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Em 1982, alterámos completamente este ponto de vista e deixou de haver ratificação expressa ou tácita, passando a haver aquilo que a Constituição denomina agora de "a não ratificação". Os decretos-leis passaram a ser produção legislativa autónoma, no mesmo plano das leis, só que estão sujeitos a uma espécie de processo especial de apreciação parlamentar, ou de veto parlamentar, no caso da recusa de ratificação, e de alteração por um processo expedito. O que o PS propõe nessa área é apenas a correcção semântica, isto é, o abandono definitivo da antiga lógica da ratificação e tornar claro que o que aqui está não é ratificação - de facto, já não o é desde 1982 - mas, sim, um processo de fiscalização parlamentar de decretos-leis, que pode terminar na sua rejeição ou alteração.
Portanto, nesse ponto, não há alteração de fundo e o regime constitucional continuará a ser o que é desde 1982. Isto é, a Assembleia da República pode rejeitar, por um processo expedito, os decretos-leis governamentais através de resolução, nem sequer precisa de uma lei, só que em vez de chamar-se "não ratificação" passa a chamar-se aquilo que é, ou seja, "rejeição do decreto-lei".
Quanto ao prazo de apreciação parlamentar dos decretos-leis, o PS propõe que deixe de ser nas primeiras 10 dez reuniões plenárias subsequentes à publicação e que se fixe um prazo de 30 dias subsequentes à publicação. De facto, não se entende essa ideia das 10 reuniões plenárias, porque isso depende de uma coisa aleatória, isto é, as 10 reuniões plenárias podem ser 4, 5, 10 semanas. Isto não tem que ver com nada, portanto, a ideia de um prazo fixo, independentemente de descontado o recesso parlamentar, parece-me uma solução bastante melhor do que a que actualmente consta na Constituição.
Quanto à terceira ideia do PS, que é a de dar prioridade aos processos apreciação parlamentar de decretos-leis, ela já foi justificada e nada acrescento àquilo que já foi apresentado.
Com esta explicação suplementar que me coube, estão à discussão as propostas do PS para esta matéria.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, antes de mais nada quero dizer que o sistema assim, como vem proposto, fica mais racionalizado, mais claro. Aliás, suscitavam-se dificuldades nestas votações (o que está aí previsto foi introduzido em 1982): o que é que se vota? Vota-se a rejeição? Que resolução se vota? E assim isto fica claro, muito mais racionalizado e melhor.
Também me parece que é saudável pôr um prazo desses, que é muito maior e muito mais amplo do que o que está previsto. Normalmente, as 10 reuniões plenárias cumprir-se-ão muito mais cedo do que os 30 dias, descontados nos períodos de suspensão de funcionamento da Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Não. Três reuniões plenárias por semana seriam quatro semanas, portanto, não é muito mais.
O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):- Três semanas e...O Sr. Presidente: -Três semanas e tal.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Isto é aumentar mais uma semana!O Sr. Presidente: - Não! Em condições normais é, mas, havendo semanas em que não há três reuniões plenárias bem como recessos parlamentares, em média fica na mesma. Três reuniões por semana dá três semanas e qualquer coisa.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - São mais três dias!O Sr. Presidente: - Dá 25 dias, nós aumentamos para 30, e há períodos em que não há três reuniões plenárias por semana.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas há períodos em que o Parlamento funciona mais de três vezes por semana. Vamos entrar agora num desses períodos, que é o do orçamento, por exemplo, e nessa altura esgota-se rapidamente...O Sr. Presidente: - O que penso é que o prazo não deve depender disso, não deve depender da frequência...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E o prazo, a ser modificado, deve ser para alargar e não para encurtar. Parece-me que o prazo deve ser de 30 dias ou, eventualmente, mais dias, mas deve alargar-se.
De resto, justifica-se plenamente que o processo tenha prioridade, visto que se trata de uma lei que está em vigor.O Sr. Presidente: - Exacto!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Lança-se sobre a lei a suspeição sobre se ela vai continuar ou não em vigor, portanto, este período de dúvida deve ser, obviamente, superado o mais rapidamente possível, por todas as razões, aliás, evidentes, não é preciso enunciá-las.
Por conseguinte, parece-me que a proposta está certa na sua lógica geral, salvo alguns retoques e posições mais afinadas, e instala a ideia clara de que o que a Assembleia faz é uma decisão de conteúdo negativo, que, no caso de rejeitar o decreto-lei, anula uma lei feita pelo governo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, só quero fazer uma achega a esta segunda parte da apreciação.
Quanto à primeira parte, faço minhas as palavras do Sr. Deputado Barbosa de Melo.
Quanto à segunda parte, penso que observadas as devidas distâncias não seria despiciendo olharmos para os prazos que são dados ao Sr. Presidente da República para promulgação das leis, porque, politicamente, a questão pode equiparar-se.
No fundo, politicamente, o que está em causa é a apreciação por parte de um órgão de soberania sobre um acto praticado por um outro órgão de soberania, que, no estrito exercício das suas competências - neste caso, a Assembleia da República, as suas competências fiscalizadoras -, olha para o decreto-lei do governo e decide se há, ou não, alguma coisa a iniciar.
Além disso, não podemos esquecer que, ao contrário do que acontece no acto de promulgação em que o Presidente da República tem que tomar uma decisão definitiva num determinado prazo, aqui trata-se apenas tomar a iniciativa de solicitar o antigo mecanismo da ratificação e, com esta alteração, de fiscalização. Abrir-se-á, a partir daí, mais um período, em termos regimentais, para a apreciação normal, portanto, considero que há toda a vantagem em encurtar que não em prolongar a actual situação.
