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O Sr. Deputado Rui Machete acabou de lançar luz sobre alguns dos aspectos que estão em debate, mas não sobre todos, porque, como V. Ex.a sabe, cabe ao Conselho de Ministros - e apenas ao Conselho de Ministros -, nos termos do artigo 203.o, n.o 1, alínea c), aprovar propostas de lei e de resolução. E quem diz aprovar propostas de lei e de resolução diz alterar-lhes a natureza jurídica, isto é, se o Governo entende apresentar uma proposta de lei de autorização legislativa e a meio caminho, sensível, neste caso, à nossa crítica de que o debate público era imprescindível, resolve alterar-lhe a natureza, isso depende de uma deliberação do Conselho de Ministros. O Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares não tem competência para alterar a natureza jurídica da proposta de lei e o facto de o diploma ter baixado à Comissão também não lhe altera a natureza jurídica.
Aquilo que vamos debater neste momento é, por tudo isto, não uma proposta de lei material - e basta ler o articulado para nos apercebermos disso - mas uma verdadeira e própria autorização legislativa, não podendo o Governo, repito, alterar-lhe a natureza.
29 DE ABRIL DE 1988 3261Quanto ao ofício do Sr. Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano, ele teve o valor instrumental de propiciar um debate público, mas é inteiramente nulo quanto a alterar a natureza jurídica da proposta de lei n.o 3/V, que é uma verdadeira, própria e característica autorização legislativa, a não ser que o Governo reúna em Conselho e, nos termos do artigo 203.o, n.o 1, alínea c), lhe altere a natureza, com o que este debate poderá processar-se noutros termos. Sem isso teremos de discutir uma autorização legislativa sem qualquer outra alternativa.
Era isto que gostaria que a Mesa clarificasse, porque me parece insuficiente a explicação que procurou propiciar.O Sr. Rui Machete (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, há pouco dei uma explicação meramente factual, mas agora, se V. Ex.a assim o entender, poderei dar uma explicação interpretativa.O Sr. Presidente: - Faça o favor.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, quando recebemos na Comissão o texto da proposta de lei, surgiram dúvidas quanto à sua natureza jurídica, pelo que procurámos esclarecer qual era a vontade real manifestada pelo Governo. Essa vontade foi-nos inequivocamente esclarecida, no sentido de que se tratava de uma proposta de lei substantiva.
Portanto, neste momento não temos dúvidas de que se trata de uma proposta de lei, a menos que o Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares esclareça que, afinal de contas, a vontade real do Governo não foi essa. De facto, na altura havia dúvidas porque não foi expressa com a melhor correcção formal, mas, obviamente, nada obsta a que uma proposta de lei envolva em si alguns aspectos em que se autorize o Governo. De resto, tem sido prática desta Assembleia, em muitos casos, e até por iniciativa dela própria, formular preceitos que materialmente se configuram como uma autorização legislativa.
Portanto, do nosso lado, procurámos apurar qual era a vontade real que o Governo tinha manifestado, ela foi-nos autenticamente interpretada através da comunicação que nos foi feita pela Presidência da Assembleia da República, certamente com a consulta ao Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares e, por via dele, ao Governo, e neste momento não temos dúvidas de que nos encontramos perante uma proposta de lei.O Sr. Ricardo Barras (PS): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para que efeito?O Sr. Ricardo Barras (PS): - É novamente para interpelar a Mesa sobre a questão que coloquei há pouco.O Sr. Presidente: - Tem a palavra.O Sr. Ricardo Barras (PS): - Sr. Presidente, pareceu-me poder concluir das suas palavras que as regiões autónomas vão ser ouvidas sobre este diploma, ao abrigo, aliás, do Regimento.O Sr. Presidente: - Vão ser ouvidas em devido tempo e da forma como regimental e constitucionalmente está determinado.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, a questão que foi colocada pelo meu camarada José Magalhães é uma questão que tem de ser, efectivamente, esclarecida, visto que é necessário saber se estamos a discutir uma proposta de lei de autorização legislativa ou uma proposta de lei material.
O Sr. Deputado Rui Machete invocou um ofício que foi elaborado pela Comissão de Economia, Finanças e Plano, o qual gostaria de citar porque é, efectivamente, esclarecedor.
O ofício diz o seguinte: «Baixou a esta Comissão por despacho de V. Ex.a [...] a proposta de lei n.o 3/V [...]», e agora vou omitir algumas partes que são irrelevantes, embora, se o Sr. Presidente assim o entender, possa depois ler o ofício integralmente, «sem prejuízo do andamento dos trabalhos naquela referida Subcomissão», que foi criada para analisar a proposta de lei, «não queremos deixar de pôr à consideração de V. Ex.a que esta proposta de lei, do ponto de vista material, está concebida como um pedido de autorização legislativa e assim mesmo deu inicialmente entrada nesta Assembleia».
Ora, suponho que a consideração que a Comissão aqui fez, através deste ofício, é tão evidente que a proposta de lei gasta, no preâmbulo, um ponto inteiro, que ocupa algumas páginas, a justificar o facto de a proposta de lei de autorização legislativa estar conforme à Constituição, visto ter bem definidos o objecto, o sentido, a extensão, explicando-se também devida e aprofundadamente na nota justificativa toda essa matéria. Pode concordar-se ou não sobre se isso sucede, mas se há aqui algum elemento interpretativo relevante é precisamente a própria nota justificativa.
Chamo também a atenção do Sr. Presidente - e vai desculpar-me, mas a questão terá de ser, realmente, esclarecida - para um dos artigos da proposta de lei, que não tenho presente qual é, que diz que esta autorização deve ser usada no período de 240 dias. Portanto, a interpretação que a Comissão fez era evidente.
