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Por outro lado, o processo de transição para economias em crescente desenvolvimento tecnológico implica a adopção de políticas que orientem os alunos a procurar novos campos de conhecimento essenciais ao desenvolvimento futuro, tendo em conta as exigências do mercado de trabalho.
Finalmente, a crescente mobilidade internacional dos estudantes, professores e investigadores e a internacionalização do mercado de trabalho conduzem à necessidade de se proceder a equivalências de habilitações, que sem avaliação de qualidade é utópico pretender concretizar.
Foram estes os valores extrínsecos às instituições do ensino superior que conduziram os governos europeus para políticas de avaliação de qualidade, já que os custos crescentes terão sempre de ser legitimados por benefícios sociais claramente identificáveis. As instituições do ensino superior são, assim, cada vez mais confrontadas com a necessidade de demonstrar, interna e externamente, o que fazem e como fazem.
Por tudo isto, os mecanismos e os processos de avaliação de qualidade foram surgindo e sendo fortalecidos, apresentando-se actualmente como imprescindíveis à sobrevivência de qualquer sistema de ensino superior.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta de lei que hoje estamos a discutir insere-se no contexto geral que acabamos de definir. Nela se prevê um sistema assente numa auto-avaliação, complementada por avaliação externa. Estabelece também que a não aplicação das recomendações de comissões de avaliação implica a redução ou suspensão do financiamento público.
Perante a autonomia das instituições de ensino superior, cabe ao Estado o exercício de um poder regulador que garanta a qualidade pedagógica e científica e que assegure o pluralismo educativo, que é condição de sucesso na educação.
A qualidade do ensino, particularmente a do ensino superior, não depende e não pode depender da vontade exclusiva do Governo.
Depende, antes, de um compromisso entre o poder político e sociedade civil, de um diálogo entre a Administração e as instituições, do empenho dos professores e da confiança dos alunos. Governo deve reservar para si o papel de incentivador do sistema de avaliação de qualidade, de orientador dos seus métodos, de certificador dos seus resultados.
Incentivador do sistema, porque este deve partir da auto-avaliação de cada universidade e de cada instituto politécnico, como expoente da confiança nas instituições.
Orientador dos métodos, porque o sistema de avaliação postula a comparabilidade dos indicadores e a utilização de elementos comuns ao ensino público e ao ensino não público.
Certificador dos resultados, porque o sistema de avaliação exige intervenção externa para acreditação dos resultados e, a partir daí, para extrair as consequências que deles decorrem.
Neste sentido, o papel que o Ministério da Educação reserva para si, neste sistema, é voluntariamente supletivo. Destina-se a exercer uma função arbitrai na moderação dos interesses, direitos e expectativas de cada uma das instituições de ensino superior.
Por isso, esta lei e apenas um enquadramento genérico do que será o modelo de avaliação.
A difícil conciliação entre a intervenção do Estado e a liberdade das instituições, públicas e privadas, encontra aqui concretização: o desenvolvimento do sistema é tarefa mas também imperativo de cada uma e do conjunto das escolas. Desenvolver e regulamentar mais seria enfraquecer esses direitos e essas liberdades de orientação científica e pedagógica.
Por isso, o sistema de avaliação e acompanhamento que agora se propõe tem para nós um valor simbólico: o de que a reforma do ensino superior deve articular dialéticamente a orientação do Estado e a auto-reforma das instituições. Orientação do Estado que ao longo dos últimos anos tem vindo a ser prosseguida através de um investimento sempre crescente e constante, tantas vezes omitido na retórica política que tem acompanhado o debate das questões educativas. A auto-reforma das instituições não é mais que o apelo à responsabilidade actual e histórica de cada uma das instituições.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Não pode haver liberdade sem responsabilidade. Responsabilidade das instituições públicas perante o Estado, quanto aos meios financeiros que lhe são postos à disposição, mas também perante a comunidade, em função do interesse público e da confiança social posta nos graduados por estabelecimentos de ensino superior.Vozes do PSD: - Muito bem!A Oradora:- Por isso, o reconhecimento social do valor dos graus conferidos, da organização do ensino e da aprendizagem só é possível mediante um conhecimento rigoroso e comparado da mais valia do ensino ministrado em cada escola. Esta mesma ideia autoriza e justifica que o sistema de avaliação e acompanhamento seja comum e aplicável aos estabelecimentos de ensino superior particular e cooperativo.
Cria-se uma dinâmica, através de um sistema de competição, assente na avaliação dos resultados, na descentralização da autoridade e nas consequências perante o sucesso e o fracasso. Trata-se, portanto, de estimular a melhoria da qualidade.
Nesta acção vai implícito um apelo e um elogio à diversidade de projectos científicos, técnicos e culturais, como modo de realização de uma autonomia responsável e responsabilizadora. As instituições de ensino superior não podem encarar o futuro apenas numa lógica de crescimento sistemático de oferta do número de cursos e de opções para os seus alunos. A prazo, este crescimento traria custos incomportáveis e o risco do descrédito público de todo o sistema.
1379 - 25 DE FEVEREIRO DE 1994Devem, antes, encarar responsavelmente as suas escolhas, examiná-las, compará-las, corrigir os aspectos negativos e melhorar os positivos. Não pode haver auto-governo sem responsabilidade pública e social. Responsabilidade pública perante o Estado, quando seja esta a origem do financiamento, e responsabilidade social porque todo o esforço do ensino e da investigação das universidades e politécnicos se dirige à sociedade.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A presente proposta de lei é o resultado de um longo e frutuoso diálogo com os agentes e a comunidade educativa, iniciado ainda no ano de 1990 e que recebeu os contributos do Conselho Nacional de Educação, do Conselho de Reitores, do Conselho Coordenador dos Institutos Politécnicos, do Conselho Coordenador do Ensino Particular e Cooperativo, contributos de grande relevância e que muito enriqueceram a proposta do Governo.
