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beneficiam deste regime encontram-se localizadas, por ordem decrescente, em Lisboa, no Porto e em Braga. A intervenção da área governativa do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social na resposta à pandemia de Covid-19 funda-se, de igual modo, noutros instrumentos disponibilizados. Numa primeira fase, mediante publicação do Despacho n.o 2875-A/2020, de 3 de março, reforçado pelo Decreto-Lei n.o 10-A/2020, de 13 de março, adotaram-se medidas para acautelar a proteção social dos beneficiários temporariamente impedidos de exercer a sua atividade profissional por determinação das autoridades de saúde, devido ao perigo de contágio. Tais medidas visam equiparar as situações destes residentes em território nacional às de maior proteção social em caso de doença.  Posteriormente, foi apresentado um conjunto de apoios extraordinários em virtude da redução da atividade económica dos trabalhadores independentes. Este apoio tem como objetivo suprir a ausência de um rendimento mensal, sendo prorrogável até a um máximo de seis meses.  Relativamente às medidas de apoio aos operadores económicos que têm vindo a ser gizadas pela área governativa da Economia e da Transição Digital, a grande maioria diz respeito à disponibilização de linhas de crédito, tal como sucede em diversos Estados-Membros da União Europeia. Estes instrumentos de financiamento são essencialmente garantidos pelo Estado e estão condicionados à manutenção de postos de trabalho. Em primeiro lugar, o Governo criou a Linha Capitalizar 2018-Covid-19, de dotação inicial de 200.000.000€, posteriormente alargada para 400.000.000€, que foi totalmente contratualizada com os operadores económicos. Adicionalmente, foram também lançadas quatro linhas de crédito com garantias públicas, num montante global de 3.000.000.000€, concebidas para prestar apoio de tesouraria às atividades económicas mais afetadas pela crise sanitária, numa primeira instância, bem como linhas de crédito a que podem recorrer as empresas dos demais sectores. Destaca-se, de igual modo, a criação de uma linha de crédito para microempresas que atuam no domínio do turismo, cuja dotação se cifra nos 60.000.000€, sendo operacionalizada pelo Turismo de Portugal, I.P.  De modo a assegurar aos operadores económicos o acesso à tão premente liquidez, o Governo alterou, também, as regras relativas à execução dos programas comunitários. Fê-lo assegurando maior rapidez nos pagamentos de incentivos às empresas, no âmbito do Portugal 2020, e mediante a consideração do impacto da epidemia na avaliação dos objetivos contratualizados, excluindo penalizações por insuficiente concretização de ações ou metas que decorrem da disseminação do vírus. Ademais, garantiu a elegibilidade das despesas II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________56
suportadas com iniciativas ou ações canceladas ou adiadas devido à Covid-19 e possibilitou o diferimento dos prazos de amortização de subsídios reembolsáveis, no âmbito do Quadro de Referência Estratégica Nacional (QREN), do Portugal 2020 ou da Organização Comum do Mercado Vitivinícola. Com o mesmo intuito, o XXII Governo Constitucional implementou, ainda, um conjunto de medidas no plano fiscal. Desde logo, foi prorrogado o prazo de cumprimento de obrigações fiscais, quer declarativas quer de pagamento, referentes ao Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC). Em segundo lugar, enaltece-se a flexibilização do pagamento de impostos para as empresas e trabalhadores independentes. Tal flexibilização engloba os pagamentos do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), nos regimes mensal e trimestral, assim como a entrega ao Estado das retenções na fonte do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) e do IRC, aplicando-se a trabalhadores independentes e a empresas com volume de negócios até 10.000.000€, em 2018, ou com início de atividade a partir de 1 de janeiro de 2019.  Além das medidas enunciadas, importa realçar as alterações introduzidas no que respeita às contribuições para a Segurança Social. Nos meses de março, abril e maio, as contribuições sociais devidas pelas entidades empregadoras são, temporariamente, reduzidas em 2/3, devendo o remanescente ser pago em planos prestacionais de três ou seis meses, a partir do segundo semestre do ano.  19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________57
3.4. Conclusões preliminares  Ao longo deste capítulo, foram enunciadas medidas que, do ponto de vista económico, norteiam a ação do Governo no combate à pandemia de Covid-19. Isto é, assegurar o rendimento dos residentes em território nacional, a manutenção dos seus postos de trabalho e garantir acesso a liquidez por parte dos operadores económicos. De modo a alcançar o cumprimento destes objetivos, a intervenção da área governativa da Economia e da Transição Digital centra-se em três domínios interdependentes, os quais estruturam este capítulo. Uma análise transversal dos três domínios permite caracterizar a situação económica, observada durante o período do estado de emergência. Por conseguinte, apresentam-se as principais conclusões obtidas. Primeiramente, é possível identificar a suspensão significativa das atividades económicas do domínio do alojamento e restauração. Tal suspensão é confirmada pelos dados disponíveis que dizem respeito ao acesso ao regime de lay-off simplificado. É nestas atividades que se constata um recurso mais substancial. A suspensão das atividades observada desencadeou um leque de constrangimentos para determinados operadores económicos que se dedicam à produção e à transformação