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Parece-me clara a existência de uma característica fundamental: a sua flexibilidade e adaptabilidade ao reforço da actuação das autarquias locais e o carácter de transição para que se aponta no ano próximo. Dir-se-á, e com justificada razão, que se é prudente na proposta apresentada. Considero que tal característica e uma virtude e não um defeito. Se, por um lado, a participação das autarquias locais nas despesas da Administração Central e Local nunca ultrapassou os 11% de 73 a 76, há que contar, inegavelmente, com as suas capacidades gestora e de realização.
E aqui faço um breve parêntesis para referir uma percentagem ainda há pouco citada pelo Sr. Deputado do PSD, quando diz que em alguns países essa parcela atinge a ordem dos 60%, para esclarecer que, de acordo com o trabalho elaborado no Ministério da Administração Interna com a colaboração do Ministério das Finanças, as percentagens que muitas vezes surgem como sendo utilizadas na administração local têm critérios diferentes de definição. Assim, podem surgir atribuídas à administração local percentagens que incluem aquelas que pela Administração Central lhe são dadas para a realização de determinados tipos de obras. Assim surgem, por exemplo, nalguns casos, parcelas da ordem dos 60%, independentemente do regime administrativo-político característico desses países.
A progressividade admitida para essa participação tem isso mesmo em conta, como não poderia deixar de ser, a menos que se tratasse de um puro exercício intelectual, tão do agrado de utopistas; considera igualmente que- as realidades que temos e a realidade que somos são os condicionantes essenciais para, perspectivando o futuro, se olhar, sim, para o dia de amanhã.
E é sobre esta perspectiva futura que neste momento mais me importa - e permitam-me a expressão - alertar VV. Ex.as. Aqui se situará, entre outras, a questão da constituição das regiões administrativas.
O facto de a proposta de lei apresentada pelo Governo ser mais do que um simples reajustamento do sistema existente, significa, e é preciso que todos tenhamos consciência disso, uma profunda transformação a que estão indissociavelmente ligados outros aspectos da administração central e da administração local e que não podem, sob grave risco ser apreciados isoladamente e sem uma perspectiva de conjunto.
Há que reajustar e adoptar os serviços, os seus mecanismos e a metodologia do seu funcionamento; há que pensar e promover a reforma da contabilidade local e a modernização dos métodos e processos de gestão praticados; há que ter em conta a implicação e inter-relacionação desta matéria com as competências dos órgãos autárquicos; há que definitivamente encarar as competências como parte integrante e consequente das atribuições autárquicas e não confundir o significado das duas palavras; há que considerar a implicação e estreita ligação entre as atribuições e a própria estrutura do Estado; há que definir minimamente o horizonte para que caminhamos, a sua distanciação no tempo e caminhar para lá em passos seguros, sem tropeções. E esta Assembleia tem inegavelmente uma palavra muito importante a dizer acerca desta matéria. E essa segurança é, em muitos casos, incompatível com a pureza doutrinária, a defesa estrita de um ponto de vista ou de um interesse político-partidário, a obsessão da vitória político-partidária.
O projecto de lei apresentado; pelo Governo é constitucional, é pragmático, tem-se como viável, é inovador e é prudente, porque acima de tudo tem em conta a realidade existente, preserva as grandes opções, de fundo e preserva o Estado como entidade colectiva organizada e coerente - preocupação de que esta
26 DE JULHO DE 1977 4843Câmara não se pode alhear e seguramente, se não alheia.
Se aqui deixo estes pontos de, reflexão, deixo também a confiança em que serão efectiva e, realisticamente reflectidos.Aplausos do PS.o Sr. Presidente: - Tem a palavra, o Sr. Deputado Carlos Pinhão para pedir esclarecimentos.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - Desculpará o Sr. Ministro, mas tinha de facto alguns pedidos de esclarecimento, a fazer-lhe. Antes, porém, queria referir-me a um aspecto que o Sr. Ministro tocou, que é o facto, conhecido de todos nós, de que por vezes aparecem verbas no Ministério que dizem respeito às autarquias. Chamaria a atenção para o facto apenas para, em. minha opinião, isso dar mais razão ao projecto de lei apresentado pelo meu partido, na medida, em que defendemos que, as verbas atribuídas às autarquias devem ter um carácter global, de forma que não aconteça o que ainda, hoje por vezes acontece, talvez até por inexperiência dos eleitos, que nem sempre conhecem as verbas de que podem dispor nem os mecanismos e os canais para receberem essas verbas em benefício das suas autarquias.
A primeira questão que lhe queria pôr seria a seguinte, Sr. Ministro: Tal como no projecto de lei do PSD/PPD, também na proposta dei lei do Governo se prevê que, as taxas pagas pelos proprietários dos veículos sejam uma das receitas des autarquias. Será que também, tal como o PSD/PPD, o Governo entende que as verbas deverão dizer respeito às autarquias em que na realidade se movimentam e residem os seus proprietários?
A segunda questão é esta: Como C que na proposta de, lei do Governo se garante quo na distribuição dos subsídios às freguesias - esta também é uma questão que aparece, no projecto de lei do PSD - pelos municípios não haverá discriminações políticas ou de outro tipo? Qual a participação das freguesias na determinação do montante da verba que, lhe vai ser atribuída, na medida em que, não se prevê que sejam chamadas a participar directa ou indirectamente na defesa, dos seus interesses?
