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As despesas fiscais são um dos meios orçamentais de atingir os objectivos que o Orçamento prossegue. Pela sua origem, contribuem tanto para o défice como as despesas em dinheiro. O facto de permanecerem invisíveis aos olhos do cidadão comum não deve cegar nem a Assembleia nem o Governo. É preciso acabar com essa invisibilidade, tanto mais que a sua concessão é condicionada pela obtenção de figuras de mérito que raramente alguém fiscaliza ou avalia a posteriori. 15to é, nessas áreas a Assembleia da República tem muitas vezes apreciado no Orçamento o secundário e tem omitido a apreciação do essencial.
Um outro problema que a preparação do Orçamento deve esclarecer é o de saber qual a margem real de decisão de que gozam efectivamente o Governo ou a Assembleia da República. A exemplo do que sucede em outros países, seria útil distinguir as despesas propostas em função de compromissos herdados, em função "do peso do passado", das despesas propostas em função de novas políticas ou decisões pontuais. O Partido Socialista deseja avançar nesse caminho. Para esse efeito, propusemos a adopção do princípio da revisão automática, a prazos certos, dos fundamentos legais da concessão de benefícios. Ao método da habitual nomeação de uma comissão encarregada de descobrir o impossível sistema ideal e perfeito prefere-se a revisão gradual, mas sistemática e criteriosa. Se a nossa proposta fosse adoptada, em 4 anos estaria concluído um ciclo de revisão integral, sem prejuízo de se continuar a introduzir todos os anos novos aperfeiçoamentos.
Já se tem dito que o Orçamento português é, essencialmente, um orçamento de despesas já inexoravelmente comprometidas por força de decisões passadas ou de vínculos legais. Não seria útil reflectir em conjunto sobre as consequências dessas limitações sobre orçamentos futuros? Não seria essencial ganhar consensos sobre o modo de evitar para o futuro o crescimento desproporcionado do peso do passado? Poderemos pôr estas interrogações a propósito do controle do défice. Interrogações idênticas se poderão pôr a propósito dos encargos com o pessoal. Sabe-se que se gastam cerca de 300 milhões de contos, por ano, com encargos com pessoal e todos os anos vem o voto piedoso de fechar o ingresso no funcionalismo público. Bastará proporcionar o simples fecho geral de ingressos? Parece-me que não. Uma coisa é o rigor e a disciplina, a contenção; outra coisa, bem diferente, será a ordem cega de quem não quer nem deseja saber para não ter de ponderar e escolher.
Assim sendo, é legítimo que em sede de apreciação do Orçamento surja um relatório fundamentado sobre a política de pessoal do sector público administrativo e as suas consequências sobre os Orçamentos do Estado a 2 ou 3 anos de vista. Proporemos medidas nesse campo. Noutros campos, como neste, a questão essencial continuará sendo, por muitos e largos anos, como fazer mais e melhor com menos encargos.
O alargamento da margem de manobra para novas políticas pode e deve resultar tanto da reorganização de serviços como da descontinuidade de actividades que perderam justificação. A actual prática de impor economias e aumentos de produtividade por cortes uniformes de verba tem evidentes limitações. Seria mais eficaz organizar processos de avaliação de determinados serviços e actividades escolhidos com critério! Por exemplo, no âmbito do processo orçamental, o Governo poderia seleccionar, em cada ano, um certo número de áreas funcionais responsáveis por uma determinada percentagem da despesa sobre as quais faria propostas orçamentais baseadas em estudos de medidas conducentes a economias e aumentos de eficiência. Processo idêntico poderia ser seguido pela Assembleia da República no âmbito da fiscalização da execução orçamental, com incidência obrigatória na apreciação dos correspondentes Orçamentos em anos futuros.
Esta orientação liga de uma maneira inovadora a preparação e execução do Orçamento à reforma administrativa, também ele um processo sistemático, contínuo e participado que deve ser organizado em articulação com o processo orçamental. E muito duvidoso que se possa fazer a reforma administrativa por via da criação do Ministério ou Secretaria de Estado da Reforma Administrativa. Não seria mais sensato pôr a funcionar os processos de fiscalização democrática, mediante mecanismos abertos de auditoria e de decisão a que a Assembleia da República não deveria estar alheia?
Esta reflexão levanta a questão da articulação Assembleia da República-Governo. Não se trata de invadir a esfera do Executivo. Trata-se de dar à Assembleia a possibilidade de ela ser mais do que uma simples câmara de eco ou de secundária deriva.
A melhoria do enquadramento orçamental tem de se basear na nítida demarcação das tarefas que cabem ao Governo e à Assembleia da República. Quem tem a iniciativa do processo é o Governo, mas quem vota o Orçamento é a Assembleia da República. Quem lhe dá a execução é o Governo, mas quem o fiscaliza, em última instância, é a Assembleia da República. Um dos problemas frequentemente evocados é o de saber qual é o nível a que os parlamentos devem situar o seu poder de fixação das despesas. No que nos diz respeito, não é útil dar à Assembleia da República o poder de fixar as despesas em todo o seu pormenor. A flexibilidade necessária à boa governação deve permitir ao Executivo alguma margem de manobra na reafectação de verbas. Desse ponto de vista, a situação actual poderá corresponder a uma boa repartição de tarefas entre a Assembleia da República e o Governo se se verificarem duas condições: em primeiro lugar, uma informação
1046 I SÉRIE - NÚMERO 31muito mais abundante e precisa; em segundo lugar, um acompanhamento e uma fiscalização sérios. Estas duas condições estão longe de serem satisfeitas, mesmo em situações elementares. Portanto, a manutenção da votação das despesas a nível de desdobramento intermédio exigirá o aperfeiçoamento drástico dos mecanismos de informação, de acompanhamento e de fiscalização ao dispor da Assembleia da República. A excepcional importância deste tema justifica que em outra iniciativa legislativa nos ocupemos dele. Por agora bastará dizer que votar um orçamento propício a uma gestão flexível não pode continuar a ser idêntico a votar um orçamento na ignorância do que podem e devem fazer os serviços financiados pelos dinheiros públicos.
