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Página 77 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES 2 -  [...]  3 -  [...]  4 -  [...]  5 -  Sem prejuízo do disposto no número seguinte, para efeitos do apuramento da dívida total dos municípios referida no n.o 1, não é considerado: a) O valor dos empréstimos destinados exclusivamente ao financiamento da contrapartida nacional de projetos com comparticipação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) ou de outros fundos de apoio aos investimentos inscritos no orçamento da União Europeia; e b) O valor das subvenções reembolsáveis ou dos instrumentos financeiros referidos no n.o 1 do artigo 7.o do Decreto-Lei n.o 159/2014, de 27 de outubro, na sua redação atual. 6 -  Para efeitos do disposto no número anterior, no caso de existirem diferentes fontes de financiamento reembolsáveis pelos municípios, a não relevância para efeitos do apuramento da dívida total dos municípios é na proporção dos montantes obtidos no âmbito do Decreto-Lei n.o 159/2014, de 27 de outubro.»     A alteração ao n.o 5 do artigo 52.o vem clarificar finalmente que, além dos empréstimos para financiamento da contrapartida nacional de projetos cofinanciados, também as subvenções reembolsáveis e os instrumentos financeiros estão excecionados do limite da dívida.               Não se compreendem nem o sentido nem o alcance, do no 6, devendo o respetivo texto ser esclarecido ou eliminado. 462
Página 78 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES Artigo 238o. Alteração à Lei n.o 53/2014, de 25 de agosto O artigo 19.o da Lei n.o 53/2014, de 25 de agosto, que aprova o regime jurídico da recuperação financeira municipal regulamentando o Fundo de Apoio Municipal, alterada pela Lei n.o 69/2015, de 16 de julho, passa a ter a seguinte redação: «Artigo 19.o [...] 2.- Sem prejuízo do disposto no número anterior, nos anos de 2018, 2019, 2020 e 2021, o valor das prestações anuais a realizar pelo Estado e pelos municípios será reduzido em 25%, 50%, 75% e 100%, respetivamente, face ao valor das prestações anuais devidas em 2017, sendo o valor e a distribuição do capital social os previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 17.o, ajustados em conformidade. 1 -  [Anterior n.o 2]. 2 -  [Anterior n.o 3]. 3 -  [Anterior n.o 4].»     O Orçamento de Estado para 2017 estabelecia a revisão, durante o 1o semestre deste ano, do regime jurídico do FAM. Este objetivo não foi atingido pelo Governo. É estabelecido agora um novo normativo que se limita a alterar os valores das prestações anuais a realizar pelo Estado e pelos Municípios, reduzindo-os ao longo de 3 anos. Esta medida muito limitada não corresponde aos objetivos de revisão do regime jurídico do FAM, que permanecem em aberto. Artigo 238o.  Fundo de Apoio Municipal  No primeiro semestre de 2018, é revista a Lei n.o 53/2014, de 25 de agosto, que aprova o regime jurídico da recuperação financeira municipal, regulamentando o Fundo de Apoio Municipal, e procede à primeira alteração à Lei n.o 50/2012, de 31 de agosto, que aprova o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais.463
Página 79 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES Artigo 239.o Aditamento ao Decreto-Lei n.o 262/88, de 23 de julho É aditado ao Decreto-Lei n.o 262/88, de 23 de julho, parcialmente revogado pelo Decreto-Lei no 11/2012, de 20 de janeiro, o artigo 12.o-A, com a seguinte redação: «Artigo 12.o-A Motoristas Aos motoristas do mapa de pessoal dos gabinetes dos Representantes da República é aplicável o regime constante da parte final dos n.os 2 e 3, a alínea d) do n.o 4 e o n.o 7 do artigo 13.o do Decreto-Lei n.o 11/2012, de 20 de janeiro, que estabelece a natureza, a composição, a orgânica e o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo.» A propósito e no ensejo da alteração preconizada pelo artigo em anotação, chamamos a atenção para a imprescindibilidade de alteração/aperfeiçoamento do regime jurídico aplicável aos membros dos gabinetes de apoio pessoal dos Presidentes de Câmara e Vereadores (GAP). Com efeito, a revogação dos artigos 73.o e 74.o da Lei n.o 169/99, pela Lei n.o 75/2013, de 12 de Setembro, cujos artigos 42.o e 43.o passaram a estruturar o regime, abriu lacunas indesejadas e tratamentos desiguais de situações de base idênticas. Termos em que urge “repor” a previsão expressa de alguns preceitos, de forma a voltar a garantir os princípios da igualdade e da legalidade da matéria, que trata, a final, dos “abonos genericamente atribuídos na Administração Pública”, ou seja, subsídios de férias, de Natal e de refeição e, ainda, a ajudas de custo e subsídio de transporte. Deverão ser aditados ao artigo 42.o da Lei n.o 75/2013, de 12 de Setembro, novos números com o seguinte conteúdo: - Os membros dos gabinetes de apoio pessoal têm direito a subsídio de férias, de Natal e a subsídio de refeição, bem como ao abono de ajudas de custo e de subsídio de transporte, nos mesmos termos atribuídos aos trabalhadores em funções públicas. - Os membros dos gabinetes de apoio pessoal não ficam sujeito aos limites máximos dos períodos normais de trabalho, não sendo devida qualquer remuneração a título de trabalho suplementar ou noturno. - O pessoal referido nos números anteriores que seja trabalhador com vínculo por tempo indeterminado com a Administração Pública, central, regional ou local, exerce funções em cedência de interesse público, podendo optar pela remuneração base correspondente ao posto de trabalho de origem. 464