A Comissão comenta ainda que «sem qualquer alteração dos seus preceitos, foi posteriormente a sua qualificação mudada para proposta de lei». Ora, é aqui que o Sr. Deputado Rui Machete - suponho que com muito boa vontade, no sentido de exprimir a opinião da Comissão - deu um pequeno salto no escuro. É que a proposta não foi requalificada pelo Governo pelo meio adequado, ou seja, através de uma deliberação do Conselho de Ministros. Nesta matéria não há uma sede interpretativa, mas mesmo que houvesse, então, tal como expliquei, o preâmbulo, a nota justificativa e o texto da proposta são suficientemente esclarecedores.
3262 I SÉRIE - NÚMERO 81Entendemos (e bem) que a matéria deve ser tratada como uma proposta de lei material e assim o entendeu também a Comissão. Mas para que ela seja material há que fazer aquilo que não foi feito, ou seja, uma deliberação pelo Conselho de Ministros que reconfigure, requalifique a proposta de lei.
Neste quadro, solicito que, a menos que haja uma intervenção do Governo a explicar a situação de forma diferente, o Sr. Presidente anuncie aquilo que vai ser realmente discutido, que é a proposta de lei de autorização legislativa n.o 3/V.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, já que estamos a debater uma matéria em que foi citado um ofício da Comissão de Economia, Finanças e Plano por mim subscrito, gostaria de dar um esclarecimento complementar e de ler a restante parte do ofício que tem alguma importância na matéria.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Rui Machete (PSD): - Nesse ofício, no seguimento da parte que já foi lida pelo Sr. Deputado João Amaral, diz-se que:Nos termos do artigo 191.o do Regimento, as autorizações legislativas não são objecto de exame em comissão, enquanto as propostas de lei seguem o processo legislativo comum - artigos 125.o e seguintes e em especial os artigos 137.o e seguintes do Regimento;
Em consequência, a qualificação feita envolve necessariamente o cumprimento dos prazos, bastante mais longos quanto à apreciação das propostas e elaboração das leis do que quando se trate de simples autorizações legislativas.
Pensamos que a alteração estrutural que se pretende introduzir no sistema fiscal português constitui a razão para a nova qualificação jurídico-processual que foi dada ao diploma.
A importância da questão aconselha, porém, a que solicitemos de V. Ex.a a confirmação desta nossa interpretação quanto às manifestações de vontade do Governo e da Mesa da Assembleia em relação a este processo legislativo.Em consequência desse ofício, explicou-me V. Ex.a - que provavelmente também o tem em seu poder - que há, do Gabinete do Ministro dos Assuntos Parlamentares, um ofício do seguinte teor:Informe-se que o Governo, como já esclareceu em conferência de líderes, concorda com a interpretação do Sr. Deputado Presidente da 5.a Comissão, isto é, a proposta de lei n.o 3/V (reforma fiscal) deverá ser considerada uma proposta substantiva.
De resto, face à natureza e importância do diploma, o Governo considera positivo o exame e debate preliminar em sede de comissão, manifestando toda a disponibilidade para os esclarecimentos e colaboração que se entenda conveniente.
Este ofício vem assinado pelo Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares.
Permito-me acrescentar que a questão foi colocada na altura própria e que, a partir daí, foi dada uma informação que não foi objecto de qualquer contestação por parte da Mesa, tendo todos os grupos parlamentares representados na Comissão de Economia, Finanças e Plano actuado em conformidade. Para nós não ficou qualquer dúvida - e já não estou a falar como presidente da Comissão, mas como simples deputado do PSD - sobre qual era a vontade real do Governo e sobre o facto de os restantes grupos parlamentares saberem exactamente qual era essa vontade. Por isso, ficámos, naturalmente, surpresos por só nesta fase do processo e depois de tudo o que se passou vir o Grupo Parlamentar do PCP, a meu ver extemporaneamente, colocar o problema.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, penso que já foram feitas as trocas de impressões necessárias para esclarecer o assunto.
É óbvio que a Mesa não tem competência técnica para sobrepor a um estudo que foi feito pela competente comissão, em cujo parecer se diz, na pane final, que:
Finda a discussão, a Comissão de Economia, Finanças e Plano votou por maioria, com os votos favoráveis do PSD e os votos contra dos restantes partidos, que a proposta de lei n.o 3/V reúne as condições regimentais para subir a Plenário da Assembleia da República.
Portanto, penso que não nos resta fazer mais do que discutir o diploma.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, malgrado a qualificação técnico-jurídica que o Governo deu à proposta de lei contenha alguma ambiguidade, é inegável que o caminho legislativo que ela fez dentro desta Assembleia foi o de uma proposta de lei material e substantiva, sem que tenha havido contestação.
Ora, sendo esse o caminho que a proposta de lei seguiu, entendemos que nada obsta a que se passe imediatamente ao seu debate como uma proposta de lei substantiva, sem que, contudo, deixemos de chamar a atenção que, como essa proposta de lei substantiva contém, em diversos dos seus preceitos, normas de autorização legislativa, as mesmas devem obedecer aos requisitos do artigo 168.o, n.o 3, da Constituição.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, penso que estamos todos esclarecidos e que podemos iniciar a discussão da proposta de lei.O Sr. José Magalhães (PCP): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, se é para interpelar a Mesa sobre esta matéria, a Mesa entende que estamos esclarecidos e que há agora que passar à discussão da proposta de lei.
