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No âmbito desta Convenção e, bem assim, da Convenção do Conselho da Europa relativa ao branqueamento, detecção, apreensão e perda dos produtos do crime, o combate à lavagem de capitais é feito, basicamente, através de medidas de natureza penal e da cooperação internacional entre autoridades policiais e judiciárias.
Contudo, este leque de medidas não esgota o universo das acções de luta contra o branqueamento, podendo mesmo mostrar-se controversas se for o sistema financeiro internacional o veículo da lavagem de capitais ilícitos. Desse facto se têm feito eco, designadamente, as recomendações do Grupo de Acção Financeira (GAFI).
Neste contexto, a referida Directiva n.o 91/308/CEE, do Conselho, de 10 de Junho, ganha um alcance e uma relevância muito particulares, pelo seu significado enquanto instrumento comunitário de prevenção do branqueamento e pela garantia de estabilidade, solidez e fiabilidade que visa conferir ao sistema financeiro.
Estado membro das Comunidades Europeias, Portugal deve proceder à transposição da Directiva n.o 91/308/CEE, do Conselho, de 10 de Junho, para a ordem jurídica nacional.
A eficácia do diploma a elaborar e a consequente protecção dos interesses e dos valores subjacentes requerem que no mesmo se disciplinem matérias da competência reservada da Assembleia da República.
A saber: o dever de segredo das entidades financeiras, seus dirigentes e empregados; obtenção de informações, por parte das entidades financeiras, seus dirigentes e empregados, sobre a identidade daquele ou daqueles por conta de quem o cliente actue e, bem assim, sobre a origem e o destino dos fundos financeiros a que se reporte a operação; e regime geral de punição das infracções disciplinares e dos actos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo, razão pela qual a proposta de lei, que o Governo apresenta hoje, consubstancia o pedido de autorização legislativa habilitadora da actividade legiferante anunciada.
Em termos sumários, importa agora identificar com maior precisão o conteúdo e alcance da autorização legislativa solicitada, justificando as orientações gerais motivadoras.
23 DE ABRIL DE 1993 2001Com o dever de segredo das entidades financeiras, seus dirigentes e empregados pretende-se: isentar as entidades financeiras, seus dirigentes e empregados do dever de sigilo e de qualquer tipo de responsabilidade, pela prestação, de boa fé, às autoridades competentes, de informações sobre factos relacionados com a prática do crime de branqueamento de capitais de que tenham conhecimento.
A colaboração, e consequente prestação de informações, das entidades financeiras, seus dirigentes e empregados constitui o núcleo duro de todo este regime jurídico, sem o que seria inteiramente inoperante qualquer acção de branqueamento de capitais.
Nesta perspectiva, compreende-se a flexibilização que se pretende introduzir no dever de segredo bancário, que assim há-de ceder perante o interesse público patente na luta contra uma actividade criminosa.
Mas, porque também se tem em conta a efectiva salvaguarda dos interesses de natureza privada, prevê-se não só o afastamento da obrigação de confidencialidade após a apreciação casuística pela autoridade judiciária competente como também a expressa interdição do uso das informações assim obtidas para finalidades diversas das de investigação e punição dos crimes de tráfico ilícito de droga e de branqueamento de capitais.
Por outro lado, sobre as mesmas entidades financeiras, seus dirigentes e empregados recai o dever de não revelarem a terceiros que tenham sido prestadas declarações ou que se encontre em curso uma investigação criminal.
Com a obtenção de informações, por parte das entidades financeiras, seus dirigentes e empregados, sobre a identidade daquele ou daqueles por conta de quem o cliente actue e, bem assim, sobre a origem e o destino dos fundos financeiros a que se reporte a operação, pretende-se prevenir a utilização do sistema financeiro para operações de branqueamento, na certeza de que tais informações devem ser solicitadas dentro da estrita medida do necessário para o fim a que se destinam e quando houver certezas ou suspeitas fundadas quanto à ilicitude da operação ou à identidade da pessoa actuante.
Finalmente, com o regime geral de punição das infracções disciplinares e dos actos ilícitos de mera ordenação social e respectivo processo pretende-se, em primeiro lugar, dar corpo às modernas teorias de descriminalização e estabelecer um paralelismo com outras infracções da mesma natureza - designadamente, constantes da legislação sobre o sistema financeiro -, tipificando como contra-ordenação todas as violações às diversas obrigações consagradas, e, em segundo lugar, um regime punitivo próprio, na esteira do já vigente em matéria de sistema financeiro.
Assim, prevêem-se as seguintes medidas:Regras específicas em matéria da aplicação da lei no espaço, sujeitando-se ao regime contra-ordenacional os factos praticados em território estrangeiro por algumas das entidades sujeitas à disciplina do diploma que vier a ser publicado e que actuem nesse território por intermédio de sucursais ou em prestação de serviços, bem como às pessoas que sejam membros dos órgãos, dirigentes ou empregados daquelas entidades, ou actuem em sua representação;
A responsabilidade dos agentes e comparticipantes das pessoas colectivas, a respectiva responsabilidade solidária e a dos titulares dos respectivos órgãos de administração no pagamento das coimas, quando sejam condenados aqueles agentes ou comparticipantes;
A punição da negligência por se entender ser um dos casos em que não só os comportamentos dolosos devem ser objecto de repreensão jurídica;
O alargamento dos prazos de prescrição, à semelhança do regime aprovado para o sistema financeiro;
A redução do montante máximo da coima a aplicar, para metade do valor limite fixado como punição do comportamento doloso, em conformidade com a tradição jurídica nestes casos.
