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E o artigo 2.o da LADA aponta igualmente em tal sentido, ao fixar o objecto deste diploma: por um lado, traçar as regras do acesso a documentos relativos a actividades desenvolvidas pelas entidades que, nos termos do seu artigo 3.o, são consideradas como exercendo actividade administrativa pública; por outro lado, excluir do seu campo de aplicação o domínio da informação procedimental, a que se reportam os artigos 61.o a 64.o do CPA.Por conseguinte, se o(s) procedimento(s) estiver(em) em curso, o acesso será regido não pela LADA, mas pelo CPA e, designadamente, pelos referidos pre ceitos. Mais: nesta hipótese (procedimento a decorrer), não cabe a esta Comis são - ex vi do artigo 2.o, n.o 2, e do artigo 20.o, n.o 1, alínea b)8, ambos da LADA -, pronunciar-se quanto ao fundo da questão, pelo que também não há que tecer considerações adicionais.3. De forma diversa há que perspectivar o problema em caso de procedimento(s) terminado(s). Por isso, convirá, antes de mais, ver - ainda que perfunctoriamente -, o regime de acesso que a LADA consagra: 3.1. Assim, no quadro desta lei, os documentos administrativos sem teor no minativo são de acesso generalizado e livre: quem a eles quiser aceder não terá de justificar (nem de fundamentar), perante quem quer que seja, o respectivo pedido - cfr. artigo 7.o, n.o 1 e também artigo 4.o, n.o 1, alínea a) da LADA.3.2. Quanto a documentos administrativos de carácter nominativo, isto é, contendo dados pessoais, a sua comunicação é feita, mediante prévio requerimento, à pessoa a quem os dados digam respeito, bem como a terceiros que daquela obtenham autorização escrita (cfr. artigo 8.o, n.o 1, da LADA)9. E, fora destes casos, os documentos nominativos são ainda comunicados a terceiros que obtenham da CADA - entidade perante a qual devem demonstrar o seu interesse directo, pessoal e legítimo -, pa recer favorável sobre a possibilidade de revelação do documento - cfr.artigos 8.o, 15.o, n.o 2, e 20.o, n.o 1, alínea c), todos da LADA.8 Este artigo 20.o, n.o 1, alínea b), diz que compete à CADA apreciar as queixas que lhe sejam dirigidas pelos interessados ao abrigo da presente lei e não nos termos de qualquer outra, como, por exemplo, o CPA.9 O artigo 4.o, n.o 1, alínea c), da LADA, define dados pessoais como informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações ou juízos de valor, ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________362Consultar Diário Original
3.3. Os documentos em causa decorrem, sem dúvida, da actividade admi nistrativa do Estado10. E vale a pena referir também, a este propósito, o ensinamento de Jorge Miranda: para este Autor, a função política (abar cando as actividades legislativa e governativa stricto sensu) traduz-se na “direcção do Estado”, isto é, na “definição primária e global do interesse público, na interpretação dos fins do Estado e na escolha dos meios mais adequados para os atingir”, enquanto a função administra tiva visa a “satisfação constante e quotidiana das necessidades colecti vas e a prestação de bens e serviços”11.Assim sendo, por via de regra, documentos como os pretendidos não estariam, em princípio, excluídos do âmbito de aplicação da LADA.E tratando-se, como se viu, de documentos que relevam da actividade administrativa do Estado, o acesso por parte dos particulares deverá ser assegurado pela Administração Pública de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcia lidade (LADA, artigo 1.o).3.4. Todavia, se os documentos em questão tiverem sido classificados, serão objecto de uma reserva de comunicação. No entanto, convirá notar que não basta a simples aposição de um carimbo (contendo uma das men ções “muito secreto”, “secreto”; “confidencial”; “reservado”12, ou ro tulando um documento como “segredo de estado”13 para que a possibi lidade de acesso seja restringida. É que, muitas vezes, acontece que tais “marcas” (sobretudo, as de confidencial e reservado) são colocadas por motivos de mera efi ciência administrativa. Para que os documentos so licitados pelos ora queixosos sejam, realmente, de acesso condicionado, é necessário que tenham sido (e permaneçam) classificados, nos termos 10 Esses documentos são produto da administração pública em sentido material, que, como diz Diogo Frei tas do Amaral, “é a actividade de administrar”. Por outras palavras, tais documentos são fruto “da ac tividade típica dos serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo, para o efeito, os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes” - Vd. Au tor citado, in Curso de Direito Administrativo, volume I, Edição da Livraria Almedina, Coimbra, 1989, páginas 29 e seguintes.11 Cfr. Jorge Miranda, in Manual de Direito Constitucional, tomo V: Actividade Constitucional do Estado, edição da Coimbra Editora, 2000, página 7 e seguintes.12 São estes - de acordo com o ponto 3.2 da Resolução do Conselho de Ministros n.o 50/88 -, os graus de classifi cação a atribuir às matérias.13 Cfr. Lei n.o 6/94, de 7 de Abril.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________363Consultar Diário Original
