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garantia, tanto quanto possível, da sua participação societária em condições de igualdade com os demais cidadãos(148).A definição dos procedimentos gerais das entidades prescritoras e financiadoras, assim como a identificação da lista dos produtos de apoio mantiveram-se na competência do Instituto Nacional para a Reabilitação, I. P. (INR, I.P.), com audição da Direcção-Geral da Saúde, do Instituto da Segurança Social, I. P. e do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P.(149). Sem prejuízo de a gestão do SAPA caber ao INR, I.P., detém o ISS, I.P. competência para, na qualidade de entidade financiadora, definir «os procedimentos necessários à operacionalidade do processo de atribuição dos produtos de apoio, nomeadamente: a verificação dos requisitos de acesso; a verificação das condições de concessão e de priorização; a definição dos critérios de atribuição, a definição de prazos de instrução, análise e decisão e do pagamento dos apoios, e a definição das responsabilidades e compromissos da pessoa a quem é concedido o apoio»(150). Nessa conformidade, as regras subjacentes aos procedimentos definidos pelo ISS, I.P. encontram-se plasmadas em Manual de Procedimentos para o Financiamento de Produtos de Apoio (adiante Manual de Procedimentos), disponível do seu sítio eletrónico e com última versão conhecida datada de 4 de março de 2014. Os Centros Distritais do ISS, I.P. são, no âmbito do SAPA, as entidades financiadoras dos produtos de apoio prescritos pelos centros de saúde e pelos centros especializados. Nos termos da lei aplicável e dos despachos que sucessivamente têm vindo a ser emitidos pelo INR, I.P. (o último dos quais, o Despacho n.o 7225/2015, de 1 de julho), o acesso, por parte dos particulares interessados, aos produtos de apoio financiados pelo ISS, I.P. depende da verificação de três condições principais: uma de cariz material, outra de cariz formal e outra ainda de cariz instrumental. Assente no princípio da universalidade, a condição material reside na qualidade do destinatário como pessoa com deficiência ou com incapacidade temporária, conside-rando-se incluídas neste conceito todas as pessoas que apresentem as dificuldades acima mencionadas(151).(148)  Cf. alínea a), do artigo 5.o, do Decreto-Lei n.o 93/2009, de 16 de abril.(149)  Cf. artigo 14.o-A, do Decreto-Lei n.o 93/2009, de 16 de abril, introduzido pelo Decreto-Lei n.o 42/2011, de 23 de março, e ponto 5, do Despacho n.o 3520/2012, de 9 de março.(150)  Cf. n.o 3, do artigo 8.o, do Despacho do INR, I.P. n.o 7225/2015, de 1 de julho.(151)  Cf., designadamente, artigo 2.o, do Decreto-Lei n.o 93/2009, de 16 de abril, e n.o 1, do artigo 1.o, do Despacho n.o 7225/2015, de 1 de julho.186 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________382
modo restritivo sobre os pressupostos da sua própria titularidade, o que não se afigurou admissível.As sobreditas condições, determinadas pelo ISS, I.P., suscitavam outra ordem de preo-cupações, quando examinadas em face dos ditames da necessidade e da adequação impos-tas pelo princípio da proporcionalidade administrativa(162). Assim, por um lado, exigia o ISS, I.P. às pessoas com deficiência ou incapacidade tem-porária que, na eventualidade de não serem pensionistas com Complemento por Depen-dência, promovesse um procedimento administrativo que tem um custo de, pelo menos, € 50(163)(convocação de junta médica, nos termos do Decreto-Lei n.o 291/2009, de 12 de outubro, para efeitos de obtenção de Atestado Médico de Incapacidade Multiuso) e para o qual não está legalmente prevista qualquer isenção ou dispensa de pagamento, quando a sua condição clínica poderia comportar um outro título de comprovação cuja emissão se mostrasse menos onerosa para o particular (v.g., exames médicos e/ou relatórios clínicos emitidos pelos médicos assistentes). Por outro lado, a adequação dos meios exigidos aos fins que se prosseguem parecia ser posta em causa nos casos em que, muito embora os particulares interessados fossem titu-lares de Atestado Médico de Incapacidade Multiuso, a patologia que determinasse o reco-nhecimento de eventual incapacidade igual ou superior a 60% fosse distinta daquela que impele à necessidade do produto de apoio requerido (exemplifique-se com a situação de pessoa que necessite de produto de apoio para ouvir, em função de incapacidade congé-nita, e que disponha de Atestado Médico de Incapacidade Multiuso certificativo de incapa-cidade igual ou superior a 60% por virtude de doença oncológica contraída). Assim sendo, considerou o Provedor de Justiça inválidas as condições, materiais e pro-batórias, estabelecidas pelo ISS, I.P. como requisito de acesso ao SAPA por parte das pes-soas com deficiência ou com incapacidade temporária, que não sejam pensionistas com Complemento por Dependência, propondo a eliminação da exigência impreterível da veri-ficação de um grau mínimo de incapacidade e a flexibilização dos meios de prova exigidos.•Proc. Q-1/15Entidade visada: Conselho Diretivo do Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.Data: 2015/11/20Assunto: Registo de imagens durante operações de socorroSequência: Sem resposta até 31 de dezembro(162)  Cf. n.o 2, do artigo 266.o, da CRP e artigo 7.o, do CPA.(163)  Cf. Decreto-Lei n.o 8/2011, de 11 de janeiro. | 18920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________385
