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II - O Direito 1. A LADA constitui um desenvolvimento normativo do princípio da administração aberta consagrado no n.o 2 do artigo 268.o da Constituição.Este princípio estatui um direito geral de acesso aos arquivos e registos administrativos.Assim, a regra é a de que todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo, sem necessidade de ser invocado qualquer interesse ou motivos específi cos, sendo, pelo contrário, excepcional o acesso a documentos nominativos.2. São documentos administrativos “quaisquer suportes de informação gráfi cos, sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natureza designadamente processos, relatórios, estudos, pareceres, actas, autos, circulares, ofícioscirculares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da actividade ou outros elementos de informação” [cfr. artigo 4.o, n.o 1, alínea a)].3. Nos termos do n.o 1, alíneas b) e c) do mesmo artigo 4.o, são documentos nominativos aqueles que contêm dados pessoais, isto é, informações sobre pessoa singular, identificada o identificável, que contenham apreciações, juízos de valor, ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada.O acesso a estes documentos, excepcional, como antes se disse, é reservado ao titular dos dados em causa ou a quem ele autorizar por escrito, ou ainda a quem demonstre interesse directo, pessoal e legítimo, reconhecido pela Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, em parecer que para o efeito lhe será pedido (cfr. artigo 8.o, n.os 1 e 2 e artigo 15.o, n.os 2 e 4, da LADA).4. Posto isto, naturalmente se conclui que os documentos a que o requerente pretende aceder - documentos de suporte da formação dos preços das fotocópias simples - são documentos administrativos não nominativos, de acesso livre e irrestrito, nos termos expostos supra, n.o 3.Assim sendo, a entidade requerida, caso possua tais documentos, como é crível que aconteça face ao disposto no n.o 3 do artigo 20.o da Lei das Finanças Locais Lei 42/98, de 6 de Agosto -, deve facultá-los, como requerido. Se os não possuir, não é obrigada a providenciar a sua obtenção com o fim único de satisfazer o II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________274Consultar Diário Original
direito de acesso2; deve, nesse caso, informar a requerente de que não possui os documentos pretendidos [artigo 15.o, n.o 1, alínea c) da LADA].5. A requerente, ora queixosa, apesar de não estar a isso obrigada, adianta o motivo por que pretende ter acesso aos documentos de que pediu fotocópias: considera o preço excessivo e pretende conhecer os fundamentos da respectiva fi xação. E tem razão quando afirma, por um lado, que o custo por fotocópia a praticar pela Administração Pública (incluindo a Administração Local) não é livre, e por outro, que o preço de 1,25 por cada fotocópia simples é excessivo.De resto, a Comissão tem apreciado a questão dos custos das fotocópias simples, a fornecer nos termos do artigo 12.o, n.o 1, alínea b) da LADA3, e sistematicamente tem concluído que constituem limitação ao direito de livre acesso à informação os custos das fotocópias simples que excedam em larga medida os preços fi xados para a Administração central, no Despacho n.o 8617/2002, publicado no Diário da República - II Série, n.o 99, de 29 de Abril de 2002, pág 7782, como é o caso do valor cobrado pela Câmara Municipal de Odemira4.III - Conclusão Pelo que antecede, a CADA é de parecer que a Câmara Municipal de Odemira deve facultar à queixosa informação sobre as regras e critérios de determinação do custo das fotocópias.Comunique-se.Lisboa, 8 de Março de 2006 Diogo Lacerda Machado (Relator) - Osvaldo Castro - Ana Paula Costa e Silva - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Bernardo Ayala - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) 2 Cfr., por todos, Parecer n.o 247/2004, in www.cada.pt 3 Cfr. Parecer n.o 187/2005, de 27.7.2005, proferido no processo n.o 3441.4 O custo por fotocópia simples, a preto e branco, formato A4, fixado no Despacho referido é de € 0,04 (quatro cêntimos); o custo cobrado pela Câmara Municipal de Odemira pelo fornecimento de fotocópias nas mesmas condições (€1,25) é mais de trinta vezes superior.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________275Consultar Diário Original
276 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.08 Processo n.o 23/2006 Queixa de: Guilherme Gonçalves Entidade requerida: Presidente da Assembleia de Freguesia de Vimieiro I - Os factos Guilherme Gonçalves solicitou ao Presidente da Assembleia de Freguesia de Vimieiro, por requerimento datado de 28 de Dezembro de 2005, “cópias das gravações audiovisuais da assembleia realizada no (...) dia 23 de Dezembro”.Como não lhe foi facultado o acesso requerido, apresentou queixa nesta Comis são, por requerimento recebido no dia 17 de Janeiro de 2006.Convidado a pronunciar-se sobre a queixa, o Presidente da Assembleia de Fre guesia de Vimieiro veio informar o seguinte: – “Desde: património, dignidade pessoal e estatuto social do queixoso Guilherme Gonçalves não foram questionados na referida assembleia de 23/12/2005”; – “O pedido em causa é aleatório”; – “Quanto à queixa formulada informo: avaliadas as deficiências de gravação, entendeu-se por bem destruí-la”.II - Apreciação jurídica 1. Os registos em apreço são, nos termos da LADA1, documentos administrativos2.1 Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.2 Nos termos da alínea a) do n.o 1 do artigo 4.o da LADA, são documentos administrativos “quaisquer su portes de informação gráficos, sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natureza, elaborados ou detidos pela Administração Pública”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________276Consultar Diário Original
