PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
428 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009443b) A RTP terá necessariamente que pagar tais direitos com dinheiros públicos (é que o retorno publicitário directo nunca é suficiente para os pagar).3. Convidada a pronunciar-se sobre a queixa, a entidade requerida respondeu apresentando as seguintes conclusões:a) “O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos não pode ser absolutizado”;b) “O regime legal de acesso aos documentos da administração não se aplica quando uma entidade actua no âmbito da gestão privada”;c) “À luz do regime do sector empresarial do Estado, não sofre contestação que as empresas públicas - inclusive, as de capitais exclusivamente públicos - se regem pelo direito privado”;d) “A própria LADA reconhece que as entidades administrativas nem sempre actuam no quadro de uma actividade de gestão pública, recusando qualificar como documentos administrativos «os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa» (alínea b) do no 2 do artigo 3o da LADA)”;e) “A demonstração clara de que a RTP, não obstante ser um concessionário de um serviço público, pode actuar num domínio de mercado concorrencial resulta da própria definição do seu objecto social”;f) “A aquisição, pela RTP, dos direitos de transmissão televisiva em sinal aberto de alguns jogos da Liga Portuguesa de Futebol Profissional das épocas 2008/2009 e 2009/2010 não correspondeu ao exercício de uma actividade materialmente administrativa”;g) “A pretensão da TVI, em rigor, não se enquadra no sentido que subjaz ao princípio do arquivo aberto, mas sim na tentativa, por parte de um concorrente interessado em obter informação comercial de um outro operador para se posicionar melhor no mercado, o que configura uma manifesta situação de fraude à lei”;h) “As indemnizações compensatórias têm, na sua base, uma justificação perfeitamente definida e circunscrita, ou seja, destinam-se a compensar a RTP pela perda de receitas de publicidade decorrente das restrições que lhe são impostas neste domínio, enquanto concessionário, restrições essas que, como facilmente se percebe, beneficiam directamente a própria TVI e não comprometem, de modo algum, a legitimidade do negócio celebrado entre a RTP e a Sport TV”;i)  “A fiscalização da aplicação dos dinheiros públicos é da responsabilidade das entidades administrativas competentes neste domínio (...)”;j)  “A EBU adquire os direitos no mercado concorrencial global, sendo frequentemente preterida em favor de outros concorrentes. Concorrentes es
429 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009442ses que, no passado, licenciaram direitos a outras estações televisivas em Portugal como, por exemplo, a TVI”;  k) “A improcedência da pretensão da TVI não prejudica, de modo algum, a plena operatividade dos diversos instrumentos de controlo da actividade da RTP”;l) “Finalmente, a pretensão da TVI sempre teria de improceder, face à posição juridicamente protegida da Sport TV. Isto é, a alegada obrigação de transparência incide apenas sobre a Sport TV, não tendo, obviamente, como destinatário a RTP, não se percebendo por que motivo a TVI pretende que a RTP seja como que solidariamente responsável pelo cumprimento deste dever”.II – Apreciação jurídica1. A RTP é uma empresa de capitais exclusivamente públicos (artigo 1o, no 3, da Lei no 8/2007, de 14 de Fevereiro, que procedeu à reestruturação da concessionária do serviço público de rádio e televisão), pelo que se integra no âmbito subjectivo de aplicação da LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei no 46/2007, de 24 de Agosto) [cfr. artigo 4o, no 1, alínea d)]. A isto acresce que a RTP é também concessionária de um serviço público de televisão, daí que, mesmo que não revestisse a natureza jurídica de empresa pública, ela poderia estar submetida à LADA na medida em que exercesse funções administrativas ou poderes públicos (artigo 4o, no 1, alínea g).Sucede, porém, que a RTP vem invocar que não bastaria o preenchimento do primeiro dos requisitos exigidos pela LADA [subjectivo] para concluir pela efectiva aplicação daquele diploma legal à situação em causa, sendo ainda necessário demonstrar que o documento foi elaborado no exercício de uma actividade administrativa. E no entendimento da RTP, as propostas apresentadas e o posterior contrato celebrado com a Sport TV não relevam do exercício de uma actividade administrativa e, por isso, não se enquadram no conceito de documentos administrativos.Ora, não tem razão a RTP, pois a sua mera subsunção no elenco de entidades submetidas ao regime da LADA é suficiente para qualificar a actividade por si desenvolvida como actividade administrativa. E, por outro lado, como se demonstrará adiante, mesmo à luz de critérios materiais, a actividade em causa seria sempre uma actividade administrativa.2. Não se trata da primeira vez que esta Comissão é chamada a apreciar pedidos de acesso a documentos detidos pela RTP. Importa, pois, proceder a um breve relance da doutrina da Comissão sobre o acesso à informação relacionada com a actividade desta empresa.
