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O investimento absorveu em média, também nesses anos, 18,8% do produto nacional.
O investimento directo estrangeiro, que encontrava em Portugal, então, alguns atractivos, tais como mão-de-obra barata, facilidades de crédito interno e um clima de aparente estabilidade, atingiu em 1973 o seu nível máximo; 2,7 milhões de contos. De salientar que estes investimentos, que, apesar de tudo, representavam menos de 1% do produto nacional bruto, não estiveram sujeitos a qualquer disciplina, pelo que se dirigiram particularmente para as indústrias baseadas no aproveitamento da mão-de-obra barata, defrontando-se hoje com os problemas que todos conhecem.
O rápido crescimento que se verificou também na Europa Ocidental durante esse período e o alargamento dos mercados coloniais favoreceu o aumento das nossas exportações - que cresceram nesse período a uma taxa de cerca do 9% ao ano. 15% das quais se dirigiam para as colónias.
Entretanto, a balança de pagamentos, não obstante os persistentes saldos negativos da balança comercial, conseguia apresentar saldos positivos devido às receitas no sector do turismo e aos importantes volumes de remessas dos nossos emigrantes. De lembrar que em 1974 o total de trabalhadores portugueses emigrados ultrapassava já l milhão, ou seja, o equivalente a um terço da nossa população total activa.
Contudo, esse crescimento rápido observado em Portugal no período que se conclui com a chamada «crise do petróleo», em fins de 1973, e que marca o início de uma profunda depressão da economia mundial, revelava já importantes pontos de insuficiência estrutural. Assim. o valor acrescentado pelo sector agrícola vinha declinando durante esse período a um ritmo de cerca de }% ao ano, em parte devido ao apoio exclusivo dado à indústria em detrimento de outros sectores e do êxodo da mão-de-obra agrícola. As grandes protecções dadas a certos sectores da indústria, juntamente com as grandes facilidades de crédito a baixo juro, contribuíram para que fosse possível a formação de grandes excedentes no sector privado, mas à custa de uma distribuição de rendimentos extremamente injusta. Em 1973, 50% das famílias portuguesas recebiam apenas 14% do rendimento
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1839total. O poder económico estava concentrado nas mãos de um pequeno número de empresas dominadas por um reduzido número de pessoas. Importantes e significativos sectores da população designadamente trabalhadores agrícolas, não tiveram nesse período acesso, de fornia proporcional, aos benefícios decorrentes do rápido crescimento económico.
Portugal consagrava então mais de um terço do Orçamento do Estado às despesas com as guerras coloniais, mantendo assim, de forma indirecta, em nível muito elevado a despesa interna.
São também conhecidas as dificuldades que atingiram a economia mundial na sequência da chamada «crise do petróleo», nos fins de 1973, e os efeitos induzidos dessa crise na própria economia portuguesa.
A Revolução de 25 de Abril ocorre, portanto, ao fim de um período de expansão e as profundas alterações que na sequência dela se verificaram em Portugal acentuaram, em muitos aspectos, as insuficiências estruturais da nossa economia.
As importantes alterações verificadas no quadro institucional da economia portuguesa, na sequência da Revolução de 25 de Abril, são conhecidas. Importa destacar:A descolonização;
As nacionalizações da banca e dos seguros e das principais indústrias transformadoras, as expropriações das terras no Sul. alteraram significativamente as relações do poder económico. Os aumentos de salário fizeram transferir importantes volumes de rendimentos para certos sectores da população, aumentando o seu poder de compra e implicando profundas alterações na distribuição e volumes do consumo.Enquanto estas alterações tinham lugar, a economia portuguesa foi sendo também seriamente afectada pela recessão mundial. Os primeiros resultados fizeram-se observar na balança de pagamentos, em consequência de uma queda de cerca de 14% nas exportações e nas remessas dos emigrantes e de cerca de 27% no turismo.
Além das dificuldades internas sentidas a nível da produção, designadamente por motivo da instabilidade política, da indisciplina e absentismo, é evidente que a recessão verificada nos países europeus para os quais Portugal dirige cerca de 65% das suas exportações veio desequilibrar a nossa balança externa, já que o aumento da procura interna se traduziu num agravamento das importações sem compensação nas exportações.
Durante 1974 e 1975 Portugal perdeu mais de 40 milhões de contos, ou seja a quase totalidade das suas reservas em divisas, e a partir dos fins de 1975 teve de recorrer a empréstimos externos, usando parte das reservas de ouro como caução, para obter os necessários meios de pagamento com o exterior.
A taxa de crescimento do produto interno sofreu em 1974 um abrandamento em relação a 1973, passando para 5%. e em 1975 verificou-se um decréscimo de cerca de 3%. O investimento do sector privado paralisou-se, em grande medida por motivos de instabilidade política e social. Assim, em 1975, o investimento total atingiu somente cerca de 10% do PNB, a maioria do qual realizado pelo sector público.
As solicitações que o sector público foi chamado a satisfazer conduziram, por outro lado, a sucessivos agravamentos dos deficits do Orçamento Geral do Estado (cerca de 10 milhões de contos em 1974, 27 milhões de contos em 1975 e mais de 50 milhões de contos em 1976).
A inflação, que em 1974 atingia cerca de 259ó, foi contida em 15% em 1975. mercê de uma política de subsídios e fixação de preços. Face aos graves desequilíbrios financeiros provocados nas empresas e no sector público, esta política não pôde ser continuada em 1976, ano em que a inflação deverá atingir valores perto dos 20%.
A descolonização levada a efeito na sequência do 25 de Abril teve também as suas incidências no domínio económico. Para lá dos efeitos directos ao nível de trocas externas, e de encargos financeiros decorrentes do processo de descolonização, o maior peso terá sido o regresso a Portugal de mais de meio milhão de nacionais (desalojados e efectivos militares), ou seja um aumento súbito da população, no curto espaço do período de um ano.
Além de outros efeitos, designadamente na pressão exercida na procura de bens de consumo, o aspecto mais preocupante ligado a esse regresso de nacionais diz respeito ao agravamento do desemprego.
A breve referência a alguns aspectos salientes da situação económica pode ser completada com a indicação de alguns elementos quantificados, caracterizadores da situação económica herdada pelo I Governo Constitucional.São eles os seguintes:O produto interno, após o decréscimo de 2,7% observado em 1975, deverá registar em 1976 um aumento da ordem dos 5%;
Não obstante um ritmo mais acelerado do crescimento do produto agrícola (3,4% em 1975 e 2% em 1976), mantém-se uma estrutura de formação do produto dominada pela indústria e pelos serviços:O sector primário ocupa 18% na escala da contribuição para o produto nacional;
O sector terciário. 39%;A composição da despesa sofreu, entretanto, nos dois últimos anos, uma distorção apreciável, pois o consumo atingiu, em 1975, 102% do total da despesa interna e em 1976 representará ainda um valor da ordem dos 97%; em contrapartida, o investimento passou de cerca de 19%, em média, no período de 1968-1973, para 10% em 1975. prevendo-se que em 1976 não exceda ainda os 13%;
A desequilibrada composição da despesa interna reflecte-se ainda, como é evidente, na balança de transacções correntes com o exterior; esta, que até 1973 apresentava superavit, passou a partir de então a registar déficit (21 milhões de contos em 1974, 19 milhões em 1975, estando previsto para 1976 perto de 29 milhões).
Também ao tradicional equilíbrio das finanças públicas sucedeu uma situação deficitária a partir de 1974, tendo o déficit corrente do sector público ascendido a 20 milhões de contos em 1975, prevendo-se para 1976 um déficit corrente de 40 milhões.
1840 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 58lá no que só refere à repartição funcionai do rendimento há a registar notória melhoria. As remunerações de trabalho, que em 1973 atingiram apenas 48% do R.N., terão passado a absorver 53% em 1974 e 58% em 1975.
Neste contexto de evolução recente importa fazer uma referência explícita à situação, no que respeita ao emprego.
De acordo com a previsão feita no Departamento Central de Planeamento, o número de desempregados rondará, na hipótese mais pessimista, cerca de 397 mil desempregados, o que constitui um número preocupante pois representa mais de 10% da população activa total, incluindo retornados (7,6% excluindo os retornados). Naquela estimativa estão também contados cerca de 130 mil desalojados das ex-colónias.
A análise da situação económica na sua dimensão estrutural e evolução recente, embora feita por forma sucinta, permite, todavia, fazer antever o conjunto de problemas com que o País se defronta. Entre eles cabe destacar os seguintes:
O volume de desemprego ostensivo e de subutilização dos recursos humanos existentes;Níveis de produção e de produtividade abaixo dos desejáveis, muito embora com sinais de retoma por parte da actividade económica:
Excessiva dependência económica externa acompanhada da erosão dos meios de pagamento ao exterior:
Acentuado desequilíbrio nos valores das componentes da procura interna com excessivo peso do consumo (privado e público) e fraca margem para a formação de capital;
Distorções que ainda persistem na repartição funcional do rendimento, embora se haja registado nítida melhoria relativamente ao passado;
Alta de preços que embora sujeita a certa contenção, não (em poupado certos bens essenciais.No que refere a problemas do âmbito institucional, importa fazer ressaltar os seguintes:Por parte da Administração Pública tradicional (serviços públicos), dificuldade de ultrapassar situações de anquilosamento e excessiva burocratização. o que impede a resposta rápida e o dinamismo que as circunstâncias exigem;
O sector empresarial do Estado encontra-se, por seu lado, ainda em caso de consolidação e à procura de regras de funcionamento próprias.
Além disso, a situação social do País. conhecida como uma das mais pobres e carenciadas da Europa (1500 dólares de rendimento per capita), agravada por gritantes assimetrias regionais, por fortes distorções na estrutura produtiva (por exemplo o sector agrícola, com 27% da população activa, apenas concorre com 18% para a formação do produto nacional), agravada ainda por insuficiências muito grandes a nível de recursos humanos, vem sobrepor-se às dificuldades atrás enunciadas.
Não obstante as tentativas de correcção iniciadas desde o 25 de Abril e alguns progressos conseguidos, designadamente através da Reforma Agrária que criou condições para a indispensável correcção da estrutura desequilibrada de propriedade no Sul do País, das nacionalizações que permitiram acabar com a concentração do poder económico num reduzido número de grupos financeiros, da instituição do salário mínimo que veio reduzir algumas das dificuldades já mencionadas, da liberdade sindical, pode dizer-se que apenas foi possível tentar inflectir a situação existente antes do 25 de Abril.
As reformas até agora encetadas criaram condições para uma futura melhoria, que terá de ser prosseguida e consolidada tendo em atenção aquilo que se poderá executar no âmbito do médio prazo. Desde já, porém, o Plano de 1977 destacar-se-á a reforçar as condições de estabilidade e definição do quadro económico e social, a fim de ser possível atingir os objectivos do Programa do Governo.
A crise da economia portuguesa não e só uma crise conjuntural, antes tem uma componente estrutural que não se pode ignorar.
Com efeito, seria grave erro considerar a crise que o País actualmente atravessa como meramente conjuntural, ainda que profunda, como se se tratasse de uma crise do tipo da que atravessa a maioria dos países da Europa.
A análise da situação económica, cujos traços essenciais sumariamos, permite evidenciar com clareza as componentes estruturais dessa situação de crise:A nível da estrutura produtiva, a incapacidade do sector agrícola para corresponder adequadamente às necessidades internas: a débil estrutura industrial com fortes distorções na dimensão empresarial, baixa produtividade o deficiente estrutura financeira; no conjunto, um deficiente aproveitamento dos recursos produtivos, que resulta num volume inaceitável de desemprego e subemprego;
A nível da estrutura da despesa interna, a incomportável distorção do consumo corrente, que absorve uma parcela excessiva dos recursos disponíveis, em prejuízo da poupança e dos recursos consagrados aos investimentos:
A nível de trocas externas, e ligado inevitavelmente às deficiências estruturais acima referidas, o desequilíbrio da balança de transacções, que não poderá continuar a ser suprido apenas â custa de políticas como a da emigração, que teriam repercussões gravíssimas no envelhecimento da população e condenariam no futuro a actividade produtiva do País.É sobretudo o futuro que está em causa. A situação próxima poderá ser melhorada com medidas conjunturais, mas o importante é planear e pôr em funcionamento novas estruturas produtivas orientadas para a satisfação das necessidades reais do País.
A descrição da actual situação económica portuguesa não permite dúvidas. Não obstante a recuperação já verificada face a 1975. encontramo-nos numa situação de crise que importa reconhecer e entender, para que não haja lugar a duplas interpretações da realidade.
O I Governo Constitucional tem tido, de resto, a preocupação de ser claro nesta matéria. Não porque queira assustar o País. não porque o colapso seja inevitável ou iminente, mas porque a solução dos nossos problemas económicos tem de partir do diagnóstico concreto. Não porque julgue insuperável a crise, mas antes porque se quer vencer a crise. O reconhecimento de uma situação de crise é o primeiro passo para a vencer, pois esse ré-
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1841conhecimento é condição indispensável para que se aceitem as soluções que a situação reclama.
Uma estratégia global para ultrapassar a situação de crise em que nos encontramos, nomeadamente quanto aos aspectos estruturais, só poderá ser devidamente equacionada num horizonte temporal de médio prazo, tarefa que o Governo se comprometeu a realizar até 15 de Maio próximo. Contudo, nem por isso deixou o Governo de procurar enquadrar este Plano anual cuja discussão se inicia hoje numa perspectiva global, visando o restabelecimento e a consolidação dos equilíbrios macro-económicos tidos como indispensáveis ao prosseguimento da construção do projecto de transição democrática para o socialismo.
Interessa pois referir as alternativas que se poderiam considerar, no sentido de encontrar uma estratégia de início da recuperação, sem prejuízo do seu completamento dever ser feito no âmbito do Plano a médio prazo e no quadro do programa do Governo.
A um primeiro nível a alternativa consiste em:Aceitar que as alterações possíveis para as variáveis exógenas da nossa economia decorrem fundamentalmente da alteração, porventura positiva, da situação económica externa, ou seja, aceitar uma política de «deixar correr».
Ou reconhecer que se exige uma política clara, voluntarista e firme no sentido de alterar significativamente a nossa situação de crise, de encontrar saídas para problemas como o desemprego, a inflação e o extremo desequilíbrio da nossa balança de pagamentos.
Como é óbvio, o Governo já tornou clara a sua opção:Deixar correr seria prática de um Governo irresponsável, indiferente aos verdadeiros interesses nacionais ou impotente para fazer face à crise:Essa opção não estaria de acordo com a leitura que fazemos da realidade portuguesa e a vontade que temos de a alterar como condição de maior prosperidade, de maior justiça e melhor qualidade de vida para os portugueses.Mas ao optar-se por uma política de intervenção clara e precisa encontramos a necessidade de nos definirmos a um segundo nível, face a novas alternativas.
Simplificando os termos em que poderá ser apresentada essa opção, podemos reduzi-la a dois extremos, não curando para já de ver se existiriam todos os meios requeridos à materialização dessas hipóteses.Uma primeira via possível seria:Uma política fortemente expansionista, assente basicamente na aceleração, forçada ao máximo, dos investimentos, recorrendo para isso à importação maciça de capitais, e na aceitação da continuação da forte expansão do consumo interno.
Esta política permitiria, porventura, conseguir um crescimento mais forte do produto interno e eventualmente criar novos empregos. Apresentaria no entanto custos sociais muito elevados. Assim, reforçar-se-ia a dependência externa já que implicaria o aumento do déficit externo, tornando-se indispensável uma desvalorização muito forte do escudo que teria repercussões inevitáveis nos níveis da inflação, já muito elevados.
Por outro lado, colocaria a nossa estrutura económica em situação extremamente vulnerável a quaisquer recessões externas. As tensões e conflitos sociais decorrentes desta política seriam inevitáveis pela perda de garantias sociais, designadamente a nível de rendimentos e emprego.No pólo oposto, teríamos:Uma política drástica de contenção, do consumo público e privado obrigando à proibição total ou parcial de grande número de importações e restrições no nível de vida da população.
