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Permito-me, ainda, Sr. Presidente, Sr. Ministro da Economia, Sr.as e Srs. Deputados, referir o acolhimento da doutrina das infra-estruturas essenciais em sede de figura de abuso da posição dominante. Trata-se de um sinal de bom augúrio, num momento em que a liberalização das actividades dependentes de redes com as características de monopólios naturais exige que uma empresa em posição dominante não possa recusar, contra remuneração adequada, facultar a qualquer outra empresa o acesso a uma rede ou a outras infra-estruturas essenciais que a primeira controle, desde que a falta de acesso impeça o emergir de um novo concorrente no mercado, salvo se a empresa dominante demonstrar que tal acesso é impossível em condições de razoabilidade.
Trata-se de um tema que dá os primeiros passos na ordem jurídica mundial, designadamente, no tocante às novas tecnologias - o processo da Microsoft é um processo que ilustra bem esta figura e esta preocupação - e,
3627   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 como afirma a Professora Maria Manuela Leitão Marques, impõe-se encontrar uma posição equilibrada entre os direitos legitimamente adquiridos e as vantagens de um mercado aberto à concorrência que beneficie a inovação e o bem-estar dos consumidores. Eis, naturalmente, o que está em causa!
Consideramos indispensável, em sede de especialidade, a introdução de aperfeiçoamentos e correcções em alguns domínios, como a concentração excessiva de competências na Autoridade da Concorrência, designadamente, a não previsão de uma articulação maior com as outras entidades reguladoras; a informação à Assembleia da República; o abandono do critério dos limiares de dominância presumida com base na quota de mercado (Sr. Deputado Lino de Carvalho, pensamos que este aperfeiçoamento deve introduzir-se, porque a solução anterior de presunção era, apesar de tudo, uma solução melhor).
Por outro lado, é indispensável ter em consideração que o conjunto de competências que agora são previstas devem, no fundo, ser melhor reguladas e aperfeiçoadas, de modo a tornar mais fácil a jurisprudência da própria Autoridade da Concorrência.
A presente proposta de lei assegura, pois, uma razoável revisão, actualização e modernização da legislação de enquadramento da concorrência em Portugal, mostrando-se, como tal, um relevante contributo para a valorização da economia portuguesa e para o incremento da competitividade das empresas estabelecidas ou que pretendam vir a estabelecer-se em Portugal.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Impõe-se assumir, a este propósito, uma atitude construtiva e exigente que eleve a defesa da concorrência à salvaguarda da competitividade e da convergência real da nossa economia com os países europeus.
O Parlamento deverá, por isso, acompanhar em permanência a prática e o aperfeiçoamento deste novo regime, em estreita articulação com a evolução da legislação e jurisprudência comunitárias, em nome da defesa da concorrência e da sã competitividade e dos direitos dos cidadãos.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não havendo mais oradores inscritos, declaro encerrado o debate, na generalidade, da proposta de lei n.o 40/IX, que aprova o regime jurídico da concorrência.
Gostava de salientar que esta iniciativa legislativa do Governo deu entrada no dia 14 de Janeiro, teve o relatório da comissão competente no dia 30 de Janeiro, hoje foi discutida na generalidade e amanhã votá-la-emos também na generalidade. Com isto, quero assinalar que o processo legislativo está a decorrer com a necessária celeridade.
Srs. Deputados, vamos passar à discussão, na generalidade, do projecto de lei n.o 178/IX - Aprova a lei quadro sobre autoridades reguladoras independentes nos domínios económico e financeiro, apresentado pelo Partido Socialista.
Tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins para proceder à apresentação do projecto de lei.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O projecto de lei que hoje apresentamos incide sobre o enquadramento das autoridades reguladoras independentes nos domínios económico e financeiro.
Este projecto de lei tem a ver com uma ideia que, hoje, é essencial, que é a da consideração de que o Estado social moderno é, basicamente, um Estado regulador. A evolução do Estado, da sua Administração e do seu enquadramento tendeu a fazer com que as funções de produtor, empresário e prestador de serviços do Estado fossem cedendo à ideia de um Estado regulador.
A ideia da regulação tem que ver, sobretudo, com o elemento constitutivo e fomentador de um mercado aberto mas tem que ver também, e sobretudo, com a ideia de protecção do interesse geral dos cidadãos utentes. A regulação, enquanto forma moderna do Estado democrático de direito, do Estado social moderno, não pode, no entanto, em qualquer circunstância, desprender-se de uma opção e de uma vocação de Estado estratégico e de Estado do bem-estar. Sendo a regulação uma mediação das funções do Estado, ela não pode deixar de compreender esta dimensão.
Por isso, numa moderna organização da Administração do Estado, temos de entender esta nova vocação atinente a uma regulação independente, como sendo capaz de organizar os mercados, combater o exercício excessivo de monopólios públicos, garantir serviços públicos básicos e, simultaneamente, uma regulação técnica eficaz, tendo como ponto de referência, naturalmente, uma concorrência estabilizada, o serviço público e os interesses dos cidadãos.
A ideia da autoridade reguladora independente, cuja tradução no nosso texto constitucional é a de entidade administrativa independente, admite a sua previsão legal no quadro constitucional mas exige, simultaneamente, a consagração de um princípio de unidade da acção governativa, isto é, a regulação independente que este processo procura apreender é, fundamentalmente, uma regulação independente, enquanto entidade, face ao Governo e aos interesses regulados.
