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9 - De forma coerente com a proibição da prisão perpétua, a Constituição só admite "a extradição por crimes a que corresponda, segundo o direito do Estado requisitante, pena ou medida de segurança preventiva ou restritiva da liberdade com carácter perpétuo ou de duração indefinida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional e desde que o Estado requisitante ofereça garantias de que tal pena ou medida de segurança não será aplicada ou executada" (artigo 33.o, n.o 5). No mesmo preceito
0357   |   II Série A - Número 018   |   09 de Dezembro de 2000 se estabelece também que a "extradição de cidadãos portugueses do território nacional só é admitida, em condições de reciprocidade estabelecidas em convenção internacional, nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada, e desde que a ordem jurídica do Estado requisitante consagre garantias de um processo justo e equitativo" (artigo 33.o, n.o 4).
Prevê o Estatuto que o Tribunal possa pedir a detenção e entrega de uma pessoa, independentemente de tais requisitos, devendo os Estados partes dar satisfação a tais pedidos (artigo 89.o e seguintes). Também aqui se anuncia, pois, oposição.
É evidente que não há equivalência plena entre extradição e entrega de pessoa ao Tribunal (surrender), mas poderá dizer-se que a diferença é "mínima" - Cf. Bos, A. cit. 39 While it is true that the working adopted in the statute is "surrender" in practice the difference is often minimal. E seria simplista fazer decorrer do facto de num caso estar em causa um outro Estado, ou um tribunal de um outro Estado, e noutro um tribunal internacional, uma diferença de regime constitucionalmente aplicável. Se são as garantias individuais que constituem a ratio da preocupação constitucional, essa preocupação é igualmente válida para os dois casos. Por outro lado, o sentido da solução constante do artigo 33.o, n.o 5, articulado com o do artigo 30.o, n.o 1, só pode ser de que a Constituição não quer que se aplique a prisão perpétua, proibindo o Estado não só de a aplicar como também de colaborar com outros que a aplicam para o efeito de a poderem aplicar. Se assim é, a solução constitucional para o caso de extradição é tão aplicável a um pedido de um tribunal internacional como a um tribunal de outro Estado - salvo específica mensagem constitucional noutro sentido, que ainda não foi formulada.
10 - Em matéria de extradição de nacionais, vigorou no direito constitucional português, até à revisão de 1997, um proibição absoluta. Desde então, tal extradição é admitida, nos termos agora regulados no artigo 33.o, n.o 4, da Constituição, mas apenas nos casos de terrorismo e de criminalidade internacional organizada. De facto, foram estes os únicos tipos de crime que pareceram então suscitar especiais exigências de cooperação e internacionalização judiciária, capazes de justificar a flexibilização da proibição tradicionalmente consagrada.
Deste modo, a generalidade dos crimes contra a humanidade e crimes de guerra e bem assim outros crimes internacionais estão de fora do alcance do novo preceito constitucional - vigorando, pois, para eles o princípio da proibição da extradição de nacionais que, nos termos acima expostos, e segundo os actuais dados constitucionais, tem de envolver também proibição de entrega (surrender) de nacionais a tribunais internacionais.
Pela relativa desactualização das opções jurídico-penais, pelas necessidades decorrentes da construção de espaços europeu e internacional de justiça criminal, sem os quais os crimes mais graves permanecerão sem punição - este é porventura um dos pontos do texto constitucional carecidos de urgente reavaliação. E a criação do Tribunal poderá constituir um estímulo e uma ocasião para o aperfeiçoamento da actual disciplina.
Isso não impede, no entanto, que se tenha de concluir, hoje, que as normas do Estatuto que prevêem a entrega de nacionais pelo Estado português ao Tribunal - fora dos estritos e praticamente inaplicáveis termos do artigo 33.o, n.o 4, da Constituição - violam a regra constitucional da proibição de extradição de nacionais (artigo 33.o, n.o 1).
11 - Na linha da tendência desenvolvida pelos instrumentos mais recentes do direito penal internacional (v.g. Convenção sobre a Tortura, Estatuto dos Tribunais Internacionais para a ex-Jugoslávia e o Ruanda) o Estatuto consagra a doutrina da irrelevância da qualidade oficial (artigo 27.o).
"1 - O presente Estatuto será aplicável de forma igual a todas as pessoas, sem distinção alguma baseada na qualidade oficial. Em particular, a qualidade oficial de Chefe de Estado ou de Governo, de membro do Governo ou do Parlamento, de representantes eleito ou de funcionário público, em caso algum eximirá a pessoa em causa de responsabilidade criminal nos termos do presente Estatuto, nem constituirá de per se motivo de redução de pena.
2 - As imunidades ou normas de procedimento especiais decorrentes da qualidade oficial de uma pessoa, nos termos do direito interno ou do direito internacional, não deverão obstar a que o Tribunal exerça a sua jurisdição sobre essa pessoa".
Pode dizer-se que a agenda do direito internacional, nesta matéria, é hoje dominada pelo assalto à doutrina das imunidades em nome do princípio, aqui vitorioso, da irrelevância da qualidade oficial - as actas do recente julgamento do pedido de extradição de Pinochet, acessíveis na Internet, documentam de forma exaustiva a actual situação do direito internacional na matéria (ver em particular os votos dos Lordes Hutton e Saville of Newdigate). O que se ambiciona é que aquelas não possam servir para obter a impunidade dos que, ocupando cargos de Estado, são autores de crimes que afectam a comunidade internacional por lesarem bens jurídicos que são considerados essenciais para o seu desenvolvimento. Em relação ao crime de tortura, por exemplo, tal objectivo está já em medida significativa alcançado, ainda que por outra via, com a adopção convencional simultânea da doutrina da irrelevância da qualidade oficial e do princípio da competência universal (solução diferente, pois, da que subjaz ao Estatuto do Tribunal), como o mundo se pôde aperceber a propósito do caso Pinochet, impensável há poucos anos atrás.
