PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   74 Constata-se que a Assembleia da República autorizou no OE 2016 dotações de despesa financiadas por receitas gerais que excedem em € 153 M os limites de despesa fixados no QPPO aprovado na mesma data, evidenciando uma vez mais a incapacidade do QPPO, ainda que revisto, constranger a despesa pública. O PO04 – Finanças e Administração Pública, inclui a dotação provisional e a nova dotação centralizada, (destinada ao financiamento da reversão remuneratória), utilizadas no reforço das dotações dos restantes programas orçamentais, cuja natureza não se ajusta à sua inclusão num dos atuais Programas Orçamentais, como o Tribunal vem salientando1. Por esta razão e porque o assunto foi resolvido na nova LEO, foram aquelas dotações destacadas do referido PO04. Comparando a execução ajustada com o QPPO aprovado na Lei 7-C/2016, verifica-se que os limites impostos não foram cumpridos em oito dos 18 programas (PO01 – Órgãos de soberania, PO10 – Ciência e ensino superior, PO11 – Ensino básico e secundário e administração escolar, PO12 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, PO13 – Saúde, PO14 – Planeamento e Infraestruturas, PO15 – Economia e PO17 – Agricultura, Florestas, Desenvolvimento Rural e Mar), embora o total da despesa financiada por receitas gerais tenha ficado abaixo da previsão. O Ministro das Finanças e a DGO, em contraditório, referem que: “(...) considerando o efeito dos reforços com contrapartida na dotação provisional e na dotação centralizada, todos os Programas apresentaram níveis de despesa inferiores aos limites, com exceção dos Programas P001 – Órgãos de Soberania, P012 – Trabalho, Solidariedade e Segurança Social e P015 – Economia, o que se ficou a dever ao facto das alterações introduzidas na Assembleia da República ao Orçamento do Estado para 2016, não terem sido vertidas na Lei n.o 7-C/2016”. O Tribunal tem vindo a assinalar que “dotação provisional”, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis tem sido utilizada no reforço de dotações suborçamentadas, designadamente despesas com pessoal (cfr. ponto 2). Assim, o desempenho de cada programa deve ser aferido exclusivamente face aos limites fixados no QPPO, pois só assim constituirá um indicador fiável da disciplina orçamental. 3.3.4. Fiabilidade e comparabilidade da execução orçamental ─ Irregularidades 3.3.4.1. Universalidade da despesa O princípio da universalidade consagrado na LEO2 e na CRP determina que a CGE deve abranger todas as despesas dos SI e dos SFA (incluindo EPR), o que não se verificou em 2016, por a Conta não incluir a receita e a despesa de quatro entidades3 (cfr. ponto 3.2.3), nem € 0,8 M de operações da Empordef e do Fundo Português do Carbono4. A DGO deve zelar pela inclusão de todas as entidades pertencentes à administração central no Orçamento do Estado e na subsequente execução orçamental. A sua exclusão afeta o rigor da CGE, não estando identificado o montante global em que a despesa está subavaliada.                                                      1 Pareceres sobre as CGE de 2013, 2014 e 2015. 2 Art. 9.o da nova LEO. 3 Sistema de Indemnização aos Investidores, Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores, Fundo de Capital e Quase Capital e Fundo de Dívida e Garantias. 4 Sobre estas omissões cfr. ponto 9.1.2. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 102