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O contrato de avença caracteriza-se por ter como objecto prestações sucessivas no exercício da profissão liberal, sendo o serviço remunerado através de um abono mensal certo.
Este contrato pode cessar a todo o tempo, com aviso prévio de 60 dias, por vontade de qualquer das partes e sem obrigação de indemnizar. Isto acontece mesmo quando tiver sido celebrado com cláusula de prorrogação tácita.
No que respeita ao contrato de tarefa, o mesmo caracteriza-se por ter como objecto a execução de trabalhos específicos, de natureza excepcional, não podendo exceder o termo do prazo contratual inicialmente estabelecido e apenas se admitindo o recurso a tal tipo de contrato, nomeadamente, quando a celebração de contrato a prazo certo, prevista no Decreto-Lei n.o 280/85, de 22 de Julho, que ora se pretende revogar, for desadequada.
Tanto o contrato de avença como o contrato de tarefa não conferem ao particular outorgante a qualidade de agente, estando sujeitos a autorização prévia do membro do Governo de que depende o serviço outorgante.
A inventariação do regime legal do que, em sentido amplo, podemos chamar contratos eventuais na Administração Pública poder-se-ia reportar a épocas bem mais recuadas, e, a título exemplificativo, sempre referiremos o Decreto-Lei n.o 49 397, de 24 de Novembro de 1969, marcante e inovador no seu tempo.
2344 I SÉRIE - NÚMERO 62Significa tudo isto que o Decreto-Lei n.o 280/85, de 22 de Julho, que o projecto de lei n.o 34/IV do- MDP, pretende revogar, não configura uma medida completamente inovadora , no âmbito da Administração Pública, salvo no que respeita à remissão expressamente feita, no próprio diploma, para o direito privado, que, neste caso, é de aplicação supletiva em matéria de direito público (artigo 7.o)
No âmbito de direito administrativo, sempre foi reconhecida a necessidade de regular os contratos eventuais de prestação de serviço, de tarefa e avença, visto que as situações configuradas implicavam o seu tratamento legislativo em ordem a garantir o relevante e prioritário interesse público do regular funcionamento da Administração, com salvaguarda do interesse, também importante para a Administração Pública, das restrições às novas admissões nos seus quadros de pessoal.
Não é desconhecido que em alguns sectores da Administração Pública existe subaproveitamento de pessoal, que os mecanismos de mobilidade não conseguiram, até aos dias de hoje, suprir, e que importa prosseguir uma política de contenção de crescimento de efectivos enquanto não for possível racionalizar e reformar disposições, a fim de possibilitar uma optimização dos recursos humanos existentes.
Por outro lado, a experiência tem demonstrado a imprescindibilidade de um regime de excepção - a tradição legislativa aponta indiscutivelmente nesse
sentido-capaz de abarcar estes importantes interesses da Administração, que se têm revelado constantes ao longo dos tempos.
Nestas circunstâncias, pensamos que a revogação pura e simples do Decreto-Lei n.o 280/85, de 22 de Julho, não deverá merecer acolhimento, pois com o seu radicalismo só acarretará desvantagens ou prejuízos para os particulares (que ficarão desempregados) e para a Administração (que ficará privada de realizar determinados trabalhos), com o rol de consequências negativas advindas do mau funcionamento dos serviços da Administração, com repercussões imediatas no público em geral.Vozes do PSD: Muito bem!O Orador: - Assim sendo, e sem prejuízo de eventuais alterações, nomeadamente no que respeita ao período máximo de repetição sucessiva de contratos com os mesmos outorgantes, pensamos que unta das vias possíveis, ultimamente tão em voga, seria a introdução de alterações por ratificação e não a do projectode lei revogatório.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Não foi, porém, esse o caminho que, surpreendentemente, o partido proponente palmilhou, e pelos motivos já atrás invocados o projecto de lei n.o 34 IV não deverá merecer à aprovação desta Câmara, sob pena de, com a pseudoprotecção que se intentava dar, deixar ainda mais desprotegidos aqueles que se julgava estar a proteger.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Sr. Deputado Vieira Mesquita, queria pedir-lhe alguns esclarecimentos em relação à sua intervenção.
Em primeiro lugar, desejaria saber se está de acordo, sim ou não, com o estabelecimento de vínculos precários, como os representados por este decreto de 1985 que criou, os contratos a prazo na Administração? Vínculo precário que, aliás, o Sr. Deputado referiu na sua intervenção relativamente aos tarefeiros e à avença. Mas sé relativamente à avença a situação é bastante diferente em relação à qualidade social das pessoas que nela intervêm, já em relação aos tarefeiros e a estes contratos a prazo na função pública há uma característica comum, que é, efectivamente, a situação de vínculo precário e de perda de quaisquer garantias dadas aos trabalhadores.
Não me apercebi, efectivamente, pela sua intervenção, se o, Sr. Deputado era favorável ou desfavorável
a tal situação. Necessariamente, quem é contrário ao estabelecimento de vínculos precários não pode senão defender que este decreto de 1985 não deve continuar
em vigor, porque ele vem criar um novo vínculo precário. Simplesmente, o Sr. Deputado argumentou que
a sua revogação poderia trazer problemas em relação às pessoas abrangidas pelo regime actual. Mas em relação a essas pessoas abrangidas pelo regime actual eu
Primeira questão, eu tenho grandes dúvidas em compreender a invocação do carácter de excepcionalidade, por um lado, porque isso já constava do artigo 7.o do decreto dos contratos a prazo para o sector privado tarefas de carácter sazonal ou pontual. Portanto, não era esse o obstáculo para que se adaptasse a mesma legislação. Aliás, ao abrigo deste decreto de 1985 foram, por exemplo, já contratados mais de 2000 trabalhadores a prazo, segundo este regime, nas escolas não superiores. Ora, esse prazo de contrato vai durar, pelo menos, nove ou dez meses. conforme se considere a duração do ano lectivo, pois são trabalhadores que irão trabalhar como assalariados em estabelecimentos de ensino.
