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247 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009260Parecer no 141/2008Data: 2008.06.04Processo no 64/2008Queixa de: ACTAVIS NORDIC A/S, representada por Teresa Anselmo Vaz, advogadaEntidade requerida: Conselho de Administração do INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, IPI – Factos e pedidos1. Teresa Anselmo Vaz, advogada, em representação da sociedade ACTAVIS NORDIC A/S, em 8.1.2008, nos termos dos artigos 61o, 62o e 64o do Código do Procedimento Administrativo (CPA), solicitou ao Conselho de Administração do INFARMED - Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde, IP, (INFARMED), o acesso, para consulta e eventual reprodução, ao “dossier de registo, com exclusão das partes consideradas confidenciais, relativo ao medicamento BLOPRESS 8 mg/12,5 mg e 16 mg/12,5 mg, comprimidos, contendo a substância activa Candesartan associado à Hidroclorotiazida, desde já declarando que a sociedade sua representada detém interesse legítimo nessa consulta, uma vez que é sua intenção vir a submeter a essa entidade um pedido de autorização de introdução do mercado [AIM] para o medicamento genérico correspondente”.Em complemento daquele pedido, em 11.1.2008 a requerente informou o INFARMED que a consulta se destinava a:“I. Verificar se os medicamentos em questão se encontram a ser produzidos de acordo com as patentes vigentes da titularidade das entidades titulares das referidas autorizações de introdução no mercado;II. Acautelar eventuais infracções de direitos de propriedade industrial por parte da requerente ao comercializar medicamento genérico que venha a ser autorizado.”2. Na falta de resposta do INFARMED, ao abrigo do disposto no artigo 15o, no 1, da Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), a requerente apresentou queixa à CADA.Fundamentou-a no princípio da transparência constante do artigo 268o, no 2 da CRP e da LADA, acrescentando que:– solicitou o acesso “com exclusão das partes consideradas confidenciais”, pelo que não são aplicáveis as restrições do artigo 6o da LADA;– o Decreto-Lei no 176/2006, de 30 de Agosto (Estatuto do Medicamento) permite a consulta dos processos relativos aos dossiers de registo dos medi
248 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009263camentos e a passagem de certidões, nos termos do artigo 188o, no 3, e que a AIM do medicamento deve ser acompanhada da indicação de elementos confidenciais bem como de uma “versão não confidencial dos documentos” (artigo 15o, no 2, alíneas r) e s)).– “em caso de dúvida, compete ao presidente do órgão máximo do Infarmed (...) determinar, por despacho, se certo elemento ou documento é classificado ou é susceptível de revelar um segredo comercial, industrial ou profissional ou segredo relativo a um direito de propriedade literária, artística ou científica” (cfr. artigo 188o, no 4, do Estatuto do Medicamento).3. Ouvido pela CADA sobre a queixa apresentada, o INFARMED, na resposta, refere, resumidamente, o seguinte:a) “Da existência de uma questão prejudicial”Relativamente a pedidos de acesso idênticos (entre os quais o acesso à AIM do medicamento Blopress, Candesartan, comprimidos, 2mg, 4mg, 16mg, e 32 mg), a requerente, apresentou no tribunal requerimentos de intimação para a consulta de documentos nos termos dos artigos 104o a 108o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Existe uma conexão entre a queixa apresentada à CADA e aquelas intimações, o que constitui questão prejudicial, nos termos do artigo 31o do CPA. Este facto deve conduzir à suspensão do procedimento relativo à presente queixa, até que recaia decisão, transitada em julgado, sobre as intimações.b) “Da falta de interesse legítimo na informação”O pedido foi fundado no direito de acesso à informação procedimental. Não sendo a queixosa parte nos procedimentos de AIM do medicamento original cujos documentos pretende consultar, o direito de acesso só lhe seria extensível nos termos do artigo 64o do CPA, provando interesse legítimo no seu conhecimento.A intenção de submissão de pedido de AIM de medicamento genérico daquele a cuja documentação pretende aceder não lhe confere um interesse legítimo no acesso, que não é condição para o exercício da tutela jurisdicional efectiva.Aquela intenção não lhe confere o direito de verificar se os medicamentos são produzidos de acordo com as respectivas patentes.E não é razoável a alegação da necessidade de acautelar infracções de direitos de propriedade industrial na comercialização do medicamento que venha a ser autorizado. Isto porque estão sujeitos a publicitação “os pedidos de patente (...) assim como o fascículo da patente” e o âmbito da protecção conferida pela patente é determinado “pelo conteúdo das reivindicações, servindo a descrição e os desenhos para as interpretar” (cfr. artigos 29o, 66o, 72o e 97o do Código da Propriedade Industrial). Assim, não é o conteúdo da documentação
249 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009262junta ao pedido de AIM em causa que determina a protecção conferida por direitos de patente. Essa documentação destina-se exclusivamente à avaliação da qualidade e segurança do medicamento.c) “Da não verificação dos pressupostos para o exercício do direito de queixa”/ “Do direito à informação não procedimental”O pedido de acesso foi efectuado ao abrigo dos artigos 61o, 62o e 64o do CPA, não ao abrigo da LADA. E aos pedidos efectuados ao abrigo daqueles diplomas correspondem regimes jurídicos diversos. Assim, não estão verificados os pressupostos para o exercício do direito de queixa ao abrigo da LADA (artigo 15o, no 1).Ainda assim, analisada a questão na vertente do direito à informação não procedimental, a requerente não demonstra interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante de acordo com o princípio da proporcionalidade para aceder aos documentos (cfr. artigo 6o, no 6 da LADA). O facto de um medicamento genérico conter a mesma composição e a mesma forma farmacêutica do medicamento de referência não confere ao queixoso legitimidade para aceder ao respectivo pedido de AIM. E o facto do requerente da AIM de um medicamento genérico poder ficar dispensado de apresentar ensaios pré-clínicos e clínicos também não lhe confere essa legitimidade.d) “Da