Página 80 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES CAPÍTULO II Autorizações legislativas Artigo 254o. Autorização legislativa no âmbito do regime jurídico da urbanização e edificação 1 -  O Governo fica autorizado a alterar a subsecção I da secção V do capítulo III do Decreto-Lei n.o 555/99, de 16 de dezembro, que estabelece o regime jurídico da urbanização e edificação. 2 -  A autorização legislativa referida no número anterior tem o seguinte sentido e extensão: a) A entrada no domicílio de qualquer pessoa sem o seu consentimento depende da obtenção de prévio mandado judicial; b) A entrada mencionada na alínea anterior tem por fundamento a atividade de fiscalização prevista no artigo 93.o do Decreto-Lei n.o 555/99, de 16 de dezembro, e abrange quer operações urbanísticas em curso, quer operações urbanísticas já concluídas; c) As pessoas habilitadas a entrar são os fiscais municipais ou os trabalhadores das empresas privadas a que se refere o n.o 5 do artigo 94.o do Decreto-Lei no 555/99, de 16 de dezembro, para além das forças de segurança e dos elementos que integram o serviço municipal de proteção civil, sempre que haja fundadas dúvidas ou possa estar em causa a segurança de   Esta proposta de autorização legislativa dá, no seu essencial, resposta às preocupações já sinalizadas nesta matéria, pela ANMP. Não obstante, por forma conferir a eficácia desejada à presente norma, importará alterar a alínea c) do n.o2 deste artigo 254.o, no sentido de reformular o espectro de pessoas habilitadas à entrada em domicílio para efeitos e cumprimento de deveres de fiscalização administrativa, nos termos do artigo 93.o do RJUE. Circunscrever esta legitimidade, nos que respeita aos trabalhadores das autarquias, aos fiscais municipais é uma solução muito redutora face à realidade atual dos serviços dos Municípios; na verdade, a fiscalização em matéria de gestão urbanística é frequentemente e cada vez mais levada a cabo por pessoal integrado em outras carreiras, designadamente na carreira técnica superior, com áreas de formação adequadas, inseridos em postos de trabalho e serviços a que estão especificamente cometidas responsabilidades de fiscalização administrativa em matéria de operações urbanísticas. Nessa medida, o normativo deverá, no que aos trabalhadores em funções públicas respeita, remeter, não para os fiscais municipais mas para os trabalhadores em funções públicas a que estejam cometidas funções de fiscalização, nos termos do artigo 93.o do RJUE. Alteração da primeira parte da alínea c) do n.o2 do artigo 254o, no seguintes termos: “c)As pessoas habilitadas a entrar são os trabalhadores em funções públicas a quem estejam atribuídas funções de fiscalização, nos termos do artigo 93.o do RJUE ou (...)465
Página 81 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES pessoas, animais e bens; d) Para as operações urbanísticas em curso, a falta de consentimento decorre de ser vedado o acesso ao local por parte do proprietário, locatário, usufrutuário, superficiário, ou de quem se arrogue de outros direitos sobre o imóvel, ainda que por intermédio de alguma das demais pessoas mencionadas no n.o 2 do artigo 102.o-B do Decreto-Lei n.o 555/99, de 16 de dezembro, ou de ser comprovadamente inviabilizado o contacto pessoal com as pessoas mencionadas na alínea anterior; e) Para as operações urbanísticas concluídas, a falta de consentimento decorre do proprietário não facultar o acesso ao local, quando regularmente notificado; f) A entrada no domicílio deve respeitar o princípio da proporcionalidade, ocorrer pelo tempo estritamente necessário à atividade de fiscalização e incidir sobre o local onde se realizam ou realizaram operações urbanísticas, devendo a prova a recolher limitar-se à atividade sujeita a fiscalização. 3 -  A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a presente lei.  466
Página 82 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES Artigo 256.o Autorização legislativa no âmbito da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas 1 - O Governo fica autorizado a alterar a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.o 35/2014, de 20 de junho. 2 - A autorização legislativa referida no número anterior tem como sentido e extensão: a) Alterar as normas relativas ao exercício do poder disciplinar do empregador público em caso de cessação do vínculo de emprego público ou de alteração da situação jurídico-funcional do trabalhador, admitindo a punição por infrações cometidas no exercício da função; b) Regular o processo de recrutamento, o provimento e as condições de exercício de funções públicas por aposentados ou reformados, em casos excecionais. 3 - A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a presente lei. A referência à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas impõe que, de uma vez por todas, se esclareça, sem prejuízo de outras, a questão fraturante do efeito nas férias das ausências motivadas por doença dos trabalhadores integrados no regime da proteção social convergente.  Tem de ser cabalmente clarificado que o âmbito subjetivo de aplicação do artigo 129.o da LTFP (e do 278.o), a propósito dos efeitos nas férias das situações de impedimento prolongado por motivo de doença, abrange todos os trabalhadores independentemente do seu regime de proteção social. A redação do presente artigo é idêntica à do arto. 56o da Lei do OE para 2017. Verifica-se um aumento de 3,5% nos valores a transferir para a Região Autónoma dos Açores e um aumento de 2,7% nos valores a transferir para a Região Autónoma da Madeira, relativamente a 2017. 467