Bom, começa aqui a tornar-se de difícil compreensão a ideia de um trabalho sazonal ou a curto prazo com tão grande duração e abrangendo tantos empregados como é o caso, por exemplo, destes funcionários contratados - funcionários não, pessoal contratado a prazo.
Finalmente, uma última questão: o Sr. Deputado diz que "a revogação traria problemas para os actualmente contratados", mas eu não vejo que problema, porque, a ser assim, aplicar-se-lhes-ia, pelo menos, o regime dos
contratos a prazo do sector privado. Aí eles ficariam, efectivamente com algumas garantias e aí é que estará o problema: o Estado não lhes quer dar essas garantias a que os trabalhadores têm direito.
E, como o Sr. Deputado sabe - de resto pareceu-me que na sua intervenção havia uma parte de discordância em relação a este diploma, pois não se lhe referiu em termos de adesão total, mas sim de adesão parcial -, ele começa por ser inconstitucional, pois os trabalhadores não foram sequer ouvidos a respeito dele.O Sr. Presidente: - Também para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Deputado Vieira Mesquita, quero formular dois breves pedidos de esclarecimento.
30 DE ABRIL DE 19862345Entre as razões que mencionou justificativas do Decreto-Lei n.o 280/85 e que estão, aliás, já no preâmbulo do diploma, o Sr. Deputado referiu a questão das subordinações hierárquicas e referiu-se ainda ao carácter excepcional desta contratação.
Queria pôr-lhe a seguinte questão: primeiro, antes do Decreto-Lei n.o 280/85 já existia - e aliás continua a existir para os trabalhadores que não sejam da Administração Pública - o Decreto-Lei n.o 781/76, que admite, com carácter excepcional (a razão também é a excepcionalidade), que se celebrem contratos a prazo, contratos estes que podem ser por sete, oito, nove ou dez meses, o que for preciso para que efectivamente esse trabalho seja desempenhado. Pergunto por que é que este regime do Decreto-Lei n.o 781/76, que aliás também achamos mau, mas muito melhor do que o do Decreto-lei n.o 280/85, não serve para a Administração Pública, uma vez que é também com carácter excepcional que os contratos a prazo, segundo o Decreto-Lei n.o 781/76, podem ser celebrados?
Segundo: existe ou não existe a tal subordinação hierárquica da função pública, mas a subordinação jurídica e económica subjacentes a qualquer contrato de trabalho com o regime do Decreto-Lei n.o 781/76? Por que é que à Administração Pública não serve esse regime?
Terceira e última questão: V. Ex.a reconheceu inconveniência em repetidos e sucessivos vínculos de contratação a prazo, permitidos pelo Decreto-Lei n.o 280/85. A pergunta que lhe queria deixar é a seguinte: é ou não verdade que este diploma vem tentar institucionalizar, na função pública, o trabalho precário que nas leis privadas não é admitido, embora a prática desminta essa legislação?O Sr. Presidente: - Penso que não há mais pedidos de esclarecimento, pelo que tem a palavra o Sr. Deputado Vieira Mesquita, para responder, se o desejar fazer.O Sr. Vieira Mesquita (PSD): - Sr. Deputado Raul Castro, quero dizer-lhe que não sou favorável a vínculos precários. Sou pela estabilidade do emprego e por vínculos definitivos. Mas também, como referi na minha intervenção, todos sabemos que a Administração Pública desenvolve, e ainda bem, uma política de contenção de aumento de pessoal nos seus quadros. Porque é indiscutível o subaproveitamento de muitos deles e é necessário, como também referi, que se faça a revisão dos mecanismos que relevem no campo da mobilidade desse pessoal, por forma...O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Muito obrigado por permitir a interrupção, mas eu só queria, em relação a isto, fazer uma observação. É que a contenção da admissão de novos funcionários públicos, portanto a não abertura de concursos, é desmentida, por exemplo, pela recente abertura de concursos para a Alfândega.O Orador: - Sr. Deputado, se me permite continuarei a responder-lhe de acordo com o pedido de esclarecimento que foi feito. É que o carácter excepcionalexiste, conforme demonstrei, através de uma sequência legal que configura situações em que a Administração, perante determinadas características dessas mesmas situações, necessita de lhes fazer face, sem violar ou atingir o interesse que é prioritário da contenção das admissões. Mas, também, não pode prejudicar o público em geral, que deve ser servido nas melhores condições, e citou bem o caso das escolas, que não podem nem devem parar porque lhes falta um contínuo, quando existem professores e todo o demais pessoal para elas funcionarem. Muitos já foram os casos em que isso se verificou e é bom que não se deixe de dar aulas aos alunos só porque é necessário preencher um posto de trabalho com um empregado.
Simplesmente, as medidas de fundo que advogo é que virão resolver o problema da estabilidade de emprego, que, como digo, defendo e que deve existir em qualquer tipo de trabalho. Penso que com isto também respondi à Sr.a Deputada Odete Santos ...A Sr.a Odete Santos (PCP): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr.a Deputada.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Deputado, se V. Ex.a já me deu a resposta, queria que me explicasse, primeiro, se nesses casos de funcionamento das escolas o trabalho de um contínuo é ou não preciso com carácter permanente e que, por isso, não há justificação para contratação a prazo, visto não ter um carácter eventual nem sazonal e, segundo, se apesar de tudo me quiser dizer que esse trabalho tem carácter eventual ou sazonal, se é ou não verdade que o Decreto-Lei n.o 781/76 já permitia que se celebrasse um contrato a prazo pelo período de um ano.O Orador: - Sr.a Deputada, o que disse foi que o trabalho do continuo é necessário, só que, por vezes, os contínuos também têm direito a estar doentes e quando é necessário preencher esses lugares para que a escola possa funcionar pode haver, por um período transitório, necessidade de recorrer a uma contratação a prazo determinado, de forma a que a escola não deixe de funcionar. Foi este o sentido do esclarecimento que pretendi dar à Sr.a Deputada.
