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Falta, no entanto, uma lei fundamental para a qual vos tínhamos pedido autorização para legislar, mas que em Junho do ano passado o Governo resolveu que seria mais adequado apresentá-la a esta Assembleia sob a forma de proposta de lei, para que, conhecedores da nossa posição, pudessem os Srs. Deputados ter, desde já, a palavra final sobre tão importante matéria: trata-se da lei da tutela que foi apresentada a esta Assembleia em 15 de Junho de 1984, como a proposta de lei n.o 72/III.
Em primeiro lugar, porque não poderão ser alguns artigos ainda em vigor da lei das «atribuições das autarquias» a regular a sua aplicação. Com efeito, a tu-
19 DE ABRIL DE 1989 2883tela não é uma atribuição das autarquias mas, como diz a Constituição, uma competência do Governo.
Por outro lado, estes 3 artigos da Lei n.o 79/77 que ainda estão em vigor e que regulam a tutela são muito pouco claros e deram, durante estes últimos 6 anos, azo a bastantes dúvidas.
A tutela é uma matéria que não pode deixar de ser precisa: há que saber onde, quando e como o Governo pode actuar, sem deixar margem a interpretações subjectivas, pouco claras e que possam de alguma forma dar insegurança aos autarcas ou aos governantes na sua actuação.
O objectivo do Governo ao elaborar esta proposta de lei, Sr. Presidente e Srs. Deputados, foi contribuir para conseguir, em conjunto convosco, definir um sistema que dignifique o poder local, pois só a actuação correcta, competente, transparente e legal pode dar à nossa administração autárquica a dignidade que este novo poder merece.
Dignificar também a acção do Governo no exercício da tutela administrativa que apenas se circunscreve, como a Constituição determina, à verificação da legalidade dos actos praticados e nunca à apreciação da bondade ou da oportunidade das decisões autárquicas, cuja avaliação cabe exclusivamente aos eleitores.
Mas é fundamental que as nossas autarquias cumpram a lei, assumam os compromissos que aceitaram para com terceiros, em especial compromissos financeiros com o sistema bancário e com fornecedores, cumpram com isenção as regras dos concursos públicos, quer para adjudicações de empreitadas, quer para admissão e promoção de pessoal, cumpram as decisões dos tribunais e subordinem as suas decisões às leis gerais da República.O Sr. Carlos Lage (PS): - Muito bem!A Oradora: - O poder local, tenho-o afirmado muitas vezes por este país fora, tem tido e terá no futuro um papel decisivo na consolidação da democracia e no/desenvolvimento sócio-económico do País. Mas para isso tem de estar à altura do trabalho realizado e das esperanças que nele depositamos.
Se as arbitrariedades se espalharem, se as ilegalidades ficarem impunes, se a situação financeira de ruptura de algumas câmaras se generalizar, este novo poder local em que nós acreditamos acabará por não passar de um mito e os defensores da centralização, os descrentes da capacidade dos autarcas virão então mostrar que afinal a razão eram eles que a detinham.
Não deixemos que as câmaras municipais se possam transformar em empresas públicas falidas, como alguns «velhos do Restelo» já começam a murmurar. Se tal vier a acontecer, de responsáveis pelo ressurgimento económico e social passarão, as autarquias, não nos iludamos, a ser responsáveis pelo desastre financeiro do País.
A legislação sobre tutela que agora vos propomos é das mais liberais da Europa. Nós acreditamos, porém, que é a suficiente para manter e consolidar este novo poder local em Portugal.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os 3 artigos ainda em vigor da Lei n.o 79/77 (o 91.o, 92.o e 93.o), sobre a tutela administrativa circunscrevem, de forma pouco clara, ao governador civil o essencial das funções de tutela.
Com efeito, o artigo 91.o diz que compete ao Governo o exercício da tutela administrativa, a qual, enquanto subsistir o distrito será exercida pelo governador civil na área da sua jurisdição, cabendo aos Ministérios da Administração Interna e das Finanças superintenderem nesta matéria.
Depois, o artigo 92.o refere que, enquanto entidade tutelar, compete ao governador civil velar pelo cumprimento das leis gerais do Estado por parte dos órgãos autárquicos e promover a realização de inquéritos à actividade dos seus órgãos e serviços - precedente de parecer do Conselho Distrital -, os quais, só se necessário, serão realizados através dos serviços da administração central.
Como se pode ver, o poder que se dá aqui ao governador civil é enorme e pouco claro, ao ponto de algumas câmaras municipais terem interposto recurso para o Supremo Tribunal Administrativo de decisões do Governo sobre realizações de inquéritos aos respectivos órgãos, advogando que não é o Governo, mas o governador civil, quem tem capacidade de decisão nesta matéria.
Embora consideremos improcedente tal raciocínio, consideramos que uma clarificação se torna necessária neste domínio.
Para além destes dois artigos, apenas existe um terceiro onde se prevêem, embora não de forma taxativa, situações que podem determinar a dissolução do órgão, única sanção prevista.
Concordarão, certamente, os Srs. Deputados que com mandatos extremamente curtos como os verificados até aqui para as autarquias, a dissolução do órgão como única medida tendente a sanar situações de ilegalidade, significa a introdução de processos de instabilidade na vida municipal e a redução a mandatos de tal maneira curtos que inviabilizam a realização de quaisquer programas inovadores, com óbvios prejuízos para as populações, além de gerarem o mau aproveitamento dos dinheiros públicos. E de tal medida podia nada resultar, já que os causadores da dissolução poderiam ser reeleitos, o que significava na prática o sancionamento das ilegalidades cometidas.
