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O abuso na utilização da figura do instituto público assenta, entre nós, basicamente, em três pecados essenciais. Em primeiro lugar, a tentação de arranjar regimes remuneratórios mais elevados do que os do topo da Administração Pública, que são, como sabe, o de director-geral, para o pessoal dirigente - regimes mais elevados e que, por vezes, são, verdadeiramente, regimes principescos, atendendo ao tipo e à natureza de funções efectivamente desempenhadas.
Em segundo lugar, a tentação de ladear as regras apertadas de concurso e os salários nem sempre tão competitivos quanto isso praticados nos quadros de pessoal da Administração Pública, optando-se pela latitude discricionária, e quantas vezes arbitrária, de regimes privativos de contrato de trabalho.
Em terceiro lugar, a tentação, já hoje aqui também frisada, de fugir aos mecanismos de controle financeiro apertado das despesas públicas, conquistando uma autonomia e uma liberdade na realização de despesas muito para além do que são as regras normais na Administração do Estado.
Haverá outros pecados, em alguns casos pontuais até bastante preocupantes, mas estes são, normalmente, o denominador comum que, de uma ou outra forma, encontramos, ainda que de modo não confessado, na génese de muitos dos institutos públicos existentes.
Ora, como está bom de ver, nada disto foi corajosamente atacado pelo Governo, antes, pelo contrário, tudo isto continua a beneficiar de uma complacente aceitação pela parte do Governo, na proposta que nos apresentou.
A eventual aprovação desta proposta, por si mesma, não implicaria a erradicação de nenhum dos pecados primordiais atrás referidos, nem tão-pouco evitaria que os mesmos continuassem a ser impunemente praticados, com total arbitrariedade por parte do Executivo. Se quiser, Sr. Ministro, dito de outra maneira, não há nenhum instituto, dos muitos que, reconhecidamente, foram criados, nos últimos anos, de forma não sustentada nem justificável, não há nenhum desses, repito, que, à luz da nova lei - fosse ela aprovada -, passasse a não mais ser possível criar de nenhum jeito. E, quando é assim, Sr. Ministro, estamos conversados quanto à coragem ou falta dela e ao ânimo reformista que o Governo exibe com esta proposta: dar a ideia de que se muda, para que tudo fique na mesma. É isso mesmo, Sr. Ministro! Não é que isso me espante muito - confesso! Não é de agora que nos habituámos a assistir à «reformofobia» dos governos do Sr. Eng.o António Guterres.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Mas, se foram os senhores, e o Sr. Ministro em especial, que tem particulares responsabilidades nisso, que quiseram erigir esta matéria como uma área a moralizar, dentro do Estado, era de se exigir outra coragem e outra determinação em querer mudar o que está mal. Bem pode o Sr. Ministro desdobrar-se agora em promessas e ladainhas...O Sr. Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública: - Ladainhas, não!
0335   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 O Orador: - ... de que quer combater este estado de coisas, de que a desordem e mesmo algum regabofe a que hoje assistimos vai ter um fim decidido e de que o Governo quer pôr tudo nos eixos. É que, mais uma vez, Sr. Ministro, o vosso discurso não tem a mínima sustentação na vossa prática.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Muito bem!O Orador: - A vossa proposta, quanto ao estatuto dos dirigentes dos institutos públicos - um dos pecados a que me referi há pouco, que todos sabemos estar na base de muitos dos abusos -, guarda um envergonhado silêncio. Silêncio que, numa lei-quadro, significa permissividade.
A vossa proposta, quanto ao regime do pessoal dos institutos, faz lembrar um bordel.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares (José Magalhães): - Um bordel?!O Orador: - Não há regras, valem todos os regimes conhecidos e mais aqueles que a imaginação fértil dos criadores dos institutos, em cada momento, se lembrar de inventar.
A vossa proposta, no que respeita às exigências de condições financeiras próprias que sustentem a autonomia das despesas, é uma envergonhada mão-cheia de nada, Sr. Ministro.
Não se definem mínimos autónomos de receitas próprias e fala-se em pareceres que, por não serem vinculativos, têm o valor piedoso de uma mera opinião.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Perguntar-se-á: então, para que é que serve esta proposta do Governo? Ela diz tudo e o seu contrário! Para cada tentativa de definição de uma regra, logo aponta, no artigo seguinte, a abertura de uma excepção!
Não havendo uma verdadeira política reformista, uma corajosa vontade de definir regras exigentes e de provocar uma moralizadora redução drástica das situações de abuso a que se chegou, para quê esta iniciativa do Governo?!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Muito bem!O Orador: - É uma pergunta legítima que esta Câmara tem de formular a si própria.