Terceira questão: a tutela e qualquer medida restritiva da autonomia das autarquias locais só pode exercer-se nos casos e, nas formas previstas na lei, diz o artigo 243.o da Constituição. Como é que, o Governa, na sua proposta de lei, concilia esta norma da Constituição com o artigo 11.o, n.o 1, em que se, estabelece quo o Estado exercerá em relação às autarquias a fiscalização que muito bem entenda.
Quarta questão: a Constituição estabelece que devem ser idênticos os recursos das autarquias do mesmo grau. Isto envolve o fim da distribuição de, subsídios e comparticipações ou seja, a sua anulação. Como, é que se explica então que o Governo, estabeleça, no n.o 1 do artigo 11.o da sua proposta de lei que é abolido o sistema de comparticipações, para depois estabelecer no n.o 2 que o Governo poderá atribuir subsídios, introduzindo assim a possibilidade de, distribuição casuística e discriminativa de verbas às autarquias locais.
Agora a quinta e última questão, Sr. Ministro: o que significa a previsão da criação de uma comissão de finanças locais, no artigo 16.o da proposta de lei do Governo, em que, a representação da Administração Central é aquela que o Governo entender por conveniente? Considera que propostas deste tipo, verdadeiros. cheques em branco, estão em condições de ser apresentadas a esta Assembleia?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro da Administração Interna.O Sr. Ministro da Administração Interna: - Foi posta uma série de questões e na realidade agora é que me, parece, que, existe uma certa barragem.
O Sr. Deputado Carlos Pinhão fez umas considerações iniciais sobre o que poderia chamar-lhe a defesa do carácter global das verbas atribuídas. Devo dizer-lhe que inclusivamente, este ano, e apesar do regime ser diferente daquele que se propõe, teve-se em conta também a globalidade das verbas atribuídas, independentemente das suas origens, como se pode ver no próprio diploma e o Sr. Deputado necessariamente tem conhecimento da distribuição de verbas às autarquias.
Estamos todos de, acordo quanto às dificuldades que por vezes surgem nas gestões municipais sobre a utilização das verbas, por desconhecimento, às vezes até do, modo mais adequado por que essa utilização poderia ser feita. O Ministério tem feito, está a fazer e vai activar o esclarecimento, quer pela formação de pessoal que compõe, a Administração, Local quer até dos próprios gestores, quanto às vias de utilização adequada das verbas, que tem à sua disposição. Mas tem-se efectivamente em conta isso, até na própria prudência que eu referi ainda há pouco, que está na base da proposta de lei apresentada pelo, Governo, como, aliás, disse há pouco na intervenção que fiz.
Quando o Sr. Deputado põe o problema dos veículos, eu fico um pouco embaraçado porque, procurando, ver a floresta, sou convidado a ver a árvore.
Mas, se, posso responder-lhe, já minimamente, à sua questão, dir-lhe-ia que o que importa é a definição do princípio e, que ás dificuldades ou as divergências
que possam surgir da utilização desse principio têm cobertura pelo método, que também referi ainda há pouco, da utilização do fundo de perequação. Em
consequência, será esse o modo por que se corrigirão, como disse, as assimetrias fiscais que porventura se verifiquem em cada ano económico.
Quanto à distribuição de verbas pelas freguesias, e naturalmente, e assim o desejará, um problema essencialmente local, mas genericamente os critérios de atribuição das verbas, seja qual for o seu âmbito geográfico, define-o o diploma, deverão, ser esclarecidos, refundidos, se necessário, quadrienalmente, como também ainda há pouco citei.
O Sr. Deputado fez considerações acerca do artigo 11.o da proposta de lei do Governo. O artigo 11.o permitia-me chamar-lhe, à atenção, diz: «Sem, prejuízo da assistência técnica que o Estado possa prestar e da fiscalização que entenda dever exercer, é abolido ( ... ).» Repare se porventura. aí reside alguma das suas preocupações, que se diz, e assim se pensa, «o Estado», e, não «o Governo».
Quanto ao n.o 2 desse mesmo artigo, e procurando responder à observação que fez, chamava-lhe, a atenção para o mesmo que diz: «O Estado poderá, no
4844 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA «PUBLICA N.o 133entanto, atribuir subsídios mo âmbito dos programas de investimentos públicos, regionais ou sectoriais, a executar de harmonia com os planos constitucionalmente previstos.» Na palavra «constitucionalmente» estará a chave fundamental da resposta à dúvida que também pôs. Creio que satisfiz as suas interrogações.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - Sr. Ministro, dá-me licença?O Orador: - Faça favor.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - Sr. Ministro, é apenas para um esclarecimento, dizendo que, na realidade, não me passou desapercebido que era ao Estado que era feita referência na proposta de lei do Governo. Simplesmente não se diz que órgão do Estado, e aquele pode perfeitamente ser o Governo. Parece-me pois, que haveria interesse em acautelar precisamente esse aspecto.O Orador:- Registo a observação, e é muito natural que ela tenha perfeita pertinência e grande utilidade algum debate desta natureza numa Câmara como esta.
Relativamente ao artigo 16.o, acrescentaria, apenas, para completar a intervenção de há pouco, que ai se diz que «será criada a comissão das finanças locais, que integrará representantes das autarquias locais e dos departamentos da Administração Central que o Governo entender por convenientes». E, de facto, aqui na definição desses departamentos que o Governo entender por convenientes, naturalmente que existirá uma aproximação dos diversos interesses: os locais e os do próprio Governo. E aqui haverá sempre a intervenção possível de algum Sr. Deputado sobra isso. O importante constitui, de facto, a criação da comissão das finanças locais, onde naturalmente, inclusive, os próprios partidos têm representação.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Macedo Pereira, também para pedir esclarecimentos.O Sr. Macedo Pereira (CDS): - Sr. Ministro: Em relação à sua intervenção, ocorre-me pôr-lhe duas questões.
