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de a assumir expressamente, clarificá-la e utilizar, no n.o 3, uma formulação porventura mais abrangente, sem deixar de ser prudente, do que aquela que é adoptada pelo Partido Socialista.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, já que disse o que disse, permita-me que, pela minha parte, diga qual o entendimento segundo o qual julgo que esta proposta foi apresentada.
Deixa-se imprejudicada a questão de saber se a responsabilidade objectiva está contida no n.o 1 - deixaríamos imprejudicada essa questão - e o n.o 2 limita-se a dizer, se bem virmos, que a lei define os termos e as condições da responsabilidade objectiva do Estado, coisa que sempre deveria fazer, naturalmente, e sempre teria de fazer. Ou seja, tipifica, delimita, limita, mas deixando imprejudicada a questão.O Sr. Presidente:   Bom, creio que podemos ficar por aí, registando...A Sr.a Odete Santos (PCP):   Sr. Presidente, posso pedir um pequeno esclarecimento ao Sr. Deputado Cláudio Monteiro, para me situar bem no entendimento do n.o 3.?O Sr. Presidente:   Faça favor, Sr.a Deputada.A Sr.a Odete Santos (PCP):   Sr. Deputado Cláudio Monteiro, esta é uma pergunta para abalizar, depois, uma resposta em relação à redacção a adoptar para isto.
O Sr. Deputado distingue aqui entre ilicitude e carácter censurável da conduta do Estado. Portanto, o comportamento censurável, uma conduta censurável do Estado, não está incluído no n.o 1 do seu projecto,...O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Não, não é nesse sentido...A Sr.a Odete Santos (PCP):   ... porque fala em "acções ou omissões ilícitas". Tem a ver com a utilização do termo "ilícito"...O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Não. Tal como o Presidente há pouco sublinhou, a fórmula é propositadamente aberta e, portanto, não é um conceito fechado que, nomeadamente, implique uma distinção ou uma separação tão clara quanto isso entre o problema da ilicitude e o da censurabilidade.
A expressão - que, aliás, é uma expressão que me é sugestionada pelo regime geral das contra-ordenações e que é utilizada no respectivo artigo 1.o, ou no 2.o, ou no 3.o, já não me ocorre exactamente - é suficientemente aberta para fazer caber a responsabilidade objectiva e por risco sem ter de fazer a destrinça conceptual de forma tão clara, porque são dois casos em que a conduta não é censurável e, não obstante, é possível imputar a responsabilidade desde que a lei expressamente o preveja, tal como está estabelecido na proposta.
Digamos que a referência expressa ao problema da ilicitude é a contrapartida da proposta de alteração ao n.o 1, que se pretende seja restrito ao problema da responsabilidade por facto ilícito, até por uma razão: é que tal como está formulado o artigo actualmente em vigor é possível interpretar o n.o 1 como não podendo fazer caber ali a responsabilidade por facto lícito. É que a natureza do prejuízo na responsabilidade por facto lícito, pelo menos de acordo com a lei ordinária em vigor e com o que é o entendimento doutrinário, é diversa daquela que é exigível na responsabilidade por facto ilícito. Portanto, até é possível interpretar o actual artigo 22.o, n.o 1, como não fazendo lá caber a responsabilidade por facto lícito.
Assim, a expressa referência à ilicitude no n.o 3 tem como função, por assim dizer, clarificar que existirão, ou terão de existir, necessariamente, casos de responsabilidade por facto lícito. O que é preciso é que seja a lei a regular os termos em que essa responsabilidade pode ocorrer.
Agora, não julgo que, perante o que aqui está, seja possível interpretar qualquer consequência quanto à censurabilidade nos termos do n.o 1.A Sr.a Odete Santos (PCP):   Muito obrigada. Iremos reponderar.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, para além do que há de comum às três propostas, julgo ser de concluir, ainda, a receptividade do PSD em considerar a inclusão de uma norma afim, nomeadamente com a formulação proposta pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, o que ficará para uma segunda ocasião.
Nesta matéria, resta a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro que é exactamente no sentido de retirar daqui a referência à responsabilidade dos agentes e titulares da administração de cargos públicos.
Sr. Deputado Cláudio Monteiro, é uma alteração, portanto,...O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Sim.
Por um lado, tem esse objectivo de estabelecer o princípio da responsabilidade do Estado tout court nesse sentido de tratar, em regime especial, a forma como respondem os vários titulares de órgãos e agentes do Estado.
Portanto, no fundo, esta proposta tem de ser lida em conjugação com os artigos 120.o e 271.o, designadamente o artigo 120.o, onde se clarifica a forma como respondem solidariamente os titulares de cargos políticos. Isto é, no artigo 22.o, afastamos o problema ao eliminar a referência à responsabilidade solidária, mas, ao mesmo tempo, no artigo 120.o, clarificamos, designadamente no que respeita aos titulares de cargos públicos, as situações em que estes últimos respondem solidariamente, o mesmo acontecendo, aliás, com o regime do artigo 271.o.
Há aqui um objectivo, que é, simultaneamente, o de garantir, como referia há pouco a Deputada Odete Santos, a responsabilidade do Estado em todas as situações, porque o problema da solidariedade na responsabilidade tem sempre uma dupla perspectiva, a de saber se se pode afastar uma das partes da responsabilidade e qual delas é que se afasta, se a própria entidade pública se o titular do órgão ou o seu agente.
Independentemente da interpretação que por vezes tem, umas vezes utiliza-se a falta de solidariedade para afastar o Estado, outras vezes utiliza-se para afastar o titular do órgão ou o agente.