Pela minha parte, como não posso aceitar e não acredito, pessoalmente, que esta iniciativa seja apenas para mostrar serviço, numa área em que algumas coisas acertadas têm sido ditas pelo Sr. Ministro mas onde pouco ou nada tem sido feito, a única conclusão racional que tenho de tirar é a de que o Governo procura, com esta proposta, a mera habilitação legal, por parte da Assembleia da República, e a cobertura política para continuar os desmandos que tem seguido na multiplicação de um Estado paralelo, de que os institutos públicos são um exemplo incontornável.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Não é verdade! É exactamente ao contrário!O Orador: - O que o Governo procura é co-responsabilizar a Assembleia da República numa política que tem sido a sua e que sente que começa a ser dificilmente sustentável mas que, politicamente, não quer abandonar.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Muito bem!O Orador: - Para quem tem dúvidas disto mesmo, tivemos, nos últimos dias - na passada semana, para ser mais exacto -, o exemplo mais gritante e a demonstração mais flagrante das reais intenções governamentais. No Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, o Ministério presidido pelo Sr. Ministro aqui presente, o mesmo que é autor político da proposta de lei que estamos hoje aqui a discutir presumivelmente reveladora de uma vontade de mudar e de travar o caminho até aqui seguido - era assim que vinha anunciada -, foi criado o novo Instituto para a Inovação na Administração do Estado. Não discuto agora nem aqui a oportunidade dessa criação.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares: - É pena!O Sr. Osvaldo Castro (PS): - É melhor!O Orador: -  Não vem ao caso! Discutamos, sim, porque é isso que estamos aqui a debater, qual o regime que o Governo deu a esse Instituto.
O Sr. Ministro corrigir-me-á se não estiver correcto aquilo que vou referir.
O regime dos membros do Conselho de Direcção desse Instituto é o de gestores públicos; o estatuto do pessoal dirigente é aprovado em regulamento interno, repito, interno do próprio Instituto;...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - E estão todos conformados!O Orador: - ... o regime dos funcionários é misto, ou seja, pode ser de contrato de trabalho e pode ser de vínculo à função pública, dependendo do freguês; o regime orçamental e financeiro, esse, é o dos fundos autónomos do Estado,...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Uma vergonha!O Orador: - ... pese embora o Instituto não assegurar qualquer exigência de receitas próprias, vivendo exclusivamente, ou quase, das transferências de dinheiros dos contribuintes, através do Orçamento do Estado. É caso para dizer: «Em casa de ferreiro, espeto de pau»!
Sr. Ministro, face a isto, como quer o senhor convencer-nos de que é outra a sua política para os institutos públicos, de que agora é que é?!
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Está claro, em face de tudo o que fica dito, que o PSD votará contra este pedido de autorização legislativa por parte do Governo.O Sr. Strecht Ribeiro (PS): - Ora bem!O Orador: - Conhecendo da vossa prática e das vossas reais intenções, não é, sequer, imaginável que fosse outra a nossa posição.O Sr. Strecht Ribeiro (PS): - Claro!O Orador: - Já percebendo isso mesmo, o Governo viu-se obrigado a recuar nos seus propósitos e fala agora na não votação deste texto mas, antes, na abertura de um trabalho conjunto, em comissão, para se encontrarem formulações de especialidade que possam aproximar as posições das várias bancadas.
0336   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Lançou o barro à parede!...O Orador: - Quero aqui afirmar, Sr. Ministro, o que o PSD pensa sobre esta matéria.
Em primeiro lugar, a hipótese de aprovação de uma lei-quadro sobre os institutos públicos não pode, nunca, servir de pretexto para adiar a adopção de uma nova conduta - contrária ao exemplo que citei, por parte do próprio Ministério que o Sr. Ministro dirige - nem para não iniciar de imediato o trabalho de redução drástica do número de institutos, reconduzindo à forma clássica de serviços do Estado e aos regimes que lhe são próprios todas as situações abusivas que foram criadas nos últimos anos. De resto, era esse um dos propósitos das medidas pomposamente anunciadas pelo Governo, no início do Verão, para a contenção da despesa.O Sr. Telmo Correia (CDS-PP): - Exactamente!O Orador: - Em segundo lugar, só faz sentido, Sr. Ministro, pensar-se numa lei-quadro se for para aí consagrar, com rigor, e sem a sistemática abertura de excepções, um regime específico, obrigatório, para os dirigentes e os funcionários, acabando com a arbitrariedade à la carte que o Governo continua a professar.
Em terceiro lugar, colocar como pressuposto vinculativo para a criação ou a manutenção de qualquer instituto a existência de um nível mínimo de receitas próprias e a capacidade para as obter através da prestação de serviços que as gerem.
Se o Partido Socialista não quiser entender que só assim é que se pode falar em pôr ordem na desordem, que só assim é que há uma efectiva moralização no recurso à figura dos institutos, que só assim é que tem algum sentido aprovar-se uma lei-quadro nesta matéria, então, é porque, verdadeiramente, as nossas suspeitas são fundadas e aquilo que os senhores pretendem é tão-só um alibi político e uma cobertura legal da Assembleia da República para prosseguirem no caminho de implosão da Administração Pública clássica e de criação de um Estado paralelo, sem limites, que melhor satisfaça os interesses e as clientelas partidárias de quem está, em cada momento, no Governo.O Sr. Osvaldo Castro ( PS): - Não é verdade! Você sabe bem que não é verdade!O Orador: - E, para isso, Sr. Ministro, continuará a contar com a nossa firme denúncia e a nossa oposição.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra a Sr.a Deputada Maria de Belém Roseira.A Sr.a Maria de Belém Roseira (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, fiquei um pouco surpreendida com a sua intervenção,...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Pois claro!A Oradora: - ... até porque a maioria das críticas que apresenta a esta proposta de lei não deixa de corresponder a características de muitos institutos públicos criados na altura em que o PSD foi governo. E não se assuste com o que vou dizer, pelo seguinte: no tempo do governo do PSD, e bem, em meu entender, os hospitais foram considerados...Protestos da Deputada do PSD Manuela Ferreira Leite.Sr.a Deputada, por favor, deixe-me acabar, porque isto é importante para meu próprio esclarecimento.
