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Assim, o Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central e Local do Estado e da Administração Regional, bem como com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revestissem a natureza de serviços personalizados ou fundos públicos regulado pelo Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, não se aplicava aos institutos públicos cujo o pessoal dirigente estivesse subordinado ao estatuto do gestor público e àqueles que estivessem sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo.
Considerava este regime como dirigente o pessoal que exercesse actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços e organismos públicos. São considerados cargos dirigentes o de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a este equiparados.
No que respeitava ao recrutamento para cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados, era feito por escolha, de entre os dirigentes ou assessores ou titulares de categorias equiparadas da administração pública para cujo provimento fosse exigível uma licenciatura e que possuíssem aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções. O recrutamento para estes cargos poderia fazer-se ainda de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuíssem aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das funções.
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0006   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 Em relação ao concurso para admissão a cargo dirigente, esta lei previa a existência de uma comissão, denominada por comissão de observação e acompanhamento, composta por um magistrado, indicado pelo Conselho Superior da Magistratura, que preside, quatro representantes da Administração, designados por despacho do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública, obtida a anuência do membro do Governo respectivo quando se tratasse de funcionário dependente de outro departamento, assim como quatro representantes das associações sindicais dos trabalhadores da função pública. Competia a esta comissão acompanhar os processos de concurso para os dirigentes, podendo solicitar a todo o tempo informações sobre o respectivo andamento. Competia-lhe, ainda, superintender no sorteio de membros de júri de concurso vinculados à Administração Pública, elaborar um relatório anual sobre os concursos para cargos dirigentes e aprovar, igualmente, o seu próprio regulamento interno.
Em relação ao provimento, o pessoal dirigente era provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderia ser renovado por iguais períodos. Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço, deveria o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços com a antecedência mínima de 120 dias, do termo do período da comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade. A renovação da comissão de serviço deveria ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do seu termo, cessando a mesma automaticamente no fim do respectivo período se o membro do Governo não tivesse manifestado expressamente a menção de a renovar. Até a nomeação do novo titular, as funções eram asseguradas em regime de gestão corrente, ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso. Para o provimento dos cargos dirigentes o de director-geral era feito por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente e o de subdirector-geral, de director de serviços e de chefe de divisão, por despacho do membro do Governo competente. Este diploma disciplinava, igualmente, o exercício das funções, assim como das competências dos dirigentes da Administração Pública, incumbindo-os, genericamente, de assegurar a gestão permanente das respectivas unidades orgânicas.
Por outro lado, a Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, veio estabelecer um novo estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local dos serviços. Esta lei é aplicável aos institutos públicos, salvo no que respeita às matérias específicas reguladas pela respectiva lei-quadro e é ainda aplicável com as necessárias adaptações à administração local.
Este diploma assumiu que a Administração Pública exige modelos de gestão inovadores que abandonem práticas meramente procedimentais e se orientem para objectivos claros, potenciando a utilização das tecnologias de informação e a gestão por programas, projectos e actividades, tendo em conta os resultados alcançados e avaliando o valor acrescentado efectivamente fornecido às pessoas singulares, bem como às pessoas colectivas, designadamente empresas, associações e outras entidades.
A proposta de lei que lhe deu origem afirmava que "Só é possível prosseguir nesta direcção com lideranças fortes e motivadoras, capazes de mobilizar competências, desenvolvendo aptidões, monitorizar desempenhos e identificar dificuldades ou contributos de mérito".
Afirmava-se, igualmente, que a revisão do estatuto do pessoal dirigente era, pois, um factor determinante da construção da política de nova gestão pública, no sentido de uma administração e função pública modernas, organizadas e profundamente empenhadas no desempenho da sua missão como factor de desenvolvimento, impulsionadoras de novas mentalidades e exemplo reconhecido de um sector de actividade competitivo e agregador das melhores valências profissionais.
