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enquadramento legal que lhes permita a obtenção do despacho conjunto do Governo3 necessário à ultrapassagem do limite da dívida total – o que pode causar a extinção retroativa do benefício da redução de 30% dos juros vencidos e também a cessão de créditos, implicando a própria redução do plano de pagamentos de (até) 25 para 5 anos, tornando-o insustentável e impossível de cumprir. Assim, é imperioso que, na mesma linha do já excecionalmente acautelado artigo 6.o da Lei n.o 4-B/2020, de 6 de abril, o regime deste artigo 95.o da PL preveja, para tais situações, anecessária habilitação legal à emissão do despacho a que alude o n.o 10 do mesmo artigo, propondo-se que seja aditado um novo n.o 14 àquele artigo com o seguinte teor: “Em 2022, o despacho a que alude o n.o 10 deste artigo pode abranger autarquias locais que até 31 de dezembro de 2021 tenham reconhecidas nas suas contas as dívidas objeto de acordos de regularização de dívidas celebrados até àquela data, podendo ser excecionalmente autorizada a ultrapassagem ou o agravamento do respetivo incumprimento do limite previsto no n.o 1 do artigo 52.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, incluindo a dívida de serviços municipalizados ou intermunicipalizados e de empresas municipais ou intermunicipais.”4. A falta de resposta da PLOE2022 e medidas com impacto negativo4.1. Desde logo, a PLOE2022 não regulariza a dívida de Fundo Social Municipal (FSM) aos Municípios, relativa a cálculos errados do Governo nos anos 2019 (18 M€), 2020 (35 M€) e 2021 (51 M€) – e que ascende a um total de 104 M€! Registe-se que esta regularização é agora ainda mais premente nestes tempos tão complicados, de tantas despesas e desafios e simultânea redução das transferências do OE e também das receitas municipais. 3 Artigo 95.o, n.o 10 – “Nos casos em que, no âmbito da celebração dos acordos de regularização referidos no presente artigo, as autarquias locais reconheçam contabilisticamente dívida que até 31 de dezembro de 2021 não era por elas reconhecida e não relevava para efeitos do limite previsto no n.o 1 do artigo 52.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, incluindo a dívida de serviços municipalizados ou intermunicipalizados e de empresas municipais ou intermunicipais, a ultrapassagem do limite ali previsto, ou o agravamento do respetivo incumprimento, pode ser excecionalmente autorizada mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças, do ambiente e da ação climática e das autarquias locais”.II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________360
4.2. Também nãoinscreve qualquer verba para o ressarcimento das despesas Coviddos Municípios, nomeadamente através do Adicional ao Fundo Social Municipal (FSM).  Tenhamos presente que dos 211,4 M€ validados (só em 2020) como despesa dos Municípios com este combate, permanecem em dívida 156 M€.  Efetivamente, apesar do compromisso do Governo, o único ressarcimento verificado foram os 55 M€ do Fundo de Solidariedade da União Europeia (FSUE), com um limite individual de 150 mil€ por Município e reportados a despesas efetuadas até setembro de 2020. O que significa que os Municípios não foram ainda ressarcidos de, pelo menos, 74% dos valores que se viram obrigados a despender, para combater os efeitos da Covid e, em grande parte, para acorrer às falhas e dificuldades no terreno dos Ministérios da Segurança Social e da Saúde. 4.3. Em matéria de limites de endividamento municipal, a PL não dá resposta a duas situações prementes, a saber:a) Não prorroga a dispensa de aplicabilidade da regra que estabelece que osMunicípios que cumprem o limite total da dívida só podem aumentar, em cada exercício, o valor correspondente a 20% da margem disponível no início de cada exercício (estatuída pela alínea b) do n.o 3 do artigo 52.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro). É imprescindível a manutenção desta prerrogativa – que foi acautelada nos anos 2020 e 2021 pelo artigo 2.o da Lei n.o 35/2020, de 13 de agosto --  para enfrentar a conjuntura de crise, que não só persiste como se encontra agravada pelos efeitos da guerra. b) Não exceciona do limite da dívida total o valor dos empréstimos destinados afinanciamento de investimentos que contribuam para a eficiência energética e para a redução de perdas de água na rede pública municipal, desde que devidamente comprovado por estudos técnicos que os encargos financeiros do empréstimo são inferiores aos ganhos potenciais desses investimentos.  Esta é uma importante medida do domínio da sustentabilidade ambiental, em parte corroborada pelo facto de os fundos do Portugal 2020, destinados ao financiamento da vertente em baixa, terem sido manifestamente insuficientes, muito inferiores à procura manifestada por parte dos Municípios, o que evidencia que há ainda muitas necessidades não satisfeitas. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________361
