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Ê isto que é preocupante e é para isto que chamo a atenção dos Srs. Deputados.Aplausos do MDP/CDE e do PCP.O Sr. Presidente: - Antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Nogueira de Brito, peço aos líderes dos grupos parlamentares que se desloquem ao gabinete do Sr. Presidente da Assembleia da República a fim de se realizar uma conferência de líderes sob a presidência daquele.
Tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O CDS votou contra os recursos interpostos pelo PCP e pelo MDP/CDE pelas razões que foram já claramente expostas pelo meu companheiro de bancada Azevedo Soares.
Considera, na realidade, o CDS que o assunto posto à discussão com a proposta de lei apresentada pelo Governo assume uma importância que não se compadece com o seu esgotamento numa discussão prévia, como é esta discussão da sua admissibilidade.
Portanto, o CDS votou contra os recursos a benefício de uma discussão mais ampla deste tema e da possibilidade de se aprovar nesta Câmara uma lei de segurança interna. Não pode atribuir-se ao voto do CDS qualquer significado de concordância com a proposta de lei apresentada pelo Governo. Aliás, como já disse, o CDS apresentará, ele próprio, o seu projecto de lei de segurança interna e no decorrer da discussão na generalidade, cuja possibilidade se abriu com a votação que aqui fizemos, exporemos amplamente as nossas discordâncias, designadamente no que respeita à constitucionalidade da proposta de lei que nos foi apresentada.
Este foi o sentido do voto do CDS: um sentido de utilidade, de modo a que a Câmara se possa pronunciar ampla e profundamente sobre o tema da segurança interna.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): -Sr. Presidente, Srs. Deputados: Chegados ao termo deste debate, com os contornos que, nos termos regimentais, ele tem, a grande pergunta que se nos suscita é esta: que significado é que têm as votações que aqui fizemos? De uma legitimação, de uma concordância, de uma adesão a soluções?
Vimos e ouvimos da parte das mais diversas bancadas, incluindo as governamentais e a do CDS, que estas votações não têm um significado nem de legitimação, nem de adesão, nem de aceitação.
Pelo contrário, vimos e ouvimos o reconhecimento expresso - mais hábil nuns casos, menos hábil noutros; mais furtivo nuns casos, mais frontal noutros - de que a proposta governamental, tal qual foi apresentada (em má hora!) e apesar de tudo o que em torno dela nas suas versões primeira e segunda, foi dito, chegou à Assembleia da República eivada de vícios, que nunca, e sobretudo em matéria desta delicadeza, deveriam caracterizar uma proposta de lei apresentada por um governo democrático a uma Assembleia que, por ser representativa de todos os portugueses, tem o dever e tem também o direito de não ter entre mãos iniciativas insadas de erros e de inconstitucionalidades grosseiras como esta tem, o que, em boa verdade, ninguém ousou contrabater.
5512  I SERIE -NUMERO 128A impugnação pelo Grupo Parlamentar do PCP foi, como desde logo se disse, não só um protesto e um alerta ao País sobre a gravidade das soluções contidas nesta proposta de lei, mas também um apelo à reflexão e à consciência democrática da Assembleia da República para que parasse e pensasse sobre o significado que reveste a aprovação de uma iniciativa deste tipo na actual circunstância histórica e política do País.
Apresentámos e demonstrámos existirem pelo menos 8 blocos de inconstitucionalidades nesta proposta governamental, desde as relacionadas com a criação de estados de excepção inconstitucionais, às que criam restrições inadmissíveis e intoleráveis aos direitos dos cidadãos em esferas sensíveis, que não admitem restrições deste tipo, à suspensão individual de direitos, às medidas de desvio das Forças Armadas das suas funções constitucionais - e é gravíssimo e traduz uma insensatez e um atrevimento político inaudito o terem ousado apresentar estas medidas, para depois virem a reconhecer que são inconstitucionais, como tarde o descobriu o Sr. Ministro da Justiça, o que nos causa muita inquietação - até, naturalmente, às restrições dos direitos dos membros das forças policiais e ao convite à delação generalizada na função pública a pretexto da psicose antiterrorista, que se confunde com a luta pelos meios democráticos e no quadro da legalidade democrática contra as expressões do terrorismo tal qual ele existe na realidade portuguesa e não tal qual é imaginado ou usado como pretexto para a repressão do exercício dos direitos dos cidadãos.
Não vimos serem contrabatidas as razões que aduzimos, mas vimos serem usados argumentos que nunca imaginaríamos que pudesse ser usados na Assembleia da República, entre os quais se destaca pelo seu primarismo o argumento de que a Declaração Universal dos Direitos do Homem ou a Convenção Europeia dos Direitos do Homem poderiam ser invocadas para restringir, na ordem interna portuguesa, os direitos dos cidadãos e para contrariar aquilo que a Constituição imperativamente impõe.
Eis - ridículo dos ridículos! - as bandeiras de luta pelos direitos do homem convertidas, nas mãos insensatas e inábeis de alguns que aqui as esgrimiram, em mordaças e em cutelos contra a Constituição. Em vez de declarações de direitos teríamos, pelas mãos destes que assim as usam inabilmente, guilhotinas para direitos contra constituições.
Isto é absurdo e não tem a mínima cobertura constitucional.
