PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Tabela 9 – Previsão do impacto líquido no saldo de 2022 decorrente de medidas com pessoal Índice de Gráficos Gráfico 1 – Evolução da taxa de inflação (média móvel a 12 meses) na Área do Euro e em Portugal:  janeiro de 1999 a março de 2022Gráfico 2 – Previsão para o saldo orçamental, primário e impacto orçamental da despesa com juros em 2022 (conta não ajustada)Gráfico 3 – Decomposição por rubricas da revisão do saldo orçamental (não ajustado) em 2022: 2.aPOE/2022 vsPE/2022-26 Gráfico 4 – Metas para o rácio da dívida pública (Maastricht): PE/2022–26, 1.aPOE/2022 e 2.aPOE/2022 Gráfico 5 – Trajetória do saldo estrutural implícita na 2.aPOE/2022Gráfico 6 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo Gráfico 7 – Orientação da política orçamental: 2.aPOE/2022Gráfico 8 – Decomposição da variação do saldo orçamental não ajustado entre 2021 e 2022Gráfico 9 – Contributos da receita para a variação do saldo entre 2021 e 2022, líquida de medidas de emergência e temporárias ou não-recorrentesÍndice de Caixas Caixa 1 – Pressões inflacionistas na Área do Euro e em Portugal Caixa 2 – Medidas temporárias ou não-recorrentes identificadas pela UTAOTabela de siglas, abreviaturas e acrónimos Sigla/abrevia-tura/acrónimo Designação ANA Aeroportos de Portugal, S.A. AP Administrações Públicas AR Assembleia da República BdP Banco de Portugal BPP Banco Privado Português CE Comissão Europeia CFP Conselho das Finanças Públicas COF Comissão de Orçamento e Finanças COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019 (SARS-CoV-2) DGO Direção-Geral do Orçamento EM Estados Membros EPI Equipamento de Proteção Individual FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira FMI Fundo Monetário Internacional FSE Fundo Social Europeu GO Grandes Opções (em Matéria de Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual) IFR Incentivo Fiscal à Recuperação IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos IVA Imposto sobre Valor Acrescentado LEO Lei de Enquadramento Orçamental LOE Lei do Orçamento do Estado M€ Milhão(ões) de euros MF Ministério das Finanças mM€ Milhar(es) de milhão de euros OE Orçamento do Estado OMP Objetivo de Médio Prazo II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________170
edições anteriores desta coleção de relatórios cobriam e que não tenham lido a análise ao último PE, encontrarão nas páginas seguintes, quando apropriado, indicações para consulta da publicação de 12 de abril último. 54. Há um tema neste relatório que merece destaque na Introdução. É discutido no Capítulo 2. Temuma oportunidade reforçada por ser apresentado no início de uma nova legislatura. Este arranque acontece com muitos cidadãos eleitos pela primeira vez para o exercício das funções de Deputado. É também o início de um ciclo político com condições acrescidas de estabilidade governativa e, por isso, propício a pensar o País a médio prazo. O capítulo chama a atenção para as quebras recorrentes de compromisso do Governo e da Assembleia da República (AR) para com as obrigações de planeamento estratégico das finanças públicas. Com uma nova legislatura a nascer, é importante informar que essas obrigações, além de serem deveres consagrados na lei, são também um imperativo institucional para o País ter finanças públicas sustentáveis e capacidade real de alternância entre opções políticas com expressão financeira. A Proposta de Lei n.o 2/XV/1.a para alterar a lei fundamental das finanças públicas, decidida em contrarrelógio esta semana no Parlamento, é o mais recente exemplo de desrespeito pelo primado da plurianualidade na programação orçamental. 55. O documento está organizado em quatro capítulos. Após este com natureza introdutória, segue-seo Capítulo 2, já apresentado. O Capítulo 3 assinala as diferenças no cenário macroeconómico entre a2.aPOE/2022 e o PE/2022–26. Atualiza a avaliação de riscos nas previsões para 2022 que a UTAO fizera no Relatório UTAO n.o 6/2022, de 12 de abril,às projeções macroeconómicas do PE. O Capítulo 4 aprecia o cenário orçamental em contabilidade nacional proposto na 2.aPOE/2022. É o mais extenso de todos os capítulos. As primeiras três secções concentram-se na identificação das diferenças face ao cenário or-çamental do PE/2022–26, um trabalho que é complementado por comparações com a primeira POE/2022 discutida em outubro de 2021 na AR. As quatro secções seguintes oferecem ângulos próprios de análise às previsões da 2.aPOE/2022: identificação da orientação da política orçamental face ao ciclo económico, caracterização das medidas de política anunciadas, interpretação das variações ho-mólogas nas rubricas orçamentais e avaliação dos riscos que impendem sobre as previsões pontuais do MF. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________179
