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1. A atividade do Provedor de Justiça na apreciação das queixas> Pormenor do interior do edifício do órgão do Estado Provedor de Justiça
1. A atividade do Provedor de Justiça na apreciação das queixas 1.1. Estatísticas: algumas notasO capítulo que ora se inicia tem por finalidade a apresentação de alguns dados estatísti-cos sobre a atividade desenvolvida pelo Provedor de Justiça na sua função clássica de apre-ciação de queixas. O recorte legal e constitucional da missão deste órgão do Estado não se cinge, porém, à apreciação das comunicações dos cidadãos; casos há em que o desrespeito dos direitos humanos justifica a intervenção do Provedor de Justiça, que pode, por sua ini-ciativa, determinar a abertura de procedimentos com o fito de indagar as situações lesivas daqueles direitos que, por qualquer meio, cheguem ao seu conhecimento.   Gráfico I Total de procedimentos abertos7329701585188512Por queixa Iniciativa do Provedor de Justiça Reabertos 2012 2013 2014 201512 9 14886No ano de 2015 foram abertos 7335 procedimentos, o que corresponde a uma dimi-nuição de 14% face aos números registados nos dois anos precedentes, mas ainda superior, em 5%, ao valor verificado em 2012.Pela primeira vez, desde 2011, assiste-se a uma quebra no número de queixas, sendo, todavia, o terceiro maior valor registado no período ilustrado no gráfico supra. Do total de procedimentos abertos em 2015, 7329 resultaram de queixas apresentadas ao Provedor de Justiça e seis foram abertos por iniciativa própria (menos dois do que no ano precedente).Foram ainda reabertos cinco procedimentos que tinham sido arquivados em 2015; dois outros, abertos em 2014, mas arquivados já, a primeira vez, em 2015; e um procedimento 18 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________17
aberto em 2015 e que tinha sido arquivado nesse ano. Destes oito procedimentos, metade foi rearquivada ainda durante 2015.Gráfico II Total de queixas indeferidas liminarmente129017102012 20131754181520152014Total de queixas indeferidas liminarmente No ano de 2015, o número de queixas indeferidas liminarmente(1) não acompanhou, em termos proporcionais, a tendência de decréscimo verificada no tocante aos procedi-mentos de queixa abertos. Conquanto que o quantitativo das queixas indeferidas limi-narmente, em 2015, esteja próximo daquele que foi registado em 2014, importa notar o seguinte: o universo composto pelos procedimentos de queixa abertos e pelos indeferi-mentos liminares sofreu uma redução de 10 333(2) – valor relativo ao ano de 2014 – para 9088(3), valor este atinente ao ano de 2015. O que, tendo em conta a proximidade quan-titativa das queixas indeferidas liminarmente naqueles dois anos, corresponde, a um cres-cimento de 17,6% para 19,3% de queixas indeferidas liminarmente no total das queixas recebidas.  As queixas são indeferidas liminarmente nas situações que versem sobre matéria que esteja fora do âmbito de competência do Provedor de Justiça, quando seja prematura a sua atuação por falta de intervenção prévia da entidade administrativa hierarquicamente com-petente ou com poderes de controlo interno ou de supervisão sobre a entidade visada. A estes fundamentos acrescem as questões que visem uma temática envolvida por iniciativa (1)  Como sucede desde 2011, os casos de indeferimento liminar não dão origem a abertura de procedimento de queixa. (2)  Para uma melhor compreensão deste valor, refira-se que o mesmo resulta da soma do número de procedi-mentos de queixa abertos, em 2014, e das queixas indeferidas liminarmente no mesmo período.  (3)  O valor referido corresponde ao somatório dos procedimentos de queixa abertos, em 2015, e das queixas inde-feridas liminarmente no mesmo período.| 19II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________18
legislativa que esteja a seguir a sua normal tramitação ou que tenha sido, ou esteja a ser, objeto de apreciação judicial(4).  Apesar de não dar origem a abertura de um procedimento de queixa, o indeferimento liminar comporta sempre uma análise sumária da questão, na sequência da qual, por vezes, se dirige um pedido de aperfeiçoamento ao queixoso, mas é sempre prestada uma eluci-dação – por meio de contacto telefónico ou comunicação escrita – ao queixoso e, quando a situação o determine, é feito o devido encaminhamento do interessado para a entidade competente.Gráfico III Exposições liminarmente arquivadasTotal de exposições liminarmente arquivadas1430 149920752012 2013 201510262014Como resulta do gráfico supra a evolução das comunicações qualificadas como expo-sições(5) é mais errática no período plurianual que se apresenta, tendo, em 2015, registado um aumento face ao ano de 2014, equivalente a 31,6%. Estas exposições, por regra, não exigem uma reação expressa por parte do Provedor de Justiça, sem prejuízo de o conheci-mento de factos alegados poder servir para outra intervenção. Das 1499 exposições, 116 eram anónimas, um número próximo do dobro do valor verificado no ano anterior (74).(4)  Cf. n.os 2 e 3, do artigo 22.o, e n.o 2, do artigo 27.o, do Estatuto do Provedor de Justiça (EPJ), aprovado pela Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela sua última alteração operada pela Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro. E tam-bém o artigo 17.o do Regulamento Interno, aprovado por Despacho do Provedor de Justiça n.o 10 974/2014, publicado no Diário da República, n.o 165, 2.a série, de 28 de agosto de 2014.(5)  São entendidas como exposições as comunicações que, pelo seu caráter anónimo ou genérico, não motivam intervenção específica do Provedor de Justiça, sendo liminarmente arquivadas. A título exemplificativo refiram- -se as exposições que se limitam a dar conhecimento, ao Provedor de Justiça, de um facto ou de uma situação sem pretensão de qualquer intervenção, as exposições que não concretizam factos ou situações que contendam com direitos e interesses legalmente protegidos ou, ainda, as que configurem simples pedidos de informação sem ligação a uma situação concreta nem interesse geral.20 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________19