430 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009445Assim, no Parecer no 215/2002, de 6 de Novembro de 2002, a CADA chamada a apreciar o pedido de acesso da TVI ao Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público prestadas pela RTP, ao abrigo do contrato de concessão de serviço público, bem como a informação circunstanciada e detalhada por rubricas, acerca dos custos de instalação, manutenção e funcionamento das delegações internacionais, com separação de custos materiais, dos custos com recursos humanos e de todos os documentos e protocolos/contratos que regulamentam este serviço, e das delegações regionais da RTP entendeu o seguinte:– o Relatório é de acesso livre e irrestrito, não contém qualquer informação que afecte a concorrência ou qualquer segredo comercial ou industrial da RTP e constitui uma forma de sindicar o cumprimento da obrigação de serviço público de televisão;– ao invés, as demais informações não têm de ser fornecidos, na medida em que possam conter segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna da empresa.Na mesma linha se pronunciou a Comissão no Parecer no 144/2003, de 2 de Julho de 2003, quanto ao pedido de acesso formulado pela SIC - Sociedade Independente de Comunicação, SA aos relatórios de auditoria externa realizada à RTP, no período compreendido entre 1993 e 2002. Por um lado, afirmouse que o acesso à informação contida nos relatórios de apreciação do cumprimento da obrigação de serviço público de televisão e à informação sobre valores globais que permitem apurar o custo real de exploração é livre e irrestrito.Por outro lado, o acesso a informação circunstanciada ou detalhada por rubricas da actividade da RTP, plasmada na totalidade de documentos, protocolos e contratos, é susceptível de distorcer a concorrência, caso contenha segredos comerciais, industriais e com a vida interna da empresa.Em 2007, a CADA emitiu dois pareceres relacionados com o acesso a informação detida pela RTP, tendo considerado:– no Parecer no 96/2007, de 18 de Abril de 2007, que deveria ser facultado o acesso a informação sobre o montante de vencimentos líquidos auferidos por jornalistas, com expurgo da informação relativa a matéria reservada eventualmente constante nos documentos em que se encontre vertida;– no Parecer no 176/2007, de 27 de Junho de 2007, em idêntico sentido ao parecer anterior, bem como que deveria ser disponibilizada informação sobre as moradas dos seus trabalhadores e colaboradores externos que detenha.Mais recentemente, no Parecer no 128/2008, de 7 de Maio de 2008, a CADA pronunciou-se favoravelmente a um pedido de acesso a documentos respeitantes ao processo de alienação de um imóvel pela RTP, considerando que:
431 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009444– “Os documentos solicitados (respeitantes à alienação de um imóvel) na posse da RTP (cfr. artigo 3o, no 1, alínea a) da LADA), que relevam da actividade administrativa e são de acesso livre e generalizado”;– “Apesar de não existir ligação directa e imediata entre a alienação de imóveis e a prossecução do serviço público concessionado, tal facto não retira aos documentos em causa a qualidade de documentos administrativos. Com efeito, os procedimentos adoptados na alienação do imóvel em causa tiveram provavelmente, como objectivo permitir à RTP uma melhor prestação do serviço público (financiado pelo Estado), que é, em última análise, a razão da sua existência”.3. De acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA, considera-se documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome.Nos termos do artigo 3o, no 2, alínea b) da LADA, não se consideram documentos administrativos, para efeitos daquela Lei os “documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de Secretários de Estado, bem como à sua preparação”.Entende-se que do referido preceito resulta que os documentos respeitantes à actividade política e legislativa estão excluídos do âmbito de aplicação da LADA1, podendo extrair-se idêntica conclusão quanto aos documentos relacionados com o desempenho da função jurisdicional.Donde que o preceito da LADA citado visa, em primeira linha, a delimitação negativa do âmbito objectivo de aplicação deste diploma legal, excluindo os documentos elaborados no exercício de outras funções do Estado que não a função administrativa.Isto “permite concluir que o critério que subjaz à definição de documento administrativo é (...) o da ligação funcional entre o documento e a actividade administrativa”2.4. Ora, a RTP vem alegar que a norma em causa pretende ainda excluir do âmbito de aplicação da LADA a actividade de gestão privada das empresas públicas e das sociedades concessionárias. O exercício da função administrativa por estas entidades - e, portanto a sujeição ao regime da LADA - cingir-se-ia aos casos em que actuassem no âmbito da gestão pública.—————— 1 Neste sentido, cfr. José Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, p. 35 e 41 e Alexandre Brandão da Veiga, Acesso à Informação da Administração Pública pelos Particulares, Almedina, Coimbra, 2007, p.83. 2 Cfr. Raquel Carvalho, Lei de Acesso aos Documentos da Administração, Universidade Católica, Porto, 2000, p. 27.
