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Portanto, penso que isso não é obstáculo à inclusão desses princípios, porque as duas associações, que são amplamente representativas - senão não estariam aqui a ser ouvidas -, convergem nesses princípios.
Quanto à questão do artigo 221.o e a proposta do PSD, a nossa preocupação tem a ver com o conceito que é usado de política criminal, designadamente na doutrina francesa, que contende, em nosso entender, com o tradicional princípio da legalidade que existe em subtracção penal em Portugal. Não interessa a política criminal entendida como uma forma de gestão do princípio da oportunidade e subtracção penal; a introdução desta expressão que tem um conteúdo processual penal bem claro, pode efectivamente trazer e introduzir por esta via um desvirtuamento de todo o sistema português. O princípio da legalidade no exercício da acção penal é um princípio próprio do nosso sistema. Portanto, creio que na nossa observação fica mais claramente explicitado o porquê de acharmos perigosa a
inclusão desta potência, dado o conteúdo específico que a doutrina tem atribuído a este princípio.
Relativamente ao princípio da participação na execução da política criminal, do projecto do PSD,...O Sr. José Magalhães (PS): - A questão é saber se a expressão, tal como se encontra formulada, é susceptível de comportar essa leitura ou se é susceptível de comportar a ideia de uma outra forma de associação entre o Ministério Público como tal e os órgãos de soberania, o que significa, naturalmente, com o governo apenas, e formas diferentes de actuação e de intervenção na definição da política e, depois, do processo de execução. Estou apenas a tentar apurar se há alguma leitura que não seja polémica, no sentido que aduziu, ou se é forçoso chegarmos a essa conclusão.O Sr. Dr. António Cluny: - Por acaso, não está aqui referida a outra observação que o projecto do PSD tinha - agora não me recordo exactamente qual -, relativa à atribuição das funções do governo de fiscalização da legalidade democrática. Penso que isto fazia parte. Tinha um conceito múltiplo, um conceito ambivalente, em que, por um lado, se atribuía funções neste momento atribuídas quer ao Ministério Público quer à Magistratura Judicial e, por outro lado, se pretendia atribuir ao Ministério Público uma participação em funções que são, em nosso entender, exclusivamente de natureza executiva.
A ideia que temos relativamente a isso é que estes conceitos irão baralhar - ou poderão vir a permitir baralhar - uma tradição antiga quanto ao princípio da legalidade da acção penal e também entendemos que a própria estrutura e o desenho constitucional dos órgãos que compõem o Ministério Público permite só por si, tal como estão neste aspecto, esse intercâmbio de posições e opiniões para uma execução de uma política criminal que não tenha efectivamente esse conteúdo que a doutrina francesa sempre emprestou a esta expressão.
Portanto, acho que um procurador-geral, que é eleito, que é designado pelo Presidente da República sob proposta do governo, com um Conselho Superior de Ministério Público com membros eleitos pelo parlamento eleito, tem todos os canais suficientes para permitir uma coordenação de actuações dentro dos princípios que cabem e que devem reger a actuação das magistraturas, por um lado, e dos órgãos do governo, por outro. Penso que não será o que mais diferencia a actuação do poder judicial, do qual nós entendemos fazer parte, do Ministério Público tal como está previsto na Constituição; é que o poder judicial só intervém a partir do momento em que houve uma infracção, em que está constatada uma infracção à lei e não tem uma intervenção anterior no sentido da prevenção. Noutras áreas do processo criminal tem outros mecanismos de actuação que não têm a ver, efectivamente, com o Ministério Público, do poder judicial.
Quanto à questão da representação do Estado, que o Sr. Deputado tinha referido, pensamos que, na nossa proposta, o simples facto de se continuar a prever que o Ministério Público representará os interesses que a lei determinar é suficiente, porque mesmo que não haja possibilidade, neste momento, de retirar de uma vez por todas e desde já a representação dos interesses privados da Administração ao Ministério Público, pelo menos não serve como argumento o facto de estar previsto na Constituição que o Ministério Público representa o Estado, como argumento constitucional de impossibilidade de retirar essa conotação no futuro.
Ora bem, o que sabemos é que neste momento Portugal é o único país da Europa onde os interesses privados da Administração são representados pelo Ministério Público; a leitura que tem sido feita da Constituição tem sido no sentido de que tem de ser assim porque a Constituição impõe essa atribuição ao Ministério Público. Ao retirar essa referência, permitindo, no entanto, que a lei, neste momento, continue, circunstancialmente, a cometer essa função ao Ministério Público enquanto não se encontra outra solução que talvez seja mais adequada, não estamos a criar uma situação de vazio, mas estamos a permitir uma abertura ao sistema.
Não sei se terá ficado alguma questão por responder...O Sr. Presidente: - Há uma pergunta que não foi respondida, que é a questão da instrução criminal.O Sr. Dr. António Cluny: - Eu gostaria de referir que essas propostas vão à revelia, neste momento, da orientação europeia nesta matéria, de todas as conferências europeias e das próprias Nações Unidas, sobre a separação clara dos papéis das magistraturas.
Há uma orientação já bem definida, há jurisprudência do tribunal europeu nessa matéria, quanto à separação clara do que deve ser o papel e a função do Ministério Público e a função do juiz. Portanto, creio que essas propostas neste momento não têm sido, de facto, eco da evolução da doutrina e de uma evolução da jurisprudência europeia, uma evolução das concepções mais avançadas nesta matéria, e podem pôr em causa -  já punham em causa no sistema anterior, com alguma confusão que havia entre o exercício efectivo da acção penal e a condução da investigação. Portanto, creio que a experiência que temos tido é positiva, tem-se revelado frutuosa, não têm sido constatados nenhum obstáculo nem nenhum perigo quanto à independência com que o Ministério Público tem exercido a acção penal e, portanto, parece-me incorrecto reverter um sistema que está em vigor há alguns anos com algum sucesso.
