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Afigura-se-nos que a solução dependerá da qualificação da situação jurídico-constitucional constante da proposta do Governo: se ela configurou uma situação da restrição de direitos, o caminho parece não deixar de ser o da qualificação supra-referida; se se entende que a regulação das condições de exercício do direito de queixa ao Provedor de Justiça não constitui matéria de restrição de direitos, dispensar-se-ia, de toda a evidência, a exigência de maioria qualificada em Plenário e na especialidade.
Adiantam-se, assim, alguns elementos de ponderação sobre o problema suscitado:
Em primeiro lugar, importará realçar a natureza do Provedor de Justiça como órgão não jurisdicional de garantia de direitos, em face do qual é reconhecido aos cidadãos - a todos os cidadãos - o direito de «apresentar queixas por acções ou omissões dos poderes públicos»;
Em segundo lugar, realça-se que a Constituição estabelece a actividade do Provedor de Justiça como «independente dos meios graciosos e contenciosos previstos na Constituição e nas leis».
Perante o normativo constitucional e a natureza da sua força jurídica, «directamente aplicável e vinculando as entidades públicas e privadas» (artigo 18.o, n.o 1), parece que soluções restritivas do exercício do direito a militares caem, inevitavelmente, nos condicionalismos previstos na alínea p) do artigo 167.o e no n.o 6 do artigo 171.o da Constituição, traduzindo-se na exigência de aprovação, na especialidade, por maioria de dois terços dos deputados.
A questão esteve já presente na última revisão constitucional, só que as interpretações do dispositivo constitucional afastaram as hipóteses de restrição, por via legislativa ordinária, do conteúdo do direito.
Com efeito, perante a observação formulada na Comissão Eventual de Revisão Constitucional (CERC) (v. DAR, 2.a série, n.o 8-RC, p. 178) de que as queixas apresentadas ao Provedor de Justiça deveriam poder ocorrer independentemente de quaisquer outros meios graciosos ou contenciosos, foi respondido (id., p. 179) pelo deputado Rui Macheie que «o texto da Constituição é claríssimo quanto a essa independência [à do Provedor de Justiça], que não pode ser condicionada ao esgotamento de quaisquer meios».
Foi com esta interpretação que a CERC concluiu não ser necessário precisar mais o alcance das normas referentes ao Provedor de Justiça.
Acresce que o artigo 270.o da Constituição, no qual se define o elenco dos direitos fundamentais susceptíveis de restrição de exercício a militares e agentes militarizados, não contempla o direito de queixa individual ao Provedor de Justiça.
Tal sugere a insusceptibilidade constitucional de medidas restritivas, neste domínio, por via da lei ordinária.
Em conclusão, e propondo-se o cumprimento das exigências constitucionais relativas ao processo de
3276 I SÉRIE - NÚMERO 95aprovação, do mesmo passo que se salienta ser a solução defendida distinta da recentemente confirmada para o pessoal da PSP, admite-se que a proposta de lei n.o 112/V pode subir a Plenário para discussão e votação na generalidade, sem embargo das dúvidas de inconstitucionalidade e de tramitação legislativa, nos termos supra-referidos.
Quanto ao projecto de lei n.o 402/V, mutatis mutandis, é-se de opinião que prevalecem as mesmas razões.Palácio de São Bento, 4 de Julho de 1990.- O Presidente da Comissão, Guilherme Silva.Lido que foi o parecer, vamos dar início à apreciação dos quatro projectos de diploma, pelo que, para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Estatuto do Provedor de Justiça e o exercício jurídico do direito de queixa dos elementos das Forças Armadas, que hoje se discutem, correspondem a matéria de relevante interesse na afirmação de uma instituição de novo tipo, nascida entre nós com o regime democrático e cuja função essencial é velar, diariamente, pela legalidade da actuação administrativa e pela protecção dos direitos dos cidadãos.
O Provedor de Justiça, orgão consagrado constitucionalmente em 1976, e cujo estatuto actual se reporta a 22 de Novembro de 1977, ganhou na consciência colectiva uma proeminência que o sedimentou como figura institucional de realização ética da democracia. Isto deveu-se não só ao acerto do seu recorte institucional de órgão mediador, não decisório e não judiciário, que se exprime na defesa dos cidadãos face à Administração e se projecta com o peso da opinião pública, mas sobretudo pelo prestígio que foi acumulado pelas personalidades que desempenharam o cargo e a que, estamos certos, o actual Provedor dará continuidade.
Magistratura moral e de influência, o Provedor de Justiça funciona como instância especial de recurso institucional e moral do cidadão e cuja eficácia se realiza, a um tempo, nas tentativas de conciliação empreendidas, nas recomendações efectuadas e atendidas, nos processos arquivados e nas queixas rejeitadas, nas situações que previne, nas acções e medidas legislativas que induz, na legitimação constitucional que reforça, em suma, numa filosofia de concertação e de diálogo que visa a realização da justiça e a defesa e garantia dos direitos dos cidadãos.
Não é desprezível, ainda, o contributo a que o Provedor de Justiça pode propor-se na reforma dos hábitos da administração, quer na recepção de queixas, quer em sugestões de alteração legislativas ou na interposição de recursos de inconstitucionalidade por acção ou omissão.
Aprovado em Novembro de 1977, o Estatuto do Provedor de Justiça suscita hoje -como muito bem reconheceu o Sr. Presidente da Assembleia da República e o novo titular do cargo de Provedor de Justiça, Dr. Mário Raposo, aquando da sua tomada de posse-, mais de 12 anos passados sobre a sua aprovação, reservas e as necessárias exigências de ajustamento e alteração.
