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Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O n.o1 do artigo 16.o é, sem dúvida, uma disposição de grande importância na definição da malha jurídico-constitucional de protecção de direitos fundamentais, uma vez que é um espaço de liberdade e de articulação do quadro normativo constitucional com todos os outros espaços de garantia de direitos fundamentais. Nesse sentido, "abre" a Constituição e garante algo que é fundamental: a Constituição, não é um espaço fechado mas, sim, interligado com outros espaços. Mas esses espaços têm uma característica, porque a Constituição foi precisa ao remeter para instrumentos normativos definidos e sobre os quais as regras constitucionais são, elas próprias, claras: refere-se aos direitos fundamentais constantes das leis, estabelecendo assim um patamar de articulação entre direitos constitucionais e legais, e das regras aplicáveis de direito internacional.
Ora, coisa bem diferente e instrumento e realidade distinta é a alusão à dignidade ou inviolabilidade da pessoa humana, em geral.
Vejamos: quanto ao que seja a lei e os direitos fundamentais que a mesma define, nenhuma incerteza se coloca, porque as leis os definirá, nos termos e condições nela constantes, com a configuração e a arquitectura que deva ser acolhida ou aplicável; quanto ao direito internacional, qualquer que seja o seu regime e a sua configuração
específica, também temos meios constitucionais de apurar os modos de revelação e de formação de direito internacional vinculativo e configurador de situações jurídicas subjectivas e de verdadeiros e próprios direitos fundamentais, como tais protectores dos cidadãos, das pessoas.
Tem natureza totalmente diferente a alusão à dignidade ou à inviolabilidade da pessoa humana invocada em abstracto, quase diria a se, sem recepção e vazamento em fonte normativa certa, concreta, espessa, densa e invocável, oponível ou criadora daquilo a que chamaríamos direitos fundamentais "extra-catálogo" ou extra-Constituição. Com isto, nasceria um espaço de incerteza, com contornos que, francamente, não sou capaz de definir - e suponho que ninguém é capaz de o fazer!
A alusão a esta fonte informe e imprecisa de direitos não oferece nenhum critério, nenhum princípio para uma definição ou densificação de contornos, a não ser que aquilo que se pretenda é o que decorre já do artigo 1.o da Constituição.
Com efeito, o artigo 1,o ao aludir à dignidade da pessoa humana como uma das características e um dos pilares da República portuguesa, tem algumas implicações, para as quais temos, aliás, modos de revelação e de definição de consequências jurídico-práticas para a esfera jurídico-individual. Se aquilo que se pretende é apelar ao mesmo, isso já consta do artigo 1.o e de outros artigos da Constituição, mas se o que se pretende é criar uma espécie de superfonte, informe e de contornos imprecisos e insondáveis, está por provar que tal não possa ter consequências perversas, porventura originadoras de espaços de confusão, e até, em alguns casos, de perturbação da protecção de determinados direitos de cidadãos, ou de conflitos com outros direitos - sérios conflitos de direitos, com dificuldades de compatibilização bastante difíceis de ultrapassar com êxito.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, creio que há que louvar a persistência do PSD, que já apresentou esta proposta por ocasião das revisões da Constituição em 1982, 1989 e em 1994. Mas há que sublinhar, na sequência da verificação da posição de outros partidos sobre esta matéria, que foi reconhecido que com esta consagração ou sem ela a dignidade da pessoa humana é um critério fundamental para, por um lado, aferir do sentido de alcance dos direitos fundamentais na Constituição mas, por outro lado, que a Constituição contém um "catálogo" aberto nesta matéria, o que significa que, como todos reconheceremos, princípios como o que consta do artigo 1.o, que diz que a República portuguesa baseia-se na dignidade da pessoa humana, são inequivocamente fonte de novos direitos e, inclusivamente, um princípio aplicável na resolução de novos problemas como aqueles que vários partidos querem enfrentar quando propõem o enriquecimento do "catálogo" concreto de direitos fundamentais neste plano.
Portanto, a partir do momento em que há um "catálogo" aberto de direitos, na medida em que este "catálogo" é aberto, não apenas em função de outros direitos que a lei consagre, de outros direitos que decorram do direito internacional, mas também de princípios que constam da Constituição, nós não vemos razões decisivas para acrescentar nem vemos que benefícios concretos resultariam nesta matéria.
Ainda há pouco, colocava-se a questão de saber que benefícios concretos resultariam de uma proposta e pensamos que, neste momento, há que devolver a pergunta, independentemente de outras considerações que, eventualmente, viriam ao caso.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta questão é uma daquelas recorrências de todos os processos de revisão da nossa Constituição: o Partido Social Democrata sempre propõe a introdução desta norma aqui e sempre vê derrotado o seu ponto de vista.
O problema que se coloca tem uma origem histórica, que remonta a 1975, porque, como VV. Ex.as saberão, na acta final da Conferência de Helsínquia, a dignidade humana aparece como referente imediato para novos direitos fundamentais. Ora, é na linha dessa abertura antropológica a direitos fundamentais novos que o PSD, logo de princípio, teve a pretensão de ver figurar este aspecto na Constituição.
O problema que reside por trás de tudo isto é o de saber como se positiva a dignidade humana. VV. Ex.as dizem que são as leis,...O Sr. Presidente: - E as convenções internacionais! E o direito internacional geral!O Sr. José Magalhães (PS): - E o Direito Internacional Público! Eventualmente, o próprio costume!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Exacto! E se for o costume interno? E se forem os comportamentos fácticos internos? E se forem as sentenças dos tribunais internos, a jurisprudência?