29 DE ABRIL DE 1988 3263O Sr. José Magalhães (PCP): - Não, Sr. Presidente, é para defender a honra da bancada em relação à observação feita pelo Sr. Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano sobre a conduta do Grupo Parlamentar do PCP durante o processo de debate em Comissão desta proposta de lei.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, concedo-lhe a palavra para defesa da honra da bancada, mas solicito-lhe, mais uma vez, o respeito integral pelo espírito e pela letra do Regimento, pedindo-lhe ainda que seja breve.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, como sabe, para defesa da bancada terá V. Ex.a sempre o nosso respeito pelo espírito e pela letra do Regimento.
O Sr. Presidente da Comissão da Economia, Finanças e Plano considerou extemporânea a colocação desta questão perante o Plenário da Assembleia da República. Em nossa opinião, não é extemporânea pois é antes do debate que essa questão se deve colocar e não depois dele começado. Não tivemos outra circunstância nem outro momento para o fazer, pelo que o comportamento do Grupo Parlamentar do PCP é perfeitamente regimental, correcto e atempado. Mais: é um comportamento anunciado e só lamento que na Comissão a que o Sr. Deputado preside não se atente às declarações produzidas pelos partidos que têm lá assento. Com efeito, o Grupo Parlamentar do PCP teve ocasião de fazer incluir no relatório - e todos podem lê-lo, incluindo o Sr. Presidente -, na p. 2, uma declaração nos termos da qual se afirma que:
O Grupo Parlamentar do PCP entende, sem prejuízo das suas posições sobre as opções expressas na proposta de lei, declarar, designadamente, o seguinte: antes de se iniciar a discussão, importa clarificar de forma cabal se a proposta de lei n.o 3/V é um pedido de autorização legislativa ou uma proposta de lei substantiva.
Eis o que fizemos com a lealdade parlamentar absolutamente exigível. Portanto, não há qualquer motivo para que ouçamos aquilo que o Sr. Deputado Rui Machete aqui disse.
Gostaria de sublinhar, por outro lado, que a proposta de lei é inequivocamente, em diversos dos seus dispositivos, uma superautorização legislativa inteiramente em branco. E mais, Sr. Presidente, a minha bancada entende que não é forma de se tratar uma questão tão importante, como é a reforma fiscal, apresentar propostas deste tipo, sobretudo quando o Governo acusou a Assembleia da República de demorar a elaboração de uma reforma fiscal, em relação à qual o Governo não tem sequer ainda, neste momento, os documentos de trabalho necessários para apresentar uma proposta de lei material, nomeadamente no que se refere a questões tão importantes como as taxas, as isenções e outros aspectos fulcrais. Quem está em mora e quem não cumpre nesta matéria é o Governo; quem cumpriu e procurou alertar para o cumprimento da Constituição foi o Grupo Parlamentar do PCP.O Sr. Presidente: - Com o mesmo espírito que dei a palavra ao Sr. Deputado José Magalhães, para defesa da honra da bancada, concedo agora a palavra ao Sr. Deputado Rui Machete para dar explicações, se entender fazê-lo.O Sr. Rui Machete (PSD): - Penso que o Grupo Parlamentar do PCP está de parabéns pelo papel que aqui está a fazer, e não tenho mais nada a acrescentar.Aplausos do PSD.O Sr. Mota Torres (PS): - Peço a palavra para interpelar a Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - É sobre a mesma matéria, Sr. Deputado?O Sr. Mota Torres (PS): - É, na medida em que tem a ver com a matéria que está agendada na ordem do dia.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Mota Torres (PS): - Sr. Presidente, tenho a sensação de que a questão colocada há pouco pelo meu colega de bancada, Ricardo de Barros, não é uma questão menor.
De facto, nos termos da alínea n) do artigo 229.o da Constituição, as regiões autónomas têm competência para participar na definição e execução da política fiscal.
Trata-se, portanto, de uma matéria que tem a ver, no plano da discussão, com os interesses próprios das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores e, nesse sentido, penso que o esclarecimento dado há pouco pela Mesa ao meu colega de bancada, Ricardo de Barros, não foi suficiente, porque não se sabe se as regiões autónomas já foram auscultadas ou se o estão a ser neste momento e se há garantia, por parte do Sr. Presidente da Assembleia e por parte desta Câmara, de dispor do parecer dessas regiões aquando da discussão na especialidade.
É, pois, neste sentido que faço esta interpelação à Mesa.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, como tive ocasião de dizer, as regiões autónomas ainda não foram consultadas, sê-lo-ão em devido tempo e em condições normais, regimentais e constitucionais.O Sr. José Magalhães (PCP): - O que é em devido tempo?!O Sr. Presidente: - Já tive ocasião de falar com o Sr. Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano sobre a matéria.
Srs. Deputados, vamos dar início à discussão da proposta de lei n.o 3/V.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Primeiro-Ministro.O Sr. Primeiro-Ministro (Aníbal Cavaco Silva): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A reforma fiscal, pela profundidade da alteração dos impostos portugueses que consubstancia, constitui uma das mudanças mais profundas e determinantes do quadro de vida da só-
3264 I SÉRIE - NÚMERO 81ciedade portuguesa na presente década. Justifica-se assim que seja o próprio Primeiro-Ministro a fazer a sua apresentação na Assembleia da República.
A reforma fiscal ocupa um lugar de destaque no quadro das alterações estruturais que o Governo tem vindo a realizar, visando o desenvolvimento e modernização do País. E ela é hoje possível, devemos disso estar conscientes, porque tem por pano de fundo a estabilidade governativa de que o País beneficia.
As verdadeiras reformas fiscais, como alterações de vulto, e coerentes da estrutura dos impostos, correspondem, em regra, à necessidade de adequar o imposto a mutações profundas na sociedade, que só podem ser realizadas em momentos de estabilidade política, como o comprova a experiência portuguesa da última década.
