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Quadro 3 – Indicadores do mercado de trabalho Finalmente, no que respeita à remuneração dos trabalhadores verifica-se em 2011 uma queda na ordem dos 0,8%, situação que, de acordo com o Parecer do TC, em larga medida, resulta da diminuição das despesas com remunerações no setor das administrações públicas. c) Condicionalismos estruturais das finanças públicas De acordo com o Parecer emitido pelo Tribunal de Contas, a evolução futura das finanças públicas portuguesas está condicionada não só pelas exigências impostas pelo cumprimento do PAEF, como pelo impacto da evolução demográfica e, de igual modo, pela sustentabilidade económica e social da segurança social. É amplamente reconhecido que o envelhecimento da população gera impactes de ordem económica, orçamental e social para um significativo conjunto de países, entre os quais Portugal, nomeadamente ao nível da sustentabilidade dos sistemas de proteção social. Com efeito, hoje sabe-se que a estrutura etária da população da União Europeia vai alterar-se nas próximas décadas, em resultado do decréscimo da fertilidade, do aumento da esperança média de vida e das variações dos fluxos migratórios. Acresce que, de acordo com os dados do Eurostat, o rácio de dependência económica da terceira idade crescerá substancialmente até 2060. Na zona euro esse rácio de dependência era em 2010 de 42% prevendo-se que venha a ser de 72% em 2060. Já no caso de Portugal, que segue a tendência europeia, aquele rácio sobe de 37% em 2010 para 73% em 2060. Neste contexto, cumpre ter presente os impactes deste envelhecimento da população em termos de finanças públicas. A este respeito, recomenda-se a consulta do último relatório elaborado pela Comissão Europeia [2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010-2060) – Versão provisória] apresenta uma projeção do aumento médio da despesa pública (pensões, cuidados de saúde, cuidados continuados) em termos de PIB até 2060 em resultado do efeito do envelhecimento da população. No que respeita à sustentabilidade da segurança social portuguesa, as projeções da Comissão Europeia dão conta do aumento do número de pensionistas do sistema público de 2,6 para 3,8 milhões em 2050, prevendo-se que as despesas com pensões venham a atingir 13,2% do PIB em 2030 e 12,7% em 2060. Quadro 4 – Despesa pública com pensões em % do PIB Por outro lado, de acordo com as referidas projeções, o efeito do envelhecimento da população far-se-á sentir, também, do lado da receita, prevendo-se uma diminuição continuada das contribuições. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________120
Finalmente, de acordo com as mesmas projeções, o número de pessoas desempregadas deverá diminuir no longo prazo, prevendo-se, de igual modo, uma redução das despesas sociais em percentagem do PIB com o subsídio de desemprego. Quadro 5 – Despesa com subsídio de desemprego em % do PIB d) Da execução orçamental da Conta da Segurança Social em 2011 No que tange à execução orçamental da CSS de 2011, verifica-se que a receita total ascendeu a 30.082,8 M€ - que inclui 1.092,5 M€ de parte dos saldos de gerências anteriores – ou seja, 79,2% do previsto no Orçamento da Segurança Social corrigido e menos 6,9% - 2.237,7 M€ - que em 2010. A despesa total foi de 29.356,9 M€, isto é, 78,6% do previsto e menos 5,6% - 1.737,0 M€ - face ao ano anterior. Da execução orçamental ocorrida resultou um saldo de 725,9M€, inferior em 40,8% ao ano anterior, o que determinou uma diminuição de 14,5% no saldo final acumulado. De acordo com os valores efetivos, a receita diminuiu 1,3% e a despesa 0,3%, tendo-se verificado uma taxa de execução efetiva do OSS na ordem dos 97,8% na receita e 97,7% na despesa. Quadro 6 – Execução Orçamental da Conta da Segurança Social Relembra-se que no ano de 2011 entrou em vigor o Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial da Segurança Social, aprovado pela Lei n.o 110/2009, de 16 de setembro, que implicou nomeadamente o alargamento da base de incidência contributiva, a revisão das taxas contributivas e do regime dos trabalhadores independentes; ocorreu a integração no Regime Geral de Segurança Social dos trabalhadores do setor bancário; e foram adotadas medidas visando a redução das despesas com prestações sociais o que, tudo somado, teve naturalmente reflexos ao nível da execução orçamental traduzidos nomeadamente no aumento das contribuições e na redução da despesa social. Do lado da receita, cumpre destacar em 2011, designadamente: 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________121
