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Recomendação n.o 3/B/2016Proc. Q-6312/15Entidade visada: Ministro do AmbienteData: 2016/08/17Assunto: Bairros de Santa Filomena e 6 de Maio, demolições executadas pela Câmara Municipal da Amadora. Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolita-nas de Lisboa e do Porto (PER)Sequência: AcatadaNos termos e para os efeitos do disposto na alínea b), do n.o 1, do artigo 20.o da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das moti-vações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que:— Em prazo não superior a cento e oitenta dias, seja adotada iniciativa legislativa ten-dente a rever o Decreto-Lei n.o 163/93, de 7 de maio, que aprovou o Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (PER), o qual, por se tra-tar de um instrumento manifestamente desatualizado, decorridos que estão mais de vinte anos desde a sua aprovação, não tem permitido que os Municípios aderentes alcancem os objetivos pretendidos nem, tão-pouco, tem permitido dar a resposta devida aos cidadãos interessados.§1.o Considerações preliminaresNa sequência de averiguação oficiosa de factos transmitidos pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos, secundada por queixa coletiva apresentada pelo Coletivo Habita – Coletivo pelo Direito à Habitação e à Cidade, este órgão do Estado tem acompanhado ativamente, desde julho de 2012, as operações de despejo e de demoli-ção de algumas habitações precárias nos Bairros de Santa Filomena e 6 de Maio, executa-das pela Câmara Municipal da Amadora. No essencial, eram reclamadas práticas arbitrá-rias nas desocupações coercivas e desconsideração de preocupações sociais e humanitárias. A requalificação dos bairros — nos quais foram sendo erigidas barracas e outras cons-truções muito precárias, em especial a partir dos anos de 1975 e de 1976 — estava con-templada no PER(1), tendo sido, para o efeito, recenseadas as famílias que ali moravam. A atualização do recenseamento dos agregados familiares, que foi sucessivamente sendo realizada de 1993 até 2013, considerou os agregados originários — sendo que, mesmo relativamente a estes, nem sempre se teve em atenção as situações de ausência pro-longada por motivo de saúde ou de trabalho —, excluindo todos os novos moradores que ulteriormente se fixaram nos referidos bairros.(1)  Decreto-Lei n.o 163/93, de 7 de maio, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.o 271/2003, de 28 de outubro.| 17II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________372
Para uma cabal compreensão do problema, foram consultados centenas de processos (com o intuito de verificar, designadamente, as reclamadas omissões de notificação de demolição) e realizadas visitas ao local. Desde logo, concluiu-se estarem as intervenções legitimadas pelo Acordo Geral de Adesão ao PER, celebrado em 11 de julho de 1995, pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), o Instituto Nacional de Habitação (INH) e o Município da Amadora, através do qual foram colocados à disposição da Autarquia os recursos financeiros indispensáveis à con-cretização dos objetivos propostos em matéria de realojamento das famílias constantes do levantamento socioeconómico efetuado.Também se concluiu pela existência de um acompanhamento de proximidade de todos os agregados residentes nos Bairros pela Divisão de Intervenção Social da Câmara Munici-pal da Amadora, a qual assegura atendimentos regulares em uma perspetiva de orientação na procura de alternativa habitacional e de informação quanto aos apoios de que poderão beneficiar (designadamente o Rendimento Social de Inserção, o Banco Alimentar ou a Renda Apoiada).Simultaneamente, dúvidas não restam quanto à circunstância de ainda integrarem aqueles bairros inúmeras habitações extremamente precárias e insalubres. À precariedade material acresce uma fragilidade social tão acentuada que, por diversas ocasiões, foi con-vocando sucessivas intervenções do Provedor de Justiça. A conjuntura que observei é socialmente muito sensível, a que acresce uma relevante complexidade jurídica. Tenha-se presente, por exemplo, que os solos dos Bairros de Santa Filomena e 6 de Maio não integram, pelo menos na sua totalidade, o património do muni-cípio, não se vislumbrando, também, que os respetivos proprietários tenham assegurado aos mesmos uma função útil, nem tão-pouco que os tenham adquirido sem conhecimento das construções clandestinas que, desde há várias décadas, ali foram sendo implantadas. Isto, não obstante o Decreto-Lei n.o 804/76, de 6 de novembro, dispor que: «logo que se torne desaconselhável o prolongamento da manutenção da área de construção clan-destina, pôr-se-á fim à ocupação da mesma», não apenas pela demolição, como também «expropriando-se, se for necessário, os respetivos terrenos»(2). Por este motivo, sugeri à Câmara Municipal da Amadora que ponderasse a expropria-ção dos solos por utilidade pública, até porque era razoável antecipar que os proprietários viessem a ter um vultuoso benefício com a desocupação dos terrenos, sem terem participa-ção ativa no custo social, designadamente com o realojamento dos moradores. Note-se que em outros concelhos, como é o caso do de Lisboa, situações semelhantes, fortemente marcadas por desigualdades sociais, económicas, urbanísticas e ambientais, (2)  N.o 2 do artigo 12.o.18 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________373
