2 A propósito da recente proposta para alterar a Lei de Enquadramento Orçamental (LEO): o desrespeito pela plurianualidade 56. Este capítulo demonstra quão fraco tem sido o compromisso dos órgãos de soberania com o pla-neamento estratégico das finanças públicas. As duas primeiras secções explicam as virtualidades da programação de médio prazo na gestão financeira pública. Culminam com a conclusão de que as propostas de Orçamento do Estado, sendo documentos programáticos de curto prazo, devem respeitar e declinar para cada ano a estratégia económico-orçamental de médio prazo com que o Governo se comprometeu perante o País, densificando as escolhas de política, os propósitos reformistas, o envelope financeiro em contas nacionais e a restrição orçamental em contabilidade pública definidos nos docu-mentos de programação plurianual submetidos ao Parlamento na Primavera. As Secções 2.3 a 2.5 ana-lisam o grau de respeito, na prática, do processo legislativo pelos princípios normativos de precedência do médio prazo sobre o curto prazo. Esta reflexão é tanto mais oportuna quanto é certo que Portugal está a iniciar um novo ciclo político com condições parlamentares de estabilidade governativa nos pró-ximos quatro anos e meio, circunstância deveras favorável e apelativa para realizar um planeamento estratégico consequente ao longo da nova legislatura. 57. O que se passou com o Programa de Estabilidade para o período de programação que coincidecom o da XV Legislatura (2022–26) não foi um bom exemplo de respeito pelos princípios do planeamento estratégico nas finanças públicas. O Relatório UTAO n.o 6/2022, de 12 de abril, mostrou que o Programa de Estabilidade 2022–26 falhou ao não ter no seu conteúdo os requisitos indispensáveis de um docu-mento de programação de médio prazo da política orçamental: não continha a descrição, o calendá-rio e os impactos financeiros previsíveis das principais medidas de política orçamental a tomar em cada ano do período de programação, pelo que as projeções para a conta das Administrações Públicas traduziam os resultados de um Governo que, em quatro anos e meio, não adotará medidas novas, algo que não tem credibilidade. Este PE não incluía os tetos de despesa em contabilidade pública para cada ano, nem os mesmos surgiram posteriormente na lei das Grandes Opções, pelo que o PE não continha restrições para a feitura dos dois próximos Orçamentos do Estado. Finalmente, o PE em causa foi elabo-rado por um Governo diferente do que o irá executar, circunstância que prejudica a responsabilização política pelos resultados (accountability). Racionalidade económica da programação plurianual na política orçamental 58. A Lei de Enquadramento Orçamental é a lei fundamental do processo legislativo orçamental. Bemse pode dizer que é a “Constituição” em matéria de finanças públicas. Em particular, contém os princí-pios e as regras substantivas que os Orçamentos do Estado devem respeitar, em todas as fases: na pre-paração política e técnica coordenada pelo Governo e assistida pelos Serviços sob sua orientação, nas discussão, negociação e votação na Assembleia da República (AR), na execução e na prestação de contas após o fecho das mesmas. 59. O País fez um progresso formal nos últimos 20 anos. Disciplinou, sob a forma de lei com valor refor-çado, princípios, práticas e normas dispersas por vários diplomas que enformam o enquadramento das finanças públicas. Ter valor reforçado significa que se sobrepõe a todas as normas jurídicas que dispo-nham sobre gestão financeira pública, prevalecendo sobre disposições em sentido contrário eventual-mente presentes noutras leis. A primeira LEO foi aprovada em 2001 — Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto. Merecem destaque as inovações, à época, referentes a regras orçamentais numéricas e ao princípio da programação orçamental de médio prazo. Uma e outra pretenderam condicionar a liberdade le-gislativa de curto prazo ao planeamento plurianual, em nome da liberdade de escolha das legislaturas seguintes sobre prioridades para a condução da política orçamental anual. A discricionariedade abso-luta das leis orçamentais anuais deveria ser mitigada e condicionada ao espaço orçamental disponível, orientando também a ação em cada ano no sentido de garantir a criação do espaço indispensável para viabilizar a alternância futura entre diferentes opções políticas, seja para estabilizar o ciclo econó-mico, para reforçar a provisão pública de determinados bens ou serviços ou para redistribuir rendimento II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________180