432 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009447No entanto, a visão minimalista exposta implicaria, caso fosse aceite, a exclusão do perímetro de aplicação da LADA da esmagadora maioria das actuações das empresas públicas. É que a maioria delas se estriba no direito privado, pois este é o regime-regra que lhes é aplicável (artigo 7o, no 1, do Decreto-Lei no 558/99, de 17 de Dezembro, que estabelece o regime do sector empresarial do Estado). E é assim, mesmo no caso de actuações verificadas no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos.Por outro lado, com cada vez maior frequência o direito privado é aplicado às actuações de entidades públicas, pelo que, com base na mesma linha de argumentação, também essas actuações deveriam ficar fora do regime contemplado na LADA, o que seria inaceitável.A isto acresce que o caminho trilhado pelo legislador, sobretudo com a Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, aponta em sentido inverso. Não só submeteu as empresas públicas ao regime do acesso aos documentos administrativos, como também adoptou uma fórmula menos exigente para determinar a sujeição de outras entidades (não integradas no conceito de Administração Pública em sentido orgânico) a esse regime: foi abandonado o conceito “exercício de poderes de autoridade”, aludindo-se agora a “exercício de funções administrativas ou de poderes públicos”, o que tem forçosamente um sentido mais amplo.5. No caso concreto, sendo a RTP, simultaneamente, uma empresa pública e uma concessionária do serviço público de televisão, terão que ser considerados como documentos administrativos todos aqueles que forem elaborados na execução do contrato de concessão.Ora, sendo a concessão de serviço público um acto jurídico de direito público3, não pode deixar de concluir-se que a actuação do concessionário (RTP), no âmbito dos poderes conferidos pelo concedente (Estado), releva da actividade administrativa.Nestes termos, o passo seguinte a dar envolve a densificação do conceito de serviço público de televisão, assim como o apuramento sobre se a actuação da RTP em causa se pode considerar efectuada no desenvolvimento da sua actividade de concessionária daquele serviço público.6. A existência de um serviço público de televisão é imposta pelo no 5 do artigo 38o da Constituição, mas não existe consenso na doutrina quanto à natureza4 e ao âmbito que o legislador constituinte pretendeu dar à figura.De todo o modo, parece claro que o sentido a dar ao conceito de serviço público de televisão deve ser encontrado na perspectiva das tarefas administrativas.—————— 3 Cfr. neste sentido, Pedro Gonçalves, A concessão de serviços públicos, Coimbra, 1999, pp. 193 e ss. 4 Cfr. José de Melo Alexandrino, Estatuto constitucional da actividade de televisão, Coimbra, 1998, pp. 197 e ss.
433 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009446Por outras palavras, o serviço público de televisão é uma actividade pública5 que, entre nós, se encontra concedida a uma empresa pública.Por isso, toda a actividade levada a cabo pela RTP no quadro da relação jurídica administrativa de concessão do serviço público de televisão é uma actividade administrativa6.7. O serviço público de televisão encontra-se regulado no capítulo V da Lei no 27/2007, de 30 de Julho (Lei da Televisão), estabelecendo-se no no 3 do artigo 52o que a concessão de serviço público de televisão inclui necessariamente:a) Um serviço de programas generalista distribuído em simultâneo em todo o território nacional, incluindo as Regiões Autónomas, com o objectivo de satisfazer as necessidades formativas, informativas, culturais e recreativas do grande público;b) Um segundo serviço de programas generalista distribuído em simultâneo em todo o território nacional, incluindo as Regiões Autónomas, aberto à participação da sociedade civil e com o objectivo de satisfazer as necessidades informativas, recreativas e, em especial, educativas, formativas e culturais dos diversos segmentos do público, incluindo as minorias;c) Dois serviços de programas televisivos especialmente destinados, respectivamente, à Região Autónoma dos Açores e à Região Autónoma da Madeira;d) Um serviço de programas vocacionado para os telespectadores de língua portuguesa residentes no estrangeiro e um serviço de programas especialmente dirigido aos países de língua oficial portuguesa, que promovam a afirmação, valorização e defesa da imagem de Portugal no mundo;Nos termos do no 5 do artigo 52o da Lei da Televisão, a concessão de serviço público de televisão pode integrar ainda serviços de programas televisivos que tenham por objecto:a) A prestação especializada de informação, concedendo particular atenção a temas com interesse para as regiões e comunidades específicas, em articulação ou não com os demais serviços de programas televisivos, nomeadamente em matéria de gestão conjunta de direitos;b) A divulgação do acervo documental proveniente dos arquivos audiovisuais da RTP;—————— 5 Sustentando que o serviço público é uma actividade pública, v. Pedro Gonçalves, op. cit., pp. 35 e ss. 6 Reforçando esta ideia, o Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei no 18/2008, de 29 de Janeiro, veio prever que «o concessionário deve ter por objecto social exclusivo, ao longo de todo o período de duração do contrato, as actividades que se encontram integradas na concessão» (artigo 411o, no 2).