Eis então chegada ao fim esta fase preliminar em que se deveria ter discutido e decidido a inconstitucionalidade que, reconhecidamente, existe nesta proposta de lei. Ninguém foi capaz de o negar. Apenas foram capazes de dizer que as inconstitucionalidades serão ou deverão ser expurgadas, e perguntamos, Srs. Deputados: se o instituto da admissão não serve para mandar para trás propostas insadas de inconstitucionalidades, para que serve então? O que é que pretendemos ao dizer que no nosso Regimento temos este instrumento e este instituto?
Há razões para inquietação que foram expressas aqui por diversas bancadas, e da parte do Grupo Parlamentar do PCP ela existirá sempre na continuação dos debates sobre esta matéria. Hoje mesmo dirigiremos um ofício ao Sr. Presidente da Assembleia da República, propondo uma metodologia específica para este debate, bem como a criação de condições para um amplo debate público em que possam participar as entidades mais directamente ligadas à administração da justiça penal, designadamente as associações representativas de Magistrados Judiciais e do Ministério Público, da Ordem dos Advogados e das outras entidades com responsabilidades específicas nesta matéria.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Este ofício será também um desafio para que este processo, que em tão má hora começou e tão mal, possa ainda ser acompanhado de um amplo debate público, o qual deverá ter eco na Assembleia da República. E se assim acontecer, esta proposta de lei não passará!Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar imediatamente ao ponto seguinte da primeira parte da ordem do dia, que consta da apreciação e votação do recurso interposto pelo PCP sobre a admissão da proposta de lei n.o 72/III - lei reguladora do exercício da tutela sobre as autarquias locais.Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: No passado dia 14 do corrente mês o Governo apresentou na Mesa da Assembleia da República uma proposta de lei reguladora do exercício da tutela sobre as autarquias locais, solicitando do mesmo passo a sua distribuição em folhas avulsas pelos Srs. Deputados.
A referida proposta de lei foi numerada com o n.o 72/III, foi admitida e mandada baixar à 10.a Comissão, de Administração Interna e Poder Local.
O Grupo Parlamentar do PCP apresentou atempadamente recurso do despacho de admissão, com fundamento na violação da alínea a) do n.o 1 do artigo 130.o do Regimento, segundo o qual «não são admitidos projectos e propostas de lei ou propostas de alteração [...] que infrinjam a Constituição ou os princípios nela consignados».
Ë o caso da proposta de lei n.o 72/III. tal como se provará nesta intervenção.
De facto: a proposta restringe inconstitucionalmente os direitos de participação na vida pública e o direito de acesso a cargos públicos, tudo com violação do disposto nos artigos 48.o, 50.o 13.o e 18.o da Constituição; a proposta nega grosseiramente o sentido, alcance e limites constitucionais definidos para a tutela administrativa, violando, entre outros, os dispositivos dos artigos 243.o e 202.o, alínea d), da Constituição da República Portuguesa; a proposta viola o princípio da autonomia do Poder Local, com infracção designadamente do disposto nos artigos 6.o e 237.o e seguintes da Constituição.Peça do pacote antiautárquico, a proposta de lei n.o 72/111 traduz um insuportável e inconstitucional atentado contra o poder local, inserido na perspectiva
27 DE JUNHO DE 1984  5513centralizadora e avessa às autonomias e às regras básicas do regime democrático de que o Governo vem dando acrescentadas provas nas suas intenções legislativas e na sua prática política.
Tão grave atentado aos princípios constitucionais não deve passar despercebido e impune perante o Plenário da Assembleia da República perante os eleitos dos órgãos das autarquias locais, perante o País.
Ê que, Srs. Deputados, despida de floreados e de enganos, a proposta de lei n.o 72/1II, aponta para a governamentalização das autarquias locais e reinventa em 1984 o percurso do código administrativo marcelista e do dirigismo centralizador que o enfermava.
O articulado da proposta aí está a demonstrá-lo.
O regime de tutela administrativa previsto na Constituição da República ficou, após a revisão constitucional, perfeitamente delimitado e circunscrito.
Em primeiro lugar, a tutela tem carácter excepcional, visto o princípio geral inscrito no artigo 6.o de que «o Estado [...] respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública».
Em segundo lugar, a tutela tem natureza exclusivamente inspectiva, só podendo consistir na verificação, sublinho, na «verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos». É bom recordar aqui que a expressão citada foi introduzida, durante a revisão constitucional, no n.o l do artigo 243.o para significar isso mesmo: que não era admissível nenhuma forma de tutela directiva, correctiva ou substitutiva e que, de todo em todo eram inconstitucionais quaisquer formas de direcção concreta da actividade das autarquias por parte do Governo, designadamente as clássicas (e marcelistas) circulares, instruções ou determinações.
Em terceiro lugar, os casos e medidas tutelares têm de estar tipificados na lei, garantindo-se a sua estrita necessidade, proporcionalidade e adequação no quadro de excepcionalidade já definido e para o exclusivo fim da verificação do cumprimento da legalidade.
Em quarto lugar, todas as medidas restritivas da autonomia (ou seja, os inquéritos, inspecções e sindicâncias) têm de ser precedidas de parecer de um órgão autárquico.
Em quinto lugar, a dissolução dos órgãos autárquicos reveste particular excepcionalidade e gravidade, só sendo admissível por causa de acções ou omissões ilegais graves.
A partir destes 5 traços, o que se esperaria de uma lei de tutela administrativa que procurasse conformar-se às normas constitucionais?
Esperar-se-ia que circunscrevesse rigorosamente as medidas de tutela; que definisse circunstanciadamente o respectivo formalismo, designadamente no que respeita ao parecer prévio dos órgãos autárquicos e à sua eficácia; que definisse a metodologia das acções de tutela, regulamentando a actividade inspectiva ordinária e circunscrevendo rigorosamente a actividade inspectiva extraordinária, designadamente pela tipificação das suas causas, modalidades e limites; que tipificasse as acções ou omissões ilegais graves que podem ser causa de dissolução, garantindo a audição dos interessados, jurisdicionalizando o processo tanto quanto possível (incluindo a possibilidade de isso ser
feito quanto à própria decisão de dissolução!); que garantisse eficazmente a participação ao Ministério Público dos actos ilegais, a fim de que este proceda à sua anulação contenciosa e à responsabilização civil e criminal dos seus autores.
Só que, Srs. Deputados, a proposta não faz nada disso. Faz o contrário, e fá-lo contra a Constituição.
Logo no artigo 2.o a proposta atribui um objectivo de contornos mal definidos à tutela administrativa: o objectivo de «promover as medidas julgadas adequadas para reparar as eventuais irregularidades». Sublinho: irregularidades.
Em vão se procura ao longo da proposta o que é que isto quer dizer, quais são as medidas, que natureza revestem, a que formalismo obedecem.
O que se encontra - e é preciso ler com atenção - é esta monstruosidade: segundo o artigo 5.o, alínea c), passaria a ser competência do Governo «determinar a aplicação das medidas em cada caso julgadas adequadas à correcção ou superação das irregularidades verificadas».
Preto no branco! Aqui está a porta aberta para transformar a tutela de inspectiva em directiva, aqui estão as instruções de serviço, aqui está a ingerência descarada na actividade das autarquias locais! Aqui está também a confusão entre a regularidade e a legalidade!!!
Mas a proposta vai muito mais longe.Lendo o artigo 10.o, relativo à dissolução dos órgãos autárquicos, encontra-se na alínea h) uma cláusula geral, com forma residual, que diz o seguinte:Qualquer órgão autárquico pode ser dissolvido [...] em consequência de quaisquer outras acções ou omissões ilegais graves que, nos termos da lei, constituam causa de dissolução.Até aqui é mau, mas... é o que é. Continua a ser uma cláusula branca, não tipificada; não se prevê sequer a obrigatoriedade de inquérito, não se prevê audição dos interessados.
Mas o pior vem a aparecer noutra alínea, quando conjugada com esta, ou seja precisamente na alínea g).
Textualmente, esta alínea diz o seguinte:Qualquer órgão autárquico pode ser dissolvido [...] quando se recuse de forma sistemática e reiterada a dar cumprimento aos actos normativos dos órgãos de soberania ou da Administração Central.Que é isto? Que é isto, particularmente quando é coisa diferente, especial, em relação às «acções ou omissões ilegais graves» previstas na alínea h), já citada?
Que obrigação se está aqui despudoramente a criar para as autarquias locais de darem cumprimento a «actos normativos» da Administração Central? Que é que isto tem a ver com a tutela, tal como a configura a Constituição? Onde vai, com um dispositivo deste género, a autonomia do poder local?
Srs. Deputados, esta disposição, de tão inconstitucional, acaba por ser chocante.
É a segunda consagração explícita da tutela directiva, expressamente excluída na Constituição.
5514 I SÉRIE - NÚMERO 128Digo expressamente. Recordo aos Srs. Deputados a alteração do artigo 202.°, alínea d), que na sua primitiva redacção dizia que:Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas [...] dirigir os serviços e a actividade da administração directa e indirecta do Estado e superintender na administração autónoma, e que, a partir da revisão constitucional, ficou com a seguinte redacção:Compete ao Governo, no exercício de funções administrativas [...] dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer tutela sobre a administração autónoma.Isto, Srs. Deputados, precisamente para tornar explícito e bem claro que ao Governo e à Administração Pública não cabia nem cabe constitucionalmente qualquer poder de direcção (ou supervisão) sobre o poder local!
Nas duas normas que analisei estão as duas mais grosseiras violações dos princípios constitucionais relativos à tutela administrativa e à autonomia do poder local.
Para além disso, e entre outras, sublinhe-se ainda que o Governo omite o processo de audição de um órgão autárquico, constitucionalmente imposto no caso de serem tomadas medidas tutelares restritivas.
Outras inconstitucionalidades, entretanto, coexistem com essas. Uma delas assume especial relevância e pela sua gravidade e alcance tem de ser devidamente analisada e denunciada. Trata-se da instituição de um «mecanismo de sanção administrativa - perda de mandato - e de um efeito acessório, da dissolução e da perda do mandato, de natureza também administrativa que consiste na criação de uma inelegibilidade. A tudo isto se referem os artigos 8.°, 9.° e 11.° da proposta de lei.
A inelegibilidade criada viola grosseiramente o disposto na Constituição, nos artigos 48.°, n.° 1 (participação na vida pública) e 50.°, n.° 1 (direito de acesso a cargos públicos).
Trata-se de direitos fundamentais, em relação aos quais rege o princípio da igualdade (artigo 13.°) e que, nos termos do n.° 2 do artigo 18.°, só podem ser restringidos «nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».
Não é o caso, Srs. Deputados. E não se trata de matéria em que alguém, pelo menos com um mínimo de atenção, possa alegar distracção. O Tribunal Constitucional, como também a Comissão Constitucional, teve múltiplas ocasiões de se pronunciar sobre esses normativos e sempre afirmou, como nunca o podia deixar de fazer, que as restrições à capacidade eleitoral passiva tinham de estar previstas na Constituição.