Como eu estava a dizer, no tempo do governo do PSD, os hospitais, por exemplo, foram considerados instituições especiais, tendo inclusivamente sido fixado, para os membros do conselho de administração, um estatuto de remuneração equivalente ao dos gestores públicos, o que, aliás, na altura, foi muito criticado, embora na prática não tenha correspondido a nada de extraordinariamente diferente relativamente aos ordenados dos directores-gerais, ao contrário do que se afirmava. E isto porquê? Porque na área da saúde se cumpriu escrupulosamente a legislação relativa à remuneração dos gestores públicos. Portanto, não houve qualquer desvio.O Sr. Strecht Ribeiro (PS): - Exacto!A Oradora: - Considero, pois, que o problema, às vezes, não está nos institutos. E não estou a referir-me agora aos institutos públicos mas à maneira como se faz a aplicação da figura adoptada em termos remuneratórios.
Da mesma forma, relativamente às regras de atribuição de autonomia administrativa e financeira, os hospitais e centros de saúde, recebendo fundamentalmente apenas receitas do Orçamento do Estado - até porque a saúde é, em termos constitucionais, tendencialmente gratuita -, estariam sempre impedidos de beneficiar de um instrumento de gestão, indispensável para responder em tempo às solicitações com vista ao cumprimento da sua missão.
Por outro lado, devo dizer-lhe que a questão da convivência entre os contratos individuais de trabalho e o estatuto da função pública também não é nova. Pode ser difícil e complexa, mas não é nova. É algo que já acontecia anteriormente.
Além disso, parece-me que a questão que se coloca é esta: como vamos nós modernizar a Administração Pública, de que este diploma é uma peça, sem fazer a modernização da Administração Pública em si.
Gostaria, pois, de poder contar com a colaboração do Sr. Deputado quanto à análise deste aspecto numa perspectiva mais directa. Ou seja, não apenas em relação ao que está definido relativamente aos princípios gerais, que me parecem de enorme bondade, mas, fundamentalmente, em relação à maneira como eles estão aplicados. E, quanto a esta matéria, penso que o Ministro Alberto Martins é, para nós, garante de que as suas intenções são no sentido da moralização e que competirá a quem a aplicar - à Assembleia, efectivamente - a avaliação de como é feita a aplicação destes novos instrumentos ao serviço da Administração Pública, para que esta melhor possa cumprir a sua missão.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Maria de Belém Roseira, agradeço as suas
0337   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 perguntas, mas devo dizer-lhe que acho preocupante que se tenha surpreendido, até porque a Sr.a Deputada já me tinha ouvido falar sobre estas matérias em sede de Comissão, aquando da audição do Sr. Ministro, realizada na semana passada.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - E a proposta não foi mudada desde então!O Orador: - De qualquer forma, quero dizer-lhe, com muita clareza, o seguinte: há uma confusão que a Sr.a Deputada não pode fazer e eu, na intervenção que fiz, deixei essa separação bem clara. Ou seja, na intervenção que fiz, considerei a área da saúde, exemplo que a Sr.a Deputada deu, e a área da educação, como são as universidades, os institutos politécnicos e as escolas, como áreas específicas da Administração - áreas que, como a Sr.a Deputada bem sabe, mesmo ao nível da função pública, beneficiam do estatuto de corpos especiais - onde a categoria de estabelecimentos prestadores de serviços ao cidadão justifica a existência de um regime autónomo. E ele aí está!
E quando os senhores, de forma demagógica, muitas vezes, vêm dizer que os governos do PSD criaram mais institutos, digam a verdade! Como diz o Professor Vital Moreira, criaram mais institutos, porque criaram todos esses institutos que a Sr.a Deputada, que foi ministra da Saúde, sabe que tinham de ser criados, com um estatuto autónomo, próprio, que eu não questiono.
O que está hoje em causa, Sr.a Deputada - e a senhora sabe-o bem - , é a categoria de institutos que o estudo do Professor Vital Moreira cataloga como serviços personalizados do Estado. E nessa categoria nós «levamos uma tareia» dos senhores em termos de criação de institutos. Está bem de ver! Mas, independentemente disto, Sr.a Deputada, eu assumo os erros que foram feitos no passado. Basta olhar para a situação presente. Só quem ponha uma venda à frente dos olhos é que não percebe que a situação actual é injustificável!
Mas deixe-me dizer-lhe o seguinte: a profissão de fé que fez, no final do seu pedido de esclarecimento, em relação ao Dr. Alberto Martins... O Dr. Alberto Martins, como pessoa, merece da minha parte a mesma profissão de fé que mereceu da sua parte. Como ministro...Protestos da Deputada do PS Maria de Belém Roseira.Ó Sr.a Deputada, eu acabei de citar o que foi feito na semana passada pelo ministério do Sr. Ministro! Se a Sr.a Deputada concorda com isso... Olhe que não se trata de um hospital! Olhe que não se trata de um serviço prestador de serviços aos cidadãos! Não é uma escola, uma universidade ou uma maternidade! É um instituto do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública. Portanto, não me merece qualquer profissão de fé um governo que tem políticas destas e que actua nestes termos.
