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253 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010Introdução1 Nos termos do artigo 10.o-A da Resolução n.o 20/2004, de 16 de Fevereiro, aditado pela Resolução n.o 53/2006, de 7 de Agosto e do Programa de Actividades da UTAO, para o período entre 1 de Dezembro de 2009 e 31 de Março de 2010, apresenta-se Parecer Técnico sobre a análise da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2010. 2. Objectivo2 O objectivo do presente Parecer Técnico é dotar a COF da informação técnica necessária para proceder à apreciação da PPL de Orçamento de Estado para 2010 (OE/2010).2. Condicionantes e limitações da análise 3 A análise efectuada pela UTAO foi sujeita aos condicionamentos seguintes: Dos documentos que constituem a Proposta de Lei do Orçamento do Estado –  articulado da lei, mapas anexos e relatório de sustentação da proposta –  todos disponibilizados em suporte digital, apenas o articulado da lei foi entregue em formato editável, isto é, pronto a utilizar pelos serviços da AR como documento de trabalho. Já quanto aos demais documentos (quadros anexos à proposta de Lei e Relatório), a versão disponibilizada, em formato de imagem (PDF), não permite a sua utilização directa para efeitos de trabalho.  Informação com detalhe insuficiente, em relação a certas variáveis, para permitir a comparabilidade temporal da evolução de variáveis chave, tal como detalhado no capítulo 6 deste Parecer. Alteração metodológica introduzida na previsão das despesas com o pessoal não se encontra explicitada no que respeita às quebras de série estatística, inviabilizando qualquer análise em termos comparativos com outros exercícios (temporal) ou com outros documentos  Tendo sido formulado um pedido de esclarecimentos e informação adicional ao Governo (Anexo A4), no dia 30 de Janeiro de 2010, formalizado por ofício da Comissão de Orçamento e Finanças de 1 de Fevereiro de 2010, o mesmo não foi objecto de resposta em tempo útil para integrar esta análise. A resposta ficou disponível apenas no dia de fecho e envio deste Parecer Técnico, às 11h de dia 8 de Fevereiro de 2010, (Anexo A5). O ofício do Senhor Ministro dos Assuntos Parlamentares contendo resposta a alguma das questões formuladas, apresenta parte da informação numérica ilegível, o que inviabilizou a sua utilização. Acresce ainda referir que o referido ofício não apresenta informação suficiente para que se possa, com segurança calcular a evolução das despesas com pessoal, da despesa total e da receita total das administrações públicas, na óptica da contabilidade nacional, de forma comparável, remetendo nesta matéria para a informação constante na Caixa 16 do Relatório da
255 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20103. Metodologia 4 Reflexo dos meios à disposição da UTAO, a presente análise técnica incide exclusivamente sobre as perspectivas económicas, orçamentais e financeiras da proposta de OE/2010, não se pronunciando assim sobre questões de natureza jurídica, como a adequabilidade das autorizações legislativas contidas no articulado, ou as implicações das alterações propostas para o sistema fiscal português.4. Plano da exposição5 A presente Parecer encontra-se dividido em 6 capítulos. O primeiro é dedicado às perspectivas macroeconómicas. O segundo a evolução da conta das Administrações Públicas em contabilidade nacional. O terceiro analisa o financiamento (dívida pública). O quarto analisa a evolução da conta das Administrações Públicas, na óptica da Contabilidade Pública. O quinto analisa os encargos previstos do Estado com as Parcerias Público-Privadas. O sexto e último capítulo, é dedicado à transparência orçamental: quantidade e qualidade de informação.
256 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010I  Enquadramento macroeconómico I.1 Evolução em 2009 1 O ano de 2009 foi caracterizado por uma profunda recessão a nível global. A economia portuguesa apresentará também previsivelmente um decréscimo do seu produto em termos reais, que corresponderá à 2.a maior quebra anual do PIB dos últimos 35 anos.2 Confirmou-se assim a possibilidade de uma contracção do produto adiantada pela UTAO na análise ao OE/2009, em Outubro de 2008.2 Em termos infra-anuais o nível de produção interna iniciou uma recuperação em cadeia  no segundo semestre de 2009 (ver Gráfico 1). No entanto, a variação homóloga no terceiro trimestre (último para o qual já existem estimativas) foi ainda bastante negativa. 3 Ao nível global verificou-se igualmente uma recuperação da actividade económica ano 2.o semestre de 2009 que beneficiou de importantes medidas discricionárias de política económica, com a política monetária e a política orçamental a apresentarem uma orientação claramente expansionista nas economias avançadas. Gráfico 1 –  Evolução trimestral do PIB real (Portugal, Área do euro e EUA)Fonte: Eurostat, 8-Jan-2010.                                                              2 Nos últimos 35 anos verificou-se por 5 vezes uma quebra no valor do PIB real, em termos de média anual, nos anos de: 1975 (5,1%); 1984 (1%); 1993 (o,7%); 2003 (0,8%); e 2009.-1,7-20,5 0,7-1,9-4 -3,7-2,5-6-5-4-3-2-10108-T4 09-T1 09-T2 09-T3 08-T4 09-T1 09-T2 09-T3Variação em cadeia Variação homólogaPRTAE-16EUA
258 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20105 No entanto, o indicador de clima económico calculado pelo INE diminuiu ligeiramente nos últimos dois meses (Dezembro de 2009 e Janeiro de 2010), contrariando o forte aumento iniciado em Maio de 2009, após registar o mínimo histórico da série.3 Acresce ainda que o indicador de confiança dos consumidores diminuiu nos últimos três meses, invertendo o acentuado movimento ascendente iniciado em Abril, depois de ter atingido em Março de 2009 o valor mais baixo da série.6 Já o indicador coincidente mensal para a evolução homóloga tendencial da actividade económica, calculado pelo Banco de Portugal, aumentou em Dezembro de 2009 face ao observado no mês anterior. No mesmo período, o indicador coincidente mensal para a evolução homóloga tendencial do consumo privado, calculado pelo Banco de Portugal, também aumentou face ao mês anterior.7 Existem assim sinais contraditórios nos indicadores avançados que só se dissiparão com a divulgação das primeiras estimativas das contas nacionais trimestrais relativas ao último trimestre de 2009 e ao 1.o trimestre de 2010.I.2.2 Previsões para 20108 De acordo com as últimas previsões disponíveis (Tabela 1), em 2009 dever-se-á ter verificado uma contracção da actividade económica em Portugal, medida pelo PIB a preços constantes, entre 2,6% (previsão do Governo) e 2,9% (Previsão da Comissão Europeia de Novembro de 2009).em 2009 a economia portuguesa deverá ter verificado uma contracção na sua produção interna entre 2,6% (previsão do Governo) e 2,9% (Previsão da Comissão Europeia de Novembro de 2009). Para essa evolução negativa contribuiu uma forte quebra do investimento e das exportações, não totalmente compensada pela redução das importações.O consumo privado ter-se-á reduzido em aproximadamente 1% face a 2008. A única componente da procura que registou um acréscimo foi o consumo público, que acelerou ainda o seu ritmo de crescimento face ao verificado em 2008.9 A zona euro terá registado em 2009 uma quebra do produto interno bruto de aproximadamente 4%. Antevendo as principais organizações internacionais uma recuperação do crescimento em 2010, mas para um valor abaixo de 1% em termos reais.                                                             