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PRIMEIRA ALTERAÇÃO À LEI ORGÂNICA N.o 1/2001, DE 14 DE AGOSTO, QUE REGULA A ELEIÇÃO DOS TITULARES DOS ÓRGÃOS DAS AUTARQUIAS LOCAISExposição de motivosA nova Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, veio regular a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais e introduzir novas disposições em matéria de composição das mesas de voto, visando melhorar e assegurar os vectores de rigor e transparência do acto eleitoral.
Procurando alcançar tal desiderato, a Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, estabelece, no seu artigo 76.o, a impossibilidade/incompatibilidade de poderem ser designados membros de mesa de assembleia de voto, para além dos eleitores abrangidos por alguma das inelegibilidades gerais e especiais previstas nos artigos 6.o e 7.o do mesmo diploma legal, os Deputados, os membros do Governo, os membros dos governos regionais, os governadores e vice-governadores civis, os Ministros da República, os membros dos órgãos executivos das autarquias locais, os candidatos e os mandatários das candidaturas.
Trata-se, pois, de uma disposição legal cuja ratio essendi sendo compreensível no plano dos objectivos enunciados, levanta, contudo, quanto à incompatibilidade dos candidatos, problemas de ordem funcional e organizacional das mesas de assembleia de voto, importando garantir a nível nacional o seu bom e normal funcionamento.
0187   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 Com efeito, tal incompatibilidade gera dificuldades aos partidos políticos e por razão de maioria às candidaturas de grupos de cidadãos, quanto à designação de cidadãos para membros de mesa de assembleia de voto.
Com o presente projecto de lei, visa-se dar resposta a um problema de ordem funcional que tem sido levantado de "norte a sul" do País, pela generalidade dos partidos políticos e candidatos às próximas eleições autárquicas, propondo-se, para o efeito, que seja fundamentalmente reposta a situação que sempre vigorou sem causar problemas.
Nos termos regimentais e constitucionais aplicáveis, os Deputados abaixo assinados apresentam o seguinte projecto de lei:Artigo 1.oO artigo 76.o da Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, passa a ter a seguinte redacção:"Artigo 76.o
IncompatibilidadesNão podem ser designados membros de mesa de assembleia de voto, para além dos eleitores referidos nos artigos 6.o e 7.o, os Deputados, os membros do Governo, os membros dos governos regionais, os governadores e vice-governadores civis, os Ministros da República, os membros dos órgãos executivos das autarquias locais e os mandatários das candidaturas".Artigo 2.oA presente lei entra imediatamente em vigor.Palácio de São Bento, 31 de Outubro de 20001. - Os Deputados: Osvaldo Castro (PS) - Luís Marques Guedes (PSD) - António Filipe (PCP) - Telmo Correia (CDS-PP) - Heloísa Apolónia (Os Verdes) - Francisco Louçã (BE).
(...)1 - O procedimento por contra-ordenação extingue-se por efeito da prescrição logo que sobre a prática da contra-ordenação hajam decorrido os seguintes prazos:a) Cinco anos, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável uma coima de montante máximo igual ou superior a 10 000 000$;
b) Três anos, quando se trate de contra-ordenação a que seja aplicável uma coima de montante igual ou superior a 500 000$ e inferior a 10 000 000$;
(...)1 - A prescrição do procedimento por contra-ordenação suspende-se, para além dos casos especialmente previstos na lei, durante o tempo em que o procedimento:a) Não puder legalmente iniciar-se ou continuar por falta de autorização legal;
b) Estiver pendente a partir do envio do processo ao Ministério Público até à sua devolução à autoridade administrativa, nos termos do artigo 40.o;
c) Estiver pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso.2 - Nos casos previstos nas alíneas b) e c) do número anterior a suspensão não pode ultrapassar seis meses.Artigo 28.o
c) Com a notificação ao arguido para exercício do direito de audição ou com as declarações por ele prestadas no exercício desse direito;
d) Com a decisão da autoridade administrativa que procede à aplicação da coima.2 - Nos casos de concurso de infracções a interrupção da prescrição do procedimento criminal determina a interrupção da prescrição do procedimento por contra-ordenação.
3 - A prescrição do procedimento tem sempre lugar quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição acrescido de metade".Palácio de São Bento, 30 de Outubro de 2001. - O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.Nota: O texto final foi aprovado por unanimidade.
[APROVA O CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (REVOGA O DECRETO-LEI N.o 267/85, DE 16 DE JULHO)]Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioI - Nota préviaO Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei que "Aprova o Código de Processo nos Tribunais Administrativo- Revoga o Decreto-Lei n.o 267/85, de 16 de Julho".
0188   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 A proposta de lei reúne os requisitos formais previstos no artigo 137.o do Regimento.
Por despacho de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República de 17 de Julho de 2001, a proposta vertente desceu à 1.a Comissão para emissão do respectivo relatório e parecer.
