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A Mesa tem, seguramente, de tratar todos os grupos parlamentares de forma igual.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Sr. Deputado, devo esclarecer que substitui a Sr.a Vice-Presidente Leonor Beleza a meio do debate, numa altura em que se faziam pedidos de esclarecimento, tendo seguido a lista de inscrições que me foi dada. Dessa lista não constava a inscrição de qualquer Deputado do PSD, mas constava a do Sr. Deputado Capoulas Santos com uma interrogação, e por isso lhe dei a palavra.
Portanto, não houve discriminação alguma em relação ao Sr. Deputado do PSD, porque, efectivamente, não assisti desde o início às inscrições para pedidos de esclarecimento.
Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Gonçalves.O Sr. Herculano Gonçalves (CDS-PP): - Sr. Presidente, vou ser muito rápido, porque não quero contribuir para o atraso dos trabalhos, até porque já se perdeu algum tempo.
Claro que alguém, nos corredores, disse ao Sr. Deputado Capoulas Santos que nesta Câmara se falava de agricultura. O Sr. Deputado não se encontrava no lugar que devia ocupar, chegou à sua bancada com algum atraso e colocou todo este problema à Mesa. Mas eu vou responder-lhe, Sr. Deputado Capoulas Santos.
Relativamente à pergunta que me fez, devo dizer que a esperaria de qualquer outra bancada, até mesmo de qualquer outro Deputado da sua bancada, mas não do Sr. Deputado Capoulas Santos. E se de si não aceito a pergunta nos moldes em que a colocou é porque o senhor teve responsabilidades acrescidas nessa área. O senhor foi ministro da Agricultura...O Sr. António José Seguro (PS): - E um bom ministro!O Orador: - ... e, nessa qualidade, sabe por que motivo os 200 milhões de euros não vieram para Portugal. O Sr. Deputado sabe que Portugal foi o único país da Comunidade a conseguir que estes apoios fossem disponibilizados! Nenhum outro país da Comunidade vai receber mais um cêntimo para o seu olival.
Portanto, Sr. Deputado, penso que respondi claramente à sua pergunta, porque é de azeite que estou a falar e não de algodão.O Sr. Diogo Feio (CDS-PP): - O que é diferente!
4812   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 O Orador: - A minha intervenção foi sobre o azeite...O Sr. Diogo Feio (CDS-PP): - Não ouviu!O Orador: - ... e sobre um projecto que apresentei ontem nesta Câmara.
Isso só prova que o Sr. Deputado Capoulas Santos não esteve só distraído enquanto ministro mas que também está distraído enquanto Deputado.Aplausos do CDS-PP e do PSD.O Sr. Presidente (Narana Coissoró: - Srs. Deputados, terminámos o período de antes da ordem do dia.Eram 16 horas e 30 minutos.ORDEM DO DIAO Sr. Presidente (Narana Coissoró):- Srs. Deputados, do primeiro ponto da ordem do dia consta a discussão conjunta, na generalidade, dos projectos de lei n.os 416/IX, apresentado pelo PS, e 440/IX, apresentado pelo PSD e pelo CDS-PP, relativos a uma terceira alteração à Lei n.o 91/2001, de 20 de Agosto (Lei de Enquadramento Orçamental).
Para iniciar o debate, tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho.O Sr. João Cravinho (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, gostaria de agradecer à Mesa o facto de ter reclassificado este debate de modo a que ele não fosse relegado para a última escala, sendo certo que nesta Assembleia haverá poucas matérias mais relevantes do que esta.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Em seguida, Sr. Presidente, quero dizer que a alteração que propomos à Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado não é uma alteração de retoque mas sim uma alteração de fundo quanto à filosofia, quanto aos objectivos que esperamos obter do próprio processo orçamental e quanto à democratização e responsabilização de todos aqueles que intervêm no processo. E como tudo isto é feito num espírito totalmente construtivo, esperando que, em sede de especialidade, seja possível fazer justiça às necessidades que efectivamente se antevêem para que o controlo da despesa pública seja uma realidade e não apenas uma figura de retórica e de propaganda, vimos aqui dizer, em primeiro lugar, que o mais importante de tudo, com esta lei vigente ou com qualquer alteração, é dotar a Assembleia da República de capacidade técnica mínima para poder assegurar um debate fundamentado, de forma a que possa, efectivamente, desempenhar as suas responsabilidades.
Sr. Presidente, nenhum parlamento, na União Europeia a 15, está menos dotado do que o nosso. É indigente - a palavra é forte, mas justa - o conjunto de meios técnicos que este Parlamento tem e o resultado é que - mais uma vez uma palavra forte, não sobre a instituição mas sobre a realidade que ela deve superar (e espero que supere) - o conhecimento técnico, o grau de aprofundamento, a fundamentação com que nesta Casa se faz a afectação, por parte de todas as bancadas, dos dinheiros públicos, numa escala que chega quase a 50% do PIB, é extremamente frágil,...A Sr.a Graça Proença de Carvalho (PSD): - Fale por si!O Orador: - ... ressalvando algum contributo pessoal e individual, que não do trabalho proporcionado nesta Casa, o que significa que nós não temos condições para, junto dos contribuintes, cumprir o nosso primeiro dever, que é o de defender o seu dinheiro.O Sr. José Magalhães (PS): - Bem observado.A Sr.a Graça Proença de Carvalho (PSD): - É inacreditável! Fale por si!O Orador: - Se alguém disser o contrário e defender que devemos continuar assim, sobre isso não direi mais uma palavra. Ficará, com certeza, a atitude daqueles que não quiserem contribuir para que a Assembleia seja dotada de uma unidade técnica que lhe permita, precisamente, fundamentar, aprofundar,
4813   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 responder e justificar junto dos contribuintes um tostão ou um milhão.