Creio que o Dr. Mesquita pretendia ainda acrescentar alguma coisa.O Sr. Presidente: - Sr. Dr. Paulo Mesquita, tem a palavra.O Sr. Dr. Paulo Mesquita: - Sr. Presidente, neste ponto, penso que também é preciso conjugar qualquer proposta acerca da direcção do inquérito de instrução ser referido ao juiz com um princípio que continua a ter garantia constitucional, que é o princípio do acusatório. Penso que o que justifica, na essência, o acusatório, e até a sua consagração constitucional, é a ideia de um processo penal garantista, em que a entidade que investiga e a entidade que decida acusar não é aquela que prende, para além da entidade que julga. Aliás, mesmo na vizinha Espanha são conhecidos alguns problemas de legitimidade quando numa mesma entidade se conjugam esses dois papéis. O papel da investigação, em relação à moderna criminalidade, envolve até algo que não é compatível totalmente com certos aspectos do estatuto do juiz; envolve, designadamente, a coordenação e, nalguns casos, a necessidade de conjugação com as autoridades de polícia criminal. Conjugar isto e ainda essa mesma entidade ter também o papel de,
designadamente, prender preventivamente, afectar direitos fundamentais das pessoas durante o processo de inquérito ou de investigação, é na nossa óptica extremamente perigoso, sobretudo para um processo penal garantista que aparentemente é o princípio essencial desta matéria do artigo 32.o.O Sr. Dr. António Cluny: - Eu gostaria só de acrescentar, se me fosse permitido, que mesmo em França, onde a figura do juiz de instrução nasceu, por assim dizer, neste momento, o juiz de instrução, segundo os últimos estudos da Professora Delma Martin, já só intervem em cerca de 5% dos processos, e, de qualquer forma, todas as propostas de revisão do código de processo penal francês apontam para uma atribuição ao Ministério Público da fase de inquérito ou instrução, com a alteração necessária do próprio estatuto, que já teve uma pequena alteração constitucional na ultima revisão constitucional francesa. As propostas de revisão do estatuto do Ministério Público Fiscal espanhol avançaram ainda na fase final do governo anterior. Aliás, nós apresentamos alguns estudos espanhóis e franceses sobre essa matéria onde o sentido seria no do texto português, do código processual português, no sentido da estrutura constitucional portuguesa actual para esta matéria.
Portanto, parece-nos que se, designadamente a Europa, se orienta neste sentido, estarmos nós a fazer uma inversão de caminho era, no mínimo, sui generis.O Sr. Presidente: - Terminamos aqui as nossas audições programadas para hoje.
Quero agradecer-vos a vossa presença mais uma vez e, obviamente manifestar a abertura da Comissão para, a todo o tempo, receber e tomar em boa conta as posições que entendam remeter-nos, por escrito.
Está encerrada a reunião.Eram 20 horas e 20 minutos.A DIVISÃO DE REDACÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL
Usaram da palavra, a diverso título, além do Sr. Presidente (Vital Moreira), os Srs. Deputados Luís Marques Guedes (PSD), Medeiros Ferreira (PS), Ferreira Ramos (CDS-PP), Guilherme Silva (PSD), Cláudio Monteiro (PS), Maria Eduarda Azevedo (PSD), José Magalhães (PS), Mota Amaral (PSD), António Filipe (PCP), Barbosa de Melo (PSD) e Arlindo Oliveira (PS).
O Sr. Presidente (Vital Moreira):   Srs. Deputados, temos quórum, pelo que declaro aberta a reunião.Eram 15 horas e 25 minutos.Srs. Deputados, antes de prosseguirmos os nossos trabalhos com a discussão das matérias relativas ao artigo 229.o, n.o 1, alínea c), informo que deram entrada na Mesa dois pedidos de audiência, um dos quais do Conselho Superior da Magistratura que vem assinado pelo respectivo Vice-Presidente, Pedro Gonçalves Mourão. Sugiro que a audiência solicitada tenha lugar num dos próximos dias 4, 5 ou 6 de Dezembro, isto é, daqui a quinze dias. Há, ainda, um outro pedido, este já anterior - por lapso meu, não foi incluído no pacote anterior -, da Associação Portuguesa de Espectadores de TV que pretende dar a sua opinião sobre as propostas em matéria de audiovisual, sobretudo relativamente à Alta Autoridade para a Comunicação Social.
Se não houver objecções e já que um dos pedidos propõe as datas de 4, 5 ou 6 de Dezembro, eu próprio proponho que ambas tenham lugar no mesmo dia, por exemplo, sexta-feira, 6 de Dezembro, de manhã. Deste modo, acoplaríamos as duas audições, incluindo, pois, a que foi solicitada pela Associação Portuguesa de Espectadores de TV, cujo pedido já tinha dado entrada anteriormente.O Sr. António Filipe (PCP):   Sr. Presidente, no dia 6 não há trabalhos parlamentares, porque se realiza o Congresso do PCP.O Sr. Presidente:   Então, não podendo ser dia 6, poderíamos marcar para dia 4, de manhã, já que temos agendada uma reunião da Comissão para essa data.O Sr. José Magalhães (PS): - (Por não ter falado ao microfone, não foi possível transcrever as palavras do orador).O Sr. Presidente:   No ofício sugere-se , é apenas uma sugestão: "(...) Vice-Presidente, solicito a V. Ex.a que me seja concedida uma audiência, sugerindo que a mesma ocorra nos próximos dias 4, 5 ou 6 (...)".
Portanto, no próximo dia 4, quarta-feira, iniciaríamos a reunião com estas duas audições.