Quanto à questão do contrato individual de trabalho, direi que não sou contra ele. O que sou é contra um regime como o que consta desta proposta de lei do Governo, que permite contratos individuais de trabalho com regime privativo - e a Sr.a Deputada sabe o que isto quer dizer, ou seja, são contratos com regras autónomas relativamente aos princípios gerais do contrato de trabalho -, que permite que existam em paralelo funcionários públicos e pessoas com contrato individual de trabalho com regimes privativos.A Sr.a Maria de Belém Roseira (PS): - Mas isso já existe!O Orador: - Pois existe, Sr.a Deputada! Mas, então, entendamo-nos: se a lei-quadro é para legalizar tudo o que de mal existe, não contem connosco, façam-na sozinhos; se é para moralizar a situação, então, tenhamos a coragem de dizer que isto está mal, como o Sr. Ministro já disse muitas vezes no seu discurso, assumamo-lo na prática e tentemos encontrar um regime obrigatório para pôr as coisas nos eixos!Aplausos do PSD.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Presidente, Almeida Santos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, começo pela última questão que colocou, referindo que a criação do Instituto para a Inovação na Administração do Estado levada a cabo no âmbito do meu Ministério foi, efectivamente, para reforçar e moralizar a eficácia e a eficiência da Administração Pública.
Em relação a este aspecto, devo dizer que não gasto um centil a mais do que aquilo que se gastava neste âmbito, dado que extingui o Instituto de Gestão da Base de Dados dos Recursos Humanos da Administração Pública, o Secretariado para a Modernização Administrativa, quatro departamentos da Direcção-Geral da Administração Pública e, com a concordância do Sr. Ministro das Finanças, duas direcções de serviços do Instituto Informático. Não há um só novo funcionário público no Instituto para a Inovação na Administração do Estado.A Sr.a Manuela Ferreira Leite (PSD): - É para isso que o senhor lá está!O Orador: - A razão da criação deste Instituto é a de se conseguir maior eficiência e eficácia.
Devo, aliás, dizer-lhe que a situação dos dirigentes equiparados ao gestor público nos institutos públicos existe em 35 institutos. É uma questão preocupante! Temos de resolver em lei específica qual é a natureza, estatuto e dimensão remuneratória dos gestores públicos, das empresas públicas, dos dirigentes da administração central e dos dirigentes dos institutos públicos. É absolutamente imprescindível que este tertium genus seja resolvido em lei específica.
A questão que quero colocar-lhe é a seguinte: nós queremos moralizar, queremos racionalizar. Quais são as suas propostas? Apresente-as!Vozes do PS: - Muito bem!A Sr.a Manuela Ferreira Leite (PSD): - Não podemos! Vocês já pediram pareceres a todo mundo!
0338   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, vamos por partes.
Quando citei o caso do Instituto para a Inovação na Administração do Estado, comecei por dizer que não questionava a sua oportunidade. Eu sei que razões há sempre muitas, Sr. Ministro. Todas aquelas que quisermos inventar! Há sempre múltiplas razões! O que o Sr. Ministro aqui veio fazer, de forma defensiva, foi explicar que criou esse instituto extinguindo outros. Porém, a verdade é que o Sr. Ministro não desmentiu uma vírgula do que eu disse. E eu lancei-lhe um repto: pedi-lhe, na minha intervenção, para me corrigir se não fosse assim. E o Sr. Ministro não me corrigiu!
Quanto à questão do estatuto dos gestores públicos, o problema não é o da sua existência ou não, porque todos sabemos que ele existe. O problema é que é preciso encontrar razões que justifiquem a existência desse tipo de estatuto para órgãos da Administração Pública que não sejam prestadores de serviços. Esse é que é o problema!
A questão que coloco é a de saber como é que o Sr. Ministro justifica que o Instituto para a Inovação na Administração do Estado, criado no âmbito do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, tenha este tipo de estatutos para o seu conselho directivo. Como? Por que carga de água? A que título? Onde é que estão as receitas? Onde é que está a tecnicidade específica para isso? São estas as justificações que fazem falta! E, sobre isto, o Sr. Ministro nada disse!
Uma última questão: o PS tem sempre a atitude recorrente de vir dizer que as oposições criticam mas não apresentam contrapropostas. O Sr. Ministro, que foi um ilustre Deputado na oposição, sabe bem que o papel da oposição, em democracia, é esse e que esse papel é tão nobre como o papel que os senhores, quando estão aí sentados, executam. Portanto, não lhe fica bem pôr em causa o facto de as oposições apresentarem críticas fortes à forma como o Governo se conduz, quando vem ao Parlamento. Esse é o nosso papel!
De qualquer maneira, devo dizer-lhe, Sr. Ministro, que toda a parte final da minha intervenção (e não precisava de o ter feito) serviu para deixar claro ao Sr. Ministro quais são as regras que, do ponto de vista do PSD, são as únicas para base de discussão sobre o problema dos institutos públicos. Se o Sr. Ministro não as ouviu, terei muito gosto em facultar-lhe uma cópia do meu discurso. Não vou é repeti-lo!Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Como referi há pouco, a proposta de lei hoje em discussão é apresentada na sequência de um estudo, que tem os seus méritos, e é apresentada, alegadamente, como um progresso em matéria de disciplina da Administração Pública.
Creio que vale a pena dizer, embora isso já não conste da proposta de lei, que no trabalho que foi apresentado na sequência da comissão nomeada pelo Governo se refere que, relativamente aos actuais institutos públicos, existe uma geral ausência de justificação para a criação de cada instituto público e a falta de consistência na adopção dessa figura, dando lugar a soluções institucionais diferentes perante situações aparentemente idênticas, dependendo isso de factores em grande medida conjunturais e aleatórios.
