1128II SÉRIE-A — NÚMERO 56Finanças, «uma operação que constitui a forma mais fraca e mais económica que o Estado tem de apoiar empresas ou agentes económicos e sociais, pois não apenas determina qualquer despesa imediata do Estado como leva à cobrança de uma taxa de aval que representa receita do Estado e reverte para um fundo de garantia destinado à cobertura dos prejuízos que se registem em virtude da execução de avales» (Despacho n.° 310/97, do Ministério das Finanças — concessão do aval à UGT).Entendimento baseado na existência de um risco mínimo para o Estado quando concede avales, que suscita a questão da natureza jurídica do aval, sua qualificação e responsabilidades inerentes.A doutrina, nos prolongados estudos sobre a qualificação jurídica do aval do Estado, qualifica-o, por oposição à fiança, nos seguintes termos: «O Estado avalista responde logo, no caso de incumprimento da obrigação avalizada, como se fosse o principal credor, não gozando do benefício da execução prévia», ou seja, ao atribuir a garantia do Estado, responsabiliza-se pelo cumprimento integral, em primeira linha (parecer da Procuradoria-Geral da República n.° 220/81, Diário da República, n.° 4, de 5 de Janeiro de 1984, p. 123).2 — Conteúdo/aspectos essenciais 2.1 —Princípios geraisA proposta de lei n.° 92/VIIisa disciplinar a concessão de garantias pessoais pelo Estado «e por outras pessoas colectivas de direito público», com excepção das «entidades que, nos termos da lei, gozem de independência orçamental», ou seja, ficam de fora as Regiões Autónomas, as autarquias locais e as empresas públicas, mas englobam-se os serviços autónomos e institutos públicos, em que se aplica o presente regime «com as necessárias adaptações» (artigos 1.°, n.° 1, 3.° e 4.°).A assunção de garantias pessoais pelo Estado, entendidas como apoio a obrigações alheias, deverá revestir «carácter excepcional», porque discriminatória da generalidade dos contribuintes, apenas concedíveis «quando haja motivo de interesse público constitucionalmente protegido» e «com respeito pelo princípio da igualdade, pelas regras da concorrência nacionais e comunitárias» (artigo 1°, n.° 2).2.2 — Operações, beneficiários e modalidadesE autorizada a concessão de garantias pessoais do Estado a terceiros «quando se trate de operações de crédito ou Financeiras relativas a empreendimentos, projectos ou, operações de manifesto interesse para a economia nacional» (artigo 8.°, n.° I), mas igualmente a operação com quaisquer outras finalidades, ainda que sem «manifesto interesse para a economia nacional», desde que no respectivo despacho de concessão seja expressamente indicado o «motivo especial da sua concessão» (artigo 8.°, n.° 2). E destinam-se a «assegurar a realização da operação de que seja beneficiário qualquer sujeito de direito».São definidos a fiança e o aval como modalidades típicas das garantias pessoais a conceder pelo Estado, mas admite todas «as outras modalidades admitidas em direito» (artigo 7.°, n.° 2).Historicamente, o aval é a modalidade usual, o mecanismo do Estado para o apoio a terceiros, nos anos 60, a «operações de crédito externo a realizar por empresasnacionais» (Decreto-Lei n.° 43 710, de 24 de Maio de 1961) e, após 1973, «alargado às operações de créditointerno» (Lei n.° 1/73, de 2 de Janeiro).Consistindo o aval do Estado «na obrigação (garantia) assumida pelo Estado, perante um financiador, de cumprir todos as obrigações pecuniárias emergentes do contrato de financiamento, caso a empresa financiada (avalizada) não as venha a cumprir. Trata-se, portanto, de um instituto destinado a facilitar as operações de crédito interno e externo e daí o seu carácter de medida de fomento» (Manuel Afonso Voz, Direito Económico, ed. 1984, 149).2.3 — Processo de concessão e execuçãoProcesso a dirigir ao «Ministro das Finanças pela entidade solicitante do crédito ou beneficiária da operação financeira», «obrigatoriamente instruído com relatório da situação económico-financeira da entidade beneficiária e apresentação de indicadores de funcionamento em perspectiva evolutiva; indicação de eventuais contragarantias facultadas ao Estado», entre outros requisitos (artigo 13.°).O pedido será seguidamente «submetido a parecer dos ministros responsáveis pelo sector de actividade da entidade beneficiária» (artigo 14.°) e o despacho de autorização ou aprovação do Ministro das Finanças «será sempre acompanhado de uma fundamentação clara dos motivos de facto e de direito» e publicado no Diário da República (artigo 15.°, n.° 2).2.4 — Garantias do EstadoA proposta de lei determina que «a concessão da garanüa do Estado confere ao Governo o direito a proceder à fiscalização da actividade da entidade beneficiária da garantia, tanto do ponto de vista financeiro e económico como do ponto de vista administrativo e técnico» (artigo 20.°, n.° 2).Em caso de incumprimento pela entidade beneficiária, o Estado «só poderá ser chamado a executar a garantia mediante interpelação feita pelo credor» (artigo 19.°, n.° 3), gozando de privilégio mobiliário geral sobre os bens das entidades beneficiárias pelas garantias que tiver efectivamente despendido.A definição das taxas a pagar pelos beneficiários das garantias será fixada por despacho do Ministro das Finanças.A divulgação dos beneficiários das garantias pessoais, relação nominal e devidamente discriminada, deverá ser feita no Diário da República, em anexo à Conta Geral do Estado.2.5 — Limite quantitativo das garantias públicasA proposta de lei n.° 92/VII determina, como a lei vigente, um limite quantitativo geral para a responsabilidade decorrente dos avales prestados pelo Estado, limite de aferição global das situações de responsabilidade patrimonial advenientes para o Estado da sua posição de garante de obrigações alheias.A Assembleia da República fixará na Lei do Orçamento ou em lei especial o limite máximo das garantias pessoais a conceder em cada ano pelo Estado, cabendo à Direcção-Geral do Tesouro a informação prévia do cabimento de cada operação neste plafond (artigo 5.°, n.o 1 e 2).