PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 de forma complementar a DGO recorra, mensalmente, à recolha de informação junto das entidades da AC1 de “modo a assegurar a maior abrangência possível dos valores divulgados”, conforme referiu a DGO em sede de contraditório. Adicionalmente, incluiu os seguintes valores que não tinham sido considerados pelas respetivas entidades: ♦ 142 M€ do Fundo Ambiental relativo ao apoio extraordinário aos serviços públicos de transporte depassageiros;♦ 358 M€ referente a parte do apoio extraordinário à TAP, SA2, que foi incorretamente incluída uma vezque não se trata de uma medida COVID-19.De referir que, além da despesa efetiva (Quadro 17), é de considerar, relativamente às medidas de combate à pandemia, 771 M€3 de despesas de ativos financeiros e 1 052 M€ de operações extraorçamentais. 2.4.3. Despesa por programa orçamental A repartição da despesa da AC por programa orçamental (PO)4 evidencia que 29,9% do total se concentra no PO Trabalho, solidariedade e segurança social (22 439 M€), 17,1% no PO da Saúde (12 859 M€) e 9,4% no PO Ensino básico e secundário e administração escolar (7 082 M€). Estes três PO abrangem 56,5% do total da despesa da AC (Gráfico 16 e Quadro 18). Gráfico 16 – Despesa efetiva consolidada por programa orçamental – 2021 e variação face a 2020 Fonte: SIGO. Cálculos TC. 1 Inclui despesas da mesma natureza da inscrita nas medidas 095 e 096, mas que constam de outras medidas orçamentais. 2 O aumento de capital da TAP SA, através da DGTF, totalizou 998 M€: 640 M€  como compensação pela redução da atividade devido à COVID-19 e 358 M€, previstos no plano de reestruturação, como compensação pelo desreconhecimento nas contas da TAP, SAde dívida da TAP, SGPS constituída até 2015 (conforme Despacho do MEF, de 29/12/2021). 3 Valores do Quadro A-53 da CGE 2021, considerando-se em ativos financeiros, relativamente à capitalização da TAP SA, apenas a parcela de 640 M€. 4 Os PO correspondem à orgânica ministerial, com exceção do PO Gestão da dívida pública (que, juntamente com o PO Finanças, integra a despesa do Ministério das Finanças) e do PO Governação (que abrange a despesa da Presidência do Conselho de Ministros e dos Ministérios da Modernização do Estado e da Administração Pública, do Planeamento e da Coesão Territorial). O PO Órgãos de soberania comporta a despesa dos Encargos Gerais do Estado. Trabalho, solidariedade e segurança social; 22 439 M€ (-672 M€)Saúde; 12 859 M€; (+1 162 M€)Ensino básico e secundário e adm. escolar; 7 082 M€ (+458 M€)Gestão da dívida pública; 6 383 M€ (-545 M€)Finanças; 5 025 M€ (-120 M€)Orgãos de soberania; 4 203 M€ (+273 M€)Infraestruturas e habitação; 2 926 M€ (+99 M€)Ciência, tecnologia e ensino superior; 2 602 M€ (+105 M€)Outros; 11 484 M€ (+1 188 M€ )6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________75
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 (em milhões de euros) Programa orçamental Despesas com pessoal Aquisição de bens e serviços Juros e outros encargos Transf. e subsídios Aquis. de bens de capital Outras Total Estrutura (%) PO17 – Ambiente e ação climática 232 187 267 1 007 280 10 1 984 2,6 PO09 – Justiça  1 035 334 0 19 36 5 1 430 1,9 PO20 – Agricultura 145 85 4 728 49 19 1 030 1,4 PO02 – Governação 194 633 4 30 13 118 992 1,3 PO03 – Economia 98 60 0 349 12 3 522 0,7 PO12 – Cultura  167 188 2 117 29 6 509 0,7 PO04 – Representação externa  206 78 0 118 10 19 431 0,6 PO21 – Mar 31 13 0 18 6 0 69 0,1 Subtotal  (antes da consolidação entre programas) 18 714 11 373 6 932 33 772 3 424 788 (a) 75 002 100,0 Consolidação entre programas (a deduzir) 135 586 721 Diferenças de conciliação (a somar) 7 78 101 186 Despesa efetiva consolidada 18 714 11 380 6 875 33 286 3 424 788 74 466 (a) Menos 9 M€ do que o valor inscrito no Quadro 135 da CGE 2021 (devido à consolidação de transferências identificadas de Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básicos eSecundário para a Direção-Geral de Estabelecimentos Escolares). Fonte: SIGO, DGO e Quadro 135 da CGE 2021. Cálculos TC. 2.4.4. Pagamentos em atraso O Governo deve assegurar a realização dos pagamentos nos prazos legais ou contratualmente definidos. Para além do impacto social e económico, o atraso nos pagamentos prejudica as condições negociais com os fornecedores e sujeita o Estado a juros de mora1. Os pagamentos em atraso da AC2, no final de 2021, registaram o valor mais baixo dos últimos 3 anos, fixando-se em 151 M€, menos 50 M€ (24,9%) face ao ano anterior (Quadro 19). Para esse efeito, têm contribuído as dotações de capital dos estabelecimentos de saúde EPE, destinadas exclusivamente à regularização de pagamentos em atraso, conforme salientam o MF e a DGO em sede de contraditório. Quadro 19 – Pagamentos em atraso – 2019-2021 Gráfico 17 – Evolução dos pagamentos em atraso – 2019-2021 (em milhões de euros) Subsector Valor 2019 2020 2021 AC, exceto SNS e EPR 22 26 28 SNS 259 151 110 EPR 31 25 13 Total 313 201 151 Fonte: CGE 2021, 2020 e 2019. 1 Calculados, em 2021, à taxa de 8%, em cumprimento do DL 62/2013, de 10/05 (que transpôs para a legislação portuguesa a Diretiva 2011/7/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16/02, a qual estabelece medidas de luta contra os atrasos de pagamento nas transações comerciais) e dos Avisos 2239/2021 e 13486/2021, publicados no DR, 2.a série, em 04/02 e 16/07, respetivamente. 2 Contas a pagar que permaneçam nessa situação mais de 90 dias posteriormente à data de vencimento acordada ou especificada na fatura, contrato, ou documentos equivalentes (conceito fixado na Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso, Lei 8/2012, de 21/02, com as sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei 22/2015, de 17/03).  0 200 400 600 8001 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12(em milhões de euros)(meses)2019202020216 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________77