Primeira questão: Como o Sr. Ministro sabe, neste momento decorrem os trabalhos preparatórios para a criação de um imposto único sobre o rendimento. Encontrando-se neste momento o sistema fiscal português fortemente distorcido e definindo-se uma percentagem sobre o futuro imposto único sobre o rendimento, quais as palavras que o Sr. Ministro deveria a esta Câmara sobre aquilo que será a estrutura tributária portuguesa nos próximos tempos, quer dizer, como se irão efectivamente corrigir as actuais distorções?O Sr. Ministro da Administração Interna: - Como calculará, eu penso que a pergunta é perfeitamente pertinente, mas ainda: não fui transferido de pasta e preferiria que fizesse a pergunta ao Sr. Secretário de Estado das Finanças.O Orador: - Se o Sr. Ministro me dá licença, eu coloco-lhe uma outra questão.
Em relação aos subsídios, Sr. Ministro, não se define qual o nível a que eles se processarão e qual o controlo de fiscalização das transferências. Pensamos nós que se trata de um preceito cujo conteúdo deve ser aclarado por forma que não se obste assim a autonomia desejada para as autarquias locais.
Em relação à proposta de lei do Governo, quanto ao recurso eventual a empréstimos por parte das autarquias, a proposta de lei do Governo é completamente omissa. Eu punha aqui a questão que pus há pouco. Quer dizer, o Sr. Ministro entende ou não que se deverão definir parâmetros para recurso a esses empréstimos ou efectivamente deveria deixar-se ficar isso ao inteiro arbítrio dos órgãos do poder local?
Era esta a questão que lhe queria pôr. Quanto â anterior, espero que o outro responsável governamental me responda.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Ministro da Administração Interna.O Sr. Ministro da Administração Interna: - Também anoto a preocupação que manifesta quanto ao controlo das transferências e que o conteúdo de quaisquer referências a isso devera ser aclarado. É perfeitamente natural que tenha razão. Neste momento, confesso que não estou perfeitamente habilitado a poder responder-lhe sobre uma mecânica que é tipicamente financeira.
Quanto aos empréstimos, entre uma das coisas que pensei que fosse útil referir aqui ainda há pouco, está o facto de que decisões desta natureza - poder ou, não contrair empréstimos - cabem integralmente num diploma que está intimamente associado com este, como aliás outros, e que é o das competências ou das atribuições das autarquias, conforme o âmbito que se queira considerar. A definição dos parâmetros, não posso neste momento também estar a definir quais são, porque naturalmente resultarão daquilo que for assente quanto à própria competência dais próprias autarquias. No entanto necessariamente que também daí advirá uma necessidade de que os gestores autárquicos tenham plena capacidade para assumir por si e em nome da população da área que representam determinado tipo de responsabilidades, ou será que se pondere, dando-lhes essa capacidade, com a qual, aliás, eu concordo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra para pedidos de esclarecimento o Sr. Deputado Rui Pena.O Sr. Rui Pena (CDS): - Sr. Mineiro: Peço desculpa de esta bancada o importunar uma vez mais. Mas vou fazê-lo relativamente a uma questão que considero central e que de outro modo envolve toda a filosofia da proposta do Governo e aproveitando, também, uma deixa sugerida pelo meu colega que me antecedeu.
Vou começar por essa: Será que a comissão, na proposta de lei, da referência a empréstimos como fonte de receitas dos municípios e das autarquias em geral é uma omissão pretendida ou foi única e exclusivamente algo que escapou a este diploma sobre finanças locais? Por outras palavras: Será que o Governo, na sua proposta de lei, pretende que de entre as competências das autarquias seja efectiva-
26 DE JULHO DE 1977 4845mente afastada aquela de contrair empréstimos? E, no caso afirmativo, quais as razões?
A segunda questão envolve o ponto fundamental da proposta de lei do Governo e porventura a sua grande novidade. Refiro-me precisamente à forma por que o Governo entendeu, e aliás foi seguido depois por um projecto de lei, resolver aquele princípio constitucional da justiça distributiva, de repartir os recursos públicos pelas autarquias, estabelecendo a necessária correcção entre as mesmas autarquias. Para isso criou um fundo com um nome esquisito, chamado perequação financeira, o que me leva a perguntar ao Sr. Ministro muito concretamente: Como é que aparece este fundo? Diz-se efectivamente no diploma que ele aparecerá estabelecido no Orçamento Geral do Estado. Mas quais serão os critérios que irão presidir a esse fundo, em que termos é que esse fundo é estabelecido, donde & que provêm as receites para preencherem o mesmo fundo, quem é que o vai gerir, quantos serão os critérios de distribuição, etc.? São questões perfeitamente pertinentes a que a proposta de lei não responde e que podem fazer pensar numa excessiva centralização do Poder Local, a que nós somos contrários.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para responder, Sr. Ministro.O Sr. Ministro da Administração Interna: - Quanto à não referência na proposta de lei a emprestámos como fonte de receitas dos municípios ou a não citação dessa eventual fonte de fundos, não é um problema de pretensão ou não pretensão e também não é um problema de omissão ou não omissão, porque, e aliás o Sr. Deputado Rui Pena colocou a questão no sítio adequado, qualquer referência a esta capacidade deve estar na lei que defina as (respectivas competências. Trata-se aqui de fazer reverter para as autarquias as receitas que constituíam as receitas fiscais, e aí não se situa naturalmente qualquer empréstimo que venha a ser contraído pela Administração Local.
