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VV. Ex.as apresentaram aqui um projecto de alteração à Lei n.o 64/77. Eu diria mesmo mais: VV. Ex.as apresentaram um projecto de alteração a alguns - poucos - preceitos da Lei n.o 64/77. No entanto, o Sr. Deputado Magalhães Mota fez um discurso que deixou nesta Câmara a ideia de que têm nesta matéria ideias bastantes mais ambiciosas do que aquelas que se traduziram no projecto apresentado.
Começo por perguntar se V. Ex.a entende que a simples alteração de pormenor da Lei n.o 64/77 traduzirá em si a importância da alteração constitucional que nós visamos realizar com a aprovação deste novo método de discussão e aprovação do Orçamento na Assembleia da República. Por outro lado, no que respeita propriamente ao processo de aprovação do Orçamento, V. Ex.a mostrou dar o seu acordo no essencial ao projecto de lei do CDS, mas resta-me uma dúvida e por isso pergunto se está de acordo em que as regras sobre aprovação na Assembleia constem apenas do Regimento ou devam antes constar desta lei de enquadramento orçamental.
Era tudo quanto tinha para lhe perguntar, Sr. Deputado.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota, para responder, se assim o entender.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Agradeço ao Sr. Deputado Nogueira de Brito as referências amáveis que quis fazer-me e responderia aos seus pedidos de esclarecimento.
Nós pensamos que a Lei n.o 64/77 oferece um quadro que, nalguns aspectos, já revelou os seus méritos e que, como tal, as alterações propostas são, do nosso ponto de vista, suficientes. Mas isso não significa que as alterações que pretendemos não sejam profundas. Tive o cuidado de salientar que também pensamos que entre a exigência de um desafio, tal como o colocamos, e as necessidades de rigor que nos levam a reconhecer que não será talvez o método mais desejável o fazer de repente e por uma só vez uma modificação tão radical nos nossos hábitos e nos nossos costumes. As alterações à Lei n.o 64/77, ainda que poucas, mas profundas, porque profunda é a exigência da revisão constitucional, seriam o neces-
sário e suficiente neste momento da evolução legislativa para aquilo que pretendemos em relação ao processo orçamental.
Quanto ao processo de aprovação da lei, o que nós pensamos é que não bastarão disposições regimentais por duas razões: em primeiro lugar, porque o Regimento só nos obriga a nós, deputados, e, em segundo, porque só nos obriga em relação às regras próprias do debate.
Ora, o que nós pretendemos é que as regras de discussão do Orçamento sejam não só regras desta Casa, mas também regras transponíveis em termos de publicidade, com exigências de gravação dos debates, com exigências da sua publicidade, da sua difusão, que, portanto, ultrapassam o campo das simples relações entre parlamentares e implicam relações entre o Parlamento, o Governo, o público em geral e até os órgãos de comunicação social, relações essas que excedem o âmbito restrito desta Assembleia.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Lobo Xavier, para fazer a apresentação do projecto de lei n.o 214/III, do CDS, sobre o enquadramento do orçamento.O Sr. Lobo Xavier (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A recente revisão da Constituição da República Portuguesa, operada pela Lei Constitucional n.o l/82, introduziu importantes modificações no domínio do chamado «ciclo orçamentar e em matérias conexas.
Poderemos dizer que o fim pretendido pela alteração, em sede de revisão, do artigo 108.o da Constituição era o de reforçar o controle do Parlamento sobre a política financeira do Governo, aumentando, ao mesmo tempo - como já avisámos no preâmbulo do projecto de lei que ora apresentamos -, o grau de corresponsabilização da Assembleia na definição de tal política. Sem dúvida que a modificação que mais evidentemente traduz este sentido pretendido é aquela pela qual a Assembleia da República passa a discutir e votar não uma lei de orçamento, como até há pouco, mas o próprio Orçamento do Estado, elaborado e apresentado pelo Governo sob a forma de proposta de lei. Se no regime constitucional que vigorou até ao presente ano orçamental a Lei do Orçamento, com a sua configuração e o seu nível de especificação próprios, implicava já um grau apreciável de participação e responsabilização da Assembleia da República na definição da política financeira, constituindo um «quadro orçamental sumário» que se não pode confundir com a antiga Lei de Meios (apesar de algumas vozes contrárias), agora, após a Lei Constitucional n o 1/82 e a partir do próximo exercício orçamental, a Assembleia da República, ao aprovar o próprio Orçamento através de uma sua lei, corresponsabilíza-se - até aos limites do possível com a definição da referida política.
Não nos devemos esquecer, apesar de tudo, que esta intenção manifesta da revisão constitucional não parece acompanhar a tendência que se verifica nos países com sistemas parlamentares; aí, como claramente nos ensina Lalumière e Gangemi e como podemos concluir dos resultados que D. Coombes colheu num simpósio recentemente realizado a propósito do chamado «Power of the Purse», fala-se, predominantemente, na tendência para diminuir os poderes parlamentares em benefício do executivo, recorrendo-se a argumentos que eu consideraria já de clássicos, apesar de tudo: a complexidade da tarefa administrativa, o elevado grau de tecnicidade que representa a discussão de um orçamento que perfilha a ideia keynesiana são de um orçamento que perfilha a ideia Keynesiana de integração entre a actividade económica e financeira. Não deve esquecer esta Assembleia, no entanto, que se fala - como de facto falam Lalumière, Gangemi e . Coombes - em tendência para a diminuição do papel parlamentar nas decisões orçamentais relativamente a países onde esse papel parlamentar é muito superior àquele que esta Assembleia desempenhava quando aprovava a Lei do Orçamento: de facto, e por exemplo, tanto a loi de finances, em França, como a legge di Bilancio, em Itália, aproximam-se muito mais daquilo a que chamamos hoje «Orçamento» do que da «Lei do Orçamento» do regime constitucional de 1976.
