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Victor Brito de Moura.Partido Social Democrata( PSD ):Álvaro dos Santos Amaro.
7 DE DEZEMBRO DE 1995 337José Manuel Nunes Liberato.
Octávio Augusto Teixeira.Partido Ecologista Os Verdes ( PEV ):Heloísa Augusta Baião de Brito Apolónia.
Isabel Maria de Almeida e Castro.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o Sr. Secretário vai proceder à leitura do expediente.O Sr. Secretário (Artur Penedos): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, deram entrada na Mesa, e foram admitidos, os seguintes diplomas: proposta de lei n.o 3/VII Visa a atribuição da pensão extraordinária aos trabalhadores abrangidos por acordos internacionais na Região Autónoma dos Açores (ALRA), que baixou à 8.a Comissão; projecto de lei n.o 32/VII - Confirma que Torres Vedras continua na área de responsabilidade da PSP e dignifica a respectiva unidade territorial (PCP), que baixou à 4.a Comissão; e ratificação n.o 11/VII - Visa a ratificação do Decreto-Lei n.o 317/95, de 28 de Novembro, que altera o Código de Processo Penal (CDS-PP).
Deu ainda entrada na Mesa o projecto de deliberação n.o 6/VII - Debate sobre assunto de relevante interesse nacional (PS), que é do seguinte teor:
Tendo o Governo solicitado à Assembleia da República a realização de um debate sobre assunto de relevante interesse nacional, ao abrigo do n.o 1 do artigo 245.o do Regimento da Assembleia da República, centrado na preparação do próximo Conselho Europeu, a Assembleia da República delibera:
Que seja realizado o debate proposto pelo Governo, com a presença do Sr. Primeiro-Ministro, na sessão plenária de 13 de Dezembro de 1995, pelas 15 horas.
Que o tempo global do debate e respectiva distribuição pelo Governo e pelos grupos parlamentares seja fixado pela Conferência dos Representantes dos Grupos Parlamentares, observando o disposto no artigo 154.o do Regimento da Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação.
Não havendo pedidos de palavra, vamos vota-lo.
Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados e Srs. Membros do Governo, terminada a leitura do expediente, vamos dar início ao debate da proposta de lei n.o 2/VII - Alteração à Lei n.o 39-B/94, de 27 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 1995).
O Regimento da Assembleia da República prevê que a primeira intervenção caiba ao Governo, mas a praxe desta Casa é que essa intervenção seja precedida da leitura do relatório. Nessa conformidade, tem a palavra o Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira para, sucintamente, apresentar o relatório.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A elaboração deste relatório teve em conta não só a proposta de lei n.o 2/VII, mas também o conteúdo do debate efectuado, em sede de comissão parlamentar, com o Sr. Ministro das Finanças e com a Sr Secretária de Estado do Orçamento. O próprio relatório integra também, em anexo, os outros relatórios sobre a alteração orçamental que as Comissões Parlamentares de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, de Saúde e de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente fizeram chegar a esta Comissão.
Refere-se no relatório o aumento efectuado nas despesas, quer o relativo a IRS e IRC, quer o que respeita a vencimentos de propriedade.
Quanto às despesas, para além da referência aos seus montantes globais, sublinham-se os maiores acréscimos, nomeadamente nas áreas da saúde, da educação e do emprego, segurança e acções sociais.
Destaca-se ainda no relatório a operação efectuada para regularização de passivos de algumas empresas e refere-se a situação de atraso de pagamento de despesas do Serviço Nacional de Saúde, bem como o montante elevado das dívidas que fundamentaram a proposta de reforço financeiro nesta área, visando-se um critério de redução dos prazos médios de pagamento do Serviço Nacional de Saúde.
Quanto ao PIDDAC, sublinha-se a não utilização de montantes afectos à cláusula de convergência, bem como a impossibilidade material de concretizar alguns dos investimentos previstos para 1995.
Relativamente às autarquias locais, anota-se a modificação de critério quanto à utilização do IVA, passando, assim, as autarquias a receber mais 1,5 milhões de contos.
I SÉRIE-NÚMERO 13 338Regista-se ainda a manutenção, na proposta do Governo, de benefícios fiscais e discutiu-se também em Comissão a eventual inserção de um artigo novo relativo ao crédito ao consumo.
Existe ainda uma menção no relatório ao pagamento de juros de empréstimos feitos pelo Tesouro à segurança social.
Conclui o relatório mencionando o défice de 5,6% do sector público administrativo em relação ao PIB, utilizando-se o valor calculado de acordo com as últimas informações que nos foram disponibilizadas.
Tudo visto e ponderado, a Comissão de Economia, Finanças e Plano entendeu que a proposta de lei n.o 2/VII estava em condições de subir a Plenário.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças (Sousa Franco): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A proposta de lei relativa à alteração do Orçamento do Estado para 1995, ainda vigente, tem sido qualificada - numa terminologia que não é a nossa mas, sim, a do Regulamento Financeiro Comunitário - como uma proposta de orçamento suplementar, na medida em que revê, e revê com ligeiros aumentos, o Orçamento do Estado para 1995.
Ela foi elaborada, como VV. Ex.as poderão presumir, em tempo muito curto e em circunstâncias de alguma dificuldade, uma vez que, logo que entrou em funções, no início de Novembro, este Governo foi confrontado com a existência de dificuldades sentidas nos mais diversos sectores da Administração. E foi confrontado também, e apenas neste domínio, com uma proposta do anterior Governo que, além de transferências de verbas, das quais não mais vou falar, porque fazem parte, da gestão quotidiana da execução do Orçamento do Estado e nada têm a ver com a necessidade que esta proposta de lei agora visa satisfazer, tem uma única alteração orçamental: mais 10 milhões de contos para o serviço da dívida.
