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procedimentos que, ante a constatação daquelas realidades, haveria que levar a cabo para que, em concreto, pudesse ser determinado o número de postos de trabalho necessários em cada um dos serviços e unidades orgânicas do ISS, I.P.A este propósito, importa sublinhar que, nos termos do n.o 3, do artigo 251.o, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP)(80), «o número de postos de trabalho necessários é definido de forma fundamentada e em conformidade com as disponibilida-des orçamentais existentes.»Assim, e a título de exemplo, sendo referida «a diminuição de unidades, núcleos, seto-res e equipas no âmbito da reorganização interna de unidades orgânicas» decorrente do PREMAC, haveria que identificar que unidades, núcleos, setores e equipas foram extintos ou fundidos e quais os correspondentes postos de trabalho que fruto dessa reorganização se tornaram excedentários. Do mesmo modo, a «simplificação de circuitos/fluxos face à implementação da reen-genharia de processos» obrigaria a especificar – mediante a elaboração de uma análise comparativa dos fluxos de trabalho existentes antes e depois daquela implementação – as alterações concretas que daí advieram, em particular no que respeita às tarefas e funções que foram suprimidas ou se tornaram desnecessárias e aos recursos humanos que assim se revelaram supérfluos.4 – Na ausência destes elementos prévios, e tendo presente que, como anteriormente se assinalou, o mapa comparativo é uma mera expressão numérica de postos de traba-lho, permanecem desconhecidos os critérios e procedimentos adotados para determinar o número concreto dos postos de trabalho que o ISS, I.P. considerou necessários e, conse-quentemente, o número dos que entendeu extinguir.E assim, certo é que no processo de racionalização de efetivos em apreço não foi apre-sentada fundamentação concreta que permita justificar as decisões tomada neste domí-nio, facto que não pode deixar de comprometer a sua validade, por violação do comando expressamente consagrado no n.o 3, do artigo 251.o, acima citado.5 – Este entendimento foi sufragado pelo Supremo Tribunal Administrativo em Acór-dão relativo a idêntica questão, no âmbito do regime de colocação em mobilidade espe-cial(81) regulado pela Lei n.o 53/2006, de 7 de dezembro, à luz do qual – e à semelhança do que agora sucede nos termos do n.o 3, do artigo 251.o, da LTFP – se exigia a elaboração de listas dos postos de trabalho necessários, «com a respetiva fundamentação» (cf. artigo 13.o e alínea b), n.o 2, do artigo 14.o).Como refere aquele aresto, a questão central a dirimir era (80)  Aprovada pela Lei n.o 35/2014, de 20 de junho.(81)  Vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido no âmbito do processo n.o 0538/10, de 25 de janeiro de 2011, disponível em www.dgsi.pt114 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________310
«a de saber se a Administração tem, ou não, o dever de fundamentar, em concreto, o número de postos de trabalho que entendeu dever manter (...), interessando apurar, em espe-cial, se a Administração está ou não obrigada a fundamentar as condicionantes justificativas dos postos de trabalho considerados necessários e dos que, pela sua extinção, conduziram os seus titulares à situação de mobilidade especial».E a este propósito, assinalou aquele Tribunal:«Não se pode esquecer que a definição dos postos de trabalho necessários não é feita no quadro da criação de um serviço novo, partindo de base zero, ou seja, em que não há trabalhadores ao serviço e postos de trabalho a ter em conta.Diversamente, a existência desses trabalhadores e desses postos de trabalho é o ponto de referência seja para o mapa comparativo seja para a posterior fase de selecção.Assim, a lista dos postos de trabalho necessários significa, como vimos, na circuns-tância de o seu número ser inferior ao existente, a passagem à fase de selecção, com inevitável lesão dos que vierem a ser colocados em situação de mobilidade especial, em razão da perda de ocupação efectiva e de diminuição progressiva do vencimento ante-riormente auferido, como foi sublinhado pelo acórdão recorrido.É por isso de todo o interesse daqueles que podem ser afectados ou que venham a ser afectados que essa determinação se realize ou se tenha realizado com cumprimento de todo o formalismo determinado.Na circunstância, não há, como se disse, qualquer fundamentação. O director máximo do serviço procedeu, é certo, à apresentação da Lista dos postos de trabalho necessários para assegurar as actividades, mas não se vislumbra que tenha apresentado qualquer justificação ou explicitação das razões por que chegou a tais números; ora, essa justificação não pode resultar dos próprios números, pois eles não se fundamentam a si próprios.»A esta luz, conclui-se no acórdão, «certo é que houve uma omissão de cumprimento de norma vinculativa da Administração. É, assim, seguro, que a fundamentação exigida no artigo 14.o, n.o 2, b), não foi cumprida e, com isso, o acto ministerial de aprovação (...), encontra-se viciado por ter sido firmado sem essa fundamentação prévia»; vício esse «que não pode ser desvalorizado como se de mera irregularidade, sem consequências, se tratasse».IV – Da inobservância do direito de participação das associações sindicais1 – Refutando qualquer violação do direito de participação dos sindicatos, referiu a então Presidente do ISS, I.P. que «do regime e enquadramento do processo de racionali-zação de efectivos», constante da Lei n.o 35/2014, de 20 de junho (LGTFP) resulta «quais os procedimentos e decisões tomadas que se mostram necessárias e imprescin-díveis à iniciação do processo de racionalização de efetivos, como sejam, a elaboração de | 11520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________311
