PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
254 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Gráfico 3 –  Taxas de crescimento do PIB real trimestral de Portugal e da área do euroFonte: INE e EUROSTAT, Contas Nacionais Trimestrais do 2.o Trimestre de 2008, Setembro de 2008.Competitividade e crescimento do produto potencial  1.9 De acordo com a recente análise aprofundada da economia portuguesa realizada pela OCDE (2008), o crescimento lento verificado em Portugal desde o início deste século deve-se aos fracos ganhos de competitividade da economia portuguesa.4 No mesmo sentido, a igualmente recente análise do FMI (2008), efectuada ao abrigo do artigo IV, sustenta que na raiz dos problemas económicos de Portugal se encontra um baixo crescimento da produtividade e um hiato de competitividade externa.51.10 Efectivamente, os vários cálculos das organizações internacionais de referência, apontam actualmente para um crescimento do produto potencial da economia portuguesa em torno de 1 1⁄2 por cento, um valor que é demasiado baixo para permitir reduzir a diferença face ao nível de rendimento per capita médio dos países da OCDE mais desenvolvidos. As mais recentes estimativas da Comissão Europeia indicam ainda que o ritmo de crescimento do produto potencial da economia portuguesa tem vindo a diminuir sistematicamente desde o máximo de 3,2% atingido em 1998, para valores próximos de 1,3% em 2006 e 2007 (ver o Gráfico 30, em anexo). Apenas a implementação em pleno de reformas estruturais permitirão melhorar o crescimento potencial futuro.1.11 A aplicação da metodologia da contabilidade do crescimento permite identificar o contributo do factor trabalho, do factor capital e da produtividade total dos factores (PTF) para o crescimento económico. Com base nessa metodologia é possível verificar que a redução pronunciada no ritmo de crescimento da economia portuguesa depois de 2000 é devida a uma                                                              4 OCDE (2008), “OECD Economic Surveys –  Portugal”, Vol: 2008/9, Junho de 2008:  5 FMI (2008), “IMF Country Report No: 08/323”, Outubro de 2008:  4,94,53,42,74,03,14,5 4,21,93,01,21,9 2,2 1,90,4-1,4-1,2-2,0-0,60,51,32,11,4 1,30,31,1 0,8 1,41,60,81,6 1,52,0 1,9 1,8 1,90,9 0,7-3-2-10123456I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008PortugalEuro-15Variação homóloga
255 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008redução dos contributos para o crescimento proveniente da PTF, do factor trabalho e em menor grau do capital. Em particular no que diz respeito à PTF, entre 2001 e 2003 a sua contribuição para o crescimento foi mesmo negativa. A recuperação do crescimento verificada em 2004 resulta sobretudo de uma maior contribuição da PTF. A redução da PTF verificada em 2005 explica a maior parte do abrandamento da economia verificado em 2005. O crescimento do contributo do trabalho contribui em boa parte para o crescimento verificado em 2006, e em muito menor grau para o verificado em 2007. A recuperação do crescimento em 2007 é sobretudo explicada por uma aceleração da PTF (para um nível próximo do verificado em 1999, mas ainda distante do verificado em 1995). As variações na produtividade têm-se assim revelado decisivas para a evolução recente da economia. Consequentemente, uma melhoria do crescimento da economia portuguesa terá necessariamente que se basear num crescimento da produtividade.Gráfico 4 –  Contabilidade do crescimento –  decomposição da taxa de crescimento anual do PIB real Notas: A fonte dos dados para a PTF é Comissão Europeia, base de dados AMECO, 28 de Abril de 2008, tendo o contributo do trabalho e capital sido calculado pela UTAO.Expectativas não concretizadas 1.12 Retomando a análise do FMI (2008), na origem do fraco crescimento da economia portuguesa estão igualmente a não materialização de algumas expectativas dos agentes económicos. Na sequência da adesão ao euro, a redução verificada na taxa de juro real foi percepcionada como sendo de natureza permanente, o que provocou automaticamente um aumento da riqueza ciclo de vida das famílias, uma vez que o valor actual do fluxo de rendimentos futuro passou a ser descontado pelas famílias a uma taxa menor. Contudo, de acordo com o FMI (2008), as expectativas de crescimento da produtividade e do crescimento económico formuladas pelos agentes económicos nessa altura demonstraram-se optimistas. Desse excessivo optimismo resultaram importantes desequilíbrios macroeconómicos, designadamente um aumento do défice externo e do défice orçamental (após 1999), bem como níveis elevados de endividamento das famílias e empresas, reflexo da redução da taxa de poupança. Em resultado desse endividamento, o pagamento de juros já absorve mais de 7% do rendimento disponível bruto (RDB) da economia portuguesa, um valor muito acima dos 4% da Alemanha.-2%-1%0%1%2%3%4%5%6%1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Trab.CapitalPTFPIB
