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A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pegando precisamente na proposta do CDS-PP, gostaria de questionar que princípios estruturantes do sistema fiscal é que estão aqui visados, uma vez que, como sabemos, eles são claramente o princípio da legalidade, que consta no n.o 2 do artigo 106.o e na sua articulação com o artigo 167.o, n.o 1, alínea i), o princípio da igualdade, as capacidades contributivas, etc., mas todos estes já como decorrência do princípio da igualdade, o qual tem a sua sede lá mais atrás, num artigo geral sobre o princípio da igualdade.
Portanto, para lá destes dois, que, penso, são pacíficos, gostaria de saber quais são os outros princípios estruturantes do sistema fiscal que o CDS-PP entende que deveriam constar da dita lei geral tributária, relativamente à qual me permito dizer que tenho alguma dúvida quanto ao interesse, à exequibilidade e à vantagem ou mais-valia que daí possa advir.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Augusto Boucinha.O Sr. Augusto Boucinha (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Julgo que no articulado do texto o objectivo específico que se pretende é a criação de uma lei geral tributária, para além dos objectivos enunciados pela Sr.a Deputada do PSD. Penso que, dito isto, uma lei geral tributária procura abranger, no seu conteúdo, tudo aquilo que diga respeito a... Penso que é um objectivo, para além de outros considerandos...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, a ideia é uma espécie de lei-quadro ou lei de bases do sistema fiscal, incluindo, portanto, os impostos existentes e as bases do regime geral de cada um?O Sr. Augusto Boucinha (CDS-PP): - Exacto.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, é apenas para dar um breve esclarecimento.
Do meu ponto de vista, o que aqui se inclui, o que propomos, é, em termos gerais, a ideia que, tanto quanto posso descortinar, também está presente na proposta do CDS-PP: o próprio sistema fiscal, como um todo, deve ser estruturado. E, por conseguinte, terá pouco a ver com aquilo que vem no artigo 168.o, que trata da criação de impostos e do sistema fiscal em geral - o sistema fiscal em geral, mas não na sua globalidade.
Do nosso ponto de vista, seria importante e seria mesmo desejável que pudesse haver uma lei enquadradora de todo o sistema fiscal, que estruturasse o sistema fiscal como um todo, porque, havendo outros princípios, e até existem, na Constituição, a criação de impostos parcelares, avulsos, pode respeitar individualmente, ou pelo menos parecer respeitar individualmente, outros princípios inclusos na Constituição mas, depois, todos juntos transformam o sistema fiscal numa coisa que poderá não digo ser inconstitucional mas respeitar pouco a perspectiva global que é imprimida ao sistema fiscal no âmbito de outros artigos da Constituição - e estou a lembrar-me de um aspecto particular.
Existe constitucionalmente consagrado o princípio da progressividade do sistema fiscal, o que não quer dizer que todos os impostos tenham de ser progressivos. E, como nem todos os impostos têm de ser progressivos, a criação, sem estar sujeita a uma lei de enquadramento global, de diversos impostos pode conduzir a que, no conjunto desses impostos, o sistema deixe de ser progressivo. Este é apenas um caso particular, muito particular, para justificar aquilo que, do nosso ponto de vista, suscitaria o desejo de haver um enquadramento global de todo o sistema, independentemente das regras que existem depois para cada um dos impostos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Sr. Presidente, em relação às observações do Sr. Deputado Octávio Teixeira, permito-me discordar quanto a um ou a dois aspectos.
Quanto à observação que suscitou relativamente ao sistema fiscal como um todo e a eventuais fracturas desse todo, permito-me desde já dizer-lhe que, então, não há sistema fiscal, porque este deve ser um todo harmónico e bem articulado de impostos, caso contrário não há sistema fiscal.
Ora, nós não estamos a falar de figuras tributárias pervertidas mas, sim, de um todo harmonioso, e, nesta medida, o sistema fiscal não carece, no nosso entender, de um elemento de tal rigidez como seja a dita lei geral tributária.
Por outro lado, quanto à questão da progressividade que invocou, o Sr. Deputado sabe, tão bem quanto eu, que o artigo 107.o, por exemplo, fala na progressividade em relação a um determinado imposto, uma vez que, por exemplo, no que respeita à tributação das empresas em IRC, tudo milita no sentido não da progressividade mas da proporcionalidade da tributação. E, portanto, aí não se pode dizer que, por isso, o nosso sistema não adopta ou adopta uma ou outra modalidade; adopta em casos concretos, face a uma filosofia, que podemos questionar mas que, à partida, está muito claramente definida. Portanto, não é aleatório ser progressivo ou ser proporcional.
Assim, volto a dizer que, em relação ao elemento de rigidez, como seja uma lei geral tributária, o legislador ordinário não está inibido de o fazer, a Constituição não vai dar-lhe o aval precisamente porque o próprio legislador ordinário pode fazê-lo se o quiser. O que questiono é a mais-valia desse tal elemento de rigidez, porque, a meu ver, a menos-valia é manifesta, e, portanto, afigura-se-me que não será propriamente de acolher.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, gostaria de dizer que compreendemos perfeitamente de onde emerge esta vontade, de resto, bipartidária e sustentada por alguns sectores da doutrina, de que haja uma lei geral tributária, ou uma superlei, ou uma lei-quadro, ou uma lei de bases, ou uma megalei, como se lhe queira chamar, nesta área. Isto deve-se, naturalmente, ao florescimento (expressão, aliás, imprópria, porque é simpática), digamos, ao caos na criação de espécies fiscais com consequências como aquelas que o Sr. Deputado Octávio Teixeira sintetizou
e que caracterizam parte da nossa produção legislativa e parte da nossa vida nesta área.