No entanto, considero que o Sr. Presidente tem razão quando diz que faz pouco sentido este prazo estar dependente das vicissitudes que decorrem do funcionamento do plenário parlamentar, que, como sabemos, tem várias vicissitudes, pelo que é mais lógico ter um prazo certo em termos de certeza de calendário.
Como o Sr. Presidente se recordará, a propósito do instituto da promulgação, ficou sobre a mesa uma proposta do PSD, com alguma abertura política para ponderação, nesta primeira fase, de um encurtamento dos prazos da promulgação. Penso que, por similitude de razões, nunca por nunca o prazo em que a Assembleia da República exerça este pedido de fiscalização dever ser superior àquele que o Presidente da República tem para promulgar as leis, por exemplo, no caso dos decretos da Assembleia, o Presidente da República tem 20 dias, e ele é um órgão unipessoal. Isso não faz sentido, porque a Assembleia da República - os grupos parlamentares e os Deputados - tem seguramente mais meios e mais disponibilidade para a sua actividade primordial de fiscalização do governo do que o Sr. Presidente da República tem para apreciar todos os diplomas que lhe são submetidos.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas tem 40 dias para os outros!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - A proposta do PSD é para reduzir o prazo, claramente!Uma voz não identificada: - Está à discussão os 30 ou os 40 dias.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Está à discussão.
Portanto, Sr. Presidente, penso que devíamos tomar isso como referência. Reduzir o prazo para 20 dias, no mínimo, talvez não fosse despiciendo, porque é mais lógico.
Propõe-se alterar de 25 para 30 dias, e por que não de 25 para 20, até pela comparação com o instituto da promulgação?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, chamo a sua atenção para o seguinte: o artigo 139.o prevê dois prazos, um de 20 dias, para as leis, e outro de 40, para os decretos-leis, mas há uma razão para a existência dessa distinção.
No caso das leis, o Presidente da República conhece o que vai aparecer-lhe, acompanhou a discussão pública, os seus assessores estão na bancada, já está à espera das leis e pode saber com o que conta muito antes de receber o decreto da Assembleia.
No caso dos decretos do governo, eles aparecem ao Presidente da República de chofre, ele não sabe do que se trata, por isso lhe deram 40 dias.
No caso da Assembleia da República é a mesma coisa, isto é, quando aparece publicado um decreto-lei, os Deputados e os grupos parlamentares tomam conhecimento dele de chofre, portanto, o que prazo que devíamos aplicar para a Assembleia é o de 40 dias e não o de 20.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, não, porque não é para uma decisão definitiva. A promulgação do Presidente da República é uma decisão definitiva, aqui apenas se requer...O Sr. Presidente: - Isso é verdade, Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - A Assembleia depois tem um tempo infindo, muito mais do que os 40 dias, para "mastigar" internamente o processo de ratificação.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, não quero argumentar muito neste "pano" e penso que poderíamos deixar a questão do prazo para mais tarde.
Em todo o caso, chamo a sua atenção para o seguinte: se não dermos um prazo relativamente suficiente para os partidos e os Deputados analisarem os decretos-leis, eles vão, preventivamente, sujeitar tudo à ratificação, isto é, se não tiverem tempo para analisarem os decretos-lei, em caso de dúvida, pedem a ratificação. Penso que com essa solução deixamos entrar por uma janela grande aquilo que estamos a tentar fechar com uma porta pequena.
Srs. Deputados, a proposta continua à discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, sem ter uma posição claramente definida sobre a matéria, tenho, contudo, uma dúvida que quero deixar, embora sem fazer necessariamente uma interpelação directa, designadamente ao Sr. Presidente, que de certa forma fez a apresentação da proposta.
A minha dúvida é neste sentido: compreendo as razões históricas que levaram progressivamente a que nos afastássemos do regime da ratificação, mas elas têm quer ver com a circunstância de que, usando terminologia administrativa, falamos em ratificação/sanação por se partir do pressuposto de que o governo era incompetente para legislar. O facto é que, a partir do momento em que esse pressuposto desapareceu e em que passou a admitir-se a competência concorrencial, o instituto da ratificação, a fazer sentido, faria sentido na perspectiva da ratificação/confirmação e não da ratificação/sanação. Isto porque, fundamentalmente, o que está aqui em causa é assegurar o primado da Assembleia da República em matéria de competência legislativa sobre o governo.
Isso não leva necessariamente a que eu rejeite a alteração que é introduzida...O Sr. Presidente: - Mas nós não propomos nenhuma alteração de fundo.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não?!O Sr. Presidente: - Hoje não há ratificação nenhuma, desde 1982 que deixou de haver ratificação.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Certo! Nesse sentido, enfim, se não se puder falar em ratificação tácita...O Sr. José Magalhães (PS): - Nem sanação, nem confirmação.O Sr. Presidente: - Não há nada disso! Deixou de haver em 1982. É uma pura questão semântica.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - É uma questão semântica, e, precisamente por isso, confesso que tenho algumas dúvidas, designadamente, quanto à expressão rejeição que é utilizada.
