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3.4 - Antes de mais, é historicamente duvidosa a consideração do julgado de paz como tribunal de 1.a instância, pela simples e única razão de que das suas decisões cabe sempre recurso para o tribunal de comarca [(É que, em bom rigor, os julgados de paz devem situar-se "(...) fora da esfera de jurisdição, que a Constituição reserva aos tribunais, razão por que as decisões e recomendações deles oriundas não podem ser impostas como definitivas aos cidadãos, que hão-de ter sempre o direito de, depois delas, recorrer aos tribunais do Estado" * Neste sentido, José Lebre de Freitas (artigo citado)], o que não pode deixar de significar que esses dois tribunais não estão no mesmo patamar da escadaria judiciária portuguesa (E esta há-de ser uma das principais diferenças entre os julgados de paz e os actuais juízos de pequena instância, se estes "sobrevirem", do que se duvida. É que das decisões proferidas pelos juízos de pequena instância não cabe recurso para o tribunal de comarca. São, portanto, tribunais "colocados" ao lado dos tribunais de comarca, ou seja, são, indiscutivelmente, tribunais de 1a instância).
3.5 - Ora, sendo o tribunal de comarca, esse sim, um tribunal de 1.a instância [(São os chamados "tribunais de base", relativamente aos quais as Relações e o Supremo são "tribunais superiores". Cfr., a propósito, o artigo 210.o, n.o 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP)], e não estando o julgado de paz no mesmo patamar da escadaria hierárquica judiciária, não é líquido, pois, que este possa ser considerado como um verdadeiro tribunal de 1.a instância (Neste sentido, chamando mesmo aos julgados de paz "tribunais inferiores", cfr. João de Castro Mendes (obra e volume citados, página 616).
3.6 - Em todo o caso, a CRP pode atenuar a dúvida. Com efeito, embora o artigo 209.o, n.o 1, alínea a) do diploma fundamental aluda à espécie de tribunais que é constituída pelo Supremo Tribunal de Justiça e pelos tribunais judiciais de primeira e segunda instâncias, remetendo os julgados de paz para outro enquadramento normativo, o certo é que, no artigo 209.o, n.o 2, (onde constam os julgados de paz), cabem ainda outros tribunais judiciais de 1a instância: *Justamente os tribunais marítimos, que são, sem dúvida, tribunais judiciais (cfr. o artigo 90.o da LOFTJ), de 1.a instância, e de competência especializada.
3.7 - Por outro lado, a circunstância de se pretender que a epígrafe da Secção II do Capítulo V da LOFTJ refira "Tribunais de competência genérica e julgados de paz" parece poder concluir que os julgados de paz não são tribunais de competência genérica. De outra forma, não se compreenderia a utilização da interjeição "e".
3.8 - Ora, não sendo tribunais de competência genérica, e não sendo também tribunais de competência especializada, nem tribunais de competência específica (cfr. a contrario os textos propostos para os n.os 1 e 2 do artigo 64.o da LOFTJ, bem como os artigos 78.o e 96.o do mesmo diploma, que não são objecto de qualquer projecto de alteração), pode ficar sem saber, afinal, pela simples leitura da LOFTJ, que tribunais são os julgados de paz, quer no que diz respeito à competência interna em razão da matéria quer no que diz respeito à competência interna em razão do valor e da forma de processo.
3.9 - Por isso, é possível que haja vantagens em discutir a qualificação dos julgados de paz como tribunais de competência específica, ou mesmo (e até) como órgãos que situem fora da jurisdição, como já preconizou Lebre de Freitas [(É que, em bom rigor, os julgados de paz devem situar-se "(...) fora da esfera de jurisdição, que a Constituição reserva aos tribunais, razão por que as decisões e recomendações deles oriundas não podem ser impostas como definitivas aos cidadãos, que hão-de ter sempre o direito de,
1604   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 depois delas, recorrer aos tribunais do Estado" * Neste sentido, José Lebre de Freitas (artigo citado)].
3.10 - Aliás, o projecto de lei em análise padece de outras pequenas situações duvidosas [(Uma delas prende-se com a circunstância de poder vir a ser este (o julgado de paz) o único tribunal judicial português cuja competência não fica prevista no diploma adequado: * a Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais)], as quais não constituirão, porém (e como se verá a final), motivo para que esta comissão parlamentar não vote favoravelmente a sua subida a Plenário para discussão e votação na generalidade.4 - O conteúdo normativo do projecto de lei n.o 83/VIII4.1 - O projecto de lei n.o 83/VIII é constituído por 11 capítulos, assim epigrafados:
4.2 - De entre as diversas normas e fundamentação, ressalta que o juiz de paz é um magistrado "não togado" (A expressão não tem tradição em Portugal, até porque a toga não é a veste profissional própria do juiz, outrossim do advogado), eleito por voto secreto pela Assembleia Municipal, de entre os candidatos considerados aptos pelo Conselho Superior da Magistratura em concurso curricular aberto para o efeito, constando os requisitos das candidaturas do artigo 9.o do projecto de lei.
4.3 - A competência dos julgados de paz, em matéria cível, é a correspondente à parte final do artigo 462.o, n.o 1, do Código de Processo Civil (CPC), o que quer significar que tais tribunais prepararão e julgarão as acções a que, teoricamente, corresponderia a forma de processo sumaríssimo (Continua a não se saber se cabe ou não na competência dos julgados de paz a preparação e o julgamento das acções declarativas especiais previstas no Decreto-Lei n.o 269/98, de 1 de Setembro), bem como as acções e questões referidas nas alíneas d), e) e f) do artigo 5.o, n.o 1, do projecto de lei.