desenvolvido pelas equipas de reportagem que acompanhem o socorro de emergência aos doentes, tarefa esta tanto mais incontornável quanto o potencial lesivo de factos que venham a ser efetivamente objeto de denúncia (que aparentava ser significativo no caso em concreto). Fez-se ainda notar que esta intervenção é realizada a coberto da relação jurídica fir-mada pelo ato de autorização e não pressupõe qualquer relação hierárquica com os ele-mentos envolvidos. No caso de ser comprovada uma violação de direitos elementares das pessoas, como seria o desrespeito pelo dever de obter o consentimento prévio à recolha de imagens, é exigível a adoção das diligências necessárias à prevenção da sua repetição e, possivelmente, a uma compensação, pelo menos moral, pelos danos ocorridos, no âmbito das responsa-bilidades do INEM. Por outro lado, considerou-se necessário o aprimoramento das condições da concessão de autorização, em particular no que respeita à obtenção do consentimento do doente ou de quem possa por ele responsabilizar-se. Neste domínio, transpareceu como fundamen-tal que o consentimento do próprio (ou de quem por ele se possa responsabilizar) seja obtido previamente ao início de qualquer filmagem, antes mesmo de ser ligada a ilumina-ção da câmara de filmar e nunca sem ter sido garantida uma avaliação, pela equipa de téc-nicos de emergência, sobre a capacidade de consentimento do cidadão assistido. Apenas perante incapacidade de consentimento deverá ser questionado «quem por ele se possa responsabilizar», salvaguardadas as regras gerais sobre representação.O consentimento constitui um corolário do direito à reserva da vida privada, o qual se situa no domínio dos direitos fundamentais, conforme expressamente afirmado no n.o 1, do artigo 26.o, da Constituição. Afigurou-se, assim, de duvidosa legitimidade o consen-timento dado por um qualquer conhecido do socorrido, ou mesmo por um familiar, nas circunstâncias em que não se comprovem as condições aptas a validar uma representação da vontade, apesar de uma eventual indisponibilidade física ou emocional do socorrido (aliás, plausível) para se pronunciar sobre o seu corpo e imagem. Fez-se igualmente notar ao INEM o temor de que a presença de câmaras de filmar, especialmente em um momento inicial, precipite um aumento da ansiedade, plausivel-mente já sentida pelo socorrido porquanto em situação crítica, de presumível agravada fragilização, com possíveis efeitos nefastos para a recuperação da sua condição física, aní-mica ou emocional.Reconhecendo-se serem múltiplas e variadas as situações que desencadeiam a inter-venção do INEM, julgou o Provedor de Justiça apropriada, dada a vocação da emergên-cia médica pré-hospitalar, a criação de uma regra geral de sujeição da recolha de imagens por órgãos de comunicação social a um consentimento do próprio, concedido somente após avaliação, pelos técnicos de emergência, sobre a respetiva capacidade para consentir | 19120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________387
e, portanto, sempre após um primeiro contacto da equipa de emergência pré-hospitalar com o socorrido.A este entendimento subjaz a confluência da situação de fragilidade em que se encon-tra o visado, em conjunto com a inelutável relevância do seu direito à privacidade, ambos sopesados com o objetivo, lícito mas de prioridade relativa, prosseguido pelo trabalho dos jornalistas, perante os valores da vida, da saúde, da dignidade e da privacidade da pessoa assistida. Por fim, não se considera como despicienda a preocupação com a defesa da cre-dibilidade de um serviço público de referência e reconhecida primordial importância para as pessoas. Em suma, perspetivando o reforço dos direitos fundamentais dos cidadãos como resul-tado do aprimoramento dos termos de futura eventual colaboração do INEM com órgãos de comunicação social, propôs-se a adoção das seguintes medidas:1 - Reconhecimento e clarificação das competências de supervisão da entidade admi-nistrativa em causa, face a hipotética conduta censurável perpetrada por profissionais dos órgãos de comunicação social autorizados ao acompanhamento de equipas do INEM;2 - Robustecimento das condições de recolha de imagens, designadamente, condicio-nando-as a um consentimento prévio do próprio, respeitando-se as regras da representa-ção da vontade;3 - Submissão, da avaliação da capacidade para consentir, a uma intervenção técnica dos profissionais de emergência responsáveis pelo socorro. 4 - Intervenção da equipa de jornalistas no local de socorro apenas depois de obtido, nos termos acima assinalados, o consentimento devido, recusando-se a simultaneidade de chegada com os meios do INEM, que se viu ser praticada.c) Chamadas de atençãoProc. Q-2463/14Entidade visada: Ministra da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do TerritórioData: 2015/02/25Assunto: Apoio na doença aos trabalhadores do IFAP, I.P. Artigo 9.o do Decreto-Lei n.o 19/2013, de 6 de fevereiroSequência: AcatadaFoi exposta ao Provedor de Justiça a existência de lacuna no quadro traçado pelo artigo 9.o, do Decreto-Lei n.o 19/2013, de 6 de fevereiro, diploma que procede à transição para as carreiras gerais dos trabalhadores do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas I.P. (IFAP, I.P.).192 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________388