estudo de avaliação e elaboração de mapa de pessoal comparativo, bem como a sua apro-vação, procedimentos esses que não carecem de validação das associações sindicais.»E mais afirma que «foi dado a conhecer às associações sindicais, de forma presencial, designadamente em reuniões realizadas atempadamente, nos termos da alínea d), do artigo 338.°, da LGTFP, de que se iria iniciar o procedimento, razão pela qual, as associações sindicais se encontravam habilitadas para exercer o seu direito à participação no procedimento de colocação em situação de requalificação dos trabalhadores, o qual, nos termos da LGTFP, se iniciou apenas com a Deliberação do Conselho Diretivo e com o início do procedimento de seleção.»Por seu turno, na Informação n.° 1687/2014, de 10/11/2014(82), é referido:« (...)6 - Nos dias 2 e 4 de Outubro são formalmente notificados os Sindicatos em reu-niões individuais do início do processo de requalificação. Nessa, reunião, os Sindicatos são informados que, após obtida a autorização para a proposta do mapa de pessoal e do estudo de Base que deu origem ao mesmo por parte do Ministério das Finanças, seriam formalmente solicitados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, a que se seguiria a deli-beração fundamentada do Conselho Diretivo que daria início formal ao procedimento.(...)9 – [A 04/11/2014] são remetidas notificações aos Sindicatos (FESAP, STE, FNS-TFPS e FENPROF) dando-lhes conta desta autorização, dos seus termos e fundamen-tos e solicitando, formalmente, a sua posição sobre o início do processo de requalifica-ção, com remessa de parecer até ao final do dia 7 de Novembro (data de correio).»2 – À luz dos excertos transcritos verifica-se, desde logo, que ao notificar as associações sindicais, nas reuniões havidas em outubro de 2014, do «início do processo de requalifi-cação», o ISS, I.P. reconhece expressamente que, materialmente, o processo de raciona-lização de efetivos iniciou-se em momento bastante anterior ao da aprovação dos mapas comparativos pelos membros do Governo competentes.Por outro lado, nessa ocasião as associações sindicais apenas foram informadas do iní-cio do processo de racionalização e de que, «após obtida a autorização para a proposta do (82)  Elaborada pelo Departamento de Recursos Humanos do ISS, I.P. e que antecedeu a Deliberação fundamentada sobre o início do processo de requalificação, datada de 11 de novembro de 2014.116 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________312
mapa de pessoal e do estudo de Base que deu origem ao processo», seriam chamados a pronunciar-se sobre a decisão do ISS, I.P.Deste modo, não tendo sido fornecidos naquelas reuniões quaisquer elementos con-cretos sobre os quais as associações sindicais se pudessem pronunciar – sendo certo que nessa data fora já elaborado o estudo de avaliação organizacional (constante da Informa-ção n.o 03/CD/2014, de 4 de agosto) –, não se compreende como poderiam encontrar-se «habilitadas para exercer o seu direito à participação no procedimento de colocação em situação de requalificação dos trabalhadores.»3 – Em todo o caso, determinante neste domínio é a circunstância de, nos termos da alínea d), do n.o 1, do artigo 338.o da LTFP, as associações sindicais terem o direito de «participar nos procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços.»A secundar o entendimento que nos foi transmitido - de que o processo de racionali-zação apenas se inicia após a aprovação dos mapas comparativos -, no caso em apreço os procedimentos relativos aos trabalhadores a que se refere a disposição legal transcrita res-tringir-se-iam apenas aos que se destinam à identificação nominal do pessoal que transita para a situação de requalificação, designadamente no que respeita à aplicação dos métodos de seleção, circunstância que neste contexto reduziria o direito de participação das asso-ciações sindicais a uma expressão praticamente irrelevante.Diversamente, «os procedimentos relativos aos trabalhadores, no âmbito de processos de reorganização de órgãos ou serviços» não poderão deixar de abranger aqueles em que assenta a decisão final que condicionará a sua situação jurídico-funcional futura. A esta luz, mais relevante do que a identificação nominal de trabalhadores são os procedimen-tos que identificam as necessidades das diversas áreas funcionais dos serviços e determi-nam o número de postos de trabalho adequado ao seu suprimento e, em concomitância, o número dos que devem ser extintos.Isto mesmo se afigura inequívoco quando, nos termos do n.o 1, do artigo 7.o, do Decre-to-Lei n.o 200/2006, de 25 de outubro, «o processo de racionalização de efectivos compreende todas as operações e deci-sões necessárias à avaliação dos recursos humanos do serviço para efeitos de eventual decisão sobre o reconhecimento do seu desajustamento face a objectivos, atribuições, actividades e necessidades de funcionamento e sobre a sua colocação em situação de mobilidade especial»(83).(83)  Leia-se numa interpretação atualista, à sua reafectação ou colocação em situação de requalificação, nos termos dos artigos 251.o a 257.o, da LTFP.| 11720 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________313
