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conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento, mas que não são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação da quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce a prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.  A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de mercado. 27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________271
A elaboração deste relatório beneficiou de informação e esclarecimentos prestados por entidades do Ministério das Finanças (MF), designadamente o Gabinete de Planeamento, Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI), a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), e do Ministério do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social. A sua elaboração continua a ser prejudicada por insuficiências de transparência orçamental nos documentos que acompanham a POE/2019, bem como por dificuldades na obtenção de informação relevante adicional junto do MF de uma forma completa e tempestiva. A formulação e quantificação das medidas de política no Relatório da Proposta de Orçamento de Estado constitui um problema que o CFP tem recorrentemente identificado, que continua a persistir na POE/2019, reduzindo a transparência do processo orçamental. Com efeito, para poder avaliar a coerência do exercício orçamental, o CFP optou por adicionar um conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento, mas não são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação da quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce a prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.  A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de mercado. 27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________273
2 COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL As medidas temporárias e não recorrentes utilizadas neste capítulo seguem a prática adotada em anteriores relatórios de análise de POE que o CFP produziu. As medidas consideradas pelo CFP decorrem de uma classificação própria justificada na Caixa 3, a qual difere em alguns dos casos da utilizada pelo MF e pela CE. Por utilizar um conjunto diferente de medidas (temporárias e/ou permanentes), a análise realizada neste capítulo apresenta diferenças face aos que seriam obtidos se se utilizassem as medidas que o MF considerou, em particular as que possam ter natureza temporária e não permanente. Isto é especialmente relevante para os cálculos apresentados nos Quadros 1 e 24 deste relatório e para as conclusões que a partir deles se extraem. Nos Quadros 25 e 26 anexos são apresentadas as versões dos Quadros 1 e 24 tomando como base as medidas temporárias que o MF considerou subjacentes à POE/2019. 2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019 A POE/2019 mantém o objetivo do défice de 0,2% do PIB para 2019 avançado em abril no Programa de Estabilidade. Este resultado corresponde em termos absolutos a uma necessidade líquida de financiamento (défice orçamental) de 385 M€, que tem como ponto de partida um défice estimado de 1457 M€ para 2018. A redução prevista para o défice orçamental assenta num aumento de 3543 M€ na receita superior ao acréscimo de 2471 M€ na despesa das administrações públicas (AP). Para esta melhoria do saldo contribui a receita, em particular a fiscal e contributiva (+2462 M€), que mais do que compensa o incremento previsto para as duas componentes com maior peso e rigidez na despesa pública: prestações sociais e despesas com pessoal (+2095 M€). A receita não fiscal e não contributiva absorve o aumento previsto para o restante conjunto da despesa (+376 M€), que reflete um maior nível de investimento das AP e do consumo intermédio (+889 M€) atenuado, contudo, pela redução de despesa prevista para os juros e para a “outra despesa” num total de 512 M€.  II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________274
Gráfico 1 – Contributo da receita e da despesa para a variação do saldo em 2019 (em M€) Fonte: MF e INE. Cálculos do CFP. | Notas: um sinal positivo/negativo corresponde a um contributo positivo/negativo de uma dada componente da receita ou da despesa para a melhoria/deterioração do saldo orçamental. RNFNC - Receita Não Fiscal e Não Contributiva, inclui Vendas, “Outra receita corrente” e receita de Capital; Outra despesa inclui “Outra despesa corrente”, subsídios e “Outra despesa de capital”.  A previsão da receita e da despesa subjacente ao objetivo de défice para 2019 resulta conceptualmente da evolução prevista para as variáveis orçamentais cuja dinâmica depende do indexante macroeconómico, do efeito desfasado de medidas adotadas em anos anteriores (carry-over) e do efeito das novas medidas de política. Assim, previsão da receita e da despesa das administrações públicas para o ano subsequente resulta, por um lado, da conjugação da evolução prevista para essas variáveis mantendo-se em vigor as políticas já adotadas – isto é, na ausência de novas decisões de política económica e orçamental, usualmente designado por cenário de políticas invariantes – e, por outro lado, do efeito orçamental direto das novas medidas de política e dos efeitos de segunda ordem induzidos pelas novas medidas. Assim, com base na informação fornecida pelo Ministério das Finanças (MF), o Quadro 1 decompõe a evolução prevista para a conta das AP em 2019 considerando