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Já agora, permitam que vos diga que a circunstância de confiar exageradamente em que os princípios consignados em códigos minimais, ao refractarem-se nos casos concretos, não levam a grandes perturbações na prática administrativa e não levam a grandes confusões na jurisprudência e, porque não dizê-lo, em alguma doutrina menos avisada não é, seguramente, uma opinião que tenha por segura ou que perfilhe.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Oliveira e Silva.O Sr. Alberto Oliveira e Silva (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Secretários de Estado, Srs. Deputados: Com a iniciativa agora em discussão quer o Governo que lhe seja concedida pela Assembleia da República autorização para legislar sobre o procedimento administrativo e sobre a actividade da Administração Pública.
Conformando-se, para esse fim, com o princípio da especialidade, a que, por imperativo constitucional, devem obedecer todas as autorizações legislativas, explicita o Governo, além do objecto, o sentido e a extensão daquela que agora pretende ver outorgada.
Ora, não se põe em causa a legitimidade, a oportunidade e nem mesmo o mérito desta iniciativa legislativa, o que, de algum modo, dá testemunho do espírito de justiça e isenção com que o Partido Socialista sempre aborda os actos do Governo.
Na verdade, quanto ao primeiro aspecto, a matéria que se deseja regulamentar, contendendo frontalmente com as garantias dos administrados, inclui-se na exclusiva competência legislativa da Assembleia da República. Pode esta, porém, autorizar o Governo a legislar sobre ela, como se vê no artigo 168.o da Constituição, desde que se observem os requisitos previstos no n.o 2 do mesmo preceito, que na proposta se mostram, aliás, completamente respeitados.
E certo que o assunto em apreço, pela sua magna importância, bem poderia ser tratado directamente por esta Assembleia, tanto mais que se inclui na reserva relativa da sua competência, e essa é mesmo a motivação que, em grande parte, justifica o projecto de lei apresentado sobre o mesmo tema pelos Srs. Deputados Independentes José Magalhães e Jorge Lemos.
São, todavia, estes parlamentares os primeiros a reconhecer que o código do procedimento administrativo, que o Governo nos apresenta, obedece aos mais elevados padrões da reflexão e produção jurídico-administrativa nacional e
sabe-se que a comissão de deputados especialistas que o elaborou pôde contar com o inestimável contributo do Professor Freitas do Amaral, autor ou responsável das primeiras versões do diploma, que vieram a público em 1980 e 1982.
Estas circunstâncias impedem-nos, obviamente, de opor qualquer reserva à iniciativa do Governo, que só não apodamos de tardia por termos consciência bastante da complexidade e do melindre das questões nela envolvidas.
E será mesmo de justiça sublinhar que, se elas obtém agora soluções técnicas plausíveis, isso se ficará a dever em larga medida àquele eminente professor, que se empenhou, assim, com todo o seu saber na produção de um diploma que vem, indiscutivelmente, dar um contributo
1768 I SÉRIE - NÚMERO 54muno relevante ao reforço do Estado de direito no nosso país e ao aprofundamento do seu regime democrático.
Se considerarmos, finalmente, que o decreto-lei que aprovar o código proposto, ao abrigo da autorização legislativa impetrada, poderá ser objecto de apreciação parlamentar, para efeitos de alteração ou recusa de ratificação, lógico é concluir que a iniciativa do Governo não briga com uma ampla responsabilização desta Assembleia na configuração definitiva do diploma.
As considerações que assim ficam expendidas propendem a ultrapassar a controvérsia, mantida desde remota data e cujo termo não se vislumbra no horizonte, sobre as vantagens ou mesmo sobre a praticabilidade da codificação administrativa.
Contra ela não se volvem apenas as imputações de fomentadora do imobilismo legislativo, do conservadorismo doutrinal ou do ideologismo legalista, anátemas comuns a qualquer espécie de codificação.
Outros acrescem, na verdade, a visar especialmente a cobertura jurídica da Administração Pública.
É o próprio Professor Freitas do Amaral que aponta a juventude como um dos traços específicos do direito administrativo, que, tendo nascido apenas com o consulado de Bonaparte, após a primeira fase da Revolução Francesa, entra em Portugal pela mão de Mouzinho da Silveira, com as suas reformas de 1832.
Constituído, assim, por uma grande variedade de normas, de formação recente e durabilidade diversa, sem o suporte de princípios forjados por uma tradição milenária, como o direito civil, derramando-se por uma infinitude de situações, que postulam estatutos profundamente dissemelhantes e, às vezes, até antagónicos, inquinado por frequentes imperfeições técnicas e submetido, enfim, ao casuísmo de uma permanente influência jurisprudência!, a codificação do direito administrativo estaria, segundo muitos, condenada de antemão a um irremediável fracasso.
Marcelo Caetano, nas suas Lições de Direito Administrativo, de 1934, chegou a sustentar que nós, portugueses, beneficiávamos de uma experiência singular, pois leríamos sido, de todos os povos, os primeiros a tentar a codificação administrativa, acenando a este propósito com o código setembrista de 1836.
Mas nem esse, nem os que se lhe seguiram durante a monarquia constitucional, nem sequer o actual, herdado do regime anterior, constituem verdadeiros códigos do direito administrativo.
Nenhum deles leve por objecto uma codificação global do direito administrativo, ou, ao menos, da sua parte geral. Todos eles se contentaram em dispor apenas sobre a administração local comum, explicando-se as diferentes versões que vingaram a partir de 1836, sobretudo pela luta constante entre as concepções centralistas e descentralizadoras, que, com acesso efémero ao Governo, tentaram impor-se alternadamente no decurso da monarquia constitucional.
O código do procedimento administrativo, agora em apreciação, ao sistematizar os princípios gerais que devem reger os actos da Administração e o processo de formação das suas decisões, com os desenvolvimentos nele consagrados e sem prejuízo de eventuais alterações que possam ser acolhidas como contribuição útil deste e outros debates, se vier a entrar em vigor, como é de presumir, será, pois, o primeiro diploma no nosso país a codificar a parte geral do direito administrativo.
O que não significa, porem, que venha a receber o aplauso caloroso de toda a nossa doutrina.
Assim é que de Coimbra chega-nos a voz, repassada de cepticismo, do Professor Rogério Soares, que, depois de sustentar que um código de procedimento administrativo não responde a qualquer exigência ética, nem é via indispensável à realização do Estado de direito, podendo ale comprometê-la, exorta a uma postura de humildade, conducente a reconhecer a ausência de um consenso generalizado na doutrina portuguesa que permita ambientar a gestação neste domínio de uma obra proveitosa.
Negando ainda a existência de substanciais atropelos aos interesses dos administrados ou à eficiência da Administração, acaba por concluir que, onde houver necessidade de uma cristalização legislativa, algumas leis avulsas poderão resolver as dificuldades.
Porventura menos radicais, outros, como o Dr. Barbosa de Melo, estribados na experiência e cultura jurídica de países onde a elaboração científica do direito partilha os mais altos níveis de desenvolvimento, como a França e a Itália, que não codificaram até hoje o seu direito administrativo, defendem que essa codificação, a fazer-se, não deverá exceder os limites de pouco mais que a mera catalogação de princípios gerais, assentes e consolidados por uma aceitação unânime.
E é, justamente, este minimalismo que vem assumido no projecto de lei dos Srs. Deputados Independentes José Magalhães e Jorge Lemos, embora nos pareça que o trabalho produzido ultrapassa largamente as fronteiras da principiologia anunciada.
Seja como for, por mais ou menos fundamento que tenha aquela argumentação, a verdade é que, pelo menos, pane dela inspira-se em concepções que põem em causa a clássica separação dos poderes ou a sua ordenação, para afirmar uma crescente autonomia da Administração, conflituante com a sua sujeição estrita ao princípio da legalidade.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Não é esta, como se sabe, a rota inscrita na nossa Constituição, que, pelo contrário, impõe expressamente a vinculação legal da actividade administrativa.
Dispõe, na verdade, o artigo 266.o, n.o 2, da Constituição que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, acrescentando o artigo 267.o, n.o 4, que so processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial».
À luz deste inciso, a elaboração do código do procedimento administrativo afigura-se-nos, pois, sobejamente justificada, embora não se considere, como é óbvio, uma exigência indeclinável da Constituição.
Seria agora o momento de valorar o mérito do diploma, numa perspectiva de política legislativa, que permitisse confrontar os resultados obtidos com os imperativos constitucionais, já que do ponto de vista puramente tecnico-jurídico a autoridade de quem o elaborou dá antecipadas garantias de trabalho altamente qualificado.
O tempo que nos é concedido para esta intervenção só nos consente, porém, algumas considerações e mesmo essas necessariamente ligeiras ou perfunctórias.
Desejaríamos realçar, antes de mais, que o código com que nos confrontamos não se limita a assegurar a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços da Administração Pública e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito.
15 DE MARÇO DE 1991 1769A regulamentação proposta ultrapassa os objectivos especificados no artigo 267.o, n.o 4, da Constituição, o que, longe de constituir um defeito, é, pelo contrário, uma qualidade.
Na verdade, regula ainda, de acordo com os artigos 61.o e seguintes, e em termos que suscitam a nossa inteira concordância, o direito à informação consignado no artigo 268.o, n.o 1, do texto constitucional, segundo o qual a Administração deve informar os cidadãos, sempre que estes o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como dar-lhes a conhecer as resoluções definitivas que sobre cies forem tomadas.
É que, sem este direito à informação, a administração participada, garantida pelo n.o 4 do artigo 267.o da Constituição, seria, em grande número de casos, impraticável, e daí a necessidade da sua regulamentação conjunta no diploma para assegurar a exequibilidade daquela participação.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Mas a segunda revisão constitucional consagrou também o princípio da administração aberta, prescrevendo agora a Constituição, no seu artigo 168.o, n.o 2, que os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei, em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
Esclarece o código em apreciação que as pessoas com direito de acesso à referida documentação são mesmo aquelas contra as quais não se encontra em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito.
Suscitam-se neste campo, como se sabe, questões de grande melindre, sendo inegável a dificuldade, que por vezes existe, em conciliar este direito com a confidencialidade imposta pela salvaguarda dos interesses públicos e privados que a Constituição e o código do procedimento enunciam.
Nos regimes democráticos, o sistema do segredo de Estado vem perdendo terreno para o sistema do arquivo aberto, já solidamente implantado nos países escandinavos e outros.