Página 83 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES Novo artigo “Mecanismos de apoio ao funcionamento da Proteção Civil Municipal”  Proposta da ANMP)  Atento o quadro de atribuições e competências dos municípios em matéria de Proteção Civil, entende a ANMP que o Estado deve facultar a estas Autarquias os meios necessários e suficientes à sua execução, designadamente em matéria de prevenção de fogos florestais, com o objetivo primeiro de assegurar a segurança de pessoas e bens. Nestes termos, considera-se fundamental que no âmbito do Orçamento do Estado para 2018 seja expressamente assumido, por parte do Governo, o compromisso para a criação uma Lei de Financiamento da Proteção Civil Municipal, sem prejuízo da previsão imediata de mecanismos transitórios de apoio nesta matéria.  Artigo ... Mecanismos de apoio ao funcionamento da Proteção Civil Municipal  1. Até à criação de uma Lei de Financiamento da Proteção Civil Municipal, passa a constituir receita municipal consignada à proteção civil municipal, nos termos da alínea n), do art.o 14o, da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, o montante resultante da aplicação de uma percentagem de 15% da receita total obtida, nos termos do DL n.o 97/91, de 2 de março, sobre: a) O valor dos prémios dos seguros contra fogo e de transporte de mercadorias perigosas, incluindo o seguro de carga e o seguro das viaturas especificamente destinadas a este tipo de transporte; b) O valor dos prémios dos seguros multirriscos; c) O valor dos prémios dos seguros de riscos acessórios; d) O valor dos prémios dos seguros agrícolas e pecuários. 468
Página 84 de 96PLOE/2018 ANMP COMENTÁRIOS ANMP PROPOSTAS PROPOSTAS DOS GRUPOS PARLAMENTARES 2. Os corpos de bombeiros da administração local passam a beneficiar dos programas de financiamento permanente e de apoio infraestrutural e aos equipamentos, previstos na Lei n.o 94/2015, de 13 de agosto, nos exatos termos dos corpos de bombeiros detidos por associações humanitárias de bombeiros. 3. O estabelecido nos números anteriores, produz efeitos a partir da data de entrada em vigor da presente lei.     469
1 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS «Proposta de Lei n.o 100/XIII/3.a (GOV) - Aprova o Orçamento do Estado para 2018» P A R E C E R  A Comissão Coordenadora do Conselho Diretivo da ANAFRE – ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FREGUESIAS – reunida na sede da Junta de Freguesia de Viseu, no dia 6 de novembro do ano corrente, apreciou a PROPOSTA DE LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2018, fazendo uma análise global de todo o documento mas prestando cuidada atenção às normas que, especialmente, visam a gestão e regulam os meios financeiros das freguesias. Desta análise, extraíram-se as seguintes constatações e comentários sugestivos: ORÇAMENTO DO ESTADO/2018 A - PERSPETIVA JURÍDICA 1 – Análise às disposições relativas aos trabalhadores das autarquias locais  Arto 19o - Valorizações remuneratórias Esta norma assinala a eliminação progressiva das restrições remuneratórias permitindo, sem efeitos retroativos, os acréscimos remuneratórios resultantes das alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório. Igualmente prevê o descongelamento das carreiras, repondo a sua progressão, estipulando graduações e mudanças de nível ou escalão. 482
2 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt Regra de ouro é a que se fixou para as situações em que, não tendo existido avaliação do desempenho segundo os ditames dos sistemas de avaliação de desempenho, aos trabalhadores será atribuído um ponto por cada ano não avaliado, ou menção qualitativa equivalente. É também no alinhamento deste articulado que se determina o visto prévio favorável do dirigente máximo do órgão executivo, quando se trate de promoções por mérito, mudanças de categoria ou posto e graduações. Nosso parecer:  Concordamos com o modelo de valorização remuneratória proposto pois se ajusta ao quadro do princípio da autonomia do poder local.  Admitimos, porém, que da aplicação das visadas normas, possam  resultar eventuais injustiças entre os trabalhadores alvo de progressão na carreira ou a quem seja consolidada a mobilidade intercategorias ou intercarreiras.  Releva-se a justeza que, em geral, sustentou as medidas preconizadas.  Todavia, considerando os encargos que se precipitarão sobre as Freguesias e seus limitados orçamentos e que, sobre elas, pesa o dever do cumprimento (sob pena de nulidade, responsabilidade civil, financeira e disciplinar dos seus autores), cumpre-nos invocar uma especial ponderação quanto à aplicação faseada deste imperativo legal.  Arto 22o - Pagamento de trabalho suplementar ou extraordinário Este artigo repõe o regime constante da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP),  aprovado pela Lei no 35/2014, de 20 de junho, no que concerne ao acréscimo do valor da retribuição horária na prestação de trabalho suplementar ou extraordinário. 483