Por isso, o grande desenho desta arquitectura institucional tem a ver, sobretudo, com o equilíbrio entre a salvaguarda das linhas gerais de política governamental, que cabem ao Governo - e da direcção política geral, naturalmente -, e a responsabilidade autónoma e independente destas entidades.
O novo papel do Estado, que se pode situar no escalão da administração directa, indirecta e independente, tem aqui um eixo específico onde a busca do equilíbrio entre o papel destas entidades e o papel do Governo é fundamental. E, por isso, quando se fala em autoridades independentes face ao Governo e às entidades, aos serviços e aos interesses regulados, quer, a um tempo, preservar-se a sua ligação ao Governo e à responsabilidade última de quem tem a condução da política do Estado e da Administração e responsabilizar pela instituição destas entidades administrativas. Daí que, no nosso projecto, que resulta de um grupo de trabalho criado no âmbito do anterior governo e cuja direcção coube ao Professor Vital Moreira, entendemos, muito especificamente, fixar e precisar o que é a superintendência e tutela e o que são as funções que cabem ao Governo. Temos, por isso, a precisão muito específica daquilo que é a independência funcional destas entidades, sendo que são elas próprias a dirigir recomendações e a adoptar as suas regras essenciais, desempenhando funções, como diz a doutrina, em grande medida normativas, executivas e parajudiciais, dado que aplicam sanções, mas consagramos, simultaneamente, garantindo embora a sua
3628   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 independência funcional, uma aprovação ministerial das suas funções, sobretudo no que diz respeito ao seu plano de actividades e orçamento, às suas contas e, em casos extremos, a actos que ponham em causa a neutralidade, a isenção e a prossecução do bem e do serviço público.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Questão essencial destas entidades e da sua independência - e é bom que este ponto seja firmado pela sua importância - é a que tem a ver com as receitas próprias e com a sua autonomia administrativa e financeira. Sem receitas próprias, nomeadamente, as taxas cobradas pelos serviços prestados, a totalidade ou uma parte significativa das coimas aplicadas, as contribuições impostas aos operadores sujeitos à sua jurisdição e as dotações, apenas supletivamente, do Orçamento do Estado, as entidades reguladoras independentes não o poderiam ser, não podendo cumprir, digamos, as suas funções essenciais, que têm a ver com a natureza de autoridades não governamentais.
Por outro lado, estas entidades são independentes do Governo, e essa é uma questão essencial, razão pela qual, de acordo com o nosso projecto, a sua propositura legal cabe à Assembleia da República e o controlo da sua actividade regular cabe a comissão parlamentar especializada. Isto, naturalmente, sem prejuízo das funções tutelares, diferidas, que, em última análise, cabem ao Governo.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Creio que este projecto de lei vem dar resposta a uma carência existente neste como noutros domínios no desenho arquitectural e institucional da Administração Pública. A arquitectura institucional da Administração Pública carece de uma lei de enquadramento que, sem pôr em causa a heterogeneidade das situações dos serviços e a sua especialização e natureza particular, deve ter uma padronização do essencial, no sentido de haver princípios-regra, princípios de vocação universal que, ao mesmo tempo, não ponham em causa uma necessária flexibilidade.
Esta lei quadro das entidades administrativas independentes, na parte que respeita às autoridades reguladoras independentes, será um contributo significativo para uma melhor regulação da relação essencial do Estado moderno, que é a regulação do Estado com o exterior, garantindo, simultaneamente, o serviço público, a qualidade desse serviço e um controlo eficaz da sua prossecução e objectivo.
Por isso, Sr. Presidente e Srs. Deputados, termino, dizendo que um Estado social moderno é um Estado regulador. Nós queremos dar o nosso contributo para essa boa regulação, indo ao encontro das disposições constitucionais que estão hoje firmadas na Constituição da República vigente, sobretudo a partir da última revisão constitucional.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, seguidamente, de acordo com o que dispõe o Regimento da Assembleia da República, vou dar a palavra ao relator da Comissão de Economia e Finanças para apresentar as conclusões do relatório, dispondo, para esse efeito, de 5 minutos.
Entretanto, informo que há pedidos de esclarecimentos dirigidos ao Sr. Deputado Alberto Martins, mas, de acordo com o Regimento, serão formulados posteriormente.
Tem, então, a palavra o Sr. Deputado Maximiano Martins, para apresentar as conclusões do relatório, elaborado em sede de Comissão de Economia e Finanças, referente ao projecto de lei n.o 178/IX.O Sr. Maximiano Martins (PS): - Sr. Presidente, serei breve, dado que a apresentação do parecer não é comportável em 5 minutos e, nessa medida, farei apenas algumas referências.
Começo pela questão da importância das actividades de regulação nos domínios económico e financeiro, que são não só essenciais ao Estado social moderno mas também marcam decisivamente o funcionamento das suas economias, das economias modernas, compatibilizando uma lógica determinante de mercado com exigências de eficiência, de concorrência e livre escolha, de qualidade de serviços, de propensão para a inovação, de equidade e distribuição dos ganhos, de defesa dos consumidores-cidadãos mas também dos clientes intermédios e dos produtores intermédios.