Não estamos de acordo, pois, com quem disser que o sentido da revisão constitucional, nesta matéria, constitui apenas um reviver de uma velha tradição política; para além da importância que atribuímos ao acordo do Parlamento sobre as grandes opções financeiras do Governo, achamos que a publicidade conseguida por este sistema satisfaz uma exigência fundamental que se mantém e que o Dr. Teixeira Ribeiro formula, com a sua habitual expressividade, nos termos que já uma vez referi aqui à Câmara:
O povo quer saber, através dos seus representantes, o destino que o Estado dá ao dinheiro que lhe leva!De facto, só enquanto for o Parlamento a aprovar o Orçamento do Estado se satisfará este «direito popular», que depende, efectivamente, da publicidade de que a aprovação parlamentar se pode revestir.
Julgamos, no entanto, que só agora chegou o momento de precisar o alcance da revisão constitucional; de facto, apesar desta, era possível esvaziar bastante o sentido que se pretendia dar ao artigo 108.o da Constituição, nomeadamente através de uma lei de enquadramento orçamental que regulasse - porque achamos que deve regular -, em termos muito apertados, a discussão e votação parlamentares, como acontece no direito comparado com a definição de limites ao direito de iniciativa dos deputados (Itália e França) e com a criação de regras de discussão e aprovação que beneficiam o executivo (Itália e França, aqui com especial relevância para o chamado vote bloqué). Esta ideia, aliás, de que tudo dependia de uma futura lei de enquadramento já tinha sido intuída nos debates da Comissão Eventual de Revisão Constitucional e vai ganhar evidência neste debate de hoje, segundo cremos.
Gostaria, pois, Sr. Presidente, Srs. Deputados, de, após essa introdução, apresentar algumas linhas mestras do projecto de lei do CDS sobre o enquadramento do Orçamento.
Em primeiro lugar, não pode o CDS deixar de deplorar o facto de estarmos a discutir o enquadramento orçamental após a apresentação feita pelo Governo nesta Câmara da sua proposta de orçamento. Este facto, sendo uma demonstração de uma certa indiferença governamental pelo direito orçamental, é subli
nhado pela própria exposição de motivos da proposta de lei do Governo sobre o enquadramento orçamental, onde se afincoa, com uma certa ingenuidade, que «se proeurou adaptar a proposta de lei do enquadramento do Orçamento ao Orçamento já elaborado».
A maioria pode muito em democracia, mas não tanto que consiga fixar, através de uma votação, a ideia de que é o Orçamento que enquadra a lei do enquadramento ...
Há, pois, 3 pontos fundamentais no nosso projecto, cuja explicação e fundamentação eu gostaria de tentar, ainda que de forma resumida.
Em primeiro lugar, fixou-se um critério de equilíbrio substancial que não é outro senão o do orçamento corrente. Julgamos ser importante a fixação de um norte à elaboração do Orçamento e julgamos que esse norte deve ser o de equilíbrio económico entre receitas e despesas correntes.
A um interesse prático de disciplina da actividade financeira aliamos, assim, um interesse teórico na definição de um ponto que, relativamente à Lei n.o 64/77, tem dividido a opinião da doutrina mais significativa.
A par desta definição admitiu-se a possibilidade excepcional de existência de um défice conjuntural, que, no entanto, só poderá ser financiado através de processos que se não traduzam na criação de moeda.
De seguida, proeurou fixar-se aquilo que, segundo o artigo 108.o da Constituição, se deveria entender por «proposta de orçamento». A < proposta de orçamento» é elaborada pelo Governo, de acordo com o que a doutrina chama um «poder-dever> (Amatuili, Cario Tacile, por exemplo), e passa a conter, além da discriminação das receitas e despesas da administração central do Estado, o orçamento da segurança social.
É neste campo que se coloca uma questão fundamental: que grau de especificação deverá apresentar a proposta de orçamento? Entendemos, no CDS, que 8 grau de especificação que apresenta a proposta vai reflectir-se no alcance do voto parlamentar e no regime das alterações orçamentais, de que adiante falaremos: o que a Assembleia da República votou só por ela poderá, pois, ser alterado.
Impõe-se aqui, como aliás, em todo o nosso projecto, uma adequada ponderação de interesses: por um lado, é preciso dar cumprimento ao texto constitucional, que não admitiria uma proposta de orçamento com um grau de especificação semelhante ao da lei do orçamento; por outro lado, interessa dotar o Executivo de alguma flexibilidade nestes domínios. Desta forma, entendemos que a proposta de orçamento do Governo deve conter uma especificação que chegue ao nível dos departamentos em que se dividem os ministérios e as secretarias de Estado. Para termos uma ideia numérica, diremos que na Lei do Orçamento para 1983 a Assembleia da República votou 31 verbas de classificação orgânica, de acordo com a nossa proposta votaria 272 e, se se descesse mais na especificação - até ao nível dos serviços, como quer o Prof. Sousa Franco -, ter-se-iam de votar mais de 600 verbas! Para o CDS, o ponto de equilíbrio entre os interesses acima mencionados encontra-se numa fórmula que consiste em dotar a proposta de orçamento da especificação contida no antigo decreto orçamental.
