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Há aqui, portanto, matéria e áreas suficientemente importantes para que no debate destas questões em sede de revisão constitucional ponderemos todos estes aspectos que são evidentemente fundamentais para desenharmos em termos constitucionais uma boa arquitectura que permita que em termos locais estes referendos ou estas consultas populares tenham a consequência que não tiveram até hoje por deficiências óbvias, quer da lei quer do enquadramento que tiveram ao nível constitucional.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, a nossa proposta, suponho, reunirá consenso alargado porque, em primeiro lugar, estando nós abertos para aderir também à tese do rebaptismo, mantemos as virtudes do preceito, ou seja, flexibilidade para o legislador ordinário resolver o que é preciso resolver, isto é, os casos dos termos e a eficácia destes referendos locais.
Em segundo lugar, suprime-se o obstáculo que do ponto de vista hermenêutico veio, previsível ou não, a inviabilizar as diversas propostas concretas de realização de referendos locais. E fazemo-lo em termos que suponho que não suscitam qualquer objecção, embora exijam do legislador ordinário múltiplas e ulteriores definições e opções que obviamente não seria curial tomar aqui.
Em terceiro lugar, alteramos o sujeito deste direito, e isso também é virtuoso. Embora, obviamente, as autarquias locais tenham órgãos, e estes titulares, e seja nessa sede que as decisões são tomadas, e sejam estas imputadas à pessoa colectiva, creio que é justo e correcto, é mais do que correcto, aludir-se ao titular dessa faculdade de desencadear processos de consulta do povo. Nesse sentido, a proposta, sendo correcta, não suscitará, suponho, objecções e poderá, provavelmente, ser contemplada.
Por último, nada disto afecta todas as cautelas que é necessário vir a tomar para garantir o controlo adequado das iniciativas em concreto, mas também essa é matéria e encargo para o legislador ordinário.
Posto isto, Sr. Presidente, só resta acrescentar que esperamos que seja desta, uma vez que foi este o primeiro referendo constitucionalmente consagrado e se arrisca a ser o último a ser viabilizado na sua concretude, o que esperamos, francamente, não venha a acontecer.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, não deixo de concordar genericamente que a formulação, como está já, permitirá eventualmente uma determinada interpretação no sentidoque a iniciativa destes referendos possa resultar de grupos de cidadãos. De qualquer maneira, não sendo totalmente linear que assim seja, penso que era bom aproveitarmos esta revisão para clarificarmos essa questão no texto constitucional.
Temos aqui duas hipóteses: ou autonomizamos o número, como faz o Partido Comunista, que é uma solução, ou, como na parte final da norma, quando se remete uma série de matérias para a lei, se fala nos casos, nos termos e com eficácia, penso que, com vantagem, sem ser necessário acrescentar um novo número, se podia dizer a seguir a competências "... sobre matérias incluídas da sua competência, de iniciativa e nos casos nos termos e com eficácia que a lei estabelecer.", para ficar claro que cabe ao legislador ordinário a faculdade de estipular o número - porque obviamente depois tem de ser quantificado na lei ordinária - de cidadãos a ser signatários para o poder de iniciativa deste referendo.
Penso que não devíamos limitar-nos a tirar o "exclusivo" e, eventualmente, a passar "órgãos" para "autarquias locais", com o que também não estou de acordo. Valeria a pena tornarmos autónomo o número - mas penso que o número autónomo é dispensável - e, neste enunciado dos aspectos que ficam remetidos para o legislador ordinário, especificar também a iniciativa. É uma questão de português, mas o PSD tinha pensado no assunto e a solução que nos parecia mais simples era no texto actual, a seguir à "competência", pôr "de iniciativa e nos casos, nos termos e com a eficácia que a lei estabelecer" e deixar claro que a lei estabelece tudo e também pode abrir à iniciativa de grupos de cidadãos numa determinada quantificação que o próprio legislador ordinário fixará.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos então a essa questão de iniciativa.
Parece-me que esse português não está muito escorreito, em todo o caso há uma alteração. O PCP...O Sr. Miguel Macedo (PSD): * Talvez seja melhor, em vez de se pôr "de", alterar para "da" iniciativa.O Sr. Presidente: - O PCP propõe que fique estabelecido na...
O Sr. Luís Sá (PCP): - Um número à parte!O Sr. Presidente: - Não, não é isso, é o fundo!
Repito: o PCP propõe que fique estabelecida na Constituição uma iniciativa popular à partida, enquanto a fórmula do PSD era uma faculdade legal. Portanto, há que clarificar esse ponto e ver em que é que ficamos.
Quanto à redacção... Francamente, a redacção proposta pelo PSD não me agrada nada. É pouco escorreita. Então, mais valeria acrescentar no final que a lei estabelecerá qual poderá admitir a iniciativa dos cidadãos.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a propósito do referendo nacional levantaram-se grandes questões. A possibilidade de um presidencialismo plebiscitário, rompendo eventualmente até com o equilíbrio de poder e que resultaria da iniciativa popular do referendo directamente dirigida ao Presidente da República.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, mesmo aí não havia referendo por simples iniciativa popular, passaria sempre, pelo menos, pelo Presidente da República.O Sr. Luís Sá (PCP): - Claro!O Sr. Presidente: - Mas nem essa possibilidade foi admitida.O Sr. Luís Sá (PCP): - De qualquer modo, neste momento, em relação às autarquias locais, não vemos insuperáveis problemas de equilíbrio de poderes entre órgãos deste tipo.