4.4. A PL não dá qualquer resposta aos gravíssimos constrangimentos trazidos às Autarquias Locais pelo aumento da inflação e da escalada de preços, em particular nas matérias-primas e no setor energético, nomeadamente não acolhendo as seguintes sugestões desta Associação: a) É fundamental voltar asuspender a regra de equilíbrio orçamental, tal comoaconteceu no âmbito da pandemia4. De facto, os aumentos, completamente fora do controlo dos Municípios, contínuos e vertiginosos, em especial da despesa com energia -- a eletricidade mais que quintuplicou e os preços do gás e dos combustíveis vão na mesma espiral --,  para além de insustentáveis nos orçamentos municipais, tornam praticamente impossível o cumprimento da regra do equilíbrio orçamental estatuída pelon.o 2 doartigo 40.o da LFL (“a receita corrente bruta cobrada deve ser pelo menos igual à despesa corrente acrescida das amortizações médias de empréstimos de médio e longo prazos”).  b) O IVA da energia (eletricidade e combustíveis) da Administração Local deverá serreduzido para a taxa mínima – em particular da  iluminação pública, sendo imoral o Estado Central continuar a “lucrar” com o IVA deste serviço público. c) Entre outras atividades cruciais, o transporte público, o transporte escolar e arecolha de resíduos urbanos têm de ser incluídos nas atividades com acesso ao benefício do gasóleo colorido e marcado (vulgo verde ou agrícola), possibilitando aos Municípios ou entidades concessionárias a sua aquisição com redução ou isenção total do imposto especial de consumo. d) Há que alterar o regime de revisão de preços, de modo a clarificar e viabilizaroutras fórmulas, devidamente delimitadas e fundamentadas, nomeadamente reequilíbrios financeiros dos contratos, pretendendo garantir a normal execução das empreitadas e dos fornecimentos (em especial de produtos alimentares e nas refeições escolares), evitar o incumprimento das metas dos fundos europeus e a correspondente devolução de verbas, e preservar a atividade económica, mantendo o investimento e o emprego.  De facto, a alteração veloz e estrutural dos preços está a contribuir para o desequilíbrio dos contratos em curso, por desadequação dos valores inicialmente propostos à realidade atual, levando ao abandono de obras e/ ou concursos desertos, com consequências perversas a vários níveis. 4 Com o artigo 7.o da Lei n.o 6/2020, de 10 de abril. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________362
e) É indispensável a criação de um mecanismo legal que possibilite aos Municípios a adesão direta ao fornecimento de energia elétrica em Baixa Tensão Especial (BTE) ou superior, através da comercializadora de eletricidade do mercado regulado, que garante a prestação universal do fornecimento de eletricidade.  O mecanismo legal a criar deve ter por base os princípios orientadores da Portaria n.o 348/2017, de 14 de novembro,5 que veio permitir que os clientes finais de Baixa Tensão Normal (BTN) -- pessoa singular ou coletiva que compra energia elétrica para consumo próprio -- possam exercer do direito de opção pelo regime de tarifas e preços regulados, até 31 de dezembro de 2025. 4.5. A PL não contribui para a imprescindível agilização da contratação pública, a par da defendida aposta no reforço da fiscalização. Vejamos. a) Quase que uma afronta, mantém (no artigo 58.o da PL) a absurda limitação que,desde os tempos da Troika, tem vindo a impedir os Municípios de aumentar o valor gasto no ano anteriorcom contratos de aquisição de serviços no setor local. Esta inadmissível ingerência é agora ainda mais insustentável e impraticável com o aumento de preços verificado.   b) Não cria, incompreensivelmente, um regime excecional alargado6 de adjudicaçãoa propostas com o preço superior ao preço base, devidamente fundamentado e balizado, imprescindível neste contexto de subida de preços - numa lógica de aproveitamento dos procedimentos de contratação e de evitar a sua deserção, mais permitindo a prestação dos serviços às populações, o avançar das obras e a premente execução dos fundos comunitários. 4.6. Não resolve a situação referente à não distribuição e transferência da receita de 7,5% de IVA para os Municípios das Regiões Autónomas, conforme previsto na LFL.5 Portaria n.o 6/2021, de 6 de janeiro. 6 A revisão de 2021 do Código dos Contratos Públicos, já admite, no n.o 6 do artigo 70.o, que “No caso de concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação em que todas as propostas tenham sido excluídas, o órgão competente para a decisão de contratar pode, excecionalmente e por motivos de interesse público devidamente fundamentados, adjudicar aquela que, de entre as propostas que apenas tenham sido excluídas com fundamento na alínea d) do n.o 2 e cujo preço não exceda em mais de 20 % o montante do preço base, seja ordenada em primeiro lugar, de acordo com o critério de adjudicação, desde que: a) Essa possibilidade se encontre prevista no programa do procedimento e a modalidade do critério de adjudicaçãoseja a referida na alínea a) do n.o 1 do artigo 74.o;b) O preço da proposta a adjudicar respeite os limites previstos no n.o 4 do artigo 47.o;c) A decisão de autorização da despesa já habilite ou seja revista no sentido de habilitar a adjudicação por esse preço”.4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________363
4.7. A PL não altera o regime da Taxa de Gestão de Resíduos (TGR), cujos termos e valores são completamente inaceitáveis e insuportáveis. 4.8. Não altera o regime de financiamento  da proteção civil, de modo a garantir auniversalidade do financiamento dos corpos de bombeiros. Urge incluir o financiamento dos corpos de bombeiros da Administração Local, excluídos do modelo de financiamento criado em 2015, mas também reforçar o financiamento, deficitário, das associações humanitárias de bombeiros, que ficou ainda mais evidente com o recentemente divulgado relatório da Auditoria do Tribunal de Contas. 