256 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Necessidades de financiamento da economia e RDB  1.13 O Gráfico 5 ilustra e evolução das necessidades de financiamento da economia portuguesa (vulgo défice externo). No 4.o trimestre de 1999 estas ascendiam a 6,3% do PIB, passando para 8,7% no 4.o trimestre de 2008. O último valor disponível, referente ao período de um ano terminado no 2.o trimestre de 2008, aponta para um défice externo de ascendendo a 16 318 milhões de euros ou 9,8% do PIB.6 De acordo com os dados do INE, a deterioração recente deste indicador deve-se ao crescimento das necessidades de financiamento das sociedades não financeiras, que não está a ser totalmente compensada pela melhoria registada nas Administrações Públicas e Instituições Financeiras.Gráfico 5 –  Capacidade/Necessidade de financiamento da economia portuguesa (valores deslizantes expressos em percentagem do PIB deslizante)Notas: Cálculos UTAO. | Fonte: INE.1.14 Tal como já referido na Informação da UTAO N.o 9/2008, de 7.10.2008, o acumular de necessidades de financiamento face ao resto do mundo resultou numa rápida deterioração da posição de investimento internacional da economia portuguesa. Esta passou de uma posição negativa de 1/3 do PIB no final de 1999 para um valor próximo de -90% do PIB em 2007/2008.1.15 Este forte agravamento da posição de investimento internacional, reflectindo um acréscimo do endividamento face ao exterior, passou a ter consequências visíveis na evolução do Rendimento Disponível Bruto (RDB), que se encontra representado a preços constantes de 2000 no Gráfico 7.7 No período em análise (1999T4-2008T2) o Rendimento Nacional Bruto (RNB) da economia portuguesa foi sempre inferior ao PIB, devido ao um saldo negativo dos rendimentos recebidos do resto do mundo. No entanto até ao final de 2004, as transferências correntes recebidas do resto do mundo compensavam esse diferencial negativo fazendo com que o RDB, ou seja o rendimento disponível para a utilização dos residentes em Portugal, fosse sensivelmente igual ao PIB (ver Gráfico 8). No entanto, a partir do 1.o trimestre de 2005, o RDB passou a ser                                                              6 Valor deslizante em percentagem do PIB deslizante, idêntico ao obtido utilizando uma média móvel de 4 períodos para remover os fenómenos de sazonalidade.7 Numa economia aberta, o rendimento disponível bruto dos residentes poderá diferir da riqueza produzida nessa economia (produto interno bruto) em consequência do saldo líquido dos rendimentos do resto do mundo (cujo sinal reflecte a posição de investimento internacional) bem como do saldo das transferências correntes recebidas do resto do mundo.-12,5%-10,0%-7,5%-5,0%-2,5%0,0%IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
257 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008inferior ao PIB, reflectindo os encargos crescentes com a dívida entretanto contraída. No final de 2007, o RDB representava já apenas 97,4% do PIB. No segundo trimestre de 2008, o RDB representa 97% do PIB. Isto significa que actualmente 3% do total da riqueza produzida em Portugal (PIB) não fica à disposição dos residentes em Portugal, sendo antes canalizada para o exterior.1.16 Num contexto de subida ou manutenção das taxas de juro em níveis mais elevados do que os prevalecentes até 2006 e de manutenção de um défice externo elevado é expectável que o RDB continue a evoluir abaixo do PIB, o que constitui um factor limitativo do crescimento económico baseado na procura interna, com potenciais consequências ao nível da evolução da receita fiscal.Gráfico 6 –  Posição de investimento internacional da economia portuguesa (valores de fim de período expressos em percentagem do PIB deslizante)Notas: Cálculos UTAO. | Fonte: Banco de Portugal para a posição de investimento e INE para o PIB.Gráfico 7 –  PIB, Rendimento Nacional Bruto e Rendimento Disponível Bruto da economia portuguesa a preços constantes (valores deslizantes a preços de 2000)Notas: Para o cálculo dos valores a preços de 2000 utilizou-se o deflator do PIB das Contas Nacionais Trimestrais do 2.o Trimestre de 2008. Cálculos UTAO. | Fonte: INE.-33,1%-41,1%-48,8%-57,3% -59,2%-64,0% -70,2%-79,8%-89,6%-100%-75%-50%-25%0%IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008RNBPIBRDB115.000120.000125.000130.000135.000IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008PIB RNB RDB
258 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Gráfico 8 –  Rendimento Nacional Bruto e Rendimento Disponível Bruto face ao PIB (valores deslizantes expressos em percentagem do PIB deslizante)Notas: Cálculos UTAO. | Fonte: INE.Taxas de juro da dívida pública 1.17 Quanto à evolução recente das taxas de juro de mercado dos títulos do Tesouro a 10 anos, relevantes para a determinação do preço a suportar pelo Estado em próximas emissões a taxa fixa, verificou-se nos últimos 12 meses uma redução dessas taxas (ou apenas um ligeiro acréscimo) para a generalidade dos 16 países avançados analisados na Tabela 1, em simultâneo com um generalizado alargamento dos spreads face à dívida alemã (no caso dos países da área do euro).Este não agravamento das taxas de juro da dívida é provavelmente explicado pelo facto de os títulos de dívida pública, terem funcionado como activos de refúgio para os investidores privados, dada a incerteza em relação ao valor de outros instrumentos de dívida emitida pelo sector privado e outros produtos financeiros de aplicação de poupança e à volatilidade dos mercados accionistas. O alargamento dos spreads face à Alemanha poderá reflectir uma maior diferenciação do prémio de risco de crédito dos vários países ou ser o resultado da preferência dos investidores por um mercado de dívida com suficiente profundidade, que se traduza numa elevada liquidez.1.18 Especificamente em relação a Portugal, entre 24.09.2007 e 23.10.2008, a taxa de juro de mercado das OT a 10 anos reduziu-se em 20 pontos base (de 4,6% para 4,4%), contudo o spread face ao Bund alemão alargou-se em 39 p.b., passando a taxa de juro de mercado da dívida pública portuguesa a estar 63 p.b. acima da alemã. Na área do euro, a Grécia (110 p.b.), a Itália (88 p.b.) e a Irlanda (80 p.b.) são os países que apresentam os spreads mais elevados face ao Bund, estando também entre os que viram o seu spread mais acrescido no período em apreço.95,0%97,5%100,0%102,5%IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II99 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008RDB/PIB RNB/PIB