os impactos de:  o Medidas aprovadas em 2017 e 2018 cujos efeitos afetam a previsão orçamental do ano seguinte (carry-over de medidas), efeitos que são tidos em conta no cenário de políticas invariantes; o Evolução macroeconómica e “outros efeitos” considerados no cenário de políticas invariantes; o Medidas discricionárias de natureza permanente (novas medidas de política), introduzidas no cenário com medidas de política;  o Ganhos financeiros que, não dependendo de medidas orçamentais, beneficiam ou agravam a evolução do saldo, onde se enquadra o acréscimo de dividendos do banco central e do banco público Caixa Geral de Depósitos. (cenário com medidas de política);  -1 457 +1487-385+975+1 080-1 407-688-710-179+412+101-1 750-1 250-750-2502507501 2501 7502 2502018ReceitafiscalContrib.Sociais RNFNCPrestaçõesSociaisDesp. c/Pessoal FBCFCons.Interm.OutraDesp. Juros 2019Contributo da receita Contributo da despesaSaldo nãoAjustado* Variação do saldo 2018-2019Saldo nãoAjustado27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________275
mais favoráveis do que o antecipado aquando da elaboração do PE/2018. Com efeito, apenas uma pequena parte destas poupanças pode ser atribuída a novas medidas especificadas de política, nomeadamente na amortização antecipada do empréstimo concedido pelo FMI. O relatório da POE/2019 não elenca outras medidas de gestão de dívida que possam justificar a quantificação apresentada. Note-se que, caso se classificasse a redução da despesa com juros como um efeito carry-over (o que em parte é seguramente) ou como ganhos financeiros resultantes da melhoria das condições de mercado que não resultam de uma medida específica de política do governo, na passagem do saldo de 2018 para 2019 (apresentada no Gráfico 2 seguinte) o contributo das novas medidas de política passaria a ser significativamente negativo (-272 M€). A consideração como medida de política da redução de juros resultante da melhoria de condições de financiamento no mercado implica que idêntico procedimento seja adotado se e quando essas condições se deteriorem. A mitigar o impacto líquido negativo das novas medidas de política verifica-se o efeito positivo direto esperado das medidas na receita. O impacto líquido destas medidas é positivo em 96 M€, muito contribuindo o aumento de receita proveniente dos Fundos Estruturais previsto para 2019 (de 145 M€), bem como, o acréscimo de receita dos impostos indiretos (77M€) a obter com a contribuição sobre energias renováveis e com as alterações de taxa nos Impostos Especiais sobre o Consumo (IEC) e nos escalões do Imposto sobre o Álcool e Bebidas Açucaradas (IABA). O impacto destas medidas mais do que compensa a diminuição de receita prevista para os impostos diretos (126 M€), que reflete sobretudo a extinção do pagamento especial por conta (PEC) e os benefícios fiscais em sede de IRC para pequenas e médias empresas (PME) e para empresas instaladas ou que se pretendam instalar no interior do país.    O efeito carry-over de medidas aprovadas em anos anteriores justifica quase por inteiro o contributo negativo das medidas permanentes para o ajustamento orçamental previsto para 2019. O impacto negativo no saldo dos efeitos carry-over de medidas aprovadas em 2017 e 2018 (de 981 M€) é determinado em 90% (ou seja, 889 M€) pelo efeito de medidas de expansão da despesa (ver Quadros 1 e 24). O maior impacto na despesa de 2019 decorre dos efeitos do descongelamento das carreiras dos funcionários públicos, da criação da prestação social para a inclusão, do aumento extraordinário de pensões e do prolongamento das alterações introduzidas no abono de família, rendimento social de inserção, complemento solidário de idosos e prestação de parentalidade. Na receita, o impacto igualmente negativo no saldo, ainda que, em menor escala, reflete sobretudo os efeitos resultantes da eliminação da sobretaxa do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRS) e da alteração de escalões de IRS.27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________277
Gráfico 2 – Do défice estimado para 2018 ao défice previsto para 2019 (em M€) Fonte: MF. Cálculos do CFP. Nota: Valores positivos/negativos contribuem para o aumento/redução do défice. O efeito das medidas temporárias (one-off) corresponde à variação entre as medidas consideradas pelo CFP para os anos de 2019 e de 2018; o impacto do “cenário macro e outros efeitos” reflete a soma algébrica das colunas 4 e 10 do Quadro 1. Para o detalhe das medidas de política permanentes e medidas temporárias e não recorrentes (one-off) ver o Quadro 24 em anexo. A redução nominal do défice orçamental prevista para 2019 depende, assim, fundamentalmente da conjuntura económica e de “outros efeitos” não identificados. Quanto a estes o impacto líquido no saldo é positivo em 1602 M€, refletindo o impacto da evolução dos agregados macroeconómicos nas variáveis orçamentais e “outros efeitos não identificados”.3 Em conjunto, estes efeitos mais do que asseguram a redução de 1071 M€ prevista para o défice orçamental em 2019. A sua dimensão é suficiente para anular o impacto líquido negativo no saldo das novas medidas de política a adotar no próximo ano (81 M€) e os efeitos carry-over, cujo impacto negativo no saldo (981 M€) resulta de medidas adotadas em anos anteriores. Contudo, a melhoria decorrente da conjuntura económica está sujeita aos riscos