Gráfico IV Ano de 2015 – Atividade de apreciação de comunicações 1754 1499105827329TotalProcedimentos de queixaIndeferimentosliminaresArquivamentos liminares020004000600080001000012000O gráfico acima apresentado – introduzido, pela primeira vez, no Relatório de Atividade de 2013 – espelha o exercício da função do Provedor de Justiça na sua ativi-dade tradicional de apreciação de queixas. Assim, qualquer comunicação dirigida a este órgão do Estado é objeto de uma análise preliminar, que pode, ou não, conduzir à deci-são de abertura de procedimento. Deste modo, o exame da atividade anual do Provedor de Justiça não se deve esgotar nos procedimentos abertos, mas atender, de igual jeito, ao trabalho desenvolvido no âmbito dos indeferimentos liminares e das exposições liminar-mente arquivadas. Refira-se ainda, que as comunicações subsequentes, que versem sobre uma matéria já objeto de instrução em um procedimento aberto, são neste integradas, não se contabilizando de forma autónoma. Por outras palavras, um procedimento de queixa aberto pode englobar várias queixas que incidam sobre a mesma matéria, incorporando, assim, todas aquelas pretensões idênticas ou similares. Quadro 1Natureza dos primeiros queixosos em procedimentos abertosPessoas singulares 6949Pessoas coletivas 380Total de queixosos 7329Como se pode observar no quadro supra, a natureza daquele que figura como primeiro queixoso(6) nos procedimentos de queixa abertos, no ano de 2015, é, com evidente predo-(6)  Saliente-se que, em determinados casos, um único procedimento pode incorporar mais do que uma queixa prove-niente de mais do que uma pessoa. Deste modo, os dados apresentados no presente Relatório, e diversamente do que sucedeu em anos transatos, apenas dizem respeito à qualificação do primeiro queixoso de cada um dos procedimentos de queixa abertos.     | 21II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________20
minância, a de pessoa singular (94,8%). Por sua vez, cifram-se em 5,2% os procedimentos abertos em queixas cujo primeiro apresentante foi uma pessoa coletiva.   A repartição por género das pessoas singulares que figuram como primeiros queixosos repete, em 2015, quase à décima, o valor registado no ano anterior(7), correspondendo a 57,6% do género masculino e 42,4% do género feminino.Gráfico V Tipo de pessoa coletiva queixosa05010015071 7197206 13 5 394Sociedades Entidades públicas Comissões de residentesAssociações Sindicatos e Associações Sindicais Associações profissionais Comissões de trabalhadoresPartidos políticos Outros N = 380No que respeita à tipologia de pessoas coletivas cuja queixa deu origem a procedi-mento, na qualidade de primeiros queixosos, pode observar-se no gráfico supra a maior representação das empresas (97), superando as queixas apresentadas por associações (71) ou sindicatos (71). Tal como verificado em 2014, mantém-se a tendência de diminuição de queixas apresentadas por entidades públicas (de 27, em 2014, para 6, em 2015). Como estas só são aceites se apresentadas no interesse de terceiros, o pedido de parecer ou de intervenção em conflitos internos à administração pública muito terá contribuído para o número de indeferimentos liminares acima aludido.Quadro 2Número de procedimentos abertos e reabertosPor queixa escrita 2171Por queixa verbal ou presencial 350Por queixa recebida por via eletrónica 4808(7)  No ano de 2014, os valores referentes à repartição por género das pessoas singulares que figuram como primeiros queixosos – e não todo o universo de queixosos, como informação que consta do Relatório desse ano – cifraram-se em 57,5% do género masculino e 42,5% do género feminino.  22 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________21
Por iniciativa do Provedor de Justiça 6Total de procedimentos abertos 7335Procedimentos de anos anteriores reabertos 7Total de procedimentos abertos e reabertos 7342O recurso aos meios eletrónicos (englobando o correio eletrónico e a utilização do for-mulário de queixa disponível no sítio institucional) consubstancia o meio de contacto que os cidadãos privilegiam para se dirigirem ao Provedor de Justiça. Ainda assim, a utiliza-ção destes meios não prosseguiu o crescimento dos últimos anos, antes registando ligeiro recuo proporcional (de 67%, em 2014, para 65,6%, em 2015), por troca com a via postal (de 28,3%, em 2014, para 29,6%, em 2015)(8).Deste modo, em 7329 procedimentos de queixa, 4808 foram abertos com base em cartas recebidas, e, em 350 casos, a queixa foi recebida verbalmente, em atendimento presencial, menos 51 do que no ano anterior.(9) Relembre-se que, na última década, a proporção do contacto por meios eletrónicos subiu de 1/5 para 2/3 do total.O número de sete procedimentos reabertos corresponde aos que tinham sido origina-riamente instruídos antes de 2015, devendo somar-se, como acima se explicitou, a reaber-tura de um procedimento organizado e arquivado já em 2015.Quadro 3Número de procedimentos em instruçãoProcedimentos que transitaram de 2011 3Procedimentos que transitaram de 2012 64Procedimentos que transitaram de 2013 372Procedimentos que transitaram de 2014 2728Soma dos procedimentos anteriores a 2015 3167Procedimentos abertos em 2015 7335Procedimentos de anos anteriores reabertos em 2015 7Total de procedimentos em instrução 10 509Conforme resulta do quadro supra, no ano de 2015, o volume dos procedimentos em instrução cifrou-se em 10 509, valor que engloba os procedimentos abertos no próprio (8)  Aqui se incluindo, mas em número muito residual, as queixas recebidas por faxe.(9)  Por vezes, como sucede no caso de queixas apresentadas por cidadãos reclusos, as mesmas são recebidas presencial-mente durante as visitas realizadas pelo Provedor de Justiça.| 23II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________22
