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320 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo das compras públicas na administração local autárquica pelas seguintes áreas de risco:  Aquisição de bens e serviços, em 5 Municípios e entidades equiparadas;  Empreitadas de obras públicas, num município;  Contencioso Tributário, em dois municípios. Foi também elaborado um guião para auditoria das empreitadas de obras públicas de autarquias locais, sendo de salientar a inclusão de uma tipologia dos principais riscos/pontos críticos, bem como a abordagem dos custos unitários dos diversos tipos de obras, o que traduz uma preocupação de análise mais abrangente que a mera legalidade formal.Os principais resultados obtidos com estas auditorias foram os seguintes:  As despesas com compras públicas das entidades auditadas somaram, nos triénios analisados, cerca de M€ 127, 4;  O peso da despesa com aquisições de bens e serviços na despesa total de cada uma das entidades auditadas variou entre 24% e 60%;  O ajuste directo, no conjunto dos procedimentos pré-contratuais utilizados, foi o mais utilizado, em termos de quantidade, na realização das despesas com aquisições de bens e serviços, ao variar entre 47% e 91%;  Em termos da percentagem do valor da despesa adjudicada, a efectuada através de ajuste directo variou entre 40% e 76%; Aquisições de bens e serviços:  Os municípios efectuaram aquisições de bens e serviços incluídos no Catálogo Nacional de Compras Públicas, tendo a despesa com essas aquisições, no montante global de cerca de M€ 16, nos triénios analisados, representado cerca de 7%, 27% e 8%, respectivamente, da despesa com compras públicas em três desses municípios;  O recurso a critérios ou especificações técnicas de natureza ambiental, no sentido de contribuir para a melhoria do ambiente, teve pouca expressão na generalidade das entidades auditadas;   A inexistência de documento a definir as políticas estratégicas e os procedimentos a adoptar na gestão das compras públicas foi comum à generalidade das entidades;  O prazo de pagamento não foi utilizado, por norma, como factor indutor de aquisições em condições mais vantajosas, até porque os prazos médios de pagamento de cada entidade excediam, na maioria dos casos, os prazos legais, o que
321 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo gerou, ainda que excepcionalmente, juros de mora no montante de m€ 1 089 e, também, custos de financiamento e de transacção dos bens e serviços, falta de transparência na fixação dos preços pelos concorrentes e, ainda, custos ao nível da imagem das autarquias perante o exterior;  Apesar de o ajuste directo ter sido o procedimento pré-contratual mais utilizado, as adjudicações foram, na maioria dos casos, precedidas da consulta a três ou mais entidades;  Regra geral, foi adoptado o procedimento précontratual adequado em função do valor do contrato;  Apesar disso, os pressupostos legais que fundamentaram o recurso a alguns ajustes directos com base em critérios materiais nem sempre estavam preenchidos de facto;  Ocorreram situações de fraccionamento da despesa e de recurso a procedimentos pré-contratuais inadequados em função da despesa em causa, o que motivou a sua participação ao Tribunal de Contas para efeitos de efectivação de responsabilidades financeiras;  Procedeu-se à prorrogação ilegal de prestações de serviços;  Registaram-se indícios de falta de transparência na contratação de aquisições de serviços, no montante de M€ 2,2 o que motivou a participação dessa situação ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial;  Não está assegurada, em algumas autarquias, a aplicação uniforme do procedimento de controlo do impedimento legal em convidar, por ajuste directo, a mesma entidade a apresentar propostas para aquisição de prestações do mesmo tipo ou idênticas, acima do limite fixado na lei, pelo facto da densificação deste conceito indeterminado não obedecer a critérios gerais e abstractos;  A falta de avaliação da qualidade dos bens e serviços contratados, bem como dos fornecedores, tendo em conta o grau de satisfação obtido pela autarquia, constitui uma omissão comum às entidades auditadas;  Foi suscitada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal a legalidade de diversas delegações de competências por parte de uma das entidades, situação potenciada pela falta de clareza do quadro legal quanto à titularidade dos poderes executivos nessa entidade;  Importa salientar ainda algumas insuficiências do sistema de controlo interno, designadamente, a sua desactualização, a não implementação da contabilidade de custos, a não adopção de métodos
322 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo e procedimentos de controlo de stocks, a não utilização adequada da conta de facturas em recepção e conferência e da conta de compromissos de exercícios futuros; insuficiências em matéria de organização e controlo dos processos administrativos; Empreitadas de obras públicas:  Dos M€ 19,9 das adjudicações efectuadas por apenas um município, 82% foram-no na sequência de concurso público, 7%, de concurso limitado e 11%, por ajuste directo;  Num universo de 236 adjudicações, 104, i.e 44%, no montante de M€ 15,5, o que representa 78%, foram efectuadas a 8 empresas num universo de 90, o que revela uma elevada concentração de adjudicações nas mesmas empresas;  No mesmo universo, verificaram-se trabalhos a mais ou imprevistos em 7,6%, no montante total de m€ 330, equivalente a 1,7% do valor total das referidas adjudicações;  Registaram-se desvios na execução física das 6 empreitadas (por concurso público) analisadas, que variaram entre um