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3 INTRODUÇÃO Este Parecer incide sobre as previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021), enquadrando-se no “Protocolo entre o Ministério das Finanças e o Conselho das Finanças Públicas sobre a elaboração de parecer relativo às previsões macroeconómicas subjacentes ao Programa de Estabilidade e à Proposta de Orçamento do Estado”, celebrado a 6 de fevereiro de 2015. De acordo com o estabelecido no referido Protocolo, o Governo comunicou formalmente ao Conselho das Finanças Públicas (CFP) no dia 4 de setembro que a POE/2021 seria apresentada à Assembleia da República no dia 12 de outubro (dia “D” para efeitos do calendário incluído na secção 5 do Protocolo).  O CFP recebeu a 25 de setembro uma versão de trabalho das previsões macroeconómicas num cenário de políticas invariantes. A 30 de setembro o Ministério das Finanças (MF) remeteu ao CFP as previsões macroeconómicas no cenário programático, isto é, considerando o impacto das medidas de política previstas pelo Governo na POE/2021. No dia 1 de outubro decorreu uma reunião entre as equipas do MF e do CFP na qual a primeira fez uma apresentação sumária dos dois cenários (de políticas invariantes e programático) e das medidas então subjacentes ao cenário programático.  O MF comunicou ao CFP, a 6 de outubro, que a versão final do cenário macroeconómico a ser considerado se mantinha a de 30 de setembro. Este Parecer incide sobre os valores considerados pelo MF para as hipóteses externas e técnicas, assim como para as previsões macroeconómicas subjacentes a esse cenário. O Quadro 1 apresenta os principais indicadores que resultam da informação mais recente transmitida pelo MF ao CFP até à data de fecho deste Parecer. A metodologia e o processo de análise utilizados neste Parecer estão descritos no Protocolo acima referido. Para proceder à análise das previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2021 o CFP recorreu aos seguintes meios: a)  Análise das previsões pelos técnicos do CFP; b)  Comparação com as previsões e projeções disponíveis realizadas por instituições de referência: Banco de Portugal (BdP), CFP, Fundo Monetário Internacional (FMI), Comissão Europeia (CE), e Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE); c)  Informação estatística mais recente, produzida pelas autoridades estatísticas nacionais – Instituto Nacional de Estatística (INE) e BdP; d)  Esclarecimentos técnicos verbais e escritos prestados pelo MF relativamente às previsões apresentadas.  12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________371
4 CENÁRIO MACROECONÓMICO SUBJACENTE À POE/2021 O cenário macroeconómico inscrito na Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021) prevê uma contração do PIB real de 8,5% em 2020 (Quadro 1). Esta previsão encontra-se balizada pelas restantes projeções das instituições consideradas para comparação pelo CFP, que variam entre os -8,0% do FMI e os -9,8% da CE (Quadro 2).  A contribuir para a contração esperada pelo MF em 2020 estará o contributo negativo da procura interna (-6,6 p.p.) e o desempenho negativo das exportações líquidas (-1,9 p.p.). O contributo negativo da procura interna segue a dinâmica já projetada pelo CFP e pela OCDE nas suas mais recentes projeções. De acordo com o cenário do MF, a contração da procura interna dever-se-á à queda de todas as suas componentes, esperando-se que o consumo privado e a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) decresçam 7,1% e 7,4%, respetivamente, enquanto o consumo público deverá apresentar uma redução mais moderada (-0,3%). Também as instituições compiladas no Quadro 2 projetam um decréscimo para o consumo privado e para a FBCF divergindo do MF, no entanto, no sentido da evolução do consumo público, uma vez que antecipam um crescimento desta componente quando comparada com o ano anterior. No cenário do MF, as exportações líquidas contribuirão negativamente para o crescimento real da economia portuguesa em 2020, em resultado de uma contração das exportações (-22,0%), mais pronunciada do que a esperada para as importações de bens e serviços (-17,9%). Refira-se que o contributo das exportações líquidas considerado pelo MF se encontra enquadrado pelas projeções das instituições selecionadas no Quadro 2, com a OCDE e o CFP a esperarem contributos desta componente para o crescimento do PIB real de -1,0 p.p. e -2,2 p.p., respetivamente.  Para 2021, o MF prevê uma recuperação da economia portuguesa, esperando que a taxa de crescimento do PIB real se situe em 5,4%, por via dos contributos positivos provenientes, quer da procura interna (4,1 p.p.), quer das exportações líquidas de importações (1,3 p.p.). Quando comparado com as projeções apresentadas no Quadro 2, o ritmo de crescimento previsto pelo MF para o produto real encontra-se balizado entre os 4,8% esperados pelo CFP e os 6,3% perspetivados pela OCDE.   II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________372