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Quanto ao comportamento intra-anual dos pagamentos em atraso, o Gráfico 17 reflete que, e à semelhança de anos anteriores, se mantiveram em valores elevados até novembro, em torno de um valor médio de 519 M€, registando uma quebra acentuada em dezembro (de 743 M€ para 151 M€). Por sua vez, a dívida não financeira do SNS, a fornecedores externos, aumentou 2,2%, totalizando no final do ano 1 549 M€, dos quais 631 M€ (40,8%) ultrapassaram a data limite de pagamento, embora apenas 110 M€ (7,1%) constituam pagamentos em atraso (Quadro 20).  Quadro 20 – Dívida não financeira do SNS, a fornecedores externos, por classificação económica – 2020-2021 (em milhões de euros) Classificação económica 2020 2021 Variação 2021-2020 Dívida total Dívida vencida Pagamentos em atraso Dívida total Dívida vencida Pagamentos em atraso Pagamentos em atraso (valor) % Despesas correntes, das quais: 1 458 597 143 1 496 615 105 -38 -26,601 – Despesas com pessoal 6 0 0 10 0 0 0 49,5 02 – Aquisição de bens e serviços 1 447 596 142 1 485 614 104 -38 -26,7Despesas de capital, das quais: 58 22 8 53 16 5 -3 -35,007 – Investimento (aquisição de bens de capital) 58 22 8 53 16 5 -3 -35,0Total 1 516 619 151 1 549 631 110 -41 -27,0Fonte: CGE e DGO (ficheiro da dívida do SNS).  Os pagamentos em atraso do SNS relativos a aquisição de bens e serviços (104 M€) representavam no final do ano 72,8% do total em atraso na AC, o que evidencia a insuficiência de dotações orçamentais para fazer face ao pagamento da totalidade dos encargos vencidos. 2.5. Saldo orçamental consolidado da administração central Como mostra o gráfico seguinte, a trajetória de melhoria do saldo orçamental da AC foi interrompida em 2020, por efeito da pandemia de COVID-19 e das medidas de resposta adotadas, que se traduziram numa quebra de receita e num aumento de despesa.  Em 2021, a melhoria da atividade económica refletiu-se no acréscimo da receita, enquanto o reforço das medidas COVID-19 influenciou o aumento da despesa1. Neste ano, a receita ascendeu a 63 844 M€ (superando a de 2019 em 1 150 M€) e a despesa a 74 466 M€2, gerando um saldo negativo de 10 623 M€ (reduziu-se em 2 991 M€ face ao ano anterior) – (Gráfico 18). 1  O impacto dessas medidas na despesa passou de 3 657 M€ (2020) para 4 512 M€ (2021), um acréscimo de 855 M€ (23,4%). 2 Cfr. pontos 2.3 e 2.4. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________78
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Gráfico 18 – Evolução da receita e da despesa efetiva e do saldo da AC – 2017-2021 Receita e despesa efetiva consolidada: exclui todas as receitas e despesas classificadas em ativos e passivos financeiros e saldos de gerência; foram objeto de consolidação fluxos intra e intersectoriais de juros, subsídios, transferências correntes e de capital e a venda/aquisição de serviços no programa saúde. Fonte: CGE e SIGO. Conforme se destacou no ponto 3.1, não integrando a despesa efetiva e o saldo, subsistem operações que põem em causa a sua classificação como ativos financeiros. Em 2021, enquadra-se nesta situação o aumento de capital da TAP, SA (998 M€). 2.6. Receitas e despesas não efetivas e extraorçamentais Para além das despesas e receitas, denominadas de efetivas e examinadas nos pontos anteriores (2.3 e 2.4), existem: i) as não efetivas (relativas a ativos e passivos financeiros e saldos de gerência); ii) as relativas a operações extraorçamentais; e iii) as excluídas na consolidação (por serem operações entre entidades da AC). As receitas e despesas não efetivas, evidenciadas na CGE, ascendem a 79 709 M€ e a 63 809 M€, respetivamente, com a composição discriminada no quadro seguinte. Quadro 21 – Receitas e despesas não efetivas (em milhões de euros) Receita Despesa Diferença Ativos financeiros (cfr. ponto 2.9 – Património financeiro) 3 314 11 443 -8 130Passivos financeiros (cfr. ponto 2.8 – Dívida) 68 116 52 366 15 750Saldos de gerência anterior 8 279 8 279Total 79 709 63 809 15 900 Fonte: CGE, SGR e SIGO. Os saldos de gerência abrangem as verbas não utilizadas no ano anterior, relativas a receitas próprias, gerais (provenientes do OE), do crédito externo e de fundos europeus, autorizadas a transitar em saldo nos termos do DLEO1 e inscritas em receita de SFA. Assinala-se o elevado montante destes saldos, que exigem a autorização do MF para a aplicação em despesa. 1 Cfr. arts. 18.o a 20.o do DL 84/2019, de 28/06 (DLEO 2019 aplicável à execução de 2021 nos termos do art. 210.o, por ausência de publicação de DLEO 2021). -4 933 -4 642-3 828-13 614-10 623-14 000-10 500-7 000-3 500 02017 2018 2019 2020 2021(em milhões de euros)Saldo orçamental58 06160 84862 69459 03663 84462 99465 490 66 52272 650 74 46655 00060 00065 00070 00075 0002017 2018 2019 2020 2021(em milhões de euros)Receita Despesa6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________79