O que nos parece importante é declarar, no artigo 22.o, o princípio da responsabilidade do Estado, o Estado-colectividade, e, portanto, no exercício das diversas funções - Estado e demais entidades públicas.
Por outro lado, também julgo que é conveniente ter alguma cautela porque a responsabilidade solidária funciona,
de certa forma, como um elemento perturbador do exercício da actividade do Estado e das demais entidades públicas no exercício de diversas funções.
Isto é, por um lado, se é preciso assegurar o princípio da responsabilidade, por outro lado, também é preciso evitar que o princípio da responsabilidade funcione como uma limitação dos titulares dos órgãos e agentes que passam a agir condicionados com a perspectiva de terem de responder. Por isso, parece-me preferível estender, no regime geral, pelo menos e sem prejuízo das excepções, o esquema que era formulado no regime da responsabilidade da Administração Pública desde 1967, segundo o qual o Estado responde, em primeira linha, perante os lesados ou perante os interessados e exerce o seu direito de regresso em função da culpa do agente ou do titular do órgão.
Julgo que é conveniente abrir algumas excepções, sendo que as mesmas também têm de ser limitadas, elas próprias, para evitar que a responsabilidade possa ser utilizada com um sentido diverso daquele que é o seu verdadeiro sentido.
No caso dos titulares de cargos públicos, julgo que há que ter especial cautela e, por um lado, enunciar o princípio da responsabilidade solidária mas, por outro, limitar essa responsabilidade solidária aos casos em que há actuação dolosa do titular do cargo público, sob pena de uma acção de responsabilidade poder ser utilizada para condicionar o exercício da actividade do titular do órgão ou do cargo público. Aliás, a este propósito, poderia citar vários exemplos de acções de responsabilidade civil que foram intentadas de forma solidária contra municípios e presidentes de câmara ou vereadores como forma de condicionar o exercício da actividade e, eventualmente, até de condicionar possíveis recandidaturas ou futuras candidaturas de titulares de órgãos, que, por essa razão, perderam eleições, não obstante, porventura, terem ganho o processo já depois de, entretanto, as eleições terem decorrido.
Assim, julgo que a responsabilidade dos titulares de cargos públicos deve estar claramente definida e também tem de ter o limite necessário para que não possa servir como um condicionamento do exercício da actividade dos mesmos.
O mesmo se passa, em certo sentido, com o regime dos funcionários e agentes que está estabelecido no artigo 271.o. Nessa matéria, julgo que também é preferível que a responsabilidade não seja solidária, que seja, em primeiro lugar, uma responsabilidade do Estado e que o Estado, em sede de exercício de acção de regresso, possa recuperar, por assim dizer, aquilo que porventura tenha pago, caso tenha sido condenado a pagar uma indemnização a um lesado. Isto sob pena de a responsabilidade solidária, em todas as circunstâncias, condicionar o exercício dos titulares da Administração Pública, dos funcionários e agentes.
Por essa razão, julgo que é adequado o sistema que estava estabelecido na lei, no regime do respectivo decreto-lei de 1967; o texto constitucional, embora tenha tido virtualidades, veio introduzir, de certa forma, um elemento perturbador no ordenamento jurídico, sendo preferível manter o sistema que estava em vigor anteriormente, sem prejuízo de algumas excepções que a Constituição ou a lei possam estabelecer.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, está em discussão esta proposta que visa eliminar o princípio da responsabilidade solidária, sem prejuízo, obviamente, do direito de regresso do Estado nos casos em que, segundo normas algures na Constituição, os titulares dos cargos públicos ou os agentes da Administração sejam responsáveis, por culpa ou dolo, conforme os casos, pelos danos causados.
Sr. Deputado Luís Marques Guedes, tem a palavra para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, Sr. Deputado Cláudio Monteiro, se bem percebi, é entendimento desta proposta que a questão da solidariedade resulta já coberta pelas normas específicas dos artigos 120.o e 271.o,...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - No que se refere, respectivamente, a titulares de cargos políticos, por um lado,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - A dúvida é precisamente essa! Ou seja, pergunto se entende que isso está perfeitamente coberto pelos artigos 120.o e 271.o ou se, ao eliminar esse princípio do artigo 22.o, não correremos o risco de deixar algumas áreas em descoberto.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Não.
Obviamente, estou a fazer a leitura da minha proposta de acordo com as minhas restantes propostas em relação aos artigos 120.o e 271.o, de que resulta que a responsabilidade é solidária, no caso do artigo 120.o, e não é solidária, no caso do artigo 271.o, sendo certo que é solidária no caso do 120.o com a restrição de que só o é quando seja possível imputar a título doloso e não apenas a título de mera culpa, ou negligência, se preferir.
Portanto, obviamente, o entendimento da proposta que apresento tem de ser visto em conjugação com a proposta mais concretamente, porque não altero o artigo 271.o nesse sentido.
É que, em relação ao artigo 271.o, entendo que o sistema ideal ou adequado é o que vigora na lei ordinária, cuja constitucionalidade, aliás, se discute precisamente porque o artigo 22.o estabelece o princípio da responsabilidade solidária enquanto a lei ordinária, no que se refere à responsabilidade da Administração, não o faz mas estabelece, sim, o princípio da responsabilidade exclusiva do Estado ou das demais entidades públicas com direito de regresso sobre quem tiver dado causa ao prejuízo e, portanto, aos titulares dos cargos ou aos funcionários e agentes da Administração.