Em termos de sanções acessórias, prevê-se a publicidade pela autoridade de supervisão, a expensas do infractor, da sanção punitiva e a inibição de funções de administração, direcção, gerência ou chefia em entidades financeiras, num período de l a 10 anos.
Prevê-se ainda a atribuição da competência para averiguação e instrução do processo contra-ordenacional às autoridades de supervisão das entidades financeiras, reservando-se ao Ministro das Finanças a aplicação das coimas e das sanções acessórias, por forma a preservar a uniformidade do sistema punitivo nesta área.
Finalmente, e também em paralelo com o regime aprovado na Lei do Sistema Financeiro, permite-se a atribuição de competência exclusiva a um só tribunal para julgamento em sede de recurso de impugnação, execução e restante controlo judicial do processo contra-ordenacional, militando aqui as mesmas razões de uniformidade atrás referidas.
No seu conjunto, a presente lei de autorização legislativa, permitindo a criação de regras jurídicas inovadoras em certos aspectos e constituindo, nessa medida, um desafio ao legislador, destinatários e aplicadores da lei, visa permitir a transposição para a ordem jurídica interna da Directiva n.o 91/308/CEE (Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais), do Conselho, de 10 de Junho, dando, assim, cumprimento aos compromissos assumidos por Portugal no seio das Comunidades Europeias.Aplausos do PSD.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Ferraz de Abreu.O Sr. Presidente: - Antes de dar a palavra aos Srs. Deputados inscritos para pedir esclarecimentos, quero anunciar que se encontram a assistir à sessão alunos da Escola Secundária de Águas Santas, de Ermesinde; da Escola Secundária de D. João II, de Setúbal; da Escola Secundária de Vieira do Minho; da Escola Secundária de Clara de Resende, do Porto; do Jardim-Escola João de Deus, dos Olivais, e da Escola do 1.o Ciclo n.o 2 de Conquinha, de Torres Vedras, para os quais peço a vossa habitual saudação.Aplausos gerais, de pé.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Sr.a Secretária de Estado da Justiça, não irei referir-me em pormenor, nesta ocasião, ao conteúdo da proposta de autori-
2002 I SÉRIE - NÚMERO 62zação legislativa em apreço. A questão que lhe pretendo colocar é, de alguma forma, lateral ao essencial deste debate, mas não resisto a colocar-lha.
Na preparação deste debate sobre o branqueamento de capitais, tive oportunidade de procurar alguma bibliografia existente sobre a matéria e um dos elementos que consegui reunir é um artigo sobre o segredo bancário e o branqueamento de capitais, precisamente, segundo creio, da sua autoria, que foi publicado, em Outubro de 1991, na revista Fisco, já comentando, pois, as consequências da directiva do Conselho das Comunidades Europeias que havia sido emitida uns meses antes. A conclusão desse trabalho é a desnecessidade da adopção de iniciativas legislativas sobre esta matéria, na medida em que se conclui que - e passo a citar o mencionado artigo - «em Portugal, a compatibilização acima aludida» (a compatibilização entre o direito interno e a directiva comunitária) «apenas exigirá um esforço no domínio dos procedimentos a adoptar e da informação/formação a prestar, uma vez que, na perspectiva modelar, existe já a plena sintonia das orientações fundamentais».
A questão que coloco é, pois, a de saber se esta iniciativa da parte do Governo, sobre a qual me pronunciarei de seguida, corresponde a uma mudança de posição da sua parte ou se fui eu que entendi mal as conclusões desse artigo que elaborou sobre a matéria.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raúl Castro (Indep.): - Sr. Presidente, Sr.a Secretária de Estado da Justiça, em matéria tão relevante como a do branqueamento de capitais, pode dizer-se que já não era sem tempo que o Governo, dois anos depois da Directiva n.o 91/308/CEE, a viesse transpor para o Direito interno português.
Na proposta de lei em discussão restringe-se a relação das entidades a que se aplica esta nova lei às instituições de crédito, sociedades financeiras, empresas seguradoras com ramo «Vida» e sociedades gestoras de fundos de pensões. A p. 4 da exposição de motivos da proposta de lei, o Governo explica expressamente que não inclui na relação das entidades sujeitas às novas disposições - nomeadamente advogados, solicitadores, ourivesarias e joalharias, negociantes de arte ou antiguidades, empresas imobiliárias, casinos e actividades congéneres - por entender que «seria demasiado penoso, numa primeira fase e sem testar a eficácia do sistema, obrigar os respectivos agentes a cumprir todas as suas injunções».
A questão que coloco a V. Ex.a é a seguinte: com esta lei o Governo fecha uma porta ao branqueamento de capitais, mas com outra mão abre a porta às entidades que são colocadas fora dessa lista. Na realidade, o argumento apresentado pelo Governo para não incluir tais entidades - ser demasiado penoso, numa primeira fase e sem testar a eficácia do sistema, obrigá-las a cumprir todas as injunções legais - não colhe, porque, quando se testar a eficácia do sistema, poderá ser tarde para evitar o que entretanto se tenha passado. Parece-me manifesto que, se há uma relação maior de entidades que podem fazer o branqueamento de capitais e se limitam a parte dessas entidades as medidas que agora se propõem, as outras ficam livres para fazer o branqueamento de capitais.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Lobo Xavier.O Sr. António Lobo Xavier (CDS): - Sr. Presidente, Sr.o Secretária de Estado da Justiça, quero desde já cumprimentá-la, porque, como sabe, tenho muita consideração pelos estudos que tem desenvolvido nesta como noutras matérias.
