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Sr. Presidente e Srs. Deputados, uma política de concorrência eficaz é condição essencial para o eficiente funcionamento dos mercados, sendo um factor fundamental para a competitividade das nossas empresas e para a modernização da economia nacional.
Está o Governo convicto de que com a aprovação desta lei, em conjugação com o novo modelo institucional de aplicação da legislação da concorrência, estão criadas as condições para a promoção de um ambiente concorrencial em Portugal que premeie o mérito da gestão e a capacidade de inovação e penalize a ineficiência daqueles que, apenas por razões imputáveis à falta de transparência dos mercados e à adopção de comportamentos restritivos da concorrência, ainda ali permanecem, com prejuízo manifesto para os seus concorrentes, mas também, e sobretudo, para os consumidores e para a economia nacional.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Maximiano Martins, dispondo, para o efeito, de 3 minutos.O Sr. Maximiano Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Economia, nós partilhamos dos princípios orientadores da proposta de lei ora apresentada.
Já referi - e sublinho-o - que, nesta matéria, existia já trabalho sólido e substantivo realizado pelo anterior ministro da economia, Eng.o Braga da Cruz. É certo que o Sr. Ministro tem o mérito de ter o concretizado, mérito este que não lhe pode ser retirado. De resto, as novas orientações da Comissão Europeia, em matéria de auxílios de Estado e de concorrência, iriam obrigar a alguma adaptação.
Por outro lado, esta iniciativa merece o nosso aplauso, porque damos valor positivo à continuidade das políticas públicas, isto quando, evidentemente, vão no bom sentido, mas já considero negativas as rupturas artificiais que, aliás, o Sr. Ministro da Economia, em outras áreas do seu Ministério, tem feito ao longo destes 10 meses de actuação, razão pela qual, sendo crítico em relação a algumas, aplaudo esta.
Sr. Ministro, a matéria de regulação económica deve ser acompanhada e fiscalizada pelo Parlamento, o que reforça a independência da autoridade reguladora e a sua legitimidade pública - um e outro são aspectos muito importantes. Propusemos, durante o debate anterior, que constassem dos estatutos da Autoridade da Concorrência obrigações da entidade reguladora para com a Assembleia da República. A Sr.a Secretária de Estado Adjunta do Ministro da Economia prometeu fazê-lo em sede do decreto-lei regulamentador, razão pela qual, sem termos dado o nosso voto positivo, mantivemos a expectativa de que tal aconteceria. Não tendo acontecido, este é o momento oportuno para perguntar a V. Ex.a se o Ministro valida a posição que a sua Secretária de Estado aqui assumiu ou se volta atrás numa matéria que nos parece de grande importância, que é a da articulação - repito - entre a entidade reguladora e a Assembleia da República.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o Sr. Ministro da Economia informou a Mesa de que responderá no fim a todos os pedidos de esclarecimento.
Assim, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Economia, o Governo entendeu alterar o actual regime jurídico da concorrência, apresentando uma nova lei que, de acordo com o que tem dito, resolva o problema das fragilidades que o Decreto-Lei n.o 371/93 apresenta. É verdade que este decreto-lei está prenhe de fragilidades, de tal modo que o que tem acontecido na prática é que ele se tem revelado ineficaz, ou muito pouco eficiente, desde logo, Sr. Ministro, por não existir uma fiscalização adequada, no terreno, para o fazer cumprir.
Por outro lado, como se tem comprovado, por exemplo, com a atitude e com o comportamento das grandes superfícies nos contratos que fazem com os seus fornecedores e como se tem constatado pelo comportamento das cervejeiras em relação aos seus distribuidores, estas entidades, que têm e abusam de uma posição dominante no mercado, têm chegado à conclusão de que mais vale não cumprir a lei e pagar as coimas do que cumpri-la.Vozes do PCP: - Exactamente!O Orador: - Mais, Sr. Ministro: o diploma em vigor tem, ele próprio, mecanismos que acabam por esvaziar aspectos importantes que o consignam. E neste particular - e
3620   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 é isto que nos distancia desta proposta de lei - o Governo mantém esses mecanismos. Estou a referir-me, Sr. Ministro, ao facto de a proposta de lei, no seu artigo 4.o, proibir - e bem - um conjunto de acordos entre empresas que acabem por se traduzir, na prática e no terreno, no abuso da posição dominante dessas empresas, designadamente o de subordinar a celebração de contratos à aceitação de determinadas obrigações suplementares, que existem e que, aliás, irei exemplificar daqui a pouco. Mas, depois, no artigo seguinte, que já consta do diploma em vigor e que o Governo repete, para nossa estranheza, a proposta de lei prevê que essas práticas proibidas sejam aceites e justificadas, desde que, por exemplo, elas se traduzam num benefício para o consumidor, isto é, numa redução de preço para o consumidor.Vozes do PCP: - Bem lembrado!O Orador: - Ora, como o Sr. Ministro sabe, nas grandes superfícies há um conjunto de práticas proibidas que a legislação actual não cobre e que ninguém consegue comprovar mas que, depois, se traduzem numa redução de preços. Ora, este é um elemento essencial desta lei da concorrência e, tal como está provado, Sr. Ministro, este artigo abre a porta para o seu esvaziamento, como acontece actualmente.
