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31 DE JULHO DE 2020 25 • Subsídios (-16,9%) — Explicado essencialmente com o decréscimo dos apoios relativos a políticas ativas de emprego e formação profissional, concedidos pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional, principalmente em resultado do impacto da entrada em vigor de novos regulamentos das medidas de emprego. A despesa não efetiva (ativos e passivos financeiros) diminuiu 1,2%, principalmente em resultado das seguintes variações: • Ativos Financeiros (-33,8%) — influenciado pelo efeito de base, de 2017, do aumento de capital social da Caixa Geral de Depósitos, S.A., compensado em parte pelo pagamento efetuado pelo Fundo de Resolução (FdR) ao Novo Banco ao abrigo do mecanismo de capitalização contingente; • Passivos Financeiros (+2,2%) — reflete, essencialmente, o maior volume de reembolsos de Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC), efeito em certa medida contrariado pela evolução das amortizações do empréstimo concedido pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF). De referir ainda, a título complementar, que a despesa com indemnizações compensatórias pagas pelo Estado a entidades públicas reclassificadas e a empresas públicas e privadas apresentou uma diminuição de 0,6%, com destaque para o decréscimo, face a 2017, das indemnizações pagas à Infraestruturas de Portugal, S.A., no âmbito do contrato de prestação de serviço público de gestão da infraestrutura ferroviária para o período 2016-2020». Quadro 59 — Cativos e reserva iniciais e finais por agrupamento económico8Destacam-se, no decurso da execução orçamental conforme detalhado na CGE 2018: «A gestão de cativos na Administração Central conduziu a um total de descativos que atingiu cerca de 71% das verbas inicialmente cativas. Os montantes de cativos no final do ano em dotações financiadas por receitas gerais do Estado representavam 0,2% da despesa efetiva das AP. Os cativos incidentes em despesa financiada por receita própria representaram 0,9% da despesa efetiva das AP, parte importante destes cativos não tiveram efeito prático atendendo à não concretização da arrecadação da receita própria prevista inicialmente e necessária para viabilizar a execução da despesa. Do total consolidado de cativos, 1057,6 milhões de euros foram descativados 780,1 milhões de euros. Adicionalmente, os orçamentos das entidades foram reforçados através da utilização de 311,7 milhões de euros da reserva orçamental». 8 Conta Geral do Estado de 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 26 4. Divida Direta do Estado Neste ponto, procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2018 e dos fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. São analisados os mapas da CGE mais relevantes em matéria de dívida pública e por fim apura-se o stock da dívida pública direta consolidada do Estado. Stock nominal da dívida A 31/12/2015, o saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), em contabilidade pública, foi de 245,6 mil milhões de euros, aumentou 7,3 mil milhões de euros face a 2017. Esta variação resulta do aumento do saldo de Obrigações do Tesouro (OT), de Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV), de Certificados Especiais da Dívida Pública (CEDIC) e de Certificados do Tesouro (CT), parcialmente compensados pelo decréscimo dos empréstimos do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) e do saldo de Bilhetes do tesouro (BT). «Em 2018, a principal fonte de financiamento líquido da República foi a emissão de dívida de médio e longo prazo. O peso relativo das OT no saldo de dívida aumentou de 49% em 2017 para 50,9% no final de 2018. Incorporando na análise o saldo de OTRV e de Medium Term Notes (MTN) em euros, o peso relativo da dívida transacionável de médio e longo prazo emitida em euros fixou-se em 55,1%, contra 52,9% em 2017. O peso dos instrumentos de retalho — Certificados de Aforro (CA) e Certificados do tesouro (CT) — registou um incremento ligeiro, ao passar de 11,3% para 11,5%, refletindo essencialmente o comportamento positivo dos Certificados do tesouro Poupança Crescimento (CTPC). O aumento registado na dívida de curto prazo (em euros) decorre essencialmente das emissões líquidas de CEDIC, que mais do que compensaram a redução verificada no saldo de BT e das contas-margem recebidas no âmbito de operações de derivados para cobertura de risco de taxa de juro e cambial. Em contrapartida, os empréstimos do PAEF registaram uma diminuição do peso relativo (de 23,9% para 21%), em virtude do reembolso antecipado do crédito em dívida ao FMI, num montante de 4,6 mil milhões de Direito de Saque Especial (DSE)83 em 2018, equivalente a 5,5 mil milhões de euros. O saldo da dívida direta do Estado após cobertura de derivados registou um acréscimo de 7,4 mil milhões de euros, situando-se em 245 mil milhões de euros, o que reflete os efeitos favoráveis das coberturas cambiais no valor de 572 milhões de euros». Quadro 68 — Estrutura da dívida direta do Estado: Evolução9Necessidades e fontes de financiamento do Estado Em 2018 as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado em contabilidade pública ascenderam a aproximadamente 7,3 mil milhões de euros. 9 Conta Geral do Estado de 2018.