mínimo de 41% e um máximo de 126% do prazo contratual;  Os subfactores do atributo "Qualidade Técnica da Proposta", incluído no critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa, não se encontravam densificados de forma a permitirem a comparação objectiva das propostas em relação àquele atributo, o que inviabilizou a emissão de opinião sobre a legalidade, certeza e transparência das decisões da Autarquia quanto a este aspecto crítico da contratação pública;   Nos pagamentos dos trabalhos facturados relativos às obras incluídas na amostra, registaram-se atrasos que variaram entre 21 dias e 104 dias, situação que fragilizou a autarquia nas suas relações com os empreiteiros, em caso de incumprimento destes, como é evidenciado pela autorização de prorrogações graciosas sem o pagamento de multas;  A Câmara Municipal não definiu qualquer critério, geral e abstracto, a densificar o conceito de "prestações do mesmo tipo ou idênticas", para efeitos de controlo do impedimento legal de convidar a mesma entidade a apresentar propostas, no âmbito dos procedimentos por ajuste directo, tendo sido realizadas despesas no montante de m€ 100 em preterição dessa limitação legal;  Nas empreitadas adjudicadas por ajuste directo com base em critérios materiais, no montante de
323 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo m€ 83, não foram devidamente fundamentados de facto os pressupostos legais ao abrigo dos quais foi utilizado aquele procedimento pré-contratual;   Inexistência de sistema de informação ou base de dados sobre custos médios das obras da autarquia que facilite a gestão das suas empreitadas;  Ao nível do sistema de controlo interno registaramse algumas fragilidades, designadamente:   A designação dos mesmos elementos, de forma reiterada, para as comissões de abertura de concurso, de análise das propostas ou para os júris, em todos os procedimentos de concurso, não existindo rotação ou alternância dos mesmos, de procedimento para procedimento;  A falta de actas de reunião de obra e relatórios mensais de fiscalização devidamente fundamentados, quando a fiscalização é efectuada internamente pelos serviços municipais; Contencioso Tributário:  Cobrança, no triénio analisado, num dos municípios auditados, de taxas urbanísticas, ao abrigo de regulamento municipal ineficaz, por falta de publicação no Diário da República, de uma verba superior a M€ 2,1;  Arrecadação, no mesmo município, desde 1/Mai/2010 atç 31/Out/2010, de m€ 183,7 de taxas não urbanísticas, ao abrigo de Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas nulo, pelo facto da fundamentação económico-financeira das taxas não ter sido objecto de publicação em Diário da República;  Num dos Municípios, havia 317 processos de contra-ordenação pendentes extraviados;  Num dos Municípios havia 19 213 processos de execução fiscal, instaurados entre 2000 e 2010, em situação de pendência, cuja dívida ascendia a M€ 2,1. No outro, a taxa de extinção entre 2006 e 2009 foi nula;  Parte substancial das dívidas exequendas provenientes de tarifas de consumo de água, saneamento e resíduos sólidos, relativas a processos de execução fiscal pendentes, encontrava-se prescrita, em resultado da não promoção tempestiva da cobrança coerciva e da indevida aplicação dos prazos de prescrição;  No tocante às contra-ordenações destaca-se a insuficiente taxa de extinção de processos evidenciada no triénio 2007-2009, (52%, num caso, e noutro, apenas 19%), com o consequente crescimento do saldo de processos pendentes nas autarquias;  Encontravam-se pendentes em cada um dos
324 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo Municípios, respectivamente 1.731 processos de contra-ordenação, dos instaurados entre 2004 e 2010, e 2.479 dos instaurados entre 1997 e 2009;  Face à quantidade de processos de contraordenação pendentes e aos anos da respectiva instauração, a prescrição do procedimento é seguramente muito elevada, em particular em relação aos instaurados até 2005;  Subsistiam, num dos Municípios, 2.032 registos de liquidação, relativos a taxas atinentes aos anos de 2004 a 2010, no valor global de m€ 204,8, a aguardar a realização das diligências necessárias para promover a correspondente execução fiscal. O mapa de controlo orçamental da receita de um dos Municípios, no final de 2009, não reflectia um montante de cerca de m€ 142 das dívidas por cobrar;  As receitas tributárias representaram, em cada um dos Municípios, respectivamente 59% e 45% das receitas correntes e os tributos associados ao imobiliário totalizaram 76% e 34% das receitas tributárias.Controlo do endividamento e da situação financeira da Administração Local Autárquica  No âmbito deste projecto, foram concluídas 17 auditorias a Municípios. O universo controlado ascendeu a mais de M€ 800, tendo-se constatado, em muitas situações, a violação dos limites legais de endividamento líquido e do endividamento de médio e longo prazo, assumindo menor expressão, em regra, essa violação ao nível do incumprimento dos limites de endividamento de curto prazo.   Para além da quase sistemática ultrapassagem dos prazos médios de pagamento a fornecedores, os municípios auditados evidenciam falta de fiabilidade na relevação contabilística da situação económica e financeira, procedem ao empolamento dos seus orçamentos e à omissão de valores muito significativos nas demonstrações financeiras. Esta prática comporta um elevado risco, permitindo a previsão de relevantes despesas orçamentais para o pagamento das quais as autarquias não têm disponibilidade financeira.   Numa das auditorias realizadas, foram comunicados ao Tribunal de Contas diversos indícios de irregularidades financeiras, sendo de destacar que, entre 2007 e 2009, não foram inscritos no orçamento (ausência de cabimento e de compromisso) os valores das dívidas transitadas dos exercícios anteriores e que ascendem, respectivamente, a M€ 14, M€ 17 e M€ 18.   Foi, ainda, detectada a utilização do capital de um EMLP em finalidade diferente da que fundamentou a IGF