434 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009449c) A satisfação das necessidades educativas e formativas do público infantil e juvenil;d) A promoção do acesso às diferentes áreas do conhecimento.O teor dos citados preceitos legais encontra-se reproduzido, praticamente na íntegra, na cláusula 2a do contrato de concessão do serviço público de televisão, celebrado entre o Estado e a RTP.8. A Lei da Televisão limita-se a fixar um quadro geral dos serviços que integram o serviço público de televisão, não estabelecendo, nem concretizando, quais as actividades e os programas que integram esse serviço público de televisão.Mas os estatutos da RTP, aprovados pela Lei no 8/2007, de 14 de Fevereiro, parecem fornecer uma pista importante para a delimitação negativa do conceito de serviço público de televisão.Segundo o no 4 do artigo 1o do diploma preambular, a RTP «pode ainda prosseguir quaisquer outras actividades, industriais ou comerciais, relacionadas com a actividade de rádio e de televisão, desde que não comprometam ou afectem a prossecução do serviço público de rádio e de televisão»7.Por sua vez, o sentido desse preceito é precisado no no 2 do artigo 3o dos estatutos através de um elenco exemplificativo de actividades industriais ou comerciais que não se encontram abrangidas no âmbito do serviço público de televisão:“a) Exploração da actividade publicitária, nos termos dos respectivos contratos de concessão;b) Produção e disponibilização ao público de bens relacionados com a actividade de rádio ou de televisão, nomeadamente programas e publicações;c) Prestação de serviços de consultoria técnica e de formação profissional e cooperação com outras entidades, nacionais ou estrangeiras, especialmente com entidades congéneres dos países de expressão portuguesa;d) Participação em investimentos na produção de obras cinematográficas e audiovisuais”.Em face do exposto, tem de concluir-se que, salvo as actividades acima descritas ou outras de natureza paralela, as demais actividades da RTP se englobam no âmbito do serviço público de televisão e são, por isso, actividades administrativas.9. No caso em apreço, está em causa a aquisição de direitos de exibição em televisão de jogos de futebol por uma empresa pública a uma outra de natureza privada.—————— 7 A possibilidade de o concedente autorizar o concessionário a exercer outras actividades não previstas no contrato encontra hoje cobertura legal no artigo 412.o do CCP.
435 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009448No entanto, não se trata da transmissão de um evento sem relevância, pois, segundo o Despacho no 24 768/2007, de 18 de Outubro8, proferido pelo Ministro dos Assuntos Parlamentares, a transmissão televisiva de “um jogo por jornada do Campeonato Nacional de Futebol da I Liga, envolvendo necessariamente uma das três equipas melhor classificadas nos campeonatos das últimas cinco épocas, considerando para o efeito o cômputo acumulado das respectivas classificações no conjunto dessas épocas» constitui um dos «acontecimentos que devem ser qualificados de interesse generalizado do público para efeitos do disposto no no 2 daquele preceito [artigo 32o da Lei da Televisão], devendo o seu acesso ser facultado pelos adquirentes dos respectivos direitos exclusivos que emitam em regime de acesso condicionado ou sem cobertura nacional aos operadores interessados na sua transmissão televisiva que emitam por via hertziana terrestre com cobertura nacional e acesso não condicionado”.Donde decorre que a transmissão televisiva em causa, quando efectuada pela RTP, não pode deixar de integrar-se no âmbito da prestação de serviço público de televisão por ter em vista a satisfação das “necessidades recreativas do grande público” (cfr. artigo 52o, no 3, alínea a) in fine da Lei da Televisão).Por outro lado, atenta a delimitação negativa do conceito de serviço público de televisão efectuada nos estatutos da RTP, a aquisição dos direitos de exibição dos jogos de futebol em causa insere-se claramente no âmbito do serviço público de televisão.Nestes termos, não tem razão a RTP quando afirma que a aquisição dos direitos de transmissão televisiva em causa não visa a prossecução do serviço público de televisão e, consequentemente, não corresponde ao exercício de uma actividade materialmente administrativa.10. Mais: o rol de eventos referido no Despacho no 24 768/2007, de 18 de Outubro, tem a particularidade de ser obrigatoriamente transmitido por um operador de televisão com cobertura nacional e acesso não condicionado, o que, desde logo, é um indicador claro do interesse público que os mesmos revestem.No caso português, os eventos em causa só podem ser transmitidos por RTP, SIC e TVI. O facto de a aquisição ter ocorrido em mercado aberto, sujeito à livre concorrência, não se afigura relevante para afirmar que a exibição dos jogos em apreço não integra o referido serviço público.Aliás, na eventualidade de os operadores privados não demonstrarem interesse comercial em transmitir algum dos eventos desportivos a que alude o Despa—————— 8 Publicado no Diário da República, II Série, no 208, de 29 de Outubro de 2007.