Em todo o caso, creio que se justificará analisar com pormenor a situação que está criada e ver, simultaneamente, o que há de semelhante em relação ao nível nacional, e a outros níveis, e o que há de específico em relação ao nível autárquico.
Deduzo da posição do PSD que há acordo quanto a ir até à petição popular qualificada, mas já quanto à existência de uma espécie de direito potestativo popular nesta matéria não me parece haver acordo. De qualquer maneira, também não era exactamente essa a proposta aqui em causa.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, permita-me só introduzir um momento de português, pura e simplesmente.
É porque se logo a seguir ao sujeito (as autarquias locais) inserirmos, entre vírgulas, a alusão à iniciativa de modo a que o texto fique "As autarquias locais, por iniciativa dos respectivos órgãos ou sob proposta de grupos de cidadãos eleitores, podem efectuar (...)" e depois pode seguir o texto. Talvez esta seja a maneira mais económica e simples de respeitar o português e, simultaneamente, aquela que é, tanto quanto me lembro, a técnica narrativa geral da Constituição nesta matéria.
Mas isto não responde, obviamente, à opção, excepto na medida em que já lhe tivesse pré-respondido; ou seja, rejeitada a nossa solução em sede de artigo 118.o, não faz sentido uma entorse.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, sem querer arrastar esta discussão, pretendo só destacar, de uma forma integrada, aquilo que estamos a discutir no âmbito do artigo 241.o, chamando a atenção para o texto do n.o 3, que, aliás, não é alterado na proposta do PCP.
No actual texto do n.o 3 da Constituição diz-se que "Os órgãos das autarquias locais podem efectuar consultas directas aos cidadãos (...)". Ora, eu insisto na minha interpretação, que pode ser errada: do n.o 4 do artigo 241.o agora proposto pelo PCP não retiro a consequência de que um grupo de cidadãos, qualquer que seja, possa, por sua iniciativa, potestativamente, obrigar à consulta popular de uma qualquer matéria, até porque me parece que depois, em termos práticos, poderiam acontecer coisas um pouco bizarras.
Mas, já agora, tentando explicitar o pensamento do PSD, quero só referir em duas ou três notas aquilo que no fundo consta do nosso projecto de lei relativamente esta matéria. Nós entendemos que um determinado conjunto de cidadãos, que obviamente tem de variar em função da dimensão do município, sobretudo neste tipo de situações, pode propor aos órgãos autárquicos, e estes têm de deliberar num prazo que, aliás, está lá fixado, da convocação de uma consulta local sobre uma determinada matéria da competência do município ou sobre a qual o município tenha, por lei, a obrigação de se pronunciar consultivamente. Genericamente, são estes os termos da proposta do PSD.O Sr. José Magalhães (PS): - Então admite a iniciativa popular?O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Exactamente.O Sr. José Magalhães (PS): - Não peticionária?O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Na nossa proposta, admitimos a iniciativa popular, obviamente, mas remetemos para o órgão autárquico, com um prazo que está fixado no nosso projecto de lei, a decisão sobre o avanço ou não dessa iniciativa popular.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sob pena de constituir omissão legal.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Exactamente, é essa a cominação para a não deliberação do órgão autárquico. A não deliberação sobre a petição dos cidadãos constitui omissão grave e tem as consequências legais que são conhecidas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, penso que isso hoje já pode ser feito sem alterar a Constituição, dado que na Constituição se diz "nos termos da própria lei". Como tal, o vosso projecto não é inconstitucional, nessa parte. Mas, se virem vantagem em acrescentar explicitamente a possibilidade de iniciativa popular, também não vejo desvantagem alguma nisso.
De qualquer modo, proponho uma redacção de teor semelhante à seguinte: "As autarquias locais podem submeter a referendo dos respectivos cidadãos eleitores matérias incluídas na sua competência, nos casos ou nos termos qualificados que a lei estabelecer, a qual pode admitir a iniciativa popular".O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Essa é uma primeira aproximação e boa.O Sr. Presidente: - Claro, fica como primeira aproximação e depois veremos a definitiva.
Srs. Deputados, fazendo o ponto da situação, verifica-se o seguinte: quanto ao nome, há acolhimento generalizado; quanto à substituição de "órgãos das autarquias" por "autarquias", também parece haver acolhimento generalizado; a questão da iniciativa remeter-se-ia para a lei, mas com uma referência expressa à possibilidade de iniciativa popular; quanto ao âmbito, há adesão do PSD e abertura do PCP para retirar o qualificativo "exclusiva" e quanto ao destaque sistemático, isto é, quanto a colocar esta questão num artigo autónomo, há adesão do PCP e o PSD reserva a sua posição para mais tarde, pois considera que a questão é uma questão de pormenor.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, permita que o interrompa só para dizer que essa é uma questão de pormenor, porque, tanto quanto percebi, o Partido Socialista apenas propôs um artigo autónomo porque utilizou o artigo 241.o para outro fim e assim ficaria matéria a mais no 241.oO Sr. Presidente: - Não, não, este destaque é uma opção do PS!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - De qualquer forma, Sr. Presidente, penso que os problemas de sistematização não são para este momento.O Sr. Presidente: - Muito bem, esta questão fica em aberto.
Tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente, dada esta última alteração, quero só chamar a atenção para uma questão que não queria que passasse despercebida e que fosse claramente intencional.
O Deputado José Magalhães teve o cuidado de explicitar por que é que prefere "autarquias locais" a "órgãos das autarquias locais", mas, então, em vez de "competência", deveria dizer-se "atribuições".
