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Quanto ás federações distritais, diz o Sr. Secretário de Estado que só existem três e que uma funciona mal e que as outras não funcionam bem. Entende ou não o Sr. Secretário de Estado que pode a vir a ser um factor de motivação para estas federações o facto de terem assento no Conselho Consultivo da Juventude e até levar a que surjam mais federações distritais no País?
Por fim, quanto à governamentalização e quanto aos Açores e à Madeira, depreendi que estamos sintonizados, à excepção de uma questão: das suas palavras, pareceu-me ouvir que as ,associações juvenis dos Açores e da
1626 I SÉRIE - NÚMERO 51Madeira estão politizadas ou que não têm a liberdade suficiente para dizerem o que pensam.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Quero dizer-lhe, Sr. Secretário de Estado, que se o que estou a dizer é verdade, se é isto que pensa, isso é uma ofensa grave não aos Governos Regionais dos Açores e da Madeira mas às associações juvenis e aos jovens dos Açores e da Madeira.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, querendo, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado, que dispõe de mais dois minutos, para além daquele que lhe resta.O Sr. Secretário de Estado da Juventude: Sr. Presidente, Sr. Deputado Sérgio Vieira, em relação à primeira questão, não vejo outra diferença que não a de retórica. Os actuais representantes dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira no Conselho Consultivo da Juventude têm os mesmos direitos e os mesmos deveres que eu próprio ou qualquer membro do Conselho Consultivo. Questão arrumada!
Segunda questão, o Sr. Deputado diz que é preciso dar voz específica aos estudantes dos PALOP. Sem cometer a injustiça de adulterar. as suas palavras, como há pouco tentou fazer e como irei demonstrar, pergunto-lhe se não pensa que as associações de estudantes do Técnico, de Coimbra, a Federação do Porto ou a de Lisboa representam os interesses dos nossos amigos e irmãos africanos que estão a estudar em Portugal. Ou pensa que fazem discriminação racial e só representam os portugueses?Vozes do PS: - Muito bem!O Orador:- Esses também os representam! O que não queremos é introduzir divisões entre os estudantes que trabalham e os que, infelizmente,. não têm condições. para concretizar os seus direitos fundamentais nesse país. A integração racial é feita desta maneira, com este propósito e com este sentido. Não é dividindo os africanos, é juntando, lutando pelos seus interesses específicos.Aplausos do PS.É que, Sr. Deputado, são nestes pequeninos passos que se mostra como nós entendemos que, na prática, se deve fazer a integração.
A terceira questão que levantou tem a ver com as federações distritais. Sr. Deputado, eu não disse que todas funcionavam mal. Eu disse, como se pode comprovar, que havia uma que funcionava bem, outra menos bem e outra que estava relativamente parada. E digo-o com tristeza. Nós estamos a impulsiona-los nesse sentido, eu próprio dialoguei com eles para saber se deviam ou não estar representados.
Mas pergunto: os jovens de Faro sentem-se representados pela Federação do Porto? A Federação do Porto quer representar os jovens de Faro? E os de Viana do Castelo? E os de Setúbal? E os de Castelo Branco? E os da Guarda? O problema que se põe não é o de colorir o Conselho Consultivo da Juventude mas, isso sim, o de que aqueles que lá estão representem, efectivamente, os jovens que se dizem que representam, porque corremos um perigo de institucionalização da juventude com a institucionalização destes órgãos, o que queremos evitar a todo o custo. Queremos uma participação livre, representativa e genuína.
Mas a questão fundamental que o Sr. Deputado Sérgio Vieira coloca tem a ver com uma adulteração das minhas palavras. Longe de mim dizer que há associações nos Açores e na Madeira que não pensam por si próprias e que não agem por si próprias. Esse é um problema que diz respeito às associações. O que posso dizer-lhe é que queremos que os. jovens açorianos e madeirenses tenham um maior envolvimento na política de juventude em Portugal.
Mais, Sr. Deputado, o seu governo, durante 10 anos, impediu que as associações de jovens da Madeira e dos Açores se inscrevessem no Registo Nacional de Associações Juvenis e pudessem ser apoiadas através do Governo da República.O Sr. Afonso Candal (PS): - É bom lembrar!O Orador: - Foi através de um gesto do actual Governo, no dia 17 de Janeiro, que se começou a possibilitar essa inscrição, foi através de um gesto do actual Governo que os dirigentes associativos juvenis da Madeira e dos Açores começaram a ter a possibilidade de participarem em planos de formação. E sabe quem fazia essas queixas, Sr. Deputado Sérgio Vieira? Os próprios secretários regionais! E podia dar-lhe mais alguns exemplos, tais como o da aplicação do sistema de incentivos aos jovens empresários...O Sr. Presidente: - Vai ter de terminar, Sr. Secretário de Estado.O Orador: - Essas é que são as. questões fundamentais.
Sr. Deputado Sérgio Vieira, se eu tinha alguma dúvida quanto à possibilidade de me ter enganado na maneira como foi elaborado o decreto-lei quanto à participação dos jovens madeirenses e açorianos, fiquei com essas dúvidas desfeitas e digo-lhe, sinceramente - e convido-o a fazer isso através da sua estrutura regional -: criem um conselho regional na Madeira e nos Açores, autónomo, independente, que não esteja sob a tutela dos governos regionais. Dêem esse passo. Se a JSD for capaz de fazer isso, tirarei o meu chapéu.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Ismael Pimentel pediu a palavra para um pedido de esclarecimento, mas, como sabe, não há pedidos de esclarecimento a respostas a pedidos de esclarecimento, pelo que não posso dar-lhe a palavra.O Sr. Carlos Coelho (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.