3 De acordo com o INE «No mês de referência [Janeiro de 2010] os indicadores de confiança sectoriais apresentaram andamentos diferenciados, observando-se uma diminuição na Construção e Obras Públicas e nos Serviços e um aumento na Indústria Transformadora e no Comércio, mais expressivo no primeiro caso.».
261 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201018 O desemprego atingirá de acordo com a previsão do Governo 9,8% da população activa em 2010. Trata-se de uma previsão que se encontra acima do previsto pela CE em Novembro último (9%), mas abaixo do previsto pela OCDE (10,1%) e pelo FMI (11%).19 Quanto à necessidade de financiamento líquido da economia portuguesa face ao exterior (vulgo défice externo) o Governo não apresenta qualquer previsão na proposta de OE/2010. Contudo, de acordo com a previsão do BdP esse défice após uma redução prevista em 2009 para 8,2% do PIB, que compara com os 10,3% do PIB registados em 2008, deverá aumentar em 2010 para 9,8% do PIB. Esse défice externo elevado contribuirá para o agravamento da posição de investimento internacional da economia portuguesa (“endividamento externo” em sentido lato), que atinge j| um nível relativ amente elevado no contexto das economias avançadas (Gráfico 4).Gráfico 4 –  Posição de investimento internacional em 2008 (% do PIB)Fonte: FMI.                                                                                                                                                                                       de fecho deste documento sustenta-se que «Os anos de 2008 e 2009 foram muito particulares no que diz respeito à evolução do deflator das importações: entre o último trimestre de 2008 e o 3.° trimestre de 2009, o deflator das importações assumiu valores muito negativos, sendo significativamente influenciado pela diminuição do preço do petróleo nos mercados internacionais. A estimativa do deflator do PIB apresentada incorpora o efeito desta evolução, como aliás se pode verificar comparando a estimativa apresentada pela Comissão Europeia com o deflator relativo ao ano terminado no terceiro trimestre de 2009, referenciados na questão colocada. De referir que o desvio registado entre a estimativa para o deflator do PIB da Comissão Europeia e a estimativa do deflator do PIB referente ao ano terminado no terceiro trimestre de 2009 é significativamente superior ao desvio agora existente entre este último valor e a estimativa subjacente à Proposta do Orçamento do Estado para 2010.» IslândiaBulgáriaPortugalHungriaEstóniaEspanhaLetóniaGrécia IrlandaR.EslováquiaRoméniaLituâniaPolóniaR.Checa EUA ItáliaFrançaBrasilÁrea EuroÁustriaDinamarca SuéciaFinlândiaReino UnidoCanadáMaltaBélgicaholandaAlemanhaChinaJapãoNoruegaLuxemburgo Suíça-300-250-200-150-100-50050100150
262 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010I.3 Implicações para a condução da política económica em 2010: análise das organizações internacionais 20 Para 2010 as previsões das principais organizações internacionais apontam para uma retoma gradual das economias avançadas. Essa retoma será no entanto de menor magnitude do que o verificado na sequência de recessões anteriores. Por exemplo, o FMI estima que o nível de produção em termos reais permaneça abaixo do seu nível anterior à crise até 2011.21 A penalizar a recuperação das economias avançadas encontram-se os níveis elevados de desemprego e de dívida pública, e nalguns países a necessidade de empresas e famílias reduzirem as suas dívidas (“melhorar os balanços”), bem com a persistência de fragilidades no sector financeiro. Acresce que em termos de política económica, de acordo com o FMI, é necessário:  rebalancear a procura entre o sector público e o privado, devendo verificar-se a substituição de procura pública por procura oriunda do sector privado, ou seja retirar gradualmente as medidas de estímulo à economia de acordo com estratégias de saída credíveis;  rebalancear a procura ao nível global reduzindo a oriunda de países com défices externos excessivos para países com excedentes externos excessivos;  e simultaneamente reabilitar o sector financeiro e promover reformas estruturais no sector real.22 Receia-se ainda que a crise tenha um impacte negativo no ritmo de crescimento do produto potencial das economias desenvolvidas, o que fará com que se espere uma recuperação mais lenta do que a verificada no passado.23 Nalguns pequenos países (onde se inclui Portugal), a dívida soberana tem estado recentemente sobre pressão à medida que os investidores têm vindo crescentemente a diferenciar os diversos países, penalizando os elevados níveis de défice e de dívida públicos.Assim, não obstante nenhuma organização internacional recomendar a retirada abrupta das medidas de estímulo orçamental em 2010, dada a fragilidade da recuperação económica prevista, existe um consenso relativamente à necessidade dos países que enfrentam receios crescentes relativamente à sustentabilidade da suas finanças públicas conceberem e comunicarem estratégias de saída credíveis, que se terão de traduzir numa melhoria sustentada dos saldos primários. Acresce que países (como Portugal) cujo crescimento se sustentou excessivamente no crescimento da procura interna precisarão ainda de transferir recursos para os sectores produtores de bens transaccionáveis, o que requererá reformas estruturais.24 Afigura-se assim crucial a apresentação de uma estratégia credível de saída da crise, a que a UTAO aludiu ainda em Junho de 2009 na análise ao ROPO/2009, que deverá constar na próxima actualização do Programa de Estabilidade e Crescimento da República Portuguesa, documento que deverá constituir o roadmap para a condução da política orçamental nesta XI Legislatura.
