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Que o crescimento dos salários reais deve ser moderado, de modo que o preço relativo do factor trabalho não desincentive o investimento de maior utilidade social.3®7Não há explicações sobre a evolução dos salários em 1986 nem sobre a taxa de aumento médio ou máximo dos salários reais proposta pelo Governo como orientação para 1987.90 - A política orçamentalÀ semelhança do que tem acontecido noutros anos, é praticamente impossível avaliar o impacto, macroeconómico global da política orçamentar proposta para 1987.
Como já se salientou no relatório da Comissão de Economia, Finanças e Plano para 1986, não basta analisar o Orçamento do Estado. É necessário considerar também os orçamentos dos outros subsectores do sector público administrativo, por onde passam proporções elevadas das despesas públicas e dos impostos pagos pelos contribuintes. Uma análise limitada a receitas e despesas do Orçamento do Estado dá uma ideia totalmente distorcida da evolução e do peso das poupanças públicas, até porque algumas receitas e despesas desse Orçamento apareciam, em 1986, em. fundos e serviços autónomos ou nas autarquias locais e porque têm também havido variações em sentido contrário.
Acontece ainda que os dados sobre os orçamentos e as contas do sector público administrativo têm sido frequentemente revistos. Por isso, as comparações feitas com base nesses dados perdem frequentemente a validade ao fim de algum tempo.Nestas condições, a apreciação sobre as variações dos principais agregados das finanças do SPA prevista para 1987 tem de ser feita com bastantes reservas. Tais variações são marcadamente diferentes, conforme forem apuradas em relação ao Orçamento inicial para 1986, ao Orçamento revisto para esse mesmo ano ou a estimativa de execução orçamental, como se mostra nos seguintes dados:
Orçamento do SPA de 1987 em relação a:Variações anuais em percentagens:Receitas correntes .........................
Impostos indirectos ....................................................Receitas totais ..... Despesas correntes .Bens e serviços ........................................................
10,6De entre estas taxas, as mais significativas são, sem dúvida, as que se referem à comparação entre os valores orçamentados para 1987 e a estimativa da execução orçamental em 1986. As estimativas da execução orçamentar em 1986 serão ainda, por certo, sujeitas a revisões consideráveis, mas fornecem indicações bastantemais significativas que as dotações orçamentais iniciais ou revistas para esse ano. De facto, sabe-se já que a cobrança das receitas em 1986 excederá substancialmente as verbas orçamentadas, sobretudo no IVA e no imposto de produtos petrolíferos. Por outro lado, as despesas com juros da dívida pública ficarão significa-
308 I SÉRIE-NÚMERO 12tivamente aquém da dotação orçamental. Por isso, não fará sentido estar a estabelecer comparações com previsões orçamentais que hoje se sabe estarem largamente desactualizadas.
O Governo argumenta que, em 1987, a execução orçamental também ficará aquém dos valores orçamentados. Não há, porém, nenhuma garantia de que isso suceda, até porque não se poderá contar na mesma medida com os factores favoráveis que em 1986 actuaram no sentido da redução do défice em relação ao nível orçamental (baixa dos preços do petróleo, baixa das taxas de juro e suborçamentação das receitas do IVA).
Considerando a comparação entre os valores orçamentados para 1987 e as estimativas de execução em 1987, chega-se, não obstante as apreciáveis margens de imprecisão que não será possível remover, a algumas conclusões dignas de atenção:a) Está previsto que os impostos indirectos subam 2,9 %; esta projecção está certamente errada; o Governo ainda não forneceu explicações para as dúvidas que lhe foram levantadas, a esse respeito;
b) O aumento extremamente elevado das despesas de bens e serviços em mais de -17 % não parece compatível com a expansão do consumo público em 1 %, em termos reais, como é previsto nas projecções macroeconómicas do Governo; é possível que a divergência seja, em grande parte, devida aos pagamentos relativos à aquisição de fragatas, mas, mesmo assim, não é de excluir que também haja erros;O aumento substancial das transferências correntes será explicado, essencialmente, pelos ajustamentos que o Governo introduziu no nível das pensões da Segurança Social; falta saber se esse aumento será suficiente para acomodar tais ajustamentos;d) A proporção do défice do SPA em relação ao PIB poderá, com probabilidade elevada, vir a subir no próximo ano, em vez de descer, como o Governo tem anunciado; o défice orçamentado para 1987 corresponde a 9,7 % do PIB, ao passo que a percentagem equivalente, calculada a partir das estimativas actuais da execução orçamental de 1986, é de 9,3 %; acresce que na Proposta de Orçamento para 1987 faltam, pelo menos, as despesas com contribuições para a CEE.11 - Financiamento do défice do SPAAs necessidades brutas de financiamento do Estado para 1987 são estimadas pelo Governo em 616 milhões de contos (181,6 milhões de amortização da dívida e 434,5 milhões de financiamento do défice). Para satisfazer essas necessidades, o Governo solicita, na proposta de lei orçamental, autorizações para:a) Contrair empréstimos internos até perfazer um acréscimo de endividamento directo interno de 383 milhões de contos (artigo 3.o); b) Contrair empréstimos externos até perfazer um acréscimo de endividamento directo total, no
exterior, equivalente a 300 milhões de dólares americanos (cerca de 51 milhões de contos à taxa de câmbio projectada de 170$ por dólar), em termos de fluxos líquidos (artigo 4.o, n.o 1).Além disso, na mesma proposta, o Governo solicita autorizações:a) Para contrair empréstimos internos até ao limite de 80 milhões de contos, para financiar empréstimos e outras operações activas do Tesouro (artigo 8.o);
ó) Para contrair empréstimos externos junto do Banco Europeu de Investimentos e do Banco Mundial até ao montante de 150 milhões de ECUs em cada uma das instituições e junto do Fonds de Rétablissement du Conseil de l'Europe, até ao montante de 100 milhões de dólares; o montante desses empréstimos destinar-se-á a financiar entidades incumbidas de execução de projectos diversos (artigo 4.o, n.o5 3 a 5);
c) Para serem contraídos empréstimos internos pelos governos das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, até ao limite de 15 milhões de contos (artigo 3.o, n.o 7).Os mapas elaborados pelo Governo relativos ao Orçamento consolidado do sector público administrativo para 1987 apontam para défices previstos de:4,3 milhões de contos nos serviços autónomos; 7,1 milhões de contos nos fundos autónomos; 30 milhões de contos na Segurança Social.O relatório da proposta de lei orçamental não faz qualquer referência a estes défices nem ao seu modo de financiamento.