ano, os que transitaram de anos anteriores e os que, tendo sido abertos antes de 2015, foram reabertos neste ano. Quadro 4Número de procedimentos arquivados e rearquivadosProcedimentos arquivados que transitaram de 2011 1Procedimentos arquivados que transitaram de 2012 33Procedimentos arquivados que transitaram de 2013 232Procedimentos arquivados que transitaram de 2014 2075Soma dos procedimentos arquivados anteriores a 2015 2341Procedimentos arquivados abertos em 2015 4629Procedimentos reabertos e rearquivados em 2015 4Total de procedimentos arquivados e rearquivados 6974Este quadro traduz o número de procedimentos arquivados e rearquivados no ano de 2015. Superam os 66% os procedimentos que foram abertos e arquivados em 2015, o que corresponde a 63,1% dos procedimentos abertos no próprio ano. Por seu turno, os procedimentos arquivados em 2015, transitados de anos anteriores, representam 33,6%.Quadro 5Número de procedimentos pendentes em 31 de dezembroProcedimentos transitados de 2011 2Procedimentos transitados de 2012 31Procedimentos transitados de 2013 140Procedimentos transitados de 2014 652Soma dos procedimentos anteriores a 2015 825Procedimentos abertos em 2015 2706Procedimentos reabertos em 2015 5Total de procedimentos pendentes 3536Da análise do quadro supra, e em comparação com os dados do ano de 2014(10),podem extrair-se as seguintes conclusões: (i) o número de procedimentos abertos em 2015 e pendentes em 31 de dezembro representa 36,9% do total de procedimentos abertos no mesmo ano; (ii) os procedimentos abertos em 2014 e que transitaram para 2016 sofreram (10)  Cf. Relatório à Assembleia da República 2014, pp. 23-24.24 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________23
uma redução de, aproximadamente, 1⁄4 no total de procedimentos abertos em 2014 e que transitaram para 2015; (iii) o número de procedimentos abertos nos anos de 2012 e 2013 que se encontravam pendentes no início de 2015 (64 e 372, respetivamente) foi objeto de uma diminuição superior a 50% no final do mesmo ano (31 e 140, respetivamente).   Gráfico VI Procedimentos entrados, ndos e pendentes em 31 de dezembro122972012 2013 20140100020003000400050006000700080009000 85407027 8521 81146824 7979 31672199 2741 Entrados Findos Pendentes em 31/12 20157342 69743536Da leitura do gráfico acima apresentado regista-se que o número de procedimentos arquivados em 2015 desceu 14% face a 2014, uma diminuição que encontra correspon-dência na tendência de decréscimo verificada quanto ao número de procedimentos aber-tos no ano de referência deste Relatório.Embora de forma cada vez mais atenuada, não se alcançou ainda a inversão da tendên-cia de crescimento das pendências no final de cada ano civil, iniciada em 2012 com o sig-nificativo aumento do número de queixas recebidas. Para cabal compreensão da situação registada, deverão estes dados ser confrontados com o que adiante se indica sobre o tempo de duração dos procedimentos.| 25II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________24
Quadro 6Resumo do movimento de procedimentosTotal de procedimentos transitados de 2014 3167Total de procedimentos entrados (e reabertos) 7342Total de procedimentos arquivados e rearquivados 6974Procedimentos entrados e arquivados em 2015 4629Procedimentos pendentes em 31 de dezembro 3536O quadro que anteriormente se observou apresenta o movimento dos procedimentos tramitados em 2015. Dos 10 509 procedimentos instruídos no ano de referência do pre-sente Relatório – número que resulta da soma dos procedimentos transitados de 2014 para 2015 e dos procedimentos abertos e reabertos neste ano –, 66,4% foram objeto de arquivamento ou rearquivamento (6974). Tendo por horizonte compreensivo os proce-dimentos abertos em 2015, cifram-se em 63,1% aqueles que foram arquivados neste ano (4629). Sublinhe-se, ainda, que do total de procedimentos pendentes em 31 de dezembro, uma unidade corresponde ao procedimento de queixa que foi aberto, arquivado e rea-berto em 2015, mantendo-se, por isso, em apreciação em 2016.      Gráfico VIIMotivo de arquivamentoReparação de ilegalidade ou injustiça durante instrução do procedimento297335418 14381844626343260100030002000Arquivamento sumárioEmissão de recomendação do Provedor de JustiçaPedido de  scalização de inconstitucionalidade ou ilegalidadeChamada de atenção ao órgão ou serviçoEncaminhamento do queixosoIncompetência superveniente do Provedor de JustiçaDesistência expressa ou tácita do queixosoImprocedência da queixa ou inutilidade de outras diligênciasN = 6964Não obstante a redução verificada do número de procedimentos arquivados no ano de 2015 (6964 por contraposição aos 8114 verificados no ano de 2014), assinale-se o aumento 26 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________25
