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A proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro é interessante, sendo que lhe aditava, pura e simplesmente, a expressão "nos termos da lei" na parte final. Faz menção a uma componente, mas não faz menção a outras, obviamente.
Não creio que o Sr. Deputado Moreira da Silva tenha razão quando enuncia aquilo a que eu chamaria os princípios horrendos das revisões constitucionais: quanto mais pusermos na Constituição, menos direitos temos na prática. Creio que não podemos aceitar esse princípio horrendo neste domínio ou noutro qualquer. Essa lei de bronze não está escrita em sítio nenhum!O Sr. Presidente: * Pelo contrário! A lei de bronze é que os progressos se fizeram a golpes de Constituição!O Sr. José Magalhães (PS): * Exactamente! E nesta matéria temos custosamente conseguido na lei constitucional aquilo que, depois, demora a consagrar tanto em sede de lei ordinária como, sobretudo, em termos de prática de vivência. Mas também não tenhamos ilusões: se os olhares se voltam exclusivamente para a Administração e para os juízes, esse olhar é deficitário. É preciso que olhemos para a sociedade e que pensemos nos factores que levam a mecanismos de agregação, de estudo, de "parcerística", de luta de opinião, de acção colectiva, de acção popular propriamente dita, de organização para a defesa de interesses, de estudo e defesa pública através de campanhas multímodas desses interesses, por parte de organizações, por parte de grupos avulsos de cidadãos, por parte de constelações agregadas de interesses que depois se desfazem, que conhecemos de outras sociedade e que não temos entre nós. Ou conseguimos tomar medidas também no caminho para esse tipo...O Sr. Presidente: * Não somos os Estados Unidos, Sr. Deputado José Magalhães!O Sr. José Magalhães (PS): * Não, mas temos aqui bem ao pé, nas fronteiras da União Europeia, exemplos concretos de Estados, que seguramente não estão separados de nós por qualquer elemento genético ou por qualquer fatalidade, onde as sociedades civis conseguem organizar-se para, neste terreno, usarem respostas.
Há um caso, para mim extraordinariamente flagrante, em que também poderia falar da palavra frustração, que é o da acção popular, em que a esplêndida boa vontade e generosidade constitucional e, depois, embora tardia, a bem intencionada consagração legal unânime - esse é o aspecto irónico também destas démarches -, unanimidade quase triunfal, com música de Handel ao fundo, foi seguida de um silêncio ou do barulho irritante do disco que toca já na espira onde não há som. É esta, ainda, uma forma breve e, suponho, rigorosa de retratar a nossa circunstância política.
Portanto, façamos o que está ao nosso alcance nesta sede. Fazer o que está ao nosso alcance nesta sede é, provavelmente, dar paridade aos dois mecanismos, recurso e acção, e, por outro lado, acrescentar e densificar alguma coisa em relação ao legado de 1995, mencionando prudentemente "nos termos da lei".O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, não queria encerrar esta sessão da manhã sem, ao menos, dar o Sr. Deputado Luís Sá a perspectiva do PCP nesta matéria. Se o Sr. Deputado Calvão da Silva já não tiver tempo para intervir ficará para a sessão da tarde.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a minha intervenção vai ser breve, porque creio que o fundamental está dito.
Julgo que é pacífico, a partir desta discussão   e creio que também isto é um ganho, tal como aconteceu com o número anterior que discutimos  , o entendimento de que na Revisão Constitucional de 1989, nesta matéria, foi
estabelecida uma verdadeira obrigação, e não uma mera possibilidade, de superar a justiça administrativa, entendida como contencioso de mera anulação.
Creio que também é evidente que, independentemente das aparências, o bom entendimento vai no sentido de não haver, nesta matéria, um papel meramente subsidiário das acções, intimações para um comportamento ou outros meios de justiça administrativa, em relação ao recurso de anulação.
Um problema que também me parece bastante óbvio é o de a análise da legislação ordinária em vigor revelar uma nítida falta de conformidade entre aquilo que apontou o legislador de Revisão Constitucional em 1989 e aquilo que consta da lei ordinária.
Creio que é significativo, por exemplo, que no Código do Procedimento Administrativo, no artigo 86.o, apenas quando os particulares ou os concessionários violarem normas de Direito Administrativo existam meios como a intimação para um comportamento, que, naturalmente, é algo que não pode continuar de forma nenhuma a ser mantido. Sabemos também que meios deste tipo são extremamente raros. Existem, por exemplo, em diplomas como a lei que regula o acesso aos documentos da Administração Pública (em geral, existe o direito de consulta a documentos e processos ou a intimação para a passagem de certidões) e existem também as situações concretas e limitadas no âmbito do Direito do Urbanismo que foram igualmente referidas. Em geral, o grande clamor que existe da parte dos meios jurídicos é o de uma carência de meios processuais, potenciada, por vezes, por tribunais, por actuações da jurisprudência, no entanto, creio que acima de tudo é a própria legislação ordinária que está carenciada nesta matéria.
É evidente que neste plano podemos apelar ao legislador ordinário para que ele persistentemente vá preenchendo o enorme défice existente nesta matéria, mas, tal como tem sido, aliás, entendimento em matérias referidas anteriormente, creio que quando verificamos grandes carências por parte da prática, por parte do legislador ordinário, em matérias que têm que ver com direitos fundamentais, com direitos dos administrados, a boa actuação da parte do legislador de revisão constitucional é dar um sinal neste sentido, e não propriamente limitar-se a dizer que já está actualmente previsto na Constituição.
