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principal resultado da concessão consiste em converter a entidade concessio nária em empresa de interesse colectivo, como tal integrada na Administração Pública, mas com autonomia e personalidade jurídica própria. A entidade con cessionária fica investida na função pública de desempenhar uma actividade de interesse geral, que a lei reservara à entidade concedente; e funciona, por isso (embora guardando a sua individualidade), como um desdobramento desta última. Em termos genéricos, tomada a expressão no seu mais amplo sentido organizativo e estrutural, a entidade concessionária figura como órgão indirec to da Administração”2.2. Quando em 19.1.2001, a Câmara Municipal de Paredes e a AP-Águas de Pa redes, SA, celebraram o contrato de concessão da exploração e gestão dos siste mas de abastecimento de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes do Concelho de Paredes, convencionaram designadamente que: – nos termos da alínea j) da cláusula 18.a (Obrigações gerais da concessionária), a concessionária presta o serviço de “emitir parecer, após proceder à aprecia ção técnica dos projectos particulares, sobre infra-estruturas de abastecimento de água e de drenagem e/ou tratamento de águas residuais, de loteamentos e de edifícios em geral, quando da consulta pela Câmara Municipal de Paredes, prévia à aprovação do pedido de licenciamento”; – nos termos da cláusula 47.o (Estrutura de pessoal), a concessionária integrará todos os funcionários afectos aos Serviços Municipalizados do Ambiente de Paredes (n.o 2), constituindo um dos critérios de integração a colocação em re gime de requisição, sendo as respectivas retribuições e encargos assegurados pela concedente que é reembolsada do valor desse encargo pela concessioná ria [n.o 3, alínea b)], mantendo-se integrados no quadro do município (n.o 4), com todos os direitos adquiridos enquanto funcionários (n.o 5), fi cando depen dentes da hierarquia municipal (nomeadamente no que respeita à carreira) e sujeitos ao regime jurídico do pessoal das autarquias locais (n.o 7), devendo a concessionária promover a formação profi ssional entendida por adequada (n.o 15); – a concedente reservou para si um conjunto importante de direitos relativa mente à forma como o contrato de concessão é aplicado, por exemplo quanto ao recurso à subcontratação (cláusula 5.a); – encontra-se consagrado o direito da concessionária utilizar o domínio pú blico, a requerer a constituição de servidões e a expropriação por utilidade pública (cláusula 8.a); 2 Cfr. Armando M. Marques Guedes, Concessão, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, volu me II, 2.a edição, 1990, páginas 541 e seguintes.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________254Consultar Diário Original
– são afectos à concessão todos os bens (imóveis, infra-estruturas, equipamen tos e outros) relacionados com a exploração dos sistemas concessionados (cláusula 14.a); – a execução de obras depende da apresentação prévia dos projectos de execu ção à concedente (cláusula 32.a) estando sujeita à fi scalização desta (cláusu la 35.a); – a concessionária assume obrigações contratuais referentes à concedente em contratos com outras entidades (cláusula 49.a); 3. Acresce o facto da actividade exercida pela entidade requerida caber nos de signados serviços de interesse económico geral, uma vez que o fornecimento de água potável canalizada se trata de um exemplo paradigmático das obrigações de serviço público que a empresarialização e a privatização de sectores antes integrados no sector público administrativo não afastou. Efectivamente, o aces so às actividades de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público através de redes fixas continuou vedado a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza, salvo quando concessionadas. A imposição de um regime de concessão implica a aplicação de princípios próprios de Direito Público, o que justifica, pelo menos nessa parte, a sujeição ao direito de acesso à informação previsto na LADA (cfr. artigo 3.o, n.o 1, parte fi nal).4. No que respeita à queixa apresentada por Albino Durães, está em causa o acesso a pareceres técnicos que de acordo com a alínea j) da cláusula 18.o do contrato de concessão a AP-Águas de Paredes, SA se encontra obrigada a pro duzir quando consultada pela Câmara, respeitantes à apreciação de projectos de obras particulares, para efeito de aprovação de pedidos de licenciamento, constituindo parte de um procedimento administrativo. O facto dos documentos serem produzidos pela concessionária não afasta a sua qualidade de documentos administrativos3. Dos pareceres técnicos não constam dados pessoais (cfr. artigo 4.o, n.o 1, alínea c) da LADA).Tendo em conta o acima referido e que as informações técnicas são parte de processos de licenciamento já concluídos4, consideramos que essas informações constituem documentos administrativos não nominativos, de acesso livre e ge neralizado (cfr. artigos 4.o, n.o 1, alínea a) e 7.o, n.o 1 da LADA), não tendo quem aos mesmos pretenda aceder que fundamentar o pedido.3 Para além de pareceres anteriores desta Comissão, pode cfr. também sobre o tema J. Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Coimbra, 2002, págs. 38 e segs.4 Na sequência de solicitação desta Comissão, a Câmara Municipal de Paredes informou que os processos n.os 1030/99 e 859/99 já se encontram concluídos.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________255Consultar Diário Original
