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Partindo da ideia básica em que assenta a jurisprudência do Tribunal Constitucional, não consagrando na lei a aptidão potencial da edificabilidade dos terrenos expropriados e localizados fora dos aglomerados urbanos ou em zonas diferenciadas desses aglomerados -o que violaria os princípios constitucionais da justa indemnização e da igualdade dos cidadãos perante a lei -, entendemos que há-de contribuir para a ultrapassagem das dificuldades da quantificação da indemnização a classificação do solo em duas categorias: a de solo apto para a construção e a de solo apto para outros fins.
É que se, em princípio, todo o solo - incluindo o integrado em prédios rústicos-é passível de edificação, convém não esquecer que a lei ou os regulamentos em vigor podem prever expressamente restrições ou mesmo proibições ao direito de construção. Isso decorre da imposição de servidões administrativas, como as militares, ou da aplicação de restrições de utilidade pública, como os regimes jurídicos do domínio público hídrico, da Reserva Agrícola Nacional, da Reserva Ecológica Nacional ou mesmo dos regulamentos dos próprios planos de ordenamento do território. Nessas condições, é indiscutível que tais solos não poderão ser classificados, para efeitos de indemnização decorrente de expropriação, como solos aptos para a construção. Haverá, nesses casos, que ter apenas em conta, para a fixação da indemnização, a natureza do solo, as culturas dominantes, os frutos pendentes e outras circunstancias objectivas susceptíveis de influírem no cálculo do valor da indemnização.
Sr. Presidente. Srs. Deputados: Ao fazer um pedido de autorização legislativa nesta matéria-de que me honro ser o intérprete-o Governo está ciente de que a nova lei sobre expropriações e requisições por utilidade pública virá a representar um instrumento fundamental para o reforço dos direitos dos cidadãos. Ao desburocratizar, facilitando e modernizando todo o conteúdo da relação jurídica de limitação ao direito de propriedade, valoriza-se o interesse da colectividade.
Mas, ao rodear de todas as cautelas a declaração da utilidade pública dos imóveis de que ela precisa para progredir, impondo transparência a todas as fases do processo e obrigando ao pagamento de indemnizações pontuais e objectivas aos antigos titulares, está a garantir-se aos cidadãos o respeito por direitos que a Constituição lhes reconhece, fazendo-o de modo eficiente e propiciador de um bom clima de relações entre a Administração e o particular.
É por estar convencido de que se trata, agora, de elaborar sobre uma arquitectura equilibrada na sua estrutura geral que eu solicito à Câmara a sua anuência ao pedido de legislar que o Governo lhe apresenta.Aplausos do PSD.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Presidente, Vítor Crespo.O Sr. Presidente:-Para pedir esclarecimentos, tem a palavra a Sr.a Deputada Ilda Figueiredo.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, quero perguntar-lhe qual o motivo que levou o Governo a apresentar um pedido de autorização legislativa sobre uma matéria tão complexa como a da elaboração de um código de expropriações. Mais: sendo certo que o Governo enviou à Associação Nacional de Municípios Portugueses um documento a que chamou «a última versão da proposta de lei que aprova o Código das Expropriações», a fim de que a Associação desse parecer, qual a razão da apresentação de um pedido de autorização legislativa e não o envio i Assembleia da República de uma proposta de lei material? Então, Sr. Ministro, o que fez a esta proposta de lei que mandou à Associação Nacional de Municípios Portugueses? Deitou-a fora?! Deixou-a na gaveta?! Esqueceu-se dela?! Por que é que a Assembleia da República não tem o direito de conhecer o conteúdo dessa proposta, que, afinal, não é proposta de lei, porque não deu entrada nesta Câmara, mas que é, pelos vistos, um projecto de decreto-lei que o Governo quer publicar com o pedido de autorização legislativa que agora enviou à Assembleia da República?
Sr. Ministro, não acha que é demais esta falta de consideração para com os deputados, para com esta Câmara, de nem sequer lhes dar a conhecer o projecto de decreto-lei e de nem sequer lhes dar a conhecer aquele documento, a que chamou proposta de lei, que enviou à Associação Nacional de Municípios Portugueses?
2582 I SÉRIE -NÚMERO 78A Assembleia da República está hoje a debater uma questão, que V. Ex.a considerou da maior importância, sem saber, em concreto, o que pensa o Governo em relação a cada uma das diferentes questões que aqui colocou e que se limitou a enunciar, sem que conheça o sentido exacto e o alcance de tais propostas que o Governo pretende elaborar.
Claro que nós, porque temos contactos com a Associação Nacional de Municípios Portugueses, tivemos conhecimento da tal proposta a que o Sr. Ministro chamou proposta de lei, mas que afinal não chegou a ser, e podemos ter alguma ideia do que quer o Governo.
Mas, Sr. Ministro, este comportamento por parte do Governo é inadmissível e não pode ser aceite. Estamos ainda a tempo de remediar esta questão e creio que, neste início de debate, é fundamental que V. Ex.a pondere este problema, retire este pedido de autorização legislativa e apresente na Assembleia da República a tal proposta de lei que enviou à Associação Nacional de Municípios Portugueses. Não lhe parece, Sr. Ministro, que esta é a única forma de emendar aquilo que está mal?Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Laurentino Dias.O Sr. Laurentino Dias (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Deputados: Naturalmente que um código de expropriações ou um regime jurídico de expropriações é um texto de alguma complexidade, de algum melindre, pois que os conceitos que devem estar subjacentes ao seu articulado envolvem questões que têm a ver directamente com a propriedade privada, com a propriedade pública, com o interesse pessoal, directo e legítimo dos cidadãos e com o interesse natural, também legítimo e óbvio, do Estado.
