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15 DE JANEIRO DE 1998 943Dito de outra forma, Sr. Presidente e Srs. Deputados, interessará recordar que a presente iniciativa legislativa surgiu em Dezembro de 1995, altura em que, tal como se refere no preâmbulo, «(...) casos de alterações imprevistas e injustificadas dos traçados de obras das redes de gás natural ou da viação (auto-estradas) (...)» seriam «(...) susceptíveis de implicar maiores prejuízos para os interessados e até para a economia nacional (...)» e que se traduziriam «(...) em maiores dispêndios para o erário público». Mais,«(...) perante a insuficiência ou inadequação das garantias e instrumentos legais de defesa (...)» assistiu-se a reacções por parte de populações que - e continuo a citar o preâmbulo - «(...) não podem nem devem ser apanágio de um Estado de Direito democrático».
As alterações aqui propostas são contadas, alterando-se somente três artigos, e são as referentes ao artigo 14.o que, em rigor, são substanciais. Assim, o artigo 14.o, n.o 3, acrescenta .à lei actual a possibilidade de consulta do requerimento da declaração de utilidade pública e dos documentos que o devem acompanhar na sede do município ou municípios onde se situem os bens a expropriar. Consagra-se, assim, um reforço da publicidade do processo de expropriação, cujo intuito é facilitar às .pessoas directamente afectadas pela expropriação o conhecimento desse processo, podendo, neste sentido, ser entendida como um reforço desejável do direito à informação pelos particulares forçados a entrar em relação com o Estado.
A razão de ter sido especificada, no n.o 5 do artigo 14.o, a possibilidade de pronúncia sobre a localização da expropriação tem igualmente um nítido carácter informativo, dir-se-ia até quase pedagógico, para que não se tome a localização como dado não discutível, e oportunidade no sentido meramente temporal.
Quanto ao n.o 6 do artigo 14.o, a constituição do tribunal arbitrai visa apreciar as exposições recebidas que digam respeito à legalidade, oportunidade e localização da expropriação, e o acórdão arbitral que sobre as mesmas incida torna-se insusceptível de recurso para tribunal.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Este projecto de lei foi alvo de um relatório profundo que, sendo bastante crítico em relação a algumas das soluções propostas, não deixa, no entanto, de reconhecer que as alterações apresentadas para os n.o` 2, 3 e 4 do artigo 14.o merecem justificada ponderação, tendo sido aduzidos mesmo vários exemplos e contribuições de Direito Comparado. E, na verdade, essa constatação justifica, na nossa opinião, de alguma forma, a pertinência desta discussão. Será por todos reconhecido, pelo menos por aqueles que entendam, como nós entendemos, que o direito da propriedade é um direito fundamental e essencial à realização do homem e que a expropriação por utilidade pública - como acto ablativo do direito de propriedade - só se encontrará legitimada quando e se forem respeitados os princípios da legalidade, utilidade pública, proporcionalidade e justa indemnização.
É fácil hoje reconhecermos, nomeadamente após a densificação dos direitos fundamentais à igualdade e à justa indemnização feita na última década pelo Tribunal Constitucional, que este objectivo foi tendencialmente conseguido no último Código das Expropriações. Mas também será fácil reconhecermos que se ficou aquém, no que respeita à criação de instrumentos que permitam a verificação caso a caso do respeito pelos princípios da legalidade, utilidade pública e proporcionalidade nesse Código.
Ter-se-á de ter presente nesta análise que o Código das Expropriações está separado por apenas seis dias do surgir de um dos pilares fundamentais do Direito Administrativo vigente, o Código do Procedimento Administrativo. não podendo assim ter acolhido alguns dos conceitos doutrinários que impuseram a sua elaboração.
As alterações que propomos têm como objectivo fundamental aceitar e acolher aquilo que consideramos um beneficio e uma melhoria do procedimento, daí o especial enfoque e preocupação na notificação dos interessados, com o alargamento da obrigatoriedade de afixação de editais nas sedes de todos os municípios onde se situem bens a expropriar ou a criação de uma arbitragem para apreciar reclamações contra a expropriação pelos interessados.
Reconhecemos aqui também que, porventura, a alteração proposta para o n.o 6 do artigo 14.o, compaginada com a referência aos artigos 43.o a 49.o, poderá ter originado algumas dúvidas pertinentes em relação ao escopo fundamental da nossa proposta. Tal resulta, de resto, de um relatório aprovado na 1.a Comissão. Dúvidas que se esclarecem, do nosso ponto de vista, quando inexistem propostas de alteração para o artigo 50.o. E, caso se entenda haver qualquer imperfeição da redacção, ela será e é perfeitamente corrigível em sede de comissão, estando nós próprios, Partido Popular, disponíveis para participar nessa melhoria.
Outro dos pontos a merecerem referência, desde logo por parte do Exmo. Sr. Presidente da Assembleia da República, no despacho de admissão foi o de esta alteração poder conduzir a um esvaziamento da competência decisória do Ministro competente. Não foi e não é essa a intenção do Partido Popular. O que pretendemos é, sim, reforçar as garantias de imparcialidade na apreciação, sendo certo que, remotamente reconhecemos, o Ministério poderá ser sempre visto como parte.
De qualquer forma, e com isto terminaria, manifesta esta bancada a sua vontade e empenhamento para, em sede de comissão, procurar encontrar melhores soluções que correspondam às preocupações que julgamos não serem só nossas, principalmente numa altura em que se começa a discutir a necessidade de alterações mais profundas e significativas do Código das Expropriações. que, de qualquer forma, esta nossa proposta não trata.O Sr. Presidente (Manuel Alegre): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado. Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados. Se a Assembleia não se incomodar, tendo em conta que o debate é, apesar de tudo, um debate relativamente simples, preferiria usar da palavra da bancada e não da tribuna.