Esta iniciativa legislativa surge acompanhada de duas outras propostas de lei que se inscrevem igualmente no âmbito da Reforma Administrativa e incidem especificamente sobre "Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais" (proposta de lei n.o 93/VIII) e "Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado" (Proposta de lei n.o 95/VIII).
Ao longo do ano 2000, o Ministério da Justiça promoveu a realização de um amplo debate público sobre as grandes questões que se colocam à reforma do contencioso administrativo. Em diversos colóquios, realizados sob o patrocínio do Ministério da Justiça nas principais faculdades de direito do País, foram equacionadas as múltiplas questões envolvidas. Os textos das intervenções proferidas, muitos deles também publicados em revistas jurídicas, foram condensadas em volume publicado pelo Ministério.
Paralelamente, o Ministério da Justiça criou uma página web com informação relativa ao contencioso administrativo e à reforma, na qual foi mantido um fórum de debate em que os interessados puderam participar, emitindo opiniões acerca dos temas em discussão.
Por outro lado, o Ministério promoveu a realização e divulgação de dois estudos que também foram objecto de colóquios em que foram apresentados e discutidos. Um primeiro estudo, foi realizado pelo Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, pelo Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, que foi apresentado e debatido em realizado na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra.
A Andersen Consulting, SA (actualmente, Accenture, SA), elaborou o segundo estudo, em parceria com a sociedade de advogados Sérvulo Correia & Associados, escolhida após concurso público internacional levado a cabo para o efeito, analisou a organização e o funcionamento dos tribunais administrativos, identificando os pontos críticos e formulando propostas concretas tendentes à racionalização da gestão, à melhoria do funcionamento e ao aumento da eficácia e da eficiência daqueles tribunais, com projecção nos domínios da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, da distribuição de competências, da definição do regime da tramitação processual e da redefinição das regras de funcionamento interno dos tribunais administrativos, no sentido de se procurar a optimização dos recursos materiais e humanos.
Nesta matéria, e no decurso da Legislatura anterior, permitimo-nos destacar a aprovação da Lei n.o 49/96, de 4 de Setembro, que no uso de autorização legislativa possibilitou a publicação do Decreto-Lei n.o 229/96, de 4 de Setembro - Cria o Tribunal Central Administrativo (altera o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Lei de processo nos Tribunais Administrativos). [A proposta de lei n.o 49/VII - Cria o Tribunal Central Administrativo (altera o estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), já referia na sua exposição de motivos que se "encontra em discussão pública junto dos operadores judiciários, desde finais de Fevereiro do corrente ano, dois projectos de diploma destinados, nuclearmente, a substituir a Lei de processo nos Tribunais Administrativos e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Foram elaborados conjuntamente, por forma que as respectivas disposições se revelem intrinsecamente harmónicas entre si e tem-se por certo que devem iniciar a sua vigência simultaneamente (In DAR II Série A, n.o 51, de 22 de Junho de 1996")].II - Do objecto e motivaçãoPara o XIV Governo Constitucional "A reforma do contencioso administrativo foi assumida como uma prioridade. Trata-se de uma reforma essencial à garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos, pois incide sobre o principal instrumento de garantia desses direitos perante a Administração Pública".
Entende o Governo que se trata de uma reforma absolutamente indispensável à plena instituição, no nosso país, do Estado de direito que a Constituição da República Portuguesa veio consagrar.
Referem ainda em sede preambular que o contencioso administrativo português não foi objecto da reforma profunda que a instituição do regime democrático exigia e que, em sucessivas revisões constitucionais, o legislador constituinte tem vindo a reclamar. Crescentemente aguardada, mas sucessivamente adiada, a necessária reforma foi sendo substituída por medidas de alcance mais limitado, que, aperfeiçoando embora o sistema, não alteraram as suas traves-mestras.III - O Novo Código de Processo Administrativo - As soluções apresentadasO Código de Processo nos Tribunais Administrativos é composto por 190 artigos, os quais se sistematizam da seguinte forma:Título I- Parte geral (compreende o Capítulo I - Disposições fundamentais; Capítulo II - Das partes; Capítulo III - Da Competência; Capítulo IV - Dos actos processuais; Capítulo V - Do valor das causas e das formas do processo);
Título II - Da acção Administrativa Comum (compreende Capítulo I - Disposições gerais; Capítulo II - Impugnação de Actos Administrativos; Capítulo III - Marcha do Processo;
Título III - Da Acção Administrativa Especial (compreende Capítulo I - Disposições gerais; Capítulo II - Disposições particulares; Capítulo III - Marcha do Processo);
Título IV - Dos Processos Urgentes (compreende Capítulo I - Das impugnações urgentes, Capítulo II - Das intimações;
Título V - Dos Processos cautelares (compreende Capítulo I - Disposições comuns; Capítulo II - Disposições particulares;
Título VI - Dos Conflitos de jurisdição e de competência;
Título VII - Dos Recursos Jurisdicionais (compreende Capítulo - Disposições gerais; Capítulo II - Recursos Ordinários; Capítulo III - Recurso de revisão;
Título VIII - Do Processo Executivo (compreende Capítulo I - Disposições Gerais;
Título IX - Tribunal Arbitral e Centros de Arbitragem;
O artigo 4.o consagra o princípio da livre cumulação de pedidos, que é de facto uma inovação que vem pôr termo a um sistema em que o interessado que se dirigia à justiça administrativa se via, muitas vezes, forçado a utilizar mão de sucessivos meios processuais para obter a satisfação de pretensões inseridas numa mesma relação jurídica material. Às eventuais dificuldades que a modificação pudesse colocar, procurou-se obviar com as soluções introduzidas nos artigos 5.o e 21.o, e, no plano específico da tramitação processual, com a previsão introduzida nos n.os 3 e 4 do artigo 90.o.