foram objeto de uma abordagem baseada em processos participativos em que se procura conciliar a visão tradicional dos decisores com as ideias dos cidadãos(3). Acompanhei, também, a situação do Bairro da Cova da Moura, face a queixas relativas à atuação das forças de segurança. Sem prejuízo de, em cada momento, dever ser garantida a legalidade democrática — e por isso todos os direitos e deveres pela mesma conferi-dos — reforcei a minha convicção da necessidade de intervenção integradora não apenas urbanística, mas também social, que permita a religação à cidade, à cidadania plena, de todos os cidadãos, mormente dos que se encontram em situação fáctica de exclusão.Há, de resto, um regime próprio que se aplica às expropriações por utilidade pública em zonas consideradas degradadas e que se encontra contemplado no Decreto-Lei n.o 273-C/75, de 3 de junho, o qual estipula que os terrenos ocupados por barracas ou «bair-ros de lata» serão avaliados «atendendo exclusivamente ao seu destino como prédios rústicos»(4), permitindo obter um conjunto significativo de solos para construir novas habitações a custos controlados.A sugestão que formulei foi, todavia, rejeitada pelo município.Não obstante, prossegui o acompanhamento das situações que suscitavam preocupa-ções de ordem humanitária, designadamente por contingências relativas à idade, a doença grave ou invalidez e a carência económica extrema. Assinalou-se à Câmara Municipal da Amadora a necessidade de garantir a razoabilidade e a proporcionalidade próprias do exer-cício dos poderes públicos, de modo a que as demolições pudessem conter-se ao mínimo indispensável.Na presente conjuntura económica e social, há imperativos de justiça que importa atender. Em dado momento apelei, mesmo, à suspensão das demolições e dos despejos, até que o município, o Estado e eventualmente outras instituições estivessem em condições de realojar todos os agregados familiares que não dispusessem de alternativa habitacional.Chegados aqui, devo concluir que a solução passa, indubitavelmente, por uma interven-ção legislativa urgente, o que me leva a dirigir a Vossa Excelência a presente Recomendação.§ 2.o Breve enquadramento jurídico-constitucionalA CRP incumbiu o Estado de desempenhar as tarefas necessárias para assegurar a cada cidadão a dignidade social através da adoção de políticas públicas socialmente ativas que se concretizam pela criação de pressupostos materiais para a realização da democracia social e económica.(3)  O programa BIP-ZIP – Bairros de Intervenção Prioritária / Zonas de Intervenção Prioritária criado pela Câmara Municipal de Lisboa tem permitido levar a cabo projetos de melhoria dos bairros com a participação de associações, instituições particulares de solidariedade social, paróquias, juntas de freguesia, escolas e grupos de cidadãos.(4)  Cf. N.o 4 do artigo 1.o conjugado com o n.o 3 do mesmo artigo.| 19II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________374
Acresce que «todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimen-são adequada, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar» (artigo 65.o da CRP), direito este que integra o amplo catálogo de direitos sociais consagrados no texto fundamental e corporiza o princípio da democracia económica e social enquanto «mandato para a política activa sob o ponto de vista social, económico e cultural»(5), sendo o Estado responsável pela garantia das prestações neces-sárias a uma «existência humanamente digna». Por sua vez, o artigo 12.o da Declaração Universal dos Direitos do Homem(6) e o artigo 8.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem(7) contemplam o direito de qualquer pessoa ao respeito da sua vida privada e familiar, do seu domicílio e da sua correspondên-cia.Aliás, o direito à habitação tem sido objeto de amplo debate na jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, sendo-lhe reconhecido, para além de uma dimensão positiva, cuja satisfação impõe ao Estado determinadas obrigações concretas, um conjunto de prerrogativas negativas relacionadas com o seu acesso(8), a sua ocupação(9), a sua não destruição(10) e a não expulsão dos seus ocupantes(11). Também o Pacto Interna-cional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas contem um fundamento significativo do direito a uma habitação condigna no conjunto dos princí-pios jurídicos que constituem o direito internacional dos direitos humanos (n.o 1 do seu artigo 11.o).§ 3.o Preocupações do Provedor de JustiçaEstou ciente de que o PER é um instrumento particularmente penoso e que acarreta graves dificuldades de execução para o concelho da Amadora — densamente povoado e com uma notória escassez de terrenos disponíveis para serem afetos à construção de (5)  Veja-se a este propósito, J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, Coim-bra 1997, pp. 374 e ss.(6)  Esta ideia é reforçada pela redação do artigo 25.o da Declaração Universal do Direitos do Homem que dispõe que «toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento (...)».(7)  A Convenção Europeia dos Direitos do Homem vincula o Estado Português, desde 9 de novembro de 1978, data em que foi depositado o respetivo instrumento de ratificação.(8)  Cf. Acórdão Chipre c. Turquia, de 10 de maio de 2001, Queixa n.o 25781/94, http://hudoc.echr.coe.int., §§ 171 a 175. (9)  Cf. Relatório da Comissão, de 11 de janeiro de 1995, proferido no caso Buckley c. Reino-Unido, Queixa n.o 20348/92, http://hudoc.echr.coe.int., § 69.(10)  Cf. Relatório adotado pela Comissão, em 31 de outubro de 1997, no caso Isiyok c. Turquia, Queixa n.o 22309/93, http://hudoc.echr.coe.int. (11)  Cf. Decisão da Comissão de 15 de maio de 1996, proferida no âmbito do caso Röosli c. RFA, Queixa n.o 28318/95, http://hudoc.echr.coe.int.20 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________375
A tudo isto acresce o facto de os programas promovidos pelo Estado destinados a con-ceder apoios à reabilitação urbana(15), e que se afiguravam como alternativa para os agrega-dos não recenseados no âmbito do levantamento inicial do PER, terem sido desativados por falta de verbas, pese embora recentemente se assista ao resgate de alguns e à criação de novos incentivos. Refira-se, ainda, que a crise económica dificulta, quando não impede, o sólido acom-panhamento dos agregados familiares afetados, frequentemente compostos simultanea-mente por crianças, idosos e cidadãos com deficiência, e que, fruto das demolições, se veem na situação de desalojados, recorrendo, tantas vezes, apenas a abrigos temporários. § 4.o ConclusõesÀ luz das motivações precedentemente expostas, e nos termos do disposto na alínea b), do n.o 1, do artigo 20.o da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, recomendo a Vossa Excelência que — em face da visão estratégica no domínio da habitação promovida pela Resolução de Conselho de Ministros n.o 48/2015, de 15 de julho, e das iniciativas que vêm sendo desenvolvidas pela XI Comissão Parlamentar (Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação), no âmbito do grupo de trabalho dedicado ao tema «Habitação, Reabilitação Urbana e Políticas de Cidades» — seja adotada iniciativa legislativa tendente a rever o PER das Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto, apro-vado pelo Decreto-Lei n.o 163/93, de 7 de maio, ponderando, designadamente:a) Reforçar a monitorização da implementação das soluções propostas pelos Municí-pios no momento da celebração dos acordos gerais de adesão por forma a garantir:i) Uma fiscalização rigorosa da ocupação do solo por novas construções;ii) A imediata demolição das edificações precárias, uma vez realojados os agregados familiares residentes; e,iii) A afetação dos terrenos indevidamente ocupados à execução de programas de realojamento;b) Promover uma melhor coordenação no acompanhamento das situações pelas várias entidades envolvidas (o Governo, o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS) e os Municípios);c) Proceder a novas formas de recenseamento que permitam encontrar soluções con-dignas para os moradores excluídos do recenseamento inicial, tendo especial atenção aos agregados compostos por crianças, idosos e cidadãos com deficiência;d) Privilegiar a implementação de programas complementares de apoio, promovendo a habitação a custos controlados para arrendamento ou venda, com aproveitamento de (15)  Cf. O Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados (RECRIA), o Regime Espe-cial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal (RECRIPH) e o Programa de Financiamento para Acesso à Habitação (PROHABITA).22 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________377
fogos devolutos e incentivando o recurso ao arrendamento apoiado em concelhos limí-trofes realizado de forma coordenada.Transmito, ainda, a Vossa Excelência que, em função da matéria em causa, darei conhe-cimento da presente Recomendação à Comissão Parlamentar do Ambiente, Ordena-mento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação.Dignar-se-á Vossa Excelência, em cumprimento do disposto no n.o 2 do artigo 38.o do Estatuto do Provedor de Justiça, transmitir-me, nos próximos 60 dias a posição que vier a assumir.•Recomendação n.o 5/A/2016Proc. Q-2308/13Entidade visada: Presidente da Câmara Municipal de Lisboa Data: 2016/12/14Assunto: Plano Diretor Municipal. Cláusulas de dispensa de parâmetros urbanísticos. Interpretação. EstacionamentoSequência: Parcialmente acatadaNos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.o 1, do artigo 20.o da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face da motivação seguidamente apresentada, recomendo à CML, presidida por Vossa Excelên-cia, que:— Sejam dadas orientações aos serviços municipais para que adotem o entendimento de que, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 75.o e do anexo X do Regulamento do Plano Diretor Municipal (PDM) de Lisboa, não é ao requerente do licenciamento que compete determinar a dotação de lugares de estacionamento a afetar a cada operação urbanística, antes cabendo à Câmara Municipal, enquanto entidade licenciadora, deter-minar aquele número, em função dos limites definidos no anexo X e dos critérios defini-dos naquela disposição regulamentar, a saber, a proximidade à rede de transporte coletivo de 1.o nível e a disponibilidade de espaço público para estacionamento;— Seja desencadeado o procedimento tendente a expurgar ou a alterar os segmentos das normas regulamentares contidas na alínea b), n.o 2, do artigo 18.o; no n.o 2 do artigo 53.o; no n.o 3 do artigo 57.o; e no n.o 6 do artigo 66.o, todos do PDM, por violarem o dis-posto na alínea g), do n.o 1, do artigo 3.o, nas alíneas a) e b), do n.o 2, do artigo 8.o e artigo 49.o da Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e | 23II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________378