qualitativo da percentagem dos casos em que se concluiu pela reparação da ilegalidade ou injustiça verificadas, passando de 39,2% de 2014 para 42,6%. Em sentido inverso, registe-se a ligeira diminuição nos procedimentos arquivados com fundamento em improcedência da queixa ou inutilidade de diligência adicional (38,6%, em 2014, para 37,8%, em 2015). A este propósito, refira-se que, em 18 situações, o procedimento terminou com a emissão de recomendação (oito recomendações emitidas)(11). Note-se, ainda, que o caso referenciado como sendo um procedimento arquivado por fiscalização sucessiva abstrata da constitucio-nalidade respeita a iniciativa tomada em 2014.Os casos de formulação de chamada de atenção aos órgãos ou serviços competentes, por nada mais se poder diligenciar, desceram de 260 para 184, mantendo-se sensivelmente a sua proporção no total de arquivamentos (aproximadamente 3%). Não obstante o motivo de arquivamento baseado no encaminhamento dos queixosos para o meio adequado de garantia dos direitos e interesses reclamados ter, em termos quantitativos, diminuído em 2015 (438) face a 2014 (590), em termos percentuais, regista-se a constância deste dado estatístico. Conclua-se, por fim, que, apesar de os valores absolutos estarem distanciados entre si, manteve-se o mesmo grau de satisfação por provimento e boa resolução da queixa, anteriormente verificado.Gráfico VIII Até 30 dias30%Entre 31 e 90 dias 27%Entre 91 e 180 dias 18%Entre ano e meio e dois anos3%Mais de 2 anos1%Entre ano e ano e meio 5%Entre 271 e 365 dias8% Entre 181 e 270 dias8%Duração dos procedimentos arquivados em 2015N = 6974(11)  Importa esclarecer, para uma melhor compreensão dos dados, que uma recomendação, não raras vezes, congrega o objeto de vários procedimentos. Por este motivo, o número de procedimentos concluídos com base neste fundamento pode ser superior ao número das recomendações emitidas pelo Provedor de Justiça. | 27II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________26
A consideração do tempo de duração dos procedimentos arquivados indica uma ten-dência de aceleração, particularmente visível se tomar como limite comparativo o termo dos 30 dias (30% que corresponde a 2092 procedimentos arquivados em 2015 contra 26%, ou sejam, 2115 procedimentos arquivados com igual duração em 2014). No mais, com pequenas variações, segue-se o padrão ocorrido no ano anterior, indicando-se que os mesmos 91% dos procedimentos arquivados (6342) foram-no em um ano ou menos. Verificada a duração dos procedimentos instruídos em 2014, e tendo por horizonte a pendência máxima por doze meses, verifica-se que tal ocorreu em 88% dos casos.Gráfico IX  Assuntos tratados nos procedimentos abertos e reabertos  N = 7335 Fiscalidade 15,7%Administração da Justiça 7,6%Assuntos penitenciários2,1%Segurança social19,5%Outros assuntos14,9%Nacionalidade1,4%Assuntos �nanceiros1,7%Ambiente e recursos naturais2,7%Urbanismo e habitação2,4%Direitos dos estrangeiros2,9%Educação2,9%Assuntos rodoviários3,1% Consumo3,6% Saúde3,9%Ordenamento do território4%Relação de emprego público 11,6%No que toca à separação dos procedimentos em função dos assuntos tratados, pode-se concluir, desde logo, que qualitativamente há coincidência da distribuição temática face aos anos anteriores. Em 2015, 54,4% dos procedimentos corresponde à soma daqueles que respeitam a questões relativas ao regime de segurança social, à fiscalidade, ao emprego público e à administração da Justiça. Comparando com o ano de 2014, verifica-se, em 2015, uma inversão nas posições relativas aos procedimentos que versam sobre assuntos atinentes à fiscalidade e à relação de emprego público, com um ligeiro reforço percentual das queixas relativas à segurança social, retomando-se a ordenação verificada em 2013. Em consequência, não é possível atribuir a descida no número de procedimentos apenas a determinada temática, refletindo-se de forma muito similar em várias matérias.28 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________27
Nas restantes temáticas, assinale-se a quebra sofrida nos procedimentos de queixa relati-vos ao direito do consumo (de 668, em 2014, para 263, em 2015) e aos assuntos rodoviários (de 449, em 2014, para 226, em 2015), o que corresponde, grosso modo, para metade.Como exemplos de matérias que, mantendo quantitativos absolutos similares aos do ano precedente, se tornaram proporcionalmente mais relevantes, mencionam-se os valores registados nos procedimentos atinentes a questões de saúde e de ordenamento do território.Gráfico X050010001500200025003000252032 29623Entidades visadasAdministração Central Administração Indireta e Autónoma Administração Regional dos AçoresAdministração Regional da MadeiraAdministração LocalEntidades Independentes Particulares e Estrangeiros N = 74073047789367Como nota prévia à análise do gráfico supra, refira-se que, em 2015, em virtude da des-materialização procedimental com a entrada em produção de um novo sistema de gestão processual, ocorreu um melhoramento no tocante à classificação das entidades visadas, com efeito determinante na leitura, quer daquele, quer dos gráficos que se seguem. Assim, importa sublinhar que as queixas relativas a entidades com a natureza jurídica de instituto público ou de entidade empresarial se encontram todas contabilizadas na categoria da administração indireta e autónoma.(12)Centrando-nos, doravante, na análise do último gráfico, importa explicitar que o número total de entidades visadas nos procedimentos abertos e reabertos, no ano de 2015, é superior ao número desses mesmos procedimentos, uma vez que um só procedimento de queixa pode visar mais do que uma entidade.Fazendo uma comparação das categorias de entidades visadas que não sofreram alte-rações de classificação, assinala-se a subida substancial nos procedimentos de queixa que (12)  É o caso, com maior relevância, das queixas visando o Instituto da Segurança Social, I. P. (ISS, I.P.), o Instituto dos Registos e do Notariado, I. P. (IRN, I.P.), e das várias entidades públicas empresariais na área da saúde.| 29II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________28
