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cujos proprietários não acataram as orientações recebidas e permitiram ou fomentaram a aglomeração de pessoas, propiciando, desse modo, a propagação da epidemia. De referir igualmente a estreita cooperação mantida entre a GNR, a PSP e o SEF a nível operacional e da troca de informação, nomeadamente no controlo efetuado nos nove pontos de passagem autorizados ao longo da fronteira terrestre e na identificação de casos de contágio em comunidades de imigrantes. De um modo geral, a atuação das FSS pautou-se por uma presença visível e constante de aconselhamento e sensibilização dos cidadãos para os deveres impostos no decreto de execução da declaração do estado de emergência, levando a população a adotar os comportamentos adequados à contenção da propagação da epidemia, sendo, salvo em casos pontuais, prontamente acatadas as recomendações dos elementos destacados no terreno, com vista a prevenir a transmissão do vírus, em prol da segurança comum. 6.3. Proteção civil  A Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) privilegiou a coordenação e representação institucional e promoveu uma resposta operacional adequada à situação de calamidade em curso.  No quadro do estado de emergência, a Comissão Nacional de Proteção Civil, enquanto órgão de coordenação em matéria de proteção civil, deliberou a ativação do Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil, por forma a responder com a máxima eficácia às exigências de proteção e socorro excecionais decorrentes desta crise de saúde. Foram igualmente ativados múltiplos Planos Municipais e Distritais de Emergência de Proteção Civil, de modo a garantir o acompanhamento permanente e reforçado da evolução da situação epidemiológica, adaptando-se assim os diversos planos à realidade local de cada município. Assim, até dia 2 de abril, encontravam-se ativados, além do Plano Nacional de Emergência e Proteção Civil, 17 Planos Distritais de Emergência e 111 Planos Municipais de Emergência. No âmbito da Comissão Nacional de Proteção civil foi constituída uma subcomissão para acompanhamento da situação epidemiológica COVID-19, presidida pela Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil. A subcomissão teve como objetivo garantir a monitorização permanente e analisar a evolução da situação epidemiológica COVID-19 no âmbito do sistema nacional de proteção civil e adotar mecanismos de colaboração institucional entre diversas áreas sectoriais. Até 2 de abril foram realizadas 20 reuniões diárias, envolvendo 23 entidades de diversas áreas governativas, regiões autónomas e 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________75
agentes de proteção civil, tendo sido possível estabelecer procedimentos de coordenação técnica e operacional entre as entidades em diversas áreas. Este trabalho permitiu resolver e ultrapassar muitos dos problemas que foram sendo identificados em diferentes áreas, criando soluções e ultrapassando os obstáculos. Entre estas situações, e pela sua relevância, destacamos o repatriamento de cidadãos nacionais e estrangeiros, a criação de procedimentos no âmbito do apoio social geral e, em concreto, no que se refere à problemática dos lares, licenciamento de veículos utilizados no transporte de doentes, desinfeção de equipamentos e operacionais e ainda apoio a comunidades migrantes.  A ANEPC teve ainda um papel preponderante na coordenação institucional das operações de repatriamento de cidadãos nacionais localizados no estrangeiro e que pretendessem regressar a Portugal em virtude da pandemia COVID-19. Para tal, foi ativado o Mecanismo Europeu de Proteção Civil no âmbito da emergência consular, com o objetivo de proceder ao repatriamento de cidadãos nacionais e de um conjunto de cidadãos de outros Estados-Membros da União Europeia. Em termos operacionais, sem prejuízo da dedicação de todos os agentes de proteção civil e entidades com especial dever de colaboração, é de sublinhar o papel preponderante dos bombeiros na resposta às operações de proteção e socorro, atuando na primeira linha de intervenção. É mister referir a cooperação institucional com as Forças Armadas, a qual permitiu uma resposta articulada a situações e carências específicas. Em paralelo, a ANEPC garantiu o apoio logístico a diversas entidades, e à própria estrutura, bem como a distribuição de equipamentos de proteção individual (EPI) às FSS e aos Corpos de Bombeiros, tendo sido disponibilizadas igualmente tendas, camas de campanha, cobertores, para apoiar as diversas operações ao nível distrital ou municipal. Por fim, destaca-se que a ANEPC procedeu, à ativação do Plano de Operações Nacional para o Coronavírus (COVID- 19) – PONCoV, aplicável a todo o território continental e a todas as estruturas, forças e unidades envolvidas. Enquanto instrumento de coordenação da resposta, este plano prevê a constituição, por distrito, de grupos de reforço de várias tipologias, para fazer face a constrangimentos ou défices de resposta de alguns corpos de bombeiros, criando grupos de reforço de apoio sanitário, emergência pré-hospitalar, salvamento e desencarceramento, incêndios urbanos e industriais e grupos de incêndios florestais. Assim, no contexto da declaração do estado de emergência, a resposta da ANEPC à atual pandemia promoveu a coordenação institucional entre as diversas entidades envolvidas, a coordenação operacional dos diferentes agentes de proteção civil, com especial destaque II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________76
