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Portanto, não tem nada a ver com o programa da primeira parte que trata apenas da relação entre leis e decretos-leis. E só por isto é que me parece que a norma do Professor Jorge Miranda é perfeita, porque diz: "As leis e decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvem as bases gerais dos regimes jurídicos.". Ele mantém-se perfeitamente no contexto do programa normativo do preceito, resolvendo uma questão muito simples, a relação entre leis e decretos-leis. É a única que a norma pretende resolver.
Tal como está, a norma pretende resolver duas questões distintas: uma, é a relação entre leis e decretos-leis e, a outra, é a relação entre leis de valor reforçado e leis sem valor reforçado, o que já nada tem a ver com a primeira, porque esta segunda relação é independente da primeira, aplica-se quer a leis quer a decretos-leis, e, portanto, nada tem a ver uma coisa com a outra.
Segundo equívoco: as leis orgânicas não são leis de valor reforçado. É um equívoco perfeito; as leis orgânicas não leis de valor reforçado! As leis orgânicas são apenas um método específico de formação das leis, mas não são leis de valor reforçado. O que as leis orgânicas querem dizer é que as leis sobre certas matérias têm de ser formadas de certa maneira. Mas estas leis não têm qualquer valor reforçado.
Uma lei sobre círculos eleitorais é uma lei sobre círculos eleitorais! É uma lei de valor reforçado, porque tem de ser aprovada por dois terços, votada na especialidade no Plenário da Assembleia da República, sujeita a um regime de fiscalização preventiva muito especial - isto é o regime da lei orgânica.
A lei orgânica é uma forma particular de aprovação de leis, nada tem a ver com uma hierarquia de leis. Apenas quer dizer que essas matérias, se constarem de leis que não tenham tido a formação exigida na Constituição, são inconstitucionais. Mas são inconstitucionais orgânica ou formalmente! Não são inconstitucionais materialmente por violarem outra lei.
Portanto, não é nenhuma relação entre leis.
O que está na Constituição, hoje, já é um equívoco, e, em minha opinião, o PS e o PCP, com estas propostas, apenas aumentam o equívoco.
Dito isto, proponho que distingamos duas coisas: uma é a relação entre leis e decretos-leis e, para isso, proporia uma norma semelhante à do Professor Jorge Miranda; outra é a relação entre leis de valor reforçado e leis sem valor reforçado, e isto merecia um número autónomo - e aqui creio que tanto o PS como o PCP têm razão quando propõem, como mais-valia, a definição de leis de valor reforçado. Proponho é que se retire o valor reforçado das leis orgânicas, porque, de facto, não são leis de valor reforçado.
Por que é que importa definir o que são leis de valor reforçado? De facto, a Constituição hoje é clara ao dizer que são ilegítimas as leis, sejam leis ou decretos-leis propriamente ditos, por violação de leis com valor reforçado - é o que consta na alínea a) do n.o 2 do artigo 280.o. E, de facto, tanto a doutrina como a jurisprudência têm entendido que leis com valor reforçado, além, erradamente, das leis orgânicas, são as leis que, segundo a Constituição, devem obedecer a outras leis. E as leis que, segundo a Constituição, devem obedecer as outras leis são, por exemplo, os decretos-leis autorizados em relação às leis autorizantes, os decretos-leis de desenvolvimento em relação às leis de bases, a lei de criação das regiões em relação à lei-quadro das regiões, a lei de criação de municípios em relação à lei-quadro da criação de municípios, a lei de elevação de vilas a cidades em relação à respectiva lei de enquadramento, as leis de autorização de empréstimos em relação à lei-quadro de autorização de empréstimo, a lei do Orçamento em relação à lei do enquadramento orçamental, e há casos duvidosos que, a meu ver, se devem manter duvidosos e que não devemos ter a pretensão de os resolver, como é o caso citado pelo Sr. Deputado Luís de Sá, sobre saber se a Lei das Finanças Locais é uma lei reforçada em relação à lei do Orçamento. Eu defendi que sim; o Tribunal Constitucional entendeu que não. Eu penso que esta questão deve manter-se em aberto, não devemos ter a pretensão de a resolver na Constituição. E a vossa norma não resolveria a questão, porque o Tribunal Constitucional manteria a plena liberdade de saber se a Lei das Finanças Locais é uma lei que, segundo a Constituição, deve ser obedecida pela lei do Orçamento, já que os outros casos são evidentes.O Sr. Luís Sá (PCP): - Não têm nenhuma utilidade, se não for essa!O Sr. Presidente: - É a própria Constituição, em preceitos muito concretos, que diz que a lei de criação de uma região administrativa tem de obedecer à lei-quadro da criação das regiões administrativas, que a lei
do Orçamento tem de obedecer à lei-quadro de enquadramento orçamental, e por aí adiante.
Portanto, estes casos são pacíficos em toda a doutrina e jurisprudência. E a Constituição, nos respectivos sítios, estabelece uma relação de hierarquia entre leis, e aí, sim, há uma relação entre a lei de valor reforçado e a lei comum, digamos assim, ou a lei ordinária.
