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2586 I SÉRIE - NUMERO 69graves, não podem nem devem compadecer-se com uma leitura formalista,  descontinua. feita caso a caso, de determinados artigos da Constituição. Pelo contrário, o respeito efectivo por esses valores, que são valores fundamentais exige uma visão global do edifício cons-titucional como um conjunto harmónico, de modo a que todos os princípios e normas consignados na Cons-tituição para a salvaguarda da dignidade das pessoas e a tutela dos interesses gerais sejam considerados.
Em suma, importa que as limitações reduzam o âmbito do direito atingido apenas na exacta medida e na medida estritamente necessária á superação deste conflito.
De resto e por outro lado, todos os constituciona-listas aceitam que, em cenas circunstâncias excepcio-nais, o estado de necessidade pode legitimar a viola-ção de direitos fundamentais. No fundo é disso que se trata, saber se face a determinadas circunstancias extremas, não existe um verdadeiro estado de necessidade, imposto pela salvaguarda da harmonia do edifício social, que leve a pisar a fronteira dos limites consti-tucionalmente impostos em nome de uma eficácia de luta contra a criminalidade, de luta contra cenas formas de crimes mais graves de que o Estado, enquanto tutelar do direito de defesa da sociedade, cumpre levar a cabo.
Creio que a generalidade das disposições do projecto de decreto-lei que o Governo fez juntar à proposta de lei, cuja constitucionalidade é posta em causa pelos recursos apresentados, traduzem exactamente situações deste tipo,  isto é, situações em que se impõe, para a defesa da sociedade, para uma eficaz luta contra a criminalidade, que se pise aquela fronteira que há pouco referi.
É claro que há outro tipo de reparos ínsitos no mesmo recurso, que têm antes a ver com o conceito de instrução face à aparição no projecto de decreto-lei, que está junto à proposta de lei, da figura do inquérito preliminar, isto é, de algum modo, da rea-parição dessa figura do inquérito preliminar, que em todo o caso, do meu ponto de vista, nos surge numa posição de equilíbrio entre o sistema inquisitório e o sistema acusatório.  Isto é, creio que se encontrou um adequado equilíbrio entre, por um lado, a necessidade de se ser eficaz na detecção,  quer dos agentes quer da prática dos crimes, através dos elementos policiais mais expeditos, mais capazes, mais eficientes nessa medida, e, por outro, a salvaguarda dos interesses dos arguidos, através da intervenção na fase posterior da instrução por parte da entidade judiciária, por parte do juiz de instrução, consideração que é sobretudo perti-nente se tivermos em conta a experiência levada a cabo nos últimos anos, que reputo altamente negativa, de juizes de instrução que não funcionam de arguidos detidos que estão à espera que o juiz tenha vagar, tenha oportunidade de se deslocar a respectiva comarca, para serem ouvidos. Creio que se prejudica muito mais a defesa dos interesses dos próprios arguidos insistindo na ideia que há-de ser sempre uma entidade judi-ciária, que há-de ser sempre o juíz de instrução, a con-duzir a fase de reunião de provas, a fase de inquérito, a fase inquisitória, que necessariamente, a busca das provas relativamente à prática de crimes, sobretudo dos mais graves, importa que seja celere e eficaz, sem que, em todo o caso se deixe de respeitar minimamente a dignidade humana e os princípios constitucionalmente salvaguardados.
Em suma a referência que o recurso do do Partido Comunista fez ao artigo 27.o da Constituição leva-me a pensar que se quis pôr uma especial ênfase na questão das medidas preventivas de liberdade e, portanto na possibilidade de a prisão preventiva ou a detenção ser ordenada, quer por autoridades policiais quer pelo Ministério Público, antes de haver uma qualquer decisão judicial sobre isso.
Em todo o caso, sobre este caso, permito-me recordar que já o actual Código de Processo Penal, exactamente no seu artigo 293.o permite que quaisquer autoridades policiais, em que se inclui o presidente da câmara podem ordenar esse tipo de prisão preventiva.
Em suma, em nome da minha bancada, quero crer que não estamos de modo algum, seguros de que algumas das disposições do projecto de decreto-lei  anexo à proposta de lei não tenham de ser objecto de uma reponderação e até que num ou noutro caso se chegue à conclusão de que as soluções avançadas pelo Governo foram longe de mais. Recordo que já na Comissão de Assuntos Constitucionais, exactamente na troca de impressões que tivemos oportunidade de ter com o Sr. Ministro da Justiça.,adiantei a ideia de que ao que toca à possibilidade de buscas, durante a noite, se me afigura que a solução avança no projecto de decreto-lei é é largamente inconstitucional.
Só que me parece que todas estas questões - e no fundo mais não fiz do que enunciar pela rama — tem uma sede própria, que é exactamente a discussão (que se virá, com certeza a fazer) da proposta de lei do Governo e de todas as diligências que, entretanto, a Comissão irá levar a cabo, e que nos permitirão tomar uma consciência mais clara desta ponderação de interes-ses que referi no inicio da minha intervenção, que creio, deve ser fará com toda a serenidade, com toda a sensatez, com toda a ponderação, mas que não tem neste momento, pertinência, porquanto aqui se trata exclusivamente de saber se a iniciativa legislativa, que é, recordo de novo, uma proposta de lei com vista à concessão de uma autorização legislativa para o Governo legislar sobre esta matéria, é ou não admissível.
De resto, sobre esta matéria, e como muito bem salienta o parecer aprovado na Comissão, o que importa é que a autorização que esta Câmara venha a conceder ao Governo possa, ela própria, impor determinadas injuncões, determinadas balizas que o Governo tem de respeitar no desenvolvimento dessa autorização legisla-tiva, que podem perfeitamente acautelar quaisquer dúvidas que, depois da tal ponderada análise, entendam dever sanar-se, e pode até ir ao ponto de proibir que o diploma final venha a conter determinado tipo de disposições.
Exactamente porque é assim, exactamente porque todos — creio que todos, posso afirmar — estamos de acordo quanto á necessidade e urgência de se ter um novo Código de Processo Penal, porque todos, ou quase todos entendemos que o projecto de decreto-lei anexo à proposta de lei do Governo é o resultado de um trabalho serio feito por pessoas altamente competentes, a começar pelo presidente dessa Comissão, obviamente que seria estuito obviar que se avançasse neste processo legislativo ou sequer, que se retardasse, quando realmente é urgente, é importante, que tenhamos rapidamente um Código de Processo Penal novo.
Por isso entendemos que a iniciativa legislativa deve prosseguir os seus termos, e os recursos interpostos devem ser considerados improcedentes.Aplausos do CDS e do PSD.
16 DE MAIO DE 19862587Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente Fernando Amaral.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares: O mérito das intervenções que me antecederam contribuiu em muito para demonstrar que é impossível sintetizar, nos limites de um debate de impugnação de admissibilidade, todas as implicações que o projecto de Código de Processo Penal acarreta em sede de constitucionalidade dos seus preceitos.
Não é, aliás, um debate novo nesta Câmara: foi apreciado quando da impugnação da proposta de lei de segurança interna do anterior governo. No decurso do debate na generalidade dessa proposta de lei, as questões atinentes às revistas, às buscas, às escutas telefónicas, à violação da correspondência e à delimitação de competências no exercício da instrução criminal foram objecto de fundadas dúvidas de inconstitucionalidade. É um debate que não se esgotará, decerto, ao que tudo leva a crer, na apreciação ora em curso.
O parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias restringe o âmbito da discussão aos limites que nos parecem aqueles que devem ter assento neste debate. A ele aderimos, sem reservas, porque faz doutrina em que nos reconhecemos quanto à natureza das autorizações legislativas, aos seus limites, à relevância que os seus normativos têm para os decretos-leis que vierem a ser emitidos no uso das autorizações conferidas, e porque define, com clareza, quais os princípios que devem nortear a autorização legislativa em matéria de Código de Processo Penal: a jurisdicionalidade do processo e a cabal salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos constitucionalmente consagrados. Estes dois princípios norteadores foram objecto de unanimidade por parte da Comissão.
Quanto à questão da relevância das autorizações legislativas, o que importa sublinhar é o que o normativo da proposta de lei de autorização que o Governo apresentou contém, não propriamente o conteúdo do projecto de decreto-lei, por meritório que ele seja, não só quanto à qualidade técnica do articulado da proposta mas também quanto às qualidades dogmáticas do próprio projecto do Código de Processo Penal.
Só que o articulado da proposta de lei de autorização está na inteira disponibilidade desta Assembleia: ele será o que quisermos, quando quisermos e pelo que quisermos.
A rejeição liminar de uma proposta de lei de autorização só deve militar em circunstâncias limite, aquelas precisas que o parecer da Comissão assinala. Não é o caso da presente proposta de lei.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Quanto ao conteúdo dessa proposta, todos somos unânimes em reconhecer a urgência e a importância da aprovação de um novo Código de Processo Penal a fim de contribuir, ainda que de forma limitada - disso tenhamos consciência -, para obstaculizar à situação dramática que se vive no processo de administração da justiça penal em Portugal.
Outras medidas complementares se exigem, designadamente uma nova lei orgânica do Ministério Público e uma nova lei de organização judiciária. Só aí poderemos assentar a solução dos problemas da administração da justiça penal em Portugal.
Contudo, gostaria de chamar a atenção dos Srs. Deputados, designadamente daqueles que pensam que não é este o momento oportuno para ponderar sobre a constitucionalidade dos normativos do projecto de decreto-lei, que, quanto mais ingente é o esforço de dotar o País de um novo Código de Processo Penal, mais inútil será esse esforço se o resultado a que chegarmos for desconforme à Constituição. Isto porque acarretará a fiscalização da constitucionalidade da própria lei de autorização e porque pode, inclusivamente, acarretar a declaração de inconstitucionalidade do próprio Código de Processo Penal.
O que nos interessa é, com serenidade, delimitarmos o que é constitucionalmente consentido nesse terreno difícil onde se defronta a eficácia da protecção do Estado contra a criminalidade de alta violência (através de medidas especiais ou mesmo excepcionais de processo penal, cujo lugar correcto é, de facto, o Código de Processo Penal) e a garantia dos direitos e liberdades fundamentais dos cidadãos.
A justa ponderação destes interesses, pontualmente conflituantes, que se encontram em presença, só pode ser feita cabalmente no decurso do debate na generalidade. As normas questionadas pelo Partido Comunista não mereceram por parte da Comissão igual juízo de censurabilidade. As revistas, as buscas, as escutas telefónicas podem encontrar justificação no apelo a um estado de necessidade, mas se esse estado de necessidade for indeterminado quanto aos condicionalismos que o justificam, facilmente se resvalará, em termos de campo de aplicação, para um estado de necessidade abrangente, que esvazia o conteúdo da própria garantia constitucional.
O que se pede à Assembleia da República é que proceda a uma cuidada ponderação de valores para saber em que casos concretos e até onde é que o estado de necessidade é legítima e constitucionalmente evocável e a partir de onde é que o estado de necessidade é autêntica fraude à Constituição.
O seu significado terá, pois, de ser achado através da ponderação cuidada da concatenação dos dispositivos das medidas excepcionais de processo penal com os demais incisos do Código de Processo Penal. Para essa concatenação de interesses reiteramos o compromisso que o PS assumiu em 1985, pela voz do presidente do seu grupo parlamentar, na declaração de voto sobre a então proposta de lei de segurança interna: a plena jurisdicionalidade do processo penal, a salvaguarda intransigente dos direitos, liberdades e garantias, constitucionalmente consagrados.
Mas estes dois princípios têm de ser antecedidos de uma reflexão prévia de natureza metodológica, que me permito fazer, para concluir.
O que se pede à Assembleia da República é uma ponderação de valores sociais, cuja violação é punível, e a dimensão e dosimetria da punição. Há normas do projecto de decreto-lei que estão numa zona de fronteira; algumas delas estão para cá da fronteira; outras estão para lá da fronteira; algumas situam-se numa terra-de-ninguém. O que queremos saber é quais são aquelas que constitucionalmente podem considerar-se para cá da fronteira.
2588 I SÉRIE-NÚMERO 69Não é uma mera questão de técnica jurídica, não é, ao contrário do que este debate poderia indiciar, um mero debate de juristas ou de processualistas penais; é, acima de tudo, uma questão cultural e até uma questão de ética social.
O PS é contra o equívoco que consiste em pensar que o policiamento das consciências e a ingerência dos meios repressivos do Estado na .esfera da autonomia privada sejam factores de tranquilidade social e de combate eficaz à. criminalidade de alta violência.
A policialização do processo penal, designadamente através do inquérito preliminar da responsabilidade exclusiva das autoridades policiais, e sem controle jurisdicional, é, indubitavelmente, fraude à Constituição.
Os governos têm a tentação de supor que a protecção paternal de um Big Brother não ultrapassa os limites razoáveis do temor reverencial devido pelos filhos--cidadãos aos progenitores-Estado. Mas, por essa via, facilmente se resvala do proteccionismo enlevado para uma repressão doce, e da repressão doce para versões mais azedas.
Cabe aos parlamentos erguer a bandeira da defesa das liberdades e, dentro dos limites da harmonia e da paz cívica na sociedade, salvaguardar os direitos dos cidadãos. Esse é e será sempre, ontem, como hoje e amanhã, o compromisso do Partido Socialista.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Costa Andrade.O Sr. Costa Andrade (PSD): - Muito obrigado, Sr. Presidente. Serei extremamente breve.
Sr. Deputado António Vitorino, devo dizer-lhe que apreciei a sua intervenção, com a qual estou inteiramente de acordo.
De qualquer modo, há uma parte da sua intervenção que, talvez por má intelecção minha ou, porventura, devido às condições de som, não ficou para mim muito clara.
O Sr. Deputado disse, mais ou menos, que a plena policialização das consciências não seria factor de tranquilidade, designadamente que não veria com bons olhos a submissão do inquérito preliminar feito inteiramente sob o controle dos polícias. Percebi mais ou menos isto - vejo pelo seu sinal que percebi bem.
Mas Sr. Deputado, penso que essa é uma afirmação em geral e abstracta que não se reporta ao projecto do Código de Processo Penal em causa, onde não está, nem pouco mais ou menos, aberta a possibilidade de entregar o inquérito preliminar à polícia.
Pelo contrário, a proposta de lei diz, expressamente, de forma muito clara e inequívoca, que o inquérito preliminar é da competência do Ministério Público - uma magistratura autónoma e independente -, podendo delegar algumas diligências nas polícias criminais, que serão feitas sempre sob a sua. orientação como, aliás, já hoje acontece, Sr. Deputado. Já assim é no chamado inquérito preliminar, que não existe em todos os processos, mas existe numa quantidade significativa de processos. O que agora se faz nesta proposta é apenas generalizar.
Permito-me recordar só outro ponto, Sr. Deputado; No projecto do PS, o inquérito não está - penso que o Sr. Deputado não fez esta afirmação, mas é para que fique claro - sob a dependência da polícia criminal.
Pelo contrário, todos os actos realizados durante o inquérito preliminar que contendam com os direitos, liberdades e garantias, não só não são da competência da polícia criminal como nem sequer são da competência do Ministério Público, são da competência do juiz de instrução.
A minha pergunta vai no sentido de saber se a sua formulação era uma afirmação de princípio, com a qual estou de acordo, coisa, completamente diferente - e aí não posso deixar de estar em desacordo, pois os factos não são esses - de o Sr. Deputado «vestir» essa frase à matéria em discussão.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Deputado Costa Andrade, penso que a sua pergunta deve ser dividida em dois pontos.
O primeiro diz respeito à referência que fiz à policialização das consciências.
Estou convencido de que o que se pede a esta Assembleia é que definamos, claramente, quais são os tipos de situações onde se justifica que a prevenção criminal faça o apelo ao estado dê necessidade, dentro da lógica de que as medidas excepcionais de política não se aplicam a dez milhões de terroristas em potência, mas apenas a um conjunto delimitado de potenciais delinquentes contra os quais se justifica que o Estado utilize medidas excepcionais.
Feita esta clarificação prévia de ordem cultural - sé me permite chamar-lhe assim - quanto à segunda questão, Sr. Deputado Costa Andrade, não sei se estamos a vestir um corpo inteiro. Não sei. Tenho a sensação de que, em matéria de Código de Processo Penal, estamos a cobrir parte da nudez de um corpo que tem uma parcela que ainda não está aqui sob a nossa apreciação.
Como sabe, foi comunicado que o Governo aprovou, no Conselho de Ministros, uma lei de segurança interna. Ora, ninguém poderá negar, até pelo conteúdo deste Código de Processo Penal, que existe, ao que tudo leva a crer, uma ligação íntima entre este projecto de Código de Processo Penal e a lei de segurança interna que se encontra em trânsito.
O que disse quanto à policialização do inquérito preliminar é um princípio geral, vale para todas as leis, valerá para o nosso posicionamento em relação ao Código de Processo Penal e valerá, de igual forma, para o nosso posicionamento em relação à lei de segurança interna.
Foi apenas uma jurisprudência das cautelas.O Sr. Costa Andrade (PSD): - Dá-me licença?O Orador: - Faça o favor.O Sr. Costa Andrade (PSD): - Sr. Deputado, permita-me que lhe diga que não posso suportar de ânimo leve a afirmação que faz.
Isso não é verdade, Sr. Deputado. Com efeito, não corresponde aos factos nem à verdade histórica das coisas que a elaboração deste projecto tenha alguma coisa a ver com os actuais trabalhos em matéria de segurança interna.
16 DE MAIO DE 1986 2589Os trabalhos de elaboração deste projecto do Código de Processo Penal começaram em 1983 e ainda nesse ano foi dirigida ao Governo uma carta de intenções, isto é, de princípios fundamentais que regeriam a elaboração do futuro Código de Processo Penal. O Governo aprovou essa metodologia e desde então trabalhou-se sempre na base dessas premissas.
Sr. Deputado António Vitorino, repito que não é verdade que a elaboração deste projecto do Código de Processo Penal tenha alguma coisa a ver com a lei de segurança interna.
De resto, devo dizer-lhe, para que não haja dúvidas, que não estou a tirar «água do capote» quanto à lei de segurança interna, pois na altura em que aqui vier pronunciar-nos-emos sobre ela, na certeza de que, penso eu, será uma lei mais suave do que aquela que, noutro tempo, já aqui foi aprovada. Mas, sublinho, pois é importante que isto fique muito claro: não é verdade o que o Sr. Deputado afirma no sentido de que isto tem alguma coisa a ver com a lei de segurança interna. Só há coincidência temporal e proximidade espacial que não são relações nem de causa nem de interdependência nem qualquer outra relação mais íntima do que esta.
Este testemunho era importante, Sr. Deputado.O Orador: - O Sr. Deputado Costa Andrade tem uma autoridade que eu não tenho, na medida em que foi membro da Comissão de Reforma do Código de Processo Penal que estamos agora a apreciar.
Mas o que, de certo, o Sr. Deputado Costa Andrade não poderá negar é que se estamos aqui a ter este debate, sobre o Código de Processo Penal, é porque algumas das posições que aqui foram incluídas aliviaram a lei de segurança interna. A coincidência substantiva das matérias é inegável.
Podemos cotejá-la artigo a artigo, mas a verdade é que há coincidência substantiva. Não quero entrar em discussões de causa-efeito, mas presumo, por exemplo, que alguns dos normativos que constam actualmente do projecto de decreto-lei do Código de Processo Penal não constavam do projecto do Código de Processo Penal quando esta Câmara debateu no ano passado a lei de segurança interna.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sem dúvida!O Sr. Costa Andrade (PSD): - Ó Sr. Deputado António Vitorino, nessa altura ainda não havia projecto!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não há mais inscrições em relação a esta matéria, pelo que dou por encerrado o debate. Fui informado de que havia consenso para se proceder, de imediato, à votação deste parecer.
Penso que não há objecções. Vamos, pois, votar este parecer.
O parecer, ainda que não seja conclusivo de uma forma expressa, diz que depende fulcralmente do debate na generalidade da própria proposta de lei, o que nos leva a crer que o parecer da Comissão é no sentido de julgar improcedente a impugnação.
Vamos, então, votar o parecer com esta interpretação.O Sr. José Magalhães (PCP): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, o parecer da Comissão não é tão simples quanto aquilo que acaba de ser objecto de resumo do Sr. Presidente.
O parecer é o que é, conclui nos exactos termos em que conclui e é isso que vai ser submetido à votação nos termos regimentais.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, devo informá-lo que a votação tem de ser sempre, segundo penso, sobre assuntos suficientemente claros e explícitos. Mas o parecer levanta-nos essas dúvidas, na medida em que não é conclusivo de uma forma expressa. Tira-se dele a ilação, tal como acabei de ler - e não tem outra fórmula -, de que depende fulcralmente do debate na generalidade da própria proposta de lei, o que me leva a crer que o parecer é no sentido que referi, pois não vejo outra forma expressa.O Sr. Costa Andrade (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Costa Andrade, pretende esclarecer este assunto?O Sr. Costa Andrade (PSD): - Não, Sr. Presidente, vou ser mais modesto, pois, mais precisamente, não queria esclarecer, queria ser esclarecido.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Costa Andrade (PSD): - Não sei bem, mas penso que o que vamos votar é a interposição de um recuso de admissibilidade ...O Sr. José Magalhães (PCP): - Não é, não!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Costa Andrade, o Regimento diz, no seu artigo 134,o, n.o 5, o seguinte: «o parecer é lido e votado [...]» Portanto, estava-me a referir ao parecer. O que vai ser votado é o parecer.O Sr. José Magalhães (PCP): - Vamos votar o parecer!O Sr. Costa Andrade (PSD): - Então, Sr. Presidente, se for aprovado o parecer, qual o resultado em termos de impugnação de inconstitucionalidade? É procedente ou improcedente a impugnação?O Sr. Presidente: - Se o parecer for votado favoravelmente, no sentido que estou a referir, a impugnação é julgada improcedente.
É com este espírito que vamos fazer a votação.O Sr. José Magalhães (PCP): - Dá-me licença, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, é apenas para clarificar este aspecto.
2590 I SÉRIE-NÚMERO 69Face ao Regimento, aquilo que a Assembleia, da República vota é o parecer tal como ele vem da Comissão, ou então manda reformulá-lo, manda-o baixar à Comissão de novo, o que creio que não é o caso.
A Comissão de Assuntos Constitucionais dedicou particular atenção à modelação deste parecer. É um caso em que a Câmara está de acordo em que há muitos aspectos relevantes suscitados, há outros que não o serão tanto e considero que, de todo o modo, é de aprofundar o debate.
É esta a substância do parecer que foi aprovado e foi nestes termos que o votámos, favoravelmente.
O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, continuamos, então, num aspecto dúbio e cinzento, e interessam-nos situações claras, se não a Câmara não poderá votar.
Referi que, se a Câmara viesse a votar favoravelmente este parecer, deveria ser entendido que a impugnação era improcedente. Penso portanto, que está clarificada a situação: se este parecer não for votado favoravelmente, necessariamente que a impugnação é julgada procedente:
Só fiz este esclarecimento para evitar dúvidas é, assim sendo, penso que a Câmara está esclarecida.O Sr. José Magalhães (PCP): - Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães/PCP): - Se V. Ex.a coloca a questão nesses termos, pedimos que o parecer seja votado às 6 horas.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, há pareceres que dizem «ou crês ou morres», o que não é bem o caso deste.O Sr. José Magalhães (PCP): - Exacto!O Orador: - Mas este parecer, no fundo, poderia ser sintetizado nestes termos: ponderando todas as questões que nele constam, a Comissão entende que deve ser aberto o debate na generalidade sobre a proposta de lei.Vozes do PSD: - Não pode ser!O Orador: - Desculpem, Srs. Deputados, o parecer e no sentido de abrir o debate na generalidade da proposta de lei, mas a votação, de um requerimento de impugnação impede o .debate na generalidade. Se o parecer é para que se abra o debate na generalidade é porque naturalmente ultrapassa o requerimento de impugnação.
O parecer deve ser votado nos precisos termos em que a Comissão o aprovou, ou seja, por unanimidade! Se os grupos parlamentares mudarem de opinião sobre o, que votaram na Comissão, votam contra o parecer, como é óbvio.O Sr. Silva Marques (PSD): - Parece impossível!O Sr. Presidente: - Sr.- Deputado António Vitorino, a Mesa continua na dúvida. Peço-lhe, por isso, para ter a bondade de nos ajudar à compreensão dos termos deste parecer.
Se o parecer, for votado favoravelmente, vai para a generalidade a discussão. Este entendimento é no sentido de que o recurso não, é tomado em consideração?O Sr. António Vitorino (PS): - É óbvio, Sr. Presidente, nos termos em que o parecer o faz.O Sr. Presidente: - Espero que a Câmara entenda suficientemente a clareza do parecer tal como ele foi formulado.
Sr. Deputado Marques Mendes, pretende pronunciar-se sobre esta matéria?O Sr. Marques Mendes (PSD): - Sr. Presidente, há aqui qualquer coisa que não consigo entender e que me parece que está a criar alguma, confusão.
Se o parecer se refere a um recurso de admissibilidade de uma proposta de lei, de duas uma: o parecer ou leva à procedência do recurso ou leva à improcedência. Abrir o debate na generalidade - e que me perdoe o Sr. Deputado; António Vitorino, que muito prezo - tem necessariamente de significar a abertura do processo e consequentemente a improcedência do recurso!Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Não joguemos com as palavras!
Temos de jogar com a realidade! A realidade só pode ser esta e, portanto, acho que o Sr. Presidente fez muito bem em colocar a questão tal como colocou: se o parecer for votado favoravelmente o recurso improcede, se for votado desfavoravelmente procede o recurso é morre o processo legislativo.O Sr. Presidente: - Entretanto, Srs. Deputados - e para evitarmos discussões, não vamos mais longe -, parece-me que poderei dar- uma outra interpretação que, ao fim e ao cabo, é «levar a água ao mesmo moinho» mas por outro caminho: se o parecer for votado favoravelmente este diploma entrará no curso normal da sua apreciação e depois será apreciado na generalidade; se não for votado favoravelmente o diploma já não vai à generalidade para discussão.O Sr. António Vitorino (PS): - Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. António Vitorino (PS):- Sr. Presidente, gostaria de registar para a acta o seguinte: o que o Regimento diz - lastimo profundamente, Sr. Presidente, não gostaria que isto fosse posto com tanta crueza - é que se votam os pareceres das comissões e não os recursos de impugnação - e o Sr. Deputado Silva Marques devia saber isto de cor porque foi ele que fez essa norma. Votam-se os pareceres e não os requerimentos;
Portanto, o parecer diz: «proceda-se ao debate, na generalidade», e é isso que a Câmara tem de votar.
Sr. Presidente, gostaria de acrescentar que não percebo porque é que esta questão é colocada sobre este parecer pois ele e praticamente uma fotocópia do. pare-
16 DE MAIO DE 1986 2591cer que a mesma Comissão emitiu sobre a proposta de lei do Governo quanto à concessão de um canal de televisão para a Igreja Católica. Nessa altura, ninguém colocou esta questão que agora está aqui a ser colocada.
Lastimo profundamente, Sr. Presidente, e reitero a minha posição: o que a Câmara votará é o parecer da Comissão nos precisos termos em que esta o fez, e daí decorrerão consequências para o prosseguimento do processo legislativo tal como o Regimento estipula.Vozes do PCP e do MDP/CDE: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, penso que a Câmara está suficientemente esclarecida, pelo que vamos votar o parecer.Sr. Deputado Silva Marques, pretende ainda usar da palavra?O Sr. Silva Marques (PSD): - Sr. Presidente, se me permite, estava há algum tempo a pedir a palavra.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Silva Marques (PSD): - É apenas para dizer que V. Ex.a usou, e bem, do seu direito de clarificação da matéria sobre a qual vai recair o nosso voto. Não houve qualquer recurso da decisão de V. Ex.a e nesse sentido podemos passar à votação.O Sr. Presidente: - Vamos, pois, passar à votação, do parecer.Submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do PRD, do PCP, do CDS, do MDP/CDE e a abstenção do Sr. Deputado Vasco da Gama Fernandes (PRD).O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, na segunda parte da ordem do dia vamos proceder à discussão conjunta, na generalidade, dos projectos de lei n.os 82/IV (revogação do n.o 4 do artigo 14.o da Lei Quadro dos Municípios), apresentado pelo PS, e 95/IV (sobre a criação de municípios), apresentado pelo PCP.
O Sr. Secretário vai proceder à leitura do relatório e parecer relativo ao primeiro diploma referido.O Sr. Secretário (Reinaldo Gomes):Relatório e parecer da Comissão de Administração Interna e Poder LocalA Lei n.o 142/85, de 18 de Novembro, que estabeleceu o regime para a criação de municípios, na sequência dos princípios gerais consignados na Lei n.o 11/82, de 2 de Junho, rematou o seu articulado com um preceito que paralisou de imediato a sua aplicação.
Dispõe, na verdade, o n.o 4 do seu artigo 14.o que a criação de novos municípios só poderá efectivar-se após a criação das regiões administrativas, nos termos dos artigos 250.o, 256.o e seguintes da Constituição.
Ora, no projecto de lei em apreço propõe-se que aquele n.o 4 seja pura e simplesmente revogado, considerando que não se prevê a curto prazo a
criação de regiões administrativas e que urge resolver situações que não se compadecem com essa demora.
A nosso ver, o projecto de lei está em condições de poder subir, sem mais delongas, a Plenário.Palácio de São Bento, 29 de Janeiro de 1986. - O Relator, Alberto Marques de Oliveira e Silva.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Agostinho Domingues.O Sr. Agostinho Domingues (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como subscritor do projecto de lei n.o 82/IV, cabe-me fazer a sua apresentação e justificação.
Na anterior legislatura, o Partido Socialista defendeu, em várias intervenções produzidas nesta Câmara, o condicionamento da criação de novos municípios à existência de uma lei quadro da criação de municípios. Daí resultou por nossa parte a rejeição da criação do concelho de Vizela. Entretanto, assumindo os nossos compromissos anteriores, empenhávamo-nos, com os restantes grupos parlamentares, na elaboração da referida lei. Foi um trabalho árduo, quer do ponto de vista técnico-legislativo quer do ponto de vista estritamente político.
Tenho de prestar aqui pública homenagem a um meu camarada ausente do Parlamento na presente legislatura. Refiro-me ao então deputado arquitecto Paulo Barrai, que pôs todo o seu alto saber e competência ao serviço do projecto. A sua vontade política foi determinante na elaboração da Lei Quadro da Criação de Municípios.
A lei estava certa no momento da sua aprovação pela Assembleia da República. As leis podem não estar certas absolutamente, mas apenas de forma relativa às circunstâncias da sua produção. A conjuntura política era a do Governo PS/PSD. Coligação de poder com implicações difíceis também em matérias secundárias onde os dois partidos podiam ter posições antagónicas ou mesmo inconciliáveis. Era o caso quanto à criação do concelho de Vizela. Não era o caso da Lei Quadro da Criação de Municípios. Por isso, foi possível aos partidos do governo PS/PSD acordarem no texto da nova lei. As negociações, longas e penosas, haviam chegado ao fim. A luz surgia finalmente ao fundo do túnel ...
Seria mesmo luz? À última hora, o PSD descobria um travão, que veio a ficar consignado no n.o 4 do artigo 14.o da Lei n.o 142/85, e que reza assim:A criação de novos municípios só poderá efectuar-se após a criação das regiões administrativas nos termos dos artigos 250.o,. 256.o e seguintes da Constituição.O meu grupo parlamentar, confiante na vontade política do PSD em regionalizar rapidamente o País, e atendendo a razões maiores do Estado, terminou por se resignar.
A minha confiança pessoal no Partido Social-Democrata não chegava para tanto, embora às razões de Estado seja sempre muito sensível. Por isso solicitei liberdade de voto, que prontamente o meu grupo parlamentar, com generosidade, me concedeu.
Votei contra o travão. Usei entrementes da legitimidade advinda das novas circunstâncias políticas e, sobretudo, daquele meu sentido de voto para subscre-
2592 I SÉRIE - NÚMERO 69ver o presente projecto de lei que preconiza nada mais nada menos do que a supressão do acrescento espúrio, tendo tido a honra de apor a minha assinatura junto da do brilhante deputado, paladino das liberdades e cabeça de lista dos deputados do Partido Socialista pelo círculo eleitoral de Braga, Raúl Rêgo.
É este o sentido do projecto de lei que visa suprimir o malfadado travão à aplicação da Lei de Bases da Criação de Municípios.
Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Aqui está, mais uma vez, na Assembleia da República, a questão da criação do município de Vizela.
Não há ilusões entre nós. Todos sabemos que este debate sobre a Lei Quadro de Criação de Municípios aparece hoje, como sempre sucedeu, só e tão-só, por causa de Vizela.
Foi para inviabilizar Vizela que em Maio de 1982 foi inventada a necessidade de uma lei quadro.
Foi com o mesmo objectivo que, em Outubro de 1983, o Governo apresentou a proposta de lei sobre a matéria à Assembleia da República. E foi ainda com esse objectivo que os grupos parlamentares então apoiantes do Governo propuseram e aprovaram própostas de alteração, particularmente a norma que diz que a criação de municípios depende da criação das regiões administrativas.
A questão é tão transparente que foi possível afirmar que, no caso, estávamos perante não uma lei, mas antes perante uma antilei, que tinha por característica fundamental estar destinada a nunca funcionar e por objectivo central inviabilizar aquilo que deveria permitir, isto é, precisamente a criação de municípios!
Entretanto, Srs. Deputados, o que de mais relevante pode ser dito acerca deste debate de alteração ou revogação da lei quadro é o mesmo que foi já dito acerca da própria lei.
É que á lei quadro é desde sempre uma lei desnecessária. Por três razões: porque a Assembleia da República já criou um município - o da Amadora - sem que tal lei quadro existisse; porque a Lei n.o 11/82 já contém as regras mínimas necessárias para a criação de municípios; finalmente, porque não existe no sistema constitucional português nenhuma hierarquia de leis, pelo que a Assembleia pode sempre, por outra lei de igual valor, criar municípios que não se enquadrem... na lei quadro!
Importará, nestes momento, responder a duas questões centrais: primeira - e esta é uma questão que por vezes é colocada - vive o País e esta Assembleia uma situação de crise em que se multiplicam de forma insensata os projectos de criação de novos municípios? Todos os senhores deputados sabem que isso não é verdade. Os projectos apresentados nesta legislatura e na anterior resumem-se a seis escassos casos.
A lei quadro vigora há menos de um ano e o facto é que nos nove anos em que a Assembleia funcionou e apreciou estes casos sem lei quadro foi um único
- um único, sublinho - o município criado: o da Amadora, que; suponho, ninguém questiona, ou seja, suponho que todos sabemos que a Assembleia deliberou bem. Aliás, este ponto leva-me directamente à segunda questão: será a criação dos novos municípios uma questão eminentemente técnica, em que sobreleve a régua e o esquadro, e a opinião da equipa de geógrafos, sociólogos e economistas? E é bom que se diga, Srs. Deputados, que isso não é assim. E tanto isso não é assim que a própria lei quadro, que aqui discutimos, não é um documento tecnicamente fundamentado, mas tão-só uma grelha inventada para dificultar certos e determinados processos, uma grelha de opções feitas à medida de interesses políticos e não de interesses ou razões técnicas.
Para os que fizerem o percurso de debate da lei quadro isso é particularmente evidente, desde logo, porque todos sabem que nenhuma razão técnica foi alguma vez invocada para fundamentar as soluções da lei.
Tudo afinal se resume em afirmar claramente que a grelha traçada nada tem a ver com a realidade humana e geográfica subjacente aos municípios existentes e a criar. Os disparates a que conduz uma tal lei são evidentes. Por um lado e desde logo, muitos dos municípios hoje existentes não obedecem aos requisitos! Por outro lado, não só inviabilizaria municípios de criação completamente justificada, como acabaria por potenciar - e isto é espantoso- o aparecimento de municípios que não correspondem a aspirações concretas e nada justifica que fossem criados! A grelha acabava por ser 'um incentivo ao disparate.
A autarquia município, Srs. Deputados, é antes de tudo o produto da sedimentação histórica e cultural de populações em concreto, no exacto desenho moldado pela tradição do passado, pela vontade afirmada no presente e pelo empenho na construção de um futuro melhor. E mais do que isso: a formação e reconhecimento legal de municípios que seja justo e democraticamente exigível criar é, no Estado democrático, a afirmação de uma vontade clara de valorização das formas participadas de exercício do poder, de reforço do poder local, de empenhamento no caminho da descentralização democrática.
A Assembleia pode e deve hoje assumir responsavelmente - a criação do município de Vizela. Com a confiança - e a certeza de que é um processo justo e irreversível no quadro da construção do Estado democrático.
A criação de municípios não depende da criação das regiões administrativas. Aliás - é bom recordá-lo -, a norma da lei quadro que a isso se refere não apareceu nunca no debate que ao longo de quase dois anos foi feita em torno da proposta de lei. Apareceu praticamente no último dia e só para inviabilizar a criação de municípios e, particularmente, do município de Vizela.
O processo de criação de regiões tem de avançar, mas não é nem pode ser impeditivo da criação de um município que é necessário, justo e imperioso criar. A descentralização nos seus diferentes níveis não é um exercício técnico -faseado em Lisboa ou no Terreiro do Paço - é e deve ser uma afirmação da vitalidade democrática do País, com sede e ponto de partida na vontade - e nos interesses legítimos das populações.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Srs. Deputados, por todas estas razões, entendemos que este seria o momento para proceder à revogação da lei quadro e, no quadro dos mecanismos da Lei n.o 11/82; apreciar caso a caso os poucos
16 DE MAIO DE 1986 2593casos em que existem projectos sedimentados em razões históricas, culturais, sociais e económicas que justifiquem voto favorável.
A opinião do PCP é a de que este debate - sobre a lei quadro - é por si mesmo um debate desnecessário, já que a Assembleia poderá sempre, por lei, criar os municípios que entender justo criar.
Obviamente que esperamos um resultado positivo deste debate: a revogação da lei quadro ou uma profunda alteração que lhe introduza os mecanismos que a adeqúem à vida e às realidades.
Mas, seja qual for o resultado final deste debate sobre a lei quadro, o que importa é passar ao ponto seguinte da ordem de trabalhos: que se faça justiça, que se vote a criação do novo município, que se faça já aquilo que há-de ter de ser feito - criar o município de Vizela!Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Moreira.O Sr. Manuel Moreira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Assembleia da República aprecia hoje o projecto de lei n.o 82/IV, do PS -, que propõe a revogação do n.o 4 do artigo 14.o da Lei n.o 142/85, mais conhecida por Lei Quadro de Criação de Municípios, e o projecto de lei n.o 95/IV, do PCP, que propõe a revogação pura e simples dessa lei, considerando que a criação de municípios se deve reger pela Lei n.o 11/82.
Em nome do Grupo Parlamentar do PSD vou abordar, de forma sucinta, frontal e objectiva, a existência da Lei Quadro de Criação de Municípios e os projectos de lei do PS e do PCP que propõem a sua revogação parcial e total.
Começo por recordar aqui algumas passagens da declaração de voto que fiz em 19 de Outubro de 1983, em nome do Grupo Parlamentar do PSD, após a votação na generalidade da Lei Quadro de Criação de Municípios:
O Partido Social-Democrata sempre considerou como fundamental para dar cumprimento cabal ao preceituado na alínea y) do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa, na qual se consagra como reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República o regime de criação, de extinção e modificação territorial das autarquias locais e para igualmente dar execução a uma verdadeira política de reordenamento do território e finalmente para dar satisfação aos anseios das populações, a existência de leis quadros reguladoras dos requisitos essenciais para o efeito.
Foi esse o objectivo do Governo- PS/PSD ao apresentar a esta Assembleia da República uma proposta de lei com este objecto.
O Governo, desta forma, não mais faz do que procurar que o poder legislativo preencha uma lacuna importante no nosso ordenamento jurídico, para que depois assim a Assembleia da República esteja mais apetrechada a analisar e a votar todos os projectos de lei sobre a criação de novos municípios portugueses, já pendentes neste Parlamento, e outros projectos ou propostas de lei que possam no futuro aparecer com o mesmo objectivo.
O Partido Social-Democrata, com esta proposta de lei, com o seu debate e aprovação vê assim preenchido um dos seus objectivos políticos, pelo qual, desde há muito, se vem batendo.
O Grupo Parlamentar do PSD entende que a lei tem de ser o mais geral e abstracta possível, para servir o País e não ser dirigida a este ou aquele caso particular.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - É também conhecida a filosofia do PSD, que coincide cada vez mais com as tendências modernas das reformas europeias, que vai no sentido de procurar espaços mais amplos para a administração municipal. E já hoje em dia e no nosso país a tendência é para a associação de municípios com o objectivo de aproveitarem todos os recursos humanos e materiais disponíveis e para se aplicarem economias de escala que levem mais rápida e eficazmente à resolução dos problemas locais, à satisfação dos anseios das populações e ao prestígio das instituições autárquicas.
Considera o PSD que se deve ter tudo isto em linha de conta na Lei Quadro dos Municípios, porque só se devem criar novos municípios quando haja razões de ordem histórica, factores geográficos, demográficos, económicos, sociais, culturais e administrativos que o justifiquem e quando for essa a vontade das populações.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Queremos o nosso país com uma administração local dimensionada, competente, dinâmica e eficaz para bem das populações.
Acabei de citar parte da declaração de voto que fiz aquando da discussão e votação na generalidade da Lei Quadro de Criação de Municípios, porque me pareceu útil fazê-lo para assim melhor perceberem a posição do PSD na discussão que hoje estamos a travar.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Entrando agora objectivamente na análise dos projectos de lei em apreço, comecemos pelo projecto de lei n.o 82/IV, do PS.
A Assembleia da República aprovou na anterior legislatura a Lei n.o 142/85, de 18 de Novembro, denominada «Lei Quadro de Criação de Municípios», que definiu o regime jurídico da criação de municípios, na sequência dos princípios constantes da Lei n.o 11/82,
2594 I SÉRIE - NUMERO 69de 2 de Junho, que havia definido o regime de criação e extinção das autarquias locais e de determinação da categoria das populações.
Ora, atentando ao disposto no artigo 14.o daquele primeiro diploma, parece não poder deixar de reconhecer-se que a criação de novos municípios só poderá efectivar-se após a criação das regiões administrativas, a que se referem os artigos 250.o, 256.o e seguintes da Constituição da República.
Na verdade, estabelece-se textualmente no n.o 4 daquele normativo:A criação de novos municípios só poderá efectivar-se após a criação das regiões administrativas, nos termos dos artigos 250.o, 256.o e seguintes da Constituição.Como ainda não foram criadas as regiões administrativas, parece constituir uma quase impossibilidade jurídica a criação de novos municípios, em Portugal.
É evidente que o que fica referido deverá ser considerado como uma resposta um pouco simplista, mas, do ponto de vista estritamente jurídico, é a única possível, uma vez que ela traduz o resultado da operação que consiste em verificar se a situação fáctica contemplada nas iniciativas legislativas se, harmoniza com o direito objectivo existente.
É claro que também poderá dizer-se que as novas iniciativas legislativas que propõem a criação de municípios estão apresentadas perante o mesmo órgão de soberania que produziu a Lei n.o 142/85 e, por conseguinte, a Assembleia da República, detém a .faculdade de derrogar a lei anterior que ela própria produziu. Tudo será uma questão de conveniência e oportunidade políticas.