Por outro lado, ao retirar-se a palavra "órgãos", significa que o legislador ordinário poderá optar por só atribuir a um órgão da autarquia local a competência para aprovar...
O Sr. Presidente: - Fica a ser uma faculdade dele.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Exacto. Enquanto que, hoje em dia, por aqui estar no plural, o legislador ordinário poderia atribuir a competência a mais do que um órgão. Assim, as competências da câmara municipal poderiam ser realizadas pela câmara municipal, as competências da assembleia municipal... Ou seja, gostaria ficasse claro o que é que se pretende fazer com isto.O Sr. Presidente: - Fica remetido para a lei, claramente.
Srs. Deputados, encerrámos a questão do artigo 241.o e quanto ao artigo 242.o não há propostas.
Relativamente ao artigo 243.o, há uma proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro de alteração do n.o 3 e outra do PCP. Estranhamente, no projecto do PCP, essa alteração está sob o n.o 4, a título de aditamento, mas trata-se claramente de substituir o n.o 3 do texto actual.O Sr. Luís Sá (PCP): - É um manifesto lapso, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Exacto, por isso procedi à correcção.
Como dizia, há propostas do PCP e do Sr. Deputado Cláudio Monteiro de alteração do n.o 3 do artigo 243.o. O PCP propõe acrescentar, a seguir a "A dissolução dos órgãos autárquicos...", a expressão "... e a cessação individual do mandato dos seus titulares (...)" e, no final, "(...) e só podem efectivar-se por via judicial". O Deputado Cláudio Monteiro propõe que a expressão "(...) prática de acções ou omissões legais graves" seja substituída por "(...) a prática reiterada de acções ou omissões legais graves".
Srs. Deputados, estas duas propostas estão em discussão e, já agora, uma vez que se mexeu neste artigo, suscito uma questão, que pode ser herética, mas que não quero deixar de referir: é em relação ao âmbito da tutela estadual sobre as autarquias.
Julgo que hoje em dia nem todas as medidas de tutela são de simples legalidade (penso que o controlo do plano director municipal não é de simples legalidade, mas também de mérito) e, a ser assim, há casos inconstitucionais de tutela.
Penso que o mal não está no facto de essa tutela não ser só de legalidade, mas na limitação exclusiva à tutela de legalidade. Eu penso, e comigo pensam outros autores, alguns dos quais insígnes, como o Professor Freitas do Amaral, que a limitação estrita constitucional à tutela da legalidade pode ser excessiva e que, em casos excepcionais em que estejam em causa interesses nacionais, como, por exemplo, o puro ordenamento do território, se pode justificar que a tutela estadual seja mais do que simples lauda.
É por uma questão de absoluta transparência que não quero deixar de levantar o problema. Não houve propostas de alteração do n.o 1 e qualquer alteração teria de ser objecto de consenso, até porque se trata de uma matéria muito delicada. De qualquer forma, o problema está colocado nos termos em que acabo de fazê-lo. Se entenderem que ele não merece ser abordado, o vosso silêncio significará exactamente isso; se considerarem que vale a pena abordá-lo, está aberta a via para o fazerem. Em todo o caso, não podemos é deixar de ter em conta as propostas de alteração do n.o 3 nos termos em que o fiz.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá para apresentar a proposta do PCP.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a proposta do PCP explica-se facilmente, isto é, o que está em causa neste n.o 3 são formas de intervenção da autoridade tutelar com carácter sancionatório, formas particularmente graves e que vão mesmo contra o voto das respectivas populações.
A questão de verificar no concreto o que são acções ou omissões ilegais graves implica um julgamento de situações de facto e do modo como cabem ou não na respectiva previsão legal, pelo que entendemos que se deveria estabelecer constitucionalmente um regime nos termos do qual, quer a dissolução do órgão autárquico, quer a cessação individual do mandato, por causa heterónima, naturalmente, e designadamente com carácter sancionatório, deverão resultar de intervenção judicial e não da intervenção do Governo, por exemplo.
Quanto à questão levantada pelo Sr. Presidente, o problema que se coloca nessa matéria é o de definir exactamente os respectivos contornos. Isto é, compreendo a dificuldade e a delicadeza da questão colocada, mas o problema está em saber se, ao "abrir uma porta", não se pode "abri-la" demasiado. Como tal, qualquer alteração nesta matéria teria de ser cuidadosamente examinada. Designadamente, adianto desde já que tenho muito receio de que cláusulas gerais sejam demasiado propiciadoras de intervenções centralistas da administração, que já são aquilo que são mesmo admitindo a Constituição apenas a tutela de legalidade e que muito mais poderiam ser se houvesse tutela de mérito.
Creio, de resto, que o caso do ordenamento do território é exemplar do que acontece e do que deveria acontecer. Isto porque se a reserva ecológica nacional, se a reserva agrícola nacional, se os planos regionais de ordenamento do território, se as bases gerais do ordenamento do território estivessem claramente definidas, deixaria de haver intervenções casuísticas - aliás, em geral, propiciadoras de irregularidades e até de conluios com a especulação imobiliária - para haver actuações de outra natureza, isto é, em que, no fim de contas, a intervenção da Administração Central seria passível de ser reconduzida a uma tutela de legalidade e não a uma tutela de mérito.
