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Depois de o respectivo pedido ter seguido os trâmites regimentais, cabe a esta Assembleia apreciar e votar o projecto de resolução que com aquele pedido se prende e sobre o qual nos vamos sucintamente debruçar.
A Constituição faz competir à Assembleia da República funções de fiscalização que consistem, além do mais, em vigiar pelo cumprimento da própria Constituição e das leis e em apreciar os actos do Governo e da Administração - artigo 165.o, alínea a).
Na referida actividade fiscalizadora da Assembleia da República incluem-se, entre outros processos parlamentares, os inquéritos, para a realização dos quais a Constituição também prevê que se constituam as competentes comissões eventuais - artigo 181.o, n.o 1.
Por sua vez, a Lei n.o 43/77, de 18 de Junho, que teve por base o projecto de lei n.o 20/1, do PSD, aprovado por esta Assembleia da República, veio a desenvolver os mencionados princípios e preceitos constitucionais e, ao mesmo tempo que reconhece constituírem os inquéritos parlamentares um importante instrumento de acção parlamentar, estabelece o regime jurídico das comissões de inquérito no âmbito desta Assembleia.
Ora, é à face da Constituição e da Lei n.o 43/77 que há-de fazer-se o enquadramento jurídico-constitucional do pedido formulado pelo Partido Socialista e, pela nossa parte, podemos desde já adiantar que tal enquadramento se tem por correcto e legal.
Na verdade, o pedido acha-se instruído por forma a não restarem dúvidas sobre o seu objecto e fundamento, inserindo-se aquele entre os objectivos dos inquéritos parlamentares, pois não poderá deixar de assim considerar-se a matéria da delicadeza política e relevância pública como a que foi trazida a esta Assembleia, que da mesma não pode nem deve alhear-se, em defesa dela própria, da democracia e do prestígio do Governo e da Administração ou, por outras palavras, da defesa do Estado de direito que somos e que persistiremos em preservar.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - De facto, deve admitir-se que o chamado caso do «negócio de café de Angola», quando não investigado, começaria por desprestigiar a própria Assembleia da República. Pois não é verdade que onde está um Deputado está, de algum modo, a própria Assembleia? Pois não é verdade que os actos de um Deputado ou as meras e quiçá infundadas imputações de factos objectivamente infamantes a um Deputado se repercutem no todo do órgão a que pertencemos
20 DE DEZEMBRO BE 1978 657Aos Deputados, a qualquer Deputado, deve reconhecer-se o direito de ver investigados factos como aqueles ou outros similares dos agora em apreço, não como simples cidadãos a quem se conferem privilégios especiais, mas como elementos que são de um Órgão de Soberania popular por excelência e que tem de ficar a coberto dos ataques dirigidos a qualquer dos seus membros, defendendo estes quando injustamente acusados ou expurgando do seu seio quem porventura haja posto &m causa o prestígio do orgão a que pertence.
Daí, desde logo, a plena justificação do inquérito solicitado, que, levado a cabo por representantes de todos os partidos constituídos em comissão, será segura garantia da isenta procura da verdade, do transparente tratamento político e desmistificador de dúvidas e suspeições.
Por outro lado, o próprio Governo e vários departamentos da Administração, que a comissão eventual a nomear melhor identificará como directa ou indirectamente afectados pelas imputações de envolvimento no referido «negócio de café de Angola», só ficarão incólumes e defendidos do labéu de imoralidade ou corrupção se a verdade dos factos até agora dados a conhecer à opinião pública se tornar clara, só a partir dela sendo legítimo, definitivamente e em termos políticos, condenar ou absolver.
Mas se a Assembleia, o Governo e a Administração Pública estão, no caso presente, em causa, a verdade é ainda que o está, igualmente, a conturbada adolescência da nossa democracia.
Aos detractores desta agradam situações obscuras ou obscurecidas. Agrada o escândalo das aparências não clarificadas e quanto maior gritaria nos mais diversos órgãos de comunicação social se fizer mais esses detractores darão pasto aos seus desígnios antidemocráticos.Uma voz do PS: -Muito bem!O Orador: - Estejamos, pois, em guarda.
Os inquéritos parlamentares são, a este propósito, instrumentos preciosos, para a necessária cirurgia política, de extirpação dos fazedores de escândalos e dos magarefes da democracia.Vozes do PSD e do CDS: - Muito bem!O Orador: - Sá de Miranda temia-se do cheiro da canela que nos despovoou o reino na época das Descobertas.
Pois que o cheiro do café nos não perturbe na hora que soou da descolonização.
Que nenhum de nós se tema da verdade. Olhemos a Constituição e a lei não como um cemitério de preclaras progressivas e moralizadoras normas, mas como instrumentos de medida e promoção da verdade e da justiça.
Tanto bastará dizer para aplaudirmos e aprovarmos o projecto de resolução do Partido Socialista, com o propósito legal e moral de se fazer luz sobre o caso do «negócio de café de Angola».Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Pena.O Sr. Rui Pena (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A discussão que aqui foi feita sobre este assunto esclareceu-o completamento. Pouco mais me resta dizer.
Cumpre lembrar que este importante instrumento da acção parlamentar que são os inquéritos, apesar de terem sido estabelecidos por lei em Junho de 1977, até hoje nunca funcionaram. Os inquéritos parlamentares têm por função - função primordial da qual não nos poderemos, de maneira nenhuma, afastar - vigiar pelo cumprimento da Constituição e das íeis e, naturalmente, apreciar os actos do Governo e da Administração. É esta a finalidade primacial dos inquéritos parlamentares, que não podem, pois, servir para meros fins pessoais, não podem servir exclusivamente para desagravar Deputados que porventura se acham ofendidos na sua honra e consideração.
