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230 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.08 Processo n.o 3652 Queixa de: Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados (CDCOA) Entidade requerida: Conselho Superior da Magistratura I - Os factos 1. O CDCOA solicitou ao Conselho Superior da Magistratura (CSM), por ofí cio de 8 de Novembro de 2004, o envio de cópia do relatório final de um pro cesso de averiguações “no qual é visada a Senhora Dr.a Juíz de Direito a exercer funções no 4.o Juízo Cível de Coimbra”.Tal pedido veio a ser indeferido, por deliberação do Conselho Permanente do CSM, de 14 de Dezembro de 2004, “com o fundamento, aliás bem expresso num Parecer elaborado pela Exma Vogal Dr.a Paula Teixeira da Cruz, a propósi to de outro caso similar, em que o direito à informação exercido pelos particu lares, no âmbito da actuação do CSM só deve ser autorizado quando necessário à defesa de direito ou interesse legítimo expressamente invocado, com menção do fi m a que se destina (o que, in casu, não é feito), e desde que não infrinja o dever de confi dencialidade a que estão sujeitos os processos disciplinares, de in quérito, sindicâncias ou averiguações, com preservação dos dados nominativos e/ou pessoais”.2. Perante tal deliberação, o CDCOA decidiu “reiterar o pedido”, com a seguin te fundamentação: 1. “Como é óbvio, esta Entidade não é um simples particular, mas antes a legítima representante dos Advogados do Distrito Judicial de Coimbra, sendo a Ordem dos Advogados uma Entidade cujos fins são reconhecidaII SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________230Consultar Diário Original
mente de Ordem Pública e cujos membros estão sujeitos ao dever de sigilo no exercício das suas funções; 2. É, pois, evidente, o interesse legítimo deste Conselho no conhecimento do teor dos fundamentos da deliberação do Conselho Permanente do Conse lho Superior da Magistratura, de 12.10.2004, já que é, também, função da Ordem dos Advogados colaborar na boa administração da Justiça; 3. Por último, a deliberação que nos foi comunicada padece de vício de falta de fundamentação se o relatório que aí se diz dado como reproduzido não for do conhecimento dos destinatários da deliberação”.E o CSM voltou a “reiterar o teor da deliberação (indeferimento) a propósito tomada (...), aduzindo ainda, em reforço da posição aí expressa o seguinte”: “Dispõe o artigo 50.o, n.o 1 do Estatuto da Ordem dos Advogados, na parte que ora importa considerar, o seguinte: «Compete ao Conselho Distrital, no âmbito da sua competência territorial: (...) t) Solicitar informação dos resultados das inspecções efectuadas aos tribunais, serviços do Ministério Público, funcionários judiciais e serviços de registo e notariado instalados na área da sua competência territorial; (...)».Decorre, pois, appertis litteris, da transcrita norma, que a «competência» atri buída ao Conselho Distrital se confina à solicitação de informação dos resulta dos das inspecções efectuadas aos tribunais.Não lhe é, manifestamente, atribuída «competência» para solicitar os relatórios de tais inspecções - é-lhe, tão só, conferido o direito de ser informado dos resul tados das inspecções.E nem mesmo - convém precisá-lo - de todas as inspecções: apenas das efectua das aos tribunais.No sentido de dar execução aos dois objectivos que o Estatuto dos Magistrados Judiciais (artigo 161.o) comete aos serviços de inspecção do Conselho Superior da Magistratura, e na observância do que textua o n.o 3 deste último normativo, o Regulamento das Inspecções Judiciais do CSM (publicado no Diário da Re pública, II Série, de 15.01.2003) contempla a existência de duas espécies de inspecções: aos tribunais, com as fi nalidades indicadas no seu artigo 3.o, e aos Juízes, com vista à avaliação do respectivo mérito.Ora, o assinalado direito do Conselho Distrital de ser informado dos resultados das inspecções, restringe-se às inspecções efectuadas aos tribunais, não se es tende às efectuadas aos juízes.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________231Consultar Diário Original
Solução que bem se entende se atentarmos nas finalidades visadas por cada uma das inspecções: se as primeiras, porque têm como objectivo a avaliação dos tribunais, enquanto organização, facultam informações e elementos em cujo conhecimento pode reconhecer-se à OA, enquanto associação pública que co labora na administração da justiça, um interesse directo e legítimo, já o mesmo não sucede com as inspecções que têm como escopo a avaliação do mérito dos juízes, que interessa apenas ao órgão de gestão da magistratura judicial.Se isto é assim em relação às inspecções, o mesmo deverá dizer-se, por maioria de razão, quando estão em causa procedimentos de natureza disciplinar (pro cessos de averiguações, de inquérito ou disciplinares), visando a actuação dos Juízes.Também aqui o Conselho Distrital não poderá exigir mais do que o conhecimen to dos resultados desses processos.A fundamentação respectiva só ao órgão de gestão e disciplina dos Juízes in teressa, só este tendo competência para dela retirar consequências de ordem disciplinar.Relevam aqui, com particular acuidade, as razões bem expressas no Parecer a que alude na Deliberação acima referida - de que se enviará cópia à entidade requerente -, e aqui se têm por reproduzidas”1.3. Por ofício de 17 de Junho de 2005, o CDCOA “renovou” o mesmo pedido de acesso, suportado agora num parecer elaborado pelo Mestre Paulo Veiga e Moura.Nesse parecer é desenvolvido o seguinte entendimento: a) “Sendo pacífico que as disposições do CPA se aplicam ao Conselho Su perior da Magistratura ex vi do disposto