Isto é claro, porque não pode chamar-se reforma fiscal àquilo que em rigor o não é. Não são uma reforma fiscal as meras alterações das técnicas de tributação, a criação deste ou daquele regime especial de imposto ou a reorientação das taxas neste ou naquele sentido, como tivemos várias vezes no passado recente.
A reforma fiscal significa sempre uma revisão maior do sistema em vigor e, nos nossos dias, ao lado da consagração dos princípios fundamentais da tributação, visa permitir a realização dos objectivos da política fiscal do País.
Daqui decorre que uma reforma fiscal deve nascer de um processo político compreendido pelo conjunto dos cidadãos, anunciando-se os objectivos, explicitando-se o sentido da alteração dos impostos, sempre por forma a permitir aos agentes económicos planear a sua actividade, retomar a confiança, porventura perdida, no fisco, e desenvolver comportamentos coerentes, expressos no consumo e na poupança, no investimento e no trabalho.
A reforma que agora se apresenta surge cerca de 30 anos depois do início da última reforma fiscal realizada entre nós, de 1958 a 1965. O sistema actualmente em vigor, embora na sua génese fosse um conjunto de impostos com uma certa coerência, era já, no entanto, quando do seu aparecimento, um sistema controverso que não cuidava suficientemente da equidade fiscal, que desvalorizava a influência do imposto na eficiência, na afectação dos recursos e também no crescimento económico.
Era um sistema com virtudes e com defeitos, cujos méritos se esbateram ao longo dos anos à medida que, pelo agravamento das taxas, pela criação de regimes excepcionais, pela desarticulação dos impostos, se foram introduzindo elementos de iniquidade, distorção e irracionalidade.
Do sistema nascido da reforma dos anos sessenta chegou, assim, à década de 80 um conjunto desordenado de impostos cujo desempenho global é insatisfatório para os objectivos do Estado e incompreensível para os contribuintes.
Apesar dos esforços recentes, a desigualdade das taxas e a desigualdade dos regimes traduzem-se em situações de iniquidade fiscal e em tratamento díspar de casos de idêntica capacidade contributiva. Os rendimentos do trabalho, sobretudo os do trabalho por conta de outrem foram penalizados. Criaram-se situações de distorção entre sectores e aumentou a incerteza no apuramento da matéria colectável. Desenvolveu-se um conjunto vasto e desordenado de incentivos fiscais. A irracionalidade do sistema, a sua complexidade, as taxas excessivas e a falta de meios da administração fiscal conduziram a níveis elevados de fuga aos impostos.
A perversão do sistema foi acentuada por uma política de aumento sistemático dos gastos públicos que não só agravou o défice orçamental e a dívida pública portuguesa mas ainda determinou um crescimento imoderado das taxas dos impostos, sobretudo os que incidiam sobre os rendimentos do trabalho e das empresas.
Não pode o País suportar por mais tempo tão grave situação, impondo-se, por isso, a realização de uma reforma integral da realidade tributária e das instituições que a estruturam e lhe servem de base ou de apoio.
Em 27 de Março de 1987 o Governo enviou a esta Câmara uma proposta de lei de bases da reforma fiscal e respectiva exposição de motivos, a qual caducou com a dissolução da Assembleia da República em 29 de Abril, ficando assim irremediavelmente prejudicado o objectivo do Governo de fazer entrar em vigor a reforma fiscal ainda em Janeiro de 1988.
Com a entrada em funções do actual governo a proposta de lei foi desde logo apreciada e aprovada pelo Conselho de Ministros de 24 de Setembro de 1987 e posteriormente enviada à Assembleia da República.
O Governo espera poder iniciar, em 1 de Janeiro de 1989, a efectiva aplicação da reforma fiscal.
Os erros cometidos devem agora ser recordados não apenas para termos uma exacta noção do que deve ser corrigido mas também porque eles se devem, em parte, à adopção de políticas incorrectas, que falharam redondamente, mas que alguns parecem às vezes querer reeditar.
A reforma fiscal que o Governo apresenta ao País propõe a substituição desse conjunto desordenado de impostos por um sistema coerente, justo e eficaz.
Estamos assim a dar cumprimento a uma das tarefas prioritárias do nosso programa, a de dotar o País de um sistema fiscal que, correspondendo à nossa qualidade de país europeu e comunitário, seja factor de criação e repartição justa do rendimento, que afirme a legalidade e a segurança jurídica na aplicação do imposto, que garanta uma equitativa imputação dos encargos tributários segundo rigorosos índices de capacidade contributiva.
Estando, por imperativo da nossa adesão às comunidades europeias, realizada a reforma da tributação do consumo, primeiro com a aprovação do Código do Imposto sobre Valor Acrescentado, depois pela publicação de um conjunto de diplomas complementares na sequência das autorizações constantes das leis do Orçamento de 1987 e 1988, a presente reforma fiscal é, na sua essência, a reforma da tributação do rendimento. Seguir-se-á, a seu tempo, a reforma da tributação das transmissões patrimoniais.
O novo sistema de impostos decorre, desde logo, do conjunto de disposições sobre matéria fiscal que constam da Constituição de 1976 a que, até à data, não foi dado cumprimento.
Em obediência ao quadro constitucionalmente consagrado o novo sistema fiscal irá visar uma justa repartição da riqueza e do rendimento, o reforço das garantias dos cidadãos, o respeito pela legalidade na criação e aplicação do imposto e a regular satisfação
29 DE ABRIL DE 1988 3265das necessidades financeiras do Estado, tendo em conta uma equitativa distribuição pelos cidadãos do encargo de contribuir para as despesas públicas.