325 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo sua contracção, num montante de m€ 108. Ainda no âmbito da mesma auditoria, verificou-se a ausência de submissão à fiscalização prévia do Tribunal de Contas, de um empréstimo de curto prazo, no montante de m€ 414.Síntese dos resultados de 34 auditorias concluídas em anos anteriores  No âmbito do presente projecto e para além das auditorias realizadas, foi elaborada a síntese dos resultados de 34 auditorias concluídas em anos anteriores, de que destacamos a falta de fiabilidade dos documentos de prestação de contas, tendo sido detectados relevantes omissões ou incorrecções ao nível das dívidas a terceiros, no montante de M€ 151. Também constatámos que a generalidade dos municípios auditados procede ao empolamento sistemático da previsão das receitas orçamentais, em especial, as de capital, com taxas médias de execução global e de capital de, respectivamente, 67% e 39%. Desta situação resulta um elevado risco em termos de execução orçamental, pois possibilita a realização ou a existência de um montante muito relevante de despesa, respectivamente, M€ 492 ( 19 municípios ), M€ 913 ( 34 ), M€ 750 ( 34 ) e M€ 365 ( 15 ), muito para além da efectiva capacidade das autarquias para promover o seu pagamento atempado.   Os balanços dos municípios, objecto de correcção pela IGF, evidenciam a violação, na maior parte dos casos, da regra do equilíbrio financeiro mínimo, pois não existe o mínimo de ajustamento entre o grau de exigibilidade das dívidas de curto prazo e a correspondente liquidez do activo, o que só vem confirmar a análise efectuada a partir da informação orçamental. Vários municípios encontravam-se em situação de desequilíbrio conjuntural e, por vezes, também estrutural, mesmo após a contratação de empréstimos ao abrigo do PPTH ou do PREDE, do recurso a planos de saneamento financeiro ou de reequilíbrio financeiro. Em matéria de cumprimento dos limites do endividamento municipal, concluímos pela inadequação da formulação dos limites legais de empréstimos de médio e longo prazo (EMLP) e de endividamento líquido (EL), face aos objectivos que aqueles limites visam acautelar e que são o controlo do contributo do subsector das autarquias locais para a dívida e défice públicos e a garantia de uma gestão financeira equilibrada e da sua sustentabilidade. Em matéria de obrigação de redução do excesso de endividamento pelos municípios que ultrapassavam os limites de EMLP e EL, detectámos vários casos de incumprimento, o que poderá dar origem a deduções IGF
326 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo em futuras transferências no montante de, pelo menos, M€ 24. Tratou-se, em alguns casos, de uma redução artificial do endividamento líquido, pois os municípios realizaram operações contabilísticas e financeiras com reflexos na informação relevante, mas não diminuíram efectivamente os passivos financeiros.Refira-se, a título de exemplo, a alteração de critérios contabilísticos e a constituição de uma empresa com entrada de capital em espécie (activos imobilizados). As auditorias realizadas evidenciam também que o recurso, pelos municípios, à criação de fundações e cooperativas para prosseguir as suas atribuições e competências, permite que este tipo de entidades não releve para os limites legais de endividamento, situação cujo tratamento diferenciado em relação à participação em empresas e em associações de municípios não se justifica de todo. Verificámos, nas análises feitas que, cerca de 41% (29) das 70 entidades integradas no SEL participadas pelos municípios auditados, podem ser consideradas entidades não mercantis de acordo com o SEC95, pelo que são susceptíveis de integrar o sector das administrações públicas previsto naquela norma. Concluímos que a margem de crescimento da capacidade de contracção de EMLP e do endividamento líquido face aos respectivos limites legais, representa montantes materialmente muito relevantes, o que constitui um elevado risco em matéria de controlo do endividamento municipal e de contributo deste subsector para a dívida e para o défice público. Tendo por base apenas 15 das referidas auditorias, estimámos que a possibilidade legal de crescimento do endividamento líquido correspondia a 0,28% do PIB, valor que era superior, para o ano de 2008, por exemplo, ao défice apresentado pelo conjunto de municípios (M€ 315).o Violações do regime jurídico da urbanização e edificação e dos instrumentos de gestão territorial; o Violações do regime jurídico sobre aquisições de bens e serviços e empreitadas; o Situações irregulares e ilegais ao nível da gestão de recursos humanos, nomeadamente sobre contratação de trabalhadores, acumulação de funções públicas com actividades privadas, trabalho extraordinário, controlo de assiduidade e aplicação do SIADAP (sobretudo verificação da legalidade da despesa gerada através da alteração de posição remuneratória e prémios de desempenho); o Situações irregulares e ilegais envolvendo incompatibilidades e impedimentos de eleitos; o Situações ilegais e irregulares envolvendo a  concessão de subsídios e similares;  IGAL