Gráfico 1 – Evolução da taxa de inflação (média móvel a 12 meses) na Área do Euro e em Portugal: janeiro de 1999 a março de 2022 (em percentagem) Fonte: Eurostat. Índice Harmonizado de Preços no Consumidor, taxa de variação da média móvel a doze meses. A taxa de inflação registou uma subida acentuada nos últimos meses, sobretudo devido ao impacto direto da subida dos preços dos produtos energéticos e, mais recentemente, da guerra na Ucrânia. Esta evolução deveu‐se, sobretudo, à subida dos custos dos produtos energéticos e ao facto dos produtos alimentares também registarem preços mais altos. Naturalmente, o mecanismo de trocas na economia está a repercutir aqueles acréscimos nos preços de inúmeros outros bens e serviços consumidos. Em março de 2022, a taxa de inflação homóloga da Área do Euro ascendeu a 7,4% (5,9% em fevereiro de 2022), sendo provável que permaneça elevada no curto prazo. A evolução encontra-se refletida no Gráfico 1, estando na base da escalada deste indicador, sobretudo após o 2.o semestre de 2021. A subida dos preços dos produtos energéticos continua a ser a principal razão para a subida da taxa de inflação, sendo diretamente responsável por mais de metade da inflação global nos meses mais recentes. Adicionalmente, a subida dos custos dos produ-tos energéticos está a repercutir-se sobre os preços de muitos outros bens e serviços. Registou-se também uma subida significativa nos preços dos produtos alimentares, devido a fatores sazonais (como a seca), o agravamento dos custos de transporte, o encarecimento dos fertilizantes e a redução na oferta de cereais por parte da Ucrânia e da Rússia. A evolução da taxa de inflação em Portugal apresenta dois períodos distintos. Até abril de 2008 manteve-se acima da da Área do Euro. Após este período, a evolução da taxa de inflação em Portugal apresenta-se mais sincroni-zada com a da Área do Euro, registando, contudo, uma maior amplitude de variação em alguns períodos, nome-adamente entre a crise financeira de 2008–09 e a crise da COVID-19 de 2020–21. A evolução nos meses mais recentes, designadamente após abril de 2021, evidencia uma subida na inflação mais acentuada na (média da) Área do Euro do que em Portugal. 3,42,71,83,9-0,83,5-0,22,0-2,0-1,00,01,02,03,04,05,01999-031999-092000-032000-092001-032001-092002-032002-092003-032003-092004-032004-092005-032005-092006-032006-092007-032007-092008-032008-092009-032009-092010-032010-092011-032011-092012-032012-092013-032013-092014-032014-092015-032015-092016-032016-092017-032017-092018-032018-092019-032019-092020-032020-092021-032021-092022-03Área do euroPortugalObjetivo de Médio Prazo: 2%II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________190
99. A 2.aPOE/2022 prevê uma melhoria marginal da posição orçamental, mas com alterações qualita-tivas na composição da receita e da despesa. Na receita, projeta-se a diminuição da receita fiscal e contributiva, por contrapartida da componente não fiscal corrente. Na despesa, esperam-se poupanças nos encargos com juros e com pessoal. O cenário orçamental da 2.aPOE/2022 projeta um défice orça-mental nominal de 4401 mil M€ (1,9% do PIB), que traduz de uma melhoria de 18 M€ face ao PE/2022-26, com origem na revisão em baixa nas previsões da receita (– 53 M€) e da despesa (– 71 M€) — Tabela 2. As poupanças na despesa deverão ser superiores à quebra previsional de receita, o que permite me-lhorar aritmeticamente o saldo. Neste novo cenário, a mudança na posição orçamental é marginal, mas encerra alterações qualitativas nos agregados orçamentais, ilustradas no Gráfico 3, que importa referir. Na receita, os impostos indiretos e as contribuições sociais são revistos em baixa (– 215 M€), sendo parcialmente compensados pelas outras receitas correntes (160 M€), presumivelmente transferências da União Europeia. Na despesa, a redução deverá ser alcançada através de poupanças adicionais com juros (– 108 M€) e pessoal (– 75 M€), a par de um ligeiro agravamento nos subsídios (81 M€).Gráfico 3 – Decomposição por rubricas da revisão do saldo orçamental (não ajustado) em 2022: 2.aPOE/2022 vs PE/2022-26(em milhões de euros, percentagem do PIB e pontos percentuais) Fontes: Relatório da 2.aPOE/2022, PE/2022-26, MF. Cálculos da UTAO. | Nota: (i) Neste gráfico, as diferenças da receita com sinal positivo (negativo) significam revisões em alta (baixa) da 2.aPOE/2022 face ao PE/2022-26, que melhoram (pioram) o saldo previ-sional. Na despesa, as diferenças com sinal positivo (negativo) significam que a 2.aPOE/2022 prevê um desagravamento (agravamento) face ao PE/2022 e tambémmelhoram (pioram) o saldo. 160108752-31-75-81-14018-200 -100 0 100 200Outras receitas correntes (R)Juros (D)Despesas com pessoal (D)Impostos diretos  (R)Outras despesas correntes (D)Contribuições sociais  (R)Subsídios (D)Impostos indiretos (R)Dif.a projeção saldo orçamentalII SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________192
Tabela 3 – Medidas temporárias ou não-recorrentes em 2021 e 2022 Unidade: percentagem do PIB Fonte: Ministério das Finanças (2.aPOE/2022) e UTAO. 102. Na Caixa 2 encontram-se identificadas as medidas temporárias ou não-recorrentes consideradaspela UTAO para efeitos da análise apresentada neste relatório. Esta classificação é determinante para expurgar das rubricas da receita e da despesa, e, portanto, do saldo apurado pelas autoridades esta-tísticas, as operações com efeitos orçamentais pontuais, sem impacto duradouro na situação das finan-ças públicas e que, portanto, não alteram a posição intertemporal das contas públicas. As medidas identificadas são utilizadas na análise das próximas secções, não apenas no que concerne à avaliação das trajetórias implícitas nas projeções orçamentais da 2.aPOE/2022, mas também na identificação da orientação da política orçamental e na aferição do posicionamento face às regras de disciplina orça-mental. Caixa 2 – Medidas temporárias ou não-recorrentes identificadas pela UTAO A UTAO identificou as seguintes medidas temporárias ou não-recorrentes: 2020:  Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,7 p.p. do PIB  Transferência da vertente de garantia do Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo para o Fundode Garantia de Depósitos (– 0,0 p.p.); Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,5 p.p.); Obrigação de pagamento de retroativos referentes a suplementos de férias não pagos a forças desegurança resultante de uma decisão judicial (– 0,1 p.p.); Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.); Conversão de Ativos por Impostos Diferidos (AID) (– 0,1 p.p.).2021: Efeito sobre o saldo orçamental: + 0,4 p.p. do PIB  Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.); Devolução de margens pagas antecipadamente ao FEEF (+ 0,5 p.p.); Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,2 p.p.).2022: Efeito sobre o saldo orçamental:  – 0,2 p.p. do PIB  Ativos por impostos diferidos (– 0,1 p.p.); Indemnização judicial referente a Parcerias Público-Privadas (– 0,1 p.p.).103. Quando expurgado do efeito das medidas temporárias ou não recorrentes, o défice orçamentalreduz-se para 1,8% do PIB (3978 mil M€), refletindo-se no decréscimo previsional das “Outras despesas de capital”. A conta ajustada deste efeito encontra-se na Tabela 4.  2021 2022Receita 0,6 0,0Recuperação de garantia do BPP 0,0 Devolução de margens pagas antecipadamente ao FEEF 0,5Despesa -0,2 -0,2Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco -0,2Ativos por impostos diferidos -0,1Indemnização judicial PPP -0,1Impacto no Saldo orçamental 0,4 -0,2Em % do PIBII SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________194
Gráfico 5 – Trajetória do saldo estrutural implícita na 2.aPOE/2022 (em percentagem do PIB potencial) Fontes: 2.aPOE/2022. | Nota: OMP representa o Objetivo de Médio Prazo para o saldo estrutural. Dívida pública 114. O triénio 2020–2022 encontra-se abrangido pela cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC,pelo que a regra de redução da dívida pública de um vigésimo sobre o excedente acima de 60% do PIB está suspensa. Contudo, caso a regra de um vigésimo se encontrasse em vigor, a evolução prevista na 2.o POE/2022 estaria a cumprir essa redução mínima obrigatória em 2022 (Gráfico 6).Gráfico 6 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo (em percentagem do PIB nominal) Fontes: INE, BdP, 2.aPOE/2022 e cálculos UTAO. Orientação da política orçamental no PE/2022–26 e na 2.aPOE/2022 115. Para a contextualização metodológica análise nesta secção recomenda-se a leitura da secção3.2: Orientação da política orçamental do Relatório UTAO n.o 6/2022: Apreciação do Programa de Esta-bilidade 2022–2026. Foi divulgado em 12 de abril de 2022 e incidiu sobre o horizonte temporal até 2026. 116. Em 2021, observou-se uma política orçamental neutra em contexto de melhoria da atividade eco-nómica. Verificou-se uma variação positiva do hiato do produto, embora o PIB real ainda acabasse o ano abaixo do produto potencial. Ao mesmo tempo, o saldo primário estrutural não variou face ao do ano anterior. De relembrar que no ano 2020 se assistiu a uma recessão profunda decorrente dos efeitos -1,3-1,4-2,1-1,4-1,2-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02019 2020 2021 2022OMP 0,0POE/2022PE/2022-26OMP 0,25127,4124,1121,5116,6135,2120,7607080901001101201301402018 2019 2020 2021 2022Regra 1 vigésimo Dívida de Maastricht 2.aPOE/20224 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________199
Relatório n.o 03/2022 Relatório n.o03/2022ANÁLISE DA PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2022 abril de 20224 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________217
O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente criado pelo artigo 3.o da Lei n.o 22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.a alteração da Lei de EnquadramentoOrçamental (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.o 37/2013, de 14de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.o 54/2011, de 19de outubro.O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado. Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 19 de abril de 2022. Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato de folha de cálculo contendo os valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do presente relatório. II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________218
ÍNDICE Índice Apreciação Global Sumário Executivo 1. Introdução2. Análise das previsões orçamentais2.1 Medidas de política subjacentes à POE/2022 2.2 Da execução de 2021 à previsão orçamental para 2022 2.2.1 Análise da coerência da previsão orçamental 2.2.1.1 Saldo orçamental  2.2.1.2 Desenvolvimentos orçamentais na receita e na despesa 2.2.2 Projeção do CFP incorporando o cenário macroeconómico e as medidas de política do MF 3. Análise da orientação da política orçamental3.1 Saldos orçamentais  3.2 Postura da política orçamental  3.3 Quadro plurianual das despesas públicas (QPDP) 4. Evolução da dívida pública4.1 Dinâmica da dívida 4.2 Necessidades e fontes de financiamento 5. Anexos5.1 Quadros estatísticos  5.2 Lista de abreviaturas 5.3 Índice de Gráficos 5.4 Índice de Quadros  5.5 Índice de Caixas  4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________219