23 DE MARÇO DE 1996 1627O Sr. Carlos Coelho (PSD): - Sr. Presidente, tendo o Sr. Secretário de Estado da Juventude começado a sua intervenção por cumprimentar V. Ex.a e a Câmara, quero, através do Sr. Presidente, agradecer ao Sr. Secretário de Estado da Juventude e retribuir os votos de bom trabalho.Risos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, chegados ao fim da apreciação deste decreto-lei, como foram apresentadas propostas de alteração, o diploma objecto de ratificação e as respectivas propostas de alteração baixam à Comissão de Juventude para discussão e votação na especialidade, como é regimental.
1628 I SÉRIE - NÚMERO 51DIÁRIO da Assembleia da República
Sábado, 6 de Julho de 1996 I Série - Número 93DIÁRIO
Foi lida uma mensagem de S. Ex.a o Presidente da República em que, a propósito da promulgação do Decreto n.o 29/VII (Estabelece a redução dos períodos normais de trabalho superiores a 40 horas por semana), apresenta à Assembleia algumas das suas preocupações sobre a aplicabilidade da lei.Em seguida a Câmara apreciou, na generalidade, a proposta de lei n.o 51/VII - Aprova a lei de bases do Tribunal de Contas, sobre a qual intervieram, a diverso título, atém do Sr. Ministro das Finanças (Sousa Franco), os Srs. Deputados Liso de Carvalho (PCP), António Lobo Xavier (CDS-PP), Manuela Ferreira Leite (PSD), José Magalhães e João Carlos da Silva (PS) e António Lobo Xavier (CDS-PP).
6 DE JULHO DE 1996 3181Carlos Miguel Maximiano de Almeida Coelho.
Maria Odete dos Santos. Octávio Augusto Teixeira.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o Sr. Secretário vai anunciar os diplomas que deram entrada na Mesa.O Sr. Secretário (Artur Penedos): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, deu entrada na Mesa, e foi admitida, a proposta de lei n.o 53/VII - Autoriza o Governo a criar o tribunal central administrativo e a alterar o Estatuto dos Tribunais á 1.a Comissão.Sr. Presidente: - Srs. Deputados, S. Ex.a o Presidente da República enviou à Assembleia da República uma mensagem, no uso de um direito constitucional, que é do seguinte teor:
Sendo a primeira vez que, no exercício deste meu poder constitucional, me dirijo à Assembleia da República, assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses, desejo manifestar-lhe o grande apreço que a instituição parlamentar me merece, como centro vital da democracia e órgão legislativo por excelência.
Acabo de promulgar o Decreto da Assembleia da República n.o 29/VII, que estabelece a redução dos períodos normais de trabalho superiores a quarenta horas por semana, desenvolve as possibilidades de adaptação dos horários de trabalho e acolhe legalmente o princípio da polivalência de funções dos trabalhadores.
Com a entrada em vigor de tal diploma a duração legal máxima do trabalho normal será, a partir de 1 de Dezembro de 1997, de 40 horas semanais, o que constitui um progresso importante no domínio das condições sociais de trabalho em Portugal.
É bem conhecido que, em 1990, os parceiros sociais e o Governo concordaram quanto à fixação em 44 horas do horário máximo legal e quanto ao objectivo de generalizar, através da negociação colectiva, em 1995, a duração semanal de 40 horas e a contabilização dos tempos de trabalho em termos médios.
3182 I SÉRIE-NÚMERO 93Independentemente da circunstância de o acto de promulgação pelo Presidente da República não ter de resultar da sintonia em que se encontre com a substância
dos diplomas que lhe são submetidos, decidi promulgar o presente diploma porque os seus objectivos globais merecem a minha adesão e porque é manifesto que a
generalização, por negociação colectiva, das 40 horas não se verificou em muitos sectores e empresas.
Portugal precisa de realizar, com o mínimo de custos sociais, algumas mudanças estruturais sem o que continuará anão poder assegurar à generalidade dos portugueses a melhoria do nível e da qualidade de vida a que aspiram.
Como se sabe, entendo que a redução e a reorganização do tempo de trabalho, bem como a inovação no domínio da sua organização e divisão, constituem instrumentos
muito importantes da qualificação dos trabalhadores, da promoção do emprego, da absorção do desemprego e da melhoria das condições de competitividade das empresas.
De resto, é hoje comum nos diferentes Estados Membros da União Europeia que o direito do trabalho e a negociação colectiva consagrem, em modalidades diversas,
quer algumas formas de polivalência funcional, quer a redução e adaptação dos horários de trabalho às necessidades das empresas e dos trabalhadores.
Considero também da maior relevância que o diploma aprovado pela Assembleia da República se baseie numa proposta do Governo que decorre de um acordo de
concertação social pois entendo que o diálogo constitui um dos meios adequados de promoção da participação dos cidadãos na definição das políticas públicas e, portanto, da governação democrática.
E, aliás, de esperar que, por iniciativa de Deputados ou do próprio Governo, eventualmente em resultado de acordos de concertação social, a problemática do tempo de trabalho venha a ser, no futuro próximo, objecto de novas intervenções legislativas.
É neste contexto que julgo, porém, que as razões que justificam a promulgação da presente lei não devem fazer esquecer a necessidade de valorar as alterações legislativas nela contidas em todas as suas dimensões e complexidade, cabendo considerar de que forma foram devida e perfeitamente acautelados direitos de algumas categorias de trabalhadores mais carenciados de protecção e algumas
Neste sentido, entendo ser dever do Presidente da República, no exercício de um mandato que se quer pautado pelos valores constitucionais dos direitos
fundamentais, da igualdade de oportunidades, da coesão social e da solidariedade, chamar a atenção para alguns aspectos particulares que, no novo quadro legislativo aberto pelo diploma agora aprovado, não terão ainda obtido uma consagração plenamente satisfatória.
Refiro-me, por um lado, à conveniência em encontrar, no âmbito da adaptabilidade dos horários de trabalho agora introduzida, uma regulamentação especial que assegure uma protecção efectiva a certas categorias de trabalhadores mais carenciados de protecção, como sejam as mulheres grávida: ou após o parto, os menores com mais de 16 anos, os diminuídos físicos, os mais idosos ou os trabalhadores sujeitos a condições de trabalho especialmente penosas ou
Acresce que esta previsão especial não é apenas uma exigência de justiça que integra naturalmente as opções políticas do legislador, mas constitui, também, um imperativo constitucional a que o Estado tem, no domínioda legislação laborai, procurado corresponder. Veja-se como, entre outras disposições, a legislação em vigor isenta já os menores, as mulheres grávidas ou após o parto e os deficientes da obrigação de prestar trabalho suplementar, sendo que para os menores este tipo de trabalho está mesmo vedado.
Ora, se bem que a intenção orientadora do presente diploma seja a da redução progressiva do horário de trabalho, há que reconhecer que da adaptabilidade de horários pode resultar, para as categorias de trabalhadores mencionadas, um prolongamento do período normal de trabalho por períodos significativos, em circunstâncias objectivamente mais penosas que aquelas que decorrem da prestação pontual e excepcional de trabalho suplementar. Não haverá, portanto, razões para não prever, para as novas situações, a protecção especial que ali tem sido garantida.
De facto, os motivos que justificam o novo regime de adaptabilidade dos horários não podem, em meu entender, servir para legitimar, relativamente a uma grávida, a um menor de 16 anos, a um deficiente ou a um trabalhador com condições de saúde precárias, a eventual imposição de um regime que pode, em certos casos, ir até às 50 horas semanais de trabalho durante várias semanas consecutivas.
Não havendo, na legislação em vigor, normas que assegurem uma protecção efectiva às categorias de trabalhadores referidas face às novas possibilidades de acréscimos temporários do horário normal de trabalho diário e semanal, parece de todo o interesse que se garanta, também aí, a protecção especial que lhes é devida.
Por outro lado, em situações porventura excepcionais, os prolongamentos temporários do horário de trabalho diário e semanal podem inviabilizar os planos de vida que os cidadãos projectaram com base no regime legal de organização dos horários vigente, podendo redundar numa frustração das suas expectativas legítimas ou afectar os seus direitos à saúde, ao ensino ou à sua realização pessoal. Haverá, então, lugar para nos interrogarmos se, tal como já acontece no que se refere à obrigação de prestação de trabalho suplementar, a legislação laborai não deve, também aqui, ser suficientemente maleável para reconhecer aos trabalhadores, havendo fundamento relevante e atendível, o direito de serem pontual e individualmente dispensados de acréscimos temporários de duração do período normal de trabalho permitidos pela presente lei.
São estas as preocupações que, por ocasião da promulgação da lei, entendo dever exprimir.
Contudo, desejo reafirmar que tais preocupações não afectam o meu juízo globalmente positivo sobre o presente diploma, que considero, pelas razões acima enunciadas, um instrumento de progresso social para o nosso País.
Srs. Deputados, vamos aguardar, por breves momentos, a chegada dos membros do Governo, para darmos início à discussão da proposta de lei n.o 51/VII - Aprova a lei de bases do Tribunal de Contas.Pausa.Como os membros do Governo já estão presentes, para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças (Sousa Franco): Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta proposta de lei, pela matéria extensa e complexa que trata, merece uma reflexão como, certamente, esta Câmara lhe saberá dedicar. Uma reflexão que terá de ter em conta que se trata de um
6 DE JULHO DE 1996 3183diploma de Estado e que, por isso, deve ser analisado acima das pequenas questões, querelas e tricas, que também fazem parte da vida, como tudo, mas que não podem confundir-se com as questões de Estado.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Este é um assunto importante.
Sublinho que esta proposta de lei tem uma história textual e cronológica.
A história textual é simples. Verificada a necessidade de substituir um, corpo legislativo disperso e incoerente, de que o diploma mais importante é o Regimento de 1915, surgiu a ideia de que seria útil substituir, globalmente, a Lei n.o 86/89, que foi uma lei de reforma boa no seu momento, mas ultrapassada, porque datada e transitória, por uma lei de bases do Tribunal de Contas que, verdadeiramente, modernizasse a fiscalização financeira num Estado de direito democrático, com separação de poderes e controlo efectivo dos dinheiros públicos através de um órgão independente dos outros órgãos políticos.
Esta ideia deu origem à elaboração de um anteprojecto, de que o então Presidente do Tribunal de Contas - eu próprio - foi autor exclusivo, datado de 5 de Junho de 1995. Esse documento foi apresentado informalmente, como anteprojecto pessoal, aos vários titulares de órgãos de soberania, no âmbito de um relatório sobre a situação do Tribunal de Contas.
Deixei, entretanto, de exercer essas funções e, como se sabe, não tenho hoje, para que isso fique bem claro, qualquer vinculação ao Tribunal de Contas, uma vez que a minha profissão é a de professor universitário e, deixando de ser Presidente, não tenho qualquer ligação à instituição Tribunal de Contas.
Quando o novo Presidente do Tribunal de Contas, Conselheiro Alfredo José de Sousa, foi empossado, eu próprio, falando como Ministro das Finanças, por incumbência do Sr. Primeiro-Ministro, dirigi-lhe o convite do Governo no sentido de elaborar um anteprojecto que servisse de base à substituição da Lei de Bases do Tribunal do Tribunal de Contas, a Lei n.o 86/89, de 8 de Setembro. Com grande presteza e competência, o Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas elaborou esse anteprojecto e apresentou-o ao Governo, num prazo curto, em Abril passado.