agroalimentares. Porém, verifica-se, simultaneamente, uma adaptação de parte das empresas de restauração à conjuntura, mediante o desenvolvimento de canais de distribuição alternativos, como por exemplo as entregas. Ciente da preponderância destas atividades e do impacto causado pela pandemia, o XXII Governo Constitucional concebeu um conjunto de linhas de crédito específicas, das quais podem beneficiar tais empresas. No que concerne às atividades económicas do domínio do comércio, a situação observada revela um padrão mais heterogéneo. Desde logo, porque não se registou a suspensão da atividade do comércio a retalho e por grosso de certos produtos, bem como dos mercados de produtos alimentares. Neste sentido, as repercussões para os operadores económicos que se dedicam à venda de produtos alimentares, de bens de primeira necessidade ou de produtos farmacêuticos, entre outros, são distintas das que afetam as empresas que suspenderam as suas operações. A informação publicada relativa ao regime de lay-offsimplificado assim o demonstra, já que esta é a segunda área que mais recorre à medida. Ainda antes da declaração do estado de emergência, verificou-se uma afluência inusitada às grandes superfícies comerciais. A posterior estabilização da procura nestes estabelecimentos contrasta com a contínua dinamização do comércio digital. Por último, devido à forma como o seu desempenho afeta, e é afetado, pelas atividades económicas mencionadas nos parágrafos anteriores, julga-se oportuno considerar a situação II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________58
dos produtores e transformadores agroalimentares. À semelhança do que foi suprarreferido, a resiliência com que os trabalhadores e empresários deste sector têm enfrentado a adversidade merece ser frisada. De igual modo, neste domínio observa-se um padrão heterogéneo. Enquanto algumas empresas puderam beneficiar da procura inusitada inicial, outras enfrentam constrangimentos severos causados pela suspensão da atividade da hotelaria, restauração e cafetaria. É, ainda, possível identificar o modo como estes operadores económicos têm adaptado a sua oferta, condição vital para que se evitem perturbações, ainda maiores, na cadeia de abastecimento. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________59
4. AÇÕES ANTERIORES À DECLARAÇÃO DO ESTADO DE EMERGÊNCIA A declaração da COVID-19 como pandemia global pela OMS, em face do elevado número de países afetados pela doença, bem como a rapidez com a que doença evoluía, com a consequente proliferação de casos, por todo o mundo, e, particularmente, a nível nacional, determinaram, por parte do Governo, a adoção de um conjunto de medidas, designadamente de cariz legislativo, destinadas aos cidadãos, às empresas e às entidades públicas e privadas, tendentes à contenção da doença e ao seu tratamento, sem perder de vista a necessidade de diminuição e mitigação dos impactos económicos decorrentes do surto epidémico. Assim: a) Foi acautelada a proteção social dos beneficiários impedidos, temporariamente, do exercício da sua atividade profissional por determinação da autoridade de saúde, devido a perigo de contágio pelo COVID-19. b) Foi determinada a suspensão, a partir de dia 10 de março, e pelo período de 14 dias, de todos os voos de todas as companhias aéreas, com origem nas zonas de Itália mais afetadas pela epidemia - Emilia-Romagna, Piemonte, Lombardia e Veneto e que registavam, à data, intensos contactos comerciais com Portugal e 182 voos semanais, a partir de Lisboa, Porto e Faro. c) Foi criada, na dependência da diretora-geral da Saúde, enquanto autoridade de saúde nacional, a Linha de Apoio ao Médico (LAM), sediada na Direção-Geral da Saúde, enquanto instrumento essencial na resposta nacional a epidemias, doenças transmissíveis e outros riscos de saúde pública, como é exemplo o atual surto de doença por Coronavírus (COVID-19), enquanto ferramenta de validação dos casos suspeitos de doença e de esclarecimento de dúvidas que surgem nos serviços de saúde.  d) Previu-se a aquisição imediata, por todas as unidades hospitalares do Serviço Nacional de Saúde (SNS) e do Ministério da saúde, dos medicamentos, dispositivos médicos e equipamentos de proteção individual (EPI), para reforço dos respetivos stocks em 20 %, relativamente ao consumo anual dos mesmos registado em 2019, nas respetivas unidades, reconhecendo-se necessário adotar procedimentos que, de forma responsável e proporcional, prevenissem e acompanhassem a evolução das fases de propagação da infeção por SARS-CoV-2. II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________60
e) Face à circunstância de agravamento da situação epidemiológica em Itália, que determinou a quarentena obrigatória da toda a população italiana, o Governo Português decidiu suspender, a partir das zero horas de dia 11 de março, todos os voos de todas as companhias aéreas, comerciais ou privados, com origem de Itália ou destino para Itália, com destino ou partida dos aeroportos ou aeródromos portugueses, pelo período de 14 dias.  f) No dia 13 de março de 2020, considerando ser fundamental conter as possíveis linhas de contágio para controlar a situação epidemiológica em Portugal, e na sequência da avaliação do contexto nacional efetuada pela Comissão Nacional de Proteção Civil,  foi declarada a situação de alerta, nos termos do disposto na alínea a) do n.o 1 do artigo 8.o da Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.o 27/2006, de 3 de julho), a vigorar até 9 de abril de 2020, prevendo-se a possibilidade da sua prorrogação em função da evolução da situação epidemiológica. Tal declaração implicou a adoção das seguintes medidas, de carácter excecional: i. Aumento do estado de prontidão das forças e serviços de segurança e de todos os agentes de proteção civil, com reforço de meios para eventuais operações de apoio na área da saúde pública; ii. Interdição da realização de eventos, de qualquer natureza, em recintos cobertos que, previsivelmente, reunissem mais de 1000 pessoas e ao ar livre com, previsivelmente, mais de 5000 pessoas; iii. Suspensão do funcionamento dos estabelecimentos de restauração e de bebidas que disponham de salas ou de espaços destinados a dança; iv. Acompanhamento da situação por uma subcomissão, no âmbito da Comissão Nacional de Proteção Civil, em regime de permanência, enquanto estrutura responsável pela recolha e tratamento da informação relativa ao surto epidémico em curso, garantindo uma permanente monitorização da situação; v. Ativação do sistema de avisos à população pela Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC). g) Tendo em consideração o elevado risco decorrente do desembarque de passageiros e tripulações dos navios de cruzeiro, que a experiência internacional demonstra, e na sequência da avaliação efetuada pela Comissão Nacional de Proteção Civil, foi interditado o desembarque e licenças para terra de passageiros e tripulações dos navios de cruzeiro nos portos nacionais, ressalvando-se a inaplicabilidade do regime a cidadãos nacionais ou aos titulares de autorização de residência em Portugal. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________61
h) Previu-se um regime legal adequado à realidade excecional vivida no contexto da pandemia: No domínio da saúde: i. estabeleceu-se um regime excecional em matéria de contratação pública e realização de despesa pública, bem como em matéria de recursos humanos, reconhecendo-se como prioritário garantir  às entidades prestadoras de cuidados de saúde do SNS a possibilidade de aquisição, com a máxima celeridade, dos equipamentos e bens e adotar os mecanismos processuais que permitissem, de forma atempada e responsável, assegurar a disponibilidade de produtos essenciais num quadro de uma generalizada e acrescida procura a nível mundial destes produtos, num contexto de diminuição de produção e de constrangimentos à circulação dos bens.  ii. Foi, ainda, consagrada a dispensa de cobrança de taxas moderadoras no âmbito do diagnóstico e tratamento da doença COVID-19. No domínio da educação: i. Determinou-se a suspensão das atividades letivas e não letivas e formativas com presença de estudantes em estabelecimentos de ensino públicos, particulares e cooperativos e do setor social e solidário de educação pré-escolar, básica, secundária e superior e em equipamentos sociais de apoio à primeira infância ou deficiência, bem como nos centros de formação de gestão direta ou participada da rede do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I. P., no período compreendido entre 16 de março de 2020 e 9 de abril de 2020, salvaguardando-se a possibilidade da sua prorrogação, após reavaliação; ii. Mais se determinou, pelo mesmo período, a suspensão das atividades de apoio social desenvolvidas em Centro de Atividades Ocupacionais, Centro de Dia e Centro de Atividades de Tempos Livres;  iii. Neste contexto, foi acautelado o acolhimento dos filhos ou outros dependentes a cargo dos trabalhadores de serviços essenciais. No domínio da justiça: i. Foi aprovado um conjunto de medidas, atentos os constrangimentos causados no desenvolvimento da atividade judicial e administrativa, estabelecendo-se um regime específico de justo impedimento e de suspensão de prazos processuais e procedimentais sempre que o II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________62
impedimento ou o encerramento de instalações fosse determinado por decisão de autoridade de saúde ou de outra autoridade pública; ii. De igual modo, previu-se a obrigatoriedade de aceitação, pelas autoridades públicas, da exibição de documentos cujo prazo de validade expirasse durante o período de vigência do decreto-lei que a consagra. No domínio da ação social foram adotadas medidas de proteção social na doença e na parentalidade, para efeitos de atribuição se subsídio, quer por doença, quer por efeito da equiparação a doença da situação de isolamento profilático durante 14 dias dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes do regime geral de segurança social. Noutros domínios: i. Foi suspenso o acesso ao público dos estabelecimentos de restauração ou de bebidas que disponham de espaços destinados a dança ou onde habitualmente se dance; ii. Admitiu-se que o regime de prestação subordinada de teletrabalho pode ser determinado unilateralmente pelo empregador ou requerida pelo trabalhador, sem necessidade de acordo das partes, desde que compatível com as funções exercidas.       i) Destaca-se, ainda, a aprovação de medidas de âmbito específico no domínio fiscal e económico, nomeadamente a dilação de prazos de cumprimento voluntário de obrigações fiscais, o reconhecimento de situações de infeção ou de isolamento profilático devidamente reconhecidas como situações de justo impedimento ou o reforço da divulgação dos serviços eletrónicos e de atendimento telefónico no seio da Autoridade Tributária e Aduaneira como meios preferenciais de contactos dos contribuintes. Assim, tendo em vista o apoio à tesouraria das empresas, à manutenção dos postos de trabalho, bem como o reforço da capacidade de reação e contenção da propagação da doença, o Governo: i. Criou uma linha de crédito para apoio à tesouraria das empresas no montante de 200 milhões; ii. Aprovou um pacote de incentivos às empresas no domínio da aceleração de pagamento de incentivos, diferimento de amortizações de subsídios e da elegibilidade de despesas comprovadamente suportadas pelos beneficiários em iniciativas ou ações canceladas ou adiadas por razões relacionadas com o COVID-19; 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________63