Julgo, apesar de tudo, que esse sistema é o adequado porque, sendo certo que julgo imprescindível garantir o princípio da responsabilidade da Administração, tenho algum receio e alguma experiência (não muita) de que o princípio da responsabilidade possa funcionar, nalguns casos, como um dissuasor útil e, noutros casos, como um condicionamento ao exercício da actividade.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Permita-me que o interrompa, Sr. Deputado.
Se bem o percebo, é seu entendimento que, actualmente, a forma como está redigido o artigo 22.o não se coaduna muito bem com o último número do artigo 271.o e que, portanto, isto é como que uma necessidade de introduzir uma correcção. Digo-o porque a parte final do artigo 271.o é que estabelece que é a lei que regula o direito de regresso.
O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   É evidente! É a lei que regula os termos em que ele se efectiva.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Exactamente. E é por isso que a legislação é o que é. É por causa do artigo 271.o e não por causa do artigo 22.o.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Mas facto é que há alguma jurisprudência, contraditória até, sobre se, tendo em conta o princípio estabelecido no artigo 22.o, a responsabilidade pode ou não ser exigida a título solidário.
A este propósito, estou a lembrar-me da Lei das Autarquias Locais, que estabelece para os titulares dos órgão autárquicos o mesmo regime que proponho para o artigo 120.o - a responsabilidade solidária apenas nos casos em que a conduta é imputada a título doloso -, e há entendimento de que, tendo em conta o princípio geral da responsabilidade solidária estabelecido no artigo 22.o, é inconstitucional a norma da Lei das Autarquias Locais e que, portanto, a acção pode ser intentada solidariamente, quer contra o município quer contra o presidente da câmara e/ou o vereador, consoante os casos.
Ora, o que digo é que entendo que o sistema estabelecido na Lei das Autarquias Locais deve valer não apenas para os titulares de órgãos autárquicos como para todos os titulares de órgãos políticos, incluindo membros do Governo e outros. Aliás, essa também é uma inovação no que diz respeito ao artigo 120.o, dado que, até hoje, o problema da responsabilidade só se tem colocado em relação aos autarcas e não me parece fazer sentido que ele possa ser discutido de maneira diversa em relação aos membros do Governo e aos membros de outros órgãos políticos.
Assim, o que digo é que é preciso estabelecer o princípio da responsabilidade e utilizá-lo como elemento dissuasor para conter a actividade dos titulares desses órgãos nos estritos limites da legalidade, mas, ao mesmo tempo, também é preciso ter as cautelas suficientes para evitar que o princípio da responsabilidade possa ser utilizado como arma política para além daquilo que é o objectivo jurídico que visa acautelar. Daí propor-se, no artigo 120.o, que a responsabilidade seja solidária, com a restrição de que só possa ser imputada solidariamente quando seja imputada a título doloso e não a título de mera culpa ou negligência, sob pena de o princípio da responsabilidade funcionar como um condicionamento ao exercício da actividade.
Aliás, é um tema actual o de saber até que ponto é que, de certa forma, os titulares de alguns cargos políticos quase respondem objectivamente, no sentido de que nem sempre têm controlo total sobre a máquina administrativa e, portanto, saber até que ponto é que, depois de alguns casos mais controversos, os titulares de cargos públicos não vão passar a agir condicionadamente, porventura limitados no exercício da sua acção, sobrevalorizando excessivamente o princípio, que deve ser um princípio salvaguardado mas que, obviamente, tem de ter o seu estrito limite.
No que se refere à responsabilidade dos agentes, no artigo 271.o, de facto, não se estabelece a responsabilidade solidária e, portanto, esta alteração proposta no artigo 22.o altera o regime actualmente em vigor no que respeita ao regime constitucional, ou seja, no fundo, repõe em vigor, para quem entende que ele se tornou inconstitucional supervenientemente, o regime do tal decreto-lei de 1967, que estabelece o regime da responsabilidade da Administração Pública em que vigora o princípio da responsabilidade exclusiva do Estado com direito de regresso sobre funcionários e agentes.O Sr. Presidente:   Continua aberta a discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, ouvi as judiciosíssimas intervenções nesta matéria e pergunto-me se tem alguma utilidade mexermos nisto...
A verdade é que o actual sistema constitucional está desdobrado em várias leis e a jurisprudência funciona. Não há sistemas perfeitos e, se começamos a "partir cabelos em quatro" - responsabilidade por actos ilícitos, responsabilidade por actos lícitos, responsabilidade solidária, saber se a lei define depois ou se é a Constituição que o faz -, se entrarmos num perfeccionismo um bocado voluntarista, corremos o risco de "avariar" um sistema que está a funcionar mais ou menos bem. Da minha experiência não resulta essa necessidade.
Há diferenças nas experiências, claro está, e mal vai um país onde o Direito não for controverso. Há diferenças, repito, mas não são assim tamanhas... Sinceramente, ainda não percebi bem e, já agora, pedia que me esclarecessem. Porquê mudar?O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Sr. Presidente, Sr. Deputado Barbosa de Melo, reconheço que, às vezes, a tentação do perfeccionismo é perigosa, mas, se ela existe, existe em relação a outras propostas de alteração que apresento relativamente ao artigo 22.o e não em relação a esta. Esta é aquela que tem claramente um sentido político.