Esta política se, por um lado, poderia permitir a redução drástica do nosso déficit externo, obrigaria, por outro, a aceitar a diminuição real do produto interno, ou seja, a não recuperação da actividade económica e iria conduzir a uma situação agravada de desemprego.
Aumentaria, também, o déficit corrente do sector público, já que. não obstante o agravamento dos impostos, seria então necessário aceitar uma política de aumento de subsídios e transferências para minorar os efeitos do desemprego e da contenção de consumos.
Do mesmo modo seríamos conduzidos, embora por razões opostas às da política expansionista a tensões sociais muito fortes, dificilmente compatíveis com a manutenção de uma autoridade democrática.
Como é claro, embora evidenciando dois extremos, estas políticas representam opções possíveis para a resolução da crise portuguesa: uma que pretensamente privilegiaria soluções baseadas no crescimento cego da actividade económica; outra dando prioridade à diminuição do nosso déficit externo. Ambas têm subjacentes conhecidas opções políticas e não curam dos respectivos custos sociais.
Teoricamente todos estamos certamente de acordo quanto aos objectivos positivos a atingir com uma e com outra das opções referidas, se elas fossem conciliáveis. Mas uma das dificuldades da política económica reside na interdependência existente entre os fenómenos sociais: qualquer medida acaba por afectar, em última análise, o funcionamento de todo o sistema. A consecução de certos objectivos tem efeitos negativos na obtenção de outros, o que implica uma visão realista e a adopção simultânea de um conjunto de medidas que. combinadas entre si, por forma adequada, permitam alcançar o melhor resultado.
E para que se não percam de vista os efeitos das medidas, torna-se necessário explicar claramente quais os resultados principais e mais directos que se pretendem obter, tendo em conta a forma como estão associados. ou em conflito. Além disso, não existe em regra uma única política para se alcançar um determinado objectivo. Há. assim, lugar para políticas alternativas, que serão julgadas à luz dos efeitos que produzem.
Finalmente é desejável ter, sempre que possível, uma ideia quantificada da problemática em análise, ou seja, é sempre útil ter uma ordem da grandeza cios valores que as diversas variáveis económicas virão a assumir quando se implementar uma determinada política económica.
Por todos estes motivos, a análise da estratégia adoptada pelo Governo no âmbito do Plano anual para 1977 e a avaliação das grandes opções teve o suporte de um modelo econométrico que de forma agregada mas quantificada permitiu determinar os resultados esperados a nível macro-económico face a políticas e medidas económicas alternativas.
1842 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 38Garantiu-se, assim, à partida e pela primeira vez, na preparação do Plano e Orçamento um nível de coerência muito significativo e que importa relevar, já que as críticas feitas a uma possível falta de coerência mostram não terem sido estudados com o devido cuidado os relatórios apresentados.
Há que reconhecer, e o Governo é o primeiro a fazê-lo de forma clara, que a impossibilidade de dispor do Plano a médio prazo impede, porventura, a desagregação das estratégias sectoriais com o mesmo grau de coerência global que foi conseguido ao nível macro-económico no âmbito do Plano anual para 1977. A oportunidade de completar, com desagregações sectoriais, o modelo agregado agora utilizado, surgirá quando da apresentação do Plano a médio prazo que, importa sublinhar, constituirá o quadro de fundo indispensável a dar verdadeiro sentido aos planos anuais e a tornar o Plano o instrumento democrático privilegiado para a transformação da sociedade portuguesa.
Reconhecidas as grandes linhas da situação sócio-económica do País e a situação de crise da economia portuguesa, o Governo, de acordo com os princípios definidos no seu Programa, propõe-se prosseguir uma política capaz de dar satisfação aos seguintes grandes objectivos:
Estimular a actividade económica de forma a expandir a produção e a combater o desemprego, designadamente através da política de apoio ao desenvolvimento da agricultura e à reestruturação do sector industrial, em termos de melhorar a eficiência do sector público promovendo a reanimação da iniciativa privada;
Restabelecer os equilíbrios económico-financeiros do Estado e das empresas sem prejuízo de uma política de melhor repartição dos rendimentos, de combate à inflação e da defesa do poder de compra das classes mais desfavorecidas;
Atenuar o desequilíbrio da balança de pagamentos, eliminando os factores de maior dependência externa.
