PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Já no caso de 15 de outubro, as vítimas foram sobretudo homens residentes na região, de avançada idade, afetados pelo incêndio dentro ou na proximidade da casa. Muitas das vítimas encontravam-se a salvar bens, nomeadamente junto de outras edificações ou em espaços agrícolas e/ou florestais. De entre estas últimas vítimas muito poucas se encontravam em fuga. Pelo contrário, existe uma elevada correlação entre ser residente e ter sido atingido pelo incêndio perto de casa (a menos de 100m). Tomando como base esta análise conjunta e as análises parciais feitas nas secções anteriores é possível tirar algumas conclusões gerais. A maioria das vítimas eram homens, residentes nos concelhos fustigados pelos incêndios, que foram surpreendidos pelo fogo enquanto tentavam salvar bens próprios, dormiam ou que foram atingidos enquanto fugiam. Em muitos casos não houve uma evacuação atempada, mas noutros houve recusa de algumas pessoas para se retirarem dos locais em risco. A maioria das casas de habitação das vítimas não ardeu e as que arderam eram antigas. Todas as fatalidades ocorreram num período de dez horas e quinze minutos, entre as 17:30 horas do dia 15 de outubro e as 3:45 horas do dia 16 de outubro e, em média, as vítimas em fuga percorreram 680 metros em viaturas, microcarros, motorizadas, bicicletas e a pé, durante cerca de três minutos e meio, desde o local onde estavam até ao local da fatalidade, em 14 concelhos dos distritos de Castelo Branco, Coimbra, Guarda e Viseu. A caracterização e interpretação dos contextos das fatalidades que ocorreram nos incêndios de 15 de outubro, permite retirar uma série de ensinamentos no que diz respeito à sensibilização e educação das populações locais e à necessidade de se estabelecerem programas e ações de autoproteção contra incêndios rurais, em cenários de reduzida ou nula evacuação. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________140
5. O COMBATE AOS INCÊNDIOS DE 14 A 16 DE OUTUBRO 5.1. O dispositivo e o planeamento 5.1.1. O Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Florestais (DECIF) A Comissão Nacional de Proteção Civil, na qualidade de órgão de coordenação em matéria de proteção civil, aprova anualmente uma Diretiva Operacional Nacional (DON) que visa estabelecer, para cada ano, o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Florestais (DECIF), conforme proposta elaborada pela Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) e que é sujeita a despacho de homologação pela respetiva tutela da Administração Interna. O Combate constitui o 3.o pilar do sistema de defesa da floresta contra incêndios, sendo que a prevenção estrutural e a prevenção operacional constituem-se o 1.o e 2.o pilares, respetivamente da responsabilidade do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) e da Guarda Nacional Republicana (GNR). No âmbito do Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS), é constituído um dispositivo que garante em permanência, ao longo de todo o ano, a resposta operacional adequada e articulada de forças de proteção e socorro em conformidade com os graus de gravidade e probabilidade de incêndios florestais. Daqui decorre que a elaboração da referida Diretiva Operacional Nacional, que tem um carácter universal, permanente e flexível e que garante a arquitetura de direção, comando e controlo, regula a coordenação institucional, articulação e otimização da atuação operacional. Constitui um instrumento de planeamento, organização, coordenação e comando operacional. A DON serve ainda de base à elaboração dos planos de operações de resposta aos incêndios florestais e de referência à elaboração das diretivas, planos ou ordens de operações de todos os agentes e entidades integrantes do Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Florestais (DECIF). A referida DON aplica-se a todo o território continental e aos organismos e instituições que concorrem para a defesa da floresta contra incêndios, bem como todos os que cooperam nesta matéria. Os meios de combate do DECIF, são os seguintes: 1. O DECIF compreende as seguintes forças de empenhamento permanente: a) Corpos de Bombeiros (CB); ● Equipa de Combate a Incêndios (ECIN); ● Equipa de Intervenção Permanente (EIP); ● Grupos de Intervenção Permanente (GIPE). b) Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS) da GNR; c) Força Especial de Bombeiros (FEB); d) Equipas de Sapadores Florestais (ESF), contratualizadas com o ICNF no âmbito do Programa Nacional de Sapadores Florestais; e) Equipas da AFOCELCA (Agrupamento Complementar de Empresas do Grupo Navigator e Grupo Altri). 2. O DECIF compreende os seguintes meios aéreos de empenhamento permanente ou eventual: 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________141
