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Outra questão pontual ruas com grande significado prático diz respeito ao problema da unificação dos prazos de recurso para as Auditorias e dos prazos de recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo. E embora não vos queira maçar com este tipo de pormenores, isto indica algumas das preocupações que o Governo tem em matéria de processo administrativo contencioso.
É evidente que, se os trabalhos o permitirem, nesta matéria se poderá e deverá ir mais além, mas é natural que tenhamos de introduzir uma meta de curto prazo e outra de médio prazo.
Há efectivamente outros pontos onde o contencioso administrativo carece de alterações substanciais importantes. Refiro-me designadamente aos poderes de cognição do tribunal, isto é, ao acesso que o tribunal deve ter à relação administrativa controvertida, que, como sabem, hoje se verifica na maior parte nos actos positivos através do diafragma, do acto, e que introduz limitações importantes a esses poderes de cognição e naturalmente deforma o juízo que o tribunal faça acerca do comportamento da autoridade administrativa.
Nessa matéria é provável que possamos também introduzir algumas alterações, mas naturalmente a sua delicadeza envolverá estudos mais aprofundados e não me surpreenderia se chegássemos à conclusão de que não podemos, com segurança, chegar desde já, num curto prazo, no prazo previsto na autorização legislativa, a uma solução correcta.
Um outro ponto que desejaríamos abordar mas sobre o qual tenho igualmente dúvidas de que possamos chegar desde já a uma solução segura, portanto a alterar a lei nessa matéria, diz respeito ao incidente de suspensão da executoriedade dos actos.
De uma maneira mais suscinta, quero ainda reportar-me ao problema de dar execução ao artigo 268.o, n.o 3, in fine, da Constituição que, como sabem, vem de algum modo autonomizar o reconhecimento dos direitos e dos interesses legítimos. Trata-se de uma matéria em relação à qual não é claro o pensamento da Constituição e neste momento penso que será difícil aproximarmo-nos de um recurso do tipo dos recursos de plena jurisdição, mas será necessário, para que se dê cumprimento à norma constitucional, encontrar-se uma fórmula pelo menos expedita que permita aos tribunais assegurar a efectividade dessa garantia assim outorgada aos particulares.
Em matéria dos tribunais fiscais permito-me, no fundo, salientar 2 pontos: por um lado, a parte orgâ-
16 DE JULHO DE 1983nica - e já referi que as alterações introduzidas em matéria de Supremo Tribunal Administrativo envolverão necessariamente algumas alterações em matéria de contencioso fiscal - e, por outro, importará rever a malha dos tribunais fiscais em termos de garantir uma justiça célere.
No que respeita ao processo dos tribunais fiscais, pelo menos há 2 aspectos que julgo serem merecedores de' uma análise e de uma revisão: quero reportar-me ao modo como está feita a distinção entre os recursos com processo ordinário e com processo sumário nas impugnações e nas matérias de execuções fiscais.
Eis aqui, em termos necessariamente breves, os propósitos do Governo ao apresentar este pedido de autorização legislativa, referindo, aliás, com toda a clareza, que não nos propomos, porque infelizmente não creio que isso seja ainda possível, fazer uma alteração estrutural e substancial do contencioso administrativo e do contencioso fiscal - isso será numa tarefa de médio prazo -, mas a situação que actualmente se vive em particular nos tribunais administrativos requer que se tomem medidas urgentes que possam entrar em funcionamento em Outubro.Aplausos do PS, elo PSD e da ASDI.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Marques Mendes, queria pedir aos presidentes dos grupos parlamentares para se reunirem comigo no meu gabinete dentro de 10 minutos, isto é, às 19 horas e 40 minutos.
O Sr. Deputado Marques Mendes pediu a palavra para que efeito?O Sr. Marques Mendes (PSD): - Para pedir uns esclarecimentos, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Marques Mendes (PSD): -Sr. Ministro da justiça, ouvi atentamente a sua exposição, que dissipou algumas das dúvidas que esta proposta suscitava. No entanto, há uns pequenos aspectos que gostaria que V. Ex.a, na medida do possível, esclarecesse nesta Câmara. Sei que a matéria é susceptível de ser qualificada como contendo aspectos meramente jurídicos, mas entendo que estamos a discutir uma matéria muito importante na medida em que os tribunais, como órgãos de soberania que são, constituem também um dos baluartes para salvaguarda da democracia. Por isso, a justiça tem de ser dignificada e, como tal, célere, para que os interesses daqueles que a eles recorrem possam efectivamente ser satisfeitos rapidamente.
Daí que comece por colocar-lhe uma primeira questão. Abordou o Sr. Ministro o problema do Decreto-Lei n.o 236-A/77, em relação ao qual a intenção do legislador terá sido boa. V. Ex.a entende que essa legislação pensada para resolver determinados problemas veio, afinal - para além dos defeitos que já lhe apontou e que são reais-, tornar ainda menos célere o processo administrativo. Nesse sentido, perguntava-lhe se não se impõe antes, de imediato, uma revogação desse diploma, pois não trouxe vantagens nenhumas e só veio atrasar.
Por outro lado, ainda há 2 dias foi falado nesta Câmara, e bem a propósito das autorizações legislativas no domínio do poder autárquico-, no controle judicial dos actos administrativos dos órgãos autárquicos. Ora, pergunto-lhe se esse controle, para ser efectivamente eficaz, pronto e para produzir as seus efeitos, não carece de duas coisas: primeiro, que seja decidido rapidamente e, em segundo lugar, se em vez de se permitir aos tribunais fixar dentro de determinados parâmetros a suspensão da executoriedade, não seria melhor, desde já, dizer aqueles casos em que, concretamente, não deve ser sequer necessário pedir a sua suspensão.
O último aspecto, além de outros, é o problema da parte final do artigo 268 o, n:' 3, da Constituição. Se não se trata totalmente de vir de encontro a uma plena jurisdição -e admito que não-, acha que há que caminhar no sentido de fazer aquilo que, pela via jurisprudencial, a jurisprudência administrativa já vem fazendo, isto c, em muitos casos - e estou-me a recordar, por exemplo, do caso do processo disciplinar-, dar realmente jurisdição? E que só assim o reconhecimento dos direitos pode ser, desde logo, objecto de uma decisão, sob pena de, por vezes, um acto administrativo ser anulado - e isso não é inédito, infelizmente- e depois o respectivo órgão, quando o processo lhe regressa, ir repeti-to obrigando o interessado a novo recurso.
15to tem acontecido, designadamente até em matérias extremamente importantes, porquanto se coloca o problema dos vícios. É que conhece-se o vício de forma, independentemente de ser alegado, e voltamos sempre à primeira instância, com prejuízo dos interessados, com prejuízo da justiça e da dignificação dos tribunais.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente José Luís Nunes.O Sr. Presidente: - Sr. Ministro da justiça, V. Exa pretende responder já ou no fim, visto que há outras interpelações que lhe são dirigidas?O Sr. Ministro da Justiça: - No fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Azevedo Soares, deseja usar da palavra para que efeito?O Sr. Azevedo Soares (CDS): - Para pedir esclarecimentos, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Azevedo Soares (CDS): - Sr. Ministro da Justiça, registei com o maior interesse a exposição de V. Ex.", quanto mais não fosse porque partilho também de algumas das dúvidas que muito sinceramente aqui trouxe e, por isso mesmo, me parece muito louvável essa posição. Compreendo também que não seja possível, em matéria desta natureza, a apresentação rápida de um decreto-lei a ser aprovado ao abrigo da autorização legislativa. Há, no entanto, alguns pontos que, apesar de tudo, deixaram ainda no meu espírito um acréscimo de dúvidas (eventualmente constrangedor) quanto à apreciação desta autorização legislativa, de modo que, se V. Ex.o, nesta altura, já tiver mais alguns elementos que nos pudesse fornecer sobre ela, isso poderia ajudar a ilucidar a nossa posição nesta matéria.
1022 I SÉRIE - NÚMERO 23São 3 questões simples que lhe ponho respeitantes à orgânica dos tribunais administrativos e fiscais. A primeira é no sentido de saber qual o entendimento que V. Ex.a tem sobre um tribunal administrativo central, das suas implicações na relação com o Supremo Tribunal Administrativo, na eventual duplicação de critérios quanto aos administrados criando desigualdades quanto ao acesso à justiça administrativa e da sua relação com as auditorias; gostaria, igualmente, de saber se V. Ex.a entende como vantajosa para a justiça fiscal a junção ou conjunção dos tribunais administrativos e dos tribunais fiscais; finalmente, sobre a questão do recrutamento e provimento dos juizes dos tribunais administrativos, gostaria de saber qual é a posição que V. Ex.a tem nesta matéria, pois sobre ela há também posições nem sempre coincidentes e fiquei com bastantes dúvidas a este respeito. Ficar-lhe-ia muito grato se me elucidasse.O Sr. Presidente: - Igualmente para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Ministro da Justiça, ouvimos atentamente a exposição que fez e iria debruçar-me, fundamentalmente, sobre as alterações que visa introduzir no processo do contencioso administrativo. Fiquei com a ideia que V. Ex.a iria fundamentalmente centrar essas modificações em 3 aspectos fundamentais. Por um lado, no que respeita às modificações introduzidas no processo pelo Decreto-Lei n.o 256-A/77; por outro, no problema da suspensão da executoriedade dos actos administrativos e, finalmente, referiu a necessidade de dar execução à nova redacção do n.o 3 do artigo 268.o da Constituição.
Relativamente ao primeiro aspecto, gostaria que o Sr. Ministro fizesse mais algumas precisões, se fosse possível. Isto é, gostaria de saber se V. Ex.a pensa revogar inteiramente o Decreto-Lei n.o 256-A/77, se está a pensar, fundamentalmente, no problema do depósito do recurso junto da autoridade recorrida e naquilo que com esse depósito se pretendia, ou seja, a possibilidade, digamos, de alterar a posição a tomar pela autoridade recorrida, designadamente de revogação do acto recorrido.
Por outro lado, no que respeita à suspensão da executoriedade, pretenderia saber o que é que o Sr. Ministro pretende fazer: vai alargar ou restringir as possibilidades de obtenção da suspensão da executoriedade do acto recorrido?
Relativamente à execução da alteração do n.o 3 do artigo 268.o da Constituição -que terá passado, digamos, de um contencioso de mera anulação para um contencioso de jurisdição plena- qual é a extensão das alterações motivadas por esta modificação constitucional que o Sr. Ministro da Justiça densa vir a introduzir na utilização da autorização legislativa que lhe vai ser concedida pela Câmara?O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Narana Coissoró pretende usar da palavra para que efeito?O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Igualmente para pedir esclarecimentos ao Sr. Ministro da Justiça.O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Sr. Ministro da Justiça, devo confessar sinceramente que da sua exposição inicial esperava mais do que aquilo que V. Ex.a referiu.
Naturalmente que terá justificação para ter sido tão sucinto quanto foi, na medida em que esta Câmara tem, nos seus arquivos, alguns projectos de lei e pelo menos 3 propostas de lei que nos últimos 4 ou 5 anos têm aparecido para a apreciação dos Srs. Deputados.