31 DE JULHO DE 2020 27 As amortizações de dívida fundada totalizaram 37,3 mil milhões de euros, cerca de 7,7 mil milhões abaixo do observado em 2017, devido aos reembolsos antecipados do empréstimo do FMI, que ascenderam a 5,5 mil milhões de euros concluindo assim o pagamento do empréstimo. As necessidades brutas de financiamento ascenderam a 44,7 mil milhões de euros, menos 10,7 mil milhões de euros que em 2017. O saldo de financiamento que transitou para 2019 foi de 723 milhões de euros. Quadro 69 — Necessidades e fontes de financiamento do Estado: Evolução10Se analisarmos os valores executados e a previsão inicial do Relatório do OE2018, as necessidades brutas de financiamento foram superiores em 3,7 mil milhões de euros. Este aumento decorre de um maior volume de amortizações face ao projetado, que não foi inteiramente compensado pela redução verificada nas necessidades líquidas de financiamento. O aumento registado no montante de amortizações resulta de um maior volume de pagamentos antecipados ao FMI e de amortizações de OT. As necessidades líquidas de financiamento em 2018 foram asseguradas maioritariamente por financiamento líquido de dívida transacionável de médio e longo prazo em euros, com destaque para o volume de emissões líquidas de OT e de OTRV, acresceram ainda as emissões líquidas de instrumentos de retalho (CA e CT) e de certificados especiais de dívida pública (CEDIC e CEDIM). Quadro 72 — Composição do financiamento: Comparação da execução com a previsão11 10 Conta Geral do Estado de 2018. 11 Conta Geral do Estado de 2018.
31 DE JULHO DE 2020 29 Quadro I. 33 – Dívida financeira consolidada (excluindo derivados)12De acordo com o reportado no parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, «a dívida consolidada (incluindo o Estado em sentido restrito e os SFA) ascendeu a 237 527 M€, mais 1 870 M€ (0,8%) face a 2017, em resultado do aumento de 4 678 M€ (2,1%)na dívida direta do Estado e de uma diminuição de 2 808 M€ (-16,3%) na dívida dos SFA. A dívida pública consolidada gerou encargos com juros no montante de 7 361 M€ (6 663 M€ em 2017). Para além da dívida constante do Quadro I. 33, foi identificada a existência de operações de derivados financeiros, quer realizadas pelo IGCP em nome do Estado, quer por diversos SFA, informação que é, na sua maior parte, omissa da CGE 2018. O montante total, apurado ao justo valor, situou-se, no final de 2018, em -509 M€ (-715 M€ em 31/12/2017).» Garantias do Estado No ano de 2018 não foram concedidas novas garantias e face à recuperação do sistema financeiro em termos de acesso a liquidez, as empresas públicas não financeiras foram novamente o principal grupo dos beneficiários das garantias do Estado, constata-se que, em 31 de dezembro de 2018, do total das responsabilidades assumidas, cerca de 17 326,4 milhões de euros, as resultantes de garantias concedidas às empresas públicas não financeiras representaram cerca de 59,9% e ao setor financeiro cerca de 23,2%. Quadro 91 — Responsabilidades assumidas por garantias prestadas (2015-2018)1312 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE de 2018. 13 Conta Geral do Estado 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 30 «O peso do setor financeiro deverá continuar a esbater-se nos próximos anos, caso se mantenha a tendência atual, uma vez que as responsabilidades em vigor no final de 2018 se referem à exposição decorrente de garantias concedidas no âmbito da Garantia de Carteira de 2800 milhões de euros». 5. Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia  As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia resultam dos pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira e aos montantes apurados a título de recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros e quotizações do setor do açúcar e isoglucose), e, também, dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus. Quadro 67 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia14«Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentaram em 2018 um saldo global de 2803,1 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 27,6% em relação a 2017. Para este saldo global de transferências entre Portugal e a UE contribuiu o aumento das transferências da UE para Portugal em 21,3%, correspondente a 805,4 milhões de euros, e que se deve aos aumentos registados no FEDER, FSE e Fundo de Coesão, com acréscimos de 23,8%, 18,8% e 138,9%, respetivamente. A variação positiva registada82 em 2018, face a 2017, nos três Fundos da Política de Coesão (FEDER, FSE e Fundo de Coesão), deve-se, por um lado, ao incremento significativo verificado na execução dos Programas Operacionais (PO) Portugal 2020, incluindo os recebimentos a título de pré-financiamento (2,8% do Fundo programado, sem reserva), e, por outro lado, ao recebimento dos saldos finais de sete Programas Operacionais do QREN FEDER, da componente FC de um Programa Operacional do QREN e do saldo final de uma operação financiada pelo FC II. 14 Conta Geral do Estado de 2018.