259 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Tabela 1 – Taxas de juro de mercado (yields to maturity) e spreads de Títulos do Tesouro a 10 anosFonte dos dados: Financial Times, citando a Reuters.1.3 Previsões de crescimento para 2008 e 2009 1.19 As projecções orçamentais dependem das previsões macroeconómicas utilizadas na sua elaboração, pelo que estas deverão ser as mais realistas possíveis. Um quadro macroeconómico excessivamente favorável traduzir-se-ia num saldo orçamental efectivo pior do que o previsto (défice mais elevado ou menor excedente); pelo contrário previsões excessivamente pessimistas resultariam num saldo efectivo melhor (menor défice ou maior excedente) que o previsto.1.20 Relativamente à qualidade das previsões, a OCDE (2008) defende que é importante para que as regras orçamentais sejam efectivas, e permitam alcançar a consolidação orçamental, que se utilizem hipóteses orçamentais prudentes, particularmente em relação ao crescimento económico. Concretamente em relação a Portugal a OCDE (2008) recomenda que o país pondere a criação de um comité de especialistas em macroeconomia e previsão para rever e sugerir melhorias nas previsões utilizadas no orçamento de Estado. Esta recomendação da OCDE, de Junho de 2008, não foi acolhida na preparação deste Orçamento do Estado para 2009.1.21 Na sequência dos desenvolvimentos atrás referidos relativamente ao enquadramento externo, o Governo revê em baixa de 0,7 e 1,4 p.p. o crescimento real do PIB em 2007 e 2008 para 0,8% e 0,6%, respectivamente.Taxa ju ro mercadoSpread vs.  Alema nh a (p.b. )Taxa ju ro mercadoSpread vs.  Alema nh a (p.b. )Taxa de ju roSpread vs.  Alema nh aPor tugal 4,60% 24            4,40% 63            -20 39Al emanha 4,36% - 3,77% - -59 Áustria 4,47% 11             4,21% 44             -26 33Bélgica 4,50% 14             4,27% 50             -23 36Espanha 4,45% 9               4,31% 54             -14 45Finlândia 4,44% 8               4,37% 60             -7 52França 4,48% 12             4,04% 27             -44 15Gréc ia 4,65% 29             4,87% 110           22 81Ho landa 4,45% 9               4,12% 35             -33 26Irlanda 4,44% 8               4,57% 80             13 72Itália 4,61% 25             4,65% 88             4 63Média  (n ão pon derada ) 10  pa íses área d o euro exc epto  A lemanha4,51% 15             4,38% 61             -13 46Rei no Unid o 5,08% 72             4,47% 70             -61 -2Noruega 4,99% 63             4,23% 46             -76 -17Suéc ia 4,33% -3              3,50% -27            -83 -24Suíc a 3,12% -124          2,76% -101          -36 23Estado s Uni dos 4,63% 27             3,54% -23            -109 -5023-O ut -08 Vari açã o  ( p.b .)24-S et -07
266 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083- Perspectivas orçamentais das Administrações Públicas em contabilidade nacionalNo presente capítulo procede-se à análise das receitas e despesas das administrações públicas previstas na óptica da contabilidade nacional. Esta análise encontra-se sustentada em valores comparáveis, cujo cálculo é da responsabilidade da UTAO, uma vez que a proposta de Orçamento do Estado para 2009 se encontra afectada pelas alterações metodológicas referidas no capítulo anterior.3.1 A Evolução das principais rubricas orçamentais das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional 3.1.1 Saldos e principais agregados 3.1 A proposta de OE/2009 estima a obtenção de um défice orçamental de 2,2% do PIB (3851 M€) para 2008, traduzindo-se numa melhoria de 0,4 p.p. do PIB, entre 2007 e 2008. Esta melhoria será praticamente devida a uma redução do défice da Administração Central em 0,3 p.p.do PIB e a uma melhoria em 0,1 p.p. do saldo da Administração Local e Regional que passará a estar equilibrado (Gráfico 10). Tal como referido em Notas Técnicas anteriores, para a melhoria do saldo em 2008 contribuem medidas pontuais no montante de 0,2 p.p. do PIB.15  Gráfico 10 –  Evolução dos saldos previstos para as Administrações Públicas (% do PIB)Fonte: Relatório do OE/2009.3.2 Para 2009, o Relatório prevê a manutenção do défice em 2,2% do PIB. Em termos de composição sectorial, o Relatório prevê um agravamento do défice da Administração Central em 0,2 p.p. compensado por um crescimento do excedente da Segurança Social.                                                              15 Trata-se do montante já classificado pela CE como pontual, correspondendo à diferença entre o encaixe com a atribuição de concessões de exploração de barragens à EDP e o pagamento do défice tarifário da REN.-3,2% -2,9% -3,1%0,7% 0,7% 0,9%APs-2,6%APs-2,2%APs-2,2%-3,5%-3,0%-2,5%-2,0%-1,5%-1,0%-0,5%0,0%0,5%1,0%1,5%2007 2008 2009Seg. SocialA. Local e Reg.A. Central