APRECIAÇÃO GLOBAL As melhores práticas internacionais de orçamentação pública privilegiam a orçamentação por programas num horizonte plurianual. Entre nós, a legislação já acolhe esses mesmos princípios, indo até mais além que outros países ao ter adotado em 2015 as normas internacionais de contabilidade para o sector público (IPSAS) como base para a reforma que deu origem ao Sistema de Normalização Contabilística para Administrações Públicas (SNC-AP). Contudo, a aplicação prática fica infelizmente ainda bastante aquém da efetiva implementação desses princípios. Não temos verdadeiros programas orçamentais, mas antes um programa por ministério (agora designado por Unidade de Base Orgânica). O Quadro Plurianual da Despesa Pública (QPDP) na realidade não vincula a despesa pública, nem mesmo para o ano orçamental subsequente, sendo sucessivamente alterado pelos orçamentos anuais que por aquele deveriam estar vinculados. O único documento de programação orçamental com uma perspetiva plurianual é o Programa de Estabilidade, decorrente do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que, apesar de objeto de apropriação na LEO, constituindo a primeira fase do processo orçamental, não é sujeito a votação parlamentar, não sendo assim um instrumento vinculante, podendo ainda ser anualmente revisto sem que a magnitude da revisão esteja sujeita a qualquer restrição. Acresce que o Programa de Estabilidade, que deveria ancorar a estratégia orçamental da XV legislatura que se iniciou no final de março de 2022, foi apresentado muito antes do prazo legalmente previsto de 15 de abril por um Governo prestes a terminar funções. Por muito que o XXIII Governo Constitucional o tome como seu, formalmente não o pode vincular. Elaborado na premissa de políticas invariantes, constitui na substância mais um documento que traduz as opções do anterior Governo do que um documento refletindo a estratégia e orientação que o XXIII Governo Constitucional queira imprimir à política orçamental. Sinal disso mesmo é o facto de nos quinze dias que mediaram entre a apresentação, pelo Governo cessante, do Programa de Estabilidade (este cobrindo o período de 2022-2026) e a apresentação da proposta de OE pelo novo Governo tenha havido relevantes alterações nas medidas de política económica consideradas. Assim, em resultado da ausência de uma orçamentação verdadeiramente plurianual, o Orçamento anual do Estado mantém-se como epicentro da nossa práxis orçamental, continuando a sobrevalorizar-se o seu papel face ao que seria suposto no quadro de aplicação estrita da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) vigente: os decisores orçamentais continuam a imputar sistematicamente a este documento anual as grandes opções de política económica que, nos termos daquela mesma Lei, deveriam ser partilhados com instrumentos plurianuais, como são justamente o Programa de Estabilidade e desde logo a Lei das Grandes Opções em matéria de planeamento, agora II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________220
Com efeito, e sendo 2022 o primeiro ano de um processo inflacionista não totalmente antecipado, o saldo orçamental tende a melhorar no muito curto prazo por via de vários mecanismos que, contudo, rapidamente se esgotam. Trata-se, por exemplo: da reação automática da receita de IVA à subida do preço dos bens e serviços consumidos pelas famílias; da não atualização dos escalões (não desdobrados) de IRS; de um aumento pré-determinado dos vencimentos dos funcionários públicos; da aquisição de bens e serviços por parte da administração pública que beneficia por algum tempo do preço de contratos fixados anteriormente. Contudo, no médio prazo, a inflação irá necessariamente provocar uma pressão significativa na despesa pública: o custo das novas colocações de dívida pública subirá; a evolução das pensões em 2023 depende de uma fórmula legal que tem em conta o IPC e a evolução do PIB; as negociações salariais serão pressionadas pela perda de poder de compra em 2022; os novos contratos de aquisição de bens e serviços refletirão preços necessariamente mais elevados; os próprios concursos para investimentos suportados pelo PRR sofrerão o impacto, o que se pode traduzir num menor volume de investimento para os mesmos fundos. Todos estes efeitos vão criar pressões sobre o próximo Orçamento do Estado para 2023. A ausência do referido enquadramento plurianual dificultará ainda mais o seu processo de elaboração.  II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________222
eventualidade de a TAP poder necessitar de apoios financeiros superiores aos considerados pelo MF na POE/2022 em contas nacionais. No sentido ascendente, uma elasticidade da receita fiscal e contributiva face às respetivas bases de incidência mais elevada do que o assumido na POE/2022 contribuiria para uma evolução do saldo melhor do que o aí previsto.  II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________226
1. INTRODUÇÃONos termos do artigo 7.o dos Estatutos do Conselho das Finanças Públicas (CFP), o presente relatório procede à análise da Proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022). Este Relatório foi antecedido pelo Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas subjacentes ao Orçamento do Estado, elaborado nos termos conjugados do artigo 8.o da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual),1 da alínea a) do artigo 6.o dos Estatutos do CFP, aprovados pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro, alterada pela Lei n.o 82-B/2014, de 31 de dezembro, do n.o 4 do artigo 4.o e da alínea f) do n.o 3 do artigo 6.o, ambos do Regulamento (UE) n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013. A análise realizada neste relatório tem por base a informação constante na Proposta de Lei n.o 4/XV/1.a que aprova o Orçamento do Estado para 2022, doravante POE/2022, apresentada na Assembleia da República no passado dia 13 de abril, no Projeto de Plano Orçamental para 2022 enviado à Comissão Europeia (CE) no dia 19 de abril e na informação adicional fornecida pelo MF ao CFP nos dias 14 e 19 do mesmo mês. O CFP agradece aos serviços do Ministério das Finanças o seu envio. Os agregados orçamentais das administrações públicas não foram ajustados do efeito de medidas pontuais e temporárias e de outros fatores especiais. No entanto, esse ajustamento é devidamente assinalado quando relevante para uma melhor avaliação do esforço de consolidação orçamental. O presente relatório encontra-se estruturado do seguinte modo: i) o Capítulo 2 avalia as previsões orçamentais, designadamente a sua coerência; ii) o Capítulo 3 debruça-se sobre a orientação da política orçamental; e iii) no Capítulo 4 analisa-se a dívida pública. 