Finalmente - e ainda quanto ao conteúdo da proposta de orçamento -, gostaríamos de sublinhar a nossa adesão à doutrina que considera a possibilidade - e mesmo a necessidade- da inclusão de preceitos fiscais no Orçamento. Com efeito, como poderemos ver em Ganggmi, a constituição alemã veda, de certa forma, a inclusão de preceitos fiscais na lei de aprovação do orçamento; a constituição italiana veda também a inclusão da legge di bilancio de preceitos que estabeleçam novos tributos. Já, por outro lado, em França, como ensino Lalumière, a proibição dos cavaliers budgétaires não atinge as disposições de índole fiscal e, entre nós, Cardoso da Costa considera, com o nosso integral apoio, a possibilidade, senão mesmo a necessidade, de inclusão de normas tributárias na lei do orçamento. As razões que militar a favor desta ideia relativamente à lei do orçamento são as mesmas que justificam a nossa posição no que diz respeito, agora, ao Orçamento: se o Parlamento se quer pronunciar sobre as orientações do programa financeiro do Governo terá de conhecer, para as assumir ou não, a política das receitas pretendida!Quanto à discussão e votação do Orçamento, entendemos, com forte apoio no direito comparado, que esta matéria ,pode ser incluída na lei do orçamento, em vez de se abandonar a sua regulamentação ao regimento da Assembleia da República. Assim, adoptámos, de entre os vários procedimentos que se nos ofereciam, o procedimento normal, introduzindo-lhe, no entanto, as seguintes especialidades:a) Votação obrigatória, no Plenário, das normas tributárias e das fontes de financiamento do défice global;
b) Votação na especialidade, na Comissão de Economia, Finanças e Plano, que para o efeito terminará em sessão pública;
c) Ordem de precedências na votação dos elementos do Orçamento, como exigência de racionalidade e disciplina.Finalmente, diríamos alguma coisa em sede de execução do Orçamento sobre a normatividade da fixação das receitas e despesas e sobre as alterações orçamentais.Efectivamente, é importante distinguir aqui 2 tipos de alterações do Orçamento. Em primeiro lugar, quanto àquelas alterações que impliquem aumento da despesa global, o CDS entende, naturalmente, que elas devem ser aprovadas pela Assembleia da República. Mas não só estas: as alterações orçamentais que impliquem transferencias de verbas ou suspensão de dotações relativas a capítulos correspondentes aos departamentos dos ministérios e secretarias de Estado têm de ser também aprovadas pela Assembleia da República. E não poderia ser de outra maneira: não se pode fazer aqui sair pela janela o que entrou pela porta, o que equivale a dizer que, se estas alterações pudessem ser feitas pelo Executivo ou - o que seria ainda mais inaceitável - por um dos seus membros, o Orçamento votado previamente pela Assembleia poderia ser totalmente subvertido pelo Governo. Desta forma, as alterações orçamentais de competência do Governo só podem dizer respeito a níveis de classificação orgânica inferiores ao nível mínimo aprovado pela Assembleia da República.Por outro lado - e de acordo com o nosso entendimento, atrás enunciado, sobre a natureza orçamental das normas tributárias -, o CDS entende que na proposta de alteração orçamental que implique aumento
da despesa global deve ser incluída, a criação das receitas necessárias para a sua cobertura.
Nunca se poderá aceitar que as receitas criadas a meio do ano venham a ser inscritas no Orçamento após a sua cobrança: tal procedimento, para além de envolver manifesta inconstitucionalidade, equivaleria a transformar o Orçamento numa verdadeira «conta», o que se torna liminarmente inaceitável.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Julgamos que após a descrição da filosofia do nosso projecto de lei e a explicação de alguns aspectos tecnicamente mais complexos resulta claro para esta Câmara a preocupação do CDS na precisão e definição do direito orçamental português, através das fórmulas que VV. Ex.as, por certo, bem julgarão.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Para fazer a apresentação do projecto de lei do PCP, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Começamos hoje a discutir as normas a que devia ter obedecido a organização e elaboração do Orçamento do Estado neste ano. Basta dizer isto para ficarem realçadas as características anómalas da situação que aluemos.Neste momento já deu entrada nesta Assembleia uma concreta proposta de lei do Orçamento do Estado, elaborada de acordo com normas, concepções e padrões de que esta Assembleia não teve conhecimento nem aprovou, como só a ela cabe nos termos constitucionais.
Criou-se assim uma «situação embaraçosa», como expressamente se reconhece na exposição de motivos da proposta de lei n.o 48/III.
Infelizmente, porém, a situação não é apenas embaraçosa: é inquietante. O debate começa tarde e começa torto.
Se prevalecessem alguns dos vícios graves de que enferma a base de trabalho que o Governo aqui veio trazer, se não fossem tidas em conta as contribuições para que apontam projectos entretanto apresentados e neste momento em debate, então, nesse caso, teríamos não uma lei de enquadramento conforme ao artigo 108.o da Constituição, mas uma lei conforme à concreta proposta de Orçamento do Estado para 1984. Assistir-se-ia então a uma.. dupla violação da constituição financeira.É isso que a todo o custo importa evitar.
Respeitando os limites e objectivos já referidos, o projecto do PCP não deixa, porém, de ter implicações positivas em domínios conexos.
É assim que se procura contrariar e corrigir o perigoso esvaziamento de competências da Assembleia da República a que se assistiu em matéria de aprovação de empréstimos. A fixação orçamental do montante máximo do recurso a empréstimos internos e externos não substitui, não pode substituir, a necessária e oportuna aprovação das condições de todos e de cada um dos empréstimos que o Governo pretende concretizar, acabando-se assim com a intolerável situação de a Assembleia da República desconhecer as condições em que foram firmados empréstimos, internos e externos, que afinal ela autorizou ... autenticamente e branco.
