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situar-se em 2019 em valores bastante próximos dos da referida procura externa. Assim, o Governo aponta para uma evolução das quotas de mercado, quer em bens, quer em serviços, positivas em 2018 e 2019 mas com os termos de troca a estabilizarem nestes dois anos (após a degradação registada em 2017), o que se afigura uma previsão otimista devido à subida dos preços dos produtos energéticos e não se esperando que ocorram mudanças significativas no nosso perfil exportador. A nível do saldo da balança de bens e serviços este deverá continuar em terreno positivo, embora com uma contração do valor do saldo, tendência que ocorre desde 2016. Como tem vindo a acontecer no passado o saldo positivo da balança de serviços compensa a deterioração da balança de bens que, nos dois últimos anos, se agravou. Com este saldo e com uma balança corrente e de capital que em conjunto é positiva o país conserva a situação de “capacidade de financiamento da economia” refletida na balança de pagamentos, embora com uma redução estimada para 1% do PIB em 2018. Finalmente, em matéria de emprego, regista-se uma evolução muito positiva da taxa de desemprego que tem vindo a regredir acima das previsões e para níveis bem abaixo do que muitos consideravam ser o “desemprego estrutural” da economia portuguesa, devendo fixar-se em 6.9% em 2018 (uma redução de 2.0p.p. face a 2017 e 0.7 p.p. abaixo do P.E.), o que, dado o contexto de aumento da própria população ativa, significa um crescimento do emprego que poderá atingir uns significativos 2.5% em 2018 (desacelerando dos 3.3% de crescimento em 2017). Para 2019 as previsões apontam para uma continuação da descida, embora a um ritmo menos acentuado da taxa de desemprego, com o Governo a colocar em 6.3% a sua previsão (-9p.p. do que o número 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________13
previsto no P.E.) e com uma continuação do aumento do emprego. Estes aumentos do emprego em 2017 e 2018 refletem-se na evolução da produtividade aparente do trabalho (VAB/trabalhador) que apresenta evoluções negativas em ambos os anos (-0.5% em 2017 e uma previsão de -0.2% em 2018). Para 2019 a POE prevê, contudo, um aumento da mesma de 1.3%. Este modelo de crescimento tem sido predominantemente conduzido pela procura pelo que necessita futuramente de ser combinado com um maior contributo ao nível das condições de oferta (produtividade/competitividade), o que implica maior e melhor investimento, quer privado, quer público. Após um período em que o crescimento assentou muito no preenchimento das capacidades produtivas, que haviam caído substancialmente no período da crise com a economia a crescer acima do seu potencial, novos investimentos são essenciais para dar lugar a mudanças mais substantivas no nosso perfil produtivo com promoção de níveis mais elevados de qualificação dos recursos humanos e com maior estabilidade no emprego o que, como dissemos, é uma condição para não estarmos demasiado dependentes das flutuações de curto prazo. O CES, conforme já salientou no seu parecer sobre as GOP, considera essencial garantir um crescimento mais substancial do investimento, de forma a tornar a nossa economia mais competitiva, a garantir a continuidade da criação de emprego mais qualificado e a dotar o país de melhores condições de vida para os que nele residem. Tivemos no passado níveis de investimento muito elevados com a taxa de investimento a situar-se acima dos 25% na década de 90, ou seja, bem acima da média da zona euro (22%). Na década seguinte assistiu-se a uma desaceleração desta taxa para 23%, ainda, assim, superior à da média da zona euro. Com a crise os valores caíram para um mínimo de II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________14
14.8% em 2013, que era então a terceira mais baixa da zona euro, recuperando depois um pouco até atingir os 16.2% em 2017, mas em que passámos a ser a segunda economia com o mais baixo rácio da zona euro. De referir, ainda, que esta recuperação ficou, acima de tudo, a dever-se ao investimento das empresas que, tendo sido o mais fortemente atingido com a crise, recuperou de forma bastante expressiva em 2017. Uma retoma consistente, embora seletiva, do investimento, privado e público, deve ser uma prioridade das políticas públicas, avaliada não apenas por indicadores quantitativos mas, implicando, também, uma mudança qualitativa que responda aos verdeiros desafios da economia e às necessidades da sociedade portuguesa. III Os Grandes Agregados das Contas Públicas  O CES regista a evolução favorável em curso ao nível do saldo do O.E., com uma redução significativa do défice em percentagem do PIB, o qual, reduzindo as necessidades de financiamento das Administrações Púbicas, tem, igualmente, contribuído para o abaixamento da dívida pública. Não deixa, contudo, de se interrogar sobre os efeitos que este ritmo de contração do défice pode ter sobre outros importantes desafios com que o País se confronta. Após ter baixado para 0.9% em 2017, o défice deverá prosseguir este ano a trajetória descendente, com um valor previsto de 0.7%, o que representa uma redução de 0.4 p.p. em relação ao valor inscrito no O.E. 2018, coincidindo com a previsão constante do P.E.. Para 2019 a POE coloca como objetivo atingir um défice de apenas -0.2% (alinhado com 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________15
