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Ora, do nosso ponto de vista, esta situação denota a politização a que está claramente sujeito este instrumento das competências do Presidente da República, que tem sido claramente desvirtuado no sentido de se transformar num instrumento de intervenção política. Não pondo aqui minimamente em causa as competências políticas do Presidente da República face ao processo e à política legislativa, o PSD entende que, de uma forma transparente, essa intervenção política do Presidente da República deve exercer-se através do mecanismo de veto, que é o instrumento adequado para o Presidente da República colocar dúvidas políticas em relação ao processo e às opções legislativas que em cada momento são tomadas, quer pela Assembleia da República quer pelo Governo.
Portanto, a proposta do PSD radica-se nesta perspectiva da utilização política a que este instrumento vem sendo votado e, pela nossa parte, a fiscalização da constitucionalidade das normas deve ser feita de uma forma única, pois não há razão para haver essa duplicidade de situações que provocam os tais efeitos perversos que acabei de referir. Assim, uma vez que o poder de solicitar a fiscalização da constitucionalidade é comum a vários órgãos, não se compreende que apenas no caso do Presidente da República - e, enfim, por analogia, dos actuais Ministros da República -, exista este mecanismo de apreciação preventiva, criando uma situação de desigualdade quando, eventualmente, os valores fundamentais a perturbar, os valores de cumprimento da Constituição sejam os mesmos relativamente a muito outro tipo de situações.
Tudo isto milita no sentido de concretizar o entendimento de que o mecanismo de fiscalização preventiva da constitucionalidade, que historicamente se justificou num primeiro momento, após a revolução democrática, em que era necessário alterar toda uma prática legislativa, todo o sistema político-legislativo do País - e era previsível que dessas reformas, dessas alterações profundas da ordem jurídica pudessem vir a ocorrer alguns equívocos, alguns sobressaltos e, por isso, do nosso ponto de vista, foi perfeitamente adequado o mecanismo de fiscalização preventiva -, passada esta fase, com a estabilização do sistema democrático, já não faz sentido hoje em dia. O PSD considera que a existência de um único mecanismo, de um único instrumento de fiscalização da constitucionalidade é suficiente.
A competência política de intervenção sobre a política legislativa, sobre o processo legislativo da parte do Presidente da República não está em causa, pois estará sempre salvaguardada através do mecanismo de veto, poder do Presidente da República que, obviamente, o PSD respeita e não tem a mínima intenção de alterar. Mas parece-nos indesejável esta duplicidade de instrumentos que, inclusive, como referi inicialmente, afectam a própria função jurisdicional do tribunal que, deste modo, se vê arrastar para uma querela política.
Esta é a razão da proposta do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à discussão esta proposta do PSD, de eliminação da fiscalização preventiva da constitucionalidade.
Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, a primeira observação acerca desta proposta é que ela merece a nossa discordância frontal, pois creio que o PSD está a colocar a questão ao contrário, quando acusa
o mecanismo da fiscalização preventiva da constitucionalidade de servir como arma de arremesso político, porque esta proposta do PSD é que é uma arma de arremesso político contra um mecanismo jurisdicional.
Efectivamente, o que o PSD pretende com esta proposta não é apenas afectar poderes presidenciais, o poder de o Presidente da República requerer (embora não seja um poder só do Presidente da República, a verdade é que tem sido exercido por ele) a fiscalização preventiva da constitucionalidade de normas constantes de decretos que lhe tenham sido enviados, como também acabar com um mecanismo de fiscalização da constitucionalidade com o mecanismo jurisdicional.
O Presidente da República não decide materialmente a questão, a sua margem é a de decidir se suscita, ou não, dúvidas de constitucionalidade ao Tribunal Constitucional, para que este decida. Portanto, fundamentalmente, o que o PSD pretende é acabar com esse mecanismo de fiscalização da constitucionalidade.
Creio que não tem havido, por parte dos Presidentes da República, um abuso na utilização desta figura, como o PSD pretende fazer crer. Tem mesmo ocorrido algum comedimento, apenas se recorrendo a ela quando estão em causa diplomas relevantes que suscitam uma polémica grande, daí que seja reduzido o número de casos em que o Presidente da República suscitou a fiscalização preventiva da constitucionalidade, isto independentemente de qualquer juízo de concordância ou discordância que se faça em relação a cada um dos diplomas cuja fiscalização tem sido suscitada por vários Presidentes da República - do meu ponto de vista, existiram casos em que tiveram razão em suscitar dúvidas e em colocar a questão, noutros casos nem por isso. Mas não é essa a questão.
O que aqui está em causa é saber se deve ou não existir uma possibilidade de, a título preventivo, ser suscitada a questão da constitucionalidade de determinados diplomas perante o Tribunal Constitucional. Penso que esta possibilidade se tem revelado vantajosa para o regime democrático e constitucional, porque a não existência de um mecanismo de fiscalização preventiva permitiria que uma qualquer maioria parlamentar pudesse fazer aprovar diplomas com as inconstitucionalidades mais grosseiras, sendo que, nesses casos, a única possibilidade que existiria para impedir a sua aplicação seria ou o recurso à fiscalização sucessiva, com a natural morosidade que lhe está associada, ou, então, a sua não aplicação em casos concretos pelos tribunais.
Portanto, esta possibilidade da fiscalização preventiva da constitucionalidade é, de facto, uma garantia da Constituição, na medida em que não entrarão em vigor normas que sejam consideradas pelo Tribunal Constitucional como inconstitucionais. Pensamos que o sistema só tem a ganhar com a existência deste mecanismo, daí que sejamos contrários à proposta apresentada pelo PSD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, as propostas de alteração que apresentámos sobre este artigo desgarra-se de forma cristalina e inequívoca, e sem necessidade de excessiva fundamentação, que a nossa posição está nos antípodas desta.
Na verdade, todos sabemos que o mecanismo da fiscalização preventiva da constitucionalidade tem vantagens e inconvenientes. Os inconvenientes são apreciáveis e correspondem a riscos inerentes, como seja o de, na fiscalização preventiva, ecoar - e ecoar muito - a tensão política que marque um determinado processo legislativo; o risco decorrente do facto de as apreciações serem feitas "a quente" e com um prazo ultra apertado; o risco de uma absolvição ou de uma condenação sumária; o risco de uma apreciação selectiva decorrente do facto de a entidade requerente não suscitar a fiscalização de determinadas normas mas, em contrapartida, suscitar a de outras, e nessa selectividade facultar viabilizações ou inviabilizações que possam deixar de lado o principal e fazer incidir a fiscalização sobre o inteiramente secundário, etc.
Estes são, portanto, riscos que a prática constitucional foi comprovando, mas não devemos esquecer a outra parte da realidade, que é a importante função de preservação da Constituição, evitando "feridas" e não ocorrendo a posteriori, e ainda o papel crucial que este mecanismo pode ter se, designadamente, as instituições funcionarem não sob o signo da guerra institucional, não sob o signo de teorias abstrusas e, de resto, constitucionalmente indesejáveis, como a efémera teoria das forças de bloqueio e outras inspiradas na mesma matriz de guerrilha ou de guerra institucional. Em cenários dessa natureza não teremos perturbação excessiva e teremos a vantagem de uma clarificação precípua, atempada, antes da "ferida", por assim dizer.
Foi isso que nos levou a não apenas não enjeitarmos o mecanismo - na esteira, de resto, da revisão constitucional de 1989, que alargou a legitimidade para requerer a fiscalização preventiva ao Primeiro-Ministro e a um quinto dos Deputados da Assembleia da República em relação às leis orgânicas - como a propor, nesta revisão constitucional, dois outros alargamentos a que me refiro de imediato, Sr. Presidente, para encurtar razões.O Sr. Presidente: - Fá-lo-á mais tarde, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - Nesse caso, deixo essa abordagem para um segundo momento.
Por estas considerações, Sr. Presidente, e em fidelidade ao espírito que nos leva apresentar estas duas propostas que mencionarei na altura própria, não vemos com nenhuma simpatia esta proposta do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, pessoalmente também penso que a proposta não deve ser aprovada, não que a fiscalização preventiva não tenha alguns inconvenientes, inconvenientes esses que foram apontados, mas a meu ver indevidamente sublinhados. Eles fazem parte da communis opinio de todas as apreciações desta figura, entre nós e lá fora.
Em primeiro lugar, a figura não é insólita (ela não é apenas portuguesa, é tipicamente francesa, existe na Espanha e noutros lados) e, após algumas reservas iniciais, a verdade é que a figura resulta bem, como resultou em Portugal, ao fim de 20 anos. O saldo tem mostrado que os inconvenientes, existindo, não são tão grandes como se poderiam temer e que as vantagens são bastante maiores do que aquelas que se poderiam antecipar.
Em primeiro lugar, a fiscalização preventiva preclude a consumação de efeitos de leis inconstitucionais. Todos sabemos que a fiscalização sucessiva pode demorar um, dois ou três anos e que, entretanto, se realizam efeitos que, normalmente e por tendência, o Tribunal Constitucional é levado a salvaguardar, o que quer dizer que leis flagrantemente inconstitucionais podem, apesar de tudo, ter funcionado e produzir efeitos como se nunca tivessem sido inconstitucionais.
Em segundo lugar, e esta é uma vantagem não despicienda, mesmo quando o Tribunal Constitucional conclui pela não inconstitucionalidade, tal tem um enorme efeito que é o de eliminar as dúvidas de inconstitucionalidade, estabelecendo assim um efeito de apaziguamento institucional e político.
Penso que em algumas questões-chave, como a do aborto, a da lei dos despedimentos, a da reforma agrária e a relativa aos sectores de produção, as declarações de não inconstitucionalidade (quando elas existiram) do Tribunal Constitucional exerceram efeitos extraordinariamente apaziguadores em termos institucionais e políticos. E se não tivesse havido fiscalização preventiva teríamos tido factores permanentes de conflitualidade política e institucional enquanto o Tribunal Constitucional não viesse a pronunciar-se a posteriori, passado um, dois, três ou quatro anos.
Este efeito de eliminação das dúvidas, de retirar um argumento de "deslegitimação" das leis é extremamente positivo. A fiscalização preventiva serve, por um lado, para legitimar as leis quando elas não são inconstitucionais e, por outro lado, para impedir que elas produzam efeitos e consumam efeitos quando elas o são.
No caso concreto da fiscalização dos decretos legislativos regionais, pergunto a mim mesmo e a cada um dos Srs. Deputados que conheça minimamente a jurisprudência do Tribunal Constitucional, o que teria sido a nossa ordem jurídica nas regiões autónomas se não fosse a fiscalização preventiva e se as dúzias de "facadas" grosseiras na ordem constitucional não teriam permanecido não fora esta virtuosa figura da fiscalização preventiva da constitucionalidade.
De resto, desde 1989, a fiscalização preventiva da constitucionalidade não é apenas um instrumento do Presidente da República para se furtar a promulgar leis inconstitucionais ou para ter a certeza de que quando as promulga elas não são inconstitucionais; serve também para instrumento de garantia das chamadas leis orgânicas, isto é, de um conjunto de leis particularmente qualificadas que não só o Presidente da República como o próprio Primeiro-Ministro e os Deputados dos grupos parlamentares, incluindo os da oposição, têm um meio de impedir que leis que fazem parte do travejamento daquilo a que poderemos chamar uma construção material não entrem em vigor antes de serem submetidas ao escrutínio do Tribunal Constitucional.
Por estas razões, penso que a figura da fiscalização preventiva não deve ser eliminada, pelo contrário, deve ser ampliada. De resto, como sabem, lá fora existe fiscalização obrigatória de certos tipos de normas. Aliás, o Prof. Jorge Miranda propõe passar para a nossa ordem jurídico-constitucional um instituto que existe na Constituição espanhola, que é a fiscalização preventiva obrigatória dos tratados internacionais a troco de depois, obviamente, não poderem ser fiscalizados sucessivamente.
Ora, o PS propõe algo de semelhante a propósito das leis de revisão constitucional. Em qualquer dos casos, penso que devíamos encarar seriamente essas hipóteses.
Aliás, se não houver novas intervenções sobre a proposta do PSD iríamos passar às propostas de aditamento...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, antes de passar às propostas de aditamento, concede-me a palavra?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): -Sr. Presidente, gostaria apenas de concluir este ponto, dizendo que, embora de uma forma indirecta ou subliminar - foi esse o entendimento com que fiquei -, penso que acabou de ser reconhecido por todos os Srs. Deputados que usaram da palavra que, de facto, existe uma utilização discricionária e, nesse sentido, política da parte do Presidente da República deste mecanismo. E os inconvenientes que daí resultam para o próprio Tribunal Constitucional, em primeira linha, são por demais evidentes. Basta olharmos para as dificuldades que ciclicamente existem quanto à substituição dos juízes e a recomposição do Tribunal Constitucional, o que tem que ver fundamentalmente com o problema da fiscalização preventiva. Não vale a pena iludir a questão.
O último exemplo que o Sr. Presidente dá com bastante propriedade, o exemplo do direito comparado, é também elucidativo. Ou seja, coisa perfeitamente diferente é a criação da figura da fiscalização preventiva em situações vinculadas, em relação às quais existe uma obrigatoriedade, seja da parte do Presidente da República ou não. Por exemplo, na nossa Constituição essa situação já está prevista: as perguntas do referendo têm de ser previamente fiscalizadas pelo Tribunal Constitucional. É uma questão de segurança jurídica para determinado tipo de situações, mas o facto de existir, como existe por exemplo em França, relativamente às leis da Assembleia, a obrigatoriedade da fiscalização da sua constitucionalidade, sendo uma obrigatoriedade vinculada, retira-lhe exactamente aquela que é a crítica que o PSD faz a este instrumento, que é a sua utilização discricionária - leia-se a sua utilização para o combate político.
Essa é que é a crítica fundamental que o PSD coloca, crítica essa que não só não foi contrariada por nenhuma das intervenções como, aparentemente, em algumas das situações até, foi louvada por alguns dos intervenientes. Nisso se distingue a posição das pessoas que falaram relativamente à posição do PSD.
O PSD entende que a maioridade a que já chegou a nossa democracia permite perfeitamente a assunção transparente das competências políticas através de instrumentos políticos, como é o direito de veto do Sr. Presidente da República, e deixar as funções jurisdicionais de fiscalização de constitucionalidade das normas, sejam elas normas políticas emanadas de órgãos legislativos como normas relativas a direitos, liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos. Do nosso ponto de vista, não há inconstitucionalidades "de primeira" e inconstitucionalidades "de segunda". E se para uns a morosidade da justiça, que também aqui foi citada, é aceitável, não percebo por que é que para outros não há-de ser aceitável também!
Penso que o nosso sistema democrático já atingiu uma maioridade saudável, uma estabilidade adequada e, de facto, o PSD entende que não há razões absolutamente nenhumas, a não ser continuar a alimentar o combate político e o potencial desvirtuamento de determinados instrumentos que deveriam ter funções estritamente jurisdicionais e que se tem demonstrado que, sucessivamente, são utilizados por razões políticas.
Só me resta lamentar que ainda não seja possível, nesta revisão constitucional (eventualmente com o Sr. Presidente referia), evoluir-se pelo menos no sentido de acabar com a discricionariedade - leia-se, politização do instrumento - e passar-se para a sua estrita, à semelhança do que existe em alguns outros direitos comparados, se for esse o entendimento da sua necessidade, existência vinculada a determinado tipo de legislação e de situações. Actualmente essa existência vinculada já está prevista para a lei do referendo, no que se refere às perguntas, e poderá haver para outro tipo de situações ou não. Essa seria uma questão discutível e, pelo menos, teria o grande ganho de retirar a politização inadequada quer para o equilíbrio do sistema político quer para o próprio funcionamento jurisdicional do Tribunal.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, foram apresentadas propostas de aditamento de figuras de fiscalização preventiva não dependentes do Presidente da República em relação a três tipos de normas.
