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permite, em rigor, considerar este diploma como interpretativo para efeitos do citado preceito do Código Civil. Todavia, e como fica claro do que acima se disse, é nosso entendimento que as práticas que se visam abranger de forma explícita já devem agora, e desde o início da vigência da actual lei, ser consideradas como dando lugar a tributação e, portanto, todas as práticas detectadas traduzem-se em fraude. Para efeitos de interpretação jurídica não deverá, pois, ser invocada a alteração normativa que aqui se faz para, a contrario, se sustentar que não havia fraude nas práticas acima descritas.
O decreto da Assembleia que vamos aprovar e a lei em que se irá transformar visam, pois. explicitar, com objectivos da segurança jurídica e de clarificação junto dos seus destinatários, o que hoje é já a boa doutrina. Afirmo, para efeitos de registo, a fim de, quando este debate for invocado, ficar bem claro que as minhas dúvidas sobre se se aplica neste caso o artigo 13.o do Código Civil - aliás, não invocado no articulado - não prejudica o entendimento de que o Código do IRS já hoje se aplica aos ganhos obtidos em resultado de «contratos de venda de moeda depositada numa conta de depósito à ordem ou a prazo em instituições de crédito». Afora estas considerações jurídicas, que julgo de pertinência neste momento, permita-se-me ainda que invoque, Sr. Presidente e Srs. Secretários de Estado, e que insista no meu ponto: é tempo de fazer um balanço quanto às injustiças e incapacidades do actual sistema de tributação sobre o rendimento para retirar consequências e introduzir mais justiça no sistema.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Rio.O Sr. Rui Rio (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados Sobre a proposta de lei n.o 134/VI, depois de ouvir o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e o Sr Deputado Guilherme d'Oliveira Martins, não fica muito mais para dizer, pese embora o Sr. Deputado Guilherme d'Oliveira Martins ter perdido agora algum tempo com matérias que não dizem directamente respeito ao que está em causa e ter terminado de uma forma agradável quanto à bancada do PSD, porquanto diz ser tempo de se fazer o balanço da reforma fiscal.
Tem razão. Por isso é que o Sr. Ministro das Finanças já nomeou, há uns meses, uma comissão para o desenvolvimento da reforma fiscal, presidida por uma pessoa insuspeita nesta matéria, o Dr. Silva Lopes.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Nesta e noutras matérias!O Orador: - Logo, nesta medida, estamos de acordo. Penso que ainda este ano, talvez no mês de Outubro, teremos um trabalho nos termos do que o PS reclama e que o Governo já há algum tempo vem a verificar ser necessário.
Quanto à proposta de lei em apreço não há muito mais a dizer; não quero repetir aquilo que já foi dito pelos dois oradores anteriores. Trata-se de tentar pôr cobro a um expediente que, classificando autênticas remunerações de capital de uma forma distinta entre juro e ganho cambial, tenta assim fugir à tributação em IRS, porquanto o ganho efectivo que essas aplicações têm permitido tem uma taxa
2670 I SÉRIE - NÚMERO 84de juro real muito superior àquela que é aplicada e é depois tributada em termos de IRS.
Portanto, trata-se de clarificar a lei no sentido de atingir três objectivos, que, obviamente, colhem o apoio da bancada do PSD: a moralização fiscal; o não permitir uma concorrência desleal e, acima de tudo, o alargamento da base tributável, que é a única via para não se aumentar a carga fiscal e, bem pelo contrário, se possa baixar.
Com estes objectivos é óbvio que o PSD dá o seu acordo e vai votar favoravelmente esta proposta de lei.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Vou, muito rapidamente, dizer duas coisas.
Como é sabido, há muito o PCP defende a necessidade de rever o actual sistema de tributação do rendimento em sede de IRS no sentido de o tornar menos penalizador para o rendimento do trabalho e de garantir uma efectiva progressividade.
Nestes termos, temos feito periodicamente várias propostas, designadamente em sede de Orçamento do Estado, que configuram a ideia, a tese, que acabo de referir.
Por outro lado, somos ainda da opinião que é altura de se fazer um balanço do que tem sido a aplicação da nova reforma fiscal, designadamente em sede de IRS.
Dito isto, queremos também afirmar que a proposta de lei que hoje nos é presente pelo Governo, sendo uma alteração pontual, afigura-se-nos dever ser aprovada por esta Assembleia, por duas razões: a primeira está expressa no próprio preâmbulo da proposta de lei e no seu articulado. De facto, é necessário tributar ganhos que são ganhos indevidos ou que são formas de, através da aplicação de moeda em contratos de transferência de outras moedas em matéria de câmbio, se ganharem certas mais valias com um instrumento que as fazem fugir à tributação em IRS.
Nesse sentido pensamos; de facto, que o ganho resultante dos contratos de venda de moedas depositadas em contas noutras moedas, através dos quais se obtêm ganhos deste tipo, deve ser tributado, a fim de contribuirmos para alguma moralização fiscal de que muito está carente o nosso sistema fiscal, nomeadamente o actual sistema de tributação em IRS.
Por isso, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, sem prejuízo do que começámos por afirmar, a necessidade de uma alteração global da nossa tributação de rendimentos em sede de IRS, no sentido de a tornar socialmente mais justa e efectivamente progressiva, entendemos que esta proposta de lei pontual deve ser aprovada, pelo que iremos dar o nosso voto favorável.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pedi a palavra apenas para dizer que sobre esta proposta de lei, tratando-se de uma medida pontual de justiça fiscal, e depois de os colegas terem escalpelizado a sua razão de ser, nada mais há a dizer a não ser que, da nossa parte, merece também a aprovação.Vozes do CDS-PP e do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, visto não haver mais inscrições, declaro encerrado o debate da proposta de lei n.o 134/VI - Altera o Código do IRS, cuja votação irá ocorrer, no período regimental para o efeito, na reunião plenária da próxima quinta-feira.