Está em causa saber se o nosso direito constitucional está em linha com as consequências da adopção, no Estatuto, da doutrina da irrelevância da qualidade oficial, ou se há desconformidade relevante.
A Constituição consagra, a este respeito, regimes especiais aplicáveis à efectivação da responsabilidade criminal do Presidente da República, membros do Governo e Deputados.
11.1 - Quanto ao Presidente da República (PR), a Constituição distingue entre crimes praticados no exercício de funções, para cujo julgamento atribui competência exclusiva ao Supremo Tribunal de Justiça (STJ), e crimes estranhos ao exercício das funções, relativamente aos quais o Presidente da República responde, depois de findo o mandato, perante os tribunais comuns (no caso de reeleição, após o termo do segundo mandato).
No primeiro caso, exige ainda que a iniciativa do processo caiba à Assembleia da República, mediante proposta
0358   |   II Série A - Número 018   |   09 de Dezembro de 2000 de um quinto e deliberação aprovada por maioria de dois terços dos Deputados em efectividade de funções.
Não é defensável pretender que a norma constitucional que atribui foro especial ao Presidente da República em relação à primeira categoria de crimes, negando competência a quaisquer outros tribunais que não o STJ, apenas é aplicável na hipótese dele responder perante tribunais portugueses. Por maioria de razão, os motivos que levaram a que se entendesse que o primeiro representante da República não deveria responder perante outros tribunais portugueses, valem para outros quaisquer tribunais. Não foi, aliás, por acaso que em relação aos chefes de Estado o direito internacional clássico construiu as mais cerradas imunidades ratione personae - por se entender que a submissão de um chefe de Estado a um tribunal estrangeiro ou a um outro tribunal que não os do seu país é susceptível de contender com a dignidade e soberania do Estado em causa.
Seria pouco razoável procurar concluir, por via interpretativa, que a solução constitucional respeitante ao Presidente da República era taxativa e restritiva em relação ao foro interno e aberta e permissiva em relação a foro externo ou internacional.
Parece mais autêntico, do ponto de vista histórico e lógico, e mais em linha com o direito internacional que tem constituído o ambiente do texto constitucional, entender que a Constituição não quis admitir que um Presidente da República, por crimes praticados no exercício das suas funções, comparecesse perante outro qualquer tribunal que não o órgão de soberania - Supremo Tribunal de Justiça.
Assim sendo, há desconformidade inevitável entre o artigo 17.o do Estatuto e subsequente possibilidade de sujeição do Presidente da República a julgamento no Tribunal e o artigo 130.o da Constituição.
Também a iniciativa do processo, nos seus vários momentos a cargo da Assembleia da República, e nos termos em que é configurada na Constituição, não poderá ser concebida como um acto obrigatório ou vinculado às ordens ou opiniões duma entidade externa. Atenta a liberdade de voto dos Deputados e a natureza da Assembleia da República como órgão de soberania, não seria imaginável, sem expressa previsão constitucional, que os Deputados e a Assembleia da República devessem actuar em sentido predeterminado por pedido ou ordem do Tribunal, a que fosse devida satisfação. Assim, existe também incompatibilidade entre o procedimento parlamentar previsto no artigo 130.o, n.o 2, da Constituição e o artigo 17.o, conjugado com os artigos 86.o (obrigação geral de cooperar), 89.o (entrega de pessoas) e seguintes do Estatuto.
E há ainda colisão entre esses artigos e a solução prevista no artigo 130.o, n.o 4, da Constituição, que difere para o termo do mandato (em caso de reeleição, para o termo do segundo mandato) a efectivação de responsabilidade criminal por actos do Presidente da República estranhos às suas funções, o que não é compatível com a obrigação de uma "cooperação plena" decorrente do Estatuto (artigo 86.o).
Pelo que fica exposto, conclui-se pela incompatibilidade entre o regime aplicável a chefe de Estado desenhado no Estatuto (artigos 17.o, 86.o, 89.o e seguintes, em particular) e o que decorre do artigo 30.o da Constituição quanto ao regime de efectivação de responsabilidades criminais do Presidente da República.
11.2 - Quanto à efectivação da responsabilidade criminal dos membros do Governo, estabelece o artigo 196.o da Constituição:
"1 - Nenhum membro do Governo pode ser detido ou preso sem autorização da Assembleia da República, salvo por crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos e em flagrante delito.
2 - Movido procedimento criminal contra algum membro do Governo, e acusado este definitivamente, a Assembleia da República decidirá se o membro do Governo deve ou não ser suspenso para o efeito do seguimento do processo, sendo obrigatória a decisão de suspensão quando se trata de crime do tipo referido no número anterior".
Também com esta disciplina constitucional se não harmonizam inteiramente as normas do Estatuto.
No caso de acusação definitiva respeitante a crimes a que correspondam penas de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos de prisão (o que será o caso para os crimes para que é competente o Tribunal) a decisão da Assembleia da República de suspensão para seguimento do processo é, constitucionalmente, obrigatória e não se depara por isso com dificuldade intransponível. Já nas demais hipóteses - nomeadamente aquelas em que fosse pedida a detenção e entrega de um membro do Governo, ou a sua prisão preventiva, fora do caso de flagrante delito - existe discrepância entre o que decorre do Estatuto e a norma constitucional, porquanto a Assembleia da República não pode estar vinculada - sem previsão constitucional - a deliberar da forma pretendida pelo Tribunal e imposta pelo dever de cooperação plena. De facto, não parece admissível criar, através de normas infraconstitucionais, outros casos de autorização obrigatória não previstos na Constituição: seria fazer revisão constitucional disfarçada.