É conhecida a divergência de pontos de vista existente no Tribunal Constitucional acerca da aplicação ao regime eleitoral das autarquias locais do disposto no artigo 153.° da Constituição, que se refere às condições de elegibilidade para a Assembleia da República e que admite que a lei estabeleça restrições à elegibilidade «por virtude de inconstitucionalidades locais ou de exercício de certos cargos».
A diferença de pontos de vista não está resolvida. Se se entende que o artigo 153.° é inaplicável às eleições para órgãos do poder local, então estas
inelegibilidades, e concretamente esta de que falamos, não podem ser previstas por não terem assento constitucional. Mas se se entende que o artigo 153.° é aplicável a essas eleições, então aquelas e só aquelas inelegibilidades podem ser estabelecidas: as que resultem de incompatibilidades locais ou do exercício de certos cargos. E não é este o caso.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - A ratio do preceito foi definida nos seguintes termos, no Acórdão n.° 8/84, do Tribunal Constitucional, que passo a citar:
A ratio legis em questão assenta basicamente em dois pressupostos: em primeiro lugar, no perigo da captatio benevolentiae do eleitorado por quem exerça determinadas funções locais; e, em segundo lugar, na necessidade de salvaguardar a independência e o prestígio de certos cargos» conservando-os tanto quanto possível afastados da luta política acesa.
Da nossa parte, entendemos que a norma do artigo 153.° não é aplicável ao regime eleitoral das autarquias locais. Mas é bom que fique claro que, mesmo que fosse, nada tinha a ver com esse preceito uma inelegibilidade como a proposta pelo Governo.
Baseada nas investigações e inquéritos do próprio Governo, decidida por isso administrativamente, sem controle jurisdicional, baseada em razões que nada têm a ver com as incompatibilidades locais ou com o exercício de certos cargos - e basta ver a interpretação que o Tribunal Constitucional deu a estas expressões -, a proposta do Governo é grosseiramente inconstitucional.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - E para que não restem dúvidas, recorde-se a propósito a norma do decreto, aqui aprovado, relativo ao regime eleitoral para a Assembleia da República, que considerava inelegíveis «os que tenham sido judicialmente condenados há menos de 4 anos por participação em organizações de ideologia fascista», e que foi precisamente considerada inconstitucional pela ex-Comissão Constitucional e pelo ex-Conselho da Revolução - e, sublinhe-se, neste caso tratava-se de uma decisão tomada judicialmente e não administrativamente, como é o caso figurado na hipótese da proposta de lei.
É um escândalo, Srs. Deputados!Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - E escandalosamente, ao fim e ao cabo tudo se articula.
A tutela administrativa proposta pelo Governo, conjugando os diferentes preceitos da lei, toma-se carrasco da autonomia do poder local, com violação frontal do artigo 6.°, n.° 1 da Constituição.
A dissolução perde o carácter excepcional e torna-se um canhão contra o poder local.
27  DE JUNHO DE  1984 5515O Governo pede uma informação (todas as que quiser, porque é ele o juiz da legalidade do pedido!); não a obtém, dissolve o órgão, nomeia uma «atenciosa» comissão administrativa e impede os eleitos demitidos de se recandidatarem.
É a instituição do «poder disciplinar», sobre os órgãos autárquicos mas também sobre os eleitos. É que o Governo não se basta com esse sistema como também admite a possibilidade de seleccionar os seus alvos, dentro dos órgãos. £ assim, é simples: apura (e oh se apura!) a «prática por acção ou omissão de irregularidades graves ou a conduta delituosa continuada» (citei o artigo 8.°) e decreta administrativamente ... a perda do mandato e, subsequentemente, a inelegibilidade!
E se o órgão autárquico não proceder em conformidade ao «despedimento» do eleito, então aí está mais uma causa de dissolução, tipificada na proposta de lei no artigo 10.°, alínea f)!
Onde está, Srs. Deputados, o respeito pelo princípio de que «os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça» (artigo 205.° da Constituição)? Que é que isto tem a ver com a tutela e com a verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos?
Descarnada, a tutela é já repressão administrativa. Ê função policial tal como a concebe o Governo, vide lei de segurança interna!!!
O regime da tutela foi a única das seis peças do pacote antiautárquico que o Governo não elaborou ao abrigo da apressada autorização legislativa que aqui veio pedir há já um ano.
Ficará como um mistério a razão que impediu o Governo neste caso de usar a autorização legislativa ...
Mas talvez o mistério fique esclarecido olhando c conteúdo da proposta e o alto grau de inconstitucionalidade que atinge.
Mais do que as malfeitorias das outras peças do pacote, mais do que a ingerência nos serviços e na organização destes, mais do que a instabilidade, asfixia e dependência financeira, com esta proposta de lei é já a raiz do poder local democrático que se quer minar.Vozes do PCP: - Muito bem! Orador: - Isto não pode ser! Por isso, porque é claramente inconstitucional, a proposta não pode, não deve ser admitida.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro da Administração Interna. Sr. Ministro da Administração Interna (Eduardo Pereira): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Antes de entrar na análise dos diversos fundamentos que são invocados pelo PCP para sustentar a inconstitucionalidade da proposta de lei n.° 72/III, importará salientar o facto de o Governo não ter aproveitado a autorização legislativa que esta Assembleia lhe tinha conferido para legislar nesta matéria, possibilitando assim que uma proposta de lei pudesse ser debatida neste Parlamento e salientar ainda dois aspectos que se nos afiguram muito importantes para evidenciar a total improcedência do recurso interposto.