Não há, de facto, uma experiência, porque, na verdade, não há jurisprudência nessa matéria, pelo menos em quantidade suficiente, para se poder estabelecer uma corrente no que se refere à responsabilidade de titulares de cargos políticos de nível superior, ou, se se quiser, designadamente de membros do Governo, mas já há alguma em matéria de responsabilidade de titulares de órgãos autárquicos. Ora, a sensação que tenho, perante alguns casos que conheço, é a de que o princípio da solidariedade, tal como está afirmado no artigo 22.o, tem permitido a multiplicação de acções de responsabilidade, todas elas legítimas, no exercício do direito de acesso aos tribunais, também ele garantido pela Constituição, mas indiferenciadamente sempre contra a pessoa colectiva e os titulares do órgão, normalmente o presidente da câmara, nalgumas circunstâncias, os vereadores.
Frequentemente, tal é utilizado como meio de dissuasão ou de condicionamento do exercício da acção dos titulares de cargos públicos, para não dizer que é utilizado como meio ou como arma de combate eleitoral, como já tem acontecido frequentemente.
É por essa razão que tenho algum receio que o artigo 22.o, tal como está em vigor actualmente, não distinguindo responsabilidade solidária de responsabilidade exclusiva, nem responsabilidade por facto ilícito de responsabilidade por facto lícito, nem responsabilidade objectiva de responsabilidade por risco, seja demasiado ambíguo.
É que, de facto, o artigo 22.o, tal como está em vigor actualmente, tem permitido a ocorrência de querelas doutrinárias, algumas das quais se resolvem na própria doutrina - e admito que possa não haver necessidade de uma
intervenção - enquanto há outras, como esta, que é uma matéria sensível apesar de tudo e que tem inerente alguma carga política, relativamente à qual julgo que há alguma vantagem em proceder a esta distinção e em remeter o problema da solidariedade para os regimes especiais.
No fundo, da forma como está estabelecido, o artigo 22.o regula tudo e não regula nada simultaneamente, porque, depois, cada uma das matérias é regulada, respectivamente, pelos artigos 120.o, 271.o e outros, nomeadamente no que se refere à responsabilidade dos magistrados há pouco referida.
Agora, enunciar o princípio da responsabilidade solidária como um princípio geral implica que, sempre que não haja norma excepcional - e às vezes, não há norma excepcional -, seja possível imputar a responsabilidade solidariamente quer à pessoa colectiva quer aos titulares dos órgãos, o que, às vezes, é feito independentemente da verificação em concreto da culpa do titular do órgão, o que julgo dever ser feito num momento posterior, caso tenha sido demonstrada, em primeiro lugar, a responsabilidade da Administração ou do Estado, consoante as circunstâncias.
Julgo, pois, que, nesta matéria, há alguma sensibilidade política mais do que nas outras propostas de alteração que, porventura, têm um pendor mais técnico-jurídico.
Nesta matéria, julgo, de facto, que há vantagem em esclarecer, designadamente, que o regime da responsabilidade dos titulares de cargos públicos é o que consta do artigo 120.o e que não deve haver contradições entre os dois, para que se evitem interpretações que, inclusivamente, levam à inconstitucionalidade de normas da Lei das Autarquias Locais que actualmente estão em vigor e que restringem a responsabilidade dos titulares dos órgãos autárquicos aos casos em que ela é imputável a título doloso, o que nem sempre tem sido aceite pelos tribunais, precisamente com base no artigo 22.o, o qual estabelece o princípio geral da responsabilidade solidária e, portanto, afasta a aplicação do artigo correspondente da Lei das Autarquias Locais.
Ora, isto tem permitido atropelos enormes. Nalguns casos, porventura, não se trata de atropelos, pois os autarcas são efectivamente responsáveis, mas, se o forem, não deixarão de responder, pois, nos termos do que é proposto, obviamente, não desaparece a responsabilidade dos titulares dos órgãos, tem é de ser limitada para evitar que seja maior do que efectivamente deve ser.O Sr. Presidente:   Sr.a Deputada Odete Santos, tem a palavra.A Sr.a Odete Santos (PCP):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta é uma questão muito complexa e, naturalmente, vamos ter de ponderar isto tudo, estabelecendo a coordenação com os outros números propostos para o artigo e em relação à sua formulação final. Não obstante, a intervenção do Sr. Deputado Cláudio Monteiro suscita-me uma pergunta, porque poderei ter entendido ou concluído algo que assim não seja.
A determinada altura da sua última intervenção, o Sr. Deputado Cláudio Monteiro referiu a frase "deixar a responsabilidade solidária para casos especiais". Ora, os casos especiais que me ocorrem serão, por exemplo, os de questões relacionadas com magistrados judiciais.
Então, se o que quis dizer é que deixa a responsabilidade solidária para esses casos, pode ter uma situação de um processo que demora muito tempo, não por culpa do magistrado mas pelo que está previsto no n.o 3 do nosso próprio projecto, que, nos termos em que está formulado, preferimos ao que o Sr. Deputado propõe, pela obrigatoriedade que o n.o 3 representa em relação ao deficiente funcionamento de serviços, de a lei regular a indemnização.
Pergunto-lhe, pois, se, no caso que lhe citei de não haver demora dos serviços, portanto, de não haver responsabilidade do magistrado, de não haver responsabilidade solidária, o que se conclui é que a pessoa não pode pedir a indemnização. Será? Faço-lhe a pergunta porque é esta a interpretação que pode surgir perante as suas palavras.
É que há uma grande questão que se tem discutido acerca do artigo 22.o. Aliás, em determinada altura, este problema foi debatido na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, precisamente em relação com a questão dos magistrados, e nós defendemos que essa situação dos magistrados judiciais, da função jurisdicional, era um dos casos de responsabilidade exclusiva em que não era exigível a solidariedade. Ora, haver uma lei que estabelecesse o pagamento de indemnizações para o caso de deficiente funcionamento dos serviços não implicava que tivesse de haver uma lei responsabilizando magistrados, portanto, não implicava a responsabilidade solidária.
