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Tabela 1 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional Fontes: INE e cálculos da UTAO. Em milhões de eurosEm % do PIBEm milhões de eurosEm % do PIBVariação homóloga em p.p. do PIBTaxa de variação homóloga em %88 006 42,9 91 161 42,7 -0,2 3,6Receita corrente 87 028 42,4 90 486 42,4 0,0 4,051 621 25,2 52 915 24,8 -0,4 2,530 942 15,1 32 066 15,0 0,0 3,620 679 10,1 20 849 9,8 -0,3 0,823 860 11,6 25 274 11,8 0,2 5,911 548 5,6 12 296 5,8 0,1 6,5Receitas de capital 978 0,5 676 0,3 -0,2 -30,988 722 43,2 90 984 42,7 -0,6 2,5Despesa corrente 82 479 40,2 84 732 39,7 -0,5 2,7Consumo intermédio 10 847 5,3 11 149 5,2 -0,1 2,8Despesas com pessoal 22 030 10,7 22 905 10,7 0,0 4,0Prestações sociais 37 248 18,2 38 745 18,2 0,0 4,0Subsídios 799 0,4 853 0,4 0,0 6,7Juros 6 903 3,4 6 331 3,0 -0,4 -8,3Outras despesas correntes 4 653 2,3 4 750 2,2 0,0 2,1Despesa de capital 6 243 3,0 6 252 2,9 -0,1 0,1FBCF 3 790 1,8 4 015 1,9 0,0 5,9Outras despesas de capital 2 453 1,2 2 237 1,0 -0,1 -8,8-716 -0,3 177 0,1 0,4Saldo primário 6 186 3,0 6 508 3,1 0,0Receita fiscal e contributiva 75 480 36,8 78 189 36,7 -0,1 3,6Despesa corrente primária 75 577 36,8 78 402 36,8 -0,1 3,7Despesa primária 81 820 39,9 84 654 39,7 -0,2 3,5Por memória:PIB nominal 205 184 213 301 4,0Impostos indiretos2018 2019Receita totalReceita fiscalSaldo orçamentalImpostos diretosContribuições sociaisOutras receitas correntesDespesa total16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________163
Tabela 2 – Receita e despesa das Administrações Públicas em contabilidade nacional ajustadas do efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2019 89. O saldo orçamental registado em 2019, apurado na ótica de Contas Nacionais, superou o objetivofixado pelo Governo para o conjunto do ano no OE/2019. 90. O desvio na execução do saldo orçamental (não ajustado) face ao objetivo inicialmenteestabelecido no OE/2019 refletiu uma execução da receita acima do nível projetado a par de uma execução da despesa com juros abaixo do aprovadoEm milhões de eurosEm % do PIBEm milhões de eurosEm % do PIBVariação homóloga em p.p. do PIBTaxa de variação homóloga em %87 840 42,8 91 108 42,7 -0,1 3,7Receita corrente 87 028 42,4 90 486 42,4 0,0 4,051 621 25,2 52 915 24,8 -0,4 2,530 942 15,1 32 066 15,0 0,0 3,620 679 10,1 20 849 9,8 -0,3 0,823 860 11,6 25 274 11,8 0,2 5,911 548 5,6 12 296 5,8 0,1 6,57 082 3,5 7 425 3,5 0,0 4,84 466 2,2 4 871 2,3 0,1 9,1Receitas de capital 812 0,4 623 0,3 -0,1 -23,387 604 42,7 89 616 42,0 -0,7 2,3Despesa corrente 82 447 40,2 84 732 39,7 -0,5 2,8Consumo intermédio 10 847 5,3 11 149 5,2 -0,1 2,8Despesas com pessoal 22 030 10,7 22 905 10,7 0,0 4,0Prestações sociais 37 248 18,2 38 745 18,2 0,0 4,0Subsídios 799 0,4 853 0,4 0,0 6,7Juros 6 903 3,4 6 331 3,0 -0,4 -8,3Outras despesas correntes 4 621 2,3 4 750 2,2 0,0 2,8Despesa de capital 5 157 2,5 4 884 2,3 -0,2 -5,3FBCF 3 790 1,8 4 015 1,9 0,0 5,9Outras despesas de capital 1 367 0,7 869 0,4 -0,3 -36,4236 0,1 1 492 0,7 0,6Saldo primário 7 138 3,5 7 823 3,7 0,2Receita fiscal e contributiva 75 480 36,8 78 189 36,7 -0,1 3,6Despesa corrente primária 75 545 36,8 78 402 36,8 -0,1 3,8Despesa primária 80 702 39,3 83 286 39,0 -0,3 3,2Por memória:PIB nominal 205 184 213 301 4,0Impostos indiretos2018 2019Receita totalReceita fiscalImpostos diretosContribuições sociaisOutras receitas correntesVendasOutra receita correnteDespesa totalSaldo orçamentalII SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________164
Gráfico 7 – Saldo orçamental de 2019: OE/2019 versus execução Gráfico 8 – Saldo orçamental de 2019: OE/2019 e PE/2019–23 versus execução Gráfico 9 – Desvios entre a execução orçamental de 2019 e o OE/2019 91. Em termos ajustados de medidas temporárias ou não-recorrentes, o desvio entre o saldoorçamental executado e o saldo orçamental previsto no OE/2019 foi maior -409177-500-400-300-200-1000100200300Saldo orçamentalOE/2019Aprovado2019Desvio + 586 M€-0,20,1-0,3-0,2-0,10,00,10,2Saldo orçamentalOE/2019Aprovado2019Desvio + 0,3% PIB-0,2-0,20,1-0,3-0,2-0,10,00,10,2OE/2019 AprovadoOE/2019       PE/2019-23       2019 Aprovado       586440 390-5361331387-408-536-1 000-50005001 0001 500Saldo orçamental Receita total Despesa primária JurosValores não ajustados Valores ajustados de medidas temp. ou não-recorrentes16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________165
de – 297,7 M€ inclui ou não uma outra medida designada no PE/2019–23 (Quadro II.2.1. — Medidas de política orçamental 2019–2023, p. 14) como “Descongelamento das carreiras especiais; em caso afirma-tivo, quanto valeu o impacto líquido desta medida no saldo; iii) Valor do impacto no saldo executado de 2019 das medidas previstas na POE/2019 ou no PE/2019–23, mas que não surgem na CGE/2019; iv) Razões eventuais para os desvios entre a execução e a previsão de sete medidas listadas como princi-pais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019.103. O MF respondeu parcialmente ao solicitado. A resposta do MF apenas permitiu esclarecerparcialmente as questões colocadas pela UTAO. Assim, sobre qual o motivo de serem relevadas naCGE/2019 medidas como principais que não constavam da POE/2019 nem do PE/2019–23, recebeu-sea seguinte resposta: “(...) apenas são normalmente apresentadas medidas cujo impacto é possívelestimar à data de elaboração daqueles relatórios, excluindo medidas que (i) não é possível estimar oseu efeito ou (ii) são apresentadas e aprovadas em datas posteriores à preparação desses quadros,nomeadamente em sede de negociação parlamentar.” Não foi prestado qualquer esclarecimento dainclusão ou não na medida “Descongelamento de carreiras”, à qual é imputada um impacto líquido nosaldo orçamental de – 297,7 M€, de uma outra medida designada como “Descongelamento dascarreiras especiais”. Com exceção do efeito da medida de revisão de despesa, o MF disponibilizou, nassuas respostas, o impacto no saldo executado de 2019 de medidas que constam da POE/2019 ou doPE/2019–23, mas que não surgem na CGE/2019. Os dados disponibilizados pelo MF referentes àquantificação do impacto de medidas estão introduzidos e identificados a azul na coluna 5 da Tabela4. Por fim, no que diz respeito ao esclarecimento dos desvios entre a execução e a previsão de setemedidas listadas como principais nos quadros da POE/2019 e da CGE/2019, foi apresentada explicaçãosomente para três medidas.II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________170