O problema está em saber se esta terapêutica é adequada, e, deste ponto de vista, as dúvidas são razoáveis. Por um lado, podemos falar de uma lei geral tributária, ou de uma lei baptizada com outro nome qualquer, mas sempre teremos um problema prático enquanto legisladores - já não nestas vestes mas nas de legislador ordinário -, o de a configurar. E, nessa altura, estaremos perante um de dois cenários: num, essa lei é tão genérica que decalca basicamente a Constituição, que é, aliás, a lei geral tributária do País, a lei das leis tributárias e, no nosso caso, bastante densa, bastante rica e provavelmente resultará desta revisão, quiçá, ainda mais rica e mais densa; no outro, fazemos uma megacolecção de códigos, compilando, antologiando as várias espécies, o que, evidentemente, violaria a ideia de uma lei de princípios e colocaria sérias dificuldades operacionais.
Feito isto, optando nós por um ou por outro termo, com o que já teríamos, provavelmente, criado algumas dificuldades pelo caminho, o resultado não estaria, apesar de tudo, selado por uma garantia à "prova de bala" de incoerências, de menos perfeitas aplicações dos princípios da proporcionalidade, da progressividade e outros; ou seja, não há uma garantia jurídico-formal com o valor de "bala" para o desatino do legislador, a falta de respeito pelas regras de "pessoalidade" e outras coisas que se fazem tanto no quadro de uma lei geral tributária como no quadro de espécies fiscais avulsas.
Por tudo isto, Sr. Presidente, temos dúvidas de que esta seja uma boa solução. Mais ainda: consagrá-la nestes ou noutros termos quaisquer e não fazê-la seguir de uma emissão de legislação, geraria inconstitucionalidade por omissão, em causa em que deve haver clareza e frontalidade. Logo, o melhor é ser-se frontal à partida.
O legislador ordinário, obviamente, não está impedido de estabelecer instrumentos de ordenação parcial e leis-quadros, e não temos uma objecção anatomizadora, apenas é preciso ponderar com cuidado o valor disto na sede constitucional.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, as posições estão assumidas. A proposta não se mostra viável por oposição do PS e do PSD.
Em relação ao n.o 2 do artigo 106.o, não foram apresentadas propostas. Em todo o caso, antes de mais, quero chamar a vossa atenção para um aspecto que tem a ver com as propostas que vêm a seguir.
O princípio da legalidade da reserva de lei, quanto à matéria de incidência, à taxa, aos benefícios fiscais e às garantias dos contribuintes, significa duas coisas: por um lado, não pode ser objecto de regulamento e, por outro, não pode ser objecto de decisão por parte de entidades que não sejam legislativas. E isto, obviamente, tem de ser harmonizado com propostas no sentido de admitirem a criação de impostos autárquicos, já que essas entidades não são autoridades legislativas.
Portanto, admitir a criação de impostos autárquicos, significa admitir a existência de impostos que não são criados por lei em cada um desses aspectos, isto é cuja incidência, taxa, benefícios fiscais ou garantias dos contribuintes - pelo menos no que diz respeito à taxa - terão de ser determinados por regulamento autónomo e não por lei. Mas isto obviamente derivará, se for consagrado, por efeito regra/excepção, ou seja, os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes, mas ter-se-á de se entender implicitamente, se a ideia da criação dos impostos locais for para a frente, ressalvada a aplicação por regulamento autónomo. Se não for esta a ideia não sei como há impostos autárquicos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não os há!O Sr. José Magalhães (PS): - Já os há!O Sr. Luís Sá (PCP): - São os impostos do Estado, cujo produto é transferido para as autarquias.O Sr. Presidente: - As derramas o que são, hoje? São impostos do Estado transferidos para as autarquias?O Sr. Luís Sá (PCP): - Cujo produto reverte integralmente para as autarquias!O Sr. Presidente: - Não, as derramas são...O Sr. José Magalhães (PS): - São lançadas pelas autarquias!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, passamos ao n.o 3, para o qual há propostas.
A proposta apresentada pelo PSD inclui a ideia da natureza não retroactiva dos impostos, a qual deve ser discutida em conjunto com a proposta do PS para o seu n.o 4, com a proposta do PCP para o seu n.o 5 e com a proposta do Deputado João Corregedor da Fonseca para o seu n.o 3. São, portanto, várias propostas que aditam, em locais distintos, a ideia da não retroactividade da lei fiscal impositiva, digamos assim.
Assim, as propostas em discussão são do seguinte teor: "A lei fiscal não pode ser aplicada retroactivamente, sem prejuízo de as normas respeitantes a impostos directos poderem incidir sobre os rendimentos do ano anterior.", apresentada pelo PS; "A lei que criar ou aumentar impostos não pode ter efeito retroactivo, sendo vedada a tributação relativa  factos geradores ocorridos antes da respectiva lei.", apresentada pelo PCP; e, finalmente, "Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não haja sido criados nos termos da Constituição, que tenham natureza retroactiva ou cuja liquidação e cobrança se não façam nos termos da lei.", apresentada pelo PSD.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, não estamos apegados a uma formulação mas, sim, ao princípio.
Finalmente, há um consenso inicial no sentido de se clarificar este ponto, objecto de abundante controvérsia doutrinal e jurisprudencial, como é sabido, e de pôr uma pedra num ciclo de instabilidade nesta matéria, não por uma prática reiterada e frequente, mas por algumas excepções decididamente gritantes para o problema ficar ilustrado.