Não obstante, o PSD ousou apresentar nesta Assembleia um lastimável projecto de lei, que mereceu a repulsa generalizada de toda a oposição e da opinião pública esclarecida,...Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - ... pelas absurdas limitações que pretendeu impor ao direito à informação, típicas de um verdadeiro modelo de Estado burocrático e totalitário.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Foi, sem dúvida, um mau serviço que o PSD quis prestar à democracia, mas pensamos que não terá outro remédio senão arrepiar caminho, desistindo sem demora de tão insólita iniciativa.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Ficam, assim, por tratar múltiplos e importantes aspectos do diploma, que, aliás, na sua esmagadora maioria não nos suscitariam qualquer impugnação.
Finalizamos, vaticinando que a entrada em vigor deste código irá tornar ainda mais evidente e premente a necessidade de o articular com um diploma que sistematize a responsabilidade civil da Administração Pública perante os administrados.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - O suprimento dessa lacuna constituirá, sem dúvida, mais uma contribuição de vulto à implantação do Estado de direito em que estamos empenhados.
Mas, agora, só há tempo para dizer que contará com o nosso voto a autorização legislativa solicitada.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa.
A Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa (Isabel Corte-Real): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É com grande satisfação que, nos termos constitucionais, apresento à Assembleia da República a presente proposta de lei de autorização legislativa para que o Governo possa legislar em matéria de procedimento administrativo.
E, quando afirmo que o faço com satisfação, fundamento-me em três ordens de razões.
A primeira tem a ver com o significado político desta apresentação.
O código do procedimento administrativo é algo que vem sendo destacado como necessário para a modernização da Administração Pública há quase 30 anos. Não pode o Governo deixar de congratular-se com o facto de protagonizar o presente pedido de autorização legislativa, no qual concretiza a esperança de muitos que, no interior da Administração ou fora dela, prosseguem os objectivos de melhoria do serviço público.
A segunda ordem de razões dirijo-a às condições que possibilitaram esta apresentação. Fala-se com frequência no muito saber acumulado na comunidade científica que a Administração deve saber utilizar e potenciar.
Para além do empenho político do Governo, esta apresentação é também possível porque a comunidade científica e uma geração de ilustres administrativistas e especialistas em ciência da Administração generosamente se têm entregue, há várias décadas, ao estudo e debate destes temas, criando um terreno propício ao florescimento de novas ideias.
Permito-me relembrar nesta sede os nomes de Rui Machete, Osvaldo Gomes, Rui Pestana, Pamplona Corte-Real, Professor Freitas do Amaral e a equipa que liderou, constituída por João Raposo, João Caupers, João Martins Claro e Vasco Pereira da Silva.
A terceira ordem de razões dirijo-a à própria Administração Pública. O Governo apresenta este pedido de autorização legislativa confortado com o apoio que esta matéria mereceu por parte da organização administrativa, o que é, sem dúvida, sinal de que o conceito da Administração dos cidadãos vem ganhando gradativamente novas adesões.
A proposta que hoje apresento a esta Assembleia está fundamentada numa longa exposição de motivos e documentada, também, com um anteprojecto, o qual permite melhor compreender o objecto, sentido e alcance
1770 I SÉRIE - NÚMERO 54do que se propõe, anteprojecto que poderá vir a receber os ajustamentos que ainda se revelem necessários.
Não irei debruçar-me pormenorizadamente sobre toda esta documentação. Julgo, porém, oportuno referir os objectivos em que se funda, todos eles tendo como meta a melhoria do serviço público e o reforço dos direitos e garantias dos cidadãos.
Primeiramente, visa-se disciplinar a organização e funcionamento da Administração Pública, procurando racionalizar a actividade dos serviços.
Visa-se, ainda, regular a formação da vontade da Administração, por forma que esta tome decisões justas, legais e oportunas.
Assegura-se, também, a informação aos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito.
Salvaguardam-se princípios de transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses dos cidadãos.
Finalmente, preconiza-se a desburocratização da Administração, a fim de assegurar a celeridade, a economia e a eficiência das suas decisões.
Os princípios que o informam, no desenvolvimento e em articulação com os princípios constitucionais, são elencados e caracterizados nos primeiros artigos do código, dos quais me permito destacar os princípios da igualdade, da justiça e da imparcialidade, o princípio da proporcionalidade, no sentido de que as decisões da Administração que colidam com direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar, o princípio da colaboração da Administração com os particulares e o princípio da participação, no sentido de que os cidadãos devem participar na formação das decisões que lhes interessem.
O elenco dos objectivos e princípios norteadores e, sobretudo, a sua concretização, consubstanciada na presente proposta, permitem desde logo avaliar do seu carácter inovador.
É ainda de assinalar o facto de se reunir num único diploma um conjunto de matérias que até à data têm conhecido grande dispersão e fluidez. Está o Governo convicto de que esta codificação se traduzirá em vantagens significativas de transparência, clareza, certeza e eficácia, tanto para os funcionários que o irão aplicar como para os cidadãos que irão accionar os seus mecanismos.
Não se ignora a profunda mudança que se preconiza com a presente proposta de lei nem se ignoram as dificuldades que se antevêem, razão pela qual se acautelará a vigência do código do procedimento através, designadamente, das medidas que passo a referir.
Em primeiro lugar, tratando-se de legislação que importa ser bem conhecida e incrustada nos procedimentos da Administração Pública, revela-se necessária a fixação de um período de vacatio legis adequado a uma ampla divulgação prévia à entrada em vigor do diploma.
Em segundo lugar, para além da ampla acção de informação e divulgação, também no domínio da formação se terão de desenvolver sérios esforços, que já se preparam.
