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Desde logo, prevê-se o acolhimento, pela República Portuguesa, das normas da União Europeia, as directivas comunitárias - é essa a inovação do n.o 8 do artigo 115.o. Ora, gostaria de informar a Câmara, porque talvez o desconheça, que esta matéria do acolhimento das directivas comunitárias na ordem interna dos Estados-membros da União Europeia não é uma questão pacífica. Muitos Estados-membros ainda não aperfeiçoaram o seu modo legal e formal de acolhimento das directivas e regulamentos, sobretudo dás directivas comunitárias. E o Estado português dota-se, a partir deste momento, de uma forma muito concreta de acolhimento na ordem interna dessas directivas, através de leis ou de decretos-leis. Trata-se de algo que me parece importante sublinhar.
Todavia, não é apenas em relação à ordem externa que a Assembleia da República vem melhorar o artigo 115.o, também o faz no que diz respeito à articulação da competência legislativa regional, que será sempre feita dentro do critério e do interesse específico. E, nesse domínio, nada se
23 DE JULHO DE 1997 3655altera nesta revisão constitucional, a não ser impedir que a jurisprudência do Tribunal Constitucional venha a ser "mais papista do que o Papa", ou seja, venha a interpretar o sentimento que desde a Constituinte de 1976 e, de certa maneira, desde o estatuto provisório, aprovado pelo VI Governo, de que V. Ex.a, Sr. Presidente, fez parte. A generosidade e, diria, o equilíbrio institucional do ponto de vista legislativo estava razoavelmente estabelecido.
Acontece, Sr. Presidente, para quem não o saiba, que a expressão "leis gerais. da República" não aparecia na primeira versão da Constituição de 1976. Assim, quando aqui se faz referência às leis gerais da República não se está a falar do conceito de lei geral da República mas, sim, de uma realidade residual, que é aquela que está para além das matérias legislativas reservadas à Assembleia da República, quer do ponto de vista absoluto, quer do ponto de vista relativo, das matérias legislativas da competência do Governo da República, das leis-quadro, das leis de base, das leis orgânicas, já que todas elas fazem parte do conceito de lei geral da República. Mas não é nesse sentido que a Constituição, depois da sua revisão de 1982, acolheu o conceito de lei geral da República.
Como o Sr. Presidente deve estar recordado, tal como muitos dos Srs. Deputados aqui presentes, a introdução do conceito de lei geral da República faz-se só em 1982, exactamente para dirimir ou tentar esclarecer a natureza dessas leis, para além de todas aquelas de que já falei e que não se sabia se eram ou não leis gerais da República. Então, acrescentou-se que a sua razão de ser seria a aplicação a todo o território nacional. Mas essa melhoria não resolveu a questão, Sr. Presidente.
O Tribunal Constitucional agarrou-se não tanto a essa matéria mas a algo que está consagrado no n.o 3 do artigo 115.o, e que me parece uma verdadeira melhoria: a ideia de que capacidade legislativa das assembleias legislativas regionais, sempre dentro do critério de que só podem legislar em matéria específica, tem de ter em conta os princípios fundamentais das leis gerais da República.
É essa melhoria que considero extraordinariamente positiva, isto é, o facto de a capacidade legislativa regional não ter de se submeter à letra das leis gerais da República, no sentido restrito que aqui lhes é dado pela Constituição, a partir de 1982, mas aos princípios fundamentais das leis gerais da República.
Dito isto, quase pareceria facultativo o acrescento que se faz no n.o 4 deste artigo 115.o, e que muito tem a ver com a história da introdução do conceito de leis gerais da República para caracterizar o que há de residual na legislação que se aplica a todo o território nacional. Refiro-me ao aditamento "e assim o decretem".
Já afirmei na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional que tenho algum receio de que essa fórmula, assim como a introdução do conceito de lei geral da República em 1982, em vez de esclarecer as competências das assembleias legislativas regionais, venha a criar problemas políticos. E não ficaria bem com a minha consciência se não o dissesse aqui de uma forma serena, porque acredito, e acredito desde sempre, Sr. Presidente, como sabe, que existe uma grande complementaridade entre a República e as regiões autónomas. Vejo, aliás, nas regiões autónomas, uma espécie de fermento na soberania comum que fortalece a unidade nacional.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Muito bem!O Orador: - É nessa perspectiva que me coloco.
Portanto, penso que a fórmula "e assim o decretem" pode criar problemas políticos, sem ajudar a qualquer clarificação jurídica. Temo isso, temo que, por omissão ou por demasiada explicitação, essa fórmula venha a criar maiores dificuldades, mas espero que assim não seja! Espero que o bom senso e o entendimento mútuo venha, de facto, a ter lugar, quer na República quer na região autónoma.
Sr. Presidente, vou já terminar a minha intervenção, uma vez que não tenciono, a propósito do artigo 115.o, discutir as competências próprias das regiões autónomas. Entendo que elas devem ser discutidas no capítulo próprio, ou seja, a partir do artigo 227.o. Por isso, Sr. Presidente, não abuso mais da sua paciência.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Nunca abusa, Sr. Deputado.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Também queria dizer alguma coisa sobre este tema do artigo 115.o, até porque faço tenção de, no local próprio, aquando do debate sobre o artigo 229.o, deixar a discussão destas matérias aos nossos colegas das regiões autónomas.
Todavia, gostaria de dizer aqui algo que considero relevante.
Em primeiro lugar, ternos de ter por indiscutível que, nos termos do artigo 6.o da Constituição, na fórmula vigente e de acordo com aquele aditamento que, do meu ponto de vista, aliás, nada acrescenta, já resulta, claramente, que estamos perante um Estado unitário, e que faz parte da unidade deste Estado a autonomia, quer do poder local, quer do poder regional, já que estes integram a unidade do Estado. Esta é a lição que resulta, clara e linearmente, do artigo 6.o da Constituição. O resto, diria, são nominalismos. Se é unitário, se é outra coisa, é arranjar palavras que apenas traduzem a tentação portuguesa de viver da querela dos universais e das palavras. Aliás, se não fora isso, que lugar seria aqui o nosso, se estamos numa Câmara parlamentar, numa Câmara onde se parla?! O Estado unitário é, pois, a ideia básica de tudo isto.
Sucede que há qualquer coisa que me legitima a falar desta matéria.
O projecto de Constituição que apresentei na tribuna em 11 de Julho de 1975, do PPD, é que define já a epítome, digamos assim, do regime autonómico regional. E foi o único que o fez!
Depois, o anteprojecto da Constituição para o Título VII foi feito por mim em sede de comissão, com a fórmula que veio a Plenário. E logo no início se verificou que a Comissão Constitucional interpretou restritivamente o poder legislativo regional.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Exactamente!O Orador: - Por isso é que, em 1980, tendo sido incumbido, conjuntamente com dois colegas, Cardoso da Costa e Vieira de Andrade, da elaboração de um anteprojecto a apresentar pela AD ao Plenário, incluí lá esta fórmula, visto que essa parte também foi da minha autoria. Esclareça-se que, nesse livro, repartimos as autorias.
Nessa ocasião, propus que os decretos legislativos regionais versassem sobre matérias de interesse específico para as respectivas regiões, não reservadas aos poderes da
3656 I SÉRIE - NÚMERO 99República, e não pudessem dispor contra os princípios fundamentais das leis da República. Isto está publicado e é acessível a todos VV.
Mas, em 1980, a expressão que usei - "princípios fundamentais das leis da República" - não teve acolhimento. Congratulo-me, por isso, com o facto de, volvidos todos estes anos, finalmente, a boa doutrina ter entrado no texto constitucional.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!O Orador: - Quanto à outra parte, comungo de algumas reservas pessoais relativamente à expressão "que assim o decretem". Gostaria de ver isto formulado, pelo menos na negativa, isto é, com uma expressão do tipo "que não digam o contrário" ou, como se estabelece naquele velho artigo do Código Comercial, "se o contrário do próprio acto não resultar". Isto seria, porventura, mais subtil e menos atentatório de uma certa concepção de unidade global do território português. De qualquer modo, trata-se de uma questão secundária.O Sr. José Magalhães (PS): - Bem observado!O Orador: - Comungo, pois, das precauções que foram aqui suscitadas pelo Deputado Medeiros Ferreira, mas espero que, com isto, tenhamos dado um passo necessário para libertar o poder legislativo regional de uma teia que o envolveu progressivamente e estagnou as autonomias regionais.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Veja lá o que vai dizer!O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O artigo 115.o é, seguramente, uma trave constitucional e é também um dos artigos mais difíceis do nosso ordenamento constitucional.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Muito bem!O Orador: - Já o era, em sede interpretativa, antes desta revisão constitucional, admito que continue a sê-lo depois desta revisão.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Estamos a clarificá-lo!O Orador: - E não foi por menos esforço de todos os Srs. Deputados, que procuraram clarificar, tanto quanto possível, o alcance deste artigo em todos os domínios. Pela minha parte, estou convencido de que algum benefício resultará desse esforço.
Em primeiro lugar, a possibilidade de podermos consagrar um n.o 2, e um n.o 2 novo, que se desdobrará e permitirá tornar mais evidentes as relações de articulação entre várias das nossas leis, naquilo que elas têm, designadamente, de pressuposto normativo, por força da Constituição, de outras leis ou que por elas devam ser respeitadas, é um ponto de inovação no artigo 115.o que vai alargar consideravelmente os domínios da fiscalização por ilegalidade.
Também assim será porque o âmbito das leis com valor reforçado, designadamente por um aumento do elenco das leis orgânicas, será igualmente alargado neste processo de revisão constitucional. Mas, naturalmente, temos de nos ancorar. E a ancoragem desta inovação resulta da própria definição que uma proposta de n.o 2-A nos permite, ao determinar que as leis que são pressuposto normativo de outras o serão, necessariamente, por força da Constituição. Ou seja, não será por qualquer interpretação doutrinária, por mais interessante que possa ser, que essa força e esse pressuposto normativo serão estabelecidos, isso resultará ou não da Constituição: E é por isso que não posso acompanhar o Sr. Deputado Luís Sá no seu afã, que respeito e considero, de tentar que a Lei das Finanças Locais seja um pressuposto normativo necessário de outras leis, designadamente da lei do Orçamento. Esse pressuposto normativo ou está na Constituição ou não está! Está, por exemplo, quando a Constituição estabelece a lei do enquadramento orçamental como um pressuposto legal necessário da lei do Orçamento e está na Constituição, por exemplo, quando se estabelece, no artigo 255.o, que a lei de criação das regiões administrativas é um pressuposto legal necessário das leis de instituição em concreto de cada uma das futuras regiões administrativas.
Mas esta clarificação, a meu ver, não poderia deixar de ser feita, para que não subsistissem alguns equívocos em torno desta inovação constitucional.
