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O quarto aspecto é o da apresentação na proposta de lei n.o 152/V de uma nova estrutura da Conta Geral do Estado que respeite, simultaneamente, a clareza, a exactidão e a simplicidade.
Efectivamente, o pesado volume da Conta Geral do Estado tinha uma densidade e complexidade tal que só os iluminados ou os preciosos e diligentes peritos contabilistas conseguem decifrar (e nos quais eu próprio, ex-director-geral da Contabilidade Pública, nunca me senti integrado). De futuro, as contas do Estado servirão para se apurar os resultados da governação, sem prejuízo de permitirem o apuramento de responsabilidades quando alguma irregularidade, ou ilegalidade, se indiciar.
O quinto aspecto é o do acrescido (em qualidade e quantidade) volume de informação que deverá acompanhar a proposta de lei do Orçamento do Estado que o Governo se compromete a trazer ao Parlamento, e não só anualmente, assim dignificando o orgão legislativo, sem, por outro lado, ferir a Constituição da República nessa matéria, nas alíneas a) a g) do n.o 3 do artigo 109.o, que distingue o que é obrigatório do que não o é (o que não acontece, infelizmente, nos projectos de lei do PS e do PCP), certamente para facilitar aos deputados não especialistas em finanças públicas (que parece, infelizmente, ser o caso da maioria) uma fácil apreciação dos programas e das prioridades da política.
Sr. Presidente, entrando na proposta de lei n.o 155/V - normas para regularização de operações de tesouraria terei de a classificar como solução brilhante para um problema que herdámos do PREC e que foi enchendo, como bola de neve, a tal ponto que, quando iniciou funções, em finais de 1985, o governo Cavaco Silva deparou com uma situação caricata: pretendendo regularizar operações de tesouraria que deveriam ter adequada inscrição orçamental, foi confrontado com uma falta de sistematização do registo das mesmas: tinha-se uma lista delas, todas somadas davam um certo montante, mas registo exacto era coisa que não havia. Daí a demora em apresentar uma solução como a que agora o Governo apresenta ao Parlamento, com muita coragem, sublinhe-se, porque vai arcar nas suas contas do Estado com encargos do passado de que não é responsável.
29 DE JUNHO DE 1990 3149Tal como apontei para a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, também neste caso a solução preconizada é possível que se tome sem qualquer perturbação da economia, porque esta goza de excelente saúde e é excelentemente conduzida.
Quanto à outra proposta de lei (sobre o regime de operações de tesouraria), a opção tomada de autorização legislativa não poderá ser outra, dada a miríade de situações que lhe subjazem como ainda hoje podemos observar por um documento que acabou de ser distribuído de origem do tesouro. De qualquer modo, a exposição de motivos é mais do que elucidativa de que se vai ao encontro de uma indispensável disciplina das operações de tesouraria, simultaneamente conexas e independentes do processo orçamental.
Por tudo isto, entendo que devo felicitar o Sr. Ministro das Finanças, bem como os Srs. Secretários de Estado do Orçamento e do Tesouro, por mais esta brilhante demonstração de competência, rigor e coragem e pela rapidez com que apresentam estas propostas de lei, simultaneamente bem elaboradas e pertinentes, sem prejuízo de algum ajustamento susceptível de introdução, em sede de votação na especialidade da Lei de Enquadramento, tendo em vista o conteúdo dos projectos de lei apresentados pelo PS e pelo PCP, que, na generalidade, apreciámos favoravelmente, embora discordando de vários aspectos pontuais neles contidos, por razões técnicas, e de uma ou outra sugestão por parte do PSD (a título de exemplo, no domínio das contas dos cofres consulares, que poderiam ser tratadas na mesma sede).
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, embora sem ter a dignidade constitucional de «lei orgânica» é uma lei do regime democrático.
O Governo, nas suas propostas de lei, dignifica a democracia, porque reforça a capacidade de fiscalização e de intervenção do Parlamento, sem beliscar o princípio constitucional da separação de poderes.
Por outro lado, dá um passo vital na verdadeira modernização da Administração Pública.
Acabo por onde comecei. Também pela via financeira do Estado, a democracia portuguesa se fortalece e a economia nacional se desenvolverá. Para bem dos Portugueses que terão assim acrescida confiança no seu futuro.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Nogueira de Brito e Octávio Teixeira. Estão inscritos, para intervenções, os Srs. Deputados Nogueira de Brito e Rui Machete.
Para pedir esclarecimentos, tem, pois, a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado Rui Carp, V. Ex.a, mais do que com uma intervenção sobre a Lei de Enquadramento, brindou-nos com uma nota auto-biográfica. E natural que assim tenha sido, dado que, nesta matéria, é a primeira vez que intervém.
Sobre as maravilhas que nos contou do passado muito teríamos de falar, e pode ser que até o actual Ministro das Finanças tenha algo a dizer.
O Sr. Deputado falou da estruturação do Orçamento por programas e teceu grandes elogios. Muito bem. Sr. Deputado. Mas pergunto-lhe o seguinte (e escusa de ir consultar a Constituição anotada, porque não é sobre isso que vamos falar): considera que os critérios gerais 'para a derrogação do princípio da imutabilidade das rubricas de despesa, quando haja estruturação de programas, não poderiam, no que respeita às suas linhas essenciais, constar da própria Lei de Enquadramento e não ficarem todos eles reservados embora eu concorde que, uma boa parte, tem de ficar para as leis orçamentais anuais? Não poderiam ficar na própria Lei de Enquadramento? Gostaria de ouvir a sua resposta que, além do mais, é uma resposta de perito.