Nessa medida, considerando a especial natureza dos conceitos subjacentes a uma proposta deste tipo e porque estamos aqui hoje discutindo uma autorização legislativa e não um texto final de um decreto-lei, gostava que V. Ex.a me precisasse com mais rigor um dos conceitos, já que nesta autorização se abordam as expropriações e o regime de requisição, que é o da requisição. Naturalmente que se diz, e tem-se como certo, que a requisição por utilidade pública deriva da existência de um interesse público e naturalmente de uma projectada duração limitada no tempo desse mesmo interesse público.
A questão objectiva que gostava de colocar a V. Ex.a e que solicitava que desenvolvesse para antever qual será o texto futuro deste decreto-lei é, objectivamente, a seguinte: a requisição geral ou o regime geral da requisição de bens será entendido, no decreto-lei futuro, como uma figura de excepção, a funcionar transitória e temporariamente em determinados casos em que haja interesse público, ou poderá vir a ser um regime de transição para a expropriação, com todos os problemas e questões que isso trará, quer para os cidadãos quer para o Estado?O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território.O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Sr.a Deputada Ilda Figueiredo, porque um pedido de autorização legislativa é lícito e operacional,...A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Os deputados só servem para aprovar, não para discutir!O Orador: -... por que num caso destes, onde há tanta coisa a afinar, teremos de consultar muita gente e teremos, naturalmente, de consultar a Associação Nacional de Municípios Portugueses,...A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - E por que não os deputados?!...O Orador: -.... pois os municípios são intérpretes e executores -foi por isso que ela foi consultada - de todo este processo e são também, tal como tive a ocasião de referir há pouco, um dos principais intervenientes ou beneficiários de todas as expropriações.
Não se pode, portanto, levar-nos a mal que consultemos a Associação Nacional de Municípios Portugueses. Fazemo-lo com frequência e quando, por qualquer motivo, nos atrasamos, V. Ex.a logo reclama que nos atrasámos e que não demos a devida atenção à Associação Nacional de Municípios Portugueses.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Não é isso que está em causa!... O que queremos é que consulte a Assembleia da República.O Orador: - Desta vez demos-lhe a devida atenção e V. Ex.a faz ao contrário: diz que lhe demos demasiada atenção. Não entendo essa crítica.
Estamos a elaborar o Código das Expropriações com todo o pormenor e o que temos diante de nós é um calendário para aprovar todos estes diplomas. Esta é uma fórmula que podemos accionar e foi isso o que fizemos porque, no nosso programa de trabalho, essa é a maneira de chegarmos mais rapidamente à solução do assunto. Com todo o respeito pelos principais intervenientes obtemos, naturalmente, o resultado que queremos o mais rapidamente possível. Portanto, conciliando respeito pelas instituições, operacionalidade e envolvimento e participação dos principais agentes, foi isso o que fizemos. É lícito e não deve merecer reparo de ninguém.O Sr. José Silva Marques (PSD): - Muito bem!O Orador: - Sr. Deputado Laurentino Dias, a ideia que temos relativamente à duração no tempo da requisição é a de que ela é de carácter transitório. Se, por acaso, no decurso das operações ou no decurso daquilo que for objecto da requisição se verificar que há um interesse constante e permanente, não quer dizer que, em casos excepcionais, como deve acontecer em todo este procedimento, não se evolua para a expropriação. Mas, na maioria dos casos, a ideia é a de que a requisição é uma figura que se auto-sustenta como instrumento de mobilização de um bem em relação ao qual não há ideias permanentes para a utilidade pública.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada lida Figueiredo.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo insiste na desvalorização das funções da Assembleia da República. Em vez de um debate sério e profundo sobre uma proposta de lei material de um novo Código das Expropriações, estamos
17 DE MAIO DE 1991 2583a debater um pedido de autorização legislativa vago sobre uma matéria tão complexa como o é toda a problemática do direito da propriedade, seja na perspectiva da defesa da propriedade privada, como o fez o Sr. Ministro, seja de propriedade pública ou do direito à propriedade dos que não têm qualquer propriedade.
Acresce, ainda, que o Governo não enviou à Assembleia da República qualquer projecto do diploma que pretende aprovar, nem sequer uma cópia da versão que o Ministério do Planeamento e da Administração do Território chegou a elaborar e que enviou à Associação Nacional de Municípios Portugueses como a última versão de uma proposta de lei, que aprova o Código das Expropriações, solicitando-lhe o seu parecer.
Verificamos agora que não existe qualquer proposta de lei. O que o Governo enviou foi um projecto de decreto-lei que quer publicar, usando o pedido da autorização legislativa, hoje em debate. Mas tentou enganar a Associação Nacional de Municípios Portugueses, quando lhe enviou um texto que afirmava ser a última versão da proposta de lei!O Sr. João Salgado (PSD): -Enganar?!...A Oradora: - Sim, dou-lhe uma cópia do texto para o Sr. Deputado verificar que está lá escrito ser aquela a última versão da proposta de lei. Gostava de saber onde é que está a proposta de lei. O Sr. Deputado têm-na? Eu não!... O que aqui estamos a discutir é um pedido de autorização legislativa.
É inadmissível este comportamento do Governo. É ridículo este relacionamento, na base das meias mentiras e das meias verdades!