268 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083.3 Em comparação com o anteriormente planeado, a trajectória estimada para o défice orçamental em 2008 é idêntica ao previsto no ROPO/2008 em Maio e melhor em 0,2 p.p. do que o previsto na actualização de Dezembro de 2007 do PEC (Tabela 4 e Gráfico 11). Já a previsão de défice para 2009 (2,2%) é pior em 0,7 p.p. do PIB do que o previsto no ROPO/2008. O saldo estrutural previsto para 2009 é pior em 0,8 p.p. do que o previsto no ROPO/2008.3.4 De acordo como previsto no OE/2009, verificar-se-á um excedente primário16 crescente, aumentando 0,3 p.p. do PIB em 2009 (ver os dados detalhados na Tabela 11, em anexo).17 3.5 Em termos comparáveis, o OE/2009 tem implícito, para 2009, um crescimento do peso da receita e da despesa total das Administrações Públicas (AP) em 1,6 p.p. do PIB. A despesa corrente verá aumentado o seu peso no PIB em 0,9 p.p., evoluindo a despesa corrente primária a um ritmo inferior (0,6 p.p.), uma vez que se prevê um aumento do peso no PIB dos encargos com juros (0,3 p.p.). 3.6 A trajectória ascendente para a despesa contrasta com o decréscimo previsto em Maio no ROPO/2008. Assim, em 2009, a despesa ficará acima do previsto no ROPO/2008: 0,8 p.p. do PIB no caso da despesa corrente, 0,4 p.p. no caso da despesa corrente primária e 0,9 p.p. no caso da despesa total. 3.7 Para a subida em 1,6 p.p. do PIB do peso da despesa no produto no ano de 2009, contribui sobretudo: o acréscimo de 1 p.p. previsto para as prestações sociais (dos quais 0,6 p.p.correspondem a prestações sociais em espécie); um acréscimo de 0,7 p.p. na despesa de capital; um acréscimo de 0,3 p.p. do PIB dos encargos com os juros da dívida; e um acréscimo de 0,1 p.p.em outras despesas correntes. Em sentido oposto verifica-se uma redução de 0,2 p.p. do PIB em subsídios, fruto do pagamento do défice tarifário da REN em 2008, bem como uma redução de 0,2 p.p. das despesas com pessoal (não corrigidas do efeito de empresarialização de hospitais do SNS).3.8 Em termos comparáveis, em 2009, a carga fiscal verá aumentado o seu peso no PIB em 0,4 p.p.. Para a variação prevista da receita em termos comparáveis contribuem decisivamente o aumento do peso no PIB das receitas de capital (0,6 p.p.), da outra receita corrente (0,5 p.p.) e das contribuições sociais efectivas (0,3 p.p.). Em termos nominais prevê-se, em termos comparáveis, um crescimento de 3,8% para a receita fiscal, 5,4% para as contribuições sociais efectivas, 5% para as vendas, 23,3% para as outras receitas correntes e 46% para as receitas de capital. O crescimento da receita de capital reflectir|, segundo o Relatório “ a entrada em velocidade cruzeiro do financiamento do QREN”: J| quanto ao crescimento da outra receita corrente (23% em termos nominais), o Relatório não fornece qualquer explicação.                                                              16 O saldo primário corresponde ao saldo antes do pagamento dos juros da dívida pública.17 Os valores das receitas e despesas das AP não ajustados do efeito da alteração metodológica encontram-se na Tabela 12, igualmente em anexo.
269 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083.9 Esta trajectória ascendente para a receita encontra-se ligeiramente acima do previsto em Maio no ROPO/2008. Assim em 2009, a receita das AP ficará 0,2 p.p. acima do previsto no ROPO/2008. 3.1.2 Receita3.10 De acordo com a OCDE (2008), o processo de consolidação orçamental entre 2005 e 2007 baseou-se fortemente em medidas com incidência sobre a receita, tendo o acréscimo na receita corrente contribuído com 60% para a redução do défice nesse período. Tal deveu-se a alterações fiscais e a melhorias na administração fiscal.183.11 Tendo em conta que a receita de capital decresceu em percentagem do PIB entre 2005 e 2007, o crescimento da receita total explica 45% do decréscimo do défice em 3,5 p.p. do PIB entre 2005 e 2007. A redução da despesa corrente primária explica 38% desse decréscimo e a redução da despesa de capital 23%.193.12 Em termos comparáveis, entre 2005 e 2009 a quase totalidade (99,8%) da redução prevista do défice em 3,9 p.p. do PIB é explicada pelo aumento do peso no PIB da receita total das AP, sendo o contributo da receita corrente de 85%. O contributo praticamente nulo (0,2%) da despesa para a redução do défice público entre 2005 e 2009 é devido ao facto de a redução de 0,8 p.p. do PIB na despesa de capital ser praticamente compensada por um acréscimo de 0,7 p.p. do PIB nos encargos com juros, mantendo a despesa corrente primária o seu peso no PIB inalterado.3.13 Assim, tendo em conta o forte contributo da receita corrente para a redução (programada) do défice entre 2005 e 2009, é importante analisar a evolução prevista para a receita. Tal como se pode verificar no Gráfico 12, após uma quase estagnação do peso no PIB da carga fiscal em 2008, o OE/2009 tem implícito um acréscimo de 0,4 p.p. do peso no PIB desse indicador em 2009.                                                             18 «The consolidation programme relied heavily on revenue measures from 2005 to 2007. Increases in current revenue contributed to 60% of the decrease in the fiscal deficit from 2005 to 2007, with current receipts growing from 40.1% of GDP in 2005 to an estimated 42.2% of GDP in 2007. Tax changes and improvements in tax administration have both contributed to the increase in revenue.» (OCDE, 2008: 60).19 O crescimento dos encargos com juros contribui negativamente com 6%.