A globalização dos rendimentos, a generalização da tributação dos rendimentos efectivos, uma maior pessoalização do imposto, uma simplicidade acrescida na compreensão e cumprimento das obrigações fiscais, a proibição da discricionariedade da administração tributária, a introdução de critérios mais rigorosos de capacidade contributiva, privilegiando os rendimentos do trabalho, o relançamento da confiança entre o Estado e o contribuinte, são algumas ideias força da nova reforma que desenvolvem harmoniosamente e por forma não conflitual a dimensão doutrinária da Constituição Fiscal de 1976.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em obediência às conclusões dos estudos da Comissão de Reforma Fiscal - a que presto aqui pública homenagem pela qualidade do trabalho desenvolvido -, a proposta de reestruturação da tributação do rendimento orienta-se por preocupações de eficiência económica, equidade, simplicidade e estabilidade das categorias fiscais a instituir; e consagra, como grandes linhas orientadoras, o alargamento da base de incidência, a moderação das taxas e a estabilidade das receitas.
O alargamento da base de incidência corresponde a uma necessidade tradicionalmente afirmada pelos vários relatórios sobre o sistema fiscal português e traduz-se em novas fontes de rendimento para a tributação, na remoção de privilégios fiscais, na eliminação de esquemas preferenciais de tributação que discriminem entre sectores ou agentes económicos.
Não se visa, no entanto, o alargamento da base de incidência para baixo, para as categorias economicamente mais débeis. O alargamento é antes perfeitamente conciliável com uma gama de deduções ou de isenções de tipo pessoal que, de algum modo, correspondem às preocupações de equidade e de simplicidade do sistema.
O alargamento da base de incidência vai permitir, ao eliminar os múltiplos esquemas dispersos de benefícios fiscais - que se haviam multiplicado de forma desordenada e incoerente -, reintroduzir na atribuição de incentivos pela via do imposto o carácter excepcional que os deve caracterizar.
Em matéria do nível das taxas deve imperar a moderação, eliminando as graves distorções que se desenvolveram a partir do início da década de 70 em resultado de excessivo agravamento das taxas de imposto. Não apenas o nível mas também o número de taxas deve ser reduzido.
A moderação das taxas de imposto terá obviamente efeitos sentidos no plano da fixação das taxas marginais com o consequente incentivo ao investimento, à produção e à poupança.
O Governo, terminado este debate, promoverá as últimas simulações quanto às tabelas de taxas, sendo sua intenção apresentá-las a esta Assembleia no decurso da análise na especialidade. Pretende o Governo que da aplicação do novo imposto sobre o rendimento das pessoas singulares não resulte agravamento da carga fiscal para os titulares de rendimentos do trabalho, devendo, pelo contrário, resultar uma diminuição do montante pago.
Também em relação ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas se pretende assegurar, dentro de limites razoáveis, que não se verifiquem agravamentos significativos da carga fiscal global, sendo mesmo de prever um desagravamento na maioria das situações.
A estabilidade do nível das receitas, que com a reforma se pretende atingir, tem por objectivo assegurar a necessária cobertura das despesas públicas e evitar o aumento do défice sem agravar, no entanto, a relação entre as receitas do imposto e o produto interno. O aumento do nível de fiscalidade não constitui objectivo da reforma da tributação do rendimento.
As linhas de orientação que presidem à reforma têm em conta a necessidade de transmitir aos contribuintes clareza e confiança, bem como de dotar o sistema fiscal da consistência necessária à utilização do imposto para prosseguir de forma eficiente objectivos de redistribuição do rendimento, eficiência, estabilização económica e crescimento do produto.
A maior inovação da reforma fiscal estará porventura na substituição dos vários impostos cedulares sobre o rendimento - e do imposto global que a eles se sobrepunha - por uma fórmula de tributação unitária do rendimento, o novo imposto único. Pela globalização realizada, pelo alargamento da base tributária e pela pessoalização introduzida, o imposto único permite corrigir as distorções até aqui verificadas e que penalizam os rendimentos do trabalho. Procura-se ainda inverter a situação de progressivo apagamento dos impostos directos perante os impostos indirectos, tendência essa que se vinha acentuando e que agravava a iniquidade do sistema.
O modelo fiscal que propomos não resulta de imposição do exterior, mas corresponde a uma opção voluntariamente assumida que leva em conta a especificidade própria da nossa estrutura económica e do nosso nível de desenvolvimento, introduzindo simultaneamente soluções que correspondem aos modelos que vigoram nos países desenvolvidos do espaço económico em que, tendencialmente, nos integramos.
Em suma, ao traduzir as várias cédulas de imposto até agora existentes nesse modelo único de tributação de estrutura bicéfala que é o imposto único sobre o rendimento das pessoas singulares e das pessoas colectivas, o Governo pretende um imposto mais eficiente, mais justo, mais simples, que reconquiste a confiança do contribuinte e que favoreça o projecto de desenvolvimento e de modernização do País em que está vivamente empenhado.
Estas as grandes linhas orientadoras da reforma que o Governo propõe.Aplausos do PSD.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Com a reforma fiscal o Governo, 14 anos depois do 25 de Abril de 1974 e 12 anos após a aprovação das normas fiscais da Constituição, dá corpo a um imperativo de mudança no sentido da construção de um futuro melhor para Portugal.
O Governo entende que esta é uma boa forma de celebrar datas ou viragens da história, substituindo as palavras pelos actos, a retórica pelo trabalho, o adiar das decisões pelo cumprir das promessas feitas.Aplausos do PSD.
3266 I SÉRIE - NÚMERO 81Com esta reforma, Portugal aproxima-se mais do modelo do espaço europeu desenvolvido por que optámos por consenso de todas as forças democráticas. Mas ficamos igualmente em melhores condições para responder mais eficientemente à necessidade de estimular a aplicação interna de recursos e reforçar a competitividade das nossas empresas e da nossa produção num mundo crescentemente interdependente em que o síndroma fiscal determina muitas vezes a fronteira entre a localização física da produção no País ou no estrangeiro, entre a atracção ou a repulsa do investimento entre a retenção ou a fuga das poupanças nacionais, ficaremos assim em melhores condições para vencer a barreira de 1992 e enfrentar com êxito o fim dos períodos transitórios da nossa adesão à CEE e a realização do grande mercado interno europeu.