Existem 3, com esta 4, propostas de lei, das quais 2 vieram com a articulado completo; temos o projecto de lei elaborado pelo Partido Comunista Português, o que nos dá o benefício de 2 visões, ou antes, 3 visões completamente diferentes sobre este problema. E há opções fundamentais que o Governo tem de apresentar sobre algumas matérias que passo a expor. Em primeiro lugar, sobre a própria independência destes tribunais. E quando digo a independência destes tribunais, quero referir-me não ao caso formal de qualquer tribunal ser independente -porque é um órgão de soberania diferente dos outros-, mas à imagem que, na opinião pública e na classe dos juristas, reveste o Supremo Tribunal Administrativo.
Sabe V. Ex.a, como prestigioso administrativista que é, que o Supremo Tribunal Administrativo que temos, apesar da grande valia dos seus juizes, nunca se conseguiu impor à opinião pública como um órgão independente. Houve sempre dúvidas a respeito da pressão a que estariam sujeitos os seus juizes por parte do executivo, o que muitas vezes era claro antes de 1974, na medida em que sabemos que nenhum dos despachos de demissão dos funcionários por motivos políticos que sempre revestiam aspectos de fundamentação jurídica - conseguiu transpor-se à justiça dos tribunais administrativos, assim como muitos dos actos dos ministros, aparentemente ilegais sob o ponto de vista estritamente jurídico, eram deixados passar pelo Supremo Tribunal Administrativo, porque não tinha forças para os anular, devido às pressões políticas.
A imagem de independência tem que ver com o recrutamento dos próprios juizes do Supremo Tribunal Administrativo. Se for o Conselho de Ministros a nomear ou a designar parte destes juizes, naturalmente que estará inquinada a independência destes tribunais, pois eles nunca poderão fugir pelo menos à suspeita de que o Conselho de Ministros escolhe as pessoas que quer para validar os seus actos. Em segundo lugar, essa questão também tem a ver com a própria integração destes tribunais na jurisdição comum ou, como aliás permite a Constituição, com o facto de os deixar completamente à margem.
Neste momento não tenho mais tempo para apresentar outras dúvidas que queria colocar, deixarei isso para uma intervenção posterior. De qualquer forma, este ponto da independência dos tribunais parece-me altamente preocupante, pois não houve qualquer palavra de VV. Ex.as a esse respeito.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado António Taborda pretende, igualmente, interpelar o Sr. Ministro da Justiça?O Sr. António Taborda (MDP/CDE): - Sim, Sr. Presidente, para pedir esclarecimentos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.  O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.
16 DE JULHO DE 1983 1023O Sr. António Taborda (MDP/CDE): - Sr. Ministro da Justiça, esta proposta de lei, como parece ser um pouco a regra das propostas de lei emanadas directamente do Ministério da Justiça, é, quanto ao n.o 2 do artigo 168.o da Constituição, também um pouco parca, sucinta e sintética quanto ao seu sentido.
Aqui V. Ex.a põe o esquema daquilo que pretende fazer, mas não dá o sentido exacto daquilo que pretende legislar.
Na intervenção que fez adiantou alguns sentidos e colocar-lhe-ia muito rapidamente alguns pedidos de esclarecimento, alguns dos quais, aliás, já foram aqui feitos.
Em primeiro lugar, relativamente à orgânica dos tribunais administrativos e dos tribunais fiscais, pareceu-me que V. Ex.a não aflorou um ponto que gostaria que fosse visto e que, de certo modo, o Sr. Deputado Azevedo Soares já referiu. Como o Sr. Ministro sabe, há quem entenda que tanto o direito fiscal como o direito aduaneiro são, no fundo, ramos do direito administrativo, constituindo um direito administrativo especial. E sabe-se também que existia, ou pelo menos estava em preparação, um projecto de fusão dos tribunais fiscais e dos tribunais administrativos. Portanto, a primeira pergunta que lhe colocava quanto à orgânica destes 2 tribunais de que trata a proposta de lei, era se há intenção ou não, da parte do Ministério da Justiça, de fazer a sua fusão e em que moldes. Ao mesmo tempo que, uma vez que nada se diz na proposta quanto aos tribunais aduaneiros, perguntava se estaria também na intenção do Ministério da Justiça englobá-los neste ramo mais genérico do direito administrativo.
Uma outra pergunta, já explanada aqui pelos Srs. Deputados Azevedo Soares e Narana Coissoró, é sobre o escândalo, o verdadeiro escândalo que persiste, 9 anos depois do 25 de Abril, de a Administração ser autofiscalizada judicialmente pelo Supremo Tribunal Administrativo através de juizes que ela mesma nomeia. Pergunto-lhe, portanto, se é possível alguma alteração quanto à nomeação desses juizes.
Um outro escândalo que continua a existir refere-se ao facto de haver tribunais que foram extintos e que continuam a funcionar. Ë o caso dos tribunais municipais, que, de algum modo, também estariam incluídos nesta proposta de lei. O que pensa o Governo fazer quanto a este caso, de facto escandaloso?
Por último, V. Ex.a disse que era muito difícil - e todos nós, aquando da revisão constitucional, ao apor este n.o 3 ao artigo 268.o da Constituição tivemos consciência dessa dificuldade- definir o modo processual de garantir este direito que aqui se estabelece. Mas penso que o Sr. Ministro da Justiça podia adiantar dados mais concretos sobre o processo da plena jurisdição, principalmente na parte final deste n.o 3.
Parece-me ainda importante, e isso já foi apontado pelo Sr. Deputado Nogueira de Brito, a questão da suspensão da executoriedade que V. Ex.a referiu. Sabe com certeza melhor que eu, pois é um ilustre administrativista, quão parco tem sido o nosso Supremo Tribunal Administrativo em conceder este instituto da suspensão e quantos e gravíssimos prejuízos isso tem causado aos particulares. Quais são as medidas que V. Ex.a entende tomar no sentido de efectivar este direito dos particulares, que, na prática, não tem sido efectivado pelo Supremo?O Sr. Presidente: - Igualmente para fazer pedidos de esclarecimento ao Sr. Ministro da Justiça tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Ministro da Justiça, em primeiro lugar, gostaria de referir-me às consequências da revisão constitucional em matéria de direito administrativo e, concretamente, ao n.o 1 do artigo 268.o, que, tanto quanto me pude aperceber, ainda não foi objecto de nenhum pedido de esclarecimento. Estabelece esse preceito o direito de os cidadãos serem informados pela Administração sempre que o requeiram sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados.