Todavia, entendemos que os factos de que o requerimento do PS se faz eco são suficientemente importantes « justificam em pleno o inquérito requerido.
Com efeito, esses factos põem em causa a honorabilidade do presidente do maior partido português em termos eleitorais; põem em causa a honorabilidade de um Deputado, membro destacado desta Assembleia da República; relacionam-se com todo um determinado tipo de influências que poderia ter tido sobre os Governos Constitucionais que o PS liderou. Em suma, põem em xeque o seu relacionamento com um Chefe de Estado e com um país estrangeiro. Quer dizer, transcendem a mera esfera pessoal do desagravo e entram declaradamente na esfera do interesse público, interferem com a actuação de governos anteriores e, indirectamente, como já afirmei, põem em causa o prestígio da Assembleia da República.
Daí que o Grupo Parlamentar do CDS vote favoravelmente o requerimento apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista.
Daremos, na sequência, todo o nosso melhor apoio à constituição e bom funcionamento da comissão eventual e fazemos, desde já, votos para que o seu trabalho e conclusões -é importante dizê-lo, mais do que nunca, neste momento em que o nosso país vive, e é preciso declará-lo aqui, um mau momento no que respeita à corrupção, que é um mal da nossa sociedade- sirvam como padrão dos valores de moralidade, de isenção democrática e de dignificação desta Assembleia da República.
O respeito que nos merece o Deputado António Macedo impede-nos de fazer qualquer referência de fundo ao problema porque sentimos que isso mesmo seria afrontoso da sua própria dignidade, dignidade que teve, com toda a honra, em vir a esta Assembleia, conjuntamente com o seu grupo parlamentar, pedir a instrução deste mesmo inquérito.Aplausos do CDS e do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar à votação do projecto de resolução apresentado pelo Partido Socialista.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, resta agora decidir sobre o prazo que a respectiva comissão deverá ter pana realizar os seus trabalhos.
658 I SÉRIE - NÚMERO 19O Sr. Salgado Zenha (PS): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Salgado Zenha (PS): - Sr. Presidente, nos termos do n.o 2 do artigo 221.o do Regimento, proponho que esta Assembleia fixe o prazo de noventa dias para a comissão apresentar o seu relatório.O Sr. Presidente: - Vamos votar esta proposta.Submetida à votação, foi aprovada por unanimidade.O Sr. Presidente: - A comissão a que se está a fazer referência, como todos os Srs. Deputados sabem, é escolhida na Conferência dos Grupos Parlamentares, dada a forma como o Regimento trata esse problema.
Encerrado este ponto da ordem do dia, passamos à apresentação conjunta, pelo PCP, dos seguintes projectos de lei: n.o 144/I - Processo administrativo não contencioso; n.o 145/I - Ilegalidade de regulamentos; n.o 146/I -Acção popular, e n.o 147/I - Orgânica dos tribunais administrativos.
Para proceder à respectiva apresentação, tem a palavra o Sr. Deputado Vital Moreira.O Sr. Vital Moreira(PCP): -Sr. Presidente, Srs. Deputados: No dia 16 de Novembro passado, um grupo de Deputados do PCP, entre os quais me incluo, fez formalmente entrega na Mesa da Assembleia de um conjunto de quatro projectos de lei que se propõem fazer operar uma profunda reforma no sistema da justiça administrativa em Portugal. Trata-se dos projectos de lei n.os 147/1 (sobre os tribunais administrativos e fiscais), 146/1 (sobre a acção popular), 145/1 (sobre a ilegalidade dos regulamentos) e 144/1 (sobre o processo administrativo não contencioso). Apesar da diversidade de objecto, há entre eles um elemento essencial comum: todos visam, cada um no seu campo, contribuir para garantir a legalidade administrativa e reforçar os meios de defesa dos cidadãos, e, por essa via, contribuir para reforçar a legalidade democrática e o Estado de direito democrático.
Os fundamentos concretos de cada um dos projectos encontram-se sucintamente expostos na memória justificativa que antecede o respectivo articulado.
Neste momento importa chamar a atenção para o significado do conjunto e para o papel de cada um dos projectos dentro desse conjunto.
Srs. Deputados, desde o 25 de Abril quase em nada se alterou o panorama da justiça administrativa em Portugal, das garantias de legalidade da Administração e do reforço dos meios de defesa e recurso dos administrados. Tirando o Decreto-Lei n.o 256-A/77, de 17 de Junho, pode dizer-se que são os mesmos os instrumentos que existiam antes do 25 de Abril. Não se mexeu nos tribunais administrativos, praticamente; não se tocou no elenco e nos fundamentos do recurso contencioso; não se avançou na racionalização e regularização dos procedimentos administrativos. Não se cumpriram, inclusivamente, as injunções constitucionais relativas à revisão, durante a 1.a sessão legislativa, da estrutura dos tribunais administrativos e fiscais e da respectiva magistratura como impunha o artigo 301.o da Constituição.
A justiça administrativa continua, pois, distante dos cidadãos, morosa e cara. Enquanto um cidadão da ilha das Flores tiver de recorrer ao Supremo Tribunal Administrativo, em Lisboa, para obter a anulação de um acto ilegal do Governo Regional ou da Administração Central, ou à Auditoria Administrativa de Lisboa para obter a anulação de uma deliberação ilegal da respectiva câmara municipal; enquanto um cidadão de Miranda do Douro ou de Vila Real de Santo António tiver de recorrer ao Supremo Tribunal Administrativo de Lisboa ou às Auditorias do Porto e de Lisboa para obter a anulação de actos administrativos ilegais de um Ministro ou da respectiva junta de freguesia; enquanto qualquer cidadão tiver de aguardar longos meses e até anos para obter a anulação de um acto que entretanto se consumou e produziu todos os seus efeitos; enquanto continuarem a existir medidas administrativas insusceptíveis de recurso, como acontece hoje com alguns tipos de regulamentos; enquanto não for possível a qualquer cidadão, independentemente de lesão de interesses pessoais, fazer anular, em certos domínios da Administração, os actos ilegais de que tenha conhecimento; enquanto persistir a situação caótica e de verdadeira anomia no que respeita aos procedimentos dos serviços administrativos; enquanto tudo isto e mais persistir, não pode haver autêntica justiça administrativa, não pode haver condições para a promoção e reforço da legalidade democrática. Trata-se de situações de verdadeira denegação de justiça.
