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Disse depois o Sr. Deputado que tem justificação constitucional a referência ao Presidente da República interino na parte em que se disse: «Não pode declarar-se estado de sítio sem audição do Conselho de Estado». Agradeço-lhe muito o seu estorço, pois viria salvar aquilo que eu considero um erro do meu projecto e que precedeu os erros que depois foram apropriados em sequência - penso que terá sido essa a sequência. Mas a verdade e que, quando a Constituição diz que compete ao Conselho de Estado pronunciar-se sobre os actos do Presidente da Republica interino, referidos no artigo 142.o da Constituição, e quando entre estes actos não esta o da declara cão de estado de sitio, parece-me que nem com a sua boa vontade conseguiremos constitucionalizar o erro que consta dos dois diplomas, o do Governo e o do meu partido.
Em todo o caso, se tosse possível salvai essa medida, eu não iria contra ela porque me parece que ela tem justificação. só que a considero inconstitucionalO Sr Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cardoso Ferreira.O Sr. Cardoso Ferreira (PSD): - Sr. Deputado Magalhães Mota, na sua intervenção referiu o interesse de uma definição do estado de emergência por «patamares», ou seja, de modo a se poder escalonar o conjunto de atitudes a tomar em função da gravidade dos momentos.
Queria saber se o Sr Deputado entende que a definição desse escalonamento será feita pelo órgão de soberania a quem compete executar a declaração do estado de emergência ou se deverá Ter, porventura mais rigorosamente, uma estatuição no normativo, ou seja, na lei do estado de sítio ou estado de emergência.
Por outro lado, queria também perguntar-lhe se não acha que uma delimitação, isto na óptica da sua intervenção que é de um certo rigor, na definição do conceito e na diferenciação entre a situação do estado de emergência e do estado de sítio não seria também de acentuar, em termos de emprego das Forças Armadas, o carácter, digamos, subsidiário nas funções em que as Forças Armadas são empregues em estado de emergência e em estado de sítio numa função completa mente diferente que e já, na sua verdadeira assunção de funções militares, de defesa do território nacional.O Sr. Presidente: Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Começando por responder ao Sr. Deputado Andrade Pereira, ditei que me referi ao problema do estado de necessidade, não exclusivamente por pensar em termos de Direito Civil, mas por estar a pensar nos termos de alguma doutrina
5 DE JUNHO DE 1986 2925francesa, que tentou aplicar o estado de necessidade utilizado no Direito Administrativo para justificar - mas justificar à posteriori e por apreciação de um juiz - actos exercidos por autoridades administrativas ou por forças policiais, considerando que esses actos eram ilícitos, mas que o estado de necessidade os poderia justificar e absolver.
Ora, eu estava a pensar nessa doutrina francesa e no seu desenvolvimento para outras situações para além desses actos administrativos, porque, em termos de legislação anterior - não da legislação efectuada e sim da legislação proposta, por exemplo, recordo a proposta de lei sobre segurança interna que aqui discutimos no âmbito do governo anterior -, se previa exactamente essa invocação do estado de necessidade. Daí que eu tenha sido sensível a esse ponto e tenha procurado dizer que, nos termos da nossa Constituição, o estado de necessidade não é rigorosamente considerado e, do meu ponto de vista, não o é porque o facto de ser a própria Constituição a tratar destas situações excepcionais representa que ela não confere a nenhum poder a margem de arbítrio que lhe confere o estado de necessidade em que é ele o próprio julgador.
Do meu ponto de vista, enquanto que no Direito Administrativo ainda há a possibilidade da intervenção de um juiz, na definição do estado de sítio e do estado de emergência, se fôssemos considerar que o Poder poderia invocar a situação de estado de necessidade, quem apreciaria essa definição de estado de necessidade invocada? Quem seria o árbitro desta questão? Em termos de instituições democráticas, quem poderia julgar dela em último lugar?
Daí que, tanto no projecto que apresentámos como na proposta de lei, o estado de necessidade seja afastado desta situação, o que me parece que é de facto a interpretação mais rigorosa do texto constitucional.
Quanto à outra questão que me colocou sobre a distinção entre o estado de emergência e o estado de sítio, penso que essa delimitação é possível. Neste momento, penso que, doutrinariamente, ela se consegue estabelecer. A doutrina aponta para que o estado de sítio seja a última das situações a que se recorre perante uma perturbação ou ameaça grave em que está em causa não apenas uma situação interna, mas a própria sobrevivência do Estado; nesse caso é a própria soberania que está posta em causa e é isso que justifica a definição de um estado e, como tal, é a última das situações a aplicar. O estado de emergência deve aplicar-se em todas as outras situações, sejam elas de calamidade natural ou sejam elas de perturbação da ordem democrática, que justifiquem a declaração deste estado excepcional.
Creio que em termos de Comissão teremos ocasião de tentar estabelecer essa fronteira e creio também que neste momento, ao contrário do que acontecia em 1958 ou em 1960, temos já um bom esforço doutrinário com que podemos contar para essa delimitação.
Quanto ao Sr. Deputado Almeida Santos, também en passam diria que o bom humor é sempre uma boa razão, acrescentando no entanto que, no caso, o que eu procurava fazer com o humor era uma critica em relação à actuação de sucessivos governos perante o Parlamento.
Penso que o Parlamento é de facto legislador, que nenhum Governo pode querer assumir-se como o único legislador, precipitando-se a apresentar iniciativas logo que sabe que há alguma pendente na Assembleia da República.
Creio que o Estado de necessidade se «rirá», porventura, das tentativas constitucionais de o delimitar, mas creio também que nessa altura estaremos fora do âmbito da Constituição.
As Constituições não são imutáveis, o nosso direito não vale perante algumas situações, mas o facto de o querermos limitar e jurisdicionalizar situações, só nos abona. Penso que quando uma Constituição como a nossa estabelece - e com algum rigor - as condições em que o estado de sítio e o estado de emergência podem ser accionados, essa definição e esse enquadramento constitucional só por si põem de fora qualquer possibilidade de qualquer poder invocar situações de outra natureza para ultrapassar esse comando constitucional.
Quanto à suspensão ou restrição, direito que julgo que é para a suspensão que o texto constitucional aponta e que a restrição tem, do meu ponto de vista - e poderemos discutir isso mais aprofundadamente -, um significado último: é que o que está em causa no estado de sítio e no estado de emergência é a sua característica temporal e no mais curto espaço de tempo. Por isso, suspende e não restringe exactamente; há apenas um período de tempo, tão curto quanto possível, em que alguns direitos - que se mantêm, por que é essa ordem jurídica desejada - estão nesse momento suspensos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Com certeza, Sr. Deputado.O Sr. Almeida Santos (PS): - Muito obrigado, Sr. Deputado.
A minha ideia é que se a restrição pode ser entendida como suspensão parcial do exercício não tem o defeito que lhe aponta o Sr. Deputado. Pelo contrário, tem a virtude que o Sr. Deputado procura.O Orador: - Penso que a expressão não é unívoca, por isso talvez tenhamos ocasião de a debater.
Do meu ponto de vista, o conceito constitucional aponta para a suspensão, não para a restrição. A conclusão que eu estava a tentar evitar e que a própria expressão «restrição» pode originar, deve ser evitada.
Creio que, precisamente porque a Lei n.o 2084 fazia coincidir o estado de guerra e o estado de emergência com a declaração automática de estado de sítio, é importante que nós não confundamos o estado de emergência com o estado de sítio e daí que para mim o estado de sítio surja em último lugar.
Quanto à definição precisa do estado de emergência, penso que talvez consigamos alguma coisa. Não gostaria de utilizar muitos contributos e não tive tempo para isso, mas penso que, de algum modo e neste momento, já é possível fazer algumas delimitações e ir tentando aproximações sucessivas que nos levem a considerar o estado de emergência. Penso que uma delas nos é dada, por exemplo, pelo grau de intervenção das Forças Armadas e pelo grau de suspensão de direitos. Penso que qualquer desses critérios nos permite uma delimitação entre o estado de emergência e o estado de sítio. É apenas no estado de sítio que as Forças Armadas se substituem às autoridades civis e é apenas no estado de sítio que a suspensão de direitos tem lugar.
2926 I SÉRIE - NÚMERO 77Quanto ao artigo 142.o da Constituição, os seus n.os 1 e 2 estabelecem limitações aos poderes do presidente interino e estabelecem algumas limitações que têm a ver com a audiência do Conselho de Estado. Invoquei uma delas: é a própria utilização de poderes que têm a ver com o comando supremo das Forças Armadas. Ora, como a intervenção das Forças Armadas tem a ver com a declaração do estado de sítio, tem alguma lógica que o Conselho de Estado seja ouvido pelo presidente interino. Portanto, não penso que a inconstitucionalidade do seu próprio projecto seja tão grande como isso.
Quanto à questão colocada pelo Sr. Deputado Cardoso Ferreira, penso que o problema dos «patamares» tem relevância. Esse é um dos casos em que a flexibilidade das disposições tem a ver e é controlada pela intervenção dos órgãos de soberania que surgem no processo. Quem a faz, penso que deve ser a própria definição do estado de sítio ou do estado de emergência. Quer dizer que, ao classificarem a situação, os fundamentos dela e as medidas adequadas para a resolver, encontram precisamente aí o grau de intervenção que estão a considerar como adequado para a situação que eles próprios descreveram.
Sr. Deputado Cardoso Ferreira, peço desculpa por ser tão rápido, mas penso que neste aspecto até encontraremos largo consenso entre as várias bancadas.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - O Sr. Presidente da Comissão de Regimento e Mandatos convoca os Srs. Deputados que fazem parte da referida Comissão para a reunião que se realiza na Sala do Conselho de Ministros, no próximo dia 5 de Junho, pelas 9 horas e 30 minutos.
O Sr. Presidente da Comissão de Administração Interna e Poder Local convoca os Srs. Deputados que fazem parte dessa comissão para a reunião que se realiza na sala 250-K, no próximo dia 5 de Junho, pelas 10 horas.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro da Defesa Nacional.O Sr. Ministro da Defesa Nacional (Leonardo Ribeiro de Almeida): Sr. Presidente, Srs. Deputados: Cumpre-me o honroso encargo de apresentar a esta Assembleia, nesta fase de discussão na generalidade, a proposta de lei que o Governo submete à apreciação de VV. Ex.as sobre o regime do estado de sítio e do estado de emergência.
Essa apresentação será necessariamente breve e sintética.
Srs. Deputados, antes de continuar queria dizer que não me parece necessário estar a embrenhar-me em considerações de ordem doutrinal, que já aqui foram doutamente estabelecidas e que se me afigura serem pacificamente aceites, pese embora a circunstância de, não sendo inteiramente coincidente a ideia e a interpretação que faço do problema do estado de necessidade, isto ser ou não aceite pela Constituição.
Também não me parece necessário perder tempo a considerar o problema da adequação quer da proposta de lei que me cumpre apresentar, quer dos dois projectos de lei - tanto o do Partido Socialista como o do Partido Renovador Democrático, porque me parece líquido que todos eles giram num total e inteiro respeito pelo condicionalismo constitucional, como aliás foi reconhecido no parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Será ainda razão para que seja breve e sintética a minha intervenção, a circunstância de existirem muitos aspectos idênticos e alguns mesmos coincidentes, entre a proposta de lei do Governo e os dois projectos de lei que com ela vão ser discutidos simultaneamente. De resto, nesta matéria - como em tantas outras - ninguém poderá ter a pretensão de ser original.
O aspecto essencial em que parece necessário - ou, pelo menos, mais útil - caracterizar a presente proposta de lei, refere-se ao conceito de estado de sítio que nela se adoptou e que veio a presidir à elaboração do articulado respectivo.
É consabido que a nossa Lei Constitucional no seu artigo 19.o só consente a suspensão de direitos, liberdades e garantias em caso de estado de sítio ou de estado de emergência; e à declaração destes estados, em todo ou em parte do território nacional, só pode fazer-se em três hipóteses: agressão efectiva ou iminente de forças estrangeiras; grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática; calamidade pública.
Vê-se, assim, que a constituição política não fornece um critério objectivo e qualitativo de distinção entre os casos em que se pode - ou deve - aplicar uma ou outra dessas situações de excepção.
Deste modo, se tanto o estado de sítio como o estado de emergência se adequam a qualquer daquelas três hipóteses constitucionalmente previstas, parece que o critério a usar em cada caso para escolher entre um e outro, será o do grau de gravidade da situação que impõe a sua declaração.
Consagra, portanto, esta proposta de lei um conceito de estado de sítio que pressupõe, para a sua declaração, uma situação de gravidade extrema.
Entende-se que ele será declarado sempre que, mas só quando, se evidencia que os meios e as possibilidades de acção das autoridades civis são impotentes para, por si só, obstarem à ameaça, à agressão ou ao grave risco que corra a ordem constitucional democrática.
Só as situações desse tipo se adequará a declaração do estado de sítio. Mas - e por isso mesmo - a simples declaração de tal estado pela Assembleia da República provocará, segundo a proposta de lei, por efeito simultâneo, automático e imediato da declaração e da lei, 3 subordinação das autoridades civis às militares, ou mesmo a substituição daquelas por estas últimas.
Em tal hipótese, e como decorrência deste conceito de estado de sítio, as forças de segurança ficam imediatamente dependentes da autoridade militar, que exercerá o seu comando através dos respectivos comandos-gerais, para efeitos operacionais.
O estado de sítio é assim concebido como uma medida a tomar só em situações de extrema gravidade e urgência, mas a sua declaração desencadeia desde logo a intervenção das autoridades militares nos termos expostos. Nesse sentido se pronunciou, aliás, o conselho superior de defesa nacional ao estabelecer no seu parecer que «o estado de sítio deve ter sempre como consequência a substituição da autoridade civil administrativa pela autoridade militar».
Ao perigo extremo corresponderá, então, a extrema urgência em agir.
E situações desse tipo não se compadecem com as delongas e a incerteza da definição, em cada caso, e apenas através da declaração, de qual é a forma e o grau em que as foiças armadas assumirão os poderes das autoridades civis.
5 DE JUNHO DE 1986 2927Sei, Srs. Deputados, que todos nós, que fazemos da democracia e da liberdade valores maiores da nossa maneira de estar na vida, temos um quase instinto horror por qualquer limitação de direitos, liberdades e garantias, seja qual for o grau e o tempo por que aconteça.
Mas é preciso ter em conta que os estados de excepção só são admitidos exactamente como meios de as preservar a ambas.
Portanto, o conceito de estado de sítio que na presente proposta de lei se adoptou e que informa o seu articulado, toma o carácter - se VV. Ex.as me permitem o pleonasmo - de um estado de excepção excepcionalíssimo, que a Assembleia da República só autorizará quando ele se mostrar adequado e exigido pela gravidade máxima duma situação correspondente a um dos três tipos constitucionalmente previstos.
O conceito de estado de sítio tal como foi adoptado na proposta está, de resto, em plena coincidência com o que e seguido em legislações que vigoram em países de regimes tão inegavelmente democráticos como o nosso.
Ë assim que na França a lei reguladora da matéria estabelece expressamente que «logo que o estado de sítio seja declarado, os poderes de que a autoridade civil estava revista para a manutenção da ordem, e de polícia, passam inteiramente para a autoridade militar».
Do mesmo modo em Espanha: a Lei de 1981 estabelece que, em virtude da declaração do estado de sítio, o governo, que dirige a política militar e de Defesa, designará a autoridade militar que, sob a sua direcção, haja de executar as medidas no território a que o estado de sitio se refira.
Assenta-se, pois, na proposta de lei, num conceito de estado de sítio que se afigura ser o mais adequado à hipótese de facto que lhe está subjacente.
Ele garante uma muito maior possibilidade: de prontidão e de eficácia na execução da sua declaração.
E optou-se por essa solução na certeza de que o principio da proporcionalidade estará sempre assegurado pelo simples facto de que a autorização da sua declaração compete, sempre e só, a esta Assembleia.
Acresce que, na elaboração da presente proposta de lei, se fixou que a intervenção das autoridades militares, tal como ficou descrita, só opera a nível de autoridades administrativas.
Na verdade, a proposta consagra expressamente o princípio de que a declaração de qualquer dos dois estados de excepção não pode alterar, nem suspender, a eficácia das regras constitucionais, em matéria de competência e de funcionamento dos órgãos de soberania e de governo próprios das regiões autónomas.
Por todos os outros casos que configurem qualquer das três hipóteses constitucionais e que se apresentem de gravidade menor, fica então a figura do estado de emergência.
O conteúdo da sua declaração é concebido como algo de mais flexível: a intervenção das Forças Armadas pode ou não ocorrer - e, se ocorrer, será então em mero apoio das autoridades administrativas civis.
E julgo mesmo que a declaração de estado de emergência fundada em calamidade pública pode até nem impor a suspensão de quaisquer direitos, liberdades ou garantias.
É neste quadro conceptual dos dois estados de excepção que a proposta de lei do governo visa regular, que assenta, eu creio, a sua maior diferença dos dois projectos de lei hoje também em debate.
Dela parece aproximar-se francamente o projecto de lei do Partido Renovador Democrático, nas suas primeiras disposições. Mas, a seguir, particularmente no artigo 15.o, parece haver uma alteração do regime anteriormente seguido, o que em nada clarifica o diploma.
No restante articulado dos três textos, há pontos semelhantes e há outros de perfeita identidade; e algumas diferenças que surgem são, em muitos casos, decorrência da diferença central que acabo de expor.
Gostaria de salientar que, como VV. Ex.a podem verificar pelo texto da proposta de lei, quanto ao problema da suspensão de direitos se usam cautelosamente as duas expressões «restrição» e «suspensão» de direitos. E se se falou expressamente em «suspensão parcial» a propósito do estado de emergência, ao falar-se na suspensão a propósito do estado de sítio não se falou em suspensão total por parecer que talvez fosse possível encontrar situações em que o estado de sítio - apesar da radicalizada da ameaça que visa obstar - em todo o caso não venha a impor essa suspensão total.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Parece-me ainda vantajoso referir expressamente dois pontos mais.
O primeiro diz respeito à possibilidade de proibir - e refiro-me aqui, concretamente, ao projecto de lei subscrito pelo Sr. Dr. Almeida Santos -, em lei ordinária, como é a que este debate visa elaborar, a renúncia ao mandato do Presidente da República, como consta do projecto do Partido Socialista.
A renúncia ao mandato não tem limitação no texto constitucional, pelo que não há correspondência com a proibição de dissolver a Assembleia da República em tempo de estado de excepção. Não parece, assim, possível limitar em lei ordinária o que a constituição não limita.
Afigura-se, portanto, que a obrigação de não renunciar ao mandato nessas condições, se situa para o Presidente da República num plano ético-político; mas será de duvidosa constitucionalidade a inserção de tal preceito em texto legal desta natureza.
E permita-me Sr. Deputado Almeida Santos, com o respeito que sempre tenho pelas suas posições e pela clareza das suas intervenções nesta Assembleia, que lhe diga que me impressionou o argumento de que, mantendo na lei uma proibição desta natureza - embora de eventual e duvidosa inconstitucionalidade - isso teria o mérito de a podermos transferir mais tarde para a revisão constitucional e, até, de ficar aqui com algum valor vinculativo. Não me parece que o melhor caminho seja exactamente o de procurar em qualquer caso mante-la num texto, reconhecendo à partida a inconstitucionalidade de uma disposição, embora sejam extremamente louváveis as razões que a ta! poderiam levar.
Segundo ponto, que se julga importante aflorar aqui: o problema relativo à execução da declaração nas regiões autónomas.
Já se salientou que a proposta de lei ressalva desde logo a competência e o funcionamento dos seus governos próprios e, no que se refere ao estado de emergência, prevê-se que a sua execução será assegurada pelo Ministro da República com a cooperação do Governo Regional. Essa articulação há-de fazer-se, portanto, com respeito e dentro dos limites das competências que para cada um desses dois órgãos resultam dos textos constitucional e estatutário.
2928 I SÉRIE - NÚMERO 77Quanto ao estado de sítio e em lógica decorrência de quanto já se disse, a sua declaração é executada pelo comandante-chefe da Região, que, para o efeito, colaborará com o Ministro da República e o Governo Regional respectivos.
Julga-se que a solução assim encontrada, se assegura a eficácia da execução, respeita também, de forma harmoniosa, as competências e as atribuições de cada um desses órgãos ou entidades.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Penso que em quanto acabo de dizer tracei as linhas fundamentais que; em debate na generalidade, cumpria apresentar porque informam a proposta de lei do Governo e penso constituírem o núcleo das nossas preocupações.
Fico agora, portanto, à inteira disposição de VV. Ex.as para na medida das minhas possibilidades, vou prestar - e receber também de vós, certamente'- os esclarecimentos que possam contribuir para uma útil apreciação da proposta de lei.Aplausos do PSD. O Sr. Presidente: - Inscreveram-se para pedir esclarecimentos os Srs. Deputados Andrade Pereira, Magalhães Mota e Almeida Santos.
O Sr. Deputado Magalhães Mota dispõe de tempo cedido pelo MDP/CDE mas o Sr. Deputado Almeida Santos já não dispõe de tempo.
Tem então, a palavra o Sr. Deputado Andrade Pereira.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - Sr. Ministro da Defesa Nacional, a exposição que V. Ex.a fez que é de algum modo complementar e esclarecedora da proposta de lei apresentada pelo Governo permite-me, ainda assim, uma dúvida que a proposta de lei do Governo me suscitou e que não considero suficientemente sanada, por forma a evitar que venha, por este meio, solicitar ao Sr. Ministro uma qualquer reflexão sobre está questão.
Não ha qualquer espécie de dúvida de que no n.o 2 do artigo 19.o da Constituição se fala no estado de sitio e no estado de emergência; podendo fundamentar-se qualquer destas medidas excepcionais, quer na agressão iminente, quer no risco de perturbação da ordem democrática, quer em calamidade pública. A dúvida que me fica é a de saber se, não obstante esta não separação que realmente não se faz no n.o 2 do artigo 19.o da Constituição será legítima a declaração do estado de sítio com a total restrição de direitos, com as Forças Armadas substituírem-se às autoridades administrativas. Isto é, tal declaração não e um remédio grande de mais para aplicar na hipótese de calamidade publica? Mais concretamente - e porventura de forma mais clara - pergunto se não seria mais correcto, se não seria mais proporcionado, não seria mais de acordo com aquilo que se pretende evitar com cada uma das medidas excepcionais, permitir que no caso de calamidade pública se pudesse decretar o estado de emergência, mas não o estado de sítio, não obstante a Constituição não distinguir entre estes? Esta é uma primeira questão.
Sr. Ministro é claro que devo acrescentar que todas as iniciativas legislativas não acompanham este raciocínio que face - mas que, apesar de tudo, me parece pertinente - e gostaria de conhecer a opinião de V. Ex.a sob ele.
A segunda questão tem a ver com o n.o 4 do artigo 8.o da proposta de lei do Governo. Devo dizer a V. Ex.a que, pessoalmente, concordo com o que aí se propõe, para além de me parecer que há uma incorrecção de redacção: creio que estão trocadas as expressões «autorizar» e «ratificar a1 autorização». Mas, para além dessa incorrecção de redacção, o que importava - e era isso que pedia ao Sr. Ministro - era que o Governo esclarecesse a Câmara, sobre a razão de ser dessa proposta de norma. Isto é, por que é que a Assembleia da República não pode ratificar com emendas a adopção dessas dúvidas excepcionais do estado de sítio e do estado de emergência?O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Ministro, trata-se de uma questão pontual e não queria gastar muito tempo, até porque ainda temos outra intervenção e o tempo é-nos cedido pelo MDP/CDE.
O Sr. Ministro referiu-se ao artigo 15.o do projecto de lei do PRD e estranhou a declaração que aí se faz em relação à situação das autoridades administrativas. O meu pedido de esclarecimento é apenas este: não pensa o, Sr. Ministro que, quando há uma substituição das autoridades administrativas pelas Forças Armadas, o próprio, princípio da unidade de comando - que é indispensável em situações de emergência ou de sitio -, leva a situações como as que são contempladas neste artigo 15.o?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, Almeida Santos, há um grupo parlamentar que lhe cede três minutos para formular o seu pedido de esclarecimentos.
Tem pois, a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Almeida Santos (PS): - Agradeço a cedência desse tempo e, já agora, quereria aproveitá-lo, para cumprimentar, o Sr. Ministro, para lhe dizer que não consigo deixar de ver em si o Deputado e o Presidente da Assembleia que connosco conviveu durante tanto tempo, mas que, neste caso, de algum modo considero um simbolismo pouco ajustado que tenha vindo sozinho Ministro da Defesa Nacional e não, também, o Ministro da Justiça.
Por outro lado, estava à espera de que o Sr. Ministro me desse uma boa explicação - deve tê-la com certeza - para a mudança de atitude relativamente ao problema que aflorei, na parte da manhã, sobre o automatismo ou não automatismo da intervenção das Forças Armadas, dado que em governos em que o seu partido esteve coligado com PS a posição assumida por unanimidade - e, portanto, também pelo Ministro da Defesa do seu partido - não foi coincidente com a que agora o Governo perfilha. A única razão que forneceu foi a de que isso estava de acordo com o parecer do Conselho Superior, de Defesa Nacional. Em meu entender não é uma boa razão porque, já no âmbito do anterior Governo o Conselho Superior de Defesa Nacional se pronunciou, de algum modo, nos termos desse automatismo que no entanto, não foi considerado bom.
O problema e este: conhece-se ou não quê existam situações extremas de calamidade a determinar a invocação do estado de sítio as quais, por hipótese, só tenham a ver com a saúde pública e não com as
5 DE JUNHO DE 1986 2929Forças Armadas? Reconhece-se ou não que a Constituição não impõe um automatismo - e é bom que, nestas coisas, nos não esqueçamos de que existe uma Constituição que nos impede de invocar o que acontece noutros países que têm outras constituições que não são, neste aspecto, como a nossa?
Pode ou não retirar-se daí a conclusão de que, ao menos, temos o pulso livre para consagrar o automatismo ou não automatismo? E, então, teremos de nos pronunciar sobre as razões que justificam o automatismo, as quais têm de ser algo mais substanciais do que o parecer do Conselho Superior de Defesa Nacional.
Somos um órgão de soberania, cabe-nos a nós fazer as leis e esta e uma lei fundamental. Sinceramente, Sr. Ministro, acho que se essa é a razão única parece-me que, na verdade, é uma razão fraca para que nós abdiquemos de encontrar outra melhor.
A título de consolação, o Sr. Ministro invocou o facto - que é verdadeiro - de que só está em causa a substituição das autoridades administrativas e não a dos órgãos de soberania. Perante tal, diria eu que melhor fora que estivesse em causa a substituição dos órgãos de soberania porque, nessa altura, estaríamos a falar não de estado de sítio e de estado de emergência, mas da possibilidade de consagração de uma ditadura militar.O Sr. Presidente: - Sr. Ministro da Defesa Nacional, tem a palavra para responder aos pedidos de esclarecimentos formulados.O Sr. Ministro da Defesa Nacional: - Srs. Deputados, procurarei responder rapidamente às diferentes questões que me foram postas.
Penso que estamos aqui a fazer uma falsa questão, que surge da circunstância de na Constituição não se !er leito a distinção entre os casos de aplicabilidade do estilo de emergência e do estado de sítio.
O Sr. Deputado Almeida Santos formulou também um pedido de esclarecimento quanto a esta questão, mas antes de responder gostaria de aproveitar para lhe dizer que agradeço muito as palavras que me endereçou, pois elas são o testemunho, mais uma vez repetido, da nossa cordial amizade. Não sei se reparou, Sr. Deputado, que nesta Casa ainda me sinto como deputado, tanto mais que quando descia da Tribuna ia direito à minha bancada!
Mas, retomando o que estava a dizer, penso que. potencialmente, o que resulta da Constituição é isto: o estado de emergência pode ser declarado em caso de calamidade pública, em caso de ameaça à ordem constitucional democrática, no terceiro caso de ameaça extrema ou de grave perturbação de ordem, etc.; o estado de sítio pode ser decretado, constitucionalmente, em cada um desses três casos.
Penso que pôr o problema é uma falsa questão porque - como eu próprio disse - se esta é a latitude constitucional, o que nos fica aberto é o caminho de um critério gradualista - e creio que o Sr. Deputado Magalhães Mota também apontou para esse aspecto -, expressão já usada por um tratadista da matéria, que em cada caso vos levará, a vós Srs. Deputados, à escolha do processo a usar para a invocação do estado de sítio ou de emergência. É nas vossas mãos, Srs. Deputado, que fica decisivamente a possibilidade de autorizaram ou não esta declaração. Por outro lado, o critério condicionará até o Sr. Presidente da República quando este escolher qual a proposta a utilizar no pedido de autorização de declaração do estado de sítio ou de emergência à Assembleia.
Aliás, devo esclarecer VV. Ex.as que no caso de calamidade pública, enquanto facto natural - e não me refiro às situações de agravamento de criminalidade que muitas vezes acompanham ou seguem o acontecimento catastrófico que aqui se prevê -, há uma situação de base extremamente diferente, até oposta: enquanto que na ameaça à ordem constitucional estabelecida, na iminência de agressão ou em caso de agressão efectiva há uma situação de conflitualidade entre dois grupos humanos - quer no caso de ameaça estrangeira, quer no caso de insurreição no próprio país na situação que resulta de uma calamidade pública não existe essa conflitualidade, sendo essa situação até e muitas vezes geradora de solidariedades.
Por isso mesmo, em cada um dos casos, cumpre aos órgãos de soberania avaliar qual o estado que convém decretar e, antes de mais, saber e ele é necessário.
Por exemplo, Sr. Deputado, posso dar-lhe o testemunho do que se passa na minha região, ião sacrificada com cheias: as inundações no Ribatejo «ao a cru? de todos os invernos e muitas vezes não é necessário que se declare formalmente o estado de emergência - que, aliás, a lei ainda nem sequer prevê - para tudo se passar como se ele existisse. As Forças Armada -, apoiam as populações com as suas cozinhas moveis, e com as suas tendas para alojar os que perderam a sua casa. Lembro que em Janeiro de 1980 foi possível acorrer, com uma solidariedade e uma efectividade de meio muito grande, ao terramoto da ilha Terceira.
Portanto, penso que é uma falsa questão a de se estar a falar em «patamares». Creio que não é possível estabelecer aqui um limite em que se diga au onde vai um estado de emergência com tal caracterização e onde começa outro. Penso é que - se fosse possível usar a imagem geométrica que me ocorre - representaria os três estados da seguinte forma: um circulo de pequeno diâmetro - portanto, de grande concentração - correspondente ao estado de sitio: outro concêntrico, exterior, de diâmetro muito mais largo, correspondente ao estado de emergência; por fora destes e sem limite, o do estado de normalidade. Em qualquer momento se determinará qual é o adequado proporcional. Quem melhor para o fazer do que os órgãos de soberania, se a lei estabelece que e por pedido do Presidente da República, ouvido o Governo e com voto soberano desta Assembleia?
De resto, mesmo em relação ao estado de sitio, ponho-o exactamente como última ratio como - eu próprio o disse e volto a dizer. pa>se o pleonasmo - um estado de excepção excepcionalíssimo. que só e utilizado quando já se está em desespero de causa e então aí, por razões de prontidão, a situação é avaliada: se for proporcional e adequado é declarado, mas, nesse momento, com toda a rapidez e com toda a possibilidade da maior eficácia para as Forças Armadas que passam a ter a responsabilidade da sua execução, ainda que sempre sob o controle do Governo, a quem no projecto de lei também se atribui a sua execução!
Penso, também, Sr. Deputado, que a razão porque em qualquer dos diplomas - pelo menos no do Partido Socialista e na proposta de lei - surge a aprovação sem emendas, é exactamente para deixar esta situação clarificada. A Assembleia aprova ou não aprova.
2930 I SÉRIE - NÚMERO 77mas a aprovação com emendas pode criar situações de dúvida que, na altura, não serão nem úteis nem definidoras. Penso que é o que está subjacente, ao critério que levou à inclusão desta posição.
Quanto ao Sr. Deputado Magalhães Mota, diria que - e essa foi a observação que realmente fiz - nos primeiros artigos do projecto de lei que V. Ex.a subscreve, se bem entendi a sua pergunta, está escrito no artigo 2.o que o estado de sítio é declarado quando as providências a adoptar possam determinar suspensão de quaisquer direitos, liberdades e garantias, saldo os referidos no artigo anterior, e exigir o emprego das Forças Armadas, com substituição das autoridades administrativas civis pelas autoridades militares a sujeição daquelas à superintendência destas».
Sr. Deputado, pouso que, nesta disposição. V. Ex.a e a sua bancada consignaram um critério que é aquele que o Governo propunha. Em todo o caso, pareceu-me - sem quebra .do respeito que V. Ex.a sabe que tenho por si - que depois, no artigo 15.o, a orientação enviesa um pouco quando se diz que «verificando-se o estado de sitio pode o Presidente da República, sob proposta do Governo e ouvido o Conselho Superior de Defesa Nacional, determinar a atribuição de poderes correspondentes à execução de tais providências as autoridades militares». Dá-me a impressão que, enquanto V. Ex.a na primeira disposição - em localização mais nobre no seu projecto de diploma - adere a tese do automatismo, para usar a expressão do Sr. Deputado Almeida Santos, aqui houve alguma inflexão em relação a esta posição.
Ainda quanto ao Sr. Deputado Almeida Santos e se bem entendi a sua observação, quereria dizer-lhe que o parecei do Conselho Superior de Defesa Nacional que invoco foi emitido, mas com reprodução total, a 100% daquele que o mesmo Conselho emitiu, durante o imo de 1985, sobre o então projecto, de lei do Governo De maneira que, pelo menos, também no Governo os Ministros, alguns deles, provenientes da sua bancada votaram o parecer que agora ou adoptei.
São, pois duas opiniões respeitáveis, mas parece-me que a minha é mais pragmática, sem nenhuma espécie de ofensa nem a Constituição nem aos princípios fundamentais respeito pela democracia e pela liberdade, que todos descíamos preservar.Vozes do PSD: - Muito bem!O Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Angelo Correia. O Sr. Angelo Correia (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputados: Passados dez anos, da publicação da nossa Constituição da República, é a primeira vez que o Estado democrático aborda uma das questões essenciais ao seu investimento.
Dir-se-á que sempre negativo o atraso com que se publicam, abordam e legislam aspectos essenciais do travejamento jurídico português. Neste caso esse atraso tem uma desculpa, que até favorece o sistema democrático se o não fizemos até hoje, e prova de que a democracia talvez esteja mais enraizada e consolidada. A percepção da articulação das forças Armadas em democracia é mais visível e mais estruturada e a própria natureza a ameaça ou da agressão e hoje menos visualizável.
O conjunto destas razões justifica e explica o atraso e saudamos, até certo ponto, este mesmo atraso. É uma prova, relativa da vitalidade do nosso sistema político.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - A Constituição da República, que é extremamente minuciosa e rigorosa listagem e abordagem dos direitos, liberdades e garantias, é curiosamente omissa - fortissimamente omissa - no que respeita ao conceito; ao conteúdo e aos efeitos do estado de sítio e do estado de emergência. A Constituição foi-o e talvez bem.
Simplesmente, compete-nos hoje abordar colaborar algo que a Constituição deixou omissa. Por isso o trabalho que hoje nos é colocado é um trabalho quase de natureza constituinte. Daí o seu relevo e importância; daí também a atitude política que o PSD toma neste debate.
Em matérias desta natureza, sempre desejámos e lutámos pela afirmação de um necessário consenso, quase o mesmo e, se possível; mais amplo do que o que presidiu ao estabelecimento das traves-mestras da Constituição da República. É por isso que nos disponibilizamos, neste debate, pára o mais elevado consenso desejável e possível e manifestamos a nossa própria abertura. É um convite que formulamos, que aliás ia leve resposta favorável de outros partidos.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: As três questões de enquadramento com que queremos balizar esta curta intervenção são as que passo a expor.
A primeira reporta se a questão básica, que deve ser afirmada, talvez ainda com mais força, em todos os textos. O do Governo dizem os do PS e do PRD lambem o dizem, mas não faria mal ainda um maior relevo.
A questão é esta um estado de sitio ou um estado de emergência de excepção não e um estado de suspensão constitucional e muito menos, um estado de invalidação ou de incapacitação dos órgãos de soberania revistos nesta Constituição. Um estado de sino ou de emergência não põe a Constituição entre parêntesis e, não retira nada ao comando político do Governo ou de outros órgãos de soberania -, nem qualquer capacidade de intervenção à Assembleia da República, a não ser nas áreas próprias que estarão definidas na própria declaração. Isto significa que os estados de excepção não são estados de alteração da ordem constitucional, mas estados constitucionais previstos, especiais, que não invalidam nem diminuem a capacidade política de qualquer órgão de. soberania.
Deve, portanto, estar arredado do nosso caminho e afastado qualquer eventual fantasma de um estado de parcialização ou de militarização. Quem ó invoque não tem qualquer razão, porque não tem nem acolho constitucional, nem acolho em nenhuma das propostas de lei ou dos projectos de lei de qualquer dos partidos presentes nesta Assembleia.
Se assim é - e convém que se o diga com clareza, se existe algum carácter de intervenção anómala e excepcional da força armada, ela apenas se verifica na execução e nunca na orientação ou no comando, sendo essa execução feita debaixo do controle político do Governo. Concretamente, compele ao Governo - o artigo 22.o, alínea d), da Constituição di-lo claramente a administração do Estado em matérias de natureza civil e militar. Esse comando mantém-se.
5 DE JUNHO DE 1986 2931permanece, donde não é legítima qualquer enunciação ou levantamento de qualquer natureza fantasmagórica em relação a uma intervenção militar abusiva.
A segunda questão que queremos colocar reside nos instrumentos de fiscalização,
A declaração de um estado de sítio ou de emergência não retira qualquer espécie de fiscalização política à Assembleia da República, não só depois de concluído o próprio estado de emergência ou de sítio, mas mesmo durante o seu próprio funcionamento, a sua própria vigência.
O mesmo se diga da intervenção dos tribunais. É-nos lícito admitir ou presumir que quaisquer medidas administrativas podem ser fiscalizadas, no caso de violação do princípio genérico da proporcionalidade, pelos tribunais administrativos. O mesmo se dirá dos tribunais comuns em relação a alguns dispositivos que eventualmente pudessem violar direitos, liberdades e garantias.
Ou seja, no âmbito dos órgãos de soberania existe um completo funcionamento, uma completa liberdade e um completo poder em estado de sítio e estado de emergência, o mesmo se dirá dos institutos de fiscalização política ou jurisdicional, que se mantém integralmente, a não ser nos próprios limites que estão ínsitos na declaração do estado de emergência ou de sítio.
A terceira e última ideia com que balizarmos a nossa intervenção circunscreve-se ao próprio conceito básico que está em jogo.
Aqui, naturalmente, que os princípios preconizados pelo Governo e pelos dois partidos da oposição que apresentaram projectos de lei são consonantes numa mesma lógica. Estão em causa um princípio de proporcionalidade e também um princípio elementar que procurará, em qualquer circunstância, proibir um excesso. Ou seja, para resolver situações concretas anómalas, declarar-se-á um determinado estado e não um qualquer estado, mas aquele que limite menos o exercício de direitos e não o outro mais grave, visto que, perante duas opções, escolher-se-á sempre aquele estado cuja gravidade, em termos de suspensão do exercício de direito, liberdades e garantias, seja menos rigorosa, menos ampla e menos dramática.
Assim sendo, os três projectos têm pontos comuns e pontos divergentes.
Os pontos comuns mais evidentes prendem-se naturalmente, no nosso ponto de vista, exclusivamente com esta questão: a definição de estado de sítio e estado de emergência e a utilização das Forças Armadas nos dois estados. Aqui residem as diferenças entre os três diplomas.
À partida, o projecto de lei do PRD aproxima-se da proposta de lei do Governo. Mas diria que só à partida, concretamente na sua formulação básica, nos seus artigos 2.o e 3.o, visto que, no desenvolvimento do projecto de lei do PRD, há uma aproximação mais clara às teses do Partido Socialista, que são teses de uma certa indiferenciação. O Sr. Deputado Almeida Santos chamou-lhe «plasticidade», mas eu diria indiferenciação quanto à natureza dos dois estados.
Para isso, podemos socorrermo-nos de vários métodos de análise.
O primeiro é aquele que todos os partidos seguiram: o que decorre da própria Constituição, nos termos do qual ao estado de sítio corresponde uma suspensão global ou uma suspensão maior em termos de natureza, e ao estado de emergência uma suspensão parcial.Se essa ideia é uma ideia presente nos três diplomas, já talvez valesse a pena pensar noutro critério para diferenciar um estado de sítio de um estado de emergência, aspecto que, aliás, a Constituição não separou.
Houve quem tivesse procurado fazer, no passado e mesmo hoje, uma tentativa de fazer equivaler as quatro razões que dão origem ao estado de sítio e de emergência e de encontrar um nexo causal entre essas quatro razões e os dois estados. Tentemos fazer, pensando em voz alta, esse exercício.
Pense-se, por exemplo, na situação de calamidade. Na minha lógica - falo em tom pessoal -, a uma situação de calamidade só pode corresponder um estado de emergência e nada mais do que isso. 15to porque, se da situação de emergência se verificarem perturbações da ordem democrática, não seria, nessa altura, por causa da calamidade pública que se teria eventualmente de passar para um segundo estado, mas, porventura, por razões decorrentes de uma grave perturbação da ordem democrática e não pela própria calamidade.
Donde, do meu ponto de vista, é extremamente fácil fazer a relação ou causalidade entre estado de emergência e calamidade, como também é fácil fazer a relação entre estado de sítio e situação de guerra efectiva ou, melhor, situação de agressão verificada e consumada por uma potência estrangeira.
Não vejo hipóteses práticas e realistas de, perante uma agressão verificada ou consumada, o Estado poder prescindir do instituto do estado de sítio - e fá-lo mesmo por razões da própria Constituição.
Há constituições estrangeiras que são mais rigorosas e melhores quanto aos poderes do Presidente da República numa situação de guerra, porque, ao ser consagrado o poder de ele declarar a guerra, está dito que essa guerra é declarada na iminência ou na agressão efectivada de forças estrangeiras, Curiosamente, noutras constituições, a situação de guerra pode ser declarada sem que isso corresponda a uma agressão directa, por uma força estrangeira no próprio território.
Como a Constituição Portuguesa disse isto e, portanto, à própria situação de guerra tem de corresponder directamente uma agressão efectiva ou iminente, penso que, perante uma situação efectiva de ameaça declarada, realizada, consumada por uma potência estrangeira, o Estado não tem outra alternativa se não a de declarar o estado de sítio na ordem interna.
Todavia, se isso é assim para duas causas, há outras duas - a declaração de estado de sítio e de emergência correlativas com a grave perturbação da ordem democrática ou mesmo com uma agressão iminente - em que penso ser impossível a qualquer decididor político ou legislador poder fazer a relação causal entre uma grave perturbação e um estado de sítio ou de emergência. 15so é impossível e seria errado.
Vamos supor - e nada melhor do que exemplos concretos para perceber as situações - que numa determinada região do País há uma situação de grande anormalidade. Naturalmente, o Governo, numa primeira fase, nem declara o estado de emergência, mas única e exclusivamente um reforço da autoridade policial, debaixo do seu controle, sem declaração do estado de anormalidade.
Supondo agora que, em seguida, o estado degenera e coloca problemas mais graves em termos de incapacidade de as autoridades de segurança interna resolverem o problema, é natural que haja uma gradação e evolução no estado prefigurado em termos de solução