Assim, a proposta de lei n.o 89/IX e a Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, assumiram os seguintes objectivos:a) Dar corpo a essa nova forma de gestão, redefinindo as funções dos dirigentes e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados;
b) Limitar os mandatos dos altos dirigentes a um máximo de três renovações, deixando assim de ser possível permanecer no mesmo cargo e no mesmo serviço mais de 12 anos;
c) Eliminar a figura de direito à suspensão da comissão de serviço, ao abrigo da qual se eternizavam situações precárias ao mais alto nível;
d) O exercício de cargos dirigentes é fundamentalmente determinado pelo interesse do serviço, o qual não pode ser minimizado em função do percurso profissional livremente escolhido por aqueles a quem essa responsabilidade foi atribuída;
e) Os cargos do pessoal dirigente passam a qualificar-se em dois níveis, cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e ambos os níveis com dois graus, uniformizando conceitos e pondo termo à indefinição resultante da multiplicidade de equiparações casuísticas;
f) Reforço da autoridade de decisão teria necessariamente que reflectir-se na clara exigência da capacidade e responsabilidade no âmbito dos objectivos traçados e sua execução;
g) Neste âmbito são atribuídas novas competências próprias aos dirigentes máximos dos serviços, quer no que se refere à organização interna dos serviços quer no que se respeita à responsabilidade pela escolha e
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0007   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 nomeação dos seus colaboradores directos, acentuando a integração da sua responsabilidade pela prestação funcional dos serviços dependentes;
h) Assume-se, assim, que é inerente à responsabilidade a capacidade para formar e liderar equipas coesas e competentes, fundamentando-se nesta autonomia a avaliação dos resultados obtidos, quer individuais quer colectivos;
i) É atribuída ao dirigente máximo competência para, por despacho, criar, alterar ou extinguir as unidades orgânicas ao nível da divisão;
j) No que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio, optou-se, assim, por consagrar no presente diploma um processo sumário de selecção, com garantia de publicidade das vagas, liberdade de candidatura e de livre escolha através do provimento por despacho do dirigente máximo do serviço ou organismo;
k) É ainda de salientar a consagração da avaliação como factor essencial do funcionamento e qualidade dos serviços, responsabilizando-se o dirigente pelo desenvolvimento e aplicação rigorosa da avaliação do desempenho dos funcionários em função dos objectivos estabelecidos;
l) É consagrada a exigência de formação profissional específica como requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios, promovendo-se a qualificação orientada para a gestão, um desempenho qualitativo uniforme na Administração Pública e um aumento da capacidade para a assunção de responsabilidades.Esta lei veio definir, como cargos dirigentes os cargos de direcção, gestão, coordenação e controlo dos serviços e organismos públicos e qualifica-os em cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia, que subdividem, respectivamente, em dois graus, em função do nível hierárquico, das competências e das responsabilidades que lhes são cometidas.
Esta lei veio definir, em redacção própria e autonomizada, as competências dos titulares dos cargos de direcção superior e de direcção intermédia, bem como o respectivo regime de delegação de competências, de uma forma bastante pormenorizada e fazendo realçar as exigências qualitativas de gestão, avaliação e formação, contrapostas a uma aposta na obtenção de resultados eficazes e eficientes.
Quanto ao recrutamento e provimento dos cargos de direcção superior, a referida lei define o critério da livre escolha dos dirigentes, de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuíssem competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respectivas funções. Esta escolha e nomeação pode ser efectuadas pelo membro do Governo competente ou pelo dirigente máximo do serviço, conforme sejam dirigentes de direcção superior ou de direcção intermédia, o que prima por um procedimento pouco transparente. Para alem disso, permite que os dirigentes sejam quase livremente exonerados, uma vez que as razões que podem motivar a cessação da respectiva comissão de serviço são definidas de forma muito ampla e subjectiva, permitindo toda e qualquer fundamentação para o efeito.
É de realçar o regime de exigência de modelos de avaliação dos organismos da Administração Pública e dos funcionários públicos e a sua correlação com a realização dos objectivos de gestão estabelecidos nos planos de actividades e orçamentos. Do mesmo modo, a aposta na formação específica para os dirigentes, enquanto requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios, promovendo a qualificação da gestão e melhoria do seu desempenho e melhorando os atributos gestionários aos dirigentes de direcção superior.III - Enquadramento constitucionalA Constituição da República da República Portuguesa sofreu, ao longo das suas seis revisões pequenos ajustamentos de redacção, mas, em tempo algum, o enquadramento e pensamento constitucional constituinte foi alterado no que concerne e respeita ao regime dos cargos dirigentes da Administração Pública.
Os artigos 47.o, 48.o, 50.o e 269.o. n.o 2, estabelecem, concatenados com a alínea t) do n.o 1 do artigo 165.o Constituição da República Portuguesa, o enquadramento constitucional sobre o Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado. Da Constituição da República Portuguesa devem retirar-se alguns princípios conformadores da matéria em exame.
No capítulo referente aos direitos, liberdades e garantias pessoais, o artigo 47.o, n.o 2, estabelece o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso. No capítulo referente aos direitos, liberdades e garantias políticas, o artigo 50.o, n.o 2, estabelece a garantia de não se ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos. No capítulo dos direitos e deveres económicos, o artigo 58.o, n.o 2, alínea b), prevê a igualdade de oportunidades e a não discriminação sexual no acesso a quaisquer cargos, trabalho ou categorias profissionais.
No título referente à Administração Pública, o artigo 266.o enuncia um conjunto de princípios conformadores da actuação administrativa e no artigo 269.o são reafirmados os princípios da prossecução do interesse
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0008   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 público e da legalidade (n.o 1) e a garantia de não se ser prejudicado ou beneficiado em virtude do exercício de quaisquer direitos políticos, nomeadamente por opção partidária (n.o 2). Ou seja, o recrutamento e selecção dos dirigentes da Administração Pública deve constitucionalmente respeitar, entre outros, os princípios da igualdade, da imparcialidade, só sendo legítimo restringir algum destes princípios por lei da Assembleia da República, na estrita medida do necessário para salvaguarda de outros direitos constitucionalmente garantidos, e nos limites da abertura constitucional (artigo 18.o da Constituição da República Portuguesa).IV - Antecedentes legislativos imediatosNa Assembleia da República o XIII Governo Constitucional apresentou a proposta de lei n.o 27/VII, a 24 de Abril de 1996, que visava alterar o Decreto-Lei n.o 323/89, de 26 de Agosto, introduzindo-lhe normas apenas sobre o regime de recrutamento e selecção de directores de serviços e chefes de divisão, dela constando três capítulos relativos ao âmbito de aplicação, aos princípios de recrutamento e ao processo de concurso, capítulo mais densificado, onde se continha o regime da escolha do júri, o procedimento concursal, as regras de selecção, o sistema classificatório e o regime de provimento.