Sr. Presidente, a unidade técnica que propomos nem sequer é uma novidade. Todos os parlamentos a têm, de uma maneira ou de outra, e há parlamentos que, inclusivamente, fazem dessa unidade técnica uma grande referência nacional, porventura uma instituição dentro do próprio parlamento, sob controlo parlamentar, o que constitui um dos focos de prestígio mais elevados desses parlamentos. A sua ausência neste Parlamento também o classificará pela negativa.
O segundo aspecto que gostaria de referir, Sr. Presidente, é a necessidade de colocar o nosso Orçamento sob um conjunto de princípios controláveis, verificáveis: o primeiro é o princípio da prudência e da sustentabilidade; o segundo, o da equidade entre gerações, de que se fala tanto mas que não tem expressão concreta na nossa Lei de Enquadramento Orçamental; o terceiro, o da avaliação (antigamente, no início da história parlamentar, dizia-se "no taxation without representation", ou seja, não há fiscalidade sem que haja representação; hoje, direi que não pode haver fiscalidade democraticamente assente e responsável se não houver avaliação - é tão simples como isto); e, finalmente, Sr. Presidente, o princípio da harmonização com os planos, na medida em que pensamos dever haver uma coerência entre aquilo que se diz serem os grandes objectivos, os planos que nos propomos atingir a médio, a longo ou a curto prazo, e aquilo que constitui a prioridade efectiva, ou seja, onde pomos o dinheiro.
A total descoordenação existente neste momento não nos honra, Sr. Presidente. A gestão por objectivos é absolutamente fundamental, bem como a inserção dos objectivos num quadro que, por sua vez, tenha coerência relativamente às grandes opções que vamos tomando e aos planos que vamos fazendo e aprovando nesta Casa. Se tudo isto for feito em condições que possam realmente ser controladas e avaliadas, teremos a garantia de que o processo orçamental tem bases para ser democraticamente responsável.
Gostaria de referir ainda que propomos a existência de um verdadeiro processo plurianual, no sentido de que não basta, a título indicativo, mencionar cifras e, digamos assim, categorias orçamentais nos anos seguintes, sendo certo que isso não tem qualquer relevância. E cito aqui, por todos, o actual PIDDAC: quem perde um segundo a saber minimamente qual é a verba inscrita no PIDDAC do próximo ano? E em todo o caso sempre o fizemos sem qualquer relevância, direi mesmo com uma leviandade e uma irresponsabilidade total.
E relativamente ao famoso Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), que poderia ser oferecido neste momento como alternativa, como uma verdadeira programação plurianual? Pois bem, o PEC de hoje é tão diferente do PEC e do quadro orçamental de ontem mesmo que, de facto, o PEC está a "piddacar-se". De ano para ano, as verbas inscritas para os três anos seguintes começam a ter o mesmo significado prático, concreto, responsável, que têm um número qualquer que se lá põe e que depois se alterará.
Pensamos, Sr. Presidente, que devemos seguir o que está a ser feito por toda a União Europeia. As reformas da última década vão no sentido de haver um genuíno processo plurianual, com compromissos para grandes categorias em número extremamente limitado de despesa, de tal maneira que se possa inscrever a programação das actividades nacionais num quadro certo, ou pelo menos tão certo quanto humanamente é possível, num quadro responsável.
É isso que pensamos dever ser introduzido. Desse ponto de vista, não fazemos mais do que seguir a tendência vigente na OCDE.
É também fundamental que neste processo exista um momento em que se possa analisar, com profundidade, com fundamentação, a orientação a médio prazo da despesa pública. A rigidez dos orçamentos deriva do facto de se irem tomando decisões que se somam umas às outras, sem que sejam consideradas as suas consequências futuras no momento em que se toma a decisão. É preciso travar e inverter por completo esse processo.
É preciso que esse processo abranja também o sector empresarial do Estado. Um recente relatório do Tribunal de Contas demonstrou que não podemos continuar a ignorar a dívida crescente do sector público do Estado, na medida em que se trata de uma verdadeira dívida pública a prazo e, portanto, o montante que se atingiu nesse tipo de compromissos tem de ser trazido à Assembleia e tem de ser controlado.
Como também tem de ser controlada, Sr. Presidente, a tentativa de passar, de ano a ano, no dobrar de Dezembro de um ano para Janeiro do ano seguinte, sob a forma de dívida não honrada pelo Estado, precisamente o que for necessário para que um défice qualquer se cumpra, contra a sanidade e a honradez do próprio Estado. As empresas são obrigadas a suportar milhões e milhões de contos de dívida vencida e o Estado não paga, durante meses e por vezes anos, sem que haja ninguém que responda perante isso, pelo contrário, havendo uma tentativa deliberada deste Governo, como de outros - não ponho a questão num ângulo partidário, visto que é uma velha pecha das finanças públicas portuguesas em que governos passados também incorreram -, no sentido de ocultar esses compromissos vencidos e não honrados. O Estado tem de ser pessoa de bem e tem não só de parecê-lo como de demonstrá-lo, mas não parece, porque toda a gente sabe que não é, e não o demonstra.
4814   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 Finalmente, Sr. Presidente, é preciso que o Plano Oficial de Contas se aplique, efectivamente, na Administração Pública portuguesa e que não se use, como se vem usando capciosamente, uma disposição secundaríssima da actual Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado para justificar a sua não aplicação, ano após ano, sem que ninguém queira saber disso.