Quando falou no princípio da justiça distributiva que o Sr. Deputado defendeu, como eu também o defendo, referiu o fundo de perequação financeira, que será garantindo através do Orçamento Geral do Estado, sendo os seus critérios de distribuição definidos, como tombem a proposta de lei estabelece, de quatro em quatro anos. Assim, e consequentemente, esta Câmara tem a oportunidade de analisar os detalhes quis virão a ser propostos, alguns dos quais, de cento modo, até já se encontram definidos.O Sr. Presidente: - Vou agora interromper a sessão para o habitual intervalo.
Convoco os presidentes dos grupos parlamentares para uma reunião com o Sr. Ministro Jorge Campinos durante o intervalo. Está suspensa a sessão.Eram 17 horas e 40 minutos.O Sr. Presidente: - Está reaberta a sessão.Eram 18 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra para uma intervenção o Sr. Deputado Macedo Pereira.O Sr. Macedo Pereira (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Assembleia da República é, finalmente, chamada a pronunciar-se sobre o regime das finanças locais.
Naturalmente que num problema de tal relevância não poderia a minha bancada deixar de apresentar a esta Câmara umas breves reflexões que resumam, no essencial, a posição do CDS sobre esta matérias.
Importa salientar que o meu partido sempre tem afirmado que uma verdadeira e eficaz autonomia dos órgãos do poder local, terá de ser acompanhada de uma real autonomia financeira.
Quer isto dizer que não basta uma simples autonomia jurídica, desde que não seja acompanhada pela correlatava autonomia financeira.
De nada serviria, por exemplo, a uma autarquia ter poderes jurídicos que de uma forma clara definiam a sua autonomia se, para concretizar a sua acção nesses domínios, o poder local não dispusesse dos adequados meios financeiros pana os adaptar às necessidades locais.
Importa, pois, dar cumprimento cabal ao disposto no artigo 240.o da Constituição.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Neste concreto e difícil momento da nossa vida social e política e perante o País real: que somos, definiremos, sem utopias, o modelo por nós entendido como desejável, isto é, em modelo de finanças locais descentralizado.
Se ao bonapartismo do Terreiro do Paço desejarmos contrapor uma verdadeira descentralização, quais as vias que se nos deparam? Isto equivale, evidentemente, a perguntar: Em que se distinguem os três documentos que somos chamados a votar?
Antes de expormos a nossa posição sobre eles, desejaríamos referi-nos ao modelo que o CDS perfilha em matéria de finanças locais.
«O País monolítico que o 25 de Abril veio revolucionar terá de ser substituído pelo País da participação, da criatividade, da iniciativa, e da descentralização». Acabei de citar, Sr. Presidente e Srs. Deputados, uma passagem da declaração de princípios do meu partido, que logo em Junho de 1974, deixou bem definida a sua linha programática na matéria, e que no seu Programa (ponto 258) muito claramente preconiza: «Ampla reforma das finanças locais, em coordenação com a reforma fiscal do Estado; e, sem prejuízo da manutenção das receitas próprias, criação de um fundo comum a distribuir pelas autarquias em função das suas necessidades, de harmonia com critérios previamente estabelecidos.»
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Uma verdadeira descentralização implica, em nosso entender, a resolução de três importantes problemas, a saber.
O aparelho administrativo da generalidade das autarquias estará apto para corresponder às novas tarefas que lhe serão exigidas? Se concluirmos pela negativa, importa perguntar qual a actividade pedagógica que um Governo consoante e responsável deveria ter desenvolvido para ultrapassar este problema.
E os gestores municipais terão sido preparados, em tempo, piara as suas novas responsabilidades? Este o segundo problema a que acima nos referimos.
Finalmente, é este o terceiro ponto para nós é o mais importante, terão sido desenvolvidas localmente acções no sentado de preparar as populações
4846 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 135para uma activa participação na resolução dos seus problemas, definindo-se correlativamente as necessidades locais a satisfazer?
Também aqui, se concluirmos pela negativa, seremos levados a afirmar que ao fim de um ano de Governo socialista minoritário muito mais pena de esperar desse Governo, muito particularmente naquilo a que chamaríamos: acções nos domínios- propedêutico e pedagógico tendentes à consciencialização e responsabilização das populações para a resolução dos seus próprios problemas.
Para nós, centristas, que perfilhamos a doutrina democrata-cristã, a política pela política não basta. A nossa luta política exige-nos acções concretas que de facto resolvam problemas em vez de os adiar ou esquecer.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Passo a referir as linhas gerais do modelo de finanças locais descentralizado desejável, segundo a nossa doutrina.
A autonomia ao nível das autarquias locais pressupõe diversos componentes e designadamente uma autonomia financeira baseada nos seguintes aspectos: existência de um razoável grau de liberdade relativamente à gestão e afectação das suas despesas; existência de um nível razoável de receitas locais que lhes permitiam satisfazer uma parte substancial das respectivas despesas, sem o recurso sistemático e volumoso, a fontes externas de financiamento que limitarão necessariamente a sua autonomia; o recurso a fontes externas de financiamento, sempre que se revele necessário, deverá ser feito com o mínimo de quebra de autonomia das autarquias locais.