Rejeição, na minha perspectiva, é o contraposto de aprovação, o que levaria à ideia de que não se trataria de um diploma em vigor, porque seria um requisito de validade e não um mero requisito de eficácia no caso de ser desencadeado um processo de fiscalização sobre um diploma em particular, sobretudo tendo em conta que, tal como a Constituição já fixa e continuaria a fixar, os efeitos dessa recusa ou dessa rejeição seriam meramente ab-rogatórios e não anulatórios, uma vez que se produziriam a partir da data da publicação da resolução, portanto, para futuro, e não da data de entrada em vigor do diploma. O que, aliás, é sensato, tendo em conta que não está aqui em causa a invalidade, mas a mera inoportunidade ou inconveniência política da proposta em causa.
Nessa perspectiva, se é para assumir que não estamos a falar de ratificação, mas apenas de um poder específico de revogação que é desencadeado através de um mecanismo, eu aí concordo com a ideia de introduzir a celeridade regimental, sob pena de nem sequer fazer sentido prever o instituto na Constituição, porque sendo a matéria concorrencial sempre poderia a Assembleia desencadear um processo legislativo autónomo, com vista a, artigo único, "é revogado o decreto-lei x". O instituto, a fazer sentido, fá-lo na perspectiva de ser um mecanismo especial e célere de obter a revogação ou a alteração de decretos-leis.
Nesse sentido, já que é para abandonar a ideia de ratificação, para evitar a confusão da ratificação/sanação e da ratificação/confirmação, não sei se não seria de ponderar pura e simplesmente utilizar-se a expressão revogação em vez de rejeição, até para evitar um pouco esta noção de que há uma espécie de eficácia precária, porque, afinal, depende de uma aprovação, ainda que negativa, ou da ausência de uma aprovação. Portanto, punho à consideração esse aspecto.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, continua à discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís SáO Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, quanto à questão da prioridade, a nossa proposta coincide com a do PS, e creio que se justifica por si própria.
Quanto à questão do prazo, julgo que a proposta do PS é justificada, sem prejuízo de ponderar melhor se são exactamente 30 dias, um pouco mais ou um pouco menos.
Chamo a atenção para o facto de, independentemente da argumentação do Sr. Presidente nesta matéria, haver outras entidades que com frequência intervêm e que pedem aos grupos parlamentares que solicitem a ratificação. Trata-se de grupos de pressão, incluindo sindicatos, associações representativas do patronato, diferentes estruturas, que têm, por sua vez, os respectivos tempos para a solicitação. Assim, das duas uma: ou se cai numa banalização a título preventivo da intervenção parlamentar desta matéria; ou então importa não encurtar demasiado os prazos, aliás, não estou a ver que por causa de 10 dias haja um grande avanço ou um grande atraso na sedimentação legislativa nesta matéria, na solidificação de um texto, em colocá-lo ao abrigo da possibilidade de rejeição ou alteração parlamentar.
Quanto à clarificação proposta pelo PS suprimindo a ideia de ratificação, somos sensíveis às ideias aqui colocadas, designadamente à histórica feita do instituto da ratificação e da situação que actualmente vivemos. Propunha, talvez, que esta matéria pudesse ser melhor ponderada do ponto de vista técnico, porque o termo fiscalização coloca-me algumas dificuldades pessoais, apenas no sentido em que, normalmente...O Sr. Presidente: - Está a referir-se à epígrafe?O Sr. Luís Sá (PCP): - Exacto!
Como estava a dizer, normalmente, em Direito Público a fiscalização tem um outro sentido, que não é propriamente o de intervir para rejeitar ou alterar com poderes deliberativos e com uma supremacia legislativa. Reporta-se muito mais a poderes de carácter inspectivo e de controlo do que propriamente a uma intervenção deste género.
Se não for possível arranjar melhor, naturalmente que veremos novamente a questão. Quanto à ideia de fundo, julgamos ser de ponderar...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, chamo-lhe a atenção para o seguinte: o artigo 165.o, cuja epígrafe diz "Competência de fiscalização", contém exactamente, na alínea c), esta matéria. Foi por isso, aliás, que fomos buscar exactamente a epígrafe "Fiscalização de decretos-leis"!O Sr. Luís Sá (PCP): - Sem dúvida, Sr. Presidente, o que não impede que a questão continue a colocar-se, e mais ainda neste caso, tendo a epígrafe de todo o artigo apenas o conteúdo deste instituto.O Sr. Presidente: - As epígrafes não alteram o conteúdo!O Sr. Luís Sá (PCP): - Exacto! Mas creio que se trata de uma questão a reflectir, procurando encontrar o máximo de correcção possível nesta matéria. Naturalmente, é muito frequente os conselhos serem polissémicos, como é sabido, mas creio que...O Sr. Presidente: - Não, este seria claramente congruente!O Sr. Luís Sá (PCP): - Teria de ser minimamente coerente com o instituto que se propõe, julgo eu. Mas quanto à ideia de fundo, aquela que nos parece verdadeiramente importante, julgo que merece ponderação e um exame atento, tendo a nossa abertura.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, desculpem fazer mais uma intervenção, mas penso ser de acrescentar a tudo o que foi dito - e foram ditas coisas interessantes por todos os intervenientes, que enriquecem o diálogo parlamentar em torno deste texto - que é bom que fique claro que este é sempre um processo legislativo especial. O Governo tem competência, ou porque a Assembleia o autorizou a tal, ou porque ele exerceu a sua competência normal numa zona de pura concorrência, exerceu a sua competência legislativa.
