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Neste quadro - o quadro que vos é proposto -, o universo dos participantes na consulta é o corpo eleitoral correspondente ao órgão autárquico que promove a consulta.
A deliberação quanto à efectivação cabe sempre a um órgão autárquico, admitindo-se, embora, que a iniciativa tendente a desencadear o processo que conduz a essa deliberação possa ser suscitada por um grupo de cidadãos, verificadas que sejam determinadas condições.
Procura-se também que a consulta resulte, revestindo sempre uma forma simplificada, que permita uma resposta inequívoca por parte do cidadão eleitor pela simples afirmativa ou negativa.
Quanto às regras processuais a que a consulta deve obedecer, optou-se pelo princípio de que se deverão reger pelas disposições comuns relativas aos demais processos eleitorais com as adaptações necessárias.
Contempla-se, finalmente, também, no processo o modo de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade das consultas directas.
Se deixarmos de lado os problemas de ordem processual, julgo que ficam como questões essenciais a dirimir por esta Assembleia, a eficácia das consultas locais, a competência para desencadear o processo e a capacidade de deliberar sobre a sua realização.
Sobre cada um desses aspectos apontam os projectos em confronto soluções por vezes diversas e nalguns casos mesmo antagónicas.
No que toca ao poder de iniciativa para desencadear o processo das consultas locais são concordes os projectos do PS, do PSD e aquele que eu próprio subscrevo, reconhecendo esse poder, quer aos órgãos autárquicos quer aos eleitores, enquanto o projecto do CDS o limita aos órgãos executivos das autarquias.
16 DE ABRIL DE 1986 2107Em relação à competência para decidir da realização da consulta, enquanto aqueles três primeiros projectos apontam para soluções semelhantes, atribuindo-a aos órgãos autárquicos (executivos ou deliberativos, consoante a natureza das matérias em causa), o projecto do CDS apenas confere (aliás de forma, do nosso ponto de vista, constitucionalmente duvidosa) esse competência às assembleias das autarquias.
Tanto num caso como noutro, a diversidade de soluções, que colocam de um lado os projectos do PS, do PSD, e o meu próprio, e do outro o projecto do CDS, traduzem, do meu ponto de vista, filosofias e entendimentos claramente opostos sobre as consultas directas, que parecem constituir para o CDS tão-só um instrumento de serviço dos órgãos autárquicos e muito em particular dos executivos.
Se a Constituição não impede que a lei ordinária conceda aos cidadãos o direito de desencadearem o processo tendente à realização de consultas locais, já no que toca à capacidade de decisão, quanto à sua efectiva realização, as disposições constitucionais não deixam margem para dúvidas: ela cabe, por força do n. o 3 do artigo 241.o, aos órgãos autárquicos.
Ir mais longe, negando à iniciativa dos cidadãos o simples poder de obrigar os órgãos autárquicos a deliberar sobre as consultas, é, no fundo, transformar essas consultas num instrumento colocado tão-só na disponibilidade dos órgãos autárquicos para dele usarem conforme os seus interesses próprios.
E nem se diga que a fórmula proposta no meu projecto, e nos projectos do PSD e do PS, é geradora de conflitos susceptíveis de conduzirem a uma situação de instabilidade. Até porque, e para além de tudo o mais, nos termos da Constituição e de qualquer destes projectos de lei, que necessariamente a respeita, aos órgãos autárquicos cabe sempre a decisão final sobre a realização das consultas.
Quanto à eficácia das consultas são três as soluções propostas pelos projectos em debate.
O projecto apresentado pelo PS não lhes concede mais do que uma eficácia consultiva. Na posição oposta, o projecto do CDS considera-as sempre com eficácia deliberativa. Os dois outros projectos admitem que ela possa, consoante certas circunstâncias, revestir-se de eficácia deliberativa ou de eficácia consultiva. Deliberativa, para o PSD sempre que o resultado da consulta traduza a vontade de mais de 50% dos eleitores por ela abrangidos, consultiva, quando assim não aconteça; eficácia deliberativa ou consultiva, nos termos do projecto que subscrevo, conforme decisão do órgão competente para deliberar da efectivação da consulta.
O entendimento que tenho da participação popular, a necessidade que sinto de impedir que os instrumentos dessa participação se não transformem numa falsa aparência, inclinar-me-ia para que às consultas fosse sempre reconhecida eficácia deliberativa.
Na verdade pode perguntar-se: a não ser assim que significado terão elas? A eficácia deliberativa não estará intrinsecamente ligada à própria razão de ser das consultas?
Consultar os cidadãos, negando sempre qualquer efeito vinculativo à resposta que lhes é solicitada, longe de propiciar uma participação colectiva na tomada de decisões, não terá por resultado desmobilizá-los e afastá-los, o que significa, desde de logo, a subvalorização da sua vontade?
Também aqui acabámos por optar por uma solução mitigada, admitindo qualquer das duas soluções. É que julgo que o importante neste domínio é ir construindo um edifício sólido, argamassado na experiência que ainda não teve.
Assim, não recusamos nem impomos o carácter deliberativo ou consultivo às consultas locais; admitimos ambas as hipóteses, cabendo ao órgão que decida da sua realização definir-lhe a natureza.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ao trazermos à Assembleia logo no início desta legislatura um projecto de lei relativo às consultas locais tivemos como objectivo fundamental reabrir o debate em torno desta questão e contribuir para que não continue, ao cabo de quase cinco anos de vigência da Constituição revista, sem possibilidades de aplicação prática aquilo que consideramos um dos mais importantes princípios introduzidos pela revisão constitucional.