A sua intervenção levou-me a pedir-lhe esclarecimentos sobre determinadas situações especiais, relativamente às quais diz que só com a responsabilidade solidária...O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Não!
Julgo que a leitura nunca poderá ser essa, por uma razão muito simples: o que se visa é precisamente o inverso, é que seja afirmado o princípio da responsabilidade do Estado, independentemente, às vezes, do problema da aferição em concreto da culpa. O caso de deficiente funcionamento dos serviços ou de falta dos mesmos   julgo que a expressão corresponde à ideia da faute de service e, portanto, à ideia divulgada pela doutrina francesa   é exemplar, na medida em que se discute a responsabilidade, independentemente do problema da imputação em concreto da culpa ao funcionário A, B ou C, e em que se entende ser suficiente para a imputação da culpa ao Estado ou à Administração a falta ou o insuficiente funcionamento do serviço.
Pelo contrário, julgo que, ao afastar-se a responsabilidade solidária, não se quer afastar a responsabilidade do Estado, quer-se é dizer que se efective a responsabilidade do Estado independentemente de se apurar em concreto quem é que lhe dá causa.A Sr.a Odete Santos (PCP):   Sim, sim!
O que lá está é isso, mas referia-me a uma expressão que o Sr. Deputado utilizou, na sua intervenção, a de "deixar a solidariedade para casos especiais".O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Referi a expressão "deixar a solidariedade para casos especiais" no sentido de que, embora eu entenda que o sistema adequado é aquele que impõe a responsabilidade ao Estado em primeiro lugar e só depois permite a efectivação da mesma responsabilidade contra os funcionários ou agentes que tiverem dado causa ao prejuízo, também admito, obviamente, que haverá situações, designadamente aquelas em que a intensidade da culpa é bastante considerável, em que não
há razão para afastar desde logo a responsabilidade também do titular do órgão, do funcionário, ou do agente.
Portanto, é nesse outro sentido que digo que o problema da responsabilidade solidária deve ser tratado em sede de regime especial, isto é, não deve estar sujeito ao regime geral, mas há casos em que a gravidade da situação justifica que a responsabilidade possa ser imediatamente imputada a um e a outro, independentemente de, depois, isso ter de ser objecto de regime. Daí que, na proposta que faço para o artigo 120.o, se regule essa matéria, designadamente quanto aos titulares de cargos políticos.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Luís Sá, tem a palavra.O Sr. Luís Sá (PCP):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: Creio que, quanto à questão das dúvidas de constitucionalidade sobre a limitação da responsabilidade solidária dos eleitos autárquicos, há situações de dolo. Efectivamente, quanto a mim e do ponto de vista do alcance prático, o fundo da questão que aqui está colocada tem a ver sobretudo com este problema concreto.
A proposta que faria era a de que a solução definitiva para este número do artigo 22.o viesse a ser reconsiderada em função do exame que viéssemos a fazer do artigo 120.o, designadamente da proposta de aditamento de um n.o 2, apresentada pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro.
Proporia, pois, que reconsiderássemos este ponto depois de examinarmos a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro relativa ao artigo 120.o.O Sr. Presidente:   Por minha parte, também julgaria que devíamos ficar por aqui.
Assim, proponho que voltemos à questão da responsabilidade a propósito do artigo 120.o.
O Sr. Deputado Marques Guedes tinha pedido a palavra. Faça favor.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, muito rapidamente, é só para dizer que a nossa reserva vai um bocadinho no sentido das preocupações do Dr. Luís Sá.
Isto é, ao ouvir as explicações do Deputado Cláudio Monteiro fiquei com a dúvida quanto a saber   e é uma dúvida que só poderá ser afastada quando discutirmos o artigo 120.o   se, por exemplo, não estaremos a correr o risco de afastar a responsabilidade solidária dos agentes políticos no caso em que actuem culposamente.O Sr. Presidente:   Afasta propositadamente...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Claro que sim!O Sr. Presidente:   A proposta é mesmo a de afastar não a responsabilidade mas a resposta solidária.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   A resposta solidária...O Sr. Presidente:   Mas não afasta a responsabilidade!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Não, com certeza. Não afasta a responsabilidade porque ela resulta do n.o 1 do artigo 120.o.O Sr. Presidente:   Exacto.
A proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro é no sentido de manter, só que os agentes políticos não podem ser chamados juntamente com o Estado. É chamado, primeiro, o Estado e, depois, eventualmente, no caso de haver culpa... Se não houver dolo, não podem ser chamados a responder conjuntamente; se houver culpa, o Estado terá direito de regresso contra os titulares de cargos públicos. É esta a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Que, aliás, é o regime vigente na Lei das Autarquias Locais.
Dou-lhe um exemplo. A jurisprudência - e, por vezes, erradamente - tem tendência para entender que acto ilegal é igual a ilicitude, quando, apesar de tudo, as duas coisas não são subsumíveis com esse automatismo. Isto levaria, por exemplo, a que "acto ilegal igual a ilicitude", ainda que por mera culpa, logo, solidariamente responsável. Portanto, a propósito de qualquer acto ilegal, pode-se intentar, solidariamente, desde logo, uma acção de responsabilidade civil contra a entidade pública e o titular do órgão, o agente ou o funcionário.