Vamos agora dar início à apreciação da proposta de lei n.o 135/VI - Autoriza o Governo a alterar o Código do Procedimento Administrativo.
Para uma intervenção, como autor, tem a palavra a Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa.A Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa (Isabel Corte-Real): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em 23 de Maio de 1991, foi aprovada a Lei n.o 32/91, de 20 de Julho, neste Parlamento, autorizando o Governo a legislar sobre o procedimento administrativo e a actividade da Administração Pública. Tal autorização legislativa deu origem ao Decreto-Lei n.o 442/91, de 15 de Novembro, que aprovou o Código do Procedimento Administrativo (CPA). Dava-se assim cumprimento ao preceito constitucional que determina que o processamento da actividade administrativa seja objecto de lei especial, que assegure a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes disserem respeito.
Os cinco objectivos fundamentais do Código eram e são fundamentalmente os seguintes: disciplinar a organização e funcionamento da Administração Pública, procurando racionalizar a actividade dos serviços; regular a formação da vontade da Administração; assegurar a informação dos interessados e a participação nas decisões que lhes dizem respeito; salvaguardar a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos; evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações.
A aprovação do Código foi um marco fundamental no que à modernização administrativa e às relações da Administração com os cidadãos diz respeito. Contou, na sua elaboração, com o apoio de uma excepcional equipa de administrativistas sob a coordenação do Professor Freitas do Amaral. O seu texto gerou largo consenso, desde logo no que respeita à autorização legislativa, aprovada por uma larga maioria, sem votos contra.
Também foi recebido com aplauso pela Administração, pelos meios académicos e pela sociedade em geral.
As hesitações que tinham tido anteriormente lugar durante décadas até à aprovação do Código e os numerosos estudos desenvolvidos até à data tinham até então conferido àquele texto as características de projecto adiado e alguns receavam que o impacte do novo Código significasse uma paralisia administrativa, face a texto tão inovador, ou uma reacção de rejeição generalizada.
Sabia-se, e sabe-se, que o CPA não é somente um marco no que à evolução legislativa respeita. A sua aplicação exigia e exige uma mudança de cultura administrativa, traduzida em novos comportamentos, práticas e valores.
Não foi, porém, uma reacção negativa o que ocorreu na Administração. O Código foi, em geral, bem aceite e não tendo havido lugar a rejeição, mas apenas, nalguns casos, a lentidão na assimilação de novos procedimentos.
Aos receios que se antecipavam procurámos responder com uma acção sistemática, organizada. O CPA foi objecto de uma campanha de informação e esclarecimento sem precedentes na Administração. Foram elaborados e divulgados milhares de desdobráveis e várias edições do Código. Somente por iniciativa do Secretariado para a
7 DE JUNHO DE 1995 2671Modernização Administrativa imprimiram-se largos milhares de exemplares do Código, em duas edições, incluindo estas elementos de suporte ao seu melhor entendimento e aplicação. No meio académico, suscitou o CPA grande interesse, como o comprova o elevado número de edições anotadas que ajudaram também à sua divulgação e entendimento.
Internacionalmente, tem o Código sido objecto de maior atenção e a sua publicação em inglês pela Procuradoria-Geral da República, com base em tradução encomendada pelo Secretariado para a Modernização Administrativa, tem facilitado a partilha da informação com outros países.
Igualmente no domínio da formação foram muito significativos os esforços feitos. Numa fase inicial, organizaram-se grandes seminários, que contaram com a intervenção da equipa que apoiou o Governo na elaboração do Código. Estes seminários destinaram-se essencialmente a dirigentes de topo para sensibilização às grandes inovações do CPA. Mais tarde, foi-se apertando a «malha» da formação profissional, passando-se a englobar outros grupos alvo, quadros superiores, juristas, chefias intermédias e funcionários administrativos. Em 1993 e 1994 realizaram-se mais de 300 acções em sala, abrangendo mais de 7000 formandos, em número superior a 500 000 horas/formando. No ano corrente, a formação prossegue ao mesmo ritmo.
Está em fase de teste uma aplicação informática do CPA, concebida na óptica do utilizador-funcionário, ainda que sem formação jurídica, quer como instrumento de autoformação, quer como suporte à sua aplicação. Permitirá também esclarecer de forma rápida os cidadãos, designadamente nos serviços de atendimento.
Acreditámos sempre que o esforço coerente C sistemático que desenvolvemos para divulgação do Código produziria os seus efeitos e diminuiria resistências; sempre de prever quando as mudanças introduzidas são profundas e não superficiais. A cautela que a aprovação de uma medida de fundo desta natureza aconselhava levou, porém, a que o decreto-lei que aprovou o Código determinasse no seu artigo 3.o que o diploma deveria ser revisto no prazo de três anos a contar da data da sua entrada em vigor. Tendo esta ocorrido em 16 de Maio de 1992, o Conselho de Ministros, em 11 de Maio do corrente ano, aprovou a proposta de lei de autorização legislativa hoje em apreciação no Filamento.
Sabemos que a apresentação da presente autorização legislativa significa, no momento actual, uma sobrecarga para os Srs. Deputados, já na fase final da presente legislatura, mas desejamos que compreendam que é com o objectivo de cumprir um calendário apertado que o fazemos, já que a revisão do Código no prazo previsto, traduz, pelo nosso lado, o empenho na sua revitalização, adequando as soluções do Código à experiência de aplicação entretanto colhida.