A propósito do equilíbrio orçamental, o Sr. Deputado Rui Carp só falou na Constituição e no princípio do equilíbrio formal consagrado na mesma Mas não falou na Lei n.o 40/83, que continha também um princípio de equilíbrio substancial; simplesmente, era um princípio diferente daquele que vem consagrado nesta lei. Sr. Deputado Rui Carp, para onde vai a sua preferência: considera, realmente, que este equilíbrio, despesa efectiva/receita efectiva, é preferível ao critério do orçamento corrente, despesa corrente/receita corrente? Quais as razões da sua preferência?
Entretanto, reassumiu a presidência a Sr.a Vice-Presidente Manuela Aguiar.A Sr.a Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Deputado Rui Carp, em primeiro lugar queremos associar-nos ao seu repúdio pela realização, em Portugal, no momento presente, de uma reunião da extrema direita europeia, extrema direita racista, xenófoba, pró-fascista, etc. Aliás, esta nossa associação ao seu repúdio vem na sequência da declaração que o meu camarada Miguel Urbano Tavares Rodrigues teve oportunidade de proferir, na passada terça-feira, nesta Assembleia.
Quanto às propostas que estão hoje em discussão gostaria de colocar apenas duas questões. A primeira diz respeito às suas referências entusiásticas à redução do défice orçamental verificado em 1989, que, de acordo com os elementos que tem vindo a público, terá baixado para 5% do produto interno bruto. A questão que gostaria de lhe colocar é a seguinte: o Sr. Deputado Rui Carp está certo de que essa redução, em 1989, tenha sido uma redução sustentada? E coloco-lhe esta questão porque, face à discussão que teve lugar nesta Assembleia em Novembro e Dezembro, nessa altura o Governo, em termos daquilo que apresentou como possibilidade de execução, não previa nada que se parecesse com os 5 %.
A segunda questão que lhe quero colocar diz respeito à parte final da sua intervenção, quando o Sr. Deputado felicitou a actual equipa do Ministério das Finanças, designadamente os Srs. Membros do Governo aqui presentes, «pela rapidez na apresentação destas propostas» (leia-se «estas propostas» relativas a operações de tesouraria). Ao felicitar esta equipa governamental pela rapidez da apresentação, estará o Sr. Deputado Rui Carp, por acaso, a fazer alguma crítica à anterior equipa, por não ter tido rapidez semelhante na apresentação dessas propostas?O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Muito bem!O Orador: - E isto, para terminar, sugere-me uma outra questão acerca da qual gostaria de ouvir a sua
3150 I SÉRIE - NÚMERO 92opinião. Face às propostas que foram apresentadas por esta equipa do Ministério das Finanças (fundamentalmente em relação às operações de tesouraria, mas também relativamente à proposta da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado), começo a pensar que talvez seja oportuno propor uma revisão da Lei Orgânica do Tribunal de Contas. Dá a sensação que, talvez, alguma da autonomia que foi pretendida por todos os grupos parlamentares da oposição e pelo próprio Tribunal, na altura em que foi discutida a nova lei, e em relação à qual a equipa do Ministério das Finanças de então não aquiesceu, talvez agora consiga «passar» com esta nova equipa. O Sr. Deputado Rui Carp é de opinião que é oportuno tentar essa revisão para haver maior autonomia do Tribunal de Contas?A Sr.a Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Carp.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, V. Ex.a colocou-me uma pergunta técnica que talvez esteja desfocada num debate na generalidade, porque teria que dispor de mais algum tempo para responder. Mas, fundamentalmente, trata-se do seguinte: os programas tem uma importância extrema na natureza do Orçamento. O Orçamento, mais do que um documento jurídico - tem de o ser, porque envolve responsabilidades pela utilização de dinheiros do Estado -, tem, fundamentalmente, um interesse político. Ora, os programas poderão demonstrar, com mais eficácia, as vias e' as opções políticas do Governo do que as meras classificações económica, funcional e orgânica. E é difícil, neste momento, caracterizá-los, porque a introdução de programas no Orçamento tem de ser gradual e não tem nada que ver com os velhos sistemas orçamentais do PPBS e do RCB. Este é o orçamento de programas por opções políticas de expressão financeira orçamental. Portanto, esta matéria terá de ser posteriormente conjugada, quer com uma prática de introdução gradual do princípio nos orçamentos anuais, quer no próprio sistema do planeamento (que não estamos a discutir).
Julgo, pois, que se trata de uma matéria muito importante e, por alguma razão, os governos não a tinham apresentado até agora. É que, por um lado, trata-se de uma matéria que vai responsabilizar, mais do que nunca, o Governo perante a Assembleia da República, e, por outro, envolve uma capacidade técnica e uma preparação dos meios à disposição do Governo que só ao longo de muitos anos é que se pode adquirir.
Quanto ao equilíbrio orçamental, actualmente existe ainda, na Lei n.o 40/83, o orçamento corrente. O projecto do PCP mantém-no. A minha opinião é a de que esse conceito tende a desaparecer porque tende também a desaparecer o conceito 'de despesa corrente/despesa de capital e o de receita corrente/receita de capital. E porque? Vou dar-lhe um exemplo: uma despesa em formação de pessoal de investigação é, no âmbito dessa classificação, uma despesa de consumo público. Mas não terá esta despesa uma natureza de capital de reprodução, na formação da economia e da capacidade produtiva do País?
Portanto, a despesa corrente/despesa de capital assume cada vez menor interesse. O que tem interesse é o impacte económico das despesas orçamentais e esse, mais do que nunca, pode espelhar-se no saldo orçamental primário, para além dós modos de financiamento do Orçamento. Assim sendo, considero que o conceito de equilíbrio aqui apresentado pelo Governo é muito mais perfeito e facilita a vida a todos nós, quer os que estão no Governo, quer os que estão' no Parlamento, quer os analistas económicos em geral.
