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Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 9 / 42  Para 2018 o Relatório apresenta-nos um crescimento do PIB que poderemos mesmo considerar prudente, tomando em linha de conta o ponto de partida existente, ao apontar para 2.2% de variação do PIB. Prevê assim o Governo uma desaceleração de 0.4 p.p. em relação à previsão para este ano, em resultado de um menor crescimento, quer da procura interna, quer da procura externa, mas em que, salvo para o consumo privado, o crescimento previsto se situa ainda acima dos valores de 2016. Assim, mesmo com uma previsão de inflação ligeiramente superior em 2018 (o deflator do PIB tem uma previsão de aumento de 0.1 p.p.), o crescimento do PIB nominal deverá passar de um registo de 3.9% em 2017 para 3.6% em 2018. Também o emprego deverá ver o seu crescimento desacelerar pois após um aumento global de 2.7% previsto para este ano, deverá crescer apenas 0.9% em 2018. Este valor ainda contribuirá de forma decisiva para que prossiga a tendência descendente da taxa de desemprego que o Governo prevê poder passar de 9.2% este ano para 8.6% no próximo (lembramos que o O.E. 2017 previa para o ano em curso uma taxa de 10.3%), número que ainda ficará acima dos valores anteriores à crise.  Neste contexto de recuperação do investimento e de criação de emprego, o PIB potencial deverá acelerar em 2018 a exemplo do que se prevê já para este ano. Assim, temos variações ascendentes de 0.7% em 2016, de 1.3% em 2017 e de 1.6% em 2018 para aquele produto. O crescimento do PIB real e do PIB potencial resultam numa inversão do sinal do hiato do produto (diferença entre o PIB real e o PIB potencial medido em % do PIB potencial) que, passando a positivo já este ano, reforçará essa tendência em 2018 (evoluindo de -0.9% em 2016 para 1.0% em 2018). Em relação ao comércio de bens e serviços, a previsão para as exportações em 2018 aponta para uma clara desaceleração que, mesmo assim, aponta para um crescimento de 5.4%, novamente acima da previsão para a procura externa dirigida à economia portuguesa que é de 4.0%. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________505
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 10 / 42  Os ganhos em matéria de termos de troca deverão ser nulos em 2018, com o índice de preços implícito no PIB e o IPC a registarem uma evolução praticamente idêntica, em resultado de o deflator das importações e das exportações apresentado pelo Governo ser o mesmo (1.0%). Neste quadro e tendo presente o efeito que o crescimento, quer via procura interna, quer via procura externa, tem no aumento das importações, sobretudo, na componente de bens, verifica-se que o contributo da procura externa líquida (ao contrário do anteriormente previsto) deverá continuar – a exemplo dos 3 anos anteriores - a ser negativo em 2017 (com uma previsão de -0.1%), esperando o Governo que o mesmo possa deixar, novamente, de ser negativo em 2018 (previsão de 0.0%). Na opinião do CES as previsões macroeconómicas relativas ao ano de 2018 afiguram-se de um modo geral credíveis, sendo que o maior grau de incerteza se relaciona com a evolução da economia internacional e, em especial, dos países do euro. Os recentes acontecimentos na nossa vizinha Espanha podem vir a repercutir-se em Portugal, dado o peso que aquele país tem no nosso comércio externo, assim como o impacto do “brexit” que poderá começar a ser sentido já em 2018. Por outro lado, os pressupostos em que são calculados os termos de troca de Portugal com o exterior poderão vir a ser menos favoráveis ao nosso país do que o previsto (por exemplo, o Conselho de Finanças Públicas estima um deflator para as importações bem acima do Governo: 1.9% e 1.0%, respetivamente) e, como o próprio Relatório refere na avaliação de risco existente, se a procura externa dirigida à economia portuguesa crescer 2 p.p. abaixo do projetado, o impacto no crescimento real do PIB será de -0.4 p.p., por via de um menor crescimento real das exportações, cenário em que teríamos o PIB de novo a crescer abaixo dos 2.0%. O CES considera que a previsão de subida do investimento público de 1,7% em 2017 para 2,3% do PIB em 2018, o que corresponde a um aumento de 1,3 II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________506
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 11 / 42  mil milhões de euros, sem deixar de ser positiva, não deixa de ser insuficiente tendo em conta os valores muito baixos verificados nos últimos cinco anos. Um maior crescimento do investimento público terá efeitos na dinamização do investimento privado o que, por sua vez, contribuirá para o crescimento económico, num ano em que se perspetiva uma desaceleração deste.  Neste contexto, a previsão do Governo de um menor crescimento do investimento, com uma previsão de 5,4% em 2018, até tendo em conta a própria dinâmica de execução do Portugal 2020, afigura-se-nos uma trajetória menos positiva.  O CES reafirma a necessidade da melhoria da qualidade do emprego criado, seja na perspetiva da inserção dos trabalhadores na vida ativa e dos seus níveis de remuneração, seja na perspetiva da melhoria da competitividade das empresas e, neste sentido, considera que o ciclo económico positivo que estamos a viver deve ser aproveitado para enfrentar os problemas estruturais com que a nossa economia se confronta e, em que os défices de competitividade face a países terceiros estão longe de estar ultrapassados. Continuamos com uma muito elevada componente importada daquilo que produzimos e vendemos o que limita o valor acrescentado incorporado nos nosso produtos e dificulta que o crescimento da nossa economia se traduza numa menor dependência face ao exterior. Neste sentido, importa reiterar que a política orçamental tem que ser, cada vez mais, vista como um instrumento de uma política económica capaz de atuar não apenas do lado da procura, mas também do lado da oferta. A política de investimento para a qualificação, a valorização do território, a inovação produtiva e a coesão social recomendam que o caráter anti cíclico e restritivo dos orçamentos em períodos de crescimento não se constitua numa regra absoluta e em que a natureza da despesa não seja tida em consideração. Até porque, se o CES sempre defendeu que a consolidação orçamental tem que ser alcançada com ganhos de eficiência e menor desperdício de recursos com repercussão 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________507