Em particular, era apontada a ausência de disposição que definisse o regime de assistên-cia médica de que beneficiarão os trabalhadores que, incluídos no âmbito de aplicação do preceito, porquanto anteriormente abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário (ACT), se mantivessem em funções no IFAP, I.P., vindo a aposentar-se ou reformar-se em data posterior a 31 de dezembro de 2017.Analisado o artigo 9.o, do Decreto-Lei n.o 19/2013, de 6 de fevereiro, identificam-se quatro classes de entre os destinatários das disposições transitórias ali consagradas: i) os trabalhadores que foram abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho para o Setor Bancário (ACT), mencionado no n.o 1, do artigo 2.o, do mesmo diploma;ii) os reformados e pensionistas que foram titulares de uma relação jurídica de emprego público com o extinto IFADAP ou com o IFAP, I.P. e abrangidos pelo ACT;iii) os trabalhadores nas condições descritas que, entretanto, adquiram a qualidade de reformado ou pensionista; eiv) os trabalhadores nas condições descritas que venham definitivamente a integrar o mapa de pessoal de outro serviço.Relativamente aos trabalhadores que transitem para outro serviço, rege o disposto nos n.os 5 e 6, do citado artigo 9.o, os quais, embora perdendo o estatuto de beneficiários dos SAMS, mantêm a possibilidade de opção pela inscrição na ADSE.Quanto aos reformados e pensionistas, a solução é clara para aqueles que se encontra-vam nestas condições à data da entrada em vigor do diploma, prevendo-se a sua manuten-ção nos SAMS até 31 de dezembro de 2017, com possibilidade de inscrição na ADSE a partir de então (desde que o requeiram nos 60 dias anteriores aquela data). Tal era tam-bém a solução consagrada no n.o 4, do mesmo artigo 9.o para os trabalhadores que «entre-tanto» adquiram a qualidade de reformado, interpretando-se a alusão temporal como tendo por referência final o dia 31 de dezembro de 2017.Por último, para os trabalhadores (no ativo), encontra-se reservada a possibilidade de manutenção da qualidade de beneficiários dos SAMS, sem prejuízo de um direito inicial de opção pela ADSE, o qual deveriam ter exercido até ao final do mês de fevereiro de 2013 (cf. n.o 2, do artigo 9.o).Reconheceu-se, assim, a existência de lacuna relativamente à solução a aplicar, após a aposentação ou reforma, aos trabalhadores do IFAP, I.P. que, tendo optado pela manu-tenção dos SAMS, se mantenham em funções depois de 31 de dezembro de 2017 e se aposentem ou reformem a partir de então, para os mesmos, ao contrário dos que vivam tal vicissitude até à data indicada, não estando prevista a possibilidade de, nesse momento, poderem optar pela inscrição na ADSE.A omissão no texto legislativo é percecionada como involuntária, na medida em que o desfavorecimento deste grupo de trabalhadores abrangidos pelo Acordo Coletivo de Trabalho em relação aos demais, incluindo pensionistas e reformados, configuraria uma | 19320 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________389
distinção injustificada. Além disso, durante as diligências encetadas para esclarecimento da situação, foi reconhecido não ter sido querida tal diferenciação.Por este modo, o Provedor de Justiça chamou a atenção do Governo para a necessidade e oportunidade de iniciativa que promovesse a clarificação legislativa indicada, colmatan-do-se a lacuna detetada e assim logrando a consagração de direito expresso de opção pela inscrição na ADSE aos trabalhadores beneficiários dos SAMS que se reformem ou apo-sentem a partir de 2018, em termos similares à solução estabelecida para os que se refor-mem ou aposentem até ao final do ano imediatamente anterior.•Proc. Q-5221/14Entidade visada: Secretário de Estado do Ensino Básico e SecundárioData: 2015/04/21Assunto: Prioridades na matrícula ou renovação de matrícula no ensino básico Sequência: Acatada, pela publicação do Despacho Normativo n.o 7-B/2015, de 7 de maio, a qual reforçou a distinção entre os critérios de prioridade em causaEstava em causa a aplicação das prioridades para matrícula ou renovação de matrícula no ensino básico, estabelecidas no artigo 10.o, do Despacho n.o 5048-B/2013, de 12 de abril. Durante processo de matrícula, tinha-se tido ocasião de conhecer situações de erro na aplicação por alguns agrupamentos de escolas dos critérios normativamente estabeleci-dos, com especial incidência na região de Lisboa e Vale do Tejo. Esses erros incidiam na interpretação da 3.a prioridade ali estabelecida, a qual, nos seus estritos termos, beneficia os candidatos «que no ano letivo anterior tenham frequentado a educação pré-escolar ou o ensino básico no mesmo estabelecimento de educação e ou de ensino».Indicou-se que o estabelecimento deste critério tinha oportunamente ocorrido na sequência de proposta do Provedor de Justiça, tendo especialmente em conside-ração a ausência de qualquer tratamento próprio das escolas básicas integradas com jardim-de-infância.Assim sendo, tinha então sido ponderada a bondade de se dar corpo, em termos de colocação e assim de continuidade de frequência, da educação pré-escolar para o primeiro ciclo, à especificidade, singularidade e coerência que o projeto educativo de uma escola integrada devia possuir.Ora, nas situações que motivaram esta nova intervenção, estava agora em causa o amal-gamento, produzido em diversos agrupamentos, da prioridade assim consagrada em ter-ceiro lugar, com a prioridade distinta que é estabelecida em sétimo lugar, esta beneficiando 194 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________390