A concluir, direi que se não conseguirmos fazer com que o processo orçamental seja um processo por objectivos, não teremos, com certeza, progredido o suficiente para merecer o elogio ou, sequer, o tal "benefício da dúvida" dos nossos concidadãos.Aplausos do PS.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado João Cravinho, os Srs. Deputados Paulo Veiga, Hugo Velosa e Honório Novo.
Tem a palavra o Sr. Deputado Paulo Veiga.O Sr. Paulo Veiga (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado João Cravinho, o Partido Socialista, com o projecto que apresenta, afirma como objectivos colmatar insuficiências que a experiência tem revelado no debate anual sobre a orientação da despesa pública, de forma a tornar o processo orçamental mais transparente, prudente e responsabilizador das forças políticas com assento parlamentar, quer do governo quer da oposição, de modo a criar condições que, garantindo a sustentabilidade das finanças públicas, permitam uma efectiva equidade intergeracional.
Estamos de acordo quanto aos objectivos gerais.
É uma evidência que a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e o direito orçamental, de uma forma mais geral, sofrem de algumas insuficiências, quer quanto à regulamentação de alguns normativos constitucionais, quer no que respeita à adequação a novos sistemas e técnicas de gestão dos dinheiros públicos e à imposição de efectivos rigor e veracidade das contas públicas, quer ainda no que concerne a um controlo mais eficaz de toda a actividade financeira do Estado nos âmbitos jurisdicional e político.
Não é demais salientar a importância do debate sobre a orientação da despesa pública e defendemos o reforço dos instrumentos de informação que permitam à Assembleia da República acompanhar, efectivamente, todo o processo orçamental.
Mas a tradução prática ou a forma como esses objectivos se encontram expressos no projecto vertente não pode deixar de nos suscitar algumas dúvidas, que gostaríamos de ver esclarecidas.
Uma nova lei de orientação da despesa pública, prevendo um pré-orçamento a aprovar em Maio, com efeitos vinculativos para o Orçamento do Estado a aprovar no final do ano, levanta desde logo uma questão de possível inconstitucionalidade formal.
A nova lei integra, ou não, o Orçamento do Estado? O Orçamento passa a ser elaborado e aprovado em duas fases ou, pelo contrário, contém um pré-orçamento autónomo relativamente ao Orçamento do Estado, mas que este tem de respeitar?
Não equivale esta alteração a limitar o poder orçamental da Assembleia da República na aprovação do Orçamento do Estado, na medida em que limita a liberdade de que a Assembleia constitucionalmente dispõe nessa votação e aprovação, transformando um dos actos políticos mais significativos do sistema de governo num acto condicionado?
Da leitura do projecto parece resultar que a nova lei não se integra na lei do Orçamento como expressão de uma primeira fase da sua elaboração e aprovação, não constituindo simplesmente uma nova forma da sua organização.
Para além do Estado, a despesa aí aprovada deve também integrar outros subsectores do SPA (sector público administrativo)? É que o projecto não esclarece.
Os termos do projecto levam a concluir que esta nova lei teria a natureza de uma lei autónoma da lei do Orçamento, com efeitos vinculativos que se produzem externamente sobre ela.
Assim, é legítima a dúvida: trata-se, ou não, de um pré-orçamento, autónomo relativamente ao Orçamento do Estado, mas que este tem de respeitar?
Na medida em que as decisões tomadas em Maio condicionariam as decisões a tomar no final do ano, introduzir-se-ia no processo orçamental um factor de rigidez incompatível com a ponderação e as opções que devem ser feitas no momento próprio.
A tomada de decisões de política orçamental num momento em que ainda se não dispõe de toda a informação necessária, não significaria tomar decisões sem o necessário fundamento?
Por outro lado, e por fim, a proposta de criação da comissão de peritos é susceptível de criar eventuais problemas de compatibilização com as competências próprias dos Deputados.
Gostaria de ouvir a posição do Partido Socialista acerca destas questões.
4815   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 Aplausos do CDS-PP e do PSD.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Sr. Deputado João Cravinho, há ainda mais dois pedidos de esclarecimento.
Deseja responder já ou no fim?O Sr. João Cravinho (PS): - No fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Sendo assim, tem a palavra o Sr. Deputado Hugo Velosa.O Sr. Hugo Velosa (PSD): - Sr. Presidente, gostaria, em primeiro lugar, de dizer ao Sr. Deputado João Cravinho, Presidente da Comissão de Economia e Finanças, que também entendemos que este é um debate importante. Aliás, como sabe, a Lei de enquadramento orçamental é efectivamente estruturante em relação a toda a discussão do Orçamento, para que haja um debate com verdade daquilo que se passa em relação à discussão do Orçamento de Outubro e do fim do ano.
No entanto, quero lembrar que a actual Lei de enquadramento orçamental é de 2001, altura em que era governo o Partido Socialista. Ora, não entendemos por que é só agora, sobretudo através da intervenção de V. Ex.a, é que se colocam esses problemas da Lei de enquadramento orçamental, quando, obviamente, naquela altura, em que o PS era governo - e a lei é do PS -, estes problemas não se colocavam.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - E esta é a questão fundamental! Diz-se que é necessária mais transparência, nós entendemos que sempre houve transparência na discussão dos Orçamentos. Poderão ser melhorados aspectos técnicos da sua discussão, mas, quanto a transparência, penso que ninguém poderá pôr em causa aquilo que foi feito, nesta Casa, ao longo dos anos na discussão dos Orçamentos - a discussão do Orçamento é um aspecto fulcral, fundamental, do papel da Assembleia da República, todos os anos!
