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comunitária (cerca de 60%). No entanto, a execução de 2009 foi aquela que ficou mais aquém das expectativas, não atingindo, sequer, os montantes da dotação inicial.O ano de 2009 foi marcado pela fase de encerramento dos Programas Operacionais do QCA III, designadamente o Programa Operacional da Agricultura e Desenvolvimento Rural – AGRO e das Medidas dos Programas Operacionais Regionais. Considerando a plurianualidade da despesa daquele Programa Operacional, vários projectos terminaram o seu período de vida útil em 2008, deixando de figurar na programação inicial do Programa Orçamental P022. A reinscrição no 1o semestre de 2009, do projecto n.o 6516 – “Despesas Relativas ao Encerramento do QCA III”, não teve a execução esperada, sendo a sua taxa de execução, face à dotação ajustada, de apenas 50,2%.Também o projecto n.o 1960 (Leader +), reinscrito durante o 1o semestre de 2009, registou uma fraca execução do financiamento comunitário face ao orçamentado, de apenas 23,6%.Os projectos co-financiados, em particular no âmbito do PRODER e do PRRN e que estavam inscritos no Programa Orçamental P044, passaram para o Programa Orçamental P022 no ano de 2009, registando igualmente fracas taxas de execução.B) Observações1 B.1) Economia, eficiência e eficácia na gestão No que se refere às políticas e orientações do Programa do Governo para 2009 em matéria agrícola e de desenvolvimento rural, através dos objectivos definidos para o P022 no âmbito da execução material, foram estabelecidos indicadores e metas distribuídas pelos vários anos de vigência do Programa.Relativamente ao ano económico de 2009 e às metas de programação e execução material estabelecidas, verificou-se que os desvios dos valores executados face aos programados, apontam para resultados abaixo dos previstos, nomeadamente quanto ao objectivo “Revitalização económica/social em zonas rurais e melhoria da sua governação”.As razões subjacentes ao não cumprimento das metas previstas para 2009 em relação ao objectivo anteriormente referido e também no que respeita ao objectivo “Aumentar a competitividade do sector agrícola e florestal”, prenderam-se fundamentalmente com atrasos na operacionalização das acções estabelecidas para a sua consecução.Realça-se no objectivo “Promover a sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais” a existência de um acréscimo dos montantes executados em 2009 face aos anos anteriores.B.2) Fiabilidade dos sistemas de controlo interno O sistema de informação do PIDDAC não se encontrava actualizado no que se refere à execução financeira, bem como ao registo de alguns dados sobre a execução física.                                                      1 As Recomendações constam apenas do Relatório de Auditoria n.o43/2010 – 2.a Secção.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________104Consultar Diário Original
B.3) Outras deficiências Relativamente aos organismos auditados, verificaram-se outras deficiências de controlo, tendo o Tribunal formulado um conjunto de recomendações no respectivo relatório de auditoria.3.5 – Subsídios, Benefícios Fiscais e outras Formas de Apoio A análise efectuada neste ponto comporta duas partes: uma relativa a apoios financeiros não reembolsáveis e outra a benefícios fiscais.3.5.1 – Apoios financeiros não reembolsáveis A) Visão Global Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos (administração central), no período 2005-2009, por sector destinatário, registaram a evolução que se apresenta no quadro seguinte, tendo-se excluído a Caixa Geral de Aposentações1.Quadro III.13 – Apoios financeiros não reembolsáveis (2005 – 2009) (em milhões de euros)  2005 2006 2007 2008 2009 Total Valor  % Empresas públicas 979,9 1 232,8 1 162,2 1 250,6 1 439,4 6 064,9 24,1 Empresas privadas 1 570,3 1 117,6 1 147,6 1 214,4 1 264,3 6 314,2 25,1 Bancos e outras instituições financeiras 237,3 237,8 214,4 255,8 250,4 1 195,6 4,8 Companhias de seguros e fundos de pensões 54,8 38,7 23,5 24,9 25,6 167,5 0,7 Instituições sem fins lucrativos 918,6 982,4 888,8 898,6 1 023,8 4 712,3 18,8 Famílias (excluindo a CGA) 1 425,0 1 243,8 1 338,3 1 378,6 1 285,3 6 670,9 26,6 Total dos apoios (excluindo a CGA) 5 186,0 4 853,0 4 774,8 5 022,8 5 288,9 25 125,5 100,0 Valor médio anual dos apoios       5 025,1  Taxa de crescimento média anual dos apoios (%)      0,5 Total da despesa da Administração Central 53 157,5 53 493,6 56 091,3 57 904,8 57 381,3 278 028,4 Total dos Apoios/Total da Despesa (%) 9,8 9,1 8,5 8,7 9,2 9,0 Fonte: CGE de cada ano.Como se pode constatar, a despesa com apoios financeiros não reembolsáveis concedidos no quinquénio totalizou € 25.125,5 milhões, representando 9,0% da despesa destes subsectores nesse período2. O valor mçdio anual dos apoios ascendeu a € 5.025,1 milhões, sendo a taxa de crescimento média anual de 0,5%, inferior à do total da despesa, que aumentou 1,9% no período.A distribuição, por sectores, da despesa com apoios financeiros, no período 2005-2009, foi a seguinte: 26,6% para famílias, incluindo empresários em nome individual (em mçdia € 1.334,2 milhões/ano), 25,1% para empresas privadas (€ 1.262,8 milhões/ano), 24,1% para empresas públicas (€ 1.213,0 milhões/ano), 18,8% para instituições sem fins lucrativos (€ 942,5 milhões/ano), 4,8% para bancos e outras instituições financeiras (€ 239,1 milhões/ano, verbas referentes essencialmente a                                                       1 Foram excluídas as transferências processadas pela Caixa Geral de Aposentações, no montante de € 8.122,0 milhões, por se destinarem a pensões e outros abonos a famílias, não consubstanciando apoios financeiros.2 Trata-se da despesa consolidada da administração central (cfr. ponto 2.3.A).14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________105Consultar Diário Original
Quadro III.14 – Apoios concedidos pelos serviços integrados e pelos SFA – por sectores institucionais (em milhões de euros) Sectores institucionais Subsídios Transferências correntes (*) Transferências de capital Total % Empresas públicas 502,2 46,4 890,9 1 439,4 27,2 Empresas privadas 489,3 438,2 336,8 1 264,3 23,9 Bancos e outras instituições financeiras 247,8 2,6 0,0 250,4 4,7 Companhias de seguros e fundos de pensões 0,0 25,6 0,0 25,6 0,5 Instituições sem fins lucrativos 143,1 590,5 290,2 1 023,8 19,4 Famílias (**) 590,7 650,4 44,2 1 285,3 24,3 Total 1 973,1 1 753,7 1 562,1 5 288,9 100,0 % 37,3 33,2 29,5 100,0  (*) Não inclui transferências processadas pela Caixa Geral de Aposentações.(**) Inclui empresários em nome individual.Fonte: Sistema de Informação para a Gestão Orçamental (SIGO).B) Observações e Recomendações B.1) Correcção dos valores apresentados na CGE B.1.1) Utilização de diferentes critérios para a apresentação de informação relativa a apoios A Lei de Enquadramento Orçamental estabelece que a Conta deve conter elementos informativos, sob a forma de mapas, referentes ao montante global dos auxílios financeiros e das indemnizações pagas pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos a particulares. Em cumprimento destas disposições, a CGE de 2008 integra o Mapa n.o 2 – Montante global dos auxílios financeiros a particulares e o Mapa n.o 3 – Montante global das indemnizações pagas a particulares.Em 2009, a Direcção-Geral do Orçamento, na ausência de uma definição pela via legislativa, acolheu a recomendação do Tribunal, no sentido de difundir “(...) instruções administrativas que uniformizem o entendimento dos serviços quanto ás despesas que devem ser incluídas naqueles mapas(...)”, tendo em conta que a Lei de Enquadramento Orçamental não clarifica a abrangência do termo “particulares” e que este conceito não tem correspondência directa no actual classificador económico das despesas. As instruções emitidas não têm sido aplicadas por todos os serviços, pelo que continua a não existir uniformidade na inclusão de despesa nos Mapas n.os 2 e 3.Recomendação 25 – PCGE/2009 O Tribunal continua a recomendar que, pela via legislativa, seja clarificado o conteúdo dos mapas previstos nas alíneas b) e c) do n.o 2 do artigo 76.o da Lei de Enquadramento Orçamental.3.5.2 – Benefícios fiscais As receitas cessantes por benefícios fiscais, também designadas por despesas fiscais, são objecto de previsão no Orçamento do Estado, sendo a respectiva execução relevada na CGE. O Tribunal analisou a despesa fiscal considerando estes documentos, o quadro legal e a informação complementar prestada pela DGCI e pela DGAIEC. 14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________107Consultar Diário Original
Os resultados da análise1 são enunciados, em síntese, no ponto 3.5.2.1, sendo ainda apresentados, no ponto 3.5.2.2, os principais resultados da auditoria realizada à despesa fiscal em IRC, com o objectivo de avaliar o sistema de informação utilizado no respectivo processo de quantificação.3.5.2.1 – Quantificação da despesa fiscal  A) Visão Global A.1) Evolução da despesa fiscal A evolução da despesa fiscal nos últimos três anos apresenta-se no quadro e gráfico seguintes: Quadro III.15 – Evolução da despesa fiscal (2007-2009) (em milhões de euros) Designação Valor Taxas de variação nominal (%) 2007 2008 2009 2008/07 2009/08 Média IRS 301,4 341,4 359,5 13,3 5,3 9,2 IRC 315,3 426,4 288,0 35,2 -32,5 -4,4 ISV 95,5 143,8 105,1 50,6 -26,9 4,9 IVA 96,9 128,2 158,0 32,3 23,2 27,7 ISP 261,0 226,8 259,7 -13,1 14,5 -0,2 IT 0,4 0,4 0,5 0,0 25,0 11,8 IABA 0,8 1,0 1,1 25,0 10,0 17,3 IS 0,4 29,3 4,7 7 225,0 -84,0 242,8 Total 1 071,7 1 297,3 1 176,6 21,1 -9,3 4,8 Fonte: CGE.Gráfico III.18 – Evolução da despesa fiscal  (2007-2009)O total da despesa fiscal inscrito na CGE de 2009 (€ 1.176,6 milhões) diminuiu € 120,7 milhões (9,3%) em relação ao ano anterior devido, essencialmente, ao termo do benefício fiscal, em IRC, atribuído à Brisa - Auto-Estradas de Portugal, S.A.2.Este benefício fiscal foi concedido directamente pelo Governo sem lei de autorização, a qual era exigida dado a matéria integrar a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República3. Por imposto, a despesa fiscal em 2009 teve uma diminuição de € 138,4 milhões (32,5%) em IRC, de € 38,7 milhões (26,9%) em ISV4 e de € 24,6 milhões (84,0%) em IS5, tendo os restantes impostos registado aumentos de despesa que atenuaram a quebra no total, com relevo para o ISP6 e o IVA7 cujas despesas aumentaram € 32,9 milhões (14,5%) e € 29,8 milhões (23,2%), respectivamente.                                                        1 Desenvolvida no ponto 5.2 do Capítulo V do Volume II do presente Parecer.2 Em 2008 a despesa relativa ao benefício fiscal da Brisa foi de € 155,0 milhões.3 Cfr. n.o 2 do artigo 103.o, alínea i) do n.o 1 do artigo 165.o e alínea b) do n.o 1 do artigo 198.o, da Constituição da República Portuguesa.4 Imposto Sobre Veículos.5 Imposto do Selo.6 Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos.7 Imposto sobre o Valor Acrescentado.02004006008001.0001.2001.400IRS IRC ISV IVA ISP Outros Total(em milhões de euros)2007 2008 2009II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________108Consultar Diário Original
