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II SÉRIE-A — NÚMERO 20 152 Quadro IV.16.1 Comparticipação a fundo perdido do Programa 1.o Direito (milhões de euros) MontanteTotal 700 2019 40 2020 126 2021 154 2020 154 2023 133 2024 (1.o Semestre) 93 Fonte: Ministério do Ambiente  Garantir o acesso à habitação aos que não têm resposta por via do mercado, impulsionando a implementação dos seguintes instrumentos de política: – Programa de Arrendamento Acessível; – Instrumentos de promoção da segurança no arrendamento; – Instrumentos de captação de oferta; – Fundo Nacional de Reabilitação do Edificado; – Programa Porta 65 Jovem.  Tornar a reabilitação na principal forma de intervenção ao nível do edificado e do desenvolvimento urbano, pela adoção, designadamente, dos seguintes instrumentos de política: – Revisão do enquadramento legal da construção de modo a adequá-lo às exigências e especificidades da reabilitação; – Promoção da manutenção regular e da plena utilização do edificado; – Programa Reabilitar para Arrendar; – Instrumento Financeiro para a Reabilitação e Revitalização Urbanas (IFRRU 2020); – Casa Eficiente 2020; – Apoio financeiro, através do Portugal 2020, para os municípios promoverem intervenções de regeneração urbana e para as comunidades desfavorecidas; – Linha de apoio a intervenções de reabilitação que visem melhorar a eficiência energética nos bairros sociais.  Promover a inclusão social e territorial e as oportunidades de escolha habitacionais, priorizando a implementação do programa da Habitação ao Habitat e promovendo a revisão da Estratégia Nacional de Habitação. 3.5 Orçamento Programa PO16 – Ambiente A despesa total consolidada para 2019 fixa-se em 2507,2 milhões de euros.
27 DE OUTUBRO DE 2018 153 3.6 Despesa Total consolidada Segundo o Relatório sobre o Orçamento do Estado para 2019, “a despesa total consolidada do Programa tem origem sobretudo no subsector das Entidades Públicas Reclassificadas (EPR), cujo montante ascende a 852,2 milhões de euros”. Assim, no subsector Estado destacam-se as despesas com cobertura em receitas gerais consignadas, relativas à cobrança do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e Adicional ao ISP, incluindo a taxa sobre produção de eletricidade (artigo 251.o da LEO2018), reconhecidos diretamente, através de transferências do Orçamento do Estado para o Fundo Ambiental, e indemnizações compensatórias destinadas às empresas de transporte urbano. 3.7 Despesa dos SFA por fontes de financiamento Nos termos do Relatório do Estado para 2019, a despesa total do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA) cifra-se em 551,5 milhões de euros, destinando-se maioritariamente à implementação da atividade do FA. 3.8 Despesa por classificação económica Na distribuição da despesa consolidada pelos agrupamentos económicos, constata-se que apresentam maior peso as despesas com passivos, juros e outros encargos, transferências correntes e aquisição de bens de capital. No que respeita aos passivos financeiros destaca-se a amortização de empréstimos, no montante de 1105,9 milhões de euros pelas EPR de transportes urbanos.
II SÉRIE-A — NÚMERO 20 154 3.9 Despesa por medidas do programa Destaca-se a medida Outras Funções Económicas – Administração e Regulamentação que tem em vista apoiar políticas ambientais, designadamente as relativas às alterações climáticas, aos recursos hídricos, aos resíduos e à conservação da natureza e biodiversidade, através de financiamento a entidades, atividades ou projetos. PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER A Deputada relatora do presente Parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que, de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.o 3 do artigo 137.o do Regimento da Assembleia da República. PARTE IV – CONCLUSÕES 1 –  O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação emitir parecer sobre as matérias da sua competência material. 2 –  A Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a visa aprovar o Orçamento do Estado para 2019. 3 –  Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação considera que a Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para efeitos de elaboração do Relatório Final. Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018. A Deputada relatora, Joana Lima — O Presidente da Comissão, Pedro Soares. Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018. ——— COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO ParecerÍndice Parte I – Nota Introdutória Parte II – Análise Sectorial Parte III – Opinião do Relator Parte IV – Conclusões
27 DE OUTUBRO DE 2018 157 2. Análise orçamental No quadro IV.9.1 Cultura (PO09) do Relatório pode verificar-se que o total da despesa consolidada do Programa Cultura ascende a 501,3 milhões de euros, o que representa um aumento de 12,6% face à estimativa de 2018.  Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019 De acordo com o Relatório, a despesa prevista, em 2019, no Programa Cultura está, sobretudo, assente no subsector Estado, da qual se salientam as dotações referentes à Contribuição sobre o Audiovisual (CAV), que financia o serviço público de rádio e televisão, e as referentes às indeminizações compensatórias pela prestação de serviço público nas áreas do teatro, da música e da dança, bem como as referentes aos incentivos à comunicação social. Para a despesa prevista contribuem ainda as verbas para os apoios às artes, à promoção do livro e da leitura e à gestão, salvaguarda, valorização e conservação do património cultural nacional. Ainda de acordo com o relatório, as entidades públicas reclassificadas têm igualmente expressão na despesa do Programa, justificado, na sua maioria, pelos orçamentos do operador de serviço público de rádio e televisão e dos teatros nacionais. As despesas dos Serviços e Fundos Autónomos e Empresas Públicas Reclassificadas encontram-se refletidas no quadro IV.9.2 Cultura (PO09) do Relatório:
II SÉRIE-A — NÚMERO 20 158  Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019 No que se refere ao financiamento destas despesas este é sobretudo garantido por receita geral do Estado, nomeadamente por via da Contribuição sobre o Audiovisual (CAV). Relativamente a receitas próprias, referem-se aquelas que são provenientes:  Da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, afeta ao Fundo de Fomento Cultural e destinada a apoios a fundações de carácter cultural;  Das taxas de exibição e de serviços de televisão por subscrição afetas ao Instituto do Cinema e do Audiovisual, para o financiamento da produção e realização cinematográfica nacional;  Do resultado das vendas das visitas a monumentos classificados de património mundial pela Direção-Geral do Património Cultural. No quadro IV.9.3 Cultura (PO09) é possível observar a despesa por classificação económica.  Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019
27 DE OUTUBRO DE 2018 159 A despesa corrente do Programa representa 90,3% do total, sendo que as despesas com pessoal e a aquisição de bens e serviços, correspondem a 74,1%. De acordo com o Relatório, merecem também destaque as transferências destinadas a instituições sem fins lucrativos, no âmbito dos apoios financeiros concedidos à produção artística nacional e a fundações culturais, e ao investimento associado à valorização do património classificado de interesse cultural e à renovação tecnológica. No quadro IV.9.3 Cultura (PO09) está identificada a despesa por medida do Programa.  Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019 Na distribuição da despesa destaca-se a “Comunicação Social”, que representa cerca de 58,1% da despesa, resultante integralmente do orçamento da Rádio e Televisão de Portugal (RTP), representando a “Cultura” 41,4% do total, contendo a despesa das restantes entidades que integram o Programa. É de referir que, de acordo com o artigo 252.o, da Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a, o valor da contribuição sobre o audiovisual (CAV) se mantém inalterado, fixando-se nos 2,85€ e 1€, nos termos do disposto nos n.os 1 e 2 do artigo 4.o da Lei n.o 30/2003, de 22 de agosto, que aprova o modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão, alterado pela Lei n.o 7-A/2016, de 30 de março. De acordo com o Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Por Classificação Orgânica, com Especificação das Despesas Globais de cada Serviço e Fundo, descreve-se as verbas destinadas aos seguintes organismos públicos da área da Cultura (em Euros):  Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – 4 749 435  Coa Parque – Fundação para a Salvaguarda e Valorização do Vale do Coa – 1 882 447  Direção-Geral do Património Cultural – 50 101 057  Fundação Centro Cultural de Belém – 17 302 000  Fundo de Fomento Cultural – 31 662 060  Fundo de Salvaguarda do Património Cultural – 383 278  Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP – 16 250 704  OPART – Organismo de Produção Artística, EPE – 22 404 677  Radio e Televisão de Portugal, SA – 252 383 693  Teatro Nacional D. Maria II, EPE – 7 255 543  Teatro Nacional de São João, EPE – 6 430 890
II SÉRIE-A — NÚMERO 20 162  Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019 No quadro IV.11.4 (abaixo) é possível identificar a despesa por medida de programa. Neste programa Orçamental a despesa relativamente à medida de Desporto, Recreio e Lazer é de 101,1 milhões de euros, aumentando face ao Orçamento do 2017, de 92,4 milhões de euros.  Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2019
27 DE OUTUBRO DE 2018 163 No quadro IV.1.2. Despesas – Por atividades, está previsto o montante de 51 milhões de euros para o Desporto, o que representa um aumento relativamente aos 43 milhões previstos no mesmo quadro em 2017. De acordo com o Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Por Classificação Orgânica, com Especificação das Despesas Globais de cada Serviço e Fundo, da Proposta de Orçamento do Estado para 2019, verifica-se que o Instituto Português do Desporto e Juventude tem prevista uma despesa de € 85 256 818, quando em 2018 se previa uma despesa de € 79 210 938. PARTE III – OPINIÃO DA RELATORASendo a opinião da relatora de elaboração facultativa, a Deputada relatora reserva a sua opinião neste parecer não a emitindo. PARTE IV – CONCLUSÕES1 –  O Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2018, a Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a, referente ao Orçamento do Estado para 2019. 2 –  A Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, desse modo, à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto emitir parecer sobre as matérias da sua competência, incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Cultura, e sobre as disposições relativas às áreas setoriais da Juventude e do Desporto, do Orçamento do Ministério da Educação. 3 –  A discussão e votação na generalidade da proposta de lei já mencionada encontram-se agendadas para as reuniões do Plenário da Assembleia da República dos dias 29 e 30 de outubro de 2018. 4 –  A Proposta de Lei n.o 156/XIII/4.a, na parte relativa às áreas da Cultura, Comunicação, Juventude e do Desporto, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário. Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018. A Deputada autora do parecer, Diana Ferreira — A Presidente da Comissão, Edite Estrela. Nota: O parecer foi aprovado na reunião da Comissão de 23 de outubro de 2018. ———