Em primeiro lugar, parece-nos que a interposição e a procedência do recurso, a que se refere o artigo 137.°, n.° 2, do Regimento da Assembleia da República, só poderão ter por fundamento desconformidades de certas normas previstas na proposta, face a preceitos ou princípios da Constituição, quando elas sejam manifestas, evidentes, indubitáveis. Quer isto dizer que as alegadas e supostas inconstitucionalidades só poderiam impedir a admissão à discussão da proposta de lei se elas de facto existissem - o que não é minimamente exacto - e se fossem claras, evidentes e manifestas.
Esta interpretação do citado artigo 137.° é a única que se harmoniza com o disposto na Lei Fundamental sobre os poderes de iniciativa legislativa e de fiscalização do respeito pela Constituição atribuídos à Assembleia da República.
Este entendimento é também o único que se coaduna com a especial natureza deste tipo de recurso que, indubitavelmente, constitui um meio de impugnação que assenta em princípios de economia processual e de meios e visa exclusivamente evitar que a Assembleia da República seja artificiosamente forcada a debater, apreciar e votar propostas e projectos de diplomas manifestamente ineptos por serem flagrantemente violadores da Constituição.
O facto de nas propostas e nos projectos poderem aparecer algumas disposições de discutível constitucionalidade - situação que, como se verá, não ocorre no caso em apreço - nunca poderá servir de fundamento para a procedência da impugnação da sua admissibilidade. De contrário, ficaria sem grande justificação o complexo sistema de fiscalização da inconstitucionalidade das leis.
Em segundo lugar, de harmonia com o disposto no artigo 277.° da Constituição da República, o vício de inconstitucionalidade só pode hoje aferir-se através da verificação da desconformidade de determinada norma face a determinado preceito ou princípio da Lei Fundamental.
Para se determinar se a alegação de inconstitucionalidade merece o mínimo de credibilidade - e veremos que ela constitui tão-somente uma forma de obstrução e um expediente dilatório - seria necessário estabelecer com um mínimo de credibilidade uma relação directa entre as normas supostamente viciadas da proposta e o preceito ou princípio constitucional pretensamente desrespeitado, o que não foi feito até agora.
Vejamos então se existe alguma desconformidade flagrante entre as disposições inseridas no texto da proposta de lei reguladora do exercício da tutela e os artigos mencionados no requerimento de interposição do recurso de impugnação da sua admissibilidade.
Dispõe o artigo 6.°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa que:
O Estado é unitário e respeita na sua organização os princípios da autonomia das autarquias locais...
Este artigo, conforme é geralmente entendido, fixa a «forma do Estado», ou seja, o seu modo de organização que assenta em 3 princípios fundamentais: a unidade do Estado, caracterizada pela unidade estru-
5516 I SÉRIE - NÚMERO 125tural do poder político subjacente a todo o estatuto jurídico-constitucional; a existência e a autonomia das autarquias locais, explicitadas no título VII da Constituição (poder local); a descentralização democrática, caracterizada pela desconcentração dos serviços, pela devolução das competências e pela descentralização territorial. Mas a aceitação e consagração de tais princípios assenta no pressuposto da existência do controle administrativo exercido pelo Estado, o qual implica para as autarquias locais o respeito pela lei. E por isso é que no texto constitucional foi inserido o artigo 243.°, que preceitua «a tutela administrativa sobre as autarquias locais, a qual consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei».
Ora, o objectivo da presente proposta de lei é justamente o de fixar, por imperativo constitucional, as «situações em que» e as «formas segundo as quais» é exercida a tutela.
Aliás, em face das alterações introduzidas pela revisão da Constituição, esta proposta de lei, na falta de iniciativa da Assembleia da República, teria mesmo de surgir sob pena de se gerar uma situação de inconstitucionalidade por omissão.
Se se atentar, com o devido cuidado, no articulado da proposta, facilmente se concluirá que foram escrupulosamente respeitados os princípios constitucionais atrás referidos. Com efeito, ninguém ousará pôr em dúvida que a tutela compete ao Governo, que tem por objecto a verificação do cumprimento das leis, que esta verificação só pode fazer-se através de inquéritos ou sindicância e que se destina à reposição da legalidade.
Não se compreende, de resto, a posição assumida pelo PCP face à presente proposta de lei quando, na realidade, no que respeita aos aspectos fundamentais, ela não representa uma viragem, nem transporta grandes inovações, relativamente às leis que a precederam, para além, evidentemente, das implicações da revisão da Constituição e da preocupação de definir, com maior clareza, as formas de exercício das respectivas competências pelas autoridades tutelares.
Ora, a verdade é que nunca se viu defender, nem na Assembleia da República nem fora dela, a inconstitucionalidade das disposições sobre o exercício da tutela anteriormente inseridas nos diplomas anteriores.Vozes do PS: - Muito bem!Estabelecem os n.os 2 e 3 do artigo 18.° da Constituição que:
A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo, nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
Dado que a tutela se exerce sobre os órgãos e serviços das autarquias e das associações de municípios, julga-se que a alusão ao artigo 18.° se pretende justificar com base no disposto nos artigos 8.°, 9.° e 11.° da proposta de lei, quanto à perda do mandato pêlos membros daqueles órgãos, nos casos aí especificados. Porém, tal alusão não tem o menor fundamento.