Uma outra objecção que acompanha o pedido de mais informação é a de que corremos o risco de inundar a Assembleia da República sob um mar de informação dispersa e insusceptível de ser dominada. Prevenindo esse risco, exige-se a apresentação de uma síntese dessa informação, organizada nos mesmos termos do Orçamento, para além do envio das informações pormenorizadas que deverão ser estudadas em pormenor pelas comissões especializadas. Deste modo será possível dominar a quantidade de material pedido, sintetizando-o no essencial e aprofundando-o na direcção que melhor responda às necessidades de cada uma das comissões especializadas. É o que sucede em França, onde a Assembleia e o Senador elaboram, a propósito do Orçamento, mais de 200 relatórios de exame orçamental: O Parlamento Francês recebe cerca de 300 documentos preparatórios com mais de
30 000 páginas de texto. Quererá o Parlamento Português declarar-se incapaz de absorver mais do que 3 ou 4 centenas de páginas? O actual enquadramento do
processo orçamental estipula apenas as datas limite da apresentação da proposta governamental - 15 de Outubro - e da sua votação - 15 de Dezembro. Estas
normas não garantem tempo suficiente para que a Assembleia da República possa desempenhar-se correctamente das suas responsabilidades. Podemos procurar
a solução desse problema antecipando a data limite de apresentação da proposta orçamental, ou enriquecendo o calendário do processo orçamental mediante a
introdução de certas fases intermédias, ou ainda conjugando as duas anteriores sugestões. Por exemplo, admitindo que o Governo desencadearia o processo administrativo de preparação do Orçamento no primeiro trimestre, seria possível submeter à Assembleia da República, até 1 de Junho, uma exposição documentada sobre a orientação geral da proposta de Orçamento, para o ano seguinte, tendo em atenção as previsões macro económicas a curto e médio prazos. O debate dessa
orientação geral na Comissão de Economia, Finanças e Plano, e eventualmente no Plenário, ainda que sem ser objecto de voto, seria um teste precioso para o afinamento da proposta final, no interesse do bom relacionamento institucional entre a Assembleia da República e o Governo.
Outras vias de solução poderiam consistir, em antecipar a obtenção de certos elementos informativos e mesmo de certos elementos integrantes do Orçamento do Estado, a título de anexo. No debate na especialidade exploraremos esses e outros meios susceptíveis de melhorar o processo orçamental.
Por razões de oportunidade reservam-se outras sugestões para futuros debates. Entre elas encontram-se medidas referentes, designadamente, à articulação entre
o curto e o médio prazos, através do melhor enquadramento orçamental de programas plurianuais e de introdução de previsões de receitas e despesas a 3 anos de vista; entre a descentralização e a desconcentração regionais e a ventilação espacial das despesas públicas.
Deixaremos ainda para outra oportunidade a temática do controle de execução e da organização da tomada de contas. A Assembleia da República não pode esquecer que o controle da execução e a tomada de contas fazem parte integrante do processo orçamental. Temos aqui uma lacuna muito grave que urge preencher.
Mas tudo isto põe também o problema dos meios à disposição da Assembleia da República. Suponho que teremos de nos debruçar sobre este problema a fim de reforçar a nossa capacidade de obtenção de informação e de análise do seu conteúdo. Como se escreveu recentemente num relatório parlamentar italiano, para além do esforço próprio dos deputados, serão o nível, a eficiência das estruturas de informação e de consulta que determinarão o grau real da autonomia dos Parlamentos em confronto com Executivos que têm ao seu dispor os imensos recursos técnico-profissionais dos ministérios, das empresas públicas e das várias instituições que gravitam na órbita dos governos.
Se a Assembleia da República não inverter o actual estado de coisas, acabará por ficar subordinada à vontade do Governo, perderá o mérito e prestígio. Que ninguém tenha ilusões a este respeito. A consciência que todos temos desta eventualidade, o sentido das responsabilidades constitucionais que nos incumbem serão certamente suficientes para que se produzam as reformas necessárias à consolidação das instituições democráticas. É neste pano de fundo que inscrevemos o debate sobre a revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e estamos dispostos a dar toda a nossa colaboração para o aperfeiçoamento dos mecanismos existentes.Aplausos do PS e de alguns deputados do PSD, do PRD e do CDS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vou pedir para se encerrar o processo eleitoral. Se algum Sr. Deputado não tiver ainda votado, agradeço que o faça desde já. Peço aos serviços o favor de deslocarem as umas para a sala do Conselho de Ministros.
Peço ainda aos Srs. Deputados Valdemar Alves, Belmiro Correia, Carlos Luís, Aloísio Fonseca, João Abrantes, Custódio Gingão, Manuel Queiró, Barbosa da Costa e Sousa Pereira o favor de ajudarem os Srs. Deputados escrutinadores a fazer escrutínio o mais rápido possível, o qual se processará na sala do Conselho de Ministros.
