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Tribunal de Contas 173 No período 2008-2016, a aquisição de participações de capital e de obrigações, a concessão de empréstimos e a prestação de garantias originaram receitas e despesas de capital, respetivamente € 4.122,5 M e € 20.524,9 M, e estão associadas à constituição de património financeiro (valor nominal: € 15.847,5 M em 31/12/2016) e de dívida garantida (responsabilidades efetivas: € 5.170,4 M em 31/12/2016). O património financeiro gerou receitas e despesas correntes no valor de € 2.107,3 M e € 311,2 M, respetivamente, valores que, no caso das garantias concedidas, ascenderam a € 798,1 M e € 223,1 M. Os diversos tipos de apoio originaram encargos líquidos e patrimónios de valor nominal muito diferenciado como se apresenta no Quadro B. 83 . As expectativas de recuperação dos montantes aplicados na aquisição destes ativos são, também, bastante distintas.  Quadro B. 83 – Apoios Públicos ao Sistema Financeiro 2008-2016 (por tipo de apoio) (em milhões de euros) Tipos de apoios Saldo global 2008-2016 Ativos em 31/12/2016 Empréstimos -3 363,5 3 363,5 CoCos -497,0 1 600,0 Ações -10 723,0 10 286,1 Garantias -22,9 597,9 Total -14 606,4 15 847,5 No período em análise, as responsabilidades efetivas decorrentes de garantias pessoais do Estado, de que são beneficiárias as instituições do sistema financeiro, cresceram até 2012, atingindo um valor máximo de € 20.625 M, como se apresenta no gráfico seguinte. Em 2016, registou-se uma significativa redução pelo que, no final desse ano, o valor das responsabilidades efetivas por garantias prestadas era de cerca de um quarto daquele máximo, beneficiando deste tipo de apoio o NB e as sociedades veículo do BPN e do Banif.  Gráfico B. 22 – Garantias Pessoais do Estado ao Sistema Financeiro 2008-2016 – Responsabilidades efetivas (em milhões de euros) O Ministro das Finanças, ouvido em sede de contraditório, não se pronunciou. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 201
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   178  A conversão em capital estatutário do serviço da dívida da CP (€ 479 M1) levou à redução do respetivo endividamento para € 1.902,6 M.  A autorização da conversão da dívida de € 0,9 M (capital e juros) da OPART em capital estatutário, levou a DGTF a considerar o empréstimo como extinto, mas como não foi formalizada a deliberação de aumento de capital estatutário2, apesar de existir aprovação da tutela financeira, manteve-se este valor na carteira.  A moratória do serviço da dívida3, sem custos adicionais, até 30/11/2017, concedida à Infraestruturas de Portugal e à Metropolitano de Lisboa implicou que, de novo, a DGTF não registasse os vencimentos de capital e juros dos respetivos empréstimos contratualmente previstos, não sofrendo a dívida destas empresas qualquer alteração.  Quanto a créditos mais antigos, destacam-se os pagamentos de € 29,4 M pela República Popular de Angola, de € 1,3 M relativos ao antigo GAS-Gabinete da Área de Sines e de € 1,7 M pelo município de Chaves.  As situações indicadas no PCGE 20154 como não tendo sofrido qualquer evolução nesse ano, ou seja, o registo do Terminal Fluvial do Cais do Sodré5 no património do Estado, o empréstimo de € 150 M à RTP, os empréstimos à Viana Polis e os contratos celebrados com os Estaleiros Navais de Viana do Castelo, assim permaneceram em 2016.  O incumprimento de algumas entidades, nomeadamente do município de Reguengos de Monsaraz e do IHRU6. Créditos por execução de garantias Em 31/12/2016, o valor por recuperar em resultado de créditos por execuções de garantias era de € 1.035 M, mais € 78,7 M que em 20157.  Créditos de entidades extintas e outros transmitidos a qualquer título Os créditos geridos pela DGTF que lhe foram transmitidos na sequência da extinção de entidades públicas voltaram a diminuir em 2016 e apresentavam o valor nominal global de € 251 M8.                                                        1  Autorizado pelos Despachos do SEATF e do SEI de 13/07/2016 e de 30/11/2016. 2  E a DGTF também não considerou o aumento de capital estatutário.  3  Pelo Despacho do SEATF, de 29/12/2016. 4  Ver ponto 9.1.1.1 do PCGE 2015. 5  Em auditoria verificou-se que ainda não tinha sido feito o registo a favor do Estado deste imóvel, dado em pagamento de um empréstimo, não estando assim devidamente acautelada a posição do Estado. 6  Não pagou o serviço da dívida vencido em 30/11/2016. 7  Corrigindo-se o valor apurado no PCGE 2015 que foi de € 952 M para € 957,5 M pela introdução de novos créditos (€ 6 M), nomeadamente sobre Cuba (€ 4 M). 8  O valor no final de 2015 foi corrigido para € 262,7 M tendo em conta créditos que deveriam ter sido considerados nesse ano e não o foram. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 206
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   180 Participações em entidades públicas empresariais No ano em análise, várias EPE voltaram a aumentar o capital estatutário para fazer face às necessidades de financiamento “e investimento”, conforme esclarecido em contraditório pela DGTF. Estes aumentos ocorreram através de despesa do Estado ou da conversão do capital e juros vencidos de empréstimos anteriormente celebrados1. O total da despesa foi de € 554 M, destacando-se a com a Metropolitano de Lisboa de € 358,4 M (65%), mas também com a CP de € 175,92 e com a SPMS de € 19,6 M. O total das conversões de créditos autorizadas foi de € 479 M3.  Em 31/12/2016, a carteira de participações do Estado em EPE era de € 7.958,1 M (+ € 593,5 M), notando-se que a evolução face a 2015 resultou, fundamentalmente, do registo de operações de aumento de capital, quer das aprovadas no ano (foram consideradas operações com despesa de € 404,2 M4), quer das aprovadas em anos anteriores5. Do ano, faltam registar € 646,4 M (€ 541,9 M da CP e € 86,8 M da Metropolitano de Lisboa), e continuam por registar os aumentos relativos ao Centro Hospitalar de São João, EPE e Centro Hospitalar do Porto, EPE, de € 3 M e € 2 M, respetivamente, autorizados em 2015 e o da Unidade Local de Saúde da Guarda, EPE, de € 12,7 M autorizado em 2014.   