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Dir-se-á que é o justificado alargamento do espaço de participação, das populações no planeamento e gestão do território onde vivem.
É igualmente de assinalar a possibilidade de ser concedida uma licença parcial para a construção da estrutura de um edifício, mesmo antes da aprovação final do projecto da obra - outra inovação, esta específica das operações de loteamento urbano.
Em matéria de cedência de parcelas para espaços verdes, equipamentos e infra-estruturas de utilização colectiva, entendemos que, perante a verificação de desvio de finalidade, o cedente deve ter a faculdade legal de exigir ao município o pagamento de uma indemnização, nos precisos termos estabelecidos para a expropriação por utilidade pública. Isto, para além, obviamente, do direito de reversão que, aliás, já se encontra actualmente consagrado.
Outro aspecto que quereria destacar como inovador é o seguinte: as alterações em obra que não afectem o conteúdo essencial dos projectos inicialmente apresentados e aprovados não têm de ser considerados como se se tratasse do licenciamento ou autorização de novos projectos. Nesses casos, desde que seja possível assinalar com verdade as alterações efectuadas nas telas finais do projecto da obra, então é suficiente a existência de uma mera comunicação prévia. Isto, não se tratando de alterações com relevância urbanística, e sendo possível fiscalizar a posteriori a conformidade das mesmas com as disposições legais e regulamentares aplicáveis. Entendemos, sim, que nestas situações não se justifica que os trabalhos fiquem paralisados a aguardar a conclusão de um novo procedimento administrativo.
Uma outra questão igualmente inovadora: devem ser estabelecidas regras que permitam a suspensão do procedimento de licenciamento, de autorização ou de informação prévia nos casos em que se proceda à abertura de discussão pública de um novo instrumento de planeamento territorial.
Ainda uma outra faceta de inovação: a possibilidade de o particular recorrer aos tribunais no primeiro momento em que se verifique o silêncio da Administração - é a intimação judicial para a prática de acto legalmente devido.
Quanto ao deferimento tácito, entendemos que deve restringir-se às operações sujeitas a mera autorização. Porém, diferentemente do que acontece hoje, nestes casos o particular fica dispensado de recorrer aos tribunais, podendo dar início à execução da sua operação urbanística sem a prévia emissão do respectivo alvará, desde que demonstre estarem pagas a taxas urbanísticas devidas.
A propósito de taxas urbanísticas, também propomos que aqui se inove; que se inove e que se termine com a polémica sobre se no licenciamento de obras particulares pode ou não ser cobrada a taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas prevista na Lei das Finanças Locais.
É nosso entendimento que a realização daquelas obras deve estar sujeita ao pagamento da aludida taxa, sempre que, pela sua natureza, as mesmas impliquem um acréscimo de encargos públicos de realização, de manutenção e de reforço de infra-estruturas e serviços do município, pelo menos equivalente ao que resulta do licenciamento de uma operação de loteamento.
Também entendemos e propomos - o que constitui outra inovação - que a fixação do valor da taxa a propor pela câmara municipal e a aprovar pelas respectiva assembleia municipal seja devidamente justificada, que o valor seja devidamente fundamentado.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Todos concordaremos que a matéria em apreço no presente pedido de autorização legislativa é relevante na óptica da qualidade de vida dos portugueses. Da qualidade de vida e do desenvolvimento. Desenvolvimento com o território como recurso, que o é, como unidade de intervenção, que também o é, e como parceiro que deve ser. Território, de que o sistema urbano é a verdadeira ossatura; desenvolvimento competitivo, na coesão e na sustentabilidade.
3540 I SÉRIE-NÚMERO 98VV. Excelências decidirão por bem.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: Por norma, a Administração Pública toma os cidadãos como potenciais infractores, transgressores e, até mesmo, relapsos; no fundo, toma-os como não sendo pessoas de bem.
Isto é evidente, por exemplo, na administração fiscal, mas também, muitas vezes, no domínio do que hoje estamos a tratar. Aliás, neste domínio, a sensação dos cidadãos é a de que há um esforço concertado da Administração Pública para empatar as decisões dos cidadãos, para os fazer incorrer em mais trabalhos e despesas, enfim, para lhes dificultar a vida.
Daí que tudo o que se faça no sentido de alterar os métodos, de simplificar os procedimentos e de, a prazo, alterar as mentalidades, tenha de ser visto de uma forma positiva. Portanto, tudo o que for feito nesse sentido será bem-visto e será bem-vindo.
O diploma que agora o Governo pretende aprovar, com recurso à autorização legislativa, objecto da presente discussão, pode, com alguma justiça, considerar-se imbuído desse espírito e dessa intenção. Nessa matéria, o Partido Popular, por norma, coloca-se na perspectiva do cidadão, na perspectiva da garantia dos direitos dos cidadãos e na perspectiva da defesa das expectativas dos cidadãos. Por isso, vemos com agrado alguns aspectos positivos que este projecto de diploma encerra.
Enunciarei apenas alguns, porventura os mais importantes.
Em primeiro lugar, destaco um princípio genérico, que me parece evidente, que é a consagração do princípio da confiança nos cidadãos. Julgo que, com este diploma, se dá um passo no sentido de se entender que, afinal, o cidadão, o particular, não é o tal relapso, não é o tal infractor ou transgressor potencial e que, portanto, na sua conduta diária, pode, de um modo geral, coadunar-se com as regras que existem nesta matéria.