o valor do P.E.), permanecendo, contudo, alguma expectativa de, em sede de execução orçamental, se poder vir a atingir no próximo ano um equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, pela primeira vez no pós-1974, se conseguir executar um O.E. sem défice. O objetivo fixado na POE é considerado concretizável pela maioria dos analistas e está em linha com as mais recentes projeções conhecidas (porventura, com a exceção do FMI, que, também aqui, apresenta um cenário mais desfavorável de redução do défice), estando, ainda, sintonizado com o valor previsto no P.E.. Apesar de os fatores de incerteza poderem ter um impacto negativo sobre o cenário macroeconómico, existe a convicção de que o Governo dispõe, em princípio, de margem de manobra para gerir parte da despesa no sentido de a ajustar ao saldo pretendido, podendo a eliminação do défice em 2019 vir a ocorrer.  Como é sabido, esta dinâmica de consolidação orçamental tem estado ancorada no crescimento da economia, resultando de um aumento da receita (sobretudo fiscal e contributiva) superior ao aumento da despesa primária (centrada em prestações sociais, em salários e em investimento), a que se junta a redução do serviço da dívida. Assim, para 2019 o Governo prevê que a despesa, embora aumentando 2.8%, caia 0.2p.p. em percentagem do PIB, com a despesa primária a aumentar um pouco mais, atingindo 3.1%, com destaque para os aumentos nas rúbricas de pessoal (3.1%), de prestações sociais (2.8%) e das despesas de capital (1.8%), e que será compensada, em parte, pela redução da despesa com juros em 1.4%, o que conjugado com o aumento do PIB fará baixar o peso desta para os 3.3% do PIB (-0.2p.p. face ao valor previsto para 2018). Do lado da receita, espera-se uma subida de 0.2p.p. do PIB em 2019, resultante das receitas fiscais (por via dos impostos indiretos) e das receitas contributivas, que aumentam, II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________16
respetivamente, 2.9% e 4.1% e, ainda, da rúbrica «outras receitas correntes» com um aumento previsto de 9.5%, em resultado de dividendos pagos pelo Banco de Portugal e pela Caixa Geral de Depósitos (que no total representam uma receita expressiva de 810 milhões de euros). Nestes números, está, não só, refletido diretamente o contributo do crescimento do PIB (enquanto denominador dos rácios em causa), com uma previsão em valor nominal de 3.6% (-0.1p.p. em relação ao P.E.) mas também, o efeito virtuoso que o crescimento económico tem, quer sobre as receitas das Administrações públicas, quer sobre as despesas, neste caso com um menor gasto em prestações sociais, invertendo a tendência de subida, resultante do funcionamento dos “estabilizadores automáticos”, em tempo de recessão. É neste contexto, que o Governo tem tido margem para, reequilibrando os saldos orçamentais, desenvolver uma política orçamental que, mantendo um carácter contra-cíclico e restritivo, já verificado, aliás, em 2017 e 2018 (ou seja, apresentando um saldo primário estrutural positivo e um valor para o hiato do produto igualmente positivo), possa prosseguir no sentido de uma recuperação de rendimentos, com aumentos, nomeadamente das pensões e dos salários da função pública, os quais contribuirão para aumentar a procura da economia, reforçando a dinâmica, igualmente favorável, da procura externa. Ao mesmo tempo, os números apresentados para as contas públicas são, a par do impacto da política monetária que vem sendo seguida por parte do Banco Central Europeu, um facto que tem permitido ao país obter melhores condições de financiamento, com taxas de juros que, nas obrigações a 10 anos, têm estado abaixo dos 2% e que, com isso, vê, 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________17
também, reduzir-se o diferencial dos “yelds” dessas mesmas obrigações em relação ao país de referência da zona euro que é a Alemanha.  Neste quadro, temos assistido a uma tendência para a obtenção de saldos primários crescentemente positivos, com previsões na POE de 2.7% do PIB em 2018 e de 3.1% em 2019. É ainda de referir que os saldos primários têm vindo a registar valores positivos ligeiramente acima do previsto nos respetivos O.E.: em 2017 a previsão inicial era de 2.8% e o resultado obtido foi 0.1p.p. acima, em 2018 tínhamos uma previsão de 2.6% e o valor final situou-se nos 2.7%. O CES não questiona que um país com uma dívida pública elevada necessite de apresentar saldos primários positivos, mas alerta para que a tendência acelerativa dos mesmos, com previsões no P.E. que apontam, em 2021 e 2022, para valores próximos dos 4%, não pode deixar de colocar entraves a uma política de crescimento e de desenvolvimento do país. Estes saldos devem, aliás, ser articulados com o objetivo de descida da despesa com juros, onde, apesar da evolução favorável que referimos, Portugal continua a suportar um serviço da dívida bem acima da média da zona euro. Na opinião do CES, já expressa anteriormente, “trocar” crescimento por uma mais acelerada contração do défice não deve ser um objetivo inscrito na política orçamental, não subscrevendo o Conselho a pretensa regra, que alguns querem “institucionalizar”, de que uma boa gestão das finanças públicas implica a necessidade de se obterem permanentes e crescentes superavites, situação que se afigura ainda menos aceitável quando introduzimos o conceito de saldo estrutural. O CES ⎯ como tem referido em anteriores pareceres ⎯ não se revê na chamada “vertente preventiva” do Pacto de Estabilidade e Crescimento, cujas exigências ⎯ que vão para além das regras gerais do II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________18