4.9. Quanto ao Programa de Apoio à Redução Tarifária nos transportes públicos – PART (Cfr. o artigo 191.o da PL), constatamos que este não só não é reforçado, como ainda é reduzido em 60 M€ o valor atribuído em 2021 (passa de 198,6 M€ para 138,6 M€). A agravar, também reduz, desta feita em 30 M€, as verbas para assegurar os níveis de oferta tendo em conta os efeitos da crise pandémica (passa de 130 M€ para 100 M€). Por outro lado, nada dispõe sobre a definição de um novo regime de financiamento dos transportes públicos, que garanta a sua necessária estabilidade e  sustentabilidade. Os transportes públicos não podem continuar a ficar dependentes e “pendurados” a cada Orçamento do Estado.  4.10. No que respeita às refeições escolares, não só ignora a revisão dos valores base pagos pelo Ministério da Educação por cada refeição (não obstante ser  evidente o desfasamento entre as verbas transferidos para os Municípios e o custo das refeições efetivamente suportado, que atingem valores 50% superiores aos recebidos),  como também não procede à justificada e justa isenção de IVA, ou pelo menos a sua redução para a taxa mínima de 6%, nas situações em que legitimamente o seu fornecimento não é diretamente assegurado pela Autarquia. 4.11. Não diminui a carga fiscal que incide sobre as Autarquias. De facto, entre outros aspetos supra aludidos, a PL, não obstante a sua pertinência e gravidade: a) Nãoelimina a contribuição para o audiovisual para equipamentos e serviçosmunicipais (que é aplicável a situações tão absurdas como sejam: semáforos, cemitérios, II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________364
iluminação pública, programadores de rega de jardins, furos de captação de água, painéis informativos, instalações sanitárias públicas, fontes luminosas, estações elevatórias da água e de esgotos). b) Não dá seguimento à proposta da Comissão da Reforma da Fiscalidade Verde, nosentido de clarificar que o conceito de “distribuição de água, constante da alínea b) do número 3 do artigo 2.o do Código do IVA, engloba os serviços de saneamento de águas residuais” – o que é essencial, considerando que os serviços de saneamento de águas residuais e de abastecimento de água são cada vez mais indissociáveis, e indo ao encontro da Diretiva de IVA (que prevê a harmonização das taxas de IVA dos serviços de abastecimento de água, saneamento de águas residuais e resíduos urbanos). 4.12. Não tendo sido resolvido até ao momento, o que se requereu e justificou, deverá a PL deveria proceder ao imprescindível ajustamento dos prazos a que reporta o artigo 199.o do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RGIGT - aprovado pelo Decreto-Lei n.o  80/2015, de 14 de maio), relativos ao processo de integração das regras de classificação e qualificação do solo nos planos municipais de ordenamento do território. De facto, atendendo a que o prazo intercalar de 31 de março para a primeira reunião da Comissão Consultiva ou para a realização da conferência procedimental se encontra já ultrapassado, com sanções graves em matéria de financiamento público e comunitário para os Municípios em situação de incumprimento, é redobrada a urgência nas alterações legislativas que acomodem este processo.  Conforme já antes transmitido pelo Conselho Diretivo da ANMP, os prazos mais adequados à conclusão deste processo são:  O prazo intermédio de 31 de março de 2022 (ultrapassado) passaria para31 de dezembro do presente ano; e  O prazo final para a conclusão do procedimento de 31 de dezembro de2022, seria adiado para 31 de dezembro de 2023. Para além do ajustamento dos prazos, nos termos acima, as alterações legislativas mais deverão acautelar:  Os efeitos retroativos das alterações legislativas à data do termo dos prazosjá ultrapassados;  A previsão legal de um regime de exceção que possibilite afastar os efeitosda caducidade a que reporta o artigo 76.o do RJIGT, a aplicar a procedimentos em 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________365
vias de caducar ou já caducados, com os efeitos retroativos que se revelem necessários. 4.13. A PL em nada contribui para o efetivo cumprimento da legislação em vigor em matérias tão cruciais como: a) O mecanismo de faseamento da retenção da transferência de receita fiscal,previsto pelo artigo 19.o-A da LFL, continua a aguardar uma regulamentação desnecessária e cumprimento. A AT procede à dedução, nas transferências de IMI para os Municípios, da totalidade da devolução, com impactos muito gravosos nas suas contas e orçamentos. b) A autonomia dos poderes tributários dos Municípios, o seu envolvimento e diálogocom os órgãos de soberania, a par da sua efetiva compensação pela perda de receita associada às isenções automáticas de impostos municipais concedidas pelo Estado Central (enunciada pelo artigo 16.o da LFL).  c) A concretização do princípio da não repercussão, sobre os consumidores finais,do valor cobrado a título de taxas municipais de ocupação do domínio municipal (TOS), que se arrasta desde o artigo 246.o da LOE2018 (tendo sido constituído, inclusivamente, um grupo de trabalho para o efeito). d) A partilha de informação entre a Administração Local e a Administração Centraldo Estado, seja:  No acesso dos Municípios às bases de dados da administração tributária(AT), relativamente a bens penhoráveis no âmbito de processos de execução fiscal (identificação ou localização de bens penhoráveis do executado) à base de dados da AT.  O Código de Procedimento e de Processo Tributário já foi alterado há 4 anos, mas, passado todo este tempo, o Governo não só não procedeu à necessária regulamentação, como nos são relatados casos em que os serviços da AT negam o acesso dependente de requerimento, alegando mecanismos de proteção de dados e/ ou de falta de regulamentação (!). A solução é simples, e prática, basta estender aos Municípios a idêntica  prerrogativa de  consulta direta em processo executivo, concedida  aos institutos da segurança social (IGFSS e o ISS) pelo artigo 114.o da PLOE2022. Enquanto o acesso à informação não for uma realidade, o mínimo que se impõe é que, como efeito decorrente da pendência/ ausência de resposta da AT II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________366