Esta foi, pois, a perspectiva que encontrámos no início do trabalho: necessidades sentidas por todos os departamentos e uma iniciativa legislativa preparada, no sentido de reforçar a verba do serviço da dívida, no montante de 10 milhões de contos.
O exercício feito foi difícil, porque correspondeu ao levantamento e apreciação críticas muito rigorosas, mas muito fundamentadas, das necessidades apontadas pelos diversos serviços e à necessidade de apresentar, em tempo útil, embora apenas para este mês final do ano, uma iniciativa legislativa que permitisse à Administração Pública funcionar, aos credores do Estado receberem a tempo aquilo a que tinham direito e aos agentes económicos em geral não serem atingidos por factores de imprevisibilidade ou de descredibilização que quebrassem a confiança do conjunto dos agentes económicos no Estado, como pessoa de bem e cumpridora dos seus compromissos que paga a tempo e horas o que deve.
Foi no sentido de salvaguardar estes valores, numa situação de alguma fluidez conjuntural e com a certeza de que o Orçamento do Estado só poderá estar pronto dentro do prazo legal, ou seja, três meses após a entrada em funções do Governo, tanto mais que não foi praticado um único acto de preparação do Orçamento do Estado e, por isso, no que se refere ao Orçamento do Estado para 1996, tivemos de começar a partir do zero absoluto, preparando em três semanas - nas primeiras três semanas após a entrada em funções do Governo - esta iniciativa de alteração da Lei do Orçamento do Estado.
Tivemos em conta, condicionando-nos, dois parâmetros muito precisos: por um lado, cumpriria fazer o ajustamento do Orçamento do Estado às necessidades imprescindíveis da Administração Pública, para assegurar o seu funcionamento e cumprir encargos perante os seus credores até ao final do ano, tanto mais que os primeiros meses do ano que vem decorrerão num regime de execução por duodécimos do Orçamento do Estado para 1995, uma vez que a apresentação do Orçamento do Estado para 1996, em Janeiro, só permitirá a sua apreciação e debate parlamentar ainda em finais de Janeiro e em Fevereiro; por outro lado, a manutenção abaixo dos limites - 5,8% do produto interno bruto para o conjunto do sector público administrativo - do défice global estimado em termos de contabilidade nacional, cumprindo, assim, um programa de redução do défice, assumido pelo anterior Governo, que se insere no quadro da política de convergência, mas que, para nós, tem um significado fundamental, o de ser um esforço, que nos propomos continuar, de rigor, no sentido de disciplinar e ordenar as finanças públicas, reduzir o desequilíbrio que o défice causa, quer na afectação de recursos ao sector privado, quer na afectação de recursos à actividade produtiva.
Este duplo exercício corresponde à exigência de rigor, de disciplina e também de transparência, que este Governo se propôs, desde o início, praticar no domínio Financeiro, exibindo no Orçamento do Estado todas as situações financeiras existentes, sem disfarces nem ocultações. E um pequeno exercício, porque, de algum modo, se exerce em relação ao mês final do Orçamento do Estado do ano anterior, que não é o nosso, mas é, em todo o caso, um exercício in vitro de critérios fundamentais de gestão financeira que nos propomos seguir.
O levantamento das situações que o Governo fez - todos os Membros do Governo, naturalmente -, em contacto com os respectivos departamentos, fundos e serviços autónomos, permitiu relevar uma grande diversidade de situações de desigual gravidade. O momento próprio para fazer o levantamento da situação do sector público não é este, será, certamente, o da apresentação do Orçamento do Estado para 1996, visto que só nessa altura estará em discussão a globalidade da situação financeira do sector público administrativo e empresarial e haverá também a nossa proposta global de Orçamento do Estado, para fazer face às necessidades resultantes da execução do Programa do Governo na situação financeira do sector público.
Mas sublinho que alguns desses aspectos - que a linguagem corrente designa por um vocabulário que, por não ser próprio do Ministro das Finanças, não vou utilizar são graves e preocupantes. No sector empresarial do Estado, por exemplo, refiro-me a passivos integrados por dívidas que, em muitos casos, dificultavam de imediato alguns objectivos da política do Governo, nomeadamente a privatização em condições aceitáveis de algumas empresas ou a gestão das empresas públicas e suscitavam a previsão de elevados prejuízos, como aconteceu nas empresas públicas não financeiras, em que o total dos prejuízos verificados em 1994 andou na ordem dos 137 milhões de contos e este ano é estimado em 154 milhões de contos.
Por outro lado, existe uma situação de grande descontrolo, de falta de transparência e até de dificuldade de apuramento das situações reais existentes nos fundos e serviços autónomos, com situações pontuais muito graves,
7 DE DEZEMBRO DE 1995 339em que, além disso, acrescem indícios de irregularidades - são conhecidas as do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em ligação com o DAFSE, mas há outras -, estimando-se alguma deterioração do respectivo subsector para o final do ano e, porventura até, para o início do ano seguinte. Quanto ao sector público administrativo existe ainda algum agravamento, avaliado na medida do possível face aos dados existentes, do défice do subsector regional e local.
Quanto ao Orçamento do Estado em sentido estrito e ao orçamento da segurança social o comportamento, de algum modo, é pautado por aquilo que direi de seguida.