Tratado Orçamental ⎯, impõem uma meta orçamental de 0.25% de saldo estrutural positivo, com a obrigação de, até aquele objetivo ser atingido, efetuar cortes anuais de 0.6 p.p. (que em 2019 o Governo não prevê cumprir apesar de apresentar um valor já próximo do equilíbrio e com um saldo primário estrutural praticamente alinhado com o saldo primário) e estabelecem um limite para o aumento da despesa primária líquida em valor nominal que, no ano de 2019, foi fixada em 0,7%. O CES considera que o Governo deve nas instâncias europeias questionar a sua fundamentação, sem deixar, ainda, de invocar a subjetividade no seu método de cálculo, que conduzem a discrepâncias nos valores apurados e, consequentemente, bater-se pela sua eliminação. A imposição de saldos primários demasiado elevados e continuados, e, em especial, quando convertidos em saldos estruturais ⎯ que continuam a ser referência para efeito das metas comunitárias apesar da subjetividade e diferentes construções do mesmo — são prejudiciais para o desenvolvimento económico e social do país, impedem um crescimento mais robusto do investimento público, forçam uma política fiscal penalizadora das famílias e das empresas e comprometem mesmo o aumento do PIB potencial, objetivo que, numa trajetória de médio prazo, deve ser tido em consideração. Concretamente em relação ao investimento público, que o CES considera essencial impulsionar em 2019, os números apresentados afiguram-se-nos ficar abaixo do desejável, devendo ainda, ter-se em linha de conta que esta rúbrica orçamental apresentou sempre desvios significativos entre o previsto e o executado e que, em matéria de investimento público, 2019 é apresentado como um ano de continuidade de ações já em curso. 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________19
Em 2016, considerando a totalidade das despesas de capital o diferencial entre o orçamentado e o executado atingiu -23% e em 2017 manteve-se um desvio negativo de -11%. Se considerarmos o valor da execução de 2017, constante da Conta Geral do Estado, a previsão do Governo para 2018 aponta um valor que é superior aquele em 34%, com um peso no PIB de 3.1% (+07 p.p. em relação ao peso de 2017). Contudo, para 2019 o aumento previsto é praticamente nulo (1.8%), caindo o seu peso no PIB para 3.0% (-0.1p.p. em relação à previsão para 2018). De referir, contudo, que existe uma quebra significativa nas “outras despesas de capital” (-29%), cujo valor estimado para 2018 inclui – segundo nota de pé de página do relatório da POE – medidas de efeito temporário não especificadas, sendo aquela descida compensada pela FBCF que regista uma previsão de aumento de 17%. O histórico anterior leva-nos, ainda, como referimos, a ter fundadas dúvidas sobre se estes valores inscritos na POE vão ser efetivamente concretizados, ou se, mais uma vez, o investimento público funcionará como a componente que o Governo pode utilizar para ajustar o saldo primário, adiando a concretização de investimentos programados. Tomando como base a execução conhecida de 2017 e tendo como referência o ano de 2010, a queda registada nos valores do investimento público ultrapassa os 50% (neste último ano as despesas de capital atingiram os 9 mil milhões de euros, enquanto em 2017 o valor executado foi de apenas 4.4 mil milhões), com Portugal a obter o pior rácio de toda a U.E. na taxa de investimento publico. Em relação à dívida pública o CES regista, igualmente, como indicador de uma evolução positiva, a continuação da tendência de redução do montante da dívida em percentagem do PIB e considera adequado, sem prejuízo de uma avaliação da sustentabilidade da dívida pública, o ritmo da trajetória que o Governo traçou no P.E. para a mesma. Ou seja, II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________20
fazer uma redução controlada, tendo presente ⎯ como referimos no Parecer sobre a POE para 2018 ⎯ que «apostar numa evolução demasiado acelerada desta teria repercussões no crescimento da economia e poderia mesmo acabar numa contração do seu «stock» sem isso se refletisse no seu peso no produto». Em 2018 a previsão do Governo aponta para uma descida do peso da dívida para 121.2% do PIB, o que, no somatório dos dois últimos anos, representa uma redução de -8.0 p.p., enquanto para 2019 a previsão apresentada é de uma redução do mesmo para 118.5%, ou seja -2.7p.p. em relação a 2018. Para esta descida contribui diretamente o aumento do PIB nominal (enquanto denominador do rácio), a evolução do saldo primário do O.E. e ainda o diferencial entre o crescimento do PIB e os encargos com juros. Prevê o Governo, por outro lado, que os ajustamentos défice-dívida possam deteriorar o rácio em 0.3p.p. do PIB (trata-se de transações financeiras que não tendo efeito no saldo orçamental tem efeito sobre o ativo e passivo financeiro). O CES concorda, no essencial, com a política que o Governo vem seguindo em matéria de gestão da dívida pública, e que tem procurado, a par da redução controlada do seu peso no PIB, dar prioridade à redução do serviço da dívida, quer através de “troca” de dívida cujo diferencial de juros torne os encargos anuais menos pesados (o pagamento antecipado da dívida ao FMI insere-se nesta atuação), quer através da extensão das maturidades. Concorda igualmente que se aproveite a atual situação de mercado com juros baixos para criar alguma “almofada financeira” relativamente a pagamentos a efetuar no futuro próximo. Discorda-se, por isso, claramente da ideia (traduzida, em particular, numa recomendação nesse sentido do Conselho da União 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________21