5. Quanto aos restantes pedidos do queixoso, relativamente aos quais a AP-Águas de Paredes SA solicita parecer, é de referir o seguinte: a) A ordem de serviço (ou comunicação interna) e o organigrama da empresa [cfr. 4., alíneas b) e c)], respeitantes à prestação de serviço dos funcionários da autarquia de Paredes que, em regime de requisição, e na decorrência da aplicação do contrato de concessão estão integrados na concessionária AP-Águas de Paredes, SA, mantendo-se dependentes da hierarquia municipal e sujeitos ao regime jurídico do pessoal das autarquias locais, são documen tos administrativos, de acesso livre e generalizado. O mesmo entendimento é aplicável em relação ao acesso a declarações com diversas informações respeitantes à formação profissional frequentada. Só não seria assim se o acesso visasse informações nominativas de terceiros (ou então informações inexistentes). Não estando em causa informação nominativa, com a definição estrita prevista na LADA, o acesso à informação não fica sujeito a reserva.b) No que concerne à cópia autenticada do despacho de indeferimento que re caiu sobre o pedido de acesso a informações técnicas (que se encontra na origem da queixa apresentada por Albino Durães), já se considerou que essas informações técnicas são documentos administrativos. Do que decorre que será igualmente um documento administrativo não nominativo, de acesso livre e generalizado, o documento no qual se encontre vertido o despacho indeferindo o acesso a essas informações técnicas.6. Nos termos expostos, esta Comissão é de parecer que a AP-Águas de Pare des, SA deve facultar a Albino Durães o acesso aos documentos que requereu por serem de qualifi car como não nominativos, ou seja, de acesso livre e gene ralizado.Comunique-se aos interessados.Lisboa, 8 de Março de 2006 Renato Gonçalves (Relator) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - Ana Paula Costa e Silva - Diogo Lacerda Machado - João Miranda (votei favoravelmente o presente parecer, mas a fundamentação para a concessão do direito de acesso é a que resulta do voto de vencido que apôs no Parecer emitido no Processo no 3459-A) - Antero Rôlo - Artur Trindade - Bernardo Ayala - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________256Consultar Diário Original
Declaração de voto (Emitida no Parecer n.o 270/2005, de 23 de Novembro - Processo n.o 3459-A) Votei vencido a presente deliberação, não acompanhando a posição maioritária de que o acesso à documentação detida pela Companhia de Seguros Fidelidade Mundial, SA não se subordina ao regime da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) e não se enquadra, assim, nas competências da Comis são de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) fixadas por lei, pelas razões que passo a expor sucintamente.1. Na delimitação do âmbito subjectivo de aplicação da LADA, o legislador determinou que deve ser assegurado o acesso dos cidadãos relativamente aos documentos que tenham origem ou sejam detidos «por órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, órgãos dos institutos públicos e das associações públicas e órgãos das autarquias locais, suas asso ciações e federações e outras entidades no exercício de poderes de autoridade» (artigo 3.o, n.o 1, da LADA).Numa leitura mais literal do preceito, poderia parecer clara a conclusão de que as empresas públicas caberiam dentro do segmento «outras entidades no exer cício de poderes de autoridade» e que, portanto, a menos que, numa actuação concreta, gozassem desses poderes, estariam eximidas do âmbito de aplicação da LADA.No entanto, não foi este entendimento tão radical que prevaleceu no presente parecer, porquanto se vem fi rmar uma orientação, de carácter geral, de que po dem estar submetidas ao regime da LADA as entidades de direito público, que integrem a categoria de «entidades públicas empresariais», de acordo com as disposições consagradas nos artigos 23.o e seguintes do Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro. Nesta hipótese, a aplicação do regime da LADA ocorreria por integração na categoria dos institutos públicos, efectuada no artigo 3.o, n.o 1, da LADA.Por outro lado ainda, vem admitir-se a aplicação do regime da LADA a «en tidades que, na decorrência de processos de privatização da Administração Pública sejam encarregues do fornecimento de serviços de interesse público, nomeadamente aquelas que se encontram encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral».15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________257Consultar Diário Original
Portanto, admitem-se duas brechas na visão de subsumir as empresas públicas no âmbito da categoria «outras entidades no exercício de poderes de autori dade»: as entidades de direito público que integrem a categoria de «entidades públicas empresariais»; entidades privadas encarregues do fornecimento de ser viços de interesse público.2. Uma primeira razão para não sufragar o entendimento maioritário prende-se com o facto de não ser devidamente valorizado o contexto histórico, em que foi aprovada a LADA. Com efeito, a LADA foi aprovada pela Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, num momento em que a desintegração das empresas públicas do conceito de institutos públicos ainda não se tinha operado completamente. A título exemplifi cativo, pode citar-se o facto de Paulo Otero, no seu artigo sobre os institutos públicos publicado, em 1993, no Dicionário Jurídico da Adminis tração Pública, Volume V, considerar as empresas públicas uma espécie de ins titutos públicos.Se considerarmos ainda que no Código do Procedimento Administrativo, apro vado pouco antes pelo Decreto-Lei n.o 442/91, de 15 de Novembro, também nada se diz sobre as empresas