essa referência à chuva, no referido CTO, era desnecessária. A chuva, no caso em apreço, até chegou com 24 horas de atraso.  Entendemos que este era sem dúvida um momento para um EAE nível vermelho, pelo que toda a ênfase deveria ser colocada nas variáveis associadas à probabilidade de ocorrência de incêndios florestais os quais teriam todas as condições para se desenvolverem com um comportamento extremo. Entendemos mesmo que este seria um momento para se lançar na antena pública um aviso com algum detalhe, eventualmente pelos responsáveis ao mais alto nível da ANPC ou até pela respetiva Tutela. Recordamos que num determinado momento do mês de agosto, em plena fase Charlie, o país foi confrontado com uma determinação que até então nunca tinha existido e que foi o estabelecimento do ESTADO DE CALAMIDADE PREVENTIVA. Esta situação não teve, na altura, nenhuma consequência crítica, nem se registou um número significativo de ocorrências, pelo que entendemos que face aos dados e abundante informação disponível, a situação de 15 de outubro teria merecido, por maioria de razão, um acolhimento deste instrumento ou outro similar com muito mais efetividade. Figura 5.1 Número de dias de estado de alerta DECIF 2017 Fonte: ANPC No âmbito desta comissão foram ouvidos autarcas, empresários, responsáveis de agentes de proteção civil, testemunhos pessoais e 51 Comandantes de outros tantos Corpos de Bombeiros dos cerca de 40 concelhos mais afetados. Da audição dos Senhores Comandantes foi praticamente unânime que em 2017 houve uma vulgarização da determinação dos estados de alerta no período posterior ao incêndio de Pedrogão Grande resultando na sua desvalorização. O processo de comunicação dos avisos meteorológicos do IPMA e dos alertas da ANPC deverá ser reavaliado, tendo em vista assegurar o cabal cumprimento dos respetivos objetivos junto dos destinatários. Temos por certo que a informação flui do patamar nacional para o nível distrital, e deste para o municipal, mas daqui para a população não existe tanta certeza que os avisos e demais informações cumpram o seu principal objetivo, daí a avaliação deste procedimento que importa revisitar. Analisando o quadro supra constatamos que existiram no período do DECIF 2017, 109 dias de estado alerta, ou seja o efeito pretendido junto das forças, o estado de prontidão e a capacidade de mobilização, pode acabar por não reagir em conformidade, o que, como já referido, terá concorrido para a sua vulgarização. Acresce ao já referido o facto de a ANPC ter determinado para terceiros a elevação do estado de prontidão e grau de mobilização, sem que no âmbito das 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________143
Emergência de Vouzela às 19 horas do dia anterior. Às 05:03 horas o oficial de ligação do INEM informa que há 3 vítimas mortais em Ventosa. Às 06:56 horas toda a aldeia está a arder e são necessários meios em Igarei, Queirã. Pelas 10:22 horas é feito um pedido de reforço de meios devido a duas grandes frentes na zona industrial de Vouzela. Pelas 12:28 horas, na aldeia de Paredes Velhas, ardiam habitações. Às 13:36 horas e 16:01 horas ardiam casas em Cambarinho/Campia/Vouzela. Pelas 17:37 horas mobilizado GRIF de Braga. O PME de Oliveira de Frades foi ativado pelas 20 horas. A zona industrial de Oliveira de Frades foi fortemente afetada, alguns por contaminação de matérias incandescentes nos parques a céu aberto, uma vez que as matérias-primas eram essencialmente madeiras. Outros tecidos empresariais foram afetados com construção moderna em diferentes setores de atividade. O incêndio chega com um comportamento extremo e violento e nesta fase cada Corpo de Bombeiros está praticamente entregue a si próprio, pelo que os meios eram manifestamente insuficientes para a quantidade de fogo que se manifestava naquele território. Foram ouvidos por esta Comissão os Comandantes de Vouzela, Oliveira de Frades, Campo de Besteiros. Confirmaram as condições extremas a que foram expostos. Houve um empenhamento de todos os Bombeiros de todos os quadros, segundo o Comandante do CB de Vouzela. Todos concordam com a profissionalização da primeira intervenção. Também concordaram que houve uma vulgarização no pós-Pedrógão com os Estados de Alerta, e o Comandante do CB de Oliveira de Frades referiu mesmo que o efeito Pedrógão terá concorrido para que o número de vítimas não tenha sido mais elevado.  Estiveram envolvidos 69 meios e 229 operacionais. Registaram-se 02 ocorrências agregadas a esta ocorrência principal. 5.4. Prestação de cuidados de saúde O Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) tem por missão prestar cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar às populações afetadas ou na iminência de serem afetadas pelos incêndios florestais, proceder ao transporte assistido das vítimas para hospital adequado e articular-se com os vários intervenientes do Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM). Para enfrentar o referido quadro de missão, o INEM possui um Plano Operacional (PLANOP) tendo em vista a resposta a solicitações de intervenção para fazer face às ocorrências resultantes dos incêndios florestais. Tendo presente o enquadramento, anteriormente descrito, a CTI2 analisou as informações referentes à intervenção deste instituto nos incêndios de outubro de 2017. O INEM mobilizou um dispositivo específico de apoio aos incêndios em análise. O referido dispositivo contou com a mobilização de Médicos, Enfermeiros, Técnicos de Emergência Pré-Hospitalar, Psicólogos, elementos ligados à gestão do dispositivo e logística, bem como meios aéreos e terrestres.  17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________165
Quadro 5.1 –Meios do dispositivo do INEM utilizados na resposta nos dias 15 e 16 de outubro MEIOS DATA 15 OUTUBRO 16 OUTUBRO HEM 4 1 - Sem Condições Meteo para operar VMER 2 4 SIV 8 11 AEM 6 6 UMIPE 2 5 VIC 1 0 SALA DE SITUAÇÃO 1 1 TOTAL 24 28 Fonte: Dados disponibilizados pelo INEM Quadro 5.2 –Recursos humanos disponibilizados pelo INEM nos dias 15 e 16 de outubro RECURSOS HUMANOS DATA 15 OUTUBRO 16 OUTUBRO DIRETOR/COORDENADOR 5 5 MÉDICOS 8 6 ENFERMEIROS 17 18 TEPH 28 33 PSICÓLOGOS 2 5 LOGÍSTICA 3 3 TELECOMUNICAÇÕES 1 1 TOTAL 64 71 Fonte: Dados disponibilizados pelo INEM No que concerne à mobilização de profissionais do INEM em situações críticas foi referenciada a necessidade de conferir a este instituto a faculdade de autorizar a requisição de elementos inseridos nos quadros de Corpos de Bombeiros voluntários, dada a relevância das missões que neste contexto lhes estão atribuídas e para as quais a mobilização de todos os recursos humanos de que dispõe, são determinantes. Nos dias 15 e 16 de outubro o INEM assistiu a 44 pessoas, nomeadamente 20 civis e 24 bombeiros, tendo sido prestados cuidados de saúde no local, sem ter havido necessidade de evacuação para unidade de saúde. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________166
As Forças Armadas Portuguesas, desde sempre, têm estado presentes no apoio e reforço ao terrível flagelo dos incêndios florestais que anualmente assolam o nosso País. Fazem-no em ações de Prevenção, Combate e Rescaldo, mas lamentavelmente em modo que contraria os princípios que norteiam a Instituição Militar. Onde deve haver Planeamento, Preparação, Treino e Ação Conjunta tem havido muita ausência destes Princípios. Relembra-se os mortos do Exército na Serra de Sintra1, o “insucesso” da Força Aérea com o avião C 1302 e, até há bem pouco tempo, a total ausência da Armada deste tipo de ações. No âmbito da Reforma «Defesa 2020», o XIX Governo Constitucional pretendeu que as Forças Armadas dispusessem no Sistema de Forças Nacional de uma «unidade militar de natureza conjunta3 para ajuda de emergência» especialmente preparada, treinada e equipada para esta missão. As circunstâncias não permitiram que se atingisse este desiderato... infelizmente o grau de “isolamento” dos Ramos ainda era grande, mas foi possível criar no Exército uma unidade tipo Regimento com especial vocação para as emergências. Apesar de tudo... e contra muitos, de forma clara, foi possível dar um “primeiro passo”. Com efeito, o Exército instalou em Abrantes o Regimento de Apoio Militar de Emergência (RAME), iniciou a preparação específica dos seus militares e reforçou as capacidades de Vigilância e apoio ao Rescaldo. Acresce mencionar que o Exército, no âmbito do Plano Lira, tem empenhado anualmente milhares de militares no apoio à prevenção e combate aos fogos florestais.                                                           1 Em 7 de setembro de 1966 faleceram 25 militares do Regimento de Artilharia Fixa de Queluz, quando combatiam um incêndio no Pico do Monge, na Serra de Sintra. 2 Os aviões C-130 equipados com «kits de combate aos fogos» foram descontinuados por decisão política em finais da década de 90 do século passado, pois considerou-se que já não era necessária a participação da Força Aérea no combate aos incêndios. Esses kits estão obsoletos há longos anos, pois por razões óbvias não foram alvo de manutenção. 3 A natureza conjunta materializa-se pelo emprego de meios e capacidades dos diferentes Ramos das Forças Armadas (Marinha, Exército e Força Aérea), sob um comando único. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________168
6.3. Guarda Nacional Republicana (GNR) A GNR cumpre todas as missões que legalmente lhe estão atribuídas, em conformidade com a Diretiva Operacional própria, no âmbito dos incêndios rurais. Nesta matéria são responsáveis por um dos 3 pilares da defesa da Floresta Contra Incêndios, a Prevenção Operacional. A colaboração da GNR será requerida de acordo com os planos de envolvimento aprovados, ou quando a gravidade da situação assim o exija, mas sempre enquadrada pelos respetivos comandos e legislação específica. A GNR, na coordenação das ações de prevenção, vigilância, deteção e fiscalização, disponibiliza informação permanente, de apoio à decisão, ao CNOS e CDOS, através dos seus Oficiais de Ligação, colocados naquelas estruturas. Efetua a coordenação das ações de prevenção operacional através da constituição de uma Equipa de Manutenção e Exploração de Informação Florestal (EMEIF), a funcionar junto de cada CDOS, nas fases Bravo, Charlie e Delta. Participa nos briefings diários do CNOS e CDOS, através dos respetivos Oficiais de Ligação, ou seu representante. Disponibiliza diariamente ao respetivo CDOS a carta de meios, nomeadamente com a indicação dos efetivos preparados e disponíveis para intervenção, bem como a sua localização, para deteção e combate a incêndios florestais. Durante os períodos críticos, exerce missões de condicionamento de acesso, circulação e permanência de pessoas e bens no interior de zonas críticas, bem como missões de fiscalização sobre o uso de fogo, queima de sobrantes, realização de fogueiras e a utilização de foguetes ou outros artefactos pirotécnicos. A GNR investiga também as causas de incêndios florestais. Exerce, ainda, missões de: ● Isolamento de áreas em zonas e períodos críticos; ● Restrição, condicionamento da circulação e abertura de corredores de emergência para as forças de socorro; ● Escolta e segurança de meios dos bombeiros no teatro de operações ou em deslocação para operações; ● Apoio à evacuação de populações em perigo. Garante o início do funcionamento da rede nacional de postos de vigia (RNPV) em 2 (duas) fases: ● Rede primária de postos de vigia em 15 de maio, início fase Bravo; ● Restante RNPV em 1 de julho, início da fase Charlie. Mantém um Oficial de Ligação ao CCON e disponibiliza um Oficial de Ligação aos CCOD. Contudo a GNR através do seu Grupo de Intervenção Proteção e Socorro (GIPS) tem igualmente uma participação no dispositivo do Combate, da responsabilidade da ANPC, muito concretamente no âmbito do Ataque inicial.  ● Intervenção helitransportada de combate a Incêndios Florestais II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________174