Foi, aliás, nesse sentido que o Partido Socialista, na primeira sessão legislativa desta legislatura, apresentou um projecto de alteração ao Estatuto do Provedor, dizendo, desde logo, que o fazíamos «[...] sem desnaturar o modelo
institucional de Provedor consagrado no nosso sistema, aperfeiçoando o seu carácter de instituição independente, precisando o âmbito das suas atribuições e competências e, ainda, reforçando a eficácia dos seus mecanismos típicos de intervenção».
Dissemos, então, em 5 de Fevereiro de 1988, que no plano legislativo era urgente dar cumprimento à exigência da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, que, no seu artigo 33.o, remete para lei da Assembleia da República a regulação do exercício de queixa dos elementos das Forças Armadas, por violação de direitos fundamentais, e, ainda, a forma de actuação do Provedor nessa matéria.
Como então dizíamos - e isso ainda hoje é válido -, o «vazio legislativo que, nesse plano, se vive desde 1982 dificulta os mecanismos de actuação do Provedor de Justiça e pode gerar situações de desnecessária conflitualidade».
Ora, as iniciativas legislativas que hoje temos presentes para discutir na generalidade correspondem, e compreendem assim, a necessários espaços de preenchimento e ajustamento institucional, que constituirão, finalmente, o remate arquitectónico do modelo institucional do Provedor de Justiça.
Por sua vez, as soluções delineadas no projecto de lei que apresentámos recolheram, naturalmente, os contributos da experiência do funcionamento da Provedoria de Justiça nestes anos, e certamente que ganhará na especialidade com o contributo que o actual Provedor pode dar no melhor acerto das soluções a que esta Câmara se propõe.
Aliás, esse acerto já foi iniciado aquando da última revisão constitucional, onde se consagrou, explicitamente, quer a natureza de órgão independente do Provedor de Justiça, quer o dever de cooperação dos órgãos e agentes da Administração na realização da sua missão.
As alterações que vieram a vingar na revisão constitucional, contidas no nosso projecto de lei de alteração ao Estatuto do Provedor, são de relevante importância, pois, para além da aprovação de autonomia institucional, conferem a este o direito à cooperação, legalmente sancionada, e não uma mera faculdade dependente dos «bons humores» dos agentes administrativos.O Sr. Jorge Lacão (PS):- Muito bem!O Orador: - O dever de cooperação inclui, como dissemos, o dever de informar; por isso, pode admitir-se, em sede de alteração na especialidade, que esse dever possa ser temporalmente condicionado com a fixação de prazo preciso de resposta às solicitações de informação do Provedor.
As alterações propostas ao Estatuto no âmbito da sua intervenção e de novos meios de actuação mantêm a plena identidade institucional do Provedor, tal como ele hoje se configura, fundamentalmente como órgão independente, cuja função principal é a defesa dos direitos, liberdades e garantias e interesses legítimos dos cidadãos e promotor, através de meios informais, da justiça e da legalidade da Administração.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Dessas funções relevam as de intervenção activa no controle da constitucionalidade das leis em sede de fiscalização da constitucionalidade ou legalidade
5 DE JULHO DE 1990 3277das normas e a verificação da inconstitucionalidade por omissão.O projecto de lei n.o 175/V, por nós apresentado e hoje em debate, tem como traços mais salientes a afirmação de que «[...] o Provedor de Justiça goza total independência no exercício das suas funções [...]»...O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: -... e, nesta sequência, é eliminada a possibilidade da sua destituição pela Assembleia da República, prevista na lei agora em alteração.
Como afirmou o então relator do parecer da Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias, o actual titular do cargo de Provedor de Justiça, Dr. Mário Raposo, a solução por nós apresentada «ter-se-á como curial e não colidente com a alínea h) do artigo 166.o da Constituição, onde se refere apenas a competência para eleger [...]», e, mais adiante, diz ainda «[...] conforme à filosofia caracterizante, entre nós, do instituto».
Como afirmou o actual Provedor, de modo lapidar no seu parecer relativo ao projecto de lei do PS, enquanto membro da Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias, «o Provedor de Justiça é mais do que um mero auxiliar ou longa manus do Parlamento. É um órgão autónomo, constitucionalmente configurado, que não depende politicamente da Assembleia da República. O relatório que anualmente lhe apresenta é que, depois de examinado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, é apreciado pelo Plenário e, em seguida, publicado no Diário da Assembleia da República. Esta apreciação não traduzirá, por certo, uma prestação de contas; será, pelo contrário, uma forma de melhor cooperação e de rentabilização da actividade exercida, ou, talvez, um dar conta de uma actividade.»
No projecto de lei que apresentamos define-se ainda, com precisão, o âmbito de acção do Provedor a todos os níveis da actividade dos serviços da administração central, regional e local, das Forças Armadas, dos institutos públicos, das empresas públicas e de capitais públicos, participados pelo Estado ou concessionários de serviços públicos, de exploração de bens do domínio público.