O segundo aspecto positivo tem a ver com a figura de inquérito público introduzida, quer nos grandes projectos urbanísticos, quer nos projectos dos regulamentos municipais que irão ser aprovados pelas respectivas assembleias. Também não podemos esquecer a evidente simplificação dos procedimentos que é introduzida neste processo, nem as garantias adicionais que são dadas aos cidadãos que cedem à Administração Pública espaços para equipamentos colectivos.
Porém, há alguns aspectos que não são de somenos importância e que merecem o nosso reparo, porque, na prática, me parece que se irão encarregar de desmentir as tais intenções e os tais princípios que, benevolamente, este projecto pretende enunciar.
Antes, porém, gostaria de referir um aspecto que me parece importante, uma vez que a discussão que aqui tivermos servirá como fonte de interpretação da vontade do legislador. Este aspecto tem a ver com a redacção do n.o 3 do artigo 7.o do projecto de decreto-lei - não me posso abstrair da figura de projecto de decreto-lei, embora todos saibamos que estamos a discutir uma autorização legislativa -, que impõe a consulta às CCR relativamente a projectos que recaiam sobre áreas não abrangidas por planos municipais de ordenamento do território.
Ao falar em planos municipais de ordenamento do território, o diploma está a abranger pelo menos as três figuras deste tipo de instrumentos: os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor.
Ora, sucede, como o Sr. Secretário de Estado saberá bem melhor que todos nós, que apenas uma escassíssima minoria dos municípios não tem hoje planos directores municipais, situação que estará resolvida, porventura, até final do ano ou pouco mais do que isso.
A manter-se esta redacção, no dia em que todos os municípios tiverem planos directores municipais - abstraindo-me daqueles que possam estar suspensos -, basta que não haja um plano de urbanização ou um plano de pormenor para que seja necessário o recurso à consulta da CCR. Acredito que não seja essa a intenção, mas também acredito que se não clarificarmos a redacção a interpretação pode ser a que eu dei.
Em relação ao artigo 9.o e seguintes, que enunciam os documentos que devem instruir os pedidos de licenciamento, nomeadamente o artigo 13.o, que se refere à consulta a entidades exteriores ao município, julgo que seria importante, no âmbito dos princípios que já enunciei e que o Governo diz prosseguir, prever um mecanismo em que os particulares pudessem fazer prova junto do município, a entidade licenciadora, de que já tinham pedido os pareceres às entidades exteriores ao município, de que estas não o tivessem dado e que, portanto, já tivesse funcionado o acto tácito por parte dessas entidades exteriores ao município. Obviamente que isto implica, por parte dos particulares, a obtenção de uma certidão negativa, o que, portanto, se trata de um problema do particular. Julgo que, se este obtiver essa certidão negativa, deve poder fazer essa prova, mas, neste momento, o artigo 13.o não abre essa possibilidade.
Logo de seguida, reportando-nos ao artigo 14.o, estamos perante uma situação que, de forma flagrante e, a meu ver, gravosa, desmente a intenção de simplificação e de facilidade que esta autorização legislativa enuncia, que é o prazo de suspensão de procedimentos de informação prévia.
Este prazo é excessivo e significa o seguinte: é o particular que acarreta com as consequências da ineficácia da Administração Pública, ou seja, os custos que decorrem dessa ineficácia reflectem-se na esfera jurídica do cidadão particular. Ora, este é um aspecto gravíssimo que merece alteração para podermos respeitar aquilo que o Governo enunciou e que, julgo, todos nós consensualizamos em matéria de princípios.O Sr. Moura e Silva (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Em terceiro lugar, gostaria de me pronunciar sobre a figura prevista no artigo 44.o do diploma. Aquilo que aqui está previsto, que é a contratualização para a gestão das infra-estruturas e dos espaços verdes e de utilização colectiva - e estou a lembrar-me, por exemplo, da administração de condomínios - é uma figura positiva mas, convenhamos, que se não houver uma contrapartida não há grupo de cidadãos ou mesmo cidadão algum que se proponha gerir privadamente um espaço que é público.
25 DE JUNHO DE 1999 3541Portanto, terá de haver uma contrapartida, e eu julgo que é exactamente a inexistência de contrapartidas que tem inviabilizado, na prática, o recurso a esta figura, daí que seja necessário, talvez em sede fiscal, encontrar mecanismos de contrapartida, porque, aí sim, fica a Administração Pública a ganhar, fica a colectividade a ganhar e fica também a beneficiar o tal grupo de cidadãos ou o tal particular.O Sr. Moura e Silva (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, parece-me haver uma tendência generalizada do Ministério a que o Sr. Secretário de Estado pertence de dificultar a vida às empresas de pequena dimensão. Refiro-me ao artigo 48.o, que respeita à caução.
O alargamento do prazo de um para cinco anos de garantia das obras de urbanização é justificado, não digo que não; agora, a manutenção da caução ao longo de todo este período, nomeadamente se as empresas, como é mais comum, recorrerem à figura da garantia bancária, tratando-se de empresas de pequena dimensão, vai provocar o esgotamento dos plafonds bancários a que essas empresas estão sujeitas em matéria de garantias bancárias.
Julgo, pois, que deveria ser encontrado um mecanismo em que a caução ou o seguro de caução ou a garantia a que as empresas recorressem pudessem ser reduzidas com o decurso do tempo, porque, convenhamos, à medida que o tempo decorre também diminui o risco de má execução da obra.