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 entidades que o SGR e o SIGO se destinam exclusivamente ao reporte das receitas e despesas orçamentais, não abrangendo as operações extraorçamentais.  Conforme se destaca noutros pontos do Parecer, os circuitos para os registos contabilísticos (orçamentais e extraorçamentais) do Estado não estão desenhados de forma a assegurar a sua correspondência com os movimentos e saldos de Tesouraria, com prejuízo para a transparência e controlo das contas públicas e clara atribuição de responsabilidades às entidades envolvidas. Sendo esta matéria da competência do Ministério das Finanças, no âmbito da reforma em curso, designadamente ao nível da implementação do SNC-AP e da ECE, deverá também, a este nível e desde já, ser assegurado o desenho adequado dos circuitos acima referidos. Em contraditório, o MF refere que “os registos contabilísticos que assegurem a correspondência com os movimentos e saldos de Tesouraria (...) estão dependentes de uma avaliação em sede do processo da implementação da reforma". 2.7. Fluxos financeiros 2.7.1. Fluxos financeiros com a União Europeia No PCGE, o TC deve apreciar os fluxos financeiros com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos. Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, do FEAGA e de outros instrumentos financeiros de iniciativa comunitária, incluindo os fluxos relativos ao Mecanismo de Recuperação e Resiliência e à iniciativa REACT EU. 2.7.1.1. Saldo Global A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do Tribunal e, como se desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE 2021 (Volume I – Quadro 74). Gráfico 19 – Fluxos financeiros entre Portugal e a UE – 2019-2021 (em milhões de euros) Fonte: TC.  01 0002 0003 0004 0005 0006 0007 0008 0009 0002019 2020 20211 904,52 173,02 608,54 435,65 140,58 133,22 531,12 967,55 524,7Transferências de Portugalpara a União EuropeiaTransferências da UniãoEuropeia para PortugalSaldo globalII SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________82
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se o seu aumento em 2 557,2 M€ (+86,2%), devido sobretudo ao acréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE (2 992,7 M€, +58,2%), em grande parte, 2 844,3 M€, provenientes do MRR e REACT-EU. Esse acréscimo é, no entanto, atenuado pelo aumento das transferências para a UE (435,5 M€, +20%), onde se verificou um aumento da contribuição nacional em todos os itens e o efeito do novo Recurso Próprio “Plásticos”. 2.7.1.2. Fluxos Financeiros para a União Europeia Os valores constantes da CGE, relativos aos fluxos financeiros para a UE que constituem a contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE (Quadro 74), foram objeto de verificação pelos serviços do Tribunal junto da DGO, não existindo quaisquer divergências conforme se espelha no quadro seguinte. Quadro 23 – Transferências para UE (em milhões de euros) Designação CGE Valor  apurado Diferença (1) (2) (3)=(1)-(2) Transferências de Portugal para a UE 2 608,5 2 608,5 0 + Direitos aduaneiros (a) 305,8 305,8 0 + Recurso próprio IVA 315,6 315,6 0 + Recurso próprio RNB 1 734,1 1 734,1 0 + Recurso próprio Plásticos 167,3 167,3 0 + Redução RNB da Áustria, Dinamarca, Alemanha, Países Baixos e Suécia 115,2 115,2 0 + Ajustamentos IVA e RNB de anos anteriores 49,2 49,2 0 + Diversos (b) 0,2 0,2 0 – Restituições e reembolsos (c) 8,0 8,0 0 – Despesas cobrança DA (d) 70,9 70,9 0 (a) Inclui os RPT não cobrados. (b) Inclui os juros dos RPT. (c) Inclui correções respeitantes a anos anteriores (CF). (d) Despesas de cobrança dos direitos aduaneiros, incluindo acertos.Fonte: DGO e CGE 2021. Para o acréscimo global das transferências totais para a UE (435,5 M€), contribuíram os aumentos registados nos Direitos Aduaneiros de 101,0M€ (+49,3%) e no RP RNB de 165,1 M€ (+10,5%) e o contributo de novos recursos próprios por via da entrada em vigor da Decisão (UE, Euratom) 2020/2053, do Conselho, de 14 de dezembro, designadamente o RP Plásticos (167,3 M€) e a Redução RNB da Áustria, Dinamarca, Alemanha, Países Baixos e Suécia (115,2 M€). As transferências continuaram a respeitar maioritariamente ao “Recurso próprio RNB”, que representa 66,5% da verba total transferida, embora inferior à registada no ano anterior (72,2%). No decurso das verificações realizadas verificou-se ainda o seguinte: ♦ O incumprimento em 2021 dos prazos indicados pela CE para o pagamento de RPT não cobrados, parao qual contribuíram as delongas na autorização por parte da Secretária de Estado do Orçamento, sendoque o pagamento fora do prazo acarreta encargos adicionais, a título de juros. Observaram-se6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________83
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 igualmente atrasos na autorização de pagamento de juros, que levaram a Comissão a referir a eventualidade de instauração de processos de infração contra Portugal. ♦ Face aos constrangimentos enunciados e à necessidade de evitar o pagamento de juros pelo Estadoportuguês, torna-se imprescindível disponibilizar, em tempo útil, os recursos próprios tradicionais à CE,devendo ser instituído um mecanismo de articulação eficaz entre as Secretarias de Estado do Orçamento e dos Assuntos Fiscais.♦ A existência de vários processos de RPT não cobrados que, de acordo com a AT, poderão envolverpagamentos de valor superior a 22,1 M€, por não totalmente apurados, a que acrescerão juros demontante avultado, estimando-se, em relação a um número restrito de processos, um valor de cerca de44,7 M€.♦ A não efetivação do pagamento de juros reclamado pela CE, no valor de cerca de 53,2 m€, que deveriater ocorrido até ao final de 2021.