O CDS-PP e o PSD apresentaram em 1996, igualmente, os projectos de lei sobre a mesma matéria - os projectos de lei n.os 115 e 158/VII, respectivamente, que visavam apenas alterar os artigos 3.o e 4.o do Decreto-Lei n.o 323/89, relativos às regras de recrutamento dos directores e subdirectores gerais, directores de serviços e chefes de divisão.
Desta proposta de lei n.o 27/VII e destes projectos de lei n.os 115 e 158/VII resultou, através de um texto de substituição aprovado na 1.a Comissão, e, posteriormente aprovado por unanimidade em Plenário da Assembleia da República, a Lei n.o 13/97.
Esta lei veio alterar os artigos 3.o e 4.o do Decreto-Lei n.o 323/89 e aditar-lhe os artigos 4.o-A e 4.o-B. Criou, também, uma Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os Cargos Dirigentes e fixou a competência regulamentar do Governo e as normas de aplicação subsidiária (o regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública, inicialmente os Decretos-Leis n.os 498/88, de 30 de Dezembro, e 215/95, de 22 de Agosto, e o Decreto-Lei n.o 204/98, de 11 de Julho). O Decreto-Lei n.o 231/97, que regulamentou a lei, veio prever o procedimento de concurso.
O XIII Governo apresentou, igualmente, a proposta de lei n.o 189/VII, que estabelecia o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.
Esta iniciativa legislativa foi discutida conjuntamente com mais três propostas de lei, nomeadamente a proposta de lei n.o 192/VII, que autoriza o Governo a legislar sobre o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública, a proposta de lei n.o 190/VII, que autoriza o Governo a legislar sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública, e com a proposta de lei n.o 187/VII, que autoriza o Governo a legislar sobre o exercício de liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e direitos das associações sindicais, tendo baixado à Comissão de Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, assim como à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Tendo sido o texto final aprovado na reunião plenária n.o 69 (Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 69, de 9 de Abril de 1999), com os votos a favor do PS, a abstenção do PCP e de Os Verdes e votos contra do PSD e CDS-PP.
Esta iniciativa foi publicada como Lei n.o 49/99, no Diário da República, em 22 de Junho de 1999 (Diário da República, I Série A, n.o 143, de 22 de Junho de 1999).
Na IX Legislatura o XV Governo Constitucional apresentou na Assembleia da República a proposta de lei n.o 89/IX, em 15 de Setembro de 2003, que aprova o Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado, propondo revogar a Lei n.o 49/99, de 22 de Junho.
O Grupo Parlamentar do PS apresentou o projecto de lei n.o 347/IX, em 17 de Setembro de 2003, que altera o Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública, constante da Lei n.o 49/99, de 22 de Junho.
Estes dois diplomas, após as devidas audições públicas, baixaram à Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais e à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, tendo sido o texto final aprovado na reunião plenária de 27 de Novembro de 2003 (Diário da Assembleia da República, I Série n.o 25, de 28 de Novembro de 2003), com os votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS, PCP, BE e Os Verdes.
Esta iniciativa foi publicada como Lei n.o 2/2004, no Diário da República, em 15 de Janeiro de 2004 (Diário da República, I Série, n.o 12, de 15 de Janeiro de 2004).V - Situações comparadas
(Texto citado integralmente de Teixeira da Cruz, José Maria, A Função Pública e o Poder Político, UTL, ISCSP, Lisboa, 2002, págs. 379-386)"As democracias liberais foram tentadas por uma política de separação das esferas política e administrativa. Nos EUA o Presidente Woodrow Wilson, no seu célebre ensaio de 1887 sobre o estudo da
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Na Grã-Bretanha o processo democrático é anterior ao desenvolvimento da Administração, pois só após o relatório da Comissão Northcote - Trevelyan, em 1854, foi criada a moderna Civil Service britânica, que preconizava a supressão do patronage e o recrutamento por mérito, o que não acontecia anteriormente, onde as sinecuras, o patronage e a venda de cargos eram uma prática corrente. Com o aparecimento da alternância dos partidos no poder começa a surgir o problema da permanência dos funcionários e a resposta implicou uma distinção entre a esfera da administração e a esfera política, sendo um dos objectivos a diminuição da influência da Coroa. A cultura interna do serviço público tem sido marcada pelo princípio da soberania parlamentar e da responsabilidade ministerial. O papel de um funcionário é servir as políticas públicas sem fazer política. A neutralidade política é regra de ouro. Uma mudança de maioria não implica nenhum saneamento. O novo ministro trabalha com os altos funcionários que serviram às ordens dos seus predecessores, mesmo que eles pertençam a um partido político da oposição. Para que a neutralidade seja credível os funcionários devem estar acima de qualquer suspeita, sendo-lhes impostas restrições às actividades políticas e sindicais, com a obrigação de se demitirem em caso de se candidatarem à Câmara dos Comuns ou ao Parlamento Europeu. O Civil Service britânico tem-se protegido do revés da alternância do poder com a sua neutralidade política, mas garantindo um controlo eficaz e quase exclusivo do policy-making. A série televisiva Yes Minister mostra bem a influência dos altos funcionários, que, embora não se aventurem no terreno político (politics), no sentido de eleições, partidos, controvérsias, etc., permanecem os obreiros essenciais das políticas (policies). Com os Primeiros Ministros Margaret Thatcher e John Major, a tradicional autogestão do Civil Service e a não ingerência do poder político sofreram algumas intervenções que suscitaram polémica ao ponto de se chegar a falar do fim do apolitismo da função pública" - cifra Fortin, Yvonne - La fin dú civil service apolitique et fermé?, pp 71 e segs.
