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227 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009240Parecer no 91/2008Data: 2008.04.09Processo no 120/2008 Requerente: Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas António Sena Faria Vasconcelos - 160817 (Castelo Branco)I – Os factos 1. Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro solicitou ao Agrupamento de Escolas António Sena Faria Vasconcelos certidão dos seguintes elementos, referentes a um determinado processo de averiguações (no 2/2007):– “Da participação”;– “Dos depoimentos prestados por todos os intervenientes”;– “Do relatório e proposta da Sr.a Instrutora do processo”;– “Da decisão final proferida”.De acordo com informação da entidade requerida, “foram-lhe facultados os referidos documentos, (tendo sido ocultados) os que dizem respeito a informações de saúde, documentos internos da Escola (...), identificação das funcionárias e professores da Escola”.2. Não satisfeita, Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro solicitou ao Agrupamento de Escolas António Sena Faria Vasconcelos certidão “onde conste a identificação completa do participante, bem como de todo o conteúdo da participação”.E notou o seguinte:“A presente certidão destina-se a proceder judicialmente contra o participante, atento a que considera vexatório e calunioso contra a sua dignidade e carácter o conteúdo da participação”.3. Entretanto, Adriano Campos, advogado, em representação de Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro, solicitou também o acesso ao supra referido processo de averiguações.E notou para o efeito que:– Os pedidos de acesso apresentados por Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro foram “desatendidos, porquanto as certidões facultadas continham partes rasuradas e outras totalmente em branco. Ora esta circunstância, inaudita, impede o cabal esclarecimento e compreensão dos factos que determinaram aquele processo (...)”.– “Pois face à aparente natureza não nominativa daqueles documentos, nada justifica que aquela documentação não lhe tenha sido entregue no seu estado original”.4. A entidade requerida vem agora solicitar a emissão de um parecer da CADA (Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos), sobre a possibilidade de revelação dos documentos requeridos.
228 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009243O processo em apreço foi arquivado por despacho de 2 de Dezembro de 2007.II – Apreciação jurídica1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei no 46/2007, de 24 de Agosto): “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos”.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso:a) Quando os documentos contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor, ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada - informação nominativa (no 5 do artigo 6o da LADA);b) Quando os documentos contenham “segredos de empresa” (no 6 do artigo 6o da LADA);c) Quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (nos 1, 2, 3 e 4 do artigo 6o da LADA).Importa ainda notar que o direito de acesso à informação está sujeito a limites ou restrições, para salvaguarda de outros bens constitucionalmente tutelados e de direitos que com eles entrem em colisão, nomeadamente referentes à dignidade da pessoa humana, direitos das pessoas à integridade moral, ao bom nome e reputação, à palavra, à imagem, à privacidade, restrições impostas pelo segredo de justiça ou pelo segredo de Estado (J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4a Edição, Volume I, Coimbra Editora, 2007, pp. 573-574; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 430).2. Documentos nominativos são, para efeitos da LADA, os documentos administrativos que contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada [cfr. artigo 3o, no 1, alínea b) da LADA].São de classificar como documentos nominativos, por exemplo, os que revelem informação de saúde, da vida sexual, de convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais.Os documentos nominativos são comunicados, apenas:a) À pessoa a quem os dados digam respeito;b) A terceiros munidos de autorização escrita;c) A terceiros que demonstrem possuir interesse directo, pessoal e legítimo no acesso (no 5 do artigo 6o da LADA).