Deste modo, o acesso aos mesmos é feito nos termos já descritos no Parecer n.o 259/2004 desta Comissão (disponível em www.cada.pt): “1. (...) o acesso a eles poderá ser diferido até à aprovação das actas corres pondentes, sem prejuízo de, em qualquer caso, serem acessíveis logo que transcorra um ano sobre a sua feitura.2. Uma vez aprovadas as actas - e enquanto esses registos (...) existirem -, deverá ser facultada a sua reprodução (...), salvo se contiverem dados pessoais ou segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas, elementos esses que, de resto - e em princípio -, constarão, igualmente, das actas.3. Deverão, no entanto, ser comunicadas as parcelas de informação não re servada, sempre que seja possível o expurgo da parte não acessível (...)”.2. No entanto, o Presidente da Assembleia de Freguesia de Vimieiro, apesar de conhecer o pedido do requerente/queixoso, decidiu destruir os registos audiovi suais em apreço, tornando impossível o acesso requerido.3. O referido autarca explica que destruiu os registos, porque possuíam defi ciências de gravação.Independentemente da questão da legalidade dessa destruição, que não compete à CADA apreciar, sempre se dirá que o Presidente da Assembleia de Freguesia de Vimieiro deveria ter facultado o acesso aos referidos registos, nos termos referidos supra no ponto II. 1, apesar das defi ciências verificadas.Comunique-se.Lisboa, 8 de Março de 2006 Bernardo Ayala (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - Antero Rôlo - Renato Gon çalves - Artur Trindade - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________277Consultar Diário Original
278 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.29 Processo n.o 3676-A Requerente: Vice-Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica Integra da do Carregado I - O pedido 1. O Vice-Presidente da Câmara Municipal de Alenquer solicitou a emissão de um parecer por parte desta Comissão, a propósito da seguinte situação: “No âmbito do apoio terapêutico prestado pelas psicólogas desta autarquia a crianças do ensino básico e preparatório do concelho de Alenquer, foi pelas mesmas solicitada autorização ao pelouro da Educação do qual sou responsá vel para requererem o acesso e reprodução dos processos individuais desses alunos que existem nos arquivos das escolas que frequentam.Por forma a melhor orientar e informar essas técnicas, somos a solicitar pa recer a essa Comissão, uma vez que estando em causa documentos nominati vos dos alunos e sendo os mesmos menores de idade, surgem dúvidas sobre a legalidade da reprodução desses dados. Acresce ainda que dos mencionados processos fazem parte relatórios médicos e psicológicos dos alunos a que se referem, o que poderá levantar problemas a nível de segredo profissional.Malgrado ter de se solicitar a autorização dos encarregados de educação dos menores para a consulta a esses dados, a sua reprodução deixa, a este pelou ro, e conforme acima exposto, dúvidas sobre a sua legalidade”.2. Em resposta a esse pedido, a CADA (Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos) emitiu um parecer1 onde se conclui que “nada obsta ao acesso aos referidos processos (de alunos do ensino básico), desde que previamente se obtenha autorização, para o efeito, dos respectivos encarregados de educação”.1 Parecer n.o 304/2005 (processo n.o 3676), aprovado em 21 de Dezembro de 2005.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________278Consultar Diário Original
3. Vem agora o Vice-Presidente do Conselho Executivo da Escola Básica Inte grada do Carregado colocar a seguinte questão: “Não inferindo nós, do vosso referido parecer, entendimento favorável à pre tensão da autarquia de fotocopiar documentação dos processos individuais dos alunos, para análise/arquivo, nos seus Serviços, subsistem-nos algumas dúvidas, relativamente à sua legalidade.Assim sendo, solicito a V. Ex.as, com a maior brevidade, parecer objectivo so bre a legalidade de se poderem fotocopiar documentos dos processos indivi duais dos alunos, nas condições pretendidas pela autarquia de Alenquer, ain da que, com autorização prévia dos respectivos encarregados de educação”.E junta, para o efeito, cópia do Capítulo do Regulamento Interno do Agrupa mento de Escolas do Carregado relativo ao processo individual dos alunos. Nes se Capítulo dispõe-se que: “Ao processo individual do aluno têm acesso o próprio aluno, os professores e outros intervenientes no processo de aprendizagem do aluno e o encarrega do de educação. A consulta do mesmo deve ser feita sempre na presença do professor titular de turma/director de turma, apenas uma vez - no final ou no início de cada período lectivo, à excepção de casos recorrentes devidamente justificados. Não é permitida a reprodução parcial e/ou integral de documen tos e deverá ser garantida a confidencialidade dos dados nele contidos”.II - Apreciação jurídica 1. O requerente não se opõe a facultar o acesso aos processos em apreço.Tem, no entanto, dúvidas quanto à possibilidade de o fazer através de foto cópias, face ao disposto no referido