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Partimos do concreto da vida, cujos afloramentos medulares perpassaram a apresentação, pela minha camarada Odeie Santos, de um outro nosso projecto de lei conexo, do testemunho multilateral, da simbiose dos dados empíricos e da ciência estabilizada. Evitámos qualquer propensão para a inovação polémica, o labirintismo tramitacional, tão ao gosto de certos dos nossos doutrinadores, a híper-regulamentação que rigidifica condutas, imutabiliza o que por sua natureza e susceptível de mudanças contínuas, entorpece - em vez de fluidificar - a produção de decisões justas. Somos adversos à lese de que o emaranhar de intenções quantitativistas é preferível à natural busca de caminhos escorreitos e lineares. A isso nos conduz uma visão assente nos padrões de eficiência e de optimidade, não singelamente garamística, sem sacrifício de uma evidente gratuitidade e das leis e dos valores que elas promovem ou salvaguardam. O Estado de direito democrático não é o cantão, nestas como noutras águas, dos escassíssimos amantes das excursões teoréticas, dogmáticas, não unívocas, impostas de cátedra a uma multidão de ignorantes. Muito ao invés: efectivando o programa constitucional, no sentido de tornar melhor o quotidiano de todos e de cada um, é a conjugação das engrenagens mais simples e menos imediatas.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - É imperioso, quando se legisla, não esquecer o destinatário comum: o autarca, membro de uma junta de freguesia, o anónimo português que, abjurando dos universos de papelada em que a justiça se embota, intenta a concretização de uma aspiração honesta ou se insurge contra uma Administração frequentemente fechada e autoritária que o lesou.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Muito bem!O Orador: - A proliferação das vias de informação do cidadão é, deste modo, impreterível.
Pena é, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que o articulado anexo ao pedido de autorização legislativa se não paute por idênticos critérios. Como já foi sublinhado, fora desta Casa, por autorizados comentadores - que, decerto, o Sr. Ministro da Justiça leu -, ele arroga-se a vocação monumentalista e barroca de uma obra imortal; não passa, todavia, de um friso de imperfeitas capelas, ao lado da construção do óbvio e de um mal disfarçado vezo secretista. Misturando um saber de compêndio com o pendor para a circular de serviços, a configuração de conceitos discutíveis com uma pormenorização ião excessiva que faz difundir a confusão e a inacessibilidade, renega a lógica do essencial e de uma franqueza redactiva indispensável, espartilha a actividade dos órgãos administrativos, em regra impreparados, metendo o pobre mortal do concidadão pagador de impostos e alvo de chatezas sem limite num apertado colete-de-forças.
O Governo não se poupou, com efeito, a uma exaustividade provisional que tange a incongruência e o irrealismo nem a uma propensão definitória, a muitas luzes, inconveniente.
Artigos como os 128.o, 129.o, 132.o a 137.o, 139.o, 140.o, 141.o, 145.o, 146.o e 150.o, n.o 1, devem, sem tibiezas, ser eliminados da economia de um diploma que se proclama codificador e acima do que é precário, não cristalizado suficientemente, procedendo-se às adaptações a que houver lugar, se - o que não é unânime! - se trilharem percursos de matriz teorizante. Estas disposições, a nosso ver, constrangem a jurisprudência e os doutrinadores no tratamento e na evolução das concepções jurídico-administrativas. Amiúde, no transcurso do documento apenso à proposta de lei, se ultrapassa aquele limiar de ordenamento bastante do viver da Administração e, em vertente complementar, a esfera do procedimento gracioso, incrustando-se de um plasma judicializador que se reivindica das instâncias e estruturas contenciosas.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Isto dito, de forma sumária, impõe-se afirmar com ênfase que a escolha da autorização legislativa, pelo executivo do PSD, é inaceitável. Não só o que se pede não deveria pedir-se - porque o debate material, nesta Câmara, se afigura indeclinável, em homenagem ao órgão de soberania que é e em benefício das normas a elaborar - como se pede mal: os três esquálidos e vazios artigos distanciam-se das exigências constitucionais, pelo
15 DE MARÇO DE 1991 1761que se reclama uma sua radical apreciação, no âmbito da 3.o Comissão, conjunta com os projectos da oposição.
Do que tratamos, Sr. Presidente e Srs. Deputados, é de realidades que dia-a-dia se nos deparam: não de abstracções ou especiosidades de eruditos, por muito que se não desvalie o trabalho do pensamento arquitector de todos os renovos. É essencial, neste espaço de legislação, um aumento de certeza e de participação dos cidadãos, vector insuprível da funcionalidade da coisa pública e de uma democracia que se não quer apodrecida num mero representativismo, alargando, intoleravelmente, o fosso entre os impérios do poder e quem os recebe ou sofre.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Aproximar a Administração dos administrados não pode servir de pólvora seca no fogo preso dos discursos. Tem de ser uma meta para que, instantemente, se avance.
O projecto de lei do PCP é um contributo decisivo para tal desiderato, um passo reflectivo, morigerado, para um operoso disciplinar do procedimento administrativo, um rio aberto aos afluentes da discussão serena e, por isso, disponível para fertilizar não só uma lei a empreender mas, bem mais que isso, o regime democrático que tanto haveremos de aperfeiçoar ainda.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (Indep.): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Ao longo do trabalho preparatório de elaboração do projecto que apresentei juntamente com o Sr. Deputado Jorge Lemos, reforçaram-se-me as dúvidas sobre os méritos de uma lei geral do procedimento administrativo que, na esteira da Verwaliungsverfahrensgesetz germânica, lente estabelecer um quadro aplicável a tudo e a coisa pouca, a entidades públicas da maior importância e a pequenas estruturas (sem esquecer entidades situadas no sector privado).