É exactamente porque a intervenção é aquela que é que o problema se coloca. Não sei se o campo em que importaria actuar não seria o do ordenamento do território e da protecção dos valores ambientais, noutros termos e com outra eficiência, inclusive pondo termo à verdadeira "selva" que é neste momento a legislação em matéria de ordenamento do território e a comprovada dificuldade de apreciar o valor relativo de entre os vários planos. Ainda há dias era demonstrado num artigo científico que é completamente absurda a situação que actualmente existe em matéria de regulamentação do valor relativo entre as várias categorias de planos - planos gerais, planos especiais e planos aos diferentes níveis. Tudo isto é verdadeiramente absurdo! É a partir desta situação que se geram necessidades deste tipo, designadamente a necessidade da tutela de mérito.
Portanto, compreendendo a questão que é colocada, receamos que a abertura de uma porta possa ser uma abertura perigosa para a autonomia do poder local, em última
análise até que viesse a provocar efeitos que não são aqueles que são manifestamente queridos pelos autores da proposta e pela doutrina que tem vindo a levantar esta questão.
Daí que pretendamos analisar com extrema prudência este problema e ao mesmo tempo com receptividade relativamente aos problemas que estão colocados e à necessidade de proteger valores fundamentais da comunidade nacional.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, em relação à questão que foi lançada pelo Sr. Presidente, quero dizer que não lhe damos acolhimento em termos políticos. No entanto, quero referir que, obviamente, não fechamos os olhos a situações concretas que possam ser postas em causa, como aquelas que o Sr. Presidente enunciou e com toda a pertinência.
Todavia, o entendimento que temos é o de que esse tipo de situações deve ser resolvido - e é-o, do nosso ponto de vista - pelo n.o 1 do actual artigo 242.o da Constituição, ou seja, nem que tenha de se socorrer da chamada lei medida, a situação é resolúvel através do n.o 1.
O que não pode acontecer, e politicamente não é aceitável para o PSD, é as autarquias serem confrontadas com situações em que uma decisão administrativa de um qualquer órgão lhes possa ser imposta e possa até ser cominada com a eventual dissolução de órgãos no caso de não cumprimento.
Portanto, este tipo de situações, que naturalmente são excepcionais, em que possam existir interesses superiores colocados em causa, nem que seja por recurso às chamadas leis medida ao abrigo do n.o 1, deve ser sempre concretizado numa iniciativa legislativa aprovada pelo poder dos órgãos de soberania e pelo poder legislativo. A partir daí ficam necessariamente obrigados os órgãos autárquicos ao cumprimento dessa lei. E só no caso de incumprimento da lei pela sua parte é que se podem desencadear os mecanismos de tutela e chegar-se eventualmente às sanções que também decorrem deste artigo.
Não nos parece, contudo, que se deva evoluir apenas pelo facto de, excepcionalmente, poder ocorrer determinado tipo de situações em que, por razões de interesse nacional, se torna obrigatório vincular também o poder local em relação à adopção de determinado tipo de medidas e à acomodação de determinado tipo de decisões. Pensamos que isso deve ser feito sempre através da lei. Os órgãos autárquicos devem ser confrontados com uma decisão legislativa sobre a matéria, e a partir daí actuarem em conformidade.
Pensamos que, politicamente, é sempre muito perigosa a situação de, ao abrigo destas situações de excepção, vir introduzir na nossa Constituição possibilidades e poderes de tutela, para além da tutela da legalidade, de verificação do cumprimento da lei que actualmente em termos genéricos decorre do nosso texto constitucional. Isto porque se pesarmos na balança os prós e contras de uma evolução neste sentido, receamos sempre os excessos e os abusos que podem decorrer deste tipo de situações. Não nos parece, pelo contrário, que o real preenchimento de necessidades que o interesse nacional venha a obrigar não possam ser ultrapassadas neste momento pelo actual texto do n.o 1.
Em resumo, o poder burocrático, no seu sentido amplo, poder pender sobre o poder local é que para nós, politicamente, não é aceitável.
Quanto à proposta do PCP, Sr. Presidente, estava aqui a tomar notas sobre o artigo anterior quando o Sr. Presidente fez a apresentação e não percebi bem se o PCP mantém o n.o 3 e se acrescenta o n.o 4.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, a proposta é para substituir o n.o 3 e está a ser discutida juntamente com a proposta do Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Nesse caso, Sr. Presidente, começo por me pronunciar relativamente à proposta apresentada pelo Deputado Cláudio Monteiro. No fundo, o que aqui é acrescentado é a expressão "prática reiterada". Devo dizer que já tive esta discussão, aqui, na Assembleia, nomeadamente em sede da Comissão de Assuntos Constitucionais, a propósito das iniciativas legislativas da lei de tutela.
Penso ser evidente que a prática reiterada não pode ser um princípio, porque dizer "a prática reiterada" é a mesma coisa que dizer assim: "Os senhores podem violar a lei uma vez, não podem é violar duas".
Percebo que, obviamente, não era este o objectivo do proponente. Aliás, é pena não estar cá o Sr. Deputado Cláudio Monteiro, mas o que julgo é que este é o que poderia resultar de uma norma deste tipo.
O que está em causa, e penso que foi um mecanismo adoptado - de resto, por proposta do PCP - pelo legislador ordinário (aliás, penso que o diploma foi aprovado por unanimidade na última sessão legislativa) foi, no fundo, a prática consciente de acções ou omissões ilegais graves. Julgo que esta ideia ficou na lei sob a forma "prática culposa". Penso que foi este o conceito jurídico adoptado para cumprir o objectivo que está por detrás desta iniciativa. De resto, no processo legislativo desencadeado na Assembleia, existiam também pareceres da Associação Nacional de Municípios que iam exactamente neste sentido.