263 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010II  Perspectivas orçamentais das Administrações Públicas em contabilidade nacionalII.1 Evolução prevista para os Saldos das Administrações Públicas em Contabilidade Nacional  1 A proposta de OE/2009 estima a obtenção de um défice orçamental de 8,3% do PIB (13 954 M€) para 2010, traduzindo-se numa melhoria de 1 p.p. do PIB, entre 2009 e 2010, após se ter verificado uma deterioração do saldo orçamental em 6,6 p.p. do PIB entre 2008 e 2009.Esta melhoria prevista para 2010 será devida a uma redução do défice da Administração Central em 0,6 p.p. do PIB, a uma melhoria em 0,3 p.p. do saldo da Administração Local e Regional e a uma melhoria de 0,1 p.p. do PIB do excedente dos fundos de Segurança Social (Gráfico 5). 2 O défice orçamental registado em 2009 (15 366 M€) corresponde ao valor m|ximo da série do peso do défice no produto interno bruto iniciada em 1977.3 De acordo com a informação constante no Relatório da proposta de OE/2010, o excesso de défice face ao limite de 3% do PIB ascendeu em 2009 a 10 420 M€ (6,3 p:p: do PIB) e em 2010 ascender| previsivelmente a 8933 M€ (5,3 p:p: do PIB): Gráfico 5 –  Evolução dos saldos previstos para as Administrações Públicas (% do PIB)-3,3% -9,1% -8,5%0,8% 0,2% 0,3%APs-2,7%APs-9,3%APs-8,3%-12,0%-10,0%-8,0%-6,0%-4,0%-2,0%0,0%2,0%2008 2009 2010Seg. SocialA. Local e Reg.A. Central
265 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20106 Fazendo uso da estimativa da componente cíclica do saldo orçamental apresentada nas previsões do Outono de 2009 da Comissão Europeia, o saldo global estrutural terá ascendido a 8,8 p.p. do PIB em 2009, tendo-se agravado em 5,8 p.p. do PIB entre 2008 e 2009.De acordo com a informação do Relatório o impacte da IIE terá ascendido a 1 1⁄2% do PIB em 2009, descontando esse efeito, o agravamento estrutural do défice excluindo medidas discricionárias ascendeu em 2009 a 4,3 p.p. do PIB.7 Por definição, para o cálculo do défice estrutural é necessário retirar ao saldo global a componente cíclica e o efeito de medidas temporárias. Para 2010 o Relatório do OE/2010 não classifica qualquer receita (ou despesa) como sendo de natureza temporária, no entanto, existem alguns indícios de que para a redução de 1 p.p. do PIB do défice em 2010 concorrerão medidas temporárias, dados os valores significativos constantes em algumas rubricas residuais. Para efeitos de análise, e com carácter meramente indicativo, a UTAO considerou como temporárias as receitas provenientes da venda de bens de investimento e de outras receitas de capital apresentados no Quadro III:29 (totalizando 1002,7 M€  ou 0,6% do PIB), dado que é na 2.a rubrica referida que se classificam (em contabilidade pública) as receitas de concessões, tal como se verificou em 2008, um valor que é coerente com a evolução prevista para a outra despesa de capital em contabilidade nacional.7 Trata-se apenas de uma aproximação do montante de medidas temporárias, que é apresentada a título meramente indicativo, dado que é à Comissão Europeia que compete a classificação de medidas temporárias e a UTAO não dispõe de informação desagregada relativa às rubricas residuais de outra receita corrente e outra receita de capital, não obstante tal ter sido solicitado ao Governo.8 Tendo em conta essa estimativa, a cumprirem-se os objectivos do défice apresentados no Relatório do OE/2010, o saldo global excluindo o efeito de medidas temporárias deverá melhorar em 0,4 p.p. do PIB em 2010 (e o saldo primário estrutural 0,7 p.p. do PIB).9 A 30 de Novembro de 2011 o Conselho recomendou que Portugal deveria «garantir um esforço orçamental médio anual de 11⁄4 % do PIB ao ano no período 2010-2013», tendo tal valor sido calculado considerado como ponto de partida o valor do défice [com políticas inalteradas] para 2011 das previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão (8% do PIB).                                                             7 Em contabilidade nacional tais receitas de concessões são classificadas como outra despesa de capital negativa. A redução prevista em 2010 para a outra receita de capital é de 0,9 p.p. do PIB, um valor que é coerente com assumir– se 0,6 p.p. do PIB como o montante correspondente à previsão de medidas temporárias em 2010.