Portanto, teria de haver aqui um mecanismo automático de redução da caução, de forma a que as empresas pudessem libertar parte do seu plafond bancário, sob pena de virmos a assistir a um fenómeno de concentração industrial; só as grandes empresas têm a capacidade para acumular um elevado plafond de cauções que vão ter de manter ao longo de vários períodos de cinco anos.
Também não posso deixar de me pronunciar sobre o artigo 58.o. Julgo que deveríamos aqui introduzir um esquema de vistoria tácita, ou seja, se a Administração Pública, dentro do prazo de 30 dias que lhe são concedidos para proceder à vistoria, não o fizer, a vistoria deverá ser considerada como feita, sob pena de o particular estar permanentemente limitado pela ineficácia da Administração Pública.
Por último, gostaria de falar da figura, mais processual do que substancial, da notificação dos embargos, previstos no artigo 95.o.
Como sabemos, a gravidade dos efeitos e das consequências dos embargos é tal que deveria obrigar a uma maior cautela no acto de notificação. Julgo que aqui deveria ser seguido um modelo que está testado, ou seja, o modelo judicial. Obviamente, que as notificações têm de ser feitas perante os legais representantes das empresas ou perante o dono da obra e, portanto, aqui teríamos apenas de copiar uma situação que está testada há muitos anos e que deveria» ser aqui introduzida.
Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: Julgo que se houver, da parte do Governo, abertura para a introdução destas alterações, que apenas visam melhorar o texto e prosseguir os princípios e as intenções que a todos nos animam, haveria condições de sairmos daqui com um trabalho bem feito.Aplausos do CDS-PP.O Sr. Presidente: - Também para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Pedro Moutinho.O Sr. Fernando Pedro Moutinho (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: A Assembleia da República vai hoje pronunciar-se sobre a proposta de lei n.o 279/VII, que visa promover profundas alterações ao regime de licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização e de obras particulares, no que constituirá, de acordo com a «exposição de motivos» avançada pelo Governo, a definição de um regime jurídico de urbanização e de edificação.
E, para ilustrar a radicalidade das propostas avançadas pelo Governo, são propostas para revogação nada menos do que oito diplomas, entre os quais o Decreto-Lei n.o 4457 91, de 20 de Novembro, sobre o Licenciamento Municipal de Obras Particulares, o Decreto-Lei n.o 448/91, de 29 de Novembro, sobre o Licenciamento das Operações de Loteamento e das Obras de Urbanização, e o Decreto-Lei n.o 92/95, de 9 de Maio, que regula o Embargo e Demolição de Obras Ilegais e Reposição do Terreno, entre outros diplomas.
Seria de supor que profundas mudanças como as apresentadas pelo Governo fossem avançadas logo no início do seu mandato, até porque constituem, seguramente, o ponto de partida para a definição de um edifício legislativo e de um corpo regulamentar muito pesado e exigente, mas não foi isso que sucedeu.
Estamos, efectivamente, nos últimos dias da legislatura, e é quando a Assembleia da República está prestes a encerrar os seus trabalhos de Plenário, no próximo dia 2 de Julho, por intransigência do Partido Socialista em prorrogar por mais alguns dias o trabalho legislativo, que o Governo submete a esta Câmara este pedido de autorização legislativa.
Para um Governo que se pautou, nestes quatro anos, por uma profunda incapacidade legislativa e de realização de obra, não nos admiramos que só no fim da legislatura avance com algumas ideias de alterações no domínio do ordenamento do território e do urbanismo.
É assim porque sabem que a discussão sobre estas propostas está limitada com o pedido de autorização legislativa e que a sua eventual entrada em vigor, depois de aprovada pelo Governo, só ocorrerá depois das eleições.
Assim, algumas críticas fundamentadas, geradas pela aplicação do diploma resultante desta autorização legislativa, ocorrerão num momento aparentemente sem risco para este Governo.
Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado e Srs. Deputados: No dia 11 de Agosto de 1998 foi aprovada a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, que, no entender do PS e do Governo, constituiria o esqueleto das alterações que pretendiam introduzir nesta área. Aliás, foi com uma grande falta de visão política que o Partido Socialista assumiu e fez aprovar na Assembleia da República este diploma, que devia ter sido estruturante e assumido pelo voto de uma clara maioria política.
Este diploma, que passou com a abstenção do PCP e com os votos contra do PSD e do CDS-PP, foi o resultado de uma atitude de grande intransigência política associada à dita reforma do século. Pois é, Srs. Deputados do PS: o País rejeitou em referendo, meses depois, a vossa proposta de regionalização! Se VV. Ex.as tivessem sido mais prudentes e aceitassem algumas propostas expressas pelo PSD e por inúmeros cidadãos e movimentos de opi-
3542 I SÉRIE-NÚMERO 98nião, o País teria ganho, seguramente, um conjunto de leis mais abrangentes politicamente e, em consequência, mais permanentes de um ponto de vista da segurança e estabilidade legislativa.
Conforme o PSD denunciou na ocasião, a aprovação da Lei de Bases do Ordenamento do Território e Urbanismo, mais não visava do que ganhar tempo para o Governo do PS fazer de conta que governava.
O Governo do PS não teve a coragem nem a vontade para concretizar uma reforma neste sector com a consequente e rápida adequação dos instrumentos de uma política de ordenamento do território e urbanismo que pressupunha, nomeadamente, os de natureza legislativo e regulamentar.