2019 teve um efeito pró-cíclico, ou seja, o seu efeito terá contribuído para aumentar a amplitude do ciclo económico. Em 2020, conforme a análise à POE/2021 no Relatório UTAO n.o 25/2020, de 11 de novembro de 2020, perante a acentuada deterioração da conjuntura económica provocada pela emergência da pandemia de COVID-19, a política orçamental manteve uma orientação expansionista mas, desta vez, com efeito contracíclico sobre a atividade económica. Para 2021, a adoção da política orçamental prevista na POE/2021 não altera o saldo primário estrutural, apontando, assim, para uma política orçamental neutra e, em simultâneo, para uma melhoria da conjuntura económica face ao ano anterior. 113. A natureza pró-cíclica da política orçamental adotada em 2019 afasta-se das disposições preconizadas no Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC). Estas recomendam a adoção de políticas orçamentais restritivas, isto é, que conduzam a um aumento do saldo primário estrutural em fases de melhoria do ciclo económico, não apenas como forma de amenizar as flutuações do ciclo, mas também como forma de permitir aos Estados-Membros a reconstrução, nestas fases, de espaço de manobra orçamental que lhes permitia deixar funcionar os estabilizadores automáticos em fases baixas do ciclo, sem colocar em risco a sustentabilidade das suas finanças públicas.Gráfico 12 – Orientação da política orçamental (em p.p. do PIB potencial) Fontes: CE, POE/2021 e cálculos da UTAO. | Notas: O hiato do produto é a diferença entre o PIB observado e o PIB potencial expressa em percentagem deste último. 2015201620172018201920202021-10,0-8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,06,08,010,0-10,0 -8,0 -6,0 -4,0 -2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0Variação do saldo primário estruturalVariação do hiato do produtoPolítica restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamentalPolítica restritiva contracíclica:Melhoria da conjuntura;Consolidação OrçamentalPolítica expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;Deterioração do s.p.e.Política expansionista contracíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________175
Gráfico 15 – Evolução da despesa efetiva não ajustada 2014–2021 (em milhões de euros e em percentagem do PIB nominal) Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Notas: (i)A informação para 2020 tem uma natureza provisória e refere-se à execução orçamental em contabilidade pública publicada na pela DGO em janeiro de 2021; (ii): A informação para 2021 constitui a previsão constante do OE/2021 divulgada pela DGO em fevereiro de 2021.  Evolução face a 2018 por subsector e grandes rubricas da classificação económica 119. Em 2019 a Administração Central apresentou uma posição deficitária, atenuada pelos excedentes da Segurança Social e das Administrações Subnacionais. O maior contributo para a melhoria do saldo veio do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos, sobretudo das Entidades Públicas Reclassificadas. Apenas o subsector Estado registou uma degradação homóloga do saldo. Numa abordagem por subsectores, o saldo global ajustado de – 662 M€ teve origem nos défices de 3682 M€ do subsector Estado e de 9 M€ dos Serviços e Fundos Autónomos (dos quais 761 M€ foram o défice gerado pelas Entidades Públicas Reclassificadas). Ocorreram posições excedentárias na Segurança Social (2534 M€) e nas Administrações Subnacionais (494 M€), conforme Tabela 6, Tabela 8 e Gráfico 16. A melhoria de 1595 M€ no saldo face a 2018 é explicada pelo desempenho do subsector SFA (+ 967 M€, destacando-se o contributo das EPR), da Segurança Social (+ 661 M€) e, em menor escala, da Administração Local e Regional (+ 71 M€). Apenas o subsector Estado registou um agravamento da posição orçamental (– 104 M€) durante o ano de 2019.Tabela 6 – Saldo global ajustado das Administrações Públicas em 2018 e 2019, por subsector (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: (i) A informação relativa à CGE/2018 consta de Ministério das Finanças (2019), Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 23. (ii) A informação relativa à CGE/2019 consta de Ministério das Finanças (2020), Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2019, Vol. I, Quadro 24. (ii) Os valores encontram-se ajustados dos fatores que limitam a comparabilidade homóloga identificados na Caixa 2, p. 43. 81 966 80 893 82 50583 69287 51789 68894 432102 600-2,0 -1,32,0 1,44,62,55,38,647,445,0 44,242,7 42,7 41,946,648,7- 10,0 -  10,0  20,0  30,0  40,0  50,0  60,0020 00040 00060 00080 000100 000120 0002014 2015 2016 2017 2018 2019 Exec provisória2020OE2021Despesa efetiva (M€) Tvha despesa (em %) - (CGE) Despesa efetiva (em %PIB)2018CGE OE inicial CGECGE/2019face CGE/2018CGE/2019face OE/2019Administração Central e Segurança Social -2680 -2899 -1157 1524 1742Estado -3577 -5198 -3682 -104 1516Serv iços e Fundos Autónomos -976 877 -9 967 -886dos qual EPR -2130 -315 -761 1370 -446Segurança Social 1872 1422 2534 661 1112Administração Local e Regional 424 668 494 71 -173Administrações Públicas -2257 -2231 -662 1595 15692019 Variação16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________179