as crianças que tivessem frequentado outro estabelecimento do mesmo agrupamento de escolas.Quer na sua letra, quer no seu espírito, defendeu-se não poder existir dúvida quanto à diferença basilar entre as realidades fácticas subsumíveis em um ou em outro destes cri-térios de prioridade. No mais valorado, colocado em terceiro lugar, encontravam-se as crianças que frequentaram o mesmo estabelecimento a cuja frequência se candidatam; no critério colocado em sétimo lugar, encontram-se as crianças que já frequentavam o mesmo agrupamento de escolas pretendido, mas em estabelecimento diverso daquele em que ora se pretendiam matricular. Sob pena de flagrante ilegalidade, defendeu-se não ser viável colocar quem preencha a terceira prioridade apenas na sétima ou, pelo contrário elevar quem apenas se encontre na sétima àquela outra. Todavia, de acordo com o que oportunamente se apurou, a seriação e colocação dos alunos em causa teria sido efetuada considerando como equivalente ao «mesmo estabelecimento de educação e ou de ensino» qualquer outro estabelecimento que pertencesse ao mesmo agrupamento.Esta situação verificou-se essencialmente na região de Lisboa e Vale do Tejo, tendo-se tido notícia, em outras zonas do país, de conduta contrária, esta obedecendo ao disposto no citado artigo 10.o.Ouvido oportunamente o Diretor-Geral dos Estabelecimentos Escolares, foi assumida a diversidade descrita, na aplicação da norma, defendendo-se a posição criticada com a definição contida na alínea d), do artigo 2.o, do Despacho em apreço, o qual, delimita-ria, em sede de definição de conceitos, a referência a «estabelecimento de educação e de ensino» como correspondendo a «agrupamentos de escolas e escolas não agrupadas da rede pública e estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, com contrato de associação».Em sentido contrário, assinalou o Provedor de Justiça que esta definição visava apenas facilitar as múltiplas referências textuais posteriormente feitas, aliás mais bem represen-tando uma delimitação do âmbito de aplicação das normas.Por outro lado, a seguir-se o entendimento exposto, tal redundaria, sempre e em qual-quer caso, na identidade das 3.a e 7.a prioridades, citadas, assim tornando incompreensível a sua distinção, claramente feita, em erro cuja existência se não podia presumir e menos ainda pretender como querida.Existindo regras claras que distinguem a solução adequada a uma e outra situações materialmente distintas, defendeu-se não ser legítimo ao intérprete-aplicador amalgamá--las, criando solução alternativa que prejudica clara e inequivocamente: i) os alunos que, não beneficiando da 3.a prioridade, mas sim das 4.a, 5.a ou 6.a, se viam ultrapassados por alunos que, não gozando destas, se encontrariam apenas na 7.a prioridade;| 19520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________391
ii) os próprios alunos que se encontram na 3.a prioridade, uma vez que viam consigo concorrer alunos que não beneficiam da mesma, mas porventura de uma das seguintes (e seguramente só da 7.a).Assinalou, assim, o Provedor de Justiça ao Governo a necessidade de, em processo de matrículas futuro, ser garantido entendimento uniforme sobre a aplicação dos refe-ridos critérios de prioridade. Em segundo lugar, sendo claramente preferível a situação então contida no Despacho n.o 5048-B/2013, nos termos acima explicitados, isto é, dis-tinguindo com clareza a frequência anterior do mesmo estabelecimento (3.a prioridade) da frequência anterior de estabelecimento integrado no mesmo agrupamento de escolas (7.a prioridade), considerou-se que a defesa de solução contrária exigiria, no mínimo, a modificação do atual teor do artigo 10.o, do citado Despacho, com eliminação da referida 7.a prioridade.•Proc. Q-2155/15Entidade visada: Conselho de Administração do Centro Hospitalar Barreiro- -Montijo, E.P.E.Data: 2015/08/25Assunto: Serviço de Psiquiatria. Utilização de medidas de contenção mecânicaSequência: Observações acatadasFoi apresentada queixa a respeito das condições em que determinado doente teria per-manecido internado no serviço de psiquiatria do Hospital Nossa Senhora do Rosário. Para além de se invocar excesso de recurso a medidas de contenção, era aludida a ausência de estímulos ao doente bem como a omissão de encaminhamento para unidade de doen-tes crónicos, que seria mais adequada à sua condição clínica. Acompanhavam a exposição recebida algumas imagens do doente com os dois braços amarrados à cama, todavia ainda com alguma mobilidade.Do confronto da posição formalmente transmitida pelo Centro Hospitalar Barreiro- -Montijo, E.P.E. (CHBM), na sequência de primeiro pedido de esclarecimentos, com a posição contida na exposição recebida, resultaram essencialmente preocupações quanto a dois aspetos, quais fossem a prática associada à utilização de medidas de contenção, no caso concreto e em geral, bem como sobre os procedimentos e mecanismos de referencia-ção de doentes mentais em vigor. Interessando, quanto a esta última matéria, clarificar qual a razão que preveniu a oportuna referenciação do doente para unidade do setor social, foi reconhecido pelos próprios responsáveis hospitalares que o internamento deste doente em unidade 196 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________392