Mais: continuará a existir a consciência mais ou menos difusa da inutilidade de recurso às vias judiciais administrativas e a convicção de que é mais proveitoso o recurso a formas de pressão directa sobre os agentes administrativos. Os corredores dos Ministérios substituem as secretarias dos tribunais administrativos e a tentativa de corrupção substitui as custas judiciais. Na actual situação são expedientes muitas vezes mais rápidos e de mais seguros resultados - só que estes «instrumentos» são, por um lado, pouco democráticos (já que só estão ao alcance de alguns), nem sempre visam objectivos justos e, sobretudo, pervertem o Estado democrático.
Eis porque esta situação não pode manter-se. Importa alterá-la, rápida e profundamente. No nosso Estado democrático não podem manter-se inalteradas estruturas criadas há dezenas de anos para responder a situações e objectivos totalmente diversos dos actuais.
Uma sociedade como a nossa em que um amplo círculo de necessidades depende de prestações do Estado, em que quase todos os actos da vida dos cidadãos carecem de actos de administração pública, em que, por assim dizer, a Administração Pública faz parte da vida quotidiana dos cidadãos, a justiça administrativa, a legalidade, a justiça e a imparcialidade da Administração Pública são tão importantes como à justiça comum, como a justiça nas relações privadas.
Srs. Deputados: Se é lícito privilegiar, pela sua importância e alcance, um dos quatro projectos que
20 DE DEZEMBRO DE 1978 659referi, então há que pôr em relevo aquele que visa reformular o sistema dos tribunais administrativos e fiscais.
Ele assume, desde logo, uma opção político-constitucional de grande importância: a subsistência de um sistema independente e separado de tribunais administrativos e fiscais, ao lado do sistema de tribunais judiciais comuns. A solução não é, obviamente, a única constitucionalmente possível. Pelo contrário: a Constituição limita-se a admiti-la, e aqueles que participaram na elaboração da Constituição recordar-se-ão que noutro sentido iam muitas ideias então aqui expressas.
Em todo o caso, entendemos que neste momento se impõe tal solução. Por várias razões, as mais importantes das quais são: porque a reforma judicial de 1977 não abrangeu os tribunais administrativos e fiscais nem se vê como essa integração poderia agora efectuar-se sem dificuldades insuperáveis; porque a justiça administrativa continua a apresentar -porventura, cada vez mais marcadamente - características próprias, para as quais os tribunais judiciais se não encontram preparados; porque os tribunais administrativos e fiscais não têm dado má conta de si e, apesar da sua deficiente estrutura, tem-se construído uma imagem de dignidade que nada fica a dever aos restantes tribunais; porque a integração implicaria uma porventura- demasiada concentração do poder num sistema judicial único que, pela sua própria natureza, não seria susceptível de contrôle político democrático, direito; finalmente - last but not least -, porque a autonomia da justiça administrativa faz parte, por assim dizer, da nossa cultura político--constitucional, desde o advento do constitucionalismo, não tendo surtido efeito positivo, como se sabe, as tentativas integracionistas que se fizeram.
Por isso, optámos pela manutenção da separação. Mas se aí não inovámos, o mesmo não se pode dizer quanto à maior parte dos outros aspectos do regime dos tribunais e do estatuto dos respectivos juízes. A separação e a autonomia da justiça administrativa não podem significar que os tribunais e os respectivos juízes não estejam submetidos aos princípios que, num Estado democrático, hão-de ser comuns a todos os tribunais e a todos os juízes.
Desde logo terá de haver uma conveniente cobertura do território. É insustentável a actual situação, com apenas duas auditorias e um Supremo Tribunal Administrativo (no que respeita aos tribunais administrativos propriamente ditos). Por outro lado, não se vê razão para o sistema ter apenas dois níveis, e não três, como acontece nos tribunais judiciais « também, já agora, nos próprios tribunais fiscais.
Nem se diga que o pouco volume e a concentração de processos administrativos em Lisboa não justificam uma dispersão e um aumento sensíveis do número de tribunais administrativos. Entendemos o contrário por várias razões, as principais das quais são as seguintes: aumento absoluto do número de processos, através quer do aumento do volume da actividade administrativa, em geral, quer do acréscimo de sensibilidade para a defesa judicial por parte dos administrados; crescimento da administração periférica, através do alargamento da administração local e regional e da descentralização e desconcentração administrativas; eventual atribuição aos tribunais administrativos de matérias actualmente conferidas aos tribunais judiciais, designadamente do julgamento das
infracções ao chamado direito de mera ordenação social, como sustentam muitos criminalistas de renome; atribuição aos tribunais «inferiores» da hierarquia dos tribunais administrativos de tarefas hoje cometidas ao Supremo Tribunal Administrativo, designadamente dos recursos contra a administração indirecta do Estado, bem como da instrução de todos os recursos, mesmo daqueles que são dirigidos ao Supremo Tribunal Administrativo.
O actual sistema, esse é insustentável. É um corpo informe, com uma enorme cabeça - o Supremo Tribunal Administrativo- e pés minúsculos -as auditorias-, sem qualquer corpo intermédio.