O certo é que a Administração Pública precisa de reformar mecanismos que não permitem mobilizar hoje muitos funcionários que estão subaproveitados e que poderiam servir muito melhor nos lugares próprios e em que seriam muito mais necessários do que estar parados ou em sobreocupação noutras escolas.
Penso que deveremos lá chegar e, nessa altura, a questão está resolvida com equilíbrio, que é o que acho que todos deveremos desejar.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Gomes de Pinho.O Sr. Gomes de Pinho (CDS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: - A publicação do Decreto-Lei n.o 280/85, de 22 de Julho, inseriu-se numa política de contenção do crescimento de efectivos da Administração Pública que o CDS tem
Não que a sua filosofia geral, ou, talvez melhor, a sua intenção, esteja errada. É fundamental enquadrar juridicamente, tutelando-se com clareza, a situação de muitos trabalhadores que, prestando o seu serviço ao Estado e às autarquias, não têm com este um vínculo definido, vivendo como que numa semiclandestinidade geradora de injustiças sociais e perturbadora da adequada gestão dos efectivos humanos da função pública.Há que flexibilizar os instrumentos à disposição do Estado para fazer face ás necessidades cada vez mais diversificadas que se colocam à Administração Pública e os contratos a prazo podem ser um dos instrumentos adequados a esse objectivo.
Afigura-se positivo, ainda que se verifique nesta como em outras matérias uma aproximação entre as normas que regulamentam o regime jurídico do contrato individual de trabalho entre o trabalhador e a empresa e as que regulamentam a relação entre o trabalhador e o Estado.
Essa aproximação, aliás, reconhece-se no preâmbulo do diploma em causa, quando se considera ser "o regime de direito privado" o mais adequado para resolver o problema criado pelas necessidades de existência de trabalho sazonal ou eventual.
Mas algumas das soluções adoptadas acabam por contrariar essa intenção e afastar o novo regime geral do estabelecido pelo Decreto-Lei n. O 781/76.
O Decreto-Lei n.o 280/85, cuja revogação agora se pede, contém, do nosso ponto de vista, algumas disposições criticáveis e até mesmo inaceitáveis e cito, designadamente, os n.os 1 e 4 do artigo 3.o, que prevêem que a celebração de novos contratos com os mesmos outorgantes nunca poderá considerar-se como prorrogação dos contratos anteriores " e que o contrato nunca se poderá converter em contrato sem prazo, seja qual for a sua duração".
Consideramos, porém, que a revogação pura e simples deste diploma como resultaria da aprovação do projecto de lei do MDP/CDE, poderá ter consequências imprevisíveis e negativas para os funcionários e para a Administração Pública. Quantos trabalhadores poderão cair, por essa via, no desemprego? Que consequências poderá ter para os serviços, como, por exemplo, alguns do Ministério da Agricultura, a cessação imediata dos contratos existentes ou a impossibilidade da sua renovação?
Julgamos, de facto, que contra esta via, ou em alternativa à via proposta pelo MDP/CDE, será mais correcto promover alterações ao texto actualmente em vigor, o que proporemos, qualquer que seja o resultado da votação.
Mas não deixaremos de aproveitar também esta oportunidade para salientar a necessidade de um enquadramento geral da legislação da função pública que só pode ter lugar através da reforma global da Administração Pública Portuguesa, cuja prioridade voltamos aqui a refen.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Raul
30 DE ABRIL DE 19862347O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Sr. Deputado Gomes de Pinho, gostaria de lhe pedir alguns esclarecimentos. Em primeiro lugar, o problema da contenção dos efectivos da função pública parece que não é o problema que está aqui em causa. O Sr. Deputado sabe que há outro diploma, que está em vigor para o sector privado, relativo a contratos a prazo. Portanto, se em vez de aplicar este diploma inovador, se aplicasse o outro diploma não haveria o problema da violação do tal princípio da contenção com o qual, aliás, estamos de acordo.
O que censuramos neste diploma é a criação de um regime diferente daquele que existe para o sector privado, sendo este muito pior, pois o Estado nem sequer tem autoridade moral - como, aliás, eu disse aqui há pouco - para recusar ao sector privado aquilo que criou para o seu próprio sector.
Em segundo lugar, vou ao encontro da crítica do Sr. Deputado no sentido de que não aceita, de que considera criticável que não haja prorrogação dos contratos a prazo neste diploma e que haja impossibilidade, portanto, de ingresso desses trabalhadores na função pública ao fim de três anos, como consta do outro diploma. Desta forma, quando o Sr. Deputado refere o empolamento do aparelho administrativo, ele não seria empolado nem haveria o desemprego que o Sr. Deputado refere. Bastaria aplicar aos numerosos contratados a prazo, de harmonia com o novo diploma, o regime anteriormente em vigor, para eles não caírem no desemprego e terem um mínimo de garantias que actualmente não possuem.
Quanto à referência elogiosa ao Sindicato da Função Pública, creio que, para o Sr. Deputado ser totalmente coerente em relação à posição que toma no que se refere às organizações sindicais da função pública ela não é outra senão a revogação deste diploma.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Gomes de Pinho.O Sr. Gomes de Pinho (CDS): - Em primeiro lugar, para dizer ao Sr. Deputado Raúl Castro que, do nosso ponto de vista, é necessário que a Administração Pública disponha de um mecanismo que lhe permita ocorrer a situações do tipo das que são previstas neste decreto. E esse mecanismo, também do nosso ponto de vista, pode ser globalmente o mecanismo existente para o sector privado. Só que há aspectos específicos que devem ser regulamentados e é isso que este decreto faz, remetendo, aliás, a título de direito subsidiário, o seu artigo 7.o para a legislação geral do trabalho.