iii. Previu a criação de um apoio extraordinário à manutenção dos contratos de trabalho em empresa em situação de crise empresarial, com ou sem formação, com direito a uma compensação retributiva análoga a um regime de lay off simplificado; iv. Criou, ainda, outras medidas com impacto económico, como um incentivo financeiro extraordinário para assegurar a fase de normalização da atividade ou um apoio extraordinário à formação a trabalhadores das empresas cuja atividade tenha sido gravemente afetada pelo COVID-19. j) Considerando a declaração da situação de alerta em todo o território nacional, nos termos do Despacho n.o 3298-B/2020, de 13 de março, e, bem assim, a necessidade de medidas adicionais com vista ao cumprimento dos objetivos que justificaram a referida declaração, determinou-se: i. o encerramento dos bares, todos os dias, a partir das 21horas;); ii. Interdição da realização de eventos, reuniões ou ajuntamento de pessoas, independentemente do motivo ou natureza, com 100 ou mais pessoas; iii. Proibição do consumo de bebidas alcoólicas em espaços ao ar livre de acesso público, excetuando-se as áreas exteriores dos estabelecimentos de restauração e bebidas, devidamente licenciados para o efeito; iv. Suspensão dos serviços regulares, dos serviços regulares especializados e dos serviços ocasionais de transporte internacional de passageiros, à exceção das excursões efetuadas por cidadãos nacionais ou dos titulares de autorização de residência em Portugal que tenham saído do País e que pretendessem regressar; v. Suspensão do ensino da condução, da atividade de formação presencial de certificação de profissionais e da realização de provas no âmbito da condução, nos termos definidos no despacho do membro do Governo responsável pela área das infraestruturas.  k) Determinaram-se restrições no acesso e na afetação dos espaços nos estabelecimentos comerciais e nos de restauração ou de bebidas.  l) Adotaram-se medidas de caráter excecional e temporário de restrição do gozo de férias pelos dirigentes e os trabalhadores dos órgãos, organismos, serviços e demais entidades do Ministério da Saúde, durante o período necessário para garantir a prontidão do Serviço Nacional de Saúde (SNS) no combate à propagação de doença do novo coronavírus.  m) Definiram-se regras em matéria de articulação entre a assistência à família e a disponibilidade para a prestação de cuidados, como forma de garantir a II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________64
continuidade da resposta do Serviço Nacional de Saúde (SNS), no contexto da suspensão das atividades letivas e não letivas e formativas. n) Determinou-se a suspensão de toda e qualquer atividade de medicina dentária, de estomatologia e de odontologia, com exceção das situações comprovadamente urgentes e inadiáveis, tendo em conta que, pela sua natureza, tais atividades implicam o contacto direto, próximo e demorado entre o profissional de saúde e o paciente, circunstância que representa risco acrescido de contágio pelo novo Coronavírus SARS-CoV-2, causador da doença COVID-19. o) Agilizou-se o procedimento de contratação de trabalhadores para a constituição de vínculos de emprego a termo, pelo período de quatro meses, tendo em vista o reforço de recursos humanos necessário à prevenção, contenção, mitigação e tratamento da pandemia COVID-19, delegando-se nos dirigentes máximos, órgãos de direção ou órgãos de administração, conforme o caso, dos órgãos, organismos, serviços e demais entidades, incluindo o setor público empresarial, do Ministério da Saúde, a competência para autorizar a contratação. p) Foram adotadas medidas de caráter extraordinário, temporário e transitório, ao nível dos serviços de atendimento aos cidadãos e empresas, incluindo os serviços consulares fora do território nacional, no âmbito do combate ao surto do vírus COVID-19, tendo em vista obviar a deslocações desnecessárias aos espaços físicos de atendimento dos serviços públicos.  q) Foi resposto, a título excecional, o controlo documental de pessoas nas fronteiras internas portuguesas, no âmbito da situação epidemiológica provocada pelo novo coronavírus SARS-CoV-2 e da doença COVID-19, durante o período compreendido entre as 23:00 horas do dia 16 de março de 2020 e as 00:00 horas do dia 15 de abril de 2020, sem prejuízo de reavaliação a cada 10 dias e possível prorrogação. r) Reconheceu-se a necessidade da declaração da situação de calamidade no município de Ovar, atendendo a que a autoridade de saúde local concluiu que o município se encontrava numa situação epidemiológica compatível com transmissão comunitária ativa, com claro impacto no risco de transmissão generalizado, podendo originar novas cadeias de transmissão em zonas vizinhas. s) Foi determinada a interdição do tráfego aéreo com destino e a partir de Portugal de todos os voos de e para países que não integram a União Europeia, ressalvadas determinadas exceções, pelo prazo de 30 dias, em consonância com a Comunicação da Comissão Europeia ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho, de 16 de março de 2020 (COM) 2020, 115, final, e as Conclusões do Presidente do Conselho Europeu, de 17 de março de 2020. 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________65