8 Conciliação com previsões anteriores do MF A previsão do MF para a variação do PIB real em 2020 é revista em baixa face ao cenário apresentado na Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado para 2020 (PAOE/2020) (revisão em -1,6 p.p. para -8,5%). Note-se que a previsão constante na PAOE/2020 não foi sujeita ao processo de endosso por parte do CFP. A previsão agora em apreço reflete a revisão em baixa de todas as componentes do PIB, à exceção da FBCF, que é revista em alta (Gráfico 1).  Para 2021, face ao anterior documento de programação orçamental, a POE/2021 revê em alta o crescimento do PIB para 5,4% (+1,1 p.p.). Contribui para esta variação do PIB real a revisão em alta das exportações (+2,5 p.p.) e do consumo público (+3,2 p.p.) parcialmente mitigada pela revisão em baixa da FBCF (-0,8 p.p.). As perspetivas para a inflação são revistas em alta na POE/2021, com a variação dos preços a fixar-se em -0,1% em 2020 e em 0,7% em 2021 (+0,1 p.p. e +0,3 p.p.). No mercado de trabalho, a taxa de desemprego exibe um perfil semelhante ao previsto na PAOE/2020, tendo sido revista -0,9 p.p. em 2020 e -0,5 p.p. em 2021, apresentando assim valores de 8,7% e 8,2% da população ativa, respetivamente. Gráfico 1 – Comparação das previsões incluídas na POE/2021, na PAOE/2020 e no OE/2020 (variação, %) PIB Consumo privado Consumo público    FBCF Exportações Importações    IHPC Deflator PIB Taxa de desemprego (% pop. ativa) Fonte: MF – POE/2021, PAOE/2020 e OE/2020.  II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________376
9 PRINCIPAIS CONSIDERAÇÕES O cenário macroeconómico subjacente à POE/2021 é marcado pelo atual contexto de elevada incerteza causado pelo impacto da pandemia por COVID-19 na atividade económica. A análise do CFP tem por objetivo verificar se a previsão em apreço se baseia no cenário mais provável ou num cenário mais prudente, de acordo com os princípios do artigo 8.o da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro), o que requer no presente enquadramento a ponderação de diversos fatores, incluindo o impacto das medidas constantes na POE/2021.  Os períodos de elevada incerteza tendem a ser caracterizados por falta de consenso ou maior dispersão nas projeções.1 Tal deve-se a um maior número de perspetivas distintas acerca da conjuntura económica entre previsores, que indica que é mais difícil e mais incerta a projeção de desenvolvimentos económicos futuros. Usando o painel habitual de instituições para enquadrar o Parecer do CFP, o Gráfico 2 mostra a evolução da dispersão das projeções para o crescimento do PIB real implícita nos Pareceres desde 2015. A dispersão das projeções, quer para o ano corrente como para o ano seguinte, atingiu no presente Parecer o valor máximo do período considerado.  Gráfico 2 – Dispersão das projeções para o crescimento do PIB real consideradas nos Pareceres do CFP Fonte: BdP, CE, CFP, FMI, OCDE e cálculos do CFP. | Nota: PE – Programa de Estabilidade. O atual contexto de incerteza histórica e anormalmente elevada, torna difícil a caracterização de um cenário mais provável. Contudo, a importância de um cenário mais prudente é exacerbada, uma vez que os potenciais desvios associados a riscos descendentes do cenário macroeconómico poderão ter um impacto orçamental não negligenciável. 1 Ver, por exemplo, o artigo The impact of uncertainty on activity in the euro area, ECB Economic Bulletin, Issue 8/2016, December 2016, pp. 55-72 e as suas referências. 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________377
10 Para 2020 o cenário do MF encontra-se balizado na generalidade das variáveis macroeconómicas, incluindo as determinantes para a dinâmica das finanças públicas (Gráfico 3). Face ao cenário anterior do MF a POE/2021 revê em baixa a atividade económica para 2020. Os riscos globais subjacentes ao cenário do MF não diferem substancialmente dos contemplados nos cenários macroeconómicos de outras instituições. A quebra na atividade económica em 2020 e a subsequente recuperação em 2021 dependem da evolução da pandemia ao longo deste 2.o semestre de 2020 e do sucesso das medidas de mitigação da transmissão do vírus e das medidas económicas de apoio às famílias e às empresas. Gráfico 3 – Enquadramento das previsões da POE/2021 (variação, %) 2020 2021 Fonte: POE/2021 e cálculos do CFP. | Nota: a média ponderada das taxas de crescimento apresentadas por outras instituições (BdP, CFP, CE, OCDE e FMI) é calculada ponderando o indicador respetivo de cada instituição (Quadro 2) com a percentagem de informação disponível à data de cada exercício de projeção. A percentagem representa o tempo decorrido entre a publicação das projeções das instituições consideradas e a data de entrega da POE. Para o indicador j da instituição i, o ponderador (Pj,i) é obtido da seguinte forma: , =1−,/360, em que Dj,i é o número de dias (num ano de 360 dias) entre a data de entrega da POE e a publicação das projeções da instituição i, e  = ∑ (1 − /360)=1 . O intervalo de projeções é definido pela totalidade da amostra das previsões das instituições consideradas no Quadro 2, excluindo as do MF.  II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________378
11 Para 2021, a perspetiva do MF para a recuperação da atividade económica em Portugal (5,4%) está alinhada com as expectativas das principais instituições, incluindo as do CFP (Quadro 2 e Gráfico 3). Importa salientar que o enquadramento é feito com cenários elaborados pelas instituições assinaladas no pressuposto da não intensificação da crise pandémica e de medidas de distanciamento social mais restritivas e que não consideram as medidas de política da POE/2021.  A composição do crescimento em 2021 da POE/2021 difere das perspetivas publicadas pelas restantes instituições e pode representar um risco descendente adicional à dinâmica de recuperação económica. O risco resulta da perspetiva mais otimista para a evolução das exportações, dado o enquadramento atual da procura externa e da evolução do turismo. A dinâmica projetada para as exportações, conjugada com uma redução da elasticidade das importações face à procura global, traduzem-se num contributo esperado positivo da procura externa líquida para o crescimento do PIB (1,3 p.p.) e na expectativa de recuperação do saldo da balança de bens e serviços em 1,4 p.p. para 0,1% do PIB.  Para o crescimento do PIB, este risco está mitigado pela expectativa mais pessimista do MF quanto à dinâmica do consumo privado, bem como pela consideração das medidas de política económica constantes da POE/2021, não consideradas nas demais projeções e previsões. Atendendo à dimensão das novas medidas de suporte à atividade económica e ao rendimento é de esperar um efeito positivo sobre a dinâmica de crescimento. No tocante ao consumo privado, o seu cujo contributo para o crescimento é menor do que o esperado pelas outras instituições consideradas na análise (Gráfico 3).  Esta hipótese, se estiver devidamente refletida na receita fiscal (não foi possível ao CFP aferir), poderá contribuir, ceteris paribus, para uma perspetiva prudente do saldo das Administrações Públicas.  A evolução prevista pelo MF para a taxa de desemprego, abaixo das restantes projeções conhecidas (Quadro 2 e Gráfico 3), representa também um risco descendente neste cenário com impacto orçamental. A especificidade da contração económica em 2020 e as medidas em vigor de apoio ao emprego, levam à desconexão ou desfasamento entre a evolução da atividade económica e os desenvolvimentos no mercado de trabalho. Para 2021, a criação de emprego está dependente não só da rápida recuperação da economia, como da duração e manutenção das medidas de apoio ao emprego adotadas no atual contexto.  12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________379
12 CONCLUSÃO A conclusão desta análise do Conselho das Finanças Públicas tem em conta os princípios do artigo 8.o da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro): “As projeções orçamentais subjacentes aos documentos de programação orçamental devem basear-se no cenário macroeconómico mais provável ou num cenário mais prudente”. Este mesmo princípio orientador de utilização de previsões realistas para a condução das políticas orçamentais encontra-se também vertido na legislação europeia, em particular no Pacto de Estabilidade e Crescimento e na Diretiva n.o 2011/85/UE do Conselho de 8 de novembro de 2011, que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros. Nos termos do número 4 do artigo 4.o do Regulamento n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de maio de 2013, em resultado da análise efetuada às previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2021, o Conselho das Finanças Públicas endossa as estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas. II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________380
PROPOSTA DE LEI E RELATÓRIO ANEXOS   Lista de Siglas e Acrónimos  ACT Autoridade para as Condições do Trabalho AdP Águas de Portugal, SGPS, SA ADSE Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I.P. AEBT Autoestradas do Baixo Tejo, S.A. AEC Modelo de atividades extracurriculares  AELO Autoestradas do Litoral do Oeste AG Ação Governativa AICEP Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, E.P.E. AICIB Agência de Investigação Clínica e Inovação Biomédica AMN Autoridade Marítima Nacional ANA Aeroportos de Portugal, SA ANI Agência Nacional de Inovação AP Administração Pública (Administrações Públicas) APA Agência Portuguesa do Ambiente, I.P.  AT Autoridade Tributária e Aduaneira ATIVAR Programa Reforçado de Apoio ao Emprego e à Formação Profissional bbl Barril BCE Banco Central Europeu BEI Banco Europeu de Investimento BMar Balcão Eletrónico do Mar  BPI Banco Português de Investimento BPP Banco Privado Português, S.A. BT Bilhetes do Tesouro BUPi Balcão Único do Prédio CAFE Centros de Aprendizagem e Formação Escolar CCDR Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional CCM Centro de Contacto e Monitorização CCMSNS Centro de Controlo e Monitorização do Serviço Nacional de Saúde CE Comissão Europeia CEB Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa CELP Centros de ensino e da língua portuguesa  CF Contribuição Financeira CFEI Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento CFP Conselho das Finanças Públicas CGA Caixa Geral de Aposentações, I.P. CGD Caixa Geral de Depósitos, S.A. CIM Comunidades Intermunicipais CIUC Código do Imposto Único de Circulação CMVM Comissão do Mercado de Valores Mobiliários CNCS Centro Nacional de Cibersegurança CNQ Catálogo Nacional de Qualificações COVID-19 Coronavírus da síndrome respiratória aguda grave 2 (SARS-CoV-2) COVID-IREE Inquérito Rápido e Excecional às Empresas  CP Comboios de Portugal, EPE CP Curto Prazo CPLP Comunidade dos Países de Língua Portuguesa CQ Centros Qualifica CRI Centro de Responsabilidade Integrado CSP Cuidados de Saúde Primários CT Certificados do Tesouro CT Código do Trabalho CTIC Conselho para as Tecnologias de Informação e Comunicação CTPM Certificados do Tesouro Poupança Mais DE Desporto Escolar DGAV Direção–Geral de Alimentação e Veterinária DGEG Direção-Geral de Energia e Geologia DGES Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares DGO Direção-Geral do Orçamento DGPM Direção-Geral de Política do Mar DGRM Direção-Geral dos Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças DLRR Dedução de lucros retidos e reinvestidos DPE Diário de Pesca Eletrónico DUC Documento Único de Cobrança DUP Documento Único de Pesca DUP Sistema de Gestão de Direito de Utilidade Pública EAAD Estrutura de Acompanhamento e Avaliação de Desempenho EB Escala Braga — Entidade Gestora do Estabelecimento, S.A. EG Entidade Gestora 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________381
ELEMENTOS INFORMATIVOS E COMPLEMENTARES 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________385