um procedimento interno específico, conforme com as orientações da Direção-Geral da Saúde sobre a matéria;ii) Efetiva adoção de um registo autónomo de episódios de medidas de contenção (recorrendo, nomeadamente, ao modelo aprovado em anexo ao procedimento geral sobre Prevenção de Ocorrência de Quedas nos Doentes Internados em uso nesse Centro Hospitalar);iii) Sujeição da aplicação de medidas de contenção a expressa autorização médica pré-via, ou imediatamente posterior à aplicação da medida, superando-se a mera confirmação implícita pela consulta diária do processo clínico;iv) Adoção de medidas que assegurem a monitorização constante dos doentes do foro mental sujeitos a medidas de contenção, com registo da mesma. 6.2. Tomadas de posição de não provimento de queixaProc. Q-2523/15Entidade visada: Ministério da SaúdeData: 2015/07/07Assunto: Regime de comparticipação da vacina PrevenarFoi apresentada queixa a respeito do novo regime de comparticipação da vacina Pre-venar, aprovado pelo Despacho n.o 5786/2015, de 1 de junho, considerando-se que o mesmo violava o princípio da igualdade, lançando, nesse sentido, a dúvida sobre a sua conformidade constitucional. Sustentava-se, para o efeito, que, ao aplicar a gratuitidade da vacinação em apreço ape-nas às crianças nascidas a partir de 1 de janeiro de 2015, a medida inculcaria a discri-minação das crianças nascidas antes dessa data, promovendo a existência de um regime diferenciado entre aquelas e estas. Pretendia-se, por isso, que a medida fosse aplicada, de igual forma, a todas as crianças nascidas antes de 2015 e que, em consequência, se procedesse ao reembolso de valor pago com a administração da mesma vacina a criança nascida no final de 2014.Enquadrando-se a questão colocada no sistema jurídico-constitucional português, em geral, e no acervo de direitos fundamentais naquele arreigados em particular, explicou-se não assistir razão na alegação formulada, nem outrossim na legitimidade para solicitar o referido reembolso. A inclusão da vacina Prevenar no Programa Nacional de Vacinação e, correlativamente, a determinação da sua comparticipação total por parte do Serviço Nacional de Saúde, constitui um benefício que se insere no âmbito normativo do direito à proteção da saúde (consagrado no artigo 64.o, da Constituição). Desse modo, a gratuitidade de determinada | 19920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________395
explicitou-se, como exemplo de critério de diferenciação legítima, a atribuição do bene-fício apenas às crianças com determinado sexo), em um fim legítimo (comparticipação pública de uma vacina de importância primaz para a prevenção de doenças graves), ade-mais se revelando necessária, adequada e proporcionada à satisfação do objetivo visado (alargar o universo de cidadãos abrangidos pela comparticipação, com base na limitação dos recursos orçamentais disponíveis para o efeito). Sublinhou-se ainda que qualquer decisão de comparticipação tem também como base uma análise da disponibilidade financeira do Estado para suportar os custos acrescidos, sendo essa análise efetuada para determinado horizonte e não outro. À partida, seria lícita uma decisão que tornasse apenas gratuito o acesso a crianças nascidas a partir da publica-ção do Despacho em causa, assim «discriminando» quem tivesse nascido antes, fosse em 31 de maio último, fosse durante 2014 ou 2013. A retroatividade limitada que foi estabe-lecida, a 1 de janeiro, em nada infirma esta conclusão.Em suma, considerou-se que a decisão de alargar a comparticipação pública à vacina Prevenar configura uma medida social inovadora criada por livre opção político-legisla-tiva (porquanto nenhuma obrigação de criação da mesma existia), cuja conformação, care-cida que está de garantia de cabimentação orçamental, se encontra na livre disponibilidade dos poderes públicos, daqui resultando a admissibilidade da operada restrição temporal do âmbito de aplicação subjetiva do benefício e, correlativamente, a inadmissibilidade de uma qualquer imposição de retroatividade da medida para efeitos de abranger situações constituídas no passado, ainda que fosse para favorecer posições jurídicas individuais. Explicitou-se que, muito embora vigore, na ordem jurídico-constitucional portuguesa, um princípio de proibição de leis retroativas restritivas de direitos fundamentais, não existe, em termos contrários, uma qualquer obrigação genérica de retroatividade da lei que seja ampliativa dos mesmos direitos.A solução pretendida, sendo certamente lícita, não se mostrava de consagração vincu-lada para o decisor político, designadamente por influxo de qualquer regra ou princípio constitucional.•Proc. Q-544/15Entidade visada: Ministério dos Negócios EstrangeirosData: 2015/09/18Assunto: Convenção da Haia de 1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de CriançasA propósito de certo caso concreto, assinalou-se a impossibilidade de acionar o proce-dimento de regresso de criança ilicitamente deslocada, previsto na Convenção da Haia de | 20120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________397
1980 sobre os Aspetos Civis do Rapto Internacional de Crianças, isto porquanto, sendo visada a Federação da Rússia (Estado aderente à citada Convenção), a respetiva adesão não tinha sido aceite pelo Estado português, igualmente Estado contratante. Neste circuns-tancialismo, na ausência de declaração de aceitação, a Convenção da Haia de 1980 não produzia efeitos nas relações entre Portugal e a Federação da Rússia, com prejuízo para a situação exposta. Pretendia-se a intervenção do Provedor de Justiça para superação desta situação.A resposta dada foi negativa, em domínio que contende com o direito da União Euro-peia (UE), designadamente sobre matéria de repartição de competências entre a União e os países que a integram, no tocante à execução da mencionada Convenção da Haia de 1980.Assim, em 21 de dezembro de 2011, a Comissão Europeia, considerando que a União tem competência exclusiva em matéria de rapto internacional de crianças, adotou um conjunto de propostas de decisões do Conselho da UE – órgão que reúne os ministros dos Governos de cada país da União, em função da matéria agendada –, respeitantes às declarações de aceitação pelos Estados-Membros, no interesse da União, da adesão à Con-venção da Haia de 1980 de um conjunto de Estados terceiros, isto é, de Estados que não pertencem à UE e entre os quais, justamente, se incluía a Federação da Rússia.Contudo, o Conselho não adotou as referidas propostas, já que, perfilhando um enten-dimento diverso, a maioria dos representantes dos Estados-Membros consideraram que o mesmo não tinha o dever jurídico de adotar as referidas propostas, com o argumento de que a União não tem competência exclusiva na matéria.Neste contexto e por forma a superar o impasse, a Comissão Europeia submeteu ao Tri-bunal de Justiça da UE um pedido de parecer (ao abrigo do disposto no n.o 11, do artigo 218.°, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia), na sequência do que, em 14 de outubro de 2014, foi proferido o Parecer 1/13(167).Em síntese, o processo de parecer em causa tinha em vista (§§ 47 e 48 do Parecer 1/13), evitar as complicações jurídicas criadas pelas situações em que os Estados-Membros subs-crevem compromissos internacionais sem a habilitação exigida, quando já não dispõem, nos termos do direito da União, da competência legislativa necessária para dar execução a esses compromissos.Com efeito, qualquer decisão judicial que, após a celebração de um acordo internacio-nal vinculativo para os Estados-Membros, viesse a declarar tal acordo incompatível com a repartição das competências entre a União e esses Estados poderia criar, não só a nível interno da União mas também ao nível das relações internacionais, sérias dificuldades e provocar prejuízos a todas as partes interessadas, incluindo os Estados terceiros (...).(167)  Texto disponível em: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=158600&doclang=PT.202 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________398
Não se alcançou notícia, todavia, de publicação de similar decisão relativamente à Fede-ração da Rússia.Neste horizonte, dependendo qualquer evolução da situação, no sentido pretendido, já não da atuação das autoridades nacionais, mas antes – e a montante – do exercício de competência que pertence a instituição da União – mais concretamente, ao Conselho da UE –, o Provedor de Justiça encaminhou o queixoso, em um primeiro momento para este órgão da União, podendo posteriormente ser apresentada queixa ao Provedor de Justiça Europeu.•Proc. Q-7709/14Entidade visada: Ministro da Defesa NacionalData: 2015/11/03Assunto: Estatuto dos Militares das Forças Armadas. Pilotos aviadoresFoi suscitada junto do Provedor de Justiça a apreciação da licitude constitucional da solução normativa vertida na alínea a), do n.o 2, do artigo 170.o, do Estatuto dos Militares das Forças Armadas aprovado pelo Decreto-Lei n.o 236/99, de 25 de junho (de agora em diante, EMFAR), na redação dada pelo Decreto-Lei n.o 310/2007, de 11 de setembro. A modificação introduzida por este diploma resultou no aumento, de 8 para 12 anos, do tempo mínimo de serviço efetivo na especialidade de piloto aviador. As queixas recebidas respeitavam, fundamentalmente, à aplicação no tempo da nova regra então vertida na alínea a), do n.o 2, do artigo 170.o, do EMFAR, atento o disposto no n.o 1, do artigo 2.o, do diploma de 2007.Com efeito, ao definir, em 2007, um regime mais exigente para os pilotos aviadores quanto ao tempo mínimo de serviço efetivo a cumprir, em vista do impulso do meca-nismo de desvinculação através do abate aos quadros permanentes, o legislador determi-nou, outrossim, que o novo e mais extenso lapso temporal de permanência na institui-ção militar se aplicaria aos pilotos aviadores cuja data de ingresso no respetivo quadro da especialidade tivesse ocorrido após a data de entrada em vigor do referido Decreto-Lei n.o 310/2007(168). Ficaram, deste jeito, logo abrangidos pela alteração legislativa aqueles militares que, nos anos imediatamente anteriores (abrangendo o período entre 2002 e 2006), tinham já ingressado no Corpo de Alunos da Academia da Força Área, os mais (168)  Coincidindo, esta última, com o quinto dia após a publicação do diploma, ex vi o n.o 2, do artigo 2.o, da Lei n.o 74/98, de 11 de novembro, sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas.204 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________400
franqueando um mecanismo de desvinculação do militar através do requerimento do abate aos quadros permanentes. Para esse fim, o legislador procedeu à concretização normativa da faculdade que entendeu outorgar, por recurso a um critério objetivo que apela a certo limite temporal de exercício de serviço efetivo na categoria, sendo certo que, inserindo-se a determinação desse critério, em si, na esfera da liberdade de conformação legislativa, não cabe ao Provedor de Justiça aferir se, em cada momento(170), foi encontrada a solução mais adequada ou mais razoável face à finalidade a alcançar, ou seja, ponderar qual a melhor solução de entre os critérios possíveis. Vale por dizer: por força do recorte constitucional e estatutário do mandato em que está investido, não compete a este órgão do Estado subme-ter a crítica as opções legislativas que recaem sobre a demarcação de um determinado (e não outro) lapso de tempo mínimo de serviço para efeitos de abate aos quadros permanentes, nem tão-pouco a sua diferenciação ante distintas categorias ou especialidades, porquanto as mesmas relevam de uma margem ou prerrogativa de conformação normativa por parte