Portanto, do nosso ponto de vista, não está em causa que seja a legislação geral do trabalho que deva regulamentar, nas suas linhas gerais, o regime do contrato a prazo na função pública, mas reconhecemos que há matérias específicas - que, aliás, aqui estão referidas, como, por exemplo, a intervenção do Tribunal de Contas ou a necessidade de fundamentos talvez, inclusive, mais apertados do que aqueles que existem em relação ao sector privado - e outras que legitimam a existência de uma legislação especial.
O que entendemos é que a revogação pura e simples da legislação especial não garante automaticamente que os funcionários públicos que estão a usufruir, neste momento, desta legislação venham a ser abrangidos pela legislação vigente para o sector privado. E é esta situação que pretendemos salvaguardar, entendendo queseria útil, de facto, que esta questão tivesse aqui sido trazida pela via da ratificação, com a possibilidade, portanto, de os vários grupos parlamentares poderem introduzir alterações ao Decreto-Lei n.o 280/85, do que pela via -peço desculpa por a classificar deste modo - um pouco demagógica da sua revogação, sem curar das consequências que dela resultarão.
Por outro lado, queria dizer que, em relação aos sindicatos da função pública, aquilo que eu disse foi que é legítimo e que estamos de acordo com a posição que assumiram relativamente à questão da obrigatoriedade de audiência das organizações representativas dos trabalhadores, sempre que esteja em causa a elaboração de legislação do trabalho. Não fui além disso. Creio que em relação a isso estamos de acordo.
Em relação aos argumentos que alguns sindicatos, pelo menos, invocam, não lhes daria o meu inteiro acordo, muito embora reconheça, obviamente, o mérito da intervenção sindical na função pública, como nas outras áreas da vida nacional.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, é chegada a altura para o intervalo regimental dos nossos trabalhos, pelo que vamos interrompê-los até às 18 horas e 10 minutos. Está suspensa a sessão.Eram 17 horas e 40 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 18 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: O projecto de lei n.o 34/IV, da iniciativa do Grupo Parlamentar do MDP/CDE, permite trazer a discussão uma realidade que excede o horizonte dos trabalhadores da função pública. Ou, melhor dizendo, uma realidade na qual se encontra inserida a situação dos trabalhadores da administração central, que, por via do Decreto-Lei n.o 280/85, ficam sujeitos a permanecer indefinidamente com um vínculo laboral precário, situação que a Constituição da República não permite.
A realidade que, na função pública, se moldou no diploma cuja revogação se propõe é a realidade dos trabalhadores em regime de trabalho precário. Dos trabalhadores alugados à hora, à tarefa e à peça. Dos trabalhadores sem quaisquer direitos à Segurança Social, sem aqueles direitos mínimos que as leis laborais consagram, como o direito ao repouso remunerado. É este o mundo do trabalho clandestino apadrinhado por uma política que, recusando a protecção constitucional do direito ao trabalho, abriu as portas a uma revisão de facto da legislação laboral contra a lei fundamental, revisão essa que os trabalhadores sempre repudiaram.
O mundo do trabalho precário e clandestino existe mesmo em empresas públicas, precisamente onde o respeito pelas leis laborais deveria ser mais exigente.
Na função pública há muito que proliferam, e continuam a proliferar, vínculos laborais precários.
É o caso, nomeadamente, dos tarefeiros contratados pela Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, cujo número ronda, presentemente, os 1380. São trabalhadores sem direito a férias. São trabalhadoras sem
2348 I SÉRIE - NÚMERO 62direito à dispensa de serviço por, via da maternidade, sem direito ao subsídio de maternidade. São trabalhadores que, ao cabo de alguns anos, acabam por ver a sua secretária distribuída a outros, ao arbítrio de uma administração que a seu lado dispõe do Estado legislador que a outros contempla com a inércia e permissividade quanto à violação das leis do trabalho, e para si reserva o direito de se contemplar com a alteração inconstitucional dessas mesmas leis.
O Decreto-Lei n.o 280/85, inserindo-se nesta linha, padece de uma inconstitucionalidade já denunciada e requerida pelas organizações sindicais. É que, apesar de tratar-se de legislação de trabalho, para a qual quer a Constituição da República, nos seus artigos 55.o e 57.o, quer a Lei n.o 16/79 exigem a participação dos trabalhadores; o Decreto-Lei n.o 280/85 foi elaborado, aprovado e publicado sem qualquer audição prévia das estruturas representativas dos trabalhadores.
Mas de uma outra grave inconstitucionalidade está ferido o diploma. É que o regime jurídico que nele se prevê contende com a garantia de estabilidade no emprego, prevista no artigo 53.o da Constituição. E chegámos aqui ao fundo da questão. O Decreto-Lei n.o 781/76, que nalgumas intervenções aqui feitas foi ignorado, regula os contratos a prazo e deu, ele mesmo, origem a várias críticas que foram acolhidas nalguns projectos que estiveram pendentes na Assembleia da República.
No preâmbulo daquele diploma afirmava-se a esperança de a contratação a prazo, sempre com carácter excepcional, ir permitir mais emprego. A vida demonstrou que o anunciado objectivo não foi conseguido. Bem pelo contrário. Ao lado das galopantes taxas de desemprego vimos instalar-se a contratação a prazo como um regime normal, uma forma ínvia de se conseguir o que a Constituição proíbe. (os despedimentos sem justa causa) e também a via para outras formas de contratação à margem da lei, que atrás denunciámos.