no n.o 1 do artigo 2.o daquele di ploma, importa começar por averiguar se o Conselho Distrital se pode ou não configurar como interessado para efeitos de acesso aos relatórios elaborados sobre a actuação de uma juíza a exercer funções nos Tribunais cíveis de Coimbra”; b) “Ora, não há dúvida em como a Ordem dos Advogados é uma corporação 1 Nesse Parecer, junto ao presente processo, conclui-se o seguinte: “O direito à informação exercido pelos particulares, no âmbito da actuação do Conselho Superior da Magistratura, só deve ser autorizado, quando necessário, à defesa de direito ou interesse legítimo expres samente invocado, com menção do fim a que se destina e desde que não infrinja o dever de confi dencialidade a que estão sujeitos os processos disciplinares, de inquérito, sindicâncias e averiguações, com preservação dos dados nominativos e/ou pessoais”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________232Consultar Diário Original
pública que integra a Administração Autónoma e que tem por função co laborar na boa administração da Justiça (...).Consequentemente, difi cilmente se poderá negar à Ordem dos Advogados o papel de «interessado» nas questões relacionadas com o funcionamento da Justiça e dos Tribunais, tanto mais que o conceito de interessado en globa outras pessoas para além daquelas que têm legitimidade processual plena (...)”; c) “Aliás, a qualidade de interessado é mesmo reconhecida pela alínea t) do n.o 1 do artigo 50.o do Estatuto da Ordem dos Advogados, ao reconhecer aos Conselhos Distritais o direito à solicitação de informações sobre os resultados das inspecções efectuadas aos Tribunais”; d) “Independentemente da qualidade de interessado reconhecido ou não à Ordem dos Advogados, sempre será inquestionável que, pelo menos, esta corporação teria direito a aceder ao relatório do processo de averiguações à referida senhora Juíza por força do disposto nos artigos 64.o e 65.o do CPA”; e) “Com efeito, ainda que não se pudesse qualificar a Ordem como parte interessada, o certo é que o seu papel na colaboração da justiça tornaria notório o seu legítimo interesse na obtenção do relatório solicitado”; f) “Deste modo, e não obstante o relatório à actividade da Sr.a Juíza poder eventualmente conter juízos de valor ou apreciações sobre a sua conduta ou ainda dados abrangidos pela reserva da sua vida privada (...), o certo é que sempre à Ordem dos Advogados teria de ser reconhecido um interesse legítimo na sua obtenção (...)”.Perante tal insistência, o CSM deliberou, em sessão Plenária de 14 de Julho de 2005, “informar a Ordem dos Advogados que (...) reitera a deliberação já tomada a este respeito no Permanente de 28/2/2005, mantendo os fundamentos expressos na mesma”.4. Não conformado com a resposta, o CDCOA vem agora, “nos termos do ar tigo 16.o da Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto”, apresentar queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).5. Convidado (pela CADA) a pronunciar-se sobre a queixa, o CSM veio (atra vés do seu Vice-Presidente) alegar, em síntese, o seguinte: a) “Cumpre começar por referir que a deliberação - de arquivamento - to mada pelo CSM sobre o processo de averiguações à actuação da Ex.ma 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________233Consultar Diário Original
Juíza (...) foi comunicada ao Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados (...); b) “Ao comunicar tal arquivamento, facultou o CSM informação sobre o «resultado» de tal processo de averiguações, assim dando integral cumpri mento ao disposto no artigo 50.o, n.o 1, alínea t), do EOA (...)”; c) “A Ordem dos Advogados não é interessada directa em tais procedimen tos (...); não podendo assim invocar para ter acesso à informação procedi mental o disposto nos artigos 61.o, 62.o e 63.o do CPA”; d) “Restando à Ordem dos Advogados o recurso ao disposto no artigo 64.o do CPA, não invoca qualquer interesse legítimo para conhecer o conteúdo do relatório elaborado (...); e) “Efectivamente, não é suficiente para consubstanciar - ao contrário do que é invocado - tal «interesse legítimo» a circunstância de a Ordem dos Advogados ser uma Associação Pública, integrante da administração Au tónoma do Estado, de cujas atribuições faz parte “colaborar na adminis tração da justiça” (...)”; f) “É que, importa clarificar, uma coisa é a “Administração da Justiça”, ac tividade que compete em exclusivo aos Tribunais (artigo 202.o, n.o 1, da CRP), outra, completamente diversa, a actividade desenvolvida pelo CSM no âmbito das suas competências de gestão e disciplina da magistratura judicial - normalmente designada por “Administração Judiciária” ou “Ad ministração Judicial” - actividade esta materialmente administrativa”; g) “Pelo que, estando as funções públicas da Ordem dos Advogados - em que não se incluem as de fiscalização de qualquer Órgão do Estado - adstritas à defesa de outros e diversos interesses públicos, a invocação da sua natu reza pública, para aceder ao conteúdo de procedimentos administrativos deste CSM, constitui um verdadeiro «desvio de poder» e, porventura até, uma intolerável ingerência no funcionamento do Órgão, consagrado cons titucionalmente, que é o garante da independência do Poder Judicial”2.II - Apreciação jurídica 1. A Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)3 regula o direito de acesso aos documentos da Administração. E fá-lo em termos de, quanto aos 2 Nesta sua comunicação o Vice-Presidente do CSM confi rma, expressamente, que o processo em apreço contém dados pessoais (ponto 19.o da exposição).3 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________234Consultar Diário Original
