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0666   |   II Série A - Número 020   |   10 de Julho de 2002 Parecer da Comissão de Planeamento e Finanças da Assembleia Legislativa Regional da MadeiraPretende o Governo da República aprovar uma alteração à Lei de Enquadramento Orçamental, visando a introdução de medidas conducentes à estabilidade orçamental das finanças públicas nacionais.
Atendendo à situação financeira das contas do Estado e à necessidade de cumprimento dos objectivos do Pacto de Estabilidade e Crescimento, a introdução de uma Lei de Estabilidade Orçamental merece o nosso acordo de princípio.
Cabendo ao Governo da República a responsabilidade pelo cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado que instituí a Comunidade Europeia e do Pacto de Estabilidade e Crescimento, será legítima a criação dos necessários mecanismos de gestão e controlo das contas públicas do País.
Pretende esta proposta de lei a adopção de medidas que serão aplicáveis não apenas à Administração Central mas também à administração regional e à administração local, numa lógica de esforço conjunto de todos os subsectores em prol de um objectivo comum, não obstante o necessário e já assumido reconhecimento pelo Governo da República de que nem as regiões autónomas nem as autarquias locais são responsáveis pela situação em que se encontram as finanças do subsector do Estado.
É exactamente neste aspecto particular - de penalização por igual de quem teve e de quem não teve culpa da situação criada - que já não podemos concordar com a proposta de lei apresentada.
Antes de mais, e do ponto de vista formal, é evidente que a proposta de lei em apreço tem efeitos directos no relacionamento financeiro entre o Estado e as regiões, matéria que se encontra regulada na Constituição, no Estatuto Político-Administrativo e na Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
A este propósito importa recordar o disposto no n.° 3 do artigo 229.o da Constituição, que prevê que as relações financeiras entre a República e as regiões autónomas sejam reguladas através da lei prevista na alínea t) do artigo 164.o.
Em termos constitucionais, e no que respeita ao relacionamento financeiro entre o Estado e a região, as medidas agora preconizadas apenas poderão ser concretizadas através de uma alteração da Lei de Finanças das Regiões Autónomas, pelo que estamos perante uma inconstitucionalidade na medida em que a proposta de lei n.° 16/IX apenas altera a Lei de Enquadramento Orçamental - Lei n.o 91/2001, de 20 de Agosto - através da introdução de um novo capítulo, aplicável aos orçamentos das regiões autónomas por força do artigo 80.°.
Em conclusão sumária, a presente proposta de lei é inconstitucional por não ter sido objecto da necessária negociação com os órgãos de governo próprio da região, pelo que, pelo menos, as disposições dos artigos 82.°, 83.°, 84.° e 86.° são inconstitucionais, por violação do n.° 3 do artigo 229.° da Constituição.
Saliente-se que, sendo a questão formal grave, do ponto de vista da violação da autonomia regional, não pode deixar de considerar-se também que, de um ponto de vista substancial, as soluções encontradas estão igualmente longe de ser aceitáveis.
De facto, mesmo optando por uma alteração à Lei de Finanças das Regiões Autónomas, ficaria sempre em aberto a questão de saber se essa alteração se poderia e deveria fazer nos termos pretendidos, sendo aí, mais uma vez, a nossa resposta negativa.
O aspecto porventura mais significativo da autonomia financeira regional é aquele que se prende com a existência de um orçamento próprio que é aprovado pela assembleia legislativa regional e que consubstancia um poder de decisão independente por parte da região.
Daqui resulta que as disposições da presente proposta de lei que violarem o princípio da autonomia orçamental, consagrado no artigo 227.°, n.° 1, alínea p), da Constituição, serão inconstitucionais.
Naturalmente que existem limites a essa autonomia que são fundamentalmente os que resultam da insuficiência de recursos próprios, o que implica a necessidade de recurso a transferências do Estado feitas ao abrigo do artigo 229.o, n.° 1, da Constituição, que vincula o Governo da República a cooperar na tarefa de desenvolvimento das regiões.
Os critérios de definição dos montantes a transferir anualmente constam actualmente da Lei de Finanças das Regiões Autónomas. Tal fixação não constitui um dado imutável, mas a sua alteração encontra necessariamente um limite na função que lhes é assinalada na Constituição, ou seja, a de contribuírem para o desenvolvimento económico e social e para correcção das desigualdades.
Há, naturalmente, que admitir que as regiões autónomas em situação de emergência financeira deverão colaborar no esforço nacional - hipótese que a Região Autónoma da Madeira já tinha admitido nos trabalhos do grupo de revisão da Lei de Finanças das Regiões Autónomas -, importando, no entanto, verificar m que termos tal colaboração se deve concretizar.
Assim, decorrente do exposto, e porque concordamos, por princípio, com a criação de uma Lei da Estabilidade Orçamental, pensamos que deverão ser introduzidas as seguintes alterações à actual proposta de lei:
"O princípio da transparência orçamental implica a existência de um dever de informação recíproco, por forma a garantir a estabilidade orçamental e o desenvolvimento efectivo da solidariedade nacional".
Substituição da expressão "objectivos devidamente identificados" pela expressão "objectivos previamente acordados entre o Governo da República e os governos regionais".
Supressão do n.o 2 e inclusão no final do n.o 1 da expressão "e sem prejuízo do cumprimento do dever constitucional de contribuir para a correcção das desigualdades resultantes da insularidade".