11.3 - Quanto aos Deputados, consagra a Constituição um regime de imunidades em sentido próprio (artigo 157.o):
"1 - Os Deputados não respondem civil, criminal ou disciplinarmente pelos votos e opiniões que emitirem no exercício das suas funções.
4 - Movido procedimento criminal contra algum Deputado, e acusado este definitivamente, a Assembleia decidirá se o Deputado deve ou não ser suspenso para efeito de seguimento do processo, sendo obrigatória a decisão de suspensão quando se trate de crime do tipo referido nos números anteriores".
Devendo reconhecer-se remota a possibilidade de, no âmbito do n.o 1 do artigo 157.o da Constituição ("votos" e "opiniões"), serem cometidos crimes para cujo julgamento
0359   |   II Série A - Número 018   |   09 de Dezembro de 2000 seja competente o Tribunal, tal hipótese não é contudo descartável, do mesmo modo que o não poderá nem deverá ser em relação aos outros Estados que ratifiquem o Estatuto. A consideração do conjunto do processo legislativo e das intervenções nele doutros órgão de soberania e do Tribunal Constitucional não chega para de todo neutralizar essa eventualidade, desde logo porque "votos" e "opiniões" poderão, em certas circunstâncias, assumir relevância jurídico-criminal independentemente do concreto desfecho do processo legislativo (isto é, sem necessidade de prévia adopção de lei que, por absurdo, integrasse ou compelisse à prática de um crime internacional).
É que, nos termos do Estatuto, considera-se criminalmente responsável e admite-se expressamente a punição de quem ordene, provoque, instigue ou incite à prática dum crime, ainda que sob a forma de tentativa (artigo 25.o, n.o 3).
Identifica-se, pois, aqui uma primeira linha de conflito entre o Estatuto, e em particular de seu artigo 17.o, e a imunidade consagrada no n.o 1 do artigo 157.o.
Nos demais casos previstos nos n.o 2 e 3 do artigo 157.o da Constituição em que é requerida autorização da Assembleia e esta não é expressamente prevista como obrigatória - o exemplo típico será a autorização da prisão de Deputado fora do flagrante delito - reencontra-se o problema já atrás equacionado. Não podendo conceber-se a actuação da Assembleia como vinculada a um acto externo emanado do Tribunal, há, também neste ponto, colisão entre o disposto no Estatuto, nomeadamente nos artigos 17.o, 86.o, 89.o e as regras constitucionais vigentes (artigo 157.o).
12 - A desconformidade detectada entre soluções consagradas no Estatuto e algumas soluções constitucionais portuguesas indicia que a nossa Constituição, que em 1992 soube incluir elementos de flexibilidade que pareceram necessários para legitimar a prossecução da construção da União Europeia, está agora perante o advento de uma justiça internacional criminal, digna desse nome, sem que possua idêntica "janela".
Um entendimento da soberania genericamente alinhado, pelo menos nalgumas das suas dimensões, por uma fase do direito internacional público agora em vias de ultrapassagem; uma visão da criminalidade, e mesmo da criminalidade internacional, anterior à actual percepção dos crimes internacionais, e em particular dos crimes contra a humanidade e das particulares resposta punitivas por eles reclamadas; regimes de efectivação da responsabilidade criminal de titulares de órgãos de soberania também com alguns problemas de sintonização com as tendências emergentes do direito internacional; uma leitura restritiva da cooperação e da "internacionalização" judiciárias requeridas para o combate aos crimes mais graves, sob pena de ineficácia e de alargamento da impunidade - estas são, em síntese, algumas das fontes das dificuldades constitucionais que a criação do Tribunal e o seu Estatuto simultaneamente defrontam e questionam.
No mundo da integração supranacional e da internacionalização, a reafirmação pura e simples, sem reavaliação, da disciplina constitucional anteriormente fixada poderia traduzir uma defesa perversa do Estado soberano ou do constitucionalismo nacional - na medida em que tal atitude lhes diminuiria necessariamente capacidade de participação e de acção sobre tais processos.
É mais realista reconhecer que, nos dias de hoje, o poder constituinte nacional e por maioria o poder de revisão estão longe de ser poderes inteiramente autónomos, que exclusivamente gravitem em torno do Estado soberano - cifra Canotilho, op. , cit., p. 1202 -  e dos seus impulsos internos. Esgotado também no domínio jurisdicional o ciclo do Estado totalizador, o que de uma constituição nacional se tem de esperar é que saiba governar - com o que isso implica de sentido do tempo - a articulação da ordem jurídica nacional com as ordens jurídicas supranacionais em construção (regionais e internacionais). Esta regulação é, porventura, uma das tarefas mais características do constitucionalismo nacional nos dias de hoje e uma das chaves da sua supremacia.
13 - Nesta linha, a assinatura do Tratado de Roma e a instituição do Tribunal colocam na agenda constitucional portuguesa, como aliás aconteceu noutros países - assim aconteceu em França, onde a Li Constitucional n.o 99-568, de 8 de Julho de 1999, fez inserir ,no Título VI da Constituição um artigo 53-2, assim redigido, La Repúblique peut reconnâitre la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le Traité signé de 18 Juillet 1998 (esta revisão seguiu-se ao reconhecimento, pelo Conselho Constitucional, da incompatibilidade entre o Estatuto e a Constituição) -, uma alternativa simples: opt-in ou opt-out, escolher entre estar "dentro do tempo" do nascimento da justiça internacional penal ou ficar fora dele.