O previsto recurso do Estado ao crédito externo não parece muito necessário, em face das projecções de um superavit para a balança de transacções correntes durante o próximo ano. Admite-se, porém, embora essa explicação não apareça na documentação fornecida pelo Governo, que tal recurso seja justificado pela conveniência de criar uma margem de manobra adequada, sob o ponto de vista da balança de pagamentos total, para a redução substancial do endividamento externo das empresas públicas.
O aumento do endividamento líquido interno, considerando a parte relativa ao défice do Estado, às operações de tesouraria e às necessidades de financiamento dos fundos e serviços autónomos das Regiões Autónomas e da Segurança Social, atingirá quase 520 milhões de contos, de acordo com as projecções apresentadas.
Na secção sobre política monetária explica-se que um financiamento dessa ordem de grandeza ao sector público administrativo criará riscos ou de expansão excessiva de liquidez, com possíveis consequências inflacionistas, ou de restrição do crédito ao sector produtivo, com perigo de travagem do crescimento do produto interno e do investimento.II - Análise das despesasII - Despesas correntesAssenta o presente parecer, antes de mais nada e obviamente, na análise do próprio texto da proposta de lei n.o 44/IV, bem como nos esclarecimentos que sobre eles foram dados, no âmbito da Comissão, por diversos membros do Governo, com destaque para os que compõem a equipa dirigente do Ministério das Finanças.
Resulta, em seguida, dos contributos trazidos pelos pareceres das várias comissões especializadas da Assembleia que, no âmbito das respectivas competências, procederam à análise, sobretudo sectorial, da proposta, no contexto das Grandes Opções do Plano.A) As despesas correntes, no contexto mais geral da despesa totalDe acordo com o próprio relatório da proposta, a orçamentação das despesas terá obedecido a uma exigência «de rigor, sobretudo nas áreas das despesas que se revelem improdutivas, de modo a aperfeiçoar a estrutura da despesa e a reduzir o seu grau de inflexibilidade» (capítulo 17 do relatório).
Ainda de acordo com o relatório, tal exigência ter-se-á traduzido no facto de as despesas correntes apresentarem «um crescimento moderado, em termos nominais, correspondendo praticamente à estabilidade, em termos reais» (capítulo 18).
De qualquer modo, os quadros comparativos que acompanharam o relatório limitam-se a pôr em confronto valores nominais, não permitindo, por isso, uma apreciação completamente esclarecedora das variações operadas.
É esse o caso do quadro em que se faz o paralelo entre o crescimento percentual dos dois grandes grupos da despesa — despesas correntes e de investimento — e de onde resulta que as primeiras cresceram, no OE/86, 21,6%, enquanto que, nos termos da proposta, crescerão apenas 13,2 %.
E também quando, mais à frente, se comparam os vários grupos da despesa, já de acordo com a sua classificação funcional ou com a sua distribuição pelos vários departamentos da Administração Pública, mais investimentos do Plano, consideram-se tão-só verbas globais, o que permite tirar apenas conclusões sobre a respectiva variação em termos nominais.
O mesmo se dirá em relação ao facto de alguns elementos da despesa não serem considerados de modo uniforme, a propósito de todas as comparações que são feitas no relatório.
É o que se passa com a verba destinada a fazer face ao programa de aquisição de fragatas para a Marinha de Guerra, excluída do quadro I, em que se faz a comparação das várias componentes da despesa interna, a propósito do enquadramento macro-económico da proposta.
Também as verbas destinadas ao pagamento de pensões aos antigos servidores do Estado e a encargos com a ADSE são, num caso, consideradas como transferências em favor das entidades responsáveis pelos respectivos pagamentos e noutros como encargos com o pessoal. Assim, a primeira classificação prevalece no quadro em que se desenvolve o cenário de médio prazo para o OE (quadro IV, incluído no n.o 15 do relatório), enquanto que a segunda é a utilizada no quadro comparativo das diversas rubricas da classificação económica da despesa, tal como foram orçamentadas em 1986 e são agora propostas.
De qualquer modo, e mesmo em termos puramente nominais, o certo é que a verba global correspondente à soma das despesas correntes com as despesas de capital subirá 15,2%, de acordo com o proposto. Ora, a esta subida, em termos nominais, corresponde um crescimento real de 6,1 %, (utilizando como deflacionador a taxa de inflação prevista) e uma ponderação no PIB de 36,7%, sendo certo que a média de crescimento real anual, entre 1980 e 1986, foi de 5,6% e o peso no PIB é de 36% no OE do corrente ano de 1986.