A minha primeira questão tem a ver com o estado de adiantamento do Código de Processo Administrativo gracioso e a segunda é um problema directamente relacionado com este, qual seja o de considerar - de acordo com a doutrina que haverá vício de forma do acto administrativo quando existir incumprimento deste dever de informar.
Referir-me-ia, depois, num segundo ponto deste pedido de esclarecimento, ao n.o 3 do artigo 268.o da Constituição. É óbvio que ele tem a ver com uma certa dificuldade na execução das sentenças dos tribunais administrativos que decorre, essencialmente também, da dificuldade de a Administração se submeter - ou, pelo menos, de se submeter com alguma resistência e demora - às decisões dos tribunais. Gostaria também de saber, mais concretamente, que medidas vai o Governo adoptar no sentido de conseguir aqui uma plena eficácia da sua actuação.
Finalmente, queria perguntar se, em termos legislativos, se colocará finalmente cobro a uma orientação jurisprudencial manifestamente errada, de acordo com a qual a notificação dos actos administrativos aos interessados não tem de conter a fundamentação. Já o Professor Marcello Caetano afirmava o contrário; depois do Decreto-Lei n.o 256-A/77 parece que dúvidas não deveriam restar, mas, em todo o caso, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo mantém a orientação de dispensar a fundamentação dos actos na notificação ao interessado.
São 3 aspectos concretos, particularizados até, deste pedido de esclarecimento.O Sr. Presidente: - Também para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Ministro, 4 questões formuladas de modo muito sintético.São conhecidas as dificuldades resultantes do actual processo de interposição de recursos, decorrente do Decreto-Lei n.o 256-A/77, a que aliás fez referência. Têm sido comentadas e criticas pela magistratura, pelos advogados, pelas pessoas que se relacionam com a intervenção nesta área, de um modo geral; de maneira que a primeira questão que lhe colocava era a de saber quais os mecanismos que visa adoptar para alterar este regime, nomeadamente quanto à sua celerização.
A segunda é no sentido de conhecer quais as medidas que pensa adoptar em matéria de enquadramento
1024 I SÉRIE - NÚMERO 23jurídico dos vícios que afectam os actos administrativos definitivos e executórios.
Terceira: a que soluções vai recorrer o Sr. Ministro para diminuir o número de casos de rejeição, por motivos formais, de recursos no contencioso de anulação?
Quarta e última: como é sabido, a revisão constitucional garantiu aos magistrados dos tribunais administrativos uma completa equiparação, em todas as prerrogativas e direitos, quanto ao seu estatuto, aos magistrados dos tribunais judiciais. Gostaria de saber o que pensa fazer o Sr. Ministro para dar cumprimento a esta prescrição constitucional.O Sr. Presidente: - O Sr. Ministro da Justiça pretende responder, não é verdade?O Sr. Ministro da Justiça: - Sim, Sr. Presidente, se não há mais nenhuma interpelação.O Sr. Presidente: - Não há mais, Sr. Ministro. Srs. Deputados, são 8 horas menos 10 minutos, portanto parto do princípio que o tempo chegará para o Sr. Ministro da Justiça responder. Se não chegar, naturalmente que o Sr. Ministro disporá do tempo necessário mesmo que se exceda um pouco a hora do jantar.
Tem a palavra o Sr. Ministro da Justiça.O Sr. Ministro da Justiça: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Tentarei ser breve de modo a não prejudicar a hora de jantar dos Srs. Deputados e a minha, já agora.
O Sr. Deputado Marques Mendes começou por salientar que os tribunais administrativos são um órgão de soberania. Efectivamente, está hoje definitivamente ultrapassada a fase em que se poderia sustentar que os tribunais administrativos eram órgãos da Administração. Já antes do 25 de Abril isso não me parecia correcto e hoje é manifesto que eles integrem o poder judicial. Mas não penso que se deva estender a crítica do Decreto-Lei n.o 256-A/77 para além daquilo que, talvez de uma maneira um pouco precisa e utilizando uma expressão (Lê índole germânica, chamei um dia o pré-processo, isto é, a tal interposição do recurso na autoridade que praticou o acto. Efectivamente, há outros pontos do Decreto-Lei n.o 256-A/77, designadamente em matéria de fundamentação dos actos, que obviamente significaram conquistas extremamente importantes e a que, certamente, o Sr. Deputado Marques Mendes não se queria referir. Portanto, é especificamente em relação ao problema daquilo que, de uma maneira um pouco elíptica e não inteiramente rigorosa, posso designar por pré-processo que penso fazer a alteração.
Depois, em matéria do controle dos actos das autarquias, controle de fiscalização contenciosa, o problema que me põe -para além da celeridade do processo que é possível garantir através de uma melhor repartição da competência territorial das auditorias e, eventualmente, da constituição de uma nova auditoria - é saber se não se deveria prescrever em determinados casos uma suspensão automática decorrente da interposição do recurso contencioso. O problema tem sido posto na doutrina nacional, como na estrangeira, tem algumas dificuldades, mas admito que seja possível, porque é desejável, que se caminhe., nesse sentido.