E mais: diz-se, de modo impressivo, que a actuação e intervenção do Provedor de Justiça em nenhuma circunstância está limitada pela utilização de meios graciosos e contenciosos e que nem a pendência desses meios pode condicioná-la.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Quis-se, assim, fixar a interpretação legal decorrente do estatuto autónomo do Provedor e da natureza vinculativa das normas atinentes aos direitos fundamentais, que não podem ser restringidas a não ser constitucionalmente. Donde decorre que a regulação do exercício do direito de queixa, a nível militar, apenas deve incidir sobre as regras do seu exercício e não afirmar a sua dependência dos meios graciosos ou contenciosos. Nesse sentido se pronunciou o parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, elaborado pelo meu camarada Jorge Lacão, em reunião realizada hoje.
Pensamos, assim, que neste particular as prescrições constantes das iniciativas legislativas respeitantes ao direito de queixa dos militares e a sua dependência são de duvidosa constitucionalidade, como se disse.
No que respeita aos poderes do Provedor de Justiça, o projecto de lei apresentado mantém-lhe o alcance sem restrições, precisando as garantias ao preceito constitucional do dever de cooperação e considerando que «[...] o não cumprimento do dever de colaboração constitui crime de desobediência qualificada, sem prejuízo do respectivo procedimento disciplinar».
Do mesmo modo são alargadas as possibilidades de intervenção do Provedor, garantindo-lhe meios até agora reservados à Alta Autoridade contra a Corrupção, nomeadamente a matéria respeitante ao sigilo legal e ao sigilo bancário.
É igualmente relevante o facto da obrigatoriedade da publicação das recomendações do Provedor nos jornais oficiais da Assembleia da República e assembleias regionais. Desta forma, garante-se a publicidade e interdependência da acção do Provedor, conferindo-lhe uma particular dignidade de exercício.
A criação de dois vice-provedores, indo ao encontro da pluralidade disciplinar para que a acção do Provedor tem vindo a ser suscitada, poderá conferir dignidade institucional própria e reforçar o papel de agentes qualificados da Provedoria, cujo estatuto e poderes a instituição terá vantagens em reforçar.
Neste, como noutros aspectos, o trabalho a empreender ganhará expressão em sede de especialidade.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Exactamente!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos em crer que com a última revisão constitucional, com a experiência entretanto acumulada, com as mutações pessoais entretanto verificadas, poderá abrir-se um novo ciclo na vida da instituição do Provedor de Justiça, a qual pode beneficiar, em muito, dos meritórios contributos dos anteriores provedores.
A Assembleia da República ganhará, por certo, em fazer do aperfeiçoamento do instituto do Provedor de Justiça, na sequência da nossa proposta, uma tarefa colectiva e susceptível de amplos consensos, como o exige esta figura basilar de defesa dos direitos dos cidadãos.
Em matéria de interesse fundamental do Estado democrático não devemos, pois, ter parcimónia na busca de consensos, sobretudo quando cies, tal como agora, tem um largo rasto a permiti-los.
Como o dissemos na apresentação do nosso projecto de lei e a respeito da discussão do relatório do Provedor de Justiça de 1985 -infelizmente, o último que esta Assembleia discutiu -, é matricial na acção do Provedor, e foi-o sobretudo no último, a defesa dos direitos fundamentais, desde que haja uma clara percepção de que os direitos do homem abrangem as dimensões sociais, políticas, morais e económicas.
O Provedor de Justiça pode dar um precioso contributo em Portugal para que uma ampla e satisfatória consagração de direitos fundamentais a nível legal corresponda à sua efectiva concretização, o que se não tem verificado por bloqueios diversos, que vão desde as dificuldades de acesso ao direito por deficiente informação sobre as leis às dificuldades de iniciativa judiciária por carência de meios, à morosidade processual que denega o direito, à impreparação profissional dos agentes policiais no que respeita ao conhecimento e prática dos direitos fundamentais, ao precário funcionamento de alguns estabelecimentos prisionais, à, por vezes, frágil garantia da segurança das pessoas, nomeadamente das crianças, à des-
3278 I SÉRIE - NÚMERO 95protecção às vítimas de crimes, até à desprotecção dos grupos sociais economicamente mais débeis e desfavorecidos.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O aprofundamento do exercício democrático e da realização do direito é uma tarefa constante, na qual é nuclear a acção do Parlamento. É esse o nosso desafio, que temos condições para vencer!Aplausos do PS.A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A Assembleia da República discute hoje um importante conjunto de iniciativas relativas ao estatuto e aos poderes do Provedor de Justiça e aos direitos de cidadãos perante este.
O momento é, devemos dizê-lo, a todas as luzes, excelente! Acaba de abrir-se um novo ciclo no exercício do magistério do Provedor de Justiça; é o tempo exacto para reflectir sobre o futuro, para rever ideias, leis, meios e métodos.
Entre nós o Provedor de Justiça é visto, e porventura justamente, como uma espécie de Madre Teresa de Calcutá das liberdades, laicamente sediado na Avenida de S de Outubro, uma espécie de São Jorge que combate o dragão dos abusos e das injustiças com a lança da Constituição e da autoridade ética. Não creio que seja uma visão errada!
Cabe ao Provedor de Justiça, constitucionalmente, ser a voz dos que não têm voz, o guia dos enredados nas malhas da burocracia asfixiante, advogado dos que têm queixas a mais e dinheiro a menos, cavaleiro andante, afinal, da grande causa dos direitos do homem.
Em tomo da figura do Provedor gerou-se, entre nós, uma expectactiva considerável: ele é, em primeira linha, um grande ouvidor. Sabe-se que regista as queixas; ouve, não faz «orelhas moucas» ao que lhe dizem, e isso, em Portugal ou em qualquer sítio, é extremamente importante. Mas ele é, acima de tudo, um promotor de acção: acção de inquirição, de apuramento, de insistência, de recomendação.
