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Quanto à prevenção da poluição atmosférica proveniente de novas instalações existentes de incineração de resíduos urbanos, rege a Directiva 89/369/CEE e quanto à redução de poluição atmosférica, proveniente das instalações existentes de incineração de resíduos urbanos, a Directiva 89/429/CEE.
Através da Decisão n.o 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 22 de Julho de 2002 estabeleceu-se o sexto programa comunitário de acção em matéria de ambiente.
No que se reporta à matéria objecto de relatório, prevê-se no artigo 8.o desse Programa Comunitário que os objectivos e domínios prioritários de acção em matéria de resíduos incidem:- Na redução significativa do volume global de resíduos produzidos, através de iniciativas de prevenção da produção de resíduos, da melhoria do rendimento dos recursos e da transição para padrões de produção e de consumo mais sustentáveis;
- Na redução de forma significativa da quantidade de resíduos destinados a eliminação e o volume de resíduos perigosos produzidos, evitando um aumento das emissões para a atmosfera, para a água e para o solo;
- Incentivo da reutilização relativamente aos resíduos ainda produzidos: o seu nível de perigosidade deverá ser reduzido e deverão apresentar o menor risco possível, deverá ser reduzida ao mínimo ao mínimo e a eliminação efectuada em condições de segurança; os resíduos que se destinem a ser eliminados deverão ser tratados o mais próximo possível do local onde são produzidos.Tal como referido na Comunicação da Comissão sobre o Sexto Programa Comunitário se não forem tomadas novas iniciativas prevê-se que o volume de resíduos continuará a aumentar na Comunidade, num futuro próximo. Para além de exigir terrenos valiosos, a gestão de resíduos liberta muitos poluentes para a atmosfera, a água e o solo, incluindo as emissões de gases com efeito de estufa provenientes dos aterros e do transporte de resíduos. Os resíduos também representam, com frequência, uma perda de recursos valiosos, muitos dos quais escasseiam e poderiam ser valorizados e reciclados para nos ajudar a reduzir a nossa procura de matérias-primas virgens.Assim, os grandes objectivos são os seguintes:Dissociar a produção de resíduos do crescimento económico e obter uma redução global significativa dos volumes de resíduos produzidos, através de melhores iniciativas de prevenção de resíduos, da maior eficiência na utilização dos recursos e da mudança para padrões de consumo mais sustentáveis.Em relação aos resíduos que continuam a ser produzidos, atingir uma situação em que:- Os resíduos não sejam perigosos ou, pelo menos, apenas apresentem riscos muito baixos para o ambiente e a nossa saúde;
- A maioria dos resíduos seja reciclada e reintroduzida no ciclo económico, especialmente através da reciclagem, ou devolvida ao meio ambiente;
- As quantidades de resíduos que ainda necessitem de seguir para a eliminação final sejam reduzidas ao mínimo e destruídas ou depositadas de forma segura;
- Os resíduos sejam tratados o mais próximo possível de local onde são produzidos.São estabelecidas como metas no âmbito de uma estratégia geral de prevenção dos resíduos e aumento da reciclagem, conseguir, enquanto durar o programa, uma redução significativa da quantidade de resíduos transferidos para eliminação final dos volumes de resíduos gerados.1.5.2 - As perspectivas internacionais no domínio dos resíduosA nível mundial, refira-se que, apesar do aumento exponencial da produção de resíduos urbanos, há numerosos países que não dispõem de legislação apropriada para o enquadramento da matéria, o que é agravado pela insuficiência das normas internacionais para o transporte de
1636   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 resíduos tóxicos para os países em vias de desenvolvimento, sem tecnologia eficaz de tratamento e eliminação, o que tem sido, também, uma fonte geradora de graves problemas ambientais.
Na sequência da definição das "Metas da Saúde para Todos" da Organização Mundial da Saúde, do Relatório da Comissão Mundial do Ambiente e do Desenvolvimento e das Resoluções 42/187 e 42/186 da Assembleia Geral das Nações Unidas, e da Resolução WHA42. 26 da Assembleia Mundial da Saúde, os Ministros do Ambiente e da Saúde dos Estados da Região Europeia da OMS, reunidos em Frankfurt-am-Main, em 7 e 8 de Dezembro de 1989, adoptaram a Carta Europeia de Ambiente e Saúde.
Este documento que representa um compromisso de acção dos Estados, reflectindo sobre os direitos e responsabilidades dos indivíduos e dos governos e de todos os sectores da sociedade, discrimina os princípios de uma política pública neste domínio, e os elementos estratégicos necessários para a implementar e define também as prioridades de intervenção.
Nesta carta, a temática dos resíduos surge como um dos elementos estratégicos, na alínea d) do ponto 2, defendendo-se aí, naturalmente, a necessidade preventiva de reduzir os danos ambientais, de se utilizarem produtos e tecnologias de impacto reduzido, se recorrer à reciclagem e à reutilização de resíduos, se alterarem os processos de produção e também as técnicas de gestão de resíduos.II - Conclusões1. O Grupo Parlamentar do Partido Ecologista "Os Verdes" tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República, um projecto de lei "Sobre a valorização de resíduos".
2. Assim, consideram que urge clarificar o conceito de valorização de resíduos, nomeadamente para efeitos de aplicação do Decreto-Lei n.o 366-A/97, de 20 de Dezembro, por forma a tornar claro que nos objectivos de valorização e de reciclagem determinados nesse diploma não se inclui a incineração de resíduos.
3. O Direito comum dos resíduos, sobre a gestão dos resíduos, nomeadamente a sua recolha, transporte, armazenagem, tratamento, valorização e eliminação, por forma a não constituir perigo ou causar prejuízo para a saúde humana ou para o ambiente, está consagrado no Decreto-Lei n.o 239/97, de 9 de Setembro.