436 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009. Ora, isso também demonstra que a transmissão de qualquer um desses eventos pela RTP se insere no serviço público de televisão.11. Por outro lado, toda a programação do serviço de programas generalista destinado a satisfazer as necessidades formativas, informativas, culturais e recreativas do grande público é efectuada numa lógica de concorrência com os operadores privados, maxime para captação de audiências televisivas.Considerar que o tipo de programas em causa não integra o serviço público de televisão, utilizando como único argumento a sujeição às regras da concorrência, equivaleria a subtrair do âmbito do mesmo toda a programação do primeiro serviço de programas generalista.12. Sustenta ainda a TVI que a referida compra foi financiada com dinheiros públicos fora dos pressupostos em que tal seria admissível, pois que:“Na experiência da TVI - canal que transmitiu os jogos da Liga nos quatro últimos anos - o valor pago pelos referidos direitos foi sempre superior ao valor do acréscimo de publicidade imputável ao aumento de audiências devido à transmissão dos jogos. Os ganhos que a TVI obteve, aliás inquantificáveis, são todos de natureza indirecta, relacionados nomeadamente com a aquisição de uma posição de liderança nas audiências e de diversificação de públicos relativamente ao seu público-alvo”.Não cabe a esta Comissão apreciar a bondade da argumentação expendida pela TVI, pois tal extravasa as suas competências em matéria de acesso à informação administrativa.13. Resta, pois, analisar se os documentos administrativos cujo acesso foi solicitado pela TVI são susceptíveis de conter “segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa” (artigo 6o, no 6, da LADA).A RTP alega que os documentos administrativos solicitados contêm “segredos de empresa”.A CADA tem entendido que o relevo dado ao segredo das empresas se funda na convicção de que “o segredo é a alma do negócio”, cobrindo, por isso, tal segredo aquela informação cuja divulgação poderia provocar consequências gravosas.Integram o conceito de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida das empresas, por exemplo, “os aspectos particulares de financiamento, as previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identi—————— 9 A existência de indemnizações compensatórias visa precisamente acautelar a posição do concessionário que se veja obrigado a exercer actividades não geradoras de proventos económicos.II SÉRIE-E — NÚMERO 27___________________________________________________________________________436Consultar Diário Original
437 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009450ficação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade” (cfr. Parecer da CADA no 38/2005).Ora, nos termos do no 6 do artigo 6o da LADA, um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.Se não estiver munido de autorização, nem demonstrar que possui um interesse directo, pessoal e legítimo, a entidade requerida deverá recusar o acesso (aos “segredos de empresa”).Como se refere no Parecer no 44/2002 da CADA, que aqui se acompanha de perto, “(e)sta possibilidade de recusa destina-se a proteger o interesse concorrencial dos operadores económicos, justificando-se tal protecção na estrita medida em que a publicitação seja susceptível de causar uma lesão séria àquele interesse”.“Quer isto dizer que esta restrição ao direito de acesso (ou possibilidade de restrição) não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses ou valores em confronto - o(s) interesse(s) da(s) empresa(s) e os interesses públicos relacionados com a transparência da Administração” (Parecer no 44/2002).Trata-se, assim, de um poder da Administração. Mas de um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados por lei. E este poder vinculado deve ser exercido, como se nota no referido Parecer no 44/2002, “segundo um princípio de transparência, isto é fundamentadamente, explicitando-se as razões por que a decisão da Administração se orienta num sentido ou noutro”.Decorre do que ficou exposto que, quando a Administração entenda recusar o acesso a documentos por considerar que a respectiva divulgação é susceptível de pôr “em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”, o deverá fazer sempre de um modo fundamentado, isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores. Haverá, pois, que indicar o “porquê” dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo, se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.
438 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009453Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou a sua decisão, de forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.14. A CADA teve acesso às propostas negociais apresentadas pela RTP e ao contrato firmado entre esta e a Sport TV.Tanto as propostas como o contrato integram os valores a pagar à Sport TV e outras obrigações da RTP.O processo negocial em causa está já terminado - ficou concluído com a assinatura do contrato. Ou seja, não está em causa o acesso a obrigações ou valores “negociáveis” - tais elementos estão já definitivamente fixados no contrato celebrado entre as partes.As propostas da RTP e o referido contrato não contêm, pois, qualquer dado sigiloso referente à Sport TV (ou à própria RTP) - não revelam qualquer dado específico da estratégia comercial, posicionamento, técnicas de angariação de clientela ou outra informação comercialmente relevante.  Para além disso, os termos acordados entre as partes em nada condicionam futuras negociações.Não se percebe, pois, onde está o valor de mercado da informação em causa nesta fase, ou em que medida é que tal informação é susceptível de afectar a posição da Sport TV em negociações futuras do que quer que seja. Naturalmente, a resposta seria diferente se tal informação tivesse sido solicitada durante o processo para a aquisição de direitos.A delimitação do que é secreto não se faz, pois, em função dos interesses da Sport TV, mas em função da natureza, função e obrigações legais da RTP.Entende assim a CADA que tais elementos não são, para efeitos da LADA, “segredos de empresa”. A sua divulgação não trará consequências gravosas nem para a RTP nem para a Sport TV.Deve ainda acrescentar-se que:a) A CADA tem sempre entendido que os valores monetários previstos nos contratos celebrados pelas entidades sujeitas à LADA não estão sujeitos a qualquer sigilo;b) Outro aspecto não despiciendo tem que ver com a data em que foram produzidos os documentos e o facto de já se encontrarem executadas diversas prestações. Há informação que, com o decurso do tempo, deixa de justificar a recusa de acesso para tutela de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas (neste sentido, cfr. Parecer da CADA no 129/2008). Ora, algumas das obrigações da RTP foram já concretizadas - dizem respeito ao passado.