♦ A impossibilidade de recuperação pelo IFAP, à semelhança do ano anterior, de qualquer valor da dívida,incluindo juros, de um operador, relativa a “Quotizações sobre o açúcar e isoglucose”, que ascendia acerca de 1,2 M€.2.7.1.3. Fluxos Financeiros da União Europeia para Portugal a) Reflexo das transferências da União Europeia na CGEOs elementos constantes da CGE 2021 respeitantes aos fluxos financeiros provenientes da UE foram confrontados com a informação recolhida junto das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras dos fundos europeus e com os elementos de suporte da DGO e do IGCP. Foi também considerada a informação obtida junto de beneficiários diretos de apoios no âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária. Quanto aos valores indicados no Quadro 74 da CGE, apuraram-se diferenças no item PAIC e REACT-EU, como se evidencia no quadro seguinte. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________84
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Quadro 24 – Transferências da UE (em milhões de euros) Designação CGE Valor apurado Diferença (valor) (1) (2) (3)=(1)-(2) Transferências da UE para Portugal 8 115,1 8 133,2 -18,1+ FEDER 2 255,7 2 255,7 0,0 + FSE 1 075,2 1 075,2 0,0 + FEAC 23,7 23,7 0,0 + Fundo de Coesão 388,9 388,9 0,0 + FEADER 385,5 385,5 0,0 + FEAMP 61,6 61,6 0,0 + FEAGA 860,0 860,0 0,0 + Fundo de Solidariedade da UE 18,0 18,0 0,0 + Mecanismo de Recuperação e Resiliência 1 807,9 1 807,9 0,0 + REACT-EU 1 043,4 1 036,4 7,0 + Desenvolvimento Rural (NGEU) 0,0 7,0 -7,0+ PAIC 206,9 225,0 -18,1+ Diversos 0,0 0,0 0,0- Restituições e reembolsos 11,7 11,7 0,0Fonte: CGE 2021, IGCP, DGO, Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IFAP e beneficiários de transferências diretas da CE. Relativamente ao ano de 2021, para além da indevida imputação ao REACT-EU do valor recebido a título de reforço do Desenvolvimento Rural da Next Generation EU (NGEU), verificaram-se diferenças no item PAIC, no valor de 18,1 M€, um pouco superior ao observado no ano anterior (17,9 M€). Assim, continua a considerar-se necessária uma maior articulação entre a DGO e os beneficiários de transferências diretas de fundos europeus, para um correto apuramento dos fluxos financeiros rececionados da UE. A CGE de 2021, no Quadro A 44 – “Despesa total financiada por fundos europeus”, evidencia o financiamento europeu envolvido na execução orçamental da administração central, especificando os fundos europeus envolvidos em cada Programa Orçamental. Da informação disponibilizada na Conta, observa-se que 2 709,7 M€ da despesa total da administração central foi financiada por fundos europeus, embora esse total deva ser ajustado em relação ao FSE (+437,6 M€) pois é no Quadro CSS 2 – “Execução orçamental da Conta da Segurança Social” que se encontram efetivamente evidenciados todos os pagamentos do FSE (1 210,3 M€). O financiamento europeu evidenciado na CGE representa, assim, 2,4 % da despesa consolidada da Administração Central. Embora os dados constantes do Quadro A 44 da CGE (e do Quadro CSS 2, quanto ao FSE), não sejam totalmente comparáveis com os dados oriundos das Autoridades de Certificação/Entidades Pagadoras, uma vez que estes últimos correspondem a despesa validada1 e não a pagamentos efetivos, os totais de cada fundo europeu deveriam ser próximos em milhões de euros, o que continua a não se verificar. 1 Despesa considerada elegível pelas Autoridades de Gestão dos diversos Programas Operacionais que pode não estar totalmente reembolsada aos beneficiários. 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________85
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Dessa análise comparativa continuam a resultar divergências acentuadas em relação a alguns fundos, particularmente no FEDER (1 374,2 M€), no FEAGA (851,2 M€) e no Fundo de Coesão (269,3 M€), que podem traduzir a aplicação do modelo de registo preconizado pela DGO, se estas diferenças corresponderem realmente a execução financeira de fundos europeus sem cofinanciamento público nacional, situação em que os serviços registam a receita e a despesa como extraorçamental, ou podem representar uma incorreta classificação da despesa. Continua, assim, a ser necessário que, no domínio dos fundos europeus, a CGE disponha de informação sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental, dado esse conhecimento ser relevante para a análise da execução desses fundos. Igualmente, relativamente ao REACT-EU, apesar das verbas deverem ser relevadas orçamentalmente, através de fonte de financiamento específica, o valor registado na CGE de 2021 apresenta, também, uma diferença significativa, de 429,0 M€, face ao valor da despesa validada. Acresce que não foi possível efetuar essa análise, no âmbito dos fluxos financeiros enquadrados no reforço do Desenvolvimento Rural com origem na NGEU, por não ter sido criada uma fonte de financiamento para esse efeito. b) Fluxos relativos ao Período de Programação 2014-2020Em 2021 ocorreram transferências da UE destinadas ao Portugal 2020 no valor de 4 057,2 M€. Gráfico 20 – Fluxos financeiros recebidos da UE em 2021 (PT 2020) (em milhões de euros) Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP. No ano de 2021, verificou-se um aceleramento dos níveis de compromisso dos FEEI. No entanto, tendo em conta que se trata do oitavo ano de execução do Portugal 2020 e que, em termos absolutos, a despesa comunitária validada ascendia apenas a 18 991,3 M€, representando uma taxa de execução média de 70,6%, tal significa um nível de execução insuficiente, apesar do progresso de 13,1 p.p. face a 20201.  Um pouco acima da taxa média, posicionam-se o FSE, o FEDER e o FEADER com taxas de execução de 74,6%, 71,0% e 70,7%, salientando-se os níveis de execução atingidos pelos PO Capital Humano (FSE), PO 1 Cuja taxa de execução global acumulada foi de 57,5%. 2 146,01 075,2388,9385,561,6FEDERFSEFUNDO COESÃOFEADERFEAMPII SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________86
