1. Introdução 1 A UTAO analisa a Proposta de Orçamento do Estado para 2019 nas duas óticas contabilísticas em que esta foi elaborada. Este relatório, publicado 14 dias após a apresentação pública da proposta, contém, por isso, uma apreciação económica em Contabilidade Nacional e uma apreciação económica em Contabilidade Pública. No passado dia 22, a UTAO divulgou no seu relatório n.o 32/2018 uma apreciação preliminar em Contabilidade Nacional. O presente estudo revê e alarga o anterior, constituindo a avaliação final da UTAO à proposta orçamental. O trabalho da UTAO foi dividido em dois documentos por conveniência do calendário de apreciação parlamentar da Proposta de Orçamento do Estado. O primeiro relatório saiu na véspera da primeira audição do senhor Ministro das Finanças e este é publicado no dia em que se inicia a discussão na generalidade. 2 A análise numa perspetiva contabilística complementa a outra e enriquece a compreensão da importância que o Orçamento do Estado tem para os agentes económicos, a gestão das entidades públicas e o acompanhamento parlamentar da expressão financeira das políticas públicas. Por construção, a Contabilidade Nacional fornece um quadro conceptual coerente para medir as relações entre famílias, empresas, resto do mundo e administrações públicas. É por isso que a Contabilidade Nacional é a perspetiva adequada para se apreender as influências mútuas entre macroeconomia e finanças públicas e a racionalidade económica das regras de disciplina orçamental vigentes no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A análise em Contabilidade Pública interessa por duas razões. Primeira, é no âmbito deste padrão contabilístico que decorrem o funcionamento e a prestação de contas por parte de cada entidade das Administrações Públicas. Segunda, o que a Assembleia da República aprova em sede de Orçamento do Estado são previsões de receita e despesa expressas em Contabilidade Pública. 3 Comparando com o relatório anterior, este acrescenta um capítulo à análise em Contabilidade Nacional, introduz quatro capítulos em Contabilidade Pública, inclui um capítulo de conclusões e junta informação ao anexo de reservas. O capítulo novo em contas nacionais avalia a orientação cíclica da política orçamental entre 2014 e 2019, com e sem as reservas da UTAO, e aprecia a evolução da carga fiscal no período de 2009 a 2019. A análise em Contabilidade Pública desdobra-se em vários assuntos: comparação das previsões de receita e despesa para 2019 com as dotações iniciais e as estimativas de execução do Ministério das Finanças para 2018; história entre 2014 e 2019 dos capitais para cobertura de riscos orçamentais e das taxas de execução, com realce para os impostos da Administração Central; evolução entre 2014 e 2019 na ventilação funcional da despesa da Administração Central; responsabilidades contingentes do Estado; sistemas de previdência social em 2018 e 2019. O capítulo de conclusões reúne os principais resultados deste estudo e pode servir como sumário executivo do mesmo. Finalmente, o Anexo 1 mantém o conteúdo do relatório anterior e passa a contar neste com duas caixas de informação adicional visando duas finalidades: i) iluminar a razão da diferença de ponto de vista entre o Governo e a UTAO quanto à introdução de julgamento no valor do saldo global; ii) explicar o efeito da introdução desse julgamento na capacidade de o Parlamento controlar a execução da receita e da despesa por programas. 4 A elaboração de um Orçamento do Estado é condicionada por vários fatores. O relatório identifica quatro fatores. Desde logo, o estado da economia no passado recente e a projeção dos seus desenvolvimentos no médio prazo. De ambos depende a arrecadação de receitas, a realização de despesas, a calibragem das medidas de política com impacto na receita e na despesa. A política orçamental também serve para influenciar o estado da economia, através i) da provisão de bens e serviços e internalização de externalidades pelos agentes, ii) da intervenção na distribuição interpessoal de rendimentos e riqueza, e iii) da contribuição para suavizar os ciclos económicos.A estratégia orçamental do país para o ano corrente e os próximos quatro anos é o segundo fator que deverá enformar o plano orçamental para o ano seguinte. Desvios expressivos e não justificados relativamente a linhas de orientação, medidas de política e metas orçamentais constantes do Programa de Estabilidade colocam dúvidas sobre a coerência intertemporal da política orçamental, da mesma maneira que a confirmação do rumo estratégico adequado às circunstâncias económicas nacionais e internacionais credibiliza as opções financeiras do Estado. A conformidade de um programa orçamental anual com as regras de disciplina nacionais e europeias com que o país se vinculou é o terceiro fator. Sinaliza o compromisso com a capacidade de pagar as responsabilidades assumidas, reforça a reputação do soberano nos mercados financeiros e oferece confiança aos cidadãos quanto à exequibilidade da orientação da política orçamental. Finalmente, como quarto fator, há a considerar na feitura do Orçamento o respeito pelas recomendações europeias sobre política económica em geral e transformações estruturais que contribuam para o alinhamento entre as estratégias europeia e nacional de desenvolvimento económico. A proposta de orçamento deverá demonstrar como contribui para implementar no ano em causa as recomendações dirigidas a Portugal. II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________172