5. RESTRIÇÕES DE DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS No Decreto do Presidente da República que declarou o estado de emergência foram enunciados quais os direitos, liberdades e garantias objeto de restrições, com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública. Foi igualmente sublinhado o caráter transitório das referidas limitações, devendo estas ser aplicadas na medida do estritamente necessário à adoção das medidas de contenção da pandemia. De igual modo, dando cumprimento ao comando constitucional constante do n.o 6 do artigo 19.o da Constituição, foram identificados os direitos, liberdades e garantias relativamente aos quais não poderiam ser impostas limitações, tais como o direito à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, à não retroatividade da lei criminal, à defesa dos arguidos, à liberdade de consciência e religião e à liberdade de expressão e de informação.  Nestes termos, o Governo decretou um conjunto de medidas visando, nomeadamente, a suspensão parcial do exercício de determinados direitos.  5.1. Direito de deslocação e fixação em qualquer parte do território nacional O Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março, consagrou normas que visam que os contactos entre pessoas se mantenham no nível mínimo indispensável, visto constituírem um forte veículo de contágio e de propagação do vírus. Assegurou-se, no entanto, a possibilidade de deslocações na via pública, nomeadamente para o exercício de tarefas e funções essenciais à sobrevivência, para deslocações por motivos de saúde, bem como para o exercício de funções profissionais que não pudessem ser cumpridas a partir do domicílio. Nesse quadro, foi imposto o dever de confinamento obrigatório, em estabelecimento de saúde ou no respetivo domicílio, aos doentes com Covid-19 e aos infetados com SARS-CoV-2, bem como aos cidadãos relativamente aos quais as autoridades de saúde determinem medidas de vigilância ativa. Foram também sujeitos a um dever especial de proteção os maiores de 70 anos, os imunodeprimidos e os portadores de doença crónica que, de acordo com as orientações da autoridade de saúde devam ser considerados de risco, designadamente os hipertensos, os diabéticos, os doentes cardiovasculares, os portadores de doença respiratória crónica e os doentes oncológicos. Nestes casos, foi assegurada a possibilidade de deslocação na via pública para satisfação de necessidades essenciais, tais como a aquisição de alguns bens e serviços, a fruição de momentos ao ar livre ou por motivos de força maior, desde que devidamente justificados. Quanto à generalidade da população, foi II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________66
imposto um dever geral de recolhimento domiciliário, especificando-se quais as situações nas quais os cidadãos podem circular em espaços e vias públicas, ou em espaços e vias privadas equiparadas a vias públicas, devendo assim, caso não se encontrem enquadrados por nenhuma das exceções previstas, permanecer na habitação. Com efeito, aos cidadãos foi imposto que se mantivessem recolhidos no domicilio, não devendo circular fora do âmbito dos casos excecionados e na medida do estritamente indispensável, devendo assim abster-se de circular na via pública e de efetuar deslocações, com vista a combater a epidemia por via da redução dos riscos de contágio associados ao contacto social. Foi igualmente consagrada a possibilidade de o membro do Governo responsável pela administração interna determinar o encerramento da circulação rodoviária e ferroviária, por razões de saúde pública, segurança ou fluidez do tráfego ou a restrição à circulação de determinados tipos de veículos. A medida mais restritiva em termos de liberdade de circulação foi, porventura, a imposição da cerca sanitária no município de Ovar, a qual impediu a circulação da generalidade da população de e para o referido município. Esta medida, adotada antes mesmo da declaração do estado de emergência ao abrigo da Lei de Bases da Proteção Civil, e salvaguardada pelo artigo 34.o do Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março, foi justificada, de acordo com o preâmbulo do Despacho n.o 3372-C/2020, pelo facto de «a autoridade de saúde do município de Ovar [ter reconhecido] que o município se encontra numa situação epidemiológica compatível com transmissão comunitária ativa, o que significa que o risco de transmissão se encontra generalizado, podendo mesmo dar origem a novas cadeias de transmissão em zonas vizinhas». 5.2. Propriedade e iniciativa económica privada Neste âmbito, o Governo decretou um conjunto significativo de medidas que tangem com a propriedade privada e com a iniciativa económica privada, com vista, mais uma vez, a promover o distanciamento social, restringindo os contactos sociais à sua expressão mínima, evitando a propagação da doença. Medidas como a imposição da adoção do regime de teletrabalho, sempre que possível, o encerramento de um conjunto alargado de instalações e estabelecimentos e a suspensão de atividades no âmbito do comércio a retalho e da prestação de serviços, vieram restringir a iniciativa económica privada. Já no que respeita às restrições ao direito de propriedade privada, sublinham-se as medidas previstas no âmbito da garantia de saúde pública e da requisição civil, prevendo a possibilidade, caso necessário, da requisição de bens e serviços, indústrias, fábricas, oficinas, campos ou instalações de 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________67