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Competitividade e Internacionalização (FEDER) e PDR Continente (FEADER), com as melhores taxas de execução, de 82,7%, 79,7% e 71,6%, respetivamente. Gráfico 21 – Execução financeira acumulada do Portugal 2020 (em milhões de euros) Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP. Apesar do nível de execução registado no final de 2021, observa-se que em termos globais o nível de compromisso dos FEEI do PT2020 já se encontrava em overbooking (113,6%). Dos 16 Programas, 11 registavam taxas de compromisso superiores a 100%, verificando-se que este nível era especialmente elevado no PO Competitividade e Internacionalização e no PO Capital Humano, com taxas de 141,7% e 122,8%, respetivamente. Os fundos que apresentam maior risco de absorção para o período 2022-2023 são o Fundo de Coesão, com uma taxa de compromisso de 103,0% e uma taxa de execução de apenas 59,3%, e o FEAMP, com uma taxa de compromisso de 99,4% e uma taxa de execução de 61,5%. Salienta-se o ainda avultado investimento por executar/validar no âmbito do PT2020 até ao final de 2023 (7 899,2 M€), data-limite para a elegibilidade das despesas a cofinanciamento.  Num período que deveria ser de recuperação económica e financeira da crise provocada pela pandemia da COVID-19, agora agravado pelo cenário decorrente das consequências da guerra na Ucrânia, torna-se premente promover o aceleramento da execução da generalidade dos Programas do PT2020 de forma a evitar perdas de fundos europeus. No entanto, tal como o Tribunal já assinalou no Relatório de Auditoria ao Portugal 20201, este aceleramento deve ser registado sem que os sistemas de controlo desses Programas sejam enfraquecidos e os procedimentos de compliance sejam postergados. Importará, pois, assegurar o equilíbrio entre a necessidade de responder à crise de forma célere e a salvaguarda dos princípios de transparência, integridade e responsabilidade inerentes ao uso dos fundos europeus, tanto mais que a última fase de execução e o encerramento do PT2020 se concretizarão num período coincidente com a execução de um elevado montante de fundos provenientes da UE (mais de 60 000 M€) associados ao Plano de Recuperação e Resiliência e ao próximo quadro financeiro plurianual 2021-2027 (PT2030). 1 https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/RelatoriosAuditoria/Documents/2021/rel012-2021-2s.pdf.  02 0004 0006 0008 00010 00012 000FEDER FSE FUNDOCOESÃOFEADER FEAMP11 001,07 626,72 781,15 089,3392,57 813,05 690,21 649,83 596,9241,3Programação Execução6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________87
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Apurou-se que várias entidades (SI e SFA), embora tivessem nivelado a receita orçamental pelo valor da despesa, não relevaram em receita extraorçamental a totalidade da receita que excedia a despesa orçamental, no valor de 158,1 M€1. Igualmente se observaram situações em que a receita orçamental excedia a despesa orçamental, contrariando o estabelecido no DL 53-B/2021. A situação mais relevante regista-se na Conta da Segurança Social, na qual a diferença, no valor de 70,3 M€, é significativa. No que respeita à execução financeira do PRR registada na CGE de 2021, na Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência (fonte de financiamento 483 – Instrumento de Recuperação e Resiliência), apurou-se que o nível de execução, a 31 de dezembro de 2021, era bastante baixo, ascendendo a despesa consolidada a apenas 71,4 M€, como se evidencia no quadro seguinte: Quadro 25 – Despesa financiada com origem no MRR (em milhões de euros) Instrumento europeu SIGO/CGE (a) MRR 71,4 Despesa SI 9,5 Despesa orçamental SI 9,5 Despesa extraorçamental SI  0,0 Despesa SFA 54,6 Despesa orçamental SFA 54,6 Despesa extraorçamental SFA 0,0 Despesa orçamental CSS 7,4 (a) Não inclui transferências para administração central e ativos financeiros. Fonte: SIGO e CSS. Tendo em conta que a execução física e respetivo cumprimento dos marcos e metas do PRR acompanha, em regra, a execução financeira, impõe-se o aceleramento da execução do PRR, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da CE. Sobre esta matéria, em sede de contraditório, a Ministra da Presidência referiu que “apesar da execução do PRR ser muito exigente, está a prosseguir em linha com o previsto, em resultado de um cuidadoso exercício de planeamento e da mobilização de todos os atores”. A EMRP, por sua vez, veio referir que “(...) a execução financeira observada, a 31 de dezembro de 2021, traduz a fase de implementação do PRR inicialmente mais sustentado em Marcos do que em Metas (...)”, reconhecendo, no entanto, que “(...) a concretização a curto prazo das metas previstas impõe o aceleramento da execução financeira do PRR, com vista ao cumprimento do calendário e concretização dos desembolsos da CE”. Relativamente aos registos contabilísticos, concluiu-se que os mesmos não refletem a totalidade das verbas recebidas pelos beneficiários do PRR, afetando a fiabilidade da informação constante da CGE de 2021. Esta situação evidencia a necessidade de rigor na contabilização destas verbas, nomeadamente através do seu reconhecimento como receita extraorçamental na parte que não se traduz em despesa orçamental, como legalmente estabelecido. Torna-se também necessária a melhoria dos procedimentos de monitorização da execução orçamental do PRR. 1 Não inclui 2 M€ transferidos pela AD&C para o Metro do Porto, por exceder, nesse montante, o valor devido, ordenado pela EMRP. 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________89