Este processo não se compadece com visões parciais e simplistas, impulsionadas por pressões de circunstância, dada a sua dimensão estrutural, no contexto da salvaguarda do direito constitucional à Segurança (na perspetiva integrada deste conceito) que a todos os cidadãos assiste e que atualmente pode estar em causa, no que concerne à proteção e socorro. De uma forma objetiva identificamos desde logo algumas vulnerabilidades nos Corpos de Bombeiros, que, entretanto, se poderão agravar no futuro, e que não se confinam à problemática dos incêndios florestais, mas sim à proteção e socorro no conjunto do território nacional: ● Disponibilidade do Voluntariado; ● Recrutamento e incentivos aos novos Bombeiros; ● Profissionalização da primeira intervenção, com uma carreira; ● Recrutamento dos elementos de Comando; ● Rotatividade dos elementos de Comando; ● Formação qualificada ao setor; ● Modelo de estrutura operacional do topo à base; ● Financiamento e funcionamento dos Corpos de Bombeiros; Seria importante que se criasse uma Unidade de Missão para a elaboração de proposta de Reorganização Estrutural do Setor Operacional de Bombeiros, com a missão de definir: a) Competências e modelo de estrutura para o exercício da Tutela do Estado; b) Redefinição da missão, quadrícula de meios de socorro e sua distribuição no território do Continente; c) Caracterização das atribuições de Comando Operacional em operações de proteção civil, a nível nacional, distrital e municipal; d) Definição de perfis funcionais e modelos de qualificação e recrutamento dos cargos de comando; e) Estabelecimento de carreiras profissionais; f) Identificação do modelo de financiamento da estrutura de socorro confiado a bombeiros. g) Incorporação de conhecimento técnico e científico. Este aspeto será retomado nas Recomendações apresentadas no final deste Relatório. 6.5 Câmaras Municipais e Juntas de Freguesia A Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.o 27/2006, de 3 de julho com a redação dada pela Lei n.o 80/2015, de 3 de agosto) consagra várias disposições reguladoras da intervenção do patamar municipal do sistema de proteção civil. Tendo em consideração o principio da subsidiariedade definido no referido diploma, “o subsistema de proteção civil de nível superior só deve intervir se e na medida em que os objetivos da proteção civil não possam ser alcançados pelo subsistema de proteção civil imediatamente inferior, atenta a dimensão e a gravidade dos efeitos da ocorrência”. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________178
Figura 7.1 A evolução dos objetivos da Estratégia Nacional para as Florestas de 2006 e da sua revisão em 2015 e da evolução das áreas das diferentes espécies florestais.  De qualquer forma as diferenças entre as duas versões da Estratégia podem também ser verificadas em comparação com a evolução da ocupação das espécies desde o início do século XX (Figura 7.2). II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________198
Figura 7.2 Evolução percentual do uso/ocupação do solo no último século em Portugal continental em comparação com as metas estabelecidas para 2025 na primeira versão da Estratégia Nacional para as Florestas (de 2006) e para 2030 na segunda versão (de 2015). Importa, portanto, compreender o sentido das mudanças na atualização da ENF, o que se pode verificar por comparação das metas globais estabelecidas. Estas devem ser também avaliadas em função da informação disponível na altura da sua elaboração. Assim, para a elaboração e discussão dos objetivos definidos na Estratégia de 2006 a informação utilizada foi baseada em dados do Inventário Florestal Nacional de 1995 (IFN4), enquanto para a revisão da Estratégia em 2015 foi usada a informação do Inventário de 2010 (IFN6). Do ponto de vista do ordenamento do território e da “Defesa da Floresta Contra Incêndios” importa registar que se apontou em 2015 para um aumento do Pinheiro-bravo, em vez da anterior proposta de diminuição, de uma manutenção da área de Eucalipto em vez da anterior proposta de diminuição, e o pequeno aumento perspetivado para o Carvalhal em 2015, de apenas 27 mil hectares, em comparação com o aumento de 189 milhares de hectares apontados em 2006. A aposta na conversão para Carvalhal de muitos espaços de grande dominância de Pinheiro-bravo e Eucalipto foi aparentemente pouco considerada na Estratégia de 2015. E o abandono desta perspetiva tem consequências em termos de incêndios florestais. Quanto ao Pinheiro-bravo assistimos à sua regressão, com incêndios e nemátode. Há que o defender pela sua importância na economia de muitos pequenos proprietários e industriais. Mas há sobretudo que ir introduzindo na paisagem da nossa floresta uma maior diversidade, compatibilizando produção e conservação, e utilizando mais o potencial dos nossos Carvalhais. Povoamentos mistos de Pinhal e Carvalhal, transições programadas, bosquetes estratégicos de carvalhos, castanheiros ou outras folhosas são todas boas soluções que deveriam constituir prioridade na conversão da nossa floresta. 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________199
As mesmas questões e recomendações gerais se colocam na análise dos PROF elaborados para todo o Continente (Figura 7.3) e que são referidos seguidamente. Figura 7.3 As Regiões dos Planos Regionais de Ordenamento FlorestalII SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________200