4. Quanto às embalagens e resíduos de embalagens, foi o Decreto-Lei n.o 366-A/97, de 20 de Dezembro, que veio transpor para a ordem jurídica interna a Directiva n.o 94/62/CE, do Parlamento e do Conselho de 20 de Dezembro de 1994. E veio estabelecer os princípios e as normas aplicáveis à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, com vista à prevenção da produção desses resíduos, à reutilização de embalagens usadas, à reciclagem e outras formas de valorização de resíduos de embalagens e redução da sua eliminação.
5. O Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades, de 13 de Fevereiro de 2003, fixa um entendimento do conceito de valorização de resíduos que prejudica o recurso à incineração dedicada para efeitos das metas estabelecidas para a reciclagem e valorização de embalagens, facto que implica alterações na política de gestão de resíduos de embalagens, sem prejuízo de outras implicações de política geral de gestão de resíduos.III - Parecer da Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e AmbienteA Comissão Parlamentar do Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente é do seguinte parecer:a) Que o projecto de lei n.o 342/IX se encontra em condições constitucionais e regimentais para poder ser discutida e votado pelo Plenário da Assembleia da República.
b) Os grupos parlamentares reservam as suas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 8 de Janeiro de 2004. - O Deputado Relator, Renato Sampaio - O Presidente da Comissão, Jorge Coelho.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, registando-se a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
(VALORIZAÇÃO DE RESÍDUOS)Proposta de alteração apresentada por Os VerdesAtravés do relatório produzido na Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente, pelo Sr. Deputado Renato Sampaio, foi possível verificar que o artigo 1.o do projecto de lei n.o 342/IX (Os Verdes) sobre a valorização de resíduos, tendo exactamente o mesmo sentido que o constante no Acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades de 13 de Fevereiro de 2003, não estava redigido por forma a permitir essa leitura.
Assim, propomos a alteração abaixo, com o objectivo de clarificar o sentido da proposta:Artigo 1.oA incineração cuja finalidade principal seja a eliminação de resíduos é qualificada de operação de eliminação quando a recuperação do calor produzido pela combustão apenas constitua um efeito secundário da referida operação.Assembleia da República, 15 de Janeiro de 2004. - A Presidente do Grupo Parlamentar, Isabel Castro.
(APROVA A LEI-QUADRO SOBRE AUTORIDADES REGULADORAS INDEPENDENTES NOS DOMÍNIOS ECONÓMICO E FINANCEIRO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Economia e Finanças1. Relatório1. O projecto de lei n.o 346/IX do Partido Socialista retoma integralmente, tanto na exposição de motivos, como no articulado, o projecto de lei n.o 178/IX apresentado pelo mesmo partido à Assembleia da República.
1637   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 Este projecto foi discutido no Plenário na sessão de 12 de Fevereiro de 2003, não tendo sido aprovado na votação final.
As Autoridades Reguladoras tiveram a sua origem, há mais de 100 anos, nos Estados Unidos, como forma de materializar a necessidade de regulação num mercado concorrente e, ao mesmo tempo, manter o Governo afastado da economia.
Deste modo, apareceram as "Independent Agencies" e as "Independent Regulatory Comissions", cujos titulares, sendo nomeados pelo Presidente, mantêm, todavia, larga independência em relação a este, são confirmados pelo Senado e têm poderes directamente conferidos pelo Congresso.
A Europa veio a importar estas figuras apenas no início da década de oitenta do século XX, começando este movimento pela Grã-Bretanha, com vista a cobrir as necessidades de regulação advenientes da privatização de serviços públicos (public utilities), nas áreas da energia, das águas e das telecomunicações.
Posteriormente, estas autoridades foram sendo acolhidas pela França, Itália, Portugal e outros países europeus.
Eles nasceram, naturalmente, com soluções organizativas diferentes, de país para país, e indo de encontro a necessidades sentidas de forma diversa pelos diversos sectores económicos que visavam regular.
Um dos Governos do Partido Socialista, através do Dr. Pina Moura, encomendou ao Prof. Vital Moreira um estudo sobre as Autoridades Reguladoras Independentes e um projecto de lei-quadro.
Quer o estudo quer o projecto foram posteriormente acompanhados, nomeadamente pelo então Ministro Alberto Martins, que promoveu debates e audições públicas sobre os mesmos.
O estudo, bem elaborado e profundo, analisa os diversos enquadramentos jurídicos daquelas Autoridades, na Europa e em Portugal.
O projecto da lei-quadro anexo ao estudo veio a ser transformado, com algumas alterações, feitas pelo Partido Socialista, no projecto de lei n.o 178/IX, atrás referido.
Dada a sua não aprovação pela Assembleia da República, o Partido Socialista torna a apresentar o projecto de diploma em apreço, tomando agora o número 346/IX.