descendentes para o crescimento da economia identificados Parecer do CFP sobre as Previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2019. A variação na utilização de one-offs(medidas temporárias e não recorrentes) tem, de acordo com a classificação do CFP, um impacto favorável na evolução do saldo de 205 M€4, reflexo sobretudo da previsão de uma nova recapitalização do Novo Banco inferior em 392 M€ à concretizada em 2018, o que constitui igualmente um risco. Os ganhos financeiros (+326 M€), que correspondem ao acréscimo em 2019 de dividendos a distribuir ao Estado pelo Banco de Portugal (BdP) e Caixa Geral de Depósitos (CGD) justificam o restante contributo para a previsão de défice orçamental em 2019. Importa, contudo, notar que, à semelhança do já referido na análise do                                                    3 Admitindo as medidas temporárias e não recorrentes como tal classificadas pelo MF para os anos de 2018 e 2019, o impacto líquido no saldo dos “outros efeitos” quantificados na coluna 10 do Quadro 1 seria mais positivo, fixando-se em 1156 M€ (ver Quadro 25 em anexo). Em termos do Gráfico 2, a barra do “cenário macro e outros efeitos” apresentaria o valor -1424 M€.  4 Trata-se da diferença entre o impacto líquido negativo das medidas temporárias previstas para 2019 (570 M€) com o impacto líquido estimado das medidas temporárias para 2018 (775 M€) cujo detalhe se apresenta na Caixa 3. II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________278
distribuição de dividendos por parte de instituições financeiras e a aceleração da execução dos fundos europeus no âmbito do Portugal 2020, poderão consubstanciar um risco para a consecução do objetivo previsto para a receita não fiscal e não contributiva.  Gráfico 5 – Evolução da receita não fiscal e não contributiva em 2019 (tvh, %)                         Fonte: Ministério das Finanças. Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019 A despesa fiscal consiste no montante de receita tributária a que uma determinada entidade política (supranacional, nacional, regional ou municipal) voluntariamente renuncia com a finalidade de atingir objetivos de natureza económica, social, cultural ou outra. Em termos práticos, a despesa fiscal resulta da adoção de normas legais que visam a criação de exceções à tributação aplicável ao abrigo de um determinado imposto, implicando a perda total ou parcial da receita associada ao facto tributário por si abrangido. Considerando que a publicação dos Relatórios de Despesa Fiscal foi retomada no presente ano15 e que a metodologia nele utilizada se baseia no novo Manual de Quantificação da Despesa Fiscal elaborado pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), espera-se que exista uma nova e reforçada coerência metodológica que permita a correta comparação entre a despesa fiscal prevista pelo MF nas POE de cada ano com a despesa fiscal efetivamente apurada nos relatórios de despesa fiscal de periodicidade anual. Assim, em 2019, o MF prevê que a despesa fiscal do Estado ascenda a 11 757 M€, um valor que é superior em 315 M€ (ou seja, +2,8%) ao estimado para 2018, e em 2220 M€ (isto é, +23,3%) ao apurado em 2016 (ano em que atingiu 9 537 M€). Gráfico 6 – Despesa Fiscal do Estado, 2016-2019 (M€) Fonte: Ministério das Finanças A variação registada entre 2016 e 2019, dever-se-á, essencialmente, ao crescimento da despesa fiscal apurada em sede de IVA (+1606 M€ ou 26,4%), o qual traduz uma maior despesa associada à existência de taxas preferenciais                                                    15 O Relatório da Despesa Fiscal 2017 foi publicado em julho de 2018 (aqui). II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________284
Em termos relativos, a POE/2019 aponta para que o ritmo de crescimento da despesa desacelere de 4,4% em 2018 para 2,8% em 2019, devido à expectativa de um impacto de medidas temporárias menos desfavorável que no corrente ano. De acordo com a POE/2019, a despesa das AP deverá aumentar 3705 M€ em 2018 e 2471 M€ em 2019, atingindo um montante superior a 90 mil M€ no próximo ano. O acréscimo previsto para 2019 deverá ser induzido pela despesa corrente primária (+2572 M€) e, em menor grau, pela despesa de capital (+109 M€), devendo ser atenuado por uma diminuição dos encargos com juros (-101 M€) – ver Quadro 4 e Gráfico 8. A referida desaceleração do ritmo de crescimento da despesa das AP no próximo ano deverá decorrer de um impacto de medidas temporárias previsto para 2019 menos desfavorável que em 2018 (menos 568 M€) .16 Este efeito encontra-se refletido sobretudo na evolução prevista para as “outras despesas de capital”, que, por essa razão, deverão registar uma diminuição de 1000 M€ no próximo ano, após um aumento de 600 M€ em 2018. Assinala-se o risco de essa redução poder não se vir a concretizar.  