268 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010II.2.2 Consequências da alteração metodológica para este Parecer Técnico 18 No dia 01.02.2010 foi solicitada ao Governo informação e esclarecimentos adicionais relativos a esta alteração metodológica, designadamente elementos que permitissem a comparabilidade temporal dos valores das rubricas por ela afectados. Esse pedido de informação não foi objecto de qualquer resposta em tempo útil para esta análise.19 Assim, considerando que: 1) Os valores das despesas com pessoal apresentados nos Quadros do Relatório da Proposta de OE/2010 para 2010 não serão directamente comparáveis nem com os valores apurados pelo INE para 2008, nem com os valores estimados no mesmo Relatório para 2009.2) Em 2010 ocorrerá previsivelmente uma mudança de base das contas nacionais; 3) Não foi fornecida informação que permitisse torná-los comparáveis entre si, nem com referência à actual base das contas nacionais, nem com referência à metodologia proposta pelo MFAP, nem com referência à futura nova base de contas nacionais.10A UTAO entendeu o seguinte: III. Não ser possível analisar, com segurança, a evolução das rubricas: a. De Receita i. Contribuições sociais ii. Receita Corrente iii. Receita total b. De Despesa i. Despesa com o pessoal ii. Despesa corrente primária iii. Despesa corrente iv. Despesa totalIV. Apresentar, a título meramente indicativo, com base na melhor informação disponível, a Tabela 11 em anexo, contendo valores que se afiguram comparáveis com a actual base de contas nacionais, tendo para o efeito adicionado aos valores das despesas com o pessoal apresentados no anexo do Relatório: a. O montante da contribuição financeira do Estado para a CGA no montante de 3473,9 M€ em 2009 e de 3760,2 M€ em 2010; b. 548,7 M€ referentes aos subsistemas de saúde  encargos com a prestação de cuidados de saúde, por parte do SNS, aos beneficiários dos subsistemas públicos de saúde. Este valor foi apenas apresentado no dia de fecho deste Parecer Técnico, no ofício do Senhor MAP, não se encontrando identificado no Relatório, onde apenas se refere que em 2008 esse encargo ascendeu a 558M€ e em 2009 a 509,8 M€:                                                              10 A informação apresentada na caixa 16 do Relatório refere-se apenas à óptica da contabilidade pública, não directamente relevante para a óptica da contabilidade nacional.
271 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010transmissão de direitos de utilização no domínio hídrico à EDP, as verbas pagas pelos novas subconcessões rodoviárias e o pagamento de parte do défice tarifário, influenciaram negativamente a outra despesa de capital em 1387 M€: A reduç~o prevista de 0,8 p:p: do PIB para 2010 é compatível com o montante de 0,6 p.p. do PIB considerados como medidas temporárias, eventualmente provenientes de novas concessões no domínio hídrico ou outros, bem como a venda de bens de investimento. Corrigida desses efeitos, o total da despesa de capital apresentaria um crescimento de 0,7 p.p. do PIB em 2009 (em vez dos registados 1,5 p.p.) e decresceria 0,2 p.p. do PIB em 2010 (em vez dos registados 0,8 p.p.) [Gráfico 6].     27 Deve ainda acrescentar-se que em contas nacionais a evolução da outra despesa de capital, designadamente das transferências de capital, encontra-se ainda afectada por outras operações, tais como os aumentos de capital nos hospitais EPE (em 2005 e 2007) e pelo perdão de dívida a países em vias de desenvolvimento.14 Não sendo possível expurgar a análise da despesa de capital da totalidade desses efeitos, para se ter uma melhor percepção da evolução do esforço de investimento público a análise deve centrar-se na evolução prevista para a FBCF.Gráfico 6 –  Evolução da FBCF e despesa de capital das AP corrigida do efeito de medidas temporárias  (% do PIB)Nota: Cálculos UTAO. Ver texto para detalhes.II.2.5 Evolução do consumo intermédio 28 O Relatório da proposta de OE/2010 prevê para 2010 um forte crescimento de 6,9% do consumo intermédio das AP, que verá o seu peso no PIB aumentar em 0,2 p.p. Prevê-se assim que o consumo intermédio volte a apresentar um ritmo de crescimento semelhante ao                                                              14 O Relatório da proposta de OE/2009 referia na página 180 que os acordos de reestruturação e cancelamento progressivo da dívida bilateral celebrados em 2008 com as Repúblicas de Moçambique e de S. Tomé e Príncipe, envolvem créditos na ordem dos 395,5 e 35 milhões de dólares, respectivamente, totalizando assim um total de 0,3% do PIB de 2008. No entanto, como não se fornecem detalhes acerca do escalonamento desse perdão de dívida, não é possível determinar qual o montante considerado em 2008 e 2009 nas transferências de capital.Assim, não é possível expurgar a análise da evolução das despesas de capital desse efeito.  0,7 2,7 1,0 3,3 1,1 3,0Total 2,2Total 3,5Total 2,6Total 4,2Total 2,7Total 3,90,01,02,03,04,05,06,0FBCF Desp. Cap. FBCF Desp. Cap. FBCF Desp. Cap.2008 2009e 2010pSeg. socialA Reg e LocalA Central