coletivas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua apreciação». 2. Incumbe à Comissão de Segurança Social e Trabalho emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o competente Parecer à Conta Geral do Estado de 2011, incluindo a relativa à da Segurança Social. 3. O presente Parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da CSST, incluídas na CGE/2011, em especial as atinentes ao Emprego e Segurança Social e visa constituir um contributo para o Relatório final que se encontra em fase de elaboração na Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública. 4. Na elaboração do presente Parecer foram tidos em conta o Documento CGE/2011, incluindo a CSS, apresentado pelo Governo e os Pareceres do TC, da UTAO e do CES. 5. A Comissão de Segurança Social e Trabalho delibera, nos termos regimentais aplicáveis, remeter o presente parecer à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública Assembleia da República, 26 de fevereiro de 2013. O Deputado Autor, Nuno Sá — O Presidente da Comissão, José Manuel Canavarro. ——— COMISSÃO DO AMBIENTE, ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E PODER LOCAL  Parecer I. Considerandos 1. Enquadramento A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2011, acompanhada dos Pareceres do Tribunal de Contas (TC), do Conselho Económico e Social (CES) e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO), fim de ser elaborado o competente Parecer. Para a elaboração do presente Parecer, foi analisada a Conta Geral do Estado de 2011, e tido em consideração os Pareceres supramencionados. Para a análise da Conta Geral do Estado de 2011, importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2011 (Lei n.o 55-A/2010 de 31 de Dezembro) foi aprovada pela Assembleia da República em 26 de Novembro de 2010, tendo o mesmo entrado em vigor em 1 de Janeiro de 2011, tendo sofrido duas alterações no decorrer do ano de 2011, a saber: a) A primeira, através da Lei n.o 48/2011, de 26 de agosto, no âmbito do cumprimento do Memorando de Entendimento e teve como objetivo o reforço da estabilidade financeira; b) E a segunda, consubstanciada através da Lei n.o 60-A/2011, de 30 de novembro, aprovou um conjunto de medidas adicionais de redução da despesa com vista à consolidação orçamental prevista no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para 2010-2013. Nos termos da alínea d) do artigo 162.o da Constituição da República, a Conta Geral do Estado deve ser apresentada até ao dia 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, tendo a mesma sido recebida na Assembleia da República em 2 de julho de 2012. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________123
Relativamente ao Parecer do Tribunal de Contas bem como ao Parecer do Comité Económico e Social sobre a CGE – 2011, estes deram entrada na Assembleia da República, a 18 de dezembro de 2012 e a 26 de setembro de 2012 respetivamente. Atento está, ainda, o Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (Parecer Técnico n.o 7/2012 – Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da Contabilidade Pública, de 28 de Dezembro de 2012), elaborado ao abrigo do artigo 10.o A da Resolução da Assembleia da República n.o 20/2004, de 16 de Fevereiro, aditado pela Resolução n.o 53/2006, de 7 de Agosto, e, posteriormente, pela Resolução n.o 57/2010, de 23 de julho, e do mandato expresso do Programa de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (XII Legislatura – 2.a Sessão Legislativa). Dá-se, desta forma, cumprimento ao previsto no número 3 do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República, que define que os serviços da Assembleia da República procedem a uma análise técnica da Conta Geral do Estado, discriminada por áreas de governação, e a remetem à comissão parlamentar competente, em razão da matéria. 2. Análise Sectorial Neste contexto, procede-se de seguida à análise sectorial da execução orçamental referente ao ano económico de 2011, tendo em consideração as contas dos serviços integrados e fundos autónomos relativas ao Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, bem como as que dizem respeito às contas da administração local, por ir ao encontro do solicitado pela Comissão de Orçamento e Finanças e Administração Pública. a) Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território  No Orçamento do Estado para 2011, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (até final da legislatura anterior, tinha a designação de Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território) apresentava um orçamento de 727,6 milhões de euros, tendo, durante o ano de 2011, visto esse valor aumentar para 761,7 milhões de euros, como resultado do acréscimo das rubricas de “créditos especiais”, em 7,2 milhões de euros, da “dotação provisional”, em 23,5 milhões de euros, e 3,4 milhões de euros por via de “Outras” (gestão flexível) tal como pode ser visualizado no quadro seguinte: Tabela A- Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011 (em milhões de euros) Fonte: Parecer Técnico n.o 7/2012 da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República –Análise daConta Geral do Estado de 2011: Ótica da Contabilidade Pública, de 28 de Dezembro de 2012 II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________124
Quanto ao valor de execução orçamental de 2011, o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território apresentou o valor de 606,5 milhões de euros, o que traduz um grau de execução de 83% face ao Orçamento do Estado inicial e de 80 % considerando o Orçamento do Estado final. No mapa seguinte, podem aferir-se as despesas dos serviços integrados por classificação orgânica. Tabela B- Despesas dos serviços integrados por classificação orgânica em 2011  Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011 Relativamente ao desempenho dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território apresentam-se de seguida os Mapas C e D, relativos à execução orçamental da despesa no valor de 1312 milhões de euros e da receita, de 1652 milhões de euros.  Tabela C- Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________125