Ora, se o Decreto-Lei n.o 781/76 era já uma ameaça contra a segurança no emprego - ameaça que na realidade se concretizou -, que dizer do Decreto-Lei
Segundo o Decreto-Lei n.o 781/76, ao fim de três anos de vínculo temporário, caso o contrato não seja denunciado com oito dias de antecedência, o trabalhador ingressa na categoria de trabalhador permanente. Os contratos a prazo renovam-se automaticamente até ao referido prazo de três anos, caso não sejam denunciados com a dita antecedência de oito dias.
Segundo o Decreto-Lei n.o 280/85, o contrato caduca automaticamente no fim do prazo, sem necessidade de denúncia. E nunca, mas nunca, se transforma em contrato sem prazo. E nunca, mas nunca, pode considerar-se prorrogado. Isto é: um trabalhador contratado ao abrigo do Decreto-Lei n.o 280/85 pode ficar indefinidamente, pode ficar mesmo toda a sua vida de trabalhador, na situação de contratado a prazo. Na situação de nunca saber se, ao chegar ao trabalho no dia seguinte ao termo do contrato, poderá continuar a dispor dos meios necessários para a sua subsistência ou se a Administração Pública, descontente talvez com um comportamento menos submisso, mais reivindicativo e digno, lhe retira os instrumentos de trabalho e lhe aponta a rua e a caminhada penosa da procura de novo emprego.
Que dizer ainda das consequências previstas para a falta de requisitos formais e substanciais exigidos pelos artigos 2.o e 4.o do Decreto-Lei n.o 280/85? Também aqui a comparação com o Decreto-Lei n.o 781/76 prova que aconteceu o que seria inimaginável: piorar o regime deste diploma.
É que no Decreto-Lei n.o 781/76 a falta de alguns requisitos redunda a favor do trabalhador: nuns casos o contrato celebrado por menos de seis meses considera-se feito por seis meses e noutros o trabalhador adquire, de imediato, a qualidade de trabalhador permanente.
Mas, segundo o Decreto-Lei n.o 280/85, a falta de todos os requisitos volta-se contra o próprio trabalhador: determina pura e simplesmente a inexistência jurídica do contrato. O legislador de 1985 adoptou uma solução que contraria tudo o que da luta dos trabalhadores tem vindo a ser adquirido pela legislação laboral. Adopta a posição da parte contratante mais forte contra a parte desfavorecida na celebração do contrato - o trabalhador -, recusando-lhe a protecção que se impõe, para temperar a desigualdade das partes em presença. Preocupação que, apesar de tudo, ainda esteve presente, embora numa parcela ínfima, no Decreto-Lei n.o 781/76.
Mas não se fica por aqui a total inversão das soluções exigidas pela especificidade das leis laborais. É que resulta do artigo 6.o do diploma, quando aponta para uma responsabilidade solidária resultante da inexistência jurídica do contrato, que quem trabalhou deve repor as retribuições recebidas, apesar de o trabalho prestado não poder ser restituído!
Nem mesmo o Decreto-Lei n.o 49 408 foi tão longe, já que segundo o regime que nele se prevê para a invalidade do contrato não há lugar à reposição de retribuições!
É bem evidente, do cotejo da legislação de trabalho com o Decreto-Lei n.o 280/85, que as soluções deste diploma representam uma inversão na própria filosofia jurídica, que deve estar presente à legislação do trabalho, inversão que nenhumas razões justificam. E muito menos as que são adiantadas no preâmbulo do decreto-lei, porque há mecanismos legais que respondem às necessidades de trabalho eventual ou sazonal.
Porque no contrato de trabalho a prazo, segundo o Decreto-Lei n.o 781/76, há subordinação jurídica, e para a prestação de trabalho sem subordinação existe regime legal - o regime de prestação de serviços.
Porque o diploma existente sobre contratação a prazo já acentua o carácter excepcional do recurso a tal contrato, enquanto o Decreto-Lei n.o 280185 é um "abre-te sésamo" para a manutenção indefinida de vínculos precários.
Nenhumas razões foram aduzidas aqui, nas intervenções, que justifiquem, na verdade, este regime legal. Disse-se - e foi o Sr. Deputado Vieira Mesquita que há situações como a do trabalhador que está doente e tem de ser substituído e que não há regime jurídico que possibilite esta substituição. É evidente que há, é o Decreto-Lei n.o 781/76.
É evidente que este diploma responde a todas as questões que foram aqui colocadas pelos Srs. Deputados do PSD e do CDS e que nenhumas razões foram aduzidas para explicar este regime de autêntica
30 DE ABRIL DE 19862349Nenhuma razão há, de facto, para a manutenção doregime deste diploma, nem da sua publicação resultaram, bem pelo contrário, quaisquer benefícios para ostrabalhadores contratados, que já o poderiam ter sido com base na legislação existente antes da entrada em vigor do mesmo.
Com base em todas estas considerações, o Grupo Parlamentar do PCP apresentou atempadamente o pedido de ratificação do Decreto-Lei n.o 280/85 porque com ele se pretende institucionalizar na função pública um autêntico regime de excepção, um regime que contende com o direito à segurança no emprego, um regime que pretende legalizar na função pública a precariedade dos vínculos laborais, um regime já aplaudido por organizações patronais, um regime que esta Assembleia não deverá deixar passar, pois isso seria admitir para a função pública a institucionalização de mais um flagelo que semiclandestinamente se desenvolve no mundo laboral: o trabalho precário.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Sr.a Deputada Odete Santos, o pedido de esclarecimento que pretendo formular é o seguinte: foi aqui referido que a revogação deste diploma, que consta do projecto de lei apresentado pelo MDP/CDE, teria o inconveniente de provocar o desemprego dos trabalhadores contratados a prazo. A Sr.a Deputada acha que esse inconveniente seria provocado ou que, efectivamente, há uma solução para ele?