Em terceiro lugar, releva-se o carácter não estático e experimental da legislação cuja aprovação se preconiza, a qual poderá vir a receber ajustamentos resultantes da experiência de aplicação e dos contributos que a jurisprudência e a doutrina produzirem.
Não gostaria de terminar a minha intervenção sem, finalmente, destacar o significado desta iniciativa, em articulação com as políticas de reforma administrativa prosseguidas pelo Governo: a mensagem da modernização administrativa proposta pelo Governo tem sido a da «Administração dos cidadãos».
Considera o Governo como aspecto positivo o facto de esta perspectiva da Administração - de, para e com os cidadãos - vir ganhando adesões, que se reflectem, designadamente, na forma como estas questões são cada vez mais abordadas por diferentes grupos, líderes de opinião, pela comunicação social e até por esta Assembleia, o que tem vindo a conduzir a uma mudança de atitude da Administração face aos seus diferentes utentes.
O processo de modernização administrativa é, em pane, uma tarefa de conquista dos espíritos. Diria, assim, que os sinais de mudança que se começam a desenhar indiciam que o rumo prosseguido é certo e seguro.
A esta mensagem de melhor serviço e de melhoria da qualidade tem o Governo associado um conjunto de iniciativas de supressão de dezenas de formalidades. Lançou-se, ainda em 1987, uma campanha para a personalização dos serviços e a supressão do anonimato e para a melhoria do atendimento do público. Criaram-se «linhas azuis» disponíveis para prestar informações e melhoraram-se os horários de atendimento. Publicaram-se guias e suportes de informação. Realizou-se pela primeira vez, em 25 de Outubro do ano passado, o Dia Nacional da Desburocratização, que conseguiu congregar medidas legislativas ou de outra natureza propostas e conduzidas por múltiplos sectores.
Mais de 100 serviços e organismos da Administração Pública desenvolveram iniciativas específicas. O poder local, por iniciativa própria, vem-se preocupando também com esta temática. Tendo como pólo dinamizador a Equipa de Projecto para a Desburocratização da Administração Local, decorrem experiências em muitas autarquias locais e também projectos-piloto nas Câmaras Municipais de Vila Real, Matosinhos, Espinho, Albergaria-a-Velha, Mangualde, Vila Franca de Xira, Cascais, Nisa e Castro Marim.
Uma palavra ainda quanto ao método. O Governo tem apostado em dinamizar este processo de mudança nele interessando todos os departamentos e níveis da Administração, com uma filosofia descentralizadora. Não se traia, de facto, de conduzir um plano por forma centralizada e global, mas, antes, de levar a que cada sector e nível da Administração conduza cie próprio o seu programa sectorial de modernização administrativa. Decorrem, aliás, neste momento encontros sectoriais com os membros do Governo e os directores-gerais de cada ministério, com vista ao aprofundamento das questões.
Tem o Governo aliado a esta postura pragmática e de gradualismo a iniciativa de dinamizar, realizar e conduzir reformas de fundo no âmbito da função pública e noutros domínios.
Com a publicação do código do procedimento administrativo, o Governo, ao mesmo tempo que realizará uma das tarefas fundamentais do seu Programa em matéria de Administração Pública, tem fundada esperança de que ele constitua um dos instrumentos importantes da reforma administrativa empreendida.
Não quereria alongar-me mais e desejaria terminar aqui a minha intervenção.
Conhecedor dos ganhos conseguidos e também do muito trabalho feito, o Governo está consciente do muito por fazer. Os políticos da nossa geração têm tido a ansiedade e a pressa de tudo realizar em poucos anos, por forma que a sociedade portuguesa atinja a plenitude social, cultural e de desenvolvimento que desejamos.
15 DE MARÇO DE 1991 1771Pica-nos, porém, a satisfação de com muita perseverança e modéstia sermos capazes de ir construindo e aprovando os instrumentos que o viabilizem. Colocar o Estado ao serviço dos cidadãos é ganhar a confiança destes face às mutações presentes e futuras e é, sem sombra de dúvida, missão difícil e permanentemente inacabada, mas justamente por isso mais estimulante e responsabilizadora.
Temos vindo a dar passos seguros para vencer estes desafios, mas o futuro exige-nos que se faça mais e melhor.
A construção da perfeição e das utopias é, porém, trabalho de deuses que os homens não se devem arrogar, pois está para além da sua dimensão. Cabe, antes, ao poder político e aos homens e mulheres que o exercem uma postura de modéstia e de Estado, dinamizando medidas como a que hoje discutimos, as quais reforçam decididamente os direitos e garantias da pessoa humana.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, em tempo cedido pelo CDS, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (Indep.): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Creio que seria injusto deixarmos a Sr.a Secretária de Estado fazer aqui o seu primeiro discurso sobre uma matéria fascinante como esta sem fazermos qualquer pergunta, mesmo atendendo ao adiantado da hora.
A Sr.a Secretária de Estado, devo dizê-lo, foi bem subtil no que disse e também no que não disse. Teve a gentileza de, designadamente, não fazer a mínima alusão a algumas das questões que eu tive ocasião de suscitar sobre o funcionamento do SMA, que deve ser a coisa que a Sr.a Secretária de Estado mais directa e imediatamente conhece e com a qual mais padece.
Na verdade, a Sr.a Secretária de Estado não veio aqui lamuriar-se, o que é digno e fica-lhe bem, só que não correspondeu à nossa expectativa de informação.