Estamos conscientes, no entanto, de que se trata de matéria muito sensível. É que, quando se fala em qualidade e na sua avaliação, estão implícitos tanto os aspectos positivos como os negativos.
É assunto que, não só pela inovação que representa como pela delicadeza que encerra, deve ser objecto de consenso entre o Governo e as instituições de ensino superior.
Esperamos que, com a colaboração desta Assembleia, seja possível melhorar e aprofundar a presente proposta de lei, que pretende ser, acima de tudo, um estímulo à melhoria da qualidade de ensino e da actividade de cada instituição.
É um objectivo fulcral que - estou certa - defenderemos unanimemente.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Informo a Câmara que se encontram inscritos, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Ana Maria Bettencourt, Guilherme d'Oliveira Martins e António Braga.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Ana Maria Bettencourt.A Sr.a Ana Maria Bettencourt (PS): - Sr. Presidente, Sr.a Ministra da Educação, como V. Ex.a, também eu penso que a avaliação das instituições de ensino superior pode ser um processo extremamente rico. No entanto, a proposta de lei que hoje estamos a analisar é, em minha opinião, extremamente frustrante e espero, como a Sr." Ministra, que possa vir a ser substancialmente melhorada.
É muito importante instituir um sistema de avaliação, porque as escolas que não funcionam bem, que não promovem a aprendizagem dos alunos, têm de mudar. Tem de perceber-se por que existem professores que reprovam 90% a 100% dos alunos: é por não saberem ensinar, é por os currículo estarem mal feitos ou por não saberem fazer exames. Logo, esta situação tem de mudar. As escolas que não respeitam na sua pedagogia, na sua organização, os alunos, têm de mudar.
Temos, em minha opinião, instituições que não evoluem pedagogicamente há décadas, o que é preciso alterar, e a avaliação é um instrumento muito importante para isso. Por outro lado, há instituições óptimas, há professores que se esforçam imenso mas não há processos de reconhecimento público do mérito, o que é muito importante para a dignificação do ensino.
No entanto, este é um processo complicadíssimo. E é complicadíssimo porquê? Porque, em Portugal, não há tradição de avaliação das instituições. E penso que o Estado Novo teve influência nesse tabu, na forma como olhamos para as nossas instituições. Portanto, tudo isto é um processo muito complicado e difícil de construir.
Por outro lado, penso que esta proposta mistura coisas e se lermos especialistas internacionais - e eu já li alguns verificamos que é necessário dissociar dois aspectos, que estão aqui misturados. Um desses aspectos é o facto de ser perfeitamente legítimo e mais fácil exigir-se aquilo que se chama reporting, ou seja, a produção de relatórios que têm a ver com o número de professores, a formação, a composição do corpo docente, os currículo, enfim, com coisas mais objectivas. O outro aspecto tem um domínio muito complicado, Sr.a Ministra, pois tem a ver com mudanças culturais, pedagógicas, com o relacionamento das pessoas, dos departamentos. Uma avaliação nesta área é complicadíssima e, Srs. Deputados, imaginemos só o que seria fazer uma avaliação institucional nas faculdades de Direito. Demoraria anos e não poderia ser misturada com aspectos de financiamento, Sr.a Ministra. E é aqui que esta proposta de lei não tem viabilidade e é ingénua.
Ninguém acredita, nenhum cientista acredita que alguém vá responder honestamente, ou, digamos, «abrir o jogo», nos domínios institucionais, pedagógicos e culturais, se tiver no horizonte a penalização financeira. Isto é grosseiro e tem sido extremamente criticado. Neste ponto, Sr.a Ministra, não houve, até agora, diálogo e seria muito importante que houvesse. Está a cometer-se um erro grosseiro.
Por outro lado, atendendo a que um processo destes exige uma negociação de anos, competência técnica, formação de formadores, pergunto: como irá ser este processo, Sr." Ministra? Estarão no horizonte a contratualização, mas ao fim de anos, e a negociação dos aspectos financeiros? Portanto, pergunto: como irá fazer esta negociação? Como irá cumprir as exigências, que são de rigor científico, nesta matéria?
Finalmente, esta é uma proposta extremamente vaga, o que num pedido de autorização legislativa até parece mal, na medida em que deixa a porta aberta à governamentalização, no que diz respeito ao enquadramento orgânico e ao processo de designação dos avaliadores. Assim, gostaria de saber como irá ser o enquadramento orgânico e a designação dos avaliadores.
Diria que, com esta proposta, o Governo arrisca-se a querer meter um elefante numa loja de porcelanas. É de facto muito arriscado!O Sr. Presidente: - Informo a Câmara de que os Srs. Deputados Paulo Rodrigues e António Filipe também se inscreveram para pedir esclarecimentos.
De acordo com o princípio regimental de alternância, tem a palavra o Sr. Deputado Paulo Rodrigues.O Sr. Paulo Rodrigues (PCP): - Sr. Presidente, Sr." Ministra, gostaria que me explicasse, se possível, duas ou três questões, muito breves, relativamente à proposta de lei que acabou de ser apresentada.
