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RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEImporta salientar que de acordo com a legislação em vigor, as eSF devem prestar seis meses de serviço público ao Estado, sendo os restantes seis meses dedicados ao serviço normal, a coordenar pela entidade detentora das referidas equipas. Com base nos dados dos relatórios públicos divulgados pelo ICNF referentes ao período de 2011 a 2015, verifica-se que a média de área intervencionada anualmente por equipa para a gestão de combustíveis no âmbito do serviço público é baixa (aproximadamente 20 ha), o mesmo acontecendo com a atividade de vigilância e supressão de incêndios florestais a qual, com base nos únicos dados disponíveis até 2015, se situou apenas nos 57 dias. Apesar dos quase 20 anos de existência do Programa de Sapadores Florestais e dos indicadores da situação das eSF apresentados ems diversos relatórios e documentos produzidos por organismos públicos bem como pelas recomendações da Assembleia da República nas várias legislaturas, os problemas de fundo quanto ao funcionamento, número de equipas, estrutura e condições laborais e formativas dos Sapadores Florestais continuam por resolver. Recomendações • É essencial a criação do estatuto profissional dos sapadores florestais no continente, à semelhança do que acontece na Região Autónoma da Madeira, (Decreto Legislativo Regional n.o 17/2018/M, de 20 de agosto), visando a reestruturação das equipas existentes e das que venham a ser constituídas; • Para melhorar o desempenho das eSF o ICNF deve assumir a sua função de coordenação e de fiscalização do efetivo trabalho de prevenção estrutural das eSF, com um serviço de proximidade junto das entidades, técnicos de acompanhamento e das próprias equipas e em especial nos grandes incêndios rurais. Por outro lado, deverá garantir a publicação anual do relatório de atividades do Programa de Sapadores Florestais; • O ICNF deverá organizar o serviço público das eSF com base num plano plurianual para o cumprimento dos objetivos para os quais estas equipas foram criadas, monitorizando eficazmente as suas atividades; • Devem ser promovidos salários condignos e uniformes, de acordo com a elevada exigência física requerida, bem como a alta responsabilidade e riscos das funções desempenhadas, evitando-se a elevada rotatividade dos elementos e a sua falta de estabilidade e qualificação técnica. Sugere-se que o salário seja no mínimo o estabelecido no anterior Decreto-Lei n.o 94/2004, de 22 de abril (na alínea a) do artigo 11.o). Paralelamente, em relação aos técnicos de acompanhamento das eSF, deverão assumir funções operacionais conforme o estabelecido na Proposta Técnica de PNDFCI (2006); 27
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE• Deve ser feito um esforço adicional para garantir o cumprimento das metas traçadas em termos de equipas formadas, designadamente as 500 eSF, devendo-se cumprir a meta da criação de 20 eSF por ano. 4.2 Entidades associadas à vigilância, deteção e fiscalização 4.2.1 Guarda Nacional Republicana (GNR) A participação da Guarda Nacional Republicana (GNR) no sistema faz-se, principalmente, no assegurar a coordenação das atividades de fiscalização, vigilância, e deteção (o segundo pilar) através do seu dispositivo territorial e em especial através das suas valências do Serviço de Proteção da Natureza e Ambiente (SEPNA) que integra o corpo de Guardas Florestais (GF), do Grupo de Intervenção de Proteção e Socorro (GIPS) e também da Rede Nacional de Postos de Vigia (RNPV). As ações de vigilância e deteção compreendem: • A vigilância fixa através da Rede Nacional de Postos de Vigia (RNPV), cujo processo de recrutamento de pessoal para garantir o funcionamento dos postos é da responsabilidade da GNR. Garante o início do funcionamento da rede nacional de postos de vigia (RNPV) em 2 (dois) momentos: a rede primária em 15 de maio e os restantes postos em 1 de julho; • A vigilância móvel efetuada a partir de patrulhamentos auto, moto e a cavalo, contribuindo para esta atividade todo o dispositivo da GNR bem como outras entidades, nomeadamente Sapadores florestais e militares das Forças Armadas; • A videovigilância, através de sistemas vídeo que permitem a recolha e tratamento de imagens. Este sistema funciona ainda em poucos distritos do centro do País existindo uma complementaridade com a RNPV, constituindo-se com uma excelente ferramenta de monitorização dos diferentes teatros de operações em tempo real; • No âmbito da fiscalização a GNR procede a ações gerais que visam verificar o cumprimento das medidas de prevenção, proteção e execução previstas no SNDFCI, em particular: • Na gestão de faixas de combustíveis nas redes primária, secundária e terciária; • No uso de fogo para queimas, queimadas e outras práticas; • No acesso a circulação e permanência em determinados espaços; • Na utilização de maquinaria e equipamento em trabalhos específicos ou outras atividades. 28