Como disse, o apuramento rigoroso destas situações está em curso e constará da apresentação do Orçamento do Estado para 1996, mas foi um factor adicional para que a prudência e o rigor que tivemos de integrar nesta revisão orçamental nos levassem a calcular com a maior cautela o défice do sector público administrativo e o reflexo nele do défice estimado do Orçamento do Estado; impôs ainda medidas complementares, como pedidos de auditorias, quer ao Serviço Nacional de Saúde, com a acumulação de pagamentos atrasados aos fornecedores, quer ao Instituto de Emprego e Formação Profissional, com diversíssimas situações de irregularidade e falta de transparência; e levou também o Governo a ter de ultimar, dentro de breves dias, uma iniciativa legislativa a encaminhar para o Parlamento (porque de competência reservada da Assembleia da República se trata) sujeitando ao controlo externo independente do Tribunal de Contas a gestão das empresas públicas, qualquer que seja a sua forma, e certos aspectos do processo de privatizações.
Tal iniciativa revelou a necessidade de estabelecer critérios mínimos de controlo independente relativamente ao sector empresarial do Estado, cuja falta, em boa parte, é causa de muitos dos desequilíbrios financeiros, com a consequente necessidade de reforço de capital social, subsídios, concessão de garantias e assunção de créditos que constantemente estão a cair em cima do sector público administrativo por gestão descontrolada do sector público empresarial.
Foi neste contexto que o trabalho pôde ser feito em três semanas, com todas estas dificuldades.
No essencial, a alteração orçamental que o Parlamento já apreciou e que tenho a honra de, agora, justificar brevemente, caracteriza-se pelo seguinte: apesar de, como disse, se tratar apenas de uma adaptação do Orçamento do Estado anterior, este Orçamento suplementar resulta da aplicação, nestas condições restritas, das orientações políticas do Governo quanto à política orçamental e procura dar os primeiros passos, ou os primeiros sinais, do rigor orçamental a que o Sr. Primeiro-Ministro e o Programa do Governo, com frequência, se têm referido e cujas directivas traçam.
Sem prejuízo dos sinais que, futuramente, serão dados aos agentes económicos quanto à concretização segura deste rigor orçamental, no Orçamento do Estado para 1996 há já indícios claros nesse sentido, mas sublinho que esses indícios claros se referem apenas às necessidades financeiras inadiáveis e incompresíveis da Administração Pública directa que possam e devam ser satisfeitas pelo Orçamento do Estado para 1995.
Assim, no universo dos pedidos formulados pelo conjunto da Administração Pública não foram considerados pedidos de reforço de verba muito superiores a 200 milhões de contos.
Por outro lado, para conseguir financiar aquilo que era incompassível e inadiável até ao final do ano, neste menos de um mês que falta, foi necessário ainda conseguir poupanças orçamentais da ordem dos 63 milhões de contos, nuns casos cortando dotações de despesa consideradas supérfluas ou de outra maneira dispensáveis, nomeadamente na despesa de consumo em "Bens e Serviços", noutros, mesmo relativamente a dotações de investimento, verificando, por razões de verdade orçamental e de transparência, que aquelas dotações que não podiam ser realizadas e executadas até ao final do ano melhor seria se fossem cortadas e substituídas por outras que, efectivamente, era necessário assegurar e que não tinham contrapartidas orçamentais.
Sublinho, portanto, que a poupança orçamental não se traduziu em cortes de investimento mas, sim, numa política de verdade orçamental. Aquilo que fizemos, porque o orçamento de investimento teve uma execução baixa tanto na componente comunitária como na componente nacional e também no PIDDAC tradicional, que nada tem a ver com o financiamento comunitário, foi deitar fora essas folhas mortas e tentar aproveitar o espaço assim criado para satisfazer as necessidades efectivas e presentes.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - As novas despesas a realizar atingem, assim, um montante total de 100,6 milhões de contos, dos quais 62 milhões compensados com a reafectação dos montantes das referidas poupanças orçamentais e apenas 37,6 milhões de contos como acréscimo líquido de despesa do Estado.
A proposta de lei prevê ainda, revendo a autorização constante inicialmente do Orçamento do Estado para 1995, a assunção de dívidas do passado, sem reflexo orçamental, no montante de 50,5 milhões de contos: num caso, dívidas de empresas, com a dupla preocupação de facilitar a gestão das empresas ou valorizar os seus activos na perspectiva de um processo de privatização; noutro, dívidas destinadas ao cumprimento de débitos anteriores a 1 de Janeiro de 1995, por parte do Serviço Nacional de Saúde, para satisfazer credores do Estado à espera há um ano ou mais. Em ambos os casos existiu a preocupação de realizar interesses públicos privilegiados.
Não seria possível ir mais longe, apesar de nos terem sido apresentados passivos da mais diversa natureza para regularizar que terão de ser estudados para futuro. E não seria possível ir mais longe, porque o aumento significativo do montante de passivos a regularizar iria ter efeitos negativos na situação do mercado de capitais. O Estado iria inundar o mercado de capitais de títulos que iriam prejudicar a política que pretendemos seguir, nomeadamente permitindo estimular por diversas vias a descida das taxas de juro imprescindível para criar melhores condições produtivas para os agentes económicos nacionais.
Se se quer que as empresas funcionem bem, é necessário que as taxas de juros, nomeadamente as de longo prazo, baixem, mas para isso era necessário que o Estado não fosse inundar o mercado de capitais com um montante de títulos que iria prejudicar este objectivo de política económica.
Quer os cortes e reduções orçamentais, quer as reafectações da despesa, quer a assunção de dívidas representam orientações políticas definidas e consolidadas no Programa do Governo. Sublinho, ainda em reforço, que os critérios de prioridade de despesa respeitam o reforço da afectação de recursos gerados ou reafectados à área social.