Trata-se de uma segunda versão do mesmo texto, evidentemente melhorada, reconheço-o com todo o gosto, nomeadamente pela integração no projecto da totalidade das disposições necessárias em matéria processual e relativas ao regime das secções regionais do Tribunal de Contas, duas questões em que o projecto anterior ainda deixava em vigor alguma da dispersa legislação vigente. O anteprojecto do actual Presidente, e muito bem, visou substituir a totalidade dessa legislação avulsa que só cria confusão e incerteza.
Apresentado ao Governo pelo Ministro das Finanças, esse anteprojecto foi, naturalmente, como qualquer iniciativa legislativa, debatido no âmbito do Governo, dando origem a esta proposta de lei, hoje apresentada à Assembleia da República.
Todo este processo é, pois, simples, claro e cristalino. Trata-se, no essencial, de três versões do mesmo diploma, versões essas que foram sofrendo, na minha opinião, melhorias em cada uma das fases e que, se têm, porventura, alternativas de pormenor, disso não passam, encontrando-se hoje nesta forma como resultado de umtrabalho participado, de pessoas livres que discutiram princípios é chegaram a conclusões, todas orientadas no mesmo sentido.O Sr. José Junqueiro (PS): - Muito bem!O Orador: - Há pois, fundamentalmente, um projecto que teve este caminho de elaboração, com três grandes versões: a primeira foi minha, pessoal, como Presidente do Tribunal de Contas; a segunda do actual Presidente do Tribunal de Contas, que melhorou, substancialmente a primeira; e uma terceira elaborada pelo Governo, como equipa e como colectivo que é, que hoje é aqui apresentada. Conheço bem as diferenças entre elas, sou capaz de as explicar, mas o que pretendo sublinhar é que se tratam de três versões do mesmo diploma e, além do mais, três versões inspiradas exactamente pelo mesmo espírito, que tentarei desenvolver a seguir.
A proposta de lei hoje apresentada insere-se, por parte deste Governo, no cumprimento de compromissos. E permitam-me que diga, porque estou perfeitamente à-vontade para o fazer, que é determinante o sentido ético e a vontade de cumprir compromissos assumidos perante o povo português pelo Engenheiro António Guterres, actual Primeiro-Ministro. Foi ele que, como líder da oposição, se empenhou, em circunstâncias difíceis para a instituição Tribunal de Contas, quando era apelidado de «força de bloqueio» e não tinha condições para exercer os poderes de controlo que a Constituição e a lei lhe conferiam, que são exigidos pelo Estado de direito democrático e pelo princípio da separação de poderes, na ideia de dar à instituição o papel devido no Estado de direito democrático, dotando-a de mais poderes e mais meios.
Esse é um compromisso em que tenho tido, como noutros domínios, muito gosto em ajudá-lo, mas que foi, acima de tudo, um compromisso do Primeiro-Ministro, agora cumprido por esta proposta de lei, naturalmente aprovada pelo Governo, mas com o apoio e o empenho muito forte do Engenheiro António Guterres, cumprindo nisso, como no resto, os compromissos que assumiu perante o povo português.Aplausos do PS.Essa proposta insere-se, aliás, na ideia genérica de mais poderes e mais meios para o Tribunal de Contas, que tem inspirado neste domínio, que muitos outros há, uma acção do Governo, ao contrário do que alguns dizem, extremamente eficiente. Recordo que, em cooperação com a Assembleia da República e com o próprio Tribunal de Contas, nestes oito meses, já foi possível fazer a aprovação, pela Assembleia da República, com base em propostas do Governo num caso e em projectos de lei do Grupo Parlamentar do PCP no outro, depois integrados na proposta de lei do Orçamento do Estado, de duas leis - as Leis n.os 3/96 e 14/96 -, repondo a legalidade democrática num caso e no outro estendendo os. poderes de competência do Tribunal de Contas às empresas públicas, aos processos de privatização e a outras situações de fronteira.
Também na Lei do Orçamento do Estado e no decreto-lei de execução orçamental, procedeu-se a uma redução anual, entre 25 a 35 000, do número de processos de bagatelas, isto é, de processos sem valor suficiente para justificar a fiscalização prévia, sobre um total de 105 000 processos. Ou seja, a ideia de que é necessário evitar a
3184 I SÉRIE-NÚMERO 93fiscalização das bagatelas ou das insignificâncias para concentrar a fiscalização no que tem real significado financeiro também já foi concretizada, reduzindo em cerca de 30% o número de processos insignificantes, por disposições conjugadas da Lei do Orçamento do Estado e do decreto-lei de execução orçamental.
Acresce ainda a publicação do Decreto-Lei n.o 72/96, com o regime de incentivos à fixação e ao exercício de funcionários nas secções regionais dos Açores e da Madeira, que tão importantes são para a defesa da legalidade democrática, no campo financeiro, nas duas regiões autónomas; a fixação de um novo regime de emolumentos, que corresponde à ideia de dar mais meios ao Tribunal de Contas em função da sua actividade, pelo Decreto-Lei n.o 66/96; a atribuição, à semelhança do que acontece com os outros presidentes dos tribunais superiores, de um gabinete ao Presidente do Tribunal de Contas, previsto, mas nunca regulamentado, pela Lei n.o 86/89 e pelo Decreto-Lei n.o 30/96; a inserção do orçamento do Tribunal de Contas na parte do Orçamento do Estado correspondente aos Encargos Gerais da Nação, como deve acontecer com um órgão de soberania autónomo e independente e não, como acontecia nos orçamentos anteriores, dentro do orçamento do Ministério das Finanças.