3. Constituem atribuições da Ordem dos Advogados, nos termos do artigo 3o do seu Estatuto: a) Defender o Estado de direito e os direitos, liberdades e garantias dos cida dãos e colaborar na administração da justiça; b) Assegurar o acesso ao direito, nos termos da Constituição; c) Atribuir o título profi ssional de advogado e de advogado estagiário, bem como regulamentar o exercício da respectiva profissão; d) Zelar pela função social, dignidade e prestígio da profi ssão de advogado, promovendo a formação inicial e permanente dos advogados e o respeito pelos valores e princípios deontológicos; e) Defender os interesses, direitos, prerrogativas e imunidades dos seus membros; f) Reforçar a solidariedade entre os advogados; g) Exercer, em exclusivo, jurisdição disciplinar sobre os advogados e advo gados estagiários; h) Promover o acesso ao conhecimento e aplicação do direito; i) Contribuir para o desenvolvimento da cultura jurídica e aperfeiçoamento da elaboração do direito; j) Ser ouvida sobre os projectos de diplomas legislativos que interessem ao exercício da advocacia e ao patrocínio judiciário em geral e propor as al terações legislativas que se entendam convenientes; k) Contribuir para o estreitamento das ligações com organismos congéneres estrangeiros; l) Exercer as demais funções que resultem das disposições deste Estatuto ou de outros diplomas legais.Note-se ainda que, nos termos do n.o 1 do artigo 6.o da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais11, os “advogados participam na admi nistração da justiça, competindo-lhes, de forma exclusiva e com as excepções previstas na lei, exercer o patrocínio das partes”.O CDCOA entende que a Ordem dos Advogados, ao ter “por função colaborar na boa administração da Justiça”, assume “o papel de «interessado» nas ques tões relacionadas com o funcionamento da Justiça e dos Tribunais”. E alega, ainda, que, mesmo que não se reconheça essa qualidade à Ordem dos Advoga 11 Lei n.o 3/99, de 13 Janeiro, alterada pela Lei n.o 101/99, de 26 de Julho, pelo Decreto-Lei n.o 323/2001, de 17 de Dezembro e pela Lei n.o 42/2005, de 29 de Agosto.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________237Consultar Diário Original
dos, “sempre será inquestionável que, pelo menos, esta corporação teria direito a aceder ao relatório do processo de averiguações à referida senhora Juíza por força do disposto nos artigos 64.o e 65.o do CPA”, uma vez que “o seu papel na colaboração da justiça tornaria notório o seu legítimo interesse” na obtenção do mesmo12.O CSM contesta esse entendimento, nos seguintes termos: “Uma coisa é a «Administração da Justiça», actividade que compete em exclu sivo aos Tribunais (artigo 202.o, n.o 1, da CRP), outra, completamente diversa, a actividade desenvolvida pelo CSM no âmbito das suas competências de gestão e disciplina da magistratura judicial - normalmente designada por «Adminis tração Judiciária» ou «Administração Judicial» - actividade esta materialmente administrativa”.De facto, só aos tribunais compete administrar a justiça e dentro dos tribunais ao juiz, não podendo ser atribuídas funções jurisdicionais a outros órgãos (n.o 1 do artigo 202.o da CRP)13.Não obstante, no exercício das suas funções os tribunais têm direito à coadjuva ção das outras autoridades (n.o 3 do artigo 205.o). Como notam Gomes Canotilho e Vital Moreira (op. cit., pág. 793), tal direito analisa-se em vários aspectos: a) Os tribunais têm o direito de solicitar ajuda das demais autoridades; b) As outras autoridades têm o dever de prestar a ajuda solicitada; c) A ajuda deve ser prestada nos termos indicados pelo tribunal interessado.Assim, pode dizer-se que a Ordem dos Advogados deve “colaborar na adminis tração da justiça”, isto é, no exercício da função jurisdicional; mas não lhe foi dada qualquer atribuição no âmbito da denominada “administração específica da magistratura” (José Lucas Cardoso, op. cit., pág. 238), que não se confunde, de facto, com a “administração da justiça”.Deste modo, o facto de caber à Ordem dos Advogados “colaborar na adminis12 As citações desta parágrafo foram retiradas, todas elas, do parecer do Mestre Paulo Veiga e Moura, supra referido.13 A Constituição ensaia, no n.o 2 do artigo 202.o, uma definição da função jurisdicional, assente em três áreas fundamentais: a) a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; b) a repressão das infracções da legalidade democrática; e c) a resolução dos conflitos de interesses públicos e privados.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________238Consultar Diário Original
tração da justiça” não lhe confere, só por si, o poder de aceder à informação relacionada com a denominada “administração específica da magistratura”.4. Importa, no entanto, averiguar, em concreto, quais as competências do CDCOA.Ora, uma das competências deste Conselho, como muito bem lembra Paulo Vei ga e Moura (no parecer supra referido), é precisamente a de solicitar “informa ção dos resultados das inspecções efectuadas aos tribunais, serviços do Ministé rio Público, funcionários judiciais e serviços de registo e notariado instalados na área da sua competência territorial” [alínea t) do n.o 1 do artigo 50.o do Estatuto da Ordem dos Advogados].No parecer referido, Paulo Veiga e Moura defende que, no caso em apreço, negar o direito à informação “e pretender limitá-lo ao acesso aos resultados de tais inspecções ou não abranger no conceito de inspecção aos Tribunais as sindi câncias efectuadas à conduta dos juízes é efectuar uma interpretação puramente literal do preceito estatutário e pretender colocar os magistrados judiciais «sob um manto protector» que não faz qualquer sentido quando quem requer a infor mação colabora na administração da justiça e está vinculado ao dever de sigilo” (ponto 4 do parecer).Vejamos.O CSM é o órgão superior de gestão e disciplina da magistratura judicial (cfr.artigo 136.o do Estatuto dos Magistrados Judiciais14).Compete-lhe assim, designadamente, ordenar inspecções, sindicâncias e inqué ritos aos serviços judiciais [cfr. alínea e) do artigo 149.o do Estatuto dos Magis trados Judiciais].Qual a finalidade das inspecções? Que espécies de inspecções é que existem? Qual a diferença entre uma inspecção, uma sindicância e um inquérito? 