Gráfico 8 – Variação da despesa das administrações públicas (M€) Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Nota: excluindo o impacto da operação de recapitalização da CGD em 2017 (3944 M€ em “outras despesas de capital”); o Gráfico não inclui a variação da despesa com subsídios por esta ser menos expressiva (+93 M€ entre 2017/2018 e +119 M€ entre 2018/2019). À semelhança do que o MF estima para 2018, mais de metade do crescimento da despesa corrente primária previsto para 2019 (+2463 M€) resulta das prestações sociais (+1407 M€). A despesa corrente primária deverá registar um crescimento de 3,3% em 2019, ligeiramente inferior ao estimado para o corrente ano (3,6%). No conjunto destes dois anos, este agregado de despesa deverá aumentar 5056 M€, dos quais 2751 M€ em prestações sociais. O aumento da despesa com prestações sociais previsto para o próximo ano (1407 M€) deverá decorrer da atualização regular das pensões da segurança social e da Caixa Geral de Aposentações (CGA), com um impacto previsto de 268 M€,17 do efeito de medidas                                                    16 A Caixa 3 e o Quadro 24 apresentam o detalhe das medidas temporárias previstas para 2018 e 2019. 17 Tal como em 2018, as pensões serão objeto de uma atualização regular a partir de janeiro no próximo ano, sendo que a atualização das pensões de valor até duas vezes o valor do IAS corresponderá à taxa de inflação (sem habitação) acrescida de pelo menos 0,5 p.p., atendendo a que a média da taxa de crescimento anual do PIB nos últimos dois anos 3 7052355571 3453635801 000-4692 4711796881 40770710-600-101-1 000 0 1 000 2 000 3 000 4 000Despesa TotalConsumo intermédioDespesas com pessoalPrestações sociaisOutras despesas correntesFBCFOutras despesas de capitalJuros2017/182018/19II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________286
Quadro 5 – Impacto de medidas discricionárias  na despesa com prestações sociais em 2019 (M€) Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: os valores relativos ao carry-over traduz o efeito de arrastamento para 2019 decorrente de medidas de política orçamental já implementadas anteriormente; RSI – Rendimento Social de Inserção. O aumento previsto para a despesa com prestações sociais que não em espécie em 2019 é sensivelmente o mesmo que o esperado pelo MF para 2018. O cumprimento da nova estimativa do MF para a despesa com prestações sociais que não em espécie para 2018 implica que, no 2.o semestre do corrente ano, esta seja muito superior (+1301 M€) ao registado em igual período de 2017 (painel direito do Gráfico 9). Trata-se de um acréscimo homólogo muito expressivo, mesmo levando em consideração o acréscimo que decorrerá da alteração do regime de pagamento do subsídio de Natal.24 Esta circunstância indicia que a despesa com prestações sociais possa ficar abaixo do valor considerado na nova estimativa do MF para 2018. Esta perceção é reforçada pelo facto de estar previsto para 2019 um aumento nas prestações sociais que não em espécie (1273 M€) praticamente igual ao estimado para este ano (1236 M€) – como se observa no painel esquerdo do Gráfico 9 - apesar de o impacto das medidas discricionárias previstas para 2019 ser muito superior ao estimado para o corrente ano.25 Caso esta despesa fique aquém da nova estimativa para 2018 isso terá um impacto favorável na avaliação da previsão para 2019.                                                    24 No ano passado, metade do subsídio de Natal foi pago em duodécimos, enquanto no corrente ano este será pago de forma integral no último trimestre. 25 No âmbito do OE/2018, impacto previsto de medidas discricionárias com incidência na despesa com prestações sociais era de 322 M€, enquanto na POE/2019 encontra-se previsto um impacto de 648 M€. Carry-over de Nova medida/medidas anteriores alargamentoPrestação Social para a Inclusão 98 55 153Atualização extraordinária das pensões 52 85 137Programa de Apoio à Redução Tarifária 83 83Regime de proteção das carreiras contributivas muito longas 66 66Reforço do abono de família 46 12 58Alargamento do acesso ao Complemento Solidário para Idosos 46 46Regime de reforma antecipada por flexibilização 44 44Complemento extraordinário para novas pensões de mínimos 26 26Alargamento da medida de gratuitidade dos manuais escolares 25 25Atualização dos valores de referência relativos ao RSI 6 6Reforço do apoio aos desempregados de longa duração 5 5Impacto na despesa com prestações sociais em 2019 268 380 648em % do PIB 0,1% 0,2% 0,3%TotalDesignaçãoII SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________288
Quadro 8 – Principais instrumentos de controlo orçamental em 2019  (desagregação por rubrica em contas nacionais, em M€) Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: o quadro não inclui a dotação destinada à aplicação de ativos (380 M€) porque corresponde a despesa não orçamental. A POE/2019 aponta para um abrandamento do ritmo de crescimento do consumo intermédio, de 2,2% em 2018 para 1,7% em 2019. O MF espera que o consumo intermédio aumente 235 M€ no corrente ano e 179 M€ em 2019. Excluindo a despesa com PPP rodoviárias,32 está previsto um aumento no restante consumo intermédio de 2,1% ou 200 M€ em 2019, dos quais 155 M€ na administração central (valor que traduz uma desaceleração face ao acréscimo de 194 M€ estimado para 2018, como se observa no painel esquerdo do Gráfico 11). Trata-se de um aumento inferior ao crescimento nominal do PIB previsto pelo MF (3,6%) e que incorpora poupanças resultantes de uma expectativa de não utilização de uma parte (530 M€) das dotações orçamentais sujeitas a autorização prévia do Ministro das Finanças, bem como do exercício de revisão da despesa pública (150 M€). Refira-se que, de acordo com informação prestada pelo MF, encontram-se orçamentados nesta rubrica 130 M€ correspondentes a uma parte da dotação orçamental para 2019 (Quadro 8). Em percentagem do PIB, o MF prevê que o consumo intermédio baixe pelo quinto ano consecutivo, atingindo 5,2% em 2019, o valor mais baixo desde 2006 (painel direito do Gráfico 11).                                                    