A presente proposta de lei de autorização legislativa, preparada com o apoio da comissão especializada que elaborou o Código de 1991, condensa as respostas que se julgam mais adequadas às diversas questões suscitadas durante estes três anos de aplicação e permite, assim o julga o Governo, aperfeiçoar significativamente o Código à luz da reflexão teórica e da experiência prática, respeitando as grandes orientações a que obedeceu o texto de 1991, que se revelaram adequadas.
A fundamentação da proposta de lei e a detalhada descrição das disposições que se pretendem alterar permitem, segundo creio, compreender com rigor o objecto, extensão e sentido das alterações propostas.
Permitam-me, contudo, que destaque os seguintes aspectos: a proposta de lei em apreciação não trata de alterar significativamente o Código mas, essencialmente, aprofundar soluções com sentido evolutivo e de continuidade; embora intencionalmente não exaustivo, o elenco legal dos princípios gerais da acção administrativa revelou-se, no entanto, insuficiente.
Assim, propõe-se a consagração expressa do princípio da boa fé, indispensável, na nossa perspectiva, ao enraizamento da confiança nas relações entre os cidadãos e a Administração.Vozes do PSD: - Muito bem!A Oradora: - Divulgámos o Código, em todas as suas edições, folhetos e cartazes, sob o lema «Relação confiante Administração Pública e cidadão», fazendo da «confiança» uma palavra-chave para a acção de modernização administrativa e desburocratização.
Pensámos, pois, ser da maior oportunidade explicitar o princípio da boa fé, o qual, sendo obviamente implícito, não encontrava clara expressão no Código. É para uma nova cultura da relação confiante Administração/cidadão que o fazemos.
Reforçam-se garantias, quando, por exemplo, se prevê regular a fundamentação das deliberações tomadas por escrutínio secreto. Dá-se um papel mais significativo à figura da reclamação, também aí forçando uma mudança cultural, que o Código pretende introduzir, no sentido de uma administração que deve evolutivamente construir soluções harmoniosas e evitar o conflito.
Aproveita-se a oportunidade para clarificar disposições cuja interpretação tem sido questionada, sanando dúvidas que geram incerteza. Adapta-se, finalmente, o Código à evolução legislativa mais recente, visando que o seu texto continue a ser um instrumento útil, integrador e claro, susceptível de ser aplicado e interpretado facilmente, não só pelo corpo de juristas da Administração mas também por todos aqueles que dele se socorrem no dia-a-dia, sejam especialistas de outras matérias, sejam quadros intermédios e administrativos.
Finalmente, uma palavra sobre a forma como sempre encarámos o CPA. Na nossa perspectiva, foi um importante instrumento para a modernização administrativa, está a sê-lo e vai continuar a dar um contributo significativo para a mudança. Temos baseado a acção de modernização administrativa numa meta e ideia-chave: uma administração dos cidadãos e para os cidadãos. Esta ideia, claramente expressa no Programa do Governo, tem sido orientadora de toda a nossa acção.
Foi inicialmente inspiradora de um conjunto vasto de medidas dê receptividade para o cidadão, melhorando a informação, o atendimento, a cortesia, a desburocratização, a auscultação dos cidadãos e agentes económicos.
Mas em determinado momento quisemos que, para além das múltiplas medidas legislativas, instruções, divulgação de princípios e ideias e acções de formação profissional, se constituísse um sólido suporte legislativo que enquadrasse as relações da Administração com o cidadão. Tal suporte foi alcançado pela aprovação do CPA sobre o qual tem sido reconhecido o papel nuclear que desempenha em termos de eficiência e arrumação jurídica da actuação administrativa e na realização «mais certa, pacífica e harmoniosa das decisões administrativas». Porque sempre encarámos o Código como instrumento de mudança, é importante que a sua revitalização e aperfeiçoamento te-
2672 I SÉRIE - NÚMERO 84nham lugar ainda na presente legislatura, cumprindo o objectivo da revisão a que nos propusemos.
Estou, pois, convicta que o passo que se der, com a aprovação da presente autorização legislativa, é e vai ser um muito significativo contributo no processo evolutivo de modernização administrativa que estamos a construir.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Luís Sá e José Magalhães. Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa, ninguém duvida, creio eu, do esforço pessoal de V. Ex.a Infelizmente, por vezes, o marketing é melhor do que os resultados, como acontece com o que ainda agora foi referido: relação confiante cidadão/Administração.
V. Ex.a descreveu, e bem, a importância do Código do Procedimento Administrativo. Por alguma razão, a Constituição e, antes desta, a Lei de Meios, desde 1962, falava de um código do procedimento administrativo e só é de lamentar que tenhamos vivido tantos anos numa situação de inconstitucionalidade por omissão.
Porém, o simples facto de V. Ex.a falar deste problema bem como da sua importância torna ainda mais relevante a questão que vou colocar: perante uma revisão tão importante de um Código tão importante, o que é que leva o Governo a apresentar apenas este conjunto de folhas e a não ter a cortesia de enviar sequer à Assembleia da República o projecto de decreto-lei que pretende aprovar?