14 Lei n.o 21/85, de 30 de Julho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.o 342/88, de 28 de Setem bro, pela Lei n.o 2/90, de 20 de Janeiro, pela Lei n.o 10/94, de 5 de Maio, pela Lei n.o 44/96, de 3 de Setem bro, pela Lei n.o 81/98, de 3 de Dezembro, pela Lei n.o 143/99, de 31 de Agosto, pela Lei n.o 3-B/2000, de 4 de Abril e pela Lei n.o 42/2005, de 29 de Agosto.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________239Consultar Diário Original
De acordo com o artigo 2.o do Regulamento das Inspecções Judiciais do Con selho Superior da Magistratura15, existem duas espécies de inspecções: a) aos tribunais; e b) ao serviço dos juízes16.Essas duas espécies de inspecções seguem, naturalmente, diferentes finalidades.As inspecções aos tribunais seguem as seguintes finalidades: a) “Nas acções inspectivas periódicas, recolher e transmitir ao Conselho Superior da Magistratura indicações completas sobre o modo como os tribunais inspeccionados funcionaram durante o período abrangido pela inspecção, designadamente quanto ao preenchimento dos quadros, níveis de organização e eficiência, movimento processual, pendência real e ní veis de distribuição das cargas de serviço, registando as anomalias e defi ciências verificadas; b) Facultar ao Conselho Superior da Magistratura, a solicitação deste, o conhecimento rápido e actualizado do estado dos serviços nos tribunais, designadamente quanto à organização, preenchimento, adequação e efici ência dos quadros, movimento processual real, produtividade e níveis de distribuição das cargas de serviço; c) Apontar, em qualquer caso, as necessidades e carências que forem detec tadas nos tribunais, sugerindo as providências adequadas ao seu supri mento”.Por sua vez, as inspecções ao serviço dos juízes têm por finalidade: a) “Nas inspecções ordinárias, informar-se acerca da prestação e do méri to dos juízes e propor ao Conselho Superior da Magistratura a adequada classifi cação de serviço; 15 Deliberação n.o 55/2003, publicada no Diário da República, II Série, n.o 12, de 15 de Janeiro de 2003.16 Junto do CSM, e para o auxiliar no exercício das suas competências, funcionam os serviços de inspecção (n.o 1 do artigo 160.o do Estatuto dos Magistrados Judiciais).Esses serviços de inspecção têm, como muito bem se sublinha na nota justifi cativa da Deliberação n.o 55/2003 (Regulamento das Inspecções Judiciais do Conselho Superior da Magistratura), dois objectivos fundamentais: a) O objectivo da avaliação dos tribunais, enquanto organização; e b) O objectivo de avaliação do serviço e do mérito dos juízes (artigo 161.o do Estatuto dos Magistrados Judiciais).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________240Consultar Diário Original
b) Nas inspecções extraordinárias, a realizar quando o Conselho Superior da Magistratura, por motivo ponderado, o entenda, a realização de acção inspectiva com o âmbito fi xado, caso a caso”.Já os inquéritos e as sindicâncias prosseguem fi nalidades próprias, que não se confundem com as das inspecções. Os inquéritos têm por fi nalidade “a averi guação de factos determinados” (cfr. n.o 1 do artigo 132.o do Estatuto dos Magis trados Judiciais); e as sindicâncias “têm lugar quando haja notícia de factos que exijam uma averiguação geral acerca do funcionamento dos serviços” (cfr. n.o 2 do artigo 132.o daquele Estatuto)17.Pode, assim, concluir-se que o processo em apreço - processo de averiguações já concluído - não se enquadra, manifestamente, no âmbito das denominadas inspecções aos tribunais, tal como estas são definidas pelo Regulamento das Inspecções Judiciais do Conselho Superior da Magistratura.No entanto, Paulo Veiga e Moura defende, no parecer supra referido, que o legislador, na referida alínea t) do n.o 1 do artigo 50.o do Estatuto da Ordem dos Advogados, utilizou a expressão “inspecções efectuadas aos tribunais” num sentido amplo, distinto do sentido desenvolvido no Regulamento das Inspecções Judiciais do Conselho Superior da Magistratura.Não parece, todavia, que assim seja: a) Em primeiro lugar, porque o actual Estatuto da Ordem dos Advogados é de 2005, ou seja, foi elaborado quando as figuras em apreço - inspecção aos tribunais, inspecção ao serviço dos juízes, inquérito, sindicância, pro cesso de averiguações - estavam já perfeitamente delimitadas e consolida das no nosso ordenamento jurídico; b) Em segundo lugar, porque é manifesto que o legislador não incluiu na referida alínea do Estatuto da Ordem dos Advogados as “inspecções” aos 17 Os processos de averiguações são, por seu lado, processos sumários de investigação. Decorrido o prazo legalmente estabelecido para a sua conclusão, o instrutor elaborará um relatório, que remeterá à entidade que tiver mandado instaurar o processo de averiguações, no qual poderá propor: a) O arquivamento do processo, se entender que não há lugar a procedimento disciplinar; b) A instauração de processos de inquérito se, verificada a existência de infracção, não tiver ainda identifi cado o seu autor; ou c) A instauração de processo disciplinar (cfr. artigo 88.o do Decreto-Lei n.o 24/84, de 16 de Janeiro).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________241Consultar Diário Original
magistrados judiciais18 (refere-se a inspecções aos tribunais e, autonoma mente, a “inspecções” aos funcionários judiciais, mas não faz qualquer referência aos magistrados judiciais).Deste modo, como a competência do CDCOA se reporta apenas ao acesso aos resultados “das inspecções efectuadas aos tribunais” (e não a processos de outra natureza, como os processos de averiguações), não deve o CSM facultar-lhe o relatório fi nal do processo em apreço.III - Conclusão O CDCOA tem competência para solicitar “informação dos resultados das ins pecções efectuadas aos tribunais, serviços do Ministério Público, funcionários judiciais e serviços de registo e notariado instalados na área da sua competência territorial” [alínea t) do n.o 1 do artigo 50.o do Estatuto da Ordem dos Advoga dos].Considerando que, no caso em apreço, estamos perante um processo de ave riguações (e não de uma inspecção aos tribunais), não deve o CSM permitir o acesso requerido por aquele Conselho Distrital.Comunique-se.Lisboa, 8 de Março de 2006 Ana Paula Costa e Silva (Relatora) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - Diogo Lacerda Machado - João Miranda (com declaração junta em anexo) - Antero Rôlo - Renato Gonçalves (nos termos da declaração anexa) - Artur Trindade Bernardo Ayala (com declaração de voto dissonante quanto à fundamentação) - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) 18 Onde se terá de incluir, pelo menos, as inspecções ao serviço dos juízes, os inquéritos e os processos de averiguações.Note-se, aliás, que, em bom rigor, Paulo Veiga e Moura se limita a defender que a expressão em apreço (“inspecções efectuadas aos tribunais”) integra, também, as “sindicâncias efectuadas à condutas dos juízes” (cfr. supra 3.o parágrafo do Ponto II 4).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________242Consultar Diário Original
Declaração de voto Votei favoravelmente o presente parecer, apesar de não acompanhar totalmente a interpretação efectuada do preceituado no artigo 50.o, n.o 1, alínea t) do Estatuto da Ordem dos Advogados. Em especial, não me parece que se possa afirmar de forma tão peremptória, como se faz na fundamentação do parecer, que o legis lador pretendeu cindir entre inspecções aos tribunais e inspecções a magistrados judiciais. Refira-se, aliás, que se o sentido das inspecções previstas no aludido preceito do Estatuto da Ordem dos Advogados compreendesse apenas as ins pecções aos tribunais, então também deixaria de fazer sentido a menção às ins pecções aos funcionários judiciais. No entanto, como concordei com a restante fundamentação do parecer, votei-o favoravelmente.a) João Miranda Declaração de voto Embora o Estatuto da Ordem dos Advogados não faça menção expressa às ins pecções aos magistrados judiciais, creio que estas devem considerar-se incluí das na expressão «inspecções aos tribunais». Este entendimento parece-me mais consentâneo com a ideia de um Estado «accountable». Por isso, não acompanho a conclusão do Parecer na parte em que exclui o acesso ao processo de averigua ções ao Conselho Distrital da Ordem dos Advogados.a) Renato Gonçalves Voto Dissonante Quanto à Fundamentação do Parecer Emitido no Âmbito do Processo n.o 3652 Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados V.Conselho Superior da Magistratura Entendi emitir o presente Voto de Dissonância por discordar de aspectos que se me afiguram essenciais na fundamentação do Parecer, de 8 de Março de 2006, relatado pela Senhora Professora Doutora ANA PAULA COSTA E SILVA: a) Discordo frontalmente da orientação, subjacente, inter alia, à p. 6 do Parecer, de acordo com a qual o direito de acesso aos arquivos e registos administra15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________243Consultar Diário Original
tivos contemplado no n.o 2 do artigo 268.o da Constituição e desenvolvido na Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) seria por natureza insusceptível de ter como sujeitos activos pessoas colectivas públicas, apenas podendo dele benefi ciar “particulares”.Como se afi rma no Parecer, a regra do n.o 2 do artigo 268.o é objecto, desde logo, do alargamento operado pelo n.o 2 do artigo 12.o da Constituição (prin cípio da universalidade): “as pessoas colectivas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza”. Como se verifi ca, a norma transcrita não proscreve do âmbito do princípio da universalidade as pessoas colectivas públicas. E nada permite ao intérprete proscrevê-las ex ante e para todo e qualquer efeito.O crivo - o verdadeiro crivo nesta matéria - reside na expressão “(...) com patíveis com a sua natureza”. Desde que o direito (ou dever) concretamente em causa seja compatível com a natureza da pessoa colectiva pública, nada parece impedir ou sequer desaconselhar a incidência do princípio da univer salidade.Em suma, a priori, as pessoas colectivas públicas podem, como quaisquer outras, ser sujeitos activos de direitos fundamentais. Em concreto, poderão sê-lo ou não em função da natureza do direito.Ora, um dos campos em que a questão tradicionalmente se coloca é, justa mente, o dos direitos fundamentais processuais ou procedimentais, de que o direito de acesso acima referido constitui exemplo. Nesse domínio, não se vêem razões para diminuir a capacidade activa das pessoas colectivas públi cas, que gozam consabidamente de direitos (fundamentais) processuais de natureza contenciosa e que devem igualmente gozar dos pertinentes direitos (fundamentais) procedimentais de natureza administrativa.Trata-se de uma posição que defendo há muito e que pode ser verifi cada numa obra de minha autoria publicada em 1995: O (Défi ce de) Controlo Ju dicial da Margem de Livre Decisão Administrativa, Lex, Lisboa, 1995, p.77, inter alia. Obra que se cita, naturalmente, com o exclusivo intuito de demonstrar que a posição que aqui se defende tem alicerces antigos e não resulta da circunstância de o Requerente, no processo aqui em causa, ser uma entidade representada na Comissão de Acesso aos Dados Administrativos pelo signatário.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________244Consultar Diário Original