A nossa formulação visa, com algum carácter pedagógico - ver-se-á se adequado se excessivo -, clarificar também um pouco o que é e o que não é a retroactividade e, designadamente, salvaguardar, como é evidente, o princípio de que as normas respeitantes a impostos directos
que incidem sobre os rendimentos do ano anterior não devem ter efeitos retroactivos.
Obviamente, sempre assim terá que ser. A formulação do PSD é mais concisa, a formulação do PCP é mais longa. Talvez seja preferível a formulação mais concisa de todas as que, deste lado, foram apresentadas, desde que não gere equívoco.
Portanto, estamos abertos, Sr. Presidente, e congratulámo-nos com o facto de o debate se fazer com base num consenso inicial.O Sr. Presidente: - Para apresentar a proposta do PCP, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, em relação a esta questão da retroactividade, pela nossa parte e de forma idêntica, o que nos interessa fundamentalmente é constitucionalizar o princípio da não retroactividade. Felizmente, parece-me que, desta vez, haverá possibilidades de o fazer. A expressão exacta a ficar, em termos de texto final, poderá ser revista, e penso que não será difícil, embora me pareça que haja necessidade, e foi por esta razão que colocamos este inciso na parte final do n.o 5, de clarificar da melhor forma possível, para que não haja dúvidas no futuro. Uma coisa é, por exemplo, aquilo que aparece na proposta do Partido Socialista, "(...) os impostos directos poderem incidem sobre os rendimentos do ano anterior.", mas desde que o facto gerador do imposto tenha ocorrido antes da respectiva lei, o mesmo é dizer, que já esteja sujeito a tributação.
Por conseguinte, desde que se consiga explicitar e formular este princípio da retroactividade de forma a que não haja elementos dubitativos e que suscitem dúvidas para o futuro, pela nossa parte, estaremos completamente abertos a encontrar uma redacção de consenso.O Sr. Presidente: - Para apresentar a proposta do PSD, cuja formulação é a mais radical e simultaneamente a mais genérica, tem a palavra a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - É até a mais correcta, Sr. Presidente.
Permita-me que diga agora aquilo que disse em off, ou seja, que a proposta não é propriamente radical mas, sim, em nosso entender, escorreita. Estamos todos na mesma linha quanto às propostas já apresentadas. Afigura-se-nos que há que salvaguardar - e parece-nos que a proposta do PS não salvaguarda este aspecto - a situação de, posteriormente ao facto gerador, ser alterada a taxa, de ser aumentado, obviamente, o montante da cobrança do imposto, com a consequente afectação da situação do contribuinte.
Mostramos a nossa inteira adesão a este princípio da não retroactividade e afigura-se-nos que podemos chegar a um entendimento quanto à melhor redacção, desde que ela seja perfeitamente transparente, uma vez que é este o objectivo generalizado das intervenções já produzidas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o Sr. Dr. Medina Carreira, no seu projecto enviado à Assembleia, propunha a seguinte redacção: "A lei fiscal que estatua sobre a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes só é aplicável aos factos ocorridos depois da sua entrada em vigor". É uma outra formulação para a mesma ideia.
Srs. Deputados, em que ficamos quanto à formulação e à colocação sistemática desta ideia? Gostaria que se discutisse, agora, a questão da formulação exacta da regra da não retroactividade fiscal.Pausa.Srs. Deputados, anoto as seguintes diferenças: o PCP estabelece que a retroactividade só é proibida para as leis que criam ou aumentam impostos e não para as que diminuam ou eliminem impostos; por outro lado, o PS ressalva a hipótese de aplicação de normas sobre impostos directos em relação a rendimentos do ano anterior. Creio serem estas as diferenças mais marcadas entre as propostas apresentadas, nas especificidades de cada uma delas.
Gostaria que se pronunciassem sobre estes dois pontos.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Sr. Presidente, em relação à tese adiantada pelo Partido Socialista, volto a repetir que, por um lado, quanto à discriminação feita entre os impostos directos, nada se diz, apesar de, eventualmente, se ter em conta quer o IRC quer o IRS. De qualquer modo, seria bom que isso ficasse claro, pois não sei o que está subjacente ao pensamento do legislador. Por outro lado, o problema coloca-se uma vez mais, como referi há instantes, na questão do facto gerador, com as sequelas daí decorrentes.
Quando o Sr. Presidente leu a proposta do Dr. Medina Carreira, devo confessar que, enquanto fiscalista, essa proposta teve em mim alguma simpatia, porque é muito clara na medida em que faz o enfoque daqueles aspectos que são essenciais em qualquer imposto - a incidência, a taxa, os benefícios fiscais, as garantias dos contribuintes -, e, a partir daí, os princípios fundamentais, os tais de que falávamos há instantes, os tais princípios estruturantes do sistema fiscal, como a legalidade, a igualdade, as capacidades contributivas, etc., serão devidamente salvaguardados.
Contudo, é fundamental que também fique salvaguardado que qualquer alteração posterior ao facto gerador já envolverá uma retroactividade da lei fiscal.
É este o nosso entendimento.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Se bem entendi, Sr. Presidente - e peço desculpa se assim não foi -, aquilo que leu, como sendo a proposta do Dr. Medina Carreira, é o que ele apresenta para o artigo 29.o-A.O Sr. Presidente: - Exacto.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, em relação a esta formulação, tenho dúvidas, porque não sei se quando ele diz "A lei fiscal que estatua sobre a incidência, a taxa (...)" se se está a referir apenas à criação de um imposto. Isto porque, se não for assim, se for qualquer lei que incida sobre um qualquer destes elementos, inviabilizaria, a meu ver, aquilo que está inscrito na proposta do Partido Socialista, o que me parece negativo se
desaparecer. Isto é, peguemos no sistema actual e verificamos que, anualmente - e isto coloca-se em relação aos impostos directos (IRS, IRC, contribuição autárquica) -, são, ou podem ser, alteradas as taxas sobre rendimentos do ano anterior. E isto, em nosso entender, deve ser mantido. Consideramos que isto é aceitável e admissível, e, na perspectiva da tal proposta do Dr. Medina Carreira, parece-nos que isto não poderia ser feito.