Desde logo, em relação às normas da revisão constitucional, proposta do PS para o n.o4-B; em relação às normas regimentais da Assembleia da República e das assembleias legislativas regionais, proposta do PS para o n.o4-A; e em relação às normas constantes de tratados de participação de Portugal em organizações internacionais de amizade, de paz, de defesa, de rectificação de fronteiras e respeitantes a assuntos militares, proposta apresentada pelo Prof. Jorge Miranda e que eu adopto para efeitos de discussão.
As três propostas estão à consideração, Srs. Deputados.
Para apresentar as propostas de aditamento dos n.os 4-A e 4-B ao artigo 278 o, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, estão em causa duas significativas e importantes melhorias.
A primeira visa aumentar, de forma bastante relevante, os meios através dos quais os Deputados, tanto à Assembleia da República como aos parlamentos regionais, dispõem para garantir a constitucionalidade do respectivo regime. Não se justificam excessivas considerações sobre a importância do Regimento na vida parlamentar e da relevância que pode ter, por um lado, a prevenção de agressões que podem macular o funcionamento dos parlamentos e, por outro, a função de clarificação e de certificação que a fiscalização preventiva pode ter, eliminando ou depreciando conflitos que revisões regimentais polémicas podem causar no tecido parlamentar. É esse o significado da primeira proposta.
A segunda visa garantir o mesmo objectivo em relação à lei de revisão constitucional, cuja importância crucial é óbvia e em relação à qual o facto de a polémica sobre a revisão poder ser objecto de uma avaliação nesta instância, que segundo os critérios próprios desta pode ter a enorme vantagem de "pôr uma pedra" sobre aquilo que deva ser objecto de tal medida ou de clarificar, adoptando as providências adequadas, aquilo que a interpretação recta da Constituição determine.
Trata-se, portanto, de potenciar neste dois campos as virtudes do instituto da fiscalização preventiva da constitucionalidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, pela minha parte, como adoptei a proposta do Prof. Jorge Miranda, importa-me também apresentá-la.
Penso que há certas normas em relação às quais a fiscalização sucessiva é sempre uma má solução; isto é, deixar entrar em vigor um determinado tipo de normas, para mais tarde, passados dois, três ou quatro anos, vir a verificar-se que elas são inconstitucionais, é sempre mau, por isso devia ser evitado.
Para mim, há dois tipos de normas com esta natureza, sendo o primeiro aquele que abrange as próprias normas da revisão constitucional. Penso, portanto, que nenhuma lei de revisão constitucional devia tornar-se definitiva enquanto acusada, com alguma razão, de ser inconstitucional, quer por razões de intempestividade, de inconstitucionalidade formal ou mesmo de inconstitucionalidade material. O segundo tipo de normas é o que se prende com certo tipo de tratados, exactamente aqueles que o Sr. Prof. Jorge Miranda cita, ou seja, os tratados de participação em organizações internacionais, de amizade, de paz, de defesa e de rectificação de fronteiras.
Em face do exposto, pergunto-vos que lógica terá fazer um tratado de rectificação de fronteiras com a Espanha - em relação à qual, como sabemos, há fronteiras que ainda não estão definitivamente assentes -, e depois, passados dois ou três anos, o Tribunal Constitucional vir dizer que o tratado é inconstitucional. Pergunto: com que "cara" é que um Estado pode apresentar-se perante a comunidade internacional, nestas circunstâncias?
Portanto, em relação a esses dois tipos de normas, entendo que a solução justa é abrir a fiscalização preventiva, ou torná-la mesmo obrigatória, e precludir a fiscalização sucessiva, isto é, isentar esse tipo de normas de fiscalização sucessiva.
É esta a razão por que, em relação à proposta apresentada pelo PS sobre as leis da revisão constitucional, entendo que devem ser acrescentados os tratados mencionados pelo Sr. Prof. Jorge Miranda.
Srs. Deputados, estão apresentadas as três propostas e está aberta a respectiva discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, começo pela proposta apresentada pelo PS, de aditamento do n.o 4-B, para dizer o seguinte: conforme decorre do próprio artigo 286.o da Constituição, as leis de revisão constitucional são aprovadas por maioria de dois terços e têm um tratamento especial, designadamente o próprio artigo 286.o consagra a não possibilidade de intervenção política do Presidente da República no que se refere a alterações da Constituição. Nisso se concretiza a norma do n.o 3 do artigo 286.o, que inibe o Presidente da República de recusar a promulgação das leis de revisão - que é o tal poder político, de que falei há pouco, que ele pode exercer através do veto.
Ora, a razão de ser desta situação tem a ver com um pressuposto, que para o PSD é fundamental, que é o de a Constituição não ser imutável nem irreversível em nenhum dos seus aspectos, e não pode ser entendida como algo que é anterior ou que está para além da vontade dos portugueses, através dos seus legítimos representantes e das maiorias qualificadas que já são exigidas pela própria Constituição, para garantir a adequada representatividade e estabilidade das alterações dos seus preceitos fundamentais. É neste sentido que o PSD entende e interpreta o mecanismo de efeitos de decisão das eventuais declarações de inconstitucionalidade, que são supridas por dois terços, genericamente, o que é equivalente à maioria qualificada da revisão constitucional.