Como tive ocasião de dizer logo, na exposição inicial, acho que não podemos ser demasiado ambiciosos num horizonte de 6 meses. De qualquer forma, aquilo que pudermos fazer num sentido de aperfeiçoar o processo e de garantir os direitos dos administrados deverá ser feito, desde que isso possa ser realizado com segurança e com cautela.
Colocou-me, ainda, um problema relativo aos vícios de forma. Efectivamente, é uma prática habitualmente seguida nos tribunais portugueses o conhecimento dos vícios de forma e depois se o tribunal considerar que, por vício de forma, deve anular o acto. não toma já posição em relação a vícios de fundo, o que naturalmente prejudica a posição do particular. Isso é feito por uma questão de facilidade, mas penso que existe aí um problema relacionado com os poderes das partes e do tribunal sobre o objecto do processo, ocorrência que importará rever. Só que se trata de uma questão muito complexa e de alta indagação, apesar de a sua formulação ser bastante simples, e, também aí, o problema é o de saber se poderemos chegar rapidamente a uma solução correcta.
Depois, colocou-me dois outros problemas, um dos quais relativo à questão do processo disciplinar. Admito que haja processos que possam admitir uma jurisdição plena sem problemas e citarei dois caso, o dos processos disciplinares e também a questão relativa aos litígios acerca dos vencimentos dos funcionários. Isso, aliás, não é inédito, por exemplo na Itália há soluções que se aproximam destas, há de algum modo um contencioso pleno, e o mesmo, embora com um granosalis, poderia dizer-se em relação a soluções que foram adoptadas em França. De qualquer forma, penso que se deve caminhar nesse sentido, mas não lhe posso dizer com toda a segurança se no espaço em que pedimos a autorização legislativa será possível chegarmos a uma solução com a amplitude daquela que propõe.
O artigo 268.o, n.o 3, da Constituição -e aqui aproveito para, respondendo ao Sr. Deputado Marques Mendes, responder também a todos os Sr. Deputados que me puseram esse problema - não é rigorosamente equivalente a uma plena jurisdição. Enfim, penso que não é este o lugar para termos uma discussão de carácter técnico, mas esta disposição pode perfeitamente contentar-se com uma solução daquilo que se chamam as sentenças determinativas, que se aproximam das sentenças condenatórias, não sendo exactamente do mesmo tipo. O que significa que isso tem de ser visto em relação ao poder discricionário, embora pense que não valerá a pena entrarmos em pormenores nesse capítulo. Em todo o caso, não se poderá avançar de tal modo no tipo de sentenças condenatórias -embora tenhamos um exemplo no ordenamento alemão o propósito da verpansklagge, da acção de condenação, que poderá servir-nos de modelo para avançarmos nesse sentido- pois há um limite último que não se me afigura possível ultrapassar, senão em casos muito reduzidos, ou seja, o poder discricionário da Administração. O tribunal não pode substituir-se à Administração, não pode administrar por ela, sob pena de criarmos uma situação que acarretaria os maiores prejuízos à acção administrativa, e em última análise, à própria justiça.
Portanto, penso que a solução terá de ser achada no caminho das sentenças determinativas e a jurispru-
16 DE JULHO DE 19831025dência aí poderá dar uma ajuda muitíssimo importante. Simplesmente, há um limite que no fundo se traduz, como diz a lei alemã, em as matérias estarem «suficientemente amadurecidas» para serem resolvidas. Quando tal não suceda, quando haja ainda um poder discricionário que deva ser exercido; o tribunal não poderá ultrapassar esses limites.
O Sr. Deputado Azevedo Soares pôs-me 3 questões, que considerou simples, suponho que apenas uma delas o é - aliás, peço imensa desculpa mas receio não ter tomado nota da última. A primeira diz respeito à existência de ura tribunal administrativo central no contencioso administrativo. A minha resposta é que, nesta fase actual dos trabalhos de revisão do contencioso administrativo e da orgânica administrativa, não penso que seja útil introduzir uma nova instância no contencioso administrativo. Portugal é um país geograficamente pequeno, há países com uma extensão geográfica muito superior, como a França que também não o têm e não me parece ser essa a solução mais conveniente. Há pouco disse que, em alternativa, ou até cumulativamente, poderíamos, quer alargar o número das auditorias - embora com parcimónia devido às circunstâncias económicas e financeiras gravosas em que nos encontramos -, quer fazer uma divisão da repartição de competências actualmente existente nas auditorias e na 1.o Secção do Supremo Tribunal Administrativo, quer, ainda, dividindo a I a Secção do Supremo Tribunal Administrativo - seguindo, de algum modo, o modelo francês do Conselho de Estado - em subsecções. De qualquer forma, criar uma nova instância jurisdicional não se nos afigura, com as complicações dos recursos, ou, eventualmente, com a introdução de um recurso per saltum, a solução tecnicamente mais aconselhável.
Quanto a amalgamar os tribunais administrativos e os tribunais fiscais, julgo que essa não é a boa solução - pelo menos na primeira instância e para o caso dos tribunais fiscais na instância intermédia -,embora a existência de um supremo tribunal administrativo, integrando no seu pleno as secções administrativas e fiscal, já represente uma certa unificação que essa, penso, deve ser encorajada.
A última questão era referente a prazos e não percebo exactamente qual era, peço desculpa.O Sr. Azevedo Soares (CDS): -Se me dá licença, Sr. Ministro, esclareço que era sobre as formas de provimento e nomeação dos juizes dos tribunais administrativos.O Sr. Ministro da Justiça: - Muito obrigado, Sr. Deputado.