Ficha técnica A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública.  Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras. Modelo de documento elaborado por António Antunes.  Título: Apreciação final da Proposta de Orçamento do Estado para 2019 Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado Relatório UTAO N.o33/2018 29 de outubro de 2018 Momento de fecho para receção de informação processada:12h00m de 28/10/2018Disponível em: http://www.parlamento.pt/sites/COM/XIIILEG/5COFMA/Paginas/utao.aspx27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________165
12 A Parte III encerra este relatório. Como síntese do estudo, o Capítulo 14 reúne os resultados principais sob a forma de conclusões. O Anexo 1 apresenta, justificadamente, os motivos que levam a UTAO a colocar sob reserva algumas informações constantes da Proposta de Orçamento do Estado: A — elegibilidade de operações orçamentais para a classificação como medidas temporárias ou medidas não recorrentes; B — valor do saldo global (conceito de contabilidade pública) a usar na obtenção do saldo orçamental (noção de contabilidade nacional); C — enumeração das medidas de política novas e quantificação do seu impacto no saldo orçamental. Estas reservas têm impacto material na aferição do cumprimento das metas do Programa de Estabilidade, das regras orçamentais expressas em contabilidade nacional e na avaliação da postura da política orçamental perante o ciclo económico. A fechar, o Anexo 2 lista a informação solicitada ao Ministério das Finanças que não foi entregue até à hora de fecho desta publicação. Serve, ainda, para abrigar dois quadros estatísticos de maior dimensão, que exigem uma formatação específica das páginas em que se inserem. II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________174
PARTE I: Análise económica em Contabilidade Nacional 27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________175
recorrentes, componente cíclica, crescimento económico, ajustamento ao stock de dívida pública, entre outros fatores. Tendo como pressupostos os dados do INE divulgados em setembro de 2018 relativos ao défice orçamental e à dívida pública para 2016-2017, as previsões da POE/2019  para o crescimento económico e saldo orçamental, bem como o saldo estrutural, medidas temporárias e/ou não recorrentes consideradas pela UTAO e componente cíclica, pode-se recalcular o limite da dívida de acordo com o MLSA é superior ao rácio de dívida pública previsto na POE/2019 (Gráfico 16), o que implica a concordância com a regra de redução da dívida pública contida na vertente preventiva do PEC. Gráfico 16 – Evolução da dívida pública (em percentagem do PIB)  Fontes: Ministério das Finanças, INE, AMECO e cálculos da UTAO. | Notas: O ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA) foi recalculado tendo por base a informação estatística e as previsões mais recentes implícitas à POE/2019. 7.4. Aferição do cumprimento dos tetos de despesa no QPPO 118 O QPPO apresentado na POE/2019 para o período 2019-2022 constitui a maior revisão em alta dos limites da despesa financiada por receitas gerais apresentada pelo XXIo Governo (Gráfico 17).  Tomando como referência o PE/2018-22, a proposta de QPPO 2019-22 formalizada na POE/2019, representa uma revisão em alta para todos os anos, com um valor nominal crescente ao longo do horizonte temporal, traduzindo-se num impacto total de 7331 M€ (Gráfico 18). 119 Mais uma vez a prática confirma a inutilidade da regra QPPO enquanto instrumento disciplinador das programações orçamentais anuais. O Gráfico 17 exprime esta evidência de modo esmagador. Porém, do ponto de vista legal, não se poderá dizer que a adoção da POE/2019 irá violar a lei porque a própria Proposta de Lei do OE inclui um artigo (o n.o 279) para alterar em conformidade os tetos de despesas. Tal como nos semestres anteriores.  124,8125,1121,7118,91181191201211221231241251262017 2018 2019POE/2019 Regra 1 vigésimo MLSAII SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________210
anos tem subjacente um acréscimo das contribuições sociais efetivas, em 0,5 p.p. do PIB, num contexto em que o aumento projetado para os impostos indiretos, em 0,9 p.p. do PIB, é compensado por um desagravamento da carga fiscal sob a forma de impostos diretos, em 1,1 p.p. do PIB. Face ao estimado pelo MF para 2018, a POE/2019 aponta para que em 2019, apesar da carga fiscal em percentagem do PIB permanecer relativamente estável, se verifique uma recomposição do contributo das diferentes componentes da carga fiscal no mesmo sentido da verificada em termos acumulados desde 2014, ou seja:  peso dos impostos diretos a cair e peso dos indiretos e das contribuições sociais efetivas a subir (coluna sem azul claro no Gráfico 28). A POE/2019 aponta para que, em termos de estrutura, aproximadamente 44% da carga fiscal em 2019 corresponda a impostos indiretos, sendo a restante carga fiscal repartida por impostos diretos e contribuições sociais efetivas, com pesos aproximados no total da carga fiscal a cobrar nesse ano (ver Gráfico 29). Gráfico 28 – Variação da carga fiscal projetada para 2019 na POE/2019  face a 2014 e face a 2018 (em p.p. do PIB)  Fontes: INE, POE/2019 e cálculos da UTAO. Gráfico 29 – Estrutura da carga fiscal em 2019 prevista na POE/2019 (em percentagem do total da carga fiscal) Fontes: POE/2019 e cálculos da UTAO. 0,1- 0,30,10,00,9-1,10,50,4Impostos indiretosImpostos diretosContribuiçõessociais efetivasCarga Fiscal- 1,8- 1,2- 0,6 0,0 0,6 1,2 1,82014/19 2018/19         2014/19 2018/19           2014/19   2018/19         2014/19 2018/1943,928,727,5Contribuições sociais efet ivasImpostos indiretosImpostos diretos27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________221