para os bombeiros, e aa gestão criteriosa de recursos humanos e patrimoniais necessários, coordenando igualmente e gerindo o importante contributo das Forças Armadas para o esforço nacional de gestão desta crise pandémica. 6.3.1. Apoio das Forças Armadas no quadro da Proteção Civil  No quadro da Proteção Civil, as Forças Armadas (FA), disponibilizaram, desde o primeiro momento, a sua capacidade técnica, logística e de recursos humanos, em prol do esforço de combate nacional à epidemia de corona vírus, tendo, desde logo, aumentado o grau de prontidão do seu efetivo. As FA disponibilizaram 2.300 camas, em várias unidades militares da sua rede de saúde, no Continente e nas Regiões Autónomas, em reforço da capacidade do Serviço Nacional de Saúde (SNS) em internamentos «não graves» e apoio aos profissionais, na resposta à pandemia de Covid-19. O Laboratório Militar intensificou a produção de gel desinfetante, em reforço da capacidade do SNS e das próprias instituições militares; o Laboratório de Defesa Biológica e Química do Exército, começou a realizar testes de despiste do novo coronavírus, com a mesma metodologia utilizada pelo Laboratório de Referência Nacional Doutor Ricardo Jorge. As FA têm apoiado hospitais distritais, de Norte a Sul do país, com a instalação e manutenção de tendas de campanha no exterior dessas unidades de saúde, ampliando assim a sua capacidade de triagem e de isolamento de casos suspeitos de infeção. São de sublinhar igualmente as ações de desinfeção de lares e outros estabelecimentos, a disponibilização de tendas e camas, o transporte e distribuição de refeições aos mais carenciados e o transporte de donativos e material para reforço do SNS ou do dispositivo de Proteção Civil. Reforçaram também a capacidade de oferta de hospitais e centros de saúde, de norte a sul do país, com a montagem de um total de 387 camas e 49 tendas. Instalaram duas tendas na zona do Hospital Prisão de Caxias, em resposta à solicitação da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e adaptaram um hospital de campanha, com 140 camas, em terrenos da cidade universitária, junto ao Hospital de Santa Maria em Lisboa. Refira-se, a título de exemplo, que os polos da Cruz Vermelha de Macedo de Cavaleiros e de Mogadouro viram a sua capacidade reforçada, com a montagem de uma tenda adicional em cada uma daquelas localidades, o Instituto Português de Oncologia do Porto foi reforçado com a instalação de quatro tendas, e a Administração Regional de Saúde do Norte recebeu o apoio das FA no transporte de doações. Os militares montaram 50 camas a pedido da Câmara 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________77
de Arganil, outras 60 para a Proteção Civil das Caldas da Rainha, 40 por solicitação da Proteção Civil de São Pedro do Sul, tendo instalado igualmente uma tenda de apoio ao controlo fronteiriço rodoviário entre Espanha e Portugal, em Castro Marim e facultado alojamento à Proteção Civil de Lagos e ao Serviço Regional de Proteção Civil da Madeira. 6.4. Cumprimento da legislação do estado de emergência – crime de desobediência A legislação do estado de emergência prevê a cominação do crime de desobediência para o não cumprimento de determinados comandos legais, nomeadamente de confinamento obrigatório e de encerramento de estabelecimento ou de atividade. Outrossim, o crime previsto e punido nos termos do artigo 348.o do Código Penal aplica-se a quem faltar à obediência devida a ordem ou a mandado legítimo, regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente, se uma disposição legal cominar, no caso, a punição da desobediência simples ou, na ausência de disposição legal, a autoridade ou o funcionário fizerem a correspondente cominação.  No decurso da execução do Decreto n.o 2-A/2020, de março, surgiram dúvidas interpretativas quanto ao âmbito de abrangência da cominação do crime de desobediência. Tais dúvidas fundaram-se no facto de a alínea b) do n.o 1 do artigo 32.o, em sede de competência fiscalizadora atribuída às forças e serviços de segurança, cominar a punição por desobediência a violação do disposto nos artigos 3.o (confinamento obrigatório) e 7.o a 9.o, não referindo a violação do dever de proteção especial (artigo 4.o) e o dever geral de recolhimento domiciliário (artigo 5.o).  As FSS seguiram o entendimento que a violação dos deveres consagrados nos artigos 4.o e 5.o está, igualmente, sujeita à punição por desobediência, o qual nem sempre teve acolhimento pelos órgãos judiciários. Importa, portanto, clarificar a intenção legislativa, a fim de proporcionar um enquadramento legal claro à população.  Mais importa referir que o desrespeito pelas obrigações decorrentes da execução da declaração do estado de emergência estão, desde logo, enquadradas no disposto no artigo 7.o da Lei n.o 44/86, de 30 de Setembro, que regula o regime do estado de sítio e do estado de emergência, que determina que «[a] violação do disposto na declaração do estado de sítio ou do estado de emergência ou na presente lei, nomeadamente quanto à execução daquela, faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência». Assim, foi entendido que o desrespeito pelos deveres instituídos pelos artigos 4.o e artigo 5.o legitima a emissão de uma ordem por parte dos elementos das Forças e Serviços de Segurança tendente ao seu cumprimento, o que, em caso de recusa por parte do cidadão advertido, não sendo invocável II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________78