Organizações financeiras internacionais No final de 2016, o valor de ativos financeiros em organizações financeiras internacionais era de € 20.871,3 M, sendo 84,2% deste valor resultante do Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE). Existe uma nova participação do Estado junto do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, com o valor de € 61,7 M de capital subscrito, que implicou uma despesa de € 5,1 M, e ocorreram aumentos de capital, com uma despesa global de € 1,7 M, no Banco Interamericano de Desenvolvimento, na Corporação Interamericana de Investimentos e no Banco Africano de Desenvolvimento. Unidades de participação Verificou-se a redução do capital do FCR - Fundo de Recuperação, no valor de € 6,1 M6 o que justificou a diminuição do valor global das unidades de participação € 820,7 M (31/12/2016), mantendo-se a carteira quanto aos restantes ativos. Destes, destaca-se que o Estado auferiu o rendimento de € 3,4 M do IHRU. Continua por resolver a situação do Fundo de Investimento Imobiliário Fechado Margueira Capital (em liquidação) com um valor de € 224,5 M.                                                       1  Ver o já referido em “Créditos por empréstimos”. No ano em análise, não houve receitas do Estado auferidas pelas participações em EPE. 2  Para além dos € 479 M de conversões de crédito autorizados. 3  O que inclui a conversão do crédito da OPART autorizada em 2016 no valor global de € 0,9 M. 4  CP € 113 M, Metropolitano de Lisboa € 271,6 M e SPMS € 19,6 M. 5  Destas, destaca-se a da Metropolitano de Lisboa de € 189,3 M. 6  Houve dois momentos de redução de capital e no primeiro o Estado auferiu a receita de € 1,8 M. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 208
Tribunal de Contas 185 Neste subsector continua a não ser possível assegurar que os valores apresentados abranjam a totalidade do património, em termos de entidades e de ativos financeiros sob gestão, designadamente no que respeita às EPR, uma vez que a sua análise é feita com base na existência de fluxos financeiros em rubricas de ativos financeiros e na titularidade de dívida pública.   No valor global deste subsector, destacam-se 5 carteiras que representam cerca de 52 %:  Fundo de Resolução, constituída essencialmente pela participação no capital social do Novo Banco, SA (16,1 %);   IAPMEI composta em especial por participação em fundos de investimentos e incentivos reembolsáveis concedidos no âmbito de programas comunitários (13,5 %);  Parvalorem composta especialmente pela carteira de créditos transmitida do BPN (11,2%);  Parpública, onde se destacam as participações em entidades societárias (6,6%);   FRDP com particular relevância para os títulos de dívida pública (4,2%). Em termos globais, a carteira de ativos financeiros registou um decréscimo de € 1.317 M (-4,1%), sendo € 460 M nos SFA e € 857 M nas EPR, tendo gerado rendimentos no valor de € 444 M, provenientes, maioritariamente, da carteira de títulos de dívida pública dos SFA e em particular das obrigações do tesouro. Nos SFA (excluindo EPR) esta redução resultou do efeito conjugado das seguintes variações:   Títulos de dívida púbica (€ -617 M), que se explica, em particular, pelo desinvestimento em CEDIC registado no FRDP (€ 453 M) e na AD&C (€ 147 M).  Participações em fundos não titulados (€ 192 M) com origem:  reforço do capital do Fundo de Contragarantia Mútuo (FCGM), no valor total de € 65,4 M, realizado pelo IAPMEI, IEFP, IFAP e Turismo de Portugal;   na subscrição pelo IAPMEI de € 34,5 M do Fundo de Dívida e Garantias (FD&G)1 e de € 50,0 M do Fundo de Capital e Quase Capital (FC&QC)2, enquanto que a AD&C subscreveu € 14,5 M do FD&G e € 24,2 M do FC&QC. Estes Fundos, constituídos em 2015, são geridos pelo IFD e visam reforçar a capacitação das empresas, através de instrumentos de financiamento, na área do empreendedorismo qualificado e da competitividade.   Créditos por empréstimos (€ 160 M), devido à inclusão das carteiras do Fundo de Apoio Municipal, que concede empréstimos remunerados aos municípios, tendo mutuado € 63 M em 2016, e da AD&C que, no âmbito dos Programas Operacionais do Portugal 2020 e ao abrigo do Regulamento Especifico do Domínio da Competitividade e Internacionalização3, concedeu incentivos de natureza reembolsável. Em contraditório, a SPGM informou que o valor indicado de € 65,4 M relativo ao reforço do FCGM não corresponde às dotações realizadas pelos referidos SFA que totalizaram € 64,2 M. Ora, o valor                                                      1 Este Fundo tem um capital total de € 104 M. 2 Este Fundo tem um capital total de € 146,9 M 3 Estabelecido pela Portaria 57-A/2015, de 27/2. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 213