PARTE II: Análise económica em Contabilidade Pública II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________222
revisão em baixa da despesa corrente, da receita de capital e da despesa de capital. A estimativa para 2018 apresentada no relatório da POE/2019 apresenta um saldo global de -1304 M€ (Tabela 20), que compara com o objetivo inicial do OE/2018 fixado no montante de –3537 M€. Para esta revisão em alta do saldo global, contribuíram a revisão em alta da receita de impostos diretos (+1117 M€) e contribuições sociais (+245 M€), bem como a revisão em baixa de várias componentes da despesa: investimento (- 944 M€), aquisição de bens e serviços (–734 M€) e transferências de capital (–363 M€). Em sentido oposto, verifica-se uma revisão em alta das despesas com pessoal (+401 M€). Por subsector, importa salientar que a revisão em alta do saldo global teve contributos nesse sentido da Administração Central (1740 M€) e da Segurança Social (1057 M€), o que foi parcialmente compensado pela revisão em baixa do excedente do conjunto da Administração Local e da Administração Regional (redução de 566 M€ face ao valor no OE 2018 inicial).32 A estimativa de execução para o conjunto do ano em curso elaborada pelo Ministério das Finanças tem em conta os desenvolvimentos entretanto ocorridos nos primeiros oito meses do ano e as expectativas de execução nos meses seguintes. Integrada nestas expectativas, estará, compreensivelmente, a meta política que se pretende atingir a 31 de dezembro de 2018. 152 De referir que, devido à magnitude da revisão para 2018, tanto da receita como da despesa, o objetivo orçamental do Governo para 2018 pode ter sido alterado. O ponto de partida para a elaboração da POE/2019 teve como pressuposto a estimativa de execução para 2018, a qual é significativamente diferente dos orçamentos para a Administração Central e a Segurança Social aprovados pela Assembleia da República no âmbito do OE/2018. A confirmar-se uma execução orçamental anual próxima da estimativa, ficarão patentes alterações na composição económica face ao objetivo orçamental do início do ano. Adicionalmente, as taxas de variação implícitas à POE/2019 são significativamente diferentes nas comparações feitas na Tabela 21 com o objetivo do OE/2018 e com a estimativa para 2018 divulgada em outubro.                                                            32 Na comparação entre subsectores, devem ter-se em conta duas diferenças entre, por um lado, as Administrações Local e Regional, e por outro, os demais subsectores. As dotações previstas no OE para as primeiras são uma presunção do Ministério das Finanças, certamente bem fundamentada, mas que não decorre da incorporação dos planos orçamentais de cada uma das Regiões Autónomas e de cada uma das centenas de entidades compreendidas na Administração Local (universo que vai além dos municípios e freguesias). A segunda diferença a ter em conta na análise é que o voto da Assembleia da República incide apenas sobre o universo da Administração Central e dos Fundos de Segurança Social. II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________224
Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.170 Não se deteta um padrão regular nas contribuições relativas para a taxa de execução da coleta de impostos. Em 2014 e 2018 a tributação direta explica a maior parte do desvio entre a cobrança e a previsão de receita fiscal (1,2 p.p. do desvio de +1,9% em 2015 e 2,7 p.p. do desvio de +2,8% em 2018. Nos outros anos, é a tributação indireta que dá a maior contribuição relativa para o desvio entre a cobrança e a previsão da tributação total. 171 A receita fiscal cobrada aumentou no quinquénio 2014-2018, acentuando-se o peso relativo dos impostos indiretos. No quinquénio em análise a cobrança de receita fiscal aumentou 18 p.p. em termos acumulados (Gráfico 34), atingindo previsivelmente 44 995 M€ em 2018 (Tabela 24). De 53% em 2014, a tributação indireta representará em 2018 57% de toda a receita fiscal. Gráfico 34 – Receita fiscal cobrada por tipo de imposto da Administração Central, 2014-2018 (em milhões de euros e percentagem)  Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO. 172 Numa análise por tipo de imposto, o IVA constitui-se como o imposto mais importante em termos de cobrança, seguido do IRS e do IRC. Vê-se no Gráfico 35 que o seu peso é maioritário, embora decaindo ligeiramente ao longo do período (passando de 35% em 2014 para 33% em 2018). O IRS seguiu uma tendência idêntica, representando 34% da receita total em 2014 e 28% em 2018. A cobrança de IRC aumentou a sua expressão relativa; o crescimento nominal de 38% no quinquénio (Tabela 24) fê-lo crescer em proporção no conjunto dos réditos fiscais arrecadados, passando