Os objectivos deste projecto de decreto-lei, constantes da exposição de motivos, são os seguintes:- Delimitar as áreas em que se justifica a adopção das ARI;
- Tornar mais exigentes os requisitos de criação de novas ARI;
- Estabelecer um padrão básico quanto ao regime jurídico das ARI;
- Aumentar a visibilidade e a transparência do universo das ARI;
- Impor um reexame do conjunto das ARI já existentes, quanto à conformidade do seu regime jurídico com o modelo agora proposto.2 - A análise do projecto de lei levanta várias interrogações, que poderão servir de base, se assim for entendido, a uma reflexão da própria Comissão de Economia e Finanças.Entre essas interrogações, estão, na opinião do relator, as seguintes:- Oportunidade do projecto de lei;
- Adequação do Articulado aos objectivos do projecto de lei, tal como expressos na exposição de motivos;
- Conteúdo do projecto de lei, que prevê minúcias regulamentares, eventualmente desadequadas a uma lei-quadro;
- Imprecisões, lacunas e gralhas, que não favorecem uma correcta apreciação do projecto de lei;
- O perfil dos membros a nomear para o CA, que é baseado em "(...) pessoas de reconhecido saber, experiência e competência na área em causa".2.1 No que respeita à oportunidade do projecto de diploma, haverá que reflectir se ele se justifica ou não neste momento, isto é, se traz algo de útil ou se é mais uma lei para, de imediato, ou a breve prazo, alterar ou não cumprir, por deficiente adequação às realidades diversas sobre as quais pretende actuar.
Com efeito, é recente a regulação em Portugal, e mesmo na Europa, através de organismos independentes.
Estes organismos nasceram, naturalmente, com soluções organizativas diferentes, indo de encontro a necessidades sentidas de forma diversa.
Estão a despontar, neste momento, em Portugal, outras áreas onde a regulamentação se torna indispensável, sendo o último exemplo o da saúde.
A interrogação que se coloca é saber se a regulação das novas áreas e uma lei-quadro hão-de resultar das experiências em curso, da evolução do pensamento económico e jurídico sobre a regulação em si, do maior ou menor ritmo das privatizações de empresas que desenvolvem actividades de interesse económico geral e da especial natureza dos mercados envolvidos, avaliáveis, situação a situação, pelos Governos, ou se constituem algo que se deve subordinar, sem demora, a um quadro de referência arquitectado de forma dedutiva, por não estribado na experiência.
Havendo um largo caminho a percorrer, terá que se pensar se será ou não ajustado espartilhar desde já novas soluções organizadoras em esquemas pré-definidos, naturalmente mais rígidos e, como tal, porventura menos eficazes.2.2 No que respeita à adequação do articulado aos objectivos do projecto de lei, a interrogação é se o articulado corresponde, e responde, aos objectivos enunciados.
Algumas dúvidas poderão existir, logo no primeiro objectivo, que consiste em "delimitar as áreas em que se justifica a adopção das ARI (Autoridades Reguladoras Independentes)", dado que nem no artigo 1.o, onde se define o objecto da lei, nem em nenhuma parte do projecto de lei aparecem delimitadas essas áreas.
Com efeito, naquele artigo:- Apenas se mencionam as áreas onde já existe, por uma ou outra forma, organismo regulador;
- Referem-se, como objecto de regulação especial, "as demais actividades encarregadas de serviços de interesse geral".Assim, o projecto de lei visa delimitar as áreas em que se justifica a adopção das ARI, mas o seu articulado refere
1638   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 que abrange, para além das que já estão delimitadas, as "demais actividades (...)", sendo estas as que era suposto delimitar !...
Uma interrogação também parece legítima quanto ao objectivo da lei enunciado em terceiro lugar, que consiste em "estabelecer um padrão básico quanto ao regime jurídico das ARI", quanto mais não seja pelo simples facto de, desde logo, se admitirem derrogações ao disposto na lei-quadro.
Adicionalmente, ambiguidades internas à própria lei limitam esse "padrão básico".
Um exemplo está na equiparação do Presidente e dos Vogais das Autoridades Reguladoras a Director-Geral e a Subdirector-Geral (artigo 25.o), quando, por outro lado, a mesma lei refere que as ARI são equiparadas a entes públicos empresariais (artigo 3.o, n.o 3).2.3 Um outro tipo de interrogações prende-se com o conteúdo do projecto de diploma, que prevê minúcias regulamentares, eventualmente mais próprias de um regulamento interno do que de uma lei-quadro, tais como:- Estabelecer o número de vezes em que o Conselho de Administração se reúne por ano... (artigo 22.o);
- Estabelecer que a acta das reuniões deve ser assinada por todos os membros presentes... (artigo 22.o, n.o 3);
- Estabelecer que nos termos dos Estatutos, o CA pode nomear, um director dos serviços e de gestão administrativa e financeira!... Um e um só!...2.4 Outras interrogações poderão ligar-se a algumas imprecisões, lacunas e gralhas, por não favorecerem uma correcta apreciação do projecto de lei.Por exemplo:- O projecto de lei estabelece, no artigo 27.o, n.o 5, que a remuneração dos membros do Conselho de Fiscalização consta de diploma próprio, nos termos do artigo 25.o, n.o 2.
Acontece que no artigo 25.o não se fala em qualquer diploma próprio e o artigo refere-se a matéria diversa!...
- As funções reguladoras são desempenhadas, nos termos do n.o 2 do artigo 2.o, "no quadro da Lei e das orientações estratégicas definidas pela Assembleia da República e pelo Governo, através dos instrumentos próprios, nomeadamente o programa do Governo e o respectivo plano anual".
Não parece claro se esse plano anual é o previsto no artigo 54.o, isto é, o Plano de Actividades das ARI, como seria lógico, ou se esse plano anual é um Plano de Actividades anual do Governo, como resulta directamente da construção da frase.
- Não são previstas outras orientações estratégicas do Governo, para além das incluídas no respectivo programa, não se acolhendo como tal compromissos formalmente tomados por aquele órgão de soberania, nomeadamente antes da constituição de uma ARI.
A experiência, aliás, já mostrou que este aspecto não deve ser ignorado!...2.5 Outra interrogação prende-se com o perfil dos membros a nomear para o CA é baseado em "(...) pessoas de reconhecido saber, experiência e competência na área em causa".