Para uma intervenção, tem apalavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: "Lei reforçada" como a designa o Prof. Doutor Sousa Franco, ou "lei fundamental", "lei quadro", "lei directiva", integradora de outras leis, ou programando outras leis, como preferem outros, a Lei de Enquadramento do Orçamento deverá, sem dúvida, estar ao abrigo de constantes e frequentes alterações.
Podendo ou devendo também dizer-se que a sua violação é geradora de uma ilegalidade especial, de uma autêntica inconstitucionalidade indirecta, impõe-se que a sua revisão seja especialmente ponderada.
7 DE FEVEREIRO DE 1986 1047Tal não significa, porém, ao menos no entendimento do meu partido, que nos devamos conformar com soluções que já se revelaram menos ajustadas à realidade ou devamos desistir de consagrar outras que a própria realidade recomendou.
É precisamente por isso que, sem prejuízo do reconhecimento da especial dignidade da Lei de Enquadramento do Orçamento, o meu partido aparece agora a propor a revisão da lei que em 1983 foi aprovada por esta Assembleia sobre uma nossa iniciativa, com a qual se visava já alterar a lei anterior - a Lei n.o 64/77, de 10 de Agosto.
Com efeito, entre a lei de 1977 e a de 1983 aconteceu a revisão da Constituição de 1982, revisão que representou em matéria de competência orçamental do Parlamento um autêntico virar de página.
Da solução dualista que, apesar de tudo, permaneceu na Constituição de 1976 passou-se a um sistema monista parlamentar, que houve que traduzir em sede de Lei de Enquadramento do Orçamento, assegurando o predomínio da Assembleia da República e definindo com a maior nitidez a separação entre o poder de aprovação parlamentar e o poder de execução, conservado pelo Governo.
Não será, portanto, de estranhar que em matéria de tão grande relevo e em que foi tão grande a inovação se aproveitem todos os ensinamentos fornecidos pela experiência e será mesmo de louvar a capacidade revelada para eliminar erros e corrigir soluções menos acertadas.
Pena é que esta possibilidade de colher os ensinamentos da experiência não exista noutros domínios em que, ao contrário, o legislador está sujeito a coletes de força, incompatíveis, em última análise, com a própria ideia democrática.
Não há dúvida que a experiência vivida por esta Assembleia com as alterações ao Orçamento do Estado para 1985 foi de molde a aconselhar por si só a revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento.
Refiro-me, em particular, à proposta feita pelo Governo para regularização de um número apreciável de operações de tesouraria e a revelação que, a propósito, nos fez do aproveitamento que estava a ser feito do regime destas operações para conduzir toda uma política financeira paralela, sem controle parlamentar.
Refiro-me ainda ao modo como nasceu a necessidade de alguns dos reforços que nos foram propostos, a revelar a possibilidade de colocar o Parlamento perante factos consumados em matéria de alteração da despesa.
Refiro-me ainda ao conjunto de medidas de controle que o Sr. Ministro das Finanças anunciou na sua última intervenção, às quais conferimos os louvores que sem dúvida merecem, mas que entendemos que não devem quedar-se sob a forma de despacho, devendo antes figurar entre os esquemas de acompanhamento da execução orçamental consagrados na lei do enquadramento.
Foi, portanto, a necessidade de aproveitar a experiência colhida em 2 anos de vigência, enriquecida com o processo da última alteração orçamental que o CDS, autor da iniciativa que levou à aprovação da lei de 1982, apresentou agora um projecto de revisão.
Desde logo procurámos recuperar algumas das poucas soluções que constavam do projecto n.o 214/111 e que não encontraram guarida no texto unanimemente aprovado pela Câmara.
É o caso, em primeiro lugar, do princípio que gostaríamos de ver consagrado no normativo respeitante ao equilíbrio orçamental, e de acordo com o qual o eventual défice do Orçamento corrente não deve ser financiado através do recurso à criação de moeda.
Entendemos, na verdade, que o financiamento conseguido através do alargamento da base monetária pelas consequências nefastas que tem no empolamento da inflação, não deve ser objecto de uma norma simplesmente programática, recomendação que pode deixar de ser observada.
Na mesma linha, insistimos pela introdução de uma norma destinada a evitar que o atraso na aprovação do novo Orçamento tenha como consequência a manutenção de impostos extraordinários criados para vigorar apenas no período do Orçamento cuja vigência resulta prolongada.
Sendo em si mesma uma prática a evitar, a da criação de impostos extraordinários; não poderá admitir-se a manutenção, para além do previsto, da respectiva cobrança, como consequêncía de situação cujo desencadeamento e manutenção escapa completamente ao controle dos cidadãos contribuintes.
Seria como que pôr os cidadãos a pagar directamente o funcionamento menos normal das instituições.
Finalmente, pretendemos que no regime da alteração do Orçamento se faça claramente a distinção, no que respeita à competência parlamentar, entre as modificações pontuais e as modificações que, decorrendo do aumento da despesa global e que por isso mesmo impõem a aprovação de novas receitas, a não se fazer a distinção, como acontece com a Lei de 1982, está a contribuir-se para uma acumulação de tensões na execução do Orçamento, do que é exemplo o tipo de argumentação utilizado a certa altura pelo Governo a propósito da discussão do último orçamento suplementar, ao mesmo tempo que se não clarifica a questão importante do processo a seguir nas alterações globais.
Para além, no entanto, da recuperação de soluções do projecto n.o 214/III, o CDS proeurou, também, no projecto agora em discussão, consagrar algumas soluções então não previstas.