de Urbanismo e o disposto(16), nos artigos 6.o, 88.o e alínea k), do n.o 1, do artigo 96.o do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial(17) e, supervenientemente, o n.o 2 do artigo 142.o do CPA, na medida em que afastam a aplicação dos índices, parâmetros e indicadores de referência às operações urbanísticas na zona ribeirinha que sejam declara-das de excecional importância para a cidade sem, contudo, fixarem outra regra quanto aos outros índices, parâmetros e indicadores.Queira atender às motivações que se apresentam, no termo da apreciação das questões controvertidas, a qual compreendeu, como não poderia deixar de ser, as explicações pres-tadas pelos serviços da Câmara Municipal presidida por Vossa Excelência, em observância do princípio do contraditório (artigo 34.o da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro).§ 1.o A queixaFoi-me apresentada uma queixa em que se contestava o licenciamento do anterior-mente denominado Centro de Artes da Fundação EDP, agora denominado MAAT--Museu de Arte, Arquitetura e Tecnologia, afirmando-se que o projeto foi classificado de excecional importância municipal para a cidade sem que o PDM permitisse tal expediente.Concluí pela improcedência da queixa quanto a este aspeto concreto. Todavia, por-que a minha intervenção não está limitada ao pedido formulado pelos queixosos, foi efe-tuada uma análise mais extensa do projeto, abrangendo ainda o teor e a interpretação das normas regulamentares do PDM aplicáveis, o que motivou uma circunstanciada troca de informações com os serviços municipais e as demais entidades envolvidas no proce-dimento, a saber, a APL Administração do Porto de Lisboa, S.A., a Agência Portuguesa do Ambiente, a Secretaria de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza e as Soluções Integradas de Registo.§ 2.o A questão do estacionamentoO n.o 3 do artigo 75.o do PDM determina que:«Os valores mínimos e máximos dos parâmetros de dimensionamento de estaciona-mento no interior da parcela ou lote, para cada zona de estacionamento identificadas na Planta de acessibilidades e transportes, em função da proximidade à rede de transporte (16)  Aprovada pela Lei n.o 31/2014, de 30 de maio.(17)  Aprovado pelo Decreto-Lei n.o 80/2015, de 14 de maio. À data da revisão do PDM vigorava o Decreto-Lei n.o 380/99, de 22 de setembro, que dispunha, de igual modo, na alínea j), do n.o 1 do artigo 85.o que: «O plano director municipal define um modelo de organização municipal do território nomeadamente estabelecendo: (...) A especifica-ção qualitativa e quantitativa dos índices, indicadores e parâmetros de referência, urbanísticos ou de ordenamento, a estabelecer em plano de urbanização e plano de pormenor, bem como os de natureza supletiva aplicáveis na ausência destes».24 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________379
coletivo de 1.o nível e da disponibilidade de espaço público para estacionamento, são os constantes do Anexo X ao presente Regulamento, do qual faz parte integrante.»Determina-se, assim, a observância de um limite mínimo e máximo de dotação de estacionamento e faz-se depender a definição do número exato de lugares, em cada caso concreto, da proximidade à rede de transporte coletivo de 1.o nível e à disponibilidade de espaço público para estacionamento.O Vereador com o Pelouro do Urbanismo transmitiu-me que:«face ao consagrado no artigo 75.o, que apenas exige que o projeto garanta o valor mínimo e não exceda o valor máximo de estacionamento, não pode esta Câmara Muni-cipal impor que o projeto cumpra o parâmetro de estacionamento pelo máximo admi-tido para o local como condição de deferimento do pedido de licenciamento formu-lado, sob pena de violação do artigo atrás referido».Pelo que se conclui, então, que «a Câmara Municipal não pode impor a um particular cujo projeto já cumpre os parâmetros mínimos fixados pelo PDM que os cumpra pelo máximo».(18) Não subscrevo este entendimento, desde logo porque esse não é o sentido da norma regulamentar acima citada: perante a existência de limites mínimos e máximos relativos à dotação de estacionamento, é à Câmara Municipal que compete, enquanto entidade licenciadora — no âmbito dos respetivos poderes de apreciação discricionária e consi-derando os elementos objetivos a que já aludi — decidir e impor o número de lugares adequado para cada projeto. De outro modo, a atuação da CML configuraria caso de renúncia ao exercício de competência que lhe é atribuída em ordem ao correto ordena-mento da cidade. A apreciação dos critérios fixados no n.o 3 do artigo 75.o cabe, em ultima ratio, ao órgão licenciador, não podendo ficar à disposição dos interesses do requerente do licenciamento do projeto. De todo o modo, não pode a Câmara Municipal subjugar-se estritamente ao que é pedido pelo requerente, abstendo-se de aferir e ponderar o prejuízo para a cidade em uma matéria tão crucial como é o estacionamento, público ou privado. Naturalmente, os requerentes do licenciamento deste tipo de projetos, nos quais o número de lugares de estacionamento não releva para a valorização do prédio no mercado imobiliário, optarão por aproveitar para outros fins as áreas que poderiam ser afetas ao limite máximo de luga-res previstos no PDM e preferirão, em regra, cumprir apenas o limite mínimo de lugares de estacionamento previsto no PDM. Cabe ao município ajuizar, em cada caso concreto, se esse valor mínimo é adequado a satisfazer as necessidades do local e do projeto.(18)  A coberto do ofício n.o 388/GVMS/15, de 8 de julho de 2015.| 25II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________380