Portanto, o PS diz que o processo orçamental deve ser mais transparente, pergunto-lhe, Sr. Deputado: as discussões do Orçamento não eram transparentes quando o PS era governo?!O Sr. Duarte Pacheco (PSD): - Não! Parece que não!O Orador: - Por que é que o Partido Socialista, em 2001, quando preparou a sua própria lei, não colocou efectivamente todas as questões que o Deputado João Cravinho agora coloca, de acusação, mais ou menos velada, da inexistência ou da falta de transparência?! Esta é a questão fundamental!
A segunda questão que gostaria de colocar-lhe tem a ver com a unidade técnica, porque, sinceramente, continuamos a não entender a forma como esta questão é colocada. Para nós, ela põe em causa, efectivamente, os poderes da Assembleia da República, os poderes dos Deputados, os poderes da Comissão de Economia e Finanças, de que V. Ex.a é presidente, e os poderes da Comissão de Execução Orçamental. Portanto, esta Casa tem efectivamente esses poderes!
No que diz respeito a aspectos técnicos, nunca ouvi o Sr. Presidente da Comissão de Economia e Finanças pedir à Assembleia da República, à Mesa, aos grupos parlamentares, melhores meios técnicos para a discussão do Orçamento.Vozes do PSD e do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Esta é também uma questão fundamental, porque continuamos a não entender como é que essa unidade técnica, que V. Ex.a propõe e que tem vindo a propor já há algum tempo, não colide com aquilo que se tem passado em relação ao Orçamento.
No entanto, quero ainda dizer que entendemos que devem ser feitas melhorias técnicas, daí termos apresentado, conjuntamente com o CDS-PP, um projecto de lei; porém, no projecto de lei do PS, há soluções, e não vamos dizer que esteja tudo mal, com as quais não podemos estar de acordo.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Tem a palavra o Sr. Deputado Honório Novo.
4816   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 O Sr. Honório Novo (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado João Cravinho, o projecto de lei do PS inquestionavelmente apresenta algumas alterações positivas em relação ao texto da actual Lei de enquadramento orçamental - por exemplo, aposta claramente no reforço da componente plurianual, na esquematização orçamental por objectivos, clarifica, porventura em excesso, aquilo que é o debate de orientação orçamental a realizar em Maio -, mas, simultaneamente, coloca-nos algumas dúvidas sobre as quais gostaria de ouvir a sua opinião.
A primeira tem a ver com a chamada "criação do comité de sábios" -...O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Não são sábios!O Orador: - ... perdão, não é de sábios, é de peritos! É composta por cinco peritos - "sábios" é um termo muito utilizado ultimamente, mas, desta vez, não são sábios, são peritos!
A comissão é constituída por cinco peritos e a sua função é avaliar a adequação da proposta de lei orçamental, no fundo, do processo orçamental.
Neste sentido, gostaria de saber, Sr. Deputado, se esta comissão de peritos não vai ser uma task-force para condicionar a capacidade e a autonomia política dos Deputados, a capacidade e a autonomia política da comissão de que o Sr. Deputado é presidente e, consequentemente, a capacidade e a intervenção política desta Assembleia da República. Causa-nos algumas dúvidas de que isso possa suceder e de que o condicionamento possa surgir, mesmo contra a vontade de quem idealizou esta formulação.
A segunda questão tem a ver com a obrigatoriedade que é imposta ao Governo de, no debate de Maio, apresentar previsões macroeconómicas e as previsões dos principais agregados orçamentais, de uma forma geral, com carácter vinculativo. Entendo que devemos debater esta matéria, mas, Sr. Deputado, não considera excessivo esse carácter vinculativo já para a proposta do Orçamento de Outubro? É que pode acontecer um novo choque petrolífero! Já estamos a assistir a um e poderá suceder um outro de Maio a Outubro! Não considera que esses constrangimentos poderão ser excessivos em relação à proposta de Outubro?Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho.O Sr. João Cravinho (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, começo por agradecer as perguntas, as contestações nuns casos e as dúvidas noutros que me colocaram e devo dizer que as recebo com espírito construtivo e com a ideia de que, em sede de especialidade, teremos, com certeza, oportunidade de esclarecermo-nos mutuamente e de acertarmos soluções.
Sr. Deputado Paulo Veiga, o poder da Assembleia é soberano, pelo que, quando ela própria exerce os seus poderes, nesta legislação como noutra qualquer, não se pode dizer que se está a condicionar - está a exercer, pura e simplesmente, o seu poder soberano. Se fossemos encarar as questões deste ponto de vista, poderíamos chegar ao absurdo de dizer a própria Lei de enquadramento orçamental, onde se estabelece que o Orçamento tem de respeitar as obrigações que derivam de contrato ou de lei, é uma imposição que não podemos aceitar. O Parlamento é soberano, e, portanto, a questão da constitucionalidade não se levanta.
Quanto à comissão de peritos, devo dizer que ela tem um carácter consultivo e uma missão extremamente bem definida. Esta comissão não se pronuncia sobre o Orçamento mas apenas sobre os princípios que estão ou estarão consignados na lei e na medida em que estes são ou não respeitados, sendo-lhe expressamente vedado pronunciar-se sobre qualquer outra coisa. E o que é que isto significa? Significa, pura e simplesmente, que a Assembleia reconhece que existe gente boa (como antigamente se dizia), gente de bem, no país, que ganha em institucionalizar a audição dessa gente boa e que não tem medo de ouvir a opinião seja de quem for, inclusivamente daqueles que ela própria escolhe como sendo pessoas altamente qualificadas.