de 12% em 2014 para 14% em 2018 (Gráfico 35). Merece realce a subida de importância do agregado “outros impostos indiretos”, que passa dos 7% verificados até 2016 para previsivelmente 15% em 2018. Gráfico 35 – Estrutura da receita fiscal cobrada por tipo de imposto da Administração Central, 2014-2018 (em percentagem)   Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO. 17 589 18 265 17 772 18 335 19 42520 04021 858 22 56524 56725 570180246810121416182005 00010 00015 00020 00025 00030 00035 00040 00045 00050 0002014 2015 2016 2017 2018Impostos diretos Impostos indiretos Vha34%32%30%29%28%12%13%13%13%14%35%37%37%34%33%7%7%8%7%6%3%3%3%3%3%8%7%7%13%15%0% 20% 40% 60% 80% 100%20142015201620172018IRS IRC Outros imp.dir. IVA Imp. S. Petrolif. Imp. selo Outros imp.indir.27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________231
13. Sistemas de Previdência Social  190 Neste capítulo analisa-se a perspetiva orçamental apresentada na POE/2019 para os Sistemas de Previdência Social, tendo em conta a dimensão orçamental e a interação com os diversos agentes económicos. A análise principia com a apreciação da Segurança Social e estende-se depois à Caixa Geral de Aposentações.13.1. Segurança Social 191 A POE/2019 revê em alta o saldo global da Segurança Social para 2018. O relatório do MF apresenta uma estimativa para 2018 de 1986 M€ (Tabela 30, parte superior), o que representa uma revisão em alta de 1029 M€, quando comparado com o valor de 929 M€ aprovado no OE/2018. A revisão em alta do saldo para 2018 é suportada pelo crescimento da receita com contribuições e quotizações (289 M€) e pela revisão em baixa da despesa relacionada com: i) ações de formação profissional com suporte no Fundo Social Europeu (FSE, -297 M€); ii) prestação de desemprego e apoios ao emprego (-90 M€), iii) pensões de velhice (-86 M€; iv) ação social (-74 M€). Adicionalmente, procedendo-se ao ajustamento das transferências do FSE, de forma a garantir o princípio da neutralidade dos fundos comunitários, prevê-se que o saldo global da Segurança Social em 2018 se venha a fixar em 1478 M€ (parte inferior da Tabela 30).192 De acordo com a POE/2019, o saldo global da Segurança Social deverá atingir o montante de 1665 M€. Para 2019, encontra-se previsto um saldo global da Segurança Social inferior em 322 M€ face ao saldo global estimado para o ano de 2018 (1986 M€), sendo que após o exercício de ajustamento mencionado no parágrafo anterior, a comparação entre o saldo estimado para 2018 e o saldo previsto para 2019 reflete um crescimento de 142 M€ em 2019. Em qualquer caso, prevêem-se subidas expressivas da receita e da despesa efetivas durante o ano de 2019. A receita crescerá 3,9% e 5,6% antes e após o ajustamento FSE e a despesa 5,4% nos dois casos.27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________239
Tabela 31 – Orçamento da Segurança Social para 2019, por subsistema (em milhões de euros, em termos ajustados)  Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Informação dos Mapas da Lei números XIII e XIV. Os valores de receita e despesas apresentados (exceto para o sistema de regimes especiais) correspondem a receita efetiva e despesa efetiva, respetivamente. 13.2. Caixa Geral de Aposentações 197 A Caixa Geral de Aposentações I.P. (CGA), de acordo com o Decreto-Lei n.o 131/2012, de 25 de junho “(...)  é um instituto público de regime especial, integrado na administração indireta do Estado, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio.” O regime da CGA é um sistema fechado, ou seja, tem a cargo a gestão do regime de previdência social dos funcionários públicos e trabalhadores equiparados (admitidos até 31 de dezembro de 2005). É no âmbito deste enquadramento que é efetuada a análise ao orçamento da CGA incluído na POE/2019. 198  De acordo com a POE/2019, deverá assistir-se a uma deterioração do saldo global da CGA. Em 2019,deverá registar-se um saldo global negativo de 61 M€, ou seja, um agravamento de 18 M€, face ao valor de saldo global estimado para 2018. No lado da receita, encontra-se prevista uma redução de 0,2% nas contribuições dos subscritores39 e entidades resultante da diminuição no número de subscritores, sendo compensada em parte pelo progressivo descongelamento das carreiras dos funcionários públicos (Tabela 32). Com efeito, para fazer face ao aumento de despesa prevista relacionado com pensões e abonos da responsabilidade da CGA (+0,7%), a comparticipação financeira proveniente do OE para o equilíbrio da CGA deverá registar um aumento de 1,3%. Adicionalmente, encontra-se previsto um acréscimo de 44 M€ (15,3%) na transferência do OE para pensões e abonos da responsabilidade do Estado, de modo a colmatar o aumento na despesa da respetiva rubrica, na qual se destaca o acréscimo dos encargos com militares e militarizados decorrente dos efeitos do Decreto-Lei n.o 3/2017, de 6 de janeiro.                                                           39 Subscritor é todo o utente da CGA que “paga quota para efeito de aposentação ou reforma” — vide glossário da CGA em https://www.cga.pt/glossario.asp. Um pensionista não é subscritor.  Classificação Económica Receita Despesa SaldoPrevidencial 20584 19030 1554Prev idencial repartição 19859 19019 840Prev idencial capitalização 725 11 714Proteção social de cidadania 8397 8331 66Proteção familiar 1663 1663 0Solidariedade 4393 4393 0Ação Social 2341 2276 66Regimes especiais 471 471 029452 27832 1620II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________242