Bom, também é uma questão que me foi suscitada por vários Srs. Deputados, e quero dizer que a ideia que o Governo tem é no sentido de aproximar cada vez mais o estatuto dos magistrados - quer dos magistrados judiciais, quer dos do ministério público, do contencioso administrativo, do estatuto dos juizes. 15so, aliás, não é só um problema de estatuto, tem também aspectos ligados à própria formação dos magistrados que importará considerar, mas, nesta autorização legislativa, não estamos a considerar o problema do estatuto dos magistrados em geral, nem sequer em especial. Essa matéria será objecto ou de uma proposta de lei ou de um pedido de autorização legislativa, mas aí penso que a urgência não é tanta que o Governo não possa vir a apresentar um projecto que esclareça essa autorização legislativa, visto que será articulado, quer em matéria de magistrados do ministério público, quer em matéria de juizes. Portanto, isso não está previsto dentro dos limites desta autorização legislativa.
O Sr. Deputado Nogueira de Brito, perguntou-me sobre o problema do Decreto-Lei ri." 256-A/77. O esclarecimento é idêntico àquele que dei ao Sr. Deputado Marques Mendes, isto é, a minha ideia é a revogação do pré-processo e sua substituição por um outro esquema, nomeadamente o do depósito obrigatório em autoridade recorrida da impugnação, ou melhor, da entrega da impugnação na autoridade recorrida. Mas o Decreto-Lei n.o 256-A/77 tem outros aspectos, designadamente os que estão relacionados com a fundamentação do acto, com a eliminação do «alçapão» que era a natureza confirmativa do acto expresso, e o próprio processo da execução das sentenças representou um avanço significativo em relação ao anterior processo previsto no regulamento do Supremo Tribunal Administrativo. Por isso, não pensamos que ele deva ser objecto de uma revogação na totalidade, mas apenas quanto ao ponto referido.Quanto ao problema da execução das sentenças judiciais, será um problema a ponderar, mas, em princípio, não penso que seja por aí que as maiores críticas se devam fazer em matéria de contencioso administrativo.Relativamente ao problema da suspensão da executoriedade e do seu alargamento, a nossa ideia é de que ela está definida, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, em termos extremamente restritivos e que deverá ser alargada, ainda que não pensemos que a solução deva ser toda ela realizada pelo legislador - pois será importante dar algumas directrizes ao julgador- mas permitir que este, prudentemente, vá afeiçoando a lei nos casos concretos com que se venha a deparar para julgar.Quanto ao problema do artigo 268 o, n.o 3, já respondi nos termos sucintos que, neste momento, se me impõem.
O Sr. Deputado Narana Coissoró veio referir que, de algum modo, a minha exposição o tinha desiludido porque tinha sido demasiado sucinta. Bom, a verdade é que tive de resistir à tentação de, numa matéria que me é particularmente cara, vir para aqui trazer problemas da dogmática jurídica, ou mesmo problemas que muito me interessam, pois certamente maçariam profundamente a Câmara. Limitei-me a tentar concretizar ou esclarecer alguns pontos que poderiam ficar mais obseuros e não penso que fosse possível, num debate deste tipo, estar a esclarecer toda a complexa problemática do contencioso administrativa e das suas conexões com os outros aspectos do direito administrativo, e ... com muita pena minha, de resto!Em matéria de independência dos tribunais penso que o Sr. Deputado tem razão, o Supremo Tribunal Administrativo precisa de continuar a ser dignificado, ainda que julgue que o Sr. Deputado exagerou, pois os juizes que compõem o Supremo Tribunal Administrativo têm-se comportado como juizes independentes, e se consultarmos a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo nos últimos anos, em particular se a consultarmos após o 25 de Abril, não penso que se possa acusar o Supremo Tribunal Administrativo de reverência para com o poder. O que há, isso sim,
I SERIE - NUMERO 23é ainda uma certa permanência de critérios dogmáticos, que resultem, porventura, de um certo atraso na elaboração do direito administrativo, devido a alguma «preguiça» da doutrina portuguesa.Relativamente ao problema do estatuto dos juízes já me referi. Quanto à ideia da jurisdição comum o Governo pensa que se justifica manter a especialidade dos tribunais administrativos.O Sr. Deputado António Taborda colocou também o problema da orgânica dos tribunais administrativos, a que já tive ocasião de me referir. Quanto à dignificação, à garantia dos juízes e de quem os nomeia, como tive ocasião de dizer, a ideie do Governo é aproximar, se não mesmo identificar - é um ponto que não lhe posso responder com toda a clareza porque não está suficientemente amadurecido -, e garantir aos juízes dos tribunais administrativos o mesmo tipo de garantias e imunidades, portanto, as mesmas garantias de imparcialidade e de independência que têm os juízes dos tribunais judiciais.Por outro lado, penso que tem toda a razão em matéria de tribunais municipais. Essa matéria não está abrangida neste pedido de autorização legislativa - estes tribunais só numa determinada parte poderiam efectivamente ser considerados, justamente na parte em que julgam em matéria fiscal-, mas penso que isso tem de ser articulado com outros aspectos da reforma ao nível autárquico. Todavia, é um ponto a ponderar e que tomarei em consideração visto que deveriam igualmente - uma vez que têm competência administrativa e fiscal - ser objecto de uma reforma, a qual poderia traduzir-se na sua supressão.
Relativamente ao artigo 268.o, n.o 3, da Constituição e à suspensão da executoriedade, penso já ter respondido na medida em que me é possível.
O Sr. Deputado Magalhães Mota colocou problemas a que igualmente penso já ter respondido. Relativamente ao artigo 268 o, n." 3, permito-me relembrar que, a meu ver, não é um problema de execução administrativa, mas são os próprios poderes de cognição do tribunal sobre a relação controvertida e sobre a situação jurídica subjectiva das partes feitas valer em juízo, que está em jogo nesse artigo. Mas, entendo que não se poderá ir, num primeiro momento, tão além como porventura é desejo dos Srs. Deputados, porque há mais dificuldades técnicas, como, aliás, compreenderão. ,
Colocou-me ainda um problema diferente, o do direito de informação relativo ao artigo 268 o, n.o l , da Constituição. E uma matéria que não está obviamente abrangida neste pedido de autorização legislativa - pois trata-se de um problema, como salientou, de processo administrativo gracioso -, embora adiante que é intenção de Governo, apesar de isso não estar neste momento na minha regedoria, que, em matéria de processo administrativo gracioso, alguma se tem de fazer e, como V. Ex.a sabe, estou particularmente interessado nessa matéria.