4.4 - Pelo contrário, propõe-se que os julgados de paz não tenham qualquer competência executiva, nem mesmo para as execuções das suas próprias decisões (Nessa conformidade, as execuções das decisões dos julgados de paz não poderão deixar de ser instauradas nos tribunais de comarca, o que contraria a filosofia do artigo 103.o da LOFTJ e, expressamente, o artigo 90.o, n.o 1, do CPC), nem competência para as injunções [(Tal proposta também pode ser muito discutível, pois que o procedimento conducente à injunção é deveras singelo. Como se sabe, se o notificado não se opuser, o secretário judicial apõe no requerimento de injunção a fórmula: - Este documento tem força executiva" (cfr. o artigo 14.o, n.o 1, do anexo do Decreto-Lei n.o 269/98, de 1 de Setembro. Ora, não se percebe inteiramente a razão de ser admissível que o secretário do tribunal de comarca assuma essa tarefa, e que a mesma não possa também ser assumida pelo secretário do julgado de paz)].
4.5 - A competência dos julgados de paz em matéria administrativa é a que consta das alíneas g) e h) do artigo 5.o, n.o 1, do projecto de lei.
4.6 - Por outro lado, a competência do julgado de paz em matéria criminal é a que consta do artigo 6.o, n.o 1, do projecto de lei.
4.7 - Quanto à tramitação dos processos cíveis, projecta-se uma original e assinalável simplicidade, podendo afirmar-se que o processo comporta apenas as seguintes fases:
4.7.1 - Apresentação da demanda, verbalmente ou por escrito (em formulário a aprovar para o efeito);
4.7.2 - Audiência prévia para proferimento de despacho liminar, tentativa de conciliação das partes e, em caso de frustração da conciliação, marcação da audiência final (de discussão e julgamento);
4.7.3 - Audiência final [(Sendo até ao início desta audiência que o demandado deve apresentar a contestação (se o quiser fazer por escrito), ou logo no início da audiência (se o quiser fazer oralmente)], com produção de prova [(Não são admitidas mais do que três testemunhas (espontaneamente apresentadas) por cada parte (cfr. o artigo 22.o, n.o 1, do projecto de lei). Quanto à prova documental , assinalando-se o respeito pelo contraditório, cfr. o artigo 22.o, n.o 2, do projecto. Por fim, refira-se a inadmissibilidade da produção da prova pericial, ou melhor, quando esta for requerida, o processo "transita" para o tribunal de comarca (cfr. o artigo 22.o, n.o 5, do projecto)], debate sobre a matéria de facto e de direito, e sentença (resumidamente fundamentada e ditada directamente para a acta).
4.8 - Preconiza-se a condenação de preceito para o réu que, citado pessoalmente, não compareça, nem apresente contestação, o que é, de todo em todo, muito discutível [(Com efeito, essa confissão plena (de facto e de direito) é exageradamente violenta e injusta, tendo até alguns orientadores defendido a sua inconstitucionalidade, quando ela estava prevista, nos Códigos de Processo Civil de 1939 e de 1961, para os processos declaratórios sumário e sumaríssimo. Neste sentido, e defendendo que tal rigor cominatório não tinha paralelo em qualquer país europeu, cfr. José Lebre de Freitas, em "Inconstitucionalidades do Código de Processo Civil", Separata da Revista da Ordem dos Advogados, Ano 52, I, Lisboa 1992, a páginas 34 e 35. Também Chiovenda, em "Principios de Derecho Procesal Civil", tradução espanhola de Jose Casais y Santolo, Madrid, 1997, Tomo II, a pág. 208, ensinou que "têm existido sistemas nos quais se condenava o revél só pelo facto de ser revél. Era uma forma de motivação à comparência, mas que se abandonou nos sistemas modernos". É, pois, defensável que, mesmo nos julgados de paz, a operância da revelia implique apenas a confissão dos factos alegados pelo autor, isto é, a confissão semi-plena, ficando o juiz de paz de "mãos livres" para julgar a causa conforme for de direito)].
4.9 - Projecta-se a supressão da publicação de anúncios na citação edital, o que não oferece dúvidas e é, justamente, de salientar.
4.10 - Por fim, prevê-se a dispensa de mandatário judicial, a não ser na fase de recurso para o tribunal de comarca, o que parece escusado, na medida em que tal matéria está já regulada no artigo 32.o, n.o 1, do CPC.
4.11 - Quanto aos julgamentos dos litígios entre proprietários de prédios confinantes, os mesmos realizar-se-ão, por regra, no local dos prédios (cfr. o artigo 24.o do projecto em análise).
4.12 - Na competência administrativa do juiz de paz seguem-se as regras dos processos administrativos.
1605   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 4.13 - Quanto à tramitação do processo penal, importa realçar que só o julgamento corre perante o juiz de paz, pois que a instrução, quando requerida, deve ter lugar no tribunal de comarca.
4.14 - Por outro lado, nas participações apresentadas perante o Ministério Público do tribunal de comarca, não há lugar a realização do inquérito, mas apenas à indicação da prova.
4.15 - Quanto a encargos, anuncia-se que nos julgados de paz não há lugar ao pagamento de preparos, sendo as custas pagas a final, e estando isentas destas os processos que terminem por acordo ou por desistência de queixa.
4.16 - Finalmente, consagra-se (como não podia deixar de ser, e conforme os casos) a aplicação subsidiária das disposições do processo civil, do processo penal e do processo administrativo.5 - Actividade parlamentar complementar5.1 - A propósito dos "Julgados de Paz", importa referir que esta primeira comissão parlamentar desenvolveu bastante mais trabalho do que a simples análise dos projectos de lei n.os 82/VIII e 83/VIII.