A elaboração deste Orçamento suplementar constituiu pois um primeiro exercício, um exercício in vitro, se Qui-
340 I SÉRIE - NÚMERO 13sermos, apurado, mas difícil, de manter o necessário equilíbrio entre as necessidades orçamentais apresentadas, conduzindo até ao final á execução do Orçamento deste ano, as disponibilidades encontradas, que foram mais do que esperaríamos viabilizar em prazo tão curto, e as orientações de política atrás referidas que plenamente só poderão realizar-se no novo Orçamento para 1996.
Passo agora, depois de definir o sentido e o alcance geral, a justificar um pouco analiticamente o conteúdo do Orçamento - e peço desculpa por dizer muitos números, mas realmente um orçamento são números.
O défice do sector público administrativo para 1995 estima-se agora em 672,9 milhões de contos, na óptica das Contas Nacionais, que é o critério do défice relevante para efeitos dos critérios de convergência no plano comunitário, menos 47 milhões de contos do que a estimativa inicial. Este resultado deve-se, fundamentalmente a um desempenho das receitas do Estado melhor do que o esperado - e este é um aspecto que importa sublinhar, não estamos aqui para dizer mal ou bem mas para dizer a verdade. Na execução do Orçamento do Estado para 1995 houve um bom comportamento, um bom desempenho, na cobrança das receitas do Estado.
A estimativa do défice do sector público administrativo contínua, todavia, sujeita a cauções e alterações, uma vez que nos subsectores que já referi, nomeadamente fundos e serviços autónomos e administração regional e local, a informação disponível sobre a execução anual é muito precária, muito insuficiente. Por isso a previsão feita contou com uma margem de segurança, que estimamos em 0,2% do PIB e que permitirá, penso eu, mantermo-nos dentro da programação de médio prazo que vinha sendo executada pelo governo anterior e que parece corresponder ao interesse nacional nesta perspectiva, como programação, para reduzir os défices excessivos.
É, aliás, a disponibilização gradual de informação sobre os subsectores do sector público administrativo que explica que ao longo do ano, muito antes da entrada em funções deste Governo, sucessivas estimativas fossem sendo elaboradas, as mais diversas. As alterações introduzidas nesta última estimativa representam a manutenção do défice ao nível inicial do Orçamento, um ou dois pontos acima das estimativas apresentadas no mês de Setembro uma estimativa intermédia -, mas não tinham em conta as necessidades de realização de despesa, que, em alguns casos, os serviços já tinham documentado nesse próprio mês de Setembro.
Pode dizer-se, pois, que este é o défice inicialmente previsto no Orçamento, que não há agravamento relativamente à previsão inicial, havendo embora uma ligeira subida no que toca a estimativas, sem fundamento, apresentadas em finais de Agosto, princípios de Setembro. Digo estimativas sem fundamento porque se baseavam num crescimento efectivo das receitas fiscais, mas não tinham em conta necessidades de despesa, que, na altura, em alguns casos, já estavam denunciadas pelos serviços.
Portanto, de algum modo, também aí houve um esforço da reposição da verdade orçamental.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Quanto à articulação do Orçamento com o sector público administrativo, apesar de todas estas incertezas, temos a convicção de alguma segurança.
Vejamos agora, quanto ao seu conteúdo, os programas ou as áreas de despesa mais afectadas positivamente pela nova proposta que é submetida à vossa apreciação e decisão.
As novas dotações de despesa contemplam com maior importância e relevo os seguintes
Serviço Nacional de Saúde, mais 34 milhões de contos, correspondente à facturação de 1995, com prazos superiores a três meses, a que acrescem - importa não esquecer - 12 milhões de contos, não em assunção de passivos mas em dotação de dívida, para regularizar situações do passado, anteriores a 1 de Janeiro de 1995, ou seja, situações de anos anteriores;
Juros da segurança social, 14,2 milhões de contos, como demonstração de transparência e disciplina, para pagamento de um empréstimo concedido pelo Tesouro em 1994 à segurança social e que se encontrava por regularizar;
Mais 10 milhões de contos para a Junta Autónoma de Estradas como reforço para a concretização do seu programa de investimento - sublinho, portanto, que se teve em conta a necessidade de financiar os programas de investimento em infra-estruturas em curso, sempre que esse financiamento fosse possível e necessário até ao final de Dezembro;
Juros da dívida, 10 milhões de contos, resultantes, naturalmente, da gestão normal do serviço da dívida;
Educação, mais 6,9 milhões de contos, sendo destinados fundamentalmente ao 12.o ano 3 milhões de contos, verbas resultantes do crescimento do número de docentes relacionado com o número de horas curriculares que foi aumentado;
Ao ensino particular e cooperativo, mais 1,25 milhões de contos para suportar os encargos relativos aos contratos de associação derivados do acréscimo salarial superior ao inicialmente previsto e com efeitos a Outubro de 1994 e ainda do aumento do número de alunos e de colégios com contratos;
Para a acção social escolar, 1,2 milhões de contos, pela actualização de apoios e complementos educativos na acção social escolar do ensino não superior;
E, enfim, ao ensino superior mais um milhão de contos, reforço destinado a suportar encargos com as remunerações do pessoal. Sublinho, e o Ministério da Educação poderá, certamente, dizê-lo melhor do que eu, que, porventura, esta verba não será suficiente e que a gestão financeira das universidades tem altíssimas incertezas, não permitindo apurar rapidamente quais as reais necessidades neste domínio.