É inconcebível que o Governo não reconheça à Assembleia da República, sequer, o direito das conhecer o projecto de alterações do Código das Expropriações, que, pelos vistos, já teve várias versões, o que não é de estranhar tendo em conta a complexidade das questões que envolve.
Mas o que não pode ser compreendido nem aceite é que o Governo exclua a possibilidade de os deputados participarem na elaboração do novo Código das Expropriações -e, há pouco, o Sr. Ministro referiu uma série de entidades que devem participar na elaboração do Código, mas esqueceu-se de referir as entidades que, nos termos da Constituição, têm poder para o fazer, ou seja, os deputados da Assembleia da República -, de ouvirem técnicos e especialistas sobre direito administrativo e sobre urbanismo, de apreciarem estudos técnicos e de direito comparado, de analisarem as implicações da alteração ao Código das Expropriações noutra legislação, designadamente da área do urbanismo, do planeamento e ordenamento do território, da política de solos e até da habitação.
É que a problemática das expropriações, além de envolver matérias complexas e mexer com muitas leis, tem uma forte carga técnica sobre questões pouco desenvolvidas no nosso país. E quando se fala de expropriações, não pode tratar-se da mesma forma todo o tipo de expropriações. A gestão fundiária no contexto urbanístico é uma questão diferente e com dinâmica diversa das expropriações para a construção de auto-estradas ou de expropriações casuísticas do Estado para as obras públicas. Certamente não pode dar-se igual tratamento às expropriações para fins militares ou para a construção de bairros sociais. Há que dar-lhes um tratamento diferente, mas esse tratamento tem de ser sempre simples, claro, transparente, em benefício do expropriado e do expropriante.
É que não pode usar-se como bandeira a defesa dos direitos dos particulares expropriados, como faz o Governo no preambulo do pedido de autorização legislativa e como fez aqui o Sr. Ministro, e depois legislar em causa própria, como acontece com o projecto da proposta de lei (que nunca chegou a sê-lo!) enviado à Associação Nacional de Municípios Portugueses, em que o Governo cria um processo burocrático complicadíssimo, introduz uma componente tecnocrata e jurídica muito complexa, que foge ao controlo das partes envolvidas no processo de expropriação.
E o que resulta é um Código das Expropriações confuso, com um processo labiríntico que, na prática, impede a expropriação, mas impede também que o proprietário disponha do seu terreno.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Muito bem!A Oradora: - Ou seja, o processo criado funciona como uma espécie de chantagem sobre o proprietário, mas, simultaneamente, abre caminho às maiores arbitrariedades, designadamente ao estabelecer o princípio casuístico da avaliação dos terrenos por terceiros, o que pode defraudar o Estado e conduzir a resultados diversificados e de grande injustiça relativa.
Se o objectivo do Governo fosse, de facto, evitar a conflitualidade permanente, insistiria no processo antecipado de negociação, enquadrado no planeamento, de forma a garantir a existência de uma gestão perequacionada da propriedade. Ou seja, sabendo que o desenvolvimento do País implica a necessidade de disponibilizar, em tempo útil, espaço para as grandes obras públicas e espaço para fomentar o próprio desenvolvimento urbano, o Governo devia estabelecer, previamente, uma política de solos. O que não faz.
Em lado nenhum do pedido de autorização legislativa aparece qualquer preocupação com a disponibilidade antecipada dos terrenos necessários para o crescimento urbano, nem tão-pouco a necessidade de uma maior equidade de relações da Administração Pública face aos diferentes proprietários, promotores e residentes.
Aliás, o espírito da autorização legislativa parece ir no sentido inverso do Decreto-Lei n.o 152/82, que, embora aprovado no tempo da AD, reconhecia a necessidade de disponibilizar o solo, em tempo útil, por parte da Administração Pública e dos promotores, ao criar as áreas de desenvolvimento urbano prioritário e as áreas de construção prioritárias. Aí se afirmava que, «sem ofender o direito de propriedade privada, que continua a respeitar-se, reconheceu-se a necessidade de o submeter a certas regras, plenamente justificadas pela função social que a propriedade fundiária deve desempenhar».
Ora, como compatibiliza o Governo as pretensões expressas no pedido de autorização legislativa de alterações ao Código das Expropriações com os princípios orientadores do Decreto-Lei n.o 152/82? Não vai, afinal, no sentido contrário? Até onde pretende chegar com a definição do preço, questão fulcral no processo de expropriações? Não vai alimentar a especulação fundiária que já hoje se vive?
E, quando fala do processo de reversão dos bens expropriados, em que condições, incluindo prazos, será
2584 I SÉRIE -NÚMERO 78definido tal processo, sabendo-se que é vulgar obras públicas e obras municipais demorarem anos a ser concretizadas?
Como irá ser assegurada a defesa do interessa público sem pôr em causa a protecção dos direitos dos cidadãos, seja dos que foram expropriados seja dos que aguardam a construção da prometida obra pública?
As questões fundamentais da complexidade das matérias que envolvem esta autorização legislativa ficaram, até agora, sem resposta.
Nada se disse sobre a indispensabilidade de uma reserva legal (mínima e máxima) na posse das autarquias locais, que permita uma gestão de solos racional ao serviço do planeamento urbanístico e a sua gestão.
Não se reconhece a necessidade da celeridade do processo para garantir a oportunidade da operação, mesmo quando se desconheçam os proprietários ou quando a sua situação face à posse seja complexa.