Ora, abre-se para a Assembleia uma possibilidade num processo especial, porque se trata de um processo legislativo especial...O Sr. Presidente: - Especial e expedito!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sim, expedito!
A Assembleia, no fundo, vai "caçar"...O Sr. Presidente: - É um processo de "caçação"!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Como dizia, a Assembleia, no fundo, vai "caçar" a legislação do Governo, mas fica limitada também, porque, por exemplo, não pode dar ao seu diploma efeito retroactivo, está marcado aqui que o diploma do Governo vigora até ao momento em que é publicada no Diário da República a decisão de rejeição, de não ratificação ou de recusa dessa legislação.
Portanto, estamos perante um processo legislativo especial, o termo dele é uma lei negativa, uma lei que anula outra lei, porém a Assembleia não tem aqui grande capacidade de deliberação quanto ao fundo da questão, pois rejeitando os diplomas os efeitos estão fixos na Constituição.
Gostaria que isso ficasse dito porque penso que enriquece a valiosa intervenção aqui feita pelo conjunto dos intervenientes.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, houve um ponto que me suscitou uma dúvida em algumas intervenções, mas agora o Sr. Deputado Barbosa de Melo ajudou a clarificar.
Da nossa parte não esteve presente a ideia de alterar o que há de específico no que resta sobre o nomem juris ratificação do procedimento de controlo refundado em 1982 e depois alterado, aliás, algo polemicamente, em 1989. Mas isto não está agora em causa!...
Um aspecto específico tem que ver com uma questão introduzida pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, que é a seguinte: o que faz a Assembleia da República quando diz "não"? O que faz o Parlamento?
O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Revoga!O Sr. José Magalhães (PS): - Na nossa legislação, no nosso quadro constitucional, recusa a ratificação, deliberando por resolução. É isso tipicamente que faz, ou seja, não elabora um lei que opere um efeito revogatório nas condições previstas no artigo 172.o, n.o4, o que deve ser mantido.
Na arquitectura da nossa proposta não estava presente a ideia de que a Assembleia da República, cada vez que quisesse operar este mecanismo de fiscalização, quando desejasse dizer "não", devesse aprovar uma lei com artigo único a dizer que é revogado determinado decreto-lei.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Uma resolução!O Sr. José Magalhães (PS): - Não foi essa a nossa ideia, manteve-se a ideia de utilizar essa fórmula. Porquê? Entre outras coisas, porque isto tem efeitos na repartição constitucional de competências, designadamente do poder promulgatório. Não é assim?O Sr. Presidente: - Claro! A resolução não é promulgável!O Sr. José Magalhães (PS): - É que quando a Assembleia da República aprova uma resolução esta não está sujeita a promulgação, sendo, portanto, um acto livre do Parlamento, contrariando o Governo e o Presidente da República em relação a um diploma que só pode existir na ordem jurídica...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O Presidente não está vinculado a uma decisão do Governo!O Sr. Presidente: - Obviamente que não! A promulgação não implica concordância com...O Sr. José Magalhães (PS): - Dada a natureza da promulgação, isso é razoavelmente sustentável, mas é óbvio...
Perdão, Sr. Presidente, mas fui desviado pelo Sr. Deputado Luís Marques Guedes!... O Sr. Luís Marques Guedes estava a dizer que essa resolução pode não ser contrária à vontade do Presidente da República.O Sr. Presidente: - Proponho que não nos desviemos para questões adjacentes e que nos mantenhamos nas propostas em causa.O Sr. José Magalhães (PS): - Abandonando então, com um ar culpado e um pouco recriminado, a adjacência e voltando à questão principal, ou seja, a da forma de operar, quero dizer que quando a Assembleia da República deseje introduzir alterações... Não estou muito seguro quanto à proibição total e absoluta de retroactividade por parte da lei de alterações, suponho que isso depende...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Deputado, leia o n.o 4!O Sr. José Magalhães (PS): - O n.o 4, Sr. Deputado?! Mas porquê?!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Se for rejeitado não pode ser retroactivo!O Sr. José Magalhães (PS): - Certo!
Portanto, essa diferença de operar mantém-se nesta nossa sugestão. Porém, não vendo razões para querer ser terminante nesta matéria, creio que é preciso ponderar um nomem juris para aquilo que qualificamos como rejeição.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, sem querer prolongar excessivamente o debate, devo dizer que concordo com o Sr. Deputado Luís Sá quanto à necessidade de ponderar tecnicamente a questão, prolongando essa ponderação no tempo sem chegarmos hoje necessariamente a uma conclusão.
O argumento que o Sr. Deputado José Magalhães introduziu é interessante, aliás, já há pouco o Sr. Deputado Barbosa de Melo, quase em off the record, também colocava a questão de saber se pode falar-se em revogação tratando-se de um órgão diferente, e não o próprio órgão que aprovou o diploma.
De qualquer maneira, também quero chamar a atenção para dois aspectos. Por um lado, o problema da equiparação de forma só se coloca havendo lacuna na lei. Isto é, se a lei expressamente permitir a revogação por forma diferente daquela utilizada na adopção do diploma não há nada que impeça que se lhe chame revogação apesar da fórmula utilizada ser a de resolução e não a de lei propriamente dita, até porque, porventura, o que o legislador quer é precisamente subtrair ao poder de promulgação e ao poder de fiscalização preventiva da constitucionalidade. Nesse sentido, pode fazer as duas coisas em simultâneo, desde que expressamente regule a matéria.