Pede-se-lhe constitucionalmente que seja, simultaneamente, investigador, jurista, diplomata, administrativista, mediador, sem se confundir, todavia, com a polícia, com a magistratura, com a advocacia e até com a própria acção parlamentar. Tem como interlocutores os órgãos de soberania - incluindo a Assembleia da República e o Tribunal Constitucional- e toda a espécie de serviços públicos, de empresas públicas, da administração central, da administração regional, da administração local e da administração autónoma.
O que se lhe pede é que seja rápido quanto os tribunais são lentos; seja tão infatigável no combate às injustiças quanto os poderes públicos o são em praticá-las; que esteja acordado quando os outros ressonam sobre dossiers; e que saiba defender os nossos interesses quando eles são atingidos.
Ao quadro de dificuldades que decorre deste mandato constitucional somam-se as que decorrem do facto de a Administração Pública Portuguesa estar, ainda hoje, por reformar e não haver ainda lei da administração aberta - apesar de os diplomas estarem aprovados na generalidade pela Assembleia da República - nem regime jurídico do direito de petição, nem código do procedimento administrativo gracioso, nem reforma do contencioso administrativo, nem clarificação das relações entre o Provedor e as Forças Armadas.
Por outro lado, a complexidade da vida económica e social tem vindo a interpelar por toda a parte os provedores colocando-lhes o desafio do alargamento das actividades a novos campos, como, por exemplo, a defesa do ambiente, a defesa do consumidor, o combate à corrupção, que se toma, inevitavelmente, necessário.
Ocorre também que a mundialização dos problemas faz perfilar no horizonte o projecto de uma espécie de Ombudsman universal, não como utopia kantiana, mas sim como possibilidade, num tempo em que todos os muros caem e a própria grande muralha da China não traça já as fronteiras entre dois mundos estanques.
No caso português, a revisão constitucional de 1989 veio consolidar, para além de qualquer dúvida, a existência e o Estatuto do Provedor de Justiça como órgão autónomo, aperfeiçoando-o em dois pontos cruciais: por um lado, definindo em termos mais consequentes e rigorosos o seu estatuto de órgão independente, por outro lado, estatuindo, de forma inequívoca, o dever de colaboração da administração pública em relação às missões próprias do Provedor.
Creio que a experiência de 14 anos e quatro provedores revela que a instituição se enraizou profundamente entre nós, mas também revela alguns vícios de funcionamento. É altura de trazer aqui alguma reflexão sobre cies.
Em primeiro lugar, o Provedor é lisboeta demais e insuficientemente conhecido dos que habitam o interior e as regiões autónomas. O Provedor desloca-se com facilidade no sector público administrativo, menos no empresarial e tem dificuldades em ultrapassar as muralhas da administração civil. Está bloqueada há sete anos a regulamentação do direito de queixa dos militares perante o Provedor de Justiça e é praticamente irrelevante o seu relacionamento com a instituição militar.
O Provedor tem ainda dificuldade em afirmar-se no terreno das grandes campanhas de sensibilização para a defesa de direitos em perigo, designadamente os direitos de vítimas de crimes, da violência, da violação da legislação laboral, e outros.
O Provedor tem dificuldade em jogar na prevenção e converteu-se, afinal, em instância de resolução de conflitos que são postos em crise pelo bloqueamento dos tribunais administrativos. Está, como todos reconhecem, transformado numa espécie de «tribunal antes do tribunal», numa espécie de instância antes da instância, por força do bloqueamento descomunal e da crise geral da nossa justiça administrativa.
Verifica-se ainda que as recomendações do Provedor à Assembleia da República não têm tido qualquer eco, juízo que abrange todas as recomendações de todos os provedores.
Quanto às recomendações à Administração Pública são uma figura com um êxito escasso e há, pelo contrário, vestígios de uma resistência tenaz ao seu acatamento.
Finalmente, a colaboração entre o Provedor e as autoridades públicas tem revelado sucessivas dificuldades. Por isso mesmo, aliás, a revisão constitucional, como referi, teve ocasião de dar dignidade constitucional ao dever de colaboração. Trata-se agora de extrair todas as consequências dessa nova norma da lei fundamental.
É, pois, neste quadro que devemos inserir a reflexão sobre a iniciativa apresentada pelo PS quanto à revisão do Estatuto do Provedor de Justiça. Diga-se, desde já, que o projecto de lei apresentado pelo PS adianta alterações para
5 DE JULHO DE 1990 327911 dos 44 artigos da lei em vigor, reproduzindo os outros, e elimina duas disposições transitórias. Dessas 11 alterações cerca de metade são correcções técnicas que não suscitam qualquer espécie de objecção e, portanto, não merecem aqui referência. Vale a pena, sim, centrar a nossa atenção no núcleo de seis questões que são o cerne da revisão proposta pelo PS. Sublinhe-se também que essa revisão é pertinente, mas insuficiente tal qual vem proposta.
A primeira questão suscitada pelo projecto de lei apresentado pelo PS é a do reforço da independência. Quanto a isso apenas há que dizer: «Sim!» Sim à proclamação da independência! Sim à garantia da independência através da supressão da possibilidade de destituição, que já era, em meu entender, inconstitucional face ao texto da lei fundamental, mesmo antes de revisto.