Há assim que definir um modelo de finanças locais que tenda a satisfazer ao máximo os pressupostos atrás enunciados, modelo que passaremos a desenvolver nos seus traços essenciais. Como já se referiu, as autarquias locais deverão obter localmente uma parte substancial das respectivas receitas.
Contudo, a consecução desse objectivo nem sempre se apresentará fácil pelas seguintes razões: a existência de um baixo grau de desenvolvimento económico, de muitas autarquias locais, ao mesmo tempo que conduz a elevadas carências e, consequentemente, a níveis elevados de, despesa, implica também um limite à expansão da carga fasear; a complexidade administrativa e os custos elevados que muitos impostos envolvem, impossibilitam a sua aplicação e administração a nível local, tendo de ser geridos a níveis mais elevadas.
Há assam que enveredar pelas formas e níveis de obtenção de receitas locais que não se oponham às imitações atrás enunciadas e que poderão ser as seguintes: desenvolvimento de um setenta de personalização dos serviços prestados pelas autarquias locais, associando, tanto quanto possível, a prestação desses serviços a um preço de venda (taxa), que poderá ser definido em função dia capacidade económica do utilizador ou de o grau de utilização do serviço por determinada, entidade; aplicação de um imposto sobre a propriedade, ou seja, um imposto definido e gerido a nível local e cujo conteúdo è o seguinte:a) Definição do volume de receitas que se pretende obter localmente com o imposto, definição essa que fera de atender ao volume de despesas que se pretende satisfazer bem como a um adequado peso da carga fiscal;
b) Definição do valor real das propriedades existentes em determinada autarquia local;
c) Estabelecimento da relação entre o volume de receitas estimado e a valorização das propriedades da autarquia local, o que conduzirá ao apuramento de um coeficiente que constituirá a taxa a aplacar.Será, contudo, conveniente definir três reacções distintas - e consequentemente apurar três coeficientes por cada autarquia local: Uma relação para a propriedade urbana, uma relação para a propriedade rústica e uma relação para as propriedades afectas a explorações industriais e diremos mais adiante o porquê.
Os coeficientes resultantes deverão ordenar-se do seguinte modo: o coeficiente da propriedade industrial deverá ser mais elevado do que o da propriedade urbana e este deverá ser mais elevado do que o da propriedade rústica.
Este imposto é, contudo, susceptível de diversas críticas, e nomeadamente: é difícil uma avaliação correcta e actualizada das propriedades; afecta mais directamente as pessoas sem possibilidades de o repercutirem do que as entidades que têm tal possibilidades, como é o caso das empresas; pode conduzir a distorções significativas interlocais; a este propósito, convém fixar um limite máximo a nível nacional; para cada um dos coeficientes citados.
Todavia, é natural que o volume de receitas locais, obtido pelas formas explicitadas, se revele ainda insuficiente e assim será necessário recorrer a outras fontes externas às autarquias locais.
Dentro deste contexto, afiguram-se-nos possíveis dois sistemas: o sistema dos adicionais - mediante o qual os impostos a nível nacional são complementados por adicionais destinados às autarquias locais e o sistema de participação proporcional - através deste sistema uma percentagem fixa de um imposto cobrado a nível nacional é partilhado pelas autarquias locais de acordo com o volume obtido e cobrado na área da autarquia local; essa percentagem poderá incidir sobre impostos directos ou sobre impostos indirectos, tudo dependendo da natureza desses impostos e da sua maior ou menor aptidão para gerar receitas para as respectivas autarquias locais.
O segundo sistema é mais razoável e permite às autarquias locais acederem a rendimentos que dificilmente poderiam obter por outros processos, sem sobrecarga excessiva na respectiva carga fiscal e sem interferências intensas, por parte do Governo Central, na autonomia financeira das autarquias locais aliás, isto já aqui foi dito hoje. Porém, este sistema aumenta, em certo grau, a subordinação das autarquias locais, na medida em que a administração e controlo dessas receitas lhes é retirada.
Este é todavia o pequeno preço que as autarquias locais têm de pagar em troca das vantagens obtidas, não deixando, contudo, de constituir uma limitação à sua autonomia. Mais especificamente, acrescenta-se que a distribuição proporcional de rendimentos, de acordo com a origem da sua formação, ignora os diferentes níveis de necessidades das diversas autarquias locais e não atende ao problema básico dos diferentes graus de capacidade das autarquias locais para cobrarem os impostos necessários à prossecução
26 DE JULHO DE 1977 4847das suas funções. Assim, algumas áreas podem receber mais do que aquilo que necessitam para a realização das suas funções, com a consequente tendência para o desperdício, verificando-se o fenómeno inverso noutras áreas.
Torna-se assim necessário instituir um sistema compensatório destinado a corrigir as discrepâncias indicadas e que poderá consistir na existência de um fundo abastecido por transferências do Estado, bem como pelos superavit s verificados em certas autarquias locais e que, de acordo com determinados critérios, abastecerá, pelo sistema das transferências, as autarquias locais mais desfavorecidas em termos de recursos e é isso que, aliás, não se vê na proposta do Governo.
As transferências citadas podem ser fundamentalmente de dois tipos: transferências condicionadas e transferências em bloco. As transferências condicionadas são concedidas para objectivos específicos e a sua aplicação sujeita a um necessário controlo que se manifesta exigência de determinados standards.