Há miríades de formas de positivação do direito. Hoje, todos sabemos disso e não vale a pena estar aqui a "chover no molhado". As formas de positivação do direito estão muito para além da lei e da convenção, passam por n tipos de acção social em que, digamos, pode coalhar-se uma ideia jurídica que há-de valer depois como critério de decisão normativo.
A ideia da dignidade humana, introduzida assim, como critério de referência para a formulação de novos direitos de decisão pública que hão-de ser positivados através de várias formas, nomeadamente as sentenças, sobretudo a jurisprudência interna, retira da mão dos detentores do poder político saber quem é que tem acesso à revelação do direito. São só os Deputados, os titulares do poder político, ou é também a comunidade jurídica no seu conjunto?
No fundo, a ideia que está aqui é a de que estamos perante dois tipos de mentalidade jurídica: a positivação tradicional do legalismo, que é a de VV. Ex.as - permitam-me este "baptismo" tão fácil -, e uma positivação aberta, um sistema aberto, onde são possíveis várias formas de positivação do direito. Eis a questão...O Sr. José Magalhães (PS): - E o "alegalismo"!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Exactamente!
Eis outras dimensões da ordem jurídica.O Sr. José Magalhães (PS): - E o direito natural!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Também o direito natural, obviamente!
Aliás, está aqui em causa uma ideia que transcende o poder político positivado através de formas de práticas
sociais, repito. E o precedente é a acta final da Conferência de Helsínquia de 1975.O Sr. Luís Sá (PCP): - A acta final da Conferência de Helsínquia está coberta pela referência ao direito internacional.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - A nossa ideia é precisamente a de que os direitos fundamentais têm uma fonte, que é a constituinte, quer seja de forma directa, que é a Constituição, quer seja por remissão e incorporação das normas do direito internacional e convencional. Por isso, aderimos a uma ideia de um "catálogo" concretizado, aberto. Aliás, a própria Constituição o abre pela via do direito internacional e até pelos direitos análogos...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Mas mais redutor, apesar de tudo.O Sr. Alberto Martins (PS): - No entanto, consideramos que há que estabelecer uma destrinça clara entre direitos concretos, sancionáveis, oponíveis, com titulares, e princípios.
Estamos de acordo com o princípio da dignidade da pessoa humana. Aliás, na nossa proposta relativa ao artigo 26.o consagramos a ideia de que a lei garantirá a dignidade pessoal, a identidade genética e a integridade do ser humano - os objectivos que os senhores pretendem salvaguardar estão salvaguardados na nossa iniciativa legislativa. Mas, enquanto fonte geradora de direitos fundamentais, pensamos que tem de haver um valor que consideramos fundamental que é o da segurança jurídica. É que a remissão para uma invocação de princípio, que é justa, que é a dignidade da pessoa humana, tratada de certa forma, até na alusão que foi feita ao costume jurídico ou parajurídico, poderia levar a que a consolidação dos pareceres de eventuais comissões de ética, com a valoração que muitas vezes têm nalguns domínios, pudesse vir a ser aceite como fonte que, ao pretender ser uma fonte de abertura ao direito, era de fechamento de alguns direitos fundamentais e que poderiam até pôr em causa a dignidade da pessoa humana. Seria um risco muito grande, seria uma abertura quase sem princípios porque o cientismo, o fazer tudo o que pode ser feito na evocação de valores ditos como superiores, pode constituir, no limite, a negação absoluta desses valores. Portanto, a segurança da positividade dos direitos parece-nos um caminho mais consistente e seguro, até em termos de uma ideia mais propositiva, futurante e aberta.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra para fazer um pedido de esclarecimentos.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Há um passo da exposição do Sr. Deputado Alberto Martins que não entendi bem.
Entende o Sr. Deputado que os direitos constantes das leis, só das leis, sem convenções, sem costume internacional, como está explícito no n.o 1 do artigo 16.o vigente, isto é, que são positivados por via da lei, não podem ser direitos fundamentais?
Faço-lhe a pergunta porque, repito, perante a exposição que fez fiquei com esta dúvida e entrei em pânico.O Sr. Alberto Martins (PS): - Falo dos direitos constantes das leis e das regras aplicáveis do direito internacional...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas é uma conjunção?O Sr. Alberto Martins (PS): - Se for relativamente às leis, é no enquadramento constitucional.
Este texto pode ser lido de duas formas: ou leis na base do enquadramento constitucional e, portanto, o comando é constitucional, ou leis e regras aplicáveis do direito internacional - e é desta forma que entendo que deve ser lido. Portanto, extraio essa leitura que não permite...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Portanto, é um produto lógico e...O Sr. Alberto Martins (PS): - São as duas fontes, naturalmente.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - É leis e...O Sr. Alberto Martins (PS): - E regras, naturalmente.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Se for só leis, já não...O Sr. Alberto Martins (PS): - Pode também ser apenas leis aplicáveis no direito internacional, mas no quadro constitucional, naturalmente!
Não estou a ver que haja convenções que sejam supraconstitucionais.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas eu refiro-me às leis. Só me interessa o problema das leis; quanto a isso é que fiquei confuso.O Sr. Alberto Martins (PS): - Então, o processo equitativo não é aplicável?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - O problema que coloquei é outro.
Eu disse que manifestações especiais da dignidade humana podem ser positivadas pelas leis, pelas convenções internacionais, pelos costumes internos, pela jurisprudência dos tribunais, etc. Há n formas de positivação do direito que podem ser válidas para a formulação dos direitos fundamentais e reconhecidas como tais na ordem interna jurídica portuguesa. Foi isto que eu disse.