Por fim, o novo sistema fiscal repensa a relação entre o contribuinte e o fisco, dotando aquele de um quadro compreensivo das suas obrigações, simplificando o diálogo com a Administração, reintroduzindo referenciais claros de equidade tributária, dando uma nova dimensão a essa face do cidadão que é a do contribuinte.
Importa ter presente que tributar significa afectar uma parte das disponibilidades pessoais do contribuinte à realização de acções de satisfação de necessidades colectivas e de fins que caracterizam e justificam a organização da colectividade como Estado.
Importa que a Administração, ao visar a satisfação concreta das necessidades colectivas ou a realização de fins que a toda a colectividade interessam, reconheça que as despesas públicas são gastos do dinheiro dos cidadãos, confiado ao Estado pelos impostos, e que só se justificam enquanto, e na medida em que, da sua aplicação resultar um benefício social líquido.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Estou certo de que, com a reforma da tributação do rendimento, o País entrará numa nova fase da sua vida em que a Administração e o contribuinte constituem elementos de uma acção eminentemente participativa, animados por um sentido e um sentimento comum que assim pode definir-se: menos Estado mas melhor Estado; contribuinte mais garantido mas mais responsável; Administração mais eficiente mas reconhecendo que a justificação da sua existência é medida pelo serviço público prestado e pela eficiência demonstrada.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A reforma fiscal é uma tarefa demasiado importante para que a sua discussão se fique pela superficialidade, pelas afirmações sem substância, pelas encenações ou pelas manifestações de retórica.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Está o Governo empenhado em que a reforma fiscal seja objecto de uma discussão séria, construtiva e ponderada nesta Assembleia. Estamos abertos aos contributos válidos que a oposição queira dar para a melhoria da proposta.
Mas não podemos esquecer que face aos atrasos e adiamentos que a reforma fiscal tem sofrido e o aproximar da data da nossa integração plena na Europa comunitária, a todos nós é imposto agora um grande sentido de urgência e responsabilidade.Uma voz do PSD: - Muito bem!O Orador: - Não será por falta de trabalho e empenhamento do Governo que o novo sistema fiscal não entrará em vigor em 1 de Janeiro de 1989. Para o bem do País esperamos desta Assembleia igual disponibilidade.Aplausos do PSD de pé.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os seguintes Srs. Deputados: João Cravinho, Octávio Teixeira, Helena Torres Marques, João Corregedor da Fonseca, António Vitorino, Maria Santos, Nogueira de Brito, Raul Castro, Gameiro dos Santos e Ilda Figueiredo.
Tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho.O Sr. João Cravinho (PS): - Sr. Primeiro-Ministro, V. Ex.a teve algumas frases lapidares que, manifestamente, vão contra esta simulação de proposta que nos foi apresentada.
Atenho-me apenas a duas frases, que são suas: «[...] não pode chamar-se reforma fiscal àquilo que em rigor o não é [...]» e «[...] uma reforma fiscal deve nascer de um processo político compreendido pelos cidadãos [...], permitindo aos agentes económicos planear a sua actividade [...]».
Pois bem, não se trata de uma reforma fiscal, como se diz, e muito bem, no parecer subscrito pelo Sr. Deputado Alberto Araújo - que me dispenso de ler -, na p. 5, que faz notar que uma melhor reforma fiscal deveria ter seis leis ou, melhor, seis âmbitos legislativos. Na melhor das hipóteses, esta proposta de lei seria um sexto da reforma fiscal e ainda por cima é um sexto roto, Sr. Primeiro-Ministro. De facto, o que está aqui nesta proposta, rigorosamente, não é senão um enunciado muito vago.
Quero perguntar ao Sr. Primeiro-Ministro se algum agente económico - e aponte-me um só que seja, começando por V. Ex.a, por qualquer dos Srs. Deputados aqui presentes, por algum dos senhores da comunicação social, por qualquer empresário ou a qualquer cidadão - poderá planear a sua actividade económica e compreender o que lhe vai suceder com esta reforma fiscal sem taxas, sem abatimentos, sem deduções, com 27 montes de boas palavras. Uma reforma fiscal não é, com certeza, isto!
Gostava de perguntar, muito em particular, ao Sr. Primeiro-Ministro, se o Governo já dispõe da tabela das taxas e, nesse caso, por que é que não as dá a conhecer?
Por outro lado, se V. Ex.a apresentou e concluiu esta reforma fiscal há trezes meses, em 27 de Marco de 1987, e se, de acordo com os seus próprios compromissos assumidos na pretensa proposta, deveria ter neste momento os códigos ultra-afinados, por que os recusa à Assembleia? Por que é que o Sr. Primeiro-Ministro não conseguiu convencer sequer o PSD, que no seu parecer - como V. Ex.a deverá ter lido, para seu grande desgosto - afirma claramente que assim, de facto, não se pode discutir? Está escrito no parecer!
29 DE ABRIL DE 1988 3267Por que razão não conseguiu convencer o Sr. Deputado Alberto Araújo e a comissão do PSD? Se o Sr. Primeiro-Ministro nem consegue convencer o PSD, como poderá convencer qualquer cidadão?! E aponte-me um só cidadão que seja capaz de planear com base nestas magníficas palavras de que não há a menor comprovação! ...Uma voz do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - O Sr. Primeiro-Ministro deseja responder a cada pedido de esclarecimento separadamente ou no termo?O Sr. Primeiro-Ministro: - No termo, Sr. Presidente.O Sr. Alberto Araújo (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Alberto Araújo (PSD): - Sr. Presidente, para defesa da honra.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, como tenho dito sempre nestas circunstâncias, espero que seja respeitado o espírito e a letra do Regimento.