31 DE JULHO DE 2020 31 No que se refere ao FEAC, foram recebidas quatro transferências na sequência de pedidos de pagamento intermédios submetidos à CE, perfazendo um total de 12,3 milhões de euros, estando garantida a operacionalização do novo modelo de distribuição de alimentos no Programa operacional de Apoio às Pessoas Mais Carenciadas (POAPMC). Ainda de salientar o montante recebido no âmbito do Fundo de Solidariedade da UE, correspondendo ao remanescente do apoio aos esforços de reconstrução após os incêndios florestais que assolaram a região Centro de Portugal, tendo o primeiro pagamento sido efetuado no final de 2018 a favor da ANPC – Autoridade Nacional de Proteção Civil. No que respeita aos Fundos da área da Agricultura, no FEADER registou-se um decréscimo em 2018 face ao verificado em 2017, relacionado com o facto de, em 2018, terem existido devoluções à Comissão Europeia de montantes referentes a recuperações de verbas de beneficiários, relativas ao período de programação 2007-2013. No FEAMP, o incremento verificado resulta da execução em pleno do Período de Programação 2014-2020. Por sua vez, no FEAGA verifica-se uma variação positiva face a 2017, devido à diminuição do valor das correções financeiras ao financiamento suportadas por Portugal». 6. Fluxos Financeiros com o Sector Público Empresarial O Tribunal de Contas apurou junto de diversas entidades que, em 2018, as despesas destinadas às entidades do SPE ascenderam a 5 029 M€ e as receitas recebidas pelo Estado destas entidades foram de apenas 479 M€. Quadro I. 26 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE – 2017-2018 15De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2018, «Desses fluxos resultou um saldo global para a administração central de -4 550 M€1 (-6 808 M€, em 2017) e que se deveu, essencialmente, à despesa com financiamento do SPE, através de dotações de capital e de empréstimos a médio e longo prazos, que totalizaram 3 479 M€». «Os fluxos destinados ao SPE ascenderam a 5 029 M€ (7 147 M€, em 2017), 4 922 M€ para EPR e 106 M€ para entidades públicas não reclassificadas (EPnR) correspondendo a 97,9% e 2,1%, respetivamente. No quadro seguinte distribuem-se as principais operações (dotações de capital – aumentos de capital e entradas de capital para cobertura de prejuízos; empréstimos a médio e longo prazos líquidos de reembolsos; indemnizações compensatórias; e outras) pelos respetivos beneficiários. Às 76 empresas (incluindo 54 hospitais empresarializados) foram entregues 4 974 M€, correspondentes a 98,9% dos fluxos para o SPE». 15 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 32 Quadro I. 28 – Empresas beneficiárias de empréstimos, dotações de capital e indemnizações compensatórias16 «As dotações de capital totalizaram 2 009 M€ (4 633 M€, em 2017), com destaque para a Infraestruturas de Portugal (886 M€), os hospitais empresarializados (507 M€) e a EDIA (314 M€). Foram ainda autorizadas conversões de créditos em capital da STCP no montante de 56 M€. Os empréstimos, líquidos de reembolsos, somaram 1 470 M€ (876 M, em 2017), a aquisição de ativos e assunção de passivos e responsabilidades 487 M€ (66 M, em 2017), 482 M€ da Parpública1 e 5 M€ da Carris, e as indemnizações compensatórias 143 M€ (141 M€, em 2017). A título de transferências foi entregue à Infraestruturas de Portugal a receita de contribuição do serviço rodoviário, no montante de 684 M€, e à RTP a receita relativa à contribuição para o audiovisual no valor de 179 M€ (em 2017, 681 M€ e 150 M€ respetivamente). As empresas públicas de transportes e de infraestruturas rodoviárias e ferroviárias beneficiaram de 2 648 M€ (2 549 M€, em 2017), principalmente a Infraestruturas de Portugal (1 648 M€), a Metropolitano de Lisboa (602 M€) e a Metro do Porto (253 M€). De destacar ainda: a recapitalização dos hospitais empresarializados, que ascendeu a 488 M€, as entregas às sociedades veículo criadas no âmbito do BPN, que receberam (771 M€)». 7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais Com base na informação recolhida pelo Tribunal de Contas, o quadro seguinte faz a sistematização e apuramento de fluxos destinados à Administração regional e local que resultou num saldo de -727 M€ (-672 M€, em 2017) e -3 196 M€ (-3 158 M€, em 2017). 16 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
31 DE JULHO DE 2020 33 Quadro I. 30 – Fluxos financeiros com a administração regional e local – 2017-2018178. Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio A despesa fiscal, segundo o Tribunal de Contas, foi 11 379 M€ (10 992 M€, em 2017), excedendo em 507 M€ (4,7%) o valor estimado no OE, o aumento de 388 M€ (3,5%) face a 2017, resulta, essencialmente, dos aumentos em sede do IRC (428 M€) e do IRS (167 M€) e de uma redução em IVA (273 M€). Quadro II. 19 – Evolução da despesa fiscal – 2016-201818Segundo o Tribunal de Contas a despesa fiscal mostra uma forte concentração de benefícios fiscais num número reduzido de benefícios e de beneficiários, nomeadamente no caso do IRC. 17 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018. 18 Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 34 Quadro II. 20 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC19Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos pela administração central (serviços integrados e SFA excluindo a CGA), a entidades não pertencentes ao sector público administrativo, correspondem às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de capital. Quadro II. 17 – Apoios por finalidades e origem do financiamento20Do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, destaca-se que «Em 2018, os apoios públicos a entidades fora do perímetro orçamental ascenderam a 2 869 M€, mais 277 M€ (10,7%) do que em 2017, explicado essencialmente pelo aumento de 97 M€ na área do Ambiente e Ordenamento do Território, 55 M€ na Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e 37 M€ em Subsídios e Indemnizações Compensatórias e nas áreas do Turismo, Lazer, Alojamento e Restauração». 9. Património do Estado Património Financeiro O Tribunal de Contas considera que, em termos globais, «a carteira do património financeiro do Estado, era a 31/12/2018, em valor nominal, de 72 406 M€ (mais 1 278 M€ que em 2017). As variações positivas mais significativas registaram-se nas participações (1 436 M€) e nas prestações acessórias (546 M€) e a 19Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018. 20Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