Pergunto: porquê agora, porquê assim? Por que razão, estando no poder há tanto tempo, pretende o Governo, no final da legislatura, de sopetão e - tem de dizer-se - sem respeitar devidamente o papel que a Assembleia da República não pode deixar de ter no sistema político, rever simultaneamente o Código do Procedimento Administrativo, o Código do Processo Civil, o Código do Processo Penal, a lei dos loteamentos urbanos, a lei dos tribunais administrativos e fiscais?Vozes do PSD: - Não!... Não é verdade!O Orador: - Quanto mais V. Ex.a exaltava a importância do Código do Procedimento Administrativo mais indesculpável se tornava o comportamento do Governo nesta matéria para com a Assembleia, perante os grupos parlamentares e a própria bancada da maioria, que não pode aceitar este comportamento,...O Sr. Narana Coissoró (CDS-PP): - Aceita! Aceita tudo!O Orador: - ... sob pena de levar a sua subalternidade, o seu apagamento até ao limite do completo absurdo.
De resto, na sua intervenção, V Ex.a referiu de novo, e já constava do texto da proposta de lei, um estudo técnico sobre a aplicação do Código na Administração Pública, o qual é extremamente importante. Onde se encontra esse estudo, Sr.a Secretária de Estado? Aproveito para pedir o seu envio ao Grupo Parlamentar do PCP que, se não ocorreu antes deste debate, como era devido, que o seja, ao menos, depois.
A Assembleia não pode ser tratada desta forma seja por que governo for! Não o pode ser!
Sr.a Secretária de Estado, pergunto-lhe igualmente que entidades foram ouvidas em todo este processo de revisão de um Código tão importante? O Governo ouviu a Associação Nacional de Municípios Portugueses? Qual foi o seu parecer? Ouviu a Associação Nacional de Freguesias? Qual foi a sua opinião? Ouviu a comunidade científica? Onde estão as respectivas opiniões? Recordo-me, por exemplo, de que a equipa que elaborou o Código do Procedimento Administrativo de 1991, designadamente o Professor Freitas do Amaral, fez uma série de críticas por, em determinadas matérias, o Governo não ter adoptado, as soluções propostas.
Neste momento, o que se passa, exactamente, sobre este assunto?
Por outro lado, terei oportunidade de referir ulteriormente que muito do dito e proposto é extremamente vago, para além de desrespeitar o papel que a Assembleia da República deve ter.
Pedia-se mais rigor, da parte do Governo, e, sobretudo, mais respeito por este órgão de soberania, que deveria ser o centro da vida democrática do País.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa, gostava de fazer uma proposta política e institucional.O Sr. Rui Carp (PSD): - Olá!...O Orador: - Uma proposta decente,...Vozes do PSD: - Ah!...O Orador: - ... como teria de ser inevitavelmente, dadas as entidades e as instituições envolvidas, no sentido de que V. Ex.a compareça perante a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e possamos debater nessa sede, com os estudos que V. Ex.a invocou e que, de resto, vêm rastreadas no preâmbulo da proposta de lei, as questões sérias aí suscitadas.
Apesar de tudo, tem havido por parte da Assembleia um acompanhamento desta matéria, ainda que insuficiente: a Assembleia aprovou, por unanimidade, há poucas semanas, um projecto de lei apresentado pelo Grupo Parlamentar do PS que visa a instituição, com carácter obrigatório, de um relatório anual sobre o estado da Administração Interna. Esse relatório tem como grande objectivo o de conglobar indicadores de performance e outros elementos estatísticos existentes nesta área que estão hoje difusos; seria extraordinariamente importante que esse trabalho tivesse sequência, fosse preparado e que V. Ex.a pudesse transmitir-nos, com o enquadramento apropriado, do ponto de vista institucional, os estudos preparatórios.
Para nós, nesta matéria, é condição preliminar para o início de uma conversa, que nenhum membro do Governo venha ao Plenário da Assembleia da República aludir a estudos preparatórios da revisão de uma lei da Assembleia da República não trazendo esses estudos. Por outro lado, V. Ex.a reconhecerá que também não é institucionalmente correcto trazer-nos uma exposição geral sobre os vários tipos de revisão (já irei ao pormenor das opções que V. Ex.a propõe) e não se fazer acompanhar do articulado que pretende fazer aprovar em Conselho de Ministros.
7 DE JUNHO DE 1995 2673Desde logo, não há qualquer razão para usar uma autorização legislativa como esta nesta fase do trabalho parlamentar, no fim da legislatura e da sessão legislativa. Teríamos possibilidade, Sr.a Secretária de Estado - e esta é a segunda proposta que deixo -, de aprovar, na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, uma lei material que introduza as alterações de eficácia necessárias ao Código do Procedimento Administrativo.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Esta bancada apoiou a existência de um Código do Procedimento Administrativo, que não chegou cedo à vida administrativa portuguesa; é importante que ele se institua como uma realidade normal e que, devido aos problemas de afinamento de um texto que, aliás, foi preparado por alguns dos melhores especialistas portugueses dirigidos pelo Professor Freitas do Amaral o que é bom lembrar aqui -, tenha uma «rotinização» e seja adequadamente discutido na Assembleia da República.
Queremos aprovar as alterações, uma a uma, sabendo porquê e para quê. É isto pedir muito, Sr. Presidente? É isto pedir muito, Sr.a Secretária de Estado? Não! Deve ser esta a rotina de uma instituição parlamentar num momento em que, ainda por cima, o desafio europeu nos coloca a necessidade de reinventar a Administração Pública, uma Administração que se tornou distante e, nalguns escalões, demasiado independente da vontade do Parlamento nacional.
Esse esforço deve ser feito; não há qualquer razão para que V. Ex.a não nos traga aqui um articulado material e as boas e más razões que tem para o defender.