O projecto de lei n.o 37/VII, que é apresentado pelo Partido Popular, tem um objectivo confesso no seu preâmbulo, o de garantir a mais ampla publicidade e transparência aos actos da Administração. Mas, Sr. Deputado Ferreira Ramos, se me permitir, eu diria que o projecto também. tem um objectivo inconfesso, ou parcialmente inconfesso, porque nesse mesmo preâmbulo, como, aliás, citou, diz-se a certa altura que, tendo em conta situações relacionadas, designadamente com os traçados das redes de gás e viárias. em particular com os traçados de algumas auto-estradas, sentiram a necessidade de introduzir algumas alterações ao procedimento de expropriações. E a verdade é que o objectivo inconfesso é este. Isto é, o objectivo inconfesso é o de, em concreto, resolver um problema resultante da circunstância de não terem sido
944 I SÉRIE-NÚMERO 27pacíficas as expropriações necessárias à implantação da. rede de gás, em particular, aliás, no distrito do primeiro Sr. Deputado subscritor deste projecto - em Famalicão - ao tempo em que o projecto foi apresentado, há dois anos atrás.
E o que de facto me espanta é estarmos a discutir este diploma, hoje, dois anos depois de ter sido apresentado, quando, por um lado, as situações que motivaram a iniciativa, hoje já não tenham, porventura, a acuidade que tinham há dois anos atrás e, por outro, quando entre esse momento e hoje já nesta Casa o Sr. Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território anunciou que o Governo estava a trabalhar numa proposta de lei de revisão global do Código das Expropriações para rever não apenas aspectos relativos ao procedimento das expropriações mas aspectos substanciais do diploma, nomeadamente os que dizem respeito ao problema do critério, ou dos critérios, local da indemnização em sede de expropriação. E a verdade é que essa intervenção do Sr. Ministro poderia ter suscitado a reacção do Partido Popular - porventura, antecipando-se até ao Governo no sentido de apresentar uma proposta de revisão global do Código das Expropriações. Coisa que não faz. Limita-se a agendar um diploma ou um projecto de diploma que apresentou há dois avios atrás. O que, de duas uma: ou significa que apenas tinha de preencher um buraco na agenda, e à pressa agendaram algo que estava no fundo de uma qualquer gaveta, ou significa uma coisa, porventura mais grave, ou seja não têm ideias sobre a revisão global do Código das Expropriações, não têm um projecto de revisão global do Código das Expropriações, porque, se o tivessem, teriam aproveitado esta oportunidade, porventura excelente, para apresentar esse projecto:
Mas voltemos àquilo que se diz em concreto neste projecto de lei. O que, no fundo, se vem dizer é que há uma espécie de suspeição sobre a Administração Pública, que seria parcial segundo a expressão que o Sr. Deputado Ferreira Ramos utilizou, e que, por essa razão, seria necessário, porventura, transferir algumas das decisões que hoje são tomadas pela própria Administração para o seio da Comissão Arbitral, que decidiria, aliás, sem hipótese de recurso.
Mas a questão substancial que está aqui subjacente é esta: é evidente, que a Administração é parcial, porque ela, nos termos cia lei, prossegue o interesse público e, prosseguindo o interesse público. tem de, forçosamente, ser parcial, não está numa situação, como estaria o tribunal ou, porventura, uma comissão arbitrai, de imparcialidade.
O que está aqui em causa neste projecto de lei é que se pretende que a Comissão Arbitral, para além de se debruçar sobre o problema do cálculo da indemnização. venha também a debruçar-se sobre o problema da localização e da oportunidade clã expropriação. Isto é, a Comissão Arbitral é que vai passar- a dizer, se este projecto de lei vier a ser aprovado, se a expropriação é necessária ou desnecessária, se é boa ou má e, em última análise, se a estrada deve passar aqui ou se deve passar acolá.
O que o Partido Popular pretende, atina], é colocar a Comissão Arbitra], que, supostamente seria imparcial, a prosseguir, ela própria, o interesse público e à substituir-se, ela própria, à Administração e, portanto, a ser, ela própria, parcial, no sentido de que passe a ser ela a decidir materialmente qual é o âmbito e o alcance da expropriação.
Para além da óbvia inconveniência política e administrativa deste projecto de lei, é evidente que ele é inconstitucional. E é inconstitucional por variadíssimas razões, a primeira das quais é porque retira da Administração Pública atribuições que só ela pode prosseguir; transfere competências ministeriais para uma comissão arbitral, que não tem poderes administrativos, e, para além do mais, impede a possibilidade de recurso para os tribunais. limitando, assim, o direito de acesso aos tribunais e a garantia da tutela jurisdicional efectiva, que, aliás, na última revisão constitucional foi reforçada. tornando esta proposta ainda mais inconstitucional do que ela era ao tempo em que foi apresentada.
E manifesto que a intervenção da Comissão Arbitra] num processo de expropriação diz única e exclusivamente respeito ao problema do cálculo da indemnização, pelo facto de ser essa a única questão meramente de facto, que não tem a ver com a satisfação do interesse público propriamente dito. Isto é, a intervenção de uma comissão arbitral justifica-se aqui, porque o que está em causa é exercer uma certa margem de livre apreciação de um determinado facto objectivo, que é o valor da indemnização.
Portanto, materialmente, a actividade de cálculo do valor da indemnização não é materialmente uma actividade administrativa, no sentido que não pressupõe a ponderação do interesse público, como pressupõe outro tipo de decisões.