Agora, o que quero deixar extremamente claro de que nunca aceitarei é aquilo que o Prof. Cavaco Silva propõe, que é a retirada, a qualquer instância política, do poder de fixar as grandes categorias orçamentais. Esta é a proposta do Prof. Cavaco Silva e que, aliás, muita gente na Europa defende, dizendo que já no campo monetário se fez isto, que os políticos são pessoas incompetentes e perigosas e que, por isso, se tem de retirar do campo da política a fixação dos objectivos monetários. Devo dizer que o maior erro e a maior traição que poderemos fazer ao mandato de Deputados é aceitar que não somos competentes para fixar os objectivos do Orçamento e que nos vamos colocar voluntariamente na tutela seja de quem for.
4817   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - É isto que o Prof. Cavaco Silva quer e que eu rejeito categoricamente.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Mais: no plano europeu, rejeito que seja legítimo que o Banco Central Europeu possa fixar o objectivo da inflação, e a legislação europeia é muito duvidosa sobre isto. Também rejeito isto e nunca ouvi qualquer palavra do vosso lado.
Sr. Deputado Hugo Velosa, quero dizer-lhe, muito sinteticamente, que não estou a fazer a defesa de nenhum governo, nem o ataque a nenhum governo! Até agora, todos os governos incorreram, de facto (à luz do conhecimento que hoje temos), em pechas de elaboração e de execução do Orçamento que temos de corrigir. Não defendo nenhum governo! Não mudei de opinião só porque estou na oposição! Não é legítimo, sequer, do meu ponto de vista, utilizar a discussão de uma lei de enquadramento orçamento, que é quase uma "constituição orçamental", como arma de arremesso, seja de ataque, seja de defesa.
O Sr. Deputado perguntou-me por que é que a lei de 2001 é como é. Primeiro, porque não tínhamos maioria.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Exactamente!O Orador: - Segundo, apresentámos propostas um pouco diferentes das que vieram a ser consagradas na lei. Se o Sr. Deputado for consultar o processo, verificará que retomamos agora muitas das propostas que já tínhamos apresentado anteriormente.
Terceiro, o que defendo, e faço-o com transparência, é dotar o Parlamento, como instituição - o Sr. Deputado Hugo Velosa, o Sr. Deputado Paulo Veiga, eu próprio, todos os Srs. Deputados -, de meios que ficam sob o controlo do Sr. Presidente da Assembleia da República. Se isto é esquisito, então teremos de dizer que somos os únicos que, na Europa, andamos com o passo certo, porque não há nenhum Parlamento menos equipado do que o nosso, numa altura em que os outros começam a estar super equipados.
Aliás, é simples: os governos têm a seu favor uma impressionante máquina de informação, de elaboração de pareceres e de aconselhamento técnico, enquanto que o Parlamento está cada vez mais a ficar mais nu, mais desequipado, o que contribui para todo um desequilíbrio institucional.
Sr. Deputado Honório Novo, relativamente à comissão de peritos já respondi, quanto à questão de a vinculação futura estar a retirar flexibilidade, isto tudo tem de ser entendido em termos hábeis. O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Sr. Deputado, o seu tempo terminou. Peço-lhe que conclua.O Orador: - Vou terminar, Sr. Presidente.
Isto é, não suponho, até, pelo contrário, desejo que se estabeleça uma condição de revisão eventual. Agora, o que não podemos dizer é que um governo que vá governar o País, em Maio, não esteja em condições de programar o ano seguinte e os dois ou três anos seguintes, porque, se não estiver preparado, bem pode "arrumar as botas".Aplausos do PS.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para proceder à apresentação do projecto de lei n.o 440/IX, do PSD e CDS-PP, tem a palavra o Sr. Deputado Duarte Pacheco.O Sr. Duarte Pacheco (PSD): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O debate sobre a matéria orçamental tem dominado o combate político dos últimos anos, decorrente da situação de ruptura vivida nas finanças públicas e da necessidade de desenvolver uma estratégia que superasse o desafio do deficit excessivo ocorrido em 2001.
A prioridade no combate à situação de crise das contas públicas, assumida, desde o início da sua acção, pelo actual Governo, está em sintonia com as preocupações manifestadas, desde há muito tempo, pelo Banco de Portugal, inúmeras personalidades da nossa sociedade e com a mensagem que o Sr. Presidente da República endereçou a esta Assembleia, em Janeiro último. Aliás, nessa mensagem, o Sr. Presidente da República lamentou que a Lei de enquadramento orçamental não defina que o debate de Maio deva ocorrer numa óptica plurianual da matéria orçamental.
É neste contexto, e cumprindo o aprovado pela Resolução da Assembleia da República em Fevereiro de 2004, que estipulava "(...) a revisão da Lei de enquadramento orçamental com vista a introduzir a
4818   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 obrigatoriedade de submeter a prévia deliberação desta Assembleia, quer os Programas de Estabilidade e Crescimento quer as respectivas actualizações, bem como o relatório sobre a evolução da despesa pública.", que os Grupos Parlamentares do PSD e CDS-PP apresentam o projecto de lei n.o 440/IX, que altera a Lei de enquadramento orçamental, tendo como objectivos: contribuir para o enriquecimento do debate sobre a política orçamental numa perspectiva de médio prazo; melhorar o acompanhamento pela Assembleia da República da execução do Orçamento e do Programa de Estabilidade e Crescimento.
Neste sentido, passo a enunciar o que é proposto na presente iniciativa legislativa, o que resumirei em quatro pontos.