À regra do mútuo isolamento da política e da administração opõe-se o risco da política subjugar totalmente a Administração, o que só se pode manter por um longo período em regimes ditatoriais; doutro modo, em caso de mudança de política, o seu corolário natural é o afastamento dos que não a seguem. É de todos conhecido as tentativas de politização dos regimes fascistas ou autoritários da Alemanha, Itália, Espanha e Portugal no século XX. A França recorreu mais ao saneamento administrativo e à renovação dos quadros. Jules Moch refere que "l'épuration a souvent décapité les administrations et les a privées de personnalités d'une competence certaine... En révanche, fépuration... permettait... la nomination d'éléments nouveaux à la tête des administrations...". Esta desconfiança do político relativamente aos funcionários foi também sentida noutros países da Europa Ocidental e igualmente originaram o afastamento de muitos dos seus cargos.
As soluções encontradas nos países em estudo foram, portanto, diferentes, desde a tendência para a separação dos universos político e administrativo na Grã-Bretanha, à osmose em graus diversos, consoante a evolução histórica de cada país e a sua cultura administrativa. Nos países com uma cultura administrativa predominantemente legalista foram encontradas soluções de comprometimento: político de certos altos funcionários e a neutralidade da restante função pública.
Na Alemanha a instituição do funcionário político (politische Beamte), originária da Prússia, após a revolução de 1848, é mantida actualmente na Administração Federal e na maioria dos Länder. A lei-quadro da função pública (Beamtenrechtsrahmengesetz) dispõe que os funcionários que "ocupam um cargo no exercício do qual devem estar de acordo permanente com a visão e os fins políticos essenciais do governo" podem ser aposentados provisoriamente a todo o momento. Entre outros funcionários abrangidos por esta disposição, o estatuto da função pública federal (Bundesbeantengesetz) inclui os secretários de Estado (Staatssekretür) e os directores dos ministérios. A prática da aposentação provisória tem sido utilizada. A nível federal, de 257 casos entre 1949 e 1983, 56 eram Staatssekretizr, um porta-voz adjunto, 86 directores de ministério e 114 outros altos funcionários, sendo 100 dos serviços diplomáticos.
Em França e em Portugal o Governo dispõe de certos cargos para os quais tem a faculdade de escolher pessoas da sua confiança política e afastá-las a todo o momento, após o que regressam aos seus postos de origem. É uma situação diferente da Alemanha, onde o funcionário político é mais protegido com a reforma provisória. Esses empregos em França, segundo Jean-Luc Bodiguel, abrangem, por um lado, os directores-gerais, directores, secretários-gerais, altos comissários e delegados (165 empregos), os embaixadores (143), os prefeitos (124) e os reitores (28), e por outro, uma lista de empregos de direcção de certos estabelecimentos públicos e empresas públicas discriminadas na lei (Décret 85-834) que compreende um pouco mais de 150 pessoas, donde se obtém um número de cerca de 600 empregos, cujo recrutamento e licenciamento é discriminatório.
Em Portugal a mesma situação abrange os directores-gerais ou equiparados (228), os governadores civis (18), os altos comissários (3), os embaixadores (54, sendo 32 de carreira no activo, 16 na situação de disponibilidade e seis políticos), e outros empregos que não atingem tal montante a esse nível de altos cargos.
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0010   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 Em Portugal também não existe o elitismo das grandes escolas de administração francesas, que foram criadas para ministrar uma formação especializada e cuja selecção de admissão é muito rigorosa, dando acesso a grandes corpos que quase monopolizam os altos cargos: o facto de um funcionário pertencer a um grande corpo (Conseil d'État, Inspection des Finances, Cour des Comptes, etc.) é suficiente para ser considerado com a competência e qualidades exigidas para o desempenho dos altos cargos.
Nos Estados Unidos da América, onde predomina uma cultura mais pragmatista, desde há muito que se luta pela despolitização da função pública. O Pendleton Act de 1883 procurou neutralizar os efeitos desastrosos do Spoils System, regulando o acesso aos postos de base à capacidade dos candidatos e criando o Civil Service Comission de inspiração britânica. A criação do Senior Executive Service pelo Presidente Carter, em 1978, pretendia limitar o número de nomeações políticas (polítical appointées) a 10% dos 7800 postos de direcção (super grade level) que se situam logo a seguir ao nível puramente político do Executive Schedule (cerca de 600 empregos). O sistema americano conserva a sua especificidade relativamente às democracias europeias, chegando no mesmo nível hierárquico a coexistirem funcionários de carreira e de nomeação política. Segundo Gain, a neutralidade da Administração americana enuncia-se do seguinte modo: é neutral uma administração politicamente subordinada ao poder executivo enquanto instituição, e não ao Presidente enquanto representante do partido vencedor. Esta definição permite compreender a distinção entre os altos funcionários de carreira, submetidos a uma obrigação de lealdade institucional, isto é, sujeitos a aplicar as decisões tomadas pela direcção política do seu departamento ou agência, e os executivos nomeados pela sua lealdade política. Assim, se, por um lado, os EUA se inspiraram no modelo britânico de neutralidade, por outro pretendem manter um grupo de funcionários comprometidos politicamente com o Presidente, o que lembra as soluções encontradas nos países europeus de controlo político da Administração.
Como se opera, então, a passagem do poder político à função pública? A resposta é diferente nos países em estudo.
Se o ministro é britânico, e mesmo com a intromissão e sequências do estilo thatcheriano, o modelo aplicável é o da separação entre a política e a administração. O ministro encontra à frente do seu departamento um alto funcionário - permanent secrétary - e é por seu intermédio que passarão as suas instruções para o conjunto dos funcionários. A mudança de titular da pasta ministerial não afecta a posição dos altos funcionários - que continuarão em funções, não sendo afectada a sua neutralidade e lealdade. É o princípio de responsabilidade ministerial que está na origem jurídica da subordinação da administração ao poder político. Este princípio teve origem na época em que a Câmara dos Comuns exercia um controlo directo e minucioso sobre a actividade governamental e implica que o ministro é o responsável pelo seu departamento e se subentende que as decisões são tomadas em seu nome. Ainda hoje este princípio facilita o controlo do Parlamento sobre o governo e a sua administração e reforça a subordinação dos funcionários ao seu ministro. No entanto, com a mudança de ministro, a alta função pública permanece nos seus postos administrativos e passa a trabalhar com o novo titular, mesmo que seja de partido político diferente.
O relatório Scott, redigido a seguir à venda de armas ao Irão, em 1996, advoga um reexame do conceito de responsabilidade ministerial, e em Março de 1997 foi submetido ao Parlamento um projecto sobre este assunto. Na história constitucional britânica o conceito de responsabilidade ministerial, que era apenas uma simples convenção, estava a ser analisado com vista à sua consagração por resoluções das duas Câmaras do Parlamento, constando das propostas que os ministros podiam ser obrigados à demissão em certas situações graves de ocultação e falsidade de informações a prestar ao Parlamento, estando os debates a decorrer.
Se o ministro é americano insere-se numa situação diferente em que há uma grande penetração política na administração. Embora haja funcionários de carreira, os empregos de topo da hierarquia (executive shedule) e uma parte dos empregos superiores (supergrade level) são empregos políticos providos livremente pelo Presidente de que o ministro é o secretary. Não há o princípio de responsabilidade ministerial. O Cabinet americano não é o próprio governo, como na Grã-Bretanha, mas apenas o adjunto do governo, isto é, do Presidente dos EUA. Quando há mudança de Presidente instala-se uma equipa nova que vai tomar conta dos cargos de nomeação política.
Na Alemanha o princípio constitucional de autonomia ministerial - Ressortprinzip -, previsto no artigo 65.o da Lei Fundamental (Grundgesetz), explica a forte subordinação dos funcionários aos seus ministros que dispõem de uma estrutura de cooperação - Polistisch Beamte -, constituída por funcionários escolhidos e afastados por critérios meramente políticos, que, no exercício das suas funções, devem estar de acordo com a política do governo e podem ser colocados na situação de reforma provisória em qualquer momento sem necessidade de justificações. Essa instituição é um elo de ligação entre o poder político e a função pública.
Em França e em Portugal o Governo é o órgão superior da Administração Pública. O ministro dispõe de um conjunto de serviços cuja hierarquia é quase exclusivamente constituído por funcionários de carreira que se devem colocar ao seu serviço e pode utilizar dois meios que lhe permitem rodear-se facilmente de pessoal da sua confiança: os gabinetes ministeriais que analisaremos no capítulo seguinte e os funcionários à discrição do Governo, que pode mudar facilmente.
Mas em França os membros do Governo são em menor número do que em Portugal: em Dezembro de 1997, enquanto a França tinha apenas 27, em Portugal havia 58, ou seja, mais do dobro, o que certamente se reflecte na maior possibilidade de politização (mais políticos a poder escolher os seus colaboradores). Os altos
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0011   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 cargos da função pública francesa são quase monopolizados pelos grandes corpos de funcionários, o que também não acontece em Portugal. A função pública francesa tem, portanto, um maior domínio do que a portuguesa e isso repercute-se na maior possibilidade de politização desta última: uma função pública débil é mais facilmente manobrada pelo poder político.
Na maioria dos países a alternância dos partidos no governo afecta a alta função pública. É difícil encontrar elementos sobre esta temática, por não haver dados estatísticos publicados. Na Grã-Bretanha esta situação não existe. Na Alemanha, por ocasião das duas grandes mudanças de governo em 1969 e 1982, cerca de um secretário de Estado em cada dois e um director de departamento em três foram aposentados provisoriamente.
Composto por quatro artigos, este projecto de lei altera os artigos 19.o e 21.o da Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, propondo que o despacho de nomeação dos dirigentes de direcção superior e de direcção intermédia seja, nos termos da lei, publicado no Diário da República no prazo máximo de 15 dias após a nomeação, evitando que, através de expedientes dilatórios sem limite temporal, seja permitido, nomeadamente, durante governos de gestão ou até à tomada de posse de um novo governo, que um membro do Governo no poder possa nomear dirigentes com despachos com data anterior de muitas semanas ou meses como aconteceu até aqui.
Por outro lado, este projecto de lei propõe que seja ditada uma nova secção (Secção VI) no Capítulo II, intitulada "Limites temporais às nomeações", e um novo artigo 27.o-A, com a mesma epígrafe da secção, determinando neste artigo a nulidade das nomeações para cargos de direcção superior ou intermédia ocorridas entre os seis meses que antecedem a realização de eleições e a confirmação parlamentar do Governo recém-nomeado, bem como a nulidade dessas nomeações nos casos de antecipação do acto eleitoral, ocorridas entre a demissão do Governo ou a convocação das eleições e a confirmação parlamentar do Governo recém-nomeado.
Deste regime proposto ressalta a dúvida de saber qual o regime aplicável às remunerações percebidas, pois, se é certo que sendo nulas as nomeações, o acto administrativo que lhe dá origem não produz qualquer efeito, carece saber qual o regime reintegratório das remunerações entretanto percebido pelo nomeados.VII - O projecto de lei n.o 78/X, do CDS-PPNa perspectiva do diploma apresentado pelo CDS-PP a estabilidade no exercício de cargos dirigentes na Administração Pública é um desígnio que visa beneficiar a acção dos titulares dos cargos, bem como, e sobretudo, o interesse público, porquanto, estabelece dois regimes jurídicos e material e formalmente distintos: o regime jurídico da cessação da relação pública de emprego de cargos dirigentes e um conjunto de alterações ao Estatuto do Pessoal Dirigente dos Serviços e Organismos da Administração Central, Regional e Local do Estado, aprovado pela Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, embora por lapso se afirme que se trata dos cargos dirigentes da administração central, local e regional do Estado. Alias, erro detectado ao longo do diploma em diversas normas e que pode ter um outro significado jurídico completamente distinto do pretensamente pretendido.
Quanto ao regime jurídico da cessação da relação pública de emprego de cargos dirigentes, este projecto de lei estabelece em três artigos um regime normativo preenchido por normas especiais sobre o assunto, quando haja lugar à demissão do Governo ou à convocação de eleições para a Assembleia da República (artigo 1.o). Ocorrendo a demissão do Governo ou a convocação de eleições para a Assembleia da República, cessa a comissão de serviço dos cargos cuja nomeação haja sido feita por despacho do Primeiro-Ministro ou de outro membro do Governo, conjunta ou separadamente.
Excepcionam-se deste regime os cargos de secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, membro de entidade administrativa independente, cargos dirigentes de entidades e organismos desconcentrados não equiparados a director-geral ou a subdirector-geral, cargos de direcção intermédia e demais cargos dirigentes cuja natureza tenham natureza predominantemente técnica, como tal reconhecida nos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários.
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0012   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 Quanto às alterações à Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, elas são assumidas sobretudo pela alteração à redacção dos artigos 20.o e 21.o, onde se entende agora propor que o cargo de subdirector-geral se mantenha em plenas funções não obstante a cessação da comissão de serviço do director-geral por força da mudança de Governo.
Todavia, neste quadro normativo é de ponderar se em teoria o director-geral e subdirector-geral não têm que formar uma equipa coesa e sintonizada pelos mesmos objectivos e metodologias, razão por que não deve ser imposto àquele que trabalhe com quem, porventura, não tenha aquela sintonia. Tal não impede, naturalmente, que o novo director (que pode, aliás, ser o mesmo!) decida querer manter o subdirector. Mas é importante dar-lhe liberdade para tomar essa opção.
Noutro sentido este projecto de lei assume que o recrutamento dos dirigentes de direcção intermédia possa ser efectuado de entre indivíduos licenciados não vinculados à Administração Pública, postura que, eventualmente, poderá contender, a nosso ver, com a redacção defendida pelo CDS-PP na lei em vigor que foi aprovada, com os seus votos favoráveis, sendo que existe a noção de que se trata, em princípio, de cargos com elevada tecnicidade e especificidade que se adquire ao longo da carreira na Administração Pública e muito mais facilmente por quem tenha experiência na Administração Pública.
Não parece, contudo, de todo permitir o recrutamento também de entre quem não seja vinculado, sobretudo porque terá que frequentar formação adequada. Todavia, só quando não se recrutar um quadro vinculado qualificado se possa recorra a um não vinculado.