A questão a aprofundar está em saber se no texto não estará manifestamente a mais a "área em causa", isto é, em saber se o que verdadeiramente interessa não será recrutar pessoas de reconhecido saber, experiência e competência, e... bom senso..., independentemente da sua área de formação ou de experiência mais óbvia ou imediata.
Interessará reflectir se daquela restrição, sobretudo se for conjugada com o regime das incompatibilidades, não resultarão dificuldades óbvias e que se expressam na diminuição dos campos de recrutamento de pessoas com as características pretendidas.2. ConclusõesO projecto de lei n.o 346/IX, que aprova a Lei-Quadro sobre Autoridades Reguladoras Independentes nos domínios económico e financeiro sugere as seguintes conclusões, a primeira, e a mais importante, de ordem geral, e as restantes directamente relacionadas com o concreto diploma em apreço:1.a É recente a regulação em Portugal, e na Europa, através de organismos independentes.
Eles, naturalmente, nasceram com soluções organizativas diferentes, indo de encontro a necessidades sentidas de forma diversa.
Estão a despontar, neste momento, em Portugal, outras áreas onde a regulamentação se torna indispensável, como a da saúde.
Haverá que reflectir sobre se a regulação das novas áreas e uma lei-quadro hão-de resultar das experiências em curso, da evolução do pensamento económico e jurídico sobre a regulação em si, do maior ou menor ritmo das privatizações de empresas que desenvolvem actividades de interesse económico geral e da especial natureza dos mercados envolvidos, avaliáveis, situação a situação, pelos Governos, ou se constituem algo que se deve subordinar, sem demora, a um quadro de referência arquitectado de forma dedutiva, por não estribado na experiência.
Havendo um largo caminho a percorrer, surge, naturalmente, a interrogação de saber se é ajustado estar a espartilhar desde já novas soluções organizadoras em esquemas pré-definidos, naturalmente mais rígidos e, porventura, menos eficazes.2.a Parece legítima a interrogação sobre se o projecto de lei n.o 346/IX atinge o primeiro objectivo a que se propõe e que é "delimitar as áreas em que se justifica a adopção das ARI".
Com efeito, no artigo 1.o, onde se define o objecto da lei, apenas se mencionam as áreas onde já existe, por uma ou outra forma, organismo regulador, acrescenta-se uma área, a da saúde, e referem-se, como objecto de regulação especial, "as demais actividades encarregadas de serviços de interesse geral".
Assim, a delimitação de áreas - logo o primeiro objectivo do projecto de diploma - não parece acolhida no texto do projecto de lei.
Ele visa delimitar as áreas em que se justifica a adopção das ARI, mas o seu articulado refere que abrange, para além das que já estão delimitadas, as "demais actividades...", sendo estas as que era suposto delimitar !...
1639   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 3.a Também parece legítima a interrogação sobre se o projecto de lei n.o 346/IX atinge o objectivo da lei enunciado em terceiro lugar é que é "estabelecer um padrão básico quanto ao regime jurídico das ARI".
Ultrapassando o facto de, desde logo, se estabelecer no n.o 2 do artigo 1.o que são "objecto de regulação especial" todas as actividades já sujeitas a regulação, bem como outras, as tais "demais actividades encarregadas de serviço de interesse económico geral", haverá que notar que, adicionalmente, ficam imediatamente previstas derrogações ao disposto na lei-quadro.
É o que acontece ao estabelecer-se para o Banco de Portugal um regime especial.
Admite-se que outras áreas tenham que ser abrangidas por derrogação semelhante, o que, a acontecer, restringe e retira força ao "padrão básico" visado.
Também ambiguidades internas à própria lei e descritas no corpo do presente relatório podem limitar esse "padrão básico".4.a Também parece motivo de reflexão saber se o projecto de lei não prevê minúcias, mais próprias de um regulamento interno do que de uma lei-quadro.
É o que acontece quando o mesmo estabelece o número de vezes em que o Conselho de Administração se reúne por ano... (artigo 22.o), quando estabelece que a acta das reuniões deve ser assinada por todos os membros presentes...  (artigo 22.o, n.o 3), quando estabelece que, nos termos dos Estatutos, o CA pode nomear um director dos serviços e de gestão administrativa e financeira ... um e um só!...5.a Outras imprecisões parecem avultar no projecto de diploma, quando o mesmo estabelece, no artigo 27.o, n.o 5, que a remuneração dos membros do Conselho de Fiscalização consta de diploma próprio, nos termos do artigo 25.o, n.o 2, e este artigo refere-se a matéria diversa, ou quando levanta dúvidas de interpretação ao estabelecer que as funções reguladoras são desempenhadas, nos termos do n.o 2 do artigo 2.o, "no quadro da lei e das orientações estratégicas definidas pela Assembleia da República e pelo Governo, através dos instrumentos próprios, nomeadamente o programa do Governo e o respectivo plano anual".
Com efeito, não fica claro se esse plano anual é o previsto no artigo 54.o, isto é, o Plano de Actividades das ARI, como seria lógico, ou se esse plano anual é um Plano de Actividades anual do Governo, como resulta directamente da construção da frase.6.a Parece que seria de reflectir se não deveriam ficar previstas no projecto de diploma outras orientações estratégicas do Governo, para além das incluídas no Plano de Actividades das ARI, de forma a acolher compromissos formalmente tomados por aquele órgão de soberania, nomeadamente antes da constituição de uma ARI.
A experiência, aliás, já mostrou que este aspecto não deve ser ignorado!...7.a Outra interrogação tem a ver com o perfil dos membros a nomear para o CA.
Prevê-se no projecto de lei que esse perfil é baseado em "(...) pessoas de reconhecido saber, experiência e competência na área em causa", excluindo todo um conjunto de personalidades com saber, experiência e competência noutras áreas profissionais (...) e também com bom senso (...).