Dentro das possibilidades orçamentais, o Governo fará todos os esforços para que os recursos mobilizáveis através de transferência que estão disponíveis evitem, e evitarão, situações de não pagamento de encargos nas universidades, mas importa sublinhar que nos encontramos perante uma situação, que ainda não está inteiramente ultrapassada, de falta de informação, em que temos de dar informação rápida, sobre as necessidades das universidades em matéria de remuneração de pessoal. Este exercício teve, neste domínio, muitas dificuldades e incertezas; vamos ter de contar com a dotação provisional ou com outros fundos de transferência de verba, para assegurar que haja regularidade de pagamentos, mas o sistema está a funcionar mal.
A dotação provisional foi aumentada em 4,1 milhões de contos para satisfazer encargos imprevisíveis e inadiáveis, e eu referi um exemplo desse tipo de encargos que, sendo imprevisível e inadiável no montante e no destinatário, é certo porque existirá, com certeza, numa área importante do sistema de educação. Mas outros poderão ocorrer.
O Ministério da Administração Interna recebeu um reforço de 2,1 milhões de contos para despesas com
7 DE DEZEMBRO DE 1995 341gos de saúde relativas ao pessoal da PSP e GNR, incluindo os aposentados e seus familiares, sublinho que bastante abaixo das suas necessidades globais, porque as necessidades acumuladas deste sistema de protecção social específico são muito maiores, mas as suficientes e as possíveis no momento presente para um problema que, tal como outros sistemas particulares de protecção social, terá de ser equacionado no seu conjunto para não só respeitar a necessidade de dar protecção social mas também ser justo na afectação de recursos para sistemas especiais de protecção social. Também a ADSE recebeu um reforço de 2 milhões de contos, para protecção social de funcionários públicos em geral. E o Ministério da Defesa Nacional recebeu um reforço de 1,9 milhões de contos, dos quais 673 000 para a UNAVEM em Angola, na parte em que a ONU deverá ressarcir o Estado português, 1 070 000 contos para a ex-Jugoslávia, despesas já realizadas, e 163 180 contos para despesas a realizar até ao final do ano.
O Ministério para a Qualificação e o Emprego recebeu um reforço de 1,2 milhões de contos relativo à componente nacional de gastos do Fundo Social Europeu.
Propõe-se ainda que a administração local receba um reforço da ordem de 1,5 milhões de contos em virtude de este Governo ter entendido dever assegurar pleno cumprimento da Lei das Finanças Locais.Aplausos do PS.Notar-se-á, pois, que, para além de compromissos, que são compromissos assumidos perante instituições relevantes da sociedade portuguesa, predominam marcadamente os gastos sociais, não apenas nos sectores mais privilegiados mas em domínios como o Ministério da Administração Interna, a ADSE, que, também eles, representam gastos de protecção social, em muitos casos atingidos por uma falta significativa de disciplina financeira no financiamento dos subsistemas respectivos.
O financiamento desta despesa foi encontrado em diminuições de diversa ordem, mas sublinho apenas as seguintes: transferências da União Europeia, 14,3 milhões de contos, devido a alterações ocorridas no orçamento comunitário e a compensações para o Orçamento do Estado português; anulações da ordem dos 6,9 milhões de contos de subsídios e outras prestações de natureza semelhante; 1,9 milhões de contos de montante cativo relativo à Lei de Programação Militar; e no Capítulo 50, por inexecução e impossibilidade de execução de dotações, 32,8 milhões de contos. Será possível especificar um pouco mais, mas, como linha geral, foi isto o que se passou.
Passamos agora ao domínio das receitas, onde são de sublinhar acréscimos e diminuições significativos. Dos 196,4 milhões de contos de acréscimo estimado de receitas destacam-se as respeitantes ao IRS, 40 milhões de contos (20,4% do total), e ao IRC, 33 milhões de contos (16,8% do total). No primeiro caso, houve subavaliação dos efeitos das alterações de carácter restritivo introduzidas na lei do Orçamento do Estado para 1994. Quanto ao IRC, o crescimento deriva de uma previsão inadequada que não teve em conta os valores da auto-liquidação referente ao exercício de 1994.
Para além do IRS e do IRC, salienta-se ainda o contributo dos juros de depósitos do Tesouro junto do Banco de Portugal, que representam 26,3% do acréscimo previsto, 51,7 milhões de contos.
Na estimativa do acréscimo de receitas incluem-se ainda 10,7 milhões de contos em outros impostos directos que resultam dos bons resultados das cobranças que decorreram da publicação do Decreto-Lei n.o 225/94, que possibilitou o pagamento em prestações das dívidas em atraso. Nem todas as receitas irão beneficiar de aumentos, algumas diminuirão, sendo de destacar, sobretudo, 3,5 milhões de contos de descida, relativamente à previsão, do imposto de selo.
Em termos conjugados, houve, em todo o caso, globalmente, uma redução das necessidades de financiamento da ordem de 138,5 milhões de contos, com evidentes reflexos no recurso ao crédito interno.