E, nos termos da legislação- vigente, essa intervenção da Comissão Arbitral não deixa de estar, obviamente, sujeita a um controlo jurisdicional. E na circunstância da Comissão Arbitral, eventualmente, avaliar um bem de forma não satisfatória para o expropriado, ele pode recorrer para os tribunais e pode ir para os tribunais discutir o valor da indemnização.
Portanto, isso significa que, nos termos actuais, não só a Comissão Arbitra] não interfere com o exercício da actividade administrativa e com o exercício da função administrativa como, para além do mais a intervenção da Comissão Arbitra] não é definitiva e está sujeita a um controlo judicial.
Nos termos do projecto de lei apresentado pelo Partido Popular, a Comissão Arbitra] não só se substituiria à Administração gomo, para além disso. substituía-a de tal forma que tinha a palavra definitiva sobre esta matéria, não permitindo. sequer, que não só o particular como a própria Administração pudessem recorrer para os tribunais. E que, se a Comissão Arbitral viesse dizer que a localização da expropriação deveria ser aqueloutra e não aquela que foi inicialmente decidida, a Administração nem sequer poderia reagir contra essa decisão.
A verdade, Srs. Deputados é que o Partido Popular vem dizer que há uma grave suspeição de imparcialidade da Administração, esquecendo-se que também há uma grave suspeição de imparcialidade dos árbitros, porque os árbitros, como sabem, são nomeados pelas partes. com excepção de um deles, que é nomeado pelo tribunal. E, aliás, os árbitros que são nomeados pelas partes nem sequer têm obrigação de serem imparciais, têm, pelo contrário, a obrigação de serem parciais e de atenderem ao interesse daqueles que representam, pelo menos em certo sentido.
A verdade, aliás, é que também se sabe que essa suspeita existe, nomeadamente pela circunstância de os árbitros serem decisivos quanto ao valor da indemnização. Eu quase diria que essa suspeição se prolongaria no quadro
15 DE JANEIRO DE 1998 945deste projecto de lei do Partido Popular, com uma diferença simples, é que, em vez de se suspeitar que o árbitro, porventura, estivesse a sobre avaliar o bem, para que o expropriado fosse melhor pago ao nível da indemnização a que tinha direito, passaríamos a suspeitar de que o árbitro também estaria a ser imparcial, no sentido de determinar que a expropriação, afinal, não recaísse sobre o expropriado original mas, sim, sobre o vizinho. Portanto, o árbitro, nesse sentido, teria sobre ele a mesma suspeita que tem hoje, porventura até uma suspeita mais grave do que aquela que sobre ele pende hoje.
A verdade é esta, Srs. Deputados: está em curso ao nível do Governo um trabalho complexo de revisão do Código das Expropriações - entenda-se de elaboração de uma proposta de revisão do Código das Expropriações, que, oportunamente, será submetida a esta Assembleia. O Governo já anunciou os objectivos dessa revisão, que são, por um lado, simplificar o procedimento administrativo de expropriação e, por outro, encontrar um melhor equilíbrio entre a garantia do direito de propriedade privada e o critério de cálculo do valor da justa indemnização, por forma não só a não prejudicar o particular expropriado como também a não sobrecarregar excessivamente a Administração com um custo que, porventura, não lhe poderia ou não lhe deveria ser imputado.
Este é o momento para que os vários grupos parlamentares reflictam sobre este tema e apresentem eles próprios as suas iniciativas de revisão do Código das Expropriações. Estamos certos que outros grupos parlamentares o farão e que o Partido Popular, apesar deste projecto de lei, terá, com certeza, hoje a possibilidade de reavaliar a situação e de vir aqui a esta Câmara trazer as suas verdadeiras propostas e as suas verdadeiras intenções sobre a revisão do Código das Expropriações.Aplausos do PS.O Sr. Presidente (Manuel Alegre): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero justamente começar por referir aquilo, que é o antecedente legislativo deste projecto de lei. Todos temos de reconhecer hoje, mais a mais quando o Governo prepara, como foi anunciado nesta Câmara, uma reformulação do Código das Expropriações, que, à data da última alteração verificada sobre esta matéria, em 1991, a situação era verdadeiramente insustentável neste domínio.
Multiplicavam-se e repetiam-se as queixas dos particulares em relação aos abusos da Administração, mas, sobretudo. o que estava então em causa, como todos os Srs. Deputados bem se recordam, era que, no domínio da anterior legislação, o valor a arbitrar em termos de indemnização pela expropriação era escandalosamente baixo na maioria dos casos e o que acontecia era que os particulares, os cidadãos, se não viam justamente ressarcidos pelo pagamento que lhe era feito.
Ora, se muitos defeitos pode ter o Código das Expropriações aprovado em 1991, todos hoje temos de reconhecer que, em grande medida, esse problema se esbateu e se atenuou de forma significativa. Hoje há, neste domínio, como em reais alguns do Código das Expropriações, problemas sérios e que requerem a nossa atenção e a nossa ponderação, para eventual alteração legislativa, mas digamos que são problemas cuja acuidade não se põe de uma forma por vezes tão dramática como se pôs num passado relativamente recente em relação a esta matéria. E se outro mérito não teve a lei de 1991. este, pelo menos, teve.
Por isso, a expectativa em relação ao agendamento do Partido Popular era justa e legítima, porque, conforme aliás consta do parecer da Ordem dos Advogados, remetido à Assembleia da República, há, de facto, algumas matérias cuja ponderação legislativa urge fazer. Aquilo que tem a ver, por exemplo, com os critérios para avaliação da indemnização referente a imóveis com ou sem aptidão construtiva é, manifestamente, um dos casos onde todos temos de ponderar, na lógica de fazermos um diploma que seja mais justo e mais equitativo em relação a este tipo de matérias. Mas não só esta questão, como muitas outras.