Uma Constituição como a nossa, que, para utilizar a linguagem de Tomushat, é uma Constituição não só "amiga dos direitos do homem" como "amiga do direito internacional", não pode alhear-se ou dissociar-se deste passo decisivo para a construção de uma efectiva e permanente justiça criminal internacional e da particular comunidade de direito que com ela se institui.
A criação do Tribunal, como tem sido assinalado - vide Reflections, cit., passim -,corresponde a um novo patamar na protecção internacional dos direitos do homem, na luta milenária contra a impunidade dos poderosos, na responsabilização dos que utilizam posições de supremacia, nomeadamente de Estado, para praticar crimes graves - e que até agora tem ficado geralmente impunes, mesmo no passado recente.
Por outro lado, o Estatuto do Tribunal - que é fruto de laboriosos, participados e muito qualificados trabalhos preparatórios (vide Bourdon, W., La Cour Pénale Internationale, Paris 2000, p. 13 e seguintes - consegue uma solução criativa que parece dotá-lo de características e requisitos indispensáveis para se afirmar e exercer uma influência profunda na evolução da comunidade internacional. É o caso do princípio da complementaridade; da concentração num número limitado de crimes graves (core crimes), susceptível de evolução, da fundamentação das incriminações no direito internacional e não em direitos estaduais, e da consagração geral do movimento registado em instrumentos recentes do direito convencional penal no sentido da "irrelevância da qualidade oficial" dos responsáveis.
Portugal não tem, pois, que se arrepender de ter votado e assinado o Estatuto de Roma, nem qualquer motivo de fundo para, perante a comunidade internacional, venire contra factum proprium. Deve antes criar de uma forma consciente as condições para se poder tornar um Estado parte de uma forma constitucionalmente autorizada e assim contribuir também para a rápida entrada em vigor do Tratado - até para não se perder o que é um momentum internacional
Nestas condições, considera-se que a via adequada para solucionar a incompatibilidade que ficou apontada entre normas do Estatuto e normas da Constituição é o desencadeamento de um procedimento de revisão - em moldes idênticos ao daquele que propiciou em 1992 a ratificação do Tratado de Maastricht (foi a opinião sustentada por J. Miranda, ainda em 199, na Conferência do STJ intitulada "Uma nova fase no direito internacional dos direitos do homem", p. 16 - de que resulte autorização expressa para que Portugal possa aceitar a jurisdição do Tribunal, nos termos do Estatuto de Roma.
14 - Poderá perguntar-se se uma revisão com esse efeito ou alcance não envolverá violação dos limites materiais enumerados no art.o 288.o da Constituição - onde se incluem os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos e a independência nacional - ou, em termos mais gerais, descaracterização da identidade substancial da nossa lei fundamental, que às próprias leis de revisão cumpre acautelar.
Entende-se que o limite material que os direitos, liberdades e garantias representam não se identifica com a expressão concreta que todos e cada um deles têm na vigente disciplina constitucional mas deve ser antes visto como garantia de um sistema de princípios, independentemente da sua expressão concreta, sempre susceptível de novas modulações e concordâncias. Como escreve Jorge Miranda, "tudo está em preservar o sistema e não cada um dos numerosíssimos preceitos em especial" - Miransa, J., cit., p. 15.
Assim sendo, quer a admissibilidade da cominação de prisão perpétua para os mais graves crimes hoje concebíveis, em condições que asseguram a sua revisão após 25 anos de cumprimento de pena, quer a extradição ou entrega de pessoas, nomeadamente de nacionais, sem que esteja no caso assegurada a inaplicabilidade de tal pena parecem ainda harmonizáveis com o perfil de exigência que tem sido a marca da Constituição em matéria de direitos, liberdades e garantias.
A circunstância do novo equilíbrio surgir no âmbito de um esforço de concordância entre a ordem constitucional interna e um direito internacional instituinte duma mais eficaz tutela dos direitos do homem (que a CRP valoriza no artigo 7.o) constitui argumento relevante no sentido da solidariedade (Zagrebelsky) entre os princípios da Constituição e as novas soluções a introduzir pelo poder de revisão.
A "independência nacional" enquanto limite material de revisão também não parece inconciliável com uma solução que habilite à ratificação do Estatuto de Roma.
Já perante o Tratado de Maastricht prevaleceu um entendimento evolutivo do conceito, capaz de acolher a sua adaptação ao fenómeno novo da integração regional supranacional - entendimento que esteve na origem do actual n.o 6 do artigo 7.o da Constituição.
Perante as necessidades da construção duma justiça penal internacional, e duma efectiva garantia dos direitos do homem no caso das mais graves violações, é justificado que a ordem constitucional nacional, perante um tribunal internacional penal com características de "complementaridade", consinta na transferência da parcela das competências jurisdicionais exigida pela instituição daquela justiça. E é ainda justificado que sejam flexibilizadas algumas regras que hoje recortam regimes especiais de efectivação de responsabilidades criminais por parte de titulares de órgão de soberania, em termos que não são inteiramente consonantes com o que são as tendências emergentes no direito internacional.
O tipo de adaptação constitucional que foi gerada em 1992 diante do Tratado de Maastricht, no âmbito do processo de construção da União Europeia, só pode ter uma justificação acrescida e uma compatibilidade também acrescida com os limites materiais de revisão no âmbito do processo instituidor dessa instância permanente de justiça internacional penal que visa assegurar uma tutela mais efectiva dos direitos do homem.
É nestes termos que se tem por fundamentado o seguinte parecer:Parecer1 - As normas do Estatuto de Roma que atribuem ao Tribunal Penal Internacional competência para julgar crimes cometidos em território nacional (artigo 5.o e artigo 12.o), diminuindo correlativamente a competência soberana constitucionalmente atribuída aos tribunais portugueses, são incompatíveis com o artigo 1.o (princípios da soberania) e artigos 202.o, n.o 1, e 209.o da Constituição (função jurisdicional e categorias de tribunais).