5.2 - Com efeito, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República fez-se representar numa delegação do Ministério da Justiça que se deslocou, em Fevereiro último, ao Brasil e a Itália, a fim de estudar a realidade dos juizados especiais da cidade de S. Salvador do Estado da Bahia e os julgados de paz na cidade de Roma.
5.3 - Dessa deslocação resultou importante relatório elaborado pela representante desta comissão, a Deputada Maria Odete Santos, o qual além de constituir um importante contributo para o entendimento da temática, traz em anexo diversa legislação brasileira e italiana que é, sem dúvida, relevante para o estudo comparatístico dos direitos.
5.4 - Por outro lado, numa iniciativa conjunta da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e do Ministério da Justiça, teve lugar, no passado dia 23 de Maio, na Sala do Senado da Assembleia da República, um colóquio sobre julgados de paz, com intervenções de especialistas nacionais e estrangeiros, do qual também se extraíram importantes elementos para apreciar, discutir e votar os projectos de lei n.os 82/VIII e 83/VIII.6 - ConclusãoTendo em consideração o que antecede, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é do seguinte parecer:ParecerOs projectos de lei n.os 82/VIII e 83/VIII reúnem os requisitos constitucionais, legais e regimentais indispensáveis para serem apreciados e votados, na generalidade, em reunião plenária da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares para esse momento a sua posição de voto.Palácio de São Bento, 7 de Junho de 2000. - O Deputado Relator, António Montalvão Machado - O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.Nota. - O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade (PS, PSD, PCP e CDS-PP).
(DEMOCRATIZAÇÃO DAS COMISSÕES DE COORDENAÇÃO REGIONAL)Relatório e parecer da Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente.RelatórioI - IntroduçãoO projecto de lei n.o 89/VIII, apresentado pelo Grupo Parlamentar do PSD e relativo à "Democratização das Comissões de Coordenação Regional", deu entrada na Mesa da Assembleia da República em 27 de Janeiro de 2000, tendo sido remetido à Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente por despacho do Ex.mo Sr. Presidente da Assembleia da República do dia 31 do mesmo mês de Janeiro.II - FundamentaçãoO Grupo Parlamentar do PSD considera adequado proceder à alteração do Decreto-Lei n.o 494/79, de 21 de Dezembro, que criou as actuais cinco comissões coordenadoras regionais (CCR), tendo como finalidade integrar a "Experiência e a maturidade adquiridas pelo poder local" ao longo de 20 anos e promovendo fórmulas para aumentar a respectiva "participação na definição do perfil funcional e na escolha dos responsáveis" por essas comissões coordenadoras.
É assim que, na fundamentação do projecto de lei n.o 89/VIII, o Grupo Parlamentar do PSD invoca a necessidade de adequar a composição e competências do Conselho Regional das CCR à evolução política verificada desde 1979, alega a necessidade de alargar a participação no seu conselho coordenador de diversos sectores "essenciais da sociedade civil" face à importância vital que tais sectores "cada vez mais assumem no processo do desenvolvimento".III - ConteúdoTraduzida em articulado, a presente iniciativa legislativa do Grupo Parlamentar do PSD pretende alterar os artigos 3.o, 9.o, 10.o e 17.o do já citado Decreto-Lei n.o 494/79, embora os artigos 9.o e 10.o tenham já sido alterados pelo Decreto-Lei n.o 338/81.
No artigo 3.o alarga as atribuições e competências das comissões coordenadoras regionais;
No artigo 9.o altera a composição dos conselhos regionais, fazendo com que nele participem todos os presidentes de câmaras municipais pertencentes à área geográfica da respectiva CCR, e alargando-a à participação de representantes dos parceiros sociais e de instituições do ensino superior. Ao mesmo tempo alarga o leque de competências que legalmente estão previstas para estes órgãos das CCR e cria uma comissão permanente a partir da composição dos conselhos regionais das CCR;
No artigo 10.o define a composição dos conselhos coordenadores das CCR, sendo certo que os vice-presidentes das CCR e dos respectivos conselhos coordenadores passariam a ser eleitos pelo conselho regional por via da alteração proposta para o artigo 17.o.
Da leitura do articulado proposto nesta iniciativa legislativa do Grupo Parlamentar do PSD regista-se, certamente por lapso, uma contradição entre o que é anunciado na ex
1606   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 posição de motivos - onde se diz pretender alargar o conselho coordenador à participação de representantes de parceiros sociais e das instituições do ensino superior - e a alteração proposta ao artigo 10.o do Decreto-Lei n.o 494/79, onde tal participação não está prevista.ParecerTendo em atenção o texto do relatório, a Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente entende que o projecto de lei n.o 89/VIII do Grupo Parlamentar do PSD reúne todas as condições para ser agendado, reservando os grupos parlamentares a sua posição política para o decurso dessa discussão.Palácio de São Bento, 8 de Junho de 2000. - O Deputado Relator, Honório Novo - O Presidente da Comissão, Mário Albuquerque.Nota. - O parecer foi aprovado por unanimidade.
(CRIAÇÃO DOS INSTITUTOS REGIONAIS)Relatório e parecer da Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente.Relatório1 - AntecedentesO Decreto-Lei n.o 494/79, de 21 de Dezembro, criou as comissões de coordenação regional (CCR), tendo em vista a implementação de condições para um efectivo apoio técnico, financeiro e administrativo às autarquias locais e a execução de medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região, visando a institucionalização de formas de cooperação e diálogo entre aquelas e o poder central.