Índice 1. Notas metodológicas ............................................................................................................ 1.1. Modelo macro econométrico do Ministério das Finanças ................................................ 1.2. PIB e hiato do produto (Output Gap) ................................................................................ 1.3. Despesa fiscal do Estado .................................................................................................... 2. Relatório sobre a sustentabilidade financeira da Segurança Social ..................................... 2.1. Introdução ......................................................................................................................... 2.2. Evolução das principais rubricas do sistema previdencial, dados físicos e financeiros (2009-2019) .....................................................................................................................2.4. Cenários demográfico e macroeconómico de médio e longo prazo ...............................2.5. Resultados das projeções ................................................................................................3. Projeto de Plano Orçamental 2021 .....................................................................................3.1. Projeções Macroeconómicas ...........................................................................................3.2. Metas Orçamentais..........................................................................................................3.3. Projeções para a Despesa e Receita no Cenário de Políticas Invariantes .......................3.4. Metas para a Receita e Despesa das Administrações Públicas .......................................3.5. Medidas Discricionárias incluídas no Projeto de Plano Orçamental ............................... 3.6. Comparação com o Programa de Estabilidade ................................................................ 4. Orçamento com Perspetiva de Género .............................................................................. 5. Glossário – principais conceitos de finanças públicas ........................................................ II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________386
1. Notas metodológicas 1.1. Modelo macro econométrico do Ministério das Finanças Enquadramento A Diretiva 2011/85/UE do Conselho, de 8 de novembro de 2011 que estabelece requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-Membros, estipula no número 5 do Artigo 4.o (Previsões) que «Os Estados-Membros devem identificar a instituição que é responsável pela elaboração das previsões macroeconómicas e orçamentais, e tornar públicas as previsões oficiais macroeconómicas e orçamentais elaboradas para efeitos de planeamento orçamental, incluindo as metodologias, os pressupostos e os parâmetros relevantes subjacentes a essas previsões. Uma vez por ano, pelo menos, os Estados-Membros e a Comissão estabelecem um diálogo técnico sobre os pressupostos subjacentes à elaboração das previsões macroeconómicas e orçamentais.» Por sua vez, a Lei do Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro) estabelece no número 2 do Artigo 8.o (Previsões macroeconómicas) que «Os documentos de programação orçamental devem incluir: a) O cenário macroeconómico e orçamental, com explicitação das hipóteses consideradas». Breve descrição da estrutura do modelo A presente nota descreve de forma resumida a estrutura do modelo macro econométrico utilizado pelo Gabinete de Planeamento, Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças nas previsões e simulações macroeconómicas e orçamentais elaboradas para efeitos de planeamento orçamental de curto e de médio prazo. O modelo macro econométrico, que a seguir se descreve, é principalmente utilizado nos seguintes exercícios: 1. Elaboração de previsões de curto prazo (e.g. Orçamento do Estado) e de médio prazo (e.g. Programa de Estabilidade) para os principais agregados macroeconómicos (e.g. PIB e respetivas componentes da procura, taxa de desemprego, inflação) e orçamentais (e.g. saldo orçamental e dívida pública); 2. Avaliação do impacto de políticas orçamentais; Avaliação do impacto de choques externos na evolução da economia portuguesa. O modelo foi concebido numa lógica anual e dinâmica, onde a economia portuguesa é representada como uma pequena economia aberta, sendo o equilíbrio de longo prazo da economia determinado de acordo com os contributos da teoria neoclássica, e as dinâmicas de curto prazo captadas por equações cujos fundamentos teóricos são, em geral, de base keynesiana. Este modelo tem uma formulação idêntica aos modelos utilizados pelas principais instituições internacionais, cujas equações comportamentais foram adaptadas à dinâmica da economia portuguesa. Tendo em conta os propósitos de utilização do modelo, o mesmo possui uma estrutura relativamente simples, mas suficientemente desagregada, designadamente no bloco das finanças públicas, de forma a captar as principais características da economia portuguesa. Assim, o modelo é constituído por cinco blocos distintos: oferta, procura, preços e salários, mercado de trabalho, e 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________387