E mesmo, excluindo da verba em causa o serviço da dívida pública directa, o que resulta é que o respectivo crescimento nominal será de 13,7%, correspondendo-lhe um crescimento real de 4,7 % e um peso no PIB de 24,27%, contra 24,1 % no corrente ano de 1986. Em milhares de contosPercentagem do PIBCrescimento
Percentagem 19861987198619871–Despesas correntes1.1-Pessoal1.2-Bens e serviços1.3-Juros1.4-Transferências correntes1.5-Subsídios1.6-Outras despesas correntes2–Despesas de capital3–Despesas correntes + despesas de capital1 210,3352,864,9385,1298,680,328,5342,51 552,81 369,4418,393,742532790,714,7420,61 79028,068,181,518,936,921,860,667,9536,0128,18,581,928,726,711,860,308,6436,7113,1418,5744,3710,369,5112,95-48,4222,8015,284,19,132,91,60,84- 52,5136,1B) O comportamento da despesa corrente e dos seus elementos (classificação económica)Aliás, a simples observação do quadro incluído na rubrica do relatório da proposta respeitante à análise da classificação económica das despesas permite concluir que todos os componentes das despesas correntes e das despesas de capital registam subidas mais ou menos significativas, à excepção, no que toca às primeiras, da verba correspondente a outras despesas correntes, em que se verifica um decréscimo de 48,4% em termos nominais e de 13,2% em termos reais, e, no que toca às segundas, da verba respeitante a activos financeiros (dotações de capital e concessão de empréstimos), que decresce também assinalavelmente.
Temos, portanto, um crescimento da despesa global resultante de um crescimento quase geral de todos os seus elementos componentes.
O aumento de 159,2 milhões de contos da despesa corrente representa um crescimento real de 4,1 % (utilizando o mesmo deflacionador) e um maior peso (embora só ligeiramente maior) em relação ao PIB. De 28% em 1986 passa-se para 28,1% em 1987.
Sendo certo, como já se deixou dito, que, no conjunto da despesa corrente, apenas uma das rubricas (de acordo com a classificação económica) regista uma descida considerável, em termos nominais (devida porventura à aplicação de critérios diferentes de classificação), verifica-se que o crescimento global fica a dever-se, principalmente, ao comportamento registado em matéria de despesas com aquisição de bens e serviços e com o pessoal.
310 I SÉRIE - NÚMERO 12Assim, e no que toca ao primeiro grupo referido (aquisição de bens e serviços), o crescimento em termos nominais é de 44,3 %, enquanto que em termos reais é de 32,9%, passando de 1,5% do PIB, em 1986, para 1,9%.
Mesmo excluindo das verbas orçamentadas com esta finalidade o total de 16 milhões de contos correspondente à compra de equipamento militar (abrange as fragatas), teremos um crescimento nominal de 19,7 % e um crescimento real de 6,4 %.
Por sua vez, no que se refere às despesas com pessoal, o seu crescimento, em termos nominais, é de 18,5 %, a que corresponde um aumento, em termos reais, de 9,1 % (ou de 5,4 %, se o deflacionador utilizado for o de 12,4 %), passando de 8,1 % para 8,5 % do PIB. E este crescimento da verba correspondente a despesas com o pessoal, embora abranja as importâncias destinadas a pensões e reformas de ex-funcionários e a transferências para a ADSE, reporta-se à inscrição orçamental de 1986, que poderá vir a revelar-se excedentária.
Deste modo, o total do consumo público, correspondente à soma das verbas do pessoal, aquisição de bens e serviços e outras despesas correntes, regista um acréscimo de 18 %, em termos nominais, e de 9 % em termos reais (ou de 4,9%, se o deflacionador utilizado for o de 12,4 % referido na proposta).
Crescendo, embora, também, em termos nominais, as outras componentes da despesa corrente têm porém um comportamento mais moderado.
Assim, o montante destinado a subsídios, onde se incluem as importâncias concedidas, a esse título, às empresas públicas, crescem, em termos nominais, 12,9 %, o que corresponde a um crescimento real de 4 % e representa a manutenção do peso de 1,8 % em relação ao PIB.
Quanto aos juros, crescendo, em termos nominais, 10,3%, registam um crescimento real de 1,6%, o que corresponde a uma descida da respectiva ponderação, no PIB, de 8,9 % para 8,7 %.
Finalmente, as transferências correntes em favor de fundos e serviços autónomos - como é o caso do Serviço Nacional de Saúde e da organização da Segurança Social, dotada de orçamento próprio - apenas crescem, em termos nominais, 6,71 %, o que corresponde um decréscimo real de - 2,1 %, ou mesmo de - 5,1 %, se o deflacionador for o de 12,4%.
No caso dos juros é evidente que a moderação revelada encontra a sua principal explicação na evolução prevista para a taxa de juro.
Já no que se refere às transferências correntes, a opção feita poderá vir a causar alguns problemas, conforme adiante se referirá com maior detalhe.
Face, porém, ao quadro descrito, uma primeira observação a fazer é a de que os juros, embora continuando a representar uma parcela importante da despesa corrente (31 %), deixam de constituir, em si, o factor de maior rigidez, impeditivo de uma alteração significativa da estrutura do Orçamento do Estado.C) Os vários elementos da despesa corrente
(classificação orgânica e funcional)No relatório da proposta faz-se uma comparação que consiste em avaliar o peso conferido a alguns sectores, num conjunto constituído pelo que se designa como correspondendo à «actividade realizada pelo Estado»,para concluir pelo predomínio da educação e cultura, com 11 % do total, da justiça, segurança e defesa, com 10,6%, e da saúde, com 10,2%.
Trata-se, porém, de uma comparação que se compreenderia a partir da elucidação do que se entende por «actividades realizadas pelo Estado», conceito que não encontra, de resto, correspondência, tal como é apresentado com a classificação funcional da despesa.
Cabe, com efeito, perguntar se a actividade prosseguida no âmbito do Ministério das Finanças e no quadro das atribuições que lhe são próprias - e que participará, no volume da despesa corrente, com um acréscimo de mais 20 %, em termos nominais - corresponde ou não a uma actividade que cabe ao Estado realizar, tal como se entende na proposta.