Srs. Deputados, assente esta questão, vamos retomar os trabalhos no ponto em que os tínhamos deixado ontem - alínea c) do n.o 1 do artigo 229.o da Constituição relativa às competências das regiões autónomas para desenvolver determinadas leis de bases.
Relativamente a esta matéria, há propostas do Sr. Deputado Pedro Passos Coelho, do PSD, do Sr. Deputado Guilherme Silva e do PP, todas elas caracterizadas por alargarem ligeiramente as competências, nomeadamente contemplando a alínea h) do artigo 168.o, que é a que tem por objecto o regime geral do arrendamento rural e urbano.O Sr. Ferreira Ramos (CDS-PP):   Isso é a proposta do PP.O Sr. Presidente:   É a proposta do PP, também. É a proposta do Sr. Deputado Pedro Passos Coelho, do PSD, do Sr. Deputado Guilherme Silva e do PP.
Suponho que o que todas as propostas visam é acrescentar a alínea h), do artigo 168.o, que prevê o regime geral do arrendamento rural e urbano.
Tem a palavra o Sr. Deputado Ferreira Ramos, para apresentar e justificar a proposta, em nome do CDS-PP.O Sr. Ferreira Ramos (CDS-PP):   O Sr. Presidente já procedeu, de alguma forma, à apresentação da proposta que é no sentido de alargar a especificidade deste regime das regiões autónomas, ou seja, alargar também às regiões autónomas a competência sobre esta matéria.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados do PSD, alguém quer acrescentar alguma coisa?O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, apenas quero acrescentar que me questiono quanto a saber se o objectivo útil da alteração desta alínea c) virá ou não a ser subsumido na alteração que eventualmente vier a ser encontrada para as alíneas a) e b), na sequência do que o Sr. Presidente formulou à Comissão como proposta de trabalho.
A primeira questão que penso que deveríamos equacionar é no sentido de saber se, neste novo figurino que altera significativamente o actual texto constitucional, continuará ou não a justificar-se a necessidade de especificar matérias onde o que estará em causa é apenas o poder legislativo de desenvolvimento de leis gerais e, portanto, nunca interferência com matérias reservadas, porque as matérias reservadas serão as ditas leis gerais. Aqui tratar-se-á apenas de legislação de desenvolvimento.
Portanto, Sr. Presidente, é esta a primeira questão que suscito.O Sr. Presidente:   Devo dar um esclarecimento.
Esta alínea foi acrescentada, em 1989, para responder a uma questão provocada pela experiência do Tribunal Constitucional que, embora sem unanimidade e nomeadamente contra o meu voto, tinha decidido que o desenvolvimento de leis de bases era competência reservada do Governo. Portanto, por isso é que esta alínea foi aqui posta.
Nesse contexto, penso que ela continua a ter interesse, mesmo que alteremos a alínea a) nos termos em que propus que fosse alterada.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, a base de trabalho em que assentámos na última reunião passava por duas propostas formuladas por si próprio: por um lado, a de haver uma delimitação da reserva exclusiva dos órgãos legislativos da República, entre os quais, obviamente, se inclui o Governo. Portanto, tudo reside em saber se nesse eventual artigo em que ficar delimitada a reserva exclusiva dos órgãos legislativos da República se incluirão ou não as matérias que estamos a tratar constantes das alíneas f), g) e h).O Sr. Presidente:   Claro. Nesse sentido, sim. Depende do que virá a dizer-se.
Em todo o caso, como esta questão é tão pequena, poderíamos resolvê-la independentemente disso. Se, depois,
fosse prejudicada, ficava. Mas para já, para o caso de o não ser, assentávamos na respectiva redacção.
Mas tem razão. É óbvio.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, se me dá licença, posso explicitar, pela parte do PSD, o porquê da proposta do aditamento da alínea h) que ficava subordinado à configuração final.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - A proposta do PSD decorre de uma constatação, de resto já aqui citada a propósito de um exemplo que, creio, foi colocado pelo Sr. Deputado Mota Amaral numa das anteriores reuniões.
Quanto a nós, em matéria relativa ao arrendamento rural e urbano - mas até mais ao rural -, existem características próprias das regiões autónomas que aconselham a que haja competência legislativa das Assembleias Regionais, obviamente, respeitando os princípios fundamentais das leis-quadro, das leis de bases da República sobre esta matéria, no sentido de poderem desenvolver algumas especificidades próprias, atendendo a circunstâncias que são muito próprias da sociedade e da actividade económica existente nos arquipélagos e que, em alguns aspectos específicos, não são repetíveis no todo nacional.
Nesse sentido, parece-nos claramente que, como o Sr. Presidente nos explicou, esta é uma das áreas que faz parte do elenco que levou o legislador a incluir esta alínea c) na revisão de 1989. Quanto à alínea h) do artigo 168.o, a matéria que tem que ver com o arrendamento rural e urbano, também nos parece que contém especificidades próprias facilmente entendíveis por quem conhece a realidade das regiões autónomas que justificam que possa haver competência legislativa que, desenvolvendo leis de bases da República, possa atender a algumas especificidades.
É, pois, esta a razão de ser da nossa proposta.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, está à consideração esta proposta comum ao projecto do PP, ao do PSD e ao de outros Deputados.
Sr. Deputado Medeiros Ferreira, tem a palavra.O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   É só para dizer que, da nossa parte, há inteiro acolhimento a esta proposta do PSD no sentido da inclusão da alínea h) nas chamadas "leis de desenvolvimento". No caso de se manter esta redacção, como foi aqui afirmado, encaramos como matéria consensual esta inclusão da alínea h) sobre as leis do arrendamento urbano e rural.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, está adquirido o aditamento da alínea h) quanto à competência legislativa das regiões autónomas respeitante às leis de desenvolvimento da República. Obviamente, este aditamento apenas subsistirá se a própria alínea c) subsistir.