Eram estas as questões e são estes, também, os desafios que, institucionalmente, lhe deixamos em nome da bancada!Aplausos do PS.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, na qualidade de Presidente da 1.o Comissão, informo a Câmara de que o PSD fará chegar à Mesa um requerimento no sentido da baixa deste diploma à Comissão respectiva, antes da votação na especialidade, solicitando a presença da Sr.a Secretária de Estado para, nessa sede, o debater connosco.O Sr. João Amaral (PCP): - É uma posição de transparência!O Sr. Luís Sá (PCP): - De autocrítica!O Sr. Presidente: - A Mesa toma nota. Para responder, tem a palavra a Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa.A Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa: - Sr. Presidente, Srs. Deputados Luís Sá e José Magalhães, agradecendo os pedidos de esclarecimento colocados, gostava de dizer que, no essencial, o projecto mantém os princípios do anterior Código, o qual também foi objecto de autorização legislativa e aqui apreciado nessa fase.
Aprofundam-se soluções inovando-se nalguns domínios, nomeadamente, no que diz respeito à boa fé, ao princípio da gratuitidade, ao princípio da fundamentação e da reclamação; clarificam-se interpretações que não eram muito claras e, na minha perspectiva, dá-se um novo passo sem alterar as grandes linhas do Código de 1991.
Compreendo a questão colocada relativamente ao não acompanhamento, desde já, do texto com o projecto de diploma. Na verdade, lutámos contra prazos que, com toda a abertura, expus inicialmente na minha intervenção - estamos em cima do prazo experimental e, em simultâneo, no momento de operar a revisão -, quisemos contar com o concurso de uma equipa de especialistas muito solicitada, razão pela qual ainda não está elaborado o projecto de diploma; todavia, procurámos que o pedido de autorização legislativa fosse acompanhado de um grande detalhe...O Sr. José Magalhães (PS): - Não é muito!A Oradora: - ... relativamente às disposições que pretendem alterar-se.
Pela minha parte, estou inteiramente disponível para reunir com a Comissão respectiva, como foi aqui solicitado por todos os grupos parlamentares, e discutir, na especialidade, alínea a alínea, a proposta de autorização legislativa.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Código do Procedimento Administrativo constituía, desde há muito, uma aspiração de todos aqueles que pretendem uma Administração Pública não autoritária, baseada na participação dos cidadãos, capaz de garantir os seus direitos, de estimular a democracia participativa e a colaboração activa como instrumento da própria realização dos fins de justiça, de igualdade e de imparcialidade.
Cada vez mais, na Administração Pública Portuguesa, a importância da regulação do procedimento administrativo e da sua democraticidade passou a ultrapassar aquela que era classicamente atribuída ao acto administrativo enquanto acto de autoridade da Administração, o qual não assegurava a democraticidade do respectivo procedimento.
Em 1991, ao fim de 16 anos de inconstitucionalidade por omissão e de não ser cumprido o artigo 261.o, n.o 4, da Constituição foi publicado o Código do Procedimento Administrativo. Terá, certamente, defeitos mas não deixou de ser um passo extraordinariamente importante e eu queria recordar que o Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português optou...Neste momento, verifica-se burburinho na Sala.Sr. Presidente, solicito a V. Ex.a que intervenha de forma a que os Srs. Deputados do PS prestem atenção.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, não posso fazer esse pedido, mas apenas solicitar que guardem silêncio.O Orador: - De acordo, Sr. Presidente. Dizia eu que, em 1991, tendo sido publicado o Código do Procedimento Administrativo, o Grupo Parlamentar do
2674 I SÉRIE - NÚMERO 84PCP optou por não pedir a sua ratificação; pelo contrário, decidiu, designadamente nas autarquias que administra, empenhar-se no seu cumprimento.
Naturalmente que, como referi, o Código tem defeitos mas também há que reconhecer ter sido um passo extraordinariamente importante, razão pela qual a sua revisão deveria ser participada por todos aqueles que têm de o aplicar.
Entendo que os estudos de avaliação são importantes e que a Assembleia da República deve conhecê-los, como já tive oportunidade de referir, mas releva igualmente que as questões que são agora solicitadas como correspondendo às alterações que o Governo pretende sejam completamente clarificadas.
Há alguns aspectos que consideramos bastante positivos e em relação aos quais a indicação dada desde já, embora insuficiente, é esclarecedora quanto ao que se pretende. Refiro-me, designadamente, a alterações como a possibilidade de requerer a redução a escrito das informações oralmente prestadas, a fundamentação de actos administrativos praticados através de votação secreta, assim como a consagração expressa do princípio da boa fé, relativamente ao qual a doutrina é unânime no sentido de que já fazia parte da ordem jurídica portuguesa, mas não deixa de ser de sublinhar o facto de se pretender incluí-lo agora no Código.
Entretanto, outros aspectos- talvez alguns dos mais importantes - suscitam fundadas dúvidas. Refiro-me, designadamente, ao alargamento por mais três meses do prazo geral de conclusão do procedimento administrativo.
Não tenho qualquer dúvida de que, frequentemente, muitos organismos da Administração Pública, e até autarquias locais, tiveram dificuldades em cumprir aquele prazo, mas também não duvido que, em muitas situações, ele foi altamente estimulador da celeridade da Administração. A dúvida que se me levanta é a de saber se, havendo tantas situações em que há procedimentos administrativos especiais e sendo este um prazo geral, não seria uma via mais adequada a de identificar as situações especiais em que não é possível cumprir o prazo mantendo o actual, isto é, alargando o prazo no que diz respeito a procedimentos administrativos especiais e, simultaneamente, mantendo-o para o procedimento administrativo de carácter geral.