270 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Gráfico 12 –  Variação do peso no PIB da carga fiscal, corrigida do impacto de medidas temporárias e pontuais –  óptica da contabilidade nacional Nota: Os valores da receita foram corrigidos dos efeitos das medidas temporárias e pontuais. Os valores para 2009 foram ajustados pela UTAO de forma a serem comparáveis com os anteriores. Ver texto para detalhes. A carga fiscal é aqui definida como sendo a soma da receita fiscal com as contribuições sociais efectivas.3.14 Em termos comparáveis, o OE/2009 tem implícito um crescimento nominal de 6,8% da receita total para o ano de 2009. O crescimento previsto de 3,8% da receita fiscal explica 2,1 p.p.do total do crescimento nominal da receita, sendo os restantes 4,7 p.p. explicados:   pelo crescimento em 5,8% das contribuições para os fundos de segurança social (1,7 p.p.);  pelo crescimento  em 46% das receitas de capital (1,5 p.p.);  e pelo crescimento em 23,3% das outras receitas correntes (1,2 p.p.).3.15 Em termos globais, trata-se de um crescimento nominal da receita (6,8%) muito superior ao crescimento previsto para o PIB nominal (3,2%). Esse diferencial de crescimento traduz-se num acréscimo do peso da receita total no PIB em 1,6 p.p..3.16 A aferição do realismo da previsão das receitas de um orçamento é usualmente feita recorrendo ao cálculo da sua (semi-)elasticidade face ao PIB, uma vez que a evolução da receita é directamente influenciada pela conjuntura económica. O crescimento nominal em 2009 de 4,4% da receita fiscal e contributiva traduz-se numa elasticidade dessa receita face ao PIB de 1,4 (Gráfico 13).20 Este valor para elasticidade deste agrupamento de receita encontra-se:  acima do valor da elasticidade ex-ante, tal como calculado pela OCDE (1,08), que pode ser interpretado como um valor médio de longo prazo;  acima do valor estimado para o ano de 2008 (elasticidade unitária);  acima do valor da elasticidade implícita na actualização de Dezembro de 2007 do PEC e da actualização de 2005 do PEC (elasticidade unitária).Tal valor para a elasticidade da receita fiscal e contributiva (1,4) apenas é inferior ao registado nos anos de 2004 a 2007, marcados por um aumento da eficácia da cobrança coerciva. Atendendo a que é expectável uma moderação dos ganhos adicionais de cobrança de impostos em dívida, devido à não sustentabilidade a médio prazo de um contributo sempre crescente dessas                                                              20 Caso o valor da elasticidade seja superior à unidade tal significa que a receita cresce a um ritmo superior ao do PIB nominal (e vice-versa para valores da elasticidade inferiores à unidade).  0,2-0,2 0,0 -0,40,71,00,8 0,90,10,42000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
274 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Relatório Anual de 2007 do Banco de Portugal apresenta séries ajustadas para o período de 2001 e 2007.29 O Gráfico 14 apresenta a variação acumulada do peso no PIB entre 2002 e 2007, das despesas com pessoal, consumos intermédios e prestações sociais em espécie das AP, excluindo os efeitos dos hospitais-empresa (ou seja retirando às contas das AP todos os montantes relativos à totalidade dos hospitais empresarializados entre 2002 e 2007, passando assim a ser considerados fora do universo das AP desde 2001).3.29 Comparativamente à série não corrigida, a redução acumulada das despesas com pessoal das AP em percentagem do PIB entre 2002 e 2007 é claramente menor quando se exclui o efeito da referida empresarialização, reduzindo-se 0,7 p.p. do PIB (e não os 1,8 registados na série não corrigida). A mesma correcção permite constatar um acréscimo de 0,6 p.p. no consumo intermédio das AP (e não a redução evidenciada nas contas não corrigidas). Em contrapartida, as prestações sociais em espécie, corrigidas do efeito da transformação da natureza jurídica dos hospitais, apresentam um crescimento acumulado do seu peso no PIB (0,4 p.p.) muito inferior ao registado na conta não corrigida (2 p.p.).Gráfico 14 –  Variação acumulada do peso no PIB entre 2002 e 2007 das despesas com pessoal, consumos intermédios e prestações sociais em espécie, excluindo os efeitos dos hospitais-empresaFonte: Banco de Portugal, Relatório Anual de 2007, pp. 149-51.3.30 De acordo ainda com os referidos cálculos do Banco de Portugal, o processo de transformação de hospitais do SNS em hospitais-empresa “implicou uma redução considerável no número de funcionários públicos, que ascendeu a 67 701 efectivos”, entre 2002 e 2007 .                                                             29 O valor de 2007 é compatível com a 1.a notificação do INE de Fevereiro de 2008. Os valores aqui apresentados utilizam a última estimativa do INE, do final de Setembro de 2008, para o PIB nominal.-1,8-0,12,0-0,70,6 0,4Desp. Pessoal Cons. Intermédio Prest. Soc. EspécieCom ef. Hospitais Sem ef. Hospitais
279 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Apenas em relação aos impostos indirectos se espera agora um menor montante de receita relativamente ao PIB.3.41 Para a revisão em alta de 2,6 p.p. do peso no PIB da despesa em termos comparáveis com o ROPO/2008 contribui exclusivamente a revisão em alta ocorrida na despesa corrente, nomeadamente:  um acréscimo de 1,1 p.p. do PIB nas prestações sociais;  um acréscimo de 0,6 p.p. do PIB nas despesas com pessoal, em termos comparáveis;  um acréscimo de 0,5 p.p. do PIB nos encargos com os juros da dívida pública, reflectindo o assumir implicitamente um agravamento da taxa de juro implícita da dívida para um valor superior ao assumido para a taxa Euribor a curto prazo (ver adiante o capítulo sobre a dívida);  um acréscimo de 0,2 p.p. do PIB nas outras despesas correntes.Gráfico 18 –  Desvios na previsão da Execução Orçamental das Administrações Públicas para 2009 face ao previsto no ROPO/2008- óptica da contabilidade nacionalNota: As parcelas poderão não somar necessariamente para os totais devido ao elevado arredondamento dos valores do ROPO/2008 que se encontram apenas disponíveis para 2009 em percentagem do PIB, arredondados a uma casa decimal.0,20,30,61,82,62,52,10,20,60,50,00,1-0,3-0,7-1,0 0,0 1,0 2,0 3,0Receita fiscalCarga fiscalReceita capitalReceita totalDespesa totalDespesa correnteDesp. Corr. PrimáriaCons. interm.Desp. PessoalJurosDespesa capitalFBCFSaldo primárioSaldo global
280 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083.3 Sustentabilidade das finanças públicas: o processo de consolidação orçamental 3.3.1 Crise financeira e consolidação orçamental 3.42 Tal como referido na Nota Técnica n.o 6/2008 da UTAO, de 19.6.2008 (Análise ao ROPO/2008), não obstante a sucessiva revisão em baixa das previsões de crescimento económico para as economias avançadas, as recomendações da OCDE, do Conselho ECOFIN, de Maio de 2008 e do BCE não advogam a adopção de políticas orçamentais discricionárias expansionistas de uma forma generalizada. 3.43 Apesar de terem surgido algumas opiniões que apontam para a necessidade de contrariar esse abrandamento recorrendo a políticas orçamentais expansionistas, tendo até os EUA implementado um estímulo fiscal temporário, esta visão (favorável a um expansionismo orçamental) não é, no entanto, partilhada pela generalidade dos economistas nem pelas organizações internacionais (nem se pode generalizar a todas as economias), uma vez que não há um consenso na literatura económica acerca dos efeitos da política orçamental discricionária na economia e muitos dos países membros da OCDE, incluindo Portugal, ainda não atingiram uma posição orçamental suficientemente sólida (ainda não criaram margem de manobra suficiente) para permitir uma política orçamental expansionista sem colocar em causa a sustentabilidade das finanças públicas. 3.44 Nesse mesmo sentido, apresenta-se na Caixa 1 um resumo da opinião da OCDE acerca do impacto do abrandamento da economia internacional na orientação das políticas orçamentais dos países membros. Segundo a OCDE, não existem argumentos económicos suficientes que suportem um activismo orçamental generalizado. Acresce que o ponto de partida orçamental, o saldo estrutural de 2007 das principais economias, pode encontrar-se sobre-estimado, pelo método mecânico de ajustamento cíclico seguido, sendo na realidade muito menos favorável (traduzindo-se numa posição orçamental mais frágil) do que poderia parecer à primeira vista, uma vez que os países da OCDE têm beneficiado de receitas de impostos sobre lucros acima do habitual, em resultado do prolongado período de crescimento dos lucros das empresas (incluindo uma contribuição superior ao normal para a receita do sector financeiro) e dos ganhos de capital com origem em investimentos financeiros (e no próprio mercado imobiliário).37                                                             37 Os métodos mecânicos de ajustamento cíclico seguidos actualmente não têm suficientemente em conta o impacto deste fenómenos, o que leva a uma sobre-estimação do nível de receita nível classificada como receita estrutural.