1 A Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, foi alterada pelas leis 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto e 41/2020, de 18 de agosto. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________227
2. ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAISNeste capítulo apresentam-se as medidas de política integrantes da proposta de Orçamento do Estado para 2022 (POE/2022) e o respetivo impacto previsto pelo MF. Com base no cenário macroeconómico subjacente à POE/2022 e no impacto orçamental das medidas discricionárias de política que abrangem o efeito desfasado de medidas adotadas em anos anteriores (efeitos de carry-over) e aquelas que o Governo se propõe adotar em 2022, procede-se à análise da coerência da previsão orçamental. Este exercício analisa a compatibilidade dos desenvolvimentos orçamentais previstos com a evolução das bases macroeconómicas que lhes estão subjacentes e o efeito das referidas medidas. No que se refere às medidas temporárias e não recorrentes (one-off) consideradas pelo CFP, a definição da sua natureza resulta de uma classificação própria, aqual é coincidente com a utilizada pelo MF para os anos de 2021 e 2022 (ver Capítulo 3). Aindano âmbito da avaliação da previsão orçamental para 2022, o CFP procede adicionalmente a umexercício de projeção incorporando o cenário macroeconómico e as medidas de política do MFprevistas na POE/2022, de forma a aferir se a previsão para o saldo e dívida pública em rácio doPIB é plausível.2.1Medidas de política subjacentes à POE/2022 Medidas de política aprovadas em anos anteriores com impacto em 2022 Receita O impacto na receita das medidas de política aprovadas em anos anteriores deverá ser ligeiramente positivo. As medidas de política anteriormente legisladas deverão beneficiar o conjunto da receita pública e consequentemente o saldo em 0,1% do PIB (169 M€) no ano de 2022 (Quadro 1). A explicar este impacto estarão as medidas relativas ao aumento das despesas com pessoal das AP que beneficiarão os impostos diretos em 57 M€ (0,03% do PIB) e as contribuições sociais em 132 M€ (0,06% do PIB), bem como a contribuição sobre as embalagens de utilização única em refeições prontas (10 M€) e a taxa de carbono sobre as viagens aéreas e marítimas (15 M€), que elevarão a receita dos impostos indiretos em 25 M€ (0,01% do PIB). Em sentido oposto, e na sequência da aprovação da legislação que estabeleceu a redução das portagens ao abrigo da Portaria n.o 138-D/2021, de 30 de junho, espera-se uma redução de 44 M€ (-0,02% do PIB) nas vendas de bens e serviços. Despesa As pressões orçamentais sobre a despesa pública em 2022, decorrentes de medidas de política aprovadas em anos anteriores, totalizam 2180 M€ (1,0% do PIB), dos quais 1716 M€ na despesa corrente primária. As prestações sociais são a rubrica de despesa mais pressionada por esse efeito (+755 M€) destacando-se, por um lado, o efeito composição na despesa com pensões da Segurança Social e da CGA (457 M€), determinado pelo aumento da pensão média das novas entradas de pensionistas face às saídas e pelo saldo líquido do número de pensionistas e, por outro lado, o impacto decorrente da II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________228
atualização regular das pensões (148 M€).2 As pressões sobre as despesas com pessoal ascendem a 489 M€, dos quais mais de metade estão relacionadas com as progressões e promoções (251 M€). Tanto estas despesas decorrentes da evolução das carreiras como as relativas às pensões possuem uma natureza rígida, devendo em conjunto implicar face a 2021 um aumento de 856 M€ (equivalente a 0,4% do PIB). Deve, no entanto, referir-se que tecnicamente não se trata de um verdadeiro efeito de carry-over de medidas, mas antes de um acréscimo de despesas que decorre do normal funcionamento das regras definidas no Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública (SIADAP) e das atualizações das pensões da Segurança Social que são realizadas anualmente com base na legislação em vigor. O CFP optou por manter esta classificação adotada pelo MF de modo que a análise e montantes de medidas de política fosse comparável com o publicado pelo MF no Relatório da POE/2022. No consumo intermédio, as medidas aprovadas em anos anteriores deverão justificar um aumento de 450 M€ no corrente ano, devido a compromissos das AP relacionados com a Saúde e aos gastos operacionais das diversas entidades. No âmbito da despesa de capital, a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) deverá aumentar 614 M€ em 2022 devido ao efeito de medidas aprovadas em anos anteriores. Estão sobretudo em causa investimentos plurianuais estruturantes na administração central, em contratação ou em execução, que em contas nacionais representarão um aumento de 561 M€ face a 2021, sobretudo nas áreas dos transportes, saúde e educação. Na despesa com juros é esperada uma poupança face a 2021. No cenário base de políticas invariantes, encontra-se prevista uma poupança de 150 M€ face a 2021, no âmbito dos juros da dívida pública e dos custos financeiros da dívida financeira das empresas públicas reclassificadas. 2 Nos termos da Portaria n.o 301/2021, de 15 de dezembro, a atualização regular das pensões foi de 1% para as pensões de valor até 886,40€/mês; de 0,49% para as pensões entre 886,40€ e 2659,20€; e de 0,24% para as pensões acima de 2659,20€.    4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________229