Em suma, sob este ponto de vista, a tese subjacente ao Parecer é redutora e não colhe a minha concordância.b) O que se acaba de expor signifi ca, por arrastamento, que as pessoas colecti vas públicas - nomeadamente a Ordem dos Advogados e os órgãos que na sua órbita gravitam (como o Requerente) - podem ser também sujeitos activos dos direitos conferidos pelos artigos 61.o a 65.o do Código do Procedimento Administrativo, de que a LADA constitui refracção.Também neste ponto, por conseguinte, não acompanho o Parecer de 8 de Março de 2006.c) Estou ainda em dissintonia com o Parecer de 8 de Março de 2006 nos seg mentos - vários - em que parece confundir duas realidades imiscíveis: (i) a competência dos conselhos distritais da Ordem dos Advogados (artigo 50.o do Estatuto da Ordem dos Advogados) e (ii) a legitimidade para desencadear e intervir em procedimento administrativo.Este último instituto surge principalmente regulado no Código do Procedi mento Administrativo (CPA) e apenas incidentalmente no Estatuto da Ordem dos Advogados. E conviria não tê-lo confundido - ou colocado no mesmo plano - com aquele instituto da competência. Pela simples mas decisiva razão de que são figuras distintas.À luz do n.o 1 do artigo 53.o do CPA, parece-me inequívoco que o Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados tinha e tem legitimidade para desencadear o procedimento que efectivamente desencadeou e para nele in tervir. A dita norma é generosa e quer a doutrina quer a jurisprudência da especialidade têm não só reconhecido como alargado essa generosidade. Por razões, aliás, que bem se compreendem: sem legitimidade aberta a transpa rência da administração ficaria desrazoavelmente diminuída.d) Mas, chegados a este ponto, importaria ainda responder a uma (terceira) questão: (i) tendo um direito (fundamental) de acesso e (ii) assumindo-se como sujeito procedimentalmente legítimo, (iii) tem o Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados direito à informação que pretende ob ter? A meu ver, não; não tem esse direito. E, nessa medida, acompanho a conclu15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________245Consultar Diário Original
são do Parecer (sem prejuízo da subtileza referida na seguinte alínea e)). Na verdade, muito embora se trate de figuras colocadas em patamares distintos, a dilucidação do conteúdo do direito procedimental de acesso pode e dever ser efectuada à luz do âmbito da competência do órgão público. Ora, na ver dade, a competência dos conselhos distritais na matéria aqui em jogo circunscreve-se - expressa e intencionalmente, cabe reconhecer - à solicitação de “(...) informação dos resultados das inspecções efectuadas aos tribunais (...)” (alínea t) do n.o 1 do artigo 50.o do Estatuto da Ordem dos Advogados).Ora, pelas razões referidas no Parecer de 8 de Março de 2006 - que sob esta óptica se subscrevem -, não foi nesse quadro que se situou a pretensão do Requerente, mas sim noutro, conexo mas diferente: o das inspecções aos magistrados judiciais.Dito isto, sublinhar-se-á apenas que, no meu entendimento, a síntese con clusiva do Parecer teria ganho se, em vez de se escrever “(...) não deve o CSM permitir o acesso requerido (...)”, se tivesse escrito “(...) não está o CSM vinculado a permitir (...)”. É que o CSM pode viabilizar (ou poderia ter viabilizado) o acesso solicitado se assim o entender (ou se assim o tives se entendido). E talvez o pudesse ter feito, a bem de uma sempre desejável acrescida transparência e saudável relacionamento entre os vários operadores da Justiça.a) Bernardo Ayala II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________246Consultar Diário Original
247 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.08 Processo n.o 12/2006 Requerente: Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) I - Os factos 1. Rute Palmeiro, advogada, solicitou ao Presidente do Conselho de Admi nistração da ARSLVT, fotocópia do Acordo de Cooperação celebrado em 2 de Março de 2005, entre a ARSLVT e a Cruz Vermelha Portuguesa - Sociedade de Gestão Hospitalar, SA (HCVP).2. A ARSLVT vem agora, ao abrigo do artigo 15.o, n.o 3, da LADA1, solicitar a emissão de um parecer “sobre a possibilidade de revelação e cedência de cópia” do Acordo em apreço.E suscita, a propósito, duas questões distintas: a) “Contudo, o artigo 7.o, n.o 4 da Lei n.o 94/99, de 16 de Julho (...), dispõe que «o acesso a documentos constantes de processos não concluídos (...) é diferido até à tomada da decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração».Refira-se que o processo em apreço ainda não está concluído, já que se en contra no Tribunal de Contas com o propósito de atribuição de visto prévio.Signifi ca que o Acordo renegociado ainda não chegou a produzir efeitos, aguardando-se pelo ultimar dos procedimentos conducentes à sua entrada em vigor”; 1 Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________247Consultar Diário Original