3 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt Nosso parecer:  A reposição do regime de pagamento do trabalho suplementar ou extraordinário, ajusta-se ao quadro do princípio da autonomia do poder local, o que merece a nossa concordância.  Remete-se para a observação já produzida quanto às dificuldades infligidas aos magros orçamentos de muitas  Freguesias a quem compete suportar tal aumento nas remunerações com o pessoal.  Porque, nesta proposta, salvo especiais exceções, se não encontra qualquer norma que restrinja a contratação de trabalhadores nas autarquias locais, uma vez mais se reconhece o respeito pelo princípio da autonomia do poder local.  Igualmente se sublinha a inexistência de norma de combate à precariedade, o que nos permite alimentar a expectativa da produção, nos próximos tempos, de diploma legal que estabeleça um programa específico de regularização de vínculos precários nas autarquias locais, na sequência da recolha de informação levada a efeito pela DGAL.  Arto 25o - Programas Específicos de Mobilidade Prevendo a possibilidade de mobilidade de trabalhadores para estruturas específicas que venham a ser criadas em áreas transversais a toda a Administração Pública, é mantida a aplicação do Arto 153o, no 1 da LTFP (remuneração na mobilidade), apenas no âmbito de programas específicos de mobilidade devidamente autorizados, com a observância da transferência de verbas para fazer face aos encargos com as inerentes remunerações. Nosso parecer:  Trata-se de uma norma que, apesar de idêntica ao Arto 23o do OE 2017 dele se afasta pela ausência das condicionantes remuneratórias. 484
4 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt  Dado que a norma alude à transversalidade a toda a Administração Pública, acreditamos que as autarquias serão abrangidas pelos anunciados programas.  Importa, porém, clarificar quais os programas específicos que vão ser criados, em que termos e o valor das verbas a transferir.  Arto 26o - Duração da MobilidadeConsagra um regime de exceção relativamente às situações de mobilidade existentes, permitindo que, por acordo, se verifique a sua prorrogação até 31 de dezembro de 2018. Exigindo-se, para tal, a emissão do parecer prévio, no caso das autarquias locais, essa faculdade é concedida ao presidente do órgão executivo. Adita uma nova norma com a disposição de que os órgãos e serviços que beneficiem do atrás disposto devem definir as intenções de cessação de mobilidade e comunicar as mesmas aos respetivos serviços de origem antes da preparação da proposta de orçamento. Nosso parecer: As alterações introduzidas facilitam e simplificam a prestação dos serviços autárquicos.  Arto 55o - Contratos de aquisição de serviços no setor local e empresas locais Sobressaindo da Secção IV, de forma inovatória, esta norma do PLOE 2018, contrariando o que tem sucedido em anos anteriores, traduz um preceito próprio para a Administração Local em sentido amplo, isto é, autarquias locais, entidades intermunicipais e empresas municipais. 485
6 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt  As reservas das freguesias quanto à aplicação da LCPA são, sobretudo, respeitantes às dificuldades de cumprimento da obrigação de reporte, na ausência de recursos humanos e técnicos para tal.  Desta forma e considerando que, ao abrigo da Lei no 73/2013, às freguesias não é possível o recurso ao crédito (com exceção do financiamento de tesouraria, até ao momento de 10% do FFF e liquidado no mesmo ano civil), consequentemente, não está prevista a possibilidade de contrair dívida, não se justificando a aplicação deste instrumento legislativo.  Ainda assim, entende a ANAFRE que o no 5 do Arto 65o deverá passar a ter a seguinte redação: «Em 2018, são excluídas do âmbito de aplicação da Lei no 8/2012, de 21 de fevereiro e do Decreto-Lei no 127/2012, de 21 de junho, ambos na sua redação atual, as freguesias que cumpram as obrigações de reporte para o Tribunal de Contas e a DGAL e os municípios que, a 31 de dezembro de 2017, cumpram o limite da dívida total previsto no artigo 52o da Lei no 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual».  Arto 138o - Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais ao Serviço Nacional de Saúde Prevê-se que, em 2018, as autarquias locais paguem ao ACSS, pela prestação de serviços e dispensa de medicamentos aos seus trabalhadores um determinado montante. Mantém-se a regra da aplicação do método de capitação (31,22% do custo per capita do SNS, publicado pelo INE, que se estima situar-se no montante de € 284,70/por trabalhador). O pagamento ao SNS efetivar-se-á através de retenção, pela DGAL, das transferências do FFF, registando-se a aplicação de um limite travão de 20% na retenção (previsto no 487
7 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt arto 34o da Lei no 73/2013), mantendo-se o crédito a favor do Serviço Nacional de Saúde, caso exista, nas retenções das transferências seguintes. Nosso parecer: A ANAFRE continua a ter muitas reservas quanto à natureza desta contribuição das autarquias locais mormente em função da equidade entre contribuições da administração central, versus, contribuições da administração local.  Além das muitas dúvidas sobre o universo dos trabalhadores no seu âmbito de aplicação e da forma como se articula esta contribuição com o regime de reembolsos à ADSE, que importam, num futuro próximo, ficaram definitivamente esclarecidas.  Não obstante, registamos como positivo na proposta, a regra de aplicação do regime de capitação e a inserção de um limite-travão à retenção o que, para muitas freguesias se considera essencial.  Este limite, em nosso entendimento, deveria, no caso específico das freguesias, ser de apenas 5% das transferências do FFF, na medida em que, em muitas freguesias, esta é a receita que possibilita o exercício das suas competências e funcionamento das mesmas.  Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)Considerando ser matéria conexa às questões orçamentais e financeira, alertou a ANAFRE o Governo para a necessidade de estabelecer um quadro de formação às freguesias, o maior conjunto das micro-entidades, às quais de aplica o regime simplificado do SNS-AP a partir do dia 1 de janeiro de 2018. Assim, apesar de não serem normas constantes da presente proposta em análise, entendemos importante referir a necessidade de aprovação de norma habilitante para 488