Gráfico 16 – Contributos por subsector para a variação do saldo global ajustado no período 2018–2019 (em milhões de euros)  Fontes: Relatório CGE/2018 e 2019 e cálculos da UTAO. 120. Em 2019 a receita das AP continuou a crescer a um ritmo superior ao da despesa, traduzindo-se na melhoria do saldo global. Assistiu-se a uma diminuição do peso da despesa pública na economia. Em 2019 o saldo global ajustado de – 662 M€ traduz uma melhoria homóloga de 1595 M€, resultante de um aumento da receita (+ 4,7 %) superior ao da despesa (+ 2,8%) — Tabela 7 e Tabela 8. O ritmo de crescimento da despesa foi inferior ao do PIB nominal, pelo que o peso da despesa pública na economia caiu (41,98% do PIB nominal; variação – 0,6 p.p.). A receita representa 41,67% do PIB nominal, aumentando o seu peso em 0,2 p.p. face a 2018 — Gráfico 17. O sentido da variação é idêntico em termos não ajustados (Gráfico 14 e Gráfico 15).Gráfico 17 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2018 e 2019 (em percentagem do PIB) Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 121. A receita aumentou 4,7% em 2019, constituindo a receita fiscal o principal motor deste crescimento. A componente fiscal e contributiva assegurou 79,4% deste incremento. Em 2019 a cobrança de receita efetiva ascendeu a 89 146 M€, situando-se 4011 M€ acima do alcançado no período homólogo, traduzindo um crescimento de 4,7% (Tabela 7 e Tabela 8). Para este resultado contribuíram todas as rubricas da receita: 1,7 p.p. por parte das contribuições para regimes de proteção social, 1,6 p.p. da tributação indireta, 0,8 p.p. das “Outras receitas correntes”, 0,5 p.p. da tributação direta e 0,1 p.p. das -4 3206681 422-2 231-3 6904942 534-662862716611 59502004006008001 0001 2001 4001 6001 800-5 000-4 000-3 000-2 000-1 00001 0002 0003 000Administração Central Ad. Regional e Local Segurança Social Adm. PúblicasCGE/2018 OE/2019 CGE/2019 Variação CGE2019 vs CGE201941,4941,6742,5941,9841,5641,6542,6541,92-1,1-0,3-1,1-0,3-1,5-1,0-0,50,00,51,01,52,041414141424242424243432018 2019Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustadaReceita Efetiva não ajustada Despesa Efetiva não ajustadaSaldo Global AP ajustado Saldo Global AP não ajustadoII SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________180
Gráfico 26 – Dotações dos instrumentos de controlo convencionais, 2018–2019 (milhões de euros e percentagem) Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO, Relatórios da CGE/2018 e da CGE/2019 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) As cativações iniciais são as previstas na Lei do OE e no DLEO (e é a soma destes dois valores que surge nas colunas “Dotação fixada no OE”. São excluídos deste cálculo (e destas colunas) as cativações adicionais decorrentes de alterações orçamentais efetuadas ao longo do ano que redundaram no reforço de rubricas sujeitas a cativação e que decorrem da aplicação do n.o 7 do artigo 4.o da Lei do OE/2019 (as cativações adicionais totalizam 46 M€ no ano de 2019, representando apenas 4,43% das cativações iniciais). As cativações adicionais estão explicadas na nota de rodapé 21. Tanto para as cativações iniciais como para as finais de 2019 usou-se a CGE/2019 (Relatório da CGE/2019, Volume 1, Tomo 1, Quadro 59). O valor das cativações iniciais do ano de 2019 aqui apresentado (1038 M€) difere do divulgado na Síntese de Execução Orçamental de janeiro de 2020, publicada a 27 de fevereiro (1053 M€), que foi utilizado em relató-rios anteriores da UTAO (Relatório UTAO n.o 2/2020, de 22 de janeiro). Aqui e em todo este documento, utilizam-se os valores do encer-ramento de contas. (ii) As colunas “Utilização” mostram o montante descativado até final do ano. A informação de base a que a UTAO acedeu não permite saber quais são a parte referente às cativações iniciais (1038 M€ em 2019) e a parte referente às cativações adicionais (as tais que valeram 46 M€ em 2019).  (iii) O valor inicial da reserva orçamental acima exibido é superior ao que consta do relatório da CGE/2019. Tal resulta do facto de o valor considerado pela UTAO ser a soma da reserva orçamental de todos os organis-mos da AdC, incluindo as entidades legalmente excecionadas. 495 495330 3304513114702991 0697801 0386709878056445353,12,52,31,70,00,51,01,52,02,53,03,505001 0001 5002 0002 5003 0003 500Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)2018 2019Dotações centralizadas para fins específicos (eixo esq.) Cativações (eixo esq.)Reserva orçamental (eixo esq.) Dotação provisional (eixo esq.)Peso das dotações sob controlo do MF na despesa efetiva (eixo dir.)II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________196