O Primeiro-Ministro e eu, como Ministro das Finanças, queremos que, também, nesse aspecto, fique claro que o Tribunal de Contas, órgão de controlo e independente, não é controlado pelo Ministério das Finanças mas, pelo contrário, controla-o.
Um despacho do Ministro das Finanças sobre a regularização de atrasos da Conta Geral do Estado permitiu pôr cobro ao atraso herdado e apresentar, ainda a tempo, mas sobretudo com a correcção do sistema, a Conta de 1994, que já está no Parlamento e no Tribunal, apesar dos atrasos que houve, e que comuniquei ao Parlamento na devida altura, na sua elaboração quando este Governo entrou em funções.
O despacho do Ministro das Finanças, que foi publicado no Diário da República, em 3 de Julho passado, resolvendo o eterno problema, em que Portugal era a vergonha dos países da União Europeia, porque era o único em que a Administração negava ao Tribunal de Contas o acesso sistemático a todos os dados de execução orçamental, concede a este o acesso aos dados da execução orçamental em termos acordados entre o Ministério das Finanças e o Tribunal de Contas. Permitiu-se, assim, não apenas ao Tribunal de Contas mas a este Parlamento fiscalizar a execução do Orçamento, nos termos do artigo 110.o da Constituição, que não tem tido qualquer cumprimento, nem por parte do Parlamento nem por parte do Tribunal de Contas, exactamente por recusa do Governo e da Administração em fornecer esses dados ao Tribunal de Contas.
Esta questão terminou. Vamos, pois, cumprir mais um preceito da Constituição.Aplausos do PS.Enfim, no plano das acções práticas, pela primeira vez na história, o Governo também pediu ao Tribunal de Contas que procedesse a duas auditorias globais, que estão em curso, à situação do Serviço Nacional de Saúde e aos organismos e entidades nacionais que aplicam dinheiros do Fundo Social Europeu. Estão a decorrer esses inquéritos e foi a primeira vez que essa faculdade legal foi utilizada por parte do Governo.Para completar esta acção em oito meses, há ainda duas propostas. Uma apresentada também pelo actual Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas ao Governo, que poderá ser aprovada sob a forma de decreto-lei, o que espero que ocorra proximamente, porque tem um processo normal, não dramático, de ajustamento interno e de aperfeiçoamento dentro do Governo sobre o estatuto dos serviços de apoio, Direcção-Geral do Tribunal de Contas e o seu pessoal. Outra é a proposta que está presente neste Parlamento para apreciar e deliberar sobre a Lei de Bases do Tribunal de Contas.
Foi tudo isto que o Governo fez, em oito meses, a fim de criar condições para a fiscalização- externa, independente, do Tribunal de Contas. Em muitas outras áreas trabalhámos com igual eficácia, mas, embora não se deva fazer auto-elogio, acho que é importante sublinhar que esta proposta de lei vem aqui no âmbito de uma acção de conjunto e que essa acção de conjunto representa o cumprimento completo do compromisso eleitoral do Engenheiro António Guterres e do Partido Socialista de dotar o Tribunal de Contas do estatuto que, constitucionalmente, lhe é devido, de poderes e de meios necessários.Aplausos do PS.A proposta de lei em debate não é, pois, um exercício de papel, é o corolário, a pedra de cúpula de toda uma acção de conjunto que vai dar a Portugal credibilidade externa, nomeadamente na União Europeia, e ao nosso país, no domínio financeiro, uma instituição importante para que a democracia se cumpra é o Estado de direito tenha efectividade no domínio das finanças públicas.
Os seus princípios são conhecidos dos Srs. Deputados, mas queria dizer que ela corresponde a necessidades e funções do Estado democrático, vai permitir cumprir melhor e, em consequência disso, reforçar algumas características de modernidade no controlo financeiro externo, independente, exercido pelo Tribunal de Contas.
Quanto a necessidades e funções do Estado democrático, em primeiro lugar, sublinho que, em democracia, em particular nestas democracias com impostos tão pesados como os que temos de pagar nos Estados da Europa e noutros semelhantes, no final do século XX, em Estados que Schumpeter chamava Estados fiscais, é essencial, para que o regime democrático se cumpra na relação representativa entre os contribuintes e aqueles que gerem os dinheiros públicos, em nome e ao serviço destes, que haja uma fiscalização independente sobre a legalidade e a regularidade e também sobre a boa gestão dos dinheiros públicos. Tão criminoso é cobrar a mais ou ilegitimamente dinheiros aos contribuintes como, depois de eles estarem bem cobrados, desbaratá-los em despesas ilegais ou em despesas de puro esbanjamento. E para que haja um julgamento objectivo sobre isso, é necessário um critério jurídico e técnico que só uma instituição independente pode fornecer, cabendo, depois, o juízo político ao Parlamento.
No entanto, o Parlamento só pode emitir esse juízo político, com bom fundamento, se tiver bases técnicas para se pronunciar e, para apreciar a gestão dos dinheiros públicos pelo Governo e pela Administração.A Sr.a Maria Carrilho (PS): - Muito bem!O Orador: - Do que se trata, pois, é de criar meios para que a democracia representativa funcione em Estados
6 DE JULHO DE 1996 3185nos quais - e não direi que isso é mal, porque por aí passa a satisfação de muitas necessidades da população, em particular dos mais desfavorecidos, necessidades da economia em geral e necessidades sociais, pelas quais passa a igualdade possível, entre os cidadãos - cerca de metade da riqueza de todos os cidadãos é administrada pelo poder político e pelo aparelho administrativo. É muito perigoso que isso se faça sem que ninguém possa denunciar, fundamentadamente, ilegalidades e irregularidades, mas também esbanjamento, desperdício e má aplicação de dinheiros públicos.