É, pois, neste sentido que pode interpretar-se a analogia de situações que passo a referir: da mesma forma que a generalidade das declarações de inconstitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional podem ser "contrariadas" por uma reconfirmação através de uma maioria qualificada de dois terços na Assembleia da República, fazendo cair, assim, o obstáculo que é colocado pela apreciação de violação da Constituição (do nosso ponto de vista, também militam razões de dinâmica, da própria dialéctica da evolução da nossa democracia e da vontade soberana dos portugueses, neste caso, exercida através dos seus representantes na Assembleia da República), também entendemos que não devem existir entraves especiais aos mecanismos de revisão e de evolução do texto constitucional.
No fundo, a proposta apresentada vem introduzir um mecanismo de verificação preventiva do Tribunal Constitucional, sendo certo que, aparentemente, conforme resulta do artigo seguinte da Constituição, a mesma maioria de dois terços que inicialmente aprovou o texto constitucional poderia reconfirmar a vontade de alterar a Constituição neste pormenor. Portanto, o que teoricamente seria entendido como um mecanismo de garantir alguma estabilidade na apreciação, através da ratificação da compatibilidade constitucional por parte do Tribunal Constitucional, poder-se-ia traduzir apenas numa estabilidade transitória, até que, eventualmente, o Tribunal Constitucional, após uma possível declaração de inconstitucionalidade, visse reconfirmado o texto inicialmente proposto pela exacta maioria de dois terços que tinha aprovado a revisão da Constituição.
Esta é, no fundo, apenas uma hipótese académica, como qualquer outra, mas que serve para ilustrar a dúvida de filosofia que o PSD tem sobre esta matéria.
De facto, o PSD não entende que a Constituição deva ser preservada como documento irreversível e imutável, que é prévio à vontade do próprio soberano ou dos seus representantes, em cada momento qualificados para a interpretar. Pelo contrário, o PSD tem uma visão descomplexada: a Constituição é a lei fundamental, pelo que deve ser um texto no qual uma maioria significativa - senão a totalidade - dos portugueses se possa rever em questões fundamentais.
O mecanismo de revisão da Constituição é um momento formal, já com mecanismos de estabilidade suficientemente adequados para não permitir grandes conturbações na evolução natural que o texto constitucional vai tendo, daí que a introdução deste mecanismo (não sendo dramática) não nos pareça saudável, na medida em que induz apenas alguma perturbação num mecanismo de evolução normal do texto constitucional, que, do nosso ponto de vista, deveria ser tido como democraticamente saudável e perfeitamente justificável a todos os títulos.
Quanto à proposta de aditamento do n.o 4-A, também apresentada pelo PS, com toda a franqueza, devo dizer que a compreendo. No entanto, a primeira interrogação que queria colocar, com toda a lealdade, é se esta alteração não será motivada por uma lógica de situação concreta, eventualmente ocorrida no passado.
Coloco esta questão porque, de facto, sendo certo que o Regimento da Assembleia da República é uma lei importantíssima em termos de funcionamento da democracia - ou não fosse a Assembleia a sede do sistema de democracia representativa -, ele deve, obviamente, respeitar escrupulosamente os princípios constitucionais. E a Assembleia da República, sendo tudo isso, também é, por excelência, tal como o processo legislativo que nela decorre, o mecanismos mais transparente que existe do funcionamento da nossa democracia. Ou seja, não há nada mais transparente, nada mais aberto do que o processo legislativo na Assembleia: as sessões da Assembleia são públicas por natureza, a participação do povo português no próprio funcionamento da Assembleia, assistindo aos trabalhos da Assembleia, é um mecanismo constitucionalmente garantido, e os mecanismos de sancionamento político daí decorrentes, para eventuais perturbações constitucionais nesse funcionamento, são uma evidência por demais comprovável.
Em relação à introdução de um mecanismo de fiscalização preventiva, parece-me que, se pusermos no prato da balança os "prós" e os "contras", eventualmente encontraríamos mais "contras" do que "prós". Isto porque os "prós", como acabei de referir, são já salvaguardados pela extraordinária abertura e transparência dos trabalhos parlamentares e por todo o processo legislativo da Assembleia, com o sancionamento político natural, daí decorrente, das opções tomadas no âmbito do trabalho parlamentar. No entanto, teria o "contra" de poder ser utilizado sistematicamente (lá está, a tal crítica que o PSD faz genericamente ao instrumento de apreciação preventiva) como arma de arremesso político ou como arma de guerrilha política, particularmente gravosa no contexto desta proposta do PS, quando, por razões estritamente aritméticas, fosse aplicado às assembleias legislativas regionais. Isto porque um quinto dos deputados das assembleias legislativas regionais é, de facto, um grupo restrito de representantes das populações das regiões autónomas.
É, pois, evidente que os "contras" da aprovação de um sistema destes seriam mais desestabilizadores do que estabilizadores - uso esta expressão, para não utilizar a palavra moralizadores, que, obviamente, não se aplica por estarmos no domínio da política pura e da utilização de instrumentos políticos.
Por último, quanto à proposta que o Sr. Presidente adopta, que foi formulada pelo Prof. Jorge Miranda, devo dizer - como, de resto, decorre da boa interpretação da declaração que fiz a propósito da proposta do PSD de eliminação da fiscalização preventiva - que, obviamente, a apreciação que o PSD faz desta matéria é qualitativamente diferente. Ou seja, uma proposta que tenha por base retirar aquele que é o efeito nefasto (para nós) deste instrumento da fiscalização preventiva, que é o da sua utilização
discricionária (leia-se politização), é evidentemente olhada por parte do PSD, à partida e desde logo, com alguma abertura e receptividade.