327 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Sector Principais resultados Entidades Controlo o Contratações ilegais de publicidade, suplementos e similares; o Aquisições de jurídicos (contratações ilegais destes serviços, bem como irrazoabilidade dos honorários praticados); o Empresas municipais, com violação de normas jurídicas no que respeita ao acto constitutivo, objecto social, nomeação dos seus dirigentes e seu estatuto remuneratório e matérias conexas.V.2.6. Sector Empresarial do Estado Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo Áreas transversais: Controlo da sustentabilidade das empresas públicas e de áreas temáticas do SEE Aquisição e gestão de viaturas e outros bens Os dois trabalhos temáticos, um relativo à aquisição e gestão de viaturas e outros bens, e outro referente à contratação de consultorias e outras prestações de serviços visaram analisar se as auditadas cumpriam as normas da contratação pública na aquisição de bens e serviços (DL n.o 197/99, de 08/06, e DL n.o 223/01, de 09/08); se as decisões para as aquisições se encontravam devidamente fundamentadas; se os procedimentos internos instituídos na gestão e controlo do parque automóvel salvaguardavam os interesses económicos e financeiros da empresa, e se têm vindo a ser cumprido o disposto nos números 4 e 5 da RCM no 121/2005, de 23/06 e no artigo 33.o do DL 71/2007, de 27/03.Das deficiências que emergiram das acções recentemente realizadas pela IGF, que abrangeram a temática da aquisição e gestão de viaturas, apresentam carácter transversal as que se prendem com a formação dos contratos de aquisição, a racionalidade na previsão das necessidades e na afectação destes meios, bem como a celebração do acordo escrito, nas situações abrangidas pelo n.o 9 da alínea b), do n.o 3, do art.o 2o, do CIRS.Assim, a IGF, formulou um conjunto de recomendações as quais deviam ser comunicadas às empresas destinatárias pela DGTF e pela PARPÚBLICA.IGF Contratação de consultorias e outras prestações de serviços A IGF desenvolveu, consistentemente, acções de controlo com incidência na área da contratação de bens e serviços, tendo presente dois critérios de avaliação essenciais: (i) a observância das disposições legais aplicáveis à formação dos contratos e, na sua ausência, das normas internas quando estes consagram, de modo adequado, os princípios de rigor, transparência, concorrência e igualdade; (ii) se as decisões IGF
328 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo tomadas neste domínio consubstanciam condutas dos gestores pautadas pelos princípios da boa gestão pública, desde logo, os consagrados no art.o 64.o do CSC e, mais recentemente, também no art.o 5o do DL no 71/2007, de 27/Mar. (Estatuto do Gestor Público).Em 2008 e 2009 foram analisados 46 contratos de contratação de consultorias e outras prestações de serviços envolvendo M€ 39,9.Dos controlos que tiveram por objecto a contratação de consultorias e outros serviços sobressai um conjunto de graves deficiências, as quais assumem um carácter transversal, e podem ser resumidas do seguinte modo: • Incumprimento frequente das normas da contratação pública, designadamente, na fase da formação dos contratos, com especial relevo em muitas empresas públicas (EP) cujo capital é detido indirectamente pelo Estado.• As contratações raramente foram precedidas da justificação da necessidade de contratar, tanto do ponto de vista económico, como da ausência de soluções internas, bem como da explicitação dos objectivos que se pretendiam alcançar; • Os resultados obtidos só excepcionalmente eram avaliados, tendo por referência os objectivos que fundamentaram a decisão de contratar, o mesmo se passando com a justificação dos desvios de realização (física, temporal e financeira).Em face deste, considerou-se essencial que fossem transmitidas a todas as empresas públicas, assim classificadas por força do art.o 3.o do mencionado Diploma, um conjunto de recomendações, as quais lhes devem ser comunicadas pela DGTF e pela PARPUBLICA.Auditoria aos procedimentos de contratação na área da gestão de resíduos e sucata A auditoria realizada aos procedimentos de contratação instituídos e utilizados por um conjunto de empresas públicas nos contratos relativos a aquisições de serviços e vendas na área de gestão de resíduos e sucata, em que o universo e a amostra representam m€ 47 986,3 e m€ 21 319,8, respectivamente, permitiu constatar como traços mais marcantes, o seguinte: • Os processos revelaram graves insuficiências nos procedimentos de contratação, os quais não observaram as normas legais aplicáveis e os procedimentos internos, designadamente os princípios da transparência e da concorrência; IGF
329 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo • A ausência de controlo da execução física dos contratos, permitiu que as adjudicatárias, com domínio efectivo sobre as pesagens e tipo de sucata/resíduo, facturassem livremente as quantidades de material pelos valores que lhes eram mais favoráveis, sem que as empresas públicas envolvidas as pudessem contestar; • A total dependência das EP face às adjudicatárias na execução de aspectos críticos dos contratos, não permite conhecer a quanto ascenderão, na realidade, as quantidades de sucata e resíduos transportados, com reflexos num aumento de custos e na redução de proveitos daquelas empresas; • A acção das EP nas respectivas áreas de actuação deve contribuir para atenuar e não para potenciar os riscos desses sectores, sendo incompreensível a demissão dos gestores públicos das suas mais elementares responsabilidades neste domínio; • O nível das irregularidades detectadas corresponde a práticas de gestão reiteradas e condenáveis que conduziram, em regra, a benefícios injustificados para as empresas adjudicatárias.As conclusões desta acção, sem