A despesa fiscal apurada em IS foi de apenas € 4,7 milhões em 2009 (€ 29,3 milhões em 2008), referindo-se na CGE que os sistemas de informação da DGCI não permitem quantificar devidamente a despesa fiscal deste imposto. Estas limitações são reconhecidas pela administração fiscal e constituem uma condicionante para efeitos de gestão e de controlo externo.A despesa fiscal em IRC encontra-se subvalorizada na CGE em € 15,8 milhões (5,5%), uma vez que esta não releva as isenções temporárias na Zona Franca da Madeira usufruídas por contribuintes com sede, direcção efectiva ou estabelecimento estável no Continente.A despesa fiscal em IRS e em ISV encontra-se sobrevalorizada na CGE em € 11,6 milhões (3,3%) e em € 2,9 milhões (2,8%), respectivamente, pela indevida inclusão da despesa fiscal imputável às Regiões Autónomas1. Na quantificação e separação da despesa fiscal entre Continente e Regiões devem considerar-se os critérios legais previstos para a imputação, por imposto, das correspondentes receitas2.A.2) Previsões e estimativas orçamentais da despesa fiscal  No quadro seguinte confrontam-se os valores das previsões (P) e estimativas (E) da despesa fiscal para 2009, constantes dos relatórios dos OE de 2009 e 2010, respectivamente, com os da despesa fiscal efectiva (D) apresentados na CGE e evidenciam-se os desvios apurados.Quadro III.16 – Previsões, estimativas e despesa fiscal efectiva em 2009 (em milhões de euros) Designação OE/2009 (P) OE/2010 (E) CGE/2009 (D) Desvios face às previsões Desvios face às estimativas Valor % Valor % IRS 329,5 325,2 359,5 30,0 9,1 34,3 10,5 IRC 319,0 246,1 288,0 -31,0 -9,7 41,9 17,0 ISV 95,5 102,9 105,1 9,6 10,1 2,2 2,1 IVA 101,2 161,9 158,0 56,8 56,1 -3,9 -2,4 ISP 269,3 260,7 259,7 -9,6 -3,6 -1,0 -0,4 IABA 0,6 0,4 0,5 -0,1 -16,7 0,1 25,0 IT 0,6 1,0 1,1 0,5 83,3 0,1 10,0 IS 0,2 0,2 4,7 4,5 2 250,0 4,5 2 250,0 Total 1 115,9 1 098,4 1 176,6 60,7 5,4 78,2 7,1 Fontes: OE de 2009 e 2010, DGCI, DGAIEC e CGE de 2009.Destaca-se, sobretudo, o desvio referente às previsões do IVA, tanto em termos absolutos (€ 56,8 milhões) como relativos (56,1%), o que revela insuficiências na previsão desta despesa fiscal. De referir, também, os desvios verificados na despesa em IRC face ao valor das previsões (menos € 31,0 milhões) e das estimativas (mais € 41,9 milhões), com especial relevo para este último, apurado após conhecidos os montantes dos benefícios fiscais declarados pelos contribuintes.                                                      1 Em 2009 a DGO já se tinha pronunciado no sentido desta despesa não ser incluída na CGE, entendimento que foi sancionado por despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.2 Critérios previstos na Lei n.o 1/2007, de 19 de Fevereiro - Lei de Finanças das Regiões Autónomas, alterada pela Lei Orgânica n.o 1/2010, de 29 de Março.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________109Consultar Diário Original
A.3) Peso da despesa fiscal na receita dos impostos O quadro e o gráfico seguintes apresentam, para o período de 2007 – 2009, a evolução do peso percentual da despesa fiscal na receita dos respectivos impostos.Quadro III.17 – Peso da despesa fiscal na  respectiva receita (em percentagem) Designação 2007 2008 2009 Média IRS 3,3 3,7 4,0 3,7 IRC 5,5 7,2 6,3 6,4 ISV 8,0 15,7 15,2 12,3 IVA 0,7 1,0 1,5 1,0 ISP 8,2 9,0 10,7 9,2 IABA 0,2 0,2 0,3 0,2 IT 0,1 0,1 0,1 0,1 IS 0,0 1,7 0,3 0,7 Peso global 3,0 3,7 3,9 3,5 Fonte: CGE.Gráfico III.19 – Peso da despesa fiscal na  respectiva receitaEm 2009 a despesa fiscal representou no conjunto dos referidos impostos 3,9% da respectiva receita, o que corresponde a um peso superior ao da média do período (3,5%). No ano em apreço, a despesa fiscal continuou a assumir maior peso na receita do ISV (15,2%) e do ISP (10,7%).No triénio de 2007 – 2009 é de assinalar a evolução do peso relativo:  Do ISV que passa de 8,0% para 15,2%, sobretudo pela redução da receita. Do IVA que passa de 0,7% para 1,5%, devido ao efeito conjugado da queda da receita e do aumento da despesa relativa às Instituições Particulares de Solidariedade Social e às Forças Armadas. Do ISP que passa de 8,2% para 10,7%, devido à queda da receita com a criação da contribuição de serviço rodoviário. B) Observações e Recomendações B.1) Legalidade e regularidade Os benefícios fiscais são “medidas de carácter excepcional instituídas para tutela de interesses põblicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem”1 e a definição dos seus pressupostos deve ser feita em termos genéricos e “obedecer ao princípio da igualdade, de modo a não falsear ou ameaçar falsear a concorrência”2.                                                      1 Cfr. artigo 2.o do EBF.2 Cfr. n.o 2 do artigo 6.o do EBF.0%2%4%6%8%10%12%14%16%18%2007 2008 2009IRS IRC ISVIVA ISP OutrosII SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________110Consultar Diário Original
Em 2009 foi criado um novo benefício fiscal consubstanciado em “medidas de apoio ao transporte rodoviário de passageiros e de mercadorias”1. Contudo, não foram definidos os seus objectivos nem prevista a respectiva despesa, pelo que não foi observada a norma que determina que “a criação de benefícios fiscais depende da clara definição dos seus objectivos e da prçvia quantificação da despesa fiscal”2.A atribuição de benefícios a sectores específicos de actividade reforça a necessidade de justificação adequada, na medida em que podem afectar a equidade e a eficácia do sistema fiscal.B.2) Fiabilidade dos sistemas de controlo interno No relatório da CGE, ao contrário do critério adoptado em anos anteriores, não é analisada a despesa fiscal dos impostos administrados pela DGAIEC, constando apenas a evolução da despesa e os desvios entre a execução e as previsões orçamentais da despesa dos impostos administrados pela DGCI.A despesa fiscal em IRS e em ISV registada na CGE continua a reportar-se indevidamente ao total nacional e não apenas ao Continente como se verifica com