Tabela 32 – Orçamento da CGA em 2018 e 2019 (em milhões de euros e em percentagem)    Fonte: IGFSS, DGO e cálculos da UTAO. | Nota: O referencial anual para 2018 corresponde ao OE/2018 aprovado pela Assembleia da República.  199 Numa perspetiva de longo prazo, a comparticipação financeira do OE para o equilíbrio da CGA tenderá a aumentar. Desde 31 de dezembro de 2005, a CGA tornou-se um sistema fechado, não admitindo novos subscritores. Nesse sentido, apesar do aumento da esperança média de vida, o número de pensionistas tem registado uma relativa estabilidade devido ao fator de sustentabilidade, que adia a idade de aposentação (Gráfico 42). O número de subscritores tenderá a diminuir à medida que transitam para o estado de aposentado ou para o estado de falecido. Nestas condições, a CGA irá necessitar de aumentos sucessivos na comparticipação financeira do OE para equilibrar as suas contas, até que deixe de ter pensionistas. O acréscimo nesta comparticipação terá uma evolução inversa à trajetória descendente das contribuições dos subscritores.  Gráfico 42 – Evolução no número de subscritores e no número de pensionistas da CGA (em milhares de pessoas)  Fonte: IGFSS, DGO e cálculos da UTAO. 1. Receita corrente 9 915 10 022 107 1,1Contribuições para a CGA, das quais: 3 882 3 877 -5 -0,1Contribuições - subscritores e entidades 3 776 3 769 -7 -0,2Contribuições - compensação por pagamento de pensões 106 108 2 2,0Transferências correntes, das quais: 5 760 5 882 122 2,1Comparticipação financeira do OE para o equilíbrio da CGA 4 919 4 984 65 1,3Transf. do OE para pensões e abonos da responsabilidade do Estado 305 352 47 15,3Pensão unificada - responsabilidade da Segurança Social 535 537 2 0,4Rendimentos de propriedade 270 261 -9 -3,5Outras Receitas Correntes 2 2 0 -2. Receita de capital 0 0 0 -3. Receita Efetiva 9 915 10 023 108 1,14. Despesa corrente, da qual: 9 957 10 083 126 1,3Transferências correntes, das quais: 9 916 10 040 124 1,2Pensões e abonos responsabilidade CGA 8 820 8 884 64 0,7Pensões e abonos responsabilidade Estado 286 330 44 15,3Pensões e abonos responsabilidade outras entidades 632 645 13 2,0Transferência para a segurança social 178 181 3 1,75. Despesa de capital 0 0 0 -6. Despesa Efetiva 9 957 10 083 126 1,37. Saldo global -43 -61 -18tva (%) POE/2019 vs 0E/2018POE/2019Variação nominalPOE/2019 vs OE/2018OE/2018484 526   473 446   463 861   453 977   446 011   639 979   646 193   642 630   645 713   642 395    435 000 475 000 515 000 555 000 595 000 635 0002014 2015 2016 2017  Set. 2018n.o de subscritores n.o pensionistas27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________243
Tabela 34 – Discrepâncias entre medidas novas de política orçamental em dois documentos do MF  Fontes: A coluna “POE/2019” corresponde a informação facultada à UTAO pelo MF em 18/10/2018 e que é compatível com o relatório do MF sobre a POE/2019. A coluna “Projeto de Plano Orçamental para 2019” é a Tabela 12 do documento do MF com o mesmo nome identificado na nota de rodapé 40 e enviado à CE em 16/10/2018. Anexo 2: Estatísticas 240 O estudo foi realizado sem acesso a informação solicitada expressamente ao Ministério das Finanças. Este anexo começa por dar nota pública de que a UTAO não recebeu, até às 00h00m do dia 21/10/2018, os dados abaixo listados e que havia solicitado ao GPEARI-MF em 17 do corrente. • Valor médio da FBCF não coberto por fundos da UE em 2017, 2018 e 2019, considerando, para efeitos da média, um período de quatro anos (entre t-3 e t), em milhões de euros com três casas decimais, elemento necessário para aferição do cumprimento da regra da despesa primária líquida. • Medidas temporárias e/ou não recorrentes do lado da receita em 2017, 2018 e 2019, em milhões de euros com três casas decimais, cujo valor é necessário para a aferição do cumprimento da regra da despesa primária líquida. • Medidas temporárias e/ou não recorrentes do lado da despesa em 2017, 2018 e 2019, em milhões de euros com três casas decimais, cujo valor é necessário para aferição do cumprimento da regra da despesa primária líquida. • Saldo estrutural, medidas temporárias e/ou não recorrentes e componente orçamental cíclica em percentagem do PIB em 2017, 2018 e 2019, no cenário de políticas invariantes. Projeto de Plano Orçamental para 2019Descrição M€ % PIB % PIBReceitaFundos Estruturais - PT 2020 - - 0,1Fim do Pagamento Especial por Conta (PEC) -100 -0,05 0,0Outras Medidas Fiscais 115 0,05Imposto de selo sobre contratos de crédito - -Tributação Autónoma de v iaturas - IRC e IRS 40 0,02Alteração das taxas IEC`s e escalões do IABA 75 0,04Dividendos 326 0,16 0,2Div idendos da CGD 0,1Div idendos do Banco de Portugal 0,1Outras Medidas do Lado da Receita -64 -0,03Contribuições sobre Renováveis 30 0,01IRC do interior -40 -0,02IRC PME -13 -0,01IVA da eletricidade e gás natural -19 -0,01Alargamento do limite da DLRR (Dedução de Lucros Retidos e Re-investidos) -13 -0,01IVA na Cultura -9 0,00Total Medidas do Lado da Receita 278 0,13 0,3DespesaPrestação Social para a Inclusão 153 0,07 0,1Exercício de revisão de despesa -236 -0,11 -0,1Aumento extraordinário das Pensões 85 0,04 0,1Poupanças em juros -191 -0,09 -0,1Outras Medidas do Lado da Despesa 156 0,07Reforma de longas carreiras 66 0,03RSI- valores de referência 6 0,00Abono de Família 58 0,03Complemento Extraordinário de Pensões Mínimas 26 0,01Total Medidas do Lado da Despesa -34 -0,02 -0,1Impacto Total no Saldo Orçamental 311 0,15 0,4POE/2019-0,1-27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________255