Tem a palavra o Sr. Deputado.O Sr. Alberto Araújo (PSD): - Sr. Presidente, é só para dizer que o Sr. Deputado João Cravinho citou de maneira imprópria aquilo que efectivamente está escrito no relatório que subscrevi. Por isso, era bom que ele lesse e soubesse interpretá-lo.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para dar esclarecimentos, se assim o entender, tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho.O Sr. João Cravinho (PS): - Não em defesa da minha honra mas em defesa da literatura nacional!
Para dar esclarecimentos gostaria de remeter cada um dos Srs. Deputados para a p. 5, n.o 4, alínea a) - isto é um aplauso ao Sr. Deputado Alberto Araújo e está à disposição de todos -, que diz o seguinte:Como se verifica do teor da proposta, não se trata de uma reforma fiscal, no amplo sentido de uma restruturação de todo o sistema no âmbito polivalente das realidades e dos interesses nacionais do mundo da fiscalidade [...]E na alínea c) continua dizendo:Uma reforma fiscal em sentido global compreende naturalmente, a necessidade de uma pluralidade de reformas obedecendo a um plano unitário, mas susceptíveis da individualização: uma lei geral tributária [...]; uma lei geral de direito substantivo [...]; uma lei geral de processo tributário [...]; uma lei geral de reorganização dos Serviços Tributários [...]Risos.Enfim, tudo o que está aqui e que vamos discutir daqui a pouco!...Aplausos do PS, do PCP e do CDS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Primeiro-Ministro, escusar-me-ia de aprofundar esta questão sobre a reforma fiscal - aliás, V. Ex.a começou por dizer o que deve ser uma reforma fiscal e depois esqueceu-se de tirar a conclusão de que aquilo que apresentou não é uma reforma fiscal! Tem a importância que tem, pura e simplesmente no que diz respeito à reforma dos impostos sobre o rendimento. Nada mais é do que isso!O Sr. José Magalhães (PCP): - Muito bem!O Orador: - E isto independentemente do conteúdo ser suficiente ou não. Mas esta é outra questão!
De facto, continuaremos a ter um sistema fiscal desarticulado, na medida em que não há articulação entre os impostos directos, os indirectos, as contribuições para a Segurança Social, etc.
Mas, referindo-me agora a outra questão, o Sr. Primeiro-Ministro começou por relevar a importância de uma reforma da tributação do rendimento. Comungamos da ideia de esta questão ter importância; o problema é que essa importância não tem correspondência no tratamento que o Governo tem dado a esta matéria. E digo isto porque não pode pensar-se em tratar séria ou responsavelmente uma matéria de inegável importância para o País, para todos os cidadãos, sem que a Assembleia da República e o povo português, os agentes económicos e as pessoas em geral, possam, de facto, compreender, estudar, pensar e tomar a sua posição sobre uma proposta de revisão dos impostos sobre o rendimento. E isso não é possível porque o Governo não forneceu os elementos suficientes!
Esta proposta, como o Sr. Primeiro-Ministro bem referiu, foi apresentada pela primeira vez à Assembleia da República em Março de 1987, vão decorridos treze meses. E segundo V. Ex.a referiu, se não tivesse havido a dissolução da Assembleia da República, essa reforma da tributação do rendimento teria entrado em vigor no dia 1 de Janeiro de 1988.
Portanto, Sr. Primeiro-Ministro, a questão que lhe coloco é a seguinte: o que é que o Governo andou a fazer durante treze meses se ainda hoje (acabou de confessar) não tem definidos os elementos essenciais dos impostos - as taxas, as deduções, os abatimentos, os benefícios fiscais? Como é que este diploma poderia ter entrado em vigor em 1 de Janeiro de 1988 se hoje, decorridos treze meses, o Governo ainda não tem esses elementos?
Finalmente, V. Ex.a terminou a sua intervenção referindo e apelando para o sentido de urgência e de responsabilidade da Assembleia da República, para que esta reforma parcial possa entrar em vigor em l de Janeiro de 1989.
Sr. Primeiro-Ministro, da parte da Assembleia da República, pelo menos dos partidos da oposição, tem havido sempre responsabilidade. Contudo, neste caso concreto, é claro e evidente que não houve, até ao momento, responsabilidade por parte do Governo em
3268 I SÉRIE - NÚMERO 81fornecer os elementos suficientes para que a Assembleia da República possa pronunciar-se responsavelmente quanto à reforma dos impostos sobre o rendimento!Vozes do PCP e do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - Sr. Primeiro-Ministro, em primeiro lugar, quero referir o empenhamento do Partido Socialista neste debate e nesta discussão. Consideramos que a reforma fiscal é, efectivamente, um dos marcos essenciais nesta legislatura. O que acontece é que não temos, nesta proposta do Governo, nem uma reforma fiscal nem uma reforma do imposto sobre o rendimento.
Para além de ultrapassarmos o problema de saber se temos uma autorização legislativa, que não temos, ou uma proposta de lei, que não temos, também não temos uma reforma fiscal nem uma reforma do imposto sobre o rendimento!
Gostaria de lembrar ao Sr. Primeiro-Ministro que até o próprio PSD, no relatório da Comissão de Economia, Finanças e Plano, nos diz que antes de se proceder à discussão e votação desta lei na especialidade, a Assembleia da República precisa de ter elementos sobre a carga fiscal previsível, as taxas e as deduções.