Por outro lado, o destaque conferido aos diversos agregados pode conduzir a algumas ideias menos acertadas, como seja, por exemplo, a que se reporta às despesas com a saúde.
Na verdade, e na linha do que se deixou já dito sobre o comportamento da despesa correspondente a transferências correntes, a parte destinada ao Serviço Nacional de Saúde cresce apenas 0,5%, em termos reais, o que significa uma diminuição da respectiva ponderação em relação ao PIB.
Tal comportamento encontra, aliás, reflexo no relatório da Comissão de Saúde e Segurança Social, onde são encarados com preocupação o crescimento nominal de apenas 1,4 % da verba destinada ao pagamento das comparticipações em medicamentos às farmácias; o crescimento em 7 %, também nominais, da importância para pagamento de serviços convencionados e o crescimento de 9,3 % (0,2 %, em termos reais) das verbas para consumos nos hospitais centrais e distritais (sendo certo que estão a entrarem funcionamento, nesta área, novas unidades que implicarão, naturalmente, acréscimos consideráveis na despesa). Do ponto de vista da política orçamental não é, de resto, menos preocupante a tendência revelada no orçamento do Serviço Nacional de Saúde para acomodar as insuficiências de dotações, fazendo passar um défice para o ano seguinte, défice que, na previsão de 1987, cresce 0,5 milhões de contos em relação ao que transitou de 1986 e que não integra o défice global do OE aprovado pela Assembleia da República.
Por outro lado, o predomínio, de acordo com a comparação feita no relatório da educação e cultura, com 11 % do total da despesa das actividades realizadas pelo Estado, não parece compatível com a decisão governamental de não considerar a educação como sector prioritário das despesas públicas, decisão de que se lamenta a Comissão de Educação, Ciência e Cultura no seu parecer.
Aí se consideram, de resto, como particularmente graves os cortes orçamentais nas verbas destinadas à Acção Social Escolar, à alfabetização e educação de adultos, ao ensino especial e à investigação científica nas universidades.
Finalmente, o destaque para o conjunto da justiça, segurança e defesa, a que cabem 10,6 % , não evita as profundas preocupações de que dá conta a Comissão de Defesa Nacional no seu parecer.
Aí se considera, na verdade, como escassa a verba correspondente à rubrica de combustíveis e lubrificantes, em cerca de 1 milhão de contos, e se chama a atenção para o facto de as despesas de manutenção e funcionamento dos diversos ramos evoluírem a uma taxa de variação de 4,3 %, o que significa um decréscimo, em termos reais, de 5,6%.
19 DE NOVEMBRO DE 1986 311A conclusão a tirar é, pois, a de que a expansão da despesa corrente, que, sem dúvida, caracteriza a presente proposta, não elimina factores de risco na perspectiva do crescimento do défice e resulta de variações que não podem considerar-se completamente esclarecidas com os elementos fornecidos à Assembleia.III - Análise das receitasIII - Receitas correntes1 - Do cotejo das receitas correntes, constantes da proposta de lei do Orçamento do Estado para 1987, com o valor homólogo inscrito no Orçamento do Estado para 1986, decorre um crescimento de 25,3 %, que se explica, fundamentalmente, pela extensão dos valores constantes dos dois primeiros capítulos do orçamento das receitas do Estado, que integram os documentos em apreço.
Com efeito, numa primeira análise, as receitas fiscais previstas para 1987, agrupadas em impostos directos e indirectos, ascendem a 1034,0 milhões de contos, contra 783,1 milhões de contos em 1986, pelo que o seu peso, adentro das receitas correntes (isto é, das que constam dos oito primeiros capítulos do orçamento das receitas) se eleva de 86,72% em 1986 para 91,32% em 1987.
Por seu lado, o nível de fiscalidade, em sentido restrito, surge-nos igualmente, numa primeira aproximação, algo agravado, elevando-se de 18,12 % em 1986 para 21,12 % em 1987.
2 - Considerando, no entanto, as alterações legislativas operadas, o confronto supra-apresentado carece de significado, já que, em 1987, a sisa deixará de constituir uma receita da administração central para passar a pertencer às autarquias locais.
Por seu lado, em 1986, o período de cobrança do imposto sobre o valor acrescentado é inferior a doze meses, não surgindo ainda no Orçamento do Estado de 1986 o imposto sobre os produtos petrolíferos.
Considerando o que precede, isto é, abstraindo da sisa, do imposto sobre o valor acrescentado e do imposto sobre os produtos petrolíferos, em cada um dos anos económicos em apreço, constatamos que as receitas correntes em 1987 se quedam nos 632,4 milhões de contos, contra 673,8 milhões de contos em 1986.
Em particular no que concerne ao agregado das receitas fiscais que temos vindo a considerar, este deverá conhecer igualmente um ligeiro retrocesso em 1987, quando cotejado com o seu homólogo de 1986, diminuindo de 553,7 milhões de contos para 534 milhões de contos.
Do exposto decorre que cerca de 50 % das receitas fiscais que o Executivo espera arrecadar em 1987 respeitam a dois impostos indirectos (o IVA e o ISP) cuja cobrança se iniciou em 1986. Assim, ao longo de 1987 voltaremos a assistir a um crescimento da importância dos impostos indirectos no acervo das receitas fiscais.
Tal facto não deverá, porém, deixar de ser considerado no contexto de um eventual incremento da fracção do rendimento disponível, permitindo-se ao titular do rendimento uma opção entre poupança e utilização, na exacta medida em que aquele rendimento só será convertido em imposto na medida em que for despendido.
De facto, na proposta de orçamento agora apresentada à Assembleia da República o Governo aumenta a matéria colectável intacta na posse dos titulares do rendimento, que só será objecto de tributação, em princípio, no caso de utilização do mesmo, tudo dependendo, em última análise, da natureza das aplicações.