Com a Lei de Bases do Ordenamento do Território e Urbanismo, o Governo do PS ignorou aspectos fundamentais já contidos na Lei de Bases do Ambiente ou os conceitos mais alargados relativos aos direitos de participação e à informação, ou a ausência enquadradora de uma política de solos, ou referência a especificidades e realidades territoriais como são os centros urbanos, a reabilitação dos centros históricos e o regime sancionatório no incumprimento dos instrumentos de gestão do território.
Recordo, nesta ocasião, aquilo que o jornalista Miguel Sousa Tavares referiu em artigo no dia 20 de Fevereiro de 1998, no jornal Público: «(...) o que se partilha é o produto de um saque.». E mais à frente referia: «(...) tal como a conspiração se desenvolve, após a distribuição do saque e a criação das regiões administrativas, Portugal ficará de facto dividido em duas áreas com viabilidade: o Grande Porto e a Grande Lisboa. O resto é para unir com Espanha».
Graças ao seu contributo e de muitos outros milhares de portugueses, o País disse não à regionalização, a reforma do século do Sr. Eng. António Guterres, evitando que este cenário traçado pudesse ter alguma semelhança com a realidade.
Mas, o Governo do PS, em vez de reconhecer o seu erro e extinguir o Alto Comissariado para a Regionalização e «devolvido» aos seus lugares de origem os seus responsáveis, persistiu na sua teimosia e miopia, anunciando agora que outros diplomas seriam considerados como urgentes e necessários pelo Governo, daí que o papel e as prioridades do Alto Comissário, equiparado a subsecretário de Estado, seriam outras.
Esperava-se que a energia criativa deste Alto Comissariado resultasse, no mínimo, na apresentação à Assembleia da República, em tempo útil, e não no termo da legislatura, dos diplomas previstos na Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo.
Em vez disso, surge apenas, e digo apenas, este pedido de autorização legislativa para a definição de um novo regime jurídico de urbanização e edificação. Ou seja, o Governo e o PS, mais uma vez, andaram a iludir os portugueses, já que não cumpriram os seus próprios prazos que previam que no período de um ano seriam aprovados os diplomas legais que definiriam - e vou passar a citar para refrescar a vossa memória: o regime jurídico do programa nacional da política de ordenamento do território; o regime jurídico dos planos intermunicipais do ordenamento do território; as alterações ao regime aplicáveis à elaboração, aprovação, execução, avaliação e revisão dos planos regionais de ordenamento do território, dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território; o regime dos instrumentos de políticas de solos e o regime dos instrumentos de transformação da estrutura fundiária da iniciativa da Administração Pública.
Ou seja, nem no fim desta legislatura o Governo e o PS cumprem aquela que seria uma reforma substancial e de fundo.
No mínimo, era de esperar que o Governo anunciasse a extinção do seu Alto Comissariado, perante tanta insuficiência legislativa e incumprimento de promessas eleitorais. Não o tendo feito, é o Primeiro-Ministro que, mais uma vez, não honrou as promessas feitas aos portugueses!
Este Governo faz de conta! Faz de conta que governa, faz de conta que reforma, faz de conta que exerce a autoridade, e no fim é um imenso vazio, uma desilusão insuportável!
Como é possível chegar ao fim de uma legislatura com tantas promessas e expectativas e terminar com esta frustração?
O Governo não interveio na alteração e aperfeiçoamento dos regimes jurídicos da Reserva Agrícola Nacional, nem na disciplina jurídica da Reserva Ecológica Nacional. Também os regimes jurídicos da Rede Nacional de Áreas Protegidas, a Disciplina de Ocupação, Uso e Transformação da Faixa Costeira ou a Lei dos Solos não foram aperfeiçoados ou substituídos.
A acção do Governo, ao nível do ordenamento do território e do urbanismo, foi um hiato de tempo inútil, lamentável para o País e para os portugueses!
Em vez dos compromissos assumidos com a aprovação da Lei de Bases do Ordenamento do Território e Urbanismo, o Governo entrega, em final de Legislatura, a presente proposta de lei, que visa autorizar o Governo a legislar no âmbito do desenvolvimento da lei de bases acima referida em matéria de atribuições das autarquias locais no que respeita ao regime de licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização e de obras particulares.
Na «exposição de motivos» desta autorização legislativa, o Governo afirma, por um lado, que os regimes jurídicos que regem a realização destas operações urbanísticas são excessivamente complexos e nem sempre coerentes entre si nos dois diplomas legais onde actualmente estão estabelecidos e, por outro, que uma nova lei só é justificável se representar um esforço sério de simplificação do sistema, embora assegurando um nível adequado de controlo público.
Ao mesmo tempo refere-se que este diploma concretizará um aumento de responsabilidade dos particulares, embora vão já dizendo que tal não significa uma menor responsabilidade da Administração - estaríamos, com certeza, de acordo se isso não fossem só palavras e se passassem aos factos.
O Governo assume que pretende definir um novo regime, o regime jurídico de urbanização e edificação, que irá assentar na distinção de diferentes formas de procedimentos, tendo em consideração a densidade do planeamento vigente na área da operação urbanista, mas também no tipo de operação a realizar.
Assim, o Governo propõe um regime de procedimentos de controlo prévio, distinguindo três formas de procedimento: licenciamento, autorização e comunicação prévia. Igualmente procura definir as competências para aprovação de regulamentos municipais de urbanização e edificação e, em particular, propõe a definição nestes regulamentos das taxas devidas pela realização, manutenção e reforço das infra-estruturas urbanísticas.
25 DE JUNHO DE 1999 3543Curiosamente, com estas intenções ainda não foi ouvida a ANMP e a ANAFRE, o que, de certa forma, cria dificuldades ao prosseguimento deste processo legislativo pela Assembleia da República.
Se, em alguns aspectos, as intenções dos autores desta proposta de lei são positivos e pertinentes, tendo em conta a incapacidade gritante de articular os vários diplomas do ordenamento do território e urbanismo em vigor com a lei de bases, aprovada em 1998, o PSD só pode estar apreensivo com esta medida legislativa avulsa e desenquadrada do novo quadro normativo com que, inclusive, o PS se comprometeu com esta Assembleia e com os portugueses, através do seu programa eleitoral e de Governo.
E esta realidade é ainda mais confrangedora, porque é o corolário de várias intervenções tímidas do PS, fazendo do actual quadro legislativo nesta área uma profunda manta de retalhos.
Para nós, PSD, é crucial salvaguardar e preservar o território com a definição de regras claras na sua transformação. O território é a nossa razão de ser e o garante das gerações futuras.
Para o PSD, o País não está à venda e nem pode ser uma manta de retalhos.
Já basta de desgoverno do PS!Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, inscreveram-se os Srs. Deputados Cláudio Monteiro e Isabel Castro.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Deputado Fernando Pedro Moutinho, quanto ao «faz de conta que governa», eu diria que o Sr. Deputado faz de conta que intervém, porque o senhor esteve quase 15 minutos a falar e sobre o diploma disse zero! Isto é, não fez um único comentário ao conteúdo das propostas apresentadas pelo Governo e não disse se concorda ou não com o objectivo da simplificação do procedimento administrativo.
Recordo um episódio, ocorrido antes da aprovação do regime que actualmente está em vigor, nomeadamente em matéria de licenciamento de obras particulares, propalado na comunicação social, segundo o qual o Professor Cavaco Silva, muito irritado com as delongas do processo de licenciamento das obras de alteração que estava a fazer na sua própria casa, teria sentido verdadeiramente na pele a necessidade de rever o regime e de conseguir a simplificação dos procedimentos, por forma a que os cidadãos não fossem sujeitos àquilo que ele próprio tinha sido sujeito.
Foi nessa base que foi elaborado o projecto de diploma que deu origem ao Decreto-Lei n.o 445/91, e o resultado oito ou nove anos depois é este: não simplificou absolutamente nada. Pelo contrário, complicou os procedimentos que hoje demoram muito mais tempo do que demoravam anteriormente.
Portanto, a pergunta que coloco é a seguinte: está ou não de acordo com o objectivo da simplificação do procedimento administrativo, que é aquilo que é proposto nesta proposta de lei, ainda que com a garantia de controlo público, por forma a que nada se faça sem que aquilo que não é controlado a priori seja controlado durante a execução da obra e seja controlado sucessivamente?
É que o Sr. Deputado, para além do mais, esquece-se de que estamos a discutir diplomas, que vão ser substituídos se este decreto-lei vier a ser aprovado, que entraram em vigor em Novembro de 1991. Ora, a minha memória pode ser curta mas não me falha tanto quanto isso. Tenho ideia de que houve eleições em Outubro de 1991 e tenho ideia de que um decreto-lei autorizado, que entre em vigor em Novembro de 1991, costuma ser autorizado ao abrigo de uma autorização legislativa sensivelmente aprovada no mesmo momento, em termos de legislatura, em que agora estamos a discutir estas autorizações legislativas.
Portanto, a crítica que o Sr. Deputado fez foi ao seu anterior governo e não foi, seguramente, uma crítica a este Governo, a menos que esteja arrependido - e eu admito que, ao fim de quatro anos de oposição, já se tenha arrependido.
De facto, estamos a discutir uma autorização legislativa que vai permitir a aprovação de um decreto-lei que substituirá o regime de licenciamento de obras e de loteamentos urbanos.
Certamente que o Sr. Deputado não ignora que há matéria que é da competência da Assembleia da República e que há matéria que não é da competência da Assembleia da República. Ora, este Governo fez aquilo que os governos do PSD não fizeram: uma lei de bases do ordenamento do território e do urbanismo.
O Sr. Deputado pode não concordar com o resultado mas, perdoe-me a franqueza, não pode dizer que o Governo não fez, sobretudo quando o PSD esteve no governo durante 10 anos e nada fez nesta matéria.
Para além disso, o Governo fez um amplo debate público, com ampla discussão pública, comprometendo-se a dar execução a esta lei no prazo de um ano. Bom, e aqui estamos a discutir o regime dos loteamentos urbanos e do licenciamento de obras, agora fundidos num regime da edificação e da urbanização.
A discussão pública desse diploma e da do regime dos instrumentos de gestão territorial foi feita nos últimos meses com a intervenção de todas as entidades, mesmo as que o Sr. Deputado disse que não foram ouvidas, como sejam a ANMP e a AECOPS, que já se pronunciaram sobre estes projectos de decreto-lei - aliás, estas entidades não tinham de pronunciar-se nesta sede, uma vez que se trata de decretos-leis autorizados e quem as ouve é o Governo e não a Assembleia da República.
