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Também gostaria de saber se o Governo previu esta possibilidade, pergunta que dirijo ao Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território: Ou seja, se o Governo tem inscrita no Orçamento, para o ano económico em curso uma verba não para esta mas para possíveis pagamentos de retroactividades aos funcionários. E que se não existir tal previsão orçamental para esta aplicação retroactiva, parece-me que os Deputados não podem apresentar uma proposta de alteração deste teor.
Pergunto ao Sr. Secretário de Estado e ao Sr. Deputado Gameiro dos Santos se, efectivamente, está prevista esta possibilidade para que depois ela se possa efectivar, porque, caso contrai ía, morre logo à partida com a sua enunciação.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos tem a, palavra o Sr. Deputado Gameiro dos Santos.O Sr: Gameiro dos Santos (PS):- Sr. Presidente, Sr. Deputado Narana Coissoró, solicitei a palavra utilizando esta figura regimental para referir, em primeiro lugar, que gostaria de reforçar o que disse há pouco, ou seja, que, de facto os Decretos-Lei n.os 323/89 e 353-A/89 e todos os outros a que fiz, referência na minha intervenção reformulam as carreiras, produzindo efeitos a partir de l de Outubro de 1989.
O único caso em que tal não se verificou até ao momento foi ó do pessoal dirigente da administração local, o que constitui uma gravo injustiça como já tive a oportunidade de referir, e certamente que todos os Srs. Deputados de boa-fé assim o entenderão.
Quanto à questão que o Sr. Deputado colocou relativa ao não cumprimento da «lei travão» gostai ia de chamar a sua atenção para a proposta que apresentámos e que com' certeza, o Sr. Deputado deve ter consigo. De facto ao apresentar uma proposta de substituição para o artigo 19.o, precisamente para evitar essa situação, inserimos um n.o do seguinte teor: «Os encargos orçamentais decorrentes da produção retroactiva de efeitos do presente diploma serão suportados a partir do exercício de 1993», como não poderia deixar de ser. Eis, então, a forma de ultrapassarmos a «lei travão».
Creio, que, apesar de o PSD, bem como o Governo, ter indiciado aqui que não está disposto a alterar o artigo 19.o deste decreto-lei, espero sinceramente que o bom-senso venha a prevalecer e que, para o ano de 1993, em termos orçamentais, se possa fazer a, correcção desta grave injustiçaVozes do PS:- Muito bem!
27 DE Abril, DE 1992 1707O Sr. Presidente: -Tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.O Sr. Secretário da Administração Local e do Ordenamento do Território: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Narana Coissoró, efectivamente, não está prevista qualquer verba no Orçamento do listado para este eleito, pelo quo cia leria de ser retinida dos orçamentos das câmaras municipais e ser considerada nesse âmbito.
Porém, gostaria de voltar a referir que a situação de retroactividade e de natureza diferente nos serviços da administração central e nos da administração local.
Em relação à administração central, o Governo está a legislar sobre os seus próprios serviços, quanto a encargos que o seu próprio Orçamento vai suportar, enquanto relativamente a administração local estamos a imputar a outras entidades, às câmaras municipais, o suporte dessas situações.O Sr. Gameiro dos Santos (PS): - Então, por que é que lhes retirou 53 milhões de contos?O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.o Deputada Lourdes Hespanhol.A Sr.a Lourdes Hespanhol (PCP): - Sr. Presidente, penso que há nesta discussão um aspecto que tem de ser clarificado.O Sr. Secretário de Estado acabou de dizer que a administração central não pode legislar no sentido de aumentar os encargos para as autarquias locais, mas há uma situação que está salvaguardada nas propostas de alteração: se, face a todas as competência que, de alguma forma, forem cometidas às câmaras municipais, a administração central transferir para o FEF (Fundo de Equilíbrio Financeiro) as verbas destinadas a servir-lhes de suporte.
Ora bem, se neste diploma, tia autoria do Governo, que faz esta equiparação, se verificar uma transferência de verbas para o FEF de 1993, onde é que está a dúvida, qual é o problema que se coloca? E evidente que não se coloca qualquer problema!
O que o Governo não quer, o que até pretende evitar, é que os trabalhadores da administração local sejam tratados da mesma forma que os da administração central.O Sr. Presidente:- r Srs. Deputados, terminámos o debate relativo a ratificação n.o 8/V1.
Vamos iniciar a discussão conjunta das ratificações n.os 9/VI e 12/V1 - Decreto-Lei n.o 445/91, de 20 de Novembro, que aprova o regime de licenciamento de obras particulares, apresentadas, respectivamente, pelo PS e pelo PCP.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Júlio Henriques.O Sr. Júlio Henriques (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A ratificação n.o 9/VI, oportunamente suscitada pelo Partido Socialista, e que hoje se debate, surge, coerentemente, na sequência da posição assumida quando votámos, e bem, contra a proposta de lei n.o 197/V, porquanto, em primeiro lugar, o Decreto-Lei n.o 445/91, de 20 de Novembro, emergente de autorização legislativa a que correspondeu a Lei n.o 58/91, de 11 de Agosto, vem instituir um novo regime de licenciamento de obras particulares.
Tratando-se de um diploma de indiscutível mérito -e afirmamo-lo nesta Câmara porque é esse o nosso entendimento- e alcance numa das áreas mais sensíveis da gestão municipal, permite adequar o regime de licenciamento de obras ao enquadramento institucional resultante da Constituição de 1976 e da Lei das Atribuições e Competências das Autarquias Locais e lambem ao novo quadro legal do planeamento urbanístico municipal consagrado no recente Decreto-Lei n.o 69/90, de 2 de Março.