Posteriormente, o Decreto-Lei n.o 130/86, de 7 de Junho, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do Território, introduziu alterações na estrutura das comissões de coordenação regional, que se traduziram na atribuição de competências nos domínios do ordenamento do território e do ambiente e na consequente criação das respectivas unidades orgânicas, as Direcções Regionais do Ordenamento do Território e do Ambiente e Recursos Naturais.
A criação das direcções regionais permitiu a transferência de diversas competências, que eram exercidas a nível central, para estes serviços regionais (CCR) do, então, MPAT.
Dada a necessidade de se reunir num só texto toda a legislação avulsa, que, entretanto, foi introduzindo alterações ao Decreto-Lei n.o 494/79, de 21 de Dezembro, e a fim de se concretizarem as alterações à estrutura vigente das CCR, o Decreto-Lei n.o 260/89, de 17 de Agosto, veio definir um novo modelo orgânico, diferente para cada CCR, adequando-o às especificidades de cada região: à realidade geográfica, económica e sócio-cultural em que cada comissão desenvolve a sua actuação.2 - Objecto da iniciativaCom o projecto de lei n.o 172/VIII pretende o PCP substituir "uma política regional centralizada e não participada por um modelo de gestão de âmbito regional mais participado e menos governamentalizado", recorrendo, assim, à criação dos institutos regionais com participação municipal, destinados a substituir as actuais comissões de coordenação regional.
A justificar esta medida alegam os proponentes que a criação dos institutos regionais irá garantir uma participação efectiva dos municípios, conferindo-lhes poder de decisão na coordenação da política regional no quadro das competências que, no âmbito do presente diploma, são atribuídas aos institutos regionais.
Acresce que a participação das autarquias será determinante, tendo em conta que entre as competências dos institutos regionais caberá uma intervenção mais efectiva quanto ao controlo, acompanhamento e gestão dos fundos comunitários, à elaboração de instrumentos de planeamento, ordenamento e desenvolvimento e à gestão de recursos naturais.
A criação dos institutos regionais irá, igualmente, permitir a intervenção de um conjunto de organizações económicas e sociais regionais.3 - Corpo normativoO projecto de lei n.o 172/VIII apresenta o seu articulado com 28 artigos, dos quais iremos realçar os mais relevantes e inovadores face à legislação em vigor:
- Criação de novos institutos regionais dependente de deliberação do Conselho Consultivo Regional, parecer e voto favorável da maioria dos municípios e de lei a aprovar pela Assembleia da República (artigo 2.o, n.o 3).
- Dar parecer e formular propostas sobre o PIDDAC;
- Dinamizar e orientar uma eficaz utilização do sistema de incentivos, designadamente programas regionais no âmbito dos fundos comunitários, mediante a participação nos órgãos de gestão e acompanhamento da estrutura orgânica do QCA ao nível do NUT II;
- Acompanhar a implantação e a gestão dos planos das bacias hidrográficas, discussão do Plano Nacional de Água;
- Coordenar, racionalizar investimentos a realizar pelas entidades públicas;
- Conceber, coordenar programas e acções no âmbito do ensino, da formação profissional, educação permanente, património cultural, habitação, emprego, tempos livres e desporto;
- Elaborar e propor programas de investimentos no domínio da protecção e valorização dos recursos naturais;
- Elaborar estudos de diagnóstico da situação da área no que respeita a infra-estruturas;
- Acompanhar, colaborar na elaboração de planos e programas de instalação de equipamentos de utilização colectiva de interesse regional;
- Colaborar na definição, acompanhamento da gestão dos programas Operacionais de Desenvolvimento Regional;
- Participar na elaboração e execução do Plano Nacional do Desenvolvimento Económico e Social da área;
- Participar nos organismos centrais e regionais de coordenação e gestão dos fundos comunitários;
- Promover, acompanhar e coordenar a elaboração dos PROT;
O Conselho de Administração é constituído por: Presidente, 2 vice-presidentes e 2 vogais.
Os vice-presidentes são eleitos pelos membros do Conselho Consultivo Regional, de entre os seus membros, ou seja, de entre os presidentes de câmara do respectivo limite territorial.
O Conselho Consultivo Regional é composto por todos os presidentes de câmara do respectivo limite territorial.
Fiscal Único é exercido por um revisor ou por uma sociedade de revisores oficiais de contas.
O Conselho Coordenador Regional é constituído pelo Presidente do Conselho de Administração ou Vice-Presidente, um representante do Conselho Consultivo Regional, um representante: Universidade, Instituto Politécnico, região de turismo, sindicatos, associações de empresários, órgãos comunicação social, directores gabinetes de apoio técnico, responsáveis regionais por serviços da administração central.
Aprovado pelo Conselho Consultivo Regional, sob proposta do Conselho de Administração.
A integração dos funcionários das antigas CCR nos novos institutos depende de opção individual prévia e da adaptação conforme aos novos quadros de pessoal, estando sujeita a ratificação do Conselho de Administração, ouvido o Conselho Consultivo Regional.
Os membros dos órgãos dos institutos regionais têm um mandato de quatro anos.ParecerA fim de se dar cumprimento ao consignado no artigo 150.o do Regimento da Assembleia da República, deverá ser promovida a consulta à Associação Nacional de Municípios Portugueses.
A Comissão da Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente entende que o projecto de lei n.o 172/VIII preenche os requisitos constitucionais e regimentais, pelo que está em condições de subir a Plenário e ser apreciado na generalidade, reservando os partidos políticos as suas posições para o debate.Assembleia da República, 8 de Junho de 2000. - O Deputado Relator, Miguel Relvas - O Presidente da Comissão, Mário Albuquerque.Nota. - O parecer foi aprovado por unanimidade.
