24 DE FEVEREIRO DE 19842329O Decreto-Lei n.° 356/79, de 31 de Agosto, à revelia da Constituição e com a eficácia retroactiva por se apresentar como diploma interpretativo, derrogou na prática, o artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 256-A/77 e estabeleceu como fundamento bastante dos actos discricionários de transferencia ou exoneração de funcionários da Administração Pública, de institutos públicos ou de empresas públicas nomeados discricio-nariamente a mera alegação de «conveniência de serviço».Revogado, entretanto, pelo Decreto-Lei n.° 502-E/ 79, de 22 de Dezembro, o Decreto-Lei n.° 356/79 reentrou na ordem jurídica, por força do Decreto-Lei n.° 10-A/80, de 18 de Fevereiro. Sujeito a fiscalização na Assembleia da República, este último diploma viria a obter ratificação, apesar de se encontrar patentemente inquinado de inconstitucionalidades.A aplicação da aberração legal tem sido contrariada pelos tribunais. Embora tenha adoptado o entendimento de que antes da revisão constitucional o dever de fundamentação de actos administrativos não se baseava na Constituição, mas meramente em disposições da lei ordinária, o Supremo Tribunal Administrativo não só se pronunciou reiteradamente contra a aplicação retroactiva da legislação de 1979, como a considerou organicamente inconstitucional, mandando anular, por falta de fundamentação, vários despachos oportunamente impugnados.Não surpreende que assim venha acontecendo. Sobre a questão da necessidade de fundamentação do acto administrativo gerou-se na jurisprudência como na doutrina do direito administrativo um larguíssimo consenso. A fundamentação surge, na lição corrente dos administrativistas das mais diversas correntes, como um importante instrumento de defesa da legalidade administrativa.«A fundamentação dos actos administrativos», lembrava há poucos anos o actual ministro da Justiça, «visa vários objectivos, aliás, interligados. Em primeiro lugar, destina-se a permitir aos administrados, partes no processo, e a quem o acto deve ser comunicado, o conhecimento das razões do direito e de facto que justificam a decisão tomada. Ciente desses motivos, o administrado pode querer convencer-se da sua justeza e aceitar o acto (função de pacificação), quer entender que ele é inoportuno ou ilegal e desencadear os recursos hierárquico ou contencioso que couberem (função de defesa do administrado); sem a obrigatoriedade de dar a conhecer a motivação do. acto, a defesa do administrado ficaria intoleravelmente diminuída. O exercício de poderes discricionários sem o dever de fundamentar é, com razão, apontado como um instrumento da antiga Administração do Estado absoluto que resistiu às exigências da nova ordem administrativa instaurada pelo Estado de direito. Mas, o dever de fundamentar a decisão com que, em princípio, termina o processo tem efeitos 'retroactivos' sobre o próprio processo. Os órgãos administrativos, sabendo de antemão que têm de dar a conhecer as razões que ditam a sua resolução, terão o cuidado de proceder a uma averiguação exigente da verdade material, a uma ponderação séria das provas e das razões jurídicas pró e contra, de modo a não temerem o exame do seu procedimento pelos interessados, pelos superiores hierárquicos ou pelo tribunal. A fundamentação facilita deste modo a autofisca\ização da administração pelospróprios órgãos intervenientes no processo ou pelos seus superiores hierárquicos (função de autocontrole), e fixa, em termos claros, qual o significado que os órgãos administrativos atribuíram às provas e argumentação jurídica desenvolvidas, qual a marcha do raciocínio e opções que se precipitaram, finalmente, no acto (funções de clarificação e de prova).O artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 256-A/77, de 17 de Junho, representa um progresso verdadeiramente decisivo na luta pela realização do Estado de direito em Portugal. Foi, todavia, redigido com a preocupação dominante de garantir a defesa, sobretudo contenciosa, dos direitos e interesses de que sejam titulares os administrados».(...) «O Decreto-Lei n.° 356/79, de 31 de Agosto, considera no seu artigo 1.° que, nos casos de transferência ou exoneração de funcionários da Administração Pública, de institutos autónomos ou de empresas públicas, quando praticados legalmente no uso de poderes discricionários, é suficiente como fundamentação invocar-se a conveniência de serviço. Trata-se de um grave retrocesso, apresentado ainda por cima com carácter interpretativo (artigo 2.°). Representa, a nosso ver, uma violação do princípio constitucional da legalidade administrativa».A questão foi debatida no quadro da revisão constitucional, introduzindo-se no articulado da lei fundamental normas tendentes à clarificação da obrigatoriedade de fundamentação.Face ao que hoje dispõe o artigo 268.°, n.° 2, da Constituição, não podem subsistir dúvidas sobre a inconstitucionalidade material de um diploma que afasta a obrigatoriedade de fundamentação de um tipo de actos administrativos em relação ao qual o conhecimento das razões específicas e concretas do procedimento da Administração é particularmente importante para o eficaz exercício do direito de recurso contencioso.2 — O recente debate dos projectos de lei n.° 90/111 e 98/1II confirmou a absoluta carência de argumentos dos que pretendem dar cobertura à aberração jurídica instituída em 1979.O PSD chegou ao ponto de alegar que, havendo recurso contencioso dos actos discricionários de transferência ou exoneração de funcionários por mera «conveniência de serviço», ao cidadão visado restaria sempre a possibilidade de impugnar o acto por desvio de poder. Estando tal possibilidade assegurada, a Administração ficaria dispensada de dar cumprimento à obrigatoriedade constitucional de fundamentação dos actos administrativos. Tosca argumentação, que estabelece excepções ao dever de fundamentação aí onde a Constituição não as prevê e onde a realidade revela uma necessidade de fundamentação particularmente aguda, dadas as dificuldades de prova do desvio de poder (bem sublinhadas, a este propósito, pelo deputado José Luís Nunes, do PS, na reunião plenária em que os projectos de lei foram debatidos))Não colhe, por outro lado, o argumento segundo o qual a revogação do Decreto-Lei n.° 356/79 seria «inútil» em virtude de o princípio de mera «conveniência de serviço» ter entretanto alastrado na ordem jurídica, constando hoje de outros diplomas.Esta lógica do «tudo ou nada» surgiu, porém, de uma bancada, a bancada do CDS, que encobriu mal