Não se clarifica o sistema de avaliação da propriedade, tendo em conta que deve ser balizado pelo valor da propriedade rural (rendimento e apego da população à terra) e pelo valor da propriedade urbana, em função dos valores edificados médios e dos espaços a reservar para equipamentos e infra-estruturas, sem perder de vista as situações intermédias, em que há que contar com o valor potencial nas zonas próximas ou, ainda, com os efeitos de escala e dimensão de parcela.
Assim, o que propomos - e repito o que já disse há pouco - é que o Governo retire este pedido de autorização legislativa e o substitua por uma proposta de lei material, para que a Assembleia da República possa aprofundar o estudo e debater questões que são da maior importância para o desenvolvimento do País.
Quanto ao projecto de lei n.o 684/V, que o PCP apresenta, pretende-se, com ele, atribuir aos municípios o poder de declaração de utilidade municipal, para efeitos de expropriação, para as obras de sua iniciativa, quando os respectivos projectos estejam integrados em planos municipais já aprovados.
Deste modo, põe-se cobro a um sério estrangulamento à actividade dos municípios e combate-se a burocracia, a complexidade e morosidade de todo o processo de expropriações para obras que os municípios pretendem realizar, desde que tenham planos municipais de ordenamento já aprovados.
É que, conhecendo-se a complexidade da aprovação dos planos municipais de ordenamento do território e a participação que a administração central tem na sua elaboração e ratificação, não se entende que os municípios continuem depois sujeitos a um novo processo burocrático, moroso e complicado, para obterem a expropriação para obras que pretendem realizar e que estão integrados nos planos municipais de ordenamento do território, já aprovados.
Esperamos, pois, que da parte da Assembleia da República haja a compreensão deste sério problema dos municípios e que assim se criem as condições para a sua resolução, votando favoravelmente o projecto de lei que apresentamos.Aplausos do PCP.O Sr. Silva Marques (PSD): - Não esperaríamos que votassem contra o vosso diploma.O Sr. Presidente: - Inscreveu-se, para pedir esclarecimentos, o Sr. Deputado Fernando Correia Afonso.
Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Fernando Correia Afonso (PSD): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Ilda Figueiredo, na intervenção que acabou de produzir abordou, muito ao de leve, o projecto de lei apresentado pelo PCP acerca de expropriação e eu, sobre essa matéria, quero apenas deixar dois apontamentos em termos de interrogações.
A Sr.a Deputada deve ter-se apercebido de que o seu projecto de lei é inconstitucional.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Inconstitucional?!...O Orador: - Como deve saber, a expropriação existe quando há o choque entre o interesse público e o interesse privado, que surge sob a forma de direitos fundamentais, nomeadamente o direito à propriedade.
Ora, a esse respeito, a lei é expressa - e é a Constituição que cito, no seu artigo 168.o, n.o l, alínea i) quando inclui na reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República a capacidade de decidir ou legislar sobre expropriações.
A Sr.a Deputada sabe muito bem que o acto de declaração de utilidade pública é o acto gerador da expropriação. Portanto, quando pretende, no seu projecto de lei, atribuir às assembleias municipais a competência para a declaração da utilidade pública das expropriações, a bancada da Sr.a Deputada está a produzir um acto inconstitucional. Este é o primeiro apontamento.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Segundo apontamento: a Sr.a Deputada referiu ao Sr. Ministro que parecia inacreditável que a proposta enviada a este Parlamento não fosse o próprio Código das Expropriações.
A esse respeito, quero cumprimentá-la, pois aprecio e respeito sempre as utopias, mas a Sr.a Deputada sabe muito bem que essa utopia é do século XIX e que, hoje, os parlamentos modernos não têm a possibilidade de entrar na profundidade desses tecnicismos. Em toda a parte, usam-se as autorizações legislativas.Vozes do PSD: -Muito bem!O Orador: - Finalmente, quero apenas dizer que não é possível compatibilizar a proposta de lei do Governo e o projecto de lei do PCP. Vão em sentidos diferentes! Enquanto a proposta de lei reforça os direitos fundamentais, o projecto de lei do PCP, ao contrário, quer reforçar o poder do Estado ao nível local contra-porque estamos numa área de expropriação - os direitos fundamentais.
Gostava, se fosse possível, que a Sr.a Deputada me esclarecesse acerca destas dúvidas que exprimi.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra a Sr.a Deputada Ilda Figueiredo.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Fernando Correia Afonso, esclareço, com todo o gosto, as dúvidas que colocou e começo por dizer-lhe que, salvo melhor observação, fez uma grande confusão entre o conteúdo do artigo da Constituição da República que leu e o assunto de que trata o projecto de lei do PCP. O que a Constituição da República refere é aquilo que o Governo aqui pretende fazer, hoje, através do pedido de autorização legislativa.
17 DE MAIO DE 1991 2585Naturalmente que cabe à Assembleia da República -é reserva desta- apreciar e legislar sobre expropriações. É isso que estamos hoje a fazer, embora não correctamente, porque o Governo não nos enviou a proposta de lei, mas, enfim, de forma enviesada, a que já estamos habituados, o pedido de autorização legislativa mais ou menos vago e impreciso.
O nosso projecto de lei trata de uma outra questão, incide sobre o acto de declaração da utilidade pública municipal. Como cabe à Assembleia da República deliberar sobre essa matéria, apresentámos o nosso projecto para que a Assembleia da República o aprecie e aprove. Logo, é perfeitamente constitucional. Agora o acto posterior, o da aplicação dessa lei, é que é da competência dos municípios. Que a Assembleia da República o delibere 6 perfeitamente constitucional!