Não se questiona que o regime previsto no citado artigo 18.° da Constituição se aplica aos direitos, liberdades e garantias enunciados no título n e aos direitos fundamentais de natureza análoga.O Sr. João Amaral (PCP): - Era só o que faltava, que questionasse isso!O Orador: - Muito obrigado pela lembrança, Sr. Deputado.
Não se contesta que o direito de participar na vida política comporta o direito de eleger, o direito de ser eleito e o direito de ocupar cargos políticos ou cargos públicos - e penso que foi o que o Sr. Deputado tentou fazer -, competindo ao Estado uma posição de neutralidade e respeito, face ao conteúdo de tais direitos, e ainda de garante do seu exercício, em plena normalidade e em condições de igualdade para todos, os cidadãos.
Só que tais direitos não têm carácter absoluto e o seu exercício está naturalmente sujeito às restrições e limites estabelecidos pela Constituição e pela lei.
É evidente que todo o funcionamento de um Estado de direito democrático, como é o nosso, está subordinado à Constituição e só pode fundar-se na legalidade democrática.
Se, como resulta claramente do disposto no artigo 243.° da Constituição, a tutela administrativa consiste no poder de fiscalizar os órgãos e serviços das autarquias para o efeito de promover a aplicação de sanções contra as ilegalidades e se o mesmo artigo autoriza a aplicação de medidas tutelares restritivas da autonomia local que, nos casos mais graves, podem implicar a dissolução dos órgãos autárquicos, pergunta-se como seria possível evitar que tais medidas deixassem de repercutir-se na esfera dos titulares dos órgãos dissolvidos?
A perda do mandato e a inelegibilidade, por factos delituosos individualmente praticados por membro de órgão autárquico, não carecem de justificação e estão perfeitamente inseridas no âmbito das restrições ao exercício de direitos autorizadas pelo artigo 18.°, n.° 2, da Constituição, sendo manifesto que a previsão daquela sanção, tal como está regulada, não viola nem os princípios da necessidade e da proporcionalidade, quanto à sua existência, nem os princípios da generalidade ou da abstracção, quanto à sua disciplina legal.
A perda do mandato, em consequência da dissolução de órgão autárquico, está ínsita no regime de tutela consagrado no artigo 243.° da Constituição.
A inelegibilidade a que se referem o artigo 9.°, n.° 4 e o artigo 11.°, n.° 1 da proposta justificam-se pela necessidade de subordinar o exercício de cargos políticos ou públicos aos princípios fundamentais que devem nortear a actuação da administração pública e que caracterizam a função administrativa:A prossecução do interesse público;
A justiça e a imparcialidade.Ora, não parece excessivo que àqueles que, na sua actuação concreta, se afastaram do rigoroso cumprimento de tais princípios, sejam aplicadas restrições ao
27 DE JUNHO DE 1984  5517exercício dos seus direitos políticos. Tais restrições estão também claramente inseridas nos limites do artigo 18.o da Constituição, porquanto elas resultam da necessidade de salvaguardar a legalidade e a dignidade da actuação da administração pública que está subjacente a todos os normativos constitucionais sobre a matéria.
Preceitua o artigo 48.o, n.o 1, da Constituição que:Todos os cidadãos têm o direito de tomar parte na vida política e na direcção dos assuntos públicos do País, directamente ou por intermédio de representantes livremente eleitos.Como atrás se referiu, o direito de participar na vida política comporta, entre outros, o direito de eleger, o direito de ser eleito e o direito de exercer, em condições de igualdade e de normalidade, cargos políticos e cargos públicos.
É evidente que a previsão da inelegibilidade para constituição de órgãos autárquicos, em certas situações, implica a restrição dos direitos constitucionais de natureza política. Tudo se resume, por conseguinte, em saber se tais restrições são autorizadas e como elas podem tornar-se efectivas.
Parece-nos seguro que as restrições ao exercício dos chamados direitos políticos consagrados na Constituição são autorizados, desde que elas sejam previstas através de lei geral e abstracta, desde que sejam respeitados os princípios da igualdade, da necessidade e da proporcionalidade e, finalmente, desde que se destinem a salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
Aliás, quanto a este aspecto, importa distinguir a restrição ao exercício dos direitos da regulamentação do exercício dos direitos.
Enquanto o regime da primeira é dominado por princípios constitucionais muito limitativos, o regime da segunda, mais flexível, é definido pela lei ordinária.
Ê manifesto que no sistema adoptado pela nossa Constituição foram ressalvadas as chamadas incapacidades da lei geral, tais como a exclusão da capacidade eleitoral activa e passiva dos interditos por sentença, dos dementes, dos condenados por crime doloso infamante, etc., etc ... Por outro lado, o Código Penal também prevê incapacidades eleitorais, no caso de condenação por certos crimes.
A Lei n.o 29/82, de 11 de Dezembro - Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas - prevê igualmente restrições à capacidade eleitoral passiva dos militares.
Aliás, sempre se entendeu que a ressalva feita no artigo 49.o da Constituição, das incapacidades de lei geral constitui justamente a autorização para que a lei ordinária, dentro dos limites estabelecidos pelo artigo 18.o - e atenção a esta parte- possa estabelecer restrições ao exercício dos direitos políticos, materializadas na previsão de incapacidades eleitorais e de inelegibilidades.O Sr. João Amaral (PCP): - Nunca se entendeu isso!O Orador: - Exactamente por isso é que ninguém até hoje sustentou a inconstitucionalidade dos diplomas atrás referidos que prevêem numerosos casos de incapacidades e de inelegibilidades.