Por outro lado, temos de considerar um outro aspecto do artigo 115.o que se reporta à necessidade de melhor coordenar as competências legislativas regionais com as competências legislativas da República e, particularmente, dos órgãos de soberania. Como já foi aqui sublinhado, foram dados passos muito positivos e um deles, não de pequena importância, é o de admitir que a iniciativa legislativa regional possa ocorrer, desde que se conforme com os princípios fundamentais das leis gerais da República.
Estão, assim, definidos três pressupostos claros: primeiro, a iniciativa legislativa regional tem de versar sobre matéria de interesse regional específico; segundo, as iniciativas legislativas têm de respeitar e não podem decorrer em matérias da reserva de competência dos órgãos de soberania; em terceiro lugar, devem respeitar os princípios fundamentais das leis gerais da República.
Mas reside aqui, porventura, um problema novo: a nova definição do conceito de leis gerais da República, ou seja, aquelas que, pela sua natureza, devam aplicar-se a todo o território nacional e assim o decretem.
Pois bem, Srs. Deputados, a questão que já abundantemente tivemos ocasião de travar na CERC é a seguinte: e se uma lei deva aplicar-se a todo o território nacional e, porventura, não o explicite de forma inequívoca nas suas disposições normativas?O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Chapéu!O Orador: - Se estamos em certo domínio legislativo, perante matérias da competência exclusiva dos órgãos de soberania - recordo, obviamente, os artigos 167.o e 168.o e também os de competência exclusiva do Governo, na parte da auto-regulamentação -, e, para além das matérias dá competência exclusiva constitucionalmente expressas, é hoje jurisprudência largamente admitida no Tribunal Constitucional que outras matérias há que, pela sua natureza, devem ser consideradas como reserva da competência própria dos órgãos de soberania, e se uma lei que se deva aplicar a todo o território não
23 DE JULHO DE 1997 3657se decreta como lei geral da República, fica excluído constitucionalmente e, sobretudo, jurisprudencialmente que possa ser uma lei da competência reservada dos órgãos de soberania? Obviamente que não! Nada, na Constituição, permitiria essa leitura e, por isso, neste ponto, a jurisprudência do Tribunal Constitucional não terá, provavelmente, que inflectir tanto quanto outros Srs. Deputados aqui sugeriram.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - E é por isso que temos de ser prudentes!
O Partido Socialista chamou a atenção do PSD para este ponto, durante os debates parlamentares, admitimos outras possibilidades de construção da definição conceptual do que seja lei geral da República, chegámos mesmo a sugerir, de acordo com o nosso projecto originário, que as leis gerais da República também abarcassem as leis de competência própria dos órgãos de soberania, mas não foi este o consenso possível a que pudemos chegar. Por isso, não podemos excluir a realidade constitucional que, na sequência deste processo de revisão, deixaremos consignada, que é a de que haverá leis da competência exclusiva dos órgãos de soberania, haverá leis da competência própria dos órgãos de soberania, haverá leis gerais da República e haverá ainda leis da República sem esse grau de generalidade.
Estamos, naturalmente, a criar um encargo jurisprudencial ao Tribunal Constitucional, mas uma coisa que nós, legisladores constituintes, não podemos ter a presunção de fixar aqui é a jurisprudência do Tribunal Constitucional, de acordo com a interpretação que há-de fazer sobre a articulação dos actos normativos, em função da versão do artigo
Eram estas as observações que queria fazer, desde logo por uma razão: porque sempre entendi, e continuo a entender, que não há qualquer perigo de ruptura na relação legislativa entre a República e as regiões autónomas. Desenvolvemos um esforço e fizemos uma caminhada no sentido do aprofundamento da capacidade de iniciativa legislativa regional e saúdo-o de forma inequívoca, mas estou inteiramente tranquilo quanto às garantias constitucionais de perfeita articulação entre a competência legislativa dos órgãos de soberania e a competência legislativa das assembleias legislativas regionais.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Jorge Lacão, quero colocar-lhe questões de duas ordens.
Em primeiro lugar, o Sr. Deputado, como dirigente do Partido Socialista com responsabilidades na área das autarquias locais, sempre defendeu que a Lei das Finanças Locais era uma lei de valor reforçado. Pergunto-lhe o seguinte: neste momento, mudou de opinião? Como interpreta aquilo que está desenhado no acordo, designadamente após a perspectiva que se abriu de incluir uma definição de leis de valor reforçado no artigo 115.o?
A segunda questão que lhe coloco tem uma natureza completamente diferente.
V. Ex.a conhece o facto de, na primeira leitura, se ter desenhado um acordo com a seguinte base: em primeiro lugar, clarificar o poder legislativo, definindo uma cláusula geral, ou seja, estabelecendo que seria da competência das regiões autónomas o que fosse do seu interesse específico; em segundo lugar, elencar as matérias da competência legislativa das regiões autónomas, a título exemplificativo, o que clarificaria, imediatamente, uma ampla zona; em terceiro lugar, porque isto são três partes do mesmo triângulo, elencar as matérias da competência dos órgãos de soberania, designadamente desenvolvendo o actual artigo 230.o, com base na proposta do próprio projecto do PS, que, depois, o PS meteu na gaveta.O Sr. José Magalhães (PS): - Em benefício de uma solução melhor!O Orador: - Assim, a pergunta que lhe faço é a seguinte: o Sr. Deputado, depois deste caminho, considera que a solução a que se chegou, neste e noutro plano, é equilibrada?
Para se inspirar, cito-lhe, a propósito, um artigo do seu antecessor na Presidência da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, em que afirmava o seguinte: "dá-se um extraordinário passo para uma transição sub-reptícia de um Estado unitário, com duas regiões autónomas, para um Estado tripartido". E acrescentava: "é nisto que dá o transaccionamento sem princípios e o negocialismo sem escrúpulos em matéria de revisão constitucional".