Ora, a forma como o argumento foi desenvolvido pareceu excluir daqui as leis como tais...O Sr. Alberto Martins (PS): - Não, não!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Tem de ser a Constituição? Então, nega-se o que está no n.o 1! Era esta a questão que queria ver esclarecida.O Sr. Alberto Martins (PS): - Não, não!O Sr. José Magalhães (PS): - Pelo contrário!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - O Sr. Deputado Alberto Martins insistiu de novo em que só admite novos direitos consagrados pela lei, decorrentes da lei, em conformidade com a Constituição.
O Sr. Alberto Martins (PS): - Ora bem!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - A ser assim, então, não é preciso a lei!
O que o artigo 16.o parece pretender consagrar é uma ideia de amplitude ou de maior ampliação dos direitos fundamentais. Ora, de acordo com a leitura que faço - penso que o Sr. Deputado Barbosa de Melo estará de acordo e se assim não for corrigir-me-á -, a Constituição admite que possam aparecer na lei, por evolução ou por qualquer outra razão, direitos que ela própria não consagra mas que acolhe e aceita...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E que vão ter o tratamento de direitos fundamentais!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Exactamente!O Sr. Alberto Martins (PS): - Mas que não a contrariam, naturalmente.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Mas V. Ex.a insiste em dizer "só aceita direitos fundamentais que a lei venha a consagrar em conformidade com a Constituição". Ora, os que estão na Constituição já estão consagrados! Isto é um "mais"...O Sr. Alberto Martins (PS): - Estou de acordo com isso.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - ... ou, eventualmente, será um "mais".O Sr. Alberto Martins (PS): - Pode haver direitos fundamentais que não estão consagrados na Constituição mas que não estão à revelia dela, e todos nós já travámos conhecimento com isso. Essa é uma questão óbvia.
Por outro lado, há direitos fundamentais que estão consagrados em convenções, como, por exemplo, na Convenção Europeia dos Direitos do Homem, em que está consagrada a proibição de trabalhos forçados, que não constam da nossa própria Constituição e que são aplicáveis pois, naturalmente, são direitos fundamentais.
Portanto, a menos que tenha sido menos feliz na exposição que acabei de fazer, a verdade é que o objectivo é este que acabei de dizer.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Mas essa dúvida surgiu-nos, realmente.O Sr. Alberto Martins (PS): - Então, é porque fui menos feliz na minha exposição.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, de acordo com a ordem de inscrições, é a minha vez de intervir.
Em primeiro lugar, devo dizer que a cláusula do n.o 1 do artigo 16.o é uma cláusula de abertura de direitos fundamentais praeter constitutionem, na observância da Constituição...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Porque a própria Constituição o diz!O Sr. Presidente: - Nem a lei nem as regras de direito internacional podem criar direitos fundamentais contra a Constituição, é praeter constitutionem. Mas o problema não é esse. O problema é o de saber se além das convenções internacionais e da lei, o juiz ou a administração podem invocar directamente, a partir da dignidade da pessoa humana, direitos fundamentais mesmo contra a lei. Eu entendo que não e, por isso,...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mesmo para além da lei!O Sr. Presidente: - Não, não! A partir do momento em que invoquem um direito fundamental directamente a partir da dignidade da pessoa humana, por efeito da Constituição, podem invocá-lo contra a lei.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E praeter legem?O Sr. Presidente: - A mesma coisa!
O que eu entendo é que o juiz, o aplicador do direito, não pode ser ao mesmo tempo formador e criador do direito em matéria de direitos fundamentais, porque isso pode pôr em causa interesses públicos fundamentais.
Basta-me ver as posições, por exemplo, da Comissão de Ética para as Ciências da Vida, para verificar o que pode ser uma invocação directa da dignidade da pessoa humana nas mãos do julgador para, pura e simplesmente, considerar todo e qualquer interesse público como insusceptível de ser contraposto a uma interpretação conservadora ou reaccionária da dignidade da pessoa humana. Por exemplo, nenhum transplante de órgão que atentasse contra o parecer subjectivo do julgador poderia ser invocado sob o ponto de vista do interesse público. É esta discrição do aplicador, seja juiz seja administrador, que, a meu ver, é intolerável em termos de direitos fundamentais.
O que está aqui em causa é saber quem é que tem legitimidade de positivar direitos a partir da dignidade da pessoa humana. Ora, entendo que não é o aplicador, que está sujeito à Constituição e à lei. É que a admitir isso, as normas constitucionais, segundo as quais o juiz não está sujeito a outra coisa senão à Constituição e à lei, invertiam-se pura e simplesmente, isto é, o juiz poderia passar a invocar a dignidade da pessoa humana para se sobrepor à lei e, se calhar, também à própria Constituição. É que a partir do momento em que haja dois direitos fundamentais contrapostos tem de fazer-se um balanço entre eles. Portanto, bastaria o julgador invocar um direito fundamental que entendesse derivar da dignidade da pessoa humana para, imediatamente, estar habilitado a reduzir, comprimir, quiçá aniquilar, outro direito, esse expresso na Constituição. Essa prática e essa possibilidade é que, a meu ver, não nos habilitam a aprovar uma norma como a que o PSD pretende.