Eis, portanto, o motivo por que me apropriei da proposta apresentada pelo Professor Jorge Miranda e por que penso que as propostas do PS e do PCP devem ser corrigidas dos equívocos, que já constam do actual n.o 2, e que seriam acentuados com estas redacções.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - O Sr. Presidente não se importa de repetir a formulação do Professor Jorge Miranda.O Sr. Presidente: - O Professor Jorge Miranda só se refere à primeira questão. Mas eu disse que havia duas questões: uma, é a relação entre leis e decretos-lei e, a outra, que é independente desta, só em parte é que é coincidente, é a relação entre leis de valor reforçado e leis comuns hoc sensu. E ele, no n.o 2, mantém só a primeira, que é: "As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.". E aqui é que entra a segunda parte da proposta do PCP, no sentido de que "os decretos-lei também não podem contrariar as leis salvo autorização legislativa" - esta é uma proposta nova do PCP.
Portanto, a primeira questão é a relação entre leis e decretos-leis.
Quanto à segunda questão, a existência de leis de valor reforçado, que é independente desta ou que só em parte coincide com ela, proponho que ela, de facto, seja mantida aqui, no artigo 115.o, mas que seja reformulada, autonomizada e liberta dos equívocos que até agora a têm acompanhado.
Srs. Deputados, eis, em termos provocantes, a questão.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, eu também o vou provocar, porque me parece que, apesar de tudo, a formulação que o Professor Jorge Miranda sugere e que o Sr. Presidente acolhe não resolve todos os equívocos, pela razão que passo a expor.
Na primeira parte, quando se fala em leis e decretos-leis, faz-se apelo a categorias de actos normativos ou de actos legislativos em função da respectiva forma,...O Sr. Presidente: - Exacto.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - ... enquanto que a relação paramétrica, como se costuma dizer, que rege a relação entre leis de valor reforçado, seja ele geral ou específico, e as demais leis, faz apelo ao seu conteúdo material. E é por esta razão que o equívoco surge, e é até por esta razão que o equívoco não é resolvido.
Há decretos-leis de bases gerais, isto é há leis de bases reguladas por decretos-leis, e, em relação a estas por exemplo, quaisquer leis de desenvolvimento, sejam elas decretos-leis ou lei da Assembleia da República, também lhe devem igual respeito e também estão subordinadas ao respectivo...O Sr. Presidente: - Contesto!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Bom, aí há um ponto de divergência, seguramente.
Aliás, é até por essa razão que eu julgo que a proposta do PCP é perigosa, embora assente na fundamentação de que o que está em causa são leis de autorização e decretos-lei autorizados, porque, sem fazer a distinção no texto constitucional, deixaria de haver matéria concorrencial sempre que houvesse um prévio acto legislativo emanado da Assembleia da República. Isto é, a competência da Assembleia da República precludiria a competência do Governo em matéria concorrencial, porque, a partir do momento em que a Assembleia da República tivesse legislado sobre uma determinada matéria, fosse ela ou não concorrencial, a priori, deixaria de o ser a partir desse momento porque os decretos-leis deviam respeito à lei da Assembleia da República e não podiam revogá-la ou substituí-la, ainda que se entendesse que a matéria originariamente fosse concorrencial no sentido de que, na omissão da Assembleia da República, o Governo sobre ela se poderia pronunciar.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Cláudio Monteiro, não quero propor um consenso na proposta do PCP, mas isso é o que acontece em toda as democracias. Nós é que somos uma excepção anómala.
A existência de uma poder legislativo governamental é uma excepção anómala, como sabe. Não há nenhum país, tirando a França, que, aliás, até é pior, porque exclui matérias da competência legislativa da Assembleia. Tirando a França, não há nenhum outro país onde o Governo tenha poderes legislativos autónomos.
Portanto, o PCP limitar-se-ia a recuperar esse sábio princípio republicano da competência primacial da Assembleia em matéria legislativa.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas, Sr. Presidente, tenho algum receio sobre quais serão os...O Sr. Presidente: - Mas não estamos a discutir a proposta do PCP. Proponho que separemos as questões.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Certo. Mas eu só invoquei a minha crítica à proposta do PCP porque ela também é uma decorrência da minha crítica à posição, segundo a qual, não há leis de bases aprovadas por decretos-leis. Isto porque, em última análise, o problema é o mesmo.
Para já, é meu entendimento que não há só as leis de bases referidas nos artigos 167.o e 168.o, porque o conceito de leis de bases tem a ver com o seu conteúdo material, com o facto de dispor apenas as bases ou os parâmetros essenciais de um determinado regime jurídico e não com a circunstância de ter uma forma especial.
Bom, mas mesmo nos casos do artigo 168.o, é possível que haja leis de bases autorizadas, e, portanto, aprovadas por decretos-leis. E, em relação a essas, sendo certo que se pode sempre colocar a questão do ponto de vista formal, o que é facto é que, do ponto de vista material, qualquer lei de desenvolvimento, seja ela da Assembleia da República ou do Governo, em princípio dever-lhe-ia respeito, pelo menos é este o entendimento que tenho e é por esta razão que penso que o equívoco, de certa maneira, pode continuar a persistir, e isto por uma razão, aliás, muito simples. Se reparar, o n.o 1 fala em actos legislativos e, no n.o 2, só não se fala em actos legislativos porque se quer excluir os decretos legislativos regionais; ou seja, não se quer equipará-los, apesar de tudo, às leis e aos decretos-leis. Isto porque se, no n.o 2, se falasse em actos legislativos tout court, sem se referir especificamente às leis e aos decretos-leis, já faria muito mais sentido uma redacção mais restrita, como aquela que propõe.