Em segundo lugar, propõe-se a clarificação do âmbito de actuação do Provedor de Justiça, e isso é, devo dizer, fundamental. Operada que foi uma alteração das fronteiras do sector público empresarial, a competência do Provedor de Justiça vem decrescendo todos os dias com os processos de privatização. Visa-se clarificar que a sua competência abrange os serviços públicos, estabelecimentos prisionais, civis e militares, as empresas do sector público, qualquer que seja a forma jurídica que revistam, e também as empresas concessionárias de serviços públicos ou que explorem serviços públicos. Isso parece positivo e necessário.
O terceiro grupo de questões diz respeito à competência e poderes do Provedor de Justiça. Aí visa-se clarificar o regime das queixas relativas à actividade judicial, o que é correcto e útil, mas, como sublinha a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias no seu parecer, haverá que ter em conta a necessidade de canalizar também através do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais as queixas relativas à actuação dos tribunais desse sistema contencioso.
Por outro lado, seria útil, como também se aventa no parecer da 3.o Comissão, que o Provedor pudesse dirigir recomendações quanto ao funcionamento da própria acção da justiça para debelar anomalias e abusos. Nada do que na Constituição garante a independência do poder judicial deve impedir esta acção de controle de fenómenos que, sendo abusos e logo violações da lei, devem poder ser objecto da sua acção correctora.
Em relação aos poderes de investigação, o projecto de lei adianta uma ideia: a de que deve haver limitações ao direito de sigilo, designadamente o direito de sigilo bancário, para garantir uma maior eficácia da actividade do Provedor. Eis uma ideia que merece reflexão, sendo certo que é uma zona de extremo melindre em que, de resto, já há precedentes no regime jurídico do Alto Comissário contra a Corrupção.
Outro aspecto abrangido por este projecto é o do regime do dever de colaboração. Precisa-se sobre quem é que recai o dever, salvaguardam-se as restrições decorrentes do segredo de Estado, qualifica-se como crime de desobediência qualificada o incumprimento do dever de colaboração. Trata-se simplesmente de extrair dos corolários da revisão constitucional, opção que, portanto, pode e deve merecer o acordo da Assembleia da República.
O último aspecto é o do regime de recomendações. O projecto de lei apresentado pelo PS é, neste ponto, claramente insuficiente, com anotou, aliás, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Prevê-se a obrigação de publicar as recomendações no
Diário da Assembleia da República e nos jornais oficiais das regiões autónomas, quando seja caso disso, mas a reflexão sobre o incumprimento das recomendações exige, porventura, mais e melhores medidas tendentes a tornar obrigatório o diálogo entre entidades da Administração Pública que devam cooperar com o Provedor com vista à adopção das suas recomendações.
Como a Comissão sugere, o n.o 2 do artigo 33.o e o artigo 34.o deveriam ser objecto de alguma reponderação e aperfeiçoamento.
Se tudo isto for feito, Sr. Presidente e Srs. Deputados, andaremos bastante bem e daremos ao Provedor de Justiça meios acrescidos para cumprir a sua importante função constitucional.
Andaremos igualmente bem se aprovarmos um bom regime sobre o direito de queixa dos militares perante o Provedor de Justiça. Sc frutificarem, como se espera, as duas iniciativas em análise -a do PCP, que foi o primeiro partido e, de resto, o único a apresentar uma iniciativa nessa matéria, e a do Governo - porão cobro ao bloqueio de sete anos, francamente lamentável, que nesta matéria tem vindo a reger a nossa circunstância política. Pela nossa parte, temos desenvolvido diversos esforços, tanto em sede da Comissão de Defesa Nacional como em sede da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, para conseguir desbloquear a regulamentação desta matéria.
O parecer, que esta manhã, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias elaborou sobre este tema é da mais alta importância. Para ele chamo a vossa atenção. Tal parecer quebra o tabu da intangibilidade do artigo 33.o da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas: pronuncia-se pela proibição de restrição do direito de queixa individual fora dos limites gerais do artigo 18.o da Constituição; considera admissível a introdução de restrições ao direito de queixa colectiva (que não pode ser eliminado), podendo ser limitado nos estritos termos facultados pelo artigo 270.o da Constituição; assume a ideia de que a actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios graciosos e contenciosos e, logo, que as petições não devem estar condicionadas, quanto à apresentação, ao facto de estarem esgotadas as «vias hierárquicas», como são chamadas. Entende-se, por último, que se aplicam à aprovação destes diplomas as regras que exigem dois terços para que obtenham uma maioria válida para efeitos constitucionais.
Pela nossa parte, quer em sede de debates gerais, quer legislativos, nomeadamente do debate do estatuto da condição militar, quer através do nosso projecto de lei n.o 402/V, procurámos romper precisamente o quadro estreito que até agora dominou a reflexão sobre esta matéria. Congratulamo-nos profundamente com a abertura que esta nova interpretação parece representar e que leva a afastar liminarmente os pilares em que assentava a proposta governamental em debate.
Em primeiro lugar, a proposta considerava intocável o artigo 33.o da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, movia-se no âmbito dela e apertava-lhe a malha, designadamente quanto ao entendimento do que fosse o «esgotamento da via hierárquica». Em segundo lugar, a proposta proscrevia o direito de petição colectiva. Em terceiro, pretendia restringir o direito de petição individual para além dos limites do artigo 18.o da Constituição.