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEDe acordo com a DON2, a GNR, na sua função de coordenação das ações de prevenção, vigilância, deteção e fiscalização, disponibiliza informação permanente de apoio à decisão ao Comando Nacional de Operações de Socorro (CNOS) e aos Comandos Distritais de Operações de Socorro (CDOS) através dos seus Oficiais de Ligação, colocados naquelas estruturas. Efetua a coordenação das ações de prevenção operacional através da constituição de uma equipa designada por EMEIF (Equipa Municipal de Exploração de Informação Florestal), a funcionar junto de cada CDOS, nos níveis de maior empenhamento. Disponibiliza diariamente ao respetivo CDOS a carta de meios, nomeadamente com a indicação dos efetivos prontos para intervenção e sua localização, no âmbito da deteção e combate a incêndios florestais. Adicionalmente, compete ao SEPNA proceder à validação dos incêndios florestais, validando áreas ardidas, investigar causas dos incêndios e introduzir os dados respetivos no sistema de gestão de informação de incêndios florestais (SGIF). O SEPNA aumentou no corrente ano a sua capacidade instalada com 100 novos elementos e perto de meia centena de novas viaturas. Para além das competências da GNR no âmbito do 2.o pilar, esta instituição acaba por exercer atividades nos 3 pilares, nomeadamente através da realização de ações de sensibilização um pouco por todo o país, através do SEPNA e do GIPS isto no 1.o pilar, enquanto no 3.o pilar têm uma ação decisiva no ataque Inicial e no ataque ampliado através do GIPS. Durante o ano de 2018, o GIPS foi reforçado na sua capacidade bem como foi alargado o espetro da sua missão, com um aumento do seu efetivo em mais 500 militares e renovação de uma parte significativa dos seus meios, entre viaturas e equipamentos de proteção individual. O GIPS passou a guarnecer todas as equipas helitransportadas nos 18 distritos do país, operando os 40 meios aéreos instalados nos 39 centros de meios aéreos, reforçando assim a sua capacidade no Ataque Inicial (ATI), bem como em Ataque Ampliado (ATA) passou a constituir GRUATA (Grupos de Ataque Ampliado) com capacidade de mobilização em todo o território. Já no final do corrente ano os GIPS evoluiu da sua condição de Grupo para uma nova unidade especializada na GNR, de competência nacional, designada por Unidade de Emergência de Proteção e Socorro (UEPS) comandada por um oficial general. A GNR exerce, ainda, missões de: • Isolamento de áreas em zonas e períodos críticos; • Restrição, condicionamento da circulação e abertura de corredores de emergência para as forças de socorro; • Escolta e segurança de meios dos bombeiros no TO ou em deslocação para operações; • Apoio à evacuação de populações em perigo. 29
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE Recomendações Internas à instituição GNR: • O aumento da eficácia dos sistemas de vigilância e deteção, de aviso e alerta e a implementação de um sistema de aviso global; • Um maior incremento na formação aos elementos que guarnecem os postos de vigia; • A redefinição de áreas de território coberta por postos de vigia (PV) existentes e, considerando os recursos tecnológicos disponíveis, assegurar uma correta e eficaz gestão da RNPV em complementaridade com as redes de videovigilância já em funcionamento em alguns distritos; • Aquisição de hardware e software para os sistemas de informação e de webservice e a sua interoperabilidade com outros sistemas de informação externos; • Suficiente capacitação técnica dos elementos da GNR para que a legislação de gestão de combustíveis seja corretamente aplicada;  • A efetiva concretização dos trabalhos de gestão de combustível nas redes viária. Recomendações externas à instituição GNR: • A melhoria da intervenção da UEPS na utilização do fogo para a gestão de combustível; • Atempada disponibilidade de informação e a sua correta interpretação como variáveis fundamentais para análise do risco e para adoção de medidas preventivas adequadas; • Uma melhor articulação com os media na comunicação das orientações e avisos às populações no âmbito da proteção e socorro, bem como com as redes sociais; • O envolvimento do cidadão como ator fundamental no âmbito da proteção civil, sendo essencial que lhe seja disponibilizada informação em tempo útil, de forma a evitar comportamentos de risco e assim facilitar a adoção de medidas de autoproteção. 4.2.2 Polícia Judiciária (PJ) A colaboração da Polícia Judiciária (PJ) está prevista, no âmbito da coordenação das suas ações e meios, na disponibilização permanente de informação de apoio à decisão ao CNOS. A colaboração da PJ está também prevista, nos termos da lei, quando a gravidade da situação assim o exija. A PJ tem igualmente competências na investigação de incêndios sempre que haja suspeita de dolo, ou existam danos pessoais ou materiais avultados. 30
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE Recomendações • Que sejam dados à PJ recursos para poder alargar a sua atuação na dissuasão do uso doloso do fogo e no apuramento de causas de um número mais vasto de ocorrências, em articulação com outras entidades, nomeadamente com a comunidade científica; • Que a PJ prossiga e alargue a investigação que vem realizando, de caraterização dos agentes de crime de incêndio, para suportar campanhas de prevenção e dissuasão. 4.2.3 Polícia de Segurança Pública (PSP) A colaboração da Polícia de Segurança Pública (PSP) é solicitada, nos termos da lei, de acordo com os planos de envolvimento aprovados ou quando a gravidade da situação o exija. Durante os períodos críticos, a pedido da autoridade competente e na sua área de competência territorial, exerce, de acordo com a DON2, "missões de condicionamento de acesso, circulação e permanência de pessoas e bens no interior de zonas críticas, bem como missões de fiscalização sobre o uso de fogo, queima de sobrantes, realização de fogueiras e a utilização de foguetes ou outros artefactos pirotécnicos". Também de acordo com a DON2, a pedido do Comandante Operacional Distrital ou do Comandante das Operações de Socorro, a PSP executa outras missões no âmbito da proteção civil como a abertura de corredores de emergência para as forças de socorro, a escolta e segurança de meios dos bombeiros no teatro de operações ou em deslocação para operações, ou o apoio à evacuação de populações em perigo. Recomendações Atendendo à crescente preocupação dos incêndios rurais que se desenvolvem na interface urbano-florestal, seria recomendável envolver esta força, na área da sua competência territorial, no reforço da fiscalização sobre o uso indevido do fogo; Julgamos ainda que a PSP poderá ser mais integrada, desde logo através dos oficiais de ligação que estão afetos aos diferentes Comandos, retirando daí vantagens no âmbito dos sistemas de apoio à decisão. 4.3 Entidades associadas ao combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio 4.3.1 Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) A Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) tem, a nível do território nacional, a responsabilidade relativamente a todas as ações de “planear, coordenar e executar a política de proteção civil nos domínios da prevenção e reação a acidentes graves e catástrofes, da proteção 31