Se me permitem a expressão, eu diria que a Lei n.o 79/77 a única arma que colocava nas mãos do Governo era «a bomba atómica». Qualquer ilegalidade, desde a obstrução à realização de inquéritos, à não apresentação a julgamento do tribunal das contas de gerência na data prevista, só podiam ser objecto de uma sanção: a dissolução do órgão e a realização de novas eleições.
Considera o Governo que é possível e desejável graduar a aplicação das sanções, responsabilizando os causadores dessas situações e fazendo-os substituir por outros autarcas eleitos pelas mesmas listas e que não sejam responsáveis pela situação existente.
A palavra final caberá, no entanto, aos tribunais.
De todas as decisões tomadas pelo Governo nesta matéria se prevê o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, recurso que terá sempre carácter urgente.
As decisões do Governo ou serão acatadas pelos órgãos autárquicos por óbvias e justas, ou se alguém se sentir lesado terá todas as possibilidades de se defender perante os tribunais, a quem caberá, em última instância, a decisão sobre esta matéria.
O Governo exerce a tutela. Os autarcas terão todas as garantias de defesa. Os tribunais a decisão final.
2884 I SÉRIE-NÚMERO 71Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para clarificar a acção dos diversos intervenientes e as diversas formas de actuação do Governo, elaborámos esta proposta de lei que agora vos apresentamos.
Definimos em primeiro lugar o âmbito da tutela administrativa, excluindo da sua aplicação, naturalmente, as associações que foram constituídas de acordo com o previsto no artigo 1.o do Decreto-Lei n. o 99/84, de 29 de Março, no caso presente, a Associação Nacional dos Municípios Portugueses.
Em seguida, define-se o respectivo conteúdo, referindo que a tutela se exerce, através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, mas que em caso algum poderá abranger o exercício pela entidade tutelar das competências legalmente cometidas aos órgãos das autarquias.
No que respeita à titularidade, fica agora absolutamente claro que a tutela administrativa cabe ao Governo, sendo assegurada pelo Ministro da Administração Interna e pelo Ministro das Finanças e do Plano.
Enquanto subsistir o distrito, também tem competência no domínio da tutela, como prevê a Constituição no seu artigo 295.o, o governador civil, só que agora da forma prevista nesta lei.
No que respeita às regiões autónomas, prevê-se que a tutela administrativa seja aí exercida nos termos dos respectivos estatutos.
As atribuições do Governo passam agora a estar completamente clarificadas. Assim, compete-lhe:Mandar realizar inspecções ordinárias aos órgãos e serviços das autarquias e associações de municípios de acordo com a lei, ou seja, pelo menos uma vez por mandato;
Promover a realização de inspecções extraordinárias, inquéritos e sindicâncias, por sua iniciativa, em consequência de proposta derivada de inspecção ou de solicitação dos órgãos autárquicos, entidades ou organismos oficiais ou em consequência de queixas de particulares, devidamente confirmadas e esclarecidas pelos próprios, junto das entidades competentes;
Finalmente, compete ao Governo determinar a aplicação das medidas em cada caso julgadas adequadas à correcção ou suspensão das irregularidades verificadas.Também se definem concretamente as competências do governador civil, que deixa de poder promover por iniciativa própria a realização de inquéritos, só podendo propor a sua realização ao Governo após parecer do Conselho Distrital e apenas podendo realizar inquéritos desde que o Governo expressamente lhe delegue esta competência.
Fica, assim, substancialmente reduzida a acção dos governadores civis nesta matéria.
Na actual proposta de lei define-se ainda a competência das inspecções-gerais, demarcando-se-lhes a sua característica de órgãos instrumentais e o respectivo campo de actuação, cabendo à Inspecção-Geral da Administração Interna a verificação da legalidade dos actos e da regularidade da constituição e funcionamento dos órgãos e serviços autárquicos e à Inspecção-Geral de Finanças a verificação da legalidade dos actos relativos à gestão patrimonial e financeira.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Definidos o âmbito, o objecto, o conteúdo, a titularidade e as competências respectivamente do Governo, do governador civil
e das inspecções-gerais, passarei a referir as sanções previstas, dizendo-se na proposta de lei expressamente que a prática, por acção ou omissão, de irregularidades graves, ou a conduta delituosa continuada, darão lugar, nos termos previstos na lei, à perda de mandato, se tiverem sido praticadas individualmente por um ou vários membros dos órgãos autárquicos, ou à dissolução do órgão, se forem resultado de deliberação deste.
As causas da perda de mandato são as que vêm definidas no artigo 70.o do Decreto-Lei n.o 100/84. Prevê-se ainda que constitua causa de perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição e sempre através de inspecção, inquérito ou sindicância, da prática, por acção ou omissão, de ilegalidade grave ou de conduta delituosa continuada em mandato imediatamente anterior, exercido em qualquer órgão da mesma autarquia.. Este regime aplica-se também aos membros da comissão administrativa que tenha antecedido a eleição do órgão autárquico.
Compreendem facilmente os Srs. Deputados as situações que estão na base desta proposta. Com efeito, as inspecções, inquéritos e sindicâncias realizadas no último ano dos mandatos, normalmente só ficam concluídas para decisão governamental algum tempo após as eleições e, embora se verifiquem nalguns casos graves ilegalidades praticadas por autarcas reeleitos, a situação do órgão ser novo não permitia até agora qualquer actuação, o que significa que tais práticas delituosas são artificialmente sanadas, como por uma absolvição, por se tratar de novo mandato.
Ora, as pessoas, os eleitores funcionam numa base de bom senso: como será possível que a lei permita que alguém acusado da prática de ilegalidades; nalguns casos muito graves, não só fique impune, mas sobretudo se possa recandidatar?