Na verdade, o Governo queria vedar queixas em matéria «classificada» e «operacional», mas dava delas uma noção tão vaga e diáfana que era caso para perguntar qual
3280 I SÉRIE - NÚMERO 95seria a matéria, dentro das Forças Armadas, que, neste sentido, não se relacionaria com o sistema de forças e o dispositivo. A solução legislativa proposta pelo Governo é tanto mais desajustada quanto a definição do que é «matéria classificada ou operacional» pertenceria à mesma entidade que profere a decisão final, da qual o militar pode querer queixar-se ao Provedor de Justiça.
A proposta do Governo é ainda desajustada quando configura ameaças criminais e disciplinares contra os militares que se queixem de forma que não seja entendida como correcta e quando vincula o Provedor de Justiça a denunciar o texto das petições ao Ministério da Defesa Nacional, o que é inteiramente inaceitável. Há que corrigir estas soluções e há que ter para com o direito de queixa uma postura que aproxime o cidadão militar da generalidade dos cidadãos portugueses.
Em qualquer das circunstâncias, Srs. Deputados, há uma questão sobre a qual não deverá haver restrição no que respeita ao exercício do direito de queixa: a zona das matérias que constam ou devam constar do processo individual militar. O militar deve poder sempre recorrer ao Provedor quando entenda que os seus direitos ou interesses podem ser atingidos em matérias como a das colocações e transferências, nomeações para cursos, promoções, avaliações, mudanças de situação, etc. Se nessa zona se negasse a possibilidade de queixa, fosse qual fosse o pretexto, estar-se-ia a negar, afinal, a própria essência do direito de queixa ao Provedor.
Ao fim e ao cabo, é, mais uma vez, a questão dos direitos dos militares que aqui é levantada. Nesse sentido, o parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é extremamente importante, porque o que ele significa, em bom rigor, é a corroboração do juízo de que a legislação portuguesa, datada de 1982, concretamente o artigo 31.o da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, se mostra cada vez mais desajustada às realidades e à evolução conceptual mais recente. É uma legislação desnecessariamente restritiva, uma legislação que não acompanha o que se passa na Europa, onde os direitos dos militares vão sendo progressivamente reconhecidos.
A legislação portuguesa deve, pois, ser alterada, quer no que respeita ao direito de petição, quer quanto ao direito de representação proporcional, à capacidade eleitoral e ao direito de expressão. É preciso acabar com cenas como a que o PSD fez com os pilotos da Força Aérea, dando-lhes lugares nas listas dos candidatos às eleições autárquicas para com isso lhes permitir ultrapassar as dificuldades que tinham em passar à reserva. E preciso acabar com a discricionaridade, que permite tratar associações de forma diferente conforme as pessoas que as integram ou em função das vicissitudes da conjuntura.
Se tudo isto fizermos, Sr.a Presidente e Srs. Deputados, teremos não só melhorado o Estatuto do Provedor como também dado aos cidadãos militares o estatuto que constitucionalmente merecem e que a Assembleia da República por razões de justiça lhes deve outorgar.Aplausos do PCP e do deputado independente Raul Castro.A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado-Adjunto do Ministro da Defesa Nacional.O Sr. Secretário de Estado-Adjunto do Ministro da Defesa Nacional (Eugénio Santos Ramos): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: No cumprimento do estabelecido no seu Programa, o XI Governo Constitucional tem vindo a desenvolver os estudos e a fazer apurar as medidas necessárias à concretização do quadro legal definidor da política de defesa nacional nas suas diversas vertentes.
Nesse sentido, foram aqui aprovados durante o seu mandato, entre outros, o decreto-lei que define o Estatuto do Quadro Civil dos Serviços Departamentais das Forças Armadas, a Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional e respectiva regulamentação, o decreto-lei que regulamenta a Lei do Serviço Militar, as Bases Gerais do Estatuto da Condição Militar e o Estatuto dos Militares das Forças Armadas, encontrando-se ainda em fase de finalização alguns outros diplomas relacionados com esta matéria.
Do mesmo modo, o Governo aprovou oportunamente, e submeteu a esta Câmara, a proposta de lei que estabelece o regime jurídico do recurso ao Provedor de Justiça em matéria de defesa nacional e Forças Armadas, no cumprimento do que dispõe o n.o 3 do artigo 33.o da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas. Como aspectos caracterizadores dessa proposta, afigura-se de salientar, para além, naturalmente, do seu carácter inovador, o seguinte: o âmbito de aplicação, respeitando os limites definidos pela Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas; a definição do conceito de esgotamento da via hierárquica, abrangendo seja a finalização das possibilidades de recurso, seja a inexistência de despacho dentro do prazo considerado razoável; a inadmissibilidade de queixa em matéria operacional ou classificada, entendida como limite imanente do direito regulado; a formalização escrita e identificada da queixa, de modo fundamentado e acompanhada de prova do esgotamento da via hierárquica; a inadmissibilidade de princípio de actuação criminal contra o queixoso; e a subsidiaridade da legislação definidora do regime geral da queixa ao Provedor de Justiça.
É esta proposta de lei, com a qual se dá mais um passo na constituição do edifício legal de enquadramento das matérias relacionadas com a defesa nacional e as Forças Armadas, que o Governo apresenta à Assembleia.
O Governo, porém, acaba de ter conhecimento do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre esta mesma proposta. As dúvidas de inconstitucionalidade e tramitação legislativa dele constantes merecem natural e adequada ponderação. Dir-se-á, todavia, numa breve referência de natureza jurídica, que tais dúvidas parecem derivar de uma análise conjugada do novo Estatuto do Provedor de Justiça com um entendimento relativo ao conteúdo do artigo 270.o da Constituição da República Portuguesa, que não terá estado presente quando a Assembleia da República aprovou a Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas.