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEe socorro às populações, da superintendência da atividade dos bombeiros e do planeamento e coordenação civil de emergência em situação de crise ou de guerra, dirigir o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro e acautelar o cumprimento do Sistema de Gestão de Operações. À ANPC compete ainda manter sistemas de informação de uso em proteção e socorro.” A ANPC é superiormente dirigida por um presidente, dependente do ministro da Administração Interna, assistido pelas divisões de Apoio Jurídico, de Desenvolvimento Organizacional e Relações Internacionais e de Comunicação e Sensibilização. Integram, até 2019, a estrutura da ANPC: • 4 Direções nacionais: de Planeamento de Emergência, de Bombeiros, de Recursos de Proteção Civil e de Auditoria e Fiscalização; • 1 Comando Nacional de Operações de Socorro; • 5 Agrupamentos Distritais de Operações de Socorro; • 18 Comandos Distritais de Operações de Socorro. Em 25 de março de 2003 pela fusão do Serviço Nacional de Bombeiros, do Serviço Nacional de Proteção Civil e da Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais, foi criado o Serviço Nacional de Bombeiros e Proteção Civil. Este serviço evolui em 1 de abril de 2007 para Autoridade Nacional de Proteção Civil. A ANPC tem-se mantido com a mesma designação, contudo avocando sucessivas competências determinantes para a dimensão desta Autoridade. Em abril de 2012 o Planeamento Civil de Emergência passou da Defesa para a ANPC e em maio de 2013 avocou todas as competências da Empresa de Meios de Aéreos do Estado, tendo tido, uma vez mais, que alterar a sua lei orgânica. A ANPC constitui uma entidade com grande relevância no sistema nacional de defesa da floresta contra os incêndios que, no entanto e por motivos diversos, tem sofrido muitas alterações na composição da sua liderança e dos seus quadros. Também agora a estrutura da ANPC está em mudança, não sendo conhecida ainda a forma definitiva que irá assumir, pelo que a presente análise será sempre parcelar e poderá tornar-se desatualizada a curto prazo. 32
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEFigura 8. Evolução histórica da ANPC. Fonte: ANPC Os recursos humanos da ANPC foram sempre limitados, em face da multiplicidade e dimensão das tarefas que tem de desenvolver, dado que a ANPC atua em funções de planeamento, gestão e coordenação de recursos, por vezes dependentes de outras entidades. É exemplo disso a intervenção no âmbito dos incêndios florestais, em que a ANPC dispõe de uma estrutura de coordenação – os Comandos Nacional, Regionais e Distritais – e uma Força Especial de Bombeiros (FEB), mas a atuação no terreno é realizada por agentes que dependem de outras entidades, como é o caso dos Bombeiros, da GNR e das FFAA. No caso dos Bombeiros, existe uma relação muito importante com as estruturas da ANPC, mas reconhecem-se dificuldades entre a ANPC e as estruturas representativas dos Bombeiros nessa articulação, em particular nos grandes incêndios florestais. Tem havido por vezes a reivindicação, por parte da LBP, da existência de um Comando próprio dos Bombeiros. No entanto, essa hipótese não pode ser confundida nem colidir nunca com o princípio consagrado do Comando Único, que é determinante para a segurança e o sucesso das operações, em particular nas cada vez mais exigentes e complexas operações de proteção e socorro. O princípio do Comando Único estabelece que a cada momento há um e só um elemento a comandar uma qualquer operação, e a cadeia de comando está bem definida na legislação, consagrando o SIOPS qual o nível de comandamento para cada uma das fases do evento. Assim, deverá, por isso, continuar sempre a ANPC a assegurar, entre todos os agentes de proteção civil, a necessária cadeia de comando, aplicando-se em qualquer das fases da operação o princípio do comando único. 33
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTENo rescaldo a ANPC solicita aos CB e às forças intervenientes nas fases de supressão, que realizem as operações de rescaldo, com o apoio de ESF, UM e FFAA, sendo a extinção declarada pelo Comandante das Operações de Socorro, sob a linha de direção, comando e controlo da ANPC, após verificação de todos os setores, linha perimetral e pontos críticos identificados. No que respeita à Segurança das populações a ANPC executa, juntamente com o INEM e as FFAA, localmente, ações de suporte a operacionais e a populações afetadas. Na Avaliação pós -evento a ANPC participa no encontro anual de aprendizagem e ciclos de melhoria onde se apresentam as lições aprendidas, promovido pela AGIF e, em situações de exceção, elabora relatório conjunto com ICNF e GNR, que é divulgado junto da comunidade de prevenção e supressão de incêndios, com recolha de elementos das forças e entidades participantes, num processo de lições aprendidas. Na recuperação pós-fogo a ANPC elabora, em conjunto com as CM, em relação de pessoas e bens as perdas apuradas em consequência direta do incêndio rural, e das