Mas, já agora, também para se inspirar, acrescento uma expressão de um artigo do Professor Joaquim Gomes Canotilho: "as cedências ao PSD, em matéria de regiões autónomas, são cedências que se pagam com riscos para a unidade nacional, com inaceitáveis riscos para a unidade nacional".
A nossa posição nesta matéria é extremamente clara: tudo a favor da clarificação dos poderes legislativos regionais, numa base de prudência, de equilíbrio e de princípios. Pergunto ao Sr. Deputado se pode dizer, em consciência, que a solução a que o Partido Socialista e o PSD chegaram vai no mesmo sentido. A minha resposta convicta é não!Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Mota Amaral (PSD): - Pois a minha é sim! E tem o mesmo peso que a sua!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Sá, relativamente à primeira questão que me colocou, sobre a Lei das Finanças Locais, independentemente do ponto de vista que possamos ter sobre o seu significado e importância, a verdade é que não decorria até agora da Constituição que ela fosse um pressuposto normativo necessário de outras leis nem vai decorrer desta revisão constitucional que esta matéria se altere no que
a Lei das Finanças Locais diz respeito.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Se me pergunta se eu, no plano político, entendo que essa lei, uma vez em vigor, qualquer que ela seja, deva ser respeitada, particularmente pela Lei do Orçamento do Estado, no plano político, respondo-lhe: entendo que sim. Se me pergunta, no plano da técnica
3658 I SÉRIE - NÚMERO 99constitucional, se a Lei das Finanças Locais é uma lei de valor reforçado na solução constitucional adoptada, terei de responder que não é, efectivamente.O Sr. José Magalhães (PS): - Não é!O Orador: - Quanto à segunda questão que me coloca, a das regiões autónomas, Sr. Deputado Luís Sá, eu tenho respeito por opiniões divergentes das minhas mas também entendo que nem todas as opiniões divergentes das minhas, só por o serem, são correctas. Já vivemos - felizmente - num Estado democrático descentralizado, sem prejuízo da natureza unitária desse Estado, que permite a existência de ordens legislativas derivadas ao nível das regiões autónomas. Não estamos, portanto, a inovar nesse domínio. Se é possível, hoje, a existência de uma ordem jurídica regional, a título derivado, isso vai continuar a ser possível. O trabalho que se fez neste processo de revisão constitucional foi conscientemente orientado no sentido de aprofundar a iniciativa legislativa regional. E quero dizer-lhe, sem nenhuma ambiguidade, que esse foi um dos compromissos eleitorais mais determinantes do PS nas últimas eleições. E talvez não tenha sido também por acaso que o PS, em melhor consonância com as próprias populações das regiões autónomas, é hoje, e ao fim de 20 anos, maioritário numa delas, justamente em nome de uma orientação política claramente consentânea com os interesses desta região autónoma.
Mas sobre se eu tenho alguma dúvida de que a unidade nacional pudesse sair afectada deste processo de revisão constitucional, dir-lhe-ei que não sairá, Sr. Deputado. Não sairá porque a articulação que vai ser feita entre a indicação, a título exemplificativo, do que sejam matérias de interesse específico regional, é uma solução constitucional perfeitamente sustentada; porque o continuar-se a exigir essa necessidade de prova sobre o interesse específico regional não está posto em causa; porque o continuar-se a determinar que, para além do interesse específico regional, as regiões autónomas têm de respeitar inteiramente as matérias de competência reservada da Assembleia da República e do Governo não está posto em causa nesta revisão constitucional. O garantir-se que, na demais iniciativa legislativa regional, ela se conforma aos princípios fundamentais das leis gerais da República, não exclui a possibilidade de fiscalização, seja em sede preventiva, quanto às questões de inconstitucionalidade, seja em sede sucessiva, também quanto às questões de ilegalidade, que permite um controle jurisdicional efectivo da constitucionalidade e da legalidade ao nível da iniciativa legislativa regional.
Por isso, Sr. Deputado Luís Sá, estou inteiramente tranquilo em ter contribuído para a autonomia regional na lógica do compromisso político assumido pelo PS.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, o Sr. Deputado Jorge Lacão voltou a colocar aqui, no debate em Plenário, uma questão tipo hipótese académica, que já tinha colocado na Comissão, sobre a qual pretendia que me desse um esclarecimento, porquanto me parece uma questão sem sentido no quadro dos problemas que estamos a levantar.O Sr. José Magalhães (PS): - Dói-lhe?!O Orador: - Não me dói nada, Sr. Deputado, estou óptimo de saúde! Com esta revisão e nesta parte, estou optimamente!O Sr. José Magalhães (PS): - Veja lá se tem uma fraqueza!O Orador: - Se há dores, não são minhas, Sr. Deputado.
Mas o Sr. Deputado Jorge Lacão põe a hipótese de uma lei da competência reservada de um órgão de soberania que não tenha a indicação de que se trata de uma lei geral da República, que não se autoqualifica dessa forma, e se isto vem impedir que seja tida como tal. n problema que se coloca em relação ao limite de competências da assembleia legislativa regional não é face a essa lei, o problema é outro. Se V. Ex.a adianta e antecipa que se trata de uma lei da competência reservada de um órgão de soberania, o limite da competência da assembleia legislativa regional já está adquirido porque, como se sabe, tem como limite a competência reservada dos órgãos de soberania. Portanto, não tem nada a ver com o problema de essa lei autoqualificar-se ou não, tem a ver com um problema prévio que é o da delimitação das competências das assembleias legislativas regionais face à competência reservada dos órgãos de soberania. Portanto, não tem relevância nenhuma esse problema que coloca quanto a essa não qualificação, até porque é possível uma lei da competência reservada da Assembleia não ter um destino para todo o território nacional. Pode reservar-se apenas ao continente, como pode reservar-se até a uma parte apenas do território do continente, nada impede que a Assembleia legisle num quadro mais estrito, se houver uma situação específica ou conjuntural que possa determiná-lo.