É evidente que já está actualmente previsto na Constituição; estou inteiramente de acordo com isso. É evidente também, para mim, que está previsto na Constituição sem carácter subsidiário, para além das aparências. Julgo, entretanto, que a análise da prática existente justifica, quer obras, no sentido em que foram aqui referidas pelo Sr. Deputado Moreira da Silva, que clarifiquem que esta natureza subsidiária não existe, quer obras, como as propostas pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, que apontem para uma dignidade das figuras, que vão mais no sentido dos tribunais anglo-saxónicos, isto é, de impor em vez de agir, e superar definitivamente na prática o entendimento da justiça administrativa como justiça de mera anulação.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Calvão da Silva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): * Sr. Presidente, vou tentar ser breve.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, a impressão que colhi quando li estas coisas foi que, se ainda não era assim, algo devia estar muito mal no ponto de vista do Direito Administrativo. No ponto de vista civilista isto era simples demais para não ser verdade, mas pelos vistos há uma tradição histórica que explica tudo isto, por que há aqui artigos que estão, de algum modo, em condições de ter uma síntese entre os dois, nomeadamente o n.o 4 e o n.o5. Se a isso acrescentarmos o n.o 5-A que o PS propõe agora, ainda mais razões há para termos em conta uma benfeitoria a introduzir. Os n.os 4, 5 e 5-A, da proposta do Partido Socialista, devem ficar todos num só artigo. É uma das sugestões que faço também.
Em segundo lugar, quero dizer que se aquele princípio que temos no Código do Processo Civil estivesse na Constituição era a mesma coisa, mas se estiver, pelo menos, no processo administrativo seria seguramente valioso, apesar de por remissão lá estar no artigo 1.o do Código do Procedimento Administrativo. Refiro-me à ideia de que a todo o direito corresponde uma acção. A partir daí isto era muito simples!... Mas por remissão já lá está, de facto, na lei do processo administrativo, logo no artigo 1.o, mas é só supletivamente. Porém, era bom que fosse bem clarinho, pelo menos no ponto de vista do legislador ordinário, que a todo o direito corresponde uma acção. E depois o Direito Civil inventou coisas que nunca ninguém tinha nas leis, nomeadamente as acções inibitórias, seja enquanto procedimentos cautelares, seja enquanto acções propriamente ditas!...
Inventámos isso, não tivemos dificuldades em fazê-lo, mas, claro, neste domínio é capaz de ser diferente, pois há os problemas da Administração, da reserva da Administração e da intromissão, ou não, dos juízes neste domínio. Portanto, há aí uma especificidade que, com certeza, os especialistas terão em conta, mas eu, que estou de fora, diria que os n.os 4, 5 e 5-A deviam ficar num só artigo.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): * Sr. Presidente, não se ganha nada, mas o arranjo destes dois números é que está aqui desencontrado; é só isto!
Sr. Deputado Cláudio Monteiro, faço-lhe um desafio no sentido de refazer a sua proposta e, depois, vamos apreciá-la. Mas deixe-me dizer quais são as razões por que a sua proposta está mal formulada (agora são críticas).
A sua ideia era boa, mas a maneira como a executou trai a generosidade da sua intenção. Sem prejuízo de não estarmos aqui a introduzir nada de novo   é esta a convicção em que todos estamos  , há uma nota ligada à intervenção do Sr. Deputado Moreira da Silva que é preciso aqui jogar, concretamente quando ele disse "se vamos meter aqui mais coisas deixamos coisas de fora". É claro que a leitura que depois se fez disto tem outras nuances.
O que faz aqui o Sr. Deputado? Propõe que o legislador não se esqueça de arranjar meios processuais de intimar a Administração para certo comportamento. Já anda aí nas leis a intimação para a consulta de documentos e passagem de certidões; isto são comportamentos. Em termos de princípio da divisão de poderes e da história da jurisdição administrativa nas suas relações com a Administração,
o difícil não são os comportamentos administrativos, sempre houve acções de responsabilidade, etc. Quanto aos factos, aos comportamentos, é fácil prever acções para eles, já estão previstas desde sempre, numa relação jurídica de paridade, digamos assim.
O difícil é admitir que o juiz dê uma ordem à autoridade administrativa para emanar um acto administrativo, um acto jurídico, que é da sua competência própria. A dificuldade está aqui, sendo que a sua fórmula não responde a isto! Quanto a intimar para comportamentos já há para aí coisas, mas não chega!...
Se quer deixar bem explícita a ideia de que a Administração pode receber injunções do tribunal, que representarão uma revolução na protecção geral efectiva dos cidadãos, tem de falar em actos, aliás, é o que acontece não só nos direitos internos, no caso do direito alemão, como até no Direito Comunitário. São sempre actos, porque só aí é que está a questão! Os comportamentos da Administração sempre estão sujeitos aos meios petitórios gerais!
Portanto, o meu desafio é este: tenha isto em atenção, pegue nos n.os 4 e 5 e tente pensar só em actos de autoridade - porque aí é que está a questão -, quer para os anular, quer para condenar a Administração a emanar alguns textos. Pense nisso e, então, talvez dê um passo que fique explícito, porque o que está aqui não vai a sítio nenhum - este é o desafio que lhe faço.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Dê-me a hora do almoço para corresponder ao desafio.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, penso que com este desafio podemos encerrar e que é estimulante, Sr. Deputado Cláudio Monteiro, ter um almoço de reflexão.
Srs. Deputados, vamos interromper os trabalhos.Eram 12 horas e 40 minutos.Srs. Deputados, está reaberta a reunião.Eram 15 horas e 35 minutos.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, vamos proceder à audição de alguns membros da Associação Portuguesa de Marketing Directo, nomeadamente o seu Presidente Jorge d' Orey Pinheiro, o Secretário-Geral João Navais de Paula e o assessor jurídico e Presidente da Assembleia Geral Pedro Sáragga Leal.