439 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009452Apesar do exposto, o contrato supra referido integra uma cláusula de confidencialidade (artigo 10o, nos 1 e 2):“1. As partes obrigam-se a manter confidencialidade sobre todas as condições do (...) Contrato, bem como toda a informação respeitante aos negócios nele titulados.2. Excluem-se do número anterior as informações que se destinem ao cumprimento de obrigações previstas na lei, bem como aquelas cuja revelação se mostre necessária em função de razões ponderosas de defesa do bom nome de qualquer uma das partes, dos seus administradores e accionistas, devendo esses casos ser comunicados à parte contrária previamente à divulgação de qualquer informação”.Para além disso, o contrato em apreço contém, em anexo, dois outros documentos e cada um deles possui também cláusulas de confidencialidade.  De que forma é que essas cláusulas condicionam o acesso ao contrato? Será que as partes, por via negocial, podem instituir um regime de segredo que, independentemente da concreta natureza da informação constante do contrato, passe a abarcar a totalidade do seu conteúdo?As cláusulas em apreço encerram uma regra e excepções a essa regra.E uma das excepções diz respeito precisamente ao “cumprimento de obrigações previstas na lei” - por força desta excepção, deixa de ficar abrangida pela obrigação de confidencialidade a informação que qualquer das partes seja levada a revelar por via da lei aplicável.Quer isto dizer que a parte vinculada a prestar a informação deverá limitar-se a fazê-lo nos termos estritamente reclamados pela obrigação legal.Pode assim concluir-se que as cláusulas referidas, pelos seus próprios termos, referem a sua inaplicabilidade nos casos em que exista lei que imponha a revelação da informação em causa.Mais: no caso do acesso aos documentos administrativos, essa excepção opera sempre, independentemente de estar ou não expressamente assumida pelas partes.Como tem vindo a acentuar a CADA, o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, consignado no artigo 268o, no 2, da CRP, constitui um direito fundamental de natureza análoga aos “direitos, liberdades e garantias”, partilhando do correspondente regime:a) Aplicação directa; eb) Limitação da possibilidade da sua restrição aos casos previstos na Constituição.O direito de acesso não é, pois, um direito absoluto e, assim, quando se encontra em colisão com outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos,
440 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009.Para além das restrições a esse direito expressamente previstas no artigo 268o, no 2, da CRP (em matérias de segurança interna e externa, de investigação criminal e de intimidade das pessoas), outras poderão decorrer, como vem sendo sustentado na doutrina e na jurisprudência, da aplicação de outros preceitos constitucionais, como acontece, designadamente, com os denominados “segredos de empresa”.Nesta matéria não resta, assim, espaço de autonomia que possibilite, pela via contratual, a imposição a terceiros de um regime mais severo do que o admitido pelo nosso ordenamento jurídico-constitucional.Como refere Manuel da Costa Andrade11, por segredo deve entender-se “um facto (ou conjunto de factos) apenas conhecido de um círculo determinado (e, em princípio, restrito) de pessoas e em relação ao qual aquele a cuja esfera pertence tem a vontade, assente num interesse razoável, de que ele continue apenas conhecido daquele círculo ou (para além do círculo) de quem ele decidir”.Ou seja, a simples vontade de manter certos factos sob reserva não se mostra suficiente para o instituir. É ainda indispensável que se trate de informação sensível, relativamente à qual exista um interesse objectivo razoável que legitime a respectiva tutela nos planos constitucional e legal.Decorre do exposto que, constituindo o contrato em apreço e os respectivos anexos um documento administrativo, as restrições ao respectivo acesso decorrem directamente da Constituição e da lei, não podendo ser estendidas em relação a terceiros pela mera vontade das partes.III – ConclusãoFace ao exposto, entende a CADA que a entidade requerida deve facultar o acesso aos documentos requeridos, relativos à aquisição de direitos televisivos.Comunique-se.Lisboa, 12 de Novembro de 2008João Miranda (Relator) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Artur Trindade - João Perry da Câmara - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente)——————10 Cfr. Acórdão no 254/99 do Tribunal Constitucional, proferido no Processo no 456/97.11 Comentário Conimbricense do Código Penal, Tomo I, Coimbra Editora, Coimbra, 1999, pp. 778-780.II SÉRIE-E — NÚMERO 27___________________________________________________________________________440Consultar Diário Original
441 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009454Parecer no 278/2008Data: 2008.11.12Processo no 235-A/2008Queixa de: Carlos Manuel Cardoso PereiraEntidade requerida: Ministro da Defesa Nacional I – Factos1. Carlos Manuel Cardoso Pereira, opositor a concurso com vista ao preenchimento de vagas de inspector da carreira de inspecção superior da Inspecção-Geral de Defesa Nacional, interpôs recurso hierárquico, em 27.12.2007, do despacho que homologou a lista de classificação final do referido concurso.2. Na sequência de pedido de informação sobre o andamento desse recurso dirigido à entidade aqui requerida, foi informado, em 13.03.2008, que o mesmo aguardava o decurso do prazo para alegações dos contra-interessados1.3. Inteirado, todavia, da nomeação de candidatos aprovados no referido procedimento2, e considerando que a pendência da sua impugnação inibiria tal solução, formulou o interessado novo requerimento à entidade requerida, solicitando, a esse respeito, os respectivos “fundamentos de facto e/ou de direito”.Igualmente, reiterou o pedido de informação sobre o andamento do recurso hierárquico, designadamente sobre “os actos ou procedimentos já realizados, em que serviço se encontra e qual a decisão tomada ou a tomar”3.4. Na ausência de resposta apresentou queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (doravante designada por CADA).5. A entidade requerida informou a CADA ter já sido o queixoso notificado pela Inspecção-Geral de Defesa Nacional, em 23.07.2008, do despacho que recaiu sobre a impugnação apresentada.6. Em resposta, o queixoso sustentou padecer a referida notificação operada pela Inspecção-Geral de Defesa Nacional de “ilegitimidade passiva e/ou incompetência absoluta”, dado que a presente queixa foi dirigida contra o Ministro da Defesa Nacional, “pelo que pode e deve ser ignorada e ordenado o seu desentranhamento”.Acrescentou que tal comunicação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico não inutiliza a presente queixa, pela ausência de notificação dos ele—————— 1 A que se refere o artigo 171o do Código do Procedimento Administrativo (CPA). 2 Por via da publicação do Despacho no 6.447/2008, de 21 de Fevereiro de 2008, da Inspecção-Geral de Defesa Nacional. 3  Invocando os artigos 61o, 63o, 66o e 68o do CPA.