Obviamente, não se quer afastar a responsabilidade, quer-se é impedir que ela possa ser lícita à título solidário em qualquer circunstância. Julgo que isso deve ser reservado para os casos em que a especial gravidade da conduta do titular do órgão justifique a responsabilidade solidária e justifique que ele responda imediatamente em conjunto com a entidade pública em que se integra. É nesse sentido que, de facto, há uma inovação no texto constitucional, porque não é uma inovação de acordo com o Direito ordinário vigente cuja constitucionalidade é discutível face ao artigo 22.o.
Repare-se que no artigo 22.o, não distinguindo, em rigor, se se interpreta como cabendo lá a responsabilidade por facto lícito, também ela pode ser efectivada solidariamente, por exemplo.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Luís Sá, faça favor.O Sr. Luís Sá (PCP):   Sr. Presidente, é apenas uma chamada de atenção para a reflexão que creio que teremos de fazer no futuro mais em pormenor sobre a utilidade, nesta perspectiva, da lei da tutela sobre as autarquias locais, que acaba de ser publicada há um mês,...Vozes do PSD:   Exactamente...O Sr. Luís Sá (PCP):   ... por exemplo, quando afasta a responsabilidade dos eleitos autárquicos em situações em que despacham com base no parecer dos serviços. Creio que é útil reflectirmos sobre esta questão.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, voltaremos a esta matéria depois de "escanhoarmos" as propostas relativamente ao artigo 120.o. Não creio que possamos adiantar muito mais neste momento.
Já adiantámos o total esclarecimento dos propósitos e do alcance de cada uma das propostas. Mantém-se, portanto, em aberto a discussão; registam-se as objecções, nomeadamente do PSD, e os esclarecimentos prestados pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro.
Posto isto, já "percorremos" o artigo 22.o.
Passamos ao artigo 23.o, que é referente ao Provedor de Justiça, relativamente ao qual foram apresentadas várias propostas.
Para o n.o 1, Os Verdes apresentaram uma proposta de alteração que consiste em acrescentar, na parte final, uma obrigação da Administração de informar o Provedor sobre o andamento das respectivas recomendações.
Sr.a Deputada Isabel Castro, tem a palavra.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes):   Sr. Presidente, a proposta é simples e julgo que é facilmente entendível.
Assim, quando o Provedor desencadeia um processo junto à Administração, ao introduzir-se a obrigatoriedade de informação, por um lado, procura-se credibilizar, junto dos cidadãos, o recurso ao Provedor e, por outro, procura-se dar mais eficácia à recomendação do Provedor junto da Administração, para que a questão não fique remetida ao esquecimento.
O objectivo da proposta é, pois, este e não me parece útil acrescentar mais sobre a matéria.O Sr. Presidente:   Para potenciarmos a nossa discussão, recordo que há uma proposta afim do PCP, relativamente ao n.o 2, segundo a qual "os órgãos ou Deputados a que forem dirigidas as recomendações devem, em prazo razoável, comunicar ao Provedor de Justiça a posição fundamental que quanto a elas assumam". Assim, proponho a discussão conjunta destas duas propostas, a de Os Verdes e a do PCP.
Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: De facto, ambas as propostas têm alguma afinidade de conteúdo, mas gostaria de dizer algo mais relativamente à proposta do PCP, que se refere concretamente às recomendações do Provedor de Justiça.
Esta matéria foi já discutida particularmente em 1994, no âmbito da CERC, e foi estabelecida alguma confusão por alguns Srs. Deputados entre esta nossa proposta e o conteúdo do dever geral de cooperação, designadamente dos órgãos da Administração Pública, com o Provedor de Justiça.
O que propomos não se limita a considerar que um qualquer órgão a quem o Provedor de Justiça se dirija através de pedido de qualquer esclarecimento sobre um determinado processo tenha o dever de dar esse esclarecimento. Em termos legais, está, de facto, estabelecido um princípio de cooperação com o Provedor de Justiça, vinculativo para as entidades a ele sujeitas e que determina sanções no caso de incumprimento. Ora, quando o Provedor de Justiça se dirige a uma outra entidade relativamente à qual exerce competências, embora não vinculativas, através de uma recomendação e não de um simples pedido de esclarecimento, o que propomos é que essa recomendação não "caia em saco roto" - permita-se-me a expressão. E isto é válido para a Administração Pública e para outras entidades e é válido, inclusivamente, para a própria Assembleia da República.
Todos nós temos ideia que diversos provedores de justiça têm feito várias recomendações de iniciativa legislativa à Assembleia da República, das quais é dado conhecimento a todos os grupos parlamentares, mas em muitos casos o tempo passa sem que haja qualquer resposta deste órgão de soberania a estas recomendações. Como tal, embora, naturalmente, não sendo vinculativas as recomendações do Provedor de Justiça e, portanto, não estando a Assembleia da República, o Governo e qualquer outra entidade a que se destinem obrigados a legislar ou a actuar no sentido recomendado pelo Provedor de Justiça, esta proposta vai no sentido de que estes órgãos devem ter o dever de dizer algo, de responder e de tomar posição relativamente às recomendações que lhes são feitas. E é este, exactamente, o sentido desta proposta que apresentamos.O Sr. Presidente:   Para se pronunciar sobre qualquer destas duas propostas, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos de acordo com o propósito nobre destas propostas, mas pensamos, no entanto, que elas estão contidas já no dever de cooperação. Na verdade, o n.o 4 do artigo 23.o já inculca a ideia de que os órgãos e agentes da Administração Pública cooperam com o Provedor de Justiça, sendo que este dever de cooperação inclui a informação, uma informação rigorosa, inclui o prazo razoável dessa informação, inclui a fundamentação do acatamento ou da recusa das recomendações e, portanto, em termos da lei ordinária, todo este conteúdo que está aqui explicitado e até mais do que o que é proposto está contido na lei e decorre da disposição constitucional, pelo que consideramos que é desnecessária a sua explicitação. Isto porque, a fazê-la, teríamos de ser muito mais minuciosos quanto aos itens do dever de cooperação, que é mais lato do que este dever de informação e dever de resposta em prazo razoável.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: Comungo das observações feitas pelo Deputado Alberto Martins. Também nos parece que esta explicitação não terá um conteúdo útil evidente para nós, visto que este tipo de situações resulta já do dever geral de colaboração.