A proposta que aqui está em causa, numa matéria tão delicada como é a da estabilização do relacionamento internacional entre Portugal e outros países, vai no sentido de permitir uma estabilização mais segura das normas que são negociadas e aprovadas internacionalmente pelo Estado português, com vista a atribuir uma maior dignificação e uma maior capacidade negocial do Estado português em situações futuras, uma vez que se podem, eventualmente, fazer acrescer, aqui, mecanismos de garantia e de estabilidade no respeito e no cumprimento, por parte do Estado português, de determinado tipo de normas que possa eventualmente convencionar com Estados amigos.
Esta é, pois, uma questão que o PSD vê com receptividade, pelo que gostaria de deixar expressa uma atitude de abertura - até porque esta proposta, por não constar de nenhum dos textos, não foi previamente discutida nem politicamente adquirida dentro do PSD. No entanto, pelos contornos que abstractamente situei, e uma vez que se trata aqui da colocação de uma fiscalização preventiva vinculada ou obrigada por lei - ou seja, não passível de utilização discricionária e de utilização política como arma de arremesso -, é evidente que todas as nossas dúvidas quanto a este instrumento de fiscalização preventiva cedem numa situação como esta, ou seja, caem por terra, pura e simplesmente não ocorrem!
Em face do exposto, manifesto tão-só a abertura do PSD, Sr. Presidente, visto que não existe uma posição política consolidada dentro do PSD, porque a mesma não constava de nenhum dos projectos de revisão constitucional. Contudo, repito, a nossa posição é de alguma receptividade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, queria apenas lembrar o seguinte: tanto a proposta do PS, relativa ao alargamento da possibilidade de fiscalização preventiva da constitucionalidade das leis de revisão constitucional, como a proposta do Prof. Jorge Miranda, que eu adoptei, de fiscalização obrigatória de certo tipo de tratados estão ligadas à preclusão da fiscalização sucessiva. O PS propõe-na, expressamente, no novo n.o 3 do artigo 277.o e o Prof. Jorge Miranda propõe-na no n.o 5 do artigo 279.o. Aliás, a preclusão da fiscalização sucessiva só se compreende tornando obrigatória, ou alargando e tornando relativamente normal, a fiscalização preventiva.
Srs. Deputados, estão à discussão as propostas.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, nesta fase da discussão, gostaria apenas de registar duas observações, começando pela seguinte nota prévia: há um longo caminho a percorrer, se desejarmos chegar a qualquer acordo ou a qualquer conjugação de votos que permita alterar a Constituição neste ponto. E, francamente, gostaria de ter ouvido mais e melhores razões para a não aceitação preliminar das nossas propostas.
Em relação às observações, e dirijo-me sobretudo ao Sr. Deputado Luís Marques Guedes, há duas linhas de argumentação que importa ainda explorar. A alternativa, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, não é entre controlo preventivo ou controlo nenhum - essa alternativa não está ao nosso alcance. A alternativa grau zero de controlo colide com o sistema constitucional actual e, portanto, ao rejeitar esta abertura, proposta pelo PS, o Sr. Deputado, no fundo, acaba por coonestar um sistema que é o de controlo sucessivo, o que, mesmo à luz das suas teses, não oferece vantagem alguma mas, sim, bastantes inconvenientes.
Assim sendo, a sua argumentação assenta basicamente num equívoco: o equívoco de que seja sustentável a teoria do grau zero de controlo, e deixe de lado as considerações feitas sobre a mutabilidade, a mutação constitucional, ou o elogio da mutação constitucional, feita à margem de regras! Sendo certo que a Constituição, em sítio nenhum, decreta a sua eternidade, a verdade é que há regras para essa mudança e, na garantia dessas regras - quanto ao tempo, quanto ao modo, quanto à forma, quanto aos limites -, está também um pilar fundamental do Estado de direito democrático.
De qualquer modo, o cerne da sua argumentação, repito Sr. Deputado, assenta, todo ele, num equívoco. Daí a nossa proposta: suprima-se o controlo sucessivo, eliminem-se as dúvidas à partida, garanta-se a estabilidade constitucional precocemente! Não vi que este argumento tivesse obtido resposta, sobretudo por ignorar abundantemente os termos da escolha. Quando nos equivocamos sobre os termos da escolha, inventamos disjuntivas, de um lado das quais está o vazio - é o caso, perfeitamente!
Em relação à segunda linha de argumentação, essa, francamente, ainda a percebo menos, porque sendo certo que o Tribunal Constitucional já foi chamado a pronunciar-se sobre reformas regimentais (designadamente uma determinada reforma, normalmente polémica na altura, sobre a qual, de resto, o juízo do Tribunal não foi de censura), o que nos levou a esta démarche e nos conduziu a esta proposta é: discutam-se os contornos, discuta-se se a maioria de um quinto é adequada!
A maioria de um quinto - repita-se ou sublinhe-se - resultou do respeito, pela nossa parte, da solução a que já tínhamos sido conduzidos em conjunto, em consenso, na segunda revisão constitucional, a propósito do n.o 4 do artigo 278.o, no qual tínhamos escolhido essa maioria para delimitar o número de Deputados necessário para accionar a fiscalização preventiva, em relação aos diplomas a promulgar como leis orgânicas. Foi esta a razão objectiva da nossa proposta, não qualquer outra. Mas, enfim, isso é igualmente discutível, embora não esteja aí, seguramente, o cerne das dúvidas do PSD.