Principais medidas de política orçamental As medidas de política que o governo se propõe implementar em 2022 deverão ter um impacto total positivo na receita das AP, não obstante o efeito negativo das medidas a adotar na resposta à subida de preços dos bens energéticos. De acordo com o MF, o efeito positivo das medidas de política orçamental previstas para 2022 deverá ascender a 2498 M€ (1,1% do PIB), alicerçado, fundamentalmente, nas transferências previstas ao abrigo do PRR. O valor total destas transferências deverá ascender a 3035 M€ (1,3% do PIB), repartindo-se em transferências correntes (1133 M€; 0,5% do PIB) e transferências de capital (1902 M€; 0,8% do PIB). Excluindo o efeito destes recebimentos, o impacto na receita das principais medidas de política situar-se-ia em -537 M€, em resultado, maioritariamente, do contributo negativo de medidas transitórias destinadas à mitigação dos efeitos da subida dos preços dos bens energéticos. Estas medidas consistem genericamente na suspensão do aumento da taxa de carbono (-360 M€; -0,2% do PIB), na redução do ISP equivalente à descida do IVA para 13% (-170 M€; -0,1% do PIB)3 e na devolução da receita adicional de IVA via ISP (-117 M€; -0,1% do PIB).  No mesmo sentido, mas em menor escala, estarão os impactos negativos previstos para o Pacote IRS (-210 M€), para o desagravamento das tributações autónomas do IRC (-5 M€) e para a eliminação do pagamento especial por conta (-10 M€), que deverão penalizar a receita dos impostos diretos ao longo do ano. A atenuar estes impactos negativos, registam-se os efeitos positivos a obter na tributação direta (38 M€) e nas contribuições sociais (87 M€) resultantes da medida de política prevista pelo governo para 2022, já em parte implementada, relativa ao aumento da massa salarial dos funcionários públicos previsto para este ano. 3 Os 170 M€ previstos para esta medida sinalizam que a mesma se deverá manter em vigor durante um período de aproximadamente dois meses, de acordo com cálculos realizados pelo CFP. Note-se, no entanto, que o prolongamento desta medida por um período mais alargado devido à manutenção do atual choque geopolítico, poderá fazer aumentar o seu impacto na receita líquida de ISP. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________231
vez que implicam, também, alterações na definição de condições de elegibilidade dos indivíduos abrangidos por essas reformas e na definição de outros parâmetros e funções do modelo cuja transposição não pode ser atualmente implementada no EUROMOD através da interface. Desta forma, foram apenas simuladas as alterações nos escalões e taxas marginais de IRS incluídas na POE/2022. Após simular estas alterações na interface EUROMOD-JRC foram obtidos os seguintes resultados para o impacto da medida na receita fiscal: Quadro 3 – Impacto da proposta de desdobramento dos escalões na receita de IRS com referência a 2018 (em M€) Fontes: cálculos do CFP utilizando o EUROMOD através da interface EUROMOD-JRC. Para mais informação visitar https://euromod-web.jrc.ec.europa.eu/ . | Notas: Esta interface utiliza todas as regras relativas a impostos e contribuições sociais inscritas no EUROMOD, mas apenas permite ao utilizador simular reformas não-complexas do IRS e CSS. A interface EUROMOD-JRC não permite similar reformas sobre benefícios fiscais e/ou sociais. Os microdados e o valor base da receita dizem respeito a 2018, último ano disponível. Utilizando o modelo EUROMOD, o CFP estima que a revisão dos escalões do IRS proposta para 2022 (introduzida no cenário da “Medida”) implica uma redução de cerca de 135 milhões de euros nas receitas totais de IRS face ao sistema atualmente em vigor (cenário “Base”), o que implica uma redução no mesmo montante nas receitas totais do Estado e no saldo orçamental, ceteris paribus. Este impacto corresponde a uma redução estimada de -1,0% nas receitas totais do IRS face ao cenário base. Contudo, é importante salientar que os valores totais das receitas de IRS apresentados, quer no cenário base, quer no cenário da medida, correspondem a valores simulados com base no modelo e nos microdados da EU-SILC com referência a 2018, e não exatamente aos valores apurados em contabilidade pública, ainda que exista uma elevada proximidade entre eles. Deste modo, e tendo em consideração que o valor estimado de receita do IRS em contabilidade pública para 2022 é de 15 203 M€, e que, tal como estimado através do EUROMOD, o impacto da medida sobre a receita de IRS será de aproximadamente 1%, então o valor central do seu impacto, este ano, variaria ceteris paribus entre151 M€ e 167 M€ com um valor central de aproximadamente 159 M€, sensivelmente em linha com o previsto pelo MF na POE/2022. Base MedidaImpacto da Medida (% Base)Limite inferior Limite superiorIRS 12 919,8 12 784,6 -135,2 -142,3 -128,1 -1,0T otalImpacto da Medida (M€)T otal T otal T otalinterv alo de confiança 95%II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________234