O que vai resultar deste amplo debate é que, pouco tempo depois de aprovada uma lei, que estava prometida há 10 anos, vamos ter dois diplomas que lhe dão execução e que vão acabar com a manta de retalhos que era a legislação anterior, porque vamos resumir em dois diplomas fundamentais toda a matéria que rege o ordenamento do território e o urbanismo, em termos tais que o cidadão e os operadores saibam, com facilidade e com uma sistematização clara, aquilo com que contam, revogando-se os sete, oito ou nove diplomas que levavam o intérprete menos douto nas questões das leis e da aplicação do direito a contratar um advogado ou, então, a não perceber o que a lei dizia.
Assim, a questão fundamental é esta: nunca houve dúvidas sobre o caminho da codificação, na doutrina, na jurisprudência e mesmo nas opiniões dos vários agentes e operadores, neste domínio. Esse caminho é um caminho a percorrer e ainda não chegámos lá, mas o facto é que temos vindo a condensar toda a matéria em diplomas fundamentais, de tal forma que o cidadão saiba com o que conta e que as câmaras saibam como aplicar o direito.Vozes do PS: - Muito bem!
3544 I SÉRIE-NÚMERO 98O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Pedro Moutinho.O Sr. Fernando Pedro Moutinho (PSD): - Sr. Presidente, para começar, quero referir que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro, de uma forma que considero muito pouco elegante, tentou introduzir a questão das obras que o Professor Cavaco Silva teria realizado em sua casa. Julgo que foi uma alusão pouco elegante, sobretudo quando se consegue confundir sentido de Estado com interesses pessoais. Sinceramente, não esperava, da sua parte, tal confusão ou tal insinuação.
Por outro lado, em relação à referência, que fiz, há pouco, à audição da ANAFRE e da Associação Nacional de Municípios Portugueses pela Assembleia da Republica, mantenho o que disse: a Assembleia da República tem de ouvir a Associação Nacional de Municípios Portugueses e a ANAFRE.
O Sr. Deputado fez referência às eleições de 1991, mas recordo-lhe que estamos a breves meses das eleições legislativas de 1999, a realizar em Setembro ou Outubro - ainda não o sabemos -, e a verdade é que aquilo que considera o grande trunfo desta legislatura e deste Governo, a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, foi apresentada tardiamente a esta Assembleia. Esta Assembleia debruçou-se sobre essa lei, não foi possível obter mais do que o voto favorável do Partido Socialista para a sua aprovação e o Sr. Deputado ainda «está feliz da vida» e diz que o caminho percorrido é bom. Seguramente, não é, porque uma lei desta natureza, sendo uma lei de bases, devia ser estruturante e, nesse aspecto, devia envolver o maior consenso possível da Assembleia da República.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Quero relembrar-lhe os compromissos assumidos pelo Partido Socialista nesta área, que o Sr. Deputado pode tentar esquecer, mas eu não esqueço nem os portugueses deviam esquecer - e, com certeza, não vão esquecer-se quando se pronunciarem, em Setembro ou Outubro, nas eleições legislativas. São compromissos que já constavam do programa eleitoral do Governo, que foram reiterados, depois, na Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo e que volto a citar: o regime jurídico do programa nacional da política de ordenamento do território; o regime jurídico dos planos intermunicipais do ordenamento do território; as alterações ao regime aplicáveis à elaboração, aprovação, execução, avaliação e revisão dos planos regionais de ordenamento do território, dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território; o regime dos instrumentos de políticas de solos e o regime dos instrumentos de transformação da estrutura fundiária da iniciativa da Administração Pública. Ou seja, de quase tudo aquilo que é essencial e estruturante o Sr. Deputado esqueceu-se.
Relativamente à sua pergunta, obviamente estaremos a favor de todos os processos que, garantindo a segurança dos procedimentos, dêem possibilidade aos particulares de agir sem terem a suspeição do Estado ou da Administração. Mas isso, Sr. Deputado, não pode ser feito só com palavras e nessas, infelizmente, este Governo é pródigo. Só que, em termos de cumprimento, a realidade está muito longe daquilo que afirmam.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Também para pedir esclarecimentos, tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Fernando Pedro Moutinho, não é exactamente um pedido de esclarecimento que lhe faço, mas um esclarecimento que lhe dou.
O Sr. Deputado falou em elegância e na falta dela. Ora, talvez não seja exactamente falta de elegância, mas falta de espírito democrático o facto de o Sr. Deputado ter referido a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo e não ter referido a votação de Os Verdes. Esclareço - e fica registado em acta - que votámos contra, mas seguramente por razões diferentes das do PSD.Vozes de Os Verdes: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Pedro Moutinho.O Sr. Fernando Pedro Moutinho (PSD): - Sr. Presidente, este é um daqueles lapsos pelo qual manifestamente me penitencio. Aceito, desde já, a observação da Sr.a Deputada do Partido Ecologista Os Verdes e quero reiterar que o quinto partido parlamentar também votou neste processo legislativo e o seu voto foi contra. É importante realçar isto para reforçar o facto de o Partido Socialista, além do voto da sua bancada, não ter conseguido o apoio de qualquer outra bancada da Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Joaquim Matias.O Sr. Joaquim Matias (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, Srs. Deputados: O presente diploma visa conceder autorização ao Governo para legislar no âmbito do regime jurídico das operações de loteamento, das obras de urbanização, das obras particulares e da utilização de edifícios, em matéria da competência dos órgãos das autarquias e dos tribunais, designado «regime jurídico da urbanização e edificação».