delimitação do pedido de acesso e da confidencialidade da informação requerida”Embora a queixosa tenha requerido o acesso às partes não confidenciais da documentação, para verificar se os medicamentos se encontram a ser produzidos de acordo com as patentes e acautelar eventuais infracções de direitos de propriedade industrial, a parte da documentação que para tal seria relevante foi considerada confidencial pela jurisprudência do STA (Acórdão de 10.7.1997, Processo no 456/97).Nesse acórdão, o STA “considerou que estava abrangida pela proibição de consulta e passagem de certidão a documentação entregue para instrução dos processo de autorização de introdução de medicamentos relativa ao modo de preparação, ao controlo das matérias primas, ao controlo efectuado nas fases intermédias de fabrico, ao controlo do produto acabado, aos ensaios de estabilidade, de biodisponibilidade/bioequivalência e a farmacologia clínica”.Esta documentação “é precisamente aquela que contem informação que seria relevante para o interessado no acesso e a finalidade deste, invocados pela ora queixosa”.Assim, é confidencial toda a documentação entregue para a instrução dos processos de AIM “dos medicamentos em questão que seriam relevantes para satisfazer o interesse alegado pela ora queixosa, caso este fosse legítimo”.
250 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009265e) “Da confidencialidade da informação requerida e da impossibilidade de expurgar a informação relativa à matéria reservada”Tendo em conta que a documentação em causa é extensa e contém uma estrutura complexa, estando presentes em todas as partes informação reservada, o expurgo desta, para efeito de permitir uma comunicação parcial (cfr. artigo 6o, no 7 da LADA) não é possível, pois implicaria a afectação a essa tarefa de uma quantidade considerável de recursos humanos qualificados, de que não dispõe.Essa afectação de recursos só poderia ser efectuada em detrimento do cumprimento da sua missão e seria contrária ao princípio da proporcionalidade.O acesso à informação permitiria à requerente “com o mínimo de esforço e dispêndio de recursos, compilar a documentação necessária para a instrução de um pedido de autorização de introdução no mercado [de um qualquer país] para medicamentos genéricos daqueles a cuja documentação pretende aceder”, ou, eventualmente “para a comercialização dessa informação junto de terceiros”;O sistema da UE relativo à avaliação e supervisão de medicamentos de uso humano, assim como o sistema de autorização de medicamentos (cfr. Directiva no 2001/83/CE, transposta pelo Estatuto do Medicamento) implica a articulação do INFARMED com outras instituições assentando, na livre e irrestrita circulação de informação e na confiança entre as partes integrantes.Os procedimentos de reconhecimento mútuo e descentralizado previstos naqueles diplomas levam a que “os documentos e elementos apresentados para instruir um pedido de autorização de introdução no mercado de um determinado medicamento são iguais àqueles que já foram apresentados ou virão a ser apresentados noutros Estados membros”.Tal circunstância explica o recurso simultâneo, pela queixosa, à intimação, nos termos do CPTA e à queixa nos termos da LADA. Desta forma, a queixosa poderá constatar “através de que procedimentos obtém mais informação valiosa pertencente a terceiros”. E no âmbito da cooperação existente na UE, o INFARMED “está informado que a ora queixosa não pode contar no Estado membro onde tem sede e nos outros Estados membros com o acesso que exige ao INFARMED, IP relativamente à documentação que instrui pedidos de autorização de introdução no mercado de medicamentos”.“O INFARMED, IP tem o dever de (...) não violar os deveres fiduciários que sobre si recaem enquanto detentor de informação que lhe é confiada pelos requerentes, pelas instituições comunitárias e pelas autoridades dos outros Estados membros”.Não deve o INFARMED permitir “que Portugal se transforme numa jurisdição privilegiada de acesso para obter a consulta e reprodução da documenta
251 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009264ção que acompanha os pedidos de autorização de introdução no mercado de medicamentos, a que empresas sedeadas noutros Estados recorram por mera conveniência”, com prejuízo para si e para Portugal, que passaria a ser considerado pouco seguro para tomar boa conta da informação transmitida às suas autoridades.Noutras situações em que o INFARMED foi intimado (ao abrigo do DecretoLei no 72/91, de 8 de Fevereiro, antigo Estatuto do Medicamento, já revogado), por decisões judiciais, a facultar o acesso a processos de AIM de medicamentos genéricos, as requerentes eram empresas que invocavam direitos de patente relativamente a esses medicamentos, o que não é o caso da queixosa. E nessas situações não foi facultado o acesso à informação confidencial.As normas que a queixosa invoca (artigo 15o, no 2, alíneas r) e s) do Estatuto do Medicamento), que prevêem que a AIM do medicamento deve ser acompanhado da indicação de elementos confidenciais bem como de uma “versão não confidencial dos documentos” têm também em vista permitir ao INFARMED cumprir as suas obrigações em matéria de publicação (artigo 30o, nos 4 e 5 do Estatuto do Medicamento). E não se encontravam em vigor quando foram concedidas as AIM do medicamento a cuja documentação a queixosa pretende aceder. Além do mais, essas disposições são ineficazes por carecerem de regulamentação, que está em fase de ultimação.Tal como será objecto de regulamentação a definição dos critérios que presidirão, em caso de dúvida, à apreciação e decisão, pelo Presidente do INFARMED sobre se certo documento é ou não reservado (artigo 188o, no 4 do Estatuto do Medicamento).II – Direito1. A entidade requerida, instituto público, encontra-se sujeita à LADA (cfr.artigo 4o, no 1, alínea c), da LADA).2. De acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA, considera-se documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome.O regime geral do acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5.o da LADA, nos termos do qual todos “sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”. São, em princípio, de acesso livre e generalizado.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso.