A questão é que noutros países seguiu-se uma via, como sabe, de reforma globalizante, que falhou em Portugal quando tentada. Em todo o caso, nada obrigava a que, em vez de se aprovarem leis, se fizessem as reformas por despachos, resoluções e, agora, por epístolas. E sobre o mistério das epístolas queria colocar-lhe algumas questões.
Inquieta-me o insucesso das epístolas do Primeiro-Ministro. Como é que as epístolas daquele que deveria ser o hierarca do Executivo, o apóstolo dos apóstolos, ficam sem a mínima das mínimas opções, a ponto de no programa das actividades do Secretariado, a que V. Ex.a preside ou sobre o qual superintende, se repelirem iodos os anos os mesmos apelos lancinantes para que os ministros cumpram e façam planos sectoriais de modernização. Pergunto-lhe, pois, Sr.a Secretária de Estado, se não ha aqui um problema de autoridade e de hierarquia.
Em segundo lugar, é muito difícil, como disse V. Ex.a, que outros - que não deuses - se lancem à utopia... Bem, mas nós somos deputados, governantes, responsáveis políticos e V. Ex.a tem um Programa do Governo à frente e essa é a sua utopia possível, a sua utopia do concreto.
O que lhe pergunto é como consegue consagrar essa utopia do concreto com o Orçamento que decresce 19,3 % entre 1990 e 1991 na área que citei há pouco. Gostava de saber se isso lhe provoca alguma adição ou se para o efeito modernizador resultante do verbo essa falta de verba não a incomoda.
Gostaria, pelo menos, que não nos abandonasse sem nos deixar o confronto de saber o que lhe passa na alma e no cofre nestes dois domínios.O Sr. Jorge Lemas (Indep.): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, penso que o PSD está na disposição de ceder tempo para que a Sr.a Secretária de Estado possa responder.
Tem, pois, a palavra a Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa.A Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa: - Segui com muita atenção os comentários que o Sr. Deputado José Magalhães acabou de fazer e gostava de dizer que tocou numa matéria que, obviamente, me é grata, porque tem feito parte da minha vida profissional nos últimos cinco anos, três dos quais como membro do Governo e os outros dois como directora dessa estrutura que referiu.
Tenho, pois, algum orgulho e vaidade na acção da modernização administrativa que tem vindo a desenvolver-se.O Sr. Gameiro dos Santos (PS): - Não se nota muito!A Oradora: - O discurso em matéria de modernização administrativa mudou muito!Vozes do PS: - O discurso...A Oradora: - Se, de facto, no passado, quando se falava na modernização administrativa, se referiam, essencialmente, matérias de natureza estrutural, meios, gestão, orçamentos, a proposta que se tem vindo a fazer vai no sentido do cumprimento das missões de cada organismo. Aliás, costumo dizer que o termo de posse de cada funcionário público encerra em si um programa de modernização administrativa, porque quando se afirma que se vão cumprir com lealdade as missões que são confiadas e que nisso se empenha a honra está aí uma mensagem muito mobilizadora da mudança que todos desejamos.O Sr. Carneiro dos Santos (PS): - Isso é bem observado!
Tem é de ser cumprido!A Oradora: - Fundamentalmente, tem-se procurado uma mudança de atitude e esta tem levado, na minha perspectiva, a que a sociedade lenha aderido à linguagem da Administração para o melhor serviço.
Isto tem sido feito, de facto, com uma pequena equipa, muito qualificada, a que me honro de pertencer. Efectivamente, somos um grupo muito pequeno de pessoas, mas com muita flexibilidade a resolver as questões que todos os dias nos são postas. A pequenez tem, por um lado, uma contrapartida de flexibilidade e, por outro, uma de inflexibilidade. É impossível pensar, como já se pensou, que uma estrutura central pode chegar aos muitos serviços da Administração Pública e aos seus numerosos funcionários. A filosofia de crescimento dessa estrutura só levará a onerar os cidadãos com novos gastos, novos dispêndios e sem resultados.Aplausos do PSD.
1772 I SÉRIE - NÚMERO 54Não é possível pensar que uma estrutra central se consegue desdobrar pelos múltiplos serviços da Administração ou que possa constituir, de alguma forma, um espelho daquilo que se passa na Administração Pública. Aliás, esse sentido de flexibilidade tem levado a que o método seja, de facto, dinamizador.
Diria também que os resultados alcançados deixam que esta equipa e o Governo se possam congratular com o que se tem feito no domínio da modernização administrativa. Nestes últimos anos suprimiram-se dezenas de formalidades que não eram mexidas há muitos anos por nenhum sector da Administração Pública. Algumas supressões eram muito óbvias, muito simples, mas só agora foram suprimidas e, em simultâneo, foi lançado lodo um método de trabalho que conduziu a reformas de fundo, designadamente no âmbito da função pública, e ainda a uma dinamização de iodos os sectores que neste momento trabalham empenhadamente nos planos sectoriais que tanto preocupam o Sr. Deputado José Magalhães. Os planos estão a ser feitos,...O Sr. José Magalhães (Indep.): - Ainda bem!A Oradora: -... tendo-se dado conta deles no ano passado no final do Congresso da Modernização Administrativa. Neste momento, decorrem encontros em todos os ministérios destinados a fazer um ponto da situação em que se encontram os trabalhos. Realizaram-se 10 encontros, faltando realizar 7 encontros, porque algumas áreas lerão de ser mais trabalhadas.