Por outro lado, modificaram-se as disposições da lei do enquadramento respeitantes à alteração do Orçamento do Estado no decurso do ano económico, com base numa regra simples e que deverá ser pacífica para todos aqueles que da legalidade democrática se reclamam, não apenas formal, mas substancialmente. O princípio de que aquilo que a Assembleia da República aprovou só por esta pode ser alterado. Tal significa que as alterações orçamentais que se tornem necessárias no decurso do ano económico e incidam no nível de discriminação das verbas orçamentais objecto de autorização parlamentar só poderão ser aprovadas pela própria Assembleia da República, sob proposta do Governo. Assim se eliminam as práticas abusivas que se registaram nos últimos anos, em que a própria lei orçamental permitia ao Governo que alterasse e retalhasse a seu contento as dotações votadas na Assembleia, descaracterizando por completo e retirando todo o sentido útil à própria votação da lei orçamental.
Com o mesmo fundamento eliminámos o artigo 18 o da mesma lei, que permitia ao Ministro das Finanças a supressão ou redução de dotações votadas pelo Parlamento. Tal como se clarifica a ilegitimidade de diplomas como o Decreto-Lei n.o 93/78, de 13 de Maio, que, a pretexto de regulamentar os poderes orçamentais do Governo, escancarou as portas a toda a espécie de alterações irregulares.
Proeurou-se ainda acautelar melhor e dar mais correcta expressão ao princípio da universalidade, de acordo com o sentido das alterações neste ponto introduzidas pela Lei Constitucional n.o 1/82. O Orçamento do Estado abrange todas as receitas e todas as despesas da administração central do Estado, excluindo, portanto, as empresas públicas que não são Administração e a administração local, autárquica e regional, que constitucionalmente têm orçamentos próprios, mas incluindo a segurança social e os fundos, institutos e serviços autónomos.
Enfim, adaptou-se a regra da especificação da proposta orçamental às novas realidades, às novas responsabilidades da Assembleia da República. Se a especificação orçamental «encontra o seu fundamento numa necessidade de clareza e nos próprios objectivos da instituição orçamental, que seriam defraudados sem esta exigência», o aumento dessa especificação na proposta de orçamento do Estado decorre, directa e obrigatoriamente, do facto de a Assembleia passar a aprovar o Orçamento e não já uma mera lei orçamental. Neste âmbito, o projecto do PCP pauta-se pelo princípio da especificação necessária e suficiente ao integral cumprimento de preceitos constitucionais e ao assumir pela Assembleia da República da plenitude das suas obrigações. Tiveram-se em atenção as alterações constitucionais e o reforço dos poderes e das responsabilidades
da Assembleia da República, como houve a preocupação de não esvaziar o poder regulamentar e as competências administrativas do Governo neste domínio e,
bem assim, se tiveram em consideração as capacidades actuais do aparelho administrativo. Todos os mapas que o projecto do PCP propõe para objecto de votação ou como meros elementos informativos, bem como o grau da sua especificação, são já anualmente publicados gelo Governo.
É assim que consideramos necessário que as receitas sejam objecto de classificação por capítulos, grupos e artigos, sem agregações, incluindo as receitas escrituradas em contas de ordem, tal como, aliás, até agora tem sido feito no âmbito do decreto orçamental que deixa de existir.
No campo das despesas consideramos suficiente a discriminação por agrupamentos económicos (e não por grandes agrupamentos), na óptica da classificação económica, por objectivos finais (funções e subfunções), na óptica funcional, bem como a discriminação por capítulos e divisões, no âmbito da classificação orgânica.
Só com um tal grau de discriminação será possível à Assembleia da República conhecer o Orçamento do Estado e votá-lo consciente e responsavelmente. Por exemplo, não é despiciendo conhecer a composição da dotação para encargos da dívida, isto é, qual a dotação para a dívida interna e para a externa, para a consolidada e a amortizada, conhecer os eventuais encargos da dívida com aval do Estado. Tal como nos parece curial que em vez de uma única dotação para a Presidência do Conselho de Ministros a Assembleia da República tenha conhecimento, e eventualmente sobre elas se pronuncie, das dotações para o Gabinete do Primeiro-Ministro, para o Gabinete do Vice-Primeiro-Ministro, para um órgão relevante como o Conselho Nacional de Rendimentos e Preços ou a Direcção-Geral de Divulgação, etc. E não será o nível de discriminação proposto que arrastará excessivamente qualquer processo de votação do Orçamento, já que esta não terá de incidir sobre cada uma das verbas dotadas. É possível fazer agregações para efeitos de votação, tal como sucede, aliás, quando se vota um qualquer articulado: não é obrigatório votar cada uma das alíneas ou números de um artigo de per si, mas todo o artigo. Salvo, obviamente, quando haja propostas de alteração. O que a Assembleia da República não pode é votar um orçamento que, na verdade, não conhece suficientemente.No que respeita aos fundos e serviços autónomos, e par além dos respectivos orçamentos consolidados, reputamos necessária a individualização das despesas e receitas referentes aos que tenham orçamento superior a um centésimo dos orçamentos consolidados. Tal individualização não abrangerá mais de 20 serviços e fundos, de entre os cerca de 300 existentes, mas abarcando mais de 80 % dos valores orçamentados nos serviços autónomos e mais de 90 % dos orçamentados nos fundos autónomos.
Não parece aceitável, por exemplo, que a Assembleia desconheça, pura e simplesmente, mas vote orçamentos relevantes como o do chamado Serviço Nacional de Saúde, da Junta Autónoma de Estradas, do
Instituto de Acção Social Escolar, do Fundo de Desen-
volvimento da Mão-de-Obra, do Fundo Especial de Transportes Terrestres ou do Fundo de Turismo.