É esta a questão que queremos colocar nesta fase do debate, Sr. Presidente.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, a questão que gostaríamos de colocar prende-se com o facto de o Governo apresentar hoje um diploma que tem como objectivo criar uma entidade que permita definir e balizar as regras da concorrência entre empresas.
Julgo que há uma questão que me parece omissa - gostaria que o Sr. Ministro clarificasse - e também uma outra questão cuja existência dará ou não eficácia à lei, isto é, à sua aplicabilidade.
Quanto à primeira questão - gostava de saber se foi ou não contemplado -, parece-me que uma das formas de desvirtuar e de alterar as regras de concorrência surge ao nível do desrespeito por formas de produção que permitam a fuga a um conjunto de procedimentos a que legalmente as empresas estão obrigadas, aquilo a que habitualmente se chama o dumping ambiental. Penso que esta é uma questão importante, que não vejo equacionada na proposta de lei.
No entanto, a ser considerada (e julgo que este diploma o não faz), esta regra só fará sentido, como no fundo o próprio diploma, se houver toda uma estrutura de fiscalização que lhe dê eficácia.
A minha pergunta é, pois, no sentido de saber se a questão foi ou não considerada em relação aos processos produtivos e ao cumprimento de um conjunto de normas ambientalmente impostas, que, todos sabemos, não são cumpridas e, por outro lado, se há, do ponto de vista da Administração, mudanças grandes que permitam ter uma máquina administrativa que faça prever que a lei que vier a ser aprovada vai alguma vez ter tradução prática.O Sr. Presidente: - Para responder, dispondo de 5 minutos, tem a palavra o Sr. Ministro da Economia.O Sr. Ministro da Economia: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, se me permitem, começarei a responder às questões pela ordem inversa em que me foram colocadas.
Sr.a Deputada Isabel Castro, a questão que levantou, salvo melhor opinião, coloca-se no domínio das obrigações no âmbito da legislação do ambiente, e é aí que deve ser tratada. Isto é, tal como as empresas que não pagam impostos e entram numa situação de distorção de concorrência face àquelas que os pagam, que é matéria de lei fiscal e nesse âmbito também deve ser tratada. Portanto, obviamente que todos deverão cumprir as leis fiscais e as leis ambientais, mas não é a política de concorrência que tem de tratar estas matérias, salvo melhor opinião.
Sr. Deputado Lino de Carvalho, voltámos à nossa convergência de opinião nalguns aspectos, designadamente quando refere as fragilidades do diploma em vigor, que permitiram situações de alguma impunidade generalizada em matéria de concorrência. Por isso, entendemos ser necessário mudar toda a arquitectura da concorrência, quer no que diz respeito à regulamentação, que estamos a fazer agora, quer no que toca à própria regulação através de uma autoridade independente.
Quanto à situação que referiu - para além de outras que foram tratadas adequadamente na lei -, de que mais vale não cumprir e pagar coimas, com este diploma deixa de ser assim, na medida em que se introduz um princípio de proporcionalidade a partir do qual a autoridade da concorrência dispõe de uma larga margem de manobra para punir, com proporcionalidade, as infracções à lei da concorrência.
Relativamente ao abuso da posição dominante, que referiu, que resulta do artigo 4.o em conjugação com o artigo 5.o, saliento que apesar de poderem ser justificadas essas práticas na medida em que os seus benefícios sejam partilhados equitativamente pelos consumidores ou pelos destinatários dos serviços, este artigo 5.o também impõe outras condições nas alíneas b) e c), designadamente não dando a essas empresas que abusam a possibilidade de eliminar a concorrência numa parte substancial do mercado de bens e serviços em causa. Portanto, creio que esse aspecto está salvaguardado.
Para terminar, Sr. Deputado Maximiano Martins, de facto, alguns trabalhos sobre a legislação da concorrência tinham sido já iniciados. Não queremos retirar o mérito de quem os iniciou.
O Sr. Deputado reconhece também que vai uma grande distância entre criar uma comissão e iniciar os trabalhos e concretizar o diploma, sobretudo quando estão em causa algumas questões tão importantes, como por exemplo submeter as empresas públicas aos princípios da lei da concorrência, como por exemplo mudar o princípio da penalização e como incluir todos os sectores da actividade económica na legislação da concorrência. Trata-se de um passo muito importante, que exige, para além naturalmente da capacidade técnica, grande coragem política.
Foi isso que fizemos com a criação da Autoridade da Concorrência, desgovernamentalizando a regulação da concorrência e elaborando uma lei que submete todas as empresas, sem excepção - sejam públicas, sejam privadas, sejam pequenas, médias ou grandes -, aos princípios da lei da concorrência. Este é um passo que, de facto, não é tão elementar e tão simples como possa parecer.