4 – Assim, reitero que o exercício do direito de participação nos termos legais impu-nha que, ao contrário do que sucedeu, o estudo de avaliação organizacional e os mapas comparativos de postos de trabalho, logo que elaborados, fossem remetidos às associações sindicais, de modo a que as considerações que sobre eles aduzissem pudessem ser levadas em conta e discutidas num momento anterior à aprovação pelos membros do Governo competentes dos mapas comparativos com a fixação do número de postos de trabalho necessários e excedentários.5 – Por fim, caberá sublinhar que, de qualquer forma, mesmo que se entendesse que o exercício do direito de participação legalmente consagrado apenas se mostrava devido após a aprovação dos mapas comparativos pelos membros do Governo competentes, o mero facto de às associações sindicais ter sido fixado um prazo de apenas três dias para se pronunciarem relativamente a um processo de racionalização de efetivos com a comple-xidade e dimensão daquele que agora nos ocupa bastaria para concluir que aquele direito não foi respeitado, uma vez que, em tão curto prazo, qualquer intervenção útil neste con-texto se mostraria praticamente inexequível. São estas as razões que me levam a recomendar a V. Exa. a revogação dos atos que, no âmbito do processo de racionalização de efetivos do ISS, I.P., determinaram a colocação de trabalhadores em situação de requalificação, com as legais consequências.Informo, por fim, V. Exa. que darei conhecimento da recomendação ora formulada a Sua Excelência o Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social. b) Sugestões Proc. Q-5178/13 e Q-27/14Entidade visada: Ministra do Estado e das FinançasData: 2015/01/22Assunto: Regime de reposição de quantias indevidamente abonadas a trabalhadores da Administração PúblicaSequência: Sugestões parcialmente acolhidas pela entidade visadaA instrução de diversos procedimentos de queixa relacionados com a reposição de quantias, que alegadamente haviam sido indevidamente recebidas por trabalhadores do Estado, como contrapartida pelo exercício de funções (seja ao abrigo de contratos indivi-duais de trabalho, seja ao abrigo de contratos de trabalho em funções públicas), permitiu identificar um conjunto de problemas que comummente se verificam na adoção e funda-mentação deste tipo de decisões. Verificou-se, designadamente, que a maioria das entidades revelam dificuldades na interpretação do Regime de Administração Financeira do Estado (doravante designado RAFE e aprovado pelo Decreto-Lei n.o 155/92, de 28 de julho) e na respetiva articulação, 118 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________314
dispor na totalidade (vide os artigos 175.o, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e 280.o, do Código de Trabalho), e aos órgãos judiciais a possibilidade de, em sede de exe-cução, penhorar por completo os vencimentos ou quaisquer prestações que «assegurem a subsistência do executado» (vide o artigo 738.o, do Código do Processo Civil).Além disso, o RAFE só permite que seja autorizada a reposição dos montantes em dívida em prestações, se o devedor não tinha conhecimento de que o recebimento era indevido (vide o n.o 3, do artigo 38.o). Quanto aos demais devedores, basta que não dispo-nham dos meios necessários à pronta e integral reposição dos montantes indevidamente recebidos, para que se deva lançar mão do processo de execução. Atendendo aos custos acrescidos que tal representa, não apenas para o trabalhador, como também para o Estado, parece questionável que o n.o 3, do artigo 38.o, do RAFE, também à luz de critérios de pra-ticabilidade, razoabilidade e eficiência, contenha a solução mais adequada à prossecução do interesse na reposição de verbas públicas. Sustentou, por isso, este órgão do Estado que o RAFE beneficiaria de uma alteração que permitisse, por um lado, agilizar os procedimentos de reposição, mesmo quando os devedores tenham tido conhecimento de que o recebimento era indevido; e, por outro, garantir o direito fundamental dos trabalhadores ao salário e ao rendimento mínimo necessário à sua subsistência, devendo para tal ser observados os limites impostos pela garantia do mínimo necessário a uma existência condigna (vide os n.os 3 e 7 do, artigo 738.o, do Código de Processo Civil); bem como o limite máximo de um sexto da remunera-ção mensal, previstos na legislação laboral. Em resposta a este ofício, o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento manifestou concordar com as sugestões formuladas relativamente: ao esclarecimento do âmbito de aplicação institucional e pessoal do regime de restituição; à imposição de limites à pos-sibilidade de deduzir da remuneração dos trabalhadores os montantes a repor; e à neces-sidade de flexibilizar o regime de restituição em prestações. Contudo, considerou a enti-dade visada que as alterações introduzidas pelo novo CPA em nada pretendiam alterar o regime jurídico de restituição de abonos indevidamente recebidos, devendo continuar a entender-se que o prazo prescricional de cinco anos previsto no RAFE não é prejudicado pelo regime de anulação de atos constitutivos de direitos consagrado no novo CPA.•| 12120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________317
Proc. Q-6573/13 e outrosEntidade visada: Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P.Data: 2015/11/26Assunto: Procedimento e decisão de anulação da inscrição de cidadãos desempregados não subsidiados nos Centros de Emprego e Formação ProfissionalSequência: A entidade visada comprometeu-se a alterar as normas regulamentares aplicáveis a estes utentes, tendo em atenção as sugestões formuladas por este órgão do EstadoForam apresentadas diversas queixas ao Provedor de Justiça por cidadãos desemprega-dos inscritos nos Centros de Emprego e Formação Profissional, mas não subsidiados, que contestavam o procedimento e a fundamentação de decisões de anulação de inscrição nos Centros de Emprego. Este tipo de decisão tem, na verdade, importantes consequências na esfera dos particulares visados, já que a duração da situação de desemprego releva para diversos efeitos (v.g., para acesso prioritário a determinadas medidas de emprego; ou para poder requerer a aposentação antecipada em situação de desemprego de longa duração). E em regra a duração da situação de desempregosó pode ser comprovada através da apre-sentação de uma declaração emitida pelos serviços do Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P. (IEFP, I.P.). Ou seja, o que determina o acesso a essas medidas não é a efetivaduração dasituação de desemprego, mas sim a duração do período de inscriçãonos centros de emprego.Na maioria dos casos, os queixosos contestavam o facto de a sua inscrição ter sido anu-lada por não terem dado resposta a convocatórias, ou aos chamados «postais de controlo» (regularmente enviados aos utentes com o intuito de confirmar se pretendem manter-se inscritos), que alegavam não ter recebido. Em outros casos, os queixosos contestavam a imposição de determinados deveres – de comparecer em sessões de esclarecimento ou ações de formação, de responder a ofertas de emprego ou de trabalho socialmente neces-sário, entre outros – que consideravam não preencher requisitos mínimos de qualidade ou de adequação ao seu perfil; ou por o cumprimento de tais deveres impor a realização de despesas para as quais não dispunham de meios materiais.Ouvido o IEFP, I.P., bem como os diretores de diversos Centros de Emprego, foi pos-sível confirmar, em primeiro lugar, que nas relações com os utentes não beneficiários de prestações de desemprego, a atividade deste Instituto se rege, essencialmente, pelo dis-posto na Circular Normativa n.o 18/2013, de 11 de outubro, que aprovou o Manual de Normas de Colocação.De acordo com este Manual, no momento da inscrição os utentes não subsidiados são informados dos direitos e deveres que lhes assistem, bem como da consequência que decorre do incumprimento injustificado de tais deveres, ou seja, a anulação da respetiva inscrição acompanhada da sanção de não reinscrição pelo prazo de 90 dias (em termos 122 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________318
idênticos aos previstos no n.o 6, do artigo 49.o, do Decreto-Lei n.o 220/2006, aplicável aos cidadãos desempregados beneficiários de prestações). O Manual não prevê, todavia, que a decisão de anulação da inscrição seja comunicada aos utentes visados – e de facto, em regra, os reclamantes só tomaram conhecimento de tais decisões depois de, por qualquer motivo e por sua iniciativa, terem solicitado os serviços do IEFP, I.P. Quanto ao envio de comunicações escritas, não recebidas pelos destinatários, foi tam-bém possível apurar que efetivamente é prática corrente a correspondência ser remetida aos destinatários por correio simples, não sendo posteriormente possível confirmar que tenha sido realmente expedida ou recebida. É certo que a maioria dos Centros de Emprego interpelados por este órgão do Estado se prontificou a admitir que as comunicações não tivessem sido recebidas pelos destinatários e consequentemente a rever as decisões de anulação de inscrição, repondo a data que previamente constava dos processos como data de inscrição dos utentes.Porém, foi também possível constatar que alguns Centros de Emprego exigiam a apre-sentação de documentos, declarações dos correios ou dos serviços de Segurança Social; enquanto outros acolhiam sem mais as alegações dos utentes. Acresce que só foram defe-ridas as pretensões dos utentes que prontamente contestaram as decisões de anulação, enquanto outros que se mantiveram sem contacto por períodos mais longos viram indefe-rida a pretensão de ver reposta a sua data de inscrição.Apreciadas as diversas situações concretamente colocadas à consideração deste órgão do Estado, e considerando os esclarecimentos prontamente prestados pelo IEFP, I.P., o Provedor de Justiça assinalou junto do Presidente do Conselho Diretivo deste Instituto a necessidade de aperfeiçoar os procedimentos adotados na relação com os utentes não subsidiados, sugerindo, nomeadamente, que:a) Não sendo aplicáveis aos utentes dos Centros de Emprego as normas especiais que se aplicam aos beneficiários do subsídio de desemprego, devem ser observadas pelo IEFP, I.P. as regras e princípios que regem toda a atividade administrativa, bem como salvaguar-dados os direitos dos administrados, legal e constitucionalmente consagrados;b) No que respeita especialmente à anulação das inscrições nos Centros de Emprego, não podem os utentes não beneficiários de prestações deixar de:i) Ser ouvidos antes de serem adotadas essas decisões, nos termos dos artigos 12.o e 121.o e seguintes, do CPA;ii) Ser notificados de tais decisões, bem como da respetiva fundamentação, através de meios de comunicação fiáveis e nos termos gerais (vide o n.o 3, do artigo 268.o, da CRP e artigos 112.o a 114.o, do CPA);iii) Ter acesso aos meios de impugnação administrativa e a uma decisão de segundo grau que tenha em conta os argumentos e elementos apresentados pelos utentes (vide o artigo 184.o e seguintes, 191.o e 193.o, do CPA);| 12320 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________319
iv) Poder acionar esses meios de impugnação nos prazos gerais (nos termos do n.o 3, do artigo 191.o, e n.o 2, do artigo 193.o, do CPA), que só devem começar a contar a partir da data em que os utentes tomarem conhecimento de que a sua inscrição foi anulada (vide o n.o 1, do artigo 188.o, do CPA).c) Sejam utilizados meios de controlo e de comunicação mais eficazes e fiáveis do que o «controlo postal» ou o envio de comunicações por correio simples;d) Sejam adotados critérios harmonizados no tratamento das justificações de falta, renúncia ou desistência, apresentadas pelos utentes, que tenham em consideração a espe-cial situação dos cidadãos desempregados que não se encontram a receber qualquer sub-sídio; ee) Sejam tidas em consideração as justificações apresentadas pelos utentes, quando se revelar que as medidas propostas pelo IEFP, I.P. não são adequadas ao seu perfil (sobretudo no que respeita à formação profissional) ou não se encontram em conformidade com as normas que regem os contratos emprego-inserção ou as relações de trabalho(86).