É de sublinhar, por último, que não se cuidou de propor neste projecto de lei larga cópia de normas tendentes a garantir a profundidade e adequada ordenação do debate parlamentar do Orçamento do Estado no Plenário e nas comissões especializadas.
Elaborar essas disposições em sede regimental é, no entanto, uma questão relevante e urgente. Com a ampliação dos poderes orçamentais da Assembleia da República, mais inaceitáveis se tornariam a compressão e o desnaturamento dos debates que tão negativamente têm marcado a experiência de elaboração orçamental. Por isso mesmo o PCP adiantará, na sede própria, propostas tendentes a dignificar o exercício de uma das competências fundamentais da Assembleia da República.
Não enjeitamos, porém, a possível integração na lei do enquadramento de alguns princípios básicos sobre o debate do Orçamento do Estado. Mas é para nós fundamental que tudo o que eventualmente venha a ser discutido e votado em comissão especializada seja objecto de dupla publicidade: livre assistência ao debate, como se verifica em qualquer debate no Plenário, e registo e publicação dos debates no Diário da Assembleia da República.
Mas, insistimos, é no Plenário que devem ser discutidas as questões essenciais.
Julgamos que o projecto apresentado pelo Grupo Parlamentar do PCP consegue assim um justo equilíbrio entre as competências indelegáveis da Assembleia da República e as competências regulamentares e administrativas do Governo. Exigir mais poderia fazer comer o risco de interferir na normal acção governativa. Aceitar menos será, certamente, desrespeitar o sentido das alterações constitucionais e transferir para o Governo os poderes e as competências da Assembleia da República.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Encontram-se igualmente em discussão dois outros projectos de lei e uma proposta do Governo visando a alteração da lei de enquadramento do Orçamento do Estado.Impõe-se, pois, uma primeira apreciação global desses projectos, sem prejuízo da análise crítica mais aprofundada do meu grupo parlamentar durante o debate.
E se os projectos de lei apresentados nos merecem reservas e críticas em sede de especialidade, a proposta de lei do Governo n.o 48/III suscita-nos a mais viva e frontal oposição e condenação.
É que, Sr. Presidente e Srs. Deputados, a proposta do Governo não se limita a olvidar a essência das alterações constitucionais. Vai mais longe. Contraria clara e diremos mesmo provocatoriamente o sentido básico dessas alterações. Enquanto que a revisão constitucional reforçou em matéria orçamental os poderes da Assembleia da República de forma inequívoca, a proposta de lei de enquadramento do Orçamento do Estado apresentada pelo Governo propõe a inversão total dessa realidade, reforçando os poderes do Governo em detrimento acrescido das competências desta Câmara.
Desde logo, e com todo o despudor o Governo o afirma na exposição de motivos, a sua proposta de lei não visa um quadro normativo a que se deva submeter a elaboração e apresentação de um qualquer orçamento do Estado. É sim uma proposta adequada «ao concreto orçamento por ele proposto»! 15to é, a proposta de lei do enquadramento não precede o Orçamento, nem este se adequa àquela lei. Inversamente, é o Orçamento que antecede a lei do enquadramento, e é esta que se adequa ao orçamento concreto que o Governo entendeu elaborar e apresentar fora do normativo constitucional.
Por outro lado, navegando mais uma vez de velas abertas contra a Constituição, pretende furtar-se â apresentação do relatório sobre as contas do Tesouro e, sem qualquer base legal, elimina a apresentação do anexo relativo às finanças locais.
No que respeita ao principio da especificação, o Governo, omitindo o reforço de poderes da Assembleia da República, resultante das alterações constitucionais, deixa no fundamental tudo como dantes e vai mesmo ao ponto de eliminar a apresentação das despesas orçamentais na sua classificação económica.
Não existindo qualquer base constitucional que permita excepções ao princípio de que o que em matéria orçamental pela Assembleia da República é aprovado só por ela pode ser alterado, o Governo não se limita a consagrar a manutenção de todas as alterações irregulares. Vai mais longe. Pretende alargar o âmbito das irregularidades, aumentar a prepotência do Governo nessa matéria, propondo que a Assembleia da República aprove percentagens de variação das dotações por ela votadas, para que dentro dessas margens o Governo altere e torne a alterar tudo o que lhe der na real gana. Quem quer que tenha algumas noções de direito financeiro corará de indignação ao ver dar tamanha facada no consagrado princípio da veracidade ou exactidão das avaliações.
Mas a indignação não se quedará aqui. Lutando contra tudo e contra todos, na ânsia incontida de dizimar toda e qualquer limitação constitucional ou legal que se oponha à ditadura financeira do Governo, o artigo 17.o da proposta de lei pretende anular tudo o que até agora a teoria e a prática haviam construído e consagrado em matéria de segurança e certeza jurídicas dos contribuintes. A ser aprovado tal preceito, o que só por hipótese absurda se coloca, não mais seria condição necessária à cobrança de qualquer imposto a exigência universal da inscrição orçamental prévia.
Nunca mais qualquer cidadão português estaria livre de numa cinzenta manhã de inverno, ao sair de casa, encontrar à porta o fisco a exigir-lhe o pagamento de um novo imposto criado pelo Governo na noite anterior.