prejuízo das recomendações específicas decorrentes de cada uma das auditorias em curso justificaram de imediato a recomendação ao accionista, através da entidade que exerce tal função, pela via considerada mais adequada (v.g. através de deliberação unânime por escrito, em assembleia geral ou através de instruções aos seus representantes nos órgãos de gestão ou fiscalização).Auditoria ao cumprimento dos deveres de divulgação / transparência por parte dos accionistas e das EP, bem como à evolução dos encargos com os órgãos de administração e fiscalização Na auditoria efectuada ao cumprimento dos deveres de divulgação/transparência por parte dos accionistas e das EP, bem como à evolução dos encargos com os órgãos de administração e fiscalização foram, no contexto do cumprimento dos deveres, seleccionadas 37 empresas do SEE, já quanto à avaliação da evolução dos estatutos remuneratórios antes e após o Estatuto do Gestor Público (EGP), foram inquiridas por via electrónica 160 empresas, das quais responderam 136, tendo sido possível relevar desta acção os seguintes aspectos: • O total das remunerações anuais auferidas pelos gestores públicos de 122 empresas registou, entre Dez2006 e Dez2009, um acrçscimo de 35,5% correspondente a m€ 7 887,0 registando-se crescimentos significativos ao nível das remunerações variáveis; • Apesar do EGP não o permitir, 17 das EP analisadas continuam a atribuir despesas de representação aos IGF
330 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo respectivos administradores; • Em 27 EP ocorreram alterações na composição do CA, daí originando um acréscimo de 15 gestores, sendo 12 não executivos e 3 executivos; • A alteração do tipo de estrutura singular para colegial do órgão de fiscalização provocou em 18 EP um aumento mensal do custo superior a 200%.As constatações extraídas na presente acção justificaram a proposta de ponderação quanto à determinação de critérios objectivos para a fixação das remunerações dos gestores públicos, bem como definidas orientações quanto aos modelos de estruturas de administração e fiscalização a adoptar pelas empresas públicas, bem como de recomendações à DGTF e à PARPÚBLICA, designadamente, quanto à regularização das situações em que ainda se regista a atribuição de despesas de representação, à adequada fixação de objectivos organizacionais e individuais e o controlo da sua avaliação, à adequação das estruturas de administração e de fiscalização às reais necessidades das empresas.Economia e Desenvolvimento (IIE) INICIATIVA PARA O INVESTIMENTO E O EMPREGO Auditoria financeira aos mecanismos de apoio aos seguros de crédito O trabalho visou analisar a gestão das medidas de seguros de crédito por conta e risco do Estado e das sociedades de garantia mútua (SGM), assim como o respectivo reporte ao Ministério das Finanças e à SPGM – Sociedade de Investimento, SA.Como conclusões mais relevantes destaca-se: • Foram implementadas três medidas de seguros de crédito de mil milhões cada uma, com garantia do Estado visando riscos específicos; • Aderiram cinco seguradoras às medidas de seguros de crédito, entre elas a COSEC, que lidera em todas as medidas. A medida OCDE I é a que tem maior expressão; • A sinistralidade representa 0,46% do valor dos créditos seguros; • Os prazos previstos nos protocolos para a intervenção da DGTF e SPGM são claramente irrealistas; • É de todo conveniente que a IGF disponha de informação sobre apólices emitidas e sinistros ocorridos.IGF
331 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo IIE – Aquisição de Painéis Solares Foi realizada uma acção de controlo à aquisição, instalação e manutenção de equipamentos de energia solar térmica, em edifícios habitacionais, bem como o seu financiamento, com o objectivo de emitir opinião fundamentada sobre o funcionamento do sistema acordado entre as instituições de crédito e o MFAP.Aquela medida está inserida no programa orçamental designado por Iniciativa para o Investimento e o Emprego, criado pela Lei no 10/2009, de 10 de Março, permite o pagamento da comparticipação pública, a fundo perdido, de uma parte do preço de aquisição dos painéis solares, correspondente a m€ 1,6, por unidade, atç ao limite de m€95 000.O trabalho realizado permitiu verificar que o sistema implementado para o controlo das operações decorrentes da aquisição dos equipamentos subsidiados pelo Estado, se mostra adequado.IGF Saúde Levantamento e caracterização dos sistemas de controlo interno implementados na área da saúde (EPE)A acção realizada pela IGF no âmbito da caracterização e avaliação efectuada ao sistema de controlo interno (SCI) da generalidade das entidades públicas empresariais (EPE) da área da saúde, num total de 40 entidades, abrangendo o triénio de 2007/2009, permitiu extrair as seguintes conclusões:  A generalidade das entidades consultadas não tem implementado um sistema de gestão de riscos e muitas nem sequer dispõem de AI.   Em algumas EPE o Fiscal Único (FU) não assegura a fiscalização da eficácia dos sistemas de controlo interno e de auditoria interna e nos respectivos relatórios não faz menção à inexistência do sistema de gestão de riscos.   A acumulação, por parte do Fiscal Único (ou da mesma SROC), das funções de certificação de contas com a prestação de outros serviços, está em desconformidade com o art.o 68o-A do Estatuto da OROC.   As tarefas inerentes à auditoria interna, exigem um conhecimento profundo da empresa e uma forte partilha da cultura e valores organizacionais, o que não é compatível com a externalização dessas tarefas. É absolutamente incompreensível que entidades que exercem a actividade há vários anos e gerem orçamentos de milhões de euros, justifiquem a inexistência ou fraca actividade da respectiva auditoria interna com o facto de se tratar de uma IGF