•Proc. Q-5558/15 e Q-5902/15 Entidade visada: Direção-Geral da Administração EscolarData: 2015/11/10 e 23Assunto: Atuação sancionatória no âmbito dos procedimentos concursais de docen-tes. Proteção da maternidadeSequência: Sem resposta conclusivaA. Aplicação de sanções administrativas por falta de comprovação de dados1. Um conjunto alargado de docentes solicitou a intervenção do Provedor de Justiça sobre a aplicação de sanções por falta de comprovação dos elementos constantes das candidaturas apresentadas na Bolsa de Contratação de Escola (BCE). A atuação con-testada carateriza-se essencialmente por:1.1. O procedimento de BCE – que se dirigiu à satisfação de necessidades de serviço docente de determinado conjunto de escolas – não integrou uma fase de validação das candidaturas. Formuladas estas através de uma plataforma eletrónica, que permitiu a manifestação de interesse por diversas escolas em simultâneo e, portanto, pelas respetivas (86)  O ofício remetido à entidade visada encontra-se publicado em www.provedor-jus.pt/?idc=35&idi=15802. 124 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________320
sancionatório que se deixaram enunciados, a decisão sancionatória é nula, nos termos da alínea d), do n.o 1, do artigo 161.o, do CPA. 9. Uma vez que a comunicação referida em A. não mereceu resposta e que, sobre a sugestão relativa à situação enunciada em B., veio a DGAE, tão-só, «reiterar a penaliza-ção aplicada à candidata», sem qualquer pronúncia sobre os fundamentos aduzidos, foi solicitada a pronúncia do membro do Governo competente.c) Chamadas de atençãoProc. Q-4430/14, Q-4669/14 e Q-5202/14Entidade visada: Administração Regional de Saúde do Norte, I.P.Assunto: Médicos Internos. Medicina Geral e Familiar. Local de trabalho. Remune-raçãoSequência: Sem objeções da destinatáriaForam dirigidas ao Provedor de Justiça diversas queixas, por parte de médicos internos que concluíram o respetivo internato médico na 1.a época de 2014, relativamente ao facto de, no período compreendido entre o final do internato e a contratação como assistentes, terem passado a exercer funções em Unidades de Saúde Familiar diferentes daquelas em que o internato médico decorreu, tendo-lhes sido atribuídas funções correspondentes à categoria de assistente sem a correspondente contrapartida remuneratória.Na sequência da instrução das queixas apresentadas junto da Administração Regional de Saúde do Norte, I.P., este órgão do Estado formulou as seguintes conclusões:a) O regime de mobilidade dos profissionais de saúde encontra-se genericamente regu-lado no artigo 22.o-A, do Decreto-Lei n.o 11/93, de 15 de janeiro (com as alterações intro-duzidas posteriormente), diploma que aprovou o Estatuto do Serviço Nacional de Saúde (SNS);b) De acordo com o n.o 1, do referido artigo 22.o-A, «o regime da mobilidade interna dos trabalhadores em funções públicas é aplicável aos profissionais de saúde indepen-dentemente da natureza jurídica da relação de emprego e da pessoa colectiva pública, no âmbito dos serviços e estabelecimentos do SNS»;c) Por seu lado, o regime de mobilidade dos trabalhadores em funções públicas consta dos artigos 92.o e seguintes, da Lei n.o 35/2014, de 20 de junho (diploma que aprovou a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas);d) Segundo o disposto no n.o 1, do artigo 92.o, da referida lei, quando haja conveniên-cia para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham, os trabalhadores podem ser sujeitos a mobilidade;e) A mobilidade deve ser devidamente fundamentada e pode abranger: a) mobilidade dentro da mesma modalidade de vínculo de emprego público por tempo indeterminado | 12920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________325
lhes podendo ser exigido que exerçam as funções correspondentes à categoria de assisten-tes sem a correspondente contrapartida remuneratória;l) Embora o Provedor de Justiça seja sensível aos constrangimentos provocados, no Sis-tema Nacional de Saúde, pela falta de profissionais de saúde – em especial nas Unidades de Saúde Familiar –, o objetivo de uma gestão mais eficaz nas unidades de cuidados de saúde primários não pode ser prosseguido através do prejuízo das regras legais em vigor, desig-nadamente das que regulam o internato médico e a mobilidade dos profissionais de saúde. Foi, assim, alertada a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. para as questões de legalidade acima expostas.•Proc. Q-5639/14 e outrosEntidade visada: Ministro da Educação e CiênciaData: 2015/07/16Assunto: Programa de Rescisões por Mútuo Acordo dos trabalhadores docentesSequência: Sem objeção do destinatário A Portaria n.o 332-A/2013, de 11 de novembro, que regulamentou o Programa de Rescisões por Mútuo Acordo aplicável aos docentes do Ministério da Educação e Ciência (PRMA), previa que os docentes que reunissem os requisitos constantes do seu artigo 2.o seriam abrangidos pelo Programa, desde que requeressem por escrito a cessação do seu contrato de trabalho entre 15 de novembro de 2013 e 28 de fevereiro de 2014. Posterior-mente, a Portaria n.o 69/2014, de 14 de março, prorrogou este prazo até 30 de junho de 2014.Contudo, apenas parte dos docentes que aderiram ao PRMA foram convocados para celebrar acordo de rescisão no início de setembro de 2014. Aos demais foi posteriormente enviada por correio eletrónico uma mensagem subscrita pelo então Diretor-Geral da Administração Escolar, que se limitava a agradecer a oportuna participação dos docentes e a informar que o Programa se encontrava concluído.Tendo sido apresentadas diversas queixas ao Provedor de Justiça, considerou este órgão do Estado que as decisões de indeferimento das pretensões dos docentes deveriam ser, nos termos gerais, devidamente notificadas aos docentes, aos quais assistia o direito a conhecer a respetiva fundamentação, bem como os critérios aplicados na seleção dos docentes com quem haveria de ser celebrado acordo.Após ter solicitado à DGAE que procedesse nesse sentido, foi este órgão do Estado informado de que, ainda em dezembro de 2014, fora proposta pela DGAE a celebração de acordos de rescisão com todos os docentes que aderiram ao PRMA e não celebraram | 13120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________327