31 DE JULHO DE 2020 35 redução mais relevante deu-se nos empréstimos (-628 M€). Todos estes movimentos tiveram a sua maior expressão nos ativos em entidades do perímetro orçamental que representavam 57% da carteira gerida pela DGTF. Verificaram-se, também, variações da carteira sem fluxos financeiros, provenientes de compensações de créditos, liquidações, extinções, realizações de capital com os dividendos, ativos adquiridos por herança ou aumentos ou reduções de capital. O quadro seguinte distingue os ativos financeiros detidos pelo Estado, por instrumento, identificando o valor dos ativos detidos em entidades do perímetro orçamental (SI, SFA e EPR)». Quadro I. 45 – Carteira de ativos financeiros dos SI21De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2018, «o valor apurado para a carteira de empréstimos concedidos pelo Estado ascendia a 22 360 M€, menos 2,7% que em 2017». Quadro I. 46 – Carteira de empréstimos do Estado sob gestão da DGTF 22Quanto aos créditos por execução de garantias, o valor por recuperar era de 708 M€1, menos 167 M€ que em 2017. Para a diminuição destes créditos foi determinante o pagamento de 166 M€ do BPP, ficando ainda por recuperar 198 M€. No que diz respeito às participações societárias do Estado a dezembro de 2018, o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2018 destaca que, o valor global da carteira de participações do Estado aumentou 21Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016. 22Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 36 para 26 331 M€ (24 896 M€ em 2017) quase exclusivamente por aumento do capital, social ou estatutário, de entidades do perímetro orçamental. A participação do Estado é mais significativa, em sociedades comerciais ou EPE, corresponde a 90,3%. Excluindo a Caixa Geral de Depósitos, as demais entidades fazem parte do perímetro orçamental. Em termos de variação, destaca-se o aumento de capital na IP de 740 M€. Por último, em 2018, segundo o Tribunal de Contas «o valor nominal das obrigações e títulos, incluindo de dívida pública, ascendia a 225 M€. O aumento de 17 M€ deveu-se à entrada de obrigações e papel comercial do BPN. Continuam, injustificadamente, sem alteração as obrigações relativas a empresas de territórios das antigas colónias (2,1 M€)». Património Imobiliário De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas «a CGE 2018 apenas refletiu a execução orçamental das receitas e despesas que resultam das operações imobiliárias e a informação prestada no Relatório sobre o inventário, as receitas e despesas das operações efetuadas em 2018 e a implementação do princípio da onerosidade continua muito incompleta e não supre a falta de demonstrações financeiras. Deste modo, a CGE 2018 não apresenta, relativamente ao património imobiliário, quaisquer melhorias face à CGE 2017 mantendo-se as insuficiências que o Tribunal tem vindo a assinalar, o que compromete o rigor e utilidade da informação divulgada. 10. Operações de Tesouraria O Balanço da tesouraria do Estado releva os saldos no final do ano existentes em disponibilidades e aplicações e respetivas contrapartidas nos saldos de terceiros e de resultados de operações financeiras. Quadro I. 57 – Balanço da tesouraria do Estado – 2017-201823Do acima exposto verifica-se que o saldo das disponibilidades e aplicações ascendeu a 10 067 M€, menos 871 M€ (-8,0%) que em 2017, com destaque para o acréscimo de 273 M€ (3,1%) nos depósitos no Banco de Portugal (BdP) para 9 226 M€, pelo aumento do saldo da conta de apoio financeiro do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira em 48 M€ e da abertura de uma conta, no valor de 226 M€, através da prestação de uma garantia em numerário, no âmbito do Mecanismo de Garantia do Sistema de Compensação Interbancária (SICOI). Destaca-se também a redução de 894 M€ (-64,1%) nas aplicações de recursos disponíveis, devido ao decréscimo das aplicações em depósitos a prazo nas instituições de crédito em 494 M€ (-49,7%) e do saldo de 2017 em aplicações de acordos de recompra em 400 M€. 23Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
31 DE JULHO DE 2020 37 No que diz respeito à situação das disponibilidades e aplicações, no final de 2018, tiveram como contrapartida a diminuição de 1 062 M€ (-8,0%) nos saldos de terceiros e de resultados de operações financeiras. Dos 378 M€ em incumprimento, 96% são referentes a duas entidades, o Fundo de Contragarantia Mútuo e a SPGM – Sociedade de Investimento que, no total, detinham 362 M€ fora do Tesouro, para 2018, os maiores montantes em incumprimento da unidade da tesouraria do Estado (UTE). Quadro I. 58 – Maiores incumpridores da UTE2411. Orçamento e Conta da Segurança Social Na execução orçamental do ano de 2018, em termos gerais, a receita efetiva evidencia um acréscimo de 2,2% em relação ao período homólogo de 2017, totalizando 27 275,5 milhões de euros, e que a despesa efetiva apresenta também um acréscimo de 2,8% em relação ao mesmo período do ano de 2017, perfazendo 25 298,1 milhões de euros. O comportamento da receita efetiva, em 2018, regista um acréscimo de 582,3 milhões de euros relativamente a 2017. A despesa efetiva registou, em 2018, um acréscimo de 690,8 milhões de euros, isto é, (+) 2,8% comparativamente ao exercício de 2017. Em 31 de dezembro de 2018 o saldo da execução do orçamento do Sistema de Segurança Social, na ótica de Contabilidade Pública, no valor de 1977,4 milhões de euros, reflete um decréscimo de (-) 108,5 milhões de euros, isto é, (-) 5,2% do que em 2017. Receita De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas, em 2018, «a receita total da CSS atingiu 36 301 M€ (mais 4 350 M€ face a 2017) e a receita efetiva (receita total excluindo o saldo do exercício anterior e os ativos e passivos financeiros) totalizou 27 276 M€ (mais 582 M€ do que em 2017)». 24Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 38 Quadro I. 62 – Receitas por classificação económica – 2017-201825Segundo o Tribunal de Contas, verificou-se um «aumento das receitas correntes em 569 M€ (2,1%), atingindo 27 091 M€ em resultado, por um lado, do aumento em 1 192 M€ (mais 7,6%) nas receitas de contribuições para a segurança social que atingiram 16 906 M€ (mais 2,4% face ao previsto) e, por outro lado, da diminuição em 660 M€ (6,6%) nas transferências correntes para 9 300 M€». O aumento das receitas de capital em 788 M€ (mais 19,0%) atingindo os 4 929 M€, resultou do acréscimo verificado na receita de ativos financeiros (em 793 M€). O aumento das outras receitas em 2 992 M€, com destaque para o saldo de exercícios anteriores apresentou um crescimento de 263,4% face a 2017 (1 129 M€ para 4 103 M€). Despesa O Tribunal de Contas refere que, em 2018, «a despesa total da SS atingiu 34 165 M€ (mais 4 796 M€ do que em 2017) e a despesa efetiva, excluindo ativos e passivos financeiros, totalizou 25 298 M€ (mais 691 M€ do que em 2017)». Esta evolução resulta do «acréscimo de 692 M€ (2,8%) das despesas correntes para 25 271 M€, e de 4 104 M€ das despesas de capital (mais 85,7%), por conta do aumento da despesa com ativos financeiros em 4 106 M€». Quadro I. 64 – Despesas por classificação económica – 2017-20182625Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018. 26Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