DEFINE UMA POLÍTICA DE IMIGRAÇÃO QUE SALVAGUARDE OS DIREITOS HUMANOS (ALTERA O DECRETO-LEI N.o 244/98, ALTERADO PELA LEI N.o 97/99, E REVOGA O DECRETO-LEI N.o 65/2000 E A LEI N.o 20/98)Exposição de motivos1 - Portugal - uma porta fechada à imigração
A existência, em Portugal, de cerca de 50 000 imigrantes em situação ilegal demonstra bem o fracasso da actual lei de estrangeiros, principalmente se tivermos em conta que esta situação se verifica quatro anos após o decurso de um período de regularização extraordinária, que foi antecedido, três anos antes, por outro. Este facto não retira a necessidade da realização de um novo processo de regularização, mas evidencia a urgência de uma nova abordagem em matéria de imigração.
Na prática, não existe uma política de imigração, existe apenas um modelo restritivo de regulação da entrada, permanência e saída de estrangeiros, que encara, antes de mais, o cidadão estrangeiro como potencial ameaça à segurança nacional. Um modelo que tem institucionalizado atitudes racistas e xenófobas (visto que a própria legislação, ao encarar o estrangeiro essencialmente como uma potencial ameaça, legitima atitudes xenófobas) e contribuído para deixar o cidadão imigrante vulnerável perante situações de tensão interétnica.
Esta ausência de políticas de imigração é óbvia quando, na legislação, as únicas referências à palavra "imigração" são feitas quando se fala em imigração clandestina e se traduzem em medidas repressivas de combate às redes clandestinas de mão-de-obra. Não são definidas nem promovidas medidas e políticas de gestão de fluxos imigratórios, que tenham por base o reconhecimento do valor e dignidade do trabalhador imigrante. A gestão de fluxos migratórios tem-se tornado sinónimo de restrição da imigração. Grande parte das medidas tomadas têm como principal objectivo limitar o número de imigrantes e refugiados, mantendo-os fora das fronteiras, facilitar o retorno dos requerentes de asilo rejeitados e a expulsão dos indocumentados, reforçando os mecanismos de repressão.
Na prática, estas políticas de estrangeiros restritivas só têm levado à entrada de muitos milhares de imigrantes através de canais clandestinos, que têm constituído o mecanismo habitual para entrada de mão-de-obra. Ironicamente, as políticas que tinham por objectivo combater as redes de tráfico de imigrantes clandestinos acabaram por favorecê-las.2 - Uma política que favorece a exploração de mão-de-obra estrangeira e clandestina
O fracasso da actual política de imigração, regulamentada pela lei de estrangeiros (o Decreto-Lei n.o 244/98, de 8 de Agosto), que embora seja recente não é muito diferente das leis anteriores, e pela lei de trabalho de estrangeiros (Decreto-Lei n.o 20/98, de 5 de Dezembro), verifica-se a vários níveis: na dificuldade de acesso, pelo potencial imigrante, a vistos de trabalho e de residência, e na sua renovação; no desrespeito dos direitos do cidadão estrangeiro, logo na sua entrada no país, nos postos de fronteira; na excessiva burocratização dos processos; na dificuldade de acesso ao direito ao reagrupamento familiar; na penalização do trabalhador imigrante clandestino e não do empregador, que o explora; na inconstitucionalidade da pena acessória de expulsão; e no carácter discriminatório e inconstitucional da lei do trabalho de estrangeiros.
Actualmente, a obtenção de vistos de trabalho depende directamente da requisição de trabalhadores levada a cabo por grandes empresas, que mais facilmente recrutam através do contacto com outras empresas no estrangeiro e através de engajadores, do que através dos mecanismos legais previstos. Por outro lado, a obtenção do visto de trabalho ou de residência pelo imigrante, através de posto consular de carreira é praticamente impossível. Beneficiam-se, assim, os negócios entre grandes empresas, fomentam-se as redes clandestinas e promove-se a desregulamentação das relações laborais.
1608   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 Ao fazer depender a concessão de visto de trabalho de uma contratação prévia, a lei favorece a desregulamentação laboral e coloca o trabalhador imigrante na mão da entidade empregadora. O trabalhador imigrante, quando, na contratação, não tem contacto directo com o potencial empregador, fica mais vulnerável a ser enganado por engajadores ou a ser explorado pelo empregador, que não precisa de ser claro no vínculo que estabelece. Por outro lado, à luz do Decreto-Lei n.o 244/98, o imigrante só entra legalmente no país quando o empregador quiser, e só permanece legalmente no país enquanto interessar ao empregador mantê-lo, já que "o visto de trabalho apenas permite ao seu titular exercer a actividade profissional que justificou a sua concessão".
A precarização da situação laboral e o poder da entidade patronal acentua-se ainda mais quando o imigrante não consegue a renovação do visto e deixa de estar legal. Nessa altura, passa a constituir a mão-de-obra preferencial, pois mais facilmente poderão ser chantageados com base na ameaça de uma possível expulsão. Os inúmeros casos de denúncia de trabalhadores ilegais por parte de empreiteiros, que levam à sua detenção pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, muitas vezes poucos dias antes da conclusão da obra, embora nem sempre resultem na sua expulsão acabam por aumentar o medo e sentimento de fragilidade do cidadão imigrante. Até porque, quando a expulsão realmente se efectiva, acabam por não receber nada do que têm direito pelo trabalho efectuado. São expulsões que servem os interesses de grandes empreiteiros que aproveitam a situação de clandestinidade do trabalhador para o explorar e furtar-se ao pagamento das remunerações devidas.