o direito de resistência por se tratar de uma ordem legítima emanada por autoridade pública na vigência do estado de emergência, resulta necessariamente na prática do crime de desobediência, por parte do cidadão. O Governo tem presente que o artigo 32.o do Decreto n.o 2-A/2020 indicia que o regime sancionatório por violação dos artigos 4.o e 5.o deverá ser ponderado e aprovado em momento posterior, ao prever a avaliação da «necessidade de aprovação de um quadro sancionatório por violação do dever especial de proteção ou do dever geral de recolhimento domiciliário». De qualquer forma, o Governo considera preferível, se se mantiver eficaz, o aconselhamento em vez da punição; a adesão em vez de repressão. Assim, entendeu o Governo fazer aplicar o decreto de execução do estado de emergência, apelando ao sentido de cidadania e de responsabilidade dos cidadãos, nomeadamente através de uma abordagem de sensibilização, esclarecimento e pedagogia. Tal abordagem é prévia ao acionamento dos mecanismos de natureza penal previstos na lei, aplicáveis aos casos mais graves de desrespeito de obrigações de confinamento e de desobediência indevida a ordens legítimas da autoridade pública.  De referir, por último, que na pendência do período de estado de emergência em análise (22 de março a 2 de abril) as FSS registaram 108 detenções pelo crime de desobediência e foram encerrados 1.708 estabelecimentos comerciais, demonstrando um elevado grau de acatamento das regras impostas no estado de emergência por parte da população em geral. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________79
7. ESTRUTURA DE MONITORIZAÇÃO DO ESTADO DE EMERGÊNCIA 7.1. Criação, composição e atividade A Estrutura de Monitorização do Estado de Emergência (EMEE) foi criada nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 17.o da Lei n.o 44/86, de 30 de setembro, na sua atual redação, que aprova o regime do estado de sítio e do estado de emergência, e ao abrigo da alínea b) do artigo 20.o do Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março. Este diploma, que procede à execução da declaração do estado de emergência efetuada pelo Decreto do Presidente da República n.o 14-A/2020, de 18 de março, determina que o «o membro do Governo responsável pela área da administração interna, com faculdade de delegação, coordena uma estrutura de monitorização do estado de emergência, composta por representantes das áreas governativas definidos por despacho do Primeiro Ministro e de representantes das forças e serviços de segurança, para efeitos de acompanhamento e produção de informação regular sobre a situação, designadamente para efeito do cumprimento do disposto no n.o 1 do artigo 28.o da Lei n.o 44/86, de 30 de setembro, sem prejuízo das competências próprias da Secretária-Geral do Serviço de Segurança Interna e do Gabinete Coordenador de Segurança». Em cumprimento do disposto no referido Decreto n.o 2-A/2020, o Primeiro-Ministro determinou a composição da EMEE, nos termos do Despacho n.o 3545/2020, publicado no Diário da República, n.o 57-A, Série II, de 21 de março. Assim, sob a coordenação do Ministro da Administração Interna, a EMEE integra representantes das forças e serviços de segurança e por Secretários de Estado indicados pelo Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital, pelo Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros, pela Ministra de Estado e da Presidência, pelo Ministro da Defesa Nacional, pela Ministra da Justiça, pela Ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública, pela Ministra da Saúde, pelo Ministro do Ambiente e da Ação Climática, pelo Ministro das Infraestruturas e da Habitação e pela Ministra da Agricultura. Nestes termos, a EMEE teve a seguinte composição permanente, sem prejuízo da possibilidade de participação de representantes de outras áreas governativas quando tal se mostre adequado: 1. Ministro da Administração Interna, Eduardo Cabrita; 2. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna, Antero Luís; 3. Secretária de Estado da Administração Interna, Patrícia Gaspar; 4. Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-Ministro, Tiago Antunes; 5. Secretário de Estado do Comércio, Serviços e Defesa do Consumidor, João Torres; II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________80
6. Secretário de Estado da Internacionalização, Eurico Brilhante Dias; 7. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros, André Moz Caldas; 8. Secretário de Estado Adjunto e da Defesa Nacional, Jorge Seguro Sanches; 9. Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, Mário Belo Morgado; 10. Secretário de Estado da Administração Pública, José Couto; 11. Secretário de Estado da Segurança Social, Gabriel Bastos; 12. Secretário de Estado da Saúde, António Sales; 13. Secretária de Estado do Ambiente, Inês dos Santos Costa; 14. Secretário de Estado Adjunto e das Comunicações, Alberto Souto; 15. Secretário de Estado da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, Nuno Russo; 16. Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, Luís Botelho Miguel; 17. Diretor Nacional da Polícia de Segurança Pública, Manuel Magina da Silva; 18. Diretora Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Cristina Gatões; 19. Presidente da Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil, Carlos Mourato NunesA EMEE funcionou em permanência, tendo realizado quatro reuniões, as quais ocorreram nos dias 22, 24, 27 e 31 de março de 2020. As primeiras duas reuniões realizaram-se presencialmente nas instalações do Ministério da Administração Interna, em Lisboa, tendo as demais decorrido por videoconferência. O secretariado da EMEE foi assegurado pelo Gabinete da Secretária de Estado da Administração Interna. Na primeira reunião foi consensualizado que os trabalhos da EMEE visavam, entre outros objetivos, reforçar a coordenação política na resposta à questão de saúde pública; coordenar a implementação das medidas preconizadas no Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março; manter atualizada a avaliação operacional da execução do estado de emergência; prestar informação a nível institucional e à população; e preparar o relatório a apresentar à Assembleia da República, nos termos da Lei n.o 44/86, de 30 de setembro. 7.2. Questões nucleares No âmbito do trabalho desenvolvido pela EMEE, foram abordadas várias questões que assumiram uma natureza permanente e transversal às diferentes áreas governativas, das quais cumpre destacar: 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________81