Por exemplo, verifico que no projeto do MAAT foram admitidos apenas 34 lugares de estacionamento de uso privativo para 6392m2 de área de construção de uso cultural para mais de 250.000 visitantes previstos, sendo que o PDM prevê a possibilidade de se impor 64 lugares (n.o 3 do artigo 75.o e anexo X). Os 34 lugares previstos (dos quais pelo menos três serão, e bem, reservados para cida-dãos com deficiência) mostrar-se-ão insuficientes, por certo, mesmo para o restrito uni-verso dos trabalhadores do MAAT. Antecipo, pois, que não restarão nenhuns para uso dos utentes e interrogo-me quanto à previsão de lugares de estacionamento adstritos a grávidas, acompanhantes de crianças de colo ou idosos, o que, em face da escassez de esta-cionamento na zona, se impunha, mesmo não sendo legalmente obrigatório.O Vereador do Pelouro reconheceu o problema do estacionamento, prevendo uma passagem superior à linha ferroviária para aceder a um parque de estacionamento — lon-gínquo — junto à Avenida da Índia (o qual tem uma lotação que parece, de antemão, de pouco servir, dada a procura intensa). Em momento ulterior, foi este órgão do Estado informado da possibilidade de criação de um parque de estacionamento na Rua Alexandre Sá Pinto, a cerca de 2km do MAAT (solução ainda incerta, que será equacionada apenas no âmbito do Plano de Pormenor da Calçada da Ajuda).Reconhecerá Vossa Excelência que, na zona em apreço, o estacionamento é cada vez mais procurado, designadamente por milhares de turistas, estudantes e docentes da Uni-versidade Lusíada, funcionários e utentes do Hospital Egas Moniz, assim como por uten-tes dos equipamentos públicos ali situados. E o problema não é, sequer, de agora: já no Documento Estratégico Frente Tejo (2008), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.o 78/2008, de 15 de maio, era proposta a realização de ações tendentes a resol-ver os problemas de estacionamento e de mobilidade na zona Ajuda/Belém, gerados pelos novos polos culturais a instalar.Observo ainda que o local não é servido diretamente por transportes coletivos urba-nos, ficando apenas próximo da estação ferroviária de Belém e da estação fluvial com liga-ção à Trafaria e a Porto Brandão.Importaria, por isso, que a escassez de estacionamento na zona fosse suprida, em face do aumento, na zona, de equipamentos dirigidos a um elevado número de utentes e visitantes.Por outro lado, não posso deixar de fazer notar que me parece indesejável, do ponto de vista do ordenamento do território, que o PDM autorize um tão escasso número de luga-res de estacionamento privativos em semelhantes equipamentos, nem sequer exigindo, ao contrário do que sucede com as construções destinadas a habitação e comércio, a previsão de qualquer lugar de estacionamento público nas imediações. 26 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________381
§ 3.o As cláusulas de dispensa de parâmetros urbanísticos no PDM de LisboaToda a zona ribeirinha da cidade de Lisboa encontra-se sob limitações e restrições qua-lificadas, seja por razões paisagísticas, seja por razões de segurança marítima ou urbanística (cf. artigos 17.o, 18.o, 33.o, 53.o, 56.o, 57.o e 66.o, todos do PDM). No entanto, algumas das disposições regulamentares deste instrumento de gestão territorial permitem que o execu-tivo municipal derrogue singularmente, nesta zona, muitos dos parâmetros urbanísticos, bastando que a Câmara Municipal reconheça a excecional importância para a cidade e a insusceptibilidade de satisfazer as prescrições do plano. Este expediente indicia ilegalidade das normas do PDM, em face do disposto na Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urba-nismo e no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, porquanto tem como resultado a alteração, por mero ato administrativo, do ali disposto. Demoro-me um pouco mais na análise das normas:a) Os novos edifícios e as obras de ampliação, nos arruamentos que formem um ângulo igual ou inferior a 45o com a margem do rio, «têm que respeitar os enfiamentos visuais preexistentes a manter e não podem constituir frentes contínuas de dimensão superior a 50 metros, salvointervenções urba-nísticas cujo programa não seja compatível com estas exigências, se a Câmara Municipal considerar que revestem excecional importância para a cidade», devendo, neste caso, ser promovido debate público (cfr. alínea b), do n.o 2, do artigo 18.o, sob a epígrafe “subsistema da frente ribeirinha”);b) Admite-se a construção de novos edifícios, no âmbito de ações de reorganização daqueles espaços, por substituição dos edifícios preexistentes, «desde que não se verifique um aumento da área total de construção, os novos edifí-cios tenham uma altura de fachada máxima de dois pisos e não superior a 10 metros e se situem a menos de uma faixa que varia entre 25 e 20 metros a contar da margem do leito do rio Tejo, em função do enquadramento urbanístico e paisagístico local, para garantia do acesso e fruição da margem ribeirinha, salvo casos excecionais» cujo programa não seja compatível com esta exigência, «se a Câmara Municipal consi-derar que revestem excecional importância para a cidade»e respeitem o sistema de vistas (cfr. n.o 2 do artigo 53.o, sob a epígrafe “espaços ribeirinhos”);c) Nestes espaços preconiza-se a reutilização dos edifícios existentes, admitindo-se a respetiva substituição quando estes não constituam elementos com interesse urbanístico, arquitetónico ou cultural, tanto individualmente como para o conjunto em que se inte-gram, e o projeto apresentado para a sua substituição | 27II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________382