Importa reforçar e multiplicar as bases do sistema, construir os troncos intermédios que faltam e reduzir, tanto quanto possível, o Supremo Tribunal Administrativo a um tribunal de revista.
Também o estatuto dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais tem, a nosso ver, de sofrer profunda revisão. Sem perder de vista as especificidades da justiça administrativa, designadamente no que respeita ao recrutamento dos juízes, há que aproximar o estatuto dos juízes dos tribunais administrativos do estatuto da magistratura dos tribunais judiciais. Separação não pode querer dizer desigualdade.
Desde logo há que tornar os juízes independentes do Governo e da Administração. Se isso é uma regra evidente para a magistratura dos tribunais judiciais, mais o é para os juízes dos tribunais administrativos. A Administração não pode continuar com o poder de escolher os juízes dos seus próprios actos. Trata-se de uma contradição qualificada com o princípio da in dependência judicial. Por isso se torna necessário instituir um órgão autónomo de gestão e disciplina da magistratura dos tribunais administrativos e fiscais, de .natureza semelhante ao Conselho Superior da Magistratura, ,com competência, entre outras coisas, para nomear os juízes de todos os tribunais administrativos e fiscais.
Srs. Deputados, para uma adequada justiça administrativa não basta alargar a rede de tribunais e dotá-los de uma magistratura independente e eficaz. Torna-se também necessário que os tribunais possam ter a possibilidade de ser chamados a pronunciar-se sobre a legalidade de todos e quaisquer actos administrativos.
Dois dos projectos que ora apresento visam eliminar obstáculos à consecução desse objectivo. Por um lado, propomos que todos os regulamentos possam ser objecto de contencioso directo de anulação e, por outro lado, propomos que o alargamento do âmbito da acção popular, isto é, da possibilidade de qualquer cidadão, independentemente do seu interesse pessoal na questão, poder impugnar determinados tipos de actos administrativos.
Quanto ao primeiro ponto, não subsiste hoje «nenhuma das razões com que se pretendeu justificar a impossibilidade de impugnação directa dos decretos regulamentares. Pelo contrário: essa solução continua a criar situações de flagrante injustiça, de arrastamento de situações ilegais e de acréscimo de tarefas dos tribunais e tem permitido verdadeiras fraudes aos direitos dos cidadãos através da utilização da forma de decreto regulamentar para a prática de verdadeiros actos administrativos em sentido verdadeiro e próprio.
660 I SÉRIE - NÚMERO 19Quanto ao alargamento de acção do âmbito da acção popular, ela impõe-se, a nosso ver, por dois motivos fundamentais: em primeiro lugar, para reforçar a ideia de responsabilidade colectiva de todos os cidadãos na manutenção e defesa da legalidade democrática, afastando a concepção para privatística e individualista das relações entre o Estado e os cidadãos que subjaz ao actual refine de legitimidade processual para impugnar actos administrativos; em segundo lugar, para permitir a possibilidade de impugnação de actos ilegais em domínios administrativos em que verdadeiramente o princípio ido titular de interesse pessoal e directo não funciona na generalidade dos casos. É o caso, designadamente, dos domínios dos actos referentes ao património público e da chamada «administração de prestações».
Srs. Deputados, todo o esforço no sentido de reformar a justiça administrativa corre o risco de não atingir o seu objectivo se não houver uma reforma da actuação dos serviços administrativos, isto é, do processo de decisão administrativa.
Aqui há fundamentalmente quatro objectivos a prosseguir:1) Uniformizar, disciplinar e racionalizar o procedimento administrativo, ou seja, o processo de formação dos actos administrativos;
2) Dar transparência e publicidade às decisões administrativas que afectem direitos e interesses dos cidadãos;
3) Dar cumprimento aos preceitos constitucionais relativos ao direito de participação dos interessados nos processos administrativos e ao direito de conhecimento das decisões que lhes digam respeito (constantes dos artigos 268.o e 269.o da Constituição da República);
4) Reforçar as formas de contrôle interno e externo da legalidade, a justiça e imparcialidade da Administração.São estes os grandes objectivos do nosso projecto de lei n.o 144/1, que designamos ,por regime do processo administrativo não contencioso. Poderá questionar-se se esta matéria tem algo a ver com a justiça administrativa. A nosso ver, tem, indubitavelmente, porque no actual estado de coisas a falta de disciplina e racionalização do processo administrativo convida à ilegalidade, ou, pelo menos, constitui um caldo de cultura propício à germinação da ilegalidade, torna movediça a indispensável certeza e segurança dos administrados quanto aos seus direitos e, enfim, ao mesmo tempo que multiplica a necessidade de recurso aos tribunais de recurso, dificulta esse mesmo acesso.
Srs. Deputados, os projectos que neste momento apresento publicamente perante a Assembleia da República não nasceram obviamente do nada. Em primeiro lugar, eles vão ao encontro de uma necessidade, geralmente sentida, de reforma .profunda da justiça administrativa; em segundo lugar, eles acolhem soluções generalizadamente propugnadas por parte daqueles que mais de perto acompanham esta problemática e, finalmente, eles têm em conta as soluções do direito comparado e não ignoram o contributo de trabalhos preparatórios efectuados nalguns departamentos governamentais -ao que sabemos, com a participação de alguns especialistas que aqui tomam assento como Deputados-, documentos aos quais tivemos acesso.