É o caso, em primeiro lugar, da necessária articulação entre o que se encontra estabelecido no novo regime dos bilhetes de Tesouro e o conteúdo da Lei de Enquadramento do Orçamento.
Esperamos que a alteração que, a este propósito, apresentamos para o artigo 11.o venha a transcender o simples formalismo da coordenação de regimes e aponte para um enquadramento mais razoável e coerente do financiamento do Tesouro e das suas articulações com o financiamento do défice aprovado.
Na mesma linha se situa a obrigação que propomos que seja imposta ao Governo de comunicar a esta Assembleia com uma certa periodicidade as operações de tesouraria realizadas, não apenas as sujeitas naturalmente a regularização por via orçamental, como ainda as realizadas como operações activas resultantes de financiamento ou adiantamento.
A experiência mostrou, realmente, que muitas destas últimas acabam por se transformar em simples despesa carecidas também de regularização orçamental.
Por último, no domínio das inovações, pretendemos evitar que no orçamento da despesa e nos capítulos votados por esta Câmara figurem verbas de tão grande
1048 I SÉRIE - NÚMERO 31amplitude e com aplicações de tal modo variadas que retirem à sua aprovação qualquer sentido à intervenção parlamentar.
Portanto, e resumindo: o CDS actua neste processo com o intuito de clarificar a lei aprovada em 1982, aproveitar a experiência fornecida pelos processos respeitantes ao Orçamento de 1985 ,e suas alterações e acautelar o papel do Parlamento sem cair nos excessos da parlamentarização da gestão orçamental.
Nessa perspectiva, estamos dispostos a ponderar não apenas as nossas soluções, mas as que foram apresentadas por outros partidos autores de projectos de alteração e pelos partidos que, não tendo apresentado quaisquer projectos de alteração, estão a colaborar activa e diligentemente nos trabalhos da Subcomissão constituída no âmbito da Comissão de Economia, Finanças e Plano.
Acima de tudo, esperamos que a pouca frequência desta sessão parlamentar não signifique menor atenção do Parlamento para uma lei tão importante como esta, que é a lei de Enquadramento do Orçamento, e que constitui o regime de uma das pedras de toque de intervenção da Assembleia da República na vida política portuguesa.
Esperamos ainda que - e a atitude do PCP ao alterar o preâmbulo do seu projecto de lei constitui um indício positivo - em relação a este projecto de lei se possa obter unanimidade nesta Câmara. Essa unanimidade será, neste caso, indispensável porque está em causa o regime de um aspecto importante e decisivo da intervenção do Parlamento.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho.O Sr. João Cravinho (PS): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, as palavras que produziu na sua intervenção mostraram uma vontade de consenso que registo com imenso agrado, por tal me parecer fundamental a bem do prestígio da Assembleia.
Em todo o caso, gostara de lhe solicitar um esclarecimento sobre a interpretação de eventual diferença quanto ao princípio da fixação da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, tendo eu dito que preferia um princípio evolutivo. Julgo, pois, que não há alguma contradição, na medida em que o Sr. Deputado Nogueira de Brito referiu directamente que há que incorporar nos normativos que regem o Orçamento a própria lição que for sendo colhida. Sucede que neste campo a Assembleia da República tem uma experiência muito restrita, em particular ela nunca examinou as contas do Estado. É evidente que quando as examinar surgirão problemas novos, que obrigarão - talvez até com maior aquidade do que aquela que sentimos por ocasião do orçamento suplementar - a rever o regime de enquadramento.
Gostaria, pois, que o Sr. Deputado Nogueira de Brito esclarecesse se entende que, sendo desejável, essa estabilidade não pode de maneira alguma, impedir que a própria Assembleia cristalize e tire proveito da experiência que for colhendo, sobretudo tendo em atenção a incipiência da sua actividade nesta matéria.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado João Cravinho, suponho que a parte inicial da minha intervenção é esclarecedora nessa matéria. Não podemos negar a especial dignidade da Lei de Enquadramento do Orçamento porque ela regulamenta o processo de aprovação de uma outra lei, que é a Lei do Orçamento, propriamente dita. Portanto, ela tem como que uma dignidade paraconstitucional. Aliás, devo dizer que temos aqui no hemiciclo um especialista que é o presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano e que também nos poderá esclarecer neste domínio.
Simplesmente, Sr. Deputado João Cravinho, nunca será demais recordarmos a especial dignidade da Lei de Enquadramento e a especial importância que ela deve assumir e, portanto, a especialidade que todos nós devemos conferir-lhe e o entendimento de estabilidade que devemos ter em relação a essa mesma lei. Porém, por se tratar de matéria que conheceu inovação importante muito recente, tal não significa que não estejamos nós, CDS, sempre preparados e prontos a verter nessa lei os ensinamentos que a nova experiência da competência parlamentar de aprovação do Orçamento propriamente dito certamente vai aconselhar introduzir. Daí as iniciativas que tomamos 1 ano ou 2 volvidos sobre a aprovação da lei em
15so é fundamental, mas achamos que tal deverá ser sempre feito com especial ponderação por parte da Assembleia e com preocupação por parte dos deputados em conseguir estabelecer os consensos mais alargados possíveis em relação a essa matéria, tendo em conta a especial dignidade do diploma e do regime de que estão a tratar.
Portanto, o meu entendimento é esse e ,ele não está em desacordo com o do Sr. Deputado.0 Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Próspero Luís.O Sr. Próspero Luís (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: Foram apresentados a esta Assembleia três projectos de lei de alteração da Lei de Enquadramento do Orçamento - Lei n.o 40/83.