Do nosso ponto de vista, deve ser possível, com o sistema actual, alterar-se as taxas dos impostos directos, que são os que tributam os rendimentos do ano anterior; o que não deve ser permitido é que se possa vir a tributar um rendimento gerado no ano anterior e que não estava sujeito a tributação. A nosso ver, isto não deve ser possível.
Mas quanto à outra parte, à da alteração de taxas, é uma possibilidade que aceitamos, que admitimos e que entendemos que deve ser mantida.
A minha dúvida, quanto à proposta do Dr. Medina Carreira, é precisamente neste aspecto. Ou seja, se a proposta dele, do meu ponto de vista, poderia significar ou significaria não ser possível alterar as taxas em 1996 para tributar os rendimentos de 1995, aqueles que já estavam sujeitos a tributação, se é esta a leitura que se pode fazer da proposta do Dr. Medina Carreira, não estamos de acordo com ela.
Pareceu-me que a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo, na primeira intervenção, também estava de acordo com a ideia de se poderem alterar as taxas sobre rendimentos já sujeitos a tributação...A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Não é um facto gerador!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Exactamente, mas deu-me a sensação de que agora, na segunda intervenção, terá tido uma posição diferente.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Não, não! Mantive a mesma posição!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Aqui, será necessário conseguir uma formulação que permita aquilo que vem explicitado na proposta do PS mas que não permita aquilo que vem explicitado na nossa proposta.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Exactamente!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, sendo assim, é preciso arranjar a redacção.O Sr. Presidente: - Não, não é. Podemos sobrestar e ficar para apurar a redacção, desde que saibamos o que queremos que conste.
Parece-me que a intervenção do Sr. Deputado Octávio Teixeira baliza correctamente os pontos que estão em causa, o âmbito que pretende na norma.
Posto isto, a redacção variaria entre o que é proposto pelo PS e pelo PCP. Suponho que qualquer delas, devidamente entendida, exprime o que se quer dizer. Talvez a do PS tenha alguns elementos de polissemia que a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo pôs em relevo, e no seu fundo parece ter acolhimento do PCP, e é o valor que interessa salvaguardar.
A proposta do PCP claramente comporta a do PS, apenas proíbe a tributação relativa a factos geradores ocorridos antes da respectiva lei.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Exactamente!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Se só é mudada esta, quer dizer que a outra é permitida.O Sr. Presidente: - Se isto ficasse claro, poderíamos então sobrestar na questão da redacção, vendo depois, nas duas redacções propostas, pelo PS e pelo PCP, ou numa alternativa a estas duas, qual delas dará melhor guarida a este princípio.
Em todo o caso, devemos congratular-nos com a explicitação do princípio da não retroactividade da lei fiscal, coisa que eu já defendia desde o texto originário da Constituição e que tenho devidamente exarado em várias declarações de voto de vencido de Acórdãos do Tribunal Constitucional, que infelizmente, não optou por esse ponto de vista.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - E que tantos engulhos causou aos fiscalistas!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar, agora, às propostas de aditamento de novos números, àquelas que ainda não foram consideradas.
O CDS-PP propõe o aditamento de um n.o 5, com a seguinte redacção: "Nenhum cidadão pode ser executado ou condenado em qualquer pena por dívidas fiscais enquanto não lhe tiverem sido satisfeitos os créditos líquidos exigíveis que detenha sobre qualquer entidade pública.".
É assim mesmo, Sr. Deputado Augusto Boucinha? Não lhe parece um exagero? O cidadão pode recusar-se a pagar um imposto que deva ao Estado porque, por exemplo, a câmara municipal deve-lhe 10 tostões ou a região autónoma ainda não lhe pagou o subsídio que lhe atribuiu?!O Sr. Augusto Boucinha (CDS-PP): - Sr. Presidente, compreenda que não sei o espírito disto, eu fui...O Sr. Presidente: - Não estou a falar do espírito, estou a falar da norma.O Sr. Augusto Boucinha (CDS-PP): - Sr. Presidente, eu defendo, efectivamente, que seja incluído qualquer coisa de modo a que também não se possa exigir a quem é credor do Estado, como pessoa de bem, um débito ao Estado, porque este último também é credor. E isto é um facto corrente hoje em dia, na vida real. Há muito cidadão que é credor do Estado, e que em Tribunal se prova que o é efectivamente, e que pela sua condição de cidadão-contribuinte também é devedor, como, por exemplo, das contribuições a que está legalmente sujeito.
É uma situação que se constata no dia-a-dia. E tanto quanto entendo do espírito de quem fez este artigo, penso que há alguma injustiça nesta situação, a de se exigir um débito a um cidadão, que é devedor pela sua condição de contribuinte, mas que também é credor. É uma situação que me parece um pouco complicada.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, juntamente com esta proposta do CDS-PP, está em discussão uma proposta, do PCP, para o n.o 3 do artigo 107.o-A,...O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Exactamente.O Sr. Presidente: - ... segundo a qual "Nenhum particular pode ser executado por dívidas fiscais enquanto não lhe tiverem sido devolvidos os montantes exigíveis e indevidamente retidos pela administração fiscal.".