Dou a palavra ao Sr. Presidente para apresentar a pretensão e, depois, de acordo com os nossos procedimentos normais, os Srs. Deputados, terão oportunidade, se o quiserem, de pedir esclarecimentos ou comentários e, no final, o Sr. Presidente usará outra vez da palavra para fazer uma intervenção final.
Tem a palavra o Sr. Presidente.O Sr. Jorge d'Orey Pinheiro (Presidente da Associação Portuguesa de Marketing Directo): * Sr. Presidente, minhas senhoras e meus senhores, é uma grande honra para nós estar aqui.
A Associação de Marketing Directo foi constituída há uns anos e teve sempre a preocupação de estar dentro das leis e daquilo que se tem praticado na Europa.
O problema da protecção de dados tem sido uma preocupação nossa, até antes de termos constituído a associação.
A nossa indústria, a nossa actividade económica é já, hoje em dia, bastante importante. Estimamos as nossas vendas em cerca de 50 milhões de contos. E, no entanto, temos tido algumas dificuldades, porque, com a lei da protecção de dados e com toda a má informação em relação à nossa actividade, tem sido um pouco difícil desempenhar a nossa actividade tal como gostaríamos.
Gostava de falar num código de ética e de conduta que fizemos e que iremos amanhã apresentar publicamente, em conjunto com a Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados, porquanto é um código de conduta importante na medida em que regulamenta a nossa actividade de acordo com a lei existente.
No entanto, a nossa visita é principalmente para chamar a atenção, na altura em que se revê a Constituição, para o facto de ser importante para nós que o artigo 35.o da Constituição seja alterado.O Sr. Presidente: * Mas, que pontos do artigo 35.o é que, sob o ponto de vista da Associação, são relevantes?O Sr. Jorge d'Orey Pinheiro (Presidente da Associação Portuguesa de Marketing Directo): * Há um ponto principal que penso que é o n.o 2 sobre a interconexão de dados e a sua transposição para o estrangeiro. Esse é um ponto essencial para a nossa actividade e, tal como está, penso que se torna um pouco difícil a interpretação da Constituição para a nossa actividade.O Sr. Presidente: * Algum dos membros da Associação pretende dar um contributo?O Sr. Pedro Sáragga Leal (Assessor jurídico da Associação Portuguesa de Marketing Directo): * Se me é permitido, comentaria a matéria constante do n.o 2 do artigo 35.o.
Gostaria de recordar que este artigo da Constituição já foi revisto em 1992, tendo sido feitos, nessa altura, pequenos acertos pontuais. Não se mexeu no âmago das questões e o artigo, por sua vez, já vinha de um texto anterior, que estava eivado de um princípio - se me é permitido dizer - muito restritivo.
No que respeita à questão da interconexão e do acesso de terceiros a ficheiros, o texto constitucional consagra o princípio da proibição. O texto diz que "é proibido o acesso a ficheiros e a registo informático para conhecimento dos actos pessoais relativos a terceiros e respectiva interconexão, salvo em casos excepcionais previstos na lei". Este princípio parece-nos, hoje, completamente desactualizado, não se encontrando em linha com a realidade da vida e parece-nos que, nesta matéria, o princípio a consagrar constitucionalmente, como diploma fundamental, já que é um diploma quadro, devia remeter para a legislação ordinária a definição dos casos e das condições em que a interconexão e o acesso a ficheiros de terceiros se podem divulgar.
Parece-nos que a definição no texto constitucional de um princípio de proibição, admitindo unicamente que a proibição não se aplique em casos excepcionais, e cito o texto: "salvo em casos excepcionais", é demasiado limitativa,
não tem em conta as realidades da vida moderna e as exigências da actividade do marketing directo. Nessa medida, o  nosso desejo é o de que esta matéria seja eivada por um princípio diferente, o princípio de que seja a lei ordinária a definir as condições em que a interconexão e o acesso aos ficheiros deve ter lugar. O Sr. Presidente: - Sr. João Novais de Paula, quer acrescentar alguma coisa?O Sr. João Novais de Paula (Secretário-Geral da Associação Portuguesa de Marketing Directo): * Já agora, Sr. Presidente.
Esta petição que a Associação acaba de fazer a VV. Ex.as para terem em conta na eventual revisão prende-se, também, no âmbito dos dois aspectos citados pelo Dr. Sáragga Leal, com a necessidade ou com a conveniência da transposição de directiva europeia sobre protecção de dados, já aprovada pelos Estados-membros, em Outubro do ano passado, e que, certamente concordarão, encontra algumas restrições, tendo a conta a forma como o artigo 35.o está formulado, à possibilidade de adaptar a lei existente ou reformular a lei de uma maneira mais consentânea com a realidade actual.
Há também um ponto que não gostaria de deixar ficar esquecido, que é o de sermos o único país onde a morada consta como um dado confidencial.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, está aberto o período de pedidos de esclarecimentos ou de comentários por parte dos membros da Comissão.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, tivemos ocasião de propor e o Sr. Presidente diligenciou no sentido de a Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados ser consultada sobre esta matéria, o que aconteceu. A Comissão elaborou um documento que eu proponho que seja transmitido ou que seja facultada uma cópia aos representantes da Associação que agora nos visita, porque esse parecer, que é um documento cuidadoso, por um lado, pondera as questões que a vossa Associação enuncia e de que nos deu conhecimento através de um documento que pude ler e, por outro lado, adianta uma série de propostas.