Em qualquer circunstância, não gostava de deixar passar em claro uma nota, que é a seguinte: é bastante diferenciada, como ainda agora dizia ao Deputado Miguel Macedo, a interpretação que nós fazemos da proposta do Partido Comunista e da proposta de Os Verdes, porque, aparentemente, da redacção da proposta de Os Verdes parece decorrer como que uma obrigatoriedade, ou seja, algo que vai para além daquilo que propõe o Partido Comunista, que corresponde à leitura que nós fazemos deste dever de informar sobre o andamento das recomendações. Parece-nos, portanto, que a proposta de Os Verdes vai muito para além da lógica do conteúdo da proposta do Partido Comunista, em que apenas se fala na comunicação em prazo razoável de uma posição fundamentada sobre as mesmas.
Completamente diferente nos parece a proposta de Os Verdes, que, para o Partido Social Democrata, não parece uma solução adequada, porque não nos parece ser esse o conteúdo que reveste as funções do Provedor de Justiça. De facto, não nos parece que o Provedor de Justiça tenha o direito de ser informado pelos serviços sobre o andamento de recomendações que faz. Não percebemos muito bem o que é que isso quer dizer e tememos que isso queira
dizer muito mais do que aquilo que, do nosso ponto de vista, são as funções do Provedor de Justiça e aquilo que o Provedor de Justiça prefigura no nosso regime constitucional.
Quanto à proposta do Partido Comunista, entendemos o alcance da mesma, mas, com sinceridade, não pensamos que ela seja necessária, por não nos parecer que o efeito útil da mesma vá muito para além daquilo que é já o dever de colaboração que impende genericamente sobre toda a Administração relativamente aos actos do Provedor de Justiça. Como tal, também comungamos um pouco da posição do Partido Socialista, não nos parecendo que isso seja necessário.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado António Filipe, faça favor.O Sr. António Filipe (PCP):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero só dizer que, de facto, não creio que esta nossa proposta esteja incluída no dever de cooperação.
Na verdade, o dever de cooperação está estabelecido no n.o 4 do artigo 23.o da Constituição, na sua actual redacção, e é traduzido em termos legais no artigo 29.o do Estatuto do Provedor de Justiça, cuja epígrafe é precisamente "Dever de cooperação". Em seis números, estabelece-se neste artigo em que é que se traduz esse dever de cooperação, que é, de facto, vinculativo e cujo o incumprimento implica "(...) por parte de funcionário ou agente da administração pública central, regional e local, das Forças Armadas, de instituto público, de empresa pública ou de capitais maioritariamente públicos ou concessionária de serviços públicos ou de exploração de bens de domínio público, constitui crime de desobediência, sem prejuízo do procedimento disciplinar que no caso couber." Portanto, é nisto que se traduz o dever de cooperação e é nisto que se traduz o seu incumprimento.
Aquilo que nós propomos está, de facto, contemplado em termos legais no artigo 38.o do Estatuto, no que diz respeito às recomendações e à sequência que lhes deve ser dada, havendo, portanto, dois regimes diversos, tratados de forma diferente pela lei, já que apenas um deles está constitucionalizado. Como tal, o que nós propomos é que o outro também esteja. São situações diversas e creio que basta reparar no Estatuto do Provedor de Justiça para verificar que são, de facto, questões diferentes e que se justificava uma constitucionalização autónoma, sob pena de ficar entregue ao legislador ordinário a sequência a dar às recomendações do Provedor de Justiça.
Creio que quem tem exercido o cargo de Provedor de Justiça nos últimos anos, é justo dizê-lo aqui, o tem feito com grande elevação. Creio que este órgão tem vindo a prestigiar-se pela forma como tem sido exercido pelos seus titulares ao longo dos anos e creio que conferir dignidade às recomendações do Provedor de Justiça e vincular constitucionalmente os órgãos ou as entidades a quem elas se destinem a dar-lhes reposta, a tomar posição sobre elas num tempo razoável, seria uma benfeitoria muito útil para o texto constitucional.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS):   Sr. Presidente, quero apenas deixar uma nota neste sentido: nós não podemos reduzir um comando constitucional a uma disposição legal ordinária, sobretudo se fizermos dela uma interpretação restritiva, porque o comando constitucional tem, naturalmente, virtualidades que vão para além destas propostas. Aliás, o que vemos é que com a mesma matriz constitucional temos vindo, por lei ordinária - como fizemos na anterior Sessão Legislativa -, a alargar, ou, pelo menos, a precisar, na base do mesmo comando constitucional, o âmbito das competências do Provedor e não vamos agora, em nome de uma interpretação restritiva da lei ordinária, fazer prevalecer uma disposição da lei ordinária sobre a Constituição. Sobre o que está aqui no dever de cooperação, há até alguns doutrinadores que dizem que o âmbito e a amplitude da acção do Provedor são susceptíveis de um maior alargamento, para além do que está hoje no texto ordinário. Isso é dito e não vamos agora fazer o inverso.