a despesa fiscal dos restantes impostos e com as receitas e despesas orçamentais3.Devido a limitações do processo de apuramento e à reduzida abrangência do Classificador dos Benefícios Fiscais4, a despesa fiscal não se encontra adequadamente discriminada na CGE, sendo a maior parte classificada, por finalidade, na rubrica residual “Outros” da função “Assuntos económicos”, com relevo para a despesa em IRC (63,0%), em ISP (83,5%) e em ISV (100,0%).A falta de fiabilidade da informação e a inexistência de suportes informáticos adequados limitam os processos de cálculo e de quantificação da despesa fiscal5. Os resultados enunciados levam o Tribunal a expressar reservas quanto aos valores da despesa fiscal relevados na CGE.B.3) Economia, eficiência e eficácia da gestão Em 2009, a despesa fiscal continuou a assumir maior peso na receita do ISV (15,2%) e do ISP (10,7%) e a atingir globalmente valores que justificam a reavaliação dos respectivos benefícios, de forma a concluir sobre a realização dos objectivos extrafiscais para os quais foram atribuídos.Recomendação 26 – PCGE/2009 O Tribunal recomenda a reavaliação dos benefícios fiscais, de forma a concluir sobre a actualidade e validade dos pressupostos que determinaram a sua criação.                                                      1 Cfr. artigo 70.o do EBF, aditado pelo artigo 99.o da lei do OE para 2009.2 Cfr. n.o 3 do artigo 14.o da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de Dezembro.3 A DGO já reconheceu esta incoerência no âmbito do Parecer sobre a CGE de 2008.4 Aprovado pela Deliberação n.o 1447/2007, do Conselho Superior de Estatística.5 Designadamente a despesa fiscal em IRC encontra-se subavaliada e a despesa do Imposto do Selo não é quantificada.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________111Consultar Diário Original
3.5.2.2 – Despesa Fiscal em IRC O processo de quantificação e classificação da despesa fiscal em IRC compete à DGCI e foi objecto de uma auditoria que visou avaliar o grau de desenvolvimento dos sistemas e das fontes de informação utilizados na identificação dos benefícios fiscais e na quantificação da respectiva despesa fiscal em IRC, bem como apreciar a adequabilidade do Classificador dos Benefícios Fiscais1.A) Visão Global No quadro seguinte apresenta-se o valor da despesa fiscal em IRC em 2009 com identificação dos principais benefícios e do respectivo número de contribuintes beneficiários.Quadro III.18 – Principais benefícios e beneficiários da despesa fiscal em IRC  Benefício Fiscal (BF) Despesa Fiscal (DF) (em milhões de euros) % DF no Total Número de Beneficiários DF dos  Dez Maiores Beneficiários (DMB)  (em milhões de euros) % DF dos DMB na DF  % DMB  no Total de Beneficiários Criação de emprego 29,4 9,7% 2 639 7,8 26,6% 0,4% Interioridade 79,0 26,0% 19 055 21,5 27,2% 0,1% Zonas Francas 15,8 5,2% 9 15,8 100,0% 100,0% Cooperativas 5,7 1,9% 252 3,3 58,0% 4,0% Grandes projectos de investimento 23,5 7,7% 14 23,2 98,9% 71,4% Investigação e Desenvolvimento (ID) – DL n.o 292/97 11,4 3,8% 79 7,5 65,5% 12,7% ID – Lei n.o 40/2005 43,4 14,3% 262 19,2 44,4% 3,8% Subtotal de DF em IRC 208,1 68,5%  Total da DF em IRC 303,8 100,0%  Fonte: DGCI.Em 2009, a despesa fiscal total em IRC foi de € 303,8 milhões e encontra-se concentrada em reduzido número de benefícios e de beneficiários.A análise da informação utilizada no processo de quantificação revelou que seis benefícios foram responsáveis por 68,5% da despesa apurada do imposto, tendo mais de metade (53,7%) desta despesa sido gerada por apenas três, especificamente os benefícios destinados à “criação de emprego” (9,7%), à “interioridade” (26%) e à “investigação e desenvolvimento” (18%).Verificou-se também que 47,3% da despesa fiscal em IRC gerada pelos seis benefícios identificados provém dos seus dez maiores beneficiários que assim maximizam as correspondentes vantagens fiscais, especificamente no âmbito dos benefícios atribuídos às “zonas francas” (a despesa provém de apenas nove beneficiários), aos “grandes projectos de investimento” (98,9% da despesa provém de dez beneficiários), às “cooperativas” (58%) e à “investigação e desenvolvimento” (48,8%).A elevada concentração da despesa fiscal e do número de beneficiários suscita também questões relativas à igualdade e à justiça dos respectivos benefícios fiscais, podendo colocar em causa a realização dos fins que os determinam ou falsear a concorrência, contrariando o disposto no EBF2.                                                      1 Relatório de Auditoria n.o 44/2010 – 2.a Secção, aprovado em 2 de Dezembro de 2010, disponível em www.tcontas.pt.2 Cfr. n.o 1 do artigo 2.o e n.o 2 do artigo 6.o do EBF.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________112Consultar Diário Original
Em 2009, as insuficiências da informação declarativa impediram a identificação dos benefícios relativos a 20,6% da despesa fiscal em IRC, devido à falta do “Anexo F” e à não especificação do benefício neste suporte.Por sua vez, a administração fiscal não procede à quantificação de todos os benefícios fiscais em IRC previstos no EBF, no regime legal do imposto e em legislação específica, designadamente: Dos benefícios que operam por dedução ao rendimento declarados por contribuintes em situação de reporte de prejuízos – a despesa fiscal ocorre quando o contribuinte deduz os prejuízos incrementados em virtude da consideração daqueles benefícios. Do regime especial de tributação das Sociedades Gestoras de Participações Sociais, Sociedades de Capital de Risco e Investidores de Capital de Risco – os regimes especiais de tributação são conceptualmente considerados benefícios fiscais. Outros benefícios cuja despesa não é