do legislador.Especificamente, a respeito da diferenciação de períodos de garantia de serviço mínimo para determinadas especialidades, fez-se em particular notar que, em uma das suas formu-lações compendiadas, o princípio constitucional da igualdade postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento diferente para as situações de facto desiguais, não proibindo o mesmo princípio, em absoluto, as diferenciações (em si mesmas legítimas, por conseguinte), mas apenas aquelas que se afigurem destituídas de um fundamento razoável, sinonimizando, afinal, a proibição do arbítrio. Ora, na situação vertente, a solução criticada, tendo apenas por destinatários o quadro especial de pilotos aviadores, não denotava, ainda assim, arbitrariedade.Como resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.o 310/2007, na origem da solução nor-mativa que aumentou em 4 anos o tempo mínimo de serviço efetivo aplicável aos pilotos aviadores, esteve a ponderação de que «a constante diminuição dos efetivos da especialidade de piloto aviador através do mecanismo do abate ao quadro, requerido imediatamente após o cumprimento do tempo mínimo de serviço efetivo, tem levado à crescente diminuição da capacidade operacional das esquadras de voo que enfrentam urgentes necessidades de regeneração e formação de pilotos, bem como ao agravamento no retorno do investimento despen-dido na formação destes militares», situação tida como justificação para (170)  Veja-se, no novo Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 90/2015, de 29 de maio, o aumento para 14 anos do tempo mínimo de serviço efetivo na especialidade de piloto aviador (alínea a), do n.o 2, do artigo 171.o).208 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________404
Decreto-Lei n.o 310/2007, aumentando de 8 para 12 anos do tempo mínimo de serviço efetivo na especialidade de piloto aviador, representou um aumento temporal de 50 %. Porém, esse valor circunscreve-se, em termos relativos, em 4 anos de desempenho militar, o que, em atenção à duração de um percurso profissional de carreira, não se afigura como excessivo. Em suma, ante as exigências do princípio constitucional da igualdade, assim como da segurança jurídica e proteção da confiança, não se considerou que a norma constante do n.o 1, do artigo 2.o, do Decreto-Lei n.o 310/2007 tivesse regulado em termos desadequa-dos ou desproporcionados a questão da conexão de efeitos jurídicos da nova regra, dis-pondo sobre o quantum temporal de permanência na instituição militar, a situações gera-das no passado e persistentes no momento da entrada em vigor da nova disciplina jurídica.7. Regiões Autónomas7.1. Extensão da Região Autónoma dos Açores7.1.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixososa) Chamada de atençãoProc. Q-5008/15Entidade visada: Câmara Municipal da Praia da VitóriaData: 2015/08/26Assunto: Ruído. Festividades tradicionais. Recinto improvisado. Licença especial de ruídoSequência: No agradecimento a este órgão do Estado, os queixosos referiram o compromisso da Câmara Municipal no sentido de em conjunto com a Junta de Freguesia, no ano subsequente, ser encontrado outro local para a instalação do referido recintoOs queixosos manifestaram a sua discordância com a decisão de licenciamento de um recinto improvisado, a utilizar como discoteca, nas proximidades da sua residência «até às quatro da manhã, entre 29 de agosto e 5 de setembro de 2015».O exercício de atividades ruidosas temporárias pode ser autorizado, em casos exce-cionais e devidamente justificados, mediante emissão de licença especial de ruído pelo respetivo município, que fixa as condições de exercício da atividade — vide artigo 27.o, | 21120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________407
do Regulamento Geral de Ruído e de Controlo da Poluição Sonora, aprovado pelo Decreto Legislativo Regional n.o 23/2010/A, de 30 de junho(171).Por sua vez, o licenciamento de recintos improvisados obedece ao disposto no Decre-to-Lei n.o 268/2009, de 29 de setembro(172).Ouvida a Câmara Municipal, foi apurado, por um lado, que era significativa distância entre a habitação dos queixosos e o recinto improvisado. Por outro lado, sem embargo, a licença especial de ruído atribuída fixava diversas condições, que correspondiam, em larga medida, às sugestões do Provedor de Justiça no relatório Boas Práticas no Controlo Muni-cipal do Ruído, elaborado em 2012, na sequência de um inquérito aos municípios(173).Ainda assim, foi chamada a atenção da Câmara Municipal para a necessidade de ser assegurada a pontual fiscalização do cumprimento das medidas fixadas na licença especial de ruído.7.1.2. Tomadas de posição de não provimento de queixaProc. Q-5462/15Entidade visada: Ministério da EconomiaData: 2015/09/24Assunto:Princípio da igualdade. Transporte aéreo. Subsídio social de mobilidadeOs queixosos alegavam que, nos termos em que foi estabelecido, o subsídio social de mobilidade aos cidadãos beneficiários, criado no âmbito dos serviços aéreos entre o conti-nente e a Região Autónoma dos Açores e entre esta e a Região Autónoma da Madeira gera uma grave desigualdade entre os cidadãos portugueses.Está em causa a imposição de um período mínimo de residência de seis meses aos pos-síveis beneficiários daquele subsídio (alínea f ), do artigo 2.o, do Decreto-Lei n.o 41/2015, de 24 de março(174)); aliás, residência habitual para efeitos do mesmo diploma é «o local onde uma pessoa singular reside, pelo menos, 185 dias em cada ano civil, em consequência de vínculos pessoais e profissionais» (alínea h), do mesmo artigo).A atribuição do referido subsídio social de mobilidade nos termos expostos foi objeto da seguinte motivação (vide preâmbulo): a imposição de obrigações de serviço público de (171)  Pode ser consultado em https://dre.pt/application/file/335050. Cf também Declaração de Retificação n.o 26/2010, publicada no Diário da República n.o 167, 1.a série, de 27 de agosto de 2010.(172)  Pode ser consultado em https://dre.pt/application/file/490646(173)  Pode ser consultado em http://www.provedor-jus.pt/?idc=83&idi=15247(174)  https://dre.pt/application/file/66841488. Vide também Portaria n.o 95-A/2015, de 27 de março, que pode ser consultada em https://dre.pt/application/file/66869096212 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________408