332 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo exigência recente, o que revela bem o desconhecimento da utilidade e necessidade de tal função para um bom governo.Face às constatações extraídas, foi recomendado à entidade competente do Ministério da Saúde, designadamente, o seguinte:  Alteração dos estatutos dos hospitais EPE;  Implementação dos sistemas de controlo interno adequados, em cada uma das EPE;  Cessação das situações em que o mesmo ROC/SROC acumula as funções de Fiscal Único (FU) com prestações de serviços incompatíveis, designadamente de auditoria, consultoria e outras.As recomendações formuladas foram já consagradas num projecto de decreto-lei preparado pelo Ministério da Saúde.Analisado, numa óptica global, o referido projecto de diploma, afigura-se-nos que responde positivamente e de forma imediata às preocupações manifestadas por esta Inspecção-Geral no âmbito da antedita acção.Auditoria a um HOSPITAL (EPE)A auditoria realizada constatou a existência de situações preocupantes que resultam, em primeiro lugar, de deficiências de gestão, sendo de destacar:  A realização de investimentos sem o adequado suporte financeiro;  Ausência de um sistema de gestão por objectivos e da correspondente política de gestão de riscos;  Inexistência de normas e procedimentos de controlo interno apropriados, que favoreçam a eficiência, eficácia, regularidade e legalidade do processo de realização de despesa, em especial, no que se refere a custos com pessoal, aquisições de serviços externos e investimentos.Por outro lado, quanto à politica de contenção de custos, realça-se a importância da generalização do estabelecimento de protocolos pelo Hospital e/ou a nível do SNS, tendo em conta a eficácia e a eficiência da terapêutica, de forma a controlar e reduzir as despesas, nomeadamente, com o consumo de medicamentos, o material de consumo clínico, próteses e ortóteses.IGFAuditoria aos Processos Concursais dos Hospitais da 2.a Vaga (PPP saúde) Evidenciou que a selecção dos concorrentes para as PPP de dois dos hospitais na fase de validação e avaliação de candidaturas baseou-se, em critérios profundamente subjectivos, nas soluções arquitectónicas e na organização dos serviços apresentados, de carácter estritamente qualitativo.Para um hospital cujo Custo Põblico Comparável (CPC) de M€ IGF/IGAS
333 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo 376,9, os valores das 3 propostas entregues variaram entre M€ 598 e M€ 659,9, encontrando-se muito acima do valor do CPC. Foi decidido pela Ministra da Saúde e pelo Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças a revisão do CPC para M€ 431, ainda assim inferior ao VAL das propostas.De acordo com os critérios de avaliação o VAL das propostas superior ao CPC (inicial e revisto) inviabiliza a opção por uma PPP, a manter-se esta situação o respectivo concurso deverá ser anulado.Auditoria às Matérias Comuns (PPP Saúde) Permitiu relevar quanto ao processo concursal, iniciado em 2001, que a Estrutura de Missão Parcerias.Saúde (EMPS) recorreu sistematicamente a consultores externos no apoio à tomada de decisão, tanto para justificar a opção por uma PPP como para seleccionar os concorrentes. Mesmo para cargos vitais como de presidente das CAP, foram contratados consultores, situação que contribuiu para a não endogeneização do conhecimento pelo sector público, para além da não previsão de um regime de incompatibilidades.O longo período de tempo dos processos concursais foi acompanhado por significativas alterações económicas e financeiras, nomeadamente a nível do custo do financiamento. Esta situação pode impossibilitar a assinatura de alguns contratos de parceria por o VAL das respectivas propostas ser superior ao CPC, desaparecendo deste modo os benefícios de se ter optado por uma PPP.Acresce salientar que a construção da totalidade das novas unidades hospitalares na região de Lisboa implica que, em paralelo, a oferta da capacidade hospitalar existente seja reestruturada, a fim não haver capacidade excedentária.Deste processo destaca-se uma constatação maior, que é ao mesmo tempo uma lição inolvidável, a qual diz respeito à enorme desconformidade entre as ambições (metas físicas e temporais) do programa das PPP e as condições existentes e as criadas posteriormente para o executar com o mínimo respeito da boa gestão pública.IGF/IGAS Auditorias no âmbito do arto 62o da LEO o Baixo nível de controlo interno nos sistemas e procedimentos de controlo sobre as operações de execução do orçamento na maioria das entidades auditadas o Reduzidos níveis de controlo operacional nas entidades do Ministério da Saúde, relacionadas nomeadamente com a actividade dos órgãos de fiscalização, de auditoria interna e de elaboração de planos de combate à fraude e corrupção por parte das entidades auditadas IGAS