Seja como for, o Governo tem todo o interesse -e nisto acompanha esta Assembleia - em clarificar toda a questão em análise, sendo certo que tal não significa que considere, desde já, o parecer de hoje como a última palavra nesta matéria.Vozes do PSD: - Muito bem!A Sr.a Presidente: - Inscreveu-se para pedir esclarecimentos o Sr. Deputado Jorge Lacão. Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr.a Presidente, sucede que eu tinha pedido a palavra em momento anterior à expli-
5 DE JULHO DE 1990 3281cação final dada pelo Sr. Secretário de Estado na sua intervenção. Como dessa intervenção resultou a disponibilidade do Governo para ponderar os termos do parecer da Comissão, a pergunta que eu desejaria fazer perdeu objecto, pelo que prescindo de colocá-la.A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Silva.O Sr. Rui Silva (PRD): - Sr.a Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Estão hoje em discussão projectos de lei relacionados com as alterações ao Estatuto do Provedor de Justiça, assim como uma proposta de lei e projectos de lei que estabelecem o regime jurídico do exercício do direito de queixa de elementos das Forças Armadas perante o Provedor de Justiça.
Relativamente à alteração ao Estatuto do Provedor de Justiça apresentada pelo Partido Socialista, tendo como referência, por um lado, o seu aperfeiçoamento institucional que vem sendo feito e, por outro, a experiência da acção do Provedor de Justiça, que tem granjeado junto da opinião pública e do poder jurídico um crescente prestígio perfeitamente justificável, pensamos que o projecto de lei introduz melhorias significativas, nomeadamente aquelas que dizem respeito à «definição das entidades que se situam no âmbito da intervenção do Provedor de Justiça e a novos meios de actuação, impondo sobretudo um estrito dever de cooperação da Administração Pública».
Tem sido apresentadas pelo Provedor de Justiça algumas sugestões através dos relatórios anuais apresentados à Assembleia da República, que devem ser considerados e, em sede da especialidade, ponderados, face às alterações propostas. Pensamos mesmo que deverá ser tomada devida nota das dificuldades especiais dos serviços do Provedor de Justiça e, na medida do possível, ser-lhes dada resposta adequada, agora que se inicia a revisão do seu estatuto.
A propósito, são sugeridas as «crescentes dificuldades do serviço do Provedor de Justiça», que têm como consequência o facto de os serviços não conseguirem dar resposta em tempo útil, situação que se tem vindo a agravar, e, por outro lado, o facto de o quadro de pessoal e a própria estrutura do serviço «não permitirem que se use de um sistema de inspecção directa e actuação personalizada e, mesmo, de uma inspecção eficaz, que tornaria ainda mais útil a instituição do Provedor de Justiça».
É, pois, necessário dotar os serviços do Provedor de Justiça de meios necessários à satisfação plena da sua missão, criando condições para que todos, cidadãos de todas as regiões, possam ter acesso à Provedoria de Justiça.
Não devemos, no entanto, deixar de ponderar as sugestões que o actual Provedor de Justiça possa fazer nesse sentido, na medida em que a sua recente nomeação pode não ter permitido ainda elaborar um estudo completo sobre as dificuldades e as eventuais sugestões para as superar. De qualquer modo, a iniciativa do Partido Socialista pode ser o primeiro passo no sentido de actualizar, melhorando, o Estatuto do Provedor de Justiça. Aliás, a última revisão constitucional reforçou o estatuto constitucional do Provedor de Justiça ao qualificá-lo, agora expressamente, como um orgão independente e ao estabelecer o dever de cooperação de todos os órgãos e agentes da Administração Pública com o Provedor, na realização da sua missão.
Relativamente ao regime público do exercício do direito de queixa de elementos das Forças Armadas ao Provedor de Justiça, é, naturalmente, de saudar também esta iniciativa, na medida em que se procura agora regulamentar o artigo 33.o da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, que, na prática, constituía um verdadeiro «bloqueio» do exercício do direito de queixa ao Provedor por parte de elementos das Forças Armadas por actos ou omissões dos poderes públicos responsáveis pelas mesmas.
Na verdade, o artigo 33.o da referida lei tem por objectivo regulamentar, de forma genérica, para os militares o disposto no artigo 23.o da Constituição da República Portuguesa, que diz respeito ao Provedor de Justiça e que refere que «os cidadãos podem apresentar queixas por acção ou omissão dos poderes públicos ao Provedor de Justiça».
Acontece que o n.o 3 do artigo 33.o refere que o recurso ao Provedor de Justiça tem de ser regulamentado por lei da Assembleia da República, o que até agora ainda não foi feito. É, pois, este o sentido da iniciativa agora em análise.
Não desejando tecer longas considerações sobre o facto de só agora se tomar iniciativa em matéria tilo importante como a que diz respeito a direitos, liberdades e garantias, ela não deve passar completamento sem um reparo.
Na verdade, não é fácil encontrar explicação para o facto de os militares, ao contrário de todos os outros cidadãos, estarem impedidos, na prática, de utilizar um mecanismo constitucional que os proteja da violação dos seus direitos, liberdades e garantias.