Com efeito, desta restrição, sobretudo se for conjugada com o regime das incompatibilidades, parecem resultar dificuldades óbvias e que se expressam na diminuição dos campos de recrutamento de pessoas com as características pretendidas.3. ParecerIndependentemente das interrogações evidenciadas nas conclusões, expressa-se o parecer de que o projecto de lei n.o 346/IX está em condições de subir a Plenário, para apreciação e votação, reservando-se, para esse momento, as posições finais dos diversos grupos parlamentares.Assembleia da República, 22 de Dezembro de 2003. - O Deputado Relator, Pinho Cardão - O Presidente da Comissão, João Cravinho.Nota: As conclusões foram aprovadas, com votos a favor do PSD e do CDS-PP e votos contra do PS.
O parecer foi aprovado por unanimidade, verificando-se a ausência do PCP e do BE.
(CRIA MECANISMOS DE CONTROLO DA IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO DE ARMAS)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioI. IntroduçãoOs Deputados que constituem o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 359/IX - Cria mecanismos de controlo da importação e exportação de armas.
Admitida e numerada, a iniciativa vertente baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdade e Garantias para apreciação e elaboração do respectivo relatório/parecer.II. Do objecto, motivação e conteúdo da iniciativaDe acordo com a exposição de motivos, os proponentes pretendem com esta iniciativa introduzir algumas normas gerais que permitam um maior controlo sobre o negócio e
1640   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 tráfico de armas, assim como introduzir procedimentos de maior transparência exigíveis a um Estado democrático, sem prejuízo da alteração do quadro legal, que se afigure necessário.
Ainda segundo a exposição de motivos, o projecto de lei visa determinar as seguintes opções:- Garantir a transparência no negócio de armas, através de publicação de relatórios semestrais, a exemplo do que já acontece em Espanha;
- Impor a prestação de informação à Assembleia da República sobre as licenças de exportação e importação;
- Determinar a regulamentação de actividade de corretagem ou intermediação no negócio de armamento;
- Impor controlos de exportação mais rigorosos, com certificados de utilizador final autenticados para garantir que as armas apenas são exportadas para destinatários legítimos.O projecto de lei surge na sequência da petição n.o 7/IX (1.a) - "Ousemos Desmascarar os Comerciantes da Morte" -, subscrita por 95 000 cidadãos e cidadãs, que foi objecto de relatório discutido e aprovado nesta Comissão em 26 de Novembro de 2002, e debatida em reunião plenária da Assembleia da República em 29 de Novembro de 2002.
Em concreto, o projecto de lei é constituído por seis artigos, sendo que o primeiro define o seu objecto, o segundo determina a publicação pelo Governo de um relatório semestral contendo os dados relativos ao negócio do armamento e a sua apresentação à Assembleia da República, o terceiro dispõe sobre a credenciação dos corretores ou intermediários, o quarto impõe a marcação de todo o armamento, o quinto fixa a data de entrada em vigor do diploma e o sexto estabelece o prazo dado ao Governo para o regulamentar.III. Enquadramento sumário da questãoApesar de a exposição de motivos se referir apenas às armas ligeiras, as disposições constantes do projecto de lei terão de ser entendidas como de aplicação a todo o tipo de armamento, quer sejam "armas ligeiras", quer sejam "armas convencionais", quer sejam quaisquer outras.
A preocupação particular com as armas pessoais e ligeiras decorre do facto de estas serem hoje em dia as armas de eleição na maioria dos conflitos devido às suas características, isto é: são fáceis de comprar (em certos países, uma espingarda de assalto AK-47 pode ser adquirida por apenas 15 dólares), fáceis de usar (com um treino mínimo, até uma criança as consegue empunhar e usar), fáceis de esconder e de transportar e fáceis de manter, podendo durar décadas.
Outra razão para esta preocupação resulta do facto de a disseminação dessas armas, para uso militar ou para a actividade criminosa, se revelar uma ameaça global para a segurança das pessoas e para os direitos humanos, estimando-se que mais de 500 000 pessoas morram por ano em resultado do seu uso, sendo que dos quatro milhões de mortos relacionados com os conflitos registados durante a última década do século XX, 90% ocorreram entre civis e, dessas, 80% foram mulheres ou crianças, tendo dezenas de milhões de pessoas perdido os seus modos de vida, lares e família.
Infelizmente, os esforços da ONU e de outros organismos internacionais no sentido de controlar o uso abusivo de armas e o seu tráfico ilícito não têm encontrado eco junto de largos sectores da comunidade internacional, como foi reconhecido no relatório anual adoptado na Conferência sobre Desarmamento de 9 de Setembro de 2003.
O desacordo é ainda muito grande e em demasiadas matérias, nomeadamente, quanto à manutenção e controlo da propriedade privada de armas ligeiras por indivíduos e quanto à transferência de armas para intervenientes que não sejam um Estado.
No que respeita à transferência, o debate tem-se centrado na definição do que constitui uma transferência "ilícita" de armas e na questão de saber se as transferências "lícitas" (isto é, sancionadas pelos Governos) não são elas próprias fontes da proliferação das armas.
Para muitos dos Governos envolvidos no comércio de armamento, a transferência ilícita de armas é definida de uma forma restrita, abrangendo apenas as que ocorram fora do controlo ou contra os desejos dos Estados exportadores.
Ora esta interpretação restritiva retira, por exemplo, a qualificação de "ilícitas" a transferências de armas efectuadas para equipar entidades não-estatais, como movimentos rebeldes, que possam ter um ocasional interesse geo-estratégico, sendo que invariavelmente esse armamento acaba por ser utilizado para fins diferentes ou com objectivos antagónicos aos inicialmente previstos.