Mas importa acentuar que, ao apresentarmos estes projectos, não temos por indiscutíveis as soluções que ora adiantamos. Pelo contrário, admitimos perfeitamente que em relação a algumas delas se venha a mostrar que outras há melhores. Ao apresentarmos esses projectos, pretendemos, sobretudo, três coisas: sensibilizar a opinião pública para uma carência grave do sistema democrático-constitucional); suscitar, por parte do Governo e de outros grupos parlamentares, a apresentação das suas próprias propostas, se porventura não concordarem com as soluções que propomos, e, finalmente, sobretudo, desencadear um processo legislativo que, tão rapidamente quanto possível, produza as leis necessárias à reforma da justiça administrativa que se impõe.
Quando tanto se continua a falar em construção do Estado democrático e em defesa e promoção da legalidade democrática, urge criar os instrumentos indispensáveis para a sua promoção. Não há Estado democrático sem justiça administrativa; não há legalidade democrática quando frequentemente a ilegalidade tem grandes possibilidades de ficar impune.
Srs. Deputados, os projectos que ora apresentamos não podem ter o destino habitualmente reservado aos projectos de circunstancias: as gavetas das comissões parlamentares. Eles constituem indubitavelmente uma peça para a compleição da arquitectura institucional do Estado democrático configurado pela Constituição.
Seria lamentável que a Assembleia da República deixasse aproximar o termo da I Legislatura para completar essa tareia quando continuam a faltar outras leis .tão importantes, como as que se referem, por exemplo, ao regime da nacionalidade, ao direito de asilo e ao estatuto de refugiado político, ao estatuto do objector de consciência, do direito de antena e ao direito de resposta na rádio e na televisão, aos crimes de responsabilidade política, ao estado de excepção constitucional, à revisão das leis eleitorais, ao serviço cívico, aos estatutos das regiões autónomas, ao estatuto das regiões administrativas, ao novo Código Penal, etc.
Houve momentos em que esta Assembleia pareceu muito mais interessada em rever legislativamente as conquistas da Revolução - através daquilo a que chamámos a «contra-revolução legislativa» - do que em completar a arquitectura institucional do Estado democrático e em cumprir as directivas constitucionais neste domínio.
Mas os constrangimentos provocados pelo atraso na revisão da legislação do recenseamento e da Lei Eleitoral devem constituir, a nosso ver, um motivo de reflexão para os partidos, para os Deputados e para a Assembleia no seu conjunto. Nesta I Legislativa u Assembleia da República tem o dever de exigir integralmente o edifício institucional do regime democrático-constitucional. Os projectos que tive a honra de apresentar visam alçar alguns dos travejamentos desse edifício. A Assembleia da República não deixará certamente de os utilizar. Nisso confiamos.Aplausos do PCP e do PS.
20 DE DEZEMBRO DE 1978 661O Sr. Rui Pena (CDS): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Rui Pena (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Não poderia deixar passar de forma nenhuma a apresentação deste «pacote» de projectos de lei da autoria do Grupo Parlamentar do PCP sem uma palavra de elogio não só à iniciativa 'tomada pelo Grupo Parlamentar do PCP, mas muito principalmente ao primeiro signatário dos referidos projectos de diploma, o nosso colega Deputado Vital Moreira.
No entanto, e salvo o muito devido respeito, considero que, subjacente ao lançamento desta iniciativa, existe um problema grave, um problema político que não pode de forma nenhuma passar em claro. É que na base de todos estes diplomas -e naturalmente com o intuito de, como aqui foi declarado, traçar, de forma inovadora, de forma democrática, o travejamento do nosso sistema jurídico no capítulo do direito administrativo do somatório destes projectos de lei e muito especialmente daqueles que não foram directamente focados pelo Sr. Deputado Vital Moreira na sua apresentação, mais concretamente do projecto de lei sobre a acção popular e sobre a ilegalidade de regulamentos, existe, em meu entender, um propósito claro de limitar o exercício da acção administrativa que ao Governo fundamentalmente compete.
Neste sentido gostaria de fazer algumas perguntas ao Sr. Deputado Vital Moreira a fim de ficar esclarecido, pois posso estar a interpretar erradamente.
Relativamente à impugnação por ilegalidade dos regulamentos administrativos, não considera o Sr. Deputado que a situação actual da impugnação dos actos de aplicação dos regulamentos ilegais e a própria possibilidade que é dada ao executor da lei de não aplicar um regulamento ilegal, só por si, sara suficiente?
Quanto ao projecto de lei sobre acção popular, perguntava se não se estará, de certo modo, a limitar o exercício da acção governativa, quando, num conceito, digamos, muito lato de acção popular - que melhor se diria de extensão da legitimidade para o recurso contencioso-, se faculta a qualquer cidadão a possibilidade de o fazer independentemente do seu interesse directo relativamente ao acto a impugnar; quando se põe em causa, por exemplo, a nomeação de funcionários públicos; quando se põe em causa a revogação de expropriações, que são actos administrativos por excelência da competência do Governo.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Vital Moreira.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Sr. Deputado Rui Pena, é justo começar por lhe agradecer as perguntas. Entretanto, devo dizer que na minha apresentação foquei os quatro projectos de lei e que, como me pareceu entender das suas .palavras, não escondi ou soneguei o sentido de qualquer deles, mas procurei, isso sim, dar uma imagem do essencial de cada um.
Mas o que me surpreende é que o Sr. Deputado Rui Pena tenha visto nestas iniciativas legislativas, designadamente nas duas que referiu, uma tentativa de obstacular a acção administrativa. Creio que seria estranho que alguém, pudesse ver nelas uma tentativa de ofostacudar a acção administrativa quando se limitam a reforçar os meios de combater a acção administrativa ilegal. É evidente que pretendemos obstacular um determinado tipo de acção administrativa, que é a acção administrativa ilegal. Propomos, portanto, reforçar e aumentar os meios que hoje existem para que se melhore a actual situação em que- inúmeros actos administrativos -flagrantemente ilegais-, passam, subsistem, prejudicam cidadãos, criam uma imagem, ia a dizer negra, mas não direi tanto, desfavorável da Administração Pública, a começar pelo seu órgão superior, o Governo, e infringem objectivamente a legalidade democrática e a lei.