3621   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 O Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares (Luís Marques Mendes): - Muito bem!O Orador: - Em relação a outras rupturas que o Sr. Deputado refere que foram negativas, quero dizer-lhe que quando entendemos que algo está bem, continuamos a fazer bem, tentando fazer melhor, se possível, mas o que julgamos estar mal mudamos. Mal seria se o Sr. Deputado me estivesse a acusar de, neste momento, não fazer rupturas com algumas práticas do passado e com algumas políticas do passado! Por isso, entendo essa referência como um elogio à política que estamos a seguir.O Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares: - Muito bem!O Orador: - Finalmente, em relação à Autoridade da Concorrência, não há nada que desobrigue os órgãos da Administração Pública das suas relações com o órgão de soberania Assembleia da República, que tem todo o poder para pedir à Autoridade da Concorrência toda a informação. Esta, como entidade da Administração que é, tem as suas obrigações perante a Assembleia da República. Pareceu-nos, portanto, redundante ir para além destas obrigações. Mas de uma coisa o Sr. Deputado pode ter a certeza: é que nunca faltará informação a esta Assembleia por parte de órgãos que sejam tutelados por este Ministério e por este Governo.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, no texto da proposta de lei que o Governo nos distribuiu, vários artigos, como o 5.o, o 14.o, o 15.o, etc., fazem referência a um decreto-lei cujo número está em branco. Suponho tratar-se do Decreto-Lei n.o 10/2003, que cria a Autoridade da Concorrência, mas, em todo o caso, gostava de saber se o Governo o confirma, para não estarmos aqui a reflectir sobre um diploma em branco.O Sr. Presidente: - Pergunto ao Sr. Ministro da Economia se confirma ou não este dado.O Sr. Ministro da Economia: - Confirmo, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Henriques.O Sr. Almeida Henriques (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Economia, Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares, Sr.as e Srs. Deputados: O objectivo de dotar Portugal de dois instrumentos modernos e adequados, que, cumprindo o Programa do Governo, visam "a promoção da concorrência, num quadro legal que permita suprir as falhas do mercado", completa-se com a apresentação desta proposta de lei, procedendo-se, assim, à reforma do direito da concorrência.
Dá-se, pois, mais um passo necessário, que se junta à recente criação da Autoridade da Concorrência, entidade única, com estatuto de independência e com funções alargadas a todos os sectores de actividade económica e financeira, que garantirá a sã concorrência, contribuindo para a modernização do ordenamento jurídico da concorrência em Portugal.
Esta Autoridade é um excelente instrumento para o controlo de uma política de concorrência inovadora e moderna, com uma regulação independente, seguindo-se a tendência europeia de confiar a entidades independentes a instrução e decisão dos processos, designadamente nas práticas anticoncorrenciais e nas concentrações de empresas.
A criação da Autoridade da Concorrência permitirá restaurar também a credibilidade da instituição responsável pela defesa da concorrência em Portugal, assegurando plenamente a integração do sistema comunitário e internacional de reguladores de concorrência, inserindo-se na rede europeia.
Com a aprovação do diploma que hoje discutimos, com a criação da Autoridade da Concorrência, com a transposição para o direito português da directiva comunitária que impõe prazos de pagamento às empresas e com a apresentação, em breve, do projecto do código das falências, completa-se o ciclo das medidas que visam a regulamentação e regulação da concorrência e do mercado.
Continua assim V. Ex.a, Sr. Ministro da Economia, a dar cumprimento ao Programa para a Produtividade e Crescimento da Economia, aprovado em 17 de Junho em Conselho de Ministros, um programa com medidas concretas e uma calendarização precisa e arrojada.
Este procedimento é, por si só, inovador e exemplar para o tecido empresarial, que já não acreditava nas tão anunciadas reformas e na sua concretização.
Continua, assim, este Governo o seu ímpeto reformador, dotando o País dos instrumentos necessários à sua modernização, agilização e eficiência, "procurando aliviar os agentes económicos do peso administrativo e burocrático dos procedimentos e diminuir os tempos de apreciação e decisão", combatendo as redundâncias de intervenção do Estado e explorando complementaridades, cumprindo assim o seu Programa de Governo.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Tendo em conta a maior interdependência das nações, a crescente globalização dos mercados e a crescente internacionalização das economias, exige-se uma disseminação de uma cultura de concorrência na comunidade, designadamente face aos desafios de um mercado integrado e do futuro alargamento da União Europeia, e urge também acabar com o sentimento de impunidade existente em Portugal, que não promove a boa cultura da concorrência, e que se criem mecanismos capazes de prevenir e sancionar práticas anticoncorrenciais.
Tradicionalmente, as matérias da concorrência têm a ver com três aspectos fundamentais: por um lado, as práticas individuais anticoncorrenciais, que é preciso evitar, democratizando a economia; por outro, as restrições horizontais e verticais no relacionamento ao longo da cadeia de valor, cada vez mais intrincado e complexo, com múltiplos actores, regulando no sentido de evitar vendas com prejuízo e diferentes camuflagens na venda de produtos, sendo necessário uma boa gestão das chamadas restrições verticais; por fim, as operações de concentração, que devem ser geridas com inteligência, sobretudo num país como o nosso, aplicando-se, à luz do princípio da subsidiariedade, as leis nacionais e comunitárias, sem impedir os agentes económicos
3622   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 portugueses de ganharem dimensão europeia e mundial.
Assim, o diploma que hoje apreciamos, apresenta várias características inovadoras que vêm ao encontro dos princípios mais modernos.