É realmente uma situação inadmissível que se traduz na prática no facto dos autarcas, que no fim do seu mandato foram objecto de uma acção inspectiva cujos resultados lhe tenham 'sido completamente negativos, vejam, se se recandidatarem, a sua votação normalmente acrescida. É que para quem está de boa fé a acção inspectiva aparece como uma perseguição e a «inocência» do autarca está clara, dado que a lei lhe permite a recandidatura.
Os exemplos que vos poderia dar, e que muitos de vós conhecem, ilustram à saciedade o que acabo de dizer. Mas são situações passadas que não cabe aqui trazer e que em nada abonam o bom nome e o bom trabalho da maioria dos autarcas, nem dignificam o poder local.
Conhecemos as teses do Partido Comunista sobre a inconstitucionalidade deste preceito. O Sr. Ministro da Administração Interna já teve oportunidade de refutar tais argumentos, tendo esta Assembleia votado maioritariamente a admissão desta proposta de lei.
A perda do mandato em consequência da dissolução de orgão autárquico está inserida no regime de tutela consagrado no artigo 243.o da Constituição.
A inelegibilidade a que se referem o artigo 9.o, n.o 4, e o artigo 11.o, n.o 1, da proposta justifica-se pela necessidade de subordinar o exercício de cargos políticos ou públicos aos princípios fundamentais que devem nortear a actuação da administração pública e que caracterizam a função administrativa: a prossecução do interesse público; a defesa da legalidade; a justiça e a imparcialidade.
19 DE ABRIL DE 1985 2885Ora, não parece excessivo que àqueles que, na sua actuação concreta, se afastaram do rigoroso cumprimento de tais princípios sejam aplicadas restrições ao exercício dos seus direitos políticos. Tais restrições estão também claramente inseridas nos limites do artigo 18.o da Constituição, porquanto elas resultam da necessidade de salvaguardar a legalidade e dignidade da actuação da Administração Pública que está subjacente a todos os normativos constitucionais sobre a matéria.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Permito-me chamar de novo a vossa atenção para a importância deste aspecto.
Para bem do poder local, é preciso que quem comete ilegalidades graves na gestão autárquica seja afastado, por forma que a sua má actuação não possa ser considerada «normal» pela opinião pública e assim desonre e diminua a actuação dos restantes autarcas.
Finalmente, retoma-se a figura da dissolução do órgão, mas agora só possível nos casos expressamente definidos na lei, com o objectivo de acrescentar estabilidade ao funcionamento dos órgãos.
A dissolução não deve ser a primeira mas a última das sanções que o Governo possa aplicar e porque só razões muito fortes, e todas referidas na lei, o podem motivar consideramos que também neste caso e pelo período de um novo mandato completo os autarcas responsáveis pela dissolução, e apenas estes, não se poderão recandidatar.
É fundamental que os causadores de tais perturbações na vida autárquica não possam ficar impunes perante a opinião pública, sob pena de subversão de todos os valores morais na qual assenta a democracia.
Como é óbvio, a dissolução de um órgão autárquico continuará a só ser possível por decreto fundamentado do Governo, precedido de parecer da assembleia distrital, e podendo ser contenciosamente impugnável junto do Supremo Tribunal Administrativo, tendo este recurso carácter urgente e devendo sobre ele recair decisão no prazo máximo de 60 dias.
A necessidade de exercer a tutela com eficiência, celeridade e isenção levou-nos a escolher este momento para alterar igualmente a Lei Orgânica da Inspecção-Geral da Administração Interna.
A alteração deste diploma poderia ter sido efectuada por simples decreto regulamentar. Todavia, a vontade de possibilitar a intervenção da Assembleia da República - se tal for a vontade dos Srs. Deputados - levou o Governo a adoptar a forma de decreto-lei.
O projecto de diploma, já em Conselho de Ministros, reforça os meios de actuação e as garantias de isenção da inspecção administrativa.
Destaco neste projecto a criação de uma comissão técnica destinada a permitir a consolidação de uma jurisprudência própria, devidamente fundamentada.
A esta comissão, constituída pelo inspector-geral e por 3 inspectores superiores administrativos, compete, nomeadamente, preparar os planos gerais das inspecções, estudar os modelos de questionários e as normas a adoptar na organização dos processos de inquérito, sindicância e inspecção, analisar os processos de inspecção e emitir parecer sobre os relatórios, em especial no que concerne às medidas concretas preconizadas.
Será assim obtida a necessária uniformização doutrinária e reforçada a independência no exercício da tutela.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Acabei de vos definir nas suas principais linhas a proposta de lei n.o 72/III sobre a tutela administrativa.
É uma matéria delicada e complexa e que por isso mesmo consideramos que não devia ser decidida apenas pelo Governo.
Como já foi afirmado pelo Sr. Ministro da Administração Interna aquando da discussão da admissibilidade desta proposta de lei pela Assembleia da República e como tem sido prática deste Governo, estamos abertos, em sede de especialidade, a analisar convosco eventuais sugestões de alterações e ajustamento que se enquadrem dentro do espírito e da filosofia que enformam este projecto de diploma.
Alguns julgarão que fomos longe de mais nas medidas preconizadas; outros nos dirão - talvez não em voz alta e talvez não neste hemiciclo - que as medidas previstas são insuficientes para obstar à prática de ilegalidades e ao perigo de ruptura financeira que a lei impede. Com efeito, se as leis forem cumpridas, nenhuma autarquia poderá ficar em situação de ruptura financeira.
Somos talvez o país da Europa onde a autonomia das autarquias é levada mais longe.
Mas é esse o objectivo da nossa Constituição e o firme propósito do Governo em geral e da equipa do Ministério da Administração Interna em especial.