As receitas tiveram ainda um outro problema que na proposta que apresentamos ao Parlamento se procura resolver. Vários benefícios fiscais têm vindo a ser não pela primeira vez, em muitos casos num trato sucessivo de vários anos e de vários orçamentos, renovados numa base anual ou de dois ou três anos. O mesmo acontece em benefícios fiscais previstos no Orçamento do Estado para 1995 e que, a nada se dispor, caducariam, cessariam ipso jure, no último dia deste ano, ou criariam uma enorme incerteza, porque seria possível, face ao artigo 15.o da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, defender que, se se cobrassem as respectivas receitas, o regime das receitas englobaria a dos benefícios, podendo assim continuar em vigor. Mas a discussão que sobre isto se encetaria minaria a confiança e a certeza e eliminaria os efeitos práticos desses benefícios numa perda de energias da administração fiscal, dos contribuintes, dos advogados, dos tribunais fiscais, que não ajudaria ninguém.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Neste Orçamento suplementar, entendeu, pois, o Governo que devia propor ao Parlamento, por tratar-se, tal como no Orçamento, de competência reservada da Assembleia da República, para que isto viesse a tempo de não criar incerteza no próximo dia 1, de Janeiro de 1995, disposições de natureza fiscal tendentes à manutenção de benefícios fiscais ou durante o ano de 1996 ou até à entrada em vigor da lei que aprova o Orçamento do Estado para 1996. Assim, julgou-se conveniente manter durante o ano de 1996 uma isenção que é já antiga, é de 1989, do imposto sobre sucessões e doações por avença concedida às obrigações emitidas no ano de 1996. Trata-se de um incentivo à poupança que tem dado resultados positivos e que, por isso, no momento em que importa estimular quer a poupança quer o investimento, julgou dever manter-se independentemente do repensar desta situação em termos de sistema fiscal.
Entendeu o Governo que a isenção concedida aos projectos de investimento, nos termos dos n.os 1 e 4 do artigo 49.o-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais e mantida até ao final de 1995 para esses projectos de investimento em unidades produtivas, seria de manter durante o ano de 1996. Por um lado, não é possível substituir, sem um sistema alternativo que não podia estar em vigor em l de Janeiro de 1996, este tipo de benefícios, criando outros de significado equivalente. A grande parte dos países comunitários, que são nossos concorrentes na atracção de investimento, têm esquemas alternativos às vezes mais fortes do que os nossos. Por outro lado, estão ainda em fase de aprovação diversos projectos de investimento que contam com este tipo de benefícios para a sua viabilização e alguns deles, nacionais ou estrangeiros, são de considerável grandeza para o nosso país ou de sectores estratégicos - o caso do projecto Ford/Volkswagen é um exemplo -,
342 I SÉRIE-NÚMERO 13parecendo, pois, que ia causar prejuízos em decisões de investimento de grande montante em curso, nacionais ou estrangeiras, e iria ter efeito negativo na capacidade de motivação e enquadramento, em ternos de ambiente de investimento de capitais estrangeiros, de iniciativa empresarial estrangeira para o nosso país, uma decisão precipitada que pusesse cobro a este benefício. Prejudicaríamos situações adquiridas e desmotivaríamos investimentos potenciais.
Uma outra isenção é concedida desde 1990 em sucessivas leis do orçamento a actos de concentração ou acordos de cooperação de empresas, pela primeira vez, no âmbito do artigo 1.o, n.o 1, do Decreto-Lei n.o 409/90, de 21 de Dezembro, e, depois, com sucessivas prorrogações. Sublinho que disposições deste tipo abrangem empresas de qualquer sector de propriedade e de qualquer dimensão; não são discriminatórias, aplicam-se também à reestruturação ou concentração de pequenas empresas que, para ganharem viabilidade, podem ter de aceder a estes recursos. Podem ter efeito útil na estrutura produtiva, ou seja, são vinculadas a um objectivo estratégico de posicionamento de Portugal no comércio externo e são compatíveis com a legislação de defesa da concorrência, isto é, não têm efeitos monopolistas, não produzem nem geram, só por si, abuso de posição dominante ou qualquer outra violação da legislação de defesa da concorrência. Muitos dos casos a que se aplicam dizem respeito a formas de cooperação inter-empresarial que só em circunstâncias anormais podem ser concentradas em sentido muito amplo.
Visa-se, sobretudo, facilitar a melhoria de dimensão das empresas portuguesas e assegurar uma certa neutralidade fiscal relativamente a este tipo de operações e, ao mesmo tempo, por essa via, em relação à revigoração do estatuto produtivo, estimular a actividade económica, salvaguardar o emprego e assegurar a competitividade das empresas nacionais no Mercado único Comunitário.
Desde Janeiro de 1991 até à presente data, foram instaurados 331 processos neste âmbito, envolvendo uma negociação de 1300 empresas. A avaliação feita por nós e pela administração fiscal é a de que, independentemente de poder ser necessário uma selecção de melhores instrumentos de estimulo, este é imprescindível, na falta de outros, para que o tecido económico português se reestruture em condições que lhe possibilitem criar maior emprego e ser mais competitivo no contexto do mercado aberto em que estamos porque queremos mas, mesmo quem não quer, terá de reconhecer que não temos alternativa.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Além destes benefícios fiscais, outros aspectos poderemos referir nesse domínio mas a proposta do Governo, fundamentalmente, é nestas áreas que incide.
Propõe-se um ajustamento da verba do Fundo de Equilíbrio Financeiro, visando assegurar o cumprimento da Lei das Finanças Locais, conforme consta do Programa do Governo. Considerámos o período em que este Governo está em funções porque, tratando-se de uma questão essencialmente política, só por esse período somos responsáveis e, para o ano, comprometemo-nos a seguir o mesmo critério porque é esse o conteúdo do Programa do Governo. Pelo que se passou antes, outros responderão, que não nós.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - introduziram-se outras alterações instrumentais necessárias à execução do Orçamento para 1995 e à administração financeira. Não vou cansar a Câmara justificando-as mas o Governo está à disposição da Assembleia da República para esclarecê-las.
Em conclusão, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, esta proposta de lei representa, de algum modo, uma enxertia de uma política nova numa planta velha e não pode ser julgada de outra maneira; representa uma decisão que visa viabilizar a execução do Orçamento durante um mês, sendo certo que o mesmo foi executado anteriormente de acordo com uma outra lógica e, por isso, insere-se numa linha de continuidade. Trata-se fundamentalmente não do nosso Orçamento mas de um final de execução ajustado às necessidades nacionais, em que procurámos dar alguns sinais e ter em conta os nossos critérios: o critério do rigor e da verdade no conteúdo do Orçamento.