Na segunda leitura, uma vez que estamos, neste momento, a fazer a primeira, creio que deveremos ter ocasião de ponderar essas questões. Porque, na verdade, há dois tipos de questões. Há as que se colocam a nível de revisão constitucional e há outras mais simples, que se colocam a nível da elaboração ou da revisão da Lei n.o 10/91. Vamos ter que articular as duas coisas, mas essa articulação é muito fácil, porque estamos a controlar parlamentarmente os dois processos; temos conhecimento da directiva europeia, ela própria está a ser objecto de reapreciação, agora num contexto em que temos mais presente a realidade de redes electrónicas mundiais, em especial a Internet e, portanto, a ponderação das fragilidades das directivas está a feita no âmbito da União Europeia.
Portanto, na verdade, temos não dois, como enunciei, mas três problemas em articulação: a directiva no seu conteúdo actual, a possível revisão da directiva face a fragilidades detectadas e a lei ordinária em articulação com o quadro normativo constitucional. O que quer dizer que se encolheu muito o campo de reflexão e estamos inteiramente disponíveis para fazer essa reflexão até ao fim, articulando e conduzindo todos estes processos de forma harmoniosa.
O princípio de que partimos é o de que há limitações constitucionais excessivas. O outro princípio, estrela polar, é o de que, obviamente, é necessário defender a liberdade e a privacidade dos cidadãos, sendo este um objectivo indeclinável e próprio de sociedades como a nossa, por mais electrónicas que sejam, ou quanto mais electrónicas forem mais será necessário acautelar, ao mesmo tempo salvaguardando as condições para o comércio electrónico, uma melhoria da actividade da Administração Pública, uma maior eficácia no combate à fraude, ou seja, uma constelação de valores para os quais temos, portanto, estrela polar, temos instrumentos desactualizados e temos um esforço que esta revisão deve impulsionar.
Portanto, a vossa contribuição, deste ponto de vista, é muito importante, tal como é importante que tenham avançado para a elaboração de um código de conduta, que, suponho, será apresentado amanhã, sendo um esforço de auto-regulação muito importante, uma vez que, nesta matéria, não se pode viver apenas da lei, ainda que ela continue a ter um papel essencial e determinante.
Portanto, é com muito prazer que verificamos essa evolução, que é em si mesma positiva, e que é uma condição para a própria lei poder ser flexibilizada, uma vez que da flexibilização não resultará, num contexto desse tipo, uma fragilização das barreiras de defesa dos cidadãos.
Era isto que gostava de vos transmitir, manifestando obviamente muito apreço pela vossa deslocação a esta Comissão.O Sr. Presidente: * Gostaria de vos dar duas notas.
Em primeiro lugar, na primeira leitura a Comissão prescindiu de tomar posições definitivas sobre esta matéria e pediu, por iniciativa própria, o parecer à Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados, parecer que já foi transmitido e que, obviamente, está à disposição não só dos Deputados, a quem já foi comunicado, mas também dos senhores. Portanto, vou diligenciar, de acordo com o pedido Sr. Deputado José Magalhães, no sentido de que o documento vos seja transmitido.
O parecer vai justamente no sentido de alguma flexibilização no texto constitucional nesta matéria. A própria Comissão entende que uma adequada e justa protecção dos direitos pessoais não carece de tantas cautelas como aquelas que hoje constam da Constituição. Mas, obviamente, é a Assembleia, são os Deputados aqui presentes que têm ainda de discutir e de decidir. Portanto, nada disto pode ser adquirido e todos os elementos, inclusive o parecer da Comissão, são apenas de reflexão e não mais do que isso.
Portanto, nesse aspecto, como Presidente da Comissão, compete-me não apenas agradecer o facto de terem feito a petição, mas também os elementos que a Associação nos trazem, já que eles são sempre bem vindos e, certamente, serão justamente tidos em conta juntamente com o parecer da Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados.
Tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.
O Sr. Miguel Macedo (PSD): * Sr. Presidente, queria também, em nome do PSD, agradecer o contacto que tivemos com a Associação Portuguesa de Marketing Directo, que apresenta, a propósito da revisão constitucional, uma das matérias mais candentes nas sociedades modernas, neste momento.
Aquilo que quer o Sr. Presidente, quer o Sr. Deputado José Magalhães disseram sobre esta matéria é rigoroso e julgo, aliás - e quero também anunciar esta posição -, que a abertura que a Comissão Nacional de Protecção dos Dados Pessoais Informatizados manifesta hoje em relação a um entendimento mais flexível do princípio constitucional que - não podemos esquecer - é um princípio de salvaguarda de direitos fundamentais dos cidadãos, tem muito a ver com o aperfeiçoamento que, há uns anos, foi introduzido na própria operacionalidade da Comissão Nacional de Protecção de Dados Pessoais Informatizados e que permitiu que essa Comissão pudesse desempenhar com mais eficácia a alta responsabilidade que tem nestes domínios.
O PSD, como é evidente, está aberto a esta discussão, mas, devo dizer que tem de ser muito ponderada face a um conjunto de circunstâncias, sendo que a maior parte delas são realidades novas nas sociedades de hoje.
Portanto, sem prejuízo da abertura que temos para esta discussão, queremos marcar também uma posição dizendo que para nós há alguns dados pessoais que são intangíveis por quem quer que seja e que devem continuar a ser salvaguardados em termos constitucionais.
Não julgo que se deva afastar da Constituição uma parte, pelo menos, do princípio que está consagrado no artigo 35.o. Julgo ser possível avançar no sentido de conferir a tal flexibilização,  remetendo para a lei ordinária as condições concretas, designadamente a forma como a interconexão de dados se pode processar.
Repito, o PSD está aberto a isto e vamos, obviamente, reflectir na segunda leitura ainda mais sobre o parecer que nos foi enviado pela Comissão.