8 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt estabelecer formas de cooperação técnica e financeira que permita desencadear aquele importante plano de formação aos trabalhadores e aos eleitos locais. Nosso Parecer: Aditar artigo à proposta de Orçamento de Estado para 2018 com a seguinte redacção: “Alteração à PL OE 2018 - Artigo 74.o - Auxílios financeiros e cooperação técnica e financeira 1 –[...].2 - [...].3 –[...].4 - A verba prevista no n.o 1 pode ainda ser utilizada para projetos de apoio à modernização da gestão autárquica, designadamente para apoio à formação no âmbito da transição para o SNC-AP, desde que desenvolvidos por entidades que, independentemente da sua natureza e forma, integram o subsetor local, no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais,  e que constem da última lista das entidades que compõem o setor das administrações públicas divulgada pela autoridade estatística nacional.” Delegação de competências próprias do presidente da junta de freguesiaO Orçamento do Estado para 2016 introduziu uma alteração ao regime jurídico das autarquias locais habilitando a possibilidade de subdelegação de algumas competências da junta de freguesia delegadas no presidente da junta de freguesia nos demais vogais do executivo, agilizando a gestão daquelas autarquias locais e correspondendo de forma mais adequada ao novo regime de exercício de funções também aprovado no Orçamento do Estado para 2016. 489
11 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt O FFF/2018 e a Nova Lei das Finanças Locais Ora, o Arto 85o da Lei das Finanças Locais (Lei no 73/2013, de 3 de setembro), no seu no 2, determina o seguinte: «Nos anos de 2014 e 2015, o montante das transferências para as freguesias corresponde ao valor transferido em 2013 ou, em caso de agregação, à soma dos valores transferidos para as freguesias agregadas». Assim, embora registamos como nota positiva a atualização de 1,5% das transferências previstas no FFF para 2018 (após uma actualização de 2,87% em 2017 e 1,23% em 2016), na sequência do esgotamento da aplicabilidade desta norma transitória da LFL, o cumprimento desta lei determinaria a elaboração, desde 2015 da regulamentação prevista para no no 3 do Arto 38o: “A ponderação atribuída a cada um dos critérios referidos nos números anteriores é definida em diploma próprio”, conforme também estatui do no 1 do Arto 85o: “O regime de transferências para as freguesias previsto no Arto 38o inicia a sua vigência no ano de 2016.”. Urge referir a expectativa da revisão da Lei no 73/2013, de 3 de setembro, que está a ser preparada em grupo de trabalho desde o início deste ano, e que permitiria repor a justiça na repartição de recursos financeiros que, reiteradamente, temos vindo a reclamar. Importa também referir que ao nível do FFF temos assistido, ao longo dos últimos anos, a uma supressão de valores do FFF às freguesias com a sistemática suspensão e não aplicação de normas da anterior LFL, o que contribuiu para uma menor participação das freguesias nos recursos públicos do que seria ditado pela LFL. Efetivamente, o “princípio constitucional de justa repartição de recursos”, tem sido largamente abandonado, conforme poderemos verificar pelos quadros seguintes: 492
14 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt  Remuneração e encargos dos eleitos de freguesia, previsto nos nos 1 e 2 do Arto 27o da Lei no 169/99, de 18 de setembro, alterada pelas Leis nos 5-A/2002, de 11 de janeiro, e 67/2007, de 31 de dezembro, pela Lei Orgânica no 1/2011, de 30 de novembro, e pela Lei no 75/2013, de 12 de SetembroRelativamente ao montante de € 8 003 084 a distribuir pelas freguesias referidas nos nos 1 e 2 do Arto 27o da Lei no 169/99, de 18 de setembro, na redação dada pela Lei no 7-A/2016, de 30 de março, para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência, não faz sentido que exista um prazo para informar o regime de funções dos eleitos, não respeitando, na nossa opinião, o princípio da autonomia local, na medida em que a lei confere ao presidente a competência para decidir o regime de funções, não impondo qualquer data para tal decisão porque, também esta, pode ser tomada pelos órgãos da freguesia a qualquer tempo, durante o ano. A norma, tal como vem redigida, é limitativa, vedando a possibilidade da alteração do regime, em toda a sua extensão temporal e não contempla o valor potencial da despesa - € 8 281 814,00. Nosso parecer: Propõe-se que a via de comunicação esteja permanentemente disponível para preenchimento pelas freguesias e produza efeitos imediatamente a seguir a essa comunicação.  Propõe-se que o montante destinado à remuneração e encargos com os eleitos seja de € 8 281 814,00. 495