Sr. Primeiro-Ministro, o que o senhor aqui nos propõe é que compremos um automóvel, mas que ele não tenha motor. Sr. Primeiro-Ministro, desta forma não sabemos o que estamos aqui a discutir.
No entanto, gostava que V. Ex.a me desse resposta, se pudesse, a três aspectos concretos.
Esta reforma irá entrar em vigor em 1989, quando não dispomos de todos estes elementos que referi - que, no fundo, são o essencial da reforma -, quando os contribuintes não conhecem o que vai ser esta reforma e quando parece que nem a própria administração fiscal está adaptada?! Relativamente à segunda questão, Sr. Primeiro-Ministro, o Governo pede-nos uma autorização legislativa para rever as Finanças Locais. Essa autorização legislativa não está em termos constitucionais, mas, independentemente desse facto, gostaria de lhe perguntar se essa reforma também é para entrar em vigor em 1989 e em que sentido é que ela se vai fazer? Além disso, que garantias é que o Governo pode dar aos municípios de que as receitas dos impostos directos, que deixam de receber, passam, por esta nova reforma, a ser receitas municipais? E qual o valor que vão ter?
A terceira pergunta, Sr. Primeiro-Ministro, é relativa às regiões autónomas. Que é que se vai passar, nas regiões autónomas?
Como sabe, nestas regiões, os impostos directos são as receitas que fazem face às despesas correntes. Mesmo que a matéria colectável venha a ser a mesma, em valores globais, à escala nacional, que garantias há de que a Madeira e os Açores venham a ter, a partir de 1989, as receitas suficientes para funcionar e cobrir as suas despesas correntes?O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. João Corregedor da Fonseca.O Sr. João Corregedor da Fonseca (ID): - Sr. Primeiro-Ministro, ouvi-o atentamente e estamos de acordo quando V. Ex.a diz, no início da sua intervenção, que a reforma fiscal é uma das mudanças mais profundas da nossa sociedade. É com certeza uma mudança radical, a mais profunda da nossa sociedade, e achamos natural que V. Ex.a venha aqui justificar esta proposta de lei.
Muito bem, Sr. Primeiro-Ministro, resta saber se esta reforma fiscal vai ser tão profunda como isso. A presença do Sr. Primeiro-Ministro obriga-o, como é evidente, a dar-nos respostas concretas e, nomeadamente, a desfazer as sérias dúvidas que temos sobre esta proposta de lei.
Uma reforma fiscal, Sr. Primeiro-Ministro, como deve calcular, obriga a um estudo sério, a um debate profundo e à apreciação de elementos concretos, essenciais, já aqui referidos e que não foram postos à disposição da Assembleia da República.
Todos estamos de acordo, Sr. Primeiro-Ministro, em que o sistema actual, além de desordenado, como referiu - e eu estou de acordo -, provoca muito sérias distorções na sociedade portuguesa. Graves distorções, Sr. Primeiro-Ministro!
Aliás, nesta Câmara, ao longo dos anos -e ainda aquando do debate do actual Orçamento de Estado, como V. Ex.a teve oportunidade de ouvir-, a oposição tem vindo a intervir sobre as distorções e consequentes injustiças provocadas pela aplicação dos impostos. Mas essas distorções não justificam tantas injustiças, já que as famílias que vivem do rendimento do trabalho têm sido sobrecarregadas em detrimento das famílias que vivem dos rendimentos do capital, o que acentua uma distribuição cada vez mais injusta dos rendimentos do trabalho.
Pois bem, Sr. Primeiro-Ministro, gostaria só de lhe fazer algumas perguntas, porque estas dúvidas estão a gerar expectativas no País e, como é evidente, há muitos contribuintes desconfiados, nomeadamente os que vivem do rendimento do trabalho, já que, por hábito, são sempre eles os mais sobrecarregados com novos e mais acrescidos impostos.
Há questões que se colocam no dia-a-dia, questões que ainda hoje foram colocadas nos próprios jornais e até transmitidos pela televisão, que teve a bondade de me filmar quando estava a ler, nesta Câmara, um texto a propósito desta reforma fiscal.
Gostava de saber, Sr. Primeiro-Ministro, coisas muito simples como quais as taxas que vão ser aplicadas, quais os valores que vão ser deduzidos, que tipo de benefícios fiscais vão ser aplicados, se os industriais e os investidores sabem o que se vai passar.
Se os industriais e investidores não sabem nada do que se vai passar, como é que eles podem planear o seu próximo ano e os seus anos futuros?
Sr. Primeiro-Ministro, quanto se vai pagar, quem vai pagar, como se vai pagar? Vamos ou não vamos ter maior justiça tributária ou, perante esta proposta de lei, as dúvidas vão subsistir?
V. Ex.a disse, na sua intervenção, nomeadamente: «a reforma fiscal que o Governo apresenta ao País propõe a substituição desse conjunto desordenado de impostos por um sistema coerente, justo e eficaz».
Sr. Primeiro-Ministro, quem nos garante que a reforma fiscal vai ser coerente, quem nos garante que vai ser justa, quem nos garante que vai ser eficaz?
29 DE ABRIL DE 1988 3269Nem a exposição de motivos nem as declarações de V. Ex.a tiraram as nossas dúvidas!
Bom, o Sr. Primeiro-Ministro está cá, tem responsabilidades acrescidas, veio, muito bem, expor claramente ao País as suas intenções. Responda, por favor, a estas e a outras questões, simples, para desfazermos dúvidas e para os contribuintes ficarem mais descansados.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Primeiro-Ministro: Como há pouco tive ocasião de dizer, esta proposta de lei, sendo uma proposta de lei material, contém diversas normas de autorização legislativa.