Este artigo constitui uma das disposições mais inaceitáveis e violadora do estabelecido na Constituição da República e no Estatuto Político-Administrativo da Região, pelo que, no limite, poderá ser aceite uma redacção para o n.° 2 com o seguinte teor:
"Sem prejuízo do estipulado no n.o 2 do artigo 118.o da Lei n.o 130/99, de 21 de Agosto, o previsto no número anterior depende sempre do acordo prévio dos órgãos de governo regional, uma vez verificadas
0667   |   II Série A - Número 020   |   10 de Julho de 2002 circunstâncias excepcionais exigidas pelo cumprimento do Pacto de Estabilidade e Crescimento e envolverá a programação da forma de compensar as regiões pela totalidade das verbas não recebidas logo que cesse a situação excepcional."
Supressão do n.o 1 e revisão do n.° 2 no sentido de impedir a confusão entre órgãos de governo regional e dirigentes de órgãos administrativos do Estado (sobre os quais o Ministério das Finanças exerce efectivamente poderes de tutela).
Deverá ser incluído um novo n.o 5, delimitando a aplicação temporal das medidas excepcionais às regiões autónomas e autarquias locais aos anos de 2003 e 2004.Em conclusão, e não obstante a introdução das alterações agora propostas, serão, em sede da lei do Orçamento do Estado, analisadas e avaliadas as consequências práticas destas medidas para a região e, a partir daí, tomadas as necessárias opções políticas.
De reafirmar, finalmente, que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira está plenamente de acordo com a aprovação de uma Lei de Estabilidade Orçamental, mas não poderá aceitar que sejam as regiões autónomas e as autarquias locais a pagar a factura dos excessivos gastos do Estado, através de normas que violam claramente a Constituição e o Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, e consubstanciam um claro retrocesso da autonomia financeira, logo também da autonomia política.Funchal, 8 de Julho de 2002. - O Deputado Relator, Mário Silva.Nota: - O parecer foi aprovado por unanimidade, com os votos do PSD, CDS-PP, PS e UDP.A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
0668   |   II Série A - Número 020   |   10 de Julho de 2002
N.o 5/IX (Criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e do Porto):
N.o 7/IX (Estabelece regras de segurança no transporte colectivo de crianças):
N.o 11/IX (Cria as autoridades metropolitanas de transportes):
N.o 116/IX - Define as bases da estratégia de prevenção da toxicodependência e de separação entre drogas duras e drogas leves (apresentado pelo BE).
N.o 117/IX - Medidas para o controlo do consumo de ecstasy (apresentado pelo BE).
N.o 118/IX - Cria o projecto-piloto de prescrição médica de heroína (apresentado pelo BE).Propostas de lei (n.os 21 e 24/IX):
N.o 21/IX (Modo de exercício do direito de voto por estudantes na eleição de titulares para os órgãos das autarquias locais):
N.o 24/IX - Estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das áreas metropolitanas e o funcionamento dos seus órgãos.
0806   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 PROJECTO DE LEI N.o 5/IX
(CRIAÇÃO DAS AUTORIDADES METROPOLITANAS DE TRANSPORTES DE LISBOA E DO PORTO)PROJECTO DE LEI N.o 11/IX
(CRIA AS AUTORIDADES METROPOLITANAS DE TRANSPORTES)Relatório e parecer da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e AmbienteRelatório1 - Nota préviaOs projectos de lei n.os 5 e 11/IX, da iniciativa do Partido Comunista Português e do Bloco de Esquerda, e que visam a criação das autoridades metropolitanas de transportes, foram apresentados ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 130.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 137.o do mesmo Regimento, tendo baixado à Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente, após despacho de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República, para apreciação nos termos do artigo 146.o do supra-referido Regimento.
O Governo entregou, ainda, na Assembleia da República a proposta de lei n.o 19/IX, que visa autorizar o Governo a criar as entidades coordenadoras de transportes nas Regiões Metropolitanas de Lisboa e Porto e a transferir para essas entidades as competências municipais necessárias ao exercício das suas atribuições.
No termos do n.o 1 do artigo 147.o do Regimento da Assembleia da República, decidiu a Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente proceder a uma apreciação conjunta, devendo a emissão do parecer incluir as iniciativas em análise.
Nos termos da alínea b) do n.o 1 do artigo 200.o do Regimento, a proposta de lei n.o 19/IX, da iniciativa do Governo, por se tratar de uma autorização legislativa, não merece exame em Comissão.
Entendeu, porém, o relator que, havendo uma iniciativa do Governo versando a matéria dos projectos de lei n.os 5 e 11/IX, seria importante uma análise conjunta dos fundamentos e das propostas.2 - ObjectoAs iniciativas em apreço destinam-se à "Criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e Porto" - no caso do projecto de lei n.o 5/IX -, "Cria as autoridades metropolitanas de transportes - no caso do projecto de lei n.o 11/IX - e ainda "Autoriza o Governo a criar entidades coordenadoras de transportes nas Regiões Metropolitanas de Lisboa e Porto e a transferir para essas entidades as competências municipais necessárias ao exercício das suas atribuições" - proposta de lei n.o 19/1X.