Esperamos que o tempo e os Srs. Deputados nos dêem razão.Aplausos do PS, do PSD e da ASDI.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica, o texto da proposta de lei que neste momento está em debate merece o nosso apreço e a nossa cobertura, pois achamo-lo equilibrado e suficientemente prudente para salvaguardar uma arma que pode ser perigosa em relação à autonomia do poder local e à descentralização administrativa.
Contudo, para um melhor entendimento deste texto, gostaria de fazer à Sr.a Secretária de Estado algumas perguntas.
Em primeiro lugar, tratando-se inequivocamente do exercício de uma tutela inspectiva - e sabendo-se que nos tratados de Direito Administrativo é evidente a qualificação dos diversos tipos de tutela -, pergunto porque é que não foi expresso no texto que se trata de uma tutela inspectiva, tal como na Lei n.o 97/77, que fala expressamente em tutela inspectiva. Seria mais um adjectivo qualificativo que caberia dizer, embora venha lá declarado e especificado que a tutela se destina à verificação do cumprimento da lei e que não pode, de maneira alguma interferir nos actos de administração e gestão.
Em segundo lugar, temos algumas reservas em relação às atribuições dadas aos Srs. Governadores. Mas há aqui um aspecto que me impressiona um pouco, que é o seguinte: se é possível a qualquer particular, instituição ou serviço social solicitar ao Governo uma inspecção a uma autarquia, por que é que um governador civil, quando tiver de propô-la ou solicitá-la terá de ouvir previamente um conselho especial - neste caso, o Conselho Distrital? Será apenas para, formalmente, dar cumprimento à Constituição? É que, deste modo, o governador civil, que tem o poder tutelar, fica
2886 I SÉRIE-NÚMERO 71numa situação desfavorável em relação a qualquer outra pessoa.
Outra pergunta que gostaria de fazer era esta: foi por acaso ouvida a Associação Nacional dos Municípios sobre este diploma? Não acha, Sr.a Secretária de Estado, que seria de a ouvir, na medida em que ela representa, a nível nacional, todos os municípios deste país? Colheu-se dela algum auxílio ou alguma colaboração na elaboração deste texto, Sr.a Secretária de Estado?
Fundamentalmente, eram estas as questões que lhe queria colocar.O Sr. Presidente: - Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica, dado haver mais Srs. Deputados inscritos para pedidos de esclarecimento, pergunto-lhe se V. Ex.a deseja responder já ou apenas no fim.A Sr.a Secretaría de Estado da Administração Autárquica: - Se me permite, respondo no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Com certeza, Sr.a Secretária de Estado.
Tem a palavra o Sr. Deputado Hasse Ferreira.O Sr. Hasse Ferreira (UEDS): - Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica, gostaria de lhe colocar uma questão prévia, que poderá vir de uma dificuldade minha de interpretação do texto ou de ele próprio não ser explícito.
Na proposta de lei apresentada é, efectivamente, aberto caminho, como referiu na sua intervenção, à interposição de um recurso. Porém, não é completamente explicitado - e não sei se se vai recorrer às regras gerais que o direito fixa para a interposição de recursos - o que é que se passa nesse período. Quer dizer, quando no decreto de dissolução do orgão autárquico sai a nomeação de uma comissão administrativa num prazo determinado, esse recurso, a ser interposto no prazo previsto, tem ou não efeito suspensivo? É que, se tem esse efeito, cria-se uma situação em que há uma comissão administrativa que ainda não tomou posse, mas, se não o tem, então cria-me uma situação que pode ser mais complicada, que é a de, no prazo de 60 dias, eventualmente, o tribunal dar provimento ao recurso e, portanto, a comissão administrativa desaparecer e voltar o órgão executivo.
Quanto à nomeação da comissão administrativa, não são estabelecidas nenhuma restrições. Compreendendo que numa dissolução, de uma maneira um pouco diversa do que se passa com a criação de novas autarquias, possa não ter de se respeitar o princípio de uma certa proporcionalidade ou ter em atenção exactamente os resultados eleitorais. Mas não está nada explícito quanto a, não digo respeitar-se rigorosamente mas ter em conta a relação de forças resultante dos actos eleitorais. Ou seja, da aplicação estrita desta lei poder-se-á deduzir que uma câmara de maioria absoluta APU dissolvida poderá ter uma comissão administrativa composta só por elementos do CDS, ou, vice-versa, uma câmara do CDS dissolvida ser integrada apenas por elementos da APU?
A terceira questão que lhe queria colocar era a seguinte: é posta aqui a hipótese de o governador civil participar judicialmente. Mas supondo que num órgão autárquico, por exemplo um órgão executivo, há membros que, para além de terem incorrido no risco de dissolução, deram cobertura ou praticaram fraude - ponho esta hipótese, embora espere que geralmente seja teórica -, deduz-se alguma obrigação para o Governo de, após o acto de dissolução, fazer uma participação automática no sentido de se proceder criminalmente, terão de ser os outros autarcas desse órgão administrativo ou um determinado número de cidadãos eleitores a fazê-lo, ou pensa-se que o Ministério Público, tendo conhecimento do decreto, desencadeará o processo?
Parece-me que esta questão é importante, porque penso que para um certo tipo de crimes, a serem provados, não bastará a sanção eleitoral; será necessário um outro tipo de sanção. É por isso que pergunto a quem caberia a iniciativa de propor essa sanção.
Para terminar, subscrevo a pergunta feita pelo Sr. Deputado Abreu Lima, sobre se terá ou não sido feita uma consulta formal à Associação Nacional de Municípios.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica, como habitualmente o seu discurso tem uma lógica intempestiva e, quanto a mim, objectivos errados.