Continuando a falar-se em leis e decretos-leis, estabelece-se, por um lado, numa primeira parte da norma, aquilo que é uma relação entre dois actos com forma diferente, para, depois, fazer apelo a uma relação que tem a ver com o respectivo conteúdo e não com a respectiva forma.O Sr. Presidente: - A segunda parte continua apenas a ser entre leis e decretos-leis!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não.O Sr. Presidente: - Independentemente de, depois, poder ser aplicada por analogia às outras questões que pôs. Mas a norma mantém-se perfeitamente coerente.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Para além do mais, confesso, compreendendo aquilo que disse em relação às leis orgânicas, tenho algumas dúvidas que esse entendimento seja o mais correcto...O Sr. Presidente: - Contesto!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Julgo que uma das evoluções da doutrina, neste últimos tempos, nesta matéria tem a ver com a circunstância de se distinguir aquilo que são as leis de valor reforçado dos demais diplomas que têm valor reforçado específico, que têm força paramétrica restrita a certo tipo de actos, como as leis de base, as leis de autorização legislativa. Isto é, julgo que hoje em dia já há uma corrente doutrinária razoável que defende que as leis de bases e as leis de autorização legislativa não são leis de valor reforçado precisamente porque o seu valor reforçado, sendo específico, isto é sendo dirigido a um acto ou a uma única categoria de actos, não o coloca propriamente num plano superior em relação a todos os demais actos. O que é facto é que uma redacção com um âmbito tão restrito como aquela que sugere, omitindo a ideia de lei de valor reforçado...O Sr. Presidente: - Não omite nada. Separa.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Se não omite, está como?O Sr. Presidente: - Punha em números separados, disse-o expressamente. Separava as duas questões.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas mantém um número a tratar as leis de valor reforçado!O Sr. Presidente: - Claro! Isso não está em causa.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - No qual inclui, entre outros, a relação entre lei geral da República e decreto legislativo regional ou...O Sr. Presidente: - Também, por que não?!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Então, nesse sentido, já a crítica não tem tanta razão de ser,...O Sr. Presidente: - Creio que não.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - ... porque eu pensava que eliminava a figura das leis de valor reforçado.O Sr. Presidente: - Não, não, pelo contrário! Fui um dos construtores dessa teoria.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, quanto à questão da supremacia das leis em relação aos decretos-leis, creio que tanto a minha primeira intervenção como a de V. Ex.a nesta matéria responderam à questão colocada pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro.
Uma coisa é haver competência legislativa do Governo e outra coisa é levar a ruptura com o princípio clássico da separação de poderes até um ponto em que o poder legislativo, pura e simplesmente, possa ser ultrapassado por aquilo que classicamente era o poder executivo. E, sobre este aspecto, creio que a proposta do PCP tem a virtude de propor a reafirmação do poder legislativo do Parlamento num momento em que, um pouco por toda a Europa, a doutrina tanto fala da crise dos Parlamentos. Acho que seria um sinal bastante saudável e clarificador nesta matéria.
Quanto ao conceito de lei de valor reforçado, conheço naturalmente a posição do Sr. Presidente nesta matéria, a qual merece um enorme respeito, mas creio que tanto o PS como o PCP partiram de outro conceito. Penso que não temos que tomar partido em questões doutrinais e que é possível, sem qualquer perda de conteúdo, encontrar uma redacção que não comprometa...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, se vivemos com o equívoco até agora, podemos continuar a viver com ele.O Sr. Luís Sá (PCP): - Não, não! Proponho que esse equívoco seja efectivamente esclarecido, tanto mais que as leis orgânicas têm o seu acréscimo de valor resolvido com a questão do procedimento e a da maioria qualificada da aprovação. Aquilo que não está completamente garantido é o valor reforçado, na prática, daquilo que a doutrina tem qualificado como leis de valor reforçado mas que nem
sempre têm tido esse valor. Por exemplo, o Sr. Presidente deu um conjunto de exemplos de leis de valor reforçado, mas eu diria que, com muita frequência, esta mesma Assembleia cria cidades e vilas que não cabem nos critérios da lei-quadro, ou que é altamente discutível que caibam.
Portanto, é uma prática que efectivamente é constante. Ma esta é uma questão menor, porque há questões maiores, como, por exemplo, a questão...O Sr. Presidente: - A nossa vida está cheia de leis inconstitucionais e não é por causa disso que deixam de o ser!O Sr. Luís Sá (PCP): - Há dias, estive a analisar um regulamento de polícia na Madeira e verifiquei que até os jogos de computador proíbe. Tem um elenco de jogos que são permitidos no respectivo arquipélago, mas não inclui jogos de computador nem grande parte dos jogos populares, certamente, por esquecimento...O Sr. Presidente: - O uso constituciona o que ainda não existe!O Sr. Luís Sá (PCP): - Mas há muitas coisas destas que, às vezes, até por falta de ligação completa à realidade pura e simplesmente, depois não são tidas em conta.
Mas, independentemente desta questão, creio que, a partir do momento em que este artigo vai ser revisto, só ganharíamos em procurar esclarecer um conjunto de questões que têm sido menos claras. E, neste sentido, faço uma proposta: se houver consenso acerca das intenções políticas e jurídicas nesta matéria, pelo menos um consenso indiciário, proponho que o Sr. Presidente, tendo em conta as propostas do Professor Jorge Miranda e as preocupações subjacentes aos projectos do PS e do PCP relativamente aos n.os 2 e 3, apresente um texto que ulteriormente permita um reexame. Pela nossa parte, salvaguardadas as preocupações que já apresentamos, teremos todo o interesse e abertura em examinar esse texto no sentido de garantir um acréscimo efectivo de benefícios neste plano.O Sr. Presidente: - Bom, mas há questões que têm de ser decididas.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sem dúvida! Eu diria, esclarecidas as questões, se houver vontade política para...O Sr. Presidente: - Proponho que se vá por partes.