289 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008qualquer informação no Relatório do OE/2009 relativo a eventuais medidas com efeitos temporários ou pontuais sobre as contas para 2009, nem em relação à sua ausência. 3.61 Comparativamente ao previsto em Maio no ROPO/2008, o Governo espera realizar em 2008 o mesmo progresso em termos de redução do saldo estrutural e metade do progresso previsto para 2009.Gráfico 19 –  Variação anual do saldo estrutural (% do PIB)Fonte dos valores do défice estrutural: Relatório da proposta de OE/2009.Nota: Um valor positivo significa uma redução do défice estrutural.3.62 A verificar-se o previsto no Relatório da proposta de OE/2009, em 2008 e em 2009 a redução do défice estrutural ficará abaixo da regra geral de ajustamento mínimo anual de 0,5% do PIB preconizado pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento para os países que ainda não alcançaram o respectivo objectivo de médio prazo (OMP).45 Atente-se, no entanto, que de acordo com a avaliação da Comissão Europeia ao PEC/2007, Portugal se encontra actualmente perante uma conjuntura económica desfavorável, podendo de acordo com as regras do Pacto apresentar eventualmente um esforço de ajustamento mais limitado (Caixa 6).3.63 De acordo com a estimativa de saldo estrutural do Relatório da proposta de OE/2009, em 2007 Portugal ainda precisava de reduzir o seu défice estrutural num total de 2 p.p. do PIB para atingir o OMP de 0,5% de défice estrutural. A verificar-se a estimativa para 2008 (constante no mesmo documento), no final deste ano ainda será necessário reduzir o défice estrutural em mais 1,7 p.p. do PIB para atingir o OMP. Este valor ilustra o montante global do esforço adicional de consolidação que terá de ser efectuado entre 2009 e o ano em que se pretender atingir o OMP.46 3.64 A mesma estimativa, do Relatório da proposta de OE/2009, revela que no final de 2008 o défice estrutural ainda estará 0,7 p.p. do PIB acima do valor mínimo de referência calculado pela                                                              45 A Caixa 6 efectua uma breve exposição do conceito de objectivo de médio prazo.46 O OMP estava previsto para 2010, meta que não parece possível ser alcançável nessa data.0,90,30,80,80,30,40,000,250,500,751,002007 2008 2009ROPO/2008 OE/2009 Aj. Mínimo (0,5%)
290 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008CE.47 Isso significa que no final de 2008, a situação das finanças públicas em Portugal ainda não terá suficiente margem de manobra (ou de segurança) para fazer face às flutuações cíclicas normais, deixando actuar livremente, de forma contra-cíclica, os estabilizadores automáticos, sem que tal leve ao surgimento de um défice excessivo.Gráfico 20 –  Excesso de défice estrutural (%PIB)Fontes: Valores do défice estrutural –  Relatório da proposta de OE/2009; Valor mínimo de referência –  Comissão Europeia. | Cálculos UTAO.3.65 Uma vez que o Relatório da proposta de OE/2009 não disponibiliza a estimativa do hiato do produto, nem o montante das componentes cíclicas da receita e despesa, utilizados nos cálculos não é possível à UTAO decompor, como é seu hábito, a evolução prevista para o saldo primário, cuja evolução permite caracterizar a orientação da política orçamental discricionária, nos contributos da receita estrutural, despesa corrente primária estrutural e despesa de capital.Consequentemente, quando a previsão do Outono da Comissão estiver disponível (Novembro de 2009) a UTAO apresentará essa análise.3.66 No entanto, o Relatório prevê que a variação do saldo primário estrutural seja sempre positiva entre 2007 e 2009 (0,8 p.p., 0,5 p.p. e 0,7 p.p. do PIB, respectivamente), o que indiciaria uma política orçamental contraccionista. Só será possível concretizar tais objectivos com um aumento do peso no PIB da receita ajustada do ciclo, uma vez que se verifica (em termos comparáveis) um aumento da despesa corrente primária no PIB (e a componente cíclica da despesa é, em geral, praticamente nula).                                                              47 O valor mínimo de referência calculado pela CE corresponde a um défice estrutural de 1,5% do PIB.2 , 01 , 71 , 3R O P O1 ,7R O P O1 ,3R O P O0 ,50 , 00 , 51 , 01 , 52 , 02 , 52007 2008 2009E x c e sso  e m  r e l a ç ã o  a o  O M P ( %PIB )OER O P O1 , 00 , 70 , 3R O P O0 , 7R O P O0 , 3R O P O- 0 , 5- 0 , 6- 0 , 4- 0 , 20 , 00 , 20 , 40 , 60 , 81 , 01 , 22007 2008 2009E x c e sso  e m  r e l a ç ã o  a o  v a l o r  m í n i m o  d e  r e f e r ê n c i a