272 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010verificado em 2008 (7,2%), após o abrandamento estimado para 2009 (1,2%). Este forte crescimento não é objecto de justificação no Relatório.29 Deve ter-se em conta que a transformação de hospitais do SNS em EPE se traduz numa redução do consumo intermédio e das despesas de pessoal das AP, por contrapartida de um aumento do valor das prestações sociais, podendo assim o processo de transformação de hospitais do SNS ocorrido no final de 2008 e em 2009 explicar o abrandamento verificado em 2009. Não existe no entanto informação desagregada para quantificar este impacte.30 Tal como é do conhecimento público, aguarda-se a entrega do submarino Tridente, adquirido no âmbito da LPM, com um custo aproximado de 500 M€ (0,3% do PIB): Em termos de contas nacionais, de acordo com o SEC 95 a aquisição de submarinos destinados a fins militares deve ser registado em consumo intermédio, devendo ainda o momento do seu registo em contas nacionais corresponder ao momento em que o bem é entregue e fica disponível para utilização, independentemente do escalonamento dos pagamentos efectivos.A este propósito foi solicitada informação ao Governo acerca do tratamento contabilístico em contabilidade nacional dada a esta operação, que não foi objecto de resposta em tempo útil para esta análise. A confirmarem-se as notícias, não desmentidas, de não consideração desta aquisição na estimativa em contas nacionais, bem como a entrega e disponibilização para utilização ocorrerem em 2010, o montante da rubrica de consumo intermédio, e consequentemente da despesa total e do saldo orçamental, encontrar-se-ão subavaliados em 0,3 p.p. do PIB.  31 De acordo com a informação fornecida no dia de fecho deste Parecer Técnico em ofício do Senhor Ministro dos Assuntos Parlamentares: «O primeiro do conjunto de dois submarinos ainda se encontra em fase de testes. A consideração do custo deste equipamento militar nas contas nacionais só ocorre após a aceitação definitiva por parte das autoridades portuguesas e com a sua entrada em águas territoriais nacionais.»Esta informação enuncia a regra geral de contabilização, sendo, no entanto, omissa em relação ao facto de ter ou não sido considerada esta aquisição na previsão de despesa para 2010 das AP em contabilidade nacional, pelo que não responde ao esclarecimento solicitado.II.2.6 Evolução dos subsídios, prestações sociais e outra despesa corrente 32 Provavelmente ainda reflexo da IIE, ou de outros factores não evidenciados no Relatório da proposta de OE/2010, continuará a registar-se em 2010 um forte crescimento dos subsídios, que aumentarão em 2010 o seu peso no PIB em 0,2 p.p. (crescendo 17,6% em termos nominais). Entre 2007 e 2010 prevê o Relatório da proposta de OE/2010 um acréscimo do peso no PIB dos subsídios em 0,5 p.p.33 As prestações sociais abrandarão o seu ritmo de crescimento previsto de 4,5% em 2009 para 2,4% em 2010, aumentando no entanto previsivelmente o seu peso no PIB em 0,1 p.p. em 2010. Entre 2007 e 2010 prevê o Relatório da proposta de OE/2010 um acréscimo do peso
273 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010no PIB das prestações sociais em 2,7 p.p.. Esta rubrica inclui para além das pensões, subsídios de desemprego e outras prestações sociais também o valor dos contratos-programa com os hospitais EPE, cuja evolução prevista se desconhece.34 Prevê ainda o Relatório da proposta de OE/2010 um agravamento dos encargos com juros da dívida em 11,8% (+0,3 p.p. do PIB), após um decréscimo de 1,3% em 2009, que, atendendo à análise efectuada no capítulo dedicado à dívida pública deste Parecer Técnico, ainda assim se afigura optimista, dado que se sustenta numa redução da taxa de juro implícita da dívida, que poderá não se concretizar nas actuais condições de mercado.35 Do conjunto de rubricas da despesa corrente não afectadas pelas rupturas metodológicas atrás referidas, apenas para a rubrica residual de “ outras despesas correntes” se prevê uma redução significativa da despesa entre 2009 e 2010, que de acordo com o Relatório da proposta de OE/2010 reduzirá o seu peso no PIB em 0,3 p.p., decrescendo 8,1% em termos nominais. Tal redução não se encontra justificada no Relatório. Ainda assim, entre 2007 e 2009 a outra despesa corrente aumentará o seu peso no PIB em 0,5 p.p..II.3 A estimativa de execução orçamental em 200936 Apresenta-se, na Tabela 4, a evolução das sucessivas previsões do MFAP para as receitas e despesas das Administrações Públicas para 2009 (valores na metodologia do MFAP). Os valores aqui apresentados em percentagem do PIB, foram calculados utilizando o valor do PIB nominal usado no Relatório do OE/2010. Consequentemente, os valores em percentagem do PIB relativos a documentos anteriores poderão diferir dos apresentados nos relativos documentos, mas não se encontram influenciados pelo efeito no denominador da revisão da previsão do PIB nominal. Da observação da Tabela 4 resulta o que se segue.37 A previsão do défice das Administrações Públicas para o ano de 2009 constante no Relatório do OE/2010, 9,3% do PIB, é 3,4 p.p. do PIB mais elevada do que a constante do ROPO/2009, de Maio de 2009 (5,9% do PIB). Essa diferença fica a dever-se (última coluna da tabela) quase exclusivamente a um menor montante de receita (-3,4 p.p. do PIB), que por sua vez é devida:  À receita de capital ter ficado 1,2 p.p. do PIB abaixo do previsto em Maio de 2009;  Às receitas fiscais terem ficado 1,2 p.p. do PIB abaixo do previsto em Maio de 2009 (dos quais 0,8 correspondem a impostos indirectos, onde se inclui o IVA); e  Às outras receitas correntes (incluindo vendas) terem ficado 1 p.p. do PIB abaixo do então previsto no ROPO/2009.38 Dada a agregação dos valores apresentados não é possível determinar que factores influenciaram a quebra superior ao previsto a meio do ano transacto nas outras receitas correntes e na receita de capital.