Prescindo de vos apresentar, Srs. Deputados, uma colectânea das reflexões da Comissão Nacional de Ética para verem até que ponto pode ir, em termos de pura discrição, o subjectivismo na interpretação do que é a dignidade da pessoa humana, do que podem valer os verdadeiros valores positivados na Constituição face à interpretação subjectivista, o que uma mentalidade retrógrada e reaccionária pode fazer a partir da dignidade da pessoa humana. Basta referir o que isto daria, por exemplo, a favor das teses antiabortistas, para além daquilo que os que defendem a inconstitucionalidade do aborto já retiram do actual texto da Constituição - a meu ver sem qualquer legitimidade, como, aliás, declarei quando tive de decidir isso como juíz do Tribunal Constitucional -, teriam agora mais um argumento, não despiciendo, para invocarem a favor dessa tese. Portanto,
pela minha parte, penso que esta proposta não deve merecer o nosso apoio.
O princípio da dignidade da pessoa humana é, obviamente, uma referência incontornável em matéria de direitos fundamentais, mas é uma referência como princípio de interpretação, como princípio que compele o legislador, desde logo o legislador constituinte, o legislador ordinário, as convenções internacionais, que, aliás, são muitas, que apelam para a dignidade da pessoa humana para, daí, positivarem direitos. Agora, que isso seja gerador directo para o aplicador, recuso-me a aceitar isso.
Portanto, o Sr. Deputado Barbosa de Melo tem razão quando diz que a questão é exactamente a de saber quem é que positiva os direitos fundamentais decorrentes da dignidade da pessoa humana. É, de facto, essa a questão fundamental.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Ganhou, mais uma vez, o legalismo!O Sr. Presidente: - Não! Se eu apelo para o direito internacional comum, não só para a lei. Em todo o caso, apelo é para uma autoridade democraticamente legitimada e não para o subjectivismo do juiz. Qual é a legitimação de um juiz ou de um aplicador administrativo? Qual é a sua legitimidade para contrapor a sua concepção da dignidade da pessoa humana aos valores constitucionais, tal como transpostos pelo legislador democraticamente instituído?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Para mim, é evidente que, ao raciocinar assim, o Sr. Deputado está a excluir do seu campo de observação o momento institucional das coisas.
Se um juiz de 1.a instância diz uma coisa, se uma comissão algures diz uma coisa, há toda uma série de aproximações, de controlos, de recursos, etc., e essa estabilização normativa à margem do poder político mas com base noutro poder, no poder do direito, pode formular coisas que o jurista pode argumentativamente considerar como correctas para poder decidir depois. É esta a minha atitude.
Portanto, digo que triunfou uma perspectiva legalista, bem argumentada como sempre. Triunfou esta perspectiva, como sempre tem acontecido, mas a outra visão das coisas fica de pé.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Strecht Ribeiro.O Sr. Strecht Ribeiro (PS): - No fundo, não vou repetir o que já foi dito nesta última intervenção e que aprovo integralmente.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - A última intervenção foi a do Sr. Deputado Barbosa de Melo!Risos.O Sr. Strecht Ribeiro (PS): - Não! Essa foi um comentário. Refiro-me à intervenção do Sr. Presidente, Deputado Vital Moreira.
Aliás, não sou um jus-naturalista e, portanto, estou arredado claramente do comentário do Deputado Barbosa de Melo.
A defesa do texto actual e o rebater da posição avançada é simples. É que mil vezes as limitações, se é que diz que há, de um poder democrático, do poder sufragado, do que as do arbítrio eventual, do juízo de quem não é sufragado. Portanto, se já não tenho dúvidas, para não dizer que tenho certezas, sobre a questão do poder judicial e a forma como ele seria alterado com a introdução desta proposta de alteração do PSD, deixaria de ter qualquer dúvida no sentido de não aceitar o que propõem e de rebatê-lo integralmente.
A verdade é que não dou a ninguém o direito de constituir-se simultaneamente em legislador, sem estar democraticamente avalizado para o efeito, e em julgador. Acho até que alguma limitação teremos de considerar em relação ao poder judicial para evitar alguma distorção democrática por via jurisprudencial.
Sou advogado e tenho a noção exacta de que a realidade exposta na intervenção do Deputado Vital Moreira não é um discurso, é uma realidade que há que travar. Portanto, não tenho dúvidas em estar de acordo com as intervenções que, claramente, rejeitam a alteração proposta pelo PSD, ainda que conhecendo os seus bons propósitos personalistas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não há mais inscrições relativas a este ponto.
Ainda em relação a este artigo 16.o foram apresentadas duas propostas: uma de aditamento ao n.o 3, apresentada pelo PS, e uma outra, apresentada pelo PCP, de aditamento de um artigo 16.o-A, as quais são convergentes em grande parte. Trata-se de acrescentar uma norma constitucional sobre os parâmetros de criação de deveres ou obrigações para os cidadãos, naturalmente obrigações públicas, como está bem dito na proposta do PCP e deveria estar na do PS.
Para apresentar a proposta de aditamento do PS, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Nesta matéria também tem havido um debate recorrente que culminou sempre com determinado resultado. Esperemos que consigamos agora uma espécie de ruptura ou de inversão de praxe.
É que, neste domínio, há, de facto, uma lacuna constitucional. A doutrina, habilmente e com esforço e mérito, tem vindo a procurar estear em outras versões da Constituição alguns limites concretos no tocante à criação de deveres e obrigações públicas para os cidadãos, mas a verdade é que, sendo um esforço hermenêutico, sem dúvida meritório, é extraordinariamente espinhoso devido a uma lacuna constitucional.
A Constituição gerou esta lacuna, por razões que os Srs. Deputados seguramente conhecerão melhor do que eu próprio, algumas das quais aparecem espelhadas sobretudo no n.o 1 do projecto do PCP mas também na própria versão do projecto do Partido Socialista. E têm falhado todas as versões até hoje adiantadas para colmatar esta omissão.
