8 DE JANEIRO DE 1999757Este conceito já vinha sendo desenvolvido com a experiência Schengen, pelo que a CIG o abordou de urna forma muito pormenorizada, dada a pressão de muitos Estados em pretenderem que tal figura pudesse ser utilizada, desde que não representasse a aplicação prática do princípio de uma Europa a várias velocidades.Por isso, houve 22 propostas diferentes de introdução de cláusulas de cooperação reforçada, entre as quais uma portuguesa, no seguimento de uma resolução da Assembleia da República na anterior legislatura, que foram trabalhadas eposteriormente consagradas no Tratado, da forma que veremos em seguida.Institucionaliza-se assim, pela primeira vez, a noção de flexibilidade como principio básico dos Tratados, que, para a sua análise mais detalhada, se deve distinguir em três formas básicas, tal como foi consagrada no Tratado de Amsterdão:1) Cláusula geral de cooperação reforçada;2) Flexibilidade caso a caso;3) Flexibilidade predefinida.1 — A cláusula geral de cooperação reforçada constitui um modo de integração flexível que permite que certos Estados membros possam aprofundar a sua integração, estando sujeitos a certas condições definidas no Tratado, sendo aplicável apenas a certas políticas dentro da estrutura institucional da União.As cláusulas gerais de cooperação reforçada são, por isso, a grande inovação do Tratado de Amsterdão, estando inseridas como segue:a) No título VII (actos 43' a 45' do Tratado de Amsterdão) definem-se as regras gerais de aplicação da cláusula de cooperação reforçada. — Para a sua verificação, é necessário reunir as condições previstas nas alíneas a) a h) do artigo 43.° do Tratado, ou seja, que essa cooperação reforçada favoreça a realização dos objectivos da União, que respeite os princípios dos tratados, que seja utilizada apenas em último recurso, que envolva pelo menos a maioria dos Estados membros, que não afecte o acervo comunitário, que não afecte os direitos e competências dos Estados membros qúe nela não participem, que esteja aberta a todos os Estados membros e que seja autorizada pelo Conselho.b) No artigo 5.°-A do Tratado de Amsterdão (artigo 11.° do Tratado da União Europeia na versão compilada) definem-se essas mesmas regras para o I.° pilar, com a elenca-gem de um conjunto de matérias que não podem ser objecto de cooperação reforçada, referidas nas alíneas a) a e) do n.° l do artigo. — A cooperação reforçada só pode assim ser aprovada se não incidir em domínios da competência exclusiva da Comunidade, se não afectar políticas, acções ou programas da Comunidade, se não disser respeito à cidadania da União, se permanecer nos limites de competências da Comunidade e não constitua uma discriminação ou restrição ao comércio entre Estados membros, nem distorcer a concorrência entre estes.Com estas restrições, as matérias que poderão ser objecto de uma cooperação reforçada são muito limitadas. No entanto, matérias como a da fiscalidade (por exemplo, a criação, entre certos Estados membros, de um acordo sobre a taxa do IVA) poderão ser objecto deste tipo de cooperação.O procedimento para atingir esta cooperação no 1.° pilar consiste numa decisão por maioria qualificada. No entanto, se um Estado membro invocar importantes razões de política nacional, a decisão terá de ser tomada por unanimidade no Conselho Europeu, o que constitui um afloramento dos acordos do Luxemburgo dos anos 60.c) No artigo 40.°, que introduz o artigo K.I2, são definidas as regras para aplicação da cooperação reforçada em matérias do 3.° pilar. — Para que tal aconteça, é necessária a verificação de dois requisitos base: o respeito pelas competências da Comunidade e pelos objectivos do 3.° pilar e ainda o objectivo de reforçar a União no desenvolvimento mais acentuado das matérias de liberdade, segurança e justiça.Neste caso, em vez de a Comissão apresentar a proposta, como no 1.° pilar, a Comissão apenas dará um parecer nãovinculativo à proposta dos Estados interessados em avançar para uma cooperação neste domínio, sendo a decisão tomada por maioria qualificadaApesar de esta cláusula ser menos restritiva que a do 1.° pilar, é pouco provável que a mesma seja utilizada, dado que há situações de flexibilidade caso a caso, como se verá adiante.2 — A flexibilidade caso a caso pode ser definida como um modo de integração flexível e que permite a um Estado membro abster-se numa votação sobre uma decisão e formalmente declarar que não a aplicará, ao mesmo tempo que aceita que os outros Estados membros a apliquem. Esta situação está prevista para a PESC, no artigo J. 13, introduzido pelo artigo 23.° do Tratado de Amsterdão.Esta abstenção, comummente chamada «abstenção construtiva», acaba por ser uma mistura entre os mecanismos de decisão habituais e a cláusula de flexibilidade, reconhecendo-se que o Estado, apesar de se abster, considera que essa decisão vincula a União, mas não o vincula.Tal solução aproxima-se claramente do que tem vindo a ser prática no Conselho de Segurança das Nações Unidas, possibilitando assim que a União avance em certas matérias sem uma votação unânime dos Estados membros, salvaguardando ao mesmo tempo as posições específicas do Estado que se absteve.Esta regra é substancialmente diferente das do 1.° e 3.° pilares, uma vez que no caso do 2.° pilar a oposição dos Estados membros pode obrigar a uma passagem de maioria qualificada para unanimidade, sendo que a cooperação é uma decisão que abrange toda a União. Já nos 1.° e 3.° pilares, a decisão tomada não vincula os Estados que invoquem as importantes e expressas razões de política nacional.O uso desta abstenção construtiva pode abranger matérias como acções de salvamento, humanitárias, de manutenção de paz e o uso de forças de combate na gestão de crises. No campo específico da PESC, esta abstenção pode ser usada na adopção de acções, posições ou estratégias comuns.É, no entanto, evidente que, neste domínio, é suposto que a União actue em nome de todos os Estados. Se um ou alguns Estados se abstêm, a PESC fica afectada, dado que, quanto mais perto se está de um interesse vital de um Estado membro, mais necessária é a tomada de uma posição comum ou acção conjunta.3 — A flexibilidade predefinida consiste numa integração flexível que se reporta a um campo específico, definida em todos os seus elementos, incluindo os objectivos e âmbito, sendo aplicável assim que o Tratado entre em vigor.Este tipo de flexibilidade está inicialmente estabelecido em protocolos ou declarações que fazem parte integrante do Tratado de Amsterdão, como:a) O protocolo que define a posição do Reino Unido e da Irlanda sobre o novo título referente à livre circulação de pessoas, asilo e emigração;b) O protocolo que define a posição da Dinamarca sobre o Acordo de Schengen;c) O protocolo que define a integração do acquis de Schengen na União.