• Identificação do impacto de pressões orçamentais que transitam de anos anteriores, em contas nacionais, em milhões de euros e com três casas decimais. • Identificação da classificação económica, em contas nacionais, da reserva orçamental e da dotação provisional em 2018 e 2019, em milhões de euros e com três casas decimais. 241 A próxima página exibe um quadro em formato alargado que facilita a comparação dos exercícios de projeção realizados entre maio e outubro para a economia portuguesa. O mesmo é invocado várias vezes no Capítulo 2. Sendo diferente, inspira-se numa tabela parecida que o CFP mantém atualizada no seu portal Internet. Agradece-se a inspiração. Ver Tabela 35 na próxima página. 242 A terminar este anexo, são mostrados na Tabela 36 as coordenadas dos gráficos da Secção 9.1 sobre a orientação da política orçamental face ao ciclo económico vivido nos anos 2014 a 2019. A tabela tem, ainda, o intuito pedagógico de ajudar a compreender a derivação das coordenadas e a construção desses gráficos.II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________256
Tabela 36 – Avaliação da orientação da política orçamental projetada na POE/2019 (em percentagem e em pontos percentuais do PIB)  Fontes: CE, POE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: (1) Para o saldo primário estrutural, foi utilizada a informação que consta do Relatório da POE/2019, p. 77. Para o hiato do produto, a fonte de informação utilizada foi o Projeto de Plano Orçamental 2019, p. 7. (2) A variação do saldo primário estrutural está representada no eixo vertical dos gráficos que ilustram a orientação da política orçamental na Secção 9.1. (3) A variação do hiato do produto corresponde ao eixo horizontal dos mesmos gráficos. 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2018 2019Saldo primário estrutural 3,1 2,2 2,2 2,8 2,5 2,3 2,9 3,0Variação do saldo primário estrutural(2) 1,3 -0,9 0,0 0,6 -0,3 -0,2 0,1 0,1Hiato do produto -3,1 -1,7 -0,9 0,3 1,0 1,3 0,7 0,9Variação do hiato do produto(3) 1,0 1,4 0,8 1,2 0,7 0,3 0,4 0,22018 2019Saldo primário estrutural 2,8 2,9Variação do saldo primário estrutural(2) -0,1 0,1Hiato do produto 0,7 0,9Variação do hiato do produto(3) 0,4 0,22018 2019Saldo primário estrutural 2,8 2,6Variação do saldo primário estrutural(2) -0,1 -0,2Hiato do produto 0,7 0,9Variação do hiato do produto(3) 0,4 0,2POE/2019 recalculada com as Reservas A e B da UTAOComissão EuropeiaProjeções da PrimaveraPOE/2019(1)POE/2019 recalculada com a Reserva A da UTAOII SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________258
Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2019 Relatório do Conselho das Finanças Públicas  n.o 13/2018 novembro de 2018 27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________259
O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo 3.o da Lei n.o22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.a alteração da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.o 37/2013, de 14 de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro. O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado. Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 8 de novembro de 2018.  Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato folha de cálculo contendo os valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do relatório. II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________260
Índice  APRECIAÇÃO GLOBAL .................................................................................................... SUMÁRIO EXECUTIVO .................................................................................................... 1INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 2COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL ............................... 2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019 ...................................................  2.2 ANÁLISE DA PREVISÃO DE RECEITA PÚBLICA NA POE/2019 ............................................................  2.3 ANÁLISE DA PREVISÃO DE DESPESA PÚBLICA NA POE/2019 ...........................................................  3AVALIAÇÃO DO AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL, DA POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS .................................................. 3.1 SALDOS ORÇAMENTAIS ..........................................................................................................................  3.2 AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL E POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL ............................................  3.3 CUMPRIMENTO DAS REGRAS ORÇAMENTAIS ......................................................................................  3.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO)...............................................  4ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA ................................................................................. 4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO .............................................  4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA ............................................................................................................................  5CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR .......................... 5.1 VISÃO COMPARADA ...............................................................................................................................  5.2 ANÁLISE DO SUBSECTOR DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL ................................................  5.3 ANÁLISE DO SUBSECTOR DOS FUNDOS DE SEGURANÇA SOCIAL .....................................................  ANEXO ............................................................................................................................ LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................ PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA .............................................. 27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________261