precautoriamente pelos ministros sectoriais respetivos, no seus orçamentos, em nome da responsabilidade orçamental. g) Conjugando os resultados da Subsecção 3.3.2, que analisa os desvios entre previsão e execução de 2014 a 2020, com os da Subsecção , que analisa os instrumentos convencionais, deve referir-se que a intervenção do MF na história recente das finanças públicas teve um papel importante na consolidação orçamental de 6557 M€ alcançada neste período, consolidação num período de expansão económica e que contou com a ajuda do racionamento da liquidez dos serviços da AdC. No entanto, como sugestão futura destinada a melhorar a qualidade das políticas públicas, salienta-se ser preferível apresentar ao Parlamento dotações de despesa mais realistas e regras de utilização menos intrusivas na autonomia de gestão dos sectores (do que congelar imediatamente após a aprovação parlamentar fatias tão expressivas do orçamento e sujeitar os decisores políticos e os gestores a negociações permanentes ao longo do ano sobre os reais limites à despesa e à prática de atos de gestão sectoriais. 157. O propósito da Subsecção 3.4.2 foi alertar os legisladores para a utilidade de repensarem seriamente a manutenção dos instrumentos não convencionais. É certo que eles podem ajudar o MF a conter a despesa abaixo dos tetos aprovados pela AR e a limitar a assunção de certos compromissos de despesa plurianuais (caso do pessoal, sobretudo). Mas os legisladores devem também ter em conta o preço que o país paga em termos da qualidade dos serviços públicos prestados às empresas e aos cidadãos por causa de todo este arsenal de instrumentos de controlo se manter em vigor acriticamente, tantos anos a fio, sejam eles de crise ou expansão económica. Tais instrumentos são uma intromissão profunda do poder político na gestão corrente das organizações públicas, que verticaliza e centraliza tanto decisões importantes como decisões triviais na vida das organizações, com reflexos negativos na gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas. Recomenda-se que sejam oportunamente escutados o Governo, mas também antigos e atuais gestores públicos, para ponderação de um eventual alívio destas restrições na próxima lei orçamental. 16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________205
superior (4306,2 M€). No mesmo sentido, as injeções de capital efetuadas em 2019 aumentaram 537,7 M€ face a 2018. Este acréscimo resultou, em grande medida, do aumento das injeções de capital no conjunto dos SFA, cuja execução em 2019 aumentou 569,3 M€ em termos homólogos. Por fim, merecem ainda referência as aplicações do Estado sob a forma de “outros ativos financeiros”, que aumentaram 679 M€ face a 2018, com destaque para a aplicação de 518,6 M€ na CP — Comboios de Portugal (aumento de capital) e 683,6 M€ no conjunto dos hospitais EPE. Detalha-se, de seguida, a execução dos montantes mais significativos em cada uma das categorias mencionadas. 176. Os empréstimos mais significativos concedidos pelo Estado em 2019 destinaram-se às seguintes entidades: ― PARVALOREM       1204,0 M€; ― Fundo de Resolução    0850,0 M€; ― Metro do Porto       0659,1 M€; ― Metropolitano de Lisboa  0131,9 M€. 177. A despesa do Estado com dotações de capital e outras participações sociais continuou a ser uma das principais formas de financiamento de entidades públicas, representando mais de 50% da despesa do Estado em ativos financeiros. Destaca-se a continuação das operações de aumento de capital estatutário nos Hospitais EPE e os aumentos de capital em algumas empresas públicas. Em 2019 assistiu-se ao reforço do capital social de diversas entidades públicas com destaque para a Infraestruturas de Portugal (1391,9 M€) e o Metropolitano de Lisboa (549,8 M€). Foram também efetuadas operações de reforço do capital estatutário, para cobertura de prejuízos, em hospitais EPE do Serviço Nacional de Saúde com um dispêndio total de 683,6 M€ para 35 entidades hospitalares (Tabela 16).28 - 29 - 30                                                           28 A recapitalização de 35 Hospitais EPE encontrava-se inicialmente orçamentada como Despesa do Estado em “Ativos Financeiros — dotações de capital”, tendo sido executada através da rubrica “Ativos financeiros — Outros ativos financeiros” (Tabela 16). 29 Em grande medida, os SFA têm seguido uma estratégia de troca de financiamento fora das AP por financiamento obtido junto das AP, nomeadamente do Estado. Este resultado é evidenciado pela análise cruzada da forma como os SFA obtêm a receita e aplicam a despesa com passivos financeiros. Os empréstimos e aumentos de capital concedidos pelo Estado a empresas públicas, designa-damente às empresas de transporte, visaram, sobretudo, a reestruturação financeira do sector, tendo-se dado continuidade ao pro-cesso de substituição de dívida bancária por financiamento do Estado.  30 Relativamente a 2018, a despesa do Estado em ativos financeiros contempla ainda a verba de 242 M€, da qual: 62M€ para "Incên-dios florestais 2017" e 180 M€ para "Regularização de passivos e aplicação em ativos financeiros da Administração Central". II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________214
As rubricas com maior expressão material são Outros ativos financeiros (58,4% do total da despesa executada pelos SFA em operações com ativos financeiros), títulos a curto prazo (18,3% do total), empréstimos a médio e longo prazos (11,3% do total) e títulos a médio e longo prazo (9,2% do total).32  182. O valor despendido pelos SFA a título de outros ativos financeiros ascendeu a 3470,5 M€, sendo a previsão orçamental inicial de 5846,9 M€. Excluindo as verbas aplicadas por Fundo de Garantia de Depósitos (1902,5 M€), Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo (249,3 M€) e Instituição Financeira de Desenvolvimento (97,4 M€), há a salientar a injeção de capital efetuada pelo Fundo de Resolução no Novo Banco, no valor de 1149,3 M€, ao abrigo do mecanismo de capitalização contingente. Face à previsão inicial, esta rubrica registou um grau de execução de 59,4%.  183. A despesa dos SFA com empréstimos a médio e longo prazos foi de 668,4 M€, menos de metade do valor previsto inicialmente no OE/2019. Os empréstimos a médio e longo prazo mais relevantes concedidos pelos SFA foram efetuados pelas seguintes entidades:  ― IAPMEI — Agência Para a Competitividade e Inovação, I.P.  299,6 M€ ― Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P.       140,1 M€ ― Instituição Financeira de Desenvolvimento, S.A.        100,0 M€ ― Instituto do Turismo de Portugal, I.P.              066,2 M€ ― Fundo de Apoio Municipal                   038,7 M€.                                                           32 Compulsado o parecer sobre a CGE/2019 elaborado pelo TdC, regista-se a omissão na Tabela 18 da rubrica Financiamentos e garantias prestados por SFA e EPR que, em termos líquidos, ascendeu a 1984 M€; pp. VIII, §332, 2, 3, 209 e 2010. 16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________217