públicas no preceito respeitante ao respectivo âmbito de aplicação (artigo 2.o), é forçoso que se chegue a uma de duas conclusões: ou o legislador quis excluí-las do regime do Código; ou, pelo contrário, integrou-as no conceito de institutos públicos. Pendo mais para esta última hipótese, pois o Código do Procedimento Administrativo contempla vinculações jurídico-públicas que não podem deixar de aplicar-se às empresas públicas (v. g . respeito por princípios gerais como o da igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade, da boa fé, entre outros, observância de regras gerais sobre contratação pública, etc.).Ora, o que fica dito sobre o Código do Procedimento Administrativo também vale, grosso modo, para a LADA, pelo que o entendimento mais correcto do âmbito de aplicação de qualquer um dos diplomas passa por os considerar apli cáveis também às empresas públicas. A ausência de menção do conceito de empresas públicas ter-se-á ficado a dever ao contexto histórico, em que qualquer um dos diplomas foi elaborado, não tendo o legislador curado devidamente, nas alterações entretanto introduzidas em qualquer um dos diplomas, da necessária compatibilização dos conceitos legais face ao entendimento ora dominante na doutrina e às alterações legislativas provocadas por outros diplomas, maxime pelo Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________258Consultar Diário Original
3. Entendo ainda que a orientação consagrada no presente parecer é susceptível de merecer reparos por outras razões. Desde logo, parte de alguns apriorismos que hoje se encontram em crise como sejam o de integrar dentro do conceito de Administração Pública apenas as pessoas colectivas de direito público ou as entidades que se regem pelo direito público, ou ainda o de obrigar à presença de poderes de autoridade para que se possam aplicar normas de Direito Adminis trativo, ou, por último, o de assentar num conceito de serviço público ligado ao fornecimento de serviços de interesse público cujas fronteiras são dificilmente delimitáveis.De facto, já não é mais possível identifi car entidades administrativas com as pessoas colectivas pautadas exclusivamente pelo direito público, porquanto cada vez mais se assiste a uma «fuga para o direito privado» por parte da Ad ministração Pública.Por outro lado, defender a aplicação de normas de direito administrativo apenas aos casos de entidades de direito privado que exerçam poderes de autoridade, implica aceitar uma visão estatutária do direito administrativo diferente da que é por mim perfilhada e que, ao invés da exposta no parecer, se baseia no conceito de interesse público (concepção teleológica).Finalmente, o conceito de serviço público apresentado parece demasiado vago e pode levantar problemas de ordem prática na defi nição de quais são, em con creto, os serviços de interesse público.4. O entendimento sustentado no presente parecer pode ainda levantar proble mas noutros casos que venham a ser apresentados futuramente à CADA. É o que pode vir a acontecer se vier a ser apresentada uma queixa contra uma em presa municipal, intermunicipal ou regional, em virtude de, aparentemente, no respectivo regime jurídico aprovado pela Lei n.o 58/98, de 18 de Agosto, não se ter contemplado a hipótese de haver empresas que sejam pessoas colectivas de direito público. Ora, pode vir a suceder que, nem a ideia de exercício de pode res de autoridade, nem a referência a tratar-se de serviços de interesse público, sejam suficientes para aplicar a LADA a um determinado caso concreto em que, em nome do princípio da transparência administrativa, tal não possa deixar de verificar-se.5. Complementarmente, podem ainda aduzir-se como argumentos que a visão perfilhada no presente parecer não dá a devida importância ao fenómeno de 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________259Consultar Diário Original
privatização da organização administrativa como forma de fuga à aplicação de normas de direito administrativo e que ela não se revela preparada para entender a hibridez que caracteriza actualmente algumas das entidades administrativas, como é o caso dos institutos públicos empresariais, por via da qual se produz novamente a uma aproximação do regime dos institutos públicos e das empresas públicas.6. Nem se diga ainda que a aplicação da LADA a entidades como a Companhia de Seguros Fidelidade Mundial pode pôr em risco o exercício da actividade eco nómica de entidades empresariais, porquanto tal situação pode ser acautelada por via da aplicação do disposto no artigo 10.o, n.o 1, da LADA, em que se prevê a possibilidade de recusa do acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.7. Pelas razões expostas, dissenti da posição maioritária e entendi que o acesso à documentação detida pela Companhia de Seguros Fidelidade Mundial se su bordinava ao regime da LADA e que, como tal, a CADA se deveria ter pronun ciado sobre a queixa apresentada.a) João Miranda II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________260Consultar Diário Original