Esta é uma matéria complicada e justamente por isso, aliás, é que em relação ao n.o 2 nenhum dos partidos, como sabem, apresentou propostas de alteração ao texto que está em vigor neste momento. Mas, a todo o momento a Comissão tem, assim queiram os seus Deputados e os  partidos, a possibilidade de, reflectindo sobre esta matéria, poder ela própria propor alterações.O Sr. Presidente: * Se nenhum dos Deputados quer fazer mais nenhuma consideração, dou a palavra ao Sr. Presidente da Associação para proferir a sua intervenção final.O Sr. Jorge d'Orey Pinheiro (Presidente da Associação Portuguesa de Marketing Directo): * Muito obrigado, Sr. Presidente.
Srs. Deputados, quero só reforçar a nossa posição, independentemente do parecer da Comissão de que não temos conhecimento,...O Sr. Presidente: * Mas vão ter!O Sr. Jorge d'Orey Pinheiro (Presidente da Associação Portuguesa de Marketing Directo): * ... e dizer que deixaremos com o Sr. Presidente alguns exemplares do nosso código de conduta para serem distribuídos pelos Srs. Deputados. O Sr. Presidente: * Como todos saberão, este código é uma manifestação de auto-revelação espontânea das actividades económicas, na fórmula que hoje está a ser generalizada em relação a muitas actividades económicas.
Este código é precedido de uma deliberação da Comissão Nacional da Protecção de Dados Pessoais e Informatizados, na qual verifica que as soluções preconizadas pelo código respeitam genericamente o disposto na lei relativa à protecção de dados pessoais face à informática e congratula-se pela elaboração deste código de conduta, que poderá contribuir para a transparência da actividade de marketing e para a efectivação de direitos dos cidadãos, maxime dos direitos de recusa, de acesso e de eliminação.
Obviamente, procederei à distribuição de exemplares a quem o desejar, os quais, desde já, ficam à disposição.
Cabe-me, finalmente, agradecer a vossa presença, os esclarecimentos que nos deram e garantir-vos, obviamente, sem qualquer compromisso quanto às soluções, que as vossas opiniões serão tidas em conta na redacção final a que vamos proceder, já que na primeira leitura, tomámos o cuidado de não avançar com soluções dado, por um lado, a delicadeza da questão, por outro, a necessidade da recolha de informação e, tendo conta o facto referido pelo Sr. Deputado Miguel Macedo, dado que nem sequer havia propostas de alteração e, portanto, as alterações a fazer carecerão de um consenso absoluto que é a condição de mexer em artigos da Constituição para os quais não houve propostas partidárias de alteração.Pausa.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, antes de retomarmos os trabalhos, devo dizer que o Sr. Deputado Mota Amaral, que esteve aqui antes do início da reunião, deixou-me uma nota a dizer que se deu conta de que está marcada para hoje a festa de Natal dos funcionários da Assembleia da República e deixou ao meu critério a ideia de terminar esta reunião pouco antes das 17 horas para proporcionar aos funcionários que apoiam esta Comissão a possibilidade de participarem nessa festa.
Obviamente creio que a lembrança é justa e que a pretensão tem de ser deferida, pelo que propunha que perto das 17 horas, logo que tivéssemos notícia de que a festa está para se iniciar, interrompêssemos esta reunião e que a retomássemos amanhã de manhã, às 10 horas, de acordo com a marcação que já foi feita.
Tínhamos esgotado a discussão proporcionada pela proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro para o n.o 5 e tinha ficado no ar uma sugestão do Sr. Deputado Barbosa de Melo, que tinha sido desencadeada por uma observação do Sr. Deputado Calvão da Silva, que, por sua vez, tinha tido início numa observação do Sr. Deputado Moreira da Silva, que eu tinha secundado.
A ideia passava por uma fusão dos actuais n. os 4 e 5, com outro enquadramento, que conglobasse os direitos de acesso à justiça administrativa por parte dos cidadãos para defesa dos seus direitos e interesses legítimos.
Ficámos de encontrar uma solução para esta fórmula e proponho que, enquanto ela não aparecer, fiquemos com esta ideia e que, na segunda leitura, apreciemos, então, uma formulação que venha ao encontro desta preocupação que, se bem li, tem para  já a receptividade da generalidade da Comissão.
Bom, isto significou uma evolução na discussão por parte do PSD, que começou exactamente por frisar a sua ideia de partida de que o que é proposto já constava, mas os próprios Deputados do PSD acabaram por transferir a discussão para esta ideia sistémica de uma possível conglobação dos n.os 4 e 5.
Srs. Deputados, vamos passar à propostas de aditamento, do Partido Socialista, de um n.o 5-A, que diz respeito  ao direito de impugnação contenciosa de regulamentos. Trata-se claramente apenas da constitucionalização das faculdades legais de impugnação directa de regulamentos que hoje existem.
Não é verdade, Sr. Deputado José Magalhães?
O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, ampliam-se consideravelmente as possibilidades hoje existentes, designadamente facultando aos cidadãos a maior facilidade de intervenção e, através da fórmula da parte final e de outros casos estabelecidos na lei, possibilita-se a corporização e a cobertura de situações que já constam da lei ordinária.
Trata-se, deste ponto de vista, na parte em que se pretende ecoar, refractar constitucionalmente, fórmulas e soluções que estão em experimentação, em aplicação infraconstitucional, por força de disposições legais, de consolidar algumas normas, o que parece altamente vantajoso.