Todos reconhecemos como próprio da situação dos militares dos quadros permanentes em serviço efectivo algumas restrições ao exercício do direito, na estrita medida da exigência da sua função própria. Digamos que não é fácil ao militar assumir essa situação de excepção. No entanto, reconhecem que a especificidade da sua função o exige e, nessa medida, aceitam-na com o espírito de quem serve desse modo a causa pública. É, no entanto, mais difícil aceitar e compreender que essa situação crie no subconsciente dos responsáveis a ideia de que é possível exigir dos militares tudo, ou quase tudo, o que implique restrições aos seus direitos de cidadãos como se tratasse de cidadãos sem direitos. O facto de só agora se legislar em matéria desta importância é só um exemplo entre muitos outros, e de certo modo a proposta de lei vai no mesmo sentido.
Toda a proposta de lei vai também no sentido de poder eventualmente, numa análise mais restritiva, inviabilizar, na prática, o recurso ao Provedor de Justiça. Na verdade, o n.o 2 do artigo 33.o da Lei de Defesa Nacional estipula que «os elementos das Forças Armadas, uma vez esgotadas as vias hierárquicas estabelecidas na lei, tem o direito de apresentar queixa ao Provedor de Justiça por acção ou omissão dos poderes públicos responsáveis pelas Forças Armadas de que resulte violação dos seus direitos, liberdades e garantias ou prejuízo que os afecte, excepto em matéria operacional ou classificada».
O Governo, na sua proposta de lei, e para o efeito do exercício do direito de queixa ao Provedor de Justiça, considera «matéria classificada ou operacional» de uma forma tão ampla que será difícil imaginar uma qualquer matéria que não esteja abrangida por essa classificação. Por outro lado, permite, sem qualquer hipótese de defesa, que a entidade que profira despacho definitivo em meios
3282 I SÉRIE - NÚMERO 95hierárquicos o fundamente de matéria considerada classificada ou operacional, impedindo, na prática, o recurso ao Provedor de Justiça, que é obrigado, neste caso, a indeferir liminarmente a queixa apresentada.
O projecto de lei do PCP torneia esta dificuldade, não fazendo qualquer definição do que considera maioria classificada ou operacional. No entanto, em nosso entender, considera matéria passível de recurso ao Provedor de Justiça toda a matéria «que conste ou deva constar do processo individual do militar queixoso», o que consideramos importante e representa um avanço significativo no sentido de, na prática, possibilitar a utilização do recurso ao Provedor de Justiça, limitando deste modo os inconvenientes que advêm da dificuldade da definição justa e rigorosa da matéria considerada classificada ou operacional.
Reconhecemos que não é fácil uma formulação que tenha em conta a especificidade da instituição militar e permita, simultaneamente, responder a essa mesma especificidade, sem que minimamente ponha em causa os direitos dos militares.
Conforme consta da exposição de motivos do projecto de lei que apresentámos, será dificilmente aceitável, tendo em atenção os princípios constitucionais, que tal restrição possa abranger factos que visem directamente os direitos, liberdades e garantias que assistem a todos os cidadãos. Com efeito, uma coisa será o acto administrativo ou a sua omissão; outra será a sua fundamentação; outra será o acto legislativo; outra, ainda, será qualquer facto ou realidade que de alguma forma ponha em causa tais direitos, liberdades e garantias e crie situação de injustiça.
Coloca-se, portanto, uma questão de princípio: constituirá um acto administrativo constante do processo individual do militar que afecte os seus direitos, liberdades e garantias, enquanto cidadão, uma matéria susceptível de ser classificada ou considerada de natureza operacional, impedindo, assim, o exercício, do direito de queixa ao Provedor de Justiça relativamente a esse acto? Cremos que não! O militar tem direito a recorrer ao Provedor quanto a actos que afectem directamente os seus direitos e interesses legítimos, mesmo que eles possam eventualmente ser considerados matéria classificada ou operacional.
Aceitamos mais facilmente que seja a fundamentação do acto a ter essa natureza do que o próprio acto.
Seja como for, o facto é que tal restrição, seja em que grau for, dificilmente se justifica, quando o que está em causa é apenas o recurso a essa instituição com a dignidade constitucional do Provedor de Justiça, ainda para mais quando até a esse órgão assiste a obrigação de «guardar sigilo relativamente ao facto de que tome conhecimento no exercício das suas funções, se tal sigilo se impuser em virtude da natureza dos mesmos, factos».
O PRD, com o seu projecto de lei, não pretende mais do que encontrar uma solução razoável e justa que permita equilibrar as exigências decorrentes da especificidade da instituição militar e da segurança externa e interna do Estado, com a salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos que optarem pela carreira militar.
A nossa opção passa por um maior respeito e o levar mais longe a aplicação do «princípio da hierarquia», garantindo o conhecimento das chefias do recurso ao Provedor e dos respectivos termos, em contrapartida de uma total abertura, que consideramos justa e indispensável, ao acesso, por parte do militar, a todos os elementos constantes do seu processo individual e à sua utilização exclusivamente para os efeitos referidos.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: É este o sentido do nosso projecto de lei que é, ao mesmo tempo, o nosso contributo para a elaboração de legislação tão importante para umas Forças Armadas novas e modernas.
Não tenhamos dúvidas: a reestruturação das Forças Armadas só será real e eficaz se a grande aposta forem os recursos humanos, ou seja, uma maior qualificação dos militares e maior dignificação do seu Estatuto.
A solução possível e desejável passa, necessariamente, por um equilíbrio justo entre as exigências decorrentes da condição militar e as garantias de defesa dos seus direitos e liberdades fundamentais.