É, assim, particularmente grata ao CDS a forma como esta proposta vem apresentada e explicada, bem como o seu próprio conteúdo e a prudência que revela. Pensamos que a perspectiva que o Governo teve nesta matéria - uma perspectiva gradualista de não aproveitar ou dar um salto no sentido de levar à prática abruptamente todas as possibilidades da directiva em causa - foi uma perspectiva prudente. O tempo dirá se efectivamente se deve ir ou não mais longe.
Não há dúvida de que teríamos de transpor esta directiva, mas o sistema de controlo do branqueamento de capitais não é, apesar de tudo, um sistema completo. Do meu ponto de vista, embora esta medida seja boa e esteja bem pensada, corre-se o risco de se dizer que estamos a colocar um remendo de tecido novo num pano com alguns defeitos. Na minha opinião, o sistema que aparece nesta iniciativa legislativa - e julgo que este tema também interessa ao debate - é um sistema muito avançado, se o compararmos com o controlo fiscal paralelo. Temos um sistema fiscal que, no que diz respeito a este tipo de questões, é um sistema do Sul da Europa, para não dizer um sistema atrasado, um sistema com poucos pontos de controlo sobre esta matéria. Ao mesmo tempo, temos este avançadíssimo esquema de controlo do branqueamento de capitais.
Por um lado, entendo que, enquanto o sistema fiscal não estiver dotado de controlos de verificação da proveniência dos rendimentos apresentados, como os controlos do património e da medição do património, o sistema não está completo e o controlo do branqueamento de capitais será sempre um controlo parcial porque é o controlo possível.
Por outro lado, entendo que a incomunicabilidade das informações é uma afirmação piedosa. Acho difícil que essa incomunicabilidade se verifique na prática. É evidente que ninguém dirá: «faça-se uma fiscalização ao contribuinte X com base nas informações prestadas pela entidade bancária Y», mas também é evidente que todas essas informações serão usadas, sem qualquer possibilidade de controlo, pelo Ministério das Finanças ou pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, pelo menos para acções de fiscalização.
Não digo que isso seja um mal em si, o que preferiria era é que o sistema fiscal, nas suas possibilidades e virtualidades de controlo do branqueamento de capitais, também avançasse para que não fossem apenas abrangidos casos pontuais de verificação com base nas informações bancárias.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para responder, tem a palavra a Sr.a Secretária de Estado da Justiça.A Sr.a Secretária de Estado da Justiça: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, começando por responder à primeira questão que me foi colocada pelo Sr. Deputado António
23 DE ABRIL DE 1993 2003Filipe, devo dizer que me sinto perfeitamente lisonjeada por ter feito uma pesquisa tão pormenorizada da matéria em causa e até por ter citado um artigo da minha autoria. Permito-me, no entanto, esclarecer que o artigo referido foi escrito na minha qualidade de docente universitária, funções que, como se sabe, exercia antes de assumir a pasta da Justiça, em que actualmente me encontro investida, o que, naturalmente, não significa que do ponto de vista da honestidade intelectual tivesse mudado de posição consoante as funções que tenha desempenhado antes.
Posso, em todo o caso, esclarecer o alcance desse e de outros artigos que escrevi sobre a matéria. A este respeito, remetê-lo-ia-deixe passar uma certa imodéstia-para um outro artigo meu de maiores alcance e fôlego sobre segredo bancário e problemas relacionados com branqueamento de capitais. Não foi, aliás, impunemente que o artigo citado pelo Sr. Deputado foi publicado pela revista Fisco e o que referi por uma revista da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos. É que a articulação que aí se faz concretamente não é tanto a da problemática da prevenção do sistema financeiro mas a do sistema bancário e fiscalidade.
Diria, pois, que a dúvida metódica que equacionou-perfeitamente pertinente, como é lógico, mas não mais do que uma mera dúvida metódica - cai pela base e fica prejudicada, porquanto o alcance, embora à volta da mesma temática, é substancialmente distinto.
Como o Sr. Deputado não teceu, pelo menos para já, considerações em relação à proposta de lei aqui apresentada e submetida à consideração da Assembleia da República, nada mais tenho para dizer-lhe quanto ao seu conteúdo efectivo. Terei assim, de alguma forma, justificado o artigo citado, que não constitui de modo algum uma «escorregadela» de juventude. Antes pelo contrário, é perfeitamente consciente e assumido, pelo que voltaria a escrevê-lo nos seus precisos termos.
O Sr. Deputado Raul Castro coloca um problema de fundo que tem toda a pertinência e deve ser claramente esclarecido. Sabemos que existe branqueamento de capitais e sabemos também outras duas coisas: que os capitais que se branqueiam têm fontes ou proveniências diversas, seja da droga, seja do terrorismo, seja do tráfico de armas, seja da prostituição, e que há diferentes veículos de «lavagem». Não quereria entrar aqui em linguagem, quase diria, doméstica e passar em revista «como é que se lava mais branco», até porque, obviamente, o engenho e arte dos branqueadores nos superaria largamente. De uma coisa, todavia, podemos estar certos: é de que existe, de um lado e do outro, uma lista infindável.
O que acontece é que quer ao nível da Comunidade Económica Europeia - e recordo-vos que estamos, por esta via, a transpor uma directiva do Conselho e, assim, a cumprir uma obrigação inerente ao nosso estatuto de Estado membro da Comunidade - quer até a um nível mais amplo (recordo-vos as reuniões do GAFI) tem sido extremamente difícil chegar a um consenso relativamente à tal lista única que fosse unanimemente aceite por todos os participantes, não só no que toca às fontes ou proveniências dos capitais que são branqueados mas também quanto às actividades e aos veículos de «lavagem».