A grande verdade é que o projecto de lei do Partido Popular não só em nada responde a este tipo de questões como, do meu ponto de vista, vem acrescentar um conjunto de problemas gravosíssimos, para além daqueles que, neste momento, se podem descortinar na lei aprovada em 1991.
Aliás, quero aqui dizer, desde já, o seguinte: apreciei, como tributo de bom senso, o distanciamento do Sr. Deputado do Partido Popular em relação aos termos da proposta contida no projecto de lei n.o 37/VII.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Devo, aliás, dizer que entendo esse tributo de bom senso prestado aqui no Plenário da Assembleia da República como um tributo que justamente cumpre realçar, mas que peca por tardio, porque se VV. Ex.as tivessem atentado um pouco melhor nos termos do projecto de lei que aqui trazem, porventura, na sexta-feira, quando o agendaram para a sessão de hoje, teriam continuado a preferir que ele permanecesse no limbo do esquecimento das iniciativas mal ataviadas deste Parlamento.
Porque, Sr. Presidente e Srs. Deputados, o que verdadeiramente aqui se passa - e o Sr. Deputado Cláudio Monteiro, há pouco, fez referência a isto - é justamente a expressão da demagogia, que, em tempos, num período muito datado, motivou esta iniciativa legislativa. E, como bem se vê neste caso, essa demagogia, quando é expressa da forma em que o é, só pode dar este resultado, que é um resultado, convenhamos todos, em termos legislativos e de iniciativa legislativa, deplorável.
Ontem, quando estive a ler este projecto de lei, pensava cá para mim que as condições em que ele teria sido feito não podiam ter sido outras que não em torno de uma fogueira de uma qualquer vigília para a defesa de um qualquer interesse localizado em determinada região, designadamente a propósito, por exemplo, não sei, da questão das condutas do gás natural. E, Sr. Presidente e Srs. Deputados, este projecto de lei é bem a expressão dessa demagogia e desse frenesim que foi, aliás, mediaticamente bem explorado, em determinada circunstância, mas não é, manifestamente, um projecto de lei que tem em conta a realidade, que tem em conta a justiça, que tem em conta as necessidades e que tem em conta o interesse do País e uma solução justa para todos, designadamente para aqueles que o projecto de lei quer defender.
Porque, Sr. Presidente e Srs. Deputados, nesta matéria, este projecto de lei tem os defeitos que já foram apontados na intervenção do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, mas tem mais alguns. É que este projecto de lei desconhece totalmente que se trata de alterações que têm de
946 I SÉRIE-NÚMERO 27ser enxertadas num código de expropriações; não cuida de fazer harmonizações, que são básicas em termos da legislação que já está em vigor neste momento; pretende alcançar uma justiça e uma garantia de direitos, quando, efectivamente, aquilo que resultaria da sua aplicação era perversamente a diminuição da garantia dos cidadãos perante uma entidade que não é pública, e, portanto, não está sujeita ao escrutínio de regras que lhe são aplicadas, não é uma entidade judicial, porque não é um tribunal, e, portanto, não está também sujeito ao sistema de recursos, que, aliás, os senhores expressamente retiram ao cidadão, e, finalmente, não é uma entidade que tenha, nem de perto nem de longe, competência para fazer aquilo que os senhores querem que essa entidade faça.
O que é esta Comissão Arbitral? Esta Comissão Arbitral são três senhores. Qual é a competência destes senhores, nos termos da lei? É fixar o valor da indemnização. Então, quando a competência é esta, os senhores querem outorgar, através deste projecto de lei, competência para aferir da legalidade da expropriação; aferir da oportunidade da expropriação; aferir da localização da expropriação; e, parece que residualmente, aferir também sobre o valor da indemnização!
Ora, Sr. Presidente e Srs. Deputados, acho que este projecto de lei é rigorosamente uma fantasia política, é um projecto de lei que não tem em conta coisas tão básicas como isto: separação de poderes; consagração constitucional do acesso aos tribunais; consagração constitucional dos poderes conferidos às entidades que têm competência para, em nome do interesse público, poderem usar este tipo de competências; e um conjunto de questões fundamentais que passam completamente à margem daquilo que são as propostas que os senhores aqui fazem neste projecto de lei.
Por isso, Sr. Presidente, Srs. Deputados, julgo que ó mínimo que, hoje, todos esperamos do Partido Popular é que não submeta a votação um projecto destes.O Sr. Carlos Coelho (PSD): - Muito bem!O Orador: - Devo dizer, aliás, que vejo com muito pouca viabilidade a possibilidade de remediar aquilo que vem tão mal «atamancado» desde a origem.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Manuel Alegre): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Joaquim Matias.O Sr. Joaquim Matias (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputados: Com o presente projecto de lei n.o 37/VII pretende o Partido Popular introduzir alterações ao Código das Expropriações, por utilidade pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 438/91, de 9 de Novembro.
Tais alterações justificam-se, segundo os proponentes, pela necessidade de garantir uma maior publicidade e transparência na actuação da Administração e. assim, propõem alterações só e apenas ao artigo 14.o do referido Código, resultando daqui as correcções de adaptação dos artigos 46.o e 48.o. Tal alteração não toca, a nosso ver, nas questões essenciais do Código das Expropriações, o qual trata de igual forma todo o tipo de expropriações, quer se trate de gestão fundiária num contexto urbanístico, de construção de auto-estradas ou gasodutos de construção casuística de uma obra pública, de fins militares ou da salvaguarda de interesses ambientais ou patrimoniais.
Não tem em conta a indispensabilidade da criação de uma reserva global de solos, na posse das autarquias locais, que permita uma gestão de solos racional ao serviço do planeamento urbanístico, sobretudo para a realização de infra-estruturas e equipamentos colectivos em áreas onde a intervenção do mercado livre não permite assegurar a disponibilidade do solo necessário para fins de interesse público em tempo, custo e localização adequados.
Estabelece o princípio casuístico da avaliação de terrenos por terceiros, não garantindo a equidade de relações da Administração Pública face aos diferentes proprietários, promotores e residentes.
E um Código que alimenta a especulação fundiária com evidente prejuízo da importância e da urgência que por vezes se coloca à utilização do solo para fins de interesse social e colectivo, pelo que a expropriação por motivos de utilidade pública, que só deveria ter lugar esgotadas que fossem as possibilidades de aquisição amigável, é, não raro, a solução preferida. Não pela Administração mas, sim, pelos proprietários como forma de sobrevalorizarem o seu património.
Não espanta, pois, que se possa observar com frequência, nos aglomerados urbanos por todo o País, terrenos centrais em situação de abandono, com ou sem edifícios, a impedir a reconversão urbana, enquanto a escola primária, a creche e mesmo o lar e centro de dia se situam no extremo, ou mesmo fora do povoado, em local de difícil acessibilidade para os utentes.
A nosso ver, o Código das Expropriações necessita não de pequenas alterações ao seu conteúdo mas, sim, de uma reformulação global que resulte num novo código em que os direitos de propriedade privada sejam evidentemente salvaguardados e devidamente acautelados, mas que daí não resulte um manifesto prejuízo dos interesses públicos como acontece actualmente.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Quanto ao projecto de lei do Partido Popular, as alterações aos n.os 2, 3 e 4 do artigo 14.o são, de facto, positivas, na medida em que proporcionam uma acrescida publicidade e um melhor acesso à informação do requerimento da declaração de utilidade pública.
O n.o 5 do mesmo artigo não introduz na prática qualquer alteração.
O n.o 6, conjugado com os seguintes, esvazia de competência decisória o Ministro competente como lembrou. e bem, o Sr. Presidente da Assembleia da República no seu despacho de admissão deste projecto. E a 1.a Comissão explicita no relatório, com detalhe, um conjunto de razões que justificam a rejeição do articulado proposto.
Restam, pois, as medidas que trarão uma pequena melhoria à publicitação do processo como única razão para a oportunidade e justificação da alteração do Código das Expropriações, o que nos, parece, na realidade, mesmo muito pouco.Vozes do PCP: - Muito bem!Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Joio Amaral.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não há mais inscrições, pelo que dou por encerrado o debate deste projecto de lei n.o 37/VII, apresentado pelo CDS-PP, cuja votação terá lugar no próximo dia regimental de votações.
15 DE JANEIRO DE 1998 947Vamos passar à apreciação, na generalidade, do projecto de lei n.o 42l/VII-Amplia a legitimidade de intervenção judicial das associações sindicais (PCP).
Tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos para proceder à apresentação do projecto de lei.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A matéria tratada no projecto de lei n.o 421/VII poderia constar hoje do texto constitucional. Tem dignidade constitucional, dado que se trata de consagrar direitos de associações sindicais, na linha do mais moderno entendimento sobre o Direito do Trabalho.
Por isso, constava do último projecto de revisão constitucional do PCP uma proposta no sentido de a Constituição conter um inciso enunciando a legitimidade das associações sindicais para intervirem em juízo em defesa de interesses colectivos e, também, em defesa de interesses individuais sempre que a solução destes pudesse influenciar o estatuto legal do colectivo de trabalhadores.
A proposta, depois de aceite pelo PCP uma pequena alteração, acabaria por obter a maioria, mas não a maioria suficiente para a sua consagração constitucional. O PSD impediu o acolhimento constitucional da proposta, o que não é caso para admirar.
De facto, ao longo do seu consulado, o PSD tentou desfigurar a legislação do trabalho, dando-lhe contornos há muito rejeitados para o direito laboral que, sendo um misto de direito privado e de direito público - aqui, sempre que se trata das condições de trabalho -, é sempre, em todos os casos, um direito especial que não é enformado por concepções puramente civilistas, sendo presidido na sua elaboração pelo princípio do tratamento mais favorável do trabalhador, reconhecidamente, a parte mais fraca na relação laboral.
Este princípio conhece várias entorses durante os governos do PSD. Bastará citar o Decreto-Lei n.o 64-A/89 sobre a cessação do contrato de trabalho.
Aí poderemos ver como se começa a individualizar os interesses dos trabalhadores mesmo quando de interesses colectivos se trata. A revogação do regime de despedimentos colectivos, constante do Decreto-Lei n.o 372-A/75, deixando cada trabalhador à sua sorte sem o arrimo da intervenção do Ministério do Emprego em defesa dos postos de trabalho, é disso um bom exemplo.
As alterações introduzidas à lei da duração do trabalho no tempo do Primeiro-Ministro Cavaco Silva são, também, um bom exemplo do cariz retrógrado que se quis introduzir na legislação de trabalho e que redundou em ataques às organizações sindicais.
De facto, a possibilidade de, através da contratação colectiva, se obter o horário de trabalho semanal em termos médios, por referência a meses, é bem um exemplo de como, também aqui, se quis seguir os modelos estrangeiros. A palavra de ordem, nas últimas décadas, foi a de que a negociação colectiva servia para diminuir os direitos dos trabalhadores, assim se negando um princípio, sempre prosseguido pelos trabalhadores e suas organizações e transposto para o direito laboral: a negociação colectiva tem por objectivo consagrar para os trabalhadores direitos superiores aos constantes da lei.
Os ataques ao direito à negociação colectiva que podemos reconhecer em vários ordenamentos jurídicos europeus, visando a individualização, quase sem limites, das relações laborais, o enfraquecimento dos movimentos sindicais, prepararam, nas últimas décadas, o caminho para a Europa de Maastricht, contra a Europa dos povos.
Aquela, bebendo e vivendo da desregulamentação laboral, da flexibilidade, da precarização das relações laborais da regressão social no seio da negociação colectiva.
Esta, a Europa dos povos, necessitando da solidariedade entre trabalhadores, de um direito laboral nascido dos interesses colectivos firmemente prosseguidos pelas organizações dos trabalhadores.
A regressão social vivida nas últimas décadas fez nascer apressados epitáfios sobre a morte anunciada da luta social. sobre o enfraquecimento das organizações sindicais.
A verdade, no entanto, é que os últimos acontecimentos escarnecem desses epitáfios e provam a vitalidade dos trabalhadores e das suas organizações.
A compreensão do quadro em que se desenvolvem os direitos dos trabalhadores, do quadro em que estes conquistam contornos no seu estatuto legal, ajuda a compreender aquilo que muitos teóricos do Direito do Trabalho continuam a afirmar.
E veja-se, por todos, o Professor Menezes Cordeiro: «O Direito colectivo do trabalho precede, em termos históricos, científicos e práticos, a temática laboral individual.
O Direito do Trabalho deve a sua autonomia às colocações colectivas dos problemas que faculta: nesse nível foram apuradas soluções irredutíveis às propiciadas pelo Direito Civil, assim se alcançando uma dimensão inovatória.
A captação deste estado de coisas e a própria apreensão do Direito do Trabalho no que ele tenha de específico conseguem-se, com mais êxito, no plano laboral colectivo».
E nós parafraseamos: a captação deste estado de coisas conduz a que a legitimidade para estar em juízo na área, laboral leva a soluções necessariamente diferentes das encontradas para o Direito Civil.
De facto, dos conflitos colectivos nasce um estatuto legal dos trabalhadores. Com muitas normas que são normas de ordem pública, de ordem pública social.
As violações dessas normas põem em causa não apenas o estatuto daquele trabalhador individualmente considerado, mas os interesses colectivos dos trabalhadores protegidos pelas mesmas. Daí que se compreenda que, mesmo nalguns casos em que aparentemente estão em causa interesses individuais, perigando os interesses colectivos, a legitimidade para estar em juízo deva ser encarada de uma forma diferente da comummente adquirida.
Aliás, já nesta legislatura aprovámos diplomas que, reconhecendo o interesse colectivo em conflitos individuais, concederam legitimidade para agir judicialmente às associações sindicais. Referimo-nos. por exemplo, à lei sobre a igualdade no trabalho e no emprego.
O projecto de lei que hoje discutimos parte, assim, da apreensão do Direito do Trabalho no que ele tem de específico, por considerarmos muito insuficiente o actual Código de Processo do Trabalho de 1981 que, praticamente, desconhece a relevância para os interesses colectivos de alguns conflitos individuais, limitando-se a reconhecer às associações sindicais o papel de assistentes.
Bem mais longe ia o Código de Processo do Trabalho de 1979, que não chegou no entanto, a entrar em vigor mas onde já se reconhecia às associações sindicais o direito de acção em substituição dos associados quando o conflito individual se encontrasse tutelado por normas de interesse e ordem pública desde que existisse declaração do trabalhador de que não pretendia accionar pessoalmente.
948 SÉRIE-NÚMERO 27Sendo insuficiente o que actualmente constado Código de Processo do Trabalho, o PCP propõe que as associações sindicais sejam parte legítima como autores nas acções em que estejam em causa interesses cuja tutela lhes pertence.
É manifesto que às associações sindicais cabe tutelar o exercício do direito de greve, o exercício de direitos e liberdades sindicais, o exercício de direitos de representantes eleitos dos trabalhadores. Cabe-lhes fiscalizar o cumprimento de legislação laborai, cabe-lhes impedir a diminuição de direitos adquiridos pelos trabalhadores em resultado de novos instrumentos de regulamentação colectiva.
Trata-se de direitos fundamentais dos trabalhadores, estruturantes da democracia económica, social e cultural plasmada no texto constitucional, pelo que os interesses em causa são interesses colectivos que conterem, de pleno direito, legitimidade às associações sindicais.
Relativamente aos conflitos individuais, o projecto de lei do PCP acolhe a formulação do Código de Processo do Trabalho, enumerando, no entanto, a título exemplificativo, as matérias que, iniludivelmente, são de ordem pública social.
A estabilidade no emprego, consagrada constitucionalmente, é uma dessas matérias, a estabilidade que tantas vezes está em causa com a cessação do contrato de trabalho. Assim o são, também, outras matérias relacionadas com o direito ao trabalho, caso da existência e validade do contrato de trabalho, com o horário de trabalho-a história passada e presente demonstra como aqui se jogam os próprios interesses colectivos -, com a remuneração, imprescindível a unia vida digna, com a categoria profissional em que estão em causa, também, interesses colectivos da profissão.
Todas estas matérias integram o quadro de direitos fundamentais dos trabalhadores e outros de natureza análoga, de acordo com o nosso texto Fundamental. São, pois, tuteladas por normas de ordem pública social.
E se, nestes casos, estão em causa direitos individuais, a verdade é que foram criados pela luta colectiva, pelo que há um manifesto interesse colectivo na sua defesa, por forma a que, tendo-se registado o (luxo, nesses direitos atrás apontados, da luta colectiva para a esfera individual dos direitos criados no exercício de interesses colectivos, não possa dar-se, através da individualização, o refluxo de direitos conquistados colectivamente. Nesta matéria deverá, no entanto, a associação sindical obter declaração do trabalhador de que não pretende accionar pessoalmente.
O projecto mantém o actual n.o 3 do artigo 5.o do Código de Processo do Trabalho, podendo o trabalhador contar com o apoio da associação sindical nas restantes acções, nos mesmos termos já referidos no Código de Processo do Trabalho de 1979.
Tal como se estabelece no diploma em debate, o mesmo aplica-se aos trabalhadores no domicílio e aos trabalhadores com contratos legalmente equiparados.
Por último, estabelece-se a legitimidade das associações sindicais para a acção penal nos mesmos casos e termos em que lhes é reconhecida legitimidade para a acção cível.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Trata-se, como é óbvio, de um projecto de lei aberto a alterações. Mas trata-se de um projecto de lei que consideramos fundamental na área do direito adjectivo laborai. Agora talvez até mais premente do que nunca, num contexto em que os trabalhadores, por toda a Europa, reforçam a luta em defesa de um estatuto em que se foram introduzindo entorses por forma a que ficassem diluídos os interesses colectivos que tornam os trabalhadores solidários.
Novos esquemas organizativos foram tentados para transformar as organizações sindicais em pré-legisladores, em parceiros comprometidos com políticas económicas e sociais regressivas. O modelo, tal coiro mostram as lutas sociais apoiadas pelos movimentos sindicais, conhece, no entanto, sérios revezes.
Devolver ao direito do trabalho a modernidade conquistada é. objectivo que os trabalhadores reclamam. Reconhecer às suas organizações o papel fundamental na defesa dos interesses colectivos e dos interesses individuais que integram a ordem pública de um Estado de direito democrático é tarefa que adaptará o direito laborai adjectivo àquela modernidade. E é isso que vos propomos.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente (João Amaral): - Tem apalavra o Sr. Deputado Moura e Silva, para uma intervenção.O Sr. Moura e Silva (CDS-PP): = Sr. Presidente, Srs. Deputados: Permitam-me que, no âmbito da discussão do projecto de lei n.o 421/VII, do PCP, que «amplia a legitimidade de intervenção judicial das associações sindicais», possa aqui - devido à dignidade e o respeito que me merecem os sindicatos e seus dirigentes, bem como ao reconhecimento de que as associações sindicais têm um papel determinante na construção de uma sociedade mais justa e mais igualitária - tecer algumas considerações de natureza política acerca da crise do movimento sindical e das suas causas gerais.
O declínio do número de sindicalizados (refiro-me aos inscritos em sindicatos que regularmente pagam as suas quotas) nos últimos anos é, em Portugal, reconhecido e aceite.
Mesmo aceitando a ideia, frequentemente defendida pelas centrais sindicais, de que os valores divulgados surgem depreciados é, contudo. muito significativa a quebra de efectivos sindicais. Ou seja, constata-se uma evolução decrescente do número de sindicalizados como também de delegados sindicais.
Vários motivos e razões têm sido apontados. Parece-nos que os resultados de alterações propostas na economia mundial, a diminuição da mão-de-obra no sector industrial, o crescente aumento do sector dos serviços associado à inversão tradicional - emprego para uma vida - com a tendência para as dificuldades que resultam de flexibilizações e mobilidade dos trabalhadores, são razões que podemos considerar como objectivos para a crise que vive o movimento sindical.
A mundialização da economia e as profundas transformações tecnológicas provocam a redução dos efectivos nas empresas e têm também profundas consequências na crise do movimento sindical.
A Europa confronta-se core elevadas taxas de desemprego e a exigência de novas qualificações tem vindo a acentuar o individualismo e tem feito com que os trabalhadores procurem respostas aos seus problemas fora do seu sindicato.
A tentativa de liberalização no âmbito da Organização Mundial do Comércio de que resulta o aparecimento da era do comércio mundial de novos países, em que os baixos custos salariais constituíram o principal factor de competitividade, é um vector que importa destacar.
15 DE JANEIRO DE 1998 949Em Portugal, este fenómeno tem particular evidência dado que se constata a inferioridade da competitividade externa da economia portuguesa.
É verdade que no contexto da Europa comunitária, Portugal pode, ser considerado como um país com baixa taxa de desemprego, mas é também um país com baixo emprego estruturado e estável.
A experiência vem mostrar que os sindicatos não podem preocupar-se apenas com os aumentos de tabelas salariais e com questões de natureza pecuniária em negociação colectiva, não tanto pelo facto de não considerarmos importante estas matérias, mas porque se torna mais importante que os sindicatos procurem influenciar, no âmbito da concertação social, a política macro-económica e o seu reflexo na evolução dos preços dos produtos, a carga fiscal e a sua incidência sobre os rendimentos do trabalho. Isto significa que estas duas vertentes só assumem importância num quadro negocial intersectorial e/ou interprofissional e tripartido.
Os trabalhadores precisam de sentir que as associações sindicais têm uma participação activa e interventora na vida das empresas e na economia nacional e que a sua prestação, enquanto parceiro social, produziu vantagens ao nível da qualidade de vida e do bem-estar.