O âmbito é bastante mais contido, mesmo assim coloco ao Sr. Deputado Octávio Teixeira este problema: mesmo que as dívidas fiscais se refiram a outra entidade que não a entidade devedora? Imaginemos que é uma dívida fiscal da administração autónoma, de uma autarquia, por uma dívida do Estado. Não lhe parece que estas situações devem ser acauteladas? Ou seja, que este problema só se deve pôr em relação à administração fiscal devedora?O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Administração central!O Sr. Presidente: - Central ou municipal, conforme os casos.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - É evidente, Sr. Presidente. Se me permite, clarificarei, desde já, essa nossa proposta para o n.o 3 do artigo 107.o-A.
O nosso objectivo é precisamente esse. Ou seja, se a administração central, por hipótese, tiver dívidas para com o contribuinte, essa compensação, chamemos-lhe assim, deve ser feita, não com entidades diferentes. É evidente que se, por exemplo, a câmara municipal de um qualquer ponto do País dever a um determinado contribuinte e este por sua vez dever IRS ou IRC não deve haver compensação, porque são sujeitos diferentes em termos do devedor e do credor em relação ao particular.
A nossa redacção pode não ser perfeitamente clara, mas o nosso objectivo no n.o 3 do artigo 107.o-A é precisamente o referido pelo Sr. Presidente.
A proposta do CDS-PP parece-nos absolutamente excessiva e não aceitável.O Sr. Presidente: - Em geral, o princípio parece-me meritório e virtuoso. Porém, coloco o problema: e o contrário? Isto é, não é igualmente virtuoso e meritório que o Estado seja dispensado de pagar ou de liquidar prestações que tenha relativamente aos particulares que tenham para com ele dívidas fiscais? E isto aplica-se a subsídios, a pensões, a bolsas e tutti quanti numa sociedade, num Estado prestador como é o nosso, depende de prestações do Estado. Ou isto é de sentido unilateral? Estamos a fazer uma Constituição unilateral, uma Constituição que só vê os cidadãos como beneficiários de prestações e não os cidadãos com deveres para com o Estado? Esta é a questão essencial, é saber se isto é apenas de sentido único ou se a regra não deve aplicar-se nos dois sentidos.
Portanto, gostaria de saber se os proponentes estão dispostos a considerar o reverso da medalha.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, aparentemente é de sentido único. Realmente é para tentar criar um sentido duplo, porque o Estado fá-lo ou pode fazê-lo já no momento actual, e em muitas leis isso aparece; por conseguinte, isso já existe. E quando apresentamos esta proposta no artigo 107.o-A, fizemo-lo para a garantia dos contribuintes, porque são estes que, neste momento, são lesados e não têm a possibilidade de, enquanto que o Estado tem essa possibilidade e muitas vezes, pelo menos, pratica-a, mesmo em termos legais.
Por conseguinte, julgo que é transformar o sentido único que actualmente existe num sentido múltiplo ou, pelo menos, duplo.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, estão à consideração estas duas propostas de sentido convergente, mas de formulação bastante diversa.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, a formulação não é fácil. Há uma opção prévia a tomar, que é a de se saber, naturalmente, se se deve dar dignidade constitucional, e em que termos, a um princípio deste tipo, o qual, desde logo, coloca o problema que, de resto, o Sr. Presidente já enunciou. É verdade que o grau de desprotecção dos cidadãos na sua relação com o fisco atingiu, em Portugal, níveis bastante preocupantes e que não há um princípio de compensação, nem sequer um princípio de igual de tratamento das moras recíprocas, como sabem, embora tenham sido tomadas medidas tendentes a compensar essa situação, que atingiu pontos de extrema anomalia.
O problema é saber como redigir uma norma que, no topo constitucional e com o valor que isso tem, estabeleça um princípio de condicionamento das execuções, sobretudo acopulado ao princípio que o Sr. Presidente enunciou, creio que correctamente, de que o Estado não paga a devedores, ou não deve pagar a devedores, ou não deve incentivar a dívida impune. Não é fácil chegar a uma norma que não tenha consequências "atómicas" nesta matéria, mas estamos disponíveis para considerar burilamentos que permitam evitar, numa administração fiscal extremamente burocratizada, não dotada de adequados meios de verificação célere de todos os dados que é necessário ter disponíveis para criar o sistema de compensações cruzadas e de notificações, alertas e advertências que este princípio pressupõe para a sua execução e que se tornaria obrigatória em todos os escalões, desde o legal ao regulamentar e ao prático. Ou seja, neste quadro é preciso medir com prudência uma solução constitucional deste tipo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Sr. Presidente, afigura-se-nos, uma vez mais, tal como acabou agora de dizer o Sr. Deputado José Magalhães, que o princípio é meritório, mas a formulação talvez peque por algum excesso. Porém, teremos, certamente, oportunidade de encontrar a justa medida para enformar esse princípio que todos nós, enquanto contribuintes, sentimos a par e passo que é necessário.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Octávio Teixeira, quero pôr à
vossa consideração o seguinte: parece-me que a formulação do PCP, embora bastante menos irrealista que a do CDS-PP, tem, apesar de tudo, uma coisa que interessa considerar, que é a expressão utilizada "os montantes exigíveis e indevidamente retidos", o que me parece muito pouco.O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto.O Sr. Presidente: - Há-de exigir-se, pelo menos, um caso decidido. De outro modo, todo e qualquer cidadão se recusa a pagar, invocando, pura e simplesmente, que tem um crédito exigível, e, enquanto a Administração não lhe decidir o caso, não paga.