229 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20092423. Note-se que, de acordo com a mais recente jurisprudência do STA (Supremo Tribunal Administrativo), o participante tem legitimidade para interpor recurso contencioso, nos casos em que seja pessoalmente ofendido. Assim:a) “O participante disciplinar não é detentor de um direito subjectivo público concreto e individualizado tendo como objecto o exercício da acção disciplinar: Por não retirar qualquer vantagem ou utilidade imediata da anulação do acto, a sociedade participante (...) não tem legitimidade para recorrer contenciosamente do arquivamento do processo disciplinar instaurado por denúncia sua (...).” - cfr. Acórdão de 7 de Junho de 2006 (Processo no 01089/05), no qual se encontram citados os arestos já mencionados: Acórdãos do Pleno, de 17 de Novembro de 1996 (Processo no 28331), de 15 de Janeiro de 1997 (Processo no 29150), e de 15 de Outubro de 1999 (Processo no 41897) e da Secção, de 22 de Outubro de 2003 (Processo no 136/03) e de 26 de Novembro de 2003 (Processo no 46/02);b) “Goza de legitimidade para interposição de recurso contencioso em processo disciplinar o participante que requereu a sua notificação nos termos do no 2 do artigo 69o do ED (...), e que o faça a título de ofendido (...).” - cfr. Acórdão de 1 de Junho de 1994, proferido no Processo no 031127;c) “A professora que participou disciplinarmente de alunos por factos ofensivos da sua dignidade tem legitimidade para interpor recurso contencioso da decisão final dos processos disciplinares instaurados.” - Acórdão de 8 de Junho de 1995 (Processo no 032440);d) “O participante só tem legitimidade activa para impugnar contenciosamente o acto que determina o arquivamento do processo de inquérito se, dos termos em que se mostra elaborada a petição de recurso, se concluir que ele não se limita a invocar interesses colectivos, antes visa obter a reparação, ainda que reflexa, de valores eminentemente pessoais que hajam sido lesados com a conduta denunciada, como os inerentes à sua integridade física ou moral, honra, bom nome e reputação.” - cfr. Acórdão de 22 de Outubro de 2003, no âmbito do Processo no 0136/03;e) “Os cidadãos em geral e os funcionários e agentes administrativos em particular, pela simples circunstância da titularidade do poder jurídico de participação disciplinar previsto no artigo 46/1 e 2 do ED, não têm legitimidade para o recurso contencioso de anulação do acto que determina o arquivamento ou a não instauração de qualquer procedimento disciplinar, de inquérito ou de averiguações (...) com base nos factos denunciados, já que tal poder não faz nascer no seu património um direito subjectivo ou interesse legítimo susceptível de ser lesado por aquele acto. Todavia, se tal acto violar também os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, então disporá de legitimidade e poderá recorrer dele contenciosamente.” - Acórdão de 26 de Novembro de 2003 (Processo no 046/02).
230 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009245Cfr. neste mesmo sentido o Parecer 7/2007, de 17.01.2007, Processo no 513/2006.4. Ao contrário do que sugere o requerente, o processo em apreço contém vários documentos nominativos:– Documentos com apreciações e dados de saúde referentes ao aluno João Pedro Gaspar Matos Correia (ou referentes aos seus pais);– Documentos com dados sobre a situação financeira da família do referido aluno;– Documentos com apreciações sobre o comportamento da Professora Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro;– Documentos com apreciações sobre o comportamento da Auxiliar de Acção Educativa Odete Bacelar.  Ora, Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro tem inequivocamente direito de aceder aos documentos não nominativos, às suas declarações no processo (acta de audiência oral), e à informação nominativa que lhe diga directamente respeito.Face ao fim invocado para o acesso (“proceder judicialmente contra o participante”), entende esta Comissão que Maria de Lurdes Bentes Torres Milheiro demonstrou possuir interesse directo, pessoal e legítimo para acesso:a) À informação nominativa referente ao aluno João Pedro Gaspar Matos Correia (ou aos seus pais); eb) Às apreciações sobre o comportamento da Auxiliar de Acção Educativa Odete Bacelar.A requerente necessita de aceder à totalidade da informação existente para conseguir instruir cabalmente o processo judicial referido.5. Note-se que os documentos nominativos comunicados a terceiros não podem ser utilizados para fins diversos dos que determinaram o acesso, sob pena de responsabilidade por perdas e danos, nos termos legais (no 2 do artigo 8o da LADA).III – ConclusãoFace ao exposto, pode concluir-se que a entidade consulente deve facultar o acesso ao processo de averiguações.Comunique-se.Lisboa, 9 de Abril de 2008Diogo Lacerda Machado (Relator) - Osvaldo Castro - David Duarte - João Miranda - Antero Rôlo - João Perry da Câmara - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente)
231 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009244Parecer no 98/2008Data: 2008.04.09Processo no 119/2008Requerente: Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas António Sena Faria Vasconcelos - 160817 (Castelo Branco)I – Factos 1. Adriano Campos, na qualidade de advogado de Maria Irene Ramos Patrício, professora do quadro de nomeação definitiva destacada no Agrupamento de Escolas António Sena Faria Vasconcelos, requereu à Presidente do Conselho Executivo daquele Agrupamento o acesso aos seguintes documentos:a) registos biográficos dos docentes, do mesmo agrupamento, que foram providos no lugar de professor titular;b) teor integral das grelhas de pontuação e de classificação final atribuída a cada um dos candidatos providos neste Agrupamento de escolas;c) consulta nesse Agrupamento de todo o processo administrativo/instrutor relativamente ao concurso de acesso para lugares da categoria de professor titular, referente a cada um dos supra referidos candidatos providos, a final, neste Agrupamento.2. Em 13.03.2008, a Presidente do Conselho Executivo daquele Agrupamento solicitou à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) a emissão de parecer para esclarecimento das seguintes questões:a) Sendo que os registos biográficos contêm toda a informação da vida profissional do docente, nomeadamente faltas, mudanças de escalão, locais de colocação e outros dados pessoais poderemos considerar que contém dados nominativos ou poderão ser entregues fotocópias?b) Grelhas de pontuação. Estas não existem no Agrupamento pois foram sendo elaboradas na plataforma do concurso - DGRHE e neste momento não temos acesso no site do M. Educação. Como justificar?O número de vagas a concurso de Professor Titular era determinado por grupo disciplinar e escalão. Teremos de fornecer os dados de todos os grupos e escalões ou apenas o grupo e escalão a que a docente pertence (Grupo 110, 9o escalão)?c) Durante a fase de certificação dos dados dos oponentes a concurso de acesso para lugar da categoria de professor titular foram analisados todos os documentos que constam no processo individual do docente, processo de arquivo que vai sendo constituído ao longo da sua vida activa. Estes processos podem ser consultados pelo requerente?