274 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201039 Acresce referir que as previsões relativas às outras receitas correntes (incluindo vendas) e às receitas de capital apresentadas em Janeiro de 2009 na actualização do PEC e em Maio de 2009 no ROPO/2009 apresentam um maior desvio face à estimativa de execução constante no OE/2010 do que as estimativas constantes Orçamento inicial para 2009 (OEi/2009) apresentado em Outubro de 2008.Gráfico 7 –  Desvios na previsão de receita das AP para 2009 face à estimativa de execução constante no OE/201040 Tal como evidenciado no Gráfico 7 face à estimativa de execução orçamental em 2009 constante no OE/2009, a receita das Administrações Públicas foi sempre prevista em excesso nas sucessivas previsões apresentadas. O excesso de previsão foi corrigido ao longo do tempo de 6,4 p.p. do PIB no Orçamento inicial para 2009 (OEi/2009), para 5,5 p.p. do PIB em Janeiro na actualização do PEC e na IIE e para 3,4 p.p. do PIB em Maio de 2009 no ROPO. 15 Esses ajustamentos ficaram a dever-se à correcção em baixa da estimativa referente à receita fiscal e contributiva, que se foi aproximando do valor da estimativa de cobrança. No entanto, é de referir que o excesso de previsão de “outra receita corrente” e de receita de capital agravou -se entre a previsão do OEi/2009 (Outubro de 2008) e a previsão de Janeiro de 2009, dado que em Janeiro se efectuou uma revisão em alta da previsão de receita dessas rubricas residuais em 0,4 p.p. do PIB, previsão que foi globalmente mantida em Maio no ROPO/2009. Essa revisão em alta das rubricas residuais de receita, ocorrida em Janeiro, permitiu que a revisão em baixa de 1,3 p.p. na receita fiscal e contributiva se traduzisse, nessa data, numa revisão em baixa de apenas 0,9 p.p. do PIB da receita total.  41 Estes desenvolvimentos vêm confirmar a análise efectuada pela UTAO ao OEi/2009, em Outubro de 2008, que concluiu que a previsão de receita para 2009 tinha subjacente, «como factores de risco, optimismo em relação ao crescimento da receita fiscal e contributiva                                                              15 Em Novembro, por ocasião da 2.a proposta de alteração ao OE/2009 o Governo não actualizou a previsão de receita, nem de despesa das Administrações Públicas, mas tão só apresentou uma nova estimativa de receitas fiscais dos serviços integrados do Estado, em contabilidade pública.1,8 2,2 2,2 4,6 3,3 1,2 6,4 5,5 3,4 OEi/2009 PEC/08 ROPO/09Outra receita corrente e rec. Capital Receita fiscal e contributiva
276 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010III  Dívida pública III.1 Evolução prevista 1 O n.o 1 do artigo 65.o da PPL de OE/2010 permite um aumento do endividamento líquido global directo, para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes das execução do Orçamento do Estado, incluindo os serviços e fundos dotados de autonomia administrativa e financeira, em 2010 no montante de 17 414 milhões de euros (10,4% do PIB).Com base na informação constante no Relatório, estima-se um aumento do endividamento líquido do Estado (definido como emissões no ano civil deduzidas das amortizações e anulações de dívida fundada) de 16 483 M€: Consequentemente, o montante da autorizaç~o proposta no articulado incorpora uma margem de segurança de 6% (931 M€) face ao acréscimo de endividamento líquido do Estado estimado no Relatório. O articulado da PPL (artigo 69.o) autoriza a emissão de dívida flutuante, estando o montante acumulado de emissões vivas em cada momento sujeito ao limite m|ximo de € 2 5 000 milhões.Gráfico 8 –  Evolução da dívida das Administrações Públicas [contab. nacional] e da dívida do Estado [contab. pública] em % do PIBNota: O valor da dívida do Estado para 2009 e 2010 foi calculado pela UTAO com base na informação disponível no Relatório.2 Ao montante atrás referido acresce a autorização constante no artigo 73.o de um aumento adicional de endividamento líquido global directo até ao montante de € 9146 milhões, para o reforço da estabilidade financeira e disponibilização de liquidez.52,9%55,6% 56,9%58,3%63,6% 64,7% 63,6%66,3%76,6%85,4%56,0%58,7% 60,2%63,0%68,2% 69,8% 69,2%71,2%80,7%89,3%45%50%55%60%65%70%75%80%85%90%95%2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Dívida AP (C. Nac.)Dívida Pública Directa do Estado (C. Publ.)