Em primeiro lugar, considera aceitável que uma proposta de lei digna desse nome deixe, como acontece no artigo 12.o, à responsabilidade do Governo, através de decreto-lei, o estabelecimento de «regras necessárias à concretização do sistema de avaliação das instituições de ensino superior», no qual, como a Sr.a Ministra muito bem conhece, estão nada mais nada menos do que
1380 - I SÉRIE - NÚMERO 41oito artigos da maior relevância para o conteúdo do próprio sistema de avaliação que está aqui em discussão?
Em segundo lugar, considera ou não que é da maior relevância que a entidade avaliadora seja independente e isenta relativamente ao sistema em causa e, em caso afirmativo, pensa que essa entidade deve ter essas características? Gostaria que me dissesse onde é que, na proposta do Governo, há garantias de que tal aconteça.
Por último, a Sr.a Ministra, na sua intervenção, deu especial relevância a diálogos que levou a cabo, no sentido de ouvir instituições que têm uma opinião importante sobre esta matéria.
Na proposta do Governo faz-se uma associação, a nosso ver, imprudente e indesejável entre avaliação e financiamento, entre outros aspectos sancionatórios que estão aqui previstos. Gostaria, pois, que nos informasse quais foram as instituições que, através do diálogo que travou, se pronunciaram a favor de uma tal perspectiva.
Finalmente, gostaria de lhe perguntar se é de opinião que, tal como está, esta proposta aponta no sentido de uma avaliação com uma vertente pedagógica importante ou se, pelo contrário, é uma avaliação que se prefigura como um instrumento de intervenção do Governo nas instituições do ensino superior, nomeadamente intervindo na avaliação e noutros aspectos. Ou seja, qual dos aspectos da avaliação são mais caros à Sr.a Ministra: o aspecto da vertente pedagógica, que me parece estar alheado desta proposta, ou, pelo contrário, uma vertente de intervenção e de governamentalização?O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme d'Oliveira Martins.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr.a Ministra, a minha pergunta é extremamente simples: quem vai fazer a avaliação e como, já que a proposta de lei que aqui foi apresentada formula os princípios, que já conhecemos, até porque resultam da Lei de Bases do Sistema Educativo, da Lei de Autonomia Universitária e do Estatuto de Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico.
Outra questão tem a ver com a sua afirmação quando disse que gostaria de contar com a colaboração desta Assembleia. A Sr.a Ministra tem certamente consciência de que esta matéria é da reserva absoluta de competência legislativa do Parlamento, que está prevista no artigo 167.o, alínea i) da Constituição da República Portuguesa.
Nessa medida, é, por exemplo, estranho que, em declarações de responsáveis do Ministério da Educação, se tenha dito que havia reuniões absolutamente decisivas no Ministério, designadamente com os reitores, que iriam, de uma vez por todas, clarificar o tema e a solução relativamente a esta questão. Ao governo o que é do governo, à Assembleia da República o que é da Assembleia da República!O Sr. Presidente: - Estou informado que a Sr.a Ministra pretende responder já a estes três pedidos de esclarecimento.
Para o efeito, tem a palavra a Sr.a Ministra da Educação.A Sr.a Ministra da Educação: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, vou tentar responder à Sr.a Deputada Ana Maria Bettencourt, que divagou bastante e, como tal, apenas consigo extrair uma pergunta.
Mas, dentro dessa divagação, não posso deixar de dizer que discordo completamente de que toda esta matéria exige uma negociação de anos. Porém, é evidente que exige uma negociação.
Como já aqui foi dito, esta é uma matéria que está a ser analisada desde 1990; portanto, não é uma matéria nova que tenha surgido neste momento, é, aliás, um tema já muito antigo, que, repito, começou a ser discutido entre nós a partir de 1990, altura em que começaram várias entidades a pronunciarem-se. Assim, já há alguns anos que se começou esta preparação e seria impensável que esperassem mais anos para o início do processo, até porque, como sabe, em termos de experiência, isto é alguma coisa que está já a ser feita por um grupo, que está a começar a testar este ponto, não existindo sequer qualquer experiência piloto nesta matéria.
Basicamente, a Sr.a Deputada levantou o problema do financiamento, que também foi questionado pelo Sr. Deputado Paulo Rodrigues. É evidente que não desconheço que este é talvez um dos pontos fulcrais desta proposta de lei, que tem a ver com a forma como a avaliação se liga ou não ao financiamento.
Porém, não deixo de admitir que talvez a redacção desta proposta de lei não corresponda, na totalidade, à ideia concreta da parte do Governo, que é susceptível de ser aperfeiçoada. Admito que uma ligação directa e inequívoca entre financiamento e avaliação tem seguramente muitos perigos, da mesma forma que o inverso, um total desligar dos dois assuntos, se não tem perigos tem, pelo menos, alguma dose de hipocrisia, como bem percebe.
Como tal, haverá que ajustar a redacção no sentido de essa ligação não ficar tão directa nem ficar no esquecimento absoluto, já que isso não tem qualquer espécie de adesão à realidade.
O Sr. Deputado Paulo Rodrigues, basicamente - e já respondi, de alguma forma, à sua questão do financiamento, perguntou-me onde estão as garantias sobre a isenção da avaliação externa. Provavelmente, de momento, essas garantias estão apenas na intenção do Governo. Aliás, admito que elas precisem de ser, de alguma forma, explicitadas na lei, mas está fora de causa que essas garantias de independência não existam.
O Sr. Deputado Guilherme d'Oliveira Martins perguntou-me quem vai fazer a avaliação. Penso que, nesse aspecto, há alguma coisa que precisa de ficar mais explicitada na proposta de lei.