232 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009247II – Direito1. De acordo com a Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, diploma que regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização, de ora em diante designada como Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), as entidades a quem tiver sido dirigido requerimento de acesso a documentos administrativos podem expor à CADA dúvidas que tenham sobre a decisão a proferir, a fim de esta entidade emitir parecer [cfr. artigo 14o, no 1, alínea e)].2. A entidade consulente, enquanto agrupamento de escolas da rede pública de ensino, integra-se no sector público administrativo pelo que se encontra sujeita à LADA [cfr. artigo 4o, no 1, alínea a)].3. A LADA considera como documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome [cfr. artigo 3o, no 1, alínea a)].O regime geral de acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5.o da LADA, nos termos do qual: “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.” Nestes termos, o acesso àquele tipo de documentos é livre e generalizado, sem que haja necessidade de apresentar qualquer tipo de justificação ou fundamentação.Contudo, se se tratar de documentos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode (o acesso) ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração. (cfr. artigo 6o, no 3 da LADA).Relativamente aos documentos administrativos de carácter nominativo, isto é, aqueles que contenham “acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada” (cfr. artigo 3o, no 1, alínea b) da LADA), o acesso aos mesmos só pode ser facultado aos titulares da informação constante dos documentos.Tratando-se de um terceiro o acesso só é possível se o mesmo” estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.” (cfr. artigo 2o, no 3, e artigo 6o, no 5, da LADA)Tem sido entendimento da CADA que são de classificar como documentos nominativos os que revelem dados do foro íntimo ou privado de um indivíduo,
233 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009246como por exemplo os seus dados genéticos, de saúde, ou os que se prendam com a sua vida sexual, os relativos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias, ou sindicais, os que contenham opiniões sobre a pessoa (nomeadamente as expressas em processos de averiguações, de inquérito e disciplinares) os que traduzam descontos no respectivo vencimento, feitos não ope legis, mas ope voluntatis ou na sequência de decisão judicial, e outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu teor, traduzir-se numa invasão da reserva da intimidade privada.Assim sendo, dados como o nome, a filiação, os números de bilhete de identidade e de contribuinte fiscal, as habilitações académicas e/ou profissionais não são considerados à luz da LADA elementos que traduzam em si mesmos apreciações, juízos de valor ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada, pelo que são, em geral, de livre acesso por se enquadrarem no conceito de documentos administrativos não nominativos.4. A primeira questão colocada pela entidade consulente é a de saber se se considera que os registos biográficos (de que junta cópia de um exemplar) contêm dados nominativos.Analisado o conteúdo do registo biográfico verifica-se que o mesmo contém informação referente a: I. Identificação (nome, filiação, nascimento, freguesia, concelho, no do Bilhete de Identidade e no Fiscal); II. Residência (morada, localidade e telefone);  III. Habilitações (académicas e profissionais);  IV. Segurança Social (Instituições para as quais são feitos descontos - Caixa Geral de Aposentações, ADSE, sindicato, etc.);  V. Estabelecimentos de ensino onde tem prestado serviço (ano, estabelecimento de ensino, provimento, categoria, no de horas semanais, datas de início e termo, no de faltas, licenças e tempo de serviço);  VI. Diuturnidades e fases;  VII. Outras actividades escolares (cargo, estabelecimento de ensino, data de nomeação e exoneração); VIII. Situações diversas;  IX. Cessação de funções (motivo de cessação de funções, data);  X. Disciplina;  XI. Outras indicações.Verifica-se assim que embora a informação constante dos registos biográficos seja na sua maioria de acesso livre e generalizado, podem aqueles conter informação nominativa, como a referente a eventuais descontos no vencimento feitos ope voluntatis (designadamente para o sindicato), à qual só se poderá
234 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009249facultar o acesso se existir autorização do titular da mesma ou se for demonstrado interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.Ainda que não ocorra qualquer uma destas situações, poderá a entidade consulente facultar o acesso aos registos biográficos, uma vez expurgada a informação relativa à matéria reservada. (cfr. artigo 6o, no 7 da LADA).5. Refere a entidade consulente que não detém a informação referente às grelhas de pontuação, uma vez que as mesmas foram elaboradas na plataforma do concurso, no site do Ministério da Educação, ao qual aquele Agrupamento não tem acesso, perguntando, por isso, como deve actuar.Tratando-se de um requerimento onde são formulados diversos pedidos de acesso, e uma vez que a entidade requerida não possui a documentação solicitada num daqueles pedidos, deve, nos termos da LADA, informar o requerente desse facto, podendo este dirigir um novo pedido de acesso ao competente serviço do Ministério da Educação que a detenha.