Quanto às vantagens de uma figura deste tipo para aclarar soluções que tenham sido polémicas, numa revisão regimental; para pacificar a vida interna do Parlamento e impedir que ela se desenrole sob o signo contínuo da dúvida ou da reforma espúria, ou do conflito concreto, de cada vez que uma norma polémica é invocada, quanto aos méritos de uma solução desse tipo, parece-me que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes não pôde argumentar materialmente nada de significativo.
Por isso, Sr. Presidente, uma vez que se trata de começar e não de acabar aqui o percurso, gostaria de sublinhar que insistiremos neste ponto, porque nos parece ter vantagens
e, da argumentação expendida, não vimos qualquer inconveniente real. Tanto em assembleias onde haja uma maioria parlamentar absoluta, como em assembleias onde haja uma maioria flutuante ou relativa, ou alterações da composição da própria maioria, sempre um quinto dos Deputados poder desencadear a apreciação preventiva de um quadro regimental controverso será um factor de clarificação, de consolidação e de positiva prevenção.
Por conseguinte, Sr. Presidente, bater-nos-emos seriamente para que esta oportunidade de revisão constitucional não seja perdida neste ponto.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, quero apenas dizer que, da nossa parte, não temos objecção, antes pelo contrário, à possibilidade de fiscalização preventiva de normas constantes de regimentos de assembleias, quer da Assembleia da República quer de assembleias legislativas regionais.
Portanto, é uma ideia que vemos com muito bons olhos, parecendo-nos inclusivamente excessiva a exigência de um quinto dos Deputados para requerer essa apreciação. Afigura-se-nos que não seria necessário e que a ideia ganharia mais se não fosse adoptado um rigor tão excessivo, ou uma exigência tão excessiva que, na Assembleia da República, é de 50 Deputados. Creio, pois, que não seria necessário exigir um número tão grande de Deputados para suscitar essa questão.
Relativamente à possibilidade da apreciação preventiva da constitucionalidade, quer em relação a normas constantes de revisões constitucionais quer, na proposta do Prof. Jorge Miranda, extensiva a normas de tratados internacionais (não tenho aqui a formulação, mas creio que é isso), pensamos que se trata de algo que também deve merecer ponderação. Assim, pela nossa parte, é com abertura que registamos estas propostas.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, queria fazer esta segunda intervenção apenas para desfazer alguns eventuais mal entendidos que possam resultar da discussão que já aqui travámos.
Em primeiro lugar, queria chamar atenção para o seguinte: aparentemente, embora esse aspecto não tenha sido citado expressamente pelos proponentes, a proposta do PS relativa à fiscalização preventiva das leis de revisão (aparentemente, reafirmo) apenas teria o condão de, em termos práticos, concretizar a teoria da necessidade da dupla revisão, no caso da alteração de limites materiais da Constituição.
Teoricamente, o que pode estar em causa numa apreciação preventiva da constitucionalidade, quando a Assembleia da República imbuída de poderes constitucionais opta por alterar o texto fundamental, é saber se - excluindo, obviamente, questões de lapsos procedimentais que também podem ocorrer (e sabemos que na nossa história constitucional, não da revisão constitucional mas na aprovação de diplomas de reserva da Assembleia, ou seja, diplomas importantes, já aconteceram exemplos de alguns lapsos procedimentais). Mas, dizia, pondo de parte este tipo de situações, a apreciação de constitucionalidade não teria aqui, até porque não poderia tê-la, qualquer tipo de função de apreciação política sobre as opções tomadas na revisão da Constituição, mas, fundamentalmente, uma função apenas restritas a questões que têm a ver, nomeadamente, com a célebre (e muito discutida) questão da necessidade ou não de dupla revisão, no caso de alteração dos limites materiais de revisão.
Portanto, do meu ponto de vista, embora não expressa pelos proponentes, esta seria uma primeira consequência da eventual aprovação desta proposta do PS, com a qual, devo dizer claramente, o PSD não está de acordo. Tal como já aconteceu em 1989, o PSD entende que quando a Assembleia da República está legitimamente imbuída de poderes constitucionais não há necessidade de fazer a dupla revisão para se alterar matérias para as quais se exige uma maioria qualificada de alteração. Esta é a primeira questão.
Em segundo lugar, Sr. Deputado José Magalhães, há pouco fiquei-me apenas pelo plano geral mas, em abstracto, devo dizer-lhe que há, inclusive, nesta proposta do PS, uma séria de incongruências. Por exemplo, a possibilidade de o Primeiro-Ministro requerer ao Tribunal Constitucional a apreciação preventiva da lei de revisão, só se poria em termos académicos, porque pressuporia um Governo que nem sequer tivesse uma maioria superior a um terço a apoiá-lo na Assembleia da República; seria impensável, em termos práticos, a existência de um Primeiro-Ministro e de um Governo que estão na oposição relativamente a dois terços da Assembleia da República. Esta é uma situação perfeitamente caricata e que, enfim, só academicamente poderia existir.
É que, teoricamente, um terço dos Deputados da Assembleia da República corresponde à maioria derrotada. Aliás, neste momento, essa maioria até é aritmeticamente impossível porque 230 não é divisível por 3, pura e simplesmente! Tal pressuporia uma situação em que haveria dois terços exactos, nem mais um nem menos um, que aprovariam a lei de revisão, e um terço exacto que era contra a lei de revisão, e esse, sim, poderia... Parto do princípio de que quem aprovou a lei de revisão não vai pedir a apreciação da sua constitucionalidade, como é evidente, pois não tem interesse político nenhum em fazê-lo.