O Sr. Deputado José Manuel Mendes pôs-me várias perguntas, algumas das quais tenho dificuldades em responder de uma maneira sucinta, porque elas envolvem questões complexas.
Quanto ao problema do pré-processo penso já ter esclarecido suficientemente. A nossa ideia é revogá-lo e já referi os termos em que penso fazê-lo.Relativamente ao tratamento dos vícios dos actos definitivos e executórios já há pouco, a propósito do vício de forma, tentei dar alguma ideia. Mas, francamente, penso que não teremos, no horizonte temporal desta autorização legislativa, oportunidade de introduzi uma. modificação tão profunda do processo que venha a caracterizar, de uma maneira nítida e completa, o processo administrativo como um processo de partes, no que diz respeito aos poderes das partes e do tribunal quanto no controle, digamos assim, do objecto do processo. Quanto ao problema da rejeição, por razões meramente formais, pois está englobado no problema dos vícios, terei de lhe dar o mesmo tipo de resposta. Em relação aos magistrados administrativos também já tive oportunidade de dizer qual era a posição do Governo nessa matéria.
Penso que, de maneira sucinta e levando algum tempo mais do que o previsto, dei os esclarecimentos que me tinham sido solicitados.O Sr. !Presidente: - Srs. Deputados, deu entrada na Mesa um requerimento, que diz o seguinte:Exo Sr. Presidente da Assembleia da República: Os deputados do PS e do PSD abaixo-assinados requerem o prolongamento da sessão de hoje até às 2 horas da madrugada ou até ao esgotamento da ordem de trabalhos.Srs. Deputados, manifestamente devem admitir, como diz o Código Civil, que o legislador deu sempre a melhor expressão ao seu pensamento. 15to significa que a sessão decorrerá até às 2 horas da manhã, excepto se os trabalhos se esgotarem antes, altura em que terminarão. Ë nesse contido que eu interpreto este requerimento.Risos gerais.O Sr. Montalvão Machado (PSD): -Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. !Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Montalvão Machado (PSD): - Sr. Presidente, com o devido respeito pela opinião de V. Ex.o, parece-me que não é esse o significado do requerimento. Aí diz-se que se requer o prolongamento dos trabalhos até às 2 horas da manhã ou até ao esgotamento da agenda de trabalhos. O que significa que os trabalho podem terminar antes ou depois, porque se às 2 horas da manhã a agenda não estiver esgotada seguiremos os trabalhos para além dessa hora.O Sr. !Presidente: - Então, Sr. Deputado Montalvão Machado, vai-me permitir uma sugestão, que é a de modificar o texto, de modo a que fique, simplesmente. «até ao esgotamento da ordem dos trabalhos».Vozes do PS e do PS(r): - Muito bem!O Sr. Montalvão Machado (PSD): - Aceito a sugestão Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Carlos Lage pediu a palavra para que efeito?
16 DE JULHO DE 1983O Sr. Carlos Lage (PS): - Para interpelar a Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Carlos Lage (PS): - Sr. Presidente, achamos que pode ser eliminada a expressão < até às 2 horas da manhã», mas a ideia é de que se a essa hora a agenda não estiver esgotada, estamos dispostos a fazer uma reflexão sobre o andamento dos trabalhos, porque não temos intenção de fazer uma sessão que se prolongue até ao nascer do dia, como já se fez aqui na Assembleia e que nos deixou uma triste recordação.
Portanto, às 2 horas da manhã faríamos uma reflexão. Penso que o Sr. Deputado Montalvão Machado e o Grupo Parlamentar do PSD me acompanham neste raciocínio.O Sr. Montalvão Machado (PSD): - Aceito, perfeitamente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, portanto é nesse entendimento que este requerimento vai ser votado.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a sessão recomeça às 22 horas. .
Está suspensa a sessão.Eram 20 horas e 15 minutos.Após o intervalo, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente José Vitoriano.O Sr. Presidente: - Está reaberta a sessão.Eram 22 horas e 35 minutos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para uma intervenção, o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A proposta de lei n.o 21/III visa, como todos sabemos, munir o Governo de uma autorização para legislar em matéria de justiça administrativa. Sabe-se - e foi sublinhado há pouco no decurso dos pedidos de esclarecimento feitos ao Sr. Ministro - das carências gritantes que existem nesta matéria e dos problemas que importa resolver. Sabe-se que é um domínio em que por força da Constituição, como aqui foi relembrado há pouco, há tarefas legislativas com prazo certo. Por isso, é justo que se pergunte: será que é desta vez? Será que, por fim, o Governo veio pedir uma autorização legislativa sobre uma questão que, todos temos de convir, é urgente e inadiável?
Esta pergunta é legítima, mas infelizmente a resposta é negativa. Não sucede realmente assim, não foi ainda desta vez que, em nossa opinião, o Governo acertou. E isto por razões que eu elencaria.