quantificada ou adequadamente discriminada por inexistência de obrigação declarativa ou por falta de especificação do benefício nos suportes declarativos, designadamente “utilidade turística, pessoas colectivas religiosas e majoração das realizações de utilidade social”.Assim, revela-se necessário aperfeiçoar os procedimentos que permitam quantificar, discriminar e classificar a despesa fiscal em IRC de forma integral e fiável.B.3) Economia, eficiência e eficácia da gestão O processo de quantificação da despesa fiscal em IRC não tem por referência uma metodologia que enuncie os critérios de apuramento, pelo que esta omissão não permite auditar eficazmente os resultados relevados na CGE.Este processo apresenta insuficiências, designadamente não se revelou rigoroso ao nível dos procedimentos de quantificação, das taxas aplicadas e da separação entre a despesa imputável ao Continente e às Regiões Autónomas.Por sua vez, a sistematização dos benefícios adoptada pelo EBF não foi seguida e desenvolvida pelo Classificador dos Benefícios Fiscais, pelo que esta falta de coerência e detalhe impede a adequada especificação e classificação da despesa fiscal na CGE.Em conclusão, as insuficiências identificadas contribuem para a ineficiência e ineficácia do processo de quantificação e discriminação da despesa fiscal, designadamente limitam a subsequente utilização dos resultados na avaliação dos benefícios fiscais.Considerando os resultados da auditoria, a DGCI alterou a sua posição em relação aos seguintes aspectos do processo de quantificação: Reconheceu que o regime especial de tributação das Sociedades Gestoras de Participações Sociais constitui um benefício cuja despesa fiscal deve ser quantificada. Confirmou a importância em quantificar os benefícios fiscais que operam por dedução ao rendimento e que contribuem para incrementar o reporte de prejuízos.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________114Consultar Diário Original
 Avaliou os suportes declarativos utilizados na quantificação da despesa fiscal e reconheceu a necessidade de melhorar a sua actualidade e fiabilidade. Corrigiu o valor da despesa fiscal em IRC relativa aos anos de 2007 e 2008. Adoptou novos métodos de cálculo da despesa fiscal em IRC de 2009. Reconheceu a importância da reformulação do Classificador dos Benefícios Fiscais.No relatório de auditoria foram dirigidas recomendações tendentes à melhoria das fontes e dos sistemas de informação, à reformulação da metodologia de quantificação da despesa fiscal em IRC e à adequada reavaliação dos benefícios fiscais.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________115Consultar Diário Original
projectos.3.6. Turismo - Apoio à Promoção do PaísCom o objectivo de captar mais visitantes e receitas de turismo em 2009, foram previstos apoios a acções de promoção do país, tendo sido inscrita em 2009, no orçamento do Turismo de Portugal uma dotação de € 30,0 milhões; à data de 31 de Dezembro de 2009, esta medida apresentava uma execução de € 15,8 milhões (52,7%).4. Emprego e Protecção SocialEm 2009 foi anunciado pelo Governo, no âmbito da Iniciativa para o Investimento e o Emprego, um conjunto de medidas direccionadas para a criação e manutenção do emprego e para o alargamento da protecção social1, cuja execução financeira não foi possível determinar uma vez que não foram disponibilizados os dados relativos aos pagamentos nos mesmos moldes em que o Governo os anunciou.No entanto, segundo informação prestada pelo IGFSS, dos € 248,0 milhões previstos neste contexto no Orçamento da Segurança Social foram executados € 200,2 milhões, dos quais € 145,4 milhões se reportaram a receita cessante, inerentes à medida de isenções e reduções de taxas contributivas, € 38,1 milhões relativos ao prolongamento do subsídio social de desemprego e € 16,7 milhões referentes ao subsídio de desemprego e apoio ao emprego – Qualificação Emprego/Lay Off.Das oito submedidas anunciadas pelo Governo a executar pelo IEFP, quatro correspondiam a tipologias de apoio que já existiam anteriormente e têm vindo a ser executadas, tendo-se procedido ao seu incremento financeiro, embora face aos elementos fornecidos por este Instituto não tenha sido possível destacar a sua execução2. Quanto às quatro novas submedidas adoptadas para combater a crise foram realizados € 27,7 milhões, a que corresponde uma taxa de execução de apenas 15,7%.5. Infra-Estruturas e Energias RenováveisO Governo anunciou em 2009 o incremento de investimentos em infra-estruturas e na promoção das energias renováveis, de que se destacam o programa de modernização das escolas, a promoção das redes de banda larga de nova geração e os subsídios à aquisição de painéis solares.5.1. Modernização das EscolasNa Iniciativa para o Investimento e o Emprego foi prevista uma dotação global de € 300,0 milhões para a antecipação das obras já programadas nas escolas do ensino básico, a promover pelas Direcções Regionais de Educação (€ 33,5 milhões), e a antecipação da execução do Programa de Modernização das Escolas Secundárias da responsabilidade da Parque Escolar, E.P.E. (€ 266,5                                                       1 Correspondente a 4 medidas divididas em 12 submedidas, a serem executadas por diversas entidades, de que se destacam o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS), o Instituto da Segurança Social (ISS) e o IEFP.2 A taxa de execução destas submedidas foi de 67,2%.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________121Consultar Diário Original