Portanto, mesmo a atender que se admita que este princípio deva ser constitucionalizado, ele tem de ser rigorosamente limitado às situações de casos decididos, às situações em que o crédito particular esteja assente, seja caso julgado ou caso administrativamente decidido, seja já um crédito liquidado e, portanto, exigível em termos de executável. De outro modo, criamos a pura bagunça na administração fiscal.O Sr. Octávio Teixeira (PS): - Sr. Presidente, eu tinha pedido a palavra precisamente para contrariar a ideia da Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo e do Sr. Deputado José Magalhães, designadamente o Sr. Deputado José Magalhães, quando disseram que isto poderia colocar aqui uma "bomba atómica".
Não, é precisamente para chamar a atenção para isso.O Sr. José Magalhães (PS): - Depende dos termos!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Quando colocamos aí a expressão de "montantes exigíveis" não é para o indivíduo que diz "eu tenho a haver e a administração fiscal ainda não resolveu". Não! É para a situação em que o crédito é exigível ou que transitou em julgado, como disse o Sr. Presidente. O problema já está completamente clarificado, o devedor assume a dívida.
Peço desculpa por não utilizar os termos jurídicos, mas esta não é propriamente a minha especialidade. De qualquer modo, a ideia é exactamente esta.
Por conseguinte, julgo que não há hipótese de se vir a criar problemas "imensos" na administração fiscal, e não só. E, por outro lado, é absolutamente justo e correcto que a administração fiscal, que me diz "eu devo-lhe x", não possa estar, na porta ao lado, a exigir-me y enquanto não me pagar o x.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, sumariando, temos abertura por parte do PS e do PSD para considerar a consagração desse princípio, salvaguardando que ele só se aplica entidade a entidade, não havendo comunicabilidade das dívidas, em relação a entidades diversas, e que se aplica apenas a créditos dos particulares já liquidados e, portanto, assentes em trânsito em julgado ou em caso administrativamente decidido.
Há, portanto, esta abertura, mas para já sem compromisso, fica assim decidida a questão.
Passamos, agora, à proposta, do PS, de aditamento de um novo n.o 3 do artigo 106.o, sobre a criação de impostos autárquicos.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, esta proposta decorre de uma selecção que tem vindo a ser feita ao longo de muitos anos sobre as eficiências do actual quadro, em matéria de tipos de receitas adequadas e possíveis para os municípios e autarquias em geral.
Como sublinhou há alguns minutos, quando leu a proposta, trata-se de procurar articular duas coisas fundamentais nesta matéria: por um lado, alargar a margem de manobra das autarquias - lembra-se que o precedente nesta matéria foi o alargamento da margem de manobra que praticamos em relação às regiões autónomas, em termos que, aliás, suscitam especial prevenção dado o relativo inêxito da experiência, provavelmente devido aos termos em que, de resto, foi gizada - e, por outro, compatibilizar esse alargamento com o respeito pelas prerrogativas parlamentares indeclináveis neste domínio. E a nossa proposta procura fazê-lo.
Procura fazê-lo, porque, por um lado, pressupõe aquilo a que chamamos "lançamento de impostos autárquicos", utilizando esta expressão com um cunho que tem de ser particularizado e densificado pela legislação ordinária, naturalmente, mas que não é inocente. Esse lançamento deve fazer-se nos termos da lei; ou seja, ao legislador, à Assembleia da República caberá, em princípio, estabelecer tudo o que são, nos termos da conceptologia corrente, os elementos essenciais do imposto e as garantias dos contribuintes.
Não se trata, portanto, de dar uma espécie de carta branca às autarquias locais e aos seus órgãos próprios para lançarem, em quaisquer condições, com quaisquer taxas, com quaisquer elementos de incidência e, eventualmente, com garantias diminuídas, uma floresta de impostos autárquicos com a diversidade corrente da pluralidade de autarquias, embora saibamos que, nessa matéria, há regras de relacionamento com os contribuintes e de realismo que têm a ver com a natureza das economias respectivas, com mecanismos de funcionamento do sistema político e com delicados equilíbrios no relacionamento com o eleitorado que funcionam como limite natural e travão à proliferação de espécies fiscais e de condições que sejam inadequadas ou gravosas.
Em qualquer caso, a reserva de lei, neste sentido, deve funcionar como travão, como elemento enquadrador, como elemento sistematizador e preservador de uma unidade daquilo a que chamaríamos o sistema fiscal autárquico.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado José Magalhães, permito-me dizer que isto significaria que as autarquias ficariam com o direito de lançar ou não o imposto. Quanto ao imposto em si mesmo, no seu desenho, isso seria tudo legal, incluindo a taxa.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, creio que devemos deixar ao legislador ordinário alguma margem de manobra.O Sr. Presidente: - Não vejo qual, porque se a lei determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e a garantia dos contribuintes, ainda que se ponha de lado as duas últimas, basta a lei citar a incidência e a taxa para o desenho legal ser todo legal, e, portanto, as autarquias ficarem com o direito de lançarem ou não os impostos.O Sr. José Magalhães (PS): - Mas eu tenho todo o gosto em tentar explicitar o mérito da proposta.
O Sr. Presidente: - Por outro lado, esta norma não cobre a lei actual, nomeadamente as derramas, onde as autarquias, à margem da Constituição e com inauditos esforços dos constitucionalistas fiscais, têm liberdade de determinar, através de regulamento autónomo, não só a taxa mas também a incidência. E mesmo na contribuição autárquica são as autarquias que, entre parâmetros legais, fixam a taxa. Têm uma liberdade relativa de discricionariedade na fixação da taxa.