Dado que temos muito pouco tempo, apesar de se tratar de uma matéria reservada à Assembleia da República, gostaria de lhe colocar apenas uma pergunta, visto que não posso fazer-lhe mais...Julgo que a Sr.a Secretária de Estado se referiu às excelências do artigo 6.o da Lei n.o 97/77, em relação à participação do Governo em desfavor dos governadores civis.
É evidente que o espírito das leis foi inventado quando, no século XVIII ou XIX, se constatou a necessidade da participação das pessoas.
O artigo 92.o da Lei n.o 97/77 diz o seguinte:.[...] Promover a realização de inquéritos, se necessário, através da administração central à actividade dos órgãos autárquicos e respectivos serviços, precedendo parecer do Conselho Distrital.Ora, isto era feito pelo governador civil, enquanto na sua proposta de lei o Governo, embora também possa delegar no governador civil, adoptou em vez da formulação da Lei n.o 79/77 aquilo que está na alínea á), que é a realização de inquéritos, e na alínea b), que é a fiscalização do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos. Quer dizer, para além de um aumento enorme de poderes por parte do Governo e do governador civil - é a mesma coisa, pois, como sabemos, eles são mandatários do Governo - está aqui ausente um parecer do Conselho Distrital.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica, V. Ex.a apresentou como justificação desta proposta de lei o facto de a anterior lei conter apenas três disposições sobre a matéria de tutela administrativa. Parece-me, assim,
19 DE ABRIL DE 1985 2887que foi por razões de ordem quantitativa e não qualitativa que o Governo foi levado a apresentar esta proposta de lei.
Contudo, como é sabido, o 25 de Abril e a Constituição da República Portuguesa consagraram as autarquias locais como integradas no poder local democrático, sendo uma das suas características essenciais a sua autonomia. Ora, esta proposta de lei contende frontalmente com a autonomia do poder local, visto que numerosas disposições, nomeadamente aquela que ainda agora foi referida pela Sr.a Deputada Helena Cidade Moura, são contrárias a essa autonomia.
Gostaria que a Sr.a Secretária de Estado explicasse se afinal foi por razões quantitativas, e no sentido de regulamentar o que já constava da lei, que apresentou esta proposta de lei. Ou não entende que o Governo foi muito além desse propósito de regulamentar as três disposições da lei, apresentando uma proposta que viola frontalmente a autonomia do poder local democrático?O Sr. Presidente: - Também para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr.a Secretária de Estado, suponho que o princípio central do tratamento da questão da tutela está na garantia e respeito pelo princípio da legalidade e que um segundo princípio fundamental está na garantia e respeito do princípio da autonomia do poder local. A questão que estamos a tratar é, então, uma questão de fronteira do relacionamento entre um órgão de soberania, que é o Governo - com poderes administrativos e executivos, não de julgamento -, e órgãos de poder local dotados de autonomia garantida constitucionalmente.
A Sr.a Secretaría de Estado sabe, pelos textos que já foram aqui produzidos em nome da minha bancada, que discordamos profundamente desta proposta por duas razões fundamentais, que estão relacionadas com o que acabei de dizer.
Por um lado, porque é subvertido o princípio da legalidade - em diferentes aspectos a proposta o faz. Por outro lado, apesar de tudo e para de alguma maneira se reflectir sobre aquilo que disse no início do debate, recordo-lhe que V. Ex.a disse que o Governo pensa constituir uma comissão técnica para fazer «jurisprudência». Ora, desculpe que lhe diga, mas as comissões técnicas podem fazer apenas uniformação administrativa, pois que a jurisprudência é feita pelos tribunais. É dessa subversão permanente do princípio, e dos critérios de legalidade de que enferma toda a proposta.
Ela nega e abafa, também, o princípio da autonomia. De tal forma que, como a Sr.a Secretária de Estado sabe, o anúncio da proposta provocou, por parte dos órgãos de autarquias locais situados em todos os quadrantes políticos, um coro de protestos.Pausa.Mas, dizia eu à Sr.a Secretária de Estado que órgãos de autarquias locais de todos os quadrantes políticos protestaram em Agosto quando saiu uma nota oficiosa - uma espécie de nota veiculada para a imprensa -, acerca do conteúdo da proposta. A sua divulgação provocou uma reacção imediata de autarcas de todos os quadrantes políticos. Porquê?, pergunto.
Sr.a Secretária de Estado, está ou não incluído na proposta o poder de dar directivas aos órgãos das autarquias? O que é que significa o disposto na alínea c) do artigo 5.o senão o poder de dar directivas? Isto é ou não é ultrapassar a tutela inspectiva?
Em segundo lugar, é ou não é um facto que está expressamente prevista na proposta a possibilidade de alguns órgãos da administração central emitirem normas, circulares, etc., vinculando as autarquias? Isto é ou não é subverter o princípio da legalidade? Isto é ou não é configurar a tutela administrativa como uma forma de atacar o poder local?A Sr.a Secretária de Estado utilizou aí a expressão «bomba atómica» e eu digo-lhe que esta proposta de lei é, realmente, uma bomba atómica contra o poder local.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a Sr.a Secretária de Estado o direito de responder, se o desejar fazer, às perguntas que lhe foram formuladas.A Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica: - O Sr. Deputado Abreu Lima fez uma explicação geral da sua perspectiva sobre a proposta de lei que agora apresentámos ë que, penso, transmite bem a ideia que estava subjacente à sua realização.
Perguntou-me a razão de não termos usado o termo «inspectivo». Não nos pareceu que fosse necessário, mas não vemos nenhuma razão impeditiva de o fazer se, na especialidade, considerarem que esse termo acrescenta ou torna mais clara esta matéria. Se assim for, com certeza que os Srs. Deputados poderão propor a sua introdução.