Tem-se particular atenção, no âmbito das acções a desenvolverem 1977, às seguintes preocupações:
Prioridade na satisfação das necessidades sociais básicas da população, designadamente o que leva a privilegiar os investimentos públicos, nos sectores da saúde, saneamento básico, educação, habitação e segurança social;
Prosseguimento da Reforma Agrária, incluindo nela o incentivo à actividade agrícola em todo o País e as acções a empreender no âmbito do planeamento da produção do sector agrícola que se apoiará nas unidades colectivas de produção e cooperativas agrícolas, com as quais o Governo estabelecerá contratos-programa de desenvolvimento visando, nomeadamente, o aumento da produção dos bens essenciais do consumo público e a redução de importações de bens alimentares e matérias-primas;
Atenuação do nível de desemprego, para o que se conta com os efeitos da política de investimentos públicos, fundamentalmente em equipamento social e infra-estruturas básicas (PIAP) e no sector empresarial do Estado (PISEE), com a retoma do investimento por parte da iniciativa privada e com os resultados de uma política activa de fomento de criação de novos postos de trabalho, com o consequente aumento da riqueza nacional;
Redução do déficit da balança de pagamentos, compatível com o indispensável relançamento da actividade económica e absorção do desemprego actual, designadamente com o que isso implica de recurso à importação de bens de equipamento e matérias-primas não susceptíveis de produção interna e, concomitantemente. a necessidade do aumento das exportações como forma de obstar ao desequilíbrio das relações económicas externas actualmente existentes;
Contenção do processo de inflação interna para níveis que não ponham em risco a manutenção do poder de compra da generalidade da população:
Correcção das desigualdades existentes em termos de nível de vida e de poder aquisitivo, o que pressupõe, para além da contenção dos preços dos bens essenciais, a prossecução de uma melhoria do nível de rendimento dos estratos sociais menos favorecidos;
Consolidação e aceleração do relançamento da actividade económica, do sector público e privado, através dos efeitos conjugados dos investimentos programados e suas incidências indirectas no conjunto da economia e das medidas de política de incentivo à actividade privada, em particular das iniciativas que tenham origem em cooperativas de trabalhadores e outras modalidades de propriedade social e se proponham o aumento da capacidade produtiva em bens e serviços fundamentais;
Correcção, sempre que possível, dos desequilíbrios regionais mediante a definição e aplicação de critérios de localização obrigatória ou privilegiada de certos empreendimentos produtivos e equipamentos sociais.
Para conseguir, através da estratégia delineada e da execução das medidas que a mesma pressupõe, além da melhoria do nível de equipamento social e infra--estruturas básicas, a redução do volume do desemprego, importa compatibilizar os grandes parâmetros dentro dos quais se lerão de situar as acções de política económica.
Assim, tendo em vista a obtenção, a nível agregado, através do modelo macro-económico, da satisfação dos objectivos atrás enunciados, foram determinados os níveis de comportamento das variáveis exógenas compatíveis com a obtenção das seguintes metas para as variáveis endógenas do modelo.
Contenção da inflação a nível não superior a 15%, considerado o índice de preços implícito no cálculo do produto interno;
Manutenção de um ritmo de crescimento do produto interno bruto (ao custo dos factores) de 5% em termos reais, ou seja, um crescimento de valor em relação a 1976 de 20.7% a preços correntes:
Redução do déficit corrente do sector público (Administração Central e local, fundos e serviços autónomos, Previdência Social) a um nível inferior a 20 milhões de contos, ou seja uma redução para metade do valor estimado para 1976;
Diminuição do déficit da balança de transacções correntes com o exterior para um nível de 22 milhões de contos, admitindo medidas de conti-
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1843gentacão das importações no montante de 5 milhões de contos.
A prossecução destas metas, em conjunto com os grandes objectivos atrás enunciados, obedecerá a uma estratégia global de actuação e será conseguida através da fixação dos seguintes valores para as variáveis exógenas, ou seja, para as variáveis dependentes da política económica:
Nível de investimento global de 95 milhões de contos, dos quais 64 milhões por parte do sector da actividade económica empresarial (pública e privada) e 31 milhões a cargo do Orçamento Geral do Estado no âmbito do Programa de Investimentos da Administração Pública;
Volume do consumo corrente do sector público em 102 milhões de contos, ou seja, limitação em termos do Orçamento Geral do Estado do total das despesas com bens e serviços a esse nível;
Total de subsídios limitado a 12,5 milhões de contos;
Nível de transferências para os particulares não superior a 53 milhões de contos, incluindo 40 milhões para a Previdência Social;
Melhoria de 10% a preços constantes do nível das exportações, ou seja, apoio muito forte a uma política de promoção das exportações, aproveitando e melhorando as capacidades internas disponíveis;
Obtenção de transferências líquidas do exterior (de que os recursos dos emigrantes constituem a parte substancial, no montante de 35 milhões de contos);
Aumento das receitas do Orçamento Geral do Estado em 21.8% relativamente ao ano em curso, devendo estas atingir 99,2 milhões de contos;
Obtenção, no mínimo, de um montante de 10 milhões de contos de empréstimos públicos.
Parece importante, em resumo, destacar alguns aspectos resultantes dos níveis fixados para as variáveis exógenas do modelo e da coerência e ligação entre elas.
Em primeiro lugar, o volume de investimentos programado representa um esforço muito significativo de recuperação compatível com o aumento desejável do produto interno, sem ultrapassagem dos limites impostos ao não agravamento da balança de transacções com o exterior.
Além dos 31 milhões de contos consagrados à formação de capital fixo no Programa de Investimentos da Administração Pública, admitiu-se que no sector empresarial do estado fosse realizado um volume de investimento de 35 milhões e que o sector privado investisse a um nível perto dos 30 milhões. Este volume de investimentos significa obviamente a necessidade da melhoria da capacidade de resposta do sector público e que o sector privado retome a confiança bastante para incentivar o seu próprio investimento.
Em segundo lugar, com a limitação do nível de despesa corrente do sector público pretende-se reduzir o déficit orçamental e obstar aos seus efeitos negativos sobre o agravamento da procura interna, já desequilibrada, e ao agravamento da balança de pagamentos. Aceitou-se, contudo, um aumento de cerca de 15%, para possibilitar a melhoria de vencimentos aos funcionários públicos.
Admitiu-se também que o consumo privado tenha uma expansão reduzida em termos constantes.
Em terceiro lugar, o aumento proposto para as exportações, compatibilizando a recuperação da actividade económica produtiva com a melhoria da balança de pagamentos, significa ainda a procura da melhor utilização da capacidade produtiva e o aumento de emprego, designadamente nos sectores exportadores.