visavam entidades de natureza não administrativa como as entidades administrativas independentes (de 6% para 11%), bem como contra entidades com natureza privada ou pública estrangeira (de 1% para 5%). A administração local foi, comparativamente, menos visada (descendo de 11%, em 2014, para 8%, em 2015).Por seu turno, os procedimentos envolvendo entidades integradas na administração central e na administração indireta e autónoma, sofreu um decréscimo face a 2014 (de 81%, em 2014, para 75%, em 2015).No que respeita aos procedimentos de queixa que visaram a administração regional verificou-se um decréscimo, particularmente acentuado na Região Autónoma da Madeira, a qual foi visada em 29 procedimentos (por comparação com os 60 abertos em 2014). Daqueles 29, 13 visaram a administração direta e 16 a administração indireta. Por sua vez, visando a Região Autónoma dos Açores, foram tramitadas 32 queixas que origina-ram a abertura de procedimento (por comparação com os 47, em 2014). Daquelas 32, 17 visaram a administração direta e 15 a administração indireta. O cruzamento destes dados com o das queixas oriundas do território de ambas as Regiões Autónomas indica que a sua maior parte visou entidades não integradas na administração regional.(13)Gráfico XI39869481342 351 21130 38 35 1240Distribuição das queixas por ministério N = 2520 50010001500300025002000Ministério da Solidariedade Emprego e Segurança SocialMinistério das FinançasMinistério da Educação e CiênciaMinistério da SaúdeMinistério da Administração Interna Ministério da JustiçaMinistério dos Negócios EstrangeirosMinistério da Economia Ministério da Agricultura e do MarOutrosO gráfico supra espelha a distribuição ministerial dos 2520 procedimentos abertos que visaram a administração central. Antes de se proceder à sua análise, importa ter em con-sideração que, no ano de 2015, assistiu-se à vigência de três governos – cada qual com a (13)  Cf. infra pontos 1.2.7.1 e 1.2.7.2.30 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________29
sua estrutura própria –, tendo-se, por isso, optado por agregar os dados de todo o ano por referência à orgânica vigente na maior parte daquele ano, ou seja, correspondendo ao XIX Governo Constitucional. A isto acresce a já mencionada modificação do critério de classificação das queixas e suas repercussões analíticas. A título de exemplo, recorde-se que o ISS, I.P., como entidade visada, passou a integrar a administração indireta e autónoma e, consequentemente, originou um decréscimo acentuado nos procedimentos de queixa que visaram o Ministério da Solidariedade, Emprego e Segurança Social (de 1855, no universo de 4984 em 2014, para 39 no universo de 2520 em 2015). Frustra-se, deste modo, qual-quer tentativa de comparação da distribuição dos procedimentos de queixa por entidades ministeriais visadas com os elementos do ano anterior.Com este enquadramento, e dada a preponderância de queixas em matéria fiscal, não surpreende que o lugar cimeiro das entidades ministeriais visadas seja ocupado pelo Ministério das Finanças (34,5%), bem como, atenta dimensão dos quadros de pessoal, pelo Ministério da Educação e Ciência (19,1%).Gráfico XIIExcluindo da distribuição dos procedimentos por ministério as 535 queixas apresen-tadas pelos seus trabalhadores no âmbito das suas relações laborais, verifica-se, no grá-fico supra, e por comparação com o anterior, que o valor dos procedimentos que visam o Ministério das Finanças é similar, situação idêntica ao Ministério da Administração Interna. Espraiando a referida comparação para os dados relativos ao ano de 2014, refi-ra-se uma relativa pacificação das questões laborais no seio do Ministério da Saúde, o que não sucede no caso do Ministério da Educação e Ciência. Neste ministério, o peso das questões laborais mantém-se elevado, em 2015 e à semelhança de 2014. Igual raciocínio pode ser tecido para a generalidade dos ministérios menos visados nos procedimentos, os quais registam uma proporção, em média, superior a 40%.12844177309 31515515 1580Distribuição das queixas por ministério (excluindo as questões sobre relação de emprego público) N = 1985500100015002000Ministério da Solidariedade Emprego e Segurança SocialMinistério das FinançasMinistério da JustiçaMinistério da Administração InternaMinistério da SaúdeMinistério da Educação e CiênciaMinistério dos Negócios EstrangeirosOutros| 31II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________30
Os procedimentos de queixa que visaram autarquias municipais desceram, quer em número relativo, quer em termos absolutos (de 816, em 2014, para 553, em 2015). De entre a lista dos dez municípios mais visados, que somam em conjunto um pouco menos do que a proporção de 1/3 do total de queixas contra entidade com esta natureza, e face ao ano anterior, há a assinalar a manutenção dos municípios de Lisboa (81, menos 46 procedimentos do que em 2014), de Sintra (19, menos quatro procedimentos do que em 2014), de Cascais (17, menos nove procedimentos do que em 2014), do Porto (15, menos três procedimentos do que em 2014) e de Loures (8, menos 9 procedimentos do que em 2014). Reentraram nesta lista, da qual tinham saído no ano anterior, os municípios de Almada (9 procedimentos) e de Braga (9 procedimentos), desaparecendo, por sua vez, os municípios do Funchal, de Oeiras, do Seixal, de Matosinhos e de Odivelas.Gráfico XIII Queixas por 10 000 habitantes: distritos e Regiões Autónomas2013 2014 Média nacional = 6,97 2015.002.004.006.008.0010.0012.0014.00Aveiro BejaBragaBragançaCastelo BrancoCoimbraÉvoraFaroGuardaLeiriaLisboaPortalegrePortoSantarémSetúbalVila RealViseuAçoresMadeiraViana do CasteloQuadro 7Queixas em função da população - os cinco maiores valores2010 2011 2012 2013 2014 20151.o Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa2.o Madeira Madeira Santarém Setúbal Setúbal Porto3.o Açores Setúbal Madeira Madeira Coimbra Setúbal4.o Setúbal Faro Setúbal Faro Faro Viana do Castelo5.o Faro Santarém Açores Porto Porto Coimbra32 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________31