(cfr. artigo 14o, no 1)Formula também a entidade consulente uma pergunta acerca do universo dos docentes sobre os quais deverá facultar os dados, considerando que o número de vagas a concurso era determinado por grupo disciplinar e escalão.Nos termos da LADA, considerando que o pedido de acesso que lhe foi dirigido não é suficientemente preciso deve a entidade consulente indicar à requerente essa deficiência, e convidá-la a supri-la, devendo, nomeadamente, averiguar junto da requerente quais os docentes a cujos dados pretende aceder (cfr.artigo 13o, no 4 da LADA).No entanto, se ainda assim não for possível determinar com exactidão quais são esses docentes sempre se entende que a requerente terá interesse em aceder à documentação referente aos demais docentes que com ela se candidataram ao concurso de acesso à categoria de professor titular e que, na sequência da classificação final obtida, tenham sido providos na mesma.6. Pergunta, por último, a entidade consulente se pode facultar o acesso aos processos individuais dos docentes, uma vez que durante a fase de certificação dos dados dos oponentes a concurso foram analisados documentos constantes daqueles.Os processos individuais dos docentes do ensino público são acervos documentais que embora sejam maioritariamente constituídos por documentos administrativos de acesso livre e generalizado, podem conter elementos de carácter nominativo.De facto, aquele tipo de processos é constituído por documentos de natureza diversa que vão sendo arquivados ao longo da carreira, podendo deles constar fotocópias de documentos de identificação, certificados de habilitações acadé
235 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009248micas e profissionais, termos de posse, funções e cargos desempenhados, frequência de cursos de formação, requerimentos de férias, mas também informações de saúde, ou indicações respeitantes a processos de averiguações, de inquérito, ou disciplinares.É entendimento da CADA que os concorrentes a processos de selecção de pessoal na função pública têm interesse directo, pessoal e legítimo no acesso a todos os documentos e/ ou elementos que serviram de base às decisões tomadas, designadamente para poderem, de forma consciente e esclarecida, decidir se (e em que termos) hão-de reclamar, e até, recorrer (cfr. Pareceres nos 107/2004, 66/2006, 73/2006 e 491/2007 disponíveis em www.cada.pt).Considera-se assim que a requerente tem um interesse directo, pessoal e legítimo no acesso aos documentos nominativos constantes dos processos individuais dos docentes providos no lugar de professor titular no concurso a que a requerente se candidatou, e que tenham sido analisados no âmbito do referido processo. Por tudo o que antecede, poderá ser-lhe facultado o acesso aos processos individuais, devendo as informações de natureza nominativa que possam aí constar ser comunicadas apenas na medida em que seja demonstrado interesse directo, pessoal e legítimo, e apenas para o fim solicitado.Registe-se ainda que nos termos do disposto no no 2 do artigo 8o da LADA “Os documentos nominativos comunicados a terceiros não podem ser utilizados para fins diversos dos que determinaram o acesso, sob pena de responsabilidade por perdas e danos, nos termos legais”.III – ConclusãoFace ao exposto deve a entidade consulente facultar o acesso a todos os documentos dos demais candidatos que tenham sido considerados no provimento do lugar de professor titular no concurso a que a requerente do acesso se candidatou.Deve ainda informar a requerente que não detém a informação respeitante às grelhas de pontuação.Comunique-se.Lisboa, 9 de Abril de 2008João Perry da Câmara (Relator) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente)
236 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009251Parecer no 116/2008Data: 2008.05.07Processo no 149/2008Queixa de: José António CerejoEntidade requerida: Administração da Estamo - Participações Imobiliárias, SAI – Factos e pedidos1. José António Cerejo, jornalista, em 14.3.2008, ao abrigo da LADA1, solicitou à Administração da Estamo - Participações Imobiliárias, SA (Estamo), a consulta “de toda a documentação arquivada na Estamo e referente à alienação dos antigos conventos de Brancanes, em, Setúbal, e das Mónicas, em Lisboa - incluindo os documentos fornecidos aos candidatos à aquisição daqueles imóveis, as propostas apresentadas por cada um deles, as avaliações dos imóveis prévias aos anúncios de venda, as actas das sessões de abertura de propostas e das reuniões das respectivas comissões de avaliação, os contratos de promessa de compra e venda, as escrituras de compra e venda e os despachos governamentais que autorizam as respectiva alienações”.2. Em 1.4.2008, a Estamo indeferiu o pedido, informando José António Cerejo do seguinte:– as informações pretendidas “não estão sujeitas a uma obrigação de divulgação, na medida em que os documentos referentes às relações comerciais com clientes privados ou com o mercado fazem parte do acervo comercial da empresa”;– os documentos em causa não relevam da actividade administrativa;– “a documentação pretendida respeita à vida interna das empresas em causa, envolvendo designadamente terceiros, de que não obtivemos autorização para a revelar”;– a documentação “contém elementos referentes à estratégia de investimento e de desenvolvimento futuro das empresas, que constituem segredos de empresa merecedores de protecção legal”.3. Face ao teor da resposta obtida, José António Cerejo, em 3.4.2008 apresentou queixa à CADA.4. Ouvida, a Estamo, no essencial, reafirmou a argumentação comunicada ao requerente, precisando que este não fundamenta o pedido, razão pela qual não lhe é possível aferir o seu interesse directo, pessoal e legítimo no acesso aos documentos.——————1 Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, Lei do Acesso aos Documentos Administrativos.