Em todo o caso, compreendo que o desafio da tarefa seja suficientemente relevante e procurei reeditar em projecto de lei uma tentativa, aliás modesta -por isso lhe chamei mínima -, de reflexão sobre esse lema, encetada no início dos anos 80.
Reforçaram-se-me, pelo caminho, as certezas sobre as virtudes do revigoramento de direitos fundamentais e, nesse sentido, tanto o projecto apresentado pelo Partido Comunista, em primeiro lugar, como o projecto de lei apresentado pelo Partido Socialista, mais tarde, me parecem positivos e aperfeiçoadores de um quadro que, embora flua da Constituição e de certas leis, só ganhará com a explicitação pedagógica, a densificação legal. Devo dizer-vos, com toda a verdade, que recordo, com bastante saudade, alguém que trabalhou comigo nesse projecto do PCP, um autarca da CDU, José António Veríssimo, que muito se bateu para projectar no articulado alguns dos ensinamentos da experiência autárquica própria e do direito comparado, em particular do espanhol, e de outros que estudámos na busca de soluções razoáveis para conseguir uma lei da República que fosse eminentemente pedagógica e aditiva em relação a conteúdos já constitucionais.
Nesse sentido, o Sr. Deputado Guilherme Silva tem alguma razão - mas não ioda a razão! - ao criticar o projecto do PCP sobre o reforço do direito dos cidadãos perante a administração local.
Precisamos de inovar - isso é seguro. Todos os dias e de toda a parte nos vem a certeza de que as mudanças do mundo são tão vertiginosas que não deixam, seguramente, este sector imune e estanque.
Uma dessas novidades centrais é a progressiva difusão de uma concepção e de uma ideologia, tendencialmente universal, de uma nova cidadania capaz de quebrar, no dia-a-dia, as mil e uma sujeições e teias de dominação, que nos despojam dos nossos direitos e perpetuam as desigualdades mais lamentáveis.
Por entre sobressaltos, creio que andamos, uns mais do que outros, em busca de uma concepção igualmente aplicável em Lisboa, na Sérvia, em Leninegrado, em Luanda, em Havana, em Paris, em Pequim ou em Coimbra, aqui ao pé.
Portugueses e europeus que somos, estamos confrontados com o repto e com o drama de dar um salto no tempo para mergulhar no espaço desconhecido de um mercado único e de uma União Europeia que vão pulverizar, definitivamente, um certo modo de estar e um certo modo de fazer, que é ainda a alma da Administração Pública e da nossa vivência burocrática.
O próprio facto da União Europeia implica novos poderes de uma outra administração - a administração comunitária - e, logo, há-de implicar também novos direitos, novas garantias, ampliação do conhecimento dos actos, alargamento do direito à informação, novas legitimidades para intervir em procedimentos, garantias de notificação oficial de actos, obrigações de fundamentação das decisões, recursos acessíveis, controlo interno das decisões, alargamento da jurisdição do Tribunal das Comunidades, etc.
Ainda hoje mesmo, em carta dirigida aos deputados desta Casa, a DECO alertava para o facto de, amanhã, ser o Dia Mundial dos Consumidores e ser preciso lutar para que a Conferência Intergovernamental, que se realizará sobre as reformas institucionais da CEE, consagre a política de protecção dos consumidores como política comunitária e confira poderes aos órgãos comunitários para intervirem nessa área. Mas isso tem de significar também direitos para os cidadãos, sob pena de risco não de protecção mas de desprotecção.
Nestes tempos de abertura dos contratos de fornecimento e de obras, de liberalização plena da actividade bancária, seguradora, de transportes, de comunicações e económica, em geral, a reforma da Administração Pública e o reforço dos direitos dos cidadãos são condições absolutamente fundamentais para que o edifício a construir não cresça sobre um agravamento do défice de cidadania e uma magnificação da máquina supranacional, omnipotente, alimentado por partidocracias nacionais e internacionais, ciosas talvez das suas prerrogativas mas desinteressadas de uma estratégia dos direitos quotidianos dos cidadãos.
É com isso que se procura romper aqui, hoje, e isso é, na minha opinião, positivo.
Como bem lembrou Paolo Flores d'Arcais num estimulante seminário anteontem realizado em Lisboa, a partidocracia asfixiante da cidadania e da própria legalidade abre caminho à corrupção, ao clientelismo, ao próprio loteamento do Estado em talhões atribuídos a uns e a outros, mas não constitui alternativa ao desabar irreversível dos sistemas que, durante decénios, existiram no Centro e no Leste europeu e deixaram um triste rasto histórico.
1762 I SÉRIE - NÚMERO 54Precisa-se de uma imaginação nova, são necessários novos pais fundadores de ideais que evitem a desnaturação dos sistemas representativos, confiram genuinidade à participação, criem mecanismos que invertam a relação entre governantes e governados, quebrem barreiras visíveis e invisíveis que façam recuar o Estado secreto.
Os Portugueses não querem ser oprimidos pelas pequenas, médias e grandes burocracias. E, seguramente, também não querem entrar no século XXI duplamente albardados pelos burocratas nacionais e por supereurocratas de espora de aço, rédea firme e olho distante.
Analisado nesta óptica, Sr. Presidente e Srs. Deputados, o nosso atraso é incomensurável e precisamos, de facto, de reformas. A Administração Publica Portuguesa conseguiu o prodígio de chegar à parte final do século XX irreformada, carregada da maior parte das pechas velhas e ciosa de vícios novos, centralizada, bastante prepotente, distante e sem rosto ainda. Funciona a duas, a três, a mil velocidades, segundo as posses, as condições sociais, em flagrante violação de disposições fundamentais do nosso texto constitucional.
As engrenagens pesadas movem-se mal, demasiadas vezes lubrificadas por taxas privadas a acrescer às públicas. A somar aos vícios públicos há vícios secretos, volta e meia lancetados em escândalos. Como a padaria faz pão, o actual sistema fabrica Costas Freires. Os sábios laranjas que nos governam edificaram, nestes anos, um verdadeiro Kafarnaum administrativo e uma flagrante desprotecção dos administrados.
Pior ainda, a crise da justiça impossibilita, em caso de prepotência, uma resposta célere, adequada, atempada e eficaz. Isso cria uma espécie de beco sem saída em que o cidadão é vítima de prepotência e não tem acesso à justiça, garantia fundamental e constitucionalmente prioritária.
Digo isto, Srs. Deputados, apenas para sublinhar uma questão crucial: a poucos meses da presidência portuguesa da Comunidade Económica Europeia, estamos atrasados em matéria de modernização administrativa. Devíamos chegar a essa presidência de carro e, provavelmente, vamos chegar ainda de charrete.
Cabe perguntar de quem é a culpa. Digo e respondo rapidamente: da Constituição não e, certamente, pois ela traça o quadro de uma verdadeira revolução administrativa.
A culpa também não é, em segundo lugar, da legislação ordinária em vigor. No fundamental, temos ainda excelentes leis, as mais delas aprovadas após o 25 de Abril ou em 1977, que conferem aos cidadãos importantes garantias. Há discrepâncias, há desarticulações, há lacunas, há problemas de aplicação, mas não está aí o problema.
Onde está ele, então? Quem matou essa Laura Palmer do nosso direito administrativo?
Creio impossível deixar de considerar o PSD responsável por este atraso, o PSD que renunciou à perspectiva de uma reforma administrativa para a substituir pelo SMA, o Secretariado para a Modernização Administrativa. Mas onde esta esteja ninguém vislumbra - com excepção, naturalmente, da sua ilustre e respeitável representante, que se senta aqui em baixo.
O SMA, Sr. Presidente e Srs. Deputados, é, desde logo, 22 pessoas, o que é respeitável: um director, dois adjuntos, sete assessores, sete secretários...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, o seu tempo esgotou-se, queira terminar.O Orador: - Sr. Presidente, para a descrição do SMA e das restantes misérias só preciso de mais uns segundinhos.
É, pois, uma estrutura pequena, cujo orçamento entre 1990 e 1991 decresceu numa área que não a das despesas de pessoal. Tem menos 19,3 %, o que deve entristecer bastante os responsáveis e tem consequências.
Mas eu diria que o SMA também não é o culpado bastante. Creio que o problema está em que o «cavaquismo», Sr. Presidente e Srs. Deputados, abandonou a reforma administrativa e inventou a reforma por epístolas.
O Primeiro-Ministro, nesta matéria, em regra não faz leis!... O que agora vai acontecer é importante. Vai ser aprovada uma lei!
Habitualmente, o Sr. Primeiro-Ministro escreve epístolas!... E eu tenho aqui uma colecção das epístolas do Sr. Primeiro-Ministro aos ministros. E o que é que lhes pede?!... Num tom que, aliás, acho gentil, solícito e atencioso - nada ditatorial e sem ameaça de multas -, pede-lhes que façam reformas administrativas modernizadoras sectoriais.
Tenho a carta de 1990, que é de uma gentileza extrema, mas lenho também, Srs. Deputados, o plano do ano em curso.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, queira abreviar.O Orador: - Concluo já, Sr. Presidente.
O plano do ano em curso pede outra vez aos ministros para, por favor, cumprirem os planos de modernização sectorial, o que quer dizer que os ministros, manifestamente, não cumprem!... Nem comparecem às reuniões!... E no relatório em causa - que não tenho tempo para ler, mas a Sr.a Secretária de Estado, seguramente, nos contará com detalhe como foi - constata-se que há dificuldade em fazer essas reuniões, há dificuldade em chegar-se à modernização. Não se moderniza!
Chegamos então, Sr. Presidente e Srs. Deputados, ao código em debate.
Sobre o código já deixei em acta as críticas fundamentais e o Sr. Ministro da Justiça teve ocasião de deixar exarado em acta um compromisso. Creio que esse compromisso é importante.
Por mim, teria preferido - preferiria sempre - que a Assembleia da República aprovasse uma lei material. Acho que os deputados podem ter competência para o fazer. Sc necessitam de explicações e de apoio da comissão de reforma, pois que esta compareça, apoie e forneça explicações. Se precisam de ser activados com a fixação de prioridades, fixem-se as prioridades. Faça-se o trabalho, marquem-se prazos imperativos. Nada impede isso. Trabalhe-se de noite se for preciso trabalhar de noite - isso aconteceu aquando da revisão constitucional, por que é que não pode acontecer para o código de procedimento administrativo?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, queira terminar.O Orador: - Haja vontade política!
O compromisso do Sr. Ministro, embora não substitua uma boa autorização, devidamente densificada, é a assunção da responsabilidade de comparecer perante o Parlamento, na sede própria, para discutirmos o código em detalhe. Código que, como disse, foi elaborado por um conjunto de competentes juristas, mas não infalíveis.
Daí as dúvidas que exprimi, mas daí também o voto que faço, seriamente, de que se consiga levar a cabo, com êxito, este conjunto de reformas...
15 DE MARÇO DE 1991 1763O Sr. Presidente: - Sr. Deputado.O Orador: -... e que a Administração Pública Portuguesa, nas suas diversas componentes, consiga levar a cabo a reforma que nunca poderá apenas vir de Tora e que terá de contar também com o empenhamento dos trabalhadores, daqueles que tomam as decisões, daqueles que, no dia-a-dia, são o rosto visível da nossa Administração. Sem esse esforço, e também sem a participação das autarquias locais, fundamentais neste contexto, a reforma não será possível.
Daqui lanço não um anátema mas um voto positivo: que essa reforma administrativa seja possível, seja um êxito. O êxito não será do Governo, será, naturalmente, de todos nós.Aplausos do deputado independente Jorge Lemos, do deputado do PCP José Manuel Mendes e do deputado do CDS Narana Coissoró.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Justiça, Sr.a Secretária de Estado, Srs. Deputados: A essência do regime democrático é o equilíbrio entre a sociedade e o Estado.
Por um lado, é necessário evitar a apropriação da sociedade pelo Estado, estimulando a diferença entre as duas realidades, incentivando as particularidades, a diversidade dos interesses, a heterogeneidade das actividades e das suas finalidades por parte dos cidadãos.
Por outro lado, garantir a missão do Estado, que é a de reagrupar o que está dividido, imprimir-lhe a coerência e o sentido da unidade, em nome do interesse geral ou o bem comum.
Por isso, não pode um partido ou um governo ou uma maioria, por mais extensa que ela seja, identificar-se com o próprio Estado. O Estado não consente qualquer apropriação. Todos se devem reconhecer na sua estrutura interna e externa e encontrar na sua acção uma resposta para todas as preocupações. Pertence-lhe a função de arbitragem, de garante de valores que são a expressão da comunidade nacional. A tão falada transparência do Estado democrático é, ao fim e ao cabo, a visibilidade da pluralidade dos interesses e das aspirações reinantes na sociedade civil e o modo prático como estão asseguradas as condições institucionais, normativas e axiológicas do debate.
Com efeito, a existência contigente da pluralidade de ideias, dos valores, se não forem organizados, correm o risco de se destruírem mutuamente. O Estado tem de ser o nó duro e irredutível para manter este debate sempre em acção, através de mecanismos que garantam não apenas a liberdade de proposição e de crítica mas também o denominador comum da responsabilidade colectiva. São estes, aliás, os princípios democráticos consubstanciados no artigo 266.o da Constituição da República Portuguesa.
É desta relação entro a sociedade e o Estado que nasce o direito de o cidadão pedir contas a qualquer agente da actividade pública, ou seja, à sua Administração, e o dever do Estado de gizar todas as formas do controlo legal da mesma actividade. Nos Estados modernos estes mecanismos de controlo são de quatro tipos: o autocontrole (mediante o exercício do poder hierárquico, poder de inspecção e poder disciplinar), o controlo jurisdicional do Provedor de Justiça e os poderes fiscalizadores do Parlamento.
Não é todavia directamente o controlo, mas o próprio processamento da actividade administrativa que está hoje e aqui em debate.
Na versão inicial da Constituição de 1976, o artigo 202.o distinguia, por um lado, a administração directa e indirecta, colocando ambas sob a direcção do Governo, e, por outro, a administração autónoma, na qual o Governo apenas superintendia. Em 1982, com a primeira revisão constitucional, o apuro técnico das distinções foi mais longe e, assim, passam a ter um esquema segundo o qual o Governo dirige os serviços e actividades da administração directa, superintende em administração indirecta e exerce a tutela sobre a administração autónoma.
Adoptou-se, assim, o princípio de descentralização e uma configuração pluralista da nova Administração Pública. Com a introdução da administração autónoma, o Estado Português, sem ser um «Estado das autonomias» como o espanhol, marcou definitivamente a passagem de uma administração centralizada, hierárquica e napoleónica para uma administração pública descentralizada com largas zonas de autonomia.
Por outro lado, nos últimos 15 anos caminhou-se bastante no sentido da autonomia do poder local e das autonomias regionais insulares dotadas não apenas de
Se no plano da administração autónoma temos hoje soluções positivas, na administração directa e indirecta as coisas vão de mal a pior. A reforma administrativa marca passo e espera um governo do CDS para levar a cabo tão necessária tarefa. Criam-se novos institutos públicos que ultrapassam largamente o milhar sem que haja uma lei geral.
O artigo 267.o da Constituição da República Portuguesa consagra cinco princípios - de desburocratização, de aproximação dos serviços às populações, de participação dos interessados na gestão administrativa, de descentralização e de desconcentração - que tomam, assim, inconstitucionais todas as normas que contrariem a orientação por eles expressa. São por isso feridos de inconstitucional idade todos os diplomas que transferem para o Estado as atribuições municipais por ofenderem o princípio de descentralização.
A desburocratização não se esgota no mailing dos desdobráveis e na colocação de cartazes nas repartições públicas. Como há um ano dizia o Sr. Deputado José Magalhães, so chamado Secretariado para a Modernização Administrativa não passa de uma pequena central de conselhos piedosos que oferece às vítimas da burocracia cartazes e folhetos coloridos, onde se desenha um mundo idílico cheio de funcionários com um belo sorriso nos lábios, bem pagos e bem formados, em serviços bem organizados e bem instalados, em bichas felizes - se isso se passa em algum sítio é no paraíso, mas não em Portugal!». A participação dos interessados na gestão da Administração Pública não passa de um ideal distante diariamente espezinhado!
Quanto ao processamento administrativo, antes do código que hoje nos ocupa, foi elaborado um projecto do Código de Processo Administrativo Gracioso, em 1980, que após uma revisão ministerial conduzida pelo Professor Diogo Freitas do Amaral - que agora se chama controlo político - foi divulgado e submetido à discussão pública. Daí resultou uma segunda versão, igualmente publicada em 1983. Após quase oito anos de hibernação, é trazida hoje aqui uma versão mais simplificada.
1764 I SÉRIE - NÚMERO 54Antes tarde que nunca. Saudamos o novo código que muito deve ao eminente administrativista e político Professor Diogo Freitas do Amaral, que Finalmente vê coroada de êxito a aspiração que, desde 25 de Abril, todos acalentamos para dotar o País com uma Administração Pública moderna, participada, própria do Estado de direito democrático que somos. O código de processo administrativo, em primeiro lugar, consagra os princípios, formulados inicialmente pela doutrina e recebidos depois pela jurisprudência, que estão hoje consagrados na Constituição. A maior parte deles são princípios tradicionais cujo enunciado, em forma explícita, não traz grande novidade: é o caso do princípio da prossecução do interesse público, do princípio do respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares e do princípio da legalidade. Mas há dois outros princípios que nem a doutrina nem a jurisprudência portuguesas tinham ainda acolhido de modo generalizado e que a Constituição formulou em termos inovadores: o princípio da justiça e o princípio da imparcialidade.
A importância especialíssima destes dois princípios reside no facto de eles consubstanciarem limites intrínsecos do poder discricionário da Administração, isto é, critérios que devem nortear o exercício desse poder e que, quando desrespeitados, geram a ilegalidade do acto administrativo correspondente.
Não posso aqui alongar-me demasiado sobre este ponto, mas direi ainda assim o seguinte.
O princípio da justiça é aquele segundo o qual os órgãos e os agentes administrativos devem actuar com justiça no exercício das suas funções. Desdobra-se, por sua vez, em três corolários: princípio da justiça stricto sensu; princípio da igualdade; princípio da proporcionalidade.
Quanto ao princípio da imparcialidade, é aquele segundo o qual os órgãos e os agentes administrativos devem actuar com imparcialidade - isto é tautológico - no exercício das suas funções. Também comporta três corolários: proibição de  favoritismos ou perseguições; proibição de decidir sobre assunto em que seja interessado; proibição de tomar pane ou interesse em contratos celebrados com a Administração ou por ela aprovados ou autorizados.
Durante muito tempo entendeu-se em Portugal que o único limite intrínseco do poder discricionário da Administração - para além, naturalmente, dos limites extrínsecos da competência, da forma, das formalidades e do objecto - era constituído pelo Hm do acto administrativo, crismado de desvio de poder. O desvio de poder era, pois, o único vício característico do exercício ilegal do poder discricionário.
Ora, e esta perspectiva que sofre uma alteração radical com a introdução constitucional dos princípios da justiça e da imparcialidade, porque a violação desses princípios no exercício de poderes discricionários já não constitui matéria de administração pura, mas de administração contenciosa; já não é assunto que releve da esfera da discricionariedade, mas da esfera da vinculação; já não traduz má administração, mas ilegalidade.
E assim que um acto administrativo viole o princípio da justiça é um acto administrativo ilegal. O mesmo se passa com um acto administrativo que viole o princípio da imparcialidade e também com qualquer acto administrativo que viole alguns dos corolários do primeiro ou do segundo destes princípios que enunciei.
De modo que o exercício de poderes discricionários já pode ser agora fiscalizado contenciosamente. E o desvio de poder já não é a única ilegalidade que pode afectar um acto administrativo discricionário: a violação do princípio
da justiça ou do princípio da imparcialidade, bem como de qualquer dos seus corolários, gera o vício de violação de lei.
De tudo resulta, assim, uma radical transformação. O acto administrativo decompõe-se agora em dois hemisférios: o da legalidade e o do mérito. No primeiro, analisa-se a sua conformidade com a lei; no segundo, o aspecto da conveniência do acto. Antes desta Constituição, a injustiça do acto era equiparada à sua inconveniência, e situa-se por conseguinte na causa do mérito. Um acto injusto não era um acto ilegal; era apenas um acto ferido de um vício de mérito - e, portanto, só fiscalizável pelas autoridades da administração activa, nunca pelos tribunais.
Actualmente, e por força do princípio da justiça consagrado na Constituição em 1976, um acto injusto é um acto ilegal - a injustiça é um vício da legalidade, constitui violação de lei - e, portanto, o acto injusto pode ser contenciosamente impugnado. A injustiça pode e deve ser jurisdicionalmente apreciada e declarada, constituindo fundamento de anulação de todos os actos inquinados.
Quer dizer, a justiça do acto administrativo transitou do hemisfério do mérito para o da legalidade, o que é uma revolução no nosso mundo jurídico, mas que tem, afinal, todo o sentido. Quem melhor que os tribunais, que são os templos da justiça, pode apreciar se um acto administrativo é justo ou injusto?
Daí a necessidade daquilo que hoje aqui ouvimos - como do pão para a boca - aquando da reforma do contencioso administrativo.
Com estas alterações, atingiu-se na nossa ordem jurídica o ponto mais alto das mutações do direito administrativo material que se verificaram em Portugal desde 1974 e que são bem dignas de uma revolução que se anunciou libertadora e ao serviço do Estado de direito.
O código do procedimento administrativo consagra harmoniosamente todos os princípios que ficaram enunciados e representa uma das reformas estruturais de que a nossa Administração carece.
Votaremos, por isso, favoravelmente a autorização legislativa e levaremos em conta o compromisso do Sr. Ministro da Justiça que está aberto para integrar no debate, na especialidade, todos os projectos apresentados nesta Câmara.
É um compromisso de diálogo, de honra e esperamos que o novo código do procedimento administrativo seja, autenticamente, um novo código saído dos serviços técnicos e periféricos do Ministério da Justiça.Aplausos dos deputados independentes Jorge Lemos e José Magalhães.Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente José Manuel Maia.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Justiça, Sr.a Secretaria de Estado, Srs. Deputados: Infelizmente, o adiantado da hora não propicia que possa dedicar-se uma análise tão detalhada quanto seria desejável a esta proposta de lei e aos projectos de lei relativos ao procedimento gracioso administrativo que agora estão a ser discutidos na Assembleia da República. Mas, Srs. Deputados, permitam-me sublinhar com alguma emoção o facto de, volvidos tantos anos sobre o preceito da Constituição que previa a elaboração de uma lei que
15 DE MARÇO DE 1991 1765regulasse o procedimento da Administração Pública, finalmente, nos encontrarmos peno de realizar esse desiderato. É, efectivamente, um momento extremamente importante que nem o adiantado da hora obnubila.
Srs. Deputados, gostaria também de referir-me à circunstancia, extremamente significativa, de o Governo ter feito acompanhar a sua proposta de autorização legislativa de um projecto de decreto-lei que permite determinar com suficiente rigor, embora não tenha uma valia formal vinculativa, quais são as suas intenções, qual é o objecto, a extensão e o sentido da autorização legislativa. Ela, de resto, resulta claramente, ao contrário do que foi aqui afirmado, da circunstância de o n.o 4 do artigo 267.o da Constituição, já por si, delimitar claramente esse objecto e o sentido estar enunciado no n.o 2 da proposta de lei.
Penso que, justamente, se deveria ter em atenção duas questões básicas que esta proposta de lei do Governo bem como os projectos de lei do Partido Comunista e dos Srs. Deputados Independentes suscitam.
A primeira diz respeito a uma questão que, aliás, já foi aqui levantada pelo Sr. Deputado José Magalhães relativa a antinomia que todos os projectos sobre o procedimento administrativo tom de resolver, de uma maneira ou de outra: entre a legalidade e a eficiência.
A lei do processo administrativo alemão, a Verwaltungsverfahrensgsetz, de uma maneira muito clara optou pela legalidade e pela diminuição da discricionariedade da Administração Pública.
Fê-lo na sequência dos traumas que envolveram a Alemanha no período da guerra e, na altura, chegou a dizer-se que a discricionariedade era o «cavalo de Tróia» que eliminava a legalidade administrativa. Mas não deixa de ser curioso que, hoje, os comentaristas dessa mesma lei sublinhem a profunda obra de flexibilização que a prática administrativa, e a própria jurisprudência dos tribunais administrativos alemães, tem vindo a operar, no sentido de reconhecer à Administração Pública a necessidade de possuir iniciativa e de dispor de um poder discricionário que, nos limites da lei - e sem ofensa dos direitos fundamentais -, possa garantir-lhe a flexibilidade e a agilidade necessárias para enfrentar os problemas e resolver as questões que se põem no Estado de direito.
Estamos, agora, em Portugal, precisamente, perante esse problema. Ora, a meu ver, ele não é resolvido, ao contrário do que diz o Sr. Deputado José Magalhães, pela circunstância simples de o número dos artigos ser maior ou menor, chamar-se um projecto mínimo ou chamar-se um projecto máximo. Não é assim, salvo o devido respeito, que as questões devem ser encaradas. E vale a pena, aliás, ter em consideração ires debates fundamentais que se registaram a este propósito.
O primeiro, justamente na Alemanha Federal, numa célebre reunião dos professores de Direito Público Alemão em que se discutiu precisamente esta matéria.
O segundo foi invocado pelo Sr. Deputado José Magalhães. Trata-se da posição dos autores do projecto do Código de Processo Administrativo Gracioso, de 1983, e da reacção lida pelo Sr. Professor Rogério Ehnharcht Saars e agora, o terceiro, mais recentemente, a discussão havida em Itália a propósito do projecto Nigro, que, justamente, representa um pólo de algum modo oposto em relação aquilo que representa a lei alemã do procedimento administrativo.
Diria que a proposta do Governo - aliás, o mesmo poderia dizer-se em relação aos projectos de lei do PCP e dos Srs. Deputados Independentes, apesar de conterem
algumas lacunas que me parecem significativas - tem uma visão equilibrada do problema, embora pense que seria importante, por uma questão de cautela, mencionar claramente que não existem formalidades indispensáveis, senão aquelas que são absolutamente essenciais em matéria de processos sancionatórios, e que, fora essas, sempre poderão encontrar-se fórmulas alternativas que substituam um processo por outro processo. Isto é, justamente, a tal flexibilização de que falei há pouco e que existe quer na Alemanha Federal quer no projecto Nigro em Itália. É assim aconselhável a formulação de um artigo que permita que a Administração Pública escolha a forma procedimental mais adequada, desde que isso não envolva diminuição das garantias dos particulares.
De qualquer forma, penso que o projecto do Governo é uma solução equilibrada e que não vem criar constrições que não sejam susceptíveis de serem perfeitamente ultrapassadas por duas vias fundamentais: em primeiro lugar, uma vacado legís suficientemente larga, e ela está consignada na proposta governamental; em segundo lugar, por uma preparação cuidada da Administação Pública, que terá, naturalmente, de aprender a trabalhar com este código que impõe níveis de exigência bastante mais elevados que os actualmente praticados.
Sabemos que a Sr.a Secretária de Estado tem já preparados processos que visam dotar os funcionários da Administração Pública dos necessários conhecimentos. Portanto, há uma esperança fundamentada que as perturbações, que são inevitáveis e que acontecerão com a entrada em vigor de um diploma desta relevância, serão suportáveis e ultrapassáveis e que, finalmente, teremos o inestimável benefício de possuir um código de procedimento administrativo tal como a Constituição durante tanto tempo previu em vão.
Srs. Deputados, gostaria de chamar a atenção da Câmara para a possibilidade de as disposições do código - afinal de todos os códigos - admitirem um posicionamento da Administração Pública que não me parece compatível com aquilo que resulta da Constituição: refiro-me à matéria relativa ao privilégio da execução prévia.
Penso que, hoje, em que quando os actos administrativos ofendam o conteúdo essencial dos direitos fundamentais tem de considerar-se nulos, em que há uma acção para defesa de um direito interesse legalmente protegido, e quando estão previstas fórmulas jurisdicionais para a aplicação das sanções mais graves, designadamente coimas e multas - inclusivamente, no que diz respeito as coimas, há até um processo que vai ao ponto de atribuir essa competência aos tribunais comuns, pela sua proximidade com o direito penal, mas noutras matéria são os tribunais de execuções fiscais que as aplicam -, não é aceitável prever-se que, fora de muitos contados domínios, uns pela natureza das coisas, como em matéria policial, e noutros quando a lei expressamente o autorize, a Administração Pública lenha uma prerrogativa genérica, uma nota que exista em todos os actos administrativos, salvo indicação em contrario, de poder fazer a execução prévia dos actos que pratica.
É que uma coisa é a imperatividade dos actos, a sua eficácia unilateral na esfera jurídica dos destinatários, independentemente da vontade destes e apesar de poderem não ler a colaboração dos particulares no seu teor formativo, outra a possibilidade de imposição coactiva das obrigações que cria. A Administração Pública já não tem nem deve ter as prerrogativas do passado, nem é esse o seu posicionamento no ordenamento jurídico-constitucional português.
1766 I SÉRIE - NÚMERO 54Gostaria ainda de referir a - esta de menor importância - que diz respeito à circunstância de no projecto de decreto-lei do Governo o âmbito da aplicação do futuro código ser determinado em função do critério das actividades de gestão pública, por um lado, e de se excluírem, por outro, as empresas públicas, mesmo quando actuem segundo processos de autoridade. Julgo que são matérias que, justamente pela abertura que o Sr. Ministro da Justiça aqui demonstrou, e a meu ver em termos muito oportunos e justificados, devem ser discutidas de modo a colher a impressão da comissão especializada no que diz respeito ao articulado concreto do diploma, permitindo apurar se essa é, efectivamente, a solução melhor do ponto de vista pragmático.
Além destas observações, em que me circunscrevi àquilo que considerei absolutamente essencial, não queria deixar de fazer uma outra: a dificuldade que existe quanto à inclusão no código da problemática da feitura dos regulamentos administrativos. E, neste caso, por uma razão simples: é que a elaboração doutrinal em Portugal não está, face às mutações sofridas pelas fontes, após a entrada em vigor da Constituição de 1976, suficientemente amadurecida para, de uma maneira clara, se distinguirem os regulamentos independentes daqueles que os não são ou, pelo menos, fazê-lo em lermos que não suscitem dúvidas.
Ora, tal como se encontra regulado isso pode conduzir, por uma via indirecta, a que as próprias leis, mesmo na consonância da obrigatoriedade constitucional, quando ela exista, sejam na sua elaboração sujeitas à audição dos interessados. Não é mau que assim aconteça, mas se assim for, então, é preferível ter uma imposição directa em relação à feitura das normas legais e não consigná-la pela via indirecta dos regulamentos que as disciplinem.
Julgo, assim, que o projecto de decreto-lei do código apresentado pelo Governo, como exemplificação do modo como vai utilizar a autorização legislativa, é efectivamente um bom trabalho. É um trabalho extremamente positivo e pode permitir, se se adoptarem as cautelas que a enorme revolução da entrada em vigor deste diploma impõe, que a Administração Pública dó um passo em frente extremamente importante e que, simultaneamente, os administrados vejam substancialmente reforçadas as suas garantias e vejam, na sua actividade quotidiana - que é o mais importante -, que os direitos fundamentais se tornam realmente operativos. Penso que esse é o resultado mais significativo e mais importante que irá ser conseguido com a autorização legislativa, que o meu grupo parlamentar está disposto a votar.
Já agora, digamos que é importante que o processo de elaboração seja célere, porque, aproximando-se como se aproximam eleições legislativas, não gostaríamos de ver este processo interrompido, não porque tenhamos receio quanto ao resultado dessas eleições, mas porque a formação inevitável, do ponto de vista constitucional, de um novo governo sempre introduz atrasos em matéria de elaboração legislativa que, neste caso, seriam extremamente perniciosos.
Não julgo que a circunstância de a autorização legislativa ser aprovada e de Ficarem prejudicados, do ponto de vista formal, os projectos apresentados pelo PCP e pelos Srs. Deputados Independentes seja um resultado grave, sobretudo porque, justamente, as contribuições - e algumas existem que merecem ser acolhidas no diploma final - poderão vir a ser consideradas quer pelo Governo directamente quer através do processo que foi sugerido pelo Sr. Ministro da Justiça.
Portanto, resta-me dizer que é com muita satisfação que vejo aproximar-se o momento de ser dada uma autorização para que, finalmente, tenhamos em Portugal um código de procedimento administrativo ou um código de processo administrativo gracioso - consoante lhe queiram chamar. Já não é sem tempo! Bem hajam aqueles que permitiram que isso seja uma realidade!Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Deputado Rui Macheie, acompanhei, com o maior empenho, a intervenção que acabou de produzir e que trouxe à superfície do debate um conjunto de indicações - a nosso ver positivas -, quanto ao que pode ser a tramitação a que haveremos de dar lugar para o culminar de uma boa lei do procedimento administrativo.
Na economia do discurso que fez escolheu uns quantos lemas que lhe são fagueiros e não incorporou alguns outros.
Assim sendo, gostaria de perguntar-lhe, primeiro, se entende ou não que, tal como está, o projecto anexo à proposta de lei do Governo incorre num vício de excessiva dogmatização, de excessivo pendor de manual, de desmesurada cristalização conceptual em domínios onde não há, entre os administrativistas portugueses, consensos estabelecidos.
Depois, em segunda questão, indagar se pensa ou não que algum tropismo
hiper-regulamentarista acaba por permitir relações menos fluidas entre a Administração e os administrados, desta forma peando uns e outros e não contribuindo quer para a realização do princípio da justiça, que é elementar, quer para o paradigma da simplicidade, à sombra da qual, por exemplo, nós elaborámos o nosso projecto de lei.
Eram estes os dois temas que lhe deixava para uma resposta clarividente e, espero, esclarecedora...O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado José Magalhães pediu a palavra para que efeito?O Sr. José Magalhães (Indep.): - Sr. Presidente, o Grupo Parlamentar do PRD teve a gentileza de me ceder cerca de 60 segundos, que procurarei não exceder.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (Indep.): - Sr. Deputado Rui Macheie, devo dizer-lhe que tive grande gosto em ouvir a sua intervenção, diria até que julguei não estar na mesma Câmara onde estive às IS horas e 30 minutos, coisa que, aliás, muito me satisfaz.
Agradou-me, particularmente, ouvir as suas considerações sobre a necessidade de enterrar certa noção do privilégio de instrução prévia e outras doutas considerações. Como é óbvio, isto são cumprimentos e flores, aliás razoavelmente merecidas.
As perguntas que vou colocar têm a ver com o carácter excessivamente conceptual islã do código, portanto, com os riscos de travar a evolução normal da jurisprudência.
No estado em que está a jurisprudência portuguesa em relação a determinadas matérias, com o grau de polémica que é conhecido, não considera o Sr. Deputado Rui Machete que há algum risco de imposição manu nulitari de certas orientações em detrimento de outras? Pensa que isso é benéfico?
15 DE MARÇO DE 1991 1767Não considera, igualmente, que deveria ser deixada maior margem de normação para alguns dos aplicadores e destinatários do código - e estou a pensar não só nas autarquias locais como nas Regiões Autónomas (vejo que o Sr. Deputado Guilherme Silva ficou, e com toda a razão, com os ouvidos mais esticados)? É que o caso das Regiões Autónomas é particularmente importante, uma vez que, como se sabe, estas têm limites particulares para legiferarem. Na sua opinião, é ou não preciso ter em conta essa margem de segurança, sob pena de, naturalmente, haver ilegalidades ou, então, ignorância do código? Neste último caso, o código será ignorado, não passará de um belo hino a um projecto nunca concluído, nunca executado, e como os cidadãos têm pouca margem de defesa, devido à crise da justiça administrativa, gera-se uma situação que me parece extremamente perigosa.
São estas as considerações que gostaria de fazer-lhe, Sr. Deputado.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Macheie (PSD): - Penso que as questões que me foram colocadas pelo Sr. Deputado José Manuel Mendes e pelo Sr. Deputado José Magalhães, de algum modo, são próximas e se entrelaçam.
Muito sucintamente, diria que, quando V. Ex.a s olham para aquilo que é a experiência da Alemanha Federal, que foi uma fonte confessadamente inspiradora das propostas em que colaborei, verificarão que não há regulamentação superior àquela que existia e que está em vigor no Venvaltungsverfahrensgeseiz.
V. Ex.as poderão perguntar: «Bem, mas isso, em relação à fase de elaboração da doutrina e da jurisprudência portuguesa, não será demasiado adiantado?» Nesse caso, diria que, curiosamente, há uma resposta, que nos dá alguma ajuda. Trata-se de um manual, elaborado pelo Dr. Esteves de Oliveira, que tomou o projecto de código de procedimento administrativo como base, quase como se ele estivesse em vigor, o que conduziu a alguns resultados bem interessantes do ponto de vista dogmático, tendo demonstrado que as coisas não ficariam com a fixidez e sem possibilidade de evolução, como parece que os vossos comentários prenunciariam.
Isto não quer dizer, todavia, que, aqui ou além, não possa suscitar-se, num ou noutro sector, alguma dúvida, que valeria a pena discutir com pormenor. Mas não penso que exista o risco de a doutrina nada ter para discutir ou de a jurisprudência e a Administração terem dificuldade em flexibilizar suficientemente o código. Portanto, a minha resposta, em relação aos dois casos, é negativa.
Também não penso que os outros dois problemas que colocaram, no sentido de o código poder diminuir a agilidade da Administração Pública e a própria maneira como os administrados se poderão defender ou, ainda, quanto à possibilidade de flexibilizar ou de agilizar a sua aplicação por parte das autarquias locais, resultem, necessariamente, do código.
Todavia, penso que estamos numa matéria em que é necessário ter cautela e ser prudente. Julgo que valerá a pena, e isso será tido em consideração por parte do Governo, que exista um período de experiência em que justamente seja feita a análise de como o código é aplicado, de quais são os seus efeitos negativos, porque com certeza terá alguns, pois é um diploma muito complexo na sua engenharia jurídica e, portanto, não pode deixar de ler alguns efeitos perversos.
Mas o que espero, sinceramente, é que esses efeitos perversos sejam muito menores do que as melhorias substanciais que ele permitirá introduzir a curto prazo e, sobretudo, a médio e a longo prazos.