Tabela D- Receitas dos serviços e fundos autónomos, por classificação orgânica, com especificação das despesas globais de cada serviço e fundo Fonte: Fonte: Direção Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011Relativamente às “responsabilidades contratuais plurianuais”, o MAMAOT apresentava no final do ano de 2011, um valor de 6,2 milhões de euros em serviços integrados e 72,7 milhões de euros em serviços e fundos autónomos afetos a este Ministério, num total de aproximadamente 79 milhões de euros.  Tabela E- Responsabilidades contratuais plurianuais dos serviços integrados e serviços e fundos autónomos (euros) Fonte: Direção-Geral do Orçamento – Conta Geral do Estado 2011 II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________126
Relativamente ao “Programa de investimentos”, em termos globais, a execução do Investimento em 2011 totaliza 1.982 milhões de euros, o que representa uma quebra de 9,8%, em termos nominais, relativamente a 2010, tal como è referido no Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2011.   Em termos de destinos de investimento, por ordem decrescente de peso, aparece a agricultura e pescas (35%), a investigação e ensino superior (22%), a economia inovação e desenvolvimento (18 %) e o ambiente e ordenamento do território (5 %). Os restantes sectores, em conjunto, não foram além dos 20%. Tabela F- Investimento - Indicadores Gerais por Programas ( milhões de euros) b) Administração Local e Regional No que tange à Administração Local e Regional, a Conta Geral do Estado de 2011 evidencia que o subsector da Administração Local e Regional apurou um défice de 0,4% do PIB, o que representa uma melhoria de 0,4 p.p. do PIB face ao défice registado em 2010. De referir que as receitas deste subsetor registaram uma descida de mais de 14 milhões de euros face a 2010 (de 11.019 milhões em 2010 para 11.005 milhões em 2011), correspondendo assim a uma descida inferior à registada no ano anterior (11.191 milhões de euros em 2009 para 11.019 milhões em 2010). Por outro lado, as despesas diminuíram em cerca de 713 milhões de euros face a 2010 (de 12.460 milhões em 2010 para 11.747 milhões em 2011), correspondendo assim a uma inversão de sentido face aos valores registados no ano anterior, durante o qual se observou um aumento de cerca de 47 milhões de euros (de 12.413 milhões em 2009 para 12.460 milhões em 2010). 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________127
Tabela G – Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica de contas )  Grandes agregados 2010 e 2011 ( milhões de euros) Como se pode constatar, o saldo do subsetor em apreço ficou negativo em mais de 741 milhões de euros. Cumpre ainda escrutinar as transferências financeiras da Administração Central para a Administração Local, no cumprimento do disposto da Lei das Finanças Locais. Conforme se poderá atestar no quadro seguinte, para a Administração Local foram transferidos 2.220 milhões de euros, um valor abaixo do executado em 2010 (que alcançou cerca de 2.346 milhões de euros). Com efeito, no âmbito das recomendações do Tribunal de Contas já de 2009, que vem recomendar que a participação variável dos municípios no IRS, prevista na alínea c) do n.o 1 do artigo 19.o da Lei das Finanças Locais volte a ter objeto de previsão e execução na esfera do Orçamento do Estado, através da contabilização da parte do IRS que lhe dá origem, como receita orçamental, e da sua transferência para os municípios, como despesa orçamental. No que respeita a outras transferências – nomeadamente verbas transferidas para cooperação técnica e financeira – regista-se uma diminuição de mais de 2 milhões de euros face a 2010, cifrando-se em 38,6 milhões de euros. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________128
Tabela H – Análise por Grandes Agregados de despesa. Grandes agregados 2010 e 2011 ( milhões de euros) II. Opinião do Deputado Relator Embora sendo a opinião do Relator de elaboração facultativa, nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do Regimento, e de o Deputado Relator se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2010, entende pertinente referir que presidiu a esta análise a maior isenção. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________129
PARVALOREM e PARUPS). Em 31 de Dezembro de 2011 o valor das garantias prestadas pelo Estado ao BPN e sociedades veículo ascendia a 4500M€”. Merecem realce, ainda, os apoios financeiros pagos pela administração central “ascenderam a 4595M€ (7,1% da sua despesa consolidada), onde assumiu maior peso a área dos “transportes e infraestruturas rodoviárias”, 1249M€ (27,2%), devido sobretudo ao pagamento de 849M€ a título de regularização de responsabilidades em PPP do sector rodoviário e de 326M€ de indemnizações compensatórias no sector dos transportes”. O TC alerta, particularmente, para o facto de a CGE continuar a não evidenciar, de forma agregada e global, a execução dos fundos comunitários e de não contemplar a totalidade dos recursos comunitários transferidos para Portugal. “Alguns Programas Operacionais do QREN e dos Planos Estratégicos Nacionais para o Desenvolvimento Rural e para as Pescas – frisa o TC – mantêm níveis de execução que podem comprometer a utilização integral dos recursos comunitários postos à