31 DE JULHO DE 2020 39 De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018 a evolução da despesa deveu-se ao aumento «de 908 M€ (3,9%) nas transferências correntes (96,5% da despesa efetiva), influenciadas pela evolução das transferências para as famílias que apresentaram um crescimento de 4,0% (mais 824 M€), em linha com as políticas estabelecidas de aumento dos rendimentos das famílias» e de «de 98 M€ (23,1%) nos subsídios, com destaque para os destinados a sociedades e quase sociedades não financeiras, para ações de formação profissional, que aumentaram 57,3% (53 M€), e a instituições sem fins lucrativos que apresentaram um crescimento de 18,9% (35 M€), onde se enquadram as políticas de ação social prosseguidas pelas IPSS em parceria com o Estado». «Cerca de 93,5% da despesa efetiva destinou-se ao pagamento de prestações sociais, um crescimento de 4,1% (mais 930 M€) face ao valor verificado em 2017. No pagamento de pensões e complementos foram aplicados 16 964 M€, em medidas de ação social 1 904 M€ e em prestações de desemprego 1 234 M€». Saldo de execução orçamental (SEO) Segundo o Tribunal de Contas, o saldo de execução orçamental acumulado no final de 2018 foi de 3 396 M€ (menos 36,7% que em 2017). Com o desempenho orçamental do ano a apresentar-se negativo, o contributo do exercício de 2018 para este saldo foi de menos 1 967 M€. Quadro I. 66 – Saldos de execução orçamental por sistemas27De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, relativamente ao valor dos saldos acumulados, de anos anteriores, pelos subsistemas «76,5% (4 103 M€) foi integrado para aplicação em despesa e distribuído pelas componentes do sistema previdencial (3 493 M€ em repartição e 603 M€ em capitalização) e pelo subsistema de ação social (7 M€).O valor do saldo não integrado (1 260 M€) teve a seguinte distribuição:sistema previdencial-repartição (291 M€), subsistema de ação social (882 M€), subsistema de solidariedade (81 M€) e subsistema de proteção familiar (6 M€).» Balanço A situação financeira e patrimonial da segurança social entre 2017 e 2018 aumentou 1 522 M€ (5,8%). 27Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 40 Quadro I. 67 – Balanço da segurança social – 2017-201828«O ativo é maioritariamente composto por disponibilidades (62,1% do ativo bruto e 81,1% do ativo líquido) e por dívidas de terceiros (35,3% do ativo bruto e 17,3% do ativo líquido), área de grande risco ao nível da fiabilidade dos valores relevados no balanço. O imobilizado, apesar de ter menor expressão no total do ativo (2,5% no ativo bruto e 1,4% no líquido) também merece reservas, dado não ser possível validar a totalidade dos valores registados, quer por inexistência de documentação de suporte nos bens imóveis, quer por inexistência de meios de controlo de parte significativa dos bens móveis.» 12. Consolidação das contas (Administração e Segurança Social) De acordo com o Tribunal de Contas, em 2018, a «conta consolidada da administração central e da segurança social» (Mapa XXIII da CGE) evidencia receitas de 78 018 M€, despesas de 80 682 M€ e um saldo de -2 664 M€. O crescimento da receita (5,1%), superior em 0,4 p.p. ao da despesa, reduziu o défice em 183 M€. 28Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
31 DE JULHO DE 2020 41 Quadro I. 10 – Conta consolidada da AC e da SS – 2017-201829De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018, «Em 2018, a receita fiscal (45 174 M€) e as contribuições para a SS e a CGA (20 991 M€) constituíram 84,8% da receita. As pensões e outras prestações sociais (32 660 M€), as despesas com pessoal (16 794 M€), a aquisição de bens e serviços (9 776 M€) e os juros (8 126 M€) representaram 83,5% da despesa. Na receita, subiram, essencialmente, as receitas fiscais, em 4,7% e as contribuições para a SS e a CGA, em 6,6%. Na despesa, aumentaram as pensões e outras prestações sociais, em 3,3%, a aquisição de bens e serviços, em 12,3% e as outras despesas, em 9,5%.  A redução do défice, de 183 M€, deveu-se essencialmente ao aumento das receitas fiscais (2 031 M€) e ao aumento das contribuições para a SS e a CGA (1 301 M€) que excedeu, em 247 M€, o crescimento da despesa em pensões e outras prestações (1 054 M€). Ainda que não faça parte integrante da receita e despesa efetivas, o Tribunal assinala que se considerado um conjunto de operações de ativos e de passivos financeiros da AC suscetíveis de alterar o património financeiro líquido1, o saldo seria agravado em 2 038 M€ para -4 702 M€, como evidencia o quadro seguinte.»PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR O relator exime-se de manifestar a sua opinião política nesta sede sobre a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2018, reservando-a para o debate em Plenário. PARTE III – CONCLUSÕES A Assembleia da República é o órgão constitucionalmente competente para aprovar a Conta Geral do Estado, incluindo a Conta da Segurança Social, suportando a sua apreciação pelo Parecer emitido pelo Tribunal de Contas. No exercício do seu poder de fiscalização e controlo político sobre a execução do Orçamento e Conta Geral do Estado, incluindo da Segurança Social, a Assembleia da República procedeu às audições do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, após a entrega dos respetivos Pareceres, bem como à audição do Governo. Foram ainda recebidos os Pareceres da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e das Comissões Parlamentares Permanentes, em função das suas áreas de competência. 29Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2018.