Reveste-se de especial importância, por contraponto com a tradição do nosso contencioso administrativo, o princípio da igualdade das partes, do artigo 6.o, e os corolários que dele decorrem. Deste princípio resulta, a possibilidade de condenação das entidades públicas por litigância de má-fé. No mesmo sentido concorre a opção de impor ao Estado e às demais entidades públicas a obrigação do pagamento de custas, prevista no artigo 189.o e a concretizar com a revisão do Código das Custas Judiciais.
Optou-se por estabelecer, no artigo 10.o, que, quando a acção seja proposta contra uma entidade pública, parte demandada seja a pessoa colectiva de direito público ou o Ministério sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos, efectuar as prestações ou observar os comportamentos pretendidos ou a cujos órgãos seja imputável a actuação ilegal impugnada, sem prejuízo de a regra dever ser afastada quando esteja em causa um litígio entre órgãos da mesma pessoa colectiva. Porque, entretanto, se afigura justificado que, nos processos em que esteja em causa a actuação ou omissão de um determinado órgão administrativo, seja esse órgão a conduzir a defesa da conduta adoptada. Admite-se, no artigo 11.o, que, nesses casos, possa ser ele a designar o representante a quem incumbe o patrocínio em juízo da pessoa colectiva ou do Ministério.
Ainda em sede de parte geral refira-se que poucos ajustamentos foram introduzidos no que se refere aos critérios de distribuição da competência territorial. Sem prejuízo da reconhecida necessidade de aproximar a justiça de quem a ela recorre, afigurou-se que a generalização do critério da residência do autor, para além da extensão em que é prevista, poderia trazer mais inconvenientes do que vantagens, sobretudo porque a manutenção do critério da entidade pública demandada no domínio da administração local pode assegurar uma mais adequada distribuição dos processos pelo território nacional, sem ser especialmente gravosa para o autor.
No tocante ao valor das causas, consagrou-se em secção própria, a necessidade de se passar a atender ao valor das causas para determinar a forma do processo nas acções administrativas comuns, para estabelecer se o processo, em acção administrativa especial, é julgado por tribunal singular ou em formação de três juizes e para saber se cabe recurso da sentença proferida em primeira instância e se esse recurso, a existir, é apenas de apelação ou também pode ser de revista.3.2 - Acção administrativa comum e acção administrativa especialNo entender do Governo, "sem prejuízo do disposto em matéria cautelar, o imperativo constitucional de assegurar que a justiça administrativa proporcione a quem dela necessite uma tutela judicial efectiva exige, nas palavras do legislador constituinte, que os administrados, para além de poderem impugnar os actos administrativos e as normas que os lesem, possam obter dos tribunais administrativos o reconhecimento dos seus direitos ou interesses, bem como a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos. Impunha-se, por isso, modificar o sistema, por forma a ampliar o leque das providências que os tribunais administrativos podem conceder a quem a eles recorre".
A efectividade da tutela aconselhava a que se permitisse que, logo no processo declarativo em que o interessado impugna o acto ilegal ou exige a sua adopção, pudessem ser debatidas e decididas questões que, até hoje, têm sido remetidas para um novo processo, complementar do primeiro, o processo de execução de julgados. A possibilidade de uma livre cumulação de pedidos compreende, naturalmente:- A possibilidade de pedir, desde logo, a condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado;
- Dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado;
- Prevê-se que, sempre que num processo movido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada ou dos deveres em que ficaria constituída por efeito da sentença originaria um grave prejuízo para o interesse público, o tribunal não profira a sentença requerida;
- Verificada a existência do que, no modelo tradicional, corresponde a uma causa que legitimaria a inexecução da sentença, pode avançar-se, de imediato, para a fixação da indemnização que, até aqui, apenas podia ter lugar no mencionado processo de execução de julgados.A estrutura do Código de Processo nos Tribunais Administrativos parte do entendimento de que, sem prejuízo de excepções de âmbito circunscrito ou da introdução de uma ou outra particularidade em certos domínios, os processos do contencioso administrativo devem seguir uma de duas tramitações principais:1 - A tramitação que se optou por qualificar como "comum" e que, remetendo para o modelo do processo civil de declaração, corresponde basicamente à que é tradicionalmente seguida no clássico contencioso das acções. Embora a tradição do nosso contencioso administrativo seja a de remeter, no contencioso das acções sobre contratos e responsabilidade, para o processo civil de declaração na forma ordinária, a remissão passa, contudo, a ser feita também para a forma sumária e para a forma sumaríssima, em função do valor da causa.