Expediente significativo da têmpera deste governo, visando assim fugir a uma clara e expressa condição prévia apontada pelo Tribunal Constitucional para que o imposto de 28% sobre o 13.o mês possa ser cobrado: a condição da necessária e prévia inscrição orçamental, isto é, da necessária revisão orçamental.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: É necessário aprovar uma lei de enquadramento do Orçamento, que respeite integralmente a Constituição, os poderes e responsabilidades da Assembleia da República, sem invadir o exacto âmbito das competências governamentais.
A menos que a maioria parlamentar e o Governo pretendam impor a força numérica, é possível conseguir a adequação aos normativos constitucionais e um justo equilíbrio em aspectos essenciais. Designadamente no que respeita ao grau de especificação que o Orçamento deve ter, ao regime de alterações orçamentais, ao pleno cumprimento do princípio da unidade
e universalidade orçamental, bem como ao conjunto de mapas e quadros a apresentar, quer para efeitos de votação, quer a título informativo.
Tal como julgamos ainda possível, e reputamos de necessário, clarificar e melhorar o controle da Assembleia em matéria de endividamento, designadamente em matéria de endividamento externo, de modo que operações de crédito com consequências globais para o País, como, por exemplo, os acordos negociados com o Fundo Monetário Internacional, não sejam discutidas, nem tão-pouco passem, pela Assembleia da República.
Pela nossa parte, e tal como já o fizemos com a apresentação do nosso projecto de lei e em sede da Comissão de Finanças e do Plano, estamos dispostos a contribuir activamente para a elaboração e aprovação de uma lei que respeite a Constituição, honre a doutrina orçamental e dignifique a Assembleia da República.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para a apresentação da proposta de lei do Governo, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças e do Plano.O Sr. Ministro das Finanças e do Plano (Ernâni Lopes): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A presente proposta de lei de enquadramento do Orçamento do Estado justifica-se desde logo pela alteração introduzida pela revisão constitucional no artigo 108.o da Constituição, mas corresponde também à intenção do Governo de introduzir algumas inovações significativas no sistema orçamental português.
O artigo 108.o da Constituição, na sua forma de 1976, previa um sistema em que o Governo apresentava à Assembleia da República uma proposta de lei contendo as linhas gerais das receitas e despesas, estas classificadas por ministérios e grandes funções, e em que a Assembleia apenas discutia e votava essas linhas gerais, sendo depois o Orçamento elaborado pelo Governo e posto em execução através de um decreto-lei orçamental.
Com a revisão constitucional, o Governo passa a apresentar a esta Câmara uma proposta com o próprio Orçamento, o qual é aqui discutido e votado e depois publicado sob a forma de uma lei.
Assim, há necessidade de alterar a lei do enquadramento de maneira a adaptá-la a este novo sistema, colocando-se as formas de apresentação parlamentar do Orçamento e da sua, discussão e votação ao par do que se faz na generalidade dos países democráticos.
Por outro lado, aproveita-se a oportunidade desta proposta de lei para introduzir algumas inovações na gestão orçamental e de contabilidade pública, que são produto dos trabalhos que vêm sendo prosseguidos na Secretaria de Estado do Orçamento.
Com efeito, um dos instrumentos mais importantes para a estabilização financeira do País é a prática de uma boa gestão orçamental e de um controle evoluído das despesas públicas, pelo que aquela Secretaria de Estado vem desenvolvendo estudos no sentido de colocar essa gestão e esse controle ao par das técnicas mais evoluídas.
Entretanto, nesta matéria, mais do que em qualquer outra, é indispensável ter um particular cuidado com que as novas técnicas introduzidas no sistema orçamental não comprometam o equilíbrio do seu funcionamento e não provoquem rupturas que, especialmente numa situação de grave crise financeira como é a portuguesa, teriam consequências muito sérias.
Assim, mantém-se a estrutura geral da Lei n.o 64/77 e introduzem-se apenas as alterações que, como resultado da experiência adquirida, não são susceptíveis de provocar rupturas no sistema orçamental; contudo, deve acentuar-se de novo que se trata de alterações significativas que representam um avanço decisivo.
Não desconhece o Governo que alguns partidos da oposição apresentaram projectos de lei com o mesmo objectivo, sendo de saudar essas iniciativas pelo que traduzem de reconhecimento da importância de que se reveste a matéria, e essa saudação faço-a aqui eu em nome do Governo.
Considera, entretanto, o Governo que é sua obrigação propor, ele próprio, uma proposta de lei que tome em conta a experiência entretanto colhida no Ministério, das Finanças e do Plano, ao longo dos últimos anos, em matéria de preparação e apresentação à Assembleia da República, para efeito de discussão e votação.De resto, a presente proposta enquadra-se nos trabalhos que, como já referi, vêm sendo prosseguidos na Secretaria de Estado do Orçamento e que, entre outros aspectos, implicaram, naturalmente, a comparação das constituições e dos sistemas orçamentais de vários países, e, em especial, dos países da CEE, bem como a análise detalhada da evolução das constituições portuguesas e da evolução dos sistemas orçamentais e de contabilidade pública que têm vigorado em Portugal.
Sendo estas as duas linhas de força principais em que assenta a presente proposta de lei, convém explicitar o fundamento das principais inovações introduzidas.
Como tem sido salientado e como, de resto, é unanimemente reconhecido, quer pelos estudiosos de finanças públicas, quer pelos parlamentos e governos da generalidade dos países democráticos, a especificação das receitas e despesas não deve ser tão vaga que retire o importante significado política que reveste o controle parlamentar do Orçamento, nem deve ser tão detalhada que faça com que a Assembleia corra o risco de funcionar como uma «câmara orçamental», com os graves prejuízos de funcionamento que daí resultar riam para ela própria e com o bloqueio que isso acarretaria para a normal acção governativa.Com efeito, se a especificação das receitas e despesas for demasiadamente detalhada,, o funcionamento normal da Assembleia fica perturbado, as decisões orçamentais atrasam-se e a gestão orçamental é seriamente prejudicada, o que, se em situação financeira normal é grave, em situação de crise é extremamente grave.