.Figura 7.4 A comparação das percentagens de ocupação florestal das diversas espécies em 1995 com as metas estabelecidas para 2025 e 2045 nos PROF do Norte. A primeira das três colunas por espécie e por região refere-se à percentagem da espécie na ocupação florestal em 1995 e as duas outras colunas às metas referidas. No Norte litoral, nas regiões de Entre Douro e Minho, e no interior, nas de Trás-os-Montes, os PROF apontavam para alguma diminuição de Pinheiro-bravo e de Eucalipto com um aumento de Carvalhos e outras folhosas. E no Nordeste Transmontano propunha-se também o aumento do Sobreiro.   17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________201
Figura 7.5 A comparação das percentagens de ocupação florestal das diversas espécies em 1995 com as metas estabelecidas para 2025 e 2045 nos PROF do Centro. A primeira das três colunas por espécie e por região refere-se à percentagem da espécie na ocupação florestal em 1995 e as duas outras colunas às metas referidas.Nas regiões do Centro Litoral e Interior os PROF propunham igualmente uma redução da dominância de Pinheiro-bravo e Eucalipto, com um aumento do Carvalhal, e também de Sobreiro e Azinheira, na Beira Interior Sul. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________202
Figura 7.6 A comparação das percentagens de ocupação florestal das diversas espécies em 1995 com as metas estabelecidas para 2025 e 2045 nos PROF do Sul. A primeira das três colunas por espécie e por região refere-se à percentagem da espécie na ocupação florestal em 1995 e as duas outras colunas às metas referidas. No Sul, na área de Lisboa e Vale do Tejo, a diminuição prevista de Pinheiro-bravo e Eucalipto seria compensada pelo aumento de Carvalhais, outras folhosas e Sobreiro, mas também de Pinheiro-manso e outras resinosas, em particular na Área Metropolitana de Lisboa. Nas regiões do Alentejo previa-se a diminuição do pouco Eucalipto aí existente e uma manutenção ou até ligeiro reforço do Sobreiro e Azinheira. No Algarve propunha-se uma substancial redução do eucaliptal, com reforço das outras folhosas, em que se inclui o Medronheiro e a Alfarrobeira, Sobro e Azinho e, em menor grau, Pinheiro-manso e outras resinosas. Eram estas as metas incluídas nos PROF e que estão suspensas desde 2011. Uma análise das metas da ENF e dos PROF em função dos acontecimentos de 2017 indicam que as direções apontadas nos PROF estão, no essencial, em linha com as preocupações com os incêndios florestais. De facto, para além da importância fundamental da adequada gestão dos combustíveis nas áreas de Pinheiro-bravo e de Eucalipto, deve haver uma muito maior ênfase à promoção de folhosas de folha caduca, como Carvalhos, Castanheiros, Freixos ou, desde que gerido o sub-bosque, povoamentos de outras folhosas como o Sobreiro ou o Medronheiro. Aliás, a área ardida em 2017 corresponde, em grande medida ao domínio de três espécies florestais da vegetação potencial do continente (Carvalho-alvarinho - Quercus robur, Sobreiro - Quercus suber e Pinheiro-bravo e manso - Pinus pinaster e P.pinea) como bem ilustra a Figura 7.7. 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________203
O que distingueFigura 7.8. Produtividade lenhosa potencial indicando, em tom mais escuro, as zonas que, no quadro da especialização do território prevista na ENF, se deveriam especializar na produção lenhosa. Aqui importa indicar que a dominância do Pinheiro-bravo e Eucalipto nas zonas em que a produção lenhosa é a vocação dominante não deve ser exclusiva destas espécies. Por isso, espécies como o Carvalho-alvarinho (Quercus robur), tão utilizado noutras zonas da Europa, poderão constituir aqui parte significativa da solução. Importa, no entanto, verificar se essas alternativas constituem soluções economicamente interessantes para os produtores florestais e para o País. Por isso, para enquadramento, apresentam-se alguns gráficos da evolução dos principais produtos lenhosos da floresta em Portugal. 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________205
Figura 7.9 Evolução dos produtos iniciais e intermédios da madeira produzida nas florestas Portuguesas ente 1961 e 2015 (dados oficiais reportados pelas estatísticas da FAO em 2017).  Verificada a evolução das quantidades produzidas, em que se nota um significativo decréscimo da rolaria e da utilização de Pinheiro-bravo, mas sobretudo das folhosas para madeira serrada que praticamente desapareceram, importa agora verificar os valores unitários através dos preços internacionais do comércio. Os valores de referência para estes produtos (baseados nas importações da FAO para a Europa) são bastante distintos. Para a madeira de trituração e rolaria esses valores são próximos dos 50-60 euros por metro cúbico tanto para resinosas como para folhosas. A valorização realizada pela produção de pasta de papel é ilustrada pelo valor de referência de cerca de 500 euros por tonelada de pasta de papel. No que respeita à madeira serrada os valores são de 150 a 200 euros por metro cúbico para resinosas, valor que sobe para cerca de 450 a 500 euros por metro cúbico para folhosas, normalmente designadas como madeiras nobres. A valorização destes produtos intermédios pela indústria é também muito significativa gerando importantes mais-valias tanto na produção de painéis de madeira valorizados em cerca de 300 euros por metro cúbico como na produção de papel e na produção de mobiliário, sendo este último especialmente importante na geração de emprego. Pelo exposto, a aposta em folhosas para produção de madeira de qualidade, valorizada no mercado interno e externo como madeira serrada e depois trabalhada em sectores como o do mobiliário, parece ser justificada não só pelas razões de melhor comportamento no que respeita aos incêndios florestais, mas também à proteção dos recursos genéticos do País de folhosas autóctones como Carvalhos. A utilização destas madeiras nobres constitui, para além disso, soluções de interesse económico para os produtores florestais e para a geração de emprego no sector. Faltará, para isso, que a sociedade possibilite, através de apoios financeiros, que essas florestas de crescimento mais lento se possam estabelecer e autossustentar originando paisagens florestais mais equilibradas. As questões dos apoios financeiros a estas e outras medidas de proteção contra incêndios serão detalhadas no subcapítulo seguinte. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________206