instrumentos de planeamento do território, maxime dos planos municipais, serviu preci-samente para evitar decisões casuísticas sobre os solos, pelo que não devem existir normas nos planos que as permitam ou incentivem.As normas que autorizem derrogações deveriam estar sujeitas a limites admissíveis, fixando-se desde logo a fronteira da exceção consentida em nome da extraordinária impor-tância para a cidade. Além do mais, as exceções devem ser devidamente fundamentadas(24), sob pena de violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.o da CRP.Nem a Constituição nem a lei determinam o conteúdo da planificação, mas apontam os objetivos que com ela devem ser atingidos: a definição das regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos. É consabido que a gestão urbanística não pode cingir-se a operações de subsunção de normas regulamentares de modo inteiramente vinculado e é o próprio interesse público a reclamar que a densidade dessas normas comporte alguma indeterminação e conceda poderes discricionários. No planeamento urbanístico, à margem da comum livre decisão sobre os meios, soma-se uma margem de natureza próxima da função política: a margem de livre escolha dos fins a alcançar. Mas a margem de discricionariedade na elaboração do plano não é igual à margem da discricionariedade no conteúdo do plano: uma vez elaborado o plano, a previsão da norma deve ser precisa, concreta e densa, de modo a garantir o princípio da segurança jurídica em três vertentes: i) como norma de atuação para a administração que vai decidir os pedidos de licenciamento de operações urbanísticas; ii) como norma com conteúdo expectável para os destinatários e restantes interessados; e, iii), como norma de controlo, que permita a fiscalização da legalidade e a defesa dos direi-tos e interesses dos cidadãos. Assinalo que o pressuposto da excecional importância para a cidade terá um controlo jurisdicional limitado, uma vez que assenta em uma vastíssima margem de livre apreciação. Em suma: é necessário que se verifique a determinação das circunstâncias que levam à aplicação da exceção, bem como a concretização da solução alternativa. O que equivale a dizer que, sendo admitidas alternativas em termos de ocupação do território em função das circunstâncias concretas, tanto estas circunstâncias como as regras aplicáveis terão de estar definidas de modo preciso, por forma a conferir à norma a previsibilidade que faz parte da sua natureza jurídica(25). Trata-se, destarte, de garantir uma constância na inter-pretação das normas.A matriz constitucional asseverou ao plano urbanístico uma função determinante na definição das regras de ocupação, uso e transformação dos solos (n.o 4 do artigo 65.o), apontando para um princípio de precedência e de reserva do plano, o qual permite a (24)  Oliveira, Fernanda Paula, ob. cit., p. 481.(25)  Oliveira, Fernanda Paula, ob. cit., p. 479.32 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________387
opções que nele se pretendem consagrar, bem como sobre o estádio dos trabalhos e a evo-lução do procedimento de elaboração.Em contrapartida, este direito implica o dever para os poderes públicos de examina-rem e ponderarem todas as sugestões, reclamações, observações e pedidos de esclareci-mento apresentados pelos particulares no exercício do direito de participação, assim como o dever de levar ao conhecimento dos interessados o resultado dessa ponderação. Nem se diga que o debate público que o PDM prevê apenas em uma das disposições citadas preenche a função da participação pública prevista na lei, uma vez que aquele é uma for-malidade atípica, que nem sequer está regulamentado no próprio plano quanto à forma da sua realização, nem ali se remete para o disposto no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (cf. Decreto-Lei n.o 80/2015, de 14 de maio), nem tão-pouco para a Lei do Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular (cf. Lei n.o 83/95, de 31 de agosto).Todas estas garantias, constitucional e legalmente consagradas, se perdem quando é permitido ao órgão executor do plano que derrogue as indicações, previsões e determina-ções do plano, como vimos suceder com as normas apontadas do PDM de Lisboa. A invo-cação da excecional importância para a cidade permite às autoridades municipais desapli-carem regimes enunciados nos planos quando a execução se lhes encontra confiada, o que escapa, em grande parte, à participação cívica e às garantias de coordenação de interesses públicos com expressão territorial que se alcançou na formação de um plano, por mera deliberação da câmara municipal. Quebra-se assim o «quadro de interação coordenada» que a Lei n.o 31/2014, de 30 de maio (Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo), afirma como base do sistema de instrumen-tos de gestão territorial (cf. n.o 2 do artigo 38.o), na medida em que o executivo municipal atua singularmente e ao arrepio da separação vertical de poderes, criando a norma no caso concreto. Permite-se, em síntese, uma modificação substancial do PDM, no sentido tido como relevante pelo Tribunal Constitucional, mutatis mutandis, sem a observância do corres-pondente procedimento e garantias constitucionalmente instituídas nos n.os 4 e 5 do artigo 65.o.(35)Precisamente, porque nesta situação, ao invés de nos situarmos na aplicação e execução do plano, retrocedemos à fase da (re)elaboração das normas dos planos, mas para encon-trar solução diferente daquele que veio a merecer acolhimento. Por outro lado, o órgão municipal consegue, no momento da aplicação do plano e da sua execução, exorbitar até a ampla discricionariedade que lhe é conferida para elaboração (35)  Acórdão do Tribunal Constitucional n.o 387/2012, de 25 de julho, publicado no Diário da República n.o 155/2012, 1.a série, de 10 de agosto.| 35II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________390