Impacto orçamental das Medidas COVID-19 A evolução prevista para o saldo orçamental das AP está fortemente influenciada pelo pressuposto de que a maior parte das medidas COVID-19 será eliminada em 2022. Com efeito, o impacto desfavorável dessas medidas no saldo previsto para 2022 (1713 M€) é bastante inferior ao verificado no ano passado (4838 M€), o que por si só contribuirá para melhorar o saldo em 3125 M€, como se observa no Quadro 5. Num contexto sanitário mais favorável, é esperado um financiamento proveniente do fundo europeu REACT-EU para financiar as medidas COVID-19 substancialmente inferior ao registado no ano anterior. Esse financiamento comunitário destinado às medidas associadas com a pandemia de COVID-19 deverá reduzir-se de modo acentuado em 2022, após ter atingido 1828 M€ no ano transato. Com efeito, de acordo com o Relatório da POE/2022, o REACT-EU em 2022 deverá apenas financiar o Programa Apoiar. Estas transferências deverão situar-se em 230 M€ e beneficiarão a “outra receita corrente”. Quadro 5 – Impacto orçamental das medidas COVID-19 (em M€)Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: as medidas de emprego incluem o lay-off simplificado, o apoio à retoma progressiva, entre outras; tendo em conta que o Quadro 3.5. do relatório da POE/2022 inclui uma parcela remanescente de medidas com um impacto global de 856 M€ em 2021, sem identificar o tipo de medida e a sua classificação em contas nacionais, o CFP considerou esse impacto nas seguintes rubricas, tendo por base a execução de 2021: 220 M€ em despesas com pessoal, 133 M€ em consumo intermédio, 251 M€ em prestações sociais e 251 M€ em “outra despesa corrente”.Com pone nte /m e dida 2021 2022 V ar iaç ãoTotal da Receita 1 828 230 -1 598Outra receita corrente 1 674 230 -1 444REACT- EU 1 674 230 - 1 444Outra receita de capital 154 -154REACT- EU 154 - 154Total da Despesa 6 667 1 943 -4 724Despesas com pessoal 597 67 -530Rec ursos humanos -  Saúde e Educ aç ão 377 67 - 310Outras medidas COVID- 19 220 - 220Consumo Intermédio 899 261 -638Aquisiç ão de vac inas e medic amentos 354 220 - 134Equipamentos de proteç ão inividual e outros 412 41 - 371Outras medidas COVID- 19 133 - 133Prestações Sociais 786 474 -312Isolamento profilátic o e subsídio de doenç a 217 247 30Testes de diagnóstic o 318 227 - 91Outras medidas COVID- 19 251 - 251Subsídios 3 179 541 -2 638Programa Apoiar 1 085 230 - 855Medidas de emprego 1 386 183 - 1 203Refoç o de emergênc ia do PART 142 50 - 92Programa Adaptar 12 - 12Programa Garantir Cultura 15 - 15Apoios às famílias 539 78 - 461Outra Despesa Corrente 290 -290IVAauc her 38 - 38Outras medidas COVID- 19 251 - 251FBCF 154 -154Universalizaç ão da Esc ola digital 154 - 154Outra despesa de Capital 761 600 -161Apoio extraodinário à TAP 641 600 - 41Apoio extraodinário à SATA 120 - 120Impacto no saldo -4 838 -1 713 3 125II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________236
condicionamentos substanciais ao consumo dos particulares. Para 2022, é já esperado um aumento da despesa fiscal em sede de IVA de 5,1% (377 M€), valor abaixo do perspetivado para o crescimento do consumo privado nominal (7,9%), sugerindo que a recuperação no consumo se sustentará, maioritariamente, em bens tributados à taxa normal Quadro 9 – Despesa fiscal do Estado, por imposto Fonte: Ministério das Finanças (POE/2022) e cálculos do CFP. A despesa fiscal em sede de IRS deverá aumentar 130 M€ (8,9%) entre 2019 e 2022. Tal como em anos anteriores, o crescimento da despesa fiscal em sede deste imposto deverá traduzir, essencialmente, o incremento da despesa relacionada com os contribuintes beneficiários do regime de tributação destinado aos residentes não habituais, bem como do aumento do valor de despesa relativa aos cidadãos com deficiência. Também neste período, mas em sentido contrário, é esperada uma redução da despesa fiscal em sede de IRC de 78 M€ (-7,3%) devido, em grande medida, à redução do benefício relacionado com a majoração à criação de emprego e da transmissibilidade de prejuízos fiscais. No que se refere à despesa fiscal relativa aos restantes impostos, verifica-se que o contributo para o crescimento projetado de 58 M€ (3,2%) entre 2019 e 2022 se deve, essencialmente, ao aumento da despesa fiscal em sede de IS (229 M€; 22,9%), que reflete, em parte, o aumento da despesa fiscal com transmissões gratuitas. 2019 2020 2021 202213 325 12 478 11 867 12 268 100,0 100,0 100,0 100,0Impostos sobre o rendimento 2 531 2 484 2 591 2 583 19,0 19,9 21,8 21,1IRS 1 461 1 465 1 529 1 591 11,0 11,7 12,9 13,0IRC 1 070 1 019 1 062 992 8,0 8,2 8,9 8,1Impostos sobre a produção e importação 10 794 9 994 9 276 9 685 81,0 80,1 78,2 78,9IVA 8 992 8 264 7 448 7 825 67,5 66,2 62,8 63,8ISP 403 414 258 269 3,0 3,3 2,2 2,2ISV 341 281 282 293 2,6 2,3 2,4 2,4IT 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0IABA 43 93 54 57 0,3 0,7 0,5 0,5IS 1 001 928 1 219 1 230 7,5 7,4 10,3 10,0IUC 14 15 14 11 0,1 0,1 0,1 0,1Em percentagem do total  (%)Despesa fiscal  do Estado2019 2020 20222021II SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________244