Aquilo que há de inovador na projecto do PCP é a segunda parte do n.o 2, ou seja a expressão "(...) os decretos-leis não podem contrariar leis salvo autorização legislativa.".
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, uma vez que ainda não me pronunciei sobre a questão e tendo em conta algumas das coisas que já aqui foram ditas, vou aproveitar para situar a posição do Partido Social Democrata que tem uma perspectiva diferente.
Desde logo, penso que, em termos genéricos, foram aqui lançados alguns equívocos nomeadamente quando se coloca a questão do regime português e do valor das leis por cotejo com os decretos-lei, quando comparados com a situação de outros países. Esta comparação não é possível, a menos que se proponha - o que, por exemplo, na economia da proposta do Partido Comunista Português não acontece minimamente - no global de todo o artigo uma reformulação total, como acontece nos países onde isso assim é. Nesses países, onde, de facto, não há competência legislativa da parte do Governo, há uma capacidade de governação através de regulamentos e de actos administrativos que não existe em Portugal.
Portanto, a proposta do Partido Comunista Português, a cru, é a governação parlamentar, e não é, nem de perto nem de longe, a aproximação a outro tipo de modelos que existem em outros países, igualmente democráticos, aonde, como o Sr. Presidente referiu, existe uma quase exclusividade legislativa da parte dos parlamentos, sim senhor, mas existe também outro tipo de instrumentos para a governação, que não existe em Portugal e que são expressamente vedados no próprio artigo 115.o, nos números mais à frente, e para os quais o PCP não propõe qualquer alteração qualitativa que dê corpo ou tente enformar uma lógica diferente do funcionamento do sistema.
Assim, na prática, a única coisa que resultaria, do meu ponto de vista, da proposta do PCP, quanto a esta questão, já aqui apelidada de "quase exclusividade parlamentar", em termos de resultado quanto ao processo legislativo, era...O Sr. Luís Sá (PCP): - Isso seria uma supremacia parlamentar!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Acrescento aos exemplos que já foram aqui citados, quer pelo Sr. Presidente, quer pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, uma outra situação caricata que resultaria desta proposta, que é o seguinte: nos processos de ratificação, uma vez ratificados estes diplomas, automaticamente o Governo ficava completamente incapaz de mexer uma palha que fosse, isto porque, através do instrumento de ratificação, a Assembleia passava a congelar legislativamente todas as iniciativas que o Governo tomasse sobre as mais variadas matérias. Isto é uma evidência! Isto resultaria claro do que aqui está. Bastava a Assembleia pedir a ratificação para, a partir desse momento, o Governo nunca mais poder mexer naquela matéria. Esta era uma consequência evidente, que ainda não tinha sido aqui citada.
Em qualquer circunstância, uma vez que estou a falar do projecto do PCP, para além deste problema - de ser, do ponto de vista do PSD, inaceitável, a não ser no eventual reequacionamento total dos instrumentos que regem a produção de actos normativos e a competência para a sua produção -, em termos constitucionais, é completamente inaceitável por, pura e simplesmente, subordinar a capacidade normativa do Governo à intervenção da Assembleia da República. Isto, a nosso ver, seria a parlamentarização do Governo ou, se quisermos, a paralisação quase total do Governo em termos da sua gestão corrente.
Portanto, só poderia ser equacionado quando acompanhado de uma série de outros instrumentos que possibilitassem a normal e a necessária competência de actuação
por parte do órgão de soberania Governo, o que não acontece na economia desta proposta.
Quanto à outra questão que resulta da proposta do PCP e que tem a ver com a questão da autorização legislativa, penso que ela não fica claramente dilucidada. Manifestamente, prefiro a fórmula actual, segundo a qual, tendo em conta o princípio geral, que é o de competências concorrenciais entre os dois órgãos de soberania, tem de haver a clarificação de que há determinado tipo de situações, nomeadamente o caso do uso de autorização legislativa, em que, por estar em causa não a lógica concorrencial mas a de uma reserva relativa - a autorização legislativa só ocorre quando há situações de reserva, e se há uma situação de reserva é evidente que não há lógica concorrencial -, os decretos-leis terão de se subordinar às autorizações legislativas. Mas penso que a clarificação feita pela actual redacção é a mais adequada.
Relativamente à proposta do Partido Socialista, com toda a franqueza, nem consigo perceber exactamente o que é que, em termos de resultado, visava com ela, desde logo, porque punha totalmente em causa, por exemplo, a necessidade de respeito integral dos decretos-leis na situação das autorizações legislativas, já para não entrar na questão das bases gerais, que, de facto, é uma questão um pouco mais fluída...O Sr. Presidente: - Não, isso não é assim, Sr. Deputado Luís Marques Guedes. O PS não altera nada disso. O PS só clarifica a definição de leis de valor reforçado.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não, Sr. Presidente, também omite aquilo que está no actual texto quanto à subordinação.O Sr. Presidente: - Não, isso está no n.o 3, que diz: "Têm valor reforçado, para além das leis orgânicas, das leis de bases, das leis de autorização legislativa, as leis que (...)".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Ainda não estávamos a discutir o n.o 3, mas quanto ao...O Sr. Presidente: - O n.o 3 define o que está no n.o 2. O PS apenas separa em dois números...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não. Como o Sr. Presidente referiu, e muito bem, e eu concordo perfeitamente com a sua análise inicial, é evidente que o n.o 2 ao estabelecer, à cabeça, que existe um princípio de igualdade, tem, desde logo, de dilucidar determinado tipo de situações, como o Professor Jorge Miranda propõe e como o actual texto também faz.