qualquer natureza, nos casos em que tal fosse considerado adequado e indispensável para a proteção da saúde pública. O Governo não sentiu necessidade de fazer uso deste mecanismo, particularmente gravoso, de restrição do direito de propriedade. 5.3. Direitos dos trabalhadores O quadro de emergência sanitária implicou a adoção de um conjunto de medidas de restrição das atividades económicas, com o objetivo de conter os contactos sociais ao mínimo indispensável, medidas essas que, como não podia deixar de ser, afetaram o normal funcionamento do comércio, dos serviços e das indústrias, deixando um número significativo de empresas sem hipótese de laborar e desenvolver a sua atividade. Essa realidade refletiu-se, em primeira linha, na situação profissional dos trabalhadores, pois, ainda que um número significativo tenha tido a possibilidade de trabalhar a partir de casa, com recurso ao teletrabalho, muitos houve que não tiveram tal possibilidade. Nestas circunstâncias e na impossibilidade de manutenção da laboração, um número significativo de entidades empregadoras recorreram ao regime de lay-off simplificado ou ao despedimento de alguns, quando não mesmo de todos, os seus trabalhadores. Consciente dessa realidade, o Governo adotou medidas excecionais com vista a garantir a possibilidade de as empresas suspenderem os contratos de trabalho, no denominado regime de lay-off, assegurando a segurança social 70% da compensação a que os trabalhadores enquadrados nesse regime têm direito, no valor de 2/3 do respetivo vencimento. De forma preventiva, logo no dia 13 de março, o governo aprovou o Decreto-Lei n.o 10-A/2020, o qual visou, entre outras medidas, acautelar os direitos e a proteção social no trabalho e no emprego dos trabalhadores por conta de outrem e dos trabalhadores independentes. Foram igualmente criadas linhas de crédito especial de apoio às empresas, para reforço de tesouraria, com o objetivo de garantir a solvência das empresas, evitando o encerramento da atividade e prevenindo as graves consequências ao nível do emprego. Assim, se o Governo teve de adotar medidas que prejudicaram, necessariamente, o bom funcionamento das empresas, tomou igualmente medidas de proteção do emprego, com vista a minorar as situações de desemprego, acautelando os direitos dos trabalhadores. Tendo o Governo implementado normas com vista a acautelar a sobrevivência das empresas, nomeadamente no que concerne à possibilidade de suspender contratos de trabalho, certo é que, alguns incentivos às empresas apenas puderam ser ativados desde que não se verificassem situações de despedimento. De referir igualmente o reforço da capacidade inspetiva da Autoridade para as Condições do Trabalho, com vista a acautelar, reprimir e sancionar possíveis abusos aos direitos dos trabalhadores, cometidos por entidades empregadoras. Adotou também medidas para acautelar a proteção social dos beneficiários que se encontrem impedidos, temporariamente, do exercício da sua II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________68
atividade profissional por ordem da autoridade de saúde, devido a perigo de contágio pelo COVID-19.  Ainda neste âmbito, o Governo aprovou uma Resolução reconhecendo a necessidade de proceder à requisição civil dos trabalhadores portuários em situação de greve até ao dia 30 de março de 2020, com vista a assegurar as cadeias de abastecimento de bens e matérias primas, aprovando também uma portaria que procedeu à requisição civil de trabalhadores da estiva e portuários, tendo em conta que tal paralisação poderia acarretar perturbações graves da vida social e económica do país. Em suma, o Governo empenhou-se no sentido de acautelar os direitos dos trabalhadores, pois a uma grave crise de saúde pública, com repercussões sérias na economia, não se poderia correr o risco de propiciar uma crise social impulsionada por elevadas taxas de desemprego. Refira-se que, nos termos da alínea c) do artigo 4.o do Decreto n.o 14-A/2020, de 18 de março, «[f]ica suspenso o exercício do direito à greve na medida em que possa comprometer o funcionamento de infraestruturas críticas ou de unidades de prestação de cuidados de saúde, bem como em setores económicos vitais para a produção, abastecimento e fornecimento de bens e serviços essenciais à população». 5.4. Circulação internacional Atendendo à emergência de saúde pública de âmbito internacional, o Governo, atuou preventivamente, no sentido de conter a propagação da epidemia em Portugal, nomeadamente pela redução do risco de importação de focos ativos de transmissão por transporte aéreo. Assim, no dia 10 de março, decidiu suspender todos os voos de e para Itália, inicialmente apenas das regiões mais afetadas pela epidemia e, ato contínuo, de todo o país. Ficaram excluídos desta interdição, contudo, os voos de aeronaves de Estado, voos para transporte exclusivo de carga e correio, bem como voos de carácter humanitário ou de emergência médica e escalas técnicas para fins não comerciais. De igual forma, o Governo determinou, a 13 de março, a interdição do desembarque e licenças para terra de passageiros e tripulações dos navios de cruzeiro nos portos nacionais, evitando possíveis situações de propagação de contágio com origem nos passageiros e tripulantes dos navios de cruzeiro.  A 16 de março, por força da Resolução do Conselho de Ministros n.o 10-B/2020, foi reposto, a título excecional e temporário, o controlo documental de pessoas nas fronteiras, nomeadamente nas fronteiras terrestres, marítimas e aéreas com Espanha. Essa medida implicou a proibição da circulação rodoviária, nas fronteiras internas terrestres, 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________69