O projecto de lei n.o 5/IX, da iniciativa do PCP, prevê que possam vir a ser consideradas como atribuições das autoridades metropolitanas de transportes as seguintes:
- Promover a elaboração, fiscalização e actualização dos planos metropolitanos de transportes em cada uma das regiões, de acordo com a Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres;
- Coordenar e controlar a execução dos investimentos, dos financiamentos e das restantes medidas previstas no Plano Metropolitano de Transportes, tomando as medidas que se justifiquem a cada momento para esse fim;
- Definir uma política tarifária homogénea, que favoreça e incremente o serviço público de transportes;
- Proceder à fixação de indemnizações compensatórias ou outras compensações financeiras que se justifiquem;
- Realizar investimentos que, a título excepcional, lhe venham a ser atribuídos nos termos do Plano Metropolitano de Transportes, incluindo os transportes ocasionais;
- Arrecadar e gerir as receitas que lhe venham a ser atribuídas;
- Conceder, autorizar ou contratar a exploração de transportes regulares nas regiões, de acordo com a Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres;
- Dinamizar e coordenar a informação e divulgação do sistema de transportes junto das populações;
- Desempenhar outras funções que lhe venham a ser atribuídas, com vista à boa execução do plano de transportes.
O projecto de lei n.o 11/IX, da iniciativa do BE, prevê que possam vir a ser consideradas como atribuições das autoridades metropolitanas de transportes as seguintes:
- Promover a elaboração, o controlo de execução e actualização dos planos metropolitanos de transporte em cada uma das regiões, de acordo com o estabelecido no artigo 27.o da Lei n.o 10/90, de 17 de Março;
- Garantir a coordenação dos investimentos nas infra-estruturas de transporte colectivo de passageiros previstos nesses planos, definindo a programação dos investimentos, a responsabilidade pela sua execução e o acompanhamento e fiscalização dos projectos a construir;
- Assegurar o planeamento dos serviços de transporte colectivo de passageiros e o estabelecimento de programas coordenados de exploração das redes e linhas para cada uma das empresas prestadoras desses serviços existentes na região;
- Promover a coordenação técnica dos vários sub-sistemas de transportes, designadamente através das melhores escolhas em matéria de localização de terminais, pontos de paragem dos transportes públicos, centros de coordenação e de abrigos de passageiros, bem como da sua articulação e integração técnica entre veículos e demais equipamentos afectos à exploração de serviços de transporte;
- Definir um sistema tarifário comum a todos os operadores de transporte público colectivo regulares de passageiros para cada uma das regiões metropolitanas, no âmbito de uma política de financiamento do transporte colectivo onde se contratualize um determinado grau de cobertura dos custos totais de exploração pelas receitas de exploração;
0807   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 - Conceder, autorizar ou contratar a exploração de transportes regulares de passageiros nas respectivas áreas metropolitanas, nos termos dos n.os 7 e 8 do artigo 27.o da Lei n.o 10/90, de 17 de Março;
- Decidir a orientação para a gestão das receitas provenientes dos títulos de transporte multimodais;
- Decidir a orientação para a gestão das receitas provenientes das transferências da Administração Central e resultantes da fracção que vier a ser estabelecida por litro de combustível vendido em relação ao valor arrecadado no Imposto sobre os Produtos Petrolíferos (ISP) e de uma outra fracção, a definir, proveniente das receitas de estabelecimento;
- Aprovar os contratos-programa com cada um dos diferentes operadores de transporte público colectivos de passageiros, numa perspectiva plurianual de gestão e onde se contratualizem o financiamento dos investimentos em Infra-estruturas de Longa Duração (ILD) e a responsabilidade pela sua execução, os níveis de serviço e de qualidade do transporte a oferecer, bem como as subvenções anuais a atribuir coma forma de compensar os défices previsionais de exploração do serviço de transporte regular de passageiros;
- Definir os termos em que se deverá processar o relacionamento e a articulação com todos os restantes organismos da Administração Central e local em todas as áreas de actuação com incidência nos transportes, e pronunciar-se sobre os programas ou projectos de ordenamento do território, investimentos na rede viária municipal e nacional ou a gestão da circulação e estacionamento nos municípios de cada uma das áreas metropolitanas, ou, em sentido inverso, sobre a incidência dos projectos de transportes no ordenamento do território e nas políticas de desenvolvimento económico e social;
- Aprovar todas as medidas tendentes à fiscalização e controlo de execução de toda a legislação aplicável à segurança nos transportes, bem como do normativo referente à higiene e segurança no trabalho;
- Apreciar as propostas acerca da informação aos utilizadores do transporte sobre as redes e serviços de transporte oferecidos em cada uma das regiões metropolitanas;
- Desempenhar as demais funções que resultem da aplicação dos planos metropolitanos de transporte em cada região.
A proposta de lei n.o 19/IX tem como objecto a concessão ao Governo de uma autorização legislativa para criar entidades coordenadoras de transportes nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, bem como transferir para essas entidades as competências necessárias ao desempenho das suas atribuições.
A legislação a aprovar virá a instituir entidades coordenadoras de transportes terrestres nas regiões de Lisboa e Porto, designadas "autoridades metropolitanas de transportes", que terão a forma de pessoas colectivas de direito público, autónomas e em cuja estrutura participem elementos dos organismos da Administração Central com tutela sobre os transportes terrestres, das Câmaras Municipais de Lisboa e Porto e das juntas metropolitanas.
Prevê-se a transferência para as autoridades metropolitanas de transportes de competências indispensáveis ao desempenho das suas atribuições em matéria de transportes, incluindo planeamento, investimentos e infra-estruturas adequadas. O mesmo diploma definirá as competências próprias das entidades coordenadoras de transportes terrestres nas regiões de Lisboa e do Porto.3 - Análise da realidadeOs últimos inquéritos à mobilidade nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto têm vindo a revelar que a dimensão do mercado dos transportes se situa em cerca de 5,5 milhões de viagens/dia. Só Lisboa atinge valores que se cifram em cerca de cerca de 3,5 milhões.