disposição de Portugal”. O TC evidencia ainda que o ano de 2011 caraterizou-se pela contração da atividade económica, que determinou uma queda do PIB de 1,6%, que foi menos acentuada porque as exportações e o consumo interno tiveram uma evolução acima do esperado. Parte II – Opinião do Relator O ano de 2011 ficou assinalado pela assinatura Programa de Assistência Económica e Financeira, acordado entre o PS, o PSD e O CDS-PP, com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. Como resultado da aplicação, no 2.o semestre de 2011, das medidas contempladas no Programa de Assistência Económica, o país tem mergulhado numa crise sem precedentes, donde sobressai a destruição do aparelho produtivo, com particular destaque para as PME, a redução da produção nacional, a contração do mercado interno, o agravamento da dependência externa e dos défices estruturais. Do ponto de vista social, 2011 fica marcado, como consequência da aplicação das medidas do Programa de Assistência Financeira, pela queda acentuada do emprego e por uma subida do desemprego de 1,9 pontos percentuais, tendo sido destruídos 141 mil postos de trabalho em 2011 e aumentado em 103 500 o n.o de trabalhadores desempregados. Estes valores antecipam o impacto económico desta política, isto é, uma profunda recessão económica, expressa numa significativa contração do PIB. Parte III – Parecer da Comissão A Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é de parecer que o presente Relatório, sobre a Conta Geral do Estado de 2011, deverá ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, em conformidade com o artigo 206.o, n.o 1, alínea c), do Regimento da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate em Plenário. Palácio de São Bento, 26 de fevereiro de 2013. A Deputada Relatora, Carla Cruz — O Presidente da Comissão, Mendes Bota. ——— 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________135
Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2011 (aprovado em Plenário do CES a 26/09/2012) Relator:Conselheiro João Ferreira do Amaral LISBOA, 2012 II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________136
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  Índice 1. Enquadramento        2. Os objetivos da política orçamental e a evolução  macroeconómica em 2011       3. Evolução das receitas       4. Evolução das despesas        5. Investimento público         6. Dívida pública          7. Parcerias Público Privadas        8. Prazos de Pagamento a Fornecedores da Administração  Pública             9. Divida Pública          1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________137
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  1.  ENQUADRAMENTO A emissão do presente parecer sobre Conta Geral do Estado 2011 (CGE 2011), insere-se no âmbito das competências do CES, designadamente das que estão associadas à sua natureza de órgão de consulta e concertação no domínio das políticas económicas e sociais. À semelhança dos anos anteriores, o CES reitera a relevância que atribui a esta solicitação por parte da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública da Assembleia da República, já que reflecte a valorização política que se passou a atribuir ao exercício de avaliação da execução orçamental, agora ainda mais reforçada no actual quadro de austeridade económica e de consolidação orçamental.  Face à situação de grande dificuldade económica e de acentuada degradação social que o País atravessa, o presente parecer, para além de abordar, como habitualmente, os temas relacionados com os desvios entre o orçamentado e o realizado, irá dar particular atenção às questões que considera serem mais relevantes para permitir uma melhor avaliação do presente e do futuro da atual política de consolidação orçamental. 2. OS OBJECTIVOS DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E A EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA  EM 2011 A política orçamental de 2011 esteve subordinada aos objectivos de redução do défice orçamental já apontados no Orçamento de Estado para 2011 e, a partir de Maio, com mais intensidade, no programa de assistência económica e financeira acordado pelo governo português com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________138
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  Neste contexto, foram aprovadas, durante o ano de 2011, duas alterações à lei do Orçamento do Estado para 2011 (lei no 55-A/2010 de 31 de Dezembro): A primeira, através da Lei no 48/2011, de 26 de Agosto, no âmbito do cumprimento do Memorando de Entendimento e teve como objetivo o reforço da estabilidade financeira.  A segunda alteração consubstanciou-se através da Lei n.o 60-A/2011, de 30 de Novembro, que aprovou um conjunto de medidas adicionais de redução da despesa com vista à consolidação orçamental prevista no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) para 2010-2013 Desta forma, face às dificuldades de financiamento do Estado e da economia no seu conjunto e mesmo antes do referido programa, a prioridade da política económica para 2011 foi a de conseguir uma forte redução do défice público num período de tempo relativamente curto. O CES, sem prejuízo de considerar que as necessidades de financiamento da economia e do Estado impunham uma redução significativa do referido défice, alertou em devido tempo para o perigo de se poderem verificar disfunções importantes na economia e na sociedade portuguesas caso os objectivos de redução do défice e o respectivo calendário, por demasiado ambiciosos, se revelassem desajustados à situação económica e social portuguesa, à partida débil e que ainda não se encontrava refeita da recessão de 2009. Com efeito, no seu parecer sobre o OE 2011 (pág. 21/35) o CES alertava para que “Um dos aspectos que, neste contexto, não pode deixar de 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________139
