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ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         61 III. Situação Financeira das Administrações Públicas 2012 e 2013/ III.1 Receitas e Despesas das Administrações Públicas III.1.1. Receitas e Despesas do Estado / III.1.1.2. Despesas do Estado/ III.1.1.2.1. Classificação Económica 105    Quadro III.1.8. Despesa do Estado por classificação económica (milhões de euros)  O peso das transferências para a Administração Local (AL) na despesa corrente aumentou 18,5% face a 2012 e na despesa de capital diminuiu 46,4%, devido à alteração da composição do FEF.  Em termos absolutos, verificou-se uma diminuição de 7,2 M (331,3-338,5). De onde vem esta diferença?  31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________255
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         62 Fonte: Ministério das Finanças. (2011 CGE; 2012 estimativa; 2013 OE) Notas: Valores consolidados de transferências no âmbito do subsetor Estado. 2013: O Orçamento ajustado corresponde ao Orçamento líquido de cativos  Administração Local O aumento previsto para 2013 é justificado por uma diferente repartição entre natureza corrente e de capital das verbas II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________256
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         63 transferidas a título de Fundo de Estabilização Financeira; com efeito, em termos globais, o montante inscrito no Orçamento de Estado para 2013, no âmbito da Lei de Finanças Locais, mantém- se ao mesmo nível do ano anterior, ao abrigo da Lei de Estabilidade Orçamental.                         III. Situação Financeira das Administrações Públicas 2012 e 2013 III.1 Receitas e Despesas das Administrações Públicas III.1.3. Receitas e Despesas da Administração Regional e Local 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________257
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         64 117    A Administração Regional e Local (ARL) deverá apresentar, no final de 2012, um saldo orçamental marginalmente negativo (cerca de 2 M€) em resultado de um défice orçamental na Administração Regional não totalmente compensado pelo excedente da Administração Local. Para 2013, prevê-se, para a ARL, um saldo orçamental excedentário de 574 M€, como reflexo das medidas de consolidação orçamental que se continuarão a implementar, mas também da implementação da Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso (LPCA) a qual se traduz num reforço da disciplina orçamental. Gráfico III.1.8. Saldos orçamentais da Administração Regional e Local (milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças Administração Local Para a Administração Local prevê-se uma melhoria do saldo orçamental em 2012 e 2013, face ao registado em 2011. Para 2012 espera-se uma quebra da receita e despesa efetivas, mais acentuada do lado da despesa, que permitirá  Prevê-se que a AL, em 2013, apresente um saldo orçamental excedentário de 574M€, tendo vindo sempre a melhorar a situação, desde 2009.                        II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________258
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         65 alcançar um saldo excedentário de 374 M€, mais 166 M€ do que o registado no ano anterior. Do lado da receita, a redução deve-se às transferências provenientes do Orçamento do Estado e ao Imposto Municipal sobre Transações Onerosas (IMT), em consequência do menor dinamismo do mercado imobiliário. Para a despesa, prevê-se uma redução generalizada em linha com o esforço de consolidação orçamental em curso. Destacam-se as despesas com pessoal para as quais se espera uma quebra de 9,7%, em consonância com o previsto no OE de 2012, em particular a suspensão dos subsídios de férias e de Natal, e com as medidas previstas no PAEF. Quadro III.1.15. Receitas e despesas da administração local  Nota: A partir de 2012 o universo da Administração Local inclui não apenas as freguesias, mas outras entidades do setor local. Fonte: Ministério das Finanças.  Para 2013, prevê-se uma melhoria do saldo global da Administração Local, que se deverá situar em 714 M€ (0,4% do PIB), assente num crescimento da receita fiscal, em particular do Imposto Municipal sobre Imóveis, em resultado da Para 2012, espera-se um saldo excedentário de 374M€. Ao contrário da Administração Central (AC), a AL consegue obter quebras de despesa superiores às quebras de receita sucessivas.                      Quanto ao saldo global, prevê-se que em 2013 seja 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________259
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         66 reavaliação do património imobiliário, não estando definidas alterações das transferências provenientes do Orçamento do Estado ao abrigo da Lei das Finanças Locais.  Gráfico III.1.9. Receitas da administração local (% do PIB)  Fonte: Ministério das Finanças.             excedentário em 714M€ (devido ao aumento da receita de IMI).                           Entre 2012 e 2013, prevê-se II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________260
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         67 Do lado da despesa, e em continuidade com o esforço de consolidação orçamental, prevê-se uma redução em todas as componentes.  Gráfico III.1.10. Despesas da administração local (% do PIB)  Fonte: Ministério das Finanças.            uma diminuição de todas as componentes da despesa. As despesas com pessoal e de capital já vêm a diminuir desde 2009, as despesas correntes iniciam a descida este ano. IV. Políticas Setoriais para 2013 e Recursos Financeiros IV.3 Governação e Cultura IV.3.1 Políticas 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________261