O Sr. Deputado Octávio Teixeira perguntou-me se a redução do défice orçamental, em 1989, foi conjuntural ou não: Os défices são sempre conjunturais; o que é preciso é que a máquina que dá origem aos défices seja adequada estruturalmente, e é isso que o Governo tem estado a fazer. E elogiei a rapidez com que a actual equipa toma conta destas matérias, porque, embora houvesse documentos técnicos elaborados pelos serviços já anteriormente à tomada de posse da actual equipa, ela poderia simplesmente ter aguardado que todas as dúvidas fossem esclarecidas. É que toda esta matéria é de tal modo complexa -e o Sr. Deputado Octávio Teixeira, com certeza, tem competência para analisar essa complexidade- que suscita sempre dúvidas. É preciso um acto de coragem! Este Governo, uma vez que já tinha os documentos necessários para tomar a decisão, tomou-a e enviou para a Assembleia. Não nos podemos esquecer que, em 1989, estávamos em período de revisão constitucional e que seria prematuro avançar para a Assembleia da República com propostas de lei que, porventura, depois, fossem colidir com o texto da Constituição após a segunda revisão constitucional. Repito, portanto, que considero muito rápida e ainda mais, tendo em vista a qualidade técnica- a apresentação das propostas do Governo.
Quanto ao défice orçamental, na minha intervenção frisei o défice do sector público e não apenas o défice orçamental. E tive o cuidado de falar num défice da ordem dos 8% e não falei no défice, que não chegou a 5%, do PIB, em 1989. E isto porque nós devemos ter a honestidade de considerar que estamos a apreciar (c normalmente é vulgar apreciar) estas matérias em tese de Orçamento exalte e não em termos de Orçamento executado. É porque é no Orçamento de previsão que estão consagradas a opção e a capacidade de imaginação políticas do Governo e não em tese de execução, porque se eu falasse desse défice seria acusado - como o Sr. Deputado Nogueira de Brito me tentou acusar, mas sem fundamento - de estar a fazer um auto-elogio e, efectivamente, não estou!
E digo mais: o défice orçamental, em 1989, teve aquela expressão excepcionalmente boa, fundamentalmente porque a economia portuguesa portou-se tão bem, em termos de crescimento do PIB e do rendimento nacional, que deu origem a que a política orçamental-c aqui cabe também um elogio ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais pela forma como conseguiu gerir a máquina fiscal tivesse tido este resultado, pelo lado das receitas, e, repilo, sem agravamento fiscal.
Quanto ao Tribunal de Contas, e para concluir, devo dizer que não entendi em que sentido é que se deveria fazer a revisão da Lei Orgânica do Tribunal de Contas, porque, até agora, os problemas que surgiram não foi a nível das finanças do Estado, mas, sim, a nível das finanças locais -numa autarquia bem conhecida de todos nós...-, a propósito da contratação de pessoal.
Portanto, considero que a Lei Orgânica do Tribunal de Contas está muito bem e que as propostas de lei hoje apreciadas estão perfeitamente coerentes com ela, pelo que não pensamos reduzir os poderes do Tribunal de Contas. Se era essa-e suponho que sim - uma das pretensões
29 DE JUNHO DE 1990 3151da pergunta do Sr. Deputado Octávio Teixeira aqui fica o esclarecimento.A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr.a Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Quando aqui usámos da palavra, na reunião plenária de 6 de Fevereiro de 1986, para apresentar o nosso projecto de lei n.o 92/IV e para discutir os projectos de lei do PS e do PCP sobre o mesmo tema, tivemos ocasião de salientar dois aspectos fundamentais, que passo a recordar.
Em primeiro lugar, a enorme vantagem de que, em relação a uma lei quadro como esta -lei de enquadramento, como o próprio Diário da Republica lhe chama-, se forme na Câmara o maior consenso possível entre as várias forcas políticas aqui representadas.
Estamos, no fundo, a discutir matéria de processo relacionada com o molde e a forma como actuamos e como nos relacionamos com outros poderes, de onde resultam, com certeza, atenuadas as confrontações de perspectiva inerentes à democracia partidária, o que é tanto mais provável quanto é certo que, no presente caso, estamos apenas a verter em lei ordinária um acordo a que já chegámos no âmbito da revisão constitucional.
Por outro lado, o consenso é essencial enquanto instrumento privilegiado da estabilidade do quadro legal aprovado, precisamente o segundo aspecto para que chamámos a atenção nos idos de 1986, estabilidade que não deverá, porém, ser entendida como um colete de forças impeditivo da introdução de melhoramentos que, na altura, eram finto da experiência do novo esquema de relações entre o Governo e a Assembleia, com a passagem do sistema dualista de 1976 para o sistema modista de 1982 e que agora decorrem directamente da necessidade de traduzir na lei ordinária as alterações importantes introduzidas pela revisão constitucional do ano passado.
E não há dúvida de que uma das alterações mais significativas patenteadas pelo texto constitucional revisto é a que visa clarificar o papel da lei que hoje estamos a rever, ou seja, a Lei n.o 40/83, de 13 de Dezembro, apropriadamente designada como Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. Esta clarificação é agora, porventura, mais necessária, uma vez que, tendo sido expressamente consagrada, por proposta do CDS, a nova figura, das leis orgânicas como leis de valor reforçado, não foi incluída no respectivo elenco a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, ao contrário do que propunha o CDS.