Nalguns casos mesmo, nas economias menos constrangidas pela intervenção estatal, como nos Estados Unidos da América, estas actividades de regulação, em particular de natureza sectorial, existem há mais de um século. Em Portugal, estas preocupações são mais recentes e tiveram, evidentemente, expressão, em virtude da participação de Portugal num espaço económico, político e social dinâmico, moderno e progressivo, como o da União Europeia. A participação neste espaço obrigou a uma adaptação das políticas públicas, visando a modernização empresarial, mas também ao enquadramento de certas actividades ligadas à oferta de bens e serviços, como o sistema financeiro, as bolsas, a energia, a água e as telecomunicações, obrigando a uma intervenção estatal menos directa mas garantística e eficiente, na linha, de resto, do acervo comunitário.
Mas este espaço colocou também todos os actores dos processos económicos e sociais perante imperativos estratégicos decorrentes da sua participação em economia aberta e crescentemente globalizada, levando ao reequacionamento das suas estratégias comerciais, de inovação, de organização do trabalho e dos processos produtivos, de modelo social, de atitude face ao ambiente, de ecoeficiência e de sustentabilidade.
Insere-se nesta linha modernizadora o desenvolvimento, em Portugal, das actividades de regulação no domínio económico e financeiro. Aqui, como na restante União, a maior parte das actuais entidades reguladoras com jurisdição sectorial foram criadas com o fim explícito de promover e ordenar a liberalização e a concorrência nos sectores caracterizados no passado recente por monopólios públicos.
A regulação, porém, não se esgota nesta fase de transição de um Estado interventor para um Estado regulador. Se assim não fosse, não se compreenderia que continuem a cumprir um papel importante autoridades reguladoras independentes em sectores fortemente concorrenciais, como o sistema financeiro e de telecomunicações. Isto significa que as autoridades reguladoras independentes cumprem funções outras que vão para além da construção do mercado.
Daí a importância desta iniciativa legislativa, em que reforçaria, a concluir, dois ou três aspectos.
Em primeiro lugar, o projecto de lei abrange um conjunto amplo de actividades, que vão do crédito aos seguros,
3629   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 aos valores mobiliários, às actividades económicas propriamente ditas, ao sector da saúde e à defesa da concorrência.
Em segundo lugar, realço o facto de esta iniciativa inserir o desempenho das funções destas autoridades no quadro da lei e das orientações estratégicas definidas pela Assembleia da República e pelo Governo, o que significa aderir a um princípio muito importante já hoje aqui referido. Perante a Assembleia da República, estas autoridades ficam obrigadas a elaborar e a enviar anualmente um relatório sobre a respectiva actividade reguladora e, sempre que seja solicitado, os presidentes dos conselhos de administração das autoridades devem apresentar-se perante a comissão parlamentar competente para prestar esclarecimentos sobre a respectiva actividade reguladora ou dar conta da actividade do organismo.
Eis, pois, uma iniciativa legislativa pertinente e oportuna.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Vou, agora, dar a palavra aos Srs. Deputados que se inscreveram para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado Alberto Martins, sendo que este já informou a Mesa de que responderá em conjunto a todos os pedidos.
Tem, então, a palavra, em primeiro lugar, a Sr.a Deputada Graça Proença de Carvalho, dispondo de 3 minutos.A Sr.a Graça Proença de Carvalho (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Martins, no campo dos princípios, estou de acordo com o que relevaram quanto à independência e, no fundo, à actividade de regulação, que é algo novo em alguns países, havendo, inclusivamente, alguns que não estão tão avançados nesta questão da regulação quanto Portugal.
A questão que quero colocar prende-se um pouco com um aspecto que não foi referido, quer na sua intervenção quer na síntese do relatório que o Sr. Deputado Maximiano Martins fez: a da homogeneidade deste tipo de entidades.
Penso que, neste momento, e também um pouco fruto da globalização, vivemos num espaço alargado onde há determinados sectores em que pode fazer sentido haver a regulação através apenas de uma entidade a nível europeu - e dou como exemplo a que já está em estudo e que tem a ver com o Céu Único, ou seja, com a regulação de um espaço aéreo único na União Europeia - e por isso, de certa forma, a existência, até à data, de regimes diferentes por sectores de actividade diferenciada em que não faz sentido que os modelos de organização sejam comuns, porque há sectores que têm especificidades e em que é muito importante que esse modelo de organização esteja muito adequado. Dou o exemplo da ERSE - Entidade Reguladora do Sector Energético, que foi escolhida como o regulador exemplo, a nível da União Europeia, neste sector, quando há países com outras empresas de regulação há muito tempo, como o Reino Unido, mas cuja regulação não está num estado tão avançado como a nossa.
Penso que esse modelo de funcionamento é exemplar, porque é completamente diferenciado do outro tipo de reguladores que conhecemos do passado, que vêm do mundo anglo-saxónico e que, no fundo, de certa forma, eram algo "standardizados" e não tinha grandes diferenças.
Por isso, o que pretendo saber é se haverá pertinência na homogeneidade que este projecto de lei confere e que pode criar alguns obstáculos, especialmente quando ainda estamos numa fase embrionária do estabelecimento do que é a regulação em diversos sectores. Aliás, ainda hoje, se falou aqui na Autoridade da Concorrência.
Assim, como podem ainda ser dados passos importantes ao nível de especificidades de cada um dos sectores, penso que não faz sentido nesta fase procurar uma homogeneidade que pode trazer obstáculos à eficácia dessa regulação.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Fazenda.O Sr. Luís Fazenda (BE): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Martins, discordaremos, talvez, do enquadramento conceptual acerca das autoridades reguladoras independentes quando diz que elas são um atributo de um Estado moderno. Penso que é um estado de necessidade do estado actual, em que o Estado se foi retirando das suas funções de promotor e de prestador de serviços.