3 - Passando agora a analisar as principais componentes da receita corrente constantes da proposta de orçamento para 1987, esta Comissão é de parecer que as receitas que o Governo espera arrecadar, em sede de contribuição industrial e do imposto sobre o valor acrescentado, se mostram algo sobrestimadas.
Na verdade, não obstante ter-se assistido, ao longo do ano económico em curso, por um lado, a uma evolução crescentemente favorável da conjuntura económica, que, necessariamente, não se deixará de reflectir no lucro tributável das empresas, e, por outro, a importantes alterações da legislação em vigor em matéria de benefícios fiscais, julga esta Comissão que só muito dificilmente será atingido o objectivo fixado para 1987 no que respeita à contribuição industrial.
Também em matéria de imposto sobre o valor acrescentado se afigura a esta Comissão que a previsão avançada pelo Governo se mostra um pouco optimista, já que a plena consecução do objectivo fixado para 1987 - 348,5 milhões de contos - implicaria uma cobrança média mensal, ao longo do próximo ano económico, da ordem dos 29 milhões de contos.
No que concerne às demais componentes da receita fiscal, entende esta Comissão dever salientar o crescimento previsto para o imposto de consumo sobre o tabaco (mais 16,6 %), assim como para a participação nas receitas dos CTT (3,9 milhões de contos, contra 2,6 milhões de contos em 1986) e dos TLP (1,9 milhões de contos, contra 1,1 no ano em curso).
4 - Também no capítulo 03 do orçamento das receitas, «Taxas, multas e outras penalidades», no grupo 02, merece destaque a previsão efectuada para os juros de mora (5,5 milhões de contos, contra 3,5 milhões em 1986).
Nesta rubrica são relevados os juros de mora devidos pelas importâncias em dívida ao Estado quando pagas depois do prazo de cobrança «à boca do cofre», o que denuncia o propósito de recuperação de dívidas fiscais em atraso.
5 - No capítulo «Rendimentos da propriedade» importa salientar as rubricas orçamentais «Juros de instituições financeiras» (7,4) e «Juros de empresas não financeiras» (3,5 milhões de contos), que, praticamente, não tinham expressão no Orçamento do Estado para 1986, para além do montante que o Governo se propõe arrecadar, a título de participação nos lucros de instituições de crédito (38,5 milhões de contos, contra 24 milhões de contos em 1986).
6 - Seguem-se as transferências. Neste capítulo do orçamento das receitas (05) é relevado, além do mais, o reembolso das comparticipações provenientes de países estrangeiros respeitantes às despesas com infra-estruturas comuns - NATO.
Por outro lado, também é neste capítulo que devem ser escrituradas algumas das transferências provenientes das Comunidades Europeias, designadamente as restituições.
De facto, de harmonia com o acordado, a Comunidade restituirá à República Portuguesa, em 1987, 70 % do montante das entregas feitas, a título de recursos
312 I SÉRIE - NÚMERO 12próprios, provenientes da contribuição financeira, efectuada com base no produto nacional bruto, conforme dispõe o artigo 374. o do Tratado de Adesão.
Em 1986, a receita em apreço foi estimada em 22,3 milhões de contos.
Na proposta de lei do Orçamento do Estado para 1987, em análise, o Governo não procedeu, na área da despesa, à inscrição de qualquer dotação para a contribuição financeira a efectuar para a Comunidade.
Simultaneamente, do lado da receita, não encontramos a correspondente rubrica orçamental. Para o efeito, no n.o 8 do artigo 14.o da proposta de orçamento, o Executivo solicita autorização à Assembleia da República para proceder à inscrição da já referida dotação de despesa, líquida da respectiva restituição, no prazo de 60 dias após a publicação do Orçamento Geral das Comunidades Europeias para 1987.
De resto, no quadro facultado a esta Comissão, em que se descrevem os fluxos financeiros do Tesouro com as Comunidades Europeias, o Governo refere que a contribuição financeira, líquida de restituições, será superior à de 1986 (cerca de oito milhões de contos), tornando-se, no entanto, de difícil previsão, face ao estádio em que se encontra a preparação do Orçamento das Comunidades para 1987.
Assim, no que respeita ao orçamento das despesas, ficariam por preencher duas das principais funções que lhe são geralmente atribuídas, ou seja, a função autorização - só podem ser realizadas as despesas previstas no Orçamento - e a função limite - a dotação orçamental constitui o limite máximo da despesa -, embora se possa aceitar que, de um modo implícito, a primeira está contida na proposta de orçamento em apreço.
No que respeita à segunda, a sua falta de indicação expressa é minimizada pela circunstância de a determinação do seu montante ser exógena ao Executivo.
No que concerne à falta de inscrição da correspondente rubrica orçamental no orçamento das receitas, a questão afigura-se a esta Comissão mais simples, dada a circunstância de a restituição não revestir a natureza de uma receita fiscal, devendo-se a sua inclusão no Orçamento ao facto de este ser, além do mais, o quadro geral das receitas do Estado.
Na verdade, caso estivéssemos perante uma receita fiscal, estaríamos perante uma violação do «princípio da anualidade ou da legalidade orçamental», segundo o qual nenhum imposto pode ser cobrado sem se encontrar previsto no Orçamento, o que não é o caso.
A Comissão não pode deixar de recomendar que constem do Orçamento do Estado a totalidade dos fluxos financeiros com as Comunidades, independentemente da sua origem ou destino.