A forma como tais incapacidades e inelegibilidades podem tornar-se efectivas é definida pela lei ordinária. Com efeito, nos casos mais melindrosos, isto é, quando estão em causa os direitos, liberdades e garantias pessoais, a Constituição regulamentou directamente a forma como tais restrições poderiam tornar-se efectivas - vide os seus artigos 24.o a 47.o
Nas demais situações, como aconteceu com os direitos, liberdades e garantias de participação política, o legislador constituinte deixou a regulamentação do seu exercício ao critério do legislador ordinário, fixando, no entanto, os limites imperativos do artigo 18.o da Constituição que, no caso em apreço, não foram excedidos.
Passemos a outro dos pontos invocados pelo PCP. O artigo 116.o, n.o 5, dispõe que:A conversão dos votos em mandatos far-se-á de harmonia com o princípio da representação proporcional.O artigo 117.o, n.o 1, preceitua que:Os partidos políticos participam nos órgãos baseados no sufrágio universal e directo, de acordo com a representatividade democrática.
Não se percebe bem porque os citam.  A primeira disposição respeita exclusivamente ao modo de escrutínio eleitoral, isto é, à forma como se apuram os eleitos a partir dos votos dos cidadãos eleitores.
A segunda disposição refere-se à participação dos partidos políticos na formação dos órgãos cuja constituição se baseia nos sufrágios universal e directo e de acordo com os resultados eleitorais.
Crê-se que a citação destes preceitos se deve a mero lapso, porquanto não se descortina qualquer relação directa entre eles e qualquer das normas previstas na proposta de lei.
Mesmo admitindo, por mera hipótese académica, que todos os membros do órgão dissolvido pertencessem ao mesmo partido político, que todos perdessem o mandato e que todos ficassem na situação de inelegibilidade, dificilmente se poderia admitir que ficasse inexoravelmente prejudicado o princípio da participação dos partidos na formação dos órgãos políticos baseados no sufrágio directo e universal.
Com efeito, tal princípio não acarreta que todos os partidos tenham efectivamente aquela participação. Impõe sim e ao contrário, que a têm apenas de acordo com a representatividade democrática, determinada em função dos resultados eleitorais.
Em suma, este princípio da participação dos partidos apenas implica duas consequências necessárias: primeira, os partidos políticos têm o direito de apresentar candidatos a todas as eleições directas de órgãos colegiais; segunda, os partidos têm o direito de obter mandatos de acordo com os resultados eleitorais, ou seja, de acordo com o método proporcional.
Ora, não se vê que qualquer das normas previstas na proposta de lei contenda directamente nem com os direitos dos partidos políticos, nem com as funções de representação política, de titularidade no exercício do
5518 l SERIE -NUMERO 128poder político que a Constituição da República lhes comete, nos seus artigos 10.o, n.o 2 (organização e expressão da vontade popular), 46.o, n.o 2 (liberdade de prossecução dos seus fins) e 51.o (vocação globalizante, fundada no princípio da filiação única).
Estabelece o artigo 243.o da Constituição da República Portuguesa que:A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei.
As medidas tutelares restritivas da autonomia local são precedidas de parecer de um órgão autárquico, nos termos a definir por lei que se respeita, como não podia deixar de ser.
A dissolução de órgãos autárquicos resultantes de eleição directa só pode ter por causa acções ou omissões ilegais graves.A Lei Fundamental consagrou, no seu artigo 237.o, a existência de autarquias locais como pessoas colectivas de base territorial integradas na organização democrática do Estado e, nos seus artigos 6.o, n.o 1 e 240.o a 242.o, conferiu-lhes um estatuto jurídico caracterizado por ampla autonomia.
Porém, o Estado Português é basicamente um Estado unitário, caracterizado pela unidade estrutural do poder, que se estende, sem reservas nem limitações, a todos os cidadãos e a todo o território, implicando um único ordenamento jurídico-constitucional.
A necessidade de conciliar estes dois princípios fundamentais - unidade estrutural do poder político e a ampla autonomia das autarquias locais - assenta na ideia de que a democracia é indivisível e só a comunidade estatal é soberana. E a importância de tal conciliação assume tal relevância que o próprio legislador constituinte reconheceu e inseriu, no texto constitucional, os 3 pressupostos de uma verdadeira e autêntica descentralização territorial:1.o O reconhecimento pelo Estado de colectividades humanas baseadas numa solidariedade de interesses (artigos 6.o e 237.o);
2.o A gestão destes interesses por órgãos eleitos, emanados dessas colectividades (artigos 240.o a 242.o); e
3.oo O controle administrativo sobre estes órgãos, exercido pelo Estado (artigos 243.o e 295.o, n.o 3).Não é possível conceber uma interpretação isolada de qualquer daqueles normativos constitucionais, porquanto eles prefiguram precisamente os mecanismos de conciliação entre a unidade estrutural do poder político do Estado e a existência de autarquias locais, detentoras de um estatuto jurídico caracterizado por amplas possibilidades de autodeterminação, quer no domínio da prossecução dos interesses próprios das comunidades locais, quer no domínio de gestão dos meios e recursos materiais postos à sua disposição.
O entendimento subjacente à Constituição de 1976 é efectivamente o de uma autêntica descentralização imbuída de uma ideia de autonomia, no sentido de os órgãos do poder local poderem tomar as suas decisões sem intromissões alheias, maxime do próprio Estado.
Mas, como já se referiu, os princípios incontestáveis de que só a comunidade estatal é soberana e de que as autarquias locais mais não são do que elementos da organização democrática do Estado têm como corolários duas consequências, que se nos afiguram irrecusáveis: a primeira é a de que a autonomia das autarquias só pode ser viabilizada dentro do próprio Estado e tem como limites os poderes soberanos deste; a segunda é a de que o Estado exerce o controle administrativo, designado por tutela, sobre as autarquias, o qual implica para os órgãos destas o respeito pela lei.
Por isso é que a Constituição de 1976 incluiu na competência administrativa do Governo, o exercício da tutela sobre a administração autónoma que abrange as regiões autónomas, as futuras regiões administrativas e as autarquias locais, que não se pode estranhar, já que o Governo é o órgão de condução da política geral do País e o órgão superior da administração pública, competindo-lhe em especial a defesa da legalidade democrática.
Por isso também é que no artigo 243.o da Lei Fundamental, o legislador constituinte veio estabelecer que a tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação do cumprimento de lei por parte dos órgãos autárquicos.
Tem-se geralmente entendido, sem grande controvérsia, que está consagrada, no citado artigo 243.o, a forma de tutela inspectiva, que consiste no controle da legalidade dos actos ou actividades dos órgãos das autarquias, sem a intervenção de qualquer juízo de oportunidade ou de mérito.
Ora, para além da definição das entidades às quais compete o exercício da tutela, do objecto da tutela, das condições de aplicação de medidas tutelares restritivas da autonomia local e dos limites à dissolução de órgãos autárquicos resultantes de eleição directa, nada mais foi regulado na Constituição da República, que deixou ao legislador ordinário a faculdade e, simultaneamente, a obrigação de estabelecer:1.o Os casos em que deve exercer-se a tutela;
2.o As formas e os meios segundo os quais deve exercer-se a tutela;
3.o A articulação dos poderes do Governo Central e dos Governadores Civis;
4.o A tipificação das situações integradoras, em abstracto, de acções ou omissões ilegais graves, susceptíveis de poderem conduzir à dissolução dos órgãos autárquicos;
5.o A forma que deve assumir a decisão de dissolução de órgãos autárquicos e os meios de impugnação que, contra ela, podem ser opostos; e finalmente, as consequências da decisão de dissolução.Na proposta de lei sobre o exercício da tutela apresentada pelo Governo à Assembleia da República procurou-se, de forma sistemática e dentro do mais escrupuloso respeito pelos princípios e pelos limites estabelecidos nos artigos 202.o, alínea d), 243.o e 295.o, da Constituição, disciplinar todas as matérias por ela deixadas à consideração do legislador ordinário. Confrontando as disposições inseridas na proposta de lei com os princípios e os preceitos da Constituição, não parece poder extrair-se a conclusão de que exista entre aquelas e estas, qualquer desconformidade e, muito menos, qualquer desconformidade manifesta.
27 DE JUNHO DE 1984  5519Deste modo, afigura-se-nos poder e dever concluir-se que carece de qualquer fundamento válido a impugnação da admissibilidade da referida proposta de lei, feita com base na inconstitucionalidade manifesta da mesma.Aplausos do PS, do PSD e da ASDLO Sr. Presidente: - Inscreveram-se para formularem pedidos de esclarecimento a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura e o Sr. Deputado João Amaral. Os Srs. Deputados não se importarão, com certeza, que haja um pequeno prolongamento deste período matinal, para não se perder a sequência da intervenção do Sr. Ministro da Administração Interna.
Nessas circunstâncias, tem a palavra a Sr. Deputada Helena Cidade Moura.A Sr. Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Queria, de facto, fazer um pedido de esclarecimento ao Sr. Ministro. Começarei por dizer que todo o seu discurso mostra a dificuldade, natural e normal, da modificação que o poder central terá de ter em mente para admitir o poder local.
São formas novas de vida .que dificilmente compatibilizam com os ancilosamentos que caracterizam o poder central normalmente, sobretudo numa democracia ainda tão pouco experimentada como a nossa.
Em todo o caso, houve uma afirmação do Sr. Ministro logo no início, a que eu pedia um esclarecimento - visto que o resto está completamente explícito (não há que pedir esclarecimentos, é só uma questão de opção) - e que é o seguinte: o Sr. Ministro disse que, propositadamente, teriam trazido esta matéria em proposta de lei para ser discutida nesta Assembleia.
É evidente que não deveria sequer ter sido pedida autorização legislativa e congratulemo-nos que a proposta de lei possa ser discutida. Portanto, gostaria de saber porquê esta exclusão neste assunto?O Sr. Presidente: - O Sr. Ministro pretende responder imediatamente ou no final?O Sr. Ministro da Administração Interna: - No final, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Sendo assim, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Ministro da Administração Interna, naturalmente que compreendemos a dificuldade que teve em ler o trabalho técnico-jurídico que aqui trouxe e, particularmente, a enorme dificuldade que teve em adequá-lo à minha intervenção, em que justifiquei e fundamentei o recurso por nós interposto. Teve também dificuldade em considerar os casos concretos, as normas em que eu apontei a existência de flagrantes inconstitucionalidades.
De qualquer forma, apesar do seu discurso ter pouco a ver com o que foi debatido no início desta sessão, convém fazer-lhe algumas perguntas. A primeira é a seguinte: entende o Sr. Ministro, em boa fé, que o regime contido nesta proposta de lei é o mesmo dos artigos 91.o, 92.o e 93.o da Lei n.o 79/77?