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   186 apresentado resulta de informação transmitida pelos SFA, tendo se verificado que o IEFP reportou uma despesa com esse Fundo no valor de € 2,5 M, que difere da dotação indicada pela SPGM de € 1,2 M, encontrando-se aí a divergência. Nas EPR, a variação negativa (€ -857 M) resultou da conjugação das seguintes variações:   Redução das participações em entidades societárias (€ -629 M) com origem:  na venda à DGTF da participação de 49% detida pela PARPUBLICA na PARCAIXA1, tendo auferido em 2016 apenas a receita proveniente dos dividendos distribuídos, no valor de € 1,6 M; e  na alienação da participação detida pela CP na CP Carga na sequência do processo de reprivatização2. Em setembro de 2015 foi assinado um acordo de venda direta da CP Carga à MSC Mediterranean Shipping Company Rail (Portugal) – Operadores Ferroviários, S.A., com entrega de um adiantamento. Em janeiro de 2016, cumpridas as condições por parte do comprador e obtida a aprovação governamental, foi concluído o processo de privatização da empresa3, com a assinatura do respetivo contrato de venda, embora o valor final de venda, designadamente, o diferencial do ajustamento não estivesse ainda apurado.  Variação negativa das aplicações CEDIC (€ -478 M) em resultado dos desinvestimentos realizados por diversas carteiras, destacando-se os da Infraestruturas de Portugal (€ 265 M), da AICEP (€ 115 M), da PARVALOREM (€ 36 M) e da Parque Expo (€ 38 M).  Aumento na carteira de depósitos a prazo (€ 437 M) que resultou, em particular, da constituição pela Parcaixa de depósitos na CGD no valor de € 394 M, sendo que em 2016 foram incluídas no perímetro orçamental, como EPR, entidades que dispunham de valores elevados aplicados em depósitos a prazo, casos do FCGM, da SPGM e do IFD. No que respeita à carteira dos créditos prevenientes do ex-BPN, geridos pela Parvalorem, face à sua representatividade no valor global do património das EPR, apresentam-se no quadro seguinte os principais movimentos ocorridos: Quadro B. 88 – Variação registada em 2016 na carteira de créditos da Parvalorem (em milhões de euros) Capital em 31/12/2015 3 280,6 Juros vencidos e não pagos em 31/12/2015 9,6 Reembolsos -39,7 Cash flow de juros -6,7 Aquisições 0,0 Utilização de juros/reestruturações 2,2 Reestruturações de créditos 46,7 Reclassificações e open itens  -1,1 Dação -6,1 Reclassificação de juros 1,8 Write Off’s-3,5   Diferenças cambiais 2,8   Outros -1,7   Capital em 31/12/2016 3 279,1 Juros vencidos e não pagos em 31/12/2016 5,6 Variação do capital -1,5 Variação de juros -4,0 Fonte: Informação prestada pela PARVALOREM no âmbito das Instruções n.o 1/2008-2.a Secção.                                                      1  Cfr. ponto 9.1.1.1. 2  Regulada pelo Decreto-Lei 69/2015, envolve a alienação de ações representativas de 100% do capital social através de uma venda direta e uma oferta pública de venda dirigida aos trabalhadores. 3  Atualmente denomina-se MEDWAY.  22 DE DEZEMBRO DE 2017 214
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   188 Na sua resposta, a Universidade do Porto veio esclarecer que o movimento de abate registado no mapa dos créditos em 2016, teve como compensação uma despesa na rubrica 02.02 “Aquisição de bens e serviços correntes - Aquisição de serviços”, no respetivo valor. Assim, sendo considera-se correta a comunicação realizada à DGO, mas entende-se que esses movimentos, por não corresponderem a qualquer fluxo financeiro, não deveriam ter sido inscritos em termos de execução orçamental, causando um empolamento da receita e da despesa nesse valor1.  9.1.2.3. Fluxos financeiros: receitas e despesas orçamentais dos SFA Os fluxos financeiros considerados neste ponto respeitam às receitas e despesas relacionadas com ativos financeiros que constam da informação remetida ao TdC no âmbito das Instruções2 e da CGE, sem qualquer consolidação entre entidades pertencentes ao mesmo sector. Sobre os fluxos financeiros da FLAD foram tomados os valores constantes da CGE, uma vez que os do mapa das Instruções tinham sido obtidos por diferença entre o valor do final e o do início do ano, não se traduzindo em reais fluxos financeiros. Refira-se ainda que, para a despesa, igual situação foi registada em diversas entidades pertencentes, em particular, ao Ministério da Saúde e gestoras de unidades de participação no Fundo de Compensação do Trabalho. No caso da receita decorrente do resgate dessas unidades de participação, algumas entidades não processaram a receita obtida, refletindo-a por diminuição da despesa3. Não foram incluídas receitas e despesas associadas a aplicações CEDIC nos casos em que tais fluxos estão omissos na respetiva execução orçamental.  a) Receitas As receitas de ativos financeiros foram orçamentadas em € 4.099,4 M, tendo sido cobradas € 2.822,6 M (69 %).  Na análise comparativa entre os valores da CGE e os apurados através da informação enviada no âmbito das Instruções, continuam a verificar-se desvios que rondam os € 5,8 M, identificados no quadro seguinte por rubrica de classificação económica.                                                       1  Desde a alteração de 2011 da LEO que existe uma exceção ao princípio da não compensação para os ativos financeiros. 2  A Fundação para as Comunicações Móveis e o Fundo de Modernização da Justiça não foram integrados no apuramento do património financeiro, mas os fluxos associados a ativos financeiros foram considerados na receita e despesa. A Fundação inscreveu na rubrica 11.11 receitas no valor de € 17,8 M e que o Fundo inscreveu nas rubricas 09.02 e 11.02, respetivamente despesas e receitas no valor de € 18 M. 3  Cfr. n.o 5 do art. 6.o da Lei 91/2001, de 20/8 (LEO) e alínea a) do n.o 3 do art. 15 da Lei 151/2015, de 11/09. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 216