7 - Para finalizar a análise sumária que se tem vindo a efectuar às receitas correntes constantes no mapa I, anexo à proposta de orçamento em apreço, entende esta Comissão dever salientar a extensão revelada pelas rubricas constantes do capítulo 08 («Outras receitas correntes - Reembolso do custo de amoedação») - 3,2 milhões de contos, contra 765 000 contos em 1986. Nesta rubrica são escrituradas as receitas correspondentes às despesas efectuadas com a produção de moeda metálica inscritas no orçamento das despesas do Ministério das Finanças.
8 - Por último, a Comissão entende dever salientar que do orçamento das receitas, assim como do orçamento das despesas, não consta qualquer rubrica orçamental que reflicta a tributação dos funcionários públicos que o Governo se propõe realizar em 1987.IV - FiscalidadeIV - Sistema fiscalIV.I - Conclusões de ordem fiscalDa análise ao articulado da proposta do OE/87, no capítulo respeitante ao sistema fiscal, procurando determinar a sua coerência intrínseca, bem como a adequação à estrutura do sistema fiscal, tendo em conta a sua anunciada evolução, resultam as seguintes conclusões de ordem geral:a) Trata-se, antes de mais, de uma proposta globalmente pouco inovatória, que reforça o reconhecimento implícito da incapacidade para proceder, em 1987, à reforma da tributação do rendimento, ao contrário do que foi previsto na lei orçamental de 1986, estranhando-se que o Governo não tenha fornecido qualquer justificação para este facto;
b) As modificações mais significativas que se pretende introduzir têm elevados custos administrativos e escassas potencialidades relativas se se destinassem apenas a vigorar durante um ano, admitindo que a reforma fiscal entraria em vigor em 1987;
c) A coerência e justiça do sistema continuam a ser sacrificadas a opções de fim imediato, como a manutenção de adicionais e impostos extraordinários;
d) As alterações em matéria de mercado de capitais assentam em medidas limitadas de estímulo da oferta e a uma sensível redução dos incentivos à procura, o que representa uma inversão relativamente a um curto período de incentivo em que se pretendeu privilegiar estas formas de aplicação de poupanças relativamente aos depósitos a prazo;
e) O OE/87 é omisso relativamente à orçamentação das receitas de natureza fiscal cobradas por fundos e serviços autónomos, contrariando 0 disposto no artigo 3.o, n.o 1, da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado;
f) Tendo sido dado apenas cumprimento muito limitado ao disposto no artigo 53.o do OE/86, que determinava o registo e avaliação das cobranças não efectuadas em virtude dos benefícios fiscais concedidos, bem como a comunicação da estimativa do seu valor, relação dos existentes e sua justificação, impõe-se:Incluir no OE/87 um artigo de teor semelhante ao do artigo 53.o do OE/86;
Tornar prioritária a execução do referido artigo, de modo que a Assembleia da República possa receber os seus resultados até 31 de Maio de 1987.
19 DE NOVEMBRO DE 1986 313IV.2 - Análise de algumas medidas previstas na propostaDe entre as medidas previstas na proposta, a Comissão emite a seguir as suas conclusões sobre as seguintes:IV.2.1 - Autorização de cobrança de impostos (artigo 15.o)A autorização de cobrança de impostos é uma manifestação do princípio da anualidade orçamental em matéria tributária que não deve ser utilizada para introduzir, sob forma implícita, profundas alterações na tributação de vastos conjuntos de actividade, sejam eles quais forem. É o que sucede com o artigo 15.o da proposta. Com efeito, este artigo, ao autorizar a cobrança de todos os impostos de acordo com os códigos e demais legislação existente, contém, de forma implícita, o lançamento do Imposto sobre a Indústria Agrícola (IIA), suspenso há largos anos.
A liquidação do IIA, tal qual se prevê na legislação de 1963, seria tecnicamente incorrecta, dada a evidente desactualização dessa legislação face à evolução das realidades do sector. O Governo reconheceu isso mesmo ao pedir uma autorização legislativa para alterar o IIA, que lhe foi concedida nos termos do artigo 22.o da Lei do Orçamento do Estado para 1986. A Comissão de Economia, Finanças e Plano entende necessário saber se o Governo ainda pretende usar essa autorização legislativa.IV.2.2 - Contribuição industrial (artigo 17. o)É positiva a alínea a) do n.o 1 do artigo 17.o, na medida em que clarifica o limite de aceitação de donativos, no âmbito da alínea d) do artigo 16.o do Código da Contribuição Industrial.
Na alínea b) do mesmo n.o 1 é retirado o benefício fiscal concedido pelo Decreto-Lei n.o 182/86, de 10 de Junho, segundo o qual, em 1987, não seriam considerados como proveitos os rendimentos de títulos de dívida pública até ao montante de 10 000 contos.
As autorizações pedidas nos n.os 2 e 3 necessitam de ser acompanhadas de cabal explicitação caracterizadora das alterações previstas. Quanto à autorização pedida no n.o 4, conviria obter uma concretização do processo de definição das «regiões com especial incidência de desemprego», designadamente em conjugação com as transformações de que a economia portuguesa se encontra necessitada. Trata-se de matéria a que a Assembleia da República não poderá ficar alheia.IV.2.3 - Imposto de capitais (artigo 18.o)Pela alínea b) do artigo 18.o, o Governo pretende tributar os juros dos depósitos à ordem. Estará esta medida associada à futura liberalização das taxas desses depósitos?IV.2.4 - Imposto profissional (artigo 19.o)A alínea a) do artigo 19.o submete a imposto profissional as importâncias atribuídas aos empregados por conta de outrem, no exercício da sua actividade, por entidades que não a entidade patronal, retoma a solução consagrada na alínea e) do § 2.o do artigo 1.o do Código, na redacção do Decreto-Lei n.o 183-D/80, de 9 de Junho, de acordo com o OE/86. Na prática esta medida visa os cofres comuns dos trabalhadores dos casinos.