Este diploma vem, contudo, dispensar de licenciamento as obras promovidas pela administração directa ou indirecta do Estado, que ficam, e passo a citar, «submetidas a parecer não vinculativo da câmara municipal», como se dispõe na alínea a) do n.o l e no n.o 3 do artigo 3.o, «retirando-se ao presidente da câmara competência para embargar tais obras», conforme o n.o l do artigo 57.o
No regime legal anterior, definido no artigo 2.o, n.o l, do Decreto-Lei n.o 166/70, de 15 de Abril, e no artigo 14.o do RGEU - Regulamento Geral das Edificações Urbanas, só estavam dispensadas de licenciamento municipal as obras promovidas pelos «serviços do Estado» - administração directa e tão-só - ou por «empresas ferroviárias, bem como as obras a executar por particulares em zona de jurisdição portuária».
No entanto, os projectos das obras tinham de ser previamente aprovados pela câmara municipal, a fim de se verificar a sua conformidade com o plano geral, parcial ou o anteplano de urbanização e com as prescrições regulamentares aplicáveis.
Deste modo, o novo regime consagrado no Decreto-Lei n.o 445/91 reduz substancialmente as atribuições dos municípios e a competência dos respectivos órgãos. Com efeito, dispensa de licenciamento as obras da administração indirecta do Estado - institutos públicos, empresas públicas, associações públicas, entidades concessionárias de serviços públicos, que anteriormente se encontram sujeitas a licenciamento.
Em segundo lugar, substitui a competência de aprovação do projecto pela emissão de parecer não vinculativo. Esta alteração ó, desde logo, organicamente inconstitucional e, em qualquer caso, politicamente inaceitável. Porquê? Porque, sendo as atribuições e competências das autarquias locais matéria da competência reservada da Assembleia da República, o Governo só pode legislar sobre esta matéria desde que habilitado e no respeito pelos limites, sentido e extensão da lei de autorização legislativa. E, como se sabe, o que determina os artigos 168.o, n.o l, alínea s), e 239.o da Constituição de República.
Ora, a delimitação negativa das atribuições do município e das competências dos seus órgãos, operada pelo Decreto-Lei n.o 445/91, extravasa, em absoluto, do sentido e da extensão da respectiva lei de autorização legislativa (Lei n.o 58/91, de 13 de Agosto), sendo por isso, a nosso ver, organicamente inconstitucional.
De qualquer modo, a restrição das atribuições e competências municipais em matéria de licenciamento de obras é inaceitável, já porque constitui um retrocesso em relação a um princípio consagrado legalmente, desde 1951, com a aprovação do RGEU, já porque introduz uma entorse no modelo de distribuição de responsabilidade entre as administrações central e local consagrado no Decreto-Lei n.o 69/90, já ainda porque subtrai à gestão municipal obras de grande impacte urbanístico, que podem causar sobrecargas incomportáveis para as infra-estruturas existentes, exigindo pesados investimentos públicos a cargo do município.
1708 I SÉRIE-NÚMERO 54A exclusão do controlo municipal sobre obras como o Centro Cultural de Belém, a sede da Caixa Geral de Depósitos no Campo Pequeno ou a da projectada sede do Banco de Portugal na Praça de Espanha são exemplos claros e inequívocos da restrição inaceitável da capacidade de gestão urbanística dos municípios, em particular nas grandes cidades.O Sr. Gameiro dos Santos (PS):- Muito bem!O Orador: - As propostas de alteração apresentadas pelo Partido Socialista visam salvaguardar as atribuições e competências municipais em matéria de gestão urbanística, assegurando uma gestão integrada do território municipal, sem desconhecer a natureza específica das entidades da administração directa e indirecta do Estado, nem prejudicando a simplificação e- celeridade na apreciação dos projectos.
Assim, a aprovação municipal só é necessária, segundo as nossas propostas de alteração, para o projecto de arquitectura, sendo dispensada para os projectos de especialidade.
Por outro lado, tipificam-se restritivamente os motivos de não aprovação dos projectos: desconformidade com os instrumentos de planeamento territorial: afectarem manifestamente a estética das povoações ou a beleza das paisagens; prejudicarem construções ou elementos naturais classificados de interesse municipal: constituírem sobrecarga incompatível para as infra-estruturas existentes; ausência de arruamentos ou de proposta eficaz da construção de infra-estruturas; redução do prazo de apreciação destes projectos, bem como das demais autarquias locais, a metade do tempo normal; dispensa de consultas e outras entidades estranhas ao município, e redução da documentação instrutora do processo ao mínimo necessário.
Trata-se, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, de propostas eminentemente construtivas, respeitadoras do poder local e das suas competências e o mesmo é dizer, dos interesses das populações.O Sr. Gameiro dos Santos (PS): - Muito bem!O Orador: - Legítimo é, pois, esperar que as mesmas venham a merecer o apoio dos demais grupos parlamentares e, desde logo, da maioria PSD. Se assim não acontecer, estaremos em presença de um inexplicável retrocesso;
É que, Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, se assim não acontecer, será lamentável que o Governo, por um lado, imponha aos municípios a elaboração dos planos directores municipais (PDM) - e bem, a nosso ver! e, por outro, conceda a si próprio, ao Estado, aos institutos públicos e a outras entidades o privilégio de os ignorar.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente] Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: É importante registar, nesta sessão plenária, que o exercício da função de fiscalização através do instituto da ratificação não é forçosamente realizado para demolir determinado diploma, ou seja, para o rejeitar ou para introduzir alterações muito complexas que atinjam a sua estrutura. O exercício da fiscalização pode e deve também ser feito para introduzir as alterações suficientes que, no entendimento da Assembleia da República, se mostrem necessárias, num quadro de diálogo com todos os agentes parlamentares, nos quais, como é óbvio, se inclui o Governo.