Quanto ao problema das reuniões decisivas no Ministério, como bem deve compreender e saber, não fui seguramente eu que o disse.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Sr.a Ministra da Educação, estamos hoje a debater uma matéria que consideramos ser de grande importância. Aliás, nesta Assembleia, fomos os primeiros a reconhecê-lo, na medida em que, como é do conhecimento geral, o projecto de lei do PCP, que hoje também debatemos e que o meu camarada Paulo Rodrigues terá oportunidade de apresentar naquela tribuna, foi a primeira iniciativa legislativa sobre esta matéria de avaliação e acompanhamento do ensino superior. Daí que,
1381 - 25 DE FEVEREIRO DE 1994pela importância que lhe atribuímos, tenhamos aguardado que o Governo, tal como há muito vinha a prometer, apresentasse uma proposta de lei, o que finalmente aconteceu.
Aguardámos também com alguma expectativa este debate, na medida em que, como também é do conhecimento geral, a proposta de lei apresentada pelo Governo foi também apresentada pela anterior equipa ministerial. Portanto, gostaríamos de saber se a actual equipa mantém as concepções constantes da proposta de lei ou se, pelo contrário, tem outras ideias sobre esta matéria. Daí, a importância acrescida deste debate.
Assim, Sr.a Ministra, que importância atribui ao debate na especialidade sobre esta matéria e que disponibilidade existe por parte do Governo para considerar, nessa sede, a regulação de algumas matérias que são importantes para a definição dos aspectos essenciais dos mecanismos de avaliação e acompanhamento que sejam adoptados e que, na proposta de lei apresentada pelo Governo, são deixadas para regulação posterior?
Não se trata de deixar para regulamentação posterior, na medida em que não se trata de aspectos regulamentares; trata-se, sim, de desenvolvimentos legislativos que são essenciais para a definição daquilo que é fundamental no sistema de avaliação. Isto é, daquilo que consta no já referido artigo 12.o «Desenvolvimento normativo», não havendo uma ideia clara sobre as opções fundamentais relativamente a essas matérias, fica-se com uma ideia demasiado vaga sobre o que é que se pretende, afinal, quanto ao sistema de avaliação e acompanhamento do ensino superior.
Portanto, uma vez que existe uma iniciativa legislativa, apresentada pelo PCP, nesta Assembleia, que está também em debate e que propõe definições mais precisas relativamente a algumas dessas áreas, pergunto qual é a disponibilidade do Governo para, em sede de especialidade, poder discutir amplamente esta matéria, não a restringindo apenas aos membros desta Assembleia mas ouvindo também, designadamente, a comunidade universitária, o Conselho Nacional de Educação, ou seja, entidades que têm uma profunda e riquíssima reflexão sobre esta matéria.
Poder-se-ia, deste modo, aproveitar esta oportunidade para aprovar uma lei que resultasse de uma ampla auscultação e que pudesse responder a expectativas que estão criadas na comunidade universitária, nomeadamente um diploma legislativo que considerasse efectivamente a matéria e que não ficasse aquém das expectativas que se criaram. E mais, que não fique aquém de uma reflexão muito profunda, que tem sido levada a cabo pelas instituições do ensino superior sobre esta matéria.
Em resumo, quais as disponibilidades do Governo para equacionar todas estas questões?O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Braga.O Sr. António Braga (PS): - Sr. Presidente, Sr.» Ministra, uma questão essencial e insubstituível que nos preocupa é a salvaguarda da «autonomia e imparcialidade da entidade avaliadora». Aliás, o artigo 6.o trata dessa matéria, quando define princípios gerais de avaliação, e isso é, sem dúvida, uma questão essencial para acreditar qualquer avaliação.
Depois, mais à frente, no artigo 12.o, «Desenvolvimento normativo», o Governo compromete-se a estabelecer, por decreto-lei, «as regras necessárias à concretização do sistema de avaliação das instituições do ensino superior» e, entre outras normas, define especialmente o processo de recolha, a metodologia e a natureza dos elementos a obter das instituições.
Ora, com a ausência da explicitação de um modelo claro na proposta que foi apresentada, gostaria de perguntar à Sr.a Ministra como é que se propõe harmonizar a afirmação do princípio de querer garantir a «Autonomia e imparcialidade da entidade avaliadora» com estas normas que, a meu ver, potenciam condicionamentos na forma e no método de trabalho dessa mesma entidade avaliadora.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra a Sr.a Ministra da Educação.A Sr.a Ministra da Educação: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, o Governo nunca deixa de atribuir importância aos debates na Assembleia da República, quer na generalidade quer na especialidade. Por isso, é evidente que a importância que atribuímos ao debate na especialidade desta matéria é aquela que atribuímos a qualquer debate na especialidade.
Procedemos já, a respeito desta matéria, a uma grande auscultação às entidades que julgamos que deveriam pronunciar-se sobre ela, mas, evidentemente, a Assembleia é livre de o fazer a quem mais o desejar. Do nosso ponto de vista, a auscultação está feita e o debate na especialidade mostrará que existe certamente toda a disponibilidade para se fazer os acertos que se considerarem convenientes para o aperfeiçoamento da lei, desde que não se ponha em causa a sua exequibilidade.
Não me parece que seja útil levar a discussão a um ponto em que se monte, como acontece no projecto do Partido Comunista, um esquema de avaliação externa que, do nosso ponto de vista, não funciona na prática. Desde que não entremos em esquemas que, na prática, funcionam mais para paralisar do que para avançar, estaremos com certeza na disposição de fazer na especialidade os ajustamentos que se considerem necessários.