Primeiro, a realização, em Maio, de um debate sobre a orientação da política orçamental, o qual incidirá sobre a avaliação das medidas e resultados da política global e sectorial com impacto orçamental, as orientações gerais de política económica, especialmente no âmbito da União Europeia, a execução orçamental, a evolução das finanças públicas e a orientação da despesa pública a médio prazo e as futuras medidas da política global e sectorial. Este debate será precedido pela entrega, por parte do Governo, até 30 de Abril, de um relatório, contendo informações que permitam um sério e amplo debate na Assembleia da República sobre esta matéria.
Altera-se, assim, a lei actual, alargando o âmbito do debate, que não será exclusivamente sobre a despesa pública mas, antes, sobre a política orçamental, de modo a permitir um debate com horizontes mais amplos, abordando-se toda a matéria com impacto no Orçamento.
Segundo, a apresentação até 30 de Abril da lei das Grandes Opções do Plano, que deverá ser discutida em simultâneo com o debate de orientação da política orçamental ao longo do mês de Maio. Esta alteração visa reforçar a dignidade das Grandes Opções do Plano como documento enquadrador de toda a acção governativa e que, ao serem aprovadas, deverão estar reflectidas no Orçamento do Estado que o Governo apresentará, em Outubro, à Assembleia da República.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!O Orador: - Terceiro, a obrigação de o Governo submeter à apreciação da Assembleia da República a revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, o que, aliás, já vinha a fazer.
Deste modo, consagra-se uma prática implementada pelo actual Governo e reforça-se não só o poder fiscalizador do Parlamento como também a sua intervenção na discussão das políticas europeias.Vozes do PSD e do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Quarto, a alteração das normas que se referem à orçamentação por programas, actualizando a terminologia dos vários agregados e explicitando como devem ser apresentados no âmbito do Orçamento do Estado.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Lei de enquadramento orçamental foi aprovada em 2001, pelo PS, PCP, Os Verdes e BE, merecendo, então, os votos contra do PSD e do CDS-PP. Ao longo destes dois anos, o Governo, como é natural, cumpriu os requisitos que a mesma impõe, mas, ao identificarmos oportunidades de melhoria, não hesitamos em as apresentar e defender.
No entanto, alguns dos que aprovaram a lei actual consideram hoje que ela necessita de profundas modificações e menosprezam as evoluções que apresentamos.
Estamos hoje a apreciar, em conjunto, um projecto de lei do Partido Socialista sobre a mesma matéria, o qual, quanto aos seus objectivos gerais e à sua intenção de melhorar o debate sobre a orientação da despesa pública, merece a nossa concordância. No entanto, estes objectivos concretizam-se em várias normas que nos levantam as maiores dúvidas, carecendo de uma profunda reformulação.
Acreditamos, imbuídos pelo mesmo espírito, estarmos em condições de encontrar as soluções que mereçam um amplo apoio nesta Assembleia e, sobretudo, estamos convictos de que, com o nosso projecto de lei, está-se a dar mais um passo na política de melhoria das finanças públicas e de transparência no relacionamento do Governo com a Assembleia da República e, por esta via, a contribuir para a consolidação desta democracia representativa a que todos nos orgulhamos de pertencer.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Duarte Pacheco, ouvimos com muita atenção a sua intervenção e sublinhamos, nomeadamente a parte em que manifesta concordância com os
4819   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 objectivos por nós apresentados, perspectiva que me parece útil nesta fase e ainda mais na fase de especialidade, já que, como diz o poeta, "o caminho faz-se caminhando", pois conviria que deste debate resultasse, de facto, o aperfeiçoamento do processo orçamental.
A lei que está em vigor já é bastante melhor do que a que existia antes.
Julgamos importante a abertura manifestada para no debate a ocorrer em Maio se estabelecer uma estrutura de enquadramento, embora o diploma do PS vá bastante mais longe, e que esse debate se faça em articulação com o debate europeu sobre as orientações gerais de política económica.
Mas, e esta é a questão que quero colocar-lhe, não entende que, relativamente à receita pública - à semelhança da abertura que já há para o debate sobre a despesa pública -, poderíamos laborar um pouco mais nesse debate. Ou seja, o que eu gostava de saber da parte de V. Ex.a é se existe abertura para, em sede de especialidade, se introduzirem alguns aperfeiçoamentos quanto à exacta configuração do debate de Maio. Fizemos uma proposta, percebemos que há algumas reservas, algumas dúvidas, por parte de algumas bancadas e não só da sua, mas como o que queremos, e pretendemos, é um debate aberto e uma alargada participação na elaboração desta lei de enquadramento orçamental, como teve a anterior, independentemente do resultado da votação final, quisemos saber da sua abertura quanto ao enriquecimento do debate sobre a receita pública aquando do debate de Maio. Queremos uma lei de enquadramento orçamental com o consenso mais alargado possível, no quadro da qual possam caber, obviamente, propostas orçamentais diversas. Isto é o funcionamento da democracia.Aplausos do PS.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Duarte Pacheco.O Sr. Duarte Pacheco (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira, se há algo que caracteriza a actual maioria é a humildade democrática.Risos do PS, do PCP e do BE.Não somos detentores da verdade...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Ao contrário de outros...!O Orador: - ... e, por isso mesmo, estamos sempre disponíveis para recolher todos os contributos que forem considerados positivos, melhorando assim o que queremos que sejam as leis da República.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Muito bem!O Orador: - Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira, vamos trabalhar o princípio da transparência nas contas públicas, o princípio de que o Parlamento deve ser o centro do debate, muitas vezes divergente, sobre matérias orçamentais. Estamos deste lado e vamos acreditar que os senhores também estão, e, por isso, vai ser possível chegarmos a um entendimento.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Nos termos do Regimento, tem a palavra o Sr. Deputado Eduardo Cabrita para apresentar o relatório, não devendo ultrapassar o tempo de 5 minutos.O Sr. Eduardo Cabrita (PS): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O projecto de lei n.o 440/IX, que foi apresentado pelos Grupos Parlamentares do PSD e CDS-PP no passado dia 5 de Maio, tendo sido agendado em aditamento ao prévio agendamento do projecto de lei n.o 416/IX, do Grupo Parlamentar do Partido Socialista, trata da terceira iniciativa de revisão da Lei de enquadramento orçamental na presente Legislatura.