O que a Comunidade e o próprio GAFI subscreveram inteiramente foi a conclusão indubitável de que, havendo consenso relativamente ao problema da droga e sendo esta a «fonte» prioritária dos capitais que são branqueados em termos de volume e de impacte, se teria tão simplesmente de optar entre uma de duas coisas: ou se mantinha a inércia e o branqueamento continuaria a ocorrer sem esta colaboração não já estritamente judiciária e penal, mas também ao nível das entidades financeiras, ou avançava-se para aquilo que já era possível e, efectivamente, começava-se, de algum modo - e deixem-me passar a imagem -, a fazer um pouco a «vida negra» aos branqueadores.
Em todo o caso, penso que posso ainda sossegar o Sr. Deputado em dois sentidos: desde logo, quer ao nível da Comunidade Económica Europeia quer do próprio GAFI, continuam a desenvolver-se estudos e negociações no sentido de alargar este mesmo regime a outras fontes e a outros veículos de «lavagem».
Naturalmente, Portugal, uma vez representado numa e noutra instância, terá toda a abertura e está perfeitamente atento - é essa a postura do Governo Português - para entrar nessa mesma linha e, assim que haja directrizes concretas - porque tudo passa também por uma articulação e coordenação a nível internacional -, transpor, se for caso disso, ou seja, se se tratar de uma directiva, ou acolher, criando, no fundo e de algum modo, um regime jurídico que permita tornar - permitam-me a expressão - a «vida ainda mais negra» aos branqueadores, independentemente da fonte ou do veículo usados.
Por sua vez, o Sr. Deputado António Lobo Xavier colocou um problema que, se bem percebi - e esclarecer-me-á se o entendi mal -, foge ao meu pelouro. Portanto, tomei-o mais como uma referência a ter em conta e, pela parte que me toca, na intercepção que esta temática tem na minha área concreta de pelouro, sem sombra de dúvidas que o terei presente. Parece-me, pois, que é algo a ter em conta e a ponderar devidamente, com substância.
De qualquer modo, não resisto - passo o termo - à tentação de alertar - pois outros poderão não ter ficado esclarecidos quanto a este aspecto - no sentido de que o que está aqui em causa não é um cruzamento de informações fisco/operações financeiras e banca. O que temos aqui, isso sim, é um regime que visa prevenir a utilização do sistema financeiro como veículo de branqueamento de capitais.
Posto isto, e numa primeira análise, diria que não há a mais pequena razão para qualquer ingerência, positiva ou negativa, do fisco. De facto, é sobre o indivíduo que se apresenta nos balcões de uma entidade financeira, de acordo com a terminologia que adoptámos, que, naturalmente, pode recair a suspeita ou, até, a certeza de que aquela operação que pretende realizar envolve branqueamento de dinheiros provenientes da droga e, nessa conformidade, todo o processo se desenrolará.
Portanto, neste momento, o fisco não é para aqui chamado- se me permitem esta forma bem informal de o referir.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Creio que o Sr. Secretário de Estado do Tesouro pretende também usar da palavra para responder a alguns dos pedidos de esclarecimento dirigidos à Sr.o Secretária de Estado da Justiça.
Porque penso que nenhuma das bancadas se opõe, a Mesa concede tempo ao Sr. Secretário de Estado do Tesouro para responder.O Sr. Secretário de Estado do Tesouro (José Braz): - Sr. Presidente, gostaria simplesmente de abordar dois
2004 I SÉRIE - NÚMERO 62pontos: em primeiro lugar, o Sr. Deputado Raul Castro, na questão que levantou, notava um aspecto quase que incompleto da legislação actual, uma vez que esta, ao referir-se apenas às instituições financeiras, deixava a «porta aberta» a casinos e outras instituições aqui mencionadas.
Ora, creio que a decisão tomada no sentido de a legislação ser só parcial na inclusão de instituições é correcta, uma vez que todas as operações que podem ocorrer, por exemplo, nos casinos e noutras instituições que estão agora excluídas, terão, normalmente, de ser seguidas de um eventual depósito desses montantes nas instituições financeiras.
Posto isto, ao incluir-se neste ponto as instituições financeiras, parece-me que o principal do problema estará já resolvido.
Em segundo lugar, o Sr. Deputado António Lobo Xavier referiu que a legislação actual é como que «um remendo de tecido novo num pano velho», ou seja, entende que é necessário um melhor controlo a nível fiscal, inclusivamente através do cruzamento de informações.
A este propósito, aproveitava para chamar a atenção para a reforma da Administração Pública, que inclui, também, uma reforma do sistema da administração fiscal, cuja modernização engloba exactamente este ponto.
Por isso, Sr. Deputado, o ponto que levantou é importante mas já está a ser atendido.Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente, Barbosa de Melo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: O combate ao branqueamento de capitais provenientes do tráfico de estupefacientes assume uma inegável importância. A necessidade de introduzir na ordem jurídica portuguesa mecanismos de criminalização dessas operações e de prevenção da sua ocorrência tem vindo a ser crescentemente sentida.
O tráfico de drogas tomou-se, nos últimos anos, um dos negócios mais rendosos à escala mundial - estima-se que só o tráfico de armas o supera em volume de negócios.
Dos países produtores de drogas até às grandes metrópoles consumidoras estende-se uma gigantesca rede de produção, transformação, transporte, promoção comercial, distribuição, cobrança, segurança, entesouramento, lavagem de lucros e reinvestimento de capitais. Esta rede está implantada à escala mundial e as verbas envolvidas, no tráfico e em toda a actividade financeira relacionada com a droga, atingem somas incalculáveis.
Este é um negócio que prolifera à custa de vidas humanas: dezenas de milhares de jovens morrem em cada ano em consequência do consumo de drogas - só na região de Lisboa, em cada dia que passa, morre uma pessoa em resultado directo do consumo de drogas. Assim, a toxicodependência é a causa próxima mais relevante da delinquência e da criminalidade.
Dezenas de milhares de cidadãos portugueses, na sua maioria jovens, são presentemente afectados pela toxicodependência e em cada um destes casos há um drama pessoal e familiar, cuja solução se apresenta extremamente difícil.
Contudo, as medidas que têm vindo a ser tomadas, quer no combate ao tráfico de drogas quer no domínio do tratamento e da reinserção social de toxicodependentes, têm ficado muito aquém da resposta que é necessário dar perante a gravidade e as proporções destes fenómenos.
O problema do branqueamento dos capitais avultadíssimos que são obtidos através do tráfico de drogas, que se processa através do sistema financeiro mas também através de outros negócios, como o investimento imobiliário e turístico, ou o investimento em obras de arte, ou em geral em actividades económicas que envolvam importantes somas de liquidez, é um fenómeno que deve ser indiscutivelmente combatido e prevenido. Este combate e esta prevenção são, de facto, extremamente complexos.
Desde há vários anos, diversas instituições internacionais têm vindo a debruçar-se sobre esta matéria; vários instrumentos de direito internacional e comunitário foram adoptados nos últimos anos, tendo como objectivo o combate e a prevenção do branqueamento de dinheiros provenientes do tráfico de drogas.
São os casos - para citar os exemplos mais significativos - da Convenção das Nações Unidas sobre o Tráfico de Estupefacientes, adoptada em Viena em 1988 e que recentemente foi parcialmente transposta para o nosso direito interno pelo Decreto-Lei n.o 15/93, de 22 de Janeiro; da Convenção do Conselho da Europa sobre o Branqueamento, Identificação e Confiscação dos Rendimentos de Actividades Ilícitas, de 1990, e da Directiva do Conselho das Comunidades Europeias relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais, aprovada em 1991 e que a presente proposta de autorização legislativa se propõe transpor.
Creio ser útil neste debate lembrar que no relatório sobre a problemática da droga, elaborado e aprovado por unanimidade pela Comissão Parlamentar de Juventude em Janeiro de 1989, a matéria do branqueamento de dinheiros constituiu objecto de recomendação, no sentido da adopção de medidas que permitam investigar movimentos de capitais de suspeitos de tráfico e despistar o trajecto de lavagem dos fundos ilícitos, sem prejuízo das competências exclusivas das entidades judiciais e do escrupuloso respeito pelas garantias constitucionais da liberdade individual.
É exactamente dentro destes parâmetros que entendemos que o presente debate se deve situar.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Diversas notícias vindas recentemente a público, nomeadamente a entrevista concedida ao Expresso de 13 de Fevereiro último pelo narcotraficante galego arrependido Ricardo Portables, fazem referência a enormíssimas somas de dinheiro da droga branqueadas em Portugal, no sistema bancário e na especulação financeira, em investimento de turismo, na construção civil e em especulação de terrenos. Outras notícias fazem referência à «lavagem» de capitais em estabelecimentos de jogo e mesmo em processos de privatização de empresas nacionalizadas.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Acresce a existência em Portugal de duas zonas francas vocacionadas para o movimento de importantes somas financeiras sem qualquer controlo, a facilidade com que se têm processado todas as movimentações
23 DE ABRIL DE 1993 2005de capitais multinacionais no nosso país e o montante relativamente elevado atingido por essas transacções, quando comparado com o valor das relativas a bens e serviços.
Parece resultar, assim, que no nosso país existem condições propícias para o branqueamento de capitais oriundos do tráfico de drogas e que existem fundadas razões para crer que o mesmo se processa em quase total impunidade.
A oportunidade de se debater a introdução em Portugal de normas destinadas a combater o branqueamento de dinheiros é portanto inquestionável e só pode pecar por tardia.
O recente Decreto-Lei n.o 15/93, de 22 de Janeiro, vulgarmente conhecido por «nova lei da droga», veio no seu artigo 23.o estabelecer a tipificação criminal do branqueamento de «bens ou produtos» provenientes da prática do tráfico de drogas, sob a epígrafe «a conversão, transferência ou dissimulação de bens ou produtos».
A presente proposta de lei tem por objecto o estabelecimento de um regime destinado a prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais, transpondo para o direito interno a citada directiva do Conselho das Comunidades Europeias adoptada em 1991.
Ninguém ignora que os esforços da luta antidroga se devem concentrar não apenas sobre os consumidores e na base da hierarquia do tráfico mas, sim, sobre as organizações internacionais do crime ao mais alto nível. Todos temos também consciência de que o branqueamento ou a reciclagem do dinheiro proveniente da venda de droga, ou seja, a entrada de capitais ilícitos nos circuitos financeiros e económicos normais é difícil de combater.
Posto isto, prevenir a utilização do sistema financeiro para operações de branqueamento de dinheiros é um objectivo que seguramente partilhamos.
Não podemos, no entanto, deixar de chamar a atenção para a complexidade e melindre de que se reveste esta matéria, tendo em conta algumas das medidas que são preconizadas na presente proposta de lei e a sua compatibilidade com os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos em geral.
Bem se compreende que o interesse público patente na luta contra uma actividade criminosa, como é o tráfico de drogas, prevaleça, em determinados casos, sobre o interesse prosseguido pelo dever de sigilo bancário. Porém, a determinação exacta de tais casos carece de uma séria ponderação.
A presente proposta de lei suscita algumas interrogações que o seu articulado não esclarece.
Assim, vejamos: como se configura e em que consiste precisamente o dever de colaboração com as entidades judiciárias que se pretende impor a dirigentes e empregados das instituições financeiras e cujo incumprimento implica pesadas sanções? Em que situações se justifica que uma operação financeira deva ser denunciada como suspeita de constituir uma prática de branqueamento, sem incorrer na devassa injustificada da privacidade de todo e qualquer cidadão que normalmente utilize o sistema financeiro?
Será justificável que qualquer cidadão que proceda a uma operação financeira, cujo montante exceda 2500 contos, tenha de informar por escrito a origem e o destino dos fundos, a identidade dos beneficiários e a justificação da operação? Será justificável a suspensão automática de operações financeiras, susceptível, evidentemente, de implicar avultados e irremediáveis prejuízos, sempre que o montante destas ultrapasse um determinado limite?
O terreno em que se move a presente proposta de lei é extraordinariamente complexo. A concessão da autorização legislativa que o Governo solicita deve ser precedida de um debate aprofundado, a realizar pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sobre as soluções concretas a adoptar.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - A complexidade desta matéria exige que qualquer decisão concreta só seja tomada após a audição de entidades, cujo contributo é indispensável para a reflexão sobre as soluções mais adequadas a adoptar.
Esta é uma proposta concreta que fazemos: que a Comissão tome a iniciativa de ouvir, para além dos membros do Governo que se revele necessário, o Procurador-Geral da República, o governador do Banco de Portugal, representantes dos sectores bancário e segurador e dos respectivos trabalhadores, o director da Polícia Judiciária, entre outras entidades e especialistas, com o objectivo de analisar, com o devido cuidado, as soluções a adoptar em matéria de prevenção da utilização do sistema financeiro para operações de branqueamento de capitais.
Pedíamos, pois, a atenção do Governo e saber da sua disponibilidade para podermos, antes de votarmos esta proposta de autorização legislativa, proceder à audição destas entidades e a um debate aprofundado sobre as melhores soluções.
Pela nossa parte, participaremos com o nosso melhor empenhamento na procura das soluções que se revelem mais adequadas para uma matéria tão relevante como esta.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Lobo Xavier.O Sr. António Lobo Xavier (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Trata-se de uma curta intervenção que se justifica pelo facto de não ter concordado com a tranquilidade e agilidade com que a Sr.a Secretária de Estado «despachou» uma definição dos pelouros do Governo.
Com efeito, faço esta intervenção apenas para esclarecer o que disse, porventura, de uma forma obscura. Ora, é óbvio que o controlo de branqueamento de capitais precisa de um sistema e que a pasta ou pelouro do Governo que trata dessa matéria, no âmbito da justiça, não pode desligar-se de outras zonas de controlo ou, «olimpicamente», afirmar que essa é uma questão de outras pastas e de outras pessoas!
Assim, penso que enquanto a declaração das origens dos fundos for quase sempre fiscalmente inócua, isto é, enquanto qualquer um puder revelar origens dos fundos sem quaisquer consequências fiscais - o que acontece muitas vezes em Portugal -, o sistema de controlo do branqueamento não está completo.
Com efeito, prefiro um sistema completo em que a revelação da origem dos fundos tenha não apenas consequên-
2006 I SÉRIE - NÚMERO 62cias como aquelas que aqui são tratadas e reguladas mas também consequências fiscais, para que não se possam fazer livremente declarações piedosas sobre ela, como, frequentemente, acontece em Portugal.
Julgo que a segunda questão que referi também não pode ser disfarçada tão «olimpicamente». É evidente, pelo menos para mim, que há comunicabilidade, porque a entidade de supervisão na aplicação das normas tem, muitas vezes, comunicação com a entidade de supervisão das questões fiscais. Parece-me, pelo menos do ponto de vista orgânico, que há penetração entre os dois tipos de supervisão. Não sou contra isso, mas prefiro um sistema claro, transparente e estabelecido de comunicabilidade.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Costa Andrade.O Sr. Costa Andrade (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: No plano estritamente formal, somos chamados a discutir uma proposta de lei, que assenta na necessidade de transposição, para a ordem jurídica nacional, da Directiva n.o 91/308/CEE, do Conselho, de 10 de Junho, e a dar uma resposta afirmativa ou negativa a essa transposição. Se assim é, do ponto de vista formal pode dizer-se, creio eu, que a ninguém restam dúvidas quanto a uma resposta necessariamente afirmativa.
Podíamos dizer, parafraseando o Sr. Deputado Raul Castro, que «já não era sem tempo», pois, desse ponto de vista, se alguma coisa havia a questionar era apenas a fidelidade e a adequação da transposição, ou seja, em que medida o Governo, na sua proposta de lei e nas normas que deixa adivinhar, revela fidelidade e adequação aos propósitos, aos intuitos, às tarefas e à estratégia da própria directiva.
Ora, desse ponto de vista, parece-nos que se de alguma coisa o Governo pode ser louvado é da prudência e do gradualismo, quer no que toca à prudência quanto ao número de profissões a submeter aos deveres de transparência e de colaboração quer no que toca ao princípio, do meu ponto de vista, pelo menos, fundamental, da especialização e da vinculação estrita da informação para efeitos de prevenção e repressão do branqueamento de capitais.
Não obstante a directiva apontar, em relação a estes dois tópicos, para a possibilidade e legitimidade de os Estados irem mais longe, em ambos o Governo - do meu ponto de vista bem! - optou, com prudência, por uma posição já aqui chamada de gradualista.