Dois desses projectos de lei pediram o processo de urgência. No guiso do Partido Social-Democrata, nem no Plenário nem na Comissão Especializada se devia deixa votar favoravelmente esses projectos de lei, ainda que se tivesse plena consciência de que a sua aplicação não seria possível na elaboração do presente Orçamento, pelo que a urgência solicitada perderia um pouco de significado.
Os três projectos de lei apresentados, ainda que versando matérias e apresentando desenvolvimentos diferentes visam, de acordo com a fundamentação da sua apresentação, introduzir aperfeiçoamentos no quadro legal em vigor nesta matéria, aperfeiçoamentos esses ditados pela experiência decorrida desde a entrada em vigor da presente leis e ainda reforçar os poderes de fiscalização desta Assembleia sobre a actividade económica e financeira do Governo.
Sem se querer entrar na análise destes projectos na especialidade, o que, aliás, estaria fora do âmbito deste debate, não se pode deixar de referir, sobre os mesmos, o seguinte: a maioria das disposições do projecto apresentado pelo Partido Comunista Português estão
7 DE FEVEREIRO DE 1986 1049implícitas na Lei de Enquadramento em vigor e ou na Lei de Execução do Orçamento aprovada anualmente por esta Assembleia.
Este projecto visa, segundo aquele partido, uma maior clarificação e sistematização da presente lei, bem como tornar obrigatório aquilo que os governos vêm fazendo facultativamente. Mas contém mais que isto o referido projecto: ele pretende introduzir na lei disposições que, por se referirem às regiões autónomas e autarquias locais, podem encontrar-se feridas de inconstitucionalidade por estas não terem sido ouvidas [artigo 8.o, alínea h)], bem como pretende introduzir normas que podem implicar com a Lei Orgânica do Governo, matéria de exclusiva responsabilidade deste nos termos constitucionais quando pretende que a Comissão de Economia, Finanças e Plano poderá "sempre que o considerar conveniente, ouvir quaisquer responsáveis pela execução orçamental da administração central, incluindo os organismos dotados de autonomia administrativa e financeira e obter elementos relativos a qualquer despesa ou receita, bem como a qualquer outra operação orçamental realizada" (artigo 23.o, n.o 4), e ainda normas que devem ser e já o são reguladas pela Lei Comum -"Despesas com obras e aquisição de bens e serviços" - ( artigo 24.o - A ).
Este projecto visa, no entender do Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata, conduzir a uma parlamentarização da acção executiva do Governo nas áreas económicas e financeiras.
É perfeitamente compreensível tal intenção por parte do Partido Comunista Português dado que se encontra directamente afastado do Poder e não vê possibilidade de acesso a ele a curto prazo. Por isso, procura reforçar os poderes da Assembleia da República para, face aos mecanismos de funcionamento desta, ter acesso a áreas de que doutro modo estaria afastado.
O projecto do Centro Democrático Social pretende introduzir, ainda que de maneira pouco clara, a ligação da lei que criou os bilhetes de Tesouro com a Lei de Enquadramento do Orçamento (artigo 11.o) e contém disposições, algumas perfeitamente inaceitáveis para uma correcta gestão governativa, quando refere no seu artigo 4.o, n.o 3, que, quando não for possível equilibrar o orçamento corrente o "Governo não financiará o respectivo défice com criação de moeda", esquecendo-se, no entanto, de apresentar quaisquer alternativas para a forma de financiamento desse mesmo défice. Tal como o projecto do Partido Socialista contém normas sobre operações de tesouraria a que se referirá aquando da apreciação do projecto deste partido por o mesmo conter esta matéria com maior detalhe.
No que respeita ao projecto do Partido Socialista, ele apresenta três tipos de preocupações:a) O problema dos benefícios e consequente perda de receitas e despesas e fixação dos períodos de vigência dos mesmos benefícios (artigos 27.o a 29.o). É assunto que, embora merecendo atenção e estando na linha de preocupações do Governo, deve ser tratado com muito cuidado, dada a nossa adesão à CEE, pois alguns dos benefícios poderão implicar pagamento de contrapartidas por parte do Estado;
b) O problema do acréscimo de informação a prestar pelo Governo à Assembleia, entrando nesta área em matéria que se considera da exclusiva responsabilidade do Governo e revelando algum desconhecimento sobre o que é, ou melhor, sobre o que deve ser um orçamento e a sua elaboração. Como, por exemplo, ao pedir, no seu artigo 30.o, o envio à Assembleia da República das instruções, directivas ou orientações emitidas pelo Governo no âmbito do processo orçamental (n.o 1) ou a pedir a apresentação à Assembleia da República dos pedidos, propostas ou projectos de despesa dos serviços, institutos e fundos autónomos (n.o 2);
c) O problema das operações do Tesouro, pretendendo que o Orçamento contenha informações que se consideram perfeitamente descabidas do Orçamento, como seja a " indicação discriminada das operações de tesouraria e dos avales previstos para o ano económico" (artigo 31.o).Este entendimento resulta quer da definição legal deste tipo de operações que, de acordo com o artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 113/85, de 18 de Abril, são "todos os movimentos de fundos nos cofres do Tesouro que não se encontram sujeitos à disciplina do Orçamento do Estado, bem como todas as restantes operações escriturais com eles relacionadas no âmbito das contas do Tesouro", quer ainda pela sua natureza específica, relativamente à parte dessas operações que se julga ser as que o Partido Socialista pretende que sejam incluídas no Orçamento e que respeitam fundamentalmente a operações activas resultantes de financiamentos ou adiantamentos de fundos ou ainda as sujeitas a regularização por via orçamental, que não permite prever com exactidão que permita discriminá-las todas no Orçamento, pois tais operações, a ser possível prever e discriminar, deveriam passar a fazer parte integrante do Orçamento e não serem operações de tesouraria.