Públicas, os quais totalizavam 14,5 mil M€ no final de 2019. A utilização de depósitos é uma das componentes incluídas no ajustamento défice-dívida no âmbito da decomposição da equação dinâmica da dívida pública.  194. A alteração no peso dos instrumentos passivos da dívida pública de Maastricht em 2019 seguiu a mesma evolução dos anos anteriores, ou seja, um acréscimo no peso dos títulos de dívida (instrumento que inclui Obrigações do Tesouro e Bilhetes do Tesouro) e da dívida pública detida pelo sector institucional Famílias, por contrapartida da descida dos empréstimos no âmbito do PAEF. O valor da dívida pública sob a forma de empréstimos desceu de 69,1 mil M€ no final de 2018 para 66,5 mil M€ (Gráfico 29), devido, sobretudo, ao contributo da amortização antecipada no montante de 2 mil M€ do empréstimo concedido ao abrigo da Facilidade Europeia de Estabilidade Financeira. O peso relativo dos empréstimos desceu de 27,7% no final de 2018 para 26,6% no final de 2019. Consequentemente, registou-se um aumento do peso dos restantes instrumentos: o acréscimo da dívida pública sob a forma do instrumento “numerário e depósitos”, que inclui os Certificados de Aforro e os Certificados do Tesouro Poupança Crescimento, bem como o acréscimo do instrumento títulos, sobretudo, devido ao contributo das Obrigações do Tesouro. O peso dos títulos subiu de 59,9% para 60,7% durante o ano 2019, enquanto o “numerário e depósitos” aumentou de 12,4% para 12,7%. Gráfico 29 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por instrumento: março de 2010 a março de 2020 (em milhões de euros) Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO. 195. O montante da dívida das Administrações Públicas na ótica de Maastricht encontra-se próximo do montante da dívida de Maastricht da Administração Central devido à consolidação do crédito concedido e do crédito obtido entre subsectores. Desde 2010 que se regista um incremento da dívida de Maastricht na Administração Central e na Região Autónoma dos Açores, em contraste com a descida observada na Administração Local (Gráfico 30). No caso da Região Autónoma da Madeira, esta apresentou uma subida até 2015, tendo posteriormente evidenciado uma estabilização. No final de 2019, a dívida de Maastricht das Administrações Públicas situou-se em 250,0 mil M€, o que reflete um aumento de 722 M€ face ao final do ano 2018. De referir que a dívida de Maastricht da Administração Local é constituída, essencialmente, por empréstimos obtidos junto da banca comercial.020 00040 00060 00080 000100 000120 000140 000160 000180 000mar-2000mar-2001mar-2002mar-2003mar-2004mar-2005mar-2006mar-2007mar-2008mar-2009mar-2010mar-2011mar-2012mar-2013mar-2014mar-2015mar-2016mar-2017mar-2018mar-2019mar-2020Empréstimos Títulos Numerário e depósitos16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________223
Gráfico 30 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector: março de 2010 a março de 2020 (em milhões de euros nos dois eixos) Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida de Maastricht das Administrações Públicas encontra-se consolidada, enquanto a dívida de Maastricht dos subsectores e das regiões autónomas não se encontrada consolidada pela dívida pública detida pelos restantes subsectores das Administrações Públicas. A análise subjacente a este gráfico foca-se na evolução da dívida de cada subsector público, independentemente da fonte de financiamento, pelo que se apresenta a dívida de cada subsector/região não consolidada com os restantes subsectores.  Peso do serviço da dívida na despesa efetiva 196. O serviço da dívida reflete o montante de recursos financeiros que o sector público consome durante um período de tempo (mês, trimestre ou ano) para pagar os encargos (juros, comissões, impostos) e os reembolsos do capital em dívida. Na presente secção os dados correspondem ao conjunto dos subsectores da Administração Central e da Segurança Social na ótica da contabilidade pública devido à disponibilidade e detalhe da informação. Deste modo, os dados incluem os encargos e as amortizações decorrentes da dívida direta do Estado, bem como os encargos e as amortizações pagas por Serviços e Fundos Autónomos às instituições financeiras e às instituições da União Europeia. A dívida direta do Estado é gerida pelo IGCP, enquanto no caso da dívida contraída por uma parte dos Serviços e Fundos Autónomos, esta foi obtida junto do Tesouro (emissões do IGCP), instituições financeiras e instituições da União Europeia. Em termos gerais, o peso do serviço da dívida na despesas efetiva tem descido ao longo do horizonte 2014–2019 (Gráfico 31), desde 72,5% em 2014 até 56,9% em 2019. 01000200030004000500060007000800090001000011000025 00050 00075 000100 000125 000150 000175 000200 000225 000250 000275 000mar-2010set-2010mar-2011set-2011mar-2012set-2012mar-2013set-2013mar-2014set-2014mar-2015set-2015mar-2016set-2016mar-2017set-2017mar-2018set-2018mar-2019set-2019mar-2020set-2020Administrações Públicas (esquerda) Administração Central (esquerda)RAM (direita) RAA (direita)Administração Local (direita)II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________224