2 - A norma do Estatuto que prevê que o Tribunal aplique a pena de prisão perpétua [artigo 77.o, n.o 1, alínea b)] não é compatível com o artigo 30.o, 1.o, da Constituição.
3 - As normas do Estatuto que prevêem a entrega de pessoas ao Tribunal, nomeadamente de nacionais (artigo 89.o e seguintes) independentemente da verificação dos requisitos constitucionalmente exigidos, não é compatível com o disposto no artigo 33.o, n.os 1, 3 e 5 da Constituição.
4 - A norma do Estatuto que consagra de forma irrestrita a "irrelevância da qualidade oficial" (artigo 27.o) é incompatível com as normas que hoje definem os regimes especiais de efectivação de responsabilidades criminais previstos na Constituição em relação ao Presidente da República, Deputados e membros do Governo, nomeadamente nos artigos 130.o, 157.o e 196.o da CRP.
6 - A via que se preconiza para a ultrapassagem da incompatibilidade entre o Estatuto de Roma e algumas soluções constitucionais vigentes é a abertura de um processo de revisão extraordinária, nos termos do artigo 284.o, n.o 2, da CRP de que possa resultar uma indispensável cláusula habilitante ou alteração da disciplina constitucional de efeito equivalente.Palácio de São Bento, 6 de Dezembro de 200. - O Deputado Relator, Alberto Costa - O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.Nota: - O relatório e o parecer foram aprovados, com os votos a favor do PS, PSD e CDS-PP e a abstenção do PCP.A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
0361   |   II Série A - Número 018   |   09 de Dezembro de 2000
0362   |   II Série A - Número 018   |   09 de Dezembro de 2000
Sábado, 28 de Outubro de 2000          II Série-A - Número 11
Aprova medidas de combate a factores de risco na adolescência e na juventude.Projectos de lei (n.os 67, 243, 320 e 321/VIII):
N.o 67/VIII (Prevê o plano da rede nacional de pistas dedicadas à circulação de velocípedes):
N.o 243/VIII (Lei de bases da política de família):
N.o 320/VIII - Lei do enquadramento base das medicinas não convencionais (apresentado pelo PS).
N.o 321/VIII - Altera a Lei n.o 42/98, de 6 de Agosto - Lei das Finanças Locais (apresentado pelo PCP).Propostas de lei (n.os 42 e 50/VIII):
N.o 42/VIII (Aprova a lei da rádio):
N.o 50/VIII - Autoriza o Governo a alterar o Decreto-Lei n.o 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação.
0230   |   II Série A - Número 011   |   28 de Outubro de 2000 RESOLUÇÃO
APROVA MEDIDAS DE COMBATE A FACTORES DE RISCO NA ADOLESCÊNCIA E NA JUVENTUDEA Assembleia da República resolve, nos termos do n.o 5 do artigo 166.o da Constituição, pronunciar-se no sentido de:a) Organizar um amplo debate aberto a toda a sociedade portuguesa sobre as quatro grandes áreas em que se expressam os factores e comportamentos de risco na adolescência e na juventude, no qual intervenham especialistas e estruturas representativas de todos os quadrantes interessados nesta temática;
b) Preparar um livro verde sobre os riscos na adolescência e na juventude, que defina as necessidades de diagnóstico, que crie metodologias que o permitam e proceda à sua realização, apontando soluções e avaliando as necessidades para a sua implementação.
O livro verde deve ponderar propostas e sugestões de resposta a riscos já diagnosticados, designadamente:1 - Área de investimento na investigação epidemiológica dos determinantes da saúde, nomeadamente através da:
- Realização de estudos nacionais sobre a prevalência dos diferentes factores de risco;2 - Área de reforço dos serviços de saúde, de educação, de segurança social de ONG'S, etc., como são exemplos:
- Criação de unidades anti-tabágicas em pelo menos um hospital por região (a exemplo da experiência em curso no Hospital Pulido Valente);
- Criação de unidades anti-consumidores excessivos (alcoólicos), promovidas por agentes locais;
- Presença de um nutricionista e um psicólogo em pelo menos um centro de saúde por concelho;
- Criação de gabinetes de apoio aos alunos nas universidades, à semelhança do que se passa em algumas faculdades do Porto, ligados a centros de psicologia e abertos à comunidade;
- Aumento do número de psicólogos nas escolas;
- Rentabilização da ida dos jovens a consultas nos centros de saúde, aproveitando para analisar outros quadros clínicos ou para distribuir informação sobre factores de risco;
- Repensar os serviços de atendimento médico e ponderar a existência de características diferentes das actuais.3 - Área da prevenção primária, apostando, designadamente, na:
- Definição de estratégias para o combate ao consumo excessivo de bebidas alcoólicas através, por exemplo, da limitação da oferta;
- Identificação de métodos educacionais mais efectivos, na área da nutrição;
- Inscrição nos manuais escolares de alertas (por exemplo, perigo das dietas, do consumo de álcool associado à condução, depoimentos de quem já passou por este tipo de experiência, dados estatísticos referentes ao número de jovens que morre ou fica com lesões para o resto do vida...) e dos números de telefone de linhas verdes e de aconselhamento.4 - Área da promoção de saúde e de estratégias integradas de intervenção sobre os factores de risco. A exemplo:
- Criação de mecanismos que permitam desenvolver, em cada adolescente e em cada grupo, os factores protectores (individuais e colectivos) contra as repercussões negativas desses mesmos riscos.5 - Área de conjugação de esforços a nível regional/local e de levantamento dos centros de atendimento de jovens já existentes.