legais, por uma entidade com competência para o fazer. Não basta, pois, uma simples classificação de facto; é preciso que o documento seja, de jure, um documento classificado, tendo o(s) particular(es) interessado(s) o direito de conhecer o despacho de classificação, já que é nele que ra dica a impossibilidade de conhecer(em) os documentos cujo acesso foi solicitado.4. Como acima se disse (vd. ponto I.8), os queixosos pedem à CADA que di ligencie no sentido de ser facultada aos requerentes e ao seu mandatário a con sulta integral dos processos “ou, em alternativa, ser a informação referente às páginas em falta” dada pela CADA, “se se verificarem condicionalismos que justifiquem inequivocamente que aos requerentes não seja mostrada uma infor mação” sobre eles próprios, o que deverá ser fundamentado pelo SEF.Apresentada uma queixa nos termos da LADA, esta Comissão - em obediência ao princípio do contraditório -, notifica a entidade requerida para que se pronun cie, querendo, sobre o conteúdo dessa queixa, após o que emite o seu Parecer. Aí se esgota, em princípio, o seu poder de intervenção, o que vale por dizer que não lhe compete fazer outras diligências para que as entidades administrativas públi cas facultem o acesso a documentos, tal como não lhe cabe pedir tais documen tos (ou informações sobre eles), para posterior transmissão aos particulares.III - Conclusão Em razão de tudo quanto fi cou dito, conclui-se que: 1. Se o(s) procedimento(s) abertos no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras estiver(em) em curso, o acesso será regido pelo CPA, não cabendo à CADA pronunciar-se quanto ao fundo da questão (cfr. supra, II.2).2. Se esse(s) procedimento(s) estiver(em) concluído(s), entende a CADA que - a menos que haja nos processos dos ora queixosos (Serguei Anatolievitch Potapov e Olga Viatcheslavovna Potapova) documentos classificados nos termos da lei -, eles e o respectivo mandatário têm o direito de conhecer, na íntegra, tais processos (cfr. supra, II.3).3. No pressuposto de que o(s) procedimento(s) estão findos, dir-se-á ainda que, se existirem documentos que tenham sido classificados nos termos legais, II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________364Consultar Diário Original
os interessados têm o direito de conhecer o(s) despacho(s) de classificação proferido(s) pela entidade para esse efeito competente (cfr. supra, II.3).4. Não cabe à CADA fazer outras diligências para que os queixosos ou o seu mandatário tenham acesso aos documentos que pretendem.Comunique-se, nos termos do n.o 2 do artigo 16.o da LADA.Lisboa, 13 de Setembro de 2006 Antero Rôlo (Relator) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - Ana Paula Costa e Silva - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________365Consultar Diário Original
366 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.10.04 Processo n.o 222/2006 Queixa de: Presidente da Assembleia Municipal de Vila do Bispo Entidade requerida: Instituto da Conservação da Natureza I - Os factos 1. Em 17 de Fevereiro de 2006, o Presidente da Assembleia Municipal de Vila do Bispo (P/AMVB) solicitou ao Instituto da Conservação da Natureza (ICN) “cópia dos estudos técnico-científicos que deram origem à actual proposta de regulamento” da Rede Natura 2000 e, por nada lhe ter sido dito, insistiu no seu pedido, por requerimento de 8 de Abril p. p.2. Pelo ofício n.o 3998, de 17 de Maio de 2006, o ICN deu ao requerente uma resposta que este considerou não satisfazer o seu pedido, porquanto nela se pro cedia à “simples enumeração de títulos de estudos efectuados em todo o territó rio nacional”. Com efeito, nessa sua comunicação, o ICN - para além de indicar um rol de documentos -, descreve sumariamente os passos dados “no âmbito da elaboração do Plano Sectorial da Rede Natura 2000”, diz, em traços largos, qual a documentação que detém e termina afirmando o seguinte: “A consulta da síntese da documentação referida poderá ser efectuada (...) na sede do ICN (...) ou, em alternativa, através do site do ICN (...). Recorda-se que, em 2003, a Câmara Municipal solicitou ao ICN que lhe fossem cedidas cópias dos estudos e levantamentos de campo quanto à identificação e caracterização dos valores naturais que motivaram a inclusão de parte do território abrangido pelo seu concelho dentro das áreas classificadas como sítio e Zona de Protec ção Especial Costa Sudoeste, nos termos do Decreto-Lei n.o 140/99, de 24 de Abril1, documentação esta recolhida e disponibilizada em reunião de trabalho realizada entre esses serviços e o PNSACV2”.1 Este diploma - alterado pelo Decreto-Lei n.o 49/2005, de 24 de Fevereiro - revê a transposição para a ordem jurídica interna da Directiva  79/409/CEE, do Conselho, de 2 de Abril (relativa à conservação das aves selvagens), e da Directiva  92/43/CEE, do Conselho, de 21 de Maio (relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens).2 Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________366Consultar Diário Original
3. Por isso, o P/AMVB apresentou queixa à CADA3.4. Convidado a pronunciar-se sobre tal queixa4, veio o ICN transmitir que: a) “(...) Com o objectivo de realizar «uma avaliação cabal e participação cons ciente na discussão pública sobre a Rede Natura 2000», em 17 de Fevereiro de 2006 e 20 de Abril de 2006, a Assembleia Municipal de Vila do Bispo requer ao ICN «cópia dos estudos técnico-científicos que deram origem à actual proposta de regulamento»; b) Não sendo clara a pretensão da Assembleia Municipal, uma vez que nem a Rede Natura 2000 se encontrava em discussão pública (eventual confusão entre a Rede Natura 2000 e o Plano Sectorial e respectiva discussão pública, cujo prazo terminou em 10 de Março), e desconhecendo-se a que processo pudesse corresponder a proposta de regulamento referida no requerimento apresentado, entendeu-se efectuar um contacto prévio telefónico com a re querente de forma