Já por duas vezes o Governo tomara esta iniciativa, levando à aprovação, primeiro, da Lei Orgânica n.o 2/2002 e, seguidamente, da Lei n.o 23/2002.
Segundo os subscritores, este projecto de lei tem duas finalidades essenciais: melhorar a programação orçamental, enriquecendo o debate de orientação da política orçamental na Assembleia da República, e consagrar normas legais sobre apresentação, discussão e votação da proposta de lei das Grandes Opções do Plano.
4820   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 As alterações propostas têm, essencialmente, os objectivos que vou passar a expor.
Em primeiro lugar, substituir o conceito de acção pelo conceito de actividade na estruturação do Orçamento, sem que ao mesmo seja dado qualquer conteúdo inovador.
Em segundo lugar, alargar a margem de intervenção do Governo no decurso da execução orçamental, ao permitir ao Governo, já durante a execução do Orçamento, criar novas medidas, projectos ou actividades sem para tal carecer de aprovação da Assembleia da República.
Em terceiro lugar, alterar a forma de organização do PIDDAC; isto é, a repartição regionalizada dos programas e medidas passa a ser feita, nos termos da nova redacção do artigo 29.o, ao nível das NUT II, deixando de ser exigível a desagregação territorial do PIDDAC ao nível do distrito e do concelho.
Em quarto lugar, em matéria de orientação da política orçamental, a nova redacção do artigo 57.o substitui o debate sobre a orientação da despesa pública por um debate de conteúdo mais alargado sobre a orientação da política orçamental, a realizar no mês de Maio. Este debate mais alargado deverá incidir não apenas sobre a despesa pública mas sobre a política global e sectorial com impacto orçamental, as orientações gerais da política económica, a evolução das finanças públicas e a orientação da despesa pública a médio prazo. Aqui, é relevante, designadamente, a necessidade de inclusão de uma análise das perspectivas para a evolução das finanças e da despesa pública a médio prazo, incluindo projecções dos principais agregados orçamentais para os três anos seguintes.
Em quinto lugar, a alteração que igualmente importará relevar é a que incide sobre o n.o 2 do artigo 58.o. Ora, nos termos da actual disposição, deveria proceder-se, de seis em seis anos, a uma auditoria externa independente, centrada no rigor da execução orçamental e visando evitar uma má utilização dos dinheiros públicos. Esta alteração substitui esta auditoria externa por uma auditoria interna no quadro do sistema de controlo interno.
Em sexto lugar, o artigo 58.o - e é mais uma alteração relevante -estabelece a regra da revisão anual do Programa de Estabilidade e Crescimento, a qual deve ser feita antes da entrega definitiva ao Conselho e à Comissão.
Em sétimo lugar, propõe-se a eliminação do artigo 72.o sobre agrupamento das contas na Conta Geral do Estado.
Por fim, a última alteração com significado relevante é a que determina que a lei das Grandes Opções do Plano passe a ser apresentada até 30 de Abril e discutida em simultâneo com o debate de orientação da política orçamental, contendo, designadamente, "a avaliação das medidas e resultados da política global e sectorial (...) e as futuras medidas da política global e sectorial".
São estas, no essencial, as finalidades deste projecto de lei, o qual, até à sua aprovação final global, carece da obtenção de parecer das Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, conforme despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Diogo Feio, devo dar uma explicação. O Sr. Deputado Diogo Feio poderia ter tido precedência sobre o relator, como subscritor do projecto de lei n.o 440/IX juntamente com o PSD. Entendi que, sendo um diploma comum, não valeria a pena haver duas apresentações seguidas e só depois a intervenção de relator. De qualquer modo, isto é duvidoso, pelo que peço-lhe, Sr. Deputado, que, como eu, tenha um entendimento mais liberal.
Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Diogo Feio (CDS-PP): - Sr. Presidente, acreditamos que V. Ex.a nunca se esqueceria do Grupo Parlamentar do CDS-PP, pelo que não tínhamos feito, em relação a essa atitude, interpretações de especial relevância.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Muito bem!O Orador: - Falando em relevância, devo dizer que, de facto, esta matéria é extraordinariamente importante e é precisamente por isso que, por parte dos vários grupos parlamentares (também devo referi-lo), houve acordo quanto ao alargamento do período de debate da mesma. Por isso mesmo, todos os grupos parlamentares estão de parabéns.
Os objectivos que levam ao aparecimento de qualquer lei de enquadramento orçamental são: desde logo, o da maior transparência possível de todo o processo orçamental; o de evidentemente marcar, de uma forma muito clara, a importância do debate parlamentar sobre o Orçamento, não esquecendo que, dentro das suas competências ordinárias, o debate mais importante que a Assembleia da República faz é o de natureza orçamental (acima deste está apenas aquele que se refere a poderes de natureza constitucional);
4821   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 e, por outro lado, também o de determinar e reger a forma de controlo da execução orçamental, que é feita de diversas formas, a saber, política, administrativa e judicialmente.