aos pedidos de informação dos Municípios, é que a LOE2022 estipule a suspensão dos prazos dos processos de execução fiscal.  No reforço da “transparência fiscal” no sentido de reforçar e agilizar osmecanismos para que os Municípios possam aceder à informação do Portal das Finanças e, assim, controlar a receita fiscal (derrama, IVA, IMT, IMI) e efetuar o correto e imprescindível planeamento de tesouraria. 4.14. Não contém quaisquer normas que concretizem questões basilares como sejam: a) A sujeição da utilização de bens do domínio público municipal para oestabelecimento ou passagem de infraestruturas ao pagamento de taxas municipais, fixadas pelos respetivos Municípios. b) A fixação pelos Municípios de uma remuneração adequada pela utilização deinfraestruturas municipais, desde logo aquelas que, de acordo com a lei e a licença ou comunicação prévia, devam integrar o domínio municipal. 4.15. Não procede à tão necessária atualização do regime doFundo de Apoio Municipal (FAM).  a) Com efeito, e sem prejuízo da regulamentação do n.o 3 do artigo 61.o da LFL, sobpena de muitos Municípios não poderem cumprir as suas competências, é preciso que sejam flexibilizadas as limitações, manifestamente excessivas nos dias que correm, em matéria de recrutamento e de despesas com pessoal. b) É também necessário – devido a casos em que alguns processos judiciais que aindanão transitaram em julgado, mas vão transitar em breve --  proceder à prorrogação do prazo de utilização do empréstimo de assistência financeira (de 5 para 7 anos), para os montantes previstos na listagem de passivos contingentes a que alude o artigo 46.o da Lei n.o 53/2014, de 25 de agosto, na sua redação atual. Mais se aproveita o ensejo de alterar este artigo 46.o, para o corrigir, adequando-o ao período de carência.  Para tal, propomos a seguinte redação:“Artigo 46.o (...)  1 - O prazo máximo de utilização do empréstimo é de dois anos. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________367
2 - A título excecional, o prazo referido no número anterior pode ser prorrogado até sete anos, para os pagamentos decorrentes de ações judiciais identificadas no n.o 10 do artigo 23.o e condicionado à comprovação dos factos que lhe dão origem, nomeadamente o trânsito em julgado de sentenças condenatórias.  (...)” c) É ainda importante para alguns Municípios que a PLOE20222, excecionalmente,prevejao alargamento (no limite mínimo, em comparação com o regime regra do n.o 3 do artigo 58.o da LFL) da possibilidade de aceder ao mecanismo de recuperação financeira, propondo-se a seguinte redação:“Em 2022, os municípios cuja dívida total prevista no artigo 52.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, se situe, a 31 de dezembro de 2021, entre 2 e 3 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos 3 exercícios anteriores beneficiam da possibilidade de adesão facultativa ao procedimento de recuperação financeira junto do Fundo de Apoio Municipal, nos termos previstos na Lei n.o 53/2014, de 25 de agosto, na sua redação atual." 4.16. Em matéria de autorizações legislativas ao Governo: a) Deverá a LOE prever a necessária autorização legislativa para a alteração doRegime Jurídico da Urbanização e da Edificação relativamente aos artigos  91.o (obras coercivas),  107.o (posse administrativa) e 108.o-B (arrendamento forçado). O objetivo é, sempre que em causa o  recurso ao mecanismo do arrendamento forçado, conceder os Municípios da possibilidade inequívoca e legítima de tomar posse administrativa do imóvel e de realizar obras coercivas, na parte em que as mesmas visem o desempenho funcional dos edifícios, dotando-os, designadamente, de condições de habitabilidade que possibilitem a sua colocação no mercado de arrendamento (não restringindo a intervenções estritamente relacionadas com questões de segurança, salubridade ou arranjo estético dos edifícios, atualmente umbilicalmente ligadas ao dever ordinário de conservação do edificado previsto no artigo 89.o do RJUE). b) O âmbito da autorização legislativa prevista para a alteração da Lei Geral doTrabalho em Funções Públicas – LTFP(artigo 164.o da PL) deverá ser alargado de modo:  A abranger a compatibilização e adaptação à realidade, estrutura,competências e autonomia da Administração Local autónoma, incluindo do próprio regime procedimento concursal, que há tanto se impõe. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________368
 A permitir as necessárias alterações no sentido de corrigir uma antiga injustiça e desigualdade perante os restantes trabalhadores, relativa, essencialmente, a alguns técnicos superiores cujo exercício do conteúdo funcional próprio da carreira se encontra dependente e condicionado à titularidade e manutenção de título profissional emitido por ordem profissional (sejam os engenheiros, psicólogos, etc.), com o acréscimo de custos que tal acarreta. Com esse objetivo e sentido, deverá autorizar o Governo a alterar a LTFP no seguinte sentido:  Quando o exercício do conteúdo funcional da carreira/ categoria se encontrardependente de título profissional emitido por ordem profissional e o trabalhadorexercer as suas funções públicas em regime de exclusividade, pode a entidadeempregadora pública assumir a despesa relativa ao pagamento da quotaprofissional devida.5. ConclusãoResulta patente que a Associação Nacional de Municípios Portugueses só pode emitir parecer desfavorável à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2022, nos termos em que é apresentada.  Manifesta, como sempre, a total disponibilidade para junto da Assembleia da República, e do próprio Governo,  em sede de negociação na especialidade, poder explicitar e aprofundar o alcance dos seus contributos, de modo a melhorar substancialmente a Lei do Orçamento do Estado para este ano e a rever-se no seu conteúdo. Conselho Diretivo da Associação Nacional de Municípios Portugueses, Faro, 3 de maio de 2022 ———4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________369