No fundo, independentemente da terminologia utilizada, a grande preocupação que está aqui em causa é a relativa a situações em que na prática quotidiana de funcionamento das autarquias os órgãos autárquicos se vêm confrontados com um conjunto de decisões, nomeadamente quando recebem informações e pareceres dos vários serviços em que não há uma exacta percepção ou consciência de determinado tipo de ilicitudes. E o que está em causa, portanto, é a prática consciente ou a prática culposa, que é um termo jurídico que preenche também a necessidade da consciência da ilicitude.
Por conseguinte, a haver um aperfeiçoamento do texto constitucional, nunca iríamos para "a prática reiterada", mas eventualmente para "a prática consciente" ou para "a prática culposa"... Isto muito embora deva dizer que não sei até que ponto é necessário alterar-se o texto constitucional nesse sentido uma vez que a legislação já foi alterada sem ter sido necessário o texto constitucional ir nesse sentido.
Quanto à parte final da proposta apresentada pelo PCP relativa à obrigatoriedade de efectivação por via judicial, quero dizer que estamos de acordo com o princípio em si. Não sei é se em todas as situações a via judicial é a via necessariamente obrigatória.
Deixo a nota seguinte: será possível verificarmos exactamente se há ou não alguma situação em que não seja
assim. Isto porque em termos de princípio concordamos, o que não queremos é criar obstáculos a uma qualquer situação concreta.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, começo por referir que, obviamente, estou de acordo com o que foi dito pelo Deputado Marques Guedes.
Quero, apenas, acrescentar uma nota em relação à proposta do PCP para o n.o 3 do artigo 243.o. Parece-me que com esta proposta o PCP altera a natureza da tutela administrativa inscrita na Constituição, porque obviamente deixa de existir a tutela administrativa sancionatória em relação aos actos considerados passíveis de terem como consequência a dissolução dos órgãos autárquicos.
Devo dizer que acho dispensável o aditamento relativo à cessação individual dos mandatos dos titulares no caso da dissolução dos órgãos, porque me parece evidente, uma vez que decorre da lei, e é natural que esta seja uma das consequências da dissolução dos órgãos autárquicos. Percebo, no entanto, a preocupação do PCP quando faz a proposta que faz em relação a este artigo. Isto porque, para além das enormes dificuldades no dia-a-dia para se destrinçar com clareza as situações, mesmo através dos pareceres com que os serviços instruem os vários processos das autarquias locais, o que de facto se verifica neste momento é uma situação que nos deve a todos fazer pensar.
Esta história de haver uma proposta de dissolução dos órgãos, à qual se segue, sistematicamente (e ilegitimamente), o recurso à via judicial, acaba por arrastar por tempos infindáveis este tipo de processos, com evidente desprestígio dos órgãos das autarquias locais e com evidente prejuízo - o que ainda é mais grave - para as próprias populações abrangidas por aqueles órgãos das autarquias locais.
Isto porque, como é evidente, quem está numa situação de incerteza quanto à legitimidade do exercício do seu mandato e quem está numa situação de incerteza quanto ao termo do seu mandato - porque está dependente de decisão judicial e dos recursos que se podem fazer neste domínio - está sempre não só constrangido como impedido de programar, como é desejável, a médio prazo, no mínimo, actividades que são ou podem ser fundamentais para aquelas populações.
É justamente neste domínio que julgo ser necessário o legislador ordinário cuidar deste tipo de matérias, porventura atribuindo uma natureza mais célere aos processos que têm a ver com este tipo de matérias, designadamente os recursos, e fixando prazos que sejam cumpridos...O Sr. Presidente: - Tal como os eleitorais!O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Exactamente, tal como os eleitorais!
Ora, o que não pode acontecer é esta situação impensável de se passar um mandato, continuar em fase de recurso uma decisão do tipo que acabei de referir, estar na pendência outro mandato posterior, com outro tipo de legitimidade reforçada e renovada, e depois vem a decisão sobre actos de mandatos anteriores, e eis lançado novamente sobre a respectiva autarquia local e sobre os interesses daquelas populações este tipo de problemas.
Em face do exposto, julgo que o que o PCP aqui faz - e bem - é uma chamada de atenção para o legislador ordinário, no sentido de ser resolvido este tipo de problemas, que são problemas que têm em conta não só atribuições exclusivas das autarquias locais mas também de algumas matérias que não deviam em rigor caber às autarquias locais.
Esta matéria já aqui foi abordada e por isso vou falar daquilo que se passa, ou que se passou, com as reservas ecológicas e agrícolas nacionais, em que houve uma atribuição casuística de competências às autarquias locais que, em rigor, não as deviam ter na altura em que estavam a elaborar os planos directores municipais. É que, se a reserva é ecológica ou agrícola e é nacional, teria de haver outros órgãos, outras entidades que cuidassem de saber exactamente quais as limitações que este tipo de reservas deveriam ter, nos termos da lei, em cada município.
E, sobretudo, o que nunca poderia acontecer, mas aconteceu, em alguns casos, foi que os órgãos que estavam a fazer a coordenação deste tipo de documento de planeamento como é o plano director municipal, que continha também a reserva agrícola, a reserva ecológica e tudo isso, acabaram muitas vezes por fazer o impensável que foi compensar situações que eram mais ou menos exigidas pelas autarquias locais com cedências ou proibições nas áreas das reservas agrícolas ou ecológicas, acabando o resultado final por ser muitas vezes completamente contrário àquilo que o bom senso indicava.