O gráfico e o quadro supra apresentam a distribuição geográfica dos procedimentos de queixa pelo território nacional, com a população das circunscrições correspondentes a distritos ou Regiões Autónomas. Registe-se, desde logo, que o distrito de Lisboa apre-senta um valor superior ao da média nacional, que, em 2015, foi de 6,97 queixas por 10 mil habitantes. Verifica-se que, em 2015 e à semelhança do que vem acontecendo nos anos anteriores, o distrito de Lisboa mantém a primeira posição, seguido pelos distritos do Porto e de Setúbal, aquele em crescimento relativo e superando este último. Em situa-ção inédita, o distrito de Viana do Castelo surge em quarto lugar, superando o distrito de Coimbra.Por sua vez, os cinco distritos com valores mais baixos, e por ordem descrescente, foram os distritos de Vila Real, a Região Autónoma dos Açores e os distritos de Beja, de Guarda e de Viseu.Comparando os números de procedimentos de queixa, em 2015, com os do ano pre-gresso, verifica-se ter ocorrido um ligeiro crescimento em um único caso: o do distrito do Porto (0,16 pontos por dez mil habitantes). Com valores de decréscimo inferiores a 0,50 pontos por dez mil habitantes, refiram-se os distritos de Lisboa, de Évora, de Portalegre e de Leiria. Diga-se, também, que os maiores decréscimos – superiores a 1,60 pontos por dez mil habitantes – verificaram-se no distrito de Beja, na Região Autónoma dos Açores e nos distritos de Santarém, de Faro e de Viseu.No tocante ao número de queixas oriundas do estrangeiro, refira-se que o mesmo sofreu uma diminuição em cerca de 2/3, contabilizando-se em 83 procedimentos de queixa abertos com base em comunicações provindas do estrangeiro. Não obstante a predominância do recurso aos meios eletrónicos para apresentação de queixa, no ano de 2015, foi possível conhecer, em um número maior de situações, a resi-dência do queixoso, diminuindo, por essa forma, os casos de desconhecimento da mesma (em 2015, em número de 375).•Importa, finalmente, apresentar os resultados que se podem extrair das respostas voluntariamente prestadas pelos queixosos a um questionário que é enviado após a aber-tura de cada procedimento. Sublinhe-se que a resposta é facultativa e anónima, razão pela qual os dados que se seguem devem ser analisados e interpretados de acordo com aquela premissa. Refira-se que, em algumas situações, o questionário não pode ser remetido a todos os queixosos. É o que sucede, por exemplo, no caso de uma queixa que é apresentada coletivamente, por meio de um abaixo-assinado, com indicação de apenas um endereço ou contacto.No ano de 2015, a percentagem de respostas desceu significativamente em relação ao ano anterior, de 40% para 35%, tendo sido validados 2555 questionários respondidos.| 33II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________32
1.2. Defesa e promoção dos direitos fundamentais1.2.1. Direitos ambientais, urbanísticos e culturaisDas queixas e das iniciativas oficiosas de investigaçãoAo longo de 2015, as queixas controvertidas sobre direitos ambientais, urbanísticos e culturais – em que estão em causa lesões consumadas ou iminentes, por ação ou por omissão dos poderes públicos – justificaram a instrução de 734 novos procedimentos de queixa(14). Foram arquivadas 130 comunicações classificadas como exposições gerais e inde-feridas liminarmente 117 queixas com elucidação aos queixosos.Apesar de uma diminuição em relação a 2014 (quantificada em 15,8%, tendo em conta que, em 2014, foram abertos 850 procedimentos de queixa), o volume processual man-tém-se superior ao de 2013 (verificou-se um aumento de 5,9%, por referência aos 693 pro-cedimentos de queixa abertos em 2013) e aos anos imediatamente anteriores. A referida diminuição encontra explicação, desde logo, em um abrandamento de queixas sobre o con-trolo municipal de novas operações urbanísticas, em especial de obras de construção, assim como de queixas relativas a procedimentos de expropriação por utilidade pública. Tratam--se, pois, de dois setores da atividade administrativa que acusam um forte decréscimo, o que se reflete nas queixas. Com um menor volume de licenças e de comunicações prévias, os serviços municipais conseguem imprimir um ritmo mais acelerado às suas atribuições de polícia urbanística. Por seu turno, as obras públicas, diminuídas nos últimos anos para uma expressão sem precedentes, explicam que o volume de expropriações seja, também ele, muito escasso.Por iniciativa oficiosa do Provedor de Justiça foram abertos, ainda, dois procedimentos. O primeiro dirigido a sistematizar as questões mais pertinentes em matéria de estaciona-mento tarifado à superfície, o qual teve por base a experiência recolhida na apreciação de queixas ao longo dos últimos anos, nas sugestões e recomendações formuladas a alguns órgãos municipais. Estão em causa, a título principal, a aplicação de coimas e a remoção de viaturas em situações de alegada avaria nos parcómetros, impeditivas do cumprimento pelo utente do pagamento, assim como a recusa na concessão de uma margem razoável de tole-rância para o automobilista obter moedas ou outro meio de pagamento. Em outros casos, a questão controvertida respeita às condições de visibilidade do título de quitação a afixar no interior do automóvel. O Provedor de Justiça sublinha que a diversidade na disciplina do estacionamento automóvel obedece a regras demasiado diferentes de município para município – e até em cada um deles –, seja quanto aos dias e períodos horários sujeitos a tarifa, seja quanto a (14)  A este número acrescem dois procedimentos abertos, no ano de 2015, por iniciativa do Provedor de Justiça. | 35II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________34