Os regulamentos ilegais são um problema gravíssimo no ordenamento jurídico-administrativo. O combate feito apenas através da sua refracção em actos administrativos, concretos, na fase em que fundem actos concretos, é moroso, longo, atomístico, dispersivo, virtualmente originador de soluções contraditórias e, naturalmente, por razões óbvias, caro para os cidadãos, para o Estado e caro, sobretudo, nesse fenomenal imposto chamado tempo, o qual é, em si mesmo, uma injustiça consolidada e é, ainda por cima, uma injustiça que vence juros, uma vez que todos os dias aumenta desproporcionadamente.
Portanto, a economia conseguida através de mecanismos deste tipo, que coloca a iniciativa dos cidadãos ao serviço do combate à fonte da ilegalidade administrativa, quando ela está materializada e projectada em espécies regulamentares, é uma forma muito virtuosa de completar a armadura jurídico-constitucional contra a ilegalidade administrativa.
Esse é um grande mérito da matriz constitucional, mas temos conseguido alargá-lo de revisão em revisão.
O meu voto é o de que nesta matéria consigamos, nesta revisão, com esta ou outra redacção e com as contribuições que os Srs. Deputados entendam oportuno apresentar, colocar mais um patamar de aperfeiçoamento das soluções constitucionais.O Sr. Presidente: * Está à discussão, Srs. Deputados.
Tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): * Muito obrigado, Sr. Presidente.
Começo por dizer que este é um tema que me é extraordinariamente caro na medida em que foi o tema a minha tese de mestrado, que apresentei há já alguns anos e, se calhar, por causa disso tenho alguns problemas na apreciação desta norma.
Penso que compreendo a extensão da intenção do Partido Socialista, que, como disse o Sr. Deputado José Magalhães, vai muito para além do que hoje a lei ordinária consagra. Esta tem, aliás, um sistema complexo que é, no meu entender, uma vantagem face ao sistema anterior - até porque era fácil ser uma vantagem relativamente ao sistema anterior, tal como ele era interpretado na prática -, tendo estabelecido uma dicotomia entre o recurso contencioso de algumas normas administrativas e os pedidos de declaração de ilegalidade das mesmas e de outras normas administrativas, que trazem alguns problemas à sua compatibilização e à sua efectivação.
Entendo que, quando a lei fala em recurso contencioso, trata-se da natureza jurídica do recurso na nossa ordem jurídica, sendo um misto entre uma natureza subjectiva e objectiva. Quando fala em pedido de declaração ilegalidade trata-se de uma natureza claramente objectiva.
A nossa lei, hoje, consagra recursos contenciosos, para actos da administração local autárquica, e pedidos de declaração de ilegalidade, para as restantes normas administrativas, o que significa que não haverá recursos com natureza subjectiva, nomeadamente, entre muitos outros, para normas administrativas do governo.
Além disso, impede a possibilidade da interposição de pedidos de declaração de ilegalidade de normas administrativas imediatamente, pelos particulares, nalguns casos, que serão eventualmente a maior parte deles, exigindo que primeiro haja três declarações de ilegalidade em impugnações indirectas, para então permitir o acesso à declaração, com a força obrigatória geral, de ilegalidade dessa norma legislativa.
Este é, em resumo, o sistema. O que se pretende é, por isso, fixar constitucionalmente a garantia do recurso contencioso contra regulamentos, sempre que eles afectem directamente, no fundo, como se diz, sempre que eles tenham aplicabilidade imediata.O Sr. José Magalhães (PS): * Impugnação contenciosa, a que propósito?O Sr. Moreira da Silva (PSD): * Essa era uma das minhas dúvidas!O Sr. José Magalhães (PS): * Impugnação, para abranger todas as figuras de "ataque" através dos tribunais?O Sr. Moreira da Silva (PSD): * Essa é mais uma das dúvidas que eu tinha. Realmente, no que respeita ao n.o 5-A, proposto pelo PS para o artigo 268.o, eu tinha dúvidas relativamente às palavras impugnação, regulamento e afectação e, quanto à parte final, "(...)e noutros casos estabelecidos na lei.". Mas estas dúvidas eram suficientemente importantes, para poderem, eventualmente, ser esclarecidas.
Mas a questão fundamental é a seguinte: na minha tese - que está, obviamente, mais discutida -, deveria não só analisar-se o sistema instituído mas também verificar-se
da necessidade de estabelecer um recurso directo de impugnação de todas as normas administrativas. E, desde logo, a legislação comparada trouxe-me muitas dúvidas, porque o que se verifica é que há Estados europeus, como, por exemplo, a Holanda e o Luxemburgo, que ainda hoje não admitem forma nenhuma impugnação directa, e há outros, como, por exemplo, a Alemanha, que a admitem de forma tão restrita que é quase inexistente. A Alemanha não admite a impugnação directa, por exemplo relativamente a nenhuma norma regulamentar da administração federal, admitindo-a apenas em alguns casos limitados.
Por isso, por exemplo, face a uma comparação com o sistema alemão (que, não há dúvida, protege a garantia dos particulares de forma clara e não considera a impugnação directa, devido a um certo sistema subjectivo, por isso, isto é um excerto objectivo de um sistema subjectivo), vê-se, eventualmente, que a afirmação de uma impugnação directa dos regulamentos administrativos poderia não ser exactamente uma necessidade a estabelecer no nosso ordenamento, principalmente se as nossas leis de processo consagrassem outros meios de impugnação que assegurassem a tutela judicial efectiva.
É isso que acontece na Alemanha, onde há meios suficientes para assegurar a tutela judicial efectiva e, principalmente (como, por exemplo, acontece na Holanda), o tratamento da impugnação indirecta é suficientemente garantístico para não ser necessária a impugnação directa.
