465também dos termos de financiamento que o país defronta. Estas condicionantes limitam a margem de manobra na definição desses objetivos, mas exercem-se por formas e em graus diferentes, mais ou menos dependentes da conjuntura política e económica, interna e internacional.  As disposições constantes da legislação nacional atuam em permanência, desde a elaboração até à aprovação e execução do orçamento. O seu grau de exigência depende, porém, do rigor tanto da própria legislação como do seu acompanhamento. Enquanto o país dispõe de capacidade fiscal ou financeira para aumentar a tributação ou financiar défices orçamentais, a prioridade ao crescimento económico no curto prazo e à gestão do ciclo político facilmente reduzem essa exigência, em particular no respeitante às metas de despesa. Isto observou-se em Portugal, na legislação e nas práticas que levaram a estabelecer o défice orçamental como a situação normal (o que a terminologia anglo-saxónica designa de deficit bias), que acabaria por tornar-se num fator da crise que exigiu o recurso ao programa de assistência internacional.  Quanto às condicionantes decorrentes das regras europeias, a sua monitorização permaneceu durante muito tempo descontínua e superficial, sobretudo confiando às instituições nacionais a responsabilidade pelo seu cumprimento. O primeiro passo para a concretizar consiste na transposição das regras para a legislação nacional, que deve também garantir a coerência entre o normativo comunitário e o enquadramento institucional de cada Estado-Membro. Como era o caso em Portugal, essa coerência podia exigir alterações extensivas da legislação e das práticas de gestão, cuja implementação permanecia, porém, essencialmente da responsabilidade dos governos nacionais.  Mais recentemente, a monitorização pelas instituições europeias tornou-se mais exigente e assídua, nomeadamente passando a acompanhar de forma mais abrangente e coordenada as diferentes fases do processo orçamental. Esta alteração tornou claras as falhas que o enquadramento orçamental português tinha mantido e levou à reforma consignada na Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, ainda insuficiente nalguns aspetos, mas implicando, mesmo assim, um conjunto de requisitos de informação e gestão das finanças públicas que exigem um importante esforço com vista a melhorar a qualidade das decisões de política orçamental e da gestão das despesas públicas. A implementação da lei é, por isso, um processo demorado e complexo que, na parte já decorrida do período de transição de três anos previsto na lei, permanece muito aquém do exigível não só para cumprir esse prazo, mas sobretudo para assegurar que o processo orçamental sirva a indispensável reformulação da política orçamental portuguesa.   Finalmente, a condicionante da definição de uma política orçamental dirigida ao crescimento estável e sustentado refere-se aos termos de financiamento que a economia defronta e é simultaneamente a condicionante mais forte e a mais volátil, dependendo de fatores da política e da conjuntura internacional, sujeitos a flutuações profundas que afetam a avaliação do risco pelos mercados financeiros. Podem, como sucedeu a partir de 2008, traduzir-se em restrições bruscas e significativas das condições de acesso a financiamento, que resultam do agravamento súbito da aversão ao risco pelos mercados financeiros, após uma fase de subavaliação desse mesmo risco – a “exuberância irracional” – que entretanto conduzira à sobreavaliação dos ativos e ao crescimento rápido do endividamento. É claro que flutuações iv | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas