II SÉRIE-C — NÚMERO 18 182 investimento público, inseridos numa estratégia definida no Plano de Desenvolvimento Regional de cada região administrativa. Recomenda-se a participação na receita do ISP para garantir o financiamento da conservação das vias rodoviárias, cuja gestão seja transferida para as regiões administrativas. Recomenda-se que a Administração Regional inicie o seu caminho com as competências que cabem atualmente às CCDR, progressivamente acrescidas de outras transferências no horizonte de dois mandatos. Considera-se que, numa primeira fase, o funcionamento dos Órgãos Regionais (Junta Regional e Assembleia Regional) poderá ser assegurado por uma dotação máxima de 105 milhões de euros, o que constitui um acréscimo de cerca de 33 milhões de euros face à dotação orçamental prevista no Orçamento do Estado 2019. Recorrendo à estrutura de financiamento atrás enunciada, podemos considerar que, para a instalação e arranque dos órgãos regionais e da administração, existe cobertura financeira através da dotação do Fundo Geral Regional correspondente a 1% da média do IRS, IRC e IVA. À medida que forem determinadas novas atribuições e competências, o respetivo financiamento será assegurado pela adaptação das várias fontes financeiras que compõem o modelo de financiamento regional atrás descrito. Recomenda-se, como atrás referido, que o pleno exercício das atribuições e competências das Regiões Administrativas possa ser alcançado ao fim de oito anos após o seu arranque, cumprindo os objetivos referidos no ponto 1.2, o que significa uma aproximação progressiva aos indicadores da UE no que se refere ao grau de descentralização. 1.2 – Considerações gerais de enquadramento  Do ponto de vista normativo e da prática organizacional e funcional, o financiamento das administrações regionais insere-se na teoria do federalismo orçamental ou descentralização financeira. Trata-se de encarar as finanças públicas numa perspetiva de governação multinível. O quadro constitucional português define três níveis de governação: 1.o nível – central; 2.o e 3.o níveis – autarquias locais. O nível regional corporiza-se na região administrativa e o nível local (em sentido restrito) nos municípios e nas freguesias. Esta análise não inclui as regiões autónomas, que se regem por um enquadramento constitucional diferente. Considera-se que as funções do Estado, no sentido da provisão dos serviços públicos, podem ser desenvolvidas a estes três níveis, de acordo com as atribuições e competências definidas para cada nível. No sentido mais restrito, o Estado como entidade central, mas também com funções mais globais, é o garante, nos termos constitucionais, da unidade e da organização dos vários níveis de governação, exercendo a tutela nacional, para além das várias tarefas fundamentais também consagradas na Constituição da República. Na Constituição encontram-se também definidos os princípios gerais sobre património e finanças. Do ponto de vista institucional, as autarquias locais funcionam de forma autónoma com base na descentralização administrativa. Neste sentido, as atribuições e as competências são transferidas de forma vertical, quer do nível central quer do nível local. Estamos, assim, perante uma repartição do poder político-administrativo, legitimado democraticamente e dotando os titulares dos cargos a nível regional da responsabilidade de agência (representação) das preferências dos cidadãos dos respetivos territórios. É esta responsabilidade que determina a autonomia de decisão sobre os recursos afetos ao respetivo nível de governação. Nos três níveis de governação (central, regional e local) dever-se-á definir qual a relevância da provisão de serviços públicos, tendo em conta as várias funções das finanças públicas: redistribuição, estabilização e afetação. No nível regional esta análise condiciona a delimitação das atribuições e competências e o processo de financiamento. A função de redistribuição deverá assegurar a universalidade e a equidade na afetação de serviços públicos (casos do ensino e da saúde por exemplo), tendo em conta que esta função está predominantemente a cargo da administração central, sendo o eixo fundamental não só a via fiscal como a regulamentação do acesso universal e tendencialmente gratuito a determinados serviços públicos (casos do serviço nacional de saúde e da escolaridade obrigatória pública).