Em relação aos governadores civis, esclarecemos, efectivamente, a posição que o governador civil tem e que era muito maior. Como viram, a Lei n.o 79/77 dizia que cabia ao governador civil velar pelo cumprimento das leis e realizar directamente inquéritos. Agora não o poderá fazer, a não ser que haja delegação de competências ou terá de, primeiro, propor a sua realização. Mas já na Lei n.o 79/77 se dizia que era precedente de parecer do Conselho Distrital. Aliás, a propósito, a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura levantava o problema ao contrário: parece que agora se daria menos relevo ao parecer do Conselho Distrital enquanto que o Sr. Deputado Abreu Lima perguntava a razão de ser deste parecer no caso do governador civil quando, nos outros casos, ele não está presente. Pois, pensámo-lo no caso do governador civil porque ele é um órgão de consulta do governador civil.
Relativamente a todas as outras propostas, gostaria de dizer aos Srs. Deputados que fizemos um despacho - já há uns tempos e assinado pelo Sr. Ministro - em que se diz qual o processo a seguir por todas as pessoas que querem apresentar queixa. Ora, neste processo eles terão de ser ouvidos, pelo governador civil ou pelo IGAT, para confirmar as críticas que são feitas e responsabilizarem-se por elas para que não apareça qualquer particular, de forma pouco responsável, a levantar problemas sobre as autarquias ou que isso os fizesse actuar muitas vezes sem qualquer razão e com grandes custos para a administração central. Como sabem, todos estes processos custam muito dinheiro.
Perguntou-me, por fim, se a Associação Nacional dos Municípios Portugueses tinha sido ouvida. Queria lembrar ao Sr. Deputado e à Sr.a Deputada Helena Ci-
2888 I SÉRIE-NÚMERO 70dade Moura que esta proposta de lei deu entrada nesta Assembleia em Junho de 1984, altura em que a Associação ainda não estava constituída. Agora, já a Associação tem este diploma e está previsto que nesta fase - entre a discussão na especialidade e na generalidade -, nós tenhamos uma conversa conjunta para a análise deste diploma, que aliás na generalidade é aceite pela Associação.
O Sr. Deputado Hasse Ferreira pergunta-me se tem carácter de suspensão ou não a dissolução que aqui propomos. Pois, não tem. Não prevemos, efectivamente, esta situação. Os Srs. Deputados analisarão depois esta proposta mas, na nossa perspectiva, ela não terá efeito suspensivo.
Em relação à representatividade da comissão administrativa, a Lei n.o 100/84 define como é que esta comissão é formada e os casos em que tem lugar vêm referidos no n.o 5, alínea b), do artigo 46.o Pelo que aqui está referido é sempre a assembleia municipal que designará o presidente e a constituição da assembleia municipal do órgão que for dissolvido. Portanto, em princípio, tudo está assegurado para que se mantenha a distribuição por partidos preexistentes.
Relativamente à participação criminal, quero dizer que isso já acontece agora. Nem sequer é o Governo que o faz. A lei manda que qualquer serviço público que seja confrontado com uma situação de crime tem de, imediatamente, participar. Portanto, é a própria Inspecção que, uma vez confrontada com essas decisões, manda directamente para os tribunais todos os casos de crime que são detectados.
Sr.a Deputada Helena Cidade Moura, creio que já lhe respondi em relação ao Conselho Distrital. Não há objectivo de reduzir a intervenção do Conselho Distrital, mantém-se a sua participação.
O Sr. Deputado Raul Castro pergunta-me se fiz essa lei em termos quantitativos. É óbvio que não é essa a razão. Volto a dizer que a tutela não é uma atribuição das autarquias e que, por tal, não tem de estar uma lei das atribuições das autarquias. Por isso fizemos uma nova lei...O Sr. João Amaral (PCP): - É uma imitação!A Oradora: -.. .que, como dizia o Sr. Deputado João Amaral - e aqui estive várias vezes de acordo com ele -, respeita a legalidade e a autonomia do poder local. Foi exactamente esse o nosso objectivo.O Sr. João Amaral (PCP): - Mal conseguido!A Oradora: - Esperemos que, efectivamente, o tenhamos conseguido; a maioria desta Câmara nos dirá se o fizemos ou não.
Portanto, na nossa perspectiva, não só não violamos frontalmente a autonomia do poder local como, pelo contrário, conseguimos fazer um diploma que poderá ser melhorado com o concurso dos Srs. Deputados, mas que tem como objectivo reforçar a legalidade e a autonomia do poder local.
Quanto as aspecto que referiu da jurisprudência, parece que o Sr. Deputado é que tem razão. Temos de o corrigir, pois não foi nessa perspectiva que essa expressão foi utilizada. Mas gostaria de chamar a atenção do que é que pretendemos com esta expressão.O Sr. João Amaral (PCP): - Há aqui qualquer coisa!A Oradora: - Actualmente existe um conjunto de inspectores na Inspecção-Geral, que fazem relatórios que são objecto de parecer pelo inspector-geral e de despacho do Governo. O nosso objectivo é que passe a existir uma comissão - que chamámos de comissão técnica -, formada por 3 inspectores superiores, pelo relator do inquérito ou da inspecção e pelo inspector-geral. O objectivo foi o de fazer, à escala devida, um funcionamento do tipo da Procuradoria-Geral da República. Quisemos criar um grupo que permita uma harmonia de tratamento de situações semelhantes, que dê origem a um tratamento e propostas também semelhantes e que permita que haja uma isenção completa sobre todos os resultados do que se faça. Além disso, haverá uma acta do debate em relação a cada inquérito que permitirá, portanto, perceber-se exactamente por que é que se chegou àquela informação de decisões. Penso que esta é uma informação útil trazê-la aqui aos Srs. Deputados.