Por outro lado, o problema de ser ou não o mesmo órgão não nos suscita particular aversão, porque aquilo que aqui está em causa, na minha perspectiva, é assegurar o primado da Assembleia da República e, portanto, funciona, fazendo o paralelo como o Direito Administrativo, como uma espécie de concessão do poder de revogação ao "superior hierárquico", obviamente, salvo as proporções e adaptações necessárias.
Foi nesse sentido que suscitei a questão, não como uma convicção pessoal - porque não ponderei o assunto suficientemente - de se falar em revogação propriamente dita e não em rejeição, pois o termo rejeição, de facto, suscita-me algumas dúvidas quanto à verdadeira finalidade do instituto.
Mesmo no que diz respeito à fixação dos limites temporários da resolução em causa, qualquer que seja a sua designação (para além de a Constituição distinguir claramente as situações de recusa pura e simples das situações de alteração, pois só estabelece imperativamente os efeitos para os casos de recusa pura e simples, não sendo expressa quanto às causas da alteração), e mesmo nos casos de recusa pura e simples, confesso que não tendo feito nenhuma proposta nessa matéria também tenho dúvidas de que a rigidez devesse estar sempre consagrada no texto
constitucional. Digo isto pelo seguinte: se é verdade que o que está fundamentalmente aqui em causa é assegurar o primado e, consequentemente, um juízo político sobre a substância do decreto-lei aprovado, não é menos verdade que pelo menos toda a doutrina admite a circunstância de ser possível ao Parlamento fazer fiscalização da constitucionalidade.
Não sei se esta também não seria uma manifestação e se, numa circunstância em que o fundamento fosse essencialmente de validade e não de oportunidade política, não poderia colocar-se a questão de ser possível, desde que por decisão expressa, tal como acontece com o Tribunal Constitucional em certo sentido, embora na perspectiva inversa, fixar limites temporais para a eficácia do acto diferentes dos limites temporais normais. Digo isto embora compreenda o melindre e os problemas que tal poderia colocar, sobretudo na perspectiva da tutela da confiança e da segurança dos cidadãos num diploma aprovado, que entrou em vigor e que, por esta via, poderia ser objecto de uma revogação com efeitos retroactivos, a qual, porventura, poderia ser mais perigosa do que propriamente benéfica, embora nalgumas circunstâncias pudesse eventualmente ser benéfica.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): -  Sr. Presidente, realmente, penso que é urgente que fique anotada a necessidade de se refazer a epígrafe. Trata-se de uma fiscalização que o Parlamento faz ao Governo! Uma epígrafe, por definição, não pode ser prolixa, mas "Fiscalização parlamentar"...O Sr. Presidente: - A epígrafe é "Fiscalização dos decretos-leis"! É um lapso!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Em vez de "Fiscalização parlamentar" a epígrafe deverá ser "Fiscalização dos decretos-leis"!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Eu ia também propor a epígrafe "Fiscalização legislativa"!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, há duas pequenas questões a tratar. Em primeiro lugar, quanto à questão de utilizar a palavra "rejeição" ou "revogação", por mim tenho resistência a colocar aqui a palavra "revogação", que tem um conceito técnico muito definido.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não, não! Rejeitar!O Sr. Presidente: - Eu deixaria à doutrina saber o que é isto exactamente. Ora, isto coincide exactamente com aquilo a que na doutrina constitucional americana se chama o veto legislativo, legislative veto, ou seja, o acto pelo qual o Congresso rejeita, pára decisões presidenciais, em certos casos. Isto é a mesma coisa! Há um decreto-lei governamental a que a Assembleia da República dá o seu "não"!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - É um conteúdo negativo!O Sr. Presidente: - É um conteúdo negativo!
Saber se se trata de revogação em sentido técnico ou não, deixaria isso para a doutrina. Não utilizaria aqui a palavra "revogação", antes um conceito aberto, "rejeição". A doutrina encarregar-se-á de saber o que é isto exactamente, se é o veto legislativo à americana, se é uma revogação técnica.
A minha resistência não é tanto por isso, mas porque se trata de uma "revogação" feita por uma forma diferente, que é uma resolução. Portanto, o problema de ser outro órgão não tem nada que ver, não seria relevante agora. Porém, ser feito por resolução e chamar-se a isto revogação... Eu deixaria isto em aberto!... Tenho uma certa resistência em utilizar aqui a palavra "revogação".
Quanto ao prazo, sinceramente, faço questão nos 30 dias, porque mesmo o PSD o mínimo que propôs para o veto presidencial de decretos-leis foi 30 dias. Portanto, creio que por maioria de razão o prazo devia ser pelo menos igual neste caso.
Espero que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes não faça questão nisso e que possamos arrumar esta matéria, não a deixando em aberto, porque, de facto, hoje o prazo é 25 dias no geral, mas tendo em conta os de acesso parlamentar será mais do que 30 dias, pelo que não devíamos fazer questão nessa matéria. Se o PSD fizer questão, fica em aberto o prazo.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, não quero tomar tempo, até porque a decisão pode ser tomada na altura, sendo uma decisão acessória, como V. Ex.a disse. Penso que o essencial está politicamente adquirido, esta é uma decisão marginal, mas creio que o princípio da segurança jurídica também tem que estar presente nestas matérias. É evidente que este instituto de potencial rejeição de diplomas jurídicos, como foi sublinhado pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, pode afectar a estabilidade e o princípio da segurança jurídica, que é estruturante da própria ordem jurídica, e nesse sentido quanto mais céleres forem esses mecanismos melhor.