31 DE JULHO DE 2020 43 Contas formulou 57 recomendações dirigidas à Administração Central e Segurança Social, das quais 12 são novas. PARTE IV – PARECER A Comissão de Orçamento e Finanças considera estarem reunidas as condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário da Conta Geral do Estado de 2018, reservando-se a cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário. Palácio de S. Bento, 21 de julho de 2020. O Deputado relator, António Gameiro — O Presidente da Comissão, Filipe Neto Brandão COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS Parecer PARTE I – CONSIDERANDOS I. a) Nota introdutória Cumprindo o disposto no artigo 162.o, alínea d), da Constituição da República Portuguesa, a Conta Geral do Estado de 2018 deu entrada na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa no dia 2 de julho de 2019. Por email de 6 de março de 2020, a Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2018, a fim de esta elaborar o respetivo parecer no que à sua área de competência específica diz respeito. Nesta conformidade, e nos termos do artigo 205.o, n.o 3, do Regimento da Assembleia da República, o presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2018 incidirá exclusivamente sobre os indicadores de execução orçamental que compreendem as áreas sectoriais da Administração Interna, da Justiça e da Igualdade. Na elaboração do presente parecer foram tomados em consideração não só o relatório, mapas contabilísticos e demais elementos informativos relativos à «Conta Geral do Estado – 2018», mas também os pareceres do Conselho Económico e Social, do Tribunal de Contas e da Unidade Técnica da Apoio Orçamental (UTAO). O Orçamento do Estado para o ano de 2018 foi aprovado pela Lei n.o 114/2017, de 29 de dezembro, não tendo havido nenhum retificativo a este Orçamento. I. b)Análise sectorial:A execução da despesa consolidada da Administração Central foi de 94,1% face ao orçamento disponível final (dotação inicial acrescida de todas as alterações orçamentais ocorridas ao longo do ano de 2018 abatido de cativos), sendo que: No que respeita aos programas orçamentais relevantes para as áreas da competência da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, verifica-se:
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 44 a) Por um lado, que os programas 007 – Segurança Interna e 008 – Justiça não se encontram entre os que evidenciam um maior peso na despesa; e b) Por outro lado, que os programas 007 – Segurança Interna e 008 – Justiça tiveram os graus de execução, respetivamente, de 92,6% e 94,4% respetivamente. O quadro que se reproduz infra, que consta do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 163, permite confirmar os dados suprarreferidos. I. b) 1. – ADMINISTRAÇÃO INTERNA 1 – Em 2018, o Programa Segurança Interna (PO07) foi dotado com um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa efetiva consolidada, de 2.085,8 milhões de euros, conforme quadro infra:
31 DE JULHO DE 2020 45 (Fonte: quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2018, da responsabilidade do Ministério das Finanças e da Administração Pública, p. 106). 2 – O orçamento da despesa total efetiva consolidada do Programa Segurança Interna foi corrigido para 2.136,3 milhões de euros, tendo sido executado, em 2018, um total consolidado de 1.979,0 milhões de euros. Neste montante constata-se a execução de 1.939,6 milhões de euros no sector do Estado e 166,1 milhões de euros nos serviços e fundos autónomos (SFA), conforme decorre do quadro infra:
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 46 (Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 224) 3 – O Programa Segurança Interna registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 157,3 milhões de euros face ao orçamento corrigido, o que corresponde a um grau de execução do orçamento corrigido de 92,6%, associado à realização de 69 projetos dos 123 orçamentados. 4 – De notar que do total da despesa efetiva consolidada o montante de 1.590,2 milhões de euros respeitam a Despesas com Pessoal, i.e., 80,4% da despesa efetiva consolidada. Este montante foi afeto essencialmente à GNR e PSP (94,6% do total da Despesa com Pessoal). Segundo o Relatório da UTAO sobre a apreciação da Conta Geral do Estado de 2018, p. 35, este montante diminuiu face a 2017 na ordem dos 9 milhões de euros (montante executado). Apesar das referências daquela entidade à suborçamentação crónica noutros programas da Administração Central, tal não parece ter sucedido neste Programa. 5 – De acordo com o relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 207, em termos de aumentos de dotação face ao orçamento inicial, destaca-se um acréscimo significativo no orçamento da PSP em cerca de 57 milhões de euros que teve a seguinte concretização: • Na aplicação em despesa de parte dos saldos transitados de 2017, destinando-se 3,7 milhões de euros ao pagamento de Serviços Remunerados e SAD;1 • Na descativação de Receitas Gerais da PSP e de outros organismos no montante de 48,9 milhões de euros; • Em alterações orçamentais internas e descativação de Receitas Próprias da PSP. O orçamento corrigido líquido de cativações registou igualmente um acréscimo face ao inicial, resultado do reforço no Orçamento da SGAI — Projetos, nomeadamente com origem na Dotação Centralizada (4,9 milhões de euros), saldos transitados de RP, Fundos Comunitários (2,3 milhões de euros) e transferências internas no âmbito do Programa. 