Por via disto, penso que é muito importante determinar na lei os procedimentos que acelerem de uma forma eficaz os recursos judiciais, que sempre haverão de existir em relação às decisões da tutela, e não me parece, pelo menos neste momento, que fosse muito positivo alterar a natureza da tutela que está inscrita na Constituição e na lei, como se faz, do meu ponto de vista, na proposta do PCP.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP):   Sr. Presidente, se a questão, como o Sr. Deputado Miguel Macedo disse, e bem, acaba sempre nos tribunais, por que é que não há-de ir directamente para os tribunais?O Sr. José Magalhães (PS):   Porque altera a natureza do acto!O Sr. Luís Sá (PCP):   Esta questão parece-nos tanto mais de colocar quanto os problemas que estão em cima da mesa são problemas de legalidade.
O segundo aspecto que gostaria de referir é o seguinte: quem conhece minimamente o funcionamento das autarquias portuguesas sabe que, quando se aproximam eleições, começa-se a falar da dissolução de órgãos autárquicos e da perda de mandato; isto é, há uma ligação entre o calendário eleitoral autárquico e o calendário de sanções ou de pedido de sanções nesta matéria, o que acaba por "empinar" política e eleitoralmente um processo que devia ter carácter meramente legal, visto que é de tutela de legalidade de que estamos a falar.
Por outro lado, quando referimos a dissolução de órgãos autárquicos ou a cessação individual do mandato, falamos de órgãos que são perseguidos, mas há outra questão
que se pode colocar e em relação à qual o problema foi levantado, na luta política, que é a seguinte: há órgãos que mereceriam ser dissolvidos ou eleitos que mereceriam ver o respectivo mandato cessado e isso não acontece porque o poder político opta por não o fazer, designadamente por a força política que está no Governo ser a mesma que está nas autarquias locais. Isto é algo meridianamente claro, que todos conhecem, que se verifica constantemente na luta política neste plano.
Concordo inteiramente com o Sr. Deputado Miguel Macedo no sentido de que se coloca o problema do prazo e o legislador ordinário deveria legislar nesta matéria estabelecendo prazos especiais, como o prazo do processo eleitoral, como referiu o Sr. Presidente. Estou inteiramente de acordo. Agora, não me parece é que com isso fiquem resolvidos nem o problema da perseguição política (e, portanto, em véspera de eleições pode haver actos que dificilmente são resolvidos porque têm um determinado impacto mediático que depois as respectivas vítimas têm dificuldade em compensar) nem o problema de o poder político poder dar cobertura a autarquias locais que tenham a mesma maioria política que o Governo.
Estes são problemas que estão em cima da mesa e ou pretendemos resolvê-los ou não! A situação tal como está permite sempre, naturalmente, o recurso contencioso, todos sabemos - só faltaria que o não permitisse!... -, mas não resolve todos os problemas que estão em cima da mesa nesta matéria.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS):   Sr. Presidente, é só para dizer que não sentimos necessidade de alterar este artigo da Constituição e este debate reforça a atitude que presidiu ao nosso projecto de revisão constitucional. Em primeiro lugar, porque, quanto à questão da redefinição dos contornos e do alcance do que seja a tutela administrativa no sistema constitucional português, a abertura, além de não ter uma base concreta e que possa ser examinada no seu mérito face a uma redacção, haveria de fazer-se recorrendo a algum conceito relativamente indeterminado e definir os limites desse conceito seria, aliás, questão bastante porfiada e difícil e provavelmente indutora, no plano político, de um estrondoso equívoco.
Aliás, não ficou demonstrado que as dificuldades do passado não tenham resultado mais do défice da malha legal e das múltiplas lacunas e imperfeições da dita cuja margem legal - o incumprimento dessa malha incompleta e a não exploração do alcançável por hermenêutica do artigo 243.o - do que de outras razões.
Foi por isso mesmo que o esforço que fizemos, nesta Legislatura, para melhorar o quadro legal foi, e está a ser, um esforço importante do qual esperamos que venha a resultar resolvida a questão, meritória, sem dúvida, enunciada na interpelação inicial do Sr. Presidente. Isto quanto à não questão ou à questão colocada nesta sede, como é razoável.
Em relação às duas questões enunciadas, creio que a tentativa apresentada pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro tem uma resposta boa no quadro da lei ordinária e essa resposta pode ser dada face ao texto constitucional. A solução proposta, nos termos em que surge, seria, aliás, indutora do tal equívoco de uma "ilegalidade grave sim, mas duas não" ou "uma omissão sim, mas a segunda nunca" e situações desse tipo, coisa que, obviamente, não está no espírito dos proponentes, mas está contida na sua redacção!...O Sr. Miguel Macedo (PSD):   Uma por mandato!...Risos.O Sr. José Magalhães (PS):   Exactamente! Ou "a uma que não se repita"...!
Como tal, Sr. Presidente, creio que não podemos ir por aí, sem dúvida alguma. O legislador ordinário encontrou, na sede própria, uma resposta razoável para aquele que é, obviamente, um problema sério. Ou seja, a dissolução deve ser interpretada como figura extrema e está desenhada assim no artigo 243.o, n.o 3, ab origine. É para um conjunto bem elencado e típico de ilegalidades de gravidade qualificada e delimitada na lei que a Constituição é severa.
Questão diferente - e é a última que abordarei - é a suscitada pela proposta do PCP, que implica uma mudança de natureza do instituto e a opção por um outro modelo de tutela. Trata-se de um outro modelo, aliás, importado de um sistema muito diverso do nosso, o que em si não é crime, naturalmente, mas que teria como contrapartida negativa uma limitação grave da possibilidade de actuar perante circunstâncias graves.