No mesmo contexto se insere a obtenção programada de 35 milhões de contos de transferências do exterior, já que desse modo se contribuirá para o equilíbrio da balança de pagamentos e para o estímulo do nível da produção interna.
Em quarto lugar, importa referir as metas de disciplina e contenção nos gastos do sector público, a nível de subsídios e transferências, e na melhoria das receitas com vista essencialmente à recuperação do déficit corrente no sector público. Julgo de salientar este ponto já que o objectivo proposto significa uma viragem de 180o em relação à política que o Estado se viu obrigado a praticar nos dois últimos anos.
A concretização das grandes opções quantificadas para o Plano anual, uma vez aprovado pela Assembleia da República, traduzir-se-á ao nível de Orçamento Geral do Estado, ao nível do programa de investimentos do sector público e ao nível das medidas e orientações de política económica.
As grandes linhas do Orçamento Geral do Estado da Previdência Social foram estabelecidas de acordo com os parâmetros enunciados. Sobre elas vos falará o Sr. Ministro das Finanças.
Os programas de investimentos do sector público foram também elaborados em termos de subordinar a realização dos níveis de investimento definidos no modelo aos objectivos enunciados para o programa anual.
A nível do Programa de Investimentos da Administração Pública dedicado aos sectores sociais de importância económica, convém destacar a forma como se distribuem os maiores volumes de investimento:Habitação e urbanismo - 40%;
Saúde -5%.A nível do Programa de Investimentos do Sector Público Empresarial do Estado, o volume de investimento a realizar em 1977 pelas empresas públicas e controladas pelo Estado é fixado, como se disse, em 35 milhões de contos, sendo a selecção dos projectos a eleger feita a partir dos efeitos positivos de uma grelha de critérios que inclui, designadamente, os seguintes:Efeitos sobre a correcção da estrutura produtiva;
Efeitos de promoção do nível de emprego;
Efeitos de melhoria sobre a balança de transacções com o exterior;
Efeitos de correcção sobre as actuais assimetrias regionais.As medidas e orientações de política económica serão, por outro lado, também formuladas pelo Governo no respeito das grandes opções adoptadas para o Plano anual e em termos de manter a coerência do modelo quantificado a nível macro económico.
1844 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 58Sr. Presidente. Srs. Deputados: A apresentação pelo Governo à Assembleia da República das grandes opções do Plano para 1977, que a esta compete apreciar, vai proporcionar, mais uma vez, o diálogo entre os dois Órgãos de Soberania. Diálogo que é um dos pilares do funcionamento das instituições democráticas e ao qual o Governo nunca proeurou furtar-se porque reconhece a sua fundamental importância.
E se é condição imprescindível de um diálogo a abertura de um interlocutor às razões do outro, desnecessário se torna reafirmar que nessa perspectiva serão entendidas as propostas e críticas que os partidos de oposição entendem dever formular.
E, no entanto, importante que resulte claro que a proposta apresentada pelo Governo, contendo as opções fundamentais do Plano, constitui um todo coerente, base da acção governativa para o ano que irá iniciar
E a reafirmação de uma política clara e definida e o reflexo das opções que assumimos que por mais de uma vez foram apresentadas ao País O Governo conhece as causas cia crise e propõe-se vencê-la e para tanto apresenta à Assembleia as linhas fundamentais de uma política económica. Poder-se-á discordar de tal política, não se poderá mais procurar destruir a credibilidade do Governo invocando continuamente a sua inexistência. Ela foi afirmada claramente no Programa do Governo e agora reafirmada nas grandes linhas do plano e orçamento.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Pensa-se que se foi tão longe quanto o permitia a necessidade de coerência global dos objectivos propostos e a situação de não se dispor ainda de um plano a médio prazo que de acordo com a Constituição deverá constituir o quadro de referência fundamental dos Planos anuais.
As grandes opções agora propostas irão. se vierem a ser aprovadas por esta Assembleia, informar e constituir o quadro onde se inscreverão as medidas que o Governo irá pôr em prática e que, em conformidade com o seu Programa, terão fundamental importância na promoção e reanimação da actividade económica em geral e no estímulo que o Governo quer proporcionar à iniciativa privada.
O Governo propõe-se levar a cabo a tarefa, que já iniciou, de reconstruir a economia nacional e para isso conta não só com as potencialidades de um desenvolvido sector público empresarial cujo perfeito funcionamento, peia dimensão e importância cie que se reveste, será condição dessa reconstrução, mas também com a capacidade de empreendimento da iniciativa privada.
Tem o Governo por diversas vezes afirmado a importância que para a economia portuguesa representa a retoma da confiança do empresário privado.
Nesse sentido, não se tem furtado ao diálogo com os empresários e suas associações acerca dos grandes problemas com que se debate a iniciativa privada em Portugal.
O Governo conhece esses problemas e, delineadas no seu Programa as bases de uma política que permite enfrentá-los, tem tomado e projecta pôr em prática medidas que criem os incentivos sem os quais será utópico ou demagógico apelar para a iniciativa dos investidores privados.
O Plano é, para o empresário privado, um quadro de referência da maior importância e o Governo espera que, também nessa medida, ele represente um instrumento para a superação da crise.
Sr. Presidente. Srs Deputados: - Para terminar queria dizer que o debate que se iniciará após as intervenções dos membros do Governo será da maior importância para o futuro da democracia neste país.