Para além de tudo, é verificável um progressivo agravamento dos padrões de mobilidade no interior das áreas metropolitanas, o que se verifica com mais gravidade e se agudizou nas últimas duas décadas, decorrente da diminuição das quotas de mercado dos operadores de transporte colectivo em favor do transporte individual.
Para esta realidade contribuem várias circunstâncias e causas, das quais se destacam a ausência de políticas de transportes à escala das áreas metropolitanas, a pouca importância que se tem colocado no planeamento territorial à escala regional, o que tem impedido a integração dos sistemas de transportes no âmbito de um processo permanente de reforço da urbanização nas áreas metropolitanas, e ainda a incipiente articulação das redes de transportes colectivos.
O congestionamento urbano, o desaparecimento dos espaços públicos e pedonais que o automóvel impõe, as dificuldades operacionais dos transportadores, os desperdícios energéticos que transportam consigo impactos negativos no ambiente são sinais visíveis da valorização do automóvel em desfavor do transporte colectivo.4 - Bosquejo históricoAs iniciativas em apreço traduzem-se na reapresentação dos projectos de lei n.o 487/VIII, do Partido Comunista Português, e n.o 449/VIII, do Bloco de Esquerda.
O projecto de lei n.o 487/VIII teve como relator o Sr. Deputado José Rosa do Egipto, tendo o relatório e parecer sido analisados e aprovados por unanimidade em reunião da Comissão de Administração e Ordenamento do Território, Poder Local e Ambiente realizada no dia 11 de Novembro de 2001.
O projecto de lei n.o 449/VIII teve como relator o Sr. Deputado Nuno Teixeira de Melo, tendo o relatório e parecer sido analisados e aprovados em reunião da Comissão realizada no dia 14 de Novembro de 2001.5 - Enquadramento legalEm 1945, pela Lei n.o 2008, de 7 de Setembro, o Presidente da República autorizou o Governo a encontrar formas de se conseguir maior eficiência no sector dos transportes.
Foi, porém, o Decreto n.o 37 272, de 31 Dezembro de 1948, o instrumento escolhido para a definição das orientações relativas à organização do sector dos transportes e à regulamentação das diversas actividades, quer se tratasse do caminho-de-ferro ou do transporte automóvel.
Aí se determinavam as responsabilidades da Administração Central e das autarquias no que diz respeito à autorização da actividade, ao tipo de carreiras, aos horários, bem como aos regimes de exploração.
0808   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 O Decreto n.o 59/71, de 2 de Março, altera o Decreto n.o 37 272, de Dezembro de 1948. É, porém, a "descentralização das decisões relativas ao ordenamento dos transportes colectivos", prevista na alínea c) do n.o 2 desse decreto, que inicia a verdadeira transferência da decisão política para as autarquias locais.
A Lei n.o 10/90, de 17 de Março - Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres -, vem revogar a Lei n.o 2008, de 7 de Setembro de 1945, a que já nos referimos.
No artigo 28.o é prevista a instituição "em cada região metropolitana de transportes de um organismo público dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa e financeira, denominado comissão metropolitana de transportes".
Para além das competências das comissões metropolitanas, eram ainda previstos os órgãos da comissão e ainda a sua composição.
Sobre a aplicação dos dispositivos legais referidos, podemos socorrermo-nos de uma passagem da exposição de motivos do projecto de lei n.o 11/IX, onde se diz que "o facto de, desde há 12 anos, não ter sido ainda aplicada, por carecer de regulamentação e de alguma legislação complementar (nomeadamente, o caso da prevista institucionalização das comissões metropolitanas de transportes, conforme o artigo 28.o da Lei n.o 10/90, de 17 de Março), tornou totalmente inconsequente e inútil o esforço legislativo desenvolvido, fazendo com que o País, em termos de enquadramento do normativo regulador da actividade de transporte, tenha regressado a 1948".
A criação das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto, pela Lei n.o 44/91, de 2 de Agosto, não veio clarificar o papel dos municípios na política metropolitana de transportes, nem possibilitou que as áreas metropolitanas pudessem assumir a articulação da actividade dos municípios e do Estado como passou a acontecer em outros domínios, como sejam o abastecimento público, a protecção do ambiente, os recursos naturais, os espaços verdes, o saneamento básico e a protecção civil.6 - Enquadramento teórico e fundamento político"É chegado o momento de imprimir um novo rumo à nossa política comum de transportes: reequilibrando a distribuição modal de forma sustentável e desenvolvendo a intermodalidade, atacando de forma resoluta o problema do congestionamento e colocando a qualidade dos serviços no centro do nossa acção, salvaguardando o direito à mobilidade" - Edição electrónica da Comissão Europeia, pp 2, 16 e 17. É com esta citação da Comissária Europeia Loyola de Palácio, que se inscreve no prefácio do Livro Branco - A política Europeia de Transportes no Horizonte 2010: a hora das opções, que se alarga a abordagem teórica e se encontram contributos políticos para o entendimento desta importante questão.
A política da União Europeia para os transportes e para a mobilidade é hoje uma das mais importantes. A progressiva paralisia nos transportes, o congestionamento, os danos ambientais, bem como os acidentes, áreas que apresentam indicadores impressionantes revelando sinais de agravamento, podem levar a que, em 2010, o seu custo chegue, ou ultrapasse mesmo, 1% do PIB da União.
Na Orientação V do Livro Branco já referido encontram-se quatro medidas que interessa reportar e referentes:
1 - À política de transportes urbanos nas grandes aglomerações, a fim de conciliar a modernização do serviço público e a racionalização da utilização do automóvel particular. O respeito pelos compromissos internacionais de redução das emissões de C02 está em jogo tanto nas cidades como nas estradas;
2 - À política de urbanismo e de ordenamento do território, que deverá evitar o crescimento inútil da necessidade de mobilidade decorrente de uma planificação desequilibrada das distâncias entre zonas habitacionais e os locais de trabalho;
3 - Às políticas social e de educação, pela melhor organização dos ritmos de trabalho e dos horários escolares, a fim de evitar o congestionamento das estradas, nomeadamente nas partidas e regressos de fins-de-semana, durante os quais ocorre o maior número de acidentes de viação;
4 - À definição da política económica, pela integração de determinados factores que contribuem para o aumento da procura de transporte, em especial os que estão ligados ao modelo de produção just in time e de rotação permanente de existências.
No mesmo sentido vai a Declaração Conjunta das Cidades e Autoridades Locais - Declaração do Rio de Janeiro, 1 e 2 de Junho de 1992 - , que reúne os contributos teóricos e políticos da IULA   União Internacional de Autoridades Locais -, da METROPOLIS - Associação Mundial das Grandes Cidades Metrópoles -, da UNITED TOWNS - Organização das Cidades Unidas - e da SUMMIT - Conferência de Cúpula das Grandes Cidades do Mundo.
Nessa declaração aparece como urna das principais recomendações "(...) que os governos nacionais reconheçam formalmente a autonomia ... das áreas metropolitanas, para que elas possam adquirir poderes e obter os recursos necessários para implementar estratégias de desenvolvimento sustentável sobre os seus respectivos territórios e participar de acordos de cooperação internacional".
A Portugal tem-se colocado a questão da representação externa no âmbito do concerto das políticas metropolitanas de transportes. A inexistência de uma entidade representativa única, no caso da Área Metropolitana de Lisboa, leva a que o estatuto de que a Câmara Municipal de Lisboa se reveste no âmbito da European Metropolitan Transport Authorities faça dela um observador e não um membro de pleno direito.
Também ao nível das relações externas e da partilha de experiências, importa que se caminhe para a existência de entidades representativas com um campo de actuação político bem definido.
As recentes eleições legislativas permitiram a actualização do pensamento dos partidos sobre a política de transportes. Se o Partido Comunista Português e o Bloco de Esquerda se propõem repor os diplomas apresentados na anterior legislatura, não pode ser acertado limitar a teorização do problema, por parte destas duas forças políticas, a essas mesmas iniciativas.
O Partido Comunista Português apresenta no seu programa eleitora1 (páginas 37 a 40) um conjunto de propostas e orientações que têm como objectivos a elaboração de um
0809   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 plano nacional de transportes que tenha um papel estratégico e estruturante na economia nacional, no ordenamento do território e promova o desenvolvimento sustentado das regiões, sendo a prioridade o transporte público, o encontro de complementaridades entre os diversos modos de transporte com os adequados interfaces e a criação das autoridades metropolitanas de transportes.
O Manifesto 2002 (páginas 45 e 46), do BE, integra, em abstracto, as questões dos transportes no desafio de uma ecologia social como condição de desenvolvimento. Para o Bloco de Esquerda importa o encontro de políticas que liguem o crescimento com a poluição, com a produção de resíduos, com o esgotamento de fontes de energia e propõe-se defender uma "ecologia social" como condição para um modelo de desenvolvimento alternativo e global.
É neste sentido que o BE propõe o encontro de uma política de mobilidade sustentável nas suas vertentes económicas, sociais e ambientais como componente estratégica essencial para a melhoria da qualidade de vida urbana.
O Programa do XV Governo Constitucional (páginas 75 a 83, edição original da AR), que integra o Partido Social Democrata e o Partido Popular, é bem claro na aposta que faz no sector dos transportes. E se algumas das linhas da acção plasmadas não reunirão o consenso dos partidos com assento parlamentar, poder-se-á dizer que a análise das implicações das medidas constantes do Livro Branco dos Transportes, a revisão da Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres e do regime jurídico do transporte público, a consagração de fórmulas de planeamento intermodal das redes de transporte locais e supramunicipais de modo a obter uma maior mobilidade em transporte público podem merecer acordo.
Mas também o Programa de Governo se propõe criar, de forma gradual e consistente (?), as autoridades metropolitanas de transportes como entidades de coordenação ao nível do planeamento, concepção e integração dos diversos meios de transporte, desde logo nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto.
O Programa Eleitoral do Partido Socialista (páginas 112 e 113) é também claro na determinação da necessidade de criação de uma política integrada de transportes ao nível das áreas metropolitanas. A "aposta na coordenação entre Administração Central e local quanto à definição de prioridades e programação de acções, com especial enfoque para as áreas urbanas e metropolitanas", é peça essencial de um novo modelo institucional para o sector. O desenvolvimento desses objectivos é amplamente tratado na moção "Por uma política de cidades em Portugal", apresentada ao XI Congresso do PS por António Fonseca Ferreira (Presidente da Comissão de Coordenação de Lisboa e Vale do Tejo). Nessa moção, e integrada no Eixo Estratégico C - Qualificação das cidades e dos sistemas urbanos -, é proposta a constituição de autoridades metropolitanas de transportes nas áreas de Lisboa e Porto como forma de contribuir para a existência de políticas adequadas no sector dos transportes como sector decisivo no ordenamento do território e na qualidade vida urbana.
Para além das forças políticas, será importante referir um conjunto de posições que, pela sua relevância, se tornam válidas para o debate dos projectos de lei em apreço.