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Importa ainda referir que, apesar de ter sido criada a Medida 102 – Plano de Recuperação e Resiliência e a fonte de financiamento 483 – Instrumento de Recuperação e Resiliência, observou-se que, no primeiro ano de execução do PRR, os resultados que se apuram não são coincidentes, como seria expectável.  Acresce que o regime excecional de execução orçamental do PRR, estabelecido pelo DL 53-B/2021, de 23/06, prevê, no seu art. 17.o, n.o 3, que a DGO “elabora trimestralmente um relatório com a análise sistemática da execução orçamental e monitorização das operações de gestão orçamental (...)”, o que ainda não se verificou. Neste contexto, a Direção-Geral do Orçamento deve proceder à implementação dos procedimentos necessários para assegurar que a totalidade da execução do PRR esteja refletida no SIGO e, consequentemente, na CGE, bem como à elaboração e divulgação dos respetivos relatórios trimestrais, nos termos legalmente estabelecidos. e) Outros fluxosOs fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2021, a 860,0 M€, dos quais 856,3 M€ para os mercados agrícolas e 3,7 M€ para a gestão centralizada das medidas veterinárias. A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de 866,2 M€, tendo ocorrido, porém, no mesmo período, devoluções no valor de 3,4 M€. De acordo com a informação sobre a campanha de 2021, na execução do FEAGA destacam-se os pagamentos relacionados com o Regime de Pagamento de Base (255,0 M€, 29,4%), as Práticas Agrícolas Benéficas para o Clima e o Ambiente (190,0 M€, 21,9%) e com o Regime de Apoio Associado Voluntário (130,0 M€, 15,0%). Verificaram-se ainda fluxos financeiros provenientes do FEAC (23,7 M€), de FEDER relativo aos Programas de Cooperação Territorial Europeia (109,7 M€) e transferências do Fundo de Solidariedade (18,0 M€).  No âmbito dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária, foi apurado o valor de 225,0 M€, valor superior em 18,1 M€ ao refletido na CGE (206,9 M€).  2.7.2. Fluxos financeiros com o setor público empresarial O saldo negativo dos fluxos entre o Estado e o SPE aumentou 816 M€ em 2021, atingindo um défice de 5 918 M€. Para este acréscimo contribuíram as dotações de capital e outros ativos financeiros (+1 967 M€ do que em 2020), que mais do que compensaram a quebra significativa dos empréstimos de médio e longo prazos (-1 207 M€), como evidencia o quadro seguinte. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________90
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 dos pagamentos em atraso). A par dessas retenções, ocorreram restituições aos municípios de 0,2 M€ por libertação de retenções por incumprimento de prestação de informação, relativas a anos anteriores (1,2 M€, em 2020: 0,5 M€ – Fundo de Regularização Municipal e 0,6 M€ – libertação de retenções por incumprimento de prestação de informação). ♦ A despesa processada pelas demais entidades atingiu 1 118 M€, destacando-se os serviços do Ministérioda Educação com 564 M€ (11,0% do total dos fluxos de despesa e mais 23,0% do que em 2020) noâmbito da descentralização de competências para os municípios1, o Fundo Ambiental com 307 M€(+18,0% do que em 2020)2 e o IEFP com 26 M€3.Por sua vez, as operações extraorçamentais totalizaram 703 M€, dos quais 667 M€ transferidos pela AD&C – relativos a verbas dos fundos europeus FEDER (563 M€), Fundo de Coesão (55 M€), MRR/PRR (16 M€) e de empréstimos (34 M€) – e 14 M€ da participação variável no IRS dos municípios das regiões autónomas.  No período 2017-2021, o esforço financeiro da AC com as autarquias locais refletido nos fluxos orçamentais (excluindo os provenientes da segurança social e os empréstimos e incluindo o produto da participação no IRS dos municípios das regiões autónomas, processado por despesa extraorçamental) aumentou 42,9%. De 2020 para 2021, estas transferências aumentaram 128 M€ (3,1%: participação variável dos municípios no IRS – 0,9% e outras transferências – 2,2%). Gráfico 24 – Esforço financeiro da AC para as autarquias locais – 2017-2021 Fonte: SIGO e informação dos serviços processadores. Cálculos TC Quanto à receita proveniente da administração local, num total de 223 M€ (185 M€, em 2020), destaca-se: ♦ 163 M€ foram transferências para a ACSS (54 M€) e para empresas de transportes4 (47 M€);♦ 37 M€ foram reembolsos de empréstimos do Estado, concedidos a diversas autarquias locais parareequilíbrio ou ajustamento financeiro.1 Face ao ano anterior, as verbas transferidas aumentaram: 16 M€ em 2019, 107 M€ em 2020, e 105 M€ em 2021, o que mostra a intensificação do processo de descentralização nos dois últimos anos. 2 Verbas transferidas para as áreas metropolitanas e comunidades intermunicipais destinadas ao financiamento do Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART), que inclui a medida COVID-19 de apoio à reposição da oferta de transportes públicos, e do Programa de Apoio à Densificação e Reforço da Oferta de Transporte Público (PROTransP). 3 Subsídios processados por conta da medida orçamental de despesas COVID-19 “097 – Programa Ativar.PT”. 4 31 M€ para o Metro do Porto e 17 M€ para o Metropolitano de Lisboa. 376 406 411 439 475 2 644 2 745 2 981 3 748 3 840  0 5001 0001 5002 0002 5003 0003 5004 0004 5002017 2018 2019 2020 2021Participação variável dos municípios no IRS Outras transferências(em milhões de euros)6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________97