O problema ficou, no entanto, resolvido, ao menos em parte, com a redacção adoptada para o n.o l do artigo 109.o da Constituição, em que se afirma claramente a subordinação das sucessivas leis do Orçamento à respectiva Lei de Enquadramento, no que se refere aos esquemas de elaboração, de organização, votação e execução. Segue-se, pois, que a violação da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado passou, sem dúvida, a constituir uma causa de inconstitucionalidade, ao menos indirecta.
Ora, é preciso que a valorização daí resultante não venha a ser diminuída pelo regime consagrado na própria Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.
É por isso mesmo que nos suscita algumas dúvidas o normativo que, na sequência da possibilidade consagrada no n.o 4 do artigo 108.o da Constituição e destinada a dar conteúdo à nova estruturação do Orçamento por programas, remete inteiramente para as diferentes e sucessivas leis do Orçamento a fixação dos critérios a que deverá obedecer as alterações das verbas de cada ministério ou capítulo quando, precisamente, integradas em programas. Compreendemos que uma boa parte desses critérios seja inerente à própria natureza, aos objectivos e à estrutura de cada programa orçamental, o que implica que devam constar do respectivo Orçamento, mas consideramos como perfeitamente possível e vantajoso fixar, desde já, na Lei de Enquadramento as linhas mestras a que os mesmos deverão obedecer. O mesmo se diga em relação à regra agora incluída na alínea a) do n.o 1 do artigo 108.o da Constituição, em que, expressamente, se define o conteúdo do Orçamento como abrangendo a enumeração das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e serviços autónomos.
É necessário, porém, que daí resulte, em termos de transparência, um real progresso em relação ao que já se passava com os mapas n.os 1-A e 2-A, anexos aos Orçamentos posteriores à Lei n.o 40/83, mas não temos a certeza de que a estrutura consagrada nesta lei para o Orçamento vá, realmente, ter como resultado esse progresso real.
Um outro tema, que para nós assume importância decisiva, é o respeitante ao modo como é traduzido na Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado o princípio do equilíbrio orçamental.
À semelhança do que acontece com a Lei n.o 40/83, presentemente em vigor, quer a proposta de lei quer o projecto de lei do PCP completam o princípio do equilíbrio formal, segundo o qual o Orçamento deve prever os recursos necessários a cobrir todas as despesas, como uma regra de equilíbrio substancial, enquanto o projecto apresentado pelo PS se limita à consagração do equilíbrio formal.
Simplesmente, os critérios do equilíbrio substancial são diferentes nos dois textos. Assim, enquanto o PCP se conserva fiel ao critério do orçamento corrente proposto pelo CDS e consagrado na Lei n.o 40/83, ou seja, o critério do activo patrimonial do Estado em que as despesas correntes devem ser iguais às receitas correntes, o Governo envereda pelo critério do património da tesouraria assente na distinção entre receitas e despesas efectivas e não efectivas, obrigando ao equilíbrio das primeiras.
Ora, estamos certos de que o critério do orçamento corrente, quando consagrado com o carácter vinculativo, como sempre propusemos, se tem afirmado como impeditivo de fraudes e de deturpações e como adequado a servir objectivos de sanidade financeira substancial.
É claro que não é isso o que se tem passado entre nós, uma vez que, ao contrário do que propúnhamos, o princípio acabou por ser afirmado sem carácter vinculativo, condicionado às possibilidades oferecidas pela conjuntura.
Já o critério do património de tesouraria, para além de assente numa base menos sólida, exclusivamente monetária, com as consequências por todos conhecidas de aumento do défice -por exemplo, nos EUA - aparece na proposta de lei afectado por uma grande limitação, qual seja a de excluir os juros da dívida pública do elenco das despesas efectivas a equilibrar com as receitas da mesma natureza.
Regressamos, pois, se é que chegámos a abandoná-lo, ao conceito do equilíbrio orçamental primário, tão querido do ex-titular da pasta das Finanças, e que deve
3152 I SÉRIE - NÚMERO 92considerar-se na base do descontrolo característico da gestão orçamental dos últimos anos, muito embora este custe ao Sr. Deputado Rui Carp e contra a sua vontade, com certeza!
Quero também dizer que o Governo se prepara para contrair dívidas, e não apenas para pagar outras dívidas de capital, mas para satisfazer todo o serviço da dívida de capital e juros, o que é, sem dúvida, um mau sinal e que não esperávamos que pudesse ser perfilhado pelo Dr. Miguel Beleza.
De qualquer modo, há em todo o conjunto do artigo 4.o da proposta de lei um elemento que é, sem dúvida, positivo, qual seja o de se deslocar para a regra respeitante ao equilíbrio formal a proibição do financiamento do défice mediante a criação de moeda. A norma é assim mais rigorosa, mais extensa, pelo menos, do que a actual, havendo apenas a lamentar que se mantenha como simples indicação de tendência e não como verdadeira proibição vinculativa, o que é tanto mais de estranhar e de lamentar quanto é certo que o Governo afirma ler aprovado um estatuto de maior autonomia para o Banco de Portugal com a inerente proibição de colocação aí da dívida, que continuará a ser forçado a emitir.
Positivo, também, é o movimento, para já apenas esboçado através da correspondente proposta de autorização legislativa, no sentido de regulamentar, em termos rigorosos, a possibilidade de recorrer a operações de tesouraria, sem tradução orçamental prévia. Trata-se do culminar de um combate que a Assembleia vem tendo desde 1985, pelo menos, e que, em parte, esteve na origem das tentativas de alteração da lei manifestada em 1986. Esperemos que o Governo mantenha a vontade, agora evidenciada, e elimine realmente o orçamento paralelo que os recursos às operações, tal como era possibilitado, facilitava.