277 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20103 De acordo com a informação constante no Relatório as emissões brutas de dívida directa (para financiar as necessidades de financiamento e as amortizações a efectuar ao longo do ano de 2010) ascenderão a 46 491 M€ (27,8% do PIB), sendo previsivelmente 45% dessa necessidade bruta de financiamento (20 750 M€) satisfeita via emiss~o de dívida a longo prazo (Obrigações do Tesouro) e 38% dessa necessidade (17 870 M€) satisfeita via emiss~o de Bilhetes do Tesouro.4 De acordo com o Relatório, o contributo das receitas de reprivatizações para a reduç~o da dívida ser| de 960 M€ (0,6 p:p: do PIB) em 2010: Trata -se de uma previsão do mesmo montante da constante no Relatório do OEi/2009 para o ano de 2009, tendo a execução sido nula. 5 O Gráfico 8 representa a evolução do rácio da dívida das Administrações Públicas, em contabilidade nacional, e do rácio da dívida pública directa do Estado desde 2000. Nele é visível a tendência ascendente que se iniciou em 2001, apenas interrompida em 2007, com uma pronunciada subida em 2009, ano em que se verificou um agravamento da dívida em 10 p.p. do PIB. O Relatório prevê a continuação do acréscimo do rácio da dívida no PIB em 2010 em 8,6 p.p. do PIB no caso da dívida do Estado e em 8,8 p.p. no caso da dívida das AP.6 Comparativamente às previsões anteriores (Gráfico 9), quer às previsões governamentais apresentadas em Janeiro de 2009 na actualização do PEC 2008-2011 e em Maio de 2009 no ROPO/2009, quer à previsão do Outono de 2009 da CE, a previsão de agravamento do rácio da dívida das AP em contas nacionais apresentada no Relatório da proposta de OE/2010 para o ano de 2010 é mais elevada.Gráfico 9 –  Evolução da dívida das AP (contabilidade nacional) desde 1999 e das previsões51,4 50,5 52,955,6 56,958,3 58,364,7 63,6 66,376,685,4ROPO; 74,6PEC 2008-201170,577,4CE84,65055606570758085901999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Valor referência
278 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010Gráfico 10 –  Evolução histórica: rácio da dívida e peso dos encargos com juros no total da receita efectiva em Portugal (1851-2010)Fontes; Marinheiro, Carlos F:, 2006, “The sustain ability of Portuguese fiscal policy from a historical perspective”, Empirica, 33 (2-3), 155-179, June, 2006 (http://dx.doi.org/10.1007/s10663-006-9013-0); INE e Relatório da proposta de OE/2010.Notas: Existe uma quebra de série em 1973 para a dívida e em 1977 para os juros. Até às datas mencionadas as séries correspondem à dívida do Estado; depois dessa data correspondem à dívida (e juros) das Administrações Públicas, relevantes para efeito do procedimento dos défices excessivos. 7 Um valor elevado para a dívida constitui um fardo para os orçamentos futuros dado que implicará um valor mais elevado de encargos com juros, bem como a necessidade de a amortizar no futuro. Colocando o nível de dívida pública projectado para 2010 em perspectiva histórica, verifica-se que em 2010 o rácio da dívida no PIB constituirá um máximo histórico desde o ano fiscal de 1851-1852, ultrapassando, por conseguinte, o anterior máximo registado no ano fiscal 1922-1923, que foi de 73,5% (Gráfico 10). Há, no entanto, que relativizar este facto, uma vez que a limitada capacidade de cobrança de impostos no século XIX, fazia com que o peso do Estado na economia fosse diminuto. Consequentemente, o serviço da dívida e em particular o pagamento dos juros, chegou a representar 80% da receita efectiva do Estado na vizinhança da década anterior à crise da dívida de 1890-1893 e aproximadamente 40% da receita no início do século XX (valores representados em linha no Gráfico 10). Nos primeiros 5 anos após a introdução do euro em 1999, devido à redução das taxas de juro e à expansão da capacidade de cobrança de receitas, os juros passaram a representar 6 a 7% da receita efectiva, não obstante o peso da dívida no PIB estar próximo dos 60%, tal como no início do século XX. Para 2010 prevê-se que os juros representem 7,5% a 7,9% da receita.0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%1851-18521856-18571861-18621866-18671871-18721876-18771881-18821886-18871891-18921896-18971901-19021906-19071911-19121916-19171921-19221926-19271931-1932 1937 1942 1947 1952 1957 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 2007Dívida (%PIB)Juros/receita
280 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010crescimento nominal do PIB ter sido inferior à taxa de juro implícita da dívida pública (3,5 p.p.do PIB).11 De acordo com a informação apresentada no Relatório, para 2010 o agravamento de 8,8 p.p. do rácio da dívida das AP no PIB ficar-se-á a dever, por ordem decrescente de importância, à persistência de um défice primário significativo (5,2 p.p. do PIB), à persistência de uma dinâmica desfavorável entre o crescimento nominal da economia e a taxa de juro implícita da dívida (2 p.p. do PIB) e a um ajustamento fluxo-stock significativo (1,6 p.p. do PIB), que não se encontra justificado no Relatório. Gráfico 12 –  Decomposição da variação do rácio da dívida das Administrações PúblicasNota: Cálculos UTAO. III.12 De acordo com os cálculos da UTAO, o Relatório da proposta de OE/2010 tem subjacente uma descida (em 10 p.b.) do valor da taxa de juro implícita da dívida em 2010 (Gráfico 13), descida essa que não se parece justificar nas actuais condições de mercado da dívida pública. Consequentemente, a previsão de encargos com juros da dívida constante da previsão do OE/2010 poderá ser demasiado optimista. 6,4 5,2 1,6 3,5 2,0 1,3 1,6 -1,12,710,28,8-2,00,02,04,06,08,010,012,02007 2008 2009 2010Défice primário Efeito bola de neveAjustamento défice-dívida Variação dívida
283 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010A crise financeira induziu também um alargamento dos spreads face à Alemanha, reflectindo uma maior diferenciação do prémio de risco de crédito dos vários países e eventualmente uma apetência acrescida dos investidores por títulos de dívida com suficiente profundidade, que se traduza numa elevada liquidez. A partir do verão de 2009 iniciou-se um processo de redução do valor dos spreads face à dívida alemã para a maior parte dos países da área do euro, excepto para a Grécia e em menor medida para Portugal e Espanha, cujos yields subiram consideravelmente nas últimas semanas. 15 A dívida portuguesa a 10 anos apresentava em 5 de Fevereiro de 2010 uma taxa de juro no mercado secundário de 4,71% o que representa um diferencial face à dívida alemã de 160 p.b.16 Em termos de notação de risco (rating) Portugal apresenta um outlook negativo de acordo com as três principais agências de notação de risco e uma notação predominantemente AA (na escala comum da Standard & Poor’s), marginalmente melhor que a da Itália (se bem que a Itália tenha Outlook estável) e muito superior à grega, que a Fitch chega a classificar abaixo de A (BBB+) e com outlook negativo. Gráfico 15 –  Spreads nas taxas de juro de mercado de Títulos do Tesouro a 10 anos face à Alemanha348163 160101 9259 54 36 26 24220 15 521 43 4 2 30100200300400GRE IRL PRT ESP ITA BEL AUS FRA HOL FINpontos base5-Fev-1016-Jan-0718-Jun-09
284 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010Tabela 6 –  Notações de risco de dívida soberana a longo prazo na área do euro, por agência de notação de riscoFonte: FMI, Staff Report ao abrigo do artigo IV, Janeiro de 2010.III.4 Dívida pública e empresas públicas 17 A maior parte do Sector Empresarial do Estado (SEE) não consolida para o perímetro das Administrações Públicas em contabilidade nacional. Logo, a metodologia das contas nacionais faz com que as contas públicas não reflictam a evolução da posição financeira do SEE.2018 O montante do endividamento das empresas públicas, sobretudo concentrado nos sectores dos transportes e infra-estruturas conexas, ascendia, segundo dados da Direcção-Geral do Tesouro, no final de 2005 a 15% do PIB (um terço do qual se encontrava garantido pelo Estado) e a 19,7% do PIB no final de 2008, fruto dos elevados prejuízos por estas reportados.21 Um recente estudo do Banco de Investimento BPI, de 6 de Janeiro de 2010, apontava para um valor actualizado dos compromissos adicionais com o SEE, excluindo as empresas consideradas sustentáveis, de 16,5% do PIB de 2009, uma vez excluído do valor apresentado no estudo o valor referente à Parque Escolar e às Estradas de Portugal, empresas que se encontram dentro do perímetro de consolidação das Administrações Públicas em contas nacionais.19 Assim, a propósito da sustentabilidade das finanças públicas, o Parecer do Conselho de 27.02.2007 relativo { avaliaç~o da actualizaç~o de Dezembro de 2006 do PEC, considerou que “os                                                              20 Existem excepções como as Estradas de Portugal, a Parque Escolar e a OPARTE.21 Valores totais não ponderados pela participação do Estado.