que foram objeto os serviços aéreos regulares entre o continente e a Região Autónoma dos Açores e entre esta e a Região Autónoma da Madeira «teve por objetivo salvaguardar o interesse público associado à prestação de servi-ços aéreos regulares aos residentes na Região Autónoma dos Açores e aos estudantes que residissem nesta região e frequentassem estabelecimentos de ensino noutras regiões, ou que frequentassem estabelecimentos de ensino nesta região e residissem noutras regiões».Nesse contexto, «O subsídio social de mobilidade em causa destina-se aos passageiros residentes e residentes equiparados na Região Autónoma dos Açores, bem como aos pas-sageiros estudantes (...)». Visou-se, assim, dar corpo a um «modelo de auxílio social de mobilidade», que pros-segue objetivos de coesão social e territorial, em cumprimento da legislação aplicável da União Europeia, alcançando, simultaneamente, benefícios de eficiência funcional e desa-gravo dos encargos públicos.Há, portanto, na legislação aprovada, um claro objetivo de tratar diferentemente situa-ções diversas: é entendimento do legislador que a residência na Região Autónoma dos Açores pelos inerentes custos de insularidade, pela distância, e custo da distância, a outros pontos do território nacional, é merecedora de uma discriminação positiva. É, aliás, a Constituição da República que entre as tarefas fundamentais do Estado inclui a de «Promover o desenvolvimento harmonioso de todo o território nacional, tendo em conta, designadamente, o carácter ultraperiférico dos arquipélagos dos Açores e da Madeira» (alínea g) do artigo 9.o).Se assim é, porquê impor um tempo mínimo de residência nos Açores, antes de ser pos-sível o acesso àquele subsídio? Antes de responder diretamente à questão, importa lem-brar que, por exemplo, o Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares prevê que:  «Artigo 16.o Residência1 - São residentes em território português as pessoas que, no ano a que respeitam os rendimentos:a) Hajam nele permanecido mais de 183 dias, seguidos ou interpolados, em qualquer período de 12 meses com início ou fim no ano em causa; (...)»E ainda que, quanto às regiões autónomas, | 21320 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________409
«Artigo 17.o Residência em região autónoma1 - Para efeitos deste Código, considera-se que no ano a que respeitam os rendimentos as pessoas residentes no território português são residentes numa região autónoma quando permaneçam no respetivo território por mais de 183 dias.2 - Para que se considere que um residente em território português permanece numa região autónoma, para efeitos do número anterior, é necessário que nesta se situe a sua residência habitual e aí esteja registado para efeitos fiscais. (...).»Também as convenções para evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal em matéria de imposto sobre o rendimento fixam um período mínimo de residência (vide, por todas, os artigos 5.o e 15.o, das Convenções celebradas entre Portugal e a Espanha e os Estados Unidos da América(175)).Recorde-se que o conceito de residência (própria e) permanente é também relevante quanto a isenções em sede de IMI (vide artigo 46.o, do Estatuto dos Benefícios Fiscais).Ou seja, o conceito de residência permanente avulta na relação contributiva estabe-lecida entre os cidadãos e o Estado e, até, mais latamente, na gestão de recursos públicos escassos. O estatuto de residente nas regiões autónomas permite discriminações positivas criadas em nome do interesse público (no caso concreto, para cumprimento de objetivos de coesão social e territorial).Nessa medida, a vacatio temporis é exigível por razões que se prendem com a estabili-dade e a previsibilidade das situações que justificam o subsídio social de mobilidade e visa contribuir para a gestão racional de recursos públicos escassos.Há, assim, uma distinção objetiva de situações; a diferenciação visa evitar que os bene-ficiários (residentes permanentes) sejam prejudicados em função do território de origem; há um fim legítimo segundo o ordenamento constitucional positivo; finalmente, pelos motivos expostos, afigura-se estar perante uma medida necessária, adequada e proporcio-nada à satisfação do objetivo que presidiu à sua criação(176).Em face do que antecede, o processo foi fechado, ao abrigo da alínea b), do artigo 31.o, do Estatuto do Provedor de Justiça.•(175)  Podem ser consultadas em http://info.portaldasfinancas.gov.pt/pt/informacao_fiscal/convencoes_evitar_ dupla_tributacao/convencoes_tabelas_doclib/(176)  Cf. Canotilho, J. J Gomes e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa: Anotada, vol. I, 4.a ed., Coimbra: Coimbra Editora, 2007, p. 340;214 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________410