Regulamento Interno do Agrupamento de Escolas do Carregado.2. Como se disse no Parecer n.o 304/2005, caso seja obtida autorização escrita dos encarregados de educação dos menores, nada obsta a que a Câmara Muni cipal de Alenquer aceda aos referidos processos, mesmo que estes contenham documentos nominativos2 (cfr. n.o 1 do artigo 8.o da LADA).2 Para efeitos da LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho), documentos nominativos são “quaisquer supor tes de informação que contenham dados pessoais” [alínea b) do n.o 1 do artigo 4.o]; e dados pessoais são “informações sobre pessoa singular, identifi cada ou identifi cável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada” [alínea c) do n.o 1 do artigo 4.o].15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________279Consultar Diário Original
Ora, de acordo com o n.o 1 do artigo 12.o da LADA, o acesso aos documentos administrativos (nominativos ou não nominativos) exerce-se através de: a) Consulta gratuita nos serviços que os detêm; b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual ou sonoro; ou c) Passagem de certidão pelos serviços da Administração.3. O Regulamento Interno do Agrupamento de Escolas do Carregado proíbe, no entanto, “a reprodução parcial e/ou integral de documentos”3.A norma regulamentar que comporta essa proibição é, todavia, ilegal, por con trariar o disposto no n.o 1 do artigo 12.o da LADA.Deste modo, deverá o Agrupamento de Escolas do Carregado proceder à re visão do referido Regulamento Interno, de modo a torná-lo compatível com a LADA.III - Conclusão A norma do Regulamento Interno do Agrupamento de Escolas do Carregado que proíbe “a reprodução parcial e/ou integral de documentos” é ilegal, por contrariar o disposto no n.o 1 do artigo 12.o da LADA.Deste modo, deverá o referido Agrupamento de Escolas proceder à revisão do regulamento em apreço, de modo a torná-lo compatível com a LADA.Comunique-se.Lisboa, 29 de Março de 2006 Luís Montenegro (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - António José Pimpão (Presidente) 3 Freitas do Amaral explica que os regulamentos se dividem, quanto à projecção da sua efi cácia, em regu lamentos internos e externos (Direito Administrativo, Volume III, Lisboa, 1989, p. 25). São regulamentos internos os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa colectiva pública cujos órgãos os elaboraram; e são regulamentos externos aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito público.Note-se que para Freitas do Amaral (obra citada, p. 27 e 28), os regulamentos institucionais que visam disciplinar o comportamento dos utentes de um serviço público, como é o caso em apreço, são externos, “pois não projectam a sua efi cácia apenas na esfera jurídica de uma pessoa colectiva pública ou, através do dever de obediência hierárquica, nos funcionários públicos ao seu serviço: pelo contrário, produzem efeitos em relação a pessoas que são sujeitos de direito distintos da pessoa colectiva pública em causa”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________280Consultar Diário Original
281 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.03.29 Processo n.o 3711 Requerente: Banco de Portugal I - Os factos 1. O Banco de Portugal (BP), pelo Governador1, enviou à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) a sua posição relativamente ao dever de segredo profissional e ao direito de acesso a documentos administrativos.Afi rma o Banco Central nacional2 que “tem sido confrontado (...) com pedidos de consulta de documentos relativos a matérias cobertas pelo dever de segredo profi ssional estabelecido no artigo 60.o da sua Lei Orgânica3 e no artigo 80.o do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras”4. E, por que, no futuro, poderão “ser novamente submetidas à apreciação” da CADA “situações abrangidas pelo segredo profissional das autoridades de supervi são”, o BP, “no intuito de contribuir para um conhecimento mais completo” da sua posição, juntou uma “Nota” que contém a sua “interpretação das normas constitucionais e legais com relevância na matéria” 5.1 Ofício n.o 0332/GOV/2005.2 Cfr. artigo 102.o da Constituição da República Portuguesa (CRP).3 Doravante, LOBP; foi aprovada pela Lei n.o 5/98, de 31 de Janeiro, e alterada pelo Decreto-Lei n.o 118/2001, de 17 de Abril, e pelo Decreto-Lei n.o 50/2004, de 10 de Março.4 Adiante, RGICSF; foi aprovado pelo Decreto-Lei n.o 298/92, de 31 de Dezembro, e alterado pelos Decretos-Leis n.os 246/95, de 14 de Setembro, 232/96, de 5 de Dezembro, 222/99, de 22 de Junho, 250/2000, de 13 de Outubro, 285/2001, de 3 de Novembro, e 201/2002, de 26 de Setembro.5 “Nota” é a designação que, no mencionado ofício do Governador do BP, se dá ao estudo que o acompa nhou.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________281Consultar Diário Original