237 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009250II – Direito1. A entidade requerida, cujo capital é, na sua totalidade, detido pela Parpública - Participações Públicas, SGPS, SA2, é uma empresa pública, encontrando-se sujeita à LADA [cfr. artigo 4o, no 1, alínea d)].2. De acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA, considera-se documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome.O regime geral do acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA, nos termos do qual todos “sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”. São, em princípio, de acesso livre e generalizado.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso, entre as quais consta a assinalada no artigo 6o, no 6, que refere o seguinte: “Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.”Nos termos do no 7 do mesmo artigo, “Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.”3. Nos termos do artigo 3o, no 2, alínea b) da LADA, não se consideram documentos administrativos, para efeitos daquela Lei os “documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de Secretários de Estado, bem como à sua preparação”.Entende-se que do referido preceito resulta que os documentos respeitantes à actividade política e legislativa estão excluídos do âmbito de aplicação da LADA3.O que “permite concluir que o critério que subjaz à definição de documento administrativo é (...) o da ligação funcional entre o documento e a actividade administrativa”4.——————2 Cfr. http://www.parpublica.pt/carteirapart.htm.3 Neste sentido, cfr. José Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, p. 35 e 41 e Alexandre Brandão da Veiga, Acesso à Informação da Administração Pública pelos Particulares, Almedina, Coimbra, 2007, p.83.4 Cfr. Raquel Carvalho, Lei de Acesso aos Documentos da Administração, Universidade Católica, Porto, 2000, p. 27.
238 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009 e no âmbito desta pelas empresas públicas.As empresas públicas (como é o caso da entidade requerida, sociedade gestora de participações imobiliárias), no exercício da actividade administrativa “regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto no presente diploma e nos diplomas que tenham aprovado os respectivos estatutos” (cfr. artigo 7o, no 1 do Decreto-Lei no 558/99, de 17 de Dezembro).Pelo facto de a Estamo estar sujeita ao direito privado - para proceder, por exemplo, à alienação de imóveis sem que esteja sujeita às regras do DecretoLei no 280/2007, de 7 de Agosto, regime jurídico do património imobiliário público -, tal actividade não deixa de ser administrativa. Apesar do recurso à gestão privada, trata-se ainda de prosseguir o interesse público (cfr. artigo 4o do Decreto-Lei no 558/99, de 17 de Dezembro).5. A entidade requerida alega que os documentos administrativos em causa contêm segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas, relativamente aos quais o requerente não foi autorizado a aceder, nem demonstra interesse directo, pessoal e legítimo em tal acesso (cfr. artigo 6o, no 6 da LADA).Sobre a matéria do segredo comercial, industrial ou sobre a vida interna das empresas, a CADA, no seu Parecer no 81/20086, refere o seguinte:“o relevo dado ao segredo das empresas (...) funda[-se] na convicção de que “o segredo é a alma do negócio”, cobrindo, por isso, tal segredo aquela informação cuja divulgação poderia provocar consequências gravosas.Integram o conceito de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida das empresas, por exemplo, “os aspectos particulares de financiamento, as previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade” (cfr. parecer da CADA no 38/2005).Ora, nos termos do no 6 do artigo 6o da LADA, um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de ——————5 Cfr. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3a Edição, Almedina, Coimbra, 2006, p. 353.6 Disponível em www.cada.pt.II SÉRIE-E — NÚMERO 27___________________________________________________________________________238Consultar Diário Original
239 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009252autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.Se não estiver munido de autorização, nem demonstrar que possui um interesse directo, pessoal e legítimo, a entidade requerida deverá recusar o acesso (aos “segredos de empresa”).Como se refere no Parecer no 44/2002 da CADA, que aqui se acompanha de perto, “(e)sta possibilidade de recusa destina-se a proteger o interesse concorrencial dos operadores económicos, justificando-se tal protecção na estrita medida em que a publicitação seja susceptível de causar uma lesão séria àquele interesse”.