Por um lado, alarga o seu âmbito de aplicação a todos os sectores de actividade, incluindo a banca e seguros;
Introduz o princípio da submissão a este regime das empresas públicas e daquelas a que o Estado tenha concedido direitos especiais ou exclusivos, bem como às empresas encarregadas por lei da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio legal;
Clarifica e tipifica práticas proibidas, em virtude do seu carácter anticoncorrencial;
Mantém a faculdade de submeter os acordos e outras práticas de concentração à avaliação da Autoridade da Concorrência, dando mais segurança às empresas que actuam no mercado - em matéria de concentrações, há necessidade de a política de concorrência se pronunciar sobre as vantagens e desvantagens dos processos de concentração, das fusões e aquisições, balanceando os efeitos internos europeus e os internacionais da operação de concentração, procurando salvaguardar a positividade para o País, se tal for o caso, devendo a operação ser aceite;
Harmoniza-se, assim, o regime aplicável em Portugal com o regime comunitário em matéria de concentrações, consagrando-se os princípios da celeridade e simplicidade dos procedimentos requeridos pela normal actividade das empresas;
Precisam-se os regimes de abuso de posição dominante, tendo em conta múltiplos factores, deixando-se à Autoridade a tarefa de ir definindo os critérios de posição dominante, combatendo-se, assim, o perigo do controlo da cadeia de valor, que pode subverter a concorrência;
Consagra-se também a proibição de abuso no acesso a infra-estruturas de carácter essencial;
E altera-se a figura do abuso de dependência económica.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: No que respeita aos aspectos adjectivos, consagram-se regras claras de articulação entre Autoridade da Concorrência e as outras autoridades sectoriais e a Alta Autoridade para a Comunicação Social;
O montante das coimas e sanções pecuniárias passa a ser fixado, à semelhança do regime comunitário, em percentagem do volume de negócios do infractor;
Existe também responsabilidade solidária das empresas associadas relativamente às infracções cometidas pelas sua associação e consagra-se a responsabilidade dos titulares dos órgãos das empresas em certas circunstâncias;
E salvaguarda-se o direito de recurso das decisões da Autoridade para o Tribunal de Comércio de Lisboa, sob reserva de recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa e para o Supremo Tribunal de Justiça.
Outro aspecto também relevante são as ajudas do Estado, como elemento distorçor da concorrência, tendo-se substituído o regime actual pelo da verificação pela nova Autoridade.
Como nota de rodapé, nesta questão das ajudas do Estado, direi que não se aplica muito a Portugal, como se poderá aplicar a outros países de maior dimensão, pelo simples facto de que passamos permanentemente pelo crivo do enquadramento comunitário por parte da Comissão, quando aprova os nossos programas.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Mais do que nunca, é fundamental construir um mercado livre, aberto e leal e é preciso uma gestão de boas práticas concorrenciais num mercado cada vez mais liberalizado, mas, ao mesmo tempo que nos abrimos à Europa e ao mundo e que possibilitamos o acesso aos nossos mercados por parte de outros países, mais necessidade existe de trabalharmos na normalização, na certificação, etc., como defesa dos nossos próprios mercados e de uma concorrência leal.
E, como estas negociações são feitas cada vez mais com blocos sub-regionais, as boas práticas podem prejudicar pequenas economias como a portuguesa. É, por isso, necessário um bom peso e uma boa medida.
Com a abertura dos mercados e com a liberalização e privatização, há mercados que tendem a ser mais abertos, como a água e a energia, que eram monopólios tradicionais do Estado, por isso há que existir a garantia de que poderão deixar de ser monopólios e que estes se vão desmontar, havendo uma efectiva abertura.
Há também outra questão, que é a do modelo de regulação do mercado, que deixo aqui como nota de rodapé, isto é, se deve existir um regulador por cada área de negócio ou um grande regulador global único, com subespecializações, menos permeável ao indesejável domínio do regulador pelo regulado.
É fundamental que se reflicta sobre este assunto e se precise se não será melhor, num futuro, procurar criar um regulador com mais dimensão, evitando muitas vezes a situação que hoje acontece de se correr um pouco o risco da "captura" do regulador pelo regulado. Deixo este ponto para uma reflexão futura.
Normalmente, estamos mais atrasados que os nossos parceiros europeus, há que reconhecer: há mercados que não são concorrenciais, existe muita falta de ética em alguns sectores e existem práticas que asfixiam sectores de actividade, como, por exemplo, as elevadas taxas dos cartões de crédito praticadas com o pequeno comércio, que o penalizam. Diria que, no nosso mercado, existem muitas barreiras à entrada e muitas barreiras à saída, e, portanto, há muito a fazer, e está, efectivamente, a ser feito por este Governo.
Mas, para além da regulação, há que ganhar uma batalha, a das mentalidades (e esta pode levar gerações), tendo em vista ganhar boas práticas e alterar o comportamento dos agentes.
O novo regulamento da qualidade do serviço eléctrico, que prevê o pagamento automático de indemnizações aos clientes empresariais que sofram quebras de fornecimento ou de qualidade de serviços, é um excelente passo. Parabéns, Sr. Ministro da Economia! Esperamos, de facto, que este regime seja, brevemente, também estendido às águas.
Por fim, uma das motivações para o novo regulamento europeu tem a ver também com o alargamento, pois se, por um lado, os novos países absorveram o acervo comunitário, não quer dizer que, do ponto de vista prático, o problema esteja resolvido, pois vai dar-se o chamado choque assimétrico, passando as relações com os novos países da adesão do nível internacional para o interno, por outro lado, do ponto de vista da concorrência, os acordos multilaterais não são iguais para todos os países, por isso há que haver forte concertação comunitária, sem descurar a protecção dos interesses nacionais.