Um outro aspecto que suscita dúvidas é o objectivo de alargar os casos de inexistência de audiência prévia nas situações em que o procedimento se dirige a um muito elevado número de interessados, diz o Governo «por razões de manifesta impraticabilidade». Dado que se sabe que uma das contribuições importantes do Código foi, exactamente, a de garantir a audiência prévia e a participação no procedimento administrativo com carácter generalizado, o problema que se coloca é o de saber se, em vez de reduzir estas situações, não seria melhor, quando há manifesta impraticabilidade, estabelecer o princípio da obrigatoriedade da consulta pública.
Há outras situações em que se refere, por exemplo, que os prazos fixados em matéria de reclamações e recursos administrativos carecem de revisão por forma a garantir a unidade do sistema, mas não se diz que prazos vão ser estes, não se diz o que o Governo verdadeiramente pretende nesta matéria.
Portanto, podemos dizer que, independentemente de algumas indicações no sentido positivo da revisão, o procedimento do Governo neste caso é lamentável, como já ave oportunidade de sublinhar. Assim, isto apontaria para a necessidade de um código de procedimento legislativo democrático que impedisse situações lamentáveis como a que vivemos neste caso concreto que, felizmente, vai ser um pouco limitado pelo facto de a proposta de lei baixar à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. No entanto, este facto não apaga o comportamento defeituoso e lamentável que foi seguido neste caso.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Também para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Margarida Silva Pereira.A Sr.a Margarida Silva Pereira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa bem como os intervenientes neste debate, que produziram pedidos de esclarecimento e mesmo intervenções de fundo, como foi o caso do Sr. Deputado Luís Sá, deixaram claro a que ponto é importante o momento em que a Câmara aprova alterações ao Código do Procedimento Administrativo.
Se é certo que, durante a fase dos pedidos de esclarecimento, deixaram no ar, nesta Câmara, a ideia de uma deslocação do momento político em que estas coisas acontecem, certo é que a própria intervenção do Sr. Deputado Luís Sá foi por demais esclarecedora da importância da concretização deste diploma, do que ele significa quanto à continuação de algo que começou em 1992, ano em que começou uma nova era com a entrada em vigor do Código do Procedimento Administrativo.
Com efeito, o Código do Procedimento Administrativo culmina um trabalho longo, prometido durante 3 anos, desde 1962, por sucessivos governos, e que, finalmente, bem recebido e bem discutido pelos vários sectores interessados, veio conseguir uma maior aproximação dos cidadãos ao conhecimento dos seus direitos face à Administração e, por outro lado, também um apuramento das responsabilidades da própria Administração perante o cidadão que é seu utente.
No momento em que isto acontece, «arrumando-se a casa» provisoriamente no que respeita ao Código do Procedimento Administrativo, não posso deixar de recordar, Sr.a Secretária de Estado, aquele dia já longínquo, de Março de 1987 - salvo erro, o dia 20 de Março de 1987 -, cerca de 15 dias...O Sr. Joaquim da Silva Pinto (PS): - Eram VV. Ex.as muito novas! Apenas umas raparigas!A Oradora: - ... cerca de 15 dias antes de um acontecimento importante ter cortado cerce uma experiência que se iniciara, também nesta Casa, com a investidura do primeiro Governo minoritário do Professor Cavaco Silva.
Como dizia, não posso esquecer esse dia já longínquo, de Março de 1987, em que a Sr.a Secretária de Estado, então Directora do Secretariado para a Modernização Administrativa, concedia a sua primeira conferência de imprensa, dando conta dos resultados ainda provisórios do trabalho efectuado pelo serviço que superintendia. São de bom agoiro, Sr.a Secretária de Estado, os momentos em que V. Ex.a faz balanço da sua obra: pouco tempo depois, como é sabido, o eleitorado dava ao nosso partido uma maioria absoluta!
O balanço que, hoje, aqui apresenta é o de algo que foi inovador na política da Administração em Portugal. De facto, o Secretariado para a Modernização Administrativa, definido na altura, por V. Ex.a e pelo próprio Programa do Governo, como uma estrutura leve, flexível, dotada do
7 DE JUNHO DE 1995 2675menor número possível de meios humanos e materiais, substituía-se a estruturas pesadas, burocráticas, anquilosadas, semânticas, ao serviço do ideário de governo anteriores que, afinal de contas, não tinham logrado constituir sequer, no tempo da democracia, a modernização da Administração no nosso país.
Aliás, como V. Ex.a já referiu, com o Secretariado para a Modernização Administrativa era um novo ciclo que, de facto, começava e cujos resultados são hoje bem visíveis. Na verdade, hoje, o utente é melhor atendido na maior parte dos serviços; hoje, o utente viu reforçados) os seus direitos, designadamente com a aprovação deste (Código e, espera-se, com a sua consolidação através das alterações que vão ser-lhe introduzidas, segregadas peja mesma douta doutrina que produziu a versão inicial; hoje, o utente está mais informado, como afirmou, graças da publicação de guias, de brochuras, mas também graças ao que o cidadão comum conhece por INFOCID, um programa de informação ao cidadão; hoje, os cidadãos comunicam mais facilmente com os serviços, através de linhas telefónicas, exclusiva e adequadamente produzidas para esse efeito; hoje, os cidadãos têm um acesso mais dilatado a certos organismos que passaram a estar abertos à hora do almoço - pode parecer espantoso referir este pormenor nesta Casa, mas a verdade é que foi na vigência a destes últimos Governos que assim passou a acontecer; hoje, o cidadão é ouvido com mais regularidade pela Administração - é de sublinhar que, destinado aos próprios agentes económicos, foi criado um órgão para o diálogo entre as empresas e a Administração; hoje, o cidadão sabe que os funcionários da Administração se guiam por um código deontológico e podem, a todo o momento, requerer ou a sua execução ou fazer valer o seu não cumprimento quando tal se verifique pontualmente. Ou seja, paulatinamente, instaurou-se em Portugal uma nova era. As pessoas estão em vias de se apropriarem dos serviços que sempre deveriam ter sido seus porque, em última analiso, de facto, é o cidadão que os paga e esse princípio tem. sido escrupulosamente atendido.