Recordo que, em Portugal, o tratamento da impugnação indirecta também evoluiu bastante. No nosso contencioso, em 1985, também se avançou grandemente na protecção da impugnação indirecta, desde logo alterando a jurisprudência clássica que impedia que se impugnasse o acto administrativo se não se impugnasse um regulamento. A jurisprudência entendia, umas vezes, que era acto administrativo e, por isso, o meio contencioso não era próprio, outras vezes, que era um regulamento e, novamente, que o meio contencioso não era próprio, e o particular ficava das duas formas impedido de recorrer contenciosamente.
Penso que essa questão ficou elucidada, se não me engano, no artigo 25.o da lei. Por isso, considero que o nosso sistema consagra harmoniosamente um sistema de meios contenciosos de impugnação, não só de actos administrativos mas também dos regulamentos.
Podem dizer-me: "Pode ir-se mais longe, principalmente alargando um meio subjectivo, ou também subjectivo (não apenas, mas também subjectivo), relativamente aos regulamentos, que hoje não podem ser impugnados - ou seja, regulamentos do governo e de institutos públicos, por exemplo -, para que possam sê-lo imediatamente, quando forem de aplicação imediata.".
Mas aqui temos um problema - aliás, o Sr. Deputado Barbosa de Melo também já teve ocasião de escrever sobre ele -, que é relativo ao próprio conceito de regulamento, porque se (e esta é a questão directa quanto à terminologia empregue) o nosso contencioso nunca fala em regulamentos mas, sim, em normas administrativas, ao falar-se em regulamento, poderíamos, eventualmente, ser tentados a considerar que há uma ideia formal de regulamento. Isso significa que quando se fala num regulamento que afecte directamente direitos ou interesses protegidos dos cidadãos se trata, no fundo, de um acto administrativo sob forma de regulamento, e, então, teríamos, quando falamos na nossa Constituição, a ideia de que é possível, desde já, impugnar actos administrativos, sob qualquer forma, designadamente sob forma regulamentar, por isso, penso que convinha que a terminologia "regulamento" fosse esclarecida, no sentido de saber-se exactamente o que é que se pretende.
Por outro lado, como disse, se é vossa ideia manter a terminologia impugnação para servir quer de recurso contencioso quer de pedido de declaração de ilegalidade, então, nesse caso, não teríamos vantagem, porque continuaríamos a poder fixar apenas a possibilidade, como hoje a lei consagra, de pedir a declaração de ilegalidade relativamente a normas administrativas que afectem directamente os direitos ou interesse protegidos, que é o que hoje já está fixado na nossa lei ordinária.
Ou seja, no fundo, esta afectação (já agora, terminando a questão terminológica) não é lesão, o que significaria que poderíamos dizer, em rigor, que poderia tratar-se de um regulamento que atribuísse direitos, isto é, que afectasse direitos ou interesses protegidos. Por isso, também estaria a abrir-se a possibilidade de impugnação contenciosa - e não estou a ver muito bem como - relativamente a normas administrativas que não lesassem, mas, pelo contrário, ampliassem os direitos ou interesses protegidos; enfim, não estou a ver interesse processual relevante nessa matéria.
Não sou, obviamente (volto outra vez ao número anterior), contra a explicitação de mais esta fórmula, mas agradar-me-ia que fosse para consagrar efectivamente um novo direito e não para fazer a mera explicitação daquilo que a lei ordinária ou a própria Constituição já consagram, principalmente tendo em conta que já há algum consenso relativamente à fixação do novo texto dos n.os 4 e 5, fixando claramente a ideia do acesso à justiça administrativa para tutela efectiva dos direitos ou interesses protegidos dos cidadãos, o que, claramente, consagra a possibilidade de haver alguma impugnação contenciosa sempre que qualquer norma administrativa - e penso que esta é que é a questão fundamental - tenha a potencialidade de lesar directamente direitos ou interesses dos cidadãos. Penso que só nesse caso é que há, efectivamente, necessidade de fixar um meio contencioso.
Não vejo a lesão no sentido clássico de lesão individual, de direitos ou interesses individuais dos cidadãos, mas vejo-a, como é o caso de uma norma, no sentido de violação de direitos colectivos, de interesses difusos e de as associações de protecção desses interesses poderem sentir essa lesão.
Mas mesmo com esse acrescento, no que respeita à ampliação do conceito de violação de direitos ou interesses protegidos, apenas veria interesse nesta especificação se ela claramente ampliasse os direitos actuais, ou seja, se consagrasse um recurso também subjectivo, no sentido da protecção contra qualquer violação directa, por parte de normas administrativas, de direitos ou interesses protegidos dos cidadãos.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, a proposta continua à discussão.Pausa.Tem a palavra Sr. Deputado Luís Sá.
O Sr. Luís Sá (PCP): * Sr. Presidente e Srs. Deputados, a questão que se coloca nesta matéria é a seguinte: creio que não há nenhum impedimento constitucional ao estabelecimento de um sistema de impugnação directa de regulamentos, isto é, não está, obviamente, consagrado na Constituição nenhum sistema que obrigue a recorrer de actos de aplicação de regulamentos ilegais e não directamente dos próprios regulamentos.
A questão que se coloca é um pouco do mesmo tipo da que já verificámos noutras matérias. É que parece evidente que, quer o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais quer a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, estabelecem uma distinção entre recurso e declaração de ilegalidade, que já aqui foi referida, e uma limitação do recurso às situações em que estão em causa regulamentos da administração local e regional, de pessoas colectivas de utilidade pública e de concessionários, que é de todo em todo inexplicável, designadamente face à questão já levantada, e com a qual estou inteiramente de acordo, de que nada de consistente, de justificável e aceitável parece explicar, por exemplo, a não inclusão da impugnação ou do recurso directo quanto a normas inseridas em regulamentos do Governo e regulamentos da administração indirecta do Estado. De resto, a própria distinção entre recurso e declaração de ilegalidade, tomando em conta os efeitos, os processos e, inclusive, os pressupostos processuais, etc., é questionada e questionável.