O Fórum dos Transportes Rodoviários de Passageiros - intervenção de encerramento do Presidente da Mesa do Fórum dos Transportes Rodoviários de Passageiros -, realizado na Figueira da Foz em 2000, para além de analisar, na perspectiva dos operadores do sector, o relacionamento institucional e os estrangulamentos legais a que a actividade se sujeita, encontra na necessidade de criação de entidades de coordenação dos transportes, principalmente das grandes áreas urbanas, uma das principais reivindicações.
No mesmo sentido se pronuncia o Prof. Doutor Fernando Camano Garcia - 1999 - A Política Comum de Transportes, Cargos Edições - ao analisar as conclusões do Livro Verde Citizen's network no qual se preconiza a "melhoria da qualidade e um maior investimento no sistema de transportes públicos, no âmbito de uma abordagem integrada com vista à resolução dos problemas de congestionamento do tráfego e à melhoria da qualidade de vida dos cidadãos".
A realização, pela Assembleia Metropolitana de Lisboa, do Seminário "Transportes e Mobilidade na Área Metropolitana de Lisboa - Seminário Transportes e Mobilidade na Área Metropolitana de Lisboa", página 171 e seguintes -, trouxe a nu um conjunto de problemas e estrangulamentos que, estando há muito diagnosticados, ficaram mais sistematizados. Nesse seminário o Prof. Doutor Nunes da Silva foi bem claro ao considerar que "aquilo que faz falta nas áreas metropolitanas em particular é exactamente alguém que exerça a autoridade" e que o que se coloca, antes de tudo e em qualquer discussão, é a "necessidade de uma entidade que planeie, coordene e monitorize a gestão dos transportes colectivos de uma área metropolitana".
Todos estes contributos de natureza teórica e programática permitem-nos concluir que estamos perante um tema em que se pode encontrar uma base de entendimento com vastos sectores da sociedade civil.
Há, porém, em debate o novo enquadramento institucional das áreas metropolitanas e a revisão da Lei n.o 44/91, de 2 de Agosto. Sobra a dúvida de se saber se a discussão política, designadamente a que se prende com a proposta de lei n.o 19/1X, não deveria estar intimamente ligada à questão das novas atribuições, competências e regime financeiro das áreas metropolitanas. Como será também relevante a discussão em torno da valorização, com a consequente desvalorização das juntas metropolitanas, dos municípios de Lisboa e Porto no contexto do concerto das políticas e da gestão como prevê a alínea a) do artigo 2.o da proposta de lei n.o 19/1X.7 - Consequências económicas e financeirasOs projectos de lei n.os 5 e 11/IX prevêem que os encargos orçamentais referentes à instalação das entidades a criar sejam suportados pelo orçamento da Direcção-Geral de Transportes Terrestres.
No que ao regime de pessoal diz respeito, o projecto de lei n.o 5/IX prevê o regime de comissão de serviço para o pessoal com vínculo à função pública, podendo haver recurso à contratação do exterior para acorrer a necessidades urgentes.
O projecto de lei n.o 11/IX prevê a consagração da comissão de serviço para o pessoal com vínculo à função pública, nomeado por despacho do Ministro do Equipamento Social sob proposta da comissão instaladora, podendo haver recurso à contratação de serviço externo para acorrer a necessidade temporárias e específicas.
Não sendo claro o articulado da proposta de lei n.o 19/IX no que às implicações económicas e financeiras diz respeito, há, porém, referência à definição de um "modelo de financiamento do sistema de transporte metropolitano que
0810   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 deverá incluir as transferências dos orçamentos municipais, as transferências do Orçamento do Estado e ainda as receitas tarifárias".8 - ContributosNos termos do artigo 150.o do Regimento da Assembleia da República relevaram na análise as posições da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) e da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE).
O parecer da Associação Nacional de Municípios Portugueses avalia o impacto dos projectos de lei apresentados e enquadra-os no que são os objectivos estratégicos da ANMP.
Assim, diz a ANMP: "é de referir que no ponto 3.28 do documenta "Linhas Gerais de Actuação", aprovado pelo XII Congresso da Associação Nacional de Municípios Portugueses, se propõe a criação de (...) autoridades metropolitanas e supramunicipais de transportes, que procedam à respectiva articulação". Assim, "desde que a legitimidade da representatividade das populações abrangidas esteja salvaguardada, não se vê grande inconveniente na criação deste tipo de estruturas supramunicipais já que a mesma facilitará um correcto planeamento, coordenação das várias concessões e projectos das empresas públicas de transporte, financiamento das obrigações de serviço público e estabelecimento de regras uniformes e coerentes de política e a obtenção dos recursos necessários ao funcionamento integrado e coerente do sistema de transportes terrestres".
Também a ANAFRE se pronunciou sobre os diplomas e dessa posição importa transcrever as seguintes passos:
"Consideramos uma iniciativa positiva no sentido de dar exequibilidade à rede de transportes existente, racionalizando meios, diminuindo, se possível, os custos, melhorando o serviço público a prestar às populações.