6 – Segundo o Relatório que vimos analisando, p. 204, da análise da despesa executada constata-se que a mesma se concentrou, essencialmente, nos orçamentos da GNR e da PSP, responsáveis por 39,2% e 36,4%, respetivamente, da execução total do Programa 07. Nestas duas entidades, as taxas de execução, face às dotações corrigidas, atingiram os 97% na GNR e 98% na PSP. A execução conjunta das Forças e Serviços de Segurança (PSP, GNR e SEF) representou 80% da totalidade da despesa do Programa. Quanto à ANPC, esta entidade foi responsável por 7% da execução do PO07, tendo-se verificado, neste caso, uma taxa de realização financeira de 90% face à dotação corrigida líquida. 7 – No que se refere aos serviços integrados, o Ministério da Administração Interna apresentou uma execução orçamental de 1.939.562.003 milhões de euros, o que corresponde a menos 4,8% do previsto no orçamento inicial, conforme melhor se pode ver no quadro seguinte: 1 Serviços de assistência na doença da PSP.
31 DE JULHO DE 2020 47 Despesas dos serviços integrados do Ministério da Administração Interna, especificadas por capítulos Capítulo Designação orgânica 2018 Orçamento inicial 2018 Execução Variação % 01 Ação Governativa/ Gabinetes dos Membros do Governo 2.664.000 3.840.698 44,2% 02 Serviços gerais de apoio, estudos, coordenação, cooperação e controlo 80.397.741 31.120.473 -61,3% 03 Serviços de proteção civil e segurança rodoviária 116.439.486 119.841.298 2,9% 04 Serviços de investigação e forças de segurança e respetivos serviços sociais 1.736.346.237 1.716.456.748 -1,1% ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO 1.935.847.464 1.871.295.219 -3.3% 50 Projetos (Capítulo 50) 101.538.168 68.302.784 -32,7% TOTAL DO MINISTÉRIO 2 037 385 632 1 939 562 003 -4,8% (Fonte: dados retirados dos mapas II e OE-12 do Orçamento do Estado de 2018, e do mapa II dos Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 18). 8 – No que respeita aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Administração Interna, estes apresentaram, em 2018, uma execução orçamental de 237 milhões de euros na receita (+32,5% do orçamento inicial) e de 172 milhões de euros na despesa (+18,4% do orçamento inicial), conforme quadro infra: Receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos do Ministério da Administração Interna, com especificação das receitas e despesas globais de cada serviço e fundo autónomo Designação orgânica OE 2018 Receitas OE 2018 Despesas Execução 2018 Receitas Execução 2018 Despesas Variação % Receitas Variação % Despesas Autoridade Nacional de Proteção Civil – ANPC 148 716 066 116 315 097 164 562 854 151 309 242 10,7% 30,1% Cofre de Previdência da PSP 1 033 029 956 250 5 514 870 571 476 433,9% -40,2% Serviços Sociais da GNR 21 500 000 21 500 000 45 527 579 15 911 144 111,8% -26%
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 48 Designação orgânica OE 2018 Receitas OE 2018 Despesas Execução 2018 Receitas Execução 2018 Despesas Variação % Receitas Variação % Despesas Serviços Sociais da PSP 7 556 765 6 600 000 21 431 136 4 274 160 183,6% -35,2% Total 178 805 860 145 371 347 237 036 439 172 066 022 32,6% 18,4% (Fonte: dados retirados dos mapas V e VII e OP-1 – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos do Orçamento do Estado de 2018, e dos mapas V e VII dos Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 24 e 38). 9 – Relativamente à repartição da despesa do Programa Segurança Interna por medida orçamental, destacam-se, pelo seu peso, a medida «Segurança e Ordem Públicas — Forças de Segurança» (011) e as medidas relativas à execução da «Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças» (087 a 094), conforme se pode verificar no quadro infra: (Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 206). 10 – Do quadro supra, por comparação com o quadro relativo à «Despesa por medida do Programa Segurança Interna» incluído no Relatório do Orçamento do Estado de 2018 (v. infra), destacam-se as seguintes medidas e respetiva execução:
31 DE JULHO DE 2020 49 OE 2018 inicial Execução 2018 Educação – Estabelecimentos de Ensino Superior 6,7 6 – Estabelecimentos de Ensino não Superior 13,1 10,7 Proteção Civil e luta contra os incêndios 234,8 243,6 Forças de Segurança 1.642,0 1.612,3 Serviços Individuais de saúde 61,3 63,4 Lei de Programação de infraestruturas e equipamentos das forças e serviços de segurança do MAI (Lei n.o 10/2017, de 3 de março)94 63 Unidade: milhões de euros.    (Fonte: quadro retirado do relatório que acompanha o Orçamento do Estado 2018, pág.108). 11 – No final de 2018, os investimentos realizados e os contratos em vigor resultantes de procedimentos de contratação pública permitiram uma execução financeira da Lei de Programação de Infraestruturas e Equipamentos das Forças e Serviços de Segurança do Ministério da Administração Interna (LPIEFSS) na ordem dos 70% (63,4 milhões de euros), face à dotação disponível de 90,9 milhões de euros. A execução orçamental com base nos encargos plurianuais correspondentes a compromissos assumidos e