32 De acordo com informação adicional prestada pelo MF, a despesa com PPP rodoviárias deverá atingir 1367 M€ em 2019, menos 20 M€ do que o montante previsto para o corrente ano. Designação TotalConsumo intermédio:   - Reserva orçamental 470,3   - Dotação provisional 130,0   - Sustentabilidade do sector da Saúde 84,9   - Regularização de passivos 20,0Despesas com pessoal:   - Dotação provisional 200,0Outras despesas correntes:   - Financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária 83,0   - Orçamento participativo 1,3FBCF:   - Contrapartida pública nacional global 50,0   - Orçamento participativo 3,8Total 1 043,2II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________292
Gráfico 14 – Revisão da estimativa da receita e da despesa para 2018 face ao OE/2018 Em milhões de Euros  Em p.p. do PIB Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: Um valor positivo/negativo na despesa corresponde a um desvio desfavorável/favorável, sucedendo o inverso relativamente à receita. A POE/2019 reafirma o objetivo de défice apresentado no PE/2018 para o ano de 2019, prosseguindo uma estratégia de consolidação orçamental que continua a beneficiar sobretudo do contributo dos juros e da recuperação do ciclo económico. O MF prevê que a correção do desequilíbrio orçamental para 2019 reflita uma redução do défice de 0,5 p.p. do PIB. Mais de dois terços desta redução será explicada pela diminuição da despesa com juros e pelo efeito favorável do ciclo económico, ao qual acrescem ainda os efeitos de natureza temporária no saldo. Os efeitos de natureza temporária previstos são inferiores ao estimado para 2018 e a despesa com juros deverá registar também um menor contributo para a redução do défice em 2019.  Quadro 9 – Indicadores orçamentais Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: *em percentagem do produto potencial. As semi-elasticidades utilizadas correspondem às da CE tendo o hiato do produto sido recalculado pelo CFP com base na metodologia comunitária (utilização do programa CONV resultante da Autumn Forecast de 2018 da Comissão Europeia). As medidas temporárias, não recorrentes refletem o critério de classificação do CFP, o qual não é coincidente com o adotado pelo MF. As variações não correspondem necessariamente às diferenças dos valores em percentagem do PIB devido a arredondamentos.   Prosseguindo a trajetória de ajustamento interrompida em 2015, a POE/2019 apresenta uma previsão de melhoria para o saldo orçamental reflexo sobretudo da melhoria do excedente primário. Perspetiva-se a continuação da acumulação de excedentes primários, verificada desde 2015, com a previsão para 2019 a apontar para um saldo orçamental primário de 3,1% do PIB. Este resultado representa uma melhoria de 0,5 p.p. do PIB face ao valor estimado para 2018, assente num igual contributo da despesa e da receita. (ver Quadro Saldo orçamental: 2018 2019 2018 2019Primário 2,2 0,9 2,7 3,1 2,1 -1,4 1,9 0,4Global -2,0 -3,0 -0,7 -0,2 2,4 -1,0 2,2 0,5Ajustado de med. temporárias, não recorrentes -2,4 -0,8 -0,3 0,1 0,7 1,6 0,5 0,4Ajustado do ciclo -1,6 -3,3 -1,4 -1,1 1,9 -1,7 1,9 0,3Estrutural -2,1 -1,1 -1,0 -0,8 0,2 0,9 0,1 0,2Primário estrutural 2,1 2,7 2,5 2,5 -0,2 0,6 -0,2 0,0por memóriamedidas temporárias ou não recorrentes 0,4 -2,2 -0,4 -0,3 1,7 -2,6 1,8 0,1hiato do produto* -0,6 0,7 1,3 1,7 1,1 1,3 0,6 0,4componente cíclica -0,3 0,3 0,7 0,9 0,5 0,7 0,3 0,2juros 4,2 3,8 3,5 3,3 -0,4 -0,4 -0,4 -0,2OE/20192017Em % do PIB 2016OE/20192016Variação (p.p. PIB)201727 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________297
Gráfico 15 – Esforço Orçamental (em p.p. do PIB)Anual   Cumulativo  Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Notas: Os valores encontram-se expurgados do efeito do ciclo e do efeito de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 3). As variações podem não corresponder necessariamente às somas dos valores em pontos percentuais do PIB devido a arredondamentos. Em 2019, a postura da política orçamental deverá permanecer neutral. A sua determinação é medida pela variação do saldo primário estrutural, a qual permite aferir a natureza discricionária restritiva ou expansionista da política orçamental, conjugada com a variação do hiato do produto. Para 2019, o recálculo efetuado pelo CFP para o saldo primário estrutural aponta para uma variação praticamente nula, num contexto conjuntural onde, de acordo com a previsão macroeconómica subjacente à POE/2019, ocorre um efeito positivo do ciclo económico sobre o saldo orçamental (Gráfico 16). Para 2018 estima-se uma variação de -0,2 p.p. do PIB. A evolução prevista para 2019, bem como a estimada para 2018, contrasta com a orientação vincadamente restritiva que a política orçamental assumiu no ano de 2017 (variação do saldo primário estrutural de 0,6 p.p. do PIB).Gráfico 16 – Política orçamental e posição cíclica [2014-2019]  Fonte: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: (i) A natureza da política orçamental é avaliada pela variação do saldo primário estrutural; (ii) A posição cíclica da economia é aferida pela variação do hiato do produto, que traduz a diferença entre as taxas de crescimento do PIB e do PIB potencial; iii) O CFP considera que a orientação da política orçamental é restritiva se o rácio do saldo primário estrutural registar uma melhoria anual de, pelo menos, 0,25% do PIB potencial e é expansionista se essa proporção se deteriorar em pelo menos 0,25%. Caso a variação esteja entre -0,25% e +0,25% a política orçamental é considerada neutra. E- Estimativa, P – Previsão.II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________300