Em primeiro lugar, porque o Governo pediu autorização para legislar não sobre uma mas sobre várias das questões da justiça administrativa, o que até aquinão suscitaria problemas. Mas em relação a umas há prazos constitucionais e em relação a outras não há. Em relação a umas há urgência manifesta e comprovada, em relação a outras não se vislumbra urgência que justifique a concessão de uma autorização legislativa, neste momento, para um período tão dilatado como aquele que o Governo pede para poder elaborar a legislação que pretende emanar ao abrigo desta autorização legislativa.A Sra Zita Seabra (PCP):- Muito bem]O Orador: - Pois bem, em relação a tudo isto coloca-se uma segunda questão. Além do prazo pedido ser muito dilatado, excessivamente dilatado para a diversidade de matérias que são abrangidas pela autorização legislativa, o Governo pretende legislar com a Assembleia da República já aberta e disponível para aprovar leis materiais. Para além disto, o Governo não nos deu conta - e isso ficou claro na exposição do Sr. Ministro da justiça - do conteúdo preciso das reformas que pretende levar a cabo. E isto apesar das perguntas feitas por muitos dos Srs. Deputados que usaram da palavra em sede de pedidos de esclarecimento. Se isso, em geral, é grave, em matéria de justiça administrativa é particularmente grave, porque neste caso, além de o procedimento governamental se acomodar mal com as disposições constitucionais sobre o regime jurídico das autorizações legislativas, fere regras de relacionamento entre o Governo e a Assembleia da República.
Na verdade, como os Srs. Deputados e os Srs. Membros do Governo sabem, desde 1978 que o Grupo Parlamentar do PCP apresentou e renovou sucessivamente projectos de lei tendentes a uma profunda reforma da justiça administrativa. Esses projectos de lei são, respectivamente, o tendente a aprovar uma nova orgânica dos tribunais administrativos e fiscais, o referente à regulamentação do direito de acção popular, o respeitante à problemática da irregularidade dos regulamentos e o respeitante ao processo administrativo não contencioso ou gracioso consoante prefiram. Este pacote legislativo nunca foi apreciado, como sabem. E ainda mal, porque isso quer dizer que chegámos a este ano de 1983 tal e qual como estávamos em 1978, isto é, com uma série de reformas que eram urgentes nessa altura e que ainda não deixaram de o ser hoje em dia. São, pois, urgentes de mais e têm implicado sequelas.
Cabe então perguntar por que é que o Governo vem aqui pedir-nos que o autorizemos a fazer aquilo que devia ser a Assembleia da República a fazer, para o qual tem instrumentos jurídicos bastantes nos seus arquivos há vários anos, e ainda por cima com a agravante de que enquanto as propostas que estão pendentes aqui na Assembleia da República - os projectos de lei do PCP - são conhecidas, o seu articulado é conhecido ou é conhecível através do Diário da Assembleia da República, as propostas governamentais não o são (e não o ficaram a ser através da intervenção do Sr. Ministro da Justiça). Enquanto as nossas propostas são públicas nesta matéria, as propostas do Governo não foram reveladas e estarão na mente dos membros do Governo, na melhor das hipóteses. Entendemos, pois, que nada justifica isso.
Foram úteis as explicações dadas pelo Sr. Ministro da justiça, mas não substituem, evidentemente, os
1028 I SÉRIE - NÚMERO 23articulados que devia cá trazer, ao apresentar-se perante o Plenário para pedir esta autorização legislativa múltipla. Não substituem, embora essas explicações constituam, certamente, um consolo para as bancadas da maioria e um instrumento útil para todos nós deputados, que as vamos ter de debater e votar.
No entanto, Srs. Deputados e Srs. Membros do Governo, teria sido muito fácil ao Governo - e em particular ao Sr. Ministro da Justiça- ter trazido aqui articulados, pelo menos em relação a estas questões fulcrais, que sabemos que o Sr. Ministro domina e domina bem. Se há questões que já aqui foram largamente debatidas, e sobre as quais há propostas, são estas precisamente. Há relatórios, há pareceres, há debates públicos, há articulados e contra-articulados e o Sr. Ministro participou destacadamente em todo este trabalho preparatório.
Cabe perguntar, então, se teria sido tão fácil produzir 1 articulado, ou 2, ou 3 ou 4, por que é que não o fez. Ora, esta forma de actuar insere-se na atitude que o Governo revelou ao longo de todo este final dos trabalhos parlamentares, isto é, de vir à Assembleia sem ter em conta as prerrogativas, as praxes instituídas, os hábitos de bom relacionamento, e pedir sumariamente, fundamentando muito pouco, e em todo o caso só esta ou aquela vez exibindo articulados a emanar. Custou muito, e muito, reduzir o Governo às praxes ou conformá-lo com as praxes, as regras e as normas mais desejáveis de relacionamento com a Assembleia da República nestes tempos.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Pois bem, o Governo não nos quis trazer aqui estes articulados, mas cabe então perguntar por que é que, apesar de tudo, pediu 6 meses, como se tivesse muito a pensar e hesitar, antes de propor articulados.
As explicações que o Sr. Ministro da Justiça deu, permita-me que o diga aqui, não parecem satisfatórias à nossa bancada. E isso demonstra-se.
Começando pelo «começo», todos sabemos que temos uma justiça administrativa morosa, distante, cara, desconhecida de muitos dos cidadãos, porventura daqueles que mais precisariam de conhecer os meios graciosos e contenciosos que têm ao seu dispor para defender os seus direitos, quando a administração pública, por esta ou por aquela forma, os lese ou lhes atinja interesses relevantes e juridicamente protegidos. Todos sabem que uma das primeiras medidas necessárias para alterar essa situação é a revisão da Lei Orgânica dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e o Sr. Ministro sublinhou-o também aqui. Todos sabem que essa reforma devia estar concluída no fim da l.a sessão legislativa da I Legislatura. Batemo-nos muito por isso, designadamente através da apresentação de iniciativas legislativas, mas é sabido que não conseguimos. Não se conseguiu, e isso não aconteceu por acaso, Srs. Deputados! Não se conseguiu rever a Lei Orgânica dos Tribunais Administrativos e Fiscais, pela razão simples de que houve quem não quisesse.