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 50 responsabilidades futuras representaram 61% (268,6 milhões de euros) da dotação disponível total do período 2017-2021 (443,4 milhões de euros), como se pode constatar no gráfico seguinte: (Fonte: Gráfico retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 209). 12 – De acordo com o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social (Volume I, Tomo I, pp. 103-104), relativo à Conta Geral do Estado de 2018, em «Aquisição de Bens e Serviços», foram aplicados descativos que ascenderam a 290,8 milhões de euros, dispersos em vários Programas Orçamentais. O Programa Segurança Interna foi beneficiado com 20,9 milhões de euros daquele montante. No Programa Administração Interna releva especialmente a Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC), em que os montantes descativados serviram para fazer face aos encargos com o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais de 2018 (DECIR 2018), com as Despesas Extraordinárias com Incêndios Florestais de 2017 (DEIF2017), bem como como para o financiamento das Associações Humanitárias de Bombeiros e a avaliação especializada dos meios aéreos helicópteros Kamov. 13 – Por fim, no que ao PO07 diz respeito, cumpre notar que a despesa efetiva foi financiada em 98,1% por receitasgerais, cfr. destaca o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 165. I. b) 2. – JUSTIÇA1 – Em 2018, o Programa Justiça (PO08) teve um orçamento inicial, no que se refere ao total da despesa efetiva consolidada, de 1.363,7 milhões de euros, conforme quadro infra:
31 DE JULHO DE 2020 51 (Fonte: quadro retirado do relatório que acompanhou o Orçamento do Estado para 2018, da responsabilidade do Ministério das Finanças e da Administração Pública, p. 111). 2 – A despesa total efetiva consolidada do Programa Justiça foi corrigida para 1.378,3 milhões de euros, tendo sido executado, em 2018, um total consolidado de 1.300,6 milhões de euros. Deste valor, foram executados 1.222,4 milhões de euros no sector do Estado e 397,6 milhões de euros nos serviços e fundos autónomos, conforme decorre do quadro infra: (Fonte: quadro retirado do Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 210).
II SÉRIE-A — NÚMERO 130 52 3 – O Programa Justiça registou, assim, uma execução da despesa efetiva inferior em 77,6 milhões de euros ao orçamento corrigido, apresentando um grau de execução do orçamento corrigido de 94,4%. 4 – De acordo com o relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social, Volume I, Tomo I, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, em termos de aumentos de dotação face ao orçamento inicial, destacam-se as descativações autorizadas, no montante de 89,4 milhões de euros, e os créditos especiais (56,1 milhões de euros) registados por via da aplicação de saldos da gerência anterior e de reforços gerados pela cobrança de receita própria acima da inicialmente orçamentado. Destaca-se ainda a existência de 0,4 milhões de euros de dotação centralizada atribuída à Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais (DGRSP) para aplicação num projeto associado ao orçamento participativo.  5 – Por componentes, verifica-se que 97,8% da despesa executada se refere a despesas correntes, destacando-se as despesas com o pessoal, que representam 74,6% da despesa total, e as despesas com a aquisição de bens e serviços, representando 20,6% da despesa total. Destacam-se ainda as despesas de capital, que representam 2,2% do total da despesa efetiva do Programa. 6 – No que se refere aos serviços integrados, o Ministério da Justiça apresentou uma execução orçamental de 1.222,4 milhões de euros, o que corresponde a mais 0,4% do previsto no orçamento inicial, conforme melhor se pode ver no quadro seguinte: Despesas dos serviços integrados do Ministério da Justiça, especificadas por capítulos Capítulo Designação orgânica 2018 Orçamento inicial 2018 Execução Variação % 01 Ação Governativa / Gabinetes dos Membros do Governo 3 600 000 3 052 224 -15,2% 02 Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça 22 658 512 21 806 464 -3,8% 03 Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos 798 385 852 800 024 117 0,2% 04 Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção 358 134 085 379 292 747 5,9% ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO 1 182 778 449 1 204 175 552 1,8% 50 Projetos (Capítulo 50) 34 930 366 18 257 574 -47,7% TOTAL DO MINISTÉRIO 1 217 708 815 1 222 433 126 0,4% (Fonte: dados retirados dos mapas II e OE-12 do Orçamento do Estado de 2018, e do mapa II dos Mapas Contabilísticos Gerais, Conta da Assembleia da República e Conta do Tribunal de Contas, Volume I, Tomo III, relativo à Conta Geral do Estado de 2018, p. 18). 7 – No que respeita aos serviços e fundos autónomos do Ministério da Justiça, estes apresentaram, em 2018, uma execução orçamental de 502,8 milhões de euros na receita (+2,5% do orçamento inicial) e de 398,2 milhões de euros na despesa (-18,2% do orçamento inicial), conforme quadro infra: