7 Orientação e riscos da política orçamental 133. Este capítulo analisa a orientação da política orçamental subjacente à POE/2022. A orientação dapolítica orçamental é aferida a partir da variação do saldo primário estrutural e pretende avaliar o efeito sobre a trajetória das finanças públicas que resulta quer da adoção de medidas discricionárias de polí-tica orçamental, quer da tendência estrutural de evolução da atividade económica. O saldo primário estrutural corresponde ao saldo orçamental das AP em contas nacionais expurgado de um conjunto de fatores que influenciam a sua evolução de forma não duradoura, a saber: (i) efeito do ciclo económico, (ii) efeitos decorrentes de medidas temporárias ou não-recorrentes (as one-off) e ainda (iii) as despesascom juros, na medida em que a sua evolução tende a refletir a acumulação de dívida em períodos anteriores e o preço médio do financiamento vivo, não sendo nenhuma destas duas situações direta-mente atribuível a decisões de política no presente de uma pequena economia aberta. A orientação da política orçamental entende-se como expansionista quando o efeito das medidas discricionárias de política conduz a uma deterioração (redução) do saldo primário estrutural, e como restritiva quando o efeito das medidas produz uma melhoria (aumento) do saldo primário estrutural. Por sua vez, a orienta-ção da política orçamental é considerada neutra se não se materializa numa variação (positiva ou ne-gativa) do saldo primário estrutural. Esta classificação baseia-se no sinal do impacto agregado das me-didas de política na atividade económica — expansionista quando o resultado é a expansão do nível de atividade no curto prazo, restritiva quando o resultado é a contração desse nível, também no curto prazo, e neutra quando não produz qualquer efeito. A relevância económica da orientação da política orçamental 134. O PEC preconiza a adoção de políticas orçamentais contracíclicas pelos EM, que permitam criarespaço para o funcionamento de estabilizadores em períodos baixos do ciclo sem colocar em causa o cumprimento do limite inferior para o saldo orçamental. A política orçamental diz-se contracíclica quando o seu efeito contribui para reduzir a amplitude do ciclo económico. Será então contracíclica se tiver uma postura restritiva em fases altas do ciclo económico e uma postura expansionista na fase baixa do ciclo económico. Pelo contrário, a política orçamental é entendida como pró-cíclica quando o efeito da política orçamental amplia o efeito do ciclo económico, quer através de uma política orça-mental restritiva num contexto de uma fase baixa do ciclo económico, quer através de uma política orçamental expansionista numa fase alta do ciclo económico. 135. Políticas orçamentais contracíclicas contribuem para a estabilização macroeconómica e visamassegurar a capacidade do Estado poder oferecer um seguro contra o risco de más conjunturas econó-micas, como aquela que Portugal e o resto do mundo têm vindo a atravessar na sequência da pandemia de COVID-19. As flutuações do ciclo económico são intrínsecas à evolução da própria atividade eco-nómica ao longo do tempo ou podem decorrer de eventos inesperados como a pandemia de COVID-19 com impactos mais profundos sobre a atividade económica. De uma maneira geral, os agentes eco-nómicos são avessos ao risco de perdas na atividade económica (salários, lucros, etc.), o que significa que estão dispostos a pagar nas conjunturas boas um prémio de seguro, sob a forma de impostos acres-cidos ou menor despesa pública primária, para receberem do Estado nas conjunturas más uma indem-nização, sob a forma de alívio fiscal ou maior despesa pública primária. Desta forma, conseguem alisar as flutuações, o que melhora o seu bem-estar precisamente porque são avessos ao risco. Esta é uma função que a política orçamental deve desempenhar, a função de estabilização macroeconómica da política orçamental. O exercício de estabilização da economia pressupõe, deste modo, amealhar re-cursos nas fases altas do ciclo para os poder utilizar nas fases baixas, daqui decorrendo a prescrição normativa de a política orçamental ser desenhada para poder ser sempre contracíclica. A inexistência deste cuidado coloca em risco a capacidade futura de o Estado poder oferecer o seguro contra o risco de más conjunturas, pois essa capacidade ficará dependente da disponibilidade de terceiros para fi-nanciar a dívida que teria de ser criada para substituir os recursos que não foram amealhados pelo Estado nas fases altas do ciclo. 26 DE OUTUBRO DE 2021_____________________________________________________________________________________________________________239