Propomos, no entanto que, de alguma forma, as freguesias possam participar, mesmo que a título consultivo, na definição das prioridades dos transportes das áreas metropolitanas, uma vez que as acessibilidades e redes de transportes devem ser discutidas também com os eleitos nas freguesias, dado a sua especial sensibilidade e maior conhecimento da realidade concreta."9 - Conclusõesa) As iniciativas que se analisam bebem na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres a sua estrutura e princípios;
b) É prevista a criação de autoridades metropolitanas de transportes semelhantes às comissões metropolitanas de transportes consideradas na lei de bases acima referida;
c) As iniciativas em apreço prevêem uma responsabilização dos municípios e a sua implicação no desenvolvimento das atribuições;
d) Os projectos de lei em análise não se propõem revogar, nas partes em que possam conflituar, a Lei n.o 10/90, de 17 de Março, permitindo a coexistência, na ordem jurídica, hipoteticamente, de várias entidades públicas que têm os mesmos fins e prosseguem os mesmos objectivos;
e) Espera-se que o decreto-lei aprovado pelo Governo na sequência do assentimento (?), em sede parlamentar, da proposta de lei n.o 19/1X, possa resolver as questões referidas em d).ParecerOs projectos de lei n.o 5/IX, da iniciativa do Partido Comunista Português, e n.o 11/IX, da iniciativa do Bloco de Esquerda, que visam a criação das autoridades metropolitanas de transportes, reúnem os requisitos regimentais aplicáveis para subir ao Plenário da Assembleia da República.
Apesar de não ter sido dado cumprimento ao n.o 2 do artigo 146.o do Regimento, no que se refere ao prazo de apreciação, em sede de Comissão, dos projectos de lei, considera-se que, por não terem ainda sido agendados para discussão em Plenário, o presente relatório se encontra em condições de promover uma discussão técnica e política em sede da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente.
Consideram-se cumpridas as formalidades previstas no artigo 150.o do Regimento da Assembleia da República.Assembleia da República, 9 de Setembro de 2002. O Deputado Relator, Ascenso Simões - O Presidente da Comissão, Jorge Coelho.Nota: - o relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade.Relatório e parecer da Comissão de Obras Públicas, Transportes e ComunicaçõesRelatórioI - Nota préviaA apresentação dos projectos de lei n.os 5/IX, do PCP, sobre a "Criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e Porto", e 11/IX, do BE, que "Cria as autoridades metropolitanas de transportes", foi efectuada ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 130.° e 137.° do Regimento da Assembleia da República.
Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, os projectos de lei vertentes baixaram à Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações para emissão dos competentes relatório e parecer.
As iniciativas legislativas vertentes serão discutidas conjuntamente com a proposta de lei n.° 19/IX, do Governo, que "Autoriza o Governo a criar entidades coordenadoras de transportes nas Regiões Metropolitanas de Lisboa e Porto e a transferir para essas entidades as competências municipais necessárias ao exercício das suas atribuições". na reunião plenária do próximo dia 18 de Setembro de 2002.II   Do objectoCom os projectos de lei n.os 5/IX e 11/IX, cujo objecto e regime são coincidentes, visam os seus autores promover a criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e do Porto. Assim:
O projecto de lei n.o 5/IX, do PCP, estabelece em concreto:a) A criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e do Porto, enquanto pessoas colectivas públicas, dotadas de personalidade jurídica, autonomia financeira e administrativa, sob
0811   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 supervisão e tutela, com o âmbito territorial fixado na Lei n.° 44/91, de 2 de Agosto, para as Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (artigos 1.° e 2.o);
b) Os objectivos e as atribuições das autoridades metropolitanas de transportes; as variáveis que devem ser tidas em consideração no processo de definição do financiamento do sistema de transportes, bem como os órgãos das autoridades metropolitanas de transportes (conselho geral e conselho), sua composição e respectivas competências (artigos 3.° a 8.°);
c) O regime de instalação das autoridades metropolitanas de transportes, definindo, nomeadamente a composição, as competências, o funcionamento e o período de duração das comissões instaladoras (artigos 9.° a 12 ° e 16.°);
d) Por último, prevê regras relativas à dotação e recrutamento de pessoal a afectar às autoridades metropolitanas de transportes, remetendo para a Direcção-Geral dos Transportes Terrestres a responsabilidade pelos encargos orçamentais das comissões instaladoras (artigos 13.° a 15.°).O projecto de lei n.° 11 /IX, do BE, estabelece, por seu turno:a) A criação das autoridades metropolitanas de transportes, enquanto pessoas colectivas de direito público de âmbito territorial, que visam a organização dos serviços de transporte colectivos de passageiros, correspondendo-lhes um âmbito territorial coincidente com o fixado na Lei n.° 41 /91, de 2 de Agosto, para cada uma das Áreas Metropolitanas de Lisboa e Porto (artigos 1.° e 2 °);
b) As atribuições das autoridades metropolitanas de transportes, assim como os seus órgãos (conselho geral, conselho executivo, conselho consultivo e observatório dos transportes) e respectivas competências (artigos 3.° a 8.°);
c) O regime de instalação das autoridades metropolitanas de transportes, definindo, em concreto, a duração do período de instalação, a composição, as competências e o funcionamento das comissões instaladoras (artigos 9.° a 12.° e 15.o);
d) Finalmente, estabelece, também, regras aplicáveis à dotação e contratação de pessoal a afectar às autoridades metropolitanas de transportes, remetendo igualmente para a Direcção-Geral de Transportes Terrestres a responsabilidade pelos encargos orçamentais das comissões instaladoras (artigos 13.° e 14).Em suma, trata-se de duas iniciativas legislativas cujo objecto e regime são coincidentes. Um análise comparativa mais profunda dos dois projectos de diploma em apreço revela diferenças pontuais, designadamente no que concerne aos objectivos e ao elenco das atribuições das autoridades metropolitanas de transportes, bem como quanto ao financiamento e à estrutura orgânica propostos.III - Dos antecedentes parlamentaresA discussão em torno da política de transportes, em geral, e sobre as autoridades Metropolitanas de transportes, em particular, foi objecto de diversas iniciativas parlamentares no decurso da VIII Legislatura.