Como já foi sublinhado, e suponho que regista, aliás, um apreciável consenso (não sei é se isso se traduzirá, ou vale a pena que se traduza, numa norma), nada disto impede uma reacção contenciosa atempada e hipercélere para dar resposta e não permitir apodrecer situações que são, por sua natureza, muito graves.
Daria isso razão ao aditamento ao n.o 3 de uma norma ou de um inciso no qual se mencione que "disso cabe recurso com carácter especialmente célere"? Não sei, Sr. Presidente, francamente não sei, porque que caberá recurso, isso não oferece qualquer dúvida a ninguém, mas já quanto a que ele dever ser célere está inteiramente nas mãos do legislador ordinário garantir que tal aconteça.
O que o escopo da norma, neste caso, consagra é que a reacção contra omissões e acções ilegais graves tem de ser grave e severa. Obviamente que nela caiba reacção em Estado de direito democrático, sempre caberá, mas não sei, Sr. Presidente. Talvez pudéssemos fazer o aditamento de um inciso que aluda ao carácter especialmente célere do processo, com direito a recurso de carácter especialmente urgente, mas mais não.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD):   Sr. Presidente, quanto à proposta relativa à expressão "reiterada", penso que está suficientemente explicitada a razão por que não deveria ser aqui introduzida, até porque penso que depois disso teríamos os órgãos autárquicos a inscrever, uma vez por mandato, nas suas ordens de trabalho "é hoje que vamos praticar a ilegalidade grave a que temos direito"!
Relativamente à proposta do Partido Comunista, há duas questões que levam a que me oponha claramente à mesma. Embora tenha percebido, pois foi explicitada pelo Deputado Luís Sá, a introdução da cessação individual de mandato, penso que a forma como está redigida necessita
de correcção. Esta fórmula impossibilitaria a renúncia ao mandato a alguém que o quisesse fazer, visto que aqui se diz que "a cessação individual de mandato só pode ter por causa a acção ou omissão ilegal grave". Assim, se uma pessoa se quiser ir embora...O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Moreira da Silva, não exageremos! Está no contexto da tutela, portanto...O Sr. Moreira da Silva (PSD):   De qualquer forma, penso que a forma como consta da proposta teria de ser claramente refeita.O Sr. Luís Sá (PCP):   Sr. Deputado, se me permite, por essa ordem de razões, de acordo com a redacção actual também só o poderia fazer com autorização do Governo...!O Sr. Moreira da Silva (PSD):   Relativamente à dissolução, o Sr. Deputado Luís Sá apresentou um argumento e não sei se a versão apresentada será mais ou menos favorável ao seu próprio argumento.
Ou seja, dizer-se que a dissolução de órgãos autárquicos só pode efectivar-se por via judicial evitaria a utilização dessa "arma", chamemos-lhe assim, da dissolução administrativa em vésperas de eleições, tal como referiu. Não sei se isso não seria exactamente um argumento a contrario, pois imagino perfeitamente alguém que tem a competência administrativa para emitir um acto de dissolução de um órgão autárquico ser responsabilizado por esse acto, pela sua prática ou pela omissão dessa prática. Pelo contrário, se apenas tiver competência para fazer uma participação a um órgão judicial, como seja o delegado do Ministério Público, para que este promova essa situação, penso que talvez esteja politicamente mais desresponsabilizado, limitando-se a fazer uma participação que depois caberá ao Ministério Público prosseguir ou não.
Assim, penso que esse argumento da ameaça política com a redacção proposta pelo Partido Comunista poderá depois tornar-se mais evidente do que é actualmente, em que há uma responsabilização política clara do órgão administrativo pela prática desse acto de dissolução ou pela omissão do mesmo.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Barbosa de Melo, tem a palavra.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Sr. Presidente, era só para lembrar ao partido governamental uma cautela a uma reformulação da lei do processo administrativo, que está em curso, como sabemos, sendo que a lei actualmente vigente prevê vários tipos de acção processual urgente.
Assim, apelo ao Sr. Deputado José Magalhães para que lembre o seu Ministro da Justiça que não se esqueça de incluir no rol dos processos de urgência os recursos apresentados contra actos de dissolução dos órgãos autárquicos e de perda de mandato.O Sr. José Magalhães (PS):   Sem dúvida.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, penso que a proposta do PCP não foi em vão e nos alertou a todos. Estabeleceu um consenso e vamos consagrar, a nível legislativo, a natureza expedita e urgente dos processos de impugnação de actos de dissolução ou de perda de mandato tutelares, visto não ter havido acolhimento das propostas nem do PCP nem do Deputado Cláudio Monteiro para alterar o n.o 3 do artigo 243.o
Tem a palavra o Sr. Deputado Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, eu tinha só uma dúvida que é a seguinte: a proposta do PCP tem também uma primeira parte, que é a previsão expressa da cessação individual de mandato, enquanto o texto actual fala apenas em dissolução de órgãos. Não sei até que ponto é que não é vantajoso fazer-se esta precisão porque tem havido, em algumas circunstâncias, dúvidas de constitucionalidade sobre normas referentes à perda de mandato individual de eleitos precisamente porque a Constituição fala apenas em dissolução de órgãos, sendo certo que com a dissolução dos órgãos todos eles perdem o mandato. O problema não é esse, o problema é ao contrário, é quando não havendo lugar à dissolução de órgãos, por força de mecanismos de inibição decorrentes de leis de incompatibilidades ou de outros, pode ser cominada a sanção de perda de mandato individual dirigida apenas a um dos titulares. Nesse sentido...O Sr. Presidente: - Essa figura está prevista na lei ou não está?O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Está prevista na lei, mas há dúvidas sistemáticas de constitucionalidade. De resto, o actual Presidente da Assembleia da República...