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  ser considerado é o perigo de entrada no ciclo vicioso de défice – recessão - mais défice, por ausência de receitas fiscais resultantes da falta de crescimento económico”. A evolução económica registada em 2011 sofreu um impacte recessivo muito significativo decorrente da política orçamental restritiva que foi seguida. Por outro lado, o CES salienta que o esforço de consolidação orçamental e redução do défice recaiu fundamentalmente sobre os trabalhadores e os pensionistas, com medidas que tiveram como consequência a quebra de poder de compra das famílias e que se repercutiu de uma forma negativa na actividade das empresas.  Com efeito, no que respeita ao rendimento disponível, uma avaliação ex-post aponta para um impacte negativo da política orçamental no rendimento disponível de cerca 2,6 mil milhões de euros, representando um efeito negativo de 2,3 % sobre o rendimento disponível de 2010. Este impacte resulta de uma aumento de mil milhões na cobrança de impostos directos e de contribuições para a segurança social, da diminuição de 1,5 mil milhões das despesas com pessoal do Estado e de uma quase estagnação das transferências para as famílias. O impacte negativo no consumo privado terá sido da mesma ordem de grandeza. A diminuição do consumo privado está fortemente associada à queda do rendimento disponível das famílias e portanto a factores como a não actualização do salário mínimo e das pensões mínimas, o reduzido ou quase inexistente aumento de salários em muitos sectores ou ainda a subida da carga fiscal sobre as famílias. No que respeita à formação bruta de capital fixo (FBCF), a mesma terá diminuído de 5.652,8 milhões de euros em 2010 (CGE 2010, vol.1, quadro II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________140
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                   19, pág. 47), para 4.428,4 milhões de euros em 2011 (CGE 2011, vol.1, quadro 17, pág. 57). Assim sendo, verifica-se que a FBCF com origem no Estado diminuiu 21,6% em termos nominais, representando cerca de 37,8% da quebra do total da FBCF da economia portuguesa, na comparação entre os dois anos em causa, ou seja um impacte significativamente superior ao peso - que atingiu 14,3% - da FBCF pública no valor total da FBCF nacional. Face a estes valores, o CES considera também que a política orçamental de 2011, avaliada meramente em termos ex-post e com todas as limitações que tal avaliação acarreta, terá tido um impacte muito significativo na queda da procura interna e portanto do PIB que desceram, respectivamente -5,7% e -1.6% em 2011. Este efeito recessivo veio a traduzir-se num aumento da taxa de desemprego, de 10,8% em 2010 para 12,7% em 2011. O CES não pode deixar de expressar a sua preocupação quanto a estes impactos muito negativos no desemprego, destacando que a taxa de desemprego em 2011 ultrapassa, uma vez mais, as previsões inicialmente avançadas pelo Governo.  A referida queda da procura interna teve uma maior incidência nas actividades que dependem mais do mercado interno, como o comércio, a restauração e a construção e obras públicas. Com efeitos não apenas no agravamento do desemprego mas também na diminuição do emprego (-2,8%) e no aumento do número de indivíduos em situações que não são de verdadeiro emprego mas que, estatisticamente, não são considerados desempregados, fazendo com que a expressão real do desemprego seja superior à que resulta da sua medida oficial. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________141
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                   Importa notar, no entanto, que existiram também outros impactes negativos sobre a actividade económica para além dos decorrentes da política orçamental, nomeadamente os resultantes das restrições de financiamento, cujo impacte se fez sentir não só em termos de um ajustamento mais forte do mercado doméstico, mas também ao nível das empresas exportadoras, impedindo-as, em vários casos, de investir e empregar trabalhadores para responder a mais encomendas do exterior. O CES considera ainda que a evolução económica registada em 2011 exemplifica os limites das políticas drásticas de redução de défices públicos. Apesar de todo o impacte negativo sobre a economia e sobre o emprego que a política de 2011 acarretou, o défice público sem o recurso à transferência de fundos de pensões da banca, cujo carácter de receita efectiva do Estado é duvidoso, não desceu além de 7,7 % do PIB (na óptica da Contabilidade Nacional), uma queda de 2.1 pontos percentuais do PIB relativamente a 2010, mas que se alarga para 3.6 pontos expurgando, nesse ano, 1,5% do PIB (2600 milhões de euros) de receita irrepetível relativa à transferência do fundo de Pensões da PT. Incluindo o recurso à transferência dos fundos de pensões da banca, o défice público na óptica da Contabilidade Nacional situou-se, em 2011, em 4,2% do PIB (que compara com 4,6% na proposta de orçamento inicial e um limite de 5,9% no PAEF), menos 9687,6 milhões de euros do que o valor do défice verificado em 2010 (9.8% do PIB). (CGE, Vol. I, pág.21, quadro 7).  Para esta redução do défice, o aumento das receitas contribui com 50,2% e a redução da despesa com 49,8%. Não contabilizando as receitas dos fundos de pensões em 2011 e 2010, o défice teria sido II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________142