“Quer isto dizer que esta restrição ao direito de acesso (ou possibilidade de restrição) não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses ou valores em confronto - o(s) interesse(s) da(s) empresa(s) e os interesses públicos relacionados com a transparência da Administração” (Parecer no 44/2002).Trata-se, assim, de um poder da Administração. Mas de um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados por lei. E este poder vinculado deve ser exercido, como se nota no referido Parecer no 44/2002, “segundo um princípio de transparência, isto é fundamentadamente, explicitando-se as razões por que a decisão da Administração se orienta num sentido ou noutro”.Decorre do que ficou exposto que, quando a Administração entenda recusar o acesso a documentos por considerar que a respectiva divulgação é susceptível de pôr “em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”, o deverá fazer sempre de um modo fundamentado, isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores.Haverá, pois, que indicar o “porquê” dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo [ou outro, que ao caso se aplique], se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou, por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.”
240 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 20092556. Na situação presente, a entidade requerida não fundamenta a recusa de acesso nos termos supra referidos.A CADA não conhece os documentos requeridos. Sabemos porém que os avisos publicados na imprensa, pela Estamo, apenas exigiam aos potenciais compradores que na resposta indicassem “o valor que atribuem a cada imóvel e o respectivo valor global”. O antes referido indicia que a alienação dos imóveis terá sido feita àquele que apresentou uma melhor proposta relativamente ao respectivo valor.Assim sendo, dos documentos administrativos requeridos não constarão, em princípio, segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas, consubstanciando assim documentos de acesso livre e generalizado (o valor pago por um imóvel, alienado por uma empresa pública, não é informação reservada).7. Tendo em conta o antes referido, conclui-se que:– A LADA, por força do disposto no seu artigo 4o, no 1, alínea d), aplica-se à Estamo;– Os documentos solicitados (respeitantes à alienação de imóveis), na posse da Estamo (cfr. artigo 3o, no 1, alínea a) da LADA), são documentos administrativos, que relevam da actividade administrativa;Os documentos solicitados são, em princípio, de acesso livre e generalizado.Se, eventualmente, algum dos documentos requeridos contiver informação reservada, deve o mesmo ser facultado com expurgo daquela informação.III – ConclusãoEm face do exposto, deve a Estamo facultar o acesso aos documentos respeitantes à alienação dos referidos imóveis.Comunique-se.Lisboa, 7 de Maio de 2008Eduardo Campos (Relator) - Osvaldo Castro - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Artur Trindade - João Perry da Câmara - António José Pimpão (Presidente)
241 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009254Parecer no 129/2008Data: 2008.05.07Processo no 103/2008 Queixa de: TMN - Telecomunicações Móveis Nacionais, SA Entidade requerida: ICP - Autoridade Nacional de Comunicações (ICPANACOM)I – Os factos 1. A TMN - Telecomunicações Móveis Nacionais, SA solicitou à ICP - Autoridade Nacional de Comunicações (ICP-ANACOM) o acesso e a consulta de “todo o processo administrativo respeitante à Restituição de Valores à Optimus”.2. Em resposta, a entidade requerida facultou o acesso à Deliberação DE027107CA de 29/08/2007 e seus 4 anexos.3. Não satisfeita, a requerente apresentou queixa à CADA (Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos), por não lhe ter sido facultado o acesso a todo o processo.  4. Convidada a pronunciar-se sobre a queixa, a entidade requerida comunicou que foram já facultados à requerente outros documentos (e que ainda lhe vão ser fornecidos novos elementos).E notou ainda que existem no processo elementos confidenciais, de acesso reservado. É que– No caso, revelar a totalidade do processo implicaria revelar o número de assinantes da Optimus (no período de 1998 a 2001). Ora, o número de assinantes de cada empresa sempre “foi considerado matéria sigilosa pelo ICP-ANACOM, como as empresas que facultam essa informação sempre reclamaram”;– O Relatório da Auditoria promovido pela Optimus foi considerado confidencial por conter também informação sobre processos e regras de negócio, descrições pormenorizadas dos sistemas de informação da empresa.5. Não conformada com essa resposta, a queixosa veio alegar o seguinte:a) Continua sem conhecer as operações que estiveram na origem do valor restituído à Optimus, uma vez que continua a ser-lhe vedado o acesso ao Relatório de Auditoria promovido pela Optimus e, bem assim, o acesso a elementos fundamentais como são os elementos expurgados dos documentos fornecidos;b) A entidade requerida não pode recusar o acesso, porquanto:– Não só a informação em causa diz respeito a um período temporal anterior (anos de 1998-2001);