Pergunta o Sr. Deputado António Braga, no que toca à entidade avaliadora, como é que compatibilizamos essa matéria com o artigo 12.o, no qual pensa haver provavelmente um excesso de regulamentação por parte do Governo. Admito que a definição da entidade avaliadora não esteja totalmente clara e explícita na proposta de lei. Como já disse, tratar-se-á talvez de um problema de técnica legislativa, que não de intenção. Assim sendo, é possível aclarar-se na especialidade como se fará essa avaliação externa.O Sr. Presidente: - Para proceder à apresentação do projecto de lei n.o 170/VI, tem a palavra o Sr. Deputado Paulo Rodrigues.O Sr. Paulo Rodrigues (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A matéria que hoje discutimos- criação de um sistema de avaliação da qualidade científica e pedagógica das instituições do ensino superior - justifica que, com o objectivo de situar os documentos em apreciação, recordemos alguns traços da situação do ensino em Portugal.
É lícito afirmar que está generalizada a opinião de que o ensino superior em Portugal atravessa uma gra-
1382 - I SÉRIE - NÚMERO 41vê crise. O aumento da população escolar, acompanhado do excepcional crescimento da rede de ensino superior privado e cooperativo (tantas vezes sem estarem reunidas condições mínimas de qualidade), o estrangulamento financeiro do ensino superior público* o dirigis-mo governamental, com a correspondente falta de condições para o exercício da autonomia, a escassez de meios para a investigação e o numeras clausus no ensino superior público são, entre outros, traços que caracterizam uma política que vem sendo seguida há longos anos e que se tem traduzido em tensões, conflitualidade, quebra de qualidade e prestígio das instituições, com comprometimento do próprio desenvolvimento do País.
Este conjunto de problemas não pode ser esquecido no momento em que debatemos a problemática da avaliação e acompanhamento das instituições de ensino superior.
É que, além dos factores que a partir dos anos setenta justificaram a criação em numerosos países europeus de sistemas de avaliação idênticos, há que considerar aqueles que decorrem da situação específica portuguesa e que aconselham a que, com urgência, se criem instrumentos que contribuam para melhorar a actividade das instituições de ensino superior. E é, como se sabe, sobre a Assembleia da República que recaem especiais responsabilidades nesta matéria.
O PCP entende que a adopção de um sistema de avaliação e acompanhamento das instituições de ensino superior, previsto aliás na Lei de Bases do Sistema Educativo, na Lei de Autonomia Universitária e no Estatuto de Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico, pode constituir um instrumento muito positivo não só para a gestão corrente, mas também para a gestão estratégica do sistema de ensino superior e para a significativa elevação da sua qualidade.
O projecto do PCP que hoje se encontra em discussão obedece às seguintes orientações gerais, que, aliás, já defendemos publicamente, nomeadamente no nosso documento «Programa de Desenvolvimento do Ensino Superior»: os objectivos gerais do sistema devem centrar-se na promoção da qualidade do ensino superior e no seu ajustamento às necessidades de desenvolvimento do País; a avaliação deve assentar numa concepção integrada do ensino superior; o sistema de avaliação deve ser universal; o sistema de avaliação e acompanhamento deve reunir condições que garantam a objectividade, o rigor e a isenção das suas apreciações, devendo ser independente e não sujeito quer a pressões governamentais quer à influência de grupos de interesses particulares; os métodos e indicadores a utilizar no processo de avaliação devem ser prévia e explicitamente definidos; a estrutura responsável pela avaliação e acompanhamento deve funcionar em diálogo permanente com as instituições a avaliar e ter nos seus órgãos um número adequado de representantes das instituições do ensino superior público, privado e cooperativo, das associações profissionais de docentes, investigadores e não docentes, das associações de estudantes e de outros agentes sociais directamente interessados no processo educativo; a estrutura de avaliação e acompanhamento deve ser funcionalmente independente das entidades financiadoras do ensino superior. Tais são os objectivos que norteiam o projecto que hoje apresentamos.
Entretanto, sublinhamos alguns dos pressupostos em que assenta o nosso projecto.
Entendemos que o sistema deverá ser universal, pelo que todas as instituições de ensino superior do País deverão ser abrangidas, o que se adequa à realidade actual da rede de ensino superior em Portugal.
Uma vez que as funções do ensino superior não se esgotam no ensino, rejeitamos quaisquer concepções redutoras que centrem a avaliação no número e qualidade dos diplomados. Vertentes como a investigação, a actividade cultural e a prestação de serviços não devem ser excluídas nem subvalorizadas numa avaliação que se deseja globalizante.
Entendemos que certos critérios, como sejam a procura de cursos e a inserção na vida profissional, devendo evidentemente ser considerados, não devem ser sobrevalorizados, na medida em que, por vezes, as orientações estratégicas de desenvolvimento do ensino podem justificar opções que não obedeçam exclusivamente a tais lógicas.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Uma questão de maior importância que permitirá aferir da filosofia do sistema de avaliação e acompanhamento é a da designação e composição da entidade avaliadora.
No nosso projecto, procuramos assegurar a independência e isenção dessa entidade, garantindo igualmente a participação das outras entidades envolvidas no processo. Assim, propomos a criação de uma comissão nacional de acompanhamento do ensino superior em moldes que, segundo julgamos, consagram uma larga representatividade, a par da indispensável operacionalidade.