Quais são, então, os méritos da proposta que hoje adiantamos e que surge depurada em relação a alguns "antropopithecus" jurídicos anteriores, menos perfeitos e menos bem concebidos? A proposta tem o cuidado de sublinhar que há deveres previstos na Constituição e, quanto a esses, nenhuma dúvida existe. É a segunda parte, fundamentalmente, que releva para este efeito.
Naturalmente, refiro-me à criação de deveres e obrigações públicas. Está no espírito e é suposto que esteja na letra do nosso projecto...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mas não está cá!O Sr. José Magalhães (PS): - Mas deve estar. Portanto, faço aqui essa correcção oralmente.
Como dizia, de acordo com a nossa proposta, a criação de deveres e obrigações públicas pode fazer-se por via de lei, precisando-se mais adiante "ou mediante autorização legal", uma vez que é possível conceber regimes de autorização que impeçam ou que dispensem a criação casuística. Depois, define-se um regime material para a criação, ou seja, só na medida necessária - não se diz "estritamente necessária" mas apenas "necessária", portanto, há aí alguma flexibilidade adicional - para realizar interesses públicos, mas não quaisquer uns, isto é, interesses públicos que sejam conformes aos princípios constitucionais.
Esta é uma tentativa "herdeira" de outras tentativas e esforçadamente "aprendiza" ou acolhedora de debates pretéritos. Todavia, Srs. Deputados, está aberta a benfeitorias, a contribuições aperfeiçoadoras, que permitam acabar com essa estranha situação ainda hoje reinante neste domínio.
No caso da outra proposta atinente a esta matéria há uma restrição, mas comentaria esse aspecto em momento ulterior, uma vez que a proposta do PCP tem um critério material de definição das circunstâncias em que é possível introduzir e criar poderes públicos um pouco distinto e, aliás, mais limitativo.
O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes, para pedir esclarecimentos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado José Magalhães, com toda a franqueza, digo-lhe que fiquei sem perceber quais são, em termos objectivos, as realidades que o Partido Socialista pretende prevenir com esta proposta.
Reconheço que o Sr. Deputado já deu uma explicação acrescida na sua intervenção, o que foi muito importante pois, de facto, a redacção da proposta era insuficiente naquela parte...O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Deputado, uma é uma limitação de carácter formal - refere-se à via -, é uma imposição de lei habilitante; a segunda é uma limitação material para a criação de quaisquer deveres públicos para além dos previstos na Constituição.
O Estado e os órgãos respectivos são hoje livres de criar direitos sem essas duas limitações, nem a formal nem a substancial, o que, aliás, como sabem pela experiência, permite situações que podem ser um pouco bizarras.
Trata-se de uma matéria longamente estudada, assinalada, comentada, doutrinariamente estabelecida e com uma longa prática de proliferação das mais diversas espécies de deveres em circunstâncias que são gravosas para os cidadãos e que têm o aspecto incomodativo de carecerem de habilitação constitucional precisa.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Termino o pedido de esclarecimentos perguntando se, de facto, o Partido Socialista tem consciência de que, por esta via, pode estar a pôr em causa todo o funcionamento normal da Administração Pública, por exemplo, uma vez que restringiu já a nossa objecção, aquando da primeira leitura, que tinha, desde logo, a ver, digamos, com o próprio relacionamento no comércio jurídico privado. Mesmo tratando-se apenas de deveres e obrigações públicas, há toda uma prática que decorre da actividade administrativa do Estado, que, obviamente, numa sociedade organizada como a nossa, impõe o respeito, por parte dos cidadãos. Se se vai exigir a via de lei...O Sr. José Magalhães (PS): - Ou a autorização legal!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - ... ou a autorização legal...O Sr. José Magalhães (PS): - A não ser que o Sr. Deputado esteja preocupado com o regulamento dos transportes públicos, com as regras de bom porte no Metropolitano de Lisboa, com as regras de atravessamento de passadeiras públicas e com a regra que proíbe cuspir no chão e que cria o dever de asseio, etc.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - São regulamentos policiais!O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto! É isso mesmo! É contra os regulamentos policiais, que são abusos sem base habilitadora!O Sr. Presidente: - Exactamente! São, desde logo, os regulamentos policiais que criam autonomamente deveres públicos! Está a acertar na mouche!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mas os regulamentos autónomos são permitidos pelo artigo 115.o, como...O Sr. Presidente: - Mas exactamente o que a proposta do PS quer impedir é deveres públicos criados por regulamentos autónomos, ou seja, só os podem criar se estiverem habilitados por lei! É exactamente isso!O Sr. José Magalhães (PS): - É isso mesmo!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Como se tratava de um pedido de esclarecimentos, para já, fiquei esclarecido!O Sr. José Magalhães (PS): - E esperemos que confortado!Risos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado José Magalhães, sem esta norma, hoje, é possível a lei ou mesmo os regulamentos consagrarem deveres públicos inconstitucionais, contrários à Constituição?O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Deputado, há uma contradição na fórmula que está a usar. É quase como
perguntar "de que cor é o cavalo branco de Napoleão?". A questão está mal colocada e, por isso, se o Sr. Deputado tiver o cuidado... Não quer colocar a questão depurada?!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Deputado, não há forma de reagir a essas situações, se elas ocorrerem?O Sr. José Magalhães (PS): - Quais situações, Sr. Deputado?O Sr. Guilherme Silva (PSD): - De criação, por via de regulamento, por via de lei, por via de decreto-lei, de deveres públicos inconstitucionais?O Sr. Presidente: - O caso não está em deveres públicos inconstitucionais, porque deveres públicos que não atentem contra nenhum direito fundamental não são inconstitucionais.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Aqui refere-se "para realizar interesses públicos conformes aos princípios constitucionais".O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, se me permite, vou tentar dar um primeiro contributo de resposta.