Quanto à regularização das operações do passado, registamos positivamente o diploma que as propõe e não podemos deixar de registar a observação do Sr. Deputado Rui Carp sobre a rapidez com que ela é proposta. Não nos podemos esquecer de que, em 1985, houve também uma rapidez ainda maior, simplesmente -e como o Sr. Deputado Rui Carp acabou de reconhecer -, não se tratou mais do que de simples demagogia, nessa altura!...
Perante tudo isto, entendemos que as propostas de lei e os projectos de lei merecem ser considerados em conjunto, na especialidade, o que beneficia, aliás, o consenso de que deverá revestir-se a aprovação do texto final a que chegarmos nesta Câmara, pelo que votaremos em conformidade.
Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente, Vítor Crespo.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, encontram-se inscritos, para pedir esclarecimentos, o Sr. Deputado Rui Carp e o Sr. Ministro das Finanças.
Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Carp.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, e meu caro amigo, devo dizer que ouvi, como é, aliás, meu uso, com a maior atenção a sua intervenção, mas não podia deixar passar em claro algumas observações.
Em primeiro lugar, fiquei espantado com a sua recente adesão ao planeamento e ao Plano, estava quase a ver o Sr. Deputado Nogueira de Brito a defender um «plano quinquenal» para a economia portuguesa!...
De facto, não sei de que terá resultado este súbito alterar de posição, imputando modelos um pouco ultrapassados. E porque mais importante do que os planos e os programas - e é o próprio actual Primeiro-Ministro francos Michel Roccard que o diz - é a forma como se conduz e como se transmite para a economia aquilo que se faz em matéria de política. Isso é fundamental, mais do que estarmos aqui a discutir juridicamente - e permito-me discordar da sua interpretação dada aos artigos da Constituição, relativos ao Orçamento - se os programas são isto ou aquilo.
Quanto aos equilíbrios orçamentais, continuo a dizer que o que neste aspecto interessa são os saldos orçamentais, ou equilíbrios orçamentais, que tem a ver com a economia. Os programas orçamentais servem para discutir as opções de política em cada sector do Governo e as alternativas que se lhes oferecem.
Quanto ao «derrapar» da economia portuguesa nos últimos cinco anos, peco-lhe, enfim, a sua caridade para ver os relatórios, as estatísticas e os mapas sobre a evolução do défice do sector público!...
O que vemos é, por exemplo, que de 1977 para 1978, em que por acaso o governo era também da co-responsabilidade do CDS, o défice do sector público «saltou» enormemente, indo quase para os 19%, salvo erro, baixando depois; em 1981/1982, em que, também por coincidência, o CDS participou no governo, atingiu os picos, baixando em 1983, mas voltando a subir de novo em 1984; em 1985 manteve-se elevado, começando a decrescer fortemente a partir de 1986-isto não obstante a inclusão nos défices orçamentais, nos défices «ocultos» dos fundos e serviços autónomos, nos défices das empresas públicas e da regularização e colocação dos juros da dívida pública ao nível do mercado e não fixados administrativamente como era feito nos anos longínquos, nos anos 70 e ainda nos inícios dos anos 80.
Finalmente, quero registar o facto de estas matérias orçamentais e agradeço a referencia que me fez - terem uma importância constitucional, o que é fundamental. Mas tem mais do que isso: têm importância pela forma como a população e os cidadãos, principalmente os contribuintes, vêem a forma como os dinheiros públicos são utilizados. E não tenho qualquer dúvida de que esta lei, na sequência das anteriormente aprovadas as da contabilidade pública, da reforma do Tribunal de Contas e dos orçamentos anuais -, dá uma acrescida confiança, que ainda não é suficiente -porque nos sentimos sempre insatisfeitos,... pelo menos eu sinto-me permanentemente insatisfeito -, de que os dinheiros públicos estão em boas mãos.O Sr. Presidente: - Atendendo ao tempo disponível do CDS, o Sr. Deputado Nogueira de Brito vai, naturalmente, querer responder no fim.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Exactamente, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente e Sr. Deputado Nogueira de Brito, meu caro amigo, mestre e colega: Fiquei um pouco surpreendido com a sua perplexidade acerca do meu perfilhar do critério de défice primário. Tenho imensa pena de ter de maçar a Assem-
29 DE JUNHO DE 1990 3153bleia da República com esta questão, mas aqui há, de facto, um problema técnico complicado.
Vou passar a expor-lhe o seguinte: o défice ou a dívida pública não é para mim, nem um problema moral, nem um problema religioso, nem um problema dogmático. Acho injusto que o Sr. Deputado possa duvidar da minha preocupação sobre esta matéria Aliás, creio que em relação a esta questão não há muitos economistas, inclusivamente os amadores, que se preocupem tanto como eu. O que acontece é que o que interessa é o peso relativo da dívida pública.
Este assunto foi recentemente abordado no Comité Monetário, no qual alguns colegas nossos de outros países manifestaram esta ideia do défice corrente. Esta tese era, de facto, popular até aqui a há uns anos -possivelmente não muitos -, mas, neste momento, foi abandonada porque aquilo que determina a evolução da dívida pública sobre o produto, que é o que interessa, é o peso da dívida pública, é aquilo que as gerações futuras vão ter de pagar, é aquilo que é preciso financiar em cada momento dos mercados. Portanto, é esse peso relativo.
O Sr. Deputado pode argumentar que, tecnicamente, não deveria ser sobre o produto, mas, sim, sobre a despesa ou sobre qualquer outra medida de escala, mas peço-lhe que aceite que é sobre o PIB, que é a medida standard.
O que determina o crescimento desse peso é, entre outras variáveis, o saldo primário... O saldo corrente é rigorosamente indiferente! Para além dos problemas de definição, nos quais eu não gostaria de entrar, tecnicamente eu poderia-o que seria um pouco abusivo da minha parte e não tenho aqui um quadro-colocar-lhe a equação diferencial da evolução da dívida e mostrar-lhe por que é que é completamente irrelevante o saldo corrente!...