Esse é um trabalho de paciência, de persistência e de profundidade. Diria que é uma reforma discreta, mas firme; é uma reforma gradual e não centralizada; é uma reforma que procura chamar à responsabilidade cada funcionário.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Silva.O Sr. Rui Silva (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Ao fim de 15 anos parece, finalmente, que so processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial», conforme dispunha o então artigo 268.o, n.o 3 (actual artigo 267.o, n.o 4), da Constituição de 1976.0 dispositivo constitucional tinha e tem em vista assegurar, nomeadamente, «a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito».
A aprovação de um código de procedimento administrativo constitui, pois, uma peça fundamental, sem a qual o edifício legislativo preconizado pela Constituição da República, nomeadamente na área da Administração Pública, jamais ficaria completo.
Cabe aqui realçar, independentemente de quem partiu a iniciativa e da justeza das opções adoptadas, o papel desta legislatura e desta Assembleia da República na construção desse edifício, destacando os processos legislativos já terminados e em curso, como os relativos ao direito de petição, à acção popular, à administração aberta e ao segredo de Estado, entre outros, para alertar para a urgência e para a necessidade de não as deixarmos cair em saco rolo por menos esforço.
Não se pense, porém, que com este conjunto de diplomas tudo está feito no sentido de realizar uma reforma estrutural de fundo da Administração Pública, de modo que esta possa desempenhar um papel relevante na modernização da sociedade portuguesa.
Com efeito, as assimetrias de desenvolvimento da sociedade portuguesa continuam a manifestar-se na organização e funcionamento da Administração Pública. Ainda são particularmente evidentes as tensões resultantes da coexistência de sectores modernos e tradicionais, sujeitos a comandos pesadamente jurídicistas e de organização de pendor centralizador e formalista, tudo se conjugando para tomar a Administração pouco eficaz.
É necessário e urgente que o Estado possa dispor e apoiar-se sobre uma Administração prestigiada, autónoma do Governo, responsável, eficaz e capaz de estabelecer um diálogo com os cidadãos. Para o efeito, afigura-se imperativo implementar o processo de desburocratização da máquina administrativa.
Desburocratizar, em primeiro lugar, em consonância com a aspiração do utente, individual ou colectivo, que se asfixia no meio de tanta praxe e formalismo. Em segundo lugar, desburocratizar para fazer face às novas, crescentes e complexas solicitações de rapidez e flexibilidade impostas pelo rápido desenvolvimento da sociedade portuguesa e, também, pela integração num espaço social, económico, político e cultural alargado. Desburocratizar, finalmente, no plano dos próprios princípios não fomentando excessos de controlos a priori, mas também não fazendo depender tudo dos necessários controlos a posteriori.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para o PRD desburocratizar não significa outra coisa senão repensar a Administração Pública que temos, definindo uma nova estrutura administrativa de acordo com novos princípios e novos objectivos, revendo, nomeadamente, o seu próprio funcionamento em termos tais que permitam reduzir e simplificar o processamento administrativo à luz de novos conceitos de ordem administrativa, de tempo e eficiência.
Impunha-se, pois, que todo o progresso legislativo que temos realizado e ainda em curso fosse precedido por essa reflexão. Apesar de tudo, ainda estamos a tempo, pois é certo que o fundamental, sem o que qualquer das medidas legislativas, inclusive e nomeadamente, as que aqui discutimos hoje, não terão consequências de relevo. Refiro-me, naturalmente, à orgânica administrativa e ao papel dos agentes públicos.
O PRD considera fundamental adequar a actual estrutura da Administração Pública, aos diversos níveis, de acordo com o princípio da especialização, em função dos fins e dos meios necessários à sua prossecução. Os serviços carecem de maior autonomia administrativa e, até, em casos específicos, de alguma autonomia financeira, criando, assim, estruturas mais simples com modelos de gestão próximas da empresarial, sem prejuízo do reforço do controlo sobre a sua actividade. Os serviços executores permanentes, nomeadamente ao nível da administração central, como as direcções-gerais, deverão dispor de maior capacidade de gestão dos respectivos orçamentos e adoptar procedimentos tendentes a aumentar a rapidez da sua intervenção.
A criatividade, a eficácia e, mais importante, a responsabilização dos serviços e agentes passa, necessariamente, pela atenuação significativa do princípio hierárquico.
Daqui decorre: a necessidade de diminuir drasticamente a imposição hierárquica, excepto na definição de programas e de objectivos, de fiscalização da actividade e de controlo dos resultados; a necessidade de assegurar a responsabilidade administrativa, reduzindo-se, também drástica-
15 DE MARÇO DE 1991 1773mente, o número de actos discricionários e acabando a exigência generalizada do recurso hierárquico necessário; a necessidade de reduzir a intervenção do poder político no funcionamento corrente da Administração pelo recurso à via normativa, garantindo-se, assim, a autonomia da Administração face ao Governo.
A actividade administrativa deverá ser programada por objectivos. Todos os órgãos e serviços da Administração Pública terão de elaborar programas de actividades e os respectivos orçamentos programáticos, sujeitos à apreciação e aprovação do Governo.
A criação e extinção de serviços, a atribuição de dotações orçamentais e a sua alteração não podem continuar desligadas da aprovação e revisão dos programas de actividades.
Todos os organismos da Administração Pública, nomeadamente aqueles que prestam serviços personalizados, deverão adoptar métodos que permitam conhecer e melhorar a relação custo/eficácia da actividade exercida.
Posto isto, resumidamente faltará referir a necessidade de a designação «funcionário público» passar a aludir, apenas, ao seu comprometimento com os fins e interesses públicos. A aproximação do seu estatuto ao regime geral deverá efectuar-se em termos tais que o desenvolvimento de uma carreira dependa directamente das qualidades, da forma de actuação, da capacidade de empreendimento e liberdade de iniciativa, da criatividade e produtividade, o que trará, não temos quaisquer dúvidas, um acréscimo de eficácia e abertura à pesada e cinzenta Administração Pública Portuguesa.Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O modelo de administração pública que defendemos não se afasia substancialmente da administração e gestão privada, excepto no que é absolutamente justificável por inerente ao prosseguimento dos fins e interesses públicos.
O princípio da hierarquia, por exemplo, não e exclusivo da Administração Pública nem tem de ser tão característico e ter as implicações que actualmente tem. O mesmo se diga dos princípios rígidos que ainda regem a orgânica administrativa e o relacionamento dentro da própria Administração, o que prejudica mais o prosseguimento dos fins públicos e o relacionamento com os cidadãos do que as dificuldades materiais de resposta.
A concepção, antes exposta em traços gerais, tem implicações directas e indirectas no presente debate acerca do futuro código de procedimento administrativo. Essas implicações passam pela definição de procedimento administrativo e, necessariamente, pela determinação do âmbito do diploma, mas começam logo com a necessidade de acabar, em particular nesta matéria, com modelos de diplomas legais demasiado técnicos e juridicistas.
O diploma que regulamenta «a sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação e manifestação da vontade da Administração Pública ou à sua execução» deve ser, antes de mais, um guia de fácil compreensão dos agentes públicos e dos cidadãos.
O acesso à lei é a primeira condição, por isso mesmo essencial, para o exercício pleno e esclarecido dos direitos, liberdades e garantias fundamentais.
Não nos parece que qualquer dos projectos em discussão comece por contribuir para estes propostos objectivos. Não nos parece, por exemplo, que alguns dos dispositivos do projecto de lei do Governo, como o relativo ao recurso hierárquico (artigo 167.o, n.o 1), sejam, pela sua redacção, facilmente compreensíveis pelos seus destinatários. E as normas podem e devem ser claras sem deixarem de obedecer aos requisitos técnicos exigidos.
Não valerá a pena adiantarmo-nos na discussão técnica dos projectos em Plenário. Qualquer dos projectos, nomeadamente o do Governo, traz contribuições amplas e valiosas para o debate. Recusar o verdadeiro debate na especialidade não faria, em nosso entendimento, qualquer sentido.
E, sendo assim, o PRD vai votar favoravelmente todos os projectos em apreciação e disponibiliza-se, desde já, para dar os contributos necessários em sede de especialidade.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está encerrado o debate. A próxima sessão é amanhã, às 10 horas, com perguntas ao Governo.
1774 I SÉRIE - NÚMERO 54Partido Socialista (PS):Armando António Martins Vara.
Raul Fernandes de Morais e Castro.Os REDACTORES: Maria Amélia Martins - Maria Leonor Ferreira - Isabel Barral -José Diogo.Depósito legal n.o 8818/85IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA, E.P.AVISOPor ordem superior e para constar, comunica-se que não serão aceites quaisquer originais destinados ao Diário da República desde que não tragam aposta a competente ordem de publicação, assinada e autenticada com selo branco.PORTE
PAGO1 - Preço de página para venda avulso, 58; preço por linha de anúncio, 104$.2 - Para os novos assinantes do Diário da Assembleia da Republica, o período da assinatura será compreendido de Janeiro a Dezembro de cada ano. Os números publicados em Novembro e Dezembro do ano anterior que completam a legislatura serão adquiridos ao preço de capa.3 - Os prazos de reclamação de faltas do Diário da República para o continente e regiões autónomas e estrangeiro são, respectivamente, de 30 e 90 dias à data da sua publicação.PREÇO DESTE NÚMERO 240$00Toda a correspondência, quer oficial, quer relativa a anúncios e a assinaturas do «Diário da Assembleia da República» deve ser dirigida à administração da Imprensa Nacional-Casa da Moeda E.P. Rua de D. Francisco Manuel de Melo, 5 - 1092 Lisboa Codex.
I Série - Número 53Segunda-feira, 11 de Março de 1991DIÁRIO da Assembleia da RepúblicaV LEGISLATURA 4.a SESSÃO LEGISLATIVA (1990-1991)REUNIÃO PLENÁRIA DE 9 DE MARÇO DE 1991
Daniel Abílio Ferreira BastosSUMÁRIOO Sr. Presidente declarou aberta a sessão às 10 horas e 30 minutos, Interrompendo-a para receber o Sr. Presidente da República e entidades convidadas.
Às 11 horas e 10 minutos entrou na Sala das Sessões o cortejo em que se integravam o Sr. Presidente da Assembleia da República, o Sr. Presidente da República eleito, Dr. Mário Alberto Nobre Lopes Soares, o Sr Primeiro-Ministro. o Sr. Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, o Sr. Presidente do Tribunal Constitucional, os Secretários da Mesa, o secretário-geral da Assembleia da Republica, o chefe e os secretários do Protocolo do Estado.
