15 DE ABRIL DE 19991463diversas formas de responsabilidade pela prática de infracções financeiras, entre outros aspectos;ü) A consagração, em termos claros e precisos, de diversas regras e princípios que nas actuais leis de enquadramento se encontram omissos, apesar de constituírem aspectos fundamentais do direito financeiro vigente — é o que sucede, por exemplo, com o sistema de gerência, as despesas obrigatórias, os desenvolvimentos orçamentais, o regime fundamental do processo relativo às alterações orçamentais, o princípio da segregação de funções, o período complementar da execução orçamenta] e a distinção entre contas próprias e contas gerais;m) A consagração, em termos inovadores, de diversas regras destinadas a assegurar uma maior disciplina financeira, como, por exemplo, o carácter temporário das consignações de receitas, o princípio da economia da eficiência e da eficácia, a regra da unidade de tesouraria, a distinção entre serviços e fundos autónomos de carácter administrativo e de carácter empresarial, o regime fundamental do controlo orçamental, dando particular relevo ao controlo do mérito da gestão, e a criação de um sistema de registo de responsabilidades financeiras, a cargo do Tribunal de Contas.LÜ. — No domínio das inovações relativas à actividade financeira do sector público administrativo contempladas na presente proposta de lei, merece particular relevo a que respeita ao princípio da coordenação financeira, de acordo com o qual se prevê que as instituições do sector público administrativo coordenem mutuamente as suas decisões orçamentais e financeiras, nO respeito pelo princípio da solidariedade recíproca, mas sem prejuízo da independência orçamental e dos poderes financeiros atribuídos pela Constituição e pela lei a cada uma daquelas instituições.Nesse sentido, propõe-se a criação, junto do Ministério das Finanças, do Conselho de Coordenação Financeira do Sector Público Administrativo, o qual funcionará como um órgão de consulta e de participação dos diversos subsectores da Administração Pública na preparação das decisões orçamentais e financeiras que competem a cada instituição daquele sector, nos termos da Constituição e da lei. E, por outro lado, prevê-se a possibilidade de vir a ser criado, se as circunstâncias o aconselharem, o Fundo de Estabilização Financeira do Sector Público Administrativo, destinado a regular o saldo consolidado das contas do sector, através de um sistema de fluxos financeiros a efectuar entre o Fundo e as instituições do SPA.Deste modo, suprir-se-á uma lacuna no quadro institucional português, aproximando-o do de outros países europeus, como, por exemplo, a Alemanha ou a Espanha, onde estes órgãos de coordenação financeira têm dado um contributo significativo para uma maior racionalização da gestão dos dinheiros públicos.9 — Orçamento do EstadoNo que toca, em particular, ao Orçamento do Estado, cuja disciplina também ficará sujeita as anteriormente referidas regras gerais e comuns aos orçamentos de todas as instituições do sector público administrativo, as inovações contidas na presente proposta de lei são múltiplas e profundas.Entre elas destaca-se, em primeiro lugar, a definição do enquadramento do orçamento da segurança social e dos orçamentos dos serviços e fundos autónomos, quer de carác-ter administrativo, quer de carácter empresarial, com base no reconhecimento de que o Orçamento do Estado integra, também, os referidos orçamentos, a par com o da administração directa, e atendendo às especialidades daqueles orçamentos, que justificam, designadamente, as regras especiais a que fica submetida a sua execução. Corrige-se, assim, um dos principais defeitos da legislação vigente, que se confina ao orçamento da administração directa do Estado e esquece, quase por completo, os outros que também se integram no Orçamento do Estado.Em segundo lugar, prevê-se que o Orçamento do Estado passe a ter uma estrutura mista, em parte de acordo com a tradicional forma de um orçamento de meios e, noutra parte, de acordo com o modelo de um orçamento por programas. A revisão constitucional de 1989 já tinha aberto esta possibilidade, mas ela nunca foi objecto de disciplina legal. Propõe-se, agora, um quadro normativo que, embora flexível e aberto, balize os programas orçamentais, em vez de deixar o seu desenvolvimento ao sabor de desconexas soluções empíricas e od hoc.Em terceiro lugar, sem coarctar a necessária flexibilidade no domínio da execução orçamental, esta matéria passa a estar sujeita às regras imprescindíveis para assegurar uma sã gestão financeira. Entre muitos outros aspectos, disciplina-se a assunção dos encargos plurianuais, asseguram-se os princípios da segregação de funções e da economicidade, da eficiência e da eficácia, corrigem-se, na medida do possível, alguns dos principais defeitos que a aplicação do regime da administração financeira do Estado revelou, regulam--se as operações de financiamento e a utilização dos saldos de gerência dos serviços e fundos e serviços autónomos e consagram-se os planos de tesouraria com base nos quais já hoje se procede à execução do orçamento da segurança social.Em quarto lugar, fixam-se bases sólidas para um sistema eficaz de controlo. Articula-se o controlo interno com o externo, a cargo da Assembleia da República e do Tribunal de Contas, aos quais se asseguram amplos poderes e instrumentos de controlo. Para além disso, acentua-se, em qualquer caso, o papel do controlo sucessivo e do mérito da gestão, sem esquecer o controlo de legalidade que, embora insuficiente, continua a ser absolutamente necessário. E consagra-se o princípio do controlo cruzado, que se revela imprescindível numa época em que o Orçamento do Estado se transformou, em larga medida, num orçamento de transferênciasClaro que, e em quinto lugar, se prevêem formas que assegurem a efectivação das responsabilidades financeiras. Por um lado, sancionam-se práticas ilegais e lesivas da boa gestão dos dinheiros públicos, pelas quais os seus autores não são responsabilizados de acordo com as leis vigentes, e, por outro, prevê-se um elementar sistema de registo de infracções financeiras, que constituirá um elemento de avaliação da idoneidade dos responsáveis pela gestão dos dinheiros públicos, equivalente àqueles que já se encontram estabelecidos, entre nós, em relação aos indivíduos que, no âmbito das instituições de crédito e das sociedades financeiras, têm confiada a guarda e a gestão de dinheiros privados de terceiros.Em sexto lugar, também a estrutura e o conteúdo da Lei do Orçamento do Estado são objecto de particular atenção na presente proposta de lei. Sendo certo que a democracia financeira implica um exercício efectivo das competências orçamentais pela Assembleia da República e que o mesmo depende, fundamentalmente, do grau de especificação das receitas e das despesas constantes dos mapas orçamentais