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS Proposta de Lei n.o 4/XV/1.a (GOV) Aprova o Orçamento do Estado para 2022 PARECER A ANAFRE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS apreciou a PROPOSTA DE LEI DO ORÇAMENTO DE ESTADO PARA 2022, fazendo uma análise às normas que, especialmente, visam a gestão e regulam os meios financeiros das freguesias. Vem a ANAFRE, por esta forma, responder ao convite da Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República para emissão de parecer sobre a proposta de Lei n.o 4/XV/1.a (GOV) – “Aprova o Orçamento de Estado para 2022". I – Disposições Gerais 1. Disposições PreliminaresArtigo 2o. – Valor Reforçado Mantém-se a consagração do valor reforçado da Lei que aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2022, a qual prevalece sobre normas legais, gerais e especiais que disponham em sentido contrário e obriga todas as entidades indicadas no arto. 2o. da Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada em anexo à Lei 151/2015, de 11 de setembro, no qual se incluem as autarquias locais. Artigo 8.o - É importante referira possibilidade das autarquias locais ...II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________370
Artigo 10o. – Retenção de montantes nas dotações, transferências e reforço orçamental  À semelhança das anteriores Leis orçamentais, mantém-se a possibilidade de retenção das transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, das regiões autónomas e das autarquias locais destinadas a satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, IP, do Instituto de Proteção e Assistência na Doença (ADSE), do Serviço Nacional de Saúde (SNS), da Segurança Social e da Direção Geral do Tesouro e Finanças. A referida retenção pode ainda destinar-se ao pagamento de débitos vencidos em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da utilização indevida de Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI). No que respeita a débitos das autarquias locais, as referidas transferências, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei 73/2013, de 3 de setembro, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais. A norma prevê igualmente a possibilidade de retenção de verbas sempre que o reporte de informação previsto na Lei de Enquadramento Orçamental e na que vier a ser definida no Decreto-Lei de Execução Orçamental não seja feito atempadamente. 2. Disposições Relativas à Administração PúblicaArtigo 15o. – Suprimento de necessidades permanentes dos serviços públicos e combate à precariedade Ultrapassada que fica a fase do Programa Extraordinário de Regularização dos Vínculos Precários, mantem-se esta norma de 2021, que prevê, ainda que de modo vago, a 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________371
adoção das medidas necessárias ao suprimento das necessidades permanentes nos serviços públicos, com base no Sistema de Informação da Organização do Estado. Recorde-se que o no. 3 do arto. 21. da Lei do Orçamento do Estado em vigor contempla já a coordenação governativa de um grupo de trabalho para a emissão de orientações que visem avaliar as necessidades permanentes dos serviços e promover a constituição de vínculos de emprego adequados. O arto. 23o. do OE em vigor interliga-se e reforça os objetivos traçados neste âmbito, no sentido de delinear e prever dotar a Administração Pública do número de trabalhadores necessários, assegurando a constituição de uma bolsa de recrutamento de técnicos superiores qualificados. A carência de recursos humanos e, em especial, de recursos humanos qualificados nas Freguesias, tem sido um problema recorrente, na maioria das vezes, devido à falta de  meios financeiros que possibilitem suportar os encargos da contratação de novos trabalhadores e, em muitos casos, os custos decorrentes dos próprios procedimentos concursais. Artigo 16o. – Instalação de serviços no interior Na sequência e em concretização da Portaria no. 208/2017, de 13 de julho, esta norma promove a identificação dos serviços públicos a transferir para a área geográfica abrangida por aquele diploma, dando concretização à descentralização dos serviços existentes, bem como dos que venham a ser criados no âmbito da Administração direta e indireta do Estado. Trata-se de medida já prevista no arto. 196o. do OE 2020, inerente ao Programa de Coesão Territorial traçado pelo Governo e que prevê a deslocação de trabalhadores para zonas do interior do país, já delineadas no anexo à Portaria 208/2017, de 13 de junho. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________372