Apoio à população mais vulnerável Sem prejuízo da preocupação manifestada com o risco da pandemia para a saúde da generalidade da população, bem como com o impacto social e económico das medidas adotadas no contexto da execução da declaração do estado de emergência, a EMEE prestou particular cuidado à população mais vulnerável. Encontram-se nesta categoria os idosos, os reclusos, os sem-abrigo e os trabalhadores migrantes, entre outros. Os idosos encontram-se entre a faixa etária mais afetada pela doença Covid-19, facto refletido na taxa de contágio e, sobretudo, na de mortalidade. A título ilustrativo e segundo informação da Direção-Geral da Saúde, no fim do período do estado de emergência (2 de abril de 2020), 21,25% dos infetados com SARS-CoV-2 e 86,99% dos óbitos por Covid-19 eram pessoas com idade igual ou superior a 70 anos. Nestes termos, a alínea a) do n.o 1 do artigo 4.o do Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março, consagrou um dever especial de proteção para os maiores de 70 anos de idade, sujeitando-os a um conjunto específico e mais gravoso de limitações à mobilidade. Particularmente preocupante revelou-se a situação dos idosos residentes em equipamentos sociais (lares de idosos). Em função das características destes equipamentos, as medidas de distanciamento social mostrou-se de difícil execução, tendo-se multiplicado os casos de surtos epidémicos com origem em (ou potenciados por) lares de idosos. Tais surtos constituem um risco agravado para pessoas com uma condição física debilitada em função da própria idade ou de outras patologias, como também para os funcionários que prestam assistência aos utentes. A resposta aos vários casos de surtos epidémicos em lares de idosos reportados na EMEE foi multidisciplinar, envolvendo entidades do setor social, da área governativa do trabalho, solidariedade e segurança social, das forças e serviços de segurança, da proteção civil e das Forças Armadas entre outros. A situação do Lar de Nossa Senhora das Dores, em Vila Real, que levou ao realojamento de cerca de 50 utentes no Hospital Militar do Porto, foi apenas uma das que mereceu particular atenção no âmbito da EMEE, a par da de outros lares, incluindo não licenciados. Ao longo do período do estado de emergência, a capacidade de realização de testes aos utentes e profissionais deste tipo de equipamento social foi sendo reforçada, com o propósito de dar cumprimento ao dever especial de proteção legalmente consagrado. A sujeição de trabalhadores dos lares de idosos a confinamento domiciliário obrigatório ou profilático e o impacto que tal acarreta a nível dos recursos humanos para a prestação de cuidados aos idosos foram equacionadas nas reuniões, tendo sido sublinhada a importância do reforço do voluntariado e das múltiplas medidas que a área do Governo responsável pela solidariedade e segurança social adotou para fazer face ao problema, bem II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________82
como o apoio prestado por várias entidades, nomeadamente a Cruz Vermelha Portuguesa e os corpos de bombeiros. O ambiente prisional é um fator de risco agravado de contágio devido à dificuldade de implementação do distanciamento social, em grande medida devido ao confinamento do espaço dos estabelecimentos prisionais e à partilha de instalações sanitárias, espaços de refeições e de celas, entre outros. Reclusos e guardas prisionais constituem, portanto, grupos particularmente vulneráveis. Nas reuniões da EMEE foi veiculado o receio que o contágio em ambiente prisional possa ter consequências desproporcionadamente gravosas na população prisional, nomeadamente reclusos e trabalhadores. Para além de ter iniciado o trabalho legislativo para permitir uma redução da população prisional, em condições de segurança e de justiça, o Governo salvaguardou a capacidade de segregação da população prisional, com possibilidade de isolamento e acomodação dos reclusos em espaços distintos, através da montagem de tendas em estabelecimentos prisionais específicos. Neste sentido, foi intensificada a cooperação entre os Ministérios da Administração Interna e da Justiça, nomeadamente entre a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC) e a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais, para assegurar a disponibilização de capacidade de alojamento temporário, nomeadamente tendas de várias tipologias, camas e cobertores. Merece, igualmente, referência a preocupação manifestada com a população sem-abrigo e com os trabalhadores migrantes. No primeiro caso, foi dado relato do apoio prestado pelas Forças Armadas ao nível da alimentação, nomeadamente em Lisboa e no Porto e da importância do reforço do voluntariado social. No segundo caso, a EMEE foi informada sobre o reforço da informação em várias línguas disponibilizada aos imigrantes, na sua maioria trabalhadores no setor agrícola e cujas condições de alojamento dificultam o recomendado distanciamento social.  O Governo apoiou ações de repatriamento de cidadãos estrangeiros, visitantes ou residentes, com dificuldade em regressar aos países de origem em virtude dos constrangimentos nas fronteiras ou da disrupção do tráfego aéreo. Ao nível do apoio a cidadãos vulneráveis, a EMEE prestou particular atenção à situação das vítimas de violência doméstica. Tal como a experiência de outros países demonstra, este tipo de violência tende a aumentar no contexto de confinamento domiciliário de uma parte significativa da população. Ademais, tal confinamento impõe uma indesejável partilha do espaço doméstico entre vítimas e agressores e dificulta o recurso aos mecanismos de denúncia e de apoio às vítimas. Nestes termos, a EMEE sinalizou a necessidade de as forças e serviços de segurança atribuírem prioridade à fiscalização, nas vertentes preventiva e 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________83