Dentro das transferências condicionadas, existem dois critérios possíveis para a respectiva distribuição. O primeiro critério toma apenas em consideração as necessidades de despesa, sem tomar em linha de conta a capacidade dos destinatários para obterem receitas. O segundo critério, denominado de transferências condicionadas tendentes à igualização, toma em consideração não apenas as necessidades de despesa, mas também os recursos dos destinatários, sendo as transferências maiores (relativamente às despesas) para as áreas pobres do que para as mais ricas.
Salienta-se que as transferências para as despesas de investimento das autarquias locais previstas no Plano se poderão desenvolver dentro do esquema das transferências condicionadas.
As transferências em bloco são, ao invés, concedidas sem especificação de aplicações e sem necessidade de controlo. Este sistema é um dos mais razoáveis e eficazes no que se refere, à resolução do problema da desigual distribuição de recursos nas diversas autarquias locais. Através deste sistema, as cargas fiscais locais podem ser igualizadas, especialmente se as transferências forem concedidas tomando em consideração necessidades que as autarquias locais registam em ordem ao financiamento das suas actividades. Além disso, as transferências em bloco interferem muito menos com a autonomia das autarquias locais, na medida em que os destinatários são livres na aplicação das transferências recebidas. Têm, contudo, a desvantagem, relativamente às transferências condicionadas, de não estimularem concretamente determinadas actividades e a prossecução de determinados objectivos.
Esta observação sugere, assim, que qualquer programa de transferências em bloco deve ser complementado por um outro de transferências condicionadas.
Contudo, apesar da dificuldade em sugerir uma fórmula para as transferências em bloco que satisfaça, de forma generalizada, todas as autarquias, adianta-se a seguinte: estima-se o rendimento tributários das diversas autarquias locais e o correspondente rendimento per capita; a importância atribuída a cada uma das autarquias locais deverá assumir um valor per capita tendente a igualizar a diferença entre o rendimento per capita dessa autarquia, originando nas respectivas receitas fiscais estimadas, e o rendimento per capita obtido em média no conjunto das autarquias locais.
Relativamente à obtenção de empréstimos pelas autarquias locais, julga-se que deverão ser severamente limitados e apenas admissíveis para determinados fins específicos de investimento reprodutivo, totalmente recuperável. Julga-se, ainda, que deveria ser definido um limite superior para esses empréstimos em função da aplicação de uma percentagem definida sobre o valor global das propriedades existentes num concelho.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Terminada esta breve exposição de conteúdo, mais ou menos técnico, cobre o que pensamos ser um modelo de finanças locais, eu diria que não pode o meu partido deixar de referir que a reforma das finanças locais é apresentada a esta Câmara perante um total desconhecimento desta sobre a forma como decorrem os trabalhos empreendidos pelo Governo para a criação de um imposto único sobre o rendimento e bem assim de toda a estrutura futura do sistema tributário português.
Bem grave é esta situação, na medida em que tal indefinição do futuro sistema fiscal português inviabiliza uma sistematização clara, tendente a permitir a adopção da estrutura tributária mais consistente relativamente à efectiva salvaguarda da autonomia das autarquias locais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O regime de finanças locais proposto pelo PCP, se bem que louvável na sua intenção, não corresponde a uma visão correcta do que é, em nosso entender, uma efectiva e real descentralização das finanças locais.
No projecto de lei em análise, a autonomia efectiva das autarquias locais é quase nula, uma vez que no conjunto dos respectivos recursos, a variável comparticipação do Orçamento Geral do Estado assume um papel determinante em detrimento da tributação local, revelando-se, além disso, essas comparticipações altamente orientadas e controladas superiormente. Na realidade, essa comparticipação é definida e distribuída por diversos órgãos, através de uma trajectória descendente (da cúpula para a base) e em obediência fundamental ao Plano. Trata--se, portanto, de transferências altamente condicionadas, tanto no seu modo de distribuição como na possibilidade de aplicação pelas autarquias locais, o que não se concilia de modo nenhum com a versão de descentralização das finanças locais, por nós apresentada e que julga ser a mais adequada.
Discorda-se identicamente do sistema tributário definido a nível local, que se afasta sensivelmente das coordenadas por nós atrás definidas.
Relativamente à contracção de empréstimos pelas autarquias locais, discorda-se que possam recorrer a empréstimos de médio e longo prazos para financiar investimentos que não sejam totalmente reprodutivos e portanto destinados a Investimentos de carácter social ou de saneamento financeiro das autarquias locais; quanto a nós, estes tipos de investimento devem ser cobertas apenas pelos recursos próprios das autarquias, ou pelas transferências, mas nunca por empréstimos.
4848 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 135Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quanto à análise da substância do projecto de lei do PSD e da proposta de lei do Governo, que consideramos, aliás, um subconjunto daquele, notamos certas imprecisões e aspectos fluidos, tais como a indefinição clara das linhas essenciais do imposto fundiário e designadamente se ele assumirá um coeficiente único por concelho ou, ao invés, se se admitirão vários coeficientes para cada tipo de propriedade rústica, urbana e industrial.
Quanto à comparticipação das autarquias locais no imposto progressivo e único sobre o rendimento, não nos parece suficientemente claro se ela incidirá sobre o volume das receitas cobradas e arrecadadas no concelho ou se, pelo contrário será aplicada ao volume de receitas efectivamente aí geradas, hipótese esta que, em nosso entender, é a única consistente. Esta, aliás, foi a preocupação aqui exposta pelo Sr. Deputado Carlos Pinhão, do Partido Comunista Português.