Em suma, a proposta do PS é perfeitamente irrealista porque, como disse, 230 não é divisível por 3 e, portanto, nem sequer se pode colocar o problema, isto é, só em teoria! Enquanto iniciativa quer do Governo quer de um terço dos Deputados esta seria uma situação perfeitamente caricata (teria de haver uma divisão perfeitamente abstrusa da situação política, do quadro político da Assembleia da República), situação essa que, eventualmente, não foi pensada pelos próprios.
No que se refere à questão do Regimento, Sr. Presidente, terminaria dizendo que tudo seria diferente se o Partido Socialista - e esse é o sentido útil do debate que hoje temos estado aqui a travar, em termos de interpretação das posições de cada um dos partidos - reconduzisse esta sua proposta a um eventual mecanismo de fiscalização obrigatória dos regimentos (falo de fiscalização obrigatória dos regimentos atendendo exactamente ao tal valor estruturante e fundamental para o funcionamento do nosso modelo de democracia representativa), retirando tudo aquilo que, desde
o princípio desta reunião, o PSD tem vindo a criticar neste mecanismo, neste instrumento da fiscalização preventiva, que é a sua utilização política, a sua utilização como arma de combate político.
Como dizia, tudo seria diferente se, em vez de se prever mecanismos para um quinto dos Deputados... E, neste caso, o PCP - e bem - já vem argumentar que não pode ser uma iniciativa de um quinto dos Deputados, porque não têm um quinto dos Deputados. Actualmente, um quinto dos Deputados correspondem a 46...O Sr. Luís Sá (PCP): - Nós estamos é preocupados com o PP!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sim, o PP também lá não chegaria, porque nem o PP, nem o PCP, nem os dois juntos, sequer, têm 46 Deputados, na actual conjuntura política.
Cá estão todos os inconvenientes que resultam exactamente da lógica de politização a que está sujeito este instrumento da fiscalização preventiva. Tudo seria diferente se se optasse por apresentar propostas que, desde logo, arredassem estes contornos políticos do instrumento e, por exemplo, à semelhança do que o Sr. Presidente nos colocou como repto para discussão desta proposta do Prof. Jorge Miranda, se os proponentes avançassem com uma qualquer proposta de constitucionalização de um princípio de fiscalização necessária das normas do Regimento. Em qualquer circunstância, ter-se-ia de ver se seria uma qualquer norma avulsa ou se teria de ser feita uma alteração ao Regimento. Enfim, há uma série de aspectos a ponderar nesta matéria.
Da mesma forma, há que ponderar uma outra questão importante, que eventualmente também decorre desta lógica da fiscalização preventiva das leis de revisão no seu todo, que tem a ver com a necessidade de aferir se o prazo hoje constitucionalmente estabelecido para a fiscalização preventiva, que é de 20 dias, é suficiente para uma fiscalização incidente sobre matérias tão importantes como a Constituição da República ou o Regimento da Assembleia da República, que também é um documento bastante extenso. É que, atendendo ao que está em causa, aqui a questão não deveria ser a apreciação da norma A ou B mas, sim, a apreciação da legitimidade constitucional de todas as alterações que são feitas. Trata-se, pois, de outro aspecto que tem de ser reponderado.
Queria deixar aqui esta nota apenas para reflexão.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.
O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a questão que queria colocar diz respeito aos critérios de determinação do limiar de Deputados para intervirem junto do Tribunal Constitucional.
A situação que está colocada nestas propostas é a seguinte: actualmente, na alínea f) do n.o 2 do artigo 281.o, em relação à declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade, exige-se um décimo dos Deputados; em relação às leis orgânicas, um quinto; em relação aos regimentos, um quinto - não se percebe exactamente porquê! -; em relação ao requerimento de declarações de inconstitucionalidade de leis de revisão, um terço. Isto é, a intenção inicial da Constituição foi claramente a de garantir que os principais grupos parlamentares, designadamente os dos quatro partidos principais do sistema partidário, tivessem o poder de suscitar um pedido de declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade pelo Tribunal Constitucional.
Como tal, da parte do PCP, o problema não é medir os seus Deputados nem fixar critérios de oportunidade política mas, pura e simplesmente, garantir alguma coerência nesta matéria e, designadamente, restaurar a situação do texto constitucional aquando da sua elaboração, que apontava exactamente para os quatro principais partidos terem este direito.
É evidente que o número de Deputados da Assembleia da República evoluiu, tal como o sistema partidário, mas o reconhecimento de um direito em concreto não apenas aos dois principais partidos do leque partidário (em termos eleitorais e de número de Deputados) como aos quatro principais partidos é uma questão que continua em cima da mesa e é um problema político, que se quer ou não se quer, com a certeza de que, quando se colocam estes números, está a dar-se o direito a uns e não a outros.
A questão que queria colocar ao Sr. Deputado é a de saber se ignora que este é o problema fundamental e que não é propriamente por puros critérios de oportunidade política que o PCP, através do Sr. Deputado António Filipe, levantou esta questão.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, vou ser telegráfico.
Devo dizer que concordo totalmente com o Sr. Deputado Luís Sá. Efectivamente, são esses alguns dos inconvenientes que o PSD tem estado a esgrimir à volta deste mecanismo da fiscalização preventiva e, pelos vistos, quando vos "dói", os senhores também percebem que o mecanismo é perverso!