repressiva, deste tipo de criminalidade e de funcionamento de mecanismos que permitam a identificação de casos de violência doméstica. Disponibilização de testes, ventiladores e equipamento de proteção individual A questão da disponibilização de testes, ventiladores e equipamento de proteção individual (EPI) foi ampla e recorrentemente debatida no seio da EMEE. Em primeiro lugar, os participantes nas reuniões deram nota das carências de EPI sentidas nas diferentes áreas governativas. A preocupação manifestada prendeu-se com a importância de manter a operacionalidade de setores essenciais ao funcionamento do Estado e da economia, nomeadamente as forças e serviços de segurança e de proteção e socorro, os trabalhadores das infraestruturas críticas nos setores da água, energia e resíduos, e o pessoal das cadeias de produção e distribuição agroalimentar, entre muitos outros. O acesso a EPI, nomeadamente máscaras, luvas, botas e viseiras, mostrou-se crítico, tendo em consideração a natureza escassa desse tipo de bens a nível interno e internacional. Em segundo lugar, foi solicitado o incremento da realização de testes nos mesmos setores essenciais, a fim de evitar linhas de contágio e de poder reduzir situações de isolamento profilático desnecessárias.  Em ambos os casos, a EMEE fez apelo a uma definição de critérios de prioridade para acesso aos testes, EPI e ventiladores, a começar naturalmente pelos profissionais da saúde e pelas forças e serviços de segurança e de proteção e socorro, podendo o acesso ser alargado à medida do aumento da capacidade de distribuição. Ao nível da coordenação e planeamento, fez-se igualmente apelo a uma identificação clara das necessidades setoriais e centralização dessa informação nos serviços da área da saúde. Tal centralização permite a adoção de procedimentos aquisitivos comuns, com vantagens comerciais evidentes ao nível dos preços, evitando-se a concorrência nos mercados interno e externo entre serviços da administração central do Estado ou entre estes e entidades regionais e locais. A EMEE registou e incentivou o reforço da capacidade produtiva de determinados setores, nomeadamente o incremento da produção de testes e de álcool gel pelo Laboratório Militar (duplicação da capacidade de produção de álcool gel para duas toneladas/dia) e a disponibilização de matéria-prima para a fabricação de álcool gel por entidades ligadas ao setor vinícola, nomeadamente o Instituto da Vinha e do Vinho, I.P., e a Associação Nacional de Destiladores.  Tratando-se de bens essenciais para o esforço de contenção da epidemia, houve um trabalho conjunto das várias áreas governativas. Neste sentido, é de realçar o trabalho da área da economia, na promoção da conversão de unidades industriais nacionais para a II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________84
específicos, nomeadamente a reposição do controlo fronteiriço na fronteira terrestre com Espanha, nos termos da Resolução do Conselho de Ministros n.o 10-B/2020, de 16 de março, e a cerca sanitária no município de Ovar, decretada nos termos da declaração de calamidade efetuada pelo Despacho do Primeiro Ministro e do Ministro da Administração Interna n.o 3372-C/2020, de 17 de março, e da Resolução do Conselho de Ministros n.o 10-D/2020, de 19 de março. Foi dispensada particular atenção ao regular funcionamento das infraestruturas críticas, nomeadamente nos setores da água e saneamento, energia e recolha de resíduos sólidos urbanos. A área governativa responsável pelo ambiente e pela ação climática acompanhou a evolução do funcionamento das respetivas entidades gestoras, reportando à EMEE os problemas sentidos, bem como, de uma maneira geral, a normal laboração do setor. De igual forma, o regular funcionamento dos equipamentos portuários, aeroportuários, rodoviários, ferroviários e de comunicações foi acompanhado ao longo do trabalho da EMEE, a qual dispensou o necessário apoio ao responsável do Governo pela área das infraestruturas. Aliás, foi feito um apelo no sentido de ser efetuada a identificação das infraestruturas críticas ao funcionamento da sociedade. A resiliência das redes de telecomunicações mostrou-se determinante para assegurar o recurso ao teletrabalho por grande número de trabalhadores, incluindo os do setor público, e do funcionamento do ensino à distância. Para tal, foram encontradas soluções técnicas que responderam ao aumento do tráfego, ainda que com uma eventual redução da qualidade do serviço e da cedência do princípio da neutralidade do tráfego nas redes de comunicações, a fim de priorizar o dos serviços essenciais. Adesão da população às medidas preventivas e restritivas O trabalho desenvolvido pela EMEE refletiu uma preocupação transversal a todas as áreas governativas com o nível de acatamento das múltiplas normas adotadas ao abrigo da declaração do estado de emergência. Tais normas, cuja volume resulta manifesto do anexo III ao presente relatório, envolvem amiúde alterações significativas ao modo de vida da população e restrições excecionais a determinados direitos, liberdades e garantias. Assumiu-se essencial, desde logo, assegurar a adesão voluntária da população às novas regras. Para tal, as forças e serviços de segurança adotaram uma postura essencialmente pedagógica nas ações de fiscalização, esclarecendo e aconselhando as pessoas, incentivando-as a aderir ao esforço coletivo de combate à pandemia. As forças e serviços de segurança, de forma consistente, deram nota de um acatamento generalizado da legislação adotada no contexto do estado de emergência. Crê-se que, em grande medida, este comportamento cívico da população se deveu ao esforço de divulgação da informação prestada ao público de forma II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________86