3623   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Há momentos em que o País tem interesse em proteger os seus interesses estratégicos e a sua afirmação depende dessa protecção. Não é o caso. Estamos no fim de um ciclo esgotado, este é o momento do surgimento da inovação, de novas iniciativas e de libertação da livre concorrência. Precisamos de melhores condições para melhores investimentos e não garantir quotas de mercado a empresas já instaladas.
É o momento de combater os corporativismos, não um mero lavar de cara, mas o apostar numa vertente estratégica, cativando novos investimentos, em novas áreas, interesse bem percebido por este Governo, designadamente na revolução que foi a criação da Agência Portuguesa para o Investimento.
Se repararmos, as palavras inglesas que significam "competir" (compete) e "concorrência" (competition) aproximam-se em muito. Por isso, entendo que a competitividade é um processo e uma capacidade que se ganha na concorrência. Não é por nos fecharmos que nos desenvolvemos, ao contrário do que alguns advogam, nem é por nos protegermos que estamos a defender a nossa quota de mercado.
É com esta determinação que temos de seguir em frente neste diploma, que é mais uma prova da atenção do Governo aos novos tempos.
A aprovação, pois, destes dois regimes, Autoridade da Concorrência e Regime Jurídico da Concorrência, são, definitivamente, a entrada numa nova era de funcionamento e regulação da nossa economia, inserindo-a, de uma forma dinâmica e proactiva, nos sistemas mais evoluídos e exigentes, permitindo dar mais segurança aos agentes económicos e um funcionamento mais regular e eficaz dos mercados e, sobretudo, protegendo e satisfazendo os consumidores, que somos todos nós.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente: - Também para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Será necessária uma lei que regule os processos e as práticas da concorrência entre as empresas que intervêm no mercado? É óbvio que sim! É preciso substituir a lei em vigor desde 1993? A nossa resposta é afirmativa, embora, em primeiro lugar, melhor fosse que a actual lei fosse cumprida, coisa que não acontece.
Mas a verdade é que a lei actualmente em vigor é omissa em múltiplos aspectos, que a têm tornado senão totalmente ineficiente pelo menos largamente ineficaz. Desde logo, porque não abrange os sectores financeiros, a banca e os seguros; porque não prevê, nas práticas proibidas, a imposição de várias e muitas formas de abuso de posição dominante que hoje são característica do comportamento, por exemplo, das grandes superfícies em relação aos produtores e outros seus fornecedores;...O Sr. Bruno Dias (PCP): - Muito bem!O Orador: - ... ou pela fraca densificação das normas referentes ao abuso de dependência económica; ou ainda por o valor das coimas, por tão baixo, não constituir qualquer factor de dissuasão de práticas ilegais.
É preferível, como disse há pouco, no quadro da actual lei, pagar as coimas e impor regras desleais e leoninas do que cumprir a lei, além de que grande parte das contra-ordenações têm prescrito por falta de mecanismos que agilizem a execução dos respectivos processos. O que se passou recentemente com uma parte dos processos envolvendo a cervejeira Unicer é exemplo disso.
Nestes aspectos, pode dizer-se que a proposta de lei que hoje nos é apresentada constitui um passo em frente.
Contudo, há quatro aspectos fundamentais que nos distanciam irremediavelmente da proposta.
Por um lado, a extensão de regras próprias de empresas privadas a actividades exercidas pelo sector público. E sendo verdade que o artigo 3.o condiciona a aplicação deste regime às empresas públicas e a outras empresas responsáveis pela gestão de serviços de interesse geral, na medida em que tal não afecte a prestação do serviço em causa, a verdade é que a regra geral estatuída pode levar, e levará seguramente, à proibição de práticas, por exemplo em matéria da definição de preços de um bem público, que, podendo, eventualmente, não estar conforme o sentido estrito da lei - e nesse contexto haver a acusação de concorrência desleal -, é, contudo, justificada à luz de um superior interesse público, ou está consagrada, como já veio a público, para dar resposta aos apetites dos novos conglomerados das telecomunicações e das redes de cabo.
O segundo aspecto tem a ver com o facto de o diploma, repetindo, aliás, a legislação actual sem aproveitar a oportunidade para a rectificar, excepcionar num artigo, de forma, aliás, bastante vaga, as práticas que proíbe no artigo anterior.
Concretizando: a proposta proíbe - e bem - os acordos entre empresas que impeçam ou falseiem a concorrência, que imponham práticas concertadas e que obriguem a parte mais frágil a aceitar obrigações contratuais desproporcionadas e lesivas. Mas, logo a seguir, a lei permite que estas práticas possam ser justificadas e aceites, desde que observadas condições, que, na maior parte da previsão legal contida na proposta de lei, não é possível controlar, como seja, por exemplo, a transferência para o consumidor de uma parte do benefício resultante de determinadas obrigações impostas aos fornecedores.
Exemplifiquemos com dois casos bem conhecidos: o da actuação das grandes superfícies e também o das empresas cervejeiras.
Quanto ao primeiro caso, actualmente, as grandes superfícies impõem, nos contratos estabelecidos com os seus fornecedores, uma miríade de descontos não relacionados com o cumprimento de qualquer obrigação, que esmagam os preços, como bem refere o estudo da Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência sobre as "Relações entre fornecedores e distribuidores". São, nada mais nada menos, Srs. Deputados, do que 26 tipos diferentes de descontos, ao que foi apurado, entre os quais, estão: o "rappel incondicional", a "cooperação comercial", o "prémio de crescimento", o "investimento em marketing", os "descontos de folheto", o "destaque", os "aniversários", a "cobertura/distribuição geográfica", as "organizações promocionais", a "logística", etc., que não constam sequer das tabelas de preços dos fornecedores. Mas ainda há mais, como a "comissão de gestão", a "comissão de retalho", a "transferência bancária", o "suporte operacional", o "prémio de fidelização", etc., etc.