ações previstas para redução da vulnerabilidade dos elementos expostos e comunica à AGIF. Finalmente, na coordenação geral do sistema, a ANPC participa, juntamente com o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF), a Guarda Nacional Republicana (GNR), e o Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA) no Conselho de Coordenação da AGIF. Recomendações • É desejável que a remodelação da ANPC fique concluída prontamente, a fim de não perturbar a preparação do dispositivo para o ano de 2019. Para tal devem ser superadas as dificuldades previstas na regularização da situação contratual de alguns dos seus agentes e na contratação de pessoas qualificadas para exercer os diversos cargos previstos e as múltiplas funções que se encontram atribuídas à ANPC; • A ANPC deveria realizar um maior esforço para formar, qualificar e manter os seus quadros, dado que não é fácil encontrar pessoas com as qualificações e experiência requeridas para o exercício destes cargos, ponderando a conveniência de substituir ou manter em serviço pessoas com provas dadas, para assegurar a estabilidade do sistema; por outro lado deveria de dispor de critérios muito exigentes para a escolha e nomeação de novos Comandantes; • Na linha dos atuais programas "Aldeia Segura" e "Pessoas Seguras" sugere-se que à ANPC venha a ser atribuído um papel mais ativo no âmbito da prevenção e sensibilização, dada a sua presença no território e os recursos humanos e técnicos de que dispõe ou que pode mobilizar. Dispondo de uma Divisão de Planeamento e Análise do Risco, é 37
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEreconhecido que a ANPC tem produzido materiais relevantes para a sensibilização da população em geral e da população escolar em particular; • Dado o papel central que a ANPC desempenha em todas as fases, mas em especial na preparação e na execução da resposta, é importante que realize a integração na nova estrutura organizativa do sistema, a fim de não ocorrerem situações de rotura ou de falta de articulação, em especial em crises de maior gravidade. A articulação com as Associações Humanitárias de Bombeiros e Corpos de Bombeiros é objeto de proposta específica no final. 4.3.2 Corpos de Bombeiros (CB) e Associações Humanitárias de Bombeiros (AHB) Em Portugal, a base da organização do socorro às populações está alicerçada em Corpos de Bombeiros (CB), sedeados em todo o território do Continente, bem como na grande maioria dos municípios das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira. É assim há séculos, ao longo de sucessivos períodos da história do país, nas suas múltiplas dimensões políticas. Refletir os Bombeiros em Portugal é um exercício complexo uma vez que as suas estruturas diferem numa vasta soma de experiências e tradições, que tornam cada corpo de bombeiros numa entidade per si única e genuína. O Decreto-Lei n.o 241/2007 de 21 de junho, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.o 249/2012 de 21 de novembro, que aprovou o Regime Jurídico dos Bombeiros Portugueses, define corpo de bombeiros como “a unidade operacional, oficialmente homologada e tecnicamente organizada, preparada e equipada para o cabal exercício das missões previstas na lei”. Constituindo atualmente uma rede com 442 CB no Continente, este agente determinante do sistema dispõe de um efetivo de 30 744 elementos, aos quais acrescem 257 elementos da Força Especial de Bombeiros, para assegurar as missões que lhes estão legalmente atribuídas, conforme se demonstra no quadro seguinte: 38
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEFonte: ANPC, 2018 Os CB existentes no país têm duas entidades de suporte jurídico: câmaras municipais e associações humanitárias de bombeiros. As câmaras municipais detêm dois tipos de CB: sapadores e municipais. As associações humanitárias de bombeiros possuem CB voluntários e mistos. Relativamente aos CB profissionais, estes são dependentes de uma câmara municipal e são exclusivamente integrados por elementos profissionais, que se designam por sapadores. Quanto aos CB mistos, eles dependem de uma câmara municipal ou de uma associação humanitária de bombeiros e são constituídos por bombeiros profissionais e por bombeiros voluntários, sujeitos aos respetivos regimes jurídicos. No preâmbulo do Decreto-Lei n.o 248/2012 de 21 de novembro, também designado “Regime Jurídico dos Corpos de Bombeiros” é claramente referido que “o papel dos corpos de bombeiros profissionais, mistos e voluntários, no socorro às populações em Portugal é, como é publicamente reconhecido, absolutamente fundamental”. Os corpos de bombeiros de qualquer natureza cumprem mais de 90% das missões de proteção civil em todo o território nacional. Considerando a distribuição geográfica de proximidade em todo o território, os CB são indiscutivelmente os primeiros guardiões das comunidades, a quem os cidadãos recorrem quando sujeitos aos mais variados e diferentes tipos de riscos. 39