A oportunidade da finalização a curto prazo destes novos PROFs pode ser utilizada para que, a partir do conhecimento dos últimos dados do IFN6, se revejam as metas inicialmente estabelecidas no sentido de possibilitar que a nível da Região PROF (NUTs III) e dos concelhos (PDM), sejam cada vez mais incorporadas as questões associadas aos incêndios florestais e nomeadamente aumentadas as percentagens de Carvalhos e outras folhosas, arbóreas e arbustivas, na composição das florestas. Deveria ser também com base na aproximação a esses objetivos que deveriam ser estabelecidos os apoios públicos que direcionam o ordenamento do território e, em consequência, a redução do impacto dos incêndios florestais. 7.4. Os apoios públicos para a floresta e proteção contra incêndios No Relatório da CTI1 procedeu-se a uma primeira síntese da despesa pública destinada à prevenção estrutural de incêndios e outras medidas florestais, financiada nos últimos anos pelas três principais fontes: Fundo Florestal Permanente (FFP), PDR 2020 e PO SEUR (Comissão Técnica Independente, 2017). Para melhor esclarecer o impacto desses apoios, é necessário analisar o tipo de investimentos em que foram concentrados e a sua distribuição territorial. O objetivo é responder à seguinte questão: em que medida os apoios priorizaram as necessidades dos territórios com maiores deficiências na gestão florestal e maior perigosidade de incêndio, particularmente as áreas afetadas pelos incêndios em 2017 e, portanto, em que medida contribuíram para melhorar a resiliência ao fogo destes territórios? 7.4.1. Os apoios do Fundo Florestal Permanente Os apoios do FFP alcançaram, no período 2004-2016, um total de 238,6 milhões de euros e foram destinados em mais de 85% (207,0 milhões) a ações relacionadas com a prevenção estrutural de incêndios. Isso significa uma média anual de 15,9 milhões para prevenção estrutural, ainda que essa quantia tenha diminuído algo nos anos recentes (13,8 milhões anuais em 2013-2016) (Quadros 7.2 e 7.3). Quadro 7.2. Apoios do Fundo Florestal Permanente 2004-2016 Fonte: Cordovil (2017), com base em ICNF – Fundo Florestal Permanente. O financiamento do FFP tem servido principalmente para assegurar-se recursos humanos para a gestão florestal e a prevenção estrutural, tanto na Administração Pública Central como nas Autarquias Locais e em Organizações de Produtores e outras entidades do setor florestal. Concretamente, 2/3 dos recursos do FFP para prevenção estrutural no período 2004-2016 foram para o pagamento de Gabinetes Técnicos Florestais (GTF) e equipas de Sapadores Florestais (eSF), uma percentagem que em 2013-2016 aumentou até mais de 80% (Quadro 7.3). 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________207
Quadro 7.3. Apoios do Fundo Florestal Permanente à prevenção estrutural contra incêndios 2004-2016  Fonte: Cordovil (2017), com base em ICNF – Fundo Florestal Permanente. Dado o tipo de despesas a que o FFP é dedicado, a distribuição territorial dos apoios pode ser considerada lógica: esta aparece em geral relacionada com a perigosidade de incêndio florestal, de tal forma que a despesa vem-se concentrando nas regiões do Centro e Norte. Isto é claramente visível na distribuição regional dos sapadores florestais: em 2016, 85,2% do pessoal ao serviço como sapadores florestais estavam localizados no Centro e Norte do país; percentagem muito acima do peso destas regiões na superfície florestal do Continente (50,6%), mas em linha com sua participação na superfície afetada por incêndios nos últimos 15 anos (82,5%) (Quadro 7.4). Com maior precisão, se calcularmos a densidade relativa de sapadores florestais em relação à área queimada no período 2001-2016, esse índice está em todas as regiões do Continente em valores próximos da média. Isso faz com que o número de sapadores em relação à superfície florestal atinja valores elevados no Centro e no Norte, em contraste com as regiões do Sul, especialmente com o Alentejo (Figura 7.10). Quadro 7.4. Distribuição regional dos sapadores florestais; relação com a superfície florestal e a superfície afetada por incêndios Fonte: ICNF Pessoal ao serviço como sapadores florestais 2016 Distribuição da superfície florestal e a sup. ardida Densidade relativa de sapadores florestais   No % Sup. florestal 2010 Sup. ardida 2001-2016 Em relação à sup florestal Em relação à sup ardida Alentejo 140 10,3% 42,9% 10,3% 0,24 1,01 Algarve 40 3,0% 4,5% 6,2% 0,65 0,48 Lisboa 20 1,5% 2,1% 1,0% 0,72 1,52 Centro 645 47,6% 33,2% 39,3% 1,43 1,21 Norte 510 37,6% 17,4% 43,2% 2,16 0,87 Total Continente 1.355 100,0% 100,0% 100,0% 1,00 1,00         Variância 0,58 0,15 II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________208
Figura 7.10 Densidade relativa de sapadores florestais (2016) em relação á superfície florestal e à superfície ardida (2001-2016). Média do Continente = 1 A Figura 7.11 mostra num nível mais desagregado (municipal) a localização das equipas de sapadores florestais e a sua relação com a perigosidade de incêndio florestal, confirmando a correlação em termos gerais. Figura 7.11 Localização das equipas de sapadores florestais e relação com a perigosidade de incêndio florestal 2017 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________209
A prioridade dada na repartição do FFP aos territórios do Centro e do Norte de Portugal, com maiores deficiências na gestão florestal e maior risco de incêndio, observa-se também na implementação de outras medidas, como acontece com os apoios a Entidades Gestoras de ZIF não só para pagamento de eSF mas também para outras ações (Quadro 7.5). Quadro 7.5. Repartição das Entidades Gestoras de ZIF (EG_ZIF), das ZIF e dos apoios do FFP (2004-2016) a EG_ZIF por territórios do Continente  Fonte: Cordovil (2017), com base em ICNF – Fundo Florestal Permanente. 7.4.2. Ações de prevenção estrutural de incêndios e outras medidas florestais financiadas pelo PDR 2020 Dentro do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente para 2014-2020 (PDR 2020) os apoios dirigidos especificamente às superfícies florestais, embora também possam ser incluídos alguns da medida 4 (Valorização dos recursos florestais) e a medida 7 (Agricultura e recursos naturais), são principalmente os que integram a medida 8 (Proteção e reabilitação de povoamentos florestais) e concretamente a Ação 8.1 Silvicultura sustentável. Nesta Ação 8.1 há seis tipos de operações (GPP, 2014): 8.1.1 Florestação de terras agrícolas e não agrícolas 8.1.2 Instalação de sistemas agroflorestais 8.1.3 Prevenção da floresta contra agentes bióticos e abióticos 8.1.4 Restabelecimento da floresta afetada por agentes bióticos e abióticos ou por acontecimentos catastróficos 8.1.5 Melhoria da resiliência e do valor ambiental das florestas 8.1.6 Melhoria do valor económico das florestas II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________210
7.4.2.1. Fundos programados para medidas florestais 7.4.2.1.1. Valores globais numa perspetiva comparada Prioridade relativa importante para as medidas florestais Partindo da delimitação indicada, os Programas de Desenvolvimento Rural de Portugal para o período 2014-2020 (considerando o PDR do Continente e também os da Madeira e dos Açores) destinam às medidas florestais uma percentagem alta dos fundos (12,4%) no contexto europeu (Figura 7.12). Embora estas comparações devam ser feitas com cautela, entre os 28 Estados membros da UE essa percentagem só é superada por Espanha (16,2%) (Marongiu et al., 2017). Figura 7.12 Peso das medidas florestais nos Programas de Desenvolvimento Rural 2014-2020 (% da despesa pública programada) -Escala esquerda: (Medida 8+Medida 15)/Orçamento total dos Programas de Desenvolvimento Rural (%) -Escala direita: Superfície arborizada e outros espaços florestais/Superfície Agrícola Utilizada Fonte: Marongiu et al. (2017). Os fundos são, porém, inferiores aos programados no período 2007-2013 Analisando as tendências nos períodos de programação anteriores, para as medidas de desenvolvimento rural financiadas pelo FEOGA-Orientação até 2006 e pelo FEADER (Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural) a partir de 2007, observa-se um aumento contínuo do peso do setor florestal, uma crescente relevância do apoio à fileira florestal, até 2007-2013. As medidas florestais passaram de contar com 5% dos fundos no período 1989-1993 (QCAI) e 4% em 1994-1999 (QCAII), a 14% em 2000-2006 (QCAIII) e 15,1% na programação de 2007-2013 (QREN) (Augusto Mateus & Associados, 2013). Essa tendência de aumento gradual foi interrompida na programação em vigor. Comparado com 2007-2013, o atual período (2014-2020) tem uma diminuição do total de fundos públicos dos PDR de Portugal (de 4.996,3 para 4.720,8 milhões de euros); reduzindo-se também a percentagem destinada a medidas florestais (de 15,1% para 12,4%). O resultado é que o orçamento para medidas florestais (tomando as medidas 122 e 221 a 227 no anterior período10, e a medida 8 no atual) baixa de 752,9 para 575,9 milhões, uma queda próxima a 25%. A redução é realmente muito maior se tivermos em conta que, como veremos a seguir, uma alta                                                           10 122 Melhoria do valor económico das florestas; 221 Primeira florestação de terras agrícolas; 222 Primeira implantação de sistemas agroflorestais; 223 Primeira florestação de terras não agrícolas; 224 Pagamentos Natura 2000; 225 Pagamentos silvo-ambientais; 226 Restabelecimento do potencial silvícola e introdução de medidas de prevenção; 227 Investimentos não produtivos. 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________211
Quadro 7.6. Fundos programados para as principais medidas florestais no PDR 2020; alteração aprovada em 2017 (a) - Decisão C(2016) 7016 de 26 de outubro (b) - Programação alterada com base na Decisão C(2017) 9012 de 18 de dezembro Fonte: Autoridade de Gestão do PDR 2020 (www.pdr-2020.pt) Deve-se notar que, mesmo após a última reprogramação, os fundos públicos orçados para prevenção de incêndios e outros riscos estão limitados a 82,5 milhões, 2,0% do PDR 2020. Uma dotação insignificante em relação à gravidade do problema dos incêndios florestais em Portugal, significando apenas 26,2 euros por hectare de superfície florestal a serem distribuídos em 7 anos (3,7 €/ha/ano). 7.4.2.1.3. Execução das medidas até 31-12-2017 Os indicadores de execução financeira até fim de 2017 permitem estabelecer duas conclusões: ● As medidas florestais que integram a Ação 8.1 Silvicultura sustentável registam um nível de execução menor ao conjunto do PDR: estão comprometidos 59% dos fundos programados e pagos 28% (comparado com 72% comprometidos e 39% pagos no total do PDR). ● Esses valores globais escondem, no entanto, grandes diferenças entre medidas. A percentagem de fundos comprometidos alcança 84% na operação 8.1.1 (Florestação de terras agrícolas e não agrícolas) e 75% na 8.1.3 (Prevenção da floresta contra agentes bióticos e abióticos), em ambos os casos devido em grande parte aos compromissos transitados do PRODER. Enquanto essa taxa se limita a 33% na operação 8.1.5 (Melhoria da resiliência e do valor ambiental das florestas) e 28% na 8.1.6 (Melhoria do valor económico das florestas) (Quadro 7.7). 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________213
Quadro 7.7. Medidas florestais do PDR 2020; indicadores de execução a 31 de dezembro de 2017 OPERAÇÕES PDR PROGRAMAÇÃO 2014-2020  [a]COMPROMISSOS ASSUMIDOS PAGAMENTOS AOS BENEFICIÁRIOS INDICADORES Despesa pública Despesa pública Despesa pública Taxa de compromissos 2014-2020 Taxa de execução 2014-2020 mil euros mil euros mil euros 1 2 3 2/1 3/1  8.1.1 Florestação de terras agrícolas e não-agrícolas 179.001  150.042  88.635  84% 50%  8.1.2  Instalação de sistemas agroflorestais 3.653  2.099  0  57% 0%  8.1.3 Prevenção da floresta contra agentes bióticos e abióticos 82.544  61.770  24.297  75% 29%  8.1.4 Restabelecimento da floresta afetada por agentes bióticos e abióticos ou por acontecimentos catastróficos 80.717  36.401  8.088  45% 10%  8.1.5 Melhoria da resiliência e do valor ambiental das florestas 88.692  29.009  11.361  33% 13%  8.1.6  Melhoria do valor económico das florestas 68.207  19.158  8.331  28% 12% TOTAL AÇÃO 8.1 SILVICULTURA SUSTENTÁVEL 502.814  298.480  140.713  59% 28% PDR 2020 4.178.885  3.019.113  1.616.124  72% 39% [a] - Programação alterada com base na Decisão C(2017) 9012 de 18 de dezembro. Fonte: Autoridade de Gestão do PDR 2020. Indicadores de monitorização 2014-2020: Execução financeira (www.pdr-2020.pt). No que diz respeito às ações de prevenção estrutural, nos anos 2014-2017 a despesa pública comprometida na operação 8.1.3 alcançou 15,4 milhões de euros anuais, valor próximo ao dos apoios do FFP. Se bem que isto requeira uma matização: só 40% dos fundos comprometidos estão pagos aos beneficiários, pelo que a despesa executada se situa em redor dos 6,1 milhões de euros anuais (Quadro 7.7). A essa insignificância da despesa executada para a operação 8.1.3 acrescem dois fatos agravantes: primeiro, a partir de 2015 com o PDR 2020, e ao contrário do que se verificava anteriormente no PRODER, a maior parte dos apoios aprovados têm-se concentrado em regiões com baixo risco de incêndio e beneficiárias de apoio privilegiado pelos financiamentos globais dos dois pilares da PAC (Rolo e Cordovil, 2014; Cordovil, 2017); segundo, e ligado ao anterior, só uma pequena parcela do apoio (pode-se estimar que 1/3) foi aplicada em ações diretamente relacionadas com a prevenção dos incêndios11. Desta forma, se já no PRODER a despesa pública executada em defesa da floresta contra incêndios foi muito limitada (44,18 milhões de euros no período 2007-2013, uma média de 6,3 milhões por ano) (Autoridade de Gestão do PRODER, 2016), nos primeiros 4 anos de aplicação do PDR 2020 (2014-2017) o volume desses apoios diminuiu para uns 2 milhões por ano.                                                           11 Na operação 8.1.3 são financiados três tipos de ações: controlo de agentes bióticos nocivos; controlo de espécies invasoras lenhosas; defesa da floresta contra agentes abióticos. Dos três, o que tem relação direta com a prevenção estrutural de incêndios é só o último. II SÉRIE-E — NÚMERO 16_____________________________________________________________________________________________________________________214
Apesar do volume insignificante da despesa em prevenção de incêndios, o ritmo de execução em outro tipo de ações levou a que o orçamento programado para a operação 8.1.3 estivesse comprometido na sua totalidade em julho de 2017, o que obrigou a incrementar os fundos na reprogramação do PDR aprovada pela Comissão Europeia em dezembro desse ano (Quadro7.6). Mas, mesmo depois desse incremento, no fim de 2017 na operação 8.1.3 só ficavam disponíveis, sem comprometer, 25% dos fundos (20,7 milhões de euros) (Quadro 7.7). O Quadro 7.8 mostra dados mais detalhados sobre a execução das medidas florestais do PDR 2020; diferenciando os compromissos transitados do período 2007-2013 da dotação para novos concursos, e informando para estes concursos das candidaturas apresentadas, decididas e aprovadas. O primeiro fato a destacar é que, da despesa pública comprometida até ao final de 2017 (298,5 milhões de euros), quase 2/3 (186,7 milhões) corresponde a compromissos transitados do período anterior; percentagem que supera 90% na operação 8.1.1 (Florestação de terras agrícolas e não agrícolas) e alcança 46% na prevenção da floresta contra agentes bióticos e abióticos (operação 8.1.3). Quadro 7.8. Execução das medidas florestais do PDR 2020 até 31 de dezembro de 2017; candidaturas apresentadas, decididas e aprovadas [a] - Decisão C(2017) 9012 de 18 de dezembro. [b] - Despesa Pública colocada a concurso líquida da despesa pública libertada decorrente do encerramento de concursos. [c] - Dados relativos a candidaturas submetidas (não inclui candidaturas desistidas). 17 DE ABRIL DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________________215