O actual texto pode ter coisas a mais, mas não é seguramente essa, do meu ponto de vista; uma vez que é no n.o 2 que está claramente o princípio concorrencial, é aqui que, desde logo, se tem de dilucidar este tipo de situações. E também foi isto que entendi das suas palavras iniciais, e é isto que resulta da proposta, que começamos por confessar aqui, do Professor Jorge Miranda. E é isto que o Partido Socialista não faz. O PS retira da lógica...O Sr. Presidente: - Não retira, remete o n.o 2 para o n.o 3.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, há bocadinho, a propósito da questão do valor reforçado, ouvi o Sr. Presidente explicar, marcando alguns pontos com alguma racionalidade, devo confessar, que essa matéria estava aqui a mais e que, portanto, deveria ser autonomizada; quanto a questão que, obviamente, está, e bem, e deve cá estar, está agora a defender que pode não estar, que pode estar num outro lado.O Sr. Presidente: - Não, não! Eu disse que o PS mantém e aumenta o equívoco que já encontra no actual n.o 2.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Estamos a discutir apenas o n.o 2.
Termino com uma última questão, para a qual o PSD está aberto a uma ponderação, que é a que foi colocada pelo Sr. Presidente, na sequência da proposta do Professor Jorge Miranda, referente a eventual autonomização da referência às leis de valor reforçado. Pelo que ouvi das suas intervenções, Sr. Presidente, parece-me que a intenção de V. Ex.a não é a sua eliminação do contexto deste artigo...O Sr. Presidente: - Pois não.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - ... mas, sim, eventualmente a sua reformulação.O Sr. Presidente: - Exacto.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Parece-nos que tem razão quando diz que, na lógica deste número, a questão das leis de valor reforçado entra aqui um bocado a martelo. No entanto, peço ao Sr. Presidente algum auxílio, nomeadamente de reflexão técnica, sobre esta questão.
Independentemente da questão que já citou, há um outro problema que, a meu ver, poderíamos aqui equacionar, porque, na prática, acontece várias vezes. As leis orgânicas são as leis que constam nas alíneas a) a d) ou a e), salvo erro, do artigo 167.o, e são genéricas, como, por exemplo, as leis eleitorais dos órgãos de soberania. Ora, relativamente a estas leis, nos últimos anos, tenho assistido a algumas interpretações, tais como as de que há determinado tipo de matérias que constam das leis eleitorais que são matérias de natureza meramente adjectiva e processual e que, neste contexto, pode entender-se que não fazem parte do núcleo essencial da reserva, porque, sendo matéria meramente processual ou adjectiva, pode-se adoptar outros mecanismos que resultem de outros princípios gerais dispostos para as leis eleitorais. E, portanto, a dúvida que, a meu ver, aqui se deve equacionar é saber se se deve manter ou não o princípio que consta no n.o 2, que é o princípio de subordinação necessária ao valor reforçado das leis orgânicas, atendendo a esse reforço de valor, de força, das leis e decretos-leis normais às leis que, pelo facto de serem orgânicas, passariam necessariamente a não poder ser interpretadas nem derrogadas por outros
princípios genéricos que constem de outro tipo de legislação. Por outras palavras, há dúvidas sobre se continua ou não a fazer sentido mantermos esse princípio, porque essa interpretação existe. E sei, nomeadamente, que existe no que se refere à questão das leis eleitorais.
Já li muita coisa sobre este tipo de interpretação, nomeadamente por parte do STAPE, a propósito de matérias que, por serem consideradas estritamente adjectivas e por esse facto não integrarem o núcleo essencial da alínea a) do artigo 167.o, não têm a ver com a questão substantiva do regime, e, como tal, independentemente de estarem na lei orgânica que dispõe sobre a eleição dos órgãos de soberania, pode perfeitamente entender-se que, com vantagem, se podem adoptar outro tipo de mecanismos.
Esta dúvida também deve ser equacionada aqui por nós.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, é apenas para dar um esclarecimento, porque, pelas intervenções que sucederam à minha, ficou-se um pouco com a ideia de que a defesa da competência legislativa concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República revelava, em certa medida, um menosprezo ou uma menor atenção dada às funções do Parlamento e ao seu primado legislativo contra a tradição republicana que invocou.
Quero dizer que, nesta matéria, a Constituição assegura o primado da Assembleia da República em matéria do exercício da função legislativa, por um lado, através da respectiva reserva de competência, e, por outro, através do instituto da ratificação...O Sr. Presidente: - Ou da não ratificação!O Sr. Cláudio Monteiro: - ... ou da recusa de ratificação. E por isso o conhecimento da competência concorrencial do Governo em certas matérias não põe em causa esse primado, sobretudo porque, hoje - e isto é de facto aquilo que penso -, a verdadeira separação de poderes é a separação de poderes entre Governo e oposição e não tanto a separação de poderes entre a Assembleia da República e o Governo. E esta só é relevante na medida em que o sistema não gere soluções maioritárias que permitam que esta separação se esgote na relação Governo/oposição. E, quando isto não sucede, como na Legislatura presente, cá estão as válvulas de escape que garantem o primado da Assembleia da República através do instituto da ratificação,...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, permita-me que o corrija, da não ratificação, porque hoje não há ratificação.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - ... da recusa de ratificação, que permite, apesar de tudo, salvaguardar, em última instância, este primado. Mas isto só acontece assim quando a relação Governo/oposição transfere de facto para o Parlamento o centro do poder, porque, quando isso não acontece, os mecanismos de controlo têm de ser outros e não passam tanto pela existência desta distinção tão radical entre competência legislativa privilegiada da Assembleia da República e competência subsidiária ou complementar do Governo.