261 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.08 Processo n.o 3693 Queixa de: Maria Maia e outros Entidade requerida: Direcção-Geral de Viação 1 - Os factos 1. Por requerimentos datados de 21 de Setembro e de 21 de Outubro de 2005, Maria Maia e outros1, todos identifi cados nos autos e funcionários do quadro de pessoal da Direcção-Geral de Viação (DGV), afectos ao respectivo Gabinete Jurídico e de Contencioso, solicitaram à Directora de Serviços de Administra ção da referida Direcção-Geral (DSA/DGV) que - para efeitos de instrução de “impugnações graciosas e judiciais” -, lhes fosse facultada “fotocópia integral dos processos administrativos conducentes à atribuição da avaliação aos fun cionários referidos nos Despachos n.os 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005, todos publicados no Diário da República, n.o 181, II Série, de 20 de Setembro de 2005”2.2. A coberto da “Comunicação Interna DPEG/X-05”, de 31 de Outubro de 2005, os requerentes receberam a informação n.o 694/2005 DPEG SP, de 6 desse mês, na qual se diz - e, em síntese -, o seguinte: – “Como os requerentes solicitam a entrega de fotocópia integral dos processos conducentes à avaliação de funcionários da DGV, devidamente identificados, e não solicitam qualquer informação sobre o estado dos respectivos proces 1 Maria Luís, Paula Costa, Anabela Silva, Júlio Santa, Célia Santos, Mário Nazaré, Maria Nascimento eCarla Afonso.2 Os funcionários visados nesses despachos são, respectivamente, Filipe Meirinho, Rute Serra e António Ribeiro.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________261Consultar Diário Original
sos (...), é manifesto que (...) pretendem exercer o (...) direito à informação não procedimental/princípio do arquivo aberto (...)”; – “(...) Os documentos integrantes do processo de avaliação do desempenho de um funcionário são documentos nominativos, na medida em que contêm juízos de valor, expressos pela hierarquia, sobre o seu desempenho e postura profi ssional ao longo do período de avaliação”; – “É por essa razão, por os documentos constantes do processo da avaliação de um funcionário serem considerados nominativos, que o regime jurídico vigente, a exemplo do que já se verificava regime no pré-vigente, consagra que os processos de avaliação do desempenho têm natureza confidencial e impõe o dever de sigilo a todos os intervenientes no processo de avaliação - cfr. o artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março”, que criou o sistema de avaliação do desempenho da Administração Pública (SIADAP)3; – “No caso presente, para que os requerentes tenham acesso à documentação constante do processo de avaliação dos funcionários abrangidos pelos já descritos Despachos 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005, e uma vez que não possuem autorização escrita dos visados para o fazerem, tornar-se-ia necessário que demonstrem e provem o respectivo interesse directo, pessoal e legítimo (...), não bastando (...) a utilização da fórmula de que as cópias so licitadas se destinam a instruir impugnações graciosas e judiciais”; “(...)”; – “Interesse directo, pessoal e legítimo esse que (...) deve assentar na preten são de impugnar a sua própria avaliação e não a de terceiros e que não pode ter como fundamento a intenção de recorrer invocando as diferenças de classifi cações atribuídas (...)”; – “Assim sendo (...), devem os requerentes (...) invocar e provar o seu interesse pessoal, directo e legítimo na consulta dos documentos a que pretendem ter acesso (...)”; – “No entanto, somos de parecer que, em obediência ao n.o 2 do artigo 15.o da LADA4, deve ser ofi ciada a Comissão de Acesso aos Documentos Admi nistrativos (...), para emitir parecer sobre a possibilidade de revelação dos documentos solicitados, devendo, nos termos da alínea d) do n.o 1 do mesmo artigo, serem notifi cados os requerentes, desta consulta, através do envio de cópia deste pedido”.3 O regime jurídico pré-vigente aqui referido - e entretanto revogado pela citada lei - era o consagrado no Decreto Regulamentar n.o 44-B/83, de 1 de Junho, sobre classifi cação de serviço na função pública.4 Sigla pela qual é usualmente designada a Lei que regula o acesso aos documentos da Administração - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho, que a republicou, em anexo, com as modifi cações entretanto operadas.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________262Consultar Diário Original
3. Inconformados, aqueles funcionários apresentaram queixa a esta Comissão (doravante, CADA)5. Afi rmam aí os interessados, designadamente, que: – “(...) Em causa está um procedimento administrativo em curso e não o mero exercício do direito à informação extra-procedimental e, portanto, a apli cação, dos artigos 61.o a 64.o” do Código do Procedimento Administrativo (CPA)”; “(...)”; – “O SIADAP (...) é de aplicação obrigatória para todos os organismos da Administração directa do Estado e a todos os seus funcionários e agentes, bem como aos dirigentes de nível intermédio, a partir do 2.o semestre de 2004, relativamente a todo o serviço prestado no ano de 2004 (...)”; – “(...) De tal aplicação dependem todas as promoções e progressões nas car reiras e categorias, a partir de 1 de Janeiro de 2005 (...), bem como pedidos de mobilidade, pedidos de reversão de vencimento e, no futuro, conforme declarações (...) proferidas pelo Senhor Ministro das Finanças e da Adminis tração Pública, atribuições de aumentos salariais”; – “(...) Por motivos (...) completamente alheios aos ora queixosos e para os quais os mesmos não contribuíram ou se colocaram em situação que inviabi lizasse a atribuição da avaliação ordinária, não lhes foram fixados objectivos (...) até ao final do mês de Maio de 2004, relativamente ao segundo semestre do mesmo ano, nem relativamente ao ano de 2005 (...)”; e, assim, “não têm qualquer «classifi cação atribuída» para o segundo semestre de 2004 e para o ano de 2005”; – “(...) Se está perante procedimento de avaliação de desempenho, que, na Direcção-Geral de Viação, não se apresenta concluído quer para o segundo semestre de 2004, quer para o acesso de 2005”; – “(...) Sendo esse procedimento de incidência global e obrigatória a todos os funcionários do quadro da DGV, basta existir um funcionário não avaliado para que tal processo não se possa considerar concluído”; (...); – Se essa avaliação não for feita quanto a todos os funcionários, “são poster gados os princípios da universalidade, responsabilização, reconhecimento, motivação, transparência e coerência, que norteiam a aplicação do SIADAP (artigo 3.