também um bloco com variáveis orçamentais. No bloco da oferta são determinados os níveis de equilíbrio, nomeadamente do stock de capital, emprego e deflator do PIB.  No bloco da procura são estimadas econometricamente as componentes do PIB a preços constantes, a saber: consumo privado (função, inter alia, do rendimento disponível real dos particulares), investimento privado empresarial, investimento das famílias em habitação, exportações (função, inter alia, da procura externa relevante) e importações de bens e de serviços. O bloco dos preços contém equações econométricas para os deflatores do PIB, do consumo privado, das exportações e das importações, bem como para os salários nominais. O deflator do investimento não é modelizado, mas os preços das diferentes componentes do investimento encontram-se relacionados com as suas principais determinantes (e.g. o deflator do investimento em equipamentos está relacionado com o deflator das importações). Por sua vez, o bloco do mercado de trabalho modeliza a população ativa e a evolução do emprego no sector privado. A escolha da especificação para as equações do bloco da oferta baseia-se largamente na teoria neoclássica. Nos restantes blocos, a escolha da especificação centra-se em exercícios de simulação de previsão. Ou seja, privilegia-se a capacidade de a equação replicar, com relativa fiabilidade, o passado mais recente, na medida em que isso indicia maiores probabilidades de êxito na modelização do futuro. A interligação entre os vários blocos está esquematizada no diagrama seguinte. Diagrama. Interdependências do modelo macro econométrico Fonte: Ministério das Finanças.  II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________388
efeito cíclico de todos os contributos, calcula-se também a tendência da componente de produtividade. Uma descrição desta metodologia pode ser encontrada em:  Havik, K., Mc Morrow, K., Orlandi, F., Planas, C., Raciborski, R., Röger, W., Rossi, A.; Thun-Thysen, A.; & Vandermeulen, V. (2014). “The production function methodology for calculating potential growth rates & output gaps. European Economy”, Artigo Económico no 535, Comissão Europeia, Novembro, 2014. Esta metodologia tem sido continuamente discutida e aperfeiçoada pelo grupo de trabalho OGWG (Output Gap Working Group) do Comité de Política Económica do ECOFIN (Conselho dos Assuntos Económicos e Financeiros). A avaliação do desempenho histórico das projeções para o produto potencial publicadas pela Comissão Europeia permite concluir pela existência de um elevado nível de incerteza relativamente ao valor do produto potencial, que decorre da existência de sucessivas e significativas revisões nas projeções publicadas, tendo esta incerteza impacto na monitorização da política orçamental dos Estados-Membros.  1.3. Despesa fiscal do Estado Na prossecução de objetivos extra fiscais, nomeadamente de cariz económico, social, cultural, ambiental, etc., são consagrados benefícios fiscais que se materializam em medidas que constituem uma perda de receita fiscal, em detrimento do objetivo a que se propõem. Em termos genéricos, um benefício fiscal constitui uma transferência de recursos públicos para um determinado grupo de indivíduos, famílias ou empresas tendo em vista um determinado objetivo extrafiscal que será incentivado através da redução da obrigação do imposto face ao sistema de tributação-regra.  Os benefícios fiscais originam uma potencial perda de receita fiscal devida, também denominada despesa fiscal, que poderá assumir diferentes formas, nomeadamente isenções fiscais, deduções à matéria coletável ou à coleta e taxas preferenciais, traduzindo-se assim numa redução ou diferimento de impostos devidos pelos sujeitos passivos. Este conceito de despesa fiscal encontra-se em linha com o que consta do Manual de Quantificação da Despesa Fiscal elaborado pela Autoridade Tributária e Aduaneira. O processo de quantificação e estimativa da despesa fiscal do Estado segue a seguinte metodologia:  Identificação da despesa fiscal Define-se a estrutura comum de cada imposto, seguindo os critérios utilizados internacionalmente para o efeito. O critério aplicado tomou como referência a estrutura estabelecida pelo próprio regime legal de imposto, considerando como despesa fiscal todas as situações que se afastam do estatuído com caráter geral pela respetiva legislação.  Aplicação do método da receita cessante Procedeu-se ao cálculo da diferença entre a receita fiscal obtida no presente enquadramento legal e a receita fiscal arrecadada hipoteticamente caso não se verificasse a ocorrência do facto tributário que consubstancia a despesa fiscal. II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________390
 Utilização do princípio da especialização do exercício Alocou-se a despesa fiscal ao ano ao qual se encontra associada a origem de uma obrigação fiscal equivalente e não àquele em que o pagamento do imposto seria realizado. A despesa fiscal das Administrações Públicas é detalhada em sede própria, no Relatório da Despesa Fiscal.   12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________391
possibilita a ampliação das bases de obtenção de recursos financeiros, que nos anos recentes se tem consubstanciado na transferência de verbas provenientes do Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis, de parcela do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas e, a partir de 2020, o Adicional de Solidariedade sobre o Setor Bancário (Artigo 18.o da Lei n.o 27-A/2020, de 24 de julho). O gráfico seguinte compara as receitas e as despesas correntes e o saldo do sistema previdencial da conta da Segurança Social.  Evolução das receitas correntes, das despesas correntes e do saldo do sistema previdencial (milhões de euros) Fonte: Conta da Segurança Social - IGFSS/MTSSS. Nos últimos quatro anos, a receita corrente do sistema previdencial aumentou sustentadamente, superando os 19,8 mil milhões de euros em 2019, o que representou um aumento de 8% face ao ano anterior.  O valor das contribuições das entidades empregadoras e das quotizações dos trabalhadores foi a principal fonte de financiamento, tendo, desde 2015, o seu peso relativo sido superior a 85% das receitas e em 2019 atingido os 92,5%, fruto da conjuntura favorável em que se encontrava o mercado de trabalho.  À semelhança da receita, em 2019, o valor da despesa corrente também aumentou, desta feita em 6% face ao ano anterior. No gráfico seguinte pode-se observar o peso significativo que as pensões de velhice têm na composição da despesa, que em 2019 representava 66% do total da despesa do sistema previdencial. A despesa com subsídio de desemprego, que entre 2009 e 2014 apresentava um peso superior a 10% da despesa total, atingindo os 14% em 2012 e 2013, em 2019 rondava os 6%, o valor mais baixo da série. 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________393