Por outro lado, foi também invocado - por aqueles que de algum modo defendem tal diploma - que ele se inseria numa estratégia de contenção de efectivos da função pública. Acha V. Ex.a que sendo reconhecido, como já o foi, que não faz sentido que não haja - como acontece nos contratos a prazo no sector privado - a possibilidade de ingresso de trabalhadores da função pública ao fim de um prazo de 3 anos, isto afecta de algum modo a contenção de efectivos da função pública ou, pelo contrário, vem estabelecer um regime bastante pior que é o regime de compadrio na contratação?O Sr. Presidente: - Também para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Vieira Mesquita.O Sr. Vieira Mesquita (PSD): - Sr.a Deputada Odete Santos, V. Ex.a referiu que estes trabalhadores, que não são agentes administrativos nem como tal são qualificados, não gozavam de qualquer regime de segurança social.
2350 I SÉRIE - NÚMERO 62O Sr. António Marques (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Decreto-Lei n.o 280/85, que é, alvo de alguma crítica, do meu ponto de vista correcta, por parte desta Câmara, não está a merecer dos Srs. Deputados a atenção devida. Estou em crer que uma peça legislativa desta natureza deveria merecer, de todos nós, um pouco mais de atenção.É que, na verdade, ao introduzirmos aqui a matéria relativa a este diploma, não devemos também afastar-nos de uma outra peça legislativa que é o Decreto-Lei
n.o 781/76, que eu diria que quase deu origem ao diploma hoje em apreço. Inclusivamente, poderia ser mais incisivo e dizer até que este Decreto-Lei
n.o 280/85 mais não seria do que uma norma interpretativa do Decreto-Lei n.o 781/76, mas no pior dos sentidos. Isto porque é conhecida de todos nós a forma
O Decreto-Lei n.o 781/76 pretendia desbloquear o mercado de trabalho, com promessas de bons augúrios no campo do emprego e, consequentemente, pretendia trazer mais justiça social. Mas, na prática, este decreto-lei mais não gerou do que contingentes de homens e de mulheres que eram e são, de alguma forma, explorados, a ponto de podermos afirmar que cerca de um terço dos trabalhadores portugueses estão sujeitos ao livre arbítrio e à instabilidade por ele originados.
E, embora sendo do conhecimento da opinião pública que o espírito e que a letra do legislador foram, de alguma maneira, profundamente adulterados, os
contratos a prazo, em Portugal, representam, sem sombra de dúvida, pela sua dimensão e pela sua importância social, um verdadeiro flagelo com o qual se
debatem centenas de milhares de trabalhadores e, consequentemente, o PRD não pode estar de acordo com este sinal de exploração em pleno século XX.
Ora, ao analisarmos hoje, em sede de ratificação, o Decreto-Lei n.o 280/85, não podemos nem devemos fazê-lo sem o confrontar com a peça legislativa que lhe deu origem, ou seja, com o Decreto-Lei n.o 781-/76. Pelo contrário, se em relação a este último sé adquiriu já a ideia de que a resultante da sua aplicação foi deveras desastrosa, é bom conhecermos os resultados que viremos a alcançar e que já se alcançaram com este Decreto-Lei n.o 280/85 para dizermos que eles não se afastam dos anteriormente conseguidos. Eles continuam a ser desastrosos e não vêm, de modo nenhum, ao encontro do preâmbulo do diploma que diz, expressamente, que se pretende uma contenção do crescimento de efectivos na Administração Pública.
A realidade é bem outra. Ao abrigo desta peça legislativa, ainda recentemente foram adquiridos para um regime de trabalho a que não posso de nenhuma maneira tecer elogios, cerca de 2000 professores, contrariando nitidamente, e uma vez mais, o espírito do diploma e arrastando consigo um carácter de sazonalidade e de precariedade.
Ora, na verdade, o Decreto-Lei n.o 781/76 ao referir no seu âmbito de aplicação que não abrange a função pública, onde existem vínculos mais ou menos bem definidos e duradouros, arrasta consigo o Decreto-Lei n.o 280/85 que, esse sim, diz claramente no seu preâmbulo que será aplicável à administração pública central e aos institutos públicos, excluindo-se a administração local - do meu ponto de vista, bem -, dado que ela possui vínculos ainda melhor definidos.
Todavia, temos de ter em conta que o primeiro dos grandes princípios que é violado neste Decreto-Lei n.o 280/85, é, de facto, o do artigo 53.o da Constituição da República Portuguesa. Quando a Constituição diz que é garantida aos trabalhadores a segurança no emprego, não pode o PRD estar de acordo, de nenhum modo, com o fundo deste decreto-lei que, na verdade, é gerador de instabilidade de emprego permanente.
Nenhum trabalhador contratado ao abrigo deste regime tem um mínimo de garantias, designadamente de segurança no emprego, donde o legislador não pode, de modo algum, permitir que o artigo 53.o da Constituição seja assim adulterado.
O artigo 1.o deste diploma define o seu âmbito de aplicação à administração central e, embora não estejamos, de maneira nenhuma, de acordo com tudo o que o Decreto-Lei n.o 781/76 representa - pelo contrário, discordamos em muito dele -, poderíamos dizer que, existindo já este diploma, ele poderia ser minimamente utilizado, não havendo nenhuma necessidade deste Decreto-Lei n.o 280/85.