Europeia) que o ciclo mais virtuoso de crescimento da economia deve ter como prioridade essencial acelerar a redução do nível da dívida pública existente, prejudicando com isso o investimento e a melhoria sustentada dos rendimentos das famílias. Com os juros em valores baixos a prioridade é reduzir, na medida do possível, necessidades de financiamento futuro, salvaguardando o impacto de mudanças mais ou menos abruptas no seu custo, e não, propriamente, pagar no mais curto espaço de tempo a dívida existente, cujo peso tem no crescimento económico o principal facto regressivo. Em linhas gerais, o CES não diverge da opinião de que devemos conduzir uma «gestão prudente» das contas públicas, tendo políticas de despesa seletivas, mas, como já referimos, discorda que nesse conceito se inscreva o propósito de fixação de metas que vão para além dos compromissos do Tratado Orçamental e do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Se, por uma «gestão prudente», contudo, se entende secundarizar a importância do crescimento e da inovação da economia em nome de superavites orçamentais continuados e crescentes ou recuperando uma velha máxima de que é «preciso poupar hoje, porque não se conhece o dia de amanhã», como se Portugal não fosse um país com um défice de desenvolvimento económico e social que urge reduzir. Ter políticas orçamentais contra-cíclicas é um princípio, em geral, ajustado; ter políticas orçamentais que provoquem uma quebra acentuada no crescimento e travem a mudança do nosso perfil competitivo seria, de todo, inaceitável, pois fazê-lo seria condenar o país a perpetuar por várias gerações o seu atraso e a acomodarmo-nos enquanto país a estar na «cauda da Europa». II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________22
IV Das Receitas Públicas  No domínio das receitas fiscais prevê-se, para 2019, face à estimativa de receita fiscal para 2018, um crescimento da receita fiscal de 2,9,%, sendo os impostos indiretos, cujas receitas aumentam 4,3%, responsáveis por uma parte significativa desse crescimento. O valor das receitas fiscais cai em 2019 ligeiramente em percentagem do PIB (-0,2 p.p) fixando-se em 25,1% (valor este que se tem mantido, mais ou menos, constante nos últimos anos). Verifica-se, assim, e tal como sucedeu em 2017, um processo de compensação entre impostos diretos e indiretos, estes últimos a aumentarem acima dos 1,3 mil milhões de euros, com o contributo de vários impostos, nomeadamente o IVA que cresce 4,3% fixando-se em 17,5 mil milhões de euros. As contribuições sociais por seu turno registam um aumento de 4.1% (ligeiramente abaixo do aumento de 2018 que se prevê possa ser de 4,7%), mas mantendo o mesmo peso no PIB (11,8%). Conjuntamente receitas fiscais e contribuições sociais representam, de acordo com a previsão da POE para 2019, 36,9% do PIB. O CES constata que relativamente ao IRS a Proposta de Orçamento prevê a conclusão do processo, iniciado em 2018, de garantir maior progressividade neste imposto através da introdução de dois novos escalões, verificando-se ainda a atualização do mínimo de existência. Apesar de positivas, estas medidas não se afiguram suficientes para assegurar uma adequada progressividade do IRS e a diminuição da tributação que incide sobre os rendimentos do trabalho. Mais, a Proposta não reflete o valor previsto para a inflação nos escalões do IRS, o que poderá vir a traduzir-se num agravamento da carga fiscal, em perda do poder de compra dos portugueses e que dá um sinal negativo em matéria de evolução salarial. 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________23
No entender do CES, esta proposta deveria incluir medidas fiscais, nomeadamente, em sede de IRS, que, em conjugação com outras medidas, representassem um estímulo à promoção da natalidade, matéria que deveria ser objeto de especial atenção ao nível das políticas públicas. E, como é referido no parecer do CES sobre as GOP 2019, os números preocupantes de descida sucessiva da taxa de natalidade, exigem urgentes medidas de apoio, organizadas num quadro global de suporte integrado às famílias em diversas áreas. O CES regista como positiva a medida dirigida à criação de um regime fiscal temporário para os portugueses que regressem ao país nos próximos dois anos, medida que poderá contribuir para o regresso de trabalhadores, em particular dos mais qualificados, numa altura em que são já claros os sinais de falta de trabalhadores qualificados para as necessidades do país. Contudo, esta medida afigura-se insuficiente nas situações em que os motivos de saída têm mais que ver com condições de trabalho e de valorização profissional em que mais do que incentivos fiscais é a oferta de emprego qualificado que pode determinar o regresso. O CES regista como negativa a criação de um novo imposto municipal designado por “Contribuição Municipal de Proteção Civil”, que constituirá receita dos municípios, a acrescer ao IMI e à receita que este gera para os municípios sobre os mesmos bens, afigurando-se como preocupante que a POE não especifique a base de incidência desta Contribuição nem o valor da taxa. A Proposta do Orçamento de Estado para 2019 não contempla, no plano das alterações fiscais, normas substantivas com impacto direto na vida empresarial, com exceção da eliminação do Pagamento Especial por Conta (PEC) que, ainda, introduz a obrigação de apresentação de II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________24