A promoção do trabalho precário subjacente à política de imigração que tem sido levada a cabo é clara quando a concessão de vistos a trabalhadores sazonais é facilitada, mas o estatuto jurídico desses imigrantes é assumido essencialmente em função da sazonalidade do interesse de uma das partes da relação jurídica a estabelecer - o da entidade patronal -, tal como se pode depreender da leitura da definição legal utilizada no artigo 42.o do Decreto-Lei n.o 244/98. Ao facilitar-se a concessão de vistos de trabalho para a realização de actividades sazonais em detrimento de outros vistos de trabalho e, principalmente, da autorização de residência, está a atribuir-se ao trabalhador imigrante um estatuto jurídico e laboral particularmente frágil, tornando-se praticamente impossível a defesa dos seus direitos e o acesso ao reagrupamento familiar, à habitação, à saúde e à educação, direitos estes constitucionalmente reconhecidos. Não é assim de surpreender que o atentado aos direitos humanos dos trabalhadores imigrantes tenha passado a constituir uma rotina no quadro da realidade social e laboral portuguesa.
Para além de contribuir para o desrespeito dos direitos do imigrante e a exploração do seu trabalho, esta lei acaba por fomentar a imigração ilegal. Grande parte dos fluxos migratórios a que, neste momento, se assiste, devem-se a situações de miséria extrema, de guerra e até de catástrofes naturais, pelo que não é crível que o cidadão estrangeiro que tem a possibilidade de sair do país, queira - ou possa - voltar para continuar a viver as mesmas dificuldades. Muitos imigrantes preferem sobreviver arriscando na clandestinidade, a voltar para o desespero onde nem sabem se sobreviveriam.
Por outro lado, a lei que regulamenta o trabalho de estrangeiros é claramente discriminatória e atentatória do princípio da igualdade, mesmo relativamente aos estrangeiros e apátridas (artigos 13.o e 15.o da Constituição da República Portuguesa) pois cria regras diferenciadas para o trabalhador estrangeiro, colocando-o em desvantagem relativamente ao nacional. Embora supostamente tenha sido criada para salvaguardar os direitos dos trabalhadores imigrantes, acabou por ter o efeito inverso, pois não permite que estes tenham acesso às garantias laborais que os restantes trabalhadores assalariados têm, nomeadamente as salvaguardadas na Lei Geral do Trabalho.3 - Desrespeito por direitos fundamentais do cidadão estrangeiro
Um outro problema importante é a violação dos direitos do cidadão estrangeiro que começa, desde logo, nos aeroportos e postos de fronteiras, sendo público o tratamento degradante a que muitos cidadãos estrangeiros são sujeitos. O artigo 24.o do Decreto-Lei n.o 244/98 não salvaguarda, de forma clara, os direitos do cidadão não admitido e, apesar de este decreto-lei prever o direito a recorrer e a ser assistido por advogado (se suportar os respectivos encargos), são poucos os cidadãos que terão condições de obter assistência jurídica.
Os direitos do cidadão estrangeiro não estão claramente salvaguardados, não só na decisão de recusa de entrada mas também no processo de expulsão, regulamentado pelos artigos 99.o e 118.o, verificando-se inclusive processos de expulsões colectivas, que violam o artigo 22.o da Convenção Internacional sobre os Direitos de todos os Trabalhadores e dos Membros das suas Famílias, ratificada em Assembleia Geral das Nações Unidas, em 18 de Dezembro de 1990.
No que diz respeito à pena acessória de expulsão, esta revela-se inconstitucional e discriminatória, já que o cidadão imigrante é duplamente punido - pelo crime cometido e por ser estrangeiro, o que contraria os artigos 13.o e 15.o da Constituição da República Portuguesa. Por outro lado, contraria o espírito subjacente a uma perspectiva de reintegração social do recluso patente nas medidas privativas de liberdade, ao expulsar-se o cidadão estrangeiro do país onde, muitas vezes, se encontram a sua família e outros elementos fundamentais na sua reintegração. A aplicação desta pena acessória é ainda mais gravosa, também para a sua família, nas situações em que o imigrante tenha filhos menores de nacionalidade portuguesa, constituindo uma "violação conjugada dos artigos 33.o, n.o 1, e 36.o, n.o 6, da Constituição", segundo a Recomendação n.o 40/B/99 do Procurador Geral da República.4 - A urgência de uma nova política de imigração
Portugal tem tido a porta fechada aos imigrantes, colocando-lhes quase como única opção a entrada na clandesti
1609   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 nidade. Adoptar-se a mesma lógica restritiva subjacente ao Tratado de Schengen, apesar da Convenção de Shengen considerar, no seu artigo 18.o, que "os vistos para uma estada superior a três meses são vistos nacionais emitidos por uma das Partes Contratantes, de acordo com a sua própria legislação", o que explicita um não condicionamento no que toca à regulamentação da concessão dos vistos que mais dizem respeito aos imigrantes - vistos de trabalho e vistos de residência.
Um relatório da Divisão de População da ONU indica que a diminuição da fertilidade e o aumento da esperança de vida têm levado a um envelhecimento e diminuição da população europeia. E assume que, para que se possa manter o equilíbrio demográfico, o nível actual de actividade económica e o sistema de segurança social é necessário intensificar os fluxos migratórios. Aliás, esta é uma necessidade que é relativamente consensual, tendo o próprio Presidente da República, em recente entrevista ao Público, afirmado que "na próxima década, a população activa terá que ter seguramente um milhão de novos activos" e que "isto só se faz com imigração". No entanto, é necessário compreender que tal objectivo não é, de forma alguma, compatível com as políticas actuais de entrada de estrangeiros, pelo menos se se pretende que estes entrem em legalidade.