independentemente do tipo de veículo, com exceção do transporte internacional de mercadorias, do transporte de trabalhadores transfronteiriços e da circulação de veículos de emergência e socorro e de serviço de urgência. Foi determinada a suspensão da circulação ferroviária, exceto para o transporte de mercadorias, a suspensão do transporte fluvial entre os dois países e interditada a atracagem de embarcações de recreio e o desembarque de pessoas. A referida resolução determinou ainda que a passagem de fronteira entre Portugal e Espanha passaria a fazer-se apenas em nove pontos de fronteira (Valença-Viana do Castelo; Vila Verde da Raia-Chaves; Quintanilha-Bragança; Vilar Formoso-Guarda; Termas de Monfortinho-Castelo Branco; Marvão-Portalegre; Caia-Elvas; Vila Verde de Ficalho-Beja e Castro Marim).  A 18 de março, foi interditado o tráfego aéreo com destino e a partir de Portugal de todos os voos de e para países que não integram a União Europeia, com determinadas exceções, nomeadamente para acautelar a possibilidade de regresso dos cidadãos nacionais residentes em importantes comunidades portuguesas no estrangeiro.  Já na vigência do estado de emergência, o Governo determinou, a 24 de março, a adoção de procedimentos de controlo de fronteira por parte do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras para determinadas categorias de passageiros, em consonância com as orientações da Comissão Europeia relativas à restrição de viagens não essenciais para a União Europeia, a ser adotada nos Estados Membros. Assim, no que respeita à circulação internacional, o Governo desde cedo adotou medidas restritivas, com o objetivo de evitar a importação de focos de contágio. 5.5. Direito de reunião e de manifestação Atendendo a que esta epidemia se propaga, em larga medida, por contágio decorrente do contacto entre pessoas, tornou-se imperioso adotar medidas restritivas do contacto social. Nesse quadro, impôs-se a necessidade de adoção de medidas que condicionassem os ajuntamentos de pessoas, na via pública, ou em locais privados, por forma a tentar mitigar os efeitos da propagação da doença. Igualmente de forma preventiva, a declaração da situação de alerta em todo o território nacional, ocorrida a 13 de março, impôs restrições à realização de eventos com mais de mil pessoas em espaços fechados e cinco mil pessoas ao ar livre. Posteriormente, a 15 de março, foram adotadas medidas adicionais para fazer face à prevenção e contenção da pandemia, passando, entre outras, pela interdição da realização de eventos, reuniões ou ajuntamento de pessoas, independentemente do motivo ou natureza, com 100 ou mais pessoas. Contudo, como veio a revelar-se, estas medidas restritivas do direito de reunião e manifestação, ainda não eram suficientes dada a virulência da II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________70
propagação da epidemia. Assim, no quadro da declaração do estado emergência, foram decretadas medidas proibitivas de todo o tipo de ajuntamento e concentração de pessoas, o que incluiu, necessariamente, reuniões e manifestações de qualquer natureza, com o objetivo maior de zelar pela saúde pública e individual dos cidadãos.  5.6. Liberdade de culto, na sua dimensão coletiva A declaração do estado de emergência não afeta a liberdade de culto, na sua dimensão pessoal e individual, permitindo a todos os cidadãos professar livremente a sua fé. Contudo, ficaram vedadas as manifestações coletivas e eventos de cariz religioso. Por forma a não pôr em risco a saúde individual e coletiva, foi proibida a realização de celebrações de cariz religioso e outros eventos de culto que implicassem aglomeração de pessoas. Do mesmo, modo foram impostas medidas de contenção à realização de funerais, estando estes condicionados à adoção de regras organizacionais que garantam a inexistência de aglomerados de pessoas e o controlo de distâncias de segurança, fixando para tal um número máximo de presenças.  Assim, apesar da proibição de manifestações coletivas de religiosidade e de culto, foi garantida a inviolabilidade da liberdade de consciência, de religião e de culto, na sua dimensão individual, nos termos do n.o 6 do artigo 19.o da Constituição e do n.o 1 do artigo 5.o do Decreto do Presidente da República n.o 14-A/2020, de 18 de março. 5.7. Direito de resistência O eficácia das medidas adotadas para debelar a atual situação pandémica depende, em grande parte, da adesão da população, ainda que as mesma impliquem uma restrição, proporcional e necessária, de alguns dos seus direitos, liberdades e garantias.  No entanto, a alínea g) do artigo 4.o do Decreto do Presidente da República n.o 14-A/2020, de 18 de março, que declarou o estado de emergência, determinou que «fica impedido todo e qualquer ato de resistência ativa ou passiva às ordens emanadas pelas autoridades públicas competentes em execução do presente estado de emergência». No seguimento deste normativo, o decreto de execução da declaração do estado de emergência consagrou o dever geral de cooperação por parte dos cidadãos e demais entidades, nomeadamente no cumprimento de ordens ou instruções dos órgãos e agentes responsáveis pela segurança, proteção civil e saúde pública na pronta satisfação de solicitações, que justificadamente lhes sejam feitas pelas entidades competentes para a concretização das medidas do referido decreto. De igual forma, foi cometida às forças de segurança a competência de aconselhamento, recomendação, emanação de ordens legítimas e 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________71