Mas queria colocar ainda um outra questão - e, já agora, queria ouvi-lo claramente sobre este problema - que é a hipótese de o legislador classificar indevidamente como lei geral da República uma lei que material e manifestamente não o é. Queria que V. Ex.a me dissesse qual a sua opinião face às duas exigências agora constitucionalmente impostas: se essa lei, só porque assim se autoqualifica, se impõe como limite à competência da assembleia legislativa regional, ou se, como é meu entendimento, faltando-lhe um dos requisitos, que é o da materialidade de uma lei geral da República, de lei com vocação para aplicação ao território nacional, e por um abuso de autoqualificação e incorrecção, ela não pode funcionar enquanto lei como limite e se não há a exigência do cumprimento, ou da inspiração, ou do respeito pelos seus princípios fundamentais por parte das assembleias legislativas regionais.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Guilherme Silva, não me custa reconhecer a pertinência da questão que coloca: se faltar o requisito formal ou, melhor, se houver um requisito formal e faltar o requisito substancial, se essa lei, apesar de estar formalmente declarada como lei geral da República, o é quanto à substância. Eventualmente, pode estar aí também uma fonte de inconstitucionalidade, não me repugna nada reconhecê-lo.O Sr. José Magalhães (PS): - Claro!O Orador: - Tanto monta a que o Sr. Deputado também reconheça o outro lado da razão na minha argumenta-
23 DE JULHO DE 1997 3659ção de há pouco: uma lei que, justamente, tenha o requisito substancial e lhe falte o requisito formal, nem por isso pode deixar de ser uma lei de competência reservada dos órgãos de soberania. O que quer dizer, Sr. Deputado Guilherme Silva, que a sua questão é pertinente pelo lado em que a colocou, tanto quanto a minha questão é pertinente pelo lado em que eu a coloquei. O que estamos, de facto, é a colocar o Tribunal Constitucional na indispensabilidade de um grande trabalho jurisprudencial no futuro.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Mota Amaral.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Sr. Presidente, Sr.as Deputadas e Srs. Deputados: Devo congratular-me com o alto nível das argumentações produzidas esta noite acerca do artigo 115.o da Constituição e das propostas que estão perante o Plenário da Assembleia da República para a sua alteração. Julgo, no entanto, que estamos a ir longe demais.
Na verdade, as propostas que obtiveram consenso dentro da maioria para a revisão constitucional durante os trabalhos da Comissão Eventual, são propostas bem concretas e não posso deixar de as qualificar como modestas. Não vale a pena, por isso, pôr em causa toda a elaboração política, doutrinal, jurisprudencial já fixada, ao longo das mais de duas décadas de vigência da nossa Constituição, relativamente a esta matéria. Tudo isto que foi adquirido, está para permanecer! Aquilo que a Assembleia da República introduzirá de novo - se vierem a ser aprovadas as propostas que resultam dos trabalhos da Comissão Eventual - é apenas uma limitação do entendimento da lei geral da República, enquanto travão à capacidade legislativa regional, apenas aos princípios fundamentais dessa mesma lei e não ao seu conteúdo, completo e pormenorizado.
E, por uma questão de certeza de direito, e apenas, obviamente, para futuro, também ficará estabelecido aceitando-se as propostas da Comissão Eventual - que as leis gerais da República deverão decretar, deverão determinar com clareza que assim se assumem, que assim se tomam como leis gerais da República. Este requisito formal é, como todos os requisitos formais, essencial (não quer dizer que seja substancial - são conceitos diferentes). E, obviamente, será, daqui para futuro, uma maneira de, com mais certeza, sabermos quais são aqueles diplomas que constituem leis gerais da República e que, por isso mesmo, de alguma forma - insisto, quanto seus princípios fundamentais - tolhem a capacidade de elaboração em matéria legislativa incluída nas competências das assembleias legislativas regionais.
É apenas isso que está em causa, Sr. Presidente, Sr.as Deputadas e Srs. Deputados. Transformar esta questão, que é um pequeno pormenor, numa questão de fundo, de alteração substancial do nosso regime constitucional - como parecem pretender alguns dos partidos que não se inseriram na maioria constitucional quanto a este ponto, parece-me exagerado.O Sr. João Amaral (PCP): - Não é maioria constitucional, é maioria de revisão constitucional!O Orador: - Tem razão, tem toda a razão - é a maioria necessária para a revisão constitucional. De resto, em muitas matérias, efectivamente, existe uma unanimidade de pontos de vista entre todos os partidos políticos parlamentares.