A responsabilidade que agora impende sobre a Assembleia da República e o Governo é de proporcionar ao povo português a criação das condições para a resolução dos graves problemas com que se defronta. O Governo cumpriu a tarefa de apresentar as soluções que se lhe afiguram mais adequadas e espera e deseja que a discussão das suas propostas não só concorra para o esclarecimento das principais questões que ao País se apresentam, e das formas de as superar, também e fundamentalmente de maneira que seja possível encontrar uma definição correcta e clara de uma política coerente de recuperação económica.
Muito obrigado Sr. Presidente. Srs. Deputados.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Cinquenta e três minutos durou a intervenção do Sr. Ministro do Plano. Tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças (Medina Carreira): - Sr. Presidente e Srs. Deputados: Todos sabemos que a democracia real é origem e resultado de responsabilizações.
Mas parece-me oportuno referir que julgo estarmos ainda em procura das formas de expressar democracia, de viver em plena responsabilização.
Uma dessas procuras efectuou-se na elaboração dos documentos que o Governo sujeita à vossa discussão e eventual aprovação.
É evidente que vos competirá, e e desejável, Srs. Deputados, exigir sempre mais e fazer mesmo dessa exigência um legítimo jogo de poder.
Pretendo, porém, enunciar o que me parece serem algumas das principais limitações naquela procura:a) Deficiências sérias de meios técnicos e dos processamentos utilizados, apesar dos múltiplos esforços individuais desenvolvidos para suprir uns e corrigir outros:
c) Estreitamento do leque de soluções alternativas para a crise financeira que o País atravessa;
d) Relação íntima e directa entre a crise financeira e as graves dificuldades económicas ainda sentidas;
e) Necessidade urgente, para o reequilíbrio financeiro e o relançamento económico, de uma estabilização política que conduza, e dê conteúdo e significado, a regras de jogo claras, não só em relação aos agentes económicos e à Administração Pública, como ainda no que diz respeito à forma de actuar das diferentes forças sociais.Isto é, Srs. Deputados, a situação aponta para comportamentos que nos afastem progressivamente de soluções únicas, distanciadas dos nossos ideais de independência, de liberdade e de democracia.
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1845Dentro do prazo fixado, o Governo apresentou à Assembleia da República, em cumprimento do artigo 108.o da Constituição, a proposta de lei do Plano e do Orçamento Geral do Estado para 1977 e as linhas fundamentais da organização do orçamento da Previdência Social, relativas ao mesmo exercício.
Em Julho do ano corrente os Portugueses entraram numa fase de vivência política assente em bases democráticas
Podemos agora afirmar que no campo financeiro se inicia um processo similar, com a apresentação de tão importante documento à Assembleia da República, para que o mesmo seja apreciado e discutido.
Pela primeira vez, após várias dezenas de anos, o Governo submete ao Parlamento as linhas fundamentais do Orçamento Geral do Estado.
Essas linhas podem ser confirmadas, rejeitadas ou alteradas; só depois do voto deste Órgão de Soberania ficará o Governo autorizado a elaborar o Orçamento e a promover a sua execução.
O esquema definido constitucionalmente para a discussão e aprovação da Lei do Orçamento corresponde, assim, a uma etapa relevante no processo de instauração de uma verdadeira democracia em Portugal, já que os instrumentos basilares da actuação do Governo nos campos social, económico e financeiro são susceptíveis de discussão e de correcção por parte de representantes eleitos pelo povo.
A Lei do Orçamento para 1977 e os anexos que a acompanham comportam algumas inovações em relação aos exercícios passados, o que só foi possível mercê do esforço, interesse e dedicação dos vários serviços responsáveis.
Assim, a apresentação das despesas públicas obedece a três classificações distintas, correspondentes a ópticas diferentes que permitem avaliar mais correctamente a afectação dos montantes respectivos pelos vários grupos e subgrupos considerados.
De facto, foram ajustadas e completadas as classificações: a económica, que atende fundamentalmente aos efeitos de carácter económico das receitas e despesas e as conjuga com as grandezas do Plano; a funcional, que se refere predominantemente às grandes funções do Estado; e a orgânica, mais clássica, que discrimina os gastos respectivos em função dos vários órgãos integrantes do Estado e segundo a natureza das despesas.
A Administração Pública constitui uma máquina grande, complexa e delicada e o Orçamento Geral do Estado constitui o programa do seu funcionamento.
Não é ainda possível ao Governo apresentar a esta Assembleia uma proposta de lei visando um Orçamento por programas sectoriais ou mesmo orientado para grandes objectivos nacionais; por isso, mais delicado se torna transferir, diminuir ou aumentar grandes verbas, pois não possuímos processos para relacionar essas decisões com os efeitos respectivos.
Acresce que a forma de elaboração do Orçamento Geral do Estado, normalmente com base nas tendências dos anos anteriores, se relaciona com o lento poder de resposta executiva por parte da Administração Pública.
Os casos em que a elaboração orçamental não segue esta forma são os contidos no Plano: mas, precisamente, a muitos deles correspondem situações não satisfatórias, designadamente a não total utilização de verbas devido à baixa capacidade de realização.
Ora, estas linhas mestras do Orçamento Geral do Estado baseiam-se em tais processamentos e sofrem, portanto, das consequentes limitações.
Srs. Deputados: Nestas palavras introdutórias à discussão do documento apresentado pelo Governo não posso deixar de sublinhar perante esta Assembleia que os trabalhos de base da proposta de lei do Orçamento se revestiram de grandes dificuldades, especialmente devido à antecipação com que esta foi apresentada, em comparação com a prática seguida em anos anteriores, e à necessária utilização, pela primeira vez, dos meios automáticos de tratamento da informação.