O mesmo documento refere também a notável instabilidade de soluções relativamente aos institutos públicos, considera que é indispensável refrear a sua proliferação e banalização, que considera que foi uma característica da criação de institutos públicos nos últimos anos, e que seria necessário estabelecer um quadro de referência quanto ao regime jurídico que limite a deriva para a singularidade de regimes sem justificação razoável. Creio que este diagnóstico é muito útil.
Acrescentaria, ainda, que, segundo este mesmo grupo de trabalho, deveriam ser objectivos de uma lei-quadro: estabelecer um padrão típico quanto ao regime jurídico da generalidade dos institutos; reduzir a multiplicidade e heterogeneidade dos regimes vigentes; tornar mais exigentes os requisitos de criação de novos institutos públicos; limitar a criação de institutos com regime jurídico atípico; articular mais coerentemente o conceito jurídico-administrativo de instituto público ou o conceito jurídico-financeiro de organismo autónomo e, entre outros aspectos, impor um reexame de todo o universo dos institutos públicos existentes.
Deste modo, uma vez que, creio, é consensual esta necessidade, a questão que se deve colocar é a de saber se esta proposta de lei corresponde a essa necessidade. E aí, do nosso ponto de vista, devemos dizer que não corresponde. Para além de se afastar em aspectos decisivos do próprio regime proposto por esse grupo de trabalho, entendemos que não corresponde minimamente aos objectivos que são aqui invocados.
Assim, por via desta proposta de lei, caso a mesma fosse aprovada, continuaria a legitimar-se um dos objectivos que tem presidido no fundamental à criação de institutos públicos, que é promover a fuga para o direito privado, fugir ao direito administrativo, fugir à aplicação das regras de gestão pública que o Estado definiu para si próprio, mas em relação às quais sucessivos governos têm sempre encontrado maneira de fugir, através dos mais diversos subterfúgios.
Em face do exposto, gostaria de colocar três questões que, a nosso ver, representam discordâncias fundamentais relativamente a este diploma.
Uma questão fundamental é, desde logo, a do estatuto do pessoal que consta desta proposta de lei. Lembro que, na proposta apresentada pelo grupo de trabalho, se refere expressamente, em anotação ao problema do regime do pessoal, que «fazendo parte da Administração Pública a título pleno, os institutos públicos de regime comum devem, em princípio, ter pessoal submetido ao regime da função pública, que é o regime comum da relação de emprego público». E diz depois que «poderia encarar-se a possibilidade de reformar este regime, o que implicaria para os proponentes uma alteração constitucional, visto que o regime da função pública constitui uma espécie de garantia institucional (Constituição da República, artigo 269.o), implicando salvaguarda constitucional dos seus traços essenciais, mas, com o actual quadro constitucional, não pode considerar-se admissível uma generalizada fuga do regime da função pública, nomeadamente por via da sistemática criação de institutos públicos com regime de direito laboral comum». Daí que, para os proponentes, deveria ser excepcional qualquer recurso ao regime de
0339   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 contrato individual de trabalho e, ainda assim, isso deveria ser feito com garantias relativamente à forma de admissão de pessoal, não devendo dispensar uma forma, embora um tanto mitigada, de concurso público.
Ora bem, aquilo que o Governo aqui propõe não é isso, não é qualquer regra de excepcionalidade para o recurso ao contrato individual de trabalho, o que o Governo aqui propõe, mesmo que esta proposta de lei seja discutível relativamente à possibilidade que abre de recurso a excepções para contornar o regime geral, é, pura e simplesmente, um regime de opção governamental em cada caso concreto entre recorrer ao regime da função pública ou ao regime do contrato individual de trabalho. É isto que expressamente consta do artigo 30.o desta proposta de lei, no qual o Governo até prevê a co-existência dos dois regimes no mesmo instituto, correspondendo a cada um dos regimes um quadro de pessoal próprio.
Portanto, isto para nós é absolutamente inaceitável, porque cria disparidades óbvias dentro de cada instituto; permite que, no mesmo instituto, estejam a desempenhar a mesma função dois trabalhadores com regimes absolutamente díspares, um sujeito ao regime da função pública e outro sujeito ao regime do contrato individual de trabalho; e legitima tudo, isto é, legitima uma fuga absoluta ao regime de emprego público para o exercício de funções que, evidentemente, são funções públicas.