285 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010resultados das empresas públicas constituem um risco a médio prazo:” Esta constataç~o do Conselho é o reflexo de a Comissão Europeia ter considerado, na sua avaliação ao PEC/2006, que estes prejuízos do sector empresarial do Estado constituem “hidden quasi -fiscal deficits” . Em 2008, na avaliação à actualização de Dezembro de 2007 do PEC, a Comissão Europeia considerou que o facto de as empresas públicas não financeiras terem continuado a acumular défices e dívida pode colocar em risco a sustentabilidade orçamental a médio prazo.20 Em Junho de 2008, a OCDE (2008) considerou que deveria verificar-se uma maior transparência no impacto do SEE nas contas públicas. Afirmou então a OCDE que, apesar dos recentes progressos, a transparência nas contas públicas precisa ainda de ser melhorada, principalmente no que respeita à prestação de informação relativamente ao valor líquido do sector público, e em particular do SEE. Recomendou a OCDE (2008) que:  Para melhorar a informação e a transparência seria necessário que o relatório anual do SEE fosse mais abrangente em relação à performance financeira do SEE, numa base consolidada. O referido relatório deveria ainda incluir toda a dívida do SEE, incluindo a dívida garantida e a dívida não garantida pelo Governo, uma vez que a dívida, mesmo a não garantida, influencia o valor dos activos do SEE e o fluxo de rendimentos pós-pagamento de juros que o Estado pode esperar receber do SEE.   Seria ainda importante ter regras de contabilização claras relativamente à delimitação do sector da administração pública, que permitissem determinar se determinadas entidades públicas pertencem ou não a esse universo em função da natureza das suas actividades e do seu grau de autonomia.21 No que à dívida pública diz respeito, a OCDE (2008) recomenda o reporte da dívida total consolidada do governo incluindo todas as dívidas do SEE, sejam estas garantidas pelo Estado ou não.Esta recomendação não tem acolhimento no Relatório da PPL de OE/2010.
286 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010IV  Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade públicaIV.1 Questões prévias1 No presente capítulo procede-se à análise das receitas e despesas das administrações públicas previstas na óptica da contabilidade pública. Para o efeito são considerados os seguintes sectores: serviços integrados, serviços e fundos autónomos, segurança social, administração regional e local.2 Esta análise encontra-se sustentada em valores comparáveis, cujo cálculo é da responsabilidade da UTAO, com base na informação apresentada na Caixa 16 do Relatório da proposta de OE/2010, uma vez que a proposta de Orçamento do Estado para 2010 se encontra afectada pelas alterações metodológicas adiante referidas e que afectam de forma substancial algumas das rubricas da despesa dos Serviços Integrados.3 Para além das alterações metodológicas introduzidas, pelo Ministério da Finanças, na contabilização da despesa pública, em contabilidade pública, releva-se de elevada importância a falta de consistência interna dos dados financeiros constantes do Relatório que sustenta a proposta da lei do orçamento do Estado para 2010 e a existência de falhas e erros nessa mesma informação que impedem a elaboração de uma análise técnica aprofundada ao OE/2010. A título de exemplo refiram-se os valores das receitas (e despesas) fiscais de 2008, inscritas nos Quadros do Relatório da proposta de OE/2010 que não coincidem com os valores constantes da Conta Geral do Estado de 2008, já publicada e entregue na AR.IV.2 Alterações metodológicasIV.2.1 Despesas com o pessoal - contribuições para a CGA 4 Nesta proposta foi reforçada a norma que impõe o alargamento da obrigatoriedade de os serviços integrados do Estado contribuírem para a CGA (em 2009 a contribuição foi estipulada em 7,5% sobre o valor da remuneração ilíquida sujeita a desconto de quota dos funcionários abrangidos pelo regime de protecção social da função pública) para a Caixa Geral de Aposentações, IP, à semelhança do que já vinha acontecendo com os serviços e fundos autónomos. A contribuição para 2010 é fixada em 15% da remuneração ilíquida sujeita a desconto de quota dos funcionários abrangidos pelo regime de protecção social da função pública.