Só que as coisas não podem colocar-se nem executar-se apenas nesta postura meramente formal, pois a directiva é ainda, pela natureza do seu próprio regime, uma certa expressão da soberania do próprio Estado.
Para nos vincular, a directiva tem de passar pela mediação do legislador português. E se é assim em geral, é-o, em particular, no âmbito daquilo que, por comodidade de expressão, podemos chamar o sistema penal e parapenal, o sistema repressivo no seu conjunto, que permanece ainda, de alguma maneira, como um resto intocado de soberania.
E porque assim é, a directiva obriga a confrontar-nos de novo com o discurso da criminalização no contexto da ordem jurídica portuguesa, isto é, no ambiente e nas balizas oferecidas pela Constituição da República Portuguesa.
Temos de interrogar-nos, mais uma vez, a propósito desta matéria, sobre a dignidade das condutas em causa, pela sua danosidade, pela insolvabilidade dos seus danos, pela sua frequência; sobre a carência de intervenção de um sistema repressivo, pela ausência de alternativas mais benignas, mas igualmente eficazes; e também sobre a racionalidade da estratégia na perspectiva da eficácia que nos propomos.
Ora, se simularmos este exercício de discurso na avareza do tempo disponível somos obrigados, do nosso ponto de vista, a concluir por uma resposta univocamente afirmativa quanto à proposta de lei que temos sobre a Mesa, tendo em conta que o Governo - e nós como Assembleia da República e como Parlamento só podemos congratular-nos com isso - excedeu generosamente as matérias sobre as quais carecia de autorização legislativa, pois a maioria das matérias sobre que versa a proposta de lei não são de reserva da Assembleia da República.
Reserva da Assembleia da República há, seguramente, na parte em que a proposta de lei aponta paia a descriminalização de certos casos de violação do segredo. O Governo é, por força desta proposta de lei, se aprovada, como esperamos, legitimado a restringir o espaço do punível a título de violação do sigilo profissional.
Por outro lado, é também matéria de reserva relativa da Assembleia da República a parte em que, de alguma maneira, se transbordam os limites do regime geral das contra-ordenações, quer quando se prevêem normas que, do ponto de vista da competência territorial do tribunal de recurso, constituem excepções, quer quanto aos limites máximos das coimas, quer quanto à introdução de soluções de extraterritorialidade.
Posto isto, e retomando o exercício que, há pouco, propus, penso que devemos começar por caracterizar, sumariamente e no plano fenomenológico, as infracções ou as actividades contra as quais nos propomos reagir.
Será, naturalmente, ocioso enfatizar aqui o grau de ameaça e de perigosidade de uma operação como a do branqueamento de capitais, tanto pelo que é em si como, e sobretudo, por aquilo que ela pressupõe. Vale a pena, contudo, enfatizar que, tanto o branqueamento de capitais como a criminalidade subjacente, se caracterizam pela sua marcante racionalidade. Isto é, trata-se de uma criminalidade que só é feita se e na medida em que houver uma perspectiva de maiores ganhos do que prejuízos.
O tráfico de estupefacientes e o branqueamento dos dinheiros dele decorrente é uma criminalidade: que não tem quaisquer coeficientes de emotividade próprios de um normal homicídio, de um crime passional ou de muita outra criminalidade ligada ao mundo das emoções e da irracionalidade. Trata-se de uma criminalidade, por um lado, extremamente racional e, por outro, que se afirma como um desafio ao sistema social e à ordem jurídica democrática e constitucional que se foi afirmando ao longo de um conhecido processo histórico-civilizacional.
O que não é normal em outras formas de criminalidade é precisamente o desafio que aqui é feito à custa de um cinismo intolerável e que consiste em ameaçar o sistema democrático e social ao mesmo tempo que tenta tirar vantagens de um subsistema do mesmo, que é o sistema financeiro.
Um outro elemento fundamental que quero realçar tem a ver com a importância do que, por economia, podemos sintetizar por dinheiro.
23 DE ABRIL DE 1993 2007A criminalidade situada a montante faz-se em vista do dinheiro, que, por sua vez, potência novas formas de criminalidade. Daí que não seja correcto dizer-se, como seria possível, de um ponto de vista de pura dogmática jurídica: se o branqueamento de capitais não é mais do que uma forma específica de receptação, se não é mais do que uma forma induzida, secundária ou derivada de criminalidade, então nada mais indicado do que reagir sobre a criminalidade primária, na certeza de que a secundária desaparecerá por si.
A meu ver, tal não é conecto, e se o é do ponto de vista dogmático, não o é do ponto de vista pragmático e político-criminal. Encontramo-nos aqui, de certa maneira, numa aporia - semelhante à que conheceu Kant - entre a razão dogmática pura, que poderia tranquilizar-nos com o espectro de infracções que já temos na legislação penal, e a razão prática, que nos diz que só por aí não vamos lá.
Uma vez que os conceitos de causa e de efeito se confundem, porque dinheiro é efeito do crime mas este é praticado em função do dinheiro que, por sua vez, gera novas formas de criminalidade, nada mais adequado do que intervir precisamente sobre isto que, numa primeira consideração das coisas, poderíamos ser levados a concluir tratar-se apenas de um mero efeito. É que este efeito é a causa, se não a causa agente, pelo menos, na categoria aristotélico-tomista, a causa final, que é muitas vezes mais determinante do que a causa agente. Por isso, deve intervir-se aqui.