Há uma segunda questão que, do nosso ponto de vista, é importante salientar, que é esta: o que é que este diploma permite em matéria de criação de institutos públicos? Permite quase tudo. Permite que, quando considere que as funções a desempenhar no âmbito da Administração Pública devam ser melhor desempenhas através do instituto público, o Governo tome essa opção e crie o instituto; que o próprio instituto possa criar uma entidade de direito privado, uma vez que o artigo 9.o desta proposta de lei permite ao próprio instituto participar na criação de uma entidade de direito privado para desempenhar as suas próprias funções; que o próprio instituto possa participar na criação de uma entidade privada, juntamente com outras entidades, para desempenhar as suas funções; que o Governo possa também adoptar um regime para um instituto público que seja equiparado ao das entidades empresariais públicas (artigo 43.o); que o instituto possa criar subinstitutos (artigo 47.o); e tem ainda uma insólita disposição, que é a do artigo 52.o, que diz que «as fundações de direito privado instituídas por entidades públicas, ainda que seja por instrumento próprio das fundações particulares, regem-se pela lei civil».O Sr. Telmo Correia (CDS-PP): - É para a FPS!O Orador: - Este artigo 52.o da proposta de lei faz-nos lembrar uma célebre fundação, chamada Fundação para a Prevenção e Segurança, que, inclusivamente, foi aqui objecto de um inquérito parlamentar, porque, de facto, era disso que se tratava. Tratava-se de uma fundação de direito privado exactamente criada por um instrumento próprio das fundações particulares, instituída por entidades públicas. Com uma norma destas, o Governo consideraria que se regem pela lei civil este tipo de fundações e, portanto, ficaria legitimada uma actuação como aquela que foi aqui condenada.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Não é verdade! São realidades diferentes!O Orador: - O Sr. Deputado Jorge Lacão está muito exaltado a dizer que são realidades diferentes, mas fico à espera que ele demonstre isso, porque, para nós, o que está aqui, preto no branco, é que se trata, de facto, de uma realidade que encaixa perfeitamente na moldura que o Governo procurou criar para a chamada Fundação para a Prevenção e Segurança.O Sr. Bernardino Soares (PCP): - Muito bem!O Orador: - Mas há ainda uma terceira questão, que é a da fuga para a regulamentação. O que é que quero dizer com isto? No artigo 6.o deste diploma, diz-se que os institutos são criados por decreto-lei. Simplesmente diz-se também que o decreto-lei apenas tem de definir a designação, as atribuições, a jurisdição territorial, o ministério da tutela e que tudo o mais pode ser definido através de decreto regulamentar.
Ora bem, o decreto regulamentar, como se sabe, não está sujeito a fiscalização parlamentar, apenas o decreto-lei está, e permite-se aqui que, inclusivamente, o regime de pessoal seja definido através de decreto regulamentar, quando o regime de emprego público, nos termos constitucionais, constitui uma reserva legislativa, razão pela qual, do nosso ponto de vista, como é evidente, nunca pode ser remetido para um diploma regulamentar.
Portanto, o que se visa permitir com esta disposição é que, no fundo, o Governo, através de decreto-lei, se possa limitar a algo muito simples, que é dizer: é criada uma fundação, com a seguinte designação, com a seguinte atribuição, de âmbito nacional e sob tutela do ministério x, e tudo o mais, tudo aquilo que é fundamental do ponto de vista estatutário, passa para decreto regulamentar, ficando aí o Governo absolutamente de mãos livres para fazer aquilo que muito bem entender.
Concluindo, este diploma, tal como está, é para nós absolutamente inaceitável, apresenta-se como um diploma que procuraria, no fundo, moralizar uma situação que todos consideramos inadmissível, porque aquilo que, no fundo, vem fazer é legitimar situações como aquelas que existem actualmente e que nós, manifestamente, condenamos.
O que é desejável, do nosso ponto de vista, é um diploma que corresponda, de facto, aos objectivos que são invocados e que, no seu conteúdo, não acabe por vir negar esses objectivos, que é aquilo que acontece com a proposta de lei.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, Srs. Membros do Governo, Sr.as e Srs. Deputados: Creio que, para além das próprias fronteiras do debate que agora travamos, todos nós temos o dever de não ignorar as profundas mutações do Estado em face das responsabilidades que ele tem sido sucessivamente chamado a desempenhar.
Há muito tempo que se ultrapassou o domínio do chamado Estado de administração autoritária, em que a concepção fundamental era uma concepção de unidade orgânica, com relações de hierarquia absolutamente estabilizadas, numa estrutura piramidal das relações
0340   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 administrativas entre um vértice no topo e, depois, uma espécie de cadeia de comando claramente identificada.
Não é assim que pode, adequadamente, funcionar o Estado prestador do nosso tempo, um Estado que, pelas suas tarefas fundamentais, é chamado a ter uma participação atenta, muitas vezes activa, muitas vezes de intervenção a títulos diversos ao nível da vida e da ordem social geral. Não é assim que se pode encarar um Estado que, para além de prestador, deve ser um Estado que tenha a noção de que não deve ser um Estado que se substitua à iniciativa da sociedade em geral, dos cidadãos, da actividade económica, da própria capacidade da mobilização para as tarefas sociais por iniciativa da sociedade civil.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Muito bem!O Orador: - É um Estado que tem que saber adequar um princípio de Estado prestador, com uma lógica de subsidiariedade, em que esse Estado, para além de fazer, esteja sobretudo em condições de fazer fazer, mas de forma adequada. E, nesse sentido, tem de ser igualmente um Estado regulador.
Ora, para que um Estado possa conciliar funções que vão da administração autoritária à administração prestadora, à administração reguladora, este Estado tem que ter, inevitavelmente, graus de especialização técnica, capacidades de elaboração, modos de intervenção que não se coadunam com o grau de estrutura, tantas vezes relativamente homogénea e indiferenciada, da concepção clássica da Administração Pública. Estamos perante novos desafios, que implicam capacidades de respostas na base de um novo paradigma, em face das responsabilidades gerais do Estado e dos poderes públicos.
Nesse sentido, o princípio administrativo da unidade da acção administrativa deve ser compreendido não como uma unidade em sentido estritamente orgânica mas como uma unidade na ordem dos fins, na obtenção de uma coerência final relativamente às responsabilidades democráticas.
