768II SÉRIE — NÚMERO 76vistas no Decreto-Lei n.° 260/76) são uma figura autonomizada pelo direito financeiro francês (sob designação de subventions d'équipement), o qual não fornece, porém, uma distinção clara e perfeita entre esta figura e a da dotação para realização do capital nas empresas públicas (dotation en capital).Parece que o máximo que se pode adiantar (Pierre Lavigne, «Aspects juridiques de la dotation en capital des entreprises nationales», Revue de Science Finan-cière, avril-juin, 1950, vol. 2, pp. 187-203) no sentido dessa distinção é o seguinte:a) A dotação para o capital das empresas públi-cas é uma contribuição feita pelo proprietário da empresa (Estado) para a realização do que, nestas empresas, corresponde ao capital social das sociedades, pelo que, à semelhança deste, tais contribuições implicam normalmente o pagamento de uma remuneração ao mesmo proprietário (Estado), ao passo que a subvenção é uma contribuição destinada a um fim determinado, não relacionada com a realização do «capital» da empresa e, por isso, não lhe vai associada uma expectativa de remuneração à entidade que a concedeu (Estado);b) A dotação é, geralmente, paga de uma formaglobal e sem a ideia de uma repetição sistemática, enquanto a subvenção é uma soma paga de uma forma escalonada e, aparentemente, sujeita a renovação.Trata-se, como se vê, de uma distinção cujos termos são muito pouco seguros. Daí que alguns autores franceses afirmem que as duas figuras só se distinguem pelo facto de as dotations en capital implicarem o pagamento de uma remuneração ao Estado, com base numa taxa fixa que varia entre 1% e 5%, consoante as empresas (M. Philippe, Le role de 1'État dons le financement de l'entreprise, Dumond, 1970, p. 65).Seja como for, se o projecto do PSD for aprovado, parece que terá de ser com base nesta distinção que se distinguiram as dotações para o capital estatutário e as subvenções para a formação ou renovação do capital fixo. A importância da distinção derivará não só do facto de a estas últimas ser atribuído, no projecto, um carácter excepcional (veja n.° 3 do artigo 20.°), mas também da circunstância de as dotações para realização do capital estatutário estarem sujeitas, entre nós, a uma remuneração obrigatória a fixar nos contratos-programas que as empresas subscreveram ou, na falta destes, igual à taxa básica de desconto do Banco de Portugal (veja Decreto-Lei n.° 75-A/77, de 28 de Fevereiro), obrigatoriedade de remuneração esta que parece não se dever estender às subvenções para formação ou renovação do capital fixo.4.4 — Outra inovação do projecto consiste na sujeição dos empréstimos sem juro ao regime dos subsídios destinados a compensar encargos especiais ou ao regime das subvenções para formação ou renovação do capital fixo. Trata-se de uma solução com a qual se concorda, uma vez que tal forma de apoio financeiro constitui, no fundo, um subsídio, no caso de o empréstimo se destinar a financiar a conta de exploração, ou uma comparticipação no financiamento de inves-timento, se o empréstimo for concedido para este último fim.É de notar que, por força do disposto no n.° 2 do artigo 19.°, os empréstimos a juro baixo ou bonificado, quando não obedecem às condições normais de mercado, preferível era que se dissesse «quando não obedeçam às condições praticadas relativamente a outras empresas», como já explicámos (supra 4.1), estão sujeitos ao regime dos empréstimos sem juro.4.5 — No n.° 5 do artigo 20.° (na redacção do projecto) admite-se que, «se outras circunstâncias de interesse público relevantes justificarem a concessão destes apoios financeiros, poderão estas efectivar-se desde que sejam autorizadas pelo decreto-lei».Suscita dúvidas o exacto conteúdo deste preceito. Ter-se-á querido dizer que, por decreto-lei, poderão ser definidas outras circunstâncias de interesse público, verificadas as quais ficariam os Ministros competentes autorizados a prestar os apoios financeiros acima enumerados às empresas públicas? Se foi esta a intenção, a redacção do preceito parece incorrecta, pois não faz sentido «permitir» que estas circunstâncias «se efectivem». Tais circunstâncias ou se verificam ou não se verificam, no plano dos factos; a sua efectivação não é autorizada por ninguém. O que precisa de ser autorizado para que se efectivem são os apoios financeiros. Haverá, pois, que corrigir a redacção deste número.Mas também é possível que a intenção dos signatários do projecto tenha sido a de estabelecer que, quando se verificam certas circunstâncias de interesse público (para além das previstas nos números anteriores do artigo 20.°), a autorização para que sejam concedidos os mencionados apoios financeiros deveria ser dada, caso a caso, por decreto-lei. Se foi isto que se quis dizer, parece incorrecto que tal autorização seja dada por decreto-lei, uma vez que este é a forma de exercício da competência legislativa do Governo (artigo 201.° da Constituição). Os actos individuais e concretos do Governo deverão assumir a forma ou de resolução do Conselho de Ministros ou de decreto simples, não de decreto-lei.4.6 — Discorda-se em absoluto; sancionar com responsabilidade penal, disciplinar e financeira equivalente à que a lei comina para a realização de despesas públicas sem cobertura orçamental a simples concessão de apoios financeiros a empresas públicas, em condições diferentes das previstas no artigo 20.°, significa ignorar deliberadamente a diferente gravidade dos actos (do ponto de vista da lesão do interesse público) em questão e traduz, por outro lado, uma atitude de preconceito contra as empresas públicas que é possível detectar noutros passos do projecto (veja supra 4.2).A realização de despesas públicas sem cobertura orçamental é um acto cuja irregularidade se verifica por uma operação relativamente simples e que não deixa grande margem à intervenção de critérios subjectivos de apreciação. Trata-se de averiguar:1) Se a despesa é legal, isto é, se existe lei queautorize a despesa e se foram respeitadas as leis de fundo e de forma que a condicionam;2) Se existe descrição orçamental em que a des-pesa possa ser classificada e compreendida; e