Como se compreenderá, supomos que o sistema consubstanciado no nosso projecto responde de forma satisfatória às exigências colocadas pela implementação desse sistema. Entendemos, no entanto, que este processo, para o qual a eventual aprovação do nosso projecto pela Assembleia da República constitui um passo importante, deverá rodear-se da máxima prudência. De facto, a complexidade desta matéria, o seu carácter inovador e a ausência de tradição no nosso País de práticas de avaliação e auto-avaliação, bem como a situação delicada que o nosso ensino superior atravessa, desaconselham a associação dos resultados da avaliação com qualquer sistema sancionatório, nomeadamente reduções de financiamento.
A associação da avaliação a eventuais cortes de orçamentos não só não conduziria a melhorias na qualidade da actividade das instituições avaliadas, como comprometeria o sucesso do sistema de avaliação. Entendemos que, enquanto o sistema a implementar não estiver cabalmente testado e reconhecido, não deverá haver lugar a qualquer situação sancionatória decorrente da avaliação. Estamos, aliás, convencidos de que as virtualidades deste sistema decorrerão não da aplicação de regimes sancionatórios, mas da capacidade de gerar dinâmicas de autosuperação das instituições, melhorando o seu autoconhecimento, elevando a qualidade de ensino e produzindo ajustamentos de estratégias.
Como é conhecido, tem vindo a desenvolver-se uma experiência de auto-avaliação de instituições do ensino superior, por iniciativa não governamental, que não pode deixar de ser tida em conta. É que, a nosso ver, o sistema que importa implementar deverá articular, de forma harmoniosa, a complementaridade da auto-avaliação e da avaliação externa dos estabelecimentos de ensino, com vista ao aproveitamento pleno das suas potencialidades, em processos que deverão ser intensamente participados.
Pena é que, mais uma vez, o agendamento desta matéria tenha sido feito em moldes que não possibilita-
1383 - 25 DE FEVEREIRO DE 1994ram a realização de audições prévias pela Assembleia da República, que permitiriam uma maior participação.
É que, como sabemos, alterações desta natureza não se produzem por mera decisão legislativa. É indispensável que a legislação que vier a ser aprovada preconize um sistema de avaliação e acompanhamento no qual as instituições se revejam, identificando-se com os objectivos, reconhecendo-se nas metodologias e critérios e constatando positivamente os resultados.
O sistema de avaliação não é nem pode ser um corpo estranho e um elemento de perturbação na vida das instituições; antes deverá constituir um instrumento de reconhecida utilidade que as ajude a elevar a qualidade da actividade que desenvolvem.
O projecto de lei que o PCP hoje coloca à consideração da Assembleia da República não constitui uma iniciativa conjuntural, antes traduz o resultado de um trabalho cuidadoso que, antes de qualquer outro partido, levámos a cabo. Ouviram-se muitas opiniões, incluindo de personalidades não filiadas no PCP, e contámos, como é natural, com a participação empenhada da organização do ensino superior do nosso partido, que, atenta à realidade, decidiu intervir nesta matéria.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Governo, finalmente, apresentou uma proposta de lei que visa a criação de um sistema de avaliação da qualidade científica e pedagógica das instituições de ensino superior.
Muito depois de a iniciativa do PCP ter sido apresentada, sob a forma de projecto de lei, e após um longo período em que o Governo afirmou que tal legislação é necessária, a Assembleia da República e o País podem conhecer agora as orientações e o alcance das propostas do Governo. E, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados, o resultado é decepcionante. A proposta do Governo constitui um documento pobre que não tem em conta a realidade do ensino superior em Portugal nem concretiza as soluções que defende para o sistema. É, em suma, um trabalho incompleto e insuficiente.
Afirmamo-lo porque, desde logo, o Governo não concretiza os aspectos essenciais do sistema, como sejam, por exemplo, o processo de designação das entidades avaliadoras e o estatuto funcional.
Deste modo, o Governo subalterniza a Assembleia da República, na medida em que lhe propõe que avalize um autêntico cheque em branco. É sintomático que no n.o l do artigo 12.o se leia que «o Governo estabelece, por decreto-lei, as regras necessárias à concretização do sistema de avaliação das instituições de ensino superior», seguindo-se no n.o 2, nem mais nem menos, oito importantes regras que o Governo definirá posteriormente. De entre essas regras, apontamos questões como sejam as do enquadramento orgânico da actividade de avaliação, da metodologia, formas e fases de avaliação e do processo de designação dos avaliadores e respectivo estatuto funcional. Trata-se, naturalmente, de uma situação inaceitável.
Por assim ser, não sabemos bem como designar o documento do Governo. Não é seguramente uma proposta, mas também não lhe podemos chamar pedido de autorização legislativa (aliás encapotado), na medida em que nem sequer define suficientemente o sentido e o alcance das normas que pretende aprovar.
Fazemos notar, em segundo lugar, que os princípios enunciados na proposta de lei são consensuais, mas o seu articulado está longe de os concretizar.
Assim, defende «o carácter independente e imparcial da instituição avaliadora», mas propõe vagamente que a avaliação «será realizada por especialistas de reconhecido mérito, titulares do grau de doutor». Sublinhe-se, aliás, o carácter redutor e fechado desta proposta, que, obviamente, não nos tranquiliza quanto aos perigos de governamentalização deste sistema.
Afirma que o sistema de avaliação «deverá contribuir para estimular a melhoria da qualidade das actividades prestadas» pelas instituições avaliadas, mas enfatiza as medidas penalizadoras, como sejam, entre outras, cortes nos orçamentos e suspensão do registo de cursos.