292 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20084- Dívida pública  4.1 Evolução prevista 4.1 O n.o 1 do artigo 126.o da PPL de OE/2009 permite um aumento do endividamento líquido do Estado em 2009 no montante de 6 379,2 milhões de euros. Com base na informação constante no Relatório, estima-se um aumento do endividamento líquido do Estado (definido como emissões no ano civil deduzidas das amortizações e anulações de dívida fundada) de 5472 M€: Consequentemente, o montante da autorização proposta no articulado incorpora uma margem de segurança de 17% face ao acréscimo de endividamento líquido do Estado estimado no Relatório. Ainda de acordo com o Relatório as necessidades brutas de financiamento do Estado (onde se inclui o refinanciamento), a serem cobertas por emissão de dívida fundada, ascenderão a 32 049 milhões de euros. Adicionalmente o articulado da PPL (artigo 125.o) autoriza a emissão de dívida flutuante, estando o montante acumulado de emissões vivas em cada momento sujeito ao limite m|ximo de € 20 000 milhões .Gráfico 21 –  Evolução da dívida das Administrações Públicas [contab. nacional] e da dívida do Estado [contab. pública] em % do PIBNota: O valor da dívida do Estado para 2008 e 2009 foi calculado pela UTAO com base na informação disponível no Relatório.4.2 O Gráfico 21 representa a evolução do rácio da dívida das Administrações Públicas e da dívida do Estado desde 1999. Nele é visível a tendência ascendente que se iniciou em 2001, apenas interrompida em 2007 (e 2008 no caso da dívida das AP). O Relatório prevê um acréscimo dos rácios da dívida no PIB em 2009: 1 p.p. do PIB no caso da dívida do Estado e 0,5 p.p. no caso da dívida das AP. 4.3 A UTAO utilizou, como valor previsto para a dívida das AP em 2009, o montante de 111 176,9 M€, correspondendo a 64% do PIB estimado pelo Governo, indicado na p|g: II do Relatório da proposta de OE/2009, não obstante no Quadro IV.39 “ Dinâmica da Dívida das Administrações Públicas”, da p|g: 171 do mesmo Relatório, provavelmente por erro, se apont ar para uma dívida de 64,4% do PIB no final de 2009.50,5%52,9%55,6% 56,9%58,3%63,6% 64,7% 63,6% 63,5% 64,0%54,1%56,0%58,7% 60,2%63,0%68,2%69,8% 69,2% 70,1% 71,1%45%50%55%60%65%70%75%1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009Dívida AP (C. Nac.)Dívida do Estado (C. Publ.)
293 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20084.4 De acordo com o Relatório, o contributo das receitas de reprivatizações para a evolução da dívida foi/ser| de; 754 M€ em 2007, zero em 2008 (quando o Relatório do OE/2008 previa 720 M€), e 960 M€ em 2009: Gráfico 22 –  Emissões de dívida no período complementar (em milhões de euros e em % do PIB)Fontes: 2003-2007: CGE; 2008: Relatório da PPL de OE/2009.4.5 Como referido na Nota Técnica de análise ao OE/2008, desde 2004 que o montante de emissão de dívida para satisfazer as necessidades de financiamento do ano corrente durante o período complementar, que ocorre em Janeiro do ano seguinte, assume dimensões consideráveis e crescentes, traduzindo-se num efeito de carry-over crescente da dívida das AP para o ano civil seguinte.48 Tabela 5 –  Recurso às emissões de dívida durante o período complementar de receita Para financiar o OE do ano:Fontes: 2003-2007: CGE; 2008: Relatório da PPL de OE/2009.4.6 Em 2003 a utilizaç~o do período complementar ascendeu a apenas 193 M€ (0,1% do PIB), mas em 2004 representava já 1976 M€ (1,4% do PIB): Após um considerável decréscimo em 2005, verifica-se uma tendência ascendente desde então: entre 2006 e 2007 a utilização do período complementar aumentou em 928 M€ (ou seja crescendo 0,52 p:p: do PIB) , tendo sido emitida dívida em Janeiro de 2008, para financiar as necessidades de financiamento do Orçamento de 2007 que ascendem a 2651,7 M€ (1,6% do PIB): O Relatório prevê que em Janeiro de 2009 se emita dívida no montante de 3 000 milhões de euros (1,8% do PIB) para financiar ainda 9% das necessidades brutas de financiamento do OE/2008.                                                             48 A extensão do período complementar é fixada anualmente pelo Decreto-Lei de Execução Orçamental e traduz-se na possibilidade de uma parte ou da totalidade do fluxo de financiamento decorrente da emissão de dívida pública, nesse período, ser afecto à satisfação das necessidades de financiamento do Orçamento do Estado do ano civil anterior.1931 . 9 7 61 . 0 9 71 . 7 2 32 . 6 5 23 . 0 0 005001 .0 0 01 .5 0 02 .0 0 02 . 5 0 03 .0 0 03 . 5 0 02003 2004 2005 2006 2007 2 0 0 8  ( P )M i l h õ e s d e  e u r o s0,1%1,4%0,7%1,1%1,6%1,8%0 ,0 %0 ,5 %1 ,0 %1 ,5 %2 ,0 %2003 2004 2005 2006 2007 2 0 0 8  ( P )E m  %  d o  PIBUni dade 2003 2004 2005 2006 2007 200 8 (P )M€ 193 ,4 1.9 76,3 1.0 97,4 1.7 23,4 2.6 51,7 3.0 00,0%PIB 0,1% 1,4% 0,7% 1,1% 1,6% 1,8%M€ 193 ,4 1.7 82,9 -878 ,9 626 ,0 928 ,3 348 ,3% : 922% -44% 57% 54% 13%%PIB 0,1% 1,23% -0,6 4% 0,37% 0,52% 0,16%Valor absol.Variação