Artigo 17o. – Duração da Mobilidade Esta disposição corresponde, em tudo, ao que se encontra definido no arto. 20o. do OE de 2021, com os devidos ajustes temporais por referência ao ano de 2022 e à data da entrada em vigor do OE para este ano. Tal como nos anos anteriores, as situações de mobilidade existentes à data da entrada em vigor da Lei OE e cujo termo ocorra durante o ano de 2022, podem, por acordo entre as partes e excecionalmente, ser prorrogadas até 31 de dezembro de 2022. A indicada prorrogação é também aplicável às situações de mobilidade cujo termo ocorra até à data de entrada em vigor do OE 2022. No caso do acordo de cedência de interesse público a que se refere o arto. 243o. da LTFP, a prorrogação da mobilidade depende, no caso das autarquias locais, de parecer favorável do presidente do órgão executivo. As intenções de cessação de mobilidade ou de cedências de interesse público devem ser definidas e comunicadas aos respetivos serviços de origem previamente à preparação da proposta de orçamento. Artigo 18o. – Remuneração na Consolidação da Mobilidade Intercarreiras Esta disposição mantém em tudo igual o regime consagrado no OE de 2021, ou seja, a salvaguarda da aplicação das regras mínimas de posicionamento remuneratório nas situações de consolidação da mobilidade intercarreiras (arto. 99o.-A da LTFP) na carreira de técnico superior e na carreira especial de inspeção. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________373
Artigo 20o. – Promoção da Segurança e Saúde no Trabalho Este artigo encontra-se na linha do previsto no arto. 25o. da LOE 2021.Prevê o acompanhamento da implementação do regime jurídico da promoção da segurança e saúde no trabalho nos órgãos e serviços da Administração Central, através de projetos e da partilha de boas práticas neste domínio. Tal como já ocorria, tais objetivos deverão ser alcançados em articulação com as estruturas representativas dos trabalhadores. Sublinhe-se que esta matéria assume também relevância na administração local tendo em conta que, no que concerne às Freguesias, verifica-se que muitas delas ainda não têm condições financeiras para dar integral cumprimento ao regime legal da higiene, saúde e segurança no trabalho. Artigo 21.o Promoção da inovação e da digitalização na gestão públicaEste artigo encontra-se na linha do previsto em anteriores normas orçamentais, quanto à criação de incentivos e outros mecanismos de estímulo à inovação e à eficiência na gestão pública. O no. 1 da norma prevê a concretização da Estratégia de Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros no. 55/2020, de 31 de julho e a transição digital, sempre com propósitos de maior eficiência e melhoria na qualidade dos serviços públicos. O no. 2 volta a prever que podem ser criados por Portaria incentivos tendo por base os objetivos referidos. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________374
Mantém-se a expressa referência à melhoria dos serviços públicos na resposta aos desafios da transição digital – reforçada ao longo de toda a Proposta – da demografia, das desigualdades e da ação climática. No âmbito da modernização da Administração Pública e da prestação de serviços ao público, volta a acentuar-se o princípio da administração eletrónica, desta vez através da criação de um plano de ação que visa aprofundar o processo de transformação digital da Administração Pública e o uso das novas tecnologias, prevendo-se igualmente a monotorização das medidas a implementar. O no. 3 desta norma, à semelhança do que ocorria com outras normas orçamentais, refere expressamente que os incentivos criados pelo Governo podem ser aplicados à administração regional e local, mediante deliberação dos respetivos órgãos executivos, o que se afigura positivo e desafiante para as autarquias locais, que se debatem aindacom dificuldades de implementação de novos modelos e procedimentos, sobretudo, na área do digital. Artigo 23o. – Programa de Estágios na Administração PúblicaPrevê a continuidade da implementação de um programa de estágios na Administração Pública central e local, a regular por Portaria. A criação deste tipo de Programas afigura-se positivo, como forma de aproximar os jovens ao trabalho em funções públicas e, em simultâneo, possibilitar algum apoio aos serviços, ainda que temporário, sobretudo, tendo em conta as carências existentes e a morosidade dos procedimentos concursais. Na administração local, com especial carência de recursos humanos e meios financeiros para efetivar procedimentos concursais e contratações, estes Pogramas têm-se 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________375
mostrado úteis pelas duas apontadas ordens de razão, sendo certo que o objetivo nunca poderá ser o de criar e manter postos de trabalho precários. 3. Outras Disposições sobre TrabalhadoresArtigo 25o. – Programas Específicos de Mobilidade e outros instrumentos de gestão Esta norma corresponde ao texto de anteriores normas orçamentais. O mecanismo através do qual se determina que nos programas específicos de mobilidade a mesma se opere por decisão do órgão ou serviço de destino, com dispensa do acordo do órgão ou serviço de origem, desde que assegurada a aceitação do trabalhador, encontra-se agora vertido no no. 4 do artigo. Acrescenta-se agora no no. 5 que os órgãos ou serviços apresentam um planeamento da valorização dos seus profissionais nos termos a definir no decreto-lei de execução orçamental, salvaguardando-se no no6 um regime específico para o setor empresarial do Estado. Artigo 26o. – Prémios de Desempenho A norma permite a atribuição de prémios de desempenho até ao montante legalmente estabelecido e equivalente a até uma remuneração base mensal do trabalhador dentro da dotação inicial aprovada para o efeito, salvaguardando o previsto em IRCT e no Decreto-Lei 56/2019, de 26 de abril que contém o sistema de recompensa do desempenho dos trabalhadores do Departamento de Gestão da Dívida. O regime fixado é, em tudo, igual ao constante da LOE de 2021, mantendo-se ainda o regime específico para o setor empresarial do Estado. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________376