- Promoção de iniciativas de prevenção em toda a comunidade que envolvam de forma integrada todos os sectores onde os jovens se inserem (família, amigos, escola, clubes desportivos, associações juvenis...);
- Ponderação da adequada forma de articulação entre o Estado, autarquias, escolas e organizações não governamentais para a adopção das medidas necessárias;
- Desenvolvimento e avaliação das experiências de projectos de intervenção específicos dirigidos às crianças e adolescentes das populações mais pobres, em particular das periferias urbanas e do interior.Aprovado em 19 de Outubro de 2000. - O Presidente da Assembleia da República, António de Almeida Santos.
(PREVÊ O PLANO DA REDE NACIONAL DE PISTAS DEDICADAS À CIRCULAÇÃO DE VELOCÍPEDES)Relatório e parecer da Comissão de Equipamento SocialRelatórioO projecto de lei n.o 67/VIII originário de Os Verdes prevê "a elaboração e futura construção de uma rede nacional de pistas dedicadas à circulação de velocípedes", dependendo do Governo da República.Análise objectivaOs pontos fortes:1 - A promoção do uso de transportes alternativos não poluentes é um imperativo das sociedades modernas.
2 - O uso da bicicleta, como meio de transporte e prática de actividade física de lazer, tem vindo a ser assumido no nosso país, levando, inclusive, ao aparecimento de algumas iniciativas, normalmente isoladas e sem interligação entre si, por parte de autarquias locais, que visam normalmente responder a exigências que se vão tornando visíveis à medida que as associações de utilizadores vão crescendo.
3 - As estratégias de desenvolvimento das cidades que geralmente têm sido adoptadas pelos mais diversos actores políticos, salvo honrosas excepções, têm levado a que quase tudo seja "pensado para o automóvel", levando a que os utilizadores de bicicletas sejam muitas vezes vítimas de um tráfego onde, de facto, não cabem.
0231   |   II Série A - Número 011   |   28 de Outubro de 2000 4 - É por tudo isto que o projecto de lei em apreço aparece como um elemento positivo que pretende contribuir para a resolução das distorções existentes.
No entanto, o articulado do projecto de lei n.o 67/VIII (Os Verdes) apresenta alguns pontos fracos:1 - Faz depender de um plano nacional (artigos 1.o e 2.o) a ligação de todas as localidades de um concelho à respectiva sede concelhia [artigo 2.o, alínea a)] o que poderá ser entendido como uma ingerência do poder central na autonomia do poder local, apesar de ser previsto parecer das autarquias no que às redes viárias do seu território diz respeito (artigo 3.o, n.o 1).
2 - Quando se pretende que "todas as localidades tenham acesso por pista dedicada à respectiva sede concelhia" [artigo 2.o alínea a)] e "que as diversas sedes concelhias tenham ligações entre si, de forma contínua, por pista dedicada" [artigo 2.o alínea b)], poder-se-à estar a inviabilizar a ideia louvável que formata o projecto de lei por criação de impossibilidades. É que a geografia do nosso país transforma ligações como, por exemplo, a localidade de Amieiro a Alijó (sede de concelho) ou Seia a Guarda, em percursos impensáveis se atendermos à filosofia de base do projecto de lei.
3 - Por outro lado, quando se diz "que todas as sedes concelhias deverão ter ligações entre si de forma contínua, por pista dedicada" [artigo 2.o alínea b)], não se percebe o que resta para "que seja feita a ligação interurbana por pistas dedicadas" [artigo 2.o alínea c)].
4 - A não precisão da necessidade de elaboração de Planos Municipais de Pistas Dedicadas a Velocípedes (está somente previsto "que as Câmaras Municipais assegurarão que nos espaços urbanos as pistas dedicadas permitam que os velocípedes sem motor sejam uma alternativa de transporte...") poderá criar uma situação pouco compreensível de falta de complementaridade à Rede Nacional, com todos os inconvenientes que daí adviriam.ParecerO projecto de lei n.o 67/VIII reúne os requisitos constitucionais e legais, pelo que está em condições de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares o direito de, sobre ele, se pronunciarem.Palácio de São Bento, 19 de Julho de 2000. - O Deputado Relator, José Manuel Epifânio - O Presidente da Comissão, José Junqueiro.
(LEI DE BASES DA POLÍTICA DE FAMÍLIA)Relatório e parecer da Comissão para a Paridade, Igualdade de Oportunidades e FamíliaRelatório1 - Nota préviaO projecto de lei n.o 243/VIII, da iniciativa de Deputados do Partido Social Democrata (PSD), sobre a "Lei de Bases de Política de Família", foi apresentado ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 130.o do Regimento, reunindo ainda os requisitos formais previstos no artigo 137.o do Regimento.
Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, o projecto de lei n.o 243/VIII baixou à Comissão Parlamentar da Paridade, Igualdade de Oportunidades e Família, para emissão do respectivo relatório e parecer.2 - Objecto da iniciativaDe acordo com a exposição de motivos do aludido projecto, visa-se criar um instrumento eficaz para a concretização de princípios fundamentais orientadores de uma política de promoção, apoio e dignificação da família, sendo oportuna a elaboração desta "Lei de Bases de Política de Família" com o objectivo de formular um quadro jurídico que integre a globalidade das medidas de política familiar.