2. Eis, no essencial, o que diz o BP6: “(...) A CADA sustenta que apenas se devem considerar cobertos pelo dever de segredo os dados pessoais de terceiros, nomeadamente os dados relativos aos clientes da instituição.Ao adoptar este entendimento, a CADA identifica, no essencial, o dever de se gredo das autoridades de supervisão com o segredo profi ssional das instituições de crédito (segredo bancário). O Banco de Portugal, em sentido contrário, tem defendido a ideia de que limitar o artigo 80o. do RGICSF à protecção dos dados pessoais de terceiros constitui uma desvirtuação e uma inutilização prática do segredo de supervisão, reduzindo-o a um mero prolongamento do sigilo bancá rio, em beneficio dos clientes das instituições de crédito, e retirando-lhe todo o seu conteúdo específico como segredo da autoridade de supervisão.Julga-se de manter esta última orientação. O objecto normal do dever de segre do do artigo 80.o do RGICSF são as informações relativas às próprias institui ções de crédito, enquanto entidades sujeitas à supervisão do Banco de Portu gal, e não as informações referentes aos clientes das mesmas instituições, que se encontram protegidas pelo segredo bancário propriamente dito (artigo 78.o do RGICSF).Com efeito, o dever de segredo de supervisão (...) abrange todos os factos cujo conhecimento venha ao Banco de Portugal em resultado do exercício das suas funções, não podendo esses factos, sob pena de responsabilidade criminal, ser revelados a qualquer entidade diferente das enunciadas no artigo 81.o, salvo autorização do interessado ou decisão judicial de levantamento do segredo to mada nos termos da lei penal e de processo penal.Trata-se de um regime comum à legislação de todos os países comunitários, imperativamente consagrado nas directivas que regulam o exercício e a super visão da actividade das instituições de crédito7. E o segredo profissional dos bancos centrais encontra-se, igualmente, consagrado no artigo 38.o dos Esta tutos do SEBC/BCE, anexo ao Tratado da UE, sendo que tanto as directivas como as normas dos Estatutos prevalecem sobre o direito nacional dos Estados-membros.6 As notas de rodapé, quando transcritas, são-no em itálico, e corresponde-lhes, obviamente, uma numera ção diversa da que figura no texto enviado pelo BP.7 “Cfr. o artigo 30.o da Directiva 2000/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Março de 2000 (publicada no JOCE, L, n.o 126, de 26 de Maio de 2000)”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________282Consultar Diário Original
Para o exercício das funções de supervisão, o Banco de Portugal tem forço samente de conhecer o sector regulado, sendo que, para esse conhecimento contribui, decisivamente, a informação que as entidades supervisionadas são obrigadas a prestar-lhe. O fluxo de informação transmitido ao Banco de Por tugal pelas entidades supervisionadas tem, desta forma, a fi nalidade específica de viabilizar o exercício das funções de regulação e de supervisão que lhe estão cometidas por lei. E os factos que, em consequência desta obrigação, são tra zidos ao conhecimento do Banco de Portugal são factos que dizem respeito às próprias instituições de crédito.Ao dever de informação que recai sobre as entidades supervisionadas corres ponde, por parte do Banco de Portugal, o dever de segredo, em relação a todos os factos ou informações de que tem conhecimento no exercício de funções8.(...).A razão de ser do segredo de supervisão assenta, pois, na necessidade de pre servar a confiança das entidades sujeitas a obrigações especialmente intensas de informação e reporte, evitando a utilização dessa informação para finalidades diferentes das que determinaram a sua recolha pela autoridade de supervi são e protegendo, dessa forma, os aspectos da organização e da actividade das instituições de crédito não destinados ao conhecimento público.No contexto apontado, o dever de segredo tenderá, por conseguinte, a abarcar toda a informação transmitida pelas entidades sujeitas à supervisão do Banco de Portugal.E, ainda que, numa primeira análise, possa, porventura, parecer excessiva a amplitude do dever de segredo, a verdade é que não se vê à luz de que critérios estaria o Banco de Portugal legitimado a concretizar, de entre a informação relativa à vida interna das empresas supervisionadas, a que estaria acessível.Para além dos problemas que decorrem da complexidade da actividade das instituições sujeitas à supervisão do Banco, o actual quadro legal também não legitima a adopção de qualquer critério que permitisse restringir o âmbito da informação sujeita a dever de segredo. (...).8 “Estamos a falar (...) em segredo profissional. Segundo o Parecer n.o 49/91, de 12 de Março de 1992, do Conselho Consultivo da PGR, o segredo profissional «é a proibição de revelar factos ou acontecimentos de que se teve conhecimento ou que foram confiados em razão ou no exercício de uma actividade profissional»”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________283Consultar Diário Original
(...) Impõe-se realçar que o dever de segredo (...) se encontra constitucional mente alicerçado. Com efeito (...), trata-se de proteger valores que se prendem (...) com a eficácia da supervisão e (...) com as garantias de estabilidade do sistema financeiro, valores constitucionalmente protegidos, como decorre (...) da alínea f) do artigo 81.o e do artigo 101.o da CRP.Acresce que os factos relativos à vida interna das instituições de crédito que venham ao conhecimento do Banco de Portugal, em virtude do exercício das suas funções, serão ainda de considerar protegidos pelo direito à reserva de intimidade das pessoas colectivas9, excepção coberta pelo n.o 2 do artigo 268.o da CRP.Em suma, a teleologia do dever de segredo e a refracção constitucional e comu nitária dos valores ou bens jurídico-constitucionais protegidos em que o mesmo assenta apontam no sentido de se encarar o dever de segredo recebido no artigo 80o do RGICSF como excepção ao princípio do arquivo aberto. (...).Por outro lado, a interpretação do