Sr. Deputado, tomemos o exemplo do regulamento policial, que é um bom exemplo e, aliás, foi inspirador, infelizmente, porque a experiência prática de produção de regulamentos policiais por governadores civis, no ciclo que acabou em 1 de Outubro, foi, desse ponto de vista, tenebrosa,...O Sr. Presidente: - Mas parece que o PSD quer continuar a salvaguardar essa prática...O Sr. José Magalhães (PS): - ... caracterizando-se pela proliferação das mais fantásticas proibições, das mais bizarras criações de deveres, das mais arbitrárias proibições de deveres. O problema é o seguinte: ultrapassados os limites decorrentes da violação de certos princípios, a criação não habilitada por lei ou não efectivada por via de lei não é, em si mesma, inconstitucional. Mas queremos que seja!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - E o conteúdo normativo? É ou não inconstitucional?O Sr. José Magalhães (PS): - Queremos que só uma lei ou um diploma legal, ou um diploma que resulte de uma autorização legal ou uma autorização legal plástica, mais flexível, permita a criação desse tipo de deveres. Isto resolve apenas uma primeira parte da questão, mas talvez a preocupação do Sr. Deputado seja acolhível e diga respeito a uma outra questão totalmente diferente.
Aceitemos um primeiro patamar de decisão: excluamos a criação de deveres públicos por regulamentos autónomos - a primeira componente da nossa démarche, da nossa diligência, da nossa proposta -, excluamos formas menores de criação de deveres dos cidadãos, obriguemo-nos, pelo menos, a garantir que essa fonte se situe a um nível superior, porque estamos a lidar com deveres públicos. Aceitemos um segundo patamar de reflexão: que regras materiais devem presidir à criação desses deveres? E, nessa matéria, há propostas candidatas à eleição de um critério material. Pela nossa parte, adiantámos uma e, como talvez seja isso que preocupa o Sr. Deputado, talvez nós possamos encontrar numa delimitação material de critérios que seja satisfatória.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, quero congratular-me pelo facto de algumas deslocações políticas terem permitido a importação desta norma para o projecto de revisão constitucional do PS, o que é, sem dúvida, importante.Risos.Há aspectos positivos que têm de ser assinalados, com espírito bem aberto, como nos cumpre e é nosso dever.
Em segundo lugar, independentemente do resultado deste debate, quero referir um aspecto, com um grande apelo à abertura do PSD quanto à discussão desta matéria: os debates anteriores e o próprio esforço doutrinário procuraram, de algum modo, colmatar as consequências práticas desta lacuna, mas a verdade é que há consequências práticas e há um reconhecimento dominante de que existe efectivamente uma lacuna.
Em termos práticos, quero, antes de mais, sublinhar um aspecto: com toda a abertura da nossa parte em relação à redacção que o PS propõe, procurando simultaneamente que sejam atendidos alguns aspectos que suscitamos, há algumas intenções específicas que estão na base de algumas diferenças entre a proposta do PS e a proposta do PCP.
Em primeiro lugar, para além da questão da referência aos deveres públicos, que já foi, aliás, sublinhada, e bem, há um outro aspecto, que é o seguinte: sem que isso seja, de forma alguma, fundamental, creio que teríamos vantagem em autonomizar este normativo num artigo próprio, atendendo, desde logo, ao facto de a epígrafe do artigo 16.o ser, como é sabido, "Âmbito e sentido dos direitos fundamentais". Julgo que acrescentar esta matéria num n.o 3 não corresponde, em rigor, à epígrafe actual do artigo e atribuímos importância suficiente ao objectivo de colmatar esta lacuna para justificar esta autonomização.
Por outro lado, para nós, também tem bastante importância o facto de, no n.o 2, se exigir expressamente que as leis que instituam deveres públicos tenham carácter geral e abstracto e não tenham efeito retroactivo. Ou seja, para além de resolver a questão de a imposição de deveres públicos dever constar de lei e não de regulamento, é também importante, a nosso ver, uma vez que se trata de uma matéria particularmente delicada, que se exija expressamente que assim seja.
Um outro aspecto que quero referir é o facto de o PS...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, causa-me uma perplexidade: o Sr. Deputado entende que não deve ser admitido que um regulamento autónomo municipal crie deveres públicos, se a lei assim o habilitar? A vossa proposta impede esta situação? Parece-me um exagero!O Sr. Luís Sá (PCP): - Não, de forma nenhuma!O Sr. José Magalhães (PS): - Impede, impede!O Sr. Luís Sá (PCP): - Não é essa, de forma nenhuma, a intenção...
O Sr. Presidente: - Mas é o que está escrito! Só podem ser criados por lei e, por isso, a lei não pode autorizar o município a criar uma obrigação pública, como, por exemplo, a de pintar as fachadas das suas casas.
A lei pode ou não autorizar os municípios a consagrarem uma obrigação pública dos cidadãos para com a colectividade?O Sr. Luís Sá (PCP): - Obviamente que sim!O Sr. Presidente: - Proibir isso é uma solução exagerada!O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, obviamente, não é essa, de forma nenhuma, a intenção da redacção que é proposta e, naturalmente, estamos abertos a correcções que clarifiquem o nosso entendimento, pois admito que haja, eventualmente, alguma imperfeição nessa matéria.