242 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009257– Como só conhecendo o processo administrativo na sua totalidade (salvaguardando, no entanto, a informação exclusivamente relacionada com a organização interna da Optimus que, eventualmente, possa constar dos documentos/excertos ainda não disponibilizados e que, naturalmente, não relevará para este efeito), poderá a requerente estar em condições de analisar se existiu, ou não, uma violação de qualquer disposição legal aplicável e, em caso afirmativo, exercitar os meios de tutela jurisdicional que a lei coloca à sua disposição.II – Apreciação jurídica1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei no 46/2007, de 24 de Agosto): “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos”.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso:a) Quando os documentos contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor, ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada - informação nominativa (no 5 do artigo 6o da LADA);b) Quando os documentos contenham “segredos de empresa” (no 6 do artigo 6o da LADA);c) Quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (nos 1, 2, 3 e 4 do artigo 6o da LADA).Importa ainda notar que o direito de acesso à informação está sujeito a limites ou restrições, para salvaguarda de outros bens constitucionalmente tutelados e de direitos que com eles entrem em colisão, nomeadamente referentes à dignidade da pessoa humana, direitos das pessoas à integridade moral, ao bom nome e reputação, à palavra, à imagem, à privacidade, restrições impostas pelo segredo de justiça ou pelo segredo de Estado1.2. A CADA tem entendido que o relevo dado ao segredo das empresas se funda na convicção de que “o segredo é a alma do negócio”, cobrindo, por isso, tal segredo aquela informação cuja divulgação poderia provocar consequências gravosas.Integram o conceito de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida das empresas, por exemplo, “os aspectos particulares de financiamento, as previ——————1 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4a Edição, Volume I, Coimbra Editora, 2007, pp. 573-574; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 430.
243 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009256sões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade” (cfr.Parecer da CADA no 38/2005).Ora, nos termos do no 6 do artigo 6o da LADA, um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.Se não estiver munido de autorização, nem demonstrar que possui um interesse directo, pessoal e legítimo, a entidade requerida deverá recusar o acesso (aos “segredos de empresa”).Como se refere no Parecer no 44/2002 da CADA, que aqui se acompanha de perto, “(e)sta possibilidade de recusa destina-se a proteger o interesse concorrencial dos operadores económicos, justificando-se tal protecção na estrita medida em que a publicitação seja susceptível de causar uma lesão séria àquele interesse”.“Quer isto dizer que esta restrição ao direito de acesso (ou possibilidade de restrição) não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses ou valores em confronto - o(s) interesse(s) da(s) empresa(s) e os interesses públicos relacionados com a transparência da Administração” (Parecer no 44/2002).Trata-se, assim, de um poder da Administração. Mas de um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados por lei. E este poder vinculado deve ser exercido, como se nota no referido Parecer no 44/2002, “segundo um princípio de transparência, isto é fundamentadamente, explicitando-se as razões por que a decisão da Administração se orienta num sentido ou noutro”.Decorre do que ficou exposto que, quando a Administração entenda recusar o acesso a documentos por considerar que a respectiva divulgação é susceptível de pôr “em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”, o deverá fazer sempre de um modo fundamentado, isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores. Haverá, pois, que indicar o “porquê” dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo, se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material
244 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009259dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou, por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.3. A utilização do espectro radioeléctrico está sujeito ao pagamento de uma taxa [cfr. alínea e) do no 1 do artigo 19o do Decreto-Lei no 151-A/2000, de 20 de Julho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei no 167/2006, de 16 de Agosto].Compete ao ICP-ANACOM o cálculo das taxas devidas pela utilização do espectro radioeléctrico.Para a fixação dos montantes das taxas referentes à utilização do espectro radioeléctrico são tidos em conta parâmetros espectrais, de cobertura e de utilização, designadamente:a) O número de estações utilizadas;b) As frequências ou canais consignados;c) A faixa de frequências;d) A largura de faixa;e) O grau de congestionamento da região de implementação;f) O desenvolvimento económico e social da região de implementação;g) A área de cobertura;h) O tipo de utilização e utilizador;i) A exclusividade ou a partilha de frequências ou canais consignados (cfr. no 2 do artigo 19o do Decreto-Lei no 151-A/2000).  Por deliberação de 29 de Agosto de 2007, o ICP-ANACOM aprovou a restituição à Optimus de uma determinada quantia referente a taxas pagas em excesso.A pedido da TMN, o ICP-ANACOM facultou o acesso à acta referente a essa deliberação (de 29 de Agosto de 2007) e comunicou-lhe também qual o valor total restituído à Optimus.A requerente pretende, fundamentalmente, conhecer as operações que estiveram na base da decisão tomada.A entidade requerida recusa facultar o acesso ao número de assinantes da Optimus, bem como a outros elementos que considera confidenciais (nomeadamente os que constam do “Relatório de Auditoria”, pois que o “valor restituído foi apurado através desta auditoria realizada a expensas da própria Optimus”).4. O ICP-ANACOM recusou o acesso aos valores reclamados inicialmente pela Optimus.