Relativamente aos dois projectos de lei que referiu, pois com a justificação que dei quanto à questão da impugnação directa dos decretos regulamentares, pretendi exactamente dizer que os argumentos que o Sr. Deputado Rui Pena avançou não os tenho por convincentes. Na realidade, num Estado, democrático como o nosso -e isto é um princípio adquirido na nossa cultura político-jurídica os regulamentos nunca são independentes, são sempre actos dependentes da lei. Não há hoje regulamentos completamento autónomos e independentes e é necessário sempre que tenham por trás de si uma lei que, pelo menos, deteve a competência objectiva e subjectiva para a prática de determinado acto administrativo, inclusive os regulamentos.
Ora, mão é a isso que temos assistido, mas à aplicação de regulamentos completamente autónomos, sem qualquer base legal; temos assistido à utilização da forma do decreto regulamentar para praticar actos administrativos stricto sensu. Cremos que não basta a apreciação de legalidade dos decretos regulamentares a propósito da impugnação concreta de cada acto da sua aplicação e a defesa objectiva da ilegalidade democrática impõe que não subsista um regulamento ilegal e que ele possa ser objectiva e directamente objecto de impugnação.
Não concordamos com os seus argumentos, Sr. Deputado, e temos os nossos por 'bastante melhores. De resto, a solução que agora propomos não tem sequer o mérito da originalidade. Se há alguma coisa que não pretendemos com estes projectos de lei, é reivindicar louros ilegítimos. Mas cremos que esta solução, que é propugnada por outros sectores, é uma solução justai, é uma solução razoável e é uma solução que importa, sem tardança, introduzir no nosso sistema de justiça administrativa.
A acção popular está, toda à gente sabe, confinada de momento fundamentalmente aos apertados limites do Código Administrativo de Marcelo Caetano. O que nós pretendemos foi alargar apenas o âmbito da acção popular, isto é, a capacidade de qualquer cidadão, independentemente do seu interesse directo e pessoal na anulação de determinado acto administrativo, poder impugnar, junto dos tribunais, actos administrativos em determinados sectores.
E que sectores « que nós escolhemos? O Sr. Deputado Rui Pena privilegiou a questão, por exemplo, dos actos de anulação de expropriações. Esse é apenas um dos casos previstos no nosso projecto de lei. O que nós pretendemos foi desenhar e configurar um âmbito de actividade administrativa em que na generalidade dos casos não há uni interessado pessoal na anulação do acto administrativo.
662 I SÉRIE - NÚMERO 19Temos, por exemplo, o caso de uma subvenção. Quem o é prejudicado e o interessado na anulação de uma subvenção ilegal? O próprio subvencionado? Esse não, que está interessado em receber a subvenção, mesmo ilegalmente. Os interessados somos todos nós, aqueles que contribuem para o erário público, aqueles que, ao fim e ao cabo, querem defender a legalidade das finanças públicas e a legalidade da atribuição das subvenções.
Quem são os interessados verdadeiramente na anulação de um acto ilegal de expropriação? E só disso é que se trata, dos actos ilegais de expropriação; só estamos aqui a tratar dos actos ilegais e a defender por conseguinte, a legalidade contra, obviamente, os actos ilegais. Se os actos de anulação de expropriação forem legais, não caem, pois, sob a alçada desses projectos de lei.O Sr. Mui Perna (CDS): - Sr. Deputado, posso interrompê-lo?O Orador: -Faça favor, Sr. Deputado.
Tem a palavra o Sr. Deputado António Arnaut.O Sr. Rui Pena (CDS):- Sr. Deputado, era para lhe perguntar, muito sucintamente, porque não está incluída nesse rol a expropriação ilegal. Quantas ex-propriações ilegais não foram feitas e não estão incluídas no rol?O Orador: - Sr. Deputado, mas isso vem exactamente ao encontro daquilo que eu estava a dizer. É que no caso de uma expropriação ilegal há aí um interessadíssimo, que é aquele que é expropriado ilegalmente. E até agora, que se saiba, não tem havido falta de impugnação de expropriações ilegais. Mais, o que parece é que tem havido demasiados a valerem-se do interesse pessoal e directo, que muitas vezes não existe. Quer dizer: as razões que nos levam a alargar a acção popular, isto é, a possibilidade de qualquer cidadão, independentemente de interesse pessoal na causa, impugnar um acto administrativo ilegal, têm em vista exactamente aqueles campos em que, em princípio, não existe directamente um prejudicado. O caso de expropriações ilegais é um dos mais flagrantes em que há um prejudicado, que, à partida, não deixará passar em claro o acto administrativo, pelo que entendemos ser um campo onde não havia razões suficientes para alargar o âmbito da acção popular.
Mas se o Sr. Deputado Rui Pena entender que esse é um campo em que ela se deve alargar também, pois é sem qualquer parti pris que nos dispomos a considerar essa hipótese de alargar a acção popular ainda a outros domínios além daqueles em que, para já, julgamos ser útil e conveniente. Aliás, ao abrigo de soluções de direito comparado -que conhece tão bem ou melhor do que eu -, propomo-nos alargada, para já, à administração que diz respeito à gestão do património público, por um lado, e â chamada administração de prestações, por outro.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar ao ponto 4 da mossa agenda dia andem do dia: apresentação, pelo Partido Socialista, do projecto de lei n.o 157/1- Lei de Bases do Serviço Nacional de Saúde.O Sr. António Arnaut (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Cabe-me a honra de apresentar formalmente ao Plenário da Assembleia da República o projecto de lei de bases do Serviço Nacional de Saúde, da iniciativa do Grupo Parlamentar do Partido Socialista. Usando uma expressão consagrada, começo por dizer que o projecto não carece de apresentação. O povo conhece-o bem, porque o discutiu amplamente, nos campos e nas fábricas, nos sindicatos e nas autarquias, nas escolas e nos hospitais -e vai continuar a discuti-lo -, no que pode considerar-se o primeiro grande debate público de um projecto legislativo. O povo conhece-o bem, porque o compreendeu e assumiu como uma nova esperança e uma nova perspectiva de vida.