Tal como na LOE 2021, nenhuma referência é feita ao regime de valorização remuneratória por opção gestionária, o que faz crer que o mesmo vigorará sem quaisquer restrições. Artigo 27o. – Exercício de Funções Públicas na Área da CooperaçãoEste preceito prevê a possibilidade dos aposentados ou reformados com experiência relevante em áreas que contribuam para a execução de projetos de cooperação para o desenvolvimento, exercerem funções públicas na qualidade de agentes de cooperação, mediante um processo de recrutamento. Continua a não ser explicitado o que deva entender-se por projetos de cooperação para o desenvolvimento, nem o que deva ser considerado como experiência relevante, sendocerto que se trata de norma que exceciona a proibição do exercício de atividade por parte dos reformados e aposentados. Algumas Observações:a) Mantém-se a inexistência de norma que fixe limitações à contratação detrabalhadores nas autarquias locais. E, mais uma vez, defere -se odesenvolvimento da disciplina jurídica relativa aos pressupostos da suaadmissibilidade para o Decreto – Lei de execução orçamental (Arto 44o, no1);b) O diploma não contém qualquer regra referente ao valor do subsídio de refeição,pelo que se presume que se mantém o atual valor, que vigora há vários anos eque se afigura manifestamente insuficiente;c) Inexistem normas versando a valorização remuneratória dos trabalhadores emfunções públicas, sendo certo que o Decreto-Lei no 109-A/2021, de 7 dedezembro que atualiza as remunerações da Administração Pública e aumenta arespetiva base remuneratória para o ano de 2022 não reflete a variação do índicede preços ao consumidor;4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________377
d) Inexistência de qualquer norma limitadora da determinação do posicionamentoremuneratório em procedimento Concursal.Nota Final Ao longo dos dois últimos anos e por força de tal reposição de direitos, são ainda inúmeras as Freguesias que apesar de o desejarem, não conseguiram, por carência de recursos financeiros, regularizar os seus colaboradores com vínculo precário, por total falta de verbas para assumir a globalidade dos encargos legais com esses trabalhadores após a sua regularização, o que inclui a remuneração, contribuições para a Segurança social, encargos com a ADSE, seguros, serviços de higiene e saúde no trabalho. Não pondo em causa a manifesta justeza da reposição de todos os direitos em matéria remuneratória – há muito desejada e reclamada - não deixaremos de observar, de modo reiterado, que os encargos que tal situação acarreta para grande parte das Freguesias e para os seus limitados orçamentos, sendo certo que o incumprimento de tais normas determina a responsabilização da entidade. Por outro lado, sendo de aplaudir a estratégia de reforço da capacitação e qualificação dos trabalhadores em funções públicas, bem como todas as ações tendentes à modernização e digitalização da Administração Pública, ideias e planos que perpassam toda a Proposta sob apreciação, importa disponibilizar meios financeiros que permitam a sua concretização ao nível da administração autárquica, no caso, das Freguesias, em particular as que se situam no interior do país e onde se registam maiores dificuldades na implementação desta dinâmica. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________378
Artigo 45o - Vinculação dos trabalhadores contratados a termo colocados nas autarquias locais Face ao exposto a ANAFRE propõe: As autarquias locais podem, excecionalmente, no quadro do processo de transferência de competências regulado pela Lei n.o 50/2018, de 16 de agosto, proceder à conversão de vínculos de emprego público a termo resolutivo em vínculos de emprego público por tempo indeterminado, sempre que: a) A função para a qual o trabalhador haja sido contratado se encontre na esferajurídica de competência da autarquia;b) O termo resolutivo conste de protocolo, acordo de execução ou contratointeradministrativo para o exercício dessas competências, à data, na esferajurídica de outra entidade administrativa.2 — O disposto no número anterior efetua -se mediante concurso, nos seguintes termos: a) São opositores, exclusivamente, os contratados que preencham os requisitosprevistos no número anterior;b) Os procedimentos concursais regem -se pela Portaria n.o 83 -A/2009, de 22 dejaneiro, revestindo natureza urgente e simplificada, e são publicados na Bolsa deEmprego Público (BEP) e na página eletrónica da autarquia;c) Os métodos de seleção são a avaliação curricular, sendo fator de ponderação otempo de exercício de funções caracterizadoras dos postos de trabalho emcausa, e a entrevista profissional de seleção.3 — São aditados aos mapas de pessoal os postos de trabalho em número estritamente necessário às necessidades permanentes reconhecidas pelo órgão executivo, mediante decisão do órgão deliberativo, sob proposta daquele. 4 — O tempo de serviço anterior ao do presente processo de integração releva para todos os efeitos, nomeadamente os previstos no artigo 11.o da LTFP, incluindo a 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________379