dever de segredo com a amplitude mencio nada não conduz a uma restrição desproporcionada do direito de acesso aos registos e arquivos administrativos. O dever de segredo profi ssional das autori dades de supervisão não equivale a uma regra de secretismo dos processos de supervisão. Muito menos a uma regra de secretismo das decisões da autoridade de supervisão, enquanto decisões de carácter administrativo. O dever de segre do cobre apenas, nos exactos termos da lei, aqueles factos que tenham vindo ao conhecimento do Banco de Portugal em virtude das suas funções, isto é, as informações que entidades terceiras (as instituições de crédito e as sociedades fi nanceiras) foram obrigadas a transmitir-lhe acerca da sua vida interna. (...).Todas as razões concorrem, desta forma, para que se veja no dever de segredo profissional das autoridades de supervisão uma excepção legítima ao direito de acesso aos arquivos e registos administrativos. Não chega a colocar-se, pois o problema de saber se o Banco de Portugal poderia, nalguma medida, furtar-se ao cumprimento da lei, com base num hipotético juízo de inconstitucionalidade do artigo 80.o do RGICSF. O artigo 80.o do RGICSF constitui para o Banco de Portugal, um preceito constitucionalmente legítimo e um imperativo incontor nável, sendo que as deliberações da CADA, dado o seu valor não vinculativo, 9 “As pessoas colectivas gozam «dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua nature za», nos termos do disposto no n.o 2 do artigo 12.o da CRP. (...)”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________284Consultar Diário Original
não têm a virtualidade de eliminar o risco da responsabilidade em que o Banco de Portugal pode incorrer se o desrespeitar”.II - Apreciação Jurídica 1. O artigo 3.o da Lei que regula o acesso aos documentos da Administração (LADA)10 traça o seu âmbito de aplicação: os documentos por ela abrangidos são os que têm origem ou são detidos pelos órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, órgãos dos institutos públicos e das associações públicas e órgãos das autarquias locais, suas associações e federações e outras entidades no exercício de poderes de autoridade nos termos da lei (n.o 1). Dá-se, pois, por assente que a LADA se aplica ao BP. E este enten dimento, que o Banco não contesta, é corroborado pelo artigo 1.o da LOBP: nos termos do citado preceito, “o Banco de Portugal (...) é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de patrimó nio próprio” 11.2. Esta Comissão pronunciou-se já sobre a questão do acesso aos arquivos e registos administrativos do Banco de Portugal12. A posição então expressa pela CADA consubstancia-se no seguinte: “Segundo o Tribunal Constitucional13, «o princípio do arquivo aberto ou «princípio da Administração aberta», consagrado no artigo 268.o, n.o 2, [da CRP] constitui valioso contributo para a superação do sistema clássico da Administração essencialmente burocrático, autoritário, centralizado, fecha do sobre si e eivado de secretismo, e significa um decisivo passo na direcção da plena democratização da vida administrativa».Como a CADA ponderou no Parecer n.o 178/2000, de 12 de Julho14, e de novo, mais recentemente, no Parecer n.o 209/2003, de 24 de Setembro15, a Consti tuição consagra uma clara opção pela transparência da Administração, mas 10 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho. 11 Como ensina Diogo Freiras do Amaral, “são pessoas colectivas públicas as pessoas colectivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos e, por isso, do tadas em nome próprio de poderes e deveres públicos” - in Curso de Direito Administrativo, 2.a edição, Volume I, Livraria Almedina, Coimbra, 1996, páginas 583 e seguintes.12 Designadamente, no Parecer n.o 217/2003, de 8 de Outubro (Processo n.o 2308), e no Parecer n.o 39/2004, de 18 de Fevereiro (Processo n.o 2591). 13 Acórdão de 7 de Maio de 1992, lavrado no Processo n.o 214/90 e publicado no Diário da República, n.o 216, II Série, de 18 de Setembro de 1992, páginas 8773 e seguintes.14 Processo n.o 985.15 Processo n.o 2454.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________285Consultar Diário Original
não deixou de conferir ao legislador o poder de fixar limites especialmen te adequados para regular o acesso em certas áreas sensíveis. Em relação às situações em apreço nesses pareceres da CADA, também tinha havido intervenção do legislador ordinário, através do artigo 17.o do Decreto-Lei n.o 72/9116, de 8 de Fevereiro, que assim reza na sua actual redacção: «São confidenciais os elementos apresentados para a instrução dos processos a que se refere o presente diploma, ficando os funcionários que deles tenham conhecimento sujeitos ao dever de sigilo».Sobre a interpretação e aplicação desta norma ao caso concreto, aí se escre veu carecer ela de interpretação conforme à Constituição17), porquanto, a ser interpretada como implicando clausura ilimitada de tods e cada um dos documentos constantes do processo feriria não apenas direitos fundamentais de cidadãos como também o interesse público no conhecimento da visão da Administração sobre as implicações de medicamentos quanto aos quais, como em tantos outros aspectos da vida em sociedades de risco, há interro gações ou mesmo aberta polémica; o que importa é operar uma cuidadosa destrinça que preserve - no todo ou em parte - documentos que merecem sigilo, libertando os demais (sublinhado agora