15 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt Em conclusão:A ANAFRE regista, positivamente, as propostas significativas no que diz respeito à autonomia da administração local, em particular, na ausência de restrições especiais de contratação de pessoal e da gestão dos recursos financeiros. Bem como a previsão da valorização remuneratória dos trabalhadores das autarquias locais, sendo a gestão dos quadros de pessoal e a gestão dos serviços um dos pilares do respeito pelo princípio constitucional da autonomia local. Apreciação positiva a qual será reforçada na especialidade verificando-se a inclusão das freguesias na norma de exclusão do âmbito subjectivo da aplicação da LCPA, em caso de cumprimento dos reportes necessários ao Tribunal de Contas e à DGAL, bem como a cooperação técnica e financeira de suporte à formação para disseminação do novo SNC-AP.Assinalamos, como apreciação global positiva, o acolhimento da integração no Fundo de Financiamento de Freguesias das verbas relativas à antiga majoração prevista no no 2 do Arto 8o da Lei no 11-A/2013, de 28 de janeiro, que se traduz num crescimento líquido do fundo de 3,2%, apesar do aumento global das transferências financeiras para as freguesias de 2017 para 2018 se situar no crescimento em 1,5%. No entanto, ainda quanto às transferências financeiras indicadas no OE/2018 não podemos deixar de sublinhar a necessidade de uma maior justiça na repartição de recursos financeiros e, em resultado, apreciar negativamente a insuficiente participação deste montante no âmbito do Orçamento Geral do Estado. Nos termos supra descritos, é este o parecer, por unanimidade, da Comissão Coordenadora do Conselho Diretivo da ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias, reunido a 6 de novembro na sede da Junta de Freguesia de Viseu. 496
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 1 / 42  Parecer  sobre a Proposta de Orçamento do Estado para 2018Aprovado em Plenário de 06 de Novembro Relator: Conselheiro José António CortezLisboa 2017 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________497
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 2 / 42  INDICE 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................... 3 2. CENÁRIO MACROECONÓMICO ...................................................................................................... 7 3. DÉFICE E DÍVIDA PÚBLICA ................................................................................................................ 12 4. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS ...................................................................................................... 16 5. ORIENTAÇÕES DA DESPESA ............................................................................................................. 20 5.1. Segurança Social ............................................................................................................. 20 5.2. Ensino e Ciência ............................................................................................................... 22 5.3. Formação Profissional ..................................................................................................... 23 5.4. Capitalização e Financiamento das Empresas ...................................................... 24 5.5. Infraestruturas .................................................................................................................... 26 5.6. Saúde .................................................................................................................................. 27 5.7. Ambiente e Território ....................................................................................................... 29 5.8. Administração Pública ................................................................................................... 32 5.9. Serviços Públicos Essenciais ........................................................................................... 33 5.10. Igualdade de Género ................................................................................................ 35 5.11. Regiões Autónomas .................................................................................................... 35 6. Declarações de voto .............................................................................................................. 36 II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________498
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 3 / 42  1. INTRODUÇÃO O Conselho Económico e Social (CES) elaborou o presente parecer, a exemplo de anos anteriores, por solicitação da Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, cujo pedido e o envio da respetiva Proposta de Lei teve lugar no dia 16 de outubro de 2017.  O CES não pode, mais uma vez, deixar de chamar a atenção da Assembleia da República para o tempo concedido para elaboração do parecer (3 semanas), que face à natureza deste Conselho, de composição muito diversificada, e ao seu modo de funcionamento - em que a elaboração de pareceres requer uma sucessão de reuniões de acordo com a sua orgânica interna -, se afigura manifestamente insuficiente. Como tem sucedido em pareceres anteriores, o CES procura que nas suas posições sejam incorporados comentários e opiniões que já expressou, seja diretamente em relação a propostas de anteriores Orçamentos de Estado, seja, mais recentemente, sobre o Plano Nacional de Reformas (PNR) 2017/2021 ou sobre as Grandes Opções do Plano (GOP) para 2018. Sem prejuízo de as suas posições poderem evoluir com as mudanças ocorridas na realidade que comenta, tem este Conselho procurado manter uma linha de coerência nos pareceres que emite os quais, analisados retrospetivamente, revelam que o tempo tem vindo a validar grande parte das grandes linhas de atuação preconizadas. Num momento em que a economia portuguesa, ao que tudo indica, irá fechar o ano de 2017 com o maior crescimento registado desde o início deste século, o qual ficará registado como o ano em que o país retomará um percurso de convergência em relação ao conjunto da zona euro, o CES congratula-se com esse facto sem, no entanto, deixar de reafirmar a posição expressa no parecer emitido sobre o O.E. 2017, em que criticava os critérios e as metas fixadas pela União Europeia relativamente ao processo de consolidação orçamental dos Estados membros e, em especial, o modo 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________499