Tudo serve para impor descontos extras aos produtores e fornecedores, grande parte deles de pequena ou média
3624   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 dimensão, sem alternativa e sem que, na maior parte dos casos, tal se traduza em redução de custos para os fornecedores ou em quaisquer benefícios para os consumidores.O Sr. Bruno Dias (PCP): - Exactamente!O Orador: - Ora, a proposta de lei que nos é presente, por um lado, não prevê nas práticas proibidas algumas destas imposições unilaterais e injustificáveis das grandes superfícies e, por outro, ao permitir a sua aceitação em condições não controláveis, mantém a porta escancarada para a continuação de práticas que colocam em dificuldade e dependência absoluta milhares de pequenos fornecedores, alguns dos quais têm mesmo ido à falência.
E o mesmo se pode dizer para os casos bem conhecidos que envolvem empresas cervejeiras, como a Centralcer e a Unicer, aliás, recentemente condenadas por práticas anticoncorrenciais, com a adopção de atitudes prepotentes e de abuso da posição dominante que têm tomado em relação aos seus distribuidores e concessionários, a maioria deles pequenas empresas unifamiliares, com exigências ilegais de contratos de distribuição exclusiva e proibição de comercialização de produtos alegadamente concorrentes, de imposição de descontos e de preços de fretes, comportamentos que têm sido facilitados pela fragilidade das normas que regulam a concorrência, normas que, ainda por cima, são arrogantemente ignoradas, mas que se repetem nesta proposta de lei.
Acresce ainda que, passando a lei a abranger as actividades financeiras, não se vislumbram no articulado quaisquer normas específicas dirigidas a este sector, que não se regula de forma idêntica à de uma empresa comercial, como, por exemplo, atacar as práticas concertadas entre as companhias de seguros em matéria da fixação dos prémios de seguros e dos seus escandalosos aumentos anuais - este ano acima dos 10% - ou, na banca, a imposição crescente de comissões desproporcionadas por qualquer operação que pratiquem - e que constituem hoje a maior fonte de lucros dos bancos - e que esta cobra como compensação por ter visto reduzir as suas margens entre as taxas de juro activas e passivas. Quem intervém aqui? Alguns dos Srs. Deputados dirão: "Mas isso é função das entidades reguladoras e de supervisão". Só que as entidades reguladoras e de supervisão também não o fazem, e a proposta de lei é omissa nestas matérias.
Finalmente, merece-nos as maiores reservas o facto de a proposta de lei abandonar as presunções constantes da actual lei, no quadro da qual se considera que se encontra em posição dominante uma empresa ou empresas que detenham no mercado nacional de determinado bem ou serviço uma quota igual ou superior a 30%, 50% ou 65%, conforme os casos. Até que ponto a eliminação desta presunção visa facilitar operações de concentração ou abrir caminho à liberalização da legislação que condiciona hoje a instalação das chamadas unidades comerciais de dimensão relevante (UCDR), vulgo grandes superfícies, é algo que fica em aberto e que o tempo se ocupará de confirmar ou não.
Bem teria sido, Sr. Ministro, que nestas matérias o Governo tivesse tido em atenção a legislação francesa e belga, bem mais exigentes e bem menos laxistas em matéria de defesa de uma concorrência saudável.
Estas são, em síntese, as razões que não nos permitem acompanhar esta proposta de lei.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Igualmente para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Gonçalves.O Sr. Herculano Gonçalves (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Economia, Sr.as e Srs. Deputados: A proposta de lei n.o 40/IX, que hoje discutimos, prende-se com a política económica em geral e com as opções a tomar em matéria de políticas de desenvolvimento económico, cuja importância não é demais realçar, e traduz a procura de um modelo de desenvolvimento sustentado e sustentável, centrado em políticas públicas responsáveis, coerentes e efectivas, mas cabe à sociedade protagonizar um processo quase que pedagógico de introdução da cultura de defesa da concorrência como paradigma do modelo de desenvolvimento económico.
Não há desenvolvimento sem aumento do capital físico, humano e produtividade e sem concorrência não há produtividade. Sem concorrência, produz-se menos e a um custo maior, o que resulta em prejuízo para todos.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - É isso mesmo!O Orador: - Não pode o Estado, porém, demitir-se de procurar combater eventuais abusos do poder económico. Neste contexto, a iniciativa em apreço constitui um importante contributo.
Estamos conscientes de que a reforma institucional deve procurar a superação da fragmentação do sistema, aumentando a efectividade da sua actuação e, por consequência, a credibilidade desse mesmo sistema.
Assim, a reforma do quadro legal, além de consolidar as mudanças institucionais, deve também contribuir para tornar o sistema mais selectivo e eficaz.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Sr.as e Srs. Deputados: Parece claro que o enquadramento legal que conforma o ambiente em que actuam os agentes económicos, investidores e empresas deve conter as normas adequadas para garantir a eficácia dos mecanismos de controlo prévio das concentrações e assegurar a certeza e segurança jurídicas necessárias ao são prosseguimento da sua actividade, além de prevenir e sancionar, de forma efectiva, as práticas concorrenciais abusivas.