inserto). (...).Assim, esses processos estão submetidos ao princípio do «arquivo aberto» (ou da «Administração aberta») consagrado no aludido artigo 268.o, n.o 2, da Constituição, com as limitações necessárias à salvaguarda de outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos, como acontece, desde logo - e segundo essa norma constitucional -, com as matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. A estas excepções a LADA acrescentou a que visa salvaguardar os segredos comer ciais e industriais, que se justifica pela necessidade de conciliar aquele di reito fundamental de acesso aos documentos administrativos com os direitos de propriedade, de iniciativa económica e de livre concorrência entre os operadores económicos, que também gozam de assento constitucional18.16 “Diploma legal que regula a autorização de introdução no mercado, o fabrico, a comercialização e a comparticipação de medicamentos de uso humano”.17 Que, como diz J. J. Gomes Canotilho, “é um instrumento hermenêutico de conhecimento das normas constitucionais que impõe o recurso a estas para determinar e apreciar o conteúdo intrínseco da lei” - in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6a edição, Livraria Almedina, Coimbra, 2002, páginas 1294 e seguintes; nota 18 “Cfr. artigos 42.o, 61.o, 62.o, 78.o, 80.o, alínea c), 81.o, alínea e), 82.o, no.s 3 e 4, e 86.o da CRP”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________286Consultar Diário Original
A Constituição e, na sua sequência, a LADA traçam, pois, o quadro norma tivo que rege o direito de acesso aos documentos produzidos ou detidos pela Administração, tenham ou não a natureza de documentos nominativos. E fazem-no em termos de o admitir como princípio geral e de o restringir em casos que poderão ser entendidos como excepcionais. (...).No mais - e tendo presentes todos estes considerandos, que visam interpre tar as normas aplicáveis ao caso, à luz da Constituição -, reconhecer-se-á que o artigo 80.o do RGICSF não proíbe que o Banco de Portugal faculte ao queixoso19 a consulta integral das peças componentes do processo de contra-ordenação em apreço (se já terminado, incluindo, por conseguinte, a respectiva decisão final), salvo se e na medida em que contiver dados pes soais20 de terceiros (nesse conceito de dados pessoais se incluindo certos dados bancários) ou segredos comerciais de uma empresa (...), caso em que deve o Banco de Portugal dar cumprimento ao disposto no no 6 do artigo 7.o da LADA, ou seja, facultar fotocópia da qual tais dados, que se consideram reservados, hajam sido expurgados21.A interpretação que o Banco de Portugal faz do artigo 80.o do RGICSF (...) tem de continuar a ser contestada, até porque constituiria um retrocesso no domínio da transparência da actividade administrativa pública e do acesso à informação”.3. Portanto - e ao contrário do que afi rma o BP -, a CADA não sustenta “que apenas se devem considerar cobertos pelo dever de segredo os dados pessoais de terceiros, nomeadamente os dados relativos aos clientes da instituição”.O que, na óptica desta Comissão, se impõe é, em cada caso, uma ponderada análise da situação, de modo a determinar quais os documentos produzidos e/ou detidos pelo BP – e, de entre estes, mesmo os que decorram do exercício da sua actividade enquanto autoridade de supervisão - devem ser mantidos sob reserva e quais aqueles cujo acesso pode/deve ser facultado. E, assim, da conjugação das normas do artigo 60.o da LOBP e do artigo 80.o do RGICSF com o disposto 19 Em ambos os aludidos Pareceres, a posição desta Comissão foi expressa na sequência de queixas que lhe foram apresentadas.20 “O artigo 4.o, n.o 1, alínea c), da LADA define dados pessoais como informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada”.21 “Designadamente, por sombreamento que torne impossível a leitura da parte sombreada (se necessário, através de fotocópia de fotocópia)”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________287Consultar Diário Original
na LADA, resulta que o legislador não teve em vista a preservação do segredo em si mesmo, mas que se proceda a uma adequada ponderação dos interesses em confronto, por forma a encontrar o melhor equilíbrio possível entre eles.4. Como se diz no Acórdão n.o 254/99 do Tribunal Constitucional, de 4 de Maio de 199922, “todos os direitos fundamentais reconhecidos na Constituição po dem ser limitados ou comprimidos23 por outros direitos ou bens constitucio nalmente protegidos (...), sendo sempre necessário fundamentar a necessidade de limitação ou compressão quando ela não se obtém por interpretação das normas constitucionais que regulam esses direitos”24. E, mais adiante, proclama o mesmo aresto: “A exacta delimitação dos documentos que podem ser comu nicados e dos que permanecem sob sigilo (...) sempre exige uma cuidadosa ponderação do conflito de direitos e interesses constitucionalmente protegidos e uma demonstração da necessidade e proporcionalidade da recusa de acesso à informação”.O direito de acesso aos arquivos e registos administrativos é um direito funda mental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e, portanto, aplica-se-lhe o regime próprio destes (CRP, artigo 17.o). E, segundo o n.o 1 do artigo 18.o da Lei Fundamental, os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as enti dades públicas e privadas. Por isso, entende a CADA que o Banco de Portugal não deverá eximir-se a fazer a apreciação