Gráfico 31 – Serviço da dívida da Administração Central e da Segurança Social (milhões de euros e percentagem da despesa direta) Fontes: Relatórios da Conta Geral do Estado e cálculos da UTAO.  Financiamento da economia portuguesa e dívida externa 197. A evolução do saldo orçamental e da dívida pública deve ser analisada em conjunto com o financiamento da economia portuguesa como um todo, visto que que o sector público e o sector privado se influenciam reciprocamente. Nesta secção regressa a análise em contabilidade nacional.O sector institucional das AP apresentou um contributo positivo para o financiamento da economia portuguesa em 2019 pela primeira vez desde o início da série estatística em 1995. Nesta análise, o sector privado corresponde aos restantes sectores institucionais residentes: Sociedades Financeiras, Famílias, e Sociedades Não Financeiras. A economia portuguesa apresentou em 2019 capacidade de financiamento (Gráfico 32) no valor de 2,0 mil M€ (1,0% do PIB), desagregando-se entre 0,2 mil M€ no sector das Administrações Públicas e 1,9 mil M€ no sector privado. No entanto, este resultado reflete uma deterioração homóloga (0,5 mil M€) na capacidade de financiamento entre 2018 e 2019, devida à deterioração no sector privado (1,4 mil M€), sendo parcialmente compensado pela subida no sector das Administrações Públicas (0,9 mil M€). 198. Dentro do sector privado em 2019, os sectores institucionais Famílias e Sociedades Financeiras continuaram a registar capacidade de financiamento, enquanto o sector institucional Sociedades Não Financeiras apresentou necessidade de financiamento. No entanto, estes três sectores institucionais evoluíram de maneira diferente no ano em apreço. O sector institucional Famílias apresentou em 2019 uma capacidade de financiamento (Gráfico 33) no valor de 3,2 mil M€, inferior à registada em 2018 (3,7 mil M€), enquanto as Sociedades Financeiras aumentaram a sua capacidade de financiamento de 4,5 mil M€ em 2018 para 5,5 mil M€ em 2019. Em sentido contrário, as Sociedades Não Financeiras evidenciaram necessidade de financiamento em 2019 (6,7 mil M€) superior à observada no ano anterior (5,0 mil M€).16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________225
Tabela 24 – Evolução anual de Pagamentos em Atraso, 2014–2019 (em milhões de euros)  Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2019, Vol. I, Quadro 86 e cálculos da UTAO. Gráfico 36 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas, 2014–2019 (em milhões de euros)Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2019, Vol. I, Quadro 86 e cálculos da UTAO. 216. O stock de Pagamentos em Atraso, excluindo os Hospitais EPE e Outras Unidades da área da Saúde, registou em 2019, face a 2018, uma ligeira diminuição de 39 M€. A divida não-financeira em mora no universo da Saúde43 registou um decréscimo de 226  M€ em 2019. O stock de dívida em mora das restantes entidades públicas reduziu-se ligeiramente, representando em conjunto uma diminuição de 39 M€ face ao stock existente no final de 2018, contribuindo para este resultado, essencialmente, a evolução registada na Administração Local e na Administração Regional, com – 34 M€ e – 29 M€, respetivamente (Tabela 24). 217.  Apesar da redução verificada em 2019, a dívida não-financeira em mora nas AP continua concentrada nos Hospitais EPE. No ano de 2018, os hospitais EPE representavam 68,3% do stock total de Pagamentos em Atraso nas Administrações Públicas (Gráfico 37), sendo a parte remanescente repartida, essencialmente, entre a Administração Local (13,1%) e a Administração Regional (9,2%). Em 2019, registou-se uma redução na concentração da dívida nos hospitais EPE, cujo peso no total                                                           43 “Universo da Saúde” corresponde ao agregado de entidades “ Hospitais EPE e Outras Unidades da área da Saúde” na Tabela 24. 1. Administrações Públicas (consolidado) 1 562 938 862 1 079 708 443 -265Admin. Central excl. Subs. Saúde 23 15 17 16 18 22 4Hospitais EPE 554 451 544 837 484 256 -227Outras Unidades da área da Saúde 7 4 6 7 2 3 1Entidades Públicas Reclassificadas 3 15 13 12 12 31 19Administração Local 461 259 162 109 96 62 -34Administração Regional 516 194 120 98 100 72 -292. Outras Entidades 1 1 3 1 0 0 0Empr. Públicas Não Reclassificadas 1 1 3 1 0 0 03. Total das Entidades Públicas 1 563 939 865 1 080 708 443 -2654. Variação do total -350 -624 -74 214 -373 -265 n/a5. Variação do total excluindo Hospitais EPE e Outras    Unidades da área da Saúde-289 -519 -169 -79 -14 -39 -396. Variação Hospitais EPE +Outras Unidades da área     da Saúde-61 -105 95 293 -359 -226 -226SubsetorEvolução anual: 2014 a 2019Stock em dez. 2018Stock em dez. 2017Variaç. em2019Stock em dez. 2014Stock em dez. 2019Stock em dez. 2015Stock em dez. 20161 5399218541 075708443560 455 550844486259-61-10595293-359 -226-312-514-162-73-14-39-1 000-50005001 0001 5002 000dez/14 dez/15 dez/16 dez/17 dez/18 dez/19Stock Administrações Públicas Stock  Outras Unidades da área da  Saúde + Hospitais EPEVariação anual excluindo Outras Unidades da área da Saúde + Hospitais EPE Variação anual Outras Unidades da  área  da Saúde+ Hospitais EPE16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________233