pedido de dispensa de PEC, por parte das empresas, ao invés da simples eliminação deste pagamento. Algumas medidas, por reforçarem os benefícios fiscais existentes, são positivas, nomeadamente o aumento para 15M€ do limite ao qual é aplicável a taxa de 25% no domínio do Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) e em matéria de Dedução de Lucros Retidos e Reinvestidos (DLRR) onde se verifica igualmente um aumento do valor a considerar. No entanto, essas medidas poderão ser anuladas pela proposta de aumentar, de forma significativa, as taxas de tributação autónoma que incidem sobre veículos, agravamento que no escalão mais baixo, atinge os 50%. A este propósito, o CES reafirma que as tributações autónomas configuram um verdadeiro imposto sobre as despesas empresariais, representando atualmente um significativo encargo fiscal. Em sede de IVA, a Proposta contempla várias autorizações legislativas que poderão ter impacto na vida das pessoas e empresas. Em particular, no que se refere à possibilidade de aplicação da taxa reduzida de IVA à componente de potência contratada dos fornecimentos de eletricidade até 3,45 KVA e aos consumos de gás natural em baixa pressão que não ultrapasse os 10.000 m3, a proposta dá um sinal positivo, para desagravar os custos relativos a estes fornecimentos para as famílias, principalmente, num cenário em que não é claro o nível de aumentos que incidirão sobre a eletricidade e o gás natural em 2019. O CES considera ainda que deve ser equacionada a redução do valor do preço da botija de gás. O CES considera que deverá haver uma harmonização na fiscalidade e na tarifação sobre os produtos energético para evitar sinais económicos ao mercado que podem constituir subsídios com efeitos perversos para o ambiente e para a promoção da livre concorrência entre operadores. 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________25
A extensão da aplicação da Contribuição Extraordinária sobre o setor Energético à produção de eletricidade de origem renovável com preços garantidos, suscita preocupação por ser um claro desincentivo às renováveis, especialmente no caso de produção de eletricidade a partir de biomassa, o que é contraditório com a necessidade de queima de biomassa resultante dos grandes incêndios que ocorreram em Portugal. O CES considera que as medidas de política energética devem dar cumprimento aos princípios de política declarados pela UE e pelo Estado Português, tornando o sistema energético mais sustentável, isto é, mais transparente, mais equitativo, mais barato e menos agressivo para o ambiente. No sentido da eficácia da utilização dos dinheiros públicos, a fiscalidade e incentivos no sector energético devem ser delineados para melhorar os indicadores económicos de investimento privado com um elevado potencial técnico, seja na eficiência energética, seja na produção renovável e ainda os indicadores de eficiência energética e carbónica da economia. O CES considera que, na área dos serviços energéticos, dados os indicadores de eficiência inferiores que o País apresenta face à média da U.E, e, sem prejuízo do que se encontrar previsto na legislação ou decisão Comunitárias, deverá ser concluído o esforço de identificação e possível eliminação de subsídios perversos.  Ainda em sede de IVA de referir que se perdeu, uma vez mais, a oportunidade para corrigir a desigualdade de tratamento dos veículos híbridos movidos a energia elétrica e a gasolina em relação aos movidos a energia elétrica e a gasóleo, o que constitui um desincentivo à utilização profissional destes veículos. II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________26
Em matéria de imposto do selo verifica-se um novo e significativo agravamento ao nível das taxas no crédito ao consumo, com prejuízo dos consumidores. Verificam-se ainda agravamentos em impostos e taxas, desde o aumento da contribuição sobre os sacos de plástico ou o agravamento da taxa sobre as designadas bebidas açucaradas. A este propósito, o CES reafirma a importância de um debate alargado visando a simplificação, a previsibilidade e a estabilização do edifício fiscal em diversas matérias como os IEC e a fiscalidade verde. Outra medida que importava implementar prende-se com a necessidade de aprofundar os mecanismos de compensação de créditos entre os contribuintes e o Estado, introduzindo-se a possibilidade de abatimento às dívidas dos contribuintes dos pagamentos devidos pelo Estado. Como já se referiu, ao nível da receita destaca-se o aumento de 9,5% da outra receita corrente, em resultado da previsão de dividendos da Caixa Geral de Depósitos e do aumento de dividendos pagos pelo Banco de Portugal, situando-se o total da receita em 43,3% do PIB. O CES lamenta que a Proposta não contemple medidas relacionadas com a simplificação do cumprimento de obrigações fiscais  e com as garantias dos contribuintes.  Finalmente, e como o CES tem vindo a afirmar, deve ser prosseguido o esforço para o aumento da eficácia da máquina fiscal, nomeadamente, atendendo ao elevado peso da economia não declarada no nosso país e chama a atenção para a importância de uma avaliação global do nosso sistema fiscal, em particular do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF), cujos benefícios se concentram num número reduzido de beneficiários.  12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________27
V. Das Orientações da Despesa Pública 1. Segurança Social  No capítulo da Segurança Social, a Proposta de Orçamento de Estado para 2019 reflete o objetivo prioritário do Governo de recuperação do rendimento disponível das famílias e dos pensionistas, garantindo recursos mínimos e a satisfação de necessidades básicas, na continuidade das medidas implementadas desde 2015, num contexto positivo de crescimento económico e do emprego, que se prevê ser sustentável no curto e médio prazo.  O CES salienta o aumento significativo da despesa efetiva em 5,4 % relativamente ao valor previsto de execução em 2018. Este aumento, que se traduz em mais de 1 400 milhões de euros, é causado, em primeiro lugar pelo efeito conjugado da atualização automática das pensões e do IAS, que se eleva a cerca de 1 000 milhões de euros, a que se junta o impacto de um conjunto de melhorias de diversas prestações sociais, entre as quais se destacam o novo regime de reforma antecipada por flexibilização, a atualização extraordinária de pensões, o reforço do abono de família e o alargamento da prestação social para a inclusão.  