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março) e os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade, da proporcionalidade, da 5 Note-se que, até ao momento, não foi dirigido pela DGV à CADA qualquer pedido de parecer sobre a possibilidade de ser facultada a pretendida ““fotocópia integral dos processos administrativos conducen tes à atribuição da avaliação aos funcionários referidos nos Despachos n.os 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________263Consultar Diário Original
justiça, da imparcialidade e da boa-fé, que norteiam a actuação da Adminis tração Pública (...)”; – Os mencionados “Despachos n.os 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005 (...), para além de se apresentarem inquinados de vício de violação de lei, revelam um tratamento diferenciado de três funcionários em detrimento dos restantes (...), que não puderam benefi ciar das mesmas oportunidades”, por quanto – ao contrário do que sucedeu com aqueles três -, os demais não viram “a sua situação funcional e remuneratória melhorada e acrescida em virtu de de promoção (...), sem necessidade de submissão às regras do concurso público para recrutamento e selecção dos trabalhadores a nomear para a Administração Pública”; – “(...) Com tais nomeações, se verifi cou o preenchimento de quotas a que qualquer dos ora queixosos tinha e tem legítimas expectativas de aceder (...), pelo que, assim, se confrontam “com a situação de nem sequer poderem ser promovidos ou progredirem nas respectivas carreiras”.4. Convidado a pronunciar-se sobre essa queixa, o Director-Geral de Viação veio transmitir à CADA - e, em suma -, o seguinte: – “(...) O processo de avaliação do desempenho dos funcionários da Admi nistração Pública, por conter juízos de valor relativos ao desempenho dos funcionários objecto da avaliação, é um processo cujos documentos (...) têm, nos termos das alíneas b) e c) do n.o 1 do artigo 4.o da Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto (...), carácter nominativo; e, porque a sua divulgação colide com a intimidade das pessoas, só poderão ser fornecidos a terceiros quando estes demonstrem um interesse directo, pessoal e legítimo (cfr. n.o 2 do artigo 8.o do citado diploma legal); – “É nessa linha que o artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, estatui a confidencialidade dos instrumentos de avaliação de cada trabalhador, consa grando estes instrumentos de avaliação como dizendo respeito à intimidade das pessoas”; “(...)”; – “(...) A mera indicação de pretender «instruir impugnações graciosas e judi ciais» (...), é insufi ciente para justifi car o acesso aos documentos pretendidos e legitima a conduta da DGV”, de os notifi car “a fim de que invocassem e demonstrassem o seu interesse no acesso aos processos de avaliação de de sempenho dos referidos funcionários”6; “(...)”; 6 Cfr. Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo em 3 de Abril de 1997 (Processo n.o 35368), Acórdão esse tendo como pano de fundo a confi dencialidade imposta pelo artigo 28.o do Decreto Regula mentar n.o 44-B/83, de 1 de Junho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________264Consultar Diário Original
– “É que se, como é invocado pelos recorrentes, o acesso aos processos de avaliação dos três funcionários não visa a impugnação das próprias classifi cações (cfr. artigo 40.o da queixa a que agora se responde), não se vislumbra aqui qualquer interesse legítimo no acesso aos documentos constantes des ses processos”, que se reportam a “funcionários pertencentes a um serviço diferente, na medida em que não existe nenhuma norma legal que habilite os aludidos queixosos a impugnar a avaliação do desempenho atribuída a outros funcionários que, embora pertençam à mesma Direcção-Geral, estão integrados noutras unidades orgânicas deste organismo do Estado”; – “(...) Conforme resulta expressamente do regime de avaliação de desempe nho, os queixosos, mesmo que tivessem sido sujeitos a avaliação, não pode riam pôr em causa a avaliação de funcionários de outros serviços, porque os parâmetros da avaliação desses outros funcionários sempre seriam diferen tes, por terem em conta a concretização de diferentes objectivos e por serem efectuados por diferente avaliador, que é o respectivo superior hierárquico, a quem compete defi nir os objectivos respectivos, de acordo com os objectivos da respectiva unidade orgânica (cfr. artigo 12.o do Decreto Regulamentar n.o 19-A/2004, de 14 de Maio)”7; “(...)”; – “Assim sendo (...), a simples invocação de intenção de impugnação - sem se concretizar o que se pretende impugnar e o interesse nessa impugnação -, não é fundamento para a entrega de documentos que são classificados como confidenciais pelo artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, pelo que deve ser negado provimento ao requerido pelos queixosos”.5. Por requerimento de 11 de Novembro de 2005 - e “a fi m de instruir acção judicial” -, os ora queixosos solicitaram à DGV: – A passagem de declaração de onde conste a “indicação de todos funcionários e respectivas residências que tenham obtido classificação no ano de 2004, por aplicação da SIADAP, bem como datas das respectivas homologações”; – A passagem de declaração contendo a “indicação dos serviços (centrais e desconcentrados) onde foram defi nidos objectivos e resultados a atingir para o ano de 2005”; – A entrega de “cópia das actas do Conselho de Coordenação da Avaliação, relativas à fixação das percentagens máximas para atribuição das classifica 7 Este diploma constitui o Regulamento da Avaliação do Desempenho dos Trabalhadores e Dirigentes Intermédios da Administração Pública.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________265Consultar Diário Original