Sr.a Secretária de Estado, Srs. Deputados: Não queremos dizer que tudo está bem. Na nossa Administração Pública há sectores modernos e outros que o mão são, há áreas mais desburocratizadas e áreas em que o anquilo-samento dos serviços continua a existir. Isto iam conduzido, com a ajuda perniciosa de alguma oposição, a uma desvalorização injusta do que é o trabalho da modernização administrativa.
Sabemos que o que se passa em Portugal hão é único no mundo e sabemos também que a modernização administrativa é sempre uma área a que se imputa má consciência por tudo aquilo que é um trabalho de administração e de governo. Sabemos que, em qualquer país da União Europeia à qual pertencemos a Administração acaba por ser o bode expiatório, através das cada vez mais pequenas coisas que nela correm mal, da própria cultura de oposição e do que pretende imputar-se a dada Governo.
Mas, sendo tempo de «arrumar a casa» relativamente a esta matéria, fica-nos a tranquilidade, por um. lado, para o Membro do Governo que tutela a área mas também para a maioria parlamentar que o apoia, de reconhecer que a filosofia que se imprimiu ao caminho que já desbravámos é a que compete imprimir ao caminho que ainda está por desbravar. Acima de tudo, teremos por inaceitável que, a par de um sector privado que se quer ágil, e competitivo, coexista outro ainda pesado e burocratizado. Ë por isso que a Administração Pública vai continuar a competir para bem do serviço público, vai continuar a rever os seus métodos de funcionamento, os seus sistemas de organização e, sobretudo, os seus princípios de legitimação e deverá, seguramente, adaptar-se aos valores sociais dominantes.
Muito recentemente, era traduzida para português a obra conhecida de Al Gore - e não vou citá-lo directamente porque, além do mais, seria desnecessário fazê-lo nesta Casa, após as amplas discussões que se têm produzido sobre a matéria. No entanto, sempre digo que Al Gore refere dois autores cujo pensamento é absolutamente lapidar nesta matéria como, por exemplo, a obra Prosperar no Caos, em que Tom Peters diz que «as estruturas ultrapassadas tudo farão para que as boas intenções sejam aniquiladas».
Tem-se desenvolvido um esforço estrénuo para que, entre nós, esta profecia não redunde em fatalidade. Esperamos que a oposição, uma vez ouvida a Sr.a Secretária de Estado em sede de Comissão e analisado o texto das alterações ao Código do Procedimento Administrativo, com mais apuro ...O Sr. Alberto Costa (PS): - Com mais apuro?!A Oradora: - Sim, com mais apuro do que aquele que, obviamente, nos é permitido numa sessão plenária, em que o objectivo nem sequer é esse, como o Sr. Deputado muito bem sabe!
Como dizia, esperamos que, nessa altura, tenhamos, de facto, a possibilidade de não deixar cumprir aquela profecia, ainda que vozes difusas, que não interesses, certamente, segundo a linguagem do Código, façam criar a suspeita nesta Sala de que, por aí, alguém, que não, certamente, em representação do povo propriamente dito, não gostaria que as coisas acontecessem assim.O Sr. José Magalhães (PS): - Vozes difusas não chegam ao céu!A Oradora: - Esperemos que o Sr. Deputado exare as conclusões dessa expressão «vozes difusas não chegam ao céu» na proposta que apresentar relativamente ao articulado do Código que se refere a essa matéria!O Sr. José Magalhães (PS): - Quando ele chegar!A Oradora: - Como dizia, sabemos também que apenas continuando por este caminho poderá a modernização administrativa desenvolver-se em Portugal. Ou seja, sabemos que, apenas através de um trabalho que envolve actuação diária e riscos, é possível continuar a aperfeiçoar a obra que iniciámos.
Da nossa parte, Sr.a Secretária de Estado, terá o Governo toda a garantia de que, sem complexos, aprovamos, neste momento, independentemente de ser no princípio, no meio, ou no fim da legislatura, a legislação que nos é apresentada porque a mesma nos é apresentada a bem dos utentes e porque é a bem destes que a mesma entrará em vigor.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães, para uma intervenção.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo, Sr.a Secreta-
2676 I SÉRIE - NÚMERO 84ria de Estado: Não é este um radioso dia, similar àquele que a Sr.a Deputada Margarida Silva Pereira aqui evocou, dia ao qual se seguiu aquela «noite» em que vivemos e que vai acabar no mês de Outubro, esperamos nós.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Vai ver que se engana!O Orador: - Este debate poderia ser um bom momento para fazermos uma avaliação do estado da Administração Pública. Não o será, porque não é precedido do conjunto de instrumentos de análise e informação que seriam necessários para instruir esse tipo de debate, nem V. Ex.a se propôs aqui fazê-lo. O relatório «Renovar a Administração», que é um interessante exercício, em grande parte remetido para a reflexão intelectual, depositado seguidamente na gaveta, não chegou sequer a ser apresentado à Assembleia da República e não foi objecto de qualquer debate quanto à sequência legislativa nem de certificação em relação aos dados que revelava. E esses são dados relevantes e importantes sobre o estado da Administração.