acessível e percetível, do qual são exemplos a plataforma #EstamosON no portal do Governo, a compilação da legislação por ordem temática e cronológica disponibilizada na página do Diário da República Eletrónico e a mensagem de texto (SMS) enviada pela ANEPC, em articulação com a Direção-Geral da Saúde, para todos os números de telefones móveis registados em território continental com conselhos sobre higiene pessoal. Teme-se, no entanto, que a adesão às medidas restritivas impostas ao abrigo da declaração do estado de emergência se vá erodindo com o tempo e à medida que o seu impacto económico e psicológico se for agravando. A EMEE foi sensível às solicitações das forças e serviços de segurança no sentido de serem munidas de mecanismos que possibilitem uma eficaz fiscalização das regras decorrentes da declaração do estado de emergência, nomeadamente da obrigação de confinamento e das limitações à mobilidade dos cidadãos. Neste sentido, foi operacionalizada a elaboração pelas autoridades de saúde de listas nominativas de pessoas sujeitas a confinamento obrigatório, nos termos do n.o 1 do artigo 3.o do Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março. As referidas listas destinam-se, tão-só, a serem do conhecimento das forças e serviços de segurança e somente para efeitos de fiscalização. Assim, a Estrutura de Mobilização diligenciou no sentido de a operacionalização desta medida salvaguardar a privacidade dos cidadãos e evitar a estigmatização social dos visados, resistindo a pressões de diferentes setores, nomeadamente das autarquias locais, para terem acesso às referidas listas. Neste contexto, foi igualmente debatida a necessidade de se criar um sistema declarativo, semelhante ao existente noutros países europeus, que servisse de prova dos motivos justificativos das deslocações da população e de fundamento à punição dos prevaricadores, bem como a criação de um regime sancionatório contraordenacional. Contudo, prevaleceu o entendimento segundo o qual se mostra inadequada a duplicação de soluções estranhas, descontextualizando-as dos princípios orientadores dos respetivos ordenamentos jurídicos. A postura pedagógica das forças e serviços de segurança não impediu que, nas situações mais graves, em particular as de violação do dever de confinamento domiciliário obrigatório, se fizesse uso de disposições penais, nomeadamente pelo crime de desobediência, nos termos previstos no artigo 7.o da Lei n.o 44/86, de 30 de setembro, conjugado com o artigo 348.o do Código Penal.  19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________87
Coordenação institucional A existência da EMEE é, em si mesma, um veículo de diálogo intersectorial e de coordenação das ações adotadas pelas diferentes áreas governativas. O trabalho desenvolvido permitiu agilizar respostas a questões específicas, em espírito de solidariedade entre membros do Governo e forças e serviços de segurança e de proteção civil. Ao nível da coordenação institucional, foi manifestada particular preocupação com medidas casuísticas – de duvidosa legalidade – adotadas em diferentes pontos do país, em particular por autoridades de saúde locais. Tais medidas envolveram a tentativa de imposição de confinamento obrigatório e de impedimentos à livre circulação de pessoas e bens fora do contexto legal permitido pela declaração do estado de emergência, nomeadamente por desrespeito dos princípios da necessidade e da proporcionalidade. Os membros da EMEE foram unânimes em repudiar tais iniciativas individuais, partilhando o entendimento segundo o qual as medidas de resposta ao surto epidémico do vírus SARS-CoV-2 e da doença Covid-19 devem ser coordenadas a nível nacional, sem prejuízo de especificidades regionais e locais requerem a adoção de ações específicas.  Neste contexto, a ativação dos diversos planos de proteção civil – a nível nacional, distrital e municipal – revelou-se preponderante para a eficácia da resposta à emergência que conduziu primeiro à declaração da situação de alerta, no âmbito da Lei de Bases da Proteção Civil, e posteriormente à declaração do estado de emergência. Refira-se, aliás, que no âmbito da resposta à pandemia da Covid-19 o Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil foi ativado pela primeira vez em Portugal. A cooperação intersectorial, facilitada pela EMEE, foi patente na resolução da questão do navio de cruzeiro MSC Fantasia, que atracou no Porto de Lisboa vindo do Brasil com passageiros a bordo de quase quatro dezenas de nacionalidades. Através da interação das forças e serviços de segurança, em particular o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, e as autoridades marítimas, portuárias e aeroportuárias, foi possível implementar uma ação coordenada de repatriamento dos passageiros do navio. A solução encontrada, que passou pelo trânsito direto para o aeroporto sem entrada em território nacional, permitiu que os passageiros fossem reencaminhados para voos comerciais ou fretados, no respeito da proibição decretada ao abrigo do Despacho n.o 3298-C/2020, de 13 de março. A referida cooperação intersectorial permitiu, ainda, solucionar de forma satisfatória questões como a das pessoas a bordo de embarcações de recreio ao largo da costa portuguesa; o apoio social a cidadãos estrangeiros residentes em Portugal sem meios financeiros para o regresso aos países de origem (nomeadamente cidadãos da Argélia e da Geórgia); o trânsito por território nacional de passageiros com destino a outros países, nomeadamente através dos voos II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________88