ções mais elevadas na DGV, para os anos de 2004 e de 2005, a que alude o artigo 15o, no 1, da Lei no 10/2004, de 22 de Março”.6. Por ter dúvidas quanto à possibilidade de, legalmente, facultar a informação assim pedida, a DGV submeteu o assunto à CADA, para efeitos de emissão de parecer.II - O Direito 1. Ao contrário do que afi rmam os ora queixosos, está em causa o direito à informação não procedimental, pelo que a sua pretensão deverá ser aprecia da não de acordo com o disposto no CPA, mas segundo o que determina a LADA: como bem se compreenderá, quanto aos visados nos citados Despachos n.os 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005, o procedimento de avaliação do de sempenho terminou já; e tanto assim é que, “em reconhecimento da excelência e independentemente de concurso”8, os funcionários aí referidos foram promo vidos na respectiva carreira e providos em lugar de categoria superior.2. Cumpre, por conseguinte, ver o regime de acesso que a LADA estabelece: 2.1. O artigo 7.o, n.o 1, da LADA estabelece a regra geral de que todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo, documentos estes que são, assim, genera lizada e livremente acessíveis, portanto, sem que haja necessidade de justifi car (ou de fundamentar), perante quem quer que seja, o respectivo pedido - cfr., também, o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da referida lei.2.2. Quanto a documentos administrativos de carácter nominativo, isto é, contendo dados pessoais - cfr. artigo 4.o, n.o 1, alínea c), da LADA, que os defi ne como informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações ou juízos de valor, ou que se jam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada -, a sua comunicação é feita, mediante prévio requerimento, à pessoa a quem os dados digam respeito, bem como a terceiros que daquela obtenham autorização escrita (cfr. artigo 8.o, n.o 1, da LADA). Fora destes casos, os documentos nominativos são ainda comunicados a terceiros que ob 8 Cfr. se lê nos mencionados despachos.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________266Consultar Diário Original
tenham da CADA - entidade perante a qual devem demonstrar o seu interesse directo, pessoal e legítimo -, parecer favorável sobre a possi bilidade de revelação do documento - cfr. artigos 8.o, 15.o, n.o 2, e 20.o, n.o 1, alínea c), todos da LADA.2.3. No quadro da LADA, serão de classifi car como documentos nomina tivos os que revelem dados do foro íntimo de um indivíduo, como, por exemplo, os seus dados genéticos, de saúde ou os que se prendam com a sua vida sexual, os relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais, os que contenham opiniões (negativas) sobre a pessoa (nomeadamente, as expressas em classifi cações de serviço ou em processos de averiguações, de inquérito ou disciplinares), os que traduzam descontos no respectivo vencimento, feitos não ope legis, mas ope volunctatis ou na sequência de decisão judicial e/ou outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade da vida privada.2.4. Por isso, dados como o nome, a morada, a fi liação, os números de te lefone, de bilhete de identidade ou de contribuinte fi scal não são, para efeitos da LADA, dados pessoais. Esta lei tutela tão-somente a reserva da intimidade da vida privada, ou seja - e como foi dito, designada mente, no Parecer n.o 243/2000, desta Comissão, proferido no Processo n.o 1066 -, ela “veda, por princípio, a tomada de conhecimento, a di vulgação e a intromissão de/em informação que releve de uma esfera íntima da vida de um indivíduo”.Deste modo, se a Administração Pública, a coberto da LADA, revelar que alguém reside em determinado local - e, muitas vezes, tal poderá até ser constatado, por quem nisso tiver interesse, através de simples consulta à lista telefónica daquela zona -, estará certamente a indicar onde está o manto protector (ou um dos mantos protectores) da vida íntima desse indivíduo, mas nada dará a conhecer quanto a essa mesma vida, que - não obstante tal revelação, feita por aquele ente público, ao abrigo da LADA -, permanecerá resguardada e, assim, longe da curio sidade e da devassa, ou seja, de invasões desnecessárias, desproporcio nadas e/ou arbitrárias. Se o fizer, a Administração não estará a agir em violação da LADA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________267Consultar Diário Original