E neste quadro que faço esta intervenção aqui, da bancada do meu grupo parlamentar, dirigindo-me à Câmara e, em especial, ao Governo, autor do diploma, fazendo salientar, em torno da questão do regime de licenciamento de obras particulares, não as questões da generalidade, sobre o qual existe um largo consenso, mas questões definidas de especialidade, para as quais chamo, desde já, a vossa a atenção.
Quando falo de consenso, refiro-me também a um tempo de experiência. Em meu entender, qualquer alteração que se pretenda introduzir na legislação que existe sobre esta matéria deve ser feita de forma gradual, para não perturbar excessivamente os diferentes agentes. Assim, em face das grandes mudanças de tão largo alcance, como as que aconteceram no último ano e que envolveram um vasto número de diplomas, penso que quaisquer alterações que se pretendam fazer agora devem cingir-se apenas ao essencial.
No entendimento do meu grupo parlamentar, uma das questões essenciais que aqui gostaria de registar é, em primeiro lugar, a da não aplicação deste regime de licenças as obras de administração directa do Estado. Devo dizer que, no que respeita a esta matéria, a questão que se coloca nada tem a ver com desconfiança ou com problemas complexos de metodologia, pois o que aqui está em causa é uma questão doutrinal.
Que razão doutrinal existe para excepcionar a administração directa e indirecta do Estado dos procedimentos que se consideram correctos, adequados e necessários para lazer o licenciamento de obras? Não há razão alguma! E mais: temos de nos potenciar como colectivo nacional, porque esse regime de excepção tem conduzido a sucessivos atropelos, isto é, á construção, à edificação, à realização de obras inconvenientes, inadequadas por parte do Estado, com responsabilidades variadas, que aqui não vale a pena apurar, e que bem se poderia evitar.
Em segundo lugar, há que salientar um outro problema levantado pela Associação dos Arquitectos Portugueses, que tem a ver com o disposto no artigo 6.o do Decreto-Lei n.o 445/91 e que respeita ao facto de ser a câmara municipal a definir quem são as entidades competentes para a realização de obras. Esta norma, tal como se apresenta, não é aceitável, porque o exercício da arquitectura é hoje definido, com clareza, por lei. Portanto, não é aceitável que esse regime se mantenha: ele tem de ser alterado, salvaguardando-se, pelo menos, aqueles autores que exerçam uma profissão abrangida por uma associação pública.Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, relativamente ao artigo 57.o do diploma em causa, que diz respeito aos poderes de embargo do presidente da câmara, a excepção em relação às obras do Estado não é aceitável pelas mesmas razões que há pouco referi. Não se entende se existe infracção à lei, se existem razões para o embargo, porque é que a entidade que é o Estado tem, digamos, um benefício que os particulares não tem. Ern que é que assenta doutrinalmente esre benefício? Não aceitamos isto e pensamos que era boa altura de eliminar esta reserva.
Imporia ainda referir o artigo 58.o e os poderes excepcionais que o Ministro do Planeamento e da Administração do Território tem para ordenar a demolição de obras. É
27 DE ABRIL DE 1992 1709que, Sr. Secretário de Estado, também há aqui um problema doutrinal que reside no facto de quem é competente para licenciar os diferentes actos ser, de acordo com o procedimento legal, a câmara municipal. E, neste caso, quando a câmara municipal infringe a lei, quem tutela essa infracção são os tribunais ou, então, o Sr. Secretário de Estado. O Governo tem os mecanismos próprios da tutela. No entanto, no caso dos poderes excepcionais do Ministro do Planeamento e da Administração do Território não se pode estabelecer um mecanismo de tutela da tutela, pois ó uma entorse aos princípios que estão estabelecidos. O Sr. Secretario de Estado dir-me-á que é uma entorse em nome de um princípio, que é o de evitar que certas coisas que devam ser feitas não o sejam, e relativamente a isto lenho comigo alguns exemplos.
Sr. Secretário de Estado, não podemos trabalhar assim! E não podemos, porque esse princípio de que as leis vão ser infringidas por parte das câmaras e, portanto, é necessário que, paternalisticamente, o Governo detenha um poder excepcional para corrigir essas situações é um princípio completamente inadequado e inaceitável. Não é a aplicação das estritas regras de direito administrativo sobre a competência da câmara que devem presidir a solução deste problema.
Finalmente, há uma outra questão que queria suscitar e sobre a qual, devo dizer, não tenho formulações absolutas. O artigo 68.o do decreto-lei em apreço refere que a emissão de alvarás de licença de construção e de utilização está sujeita ao pagamento das taxas previstas na Lei das Finanças Locais e que não haverá lugar ao pagamento de quaisquer mais-valias ou compensações.