Preconiza a colaboração das entidades avaliadoras, mas refere a auto-avaliação em termos que fazem supor ser esta vertente pouco mais do que tolerada.
Alude ao carácter participativo do sistema de avaliação, mas escusa-se a concretizá-lo, a não ser que consideremos como forma de participação o financiamento da avaliação pelas instituições avaliadas que o Governo preconiza.
Refere a colaboração de docentes e discentes, mas propõe, como já vimos, que a entidade avaliadora seja constituída apenas por docentes doutores.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A questão que hoje debatemos justifica, em nosso entender, que a Assembleia da República procure reunir as melhores condições para que a legislação a aprovar se adeqúe à realidade e lhe dê a resposta mais correcta.
Nesse sentido, pensamos que a Assembleia da República não pode prescindir dos valiosos contributos, opiniões e reflexões que em particular a comunidade universitária tem vindo a produzir. Entendemos, assim, que entidades como sejam o Conselho de Reitores das Universidades Portugueses e o Conselho Nacional de Educação não podem deixar de ser consultadas, já que a reflexão que estas instituições têm vindo a produzir não pode deixar de pesar na solução final.
Pensamos ainda que é de apoiar a realização de um conjunto de audições que incluam, para além de instituições, personalidades de reconhecida competência.
Nós, PCP, estamos certos de que a realização e a publicitação dos trabalhos de audição que propomos constituiriam um debate enriquecedor deste processo legislativo e poderiam contribuir para o acerto das soluções a adoptar.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Como recordámos inicialmente, a discussão e eventual aprovação de um sistema de avaliação e acompanhamento da qualidade pedagógica das instituições do ensino superior tem lugar num momento grave para o ensino em Portugal, em particular para o ensino superior.
A Assembleia da República e os Deputados, qualquer que seja a sua bancada, não podem alhear-se das vozes que, vindas dos mais diversos quadrantes, alertam para a crise, apresentam propostas e reclamam mudanças profundas na política educativa. As decisões que tomarmos sobre uma matéria de tão grande importância, como a que está subjacente à legislação que iremos adoptar, poderão prosseguir o caminho de governamentalização, que desmotiva docentes e discentes, adia soluções e agrava a crise, ou, pelo contrário, poderão criar um instrumento válido que, contribuindo para a valorização do ensino em Portugal, aprofunde a autonomia e ajude a criar condições para a ultrapassagem da situação que actualmente vive o nosso ensino superior.
1384 - I SÉRIE - NÚMERO 41Nós, Grupo Parlamentar do PCP, não desperdiçaremos esta oportunidade e tudo faremos para que deste processo legislativo resulte uma lei que responda às expectativas criadas na sociedade e no País e dignifique esta Assembleia.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lélis.O Sr. Carlos Lélis (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Paulo Rodrigues, reconheço que o PCP, nesta matéria, não pecou por omissão: apresentou um projecto e uma «máquina», embora pesada.
Pergunto-lhe: com 60 membros, o conselho de avaliação proposto não pecará por excesso?
É esta, por enquanto, até à discussão na especialidade, a questão que me cabe colocar-lhe.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Paulo Rodrigues.O Sr. Paulo Rodrigues (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Carlos Lélis, como consta do nosso projecto, a posição do PCP em relação a esta matéria e às propostas que sobre ela apresenta é uma posição aberta. Estamos, pois, disponíveis para discutir, nomeadamente na especialidade, se esse for o entendimento designadamente dos Deputados do PSD, aspectos como o que acabou de referir.
Como compreenderá, procurámos assegurar uma larga participação nos órgãos que propomos por considerarmos, como acabámos de afirmar e, porventura, será consensual nesta Assembleia, que é absolutamente essencial para o sucesso de um sistema de avaliação a maior participação de varíadíssimas entidades. Em todo o caso, estamos dispostos a considerar, relativamente a esta questão, eventuais alterações que tornem mais operacional a solução que vier a ser preconizada.O Sr. Presidente: - Segui, nesta discussão, a ordem estabelecida no Regimento e não, por distracção minha, o hábito que tenho vindo a aplicar de conceder a palavra em primeiro lugar ao relator dos diplomas em debate.
Para apresentar o relatório e parecer sobre ambos os diplomas que têm estado a ser discutidos, tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme d'Oliveira Martins.O Sr. Guilherme d'Oliveira Martins (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O relatório e parecer elaborado pela Comissão de Educação, Ciência e Cultura, de que fui relator, foi aprovado por unanimidade e reporta-se quer à proposta de lei que estabelece o sistema de avaliação da qualidade científica e pedagógica das instituições de ensino superior, quer ao projecto de lei n.o 170/VI, apresentado pelo PCP, sobre avaliação e acompanhamento do ensino superior.
Trata-se, como já tive ocasião de referir, de matéria que cabe na reserva absoluta de competência da Assembleia da República, prevista no artigo 167.o, alínea/), da Constituição.
O projecto de lei n.o 170/VI cria, entre outros aspectos, um conselho nacional de avaliação e acompanhamento do ensino superior, afirmando os autores do projecto, em vários momentos, o carácter aberto do mesmo e o facto de haver utilidade em introduzir aperfeiçoamentos na discussão na especialidade.
No que toca à proposta de lei n.o 83/VI, faz-se a enumeração dos princípios fundamentais que decorrem tanto da Lei de Bases do Ensino, como da Lei de Autonomia Universitária e do Estatuto de Autonomia dos Estabelecimentos de Ensino Superior Politécnico.