Do mesmo modo, a venda de armas a regimes não-democráticos escapa a tal definição e também aqui a capacidade de controlo do material transferido é manifestamente diminuta.
Mas mesmo no âmbito do comércio de armamento legítimo entre Estados para satisfação de justificáveis necessidades de autodefesa se geram situações em que, nomeadamente, a revenda de equipamento excedentário ou obsoleto se realiza mediante o recurso a intermediários sem se conhecer ou controlar o destino final das armas.
E perante a obsolência das armas convencionais e a demonstração das potencialidades das novas armas, a pressão para a renovação das forças armadas e militarizadas com os novos tipos de armas tem vindo a aumentar e a disponibilidade para regular o seu comércio não se tem revelado muito grande.
Acresce que inúmeros países não possuem legislação nem mecanismos administrativos que lhes permita o controlo do destino final das armas transferidas ou mesmo do trânsito desse material pelo seu território ou ainda da actividade de corretagem de armamento na sua jurisdição, pelo que é diminuto ou inexistente o controlo pelas autoridades dessas acções.
A questão da marcação e identificação de armamento é, por outro lado, um dos meios que tem vindo a ser encarado para, por um lado, permitir um maior controlo da manutenção e transferências de armas e, por outro, possibilitar uma mais eficaz actuação na supressão e na prevenção do tráfico ilícito de armas.
A marcação tem importância não só na identificação do fabricante, do país ou local de fabrico e do número de série, do importador e do ano de importação, mas sobretudo no fiscalização do percurso das armas de fogo, as suas partes e componentes e munições, o que permite uma maior e melhor fiscalização da legalidade da sua importação, reexportação e destino final.
Isso mesmo foi reconhecido pelo Conselho Económico e Social das Nações Unidas, na Resolução 1998/18, intitulada
1641   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 "Medidas para regular armas de fogo com o propósito de combater o tráfico ilícito de armas de fogo", ao afirmar que a melhor maneira de suprimir e prevenir o tráfico ilícito de armas seria através da adopção de um método eficaz de identificação e marcação das armas e pelo estabelecimento de uma licença de importação-exportação de armas em trânsito.IV. Iniciativas no âmbito da comunidade internacional em geralA questão da proliferação de armas e das medidas para o seu controlo tem vindo a ser discutida, sobretudo desde a II Guerra Mundial, nos mais diversos fóruns, designadamente sob a égide da ONU.
Inicialmente centrado sobre as armas de destruição maciça, como os sistemas de destruição nuclear, químico ou biológico, o debate da comunidade internacional passou, na década final do século XX, a considerar também a importância do controlo das armas pessoais e ligeiras nos conflitos em curso e das suas consequências, nomeadamente, em termos de vítimas civis.
No que respeita à transferência, objecto básico do projecto de lei em consideração, refira-se o estabelecimento, em 19 de Dezembro de 1995, do "Acordo de Wassenaar" (Wassenaar Arrangement) sobre o Controlo das Exportações do Armamento Convencional e dos Bens e Tecnologias de Dupla Utilização, com vista a contribuir para a segurança e estabilidade regional e internacional, através da promoção da transparência e da maior responsabilização dos Estados participantes nas transferências de armamento e dos bens e tecnologias de dupla utilização.
Das obrigações assumidas neste Acordo, saliente-se o dever de os Estados participantes notificarem todos os demais sobre todas as transferências que aceitem ou recusem fazer.
Por seu turno, as Nações Unidas adoptaram, em 6 de Dezembro de 1991, a Resolução 46/36L, intitulada "Transparência no Desarmamento", que, entre outras medidas, solicitava ao Secretário-Geral que estabelecesse e mantivesse um Registo de Armas Convencionais, universal e não discriminatório, que incluísse informação relativa à transferência internacional de armas, bem como informação fornecida pelos Estados-membros sobre o seu equipamento militar, e convidava estes últimos a restringir as suas exportações-importações de armas convencionais, particularmente em situações de tensão ou conflito, e a aprovar legislação e procedimentos administrativos relativos à transferência de armas.
Mais recentemente, no sector das armas ligeiras, realizou-se, em Julho de 2001, a Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio Ilícito de Armas Pessoais e Ligeiras em Todos os Seus Aspectos, que veio a aprovar, por consenso, o Programa de Acção para Prevenir, Combater e Erradicar o Comércio Ilícito de Armas Pessoais e Ligeiras em Todos os Seus Aspectos contendo 41 medidas a serem tomadas a nível nacional, regional e global.
Das iniciativas com incidência nacional relativas ao tema em apreço, destacam-se:- Criar leis, regulamentos e procedimentos administrativos adequados para exercer um controlo efectivo da produção de armas pessoais e ligeiras que se encontram em territórios sob a sua jurisdição e da exportação, importação, trânsito ou retransferência dessas armas, a fim de impedir o seu fabrico ilegal e tráfico ilícito ou o seu desvio para destinatários não autorizados;
- Assegurar a responsabilidade por todas as armas pessoais e ligeiras que se encontram em poder do Estado ou são distribuídas pelo Estado e tomar medidas eficazes de rasteio de tais armas;
- Criar e aplicar leis, regulamentos e procedimentos administrativos adequados para garantir o controlo eficaz da exportação e trânsito de armas pessoais e ligeiras, nomeadamente o uso de certificados autenticados do utilizador final.De entre as iniciativas no plano global, saliente-se o compromisso de intensificar a cooperação dos Estados na marcação e rasteio das armas pessoais e ligeiras ilícitas e de desenvolver entendimentos comuns sobre as questões básicas e a extensão dos problemas relacionados com a corretagem ilícita de armas pessoais e ligeiras, com vista a prevenir, combater e irradiar as actividades dos envolvidos nesse tipo de corretagem.
Este Protocolo visa promover a adopção pelos Estados, entre outras, de medidas de registo e marcação das armas, de licenciamento e autorização da importação, exportação e trânsito desses bens, bem como de regulamentação da actividade de corretagem.V. Iniciativas no espaço europeuNo âmbito restritamente europeu, a questão também não foi descurada, tendo as diversas instituições comunitárias aprovado importantes medidas com idênticos objectivos.
De entre os instrumentos adoptados, é de realçar o Código de Conduta da União Europeia relativo à Exportação de Armas, aprovado pelo Conselho em 8 de Junho de 1998, com base nos critérios comuns para a exportação de armas acordados nos Conselhos Europeus do Luxemburgo e de Lisboa em 1991 e 1992.
O Código de Conduta, que abrange todo o tipo de armas e não apenas as pessoais e ligeiras, estabelece um conjunto de normas mínimas para a gestão e moderação da transferência de armas por parte de todos os Estados-membros, a fim de reforçar o intercâmbio de informações relevantes e assegurar uma maior transparência nas transacções de armas, e traça um processo de convergência das políticas nacionais de controlo dessas exportações.
Em concreto, o Código de Conduta estipula oito critérios a ter em conta no âmbito da actividade de exportação de equipamento militar:- Respeito pelos compromissos internacionais dos Estados-membros, nomeadamente em matéria de sanções decretadas pelo Conselho de Segurança da ONU e pela Comunidade, de acordos sobre não-proliferação e assuntos conexos e demais obrigações internacionais;
- Respeito pelos direitos humanos no país destinatário final das armas;
1642   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 - Situação interna do país destinatário final, em função da existência de tensões ou conflitos armados;
- Preservação da paz, segurança e estabilidade regionais;
- Segurança nacional dos Estados-membros e dos territórios cujas relações externas são assumidas por um Estado-membro, bem como dos países amigos e aliados;
- Comportamento do país adquirente perante a comunidade internacional, nomeadamente no que se refere à sua atitude em relação ao terrorismo, à natureza das suas alianças e ao respeito do Direito Internacional;
- Risco de os equipamentos serem desviados no interior do país comprador ou reexportados em condições indesejáveis;
- Compatibilidade das exportações de armas com as capacidades técnicas e económicas do país destinatário, tendo em conta a conveniência de os Estados satisfazerem as suas necessidades legítimas de segurança e de defesa consagrando um mínimo de recursos humanos e económicos ao armamento.O Código contém também 12 disposições operacionais, cujo objectivo é harmonizar a sua aplicação pelos Estados-membros e aumentar a transparência do processo de avaliação dos pedidos de licenças de exportação de equipamento militar apresentados mediante um sistema de consultas.
Corolário do dever de informação subjacente às disposições operacionais é o compromisso de os Estados-membros distribuírem aos outros Estados-membros um relatório anual sobre as suas exportações de material de defesa e da forma como aplicou o Código. Estes relatórios são posteriormente consolidados num único relatório anual. Inicialmente confidenciais, os relatórios passaram a ser públicos, por decisão do Conselho de 1999, em reconhecimento da necessidade de aumentar a transparência nesta área.
Ainda neste âmbito, o Conselho da União Europeia adoptou o Regulamento (CE) n.o 1334/2000 (com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2432/2001, do Conselho, de 20 de Novembro), que cria um regime comunitário de controlo das exportações de produtos e tecnologias de dupla utilização, mediante autorizações, que podem ser específicas, globais ou gerais, a conceder pelas autoridades nacionais
Este regime estabelece regras relativas ao intercâmbio de informações e à consulta entre os Estados-membros no que se refere às decisões de conceder autorizações de exportação e cria um "Grupo de Coordenação", presidido pela Comissão, no qual cada Estado-membro está representado, a fim de apreciar as questões relativas à aplicação do regulamento.
Também a OSCE adoptou, em Novembro de 2000, directivas [OSCE Document on Small Arms and Light Weapons] que comprometem os Estados-membros, nomeadamente, no combate ao tráfico ilícito em todos os seus aspectos mediante a aprovação e a instituição de controlos nacionais sobre as armas pessoais, incluindo o fabrico, marcação e registo de modo a contribuir para o melhoramento do rasteio, em controlos mais estritos dos intermediários de armas que operam nos seus territórios, na proibição de transferência de armas pessoais não marcadas, e na cooperação e intercâmbio de informações entre serviços e forças de segurança e de alfândegas, a nível internacional, regional e nacional.VI. Situação em PortugalEm Portugal, o acesso e o exercício da actividade de indústria e comércio de bens e tecnologias militares encontram-se vertidos na legislação nacional seguinte:- Decreto-Lei n.o 371/80, de 11 de Setembro, que estabelece as normas que regulam a exportação de bens e tecnologias militares e importação de componentes, estabelecendo também a participação do Ministério dos Negócios Estrangeiros na emissão de parecer político sobre a conveniência das operações de exportação, tendo em conta os países destinatários;
- Decreto-Lei n.o 1/86, de 2 de Janeiro, que regulamenta a transferência de tecnologia que possa lesar os interesses do país, e estabelece o poder do Ministro da Defesa Nacional de proibir a exportação de bens produzidos em Portugal, previamente importados ou que se encontrem em trânsito pelo território nacional;
- Decreto-Lei n.o 436/91, de 8 de Novembro, que regulamenta o controlo das importações e exportações de bens de dupla utilização, bens militares, e respectivas tecnologias, que possam afectar os interesses nacionais;
- Portaria n.o 439/94, de 29 de Junho, que institui a lista dos bens de dupla utilização, bens militares, e respectivas tecnologias, cuja produção e comércio são objecto do controlo respectivamente, do Ministério da Economia (Direcção-Geral das Relações Económicas Internacionais) e Ministério da Defesa Nacional (Direcção-Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa);
- Decreto-Lei n.o 396/98, de 17 de Dezembro, que estabelece as normas sobre o acesso e autorização das empresas para desenvolver o exercício da actividade de indústria de armamento;
- Decreto-Lei n.o 397/98, de 17 de Dezembro, que estabelece as normas sobre o acesso e autorização das empresas para desenvolver o exercício da actividade de comércio de armamento.Nos termos da legislação, a produção e o comércio de bens e tecnologias militares estão sujeitas a autorização e controlo por parte do Ministério da Defesa Nacional, sendo as operações de exportação e importação sujeitas também a parecer do Ministério dos Negócios Estrangeiros, tendo em vista a salvaguarda dos interesses estratégicos do país, da sua defesa, e dos compromissos assumidos por Portugal na União Europeia e no seio das organizações internacionais em que participa.
A constituição de empresas privadas que pretendam exercer a actividade de indústria ou de comércio de armamento, ou a inclusão de qualquer destas actividades no seu objecto, depende de autorização do Ministro da Defesa Nacional, ficando as mesmas sujeitas a credenciação de segurança nacional pela Autoridade Nacional de Segurança.
As operações de exportação e importação estão obrigadas a registo, bem como estão obrigados a registo os contratos celebrados entre residentes em Portugal e não residentes em que ocorra cedência de bens ou de serviços que possam pôr em causa a defesa ou os interesses estratégicos nacionais.
Quando se trate de operações de importação, exportação, exportação temporária e reexportação de equipamentos,
1643   |   II Série A - Número 029   |   17 de Janeiro de 2004 produtos e tecnologias que possam ser utilizados para fins diferentes daqueles a que geralmente se destinam e que possam também pôr em causa a defesa ou os interesses estratégicos nacionais, as operações ficam sujeitas a licenciamento ou certificação prévio pelos Ministérios da Defesa Nacional e da Economia.
Foram criados mecanismos que com vista a controlar essas operações, através da emissão de certificados internacionais de importação ou exportação, da emissão de certificados de garantia de entrega, do estabelecimento de prazos para a utilização dos certificados e da devolução de certos exemplares, confirmados pelos serviços ou autoridades competentes, nacionais e internacionais, conforme o caso.
É também estabelecido um regime sancionatório, nos termos do qual toda a operação efectuada sem a emissão de certificado ou de certificado obtido mediante a prestação de falsas declarações será púnico com prisão de um mês a cinco anos, se ao facto não couber penas mais grave por força de outra disposição legal, sendo punível a tentativa.
As falsas declarações, por sua vez, são punidas com prisão até dois anos e a não devolução dos certificados sujeita os infractores ao pagamento de uma coima.
No domínio da publicitação, o sítio do Ministério da Defesa Nacional (MDN) na internet contém informação útil, nomeadamente, a legislação aplicável, bem como um resumo da documentação, procedimentos e condicionantes relativos a estas actividades.
Num esforço de transparência, encontram-se também disponíveis no sítio do MDN, os relatórios anuais da actividade de exportação e importação desenvolvida. O último disponível reporta-se ao ano de 2001 [Relatórios de outros Estados podem ser consultados no sítio da Small Arms Survey].
No respeitante a outro tipo de armas, a legislação portuguesa é também extensa, demasiadamente fragmentada e alterada, mantendo-se em vigor, no seu essencial, um diploma de 1949.
O fabrico, importação, exportação, comércio, detenção, manifesto, uso e porte de armas e munições é regulado pelo Decreto-Lei n.o 37313, de 21 de Fevereiro de 1949, com as alterações introduzidas pelos Decreto-Lei n.o 42054, de 27 de Dezembro de 1958, Decreto-Lei n.o 42356, de 3 de Julho de 1959, Decreto-Lei n.o 43696, de 17 de Maio de 1961, pela Lei n.o 22/97, de 27 de Junho, e pelo Decreto-Lei n.o 258/2002, de 23 de Novembro.
Este diploma vem estabelecer os requisitos e os procedimentos para a importação e exportação das armas e munições a que se refere, apenas permitido aos importadores que se encontrem habilitados para o exercício do comércio de armas e munições, sendo todavia autorizada aos particulares importar arma de caça, recreio e defesa desde que se encontrem munidos da respectiva licença de uso e porte.
A venda de armas de fogo e as respectivas munições é somente permitida em estabelecimentos habilitados para este tipo de comércio, mediante alvará de licença, anualmente renovável, concedido pelo Governador Civil nas capitais de distrito e pelo presidente da câmara nos respectivos concelhos, obtida prévia informação favorável da PSP, inscrição como importador-vendedor ou unicamente como vendedor nesta Polícia, e prestação de caução.
As vendas de armas e munições, bem como as transacções entre armeiros, estão igualmente sujeitas a requisitos, sendo imposto aos armeiros, entre outros deveres, o de manter livros de registo de importações, de compras e de vendas.
O diploma atribui à PSP a competência para a organização do cadastro e fiscalização de armamentos e munições já existentes ou que venham a ser importados ou fabricados no país, no domínio privado, através de livrete de registo a entregar aos proprietários.
O diploma estabelece, por fim, um regime sancionatório, actualmente contra-ordenacional por força do Decreto-Lei n.o 399/93, de 3 de Dezembro.