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 4 / 42  como o chamado Objetivo de Médio Prazo (OMP) era determinado. Nele o CES exortava o Governo a desenvolver, no quadro de uma atuação concertada com outros países, as iniciativas que permitam ajustar ou rever critérios fixados com um elevado grau de arbitrariedade e que tinham como denominador comum atingir, de forma agravada, precisamente os países que sofreram diretamente os efeitos da crise das dívidas soberanas e das políticas de austeridade aplicadas ao nível da zona euro. Portugal deixou em Junho de 2017, após ter conseguido sair da situação de «défice excessivo» em 2016, de estar sujeito às regras corretivas impostas pela União Europeia. Em seu lugar, o país passou a ter de se confrontar com os chamados «procedimentos preventivos» do Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), aplicáveis em situações de dívida elevada e que, ao invés dos anteriores, não se focalizam propriamente nos resultados alcançados mas assentam numa avaliação com carácter mais subjetivo e de quantificação controversa sobre as perspetivas de evolução das diferentes economias, em que é considerado o seu crescimento potencial, ou seja eliminando os aspetos conjunturais relacionados com o ciclo económico. A União Europeia focaliza--se, assim, no montante da dívida e no produto potencial das economias, com o propósito de determinar o risco de incumprimento das metas do Tratado Orçamental e, caso considere este elevado, em lugar de ajustar o processo de consolidação orçamental flexibilizando-o e permitindo a estas economias recuperar da recessão em que mergulharam (em grande medida, em resultado das políticas aplicadas) opta, ao invés, por endurecer os objetivos orçamentais intermédios e por impor um OMP para o saldo orçamental também ele mais exigente. É neste contexto que, para Portugal, é fixado um ajustamento estrutural anual de, pelo menos, 0.6% do PIB; uma taxa de crescimento nominal das despesas primárias líquidas (de onde se exclui, para além dos juros, as despesas com subsídios de desemprego que não tenham origem em medidas discricionárias) II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________500
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 5 / 42  que não pode ultrapassar 0.1%; e se determina, igualmente, que o OMP para o nosso país não são os -0.5% de défice estrutural constantes do Tratado Orçamental mas um superavit de saldo estrutural de 0.25% a atingir em 2021. De acordo com os recentes comentários da UTAO à Proposta de Orçamento de Estado (POE) esta, apesar de dar um contributo positivo para a diminuição do défice por via de uma diminuição da despesa, calculada em 886 milhões de euros, poderá ainda não ser suficiente para cumprir o ajustamento fixado no PEC e que tem subjacente a necessidade de medidas discricionárias entre 0,6 e 0,9% do PIB em 2017 e 2018. Ou seja, mesmo conseguindo reduzir em dois anos o défice de 1p.p. (de 2.0% para 1.0%), poderemos vir a ser sancionados por Bruxelas por não cumprimos os atuais critérios do PEC, o que vem reforçar a necessidade de rever as regras e imposições desta que constrangem o desenvolvimento de Portugal. Já em Maio deste ano, apesar da evolução favorável nas contas públicas nacionais, Bruxelas, na apreciação ao Programa de Estabilidade de Médio Prazo que lhe fora apresentado por Portugal, destacava como primeira recomendação a «necessidade de um esforço orçamental significativo para 2018», depositando muito pouca confiança no efeito de um novo ciclo de crescimento nas contas públicas do nosso país. Tudo isto não significa para o CES que com o crescimento atual o país tenha resolvido o problema da «quadratura do círculo», mas o que fica provado é que só com políticas que incorporem o crescimento como objetivo, sem que isso signifique suspender as políticas que visam fazer baixar o défice e conter a dívida pública, é possível sair da crise. O CES desde há muito que vem defendendo que um crescimento económico construído em bases sustentáveis é o maior «amigo» da consolidação orçamental e sempre foi crítico daqueles que, no passado, viam em qualquer medida de incentivo à procura ou que visasse a melhoria das condições da oferta um risco de 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________501