As conclusões do parecer são as que passo a referir brevemente.
Relativamente ao projecto de lei, constitui ele uma base importante de trabalho que pode ser considerada.
No que respeita à proposta de lei, cabe fazer as seguintes considerações: formulam-se os princípios fundamentais que deverão ser respeitados pelo sistema de avaliação da qualidade científica e pedagógica das instituições de ensino superior; consagram-se aspectos globais a ter em consideração na aplicação do sistema; à primeira vista, a orientação adoptada visa criar estímulos em resultado da avaliação e acompanhamento do ensino superior, mas também há consequências sancionatórias; torna-se necessário conhecer com maior rigor as consequências eventualmente penalizadoras da avaliação em concreto; a lei não refere expressamente que entidade ou entidades, e qual a respectiva natureza jurídica, deverão encarregar-se, na prática, das tarefas de avaliação, pelo que haverá necessidade de obter não só informações adicionais do Governo sobre o modo de aplicação do sistema, como também a concretização das mesmas.
Aliás, já tivemos oportunidade de ouvir, da boca da Sr.a Ministra da Educação, a disponibilidade para a clarificação deste ponto. Não se tratará da questão da intenção mas da concretização, acabou de nos dizer a Sr.a Ministra ainda há pouco.
Tratando-se de matéria que se integra no âmbito da reserva absoluta de competência da Assembleia da República, aconselhável se revela, mas essa abertura já está dada, que esta iniciativa baixe à comissão respectiva para discussão na especialidade.Vozes do PS:- Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de entrarmos no debate que se segue à apresentação dos diplomas, quero anunciar à Câmara que, por dificuldades no processo de votação para a eleição do representante da Assembleia da República na União Interparlamentar, decidi, e assim farei, se ninguém se opuser, alargar o período de votação até às 19 horas.Pausa.Como ninguém se opõe, a votação decorrerá até às 19 horas.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Adriano Moreira.O Sr. Adriano Moreira (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr.a Ministra da Educação: Trata-se de um diploma importante esta proposta que define o regime de avaliação e acompanhamento do ensino superior e que parece ter conseguido, finalmente, o consenso alargado dos principais destinatários, desde o Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP) até ao Ministério da Educação, que subscreve a proposta.
Vamos ter certamente ocasião de, no debate na especialidade, considerar alguns aperfeiçoamentos e tam-
1385 - 25 DE FEVEREIRO DE 1994bem, numa área onde a convergência das perspectivas é mais que desejável, será útil que o projecto alternativo do PCP possa baixar à comissão parlamentar.
Admitindo assim que a definição dos procedimentos e objectivos da avaliação estão razoavelmente definidos e que a questão da relação entre avaliação e financiamento passou da fórmula da suspensão para a maleabilidade do ajustamento, também é aceitável que conviria prestar alguma atenção à identificação do universo que vai ser avaliado.
Temos, repetidas vezes, insistido em que o aparelho do ensino superior deve ser considerado globalmente pelo Estado, não apenas porque o objectivo da investigação, formação e serviço à comunidade é de interesse geral e não é cindível, mas também porque a diferença entre sistema público e sistema privado se desenvolveu viciosamente com severas responsabilidades por acção e omissão do Estado. Não é necessário alongar as considerações, mas é indispensável recordar que o vicioso sistema do números clausus, baseado na capacidade física de recepção nos estabelecimentos oficiais, rejeita anualmente grande parte da excelência reconhecida aos candidatos, assim enviados para o ensino privado se tiverem recursos e sem qualquer apoio dos impostos que também pagaram.
Neste fim de século, quando a questão das propinas parece ocupar todo o espaço das inquietações públicas sobre o ensino oficial, isso não contribui para que o Estado assuma a responsabilidade pelas incoerências da articulação entre o público e o privado. Foi responsabilidade do Estado, incapaz de responder simultaneamente à reforma das suas próprias estruturas e à explosão da demanda, o facto de que o direito e a liberdade de ensinar em função das concepções de vida, se tenha transformado substancialmente na oportunidade de intervir no mercado, criando-se uma rede de ensino privado que faz algumas vezes mal aquilo que o Estado simplesmente não faz.
E lastimável que um problema de taxas, envolvido pelo próprio Estado numa mal construída doutrinação de justiça, referida esta, com infelicidade governativa, a uma relação entre ricos e pobres, que parece ser o inverso daquilo que administrativamente se proclama, esteja a contribuir, neste fim de século, para que o ensino público absorva de tal modo as atenções dos órgãos competentes que a questão das propinas faz esquecer a urgência de assumir a unidade do sistema.
E todavia tudo parece exigir que tal globalismo seja assumido, quer pelo avanço dos métodos e necessidades da interdisciplina, quer pela exiguidade dos recursos humanos e materiais, quer pelo desafio comunitário europeu que está a introduzir uma nova velocidade de tal exigência, que a racionalização da totalidade do sistema não pode ser adiada. Neste globalismo, que antes resultava de algumas das cadeiras indispensáveis à preparação castrense serem frequentadas pelos candidatos nas universidades, parece oportuno racionalizar aquilo que os factos foram impondo: professores civis a reger nos institutos militares, professores militares chamados a reger nas universidades, os títulos das escolas militares equiparados aos das universidades, organismos de investigação onde é acolhida a cooperação dos especialistas vindos de ambas as áreas. Ao menos a avaliação, que também vai dinamizar as formas de cooperação inter institucional e interdisciplinar, pode ser um primeiro e importante passo para a consideração global do aparelho do ensino e da investigação.