Se assim é, tudo está em saber qual a adequação das medidas propostas para este efeito que, como já foi aqui dito - e louvo-me nas palavras da Sr.a Secretária de Estado da Justiça, para não roubar mais tempo e proceder ao seu elenco -, se polarizam em tomo de duas ideias: a de colaboração do sistema financeiro e a de transparência, isto é, a ideia de trazer, do mundo subterrâneo da ilegalidade, do abatimento de santuários obseuros de ilegalidade, para a luz da legalidade os capitais porventura ou supostamente devidos a operações ilícitas.
Questionável pode eventualmente ser, para alguns espíritos, a ideia de colaboração dos agentes do sistema financeiro ou a redução, em alguma medida, do direito de sigilo ou, ainda, de algumas restrições a outros direitos. Pode questionar-se o facto de não se dar aos suspeitos destas formas de criminalidade direitos ou posições que são assegurados aos acusados ou suspeitos de crimes normais. Só que, como já tive oportunidade de enfatizar, esta criminalidade é, além do mais, uma criminalidade de fraude sistemática ao sistema social, porque com a mesma mão que o tenta pôr em causa - e estes não são conceitos puramente abstractos ou teóricos, porque quando falo em sistema social refiro-me às instituições democráticas e aos direitos fundamentais, a começar pelo direito básico, que é o direito à vida de gerações e gerações, sobretudo de jovens que, em termos verdadeiramente massivos e devastadores, são atraídos por este sorvedoiro de autodestruição que é a droga... Portanto, por tudo isto me parece que as medidas são adequadas.
A colaboração do sistema financeiro justifica-se porque ele é, de certa maneira, um beneficiário no plano geral e institucional; por isso, nada mais adequado que colabore também com a persistência e a afirmação geral das instituições de que ele é também, de certo modo, beneficiário.
Quanto à redução do direito de sigilo, parece-nos uma medida perfeitamente adequada e tanto mais adequada quanto é certo que o Governo - e bem! - mantém a sua proposta de lei sujeita ao princípio da vinculação e da especialidade da informação, isto é, a informação recolhida por estes meios e para este fim só pode ser utilizada realmente para estes fins.
De resto, se dúvidas subsistissem a este respeito, elas seriam mais do que dissipadas pela autoridade moral de instâncias como o Conselho da Europa, que sobre o assunto se pronunciou na recomendação n.o 8010, de 1980; pela Convenção de Viena; pela Convenção do Conselho da Europa, de 1990; pela Declaração de Princípios adoptada em Basileia, em 1988; pela recomendação do chamado GAFI, etc.
É por todas estas razões que, terminando como comecei e louvando-me na esclarecida palavra do Sr. Deputado da oposição, Raúl Castro, me permito concluir dizendo: já não era sem tempo!Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, terminado o debate da proposta de lei n.o 52/VI, passamos à discussão da proposta de resolução n.o 21/VI - Aprova a decisão do Conselho de Governadores do Banco Europeu de Investimentos de 11 de Junho de 1990, relativa ao aumento de capital do Banco.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado do Tesouro.O Sr. Secretário de Estado do Tesouro: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo apresenta à Assembleia da República uma proposta de resolução com vista a aprovar o sétimo aumento de capital do Banco Europeu de Investimento, o qual passará de 28 800 para 57 600 milhões de ecus.
O aumento de capital agora proposto vai dar ao Banco melhores condições para enfrentar os inúmeros desafios que se colocam à construção da Europa Comunitária em áreas particularmente sensíveis, como o desenvolvimento regional, a melhoria das infra-estruturas de comunicações, o reforço da indústria comunitária - em particular, das PME -, a protecção do ambiente e o reforço da coesão económica e social.
Desde o último aumento de capital a que o Banco procedeu - o qual ocorreu em 1985, na altura da adesão de Portugal à Comunidade Europeia -, o crescimento da actividade do Banco verificou-se a uma taxa de 15 %, em termos de média anual. Este rápido crescimento foi, em boa medida, devido ao novo impulso dado à construção da Comunidade, à adopção do Acto Único, ao co-financiamento com os fundos estruturais e aos avanços na concretização do mercado interno e na efectivação da União Económica e Monetária.
A alteração estatutária agora submetida verifica-se num momento em que o Banco é confrontado com novos e importantes desafios. A resposta a estes desafios passa por uma maior integração europeia, por um maior investimento em capital fixo e por um mercado mais unificado. Estes elementos têm influenciado positivamente a actividade do Banco, quer como fonte de financiamento, quer como instituição interveniente no mercado.
Em particular, em 1992 os empréstimos do BEI no interior da Comunidade atingiram cerca de 17 000 milhões de ecus, repartidos pelos sectores dos transportes (27 %),
2008 I SÉRIE - NÚMERO 62das telecomunicações (12 %), do ambiente (17 %), da energia (17 %) e da indústria, serviços e agricultura (27 %).
A realização do mercado único e a construção progressiva da União Económica e Monetária traduzem-se, igualmente, num relançamento do interesse pelos objectivos internos da Comunidade Europeia, designadamente a melhoria da competitividade internacional, o desenvolvimento da indústria comunitária-incluindo a promoção das PME - e também um forte investimento no sector das telecomunicações.
Na Cimeira de Edimburgo foram atribuídas ao BEI importantes tarefas, nomeadamente a aceleração do financiamento dos grandes projectos de infra-estruturas relacionadas com as redes transeuropeias, para o que foi criada uma facilidade temporária de 5000 milhões de ecus. No caso dos financiamentos abrangidos por esta facilidade, o BEI irá elevar o limite máximo dos empréstimos de 50 % para 75 % e nos co-financiamentos com fundos comunitários de 70 % para 90 %.