Por isso, é agora absolutamente necessário, para prosseguir fins de interesse público, para defender os consumidores, para que as autoridades públicas não se demitam do escrutínio das actividades económicas, que existam autoridades reguladoras independentes. Aliás, acompanhamos, em larga medida, a filosofia do projecto que apresenta e aquilo que alguns poderão achar um reparo nós achamos uma vantagem.
Na verdade, a unidade de medida que é introduzida num sistema que está tão retalhado parece-nos claramente uma vantagem para os cidadãos, para os agentes económicos, para as pessoas em geral e para todas as actividades. A nós, essa homogeneização - e a palavra será talvez excessiva - parece uma vantagem.
Em todo o caso, tenho duas questões para colocar ao Sr. Deputado, o que passo a fazer muito directamente.
Primeira, parece-lhe que, no âmbito do projecto que o Partido Socialista aqui apresenta, os interesses dos consumidores estão suficientemente salvaguardados na relação com as autoridades reguladoras independentes? Pensa que o conselho consultivo previsto, onde os representantes dos consumidores estão a par, e de uma forma muito diminuída, dos agentes económicos, previsivelmente regulados de técnicos, de representantes do Governo, de representantes de outras autoridades públicas, salvaguarda a capacidade de expressão, de escrutínio, de controlo, de debate democrático dos consumidores em relação à autoridade reguladora independente? A nós, esta participação parece muito diminuída e pouco relevante na arquitectura institucional encontrada.
Segunda questão, parece-lhe suficiente o tipo de prevenções que são articuladas no projecto de diploma em relação à transparência das decisões regulamentares dos procedimentos administrativos das autoridades reguladoras? É que aí reside um dos maiores problemas, aliás, já hoje aqui identificado, o da chamada "captura" dos regulados em relação à autoridade reguladora. A transparência das decisões, a sua equidistância em relação a todos os interesses é, de facto, um pilar fundamental para a credibilidade dessas decisões. Entende o Sr. Deputado que estão reunidas, desse modo, as condições suficientes e necessárias? Nós cremos que esse ponto não está efectivamente satisfeito.
3630   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 Sr. Deputado, nós, que acompanhamos trabalhos como os que o Professor Vital Moreira adiantou, os do Centro de Estudos de Direito Público e Regulação, de Coimbra, que a Declaração de Condeixa tem vulgarizado, reconhecemos ser importante este esforço e a existência desta necessidade e encontramos como importante no vosso projecto o facto de as administrações das entidades reguladoras não serem amovíveis nos círculos eleitorais e políticos, o reforço de garantias de independência particularmente em relação ao Governo, mas que não de demissão em relação ao Estado. Estes são aspectos positivos que acompanhamos. No entanto, temos apreensões em relação aos pontos referidos.O Sr. João Teixeira Lopes (BE): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Graça Proença de Carvalho e Sr. Deputado Luís Fazenda, começo por agradecer as questões que colocaram, as quais têm algum ponto de encontro.
Eu diria que a ideia de um Estado regulador é a ideia de um Estado social moderno, que não apaga a sua função de Estado produtor ou de Estado proprietário, residual embora, e a sua função de Estado prestador de serviços. E não desconheço também, como a Sr.a Deputada referiu, a questão do risco da fixação de princípios-regras de vocação geral quando se está a tentar elaborar uma lei quadro. O risco é sempre o de ver quais os princípios que são adequados para não contrariar uma lógica de especialização, de flexibilidade, de autonomia, que tem uma dimensão criativa, como todos conhecemos, e essa sua prevenção tem todo o sentido.
Por isso, indo ao encontro dessa preocupação, me parece este projecto, no essencial, muito equilibrado, porque aquilo a que ele se prende e aquilo a ele fixa em termos legais e em termos do enquadramento é, basicamente, em regras de transparência, em regras de definição das competências das entidades reguladoras ou das entidades administrativas independentes, em regras que têm a ver com a natureza e as incompatibilidades dos seus dirigentes, em algumas medidas de carácter sancionatório e, sobretudo, na definição precisa da ideia de independência, e essa é matricial, face ao Governo e face aos regulados e aos seus interesses.
Por isso, diria que o temor da Sr.a Deputada está respondido pela flexibilidade de abertura deste diploma, que não pretende aprisionar a expressão das especificidades da regulação nos diversos sectores onde ela é necessária.
Ao Sr. Deputado Luís Fazenda direi que a questão dos consumidores, que o preocupa, e a nós também, é essencial. A latitude da participação dos consumidores não está rigidificada neste processo, sendo certo que pode ser alargada e sendo certo, ainda, que o instrumento essencial de fiscalização destas entidades, em termos da sua competência funcional, vai estar na Assembleia da República. E como a Assembleia da República é, por sua natureza, identidade e dimensão, uma representante dos interesses gerais dos portugueses, estará, seguramente, muito atenta ao serviço público e aos interesses dos cidadãos.
De qualquer forma, Sr. Deputado Luís Fazenda, se entende que os princípios que referiu carecem de aprofundamento, lembro que este projecto é um ponto de partida para um debate e para o encontrar de uma lei em que temos todo o interesse - e o Estado português teria vantagem! - em que fosse o mais participada e consensualizada possível.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Pinho Cardão.O Sr. Pinho Cardão (PSD): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O Partido Socialista não deu grande importância ao projecto de lei que ele próprio apresentou à Assembleia da República e que visa estabelecer uma lei quadro sobre autoridades reguladoras independentes.