Por outro lado, no final de um século marcado pelo fenómeno das migrações e pela colocação do trabalho do imigrante ao serviço do grande capital, há que aprender com o passado e colocar os Direitos Humanos como prioridade do desenvolvimento civilizacional. Há que assumir que, se é legítimo que a intensificação dos fluxos migratórios constitua uma forma de manter o equilíbrio demográfico europeu, assim como o seu nível económico, esses objectivos não podem ser conseguidos à custa da exploração de mão-de-obra escrava. Importa assumir que reconhecer os direitos fundamentais ao cidadão imigrante não é possível sem reconhecer a sua permanência legal e que reconhecer a sua dignidade não é usar a sua força de trabalho para depois o expulsar quando deixa de interessar, como se o imigrante se tratasse de algo descartável.
Pelo contrário, há que reconhecer os direitos fundamentais do cidadão imigrante e a diversidade cultural como fonte de enriquecimento do desenvolvimento civilizacional. Neste sentido, o Bloco de Esquerda propõe várias alterações à actual lei de estrangeiros, defendendo uma política de imigração que contemple os seguintes aspectos:A) Uma política de concessão de vistos e de renovação de vistos de trabalho e autorizações de residência menos restritiva, mais justa, mais clara, que seja adequada às realidades do País e que previna realmente a imigração clandestina.
- São feitas alterações à tipologia de vistos de trabalho, distinguindo-se vistos de trabalho sazonal de vistos de trabalho temporário e são estabelecidas, para efeitos de atribuição de vistos de trabalho e autorizações de residência, três categorias de trabalhadores imigrantes:
" Os trabalhadores imigrantes sazonais, que são admitidos a ocupar em território português um emprego numa actividade sazonal, tal como é definida pelos instrumentos de contratação colectiva dos vários sectores de actividade, e aos quais deverá ser atribuído um visto de trabalho tipo III (actividade sazonal). Embora por definição não devam permanecer em território nacional mais de seis meses, findo tal período é permitido que tenham acesso a autorização de residência ou visto de trabalho;
" Os trabalhadores imigrantes temporários, que são admitidos a entrar em território nacional a fim de exercer uma actividade por contra de outrém por um período máximo de dois anos e aos quais deverá ser atribuído um visto de trabalho I ou II, mas que poderão, ao fim de um ano, requerer autorização de residência;
" Os trabalhadores imigrantes residentes que, quando admitidos a entrar em território nacional para exercer uma actividade profissional por um período superior a dois anos, deverão ter acesso a autorização de residência.
- É criada a Comissão para a definição de Políticas de Imigração com a função de avaliar a necessidade de trabalhadores imigrantes e de elaborar relatórios semestrais que vão servir de base orientadora para a concessão de vistos de trabalho e de residência, orientações essas a serem executadas pelo IDICT, através de pareceres a serem enviados directamente aos postos consulares de carreira, com competência para a concessão de vistos. Os postos consulares de carreira poderão abrir inscrições nas situações em que se verifique necessidade de trabalhadores estrangeiros. A Comissão para a definição de Políticas de Imigração é constituída por representantes de diferentes ministérios e representantes da sociedade civil, nomeadamente de sindicatos, associações de imigrantes e de Direitos Humanos, confederações patronais e de investigadores na áreas da economia e trabalho e das migrações;
- É estabelecido um sistema de renovação de autorização de residência automático, desde que o imigrante esteja em território nacional, apresente pedido e não tiver sido declarado contumaz.B) Uma política de entrada, permanência, saída e expulsão de estrangeiros que salvaguarde efectivamente os direitos fundamentais do cidadão estrangeiros, através das seguintes medidas:
- Criação de um Gabinete de apoio ao cidadão estrangeiro nos postos de fronteira, que será constituído por representantes de associações imigrantes e associações de defesa dos direitos do imigrante e por um advogado, disponibilizado pela Ordem dos Advogados, no âmbito do apoio judiciário previsto de Decreto-Lei n.o 387-B/87, de 29 de Dezembro. Este gabinete, para além de ter por função dar assistência jurídica ao cidadão estrangeiro que pretender recorrer da decisão de recusa de entrada, terá por função dar conhecimento, à Comissão de Direitos Humanos da Ordem de Advogados e
1610   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 ao Alto Comissariado para os Refugiados das Nações Unidas, de todas as infracções à lei de que tenha conhecimento;
- Revogação da Lei do Trabalho de Estrangeiros, passando o trabalhador estrangeiro a ser abrangido pela Lei Geral do Trabalho, tal como os trabalhadores nacionais;
(Meios de subsistência)1 - Excepto para estada com o objectivo de trabalho, não é permitida a entrada no País a estrangeiros que não disponham de meios suficientes, quer para a subsistência no período de estada quer para a viagem para o país no qual a sua admissão seja garantida, ou que não estejam em condições de adquirir legalmente esses meios.
2 - Para efeitos de aplicação do disposto no número anterior, os estrangeiros devem dispor, em meios de pagamento, per capita, dos valores fixados por portaria do Ministro da Administração Interna, os quais deverão ser dispensados aos que provem ter assegurada a viagem, alimentação e alojamento durante a respectiva estada, nomeadamente através de termo de responsabilidade.