Em síntese: parece-me exagerado, não é necessário trazê-los aqui à colação, agitar velhos fantasmas! Não adianta! Não é pelo facto de, a partir de agora, as assembleias legislativas regionais serem limitadas apenas pelos princípios fundamentais das leis gerais
da República - quanto ao resto, continua a entender-se tal como tem sido entendido até agora - que vai cair a honra da pátria e a unidade nacional na lama! Sejamos objectivos: não há razão nenhuma para alarmes. E, como muito bem foi sublinhado por alguns dos Srs. Deputados que já intervieram antes de mim, tanto da parte do PSD como do parte do PS, nomeadamente o Sr. Deputado Jorge Lacão e o Sr. Deputado Medeiros Ferreira, o nosso objectivo é dar uma resposta, uma resposta necessária, à interpretação que o Tribunal Constitucional, em termos restritivos, introduziu, o nosso intuito é de, de alguma forma, libertar - insisto, desta maneira bem concretizada e bem delimitada - o poder legislativo regional, uma das grandes aquisições, uma das grandes conquistas da Constituição do 25 de Abril.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Ferreira.O Sr. Jorge Ferreira (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, apesar do estilo mais sofisticado e tranquilo com que o Sr. Deputado Mota Amaral acaba de tentar tranquilizar-nos relativamente a estas disposições do artigo 115.o, o que é um reflexo da forma como exerceu a autonomia enquanto foi Presidente do Governo Regional - aliás, contrastando com outros estilos bem mais preocupantes e que devemos ter presentes quando discutimos estas matérias, porque a Constituição se destina à vida prática dos cidadãos e deve ter em conta as realidades concretas de quem vai lidar com ela, aplica-la e ter a responsabilidade de a respeitar...O Sr. João Amaral (PCP):. - Estão a fazer-lhe uma injustiça, Sr. Deputado Mota Amaral!O Orador: - Apesar desse estilo, penso que esta discussão serviu para demonstrar duas coisas importantes. A primeira é que, ao contrário do que o Sr. Deputado Guilherme Silva defendia a propósito do n.o 4, dizendo que se visava, por via constitucional, limitar uma interpretação restritiva que o Tribunal Constitucional tem feito de várias matérias relacionadas com este problema, se acaba por conseguir o efeito exactamente inverso. Como o Sr. Deputado Jorge Lacão acabou de reconhecer, através do n.o 3 está-se desde já a encomendar mais trabalho ao Tribunal Constitucional e a abrir um maior campo de conflitualidade potencial entre quem exerce o poder nas regiões autónomas e os órgãos de soberania da República. Isto tem de ser registado porque, como comecei por dizer, a Constituição da República Portuguesa é executada e respeitada, ou não, por homens e políticos concretos e todos temos presente as afirmações extremistas, não produzidas pelo Sr. Deputado Mota Amaral, nem porventura produzidas na região autónoma em que tem mais experiência mas noutra, em que, de facto, basta lembrar esse comportamento para vermos com muita preocupação o combate político que aqui se está a inaugurar e a prometer a partir do momento em que se abram polémicas sobre o facto simples de descortinar o que é um princípio fundamental de uma lei geral da República. Está bem de ver, se pensarmos em certos políticos e em certas afirmações, até
3660 I SÉRIE - NÚMERO 99recentes, sobre o modo de interpretar as autonomias e até os objectivos prosseguidos por essas autonomias, que estamos com este n.o 3 do artigo 115.o, conjugadamente com o seu novo, novíssimo, n.o 4, a criar mais problemas do que aqueles que vamos resolver. E como ficou bem patente, apesar da tentativa tranquila do Sr. Deputado do Sr. Deputado Mota Amaral, estamos nesta matéria, como em outras, não perante um acordo de revisão mas perante um desacordo de revisão. O problema é que quem pagará esse desacordo é o país.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, passamos à discussão do artigo l 16.o
Tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Encarnação.O Sr. Carlos Encarnação (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em relação ao artigo 116.o e às propostas de alteração que sobre ele recaiem há duas coisas que vale a pena dizer. Em primeiro lugar, a alteração para o n.o 2 era necessária pois era uma verdadeira ficção em termos constitucionais uma vez que o recenseamento eleitoral já não era único para todas as eleições por sufrágio directo e universal posto que havia várias eleições em relação às quais o universo eleitoral era composto de modo diferente atendendo a que havia novos direitos que foram reconhecidos em relação aos cidadãos comunitários e em relação, em regime de reciprocidade, a cidadãos oriundos dos PALOP. Portanto, trata-se, verdadeiramente de uma alteração necessária e obrigatória.O Sr. José Magalhães (PS): - Diz muito bem!O Orador: - Em relação ao n.o 6, qual o problema que aqui se coloca e porque é que é feita esta proposta? Se atentarmos no que aconteceu há relativamente pouco tempo em dois países europeus, verificamos como foi possível realizar rapidamente um novo acto eleitoral e instituir novos órgãos eleitos com uma rapidez que em Portugal é absolutamente impossível de fazer. O que acontece é que tem havido, quer na Constituição da República Portuguesa, quer na nossa lei ordinária, vários obstáculos a que os órgãos eleitos entrem rapidamente em funções, a que a campanha eleitoral decorra com rapidez, as crises políticas ou os actos eleitorais decorram com rapidez e presteza para a sua resolução.
Havia obstáculos na lei ordinária, a maioria dos quais foi superada, houve alterações há bem pouco tempo em relação aos prazos da campanha eleitoral e em relação aos prazos para a repetição de actos eleitorais, foram ambos reduzidos. Aliás, a própria rigidez da lei constitucional em vários artigos - e este é o primeiro dos quais tratamos - impedia que a rapidez fosse assegurada ao nível da lei constitucional e se repercutisse a lentidão ao nível da lei ordinária.