É por isso que o propósito evidente, que só não o entendeu quem, de facto, não o quis entender, apresentado por este Governo, de trazer ao debate público, desde logo - e é apenas uma parcela do conjunto das questões -, uma lei-quadro que integre o regime de criação e de funcionamento dos institutos públicos é, desde logo, também, por um lado, o reconhecer a evidência da importância dos institutos públicos no quadro da administração indirecta do Estado, e ninguém aqui pôs em causa essa evidência, e, por outro, admitir que há que introduzir factores de racionalidade, de compreensão e de transparência no modo como se criam e como funcionam esses mesmos institutos públicos no quadro dessa administração indirecta.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Muito bem!O Orador: - Ouvimos alguns Srs. Deputados dizer que, se esta lei-quadro, ou uma lei-quadro que resultar da elaboração que este Parlamento fizer, vier a disciplinar esta matéria, isso significaria como que legitimar a existência de uma área vasta de administração indirecta, e é contra isso que se está. Ora, isto não faz qualquer sentido, porque os institutos públicos actualmente existentes, criados por boas ou por menos boas razões, com suficiente ou com menor racionalidade, temos de convir que todos eles estão inteiramente legitimados, e, portanto, não é um problema de maior ou menor legitimação quanto à sua existência, é um problema de racionalização do modo como eles devem ser concebidos e como eles devem poder funcionar. E é este notável contributo, Srs. Deputados - devemos reconhecê-lo -, que o Governo aqui nos trouxe.
Porque, quando o Governo intentou, desde logo, fazer o recenseamento dos institutos públicos actualmente existentes, andou um bocado, qual Diógenes de candeia na mão, à procura da identificação destes mesmos institutos. É a demonstração eloquente da absoluta necessidade de uma lei de enquadramento, de uma lei que defina regras de transparência, regras de identificação e regras de publicidade quanto à existência e ao modo de funcionamento dos institutos públicos. Por isso, uma lei destas evidentemente que se impõe.
Dito isto e justificado o valor da iniciativa e, mesmo, a coragem de colocar um daqueles problemas de que toda a gente falava na sociedade portuguesa, nos comentários de opinião e nos nossos próprios debates políticos, mas que verdadeiramente ninguém tomava a iniciativa de lhe introduzir um instrumento jurídico de racionalidade para disciplinar esta matéria.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Essa é que é essa!O Orador: - É, portanto, em função agora de um instrumento de racionalidade que nos está proposto que faz sentido e que é possível apreciar aquilo que de melhor, eventualmente, possa ser construído em torno da proposta apresentada.
Srs. Deputados, desde logo, temos de reconhecer o mérito de uma proposta como esta. Não faz sentido dizer-se que ela seria uma espécie de invólucro vazio, sem conteúdo significativo. Srs. Deputados, agarrem em tantos e tantos estatutos de vários institutos públicos que por aí estão disseminados e vejam quais são as regras verdadeiramente de conteúdo suficiente que identificam quais as relações de superintendência que devem existir entre a tutela e o funcionamento desses mesmos institutos e quais são verdadeiramente as normas tutelares que, ao nível da tutela integrativa, ao nível da tutela inspectiva, ao nível da tutela de substituição, ao nível da tutela revogatória, se for caso disso, ao nível da tutela sancionatória, encontram nos estatutos de tantos desses institutos.
Muitos deles são realmente carentes de uma verdadeira densificação jurídica das relações entre quem detém o poder de tutela e de quem é orientado ao nível das relações de superintendência e de dependência tutelar, coisa que não está minimamente alcançada e que, desde logo, o articulado desta proposta veio colocar de forma muito mais adequada e muito mais consistente.
É evidentemente importante que, para além destes aspectos, encaremos também o modo como as entidades administrativas da administração indirecta se integram na cadeia da responsabilidade democrática. E, desde logo, há algo que se torna patente numa proposta deste tipo: na cadeia da responsabilidade democrática, os institutos públicos dependem, e não podem deixar de depender, quanto à realização das suas finalidades, dos membros do Governo da área tutelar respectiva e, do mesmo passo, o Parlamento tem, e não pode deixar de ter, a capacidade de controlo dos actos do Governo, designadamente da maneira como assume as suas responsabilidades de superintendência e de tutela relativamente a essas mesmas entidades da administração indirecta.
0341   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 Há, no entanto - e valerá a pena ponderar isso -, algumas áreas novas, que precisam de reflexão. O Sr. Ministro, aliás, foi célere na identificação de outro tipo de entidades, não já aquelas que se integram no conceito da administração indirecta, mas aquelas que se integram no conceito de administração independente. Refiro-me, naturalmente, às entidades administrativas independentes, que são hoje também um outro núcleo relevante da actividade da administração e da actividade de regulação e que também elas devem ser devidamente enquadradas ao nível do controlo democrático. E naqueles casos em que, pela sua natureza, não respondem pelo modo como executam as suas responsabilidades perante o Governo, não podemos deixar de, também aqui, reflectir sobre o modo como onde responder por elas, designadamente perante o Parlamento ou perante outras instâncias de garantia dos direitos dos cidadãos, como, por exemplo, uma entidade de acompanhamento gracioso, como é o próprio Provedor de Justiça.
O Sr. Ministro anunciou-nos que também esta matéria está em fase de estudo e de preparação para uma regulação adequada e com isso congratulamo-nos, evidentemente.
Naturalmente que foram aqui colocadas questões às quais não deixo de reconhecer uma preocupação com sentido e, portanto, uma pertinência. Relativamente, por exemplo, a questões que têm a ver com os fundamentos da decisão da criação de um instituto público. Está previsto, e bem, que os estudos preparatórios que conduzam à decisão de criação de um instituto devam necessariamente existir, ter objectividade bastante e, portanto, ser o fundamento da própria decisão política de criação de uma nova entidade administrativa.