a esclarecer esta questão, não se tendo revelado possível contactar o Senhor Presidente da Assembleia Municipal, por forma a escla recer as dúvidas quanto aos dados solicitados; (...); c) Perante os contactos infrutíferos (...) e tendo em atenção o estabelecido na Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto [LADA]5, o ICN entendeu remeter o ofício (...), comunicando os locais e modos de consulta de toda a documentação exis tente, seja a que foi produzida no âmbito da criação das áreas classificadas decorrente da implementação das directivas Aves e Habitats, seja a que está na origem da proposta de Plano Sectorial para a Rede Natura 2000; d) Acresce que se considera manifestamente impossível fornecer todas as có pias dos documentos pretendidos e a que se recorreu aquando da proposta de defi nição dos limites das áreas classificadas no âmbito da Rede Natura 2000, assim como da documentação que fundamenta a proposta de Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (PSRN 2000). É nosso entendimento que uma consulta à documentação disponível no site do ICN permitirá à Assembleia Municipal encontrar os dados que estão na origem da inclusão do seu ter ritório no sítio e Zona de Protecção Especial Costa Sudoeste (área criada no âmbito das Directivas Aves e Habitats); esta consulta possibilitará ainda aceder aos elementos e informação mais recentes que estão na base da ela 3 Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos.4 Cfr. n/ofício n.o 662, de 24 de Maio de 2006.5 Trata-se da Lei que regula o acesso aos documentos da Administração - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho, e pela Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________367Consultar Diário Original
boração do Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (actualizando, portanto, a informação dos estudos e documentos que fundamentaram a designação do sítio), uma parte relevante da qual ainda não se encontra publicada (uma vez que os respectivos processos não estão concluídos), mas que se encontra sintetizada no site do ICN; e) A consulta de todos os estudos e levantamentos (que, na maioria das situa ções, tem uma abrangência geográfica nacional) cujos resultados foram sis tematizados no âmbito da elaboração do PSRN 2000 poderá ser efectuada (...) na sede do ICN (...)”.II - O Direito 1. Tem até agora sido entendimento da CADA - cujo elenco de competências se acha plasmado no n.o 1 do artigo 20.o da LADA - o de que, em princípio, não lhe cabe pronunciar-se sobre as queixas dirigidas a esta Comissão por uma entidade pública contra outra entidade pública. Estar-se-ia aí no domínio das chamadas relações administrativas, rectius, das relações inter-administrativas, campo este que se tem considerado como não submetido ao âmbito de aplicação da LADA6.2. Esta a orientação seguida pela CADA - e a enumeração que se segue tem carácter meramente exemplifi cativo - nos seus Pareceres n.os 186/2002, de 9 de Outubro (Processo n.o 2024), 248/2003, de 22 de Outubro (Processo n.o 2469), 62/2005, de 9 de Março (Processo n.o 3295), 114/2005, de 18 de Maio (Processo n.o 3396), 130/2005, de 8 de Junho (Processo n.o 3430), 140/2005, de 29 de Junho (Processo n.o 3326), 144/2005, de 29 de Junho (Processo n.o 3376) e 237/2005, de 19 de Outubro (Processo n.o 3537).Convirá, pois, vê-los um a um naquilo que têm de essencial: 2.1. Parecer n.o 186/2002, de 9 de Outubro (Processo n.o 2024): estava aqui em causa um pedido formulado ao Serviço de Finanças de Vouzela pela De legação de Viseu do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, no sentido de lhe ser facultada informação sobre a situação fi scal de um cidadão, contra o qual corria um processo de execução fi scal por dívidas de contribuições. Neste Parecer, esta Comissão - tendo entendido que a 6 A esta Comissão compete, sim, dar Parecer sobre a comunicação de documentos nominativos entre ser viços e organismos da Administração em caso de dúvida sobre a admissibilidade dessa revelação (...).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________368Consultar Diário Original
LADA não era, em princípio, aplicável nas relações inter-administrativas -, considerou, no entanto (e de acordo com o artigo 20.o, n.o 1, alínea d), desta lei), que o seu regime se aplicava a tal tipo de relações (inter administrativas), tão somente quando estivesse em causa uma dúvida sobre a “admissibilidade” da revelação de documentos nominativos na posse da Administração; quer dizer: sempre que houvesse dúvidas so bre a revelação, por via da comunicação entre serviços e organismos da Administração, de documentos que contivessem dados pessoais (tal como defi nidos no artigo 4.o, n.o1, alínea c), da LADA), caberia à CADA ponderar e emitir parecer sobre a possibilidade dessa comunicação.E - por entender que o pedido do IGFSS/Viseu se limitava a informações sobre factos objectivos, públicos, cuja valoração não recaía na defi nição de “dados pessoais”, contida no artigo 4.o, n.o 1, alínea c), da LADA -, a CADA não se pronunciou sobre o fundo da questão.Este Parecer teve, porém, uma declaração de voto (do Conselheiro Cas tro Martins), de que se destaca o seguinte: “À luz das regras da hermenêutica (tendo em atenção quer a letra da lei quer o seu espírito, designadamente os contributos da análise lógi ca e da visão sistemática), afigura-se-me que às normas delimitadoras da competência da CADA, em especial às alíneas d), f) e h) do n.o 1 do artigo 20.o da LADA7 e ao artigo 2.o, alínea c), do Regulamento Interno da CADA (publicado no Diário da República, n.o 16, II Série, de 19 de Janeiro de 1995)8 deve conferir-se um sentido mais amplo e aberto do que o adoptado neste Parecer n.o 186/2002. (...)”. E, assim, considerou que “em situações como esta, em que funciona como mero órgão con   7 Que atribuem à CADA competência para: d) Dar parecer sobre a comunicação de documentos nominativos entre serviços e organismos da Ad ministração em caso de dúvida sobre a admissibilidade dessa revelação, salvo nos casos em que o acesso deve ser autorizado nos termos da Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro; f) Dar parecer sobre a aplicação do presente diploma, bem como sobre a elaboração e aplicação de diplomas complementares, a solicitação da Assembleia da República, do Governo e dos órgãos da Administração; h) Contribuir para o esclarecimento e divulgação das diferentes vias de acesso aos documentos admi nistrativos no âmbito do princípio da administração aberta.8 Que inclui entre as competências da CADA a de dar parecer, mediante solicitação das entidades sujeitas à aplicação da legislação do direito de acesso, sobre dúvidas relativas à possibilidade de revelação de documentos administrativos.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________369Consultar Diário Original
sultivo da Administração Pública, a CADA deve, por princípio, tender a interpretar extensivamente as normas que estabelecem as suas compe tências e só se abster de prestar os esclarecimentos pedidos e sugerir a melhor solução legal se, em razão da matéria, a lei tiver atribuído essa função consultiva a outra entidade especializada, como, v. g., a CNPD ou a Comissão de Fiscalização do Segredo de Estado”.2.2. No Parecer n.o 248/2003, de 22 de Outubro (Processo n.o 2469), (aprova do por unanimidade dos membros presentes), tratava-se de um pedido de acesso a um processo de licenciamento de obras particulares dirigido pelo Presidente da Junta de Freguesia de Vila das Aves ao Presidente da Câmara Municipal de Santo Tirso. E porque tal acesso lhe foi recusado - “com o fundamento de que a mera invocação da titularidade de cargo autárquico não lhe conferia, por si só, interesse legítimo para a consul ta do processo” - o requerente apresentou queixa à CADA.Esta Comissão - entendendo que “o acesso à informação e documenta ção entre os membros de um órgão do Município não é especialmente regulado pela Lei n.o 65/93 de 26 de Agosto, mas pelos normativos re lativos ao funcionamento daqueles órgão autárquicos (maxime, a lei de atribuições e competências das autarquias locais e os Regimentos Internos) e ao estatuto dos eleitos locais” -, adiantou não ser ela “a entidade competente para verificar os poderes dos membros de órgão autárquicos e as correspondentes obrigações que impendem sobre as presidências de tais órgãos quanto ao acesso a processos e a documen tos existentes, no âmbito do funcionamento daqueles órgãos e no uso dos poderes e competências regulados por outras leis”. É que - disse-o a CADA -, o seu papel “centra-se, fundamentalmente, na apreciação das relações estabelecidas entre os particulares e os cidadãos e não das re lações intra-administrativas ou inter-administrativas, sem prejuízo das novas competências que lhe foram atribuídas em relação ao acesso aos documentos nominativos (artigo 20.o, n.o 1 alínea d), na redacção intro duzida pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho)”.Acrescentou, porém, que “a CADA sempre tem reconhecido que o facto de um cidadão integrar um órgão da Administração ou ser funcionário público e «pedir o acesso a determinados documentos no âmbito do que considera serem os seus poderes/deveres funcionais, não o impede de exercer o direito de acesso independentemente da sua qualidade de II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________370Consultar Diário Original
funcionário». Isto porque se apresenta como sendo um tanto anómala a situação de negar o acesso a documentos por determinada pessoa exer cer determinado cargo e, porventura, facultar esse acesso a qualquer outra pessoa, incluindo ele próprio, se invocar a «simples qualidade» de cidadão”.2.3. Parecer n.o 62/2005, de 9 de Março (Processo n.o 3295): este Parecer, que obteve, igualmente, aprovação unânime, decorreu de perguntas do Se nhor Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira a esta Comissão: se haveria “lugar ao pagamento de taxas com a repro dução de fotocópias ou com a passagem de certidões quando o acesso aos respectivos documentos é solicitado por serviços ou organismos da Administração Pública a outros serviços e organismos da Administra ção Pública?” e se haveria “lugar a pagamentos pela reprodução de fotocópias ou com a passagem de certidões quando o departamento da Inspecção Regional de Educação, no âmbito da sua actividade inspectiva, pretende aceder a documentos das Escolas?”.A CADA considerou que, em princípio, não lhe competia “pronunciar se sobre o acesso aos documentos administrativos no quadro das rela ções específicas entre pessoas colectivas públicas (relações inter-administrativas), bem como no interior dessas mesmas pessoas colectivas (relações intra-administrativas ou inter-orgânicas)”, sendo “a única excepção, ditada pela (...) alínea d) do n.o 1 do artigo 20.o da LADA”, que “diz respeito à comunicação de documentos nominativos entre ser viços e organismos da Administração, em caso de dúvida sobre a admis sibilidade dessa revelação”.E terminava como segue: “No caso em apreço, não estamos, manifes tamente, perante dúvidas relacionadas com a admissibilidade de comu nicação de documentos nominativos. Deste modo, não compete a esta Comissão pronunciar-se sobre as questões suscitadas por Sua Excelên cia o Senhor Secretário Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira”.2.4. Parecer n.o 114/2005, de 18 de Maio (Processo n.o 3396): aqui “o Centro Distrital de Segurança Social de Castelo Branco (...) veio (...) pedir a emissão de parecer sobre um requerimento que lhe foi apresentado em 1.4.2005 pelo Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________371Consultar Diário Original
e do Imobiliário (IMOPPI), que, para efeito de instrução de processo de contra-ordenação, lhe solicitou fotocópias da inscrição e declarações de remunerações dos anos de 2002, 2003 e 2004 respeitantes a certa pessoa”, sendo que a entidade consulente considerava que o requeri mento apontava para que houvesse “interesse legítimo na pretensão for mulada”.Neste Parecer a CADA entendeu, unanimemente, que se estava “no âm bito de relações entre pessoas colectivas públicas e que a LADA, nessas circunstâncias, se aplicava apenas a situações em que estivesse em cau sa a comunicação de documentos nominativos”, tendo, em consequên cia, dito que “o acesso à inscrição na Segurança Social, por respeitar a documento não nominativo, é regulado pelos regimes específicos das relações inter-administrativas, tendo em conta o interesse público e as competências atribuídas por lei a cada uma das entidades, não se apli cando a LADA” e que, quanto às declarações de remunerações, que, neste caso, constituíam um dado pessoal, reconhecia “ao IMOPPI um interesse público relevante no seu acesso - a averiguação de ilícitos de mera ordenação social”.2.5. No Parecer n.o 130/2005, de 8 de Junho (Processo n.o 3430) estava em causa um pedido do Instituto Superior de Engenharia do Porto (ISEP) a esta Comissão no sentido de saber “a natureza de determinados dados, para efeito de prestação de informações que lhe foram solicitadas pela Câmara Municipal do Porto (CMP)”, sendo que as informações solici tadas ao ISEP e “respeitantes a um determinado aluno eram: datas em que realizou exames e a assiduidade de frequência às aulas”.A CADA entendeu dever “assinalar que (...) tem apenas competência para se pronunciar sobre a comunicação de documentos nominativos entre serviços e organismos da Administração em caso de dúvida sobre a admissibilidade dessa revelação (cfr. artigo 20.o, n.o 1, alínea d) da LADA, sublinhado nosso)”, pelo que, “em pedidos de Parecer como o presente, deverá a CADA pronunciar-se primeiramente sobre a nature za dos dados solicitados e, caso os referidos dados sejam considerados pessoais e consequentemente sejam os documentos qualificados como nominativos (cfr. artigo 4.o, n.o 1, alíneas. b) e c) da LADA), deverá então esta Comissão pronunciar-se sobre a admissibilidade e eventuais con dições da sua revelação entre os referidos serviços e organismos”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________372Consultar Diário Original
E continuou: “Nos demais casos, em que os documentos em causa se jam considerados não nominativos, portanto de acesso livre e genera lizado (cfr. artigos 4.o, n.o 1, alínea a) e 7.o, n.o 1, ambos da LADA), não compete à CADA pronunciar-se sobre o acesso a tais documentos, uma vez que a troca de informações inter-administrativas decorre do dever geral de cooperação entre organismos e serviços da administração, na prossecução e defesa do interesse público”.E, assim - por não estarem em causa documentos nominativos, isto é, contendo dados pessoais -, esta Comissão entendeu que “o seu acesso é livre e generalizado”.2.6. Parecer n.o 140/2005, de 29 de Junho (Processo n.o 3326): aqui, a Direcção-Geral da Empresa “invocando o n.o 3 do artigo 15.o da LADA, soli citou à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos a emissão de parecer sobre a possibilidade de revelação à Comissão Municipal de Matosinhos dos dados fornecidos pelas empresas LIDL e PLUS, que serviram de base aos estudos de avaliação dessas empresas. No pe dido de parecer a entidade consulente refere que os dados em apreço foram expressamente classificados como confidenciais pelas empresas respectivas, facto que a leva a considerar que a sua divulgação junto da Comissão Municipal de Matosinhos poderá pôr em causa segredos comerciais e da vida interna das empresas, tanto mais que nela estão representadas várias entidades, que poderão integrar concorrentes das ditas empresas”.Por entender estar “em causa, no presente processo, a comunicação de documentos administrativos [não nominativos] entre duas entidades pú blicas”, a CADA, na sequência de anteriores Pareceres por si emitidos, deliberou arquivar o Processo.Este Parecer mereceu do Conselheiro Castro Martins uma declaração de voto, na qual retomou a argumentação expendida na que antes fizera (vd., supra, II.2.1), vincando que “este entendimento das competências da CADA, além de ser o mais ajustado à letra e ao espírito da LADA, evita o escolho de, como fez a deliberação em apreço, se fundamentar apenas numa interpretação a contrario sensu da citada alínea d), com todos os consabidos riscos inerentes a uma interpretação desse tipo”.2.7. Parecer n.o 144/2005, de 29 de Junho (Processo n.o 3376): este Parecer 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________373Consultar Diário Original
tem na sua génese um pedido formulado pela Direcção Regional de Edu cação do Algarve, que pretendia saber da possibilidade de uma escola “facultar aos Centros de Formação, para efeito do cumprimento de nor mas a estes impostas pelo PRODEP, uma relação dos seus funcionários, «carimbada pelas entidades bancárias» onde constam os respectivos nomes, remunerações e NIB”.Esta Comissão entendeu que o campo era o das relações inter-institucionais e que “à CADA compete dar parecer sobre a comunicação de documentos nominativos entre serviços e organismos da Administração em caso de dúvida sobre a admissibilidade dessa revelação (cfr. artigos 4.o, n.o 1, alínea b) e 20.o, n.o 1, alínea d), da LADA)”. Ora, “a relação de vencimentos em causa, por não conter dados pessoais (informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que sejam abrangidas pela intimidade da vida privada - cfr. artigo 4.o, n.o 1, alínea c) da LADA), constitui um documento não nominativo (cfr. artigo 4.o, n.o 1, alínea a) da LADA).Por isso, a CADA considerou não caber nas suas competências “pronunciar-se sobre a comunicação de documentos não nominativos entre organismos da Administração”.Este Parecer teve duas declarações de voto - uma do Dr. José Renato Gonçalves (relativa, tão-somente, à questão do NIB) e outra do Conse lheiro Castro Martins, quer sobre esta questão quer sobre o problema das relações inter-administrativas, na qual, quanto a este aspecto, reas sume a sua anterior argumentação.2.8. Parecer n.o 237/2005, de 19 de Outubro (Processo n.o 3537): neste Pa recer, aprovado por unanimidade, a situação era a seguinte: a Junta de Freguesia de Formariz solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Paredes de Coura (P/CMPC) certidão “do projecto de construção da infra-estrutura de travessia da rede municipal de esgotos sobre o Rio Coura”, sendo que esta entidade decidiu não facultar o acesso, com base na seguinte fundamentação por entender que “os projectos contêm documentos que são propriedade artística e/ou científica, pelo que não é possível passar-lhe a certidão que solicita” e que “a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos não tem aqui aplicação. Os licencia mentos são documentos administrativos; os projectos são criação do autor, por encomenda de particular(es)”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________374Consultar Diário Original
Após elencar as suas competências, esta Comissão disse que, em prin cípio, não lhe competia “pronunciar-se sobre o acesso aos documentos administrativos no quadro das relações específicas entre pessoas colec tivas públicas (relações inter-administrativas), bem como no interior dessas mesmas pessoas colectivas (relações intra-administrativas ou inter-orgânicas)”, sendo a única excepção a da já citada alínea d) do n.o 1 do artigo 20.o da LADA.“Por outro lado, não se afi gura que no caso concreto o pedido de acesso da Junta de Freguesia dirigido à Câmara Municipal possa ser equipa rado a uma posição típica de subordinação de um particular perante a Administração Pública, caso em que se poderia reconhecer o direito de acesso nos termos da LADA.Acrescente-se ainda que, no caso em apreço, não está em causa a comu nicação de documentos nominativos, uma vez que o projecto em apreço não contém, naturalmente, dados pessoais.Tudo o exposto não significa que a Junta de Freguesia não disponha efectivamente de um direito de acesso à informação que requereu. O pedido parece respeitar a matérias que integram as suas competências próprias. Assim, o direito de acesso resultará de outros regimes apli cáveis que não o da LADA, designadamente da Lei das Autarquias Lo cais.Deste modo, resta-nos concluir que não compete a esta Comissão pronunciar-se sobre a mencionada decisão do Presidente da Câmara Mu nicipal de Paredes de Coura.3. Prima facie, poder-se-ia, portanto, pensar que - tendo a queixa sido apre sentada pelo P/AMVB contra o ICN -, a CADA não teria, neste caso, de emitir parecer sobre a questão do acesso colocada pelo requerente, já que se trata de uma queixa feita pelo Presidente de um órgão autárquico - que é uma entidade pública -, contra outra entidade pública. Não é assim, porém; e não é assim, por várias ordens de razões: a) Em primeiro lugar, porque, nos termos do artigo 235.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP), as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas; 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________375Consultar Diário Original
b) Em segundo lugar, porque do que vem de ser dito decorre que há, quanto ao pretendido acesso, não apenas um interesse funcional, que decorre das competências daquele órgão autárquico, como, igualmente, um interesse que releva de uma relação de cidadania, uma vez que a defesa dos interesses do Município se faz para salvaguarda dos direitos e interesses dos seus muníci pes; c) Por outro lado, o artigo 7.o, n.o 1, da LADA diz que todos têm direito à in formação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo; d) Em quarto lugar, há que notar que - conquanto os direitos fundamentais, entre os quais está o direito de acesso aos arquivos e registos administrati vos, consagrado no artigo 268.o, n.o 2, da Constituição da República, sejam, primordialmente, direitos das pessoas singulares -, o certo é que, de acordo com o artigo 12.o, n.o 2, da Lei Fundamental, as pessoas colectivas [públicas, privadas ou mistas] gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatí veis com a sua natureza, pelo que a sua capacidade abrange todos os direitos e obrigações necessários ou convenientes à prossecução dos seus fins (cfr.artigo 160.o, n.o 1, do Código Civil). Assim, no caso das pessoas colectivas de direito público, o(s) titular(es) do(s) órgão(s) com competência legal devem poder exercer o direito de acesso aos documentos administrativos, isto é, aos documentos produzidos ou detidos pelas entidades a que se reporta o artigo 3.o da LADA; e) Finalmente, porque, de acordo com a alínea b) do n.o 1 do artigo 20.o da LADA, compete a esta Comissão apreciar as queixas que lhe sejam dirigidas pelos interessados ao abrigo da presente lei.A CADA entende, pois, que deverá emitir o seu Parecer sobre o fundo da ques tão, ou seja, sobre a pretensão de acesso vertida na queixa apresentada.4. Apreciando agora a concreta questão do acesso, dir-se-á o seguinte: 4.1 Não resulta claramente dos autos se o procedimento em causa existe de facto9 - e, se existir, se está já findo ou se, pelo contrário, se acha ainda 9 Note-se que, na sua resposta à CADA, a entidade requerida afi rma desconhecer “a que processo pudes se corresponder a proposta de regulamento referida no requerimento apresentado” [cfr. supra, I.4.b)], muito embora pareça saber quais os “documentos pretendidos e a que se recorreu aquando da proposta de defi nição dos limites das áreas classificadas no âmbito da Rede Natura 2000, assim como da docu mentação que fundamenta a proposta de Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (PSRN 2000)” [cfr. supra, I.4.d)] II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________376Consultar Diário Original
em curso. Se tal procedimento não estiver terminado, o acesso será regi do não pela LADA, mas pelo Código do Procedimento Administrativo (maxime, artigos 61.o a 64.o), e por outra legislação, designadamente a que regula a participação em procedimentos atinentes a matéria ambien tal, não cabendo à CADA pronunciar-se sobre a questão de fundo, ou seja, sobre a possibilidade ou impossibilidade de um queixoso - seja ele quem for - aceder àquela documentação10.4.2. No pressuposto de o procedimento estar já concluído, o acesso far-se-á de acordo com a LADA. Portanto, neste caso (procedimento findo ou, apesar de correr ainda seus termos, se os documentos contendo a infor mação requerida houverem sido produzidos há mais de um ano11, ter-se-á de considerar que: 4.2.1. O pedido feito pelo requerente à entidade requerida afigurou-se a esta como vago e impreciso12, em razão do que deveriam ter sido indicados ao ICN, com maior rigor, os documentos cujas cópias se pretendem (cfr. artigo 13.o da LADA); 4.2.2. Parece, todavia - e como se viu supra, em I.4.d) -, que o Instituto sabe quais são os documentos queridos, conquanto diga - sem que o fundamente -, ser “manifestamente impossível fornecer todas as cópias”13; 4.2.3. Esses documentos (“estudos técnico-científi cos”) são documen tos administrativos sem teor nominativo14, isto é, generalizada e livremente acessíveis, nos termos da LADA, pelo que, em prin cípio, deverão ser facultadas as pretendidas cópias - cfr. artigos 4.o, n.o 1, alínea a) e 7.o, n.o 1; 4.2.4. O pedido poderá visar um grande número de documentos, sendo, quiçá, cada um deles extenso. O seu rápido deferimento poder-se-á apresentar, assim, impraticável, pois implicará uma prévia busca e pesquisa, a fi m de os localizar e, posteriormente, fotoco 10 Cfr. LADA, artigos 2.o, n.o 2, e 20.o, n.o 1, b).11 Cfr. artigo 7.o, n.o 4, da LADA.12 Diz o ICN que não é “clara a pretensão (...), uma vez que nem a Rede Natura 2000 se encontrava em discussão pública”, podendo ter havido “eventual confusão entre a Rede Natura 2000 e o Plano Secto rial e respectiva discussão pública, cujo prazo terminou em 10 de Março”.13 “Impossível” porquê? Em razão do grande número de documentos em causa? Dada a extensão de cada um deles? Pelo risco de deterioração? Por qualquer outro motivo? 14 Isto é, desprovidos de dados pessoais, expressão cujo conceito para aqui relevante consta da alínea c) do n.o 1 do artigo 4.o da LADA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________377Consultar Diário Original
piar. Ora, as entidades que integram a Administração Pública es tão, todas elas, ao serviço dos cidadãos, em geral, e não deste ou daquele cidadão (ou desta ou daquela entidade), em particular; portanto, da satisfação de um pedido de acesso não poderá resul tar prejuízo para a atempada e cabal prossecução das atribuições dos serviços em causa nem para o correcto exercício das compe tências dos respectivos órgãos. Assim, se a pretensão se reportar a um extenso rol de documentos, o acesso deverá ser facultado faseadamente, de acordo com os interesses do requerente; 4.2.5. Por conseguinte, se o queixoso - que pediu cópia dos “estudos técnico-científicos” (e não as respectivas sínteses) e a quem cabe a opção por uma das modalidades de acesso que a LADA consa gra no seu artigo 12.o, n.o 1 - não se satisfizer com essas súmulas, nem lhe for viável uma deslocação a Lisboa, para fazer a consul ta integral na sede do ICN, caberá a este Instituto, enquanto en tidade requerida, proceder à reprodução, por fotocópia, da docu mentação em apreço, salvo se - por qualquer motivo que deverá ser explicitado e fundamentado -, tal se revele inexequível; 4.2.6. Poder-se-á, eventualmente, perguntar se as cópias deverão ser gratuitamente disponibilizadas ao requerente e ora queixoso.Quando uma queixa é apresentada ao abrigo da LADA, é de acordo com o regime desta lei que deverá ser apreciada. Assim, quanto ao valor a cobrar por fotocópias simples (e seria este o caso), entende esta Comissão que a LADA vincula toda a Ad ministração Pública15 e que valores que divirjam fortemente dos fi xados nos normativos acabados de citar (na nota 15) dificultam - ou mesmo inviabilizam - o exercício do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, que a CRP consagra no seu artigo 268.o, n.o 2, e do qual a LADA se revela um desenvolvi mento normativo. Porém, quanto ao ICN, existe uma portaria16 que fixa os preços a cobrar por esta entidade pela prestação de 15 Cfr., a este propósito, o artigo 12.o, n.o 2, da LADA, o artigo 3.o do Decreto-Lei n.o 134/94, de 20 de Maio (diploma que estabeleceu o estatuto dos membros desta Comissão e que veio completar algumas disposi ções que a LADA deixara para serem definidas posteriormente) e o Despacho n.o 8617/2002, do Ministro das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, n.o 99, de 29 de Abril de 2002. Por isso, em diversos pareceres, a CADA salientou que as taxas cobradas pela reprodução de documentos não podem ultrapassar significativa e injustificadamente, em violação dos princípios da proporcionalidade e da proi bição do excesso, o custo dos materiais usados e do serviço prestado.16 Portaria n.o 754/2003, de 8 de Agosto.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________378Consultar Diário Original
serviços e são, portanto, esses quantitativos (que se afigura não fugirem aos princípios da proporcionalidade e da proibição do excesso) que deverão ser seguidos.III - Conclusão Em razão de tudo quanto ficou dito, conclui-se que: 1. Entende esta Comissão que deverá emitir Parecer sobre a questão de fundo posta na queixa que lhe foi dirigida pelo Presidente da Assembleia Municipal de Vila do Bispo contra o Instituto da Conservação da Natureza (cfr. supra, II.3).2. Haverá, pois, que ver se o procedimento em causa decorre ainda e - se for esse o caso -, o acesso reger-se-á não pela LADA, mas pelo Código do Proce dimento Administrativo e pela legislação que regula a participação em proce dimentos sobre matéria ambiental, nada cabendo à CADA acrescentar sobre a questão do acesso (vd. II.4.1).3. Se o procedimento estiver já fi ndo - ou, mesmo que não seja essa a hipótese, se os documentos tiverem sido produzidos há mais de um ano -, o acesso deverá ser facultado nos termos da LADA e de acordo com os parâmetros definidos supra, no ponto II.4.2.Comunique-se, nos termos do n.o 2 do artigo 16.o da LADA.Lisboa, 4 de Outubro de 2006 Antero Rôlo (Relator) - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Renato Gon çalves (nos termos da declaração junta) - Eduardo Campos - António José Pim pão (Presidente) Declaração de voto Não acompanho a fundamentação da conclusão 1 do Parecer, na medida em que assenta numa extensão geral, no final da alínea e) do Ponto 3 da Parte II (Direito), páginas 11 e 12, quanto à legitimidade activa para o exercício do direi to de acesso aos documentos administrativos das pessoas colectivas de Direito Público.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________379Consultar Diário Original
Concordo com o reconhecimento da legitimidade activa no caso concreto, não já quanto à referida extensão geral a toda e qualquer pessoa colectiva pública.Continuo a entender que a legitimidade activa das pessoas colectivas públicas deve fi car sempre balizada pelo princípio da competência (cfr. Renato Gonçal ves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Coimbra, págs. 18 e seg. e 163 e segs.).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________380Consultar Diário Original
381 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.10.25 Processo n.o 223/2006 Queixa de: Victor Marques Entidade requerida: Delegação de Lisboa da Inspecção-Geral do Trabalho I - Os factos 1. Com o objectivo de preparar a sua dissertação de Mestrado em Direito do Trabalho1, Victor Marques, solicitou, por “e-mail”, ao Inspector-Geral do Tra balho cópia de todos os regulamentos internos de empresas entrados nos ser viços das delegações ou subdelegações regionais da IGT2 “desde o dia 1 de Janeiro de 2003 até o fi nal de 2005”3.2. Insistiu posteriormente no seu pedido, tendo pormenorizado a metodologia a adoptar nesse trabalho de investigação. Refere aí, designadamente, que: a) “Este trabalho, de natureza exclusivamente académica, não põe em cau sa qualquer direito de reserva, de confidencialidade ou de sigilo sobre tais documentos, nem das empresas de onde emanam, uma vez que dos mesmos não constam quaisquer dados referentes à natureza da empresa, à identifica ção dos sócios ou accionistas, do capital social, do volume de negócios, da carteira de clientes ou de fornecedores nem do número ou qualificação dos trabalhadores abrangidos pelos mesmos regulamentos”; b) “Por outro lado (...), a IGT, com a entrada em vigor do novo CT 4, deixou1 O tema escolhido foi o dos “Regulamentos Internos de Empresa”, sendo orientador do trabalho o Profes sor Doutor Bernardo Lobo Xavier.2 Inspecção-Geral do Trabalho.3 Explicava o requerente ser sua “intenção, para além da natural abordagem do tema do ponto de vista legal (artigo 153.o do Código do Trabalho), doutrinário e jurisprudêncial” fazer “um estudo, o mais exaustivo possível, da situação real desta matéria, através da leitura, estudo e comentário dos diferentes regulamentos internos de empresa registados e depositados na IGT (...)”.4 Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.o 99/2003, de 27 de Agosto.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________381Consultar Diário Original