Evolução da despesa de cada prestação na despesa do sistema previdencial (percentagem) Nota: o gráfico apresenta apenas as percentagens mais expressivas. Fonte: Conta da Segurança Social - IGFSS/MTSSS. Contribuições e remunerações Desde 2014, após a redução da população empregada, devido à crise económica e financeira, que atingiu o seu mínimo em 2013, verificou-se um crescimento constante do número de pessoas singulares. O quadro abaixo relativo às pessoas singulares com 20 e mais anos de idade mostra um crescimento de aproximadamente 9,4% entre 2009 e 2019, essencialmente por via do crescimento do número de trabalhadores por conta de outrem que passou dos 3,125 milhões em 2013 para os 3,855 milhões em 2019 e apresentou uma taxa de crescimento superior a 13% na última década.  Número de pessoas singulares (20 e + anos) com contribuições pagas à Segurança Social  (milhares)  Nota: pessoas singulares com 20  e mais anos de idade, com pelo menos uma contribuição paga ao longo do ano. TCO - trabalhador por conta de outrem; MOE - Membros de Órgãos Estatutários; TI - Trabalhadores Independentes; SD - Serviço Doméstico; SSV - Seguro Social Voluntário. Fonte: II, I.P. /MTSSS. De salientar ainda o crescimento no segmento dos trabalhadores independentes inscritos na segurança social, a rondar os 54%, entre 2018 e 2019, que se terá ficado a dever à entrada em vigor do novo regime dos trabalhadores independentes. A receita com contribuições e quotizações em 2019 superou os 18 mil milhões de euros, tendo sido observado um crescimento, em termos nominais, de 8,6% face ao ano anterior.  II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________394
Receita com contribuições e quotizações - sistema previdencial (milhões de euros) Fonte: Conta da Segurança Social - IGFSS/MTSSS. A remuneração declarada média dos trabalhadores por conta de outrem atingiu os 1363,45 euros em dezembro de 2018. Observou-se ainda em 2019 uma evolução superior das remunerações médias declaradas pelos trabalhadores independentes (15%) face às remunerações médias totais (1,4%), em virtude da entrada em vigor do novo regime para os trabalhadores independentes. Remunerações totais declaradas médias em dezembro de cada ano (euros)  Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, com pelo menos uma contribuição paga ao longo do ano. TCO - trabalhador por conta de outrem; MOE - Membros de Órgãos Estatutários; TI - Trabalhadores Independentes; SD - Serviço Doméstico; SSV - Seguro Social Voluntário. Fonte: II, I.P. /MTSSS. No total das pessoas com contribuições pagas à Segurança Social, passou-se de uma média de 39,5 anos em 2009, para 41,4 anos em 2019. Os trabalhadores por conta de outrem, passaram de uma média de idades de 38 em 2009, para 40,7 anos em 2019. Idade média - pessoas singulares com contribuições (anos)  Nota: pessoas singulares com 16 e mais anos de idade, com pelo menos uma contribuição paga ao longo do ano. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Pensões de Velhice do Regime Geral Entre 2009 e 2019, o volume de pensões de velhice do regime geral tem vindo a aumentar. A taxa de crescimento das novas pensões de velhice deste regime tem tido algumas variações, refletindo as várias alterações legislativas: em 2013, a suspensão da antecipação da idade de reforma por flexibilização (com entrada em vigor a partir de abril de 2012); em 2014, o aumento da idade normal de reforma para os 66 anos; em 2015, o fim da suspensão da possibilidade de antecipar a reforma por flexibilização; e desde 2017, pelas alterações no regime de flexibilização da idade da pensão de velhice para as muito longas carreiras contributivas.  12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________395
Número de pensões de velhice em dezembro de cada ano (milhares) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano. Devido à suspensão do regime de flexibilização da idade de pensão por velhice por antecipação, o número de pensões não está disponivel nos anos de 2013 e 2014. Fonte: II, I.P. /MTSSS. O valor médio da pensão de velhice do regime geral, paga em dezembro de 2019, foi de 491,15 euros. Valor médio da pensão velhice em dezembro de cada ano (euros) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano; os valores apresentados incluem complementos sociais. Devido à suspensão do regime de flexibilização da idade de pensão por velhice por antecipação, o valor médio de pensões não está disponível nos anos de 2013 e 2014. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Consequência direta do aumento da idade normal de acesso à pensão de velhice e evidenciando o resultado de um sistema de pensões mais maduro, a idade média quer dos novos quer do total de pensionistas de velhice do regime geral, aumentou nos últimos anos. II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________396
Idade média dos pensionistas de velhice em dezembro de cada ano (anos)  Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com 1o processamento no ano. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Da mesma forma, verifica-se nos atuais pensionistas de velhice um aumento do número médio de anos de contribuições para a Segurança Social. Os novos pensionistas de velhice apresentam uma carreira contributiva superior em 6,5 anos face à totalidade dos pensionistas de velhice. Carreira contributiva média dos pensionistas de velhice em dezembro de cada ano (anos) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano. Fonte: II, I.P. /MTSSS. O montante despendido com pensões de velhice do sistema previdencial, entre 2009 e 2019, aumentou de quase 7,4 mil milhões de euros em 2009, para mais de 10,5 mil milhões de euros, em 2019. Contudo, nos anos de 2012 e de 2015, o valor da despesa decresceu em termos homólogos. Em 2012, este decréscimo poderá ter sido potenciado pelas várias alterações legislativas no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira e, no ano de 2015, o decréscimo observado poderá estar relacionado com o aumento da idade normal de acesso à pensão de velhice, introduzido em 2014, e também com o adiamento da escolha do momento de reforma, devido às penalizações mais acentuadas. Despesa com pensões de velhice - sistema previdencial (milhões de euros) Fonte: Conta da Segurança Social - IGFSS/MTSSS. Pensões de Invalidez do Regime Geral Entre 2009 e 2019, observou-se uma tendência negativa na evolução das pensões pela eventualidade de invalidez, registando o período um decréscimo global na ordem dos 16,9%. No entanto, no ano de 2019 observou-se um aumento de 7,6% na totalidade das pensões por invalidez e um aumento superior a 30% nas novas pensões, face ao ano anterior. 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________397
Número de pensões de invalidez em dezembro de cada ano (milhares) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano. Fonte: II, I.P. /MTSSS. O valor médio da pensão atribuída por invalidez (incluindo complementos sociais) também tem vindo a aumentar, passando de 349,83 euros em 2009 para 404,74 euros, em 2019. Valor médio da pensão de invalidez em dezembro de cada ano (euros) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano; os valores apresentados incluem complementos sociais. Fonte: II, I.P. /MTSSS. A idade média dos pensionistas por invalidez passou a barreira dos 57 anos de idade em 2019 (57,77 anos). Os novos pensionistas por invalidez em 2019 tinham em média 56,95 anos de idade, mais 1,88 anos do que em 2009. Idade média dos pensionistas por invalidez em dezembro de cada ano (anos) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano; os valores apresentados incluem complementos sociais. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Entre 2009 e 2019, o número médio de anos da carreira contributiva dos pensionistas de invalidez aumentou cerca de dois anos. Este aumento foi ainda mais evidente nos novos pensionistas por invalidez, cuja carreira contributiva média era de cerca de 22,1 anos em 2009 e passou para os 25,6 anos em 2019. Carreira contributiva média dos pensionistas invalidez em dezembro de cada ano (anos) II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________398
Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Em 2019, a despesa com pensões de invalidez atingiu perto de 874 milhões de euros e à semelhança da evolução física, a evolução financeira apresenta igualmente uma inversão na tendência decrescente, verificando-se um aumento na despesa em 7,9% face ao ano anterior. Despesa com pensões de invalidez - sistema previdencial (milhões de euros) Fonte: Conta da Segurança Social - IGFSS/MTSSS. Pensões de Sobrevivência do Regime Geral Apresenta-se de seguida a evolução das pensões de sobrevivência entre 2009 e 2019, para os dois tipos de beneficiários: cônjuges e descendentes. Em 2019, foram atribuídas mais de 656 mil pensões de sobrevivência, das quais 93,5% a cônjuges. O peso relativo das pensões de sobrevivência atribuídas a cônjuges tem vindo a aumentar ao longo da última década, exceto em 2019, consequência do decréscimo de descendentes como titulares do direito da pensão de sobrevivência.  Número de pensões de sobrevivência em dezembro de cada ano (milhares) Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Em 2019 as pensões de sobrevivência atribuídas a cônjuge, rondavam em média os 264,20 euros, e as atribuídas a descendente os 100,10 euros. Valor médio da pensão sobrevivência em dezembro de cada ano (euros) 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________399
Nota: as novas pensões são relativas a pensionistas com primeiro processamento no ano. Os valores apresentados incluem complementos sociais. Fonte: II, I.P. /MTSSS. A despesa com pensões de sobrevivência do regime geral passou dos cerca de 1,6 mil milhões de euros, em 2009, para um valor acima dos 2 mil milhões de euros em 2019, tendo aumentado cerca de 27,4% em termos nominais de 2009 para 2019. Despesa com pensões de sobrevivência - sistema previdencial (milhões de euros) Fonte: Conta da Segurança Social - IGFSS/MTSSS. 2.3. As principais rubricas do sistema previdencial em 2019 Contribuições Em dezembro de 2019, o número total de pessoas singulares com contribuições declaradas à Segurança Social, rondou as 4034 milhões, com 2109 milhões de homens e 1925 milhões de mulheres.  A distribuição da remuneração média mensal declarada no final de 2019 apresenta-se sob a forma de uma pirâmide invertida (ver gráfico abaixo), o que mostra que quanto mais velho mais elevado é o valor da remuneração média mensal declarada. No entanto, existem algumas exceções. De facto, para os homens, nas idades entre os 50 e os 59 anos esse comportamento não é observado, havendo uma quebra no valor médio mensal da remuneração declarada; situação similar ocorre nas mulheres no grupo entre os 50 e os 64 anos. Numa análise dicotómica, é notória a desigualdade entre homens e mulheres no que diz respeito a rendimentos do trabalho. Em todos os escalões etários, e em termos médios, as mulheres auferiram uma remuneração inferior à dos homens: a menor diferença é visível no escalão etário dos 20 aos 24 anos, com diferença média de 75 euros. Já a maior verificou-se no escalão etário mais elevado, com uma disparidade média de cerca de 878 euros. II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________400