Relativamente à utopia que referiu, Sr. Deputado Fernando Correia Afonso, é muito bom ainda sabermos alimentar algumas utopias. Mal vai quem já não consegue ter alguma utopia, o que me parece ser o caso do Governo, que já nem consegue alimentar a utopia de apresentar aqui o diploma que enviou à Associação Nacional de Municípios Portugueses, que não consegue reconhecer à Assembleia da República e aos deputados o direito de se pronunciarem sobre uma matéria sobre a qual considerou - e muito bem! - que outras entidades se deveriam pronunciar!
Repare-se que é natural que a Associação Nacional de Municípios Portugueses se pronuncie sobre esse diploma, sendo positivo que o Governo tenha pedido um parecer. Porém, o que não se entende é que o órgão a quem a Constituição dá poderes para deliberar sobre o assunto não se possa pronunciar, que o Governo lhe negue esse direito! De facto, Sr. Deputado, isso é demais!O Sr. Fernando Correia Afonso (PSD): - Dá-me licença que a interrompa, Sr.a Deputada?A Oradora:-Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Fernando Correia Afonso (PSD): - Sr.a Deputada, apenas lhe queria dizer que a utopia está na reserva exclusiva de competência do deputado. Nunca pode-e ainda bem! -estar na competência do Governo.A Oradora:-Mas o que está aqui em causa, Sr. Deputado, é uma questão muito mais séria, isto é, o exercício de um direito constitucional, que cabe, como V. Ex.a bem reconheceu, a esta Câmara: legislar sobre expropriações.
No entanto, o que se verifica é que o Governo escamoteia esse direito exclusivo desta Assembleia, utilizando e abusando de um processo expedito, ou seja, o das autorizações legislativas vagas e imprecisas!O Sr. João Salgado (PSD): -Não apoiado!A Oradora: - É positivo que o Governo não utilize esse processo para outras entidades. Contudo, o que é inadmissível é que o utilize para esta Assembleia!
Por que é que o Governo, mesmo utilizando a autorização legislativa, não mandou, pelo menos, o projecto de código que pretende publicar e que enviou à Associação Nacional de Municípios Portugueses? Pensa o Governo que os deputados nem isso têm o direito de conhecer?! Não acha que isso é demais, Sr. Deputado?!O Sr. Lino de Carvalho (PCP): -Muito bem!A Oradora: - Penso, pois, que o processo é muito complexo e que se torna necessário vê-lo com todo o cuidado.
Quanto ao nosso projecto de lei - repito -, ele visa apenas facilitar a vida dos municípios e combater a burocracia, procurando facilitar um processo extremamente moroso e burocrático, que dificulta a vida dos municípios e impede um desenvolvimento municipal eficaz.Vozes do PCP: -Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Aires Ferreira.O Sr. Aires Ferreira (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Um Código das Expropriações é um diploma que regula a forma pela qual a Administração Pública se pode apropriar de bens imóveis privados necessários aos fins que prossegue. A expropriação é, por natureza, a forma última de que se serve a Administração.
Têm sido generalizadas as críticas formuladas ao Código das Expropriações em vigor, pela sua morosidade e ineficácia. Desafio a que se faça um balanço de quantas expropriações foram solicitadas pelos municípios de há 10 anos para cá e se compare esse valor com o de aquisições, entretanto, efectuadas.
É óbvio que os direitos legítimos dos particulares devem ser salvaguardados. Mas é inverdadeiro que, como se afirma na exposição de motivos, «os particulares, em muitos casos, viam-se [...] confrontados com a existência de uma expropriação somente quando a entidade expropriante se preparava para tomar posse administrativa». E isto porque -tenho aqui um formulário oficial do Ministério do Planeamento e da Administração do Território a demonstrá-lo- a «prova documental das diligências efectuadas com vista à aquisição pela via do direito privado, com indicação das razões do respectivo inêxito», é já um dos 14 documentos necessários para solicitar a expropriação por utilidade pública. Mais dois para a tomada de posse administrativa.
Aliás, ao referir-se, na exposição de motivos, que o regime jurídico das expropriações por utilidade pública vigora desde 1976, pelo Decreto-Lei n.o 845/76, de 11 de Dezembro, com o subjacente raciocínio de cheirinho a PREC, está a omitir-se as alterações introduzidas por nove diplomas legais, entre os quais se salientam os Decretos--Leis n.o 413/83, de 23 de Novembro, e 231/87, de 11 de Junho, já do Governo do Sr. Prof. Cavaco Silva.
De tal modo assim é que o Código das Expropriações é, hoje, uma manta de retalhos a necessitar de uma nova formulação.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Daí que, se consideramos a iniciativa louvável, já os termos propostos nos suscitam alguma preocupação.
Efectivamente, a enfatização permanente dos direitos dos particulares, no cálculo correcto do valor destes, na comunicação sistemática do andamento processual aos mesmos, em conjugação com a quase completa ausência de referencias à celeridade administrativa, a formas mais expeditas e ao rápido desencadear do processo arbitrai, deixa-nos receosos quanto à concretização dos princípios propostos.
2586  I SÉRIE - NÚMERO 78Que o Código das Expropriações, na sua forma actual, é desmotivador do recurso a esta forma de actuação, poder-se-á constatar pelo indicador que há pouco propus fosse elaborado.