De qualquer modo, Sr. Presidente, creio que esta é, de facto, uma questão acessória, pelo que optar-se por 20, 25 ou 30 dias é uma decisão que tomar-se-á na fase final.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, fica em aberto a questão do prazo, já que assim se quer.
Vamos agora apreciar as outras propostas que ainda não foram consideradas nesta matéria, nomeadamente a proposta do PCP para o n.o 2, que visa aplicar o regime a todos os decretos-leis e não apenas aos elaborados no uso de autorização legislativa.
Sr. Deputado Luís Sá, faça favor de apresentar a proposta e de a defender, se entender necessário fazê-lo.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, esta proposta, como de resto outra que será discutida ulteriormente, propõe aquilo a que poderia chamar uma plena reabilitação do instituto do referendo, que a nosso ver foi afectado na Revisão Constitucional de 1989 nesta matéria, isto é, foram-lhe introduzidas restrições. Essas restrições foram na época encaradas de forma crítica, e também ulteriormente por sectores da doutrina, a nosso ver sem plena justificação, salvo a de reduzir a intervenção fiscalizadora (com aspas ou sem aspas) da Assembleia da República nesta
matéria. Aquilo que propomos é restabelecer nesta matéria a situação anterior à Revisão Constitucional de 1989, pois continuamos a não ver razões, nem a prática revelou que existam, para que se mantenha.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à discussão a proposta do PCP no sentido de a faculdade de suspensão da vigência de decreto-lei sujeito à apreciação parlamentar se estender a todos os decretos-leis, independentemente de serem ou não elaborados no uso de autorização legislativa.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, falando por mim, creio que para quem suscitou a questão de falar-se em revogação e não em rejeição, obviamente, isso significa também que quem pode o mais pode o menos.
Julgo que na perspectiva que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes há pouco colocou, reforçando as minhas palavras, de defesa da confiança e da segurança jurídica dos cidadãos, mais uma razão haverá para que possam adoptar-se medidas cautelares relativamente a diplomas que podem vir a ser objecto de alteração. Isto é, deve ser possível à Assembleia suspender a vigência desses diplomas com base no pressuposto de que não vale a pena deixar que se consolidem situações jurídicas ao abrigo de decretos-leis que, porventura, serão objecto de alteração, sabendo nós que o processo legislativo que conduz essas alterações, quando há propostas de alteração, pode prolongar-se por um tempo consideravelmente longo.
Por essa razão não vejo sentido em limitar aqui o poder de suspensão aos decretos-leis aprovados ao abrigo da autorização legislativa. É que se a Assembleia da República, tratando-se de matéria concorrencial, sempre podia revogar ou suspender por acto expresso e autónomo, por maioria de razão também nesta circunstância devia poder fazê-lo de forma célere com vista a salvaguardar os interesses que porventura estivessem em causa na discussão.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, continua a discussão da proposta do PCP de admissão da suspensão de decretos-leis mesmo não produzidos no uso de autorização legislativa.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, eu reconduzia a posição do PSD um pouco à intervenção inicial que o Sr. Presidente fez ao introduzir a proposta que perfilha de alteração global deste artigo, nomeadamente da denominação.
Penso que, de facto, hoje em dia está perfeitamente adquirido no nosso sistema constitucional a competência concorrencial dos dois órgãos de soberania em matéria legislativa. Ora, se assim é, parece-me evidente que num instituto de fiscalização como este nunca por nunca pode pura e simplesmente invocar-se a lógica da segurança jurídica para se introduzir medidas cautelares, quando o que está em causa é o exercício de uma competência própria, constitucionalmente reconhecida, de um órgão de soberania como é o Governo. Ou seja, quando o Governo legisla em matéria para a qual é perfeitamente competente, é evidente que a Assembleia da República sempre terá esta última palavra de fiscalização, mas daí a dizer-se que em qualquer circunstância, relativamente a todo e qualquer tipo de iniciativa legislativa do Governo, ainda que ao abrigo da competência que lhe é própria, a Assembleia pode, para além do poder de fiscalização, ter um poder cautelar de suspensão imediata antes da apreciação de fundo da bondade da iniciativa legislativa, é um excesso em termos do equilíbrio que actualmente existe na divisão de competências em matéria legislativa, porque também se trata de matéria legislativa hoje em dia, claramente.
Como disse o Sr. Presidente, já não estamos na situação de 1933, em que o poder legislativo era a Assembleia Nacional, só excepcionalmente podendo o Governo exercê-lo em determinadas circunstâncias e dentro de determinadas condições. Hoje em dia o Governo tem competência plena nestas matérias, a competência fiscalizadora é outra.
Portanto, do ponto de vista do PSD, faz sentido que esta fiscalização vá ao ponto da medida cautelar quando o Governo actua legislativamente ao abrigo de uma autorização excepcional da Assembleia da República, que é o mecanismo de autorização legislativa. Neste caso, claramente, se a competência legislativa está a ser utilizada numa lógica de excepção faz sentido que a fiscalização também tenha uma lógica de excepção, como é a medida cautelar. Se não for esse o caso, parece-nos um pouco desequilibrador do balanço (balanço no sentido de balance, de equilíbrio) existente entre a divisão de competências dos órgãos de soberania, nomeadamente em termos de competência legislativa, a Assembleia ter para todo e qualquer tipo de acto legislativo do Governo esta competência excepcional, a acrescer à fiscalização normal, de proferir medidas cautelares.