Número de pessoas singulares, por sexo e escalão etário (número) Remuneração média mensal declarada, por sexo e escalão etário  (euros) Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, com contribuição paga em dezembro de 2019 (diferente de com pelo menos uma contribuição paga ao longo do ano) Fonte: II, I.P. /MTSSS. Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, com contribuição paga em dezembro de 2019 (diferente de com pelo menos uma contribuição paga ao longo do ano) Fonte: II, I.P. /MTSSS. Em dezembro de 2019, 83,6% do total de pessoas singulares com 20 ou mais anos era trabalhador por conta de outrem, 8,2% era trabalhador independente, 7% era membro de órgãos estatutários (70% eram do sexo masculino), 0,9% pertenciam ao serviço doméstico (sendo 99,9% mulheres) e 0,3% do total era constituído por indivíduos com adesão ao seguro social voluntário.  Em qualquer das situações, a remuneração média mensal declarada dos homens foi superior à das mulheres, tendo os membros de órgãos estatutários auferido uma remuneração média mensal declarada mais elevada relativamente aos restantes tipos de qualificação (Homens: 1600,02 euros; Mulheres: 1291,03 euros). 12 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________401
Remuneração média mensal declarada, por sexo e situação na profissão  (euros)  Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, em dezembro de 2019. TCO - trabalhador por conta de outrem; MOE - Membros de Órgãos Estatutários; TI - Trabalhadores Independentes; SD - Serviço Doméstico; SSV - Seguro Social Voluntário. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Pensões de Velhice do Regime Geral Em dezembro de 2019 foram processadas 1.831.723 pensões de velhice do regime geral, representando 68,8% do total de pensões enquadradas no âmbito deste regime. Do total de pensões de velhice, 51,9% pertenciam a mulheres e 48,1% a homens, valores muito semelhantes ao ano anterior. Nos grupos etários com idades inferiores a 75 anos, as pensões de velhice destinaram-se em maioria a homens. A partir dos 75 anos, devido ao fator da esperança de vida mais favorável, o número de pensões de velhice pagas às mulheres teve maior expressão. Das mais de 89,8 mil pessoas que acederam à pensão de velhice pela primeira vez em 2019, 31,4% tinham menos de 65 anos e 65,4% situavam-se no escalão etário dos 65 aos 69 anos. Dos que acederam à pensão de velhice antes dos 65 anos, a maioria (61,1%) são homens. Em dezembro de 2019 o valor médio da totalidade das pensões de velhice era de 491,15 euros, sendo de 633,80 euros no caso dos homens e de 358,94 euros no das mulheres. II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________402
A preponderância de valores de pensão mais elevados entre os homens é transversal a todos os escalões etários, o que traduz a distribuição verificada nos rendimentos declarados à Segurança Social e também a densidade contributiva, tal como se pode observar a seguir. Carreira contributiva média dos pensionistas de velhice, por sexo e escalão etário (anos)  Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, em dezembro de 2019. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Para todos os grupos etários, os homens pensionistas de velhice apresentam carreiras contributivas maiores, face às mulheres. Em média, os homens pensionistas têm mais 10,3 anos de registos de contribuições do que as mulheres. Apesar da divergência permanecer nos novos pensionistas, em 2019 não é tão intensa, uma vez que os homens tinham, em média, mais 6,8 anos de contribuições do que as mulheres.  Pensões de velhice, por sexo e escalão etário (número) Valor médio da pensão de velhice, por sexo e escalão etário (euros) Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, em dezembro de 2019. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Nota: pessoas singulares com 20 e mais anos de idade, em dezembro de 2019. Fonte: II, I.P. /MTSSS. 6378912 DE OUTUBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________403
Pensões de Invalidez do Regime Geral No mês de dezembro de 2019, foram pagas mais de 176 mil pensões de invalidez (52,2% a homens e 47,8% a mulheres), expressando 6,6% do total de pensões do regime geral. Nas novas pensões de invalidez atribuídas em 2019 existiam mais homens do que mulheres em todos os grupos etários. E na totalidade de pensões de invalidez, apenas no escalão com idade igual ou superior a 65 anos estavam as mulheres mais representadas. Os homens em média receberam 447,61 euros e as mulheres 357,97 euros.  Pensões de invalidez, por sexo e escalão etário (número) Valor médio da pensão de invalidez, por sexo e escalão etário (euros) Nota: dezembro de 2019. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Nota: dezembro de 2019. Fonte: II, I.P. /MTSSS. Até aos 49 anos de idade, as carreiras contributivas médias de homens e mulheres tiveram uma duração similar, sendo também até esta idade o escalão etário em que as mulheres detinham maior densidade contributiva, mas nunca superior a 2 anos. A partir dos 50 anos de idade, a carreira contributiva média dos homens superou, em todos os grupos etários, a carreira contributiva média das mulheres. II SÉRIE-A — NÚMERO 16______________________________________________________________________________________________________404