Creio que pode haver, neste caso, a intenção de evitar situações em que o particular se possa sentir menos amparado pela Administração e, talvez, quase forçado a certas situações perante a câmara municipal, ou seja, para obter um determinado licenciamento, ter de fazer mais alguma coisa, além de pagar as taxas. Mas devo dizer ao Sr. Secretário de Estado que, neste sistema, tal como está congeminado e tem sido aplicado, a possibilidade que as câmaras tem tido - e vamos encontrar uma norma paralela nos loteamentos - de, no licenciamento de obras e de loteamentos, gerirem a solução de alguns problemas, como por exemplo a construção do que seja necessário, determinando ao particular que deve criar um departamento ou deixar um andar para uma esquadra, ou que, podendo fazer uma certa urbanização, deve deixar uma bolsa de terrenos para serem vendidos, tem-se mostrado extremamente favorável à gestão urbanística.
O Sr. Ministro Valente de Oliveira costuma dizer que, quando a oposição e as câmaras criticam o Governo por este não dar meios financeiros suficientes, as câmaras devem inventar meios. Ora, Sr. Secretário de Estado, este é um dos meios que as câmaras tem á disposição para «inventar» formas de gerir e intervir, de criar bolsas de terreno, no caso dos loteamentos, ou de realizar algumas obras de interesse público que, para além das taxas, correspondem, muitas vezes, a justos pagamentos, por parte de construtores, que vêm resolver alguns problemas das populações.
Este é o conjunto de propostas que deixo á consideração dos Srs. Deputados e do Governo, em espírito de abertura e de diálogo, propondo ainda que, em sede de comissão, se realize um trabalho que permita adoptar aquilo que se entender adequado no âmbito destas propostas.A Sr.a Lourdes Hespanhol (PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.O Sr. Secretário de Estudo da Administração Local e do Ordenamento do Território: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos realmente numa situação sem precedentes em matéria de direito urbanístico.
O Governo, nos últimos dois anos, procedeu a uma reforma profunda da legislação urbanística, concebendo-a na sua globalidade de forma a dar corpo a uma política de ordenamento do território adequada à sociedade actual e aos novos valores urbanísticos patrimoniais, ecológicos, culturais e sociais que se pretendem salvaguardar. Aliás, gostaria de referir que este debate contribuirá, necessariamente, para um melhor esclarecimento desta questão e até, eventualmente, para pequenos aperfeiçoamentos que sejam possíveis introduzir no diploma relativamente ao licenciamento municipal.
Reconheço e verifico que as críticas que foram feitas são, realmente, pontuais e correspondem ao reconhecimento de que os diplomas, na sua generalidade, são positivos e vieram alterar legislação, com mais de 20 anos, que necessitava realmente deste aperfeiçoamento. Trata-se de algo que vem, aliás, na linha da interpelação que o Partido Ecologista Os Verdes fez recentemente ao Governo em matéria de ambiente e de ordenamento do território, onde se verificou que, neste âmbito, não havia realmente nada a apontar ao Governo.
No entanto, há algumas questões que gostaria de referir, em especial.
Fazer política e fazer diplomas deste género implica opções que suscitam, naturalmente, descontentamento por parte de alguns. Como se costuma dizer, «não se pode agradar a gregos e a troianos». O Governo tinha de ouvir as entidades interessadas, e fê-lo. Em relação às soluções que foram adoptadas, foi feita uma audição extensíssima a parceiros sociais, a instituições profissionais e a associações representativas dos municípios e, naturalmente, teve de se estabelecer um equilíbrio entre as preocupações que as várias entidades apresentaram.
Nomeadamente, em relação à Associação dos Arquitectos Portugueses, a que o Sr. Deputado João Amaral fez menção expressa, foi levantada a questão da inscrição obrigatória dos arquitectos nas câmaras municipais e, como os municípios desejavam tê-la, estabeleceu-se um compromisso, que me parece razoável. Aliás, a Associação dos Arquitectos Portugueses fez declarações públicas reconhecendo o mérito deste diploma, é natural que nem tudo lhe agrade, como nem tudo agrada a todas as entidades que foram consultadas, mas julgo que nesta matéria foi atingido um bom compromisso.
A opção do Governo foi a de definir uma política capaz de produzir resultados eficazes no mais curto lapso de tempo, de acordo com três eixos fundamentais: impedir a continuação do ritmo e extensão da delapidação de recursos; apostar na cobertura completa do território nacional, em matéria de planos de ordenamento: criar uma coerência global em todo o sistema de ordenamento do território, articulando os vários processos de transformação imediata do solo.
Gostava, agora, de me referir, em particular, a várias das objecções e das críticas que aqui foram feitas pelos partidos que sujeitaram o diploma a ratificação, nomeadamente em relação à questão da administração indirecta do Estado. Neste âmbito, há várias posições: o Partido
1710 I SÉRIE-NÚMERO 54Comunista levantou a questão global em relação ao Estado e o Partido Socialista levantou, apenas, a questão da administração directa e indirecta do Estado, mas admite, na proposta que apresentou, que mesmo na administração indirecta do Estado, em certas condições, possa haver dispensa de licenciamento.
Ora, estou convencido de que o que está em causa é a capacidade que o Estado tem de concretizar obras, de forma directa, bem como o facto de não poder registar-se a eventualidade de uma obstrução por parte de câmaras municipais em relação a obras que o interesse público - define como indispensáveis. Trata-se de algo, que existe em vários países, da Europa, isto é, a capacidade de o Estado realizar directamente estas iniciativas.
No entanto, gostava de dizer, que se está a dramatizar em relação a esta questão, pois a chave do problema está no planeamento municipal, ou seja, as câmaras municipais têm na mão um ensinamento essencial para resolver esta questão, que é o da adopção de um efectivo planeamento municipal. Se houver planos directores municipais, se houver planos de urbanização, se houver planos de pormenor, todas as entidades são, naturalmente, obrigadas a cumpri-los.
Já agora, e a propósito, gostaria de anunciar que ratifiquei, na passada segunda-feira, as normas provisórias em relação ao plano director municipal da cidade de Lisboa, que, naturalmente, irão resolver alguns problemas, que preocupam o Sr.Deputado João Amaral.
Assim, a situação não se pode ver de forma dramática. É natural que, de alguma forma, haja aqui um privilégio do Estado, mas isso existe em muitas, sociedades democráticas, e é perfeitamente natural que assim seja. Por outro lado, existe também uma possibilidade, a nível dos planos directores municipais, de resolver esta questão. Além disso, as câmaras municipais são sempre ouvidas no âmbito da aprovação dos projectos de obras e de loteamentos da iniciativa da administração directa e indirecta do Estado, o que não era possível através do Decreto-Lei n.o 400/84, de 31 de Dezembro.
Quanto a outras questões que foram aqui mencionadas, gostaria de referir que o problema das compensações é algo que eu sei que resolve muitos problemas - aliás, houve pela nossa parte preocupação - de isenção, de existência de regulamentos, da capacidade de realmente o cidadão perceber como é que funcionam estes sistemas -, mas não sei se, no balanço, não criará outros. E é esse balanço que não pode, naturalmente, deixar de estar presente quando reflectirmos sobre esta questão.
Quanto as demolições de obras, Sr. Deputado, nós não vivemos no «país das maravilhas»! Existem problemas e o Estado não quis, pelo menos nesta fase, abdicar desta capacidade de intervir de uma forma mais drástica, que, naturalmente, tem de ser temperada pela gravidade das situações. Mas a verdade é que o Estado tem de manter esta capacidade de intervir em relação a várias situações e não deixar a resolução destes problemas apenas aos tribunais. E um privilégio que o Governo tem e não vejo razões ainda para se dele abdicar nesta fase.
Quanto aos prazos, ouvi o Sr. Deputado Júlio Henriques referir-se a possibilidade de os reduzir. Não sei se V. Ex.a consultou a Associação Nacional de Municípios Portugueses sobre esta matéria, mas posso dizer-lhe que essa foi uma questão em relação à qual houve uma grande divergência entre os empreiteiros, as associações de construção civil, que pretendem prazos muito curtos, na linha daquilo que o Sr. Deputado, aqui propôs, e a Associação Nacional de Municípios Portugueses e os municípios que pretendem, naturalmente, prazos mais folgados.
Estou convicto de que, no âmbito do diploma, se conseguiu um bom compromisso nesta matéria e sobretudo, de que, em ligação com o planeamento municipal, se conseguiu que, tendo o plano director municipal, os prazos fossem relativamente curtos; não havendo esse planeamento, eles são agravados. Creio que esta é uma boa solução de compromisso, que, se calhar, não agrada aos municípios ou, aos empreiteiros, mas a verdade é que é ao Governo que compete estabelecer o devido equilíbrio.
De qualquer forma, gostaria de dizer que, em relação a este diploma e em função da experiência entretanto ocorrida, existe alguma disponibilidade por parte do Governo para, no âmbito da discussão parlamentar, acolher pequenas alterações que possam aperfeiçoar o diploma.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Manuel Queiró e Júlio Henriques.
Tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Queiró.O Sr. Manuel Queiró (CDS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, nos processos de licenciamento não intervêm apenas os órgãos da administração central, as autarquias e os empreiteiros. Para o CDS o que está substancialmente em causa e a posição dos particulares requerentes e é com essa base que fazemos a apreciação do decreto-lei em apreço.
Sendo assim, gostaria de colocar-lhe duas questões de ordem pontual.
A primeira prende-se com a justificação que o Sr. Secretário de Estado deu para esta inovação de dispensar de licenciamento as obras da iniciativa directa e indirecta do Estado. V. Ex.a afirmou que uma das razões seria a de evitar uma possível e eventual obstrução das autarquias a obras consideradas de interesse público. Ora, é justamente esta justificação que me surpreende, porque nela está pressuposta uma hierarquização de interesses públicos diversos em conflito. Desde logo, o interesse público que a administração central possa considerar existir para edificar uma determinada obra e o interesse público que cabe ao município defender em questão é administração urbanísticas do normativo consagrado num determinado plano ou de normas entretanto consagradas. Pretendia que o Sr. Secretário de Estado me dissesse como é que encara este conluio de interesses públicos e por que é que neste conluio a hierarquia dos interesses públicos dá sempre primazia às considerações da administração central. Por que é que, quando estamos a discutir o novo regime jurídico para o licenciamento de obras, enquadradas na renovação da filosofia do planeamento e da gestão urbanísticos, é dada prioridade a um interesse público que não se prende directamente com a defesa do interesse público da defesa do urbanismo e da qualidade urbanística?A segunda questão que queria colocar-lhe prende-se com o artigo 44.o, que refere, no seu n.o 4, que, na ausência de plano municipal e no caso de deliberação desfavorável, a câmara municipal indica os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas, designadamente as constantes das normas pro-
27 DE ABRIL DE 1992 1711visarias, áreas de desenvolvimento urbano prioritário e áreas de construção prioritárias. Pergunto: na ausência de plano, que mais normas pode haver, para além destas três, para que se considere na alínea a) do n.o 4 os índices urbanísticos aplicáveis ao local, nomeadamente a densidade e índices de ocupação. Onde é que V. Ex.a vai buscar esses índices se, para além daqueles que acabei agora de referir, não existem outros?O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Júlio Henriques.O Sr. Júlio Henriques (PS): - Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, em Março do ano passado (portanto, há mais de um ano), quando foi discutida, na generalidade, a proposta de lei de autorização legislativa, votámo-la favoravelmente. Dissemos, então - e confirmámo-lo hoje -, que a iniciativa nos parecia correcta e de interesse. Lamentavelmente, essa expectativa foi depois frustrada e, aquando do debate na especialidade, votámos contra.
Hoje, nas propostas de alteração que o PSD apresentou e que nos foram agora distribuídas - e, infelizmente, estamos habituados a que, por regra, sejam estas as que passam! -, não se vê a contemplação de outras propostas que, a nosso ver, são de longe mais importantes, é o caso, por exemplo, daquela que não retira às câmaras municipais a possibilidade de gerir urbanisticamente o seu território. V. Ex.a, aliás, acaba de reconhecer que se trata de um privilégio para o Estado. Mas porquê agora? Antes esse privilégio não existia e o Estado sempre realizou, e realizará, as suas obras.
Resta-me a esperança de que, aquando da discussão na especialidade, seja possível encontrar a articulação conveniente, a mais capaz de servir os interesses em causa, isto é, os interesses do País.
Disse o Sr. Secretário de Estado que com o planeamento municipal tudo ficará resolvido, mas a verdade é que o decreto-lei não diz isso. V. Ex.a pode estar, eventualmente, seguro da atitude do Governo quanto à administração central. E poderá estar igualmente seguro quanto as empresas públicas no que respeita aos tais investimentos indirectos do Estado? Penso que o Governo e V. Ex.a deverão reflectir sobre o assumo.
Por fim, gostaria de pedir-lhe uma informação. O diploma que tem estado em discussão refere-se, entre outras coisas, ao certificado de qualidade. Para quando a sua regulamentação e emissão, Sr. Secretário de Estado?Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.O Sr. Secretário de Estudo da Administração Local e do Ordenamento do Território: - Sr. Presidente, gostaria de, em primeiro lugar, referir-me à questão que foi elencada pelos dois Srs. Deputados que me questionaram como, porventura, a mais relevante deste debate e que é a que diz respeito ao licenciamento das obras da administração indirecta do Estado.
Creio que o Sr. Deputado Manuel Queiró colocou bem esta questão. No fundo, há aqui uma hierarquia de interesses, aos quais é dada uma certa prevalência. Pergunto: qual deveria ser a alternativa? Deveriam prevalecer os interesses dos municípios? Deveria o Estado ir para os tribunais para resolver eventuais problemas que surgissem na realização de uma obra do Estado? Creio que isto não tem paralelo noutros países. É natural que o Estado, o Governo, quando quer concretizar um determinado empreendimento, tendo naturalmente em atenção, com a legitimidade que lhe é própria, o interesse público, prevaleça nessa hierarquia de interesses. Portanto, nessa perspectiva e na medida em que os municípios tem o seu campo normal de actuação, que é o do planeamento municipal, da existência de planos de urbanização, da concretização de planos directores municipais, naturalmente que não deixarão de tomar as suas precauções e previdências.
Quanto a saber como é que isso surge, uma vez que não está no diploma, devo dizer que está consagrado no Decreto-Lei n.o 6o/90, que, aliás, também foi objecto de uma autorização legislativa por parte desta Assembleia, não existindo, pois, qualquer dúvida a este respeito.
No que toca ao artigo 44.o, relativamente aos termos em que se pode vir a aprovar um licenciamento no caso de uma decisão inicial desfavorável, os índices urbanísticos podem constar das normas provisórias, das áreas de desenvolvimento urbano prioritário e outras, mas podem também constar dos planos regionais de ordenamento do território, de planos directores municipais, existindo, portanto, outras oportunidades.
Relativamente ao certificado de qualidade, posso dizer que os diplomas correspondentes já estão prontos e que, a muito curto prazo, serão públicos e entrarão em vigor.O Sr. Presidente: - Gostaria de informar a Câmara que o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território utilizou tempo cedido pelo PSD.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Delmar Palas.O Sr. Delmar Pulas (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Felizmente, já vai longe o ano de 1085, em que a situação do País, em termos de ordenamento do território, era perfeitamente caótica.
O sistemático desrespeito pelos planos urbanísticos existentes, a permissividade à construção e expansão dos aglomerados, a apatia da Administração face ao desrespeito pelas disposições legais, a compartimentação entre os organismos da administração central e o distanciamento entre aqueles, a administração local e os administrados consumiam indiscriminadamente solo disponível, com as consequências negativas daí decorrentes.
Neste contexto, o nosso diploma vem consagrar uma nova filosofia de intervenção em matéria de ordenamento do território, em plena articulação com os processos de alteração ao uso e ocupação do espaço.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O diploma em apreço consubstancia uma filosofia toda ela voltada para a transparência, clarificação e simplificação de processos, não só no relacionamento entre promotores e Administração como uma clara subalternização de outros agentes do sector imobiliário, cuja intervenção, por vezes, apenas serve para tornar caro um produto que, nos termos da Constituição, deveria ser acessível a toda a população.
Veja-se, nesse sentido, a obrigatoriedade da invocação de interesses para requerer a necessidade de averbamento sempre que haja mudança de interessados; o condicionar dos projectos a um plano de trabalho, com penalidades
1712 I SÉRIE-NÚMERO 54pelo seu incumprimento: o suprimento de uma falha legal no respeitante à caducidade de autorizações por omissão dos promotores requerentes, entre outras.
Num rápido busquejo pelo decreto-lei, verifica-se a sua clara intenção simplificadora na aprovação de pequenas obras e na incentivação de restauro e recuperação do património edificado.
Permitam-me, para finalizar, que, de entre os aspectos inovadores deste diploma, destaque os seguintes: o certificado de conformidade do projecto, que constitui um verdadeiro atestado de maioridade às equipas projectistas nacionais, com efectivo ganho na melhoria, da estética urbana e na desburocratização ao nível do processo de licenciamento: a maior dignidade dada ao pedido de informação prévia, substituto do antigo pedido de viabilidade, que não só encerra maior certeza jurídica como constitui um quase anteprojecto do pedido principal que se lhe segue; a fixação de prazos curtos de apreciação consentâneos com a referida dignificação de todos os agentes do projecto, culminando-se o seu não cumprimento, com o deferimento tácito, mas, ao mesmo tempo, são estabelecidos prazos reduzidos para que os particulares dêem sequência às autorizações municipais que lhes constituem os direitos; a definição de um regime de seguros de projecto e de construção, garante de uma melhor qualidade da construção e salvaguarda dos interesses de terceiros lesados.
Pelas razões expostas, o PSD apoia a letra e o espírito deste decreto-lei, embora sempre disponível para a introdução de alterações pontuais que visem melhorar a sua eficácia e neste sentido já entregamos na Mesa algumas propostas de alteração que apenas precisam o articulado, sem alterar o seu espírito.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Queiró.O Sr. Manuel Queiró (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O decreto-lei cuja ratificação hoje apreciamos, revoga um instrumento jurídico, o Decreto-Lei n.o 166/70, de 15 de Abril, que perdurou largos anos como base reguladora da apreciação e licenciamento das obras particulares, conferindo a todos os agentes envolvidos em obras de construção uma estabilidade normativa que a todos aproveitou, fossem eles particulares e donos de obra técnicos e projectistas ou autoridades autárquicas e administrativas responsáveis pelo interesse público e pelo licenciamento.
Esse instrumento jurídico, que agora é substituído, revestia-se de uma visão do princípio da livre fruição da propriedade, sendo indiscutível que todo ele foi concebido na óptica da defesa dos direitos do particular face ao poder administrativo. Assim, foram pela primeira vez consagradas medidas que reputamos essenciais na limitação do arbítrio, dos excessos burocráticos, da carga abusiva de obrigações sobre o cidadão requerente do seu direito de construir, listamos convictos de que não serão as entorses e as fraudes, inúmeras vezes praticadas à lei ou pelos entertícios dela, que nos inibirão de reconhecer, como decisivos avanços e conquistas, muitas normas então consagradas, lista neste caso, por exemplo, a prioridade à fiscalização à posteriori, podendo conduzir ao embargo dos aspectos técnicos e estruturais do projecto, ficando a fiscalização a priori, no essencial, remetida ao aspecto exterior das construções e à sua inserção na zona envolvente de acordo com regras urbanísticas previamente conhecidas; a diminuição dos encargos processuais para os requerentes, efectuando-se as intervenções das entidades exteriores ao município por intermédio dos serviços municipais, uma preocupação que, em alguns pontos do novo diploma, parece ter sido perdida de vista: a fixação de prazos curtos para as diversas deliberações e pareceres das autarquias e restantes entidades com a consagração pioneira do efeito positivo do silêncio ou da ausência da decisão; todo o restante sistema de garantias aos requerentes, como a obrigação de fundamentar as decisões e a possibilidade de consulta dos processos, que revelava no legislador a compreensão clara de que o que estava em causa era, para além da defesa do interesse público em múltiplas formas assegurada, a protecção da parte mais desprotegida. Isto é, aqueles que pela natureza dos agentes envolvidos e pela evidente desproporção de forças mais propensos se encontram, a ver os seus legítimos interesses e direitos indevida e abusivamente postos em causa, ou seja, os simples cidadãos particulares que diariamente lidam com as entidades que detêm o poder de com as suas decisões, limitar ou dar corpo a esses direitos.
Compreender-se-á, portanto, que seja importante para o CDS, no momento em que se trata de apreciar nina necessária actualização legislativa, verificar em que medida aquelas preocupações continuam presentes no novo diploma, E a esse respeito não podemos deixar de registar que, vista exclusivamente da perspectiva do requerente particular, a nova legislação impõe novas obrigações, que os prazos de apreciação dos seus pedidos se alargam e que o processo no seu todo se tornou mais complexo.
Note-se, por exemplo, que mesmo que as entidades exteriores à câmara municipal se dêem por satisfeitas com todos os elementos fornecidos logo no pedido de consulta, o praz total de apreciação de um pedido de licenciamento já não poderá ser inferior a 120 dias, isto é, o dobro do prazo mínimo actual.
Repare-se também que na secção IV do diploma, a eme trata dos pedidos para áreas não abrangidas por plano municipal ou alvará de loteamento, ou seja, da maioria esmagadora dos casos, o pedido de licenciamento é obrigatoriamente acompanhado de elementos fornecidos por serviços oficiais exteriores ao município, mas que devem ser obtidos e carreados ao processo pelo particular requerente.
Dois exemplos bastam para depreender que este novo diploma, tornado necessário pela evolução do enquadramento jurídico do planeamento urbanístico e pela transformação do poder local democrático, se traduz na esfera específica do tratamento do cidadão particular em alguns recuos que importaria rever em altura próxima, assim que a prática o vier a demonstrar oportuno e necessário.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A apreciação global deste decreto-lei obedece, naturalmente, a outras perspectivas, que não apenas esta a que decidimos dar maior relevo. Sumariamente, referirei a nossa opinião sobre os aspectos que, além dos mencionados, reputamos mais importantes nas inovações introduzidas. Em primeiro lugar, aquilo que nos parece positivo.
Trata-se das duas possibilidades introduzidas: a de fazer um pedido de informação prévia e a de apresentar um certificado de conformidade, que podem efectivamente traduzir-se em alguma simplificação e facilidade para os requerentes e, sobretudo, para os serviços técnicos dos municípios. Simplificação e facilidade que terá ainda de
27 DE ABRIL DE 1992 1713ser confirmada pelo confronto entre o preceituado na lei e a sua tradução prática do dia-a-dia. Resta-nos esperar que a boa intenção do legislador não venha a ser desvirtuada pela apetência burocrática por novas figuras legais nem venha a ser aproveitada para a instalação de novos mecanismos de favor. Nesta matéria natural, é a nossa curiosidade sobre o decreto-lei que definirá os critérios para habilitar as entidades para a emissão dos certificados de conformidade.
Em segundo lugar, e por último, aquilo que parece mais negativo.Trata-se da dispensa de licenciamento, consagrada na alínea c) do n.o 1 do artigo 3.o, para as obras promovidas pela administração directa ou indirecta do listado, dispensa que não tem qualquer precedente e que dificilmente encontrará qualquer justificação. Apenas quem continua a ter nos diversos departamentos do listado uma fé completamente desactualizada sobre a sua possibilidade de automática e omniscientemente respeitar os critérios de defesa do interesse público, trabalhosamente concretizados nos instrumentos normativos do planeamento urbanístico por entidades que, nessa matéria, interpretam os poderes de um poder local autónomo e competente, poderá defender uma tão evidente subtracção de poderes às autarquias que os impossibilitará, em alguns casos, de poderem pôr algum ordenamento urbanístico em certas áreas localizadas de dimensão, porventura, importante. Eis uma disposição que, pela gravidade que assume, gostaríamos de ver removida por consenso na conclusão deste debate.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, como não há mais inscrições, dou por encerrado o debate deste ponto da ordem do dia, passando à apreciação do Decreto-Lei n.o 448/91, de 29 de Novembro, que aprova o regime jurídico dos loteamentos urbanos (revoga o Decreto-Lei n.o 400/84, de 31 de Dezembro) [ratificações n.o 10/VI (PS) e 13/VI (PCP)].
Tem a palavra a Sr.a Deputada Leonor Coutinho.A Sr.a Leonor Coutinho (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, gostaria de salientar que este diploma tem obviamente muitas relações com o anteriormente discutido e, por isso, não será de admirar que muitos dos pontos tenham grandes relações com aquilo que aqui foi dito anteriormente.
Para começar, gostaria de fazer minhas as palavras de apreço aqui proferidas em relação a renovação necessária da legislação urbanística e do contributo que este diploma traz, na generalidade, para uma melhor legislação de que o nosso país tanto carece.
Nesta matéria, demos o nosso contributo, particularmente no sentido de considerarmos que seria mais vantajoso favorecer uma saudável relação entre as iniciativas públicas e privadas, estendendo, por exemplo, a possibilidade de os planos de pormenor serem feitos por iniciativa privada ou pelo Estado, o que poderia resolver alguns dos problemas que aqui são colocados.
A lei prefere manter uma visão dicotómica dos processos de urbanização, opondo planos de pormenor manifestamente públicos, mas operacionalmente ineficazes na prática, a projectos de loteamento privado, que constituem, de facto, o grande processo de urbanização do nosso território. Pensamos que uma visão mais integrada poderia vir dor respostas a muitos dos problemas aqui colocados e, por isso, volto a salientar este ponto, que já referi anteriormente.O Sr. Gameiro dos Santos (PS): - Muito bem!A Oradora: - Não se trata, no entanto, nesta ratificação, de falar de problemas de fundo e, por isso, vou apenas referir aqui dois pontos em relação aos quais, parece-me, seria possível proceder a alterações desse diploma, no sentido da sua melhoria, e relativamente aos quais foram entregues na Mesa algumas propostas de alteração.
Trata-se, em primeiro lugar, do artigo 1.o, que, nos seus n.o s 1 e 2, não sujeita os loteamentos de iniciativa do Estado aos mesmos princípios que disciplinam o licenciamento dos loteamentos particulares. Portugal é o único país europeu em que as obras de urbanização do Estado não estão sujeitas a qualquer espécie de licenciamento. Esta originalidade é emblemática dos obstáculos que se antepõem ao ordenamento urbano das nossas povoações, já que os planos urbanísticos perdem boa pane da sua eficácia quando deparam com áreas integradas no património privado do Estado que, por vezes, tem uma extensão extremamente grande.O Sr. Gameiro dos Santos (PS): - Muito bem!A Oradora: Tanto mais que este diploma exclui do licenciamento municipal não só as operações de loteamento promovidas pela administração directa do Estado mas também as obras de urbanização promovidas pela administração indirecta do Estado, ou pelas entidades concessionárias de serviços públicos. E, a este nível, gostaria de salientar a diferença que existe entre os fins públicos que essas administrações prosseguem, que têm a ver com o objecto da obra de urbanização que poderão fazer, e o licenciamento dessa obra - a sua integração no território -, em relação ao qual me parece que a intervenção municipal é indispensável.