Gráfico 38 – Evolução do prazo médio de pagamentos das entidades públicas: 2014–2019 (em dias)  Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2019, Vol. I, Quadro 87. 224. Em 2019, organismos sob as tutelas do Ministério da Saúde, do Ministério da Cultura e do Ministério da Defesa Nacional não atingiram os objetivos de redução do Prazo Médio de Pagamento definidos para o ano. O grau de cumprimento anual dos objetivos para a redução do Prazo Médio de Pagamen-tos das entidades públicas encontra-se definido em despacho ministerial.49 No ano de 2019, em seme-lhança ao ocorrido no ano de 2018, a maioria das entidades agrupadas por Ministérios, não só cumpriu como superou os objetivos estabelecidos para a redução do PMP. As exceções foram novamente as entidades sob tutela dos Ministérios da Cultura e da Saúde, as quais se juntaram os organismos sob a tutela do Ministério da Defesa Nacional. No caso das entidades do Ministério da Cultura e da Defesa Nacional, verificou-se um agravamento deste indicador face a 2018. De forma explícita no Gráfico 39, é relatado que as entidades afetas aos Ministérios da Cultura e da Defesa Nacional e os organismos sob tutela do Ministério da Saúde correspondem às situações que divergem de modo mais vincado do PMP dos outros Ministérios, que se situa perto ou abaixo dos 30 dias. No que diz respeito ao Ministério da Saúde, estes dados estão relacionada com as dificuldades crónicas destas entidades, em termos de tesouraria, para fazer face ao pagamento de dívidas de curto prazo, nomeadamente os fornecimentos de serviços e bens, que têm um valor muito mais expressivo.                                                          49 Resolução do Conselho Ministros n. o34/2008, de 22 de fevereiro. 2322 27 26 242820522717110291102545040312815812011114012211276 6864 64 57570204060801001201401601802002202402014 2015 2016 2017 2018 2019Administração Central Administração Regional Administração LocalSector Empresarial do Estado PMP Total das Entidades Públicas16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________237
Gráfico 39 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos por ministério, 2018 e 2019 (em dias)  Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2019, Vol. I, Quadro 88.225. Em 2019, 22 serviços da Administração Central registaram PMP superior a 180 dias. O relatório da CGE/2019 lista as entidades da Administração Central com PMP superior a 60 dias, sendo que o prazo médio de pagamento para as primeiras duas entidades é superior a um ano, e no caso das vinte subse-quentes situa-se acima dos 180 dias — Tabela 26. Em comparação com os valores obtidos em 2018, verifica-se que em 2019 um largo número de entidades diminuiu o PMP. No entanto, é de salientar, em 2019, a deterioração expressiva deste indicador, pelo segundo ano consecutivo, em entidades tutela-das pelo Ministério das Finanças, como a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público e a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (+ 135 dias e + 91 dias face a 2018, respetivamente). De notar que, do conjunto das 10 entidades com prazos de pagamento mais dilatados, sete são enti-dades da área da Saúde. De referir ainda que, no final de 2019, dois municípios registavam um prazo médio de pagamentos superior a 180 dias, sendo que num destes municípios o PMP era superior a um ano.50                                                          50 Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), listagem do Prazo Médio de Pagamentos por município no final do 4.o trimestre de 2019, publicada a 28 de abril de 2020. 1272421913266712 9 71129 826381911 7254521119801892102149383918020406080100120PMP/2018 PMP/2019 Objetivomin. 2019Objetivomáx. 2019II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________238
250. Persiste o pedido de REF efetuado pela Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Cascais, efetuado no final de 2018, para dirimir o litígio referente à formação dos médicos internos, sendo o valor da REF, quantificado pela Entidade Gestora, de 7,8 M€.251. A Entidade Gestora do Estabelecimento do Hospital de Loures mantinha, no final de 2019, o pedido de REF, efetuado no final de 2018, relativo ao financiamento autónomo das prestações de saúde a doentes com VIH-SIDA. Foi possível apurar, em momento posterior ao fecho da CGE/2019, que o valor peticionado pela Entidade Gestora relativamente ao pedido de REF efetuado em 2018 é de 22,3 M€. Em paralelo, encontra-se ainda em mediação o diferendo que esta Entidade Gestora tem com o Estado relativamente à reconciliação de contas relativas aos anos de 2012–2016, tendo sido alcançado um acordo parcial no decurso de 2019.7.3.4 Sector da segurança 252. No final de 2019 continua a verificar-se a existência de quatro pedidos de REF relacionados com alegados atrasos na montagem da rede SIRESP ou com encargos adicionais incorridos pela concessionária para que o prazo definido contratualmente não fosse incumprido. De acordo com a informação disponibilizada pela UTAP/Ministério das Finanças, o impacto orçamental destes pedidos ascende a cerca de 1,7 M€.Tendo em conta que em dezembro de 2019 foram transmitidas para o Estado as participações sociais dos acionistas privados, à data, da SIRESP, S.A., estes pedidos de REF, a manterem-se, deixam de ser considerados como contingências associadas a PPP para efeitos orçamentais. Com efeito, a partir daquela data, o acompanhamento, a execução, a modificação e a fiscalização deste contrato ficam dispensados do cumprimento do regime previsto no Decreto-Lei n.o 111/2012, de 23 de maio, que aprova, ente outras, as normas gerais aplicáveis à intervenção do Estado e da UTAP no acompanhamento das PPP.II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________248