contenham parâmetros concretizadores do seu âmbito de aplicação. Foi ainda entendido que não são de admitir critérios que sejam, eles próprios, portadores de indeterminação e abstração, desvirtuando a finalidade da sua fixação. Este parecer foi homologado pela Senhora Secretária de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natu-reza, e determinada a sua comunicação a todas as Comissões de Coordenação e Desen-volvimento Regional, para que seja seguido no âmbito do acompanhamento dos planos municipais do ordenamento do território.§ 4.o A questão dos riscos de cheia e inundaçõesOutras das minhas preocupações reside nos riscos de inundações, em face da exce-ção prevista no PDM que permite a desaplicação, nos projetos declarados de excecional importância para a cidade, a regra do afastamento de 20 a 25 metros do leito do rio Tejo. Por exemplo, no caso do MAAT, permitiu-se um afastamento do equipamento de ape-nas 5 metros à margem do rio (para mais dotado de uma cave destinada a espaço exposi-tivo e, por isso, de utilização pelo público).Na instrução do processo apurou-se que a Agência Portuguesa do Ambiente não emi-tiu parecer sobre o projeto invocando — erroneamente, por desconsiderar as suas próprias atribuições e o alcance do parecer que teria de dar acerca dos riscos de cheia — que se trataria de área de jurisdição da APLAdministração do Porto de Lisboa, S.A. Observa-se, assim, que não foi analisado, pela Agência Portuguesa do Ambiente, o risco de cheia em um projeto tão próximo da margem do rio.Assinalo que a Lei da Água (Lei n.o 58/2005, de 29 de dezembro) determina que, enquanto não forem delimitadas e classificadas as zonas inundáveis ou ameaçadas por cheias, estão sujeitos a parecer vinculativo o licenciamento de operações de urbanização ou edificação, quando se localizem dentro do limite da cheia, com período de retorno de 100 anos, ou de uma faixa de 100m para cada lado da linha de água, quando se des-conheça aquele limite (n.o 7 do artigo 40.o). Mesmo que o artigo 13.o disponha que, nas áreas do domínio público hídrico afetas às administrações portuárias, a competência para licenciamento e fiscalização da utilização dos recursos hídricos considera-se delegada na administração portuária com jurisdição local, deve ter-se presente que, no caso em apreço, não está apenas em causa o licenciamento nem a fiscalização da utilização dos recursos hídricos, mas a obtenção de parecer no âmbito do licenciamento de uma operação urba-nística. Assim sendo, e sem prejuízo da intervenção da APLAdministração do Porto de Lisboa, S.A., o parecer da Agência Portuguesa do Ambiente é não só obrigatório como vinculativo. Todavia, a não emissão de parecer substancial por parte da Agência Portuguesa do Ambiente não é geradora de irregularidade no procedimento e, consequentemente, não é impugnável, atendendo a que ocorreu a pronúncia formal. | 37II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________392
Ainda assim, não deixei de censurar a tomada de posição da Agência Portuguesa do Ambiente, radicada no entendimento (que tinha à data da consulta efetuada pela CML) de que nas áreas de jurisdição da administração portuária apenas a esta competia emitir parecer sobre o assunto. Assinalo, satisfatoriamente, que a posição foi, entretanto, alterada em consonância com a posição que manifestei.§ 5.o Conclusõesa) É à CML que compete decidir, enquanto entidade licenciadora de operações urba-nísticas, qual a dotação de lugares de estacionamento a afetar a cada projeto, de acordo com o disposto no n.o 3 do artigo 75.o do PDM de Lisboa e com o limite mínimo e máximo previsto no anexo X do mesmo instrumento de gestão territorial. O entendimento de que é ao requerente do licenciamento do projeto que compete definir se há de observar o limite mínimo ou máximo, ou um qualquer valor situado entre estes dois, configura uma situação de renúncia ao exercício de uma competência que é atribuída à CML em ordem ao correto ordenamento da cidade;b) O PDM de Lisboa, ao permitir que determinados projetos na zona ribeirinha sejam declarados de excecional importância para a cidade, afasta a regra aplicável ao caso con-creto, sem que institua qualquer alternativa ou regra aplicável, atribuindo à Câmara Muni-cipal o poder de criar a solução do caso concreto, no momento da aplicação do plano, com violação dos princípios da igualdade, da segurança jurídica e da imparcialidade, do direito de participação dos interessados e das garantias de racionalidade e de coordena-ção de interesses públicos que o procedimento de formação, de revisão e de alteração dos planos procura promover e salvaguardar, abrindo as portas ao livre arbítrio na gestão da zona ribeirinha. As normas do PDM supra identificadas comportam uma omissão total de regulamentação da exceção criada, violando-se, desta forma, o conteúdo mínimo obri-gatório que o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial impõe a estes ins-trumentos de gestão territorial. É ainda desconforme com o Código de Procedimento Administrativo em vigor.Em face do exposto, dignar-se-á Vossa Excelência, em cumprimento do disposto no n.° 2 do artigo 38.° da Lei n.° 9/91, de 9 de abril, transmitir-me, dentro de 60 dias, a posição que vier a assumir relativamente ao que ora recomendo.•38 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________393
