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219 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20081.a Proposta – artigo 29.o - Contribuição para a CGA, IP: A RAM, enquanto pessoa colectiva territorial, está dotada de serviços e organismos, em regra, com regime de mera autonomia administrativa (cfr. Artigos 1.o e 43.o de Decreto Lei n.o 155/92, de 28 de Julho, e n.o 2 do artigo 2.o da Lei n.o 91/2001, de Agosto, LEOE), e excepcionalmente, de serviços dotados de autonomia administrativa e financeira (cfr. Artigos 6.o e seguintes da Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro), que constituem no conjunto, a Administração Pública Regional.A redacção proposta implica que seja aplicada a mesma taxa a todos os serviços e organismos da Região Autónoma da Madeira, independentemente da sua natureza jurídica e grau de autonomia, violando o princípio da igualdade (cfr. Artigo 13.o da CRP), que a ser respeitado, obrigaria a que serviços e organismos com diferente tipo de autonomia ficassem sujeitos à mesma taxa contributiva.Não podemos, naturalmente, aceitar este entendimento, já que o mesmo viola gravemente a Constituição e o Estatuto Político-Administrativo da Região. Isto porque, como se sabe, a Região é uma pessoa colectiva territorial, caracterizada como forma e descentralização política e não como simples forma de descentralização administrativa. Isso mesmo resulta, desde logo, do artigo 227.o da Constituição.A aplicação do regime da autonomia administrativa e financeira à Região, qua tale, encerra uma evidente confusão entre o conteúdo, extensão e objectivos das autonomias em presença e, simultaneamente, retira à autonomia regional o conteúdo qualitativo específico que a Constituição da República lhe atribui. Em suma: viola-se, assim, gravemente o princípio da Autonomia Regional, consagrado na Constituição e no Estatuto Político-Administrativo da Região.Pelos motivos apresentados propõe-se a alteração da alínea d) do n.o 2 do artigo 29.o, da proposta de lei n.o 226/X (4.a) que Aprova o Orçamento do Estado para 2009, passando a:«Artigo 29.o Contribuições para a CGA, IP1 — (»)  2 — (») a) (») b) (») c) (») d) Regiões Autónomas, relativamente a todos os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira, sendo a contribuição dos serviços não personalizados de 10%; e) (»)»2.a Proposta – Alteração do n.o 11 do artigo 28.o do Código do IRS: A presente alteração visa a introdução de uma norma preventiva, no sentido de impossibilitar que um sujeito passivo cesse a actividade num determinado regime de tributação, mas num espaço curto de tempo reinicie essa mesma actividade em regime diferente, não em seu nome próprio, porque a lei o impede, mas em de outro elemento do agregado familiar, obtendo com esta alteração vantagens a nível fiscal.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo » 1 — O artigo 28.o do Código do IRS (aprovado pelo Decreto-Lei n.o 442-B/88, de 30 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:
221 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008i) Aos encargos devidamente comprovados com animais domésticos, devidamente registados ou licenciados, nos termos da Portaria n.o 421/2004, de 24 de Abril, até ao montante de € 25.2 – (») 3 – (») 4 – (»)»4.a Proposta – Aditamento de norma relativa à consideração do salário mínimo regional para efeitos de cálculo de imposto Tendo em conta a regionalização dos serviços da administração tributária, operada pelo Decreto-Lei n.o 18/2005, de 18 de Janeiro, tendo em consideração que na Região Autónoma da Madeira existe um salário mínimo em vigor diferente do que existe a nível nacional, deve o mesmo por razões de equidade, de igualdade e de interesse específico da Região, em virtude da sua localização ultraperiférica e do nível de desenvolvimento diferente, do que corre a nível nacional, ser parâmetro de limitação para todos os efeitos legais, nomeadamente no que concerne ao sistema fiscal em vigor.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo » 1 – As referências legais feitas pela legislação fiscal, para efeitos de cálculo de imposto, ao salário mínimo nacional, devem reportar-se na Região Autónoma da Madeira e quando estejam em causa receitas fiscais a ela imputáveis, nos termos da Lei das Finanças Regionais ao salário mínimo em vigor naquela circunscrição territorial.»5.a Proposta – Alteração do n.o 9 do artigo 98.o do Código do IRC:Consideramos que a aplicação do PEC a entidades isentas contraria inegavelmente a ratio legis das normas que lhes concederam as respectivas isenções.No caso da Região Autónoma da Madeira, esta questão assume particular relevo, uma vez que colide directamente com o regime do artigo 33.o do Estatuto dos Benefícios Fiscais e contraria as legítimas expectativas de não pagamento de IRC ou de uma qualquer outro tipo de imposto sobre os lucros das sociedades que tinham as entidades que se instalaram nesta Região e com licença para actuar no âmbito da Zona Franca da Madeira.Acresce que tais entidades isentas de IRC não efectuaram, até hoje, a entrega do PEC, o que tem dado origem, por parte da administração fiscal, a liquidações oficiosas e a processos contra-ordenacionais, enquanto que aquelas têm apresentado processos cautelares de intimação para abstenção de uma conduta junto do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, o qual tem dado razão às entidades requerentes, apresentando como fundamento das suas decisões as razões acima sustentadas, bem como o entendimento de que tal normativo é violador do disposto nos artigos 104.o, n.o 2, e 266.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e artigo 4.o, n.o 1, da Lei Geral Tributária (LGT).Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo »1 — O artigo 98.o do Código do IRC (aprovado pelo Decreto-Lei n.o 442-B/88, de 30 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:
222 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Artigo 98.o Pagamento especial por conta 1 – (») 2 – (») 3 – (») 4 – (») 5 – (») 6 – (») 7 – (») 8 – (») 9 – Revogado 10 – (») 11 – (») a. (») b. (») c. (») d. Os sujeitos passivos que no exercício anterior apenas tenham auferido rendimentos isentos.12 – (»).2 — As presentes alterações têm natureza interpretativa.»6.a Proposta – Revogação do n.o 5 do artigo 44.o da Lei n.o 60-A/2005, de 30 de Dezembro: Para além dos motivos acima expostos quanto à alteração do artigo 98.o do CIRC, também válidos nesta sede, o dispositivo legal ora em causa implica uma aplicação retroactiva o que consubstancia a violação do disposto nos artigos 103.o, n.o 3, da CRP, e 12.o, n.os 1 e 4, da LGT e acabará por não ter, como a realidade tem demonstrado, qualquer aplicação.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo ...É revogado o n.o 5 do artigo 44.o da Lei n.o 60-A/2005, de 30 de Dezembro.»7.a Proposta – Aditamento ao artigo 29.o do Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado: Nos termos do Código de IRS, uma vez que os rendimentos obtidos pelo pequeno agricultor se encontram excluídos de tributação, nos termos do n.o 4 do artigo 3.o do referido diploma, encontram-se estes sujeitos passivos dispensados de qualquer obrigação declarativa.No entanto, nos termos do Código do IVA a obrigação de entrega das Declarações de Início de Actividade, de Alterações e de Cessação não se encontram dispensadas, porquanto a actividade se encontra sujeita a tributação, ainda que isenta, nos termos do n.o 36 do artigo 9.o do Código deste imposto (v. alínea a) do n.o 1 do artigo 28.o do Código do IVA), e o n.o 3 do artigo 29.o apenas dispensa estes contribuintes do cumprimento de outras obrigações.Consideramos, todavia, que o mesmo princípio que norteou a dispensa de tributação e cumprimento de obrigações acessórias no âmbito da tributação do rendimento devia conduzir a que estes sujeitos passivos estivessem dispensados de cumprir essas mesmas obrigações declarativas nos termos do Código do IVA, uma vez que se tratam, em regra, de cidadãos com rendimentos muito diminutos e com baixo índice de
223 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008escolaridade, que demonstram dificuldades no relacionamento burocrático com o Estado, principalmente com a administração fiscal.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo »1 — O artigo 29.o do Código do IVA (aprovado pelo Decreto-Lei n.o 394-B/84, de 26 de Dezembro) passa a ter a seguinte redacção:Artigo 29.o Obrigações em geral1 – (») 2 – (») 3 – (») 4 – Encontram-se dispensados das obrigações referidas nas alíneas a), b), c), d) e g) do n.o 1 os sujeitos passivos, pessoas singulares, que se encontrem excluídos de tributação nos termos do Código do IRS e que pratiquem exclusivamente operações isentas de imposto, excepto quando essas operações dêem direito à dedução nos termos da alínea b) do artigo 20.o.5 – Anterior n.o 4.6 – Anterior n.o 5.7 – Anterior n.o 6.8 – Anterior n.o 7.9 – Anterior n.o 8.10 – Anterior n.o 9 11 - Anterior n.o 10.12 - Anterior n.o 11.13 - Anterior n.o 12.14 - Anterior n.o 13.15 - Anterior n.o 14.16 - Anterior n.o 15.»8.a Proposta – Aditamento ao artigo 44.o do Estatuto dos Benefícios Fiscais:A necessidade de garantir que todos os cidadãos residentes na Madeira disponham de uma habitação condigna, tem sido uma das principais prioridades no âmbito das políticas sociais e de desenvolvimento.Como instrumento para concretização desta política de habitação social, o Governo Regional criou, no seio da Administração Pública Regional, diversos organismos com atribuições e competências gradualmente mais especializadas em matéria de habitação: primeiro, a Direcção Regional de Habitação, Urbanismo e Ambiente e, a partir de 2001, o Instituto de Habitação da Região Autónoma da Madeira, Instituto Público dotado de autonomia administrativa e financeira, criado através do Decreto Legislativo Regional n.o 11/88/M, de 12 de Novembro.Porém, a procura de soluções cada vez mais céleres na satisfação das carências habitacionais dos Madeirenses exigia da parte do Governo Regional a adopção de novos modelos de gestão, mais flexíveis e eficientes, de forma a agilizar o funcionamento dos serviços e conseguir captar novas fontes de financiamento, na procura de dotar a política social de habitação de mais meios para a prossecução das suas actividades em prol das populações ainda carenciadas.