2 - A tramitação que se entendeu qualificar como "especial", por contraposição à primeira, por obedecer a um modelo específico, próprio do contencioso administrativo, e que, embora com diversas adaptações que o aproximam da forma de processo "comum", resulta da fusão das duas formas de tramitação do recurso contencioso de anulação.Adoptado, pois, o critério das formas de processo como parâmetro estrutural, é a propósito de cada forma de processo que se faz referência aos tipos de pretensões que podem ser accionadas no contencioso administrativo, regulando
0190   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 os aspectos específicos que a respeito de cada um deles cumpre definir. Nesta perspectiva se deve entender a referência que às pretensões accionáveis é feita, sobretudo no Capítulo II do Título III do Código (artigo 50.o e seguintes).
A acção administrativa especial caracteriza-se pelo facto de se reportar à prática ou omissão de actos administrativos ou de normas.
É da tradição do contencioso administrativo o especial cuidado colocado na regulação dos pressupostos respeitantes à impugnação de actos administrativos, pretensão cujo regime exige, na verdade, maior número de precisões. Mas também as outras pretensões cuja tramitação segue os termos da acção administrativa especial, precisamente por envolverem o exercício de poderes de autoridade, apresentam particularidades que justificam alguma atenção do legislador.Regime processual das anulações ou nulidadeProcurou-se definir o acto administrativo impugnável, tendo presente que:a) Não pode não ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso;
b) Deixa de se prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado;
c) Alarga-se o prazo geral de impugnação para três meses, mantendo-se o prazo de um ano para o exercício da acção pública;
d) Flexibiliza-se o regime respeitante ao momento em que o acto administrativo pode ser impugnado;
e) Alargando os casos de impugnação de actos ineficazes e possibilitando a admissão de impugnações para além do prazo normal de três meses quando ocorram circunstâncias que o justifiquem, designadamente situações de justo impedimento que, assim, se tornam aplicáveis ao prazo de impugnação de actos administrativos;
f) Estabelece-se, enfim, que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa, com o que o interessado fica dispensado de lançar mão da via contenciosa até ao momento em que venha a ser notificado da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou até ao decurso do respectivo prazo legal;
g) O objecto do processo impugnatório passa a poder ser ampliado à impugnação de actos que, na sua pendência, sejam praticados no âmbito do procedimento a que pertence o acto impugnado, bem como ao contrato que entretanto venha a ser celebrado, no caso de o acto impugnado ser relativo à formação de um contrato, o que se compreende em harmonia com o alargamento a terceiros da legitimidade para fazer valer a invalidade de contratos.Determinação judicial da prática de actos devidosPassa a prever-se que, pela forma da acção administrativa especial, possa ser pedida a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
No propósito de simplificar o mais possível o sistema e evitar quaisquer dúvidas, procurou-se deixar claro que, no caso de a Administração indeferir expressamente uma pretensão dirigida à emissão de um acto administrativo, o tribunal não deve limitar-se a verificar se a recusa foi ilegal mas deve pronunciar-se sobre o bem fundado da pretensão do interessado, na exacta medida em que tal seja possível sem invadir o espaço próprio da discricionariedade administrativa. Por este motivo se determina que, sempre que dê razão ao autor, o tribunal não anule ou declare nula a recusa, mas imponha a prática de um acto administrativo, determinando o seu conteúdo ou, no caso de não o poder fazer, explicitando as vinculações a observar pela Administração na sua emissão. A condenação proferida tem, só por si, o alcance de eliminar da ordem jurídica o indeferimento porventura proferido.
Esclareceu-se que se pretende acabar com a anulação de indeferimentos e que a condenação à prática do acto devido substitui a pronúncia anulatória - pelo que, uma vez proferida a sentença de condenação, não se pode sustentar que o indeferimento ainda subsiste na ordem jurídica, por não ter sido devidamente anulado.Normas emitidas no exercício da função administrativaNo que se refere às normas emitidas ou a emitir no exercício da função administrativa:1) Simplifica-se o regime da impugnação, admitindo que, a título incidental ou a título principal, quando a norma seja directamente lesiva, o interessado possa obter a sua desaplicação, fundada no reconhecimento judicial da ilegalidade de que padece.