Assim sendo, de harmonia com esta lei, aqueles elementos não consti tuem dados pessoais: sendo embora do domínio da vida privada de um indivíduo, é, contudo, certo que nenhum deles integra o núcleo essen cial da sua privacidade, isto é, nenhum deles cabe no âmbito da reser va da intimidade da sua vida privada. Com efeito, dar a conhecer tais elementos nada dirá sobre “o modo de ser da pessoa”, nada dirá que deva ser preservado ou excluído do conhecimento por terceiros, como, por exemplo, o deverão ser as “experiências, lutas e paixões pessoais que lhe estão intimamente ligadas”9. É por isso que um qualquer do cumento que os refi ra não será - ipso facto e para os efeitos da LADA -, um documento administrativo não nominativo, pelo que não existirá, também de acordo com esta lei, obstáculo ao seu acesso por terceiros.É isto, aliás, que parece decorrer do artigo 268.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa, disposição que consagra o princípio da adminis tração aberta, de que a LADA constitui um desenvolvimento normativo.Reza assim o preceito citado: Os cidadãos têm (...) o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.3. Na situação ora em apreço haverá, é certo, juízos opinativos quanto aos ser vidores do Estado cujo desempenho laboral foi considerado de excelência. E, por conseguinte - e em bom rigor -, os documentos dos quais constem são, de harmonia com a LADA, documentos nominativos. Mas esses juízos, longe de serem depreciativos, serão, certamente, de teor muito favorável aos visados, isto é, deles decorrerá que - pelas suas qualidades profissionais e pessoais -, aqueles funcionários constituem um exemplo a seguir pelo universo dos trabalhadores da DGV; e estes, se conhecerem o “porquê” dessa classificação, poderão tirar ilações, disso beneficiando a sua actividade laboral quotidiana e, assim, a pró pria Direcção-Geral de Viação. Portanto, é inclusivamente de interesse público o conhecimento das razões que determinaram a atribuição da excelência.E esse interesse reveste, no caso dos ora queixosos, uma configuração especial.É que afirmam os requerentes - e não o nega a DGV - que não têm “qualquer «classificação atribuída» para o segundo semestre de 2004 e para o ano de 9 Cfr. Parecer n.o 121/80, de 23 de Junho de 1981, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repú blica (Parecer publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.o 309, páginas 121 e seguintes).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________268Consultar Diário Original
2005” e que, “com tais nomeações, se verificou o preenchimento de quotas a que qualquer dos ora queixosos tinha e tem legítimas expectativas de ace der (...), estando, pois, na “situação de nem sequer poderem ser promovidos ou progredirem nas respectivas carreiras”. Por isso, não poderá deixar de se considerar que o interesse desses funcionários no acesso aos ditos documentos é directo, pessoal e legítimo; e isto, designadamente, para poderem, de forma esclarecida, decidir se (e em que termos) hão-de fazer uso das “impugnações graciosas e judiciais” de que poderão lançar mão10.4. É certo que o artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, diz que o SIADAP tem carácter confidencial, devendo os instrumentos de avaliação de cada trabalhador ser arquivados no respectivo processo individual (n.o 1) e que todos os intervenientes nesse processo, à excepção do avaliado, ficam obrigados ao dever de sigilo sobre a matéria (n.o 2).Ora, isso implica que se conjugue o disposto nessa lei com o disposto na LADA, a fim de se evitar o risco de uma apreensão incompleta da realidade e, portanto, de uma deficiente apreciação do problema.A LADA operou três efeitos favoráveis a um justo equilíbrio entre a transparên cia e a protecção da intimidade da vida privada: a) A LADA tornou inequivocamente dispensável a demonstração de um inte resse juridicamente atendível no acesso a documentos, na parte em que con tenham dados públicos (ou publicitáveis, por não terem carácter pessoal); b) A LADA viabilizou o acesso a dados não pessoais (ou «neutros», como datas de actos e/ou factos), por não contundirem com a reserva da intimidade da vida privada; c) A LADA não afectou a regra da confidencialidade dos dados pessoais; mas, como regra que é, sofre excepções; e assim sucederá quando, na ponderação de interesses em confronto, a CADA reconheça que alguém é portador de um interesse directo, pessoal e legítimo no acesso a documentos inserindo dados pessoais relativos a terceiros. É o que, in casu, se verifi ca.10 Note-se que não se trata aqui de “mera indicação de pretender «instruir impugnações graciosas e judiciais» (...), insufi ciente para justifi car o acesso aos documentos pretendidos”, mas do acesso por pessoas que - por não terem obtido classifi cação de serviço e por estarem bloqueadas nas suas promoções -, precisam desses documentos para poderem avaliar criteriosamente em que termos hão-de utilizar os meios que a lei lhes confere.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________269Consultar Diário Original
Refira-se, por outro lado, que, neste sentido - da abertura do conhecimento da avaliação a todos os interessados -, se pronunciou o Acórdão n.o 80/95 do Tribu nal Constitucional, proferido em 21 de Fevereiro de 1995 (Processo n.o 405/85) e publicado no Diário da República, II Série, n.o 136, de 14 de Junho de 1995.Nesse Acórdão, o Tribunal julgou inconstitucionais, “por violação dos n.os 1 e 2 (lidos conjuntamente) do artigo 268.o da Constituição da República Por tuguesa”, determinadas normas do anterior Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR)11 e do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército12, “na parte em que estabelecem a confidencialidade da avaliação dos militares e vedam aos interessados (com excepção do militar avaliado) a obtenção de certidões necessárias à instrução de recursos que eles pretendam interpor”. E - dada a similitude entre o artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, e as normas julgadas inconstitucionais -, há que reter o ensinamento desta jurisprudência do Tribunal Constitucional.Desta forma, estarão cumpridos os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, pelos quais a Administração Pú blica deve pautar a sua conduta neste domínio (artigo 1.o da LADA).5. A DGV deverá