1 Introdução 43. Este relatório constitui a análise preliminar da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) à Proposta de Orçamento do Estado para 2020 (POE/2020) que o Governo entregou ao Parlamento em 16 de dezembro de 2019. Trata-se de uma apreciação técnica a um conjunto denso de informação disponibilizado pelo Ministério das Finanças e que visa contribuir para a discussão pública e entre os atores políticos informada acerca das orientações financeiras para as políticas públicas no próximo exercício económico. Esta análise integra também a apreciação da estimativa de execução em 2019 que a POE/2020 divulga. O relatório é propositadamente concluído a tempo de poder ser utilizado pelos senhores deputados e pelos membros do Governo na primeira audição da equipa responsável pelo Ministério das Finanças perante a Comissão de Orçamento e Finanças (COF) da Assembleia da República, prevista para o dia 6 de janeiro de 2019. Dado o escasso tempo útil de que dispôs para realizar a tarefa, a apreciação à POE/2020 será completada num segundo relatório a ser publicado durante o período de discussão na especialidade. O mesmo reverá e alargará a matéria analisada no presente documento. 44. Existe uma continuidade temática entre este relatório e o relatório que a UTAO publicou em novembro sobre o Projeto de Plano Orçamental para 2020 (PPO/2020) divulgado em 15 de outubro último. Aos leitores interessados em enquadramentos de longo prazo, sugere-se a consulta dos elementos de comparação internacional da economia e das finanças públicas portuguesas apresentados pela UTAO no seu relatório sobre o PPO, com início no ano 2000. Aquele projeto não é uma proposta de Orçamento do Estado. Consiste num conjunto mínimo de informação padronizado a nível europeu que visa alimentar o processo de supervisão multilateral sobre as perspetivas orçamentais para o ano seguinte conduzido no âmbito do Semestre Europeu. Os países que, à data de 15 de outubro, não dispusessem de um Governo na plena posse das suas funções, como foi o caso de Portugal, estavam dispensados de facultar o seu plano orçamental completo para 2020, devendo apenas entregar os cenários previsionais macroeconómico e orçamental assumindo a continuidade das orientações políticas em vigor àquela data (cenários de políticas invariantes). Ora um primeiro estádio na elaboração de um plano orçamental é, precisamente, prever os desenvolvimentos macroeconómicos e orçamentais assumindo a continuidade dessas orientações. O segundo estádio consiste na introdução de eventuais novas orientações políticas que alterem a trajetória de instrumentos orçamentais, de receita ou despesa, para que o terceiro estádio apresente os cenários completos, que combinem as dinâmicas resultantes das medidas de política passadas, que permaneçam em vigor, com as novas medidas de política que reflitam as alterações de orientação pretendidas e ajudem a alcançar as metas orçamentais definidas em contabilidade nacional. Em larga medida, o PPO/2020 devia ser entendido como o ponto de partida para a elaboração da POE/2020. Como se explica neste relatório, acabou por o não ser, pois o Governo alterou-o em dezembro, juntando outro cenário orçamental de políticas invariantes. Deu-se também a circunstância de o OE/2020 ir ser o primeiro orçamento de um ciclo político novo. Neste entendimento, o Relatório UTAO n.o 19/2019, de 14 de novembro, analisou o PPO/2020 e aproveitou o prazo de dois meses que mediaria entre a conclusão do PPO e a da POE para carrear para o espaço público um conjunto alargado de informação de contexto que as coleções regulares da UTAO não integram. O Capítulo 2 dessa publicação contém, por isso, uma série de gráficos e quadros que mostram como é que Portugal tinha chegado ao ponto de partida para a elaboração da POE/2020. A análise permanece relevante. Espelham num eixo alargado do tempo (2000 a 2018) e num eixo diversificado de países — todos os da União Europeia (UE), outros da OCDE e economias europeias menos desenvolvidas — a evolução da posição relativa de Portugal em variáveis relevantes para a programação orçamental da nova legislatura, a saber: PIB por habitante, balanças corrente e de capital, saldos das Administrações Públicas e dívida pública consolidada. A informação aí apresentada mantém toda a pertinência para a apreciação do enquadramento estrutural da economia e das finanças públicas portuguesas, encaminhando-se o leitor interessado em leituras de longo prazo para o referido capítulo. 45. Há uma dimensão estratégica e uma dimensão operacional na POE. A dimensão estratégica cuida do modo como a política orçamental conduz as interações entre o sector das Administrações 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________175