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Quadro 32 – Dívida representada por derivados financeiros (em milhões de euros) Entidade com  derivados a cargo Justo valor Em 31/12/2020 Em 31/12/2021 IGCP -37 503 SFA/EPR -481 -232Total -518 271 Fonte: IGCP; Inquérito à dívida financeira dos SFA. A variação de 790 M€ no justo valor deste conjunto de operações resulta do efeito conjugado: ♦ da variação da carteira a cargo do IGCP em 541 M€, para a qual contribuiu, sobretudo, a amortização1em 2021 do instrumento Swaptions que em 31/12/2020 tinha o justo valor de -427,6 M€; e de♦ uma progressiva redução dos montantes no subsetor dos SFA, cujos derivados financeiros são detidosexclusivamente pelo Metropolitano de Lisboa e pelo Metro do Porto.Caixa 3 – Dívida de Maastricht O conceito de dívida das Administrações Públicas relevante no contexto da supervisão orçamental europeia – a designada dívida de Maastricht – difere da dívida pública em termos de contabilidade pública, seja a dívida direta do Estado (Mapa 15 da CGE) ou a dívida direta consolidada do Estado apurada pelo TC (evidenciadas no quadro seguinte). Quadro 33 – Dívida pública 2020 2021 CGE Dívida direta do Estado – stock nominal de dívida dos SI (a) M€ 268 316 278 489 PCGE Dívida consolidada (SI + SFA) (b) 256 856 256 859 PDE Dívida de Maastricht (c) 270 491 269 232 % PIB 135,2 127,4 (a) Mapa XXIX da CGE2020 e Mapa 15 da CGE 2021; (b) Valor apurado pelo TC (valor nominal do stock da dívidaconsolidada), cfr. ponto 2.8.1 PCGE 2021; (c) INE (PDE – 1.a notificação), março 2022. Tendo por referência o SEC2010, a dívida pública na ótica de Maastricht engloba as responsabilidades brutas em numerário e depósitos, títulos de dívida e empréstimos do total do setor das AP, ou seja, da administração central, administração regional e local e fundos de segurança social. A dívida de Maastricht é compilada pelo Banco de Portugal e reportada pelo INE ao Eurostat no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE). A dívida direta do Estado (Mapa 15 da CGE) tem um âmbito mais restrito, limitando-se à dívida sob gestão do IGCP, avaliada ao valor nominal e não consolidado. O TC tem apurado a dívida consolidada do Estado, que integra a dívida direta e a dívida das restantes entidades da administração central compilada com base em informação recolhida junto das entidades, deduzida da que é detida por entidades da administração central e da segurança social. O rácio dívida pública/PIB diminuiu de 135,2% em 2020 para 127,4% em 2021 e as previsões atuais da CE apontam para 119,9% em 2022 e para 115,3% em 2023. No entanto, o seu desempenho mantém-se sempre longe do valor de referência (60% do PIB). 1 A despesa com a amortização deste instrumento ascendeu a 344 M€. Cfr. Mapa M63 da CGE 2021. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________100
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Gráfico 25 – Dívida em % PIB e em valor nominal – 2001-2021 A evolução favorável do PIB nos anos mais recentes (com exceção de 2020) mitigou o efeito do crescimento da dívida pública portuguesa em valor nominal. Contudo, a sua evolução tem sido sempre crescente e, com a potencial diminuição ou finalização dos programas de compra de ativos por parte do BCE, o financiamento futuro não está isento de riscos, em especial devido ao elevado montante de dívida a refinanciar nos próximos anos. Portugal é, assim, particularmente vulnerável a qualquer alteração das políticas de taxa de juro que venham a ser adotadas na UE, bem como a outros fatores relacionados com a desaceleração da economia, em resultado designadamente das pressões inflacionistas, que se fazem sentir desde o segundo semestre de 2021, agravadas desde fevereiro de 2022 com a guerra na Ucrânia. 2.8.2. Dívida direta do Estado (não consolidada) Para fazer face a necessidades líquidas de financiamento, o OE previa para 2021 um financiamento líquido por recurso à dívida direta do Estado de 18 728 M€1, apresentando como principal fonte de financiamento a dívida de médio e longo prazo, através da emissão líquida de Obrigações do Tesouro (OT), no montante de 16 123 M€, e do empréstimo SURE (2 934 M€)2. Apesar disso, em 2021, para além das emissões líquidas de OT (6 776 M€)3 e do empréstimo SURE (2 407 M€), uma parte importante do financiamento concretizou-se através de dívida de curto prazo (CEDIC), no valor de 11 854 M€. Contribuiu ainda para o financiamento de 2021, o instrumento europeu Next Generation EU (351 M€)4 e o reembolso da margem financeira retida pelo Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF), na data da emissão do empréstimo, no valor de 828 M€5. Os gráficos seguintes comparam a previsão do ROE 2021 com a execução e com o correspondente stock no final de 2021. 1 Cfr. Quadro 4.24. Necessidades e fontes de financiamento do Estado em 2019-2021 e Quadro 4.26. Composição do financiamento do Estado em 2021 do ROE2021. 2 Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency. Instrumento de financiamento da UE para apoio à manutenção dos contratos de trabalho e à despesa relativa à saúde no trabalho, no âmbito da resposta à crise da COVID-19. 3 Em resultado de amortizações de OT com um custo de 12 599 M€ e emissões de OT com produto de 19 375 M€ (cfr. respetivamente, Mapas M63 e M37 da CGE 2021), incluindo trocas e operações bilaterais de recompra. 4 Empréstimo ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência. 5 Cfr. Mapa M37 da CGE 2021. Foram ainda recebidos juros no montante de 287 M€ (cfr. Mapa 16 da CGE). 0,0%20,0%40,0%60,0%80,0%100,0%120,0%140,0%160,0%0501001502002503002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021(em mil milhões de euros)Valor nominal % do PIB Valor de referência %6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________101