Também aqui há que ter cuidado, pois a adesão à CEE irá ter implicações nesta matéria.
Idêntica crítica se pode fazer, como se referiu, ao projecto apresentado pelo Centro Democrático Social no que respeita à discriminação das operações de tesouraria (artigo 23.o do seu projecto de lei do CDS), ainda que nesse se pretenda apenas o conhecimento a posteriori de tais operações.
O projecto de lei do PS enferma, segundo o Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata, dos defeitos referidos no início desta intervenção por ser um projecto que se julga só ter sido apresentado por razões conjunturais derivadas do apoio minoritário que o actual Governo tem nesta Assembleia. Doutra forma não se pode compreender a sua apresentação só após a saída desse partido do Governo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Entende o PSD que uma Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado deve estabelecer as grandes linhas orientadoras da elaboração, aprovação, execução e fiscalização do orçamento, bem como as grandes linhas de relação entre o órgão que elabora e executa o orçamento - o Governo - e o órgão que aprova e fiscaliza a sua execução - a Assembleia da República.
Devendo conter apenas as grandes linhas de orientação, como se referiu, ela deve ser de execução permanente e não estar sujeita a apoios e consensos conjunturais que cada Governo consiga obter pontualmente nesta Assembleia.
Não se pode deixar de estranhar, nesta óptica, que apenas 2 anos após a entrada em vigor da lei que se pretende alterar, e que obteve largo consenso aquando
1050 I SÉRIE - NÚMERO 31da sua discussão e aprovação, e pouco tempo depois da tomada de posse do actual Governo tenham dado entrada nesta Assembleia 3 projectos de alteração da mesma lei, ainda que se compreenda, embora se não concorde, que os mesmos apareçam, dado o apoio minoritário que o actual Governo tem nesta Assembleia.
A nossa estranheza é ainda maior porque parte do conteúdo apresentado por 2 dos projectos de lei versam matérias - que foram incluídas após a discussão do orçamento suplementar - que só foram suscitadas porque o Governo, aquando da discussão do orçamento suplementar, pretendeu regularizar um conjunto de operações que há anos se arrastavam numa situação pouco clara, como era o caso das operações de tesouraria.
A nossa estranheza resulta ainda do facto de ser reconhecido pela doutrina sobre as finanças públicas que a Lei de Enquadramento em vigor se encontra perfeitamente ajustada aos ditames constitucionais e às exigências orçamentais de um Estado de direito e consagra um modelo orçamental que se revela original relativamente ao figurino europeu, no sentido de atribuir à Assembleia da República poderes orçamentais mais amplos do que aqueles que existem na generalidade dos Estados europeus, conforme reconhece Lobo Xavier no livro Enquadramento Orçamental em Portugal - Alguns Problemas.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Secretários de Estado: Com a apresentação, em Novembro passado, do projecto de lei n.o 48/IV, o Grupo Parlamentar do PCP visou abrir o processo de revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, revisão que a vida mostrou absolutamente necessária. E só quem desconhecer a realidade vivida nestes últimos 2 anos pode considerar estranho que agora se proceda a uma revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado.
Com efeito, e face à experiência dos últimos anos, afigura-se da máxima urgência corrigir e aperfeiçoar o quadro legal em vigor, pondo cobro às distorções e entorses que se vêm multiplicando. A prática tem na verdade revelado, por exemplo: a não orçamentação integral das despesas e receitas do Estado; a profunda e arbitrária alteração pelos governos do Orçamento aprovado pela Assembleia da República; a subsistência de volumosas dotações não especificadas, verdadeiros "sacos azuis" para utilização governamental com fins político-partidários e de favorecimento de amigos e grupos de pressão; a ultrapassagem sistemática e impune de dotações aprovadas pela Assembleia da República; a atribuição de subsídios e outros benefícios financeiros sem controle nem transparência; o desrespeito pelas normas legais concernentes aos concursos públicos; os défices ocultos e a não divulgação dos reais contornos e dimensão da dívida do Estado e de todo o sector público administrativo; a utilização abusiva de empresas públicas para escamotear as efectivas responsabilidades financeiras do Estado; o crescimento e ilegal recurso às chamadas operações de tesouraria para reduzir, contabilística e artificialmente, as despesas e défices orçamentais; a tardia divulgação do teor integral do próprio Orçamento (note-se que, até hoje, ainda não foi publicado o desenvolvimento do Orçamento do Estado para 1985).
Foi tendo em atenção estas e outras inaceitáveis práticas governamentais que o Grupo Parlamentar do PCP apresentou o seu projecto de lei. Contrariamente ao propagandeado por alguns órgãos afectos ao Governo, e, como se viu, por deputados do partido que apoia o Governo, o projecto de lei do PCP não pretende bloquear a normal actividade governativa ou a parlamentarização do Orçamento.