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  reduzido em 23,4% por aumento da receita e em 76,6% pela diminuição da despesa. Face aos valores referidos, verifica-se que, efectivamente, o maior esforço da redução do défice foi do lado da despesa, embora tenha havido um importante recurso a receitas extraordinárias. O total da despesa pública representava em 2011 83631,6 milhões de euros, ou seja, cerca de 48.9% do PIB. Este valor era inferior ao da média da zona euro (49.1%) e ao da média da União Europeia (49,4%) depois de ter sido superior em 2010 (51,3%, face a 51% na zona euro e 50,6% na UE). No que se refere ao défice estrutural, que expurga as receitas extraordinária e os efeitos do ciclo económico, verificou-se uma redução de 2,3 pontos, conforme é referido no sumário executivo. No entanto, na CGE, não se encontra explicitado o valor do défice estrutural. 3. EVOLUÇÃO DAS RECEITAS A receita efetiva do Estado, em 2011, foi superior ao previsto na 2a alteração ao OE para 2011 e aumentou 14,8% face a 2010, tendo o contributo da receita não fiscal sido de 9,1 p.p. Quanto à receita fiscal, esta aumentou 6,4% face a 2010, devendo-se essencialmente ao desempenho dos impostos diretos, cujas receitas aumentaram 10,9%. Para este aumento contribuiu, em particular, a sobretaxa extraordinária do IRS, a retenção na fonte sobre o subsídio de Natal, a prestação adicional correspondente ao 13o mês, assim como o efeito conjunto do aumento da receita bruta de IRC (+7,1%) com a 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________143
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  diminuição dos reembolsos / restituições pagas em sede de IRC (-16,9%), e a limitação dos benefícios e deduções fiscais. Já quanto aos impostos indirectos, apesar do aumento de dois pontos percentuais da taxa normal do IVA e do aumento de outros impostos indirectos, a cobrança não foi além de um aumento de 3,2% em relação a 2010, sofrendo assim uma desaceleração pronunciada e ilustrando a dificuldade das políticas orçamentais de redução do défice que têm um impacte demasiado negativo na economia. Também as contribuições para a segurança social apresentaram um resultado bastante modesto (crescimento de 2,0% relativamente a 2010) apesar da integração no regime geral dos trabalhadores do sector bancário e de outras medidas de aumento de receita. De novo, o impacte negativo da política orçamental sobre a actividade económica e a consequente redução no nível de emprego tiveram forte responsabilidade nesta evolução pouco favorável das receitas da segurança social. A este impacte negativo da política orçamental acrescem aspectos como o elevado volume de dívida fiscal, bem como o que respeita às prescrições fiscais, sobre os quais o CES tem vindo a chamar a atenção. O saldo de receitas por cobrar agravou-se em 4494,4 milhões de euros – tendo o maior contributo sido dado pelo IRC e IVA – e o volume de prescrições fiscais mantém-se num nível muito elevado. A CGE 2011 refere que as prescrições de IVA resultam fundamentalmente de contribuintes que não existem ou que não exercem actividade. O CES observa, no entanto, que o volume médio de prescrições no período 2006-2011 é de 694 milhões de euros, o que é três vezes superior ao verificado em 2005. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________144
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                 O CES alerta ainda para a necessidade de uma intervenção mais sistemática e intensa em termos de combate à fraude e à evasão fiscais, fenómenos que tendem a aumentar em períodos de crise e de aumento de impostos. 4. EVOLUÇÃO DAS DESPESAS No seu conjunto as despesas sofreram um decréscimo de 4,4 % em termos nominais entre 2010 e 2011. É de relevar a quebra já referida na formação bruta de capital fixo (FBCF, - 21.7%) no consumo intermédio (- 11,2%) e das despesas com pessoal (- 8,2%)1. Apesar do forte aumento do desemprego, as prestações sociais quase não aumentaram (0,4%). Aliás, as despesas da segurança social em subsídio ao desemprego e apoio ao emprego tiveram um decréscimo de 5,3% (CGE 2011, vol. I quadro 94, pág. 183) e percapita, em relação ao número de desempregados, reduziram-se de 23,6%.  O CES não pode deixar de registar preocupação pela redução das despesas em áreas fundamentais como a Saúde, a Educação e a Protecção Social, a qual, se não corresponder a ganhos de eficiência, nomeadamente através da eliminação de desperdícios, terá consequênciasnegativas em termos da qualidade dos serviços prestados e do acesso aos mesmos por parte dos utentes, pondo em causa a coesão económica, social e territorial. 1 Valores obtidos por comparação entre o Quadro 17 e o Quadro 19 respectivamente da CGE, vol. I de 2011 e da CGE, vol. I de 2010 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________145