Portanto, neste sentido, parece-nos que o actual texto constitucional reconduz a uma lógica adequada um acréscimo especial ao mecanismo da fiscalização, como seja a tal medida cautelar de suspensão antes da análise e aprovação definitiva por parte do Plenário da Assembleia quanto à matéria de fundo.O Sr. Presidente: -Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, sem querer monopolizar o debate, chego à conclusão que, afinal, a tutela da segurança e da confiança jurídica dos cidadãos é um interesse legalmente protegido, só é efectivamente tutelado quando coincide com a tutela do interesse do Governo. É que aparentemente, mais uma vez, o Sr. Deputado Luís Marques Guedes manifesta preferência pela prevalência da competência do Governo relativamente à competência da Assembleia,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): -Preferência?!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - ... sendo certo que há aqui dois vícios lógicos. Em primeiro lugar, como há pouco salientou, só há uma limitação temporal para os efeitos da resolução quando ela se destina à rejeição ou à recusa de ratificação do diploma, não quando há alterações, o que significa a contrario que...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não!
O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Só há uma limitação constitucional quanto aos efeitos temporários da resolução quando ela é de rejeição ou de recusa de ratificação pura e simplesmente, não quando ela é de alteração. Isto significa que não permitir a suspensão provavelmente implica, na lógica dos proponentes da alteração, que a aprovação das alterações será feita por forma a retroagir ao momento da aprovação do decreto-lei, porventura a eliminar eventuais situações jurídicas que se tenham constituído na base do decreto-lei originário. Isto, obviamente, é sempre pior solução do que permitir a medida cautelar da suspensão e evitar que as situações se consolidem para depois se proceder à alteração do diploma.
O segundo vício lógico é que, pela mesma razão que se manifesta o primado da Assembleia da República neste instituto, sempre seria possível para uma maioria favorável à alteração do decreto-lei (na medida em que a Constituição não permite a suspensão no decorrer do processo de rectificação ou de rejeição) utilizar um mecanismo alternativo, que é votar a rejeição pura e simples e desencadear, até porventura com carácter de urgência, um processo legislativo novo, uma vez que também não há limitação para que a Assembleia volte a legislar sobre a mesma matéria, só há limitação para o Governo. Ora, isto significa que aquilo que porventura queria acautelar-se impedindo esta alteração nunca é acautelado, porque existem sempre dois mecanismos enviesados ou alternativos para se obter precisamente o mesmo resultado, talvez com custos mais elevados.
Haveria muito mais transparência em permitir-se a suspensão pura e simples no âmbito do processo de ratificação ou rejeição, o que, em qualquer caso, se houver maioria com disposição para tal, sempre poderá ser garantido por qualquer uma das vias alternativas: ou atribuindo efeitos retroactivos à resolução que introduz alterações; ou porventura optando pela rejeição pura e simples, com a iniciativa parlamentar subsequente de um processo legislativo novo para proceder às "alterações" ao decreto-lei rejeitado.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, continua em discussão a proposta para admitir a suspensão de decretos-leis em matéria de competência concorrencial do Governo.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo, a quem peço que não prolongue a discussão.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, trata-se de questões que têm as suas complexidades, pelo que não podemos passar a correr sobre elas.O Sr. Presidente: - Claro! Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, após a ideia que agora ouvi fiquei alertado para uma dificuldade.Risos do Deputado do PS Cláudio Monteiro.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - O Sr. Deputado Cláudio Monteiro admitiu... Por isso é que, se calhar, as coisas estão redigidas (agora estou a pensar em voz alta) no Regimento como estão, e bem, com muitas complicações. Como é que uma resolução pode dar efeito retroactivo às alterações?!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Eu nunca vi! Essa lógica do automatismo até na retroactividade...O Sr. Presidente: - Não, as alterações são aprovadas por lei!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas falou-se em resolução!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Cuidado, cuidado!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Foi um lapsus linguae!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não foi!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Era o raciocínio!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não era o raciocínio! Não é um vício lógico! Não há aqui vícios lógicos! Estas argumentações não têm vícios lógicos, são argumentações políticas!...O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, é muito interessante analisar a questão numa óptica dos vícios lógicos e também fazer o raciocínio sobre a maneira como esta instituição funcionou.
Foi polémica, obviamente. O PSD insistiu especialmente na consagração desta solução na Revisão Constitucional de 1989, sendo que tal foi incluído no conjunto das coisas consideradas imprescindíveis e inevitáveis e que no acordo político de revisão constitucional vieram a ter consagração, tendo na altura o PS aderido a elas com fundamentos que foram nesta Comissão intensamente discutidos.
Nessa altura, algumas das coisas agora adiantadas foram ecoadas, aliás, tive ocasião de alertar na circunstância para alguns dos possíveis riscos. Curiosamente, talvez pelo facto de estarmos nessa altura, e termos passado nesse ciclo, a viver em maioria absoluta, gerou-se a seguinte situação: os governos com maioria absoluta tinham capacidade de impedir não apenas a recusa como, evidentemente, por maioria de razão, a suspensão. Os partidos de oposição geriram com a sageza possível - incluindo o PS - a sua capacidade de criticar legislação governamental, emanada sob a forma de decreto-lei, recorrendo não à figura da proposta de suspensão mas, sim, à figura da recusa de rectificação, e, portanto, sujeição à apreciação em sede de ratificação e apresentação de projectos de resolução tendentes à recusa de ratificação.
