159Tribunal de Contas i. Porque, ao incluir, mais e menos-valias, resultados de operações de swap e variações cambiais, transforma o acréscimo de endividamento nominal líquido em acréscimo de produto de emissão quando um e outro são objeto de limites separados na LOE; ii. Porque junta num mesmo cálculo dívida consolidada (a dos SFA) e não consolidada (a dos Sl); iii. Porque considera as amortizações a realizar no ano seguinte pelos Sl mas não pelos SFA. Em 2014, a situação não evoluiu positivamente mantendo-se pertinentes todas as críticas e recomendações anteriormente formuladas. A aplicação da nova LEO não determina qualquer melhoria do articulado das LOE neste domínio, mas, a revisão da Lei n.o 7/78, de 3 de fevereiro, aí prevista, pode ser uma boa oportunidade para a sua adoção. Em conclusão: É necessário que a legislação (Regime geral de emissão e gestão da dívida pública) clarifique os conceitos de “dívida pública direta do Estado” e de “acréscimo de endividamento líquido”;  É necessário que a legislação (LOE) fixe limites anuais claros, exequíveis, verificáveis e que representem restrições efetivas impostas pela AR, no uso da competência constitucionalmente atribuída, à ação do Governo neste domínio. 4.1.4. Financiamento, défice e dívida  1O relatório  que acompanhava a proposta da LOE/2014 previa que o saldo de financiamento disponível para exercícios seguintes seria nulo e o valor destinado ao reforço do fundo de recapitalização bancária seria de € 6.400 M. Por sua vez, o programa de financiamento, elaborado pelo IGCP em dezembro de 2013, pela primeira vez, não apresentava a mesma previsão e antecipava para 2014 a possibilidade do Estado “Pré-financiar 2015, o mais cedo possível de forma a diminuir as incertezas 2do mercado sobre a capacidade de financiamento de Portugal” . Estratégia, esta, seguida há já alguns 3anos . Em 2014, o financiamento por recurso à dívida pública ultrapassou as previsões do relatório que acompanhava a LOE e excedeu, mais uma vez, as necessidades orçamentais e de tesouraria, encontrando-se em 31/12/2014 em saldo na conta de operações de tesouraria denominada “Produto de Empréstimos-2014” o montante de € 7.025,4 M proveniente de financiamento com recurso à dívida pública (€ 9.994 M em 31/12/2013). O saldo que transitou para 2015 inclui depósitos cativos, para recapitalização do sistema bancário privado, no montante de € 2.500 M (€ 6.400 M no ano anterior), conforme acordado com as instituições internacionais que suportam o PAEF.  De acordo com informação do IGCP, ao longo do ano de 2014, o Estado manteve saldos de tesouraria significativamente elevados, cerca de € 17.377 M (€ 16.621 M em 2013) de saldo médio diário de depósitos na tesouraria central do Estado, valor que inclui as verbas cativas para fazer face a eventuais necessidades de recapitalização da banca. A manutenção de elevados saldos de tesouraria acarreta                                                      1  Quadro III.3.4. Necessidades e Fontes de Financiamento do Estado em 2014. 2  Programa de Financiamento e Gestão da Dívida Pública Direta e das Disponibilidades para 2014, aprovado pelo Despacho n.o 67/14, de 15 de janeiro, pontos 3 e 4.1, alínea h). 3  Ver Parecer sobre a CGE/2013, ponto 4.1.5, e anos anteriores (2012 e 2011).  131