A alínea c) do proposto artigo 19.o, visando, aparentemente, combater a evasão fiscal dos profissionais liberais, é ineficaz e contrária ao consenso já estabelecido a este respeito entre os fiscalistas. Esta medida vem apenas criar dificuldades acrescidas aos profissionais com rendimentos reduzidos - os principais utilizadores das deduções - sem atingir os que auferem significativos rendimentos, que continuarão a utilizar como até aqui a apresentação de documentos.
Quanto à alínea e), a Comissão acha necessário aprofundar o que entende o Governo por «níveis mais realistas» das deduções fixas, a que se refere o n.o 2 e o § 2.o do artigo 10.o do Código do Imposto Profissional.IV.2.5 - Imposto complementar (artigo 20.o)Com a alínea a) do artigo 19.o, o Governo pede autorização para isentar, de 1987 a 1989, os rendimentos referidos no n.o 5 do artigo 6.o do Código de Imposto de Capitais. No presente contexto, a isenção por três anos carece de credibilidade suficiente. Por um lado, o Governo, flutuando nos seus critérios, sente-se à vontade para pedir a revogação de benefícios para o ano seguinte que ele próprio introduzira recentemente [ver alínea b) do artigo 17.o da presente proposta]. Por outro lado, garante que, em 1987 ou 1988, não se venham a formar na Assembleia da República maiorias contrárias a esta isenção.
Quanto à alínea b), trata-se de um retrocesso relativamente à orientação consagrada a partir de 1981, na medida em que os limites a partir dos quais há lugar á apresentação de declaração do imposto complementar privilegiam, relativamente, os contribuintes não casados.IV.2.6 - Sisa e imposto sobre as sucessões e doações(artigo 22.o)Na proposta da alínea a) do artigo 22.o, se é positiva a faculdade conferida ao contribuinte de requerer a fixação do factor de capitalização, pode revelar-se uma medida ineficaz em repartições cujas comissões de avaliação não funcionem ou em que o atraso seja tal que os requerimentos se mostrem ineficazes.
Melhor seria consagrar-se um prazo máximo para a realização da avaliação, a partir do qual qualquer avaliação teria de ser corrigida por aplicação de um coeficiente de desvalorização monetária.
A Comissão entende, quanto à alínea b), que se trata de uma correcção indispensável, dada a frequente alteração do regime legal do crédito/habitação.IV. 2.7 - Regime aduaneiro (artigo 23.o)A alínea a) do artigo 23.o renova a autorização concedida pelo artigo 28.o do OE/86. A Comissão pensa que o Governo deve esclarecer a Assembleia da República sobre as razões da sua não utilização em 1986.
A alínea, f) não respeita os requisitos do artigo 168.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa, não se dando qualquer indicação sobre a estrutura do imposto a criar, mas apenas sobre a carga tributária resultante da sua conjugação com o IVA.1V.2.8 - Imposto do selo (artigo 24.o)A alínea a) do artigo 24.o, relativamente à parte final - altera-se o sistema de tributação -, suscita a necessidade de obter do Governo a explicitação do sentido e extensão da autorização pretendida.
314 I SÉRIE - NÚMERO 12Também a alínea b) põe a questão de saber por que razão o Governo não foi mais longe na eliminação ou isenção de artigos da Tabela Geral do Imposto do Selo; sobretudo naqueles casos em que à receita reduzida correspondem significativos inconvenientes de ordem burocrática e de relacionamento Administração/contribuintes.IV.2.9 - Imposto sobre o valor acrescentado (artigo 25.o)A alínea a) do artigo 25.o é uma disposição compreensível, dado o regime de que já gozam as obras de pintura, escultura, gravação, estatuária ou cerâmica.
A alínea c) repõe as medidas constantes do decreto recentemente declarado inconstitucional pelo Acórdão n.o 274/86 do Tribunal Constitucional (Diário da
República, de 29 de Outubro de 1986). A alteração visada pretende limitar o direito à isenção dás exportações efectuadas por adquirentes residentes no estrangeiro. A declaração de inconstitucionalidade deveu-se ao facto de o Governo não dispor da autorização legislativa que vem agora pedir.IV.2.10- Imposto de compensação (artigo 29.o)O sentido e a extensão da revisão que ó Governo pretende efectuar deverão ser concretizados, a fim de confirmar o pedido de autorização ao disposto no n.o 2 do artigo 168.o da Constituição.IV.2.11 - Imposto de circulação e de camionagem (artigo 30.o)Antes de mais, esta disposição traduz-se no não cumprimento da disposição do OE/86, na qual se previa a extinção ou reformulação do imposto de camionagem sobre veículos afectos ao transporte de mercadorias até ao final de 1986.