Esta legislação é parte da regulamentação da Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, aprovada há cerca de um ano, cuja importância tivemos oportunidade de referir na altura.
Para o Partido Comunista Português, este edifício legislativo deverá permitir definir e orientar as linhas programáticas do desenvolvimento sustentável do nosso país orientado para a promoção da melhoria da qualidade de vida da nossa população, com respeito pela preservação dos recursos naturais e ambientais e tendo como objectivos centrais: disciplinar a utilização do uso do solo, promover a remoção e reestruturação de núcleos envelhecidos e degradados, preservar e recuperar o nosso património colectivo e salvaguardar e reabilitar os recursos ambientais e naturais.
A autorização legislativa não pode, assim, ser vista de forma a isolar determinada lei de todo o seu contexto legislativo, nem é independente do conteúdo do articulado que nos foi fornecido.
O objectivo expresso de simplificação do processo administrativo com a consequente redução do tempo de es-
25 DE JUNHO DE 1999 3545pêra para obtenção de licenças de loteamento ou de construção, que é perfeitamente legítimo, pode e deve ser conseguido sem subverter, como este subverte, questões fundamentais de princípios, que a própria lei de bases garante, como o direito da transformação do uso do solo.
Isto é, a transformação da estrutura fundiária não é parte integrante do direito de propriedade mas, sim, uma prerrogativa da Administração Pública, seja a nível central, regional ou local.
Ora, os instrumentos de planeamento territorial que vinculam directamente os particulares não são apenas, os planos directores municipais que classificam o solo.
Os planos de urbanização que qualificam o solo urbano e os planos de pormenor também são da responsabilidade da Administração Pública e até das assembleias municipais e não simplesmente das câmaras, como é referido na autorização legislativa.
Não é legítimo que, pelo facto de a generalidade do território nacional já se encontrar coberto por planos directores municipais, se dispensem os outros instrumentos de planeamento, tanto mais que os PDM foram executados num quadro jurídico em que apenas podiam traduzir a admissibilidade de construção e não a sua previsibilidade, ficando essa admissibilidade obviamente condicionada à execução de infra-estruturas indispensáveis, cuja definição apenas é elaborada com os outros instrumentos de planeamento.
Não é igualmente aceitável que a necessidade de acelerar o processo administrativo das licenças possa, com prazos incumpríveis, induzir directamente um deferimento tácito que implique prejuízo para a Administração Pública, subvertendo o Código do Procedimento Administrativo (artigo 109.o).
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Outra questão que não podemos aceitar é o facto de serem dispensados de licenciamento o Estado os institutos públicos, as administrações portuárias e até concessionárias de serviços públicos. Não se compreende que operações urbanísticas destas possam ser autorizadas pelo Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, contrariando frontalmente o princípio da subsidiariedade da Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo.
Rejeitamos liminarmente que se parta do princípio de que a administração central defende necessariamente todos os valores correctos do ordenamento do território (ambientais, patrimoniais, interesse público, etc.) e que a ameaça venha sistematicamente das autarquias locais. Ao contrário, a prática tem demonstrado bem as incorrecções que enfermaram algumas ingerências do poder central neste campo de competência autárquica, como é o caso, por exemplo, das torres de Almada.
Compete ao Estado assegurar o ordenamento do território, o urbanismo de qualidade (artigo 9.o da Constituição da República Portuguesa), mas tal não significa que compita fazê-lo através de intervenção casuística avulsa, retirando o que considere importante à competência municipal. A intervenção do Estado deve ser sempre uma intervenção fundamentalmente normativa.
Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: Não deve caber a um regime jurídico da urbanização e edificação remeter directamente competências para presidentes de câmaras, que poderão ou não delegar em vereadores ou chefes de serviço. Essas competências deverão sempre ser conferidas ao órgão «câmara municipal», que, por sua vez, as poderá delegar no presidente, no vereador ou até no serviço.
Não está também a nosso ver devidamente clarificado o direito de reversão dos proprietários, ou de indemnizações, quando há desafectação pelo município de uso para o qual foram cedidas no âmbito de licenciamento de loteamentos.
Será que este direito permanece indefinidamente no tempo, muito depois de concretizado todo o loteamento e quando novo instrumento de planeamento for indispensável para a zona?
Não está igualmente clarificada a gestão de infra-estruturas e de espaços verdes por grupos de moradores, instituindo o uso privativo, necessariamente em condomínio fechado, do domínio público municipal.A Sr.a Helena Roseta (PS): - Não é isso que está no diploma!O Orador: - É exactamente assim, Sr.a Deputada.
Quanto à discussão pública instituída para as operações urbanísticas, sem dúvida de grande interesse, não pode, a nosso ver, deixar de ser regulamentada de acordo com a importância do seu impacte.
Não deverá ter necessariamente o mesmo regime um edifício devidamente enquadrado numa zona urbana ou um loteamento de grandes proporções com alteração de uso do solo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A autorização legislativa requerida pelo Governo não respeita a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo, nem está de acordo com os objectivos que sempre defendemos para o urbanismo, com vista à salvaguarda e reabilitação dos nossos espaços urbanos, rurais, agrícolas e florestais, paisagísticos e ambientais, pelo que não podemos estar de acordo com esta autorização legislativa.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Não havendo pedidos de esclarecimento, tem a palavra, para uma intervenção, a Sr." Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr. Presidente, Srs. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, Srs. Deputados: Com esta proposta de lei de autorização legislativa, o Governo procura, de algum modo, completar aquilo que é a construção e a arquitectura institucional que decorre da própria Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo.