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEA questão central que está colocada ao atual modelo de socorro assegurado pelos corpos de bombeiros, baseado em CB voluntários, é a crescente crise de disponibilidade dos voluntários, pelo que a resposta às exigências do socorro quotidiano, revela-se totalmente insuficiente. Este modelo denota enormes fragilidades, tanto na componente associativa, como na componente operacional. Não estando em causa o valor insubstituível do voluntariado e a qualidade técnica e operacional que os bombeiros voluntários hoje possuem, impõe-se uma mudança organizacional na quadríicula do socorro, assente na profissionalização destas unidades operativas, suportada no binómio Municípios-Bombeiros, no quadro das responsabilidades que a Lei confere às Autarquias, quanto à proteção de pessoas e bens. Nesta lógica, a implementação do Centro Municipal de Operações de Socorro, constitui um passo de elevado alcance qualitativo, não só dos corpos de bombeiros existentes nos Municípios, como no âmbito da sua relação com o escalão superior. Obviamente que a viabilidade de todo este processo de mudança e transformação tem como pressuposto a efetiva transferência de recursos financeiros do Orçamento do Estado para os municípios, dado que a proteção civil constitui uma função de soberania, da responsabilidade prioritária do Estado. Quanto à formação e o treino dos elementos que exercem a função, voluntária ou profissional de Bombeiro, assume especial relevância a missão da Escola Nacional de Bombeiros. Esta instituição deve ser valorizada, visando a sua evolução futura para uma unidade de formação avançada tanto para os bombeiros portugueses, como para outros agentes do sistema de proteção civil. Nesta matéria e considerando que a missão e os riscos são idênticos, está demonstrada a necessidade de uniformização das carreiras dos bombeiros sapadores, municipais e voluntários, bem como dos seus referenciais de formação. Em suma, no quadro atual, só a superação das debilidades identificadas no modelo predominante da estrutura de socorro, poderá criar condições para a mudança organizacional dos CB e construir os bombeiros do século XXI, baseados na convergência entre desempenhos voluntários com verdadeira competência profissional e desempenhos profissionais com sensibilidade voluntária. Como observámos ao longo deste texto, a base da organização do socorro em Portugal, assente no modelo atual de voluntariado, está a abrir brechas e apresenta enormes fragilidades, com acentuados défices na resposta operacional em muitos corpos de bombeiros. 40
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTENo processo de evolução da estrutura de socorro confiada aos bombeiros, tem de se ter em consideração a grande heterogeneidade e a idiossincrasia, que caracteriza os CB de Portugal, quanto à natureza histórica, idade, tipologia, evolução e grau de desenvolvimento. Trata-se de um setor que se fez a si próprio por demissão do Estado durante vários anos, continuando a conviver sentimentos de associativismo e de puro voluntarismo com outros já de grande profissionalismo e carácter técnico-profissional. O voluntariado, consciente, autêntico e com espírito profissional, não está, nem poderia estar, em causa e tem ainda força suficiente e bastante para se revigorar e reinventar, sem exageradas exaltações do passado que tendem a valorizar as qualidades e a esquecer os defeitos. É certo que hoje existem sérias preocupações quanto à continuidade do fluxo de voluntários, mormente em zonas de menor desenvolvimento, devido às alterações demográficas e socioeconómicas que atravessam a sociedade portuguesa. Porém os corpos de bombeiros continuam a ter enorme potencial, tanto do ponto de vista da participação cívica como de prestação de serviço público. Os jovens disponíveis atualmente para servir nos bombeiros não são, como eram, maioritariamente assalariados rurais, agricultores ou operários de uma sociedade agrícola ou industrial. São jovens de uma sociedade de comunicação, com outras aptidões e qualificações, ou seja, já não é possível ter jovens (homens e mulheres) do século XXI, com o mesmo nível e perfil de escolaridade, formação, disponibilidade, estilos de lazer e de atividades sociais que tinham os jovens dos anos 60 ou 70 do século passado. Os cidadãos, no seu conjunto, são o maior recurso do voluntariado. Assim o uso dos meios de comunicação social, a par de um papel mais interventivo dos Municípios (base do sistema de proteção civil, com redobradas responsabilidades legais nesta matéria), além de uma maior pedagogia de exemplo, profissionalismo e cidadania, por parte dos próprios bombeiros, podem decididamente contribuir para o renascer de um voluntariado mais consciente, maduro e moderno. Por outro lado, a educação das crianças nas escolas, designadamente sobre matérias de proteção civil, poderá promover, no futuro, cidadãos mais esclarecidos e potenciadores de uma nova geração de voluntários, removendo, assim, algumas das dificuldades de sensibilização e motivação que hoje se sente. Porém nada deste meritório esforço de promoção do voluntariado, poderá substituir a inadiável e urgente aposta na profissionalização dos corpos de bombeiros do país e na valorização dos bombeiros que neles exerçam a sua missão, através da institucionalização de uma carreira sólida e motivadora, bem como remunerações dignas e justas. 41
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTENos últimos 10 anos, os sucessivos Governos têm investido na criação de Equipas de Intervenção Permanente (EIP) nos corpos de bombeiros voluntários, numa parceria entre a ANPC e os respetivos municípios, suportando cada uma das partes 50% do custo das referidas equipas, compostas por 5 elementos, para trabalharem 8 horas, de segunda a sexta-feira. Depois de uma fase transitória que estabilizou a dificuldade de resposta ao socorro, detetado num elevado número de corpos de bombeiros, este modelo revela-se hoje insuficiente para garantir a adequada cobertura de socorro às populações em todo o território nacional, nas 24 horas dos 365 dias do ano. Para a clarificação da organização do socorro do século XXI e na sequência do que referimos ao longo deste relatório é chegada a altura de refletir a organização da quadrícula de corpos de bombeiros, como pilar do sistema de proteção civil em Portugal, no suporte “infraestrutural” da segurança e socorro das comunidades. Recomendações • Criar um programa nacional de promoção e incentivo ao voluntariado nos corpos de bombeiros voluntários; • Atribuir a classificação de “profissão de risco”, à profissão de Bombeiro; • Desenvolver a celebração dos contratos de desenvolvimento previstos no artigo 33.o da Lei n.o 32/2007 de 13 de agosto, enquanto instrumento de apoio às associações humanitárias de bombeiros em áreas específicas, no âmbito da prevenção e reação a acidentes; • Criar um modelo de contratos de desenvolvimento a celebrar entre o Estado central e os municípios que detêm corpos de bombeiros próprios, para apoio ao desenvolvimento e sustentabilidade das referidas unidades. 