Esta lei de enquadramento do Orçamento já sofreu duas grandes alterações (assim o referiu o Sr. Deputado Eduardo Cabrita): uma, com a Lei de estabilidade orçamental e por princípios necessários, desde logo, o de acompanhamento de alguns compromissos perante a União Europeia, e outra, que teve mais a ver com o prazo de entrega do Orçamento do Estado nesta Assembleia.
Considero que os objectivos fundamentais da maioria, e digo de qualquer partido, nesta discussão devem ser, em primeiro lugar, a existência de um consenso alargado sobre aquele que é o regime a determinar. Se há matéria em que não deve haver imposição de maioria, nem imposição de oposição contra a maioria, é esta.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Muito bem!O Orador: - Assim deve ser e assim deverá continuar a ser no debate na especialidade.
A lei deve permitir não só simplicidade como a maior transparência possível na discussão, aprovação e determinação do regime da lei do Orçamento.
A experiência que temos tido da aplicação da actual Lei de enquadramento orçamental tem sido, diria, de um sucesso em crescendo. Acho que em cada um dos Orçamentos que temos discutido e votado o processo tem melhorado. Não posso dizer que tenha tido grande experiência em relação a essa matéria, pois só participei na discussão e votação de dois Orçamentos, mas acho que, no último, em relação às votações e às determinações que têm sido feitas quanto à própria discussão em Plenário, ganhámos em eficácia, no que, julgo, há unanimidade entre os vários grupos parlamentares.
O projecto de lei da maioria tem alguns aspectos essenciais. Em primeiro lugar, em relação aos agregados orçamentais, a modificação do conceito de acção pelo conceito de actividade, conceito este, aliás, que visa que novas medidas possam ser tomadas depois, durante o ano, pelo Governo. Há uma clara ligação entre a previsão deste conceito de actividade e uma maior flexibilização da execução orçamental.
Depois, a questão da repartição dos programas e medidas do PIDDAC, que, julgo, é um aspecto essencial e a determinar, para a melhor votação, desde logo, do texto orçamental (e todos nos lembramos daquelas longas maratonas que têm sido feitas nesta Câmara aquando da votação do PIDDAC).
Depois, as modificações em relação ao debate sobre a despesa pública, que, a nosso ver, deve passar a ser mais um debate sobre a orientação da política orçamental - alarga-se o debate a nível daquilo que é o seu âmbito.
Também em relação aos poderes da Assembleia da República, é muito importante que se clarifiquem as regras quanto à revisão do Programa de Estabilidade e Crescimento, algo que é feito no projecto que a maioria aqui apresentou.
Os objectivos são, então, claramente os de melhorar a programação e determinar regras para maior eficiência dos debates de natureza parlamentar.
O projecto de lei do Partido Socialista, por aquilo que pude conhecer, tem, quanto aos seus objectivos gerais e àquilo que é a própria forma como o Partido Socialista vê este debate, uma posição consensual em relação às duas bancadas da maioria.
Não querendo entrar numa discussão de especialidade, é preciso que se tenha em especial atenção a questão do debate sobre a orientação da despesa pública, que, de acordo com o projecto de lei do Partido Socialista, é determinada, quanto à lei a aprovar, de uma forma tão ampla que até chega à aprovação em relação às grandes linhas de cobrança da receita dos principais impostos. Portanto, estamos, por assim dizer, a ultrapassar aquilo que poderia ser o limite considerado razoável.
Depois, há, desde logo, algumas dúvidas, como a da possibilidade de, por via dessa lei, estarem já a fixar-se - e o verbo "fixar" aparece várias vezes no projecto de lei do Partido Socialista - coordenadas que terão de ser obrigatoriamente cumpridas pela lei do Orçamento, o que nos cria, desde logo, alguns cuidados especiais em matéria de relação desta lei com o texto constitucional.
Como sabem, a história constitucional já previu a hipótese da existência de dois grandes documentos legislativos em relação ao Orçamento, aliás, com a participação de dois órgãos de soberania distintos - mesmo nos primeiros tempos de execução da Constituição de 1976 assim era.
No entanto, o texto constitucional variou para um sistema diferente, um sistema em que apenas existe uma lei e uma discussão e em que se determinou, de uma forma muito clara, a repartição de competências entre o Governo e a Assembleia da República.
Não podemos, por via de modificações a esta Lei de enquadramento orçamental, modificar aquilo que é a perspectiva constitucional em relação à discussão e aprovação do Orçamento, pelo que a questão da vinculação tem de ser vista com muita atenção.
Quanto ao apoio técnico, ele é essencial e fundamental, em relação, desde logo, ao funcionamento das
4822   |   I Série - Número 088   |   14 de Maio de 2004 próprias comissões, da Comissão de Economia e Finanças e da Comissão de Execução Orçamental, estando previsto no Regimento. Temos é de ter cuidado em manter sempre uma linha fundamental de discussão política em relação ao texto orçamental. Não podemos esquecer que os parlamentos nascem não só para a criação de impostos mas também para a própria cobrança anual de impostos, que é uma das competências essenciais a nível dos Orçamentos do Estado.
Assim, observando todos estes cuidados, acho que poderemos ganhar muito com a discussão na especialidade, como também ganharemos muito com a perspectiva que os vários partidos aqui têm assumido, de querer chegar a um consenso o mais alargado possível, incluindo todas as forças políticas deste Parlamento.