O projecto do Sr. Deputado Guilherme Silva propõe, ainda, o aditamento à alínea z) do n.o 1 do artigo 168.o, na parte que respeita ao regime dos bens de domínio público regional.
Ora, aqui, há, claramente, um equívoco porque, no domínio público, não há leis de bases, todo o regime é reserva de confiança da Assembleia da República. Portanto, o que é proposto é uma excepção à reserva de competência da Assembleia da República, algo que, obviamente, não pode ter o meu acordo. Mas os Srs. Deputados julgarão.
A proposta está feita. É conveniente discuti-la, se alguém pretender fazê-lo. Em todo o caso, ponho-a à discussão, dizendo, desde já, que não há lugar a voto.Pausa.Sr. Deputado Marques Guedes, tem a palavra.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, à falta de uma explicitação mais desenvolvida da parte dos proponentes, tenho alguma dificuldade em entender o verdadeiro alcance da proposta.
É que, aparentemente, como o Sr. Presidente chamou agora a atenção, e bem, o que está em causa na alínea z) do n.o 1 do artigo 168.o é o regime geral dos bens do domínio público.
Existe uma realidade, como todos sabemos, que são os bens do domínio público regional, parcelas do domínio público que, por força dos próprios estatutos político-administrativos das regiões, se integraram no domínio público regional.
Não vejo bem o que é que os proponentes pretendem, porque, relativamente aos bens de domínio público regional, penso que é inquestionável que haja competência da parte das Assembleias Legislativas Regionais para tomarem disposições sobre a sua gestão ou sobre as formas da sua utilização. Mas, tal como o Sr. Presidente disse, não me parece que isso deva ser entendido como um desenvolvimento da alínea z) do n.o 1 do artigo 168.o
A minha dificuldade é, pois, essa, Sr. Presidente.
Se o Sr. Deputado Guilherme Silva ou algum dos proponentes entretanto chegassem à sala, gostaria que, nessa altura, se voltasse à discussão desta matéria após uma maior explicitação da parte deles. É que, para nós, há um princípio com o qual estamos de acordo, não estamos é a ver que seja necessário incluí-lo nesta matéria.
E o princípio com o qual estamos de acordo é o de que, para a gestão e regime de utilização dos bens de domínio público regional, deve haver competências próprias por parte dos órgãos do governo próprio das regiões para poderem definir regras.O Sr. Presidente:   Compete-lhes, seguramente, a gestão. Agora, quanto a terem competência para definir o regime, não me parece de todo em todo admissível.
Passamos à alínea i), para a qual existe uma proposta do Partido Socialista.
Actualmente, tal como consta do texto constitucional, a alínea i) começa pela frase "Exercer poder tributário próprio, nos termos da lei, e dispor das receitas fiscais nelas cobradas (...)". O PS propõe que, logo a seguir à palavra "cobradas" se adite a frase "e de outras que devam pertencer-lhe, designadamente em função do lugar da ocorrência do facto gerador da obrigação do imposto", a que se seguirá o resto do texto que já está em vigor.
Dou, pois, a palavra a um Deputado do Partido Socialista para proceder à apresentação da proposta.O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   Sr. Presidente, começo por agradecer-lhe ter-me dado a palavra em primeiro lugar, o que penso decorrer da ordem de apresentação das propostas...O Sr. Presidente:   Não há mais nenhuma proposta, Sr. Deputado.O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   Não há mais nenhuma? Então, mais uma razão para tentar...O Sr. Presidente:   Isto é, há uma do Sr. Deputado Jorge Miranda, contrária à do PS, que vou pôr à consideração.O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   Pensei que me ia ouvir com atenção e que só depois, sem esse espírito apriorístico, poderia ou não introduzir qualquer emenda.
De qualquer maneira, terei todo o gosto em dizer o que nos preocupa como matéria tributária na região e que tem a ver com algumas modificações ocorridas entretanto, não só por causa do conceito restritivo que já está contemplado, quando, nesta alínea i), se diz "dispor das receitas fiscais nelas cobradas". Portanto, há, de facto, uma interpretação técnica muito restritiva do que se pode entender por "receitas fiscais cobradas nas regiões."
Depois de esta alínea ter sido aprovada constitucionalmente, a própria cobrança dos impostos sofreu modificações, como o Sr. Presidente sabe. Hoje em dia, podemos pagar os nossos impostos a nível nacional em qualquer estação dos CTT, em qualquer banco. Portanto, o local de cobrança dos impostos deixou de ser, do ponto de vista técnico e do ponto de vista concreto, um critério para se poder falar da afectação das receitas regionais.
Vamos admitir, por comodidade e dados os preços tentadores que a TAP pratica para os voos para as regiões autónomas, que nos deslocamos a Lisboa com frequência, trazendo connosco o cheque para pagar os impostos. Ora, podemos pagar os impostos numa sucursal de um banco, em Lisboa. Isto só para demonstrar por que é que o local de cobrança já não pode ser o critério característico da fiscalidade como receita para a região. Esta é a primeira questão.
A segunda tem a ver com a questão dos impostos indirectos, muitos dos quais são gerados na região e também pagos no Continente. Portanto, teríamos de conceber uma forma de avaliação da cobrança dos impostos indirectos, nomeadamente os que são gerados na região e que são cobrados à cabeça, como é o caso, por exemplo, do imposto sobre o tabaco, ou sobre certas bebidas alcoólicas, ou sobre os produtos petrolíferos, que, como sabemos, têm uma função de redistribuição das receitas do Estado de uma maneira muito significativa e que, pelo critério do local de cobrança, não chegam à região.
Entendemos que isso poderia ser ultrapassado e terá de ser ultrapassado por esta proposta do Partido Socialista que menciona, exactamente, o lugar de ocorrência do facto gerador do imposto.
Aliás, como o Sr. Presidente sabe, há estudos sobre as estimativas dos impostos indirectos que não chegam à região e que poderiam levar a que fossem atenuados certos aspectos tidos como mais negativos da gestão corrente dos orçamentos das regiões, com proveito para o prestígio das relações entre a República e as regiões autónomas.
É esse, portanto, o fundamento técnico-político desta alteração à alínea i) do artigo 229.oO Sr. Presidente:   Srs. Deputados, juntamente com esta proposta do PS, ponho à discussão a proposta do PP de aditamento de um artigo novo, 230.o-A, relativo a finanças públicas das regiões autónomas.
Ponho, ainda, à discussão, adoptando-a eu próprio, a proposta do Dr. Jorge Miranda relativa à alínea g) do artigo 229.o ("Exercer poder tributário próprio e dispor das receitas que lhe sejam atribuídas, nos termos da lei de finanças regionais").
Está em discussão a proposta do PP.
No que me diz respeito, guardar-me-ei para apresentar a que adopto do ex-Deputado Jorge Miranda.O Sr. Ferreira Ramos (CDS-PP):   Sr. Presidente, o Partido Popular autonomiza num artigo a matéria referente às finanças públicas das regiões autónomas, basicamente, acautelando e prevendo também a situação descrita pelo Sr. Deputado Medeiros Ferreira, ou seja, encontrando fórmulas de compensação sobre as receitas fiscais geradas e não cobradas nas regiões autónomas. Como é óbvio, mantém-se o preceito de que o regime de finanças públicas das regiões autónomas continue a ser fixado por lei da Assembleia da República.O Sr. Presidente:   Quanto a esta matéria da lei de finanças regionais, ao facto de as relações financeiras serem estabelecidas por meio das finanças regionais, essa ideia é comum ao PP e ao PS que acaba de apresentar uma proposta nessa área, subscrita pelo Sr. Deputado Medeiros Ferreira.
Se não estou em erro, existe, ainda, uma outra proposta no sentido de haver um regime financeiro das regiões autónomas, que creio que consta do projecto do PCP, mas está contida numa proposta de aditamento ao artigo 167.o. Este é um ponto que deixaremos de lado.
Quanto ao fundo da questão, o que temos é uma proposta do PS e uma do PP que convergem no sentido de alargar a constitucionalização das receitas fiscais próprias das regiões autónomas, não só às cobradas mas também, nos termos do PS, a "outras que devam pertencer-lhe, designadamente em função do lugar de ocorrência do facto gerador da obrigação do imposto" e, na redacção do PP, a "compensação sobre as receitas fiscais geradas e não cobradas nas Regiões".
A proposta que eu próprio faço é inversa: é no sentido de "desconstitucionalizar" a ideia de um exclusivo das receitas tributárias das regiões autónomas a favor das mesmas regiões autónomas. Nos termos da proposta do ex-Deputado Jorge Miranda, dir-se-á apenas "dispor das receitas que lhes sejam atribuídas, nos termos da lei de finanças regionais".
Já tive oportunidade de dizer ao Sr. Deputado Medeiros Ferreira por que é que discordo da proposta do PS e agora vou desenvolver os argumentos.
As razões são simples: esta redacção da Constituição tem 20 anos. Nessa altura, mais do que se justificava, tendo em conta o atraso histórico e - porque não dizê-lo? - o desinteresse histórico da República pelas regiões autónomas, que estas tivessem um privilégio de recuperação do atraso e que fossem excepcionadas, mesmo contribuindo para as despesas gerais da República; portanto, que ficassem com toda a parte do "bolo" fiscal nelas cobrada. Criou-se, assim, uma situação perfeitamente exótica e insólita.
Não conheço Estado algum, nem unitário nem federal, onde uma parte do território fique, à partida, com todas as receitas fiscais que constituem o "bolo" principal das receitas de qualquer Estado, excluindo o crédito.
O que acontece é que, em Portugal, temos esta situação perfeitamente original: as despesas gerais da República são pagas apenas pelo Continente, ou seja, as Forças Armadas, os tribunais, as relações externas, a Assembleia da República, os Srs. Deputados, mesmo os das regiões autónomas, são pagos pelo Orçamento sustentado pelo Continente. Portanto, todas as despesas gerais da República são alimentadas apenas pelo Continente.
Mas há mais: além disso, há os serviços do Estado na região que, obviamente, são pagos pelo Continente - os tribunais, as forças de segurança e todos os demais serviços que ainda são serviços da República e até os serviços fiscais que cobram os impostos para as regiões autónomas são pagos pela República, isto é, pagos pelo Continente.
O Orçamento do Estado só é orçamento do Estado em parte. É orçamento do Estado nas despesas, é orçamento do Continente nas receitas.
Ora bem, gostaria que o Orçamento do Estado fosse orçamento de todo o Estado, de todo o País, e não orçamento que é pago por uma parte e beneficiado por todos.
Acontece, aliás, que, além destas transferências líquidas, o Fundo de Equilíbrio Financeiro das autarquias locais, por exemplo, é pago pelo Orçamento do Estado, isto é, pelos impostos do Continente. Acresce que é paga pelo Estado uma série de serviços, não baratos, nas regiões autónomas, como, por exemplo, a Universidade dos Açores que é paga pelo Continente. Isto para além de uma série de despesas indirectas, como, por exemplo, a compensação dos diferenciais de serviços públicos que são pagos pelo Orçamento do Estado, isto é, são pagos pelo Continente.
Compreendo esta norma constitucional e nem eu próprio me opus a ela, em 1976. Era uma questão de justiça histórica. Agora, a meu ver, estas soluções de privilégio têm um tempo e devem ter uma lógica. Mantê-las, a meu ver, é mau e por isso proponho que não se mantenham. Agravá-las, a meu ver, é piorar o que já está.
Portanto, congelar constitucionalmente não só o direito a ficar com todas as receitas fiscais cobradas nas regiões mas também a uma compensação ou a todas as receitas fiscais, independentemente de onde fossem cobradas, mas só desde que sejam geradas nas regiões autónomas e, a somar a isso tudo, acrescentar ainda mais um direito a transferências orçamentais - coisa que o PP faz e o PS suponho que também -, penso que é algo que, constitucionalmente, não seria avisado.
Admito perfeitamente que, enquanto se mantiver um défice de desenvolvimento das regiões autónomas, se operem transferências substanciais do Orçamento do Estado para as regiões autónomas, ao abrigo da lei de finanças regionais, como, aliás, tem acontecido desde há 20 anos. É uma questão de rattrapage, de recuperação do desenvolvimento em que foram deixadas pelo isolamento e o abandono histórico. Mas vamos congelar constitucionalmente uma situação que queremos que seja transitória? E vamos agravar esse congelamento? Vamos consagrar?... É porque depois isso significa "para sempre"...! Estas normas, uma vez postas no texto, tornam-se difíceis de tirar; é muito mais fácil pô-las do que tirá-las. Vamos consagrar uma situação de privilégio orçamental, fiscal e financeiro? Sinceramente, não contem comigo para isso.
Sr. Deputado Guilherme Silva, tem a palavra.O Sr. Guilherme Silva (PSD):   Sr. Presidente, não tive o prazer de ouvir integralmente a intervenção de V. Ex.a, mas a parte que ouvi foi, para mim, elucidativa...O Sr. Presidente:   Não é novo. Já escrevi isto, de modo que nem sequer disse qualquer novidade. Isto está escrito em letra de forma.O Sr. Guilherme Silva (PSD):   Sem rodeios, devo dizer que é óbvio que a questão financeira é uma questão fundamental e das mais delicadas na autonomia regional. Isto pela simples circunstância de que não é desconhecido que as regiões autónomas não são auto-suficientes do ponto de vista das receitas que geram e dos encargos que têm de suportar, designadamente a nível público, numa lógica de alguma igualdade nacional.
Exactamente para dar resposta a essa realidade é que a Constituição estabeleceu as soluções que V. Ex.a referiu e que considerou de "natureza transitória e injustas". Direi que são realmente injustas por insuficientes, mas não pelas razões que V. Ex.a aduziu. São injustas por insuficientes e, portanto, se V. Ex.a, em substituição das soluções que a Constituição tem agora, vai preconizar-nos outras que, efectivamente, sejam mais realistas tendo em conta as necessidades das regiões autónomas, não contará, obviamente, com a minha oposição, bem pelo contrário.
Mas é necessário que se reflicta um pouco em toda esta questão que vem sendo designada de "custos da insularidade", ou seja, a questão relativa às dotações e previsões de receitas que a nível do Estado devem ser asseguradas e transferidas para as regiões autónomas, porque penso que também aqui há um problema de custos de soberania. Portugal tem a soberania das ilhas que integram as regiões autónomas, que não são apenas territórios mas, sim, territórios com comunidades nacionais, com portugueses, e tem, ou deve ter, em relação a essas comunidades as mesmas obrigações que tem em relação ao restante da comunidade nacional.
Aliás, as observações de V. Ex.a, Sr. Presidente, são meramente formais. V. Ex.a ataca todas as soluções que a Constituição hoje tem em matéria de encaminhamento de algumas receitas para as regiões autónomas, dizendo:
"Bom, isto é o Orçamento do Estado e só tem para as regiões autónomas uma vertente, que é a vertente positiva, a vertente boa das receitas. Não tem a outra face da moeda, que é a das obrigações, a dos encargos, a das comparticipações, como é exigido em relação ao resto da comunidade nacional". E qual é o problema de, se assim for, se reconhecer, como se reconhece, que as situações específicas das regiões autónomas assim o determinam? Penso que as consequências que estão, a nível financeiro, fixadas na Constituição - e que, digo e repito, são insuficientes - são consequências da própria Constituição, que preconiza o princípio da solidariedade nacional em relação a estas situações. Como tal, não há que estranhar que o Estado custeie, e só custeie de há algum tempo a esta parte, os encargos da cobrança dos impostos e que as regiões arrecadem os impostos aí cobrados. O problema é que essas verbas são, efectiva e reconhecidamente, insuficientes para assegurar às populações das regiões autónomas uma qualidade e uma participação num processo de desenvolvimento nacional tendencialmente idêntico ao do restante território nacional. Daí que se venha discutindo a elaboração de uma lei de finanças regionais que, de uma vez por todas, acabe com este sistema de obrigar as regiões a recorrerem a empréstimos.
É sabido que ao longo dos últimos anos de autonomia, em situações de crise nacional e de conjuntura financeira nacional difícil, as regiões autónomas foram obrigadas a endividar-se com o aval do Estado, porque, segundo este, a República não tinha meios para fazer funcionar de uma forma mais pródiga e mais realista as dotações a fundo perdido transferidas para as regiões. Assim, arrastaram-se as regiões para a contracção de empréstimos com o aval do Estado, com a promessa de que este, admitindo que a conjuntura evoluiria favoravelmente, honraria esse aval sem exigir das regiões a contrapartida do pagamento destes empréstimos. Ora, chegada a hora da verdade, o Estado não honrou o seu aval, pelo que avolumou o montante das dívidas das regiões com juros que hoje ultrapassam o capital inicial e é óbvio que este comportamento, no mínimo, é inconstitucional, porque nada tem de solidário. Assumiu-se esta realidade, preconizando que... Aliás, há um grupo de trabalho que está a trabalhar neste sentido no que respeita à lei das finanças regionais, tendo em vista sanear as situações financeiras do passado e não é, com certeza, com restrições em nome de princípios formais...O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Guilherme Silva, peço que não continue a lavrar num equívoco. Eu não propus qualquer restrição das transferências reais do Estado para as regiões autónomas. Propus, sim, que se "desconstitucionalizasse" o verdadeiro, insólito, original e completamente descabido - em minha opinião - direito de preensão das receitas fiscais totais por parte de uma parcela do território nacional. Foi apenas isso que propus e a verdade é que o senhor está a falar sobre questões que não estão em causa.