Por isso, o Serviço Nacional de Saúde já não é um projecto de uma pessoa ou de um partido, mas um grande projecto colectivo, nacional, e patriótico que urge levar rapidamente à prática para que a saúde deixe de ser um privilégio de alguns e se torne um direito de todos.
Alavanca de progresso e de justiça social, o SNS contribuirá decisivamente para mudar o rosto deste país e dar uma nova dimensão ao futuro, que queremos mais livre, mais justo e mais fraterno.
Srs. Deputados, dispenso-me de vos repetir as considerações desenvolvidas no longo preâmbulo do articulado, onde se contém a filosofia inspiradora e interpretativa do diploma em apreço. Importa agora e apenas deixar-vos aqui alguns esclarecimentos complementares.
Começo por afirmar-vos que o projecto do SNS é autenticamente revolucionário, profundamente humanista e verdadeiramente patriótico.
Revolucionário, porque quer transformar as obsoletas estruturas existentes e operar uma mudança qualitativa mos serviços e mentalidades; porque quer vencer a rotina, a inércia, a degradação e os interesses estabelecidos.
Humanista, porque visa libertar o homem do espectro de doença e o doente da angústia do desamparo; porque toma o homem como sujeito de direitos e elo da grande cadeia solidária da comunidade, e não como objecto de negócio da cibernética capitalista que mercandiza o sofrimento, contabiliza o sangue ... imas não contabilizou o suor e as lágrimas!
Património, porque, sendo um serviço para todos, se destina, fundamentalmente, ao povo, ao país real, das crianças desvalidas, dos trabalhadores e reformados pobres. Ao país real que vai dos inóspitos povoados transmontanos às esquecidas aldeias dos Açores e Madeira, passando pelos bairros de lata de Lisboa. Esses, cuja principal riqueza é a saúde, mas se vêem obrigados a vendê-la ou a trocá-la pelo pão ázimo da sobrevivência! E que, quando a perdem, ficam longos dias ou meses à espera de uma consulta, de um exame, ou de uma cama no hospital. Esses que são o Portugal para quem Abril foi uma esperança ainda não cumprida.
A criação do Serviço Nacional de Saúde constitui, assim, como já o tenho dito várias vezes, um imperativo nacional, um imperativo constitucional e uma exigência histórica da Revolução.
Falamos de saúde no seu verdadeiro sentido, de completo bem-estar físico, mental e social, para além
20 DE DEZEMBRO DE 1978 663da ausência de doença ou deformidade, e no seu tríplice aspecto de prevenção, cura e reabilitação.
Srs. Deputados, a situação actual no sector da saúde pode caracterizar-se, em linhas gerais, dia forma seguinte:Insuficiência e degradação das estruturas e serviços, traduzindo índices sanitários idos mais baixos da Europa - em 1975 por cada 100 nados--vivos morreram 38 - 57 em Vila Real, 47 em Ponta Delgada- e em cada. 100 nascimentos 20 ocorreram fora de estabelecimentos próprios e se>m qualquer tipo de assistência;
Predomínio acentuado das estruturas verticais, ancilosadas, desarticuladas, dispersas e, em muitos casos, sobrepostas e concorrenciais - há serviços de saúde na dependência de vários ministérios, e mesmo no âmbito do MAS os departamentos existentes actuam descoordenadamente, por falta de uma política global de saúde;
Permanência de distorções e assimetrias quantitativas, qualitativas e geográficas na rede de serviços, instalações e recursos - 90% do pessoal módico e técnico está no litoral do País, 80 % dos médicos especialistas e 75% dos clínicos apenas nas cidades de Lisboa, Porto e Coimbra, onde, aliás, se localizam os grandes hospitais;
Subsistência de consideráveis faixas populacionais e geográficas sem cobertura sanitária, especialmente no interior do País - há populações que são obrigadas a deslocar-se dezenas de quilómetros para o posto médico mais próximo, por vezes o único do concelho, ou centenas de quilómetros em busca de cuidados diferenciados ou de urgência;
Insuficiência de acções de prevenção, profilaxia, informação e educação para a saúde;
Necessidade de moralização e humanização dos serviços, assegurando o seu funcionamento permanente, controlando os gastos e os consumos e disciplinando as baixas;
Inadequação dos esquemas de formação de base e pós-graduação dos técnicos do sector;
Inexistência de estatutos integrados e unificados dos profissionais e falta de regulamentação das actividades privadas;
Iminência de desemprego ou de subemprego a curto prazo para milhares ide médicos jovens.
A grave situação descrita, conhecida de todos, mas sentida sobretudo por aqueles que precisam de recorrer aos serviços de saúde públicos, ou iniciam a sua carreira profissional, não se compadece com reformas pontuais, antes exige medidas urgentes e profundas, que produzam uma alteração estrutural do sistema, sem prejuízo, evidentemente, de imediatas melhorias correctoras.