Quadro 20 – Indicadores de sustentabilidade de médio e longo prazo para Portugal (p.p. do PIB) ................  Quadro 21 – Saldo por subsector 2016-2019 (em M€) .........................................................................................................  Quadro 22 – Conta do Subsector dos Fundos da Segurança Social ................................................................................  Quadro 23 – Diferenças da Estimativa do MF para 2018 face ao OE/2018 e ao PE/2018 ......................................  Quadro 24 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2018 (M€) ................................................................................................................................................  Quadro 25 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-offdo MF – medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) ..........................................................................  Quadro 26 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-offdo MF – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) .................................................  Quadro 27 – Conta das Administrações Públicas (M€) ..........................................................................................................  Quadro 28 – Conta das Administrações Públicas ajustada (M€) .......................................................................................  Quadro 29 – Conta das Administrações Públicas (em % do PIB) ......................................................................................  Quadro 30 – Conta das Administrações Públicas ajustada (em % do PIB)....................................................................   Índice de Caixas Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019 ....................................................................................................................  Caixa 2 – Previsões do MF para as despesas com pessoal e para o descongelamento de carreiras .................  Caixa 3 – Medidas temporárias consideradas pelo CFP em 2018 e 2019 ......................................................................  Caixa 4 – Benchmark da despesa (Expenditure Benchmark) ...............................................................................................  Caixa 5 – Aferição do cumprimento da regra de despesa (Expenditure Benchmark) ..............................................  Caixa 6 – Transferências do OE/2019 ao abrigo das leis de finanças subnacionais ..................................................  Caixa 7 – Nova estimativa do MF para 2018: diferenças face ao OE/2018 e ao PE/2018 .......................................  27 DE OUTUBRO DE 2018____________________________________________________________________________________________________________263
também das condicionantes que defronta. Dessa avaliação deve resultar a criação de incentivos que propiciem comportamentos conducentes ao desenvolvimento da economia e à estabilidade financeira, nomeadamente evitando a formação de expectativas irrealistas quanto à capacidade financeira do Estado, se não for acompanhada pelo crescimento sustentado da economia. Requer, além disso, uma profunda reforma da gestão financeira pública, muito exigente na qualidade e tratamento da informação, assim como na autonomia, responsabilização e competência de gestão de todos os intervenientes.  Como se previa aquando da aprovação da lei, a sua implementação exige alterações profundas no funcionamento das instituições e nos processos de tomada de decisão. Em algumas áreas, sob a orientação da Unidade de Implementação, fizeram-se progressos assinaláveis. Mesmo nessas continuam, porém, a faltar recursos – em particular informáticos – necessários à conclusão dos trabalhos indispensáveis à implementação da lei. É, por isso, especialmente preocupante o reduzido interesse que a matéria parece despertar, superado pelos debates que se inserem na manutenção do status quo, centrados nas temáticas da suborçamentação ou das cativações. Estes tornaram-se relevantes dada a influência negativa que o seu uso intensivo exerce, no curto prazo, sobre a qualidade da gestão pública e, a mais longo prazo, sobre a estabilidade e a sustentabilidade orçamental. Contudo, só a efetiva implementação do novo enquadramento criará condições que permitam eliminá-los, instituindo os alicerces necessários à definição e gestão da política orçamental e da política económica em bases compatíveis com as responsabilidades do Estado, em particular nos domínios sociais.  II SÉRIE-A — NÚMERO 20____________________________________________________________________________________________________________266