acordo na primeira fase do Programa que, afinal, não podia dar-se por concluído. Aliás, esta mesma informação veio a ser transmitida, por escrito, aos docentes que impugnaram, junto da DGAE, as decisões adotadas no âmbito do PRMA.Posteriormente foi possível apurar que os requerimentos apresentados pelos docentes já teriam merecido pronúncia favorável dos membros do Governo competentes, aguar-dando apenas a disponibilização das verbas necessárias para o processamento das compen-sações devidas pela cessação do contrato de trabalho.Considerando que os docentes interessados se mantinham há quase um ano na expe-tativa de ser notificados de uma decisão devidamente fundamentada, e que a eventual celebração de novos acordos de rescisão poderia ter um relevantíssimo impacto na orga-nização do ano escolar de 2015/2016, foi chamada a atenção do Ministro da Educação e Ciência para necessidade de dar resposta urgente às pretensões dos docentes, assim dando fim ao PRMA.Já depois de iniciado o novo ano escolar, o Ministério da Educação e Ciência mos-trou-se empenhado em superar o impasse gerado em torno do PRMA. Todavia, a questão mantém-se por solucionar, continuando a ser acompanhada por este órgão do Estado.•Proc. Q-7201/14Entidade visada: Instituto de Avaliação Educativa, I.P. Data: 2015/12/29Assunto: Concurso para celebração de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. Nacionalidade. Habilitações académicasSequência: A entidade visada transmitiu a este órgão do Estado que iria alterar, em conformidade, a sua atuação relativamente a situações futurasUma cidadã búlgara, residente em Portugal, com vínculo de emprego público, solici-tou a intervenção do Provedor de Justiça relativamente à decisão que determinou a sua exclusão de procedimento concursal comum para ocupação de um posto de trabalho de técnico superior, previsto e não ocupado, constante do mapa de pessoal do Instituto de Avaliação Educativa, I.P. (IAVE, I.P.).A exclusão do concurso foi sustentada, no essencial, em dois argumentos: 1) não ter a interessada nacionalidade portuguesa; 2) não possuir uma licenciatura em Administração Pública.Perante os esclarecimentos prestados, foi chamada a atenção da Presidente do Conse-lho Diretivo do IAVE, I.P., para os seguintes aspetos do regime aplicável ao recrutamento de trabalhadores em funções públicas:132 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________328
ii) E, bem assim, o interesse público relativo ao recrutamento de trabalhadores com base em procedimentos de seleção idóneos a recrutar efetivamente os melhores candidatos(96);iii) Por outro lado, tem-se presente que os interesses da candidata (ilegalmente) pre-terida são tão ponderosos quanto os interesses da candidata (ilegalmente) preferida(97);iv) E, no caso da primeira, na situação concreta, simplesmente foi impedida de par-ticipar no concurso e de mostrar o seu mérito através dos métodos de seleção previstos para o efeito(98).4.2. Tomadas de posição de não provimento de queixaProc. Q-944/15Entidade visada: Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.Data: 2015/04/24Assunto: Reposição de quantias indevidamente recebidas a título de remuneraçãoA queixa que deu origem a este processo foi apresentada por dirigentes do Instituto de Mobilidade e dos Transportes, I.P. (IMT, I.P.), que contestavam a deliberação do Conse-lho Diretivo do Instituto que determinou a reposição de montantes indevidamente pro-cessados, e pagos a mais, a um conjunto de dirigentes do IMT, I.P. entre 2010 e 2011. Os montantes em causa haviam sido pagos a título de remuneração, com base num regula-mento interno que nunca chegou a obter a aprovação ministerial, exigível como condição de eficácia pela alínea a), do n.o 4, do artigo 41.o, da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (na redação que lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.o 105/2007, de 3 de abril, vigente à data de aprovação do regulamento). A análise dos documentos constantes do processo permitiu, porém, concluir que – além de o processamento de remunerações, nos termos do Regulamento Retributivo, não poder considerar-se legítimo à luz do regime jurídico vigente – as queixosas haviam subs-crito um «Acordo relativo ao exercício de cargo em regime de comissão de serviço», que continha uma cláusula segundo a qual, caso o Regulamento não viesse a merecer aprova-ção ministerial, haveria lugar à «reposição da diferença entre os valores recebidos a título de remuneração pelo exercício do cargo e os valores aprovados».(96) Cf. n.o 1, do artigo 266.o, da Constituição da República Portuguesa, artigo 4.o, do novo Código do Procedimento Administrativo e artigo 36o, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.o 35/2014, de 20 de junho. (97) Cf. artigo 47.o, da Constituição da República Portuguesa e artigos 4.o e 10.o, do novo Código do Procedimento Administrativo.(98) Cf. artigo 47.o, da Constituição da República Portuguesa, artigo 36.o, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas e artigos 6.o e 11.o, da Portaria n.o 83-A/2009, de 22 de janeiro, versão atual.134 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________330