À data de 31 de Dezembro de 2009, a taxa de execução do Programa face à sua dotação inicial era de 59,5%, destacando-se as transferências para a Parque Escolar (€ 266,5 milhões), para o Orçamento da Segurança Social (€ 185,7 milhões) e a despesa registada com o IAPMEI  (€ 170 milhões), que no seu conjunto representaram 92,6% do montante da despesa executada.7. Execução Global das Principais Medidas, por SectoresNo conjunto das principais medidas discricionárias adoptadas no âmbito da crise económica e financeira, mais de metade dos apoios disponibilizados foi absorvido pelo sector financeiro, alcançando 61% do total, seguindo-se as medidas de apoio às empresas, com 36%, conforme evidenciado no gráfico seguinte. Em contrapartida, as medidas lançadas para apoio ao emprego e para as infra-estruturas e energias renováveis apenas representaram 1% e 2%, respectivamente.Gráfico III.20 – Montantes executados (31/12/2009)8. ImpactosAs medidas de apoio ao financiamento da actividade económica não se encontravam alicerçadas em análises de custo-benefício que assegurassem a boa aplicação dos recursos públicos, nem na avaliação da sua oportunidade, tempestividade e consistência, de modo a garantir a eficácia e a eficiência das mesmas, bem como do seu impacto na óptica das contas nacionais. Neste contexto, não foi encontrada evidência de que os custos públicos destas medidas estivessem previamente estimados e programados no curto e médio prazo, o que assume particular relevância no actual quadro de objectivos de contenção orçamental e de crescimento da economia, onde as mesmas medidas têm continuidade.No entanto, foi possível recolher informação que permitiu medir a disponibilização de recursos que directa ou indirectamente foram canalizados para os agentes económicos, bem como encargos públicos assumidos em 2009 e em anos seguintes, tal como evidenciado no gráfico seguinte.S e c t o r  f i n a n c e i r o61%E m p r e s a s36%I n f r a e s t r u t u r a s  e  e n e r g i a s  r e n o v á v e is2%E m p r e g o1%O u t r o3%14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________123Consultar Diário Original
Gráfico III.21 – Impactos / Recursos Públicos (31/12/2009) (em milhões de euros)O maior impacto verificado em 2009 foi no sector financeiro em resultado das garantias pessoais do Estado concedidas que, não sendo despesa orçamental, representam responsabilidades contingentes.A concessão destas garantias pode traduzir-se em riscos que afectam a sustentabilidade financeira das contas públicas, sendo incorporados, quando considerados relevantes, nos diferenciais de rendibilidade da dívida pública de Portugal face a outros países de referência. No que toca aos recursos públicos despendidos na execução das medidas foi o apoio às empresas que absorveu o maior montante, seguido das medidas relativas ao sistema financeiro. Estas ajudas concretizaram-se em operações de apoio à actividade económica que ascenderam a € 1.482,3 milhões e que abrangeram aproximadamente 51.000 empresas, bem como na operação de recapitalização da CGD no valor de € 1.000,0 milhões. Ao nível dos encargos em 2010 e anos seguintes, destaca-se a execução da garantia concedida pelo Estado ao emprçstimo ao BPP no valor de € 451,0 milhões, que já onerou a despesa orçamental em 2010, e os encargos estimados na operacionalização das linhas de crédito PME Investe I a IV, os quais à data de 31 de Dezembro de 2009, ascendiam a € 396,6 milhões, bem como os € 315,0 milhões de reforço de instrumentos de apoio ao financiamento das empresas previstos no PME Consolida.No seu conjunto, a execução das medidas objecto de análise traduziram-se num impacto na economia correspondente a 9,3% do PIB1 e a sua implementação originou uma despesa orçamental no valor de € 2.251,8 milhões2 em 2009, o que representou 22,4% do agravamento do défice na óptica da contabilidade pública registado de 2008 para 20093.                                                      1 PIB - Fonte: INE contas nacionais trimestrais publicadas a 8 de Setembro de 2010.2 Dos quais: sistema financeiro – € 1.000 milhões; apoios às empresas – € 685,5 milhões (excluindo o Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do SNS, que movimentou € 796,8 milhões); infra-estruturas e energia – € 338,4 milhões e emprego – € 227,9 milhões.3 Fonte: CGE 2008 e 2009, Conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social (saldo global incluindo activos financeiros).01 . 0 0 02 . 0 0 03 . 0 0 04 . 0 0 05 . 0 0 06 . 0 0 07 . 0 0 08 . 0 0 09 . 0 0 01 0 . 0 0 0I m p a c t o  n a  e c o n o m ia  ( 3 1 / 1 2 / 2 0 0 9 )R e c u r s o s  P ú b l i c o s  ( 3 1 / 1 2 / 2 0 0 9 )E n c a r g o s  2 0 1 0  e  a n o s  s e g u in t e sII SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________124Consultar Diário Original
3.6 – Dívida Pública Neste ponto aborda-se, na primeira parte, o endividamento público na dupla vertente da dívida emitida em nome do Estado pelo IGCP e da dívida emitida por serviços e fundos autónomos legalmente capacitados para recorrerem ao crédito; na segunda parte analisam-se as responsabilidades do Estado e dos serviços e fundos autónomos por garantias prestadas, ou seja, a dívida garantida; e, na terceira parte, as responsabilidades derivadas de contratos de locação.3.6.1 – Dívida directa A) Visão Global No final de 2009, e numa óptica de contabilidade pública, o peso da dívida directa do Estado (sem serviços e fundos autónomos) no PIB era de 79,2%, contra 68,9% no final de 2008, o que representa um agravamento muito significativo de 10,3 p.p. Este agravamento deveu-se ao aumento substancial registado no stock da dívida directa, o qual não foi acompanhado pelo produto interno bruto, que se retraiu em termos nominais, 2,5%. Em 31 de Dezembro de 2009, a dívida pública directa do Estado ascendia a € 132.746,4 milhões.Gráfico III.22 – Evolução da dívida pública directa no PIBFonte: IGCP e INE.A emissão e gestão da dívida pública, que se encontra a cargo do IGCP, é enquadrada por objectivos gerais definidos pela Assembleia da República, por limites e regras estabelecidos na LOE e por orientações gerais de gestão definidas pelo Governo. O quadro legal concede, no entanto, uma significativa margem de actuação ao IGCP relativamente às condições das operações de financiamento, designadamente no que se refere às opções em termos de instrumentos, montantes, maturidades, moedas, regimes de taxa de juro e formas de colocação da dívida. O IGCP está também autorizado a realizar operações envolvendo derivados financeiros.02 0 . 