Portanto, houve necessidade de se apresentar aqui uma proposta de equilíbrio, de maneira a corresponder ao objectivo de um eficaz controle parlamentar e, simultaneamente, de uma eficaz gestão orçamental.
Assim (artigos 7.o, 8.o e 12.o), as receitas são classificadas no Orçamento, segundo a classificação económica, por capítulos, grupos e artigos, e as despesas são classificadas por departamentos e capítulos (ao nível de direcção-geral) e por funções (códigos funcionais).
Esta especificação corresponde ao que se faz na generalidade dos países da CEE.
Regulamentam-se com cuidado, nos artigos 9.o a 15.o, os procedimentos para a elaboração e apresentação da proposta de orçamento à Assembleia, de acordo com a nova versão do artigo 108.o da Constituição e de modo a evitar futuras dificuldades no relacionamento institucional dos órgãos de soberania.Propôs-se que o Orçamento seja apresentado a esta Assembleia até 31 de Outubro, tendo em conta que a proposta de orçamento deve ser feita o mais proximamente possível do período a que o Orçamento se destina; ponto é que não se comprometa a eficácia da acção parlamentar.Define-se com clareza a estrutura orçamental, melhorando-se o conjunto dos anexos informativos ao Orçamento, os quais vão permitir que a Assembleia
disponha de uma informação completa e oportuna acerca das decisões a tomar.Incluem-se no próprio Orçamento os programas e projectos plurianuais; esta solução, que consiste em esses programas e projectos fazerem parte do próprio Orçamento, serem votados pela Assembleia e as respectivas receitas e despesas serem orçamentadas, dentro do mesmo Orçamento, pelas verbas plurianuais e pelas verbas anuais, corresponde à prática dos países mais avançados neste domínio. Com efeito, a estrutura do Orçamento evolui a partir de dentro dele próprio, o qual se vai adaptando progressivamente aos requisitos de uma gestão mais avançada, sem se correrem os riscos de uma ruptura do sistema; por outro lado, esta inovação tem o importante significado político de os programas e projectos plurianuais serem aprovados pela Assembleia e de se criar, assim, um suporte político fundamental para a sua promoção e efectiva realização.Propõe-se também que o Plenário da Assembleia discuta e vote o Orçamento na generalidade, mas que depois, na especialidade, apenas discuta e vote a criação de novos impostos, a alteração dos impostos em vigor, a autorização para essa criação ou alteração e a matéria relativa aos empréstimos, ficando a votação da restante matéria, na especialidade, para a Comissão de Economia, Finanças e Plano.É uma solução que favorece extraordinariamente o controle parlamentar, permitindo à Assembleia uma análise mais perfeita de todo o Orçamento, e que é adoptada em vários países europeus.Introduz-se, no artigo 18.o, o principio de que nenhuma despesa pode ser realizada sem que, além do cumprimento dos requisitos jurídicos, seja verificada previamente a sua eficácia, eficiência e pertinência.Trata-se de uma iniciativa concreta no sentido de, finalmente, fazer funcionar o controle económico das despesas.
Sendo que este controle é um objectivo da maior importância no sentido de uma eficaz disciplina financeira, bem poderá dizer-se que se a Assembleia aprovar esta iniciativa ela significará, na medida da sua efectiva realização prática, uma viragem decisiva no nosso sistema orçamental e de contabilidade pública.
Finalmente, no artigo 21.o, adequa-se o regime das alterações orçamentais ao novo sistema orçamental.
Propõe-se que a Assembleia passe a efectivar, aquando da aprovação do Orçamento e na respectiva lei de aprovação, alterações dos montantes fixados nos mapas orçamentais, através da fixação de percentagens máximas de variação relativamente às verbas aprovadas e indicação expressa dos sectores orgânicos e funcionais a que as alterações respeitam.
Trata-se de uma prática corrente em vários países, que é perfeitamente compatível com a Constituição e que se justifica naqueles casos em que, no momento em que o Orçamento é aprovado pela Assembleia, logo se podem prever alterações na organização de departamentos do Estado. Nesses casos, a Assembleia estabelece de imediato as alterações previsíveis, evitando que se volte a discutir e votar no Parlamento essas alterações e facilitando assim o trabalho parlamentar.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, uma palavra de conclusão: se esta proposta de lei revela a cautela indispensável para evitar rupturas no funcionamento do sistema orçamental, ela contém algumas importantes inovações que traduzem, também neste domínio, o esforço que o Governo está a empreender para a estabilização financeira que virá permitir o desenvolvimento económico do País.Aplausos do PS, do PSD e da ASDI.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Lobo Xavier.O Sr. Lobo Xavier (CDS): - Sr. Ministro das Finanças e do Plano, V. Ex.a acaba de apresentar a proposta de lei do Governo sobre o enquadramento orçamental e o CDS comunga com V. Ex.a na preocupação de fazer uma lei tão perfeita quanto possível, de fazer uma revisão profunda daquilo que já existia.
A proposta de lei que V. Ex.a apresentou tem alguns aspectos positivos, muito embora se encontrem a par com disposições claramente inaceitáveis, como é o caso, por exemplo, da possibilidade da inscrição orçamental a posteriori.