Pergunta-se, naturalmente, se esse tipo de fundamentação não deve, ele mesmo, ser incorporado por uma via formal adequada, quer ao nível do texto jurídico que venha a criar o instituto, quer ao nível de outras formas de publicitação formal que permitam que a justificação seja não só um elemento de ponderação por parte de quem decide mas igualmente um elemento de percepção objectiva por parte de quem queira conhecer e controlar democraticamente as razões da decisão. Há, portanto, aqui alguma ponderação que poderemos fazer.
Como também, ao nível dos requisitos estabelecidos para a criação de institutos, valerá, porventura, a pena aprofundar alguns desses requisitos, designadamente no que diz respeito, por exemplo, à inserção territorial desses institutos e às suas sedes. É que falemos com franqueza (aliás, isso consta do relatório que, de forma transparente, o Governo nos apresentou): a maior parte, a esmagadora maioria, destes entes da administração indirecta são centrados (permitam-me a hipérbole) nas avenidas novas de Lisboa. E quantos deles não poderiam, de acordo com uma adequada política de desconcentração territorial, ser sediados noutros pontos do País, promovendo outros factores de desenvolvimento mais equilibrados?O Sr. Telmo Correia (CDS-PP): - Isso é autocrítica!O Orador: - Cremos, por isso, que talvez seja possível, no conjunto das decisões fundamentantes da decisão de criação de uma nova entidade administrativa, que também por elas passe uma ponderação acerca da decisão da sua efectiva inserção e localização territorial.
Por outro lado, há aspectos que dizem respeito aos próprios modos formais de criação das entidades administrativas. Prevê-se que a sua criação seja necessariamente por decreto-lei; vale, porventura, a pena discutir, no que diz respeito à corporização mesma da entidade, ou seja, ao instrumento jurídico que dá lugar à aprovação dos respectivos estatutos, qual deva ser o instrumento jurídico necessário nesse processo. É que, designadamente no que diz respeito - e algum afloramento disso teve lugar neste debate - à criação de regimes que têm a ver com os institutos de regime especial, porventura, o instrumento do decreto-lei pode ser a forma adequada de permitir um controlo parlamentar adequado da decisão política de criar uma entidade desse tipo. Evidentemente, o decreto regulamentar é, do ponto de vista jurídico, um instrumento idóneo, mas também sabemos que há formas que permitem um controlo parlamentar e há outras que não o permitem com a mesma facilidade. Portanto, este é um outro domínio em que, talvez, faça sentido ponderarmos.
Também aqui foi levantada a questão dos regimes comuns e dos regimes especiais, no que diz respeito ao estatuto dos funcionários e dos trabalhadores. E porventura também aqui haverá algum trabalho mais minucioso a fazer, no sentido de que talvez não baste constatar a possibilidade da existência dos dois regimes, mas antes devam criar-se algumas regras orientadoras quanto à possibilidade de utilizar um ou outro, sendo certo que os institutos de regime comum devem preferencialmente adoptar o regime da função pública e que para os institutos de regime especial deve haver alguma fundamentação específica que justifique a possibilidade de adopção de outros regimes.
No entanto, Srs. Deputados, esta questão deve ser por nós, tranquila e serenamente, reflectida. É que, designadamente, a propósito dos estatutos do pessoal dirigente, é evidente que nenhum de nós se encontra suficientemente satisfeito perante a circunstância de se poder utilizar, às vezes de forma não inteiramente compreensível, seja o estatuto dos directores-gerais, seja o estatuto dos gestores públicos nas suas várias gradações possíveis, seja, às vezes, a junção do melhor de dois mundos, que é utilizar o estatuto remuneratório de um dos regimes com o estatuto de segurança social de outro dos regimes - e isto, naturalmente, não sendo suficientemente transparente quanto às motivações que levaram a este tipo de opções.
Por isso, só resta aplaudir, também aqui, a coragem do Governo,...O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Muito bem!O Orador: - ... quando, há pouco, o Sr. Ministro nos disse que estava disponível e empenhado em que venha a haver uma lei específica que justamente permita racionalizar o estatuto do pessoal dirigente. E direi mais: talvez não faça sentido ter uma lei que defina o estatuto do pessoal dirigente para as entidades colectivas da Administração Pública ou de alguma administração autónoma e não ponderar a mesma coisa relativamente aos próprios directores-gerais ao nível do pessoal dirigente na Administração clássica, digamos.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Muito bem!O Orador: - Todos devem ser ponderados, num princípio de equilíbrio e de tratamento igual, relativamente às responsabilidades dirigentes no domínio da Administração, seja qual for esse mesmo âmbito.
0342   |   I Série - Número 10   |   11 de Outubro de 2001 O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Quanto mais melhor, porque o PSD nunca teve!O Orador: - Por isso, Srs. Deputados, o que gostaria de retirar destas considerações é uma constatação: temos trabalho importante para fazer. Foi este Governo e este Ministério que tiveram a iniciativa e a coragem de fazer um rastreio total e completo da situação existente e de nos apresentar uma via de solução.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - É verdade!O Orador: - Seria absolutamente estranho que todos os que, ao longo do tempo, se têm queixado, não podendo, aliás, enjeitar as culpas próprias que tiveram, não só da má prática relativamente à criação de muitas destas entidades como à incapacidade de racionalizá-las em termos de compreensão geral, viessem agora a ter uma atitude de indisponibilidade para um trabalho construtivo e positivo.