O CES releva que, a verificar-se este aumento, e considerando o cenário macroeconómico da Proposta de Orçamento, a parcela da despesa de Segurança Social no PIB aumentará de 13,1 % para 13,3 %, o que traduzindo um desejável reforço da proteção e segurança social, será o valor mais elevado dos últimos 5 anos.  Por outro lado, deve ser salientado que o aumento estimado da receita corrente em 3,9 % não será suficiente para acompanhar o aumento da despesa, pelo que se projeta uma diminuição do saldo global da Segurança Social. Mesmo assim, para que se verifique o aumento II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________28
estimado da receita, é essencial que as contribuições e quotizações continuem a crescer ao ritmo sustentado dos últimos anos. O CES faz notar que, face às previsões de 0,9 % de aumento do emprego e de 2,3 % de aumento das remunerações nominais, embora com crescimento superior para a atualização do salário mínimo, a continuação da diminuição do desemprego, o crescimento das contribuições e quotizações em 5,8% exige a melhoria da eficácia das medidas de declaração, de cobrança de contribuições e de cobrança de dívida.  O CES reconhece a justiça na revisão do regime das reformas antecipadas por flexibilização, atendendo sobretudo às alterações introduzidas em 2014 que se traduziram numa dupla penalização resultante do aumento da idade legal de reforma e da alteração do cálculo do fator de sustentabilidade. Neste sentido, as alterações introduzidas em 2017 e em 2018 e as previstas para 2019, constantes da  POE 2019, representam correções necessárias. Não obstante, o CES considera que a revisão do regime das reformas antecipadas deve ser global e coerente, chamando em especial a atenção para as reformas antecipadas por motivo de desemprego de longa duração e as que têm motivo na natureza especialmente penosa ou desgastante da atividade profissional exigida, garantindo as condições para que os trabalhadores possam, de facto, fazer uma gestão das suas carreiras e da passagem à reforma. Esta posição não significa da parte do CES que não deva ser desenvolvida uma estratégia de envelhecimento ativo e saudável, entendendo como tal a criação de condições, nomeadamente em termos de saúde e de condições de trabalho, para que os trabalhadores possam permanecer voluntariamente no mercado de trabalho sem que tal signifique um aumento da idade legal de reforma. 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________29
Tal como para Orçamentos anteriores, o CES valoriza a atualização extraordinária das pensões mais baixas. Salienta, porém, que, embora esta medida tenha um impacto positivo nos rendimentos dos pensionistas de mais modestos recursos, ela não será suficiente para repor o poder aquisitivo destes. O CES não deixa ainda de assinalar a perda generalizada do poder de compra dos pensionistas, nomeadamente, durante o período em que foi suspensa a atualização automática das pensões.  O CES destaca pela positiva o reforço das políticas sociais dirigidas às famílias, na continuidade de Orçamentos anteriores, e que se espera poder constituir um incentivo à natalidade, em particular no que se refere ao aumento do abono de família. É também de destacar o alargamento da Prestação Social para a Inclusão a crianças, concluindo assim um processo gradual de implementação de uma medida destinada a promover o combate à pobreza e a melhorar a proteção social e a integração das pessoas com deficiência e das suas famílias.  O CES considera necessária a diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social. Todavia, a consignação das receitas do adicional do IMI e de uma pequena parcela das receitas do IRC ao reforço do Fundo de Estabilização Financeira só muito modestamente contribui para aquele objetivo pois as respetivas receitas não representam mais do que 1,4 % das reservas previstas em 2019 para o FEFSS. O CES preconiza que este Fundo, que tem por missão assegurar a cobertura das despesas previsíveis com pensões por um período mínimo de dois anos, deve dispor de efetivas entradas anuais, tendo-se em conta que, desde a sua constituição em 2017, se tem observado uma enorme irregularidade nas dotações recebidas, devido à invocação de motivos de conjuntura económica.  II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________30
O CES considera positivas medidas que contribuam para melhorar os níveis de proteção social existentes e regista como positivo o conteúdo informativo do relatório sobre a sustentabilidade financeira da segurança social, publicado como anexo ao Relatório da POE. Deve ser salientada a forma clara como o relatório chama a atenção para a dinâmica de envelhecimento e o decréscimo da população residente no longo prazo, cada vez mais acentuado. Estima-se que o país perderá cerca de um terço da sua população em idade ativa entre 2017 e 2060. Sem deixar de ser úteis, o CES chama a atenção para as limitações inerentes a projeções com um período temporal tão alargado (2017-2060), para mais numa época caracterizada por grandes mudanças, e em relação a variáveis que, por natureza, têm maior volatilidade. O CES sublinha que a previsão da eventual existência de saldos negativos no Sistema Previdencial irá crucialmente depender da evolução em variáveis-chave relativas ao crescimento económico, aos salários e ao emprego e das medidas que os Governos tomem relativamente ao reforço do financiamento deste sistema, nomeadamente por via da diversificação das fontes de financiamento.    Apesar destas limitações, não deixa de ser pouco compreensível que, apesar desta evolução demográfica claramente desfavorável para a Segurança Social, os resultados do exercício de projeção apontem para uma melhoria das perspetivas financeiras de longo prazo, em relação aos exercícios de projeção mais recentes. O CES recomenda por isso que, no interesse de uma maior transparência deste exercício, sejam no futuro publicadas as hipóteses em que se fundamenta o modelo de projeção, assim como alguns cenários alternativos. Recomenda ainda o CES que a situação financeira da CGA seja contemplada nas projeções a fim de se obter um quadro tão completo quanto possível da evolução financeira de todos os sistemas de pensões. 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________31