252 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009267Refere o artigo 6o, no 3, da LADA que “[o] acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração”.O no 6 do mesmo artigo refere que: “[u]m terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade”, sendo que nos termos do no 7 “[o]s documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada”.3. O Tribunal Constitucional, através do acórdão no 254/99, de 4 de Maio, entendeu conforme à Constituição a possibilidade de a Administração (no caso o INFARMED) restringir o acesso a documentos para efeito de preservação de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.Segundo o INFARMED, a informação que permitirá à requerente satisfazer os interesses invocados foi considerada confidencial pela jurisprudência do STA.De facto, o STA já se pronunciou sobre ao acesso a documentos constantes de AIM de medicamentos e o Parecer da CADA no 209/2003, acompanhando o Acórdão de 10.7.1997, “reconheceu o direito de informação aos seguintes elementos:a) Aos elementos essenciais para a instrução de processos de defesa de direitos de autor e industriais, nomeadamente quanto às certidões das decisões proferidas no processo administrativo de autorização de introdução no mercado de um medicamento, bem como nos processos do pedido a que se referem ao artigos 13o («renovação da autorização») e 14o («alteração de medicamentos autorizados») do Decreto-Lei 72/91, bem como às certidões dos respectivos pedidos, e ainda quanto aos elementos destes processos relativos à composição qualitativa e quantitativa dos componentes (parte II, A do anexo I da Portaria no 161/96);b) Aos elementos relacionados com o interesse colectivo na fiscalização da qualidade, da aptidão clínica e do perigo tóxico do medicamento, nomeadamente quanto (à) documentação toxicológica e farmacológica (parte III, A a Q do Anexo I), aos ensaios clínicos (parte IV, B-1, do anexo I da Portaria 161/91) e aos relatórios de inspecção a que se refere o artigo 91o do Decreto-Lei no 72/91.Ficariam, deste modo, abrangidos pela proibição de consulta e passagem de certidão “toda a restante documentação entregue para instrução dos
253 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009266processos em questão, referida no Anexo I da Portaria 161/96, nomeadamente a relativa ao modo de preparação, ao controlo das matérias-primas, ao controlo efectuado nas fase intermédias de fabrico, ao controlo do produto acabado, aos ensaios de estabilidade de biodisponibilidade/bioequivalência e de farmacologia” (tal como refere o INFARMED).Ou seja, o INFARMED, fundamentando (sobre o dever de fundamentação, cfr.entre outros o Parecer da CADA no 81/20081), pode indeferir o pedido de acesso à informação considerada confidencial, à qual se refere o artigo 6o, no 6 da LADA.No entanto, como já antes assinalámos, a requerente apenas solicitou o acesso à informação não confidencial, àquela que não está abrangida pela referida proibição. E caberá à requerente, não ao INFARMED, determinar se essa informação é ou não relevante para satisfazer os seus interesses.   4. Sustenta o INFARMED que lhe é impossível expurgar dos documentos a informação reservada existente.O INFARMED, para além de dever facultar o acesso à informação não confidencial, deve nos termos do artigo 6o, no 7, da LADA comunicar parcialmente a informação constante de documentos administrativos sujeitos à restrição de acesso, com expurgo da mencionada informação confidencial.De referir que “[e]m casos excepcionais, se o volume ou a complexidade da informação o justificarem, o prazo referido no no 1 pode ser prorrogado, até ao máximo de dois meses, devendo o requerente ser informado desse facto com indicação dos respectivos fundamentos, no prazo máximo de 10 dias.”O INFARMED, pese embora as dificuldades invocadas, as quais apenas são genericamente referidas e não concretamente identificadas, deve diligenciar no sentido de dar cumprimento ao princípio da administração aberta, estabelecido no artigo 268o, no 2, da CRP.O direito de acesso à informação é tido como um direito fundamental dos administrados, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciados na CRP e sujeito ao respectivo regime (cfr. artigos 17o e 18o da CRP), não podendo a Administração agir de forma a restringir o seu exercício em razão da existência de meras dificuldades relacionadas com os recursos que tenha disponíveis.5. Quanto à possibilidade do acesso à informação poder levar à sua comercialização, acarretar prejuízos para Portugal ou levar ao incumprimento de normas da UE, tal argumentação não procede.——————1 Disponível em www.cada.pt.