O comando constitucional tem virtualidades, tem extensões, não se reduz à actual actuação da lei ordinária, mas, em qualquer caso, neste domínio, o dever de cooperação já é mais do que está aqui nestas duas propostas. É um dever de informar, é um dever de responder em prazo razoável, é um dever de acatar as recomendações, é um dever de, não acatando, responder às recomendações, é um dever de fornecer informação, de cooperar e de ajustar procedimentos. É, portanto, um dever que tem uma grande amplitude de equidade no tratamento e relacionamento entre órgãos do Estado e que não deve ser reduzido numa interpretação restritiva.O Sr. Presidente:   Sr.a Deputada Isabel Castro, já lhe vou dar a palavra, mas nesta sede devia ter sido trazida à colação a proposta do Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca, também convergente com esta, mas curiosamente em sede do n.o 4, justamente em sede do dever de cooperação da Administração com o Provedor de Justiça, número ao qual este Deputado propõe que se adite o seguinte: "(...) devendo informar o Provedor de Justiça das medidas tomadas no seguimento das recomendações que lhe forem dirigidas". Fica aqui feito o aditamento desta proposta convergente.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro, de Os Verdes.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes):   Sr. Presidente, queria dizer tão-só que aquilo que pretenderíamos com esta proposta era, por um lado, credibilizar a Administração Pública e, por outro, o próprio Provedor, dando maior conteúdo e eficácia às suas recomendações.
Pensamos que as recomendações não são um fim em si mesmo mas, sim, um meio de resolver os problemas dos cidadãos e pensamos que uma revisão constitucional deve servir para criar novos mecanismos de garantia dos direitos dos cidadãos face à Administração ou entidades privadas.
Como tal, não sendo eu especialista e não indo discutir, como o Sr. Deputado Alberto Martins fez, se esta alteração deve ser feita em sede de lei ordinária ou em texto constitucional, não me parece negativo que seja em sede do texto constitucional e que isso tenha reflexos em lei ordinária, porque julgo que aquilo que está implícito na alteração de um texto como o texto constitucional é a criação de novos mecanismos que permitam, não o enunciar de direitos, mas a sua efectivação.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.
O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Sr. Presidente, sem entrar na apreciação das propostas, queria, em todo o caso, fazer "eco" da posição geral sobre a matéria tomada pelo Deputado Alberto Martins.
Nós não podemos ver a figura do Provedor de Justiça como se ele fosse um "fiscal" do Estado, um serviço de inspecção ou um juiz. Esta é uma figura que passa na literatura com a expressão de um magistrado de influência, que exerce uma magistratura de influência, ou seja, um magistrado que se impõe pelo crédito político e moral que ganha na comunidade. Não sei quem foi que salientou, e bem, o que os últimos provedores têm sido... Aliás, quero prestar a minha homenagem pessoal àquele que inaugurou a figura, que agora já é constitucional, mas que antes não o era, o Dr. José Magalhães Godinho, pela maneira altíssima como ele soube colocar e exercer a sua função, ou seja, esta magistratura de influência.
Penso que a Constituição não ganha nada em estar a aproximar o Provedor de Justiça da figura do juiz ou da figura do inspector judicial. Penso que não se ganha nada com isso! Esperemos é que, de cada vez que a Assembleia da República faça a eleição da personalidade que há-de ocupar este órgão, pondere bem - como, aliás, tem feito, no geral - o tipo de personalidade que põe nesta função. Não sei se se ganha alguma coisa, ou mesmo se não se perde, em ir muito para além do texto que aí está.O Sr. Presidente:   Sr. Deputados, em todo o caso, face às objecções levantadas tanto pelo PS como pelo PSD, não me parece que estas propostas tenham receptividade, pelo menos na fase actual da discussão, pelo que passaremos adiante.
Logicamente, proponho à discussão a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, de aditamento de um novo n.o 2, visando alargar a competência do Provedor de Justiça em relação a "(...) acções ou omissões de entidades privadas no âmbito de lei ou relações especiais de poder (...)".
Para apresentar e justificar a proposta, se o entender necessário, tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta quase foi ultrapassada pela legislação ordinária, uma vez que o diploma que foi aprovado na anterior Sessão Legislativa, independentemente do texto em vigor da Constituição, alargou, de facto, o âmbito dos poderes do Provedor de Justiça neste mesmo sentido. Esta é uma questão de ponderação, mas julgo que poderia haver alguma utilidade em, se quisermos colocar a questão nestes termos, consagrar constitucionalmente esta competência. Obviamente, isto comporta sempre alguma dificuldade, designadamente das expressões que são utilizadas.
É óbvio também que o recurso à expressão "relações especiais de poder", tal como está no artigo 23.o, também não deixaria, caso fosse adoptada, de constituir um contributo até para a interpretação do próprio artigo 18.o. Nesse sentido, não é inocente a proposta do artigo 18.o, no que se refere ao problema da eficácia horizontal dos direitos, liberdades e garantias em geral, aqui situada no que se refere aos poderes do Provedor de Justiça.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: A questão introduzida pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro é de indiscutível relevância, porque configurámos todo o sistema atinente às competências e poderes do Provedor de Justiça tendo um paradigma de referência. E nesse paradigma de referência as fronteiras entre o sector público e o sector privado, entre aquilo que a Constituição qualifica como "os poderes públicos", obedeciam a uma determinada configuração.