4.3.3 Forças Armadas (FFAA) O apoio das Forças Armadas (FFAA) em funções de proteção civil associadas aos incêndios rurais é solicitada pela ANPC de acordo com os planos aprovados para esse envolvimento. A pedido da ANPC, e de acordo com os planos próprios e disponibilidade de recursos, as FFAA colaboram com: • Meios humanos e materiais para atividades de vigilância e deteção, em coordenação com a GNR, rescaldo e vigilância ativa pós-rescaldo; • Máquinas de Rasto (MR) para combate indireto a incêndios, defesa de aglomerados populacionais e apoio ao rescaldo; 42
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE• Meios aéreos da Força Aérea (FA); • Apoio logístico às forças de combate no TO, nomeadamente infraestruturas, alimentação, água e combustível; • Apoio à evacuação de populações em perigo; • Disponibilização de infraestruturas para operações de meios aéreos, nacionais ou estrangeiros, apoio logístico e reabastecimento de aeronaves ao serviço da ANPC, quando exequível e previamente coordenado; • Disponibilização de meios aéreos dedicados à vigilância, deteção e reporte de incêndios; • Apoio à vigilância e deteção de incêndios aquando da realização de missões regulares da FA. O Exército, a pedido do ICNF, e de acordo com os planos próprios e disponibilidade de recursos, colabora com meios humanos e materiais na construção e manutenção da rede primária de faixas de gestão de combustível e dos acessos em espaços florestais (co)geridos pelo Estado. No que respeita especificamente à Força Aérea (FA) está-lhe atribuído o comando e gestão centralizados dos meios aéreos de combate a incêndios rurais, constituindo uma responsabilidade da FA a gestão dos meios aéreos (quer particulares, como do Estado), bem como a sua manutenção e, ainda, a alocação destes meios. A Marinha apoia igualmente operações de vigilância em áreas costeiras. Recomendações • No caso da FA é necessária a renovação e rejuvenescimento dos quadros técnicos experimentados e redimensionamento dos recursos humanos, face às novas exigências, incluindo tripulantes, pessoal de manutenção, valências técnicas para apoio ao Comando e Controlo e para o interface com a ANPC; • Ainda relativamente à FA, devem-se encontrar alternativas para se ultrapassarem os constrangimentos derivados da perda da capacidade militar da Base Aérea do Montijo; • Uso mais extensivo dos recursos do Exército em apoio logístico, tanto aos operacionais como às populações afetadas, particularmente em eventos de maior gravidade; • Face à necessidade de incrementar a escala de intervenção é desejável uma maior utilização dos recursos mecanizados do Exército em atividades de gestão de combustíveis; • Melhorar o planeamento e a preparação para atividades conjuntas com as restantes entidades do sistema. 43
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 4.3.4 Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) e Direção-Geral de Autoridade Marítima (DGAM) No âmbito da DON2 de 2018 clarifica-se o papel da Autoridade Nacional de Aviação Civil (ANAC) na permanente comunicação com a ANPC fornecendo esclarecimentos técnicos sobre as aeronaves que participam nas operações de proteção civil e enquadrando ações de formação e de sensibilização sobre segurança aérea nessas operações. À ANAC competia também a avaliação dos centros de meios aéreos e o controlo da manutenção das aeronaves do dispositivo bem como o apoio à ANPC no levantamento e determinação operacional dos pontos de “scooping”, associados às aeronaves anfíbias e helicópteros. A partir de 2019 está previsto que a articulação com a ANAC passe a ser direcionada para a Força Aérea Portuguesa, que passará a ter a responsabilidade na gestão dos meios aéreos afetos ao dispositivo de combate aos incêndios rurais. O apoio da Direção-Geral de Autoridade Marítima (DGAM) é solicitado pela ANPC para a coordenação das ações de “scooping” dos aviões anfíbios, para reabastecimento, em espaços jurisdicionais da Autoridade Marítima, de forma a garantir que estas operações decorram com segurança. Para isso, a DGAM deve disponibilizar periodicamente informação georreferenciada sobre os locais passíveis de realizar ações de "scooping" e respetivos tempos de ativação. Não há recomendações específicas para estas entidades. 4.3.5 Agrupamento Complementar de Empresas (AFOCELCA) A AFOCELCA é um agrupamento complementar de empresas do grupo The Navigator Company e do grupo ALTRI que tem por missão apoiar o combate aos incêndios florestais nas propriedades das empresas agrupadas. A AFOCELCA tem uma estrutura profissional, integrando em 2018 o DECIR com 19 unidades de prevenção e vigilância, 3 equipas de combate ligeiro, 26 equipas de combate terrestre e 3 equipas de combate helitransportadas, responsabilizando-se ou prestando apoio à primeira intervenção nas áreas que se encontram sob a sua jurisdição ou na sua proximidade, sempre em articulação com a ANPC. Nos últimos anos a AFOCELCA tem-se integrado cada vez mais no esforço nacional realizado pelo dispositivo proposto em cada ano. Em 2017, a AFOCELCA integrou pela primeira vez um conjunto de analistas de incêndios, quer ao nível estratégico quer ao nível tático, de modo a identificar as regiões de maior risco e alocar atempadamente meios e recursos para eventuais grandes ocorrências. Ao nível tático a AFOCELCA integrou analistas que permitiram no terreno avaliar falhas do sistema e propor 44