casuística da situação com que se veja confrontado, analisando-a segundo critérios de necessidade, de adequação (para a salvaguarda de outros direitos) e de racionalidade (em relação ao fim em vista); no fundo, de harmonia com as três dimensões da proibição do excesso.E, sendo o Banco a entidade requerida, deverá apontar, fundamentadamente, as razões de uma eventual decisão de recusa de acesso, sendo certo que não é ao particular requerente que cabe comprovar a inexistência, para outrém, de um prejuízo decorrente da disponibilização dos documentos.Nestes termos, quando estejam em causa dados pessoais e/ou segredos sobre a vida interna das empresas (instituições de crédito e sociedades financeiras) - de que o BP tenha tido conhecimento no exercício das suas funções de supervisão e 22 Processo n.o 456/97.23 O que vale por dizer que o seu exercício pode não ser livre e que, de todos eles, podem decorrer condi ções para o efectivo exercício pelo respectivo titular, mormente quando seja necessário compatibilizá-los com direitos de terceiros.24 Daí que se fale em limites a priori e em limites a posteriori.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________288Consultar Diário Original
O Direito Comunitário prima sobre os direitos nacionais dos Estados-membros28, como diz o BP. E, assim sendo, das citadas disposições da directiva decorre - no mínimo -, que o Banco Central nacional não pode, sem mais, recusar o acesso que lhe seja pedido, isto é, não pode barrá-lo sem uma rigorosa apreciação dos contornos da situação concreta.No entanto - e ainda que a Directiva assim não dispusesse de forma tão clara -, sempre se diria que, desde 1974, o Tribunal de Justiça (TJCE) reconhece “que fazem parte do Direito Comunitário os princípios que, segundo as Constitui ções ou as tradições constitucionais dos Estados-Membros considerados no seu conjunto, garantem os direitos individuais fundamentais”29, o que permite afi rmar uma reserva ao primado do Direito Comunitário quando estejam em causa direitos fundamentais.III - Conclusão Em razão de tudo quanto ficou dito, a CADA entende reafi rmar a doutrina por si anteriormente expressa, nomeadamente no que se reporta à exigência de uma adequada ponderação e valoração dos interesses em confronto.Comunique-se.Lisboa, 29 de Março de 2006 Luís Montenegro (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Renato Gonçalves (nos termos da declaração anexa) - António José Pimpão (Presidente) Declaração de voto Considerei anteriormente, em declaração anexa a um dos pareceres citados (no 39/2004), que entre as restrições admissíveis ao direito de acesso à infor mação, não previstas na LADA, se contariam as decorrentes do exercício da política monetária. Entre as matérias objecto de reserva incluir-se-ão certamente as obtidas por força dos mecanismos de supervisão bancária.a) Renato Gonçalves 28 É o que traduz o já celebre brocardo francês, segundo o qual “Droit fédéral passe droit du pays”.29 Cfr. Acórdão Nold, de 14 de Maio de 1974 (Processo n.o 4/73), citado por João Mota de Campos e João Luiz Mota de Campos, in Manual de Direito Comunitário, 4.a edição, Serviço de Educação e Bolsas da Fundação Calouste Gulbenkiam, Lisboa, 2004, página 354.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________290Consultar Diário Original
291 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.04.18 Processo n.o 135/2006 Requerente: Presidente da Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros I - O pedido A Presidente da Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros vem soli citar a emissão de um parecer acerca das seguintes questões: a) A Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros tem, “instalada nos seus computadores”, a BDRE - Base de Dados do Recenseamento Eleitoral.Possui, ainda, um ficheiro em formato de papel, com os dados do recen seamento eleitoral. Pergunta-se: “como devemos responder aos pedidos de informação que continuamos a receber dos tribunais”? b) Para além desse ficheiro do recenseamento eleitoral, a Junta possui, ainda, um outro “ficheiro de cidadãos que (...) solicitam atestados e outro tipo de documentação”. Pergunta-se: “podemos (...) em resposta aos tribunais ou ou tra entidade oficial, nomeadamente forças de segurança, efectuar a divulga ção de dados (desse ficheiro)”? II - Competência da CADA 1. A CADA (Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos) foi criada para zelar pelo cumprimento das disposições da LADA1 (cfr. n.o 1 do artigo 18.o da LADA).1 Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________291Consultar Diário Original
Assim, compete-lhe apenas, nos termos do n.o 1 do artigo 20.o da LADA: a) Elaborar a sua regulamentação interna; b) Apreciar as queixas que lhe sejam dirigidas pelos interessados ao abrigo da LADA; c) Dar parecer sobre o acesso aos documentos nominativos2, nos termos do n.o 2 do artigo 15.o da LADA, a solicitação do interessado ou do serviço re querido; d) Dar parecer sobre a comunicação de documentos nominativos entre serviços e organismos da Administração em caso de dúvida sobre a admissibilidade dessa revelação, salvo nos casos em que o acesso deva ser autorizado nos termos da Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro; e) Pronunciar-se sobre o sistema de classifi cação de documentos; f) Dar parecer sobre a aplicação da LADA, bem como sobre a elaboração e aplicação de diplomas complementares, a solicitação