Foi descuidado na forma, rápido e fugidio na "Exposição de motivos", ligeiro na substância.
Foi descuidado na forma, e o descuido é tanto mais criticável quanto o mesmo sustenta um projecto de lei que é apresentado na Assembleia da República.
Um mero exemplo está na seguinte frase, integrante da "Exposição de motivos": "O projecto de lei que agora se apresenta tem a concepção deste projecto de lei que tem como referência o ante-projecto de lei-quadro sobre autoridades reguladoras independentes (...)".
Mas outras "pérolas" lá continuam, como a que resulta de um texto rebuscado e que leva a escrever: "(...) o estudo das entidades reguladoras em Portugal (...) não pode deixar de nos impressionar com alguns traços impressivos: (...)".O Sr. Miguel Paiva (CDS-PP): - Que grande confusão!O Sr. José Magalhães (PS): - É um verdadeiro caça-gralhas!...O Orador: - Isto é, não pode deixar de nos impressionar impressivamente!...
Se a legislação das entidades reguladoras impressiona assim o Partido Socialista, é porque as emoções andam verdadeiramente à solta neste partido!
O texto evidencia também alguma erudição na língua inglesa, mas, porventura, limitado conhecimento da portuguesa, quando, inopinadamente, na frase, se acrescentam expressões inglesas de forma inútil e gratuita, traduzidas imediatamente do português, sem que digam, nem mais, nem melhor, do que a expressão portuguesa objecto de explicitação!... Não é exemplo, certamente, de boa utilização da nossa língua!...Protestos do PS.Na "Exposição de motivos", o discurso fecha-se em si mesmo, quando se refere que há "muitos organismos reguladores" e é "notória a falta de homogeneidade das soluções institucionais", para, a seguir, se dizer que, apesar dessa falta de homogeneidade, isto é, "heterogeneidade", se observa uma tendência para a homogeneidade e concluir-se, em perfeito círculo vicioso, que dessa tendência não resulta homogeneidade de soluções, havendo, pois, heterogeneidade!...
Pelos vistos, a nova lei visará regular um fenómeno pós-heterogéneo ou pré-homogéneo, como se entender, num
3631   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 contínuo devir e num contínuo movimento!... É a dialéctica aplicada às entidades reguladoras!...
A celeridade da "Exposição de motivos" levou a perder uma excelente oportunidade para fazer referência às experiências e tendências europeias de autoridades reguladoras, ainda caracterizadas por estruturas jurídicas e organizativas muito diversas e que poderiam servir de boa lição, como também levou a que não fosse comprovada a razão de ser da lei face às necessidades efectivamente sentidas, limitando-se os proponentes a justificá-la por mera via dedutiva, porventura com base em determinada estética legislativa.
Mas se sairmos destas questões formais e abordarmos o projecto de lei na sua vertente substancial, conclui-se que as disposições nele contidas nada resolvem.
Ultrapassando a questão de não se ver por que motivo a matéria em causa tenha que revestir a forma de lei, já que a mesma se inscreve na competência organizativa do Governo, poderemos analisar alguns objectivos do projecto de lei, que aparecem elencados na "Exposição de motivos".
O primeiro objectivo consiste, e cito, em "Delimitar as áreas em que se justifica a adopção das ARI (...)" - autoridades reguladoras independentes.
Acontece, todavia, que nem no artigo 1.o, onde se define o objecto da lei, nem em nenhuma parte do projecto de lei aparecem delimitadas essas áreas.
Com efeito, naquele artigo apenas se mencionam as áreas onde já existe organismo regulador; acrescenta-se uma área, a da saúde; referem-se como objecto de regulação especial, as "(...) demais actividades encarregadas de serviços de interesse geral".
Assim, a delimitação de áreas não é acolhida no texto do projecto de lei.
Isto é: faz-se uma lei para delimitar áreas e, depois, diz-se que abrange, para além das que já estão delimitadas, as "(...) demais actividades (...)", sendo estas as que era suposto delimitar!...Risos do PSD e do CDS-PP.Sob este aspecto, a lei é verdadeiramente uma lei para nada!...
Outro objectivo é o de "Estabelecer um padrão básico quanto ao regime jurídico das ARI".
Ultrapassando, também aqui, a questão de serem objecto de regulação especial todas as actividades já sujeitas a regulação, bem como outras, as tais "(...) demais actividades encarregadas de serviço de interesse económico geral", haverá que notar que, adicionalmente, ficam imediatamente previstas derrogações ao disposto na lei quadro. É o que acontece ao estabelecer-se para o Banco de Portugal um regime especial. Admite-se que outras áreas, como a seguradora, tenham que ser abrangidas por derrogação semelhante, o que, a acontecer, restringe e retira força ao "padrão básico" visado.
Também ambiguidades internas à própria lei limitam esse "padrão básico".
Um exemplo está na equiparação do presidente e dos vogais das autoridades reguladoras a director-geral e a subdirector-geral (artigo 25.o), quando, por outro lado, a mesma lei refere que as ARI são equiparadas a entes públicos empresariais.
Para além de a ambiguidade não favorecer, obviamente, um entendimento claro da matéria, temos mais um objectivo não conseguido.
A necessidade de intervenção da Assembleia da República é obsessiva em todo o articulado.