2. Ensino e Formação Profissional  O CES reconhece como positivo o reforço do Programa da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, realçando, uma vez mais a importância de se criarem condições para o pleno aproveitamento dos fundos estruturais em projetos previstos na POE a desenvolver essencialmente pela Fundação para a Ciência e Tecnologia, IP (FCT).  Relativamente às instituições de ensino superior e, na linha do já referido no parecer sobre as GOP, o CES realça a importância de se criarem as condições, nomeadamente financeiras, para que estas possam desempenhar cabalmente a sua missão. Nesta matéria, o escasso incremento de verbas destinadas a estas instituições num quadro de, nomeadamente, uma redução da cobrança de propinas suscita interrogações sobre as condições de exercício da atividade futura. Não obstante, o CES toma boa nota da intenção do Governo de compensar as instituições de ensino superior pela perda de receitas próprias decorrentes da redução da propina máxima, através de transferências a partir do OE. O CES estranha, contudo, a falta de transparência no que respeita à quantificação do impacto orçamental desta disposição. Com efeito, o valor associado a esta medida está omisso do Quadro III.2.1 do Relatório da POE, respeitante às “Principais Medidas de Política Orçamental em 2018 e 2019”, o que se revela indispensável a uma boa compreensão da evolução prevista para as Outras Receitas Correntes na “Conta das Administrações públicas 2018-2019. O CES regista, ainda, como positiva a criação de condições para a contratação de um número expressivo de investigadores doutorados.  II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________32
Positiva é, igualmente, a medida que generaliza a gratuitidade dos manuais escolares a toda a escolaridade obrigatória e a todos os alunos da rede pública. No entanto, entende o CES que esta medida poderia com vantagem ser estendida a toda a rede do ensino profissional (com principal destaque para as Regiões de Lisboa e Algarve face às condicionantes no acesso a fundos comunitários), que se tem revelado um instrumento essencial na política educativa nomeadamente no seu contributo para o objetivo fixado de termos em 2020 metade dos alunos do Ensino Secundário em percursos de dupla certificação (escolar e profissional). O CES considera importante garantir a implementação das medidas que integram o DL no 54/2018, chamando a atenção para que as mesmas devem contar com os recursos humanos e técnicos necessários para o acompanhamento dos alunos com necessidades especiais. Como o CES referiu no seu parecer sobre as GOP para 2019 é fundamental continuar a apostar na requalificação da rede escolar, nomeadamente através da aceleração dos projetos que beneficiam dos fundos comunitários disponíveis.  Em matéria de formação de ativos, o Relatório da POE apresenta uma linha de continuidade face ao que tem sido a política recente nesta matéria, sendo de reafirmar os constrangimentos existentes, expressos no parecer sobre as GOP 2019, nomeadamente, no que se refere à importância de assegurar um ajustamento contínuo da oferta formativa às necessidades estratégicas de médio e longo prazo das atividades económicas do país. Neste domínio, a previsão expressa na Relatório da POE de atualização do Catálogo Nacional de Qualificações através da monitorização contínua dos referenciais de qualificação e do 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________33
lançamento de estudos prospetivos, pode, se concretizada em tempo útil, dar um contributo importante para esse ajustamento.  Ainda nesta matéria, o CES não pode deixar de lamentar a ausência de resposta às dificuldades que se continuam a verificar no domínio da formação profissional, dificuldades que decorrem da insuficiência de recursos humanos e técnicos afetos ao desenvolvimento de programas. Com efeito, ao contrário do que se passou em ciclos de programação anteriores, as dificuldades resultam menos das insuficientes dotações orçamentais para assegurar a contrapartida nacional dos programas dirigidos à formação de ativos, mas de problemas a montante, de operacionalização, que se traduzem em atrasos sucessivos no desenvolvimento das candidaturas, traduzindo-se em menor pressão orçamental.  3. Capitalização e Financiamento das Empresas  O Relatório da P.O.E. assume a Economia como prioridade e a capitalização e financiamento das empresas como objetivo prioritário para a manutenção do crescimento económico sustentado, apontando algumas medidas, como a continuação do Programa Capitalizar através, nomeadamente, de medidas de natureza fiscal, com o propósito expresso de atingir uma maior neutralidade fiscal no tratamento do financiamento através de capitais próprios ou de dívida. O CES, em pareceres anteriores, teve já oportunidade de considerar que houve uma evolução significativa na concretização de um conjunto de medidas inseridas no Programa Capitalizar, nomeadamente, ao nível da disponibilização das linhas de financiamento Capitalizar, dos instrumentos de reestruturação de empresas ou a criação de um mecanismo de alerta II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________34