Que será útil a elaboração de um diploma que, de forma coerente, regule as expropriações por utilidade pública ninguém duvida.
Que será necessário um diploma que permita, por um lado, a actuação expedita da Administração e que, por outro, salvaguarde os legítimos direitos dos proprietários ninguém põe em causa.
No entanto, o que parece pretender-se com este pedido de autorização legislativa?
Repare-se que, dos 12 itens do artigo 2.o, que regula os termos do futuro diploma legal, oito, ou seja, dois terços, dizem respeito à salvaguarda dos direitos privados, outro respeita às situações de calamidade pública e, ainda, outro concerne à mera requisição por utilidade pública.
Concomitantemente, parece lógica a ilação de que parece pretender-se elaborar não um código das expropriações mas um código das indemnizações!Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Compreende-se que se pretende evitar casos de expropriação de terrenos sem critérios ou fundamento, com fins persecutórios ou para a realização de simples anteprojectos ou estudos que, depois, são abandonados.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Mas vão lançar-se ainda mais escolhos num processo já actualmente moroso e complicado?! Com base em que doutrina? Em alguma das ideologias com assento no quadro parlamentar? Com base na democracia cristã, que, perfilhando a doutrina social da Igreja, explicitamente pressupõe a propriedade privada sujeita a uma função social? Com base na social-democracia e no socialismo democrático, que pressupõem a intervenção da Administração como reguladora dos conflitos entre o bem social e o interesse privado? Não, e muito menos assente num pensamento colectivista que, porventura, tenha subjacente a prossecução do bem público através da apropriação colectiva dos meios de produção!
Resta assim, como base ideológica aparente, o liberalismo, na sua forma mais pura.O Sr. José Silva Marques (PSD): - Tinha que ser!...O Orador: - O problema da expropriação como último recurso não se põe tanto nos prédios rústicos ou nos prédios caracterizada e infra-estruturadamente urbanos. A maior parte dos problemas surge nos terrenos expeculantes, naqueles que, não tendo características urbanas, possuem proprietários que pretendem negociá-los como tal. E serão os pretensos direitos destes últimos que se pretenderão salvaguardar com os termos deste diploma? Mas qual a coerência desta atitude com a das demolições da Arrábida ou da ilha de Faro?!Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Não é fundamento do nosso regime jurídico que o direito de propriedade não pressupõe o direito de construir? Com que legitimidade se pode
assacar aos municípios a responsabilidade do ordenamento do seu território, se se dificultar a última arma de que dispõem para a prossecução do previsto nos respectivos planos, nomeadamente o plano director municipal e o plano geral de urbanização?Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - É um facto que sem uma política de solos, nomeadamente, não é possível uma política de habitação. E de que armas dispõe a administração local? Depois dos nados-mortos que foram as áreas de desenvolvimento urbano prioritário e as áreas de construção prioritária, praticamente nenhumas, quanto a formas de obviar à especulação imobiliária e de proporcionar um correcto e harmonioso desenvolvimento urbano!
Aproveito para alertar para a inequívoca urgência de instituir figuras jurídicas que substituam com vantagem as citadas áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritária, de molde a evitar a permanência de terrenos privados em situação de abandono, com evidente prejuízo para a malha urbana.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Lembro que nos centros urbanos de menor dimensão, onde a pressão do terciário e o nível de rendimentos não geram uma procura altista, é comum a situação de abandono de bens imóveis, edificados ou não, nomeadamente por parte de proprietários residentes nas áreas metropolitanas ou com interesses nestas, habituados a outro ritmo de escalada de valores.
É evidente o prejuízo para a textura urbana desses aglomerados e é também óbvio que, sendo distorcida a lei do mercado, a necessidade de intervenção da administração local, nestes casos onde a expropriação não faz sentido, se deverá concretizar através de outros mecanismos.
Os centros urbanos de menor dimensão encontram-se, por via de regra, rodeados de manchas agrícolas que não faz sentido vir a delapidar, quando tal é resultado não da pressão demográfica mas da ausência de utilização de terrenos inseridos na malha urbana ou da reabilitação de edificações.
Planos de ordenamento, como o plano director municipal e o plano geral de urbanização, como meros instrumentos balizadores das leis do mercado, são insuficientes e inúteis. Será que estes resolveram o problema da habitação em Portugal?
O Código das Expropriações por utilidade pública é um instrumento fundamental na prossecução dos fins a que se propõe a Administração Pública. Aliás, tal é sublinhado no documento «Normas urbanísticas», da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, que, a pág. 162, anima: «Esta a expropriação por utilidade pública] é um dos mais importantes instrumentos para a aquisição de solo pela Administração Pública, sobretudo para a disponibilização do solo necessário à realização de infra-estruturas e equipamentos colectivos em áreas onde a intervenção no mercado livre não permite assegurar a disponibilização do solo necessário a usos de interesse público em tempo, custo e localização adequados.»
Isto depois de o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território afirmar, na apresentação do mesmo documento, o seguinte: «A correcta ocupação urbana dos solos assume-se, hoje, como
17 DE MAIO DE 1991 2587uma das prioridades fundamentais no domínio do ordenamento do território. Em Portugal, tal prioridade 6 bem visível face ao crescimento urbanístico que, nas últimas décadas, se verificou em várias zonas do território nacional e cujos efeitos se reflectiram negativamente na paisagem, no ambiente e no património cultural edificado.»