É por esta razão que, a meu ver, o sistema português tem demonstrado funcionar bem e se calhar está mais adequado à realidade do mundo contemporâneo do que outros sistemas, designadamente aquele que diz respeito à circunstância de, quando falamos hoje em lei, já não falarmos na lei geral e abstracta, já não falarmos em Rousseau, em Montesquieu, infelizmente falamos nas leis que criam vagas nas escolas públicas e outras que tais, cuja distância entre o acto legislativo geral e abstracto e a medida do Governo é, de facto, muito reduzida.O Sr. Presidente: - Antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Luís Sá, quero adiantar um ponto em relação à minha posição.
Os dois equívocos que referi não são originários desta norma, foram acrescentados em 1989. A norma, tal como estava em 1982, quando foi formulada, entre outros, por Jorge Miranda, Nunes de Almeida, Costa Andrade e eu próprio, era apenas e exactamente aquilo que o Jorge Miranda agora propõe que ela diga, ou seja "As leis e os decretos-lei têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais do regimes jurídicos". Era isto que estava e é isto que o Professor Jorge Miranda propõe que volte a constar.
Em 1989, inadvertidamente, acrescentou-se um outro programa normativo, misturando-o com o originário. O originário procurava resolver a questão da relação entre leis e decretos-leis, acrescentou-se um segundo, que foi de procurar estabelecer a relação entre leis de valor reforçado e leis comuns hoc sensu. Ora, o que proponho é que se separe as duas questões, na esteira do Professor Jorge Miranda.
Repito, o que proponho é que o n.o 2 volte a dizer o que dizia e que se acrescente um n.o 3, onde, pura e simplesmente, conste algo como "São leis de valor reforçado aquelas que, segundo a Constituição...", seguindo-se a formulação do PS e do PCP, que, neste aspecto, é comum e é uma formulação que tem o acordo doutrinal e jurisprudencial. Ou melhor, proponho a seguinte redacção para o n.o 3: "São leis de valor reforçado,...", se quiserem manter o equívoco, "... além das leis orgânicas, as que, por força da Constituição, sejam um pressuposto normativo de outras leis ou por outras leis devam ser respeitadas.".
Em suma, a minha proposta concreta é a de separar o n.o 2 do n.o 3, sendo o n.o 2 para a relação de leis e decretos-leis e o n.o 3 para a questão das leis de valor reforçado, e eliminávamos, assim, os equívocos.
Quanto ao outro equívoco das leis orgânicas, não faço muita questão nele, temos vivido com ele nos últimos sete anos e continuaremos a viver. Proporia é que, apesar de tudo, "esticássemos" as leis orgânicas, se quiserem mantê-las, com um inciso formal do tipo: "São leis de valor reforçado, além das leis orgânicas, as que...", para tornar claro que elas não são reforçadas no mesmo plano. Só no sentido translato é que as leis orgânicas são leis de valor reforçado.
Portanto, consentiria manter esse equívoco desde que se desse algum sinal verbal de que, apesar de tudo, não se trata da mesma relação, já que uma é uma relação material - a relação entre a lei de enquadramento orçamental e a lei do Orçamento é uma relação de dependência material. Isto é, a lei do Orçamento tem de respeitar, na sua formação e no seu conteúdo material, a lei do enquadramento orçamental. A relação das leis orgânicas com as outras leis, na realidade, não é nenhuma. O que a expressão "lei orgânica" quer dizer é que certas matérias têm de revestir certa forma, têm de ser aprovadas de certa maneira, estão sujeitas a certos regimes de aprovação e de fiscalização preventiva, mais nada.
Mas, se não vos convenço neste ponto, proponho que, apesar de tudo, se faça pelo menos uma distinção quanto ao facto de esse carácter reforçado das leis orgânicas não ser da mesma estirpe das leis propriamente reforçadas, como, por exemplo, a relação entre as leis da República e leis regionais.
Em suma, a minha proposta concreta, que fica feita, é no sentido de consideramos três questões diferentes: uma, a proposta do PCP sobre a relação entre leis e decretos-leis (segunda parte do n.o 2 da proposta do PCP); outra, a separação normativa entre as duas relações que enunciei; e, por último, a definição de leis de valor reforçado.
Se estiverem de acordo com esta arrumação da matéria e tomada de posição, passaríamos à discussão de cada uma delas, começando pela proposta do PCP para a preclusão do poder legislativo do Governo face à existência de leis da Assembleia da República. Na verdade, o que o PCP propõe é que, sempre que haja lei da Assembleia da República, fica precludido o poder concorrencial do Governo, o qual, a partir dessa altura, só pode revogar leis da Assembleia, mesmo fora da competência reservada, se autorizado pela Assembleia. Este é o conteúdo da proposta do PCP.