Há em Portugal, ainda hoje, gente que nasce, vive e morre sem assistência médica, enquanto os hospitais das grandes cidades têm médicos a mais - o de Santa Maria, como já disse e repito, poderia dispensar uns mil médicos- que nem aprendem nem fazem ali qualquer trabalho útil. Por tudo isto e o mais que se não disse - mas o povo sabe - é que o Serviço Nacional de Saúde constitui um imperativo categórico de consciência e, por isso mesmo, um imperativo essencial.Vozes do PS: -Muito bem!O Orador: - Mas também é, como disse, um imperativo constitucional. Na verdade, a Constituição da República consagrou, no seu artigo 64.o, o direito à protecção da saúde como um direito fundamental, quer dizer, inerente à condição humana. Consequentemente, incumbe ao Estado a respectiva obrigação social ide garantir o exercício efectivo desse direito, o qual, nos exactos termos do preceito constitucional, se realiza pela criação de um Serviço Nacional de Saúde universal, geral e gratuito.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Por tudo quanto se disse, o Serviço Nacional de Saúde é uma exigência histórica da Revolução de Abril, dos seus ideais de fraternidade e justiça social. De facto, logo em 15 de Maio de 1974, o Decreto n.o 203/74 cometia ao Governo Provisório o «lançamento das bases para a criação de um Serviço Nacional de Saúde ao qual tenham acesso todos os cidadãos». Foi por isso que os Deputados constituintes - nos quais orgulhosamente me incluo - aprovaram por unanimidade a ideia da criação do SNS. Foi por isso que os Governos de Mário Soares se empenharam tanto na consecução desse objectivo. Ê por isso que o povo continua à espera que a promessa seja cumprida e que a Revolução de Abril chegue à saúde.Aplausos do PS.Havendo, pois, por imperativos morais, éticos e constitucionais, que criar um Serviço Nacional de Saúde, importa encontrar o modelo que corresponda aos interesses do País e aos ditames constitucionais. São estes os dois grandes princípios que devem nortear o nosso caminho, e não quaisquer interesses de sector ou classe profissional.
Como se sabe, há três modelos tipo de serviços de saúde: o estatizado, o liberal e o misto.
O modelo estatizado é aquele em que o Estado chama a si, de forma exclusiva ou praticamente exclusiva, a titularidade e a responsabilidade dos serviços e da prestação de todos os cuidados de saúde. É o que acontece na União Soviética e, de um modo geral, em todos os países do Leste.
O modelo liberal é aquele em que o Estado se desinteressa, praticamente, dos serviços de saúde, que ficam, assim, entregues a empresas ou entidades privadas que, na base do lucro e da economia de mercado, operam no campo da saúde. É a filosofia do laisser faire, laisser passer, que, neste domínio, já foi traduzida por laisser faire, laisser mourir! Este é o modelo vigente nos Estados Unidos e, embora temperado pelo sistema do seguro-doença ou dia «medicina convencionada», praticado na maior parte dos países da Europa.
O modelo misto - caso do National Health Service britânico- é aquele em que o Estado assegura a todos os cidadãos, através da rede oficial de serviços, a satisfação de todas as necessidades de saúde da comunidade, sem encargos directos para os utentes. A medicina livre é permitida, mas funciona como complementar ou até meramente supletiva. Como se
664 I SÉRIE - NÚMERO 19escreveu num opúsculo de 1974, da Secretaria de Estado da Saúde, «trata-se de um serviço que assenta numa política unitária de âmbito nacional, organizada por forma a assegurar uma protecção universal de serviços» e que representa, em países de economia capitalista, «o grau mais avançado de contrôle governamental sobre a medicina e o exemplo de uma medicina organizada em moldes rigorosamente democráticos, uma vez que as entidades gestoras do serviço são constituídas por representantes de todos os interessados».
Qual o modelo que devemos, pois, escolher para o nosso país? Não se trata, como já tenho dito outras vezes, de adoptar um modelo teórico para um país abstracto, mas antes um modelo prático para um país concreto. Um país com 20 % de analfabetos e mais de 30 % de população que vive do sector primário. Um país em que mais de 40% das casas não têm saneamento nem água canalizada. Um país torturado pelo medo da doença, que tem, estatisticamente, um médico para 700 habitantes, mas em que, ao mesmo tempo, há comunidades de milhares de pessoas sem um posto clínico!
O modelo do SNS não precisa de ser teoricamente discutido, por isso que a Constituição, no já citado artigo 64.o, indica clara e inequivocamente as suas linhas fundamentais. É um serviço nacional pelo qual o Estado assume a obrigação social de garantir o direito à protecção da saúde. É um serviço geral, universal e gratuito.
Geral, porque se destina a todos os portugueses, sem qualquer discriminação. Universal, porque visa a prestação de todos os cuidados de saúde, no seu tríplice aspecto: prevenção, cura e reabilitação. Gratuito, porque é financiado pelo Estado e não implica o pagamento directo dos utentes.
Só a conjugação destas três características realiza a igualdade dos cidadãos perante a doença, que é, de todas as igualdades por que lutamos, a mais imperiosa e urgente, posto que, sem assegurarmos eficazmente a protecção da saúde a todos os portugueses, não poderemos falar em justiça social e, muito menos, em socialismo.Aplausos do PS.Para tanto, incumbe prioritariamente ao Estado nos precisos termos do preceito constitucional, e na perspectiva da socialização da medicina e dos sectores médico-medicamentosos, promover a racional e eficiente cobertura médica e hospitalar de todo o País, disciplinar e controlar as formas empresariais e privadas da medicina, articulando-as com o Serviço Nacional de Saúde, disciplinar e controlar a produção, a comercialização e o uso dos produtos biológicos e farmacêuticos e outros meios de tratamento e diagnóstico.
Foi atendendo a estes princípios e tendo sempre presente os profundos interesses do nosso povo que se elaborou o projecto ora em apreço, largamente inspirado, como se sabe, no modelo inglês.