Na Sala encontravam-se já, especialmente convidados, além da comitiva do Presidente da República, os Ministros da República paia os Açores e para a Madeira, os Ministros, o Procurador-Geral da Republica, o Chefe do
Estado-Maior-General das forcas Aunadas, os Presidentes do Supremo Tribunal Administrativo, do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Militar, o Provedor de Justiça, o Alto Comissário contra a Corrupção, o Governador de Macau, os Chefes dos Estados-Maiores dos íris ramos das forças Armadas, o presidente do Conselho Nacional do Plano, o Vice-Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas, os Presidentes das Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, o Presidente da Assembleia Legislativa de Macau, o Presidente do Governo Regional dos Açores, os conselheiros de Estado, os Srs. Presidentes do Supremo Tribunal de Justiça e do Tribunal Constitucional, os juizes do Tribunal Constitucional, os presidentes das secções do Supremo Tribunal de Justiça, o governador civil de Lisboa, o presidente da Camará Municipal de Lisboa, o
secretário-geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, o comandante naval dó Continente, o comandante do Comando Operacional da Força Aérea, os comandantes das regiões militares, o governador militar de Lisboa e os comandantes-gerais da Guarda Nacional Republicana, da Guarda Fiscal e da Polida de Segurança Pública.
Encontravam-se ainda presentes: na tribuna A, o Cardeal-Patriarca de Lisboa, o marechal António de Spinola, o marechal Francisco Costa Gomes, a Dr.a Marta de Jesus Barroso Soares, a Dr.a Marta Eugenia Crespo, a Dr.a Maria Cavaco Silva, a família e os convidados pessoais do Presidente da República na galeria e, os restantes membros do Governo, os membros da Casa Civil, da Casa Militar e do Gabinete do Presidente da República e outras Individualidades convidadas; na tribuna B e em parte da galeria e, o corpo diplomático; em pane das galerias I, II e III, outros convidados; na tribuna D e em parle da galeria II, os representantes dos órgãos de comunicação social; na tribuna C, os membros do Gabinete do Presidente da Assembleia da República, dos grupos parlamentares e, ainda, o auditor jurídico e pessoal dirigente da Assembleia da República; nas galerias V e VI, os demais convidados; na galeria IV o público.
Formou-se então a Mesa, com o Sr. Presidente da República eleito d direita do Sr. Presidente da Assembleia da República.
Seguiu-se o discurso de saudações do Sr. Presidente da Assembleia da República, usando da palavra, por direito próprio, nos lermos constitucionais, o Sr. Presidente da República.
Eram 12 horas e 20 minutos miando a sessão foi encerrada.
11 DE MARÇO DE 1991 1717Partido Socialista (PS):Ademar Sequeira de Carvalho.
José Manuel Santos Magalhães.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, na sessão de hoje tem lugar a posse do Presidente da República eleito, perante a Assembleia da República, nos termos dos artigos 130.o da Constituição e 263.o a 265.o do Regimento.
Em virtude de eu próprio, bem como os restantes membros da Mesa, termos necessidade de receber S. Ex.a o Presidente da República e as entidades convidadas, declaro interrompidos os trabalhos, que recomeçarão pelas 11 horas.Eram 10 horas e 31 minutos.Está reaberta a sessão.Eram 11 horas e 12 minutos.O Sr. Secretário vai proceder à leitura da acta da reunião da assembleia de apuramento geral da eleição do Presidente da República.O Sr. Secretário (Reinaldo Gomes) procedeu à leitura da acta, que é do seguinte teor:Acta da reunião da assembleia de apuramento geral da eleição do Presidente da RepúblicaNo dia 21 de Janeiro de 1991, nesta cidade de Lisboa e no Tribunal Constitucional, reuniu a assembleia de apuramento geral da eleição do Presidente da República, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 105.o a 110.o do Decreto-Lei no 319-A/76, de 3 de Maio, sob a presidência do juiz conselheiro Presidente deste Tribunal, José Ma-
1718 I SÉRIE - NÚMERO 53nuel Moreira Cardoso da Costa, com os juizes conselheiros Armindo António Lopes Ribeiro Mendes e Alberto Manuel Portal Tavares da Costa e os professores de Matemática licenciados Felismina Maria Costa Freitas, Manuel José da Silva Fonseca e António Pereira Rosa, comigo, António Joaquim Baginha Miranda, secretário.
Aberta a reunião, verificou-se que foram recebidas as actas de todas as assembleias de apuramento distrital, à excepção das respeitantes ao distrito de Aveiro e à Região Autónoma dos Açores, encontrando-se, porém, incompletas as respeitantes aos distritos de Santarém e Vila Real; e que recebidos foram, bem assim, as actas, cadernos eleitorais e mais documentos relativos à votação realizada no dia IS do corrente mês, nos termos do n.o 2 do artigo 81.o do citado Decreto-Lei n.o 319-A/76, na freguesia de Perozelo, concelho de Penafiel, distrito do Porto, mas não as actas, cadernos e mais documentos relativos à votação realizada na mesma data, e nos termos do mesmo preceito legal, na freguesia do Machio, concelho de Pampilhosa da Serra, distrito de Coimbra.
Iniciadas seguidamente as operações de apuramento com os elementos disponíveis, começou por proceder-se, nos termos do n.o 3 do artigos 112.o-A do Decreto-Lei n.o 319-A/76 e para completamento do apuramento distrital do Porto, à verificação dos elementos relativos à assembleia de voto da dita freguesia de Perozelo, tendo sido confirmados como nulos os votos aí considerados como tais, e incluídos de seguida os resultados eleitorais dessa freguesia naquele apuramento distrital, o qual passou a ser o seguinte:Eleitores inscritos - l 297 247;