Sendo assim, Sr. Presidente, Srs. Deputados, propomos que haja uma alteração no encurtamento do prazo previsto no artigo 116.o, n.o 6, pois pensamos que é um bem para a democracia, é um bem para a clarificação do preceito constitucional e é um entrave que deixa de existir para a lei ordinária.Vozes do PSD: - Muito bem!Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Mota AmaralO Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O conjunto de alterações propostas para o artigo 116.o tem um sentido que julgamos positivo. Por um lado, o facto de se clarificar que o recenseamento é único - e sublinho único, como regra geral -, mas que se tem que ter em conta a situação particular que decorre, designadamente, do artigo 15.o e do facto de haver emigrantes, sobretudo emigrantes que votam para as eleições, é para nós algo de perfeitamente explicável mas sem deixar de sublinhar que a regra é efectivamente a da unicidade do recenseamento.
Diferente é, naturalmente, a opinião que temos acerca da alteração decorrente do artigo 124.o, n.o 2, já que ela decorrerá do acordo PS/PSD em matéria de voto para as presidenciais, matéria sobre a qual temos uma opinião que é conhecida e que em breve será debatida.
Quanto ao problema da explicitação do princípio da transparência das contas eleitorais, parece-nos algo que também reputamos de positivo. Está em cima da mesa, com uma maioria simples da CERC, mas para apreciação em Plenário e com eventual perspectiva de evolução, a ideia de baixar o prazo nos termos do qual deve ser marcada a data de eleições no acto de dissolução de órgãos colegiais. Nesse caso também entendemos que o prazo actual é francamente alargado,
cremos que haveria vantagens em diminuí-lo, somos sensíveis aos problemas colocados pelo STAPE devido naturalmente à qualificação técnica que é suposto ter, mas julgamos também que as questões aqui trazidas pelo Sr. Deputado Carlos Encarnação, tal como já tinha levado à CERC, o seu próprio conhecimento directo deste sector e destes serviços, são para nós motivo que vai no sentido de confiar que baixar o prazo não vai ser sinónimo de impossibilidade de cumprir o novo prazo.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!O Orador: - Confiamos, portanto, que a administração eleitoral tudo fará para, alterada a Constituição da República Portuguesa, vir a corresponder àquilo que vier a ser fixado e, portanto, permitir-nos a todos que no caso de dissolução de órgãos colegiais possamos ver as eleições realizadas num prazo mais curto do que actualmente acontece.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!O Orador: - Quero, entretanto, sublinhar o facto de não ter havido maioria para consagrar constitucionalmente a existência da Comissão Nacional de Eleições. É conhecido da parte de todos a importância que tem cada vez mais a administração pública independente. Julgamos que a CNE, independentemente das críticas pontuais que possa haver aqui ou ali, tem desempenhado um papel importante e que a alternativa para a sua extinção era pura e simplesmente a actuação dos tribunais que não seriam suficientes para resolver expeditamente uma série de questões que lhe são colocadas ou, então, a actuação da administração eleitoral dependente do Governo que é, como é sabido, uma administração eleitoral dependente de um Governo controlado por um partido. Julgamos, por isso, que teria havido vantagens em, aliás correspondendo a uma proposta reiteradamente apresentada pelo PCP, consagrar
23 DE JULHO DE 1997 3661a Comissão Nacional de Eleições. Infelizmente, não foi este o entendimento, designadamente do PSD, mas haverá outras oportunidades no futuro para a questão ser recolocada.
Entretanto, independentemente da não consagração da CNE na Constituição da República Portuguesa, é evidente que ela vai continuar a desempenhar o seu trabalho, como está a desempenhar desde já no próprio processo eleitoral conducente às eleições autárquicas.
Sobre a proposta, que também subiu a Plenário, e que diz respeito às listas de cidadãos eleitores para a Assembleia da República, gostaríamos de dizer que nos congratulamos com o facto de ir passar a ser obrigatória a existência de listas de cidadãos eleitores, designadamente para os municípios. No entanto, julgamos que no caso de assembleias que dão origem a executivos e designadamente parlamentos a partir dos quais é formado governo, a questão da governabilidade e da possibilidade de existência de uma maioria que dê existência ao Governo é algo de bastante importante. Aliás, não compreendemos que haja quem se preocupe com esta questão para efeitos de alterar o sistema eleitoral e que faça dela tábua rasa quando se trata de alterações deste tipo em relação à Assembleia da República. Os partidos, no fim de contas, são grupos de cidadãos eleitores, simplesmente grupos de cidadãos eleitores dotados de estabilidade e que têm que responder perante o Tribunal Constitucional e desde logo com a fiscalização das contas eleitorais, e, por isso mesmo, o facto de a apresentação de listas para a Assembleia da República ser reservada aos partidos políticos e às coligações de partidos políticos não consiste numa amputação de direitos dos cidadãos e, pelo contrário, é algo que nos parece perfeitamente explicável em face de um dos objectivos importantes do Parlamento que é exactamente dar origem a soluções governativas. Este tem sido, de resto, o entendimento de importantes constitucionalistas portugueses em cuja lição nos revemos neste plano.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em matéria de princípios gerais de direito eleitoral, esta revisão constitucional trará verdadeiramente duas alterações relevantes e curiosamente ambas em matéria daquilo que poderíamos chamar mecânicas, uma mecânica de recenseamento e a outra a própria arquitectura e os prazos de realização dos actos eleitorais. Mais nada nesta sede.
As propostas que apresentámos para consagrar a possibilidade de apresentação de candidaturas independentes obtiveram provimento em matéria de autarquias locais, concretamente em matéria de municípios, mas não aqui pois o PSD opõe-se absolutamente a essa opção e inviabilizou uma solução deste tipo que tinha, de resto, a oposição de outros partidos, como acabámos de constatar. Donde, a margem de inovação possível nesta matéria.