Continua, em Portugal, a faltar um código do urbanismo que proporcione o corpo coerente e integrador não só aos planos de ordenamento mas também aos instrumentos necessários aos objectivos dos mesmos.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Haverá coerência entre a rigidez de aplicação dos produtos finais do processo de planeamento, isto é, os planos - e refira-se que a figura da derrogação nunca existiu no nosso enquadramento jurídico urbanístico-, que vinculam taxativamente Administração e privados, e tais dificuldades no processo de expropriação para implementação dos mesmos?
Na falta deste Código, assume particular relevância um diploma que vai gerir as relações da Administração com os particulares; que vai enquadrar a actividade da primeira no que concerne aos bens imóveis necessários aos seus objectivos e regular os direitos dos segundos. Trata-se de um diploma em que a eficácia da primeira não deve ser posta em causa pêlo arbítrio dos segundos e revestido de alguma delicadeza e acuidade, que julgamos dever enformar da máxima consensualidade e, como tal, revestir a forma de proposta de lei, a apresentar após audições adequadas da Associação Nacional de Municípios Portugueses e organismos públicos que frequentemente recorrem a esta fórmula, como a Junta Autónoma das Estradas.
A figura de declaração de utilidade pública municipal, cujo projecto, apresentado a este órgão de soberania pelo PCP, é, de intenção, globalmente positivo, merece da nossa parte o reparo de que tal competência deve ser caracteristicamente função das regiões administrativas, tal como se propõe no projecto de lei do Partido Socialista de criação das mesmas.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - A proposta de lei n.o 195/V resulta, assim, num documento ambíguo, impreciso em termos de quantificação e indefinido quanto aos modos e formas de expropriação.
Não acreditamos, no entanto, que o Governo pretenda dificultar a acção dos seus próprios organismos, empresas e institutos públicos, pelo que, no caso vertente, amplamente merece, por parle do Partido Socialista, o benefício da dúvida.
Temos a certeza de que um diploma legal elaborado em função dos parâmetros enunciados constituiria uma forte constrição para a administração pública central e local. Mas temos também a convicção de que, neste caso, saberá o Governo encontrar o ponto de equilíbrio entre as necessidades de eficácia da Administração e a salvaguarda dos direitos de propriedade.
Neste sentido, o Partido Socialista, acreditando que p produto final será substancialmente melhorado relativamente ao presente texto, optará, em termos de voto, pela abstenção. Porém, fá-lo-á com a garantia de que o decreto-lei a publicar ao abrigo da autorização legislativa será atentamente analisado e, se for caso disso, chamado a ratificação para uma ponderação parlamentar adequada dos vários aspectos em jogo.Aplausos do PS.Entretanto, assumiu a presidência a Sr. Vice-Presidente Maria Manuela Aguiar.A Sr.a Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra a Sr.a Deputada Ilda Figueiredo.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Sr. Deputado Aires Ferreira, em relação ao projecto de lei n.o 684/V, apresentado pelo PCP. V. Ex.a referiu que, embora o considere globalmente positivo, pensa que o direito de declaração de utilidade pública deve pertencer às regiões administrativas e não aos municípios através das assembleias municipais.
Bem, nós estamos de acordo em que este direito também pertença às regiões administrativas.O Sr. José Silva Marques (PSD): - Estão de acordo com tudo!...A Oradora: - Aliás, em termos de debate na especialidade, já houve até ocasião de expressar essa opinião.
No entanto, o que se passa é que ainda não temos regiões administrativas. E, embora estejamos a lutar para que, a muito curto prazo, haja regiões administrativas no nosso país, já sabemos que não é ainda com este Governo que isso irá acontecer.
Não lhe parece, então, que seria positivo, neste interregno, que as assembleias municipais, por proposta das câmaras e apenas nos municípios em que haja planos de ordenamento municipal já aprovados, possam usufruir deste direito de declaração de utilidade pública para efeitos de expropriação (se for caso disso) de obras que constem dos planos que estejam devidamente aprovados?O Sr. José Silva Marques (PSD): - Atenção, Sr. Deputado, cuidado com a resposta! Olhe que esta é uma rasteira dos comunistas!...Risos.A Sr.a Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado AiresO Sr. Aires Ferreira (PS): - Sr.a Deputada Ilda Figueiredo, reconheço ao projecto de lei uma evidente intenção de conceder eficácia à administração municipal. Todavia, entendemos que a declaração de utilidade pública é um instrumento de último recurso, para cuja definição não será aconselhável uma profusão de critérios que estabeleça situações de gritantes desigualdades. Acontece que, neste caso, passaríamos a dispor de 305 critérios...A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Sr. Deputado, só para os casos em que haja planos directores ou planos de ordenamento já aprovados!O Orador: - Sr.a Deputada, acontece, porém, que o facto de estarem aprovados não significa que não haja recurso a outras soluções.
O facto de as regiões administrativas não existirem não me parece que possa constituir argumento para que
2588 I SÉRIE - NÚMERO 78determinada função, que caracteristicamente deve ser cometida às regiões administrativas, passe a ser distribuída por 305 municípios.
De acordo com o próprio Código das Expropriações, podem ser estabelecidos mecanismos - penso ser essa, aliás, a grande solução para os municípios, enquanto não houver regiões administrativas - que aligeirem a carga burocrática que hoje se verifica para a obtenção da expropriação.Vozes do PS: - Muito bem!A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Correia Afonso.O Sr. Fernando Correia Afonso (PSD): - Sr.a Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Através desta proposta de lei de autorização legislativa, o Governo vem anunciar à Câmara que quer alterar o regime geral das expropriações e da requisição por utilidade pública. Trata-se de uma decisão importante, que merece aplauso.