comportamentos que a lei não prevê como tal. Com a anterior versão do regulamento, o estacionamento de um automóvel ligeiro, ainda que parcialmente sobre a relva de um espaço público, podia fundar a aplicação de uma coima a fixar ao abrigo da Lei n.o 89/2009, de 31 de agosto (Lei-Quadro das contraordenações ambientais). Embora qualificada como leve, o valor da coima a aplicar a pessoa singular que tenha agido com negligência fixava-se entre € 200, 00 e € 1000,00.O Provedor de Justiça frisou que não se encontra na competência regulamentar dos órgãos municipais dispor sobre as condutas qualificadas como contraordenações ambien-tais sem uma especificação prévia do legislador. É, por isso, justamente que a Lei n.o 89/2009, de 31 de agosto, se identifica como Lei-Quadro. Recorde-se que a verificação de um determinado facto ilícito qualificável como contraordenação ambiental eleva o valor das coimas e permite aplicar sanções acessórias muito mais gravosas. Uma vez que cons-titucionalmente o regime geral das contraordenações integra matéria da reserva relativa de competência legislativa parlamentar (alínea d), n.o 1, do artigo 165.o da CRP), tudo o que seja para impor um regime mais gravoso, por maioria de razão, há de encontrar-se sob reserva de lei, sem lugar para regulamentos autónomos ou independentes.Em tema bem diverso, os atos do Governo que excluem áreas do regime florestal (Decreto de 24 de dezembro de 1901) passaram a observar as exigências que o Provedor de Justiça tinha recomendado(17) serem indispensáveis. Assim, por exemplo, o Decreto do Ministério da Agricultura e do Mar n.o 9/2015, de 23 de abril, que exclui do regime flo-restal parcial 320 hectares de terreno, no concelho de Idanha-a-Nova, cumpre o dever de fundamentação, observa a forma própria e determina que, «como compensação pela exclusão do regime florestal total da Herdade do Ribeiro do Freixo (...) são submetidos ao mesmo regime, nos termos do disposto nos artigos 26.o, 27.o e 32.o do Decreto de 24 de dezembro de 1901, publicado no Diário do Governo, 2.a série, n.o 296, de 31 de dezembro de 1901, os terrenos, com a área de 67,578 hectares, que integram o património próprio do ICNF, I. P., e constituem a denominada Matada Margaraça, sita na freguesia de Benfeita, município de Arganil» (artigo 4.o).Em matéria diversa atinente à discriminação de atletas paraolímpicos, refira-se, também, o compromisso assumido pelo Secretário de Estado do Desporto de reduzir substancial-mente a clivagem que ainda se faz sentir entre os prémios atribuídos, pelo Estado, a atletas olímpicos e atletas paraolímpicos. (17)  Recomendação n.o 1/B/2011, de 2 de novembro.| 41II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________40
Sem prejuízo do interesse cultural e recreativo que possam ter as operações de filmagem, o Provedor de Justiça sugeriu a fixação de formalidades a cumprir para informação atem-pada dos moradores e sob vigilância das autoridades municipais. A sugestão foi bem recebida pela Vereadora responsável pelo pelouro em causa: «É com o intuito de melhorar estes procedimentos, que nos encontramos a trabalhar numa série de medidas que visam atenuar o impacto que a realização de filmagens tem na vivência da cidade, que passam por: reforço da fiscalização no local, nomeadamente no que diz respeito às áreas/lugares de estacionamento ocupados; antecipação da informação à população, utilizando outros suportes de divulgação, para além da carta informativa, tais como divulgação nos editais das Juntas de Freguesia, comércio local ou carta dirigida ao condomínio; maior envolvimento das Juntas de Freguesia, pois são um elemento crucial como veículo de transmissão de informação no terreno; criação de um protocolo com as Associações de Produtoras, que estabeleça um conjunto de boas práticas, de forma a con-ciliar os interesses de produtores, município e moradores».Da repartição temática da atividadeGráfico XIV 20152012 2013 2014Distribuição de matérias nos procedimentos de queixa – Unidade temática 1 (comparativo 2012-2015)0182 1992972335172 180 212 13 38 37222 280 196 199 227 30914 26 34 Urbanismo e habitação Ambiente e recursos naturais Ordenamento do território Cultura Lazeres 50 100 150 300 250200350 Da análise ao gráfico supra resulta que, por ordem decrescente e segundo as categorias gerais, foi o ordenamento do território a motivar maior número de procedimentos de queixa (40,3%), seguindo-se o ambiente e recursos naturais (27,1%), o urbanismo e habi-tação (24,7%), os lazeres (4,8%) e os direitos culturais (3,1%). 46 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________45
Os quadros setoriais que seguidamente se apresentam descriminam o tipo de queixas dentro das várias categorias temáticas.Quadro 8Urbanismo e habitação 182Obras de edificação 51Utilização das edificações 17Loteamentos e obras de urbanização 8Conservação e reabilitação de edifícios 20Áreas urbanas de génese ilegal 5Projetos das especialidades e ligação a redes públicas 15Habitação social e apoios à habitação 47Arrendamento urbano particular 8Propriedade horizontal 5Qualificações profissionais 6As obras de edificação apresentaram uma redução significativa, fruto do abranda-mento de novas operações urbanísticas em anos anteriores e, por consequência, também as queixas sobre ligações urbanísticas às redes públicas. O mesmo se pode afirmar para as questões atinentes à conservação e à reabilitação de edificações, cuja diminuição incide principalmente nas queixas de arrendatários. Já as questões de habitação social continuam a apresentar valores muito elevados, perante as listas de espera municipais para atribuição de alojamento ou para realojamento de agrega-dos familiares entretanto ampliados. Neste