A Assembleia da República está sempre presente na vida e funcionamento da ARI, desde a sua criação, à nomeação dos responsáveis, à definição de orientações estratégicas!..., à aprovação de estatutos, à aprovação da estrutura orgânica, à consulta e à verificação da sua actividade!...
Com tanta tutela, parece não sobrar independência e não se vê como é que a Assembleia da República não possa ser também directamente responsabilizada pela actividade das entidades reguladoras.
Mas a lei quadro, que falha os seus objectivos globais, esmera-se em regular minúcias deslocadas, tais como: estabelece o número de vezes em que o conselho de administração se reúne por ano...; estabelece que a acta das reuniões deve ser assinada por todos os membros presentes...; estabelece que, nos termos dos estatutos, o conselho de administração pode nomear um director dos serviços e de gestão administrativa e financeira!... Um e só um!...; estabelece que os quadros de pessoal são fixados nos estatutos de cada ARI, o que poderá levar a que os estatutos sejam alterados a todo o tempo e a todo o tempo sujeitos a aprovação e reaprovação pela Assembleia da República, como resulta do artigo 7.o.
Trata-se de um verdadeiro exemplo de extensão do Princípio de Peter à legislação portuguesa. Como não é capaz de regular o que lhe competiria, aparece a gerir o que a outrem compete!...Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - O projecto de lei quadro revela-se uma verdadeira maravilha.
Estabelece que a remuneração dos membros do conselho de fiscalização consta de diploma próprio, nos termos do artigo 25.o, n.o 2. Acontece que no artigo 25.o não se fala em qualquer diploma próprio e o artigo refere-se a matéria diversa!...
Poderá concluir-se que, não havendo diploma, não há remuneração!!!
Contudo, e a terminar, focarei ainda mais três pontos.
Ponto um: as funções reguladoras são desempenhadas, nos termos do n.o 2 do artigo 2,o "no quadro da lei e das orientações estratégicas definidas pela Assembleia da República e pelo Governo, através dos instrumentos próprios, nomeadamente o Programa do Governo e o respectivo plano anual."
Não parece claro se este plano anual é o previsto no artigo 54.o, isto é, o plano de actividades das ARI, ou se será um plano de actividades anual do Governo, como parece retirar-se directamente da construção da frase.
Ponto dois: não são previstas outras orientações estratégicas do Governo, para além das incluídas no respectivo Programa, não se acolhendo como tal compromissos formalmente tomados por aquele órgão de soberania, nomeadamente antes da constituição de uma ARI.
A experiência, aliás, já mostrou que este aspecto não deve ser ignorado!...
Ponto três: o perfil dos membros a nomear para o conselho de administração é baseado em "pessoas de reconhecido saber, experiência e competência na área em causa."
3632   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 Pensa-se que no texto está manifestamente a mais a "área em causa", pois o que deve interessar é recrutar pessoas de reconhecido saber, experiência e competência, e bom senso, tanto mais que daquela restrição, sobretudo se for conjugada com o regime das incompatibilidades, resultam dificuldades óbvias e que se expressam na diminuição dos campos de recrutamento de pessoas com as características pretendidas.
Eles, naturalmente, nasceram com soluções organizativas diferentes, indo ao encontro de necessidades sentidas de forma diversa.
Despontam, neste momento, em Portugal, outras áreas onde a regulamentação se tornará indispensável, como a da saúde.
Havendo um largo caminho a percorrer, poderá não ser ajustado estar a espartilhar desde já novas soluções organizadoras em esquemas pré-definidos, mais rígidos e, finalmente, menos eficazes.
Especialmente a regulação das novas áreas há-de resultar da evolução económica, do maior ou menor ritmo das privatizações e da especial natureza dos mercados envolvidos, avaliáveis, situação a situação, pelos governos - e não digo "pelo Governo" mas "pelos governos".
É o tempo que virá a dizer como se fará essa regulação, e tempo ainda não passou para cimentar experiências e possibilitar conclusões.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Da aprovação do projecto de lei do Partido Socialista não viria mal insanável para o País, mas também não viria bem substancial.
Seria mais uma lei para alterar a curto prazo, porque não é oportuna, como referido e outras experiências comprovam e porque falha os seus próprios objectivos, como ficou demonstrado.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, o tempo de que dispunha esgotou-se. Peço-lhe para concluir.O Orador: - Vou concluir, Sr. Presidente.
Ademais, o Partido Socialista não se entusiasmou na sua apresentação, não aprofundou o seu conteúdo, não fez esforço adequado para motivar alguém para a sua aprovação.
Só disso se poderá queixar!...Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins, que beneficia de cedência de tempo da parte do Grupo Parlamentar do Partido Ecologista "Os Verdes".O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Pinho Cardão, devo confessar que estou decepcionado com a sua intervenção - e tenho boas razões para isso.
O Sr. Deputado não leu um estudo volumosíssimo realizado pelo grupo do Professor Vital Moreira sobre esta matéria, encomendado pelo anterior governo. Não o estudou com a devida atenção e não deu, sequer, atenção... ou melhor, deu atenção a uma gralha e exaltou-a! Penso que isto é lamentável, não é sério no debate político.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Por isso, vamos às questões essenciais.
Todos escrevemos muito bem o português - o Sr. Deputado, eu próprio, o Professor Vital Moreira... Não há questões a esse nível.