efetuados no âmbito do Mecanismo Europeu de Proteção Civil; o repatriamento de viajantes nacionais que pretendiam regressar a Portugal; e os múltiplos desafios suscitados pela declaração da situação de calamidade e pela criação da cerca sanitária no município de Ovar. Amplamente equacionada foi a questão da execução das penas acessórias de expulsão de cidadãos estrangeiros, a qual exige uma estreita articulação entre os Tribunais de Execução das Penas, a Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais e o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. No decurso dos trabalhos da EMEE não foi possível encontrar uma solução adequada para o problema, apesar do diálogo construtivo entre as partes interessadas, em grande medida por envolver uma eventual alteração legislativa da competência da Assembleia da República.  A EMEE efetuou a análise da execução da declaração do estado de emergência e reuniu contributos para a revisão das normas aplicáveis no segundo período de estado de emergência, o qual veio a ser declarado, para o período entre 3 e 17 de abril de 2020, pelo Decreto do Presidente da República n.o 17-A/2020, de 2 de abril. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________89
a. Guarda Nacional Republicana Relatório do Estado de Emergência de 19 de março a 2 de abril 1 .  E n q u a d r a m e n t o  A Organização Mundial de Saúde havia qualificado a situação atual de emergência de saúde pública ocasionada pela epidemia da doença COVID-19, tornando-se imperiosa a previsão de medidas para assegurar o tratamento da mesma, através de um regime adequado a esta realidade, que permita estabelecer medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia. No dia 18 de março de 2020 foi decretado o estado de emergência em Portugal, através do Decreto do Presidente da República n.o 14 -A/2020, de 18 de março. Em 20 de março, foi publicado o Decreto 2-A/2020, incidindo, designadamente, sobre a matéria da circulação na via pública, regulando a prossecução de tarefas e funções essenciais à sobrevivência, as deslocações por motivos de saúde, o funcionamento da sociedade em geral, bem como o exercício de funções profissionais a partir do domicílio.  Ficou igualmente prevista uma exceção genérica que permite a circulação nos casos que, pela sua urgência, sejam inadiáveis, bem como uma permissão de circulação para efeitos, por exemplo, de exercício físico, por forma a mitigar os impactos que a permanência constante no domicílio pode ter no ser humano. Ficou também acautelada a necessidade de deslocação por razões familiares imperativas, como por exemplo para assistência a pessoas com deficiência, a filhos, a idosos ou a outros dependentes.  Bem assim, este decreto atendeu à importância e imprescindibilidade do funcionamento, em condições de normalidade, da cadeia de produção alimentar para a manutenção do regular funcionamento da sociedade. ANEXO I – Relatórios setoriais ANEXOS II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________90
2 .  I n t r o d u ç ã o  De 02 de março a 08 de abril de 2020, face à pandemia epidémica que afeta a República Portuguesa, a tutela e as autoridades de saúde aprovaram um conjunto de medidas para prevenir a transmissão do vírus SARS-CoV-2 e conter a doença COVID-19 que exigiram a articulação com as Forças e Serviços de Segurança (FSS), traduzindo-se num esforço orientado e direcionado à Segurança Humana. Devido à sua responsabilidade em 94% do território nacional e competências nas fronteiras terrestre e marítima, a Guarda Nacional Republicana (GNR) demonstrou ser um elemento central na articulação eficaz entre as decisões e orientações ministeriais e a gestão operacional, nas diversas dimensões de prevenção, de intervenção e de repressão.  Assim, a GNR adotou um conjunto de medidas interventivas, assentes em abordagens dinâmicas e flexíveis para fazer face a condutas e comportamentos que negligenciassem a dignidade e a integridade humanas e que contribuíssem para agravar a saúde pública nacional. Neste contexto, o presente relatório apresenta o relato respeitante ao primeiro período do Estado de Emergência, no que respeita às operações e empenhamento da GNR no âmbito da sua missão, abarcando igualmente outras ações operacionais implementadas anteriormente àquele período e que ainda estão e continuarão em execução no futuro próximo.3 .  M e d i d a s  A d o t a d a s  Ciente da situação epidemiológica à escala mundial, extensível à nacional, e atenta às constantes indicações tornadas públicas pela Direção-Geral de Saúde (DGS), a GNR, atuando numa perspetiva pró-ativa e preventiva, implementou um conjunto de medidas para prevenir a transmissão do SARS-CoV-2 e conter a doença COVID-19, promovendo a proteção das suas forças e militares.  Das medidas adotadas destacam-se as seguintes:  a. Em 03 de março de 2020, a elaboração e difusão do Plano de Contingência 01/20 - Prevenção, Controlo e Vigilância da infeção pelo COVID-19, bem como de cinco documentos com instruções complementares a este plano difundidas em tempos diferentes, entre eles após a Declaração da Situação de Alerta e a Declaração do Estado de Emergência. Para além deste Plano, foram difundidos inúmeros Boletins Informação Interna, dirigidos a todos os militares e civis da Guarda, o primeiro dos quais em 4 de fevereiro de 2020, com recomendações ao dispositivo. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________91