Dos projectos em apreço e de outros, como aquele que eu próprio subscrevo, permito-me destacar, por trazerem aos meus olhos contributos importantes, os do PSD e do PS. Terão, por isso, o meu voto favorável. Mas também o projecto do CDS, na perspectiva de aprofundamento da democracia participativa, que está subjacente ao artigo 241.o da Constituição, representa uma base de trabalho, que não deverá ser rejeitada.
E, se me permitem, terminaria do mesmo modo que quando, pela primeira vez, esta matéria foi abordada na Assembleia, fazendo votos para que o trabalho agora iniciado possa conduzir à elaboração de um articulado, possibilitando que as consultas locais venham a constituir um meio autêntico de democracia participativa, não as esvaziando de sentido, fazendo delas um primeiro passo e um cadinho de experiências no aprofundamento dos mecanismos de participação dos cidadãos na vida colectiva.Aplausos do PS e do PRD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se para formular pedidos de esclarecimento os Srs. Deputados Andrade Pereira e Roleira Marinho.
Assim sendo, tem a palavra o Sr. Deputado Andrade Pereira.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - Sr. Deputado Lopes Cardoso, V. Ex.a acaba de fazer uma intervenção bastante serena, tendo tido a preocupação de analisar objectivamente os diferentes projectos de lei apresentados, quer por V. Ex.a quer por alguns grupos parlamentares.
Para além de outras considerações que teceu, e que de algum modo perfilho, referiu-se ao projecto de lei apresentado pelo CDS. Houve, no entanto, uma parte que me suscitou uma dúvida, sendo importante para mim precisar o sentido dessa afirmação que fez.
V Ex.a, referindo-se à capacidade de iniciativa para desencadear o processo do referendo local, e dando conta de que o projecto do CDS atribuía essa iniciativa, exclusivamente, às assembleias deliberativas dos órgãos locais, sob proposta do respectivo executivo, o que,
2108 I SÉRIE - NÚMERO 55eventualmente, pode ser objecto de alguma crítica - e eu próprio, na intervenção que terei oportunidade .de fazer, darei conta da evolução da posição do CDS-, referiu que essa circunstância colocava o referendo ao serviço das autarquias. E foi, efectivamente, esta expressão de «colocar o referendo ao serviço das autarquias» que, de algum modo, feriu a minha- sensibilidade e me leva a fazer esta interpelação: sendo certo, como é, que no mesmo projecto se atribui sempre ao referendo local natureza vinculativa, V. Ex.a não considera antes, que, pelo contrário, seriam os órgãos autárquicos que ficavam ao serviço da vontade popular directamente manifestada, isto é, ao serviço do referendo, em vez de ser o referendo que ficava ao serviço dos órgãos autárquicos?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Lopes Cardoso.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Sr. Deputado Andrade Pereira, julgo não ter dito se o disse, foi por lapso- que, nesse aspecto concreto, a proposta do CDS colocava o referendo ao serviço das autarquias. Penso que na medida em que o referendo está ao serviço das populações está também ao serviço das autarquias. O que eu disse foi que ele estava ao serviço dos órgãos autárquicos e aí, de facto, Sr. Deputado, penso que se por um lado - e não podemos apreciar isoladamente nenhuma das soluções -, o projecto do CDS confere ao resultado da consulta uma eficácia deliberativa, vinculativa, por outro lado restringe a capacidade ao órgão autárquico executivo para desencadear o processo. Isto é, obriga-se, por um lado, o órgão autárquico executivo a respeitar a vontade das populações, mas dá-se-lhe apenas o direito de ser juiz do momento e das matérias em relação às quais essa vontade se deve manifestar.
É nesta perspectiva que o projecto de lei que apresento - e continua a ser uma reserva que o projecto do CDS me merece - faz do referendo, fundamentalmente, um instrumento de acção do órgão autárquico executivo mais do que um direito que os eleitores possam exercer de acordo com a sua própria vontade, mas apenas o poderão exercer na medida em que ela corresponde à vontade do órgão autárquico.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Deputado Lopes Cardoso, V. Ex.a teve oportunidade de fazer uma ligeira comparação entre o projecto que apresenta e o projecto do Partido Social-Democrata, apontando, na realidade, um grande conjunto de normas em que há uma semelhança e uma tomada de posição bastante parecida.
Há, no entanto, um ponto que gostaria de ver mais bem clarificado pelo Sr. Deputado, d que é o seguinte: quanto à eficácia deliberativa ou vinculativa da consulta, ela terá ou deverá ter sempre essa disposição antecipadamente, previamente decidida pelo orgão que toma a deliberação? Isto é, deverá estar já determinado à partida se essa consulta vai ser uma consulta de eficácia deliberativa ou de eficácia consultiva? E, posteriormente, para que obtenha essa eficácia deliberativa, não deverá ela obedecer a uma votação qualificada dos respectivos eleitores?
Tem esta ideia sobre a matéria ou entende que isso poderá ficar fora do número de participantes na consulta?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Lopes Cardoso.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Sr. Deputado Roleira Marinho, antes de responder à pergunta que colocou, certamente que não levará a mal que comece por dizer que, para mim, a questão da eficácia consultiva ou deliberativa tem qualquer coisa de formal. Na prática, custa-me conceber que seja possível fazer uma consulta às populações, que elas se manifestem em determinado sentido e que depois os responsáveis pelas consultas venham a decidir em sentido contrário. Porém, e de qualquer modo, creio que' as garantias quanto ao carácter e à definição da eficácia devem estar salvaguardadas na lei.