Há quem pareça não ter ainda compreendido que a revisão constitucional de 1982 impõe à Assembleia da República a aprovação do Orçamento - ele próprio e não a de uma mera lei orçamental - e logo o controle efectivo da sua execução. O que o nosso projecto visa, isso sim, nos estreitos limites constitucionalmente consagrados, é eliminar ou limitar fortemente o tão generalizado recurso governamental a subterfúgios que violam princípios orçamentais basilares e, por outro lado, reforçar os poderes e responsabilidades da Assembleia da República tanto no âmbito da aprovação do Orçamento do Estado como no do acompanhamento e fiscalização da execução orçamental. 15to é: não se pretende bloquear a actividade do Governo, mas confiná-la aos seus exactos limites legais e constitucionais; não se visa a parlamentarização do Orçamento, mas confrontar a Assembleia da República com os seus indeclináveis deveres e obrigações constitucionais.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pese embora a participação activa dos grupos parlamentares representados na subcomissão criada para apreciação dos projectos de revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, apresentados pelo PCP, pelo PS e pelo CDS, não foi possível concluir os trabalhos de forma a podermos fazer hoje a votação na especialidade e final global de uma nova Lei de Enquadramento, como seria desejável. A complexidade e especificidade da matéria em apreço exige que todas as propostas sejam devidamente ponderadas na especialidade. Pela nossa parte continuará a ser esse o nosso comportamento sem prejuízo, porém, da celeridade que reputamos necessária. A experiência já colhida do desenvolvimento dos trabalhos da subcomissão levam-nos a crer que será esse também o espírito da generalidade dos restantes grupos parlamentares. O mesmo não podemos dizer em relação ao Governo já que, até ao momento, ainda não se dignou corresponder ao convite de participação que lhe foi dirigido. Aguardemos que agora o possa fazer.
Finalmente, Sr. Presidente, Srs. Deputados, o Grupo Parlamentar do PCP irá votar favoravelmente, na generalidade, os três projectos de lei em apreciação. Porque todos eles apresentam contribuições válidas para a melhoria da lei em vigor. E é isso o que para nós está em causa: o conteúdo das propostas e não a sua origem partidária. O que, lamentavelmente, não parece ter estado na base do comportamento do PSD que, inicialmente, e ainda agora voltou à carga, tentou angariar apoios para rejeitar na generalidade o projecto de lei do PCP. Não por discordar das nossas propostas, pois, como expressamente foi afirmado, pretendia recuperar depois o essencial do articulado do nosso projecto. Mas rejeitar apenas porque vinha do PCP. Com o argumento, caricato, de desacordo com o preâmbulo. Ou seja, aparentemente pretendia rejeitar um projecto de lei por não concordar com aquilo que nele não é objecto de votação! Foi para evitar subterfúgios que
7 DE FEVEREIRO DE 1986 1051propusemos a retirada do nosso preâmbulo e não porque tivéssemos chegado à conclusão de que ele não estava correcto. Aliás, o essencial da minha intervenção foi a leitura do preâmbulo que constava inicialmente do nosso projecto de lei.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - A verdade é que o PSD não conseguiu os apoios que pretendia para tal manobra. É tempo de mudar de agulha. Os ventos, claramente, não lhe sopram de feição para tal tipo de actuações!Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Próspero Luís.O Sr. Próspero Luís (PSD): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, não posso dizer que ouvi com muita atenção a sua intervenção por que não era nada que já não esperasse que viesse a fazer.
Como o que estamos aqui a votar são os projectos de alteração da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e como a razão por que o PCP apresenta este projecto é haver um conjunto de normas na lei que permita certas actuações menos próprias do Governo, gostaria que indicasse, concretamente, o seguinte: quais são as disposições da Lei n.o 40/83 que permitem que os governos usem subterfúgios para violar os princípios orçamentais basilares? Quais são as disposições da lei que permitem que efectivamente seja possível processar as alterações orçamentais, quando a lei regulamenta a forma como essas alterações orçamentais se devem fazer? Quais são as normas da lei que permitem os «sacos azuis»? Quais são as normas da lei que permitem que se ultrapassem sistemática e impunemente as dotações aprovadas? Será o Governo que utiliza as empresas públicas para escamotear défices?
Parece que a maior parte desta Assembleia já reconheceu que normalmente é o Governo que é chamado a cobrir os défices dessas empresas públicas. Foi esta Assembleia que recusou ao Governo, aquando da discussão do orçamento suplementar, que fosse possível cobrir as faltas de cumprimento das empresas públicas.
Sr. Deputado, quando o Partido Social-Democrata, através da minha pessoa, pretendeu obter apoios para reprovar politicamente a sua lei, foi por entender que não é normal que se utilize alterações de projectos de lei para pôr em causa a idoneidade moral dos governos. E o Sr. Deputado veja que não estava sequer a defender o Governo, que defendo, porque, quando o seu partido entregou este projecto de lei, este Governo tinha apenas duas semanas de vida e tinha acabado de discutir o Orçamento. O que se defendia não era propriamente o governo do PSD, o que se defendia e continua a defender é a idoneidade e os princípios que se devem respeitar no relacionamento entre a Assembleia e o Governo.
Não nos podemos ofender de o Governo utilizar expressões que não são do agrado da Assembleia da República e dos seus deputados, quando nos permitimos dar ao luxo de chamar todos os nomes que entendemos ao Governo.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Quem é que chamou nomes ao Governo?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - O Sr. Deputado Próspero Luís desde o início que tem mostrado um forte complexo de perseguição, porque desde o início considerou que o projecto de lei do PCP se destinava a este Governo, pura e simplesmente.
Ainda há pouco referiu - e não só para o PCP mas para todos os grupos parlamentares que apresentaram projectos de alteração - que estranhava que logo que este Governo entrou em funções aparecessem três projectos de alteração da Lei de Enquadramento do Orçamento. Se o Sr. Deputado eliminasse esse seu complexo de perseguição talvez fosse mais fácil entender e compreender a justeza da generalidade das propostas de alteração apresentadas nos três projectos.