Inserido no quadro das medidas gerais da autoridade sanitária, o Plano de Contingência teve por finalidade implementar um conjunto de procedimentos preventivos em todo o dispositivo da GNR, preconizando os seguintes objetivos: Prevenir a transmissão do vírus SARS-CoV-2 e conter a COVID-19;  Difundir orientações para minimizar as circunstâncias de contágio e os efeitos do absentismo;  Melhorar os procedimentos de deteção, controlo e monitorização de casos COVID-19 no seio da Instituição;  E, descrever as etapas que as Unidades da GNR deveriam considerar para estabelecer as medidas de contingência, atento ao imperativo de ter áreas de isolamento e equipamento de proteção individual (EPI). b. Na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.o 10-B/2020, de 16 de março de 2020, a GNR implementou a Operação COVID-19 Fronteira Controlada1, ainda em curso. Iniciada em 16 de março, esta operação tem por finalidade a execução de ações de controlo, de fiscalização e de vigilância de possíveis locais de passagem ao longo das fronteiras terrestre, marítima e fluvial nacionais, isoladamente ou em colaboração com o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e as FSS de Espanha, para prevenir e evitar a entrada em território nacional de cidadãos ou grupos suscetíveis de comprometer a efetiva contenção a doença COVID-19.  Com esta operação foram implementados nove pontos de passagem autorizados (PPA) ao longo da fronteira terrestre, com forças presentes garantindo o seu controlo. Para além destes, foram implementados ao longo dos 1.214 km de extensão da fronteira outros pontos de controlo onde foi estabelecida vigilância com patrulhamentos descontínuos e meios aéreos não pilotados (Drones).  Nas restantes fronteiras marítima e fluvial, o seu controlo foi, e continua a ser garantido com a presença e a execução ações de vigilância pelas embarcações da GNR. c. No seguimento da Declaração da Situação de Calamidade no município de Ovar, a GNR desencadeou a Operação COVID-19 Cerca Sanitária ao Concelho de Ovar2 com início em 18 de março de 2020 e ainda em execução.  Esta operação teve por finalidade executar ações de controlo, fiscalização e vigilância de pessoas e veículos, interditar a permanência de pessoas na via pública, bem como o acesso e                                                           1 Difundida pelo CO através da Diretiva Operacional n.o 27/2020, de 16 de março . 2 Difundida pelo CTer Aveiro, através da Ordem de Operações n.o 17/2020, de 17 de março. II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________92
a saída do município de Ovar, salvo em situações justificadas e previstas na lei, e prevenir e evitar a disseminação da COVID-19 através das atuais e de novas cadeias de transmissão. d. Após a Declaração do Estado de Emergência e da sua regulamentação através do Decreto 2-A/2020, de 20 de março, da Presidência do Conselho de Ministros, a GNR implementou a Operação COVID-19 Contenção3 com início em 22 de março de 2020 e ainda em execução. A finalidade desta operação foi garantir o cumprimento e a fiscalização do conjunto de medidas e regras estipulada ao abrigo do Decreto supra, em território nacional, contribuindo para prevenir a doença, conter a pandemia, salvar vidas e assegurar que as cadeias de abastecimento fundamentais de bens e serviços essenciais continuassem a ser asseguradas. Em complemento da operação anterior, foi realizada a Operação COVID-19 Fique em Casa, nos dias 29 e 30 de março de 2020, com várias operações STOP nos principais acessos às cidades de Lisboa e do Porto, para garantir que a população acatasse as recomendações e os normativos vigentes relativamente ao confinamento nas suas residências, abstendo-se de deslocações desnecessárias que potenciam a propagação da epidemia COVID-19. Esta operação decorreu num ambiente essencialmente de pedagogia junto dos diferentes extratos de população exceto para os casos identificados como portadores de doença que eram detidos e acompanhados ao domicílio. Paralelamente, porque são potenciais locais de propagação da epidemia, foi dedicada especial atenção aos estabelecimentos e atividades cujos proprietários teimaram em não acatar as orientações recebidas e permitiam ou fomentavam a aglomeração de pessoas. A implementação das medidas e ações operacionais anteriormente referidas, cujos resultados se encontram espelhados no anexo A, para além disso, foi antecedida de um planeamento estratégico integrado que possibilitou a difusão de diretrizes de ação precisas pelo Comando da Guarda, acompanhado de um processo contínuo de monitorização diária da situação, contribuindo para o desenvolvimento de instrumentos que permitiram antecipar cenários, determinaram a necessidade de executar operações e realocar recursos (ex: produtos de desinfeção, EPI, combustíveis, etc.). Estes instrumentos concorreram para o alinhamento dos diferentes níveis de comando, direção e gestão organizacional, para a otimização da articulação das diferentes valências e áreas de intervenção, bem como para a uniformização e normalização dos procedimentos de atuação em todo o dispositivo.                                                           3 Difundida pelo CO através da Diretiva Operacional n.o 28/2020, de 21 de março. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________93