Com efeito, na VIII Legislatura foram apresentados e discutidos conjuntamente (vide DAR I Série n.o 6, de 30 de Setembro de 2000) os projectos de resolução n.os 49/VIII, de Os Verdes, intitulado "Por uma estratégia de promoção do transporte público", 73/VIII, do BE, sobre "Uma alternativa da utilização do transporte público", e 75/VIII, do PS, sobre a "Promoção da utilização do transporte público".
Dos projectos de resolução referidos foram rejeitados os da iniciativa de Os Verdes e o do BE, com os votos contra do PS, votos a favor do PCP, Os Verdes e BE e a abstenção do PSD e do CDS-PP, e aprovado o projecto de resolução n.° 75/VIII, com os votos a favor do PS e PCP, a abstenção do PSD e Os Verdes e votos contra do CDS-PP e BE (vide DAR I Série n.o 8, de 6 de Outubro de 2000), que deu origem à Resolução n.° 68/2003 (vide DAR I Série n.o 250, de 28 de Outubro de 2000), que, no seu n.° 3, alínea a), recomenda ao Governo a "criação das comissões metropolitanas de transportes, dando execução ao previsto na Lei de Bases dos Transportes Terrestres".
Também na VIII Legislatura o PSD apresentou o projecto de resolução n.o 101/VIII (vide DAR II Série n.o A n.o 29, de 27 de Janeiro de 2001), que não chegou a ser discutido.
Finalmente, ainda no decurso da VIII Legislatura foram apresentados os projectos de lei n.os 449/VIII (vide DAR II Série A n.o 62, de 31 de Maio de 2001), do BE, que "Cria as autoridades metropolitanas de transportes", que foi objecto de um parecer (vide DAR II Série A n.o 77, 19 de Julho de 2001) desfavorável emitido pela Associação Nacional de Municípios Portugueses, e 487/VIII, do PCP, sobre a "Criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e Porto", que não chegaram a ser discutidos.
Em suma, os projectos de lei n.os 5/IX, do PCP, e 11 /IX, do BE, correspondem a uma reposição dos projectos de lei apresentados na VIII Legislatura.IV - Do enquadramento constitucional e legalA Constituição da República Portuguesa consagra no seu artigo 9.o as tarefas fundamentais do Estado, nomeadamente a de "promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses, bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação das estruturas económicas e sociais. Trata-se, pois, de urna norma no âmbito da qual se podem inscrever as iniciativas legislativas em discussão.
As iniciativas legislativas em discussão devem ser analisadas à luz do regime juridíco vigente que regula a actividade de transportes terrestres.
Neste contexto, importa fazer referência à Lei n.° 10/90, de 17 de Março, denominada Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, que veio estabelecer os grandes princípios e objectivos a que deve obedecer o sistema de transportes terrestres.
0812   |   II Série A - Número 027   |   03 de Outubro de 2002 O citado diploma legal, que dedica um capítulo autónomo aos transportes nas áreas metropolitanas, estabelece expressamente, no seu artigo 28.°, a criação pelo Governo de uma comissão metropolitana de transportes em cada uma das regiões metropolitanas de transportes, sob a forma de organismo público, dotado de autonomia administrativa e financeira, definindo expressamente as suas atribuições, os seus órgãos e respectiva composição.
Trata-se de uma norma legal que, carecendo de regulamentação do Governo, nunca foi incrementada, tendo, entretanto, sido cometidas atribuições aos municípios em matéria de transportes e comunicações, através da aprovação da Lei n.° 159/99, de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais.
Por último, de referir, ainda, a aprovação da Resolução n.° 68/2000, que, no seu n.° 3, alínea a), recomenda ao Governo a "criação das comissões metropolitanas de transportes, dando execução ao previsto na Lei de Bases dos Transportes Terrestres", bem como a iniciativa levada a cabo pelo XIV Governo Constitucional, em meados de 2000, traduzida na apresentação e discussão com os vários parceiros envolvidos de um projecto de decreto-lei que instituía as comissões metropolitanas de transportes, previstas no artigo 28.o da Lei n.° 10/90, de 17 de Março, que acabaria por não ser aprovado.
Os projectos de lei n.os 5/IX e 11/IX, ora em análise, seguem de muito perto o regime preconizado na Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres para as comissões metropolitanas de transportes, nomeadamente no que respeita às atribuições fundamentais cometidas àqueles organismos, sem, contudo, preverem expressamente a derrogação da citada disposição legal.
Importa, assim, ter presente que a aprovação pela Assembleia da República dos projectos de lei n.os 5/IX e 11/IX, que dispõem sobre a criação das autoridades metropolitanas de transportes, terá como consequência, por um lado, a derrogação tácita da norma contida no artigo 28.° da Lei n.° 10/90, de 17 de Março, e, por outro, a deslocalização para aquelas entidades de atribuições em matéria de transportes que actualmente estão cometidas aos municípios, nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 13.° e densificadas no artigo 18.°, ambos da Lei n.° 159/99, de 14 de Setembro.V - ParecerA Comissão de Obras Públicas, Transportes e Comunicações é do seguinte parecer:a) Os projectos de lei n.os 5/IX, do PCP, sobre a "Criação das autoridades metropolitanas de transportes de Lisboa e Porto", e 11/IX, do BE, que "Cria as autoridades metropolitanas de transportes", preenchem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para subir ao Plenário da Assembleia da República para apreciação e votação;