Não pretendemos fingir que nele mantínhamos dotações orçamentais que não podiam ser executadas, antes utilizámos esses recursos para satisfazer necessidades efectivas que também não ocultámos. Na medida do possível, a existência de dívidas dos vários sectores foi claramente explicitada e sê-lo-á também no futuro.
O exercício visava, e penso que conseguiu, manter com uma margem de segurança uma redução do défice abaixo do Programa (5,6% do sector público administrativo a confrontar com o máximo programado de 5,8%), que correspondia à previsão inicial do orçamento e que não podia ser reduzida, diversamente do que foi afirmado. Visava dar um sinal, apenas um sinal, de prioridade do social e de que o Estado, como pessoa de bem, não pode deixar os seus fornecedores, apenas pela sua força negocial, à espera dos momentos em que queira e entenda poder pagar. Visava ainda a aposta, quanto aos benefícios fiscais, nomeadamente, no investimento privado e na iniciativa empresarial, não eliminando esquemas que, nalguns casos, podem ser substituídos por outros mais favoráveis mas que já produziram efeitos positivos que, neste momento, não têm alternativa e que, a desaparecerem, afugentariam novos investimentos, dificultariam investimentos em curso e iriam prejudicar não só grandes empresas, ao contrário do que pode pensar-se, mas também pequenas e médias empresas. Enfim, com isto, visava-se assegurar a credibilidade externa.
Têm-se discutido muito na opinião pública as perspectivas económicas da Comissão, por exemplo, alguns juízos contraditórios feitos sobre a política financeira e orçamental do Estado português. Sublinho que, como logo no início da proposta de lei se diz muito claramente, as perspectivas económicas da Comissão, que são negativas quanto ao cumprimento dos objectivos de redução do défice por parte de Portugal, foram elaboradas antes de ser conhecido o conteúdo deste orçamento suplementar, perante a situação anterior à entrada em funções deste Governo. É dito claramente na sua fundamentação.
O facto de apresentar-se um orçamento que respeita as previsões feitas é certamente um factor de credibilidade que será reforçada e confirmada no orçamento para 1996. Não damos importância excessiva a juízos feitos - bem ou mal, não importa discuti-los - sobre a nossa política. Fundamentalmente, é o Parlamento que decide neste domínio com base em propostas do Governo. Procuramos apresentar ao Parlamento português, como representante do povo português, as propostas que melhor correspondam à ideia de rigor orçamental mas mantendo objectivos de crescimento para a economia e de ambiente social aceitável, porque esse é o significado da previsão de uma taxa de crescimento de 3% e de uma taxa de inflação de 3,5% para o ano.
7 DE DEZEMBRO DE 1995 343Apostamos que o rigor para o Estado permita e, mais, reforce a possibilidade de expansão da economia. Apresentamos já, ,tal como o Sr. Primeiro-Ministro fez na reunião inaugural do processo de concertação social, no sábado passado, uma taxa de crescimento para 1996 da ordem de 3% que alguns podem considerar optimista, ao contrário do que sucederia há alguns meses. Por essa razão, apresentamos uma taxa de crescimento da inflação de 3,5% como meta da acção do Governo que alguns poderão considerar pouco rigorosa e, num caso ou noutro, terão razão porventura em dizê-lo porque a apresentação de uma taxa de crescimento relativamente optimista na actual conjuntura europeia, embora possa alcançar-se, e de uma taxa de inflação que não é a mais rigorosa de todas, significam que a política de rigor orçamental de que damos aqui um primeiro sinal e que se concretizará no orçamento para 1996 visa criar condições para a economia portuguesa crescer mais e para o ambiente social possibilitar, dentro da escassez dos recursos existentes, maior justiça social e maior satisfação das necessidades, em particular, dos mais desfavorecidos. Não se trata de uma política cega de austeridade, trata-se, isso sim, de uma política em que a contenção do Estado visa - e isso é claro combinando o que aqui se propõe e o que está previsto para o ano que vem ser um instrumento de serviço para que a economia cresça e para que os portugueses, em particular os mais desfavorecidos, disponham de mais recursos que o Estado, até agora, tem desperdiçado. É este o sinal que pretendemos dar, é este o caminho que propomos ao Parlamento que trilhe, porque a decisão orçamental, em última instância, Srs. Deputados, é vossa.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, assistem à sessão plenária um grupo de alunos do Instituto Superior de Economia e Gestão, para quem peço a vossa habitual saudação.Aplausos gerais.Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Deputados Luís Filipe Menezes, António Lobo Xavier, Manuela Ferreira Leite, Octávio Teixeira, Sérgio Ávila, Isabel Castro e Álvaro Amaro.
Na Conferência dos Representantes dos Grupos Parlamentares foi acordado que os partidos fariam a gestão livre do tempo global atribuído. Não obstante, parece-me que não deve haver um grande distanciamento da regra regimental.
Por tempo não superior a cinco minutos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Filipe Menezes.O Sr. Luís Filipe Menezes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, desde que o Partido Socialista venceu as eleições em 1 de Outubro e o Engenheiro António Guterres foi indigitado Primeiro-Ministro, começou a desenvolver-se por parte de alguns Membros do Governo, que não têm o mesmo rigor intelectual de V. Ex.a, uma teoria que tem pouco de económica e mais de política e que, na nossa opinião, visava criar um determinado tipo de clima favorável à acção política do Governo. É a teoria dos «buracos», a qual, com a veemência com que foi explicitada, seria muito mais a teoria dos «alçapões».
Os Srs. Ministros pegavam num dossier e, a todo o minuto, encontravam défices ocultos, ignorados até então, que ninguém conhecia e que sacrificariam a acção política do Governo para o futuro. Inclusivamente, indiciavam-se locais onde esses «alçapões» seriam grandes «crateras»: a
EXPO 98, o Ministério da Saúde. as empresas públicas. Cedo se concluiu que a
EXPO 98 ia bem de saúde, que no Ministério da Saúde existia uma dívida volante mas conhecida, que tem a ver com algo que o Governo de V. Ex.a irá enfrentar, o subfinanciamento crónico da saúde por razões mais gerais que têm a ver com a necessidade de reforma do Estado social, e que o défice acumulado das empresas públicas, manifestamente elevado, era resultante de razões conhecidas e igualmente público.
Houve vários analistas que foram contraditando esta teoria, mas penso que a pessoa que foi fundamental para que a teoria não tivesse credibilidade foi V. Ex.a, Sr. Ministro, que, através de várias referências públicas quando confrontado com perguntas sobre estas matérias, teve sempre o rigor e a seriedade de dizer o fundamental, isto é, que todos esses pretensos buracos eram conhecidos - e esta é a questão determinante - e que não condicionavam o cumprimento das promessas eleitorais do Partido Socialista e do seu Governo. Por isso, em nome do PSD, agradeço esse rigor e essa seriedade.
Aliás, ainda hoje mesmo, falando de desorganização, de descontrolo, dizendo que não estava de acordo com o «vaso» nem com a «planta» que herdava, V. Ex.a teve de novo a seriedade de demonstrar que os objectivos iniciais do Orçamento do Estado para 1995 não eram colocados em causa por este Orçamento rectificativo e que a política futura do seu Governo não mudava de horizontes por causa do que já conhecia da realidade das contas públicas. Portanto, Sr. Ministro, mais uma vez, muito obrigado pela sua reiterada seriedade.
Não obstante, é manifesto que, apesar de V. Ex.a ter descridibilizado este discurso, alguns Membros do Governo reiteraram-no, já não como a «teoria dos buracões» ou dos «alçapões» mas como a «teoria dos buraquinhos». Ora, Sr. Ministro, pode dizer aos seus colegas que isso não vai desculpabilizar o Governo em função do eventual não cumprimento de promessas eleitorais. Pode ainda dizer-lhes que não é esta tentativa de prolongar artificialmente o julgamento do anterior governo que beneficiará a eleição do Dr. Jorge Sampaio. Não será por aí que vão conseguir esse desiderato.
Mas, Sr. Ministro, a pergunta que queria colocar-lhe apenas em parte tem a ver com o que acabo de dizer pois é ainda relativa ao futuro do julgamento das políticas económicas do Governo e das contas públicas em geral.
Há poucos dias, foi nomeado o substituto de V. Ex.a no cargo de Presidente do Tribunal de Contas. Tratando-se de um importantíssimo órgão fiscalizador do Estado,O Sr. Jorge Lacão (PS): - Então, não é uma força de bloqueio?O Orador: - ... o referido cargo é daqueles cuja nomeação é de competência repartida entre o Governo e o Presidente da República porque este é um dos casos em que o Governo propõe o titular do cargo o qual é nomeado pelo Presidente da República. Aliás, de acordo com a nova lei orgânica, o mesmo se passa com a nomeação de todos os
juizes que integram o Tribunal de Contas.
Ora, Sr. Ministro, faltando apenas um mês e meio para a eleição de um novo Presidente da República, cujo mandato vai coexistir no tempo com o do Presidente do Tribunal de Contas e que, em conjunto com este último e com outros órgãos fiscalizadores do Estado, vai harmonizar o funcionamento do nosso sistema político, não teria sido
344 I SÉRIE-NÚMERO 13legítimo, elegante até, aguardar o pouco tempo que falta para então propor ao novo Presidente da República, seja ele qual for, o nome do titular da presidência desse importante órgão fiscalizador do Estado? Gostava de saber por V. Ex.a qual a razão desta pressa, uma vez que o Tribunal de Contas estava a funcionar normalmente, não existindo um problema de quórum ou qualquer outro que impedisse que se aguardasse um mês e meio.
Uma outra questão tem ainda a ver com o recém-nomeado Presidente do Tribunal de Contas.
Nós sabemos que, em política, o que parece é e, neste caso, para além de parecer, é mesmo: o actual Presidente do Tribunal de Contas foi se não o principal, pelo menos um dos principais colaboradores de V. Ex.a enquanto exerceu aquele cargo. Ora, não seria legítimo ter procurado uma outra personalidade para que não ficasse a suspeição de que V. Ex.a vai ser fiscalizado por alguém com quem trabalhou intimamente durante tantos anos? Por que razão não se procurou alguém que tivesse a possibilidade de demonstrar em relação ao seu Governo a mesma independência de que V. Ex.a fez prova em relação aos governos do PSD?Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Sr. Ministro, termino, dizendo que o Juiz Alfredo José de Sousa, pelo seu perfil, pela sua seriedade, pela sua competência - e por ser um homem do Norte como eu próprio!O Sr. Jorge Lacão (PS): - Quer dizer: não é «sulista» nem «elitista»!O Orador: - ... merece, em termos pessoais, todo o respeito, mas as questões políticas permanecem pelo que gostava de ouvir uma explicação de V. Ex.a sobre isto.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Estou informado de que o Sr. Ministro pretende responder a séries de três perguntas.