Sobretudo, o que me causou alguma impressão e é por isso que lhe peço que me responda a esta questão - foi a sua afirmação de que eu não seria «fiscalmente são».O Sr. Presidente: - O CDS tem, neste momento, 2,8 minutos, embora regimentalmente possa dispor de 6 minutos. Julgo que o Sr. Deputado Nogueira de Brito será capaz de tirar a bissectriz destes números para responder, se assim o desejar, às questões que lhe foram colocadas...O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, vou (irar a bissectriz dos números e das perguntas que me colocaram para poder responder com algum equilíbrio, portanto sem défice primário nem corrente, ou para procurar fazê-lo sem défice.Risos.Sr. Deputado Rui Carp, V. Ex.a elogiou a estruturação por programas, considera-a realmente um progresso efectivo, e depois disse-me que eu é que sou planeador... Suponho que é o contrário, Sr. Deputado! Digo-lhe já que o que não aceito é um planeamento imposto à actividade económica do País em geral!
Pelo contrário, creio que é correcto o planeamento dentro do Estado, a regra dentro do Estado. Só que o que eu disse não foi isso! Não fiz qualquer afirmação de fé no planeamento. Aliás, em relação a esta matéria tenho «costas largas» porque tenho feito aqui, na Assembleia da República, muitas diabrites contra o dito.
O que eu disse foi o seguinte: não seriam de incluir alguns dos critérios que devem presidir à derrogação da regra da imutabilidade quando haja programas na própria Lei de Enquadramento? Foi só isso que eu disse! Quer dizer, entre o deixar todos os critérios para a lei orçamental não seria preferível, salvaguardando, de certo modo, os poderes da Assembleia da República, fixá-los em parte nas grandes linhas da Lei de Enquadramento? Foi só isto que eu disse, e mantenho a pergunta porque não obtive resposta.O Sr. Rui Carp (PSD): - Está no n.o 3 do artigo 19.o!O Orador: - Não, Sr. Deputado! Tenha paciência, mas não está lá nada. O que se faz aí, Sr. Deputado Rui Carp, é remeter, pura e simplesmente, na totalidade, a fixação desses critérios para as leis do Orçamento.
O poder da Assembleia da República afirma-se também através da própria hierarquia das normas que nós produzimos.
Sr. Deputado Rui Carp, V. Ex.a teima, como alguns elementos do seu partido, em comparar gestões orçamentais, que, aliás, foram feitas, em grande parte, por membros do seu partido... Não vou agora citá-los porque creio que não vale a pena, mas isso foi característico de determinadas épocas e de determinados governos. V. Ex.a sabe bem que não se pode comparar o incomparável!... Realmente o que é incomparável é, efectivamente, a grande abundância e prosperidade que, por sorte e abençoada sorte, porque ela também é precisa -, acompanhou os governos do Prof. Cavaco Silva. Isso já foi dito e redito várias vezes e é conhecido. Portanto, comparar os governos do Prof. Cavaco Silva com aqueles em que o País andava de mão estendida a recorrer ao Fundo Monetário Internacional - e foi devido à acção do seu partido que não se recorreu quando devia, o que agravou, de uma forma lamentável, a situação financeira é pretender comparar o incomparável. Quando um ministro do CDS, Dr. Morais Leitão, quis concluir um acordo com o Fundo Monetário Internacional, os elementos do PSD impediram-no e isso provocou a situação terrível a que tivemos de recorrer algum tempo depois.Vozes do PS: - É verdade!O Orador: - Sr. Deputado, isso é conhecido, é sabido, portanto não vale a pena voltarmos a esse tema porque V. Ex.a conhece-o muito bem!
Sr. Deputado Rui Carp, V. Ex.a ainda me vem falar em juros de mercado a propósito da dívida pública?... É preciso um pouco de decoro nestas matérias, Sr. Deputado! Isso foi uma afirmação que se fez aqui e que não era verdadeira! V. Ex.a sabe isso muito bem. Nós esperamos que daqui para a frente ela seja verdadeira, mas até aqui não o foi.
Em relação às questões colocadas pelo Sr. Ministro, tenho de confessar que vou responder-lhe com grande dificuldade.
Pergunto-lhe uma coisa: se realmente o critério que VV. Ex.as queriam consagrar era o do saldo primário por que é que foram lá por uma via que eu considero ínvia? Foram para o critério da despesa efectiva/receita efectiva, isto é, para o critério do património de tesouraria e depois puseram-lhe lá uma exclusão: «excluindo os juros da dívida». Os juros da divida são, pois, despesas efectivas. Ora, eu suponho que V. Ex.a está certo em relação ao primeiro critério, que é o do património de tesouraria, que
3154 I SÉRIE - NÚMERO 92pode ser realmente mais correcto do que o critério do orçamento corrente, mas quanto a excluir o serviço da dívida da despesa efectiva a equilibrar com a receita efectiva, Sr. Ministro, isso parece-me que não é muito correcto e que não permitirá que venha a ser reflectido, mais correctamente, o peso da divida pública sobre a economia. Se V. Ex.a contrair uma dívida para pagar juros e se os pagar às taxas correntes de mercado, suponho que isso será, efectivamente, menos correcto.
Confesso, porém, que o Sr. Ministro nesta matéria é mestre e eu nunca fui mestre de V. Ex.a nesta matéria. Há aqui uma desigualdade, um défice bastante acentuado.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, apenas para que conste, o PS cedeu 2,8 minutos do seu tempo ao CDS, portanto a correcção irá agora ser feita.
