1310II SERIE —NÚMERO 55Estado, considerando as legítimas aspirações das autarquias e as suas reais possibilidades de utilização eficiente dos recursos públicos, a necessidade de transformar a estrutura e a mentalidade da administração portuguesa e as cautelas que a vontade de uma reforma eficaz necessariamente impõe.2 — Uma primeira opção refere-se ao âmbito de aplicação da lei, definida no artigo 2.°Adopta-se, no essencial, uma concepção restrita de investimento, enquanto formação bruta de capital fixo, embora se tenha entendido considerar aí englobadas as actividades preparatórias, como o planeamento e a programação, e ainda a gestão e manutenção dos respectivos equipamentos.No entanto, fortes razões técnicas e políticas aconselham a que se transfira igualmente para os municípios a responsabilidade pelo funcionamento de certos serviços que utilizam equipamentos resultantes dos investimentos. Conseguir-se-á assim uma maior dignificação do poder local, além de se caminhar para um equilíbrio mais perfeito na distribuição de funções entre a Administração Central e Local, em face da repartição de recursos financeiros determinada pela Lei n.° 1/79.Neste contexto, a delimitação de funções entre os diversos níveis de administração foi estruturada com base numa série de actuações em que se desdobra a actividade de investimentos (planeamento, programação, aprovação de projectos, financiamento e execução, gestão e manutenção de equipamentos), considerando ainda a gestão de determinados serviços daí decorrentes. Este critério permite distribuir as competências entre as entidades locais, regionais e centrais de maneira mais adequada à respectiva capacidade técnica e financeira e compatibilizar de uma forma realista os interesses do poder local com as necessidades de planeamento e, em geral, de integração de investimentos públicos numa perspectiva de interesse regional e nacional.Por outro lado, e em geral, a proposta de lei abrange basicamente a concretização física de infra-estruturas e equipamentos físicos que constituem o sector tradicional da actividade investidora do Estado, deixando de fora, em princípio, o sector público empresarial, cujos problemas específicos não podem ser para já resolvidos.3 — Consideram-se na presente proposta três níveis de administração: central, regional e local.Optou-se por enumerar concretamente as atribuições do nível local, limitando a referência à Administração Regional a uma norma programática e definindo, no essencial, por exclusão, as atribuições da Administração Central.Quanto ao nível regional, não podia ter sido outra a solução, dada a falta de institucionalização e delimitação das regiões administrativas. Qualquer progresso na definição das respectivas atribuições poderia ser prematuro e não se compadecia com a necessidade de rápida aprovação de uma lei de que se faz depender a integral aplicação da Lei das Finanças Locais.Quanto ao nível central, o critério adoptado justifica-se em face da realidade centralizadora, que exige, acima de tudo, a transferência de atribuições para onível local. Por outro lado, não seria possível enumerar ou sequer definir em tipos globais as atribuições da Administração Central.Procurou-se, no entanto, clarificar as formas de intervenção da Administração Central nas actuações dos outros níveis administrativos, definindo processos de normação, controle e coordenação que, sem prejuízo da autonomia municipal, garantam a unidade das acções da Administração Pública neste campo.4 — O nível local ocupa, por isso, a parte mais vasta do articulado, que estabelece as atribuições próprias dos municípios e respectivas associações.O município constitui a única autarquia, à qual a proposta de lei confere atribuições próprias em matéria de investimentos, prevendo — se apenas a possibilidade de os órgãos das freguesias actuarem, para esse efeito,como órgãos desconcentrados da Administração Municipal.A razão de ser desta opção reside no facto de a Lei n.° 1/79, de que esta proposta de lei constitui execução e complemento, não prever receitas de capital próprias para as freguesias. O artigo 11.o da referida lei estabelece que as freguesias têm direito a (pelo menos) 5 % do valor que cabe ao respectivo município, nos termos da alínea b) do artigo 5.o, devendo a distribuição efectuar — se segundo critérios semelhantes aos do n.° 1 do artigo 9.° Assegura-se assim, quando muito, a cobertura das despesas correntes das freguesias, sem lhes garantir receitas de capital. Não parece, por isso, adequado que se confiram atribuições próprias, em matéria de investimentos, a entidades que não têm receitas asseguradas para esse fim.Acresce ainda que a diversidade profunda de situações das freguesias rurais e das urbanas justifica que não seja a Assembleia da República, mas a assembleia municipal, a deliberar nesta matéria.5 — Dentro do nível local, considierou-se não apenas o nível local municipal, mas também o nível local intermunicipal.De facto, as unidades intermunicipais, criadas com base na vontade das populações locais, permitem, pelas correspondentes economias de escala, aumento da área geográfica e da capacidade técnica e financeira, a descentralização para o nível local de competência em matérias de investimentos que de outra forma não poderiam ser transferidas.Os agrupamentos (voluntários) de municípios constituem, portanto, um elemento fundamental no processo de reforma e construção de um autêntico poder local, democraticamente legitimado e tecnicamente eficiente, justificando nessa medida a sua consideração autónoma na presente proposta de lei.6 — Tendo em conta e partindo do princípio de que a Lei n.° 1/79 se aplica a todo o território nacional, incluiu-se no articulado, ouvidos elementos responsáveis, a delimitação das actuações tíos municípios da Madeira e Açores e das respectivas Regiões Autónomas.Aplica-se, no essencial, o mesmo regime, contemplando embora as excepções que a situação específica desses municípios exige.7 - A transferência imediata para os municípios de todas as atribuições que são de natureza especificamente