Gráfico 17 – Evolução do saldo estrutural (% e p.p. do PIB)Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. Nota: Os valores estruturais encontram-se expurgados do efeito do ciclo económico e do efeito líquido de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 3). O critério do CFP de classificação de medidas temporárias e medidas não-recorrentes não coincide com o considerado pelo MF. Esta diferença assume particular relevância no cálculo do CFP para a variação do saldo estrutural (ver nota de rodapé 47).Apesar de não garantir o ajustamento mínimo recomendado para 2019, a melhoria programada do saldo estrutural aponta para o cumprimento da regra de redução da dívida. De acordo com os cálculos do CFP, baseados na evolução do rácio da dívida pública prevista pelo MF para 2019, a variação do saldo estrutural (recalculado) para 2019 (0,2 p.p. do PIB) aponta para um progresso orçamental compatível com o ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA), o que permite garantir o cumprimento do critério da dívida no último ano do período transitório (2019). Gráfico 18 – Regra de redução da dívida pública (em % do PIB)  Fonte: MF e cálculos do CFP. 27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________303
a substituição deste instrumento por um “Quadro plurianual das despesas públicas”, o qual para além de um limite de despesa total e por missão de base orgânica deve incluir também as projeções de receitas, por fonte de financiamento, de forma compatível com os objetivos constantes do PE. Esta disposição, nos termos atuais, deverá entrar em vigor a partir de abril de 2020.64                                                    64 Artigo 35.o da Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro. Inicialmente, a LEO previa a sua aplicação com efeitos a partir do OE/2019. No entanto, a produção de efeitos foi prorrogada para 1 de abril de 2020, pela Lei n.o 37/2018, de 7 de agosto. Os limites de despesa passam a ser vinculativos para o orçamento do ano económico seguinte e indicativos para o período de programação que coincida com o resto da legislatura. II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________312
4 ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA 4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO Ano de 2018 De acordo com o Relatório da POE/2019, o aumento da dívida direta do Estado em 2018 ficará ligeiramente acima do previsto no OE/2018. Segundo o MF, a dívida direta do Estado cifrar-se-á em 244,8 mil M€ no final de 2018, o que corresponde a um aumento do endividamento de 2 mil M€ face ao final de 2017, ao valor de encaixe65. No OE/2018 estimava-se um aumento do endividamento líquido direto do Estado de 8,7 mil M€ para o ano em análise, sendo a estimativa apresentada na POE/2019 superior em 250 M€ (Quadro 15). Esta diferença é explicada pelo maior financiamento líquido obtido através de Obrigações (OT) e de Outra dívida. 66 Estes fluxos são parcialmente compensados pelo maior volume de amortizações antecipadas dos empréstimos do FMI e pelo menor montante emitido em Bilhetes do Tesouro (BT).  Quadro 15 – Previsões para a composição do financiamento em 2018 (M€, valor de encaixe)Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa; CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro; Outra dívida = CEDIC, CEDIM, outra dívida de curto prazo, outra dívida de médio e longo prazo, outra dívida não euro e fluxos de capital de swaps. As necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública para 2018 deverão situar-se 1,3 mil M€ acima da previsão feita no OE/2018. Este incremento deve-se ao maior volume de amortizações e anulações de dívida fundada (+3,6 mil M€), compensado apenas em parte por menores necessidades líquidas de financiamento (-2,3 mil M€) (Quadro 16). Nas amortizações, destacam-se os pagamentos antecipados ao FMI, o maior reembolso de OT e um maior volume de amortizações de produtos de aforro. Relativamente às menores necessidades líquidas de financiamento, são justificadas pelo défice orçamental abaixo do esperado (-2,3 mil M€).                                                    65 Equivale ao valor nominal, excluindo os juros. 66 Nomeadamente Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo (CEDIM), com um saldo líquido no final de 2018 de 3000 M€, face a um saldo nulo inicialmente previsto, e Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV), cujo saldo líquido ascenderá a 1000 M€, face a 750 M€ inicialmente previstos. Saldo líquidoPeso (%)Saldo líquidoPeso (%) Valor p.p.CA + CT 1 000 11,5 1 000 11,2 0 -0,3Bilhetes do Tesouro 1 0,0 -1 357 -15,2 -1 358 -15,2Obrigações do Tesouro 8 358 96,1 9 037 101,0 679 4,9PAEF -1 436 -16,5 -2 889 -32,3 -1 453 -15,8Outra dívida 775 8,9 3 157 35,3 2 382 26,48 697 100,0 8 948 100,0 250TotalComposição do financiamento2018P (OE 2018) 2018E (POE 2019)Diferença POE/2019 vs. OE/201827 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________313