0 0 04 0 . 0 0 06 0 . 0 0 08 0 . 0 0 01 0 0 . 0 0 01 2 0 . 0 0 01 4 0 . 0 0 01 6 0 . 0 0 01 8 0 . 0 0 02 0 0 . 0 0 02005 2006 2007 2008 2009(em milhões de euros)P I B D í v i d a  p ú b li c a14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________125Consultar Diário Original
A.1) Endividamento directo e financiamento A dívida directa do Estado, excluindo a emitida por serviços e fundos autónomos, apresentou no último quinquénio (2005-2009) um crescimento médio anual de 6,9%, situando-se o aumento observado em 2009 em 12,1%, quase o dobro da média naquele período. Gráfico III.23 – Evolução da dívida directa do Estado, excluindo serviços e fundos autónomos (em milhões de euros)Fonte: IGCP.Importa referir, no entanto, que parte (8,5%) do valor da dívida directa do Estado, em 31 de Dezembro de 2009, não constituía dívida directa efectiva, dado encontrar-se na posse de entidades públicas, integradas, designadamente, no sector da segurança social, o qual detinha títulos de dívida pública no valor de € 4,5 milhares de milhões, sendo também relevante a carteira detida pela Caixa Geral de Aposentações (2,9 milhares de milhões) como a seguir se apresenta:Quadro III.19 – Dívida efectiva do Estado (em valores nominais) (em milhões de euros) Descrição 31-12-2008 31-12-2009 Variação Valor % Dívida directa do Estado 118 462,7 132 746,4 14 283,7 12,1 Subtotal (1) 118 462,7 132 746,4 14 283,7 12,1 CEDIC detidos por entidades do sector público administrativo 3 984,3 3 623,3 -361,0 -9,1 Outros títulos de dívida pública detidos por serviços integrados 0,5 0,5 0,0 0,0 Outros títulos de dívida pública detidos por serviços e fundos autónomos 3 416,1 3 172,3 -243,8 -7,1 Outros títulos de dívida pública detidos pelo FEFSS 4 399,2 4 480,4 81,2 1,8 Subtotal (2) 11 800,1 11 276,5 -523,6 -4,4 Dívida directa efectiva (1)-(2) 106 662,6 121 469,9 14 807,3 13,9A LOE para 2009 estabeleceu as condições gerais para a emissão de empréstimos e fixou um limite para o acréscimo de endividamento líquido global directo para financiamento da execução orçamental, de € 7.342,2 milhões, limite esse que a primeira e a segunda alterações à Lei do Orçamento elevaram, respectivamente, para € 10.107,9 e € 15.011,7 milhões1.                                                       1 Lei do Orçamento do Estado para 2009, artigo 139.o, com as alterações introduzidas pelas Leis n.o 10/2009, de 10 de Março, e n.o 118/2009, de 30 de Dezembro.02 0 . 0 0 04 0 . 0 0 06 0 . 0 0 08 0 . 0 0 01 0 0 . 0 0 01 2 0 . 0 0 01 4 0 . 0 0 0D í v i d a  e m  m o e d a  n ã o  e u r oD í v i d a  e m  m o e d a  e u r oII SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________126Consultar Diário Original
O volume de financiamento líquido efectivamente obtido em 2009 foi de cerca de € 14.245 milhões, tendo sido as Obrigações do Tesouro a taxa fixa e os Bilhetes do Tesouro os instrumentos mais utilizados para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução orçamental. No que respeita aos certificados de aforro, e face à menor atractividade do seu novo regime, o encaixe das emissões efectuadas em 2009 sofreu, novamente, uma diminuição significativa relativamente ao ano anterior, na ordem dos 47,7%, passando de € 745,9 para € 389,9 milhões1. Embora, por sua vez, o afluxo de resgates tenha recuado para níveis idênticos aos observados em 2007, o valor das subscrições voltou a ser inferior ao das amortizações. No quadro e gráfico seguintes apresentam-se os valores brutos das emissões realizadas em 2009, sem contar com as amortizações, discriminadas por instrumento de dívida.Gráfico III.24 – Dívida pública emitida em 2009 (em milhões de euros)Instrumento de dívida Valor Obrigações do Tesouro (OT) 15 595,9 Certificados de Aforro (CA) 847,4 Bilhetes do Tesouro (BT) 21 423,6 Outra dívida curto prazo (euro)  45 180,8 Medium Term Notes (não euro) 735,5 Outra dívida curto prazo (não euro)  2 786,3 Total  86 569,5Fonte: IGCP.Verificou-se também que o produto dos empréstimos emitidos ao abrigo da LOE para 2009, adicionado do valor do produto que transitou do ano anterior, atingiu um montante total de € 88.034,4 milhões, dos quais 99,9%, foram utilizados no financiamento de despesa orçamental, tendo transitado em saldo para 2010 cerca de € 97,8 milhões. De acordo com o apuramento feito pelos serviços de apoio do Tribunal, com base nos elementos fornecidos pelos próprios organismos, a dívida dos serviços e fundos autónomos atingia, no final de 2009, o valor de € 210,7 milhões, um aumento de 6,5% em relação ao final do ano anterior.Considerando este valor e o da dívida emitida pelo IGCP, verifica-se que a dívida pública directa efectiva ascendia, em 31 de Dezembro de 2009, a cerca de € 121,7 mil milhões.Quadro III.20 – Dívida directa total do sector público administrativo em 31-12-2009 (em milhões de euros) Origem da dívida Montante Dívida directa dos serviços e fundos autónomos 210,7 Dívida directa efectiva do Estado 121 469,9 Total 121 680,6                                                      1  Em 2009, pela Portaria n.o 230-A/2009, de 27 de Fevereiro, foram introduzidas alterações na série C que visavam que estes títulos contribuíssem “...positivamente para a satisfação do acrçscimo das necessidades de financiamento da República”.OT18%CA1%BT25%O u t r a  d í v i d a  c u r t o  p r a z o  ( e u r o )  52%M T N  ( n ã o  e u r o )1%O u t r a  d í v i d a  c u r t o  p r a z o  ( n ã o  e u r o )  3%14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________127Consultar Diário Original