b) “Acresce que, não obstante «no exercício da sua profissão, o advogado pode solicitar em qualquer tribunal ou repartição pública o exame de processos, livros ou documentos que não tenham carácter reservado ou secreto, bem como requerer verbalmente ou por escrito a passagem de certidões, sem ne cessidade de exibir procuração (artigo 63.o, n.o 1 do Estatuto da Ordem dos Advogados), a verdade é que a Requerente não demonstrou o seu interesse legítimo no acesso aos documentos pretendidos, não tendo indicado quem representa, nem tão pouco tendo informado para que efeitos se traduz o seu pedido”.3. A ARSLVT remeteu à requerente, nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 15.o da LADA, cópia do pedido (de parecer) dirigido à CADA.Rute Palmeiro, confrontada com esse pedido de parecer, decidiu alertar a CADA “para os seguintes factos”: a) “A exigência feita pela ARSLVT no sentido de se identifi car a entidade re presentada (entenda-se, o Cliente) colide com a permissão legal conferida pelo Estatuto da Ordem dos Advogados (...).Acresce que, no caso concreto, foi o pedido subscrito no interesse directo da própria Requerente, uma vez que a documentação em causa revela utilidade para a sua prática profi ssional, no âmbito da qual se dedica ao ramo do Di reito Farmacêutico”.b) “A Requerente desconhecia o carácter ainda pendente de tal processo. As sim, vem, desde já, muito respeitosamente, solicitar que, a ser tal alegação fundamento bastante para efeitos de indeferimento do pedido formulado, lhe seja diferida a possibilidade de acesso a tal protocolo para momento imedia tamente posterior à conclusão do processo (...)”.II - Apreciação jurídica 1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos cons ta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA: “Todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”.Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da LADA, documentos nominativos são quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais [alínea b)], isto é, “in formações sobre pessoa singular, identifi cada ou identifi cável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimida de da vida privada” [alínea c)].II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________248Consultar Diário Original
São de classificar como documentos nominativos, por exemplo, os que revelem dados genéticos, de saúde, da vida sexual, de convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais e os que contenham apreciações sobre as pessoas.Os documentos nominativos são comunicados, apenas, à pessoa a quem os da dos digam respeito, a terceiros que daquela obtenham autorização escrita, ou a terceiros que demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo (artigo 8.o, n.os 1 e 2, da LADA).Já os documentos não nominativos são, em princípio, de acesso livre e generali zado. A lei impõe, no entanto, algumas restrições a esse direito de livre acesso: quando os documentos contenham “segredos de empresa” (artigo 10.o, n.o 1, da LADA), quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (artigos 5.o, 6.o e 7.o, n.o 4, da LADA), ou quando exista outra justificação legal que não contenda com o prescrito em sede constitucional sobre a matéria2.2. Nos termos do n.o 4 do artigo 7.o da LADA “o acesso a documentos constantes de processos não concluídos ou a documentos preparatórios de uma decisão é diferido até à tomada da decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração”.O legislador refere-se a “documentos constantes de processos não concluídos” e a “documentos preparatórios de uma decisão”.No primeiro caso, está a referir-se a processos administrativos; ou seja, ao “con junto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo” (n.o 2 do artigo 1.o do Código do Procedimento Administrativo - CPA)3. No segundo caso, quer reportar-se a documentos pre paratórios de uma decisão, mas que não integrem processos administrativos; ou seja, a documentos que não digam respeito a actos e formalidades do procedi mento administrativo4.2 José Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, p. 44.3 Como explicam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, o procedimen to “corresponde à sucessão concatenada e ordenada de actos e formalidades (de factos e de operações), estrutural e funcionalmente distintos uns dos outros, tendendo à produção de um determinado resultado ou modifi cação jurídico-administrativa, consubstanciada numa «decisão fi nal», num acto, regulamento ou contrato administrativo” (Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2.a Edição, Almedina, Coimbra, 1999, p 44).4 É o que se passa, por exemplo, com os documentos preparatórios de decisões que não impliquem uma real modifi cação jurídico-administrativa.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________249Consultar Diário Original
250 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007do artigo 7.o da LADA, até: a) À tomada da decisão (final), que põe termo à fase constitutiva do procedimento5; b) Ao arquivamento do processo6; ou c) Ao decurso de um ano após a sua elaboração7.O Acordo de Cooperação, requerido por Rute Palmeiro, foi assinado pelas par tes em 2 de Março de 2005; e está neste momento, segundo informação da ARSLVT, “no Tribunal de Contas com o propósito de atribuição de visto prévio”8.Deste modo, como foi já concluída a fase constitutiva do procedimento, não há, no caso em apreço, lugar à moratória consagrada no n.o 4 do artigo 7.o da LADA.4. A ARSLVT alega, ainda, “que a requerente não demonstrou o seu interes se legítimo no acesso aos documentos pretendidos, não tendo indicado quem representa, nem tão pouco tendo informado para que efeitos se traduz o seu pedido”.No entanto, como o referido Acordo de Cooperação não contém dados pessoais, é, desde