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEmelhorias na sua atuação interna. Em 2018, este agrupamento empenhou-se em manter o apoio de um grupo de analistas e integrou o recurso a maquinarias pesadas para combate a incêndios florestais. Destaca-se igualmente, a implementação na AFOCELCA de uma plataforma interna de monitorização do posicionamento e de ações em tempo real das suas brigadas, o que eleva o grau de segurança e aumenta a eficiência na tomada de decisão. Recomendações Recomenda-se que a AFOCELCA mantenha o nível técnico e tecnológico adquirido, bem como a sua partilha, ao nível da capacitação de outros agentes externos ao agrupamento. Considera-se que será positivo para o sistema o esforço para manter a capacidade de uso de ferramentas, com base no conhecimento, metodologias e práticas adquiridas através das brigadas chilenas, pelo que deve ser exigida aos novos elementos que venham a integrar a AFOCELCA o mesmo nível de empenhamento e rigor. Importa também que a AFOCELCA capacite os seus técnicos e operacionais no uso do fogo técnico, quer para a gestão dos combustíveis quer para a supressão. O conhecimento e experiência de elevado nível técnico integrado no combate aos incêndios florestais, adquiridos e testados ao longo dos anos pela AFOCELCA é de vital importância à evolução do SNPC e ao SNDFCI. 4.3.6 Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e Cruz Vermelha Portuguesa (CVP) De acordo com o seu site oficial, o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) é o “organismo do Ministério da Saúde responsável por coordenar o funcionamento, no território de Portugal Continental, de um Sistema Integrado de Emergência Médica, de forma a garantir aos sinistrados ou vítimas de doença súbita a pronta e correta prestação de cuidados de saúde. A prestação de cuidados de emergência médica no local da ocorrência, o transporte assistido das vítimas para o hospital adequado e a articulação entre os vários intervenientes do Sistema são as principais tarefas do INEM. Através do número europeu de emergência - 112, o INEM dispõe de múltiplos meios para responder com eficácia a situações de emergência médica”. De acordo ainda com a mesma fonte, o INEM tem como Missão “Garantir a prestação de cuidados de emergência médica, tem como Visão Ser uma organização inovadora, sustentável, motivadora e de referência na prestação de cuidados de emergência médica e rege-se por Valores de Competência Credibilidade Ética Eficiência e Qualidade”. Em termos organizacionais o INEM é dirigido por um Conselho Diretivo que coordena os serviços centrais e três delegações regionais (Norte, Centro e Sul). A cada Delegação está 45
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEassociado um Gabinete de Coordenação Regional do Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM). De acordo com as estatísticas do site do INEM reportadas a dezembro de 2017, este organismo contava com quatro helicópteros de emergência médica e 657 viaturas terrestres de diversas tipologias estacionadas um pouco por todo o território nacional. O INEM é um agente de proteção civil, de acordo com a Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.o 27/2006; Art.o 46) e, como tal, integra a composição da Comissão Nacional de Proteção Civil (CCPC) e a composição das Comissões Distritais de Proteção Civil (CCDC). No âmbito do Plano Nacional de Emergência de Proteção Civil, o INEM tem como funções: • Coordenar todas as atividades de saúde em ambiente pré-hospitalar, a triagem e evacuações primárias e secundárias, a referenciação e transporte para as unidades de saúde adequadas, bem como a montagem de Postos Médicos Avançados (PMA); • Executar a triagem e o apoio psicológico a prestar às vítimas no local da ocorrência, com vista à sua estabilização emocional e posterior referenciação para as entidades adequadas; • Assegurar um sistema de registo de vítimas desde o Teatro de Operações (TO) até às unidades de saúde de destino; • Garantir a articulação com todos os outros serviços e organismos do Ministério da Saúde, bem como com os serviços prestadores de cuidados de saúde, ainda que não integrados no Serviço Nacional de Saúde. Ao nível dos incêndios rurais o Instituto Nacional de Emergência Médica tem por missão prestar cuidados de emergência médica em ambiente pré-hospitalar às populações (e aos combatentes operacionais) afetadas ou na iminência de serem afetadas por incêndios, proceder ao transporte assistido das vítimas para hospital adequado e articular-se com os vários intervenientes do Sistema Integrado de Emergência Médica (SIEM). Para tal, o INEM possui um Plano Operacional (PLANOP) com vista dar resposta às solicitações de intervenção resultantes dos incêndios rurais. As funções do INEM encontram-se igualmente previstas no Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais. A Diretiva Operacional Nacional n.o 2, de 2018, emitida pela ANPC, refere que, no cumprimento de todas as missões de apoio e assistência no âmbito dos incêndios rurais, o INEM articula-se a nível nacional com o Comando Nacional de Operações de Socorro (CNOS), a nível Distrital com o Comando Distrital de Operações de Socorro (CDOS) e no local da ocorrência com o Comando de Operações de Socorro (COS). O INEM dá sequência às missões solicitadas pelo CNOS, de acordo com as suas disponibilidades. Sempre que solicitado pela ANPC o INEM disponibiliza um Oficial de Ligação ao CCON e disponibiliza um Oficial de Ligação aos CCOD e aos Postos de Comando Operacional (PCO). De acordo com a Diretiva Única de Prevenção e Combate o INEM atua no Processo de Execução de Resposta de 46