informar os funcionários queixosos de que, de acordo com o n.o 3 da artigo 10.o da LADA, os dados pessoais comunicados a terceiros não po dem ser utilizados para fins diversos dos que determinaram o acesso, sob pena de responsabilidade por perdas e danos nos termos legais.6. Resta, agora, apreciar os pedidos a que se reporta o ponto I.5, supra: 6.1. Quanto à emissão de declaração de onde conste a “indicação de todos os funcionários e respectivas residências que tenham obtido classifi ca ção no ano de 2004, por aplicação do SIADAP, bem como das datas das respectivas homologações”: A data da prática de um acto administrativo não é, como se viu, de natureza reservada, pelo que nada obsta ao seu conhecimento pelos ora queixosos. No mais, remete-se para o que se deixou dito supra, no pon to II.2.11 Aprovado pelo Decreto-Lei n.o 34/90, de 24 de Janeiro. O actual EMFAR foi aprovado pelo Decreto-Lei n.o 236/99, de 25 de Junho, e sucessivamente alterado.12 Aprovado pela Portaria n.o 361-A/91, de 30 de Outubro.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________270Consultar Diário Original
6.2. Convirá notar, no entanto, que, no cumprimento da sua obrigação de informar e de permitir o acesso a documentos ou a processos, a Admi nistração não tem de investigar factos nem tem de, ex professo, elaborar documentos a pedido de um interessado. A LADA regula o acesso a documentos (já existentes) que tenham origem ou que sejam detidos pela Administração Pública (artigos 2.o e 3.o). Portanto, se o documento contendo os elementos acima referidos (nome e morada dos funcioná rios que, em 2004, obtiveram classifi cação de serviço por aplicação do SIADAP) existir, ela deverá ser disponibilizada aos requerentes; caso tal documento não exista, nada impede a DGV de o elaborar, mas não tem o dever de o produzir; mas deverá facultar aos interessados o acesso aos documentos a que a respectiva pretensão se reporta, desde que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada (LADA, artigo 7.o, n.o 6).6.3. A “indicação dos serviços (centrais e desconcentrados) onde foram definidos objectivos e resultados a atingir para o ano de 2005” também não levanta quaisquer problemas, já que não está, obviamente, aí em questão o acesso a documentos administrativos de carácter nominati vo.6.4. Relativamente à entrega de “cópia das actas do Conselho de Coorde nação da Avaliação relativas à fixação das percentagens máximas para atribuição das classificações mais elevadas na DGV, para os anos de 2004 e de 2005”: Esta Comissão não conhece essas actas, das quais não lhe foi enviada cópia; afigura-se-lhe, porém, que elas serão documentos administrati vos não nominativos e, portanto, generalizadamente acessíveis. Com efeito, as actas - em que é exarado o que de mais significativo se passa em reuniões de determinado órgão - são, normalmente, de acesso irres trito. Só assim não sucederá se, porventura, contiverem dados pessoais, no sentido acima exposto (o que, com grande grau de probabilidade, não sucederá com as actas pretendidas). Possibilitar o acesso a tais actas é uma questão de transparência; e esta prende-se também com a pos sibilidade de verificação e de controlo das opções tomadas pelos entes administrativos públicos.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________271Consultar Diário Original
III - Conclusão Em razão de tudo quanto ficou dito, conclui-se que a Direcção-Geral de Via ção deverá facultar aos queixosos (Maria Maia e outros) - pela forma que foi por estes requerida -, o acesso à documentação que lhe foi solicitada, devendo, todavia, informá-los de que, segundo o n.o 3 da artigo 10.o da LADA, os dados pessoais comunicados a terceiros não podem ser utilizados para fins diversos dos que determinaram o acesso, sob pena de responsabilidade por perdas e danos nos termos legais.Comunique-se, nos termos do n.o 2 do artigo 16.o da LADA.Lisboa, 8 de Março de 2006 Diogo Lacerda Machado (Relator) - Osvaldo Castro - Ana Paula Costa e Silva - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Bernardo Ayala - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________272Consultar Diário Original
273 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.08 Processo n.o 3715 Queixa de: Servipraia - Hotelaria e Turismo, Lda.Entidade requerida: Câmara Municipal de Odemira I - Os Factos 1. Servipraia - Hotelaria e Turismo, Lda, invocando o direito de queixa previsto no artigo 16.o da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos - LADA1 e o artigo 65.o do CPA, dirigiu ao Presidente da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) uma queixa contra a Câmara Municipal de Odemira, alegando que requereu, em 4 de Novembro, fotocópias de todos os documentos que contêm os elementos de base, que serviram para determinar o cálculo do custo das fotocópias simples praticados pela autarquia, e o pedido não foi satisfeito.Juntou fotocópia do requerimento, datado de 3 de Novembro de 2005, bem como do registo do correio (da mesma data) e do aviso de recepção, assinado no destino no dia seguinte.Da leitura de tal requerimento conclui-se que a Câmara Municipal de Odemira cobra a quantia de € 1,25 (um euro e vinte e cinco cêntimos) por cada fotocópia simples, valor que o queixoso considera demasiado elevado, e daí o facto de ter requerido cópias dos documentos cujos elementos serviram de base à fi xação daquele preço (sujeitando-se a pagar €1,25 por fotocópia).2. Convidado a pronunciar-se sobre a queixa, o Presidente da Câmara não respondeu até à data.1 Lei do Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________273Consultar Diário Original