442 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009457mentos informativos solicitados: os fundamentos de facto e/ou de direito relativos à nomeação de candidatos na pendência do recurso hierárquico do queixoso, bem como os actos e procedimentos já realizados no âmbito da referida impugnação.  7. Notificado da rejeição, por extemporaneidade, da presente queixa e do consequente arquivamento do processo, reclamou da decisão.7.1. A queixa foi apresentada à CADA por correio electrónico, em 04.06.2008.7.2. Em 06.06.2008, foi o interessado notificado pela CADA para apresentar a referida queixa devidamente assinada, acompanhada dos documentos referenciados na comunicação electrónica de 04.06.2008, todavia omissos.7.3. Na mesma data - 06.06.2008 - apresentou o interessado junto desta Comissão a queixa devidamente assinada e acompanhada da documentação originariamente em falta.7.4. Considerou, assim, que o momento da interposição da queixa junto desta Comissão se verificou em 04.06.2008.Para efeito do necessário cômputo dos prazos esclareceu, ainda, que o pedido de acesso cuja denegação motivou a presente queixa foi dirigido ao Ministro da Defesa Nacional, em requerimento datado de 29.04.2008, remetido por via postal registada com aviso de recepção, presumindo-se a sua recepção pela entidade requerida em 02.05.2008.Concluiu pela tempestividade na apresentação da queixa.II – Direito1. A título de questão prévia, importa apreciar a reclamação apresentada pelo queixoso, relativa à tempestividade da presente queixa.1.1. Nos termos do no 1 do artigo 15o da Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), o “requerente pode queixar-se à CADA contra falta de resposta, indeferimento ou outra decisão limitadora do acesso a documentos administrativos”.O prazo para apresentação de queixa é de 20 dias, contados de forma contínua4. A contagem deste prazo de 20 dias tem início com a recepção da decisão da entidade requerida ou, na falta desta, a partir dos 10 dias úteis previstos pela LADA para que seja dada resposta ao pedido de acesso5.—————— 4 Cfr. artigo 15o, no 2, da LADA, conjugado com o artigo 105o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei no 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção conferida pela Lei no 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e com o artigo 144o do Código de Processo Civil, na redacção conferida pelo Decreto-Lei no 329-A/95, de 12 de Dezembro e pelo Decreto-Lei no 180/96, de 25 de Setembro. 5 Cfr. artigo 14o, no 1 da LADA.
443 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20094561.2. A queixa do requerente foi recebida na CADA por correio electrónico, em 04.06.2008, às 20 horas e 24 minutos.Verificando-se o seu aperfeiçoamento, a solicitação da CADA, em 06.06.2008.Traduzido na aposição de assinatura e na entrega de documentação complementar reunida pelo interessado6.  1.3. A correspondência por via electrónica veio possibilitar a melhoria e o aperfeiçoamento da comunicação administrativa com os particulares, em especial no domínio dos pedidos de informação ou de outros procedimentos simplificados.Sempre que por força da lei um direito deva ser exercido dentro de certo prazo, como é o caso do direito de queixa ao abrigo da LADA, assume manifesta importância a exacta determinação temporal do momento da prática de tais actos.Neste contexto, importa referir que as mais recentes soluções legislativas presumem realizadas, na data de emissão, as notificações efectuadas por telefax ou via Internet, servindo de prova, respectivamente, a cópia do aviso donde conste a menção de que a mensagem foi enviada com sucesso, ou o seu extracto7.    1.4. Acresce, no domínio da LADA e considerados os parâmetros vinculantes da actividade administrativa - em especial a sujeição à lei e ao direito, bem como a protecção dos direitos e interesses dos cidadãos8 - não ser viável a adopção, “ex offcio”, de um esquema processual peculiar, mediante as adaptações convenientes e necessárias, sempre que a tramitação legalmente prevista não se revele a mais adequada à finalidade prosseguida ou quando seja patente a necessidade de suprimento de lacuna do ordenamento.Sob pena de se cair na discricionariedade processual, naturalmente conducente à intolerável insegurança na efectivação de direitos e protecção de interesses dos administrados.1.5. Assim, perfilhando esta Comissão, no que respeita à perfeição das comunicações electrónicas, entendimento semelhante ao acolhido nos textos legais acima referenciados, considera-se a presente queixa apresentada em 04.06.2008.  —————— 6 Cfr. no 2 do artigo 15o da LADA. 7 Cfr. no 7 do artigo 39.o do Código de Procedimento e de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto-Lei no 433/99, de 26 de Outubro, na redacção conferida pela Lei no 67-A/2007, de 31 de Dezembro; no mesmo sentido, o disposto no no 7 do artigo 43o da Lei no 50/2006, de 29 de Agosto, Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais. 8 Cfr. artigos 3o e 4o do CPA.