Ora, nestas condições, e tendo em conta aquilo que se passa concretamente, creio que haveria vantagens em apontar claramente para um sistema que permitisse impugnar directamente normas ilegais de regulamentos, abrindo caminho para a correcção da situação actual, numa base que não seja apenas a de lesão de direitos ou interesses individuais, mas em que possam estar em causa - como hoje muito frequentemente estão no funcionamento da Administração Pública - interesses gerais da comunidade, interesses difusos, etc., em que poderá haver todo o interesse de diferentes estruturas, nomeadamente de associações de defesa do ambiente, do património, de associações interessadas em proteger valores de todo o tipo, em impedir que esses regulamentos sejam aplicados, não tendo, portanto, de esperar por actos de aplicação concreta, ou por três declarações de ilegalidade concreta, para ulteriormente procederem à impugnação directa dos regulamentos.
Portanto, independentemente de problemas concretos de redacção, designadamente se deverá constar do n.o 5-A a palavra "afectem" ou a palavra "lesem", ou coisas deste tipo, parece-me que, apesar de tudo, essas questões são relativamente menores em relação a um problema sobre o qual é fundamental verificar se existe vontade política, que é o de dar claramente um passo no sentido de criar um sistema que alargue as possibilidades nesta matéria.
Pela nossa parte, pronunciamo-nos claramente nesse sentido e estaremos abertos a todas as tentativas de aperfeiçoamento da redacção que apontem para o alargamento dos direitos dos cidadãos nesta matéria, com uma ideia, que continua a ser a nossa, de que, independentemente de discutirmos se as possibilidades já estão inseridas ou não no texto da Constituição, já verificámos na discussão das diferentes matérias deste artigo que as possibilidades estão lá todas. E também há um facto que é inegável, que é olharmos para a legislação ordinária, para o comportamento do legislador ordinário e do poder político, ao longo dos anos, e perguntarmos se não cabe, exactamente, a uma Revisão Constitucional, e se não é isso que lhe dá sentido, olhar para as insuficiências desse comportamento do legislador ordinário e criar condições, através do aperfeiçoamento dos direitos e garantias dos administrados, para que comportamentos desse tipo não possam continuar a subsistir.
Portanto, a mesma razão que nos levou a fazermos propostas, ou a manifestarmos abertura nos números anteriores, leva-nos também a manifestar abertura face a esta proposta do Partido Socialista.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): * Sr. Presidente, não vou repetir a intervenção do Sr. Deputado Moreira da Silva, com a qual, aliás, concordo plenamente.
Do ponto de vista do PSD, nesta proposta há coisas que são, julgo eu, inaceitáveis, e uma delas é a parte final que estende a possibilidade de acção popular, sem mais, aos regulamentos. Ora bem, o regulamento já é uma norma de conteúdo geral e abstracto, pelo que é difícil que afecte directamente direitos ou interesses de determinados cidadãos (estes cidadãos estão incluídos numa classe abrangida pelo regulamento). Ora, permitir o "ataque" directo ao regulamento por parte dos cidadãos afectados já é um avanço grande, mas, para além disto, permitir a qualquer um, mesmo a quem não é abrangido pelo regulamento, impugná-lo só porque afecta direitos ou interesses de alguém, parece-me excessivo. Penso que esse "ataque" só deveria verificar-se pelas pessoas afectadas nos seus direitos ou interesses protegidos.
Quanto à última parte do n.o 5-A, "(...) e noutros casos estabelecidos na lei.", pergunto: que outros casos? Nos casos onde não há direitos ou interesses protegidos directamente afectados? Noutros casos?... Isto parece-me manifestamente excessivo.Aparte inaudível do Deputado José Magalhães, por não ter sido feito ao microfone.Isso significa que cada qual tem a sua sensibilidade quanto a assunto que estamos a discutir, portanto, é natural que nós, fazendo a discussão...O Sr. José Magalhães (PS): * Mas a nossa sensibilidade, neste caso, coincidiu mais com a sua!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): * Porém, penso que o sistema vigente de declaração de ilegalidade da norma, acautela... É preciso que haja três casos em que a mesma norma regulamentar seja declarada ilegal - é verdade! - para que ela desapareça objectivamente da ordem jurídica, mas são três casos onde ela deixa de ser aplicada. É um caso de desaplicação, não de invalidade, e esta é a diferença que existe aqui: nós estamos a mudar um sistema de desaplicação das normas regulamentares, para criar um sistema de invalidade dessas normas, portanto, ficam sujeitas a um directo "ataque" jurisdicional. Penso que estamos a avançar para soluções sobre as quais não estamos a medir bem as consequências.
O sistema vigente tutela os interesses dos cidadãos imediatamente envolvidos que tenham a iniciativa de recorrer, de impugnar a norma, de dizer: "esta norma viola a lei, este acto de aplicação de norma é ilegal, porque o regulamento no qual se baseia é ilegal". O cidadão desperto - dos que dormem não cura a lei - já tem os seus interesses defendidos, esse cidadão reage, a norma já não o afecta, e ao fim de três casos (se for uma coisa com relevo, rapidamente se esgotam) o tribunal elimina-a. Considero que temos um sistema infraconstitucional suficientemente garantístico nesta matéria.
Sinceramente, do ponto de vista do PSD - pelo menos do meu ponto de vista pessoal, e depois ver-se-á, porque estamos a fazer uma primeira leitura -, em princípio, esta mudança de quadrante não me parece sage.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, quero fazer uma pergunta ao Sr. Deputado Barbosa de Melo.