2) O Ministério Público e qualquer interessado, se a norma tiver sido objecto de desaplicação em três casos, pode pedir a declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral. Esta declaração passa a produzir efeitos retroactivos e repristinatórios, sem prejuízo dos casos julgados e dos actos administrativos inimpugnáveis, bem como da possibilidade de o juiz determinar que os efeitos da decisão se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado da sentença, quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem.
3) Introduz-se uma solução inovadora que é a possibilidade de o tribunal administrativo ser chamado a verificar a existência de situações de ilegalidade por omissão de normas cuja adopção seja devida para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.Tramitação em acção administrativa especialNo plano da tramitação da acção administrativa especial, procedeu-se, em diversos aspectos, a uma aproximação às soluções do processo civil, sem prejuízo das especialidades provenientes do modelo do recurso contencioso que se entendeu justificado manter por estarem directamente relacionadas com a circunstância de o processo se reportar à prática ou omissão de manifestações de poder público, por regra associadas a um procedimento administrativo e, por outro lado, relacionadas com interesses públicos cuja tutela no processo merece especial atenção.
Tal como sucedia com a tramitação do recurso contencioso, as especificidades que caracterizam a acção administrativa especial continuam, assim, a resultar do facto de se fazer corresponder esta forma de processo a litígios centrados no exercício de poderes por parte das autoridades administrativas. Nessa
0191   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 perspectiva se compreende, por exemplo, o papel que é dado ao processo administrativo a apresentar pela administração em juízo, como a presunção de que, em muitos casos, as questões poderão ser analisadas e decididas sem necessidade de produção de prova, designadamente por a matéria de facto, documentalmente fixada, não ser controvertida. Na mesma linha se inscreve a previsão da acção pública, como a atribuição de poderes de intervenção ao Ministério Público nas acções em que não figure como parte, seja para invocar a nulidade de actos que sejam impugnados, seja para requerer a realização de diligências instrutórias, seja para se pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de interesses colectivos ou difusos, podendo invocar, para o efeito, causas de invalidade que não tenham sido alegadas pelo autor.
Na perspectiva de aproximação, com limitações, ao modelo do processo civil se inscreve:- A extensão ao contencioso administrativo do regime do processo civil em matéria de entrega ou remessa das peças processuais e de citações e notificações - sem prejuízo de um regime especial de citação por publicação de anúncio, quando estejam em causa normas ou, em geral, processos com um elevado número de contra-interessados;
- A possibilidade de a secretaria recusar oficiosamente a recepção da petição com fundamento em razões de ordem formal, cuja apreciação dispense a intervenção do juiz, bem como a previsão, nos mais amplos termos, do dever de o juiz proferir despacho de suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados, dirigido a promover a prossecução da causa e o seu julgamento de mérito;
- A previsão da possibilidade de proferir despacho saneador, em que se impõe ao juiz o dever de conhecer de qualquer questão prévia, cuja apreciação deixa de poder ter lugar em momento ulterior e, portanto, de poder ser remetida para a decisão final; mas em que o tribunal também pode conhecer, total ou parcialmente, do mérito da causa, bem como ordenar a abertura de um período de produção de prova.
- Passarem a ser admitidos em qualquer processo do contencioso administrativo todos os meios de prova que são admitidos na jurisdição comum, podendo, no entanto, o juiz indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova, quando tal se afigure claramente desnecessário.
- A introdução da possibilidade de existência de uma audiência pública para o debate oral sobre a matéria de facto e de direito, quando requerida pelas partes ou determinada pelo juiz.O Ministério Público continua a exercer a acção pública nos termos de sempre, podendo, também, assumir a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor.
É eliminada a vista final do Ministério Público, bem como a possibilidade de estar presente nas sessões de julgamento.
É introduzido o dever de o tribunal se pronunciar sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, bem como de identificar eventuais causas de invalidade que não tenham sido invocadas.Referência especial merecem as soluções introduzidas para procurar dar resposta a dificuldades sentidas na prática administrativa e manifestadas ao longo da discussão pública, que se prendem com a frequente existência de processos em massa, que colocam a mesma questão de direito. Permite-se assim que, nesses casos, o presidente do tribunal determine, ouvidas as partes, que seja dado andamento a apenas um dos processos, a julgar por todos os juízes do tribunal, e se suspenda a tramitação dos demais; admitindo, entretanto, que a fundamentação das decisões jurisdicionais seja sumária, consistindo na simples remissão para decisões precedentes que já tenham decidido a mesma questão.
Por outro lado, para favorecer a qualidade das decisões dos tribunais administrativos de círculo e alguma uniformidade na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria, permite-se que, sempre que à apreciação de um tribunal administrativo de círculo se coloque uma questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios, o respectivo presidente determine que o julgamento se processe com a intervenção de todos os juízes do tribunal e que possa pedir ao Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito de um reenvio prejudicial, que este indique o sentido em que essa questão deve ser decidida.3.3 - Processos urgentesPorque o que, na verdade, os distingue a todos das duas formas de processo principais, a acção administrativa comum e a acção administrativa especial, é a urgência e a necessidade de uma tramitação simplificada que dela resulta, entendeu-se agrupar no Título IV do Código os chamados "processos urgentes". Refira-se, contudo, que vários deles seguem a forma da acção administrativa especial e não uma tramitação própria - seguem-na, no entanto, sempre com adaptações que a particularizam. É o que precisamente sucede com as impugnações urgentes, que, de resto, já existiam, sensivelmente nos mesmos moldes, sem que, quanto a elas tenham sido introduzidas modificações muito significativas.