particular domínio, o Provedor de Justiça conti-nuou, ao longo de 2015, a acompanhar os despejos administrativos e as demolições no Casal de Santa Filomena por parte da Câmara Municipal da Amadora, que não acatou a sugestão do Provedor de Justiça no sentido de expropriar por utilidade pública os terrenos onde o bairro surgiu – e cresceu há cerca de 40 anos – habilitada pelo Decreto-Lei n.o 273-C/75, de 3 de junho (n.os 3 e 4, do artigo 1.o), no qual se determina que os terrenos ocupados por barracas ou bairros de lata serão avaliados atendendo exclusivamente ao seu destino como prédios rústicos, e reservando-os para habitação a custos controlados. Observa-se, assim, nas grandes áreas metropolitanas que o aumento da longevidade da população contribui para a diminuição da rotação dos fogos de habitação com que os municípios contavam. Por outro lado, domiciliadas nestes fogos começam a conviver três e quatro gerações sem que haja capacidade para desdobrar a oferta de habitação aos mais jovens. Permanecem ou regressam a casa dos pais e dos avós, levando os seus filhos por não conseguirem encontrar no mercado oferta habitacional à altura dos seus recursos.| 47II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________46
Entretanto, a conservação dos edifícios a custos controlados apresenta a fatura da fraca qualidade dos materiais e de opções arquitetónicas adotadas anos atrás: acentuada degra-dação das fachadas, perecimento dos elementos de impermeabilização, avarias reiteradas de ascensores em edifícios com demasiados pisos. Atendidas no ano anterior muitas das alterações ao novo Regime do Arrendamento Urbano e praticamente concluídas as atualizações de rendas anteriores a 1992, o número de queixas sobre arrendamento particular desceu bastante. Destaca-se, porém, o Estado e outras pessoas coletivas públicas como inquilinos, seja por mora no pagamento de rendas, seja por incumprimento de deveres acessórios decorrentes da extinção do vínculo contra-tual (v.g., restituição do imóvel devoluto).O Provedor de Justiça, na sequência da apreciação de uma queixa relativa a obras de edificação no interior do Quarteirão dos Marianos, em Santos-O-Velho, Lisboa, concluiu pela formulação da Recomendação n.o 3/A/2015, de 15 de junho(20), no sentido de ser recusada a licença, dirigida à Câmara Municipal de Lisboa. A referida edilidade reconheceu ter incorrido em um erro sobre os pressupostos de facto da demolição prevista na Rua das Janelas Verdes. Já no tocante ao edifício da antiga Fábrica de Cerâmicas Constância ali instalado, as autoridades municipais insistem que aquele imóvel foi, apenas por equívoco, inventariado como de interesse municipal no PDM (2013), não possuindo valia arquitetónica ou artística que justifiquem a sua preser-vação. O executivo camarário tomou a iniciativa de requerer ao Governo que, por sua vez, solicitasse um parecer ao Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, na parte respeitante à sucessão de planos no tempo. Salienta-se que o Provedor de Justiça considera que as remissões de um plano de urba-nização de 1996 (ainda em vigor) para o plano diretor municipal devem ser entendidas como atinentes ao novo PDM (2013) e não ao antigo (1994) que, segundo esta doutrina, permaneceria a aplicar-se em vastas zonas da cidade, apesar de revogado.Quadro 9Ambiente e recursos naturais 199Água 13Solo e subsolo 4Ruído 103Floresta 20Fauna 2Qualidade do ar 16(20)  Cf. Relatório à Assembleia da República 2015. Anexo: Tomadas de Posição [citado: Tomadas de Posição 2015], pp. 15-26.48 |20 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________47
Radiações 2Salubridade 20Gestão de resíduos e efluentes 15Produtos inflamáveis, tóxicos ou explosivos 4Entre as queixas ambientais, a matéria referente ao ruídorepresenta mais de metade(51,8%) do seu valor global. As fontes ruidosas, nas 103 queixas admitidas, repartem-se da seguinte forma: cafés, bares, e discotecas, muitas vezes, instalados em edifícios multi-familiares com fracas condições de isolamento ou concentrados em zonas históricas (38), comércio e serviços (17), espetáculos, compreendendo festas académicas, arraiais, festivais ou simplesmente música amplificada na via pública (13), atividade industrial (12), tráfego (6), cães (5), locais de culto (4), outros (7). Em apenas uma queixa, o autor opõe-se ao excesso das medidas de polícia ambiental impostas (intimação para reduzir volume de música em piscina com esplanada).As queixas relativas à proteção da água respeitam, na sua maioria, à contaminação de linhas de água ou ao licenciamento de captações sem os afastamentos necessários.As questões florestais são principalmente de limpeza e gestão do combustível em terre-nos privados ou relativas ao corte e poda de arvoredo público.A qualidade do ar tem sido invocada com o receio de contaminações industriais (nota--se o justo receio deixado pelo surto de doenças respiratórias em Vila Franca de Xira, no ano anterior) e, ainda, por motivo das restrições à circulação automóvel em certas zonas urbanas. Com efeito, a notícia de fraudes em motores de várias marcas automóveis veio retomar a polémica das Zonas de Emissões Reduzidas (ZER). Os proprietários de auto-móveis impedidos de circular opõem que há, afinal, outros mais recentes que só por ficção se consideram menos poluentes.Por seu turno, as queixas relativas à salubridade constituem uma categoria de que maio-ritariamente se refere a unidades pecuárias.Quadro 10Ordenamento do território 297Geral 13Instrumentos de gestão territorial 14Regimes territoriais especiais (restrições de interesse público) 17Avaliação de impacto ambiental (de obras públicas) 6Execução de obras públicas 35| 49II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________48