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  O CES chama ainda a atenção para a diminuição significativa de transferências destinadas ao cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social (13%), a qual afectou o financiamento dosistema de Protecção Social de Cidadania, o qual, lembra, é dirigido para o apoio às famílias e aos sectores mais vulneráveis da população. No âmbito deste sistema, salienta a redução da despesa com o abono de família (30%) e com o rendimento social de inserção (20%). O CES considera que, não ignorando a redução efectivada nas despesas de consumo intermédio, existia em 2011 margem para um esforço adicional de redução destas despesas, a qual poderia ter evitado uma quebra tão acentuada de despesas de forte impacte social - como sejam as prestações sociais - ou económico, como seja  a FBCF. Os juros da dívida pública tiveram um aumento de 27,4% e atingiram um valor superior ao da FBCF pública. As despesas com pessoal, ao descerem 8,2%, reduziram o seu peso para 11,3% do PIB, valor pouco superior ao da média da zona euro (10,6%) e da União Europeia (10,8%) e que será significativamente inferior a estes valores no final do corrente ano. O CES considera que, mais do que um eventual excesso das despesas com pessoal, cumpre sobretudo avaliar as recentes reduções de tais despesas à luz dos seus impactos na qualidade dos serviços públicos prestados e no funcionamento eficiente da Administração Pública. Em relação às despesas de funcionamento por programas especialmente importantes como sejam a saúde, a educação e a investigação e ensino superior registaram-se reduções significativas em II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________146
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                  todos eles relativamente a 2010 sendo essa quebra de -7,1% na saúde, de -6,6% na educação e de -4,7 % na investigação e ensino superior2. No total e segundo o quadro 42 da CGE 2011, vol. I, o Estado terá gasto cerca de 9172 milhões de euros em saúde (5,3% do PIB) e de 7879 milhões de euros em educação (4,6% do PIB). 5. INVESTIMENTO PÚBLICO  Não existe na CGE 2011 informação sobre os investimentos realizados por entidades empresariais públicas, em particular na área dos transportes, que fazem parte do perímetro das administrações públicas.  O CES considera que na medida em que estas entidades fazem parte do perímetro das administrações públicas, a informação referente à sua actividade financeira deveria constar da CGE. No relatório do Banco de Portugal “A Economia Portuguesa em 2011”, pág. 107, refere-se que o investimento das Estradas de Portugal terá descido 66,1% e o da Parque Escolar 32,1% mas não são referidos dados para outras empresas importantes. Quanto à administração local o quadro 91 da CGE 2011, vol. I, refere que a aquisição de bens de capital terá caído 5,7%. A nível do investimento realizado no âmbito do antigo PIDDAC, contudo, é possível dispor de mais elementos.  Assim, o valor total realizado em PIDDAC em 2011 foi de 1982 milhões de euros o que representa uma quebra de 9,8%, em termos nominais, relativamente a 2010. 2 Obtido por comparação ente o quadro 28 da CGE 2010, vol. I e o quadro 27 da CGE 2011, vol. I. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________147
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                   A percentagem de financiamento comunitário deste montante foi de 51,1 % representando um valor mais favorável do que aquele que foi atingido em 2010 (45,2%). O destino do investimento foi, por ordem decrescente de peso, a agricultura e pescas (34,4%) a investigação e ensino superior (21,8%) a economia inovação e desenvolvimento (18,1%) e o ambiente e ordenamento do território (5,1%). Os restantes sectores, em conjunto, não foram além dos 20,8%.  Em relação a 2010 a ordem dos sectores não se alterou, embora a agricultura e pescas tenha visto reforçada a sua posição e se tenha registado uma redução relativa da investigação e ensino superior.   O CES considera que a distribuição por sectores (e na medida em que grande parte do investimento em infra-estruturas não faz parte deste programa) é, em geral, adequada, uma vez que atribui prioridade a sectores fundamentais da actividade económica portuguesa e à investigação e ensino superior, que é um factor essencial na melhoria, a prazo, de qualidade e da competitividade da nossa estrutura produtiva. O entanto, o CES não pode deixar de salientar que o valor de 1982 milhões de euros realizado em 2011 é muito reduzido, não indo além de 1,2% do PIB, valor que, manifestamente, não se encontra adequado às necessidades de reformulação rápida da nossa estrutura produtiva nem aos incentivos correspondentes a prestar por parte do Estado e da União Europeia para que essa reformulação se faça a ritmo adequado. 6. SETOR EMPRESARIAL DO ESTADO No que se refere ao Setor Empresarial do Estado (SEE), importa referir que em 2011 aumentou o seu peso na economia para 3,3% do PIB (3,1% II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________148