Francamente também, Sr. Presidente, Srs. Deputados, a não inovação não é desvirtude quando o ponto de partida é bom. E este ponto de partida não é bom, é excelente, é um pilar de democraticidade e de legitimidade das instituições portuguesas, funcionou bem e nesse sentido os dois acrescentos são positivos mas são minudentes.
Primeiro acrescento: diferenciação em matéria de recenseamento. Não é esse o problema essencial porque o problema essencial nessa matéria é encontrarmos, a nível infraconstitucional, uma forma de o actualizarmos e de o aproximarmos da realidade sem quebrar nenhum princípio de lisura procedimental e de bom processamento.
A segunda novidade é introduzir-se o princípio da transparência em matéria de contas eleitorais reforçando o que já decorre da Constituição da República Portuguesa, mas é bom de ver que o legislador ordinário vai ter muito mais trabalho do que isso, vai ter que regular cuidadosamente todo o aspecto do financiamento das campanhas, matéria em que os bons princípios já constam da Constituição da República Portuguesa.
Terceira alteração, igualmente positiva, é o facto de se acelerar, de se encurtar de 30 dias todo o sistema posterior a qualquer dissolução de órgãos colegiais baseados no sistema de sufrágio directo. É verdade que a máquina que acompanha as nossas eleições, o STAPE, teve uma atitude de grande prevenção nesta matéria e de alguma deificação do regime legal em vigor, mas a verdade é que esse regime legal em vigor não é o único possível, os prazos podem ser compactados sem nenhuma lesão dos direitos dos intervenientes. A experiência de outras democracias revela-nos que isso é possível e, por exemplo, noutra sede da Constituição, garantimos que a Assembleia da República reúna no terceiro dia posterior ao acto eleitoral com base nos resultados computadorizados que o país tem no acto eleitoral poucas horas depois do fecho das urnas. Esses resultados não são infirmáveis, salvo catástrofe ou apocalipse informática que está longe de poder acontecer, ou que é difícil que aconteça, e que tem sempre controle manual por parte dos partidos políticos que fazem eles próprios as suas contas. Portanto, a República está preservada da fraude, não há que ter receio de fazermos em Portugal o que permite noutros países que as transições governamentais ocorram, não com prazos de um e dois meses, como aconteceu no último fenómeno de alternância, mas em poucos dias, como é possível e como os cidadãos exigem.
Uma última palavra, Sr. Presidente, Srs. Deputados, para lamentar que não tenha sido possível uma norma expressa de consagração da Comissão Nacional de Eleições. Trata-se de um órgão independente que obtém uma constitucionalização através da cláusula geral que vamos inserir em sede de Administração Pública. Portanto, não é verdade que não haja uma credencial constitucional para a existência da CNE - passa a haver, não existia -, mas teria sido melhor, provavelmente teria sido óptimo, inserir uma referência expressa à CNE, que é um órgão que se prestigiou e ao qual nos afeiçoámos no decurso do funcionamento das próprias instituições e que, suponho, nenhum partido quererá, a algum título, extinguir ou diminuir.
Na verdade, os períodos de combate às forças de bloqueio por parte do PSD foram, aparentemente, substituídos agora por uma verdadeira paixão pela CNE, que o PSD exibe quase, diria, "lambuzando" a CNE de beijos embaraçosos que também não lhe ficam bem nem cheiram a sinceridade.
Teríamos preferido uma boa credencial constitucional a esses actos de "paixonite aguda" a propósito de uns conflitos que todos conhecemos. É este o saldo, e é positivo.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Encarnação.O Sr. Carlos Encarnação (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estávamos a ir tão bem, e estamos, e eu
3662 I SÉRIE - NÚMERO 99gostaria apenas de traçar três pequenos comentários em relação a esta matéria, principalmente tendo em conta as duas intervenções anteriores dos Srs. Deputados Luís Sá e José Magalhães.
Relativamente ao conjunto das duas intervenções gostaria de realçar três coisas. Em primeiro lugar, a questão do recenseamento.
Esta questão não é apenas aquilo que o Sr. Deputado José Magalhães disse, pois, na verdade, há que fazer modificações muito importantes no recenseamento, há que informatizar o recenseamento o mais urgentemente possível...O Sr. José Magalhães (PS): - Já devia estar!O Orador: - Já devia estar, é verdade; se tivessem sido cumpridos os prazos que deixámos já nesta altura estaria cumprido o recenseamento informatizado. V. Ex.a perdeu uma boa oportunidade para estar calado...O Sr. José Magalhães (PS): - E V. Ex.a fez mal em dormir!...O Orador: - Mas é necessário fazer um novo recenseamento eleitoral, radical, porque há nos cadernos eleitorais muitas coisas que não estão bem, que devem estar perfeitamente ultrapassadas e é preciso fazer um recenseamento novo.O Sr. José Magalhães (PS): - De acordo!O Orador: - V. Ex.a também está de acordo com isso - aliás, era o que faltava se não estivesse...
Em segundo lugar, é necessário apontarmos para uma actualização de todo o processo eleitoral, pois aquilo que estamos a fazer é apenas mexer em prazos que o tornam mais expedito e ágil, mas há muita outra coisa a fazer no processo eleitoral ao nível da lei ordinária.
Não podemos, como disse o Sr. Deputado José Magalhães, deixar o processo tal como está; temos de alterná-lo, de modificá-lo e de modernizá-lo e este trabalho não pode deixar de ser feito.