A proposta em apreciação inscreve-se no esforço legislativo de revisão da legislação de enquadramento da concorrência, imprescindível à modernização da economia e à competitividade.
Alarga-se o âmbito de aplicação das normas de carácter geral a todos os sectores da actividade económica, sem excepção, incluindo os sectores bancário e dos seguros, que passam a estar sujeitos às regras gerais relativas ao controlo prévio das operações de concentração.
No que se refere às empresas públicas e às empresas às quais o Estado tenha concedido direitos especiais ou exclusivos, assim como quanto às empresas encarregadas por lei da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio legal, estabelece-se um regime delineado a partir do artigo 86.o do Tratado da Comissão Europeia, o que responde à necessidade de procurar
3625   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 o equilíbrio entre os interesses da concorrência e os do serviço público.
A solução escolhida permitirá encontrar, em nome do princípio da proporcionalidade, as soluções mais equilibradas no plano da política económica ou social, sem resvalar para intervenções dos poderes públicos, com carácter abusivo ou discriminatório.
Também reputamos vantajoso o ajustamento das regras respeitantes às práticas proibidas, em virtude do seu carácter anticoncorrencial, com o objectivo de clarificar o seu regime.
Por outro lado, registamos o avanço do processo que procede à harmonização entre o regime nacional e o regime comunitário, mormente quanto ao período-limite em que deve ter lugar a notificação obrigatória, ao controlo das empresas comuns, ao regime de suspensão das operações durante o período de apreciação e aos critérios de apreciação das operações de concentração.
Quanto aos processos por infracção e aos procedimentos aplicáveis, são estabelecidas regras de articulação entre a Autoridade da Concorrência, por um lado, e as autoridades reguladoras sectoriais e a Alta Autoridade para a Comunicação Social, por outro.
Igualmente se devem notar as alterações relativas às sanções, uma vez que se tipificam as infracções contra-ordenacionais a que corresponde cada tipo de ilícito, prevendo-se a aplicação de coimas e de sanções pecuniárias compulsórias.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Afigura-se-nos que, deste modo, o regime sancionatório se poderá tornar mais eficaz, uma vez que o montante das coimas e das sanções pecuniárias compulsórias passa a ser fixado, como sucede no regime comunitário, em percentagem do volume de negócios do infractor.
De registar ainda as alterações no regime da prescrição do procedimento de contra-ordenações e das respectivas sanções, tendo em conta o regime definido no novo regulamento que se prevê vir a substituir o regulamento n.o 17/62.
Em conformidade com o estatuído no diploma que cria a Autoridade da Concorrência, atribui-se a competência para julgar os recursos das decisões da Autoridade ao Tribunal de Comércio de Lisboa, sob reserva de recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa ou para o Supremo Tribunal de Justiça, segundo os casos - solução que o CDS vê como ajustada.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Sr.as e Srs. Deputados: Lembro que a proposta de lei que hoje debatemos vem na sequência do cumprimento do Programa deste Governo, apresentado a 15 de Abril de 2002.O Sr. Diogo Feio (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - A criação da Autoridade da Concorrência constituiu um passo para a modernização do ordenamento jurídico da concorrência em Portugal, indispensável ao reforço da competitividade internacional da economia portuguesa e às exigências da sua plena adaptação a um contexto de mercado aberto e de crescente globalização.
Cremos que o aperfeiçoamento da legislação de defesa e promoção da concorrência permitirá adequar o quadro legal às novas realidades e permitirá aos agentes económicos dispor de um ordenamento concorrencial, seguro e actual, susceptível de promover o funcionamento eficiente dos mercados e a repartição eficaz dos recursos nacionais.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Com a aprovação desta proposta de lei, Portugal dá um passo firme na regulação da concorrência, base de uma economia aberta. Ficamos, pois, ao nível dos nossos parceiros europeus, nomeadamente dos mais evoluídos.O Sr. Diogo Feio (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Consagra-se, com esta lei, o princípio do livre acesso, a preço justo, a bens e serviços essenciais à comunidade, nomeadamente em áreas como a electricidade, as telecomunicações e o gás, entre outras.O Sr. Miguel Paiva (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Daí a lógica e pertinência desta iniciativa, que merece o apoio inequívoco do CDS.Aplausos do CDS-PP e do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme d'Oliveira Martins.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Economia, Sr.as e Srs. Deputados: Permito-me começar por saudar o Sr. Ministro da Economia e por saudar também esta iniciativa.
Trata-se de uma iniciativa importante e necessária. Estamos de acordo com os princípios fundamentais que a dominam, uma vez que, já no anterior governo, designadamente nas orientações definidas pelo então Sr. Ministro da Economia e por mim próprio, tivemos oportunidade de apontar para princípios que agora o Sr. Ministro da Economia aqui traz, designadamente o princípio da tendência para a universalidade da aplicação do regime da concorrência, o reforço e o agravamento das sanções e o aumento da eficácia dos mecanismos e dos instrumentos de regulação no que toca à concorrência.
Por isso, esta iniciativa é debatida num bom dia, o dia em que iremos aqui discutir o projecto relativo à lei-quadro sobre as autoridades reguladoras independentes nos domínios económico e financeiro, que salvaguardam a articulação no que toca aos diferentes instrumentos de regulação económica.