Mais uma vez volto a dizer que está no Conselho de Ministros e que se trata de um decreto-lei, como podia tratar-se de um simples decreto regulamentar. Os Srs. Deputados têm, se o desejarem, poder de intervenção, mas pensamos que a reformulação que fizemos da Inspecção-Geral vai acrescentar não só a capacidade de actuação, como dar garantias de uma maior isenção e de formação de uma lógica comum de respostas - que, pelos vistos, não segui porque, indevidamente, utilizei o termo «jurisprudência» para explicar o que é quê queria dizer com isso.
Não damos ordens pelas circulares às câmaras. O que aqui se diz quanto às normas que não são cumpridas é que quando uma câmara municipal - e acontece em muitos casos - muitas vezes por desconhecimento, toma decisões que são nulas, o que fazemos é mandar para o Supremo Tribunal Administrativo dizendo que, se o tribunal assim o entender, deve mandar anular essas mesmas decisões. É nesse aspecto que a referência é feita.
Penso que a utilização das palavras finais do Sr. Deputado João Amaral não têm nenhuma razão de ser e o Sr. Deputado sabe-o melhor do que eu. A única sanção prevista era a dissolução do órgão. Ora, qualquer ilegalidade, não era das previstas na lei porque como a Lei n.o 79/77 estava feita, podia levar a que se pensasse que eram outras; isto porque ela dizia «nomeadamente», enquanto nós dizemos: são só aquelas. Portanto, só as que estão definidas na lei é que podem dar origem à dissolução. Portanto, este é o último recurso. Poderemos é arranjar outros. E como? Responsabilizando individualmente as pessoas que cometeram a ilegalidade - que serão afastadas -, mas substituindo-as por outras do mesmo partido.
Haverá, pois, outras medidas que permitirão que o orgão continue a funcionar sem que seja prevista a sua dissolução.
Penso, finalmente, que esta Assembleia nos vai dar razão e vai concordar que esta é uma forma que dá garantias de funcionamento às autarquias locais e não, como foi referido, alguma coisa que viesse prejudicar o seu funcionamento.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, somos chegados ao termo do período da parte da manhã.
Declaro interrompida a sessão, a qual será reaberta às 15 horas.Eram 13 horas.
19 DE ABRIL DE 1983 2889O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 15 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a Mesa verificou que não há inscrições para uso da palavra, pelo que peço aos Srs. Deputados que desejem usar da palavra o favor de se inscreverem desde já, sob pena de me ver obrigado a encerrar a sessão.Pausa.Para interpelar a Mesa, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, solicito à Mesa que proceda à leitura do relatório e parecer da Comissão de Administração Interna e Poder Local sobre a proposta de lei n.o 72/III, que, provavelmente por lapso, não foi lido no início do debate, mas que tem bastante interesse.
Devo desde já dizer que não estou a requerer a leitura da declaração de voto que produzimos. Prescindo da leitura dessa declaração de voto, mas entendo que teria o máximo interesse que o texto do relatório constasse deste debate.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Muito bem!O Sr. Presidente: - É de deferir o seu pedido, Sr. Deputado João Amaral, pelo que irei proceder de imediato à leitura do referido relatório.
O Sr. Deputado Carlos Cordeiro, que se encontra inscrito para usar da palavra, terá de aguardar mais uns momentos.
É do seguinte teor o relatório e parecer da Comissão de Administração Interna e Poder Local respeitante à proposta de lei n.o 72/III:
A presente iniciativa legislativa, da autoria do Governo, visa regulamentar o artigo 243.o da Constituição da República e revogar simultaneamente o que, no tocante à tutela administrativa, se acha regulado na Lei n.o 79/77, de 25 de Outubro, diploma nessa parte ainda em vigor.
É indiscutível que a Constituição consagra expressamente a sujeição das autarquias locais à tutela administrativa, dispondo o n.o 1 do seu referido artigo 243.o que esta «consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos e é exercida nos casos e segundo as formas prescritas na lei».
Antes de mais, há que referir que o legislador constituinte dispôs de forma inequívoca que os órgãos autárquicos estão sujeitos à «verificação do cumprimento da lei», remetendo, no entanto, para o legislador ordinário a consagração dos casos em que deve ser, e como deve ser, efectivada essa mesma verificação.
Embora o poder local se encontre constitucionalmente compreendido na «organização democrática do Estado», verdade é que as autarquias e seus órgãos não são, segundo o preceituado no n.o 1 do artigo 113.o da Constituição, órgãos de soberania; por isso, não surpreende que, sem prejuízo do direito que aos cidadãos assiste de recorrer junto dos tribunais de deliberações dos órgãos autárquicos, seja conferido a um órgão de soberania o direito-dever de verificar se os órgãos do poder local cumprem a lei, verificação que visa obviamente o próprio prestígio das instituições e do Estado de direito democrático.
Porém, essa verificação não pode, como cremos ser evidente, ficar ao sabor de critérios meramente arbitrários, mas tem antes de obedecer a regras e princípios gerais, e bem definidos, tanto no que se refere aos casos como às formas a que deve respeitar tal verificação.
Daí a necessidade de legislação ordinária que regulamente o preceito constitucional que ficou parcialmente transcrito, legislação que cai no âmbito da competência reservada da Assembleia da República, por virtude da alínea a) do n.o 1 do artigo 168.o da Constituição.