Srs. Deputados, convido-os a tomarem posição sobre esta matéria, apesar de ela já ter sido mais ou menos explicitada.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, o argumento do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, segundo o qual a tradicional separação de poderes foi substituída por uma nova separação de poderes entre o Governo e a oposição, que é, de resto, uma posição que já tive oportunidade de publicamente perfilhar - como é sabido, a doutrina italiana (De Vergottini e outros) tem exactamente essa opinião -, só levaria a valorizar a proposta do PCP, porque, na prática, com muita frequência, designadamente em situações de maioria absoluta parlamentar, o líder do Governo é o líder efectivo da maioria parlamentar. Sabemos que, em geral, a prática é mais ou menos esta, dependendo, naturalmente, dos sistemas políticos.
Contudo, este facto não retira importância, pelo contrário, à actividade parlamentar, porque é no seio do próprio Parlamento que se pode operar, em grande medida, a separação de poderes entre Governo e oposição. Se um Governo serve para diminuir a actividade parlamentar, então, haverá mais diplomas legais aprovados no seio do conselho de ministros sem o princípio do contraditório entre Governo e oposição e sem o papel da oposição.
Logo, o argumento do Sr. Deputado Cláudio Monteiro só levaria a reforçar a importância da proposta do PCP, designadamente como instrumento de valorização da separação de poderes entre o Governo e a oposição, na medida exacta em que daria maior importância ao papel da oposição no seio do próprio Parlamento, como deve ter fora do Parlamento.
Portanto, eu diria que o argumento aumenta a relevância da nossa proposta em vez de a diminuir.
Quanto ao instituto da ratificação, tenho alguma dificuldade em compreender que, em relação a decretos-leis alterados pela Assembleia da República, o Governo possa, no dia seguinte, fazer um decreto-lei repondo aquilo que a Assembleia da República alterou. É um exemplo que levaria exactamente ao contrário daquilo que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes quis referir.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Se a Assembleia pode fazê-lo, por que é que o Governo não faz?O Sr. Luís Sá (PCP): - Exactamente porque partimos do princípio de que deve ser afirmada a supremacia legislativa da Assembleia da República. E, como é sabido, o Governo não pode ratificar leis da Assembleia da República, é a Assembleia da República que pode ratificar decretos-leis do Governo. E isto tem de ter um sentido e um efeito prático, e o efeito prático só se pode justificar nesse plano com a supremacia legislativa parlamentar.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Permite-me que o interrompa, Sr. Deputado?O Sr. Luís Sá (PCP): - Faça favor.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mas, então, isso só seria aceitável se fosse criada constitucionalmente uma esfera significativa de reserva de competência do Governo, o que não acontece.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado, como é sabido, a nossa posição, nessa matéria, caracteriza-se, até para efeitos pragmáticos, por bastante prudência. O Sr. Deputado não nos tem visto apresentar projectos de lei sobre tudo, correspondendo à ideia de que o País deve ser governado a partir do Parlamento, o que não significa, de forma alguma, que possamos contemporizar com uma prática de subalternização do Parlamento ou com a criação de uma reserva de administração perfeitamente desmedida, como eventualmente haveria tentações num outro plano. Se, no fim de contas, o Sr. Deputado tanto quer, como moeda de troca para aceitar a supremacia parlamentar, a criação de uma desmedida reserva de administração, não apenas de regulamentos independentes, que aqui estão, mas igualmente de toda uma série de outras medidas, então, diremos que lamentamos muito mas teremos, com certeza, grandes dificuldades em conceber essa matéria.
Agora, o que nos parece, insisto, é que é um bom princípio do Estado democrático e da valorização do papel da oposição, do contraditório Governo/oposição e, em geral, do acompanhamento da actividade legislativa por parte da opinião
pública a valorização do próprio Parlamento. É uma valorização do sistema político, da sua democraticidade...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O nosso sistema não é parlamentar!O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado, o nosso sistema não é parlamentar, mas isso não significa que não possa ser um sistema de ablação dos poderes parlamentares. Como é natural, não estamos de acordo com isso. E eu já disse que o documento do Deputado Cláudio Monteiro conduz ao contrário do que eu disse.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não façamos argumentações reiterativas.
A proposta não se mostra viável, tem a oposição do PSD e, pelo menos, o não acolhimento do PS.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Embora o PS esteja ausente!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, aguardo tomadas de posição quanto à questão de separar a relação entre as leis e os decretos-leis da relação entre leis de valor reforçado e outras.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - (Por não ter falado para o microfone, não foi possível registar as palavras iniciais do Orador) o comentário do PS foi de tal modo que... designadamente naquela perspectiva de que possa haver uma formulação alternativa da redacção, como a que tinha sido sugerida pelo Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Que, aliás, já fiz.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O Partido Social Democrata também manifesta abertura, embora, depois, queiramos equacionar a formulação, porque, nomeadamente a proposta que há pouco foi avançada, mas não discutida, de acolhermos uma redacção próxima das propostas apresentadas para o n.o 3, pelo PCP e pelo PS, oferece-nos algumas dúvidas, como depois, na altura, expressarei.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado pode avançá-la já, talvez esta seja a ocasião para isso, a não ser que queira reservar a posição...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Para já, eu dava abertura à posição de autonomizar...O Sr. Presidente: - Muito bem.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Já tínhamos manifestado toda a abertura quanto a esta matéria, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, sendo assim, temos: abertura à separação das duas questões, passando a constar do n.o 2 a redacção originária, tal como, aliás, o Professor Jorge Miranda propõe, ou seja "As leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvem as bases gerais dos regimes jurídicos.", e acrescentando-se um n.o 3, com a redacção "Têm valor reforçado (além das leis orgânicas) as leis que, por força da Constituição, sejam pressuposto normativo necessário de outras leis ou por outras leis devam ser respeitadas.". Esta seria a forma tabeliónica da doutrina e da jurisprudência que, quanto a este aspecto, não criaria grandes problemas, a meu ver.