Concluiu, assim, este órgão do Estado que os queixosos haviam tomado pleno conhe-cimento de que o Regulamento Retributivo não havia obtido aprovação ministerial; que da não aprovação desse regulamento resultava a invalidade dos atos de processamento de remunerações; e, consequentemente, a obrigação de repor as quantias indevidamente recebidas. Não foi, por isso, possível concluir que na situação em apreço pudesse ter sido deposi-tada uma legítima confiança na validade e estabilidade da atuação da Administração, que tivesse sido frustrada pela deliberação de determinar a reposição dos montantes indevida-mente abonados. Não estando em causa a violação dos princípios jurídicos fundamentais da proteção da confiança, da boa-fé e da segurança jurídica, ficou, pois, por demonstrar a invalidade da deliberação contestada na queixa, tendo consequentemente sido determi-nado o encerramento do procedimento. •Proc. Q-1031/15, Q-1192/15 e Q-1433/15Entidades visadas: Administração Regional de Saúde do Centro, I.P., Autoridade Tributária e Aduaneira e Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P.Assunto: Declarações de inexistência de conflito de interessesForam dirigidas ao Provedor de Justiça diversas queixas relativamente à legalidade das decisões ditadas pelas entidades públicas acima identificadas, por força das quais se exigiu aos respetivos trabalhadores a subscrição de uma declaração de inexistência de conflito de interesses.Segundo invocam os queixosos tal obrigação de subscrição de uma declaração de inexis-tência de conflito de interesses carece de fundamento legal, uma vez que, segundo resulta dos artigos 19.o a 24.o, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, só quem pretenda acumular funções é que está obrigado a apresentar um requerimento nesse sentido. Por outro lado, e ainda de acordo com as queixas apresentadas, aos trabalhadores aos quais já teria sido autorizada a acumulação de funções não poderia, igualmente, ser exigida a subscrição de qualquer declaração, uma vez que a autorização conferida consubstanciaria um ato constitutivo de direitos; não podendo, por tal motivo, ser alterado ou revogado, nos termos do CPA.Analisada a questão exposta, e tendo em conta o quadro legal aplicável à situação em causa, entendeu este órgão do Estado que deveriam ser salientados os seguintes aspetos junto dos queixosos:a)O Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), constituído pela Lei n.o 54/2008, de 4 de setembro, no âmbito das suas atribuições e competências, determinou, através da | 13520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________331
Recomendação de 1 de julho de 2009 (publicada no Diário da República n.o 140, 2.a série, de 22 de julho, pp. 28912 e ss.), requerer a todas as entidades públicas a elaboração de um Plano de Prevenção de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas (PPRCIC);b) A elaboração do PPRCIC deve obedecer aos parâmetros definidos no Guião difun-dido pelo CPC em setembro de 2009, nos termos do qual se identifica, relativamente a cada área ou departamento, os riscos de corrupção e infrações conexas; as medidas adota-das que previnam a ocorrência com base na identificação dos riscos; os vários responsáveis envolvidos na gestão do plano, sob direção do dirigente máximo, e se determina a elabora-ção de um relatório anual de execução do plano;c)Por seu lado, através da Recomendação do mesmo CPC, de 7 de novembro de 2012, recomendou-se às entidades de natureza pública a implementação de mecanismos de acompanhamento e gestão de conflitos de interesses por parte das entidades públicas, os quais devem ser devidamente publicitados, com indicação das respetivas consequências legais;d) De acordo com esta Recomendação do CPC, o conflito de interesses no setor público «pode ser definido como qualquer situação em que um agente público, por força do exercício das suas funções, ou por causa delas, tenha de tomar decisões ou tenha con-tacto com procedimentos administrativos de qualquer natureza, que possam afetar, ou em que possam estar em causa, interesses particulares seus ou de terceiros e que por essa via prejudiquem ou possam prejudicar a isenção e o rigor das decisões administrativas que tenham de ser tomadas, ou que possam suscitar a mera dúvida sobre a isenção e o rigor que são devidos ao exercício de funções públicas»;e)A Recomendação referencia um conjunto de medidas a implementar nesta maté-ria, nomeadamente, a subscrição, por todos os trabalhadores, de declarações de inexis-tência de conflitos de interesse relativamente a cada procedimento que lhe seja confiado no âmbito das suas funções e no qual, de algum modo, tenha influência, bem como a subscrição, por todos os funcionários que se encontrem em regime de acumulação de fun-ções, de uma declaração atualizada em que assumam de forma inequívoca que as funções cumuladas não colidem sob forma alguma com as funções públicas que exercem, nem colocam em causa a isenção e o rigor que deve pautar a sua ação [alíneas j) e l), do n.o 3, da Recomendação];f )No contexto agora assinalado, diversas entidades de natureza pública, designada-mente, as visadas pelas queixas apresentadas, decidiram – na sua maioria, no âmbito dos respetivos Planos de Prevenção de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas – que os trabalhadores deveriam subscrever declarações de inexistência de conflito de interesses, de acordo com um modelo previamente definido;136 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________332