Por outro lado, este projecto de lei pretende reinstituir o concurso de recrutamento de titulares de cargos de direcção intermédia, tal como foi configurado na lei de 1999. Seria o maior erro que se poderia cometer nesta matéria. Ficou à vista de todos que tal sistema burocrático não só não permitiu a imparcialidade e a isenção que aparentemente propiciava (continuou a ser nomeado o candidato que já ocupava o cargo em regime de substituição) como constituiu uma profunda machadada na celeridade reivindicada que era essencial assegurar no procedimento. Nem se compreende por que razão pode alguém pretender repor o referido sistema... Aliás, sistema muito criticado por diversas vozes do CDS-PP, aquando da discussão da Lei n.o 49/99, de 22 de Junho (Diário da Assembleia da República n.o 11, de 9 de Outubro de 1998, pág. 331 e segs.), que o consagrou definitivamente.
Este projecto de lei, no seu artigo 5.o, propõe o aditamento de uma Secção III ao Capitulo II da Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, denominada "Secção III - Do concurso", composta por 12 artigos, de onde se infere todo o regime jurídico burocrático a observar pelos concursos públicos de recrutamento dos dirigentes, que, aliás, recupera normas do diploma que a actual Lei n.o 2/2004 revogou da Lei n.o 49/99, de 22 de Junho.
De todo este acervo normativo ressaltam duas dúvidas advindas da redacção do n.o 3 do artigo proposto 21.o-B, uma vez que se afirma que "Os membros do júri que tenham vinculo à Administração são sorteados de entre pessoal dirigente, preferencialmente e sempre que possível (...)", não se percebendo como é que um particular interessado pode pôr em causa a preferência atribuída ou a possibilidade existente ou não, uma vez que o perfil dos candidatos a analisar poderá exigir em razão da matéria escolher um dirigente do organismo concursado.
A outra dúvida surge-nos da redacção do n.o 2 do artigo 21.o-L, uma vez que se afirma que a notificação por afixação no respectivo serviço ou organismo para os interessados do organismo em causa é suficiente, o que à luz do artigo 268.o da Constituição da República Portuguesa deixa eventuais duvidas de constitucionalidade.
No artigo 6.o deste diploma estabelecesse a área de recrutamento dos secretários-gerais, potenciando o recrutamento de entre vinculados ou não à Administração Pública.
Entende-se, assim, de ponderar o recrutamento de secretários-gerais a vinculados à Administração Pública uma vez que, atento o respectivo elenco de funções (gestão dos recursos do Ministério), se torna imprescindível assegurar que aquele dirigente conheça, desde logo, a matéria por que vai ser responsável, o que só se conseguirá se for possível recrutar quem já detenha uma longa experiência na Administração. Um não vinculado dificilmente estaria apto a responder de imediato às exigências do cargo.
Por fim, este projecto de lei sugere um regime de inibição do exercício dos cargos de inspector e subinspector ou equiparados a quem nos três anos imediatamente anteriores tenha sido titular de órgão de soberania e de qualquer cargo político previsto.VIII - Proposta de lei n.o 6/XA proposta de lei do Governo propõe a alteração das Leis n.o 2/2004, n.o 3/2004, n.o 4/2004 e do Decreto-Lei n.o 54-A/2000, de 7 de Abril, assumindo sobretudo a inclusão de novas normas com alterações profundas de regimes e melhorias de redacção nalgumas matérias.
Um dos objectivos do Governo é o de modernizar a Administração Pública, incidindo sobre os mais importantes domínios da organização e funcionamento das administrações públicas e da sua relação com os cidadãos, assentando na dignificação do estatuto dos seus funcionários e dirigentes.
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0013   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 No artigo 1.o esclarece-se o âmbito de aplicação da Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, definindo as entidades, órgãos e serviços aos quais a presente lei não tem aplicabilidade.
Quanto às competências previstas dos cargos dirigentes nos artigos 7.o e 8.o, faz-se remeter para os Anexos I e II, respectivamente, uma vasto conjunto de actos não previstos na lei, que desta feita ficam clarificados.
Esta proposta de lei assume uma alteração ao artigo 12.o, projectando a formação dos dirigentes pelo INA à possibilidade de outras instituições o poderem levar a efeito, devendo os respectivos regulamentos e condições de acesso ser objecto de portaria para o efeito. Do mesmo modo este diploma permite que instituições do ensino superior possam garantir estes cursos específicos, em termos a fixar por diploma regulamentar. Não se entende o que acontecerá ao n.os 6 e 7 deste artigo da Lei n.o 2/2004.
O artigo 14.o atribui um especial pendor ao cumprimento da Carta de Missão, estabelecida no artigo 19.o-A, enquanto elemento de avaliação dos titulares de direcção superior e medida fundamental à qualificação da gestão e à responsabilização dos titulares de cargos de direcção superior de 1.o grau. A Carta de Missão deve ser entregue pelo membro do Governo e assinada por aquele titular aquando do seu provimento e traduzirá a missão que lhe foi cometida pelo Governo e base da avaliação regular do desempenho do dirigente, sendo que o seu incumprimento poderá determinar a não renovação da comissão de serviço ou até a cessação antecipada da mesma.
O diploma melhora e clarifica também o regime de exclusividade, incompatibilidades, impedimentos e inibições, introduzindo uma norma sobre a impossibilidade de desempenho das funções de inspector-geral e subinspector-geral ou expressamente equiparadas e pelo período de três anos contados da cessação das funções dos respectivos cargos, aos titulares de cargos de direcção superior da Administração Pública (n.o 4 do artigo 17.o).
Neste âmbito clarifica-se a área de recrutamento dos secretários-gerais, só podendo ser providos funcionários públicos e dando a possibilidade aos actuais dirigentes já detentores do CADAP de poderem concorrer em igualdade de circunstâncias, ainda que não tenham atingido o topo da carreira da Administração Pública (artigo 18.o). Nestes termos, quando não existam funcionários que reúnam as necessárias condições para serem nomeados abre-se a área de recrutamento dos cargos de direcção intermédia a não vinculados à função pública, por se entender desejável o intercâmbio de experiências de gestão privada e pública.
Os prémios de gestão, medida de estimulo à melhoria da gestão e à obtenção de resultados em razão da carta de missão, previstos no n.o 2 do artigo 19.o-A, necessita de melhor reflexão, por deixar de fora os trabalhadores da função pública, parte fundamental para o progressivo cumprimento dos objectivos definidos.
Esta proposta de lei assume os valores da transparência, da publicidade e da celeridade como princípios estruturantes do regime jurídico de recrutamento de todos os cargos dirigentes, notando e clarificando quais são objecto de provimento por escolha política e recrutados por procedimento concursal, dos que vêem as suas comissões de serviço cessar por efeito das mudanças eleitorais e dos que mantêm autonomia quanto às mudanças eleitoras, ou seja, as secretarias-gerais e inspecções-gerais, ou equiparados e outros serviços cujas atribuições tenham natureza predominantemente técnica, assim reconhecida nos respectivos diplomas orgânicos ou estatutários (artigos 20.o, 21.o, 22.o e n.o. 4 do artigo 25.o).
Com este novo regime pretende-se dar um passo reforçando as condições de estabilidade das administrações, restringindo-se os cargos sujeitos a variações de natureza eleitoral. Por isso, o diploma propõe que só funcionários públicos possam ser recrutados, por exemplo, para as secretarias-gerais, atenta a experiência de gestão da coisa pública necessária e com bom senso exigível.
Por outro lado, esta proposta de lei reforça o imperativo de as comissões de serviço não poderem terminar por puras razões subjectivas, objectivando e limitando os casos em que tal pode acontecer e sempre por despacho fundamentado, após o respectivo contraditório em audição do respectivo dirigente (alínea e) do artigo 25.o).
No artigo 26.o-A reintroduz-se o regime da suspensão da comissão de serviço para dissipação de dúvidas e tratamento de equívocos, assumindo esta proposta de lei que os cargos de direcção superior de segundo grau e intermédia suspendem-se quando estes sejam nomeados para cargos dirigentes cuja comissão de serviço possa cessar pela mudança de Governo, para gabinetes de membros do Governo ou equiparados ou em regime de substituição.
Uma outra proposta de realçar é o regime previsto no n.os 3 e 4 do artigo 31.o, uma vez que se propõe que a opção do dirigente pelo vencimento de origem ou retribuição-base da sua função, cargo ou categoria de origem não pode exceder, em caso algum, o vencimento-base do Primeiro-Ministro, seja o dirigente funcionário público ou não vinculado à função pública.IX - Da consulta públicaTerminado o período de consulta pública da proposta de lei n.o 6/X, do Governo, nos termos do artigo 524.o e seguintes do Código do Trabalho, do Decreto-Lei n.o 99/2003, de 27 de Agosto, a 22 de Junho de 2005 deu entrada na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias um parecer do Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (STE). Este sindicato foi, igualmente, recebido em audiência, dia 21 de Junho, pelas 11 horas, tendo da mesma resultado a reafirmação dos termos do referido parecer sindical.
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0014   |   II Série A - Número 027   |   24 de Junho de 2005 X - ConclusõesDos considerandos efectuados anteriormente, conclui-se do seguinte modo:1 - As iniciativas legislativas em apreciação foram apresentadas ao abrigo dos artigos 165.o, 167.o e 197.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.o e 138.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais aí estabelecidos e previstos e não enfermam de quaisquer inconstitucionalidade que possa pôr em causa a admissibilidade e discussão das iniciativas legislativas.
2 - As iniciativas relatadas versam sobre a mesma matéria, visando essencialmente alterar, ainda que propondo soluções distintas, o regime do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Pública Central, Regional e Local do Estado.
3 -O projecto de lei n.o 32/X estabelece a nulidade das nomeações de cargos dirigentes entre os seis meses que antecedem a realização das eleições e a confirmação parlamentar do Governo recém-nomeado e as ocorridas entre a demissão de um Governo ou a convocação das eleições e a confirmação parlamentar do Governo recém-nomeado, além de impor um prazo de 15 dias para que sejam publicados em Diário da República os despachos de nomeação dos dirigente após a nomeação.