Acresce ainda, de acordo com a referida exposição, não se pretender que o Estado se substitua às famílias, mas que se estabeleçam as linhas de orientação da política global de família, de modo a permitir uma acção coerente, quer do legislador quer da Administração, mais se entendendo que, com esta iniciativa, se vão estabelecer "linhas programáticas fundamentais da política de família, visando a promoção e a melhoria da qualidade de vida das famílias portuguesas e a sua participação no desenvolvimento dessa mesma política".3 - Corpo normativoO projecto de lei n.o 243/VIII apresenta o seu articulado em 33 bases divididas por quatro capítulos. Assim: o Capítulo I enuncia os "princípios fundamentais" decorrentes da instituição familiar; o Capítulo II estabelece "os objectivos" da política familiar; o Capítulo III esclarece a "organização e participação" desta mesma política de família e o Capítulo IV enumera os meios de "promoção social, económica e cultural da família".4 - Enquadramento constitucionalA Constituição da República Portuguesa reconhece, no seu artigo 67.o, a família como elemento fundamental da sociedade e atribui ao Estado a incumbência de "definir, ouvidas as associações representativas das famílias, e executar uma política de família com carácter global, coerente e integrado" [artigo 67.o, n.o 2, alínea g)].5 - Antecedentes legislativosNa VII legislatura, o CDS-Partido Popular apresentou o projecto de lei n.o 290/VII e o Partido Social Democrata, o projecto de lei n.o 295/VII, sobre esta matéria.
Estes diplomas foram discutidos em conjunto, na generalidade, e ambos rejeitados no mesmo dia, 26 de Junho de 1997, com os votos contra dos Grupos Parlamentares do PS, do PCP e de Os Verdes e com os votos favoráveis dos Grupos Parlamentares do PSD, do CDS-PP e ainda dos Deputados Independentes Maria do Rosário Carneiro e Cláudio Monteiro.
Ainda na mesma legislatura, os mesmos Grupos Parlamentares do CDS-PP e do PSD apresentaram os projectos de lei n.os 440/VII e 447/VII, respectivamente, com o mesmo objecto dos anteriores diplomas.
No entanto, estes dois últimos projectos, apesar de terem dado entrada em Janeiro de 1998 e baixarem às Comissões de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e Paridade, Igualdade de Oportunidades e Família, tendo esta última emitido os respectivos pareceres, não chegaram a ser agendadas para discussão em Plenário.
0232   |   II Série A - Número 011   |   28 de Outubro de 2000 II - Parecera) O projecto de lei n.o 243/VIII, do PSD, sobre a "Lei de Bases da Política de Família" reúne os requisitos legais e regimentais aplicáveis para subir a Plenário da Assembleia da República;
b) Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o Plenário da Assembleia da República.Palácio de São Bento, 24 de Outubro de 2000. - O Deputado Relator, Nuno Teixeira de Melo - A Presidente da Comissão, Margarida Botelho.Nota. - O relatório foi aprovado por maioria, com a ausência de Os Verdes.
LEI DO ENQUADRAMENTO BASE DAS MEDICINAS NÃO CONVENCIONAISExposição dos motivosEm toda a União Europeia e em diversos países do mundo as medicinas não convencionais são objecto de uma crescente procura para satisfação dos cuidados de saúde e suscitam cada vez mais o interesse como profissão, tanto por parte de médicos como de não médicos. Em consequência, são cada vez mais os países que reconhecem a sua existência legal, procurando adaptar-se a este movimento. Em muitos casos algumas práticas terapêuticas das medicinas não convencionais estão integradas nos sistemas de saúde, coexistindo em perfeita complementaridade com a medicina alopática. Esta é, de resto, a tendência que se verifica em todos os países que já reconheceram oficialmente medicinas não convencionais.
A nível das instituições comunitárias, existem algumas directivas que incidem sobre as medicinas não convencionais ou sobre os produtos que elas utilizam. É o caso da Directiva n.o 92/73 sobre medicamentos homeopáticos, que recomenda aos Estados membros uma aproximação legislativa relativamente às garantias de qualidade e regras de comercialização. A Comissão Europeia abriu também em 1994 e 1996 duas linhas orçamentais para a investigação científica no domínio das medicinas não convencionais. O Parlamento Europeu, por sua vez, aprovou em Março de 1997 um relatório (Paul Lannoye) sobre o estatuto das medicinas não convencionais, em que se recomenda aos Estados membros que evoluam no sentido do seu reconhecimento regulamentação e harmonização. Por outro lado, há governos que financiam programas de investigação para promover um melhor conhecimento destas práticas terapêuticas, como é o caso da Alemanha, Grã-Bretanha e outros.
Tanto a Organização Mundial de Saúde como o Conselho da Europa têm produzido vários estudos e recomendações para que os Estados dêem maior relevo às medicinas não convencionais, sublinhando as suas vantagens em termos de complementaridade na prestação de cuidados de saúde. A homeopatia, acupunctura, osteopatia, quiropráxia e a fitoterapia, por serem as práticas em que há mais provas da sua eficácia, são também as mais procuradas, tanto na União Europeia como em países como os Estados Unidos, Canadá e Austrália. Calcula-se, segundo o relatório Lannoye, que as medicinas não convencionais sejam procuradas por entre 20 e 50% da população, consoante os países e os níveis de divulgação. No entanto, existem em torno destas práticas um considerável número de outras que lhes estão associadas, mas com uma expressão mais reduzida.
As práticas terapêuticas e a respectiva evolução variam de um país para outro, fruto das circunstâncias sociais e culturais específicas a cada um. Assim, por exemplo, existem na União Europeia três países onde a homeopatia está fortemente enraizada, que são a França, Inglaterra e Alemanha. Em França, por exemplo, 20% dos médicos, cerca de 10 000, utilizam a homeopatia em exclusivo ou parcialmente. Na Grã-Bretanha existem cinco escolas de homeopatia em hospitais, que recebem apoio estadual. Na Dinamarca, Suécia e Finlândia apenas a quiropráxia é legalmente reconhecida como profissão de cuidados de saúde, embora sejam aceites de uma maneira geral as medicinas não convencionais, estabelecendo delimitações bem claras quanto ao seu exercício.