Porém, o grande problema está no facto de se consagrar no seu articulado, nomeadamente no artigo 3.o, algumas passagens verdadeiramente gravosas para todo aquele que, de forma incauta ou consciente, venha a subscrever um contrato desta natureza. E aqui talvez seja necessário fazer uma ressalva: é que os trabalhadores quando estão desempregados e numa situação de verdadeira necessidade na maioria das vezes aceitam não importa que situação - e quando um trabalhador lança mão da subscrição de uma contrato desta natureza é porque não pode fazer mais do que sujeitar-se ao livre arbítrio que daí advirá. Mas a sociedade tem, por natureza, obrigação de, pelo menos, precaver os trabalhadores em relação a uma série de situações que ela própria vem depois impor sob a forma de um diploma.
O n.o 1 do artigo 3.o diz que:O contrato de trabalho a prazo certo, qualquer que seja a duração nele
estabelecida, nunca se converterá em contrato sem prazo.Ora, parece-me que o cerne da questão deste diploma está exactamente aqui. E isto porque, na verdade, o Decreto-Lei n.o 781/76 ficava muito aquém disto: Com efeito, segundo , este diploma, o contrato a prazo renova-se automaticamente se a entidade patronal não comunicar ao respectivo trabalhador por escrito a sua vontade em não o renovar até oito dias antes de o prazo expirar. Porém, o contrato de trabalho à prazo, sendo sucessivamente renovado nos termos da conclusão anterior, passa, depois de um determinado limite de tempo, a ser considerado como contrato sem prazo.
Havia já, portanto, um vínculo adquirido pelo trabalhador e ao pretender-se consagrar esta norma do n.o 1 do artigo 3.o do Decreto-Lei n.o 280/85 priva-se o trabalhador de qualquer possibilidade de ter uma estabilidade de emprego.
Mas pior do que isto é o que se encontra disposto no n.o 4 deste mesmo artigo, ou seja, que:A celebração de novo contrato com os mesmos outorgantes nunca poderá considerar-se como prorrogação do contrato anterior.
30 DE ABRIL DE 19862351O que se pretende, portanto, é que um trabalhador possa entrar para a função pública, aí ser utilizado como a Administração entender e tenha obrigatoriamente que sair dessa mesma função pública sem direito a usufruir de quaisquer regalias.
O contrato de trabalho a prazo certo não confere ao particular outorgante a qualidade de agente administrativo.Aqui gera-se uma cadeia de conflitos e sobretudo de vícios, que acabam por arrastar o trabalhador para uma situação inqualificável. O trabalhador não tem direito a quaisquer regalias, tais como férias, subsídio de almoço e, inclusive, desconto para a Caixa Geral de Aposentações.
Gera-se, assim, uma situação de verdadeiro conflito
em termos jurídicos. Por exemplo, põe-se a questão de
saber quem é que, estabelecendo-se um conflito entre
um trabalhador e a Administração, vai julgar esta situação. Vai julgá-la o Supremo Tribunal Administrativo?
Não, porque ele vai liminarmente considerar-se incompetente para a julgar, na medida em que o trabalhador não tem qualquer vínculo ao Estado, pois não lhe
é conferida a qualidade de agente administrativo. Será,
então, que é o tribunal do trabalho quem a vai julgar? Não, porque o tribunal do trabalho vai logo dizer
que o trabalhador está no âmbito da função pública
e, portanto, declara-se incompetente para julgar a
Isto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, acontece no dia-a-dia. Nós, que, na área do sindicalismo, trabalhamos e tratamos destes dados, encontramos sucessivos casos em que nem o Supremo Tribunal Administrativo nem o tribunal do trabalho se declaram competentes para julgar estas matérias, ficando o trabalhador perfeitamente desprovido de qualquer possibilidade de ser defendido.
Todavia, se isto acontece em relação ao artigo 3.o deste decreto-lei, no que diz respeito ao seu artigo 5.o esta situação não se altera. Com efeito, diz este artigo que:
A inobservância de qualquer das disposições prescritas nos artigos 2.o e 4.o do presente diploma tem como consequência a inexistência jurídica do contrato.Põe-se a questão de saber quem é que, a acontecer a inobservância de qualquer das disposições referidas e a consequente declaração de inexistência jurídica do contrato, declara essa inexistência jurídica do contrato. Que eu saiba, só o tribunal o pode fazer, e de novo voltamos à mesma questão: que tribunal? O Supremo Tribunal Administrativo? O tribunal do trabalho?
Julgamos bem estar na presença de um certo vazio legislativo que nunca é do proveito dos trabalhadores.
A penúltima norma deste diploma tem algo de caricato. Diz-se aí que:
Os funcionários e agentes que celebrarem contratos juridicamente inexistentes, nos termos do artigo anterior, são solidariamente responsáveis pela reposição das quantias indevidamente pagas [...]Considero esta passagem legislativa interessantíssima, na medida em que se exige a "reposição das quantias indevidamente pagas" a trabalhadores que trabalharam e, ainda por cima, quem é solidariamente responsável e quem terá de pagar são outros trabalhadores que efectuaram estes contratos. Isto é, de facto, o cúmulo da aberração!
No nosso entender, todas esta normas são violadoras dos princípios básicos da defesa dos trabalhadores e de uma série de normas constitucionais. Contudo, há aqui um problema a ter em conta, que é o da situação dos trabalhadores que neste momento possuem não direi um vínculo mas outra qualquer coisa ao abrigo deste Decreto-Lei n.o 280/85. Daí que sejamos levados a dizer que melhor seria se utilizássemos aqui outra forma de actuação, como seja, por exemplo, a baixa à comissão deste diploma para se poder emendar o que de muito mau vai por ele. É que, na verdade, o que este decreto-lei consegue criar é mais vínculo precário, e não nos esqueçamos de que na Administração existe algum vínculo que importa preservar.