já, de acesso livre e irrestrito (cfr. artigo 7.o, n.o 1, da LADA); ou seja, qualquer pessoa pode a ele aceder, sem necessidade de demonstrar (ou sequer invocar) que possui um interesse legítimo.5 Como se afi rma no Parecer n.o 21/2005 desta Comissão, o diferimento previsto no n.o 4 do artigo 7.o da LADA “justifi ca-se pela protecção do processo decisório”.6 Ou seja, até à extinção do procedimento por outra causa que não a tomada da decisão fi nal - por desistên cia ou renúncia dos interessados (artigo110.o do CPA); por deserção (artigo 111.o do CPA); por impossibi lidade ou inutilidade superveniente (artigo 112.o do CPA); ou por falta de pagamento de taxas ou despesas (artigo 113.o do CPA).7 Note-se, no entanto, que os directamente interessados no procedimento, bem como aqueles que demons trem possuir um interesse legítimo, têm o direito de aceder aos documentos inseridos em processos administrativos, mesmo antes da decisão final, do arquivamento do processo, ou do decurso de um ano após a sua elaboração (cfr. artigos 61.o a 64.o do CPA).8 O Visto do Tribunal de Contas faz parte da fase integrativa de efi cácia; ou seja, o Acordo em apreço está celebrado, mas só produzirá efeitos depois do Visto.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________250Consultar Diário Original
III - Conclusão Deste modo, conclui-se que Rute Palmeiro tem o direito de aceder, desde já, ao Acordo de Cooperação celebrado em 2 de Março de 2005, entre a ARSLVT e a Cruz Vermelha Portuguesa - Sociedade de Gestão Hospitalar, SA (HCVP).Comunique-se.Lisboa, 8 de Março de 2006 Ana Paula Costa e Silva (Relatora) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Bernardo Ayala - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________251Consultar Diário Original
252 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.08 Processo n.o 3690 Queixa de: Albino Durães Entidade requerida: AP-Águas de Paredes, SA I - Os Factos 1. Em 24.10.2005, Albino Durães, funcionário da Câmara Municipal de Pa redes, a prestar serviço, em regime de requisição, na empresa AP-Águas de Paredes, SA, solicitou a esta cópia autenticada de informações técnicas apen sas a dois processos respeitantes a projectos de infra-estruturas (processos n.os 1030/99 e no 859/99), com inclusão de uma informação que por ele terá sido elaborada.A AP-Águas de Paredes, SA respondeu em 8.11.2005, comunicando o indeferi mento do pedido por o requerente não ser parte interessada no processo.2. Na sequência da resposta obtida, Albino Durães vem nos termos do disposto no artigo 16.o, n.o 1, da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)1, apresentar a esta Comissão queixa contra a empresa AP-Águas de Paredes, SA 3. Convidada a pronunciar-se sobre a queixa apresentada, a AP-Águas de Pa redes, SA, veio, através de ofício, na parte que diz respeito à situação que se encontra na origem da queixa em análise, referir o seguinte: – a LADA não confere ao requerente o direito de acesso aos documentos em causa, pois, “apesar de ser concessionária da exploração e gestão dos siste1 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________252Consultar Diário Original
mas de abastecimento de água para o consumo público e de recolha, trata mento e rejeição de efl uentes do Concelho de Paredes, a mesma, ao emitir os pareceres que lhe são solicitados pela Câmara Municipal de Paredes, não está a actuar no exercício de poderes de autoridade, mas sim como especialista na área em causa”, pois “os poderes de autoridade no caso sub judice, ou seja no âmbito de processos de licenciamento na Câmara Municipal, são exercidos por esta última e não pela respondente” (cfr. artigo 3.o da LADA); – ainda que se considere “que estamos perante poderes de autoridade, o que não se admite, há que ter em conta que devido ao carácter nominativo dos documentos cuja cópia foi solicitada pelo queixoso, o acesso aos mesmos não é livre” (cfr. artigo 7.o, n.o 1 da LADA).No mesmo ofício a AP-Águas de Paredes, SA, nos termos do artigo 15.o, n.o 3 da LADA, pede o parecer da CADA sobre a possibilidade de facultar a Albino Durão vários documentos que este lhe requereu: a) declarações com diversas informações respeitantes à formação profissional frequentada (por si e por técnicos e técnicos superiores da empresa) no âm bito da entidade requerida, nos anos de 2004 e 2005; b) certidão “da ordem de serviço ou comunicação interna, que defi ne a obri gatoriedade do registo de assiduidade na empresa, bem como a lista dos co laboradores aos quais é exigida a obrigatoriedade do registo através do uso do “cartão de ponto”, e aos quais tal é substituído por outro procedimento, à data da implementação do “pontógrafo”, destinando-se essa certidão a “re curso superior e fundamentação de prova eventualmente para recurso a via judicial”; c) certidão do “organigrama da empresa à data de Janeiro de 2004, bem como do respectivo organigrama em vigor à presente data”, destinado-se essa cer tidão ao fi m referido na alínea anterior; d) “cópia autenticada do despacho de indeferimento” a que respeita o ofício referido em 2. da presente informação, “para recurso superior hierárquico e judicial”.II - Apreciação Jurídica 1. A AP-Águas de Paredes, SA é uma empresa concessionária. E como, a este propósito, ensina Armando M. Marques Guedes, a concessão é o “acto (unila teral ou bilateral) por cujo intermédio uma pessoa colectiva de direito públi co encarrega uma entidade (privada ou pública) do desempenho de actividade incluída na esfera das suas atribuições e da sua competência”. E continua: “O 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________253Consultar Diário Original