254 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009269Com efeito, o Estatuto do Medicamento é também a transposição para a ordem interna de direito comunitário. Como a LADA é igualmente transposição para a ordem jurídica nacional da Directiva no 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro.Representa ainda a concretização do mencionado princípio da transparência da Administração Pública.Com efeito, o Estatuto do Medicamento trata da questão da confidencialidade e do acesso à informação com algum detalhe.Nos termos do artigo 15o, no 2, alíneas r) e s), a AIM de um medicamento decorre de pedido acompanhado de “[i]ndicação dos elementos em relação aos quais deve ser garantida a confidencialidade, após a eventual concessão da autorização, acompanhada da respectiva fundamentação, em cada caso”, e ainda por “[v]ersão não confidencial dos documentos abrangidos pelo disposto na alínea anterior”.De acordo com o artigo 188o, no 3, a consulta dos processos e a passagem de certidões regem-se pelo CPA e pela LADA.Nos termos do no 4 do mesmo artigo “em caso de dúvida, compete ao presidente do órgão máximo do INFARMED determinar, por despacho, se certo elemento ou documento é classificado ou é susceptível de revelar um segredo comercial, industrial ou profissional ou um segredo relativo a um direito de propriedade literária, artística ou científica”.Por sua vez o no 5, ainda do mesmo artigo refere que “[o] INFARMED pode estabelecer regras relativas à identificação, pelos requerentes ou apresentantes de quaisquer documentos ou informações, dos elementos em relação aos quais estes consideram dever ser garantida a confidencialidade, bem como relativamente à apresentação de versões não confidenciais dos mesmos documentos”.O INFARMED, desde a entrada em vigor do novo Estatuto do Medicamente, está obrigado a determinar, a partir do momento em que lhe é solicitada autorização para comercialização de um medicamento, quais os documentos, que, constando do correspondente processo, devem (ou não) ser considerados confidenciais. E face a um pedido de acesso aos mesmos, em caso de dúvida, tem o respectivo presidente a possibilidade de decidir sobre a sua classificação como tal.Assim, não se vislumbra como pode o cumprimento do estatuído na LADA e no Estatuto do Medicamento acarretar as consequências enunciadas pelo INFARMED, pois que a confidencialidade e a reserva da informação sempre poderão e deverão ser mantidas
255 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20092686. O INFARMED, na resposta dada à CADA, refere existir uma questão prejudicial.Nos termos do artigo 31o, no 1, do CPA “[s]e a decisão final depender da resolução de uma questão da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, o procedimento deve ser suspenso até que o órgão ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos”.Entende a doutrina que “[q]uestões prejudiciais num procedimento administrativo são aquelas que, sendo das atribuições, competência ou jurisdição de outro órgão administrativo ou dum tribunal, condicionam, contudo, em termos de facto ou de direito, a decisão desse procedimento; e, portanto, para que esta possa ser tomada, em função de todos os factos existente e de todo o direito aplicável, é necessário primeiro responder às referidas questões prejudiciais”.2O procedimento de acesso a documentos administrativos inicia-se com um requerimento sobre o qual deve ocorrer a decisão administrativa. E no caso de essa decisão não satisfazer o requerente, este pode recorrer aos tribunais administrativos, intentando um processo de intimação (cfr. artigo 104o e ss CPTA), ou apresentar queixa à CADA, cuja decisão (artigo 15o, no 4) implicará eventual reapreciação administrativa (artigo 15o, no 5) que poderá ser objecto de processo de intimação (artigo 15o, no 6). O recurso à via jurisdicional ou à administrativa está, desta forma, na disponibilidade do requerente.Na presente situação, os processos de intimação pendentes em tribunal dizem respeito a pedidos de acesso diversos daquele que está na origem da presente queixa. E são também diversos os dossiers de registo a que respeitam os referidos pedidos.Assim sendo, podemos concluir pela inexistência da referida questão prejudicial.7. O INFARMED afirma a inexistência de interesse legítimo no acesso à informação por parte da requerente.Do pedido de acesso resulta que a requerente pretende aceder às partes não confidenciais do processo apesar de indicar, ainda, as razões que, na sua perspectiva, lhe conferem interesse no acesso.Estando em causa o acesso a documentos de acesso livre e generalizado (cfr.artigo 5o da LADA) tem a requerente, como qualquer pessoa, direito de livre acesso aos mesmos.——————2 Cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2a Edição, Almedina; Coimbra, 1999, p.198 e 199.
256 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009271E este acesso implica a comunicação parcial da informação sujeita a restrições de acesso nos termos do artigo 6o, no 7, com expurgo da informação que a requerente denomina de confidencial.Do exposto resulta, ainda, que a informação contendo os segredos a que se refere o artigo 6o, no 6, não pode ser comunicada à requerente.A requerente, como qualquer outra pessoa, não tem que invocar qualquer interesse legítimo no acesso à informação não confidencial, pelo que não há necessidade de apurar se os interesses invocados pela requerente lhe conferem legitimidade no acesso, uma vez que não está em causa o acesso a informação confidencial.8. Refere o artigo 2o, no 4, da LADA que “[o] regime de exercício do direito dos cidadãos a serem informados pela Administração sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados e a conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas consta de legislação própria”.E nos termos do artigo 6o, no 3, da LADA, acima transcrito, pode a Administração diferir o acesso a documentos administrativos quando os mesmos respeitem a procedimentos não concluídos.Estando em curso um procedimento, pode a Administração, ao abrigo da LADA (artigo 6o, no 3), diferir o acesso aos documentos constantes do mesmo.No caso em apreço, o pedido de acesso foi efectuado ao abrigo dos artigos 61o, 62o e 64o do CPA. Contudo, tal facto não desobriga a entidade administrativa a apreciar o pedido ao abrigo da LADA, se a decisão já foi tomada ou se já decorreu um ano após a sua elaboração (cfr. artigo 6o, no 3, da LADA).Daí que, conforme resulta do afirmado pelo INFARMED, tendo a AIM do medicamento a que respeitam os documentos requeridos sido concedida, ao abrigo do antigo Estatuto do Medicamento, não pode deixar de se considerar que se trata de um pedido de acesso de natureza não procedimental.Assim, embora o pedido de acesso tenha sido efectuado ao abrigo do CPA, nada impede a CADA de, ao abrigo da LADA, apreciar uma queixa que decorra do pedido de acesso a informação constante de procedimento já decidido.9. A AIM do medicamento a que diz respeito a documentação requerida foi aprovada na vigência do anterior Estatuto do Medicamento (Decreto-Lei no 72/91, de 8 de Fevereiro).Este diploma, no seu artigo 17o referia que “[s]ão confidenciais os elementos apresentados à DGAF para a instrução dos processos a que se refere o presente diploma, ficando os funcionários que deles tenham conhecimento sujeitos ao dever de sigilo”.
257 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009270Contudo, esta afirmação não podia deixar de ser entendida de acordo com a CRP e a LADA no que respeita à informação não confidencial.Ao pedido de acesso à informação efectuado já na vigência do novo Estatuto do Medicamento não pode deixar de se aplicar este, sendo certo que a solução da CRP e da LADA sempre exigiriam que o acesso à informação não confidencial fosse deferido.Por isso, o INFARMED deve determinar, fundamentadamente, tal como se encontra estabelecido no referido artigo 15o, no 2, alíneas r) e s), no novo Estatuto do Medicamento (ainda que os documentos solicitados respeitem a AIM de medicamento concedida na vigência do antigo Estatuto do Medicamento), quais os documentos, de entre os requeridos, que devem ser considerados confidenciais.Uma vez realizado esse trabalho, deve facultar à requerente (tal como é solicitado) o acesso aos documentos não sujeitos à restrição de acesso.De notar que “[a] entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos” (cfr. artigo 11o, no 5, da LADA).III – ConclusãoEm face do exposto, deve ser facultado o acesso à informação não confidencial solicitada, respeitante à autorização de introdução no mercado do referido medicamento.Lisboa, 4 de Junho de 2008David Duarte (Relator) - Osvaldo Castro - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente)
258 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009273Parecer no 154/2008Data: 2008.06.04Processo no 163/2008Requerente: Administrador Executivo da “EXPO ARADE, EM”I – O pedido1. Invocando a Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização (adiante designada por LADA), um Deputado da Assembleia Municipal de Portimão requereu ao respectivo Presidente o acesso aos seguintes documentos:A – «Mapa nominal de pessoal, indicando o tipo de vínculo, a sua relação com a instituição, categorias, funções, unidade orgânica onde desempenha funções, e as remunerações pagas a cada um e a que título», referentes ao ano de 2007», «assim como os sujeitos com contrato de prestação de serviço (avenças), bem como as funções desempenhadas e unidade orgânica e as remunerações mensais auferidas por cada um e a que título».B – «Cópia das actas das reuniões do C.A. da Expoaráde, EM e ao MMPSA, desde a sua fundação até à presente data (conforme art. 27 do DL 442/91 de 15 de Novembro EM e ao MMPSA)».C – «Procedimento Concursal do processo “Sasha Beach”, assim como os contratos firmados entre a Expoarade, EM e o Sasha Beach.».D – «Todos os contratos, mesmo aqueles que designados de protocolos, com todas as entidades públicas e privadas, que no âmbito do evento Lisboa-Dakar foram celebrados pela Autarquia de Portimão e suas empresas Municipais».E – «Fluxos de caixa (folhas diárias de caixa, com o registo das entradas e saídas) da empresa municipal EXPOARADE».2. O Administrador Executivo da “EXPO ARADE, ANIMAÇÃO, EM”, tendo dado conhecimento ao presidente da edilidade dos requerimentos de acesso supra referenciados, solicita que a Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), se pronuncie sobre todos os pedidos.3. A entidade consulente esclareceu ainda:3.1. A “Expo Arade”, é uma pessoa colectiva pública, constituída como empresa municipal e «detida a 100% pelo Município de Portimão».«Tem personalidade jurídica, autonomia administrativa, financeira e patrimonial, visando o lucro e concorrendo no mercado com outras empresas similares».3.2. É entendimento da entidade consulente que «o requerente, sendo terceiro por não ter celebrado qualquer contrato com a empresa, nem tão pouco ter concorrido a qualquer concurso público não tem interesse
259 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009272directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade para que lhe sejam fornecidos os documentos solicitados».II – O Direito1. A entidade consulente, como membro do órgão de gestão de empresa municipal1, sujeita à disciplina da LADA2, pode solicitar a pronúncia desta Comissão em casos de exercício do direito de acesso3.2. A “EXPO ARADE, ANIMACÃO, EM”, tem como objecto o «desenvolvimento, implementação, construção, gestão e exploração de infra-estruturas turísticas, desportivas, culturais e de lazer; a gestão, exploração e rentabilização do Parque de Feiras e Exposições de Portimão; a organização, promoção e realização de feiras, mercados, exposições, certames e outras acções; a gestão da animação, promoção, informação, recursos e produtos na área do turismo; a organização, gestão e exploração de eventos; a locação de equipamento diverso; a prestação de serviços diversos; a restauração e catering; a captação de investimento; assegurando, simultaneamente, a viabilidade económica da empresa e o seu equilíbrio financeiro».Acessoriamente, poderá ainda «exercer outras actividades relacionadas com o seu objecto»4.3. A título prévio, no que respeita ao específico pedido de acesso relativo à totalidade dos contratos (aqui se incluindo os designados por protocolos), celebrados pela autarquia de Portimão e suas empresas municipais com entidades públicas e privadas, no âmbito do evento “Lisboa-Dakar”, afigura-se curial reduzir o âmbito da pronúncia, necessariamente circunscrita à efectiva documentação detida pela “Expo Arade, Animação, EM”.4. Para efeitos da LADA, são considerados documentos administrativos quaisquer suportes de informação gráficos, sonoros, visuais, electrónicos ou registos de outra natureza ou forma material5.O regime geral do acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA, nos termos do qual: “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”.—————— 1 Cfr. artigo 6o dos Estatutos da “Expo Arade, Animação, EM”, disponíveis em www.expoarade.pt. 2 Cfr. alínea f), no 1, do artigo 4o da LADA. 3 Cfr. alíneas f) e h) do no 1, do artigo 27o da LADA. 4 Cfr. artigo 4o dos respectivos Estatutos. 5 Cfr. artigo 3o, no 1, alínea a), da LADA.
260 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009275São, em princípio, de acesso livre e generalizado.Todavia, o regime de acesso aos documentos administrativos - concretização do princípio da Administração aberta consagrado no no 2 do artigo 268o da Constituição da República Portuguesa - não garante o livre, intemporal e imotivado acesso a qualquer informação.5. No âmbito da LADA, e quanto ao que agora releva, admite-se a recusa de acesso a documentos com informações atinentes a segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, «Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade»6.Tendo por base a tradicional dicotomia entre segredos comerciais e industriais genericamente constituídos por informações revestidas de mais-valias, não indiferentes à concorrência, constituindo o saber-fazer das empresas - conexos, em regra, com os procedimentos técnicos de fabricação ou de comercialização, v.g., operações e métodos de trabalho ou resultados de investigações - e informações de teor económico-financeiro ou de estratégia comercial, relativas à concreta situação económica de uma empresa (v.g. ficheiros de clientes, volume de negócios, dados de crédito), directamente invocáveis para recusar o acesso, tem sido entendimento prudencial desta Comissão não dispensar a casuística análise da matéria, conforme resulta dos Pareceres da CADA no 321/2007 e no 7/20067.Atente-se que o segmento normativo em análise tem por escopo proteger o interesse concorrencial dos operadores económicos, justificando-se tal protecção na estrita medida em que o conhecimento da informação seja susceptível de causar uma lesão séria aquele interesse.E, portanto, possibilitando concluir, ou não, sobre a razoabilidade de uma eventual interdição (total ou parcial) de acesso, dado que a restrição constante da norma da LADA supra referenciada não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses e valores presentes, por um lado a transparência da Administração ou da actividade administrativa desenvolvida, patenteada no interesse público prosseguido, por outro, os interesses das empresas.—————— 6 Cfr. no 6 do artigo 6o da LADA. 7 Aprovados, respectivamente, em 05.12.2007 e 18.12.2006.
261 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20092746. No específico domínio da contratação pública, é inquestionável «o acesso a toda a documentação referente aos concursos públicos ou determinando as condições de preço acordadas entre a Administração Pública e a empresa, que afectam o custo do serviço público»8.Por exigência da transparência dos poderes públicos, é pacificamente reconhecido que a validade e legitimidade do exercício dos poderes em sociedade de matriz democrática, realizadora da ideia de justiça, não dispensa a existência de controlo ou escrutínio comunitário.Vale por dizer, não se poderá recusar o conhecimento das informações atinentes ao processo de concurso, não apenas como salvaguarda do interesse público, como também para cuidar dos interesses do “terceiro oculto”: o público9.De facto, não faria sentido subtrair do controlo dos cidadãos, pela via do afastamento da aplicação da LADA, toda uma actividade de natureza administrativa, própria das atribuições municipais, só porque levada a cabo, não directamente pelo município, mas indirectamente, por uma empresa municipal por ele criada para esse fim10.7. Não se ignora, na esteira da jurisprudência comunitária plasmada no recente Acórdão do Tribunal de Justiça (Terceira Secção)11, que o «órgão responsável (...) deve garantir a confidencialidade e o direito ao respeito dos segredos comerciais contidos nos processos que lhe são transmitidos (...), inclusivamente pela entidade adjudicante», por vezes traduzidos em dados e informações de pormenor.Todavia, no caso presente, é evidente a insuficiência de fundamentação da entidade requerida na recusa de acesso, não bastando a simples invocação do segredo comercial ou industrial.Registe-se, aliás, que tal fundamentação há-de ser de molde a permitir ao interessado conhecer não só os pressupostos em que assentou o acto de denegação do acesso, bem como aquilatar da eventual existência de erro manifesto de apreciação ou desvio de poder.  Ora, não foi demostrado que a documentação solicitada atinente ao procedimento de parceria com a “Sasha Beach, Lda” e com a empresa organizadora do evento “Lisboa-Dakar”, contenha informações cuja divulgação ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas, sendo manifestamente insuficiente a referência genérica às regras do mercado ou a singela arguição de cláusulas de segredo.—————— 8 Cfr. Fernando Condesso, Direito da Comunicação Social, Lições, Coimbra, Almedina, 2007, p. 287. 9 Cfr. Pedro Gonçalves, A relação jurídica fundada em contrato administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, n.o 64, p. 37.10 Cfr. Decreto-Lei no 53-F/2006, de 29 de Dezembro.11 Datado de 14 de Fevereiro de 2008.
262 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009.«(...) os dados dos modelos dos mapas de quadro de pessoal dividem-se em duas categorias: por um lado, os que se relacionam com a identificação do trabalhador (nome, número de Segurança Social e data de nascimento) e, por outro lado, os que dizem respeito à relação jurídico-laboral propriamente dita (todos os outros).É certo que se trata de dados que dizem respeito à pessoa, mas à pessoa situada no espaço laboral e que derivam, com excepção do nome e da data de nascimento, do facto de existir a relação jurídico-laboral. Acresce ainda que todos os dados mencionados se relacionam com aspectos relevantes da e para a relação laboral e se encontram directamente relacionados com ela. Já assim não seria se se publicitassem na empresa dados relativos, por exemplo, às convicções políticas e religiosas do trabalhador, à sua orientação sexual, ou a certos aspectos do seu estado de saúde, como seja a seropositividade.Ao contrário destes últimos, que se devem inquestionavelmente enquadrar no âmbito de protecção do direito à reserva da intimidade da vida privada - por se incluírem na esfera íntima inviolável onde ninguém pode penetrar sem autorização do respectivo titular - alguns dados dos modelos do quadro de pessoal estão fora do âmbito de protecção da vida privada, por serem do conhecimento público, podendo ser livremente divulgados, como é o caso do nome ou data de nascimento que constam do bilhete de identidade e do registo civil de todos os cidadãos que é, por natureza, público.Quanto a outro tipo de dados, como, por exemplo, as remunerações, as habilitações profissionais e as promoções é questionável a sua inclusão no âmbito de protecção do direito à intimidade da vida privada. Mas ainda que assim se não entendesse, a exigência da sua publicação não é constitucionalmente censurável, visto que a sua divulgação visa a realização de um bem constitucionalmente tutelado e que é a garantia da não discriminação do trabalhador».Também a CADA se tem pronunciado em idêntico sentido, nomeadamente no que se refere ao vencimento dos trabalhadores, conforme se alcança da doutrina vertida no recente Parecer no 258/200713.9. Também as actas são, em princípio, documentos administrativos não nominativos14, de acesso livre e irrestrito, conforme entendimento desta Comissão15.——————12 Publicado em Diário da República, II Série, no 13, de 18.01.2008.13 Aprovado em 24.10, disponível em www.cada.pt.14 Cfr. alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA.15 Cfr. Parecer da CADA no 84/2008, aprovado em 12.03, disponível em www.cada.ptII SÉRIE-E — NÚMERO 27___________________________________________________________________________262Consultar Diário Original
263 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009276Só assim não seria, constituindo então documentos administrativos nominativos, se tal documentação se reportasse, v.g., ao comportamento ou qualidades de pessoas singulares, identificadas ou identificáveis, de forma valorativa ou colidindo com a intimidade da sua vida privada16.Ou se tais documentos tivessem sido classificados, nos termos legais, por uma entidade com competência para o fazer17, então de acesso condicionado.Ou se evidenciassem os denominados “segredos de empresa”, nos termos supra sumariados.Anote-se, contudo, que a entidade consulente não logrou sustentar, de modo fundado, que o conhecimento dessa documentação por parte do requerente afectaria um determinado tipo de valores, não se vislumbrando, assim, restrições ao acesso.10. No que respeita ao pedido dos “fluxos de caixa”, atenta a sua natureza técnica, não têm natureza nominativa, pelo que se encontram sujeitos á regra do acesso livre, conforme doutrina da CADA vertida no Parecer no 76/200618.Assinale-se, todavia, inexistir a obrigação de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, ou de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos19.11. Refira-se, a concluir, que o direito à informação, concretização do princípio geral de publicidade e transparência administrativa, satisfaz fundamentais valores e interesses comunitários, promovendo a formação de uma opinião pública esclarecida e possibilitando aos administrados o conhecimento da motivação da actividade administrativa.III – ConclusãoEm razão do exposto deverá ser facultado o acesso à documentação solicitada e detida pela “Expo Arade, Animação, EM”.Comunique-se.Lisboa, 4 de Junho de 2008João Perry da Câmara (Relator) - Luís Montenegro - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente)——————16 Cfr. artigo 3o, no 1, alínea b), conjugado com o artigo 6o, no 7, todos da LADA.17 Cfr. artigo 3o da Lei no 6/94, de 7 de Abril, Lei do Segredo de Estado.18 Aprovado em 18.04, disponível em www.cada.pt.19 Cfr. no 5 do artigo 11o da LADA.
264 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009279Parecer no 161/2008Data: 2008.06.04Processos nos 131 e 132/2008Queixa de: Luís RosaEntidades requeridas: Ministro de Estado e das Finanças (Processo no  131/2008) Presidente do Conselho de Administração da SAGESTAMO, SA e Presidente do Conselho  de Administração da ESTAMO, SA (Processo no 132/2008)I – Factos e pedidos1. Luís Rosa, jornalista, solicitou ao Ministro de Estado e das Finanças, ao Presidente do Conselho de Administração da SAGESTAMO, SA (SAGESTAMO) e ao Presidente do Conselho de Administração da ESTAMO, SA (ESTAMO) o acesso a toda a documentação relacionada com a compra, venda e revenda, nos anos de 2005, 2006 e 2007, por parte destas empresas (ou de empresas por estas detidas), de património do Estado anteriormente tutelado pelo Ministério da Justiça.2. O Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças informou Luís Rosa que o pedido em causa devia ser dirigido àquelas empresas.Face ao teor da resposta, o requerente apresentou queixa à CADA, por entender que o Ministro de Estado e das Finanças, titular do poder executivo, responsável pela venda do património do Estado e responsável pela tutela directa sobre a SAGESTAMO e a ESTAMO (duas empresas que têm como único accionista o Estado) tem a obrigação legal de disponibilizar a referida documentação.Ouvida, a entidade requerida informou que não tem, nem tem que ter, na sua posse, a documentação da SAGESTAMO e da ESTAMO, pessoas jurídicas não confundíveis com os seus accionistas.Face ao teor daquela comunicação, da qual foi enviada cópia a Luís Rosa, este, em comunicação dirigida à CADA tece considerações sobre a transparência da Administração e refere circunstâncias que, no seu entender, indiciam a existência, junto da entidade requerida, de documentos respeitantes às referidas empresas:– a SAGESTAMO e a ESTAMO são empresas públicas que, na sequência de protocolo celebrado entre o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) e o Ministério da Justiça (MJ) procedem à venda de património que era pertença deste, aplicando uma política pela qual o Ministro de Estado e das Finanças é o responsável;– acedeu, junto do MJ, a documentos do MFAP sobre a matéria em apreço.
265 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20092782. As empresas SAGESTAMO e ESTAMO não responderam ao requerente, que apresentou queixa à CADA.Ouvidas, as empresas informaram a CADA do seguinte:– face ao volume de documentos requeridos, o pedido é desproporcional e abusivo, o que bastaria para indeferir o pedido ao abrigo do disposto no artigo 14o, no 3 da Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA).– os documentos solicitados “não se enquadram no conceito de “documentos administrativo” do artigo 3 da LADA”, uma vez que “dizem respeito a uma actividade económica, que se rege pelo direito privado, e não ao exercício de funções materialmente administrativas”;– a documentação pretendida respeita “à vida interna da empresa (..) e contém segredos comerciais da mesma e dos seus clientes privados”, e a sua divulgação “pode ser restringida e/ou negada, nos termos do no 6 do artigo 6o da LADA”;– o acesso à documentação em causa depende de autorização escrita dos seus titulares ou da demonstração de interesse directo, pessoal e legítimo, e o requerente apenas fundamenta o pedido em termos vagos.– os documentos dizem respeito “à estratégia de investimento dos clientes e de desenvolvimento futuro das empresas”.II – Direito1. O MFAP encontra-se sujeito à LADA, nos termos do artigo 4o, no 1, alínea a).2. As empresas requeridas, cujo capital é, na sua totalidade, detido pela Parpública - Participações Públicas, SGPS, SA1, são empresas públicas, encontrando-se sujeitas à LADA (cfr. artigo 4o, no 1, alínea d)).3. De acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA, considera-se documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome.O regime geral do acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5.o da LADA, nos termos do qual todos “sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”. São, em princípio, de acesso livre e generalizado.——————1 Cfr. http://www.parpublica.pt/carteirapart.htm