Outros aspectos há que não se encontram suficientemente claros nos textos citados, tais como: os critérios de orientação das transferências originadas no fundo de perequação financeira, a inexistência de critérios para a fixação dos plafonds de crédito a que as autarquias poderão recorrer e a insuficiente definição das transferências que se admite poderem assumir um carácter totalmente livre daquelas que poderão admitir uma feição condicionada.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Termino a minha intervenção com um voto de esperança no sentido de que, depois de votada na especialidade, esta lei venha a ser eficaz instrumento de dinamização sócio-económica das populações e regiões do nosso país por forma que, gradualmente, se esbatam os desníveis regionais.
Assim, não só teremos ajudado a construir a verdadeira democracia como teremos contribuído para a harmonia social tão necessária à paz e progresso do nosso povo, que todos representamos.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados: Sem querer, como é natural, limitar por qualquer forma as intervenções e a sua duração, informo, no entanto, que temos neste momento mais três Srs. Deputados inscritos - suponho que não haverá mais nenhum. Se trabalhássemos, com um bocadinho de esforço, mais depressa e se condensassem as vossas intervenções, talvez nós pudéssemos dispensar a sessão noctuma. Se assim não for, teremos de cá voltar à noite. Mais tenho a impressão ,de que, com um bocadinho de boa vontade, sem prejuízo de extensão e da motivação das vossas intervenções, poderíamos evitar a sessão noctuma.
Tem a palavra o Sr. Deputado Andrade Neves para uma intervenção.O Sr. Andrade Neves (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Partido Socialista tem perfeita consciência de que a consolidação da democracia em Portugal passa pela existência de um verdadeiro poder local, que só poderá ser considerado um verdadeiro poder local se ele tiver também autonomia financeira, técnica e administrativa.
A reforma das finanças locais é mais do que um simples reajustamento do sistema existente, consistindo numa profunda transformação a que estão ligados outros aspectos não menos importantes do poder local.
A institucionalização do novo sistema implica a redefinição das atribuições e competências das autarquias, a, reforma da contabilidade local e a modernização dos métodos de gestão praticados, bem como cursos de aperfeiçoamento para os trabalhadores.
O diploma apresentado pelo Governo enquadra-se perfeitamente nestas palavras que eu acabei de formular, pois, ao contrário do que aqui tem sido dito, ele é um diploma flexível, dinâmico e não estático, como já aqui foi afirmado. É dinâmico, pois consolidara não só as futuras competências das autarquias locais e o imposto único de rendimentos sobre pessoas e sociedades, como também consagra um novo imposto - o imposto fundiário - entre nós, e, a par das características de estabilidade e equidade que o aconselham, é simultaneamente um instrumento indispensável para uma gestão correcta das autarquias, nomeadamente no que se refere, à utilização de espaços urbanos.
Nos princípios constitucionais que regulam o património das finanças locais, diz-se que existe a necessidade de uma justa repartição de recursos públicos pelo Estado e as autarquias locais e a correcção das desigualdades entre as autarquias locais do mesmo grau.
Durante o período de 1973 a 1974 a participação da Administração Central na globalidade dos impostos cobrados cifrou-se, na média de 70 %, enquanto a Administração Local arrecadou apenas cerca de 5 % do total.
Analisando o Orçamento Geral do Estado para 1977, verifica-se que cerca de 9 % dos fundos públicos são canalizados pelas autarquias locais, o que é insuficiente para garantir a sua actividade. Assim, a adequação dos recursos públicos às necessidades das autarquias locais será o principal objectivo desta reforma apresentada pelo Governo.
Mas a reforma da fiscalidade local apresentada pelo Governo ainda terá por objectivo disciplinar os fluxos financeiros que se estabelecem anualmente entre as autarquias locais e a Administração Central, originando uma diminuição da produtividade da aplicação dos fundos públicos, para além de dificultarem a gestão e o controlo da actividade local.
A reforma do sistema financeiro das autarquias locais será apenas de uma das acções pontuais que deverá ser desenvolvida para incentivar o sector. Sem se dar uma verdadeira reforma administrativa, não basta dotar as autarquias locais de meios financeiros, será necessário garantir-lhes também uma capacidade técnica adequada.
Vejamos, quanto a nós, as características dos impostos, em que as autarquias locais devem participar. E tenho de dizer, Sr. Presidente, que estou a tentar abreviar a minha intervenção, deixando de fazer, tentando ir ao encontro dos seus desejos.
Portanto, as características dos impostos em que as autarquias locais devem participar deverão ter, quanto a nós as seguintes características, que aliás, o Governo prevê no se diploma: o imposto deve ser estável e o produto do imposto previsível não deve ser
26 DE JULHO DE 1977 4849influenciável por conotações conjunturais; deve apresentar uma a elevada elasticidade em relação ao produto nacional bruto, de modo a acompanhar o crescimento das despesas municipais; deve ser equitativamente distribuído enteie regiões urbanas e regiões rurais; deve incidir directamente sobre as actividades económicas existentes no concelho, de maneira que estas financiem em parte os equipamentos municipais. O diploma do Governo ao apresentar este conjunto de impostos tem, efectivamente, estas características que eu acabai agora de ditar. Por seu turno, o diploma do PCP nada diz sobre o imposto único sobre os rendimentos, o imposto sobre pessoas físicas e sociedades arrecadados na área da sua jurisdição, nada diz sobre o fundo de perequação financeira destinado a corrigir e a intervir como mecanismo corretor das flagrantes assimetrias que se verificam entre regiões.