As associações sindicais portuguesas, no contexto do agravamento das relações laborais e das alterações sociológicas, têm centrado a sua estratégia sindical preferencialmente na melhoria ou na conservação das conquistas sociais dos já empregados, desprezando a defesa dos grupos em situações mais precárias, como sejam os jovens, os reformados e os excluídos.
É necessário inverter a mentalidade dos nossos dirigentes sindicais. Os jovens têm de ser conquistados para a vida sindical. Os nossos jovens não conhecem as organizações sindicais.
É preciso lutar contra a ideia imposta pelos patrões de que os jovens, ao sindicalizarem-se, estão a pôr o seu emprego em perigo. É também urgente a renovação da mentalidade de grande parte dos nossos empresários.
O desenvolvimento económico beneficia da existência de sindicatos fortes e organizados. O conceito de parceiro social deve ser não só fomentado como alimentado.
Nos países evoluídos. o sindicalismo já há muito deixou de constituir um obstáculo ao crescimento e à produtividade das empresas. Ao invés. é-lhe reconhecido um papel indispensável de utilidade pública para a pacificação social e para um correcto e justo equilíbrio entre patrões e empregados.
É forçoso reconhecer, no entanto, de uma forma desassombrada e séria, que, em Portugal o movimento sindical não tem conseguido alterar. de uma forma significativa, esta situação.
Para além dos factores mencionados, a crise do sindicalismo tem, ainda, outros tão ou mais determinantes. É constantemente vítima de ataques e insinuações difamatórias e, ultimamente, a perseguição e a penalização do exercício da actividade sindical, os subsídios que não são pagos a quem faz sindicalismo, a discriminação na carreira profissional e nos aumentos salariais, são práticas constantes no nosso país, fazendo de direitos consagrados constitucionalmente e em convenções colectivas simples direitos formais, tamanha é a sua inobservância e desrespeito.
Há que afirmar, sem tibiezas, que, enquanto o sistema político em Portugal não funcionar de uma forma clara e transparente e enquanto o sindicalismo não se separar, de facto, da luta pelo poder e, consequentemente, enquanto o movimento sindical não conquistar a sua autonomia e independência, a crise perdurará.
Para terminar, todos reconhecemos a necessidade de mudar e evoluir no sentido de dotar as associações sindicais dos meios e instrumentos necessários para que tenham a possibilidade de desempenhar de forma eficaz o importantíssimo papel que lhes cabe, aliás constitucionalmente consagrado, na defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: No que ao projecto de lei n.o 421/VII respeita, o Partido Popular pensa ser importante ver esclarecidas diversas questões.
É, para nós inquestionável que esta ampliação da legitimidade de intervenção judicial clãs associações sindicais é um facto que não deixa de se afigurar positivo quando resulta da necessidade da defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores, o que, no caso vertente, não nos parece líquido.
O Partido Comunista propõe esta ampliação da legitimidade de intervenção judicial das associações sindicais às acções respeitantes a medidas tomadas pelo empregadores contra representantes eleitos dos trabalhadores, ao exercício do direito à greve ou às acções respeitantes a direitos e liberdades sindicais.
Alarga, ainda, a possibilidade de intervenção das associações sindicais às situações típicas de um conflito individual de trabalho, como sejam os casos cie cessação do contrato de trabalho, do horário de trabalho, da existência .e validade do contrato de trabalho, das férias e descanso semanal, da remuneração, da categoria profissional.
É certo que o argumento aqui invocado é o de a questão controvertida ser regulada por norma de interesse e ordem pública social, ou seja, e em termos muito simples; o sindicato passa a ter direito de representar o trabalhador sempre que esteja em causa a interpretação e aplicação de uma norma imperativa, como são as que regulamentam a existência e validade do contrato, a. sua cessação, a remuneração, enfim, todas as situações compreendidas no referido inciso. Basta, para tanto, que exista declaração escrita do trabalhador de que não pretende accionar pessoalmente para que a associação sindical passe a ter uma legitimidade que a lei e a Constituição claramente não lhe reconhecem, neste momento.
Por outro lado, há um aspecto que me parece preocupante. É que o projecto de diploma nada diz sobre se a declaração escrita do trabalhador tem de ser dada, especificamente, para cada caso ou se pode ser dada, abstractamente, para uma categoria de casos ou se será até exigida no momento da filiação do trabalhador.
Face à vacuidade do projecto, neste ponto, todas as dúvidas são legítimas.
Acresce ainda a questão da dimensão volitiva que o direito de acesso aos tribunais constitucionalmente consagrado sempre envolve.
Toda a arquitectura processual civil e laboral está constituída com base nestes pressupostos.
Deste ponto de vista, não será preciso muito esforço compilativo para assinalar a violação de algumas normas materialmente constitucionais contidas nos correspondentes diplomas processuais.
Cabe-nos, Sr. Presidente e Srs. Deputados, aferir se se trata de questões de pormenor, facilmente sanáveis em sede de especialidade, sem subverter a lógica do diploma, ou se, pelo contrário, algo nele subjacente é de molde a inviabilizar a sua aprovação nesta Câmara.
950 I SÉRIE-NÚMERO 27Não nos parece, no entanto, que o projecto de lei n.o 421/VII, do PCP, introduza melhoramentos consideráveis para inverter a tendência actual de divórcio entre os trabalhadores e as associações sindicais, bem como não vislumbramos vantagens para a defesa dos interesses dos trabalhadores.Aplausos do CDS-PP.O Sr. Presidente (João Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente. Srs. Deputados: Estamos em presença de um projecto de lei do PCP que pretende. em súmula, alargar a legitimidade de intervenção judicial das associações sindicais.