Não será de constitucionalizar a realidade, em vez de se ficar por um patamar claramente restritivo que vai tornar claro aquilo que, até hoje, tem estado debaixo do tapete - a meu ver mal, mas está!
Se o PS vai constitucionalizar os impostos autárquicos com esta versão, torna clara a inconstitucionalidade daqueles que já lá estão, ou seja das derramas que estão previstas na legislação e até do imposto autárquico, que prevê a discricionariedade numa margem de fixação por regulamento autónomo das autarquias da taxa da contribuição autárquica. E, portanto, a meu ver, estas duas coisas devem ser encaradas.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, deveras foram encaradas, a questão é, obviamente, saber se foram bem resolvidas, e é para isso que este debate serve. Mas creio que, quanto à primeira das questões que colocou e, aliás, também quanto à segunda, a proposta está redigida em termos que julgamos suficientemente cautelosos, mas podem, como é óbvio, ser acrescidos de cautelas.
Fala-se de lançamento por lei, mas não se diz que há uma lei única e que não há possibilidade de flexibilização e de diversificação de regimes. Creio que o paradigma constitucional em matéria de criação de regiões administrativas pode ter alguma utilidade para tentar figurar o que pode ser um sistema diversificado que, partindo de uma mesma matriz, tenha adaptações em função das características autárquicas. É possível conceber um sistema deste tipo; este é um paradigma operativo.
Em segundo lugar, suponho que não é justo ou razoável interpretar, ou, pelo menos, não é este o nosso desejo, será, porventura, culpa do cálamo e do teclado, a expressão "estabelece os respectivos elementos essenciais" como implicando que não se comporte nenhuma flexibilidade, nenhuma margem de discricionariedade, nenhuma margem de escolha entre taxas ou figurações de incidência. Ou seja, o legislador ordinário e a entidade autárquica podem estabelecer um contrato legal, se se quiser, com mais liberdade do que a que estava pressuposta no esquema que esteve subjacente à crítica enunciada.
A nossa ideia é, de facto, não deixar nada debaixo do tapete, e, numa matéria destas, a transparência, a frontalidade política e a comparabilidade dos sistemas são coisas fundamentais para a vitalidade do sistema fiscal, para a prosperidade autárquica e para um saudável relacionamento com os contribuintes autárquicos e com os investidores, porque, naturalmente, há uma componente relevante se queremos que os municípios, designadamente, tenham um papel interessante na resolução de questões de desenvolvimento económico e social.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Sr. Presidente, gostaria de começar por referir que o que quer que se venha a legislar ou a propor em termos constitucionais nesta matéria de fiscalidade autárquica não deve ser diferente, quanto aos princípios, à matriz, daquilo que já está consagrado para a fiscalidade central e regional. Este é um aspecto fundamental.
Por outro lado, afigura-se-me que este n.o 3, que aqui se propõe, pode, pelo menos com a formulação apresentada, e a explicação do Sr. Deputado José Magalhães não me esclareceu, lançar algumas dúvidas quanto àquilo que se pretende, relativamente a saber se a autarquia vai ser sujeito activo dos impostos autárquicos ou se vai ter soberania fiscal quanto a esta matéria. E a margem de flexibilidade que ainda agora apontou, relativamente, por exemplo, às taxas, é algo que nos choca do ponto de vista fiscalista, precisamente porque é um elemento essencial, o qual, para salvaguarda dos interesses dos contribuintes, não pode ser deixado nas mãos da administração fiscal em termos de fixação -por isso mesmo é que existe o princípio da legalidade nos termos em que está consagrado na Constituição -, ele deve ser fixado pelo Parlamento.O Sr. José Magalhães (PS): - Mas sempre sem poder ser fixado dentro de limites, com margem superior e margem inferior?A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Mas esses limites também tem de ser fixados pelo Parlamento, como é óbvio!O Sr. José Magalhães (PS): - Claro que sim. Sempre. Mas obedecida essa condição, a Sr.a Deputada admitiria uma margem de discricionariedade dentro de limites fixados por lei, pelo Parlamento?A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Isso já é uma questão de análise casuística.O Sr. José Magalhães (PS): - É essa a nossa ideia básica.A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Mas isso é uma questão de análise casuística.
Mas há um outro aspecto, em relação a esses elementos essenciais que igualmente nos choca, que é a circunstância de referir "a qual estabelece os respectivos elementos essenciais, bem como as garantias dos contribuintes". Ora, a leitura que faço dos elementos essenciais de qualquer imposto engloba a incidência, as taxas, os benefícios e as garantias. Portanto, as garantias são um elemento essencial tão importante quanto a incidência, a taxa, etc.
Por outro lado - e perdoe-se-me aqui uma fixação talvez tão fiscalista -, a formulação "podem lançar" faz-me imediatamente pensar, em termos de processo tributário, no lançamento, e o lançamento tem a ver com a incidência, seja ela real ou pessoal. Ora bem, continuo sem perceber se o que está aqui a pôr em causa é a soberania fiscal ou se é o ser sujeito activo da relação tributária.
Quanto a ser sujeito activo da relação tributária, devo dizer que nada tenho contra, antes bem pelo contrário. O mesmo se diga - não vem aqui ao caso, mas incidentalmente permito-me abordar - também quanto ao caso das regiões autónomas.