4 - Não é obrigatória a comprovação de meios de subsistência nos casos em que o cidadão estrangeiro prove ter trabalho assegurado ou tenha obtido visto através do sistema de inscrições previsto no n.o 3 do artigo 30.o.Artigo 15.o
(Finalidade e condições de estada)Os estrangeiros devem apresentar, sempre que lhes for solicitado, documentos que justifiquem o motivo e as condições da estada, do regresso ou do trânsito pretendido, a não ser que apresentem visto válido.Artigo 16.o
3 - No caso de não admissão de entrada do menor estrangeiro, este deverá ser encaminhado para a Comissão de Protecção de Menores que deverá encetar todos os mecanismos tendentes ao apuramento e resolução da situação do menor.Artigo 18.o
(Competência para recusar a entrada)A recusa da entrada em território nacional é da competência exclusiva do Director do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, com possibilidade de delegação nos responsáveis pelos postos de fronteira, os quais, por sua vez, podem subdelegar.Artigo 22.o
(Decisão e notificação)1 - A decisão de recusa será proferida após audição do cidadão estrangeiro, que terá de ser assistido por um advogado, devendo as suas declarações ser reduzidas a escrito.
4 - Será enviada ao Conselho Consultivo do Alto Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas e ao Gabinete de Apoio ao Cidadão Estrangeiro, uma cópia da notificação entregue ao cidadão.
2 - A decisão do Ministro da Administração Interna deve ser tomada no prazo máximo de 30 dias, findo o qual a ausência de decisão é entendida como decisão tácita favorável.
3 - Da decisão do Ministro da Administração Interna cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo Central.
4 -- A decisão do tribunal deverá ser proferida no prazo de 10 dias úteis.
5 - Os recursos referidos nos n.os 1 e 3 têm efeito suspensivo.
1611   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 Artigo 24.o
(Direitos do estrangeiro não admitido)1 - O cidadão estrangeiro a quem tenha sido recusada a entrada em território português tem direito a comunicar com a representação diplomática ou consular do seu país ou com qualquer pessoa da sua escolha, beneficiando igualmente da assistência de intérprete e de médico, quando assim o solicitar.
2 - Sem prejuízo do referido no n.o 1 do artigo 22.o, o cidadão estrangeiro pode igualmente ser assistido por um advogado livremente escolhido por si, competindo-lhe nesse caso suportar os respectivos encargos.
3 - Os direitos salvaguardados no presente artigo deverão ser comunicados ao cidadão estrangeiro.Artigo 25.o
2 - Será igualmente interditada a entrada em território português aos estrangeiros indicados para efeitos de não admissão na lista nacional em virtude de:a) Terem sido expulsos do País e estar a decorrer período de interdição de entrada;
c) Existirem fortes indícios de que tencionam praticar factos puníveis graves ou de que constituem uma ameaça para a ordem pública, para a segurança nacional ou para as relações internacionais com um Estado membro da União Europeia ou com Estados onde vigore a Convenção de Aplicação;
b) (...)2 - Para efeitos de concessão de vistos de trabalho e de residência, deverão as entidades referidas no número anterior ter acesso aos pareceres elaborados pelo IDICT, referidos no artigo 43.o.
3 - Nas situações em que se verifique necessidade significativa de trabalhadores estrangeiros, segundo relatório da Comissão de Definição de Políticas de Imigração, após comunicação do parecer do IDICT, deverão as entidades competentes abrir inscrições para a concessão de vistos, devidamente publicitadas.
4 - As embaixadas e os postos consulares de carreira deverão enviar, mensalmente, ao IDICT e ao SEF um relatório com o número de vistos de trabalho e vistos de residência concedidos.Artigo 36.o
(Visto de trabalho)1 - O visto de trabalho destina-se a permitir ao seu titular a entrada em território português a fim de exercer temporariamente uma actividade profissional, subordinada ou não.
3 - O titular do visto de trabalho poderá, até 15 dias antes de finda a sua validade, requerer a sua renovação ou, em alternativa, requerer autorização de residência.
4 - Na situação prevista no número anterior, e desde que seja requerida autorização de residência, o mesmo pedido valerá como título temporário de residência até à decisão do Director do SEF.Artigo 37.o
b) Visto de trabalho II, visto de trabalho temporário para o exercício de uma actividade profissional independente, no âmbito da prestação de serviços;
c) Visto de trabalho III, visto de trabalho temporário para o exercício de um actividade sazonal, tal como é definida pelos instrumentos de contratação colectiva dos vários sectores de actividade.Artigo 39.o
c) Condições de alojamento, ou de vir a obtê-lo.2 - Nos caso de pedido de visto de residência para o exercício de actividade profissional, e para efeitos de apreciação dos critérios b) e c) do número anterior, poderá também ser considerado válido um termo de responsabilidade.
3 - Não é obrigatória a comprovação de meios de subsistência nos casos em que o imigrante prove ter trabalho assegurado.
2 - As entidades que considerem necessário empregar cidadãos estrangeiros deverão comunicar ao
1612   |   II Série A - Número 048   |   12 de Junho de 2000 Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições do Trabalho, a fim de ser garantido o cumprimento do disposto no número anterior e no artigo 30.o.
3 - Para efeitos de aplicação do disposto no número anterior só serão atendidos os pedidos de entidades empregadoras que tenham licenciamento para o exercício da actividade e cumpram as suas obrigações, nomeadamente no que se refere ao pagamento de salários, declaração de descontos para a segurança social e regularização das condições de segurança, higiene e saúde no trabalho.Artigo 42.o
(Tipos de imigração e duração do emprego e da estada)1 - Para efeitos de atribuição de vistos de trabalho e de autorizações de residência, consideram-se três categorias de trabalhadores:a) Imigrante sazonal;
c) Imigrante residente.2 - Por trabalhador imigrante sazonal entende-se o trabalhador com residência num país terceiro, admitido a ocupar, em território português, um emprego no sector de actividade sazonal, tal como é definida pelos instrumentos de contratação colectiva dos vários sectores de actividade.a) O trabalhador referido no número anterior deverá obter um visto de trabalho do tipo III.