particularmente gravosa nos programas orçamentais nos quais a prestação de serviços públicos finais seja realizada por entidades integradas nos SFA, como a Saúde e a Educação. Adicionalmente, a despesa consolidada da Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir uma desconformidade contabilística que permite a transformação em receita própria das receitas de transferências de outras entidades com origem em receitas gerais. Tabela 30 – Execução em 2019 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (em milhões de euros e em percentagem) Fontes: Sistemas aplicacionais da DGO. | Notas: (i) O montante de dotação provisional encontra-se evidenciado fora do P004—Finanças no sentido de permitir uma melhor avaliação da execução de cada programa. (ii) Os valores orçamentados para cada programa orçamental referem-se aos montantes implícitos à Lei do OE/2019. (iii) A despesa financiada por receitas gerais tem como fonte de financiamento fundos do Orçamento do Estado, tais como receita proveniente de impostos e dívida direta do Estado. (iv) A despesa financiada por receita própria tem como fonte de financiamento fundos arrecadados pelos organismos durante a atividade, tais como multas, rendimentos de propriedade, taxas, vendas, impostos consignados e fundos comunitários. (v) Os valores da aquisi-ção de bens e serviços do P013—Saúde não se encontram consolidados, nem os juros no âmbito da Administração Central.  ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 3 653 3 619 99,1 3 641 99,7P002 - Gov ernação 121 108 89,0 108 89,5P003 - Representação Externa 293 282 96,2 284 96,8P004 - Finanças 4 793 2 415 50,4 3 598 75,1P005 - Encargos da Dív ida (Juros)7 406 7 168 96,8 7 168 96,8P006 - Defesa 1 810 1 691 93,4 1 694 93,6P007 - Segurança Interna 1 606 1 570 97,7 1 572 97,9P008 - Justiça 625 616 98,4 616 98,5P009 - Cultura 325 270 82,9 302 93,0P010 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior1 553 1 388 89,4 1 552 99,9P011 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar5 552 5 531 99,6 5 577 100,4P012 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social14 043 14 024 99,9 14 026 99,9P013 - Saúde 9 058 6 655 73,5 9 424 104,0P014 - Planeamento e Infraestruturas845 553 65,4 804 95,2P015 - Economia 75 42 56,1 63 84,1P016 - Ambiente 232 201 86,8 226 97,1P017 - Agricultura, Florestas e Desenv olv imento Rural316 292 92,5 306 96,9P018 - Mar 49 30 60,9 31 63,2Despesa efetiva, excluindo dotação prov isional52 355 46 453 88,7 50 993 97,4Dotação prov isional: outras despesas correntes330 330 100,0 330 100,0Despesa efetiva 52 685 46 783 88,8 51 323 97,4Por memória: Despesa primária47 893 44 368 92,6 47 725 99,7Execuçãojan-dezGrau de execução OE/2019%Despesa efetiva do subsetor Estado, financiada por receitas geraisExecuçãojan-dezGrau de execução OE/2019%QPPO OE/2019 Lei do OE/2019Despesa efetiva consolidada da administração central, financiada por receitas geraisII SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________254
9 Indicadores económico-financeiros da Saúde 271. Este capítulo caracteriza indicadores económicos de 2019 do Ministério da Saúde e aprecia o desempenho económico-financeiro do Serviço Nacional de Saúde (SNS). A análise nas próximas páginas desdobra-se em dois assuntos: a Secção 9.1 apresenta o Serviço Nacional de Saúde no âmbito do universo institucional do Ministério da Saúde e contrasta-o com a parte complementar quanto a alguns valores contabilísticos; a Secção 9.2 é totalmente dedicada ao desempenho económico-financeiro do Serviço Nacional de Saúde (SNS). O ano de 2019 é confrontado com a evolução desde 2014. Esta análise fundamenta as conclusões da Secção 9.3, úteis para repensar a organização económico-financeira do SNS. Perímetro do Ministério da Saúde e comparação breve entre o SNS e o conjunto comple-mentar 272. Compete ao Ministério da Saúde a responsabilidade de definir a política nacional de saúde, garantindo uma utilização sustentável dos recursos. De acordo com a Lei de Bases da Saúde (Lei n.o 95/2019, de 4 de setembro, Base 20), o SNS é um conjunto organizado e articulado de estabelecimentos e serviços públicos prestadores de cuidados de saúde. As entidades que compõem a área pública da Saúde em Portugal estão identificadas na Figura 2.O universo do Serviço Nacional de Saúde (SNS) é um subconjunto desta área. Está assinalado com fundo azul na Figura 2. Inclui estabelecimentos hospitalares sem natureza empresarial, hospitais e grupos articulados de hospitais e centros de saúde (os centros hospitalares) classificados como Entidades Públicas Empresariais (EPE), e ainda a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) e as Administrações Regionais de Saúde (ARS).Estas últimas entidades não prestam cuidados de saúde, mas consolidam contas com as primeiras, pelo que, do ponto de vista contabilístico, estão integradas no SNS. Adicionalmente, o Ministério da Saúde inclui entidades que não prestam diretamente cuidados de saúde, estando excluídas do SNS. Integram este grupo os Serviços Partilhados (SPMS), o Serviço de Utilização Comum de Hospitais (SUCH), o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM), a Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde (INFARMED), a Entidade Reguladora da Saúde e um conjunto de quatro entidades pertencentes à Administração Direta do Estado: Secretaria-Geral do Ministério da Saúde, Direção-Geral da Saúde, Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e na Dependência e Inspeção-Geral das Atividades em Saúde.16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________255