Há muito que deveria ler sido substituído o Código das Expropriações, que tem apenas sido uma fonte inesgotável de violência e opressão.
Todos sabemos - e estamos de acordo - que, no mundo da coisa pública, o interesse geral deve prevalecer sobre o interesse particular.
Mas como? O que é o interesse geral? Quem o derme? Quem o controla? Como prevalece? Qual a justificação e a proporção do sacrifício do particular?
Estas são grandes questões que ainda esperam respostas e que demonstram a urgência da reforma dos regimes gerais da expropriação e da requisição por utilidade pública.
Sabe-se que a expropriação por utilidade pública surge na área do choque entre o interesse geral ou comum e o interesse privado, tendo eu perguntado, há pouco, quem é que dignosticaria esse interesse geral.
Em países como a Espanha, o Brasil e a Argentina, que têm um conceito amplo de expropriação, esta abrange não só o direito à propriedade imobiliária mas também o direito intelectual, como os direitos de inventor, a propriedade intelectual, os direitos de crédito ou os direitos nas sociedades. Mas, em Portugal, não é assim! Nós temos um conceito restrito de expropriação, praticamente reduzido à propriedade imóvel, e, portanto, há a necessidade de regulamentar com cuidado aquilo que é o choque entre o interesse público e um direito fundamental dos cidadãos, que é o direito à propriedade.
Fala-se, portanto, em expropriação por utilidade pública, que é o mesmo que dizer colisão entre um direito fundamental e o poder do Estado. E esta colisão acontece cada vez com mais frequência. A governação cresce em complexidade e a área de decisão e intervenção do Estado - aos níveis central, regional ou local - tem tendência para aumentar.
Os direitos fundamentais do cidadão são, hoje, um valor que ultrapassa as próprias fronteiras e que até limita o próprio Estado, são parte do nosso universo cultural e preenchem a concepção da vida em comum, nos países civilizados.
Mais do que dar poder ao Estado, as constituições modernas do mundo livre, hoje, querem dar garantia aos cidadãos na defesa dos seus direitos fundamentais, precisamente contra esse poder do Estado.
É por isso que legislar sobre expropriações, portanto, legislar nesta área de choque entre o interesse público e o interesse privado exige uma especial atenção do Governo e da Câmara.
O Governo diz-nos que vai produzir as normas que hão-de reger muitos dos conflitos que surgem entre o interesse público e o interesse privado. Alguns princípios têm de nortear toda essa legislação. Começa, à cabeça, pelo princípio da constitucionalidade, que obriga a que seja respeitada a Constituição. Daí, e, neste ponto, logo de início, ser de rejeitar o projecto de lei do PCP, que é claramente inconstitucional.
Mas, do princípio da constitucionalidade resultam outros princípios que também há a respeitar. Um deles é o princípio da imparcialidade e da proporcionalidade. Há que saber, em cada caso, se a realização do interesse público tem ao seu alcance outras soluções ou se exige, mesmo, o sacrifício dos interesses dos particulares. E se assim acontecer, há que determinar a medida desse sacrifício.
Há também a respeitar o princípio da igualdade, que obriga a que todos os casos de expropriação sejam tratados de igual forma, se forem iguais, e de forma diferente, se forem desiguais. Trata-se, no fundo, de introduzir na prática das expropriações uma ideia de justiça. Não pôde aceitar-se mais que terrenos vizinhos iguais tenham indemnizações desiguais.
Ninguém questiona que a prossecução do interesse público seja legítima; mais, pode afirmar-se que é indispensável! Só assim é possível ao Estado ter uma intervenção em todo o domínio do económico e do social. No campo da saúde, da educação, da habitação e do urbanismo, nas vias de comunicação, no ordenamento do território, no desporto, etc., a expropriação não só é legítima como é indispensável. Mas há também que construir toda uma defesa e garantia dos direitos e dos interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Devemos, por um lado, possibilitar a eficácia administrativa, mas temos, por outro, que reforçar as garantias dos direitos dos cidadãos. Este equilíbrio difícil, não conseguido até agora, alcança-se introduzindo alguns conceitos na próxima legislação sobre expropriações.
Em primeiro lugar, a declaração de utilidade pública da expropriação deve indicar sempre o seu fim específico. Só assim é possível saber se o objectivo se encontra nas competências da entidade expropriante e é possível fiscalizar o destino dos bens expropriados. Só pode haver expropriação quando houver utilidade pública e declaração em consonância.
Em segundo lugar, deve indicar-se na lei um critério da classificação dos solos, para efeito de indemnização. Esta classificação não pode ser artificial nem restritiva. Tem, principalmente, de considerar o destino concreto do solo, para o efeito da sua valoração. No entanto, sugere-se que essa classificação dos solos não seja imperativa mas apenas indicativa.
Em terceiro lugar, há que definir o que é a justa indemnização. A igualdade e não discriminação dos cidadãos impõe que, no interesse de todos, não sejam sacrificados apenas alguns, pois deve ser dividido por toda a colectividade o encargo resultante do benefício comum. Se toda a colectividade usufrui da expropriação, através da utilização dos bens expropriados, então que seja toda a colectividade a suportar os danos materiais realço, os danos materiais - sofridos pelo expropriado. A justa indemnização não pode ser como, por vezes, tem sido um artifício legal.