O que, na realidade, este diploma vem pôr em equação é que estão feridos alguns dos valores da nossa Constituição, designadamente o da segurança e estabilidade no emprego. Para além disso, do nosso ponto de vista, ele vem alertar para a eventualidade de utilização abusiva e repetitiva de o número de contratos poder, inclusivamente, levar à caricata situação de um trabalhador entrar para a função pública e dela sair sem ter tido direito a um mínimo de regalias.
É claro que não podemos, a pretexto de uma certa flexibilização nos mercados de trabalho, dar cobertura a diplomas desta natureza.
Importa, pois, que esta Câmara possa reflectir bastante sobre esta matéria e repensar toda esta questão, que ao longo dos anos diversos ministérios não quiseram resolver.
O que importa fazer, ao contrário do que se diz no preâmbulo, onde se dá a entender que na Administração Pública existem trabalhadores a mais, é exactamente essas contas. Nessa altura verificar-se-á que se nalguns sectores da Administração poderá haver uma densidade de trabalhadores mal utilizada, noutros sectores há muitos lugares por preencher e, sobretudo, há muita falta de trabalhadores, nomeadamente no campo da saúde, onde, como referi na minha intervenção no período de antes da ordem do dia, há hospitais que não funcionam por insuficiência de trabalhadores e por não se poder contratá-los.
Era importante que se fizesse este juízo, para chegarmos à conclusão de que Portugal possui o menor índice de trabalhadores no activo em relação aos trabalhadores funcionários públicos.
Esta é a realidade nua e crua e indesmentível: longe de termos funcionários públicos a mais, somos o país da Europa que menor índice tem de trabalhadores funcionários públicos em relação aos trabalhadores no activo. A Suécia é, obviamente, o país que, neste momento, aparece à cabeça, com cerca de 30 trabalhadores funcionários públicos em cada 100 trabalhadores no activo, vindo por aí abaixo até chegar a Portugal, onde este número não atinge ainda 10 unidades. Com efeito, em cada 100 trabalhadores no activo não chega a haver 10 trabalhadores funcionários públicos.
Esta é a realidade, que não pode ser desmentida, e se, efectivamente, existe uma situação em que os trabalhadores devem, de uma forma ponderada, ser utili-
2352 I SÉRIE - NÚMERO 62zados noutros ministérios, essa é uma questão para ser equacionada numa política de fundo, à qual até hoje os diversos ministérios não quiseram dar a devida atenção. Daí que lancemos daqui um repto nesse sentido:
Penso que longe vai o tempo em que se pretendia, com a pequena intriga, dizer que todos os males eram dos funcionários públicos, que neste país não havia senão funcionários públicos, que tínhamos um número extravagante destes funcionários.
Isso não é verdade. Logo, não se justifica o preâmbulo deste Decreto-Lei n.o 280/85 e, sobretudo, não se justifica a letra deste texto para suprir necessidades de sazonalidade ou de precariedade na área da função pública, dado que existem outras normas legislativas, que, embora também não sejam por nós adquiridas por completo, são pelo menos bastante menos gravosas do que as deste diploma.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Também para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Victor Hugo Sequeira.O Sr. Victor Hugo Sequeira (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os trabalhadores da Administração Pública têm vindo a ser abrangidos por legislação especial, nomeadamente no tipo de vínculo estabelecido entre a Administração e os trabalhadores. Com efeito, os trabalhadores permanentes estão abrangidos por um vínculo "estatutário", e daí a denominação de "funcionários".
São conhecidas, desde há muito tempo, as reivindicações das organizações sindicais representativas dos trabalhadores da função pública, defendendo a aproximação sucessiva da legislação que os rege à legislação que abrange a generalidade dos trabalhadores.
O Decreto-Lei n.o 280/85, elaborado já no período em que o Governo se encontrava em funções de gestão, contrariou este principio e acentuou a desigualdade então existente no que concerne a trabalhadores contratados a prazo, pois, na verdade, esperava-se que a legislação sobre contratos a prazo fosse no sentido de que, para tarefas de carácter claramente transitório, a Administração Pública pudesse recorrer à legislação geral existente, a qual, por sua vez, é já, no nosso entender, altamente permissiva.
Embora não seja este o momento mais adequado face à ordem de trabalhos estabelecida, permitimo-nos abrir um curto parêntese e fazer uma chamada de atenção para a urgência da revisão de tal diploma que se aplica hoje a mais de 400 000 trabalhadores. Em nosso entender, a figura jurídica do diploma que estabeleça o contrato de trabalho a prazo justifica-se plenamente para actividades de carácter sazonal e, por conseguinte, deverá obrigatoriamente aplicar-se em regime de excepção e não de regra geral, como lamentavelmente vem impunemente acontecendo.
Mas em relação aos trabalhadores da Administração
Pública, como muito bem o demonstra o relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, o Decreto-Lei n.o 280/85 pretende fazer do Estado um patrão privilegiadíssimo, criando aos trabalhadores uma instabilidade permanente em matéria de emprego e não só.
De facto, ao não estabelecer qualquer limite mínimo de duração do contrato e não fixando ou definindo uma limitação no tempo, antes permitindo a contratação por tempo indefinido, sem que o trabalhador seja previamente avisado da dispensa, dos seus serviços ou venha, pelo tempo e serviços prestados, a adquirir a
qualidade de trabalhador da Administração Pública, o Decreto-Lei n.o280/85 cria não só um agravamento das condições de vida e de emprego como acentua as já existentes assimetrias nesta matéria entre trabalhadores da função pública e trabalhadores do regime geral.
Porque a simples revogação do Decreto-Lei n.o 280/85 poderia gerar algumas dificuldades, e até confusão, sobre a condição dos trabalhadores que na
Administração Pública estão presentes sujeitos a este vínculo contratual, e sem prejuízo da sua correcção, o Grupo Parlamentar do Partido Socialista é a favor