Aquilo que creio que está aqui subjacente é o seguinte: não podem os municípios, autonomamente, sem estarem habilitados por lei, impor deveres públicos. Se os municípios impuserem deveres públicos terão de estar autorizados por lei. Se, em última instância, praticaram o acto administrativo ou aprovaram o regulamento, tem que ser com base numa lei habilitante. É o que queremos garantir. Ou seja, o município não pode ter "criatividade" nesta matéria, sem que essa "criatividade" resulte, no fim de contas, da permissão da lei. É esta intenção que está presente na nossa proposta. Se houver alguma dúvida, existe, da nossa parte, uma abertura total, que, aliás, já manifestei, para todos os aperfeiçoamentos possíveis nesta matéria, como em qualquer outra.O Sr. Presidente: - Então, é convergente com o projecto do PS?!O Sr. José Magalhães (PS): - Para não dizer idêntico!O Sr. Luís Sá (PCP): - Se for essa a divergência e se for essa a forma de o PSD permitir colmatar esta lacuna, naturalmente, terá todo o nosso apoio e aplauso.
Outro aspecto para o qual quero chamar a vossa atenção é o seguinte: no projecto do PCP há uma referência a interesses constitucionalmente protegidos e não a interesses públicos. Creio que isto pode criar situações de alguma indefinição, mas o que se tem presente, acima de tudo, e tendo em conta, inclusive, as dificuldades que existem na doutrina a este nível, é a questão da existência de interesses difusos, sobretudo em matéria ambiental, pois pode ser complicado qualificá-los directamente como interesses públicos, não obstante a ampla protecção constitucional. Foi essa a nossa intenção e, naturalmente, também nessa matéria há toda a abertura da nossa parte. Não será por causa desta divergência que deixaremos de dar todo o nosso acordo a esta questão.
Outro aspecto que quero sublinhar relativamente a esta proposta é a referência que fazemos à exigência de um princípio de proporcionalidade na imposição de deveres públicos, que, de resto, consta dos princípios reguladores da actividade administrativa. Como é sabido, está aí expressamente consagrado o princípio da proporcionalidade e julgamos que teria interesse estabelecê-lo igualmente para a própria imposição de deveres públicos.
Por último, creio que as diferenças que existem são perfeitamente secundárias em relação àquilo que nos parece fundamental e às intenções convergentes entre o projecto do PS e o projecto do PCP.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Não resisto a fazer um comentário muito rápido, até porque me parece que a discussão desta matéria irá continuar amanhã.
De facto, como resultou mais ou menos claro da intervenção do Sr. Deputado Luís Sá, há alguma similitude entre as propostas do Partido Comunista e do PS, e, do ponto de vista do PSD, com toda a franqueza, ambas denotam uma cultura oposicionista que se deleita sempre em pôr em causa o funcionamento da autoridade do Estado.O Sr. José Magalhães (PS): - Nem sempre!O Sr. Presidente: - É submeter a Administração ao legislador! O PSD defende a Administração...O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado, pode tratar-se de autarquias locais. Não deixo de dizer que foram referidos governadores civis...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Autoridade pública, se quiser...O Sr. Luís Sá (PCP): - Há n regulamentos, pelo País fora, de autarquias locais, perfeitamente absurdos!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É limitar a autoridade pública.O Sr. José Magalhães (PS): - Também há quem tenha uma "incultura" da oposição!...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Vejo que toquei num ponto sensível...O Sr. José Magalhães (PS): - Não! Pelo contrário, revela alguma "incultura" da oposição, mais nada!Risos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Srs. Deputados, deixem-me concluir.
O Sr. Deputado Barbosa de Melo falará desta questão, com muito mais autoridade do que eu, para a explicitar bem, mas quero deixar claro que, como não comungamos desse tipo de cultura, como não temos esses fantasmas, é entendimento do PSD que, de facto, sempre houve uma lógica de reserva legal, em termos do nosso Estado de direito, para a criação de deveres e obrigações públicas.O Sr. José Magalhães (PS): - De certeza que nunca leu certos regulamentos de transportes colectivos de Lisboa!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sempre foi este o nosso entendimento e ainda há pouco, quando, à laia de esclarecimento, "atirei para o ar" os regulamentos
policiais, dei-me por satisfeito com a resposta veemente da parte dos Deputados socialistas, por respeito pelo funcionamento destes debates, uma vez que se tratava de um pedido de esclarecimentos.
No entanto, recordo aos Srs. Deputados que sempre foi entendimento do PSD e já decorre da Constituição portuguesa - a prática tem ou não violações, mas isso já não é um problema constitucional, é um problema de outra sede -, do artigo 272.o, que a actividade policial e as medidas de polícia são as previstas na lei. Isso já é assim e o PSD sempre entendeu que era assim! Diferente, Sr. Deputado, é saber se há, houve ou haverá ou não, em determinado momento, práticas que ponham isso em causa. Mas o Estado de direito funciona para isso!
Para nós, não existe essa lacuna - utilizando a expressão do Deputado José Magalhães - e quem vê essa lacuna vê-a apenas porque tem a sua perspectiva ou a sua visão enformada da tal cultura quiçá oposicionista, que se esperaria que o PS, neste momento, já tivesse deixado de ter...O Sr. José Magalhães (PS): - Mas de uma oposição ignorante juridicamente!...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Se calhar, isso decorre de um projecto de revisão constitucional anterior, da parte do Partido Socialista, que não foi actualizado nos últimos 10 meses, mas, por essa razão, é que comecei por dizer que achava que, neste ponto, de facto, havia muita similitude entre as propostas do Partido Comunista e do PS.