Recomendação n.o 6/A/2016Proc. Q-4162/14Entidade visada: Presidente do Conselho de Administração da SCUTVIAS — Autoestradas da Beira Interior, S.A. Data: 2016/12/16Assunto: Direitos dos utentes das vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadasSequência: Já em 2017, a entidade visada comunicou que irá promover a solução extrajudicial junto do queixosoNos termos e para os efeitos do disposto da alínea a), do n.° 1, do artigo 20.° do Esta-tuto do Provedor de Justiça, aprovado pela Lei n.°9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.°17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo à empresa SCUTVIAS – Autoestradas da Beira Interior, S.A. (designada doravante por SCUTVIAS), presidida por V. Exa. que:Em face da não demonstração do cabal cumprimento, em concreto, dos deveres de vigilância, assuma a responsabilidade pela produção do sinistro ocorrido em 14 de maio de 2014, pelas 02h00, consubstanciado no embate da viatura automóvel com a matrícula (...) em obstáculo (parte de um pneu) existente ao Km 44 da A23, no sentido Castelo Branco/Torres Novas; e, em consequência, indemnize o acidentado pelos danos sofridos, cumprindo o que a este respeito é legalmente estabelecido no regime jurídico da respon-sabilidade das concessionárias pelos acidentes ocorridos em autoestradas por objetos exis-tentes na faixa de rodagem, aprovado pela Lei n.o 24/2007, de 18 de julho.Queira V. Exa. atender às motivações que apresento, no termo da apreciação das ques-tões controvertidas, a qual compreendeu, como não poderia deixar de ser, as explicações prestadas pela SCUTVIAS, em observância do princípio do contraditório plasmado no artigo 34.° do Estatuto do Provedor de Justiça. § 1.° A queixa O queixoso [...] requereu a intervenção deste órgão do Estado junto da SCUTVIAS, reclamando o ressarcimento dos danos que sofreu na viatura automóvel com a matrícula (...), em resultado do embate em obstáculo (parte de um pneu) existente ao Km 44 da A23, no sentido Castelo Branco/Torres Novas. O acidente ocorreu em 14 de maio de 2014, pouco antes das 02h00, e a confirmação da causa foi verificada no local pelos serviços de assistência da própria SCUTVIAS. O queixoso solicitou à SCUTVIAS a assunção da responsabilidade pelos danos decorrentes do sinistro. Todavia, a empresa a que V. Exa. preside eximiu-se dessa responsabilidade, argumentando em síntese que:| 39II SÉRIE-E — NÚMERO 16____________________________________________________________________________394
«no âmbito das suas obrigações contratuais no domínio da segurança da circulação, à SCUTVIAS não pode ser exigida uma presença permanente e simultânea na totali-dade da rede, mas sim uma cadência diligente e aceitável de patrulhamentos, que são efetivamente realizados por esta empresa. Relativamente ao incidente em questão, podemos assegurar a V. Exa., que foram efe-tuados os patrulhamentos permanentes e regulares, quer pelo pessoal da Assistência desta Concessionária, quer pelo Destacamento de Trânsito da GNR em serviço na nossa rede, não tendo sido detetada qualquer anomalia, naquele período, que pudesse afetar a normal segurança da circulação»(37).§ 2.o O contraditórioAnalisados os elementos apresentados na queixa, os meus serviços solicitaram à SCU-TVIAS que especificasse as ações de patrulhamento levadas a cabo nos dias 13 e 14 de maio de 2014. Com efeito, a simples invocação, por parte da SCUTVIAS, de que à data estavam assegurados patrulhamentos com uma cadência diligente e aceitável, permanente e regular, não se mostrava suficiente, o que motivou um pedido de esclarecimentos adicio-nais. Nessa sequência, a SCUTVIAS veio esclarecer que os patrulhamentos são realizados em turnos de oito horas, 24 horas por dia, 365 dias por ano, em uma concessão de 177km, divididos em três troços. Cada um destes troços é, por sua vez, patrulhado por um vigi-lante motorista, em viatura apropriada(38).A informação prestada continuava a afigurar-se demasiado vaga, razão pela qual se soli-citou a concretização das ações de patrulhamento realizadas no dia do acidente, no troço em causa, quer pelo pessoal de assistência da concessionária, quer pelo Destacamento de Trânsito da GNR em serviço na rede. Foi ainda solicitado que fossem materializadas as ocorrências detetadas e resolvidas, bem como a prestação de informação sobre eventual cobertura do local onde ocorrera o sinistro por sistema de videovigilância.Em resposta, a SCUTVIAS informou que a câmara de videovigilância(39) mais próxima do local do acidente se situa a 6400 metros e que não dispunha de informação quanto aos patrulhamentos efetuados sob responsabilidade da GNR. Apreciados os elementos carreados para a instrução(40), apurou-se o seguinte:(37)  Tomada de posição comunicada ao queixoso, pela SCUTVIAS, por correio eletrónico de 19 de maio de 2014, sob a ref.a DEX/14/O.993/00621.(38)  Ofício DEX/15/O.993/00111, de 30 de janeiro de 2015.(39)  A qual serve unicamente o propósito de monitorização, não procedendo, portanto, ao registo de imagens. Cf. informação prestada pela SCUTVIAS, em 10 de março de 2015.(40)  Ofício DGR/15/00887, de 9 de julho de 2015; ofício DGR/15/O.993/01630, de 17 de dezembro de 2015 e ofício DGR/16/O.993/00607, de 21 de abril de 2015.40 |10 DE MAIO DE 2017____________________________________________________________________________395