O Sr. Ministro das Finanças pediu a palavra para que efeito?O Sr. Ministro das Finanças: - Para uma intervenção, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Antes de dar a palavra ao Sr. Ministro, eu gostaria de dizer o seguinte: para além da intervenção do Sr. Ministro, ainda lemos uma do Sr. Deputado Rui Machete.
Olhando para os quadros, podemos verificar que este debate irá terminar um pouco antes das 19 horas e 30 minutos. Portanto, creio que os Srs. Deputados que estão, neste momento, reunidos em comissão poderiam começar a ultimar os seus trabalhos, deslocando-se para o Plenário, por forma a procedermos as votações que estão agendadas para hoje.
Para uma intervenção, tem, pois, a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Refuto a afirmação do Sr. Deputado Nogueira de Brito de que não foi meu mestre. Foi, efectivamente, meu querido mestre e colega. Aprendi bastante com V. Ex.a, pelo que espero que ainda hoje isso seja visível em algumas das afirmações que faço.
Mas, Sr. Deputado, há-de desculpar-me que lhe diga que nesta matéria se coloca um problema de definição, uma vez que, tecnicamente, desconheço essa ideia que expressou sobre o património de tesouraria. Não conheço esse conceito e penso que é rigorosamente irrelevante para esta matéria.
Em meu entender, o que é relevante para a acumulação de dívida pública, em termos relativos, é o saldo primário que corresponde exactamente às receitas menos as despesas, excluindo os juros. É apenas isto e acabou! Se quiser, pode até considerá-lo como um conceito matemático.
Se me dissesse que seria melhor termos um saldo primário mais alto como sabe, neste momento, temos um excedente - ou que seria melhor termos menos dívida pública ou menos juros, dir-lhe-ia: «Obviamente... Deus queira!» Mas, agora, esta discussão não compreendo! Acredite- ou não no meu conhecimento económico sobre esta matéria, e se não acredita poderei utilizar vários argumentos mais e tentarei citar-lhe até alguns dos mestres nesta matéria e ainda citar-lhe de cor a equação da matéria, o que é um bocadinho aborrecida, porque tem várias diferenciais. Penso que o saldo primário é o que interessa, pois é o saldo sem juros... acabou!O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, em tempo cedido pelo PS, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Ministro, nesta matéria, V. Ex.a até podia ser dogmático se estivesse a discutir só comigo, pois eu acredito no senhor. Tenho admiração pelo seu saber e experiência, convivi com V. Ex.a no exercício de alguns cargos e tive ocasião de apreciar os seus conhecimentos e a seriedade com que faz a abordagem das questões, mas estamos aqui a discutir politicamente e, a este nível, V. Ex.a vai desculpar-me, mas o dogmatismo não serve e a equação - devo confessar-lhe -, realmente, também não me adiantava muito.Risos do PS e do PCP.De facto, confesso francamente que a equação não me esclarecia, mas também não serve de nada ficar com a equação no bolso. V. Ex.a diz: «Eu não conheço isso do património de tesouraria...» Está bem, mas a lei diz: «as receitas efectivas têm de ser, pelo menos, iguais às despesas efectivas», e este é que é o grande critério, o «tal» do professor da Faculdade de Direito, Prof. Sousa Franco, pois como até o Sr. Deputado Rui Carp sabe no Instituto Superior de Economia a cadeira de Finanças foi sempre estudada por manuais elaborados por professores da Faculdade de Direito; aliás, até o Sr. Deputado Rui Carp foi aluno do Prof. Sousa Franco...O Sr. Rui Carp (PSD): - Não. Fui aluno de outro!O Orador: - Ah, foi do Prof. Teixeira Ribeiro, está bem!
De facto, a lei diz isto, e este é que é o tal critério do património de tesouraria' «Receitas efectivas iguais a despesas efectivas.» Depois, a lei diz ainda: «[...] excluindo os juros de dívida pública». É um acrescento, não é o cerne do critério, pois podia não excluir.
Deste modo, como eu, aliás, já disse aquando da minha intervenção, a lei conduz ao critério do saldo primário, mas fá-lo entre vírgulas, Tão conduz por uma estrada directa e rectilínea.
V. Ex.a, Sr. Ministro, diz: «O que interessa é o saldo primário...» Bom... devo dizer-lhe que aceito o seu dogmatismo e acredito em V. Ex.a; simplesmente, num país onde se avolumam os juros, realmente, continuará a ser válido esse critério? Mas, Sr. Ministro, acredito em V. Ex.a, quando diz que o que interessa é o saldo primário, é lermos o orçamento primário equilibrado... Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, fico muito grato por V. Ex.a me conceder a palavra, mas não a solicitei.O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, faz parte do rito, mas se V. Ex.a não deseja responder...O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, de facto, devo confessar que tenho uma experiência moderada do Regimento e do rito, mas, desde já, aproveito para dizer ao Sr. Deputado Nogueira de Brito que agradeço muito a profissão de fé que fez e permitia-me só colocar esta questão, sob a forma de um teorema ou de
29 DE JUNHO DE 1990 3155um silogismo, se quiser se a preocupação é a dívida pública, isto é, o seu peso relativo, e se a definição do saldo primário é esta, então o que interessa é o saldo primário.
Trata-se, assim, de um problema de lógica em que o Sr. Deputado Nogueira de Brito me é muito superior, pois este tipo de problemas já transcende a minha capacidade limitada.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete, que dispõe de 13,1 minutos.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Estamos hoje a discutir as propostas e os projectos de lei relativos à Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e, simultaneamente, as propostas de lei que estabelecem normas relativas à regularização de operações de tesouraria e o regime jurídico das operações de tesouraria, respectivamente, e até pela maneira como o debate tem decorrido, demonstra, por um lado, que se trata de uma matéria extremamente importante e, por outro lado, um largo consenso quer da maioria, quer da oposição, quer do Governo, nestas questões que, apesar do seu tecnicismo, são de importância transcendente.