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 O programa de recompras, as medidas implementadas pela UE (SURE e MRR) e o Eurosistema permitiram a manutenção do custo da dívida direta do Estado emitida e a taxa de juro implícita do stock da dívida fixou-se em 1,9% (inferior a 2020), contribuindo para a descida do custo médio do stock da dívida (Gráfico 29). Gráfico 29 – Custo da dívida – 2010-2021 (a) Custo da dívida emitida = custo médio dos BT, OT, OTRV e MTN emitidos no ano correspondente, ponderado pelo montante e maturidade. (b) Custo do stock da dívida = rácio entre juros devidos do subsetor Estado e saldo médio da dívida direta do Estado no final dos anos t e t-1.Fonte: IGCP. Fluxos financeiros A receita resultante da emissão de dívida (receita de passivos financeiros) e a despesa associada à gestão da dívida (amortizações, juros e outros encargos correntes) constam na CGE 2021 em diversos mapas (Mapas 15, 16, 24, 38, 37 e M63)1 utilizando conceitos subjacentes, nem sempre idênticos, que se traduzem em valores diferentes. Como o Tribunal tem assinalado, essas diferenças ao não serem devidamente explicitadas comprometem a transparência da informação e a compreensão dos dados.  Quadro 36 – Receita da emissão de dívida e despesa da dívida direta Receita Valor nominal: 60 352M€ Em 2021, foi emitida dívida com valor nominal de 60 352 M€ (Mapa 15) que gerou uma receita, líquida de mais e menos valias, de 62 342 M€ (Mapa 37).  Deste montante, 62 143 M€2 foram aplicados em 2021, como receita de passivos financeiros (Mapa 24), a este valor acresceram 1 501 M€ que tinham transitado em saldo de 2020 (Mapa 24). Assim, a receita de passivos financeiros aplicada na execução orçamental de 2021 ascendeu a 63 644 M€. Produto de empréstimos de 2021: 62 342 M€ (com mais e menos valias) Receita de passivos financeiros: 63 644 M€ (aplicação do produto empréstimos) 1 Apesar da alteração da numeração na CGE 2021, estes mapas mantêm a mesma estrutura que tinham até 2020. 2 O remanescente (198 M€) foi aplicado em 2022, sobre os valores dos Mapas 15 e 37, cfr. ponto 2.12 deste Parecer. 4,55,84,2 4,43,72,7 2,8 2,6 1,81,10,50,63,54,13,9 3,6 3,63,4 3,2 3,0 2,8 2,52,21,90,01,02,03,04,05,06,07,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021(%)Custo da dívida emitida (a) Custo do stock da dívida (b)II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________106
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Em 2021, destacam-se ainda as receitas obtidas na emissão de BT (em resultado das taxas de juros negativas1), bem como os juros recebidos do FEEF, que no Mapa 16 da CGE totalizam, respetivamente, 51 M€ e 287 M€, que contribuíram para o financiamento dos juros do ano. 2.8.3. Dívida financeira dos serviços e fundos autónomos O Tribunal procede a um apuramento da dívida dos SFA, com base num inquérito sobre passivos financeiros. Para o PCGE 2021, foi recolhida a informação diretamente de 90 entidades2. Dívida não consolidada O stock de dívida não consolidada dos SFA registou uma diminuição de 895 M€ em relação a 2020, situando-se em 29 597 M€ a 31/12/20213, sendo, quase na sua totalidade (99,7%), dívida de médio e longo prazo. Ao longo de 2021 assistiu-se, à semelhança de anos anteriores, a um aumento da dívida dos SFA ao Estado (637 M€) e a uma diminuição significativa dos valores associados a dívida contraída junto de entidades fora do perímetro orçamental (-1 549 M€). A dívida entre SFA mantém um valor residual (152 M€) (cfr. Quadro 37). Quadro 37 – SFA – Dívida financeira não consolidada (em milhões de euros) Subsetores Valores apurados  Variação Devedor Credor 31/12/2020 31/12/2021 Valor % SFA DGTF 21 096 21 733 637 3,0 SFA Entidades fora do perímetro orçamental 9 262 7 712 -1 549 -16,7SFA SFA 136 152 16 11,7 Total 30 493 29 597 -895 -2,9Fonte: Inquérito à dívida financeira dos SFA. Dívida consolidada A dívida financeira consolidada dos SFA – equivalente aos valores em dívida a entidades fora do perímetro orçamental – totalizou 7 712 M€ em 2021, o que representa uma diminuição de 1 549 M€ em relação ao ano anterior. Este universo, em particular, é composto por 21 entidades em 2021 (22 em 2020).  1 Sobre a contabilização dos juros dos BT, obtidos na data da emissão, ver ponto 2.12. 2 Amostra selecionada com base nos SFA/EPR que detinham dívida em 31/12/2020 e os que na execução provisória da receita e despesa orçamental de 2021 (mês 12) apresentam fluxos em passivos financeiros (receita e despesa) ou em juros da dívida pública, outros encargos correntes da dívida pública e juros de locação financeira. 3 100 M€ de redução do montante total de dívida em 2021 são referentes à saída do perímetro orçamental da Instituição Financeira de Desenvolvimento, SA (objeto de fusão por incorporação na SPGM, atualmente BPF). II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________108