Em nenhum caso, que eu me lembre, se suscitou a questão da suspensão nestes termos, para a qual, de resto, os defensores mais empenhados da solução adiantavam que sempre estaria aberta aos partidos da oposição a possibilidade de proporem, através de iniciativa legislativa, a respectiva
suspensão, não beneficiando, é certo, de todas as vantagens de legislar por incidente de suspensão no meio de um processo de ratificação, mas dispondo igualmente de alguns dos mecanismos para efectivarem o seu processo político se entendessem que deviam fazê-lo.
Num cenário de governos não assentes numa maioria absoluta de apoio é possível vislumbrar, se calhar, nesta cláusula uma forma de protecção, uma vez que só uma maioria absoluta pode suspender um diploma que tenha sido emanado pelo governo.
Mas a verdade é que, como o Sr. Deputado Cláudio Monteiro sublinhou, não é vedado aos partidos da oposição, ou até a uma coligação hostil, portanto, a uma maioria hostil, a apresentação de uma iniciativa tendente à obtenção da suspensão do diploma governamental. E, portanto, a protecção que um governo sem o apoio parlamentar absoluto dispõe, nesta matéria, por força desta norma, é também uma protecção limitada.
O que quer dizer que há aqui um equilíbrio de contrários tortuosamente gerado. Na nossa evolução nem tudo nasce das forças de Minerva e, portanto, nesta matéria atingiu-se, quiçá, uma situação em que os vícios lógicos não têm sido vícios práticos e algumas das vantagens teóricas não têm sido vantagens práticas. Também tem acontecido que alguns dos inconvenientes teóricos não têm sido inconvenientes práticos e, portanto, nós não propusemos a alteração desta norma, provavelmente em homenagem ao acordo político de revisão constitucional de 1989 e também em homenagem a esta teoria e a esta prática. É esta a explicação que vos posso oferecer.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a proposta do PCP não se mostra viável, prevalecendo a oposição do PSD e as objecções do PS.
Temos ainda para discutir a proposta do PCP de eliminação do n.o 3.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, proponho que esta questão seja considerada em conjunto com a eliminação do n.o 5, porque em rigor são duas matérias estreitamente conexas.O Sr. Presidente: - Certo!O Sr. Luís Sá (PCP): - Trata-se de alterações que foram introduzidas na revisão constitucional de 1989 nos termos a que o Sr. Deputado José Magalhães agora aludiu e que foram objecto, aliás, de grandes protestos na época. O que estava acima de tudo em causa era a possibilidade de, através do não agendamento dos debates e das votações, uma maioria parlamentar provocar a caducidade das suspensões ou dos processos de alteração ou a rejeição dos decretos-leis sujeitos à apreciação parlamentar. Esta questão é tanto mais significativa quanto o facto de ter sido adiantada a possibilidade de, neste contexto, passar a ser constitucionalmente obrigatório agendar os debates e votações, o que não veio a ser consagrado na Constituição. Como é sabido, a matéria foi remetida para o Regimento, onde, eventualmente, pode ser objecto de alterações que venham a criar uma situação que se descortine como esvaziamento do poder de apreciação parlamentar.
Trata-se de um contexto que pode vir a ser complicado. A prática não se revelou tão preocupante quanto foi assinalado na época, mas isto não significa, de forma nenhuma, que tal não venha a verificar-se. E, nesse sentido, julgamos que este instituto da fiscalização legislativa parlamentar, ou melhor, da apreciação legislativa parlamentar, (prefiro dizer assim) só teria a ganhar se as alterações introduzidas em 1989 viessem agora a ser eliminadas.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, a proposta de eliminação dos n.os 3 e 5, que consagram a caducidade da suspensão e do próprio processo de apreciação parlamentar dos decretos-leis, não fica precludida com o aditamento da norma, para a qual já há consenso, de uma prioridade regimental dos processos de apreciação?O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, sem dúvida nenhuma, coloca-se - aliás, em termos importantes - o problema da prioridade parlamentar. Mas admitimos que esta prioridade talvez possa não ser suficiente, embora julgue que a questão fica fortissimamente atenuada, não tenho qualquer dificuldade em reconhecê-lo.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, estão em apreciação as propostas do PCP de eliminação dos n.os 3 e 5 do artigo 172.o da Constituição.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, não vemos qualquer razão para suprimir o n.o 5 e quanto ao n.o 3, pela razão que enunciei antes, nem me pronuncio.
Por outro lado, não interpreto redutoramente a norma constitucional e, independentemente das vicissitudes da prática e das soluções consagradas com mais felicidade e, sobretudo, das práticas mais felizes ou menos infelizes que, neste ou naquele momento, tenham existido, creio que faz parte da boa hermenêutica do artigo 172.o, n.o 5, a garantia de não asfixia de uma iniciativa fiscalizadora por retenção. Sempre considerámos - aliás, isso ficou claro nos debates de 1989 - que a norma tal qual está redigida tem implicações quanto ao agendamento e à apreciação efectiva, ou seja, a Assembleia não é livre. Imagine-se que interpretação aberrante não seria dizer-se que a Assembleia da República, e uma maioria parlamentar, que neste caso teria que ser particularmente não escrupulosa e violadora da Constituição, não só na agendava nenhuma matéria como, beneficiando-se do facto de poder bloquear a lei nos termos do n.o5, não garantia o mínimo de apreciação e de intervenção parlamentar.