O problema é de fundo: existe, ou não, necessidade de haver entidades reguladoras em Portugal? Existe! A Constituição di-lo.
Há ou não entidades reguladoras em Portugal? Há e estão a aumentar.
O que é este diploma legal que apresentamos? Este diploma legal é, no fundo, um ponto de encontro e de convergência do que existe. Se V. Ex.a tivesse lido com atenção o texto do Professor Vital Moreira, veria isso na síntese que ele nos mostrou. Aliás, eu próprio, enquanto membro do governo, dei uma conferência de imprensa com o Professor Vital Moreira a dar nota pública do texto. Foi difundidíssimo!
Agora, o que se traz aqui, uma vez que esperámos estes 10 meses e o Governo nada fez, é este mesmo diploma, que está muito difundido, apreciado e discutido aos mais diversos níveis da sociedade civil.
A questão que lhe coloco é a seguinte: há, ou não, necessidade de definir um conjunto de regras essenciais que modelem a natureza das entidades reguladoras independentes? V. Ex.a não respondeu a isso. Ficou-se por um qualificativo de baixa estirpe, como é impróprio... Aliás, o problema não é da propriedade ou impropriedade. O problema é que há necessidade de avançar na organização política do Estado democrático.
É esta questão que se coloca e que a Constituição, inexoravelmente, abre.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Pinho Cardão, que beneficia de tempo cedido pelo CDS-PP. Peço-lhe que seja sintético.O Sr. Pinho Cardão (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Martins, em primeiro lugar, quero dizer-lhe que tive todo o cuidado em ler este estudo e o projecto de lei-quadro, do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, sobre autoridades reguladoras independentes. Tive oportunidade de o ler, tive oportunidade de o estudar e dei-lhe a devida atenção. Queria descansá-lo quanto a essa matéria
Em segundo lugar, não confundo as autoridades reguladoras independentes ou uma lei-quadro sobre as autoridades reguladoras independentes com o projecto de lei que o Partido Socialista apresentou. São coisas completamente diferentes. Uma coisa é a necessidade de autoridades reguladoras independentes, outra coisa será a necessidade de uma lei-quadro e outra coisa, ainda, será o projecto de legislação que se apresenta sobre a lei-quadro.
E o projecto de legislação que se apresentou sobre a lei-quadro parece-me, de facto, mau, porque julgo que não partiu totalmente dos pressupostos que estão neste estudo. Se tivesse analisado bem os pressupostos que estão neste estudo, nomeadamente no que se refere às experiências europeias, não concluiria pela necessidade de uma lei-quadro. Até o próprio Prof. Vital Moreira - e quero ser rigoroso - diz que, na Europa, as autoridades independentes
3633   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 não integram uma figura unitária, antes se caracterizam pelo seu polimorfismo.
Portanto, ainda não existe, na Europa, nenhuma lei-quadro para entidades reguladoras independentes, pelo que, nesta matéria, seríamos pioneiros. No entanto, não existe porquê? Como referi na minha intervenção - e é o que penso -, a preocupação do PS foi mais de estética legislativa. Não se preocuparam em saber, por via indutiva, por que é que seria necessária essa lei-quadro.
Julgo que, neste momento, em que a evolução dos mercados é grande, as privatizações não estão ainda terminadas, não se conhecem quais os novos sectores que precisarão de regulação, não podemos estar a definir regras que vão abranger sectores que, porventura, poderão não se conformar totalmente com essas mesmas regras, de facto, com esse grande "guarda-chuva".Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Portanto, penso que devemos deixar passar algum tempo - aqui o tempo é que traz a experiência - para depois se poder regular e fazer algo que seja permanente, que tenha alguma consistência e que não tenha de vir a ser alterado a curto prazo.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, o seu tempo esgotou-se. Peço-lhe para concluir.O Orador: - Vou terminar, Sr. Presidente.
Quanto às questões formais, as empresas têm de primar por uma qualidade total. Julgo que o projecto de lei apresentado na Assembleia da República tem de ter qualidade e este, apresentado pelo PS, tem demasiadas gralhas, que poderiam ter sido evitadas com alguma facilidade.Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Bruno Dias.O Sr. Bruno Dias (PCP): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: As opções políticas dos sucessivos governos têm sido, em matéria de economia e do sector empresarial do Estado, subordinadas a um supremo objectivo: privatizar. Assim se tem vindo a entregar aos interesses privados sectores fundamentais para o País, como as telecomunicações, a energia eléctrica, os transportes, os combustíveis, a água ou a gestão de resíduos.
Aquilo a que, ao longo de anos, temos vindo a assistir - e, pela nossa parte, a denunciar - é a degradação da qualidade do serviço público, é o aumento dos preços, são as populações penalizadas a favor da busca do lucro máximo.
É este o quadro que tem vindo a colocar-se perante nós, quando o Estado se demite da sua responsabilidade, privatiza sectores estratégicos e nem sequer intervém na efectiva fiscalização e controlo da prestação dos serviços públicos. Aliás, é a própria lógica de serviço público que tem vindo a dar lugar à lógica do máximo lucro privado, quando a suposta livre concorrência entre serviço público e interesses privados assenta em pontos de partida e objectivos intrinsecamente contraditórios.
É justamente neste quadro de opções liberalizadoras e privatizadoras - e não noutro - que se coloca a questão da regulação dos mercados. É a regulação como componente, como meio, para a liberalização. No fundo, trata-se de liberalizar com mais eficácia.