encerramento de estabelecimentos, com vista a fazer cumprir o normativo imposto, sob pena de, em caso de não acatamento das ordens emanadas pelas autoridades, os cidadãos incorrerem no crime de desobediência.  Nos termos do artigo 21.o da Constituição, que consagra o direito de resistência, «[t]odos têm o direito de resistir a qualquer ordem que ofenda os seus direitos, liberdades e garantias e de repelir pela força qualquer agressão, quando não seja possível recorrer à autoridade pública».  Refira-se que o Governo garantiu o funcionamento em permanência da Procuradoria-Geral da República e da Provedoria de Justiça, «com vista ao pleno exercício das suas competências de defesa da legalidade democrática e dos direitos dos cidadãos», tal como determinado pelo n.o 2 do artigo 18.o da Lei n.o 44/86, de 30 de setembro, na sua redação atual, e como previsto no n.o 4 do artigo 5.o do Decreto do Presidente da República n.o 14-A/2020, de 18 de março. II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________72
6. EXECUÇÃO DA DECLARAÇÃO DO ESTADO DE EMERGÊNCIA  6.1 Enquadramento geral Nos termos do n.o 8 do artigo 19.o da Constituição, a declaração do estado de emergência confere às autoridades competência para tomarem as providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional. A situação pandémica que ora se vive ditou que, ao abrigo do estado de emergência, fossem adotadas medidas excecionais de contenção, impondo condutas e restringindo direitos, como forma de combater eficazmente uma realidade nova com um potencial letal inesperado. Nesse quadro, não basta decretar medidas disruptivas da vivência em sociedade, sendo primordial assegurar o seu cumprimento. Importa, ainda, evitar que a sua adoção tenha um efeito contrário ao pretendido, nomeadamente comportamentos de massa ditados por fatores como a incerteza, o desconhecimento ou a desinformação, que acarretam níveis acrescido de complexidade ao regime de exceção em que o país se encontra.  Deste modo, o Governo optou por uma abordagem pedagógica, assente em informação verdadeira e esclarecida, por uma comunicação constante sobre a evolução da situação epidemiológica, sobre as medidas de contenção e as restrições adotadas, alertando igualmente para as eventuais consequências do seu incumprimento. Para este esforço comunicacional com a população foi fundamental o normal funcionamento dos meios de comunicação social – televisões, rádios, imprensa, redes sociais – e o exercício responsável do direito à informação, constitucionalmente consagrado e expressamente salvaguardado pelo n.o 2 do artigo 5.o do Decreto do Presidente da República n.o 14-A/2020, de 18 de março. O Governo implementou uma política de informação que envolveu a realização de conferências de imprensa, algumas diárias, e a participação de membros do Governo em múltiplas entrevistas e debates públicos. O aconselhamento da população foi efetuado através das redes sociais, do recurso à difusão de mensagens de voz difundidas pelas forças e serviços e de segurança e pelos bombeiros, através de altifalantes instalados em viaturas ou em drones, ou da difusão de conselhos de higiene nos transportes públicos e na rede de autoestradas.  Ciente da maturidade de cidadania da população portuguesa, o Governo optou por uma abordagem pedagógica, informativa e de aconselhamento, para levar os cidadãos a adotar 19 DE JUNHO DE 2020______________________________________________________________________________________________________________73
as melhores práticas no cumprimento das regras de exceção impostas. Para tal desígnio em muito tem contribuído a pronta e eficaz resposta das forças e serviços de segurança no contacto diário com as populações.  6.2. Forças e serviços de segurança  Com a declaração do estado de emergência e respetiva regulamentação, as forças e serviços de segurança (FSS) adotaram procedimentos e montaram operações de grande envergadura e exigência operacional, no sentido da implementação e fiscalização do cumprimento das regras e medidas do referido Decreto, contribuindo para prevenir o contágio da doença, conter a epidemia, salvar vidas e assegurar que as cadeias de abastecimento fundamentais de bens e serviços essenciais continuassem a ser asseguradas. A ação das FSS centrou-se na fiscalização do cumprimento dos artigos 3.o (Confinamento obrigatório), 4.o (Dever especial de proteção), 5.o (Dever geral de recolhimento domiciliário), 9.o (Encerramento de instalações e estabelecimentos), 10.o (Suspensão de atividades de comércio a retalho) e 11.o (Suspensão de atividades no âmbito da prestação de serviços) do Decreto n.o 2-A/2020, de 20 de março. Foram desenvolvidas diversas ações de fiscalização de trânsito nos principais eixos rodoviários da área de responsabilidade de cada uma das forças de segurança, especialmente direcionadas para a fiscalização da finalidade das deslocações dos condutores, visando garantir o acatamento das recomendações e os normativos vigentes relativamente ao confinamento nas suas residências, evitando deslocações desnecessárias potenciadoras da propagação da epidemia. Procedeu-se a uma monitorização dos locais que propiciam normalmente a aglomeração de pessoas, tais como parques públicos, praças das principais cidades, a orla marítima ou zonas fluviais, estações rodoviárias e ferroviárias, em especial as gares e interfaces de maior dimensão destinadas às viagens de médio e longo curso, bem como à fiscalização de estabelecimentos comerciais em laboração. Foi igualmente fomentada a promoção de contactos com casos conhecidos de violência doméstica, visando verificar eventuais situações de risco elevado e encetar medidas de proteção das vítimas. As ações das FSS decorreram, de um modo geral, num registo essencialmente pedagógico junto da população, excetuando-se os casos de cidadãos portadores de doença, com dever de confinamento obrigatório, os quais foram detidos e acompanhados ao domicílio. Paralelamente, foi dedicada especial atenção aos estabelecimentos e atividades II SÉRIE-A — NÚMERO 107______________________________________________________________________________________________________________74