20 DE JULHO DE 1996174-(225)matérias tratadas, permitindo-se assim uma aplicação sempre actualizada do diploma. Em conclusão, propõe-se:a) A alteração da redacção dos artigos 5.°, 6.° e 7.°,n.° 1, do projecto de regulamento, nos termos descritos;b) A eliminação do artigo 7.°, n.° 2, do mesmo diploma.8 — Regime de licenciamento dos estabelecimentos hoteleiros e similaresO Capitulo IH do projecto do Regulamento Policial disciplina o licenciamento dos estabelecimentos, em foco.Importa analisar que tipo de licenciamento é regulamentado, tendo em atenção o quadro legislativo actual.Com efeito, condiciona-se a exploração dos estabelecimentos ao prévio licenciamento policial, como se infere da leitura do artigo 21.°, n.° 1, do projecto, sendo esse licenciamento titulado pelos designados alvarás de abertura e pelas licenças de funcionamento, consoante se trate da abertura ou do funcionamento dos estabelecimentos, nos termos do seu artigo 21.°, n.°2.Delimita-se, assim, o âmbito do licenciamento regulado, excluindo-se outros procedimentos licenciadores, bem como os demais actos permissivos previstos na lei, dos quais encontramos exemplos na lei hoteleira (a aprovação da localização e dos projectos dos estabelecimentos hoteleiros, prevista nos artigos 4.°, n.° 1, alínea a), e 5.°, n.° 1, alínea b), do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro), bem como no diploma que estabelece o regime do licenciamento municipal de obras particulares (Decreto--Lei n.° 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 29/92, de 5 de Setembro e pelo Decreto-Lei n.° 250/94, de 15 de Outubro).Numa primeiríssima análise, verifica-se que os chamados alvarás de abertura encontram o seu regime definido na lei hoteleira e respectivo decreto regulamentar. Diversamente, as licenças de funcionamento são uma inovação do projecto regulamentar em análise.Quanto a este segundo aspecto, já foi focado o desvirtuamento da norma contida no artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Estatuto dos Governos Civis, a qual limita a competência de licenciamento para o exercício de actividades aos «termos da lei» (cfr. supra, Capítulo II).No que concerne a regulação dos alvarás de abertura, ficou, do mesmo passo, ressaltada a falta de sintonia com o disposto no artigo 4.°, n.° 3, alínea c), do citado Estatuto, con-cluindo-se, no entanto, pela necessidade de reformulação da disposição legal em causa, sob pena de esvaziamento da função normativa dos regulamentos policiais, pois circunscrita à regulamentação de competências não merecedoras de prévio enquadramento legal e regulamentar.Uma breve nota, ainda, com uma chamada de atenção para a imprópria redacção do artigo 21.°, n.° 2, do projecto regulamentar, pois onde se escreve «cumulativamente» dever-se-ia ter escrito «respectivamente», na medida em que corresponde diferente acto permissivo a cada um dos factos regulados em sede de previsão da norma, a abertura do estabelecimento e o funcionamento do mesmo estabelecimento.8.1 — Alvará de aberturaNos termos da lei hoteleira, a competência para a emissão dos designados alvarás de abertura é conferida aoGoverno Civil, o que vai ao encontro da afirmação preambular no sentido de que «dentro do princípio da desburocratização da Administração, centralizou-se o processo de abertura dos estabelecimentos nos governos civis,evitando-se, assim, a necessidade de recorrer a vários serviços distintos».Fundamentalmente, o regime adoptado, posteriormente desenvolvido no Decreto Regulamentar n.° 8/89, é o seguinte:Compete ao Governo Civil a emissão do alvará onde conste a autorização de abertura dos estabelecimentos hoteleiros e similares, como se determina no artigo 37.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro.O respectivo procedimento é desencadeado por iniciativa particular através de um requerimento formulado para o efeito. Esse requerimento, não obstante ser dirigido ao Governo Civil, pode ser apresentado na Câmara Municipal da área do empreendimento (cfr. artigos 315.°, n.° 1, e 318.°, n.° 1, do Decreto Regulamentar n.°8/89, de 21 de Março).Deve o Governo Civil proceder às consultas às entidades e serviços competentes, concretamente a Direcção--Geral do Turismo, as Câmaras Municipais e a Direcção--Geral dos Espectáculos (todas mencionadas no artigo 36.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro), bem como o Serviço Nacional de Bombeiros, consoante os casos, dispondo para tal, do prazo de quinze dias (cfr. artigo 320." do Decreto Regulamentar n.° 8/89, de 21 de M,arço). As entidades e serviços consultados devem pronunciar-se sobre o requerido, após vistoria ao empreendimento, nos trinta dias seguintes à consulta, valendo o silêncio como deferimento tácito (cfr. artigo 320.°, n.os 1 e 2, do Decreto Regulamentar sempre citado).Hesitando a lei na designação dos actos de pronúncia das entidades e serviços competentes (pareceres? autorizações? licenças?), não deixa de qualificar as respostas da Direcção-Geral do Turismo e das Câmaras Municipais como autorizações. Abstemo-nos, no entanto, de analisar este aspecto, o qual toca a — nèrri sempre fácil — distinção entre licença e autorização, porquanto não se circunscreve à economia do presente parecer.Não é despicienda a intervenção das entidades e serviços referidos. Com efeito, é-lhes conferido o poder de «sujeitar a respectiva autorização ou licença à satisfação de determinados condicionamentos não impeditivos da emissão do alvará de abertura», conforme preceitua o artigo 38.°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 321/86, de 30 de Setembro. De sobrelevar igualmente, a vinculatividade dos actos das entidades consultadas, o que é consagrado na mesma disposição legal.Do exposto resulta uma escassa margem de autonomia na decisão final do Governo Civil, o que é corroborado pelo facto de ter sido fixado o curto prazo de cinco dias para a emissão do alvará.Antes de sè prosseguir a análise descritiva do que é disposto na lei a este respeito, importa tomar posição quanto à natureza jurídica do alvará de abertura.A uma primeira vista, o alvará não seria mais do que o título das autorizações e licenças das entidades consultadas, à semelhança do que acontece noutros procedimentos licenciadores. No entanto, não é este o sentido da lei. Desde logo, porque o artigo 36." do Decreto-Lei n.° 321/86, de 30 de Setembro, faz depender o início da exploração dos estabelecimentos da autorização do governo civil respectivo, a par das outras entidades a que já nos referimos. Acresce que o mesmo diploma atribui significado jurídico