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                   em 2010). Por outro lado aumentaram também as transferências do Estado para o SEE: o acréscimo de fluxos financeiros do Estado para o conjunto das empresas públicas, empresas privadas prestadoras de serviço público e fundos, face a 2010, foi de 5.358,9 milhões de euros, num total de 6.947,3 milhões de euros transferidos. A CGE 2011 não permite analisar este acréscimo por sector de actividade, melhoria que o CES recomenda seja introduzida nos próximos Relatórios da CGE. O montante de indemnizações compensatórias a empresas públicas e privadas prestadoras de serviço público, de 471,9 milhões de euros, pelo contrário, reflectiu uma redução de 22,6 milhões de euros, mas também a este respeito não é possível identificar a evolução nos diferentes sectores do SEE. O CES salienta as afirmações que o Tribunal de Contas vem fazendo no sentido da insuficiência das indemnizações compensatórias, o que tem conduzido ao recurso ao endividamento, degradando a situação financeira das empresas. 7.PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS E CONCESSÕES De modo semelhante, também sobre as Parcerias Público Privadas (PPP) o CES considera a informação apresentada na CGE ainda insuficiente para retratar com transparência e objetividade a sua situação. Os Encargos Plurianuais das PPP e Concessões que na CGE 2010 eram projectados até 2050, passaram na CGE 2011 a ser projectados até 2041, e não são explicadas as diferentes projecções apresentadas, designadamente o facto de passarem a ter sido previstos encargos líquidos positivos entre 2029 e 2038, período durante o qual as projecções de há um ano atrás apresentavam encargos líquidos 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________149
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                   crescentemente negativos e que agora, como se disse, se apresentam positivos, com valores entre 114 e 249 milhões de euros. 8. PRAZOS DE PAGAMENTO A FORNECEDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA O Relatório da CGE 2011, contrariamente ao da CGE 2010, não contém informação sobre a evolução dos prazos de pagamento a fornecedores da Administração Pública. Contudo, analisando a situação mesmo sem esse indicador,  constata-se que o montante total de encargos assumidos e não pagos, em 2011, excluindo o Sistema Nacional de Saúde, foi de 253,4 milhões de euros, 120 milhões acima do verificado em 2010 e que a dívida a fornecedores por parte das instituições do SNSintegradas no perímetro das Administrações Públicas se manteve muito elevado, tendo totalizado 848,4 milhões de euros (mais 1,1% que no final de 2010).  Atendendo à asfixia financeira que os atrasos dos pagamentos dos organismos públicos aos respectivos fornecedores geram, situação ainda mais agravada pela extrema dificuldade de acesso a meios de financiamento alternativos, designadamente ao crédito bancário, por parte das empresas, o CES recomenda que esta matéria seja apresentada de forma mais detalhada, não só integrando os prazos de pagamento, como disponibilizando informação ao nível de cada ministério. O CES considera que no atual contexto de crise económica, com uma evolução crescente do número de encerramentos de empresas, a análise mais completada situação no âmbito da CGE revela-se ainda mais pertinente, tanto mais que a informação disponibilizada mensalmente pela DGO, no âmbito da iniciativa “Pagar a Tempo e Horas”, é insuficiente para avaliar o problema em toda a sua abrangência, não disponibilizando, designadamente informação sobre II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________150
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2011                   os montantes de dívida em atraso por parte dos organismos que detêm prazos de pagamento superiores a 90 dias. 9. DÍVIDA PÚBLICA A dívida direta das Administrações Públicas atingia no final de 2011, um valor correspondente a 107,8 % do PIB, mais 14,4 pontos percentuais do que no final de 2010, sendo que, deste aumento, 3,9% do PIB têm a ver com pagamentos de juros da dívida existente, 0,9% com o efeito de redução do PIB nominal e 0,4 % do saldo primário, ainda negativo, embora de reduzida dimensão. O CES considera que uma descida do peso da dívida pública no PIB só será possível a um ritmo satisfatório quando for, também, satisfatório o crescimento do PIB, o que não sucedeu em 2011 em que o crescimento nominal do PIB foi negativo (- 0,9%). Desta forma, o CES alerta, mais uma vez, para a possibilidade de políticas de ajustamento orçamental demasiado ambiciosas terem efeitos contraproducentes sobre o peso do défice e da dívida pública na economia nacional e consequentemente na deterioração das condições de vida dos portugueses. No ano de 2011, os dados constantes da CGE 2011 apontam para alguns indícios de que tal poderia estar já a acontecer, situação que o CES considera estar agora a verificar-se em 2012.  1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________151
UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA   UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Ótica da Contabilidade Pública   28.12.2012 II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________152
UTAO| Unidade Técnica de Apoio Orçamental  UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 19 de dezembro de 2012.  A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.    1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________153