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 12 / 42  na diminuição da despesa pública, também, defendeu e defende que existem domínios em que o aumento da despesa é condição essencial para que haja maior qualidade do serviço público. 3. DÉFICE E DÍVIDA PÚBLICA  Este ano o Governo prevê reduzir o défice do saldo orçamental para -1.4%, o que representa uma diminuição deste, em relação a 2016, de 0.6 p.p. e se traduz num valor que ficará 0.2 p.p. abaixo da previsão do relatório da O.E. para 2017 e 0.1 p.p. abaixo da meta fixada no Programa de Estabilidade 2017-21. Para isso contribuirá, por um lado, o crescimento da economia, refletido num aumento da receita de 0.3 p.p. do PIB, e, por outro, a descida no serviço da dívida, com os juros a caírem 0.3 p.p. do PIB (de 4.2% para 3.9%).  O próprio Relatório do O.E. para 2018 reconhece este efeito quando afirma que «a revisão em baixa do défice face às previsões anteriores, deve-se, maioritariamente, à aceleração da atividade económica que se refletiu no aumento da receita fiscal e à diminuição dos encargos com juros que permitiram acomodar um aumento moderado da despesa». Ou seja, se não referenciarmos a variação da despesa ao aumento do PIB, aquela regista em 2017 segundo a previsão do Governo um aumento de 3.5% o que compara com a redução de -3.8% registada no ano anterior. Este aumento está relacionado com a generalidade das rúbricas do O.E. com exceção dos juros, sendo particularmente relevante o aumento de cerca de mil milhões de euros em despesa de capital. É, aliás, o crescimento da economia que permitiu acomodar uma evolução menos acentuada do saldo primário, com o Programa de Estabilidade de Abril último a apontar para um valor de 3.0% em 2017, número agora revisto no Relatório da POE-18 para 2.5%. II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________508
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 13 / 42  Para 2018, o Governo avança com uma meta de 1.0% de défice orçamental, prosseguindo, assim, a consolidação orçamental mas, face às previsões para 2017, moderando o seu ritmo. Para o conseguir o Governo baseia-se nos resultados obtidos em 2017 e fundamenta os números das contas públicas apresentadas com base sobretudo no impacto do crescimento da economia e com a expectativa de um abaixamento dos juros a pagar. Trata-se de uma meta que, com a informação atualmente disponível, o CES considera realista e concretizável, e que não força sequer o Governo a ter que adotar um grande número de medidas adicionais para a conseguir atingir, permitindo-lhe manter uma expectativa de crescimento acima dos 2%. Não estando previsto um aumento da carga fiscal (os números do Governo apontam para uma descida de 0.2 p.p. do PIB), a receita total sofre um ligeiro aumento de 0.1 p.p. em percentagem do PIB (passa de 43.4% para 43.5%), enquanto a despesa total decresce ligeiramente em 0.3 p.p. do PIB (passa de 44.8% para 44.5%), o que é conseguido com a redução dos juros a pagar que passam de 3.9% do PIB para 3.6%. Esta redução equivale a uma economia superior a 400 milhões de euros, com um valor previsto para os juros da dívida de 7.1 mil milhões. Em valores absolutos a despesa total deverá registar um aumento de 2.9%, com a despesa corrente a aumentar 1.9% e a despesa de capital 21% (esta última regista um crescimento inferior ao de 2017). Se retirarmos os juros da despesa, o aumento da despesa corrente primária é de 7.2% (que inclui uma dotação previsional de 495 milhões de euros). Em linha com o aumento significativo da despesa de capital em % do PIB, o investimento público (FBCF) deverá acelerar de 17.9% em 2017 para 40.4% de variação em 2018. Tal como em 2017, será possível no próximo ano atenuar o ritmo de crescimento do saldo primário, com a POE a rever os 3.1% inscritos no Pacto de Estabilidade, fixando agora o saldo em 2.6%. Comparando este com a previsão para 2017, regista-se um aumento de 0.1 p.p.. Com esta revisão, 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________509
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 14 / 42  ainda que limitada, é criada uma margem adicional para que a POE prossiga o objetivo de “devolução de rendimentos, seja através da atualização de pensões, seja através da desoneração fiscal sobre o trabalho” (do Relatório).  Do lado do tecido produtivo do País, e tendo em conta a situação financeira em que grande parte das empresas, sobretudo PME, se encontra, o CES considera que – apesar do aumento do rendimento disponível das famílias ter um efeito positivo do lado da procura sobre as empresas, em especial as PME num quadro em que o CES considera fundamental que o O.E. preveja uma redução de custos de contexto suportados pelas mesmas – o compromisso da POE com a sua recuperação fica aquém do desejável, o que poderá diminuir a capacidade competitiva do País e os níveis de criação de emprego. Os números acima referenciados, refletem-se nos valores das contas públicas na sua dimensão considerada estrutural (ou seja, eliminando o efeito do ciclo económico) e que apontam, igualmente, para uma melhoria dos mesmos. O saldo estrutural do O.E. na previsão do Governo é fixado em -1.3% em 2018, mantendo uma trajetória de desaceleração e de aproximação do saldo global do mesmo (de um diferencial de 0.4 p.p. em 2017 passa-se a um diferencial de apenas 0.3 p.p. em 2018), enquanto o saldo primário estrutural terá uma subida de 0.2 p.p. em relação a 2017, atingindo os 2.3%. Trata-se, neste caso, de inverter a ligeira baixa de -0.1 p.p. que se registará de 2016 para 2017 e de colocar este saldo acima do valor de 2015. Esta contração do défice estrutural (medido em percentagem do PIB potencial) confirma, como o próprio Relatório da POE salienta, o caráter restritivo e contra cíclico da política orçamental num contexto de aceleração da atividade económica e do seu crescimento potencial. Quanto às medidas a incrementar em 2018 inscritas na POE elas têm um efeito nulo do lado da receita e um efeito em baixa do lado da despesa (-0.2% do II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________510
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 15 / 42  PIB, ou seja um pouco mais de 400 milhões de euros), como expressa o Quadro II 2.2. do Relatório da POE. Em relação, finalmente, à evolução da dívida pública, quer em 2017, quer em 2018, ela aponta, de acordo com a trajetória da dívida constante do relatório da POE, para que estes sejam os anos de inversão de tendência. Ou seja, a dívida pública deverá no final de 2017 representar 126.2% do PIB (-3.9 p.p. face a 2016), e em 2018 baixar para 123.5% (-2.8 p.p. do PIB). Tal acontece por dois efeitos conjugados: o próprio aumento do denominador do rácio, ou seja, do PIB; e a melhoria do próprio saldo orçamental expressa na evolução positiva do saldo primário. O CES considera que estes números (ao contrário de anos anteriores) poderão ser atingidos e inserem-se numa trajetória de redução da dívida, que não faz de uma contração acelerada do seu montante o objetivo primordial da política financeira do país. Se é importante sinalizar que o país está em condições de inverter a tendência de subida da dívida e prosseguir a redução da mesma, apostar numa evolução demasiado acelerada teria repercussões no crescimento da economia e poderia mesmo acabar numa redução do seu stock sem que isso se refletisse no seu peso no produto. O crescimento projetado para o PIB em termos nominais compensa largamente para 2018 os efeitos do défice na dívida pública, tal como irá suceder já este ano. Ao contrário do Conselho da União Europeia que recomenda que se faça uso de receitas extraordinárias para acelerar a redução do nível da dívida pública, na opinião do CES o que é essencial é fazer uma gestão da dívida pública, que contribua para uma trajetória de redução compatível com o crescimento da economia e que, acima de tudo, invista na diminuição da taxa de juro que o país tem que anualmente pagar por aquela (uma redução de 1 p.p. de redução de taxa de juro da dívida traduz-se numa redução de 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________511
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 16 / 42  despesa com juros por ano de cerca de 2 mil milhões de euros). Por isso o CES entende que o Governo deve negociar junto da União europeia a redução de juros e o alargamento das maturidades quando isso for mais favorável e substituir, sempre que possível, dívida mais cara por dívida mais barata, aproveitando, em especial, as atuais condições favoráveis de mercado, mesmo que isso, momentaneamente, possa aumentar o montante da dívida existente (pela diferença temporal entre as duas transações). Como dissemos anteriormente, o serviço da dívida continua a ser um forte constrangimento para a nossa economia e a principal razão para a exigência de mantermos saldos primários demasiado elevados que, entre outros efeitos, são um fator limitativo de uma melhoria de serviços públicos essenciais. O CES também não encontra nesta POE uma abordagem do problema da sustentabilidade da dívida externa portuguesa, que é uma das mais elevadas do mundo (em percentagem do PIB), domínio em que a dívida pública é apenas uma parte do problema e em que o próprio perfil daquilo que consumimos e produzimos alimenta, por si só, uma continuada deterioração das contas externas do país. 4. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS Reconhecendo que a Proposta de OE para 2018 vai no sentido de um desagravamento dos impostos que incidem sobre rendimentos do trabalho (indo aliás ao encontro da recomendação contante do Parecer do CES sobre o OE 2017), a verdade é que esforço fiscal medido pelo peso das receitas fiscais (contabilidade nacional), segundo a P.O.E., manter-se-á num nível muito próximo dos anos anteriores (25,1 % em 2016, 25,2 previsto para 2017 e 25,0% em 2018). Se em 2017, a carga fiscal segundo a P.O.E. 2018 aumentou ligeiramente em 0,1p.p. do PIB, com a receita esperada a registar uma subida de mais de 2 milhões de euros face a 2016, em 2018 o desagravamento fiscal é muito ligeiro e resulta, sobretudo, de um processo de compensação entre impostos, diretos e indiretos (estes últimos a aumentarem a receita em quase II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________512
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 17 / 42  1.3 mil milhões de euros), com destaque para o IVA, cuja receita deverá aumentar 4,5%, fixando-se em 16,5 mil milhões de euros. Não obstante, não entende o CES que o desagravamento fiscal deva ser um objetivo em si, entendendo antes que a política fiscal e a receita gerada têm um papel incontornável para o desenvolvimento do país. O CES constata que relativamente ao IRS, esta Proposta de Orçamento avança com a criação de dois novos escalões, bem como uma atualização do mínimo de existência que vai no sentido de reduzir a tributação sobre os rendimentos do trabalho e as pensões. Ainda assim, o aumento do número de escalões fica aquém do próprio programa de Governo, que prevê a recuperação dos oito escalões.  O CES discorda da Proposta de Lei do OE na parte em que esta aumenta as obrigações administrativas dos trabalhadores independente e das pequenas estruturas empresariais, o que vem em sentido contrário a toda a política de simplificação que tem vindo a ser prosseguida pelo Ministério das Finanças. A alteração do regime simplificado de IRS para trabalhadores independentes e pequenas estruturas empresariais, traduzir-se-á num aumento de IRS e de custos para estes profissionais com um volume de negócios reduzido, afastando-se assim da generalidade dos outros países que têm regimes simplificados. O CES alerta em especial para as consequências negativas das alterações propostas no que diz respeito aos trabalhadores independentes, em que se incluem os agricultores. Em sede de IRC não se verifica nenhum ajustamento, nomeadamente, em matéria de tributações autónomas, as quais configuram um verdadeiro imposto sobre as despesas empresariais e que atualmente representam um significativo encargo fiscal.  Também em sede do imposto do selo se verifica, a par do agravamento ao nível das taxas no crédito ao consumo, um aumento dos custos de cumprimento, com a introdução de mais uma declaração mensal, similar à 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________513
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 18 / 42  declaração mensal de remunerações. Quanto a esta obrigação recorda-se que a receita do imposto do selo está fundamentalmente concentrada nas instituições financeiras, pelo que a exigência desta obrigação, com caracter mensal a pequenas e médias empresas, que têm poucas operações sujeitas a imposto do selo, é manifestamente desproporcionada.  Nos anos mais recentes, assistiu-se à criação de taxas, como é o caso da taxa Municipal de Proteção Civil, e à sujeição de novos produtos a tributação, nomeadamente, no âmbito do Código dos Impostos Especiais de Consumo. Reconhecendo a validade do princípio da equivalência, o CES entende que a correção de distorções no mercado ou nos hábitos dos portugueses não deve ser feita apenas com base na política fiscal, mas também através da autorregulação, informação e sensibilização do consumidor. Em particular, o CES alerta para os encargos que os mesmos têm nas famílias através de uma política de reforço dos impostos indiretos e para a carga administrativa adicional que normalmente vem associada às alterações ao IEC e que geram enormes constrangimentos às empresas.  Ainda em matéria de fiscalidade, e como tem vindo a referir em anteriores pareceres, o CES considera que deverá ser promovido um amplo debate visando a simplificação, a previsibilidade e a estabilização do edifício fiscal, em diversas matérias como os IEC e as medidas de fiscalidade verde, procurando-se, simultaneamente, aliviar os custos que a carga administrativa tem para as empresas e o aumento dos encargos e consequente impacto nos rendimentos dos consumidores e tendo ainda presente a eficácia da aplicação dos princípios da igualdade tributária e da neutralidade fiscal. O CES constata que não se encontram na POE medidas para fazer face à recuperação de dívidas, evitando a sua prescrição, em sede de IRC e segurança social.   II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________514
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 19 / 42  As receitas de capital aumentam significativamente, influenciadas, de acordo com o Relatório da P.O.E. 2018 pelo aumento da receita proveniente da União Europeia para ajudas ao investimento, num contexto de aceleração da execução dos Fundos Europeus. O CES recorda que no Relatório relativo ao Orçamento para 2017 foi produzida idêntica afirmação, sem que na prática fossem sentidos os efeitos dessa aceleração. Em matéria de Fundos Europeus, o CES não pode deixar de alertar para o baixo desempenho que se registou em 2017 ao nível dos recebimentos da UE que se traduziu em variações, face a 2016, de sinal positivo pouco expressivo em alguns fundos, como é o caso do FSE, ou mesmo variações negativas, como é o caso do Fundo de Coesão, o que indicia constrangimentos ao nível da execução e dos pagamentos, numa altura em que já ultrapassámos mais de metade do período de programação. Afigura-se assim necessário que a reprogramação do Portugal 2020, corrija distorções, o que poderá ser dificultado pelo facto de Portugal apresentar um conjunto de Programas com baixas taxas de execução – o que constituirá uma dificuldade adicional para atingir este objetivo.  Do lado da despesa, o total da despesa pública sofre um decréscimo de 0,7 % do PIB relativamente a 2017, resultado essencialmente dos decréscimos verificados nas despesas com pessoal e juros. A evolução das despesas com pessoal, tendo em conta as medidas previstas, nomeadamente o descongelamento de carreiras na função pública, deve ser merecedora de especial atenção, nomeadamente ao nível dos fluxos de entrada e saída de funcionários públicos. No que se refere aos encargos com as parcerias público-privadas (PPP) são anunciadas novas poupanças decorrentes, nomeadamente, dos ajustes introduzidos em 10 PPP rodoviárias. Neste domínio, o CES constata que os valores estimados para o fecho do ano de 2017 (1714 milhões de euros), são 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________515