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEEmergência Social e Ambiental, juntamente a ANPC e as Forças Armadas, dando o apoio a operacionais e populações afetadas. Muito embora não fosse possível obter estatísticas específicas sobre a intervenção do INEM em incêndios rurais ao longo de um período alargado, podemos tomar como exemplo os incêndios de 17 de junho e 15 de outubro de 2017. Em relação aos incêndios de Pedrogão e Gois, o relatório Comissão Técnica Independente (2017) refere a participação do INEM para dar resposta às necessidades das populações atingidas pelos incêndios e para proporcionar socorro aos operacionais envolvidos nos teatros de operações. No caso do incêndio de Pedrógão Grande o INEM manteve em permanência um oficial de ligação junto do PCO e instalou um Posto Médico Avançado (PMA) junto do mesmo PCO, em Avelar. Para esta ocorrência foram na altura mobilizados 17 meios e 37 profissionais. A atuação do INEM contou com o apoio prestado pelas unidades de saúde locais e pela segurança social e também pelas Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS). No mesmo relatório se refere que não sendo competência do INEM, este prestou auxílio à medicina forense no âmbito da identificação das vítimas mortais nos locais das fatalidades. Já no incêndio de Góis a área médico-sanitária foi igualmente coordenada pelo INEM tendo sido mobilizados 15 meios e 31 profissionais. Tal como no incêndio de Pedrogão foi relevante o apoio prestado pelas unidades de saúde locais, segurança social e IPSS, assim como o forte envolvimento da Cruz Vermelha Portuguesa. No período de 17 a 22 de junho, o INEM teve 458 intervenções diretamente relacionadas com os incêndios de Pedrogão e Gois. Para além da assistência médica, o INEM prestou apoio psicológico a 858 pessoas, com o apoio de psicólogos da Cruz Vermelha Portuguesa, da Policia de Segurança Pública, da Policia Marítima, do Exército e da Câmara Municipal de Gondomar. No que diz respeito aos incêndios de 15 e 16 de outubro de 2017, de acordo com Comissão Técnica Independente (2018) o INEM mobilizou 24 meios e 64 profissionais no primeiro dia e 28 meios e 71 profissionais no segundo. Nos dias 15 e 16 de outubro o INEM assistiu 44 pessoas, incluindo 20 civis e 24 bombeiros. Relativamente aos feridos, o INEM prestou socorro a 67 feridos, que necessitaram de evacuação hospitalar, dos quais 16 graves. O INEM mobilizou equipas para os principais TO, com particular relevância de meios em Oliveira do Hospital, Santa Comba Dão, Lousã, Mortágua e Monção. A atuação do INEM foi articulada com todas as entidades envolvidas através de oficiais de ligação junto dos diversos PCO. No que respeita à Cruz Vermelha Portuguesa (CVP) esta intervém, quando a gravidade da situação o exija, no apoio, socorro e assistência sanitária e social, em coordenação com a ANPC e com os restantes agentes de proteção civil, sempre enquadrada pela respetiva estrutura organizacional de comando. Recomendações • Conferir ao INEM a possibilidade de autorizar a requisição de elementos inseridos nos 47
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEquadros de Corpos de Bombeiros Voluntários; • Melhorar o sistema de comunicações de modo a permitir a localização sem falhas, dos meios envolvidos nos Teatros de Operações (TO); • Melhorar a articulação com a estrutura operacional, de forma a garantir uma eficaz intervenção de apoio às vítimas em cenários extremamente desfavoráveis; • A participação do INEM e da CVP na realização de exercícios promovidos a nível distrital e/ou nacional no âmbito da aplicação do sistema integrado operações proteção e socorro, de forma a adquirir rotinas de empenhamento nestes cenários. 4.3.7 Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA) O Instituto Português do Mar e da Atmosfera, I. P. (IPMA, I. P.), é um instituto público, integrado na administração indireta do Estado, criado através do Decreto-Lei n.o 68/2012 de 20 de março no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, e está atualmente integrado no Ministério do Mar. A sua Lei Orgânica, designadamente no n.o 3 do artigo 1.o, identifica apenas as áreas do mar e da ciência na definição das orientações estratégicas e da fixação de objetivos para o IPMA. No que respeita à gestão dos riscos determina-se na alínea f) do n.o 2 do artigo 3.o a responsabilidade de fornecer avisos especiais antecipados “em matéria de proteção civil relativos a sismos, maremotos, eventos meteorológicos extremos e alterações bruscas das condições do ambiente marinho” sem que contudo haja alguma referência específica aos incêndios rurais. A Lei n.o 76/2017 (de 17 de agosto) atribui a produção e divulgação diária da informação sobre risco de incêndio rural à entidade investida da função de autoridade nacional de meteorologia, atualmente o IPMA. O IPMA disponibiliza informação variada e complementar (ou alternativa) no âmbito da avaliação do risco de incêndio, nomeadamente valores observados e previstos (até três dias) dos seguintes índices: • Índices do sistema Canadiano de Indexação do Perigo Meteorológico de Incêndio (FWI), por estação meteorológica e a respectiva cartografia produzida por interpolação espacial; • Classificação à escala municipal e distrital do perigo meteorológico de incêndio FWI; • Classes de Risco de Incêndio Florestal (RCM) à escala municipal e distrital, uma combinação da classe de perigo FWI com o nível de risco conjuntural que constitui o risco de incêndio oficial que é publicamente difundido e apresenta cinco classes: Classe 1- Risco Reduzido, Classe 2 - Risco Moderado, Classe 3 - Risco Elevado, Classe 4 - Risco Muito Elevado e Classe 5 - Risco Máximo; 48