Nós não podemos permitir que, em nome de uma autonomia financeira, se criem autênticos ghettos entre os vários concelhos. Não podemos permitir, efectivamente, que as câmaras municipais rurais sejam mais uma vez prejudicadas em detrimento das câmaras urbanas, que têm possibilidades de arrecadar muito mate receitas. Como tal o diploma do Governo, dinâmico e flexível, perante futuros impostos, perante as novas atribuições das autarquias locais, não estabelece lá quais as atribuições, porque compete a um outro diploma e à própria Assembleia da República fixar quais são essas competências das autarquias locais. Por isso, é de propósito que lá nada consagra no que diz respeito à sua distribuição ao nível das freguesias. Seria até de admirar se se viesse a fixar no diploma o processo clamo as juntas de freguesia ou as freguesias deveriam distribuir as receitas, ou melhor, como os municípios deveriam distribuir as receitas em relação às freguesias.
Estaríamos, em nome de um chamado poder local, dizendo que o Governo era altamente centralizador, a atirar positivamente para a Assembleia da República uma coisa que, em princípio, deverá competir ao poder local, através das suas assembleias municipais e das suas assembleias de freguesia. Será através do fundo - de perequação financeira - que será financiado através do Orçamento Geral do Estado - cuja criação o Governo prevê; através de critérios que serão na especialidade, discutidos na Assembleia da República, e também, se assim se entender, através da Comissão de Finanças Locais, com elementos ao nível do Governo e fundamentalmente com os representantes das autarquias locais, que esses critérios deverão ser fixados.
O fundo de perequação financeira vem, pois, substituir o actual sistema de subsídio» e comparticipações dos diversos departamentos da administração central, lançando assim as bases para um reforço da autonomia local e uma maior articulação com a estrutura constitucional de planeamento. Mas o diploma apresentado pelo Governo é dinâmico e flexível, pois prevê que através deste fundo se corrijam as desigualdades existentes ao nível de cada região, ao nível de cada município.
Os impostos que constam deste diploma (imposto sobre veículos, imposto fundiário, imposto para o serviço de incêndios, imposto de turismo e derramas - são impostos considerados dentro das tais características, que eu há bocado referi, do que o imposto deve ser estável e o produto do imposto previsível deve ser influenciável para flutuações constitucionais, que deve apresentar sempre uma elevada elasticidade em relação ao produto nacional bruto.
Vejamos o caso do imposto sobre veículos. Dada a base de incidência do imposto sobre veículos, o produto da sua cobrança tem características de estabilidade, o que permite garantir a previsibilidade do mesmo. Ele foi criado em 1972 e cobrado pela primeira vez no ano seguinte. Em 1975 o seu regime sofreu alterações profundas, o que conduziu à duplicação do produto da sua cobrança em 1975 e 1976. A evolução deste imposto durante o período de 73 a 77 não permitirá qualquer ilação no que respeita à sua capacidade de adaptação ao crescimento das despesas municipais. No entanto, o aumento do seu produto está directamente relacionado com o número de veículos em circulação, cuja tendência se apresenta crescente. Daqui se conclui que a segunda das características enunciadas é satisfeita pelo imposto sobre veículos.
Quanto á sua disposição geográfica verifica-se que possui um fraco grau de concentração em relação à distribuição dos encargos de estruturas dos municípios e das despesas de funcionamento.
A sua afectação aos municípios justifica-se para além das características que apresenta, visto que a construção, reparação e conservação das vias municipais cabe aos municípios. O imposto sobre veículos, lançados sobre os utilizadores destas infra-estruturas, deverá ser afectado a estas entidades.
Quanto ao imposto fundiário, é uma inovação, e podemos dizer mais uma vez que o diploma do Governo traz para esta Assembleia um novo imposto que incide sobre o valor dos prédios, rústicos ou urbanos, ou pode incidir sobre .um caso ou sobre o outro, incutindo-se ou não o valor das construções existentes. É, portanto, um imposto sobre o capital e tenho a dizer que já organizações políticas têm criticado fortemente este imposto que eu daqui a pouco irei aprofundar um pouco mais.
Estou a tentar reduzir imenso a intervenção que inicialmente pretendia fazer, mas direi ainda que, olhando às quatro características que os impostos municipais devem ter, isto é, quanto à estabilidade e previsibilidade dos respectivos produtos, poderemos ordenar os impostos directos analisados da seguinte forma dando-lhes uma certa pontuação, um coeficiente de ponderação, que no caso do imposto sobre veículos teria um coeficiente de 5; no imposto sobre rendimentos de pessoas físicas, de 4; no imposto sobre rendimentos de pessoas físicas e sociedades, de 3; no imposto sobre sucessão e doação e imposto sobre sisa, de 1.
Tenho aqui presentes esses coeficientes de ponderação - e se os pretenderem analisar estou na disposição de os facultar e salientarei apenas, na análise do mapa V, que na pontuação dos impostos em relação aos atributos analisados aparece, em primeiro lugar, o imposto sobre veículos, com uma pontuação de 19; o imposto sobre rendimento de pessoas físicas, 13; imposto sobre rendimento de sociedades e pessoas físicas, 12; imposto sobre sucessões e doações, 8; e imposto de sisa, 8.
Mais uma vez, nos várias impostos, o diploma do Governo cria um período de transição para evitar