Passamos agora ao n.o 3 do artigo 115.o, que ficará de remisso, pois é, como sabemos, uma questão relativa ao poder legislativo regional, bem como o n.o 4 do mesmo artigo, por tratar de leis gerais da República e que têm a ver com o mesmo assunto.
Assim, passamos ao n.o 5 do artigo 115.o, para o qual há uma proposta do PSD com a seguinte redacção: "Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de natureza regulamentar o poder de, com eficácia externa, interpretar, modificar, suspender ou revogar quaisquer dos seus preceitos.".
O PSD propõe substituir a expressão "actos de outra natureza" por "actos de natureza regulamentar", restringindo assim.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, o PSD também tem uma proposta para o n.o 3.O Sr. Presidente: - Exactamente, mas essa foi passada, ficou de remissa para a altura própria.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Com certeza, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Aliás, não é só o PSD que apresenta uma proposta para o n.o 3, o mesmo acontece com o Deputado Pedro Passos Coelho, o Deputado Guilherme Silva, pelo menos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, quanto ao n.o 5...O Sr. Presidente: - Que na proposta do PSD é o n.o 4.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exactamente, Sr. Presidente.
Sinteticamente, a proposta do PSD, cinge o contexto a "actos de natureza regulamentar", em vez de, genericamente, "actos de outra natureza", como consta do actual texto, e retira a integração do elenco dos objectivos possíveis de alterar as leis - interpretação, integração, modificação e suspensão -, porque lhe parece que esta descrição está demasiado longa e que todas as realidades possíveis já ficam satisfeitas pela expressão "interpretar, modificar, suspender ou revogar".
Preferimos "actos de natureza regulamentar", porque, a nosso ver, há que especificar o que está em causa, e não nos parece que "actos de outra natureza" especifique exactamente
o tipo de actos que podem estar aqui em causa, quando o objectivo desta norma é claramente o de remissa para regulamentação, em actos regulamentares.
É isto que aqui está em causa, e, portanto, o objectivo do PSD é tão-só não o de alterar o conteúdo substantivo mas o de o clarificar apenas, sem lhe alterar a substância em termos práticos.O Sr. Presidente: - Suponho que há um "não dito" pelo PSD que talvez deva ser dito, é que isto tem a ver com o legitimar dos assentos das instâncias superiores.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não.O Sr. Presidente: - Então, o que é que há-de ser, Sr. Deputado? De outro modo não entendo a proposta.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de MeloO Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, é claro que o texto, tal como está, tem uma incongruência manifesta. Se o texto diz que não é permitido a actos de natureza não legislativa interpretar, integrar, com eficácia externa, preceitos da lei, é claro que isto inviabiliza a sentença. Uma sentença, uma decisão qualquer, que é um "acto de outra natureza" e não um acto legislativo, interpreta, e interpreta com força de caso julgado, as normas que aplica.O Sr. Luís Sá (PCP): - Mas é a Constituição que as cria e não a lei, Sr Deputado.O Sr. Presidente: - Estão previstas na Constituição.O Sr. Luís Sá (PCP): - Esta norma é dirigida à Administração Pública, claramente.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas não há dúvida alguma que esta fórmula está errada.O Sr. Presidente: - Isso quer dizer "com eficácia de norma", sempre foi entendido nesses termos.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Portanto, a norma o que é senão um regulamento?!O Sr. Presidente: - Não. Os assentos são normas, como se sabe, e há outras normas além dos regulamentos e dos assentos.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Ora bem, mas não são só os assentos, e eventualmente os assentos, se a lei o disser, claro está.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O Sr. Presidente conhece alguma lei que remeta para o assento?O Sr. Presidente: - Não.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Então, pode ser esse o objectivo...O Sr. Presidente: - O Código Civil admite que os assentos interpretem e integrem as leis. Portanto, é óbvio que essa lei, numa leitura estrita da Constituição... Como sabe, o Tribunal Constitucional fez uma interpretação, assaz restritiva, desta norma, mas aplicou-a. Entende que não há liberdade e que a lei, tal como está, na medida em que admite os assentos sem mais, é inconstitucional.
Portanto, esta norma, alterada como o PSD propõe, repunha a perfeita constitucionalidade dos assentos, tal como estão originariamente previstos no Código Civil e nos restantes códigos.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E se calhar era um ganho!O Sr. Presidente: - Bom, essa é a questão, e, por isso, a levantei.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas não é só essa. Aliás, lembro-me da história deste preceito e o porquê de isto se ter incluído aqui; foi em razão daquela prática, longa, de que as dúvidas suscitadas na interpretação...O Sr. Presidente: - ...se resolvessem por despacho conjunto do ministro tal e tal.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E isto ficou aqui assim.O Sr. Luís Sá (PCP): - Passava a ser legítimo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não, não!O Sr. Luís Sá (PCP): - Desde que o despacho não fosse um regulamento.O Sr. Presidente: - Não, o despacho genérico é um regulamento.