Isso, entre nós, não tem sido possível, porque houve uma oposição sistemática para que o Tribunal de Contas exercesse essa competência em relação às instituições nacionais, tal como exercem o Tribunal de Contas da União Europeia e os de todos os países da União Europeia, porventura, com excepção da Grécia, porque isso é próprio da democracia representativa, na sua dimensão de democracia dos contribuintes, da democracia em que o Estado vive fundamentalmente de impostos e administra cerca de metade da riqueza do património de todos os portugueses. Além de ser essencial ao funcionamento do Estado de direito democrático é essencial em termos práticos para a credibilidade de Portugal na União Europeia.
Não foi por acaso que, entre 1986 e 1989, por acção dos governos de então e em particular do Ministro das Finanças, Dr. Miguel Cadilhe, a quem quero prestar homenagem, se iniciou uma primeira etapa de arrancar o Tribunal de Contas da apagada e vil tristeza em que há muitos anos estava. Esse facto coincidiu com a entrada de Portugal para a Comunidade Europeia e era um elemento imprescindível da credibilidade do País para poder, pela fiabilidade dos sistemas de controlo, beneficiar dos fundos comunitários de que beneficiou.
Se não renovarmos ou reforçarmos esse elemento, em paralelo, que é o que acontece no Tribunal de Contas europeu e na generalidade dos Estados da União, porventura, com excepção da Grécia e de Portugal, por culpa do poder político dos últimos anos, podemos ter a certeza de que a possibilidade de acesso a fundos comunitários, estruturais e outros, será limitada pela falta de credibilidade do País.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Há, pois, a criação de um elemento que é praticamente imprescindível para que Portugal tenha credibilidade e continue a ter acesso a fundos comunitários na União Europeia. Isto é importante para que se saiba que não estamos a «trabalhar para inglês ver» ou para qualquer outro estrangeiro ver, mas estamos a defender, também neste aspecto, o interesse de Portugal. Já nem menciono o argumento, que pode ter o seu quê de nacionalista, que também é claramente chocante, de que ainda hoje - porque com esta lei deixará de ser assim -, em Portugal, no que diz respeito à fiscalização de fundos comunitários, o Tribunal de Contas europeu tem poderes de que não dispõe o Tribunal de Contas nacional. Nesse aspecto, somos um Estado diminuído no plano da fiscalização financeira, mas deixaremos de o ser com esta lei.
Por outro lado, sublinho que a fiscalização financeira, ou seja, o exercício de uma garantia independente da legalidade democrática, é um instrumento importante para assegurar a legalidade na Administração Pública e para prevenir - e sublinho «prevenir» - a corrupção.Está hoje estabelecida uma ligação forte entre formas múltiplas de corrupção administrativa e o incumprimento de critérios, quer de legalidade, quer de boa gestão financeira. Sabemos que Portugal não é, evidentemente, dos piores países nesse domínio, mas encontramos, hoje, em todos os Estados da União Europeia - e recordo uma intervenção do Presidente Chirac na última Cimeira de Florença, em que a propósito da droga, falava da corrupção das nossas sociedades e também da de todos os Estados pelo poder e pelos interesses financeiros ligados à droga -, em todos os países, riscos de grave corrupção. Preveni-los por todos os meios é imperativo! A legalidade financeira e o controlo da boa gestão dos dinheiros públicos dentro da Administração é fundamental também para isso.
Sublinho, em último lugar - e isto é menos importante -, que se queremos controlar os excessos de dispêndio ou as incorrecções de aplicação de dinheiros públicos temos de o fazer pelo recurso a auditorias. As empresas sabem-no há muito tempo. É a auditoria que lhes ensina, mesmo com a melhor dás intenções, se estão a gerir bem ou mal e o que é que podem corrigir. A nível do Estado é necessária uma auditoria independente, para além das sempre úteis auditorias internas de cada serviço. A auditoria independente do Estado não pode, com 500 funcionários e 16 juízes, supervisar a actividade de mais de 700 mil agentes administrativos. Não é isso que está em causa. O que está em causa é ser uma pedra de cúpula independente e um reflexo crítico de conjunto quanto ao sistema de fiscalização interna da própria Administração Pública e um auxiliar imprescindível do sistema de fiscalização política que o Parlamento deve exercer sempre sobre o Governo, e que sem este apoio não tem condições práticas para exercer, como não tem exercido.
Não estou a fazer uma crítica, estou a verificar uma situação de facto, como VV. Exas. sabem.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - São, pois, estas funções de melhoria e aperfeiçoamento do sistema democrático que estão em causa. Não se trata de favorecer ou desfavorecer uma instituição, trata-se de criar condições para que o sistema democrático, numa matéria altamente sensível para todos os cidadãos, de como é que é aplicado o seu dinheiro, para onde vão os seus impostos, possa funcionar devidamente.
A pedra de cúpula de tudo isto está também nas mãos de VV. Exas. é a fiscalização política. Sem fiscalização política, isto será sempre imperfeito e incompleto, mas sem uma boa assessoria técnica, independente, que o Tribunal de Contas deve dar ao Parlamento, a fiscalização política perder-se-á em generalidades, não tendo capacidade de assentar em bases sólidas.
Por isso, concluo, dizendo que a importância desta lei é a de, pela primeira vez, em Portugal, introduzir princípios de controlo financeiro e de auditoria pública modernos, idênticos aos que vigoram em países como os Estados Unidos da América ou noutros países mais desenvolvidos da América Latina, nos da União Europeia e em outros países com idêntico nível de civilização e desenvolvimento económico e de complexidade administrativa e financeira.