Quadro 16 – Previsões para as necessidades de financiamento em 2018 (M€) Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa. CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro. Ano de 2019 O limite de endividamento global direto fixado para 2019 situa-se em 10 mil M€, face a uma estimativa para o endividamento global direto de 9,2 mil M€. Este limite traduz-se na soma i) do défice orçamental (em contabilidade pública) da administração central (4,5 mil M€); ii) da aquisição líquida consolidada de ativos financeiros (4,1 mil M€); e iii) das cativações abatidas à despesa da administração central (0,6 mil M€). Assim, estima-se que o endividamento líquido global direto seja inferior ao limite definido na proposta de lei do OE/2019 (n.o 1 do artigo 121.o).  O financiamento do Estado continuará a ser essencialmente suportado por OT em 2019. Pela primeira vez desde 2012, antecipa-se uma diminuição do saldo de Certificados de Aforro (CA) e Certificados do Tesouro (CT), uma vez que os primeiros Certificados de Tesouro Poupança Mais (CTPM) começam a atingir a maturidade original em outubro 2018 e poderão não ser reinvestidos noutros produtos de aforro. No sentido inverso, espera-se que os saldos de OT, BT e Outra dívida aumentem (Gráfico 21). Nesta última componente, destaque para uma emissão de Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV) no montante de 1000 M€, que mais do que compensa o financiamento negativo por Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC). De acordo com a POE/2019, não estão previstas amortizações antecipadas ao FMI no ano em análise. No total, espera-se que o financiamento líquido se situe em 7,9 mil M€, valor de encaixe. Valor Peso (%) Valor Peso (%) Valor p.p.1. 10 782 26,3 8 506 20,1 -2 276 -6,2a) Défice Orçamental 5 438 13,3 3 100 7,3 -2 338 -5,9b) Aquisição Líq. ativos financ. (exceto privatizações) 5 344 13,1 5 406 12,8 62 -0,3c) Receitas de privatização 0 0,0 0 0,0 0 0,02. 30 145 73,7 33 744 79,9 3 599 6,2d) CA + CT 1 036 2,5 1 727 4,1 691 1,6e) Dívida de curto prazo em euros 21 055 51,4 20 692 49,0 -363 -2,5f) Dívida de mlp em euros 6 772 16,5 8 473 20,1 1 701 3,5g) Dívida em moeda não euro 1 436 3,5 2 889 6,8 1 453 3,3h) Fluxos de capital swaps (Líq.) -154 -0,4 -37 -0,1 117 0,33. 40 927 100,0 42 250 100,0 1 323Necessidades de financiamento2018P (OE 2018) 2018E (POE 2019)Diferença POE/2019 vs. OE/2018Necessidades líquidas de financiamento (a) + (b) - (c )Amortizações e anulações [dívida fundada] (d) + (e) + (f) + (g) + (h)Necessidades brutas de financiamento (1) + (2)II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________314
O MF prevê que as necessidades líquidas de financiamento em 2019 registem um ligeiro incremento. Apesar do aumento do défice orçamental em contabilidade de caixa (0,5 mil M€) este é atenuado pela menor aquisição líquida de ativos financeiros (-0,4 M€). Face ao OE/2018, o MF prevê agora um aumento do total da despesa com ativos financeiros (+1,6 mil M€), para 8,5 mil M€, em grande parte devido à maior despesa com ações e outras participações (Gráfico 22). Nesta rubrica, o aumento é justificado pelas dotações de capital atribuídas ao Metropolitano de Lisboa (0,7 mil M€), à Infraestruturas de Portugal (1,6 mil M€), à CP (0,6 mil M€) e a outras Empresas Públicas Não Financeiras (0,9 mil M€). Em contraste, o MF prevê uma diminuição para os empréstimos de médio e longo prazo, que se espera que decresçam 0,5 mil M€, dado o menor volume destinado a Empresas Públicas Reclassificadas (1,3 mil M€ face a 1,9 mil M€ em 2018). De acordo com a informação recebida pelo CFP, é expectável que a despesa destinada aos Fundos de Resolução (Nacional e Europeu), num total de 1,8 mil M€ (0,8 p.p. do PIB) não seja realizada na totalidade em 2019 (encontrando-se orçamentada desde o OE/2016). O incremento na despesa com ativos financeiros é parcialmente compensado pela utilização de depósitos no montante de 0,7 p.p. do PIB. Gráfico 22 – Previsões da despesa com ativos financeiros (M€)Fonte: DGO e MF. Cálculos do CFP. | Nota: P = Previsão. A POE/2019 tem subjacente um volume superior de amortizações e anulações de dívida fundada. Para este resultado contribui sobretudo o maior volume de amortizações de Certificados de Aforro e do Tesouro, e também de dívida de médio e longo prazo em euros, onde se inclui, além da amortização da OT 4.75% Jun2019 (saldo de 8,6 mil M€ no final de setembro) um volume significativo de amortizações subjacentes a operações de troca de dívida previstas no programa de financiamento do Estado subjacente à previsão de juros da POE/2019. Em sentido contrário, antecipa-se uma diminuição das amortizações em dívida não euro, refletindo o objetivo de realizar mais um pagamento antecipado ao FMI de cerca de 2 mil M€ ainda em 2018. 01 0002 0003 0004 0005 0006 0007 0008 0009 000OE 2018 POE 2019Outros activos financeiros Acções e outras participações Emprestimos MLP Emprestimos CPOutros AF = 226Emprést. CP = 10Emprést. CP = 110EPR = 1294ARL = 50FR = 850FRE = 853IFFRU = 362Outros = 325EPR = 2890Outros = 1149Outros AF = 513EPR = 1758Outros = 674EPR = 1897FR = 850FRE = 897IFFRU = 265Outros = 31769848462II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________316