295 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Gráfico 23 –  Decomposição da variação do rácio da dívida das Administrações PúblicasNota: Cálculos UTAO. 4.10 Para 2009, o Relatório da proposta de OE/2009 aponta para uma subida do peso da dívida das AP no produto em 0,5 p.p.. O efeito bola de neve e um ajustamento défice-dívida positivos mais do que compensarão o efeito positivo do excedente primário projectado em 1,1% do PIB. Em 2009, o efeito bola de neve ascenderá, de acordo com o previsto, a 1,4% do PIB, reflectindo uma taxa de juro da dívida implícita para 2009 (5,4%) que superará em 2,2 p.p. a taxa prevista de crescimento para o PIB nominal (3,2%).4.11 De acordo com os cálculos da UTAO, o Relatório da proposta de OE/2009 tem subjacente uma subida considerável (60 p.b.) do valor da taxa de juro implícita da dívida para 2009 (Gráfico 24). Essa subida para 5,4% explica a maior parte do acréscimo dos encargos com pagamento de juros da dívida pública previstos para 2009. Para o período compreendido entre 2007 e 2009 o Relatório prevê que esses encargos aumentem em 0,5 p.p. do PIB (0,3 dos quais em 2009). Tendo em conta que a dívida é emitida a taxa fixa, apenas se refinanciando em cada ano aproximadamente 1⁄4 do stock acumulado, bem como as actuais condições de mercado (Tabela 1, na pág. 11), em que a dívida pública tem funcionado como activo de refúgio, poderá não ser expectável uma subida tão forte desse custo de financiamento. Aliás, nas hipóteses referentes ao enquadramento macroeconómico, o Governo assume para 2009 uma taxa de juro de curto prazo (euribor) de 4,5%, um valor inferior à taxa de juro implícita da dívida. Não se encontrando justificada esta diferença de taxas de juro no Relatório, o forte reforço da dotação para encargos com juros (+14,4% face a 2008) parece tratar-se de um reforço mais com características prudenciais, face aos riscos exógenos à proposta de orçamento. Consequentemente, a projecção dos encargos com juros da dívida poderá ser considerada particularmente prudente.                                                                                                                                                                                              necessário alcançar um excedente primário. Já quando a taxa de juro implícita da dívida for inferior à taxa de crescimento nominal da economia, o efeito bola de neve faz decrescer o rácio da dívida no PIB, sendo nessas condições possível manter o rácio da dívida no produto mesmo com um défice primário (abstraindo de eventuais ajustamentos défice-dívida).1,10 -1,08 -0,05 0,48 -1,5-1,0-0,50,00,51,01,52,02006 2007 2008 2009Défice primário Efeito bola de neve Ajustamento défice-dívida Variação dívida
296 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Gráfico 24 –  Taxa de juro implícita da dívidaNotas: Cálculos UTAO.4.2 Dívida pública e empresas públicas 4.12 O Sector Empresarial do Estado (SEE) não consolida para o perímetro das Administrações Públicas em contabilidade nacional. Logo, a metodologia das contas nacionais faz com que as contas públicas não reflictam a evolução da posição financeira do SEE.4.13 O montante do endividamento das empresas públicas, sobretudo concentrado nos sectores dos transportes e infra-estruturas conexas, ascendia no final de 2005, segundo dados da Direcção-Geral do Tesouro, a 15% do PIB (um terço do qual se encontrava garantido pelo Estado), fruto dos elevados prejuízos por estas reportados. Assim, a propósito da sustentabilidade das finanças públicas, o Parecer do Conselho de 27.02.2007 relativo à avaliação da actualização de Dezembro de 2006 do PEC, considerou que “os resultados das empresas públicas constituem um risco a médio prazo:” Esta con statação do Conselho é o reflexo de a Comissão Europeia ter considerado, na sua avaliação ao PEC/2006, que estes prejuízos do sector empresarial do Estado constituem “hidden quasi -fiscal deficits” .4.14 Em 2008, na avaliação à actualização de Dezembro de 2007 do PEC, a Comissão Europeia considerou que o facto de as empresas públicas não financeiras terem continuado a acumular défices e dívida pode colocar em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo.4.15 Em Junho de 2008, a OCDE (2008) considerou que deveria verificar-se uma maior transparência no impacto do SEE nas contas públicas. Afirmou então a OCDE que, apesar dos recentes progressos, a transparência nas contas públicas precisa ainda de ser melhorada, principalmente no que respeita à prestação de informação relativamente ao valor líquido do sector público, e em particular do SEE. Recomendou a OCDE (2008) que:   Para melhorar a informação e a transparência seria necessário que o relatório anual do SEE fosse mais abrangente em relação à performance financeira do SEE, numa base consolidada.  6,3% 6,2%5,6%5,0% 4,8%4,6% 4,5% 4,6%4,9%5,4%2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
297 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008O referido relatório deveria ainda incluir toda a dívida do SEE, incluindo a dívida garantida e a dívida não garantida pelo Governo, uma vez que a dívida, mesmo a não garantida, influencia o valor dos activos do SEE e o fluxo de rendimentos pós-pagamento de juros que o Estado pode esperar receber do SEE.   Seria ainda importante ter regras de contabilização claras relativamente à delimitação do sector da administração pública, que permitissem determinar se determinadas entidades públicas pertencem ou não a esse universo em função da natureza das suas actividades e do seu grau de autonomia.4.16 No que à dívida pública diz respeito, a OCDE (2008) recomenda o reporte da dívida total consolidada do governo incluindo todas as dívidas do SEE, sejam estas garantidas pelo Estado ou não. Esta recomendação não tem acolhimento no Relatório da PPL de OE/2009.