334 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo Ambiente Concessionária na área do ambiente – Acompanhamento de recomendações formuladas Os resultados desta acção evidenciam um grau de cumprimento das recomendações, formuladas através do Relatório no 522/2008, inferior ao que seria expectável, já que se ficou pelos 55,6%.Formularam-se e mantiveram-se as recomendações que se mostraram pertinentes, face às deficiências evidenciadas. De entre todas as conclusões e recomendações merecem especial relevo as que se prendem a Comissão de Acompanhamento da ETAR da Guia (CAETAR). A situação pode ser caracterizada do seguinte modo: a) Aquando da auditoria anterior (2007/08) a IGF suscitou reservas sobre a relação custo-benefício, medida na óptica do interesse público, resultante da constituição e manutenção daquela Comissão; b) A concessionária não acolheu a recomendação para que apresentasse à IGF a fundamentação da solução adoptada, em termos de eficácia e eficiência, evidenciando as hipóteses alternativas que foram ponderadas; c) Ora, não só aquela recomendação não foi cumprida, como ficamos agora a saber que: (i) o custo total com essa estrutura foi de m€ 538,9; (ii) o modo de atribuição das remunerações, seu tipo e o tratamento fiscal são, nuns casos, no mínimo, atípicos e noutros ilegais; (iii) a concessionária efectuou os pagamentos sem conhecer os serviços prestados, uma vez que, segundo a última informação prestada em sede de contraditório, os destinatários deles terão sido os accionistas, ou seja, limitouse a realizar pagamentos por conta de terceiros.IGF Transportes e comunicações Auditoria ao grupo que gere infra-estruturas aeroportuárias Em 2009 a IGF auditou quatro empresas ao grupo.  A empresa mãe é o suporte da viabilidade do grupo, perspectivando-se a sua privatização, a ocorrer numa operação única em conjunto com a adjudicação da construção e exploração do Novo Aeroporto de Lisboa (NAL), importando neste quadro ter em conta as opções quanto às participadas. Antes da privatização está prevista a assinatura do contrato de concessão, que deverá regular claramente as relações com o concedente, sobretudo em contexto de privatização, já que existem aeroportos deficitários, onde as margens negativas são colmatadas através de taxas aeroportuárias mais onerosas nos aeroportos de maior tráfego. Destaque para as taxas que tem sido praticadas que podem vir a revelarIGF
335 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo se pouco competitivas, e por conseguinte deixar de garantir a flexibilidade financeira, registada até então.  Os resultados líquidos (2006-2008) positivos apresentaram decréscimo em 2008 fruto dos resultados financeiros negativos, em particular duas participadas que apresentam em 2008 capitais próprios insuficientes.Na empresa mãe, os negócios com as empresas do grupo são pouco expressivos, contudo assumem peso na actividade destas.Relativamente à empresa participada que se limita à contratação de estudos e pareceres nunca foi demonstrado que a sua existência seja a melhor solução em termos de interesse público, tratando-se, conforme reconhecido pela própria empresa mãe, de “opções de natureza política, cuja ponderação envolve critérios de conveniência e oportunidade”.Destacam-se os aspectos mais relevantes: • A empresa mãe é o suporte da viabilidade do grupo, perspectivando-se que a sua privatização ocorra numa operação única em conjunto com a adjudicação da construção e exploração do Novo Aeroporto de Lisboa (NAL), importando, neste contexto, ter em conta as opções quanto às participadas; • Os resultados líquidos (2006-2008) positivos apresentaram decréscimo em 2008 fruto dos resultados financeiros negativos em duas das participadas; • Observa-se que uma empresa do grupo limita a sua intervenção à contratação de estudos e pareceres, que poderiam ser executados pela empresa mãe com vantagens económicas evidentes; • Destaque para os elevados níveis de investimento do grupo em 2006/2008, num total de M€ 327,4, perspectivando investir em 2009/2013, M€ 839,0, com relevo para as obras no aeroporto da Portela a realizar a efectuar pela NAER, questionando-se a oportunidade de tais investimentos em particular na Portela, em cenário de construção do novo aeroporto; • Detectaram-se deficiências quanto a remunerações de alguns gestores, devendo ser devolvidos m€ 60,8 recebidos indevidamente em 2008; • Destaca-se ainda a não adopção de uma política restritiva de atribuição de viaturas de função e ainda a definição de plafond de atribuição que pecam por não prever a totalidade dos encargos associados,
336 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo nomeadamente seguros; • De assinalar ainda a atribuição por parte da empresa mãe de seguros de capitalização aos directores e assessores do CA, atribuídas 14 vezes ao ano, envolvendo um dispêndio global de cerca M€ 2,7 entre 2000-2010, e que não estavam a ser objecto de contribuição para a Segurança Social, facto já do conhecimento desta ultima entidade; • Em consequência desta participação foram liquidados oficiosamente contribuições no valor de M€ 0,41, referentes a M€ 1,18 de remunerações do período de Jun.05 a Abr.10, ou seja, período não prescrito.REORGANIZAÇÃO DO GRUPO BRISA – ACORDO DIRECTO  No âmbito das atribuições da IGF de fiscalização, das matérias económicas e financeiras, do Contrato de Concessão (CC) celebrado entre o Estado e a BRISA - Auto-Estradas de Portugal, SA (BRISA), esta empresa solicitou, em Março de 2010, à IGF a apreciação de um projecto de reestruturação do grupo societário, com vista a adequar o financiamento da concessão à vida do contrato e isolar a concessão numa empresa dedicada.   Após análise, a IGF propôs à empresa, em articulação com o InIR, um conjunto de alterações ao conteúdo dos documentos e a apresentação de outros, de forma a minimizar a eventualidade de acréscimo de risco para o Estado no futuro. Essas sugestões foram acolhidas nova proposta apresentada em Julho de 2010.   Em Dezembro, após informação da IGF a concluir, nomeadamente, que: i) a transmissão da concessão cumpre o CC; ii) a transmissão limitada de acções, no contexto da reorganização não viola o CC; iii) os termos do Acordo Directo não traduz acréscimo de risco comparado; iv) o grupo BRISA apresentava ao Estado Declaração de subordinação às bases do CC (de que o Estado tomou conhecimento formal) e prescindia do aval prestado pelo Estado a um conjunto de empréstimo do BEI, de montante superior a M€ 178, foi dado o acordo do concedente à reestruturação do grupo BRISA.IGF OBRIGAÇÕES DE SERVIÇO PÚBLICO NO ÂMBITO DO TRANSPORTE AÉREO REGULAR O trabalho desenvolvido em 2010 assentou essencialmente na fiscalização financeira das obrigações de serviço público regular nas ligações entre o Continente e as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores e entre estas, bem como no interior do Continente, sendo de realçar que todas elas se encontram contratualizadas com o Estado.  A referida fiscalização encontra-se prevista no Decreto-Lei no 138/99 de 23/Abril, diploma que regula as obrigações de IGF