A estratégia de reembolso antecipado ao FMI, iniciada em 2015, levou, desde janeiro 2018, a uma redução considerável da taxa de juro do empréstimo. Desde 2015 foram realizadas amortizações que ascendem a 23,8 mil M€, face a um calendário de amortizações que inicialmente estabelecia que até ao final de 2018 fossem amortizados 10,9 mil M€. Está ainda previsto um pagamento antecipado de 2 mil M€ até ao final do ano corrente que, a realizar-se, implica que o montante remanescente do empréstimo será apenas de 2,5 mil M€ (cerca de 100% da quota de Portugal no FMI). Deste modo, o saldo a amortizar nos próximos anos é significativamente inferior ao inicialmente previsto (Gráfico 23). Ao prosseguir esta estratégia de amortizações antecipadas desde 2015, a gestão da dívida permitiu reduzir as penalizações de taxa de juro aplicadas pelo FMI consoante o montante vivo do empréstimo. Nomeadamente, desde janeiro de 2018 o empréstimo deixou de estar sujeito a uma penalização de 2 p.p. para o montante acima de 187,5% da quota, bem como à penalização de 1 p.p. sobre os empréstimos elevados e de longa duração (superior a 51 meses).  Gráfico 23 – Evolução do saldo do empréstimo do FMI (mil M€)Amortizações Saldo no final de ano e percentagem correspondente da quota de Portugal no FMI Fonte: MF, IGCP e FMI. | Notas: informação retirada dos Boletins Mensais do IGCP e Apresentação aos investidores, de 12 de outubro 2018, disponíveis no site do IGCP. Condições do empréstimo do FMI disponíveis em http://www.imf.org/external/np/exr/facts/eff.htm. Os montantes previstos no calendário inicial de amortizações podem ter sofrido alterações devido às variações cambiais. 4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA As previsões do MF de diminuição do rácio da dívida pública encontram-se dentro do intervalo de projeções de instituições internacionais. Antecipa-se que em 2018 a dívida de Maastricht em percentagem do PIB se situe em 121,2%, face a 124,8% em 2017. Em 2019 a dívida deverá voltar a registar uma diminuição para 118,5% do PIB, prolongando a trajetória descendente verificada desde 2017. Esta evolução é motivada por um maior crescimento da economia, uma vez que se espera um aumento do numerador de 2 mil M€ em termos nominais para 244,8 mil M€ em 2018 e de 3,3 mil M€ para 248 mil M€ em 2019. (Quadro 18). 0246810122015 2016 2017 2018P 2019 2020 2021 2022 2023 2024Amortizações executadas Calendário inicial de amortizações ao FMI542%852%949%1088%827%649%216%101% 101%0510152025302011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018P 2019P187,5%27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________317
Quadro 18 – Previsões de instituições internacionais  para a dívida pública (% PIB) Fontes: OCDE - Economic Outlook No. 103, maio 2018; FMI -World Economic Outlook, outubro 2018; MF – POE/2019, outubro 2018; CE – European Economic Forecast, novembro 2018. O saldo primário continuará a ser determinante para a diminuição do rácio da dívida em 2018-19, acompanhado em menor grau pelo efeito dinâmico. O saldo primário continua, à semelhança de 2017, a concorrer para a diminuição do rácio da dívida, elevando o seu contributo de 2,7 p.p. em 2018 para 3,1 p.p. do PIB em 2019. A dimensão deste contributo é relevante, na medida em que se mostra mais do que suficiente para contrariar o efeito desfavorável dos ajustamentos défice-dívida (0,3 p.p. e 1,4 p.p. em 2018 e 2019, respetivamente)67. O efeito dinâmico prosseguirá a tendência favorável à diminuição do rácio da dívida nos dois anos de previsão com o efeito do crescimento do PIB a superar, em termos absolutos, o efeito dos juros (Gráfico 24). Gráfico 24 – Evolução da dívida pública (% do PIB e p.p.)Contributos para a variação em 2019 Decomposição da variação em 2017-19  Fonte: MF e cálculos do CFP.  | Nota: E = Estimativa e P = Previsão. Em 2019 os encargos com juros das administrações públicas deverão fixar-se em 3,3% do PIB, diminuindo 0,2 p.p. face a 2018. Em 2018 a diminuição é explicada maioritariamente pelo efeito preço, através da menor taxa de juro implícita da dívida (2,8 p.p., face a 3 p.p. em 2017). Para 2019 o MF prevê um contributo do efeito preço semelhante ao do efeito stock (Quadro 19). Em termos nominais, os juros a pagar em 2018 ascendem a 7 mil M€, prevendo-se uma diminuição de 470 M€ face a 2017. Em 2019 estima-se que os                                                    67 Nos ajustamentos défice-dívida, em 2018, a utilização de depósitos (-0,7 p.p. do PIB) é compensada pelos empréstimos aos Fundos de Resolução Nacional e Europeu (0,2 p.p. do PIB a cada entidade) e pela aquisição líquida de outros ativos financeiros (0,6 p.p.). Em 2019, destaque para os ajustamentos em contas nacionais (1,2 mil M€, correspondendo a 0,6% do PIB). De notar ainda o facto de, para efeitos de cálculo deste ajustamento, ter sido considerada apenas 50% da despesa destinada aos Fundos de Resolução orçamentada no mapa apresentado pela DGO referente aos Desenvolvimentos Orçamentais para 2019, tendo em conta a possibilidade da sua não realização na totalidade. CE 121,5 119,2OCDE 123,1 120,0FMI 120,8 117,2MF 121,2 118,5Entidade 2018 2019121,2118,5-4,3 -3,11,43,3100110120130EfeitodinãmicoEfeito saldoprimárioAjustamentodéfice-dívida2018E 2019 2019P2017 2018 2019124,8 121,2 118,5-4,5 -3,5 -2,7-2,9 -2,7 -3,1-1,6 -1,1 -1,03,8 3,5 3,3-5,4 -4,5 -4,30,0 0,3 1,4Efeito PIBOutrosDívida de Maastricht (% do PIB)Variação (p.p. do PIB)Efeito saldo primárioEfeito dinâmicoEfeito jurosII SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________318