Esta, na alínea e) do seu artigo 202.o, diz-nos qual o orgão de soberania ao qual incumbe o direito-dever de exercer essa verificação do cumprimento da lei.
Consideramos ser aqui de salientar que a verificação do cumprimento da lei no desenvolvimento da tutela administrativa não se confunde, nem pode confundir, com a apreciação, caso a caso, da legalidade ou ilegalidade de deliberações de órgãos autárquicos a fazer pelos tribunais, em via de recurso.
É que, como bem se alcança, as finalidades e as consequências são totalmente distintas, pelo que é indispensável que a consagração constitucional e legal de recurso por parte dos cidadãos interessados aos respectivos tribunais não consome essa sujeição dos órgãos autárquicos à tutela administrativa; enquanto a intervenção judicial visa a apreciação e possível anulação do respectivo acto administrativo, a tutela tem como objectivo a apreciação da acção dos órgãos autárquicos, tendo em conta as normas legais aplicáveis, sendo diversas as consequências da verificação do incumprimento da lei.
Porém, o exercício pelo Governo da tutela administrativa sobre os órgãos autárquicos relativamente à «verificação do cumprimento da lei», não pode perder de vista, e muito menos violar, o que constitucionalmente se acha consagrado, desde logo, nos artigos 237.o, n.o 2, 239.o, 270.o e 272.o da Constituição, disposições donde emerge, além do mais, o próprio princípio da autonomia do poder local, indiscutivelmente uma das grandes e importantes consequências saídas do regime democrático.
A presente proposta de lei - sem embargo de dever merecer diversas correcções e melhorias de redacção em sede de especialidade, algumas inclusivamente para clarificar o conceito de tutela e formas do seu exercício - está em condições de ser apreciada em Plenário da Assembleia da República, já que se enquadra nos normativos constitucionais respectivos.
Não quer, todavia, a Comissão de Administração Interna e Poder Local deixar de abordar, em linhas muito gerais, um dos problemas que de forma candente tem suscitado, e continua a suscitar, a questão da competência do governador civil, como representante do Governo, para exercer a tutela.
2890 I SÉRIE-NÚMERO 71É indiscutível, face à norma transitória constante do artigo 295.o da Constituição, que ao governador civil compete «representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito». Contudo, esta norma não significa que não caiba ao legislador ordinário - no caso a Assembleia da República - definir os termos e o modo como essa competência tutelar pode e deve ser exercida.
A proposta de lei n.o 12/III apresenta-nos uma forma do exercício dessa competência, que não cremos inconstitucional, mas tal não impede que a Assembleia da República não possa adoptar forma diversa para o exercício dessa competência, e isto porque o citado artigo 273.o é bem claro em prescrever que à lei é que cabe definir os «casos» e as «formas» pertinentes ao exercício da tutela administrativa.Palácio de São Bento, 14 de Março de 1985. - O Relator, António Marques Mendes.Para uma intervenção, tem, pois, a palavra o Sr. Deputado Carlos Cordeiro.O Sr. Carlos Cordeiro (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A Constituição de 1976 restituiu ao poder local, em Portugal, uma dignidade consentânea com a sua tradição histórica, que durante cerca de 50 anos lhe fora negada.
A essa restituição aderiram, entusiasticamente, alguns milhares de portugueses, homens e mulheres, situados nos mais diversos posicionamentos do quadrante político nacional, que, a partir de Janeiro de 1977, por força dos votos dos seus concidadãos, foram chamados a desempenhar nos vários órgãos autárquicos uma tarefa que então se apresentava da maior importância para consolidação do regime democrático, relevância que, com o decorrer dos vários mandatos, longe de perder a sua validade, antes se confirmou e reforçou.
Nascia, assim, com um entusiasmo e uma dedicação à causa pública, que nunca será por demais pôr em evidência, porque totalmente voltada para a resolução dos problemas concretos das populações, numa luta constante para a obtenção das mais rápidas soluções conducentes à melhoria das suas degradadas condições de vida, uma nova classe política nacional - a dos autarcas.
Em cada freguesia e em cada concelho deste país a renovar-se, utilizando o seu entusiasmo e a sua dedicação como armas para vencer a sua quase total inexperiência, ultrapassando incompreensões e vencendo inércias, fazendo do diálogo constante com as populações a regra geral do seu trabalho, esses autarcas podem orgulhar-se hoje de apresentar, aos olhos da opinião pública, uma obra que os dignifica e que transformou radicalmente este país.
A Constituição distinguiu, de forma significativa, os órgãos autárquicos e os cidadãos que neles eram chamados ao desempenho de funções, atribuindo a uns e a outros, numa perspectiva totalmente inovadora, um elevado grau de autonomia, a que, regra geral, têm sabido corresponder. Mas, numa bem equacionada jurisprudência das cautelas, significando que autonomia não pode ser sinónimo de irresponsabilidade, não deixou de instituir as linhas gerais de um mecanismo da tutela, deixando, no entanto, e como se apresentava lógico, para a legislação ordinária a tarefa da sua regulamentação.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: É disso que estamos aqui, hoje, a tratar, ao discutir e votar esta proposta de lei que o Governo nos apresenta, o que fazemos sem deixar de ter presente, por um lado, o melindre de que se reveste uma legislação desta índole e, por outro lado, a necessidade da sua existência, o que vem pôr em destaque a forma prudente como esta legislação nos é apresentada.
Se, como atrás dissemos, a regra geral por que se tem pautado a actuação dos autarcas deste país é a da dedicação às suas tarefas, do entusiasmo e da honestidade no desempenho das suas funções, não podemos ignorar que em todos os rebanhos existem ovelhas tresmalhadas e que, portanto, também no meio desta regra geral, se situam algumas excepções.