Esta é a primeira lei que nos coloca à altura, se for aprovada pelo Parlamento, como espero, dos tipos e dos níveis de controlo financeiro que se exercem nos Estados mais evoluídos e na própria União Europeia. E não tenham
3186 I SÉRIE - NÚMERO 93Aplausos do PS.Porém, passo agora a referir quais os princípios ou caracteres fundamentais desta proposta, que é longa e que VV. Exas. bem analisarão, a fim de sublinhar o que nela é importante para realizar os objectivos e as necessidades sociais a que me referi no início.
A proposta, em primeiro lugar, mantém - é isso que a Constituição impõe - um sistema judicial ou, se preferirem, jurisdicional de controlo externo dos gastos públicos. A Constituição impõe-no, e bastaria ficar por aqui como fundamentação - temos de cumprir a Constituição -, mas com bons critérios, porque, na verdade, a melhor maneira que existe em Portugal de garantir a existência de um órgão independente e prestigiado é jurisdicionalizá-lo.
Além disso, o Tribunal de Contas exerce, marcadamente, competências que são claramente jurisdicionais. Exerce também outras que o não são. As competências de auditoria não são jurisdicionais e as competências de auditoria pública tendem hoje, no mundo, a ser predominantes. Muitos países, onde não se dirá que a democracia funciona mal, nomeadamente no domínio financeiro, têm órgãos comparáveis que não são tribunais, que não julgam contas, que são apenas órgãos de auditoria e que funcionam bem. o que sucede na Grã Bretanha e nos Estados Unidos. É um sistema excelente de controlo financeiro, mas corresponde a uma organização do Estado e a uma tradição jurídica diferente da nossa.
Portanto, o que é importante é recolher desse sistema, como tem acontecido em todas as instituições análogas à nossa, em França, em Espanha, depois da Constituição democrática que ela própria consagrou, aquilo que só agora nesta proposta de lei se propõe seja consagrado em Portugal - o Tribunal de Contas controla a legalidade e é ao mesmo tempo uma auditoria da boa gestão financeira ou da economia, eficácia e eficiência dos recursos e gastos públicos.
Este é o princípio fundamental, e ele é novo. Foi possibilitado pela revisão constitucional de 1989, que permitiu, por lei, acrescentar poderes àquilo que o Tribunal tem como núcleo fundamental de competências, mas nenhuma lei deu efectivamente conteúdo e alcance prático ao que, nesta matéria, se dispõe no artigo 216.o da Constituição, depois da revisão de 1989. É a primeira vez que entre nós, por lei, se consagra o que, desde os anos 50, os congressos de auditoria pública das instituições supremas consideram necessário para que a auditoria pública esteja ao serviço dos povos e da democracia, o que a Constituição espanhola, desde os anos 70, por exemplo, consagra e que todos os Estados da União Europeia foram consagrando sucessivamente, o que o Tratado de Roma para a União Europeia consagra, ou seja, que o Tribunal de Contas Europeu, em colaboração com as instituições nacionais, assegura a legalidade e regularidade e a boa gestão financeira ou a economia, eficácia e eficiência.
Há, pois, aqui, pela primeira vez, uma modernização imprescindível, em que se mantém o sistema judicial, mas em que se converte o mesmo órgão em órgão de auditoria pública e em que se combina o critério da legalidade com o critério da boa gestão financeira ou da economia, eficácia e eficiência.Esta é a primeira proposta de enquadramento legislativo moderno e democrático que temos em Portugal.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Em segundo lugar, sublinhava que a modernidade também aponta num sentido que está claramente desenhado, igualmente pela primeira vez entre nós, nesta proposta de lei: o da substituição progressiva, responsável mas clara, do controlo prévio ou visto pelo controlo sucessivo, quer pelo julgamento de contas, quer pela aprovação de pareceres ou relatórios.
Todos sabem - é uma experiência corrente das Administrações - que o visto é muitas vezes ineficiente, embaraçoso, demorado e formalista, porque em 120 000 processos não é possível fiscalizar bem a substância das coisas, mas é possível cometer erros e embaraçar o funcionamento quotidiano da Administração. A solução está - e também a generalidade dos países próximos do nosso já o descobriram há muito tempo - em substituir o visto pela fiscalização sucessiva, nomeadamente, da auditoria.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Não é possível fazer uma coisa sem a outra e esta lei aponta para isso. Como? Desde já - e já o sublinhei -, corrigindo as disposições absurdas da Lei n.o 7194, que sujeitavam, nomeadamente em relação às autarquias, a visto os contratos mais insignificantes, independentemente do seu valor.Aplausos do PS.A lei do Orçamento do Estado fez essa redução de 30% no visto de bagatelas, mas esta lei vai mais longe ao estabelecer um sistema permanente que aponta para reduzir o visto por duas vias: nos termos do artigo 48.o, por via legislativa, o legislador, em princípio, em cada lei do Orçamento, ano após ano, reduzirá, de acordo com os critérios aqui propostos, o âmbito do visto, reservando-o apenas para os actos fundamentais, e por via jurisdicional, através da selectividade da programação da 1.a Secção do Tribunal a que se refere o artigo 38.o aqui previsto.