A osteopatia tem uma grande aceitação em inúmeros países, com particular destaque para a União Europeia, e recorre em alguns casos aos meios auxiliares de diagnóstico da medicina convencional. É também um dos domínios em que a complementaridade tem sido feita com sucesso.
A fitoterapia, apesar de ser uma das mais antigas terapias de que o Homem tem conhecimento e uma das principais bases do desenvolvimento da farmacopeia, tem tido maiores dificuldades para se impor, existindo apenas em Inglaterra uma Escola de Fitoterapia que ministra cursos de quatro anos que conferem uma licenciatura em medicina herbal, podendo apenas estes licenciados exercer neste domínio.
Segundo um estudo exaustivo sobre os aspectos legais da prática das terapias complementares, publicado em Inglaterra em 1998, "existem mais de meio milhão de estudos com resultados positivos em medicina nutricional, terapias não convencionais e remédios".
Com a crescente complexidade, diversidade e exigência das sociedades actuais, nenhum país pode ignorar os contributos que podem ser dados na prestação de cuidados de saúde pelos diferentes domínios do saber. E há certamente um vasto domínio nas medicinas não convencionais cujas potencialidades estão ainda por aproveitar. Portugal não pode, assim, ficar à margem deste processo global onde intervém, não apenas uma questão de saúde pública e o direito à liberdade individual de escolha mas também um cruzamento de experiências e culturas com práticas terapêuticas e princípios filosóficos diferentes. A milenar medicina tradicional chinesa é um dos exemplos mais marcantes que, além da acupunctura, já razoavelmente popularizada, trouxe até ao mundo ocidental um vasto e profundo conhecimento sobre a utilização de plantas com aplicações terapêuticas.
Em Portugal, tal como nos demais Estados membros da União Europeia assiste-se a um crescente recurso às medicinas não convencionais, não existindo actualmente qualquer controlo institucional sobre os seus profissionais, quer quanto ao exercício quer quanto às habilitações académicas, afigurando-se, assim, absolutamente necessário que o legislador se detenha sobre esta realidade e adopte um edifício jurídico-conceptual que enquadre as práticas destes profissionais
0233   |   II Série A - Número 011   |   28 de Outubro de 2000 e a sua formação, acabando não só com uma situação de semi-clandestinidade que agora existe, mas criando também condições para que haja padrões de qualidade exigentes que garantam aos utentes a segurança e a confiança que necessariamente se exige a quem presta cuidados de saúde.
É fundamental, portanto, salvaguardar os interesses dos utentes, quer na sua relação com os profissionais das medicinas não convencionais quer a nível da qualidade dos produtos naturais que utilizam, sendo para isso necessário um controlo eficaz por parte das autoridades de saúde e uma informação completa que permita uma caracterização rápida e fácil desses produtos.
A certificação dos profissionais e dos cursos assume, neste contexto, uma importância determinante para que as medicinas não convencionais tenham a qualidade, a dignidade e a credibilidade que se exige aos prestadores de cuidados de saúde. Isto tomará claras as suas responsabilidades, competências, âmbito e limites da sua intervenção.
É também da maior importância que o espírito da lei contenha os elementos que permitam o entendimento e a sã convivência, numa base de respeito mútuo, entre as medicinas não convencionais e a medicina convencional, procurando-se a complementaridade, sempre que for considerado adequado e desejável, para beneficio dos utentes e do próprio sistema de saúde. É isso mesmo que acontece já com toda a normalidade em diversos países com a acupunctura, osteopatia e quiropráxia.
É este o espírito que julgamos que a lei deve ter, de forma a corresponder às actuais tendências das sociedades modernas e poder ao mesmo tempo projectar-se no futuro, conjugando uma considerável abertura com um elevado grau de exigência.
Nos termos regimentais, legais e constitucionais, os Deputados do Partido Socialista abaixo assinados, propõem o seguinte projecto de lei:CAPÍTULO I
(Objecto)A presente lei estabelece o enquadramento base da actividade e do exercício profissional das medicinas não convencionais.Artigo 2.o
(Âmbito de aplicação)A presente lei aplica-se a todos os profissionais que se dediquem ao exercício das práticas de medicinas não convencionais.Artigo 3.o
(Conceitos)1 - Consideram-se medicinas não convencionais, nos termos em que são reconhecidas pela Organização Mundial de Saúde (OMS), as que aplicam terapêuticas próprias, a partir de um processo de diagnóstico específico e que possuem uma base filosófica diferente da medicina convencional.
2 - Para efeitos de aplicação imediata do presente diploma são reconhecidas como práticas de medicinas não convencionais a Acupunctura, a Homeopatia, a Osteopatia, a Quiropráxia e a Fitoterapia.
3 - No desenvolvimento e de acordo com os princípios estabelecidos na presente lei, compete ao Governo, mediante a aprovação de Decreto-Lei, o reconhecimento legal de outras práticas de medicinas não convencionais e a definição do seu regime jurídico.Artigo 4.o
(Princípios)São princípios orientadores das práticas de medicina não convencionais:1 - O direito individual de opção do método terapêutico, baseado numa escolha informada sobre a inocuidade, qualidade, eficácia e eventuais riscos.
2 - Na defesa da saúde pública, as práticas de medicinas não convencionais devem respeitar o direito individual de protecção da saúde.
3 - Na defesa dos utentes, as medicinas não convencionais devem ser exercidas com um elevado grau de responsabilidade, diligência e competência.
4 - As medicinas convencionais e as medicinas não convencionais podem actuar de forma alternativa ou complementar no sentido do bem-estar do utente.
5 - A promoção da investigação científica nas diferentes áreas das práticas de medicinas não convencionais, visando a obtenção de padrões de qualidade e eficácia.