Além disso, pretendendo o Governo criar um novo imposto, recorrendo a autorização legislativa, deve ser, caracterizado o sentido e extensão da autorização a utilizar quanto aos elementos essenciais do imposto.IV.2.12 - Mercado de capitais (artigo 31.o)O número do artigo 31.o, visando um aparente estímulo à oferta pública de acções o regime criado; é menos amplo que o consagrado rio Decreto-Lei n.o 170/86, de 30 de Junho o qual concedia benefícios de redução da taxa de 50% e era menos exigente quanto aos requisitos para benefícios do regime.IV.2.13 - Incentivos fiscais às sociedades de capital de risco (artigo 32.o)O artigo 32.o prevê o alargamento dos benefícios fiscais concedidos às SCRs, relativamente ao consagrado no Decreto-Lei no 17/86, de 3 de Janeiro, e os previstos no artigo 46.o do OE/86. A Comissão regista a iniciativa do Governo nesta matéria.IV.2.14 - Regime fiscal dos certificados de consignação (artigo 33.o) .A Comissão entende necessária uma melhor caracterização do regime a consagrar, nos termos do disposto sobre o regime de autorização.IV.2.15 - Extinção de impostos (artigo 42.o)O artigo 54.o do OE/86 estabeleceu que o Governo deveria propor, até 31 de Dezembro de 1986, a extinção dos impostos cuja vigência se mostrasse «desactualizada em face das realidades económico-sociais», o que, até ao momento, não foi feito. O artigo 42.o da proposta para 1987 visa, aparentemente, o cumprimento desse objectivo do artigo 42.o presente.IV.2.16 - Regime contratual das contrapartidas fiscais (artigo 47o)A Comissão é de parecer que se deve dar cumprimento, quanto a esta autorização legislativa, ao disposto no artigo 168.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa, quanto a todos os elementos essenciais do imposto referido no artigo 106.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa.IV.2.17- Sociedades «holding» (artigo 48.o)Trata-se de uma autorização legislativa, que deverá ser concretizada nos termos do artigo 168.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa.IV.2.18 - Profissionais de desporto de alta competição (artigo 5l.o)A Comissão compreende os problemas que levam o Governo a propor este regime excepcional. Porém, tem dúvidas sobre as garantias existentes quanto à eficácia
e equidade relativa das normas propostas. Para além de se tratar de uma autorização legislativa que não preenche os requisitos do artigo 168.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa, importa ter presente o seguinte:a) Os profissionais de desporto de alta competição estão já sujeitos a tributação pelos impostos existentes, sendo a situação actual resultante da ausência de fiscalização;b) Um regime privilegiado desta natureza não deveria ser completamente omisso face a outras profissões de duração curta. Refira-se, por exemplo, o caso da França, em que existe um regime tributativo especial aplicável a um conjunto de situações de duração curta.IV.2.19 - Infracções tributárias (artigo 55.o)As alíneas a) e b) do número do artigo 55.o representam a renovação da autorização legislativa concedida pelo artigo 60.o do OE/86, com um prazo de 90 dias, pelo que importa conhecer o motivo por que não foi usada.
Quanto à alínea c), a Comissão regista o seu carácter inovatório, visando proceder à adaptação, que nunca foi feita, do Código de Processo das Contribuições e Impostos às disposições constitucionais e ao direito substantivo, que tem sofrido significativas transformações.IV.2.20 - Tributação dos cargos públicos (artigo 56.o)A Comissão dá o seu apoio à tributação dos titulares de cargos públicos. No OE/86, o artigo 62.o dispôs o seguinte: «Visando a entrada em vigor do imposto único sobre o rendimento em 1987, o Governo promoverá as acções necessárias à tributação das remunerações dos funcionários e agentes da Administração
19 DE NOVEMBRO DE 1986 315Pública, magistrados judiciais, elementos das forças militares e titulares dos cargos políticos.» O Governo não está em condições de fazer entrar em vigor o imposto único em 1987. Este facto não inviabiliza a tributação dos titulares de cargos públicos em 1987, mas obriga a cuidadosa preparação para estas soluções manifestamente incorrectas. Por esse facto, a Comissão considera que a autorização legislativa pretendida pelo Governo é extremamente vaga, pelo que deverá ser solicitada a sua concretização, de acordo com o artigo 168.o, n.o 2, da Constituição.V- Investimento públicoV - Investimento do sector público1 - Plano de Investimento e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)No relatório sobre as GOPs e o Orçamento do Estado para 1986 a Comissão afirmava que a «significativa expressão (orçamentada) do investimento da Administração Central poderá colocar problemas importantes se for considerada a real capacidade de execução dos investimentos previstos». Os elementos disponíveis sobre a execução orçamental confirmam plenamente aquele alerta, já que a tradução financeira do PIDDAC de 1986 se deverá situar entre os 70% e 80 % .
Parece justificável manter a mesma chamada de atenção para o PIDDAC de 1987, já que a comparação dos valores orçamentados para 1987 com a execução financeira de 1986 aponta para uma evolução bastante mais acentuada do que a resultante de uma comparação dos valores orçamentados. Acresce que, como se verá, aumenta o peso das dotações para investimentos do Plano cuja execução não depende apenas da vontade da Administração Central, pois se trata de transferência para outros sectores, dependendo, portanto, da real existência de projectos e da capacidade de realização dos sectores destinatários, bem como, em boa parte, da efectiva transferência dos previstos recursos das Comunidades Europeias.
Ainda antes de entrar na análise mais circunstanciada do PIDDAC, impõe-se registar que não foram ainda introduzidas alterações à deficiente concepção do mapa VII, anexo ao Orçamento e relativo aos programas e projectos integrados no PIDDAC, continuando, pois, a omitir informações fundamentais, designadamente sobre a repartição espacial (regional) dos investimentos e sobre a componente de FBCF.
Os investimentos do Plano para 1987 ascendem a 161,3 milhões de contos (+ 17,7 % nominais que em 1986), dos quais 140,7 milhões de contos (+ 15,9%) financiados pelo Orçamento do Estado. Aqueles valores incluem 7,9 milhões de contos (+ 4,3 %a) relativos aos «programas integrados de desenvolvimento regional» (PIDRs) e 423 mil contos para os «investimentos intermunicipais» (+41 %). A parcela dos investimentos do Plano financiados pelo Orçamento baixou, de 1986 para 1987, de 90,4 % para 87,2 %, sendo a parcela restante financiada pelos «donativos de pré-adesão» em 1,4 % (2,7 % em 1986) e por «outras fontes» em 11,3 %a (6,9 % em 1986). Registe-se o decrescimento do financiamento do OE, apesar de nele se incluírem recursos dos fundos estruturais das Comunidades no valor (orçamentado) de 22 milhões de contos. Isto é, o crescimento dos investimentos do Plano não corresponde a um aumento proporcional do esforço financeiro pedido ao Orçamento do Estado.