Neste momento não tenho uma opinião formada quanto à bondade relativa da solução proposta pelo PSD para conceder o carácter vinculativo à consulta e aquela que eu próprio proponho. Admito perfeitamente que a solução apontada pelo PSD no sentido de fazer depender a eficácia, não de uma resolução do órgão que decide da consulta, mas de uma maioria qualificada pronunciando-se no quadro dessa consulta, possa ser, preferível àquela que eu próprio avanço. Porém, o que não me parece e que se justifique as duas cautelas, isto é, pareceu-me ver na pergunta que o Sr. Deputado colocou a' interrogação no sentido de saber se na minha opinião se deveria aditar à proposta que faço, no sentido de que o carácter seja definido pelo orgão que delibera da consulta, a necessidade de uma maioria qualificada. Julgo que não há razão para que se obrigue ás estas duas condições e que haverá que optar por uma ou por outra, embora - tal como já referi - sobre isso não tenha, neste momento, uma opinião tiara e tenda a inclinar-me mais para a solução proposta pelo projecto de lei apresentado pelo PSD do que para a solução que eu próprio avancei. No entanto, creio que tanto essa como outras questões poderão ser aprofundadas e debatidas aquando da discussão na especialidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, levo ao vosso conhecimento de que o Sr. Vice-Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano me pediu que alertasse os membros da referida comissão para a necessidade imperiosa de comparecerem amanhã, às 11 horas, numa reunião destinada a ultimar o texto da lei orçamental. Para o efeito, os Srs. Deputados que façam parte dessa Comissão deverão analisar previamente a versão provisória desse texto já distribuído pelos serviços jurídicos da Assembleia a todos os grupos parlamentares. À citada reunião assistirão, para os devidos efeitos, um representante dos serviços aludidos e um representante da Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente; Srs. Deputados, Srs. Secretários de Estado: A Câmara encontra-se confrontada com quatro projectos de lei destinados a dar cumprimento ao n.o 3 do artigo 241.o da Constituição que foi introduzido na nossa lei fun-
16 DE ABRIL DE 1986 2109damental na revisão constitucional de 1981-1982. Foi introduzido por proposta do projecto de revisão constitucionalista da Frente Republicana e Socialista de que faziam parte o PS, a ASDI e a UEDS e mereceu a aprovação maioritária da Câmara, registando-se um voto isolado da UDP e 34 abstenções dos deputados do PCP.
A legislatura anterior teve ocasião de encetar o processo tendente a dar conteúdo legislativo ao normativo constitucional. Circunstâncias que já foram explicitadas pelo Sr. Deputado Lopes Cardoso, designadamente a dissolução da Assembleia da República, impediram que esse processo tivesse sido levado a bom porto. Trata-se - como na fábula clássica - de recomeçar tantas vezes quantas as que forem necessárias até que consigamos obter o desiderato pretendido.
O Grupo Parlamentar do Partido Socialista contribuiu com um projecto de lei que, no essencial, corresponde àquele que na legislatura passada havíamos apresentado juntamente com o PSD. Pensamos que se trata de matéria profundamente inovatória no sistema político português que, por isso mesmo, aconselha aturada reflexão e comedida prudência.
Na realidade, trata-se de instituir um mecanismo que contribua para o reforço da participação directa e activa dos cidadãos na vida política da comunidade, como postula o próprio artigo 112.o da Constituição. Por isso, o n.o 3 do artigo 241.o da Constituição deve ser entendido como um afloramento desse mesmo princípio geral da organização do poder político. Mas a consagração das consultas populares locais, se corresponde à preocupação de reforçar a participação directa e activa dos cidadãos da vida política, não pode, de forma directa nem indirecta, pôr em causa a legitimidade dos órgãos autárquicos emergentes da representação popular determinada pelo sufrágio universal.
Sabemos por experiência própria que nem sempre é fácil encontrar esse justo ponto de equilíbrio que permita o harmonioso entrosamento de manifestações de democracia directa ou participativa e de democracia representativa. O fim último que se prossegue com esta iniciativa legislativa é o da complementaridade de ambas as vertentes no sentido de um mais profundo enraizamento da democracia na vida quotidiana dos cidadãos. E que melhor instância para esse efeito do que o nível local? É por isso que pela nossa parte estamos dispostos a colaborar na aprovação de todas as iniciativas legislativas que permitam que, ponderadamente, em sede de Comissão, sejam sopesadas as diferentes soluções que se encontram em cima da Mesa.
É óbvio que, através dos referendos locais, não se trata de substituir os órgãos autárquicos pelo mecanismo da consulta directa. Para nós, a regra continuará a ser a de que a decisão compete aos órgãos autárquicos e sempre a eles. O que o presente diploma faz é facultar a esses órgãos autárquicos a possibilidade de auscultarem a vontade das populações sobre matérias que sejam da sua exclusiva competência. Daí, na nossa óptica, as consultas revestirem eficácia meramente consultiva e só poderem ser desencadeadas pelo orgão da autarquia com competência para deliberar sobre a questão a submeter a consulta.
Pela intervenção do Sr. Deputado Lopes Cardoso foram suscitados alguns problemas que creio que mereceriam um certo afloramento em sede de debate na generalidade, como seja a questão do objecto. É óbvio que a Constituição consagra uma regra aberta: «Podem ser objecto de consultas populares locais todas as matérias da competência dos órgãos autárquicos.» O projecto de lei apresentado pelo CDS não admite que existam restrições a esta regra aberta, pois, segundo ele, todas as competências podem ser submetidas a referendo.
Contudo, todos os outros projectos de lei admitem excepções, limites, restrições às matérias que possam ser submetidas a referendo local. Os projectos de lei apresentados pelo PSD e pelo Sr. Deputado Lopes Cardoso admitem que não possam ser submetidas a referendos locais matérias atinentes a questões financeiras. O projecto de lei apresentado pelo PS vai mais longe: além de matérias que tenham a ver com questões financeiras, entendemos que outras, por natureza de coacção social que envolvem, não devem ser submetidas a referendos locais. A deixarmos aberta a porta a que essas outras matérias fossem submetidas a apreciação, estaríamos a fazer um convite a que os referendos locais fossem uma manifestação de demagogia e de populismo de forças políticas ou até de representações de interesses locais, tendentes a submeter a referendo matérias que pela sua natureza são sempre impopulares e desagradáveis e que mereceriam sempre a reprovação por parte das populações.
Pensamos, de igual forma, que não devem ser submetidos a consultas locais, actos que nos termos da lei tenham de ser decididos no exercício de poderes vinculados, bem como actos que consubstanciem decisões de natureza irrevogável, designadamente os actos administrativos dos órgãos das autarquias que sejam constitutivos de direitos.
Fazemo-lo à luz do mais elementar respeito pelo princípio da legalidade e pensamos que não incluir estes casos que referi nas matérias excluídas por natureza dos referendos locais é fazer incorrer o diploma em manifesta inconstitucionalidade.
Questão diferente, mas que deve ser ponderada, é a dos actos de gestão corrente dos órgãos das autarquias locais que envolvam decisões individuais e concretas. São actos que envolvem certos riscos e certos melindres, que são vulneráveis à movimentação de grupos de interesses e de pressão, e pode vir a ser desprestigiante para o poder local que sejam submetidos a decisões de natureza referendária, dando origem a campanhas de propaganda que não têm tanto a ver com o exercício das competências dos órgãos autárquicos, mas têm mais a ver com a defesa de interesses de grupo, interesses sectoriais que se pretendem impor à colectividade. Pensamos, por isso, que a questão do objecto é uma questão central e que tem de ser ponderada em todas as suas vertentes.
Por outro lado, na nossa óptica, as consultas não podem ser, nem uma forma de diluição das responsabilidades dos órgãos autárquicos, nem um convite à dilação das decisões. Não podem ser uma forma de diluição das responsabilidades dos órgãos autárquicos porque é a eles que a lei atribui as competências para decidir, e pensamos que o reconhecimento da eficácia deliberativa sem restrições, como alguns projectos fazem, é um convite a que os órgãos autárquicos, em matéria particularmente delicada, se subtraiam ao ónus da decisão e endossem para a vontade popular essa mesma decisão.
Em princípio, não haveria objecção nenhuma, mas os problemas começam a surgir quando se exige que para ter eficácia deliberativa se reúna uma determinada maioria qualificada. Esse tipo de mecanismo em todos
2110 I SÉRIE - NÚMERO 55os sítios em que é aplicado traduz-se, regra geral, na atribuição às minorias de um direito de veto por inacção, às minorias activistas e, sobretudo, às minorias que, por passividade, não participam na deliberação a que está sujeita a consulta local.
E não pode ser um convite à dilação das decisões na medida em que entendemos que, uma vez submetida a consulta local, a questão em causa deve ser suspensa em sede de decisão do órgão autárquico, na medida em que não faria sentido que uma vez, estando a correr o processo para a consulta local o órgão autárquico, se antecipasse e decidisse ele próprio, a se, a questão em causa. Mas também não se pode permitir que por esta via um órgão autárquico, confrontado com uma decisão melindrosa, delicada e de difícil resolução, recorra ao instrumento das consultas locais para, pura e simplesmente, adiar a necessidade de uma tomada de posição.
As questões que acabei de enumerar entroncam directamente com a questão da eficácia das consultas populares locais. Neste aspecto, há várias alternativas que são submetidas à nossa consideração. A solução mais tímida é a do projecto do Partido Socialista, que, no seu artigo 5.o, apenas reconhece a eficácia meramente consultiva. A solução do CDS, mais radical, só confere a eficácia deliberativa que se torna ipso jure obrigatória e compulsiva para o próprio órgão autárquico, ao passo que as soluções mistas ou híbridas do Sr. Deputado Lopes Cardoso e do PSD admitem a eficácia deliberativa e consultiva, o primeiro prevendo que previamente à realização da consulta se tem de definir a natureza da eficácia e o PSD fazendo depender da percentagem de votação a natureza da eficácia deliberativa ou da eficácia consultiva. Reconheço que é uma matéria onde o legislador constituinte deixou uma larga margem de manobra para o legislador comum.
A Sr.a Deputada Margarida Salema, no projecto de parecer que elaborou sobre um projecto de consultas populares aos cidadãos eleitores a nível local durante a anterior legislatura, interrogava-se sobre se o legislador constituinte, ao adoptar a designação «consultas populares aos cidadãos eleitores», não teria inculcado nas próprias premissas do instituto a natureza de instituto de eficácia meramente consultiva.
É um argumento que devemos sopesar, que não quero levar às últimas consequências, na medida em que, por contraponto, também o legislador constituinte previu expressamente no artigo 241.o, n.o 3, que a eficácia das decisões ficaria dependente da vontade do legislador comum, o que, em meu entender, não significa que se atribua a todas as decisões submetidas a referendos locais e mesma eficácia. E o que o legislador constituinte pretendeu dizer era que poderia haver diferente eficácia correspondente a diferentes metodologias de referendos locais.
Estamos, por isso, no momento em que se torna necessário definir, para além da questão da eficácia, a questão do limite territorial da própria consulta. Parece claro que as consultas podem incidir no âmbito da freguesia, do município e das regiões administrativas, quando estas forem criadas.
Mas a questão dos limites territoriais depende da solução que for adoptada quanto à capacidade de convocação dessas mesmas consultas locais. E aqui há que distinguir dois mecanismos distintos. Uma questão é a iniciativa da deliberação da convocação da consulta e outra questão é a deliberação de convocação da consulta propriamente dita. A convocação, nos projectos de lei do PS, do PSD e do CDS, cabe indistintamente aos órgãos executivos e deliberativos consoante se trate de matéria que caiba na esfera de competência de uns e de outros, e quando se trata de matéria de competência concorrencial cada um desses órgãos tem a capacidade de desencadear uma consulta. Apenas o CDS estabelece uma regra de reserva de iniciativa dos órgãos executivos e de reserva de competência deliberativa dos órgãos de assembleia.
Em princípio, a solução do CDS pareceria lógica e coerente. Tratava-se de repartir competências para evitar a guerrilha entre os órgãos autárquicos. Mas pergunto-me se o resultado prático não será exactamente o contrário e, sobretudo, se isso não será um risco particularmente significativo quando estivermos em presença de executivos camarários minoritários, isto é, executivos camarários que não contam com a maioria de apoio na assembleia municipal, se as oposições negativas na assembleia municipal não podem precisamente tentar desgastar o executivo camarário através de decisões sistematicamente contrárias quanto à convocação de um referendo local por proposta da câmara municipal.
É por isso que pensamos que a solução quanto à iniciativa deve ser, salvo melhor opinião, aquela que avançámos no nosso projecto de lei. A deliberação é obrigatória - e pode ser, naturalmente, favorável ou desfavorável - quando a proposta é apresentada pelas assembleias ou pelos órgãos executivos da respectiva autarquia; é obrigatória quando um terço dos membros do órgão que é chamado a deliberar faça uma proposta de referendo local, e é ainda obrigatória quando um quinto dos cidadãos eleitores recenseados na respectiva autarquia suscite ao órgão autárquico competente a deliberação sobre uma determinada consulta local. Trata-se de um sistema diversificado, que permite diferentes fontes de origem, mas que confere ao órgão com competência para praticar os actos administrativos a última palavra sobre a convocação.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Aspecto particularmente importante é o do próprio processo de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade.
Penso que todos os projectos são convergentes neste particular, mas não sei se será de alertar, desde já, a Câmara para a necessidade de encontrarmos uma solução que seja mais expedita do que aquela que os próprios projectos apresentam e, portanto, neste aspecto também mais expedita que o projecto que o próprio PS apresenta. É que feitas as contas em todos os projectos, o processo junto do Tribunal Constitucional pode correr entre 45 e 50 dias e a própria convocação da consulta popular local pode realizar-se entre 60 e 90 dias após a deliberação do Tribunal Constitucional, desde que não se pronuncie pela inconstitucionalidade ou pela ilegalidade de uma determinada consulta.
Ora, se tivermos em linha de conta que o simples facto de desencadear um processo de convocação de uma consulta popular tem como consequência suspender a decisão sobre essa matéria a cargo dos órgãos autárquicos, compreenderemos melhor que um processo tão arrastado no tempo como este pode ser um ardil, uma armadilha, um álibi para que os órgãos autárquicos, durante um determinado período, se vejam impossibilitados de resolver uma determinada questão.
16 DE ABRIL DE 1986 2111Sem prejuízo das garantias de fiscalização, que, obviamente, têm de existir em termos prévios à consulta, pensamos que, nestes casos, terá de se trabalhar num modelo de maior celeridade.
Finalmente, Sr. Presidente e Srs. Deputados, os projectos em causa tratam de forma diferente a organização do processo de consulta, e, sobretudo, os ilícitos aplicáveis aos regimes das consultas. Tudo depende da técnica legislativa que se adoptar. O CDS, por exemplo, opta por uma remição para a lei eleitoral, sem que se especifique qual a lei em concreto que se aplica supletivamente, enquanto nós, o PSD e a UEDS, optámos por remeter expressamente para a lei eleitoral autárquica. Fizemo-lo com a consciência de que algumas das remissões são impraticáveis. Designadamente, sublinharia que algumas questões não se encontram sequer contempladas e que deveriam ser objecto de referências específicas, como sejam a da metodologia a adoptar no caso de não se realizar a votação em qualquer assembleia de voto por perturbação da ordem pública ou por qualquer calamidade ou ainda a da existência de uma norma que evite que coincidam no tempo referendos locais com consultas eleitorais de âmbito nacional, regional ou mesmo local. Deve haver - perdoem-me a expressão - um «período de nojo» que separe um referendo local de uma consulta eleitoral, qualquer que seja o seu âmbito, para o Presidente da República, para a Assembleia da República ou mesmo para os órgãos das autarquias locais. Ora, penso que a melhor solução para esta questão é a de aproveitarmos um processo que está em curso.
Foi divulgado publicamente que o Governo tinha nomeado uma comissão para elaboração de um código eleitoral. Creio que essa é a sede própria para se regulamentar, de forma uniforme, toda a questão que tenha a ver com a regulamentação do processo das consultas e o regime dos ilícitos aplicáveis. Por isso, entendo que a lei que viermos a aprovar se deve restringir aos aspectos substantivos do regime jurídico das consultas populares locais e que todas as questões adjectivas devem ser remetidas para o código eleitoral. E se a Câmara entender que esta opinião deve fazer vencimento, sugeria que, desde logo, se solicitasse ao Governo que aditasse à já penosa tarefa da Comissão nomeada este quid plus que, decerto, para juristas tão prestigiados como os que, felizmente, foram nomeados pelo Governo, para se desincumbirem dessa tarefa, será uma pequena nota à ciclópica tarefa de que já se encontram incumbidos, e bem.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Concluo, dizendo que o Grupo Parlamentar do Partido Socialista, dentro desta óptica, desta filosofia e destas considerações, não só votará favoravelmente todos os projectos de lei, como se encontra disponível para que, no debate na especialidade, sejam encontradas as melhores soluções técnicas para uma questão que reúne grande consenso nesta Câmara, que é a dos referendos locais.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: De novo nos é presente hoje a matéria que a Constituição consagra no seu artigo 241.o, n.o 3, ou seja, a possibilidade de recurso por parte das autarquias locais, às consultas directas aos cidadãos eleitores ou, como preferiria o PSD que se dissesse, o referendo local e poder-se-á dizer e adoptar, até, tal terminologia, como resulta das diferentes intervenções efectuadas na Assembleia da República, aquando da primeira vez que aqui se travou tal discussão.
Não estando, como não está, e como não esteve da primeira vez, em causa esse pormenor, vamos ater-nos à questão que, afinal, é tema de debate.
Substancialmente as posições dos diversos partidos, à excepção do PCP e do MDP, não são tão divergentes como poderia supor-se e quase se circunscrevem ao ponto da eficácia da consulta aos cidadãos, pois, se nuns casos se aponta para a eficácia meramente consultiva (PS, projecto de lei n.o 107/I V), ou eficácia exclusivamente deliberativa (era o caso do projecto de lei n.o 302/III, do CDS, que anteriormente esteve em discussão), agora também o projecto de lei n.o 146/IV, ou para o projecto da UEDS, então o projecto de lei n.o 169/III que agora tem o n.o 66/IV e é apresentado pelo Sr. Deputado Lopes Cardoso, que aponta para a possibilidade de o referendo local ser consultivo ou deliberativo, e ainda o agora projecto de lei n.o 139/IV do PSD, que se valendo das posições então assumidas pelos diversos partidos, bem como da ideia sempre veiculada de que, se a este instrumento foi reconhecida a dignidade constitucional, é porque na realidade ele transporta algo mais que uma simples pergunta opinativa e deve, portanto, em certos casos, ser vinculativo, deliberativo, quando a matéria sujeita a consulta é da competência dos órgãos que decidem desencadear o processo.
Mas deverá ou poderá haver limites ao recurso ao processo referendário?
Adiantamos o limite quanto a certas questões, como as questões financeiras, e isto porque devemos evitar que, por via deste instituto, se introduzam entorses que ponham em risco a execução dos programas apresentados, talvez até a elencagem de matérias não referendarias devesse ser mais cuidada, mais ponderada e devesse constar da lei que pretendemos elaborar. É assunto que deixamos em aberto para a Comissão, em sede de especialidade.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para além de entendermos que às consultas directas aos cidadãos eleitores, ao referendo local se deve também atribuir o carácter deliberativo, e levando exactamente em conta toda a tramitação já seguida na Assembleia da República sobre esta matéria, apresentamos no nosso projecto de lei uma pequena nuance, para que se evitem conflitos de competência e se dignifique o acto da consulta. Por isso, propomos no artigo 5.o do nosso projecto de lei n.o 139/IV que, quando deliberado sobre a consulta deliberativa, essa só revestirá essa força se «obtiver um resultado cuja expressão eleitoral seja superior a 50% do número de cidadãos eleitores recenseados na área da respectiva autarquia», e isto desde que, no processo de desencadeamento do acto referendário, se haja previamente decidido quanto a essa eficácia deliberativa, pois noutras condições ficaríamos pela eficácia consultiva.
Não temos dúvidas de que os órgãos autárquicos referidos na Constituição, aqueles que podem decidir quanto ao recurso às consultas locais, ao referendo local, são os órgãos executivos (as juntas) e os órgãos deliberativos (as assembleias), e, por isso, o propormos que aos cidadãos eleitores caiba a possibilidade de ré-
2112 I SÉRIE - NÚMERO 55requererem aos órgãos respectivos, em número qualificado, o desencadeamento do processo referendário, acentuando que caberá sempre e' só aos órgãos autárquicos da decisão sobre a consulta.
Não comungamos da ideia de que do recurso ao referendo local possam sair diminuídos os poderes, o prestígio, a funcionalidade dos órgãos locais, das juntas e assembleias regionais, porque qualquer dos órgãos, eles próprios, emanam do sufrágio das populações e são essas mesmas populações que, perante factos, casos concretos do seu dia-a-dia, do seu interesse, dizem aos gestores dos negócios públicos e políticos, quando perguntados, de que modo pensam que é melhor agir. São, portanto, em vez de desestabilizadores, agentes activos na busca das melhores soluções para as suas próprias colectividades, devendo portanto as consultas locais ultrapassar ^simples sondagem, embora, é certo, também, sem a rejeitar.
Optamos no nosso projecto de lei por seguir a metodologia do projecto antes apresentado pelo PS/PSD, e agora pelo PS, quanto ao processo de tramitação eleitoral, embora sem estarmos convencidos de que este seja o caminho mais seguro, ou até de seguirmos o caminho mais exaustivo da UEDS, mas tal decorre da inexistência de um código eleitoral que deveria conter as normas gerais comuns a todos os processos eleitorais. E já agora saudamos a iniciativa que o Governo tomou de nomear uma comissão para a elaboração de um código eleitoral que poderá solucionar o problema, como já foi apontado pelo Sr. Deputado António Vitorino.
Um ponto deixamos de fora no nosso projecto, outro tanto se verificando nos outros, mas que supomos deverá ser acolhido em sede de comissão, pois cremos todos eles serão aprovados para análise das diversas questões aqui levantadas, e que foi, na discussão antes havida, trazida à colação da Assembleia, que é o facto de dever impedir-se o desencadeamento do referendo local com a simultaneidade de eleições para os órgãos locais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Já na Constituição de 1976 o PSD se bateu pela norma constitucional do «referendo», o que não mereceu acolhimento. Posteriormente, pela revisão constitucional de 1982, veio a introduzir-se esta fórmula das consultas locais aos cidadãos eleitores, que pode ser uma muito ténue e branda maneira de caminharmos para o instituto que, com a prática e uso nas freguesias, nos concelhos ou nas regiões, nos poderá aconselhar a que, finalmente, venha a ser adoptado a nível nacional.
Não queremos deixar de assinalar que o referendo local, digamos as consultas locais têm antecedentes históricos em Portugal, conforme Constituição de 1911 (artigo 66.o, n.o 4) e na Constituição de 1933 (artigo 126.o). Ainda a Lei n. o 88, de Agosto de 1913, apontava para a intervenção obrigatória dos eleitores da paróquia sobre determinadas deliberações das juntas e a intervenção facultativa dos eleitores dos municípios, a pedido de um décimo deles, para se tornarem executo nas certas deliberações das câmaras e, Sr. Presidente e Srs. Deputados, a Lei n.o 621, de 23 de Junho de 1916, impunha o referendo obrigatório para a criação de novas freguesias ou concelhos -, que bom exemplo e que pena o poder legislativo actual não seguir este princípio.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Parece-nos que o referendo, as consultas locais, colocando no voto e na vontade popular decisões fundamentais para o quotidiano da vida dos cidadãos, vai mergulhar as suas raízes mais profundas em épocas do direito romano, recolhendo em tempos mais próximos os ensinamentos que nos trouxeram os ventos libertários da Revolução Francesa, com o novo impulso ao seu recurso nos anos de pós Grande Guerra. Concluindo, permitimo-nos afirmar «se realmente a arma do povo é o voto, então o povo que a use com todas as suas munições».Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Atendendo a que sobre esta matéria haverá outra intervenção da minha bancada, limitar-me-ei a, muito rapidamente, tentar equacionar alguns dos problemas que a discussão destas iniciativas legislativas nos coloca.
A concretização do dispositivo constitucional sobre consultas locais não é, na vida democrática portuguesa, um facto menor.
Não o seria em qualquer momento, não o é em particular, neste momento político.
Porquanto nos permite reflectir, não apenas sobre o significado de introdução de fórmulas de democracia directa numa democracia representativa, mas sobre a própria natureza do papel dos eleitores é dos eleitos.
Estarei à vontade para dizer que de há muito venho procurando salientar que mesmo num sistema constítucional como o nosso, em que aos partidos se atribui o exclusivo de representação de candidaturas de deputados, é importante - e cada vez o é mais - a pessoa do deputado.
Na lógica do próprio texto constitucional, não são os partidos quem foi escolhido para estar no Parlamento, mas um conjunto de cidadãos a quem, por isso mesmo, se dá a faculdade de se agruparem de acordo com as suas afinidades partidárias.
Por outro lado, a impossibilidade lógica de os eleitores que se pronunciam num ano determinado darem instruções aos seus representantes para apreciação, por exemplo, de um orçamento a acorrer três anos depois é só por si esclarecedora de que não é sequer possível raciocinar-se em termos de mandato imperativo.
Por último, os representados do deputado, que o são de todo o país, não são os seus eleitores - que o voto secreto não permite sequer identificar, nem os militantes do partido que, o propôs, por mais importante e meritório que tenha sido o esforço dado como contributo para a eleição.
A lógica dos partidos portugueses sempre consistiu em procurar ignorar que o voto dos eleitores se concretiza pela escolha de algumas pessoas, não há dúvida que elas são escolhidas e apresentadas aos eleitores numa lista de partido, que estes têm o seu programa e que se generaliza, mesmo, a ideia de programas eleitorais. Mas a tentativa aqui implícita é, naturalmente, a de que cada candidato é, acima de tudo, um «programa».
Seria naturalmente preciso sujeitar à contraprova dos factos esta ideia. Limitar-me-ei a uma questão mais simples: mesmo admitindo que os programas são, rigorosamente, cumpridos, quem é capaz de discernir, entre as suas várias rubricas, as determinantes das opções do eleitorado?
Creio que a lógica profunda de ir procurar, de outros modos, a expressão da vontade dos grupos é, por si só,
16 DE ABRIL DE 1986 2113o reconhecimento de que a democracia representativa e o papel dos representantes não é, necessariamente, aquele que, por muitas e variadas razões, muitas vezes se lhes procura atribuir.
Por isso se pôde escrever serem todos os apelos ao referendo uma forma indirecta de sublinhar que, queira-se ou não, os deputados são e têm de ser independentes.
É que nas formas de referendo, ou de consulta popular, o voto não é sobre pessoas. Evita-se a «obrigação de exprimir um pensamento através de homem» para usar a fórmula sugestiva de um constitucionalista francês.
Dizer sim ou não é o meio mais directo de fazer conhecer uma vontade. E creio estar a questão introduzida, até porque quanto aos eleitos locais são aplicáveis boa parte das considerações feitas a propósito dos deputados. Não ocultarei não ser a questão pacífica, mas gostaria de dizer que as consultas hoje objecto do nosso debate não darão, nunca, mais do que uma visão parcelar das intenções da autarquia consultada.
Um texto com mais de 20 anos salienta como para o eleitor a eleição é diferente da consulta. Na eleição exprime globalmente o seu ponto de vista. Na consulta assume as suas responsabilidades perante uma só questão, não formula a sua opinião quanto à linha política geral.
Por isso, e é a lição suíça - estou, aliás, a referir-me a um ensaio sobre a tradição democrática na Suíça -, os partidos se abstêm muitas vezes de recomendar opções na consulta. É esta, aliás, a única forma de permitir que a rejeição não corresponda a desautorizar uma maioria, mas, quando muito, a reconhecer que naquele caso concreto ela não teve razão.
Creio que a vida política não se faz pela solução de problemas por mais importantes que sejam ou, polo menos, não se faz só pela resolução de problemas; supõe inumeráveis escolhas em casos muitas vezes imprevistos, supõe a possibilidade de rever decisões face aos efeitos desencadeados, pressupõe a revisão quotidiana das tarefas a cumprir.
A escolha de representantes continua o único meio de exprimir opções globais, mas as consultas locais são um passo importante na participação directa e activa dos cidadãos na vida política.
Por isso, saudamos a concretização do princípio constitucional que as iniciativas em debate procuram efectivar.
Se o faço deste modo, é porque - entendendo que nenhum problema de compatibilidade se coloca -, neste momento e lugar, é preciso dizer-se que a democracia representativa implica o debate prévio à decisão.
É preciso recordar-se que as eleições fixam a opinião do eleitorado num dado momento e, por isso, tornam os deputados únicos depositários da vontade nacional. Respeitar as eleições é por isso respeitar o Parlamento, que é a sua expressão.
Bom será que isso seja entendido, porque bom é que nos entendamos quanto àquilo que em democracia é essencial.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: É a reabilitação das diferenças e é o respeito pelas particularidades que restituirão às liberdades o seu significado concreto.
O exercício da liberdade não se compadece nem se constrange com normas únicas e abstracções. Afirmá-lo não será um dos méritos menores das consultas locais. Entendemo-las, aliás, como uma condição necessária para um autêntico processo de regionalização e um passo no sentido de permitir a cada um dos portugueses não apenas a afirmação da sua personalidade, mas a possibilidade de tomarem em mãos o seu destino.Aplausos do PRD e do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o Sr. Secretário vai ler um comunicado.O Sr. Secretário (Daniel Bastos):Comunicado da Comissão de Negócios Estrangeiros e EmigraçãoPor iniciativa do seu presidente, reuniu a Comissão Parlamentar dos Negócios Estrangeiros e Emigração, a fim de apreciar a situação crítica existente no Mediterrâneo.
A Comissão deliberou reafirmar a sua condenação de todas as formas de terrorismo, bem como o recurso à força para dirimir conflitos entre Estados.
A Comissão manifesta a sua preocupação pelos riscos de uma escalada que põe em perigo a paz e a segurança internacionais e apela às partes em conflito para que observem um imediato cessar-fogo e correspondam às iniciativas tendentes a encontrar uma solução por via política e diplomática.
A Comissão decidiu ainda acompanhar atentamente a evolução da situação.O Presidente, Roberto de Sousa Rocha Amaral.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, comunico que o Sr. Presidente da Comissão de Educação, Ciência e Cultura convoca a respectiva Comissão para uma reunião amanhã às 10 horas.
O Sr. Presidente da Comissão de Saúde, Segurança Social e Família convoca a respectiva Comissão para uma reunião amanhã às 11 horas.
Comunico, entretanto, que entrou na Mesa um requerimento de avocação, nos termos do artigo 154.o do Regimento da Assembleia da República, de determinados artigos respeitantes à ratificação n.o 47/IV, pelo que a votação final global só se poderá verificar na quinta-feira, depois de o Plenário deliberar a avocação para se poderem discutir os textos que se pretende sejam alterados.
Como não houve tempo de terminar o assunto que estava agendado para hoje, devo informar que chegou ao meu conhecimento - aliás, tenho consciência do facto - que não foram lidos os relatórios respeitantes a cada um dos projectos que estão a ser objecto de discussão.
Entendo que, efectivamente, os relatórios devem ser discutidos inicialmente, só que tal não se fez pela preocupação de ganharmos tempo, o que aliás pouco adiantou. Assim sendo, esses relatórios deverão ser lidos pelos respectivos relatores na próxima quinta-feira, quando se processar a continuação da discussão respeitante a estes projectos de lei.
Tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, seria melhor se em vez de os relatórios serem lidos fossem distribuídos a todos os grupos parlamentares para que tenham conhecimento do seu conteúdo. Suponho que a Câmara ganharia em termos de tempo, cumpriria o objectivo que o Sr. Presidente se propôs ao dispensar a leitura e, ao mesmo tempo, os Srs. Deputados teriam melhor conhecimento do conteúdo dos relatórios.
2114 I SÉRIE - NÚMERO 55O Sr. Presidente: - Sem dúvida que é a melhor hipótese no que diz respeito à poupança do tempo.
Srs. Deputados, somos chegados ao termo dos .nossos trabalhos de hoje. Amanhã, como sabem, o plenário reunirá às 15 horas e terá como ordem do dia o debate sobre a situação do sector público de comunicação social, ao abrigo do artigo 75.o do Regimento.
O tema que hoje estava em discussão continuará na próxima quinta-feira.
Jaime Manuel Coutinho da Silva Ramos.Partido Comunista Português (PCP):Joaquim Gomes dos Santos.
Maria Amélia Mota Santos.Os REDACTORES: Carlos Pinto da Cruz - Ana Mana Marques da Cruz.PREÇO DESTE NÚMERO 112$00Depósito legal n.o 8818/85IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA, E. P.PORTE PAGO
José Manuel Maia Nunes de AlmeidaSumário. - O Sr. Presidente declarou aberta a sessão eram 10 horas e 30 minutos.