A experiência de aplicação dos diplomas que instituíram o regime nacional de promoção e defesa da concorrência fez-se, essencialmente, com a pioneira Lei n.o 1/72,
3626   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 de 24 de Março, que "enterrou" os resquícios do condicionamento industrial, e com os Decretos-Leis n.os 422/83, de 3 de Dezembro, e 422/88, de 19 de Novembro, e, por último, o Decreto-Lei n.o 371/93, de 29 de Outubro, que procedeu à revogação dos anteriores em termos amplos e fundamentalmente adequados às nossas circunstâncias.
Mas a experiência ditou que, ao cabo de 10 anos de aplicação, era indispensável sermos mais exigentes, era indispensável adequarmo-nos à tendência geral da economia nacional, da economia comunitária e da economia mundial.
O Decreto-Lei n.o 371/93 procurou acudir às profundas alterações na estrutura e funcionamento da economia portuguesa, ditadas pela liberalização de importantes áreas da actividade económica, pela concretização da integração na comunidade europeia e pelo ressurgimento de novos protagonistas que ditaram mudanças no tecido empresarial português e modificaram as relações de mercado.
Para além das práticas restritivas da concorrência, o diploma ainda em vigor contempla as concentrações de empresas e aflora os auxílios de Estado, completando o quadro dos principais instrumentos de política comunitária da defesa da concorrência. Há, assim, uma forte complementaridade entre o diploma interno e o diploma comunitário e importa adequar permanentemente essa complementaridade.
No campo das práticas restritivas da concorrência, deve recordar-se a introdução da figura do abuso de dependência económica. No entanto, a exploração abusiva do estado de dependência económica só é considerada restritiva da concorrência se praticada por empresas que detenham uma posição dominante do mercado de determinado bem ou serviço. Tal circunstância impede o sancionamento dessa prática quando realizada por empresas com grande influência económica, mas sem posição dominante nesse mercado. Daí que seja de adoptar, como pressuposto, o facto de se afectar o funcionamento do mercado ou a estrutura da concorrência.
Aliás, o Sr. Deputado Lino de Carvalho, há pouco, ao salientar adequadamente dúvidas relativas à aplicação das figuras que presentemente estão previstas e consagradas na lei da concorrência, não terá tido, talvez, em consideração a articulação entre o abuso de dependência económica e o abuso de posição dominante, que são duas figuras que devem ser directamente aplicadas e tidas em conta. E reconheço, Sr. Deputado, que é necessário que a jurisprudência tenha cada vez mais em consideração a articulação destas duas figuras. Porquê? É que o abuso da dependência económica é uma figura original da nossa ordem jurídica.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - E é bom que seja uma figura original. Só que, como é original, muitas vezes a jurisprudência não tem sido suficientemente clara e rigorosa na articulação entre esta figura e a do abuso de posição dominante.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Neste sentido, as preocupações do Sr. Deputado Lino de Carvalho são legítimas. Trata-se, no entanto, de uma questão de aplicação e prática relativamente à autoridade da concorrência, razão pela qual é muito relevante que a questão tenha sido levantada em Plenário, a propósito deste tema, para que a jurisprudência da Autoridade da Concorrência tenha em consideração esta preocupação do Parlamento. Certamente que o Sr. Ministro da Economia também a tem em consideração.
Aliás, o debate deste tema fez-se nesta Assembleia num determinado momento, e a realidade veio confirmar não só a importância da nova figura, mas também as suas limitações. Em vigor há praticamente 10 anos, o diploma que estabelece o regime geral da defesa da concorrência, apesar da evolução que representou, em termos jurídicos, na década passada, padece reconhecidamente de carências que importava corrigir e, sobretudo, que passassem a corresponder melhor à evolução entretanto verificada, em especial no âmbito da União Europeia.
A credibilização do sistema de regulação da concorrência económica é um imperativo nacional defendido há muito pelo Partido Socialista, tendo sido, como já tive oportunidade de dizer, o anterior governo a lançar o processo. Permito-me, aliás, salientar o competente trabalho realizado pelo Dr. José Luís da Cruz Vilaça, que agora culmina no diploma em debate.
A proposta de lei do Governo, sendo uma adequada base de trabalho, apenas procede, como aqui foi referido, à revisão de aspectos substantivos e adjectivos limitados num sentido positivo. Por isso, torna-se naturalmente indispensável a análise da proposta de lei do Governo, por verificarmos ser possível ir mais além. De facto, não estamos perante mudanças extraordinariamente radicais, mas as previstas nesta proposta são questões que não podem, obviamente, deixar de merecer o nosso apoio.
Merece, contudo, destaque pela positiva, não só o maior rigor e correcção conferidos aos aspectos processual e procedimental no capítulo das sanções, que é objecto de regulamentação mais precisa, para além do regime de prescrição do procedimento de contra-ordenação e das respectivas sanções que a clarificaram.
É ainda positivo o alargamento da aplicação do regime do controlo prévio das operações de concentração às entidades bancárias e seguradoras, correspondendo a uma exigência da recente evolução dos mercados. Neste aspecto, é indispensável articular a intervenção da autoridade da concorrência com a tarefa reguladora do Instituto de Seguros de Portugal e do Banco de Portugal. E é justamente desta articulação e desta complementaridade que resultará uma aplicação mais rigorosa, mais exigente do regime jurídico que agora se cria.