Trata-se de uma autorização legislativa que, do nosso ponto de vista, encerra tantos vícios e tantas zonas nebulosas quantas a lei de bases encerrava, razão pela qual Os Verdes votaram contra esta última.
Em nossa opinião, é claro que a Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo tem de ser um documento em estreito enlace com o ambiente e tem de definir aquilo que é particularmente elementar no nosso país, ou seja, uma hierarquia dos vários instrumentos de ordenamento do espaço biofísico e do ordenamento do território.
Não é essa a realidade da lei de bases, não tem sido essa a realidade da legislação complementar e, muito menos, a prática de anos e anos da Administração Pública portuguesa e a que tem sido evidenciada, recentemente, pelo Partido Socialista, enquanto poder.
Julgo que aquilo que se passa nas áreas protegidas, em que a conservação da natureza se limita à colocação de
3546 I SÉRIE-NÚMERO 98chancelas e a licenciamentos como um qualquer serviço municipal, é um exemplo claro da incompreensão disto; a não definição e não publicação das REN, a nível nacional, são óbvios exemplos daquilo que continua a persistir, ou seja, a cedência à especulação imobiliária e a não compreensão da importância de um correcto uso do solo e preservação da paisagem e do ambiente.
Em relação à proposta de lei em análise, ela tem como objectivo a diminuição do controlo prévio pela Administração, com o aumento da responsabilidade dos particulares e das responsabilidades fiscalizadoras das câmaras.
Em si mesmo, o objectivo não é negativo, ao propor-se que, para áreas onde haja plano de pormenor ou de loteamento aprovado, a construção passe a não carecer de licenciamento mas apenas de autorização.
No entanto, como a definição dos elementos que devem obrigatoriamente acompanhar o requerimento, quer para o licenciamento quer para a autorização, não estão definidos neste diploma - e sê-lo-ão por portaria -, não é possível determinar exactamente neste momento qual a diferença entre uma figura e outra, com a excepção da diminuição dos prazos, no caso da autorização, o que, aliás, é uma consequência lógica e natural.
A proposta de lei de autorização legislativa apresenta como objectivo a simplificação de processos, a diminuição do tempo de espera dos cidadãos na obtenção de licenças. Contudo, no entender de Os Verdes, em relação aos tempos de espera, o problema não é passível de resolução por esta via. É que, correctamente, os prazos da Administração até são alargados e o problema não está nos prazos da lei, mas reside na dificuldade de contratação de técnicos competentes pelas autarquias locais, tendo em conta o desfasamento existente, a nível dos seus vencimentos, entre a Administração Pública e o sector privado.
Em relação às receitas municipais, há - e isto como um mero comentário - uma diminuição de receitas, sendo, porém, criada uma nova taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas, o que pode vir a ser aplicado aos loteadores.
Um aspecto positivo a assinalar é a obrigação de discussão pública de processos de licenciamento.
Há, contudo, naquilo que é substantivo neste diploma, aspectos que nos parecem de extrema gravidade.
Em primeiro lugar, o facto de não se perceber exactamente - até porque esta é mais uma grande área de opacidade que é remetida para decreto regulamentar posterior - a possibilidade de se fazerem contratos de concessão do uso privativo do domínio público municipal. A grande indefinição está no n.o 3 do artigo 45.o, que prevê que estes contratos «(...) não podem, (...), proibir o acesso e utilização do espaço concessionado por parte do público (...)» - e o termo «público», julgo, é muito claramente utilizado como oposição ao termo «privado», dando a entender que há como que uma espécie de privatização do espaço -, «(...) sem prejuízo das limitações a tais acesso e utilização que sejam admitidas no decreto regulamentar (...)». Ou seja, as excepções ficam para depois, parecendo-nos ser esta outra forma de permitir a criação de condomínios privados de modo subreptício, com vantagens para os promotores imobiliários.
Assim, nos processos de licenciamento, o proprietário é obrigado a ceder parte do terreno para equipamentos colectivos, espaços verdes, ruas e estacionamentos, os quais passam para o domínio público municipal, propriedade do município, que, portanto, não é passível de ser vendida.
Quando se faz um condomínio fechado, as zonas verdes, ruas e estacionamentos que integram o condomínio não são cedidas ao município, o que quer dizer que há uma parte do terreno, exterior ao condomínio, que vai ser cedida de modo a cumprir a legislação. Assim, o proprietário não pode dispor da totalidade da área do seu terreno para vender aos compradores de lotes de condomínio fechado. Com esta nova concessão, a mesma área que o loteador cede ao município para zonas verdes, por exemplo, cumprindo a lei, pode, depois, ser reprivatizada com o contrato de concessão.
Outro aspecto extremamente negativo para Os Verdes prende-se com a concessão a privados de tarefas de manifesto interesse público, como a possibilidade de contratar empresas privadas para a fiscalização de obras. Fiscalização essa que, neste projecto de decreto-lei - é bom sublinhá-lo -, é um factor extremamente importante e cujo reforço está patente em todo o diploma.