Gráfico III.25 – Spreads de títulos a 10 anos face ao Bund alemãoDados: yields em mercado secundário; Fonte: IGCP.As revisões dos ratings e o aumento significativo da aversão ao risco que acompanhou a crise financeira internacional despoletada em 2008, originaram movimentos de capitais de activos com maior risco para investimentos com um maior grau de segurança, que fizeram desvalorizar os mercados obrigacionistas dos soberanos com maior risco de crédito. Assim, no final de 2008, face à iminência de actuação das agências de rating, os diferenciais face às taxas de referência alemãs aumentaram para valores não observados desde a entrada em vigor da moeda única, em países como a Grécia, Itália, Espanha e Portugal, como igualmente se mostra no gráfico anterior.O início de 2009 foi marcado pela redução, quase em simultâneo, dos ratings de Portugal, Espanha e Grécia, reforçando a tendência de alargamento dos spreads destes soberanos. A partir de Março, com a execução de medidas extraordinárias de cedência de liquidez por parte do BCE, assistiu-se a uma estabilização dos mercados financeiros internacionais, com repercussão na redução gradual dos spreads destes países face à Alemanha, até ao último trimestre do ano. A partir de Novembro, os spreads da dívida pública da Grécia começaram a alargar significativamente, alastrando-se este efeito a outros países como Portugal, embora ainda de forma não muito significativa em 2009. Na globalidade do ano de 2009, o custo da carteira foi inferior ao da carteira de referência (benchmark), em cerca de 58 pontos base, sendo assim favorável o desempenho da carteira. Segundo informação do IGCP, “o posicionamento longo da carteira (versus carteira de referência) nas maturidades mais longas (sobretudo na de 30 anos) associado à subida acentuada das taxas observada nessa maturidade (40 pontos base) durante o ano de 2009 contribuiu significativamente para a performance relativa positiva da carteira (versus carteira de referência)”.A.3) Amortizações e encargos da dívida pública Em 2009, os valores requisitados para fazer face a amortizações e encargos correntes da dívida ascenderam a € 77.168,1 milhões, menos € 13.989,2 milhões (15,3%) do que em 2008. Continuaram a verificar-se diferenças entre os valores inscritos na CGE e os que constam da conta de gerência do IGCP relativa aos “Encargos da dívida põblica”, sendo que esta traduz mais fielmente os valores 050100150200250300350J a n - 08 M a r - 08 J u n - 08 S e t - 08 D e z - 08 M a r - 09 J u n - 09 A g o - 09 N o v - 09( P o n t o s  b a s e )P o r t u g a l E s p a n h a B é l g i c a I t á l i a G r é c i a14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________129Consultar Diário Original
efectivamente pagos aos investidores, uma vez que entra em linha de conta com as despesas que foram pagas utilizando saldos de verbas requisitadas em anos anteriores, com as despesas com juros reembolsadas pela DGTF, e com os juros corridos, e, nos dois últimos anos, com os rendimentos obtidos em aplicações de tesouraria utilizados no pagamento de juros. De salientar, no entanto, que a CGE de 2009 inclui dois mapas da conta de gerência “IGCP - Encargos da dívida pública”1, os quais espelham a despesa com juros e amortizações, de forma discriminada, bem como o resultado das operações de derivados, vindo ao encontro das recomendações formuladas pelo Tribunal em anteriores Pareceres. Contudo, no relatório da CGE/2009 estas diferenças não estão evidenciadas.O gráfico seguinte reflecte a evolução das amortizações e dos encargos com a dívida pública no período 2004-2009.Gráfico III.26 – Evolução das amortizações e encargos com a dívida públicaFonte: Contas de gerência IGCP – Encargos da Dívida Pública dos respectivos anos.Sobre a evolução registada pelas amortizações, há a assinalar: Um forte decréscimo destas despesas (€ -14.578,9 milhões do que em 2008) resultante da diminuição das emissões de títulos de curto prazo, já que o aumento verificado nas emissões de médio e longo prazo só se reflectirá em anos posteriores;  A dívida de curto prazo em moeda euro continua a assumir um peso preponderante no cômputo das amortizações realizadas no ano (86,8%);  As amortizações de dívida de médio e longo prazo em moeda euro sofreram um decréscimo de 39,8% (- € 3.989,9 milhões) em relação a 2008 e decorreram, na sua grande maioria (96,7%), da amortização de OT;  As amortizações dos certificados de aforro sofreram uma redução de 48,5% em relação ao ano anterior, totalizando € 1.174,1 milhões. Os encargos correntes com a dívida pública sofreram um acréscimo de 2,6%, em resultado de um aumento das despesas com juros, que superaram as efectuadas em 2008 em  € 125,7 milhões (2,6%), mas tambçm do aumento de 7,8% (€ 2,3 milhões) das despesas com outros encargos da dívida.                                                        1 Mapas 26-C e 26-D.01 0  0 0 02 0  0 0 03 0  0 0 04 0  0 0 05 0  0 0 06 0  0 0 07 0  0 0 08 0  0 0 09 0  0 0 01 0 0  0 0 02004 2005 2006 2007 2008 2009(em milhões de euros)A n o sA m o r t i z a ç õ e s J u r o s O u t r o s  e n c a r g o s T o t a lII SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________130Consultar Diário Original