Agora, no que respeita à soberania fiscal, já ponho bastantes reticências, para não dizer mesmo uma total reticência.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, começo por dizer que, numa primeira leitura, não me suscita qualquer simpatia esta proposta do Partido Socialista. Compreendo o que o Sr. Presidente disse sobre a questão da derrama e também me encaminharia no sentido de se poder tirar a derrama debaixo do tapete. Porém, uma coisa é tentar retirar a derrama debaixo do tapete e outra é eliminar o tapete. E esta proposta sugere-me a ideia de retirar o tapete.
Independentemente de os impostos serem ou não aprovados - e do meu ponto de vista deveriam ser sempre - pela Assembleia da República, não vemos com simpatia a ideia da criação de impostos municipais.O Sr. Presidente: - Não é claramente isso que aqui está!O Sr. José Magalhães (PS): - Por isso não usámos a expressão "criação".O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Então, talvez valha a pena clarificar se o que se pretende é a existência de impostos nacionais ou do Estado central - chamemos-lhe assim -, cuja receitas revertem para as autarquias, é uma coisa. Temos neste momento a contribuição autárquica. Isto é possível, existe, não é preciso qualquer alteração. Porém, se se pretende fazer uma alteração constitucional, é outra coisa aquilo que se pretende.O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - São impostos que serão lançados pelas autarquias, se elas o quiserem, quando o quiserem e como o quiserem.O Sr. José Magalhães (PS): - "Como o quiserem" não!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - "Como o quiserem" dentro dos limites estabelecidos pela lei, designadamente com os elementos essenciais que os impostos devem ter.
Também nos não merece simpatia essa ideia na medida em que a concorrência das autarquias pela via fiscal - eu sei que existe com a derrama... Mas, o "alargar", a tal questão de eliminar o tapete parece-nos que seria pior a emenda que o soneto. E isto também não nos merece simpatia, porque isso poderá conduzir a situações totalmente inaceitáveis do ponto de vista nacional, do ponto de vista dos interesses globais do país.
Já agora, Sr. Presidente, permita-me um parêntese muito conjuntural, para eu não gostaria de dar mais argumentos ao PSD para lutar contra a regionalização, dizendo: "Afinal, como nós temos dito, a regionalização é para aumentar os impostos, é para criar novos impostos, etc.". Sei que isto é conjuntural...A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Nós tomamos boa nota!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Mas a Sr.a Deputada Maria Eduarda Azevedo, logicamente, não se servirá disto...O Sr. José Magalhães (PS): - Nem lembraria ao PSD esse argumento!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Que ideia! Que ideia!A Sr.a Maria Eduarda Azevedo (PSD): - Nós tomamos boa nota!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - A não ser que o PSD estivesse distraído. Mas ele está atento a isso!
É evidente que, como eu estava a dizer, isto é um argumento meramente conjuntural, com o qual, a nosso ver, também vale a pena ter em atenção do ponto de vista político. Mas as razões essenciais são as que referi há pouco, e, sinceramente, não olhamos para esta proposta com simpatia. Além de que, simultaneamente - não tenho participado nas reuniões da CERC, e não sei se a análise costuma ser feita nestes termos, ou não -, a apresentação, por parte do Partido Socialista, deste novo n.o 3 elimina o actual n.o 3 do artigo 106.o.O Sr. José Magalhães (PS): - Não, não elimina. O que a proposta diz é novo n.o 3, o que significa que se mantém o actual n.o 3.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Seria o futuro n.o 4. Então, até ao n.o 3 mantém-se.O Sr. José Magalhães (PS): - Claro!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Como está "3 - (novo)", poderia significar que substitui o anterior.O Sr. José Magalhães (PS): - Não. Pode ficar descansado. É, pura e simplesmente, uma solução técnica.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, mais uma vez, permito-me discordar. Penso que não deve haver impostos fora da Constituição; e, portanto, aquilo que acontece em relação aos impostos municipais, a meu ver, não pode continuar.
Sem prejuízo dos problemas de formulação, penso que os impostos municipais, na medida em que se entendam que devem continuar a existir, devem ser constitucionalizados.
Portanto, o meu problema em relação à proposta do PS, não é ir-se longe de mais mas, sim, ir-se longe de menos, porque, na verdade, hoje, as autarquias têm liberdade de definição da taxa da derrama e até da incidência. A não ser que continuemos na posição, um pouco hipócrita, de pensar: "Isto está debaixo do tapete... As pessoas não levantam a questão. Até agora ninguém impugnou, porque se impugnarem nem sei que tribunal é que vai... Portanto, vamos deixar!". Ora, eu sou contra isto, tal como tenho sido em relação ao artigo 29.o quanto às medidas privativas de liberdade. A meu ver, há certas coisas que não devem estar fora da Constituição. Provavelmente, vamos continuar a pensar: "Até agora ninguém pôs o problema,..." - e isto foi invocado, por exemplo, a propósito do internamento de doentes mentais - "... portanto não o vamos constitucionalizar!". Sou contra, e entendo que
tudo aquilo que faz parte do cerne constitucional deve ser constitucionalizado.
Portanto, Srs. Deputados, de duas, uma: ou se entende que as derramas devem, pura e simplesmente, ser abolidas ou se entende que se deve encontrar uma formulação constitucional para a sua constitucionalização.
Logo, a meu ver, a proposta do PS vai longe de menos e não de mais.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, creio que a questão está bem equacionada.
Entendemos que não se deveria fugir à questão, e, de facto, é cada vez mais difícil fugir à questão. E o "tapete", com efeito, cobre muito pouco, dada a situação financeira das autarquias, e, enfim, esperemos que melhore. Em todo o caso, o recurso a este instrumento é difícil de recusar em termos de uma gestão saudável dos sistemas financeiros autárquicos.