245 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009258Mas não fundamenta essa recusa.Tais valores não podem ser considerados “segredos de empresa”. Trata-se de informação de acesso livre e irrestrito (cfr. artigo 5o da LADA).5. A entidade requerida considera que o número de assinantes de cada empresa deve ser considerado “matéria sigilosa”.No caso em apreço, está em causa o acesso ao número de assinantes (de uma concorrente) no período de 1998 a 2001.Ora, como nota Renato Gonçalves2:“Outro aspecto não despiciendo tem que ver com a data em que foram produzidos os documentos e o facto de já se encontrarem completamente executados. A estratégia empresarial ou os planos anuais de há dez ou quinze anos atrás não comportam hoje a mesma relevância e podem não justificar já o que antes poderia ter justificado a recusa de acesso para tutela de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”.A informação em causa diz respeito a um período já distante - 1998 a 2001.Trata-se de elementos que não permitem, nem por aproximação, conhecer o actual número de assinantes da empresa referida. Deste modo, entende-se que tais “números”, ao contrário do afirmado, não podem ser considerados “segredos de empresa”.E não basta dizer que todos os operadores entendem (ou já defenderam) que tais elementos são confidenciais. É preciso, como referido supra, invocar em concreto as razões dessa mesma confidencialidade (dever de fundamentação).Assim, a requerente tem, ao abrigo da LADA, o direito de aceder a essa informação.6. A entidade requerida recusou ainda o acesso ao Relatório da Auditoria promovido pela Optimus:“Este relatório foi considerado confidencial por conter informação sobre processos e regras de negócio, descrições pormenorizadas dos sistemas de informação da empresa e valores detalhados do número de assinantes daquela empresa desagregados por período temporal e por tipo de cliente”.Como referido supra, o número de assinantes (de 1998 a 2001) não é, ao abrigo da LADA, informação confidencial.Por outro lado, a informação verdadeiramente pretendida (“as operações que estiveram na origem do valor restituído à Optimus”) também não é de acesso reservado.Admite-se, no entanto, que o referido relatório contenha “segredos de empresa”.——————2 Acesso à Informação das Entidades Públicas, Coimbra, 2002, p. 79.
246 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009261A própria requerente o admite: “Como só conhecendo o processo administrativo na sua totalidade (salvaguardando, no entanto, a informação exclusivamente relacionada com a organização interna da Optimus que, eventualmente, possa constar dos documentos/excertos ainda não disponibilizados e que, naturalmente, não relevará para este efeito), poderá a requerente estar em condições de analisar se existiu, ou não, uma violação de qualquer disposição legal aplicável e, em caso afirmativo, exercitar os meios de tutela jurisdicional que a lei coloca à sua disposição”.Caso assim seja, o relatório deverá ser facultado com expurgo desses elementos (cfr. no 7 do artigo 6o da LADA).A recusa de acesso a esses “segredos de empresa” deverá, todavia, ser fundamentada nos termos referidos supra (cfr. ponto II.2).Conforme já se referiu supra, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou, por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.  III – ConclusãoFace ao exposto, entende a CADA que o ICP-ANACOM deve facultar o acesso a todo o processo, com expurgo dos eventuais “segredos de empresa”.Comunique-se.Lisboa, 7 de Maio de 2008João Perry da Câmara (Relator) - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Artur Trindade - António José Pimpão (Presidente)