Para já, fico-me por aqui, Sr. Presidente.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Estou convencido de que o Ministro Jorge Coelho já não vê esta lacuna!Risos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, começo por confessar uma coisa: sinto-me mais à vontade a fazer derivações do princípio da dignidade humana do que a fazer limitações ou fundamentações do princípio da legalidade da administração, tal como VV. Ex.as o pretendem.
Em primeiro lugar, sempre parti do princípio de que, na nossa ordem jurídica, há uma reserva global de lei sobre a esfera jurídica dos cidadãos, quer para os favorecer, quer para os prejudicar. Só com base na lei é que a autoridade pública pode interferir na esfera jurídica dos cidadãos.
Parti sempre deste dado e VV. Ex.as hoje vêm dizer-me que isto não está consagrado na nossa Constituição, que há uma lacuna, o que me faz ficar surpreendido.
Em segundo lugar, existe o princípio da proporcionalidade, que vale como um princípio interno, um regulador interno da ordem jurídica portuguesa. Aliás, o artigo 272.o, que foi aqui invocado, tem, em si, o reflexo principal desse princípio.
Em terceiro lugar, relativamente aos regulamentos que VV. Ex.as referem e que vêem pendurados no metropolitano ou em qualquer outro sítio, se pensarmos bem, se calhar, cada um desses regulamentos existe com base na lei. Bene curris sed extram viam, ou seja, correm muito bem, mas fora do caminho! Se calhar, não é por aí que resolvem o problema, porque as normas constitutivas dessas empresas, concessionárias, em geral, os contratos de concessão, etc., têm fundamento na lei e conferem a essas autoridades competência regulamentar para disciplinarem o uso das coisas públicas.O Sr. José Magalhães (PS): - Irrestrita e indelimitada?!...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Portanto, fico surpreendido que venham apenas salvaguardar a reserva de lei no que diz respeito às limitações da esfera jurídica dos cidadãos e não ao seu alargamento, uma vez que também há favorecimentos e alargamentos que podem ser contrários ao princípio da igualdade, da correcta gestão das coisas públicas.
Pessoalmente, julgava que esta questão estaria sempre coberta pelo princípio da reserva de lei e, para além disso, VV. Ex.as vêm apenas suscitar o caso dos deveres, mas a questão é muito mais geral.
Por outro lado, se o problema que pretendem acautelar com esta norma é este, vão fazer uma pesquisa, por exemplo, ao regime global que é aplicável ao Metropolitano de Lisboa, porque, se calhar, vão encontrar bem e claramente fundamentado na lei aquilo que vêem e que vos escandaliza.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, eu próprio estou inscrito, para dizer duas coisas.
Em primeiro lugar, importa saber que há hoje uma corrente, aliás, sempre houve e continua a existir, mesmo depois da Constituição da República, que dá à Administração uma margem de autonomia e de autoridade praeter legem, inclusive para a criação de obrigações ou ónus que têm a ver com a esfera jurídica dos cidadãos. O PS propõe que não haja obrigações públicas sem lei.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, leia a lei de autonomia universitária, porque, se calhar, encontra lá o tal fundamento legal... E foi feita nesta Casa!O Sr. Presidente: - Em segundo lugar, esta norma propunha uma limitação material da criação de deveres públicos, de tal modo que eles só seriam lícitos se conformes aos princípios constitucionais. Na verdade, o que o PSD não quer é esta norma de limitação material da criação de deveres públicos, ou seja, quer manter a ideia da capacidade de criar deveres públicos sem limitações materiais que não a do princípio geral da proporcionalidade, que, aliás, é de pura origem doutrinal, nem sequer está expresso na Constituição, salvo em matéria policial e de limitação de direitos fundamentais.
O que o PS propõe é que se estenda explicitamente o princípio da proporcionalidade e da necessidade à criação de deveres públicos. Aquilo que está consagrado para a limitação de direitos fundamentais e para as medidas de policia deverá também ser consagrado para a criação de deveres públicos. É isto que está em causa! O PSD não quer isto, porque pretende manter a esfera de autonomia da Administração, a capacidade de a Administração os criar, sem necessidade de lei. Felizmente, não é esse o entendimento do Sr. Deputado Barbosa de Melo, faço-lhe a justiça de nunca entender que ele alguma vez tenha defendido esse ponto de vista. No entanto, há uma corrente doutrinária que defende a autonomia da Administração mesmo para a criação de deveres públicos.
Além disso, há que saber se o próprio legislador é livre para criar deveres fundamentais. Invocou-se aqui o princípio da proporcionalidade, mas, para já, ele não está consagrado em lado algum ou, melhor, está constitucionalmente consagrado mas para outros efeitos, como, por exemplo, para as limitações de direitos fundamentais (artigo 18.o), para as medidas de polícia (artigo 272.o, n.o 2), mas não está consagrado para a criação de deveres fundamentais. Pela nossa parte, só propomos isso! Por que é que o PSD não aceita a explicitação de um princípio que não está explícito, que é o princípio da proporcionalidade na criação de deveres?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Porque não quer que o Estado fique impossibilitado de cumprir os seus deveres!O Sr. Presidente: - Não é o Estado! Quer é que a Administração mantenha um poder extra-democrático de criar e impor deveres aos cidadãos!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não, não!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, permita-me que faça apenas um pedido de esclarecimento.