Tribunal de Contas 193 CMVM deixou de classificar os CEDIC na rubrica orçamental 09.02.05 (...) registando-os, na sua totalidade, no saldo da gerência inicial e mantendo a sua movimentação dentro deste saldo (...)”.   A questão relativa à contabilização das operações decorrentes da aquisição e resgate de CEDIC ficará esclarecida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-AP, legalmente prevista para 1 de janeiro de 2018. O assunto é igualmente tratado na Caixa sobre a atividade dos Fundos de Estabilização Tributário e Aduaneiro, no âmbito dos quais se extraem conclusões e se formula uma recomendação, para as quais aqui se remete. Não se pronunciaram em sede de contraditório, os Serviços de Ação Social da Universidade Nova de Lisboa, o Laboratório Nacional de Energia e Geologia, a Fundação Luso Americana para o Desenvolvimento, o Fundo de Reestruturação para o Sector Solidário, o IAPMEI, a EMPORDEF- Empresa Portuguesa de Defesa SGPS, SA e o Fundo de Resolução. 9.1.2.4. Carteira consolidada de ativos financeiros dos SFA Para efeitos de consolidação do património financeiro dos SFA procedeu-se à exclusão das carteiras de títulos de dívida pública nacional e dos créditos transmitidos e por empréstimos concedidos, entre entidades que integram este subsector.   O quadro seguinte reflete o apuramento e a evolução do património financeiro consolidado dos SFA, que em 31/12/2016 se situava em € 19.649 M.  Quadro B. 91 – Evolução do património financeiro consolidado dos SFA/EPR (em milhões de euros) Património Financeiro Consolidado Valor nominal em  Variação 31/12/2015 31/12/2016 Total  % Património financeiro não consolidado do qual: 31 844 30 527 -1 317 -4,1  SFA  (1) 21 554 21 093 -460 -2,1  EPR  (2) 10 290 9 434 -857 -8,3 Créditos por empréstimos entre o mesmo subsector  SFA  (3) 21 19 -2 -9,8  EPR  (4) 737 650 -87 -11,8 Créditos Transmitidos  EPR  (5) 79 80 1 0,9 Títulos de Dívida Pública  SFA  (6) 10 549 9 932 -616 -5,8  EPR  (7)  675  198 -477 11,2 Património financeiro consolidado do subsector do qual: 19 785 19 649 -136 -0,7  SFA  (8) = (1)-(3)-(6) 10 985 11 142 158 1,4  EPR  (9) = (2)-(4)-(5)-(7) 8 800 8 506 -294 -3,3 Fonte: Informação prestada pelos SFA incluindo EPR. 9.1.3. Património financeiro consolidado dos SI e SFA  O património financeiro consolidado do Estado cresceu, de 2015 para 2016, cerca de € 1.598,7 M (2,8%). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 221
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   194 Quadro B. 92 – Património Financeiro Consolidado - Evolução Global em 2016 (em milhões de euros) Ativos financeiros 31/12/2015 31/12/2016 Variação SI SFA  Total SI SFA Total Valor % Créditos 22 830,2 7 278,4 30 108,6 22 546,7 7 376,7 29 923,4 -185,2 -0,6% Participações 14 316,6 8 244,5 22 561,1 16 335,2 7 613,7 23 948,9 1 387,7 6,2% Outros ativos financeiros 523,9 4 261,5 4 785,4 523,9 4 657,7 5 181,6 396,2 8,3% Total consolidado 37 670,7 19 784,4 57 455,1 39 405,9 19 648,1 59 053,9 1 598,7 2,8% Fonte: Informação prestada nos termos das Instruções n.o 1/2008-2.a Secção. Verifica-se que em 2016, o valor dos créditos diminuiu nos SI e aumentou nos SFA, o valor das participações aumentou consideravelmente nos SI e diminuiu nos SFA e o valor dos outros ativos financeiros aumentou nos SFA. 9.1.4. Aplicação das receitas das privatizações O OE para 2016 não previu qualquer receita de privatizações. Em 2016 o FRDP continuou sem receber a transferência devida na sequência da venda, no ano anterior, da sociedade Estrela, SGPS, por € 13.500, receita esta que, apesar de não ser resultante duma reprivatização, o Despacho 1731/15-SET, de 01/10, havia determinado que devia ser afetada ao FRDP. Quanto ao património do FRDP – Privatizações, no início de 2016 era de € 22,3 M, e no final do mesmo ano era de € 23,4 M, tendo o acréscimo decorrido dos rendimentos obtidos com a carteira de títulos e do pagamento da 15.a prestação do empréstimo concedido em 1991 ao IRHU. Aquele montante foi consignado, quase na totalidade, a aumentos de capital e apenas uma ínfima parte a amortizações e anulações de dívida pública. Nota-se que, desde 2013, o Estado não transfere para a Parpública qualquer participação da sua carteira, de forma a compensar a sua dívida para com esta empresa1, conforme disposto no n.o 3 do art. 9.° do Decreto-Lei 209/2000, de 02/09.  * * * Ouvido, o Ministro das Finanças manifestou o interesse do seu Gabinete “no controlo efetivo das transferências e dos fluxos financeiros (verificadas nas receitas e nas despesas orçamentais), bem como na identificação e respetiva correção de eventuais erros, omissões e incorreções”.                                                       1 Por outro lado, houve realizações do capital inicial, em 2016 e 2015, no valor global de € 595 M. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 222
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   196 3. Em 31 de dezembro de 2016, as garantias prestadas pelo Estado às sociedades veículo do ex-BPN totalizavam € 2.714 M (diminuíram € 383 M por efeito dos reembolsos de empréstimos da CGD garantidos pelo Estado).  4. Da verificação que incidiu sobre as despesas decorrentes da reprivatização do BPN, que em 2016 ascenderam a € 27,5 M1, conclui-se que tais despesas resultam, quase totalmente2, do reembolso ao Banco BIC de despesas em que o banco incorreu resultantes de litígios contra o BPN, de rescisões com trabalhadores, do encerramento de agências, de depósitos não competitivos, de garantias do BPN a terceiros e ainda de outras responsabilidades, nos termos previstos no Acordo-Quadro de 09/12/2011.   Relativamente às obrigações perpétuas BPN 2008, no valor de € 0,7 M, a DGTF esclareceu em sede de contraditório que foram já proferidas decisões judiciais que condenaram o BIC a proceder ao reembolso de tais obrigações e que, nessa medida, o reembolso ao BIC decorreu no estrito cumprimento do Acordo Quadro. O Tribunal não pode deixar de constatar que, mesmo numa situação em que o BIC não sofre qualquer prejuízo patrimonial3, o Acordo Quadro impõe ao Estado a obrigação de o reembolsar, pelo que neste ponto o referido Acordo é bastante desequilibrado, em desfavor do Erário Público. Ouvidos em contraditório, o MF e a Parvalorem não apresentaram comentários adicionais                                                      1 Embora estas despesas sejam pagas por conta da classificação económica 06 “Outras despesas correntes” podem dar origem a ativos financeiros, sempre que ao Estado seja possível exercer o direito de regresso sobre os devedores originais, nomeadamente no caso de execução de garantias e de obrigações. 2 Cerca de € 0,6 M corresponde a despesas que a DGTF realizou diretamente, como é o caso da contratação de advogados e de aquisição de software e de serviços de consultadoria.  3 Uma vez que o BPN/BIC é o emitente destas obrigações, ao amortizá-las reduz o seu passivo em igual montante. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 224
Tribunal de Contas 197 9.2. Património Imobiliário No Parecer sobre a CGE o Tribunal aprecia a atividade financeira do Estado no domínio do património, designadamente no que se refere ao inventário e balanço e às alterações patrimoniais ocorridas no exercício. No que concerne às receitas e despesas originadas por essas alterações (como as provenientes da alienação e aquisição de bens imóveis), cabe ainda ao Tribunal verificar o cumprimento da LEO e demais legislação relativa à administração financeira do Estado1.  Na CGE de 2016:  Continuam a não constar nem o inventário nem o balanço do Estado – vide 9.2.1. O relatório não reporta nem explica, como em anos anteriores, parte importante (83%) das variações patrimoniais ocorridas no ano. Cinge-se à apreciação das operações imobiliárias conduzidas pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), o que carece de fundamento e compromete a utilidade da informação prestada.  A receita contabilizada como obtida em 2016 com operações imobiliárias (€ 115 M) é superior à reportada no relatório da CGE2 (€ 23 M) e está afetada por deficiências (€ 92 M). A despesa contabilizada como paga em 2016 com operações imobiliárias (€ 207 M) é muito superior à reportada no relatório da CGE (€ 31 M) e está afetada por deficiências (€ 181 M) – vide 9.2.2. Quanto à implementação do princípio da onerosidade (PO), subsistem elevados montantes por cobrar. No triénio 2014-2016, apenas foi cobrado 49% do valor devido, estando € 26 M em dívida, no final de 2016 – vide 9.2.3.As conclusões acima decorrem da evidência recolhida nas ações de controlo realizadas para o presente PCGE que envolveram: revisões analíticas, revisão de ficheiros de dados e sua reconciliação com mapas de suporte, revisão das operações contabilísticas e exame de registos do Sistema de Informação dos Imóveis do Estado (SIIE)3. Essas ações incluíram a atualização das conclusões do exame à atividade do Fundo de Reabilitação e Conservação Patrimonial (FRCP) – vide 9.2.4. 9.2.1. Inventário e Balanço 9.2.1.1. Objeto do exame A LEO4 determina que a CGE inclui o relatório e os mapas contabilísticos gerais referentes à situação patrimonial dos serviços e fundos da administração central. O Tribunal tem sublinhado que o facto de a LEO também estabelecer que esses mapas apenas serão obrigatórios quando todas as entidades tiverem adotado o POCP não justifica a falta de informação consolidada e consistente na CGE (em número e valor de imóveis) sobre o inventário do património imobiliário, bem como sobre as correspondentes variações patrimoniais ocorridas durante o ano.                                                      1  Art. 41.o n.o 1 alínea c) da LOPTC. 2  Volume I – III. Situação Financeira das Administrações Públicas – III.4.6. Património Imobiliário do Estado. 3  O SIIE é um sistema desmaterializado de prestação e atualização permanente da informação relativa aos imóveis. Gerido pela DGTF, este sistema foi concebido para a concretização do inventário. 4  Nos termos dos art. 73.o, n.o 4, e 75.o. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 225
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   200 O MF adianta que, no OE 2018, foram previstas verbas para a DGTF e a ESTAMO “(...) no sentido de se proceder à inventariação e regularização registral, cadastral e matricial dos imóveis do Estado” E que está em estudo “(...) uma eventual revisão legislativa do atual regime jurídico, com o objetivo de melhorar a eficiência dos procedimentos inerentes à gestão do património imobiliário público.”  Alega ainda que “(...) a obtenção e tratamento do valor patrimonial dos imóveis (VP) (...) revela-se igualmente uma tarefa muito complexa e morosa, para a qual a DGTF não possui manifestamente recursos suficientes e adequados, (...).”  Recorda-se que é o regime legal aplicável a impor que, para efeitos de inventário, deve ser fixado o VP dos imóveis, determinado nos termos do Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, e que o SNC-AP estabelece a utilização do VP1 na mensuração dos imóveis. 9.2.2. Operações Imobiliárias 9.2.2.1. Objeto do exame Em 2016, foram contabilizados na CGE € 115 M como receita obtida através da alienação de património imobiliário e € 207 M como despesa incorrida com património imobiliário. O Tribunal tem vindo a recomendar2 que o Governo, através da DGO, assegure que a informação reportada no relatório da CGE sobre o património imobiliário seja integral (abrangendo a totalidade das variações patrimoniais3) e consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias registadas pelos organismos da administração central na Conta.  9.2.2.2. Resultado do exame O relatório da CGE de 2016 continua (como em anos anteriores) sem reportar e explicar parte importante (83%) das variações patrimoniais ocorridas nesse ano. Dos € 115 M contabilizados como receita obtida, apenas reporta € 23 M (20%) recebidos com as alienações de património imobiliário promovidas pela DGTF. E dos € 207 M contabilizados como despesa incorrida, somente reporta € 31 M (15%) relativos a aquisições de património imobiliário promovidas pela DGTF. Cingir a apreciação do património imobiliário às operações imobiliárias conduzidas pela DGTF carece de fundamento e coloca em causa a utilidade da informação prestada.  Os quadros seguintes sintetizam os resultados do exame realizado e refletem as diferenças entre os valores relativos a operações imobiliárias contabilizados nos mapas da CGE e os reportados no respetivo relatório. Os quadros discriminam as receitas obtidas e as despesas pagas em 2016, por situação regular ou irregular, classificada como tal em função das deficiências detetadas (v.g.: montantes omissos do relatório da CGE).                                                      1  No SNC-AP é designado por valor patrimonial tributário – vide NCP 5 — Ativos Fixos Tangíveis do SNC-AP. 2  Recomendações 47 e 48 do PCGE 2015 que reiteram recomendações anteriores. 3  Além da alienação e da aquisição, incluem outras operações como as permutas e as dações em pagamento.  22 DE DEZEMBRO DE 2017 228
Tribunal de Contas 201 Quadro B. 95 – Receita obtida em 2016 com operações imobiliárias (em milhares de euros) Receita Situação Mapas CGE Relatório CGE Deficiências Por validar Irregular 91 937  91 937 Do Estado contabilizada pela DGTF Regular 8 423 8 423  Do Estado não contabilizada pela DGTF Irregular 383 72 383 De outras Entidades contabilizado por essas entidades Regular 14 377 14 377    Total 115 120 22 871 92 320 Fonte: CGE, SGR, SIGO e DGTF. Quadro B. 96 – Despesa paga em 2016 com operações imobiliárias (em milhares de euros) Despesa Situação Mapas CGE Relatório CGE Deficiências Por validar – Aquisição Irregular 6 355   6 355 Por validar – Construção Irregular 38 707   38 707 Por validar – Conservação / Reparação Irregular 79 310   79 310 Por validar – Outras Irregular 54 368   54 368 Do Estado – Aquisição Regular 28 700 28 700   Omitida – Dação em cumprimento de dívida Irregular   2 458 2 458 Total 207 440 31 158 181 198Fonte: CGE, SGR, SIGO e DGTF. Destaca-se que 80% das receitas e 87% das despesas contabilizadas nos mapas da CGE como relativas a operações imobiliárias não foram validadas pelo MF. O exame suscita as observações seguintes:  Nas receitas, 80% (€ 92 M) dos valores contabilizados apresentam deficiências, dos quais 99,6% estão por validar e 0,4% não foram registados pela DGTF, mas por outras entidades, em incumprimento do regime legal de contabilização das receitas do Estado (RCRE)1.   Nas despesas, 86% (€ 179 M) dos valores contabilizados estão por validar e não teve relevação contabilística a entrega ao Estado de um imóvel por dação em pagamento, para regularização de passivos a favor do Estado Português por parte da Parque Expo (€ 2 M). Ora, o relatório da CGE deve explicar com o detalhe necessário as operações imobiliárias efetuadas pelas entidades que integram a administração central do Estado e contabilizadas nos mapas contabilísticos gerais da Conta, independentemente de as operações serem, ou não, da responsabilidade da DGTF. A DGTF, a partir de 2015, passou a assegurar como entidade administradora da receita obtida por alienação de imóveis, a relevação como receita do Estado, da totalidade do produto da alienação2, independentemente da posterior afetação de parte desse produto a outras entidades, o que constitui um progresso no sentido do cumprimento do regime de contabilização das receitas do Estado3.                                                      1  Decreto-Lei 301/99, de 05/08, e Portaria 1122/2000, de 28/07. 2  Ainda assim, verificaram-se duas situações em que outras entidades procederam indevidamente ao registo no SGR de receita de alienações de imóveis do Estado no total de € 0,4 M. 3  Decreto-Lei 301/99, de 05/08 e da Portaria 1122/2000, de 28/07. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 229
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   202 Apesar disso, os procedimentos associados à contabilização dessas verbas carecem de desenvolvimento. A receita proveniente da alienação de imóveis do património dos institutos públicos deve ser registada no SGR pela DGTF como receita extraorçamental e entregue às entidades alienantes, se for o caso, para estas registarem na sua contabilidade o valor integral da venda. Se parte desse valor for afeto à DGTF ou ao FRCP, é a entidade alienante que a deve entregar e registar como despesa.  Em contraditório, a DGTF alega que a situação é corrigida no OE 2017, através da inscrição das verbas a transferir para os SFA em operações extraorçamentais, o que os mapas de desenvolvimento orçamental e a orçamentação no SIGO confirmam.  9.2.3. Princípio da Onerosidade 9.2.3.1. Objeto do exame O relatório da CGE descreve o processo de implementação do princípio da onerosidade (PO) em 2016 e apresenta em quadros, por ministério, os valores pagos e por pagar relativos às contrapartidas devidas por aplicação do PO em 2014, 2015 e 2016 bem como a afetação de verbas recebidas, evidenciando que:  Em 2016 foram pagos € 13,4 M de contrapartidas (€ 1,1 M relativos ao PO de 2014 e de 2015);  Em 31/12/2016, faltavam pagar € 26,3 M (€ 3 M relativos ao PO de 2014, € 6,7 M ao PO de 2015 e € 16,6 M ao PO de 2016);  Da receita contabilizada, no total de € 15,2 M, foram afetos: € 8,2 M ao FRCP, € 6,3 M a receita do Estado e € 0,8 M à DGTF. 9.2.3.2. Resultados do exame  O RPIP consagrou em 2007 o PO ao determinar: “O espaço ocupado nos bens imóveis do Estado deve ser avaliado e sujeito a contrapartida” que “pode assumir a forma de compensação financeira a pagar pelo serviço ou organismo utilizador”, no sentido de aumentar a racionalidade e a eficiência económico-financeira da ocupação dos imóveis do Estado. Previa-se a sua implementação gradual.  O Regulamento do PO1, apenas aprovado em 2012, estabeleceu que a contrapartida pela ocupação dos imóveis era devida, desde janeiro de 2013, para as áreas registadas no SIIE até 31/12/2012. Apesar disso, em 2013, o pagamento dessas contrapartidas cingiu-se a organismos do MF (como sucedia desde 2010) adiando para 2014 a implementação do PO nos termos regulamentados.  No entanto, o prazo de pagamento das contrapartidas tem sido sucessivamente alargado. Em 2016, foi permitido à DGTF que liquidasse e cobrasse todas as contrapartidas devidas em 2014 e 2015, cujo pagamento não tivesse ocorrido até 31/12/20152.                                                      1  Portaria 278/2012, de 14/09. 2  N.o 1 do art. 81.o do DLEO 2016. O DLEO 2017 permite que a DGTF liquide e cobre as contrapartidas devidas nos anos de 2014, 2015 e 2016, cujo pagamento não tenha ocorrido até 31/12/2016. A LOE 2015 já autorizava a DGTF a liquidar e cobrar as contrapartidas devidas em 2014 e cujo pagamento não tivesse ocorrido até 31/12/2014. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 230
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   206 Para esta inconsistência, concorreu a comunicação, pela DGO1, de procedimentos sobre a contabilização das aplicações em CEDIC que obstam à relevação integral, nos fluxos de caixa, dos saldos de disponibilidades inscritos no balanço.  O Tribunal recomendou2 (ao MF e à DGO) a adoção de procedimentos de contabilização que assegurem a verificação sistemática da consistência nos documentos de prestação de contas do saldo de disponibilidades (caixa e equivalentes de caixa).  O procedimento definido pela DGO para contabilizar, em despesa, as subscrições e, em receita, os reembolsos dos CEDIC obsta à relevação integral, nos fluxos de caixa, dos saldos de disponibilidades inscritos no balanço, inconsistência patente nos documentos de prestação de contas do FRCP (no final de 2016, o saldo de disponibilidades registado no balanço é de € 51 M, quando o saldo resultante dos fluxos de caixa é de € 11 M).   Em suma, as contas do FRCP e os pertinentes mapas da CGE estão materialmente afetados por erros. Quadro B. 99 – Erros na Demonstração dos Fluxos de Caixa (em milhares de euros) Fluxos de Caixa Registos Erros Tipo de Erro Saldo da Gerência Anterior 5 320 39 828 Omissão Receitas 8 740 8 187 Especificação Despesas 3 141 Saldo para a Gerência Seguinte 10 920 39 828 Omissão Em contraditório, o MF, o FRCP e a DGO alegam que a inconsistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas, por omissão dos equivalentes de caixa (CEDIC), decorre das instruções constantes das Circulares Série A n.o 1379, de 18/12/2015, e n.o 1387, de 03/08/2017. O MF e o FRCP acrescentam que “(...) a adoção de procedimentos de contabilização que assegurem a verificação sistemática da consistência nos documentos de prestação de contas do saldo de disponibilidades (caixa e equivalentes de caixa), conforme mencionado em sede do contraditório de anteriores relatórios, encontra-se dependente da divulgação de novos procedimentos relativos à contabilização de CEDIC.”  Sobre esta questão refere-se que a mesma ficará resolvida com a plena aplicação do SNC-AP, legalmente prevista para 01/01/2018. A demonstração dos fluxos de caixa passará a evidenciar no saldo, também, os equivalentes de caixa.                                                        1  Circular Série A n.o 1379, de 18/12/2015. Nomeadamente que a subscrição de títulos relativa a novas aquisições tem expressão orçamental em despesa como ativos financeiros e que as aplicações financeiras vencidas e não renovadas dentro do mesmo ano económico devem ser registadas no ano do reembolso como receita de ativos financeiros. 2  Recomendação 12 – PCGE 2014 e 55 – PCGE 2015 (e correspondentes ênfases no Juízo sobre a Conta da Administração Central de cada PCGE) e Recomendações 2 e 14 do Relatório de Auditoria n.o 12/2016–2.a Secção. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 234
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   208 10.1. Fluxos Financeiros na Tesouraria do Estado  10.1.1. Limitações da Conta dos Fluxos Financeiros A CGE deve incluir a conta dos fluxos financeiros do Estado (CFFE)1.  Enquanto a CGE não apresentar o balanço e a demonstração de resultados dos SFAC2, a CFFE assume especial importância e deve, por isso, comportar a integralidade dos fluxos financeiros desses serviços fazendo a necessária distinção entre a execução orçamental e a restante movimentação, a relevar como operações extraorçamentais.  A CFFE deve ainda distinguir os serviços integrados dos SFA e as receitas e despesas efetivas das não efetivas, discriminando os respetivos resultados efetivos.  Na verdade, só deveriam ficar relevados em OET os fundos movimentados pelo IGCP no exercício da função de “gestor da tesouraria”3 e por entidades não pertencentes à administração central (segurança social, administração regional e local, sector empresarial do Estado, União Europeia e outras). Assim construída, a CFFE desempenharia o papel central que lhe cabe na sistemática verificação da consistência dos valores inscritos nos mapas referentes à execução orçamental e à situação de tesouraria.  Porém, a exemplo do sucedido em exercícios anteriores, a CGE de 2016 apenas compreende a conta dos fluxos financeiros dos serviços integrados do Estado4 (CFFSIE) e esta encontra-se afetada por duas sérias limitações que a impedem de ser uma verdadeira CFFE.  A primeira decorre do desrespeito das normas do RTE que tornam obrigatório o registo integral dos fluxos financeiros dos SFAC na CT.  A segunda decorre da indevida inclusão em OET de uma parte dos fluxos financeiros dos serviços integrados (SI) e da totalidade dos fluxos financeiros dos SFA registados na CT. O quadro seguinte foi elaborado com base na CFFSIE apresentada nas CGE de 2015 e 2016, à qual se acrescentaram linhas sem valores (células sombreadas) relativas às receitas e despesas dos SFA, pondo assim em relevo a informação que falta discriminar para esse mapa poder ser tomado como a CFFE referida na LEO. Por sua vez, excluíram-se da receita e da despesa efetiva dos SI não só as verbas de passivos financeiros, mas também, as de ativos financeiros e de transferências intrassectoriais.                                                         1 Nos termos do n.o 1 do art. 75.o da LEO. 2 Nos termos do n.o 6 do art. 75.o da LEO a apresentação desses mapas apenas será obrigatória quando todos os SFAC tiverem adotado o POCP. 3 Nos termos do art. 7.o do Decreto-Lei 273/2007, de 30/07, a gestão da tesouraria do Estado é exercida desde 01/09/2007 pelo IGCP que sucedeu à DGTF nas atribuições relativas a essa gestão, bem como nos contratos vigentes e em todos os procedimentos pendentes relativos a tais atribuições. 4 CGE de 2015 e de 2016 – Volume I – Tomo III – Mapas Contabilísticos Gerais – Fluxos Financeiros – Mapa XXXIII. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 236
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   210 Um exemplo da inconsistência gerada por essas irregularidades é a execução orçamental da RTP (€ 254 M) sem correspondência na respetiva conta no Tesouro1. Tal divergência decorre da indevida omissão na CT dos fluxos financeiros da RTP apesar da sua principal receita provir do Estado através da consignação do produto da contribuição para o audiovisual (€ 176 M em 2016) – vide 3.2.2.2. e 3.2.6.1.10.1.2. Limitações do Balanço da Tesouraria do Estado Com base nos balanços da tesouraria2 e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os organismos titulares das contas no Tesouro foi elaborado o quadro seguinte: Quadro B. 101 – Balanço da Tesouraria do Estado (em milhões de euros) Referência Designação 31/12/2015 31/12/2016 1 = Soma de 2 a 6 Disponibilidades e Aplicações 8 991 12 967 2 Depósitos no Banco de Portugal 5 593 11 845 3 Outros Depósitos no País 210 219 4 Depósitos no Estrangeiro 5 4 5 Caixas do Tesouro 66 398 6 Aplicações 3 117 500 7 = Soma de 8 a 11 Terceiros 2 025 2 546 8 Devedores – IGCP – Antecipação de Fundos (UE) 2 025 2 546 9 Devedores – IGCP – Antecipação de Receita - - 10 Devedores – IGCP – Valores a regularizar - - 11 Devedores – SFAC – Valores a regularizar - - 12 = 1 + 7 Ativo 11 016 15 513 13 = Soma de 14 a 20 Terceiros 11 010 15 504 14 Credores – IGCP – Valores a regularizar - - 15 Credores – IGCP – Produto de Empréstimos 4 090 6 777 16 Credores – SFAC – Regiões Autónomas 97 105 17 Credores – SFAC – Autarquias 311 367 18 Outros Devedores e Credores – SFAC 5 968 6 925 19 Credores – União Europeia 220 378 20 Outros Devedores e Credores 325 951 21 Resultados de Operações Financeiras 6 9 22 = 13 + 21 Passivo 11 016 15 513 Fonte: CGE de 2015 a 2016 – Elementos informativos diversos – Balanço da Tesouraria do Estado. Cabe sublinhar liminarmente que as limitações apontadas à Conta dos Fluxos Financeiros afetam igualmente o Balanço da Tesouraria do Estado que não releva, como deveria, os saldos de todas as contas dos SFAC (visto que parte dessas contas é indevidamente omitida da CT por ser movimentada fora do Tesouro) nem nas contas apropriadas (de execução do OE, através de operações orçamentais ou extraorçamentais) mas em contas de terceiros (de OET).  Com essas limitações, o quadro anterior mostra que o saldo das disponibilidades e aplicações (€ 12.967 M) aumenta € 3.976 M (44,2%) com destaque:                                                       1 A conta da RTP na CT apenas regista € 42 m de saldo inicial e a saída de € 18 m daí resultando o saldo final de € 23 m. 2  CGE de 2015 e 2016 – Volume II – Tomo 1 – Elementos informativos diversos – Balanço da Tesouraria (Mapa 47). 22 DE DEZEMBRO DE 2017 238
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   216 As anomalias evidenciadas revelam insuficiências no controlo da UTE e afetam a fiabilidade da informação prestada na CGE. 10.2.3. Incumprimento da UTE por Serviços Integrados (SI) O quadro seguinte sintetiza a situação das disponibilidades e dos rendimentos obtidos fora do Tesouro por SI e indica os SI com disponibilidades fora do Tesouro desde € 450 m1.  Quadro B. 103 – Disponibilidades e Rendimentos de Serviços Integrados (em milhares de euros) Serviços IntegradosDisponibilidades em 31/12/2016Rendimentos em 2016No Tesouro Fora do Tesouro Total % Fora  do Tesouro Auferidos Entregues Instituto dos Registos e do Notariado, IP 31 218 8 438 39 656 21,3 0 0 Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais 4 570 5 505 10 075 54,6 0 0 Serviço de Estrangeiros e Fronteiras 14 011 450 14 461 3,1 0 0 Subtotal 49 799 14 393 64 192 22,4 0 0 Restantes  111 SI com informação obtida 935 802 404 936 207 0,0 0 0 Total 985 601 14 798 1 000 399 1,5 0 0 Fonte: DGO e Contas de SI. No final de 2016 os SI detinham fora do Tesouro € 15 M (1,5%) das disponibilidades reportadas, 97,3% concentrados nos três SI identificados no quadro. Das divergências detetadas no sistema da DGO avulta o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras com € 6.573 m (46,9%) a menos no Tesouro, face às suas contas.  10.2.4. Incumprimento da UTE por Serviços e Fundos Autónomos (SFA) 10.2.4.1. Serviços e Fundos Autónomos (exceto EPR e IES) O quadro seguinte sintetiza a situação das disponibilidades e dos rendimentos obtidos fora do Tesouro por SFA (exceto EPR e IES2) e indica os SFA com disponibilidades fora do Tesouro desde € 500 m3.                                                       1 Limite de materialidade que abrange 97,2% das disponibilidades fora do Tesouro reportadas por SI (97,3% após exame). O quadro agrega dados de 114 SI (3 por exame às contas) não incluindo 11 SI com dispensa da UTE (9 com parecer favorável do MF e 2 excecionados por disposição legal). 2  Atendendo à sua especificidade e regime jurídico face aos restantes SFA, as entidades públicas reclassificadas (EPR) e as instituições do ensino superior (IES) são objeto de apreciação autónoma – vide 10.2.4.2 e 10.2.4.3. 3 Limite de materialidade que abrange 91,8% das verbas fora do Tesouro reportadas por SFA. O quadro agrega dados de 78 SFA (2 por exame às contas), excluindo 37 dispensados da UTE (34 por parecer favorável do MF e 3 por norma legal).  22 DE DEZEMBRO DE 2017 244