O Sr. Presidente: - Talvez seja conveniente ultrapassá-las.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - ... costuma sempre questionar essa questão nos despachos de admissibilidade de projectos de diploma. Nomeadamente em diplomas que têm a ver com regras de incompatibilidades onde se prevêem as perdas de mandatos, ele alerta sempre para essa dúvida de constitucionalidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a primeira parte da proposta do PCP está à reconsideração.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Pela parte do PSD, tem receptividade, como é evidente, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado José Magalhães, qual é a posição do PS, se é que tem e se a quer exprimir, em relação à primeira parte da proposta do PCP que está em reconsideração por iniciativa do PSD. A dissolução de órgãos autárquicos e a cessação individual do mandato dos seus titulares só podem ter por causa acções ou omissões ilegais graves.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, o Sr. Deputado Barbosa de Melo vai adiantar uma precisão que pode ser importante.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Gostaria de chamar aqui a atenção para duas questões diferentes: uma, é a perda de mandato de qualquer titular de um cargo eleito que, por exemplo, incorreu num crime de responsabilidade,
O problema que está colocado, entretanto, é o de saber se, independentemente do regime de tutela que está igualmente estabelecido, não se justificaria, para aqueles que defendem medidas administrativas neste plano, que para além da medida administrativa de dissolução viesse eventualmente a ser admitida uma declaração administrativa de perda de mandato com carácter sancionatório. Actualmente, a meu ver, a Constituição impede-o. Se viesse a ser acrescentado aquilo que o PCP propõe, então passaria a admitir tudo por via judicial. A proposta que foi adiantada agora apontaria para, no futuro, da mesma forma que há dissolução administrativa, também haver a destituição administrativa do mandato...O Sr. Presidente: - Em que ficamos, Srs. Deputados? Abre-se essa faculdade constitucional ou não? Sr. Deputado Barbosa de Melo...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Tenho muitas reservas a que isso se faça, Sr. Presidente.
Não subscrevo aquela parte inicial da intervenção do Sr. Deputado Luís Sá a dizer que é mais grave dissolver o órgão do que aplicar uma sanção individual a um eleito! Julgo que esta segunda parte é que é mais grave porque esse é que o injuria diante da sua comunidade. O resto é um conjunto; o órgão estava distraído, há aqui irresponsabilidade colectiva. A pessoa na sua dignidade não tem de sair necessariamente ferida, ao passo que quando é um só esse é atingido. Compreendo a diferença que se faz no direito vigente. Quando é um só que perde o mandato a título individual, por acto individual, é preciso ter muito cuidado com essa sanção e por isso é bom que ela seja jurisdicionalizada.
Esta é uma sanção geral, tem uma junção ex-post, não tem de decorrer necessariamente à margem dos tribunais. Repito, tem uma junção ex-post, mas ex-ante não. É uma sanção administrativa com recurso para os tribunais, de acordo com o que falávamos há pouco, e haverá de ter um processo de urgência.
Há aqui uma diferença entre as duas situações e a mais grave é essa, é a perda individual de mandato.O Sr. Presidente: - No caso do PCP era sempre por via judicial e, portanto, o problema só se colocava com a separação, isto é, aprovando a primeira parte da proposta do PCP e não aprovando a segunda.
O Sr. Luís Sá (PCP): - Independentemente da apreciação do Sr. Deputado Barbosa de Melo, cuja posição compreendo perfeitamente, parece-me evidente também que, do ponto de vista político, mediático, etc., a dissolução é um acto particularmente grave, sobretudo porque é acompanhado da inelegibilidade dos membros do órgão autárquico, como é sabido. Este facto não deixa de ter consequências bastantes profundas em relação aos membros do respectivo órgão.O Sr. Presidente: - Só peço que não eternizemos esta discussão, os contornos estão definidos... Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Não, Sr. Presidente, não há qualquer razão para eternizar.
Não vemos razão para se equacionar ou resolver nesta sede esta questão que foi introduzida a partir de uma extractação da proposta do PCP. Em relação aos crimes de responsabilidade, há cobertura bastante na sede própria, em relação a outras situações a lei já pode dispor com cobertura constitucional.
Por outro lado, não há razão alguma para separar a proposta em duas porque a adopção de parte, prescindindo da outra, criaria uma monstruosidade jurídica. Aliás, isso não foi proposto aqui entre nós.
Além disso, Sr. Presidente, a ligação entre o calendário autárquico e o desencadeamento de actos de efectivação da tutela seguramente não corresponde a uma "lei de bronze" da República Portuguesa, como espero que no ano da graça de 1997 fique completamente demonstrado. Não vale a pena inventar ou criar uma "lei de bronze" da República Portuguesa, a qual diz que ubi acto eleitoral ibi necessariamente um conjunto de actuações de dissolução. Essa "lei de bronze" não existe e os fenómenos que todos conhecemos correspondentes a acontecimentos determinados são acontecimentos localizados historicamente, não são uma lei histórica que deva levar o legislador constitucional a criar uma solução como aquela que vem proposta pelo PCP.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, as propostas de alteração ao artigo 243.o não têm acolhimento.
Vamos passar ao artigo 244.o para o qual o PSD apresenta uma proposta de alteração ao n.o 2. A proposta visa acrescentar à parte final do artigo uma expressão com as adaptações necessárias nos termos da lei, isto a propósitos dos estatutos dos funcionários e agentes da administração local.