Queria, pois, perguntar-lhe se não acha desejável que a proposta de lei do Governo e o projecto de lei do CDS, que são globais, sejam ambos aprovados na generalidade, para depois, em comissão, serem discutidos na especialidade.O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, há mais oradores inscritos. Deseja responder já ou no fim?O Sr. Ministro das Finanças e do Plano: - Respondo no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Ministro das Finanças e do Plano, a intervenção com que apresentou a proposta governamental suscita-nos algumas reflexões que gostaríamos de lhe transmitir.Afirma-se que se trata de cumprir a Constituição e de introduzir inovações significativas no nosso sistema orçamental. Permita-me que lhe diga que nos surpreende a observação, uma vez que, quanto a nós, a proposta governamental - e isto é lamentável - se caracteriza um pouco pelo contrário, isto é, onde a Constituição determinaria, e determina, imperativamente, inovações não se inova; por outro lado, mantêm-se preceitos que são discutíveis e que corroboram práticas que eram já dubiamente constitucionais ou mesmo inconstitucionais, eliminam-se disposições da
actual lei do enquadramento que são positivas porque apontavam, em vários aspectos, para a reforma financeira e, finalmente, não se apresentam aspectos que a Constituição também imperativamente exige.
Concretizando, gostaríamos de saber a sua opinião de como é possível, por exemplo, que o Governo inclua nesta proposta disposições como aquela em que reivindica para si o poder de ele próprio, como entender, estabelecer classificações orgânicas e funcionais económicas, ao mesmo tempo que apresenta uma proposta de lei em que a especificação é insuficiente. A situação criada seria o seguinte: não só o Orçamento seria insuficientemente específico, como depois o Governo ficaria com o poder total de ser ele próprio a dizer o que é que se inclui nas classificações que o Orçamento prevê. Achamos que tal é forçado, é grave: seria uma autorização legislativa em branco, insusceptível de ser consentida pela Assembleia.
Em segundo lugar, como é explicável que o Governo seja ele próprio a confessar que pretende não cumprir este ano, e remeter para 1985, obrigações de justificação que a Constituição, taxativamente, explicita e exige?
Em terceiro lugar, como é que se compreende que, em nome de um interesse que é tocante e que nós consideramos interessante, não se pretenda que a Assembleia da República aprecie global e rigorosamente as diversas verbas, inclusivamente no caso das despesas até às divisões, quando sabemos que há meios regimentais gata que a Assembleia, tendo sido cabalmente informada, possa votar eficientemente? 15to é tanto mais importante quanto o Governo perdeu poderes orçamentais. Esta é outra questão que colocamos ao Sr. Ministro.
É preciso extrair todas as consequências do facto de o Governo não ter hoje a possibilidade, que anteriormente tinha, de poder fazer o decreto orçamental. Se esta Assembleia não aprovar, com' o grau de detalhe bastante, o Orçamento do Estado, o Governo não pode desenvolver, tal como anteriormente desenvolvia, os princípios contidos na antiga lei, que desaparece. É preciso extrair implicações destes aspectos.
Também não compreendemos outros aspectos do articulado, designadamente quanto às alterações, mas essa questão será colocada por outro camarada da minha bancada.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - O Sr. Ministro das Finanças e do Plano disse, e bem, que a proposta de lei do Governo introduz inovações significativas. Estamos de acordo com isso. Só que nos parece que as inovações significativas que aí surgem residem essencialmente em questões que não podiam, além de não deverem, ser inovadas.Vozes do PCP - Muito bem!O Orador: - Desculpe que lhe diga, mas desconheço qualquer regime orçamental em que se permita que, simultaneamente com a aprovação das dotações pelo Parlamento, o Parlamento diga: bem, estas aprovações são as que aprovamos, mas vocês podem fazer umas alterações da ordem dos 10 %, 15 %, em cada uma, depois veremos - isso fica ao vosso critério.Desconheço isso, é uma inovação. Simplesmente, é uma inovação que não devia ser feita.
Há também uma inovação em termos de elementos apresentados no Orçamento a esta Assembleia, designadamente em termos de especificação. Repare que nem sequer aquilo que era prática no decreto orçamental o Governo agora se propõe realizar. Por exemplo, iro âmbito das receitas as contas de ordem não são discriminadas por capítulos, grupos e artigos. Poderá dizer-me que isto não está contido na proposta de lei do Governo agora em discussão, mas tenho de a computar com a proposta de lei do orçamento que já foi entregue, e a proposta de lei do orçamento explicita a intenção do Governo. Nem sequer o decreto orçamental se cumpre nessa matéria.
Por outro lado, vai-se atrás em relação àquilo que até agora era prática quando se aprovava uma mera lei orçamental, o problema da classificação económica das despesas. O Sr. Ministro considera que é irrelevante para a Assembleia da República conhecer a classificação económica das despesas.
Também em relação à questão do artigo 17.o - efeitos do orçamento das receitas -, subvertendo-se o princípio existente - e julgo que generalizado, universal - da necessidade da inscrição orçamental para que possa haver cobrança de impostos, gostaria de saber aonde irá o Governo com esta inovação. Para onde irá o princípio que já referi da exactidão e veracidade orçamental que é aceite em todos os manuais de direito financeiro, de finanças públicas e que é aceite em todas as escolas, aceite e consagrado em todos os países?
Gostaria, se for possível, que a estas questões o Sr. Ministro dê uma resposta cabal.O Sr. Presidente: - Ainda para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (UEDS): - Sr. Ministro das Finanças e do Plano, V. Ex.a, na sua intervenção, a um enunciado de princípios gerais com o qual nós estamos de acordo e não negamos que a proposta de lei apresenta múltiplos e variados aspectos positivos.