337 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo serviço público e as ajudas de Estado aplicadas e prestadas no âmbito dos serviços aéreos do território nacional, e compreende as operações económicas, financeiras e fiscais praticadas pelas transportadoras aéreas no âmbito da concessão, ou em aplicação do subsídio ao preço do bilhete, cabendo à IGF certificar os montantes de compensação ou de subsídio que lhes são devidos por força dessas obrigações.As 8 acções realizadas abrangeram um universo financeiro de e obtiveram-se poupanças de M€ 0,7 num valor global de M€ 21,7.TIP, ACE (Agrupamento Complementar de Empresas) Foram realizadas duas auditorias, abrangendo o período de 2006-2008 e o ano de 2009, no âmbito das competências de fiscalização cometidas à IGF pelo número 4 da cláusula 7.a do Acordo para a implementação do tarifário social no sistema intermodal Andante, assinado a 29/Jun/2006 entre o Estado e os operadores de transporte público aderentes do Tarifário Social Andante (TSA) e o TIP, ACE, entidade gestora daquele sistema.Das referidas acções resultou uma certificação de M€ 3,4 euros e uma correcção financeira de m€219,1 euros em relação aos valores já pagos pela DGTF. Adicionalmente, foram efectuadas várias recomendações direccionadas para a melhoria dos procedimentos de controlo interno com vista ao cumprimento integral dos requisitos legais de acesso ao subsídio e à sua auditabilidade a posteriori.IGF Fertagus – Transporte Ferroviário (exercício de 2008) A acção insere-se nas tarefas que lhe estão cometidas à IGF pelo Contrato de Concessão para Exploração do Serviço de Transporte Suburbano de Passageiros no Eixo Norte-Sul, celebrado entre o Estado e a Fertagus – Travessia do Tejo, Transportes, SA. Compete à IGF a fiscalização e monitorização dos aspectos económicos e financeiros da actividade do Concessionário.Foi apurado que a quota a entregar ao Concedente a título de partilha do excedente de receitas relativa ao transporte ferroviário de passageiros ascende a M€ 3, valor que excede, em m€ 35,9, ao montante já entregue pela concessionária à DGTF. Também se apurou que o investimento da responsabilidade da Concessionária, relativo ao período de 2004 a 2008, apresenta uma taxa de execução de 54,2%, face ao previsto no modelo financeiro.Tendo em consideração o reduzido grau de execução do investimento por parte da Concessionária, foi proposta a remessa do relatório para o Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres para que avalie se o incumprimento é de molde a pôr em causa a disponibilidade e a qualidade do serviço.IGF
338 | II Série A - Número: 008 | 7 de Julho de 2011Resultados das Áreas auditadas do Sector Empresarial do Estado Entidades Controlo MST – Metro Sul do Tejo A acção teve como objectivos verificar o cumprimento das obrigações de cariz económico e financeiro, estabelecidas no Contrato e avaliar o modelo de cálculo dos fluxos de tráfego, os quais são a base para determinar o montante das compensações a pagar pelo Concedente e/ou das contribuições contratuais devidas pela Concessionária.Nesse contexto, têm especial relevância as insuficiências que se prendem com a contratação do auditor independente e a metodologia para a certificação dos fluxos de tráfego, aspectos que a MTS e o IMTT devem acordar expressamente com urgência. Estes factos fazem com que os pagamentos efectuados (m€ 7 732,8) devam assumir um carácter provisório, até que se encontrem reunidas as condições para que o Concedente e a IGF certifiquem os fluxos de tráfego verificados em 2008 e 2009, de modo a que se proceda à regularização dos valores devidos.IGF RTP - Serviço Público de Televisão São de realçar os seguintes aspectos: Financiamento Público: O financiamento público à RTP foi de M€ 289,6.Receitas Próprias: As receitas próprias de publicidade do canal generalista (RTP1) foram de M€ 45,7).Proporcionalidade do Financiamento do Serviço Público: O financiamento do serviço público de rádio e televisão (m€ 289 560,8), foi proporcional ao respectivo custo associado (m€ 273 676,1), face ao normativo aplicável.Metas e Objectivos de Natureza Económica e Financeira: Foram observadas as metas e objectivos fixados no Acordo de Reestruturação Financeira e no Contrato de Concessão.IGF Controlo SCUTS No âmbito do apoio técnico ao Ministério das Finanças e do estipulado nos Contratos de Concessão (CC), que atribui à Inspecção-Geral de Finanças a fiscalização, das matérias económicas e financeiras, foi verificada a conformidade das propostas apresentadas pelas concessionárias de alteração das taxas de portagem, com os respectivos CC.Em Junho passado, em consequência da alteração da taxa do IVA, de 20% para 21%, foram analisadas as propostas das seguintes concessionárias: o BRISA – Auto-estradas de Portugal, SA; o AEA- Auto-estradas do Atlântico, SA; o BRISA – Auto-estradas do Litoral, SA; IGF