224 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Foram estas as principais razões que ditaram a transformação do Instituto de Habitação da Região Autónoma da Madeira em entidade pública empresarial, adoptando a denominação IHM – Investimentos Habitacionais da Madeira, EPE, através do Decreto Legislativo Regional n.o 27/2004/M, de 24 de Agosto, entidade que, embora de natureza empresarial, apresenta peculiaridades que importa sublinhar.Tendo em conta o processo de transformação, já o legislador nacional, na publicação do Decreto-Lei n.o 135/2004, de 3 de Junho, diploma que aprova o PROHABITA – Programa de Financiamento para Acesso à Habitação, dera acolhimento às especificidades das Regiões Autónomas em matéria de execução da política de habitação social ao permitir o acesso a financiamentos do Estado por parte de organismos públicos regionais com atribuição na área de habitação social, designadamente sob a forma de entidades públicas empresariais.Esta alteração estatutária da entidade que executa a politica social de habitação na administração pública regional, e gere o património habitacional da RAM afecto ao arrendamento social teve, porém, e como resultado colateral, a sujeição de todo esse vasto número de fogos habitacionais – hoje cerca de 5500 unidades residenciais – à incidência de Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), com a correspondente despesa a sobrecarregar o orçamento da IHM, EPE.Manter esta sujeição implicaria que, apenas tendo por base o carácter empresarial, a IHM, EPE, seria a única entidade detentora de fogos para arrendamento social que estaria sujeita à aplicação do IMI no espaço nacional, dado que em relação a todas as demais entidades proprietárias (organismos da administração pública central e regional, municípios, empresas municipais, cooperativas, fundações e instituições particulares de solidariedade social) a legislação aplicável já determina a isenção.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo »1 — O artigo 44.o do Estatuto dos Benefícios Fiscais (aprovado pelo Decreto-Lei n.o 215/89, de 1 de Julho) passa a ter a seguinte redacção:Artigo 44.o1 – (») a) (»); b) (»); c) (»); d) (»); e) (»); f) (»); g) (»); h) (»); i) (»); j) (»); l) (»); m) As entidades públicas empresariais relativamente aos prédios ou parte de prédios que se destinem directa e exclusivamente a fins sociais.n) Anterior alínea m); o) Anterior alínea n).2 – (»)
225 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083 – (») 4 – (») 5 – (») 6 – (») 7 – (») 8 – (») 9 – (»)«9.a Proposta – Alteração do n.o 3 do artigo 45.o da Lei Geral Tributária:«Artigo »O artigo 45.o da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:Artigo 45.o Caducidade do direito à liquidação1 – (») 2 – (») 3 – Em caso de ter sido efectuado reporte de prejuízos, bem como de qualquer outra dedução ou crédito de imposto, ou ainda subsista qualquer obrigação declarativa o prazo de caducidade é o do exercício desse direito ou obrigação.  4 – (») 5 – (») 6 – (»)«10.a Proposta – Alteração do artigo 63.o-C da Lei Geral Tributária:O combate à fraude e evasão fiscal é uma obrigação das autoridades fiscais que deve nortear quer o dia-adia de trabalho dos seus funcionários quer a aprovação de normas de cariz fiscal.Não se pode exigir dos serviços de fiscalização da Administração Tributária uma actuação eficaz sem, ao mesmo tempo, garantir ao nível legislativo que estas entidades têm os meios necessários para proceder a esta actuação.Vários passos foram dados neste sentido, sendo que foi de grande importância a introdução (Lei n.o 55B/2004, de 30 de Dezembro) do artigo 63-C na Lei Geral Tributária (LGT), que criou a obrigação de os sujeitos passivos que tenham ou devam ter contabilidade organizada disporem de contas bancárias exclusivamente afectas à actividade empresarial através das quais deverão ser realizados todos pagamentos e recebimentos afectos à actividade empresarial desenvolvida.No entanto, esta obrigação tem poucos efeitos ao nível da transparência das movimentações bancárias realizadas pelos empresários se existirem limitações no acesso a informações e documentos bancários das contas bancárias exclusivamente afectas à actividade empresarial.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:
226 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008«Artigo » O artigo 63.o-C da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:Artigo 63.o-C Contas bancárias exclusivamente afectas à actividade empresarial 1 – (») 2 – (») 3 – (») 4 – Os serviços de inspecção tributária poderão aceder directamente e sem necessidade de autorização prévia a todos os documentos e informações bancárias relativos à conta ou contas referidas no n.o 1.»11.a Proposta – Alteração do artigo 90.o da Lei Geral Tributária: Quando se revele impossível a comprovação directa e exacta da matéria tributável pelos motivos elencados no artigo 88.o da Lei Geral Tributária (LGT) deverá a sua determinação ser efectuada por métodos indirectos.A opção por este método ocorre em situações de conflito entre a administração tributária e o contribuinte, pelo que os elementos e critérios a utilizar deverão ser o mais claros possível, deverá ser eliminada a subjectividade na quantificação que a realidade demonstra existir.Assim, propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo »O artigo 90.o da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de Novembro) passa a ter a seguinte redacção:Artigo 90.o Determinação da matéria tributável por métodos indirectosEm caso de impossibilidade de comprovação e quantificação directa e exacta da matéria tributável, a determinação da matéria tributável por métodos indirectos resultará da aplicação dos coeficientes previstos no n.o 2 do artigo 31.o do Código de IRS e n.o 4 do artigo 53.o do Código de IRC.»12.a Proposta – Alteração ao artigo 8.o, n.o 6, do CIRC – Criação de um regime de específico para as empresas sedeadas no âmbito da Zona Franca da Madeira (ZFM) relativamente à exigência dos referidos sujeitos passivos possuírem uma adequada estrutura empresarial A alteração introduzida ao n.o 6 do artigo 8, em especial a parte em sublinhado, não faz qualquer sentido em relação ao regime da ZFM, em que a manutenção de sociedades já constituídas e ―prontas a utilizar‖ por parte dos investidores é uma característica do sistema, que possui inclusive cobertura legal na legislação relativa ao seu licenciamento, podendo vir a ter consequências bastante graves em termos de redução da competitividade internacional da ZFM.Assim propõe-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:
227 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008«Artigo».O artigo 8.o do Código do IRC passa a ter a seguinte redacção:1 – (»).2 – (»).3 – (»).4 – (»): a) (...); b) (...); c) (»); d) (»).5 – (»): a) (...); b) (...).6 – Independentemente dos factos previstos no número anterior, pode ainda a administração fiscal declarar oficiosamente a cessação de actividade quando for manifesto que esta não está a ser exercida nem há intenção de a continuar a exercer, ou sempre que o sujeito passivo tenha declarado o exercício de uma actividade sem que possua uma adequada estrutura empresarial em condições de a exercer, salvo as entidades sedeadas no âmbito da Zona Franca da Madeira, onde a adequada estrutura empresarial será avaliada pelas entidades competentes, de acordo com o regime vigente.7 – (»).8 – (»).9 – (»).10 – (»): a) (»); b) (»); c) (»).«13.a Proposta - Aditamento de um n.o 11 ao artigo 81.o do CIRC. Exclusão da aplicação do regime do pagamento das taxas de tributação autónomas, (com excepção das despesas não documentadas) às entidades licenciadas no Centro Internacional de Negócios da Madeira (CINM): As taxas de tributação autónomas (salvo quanto às despesas não documentadas) não se deverão aplicar às entidades licenciadas no CINM, sob pena de se desvirtuarem os objectivos de criação deste regime, através de uma penalização injustificada ou desproporcional às entidades licenciadas.As taxas de tributação autónomas assumem-se como normas de prevenção justificáveis nos casos em que se aplicam as regras gerais do CIRC.Assim propõem-se a inclusão de uma norma no Orçamento do Estado com a seguinte redacção:«Artigo».O artigo 81.o do Código do IRC passa a ter a seguinte redacção:1 – (»).2 – (»).