da Assembleia da Re pública, do Governo e dos órgãos da Administração; g) Elaborar um relatório anual sobre a aplicação da presente lei e a sua activi dade, a enviar à Assembleia da República para publicação e apreciação e ao Primeiro-Ministro; h) Contribuir para o esclarecimento e divulgação das diferentes vias de aces so aos documentos administrativos no âmbito do princípio da administração aberta.2. A organização, manutenção e gestão da base de dados do recenseamento elei toral (BDRE) competem ao Secretariado Técnico dos Assuntos para o Processo Eleitoral - STAPE (cfr. n.o 1 do artigo 11.o da Lei do Recenseamento Eleitoral3).Ora, nos termos do artigo 16o da Lei do Recenseamento Eleitoral, os dados constantes da BDRE podem ser comunicados “a forças e serviços de segurança ou a serviços e organismos da Administração Pública e da Administração Local, quando devidamente identificados e para a prossecução das atribuições dos ser viços requisitantes, no caso de verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a) Exista obrigação ou autorização legal ou autorização da CNPD4; 2 Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da LADA, documentos nominativos são quaisquer suportes de informa ção que contenham dados pessoais [alínea b)], isto é, “informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada” [alínea c)].3 Lei n.o 13/99, de 22 de Março, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 3/2002, de 8 de Janeiro.4 Comissão Nacional de Protecção de Dados.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________292Consultar Diário Original
b) Os dados sejam indispensáveis ao destinatário para cumprimento das suas atribuições, desde que a fi nalidade do tratamento do destinatário não seja incompatível com a fi nalidade que determinou a recolha”.3. Por outro lado, nos termos do n.o 3 do artigo 15.o da Lei do Recenseamento Eleitoral, “os condicionalismos necessários à viabilização do acesso” aos dados do recenseamento eleitoral, detidos pelas comissões recenseadoras, devem ser defi nidas por estas, mediante prévio parecer vinculativo da CNPD5.Assim, pode agora concluir-se que é à CNPD e não à CADA que compete emitir parecer sobre a primeira questão suscitada pela Presidente da Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros [alínea a) do ponto I].4. Como referido supra, à CADA cabe dar parecer sobre a comunicação de do cumentos nominativos entre serviços e organismos da Administração em caso de dúvida sobre a admissibilidade dessa revelação, salvo nos casos em que o acesso deva ser autorizado nos termos da Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro.O “ficheiro de cidadãos”, a que se refere a Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros [alínea b) do ponto I], contêm, ao que parece, dados pessoais. O acesso ao mesmo deve, pois, ser autorizado nos termos da Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro (cfr. n.o 1 do artigo 4.o da Lei n.o 67/98).Assim, é também à CNPD que compete pronunciar-se sobre a segunda questão suscitada pela Presidente da Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros (cfr. n.o 1 do artigo 4.o, artigo 22.o e artigo 23.o da Lei n.o 67/98).5. Face ao exposto, conclui-se que é à CNPD e não à CADA que compete emi tir parecer sobre as questões suscitadas pela Presidente da Junta de Freguesia de Santo António dos Cavaleiros.Comunique-se.Lisboa, 18 de Abril de 2006 Artur Trindade (Relator) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - Antero Rôlo Renato Gonçalves - Bernardo Ayala - António José Pimpão (Presidente) 5 Nos termos do n.o 1 do artigo 15.o da referida Lei do Recenseamento Eleitoral, o conhecimento da infor mação sobre os dados do recenseamento eleitoral pode ser obtido pelas seguintes formas: a) “Informação escrita”; b) “Certidão, fotocópia, reprodução de microfi lme ou de registo informático, autenticados”; e c) “Consulta de elementos individuais de recenseamento eleitoral”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________293Consultar Diário Original
294 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.04.18 Processos n.os 155/2006 e 162/2006 Requerente: Assembleia da República (Processo 155/2006) Queixa de: João Silva (Processo 162/2006) Entidade requerida: Assembleia da República I - Os factos 1. João Silva solicitou ao Presidente da Assembleia da República, por reque rimento datado de 20 de Março de 2006, o acesso, através de fotocópia, aos “seguintes elementos respeitantes à Senhora Deputada Isabel Faria, do Grupo Parlamentar do PS”: a) “Vencimento ilíquido mensal”; b) “Vencimento líquido mensal”; c) “Discriminação de todas as importâncias recebidas mensalmente a título de despesas de representação”; d) “Discriminação de todos os montantes recebidos mensalmente a título de ajudas de custo”; e) “Discriminação de outras importâncias que tenha recebido a qualquer títu lo”; e f) “Qual a localidade de residência que a Senhora Deputada indicou nos res pectivos serviços administrativos e/ou fi nanceiros em função da qual lhe são processadas as ajudas de custo”.2. Face a esse pedido, o Presidente da Assembleia da República veio, ao abrigo do artigo 15.o, n.o 2, da LADA1, solicitar a emissão de um parecer “sobre a lega lidade da pretensão” (Processo n.o 155/2006).3. Entretanto, João Silva veio também apresentar queixa à CADA (Comissão 1 Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________294Consultar Diário Original