Proc. Q-1499/15 Entidade visada: Ministério da Educação e Ciência Assunto: Procedimento concursal. Cumprimento do sistema de quotas de emprego para pessoas com deficiênciaUm candidato a um procedimento concursal restrito a trabalhadores com relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado previamente constituída veio contestar a circunstância de naquele âmbito não ter sido observado o sistema de quotas de emprego para pessoas com deficiência nos serviços e organismos da Administração Pública, consagrado no Decreto-Lei n.o 29/2001, de 3 de fevereiro. Na sequência de várias queixas apresentadas por trabalhadores com deficiência o Provedor de Justiça tem reiteradamente pugnado junto das entidades visadas pelo cum-primento do sistema de quotas legalmente instituído. Sucede que nos termos do no artigo 3.o, do diploma citado apenas há lugar à fixação de uma quota de emprego nos «concursos externos de ingresso na função pública», isto é, nos procedimentos concursais a que se podem candidatar a generalidade dos cidadãos.Isto porque, visando o Decreto-Lei n.o 29/2001, conforme consta do seu preâmbulo, «favorecer a integração profissional do cidadão com deficiência no mercado de traba-lho», a instituição de uma quota obrigatória justifica-se nos procedimentos em que está em causa o acesso à função pública, ou seja, nos que, tendo por fim o recrutamento de novos trabalhadores sem vínculo público prévio, traduzem a criação de novos postos de trabalho na Administração Pública.Dos procedimentos concursais restritos a trabalhadores detentores de uma relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado nunca resultam novos ingressos na Administração Pública. E assim sendo, não se criando com tais procedimentos novos postos de trabalho, neles não está em causa a integração no mercado de trabalho e o acesso à função pública em condições de igualdade que o regime de quotas em apreço visa pos-sibilitar; desiderato, aliás, que no caso do queixoso se mostrava alcançado, atenta a cir-cunstância de ser já detentor de um vínculo de emprego público constituído por tempo indeterminado.Deste modo, concluiu-se não existir fundamento legal que justificasse a intervenção do Provedor de Justiça. •138 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________334
5. Direitos à justiça e à segurança5.1. Tomadas de posição favoráveis aos queixososa) RecomendaçõesRecomendação n.o 1/A/15Proc. Q-1553/12 e outrosEntidade visada: Ministra da Administração Interna Data: 2015/22/01Assunto: Forças Policiais. Denúncia. Entrega de comprovativoSequência: acatadaNos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), n.o 1, do artigo 20.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que: Sejam dadas instruções às forças de segurança, no sentido de passar a ser entregue com-provativo de denúncia aos cidadãos que apresentem queixa junto da Polícia de Segurança Pública ou da Guarda Nacional Republicana, designadamente mediante o fornecimento de fotocópia do documento escrito que tenham entregado ou de documento que reduza a escrito a denúncia oral.É a seguinte a motivação da minha Recomendação.§1.o – As queixasTêm-me sido apresentadas diversas queixas sobre a recusa de entrega de comprovativo de denúncia, quer pela Polícia de Segurança Pública (PSP) quer pela Guarda Nacional Republicana (GNR).Em todas, é referido que aquelas forças de segurança informam os denunciantes de que não estão autorizadas a fornecer cópias ou transcrições de declarações, podendo somente fazer entrega de «termos de notificação».Por vezes, os interessados são também informados de que podem solicitar, em impresso próprio dirigido aos Comandantes da Esquadra ou do Posto:- Declaração simples, atestando a participação efetuada, caso pretendam obter cópia do respetivo auto de denúncia ou declaração transcrevendo o conteúdo daquele; ou- Declaração autenticada, fotocópia simples ou fotocópia autenticada do expediente elaborado.De acordo com as informações prestadas aos interessados, a passagem de certidões ou a emissão de cópias dos autos de notícia deve ser solicitada à autoridade judiciária, e por | 13920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________335
referidas, está expressamente consagrado o direito de os cidadãos obterem, no próprio ato, o comprovativo da entrega de requerimentos.A circunstância de nada obstar à entrega de recibos das denúncias apresentadas pre-sencialmente perante a PSP ou a GNR fica atestada na entrega de comprovativo que já acontece quando as queixas são apresentadas pelo SQE (em que é automaticamente pro-duzido documento confirmativo da sua receção) ou quando digam respeito ao crime de violência doméstica (que implicam a entrega de cópia dos respetivos autos de notícia ou da apresentação da denúncia).Em conclusão, considero que, sempre que ocorra a recusa de entrega de cópia da denún-cia, os cidadãos ver-se-ão desprovidos de comprovativo da apresentação de uma queixa com um determinado conteúdo. E o direito de obter o comprovativo de apresentação de uma queixa — daquela queixa concreta, com aquele concreto conteúdo —, constitui, para além do mais, um elementar direito de cidadania. •Recomendação n.o 1/B/15Proc. Q-6601/12 Entidade visada: Ministro da EconomiaData: 2015/07/03Assunto: Emissão de cartão de estacionamento. Decreto-Lei n.o 307/2003, de 10 de dezembroSequência: Acatada (Comunicação feita ao Provedor de Justiça em 11 de março de 2016)Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b), n.o 1, do artigo 20.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação dada pela Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que: Sejam adotados os procedimentos necessários à alteração do Decreto-Lei n.o 307/2003, de 10 de dezembro, por forma a que a atribuição de cartão de estacionamento passe a con-templar, para além das duas categorias já existentes, também os cidadãos com deficiência visual de caráter permanente da qual resulte um grau de incapacidade igual ou superior a 95%. É a seguinte a motivação da minha Recomendação.§ 1.o – A queixaNa situação trazida à minha apreciação, estava em causa o pedido de atribuição de cartão de estacionamento a cidadão com deficiência global de 95%, com grau de incapaci-dade visual certificado por Atestado Médico de Incapacidade Multiuso.142 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________338