Não propus qualquer restrição! Propus que remetêssemos para a lei de finanças regionais o sistema de financiamento das regiões autónomas, razão pela qual os argumentos que está a produzir não se dirigem à minha pessoa.O Sr. Guilherme Silva (PSD):   Sr. Presidente, nessa circunstância, pergunto a V. Ex.a se está de acordo, por exemplo, com uma solução que substitua esta e que passe, por exemplo, pela capitação da receita do IRS e do IRC relativamente às regiões autónomas.
Melhor dizendo: já há, como sabe, essa solução para as receitas do IVA, que é um imposto com um sistema de processamento que não permitia a distinção do que era cobrança regional e do que não era cobrança regional. Como tal, estabeleceu-se o princípio da capitação. Há um "bolo" nacional do IVA e, em função da população das regiões, atribui-se a parcela do IVA de acordo com essa base, ou seja, proporcionalmente.
Qual é a sensibilidade de V. Ex.a para a consagração, em sede constitucional ou não (pode ser na base de uma solução que vem preconizada pelo Prof. Jorge Miranda, que remete para a lei de finanças regionais), de se estabelecer o princípio da capitação em matéria de IRS e de IRC? Uma solução similar àquela...O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Guilherme Silva, em sede de lei de finanças regionais, estou disposto a discutir todas as propostas, inclusive essa, com a qual provavelmente estarei de acordo, depois de descontadas as despesas gerais da República, que devem ser de responsabilidade solidária de todos os portugueses, onde quer que residam no território da República.O Sr. Guilherme Silva (PSD):   O Sr. Presidente está sempre extremamente preocupado com a parte das despesas e sempre com a preocupação de estabelecer aí um reverso da medalha. Peço desculpa pela minha observação, mas considero isso perfeitamente formal. O problema é de conteúdo e de quantitativos!O Sr. Presidente:   Também me parece! Quanto a isso estamos de acordo!O Sr. Guilherme Silva (PSD):   Se, em função das necessidades das regiões e de acordo com o tal princípio de criar uma ideia aproximada de igualação, for necessário, conveniente ou recomendável que esse contributo, na proporção das despesas, seja dispensado às regiões, não vejo mal nenhum em que isso aconteça. O problema é o de se fazer a avaliação correcta para não se atirarem as regiões para esta situação de recurso sistemático a empréstimos que se vão alongando no tempo, que se vão agravando com juros e que vão, inclusivamente, criando na opinião pública nacional uma ideia errada de delapidação e de má administração das regiões autónomas que não corresponde à realidade. Digo isto porque não era possível, no sistema que foi feito, pensar que as regiões autónomas, sem capacidade de produção de meios próprios de amortização daqueles empréstimos para investimentos públicos, que se sabe à partida que não vão gerar rentabilidade de amortização porque não são projectos da área privada, esses, sim, vocacionados para o lucro... Quando se preconizou esse tipo de solução já se sabia, à partida, que quando fosse altura de pagar não tinha havido a reprodução de rendimentos no hospital para amortizar as dívidas da construção do hospital, ou da escola, etc. Esta é uma realidade que é elementar.
Portanto, ou há boa-fé nesta relação entre o Estado e as regiões ou não há boa-fé. E eu quero partir do princípio de que, independentemente de quem tem responsabilidades de poder nas regiões autónomas ou na República, há obviamente boa-fé nas relações neste domínio. E é neste sentido que acho que devemos entender e sentir, em sede de revisão constitucional, esta questão.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Medeiros Ferreira.O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   Sr. Presidente, queria dizer-lhe, antes de mais, que me habituei a ouvi-lo sempre com extrema atenção, porque, até aqui, as suas propostas eram mais consensuais do que propriamente polémicas. Mas eis que o Sr. Presidente da Comissão se apresenta com uma proposta polémica!O Sr. Presidente:   É para responder à do PS!O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   Para agravar a situação, desenvolve um argumentário que considero infeliz. Ora, quando o Sr. Presidente estava a argumentar, lembrei-me de uma frase de Goethe que tem muita validade nestas circunstâncias e em que ele dizia que nunca se deve argumentar demais, porque há sempre o perigo de um dos nossos argumentos enfraquecer a razão que nos assiste no tema.
Creio que, independentemente de considerar que o Sr. Presidente e brilhante constitucionalista, Vital Moreira, não tem razão nesta matéria... Não tem razão, desde logo, se me permite, quando introduz o conceito de uma norma mental transitória. Nada na Constituição indicava que esta norma fosse transitória, meu Deus! Porque, se assim fosse, estaria, obviamente, nos dispositivos transitórios da Constituição, fosse neste capítulo, fosse no capítulo das disposições transitórias que vinham no fim.
Portanto, não houve aqui qualquer ideia...O Sr. Guilherme Silva (PSD):   Não se esqueça do Governo!Risos.O Sr. Medeiros Ferreira (PS):   Espero que o Sr. Deputado Guilherme Silva não dê tiros nos seus próprios pés!
Dizia que estamos aqui a ver que a situação substantiva não é transitória. Houve um erro de cálculo, é verdade - e, aliás, está aqui um dos protagonistas desse erro -, na génese de autonomia que foi o pressuposto das receitas geradas e cobradas na região. Há um erro de cálculo! O erro de cálculo tem a ver com condições históricas que já estão ultrapassadas e uma delas era a dos créditos da base das Lages e da base das Flores. De acordo com esse conceito, alguns dos autores da autonomia pensaram que o problema da fiscalidade cobrada no arquipélago era adjacente. Mas não! Apesar de ter sido assim considerada, é essencial!
Percebo as questões que colocou do ponto de vista formal, mas do ponto de vista do conteúdo elas não têm qualquer razão de ser. Em primeiro lugar, as regiões autónomas, por serem autónomas e por terem um orçamento, têm contas, o que não acontece nas outras regiões naturais do País. Se fossemos fazer as contas das outras regiões naturais do País, possivelmente com a excepção da Área Metropolitana de Lisboa, da Área Metropolitana do Porto e do Algarve turístico, descobriríamos que todas elas são deficitárias. O que acontece é que, como temos moeda única no todo nacional, não há contas das regiões naturais que agora queremos promover. Mas existem contas públicas, mais ou menos transparentes - agora não me compete pronunciar sobre isso - nas regiões autónomas. E são essas contas que nos dão o défice. É por isso que sabemos que há défice, é por haver contas públicas nas regiões autónomas. Como tal, não acho que as regiões devam ser prejudicadas pelo facto de serem, neste momento e com estas receitas, regiões, do ponto de vista orçamental, com despesas superiores às receitas próprias.
Creio, portanto, que o articulado da alínea i) é o mínimo dos mínimos. Aliás, o seu argumento de que poderíamos passar isto para uma lei de finanças regionais fez-me vir à ideia a imagem de um carro que está a subir a Rua da Imprensa Nacional, que conheço bem e que é muito íngreme, e cujo condutor, antes de saber qual é o ponto de embraiagem, retira o travão de mão...
Portanto, ninguém sabe o que é que vai ser a lei de finanças regionais.
E o que o Sr. Deputado está a propor é que, sem se saber o que é a lei de finanças regionais, se retire o travão de mão, ou seja, que as contas e os fluxos financeiros da região fiquem perfeitamente à mercê das contingências da dura realidade, que é neste momento deficitária.
Mas já agora, deixe-me continuar neste domínio, correndo o risco de não seguir o preceito de Goethe, que é exactamente o que tem a ver com a questão da coesão nacional e da coesão comunitária.
Refiro este aspecto porque fiz a campanha eleitoral e como Deputado da região posso assumir alguma consequência se este dispositivo não for aprovado. Na minha campanha eleitoral na região disse que, assim como a comunidade europeia introduziu o conceito de coesão económica e social, no plano nacional devíamos introduzir um conceito de coesão nacional que levaria, exactamente, à lei de finanças regionais. E um dos critérios que queremos ver aqui completado nesta alínea i) é o de aumentar as receitas próprias da região. E também fazemos um cálculo, que pode ser errado, no sentido de que esta alínea i) abarque muito daquilo que eu disse sobre o local de cobrança, tecnicamente ultrapassado pelas modernas técnicas de pagamento dos impostos, que já se podem fazer a nível nacional, ou até pela dificuldade...
Vou dar-lhe um exemplo em relação aos fundos comunitários: como sabe, os fundos comunitários chegam ao tesouro português e depois há uma enorme dificuldade em fazê-los chegar às regiões autónomas. Aí o cobrador institucional é o Estado, a República, que tem enormes dificuldades em fazer a transferência atempada para as regiões autónomas.
Portanto, presumo que, se a cobrança e as receitas não fossem imediatamente afectadas às regiões autónomas, o gap entre essa cobrança e a sua transferência para a região
podia também colocar várias questões de ordem prática ao orçamento e à acção do governo das regiões autónomas.
Sr. Presidente, poderia avançar muito mais, mas gostava só que também tivesse presente alguns dos argumentos que aqui foram avançados.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, considero todos os argumentos, mesmo quando a argumentação é excessiva ou deficitária.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, vou arriscar dizer que o Sr. Deputado Medeiros Ferreira argumentou demais...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Não foi demais e foi muito bem!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Fica entregue essa "solidariedade regional"...
No entanto, não quero deixar de comentar uma ou duas das afirmações que fez.
A primeira tem que ver com a circunstância de que, embora não havendo nenhum fenómeno semelhante nem distante da regionalização político-administrativa no Continente, o facto é que o cálculo do défice pode fazer-se porque a cobrança de impostos é feita na base das circunscrições administrativas em que se estrutura o Ministério das Finanças, que são ainda circunscrições concelhias e distritais. Portanto, a partir daí é possível apurar qual é a cobrança feita por cada distrito e, mesmo que os distritos não correspondam a ideais regiões, sempre seria possível fazer esse cálculo.
Porém, parece-me que é um pressuposto errado das afirmações que fez confundir as receitas obtidas por transferência do Orçamento do Estado com as receitas tributárias imputadas ou consignadas directamente ao orçamento das regiões. E aí é que o problema se pode colocar.O Sr. Medeiros Ferreira (PS): - Eu não confundi, juntei!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - A questão é que se pôs em causa o direito próprio das regiões de reservarem para si toda a cobrança de impostos gerados na região. Para além dessa receita, também há receitas dos orçamentos das regiões obtidas por transferência do Orçamento do Estado. Precisamente porque o tal erro de cálculo pode ser visto nessa perspectiva, pode ser visto também como um erro de cálculo da despesa - mas admito que seja um erro de cálculo da receita -, gera um défice. E isso significa que a única fonte não é a das receitas tributárias propriamente dita; há também as transferências directas do Orçamento do Estado. E terão de haver sempre e terão sempre de compensar, na medida em que as regiões sejam deficitárias, a falta de receitas próprias que as regiões, porventura, tenham.