A verdade é que uma vez feito ingressou numa espécie de ataúde - não sei se de glória relativa burocrática, se de esquecimento! -, não foi actualizado, como deveria ter sido, nem seguido da criação de um observatório permanente que permitisse, por exemplo, que a Administração Pública portuguesa respondesse, sem gaguejar, a perguntas do tipo: quantos licenciados em Antropologia existem na Administração Pública e onde é que estão, se é que há? Qual é o nível de habilitação das carreiras de tipo A, B, C e E já não pergunto qual é o nível de habilitação dos membros de gabinetes que agora são colocados em departamentos da Administração Pública, directa e indirecta!Protestos do PSD.Não pergunto a habilitação desses, porque seguramente serão sumamente habilitados para todos os destinos, com mandato suspenso até Outubro, quand même, como convém!
Mas em relação à Administração Pública regular, aquela que em sede de alternância fica quando os membros do Governo ingressam no «panteão» da sua glória privada, V. Ex.a não pode comparecer perante o Parlamento e dizer mais do que diz o inquérito realizado em 1988, a não ser que, entretanto, tenha aparecido qualquer outro inquérito, de que não tenho conhecimento, sobre habilitações.
A mesma coisa pode ser dita quanto ao número, isto é: quantos somos nós, os funcionários públicos? - também o sou, numa outra qualidade, que não no «chapéu» que aqui uso! Quantos somos? Seremos 750 000, 633 000, 555 000? Não se sabe! E ainda há a função pública oculta, ainda há a função pública clandestina, ainda há a função pública atarefada, por ser tarefeira! E ainda outra: a que faz o seu trabalho a troco de recibos verdes e outras invenções de engenharia jurídico-financeira fiscal.O Sr. Rui Carp (PSD): - Isso é na Câmara de Cascais!O Orador: - Portanto, Sr.a Secretária de Estado, infelizmente, não foi para esse debate que V. Ex.a aqui nos convocou.
Com grande prazer, assisti à distribuição, no início da semana, de um relatório que a OCDE produziu sobre o estado da Administração Pública. Devíamos poder apreciar aqui esse relatório, mas não o faremos nesta sede. Aliás, ele foi incensado na imprensa como dizendo o que não diz sobre a Administração Pública portuguesa e como trazendo uma visão gloriosa, e quase diria de litania, sobre o estado da Administração, o que, como V. Ex.a sabe melhor do que ninguém, também não é verdade. O relatório surge como uma tentativa bastante rigorosa e equilibrada mas, na minha leitura pessoal, permito-me sublinhá-lo, lírica e não rigorosa na parte que diz respeito à situação da função pública, dos funcionários públicos e da dignificação da carreira pública. Porém, nem sequer isso aqui temos!
O que é que temos? Uma proposta de autorização legislativa que não define o seu sentido básico e uma Secretária de Estado que não pode responder pelo Governo, naturalmente. Por isso, não posso pedir-lhe mais do que cabe nas suas responsabilidades. Não posso, por exemplo, acusá-la da proposta do Dr. Laborinho Lúcio, excepto em matéria de reforma dos tribunais administrativos e ficais e excepto na medida em que V. Ex.a é membro do mesmo Governo. Nesse sentido, deve ser fustigada - entenda-se bem a palavra - com o mesmo rigor político com que o Ministro em causa é fustigado, quando não foge para a China «profunda», como agora é método.Protestos do PSD.Dizia, pois, Sr.a Secretária de Estado, que não pode ser responsabilizada por isso, mas a verdade é que existe uma descoordenação completa.
Vejamos: ontem, o Sr. Ministro Dias Loureiro veio aqui dizer que há polícias que cheguem e o relatório que V. Ex.a distribuiu ao Conselho Económico e Social e aos parceiros sociais aponta um número de membros da PSP que se situa em cerca de 41 000 elementos; mas, segundo o Sr. Ministro da Administração Interna, esse número é acrescido de mais 2000! A verdade é que ninguém sabe quantos há, mas os cidadãos sabem que não chegam, pura e simplesmente.
V. Ex.a não pode, de facto, ser responsabilizada pelo que foi dito, ontem à noite, pelo Sr. Ministro Dias Loureiro. Mas que é um dislate, é-o!
Também não há articulação de reformas. A Lei do Processo Administrativo é crucial para enfrentar o bloqueio dos tribunais (TAF), mas a lei capaz de criar um tribunal administrativo central não aparece! O Sr. Ministro Laborinho Lúcio já se esqueceu dessa lei e, por isso, não a inclui no tal «superpacote» de fim de legislatura, com que pretende construir um «panteão» legislativo em que se possa deitar, depois de sair do Governo!... Mas a verdade é que isso faz falta e não nos é trazido aqui por V. Ex.a.
E o que é trazido? Uma proposta de autorização legislativa. E sobre ela, Sr.a Secretária de Estado, gostaria de dizer que precisamos dos textos.
A iniciativa de consagrar o princípio da boa fé explicitamente tem todo o nosso aplauso.A Sr.a Margarida Silva Pereira (PSD): - Muito bem!O Orador: - Os tribunais já o faziam.Vozes do PSD: - Ah!O Orador: - Haverá um consenso radioso na Câmara e, seguramente, a Administração Pública portuguesa não acordará miraculosamente transformada por isso! Já nem