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 20 / 42  superiores aos previstos no relatório do OE 2017 (1684 milhões de euros), o que aponta para um ritmo mais lento de redução dos encargos com as PPP.  Neste contexto, o CES reafirma a preocupação expressa no parecer do ano passado de “que esta questão é motivo de legítima preocupação, uma vez que desde 2015 os orçamentos não têm conseguido prever capazmente os encargos das PPP que têm vindo a ser superiores aos previstos, além de, no passado se terem registado erros grosseiros de previsão a médio prazo”. O CES não encontra nesta proposta de orçamento uma garantia de que o problema das dívidas das entidades públicas às empresas seja finalmente resolvido de forma eficaz e duradoura.  5. ORIENTAÇÕES DA DESPESA 5.1. Segurança SocialO ciclo de evolução positiva da economia portuguesa contribui para a melhoria da situação financeira da segurança social. A evolução verificada mostra que o crescimento económico e a evolução do mercado de trabalho são determinantes para a sustentabilidade do sistema de segurança social. Por outro lado, entende o CES que o reforço do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS), através da consignação de uma parte da receita de IRC, não substitui o compromisso relativo à diversificação das fontes de financiamento, e recomenda ao Governo que inicie com urgência o estudo e a discussão, em Concertação Social, da diversificação das suas fontes de financiamento, seja na perspetiva do reforço do financiamento e sustentabilidade da segurança social, seja na perspetiva de o ajustar a uma realidade económica em mudança. O CES releva ainda que a POE determine uma significativa redução das transferências do Orçamento de Estado através da eliminação das transferências extraordinárias em 2018 (embora antes tenha admitido a sua eliminação apenas num prazo de dois ou três anos), fruto de crescimento do II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________516
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 21 / 42  emprego e das receitas em contribuições sociais, redução do desemprego e diminuição da despesa com proteção no desemprego, e consequente melhoria do saldo do sistema previdencial. Regista ainda, com alguma preocupação, que não se encontra documentada a expressiva redução das transferências para cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social.   Em relação às medidas para 2018 o CES, tal como fizera no parecer sobre a anterior POE, valoriza a política em curso e a ser prosseguida no próximo ano, destacando, pela sua relevância social, a atualização das pensões em 2018 ao assegurar que todas as pensões são revistas, existindo um aumento mínimo de 6 a 10 euros por via de uma atualização extraordinária, tal como ocorreu este ano. Sublinha ainda: o acesso antecipado à pensão de velhice, sendo eliminado o Factor de Sustentabilidade para as muito longas carreiras contributivas e para os beneficiários que entraram muito cedo no mercado de trabalho; a manutenção da medida de apoio extraordinário aos desempregados de longa duração; o aumento do abono de família; a criação da Prestação Social para a Inclusão; a revisão do Indexante dos Apoios Sociais (IAS); a abertura de novas candidaturas para o PROCOOP (Programa de Celebração ou alargamento de Acordo de Cooperação para o Desenvolvimento de Respostas Sociais), a melhoria de prestações sociais não contributivas, incluindo o Rendimento Social de Inserção.   No que diz respeito à Prestação Social para a Inclusão acima mencionada, o CES recomenda que os critérios de atribuição possam ser melhor analisados, quer em termos da idade abrangida, quer dos graus de deficiência, por forma a garantir melhores condições de vida a um maior número de cidadãos. Sem prejuízo de valorizar as medidas previstas, o CES salienta o muito baixo nível de proteção social dos desempregados e reafirma a necessidade de prosseguir a discussão sobre o acesso antecipado à pensão de velhice para as longas carreiras contributivas. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________517
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 22 / 42  5.2. Ensino e CiênciaO CES vê como positiva a manutenção da aposta na rede pré-escolar com a abertura de novas salas já no período 2017/2018, embora a um ritmo claramente inferior ao previsto para 2017, o que pode por em causa o objetivo de assegurar a universalidade da educação pré-escolar.  O CES vê com muita preocupação o que se está a passar com o ensino profissional privado e cooperativo, cujos atrasos do Estado, quer na atribuição de turmas, quer nos financiamentos, põe em causa a subsistência de muitas escolas profissionais, com prejuízo de alunos, professores e entidades promotoras.  O CES regista que em matéria de ciência e ensino superior, o ano 2018 será um ano de continuidade face aos dois anos anteriores, com uma forte aposta na corresponsabilização de atores públicos e privados, com um aumento do investimento em I&D visando atingir as metas europeias. O CES considera positivo o esforço de reforçar os apoios a bolseiros do ensino superior mas recomenda que sejam agilizados os procedimentos de forma a que estes apoios cheguem às famílias em tempo útil. No que se refere aos apoios aos estudantes com deficiência, o CES salienta a medida prevista na POE de atribuição de bolsa aos estudantes com deficiência, contudo reafirma a sua preocupação, expressa em anteriores pareceres, de que o apoio aos estudantes com deficiência não se esgota na atribuição de uma bolsa aos estudantes com grau de incapacidade igual ou superior a 60%. O leque de estudantes com necessidades especiais é mais alargado e é importante que todos sejam abrangidos pelas medidas a tomar, existindo ainda a necessidade de melhorias no âmbito das acessibilidades, novas tecnologias e pessoal de apoio.  II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________518
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 23 / 42  5.3. Formação ProfissionalO problema da qualificação da população portuguesa e, muito em particular, da qualificação da população ativa, tem sido objeto de análise em sucessivos pareceres do CES, nomeadamente, os recentes pareceres sobre o PNR 2017 e as GOP 2018. A P.O.E 2018 não introduz novidades nesta matéria, e pelo contrário, confirma vários dos constrangimentos existentes, nomeadamente, ao nível da evolução dos programas com origem no FSE. Neste contexto, o CES não pode deixar de reafirmar a sua preocupação sobre o escasso relevo que continua a ser atribuído à formação de ativos, e que a manter-se, significará o desperdício do atual ciclo de programação, numa dimensão fundamental da qualificação dos portugueses. O CES considera assim que é necessário e urgente fazer uma avaliação da execução das medidas existentes que possa conduzir a uma eventual reprogramação financeira que sustente este objetivo. Em paralelo, o CES não pode deixar de alertar para a necessidade de uma aposta séria na atualização dos perfis profissionais atuais e na definição de novos perfis decorrentes da transformação tecnológica em curso, o que significa uma aposta na atualização do catálogo nacional de qualificações, instrumento essencial para se garantir uma formação de qualidade. A Formação Profissional deve estar, cada vez mais, orientada para as reais necessidades do país, dos trabalhadores e das empresas. Neste sentido, o CES chama a atenção para a necessidade de, nos projetos de formação profissional, combinar a componente escolar com a profissional, tendo em conta os destinatários da formação, devendo ser promovida a articulação com os Parceiros Sociais e aprofundada a sua intervenção, quer ao nível de uma efetiva colaboração na elaboração dos curricula, quer na sua promoção no terreno.  2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________519
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 24 / 42  O CES reafirma ainda a necessidade de uma aposta na formação para a gestão que inclua domínios fundamentais como o aumento das qualificações dos empresários, na gestão organizacional, nas novas tecnologias, na internacionalização, nas questões financeiras, entre outros domínios, e nesse sentido, importa também não descurar o papel que as políticas ativas de emprego podem ter na melhoria da capacitação técnica das empresas. O CES vê com preocupação os problemas que ainda se registam, no funcionamento dos programas cofinanciados pelo FSE, que se traduzem em sucessivos atrasos na análise, decisão e pagamentos de candidaturas, estando já esgotado mais de metade do período de programação. 5.4. Capitalização e Financiamento das EmpresasO Governo reconhece no Relatório da P.O.E. que uma estratégia visando a capitalização das empresas, exige uma abordagem integrada envolvendo vários eixos de intervenção, nomeadamente, o financiamento, a fiscalidade, a reestruturação empresarial e a simplificação administrativa. Sobre esta matéria, o CES entende que nem todas as medidas previstas contribuem para esta estratégia integrada, sendo disso exemplo, a revisão do regime simplificado de IRS.  O CES reconhece que no domínio dos instrumentos de financiamento, após os atrasos registados, estão já criados um conjunto de instrumentos financeiros interessantes para as empresas, importando neste momento que, com celeridade, os mesmos sejam operacionalizados e colocados à disposição das empresas. No entanto, as medidas propostas, não são suficientes para colmatar o problema do acesso ao crédito pelas empresas, em particular as de menor dimensão. Como refere o Banco de Portugal “desde o final de 2010, o stock de empréstimos concedidos por instituições de crédito a sociedades não financeiras tem apresentado uma evolução negativa”. Essa evolução atinge II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________520
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 25 / 42  sobretudo as empresas de menor dimensão (micro e pequenas), que são a esmagadora maioria do nosso tecido empresarial, e que viram o seu crédito cair significativamente. Até Agosto deste ano, os empréstimos a sociedades não financeiras caíram, em taxa de variação anual, 2,6%. É de registar que o sector privado, apesar de ter ainda uma dívida demasiado elevada, tem vindo a reduzir a sua dívida em% do PIB.  O CES destaca a importância das linhas de crédito bonificadas e garantidas para o acesso das PME ao financiamento em condições mais vantajosas e para operacionalização de investimentos elegíveis no âmbito do Programa Portugal 2020. Nesse sentido, os benefícios do mecanismo de resseguro público no âmbito do Sistema Nacional de Garantia Mútua (contragarantia prestada pelo Fundo de Contragarantia Mútua) devem ser consolidados através de qualificação equivalente a risco soberano para efeitos do apuramento dos requisitos de capital regulamentar. Já na área dos benefícios fiscais, a Proposta apresenta um leque de benefícios relacionados com a capitalização das empresas de interesse muito limitado, como é o caso do incentivo à recapitalização das empresas que possibilita aos sócios que façam entradas de capital para sociedades que já tenham perdido metade do seu capital social. Este benefício permite que os sócios possam deduzir 20% dessas entradas ao montante bruto dos lucros ou eventuais mais-valias que venham a obter dessas sociedades. Ora, considerando a sua situação financeira, é pouco previsível que possam vir a beneficiar deste incentivo fiscal. Acresce que, ao contrário do previsto na Resolução do Conselho de Ministros 81/2017, de 8 de junho, este benefício apenas se encontra consagrado em sede de IRS, não abrangendo, assim, os sócios que sejam pessoas coletivas. Além disso, o alargamento do regime de remuneração convencional do capital social a aumentos de capital com recurso aos lucros gerados no próprio exercício, também previsto naquela Resolução do Conselho de Ministros como medida que devia constar do 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________521
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 26 / 42  Orçamento do Estado para 2018, não foi incluída nesta Proposta. Face às necessidades das empresas neste domínio, o CES considera que o OE para 2018 deve colmatar as lacunas desta Proposta no que à Resolução diz respeito.Já no que se refere à alteração relacionada com a dedução dos lucros retidos e reinvestidos, a mesma é positiva, tendo em conta o alargamento dos prazos e elevação dos montantes dedutíveis. 5.5. InfraestruturasO CES considera que o investimento público em infraestruturas consideradas essenciais ao desempenho da economia e à valorização do território em termos geo-económicos, deve considerar-se uma prioridade da atuação do Governo enquanto componente indissociável do investimento global da nossa economia, e dentro do objetivo de melhorar serviços, de reduzir custos e de melhor servir as pessoas, de contribuir para um desenvolvimento integrado do território e reforçar a competitividade do país. O CES valoriza, como já fizera no anterior parecer relativo à POE para 2017, a prioridade atribuída ao transporte ferroviário, visando inverter o ciclo de desinvestimento na ferrovia, especialmente no que se refere ao transporte de mercadorias. A medida “transportes ferrovia” representa 1.3 mil milhões de despesa orçamental em 2018, sendo, de longe, o meio de transporte com maior despesa de investimento consagrada na POE. O CES releva, também, os trabalhos tendentes à concretização da solução de expansão da capacidade aeroportuária da região de Lisboa, chamando especialmente a atenção para que as opções a tomar, devem ser devidamente fundamentadas e ser antecedidas de um amplo debate a nível nacional. Trata-se de um domínio em que a reversibilidade das escolhas feitas é escassa e estas condicionam em grande medida o nosso futuro durante muitos anos. Quando está em causa a escolha de localizações alternativas II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________522
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 27 / 42  em domínios de elevado impacto nacional, o critério tem que ser acima de tudo o do interesse nacional e não o dos interesses locais ou particulares por muito legítimos que estes possam ser. Para o fazer é necessário também que se tenha uma visão estratégica e prospetiva, de modo a que se tomem as melhores opções com um horizonte não apenas de médio mas de longo prazo e que exista um planeamento integrado das grandes infraestruturas. Por último, o CES congratula-se que o Governo tenha inscrito na agenda para 2018 a preparação do “Programa Nacional de Investimentos 2030”, o que atempadamente permite definir uma estratégia para a próxima década, fazendo dela a base essencial da negociação e preparação do novo quadro de apoios europeus no pós 2020, e que o Governo se tenha comprometido nessa preparação a envolver o CES e os parceiros sociais. Esse trabalho recomendaria ter como referencial um novo Programa Nacional de Planeamento e Ordenamento do Território (PNPOT) que, contudo, ainda não existe, continuando a decorrer o processo de revisão do PNPOT 2007-2013. A política de ordenamento, valorização e coesão territorial deveria constituir a base para todas as políticas sectoriais com impacto no território, o que manifestamente não parece, mais uma vez, em condições de vir a suceder. 5.6. Saúde  O CES reconhece os progressos que têm sido realizados na saúde nas últimas décadas, devido à forte implantação e prestígio do SNS. Todavia, a redução do financiamento público ao longo dos anos de crise e que  lamentavelmente se tem prolongado, implicando maior comprometimento das famílias, teve vários efeitos colaterais que agora começam a tornar-se evidentes: dificuldades no acesso às urgências e demoras na marcação de consultas hospitalares; listas de espera para cirurgia que se deterioraram em algumas especialidades e hospitais; cobertura insuficiente da população por médicos de família; condições de trabalho que se tornaram altamente exigentes face ao aumento regular da procura e à redução de efetivos, que conduzem à 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________523
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 28 / 42  exaustão de muitos profissionais; desajustamento da melhor combinação entre o pessoal prestador (skill mix) conduzindo ao uso nem sempre eficiente de recursos treinados e diferenciados; persistência de graves indicadores de infeções bacterianas e ainda escassos resultados no seu controlo, apesar das oportunidades de melhoria que os diagnósticos in vitro já hoje possibilitam.O CES considera importante dotar o sistema de saúde de capacidade para gerir com eficiência as tecnologias disponíveis e poder modernizar-se, isto é, ter capacidade de investir, garantindo o acesso do doente aos tratamentos, à inovação e aos avanços tecnológicos existentes.  O Ministério da Saúde tem estado claramente suborçamentado e a gestão financeira sob stress ocupa gestores sem lhes permitir tempo e reflexão para ganhos de eficiência. O CES continua a manifestar a sua preocupação pelo contínuo subfinanciamento da Saúde e considera que o financiamento futuro do SNS deveria constituir uma prioridade nacional. As dotações insuficientes e a dificuldade em controlar a despesa provocam acumulação de dívidas a fornecedores de bens e serviços, a qual se torna crónica e só anualmente pode ser parcialmente aliviada. Só a dívida vencida dos hospitais públicos às empresas farmacêuticas atingiu, segundo a APIFARMA, em agosto deste ano, cerca de 760 milhões de euros.O CES duvida que face ao histórico da despesa pública com a saúde o acréscimo previsto possa ser suficiente para permitir uma gestão eficiente.  Os fortes constrangimentos financeiros dos últimos anos no sector da saúde também têm levado à falta/redução de acesso a produtos/tecnologias diferenciados(as) e da primeira linha aos doentes do SNS. O CES entende que a deterioração financeira a que se assiste degrada a qualidade do serviço e cria desigualdades territoriais no acesso ao sistema de saúde e leva os mais afluentes a encaminharem-se para o setor privado, onde a hotelaria e o conforto são mais visíveis, mas nem sempre acompanhados de II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________524
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 29 / 42  qualidade correspondente. O SNS corre o risco de se tornar um “pobre serviço para gente pobre”, a competir de forma crescentemente desigual com o setor privado que tende a transformar-se de complementar em alternativo ou até dominante. O CES entende assim que é necessário recuperar o papel do SNS e, sem desvalorizar as medidas constantes da POE, designadamente medidas que visam melhorar a capacidade de resposta interna do SNS como a introdução de novas respostas no âmbito dos meios auxiliares de diagnóstico e de terapêutica nas unidades de cuidados de saúde primários, a abertura de novas USF, a expansão da rede de cuidados continuados (mais 600 camas segundo as GOP para 2018), a intensificação de programas de rastreio, muito há ainda a fazer, sendo que a Proposta é, em muitos dos casos, genérica, não existindo suficiente informação sobre as medidas a tomar em 2018.  5.7. Ambiente e Território  Em relação à gestão territorial o CES releva positivamente a orientação anunciada de descentralizar e criar estruturas locais de proximidade (criação de Unidades Locais de Proteção Civil das Freguesias), que possam garantir um melhor conhecimento da realidade local e permitir um contacto direto e regular com as populações, mas chama mais uma vez a atenção para que essa transferência de competências tem que ser acompanhada pela disponibilização dos meios adequados às missões a desenvolver, e à garantia do funcionamento eficaz da proteção civil. Na sequência dos incêndios que atingiram duramente o país ao longo deste ano, com as consequências que são conhecidas, o Relatório do POE revela-se parco em medidas concretas, nomeadamente ao nível organizacional, proclamado um conjunto de intenções gerais e fixando um volume de despesa no domínio «proteção civil e luta contra incêndios» que, aponta para valores orçamentados que pouco se afastam dos do ano anterior. Face às 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________525
Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2018 (Aprovado em plenário a 06/11/2017) 30 / 42  insuficiências detetadas estes montantes parecem ser claramente insuficientes (235 milhões de euros).  Em coerência com o que foi expresso no parecer sobre as GOP 2018, o CES defende que, no que se refere à floresta a sua reforma só é viável através de processos que fomentem o uso múltiplo da floresta, com criação de rendimento para as populações e que deverão ser inscritos no O.E. os recursos adequados para que a autoridade florestal nacional ICNF) tenha condições para promover essa reforma, necessariamente em articulação com os proprietários (cerca de 400 mil), produtores florestais, técnicos florestais e bombeiros. O orçamento para 2018 do ICNF afigura-se insuficiente (apenas com mais 10 milhões de euros face ao ano transato) e não está previsto um reforço do Fundo Florestal permanente para contratar vigilantes e outros profissionais para a floresta durante o ano, com meios adequados para a prevenção estrutural, fiscalização e mitigação de incêndios, bem como para a recuperação das áreas ardidas. O CES considera ainda que a prevenção dos incêndios florestais conta-se, sem dúvida, entre as matérias mais urgentes a requererem atenção prioritária do Governo. O País dispõe de seis/sete meses (Novembro/Maio) para organizar e executar um esquema abrangente de prevenção e combate aos incêndios, sem prejuízo da necessidade de, desde já, se começarem a adotar medidas de caráter mais estrutural visando a preservação da floresta.  O CES alerta ainda para a importância da adoção de medidas no plano legal, sem prejuízo pelo respeito devido pela propriedade privada de terrenos florestais, que permita resolver os problemas decorrentes dos numerosos terrenos florestais sem limpeza ou abandonados. O CES entende que no plano de prevenção e combate aos incêndios e da reconstrução das zonas habitacionais e florestais, são largamente insuficientes II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________526