implementação do PRR deverá aumentar 1,1 p.p., dos quais 0,7 p.p. na FBCF, como se observa no Quadro 10. Excluindo o efeito do PRR, o peso da despesa pública no PIB reduzir-se-ia 2,9 p.p. do PIB (ver o Quadro 24 em anexo). Em termos relativos, o crescimento da despesa deverá acelerar de 3,0% em 2021 para 4,1% em 2022. O MF prevê que a despesa pública atinja 105 877 M€ no corrente ano, mais 4149 M€ do que em 2021. Este aumento resulta de acréscimos na despesa de capital (de 3104 M€, em grande medida ancorado na previsão de execução do PRR) e na despesa corrente primária (de 1215 M€, não obstante estar prevista neste agregado uma redução de 4409 M€ do impacto de despesas COVID-19 face ao registado em 2021) bem como um menor montante de encargos com juros (-169 M€).  Quadro 11 – Fatores explicativos da variação da despesa pública prevista na POE/2022 (em M€) Fontes: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: o impacto do cenário macroeconómico admitido na variação da despesa resulta de cálculos próprios do CFP. As despesas de capital deverão contribuir com 3,1 p.p. para o crescimento da despesa pública previsto para 2022, dos quais 2,0 p.p. relativos à FBCF. As despesas de capital deverão registar um acréscimo de 3104 M€ face a 2021, dos quais 2020 M€ (ou 38,1%) na FBCF. Caso a previsão para a FBCF se concretize, esta registará o aumento mais expressivo desde 2010 (painel esquerdo do Gráfico 1),13 para o qual contribuirão as medidas de política identificadas na Secção 2.1. (que implicam um acréscimo de 1654 M€), destacando-se os investimentos públicos ao abrigo do PRR. Os restantes 366 M€ que completam a variação absoluta da rubrica para explicar a previsão do MF para 2022 não encontram justificação nas medidas explicitadas na POE/2022, podendo resultar da evolução da respetiva base macroeconómica (PIB) subjacente ao investimento assegurado por financiamento nacional. 13 Recorde-se que no ano de 2010 o aumento da FBCF (2273 M€) foi influenciado por fatores especiais que nesse ano ascenderam a um valor global de 2182 M€, decorrentes do registo da entrega de dois submarinos, da reclassificação de alguns investimentos de PPP e do registo de dívida do Governo Regional da Madeira. Carry-over PRRNovas medidas∆ COVID-19Choque Geopolítico∑ (1) a (7) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)Despesa total 4 149 2 180 3 203 331 - 4 724 688 - 6 2 477Despesa Primária 4 318 2 330 3 203 331 - 4 724 688 - 6 2 496Consumo Intermédio 458 450 682 - 237 - 638 201Despesas com Pessoal 900 489 5 310 - 530 626Prestações Sociais 1 569 755 258 - 312 105 764Subsídios - 2 233 79 - 2 638 450 - 124FBCF 2 020 614 1 194 - 154 366Outra Despesa 1 604 22 1 242 - 450 133 - 6 664Outra Desp. Corrente 520 22 366 - 290 133 289Outra Desp. de Capital 1 084 876 - 161 - 6 375Juros - 169 - 150 - 19Ce nár io M ac r o e  outr os e f e itos V ar iaç ão 2021/2022M e didas Pe r m ane nte sM e didas T r ansitór ias ∆ Me dida sone offII SÉRIE-A — NÚMERO 22 _______________________________________________________________________________________________________________246
adicional, mas atendendo que o limite máximo autorizado no âmbito do referido Acordo é de 3890 M€, o Novo Banco poderá ainda solicitar um montante até 485 M€; v) O risco de que as poupanças e ganhos de eficiência a obter no âmbito do exercíciode revisão de despesa não atinjam o valor previsto de 237 M€;vi) O risco de que pedidos de reposição do equilíbrio financeiro e ações arbitraissubmetidas pelos parceiros privados no âmbito de projetos de PPP impliquem umadespesa superior à considerada na POE/2022;vii) O risco de que as despesas a efetuar ao abrigo do PRR não se concretizem deacordo com os montantes previstos na POE/2022, o que tenderia a não ter impacto nosaldo, pese embora o mecanismo de desembolso deste programa depender daconcretização de objetivos pré-definidos e não diretamente do grau de execuçãofinanceira;viii) O risco decorrente da ativação das garantias do Estado concedidas no âmbito dealgumas das medidas de resposta à crise pandémica e ao choque geopolítico,nomeadamente linhas de crédito a empresas.Caixa 3 – Comparação da previsão da despesa primária com o executado antes da pandemia Com o objetivo de melhor avaliar a evolução prevista para a despesa, apresenta-se nesta Caixa uma comparação da previsão para 2022 da despesa primária (sem a despesa com juros, que no curto prazo não é diretamente controlável pelo Governo) com o executado no ano pré-pandemia (2019). De modo a tornar comparáveis esses dois referenciais, foi expurgado em 2019 o impacto decorrente de medidas one-off e foram excluídos em 2022 os impactos previstos com medidas de emergência COVID-19 (incluído o apoio financeiro à TAP), com medidas de mitigação do choque geopolítico, com despesas ao abrigo do PRR e com medidas one-off. Ajustada dos efeitos acima referidos, a despesa primária das AP deverá passar de 83 312 M€ em 2019 para 94 620 M€ em 2022, o que corresponde a um aumento de 11 308 M€ (+13,6%) em três anos. Cerca de 70% desse acréscimo deverá ser justificado pela despesa corrente primária (+8010 M€), particularmente pelas despesas com elevado grau de rigidez, como é o caso das prestações sociais (+3599 M€) e das despesas com pessoal (+2563 M€). Esta tendência implica um aumento das pressões orçamentais sobre a despesa nos próximos anos. Quanto à despesa de capital (ajustada dos referidos efeitos), deverá registar um acréscimo de 3298 M€ entre 2019 e 2022, dos quais 2218 M€ na FBCF. 4 DE MAIO DE 2022 _______________________________________________________________________________________________________________251