No que se refere ao chamado "contencioso pré-contratual", ele resulta da incorporação no Código, com as adaptações que entretanto se revelaram necessárias, do regime do Decreto-Lei n.o 134/98, de 15 de Maio, na parte respeitante à impugnação contenciosa de actos administrativos relativos à formação de certo tipo de contratos. O âmbito atribuído a este regime, de impugnação urgente, corresponde às exigências impostas pela Directiva n.o 89/665/CEE, de 21 de Dezembro, a que se veio juntar a Directiva 92/13/CEE, de 25 de Fevereiro.
As adaptações ao regime do Decreto-Lei n.o 134/98 prendem-se, no essencial, com a extensão do âmbito de aplicação do regime ao contencioso relativo à formação de contratos de concessão de obras públicas e à impugnação de determinações contidas nos próprios documentos do procedimento de formação do contrato, por forma a assegurar a adequada transposição das referidas directivas; na duplicação do prazo para a impugnação contenciosa do Decreto-Lei n.o 134/98, que vinha sendo geralmente considerado excessivamente curto, sem que as directivas imponham solução tão drástica; e na inovadora introdução da possibilidade de o tribunal, oficiosamente ou a requerimento das partes, optar pela realização de uma audiência pública sobre a matéria de facto e de direito, em que as alegações finais serão proferidas por forma oral e no termo da qual será imediatamente ditada a sentença.
0192   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 Foi suscitada, no âmbito da discussão pública, a questão de saber se não seria contraditório reconhecer carácter urgente a este tipo específico de processos, quando a outros, eventualmente mais lesivos, não é dado o mesmo tratamento. E pelo menos proposta a extensão deste regime ao contencioso pré-contratual no seu conjunto, abrangendo todos os processos impugnatórios de decisões tomadas em procedimentos relativos à formação de contratos. Foi tida, no entanto, em conta a advertência, tantas vezes repetida, de que a generalização da urgência tem efeitos perversos, pois onde tudo é urgente, nada é urgente. Justifica-se, por isso, alguma parcimónia na administração dos processos urgentes, por forma a assegurar as condições para que, nesses específicos processos, a urgência funcione. Não parece que a extensão do regime a todo o universo das questões pré-contratuais, que, em muitos aspectos, não colocam questões sensivelmente diversas, de resto, daquelas que noutros domínios se levantam (pense-se apenas no exemplo dos concursos na função pública...), se compadeça com esta directriz.
No que se refere à intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, formaliza-se, enfim, a sua transformação num processo autónomo, por meio do qual podem ser exercidos os direitos fundamentais à informação procedimental e ao acesso aos arquivos e registos administrativos - sem prejuízo de o processo poder ser utilizado, quando necessário, para obter elementos destinados a instruir pretensões a deduzir pela via administrativa ou pela via contenciosa, suspendendo, nesse caso, os eventuais prazos de impugnação que estejam em curso.
Com carácter inovador surge um novo meio processual, destinado a dar cumprimento à determinação contida no artigo 20.o, n.o 5, da Constituição: a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, que pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha a adopção de uma conduta, positiva ou negativa, se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar.4 - Processos cautelaresInovação fundamental é a que se prende com a transformação profunda do regime do contencioso administrativo em matéria cautelar, com a introdução efectiva, no Título V, de um princípio de atipicidade das providências cautelares que podem ser concedidas pela jurisdição administrativa. Ao lado da clássica suspensão da eficácia de actos administrativos, como, em geral, quando tal se justifique, de qualquer das providências cautelares especificadas que a lei processual civil regula, os tribunais administrativos passam, assim, a poder adoptar toda e qualquer providência cautelar, antecipatória ou conservatória, que se mostre adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, designadamente a intimação para um comportamento, agora também accionável contra a Administração.
Também aqui se trata de dar cumprimento à Constituição, que, do mesmo passo que ampliou as garantias de tutela principal, passou a consagrar o direito dos administrados à adopção das medidas cautelares adequadas. Houve, entretanto, o cuidado de configurar o regime por forma a assegurar que toda e qualquer pessoa ou entidade, incluindo o Ministério Público, que tenha legitimidade para o exercício do direito de acção no contencioso administrativo também esteja legitimada a requerer a providência ou as providências adequadas a acautelar a utilidade do processo principal.
As providências cautelares tanto pode ser requerida antes como depois da propositura da acção principal e, ouvidas as partes, o tribunal pode adoptar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar ou atenuar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença.
Os critérios para a atribuição ou recusa da tutela cautelar são o periculum in mora e o fumus boni iuris, cabendo, entretanto, ao tribunal ponderar, em conjunto, os interesses públicos e privados envolvidos, de modo a evitar que os danos resultantes da concessão da tutela cautelar sejam superiores àqueles que resultariam da sua recusa.
No que diz respeito ao periculum in mora, admite-se que ele existe quando haja o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal. No que se refere ao critério da aparência de bom direito, adopta-se um critério gradualista, admitindo que esse critério seja decisivo em situações de manifesta procedência da pretensão material do interessado e que deva ser de indagação mais exigente quando esteja em causa a adopção de uma providência antecipatória do que a adopção de uma providência meramente conservatória - com o que, no que diz respeito a providências conservatórias como a suspensão da eficácia de actos administrativos, se evita a adopção de um regime mais restritivo, que conferisse à aparência de bom direito um papel decisivo que tradicionalmente não lhe é atribuído.
Inovação importante é a de admitir que, quando a manifesta urgência na resolução definitiva do caso, atendendo à natureza das questões e à gravidade dos interesses envolvidos, permita concluir que a situação não se compadece com a adopção de uma simples providência cautelar e tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessários para o efeito, o tribunal possa antecipar o juízo sobre a causa principal, tendo as partes a possibilidade de impugnar tal decisão.
Por outro lado, a decisão tomada no sentido de adoptar ou de recusar a adopção de providências cautelares pode ser revogada, alterada ou substituída na pendência da causa principal, por iniciativa do próprio tribunal ou a requerimento de qualquer dos interessados ou do Ministério Público, quando tenha sido este o requerente, com fundamento na alteração das circunstâncias inicialmente existentes.
Finalmente, admite-se que o requerente possa responder pelos danos que, com dolo ou culpa grave, cause ao requerido e aos contra-interessados e prevê-se que a pronúncia judicial que atribua uma providência cautelar possa ser objecto de execução forçada, pelas formas previstas no Código para o processo executivo, em caso de não acatamento por parte da Administração.
No que se refere às disposições particulares do Capítulo II do Título V, referência à previsão específica da suspensão da eficácia de normas e da regulação provisória do pagamento de quantias.
Nos casos em que a providência cautelar se destine a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil ou em que haja especial urgência, admite-se, entretanto, que o tribunal possa decretar a providência a título provisório, porventura no prazo de apenas 48 horas, sem prejuízo de poder decidir
0193   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 o seu levantamento ou alteração, uma vez ouvidas as partes e apreciada a questão com detenção um pouco maior.
A razão de ser, por outro lado, da previsão de um regime particular quanto às providências relativas a procedimentos de formação de contratos reside no facto de, também no plano da tutela cautelar, se ter pretendido incorporar no Código o regime do Decreto-Lei n.o 134/98, de 15 de Maio. Entendeu-se, no entanto, que, neste plano, não se justificava circunscrever o âmbito de aplicação do regime aos específicos contratos abrangidos pelas directivas comunitárias, pelo que se optou por estendê-lo a todas as situações de natureza pré-contratual. No que se refere ao conteúdo do regime, passa entretanto a admitir-se que, quando, no processo cautelar, o juiz considere demonstrada a ilegalidade de especificações contidas nos documentos do concurso, ele possa determinar a sua correcção, assim decidindo, desde logo, a causa principal, segundo o disposto no artigo 121.o.
Sem prejuízo das reservas que, do ponto de vista doutrinal, possa suscitar, a opção de enquadrar a produção antecipada de prova no título respeitante à tutela cautelar vai ao encontro de propostas nesse sentido formuladas no âmbito da discussão pública e evita dificuldades de ordem sistemática que outra solução colocaria.5 - Recursos contenciososPor força da proposta de lei vertente, passa a atender-se ao valor da causa para determinar se as sentenças proferidas em primeira instância são passíveis de recurso de apelação ou de revista.
No que se refere à revista, são, entretanto, introduzidos dois novos recursos de revista para o Supremo Tribunal Administrativo.
O primeiro deles é um recurso de revista relativo a matérias que, pela sua relevância jurídica ou social, se revelem de importância fundamental, ou em que a admissão do recurso seja necessária para uma melhor aplicação do direito. Num novo quadro de distribuição de competências em que o Tribunal Central Administrativo passa a funcionar como instância normal de recurso de apelação, afigura-se útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em questões que, independentemente de alçada, considere mais importantes. Não se pretende generalizar o recurso de revista, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução final dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione como uma válvula de segurança do sistema.
O outro recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo é um recurso per saltum que é admitido quando, em processos de valor elevado, apenas sejam suscitadas questões de direito, relacionadas com a violação de lei substantiva ou processual. Não havendo discussão sobre a matéria de facto, que se considera fixada, justifica-se evitar a apelação e avançar, de imediato, para a revista perante o Supremo.
Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses por ela prosseguidos, passa, entretanto, a poder ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo. Quanto ao resto, as principais inovações prendem-se com o facto de as alegações passarem a ser apresentadas com a própria interposição do recurso e, sobretudo, com o facto de se estabelecer que os recursos não são de mera cassação, devendo o tribunal superior substituir a sentença a que, decidindo definitivamente as questões sobre as quais se pronunciam. Esclarece-se, entretanto, que as decisões jurisdicionais de conteúdo declarativo que são proferidas em processo executivo são recorríveis.6 - Processos executivosPara além da introdução de instrumentos que reforçam significativamente os meios de que os tribunais administrativos passam a dispor para forçar as entidades administrativas a cumprir as sentenças que contra elas proferem, o Título VIII introduz uma reformulação profunda e que se pretende clarificadora do regime da execução das sentenças da jurisdição administrativa.
A clarificação começa no facto, já referido, de passar a ser possível deduzir, logo no processo declarativo, pretensões que, até hoje, só podiam ser formuladas no processo de execução de julgados. Não se deixa de prever um processo que, para evitar rupturas inúteis, se preferiu qualificar como "de execução das sentenças de anulação", em que se continua a admitir que possam ser deduzidas as pretensões, complementares em relação à anulação, que não tenham sido cumuladas no próprio processo impugnatório e que se dirijam ao cumprimento do clássico dever de a Administração executar a sentença de anulação - processo cuja tramitação é aquela que mais se aproxima do modelo do processo de execução de julgados do Decreto-Lei n.o 256-A/77, de 17 de Junho, por ter um forte e inevitável componente declarativo. Mas deixa, naturalmente, de ser esse o modelo único ou, sequer, o modelo principal do regime da execução das sentenças dos tribunais administrativos, que passa a assentar, tal como sucede no processo civil, em dois pólos que correspondem a dois novos e verdadeiros processos executivos: o processo de execução para pagamento de quantia certa e o processo de execução para prestação de factos ou de coisas, que, pela sua maior complexidade, é regulado em primeiro lugar.
Confere-se abertura às disposições gerais em matéria executiva, referência, antes de mais, para a inovadora possibilidade que é reconhecida aos interessados de pedirem a um tribunal administrativo que lance mão dos meios que o regime do processo executivo lhe confere para proceder à execução judicial de actos administrativos inimpugnáveis a que a Administração não dê a execução devida.
Por forma a obviar e evitar a multiplicação de litígios, prevê-se que, dentro de certos condicionalismos sobretudo dirigidos à protecção de terceiros, os efeitos de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado um acto administrativo desfavorável ou reconhecido uma situação jurídica favorável a uma ou várias pessoas possam ser estendidos a outras que se encontrem na mesma situação jurídica. Os interessados podem, assim, exigir à entidade administrativa contra quem a sentença tenha sido proferida que os coloque na mesma situação que deve corresponder aos beneficiários da sentença e mover o competente processo executivo, no caso de a entidade requerida não satisfazer a pretensão.
Inovações importantes no que toca ao processo de execução para prestação de coisas ou de factos, são a previsão legal da possibilidade da adopção de providências verdadeiramente executivas contra as entidades públicas, como sejam a entrega judicial da coisa devida; a determinação de que a prestação do facto devido seja feita por outrém, se o facto for fungível; e a emissão, pelo próprio tribunal, de sentença
0194   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 que produza os efeitos do acto administrativo ilegalmente omitido, quando este tenha um conteúdo estritamente vinculado. Ao que acresce, finalmente, a consagração, de há muito reivindicada pela doutrina e frequente no direito comparado, da possibilidade da imposição aos titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença, que para o efeito devem ser individualmente identificados, de sanções pecuniárias compulsórias destinadas a coagi-los a realizar as prestações infungíveis a que o exequente tenha direito.7 - ArbitragemEm matéria de arbitragem, prevê-se que o particular possa exigir a constituição de tribunal arbitral em matérias relativas a contratos, responsabilidade civil e actos administrativos que possam ser revogados sem fundamento em invalidade, nos termos a regular em lei especial, salvo quando existam contra-interessados que não aceitem o compromisso arbitral.
A lei também regulará os termos em que o Estado autorizará a instalação de centros de arbitragem permanente, destinados à composição de litígios em matéria de contratos, responsabilidade civil, funcionalismo público, segurança social e urbanismo, aos quais também poderão ser atribuídas funções de conciliação ou consulta no âmbito de procedimentos de impugnação administrativa.IV - Apreciação críticaO Código de Processo nos Tribunais Administrativos, tem uma orientação geral que é de aprovar, no sentido que traduz em legislação ordinária os avanços e progressos substanciais que em matéria de contencioso administrativo as últimas revisões constitucionais introduziram na nossa ordem jurídica.