Por outro lado, sublinho que há a confirmação do alargamento da fiscalização dos dinheiros públicos que foi já operado aqui também com grande luta relativamente a alguns dos lobbies da Administração e do sector empresarial do Estado pela Lei n.o 14/96. Leis com esta têm sempre grande resistência dos, lobbies, não do povo!O Sr. João Carlos da Silva (PS): - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, o aumento das garantias individuais, isto é, o contraditório; a representação por advogado, a clarificação da separação entre auditoria na 2.a Secção e julgamento na 3.a Secção, as formas de simplificação e responsabilização processual representam um grande avanço na defesa dos direitos individuais. A independência plena do Tribunal e, sublinho eu, a responsável independência do Tribunal através da manutenção do sistema de nomeação do Presidente, que é idêntico ao do Procurador-Geral da República e que introduz um factor de controlo político, sem prejuízo da independência e também, através da publicação das contas do Tribunal, nos termos do proposto artigo 113.o,
6 DE JULHO DE 1996 3187representa a consagração legislativa de algo que já é prática actual, mas que é bom que fique consagrado na lei para não poder desaparecer e também, ainda, através do artigo 11.o, n.o 4, que fornece a base para uma cooperação com a Assembleia da República, o que é extremamente importante para evitar a corporativização e o risco de fechamento de um órgão deste tipo sobre si próprio, assumindo-se como um poder não democrático. A cooperação com a fiscalização política permitirá que a independência jurisdicional atribuída a este órgão seja sempre colocada ao serviço do controlo democrático.
Permito-me sugerir ao Parlamento que, aprofundando este ponto a base está cá e foi proposta pelo Governo, pensasse na criação de fórmulas permanentes. As Cortes espanholas têm uma Comissão Permanente para as Relações com o Tribunal de Contas e, desde a Assembleia Nacional Francesa à Câmara dos Comuns inglesa, as comissões de contas públicas são formas por excelência de estabelecer contactos permanentes entre tribunais de contas ou órgãos de auditoria pública e parlamentos. Este é que é o grande controlo político, não outro, da fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas. Isto tem faltado, o que prejudica, simultaneamente, a fiscalização política e a técnica. Recordo que, na anterior legislatura, a Comissão Parlamentar de Economia, Finanças e Plano tentou criar uma subcomissão de contas públicas, mas também é verdade que a maioria de então impediu o funcionamento dessa subcomissão de contas públicas, como o Sr. Deputado Octávio Teixeira bem sabe.Aplausos do PS.É esse caminho que é importante para evitar o risco da corporativização de uma instituição.
Com isto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, porque já me alonguei, concluiria, sublinhando que esta proposta de lei é importante para o Governo, porque com ela se põe a pedra de cúpula num trabalho que, como já disse, foi longo e representou nestes oito meses a tomada de muitas decisões efectivas, não o anúncio de decisões futuras. É já uma obra feita, mas que propomos ao Parlamento que conclua, pondo nela a pedra de cúpula.
Além disso, esta proposta é importante para Portugal, porque pela primeira vez teremos um sistema de fiscalização financeira externa e independente à altura dos nossos tempos, da nossa posição como Estado democrático, moderno 1p da União Europeia, a completar certamente por um incremento da fiscalização política das contas públicas, que é competência fundamental do Parlamento.
Enfim, esta proposta é importante para os portugueses, porque pela primeira vez se aplica a ideia, hoje tão generalizada, de democracia dos contribuintes como peça fundamental do sistema representativo.
Sublinho que nós estamos - importa dizer isto com toda a clareza - numa situação fiscal vergonhosa. E o que é que isto tem que ver com essa situação fiscal vergonhosa em que muitos não pagam impostos e não há meio de fazê-los pagar o que devem, restabelecendo a justiça tributária? Isso tem que ver, em primeiro lugar, com a falta de meios para pôr a funcionar um sistema fiscal justo, mas tem que ver também não só com a falta de compreensão para a situação de contribuintes que, uma vez colocados numa situação de ilegalidade, nunca mais têm maneira de recompor e regularizar a situação fiscal em que estão...Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - ... mas também com a ideia muito fundada que os portugueses têm de que ninguém garante que os dinheiros que pagam pelos impostos sejam bem administrados e de forma responsável. Esta lei dá a resposta final a esta última pergunta. É possível exigir o cumprimento dos impostos porque as despesas públicas estão fiscalizadas de forma independente pelo Tribunal de Contas e pelo Parlamento.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - É também preocupação do Governo responder à segunda questão. Através do plano de regularização das dívidas fiscais, não mais será possível criar situações em que alguém se vê impossibilitado, para todo o sempre, de regularizar a sua situação perante o fisco e depois disso, então, será uma tarefa importante do Parlamento que, como representante dos contribuintes, é sempre o primeiro órgão em matéria de legislação fiscal e do Governo a quem compete dar execução, criar condições para que o sistema fiscal deixe de ser uma das mais profundas injustiças da sociedade portuguesa e passe a ser uma forma de justiça, como nós programaticamente defendemos desde há muito.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos ao Sr. Ministro das Finanças, os Srs. Deputados Lino de Carvalho, António Lobo Xavier, Manuela Ferreira Leite e José Magalhães.
Tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo, Sr. Ministro das Finanças, V. Ex.a começou por dizer que este diploma, pela importância que tem, merece uma reflexão séria em sede de Parlamento. Estamos de acordo com isso e é por assim ser que entendemos que - e estou convencido de que o Sr. Ministro partilha connosco este nosso entendimento -, em sede de especialidade, há que aprofundar, esclarecer, clarificar muitos dos preceitos que a proposta de lei contém, tendo até em conta o pouco tempo que tivemos para estudá-la, assim como a sua complexidade e vastidão.
Como o Sr. Ministro sabe, o PCP sempre se tem manifestado favorável à clarificação e ao reforço das competências, das funções e dos meios do Tribunal de Contas, enquanto órgão de soberania que fiscaliza a boa gestão sobre os dinheiros públicos e que tem como seu encargo constitucional o controlo financeiro dos dinheiros do Estado.
Neste quadro, o PCP encara com simpatia propostas que, promovendo a reforma do Tribunal de Contas, permitam atingir estes objectivos.