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 6 / 42  incumprimento das metas orçamentais e admitiam que um severo «choque» de austeridade seria o único caminho para a política orçamental. Dissemos que a prática sistemática e continuada de políticas orçamentais restritivas não se afigurava compatível com crescimentos da economia robustos e duradouros. E que, nomeadamente, a imposição de saldos primários com valores próximos ou acima dos 4% ao longo de vários anos tornam problemático a obtenção de crescimentos nominais da economia igualmente continuados e que para serem compatíveis com aquele saldo teriam que ultrapassar os 4% ao ano (admitindo um contexto em que a inflação permaneça baixa). Por isso, acompanhamos a afirmação do Governo de que o caminho a seguir tem que ir no sentido de dar sustentabilidade ao crescimento, o que para o CES significa a necessidade de medidas de médio prazo consistentes com este objetivo, reconhecendo, assim, que temos pela frente um percurso que é longo e requer, por um lado, gestões orçamentais de grande rigor mas que, por outro, exige flexibilidade na aplicação das metas. O país precisa de prosseguir políticas que tornem a economia mais competitiva, o que requer inevitavelmente investimento público e privado. Mas, necessita também de medidas que impulsionem uma redução dos níveis de endividamento das empresas e melhores condições de capitalização e de acesso ao financiamento e de uma carga fiscal menos gravosa para as PME. Mas, precisa, igualmente de prosseguir a recuperação e aumento dos rendimentos das famílias e do trabalho, o que implica mais e melhor emprego e trabalho mais qualificado e uma menor carga fiscal sobre a maioria dos rendimentos do trabalho. Tudo isto prosseguindo, ainda, com a redução sustentável do défice e com uma redução controlada e realista da dívida pública. Ou seja, precisa em suma, de associar a uma política de pendor mais quantitativo, e que tem vindo a ser predominante nessa fase de inversão cíclica, com uma reposição de rendimentos a trabalhadores e pensionistas, que, sem prejuízo dos impactos positivos na qualidade de vida dos II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________502
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 7 / 42  portugueses, carece de uma dimensão mais qualitativa e orientada para a alteração e melhoria do perfil produtivo e do incremento sustentado da produção nacional.  2. CENÁRIO MACROECONÓMICO O crescimento da economia portuguesa em 2017 deverá, segundo a previsão do Relatório da POE para o próximo ano, atingir os 2.6%. Número este que fica bem acima do registado no ano transato e que, só por si, contrasta com as previsões formuladas, pelo menos, até ao Verão deste ano, quer pelas principais organizações internacionais, quer a nível interno. Recordemos que a previsão do Programa de Estabilidade 2017-2021 apontava para 1.9% de crescimento do PIB, número esse que nas previsões de Primavera (Maio deste ano), a Comissão Europeia também adotou. Para este crescimento não previsto e situado bem acima do que era antecipado no Relatório do O.E. para este ano, contribuiu, sem dúvida, a conjuntura internacional, entretanto, também, ela, revista em alta e que, a nível da zona euro, aponta para um crescimento de 2.1% em 2017. Mas, não é possível dissociar o crescimento do PIB do efeito das próprias políticas internas, e de um contexto macroeconómico que, na generalidade dos indicadores, está ainda muito abaixo dos valores anteriores à crise. Exemplos de resultados que têm causalidades internas óbvias são o próprio crescimento de convergência em relação ao conjunto da zona euro, a dimensão do aumento das exportações que, pela primeira vez, descolam de forma clara da procura externa relevante dirigida à economia portuguesa, com esta a registar significativos ganhos de quota de mercado (lembremos que a previsão do Governo inscrita no Relatório do O.E. para este ano apontava para um aumento das exportações de 4.3% e que o valor agora previsto é praticamente o dobro deste, com um registo de 8.3%) e, também, o contributo decisivo da procura interna, que, numa primeira fase, assentou 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________503
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 8 / 42  essencialmente na recuperação do consumo privado em resultado da política de recuperação de rendimentos entretanto adotada e que, num segundo momento, se projetou igualmente no investimento. Este último irá finalmente inverter o longo ciclo de quebras continuadas (mais de 30% em termos acumulados face aos anos que antecederam a crise) e poderá registar em 2017, de acordo com a previsão do Governo, um crescimento de 7.7%, sendo que, mesmo que este ritmo se mantenha nos próximos anos, são necessários entre 5 a 6 anos até aquela recuperação estar concluída. Em suma, se as previsões para 2017 devem ser enfatizadas porque marcam uma situação de mudança clara no ritmo de recuperação da economia face aos anos anteriores, este crescimento só é possível porque, além dos fatores associados ao ciclo económico ascendente, se registou finalmente uma conjugação virtuosa entre procura externa e procura interna. Lembremos que nos anos de maior austeridade e de contração da procura interna alguns dos defensores da política então seguida consideravam que apenas com o contributo das exportações seria possível pôr a economia de novo a crescer. Essa foi uma posição que o CES em diversos pareceres rebateu, considerando que as exportações não estão desligadas do mercado doméstico e da procura interna, sendo que a competitividade ao nível desta última é condição para um crescimento sustentado da primeira. Neste contexto, a questão a colocar hoje já não é propriamente a da possibilidade de crescimento com as atuais políticas, mas sim saber qual o grau de sustentabilidade desta nova trajetória de crescimento. Para respondermos cabalmente a esta interrogação precisávamos de dispor de um novo cenário de médio prazo que atualizasse o Programa de Estabilidade o que, infelizmente, o Relatório da POE 18 não contêm, limitando--se a informação estatística disponibilizada ao ano de aplicação do orçamento em causa.  II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________504