444 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20094591.6. No caso em apreço, e uma vez que a entidade requerida não respondeu, o requerente, após o decurso do prazo de 10 dias úteis iniciado em 02.05.2008 - considerando a data de 30.04.2008 como data de notificação da entidade requerida - dispunha do prazo de 20 dias, contados de forma contínua, para apresentar queixa à CADA.Ora, dado que o mencionado prazo de 10 dias úteis se concluiu em 15.05.2008, o prazo contínuo e subsequente de 20 dias, iniciado em 16.05.2008, correu termo em 04.06.2008, último dia para a prática do acto, pelo que a queixa é tempestiva.  2. A entidade requerida, Ministro da Defesa Nacional, encontra-se sujeita à disciplina da LADA, ao abrigo do disposto na alínea a), no 1, do artigo 4o9.  3. Como melhor se refere no Parecer da CADA no 49/200810, que aqui se acompanha de perto, o direito de acesso à documentação elaborada ou em poder de uma entidade administrativa pública, regido pela LADA, é um desenvolvimento normativo do princípio da Administração desburocratizada e aberta, que a Constituição consagra no seu artigo 268o, no 2, e que tem como corolário a transparência da actividade (administrativa) desempenhada.Nos nos 1 e 2 do referido artigo 268o da Constituição estabelece-se a diferenciação entre informação procedimental, a requerida por um interessado directo ou por quem tenha um interesse legítimo no conhecimento da documentação que integre um procedimento administrativo em curso e informação não procedimental, a requerida por qualquer particular ao abrigo do princípio da administração aberta.“Estes dois planos do direito à informação (procedimental e não procedimental) foram respeitados aquando da sua incorporação no Código de Procedimento Administrativo, tratando do primeiro os artigos 61o a 64o e do segundo o artigo 65o”11.Assim, estando em causa informação procedimental, caso o interessado veja negado ou limitado o seu direito de acesso, deve recorrer da decisão fazendo uso dos meios de defesa consagrados no CPA, ou ainda lançar mão do recurso directo à via contenciosa. Já o indeferimento expresso, a falta de decisão ou a decisão limitadora do exercício do direito de acesso à informação não procedimental são enquadráveis no âmbito da LADA.Não cabe à CADA, por não se incluir na sua competência, apreciar se um re—————— 9 Cfr. alínea d) do artigo 2.o do Decreto-Lei no 79/2005, de 15 de Abril, Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei no 44/2008, de 11 de Março.10 Aprovado em 20 de Fevereiro de 2008.11 Cfr. Sérvulo Correia, O Direito dos Interessados à Informação, Cadernos de Justiça Administrativa, no 5 (1997).
445 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009458querente tem (ou não) o direito de acesso à informação administrativa procedimental, isto é, no quadro de um procedimento que esteja a correr seus termos12.Assinala-se, contudo, que o acesso a documentos “preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada da decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração”13.Quer dizer: o preceito acabado de citar deixa ao prudente critério da Administração, ainda que dentro dos parâmetros de acesso que a LADA consagra, a decisão de disponibilizar de imediato a documentação em causa ou a de adiar o pretendido acesso, mas não indefinidamente.No presente caso, em que o procedimento administrativo já se encontra concluído, a pretensão do requerente será analisada no âmbito do acesso à informação não procedimental, regulado pela LADA.4. Ora, em concretização do referido princípio constitucional da Administração aberta, o regime de acesso aos documentos administrativos que tenham sido produzidos ou que sejam detidos pela Administração Pública é generalizado e livre: quem a eles quiser aceder não tem de justificar (nem de fundamentar), perante quem quer que seja, o respectivo pedido, conforme estatuído no artigo 5o da LADA.5. Sendo o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos considerado um direito fundamental, o seu sacrifício só se justifica quando confrontado com direitos ou bens constitucionais que casuisticamente se apresentem como de igual ou maior valia, como podem ser os relativos à segurança interna e externa, à investigação criminal e à reserva da intimidade das pessoas14.A LADA comporta algumas restrições a esse direito de livre acesso: quando os documentos contenham “segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa”, quando haja razões para diferir ou protelar o acesso, ou quando exista outra justificação legal que não contenda com o prescrito em sede constitucional sobre a matéria.Designadamente, quando os documentos contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor ou informações abrangidas pela reserva da vida privada são impostas restrições ao conteúdo do direito de acesso. Tais documentos são classificados como nominativos15.  ——————12 Cfr. artigos 2o, no 4, 25o, no 1 e 27o da LADA.13 Cfr. artigo 6o, no 3, da LADA.14 Cfr., neste sentido, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Janeiro de 2008, Processo no 0896/07, disponível em www.dgsi.pt.15 Cfr. artigo 3o, no 1, alínea b), da LADA.