Além dos problemas inerentes às modificações introduzidas na classificação das receitas e despesas públicas, a verdade e que também as reorganizações da Administração e a definição de novas orientações, com a entrada em exercício do Governo Constitucional, foram factores que condicionaram o melhor aproveitamento das estruturas existentes e se reflectiram, necessariamente, nos prazos de recolha e elaboração dos elementos indispensáveis à formulação dos esquemas orçamentais.
Apesar das dificuldades enfrentadas, está o Governo consciente de ter promovido a elaboração de um documento válido e devidamente fundamentado, que se compromete a cumprir e a fazer cumprir, para que os objectivos que se pretende atingir possam ser concretizados.
Trata-se, de qualquer modo. de um trabalho sério, iniciador de uma viragem no domínio orçamental no nosso país.
Estou certo de que será também na consideração das condicionantes apontadas e dos aspectos mais positivos que oferece que os Srs. Deputados irão discutir c. pensamos, aprovar a Lei do Orçamento.
Permitimo-nos lembrar neste momento que, de acordo com o anexo à proposta de lei do Plano, os objectivos globais e prioritários definidos são os seguintes: satisfação de necessidades básicas, combate ao desemprego, melhoria dos saldos da balança de pagamentos e das contas públicas, combate à inflação, melhoria da repartição de rendimentos e das desigualdades regionais e relançamento da actividade económica.
Referimos já que a quantificação dos objectivos fixados foi testada através da utilização de um modelo económico, para analisar a sua coerência e grau de compatibilização.
E isto por forma a determinar a afectação de recursos susceptível de gerar o maior conjunto de efeitos benéficos para a economia do País nos sectores considerados
Reconhecendo a profunda interdependência dos fenómenos, com variáveis que agem entre si, o esquema aplicado para fundamentar as bases do Plano e do Orçamento representa um progresso sensível neste domínio.
Conviria referir aqui o comportamento previsto em relação às principais variáveis cuja acção é determinada pelos elementos que integram o Orçamento Geral do Estado e a forma como as mesmas se coadunam com os objectivos fixados.
Começamos por salientar os resultados a obter através da concentração da política de investimentos públicos nos domínios do equipamento social e das infra-estruturas básicas.
1846 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 38Tal política não deixará de estimular, por via de efeitos directos e indirectos, o desenvolvimento do próprio investimento privado.
O total dos programas do sector público incluídos no Orçamento Geral do Estado atinge 35 milhões de contos.
Além disso, e já que os objectivos de ordem social são da maior relevância, reconhece-se que a progressão dos investimentos com tal finalidade constitui tarefa prioritária do sector público.
No conjunto de investimentos a realizar em 1977 - PIAP - avultam os sectores da habitação (40% do total do valor a investir), transportes e comunicações (16%) e educação (15%).
No tocante ao consumo público para 1977, estimado em cerca de 104 milhões de contos, admite-se que, de acordo com o passado, se venha a fixar à volta dos 102 milhões, como se prevê no Plano. Assinala-se o facto de se prever um abrandamento no seu ritmo de crescimento quando medido a preços correntes.
É forçoso, no entanto, salientar que. em termos reais, o montante correspondente traduz uma estagnação - o que constitui prova do sentido restritivo que presidiu à fixação das despesas de consumo do sector público.
Também no que respeita aos subsídios e às transferências a conceder se faz sentir a mesma intenção restritiva.
Com efeito, o montante previsto para aqueles é de cerca de 12,5 milhões de contos; e para estas, da ordem dos 53 milhões de contos.
Em consequência, o déficit corrente do sector público deve atingir cerca de 19 milhões de contos, montante este que corresponde a uma redução para perto de metade do nível previsto para o ano em curso.
É o resultado, aliás, de uma das preocupações fundamentais em que se baseou a política de finanças públicas.
Permitimo-nos sublinhar particularmente o significado inerente a este facto.
Pretende-se conseguir, por esta via, uma inversão da evolução que caracterizou os elementos orçamentais nos anos de 1975 e 1976.
Esta redução do desnível previsto constitui mesmo o primeiro passo para a recuperação do déficit do sector público, a médio prazo, em termos de não pôr em causa a liquidez global do sistema económico.
A este respeito convém salientar que o sector público tem constituído um importante factor para o restabelecimento do grau de liquidez da economia nacional, contribuindo, embora, para desencadear tensões inflacionistas.
A punção a que tem estado sujeito o sistema económico, por força dos elevados saldos negativos da balança de pagamentos (16 e 27 milhões de contos nos anos de 1974 e 1975, respectivamente, e cerca de 36 previstos para 1976), implica uma contracção dos meios internos de pagamento. A política de deficits orçamentais do sector público, uma parte dos quais tem como efeito o de repor o stock monetário global, contrabalança a tendência apontada.
Assim se poderá afirmar que a liquidez do nosso sistema económico não foi afectada, neste período de crise económica e financeira, por força essencialmente da influência de dois factores: os deficits do sector público e a política monetária seguida pelo Banco Central.
No entanto, e não se tendo conseguido desviar para o investimento as verbas que a situação exigia, acelerou-se a inflação por agravamento do consumo, sem correspondência na produção.
Parte do déficit do sector público terá sido, assim, um dos factores influentes nas tensões inflacionistas que têm caracterizado a nossa vida económica.