precoce. A questão que se coloca é a de saber se os mesmos são suficientes num contexto ainda restrito no acesso ao financiamento por parte das empresas (embora com uma evolução menos desfavorável),e de um provável aumento das taxas de juro, e da necessidade de diversificar fontes de financiamento.  Nesta perspetiva, parece haver falta de ambição nas propostas apresentadas neste orçamento, entendendo o CES que o Programa Capitalizar, além de carecer de um estudo de impacto, deve garantir a execução de medidas previstas e ainda não concretizadas, de que são exemplos as medidas relativas à criação de uma linha de financiamento público a empresas que tenham passado por processos de reestruturação empresarial ou a criação de fundos de investimento para apoio a empresas em situação económica difícil. Todavia, é no domínio fiscal, que a evolução é bem mais lenta e nem sempre no melhor sentido. Por exemplo, os incentivos à recapitalização das empresas recentemente introduzidos estão circunscritos às situações em que a sociedade já tenha perdido metade do seu capital social o que se afigura manifestamente insuficiente. Por isso, o CES reafirma que tal incentivo para ter impacto deve ter carácter geral, aplicando-se a todas as entradas de capital em dinheiro que reforcem os capitais próprios da sociedade. Esta POE não corrigiu ainda outras perversões do sistema fiscal, introduzidas durante o período de ajustamento e que têm reflexos significativos na tesouraria das empresas. Neste contexto, entende o CES que importa, por exemplo, flexibilizar os mecanismos subjacentes aos pagamentos por conta por forma a aproximar esta exigibilidade do imposto devido no final e a não lhes conferir a natureza que a prática 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________35
vem consagrando de os tornar verdadeiros mecanismos de financiamento do Estado. Em matéria de simplificação de procedimentos, também eles consumidores de recursos humanos e financeiros, o CES reconhece o esforço que tem vindo a ser desenvolvido através do Programa Simplex + 2018, com destaque para a concretização de mecanismos de avaliação prévia de impacto dos diplomas. Reconhece-se ainda como positiva a aposta no reforço de medidas destinadas à difusão das tecnologias e da digitalização das PME, o lançamento de novos avisos para os vários setores económicos, a aposta na consolidação da informação, através da criação, por exemplo, de base de dados georreferenciada para comércio, serviços, e restauração, entre outras medidas.  Não obstante o CES, no Parecer sobre as GOP, ter recomendado o cumprimento da Lei de Bases da Economia Social, nesta POE ainda não se manifesta a vontade de se concluir e publicar o Estatuto Fiscal da Economia Social, devendo este consignar/incorporar os princípios constitucionais da discriminação positiva com reflexos no CIRC,CIVA e EBF. Em relação ao Portugal 2020 o CES reafirma a sua preocupação com atrasos na abertura dos concursos, o tempo que decorre entre a apresentação de candidaturas e a decisão sobre as mesmas, que não cumpre os prazos previstos, os atrasos no pagamento dos apoios, e, sobretudo, com os baixos níveis de execução do mesmo e que diferem substancialmente das aprovações realizadas e que a nosso ver irão – mais uma vez – atrasar de forma significativa a conclusão do Programa (de acordo com os últimos dados divulgados pela Agência de Desenvolvimento e Coesão, referentes ao final do 1o semestre de 2018, a II SÉRIE-A — NÚMERO 25____________________________________________________________________________________________________________36
taxa de execução global estava nos 26%). É fundamental avaliar devidamente as razões que estão por detrás destes números, e que só podem resultar de projetos aprovados cuja exequibilidade foi mal avaliada, de exigências procedimentais excessivas e, porventura, incomportáveis, de atrasos na concessão dos financiamentos aos projetos já aprovados, ou ainda, de desistências que a própria morosidade dos processos inevitavelmente provoca. Sendo uma parte relevante do investimento previsto para 2019 co-financiado por verbas do Portugal 2020 estes atrasos refletir-se-ão, seguramente, no cumprimento das metas de investimento que constam deste POE. O CES alerta ainda para o facto de os motivos invocados para atrasos nas aprovações dos programas do PORTUGAL2020 estarem relacionados com a falta de trabalhadores face às exigências colocadas, bem como a inexistência de capacidade técnica para a gestão de algumas candidaturas em áreas mais exigentes. Neste sentido, o CES preconiza que deve haver um reforço na capacitação das equipas que gerem os fundos, nomeadamente, através da internalização de processos que têm sido adjudicados a entidades externas.  4. Ambiente, Território e Infraestruturas   Nesta área da POE os programas e as iniciativas referenciadas são as que já constam das GOP para 2019 e do PNR 2018 e que o CES já comentou nos respetivos pareceres produzidos. Como então dissemos, o CES considera que «a política de ordenamento, valorização e coesão territorial deve constituir a base de todas as políticas sectoriais com impacto no território» e por isso, também, temos vindo a manifestar a nossa preocupação, mais do que quanto ao 12 DE NOVEMBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________37