alteração do posicionamento remuneratório, nos termos das regras gerais de avaliação de desempenho aplicáveis no período temporal em causa. 5 — Os contratos a termo objeto desta integração prorrogam -se automaticamente até ao termo do respetivo procedimento concursal. 3. Aquisição de ServiçosOs arts 54o. a 59o. da Proposta mantêm a estrutura e o conteúdo de normas orçamentais anteriores da LOE de 2021 e no que se reporta à regulação e limites impostos na celebração de contratos de aquisição de serviços. Artigo 56o. – Estudos, Pareceres, Projetos e ConsultoriaEsta norma, à semelhança do que ocorre com normas orçamentais anteriores, consigna o princípio segundo o qual os estudos, pareceres, projetos e serviços de consultadoria eoutros trabalhos especializados devem ser realizados por via dos recursos próprios das entidades. Contudo, o referido princípio pode sofrer desvios em situações devidamente fundamentadas e excecionais e desde que demonstrada a impossibilidade de satisfação das necessidades por via interna. Artigo 57o. – Contratos de Prestação de Serviços na Modalidade de Tarefa e AvençaNa Proposta continua a verificar-se o tratamento autónomo dos contratos de prestação de serviços nas modalidades de tarefa e de avença. Mantém-se a exigência dos pressupostos para a celebração deste tipo de contratos por referência ao regime contido no arto. 32o. da LTFP. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________380
Mantém-se igualmente a necessidade de parecer prévio vinculativo. Os nos 5, 6, 8 e 9 deste Artigo enunciam as aquisições de serviços que ficam excecionadas do regime consignado nesta norma. O no. 7 exceciona a aplicação da norma às autarquias locais, por força do regime específico contido no arto. 58o. da Proposta. Artigo 58o. – Contratos de Aquisição de Serviços no Setor Local Este Artigo contém o regime aplicável aos contratos de aquisição de serviços no setor local. A norma tem redação igual a normas orçamentais anteriores, com os respetivos acertos em termos de datas a considerar. Nesta disposição legal fixam-se limitações à celebração deste tipo contratual no que concerne à verificação dos inerentes encargos, por referência ao ano anterior. Por força do estipulado no no.3, nos cálculos dos valores englobam-se os compromissos assumidos. O no. 2 deste artigo continua a excecionar da sua aplicação os contratos de aquisição de serviços essenciais, a execução de projetos e atividades cofinanciados ou outros fundos de apoio, projetos e serviços de informática destinados à implementação do SNC-AP e, ainda, os resultantes das novas competências no âmbito da descentralização. No no. 4 fixa-se igualmente a possibilidade de dispensa dos limites constantes no no. 1 do preceito, em situações excecionais devidamente fundamentadas. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________381
Os nos 5 e 6 regem a matéria inerente à aquisição de serviços de estudos, pareceres, projetos e consultoria, a suportar através de recursos próprios, com decisão a tomar pelo órgão com competência para contratar e apenas em situações excecionais e de impossibilidade de recursos próprios da entidade. O no. 7 da norma fixa a necessidade de parecer prévio vinculativo do presidente do órgão executivo, para a celebração ou renovação deste tipo contratual, à semelhança do que resulta de normas orçamentais anteriores, bem como a verificação no âmbito do mesmo, dos requisitos inerentes à celebração destas modalidades contratuais. Artigo 59o. – Atualização Extraordinária do preço dos contratos de aquisição de serviços A norma reproduz normas orçamentais anteriores. Permite-se – na medida do estritamente necessário e por referência à variação salarial global e ao aumento da RMMG - uma atualização extraordinária do preço dos contratos de aquisição de serviços de limpeza e de serviços de refeitórios com duração plurianual celebrados em data anterior a 1 de janeiro de 2021, ou cujas propostas tenham sido apresentadas antes desta data e nos quais o fator mão-de-obra tenha sido o determinante na formação do preço contratual. Deve observar-se que a redação do no. 2 deste normativo se afigura manifestamente longa e suscetível de poder originar dúvidas quanto à sua aplicação, como anteriormente já o havíamos mencionado. Nota Final Do conjunto de normas reguladoras da matéria referente à celebração e renovação de contratos de aquisição de serviços, em tudo idênticas ao regime consagrado nas leis II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________382
orçamentais anteriores, parece resultar devidamente salvaguardada a autonomia das autarquias locais, no caso, das Freguesias. 5. Proteção Social e Aposentação ou ReformaArtigo 60o.– Atualização Extraordinária de Pensões Esta norma prevê um aumento extraordinário das pensões (de velhice, invalidez e sobrevivência atribuídas pela Segurança Social e pela CGA) no valor de 10,00 Euros, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2022 e ainda a ser objeto de regulamentação. A atualização extraordinária é aplicável às situações em que o montante global de pensão seja igual ou inferior a 2,5 vezes o IAS. O montante da atualização extraordinária será incorporado no valor da atualização regular anual, efetuada em janeiro de 2022, fazendo-a depender de um Decreto Regulamentar  Fixa, como resulta da sua epígrafe, o objetivo do aumento dos rendimentos dos pensionistas e o combate à pobreza das pessoas idosas, através do reforço do valor das pensões mais baixas e da revisão das regras de atribuição do complemento solidário para idosos. Os nos 6 e 7 salvaguardam o pagamento dos retroativos, sendo estes tributados de forma autónoma.  6. Finanças LocaisNos artigos 71o. a 97o. da Proposta em apreciação encontramos várias disposições com relevância para as Freguesias – participação das autarquias nos impostos do Estado, 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________383