Ora, para o PCP, a questão de fundo é a de serem estas opções políticas pela privatização da economia a raiz mais profunda do problema maior do ataque ao serviço público. Enquanto não questionarmos a raiz do problema, não será certamente pela via da regulação que a questão estrutural terá resposta.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Exactamente!O Orador: - Entretanto, temos agora em discussão um projecto de lei-quadro sobre autoridades reguladoras independentes, apresentado pelo Partido Socialista - o mesmo Partido Socialista, diga-se, que pede meças à direita no seu currículo de privatizações!O Sr. Rodeia Machado (PCP): - Exactamente!O Orador: - Estamos perante um diploma que, no essencial, consagra as linhas orientadoras para a criação e intervenção destas autoridades, procurando, no fundo, reunir numa lei-quadro as bases do que hoje se encontra em legislação específica, como é o caso da que criou entidades reguladoras como a Autoridade Nacional de Comunicações ou a Entidade Reguladora do Sistema Energético, entre outras.
Quanto a este aspecto, e como questão prévia, é de lamentar que esta produção legislativa em matéria de regulação, por exemplo no sector da distribuição de energia eléctrica, não se tenha traduzido na efectiva defesa dos direitos e interesses da população.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - É por isso que fica a dúvida quanto à real eficácia de se legislar mais sobre esta matéria, se depois, na prática, a mantemos isolada ou descontextualizada.O Sr. Rodeia Machado (PCP): - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, surgem, desde logo, três interrogações na discussão deste diploma: quanto à independência, quanto à representatividade e quanto às atribuições destas entidades.
Em primeiro lugar, os principais defensores deste modelo de regulação, no âmbito deste enquadramento económico, apontam como uma das grandes preocupações um afastamento formal, institucional e de funcionamento face ao Estado e ao poder político. Veja-se, a esse propósito, a declaração resultante do fórum de Condeixa, no passado mês de Outubro.
Esta preocupação, e a forma como ela surge, é reveladora da consideração em que se baseia: de que o Estado é um empresário que é preciso arredar da intervenção no mercado pela via política.
Aliás, a este propósito, veja-se a recente polémica que envolveu a EDP, a ERSE e o Governo: quando a entidade reguladora procurou travar os propósitos da EDP, de aumentar de forma pouco razoável os preços da electricidade, o interesse accionista acabou por prevalecer, com o
3634   |   I Série - Número 086   |   13 de Fevereiro de 2003 Governo a pressionar a ERSE para que os preços acabassem por subir.Vozes do PCP: - Exactamente! Bem lembrado!O Orador: - O que este diploma do PS nos vem propor (aliás, na senda do que, na prática, tem vindo a acontecer) é que o Governo designe as pessoas que vão dirigir estas autoridades e depois se afaste, formalmente, da fiscalização e do controlo dos serviços públicos em causa.
Mas, Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados, a questão de fundo que colocamos, e que não é cabalmente respondida neste projecto, tem a ver com a independência real e efectiva destas entidades reguladoras face ao poder económico e aos interesses privados.
O que a actual situação nos demonstra é que essa indispensável independência não é garantida efectivamente. E levantam-se legítimas preocupações quanto à transparência e à defesa do interesse público quando, por exemplo, o presidente do organismo de supervisão que fiscaliza a actividade das seguradoras e dos fundos de pensões é, simultaneamente, o presidente de uma associação que defende os interesses económicos das seguradoras e dos bancos!O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Muito bem!O Orador: - É tendo em conta situações como esta que consideramos naturalmente importante a definição e o cumprimento de um regime de incompatibilidades, que inclusivamente se prolongue para além do estrito exercício de funções.
Contudo, não é menos importante definir e verificar quem fiscaliza, que limitações estão subjacentes, qual é a eficácia e as consequências da determinação de incompatibilidades. Um intervalo de dois anos entre a actividade de regulador e de regulado, só por si, acaba por não resolver o problema essencial.
Em segundo lugar, uma autoridade reguladora tem de ter uma estrutura participada e representativa e não pode deixar de contar, designadamente, com a participação das organizações dos utentes e dos trabalhadores. Ora, se o projecto do PS prevê a representação dos consumidores, já quanto aos trabalhadores nem uma palavra é dita. Mantém-se a porta já hoje fechada à sua participação.
Não existe uma referência explícita, aliás, à própria questão da proporcionalidade na composição dos conselhos consultivos, pelo que fica a dúvida quanto às maiorias que se possam formar nos processos de decisão naquele órgão.
Terceira e última questão: sendo a fixação de preços e tarifas uma importantíssima atribuição destas entidades reguladoras, como será desenvolvido este processo? Qual será o órgão competente para se pronunciar sobre esta matéria? Não existindo um conselho tarifário, não estando esta competência especificamente atribuída a qualquer dos órgãos das autoridades reguladoras, subsiste a dúvida sobre quem irá ter a última palavra na definição dos tarifários.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Para o PCP, é fundamental concretizar uma rigorosa fiscalização no controlo e regulação dos serviços públicos actualmente geridos ou concessionados a entidades privadas. E estes mecanismos de regulação têm de garantir independência face aos poderes económicos das empresas.
Só assim se poderá propiciar uma adequada fiscalização, assegurar uma gestão transparente, de acordo com as necessidades dos utentes e das populações, e assegurar o respeito pelos direitos dos trabalhadores, as suas carreiras profissionais, a sua formação, as suas condições de trabalho.