Em relação às afirmações que fiz e ao que o projecto do meu grupo parlamentar fazia no seu preâmbulo inicial, sobre o que se tem passado, isso, Sr. Deputado, é do conhecimento público. Não são apenas afirmações do PCP, são afirmações públicas do anterior Secretário de Estado do Orçamento e nessa qualidade. São afirmações do actual Governo, Sr. Deputado, quando diz que quer clarificar as contas públicas, que quer normalizar as finanças públicas, que quer que o Estado seja uma pessoa de bem, etc., nessa altura, o Governo está a dizer, por outra forma, aquilo que acabei de dizer e que o meu grupo parlamentar dizia no preâmbulo do nosso projecto.
As próprias Contas Gerais do Estado, já publicadas, mostram claramente que se ultrapassa em muito, fora da competência legal, aquilo que é permitido aos governos. A própria discussão da revisão do Orçamento de 1985 mostra-o claramente e, por isso, queremos clarificar aquilo que de um modo geral não é permitido pela actual Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e todos esses aspectos. Queremos também que a Assembleia da República tenha uma participação mais activa no controle da execução orçamental para evitar que se tornem a repetir essas situações.
Em relação à questão das empresas públicas, Sr. Deputado, aquilo que referi mantenho. E chamava-lhe a atenção para que o grande «buraco» que existe em termos de finanças públicas - e que não tem sido publicitado nem tem passado por esta Assembleia - é aquilo a que designadamente se tem chamado «os atrasados», em sentido amplo, poder central, os seus fundos e serviços autónomos. Sr. Deputado, dos cerca de 600 milhões de contos que existem neste momento atrasados, 95% são pelo menos créditos de empresas públicas. Foi isso que disse, foi apenas isso que quis dizer e está tudo dito.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Secretários de Estado: Trata-se de introduzir alterações na Lei de Enquadramento do Orçamento, lei essa que representa um instrumento fundamental relativamente ao Orçamento. Nesse sentido apontam os projectos de lei n.os 48/IV, 92/IV e 94/IV, apresentados respectivamente pelo PCP, pelo CDS e pelo PS.
1052 I SÉRIE - NÚMERO 31A Constituição atribui à Assembleia da República funções da maior importância no que respeita ao Orçamento do Estado. Na verdade, a Constituição atribui-lhe, por um lado, o objectivo de discutir e aprovar o Orçamento do Estado e, por outro lado, atribui-lhe também, juntamente com o Tribunal de Contas, o objectivo de assegurar e fiscalizar a sua execução.
Daqui decorre que a discussão que hoje estamos a travar seja uma discussão da maior importância, da qual nenhum grupo parlamentar se pode alhear.
Em função desta discussão chegamos à conclusão que nos três projectos de lei estão preconizadas medidas comuns. Trata-se, por exemplo, das que respeitam à inserção de medidas que impeçam o Governo de financiar o défice corrente com a criação de moeda, medida que aparece não só no projecto de lei apresentado pelo PCP, como também no projecto de lei apresentado pelo CDS, ou ainda aquela que respeita ao controle das chamadas operações de tesouraria, que é comum aos três projectos de lei apresentados.
Porque se trata, portanto, de assegurar a eficácia e o próprio prestígio desta Assembleia e porque se trata de assegurar a transparência do Orçamento e já que o próprio Governo se tem atribuído esse propósito de assegurar uma maior transparência, não será, com certeza, o Governo que poderá estranhar que outro órgão de soberania, que é esta Assembleia, tenha a mesma preocupação e a possa pôr em prática.
Por isso, o MDP/CDE irá aprovar na generalidade os três projectos de lei agora apresentados.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não havendo mais inscrições, dou a palavra ao Sr. Secretário de Estado do Orçamento para uma intervenção.O Sr. Secretário de Estado do Orçamento (Rui Carp): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A importância de uma lei que enquadra o Orçamento é por de mais evidente. É-o, em primeiro lugar, porque foi o Orçamento uma das géneses dos Parlamentos. Os parlamentos foram criados para controlar os dinheiros públicos e para controlar os dinheiros públicos criou-se a figura do Orçamento do Estado.
Naturalmente que, no caso presente, estamos perante a revisão de uma lei que tem por base razões variadas consoante os proponentes do articulado.
Em primeiro lugar, devo dizer que me parece que a revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento deve estar directamente relacionada com a revisão constitucional, não porque ela seja uma lei de nível superior às leis ordinárias, mas porque define princípios orientadores fundamentais, quer para o Governo - não nos esqueçamos -, quer para o Parlamento.
Daí que, em princípio, não deverá ser quebrada uma certa estabilidade quanto à Lei de Enquadramento do Orçamento e só motivos muito fortes ou excepcionais poderão ser causa da sua revisão. No caso de existirem motivos para tal revisão, devemos procurar o máximo consenso ou, pelo menos, um grande consenso, não só das diversas correntes representadas no Parlamento, mas também das resultantes da relação desse mesmo Parlamento com o Governo, que é o órgão executivo. Diria mais: para a revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento devem participar, cada um dentro da sua competência, a Assembleia, o Governo e a Administração Pública. Isto porque a Assembleia aprova o Orçamento e fiscaliza a sua execução,
porque o Governo o elabora e o executa e porque a Administração é o agente executivo propriamente dito. Assim, o Governo considera que a sua participação nos trabalhos de elaboração da Lei de Enquadramento do Orçamento é bastante importante e, diria mesmo, fundamental.