12 DE DEZEMBRO DE 1992142 -(471)Quanto à legação diplomática, porque no capítulo referente à cidadania da União se admite, mais como faculdade que como obrigação, a possibilidade de os Estados membros delegarem poderes de representação e protecção diplomáticas uns nos outros, naqueles países em que nem todos queiram ou possam ter representação própria (artigo 8.°-C).Será que se atingiu, com estas três «perdas» potenciais, um nível em que o Estado já não pode ostentar soberania digna desse nome? Ter-se-á então entrado no domínio claro das relações entre um Estado federado e uma organização federadora (que ainda não é Estado) que acumula o naipe mais substancial dos poderes soberanos?Esta questão levar-nos-ia necessariamente à contabilização do que fica e do que se transfere e, no final, opinar, com conhecimento de causa, sobre o que é hoje, no final do século xx, um Estado soberano e se os Estados membros da União Europeia ainda o serão.Porque nenhuma investigação desse género será consensual, poderemos optar por resolver esta questão pela via semântica. É que, nas Comunidades Europeias, até aqui, e na União Europeia, a partir de agora, os Estados membros são representados, enquanto tais, ao nível das instituições supremas de decisão, designadamente o Conselho de Ministros e o Conselho Europeu.Sendo assim, o que nos impede de dizer que cada Estado membro, ao ratificar um tratado comunitário, não está a fazer mais que transferir mais poderes soberanos para si próprio, em conjunto com os outros parceiros? Por outras palavras, não é legítimo, perante o novo fenómeno do direito internacional público que é o supranacionalismo, afirmar que os poderes soberanos não são perdidos nem transferidos, mas antes exercidos em partilha, com intermediação da organização internacional onde todos participam igualmente e que a todos representa?Este modo de ver a situação faz cair pela base as teses mais catastrofistas da perda de soberania dos Estados membros. A não ser que não se confie minimamente na organização criada. Mas isso é tema diverso do da soberania.15 — Repartição espadai de competência: a subsidiariedadeA técnica constitucional de repartição de competências entre as Comunidades Europeias e os seus Estados membros sempre obedeceu — e vai continuar a obedecer — ao princípio da competência de atribuição (actual artigo 4.° do Tratado CEE e artigo 3.°-B, § 1.°, do Tratado da União Europeia): a Comunidade exerce as competências que os Estados explicitamente lhe atribuem e nenhumas outras.Este princípio orientador limitativo impede uma vocação federal crescente e auto-sustentada das Comunidades e define o núcleo básico das competências transferidas.No entanto, originam-se zonas cinzentas, de interpretação difícil, quando é chegado o momento de implementação (ou aplicação) dessas competências em domínios concretos.É neste âmbito que sempre funcionou, como mecanismo corrector implícito, sem tradução escrita nos tratados, o princípio da subsidiariedade, segundo o qual às Comunidades só cabe empreender acções quando elas são mais eficazmente prosseguidas em conjunto que em separado, por cada um dos Estados membros. A medida da eficácia pode ser ou a dimensão das acções ou os seusefeitos, se claramente transfronteiriços. Correlativamente, as acções isoladamente prosseguidas caracterizar-se-iam pela sua insuficiência.Este critério de subsidiariedade foi algumas vezes aduzido pelo Tribunal do Luxemburgo em litígios que lhe foram presentes.Nos trabalhos que conduziram ao Tratado de Maastricht, a questão que se pôs desde muito cedo foi a de saber como circunscrever os termos da acção comunitária nas diferentes políticas que se pretendiam instituir e que eram novidades absolutas (ou na cláusula geral do artigo 235.°, que agora não nos interessa desenvolver).Tomemos o exemplo das políticas da educação ou da cultura, que são caso típicos da necessidade sentida de introduzir no calão comunitário este conceito à primeira vista esotérico e afinal muito simples.Ninguém duvida que o essencial destas políticas sempre competiu, compete e competirá aos Estados (ou a entidades infra-estaduais). Ao prever no Tratado uma competência comunitária genérica — mas que se quer complementar da acção dos Estados — em matéria de educação e de cultura, como ter a certeza que os Estados não estão a atribuir à Comissão poderes discricionários para decidir, em cada momento, quais são as matérias que justificam a oportunidade de uma iniciativa sua? Como limitar previamente a imaginação criadora da Comissão, que de vez em quando padece — todos o reconhecem — de apetites tentaculares a que o vulgo chama a eurocracia ou o centralismo de Bruxelas?Esta é a questão real, que é ainda gerível sem a necessidade de uma rede de segurança no contexto de acções decididas por unanimidade (os Estados que consideram que a Comissão se está a exceder vetam), mas que se toma num problema muito sensível com a generalização — imediata ou a a prazo — de decisões por maioria qualificada.Esta explicação mais longa pretende revelar vários pontos nem sempre inter-relacionados em debate:a) A razão histórica da inscrição no Tratado de um princípio que sempre existiu na jurisprudência;b) A ligação entre a subsidiariedade e as perdas de soberania ou (se se quiser) a evolução federal da Comunidade Europeia;c) A afirmação de que o princípio se reporta mais ao exercício de competências que à sua atribuição. Estamos no domínio da aplicação.16 — Subsidiariedade: um princípio jurídico ascendenteRevelada a necessidade de inscrever o princípio da subsidiariedade no Tratado da União (e esta necessidade não surgiu de imediato nos tratados da Conferência Intergovernamental), não é indiferente a respectiva colocação. Vários Estados preferiam vê-lo no preâmbulo ou numa introdução do Tratado, para acentuar o carácter político da mensagem, e retirar ao Tribunal de Justiça do Luxemburgo a capacidade de definir em última instância os limites das competências atribuídas (evitar o chamado «govemo dos juízes»). Outros Estados preferiam escrevê-lo num dos artigos iniciais do Tratado, enquanto regra jurídica susceptível de apreciação jurisprudencial. Ganhou esta última tese de uma forma não muito explícita. Em primeiro lugar porque parte do princípio é expresso no artigo A, § 2.°, que é um artigo introdutório da União