Já foi aqui, aliás, sublinhado que a Lei de Enquadramento Orçamental, não sendo uma lei orgânica, é uma lei materialmente constitucional e, hoje, mais do que nas anteriores versões da Constituição, o artigo 109.o sublinha claramente a sua superioridade ao referir que ela há-de reger, em termos concretos, a forma como as leis do Orçamento hão-de ser organizadas, votadas e executadas.
Muito sucintamente, nesta minha intervenção, vou tomar como base a proposta de lei n.o 152/V e só naqueles pontos em que há divergências é que vou fazer menção aos projectos de lei apresentados pelo Partido Socialista e pelo Partido Comunista. E se assim procedo não é por lhes dedicar menor atenção, mas apenas porque me facilita a exposição.
Na exposição de motivos da proposta de lei referida, diz-se que a sua apresentação - e, no fundo, a discussão que estamos a ter - se justifica por duas razões próximas, que me permito sublinhar em primeiro lugar, pela revisão de 1989, cuja alteração da matéria orçamental foi a primeira medida normativa da reforma orçamental e da contabilidade pública e, em segundo lugar, pela publicação da Lei de Bases da Contabilidade Pública, que constitui a pedra angular desta reforma orçamental.
Naturalmente, tendo em conta estes propósitos e em que medida se traduziram nos projectos de articulado, deveremos ainda tomar em consideraçâo e cotejar o novo texto da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado com a Lei n.o 40/83, de 13 de Dezembro, ainda em vigor, e ter ainda em consideração os contributos do Decreto-Lei n.o 80/TV, aprovado pela Assembleia da República em 28 de Abril de 1987, que não chegou a entrar em vigor por ter sido objecto de uma fiscalização preventiva da constitucionalidade por parte do Tribunal Constitucional, que veio a considerar inconstitucionais dois números de um artigo daquele decreto-lei, e que, depois, tendo sobrevindo a dissolução da Assembleia da República, antes daquele órgão de soberania ter podido reapreciar o diploma, perdeu a possibilidade de ser discutida.
No que respeita ao sistema financeiro, a segunda revisão constitucional, de 1989, trouxe duas novidades principais: a consagração da figura do programa orçamental da competência do Governo no que se refere ao poder de introduzir alterações ao Orçamento, durante a sua execução, no âmbito de cada programa orçamental uma grande inovação, de grande monta e importância -, e ainda, no artigo 108.o, n.o 4, da Constituição, veio a introduzir a indicação de que a proposta orçamental deve ser acompanhada de um elenco alargado de relatórios que - acrescenta-se ao anterior enunciado pela Constituição- incluem a previsão da evolução dos principais agregados macroeconómicos com influência no Orçamento, a evolução da massa monetária e suas contrapartidas, as transferências orçamentais para as regiões autónomas, as transferências financeiras entre Portugal e o exterior com incidência na proposta de orçamento e ainda os benefícios fiscais e a estimativa da receita corrente.
Com relevância ainda em matéria orçamental, houve uma outra inovação no que respeita ao Banco de Portugal, visto que passou a dizer-se no preceito respectivo que aquele, «como banco central, tem o exclusivo da emissão de moeda e colabora na execução das políticas monetária e financeira, de acordo com a Lei do Orçamento, os objectivos definidos nos planos e as directivas do Governo». Ao introduzir-se o inciso «a Lei do Orçamento» no primeiro lugar da hierarquia das orientações e ao colocar-se a colaboração na execução das políticas monetária e financeira antes da enunciação dos parâmetros que devem gerir essa cooperação, quis o legislador constitucional de uma maneira inequívoca sublinhar a maior autonomia e a importância que devem ser atribuídas ao Banco de Portugal, no que se reporta a todo o sistema financeiro, incluindo o Orçamento e a sua execução.
Sabemos, aliás, que agora, por iniciativa do Governo, vai ser publicado um decreto-lei, cujo conteúdo ainda não conheço, mas o porta-voz do Governo sublinhou-o na altura da sua aprovação, que dá maior relevância à autonomia do Banco de Portugal, solução com a qual nos congratulamos.
No que se reporta à Lei de Bases da Contabilidade Pública, para além do significado que este notável diploma tem para o bom funcionamento do sistema financeiro, importa recordar que, na versão inicial proposta à Assembleia da República, o articulado daquele diploma continha alguns preceitos relativos à Conta Geral do Estado que o aprofundado exame na especialidade, a que se procedeu no seio da Comissão de Economia, Finanças e Plano, com a colaboração empenhada e extremamente útil do Governo e dos seus técnicos, dos técnicos da Administração Pública, revelou ser mais apropriado regular na nova Lei de Enquadramento Orçamental, o que é, aliás, o que agora é feito.
No que se reporta aos princípios da unidade e da universalidade, preceitos e afirmações com que, obviamente, se está de acordo e que já vêm, de resto, da anterior lei, valerá a pena ponderar se no artigo 3.o, n.o 2, não deverão incluir-se as sociedades de capitais públicos e as sociedades de capitais maioritariamente públicos. É uma proposta que vem do texto socialista e que merece ser considerada. É que, como sabem, o processo das privatizações - e não só! - levará a transformar parte substancial das empresas públicas em sociedades de capitais públicos e em sociedades de capitais maioritariamente públicos, e justificar-se-á incluir, num mapa anexo, as indicações sobre o sector empresarial do Estado no seu