228 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083 – (»).4 – (»).5 – (»).6 – (»).7 – (»).8 – (»).9 – (»).10 – (»).11 – (»).12 – (»).13. Às entidades licenciadas na zona franca da Madeira não são aplicáveis taxas de tributação autónomas, salvo as respeitantes a despesas não documentadas.»14.a Proposta – Alteração ao artigo 111.o – Operações Activas, Regularizações ou Garantia de EstadoPropõe-se a seguinte alteração ao artigo 111.o, para contemplar todas as verbas devidas à Região Autónoma da Madeira:«Artigo 111.o Aquisição de activos e assunção de passivos e responsabilidades 1 — (») a) (») b) (») c) A regularizar responsabilidades do Estado perante a Região Autónoma da Madeira, e a entidades públicas desta Região Autónoma, resultantes das seguintes situações: i) Acertos nas transferências do Orçamento do Estado, até ao limite de 68,77 milhões de euros; ii) Comparticipação nacional nos projectos co-financiados por fundos comunitários, no sector da agricultura, até ao limite de 32 milhões de euros; iii) Verbas devidas no âmbito da convergência tarifária, até ao limite de 16 milhões de euros; iv) Verbas devidas no âmbito do programa PROHABITA, decorrente do Acordo de Colaboração celebrado em 24.01.2003 e revisto em 19.01.2007 entre o INH, o Instituto de Habitação da Madeira e o Município do Funchal da Habitação, até ao limite de 5,74 milhões de euros; v) Verba devida no âmbito do Contrato relativo à Convergência Tarifária da Energia Eléctrica, até ao limite de 26,75 milhões de euros; vi) Verba devida à Companhia Logística de Combustíveis da Madeira, até ao limite de 7,74 milhões de euros; vii) Verba devida no âmbito da Rede Nacional de Bibliotecas Públicas, até ao limite de 850 mil euros.2 — (»).»15.a Proposta – Alteração ao artigo 132.o – Financiamento e Transferências para as Regiões AutónomasPropõe-se a seguinte alteração ao artigo 132.o, para permitir o aumento do endividamento líquido da Região Autónoma da Madeira em 50 milhões de euros.
229 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008«Artigo 132.o Necessidades de financiamento das Regiões Autónomas1— As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira podem acordar contratualmente novos empréstimos, incluindo todas as formas de dívida, que não impliquem um aumento do seu endividamento líquido superior a 50 milhões de euros, para cada Região Autónoma.2 — (»).3 — (»)«16.a Proposta – Aditamento de um artigo 131.o-A – IVAPropõe-se o aditamento de um artigo referente ao IVA, de modo a garantir que as Regiões Autónomas receberão em 2009 o mesmo valor de receita de IVA que receberiam pela aplicação do método da capitação, em cumprimento do disposto no artigo 21.o, n.o 3, da Lei n.o 13/98, de 24 de Fevereiro, conjugado com a alínea a) do n.o 1 do artigo 59.o da Lei Orgânica n.o 1/2007, de 19 de Fevereiro.«Artigo 131.o-A Transferência a título de compensação do IVA1 – Fica o Governo autorizado, através do Ministro responsável pela área das finanças, a transferir para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, as verbas necessárias para cumprir o disposto no artigo 21.o, n.o 3, da Lei n.o 13/98, de 24 de Fevereiro, tendo como referência o valor que resultaria para cada Região da aplicação em 2007, em 2008 e em 2009 do método da capitação.2 – A despesa resultante do número anterior é assegurada por dotação orçamental inscrita no capítulo 60 do Ministério das Finanças e da Administração Pública.» Enviamos o respectivo parecer em anexo.A Deputada Relatora, Nivalda Gonçalves.Nota: O parecer foi aprovado por maioria, com o voto a favor do PSD, voto contra do PS e a abstenção do PCP.———
230 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008A Nota Técnica foi elaborada com base na informação disponível até ao dia 15 de Outubro de 2008, tendo sido disponibilizada à COF em 28.10.2008.A análise efectuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental. A UTAO, criada pela Resolução da Assembleia da República n.o 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, é composta pelos Consultores Técnicos Carlos Marinheiro e Graciosa Neves.UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL NOTA TÉCNICA N.o 8/2008 Análise da PPL de  Orçamento do Estado para 2009
231 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Sumário executivo 1 O objectivo da presente Nota Técnica é dotar a COF da informação técnica necessária para proceder à apreciação da PPL de Orçamento de Estado para 2009 (OE/2009).PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS Enquadramento internacional 2 O enquadramento internacional da economia portuguesa continua a ser caracterizado pelos efeitos da turbulência acentuada nos mercados financeiros, o que acarreta um grau de incerteza elevado, dificultando os exercícios de previsão das perspectivas económicas a curto e a médio prazo.A informação disponível não permite afastar a hipótese de um cenário recessivo na área do euro e nos EUA em 2009, que inevitavelmente terá consequências significativas sobre a evolução da economia portuguesa, via efeitos de contágio.3 De acordo com os cálculos recentes do FMI (2008) Portugal tem vindo a apresentar nos anos mais próximos um crescimento mais sincronizado com países parceiros do que no passado mais distante. Isto significa que os efeitos de contágio para economia portuguesa de um abrandamento dos seus parceiros comerciais são agora mais fortes do que no passado. Em particular, relativamente a Espanha, de acordo com essa estimativa do FMI, 1 p.p. a menos de crescimento em Espanha traduz-se numa redução de 1⁄2 p.p. da taxa de crescimento das exportações portuguesas em volume e numa redução de 0,14 p.p. no crescimento do PIB em Portugal.4 Tendo em conta a informação disponível, um dos principais riscos para o sector real da economia, em particular para as pequenas e médias empresas (PME), advém das perturbações no mercado de crédito. Uma eventual forte redução do crédito disponível teria consequências bastante pronunciadas para o normal funcionamento da economia, dificultando não só as operações de tesouraria das empresas, como o financiamento de projectos de investimento. Evolução recente da economia portuguesa 5 A economia portuguesa tem apresentado desde 2000 um forte abrandamento do seu ritmo de crescimento, interrompendo o processo de convergência com o nível médio de riqueza da área do euro.6 De acordo com as análises recentes da OCDE e do FMI, na origem desse baixo crescimento estão um baixo crescimento da produtividade e um hiato de competitividade externa.7 A aplicação da metodologia da contabilidade do crescimento permite à UTAO concluir que as variações na produtividade (total dos factores) se têm revelado decisivas para a evolução recente da economia. Assim, uma melhoria do crescimento da economia portuguesa terá necessariamente que se basear num crescimento da produtividade.8 De acordo com o FMI, as expectativas de crescimento da produtividade e do crescimento económico formuladas pelos agentes económicos portugueses na sequência da adesão à moeda única demonstraram-se optimistas. Desse excessivo optimismo resultaram importantes desequilíbrios macroeconómicos, designadamente um aumento do défice externo e do défice orçamental (após
240 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008CONTA DAS AP EM CONTABILIDADE PÚBLICAQuestão prévia 62 A análise da proposta do Orçamento do Estado para 2009, sustentada na informação vertida no relatório na óptica da contabilidade pública, abrangeu todos os subsectores do Estado, com excepção do sector público empresarial.Serviços integrados 63 Esta análise encontra-se sustentada em valores comparáveis, cujo cálculo é da responsabilidade da UTAO, uma vez que a proposta de Orçamento do Estado para 2009 se encontra afectada pelas alterações metodológicas referidas a fls. 138 do Relatório do OE/2009, as quais afectam de modo substancial algumas das rubricas da despesa.64 No que se refere à alteração metodológica introduzida, importa referir que a mesma não produziu alterações no cálculo dos saldos em contabilidade pública, mas apenas alterações na estrutura da despesa: decréscimos significativos no agrupamento das despesas com o pessoal (19,2%), na segurança social (54,4%) e acréscimo nas transferências correntes da administração central (30%).Efectivamente, a parte da contribuição financeira destinada ao financiamento do défice da CGA ao passar a sair por uma rubrica de transferências deixou de onerar o agrupamento das despesas com o pessoal.65 Em termos comparáveis, verifica-se que a previsão do crescimento da receita dos SI seja de 0,5%, face ao período homólogo, enquanto o da despesa total, sem activos financeiros, se situe 3% acima dos níveis estimados para 2008.  66 Consequentemente espera-se que o saldo global dos serviços integrados venha a atingir, em 2009, o valor de -6 313,5M€, sofrendo uma degradaç~o de 1 107,4 M€, face ao período homólogo anterior.67  Os acréscimos de despesas aqui reflectidos têm sobretudo a ver com a preocupação do reforço das dotações orçamentais directamente ligadas às funções sociais do Estado. Exceptua-se desta regra o reforço de verbas afectas à Lei da Programação Militar e bem assim o aumento de 13,1% de reforço para as despesas com juros e encargos da responsabilidade do Estado, sendo, este último caso, fundamentado num eventual acréscimo de juros. Nada mais sendo dito, parece tratar-se de um reforço com características prudenciais, face aos riscos exógenos.68 Já quanto às diminuições assinaladas na despesa dos Serviços Integrados do Estado, as mesmas parecem reflectir um esforço acrescido de controlo financeiro da administração descentralizada do Estado, no sentido de solidarizar os diversos subsectores com o objectivo de cumprimento das metas do défice das Administrações Públicas.Receita fiscal e não fiscal 69 O Relatório do OE/2009 não dispõe de uma fundamentação adequada da previsão da receita fiscal e não fiscal.
243 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 200886 Nas administrações regionais onde se prevê que a despesa total baixe cerca de 6% em 2009, concentra-se esse esforço de contenção da despesa, no investimento onde se pretende um decréscimo de 29%, já que na despesa corrente apenas se prevê uma quebra de 2%, face ao período homólogo.87 Já o projectado crescimento da receita, na casa dos 4%, parece estar confiado ao crescimento da rubrica residual da receita “Outras” que apresenta para 2009 um crescimento  de 24%, sobre a qual o relatório do OE é completamente omisso, deixando assim por esclarecer o projectado acréscimo.88 Também na administraç~o local o programa “Pagar a tempo e horas” ter| vindo contribuir para onerar a despesa na óptica da contabilidade pública, justificando o défice estimado para 2008, cerca de 80M€, j| que em 2009 o mesmo défice n~o dever| ultrapassar os 2 M€: ENCARGOS PLURIANUAIS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS 89 A partir da informação constante no Relatório da proposta de OE/2009 a UTAO calculou o valor actual (a preços de 2008) da totalidade dos encargos previstos com entre 2008 e 2039. Estes ascendem a 19 915 milhões de euros de 2008, o que representa 11,8% do PIB de 2008.90 A análise da UTAO revela, ainda, que entre o previsto no OE/2008 e o previsto na proposta de OE/2009: i. Se verificou uma revisão em alta de aproximadamente 1/3 no valor actual dos encargos com PPP, traduzindo-se num acréscimo de 2,8 p.p. do PIB de 2008, passando esses encargos futuros a representar aproximadamente 12% do PIB de 2008 (19 915 milhões de euros a preços de 2008).ii. Se verificou um deslizamento para depois de 2013 da subida mais significativa dos encargos com PPP. Assim, até 2013 (inclusive) os encargos com as PPP foram revistos em baixa, em virtude do fluxo de recebimentos no montante de 639 M€ (0,4% do PIB de 2008), em termos de valor actual, a preços de 2008, proveniente das novas subconcessões das Estradas de Portugal.iii. Estas novas subconcessões rodoviárias das Estradas de Portugal, S.A., começarão a ser um encargo a partir de 2013, representando um encargo líquido, em termos de valor actual, entre 2009 e 2038 de 4780 M€ de 2008 (2,8% do PIB de 2008):  iv. O encargo previsto com PPP para 2008 é revisto em baixa, face ao previsto no OE/2008, devido ao encaixe previsto com as concessões rodoviárias com portagem real.TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTAL QUANTIDADE E QUALIDADE DA INFORMAÇÃO  Análise e Recomendações recentes da OCDE 91 De acordo com a OCDE (2008: 60-1), um rigoroso controlo da posição orçamental requer que o governo apresente informação financeira transparente e comparável que seja regularmente monitorizada e analisada.  92 A OCDE recomendou em Junho a Portugal que se pondere a criação de um comité de especialistas em macroeconomia e previsão para rever e sugerir melhorias nas previsões utilizadas no
244 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008orçamento de Estado. Esta recomendação da OCDE, de Junho de 2008, não foi acolhida na preparação deste Orçamento do Estado para 2009.A proposta de Orçamento para 2009  93 Comparativamente à proposta de Orçamento para 2008, verificam-se progressos em relação à quantidade da informação fornecida. Contudo a não explicitação total e detalhada da alteração metodológica relativa à forma de contabilização dos encargos com a segurança social dos funcionários públicos, atrás referida em contabilidade nacional e em contabilidade pública, bem como a não apresentação de valores comparáveis constituem um retrocesso na transparência da informação da proposta de Orçamento, que em muito dificulta a sua análise. No entendimento da UTAO há a assinalar a persistência de insuficiência de informação relativamente às variáveis explicitadas no capítulo 7.
245 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Índice SUMÁRIO EXECUTIVO  PARTE I  INTRODUÇÃO  PARTE II  1- PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS PARA 2008 E 2009 1.1 ENQUADRAMENTO INTERNACIONAL  1.2 EVOLUÇÃO RECENTE DA ECONOMIA PORTUGUESA  1.3 PREVISÕES DE CRESCIMENTO PARA 2008 E 2009  2- NOTA PRÉVIA: ALTERAÇÃO METODOLÓGICA NA CONTABILIZAÇÃO DAS RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM 2009  3- PERSPECTIVAS ORÇAMENTAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL  3.1 A EVOLUÇÃO DAS PRINCIPAIS RUBRICAS ORÇAMENTAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL 3.1.1 Saldos e principais agregados  3.1.2 Receita  3.1.3 Despesas com o pessoal  3.1.4 Despesa de investimento  3.2 COMPARAÇÃO COM O PREVISTO NOS INSTRUMENTOS DE PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL  3.2.1 A estimativa de execução orçamental para 2008  3.2.2 A previsão de execução orçamental para 2009 3.3 SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS: O PROCESSO DE CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTAL  3.3.1 Crise financeira e consolidação orçamental  3.3.2 Recomendações da OCDE e FMI endereçadas a Portugal  3.3.3 Consolidação orçamental prevista no OE/2009 4- DÍVIDA PÚBLICA  4.1 EVOLUÇÃO PREVISTA  4.2 DÍVIDA PÚBLICA E EMPRESAS PÚBLICAS  5- RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE PÚBLICA  5.1 SERVIÇOS INTEGRADOS (SUBSECTOR ESTADO)  5.2 DESPESA CONSOLIDADA POR MINISTÉRIOS  5.3 RECEITA  5.3.1 Evolução da Receita  5.3.2 Despesa fiscal  5.4 SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS  5.5 DESPESAS E RECEITAS DA SEGURANÇA SOCIAL  5.6 ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL  5.7 PIDDAC
246 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008ANEXOS  A1. PREVISÕES E INDICADORES MACROECONÓMICOS  A2. RECEITAS E DESPESAS DAS AP EM CONTABILIDADE NACIONAL  A3. RECEITAS E DESPESAS DAS AP EM CONTABILIDADE PÚBLICA  A4. VERSÃO PORTUGUESA DAS CONCLUSÕES DO CONSELHO ECOFIN DE 7 DE OUTUBRO DE 2008  LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS   6- ENCARGOS PLURIANUAIS: ENCARGOS COM AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS  7- TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTAL: QUANTIDADE E QUALIDADE DA INFORMAÇÃO            BIBLIOGRAFIA
247 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Índice de caixasCaixa 1 –  Implicações do abrandamento do crescimento para a condução da política económica segundo a OCDE  Caixa 2 –  A importância do saneamento das finanças públicas nas OGPE da Comunidade  Caixa 3 –  Conclusões do Conselho ECOFIN de 7.10.2008 sobre uma resposta coordenada da UE ao abrandamento económico  Caixa 4 –  Em que circunstâncias pode um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB não ser considerado excessivo?  Caixa 5 –  Recomendações da OCDE (2008) para se conseguirem reduções adicionais do défice orçamental  Caixa 6 –  Objectivo de Médio Prazo Caixa 7 –  Lei de bases da contabilidade pública  Caixa 8 –  Conclusões do Conselho ECOFIN de 7.10.2008 sobre uma resposta concertada da UE à desaceleração da actividade económica (versão portuguesa)Índice de tabelasTabela 1 – Taxas de juro de mercado (yields to maturity) e spreads de Títulos do Tesouro a 10 anos  Tabela 2 –  Cálculo do valor das despesas com pessoal do subsector Estado previstas para 2009, em contabilidade pública, em termos comparáveis com a metodologia anterior  Tabela 3 –  Taxas de crescimento nominal de algumas rubricas das Administrações Públicas em contabilidade nacional . 18 Tabela 4 –  Evolução agregados orçamentais das Administrações Públicas desde 2004 (%PIB)  Tabela 5 –  Recurso às emissões de dívida durante o período complementar de receita  Tabela 6 –  Discrepâncias no valor da Despesa sem activos dos SI em 2008 (Contab. Pública)  Tabela 7 –  Síntese das Receitas e Despesas dos SFA  Tabela 8 –  Principais programas do PIDDAC  Tabela 9 –  Valor actual dos encargos líquidos com PPP  Tabela 10 –  Comparação das previsões para Portugal  Tabela 11 –  Evolução das receitas e despesas das Administrações Públicas (óptica da contabilidade nacional) –  valores para 2009 numa base comparável Tabela 12 –  Evolução das receitas e despesas das Administrações Públicas (óptica da contabilidade nacional) –  valores para 2009 não ajustados Tabela 13 –  Estimativa de Execução Orçamental das Administrações Públicas para 2008- óptica da contabilidade nacional: comparação com o previsto no OE/2008 e no ROPO/2008  Tabela 14 –  Previsão de Execução Orçamental das Administrações Públicas para 2009 em termos comparáveis –  óptica da contabilidade nacional: comparação com o previsto no PEC/2007 e no ROPO/2008  Tabela 15 –  Evolução das Receitas e Despesas dos Serviços Integrados Tabela 16 –  Grandes agregados de despesa dos Serviços Integrados  Tabela 17 –  Receita Fiscal dos Serviços Integrados  Tabela 18 –  Despesa fiscal  Tabela 19 –  Síntese da evolução da despesa consolidada por Ministérios (2008-2009)  Tabela 20 –  Receitas e Despesas da Segurança Social Tabela 21 –  Receitas e Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos  Tabela 22 –  Receitas e Despesas da Administração Local e Regional  Tabela 23 –  Comparação entre os valores do Relatório e os valores constantes nos Mapas do OE Tabela 24 –  Detalhe das Despesas com Pessoal dos Serviços Integrados
249 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Parte I  Introdução1. Orientação da COF1 Nos termos do artigo 10.o-A da Resolução n.o 20/2004, de 16 de Fevereiro, aditado pela Resolução n.o 53/2006, de 7 de Agosto e do Plano de Actividades da UTAO, para o 2.o Semestre de 2008, apresenta-se Nota Técnica sobre a análise da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2009. 2 A elaboração deste trabalho está prevista no âmbito do PA aprovado, em 15.10.2008, para o 2.o Semestre de 2008, e constitui a actividade n.o 3. 2. Objectivo2 O objectivo da presente Nota Técnica é dotar a COF da informação técnica necessária para proceder à apreciação da PPL de Orçamento de Estado para 2009 (OE/2009).2. Condicionantes e limitações da análise3 A análise efectuada pela UTAO foi sujeita aos condicionamentos seguintes: Dos documentos que constituem a Proposta de Lei do Orçamento do Estado –  articulado da lei, mapas anexos e relatório de sustentação da proposta –  todos disponibilizados em suporte digital, apenas o articulado da lei foi entregue em formato editável, isto é, pronto a utilizar pelos serviços da AR como documento de trabalho. Já quanto aos demais documentos (quadros anexos à proposta de Lei e Relatório), a versão disponibilizada, em formato de imagem (PDF), não permite a sua utilização directa para efeitos de trabalho, encontrando-se inclusivamente o Relatório protegido por palavra passe, impedindo a extracção de informação. Tais restrições implicaram a utilização de um tempo excessivo para efeitos de preparação da informação para análise, uma vez que a solicitação do Senhor Presidente da COF feita ao Governo no sentido de ultrapassar estes condicionantes apenas foi em parte acolhida, com a entrega de uma versão do Relatório sem protecção de palavra passe. Informação com detalhe insuficiente, em relação a certas variáveis, para permitir a comparabilidade temporal da evolução de variáveis chave, tal como detalhado no capítulo 7 desta Nota Técnica. A alteração metodológica introduzida na previsão das despesas com o pessoal não se encontrava explicitada no que respeita às quebras de séries estatísticas, inviabilizando qualquer análise em termos comparativos com outros exercícios (temporal) ou com
250 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008outros documentos. Também aqui a informação solicitada não foi objecto de resposta, o que motivou um acrescido consumo de tempo na preparação da informação.  Tempo disponível para a análise, decorrente da Lei e do RAR, revelou-se, à semelhança do que já havia sido a experiência do ano anterior, pouco compatível, com a realização de uma análise técnica muito profunda de um documento tão vasto, motivo pelo qual aqui se optou por efectuar uma análise global da proposta de OE/2009 sem prejuízo de aprofundamentos posteriores, por solicitação da COF.3. Metodologia4 Reflexo dos meios à disposição da UTAO, a presente análise técnica incide exclusivamente sobre as perspectivas económicas, orçamentais e financeiras da proposta de OE/2009, não se pronunciando assim sobre questões de natureza jurídica, como a adequabilidade das autorizações legislativas contidas no articulado ou as implicações das alterações propostas para o sistema fiscal português.  4. Plano da exposição5 A Nota Técnica encontra-se dividida em 7 capítulos. O primeiro é dedicado às perspectivas macroeconómicas. O segundo analisa aprofundadamente a alteração metodológica na contabilização das despesas com pessoal. O terceiro analisa a evolução da conta das Administrações Públicas em contabilidade nacional, incluindo o processo de consolidação orçamental. O quarto analisa o financiamento (dívida pública). O quinto analisa a evolução da conta das Administrações Públicas, na óptica da Contabilidade Pública. O sexto analisa os encargos previstos do Estado com as Parcerias Público-Privadas. O sétimo, e último capítulo, é dedicado à transparência orçamental: quantidade e qualidade de informação.
252 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008crescimento em Espanha traduz-se numa redução de 1⁄2 p.p. da taxa de crescimento das exportações portuguesas em volume e numa redução de 0,14 p.p. no crescimento do PIB em Portugal.Gráfico 1 –  Evolução trimestral do PIB real (Portugal, Área do euro e EUA)Fonte: Eurostat.1.4 Não obstante a incerteza acerca da evolução futura da economia, a intensificação do impacto negativo da turbulência financeira e do elevado preço das matérias-primas no crescimento económico é já claramente visível na evolução do PIB no 2.o trimestre de 2008 na Europa (Gráfico 1), na sucessiva revisão em baixa das previsões de crescimento para as economias da OCDE por parte das principais organizações internacionais, bem como na evolução recente dos indicadores de conjuntura. O indicador de conjuntura da OCDE (Gráfico 2), que procura identificar pontos de viragem na actividade económica com aproximadamente seis meses de antecedência, indicia que a economia da área do euro se encontra em forte abrandamento. Ainda de acordo com o mesmo indicador avançado, tanto a economia espanhola como a portuguesa se encontram igualmente em forte abrandamento.1.5 Consequentemente, não pode ser afastada a hipótese de um cenário recessivo na área do euro e nos EUA em 2009, que inevitavelmente terá consequências significativas sobre a evolução da economia portuguesa.1.6 No entendimento da UTAO, tendo em conta a informação disponível, um dos principais riscos para o sector real da economia, em particular para as pequenas e médias empresas (PME), advém das perturbações no mercado de crédito. Uma eventual forte redução do crédito disponível teria consequências bastante pronunciadas para o normal funcionamento da economia, dificultando não só as operações de tesouraria das empresas, como o financiamento de projectos de investimento. Contudo, ainda não existem dados estatísticos relativamente à evolução do crédito às sociedades não financeiras após o intensificar da crise financeira em Setembro de 2008, pelo que ainda não é possível quantificar os efeitos referidos. Para tentar minimizar o impacto nas PME, o Conselho ECOFIN de 7 de Outubro de 2008 anunciou que o Banco Europeu de Investimento se propõe a aumentar o volume de empréstimos a conceder às PME 0 0,6-0,20,31,8 1,90,9 0,7-0,500,511,522,5307-T3 07-T4 08-T1 08-T2 07-T3 07-T4 08-T1 08-T2Variação em cadeia Variação homólogaPRTAE15EUA
253 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008num total de 15 mil milhões de euros em 2008-2009 (traduzindo-se num aumento de 50%), através de uma nova gama de produtos que permitam uma partilha de riscos com os bancos.Gráfico 2 –  Indicador de conjuntura da OCDE (Portugal, Área do euro e Espanha)Fonte: OCDE. | Notas: O CLI (composite leading indicator) procura identificar pontos de viragem na actividade económica com aproximadamente seis meses de antecedência. As fases do ciclo económico são definidas da seguinte forma: expansão –  CLI a aumentar e acima de 100; inversão –  CLI em decréscimo mas acima de 100; abrandamento –  CLI em drecréscimo e abaixo de 100; recuperação –  CLI a crescer mas abaixo de 100.1.2  Evolução recente da economia portuguesa 1.7 A economia portuguesa tem apresentado desde 2000 um forte abrandamento do seu ritmo de crescimento, interrompendo o processo de convergência com o nível médio de riqueza da área do euro (Gráfico 3).1.8 As contas nacionais trimestrais indicam que a retoma gradual da economia que estava em curso até 2007 foi interrompida no 1.o trimestre de 2008, reduzindo-se o crescimento homólogo de 1,9% no último trimestre de 2007 para 0,9% e 0,7% nos 1.o e 2.o trimestres de 2008, respectivamente, continuando a economia portuguesa a crescer abaixo do verificado no conjunto da área do euro. Em termos de crescimento em cadeia, do 4.o trimestre de 2007 para o 1.o trimestre de 2008 o PIB apresentou uma evolução negativa, reduzindo-se em 0,2%. No 2.o trimestre verifica-se uma recuperação dos valores em cadeia, ainda assim insuficiente para impedir a redução assinalada do crescimento em termos homólogos (Gráfico 29, em anexo). 92949698100102104106108Jan-99Jun-99Nov-99Abr-00Set-00Fev-01Jul-01Dez-01Mai-02Out-02Mar-03Ago-03 Jan-04 Jun-04Nov-04Abr-05Set-05Fev-06Jul-06Dez-06Mai-07Out-07Mar-08Ago-08AE PRT ESP