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         68 144 Administração Local Em 2013, o Governo dará continuidade ao aprofundamento das políticas de desenvolvimento de território virado para o empreendedorismo de base local e para a inovação social, tendo como base uma matriz de sectores estratégicos que diferenciam os territórios em cada parte de Portugal. Em 2012, foram aprovados os diplomas referentes aos eixos estruturantes da Reforma da Administração Local, designadamente no que respeita à Reorganização Administrativa Territorial Autárquica, à Atividade Empresarial Local, ao Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Local e ao Regime Jurídico das Autarquias Locais e Estatuto das Entidades Intermunicipais. Assim, 2013 assumir-se-á como o ano da implementação de um novo paradigma na Administração Local. Com efeito, o Governo acompanhará a implementação das medidas adotadas no âmbito da Reforma da Administração Local, a qual terá impacto já nas eleições gerais para as autarquias locais a realizar no ano de 2013. Adicionalmente, a revisão das Lei das Finanças Locais em curso, terá como objetivo consolidar os mecanismos de disciplina e controlo orçamental das autarquias locais, criando as necessárias condições para a sua sustentabilidade financeira. Simultaneamente, pretende-se adequar a Lei das Finanças Locais à competitividade económica a nível local e intermunicipal, o que implicará uma mudança no atual paradigma de receitas próprias, apostando num modelo de financiamento mais transparente, mais adequado e mais responsabilizador. Importa também destacar a execução e o acompanhamento na aplicação da Lei dos Compromissos bem como do Programa de Apoio à Economia Local.  O Governo salienta a aposta num novo paradigma da AL, devido nas iniciativas/ alterações legislativas:  - Reorganização Administrativa Territorial Autárquica; - Atividade Empresarial Local; - Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração Local; - Regime Jurídico das Autarquias Locais; - Estatuto das Entidades Intermunicipais - Lei dos Compromissos; - Programa de Apoio à Economia Local. Anexos A1. Criação das Bases Institucionais para a Sustentabilidade das Finanças Públicas: Plano Estratégico 2013-2015 II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________262
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         70 asseguradas na LFL, através da inclusão de normas para a elaboração do orçamento com base nas regras e procedimentos do Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL). No que se refere à coordenação entre a Administração Central e a Administração Local, esta deverá ocorrer no seio de um órgão de coordenação composto por entidades que representem estes dois subsectores, devendo para o efeito ser definido quais as entidades terá ter assento neste órgão, e clarificado o seu mandato. Relativamente à sustentabilidade das finanças locais, o ST deve ponderar as alternativas de aperfeiçoamento das regras atuais de equilíbrio orçamental e de limites de endividamento a curto e médio/longo prazo ou a sua substituição por regras comuns às outras administrações públicas. No concerne aos temas de saneamento, reequilíbrio e recuperação financeira obrigatória, atualmente existe um mecanismo que se aproxima do conceito de recuperação da situação financeira de um município em desequilíbrio estrutural, i.e., numa situação em que se verifica a impossibilidade de fazer face aos seus compromissos financeiros (Decreto-Lei n.o 38/2008, de 7 de Março, nos artigos 8.o a 17.o, referentes ao Reequilíbrio Financeiro). Uma vez assinalados os principais aspetos a melhorar no atual quadro legislativo, deverá ser previamente assumida como premissa para a discussão de novas soluções legislativas, a garantia da manutenção do ente jurídico - autarquia local - bem como dos serviços públicos essenciais prestados. Assim sendo, o ponto de partida para a referida alteração legislativa será o atual regime previsto no Decreto-Lei n.o 38/2008 de 7 de Março (DL 38/2008), e o ponto de chegada, atingir os seguintes objetivos: - Consolidar a disciplina financeira na LFL; - Introduzir na LFL a disciplina legal dos mecanismos de recuperação financeira dos municípios em situação de desequilíbrio e ruptura financeira, de modo a corrigir a situação financeira da autarquia e, simultaneamente, gerar a liquidez suficiente para o pagamento das dívidas vencidas; - Clarificar os conceitos de desequilíbrio e ruptura financeira, bem como os requisitos que permitam a sua declaração. Nessa medida deverá existir uma definição legal com base em novos critérios, aliados aos novos conceitos de endividamento, cuja verificação permitirá declarar a existência de desequilíbrio ou de ruptura financeira; - Estabelecer um plano de recuperação da autarquia, a vigorar durante o período do financiamento e a definir as restrições a aplicar à autonomia financeira da autarquia em recuperação; ANMP não concorda, à partida com a utilização de regras comuns às outras AP’s). II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________264
ANEXO II - Relatório do O.E. 2013 Pág. Relatório OE 2013 COMENTÁRIOS ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         71 - Definir um sistema de sanções eficazes a aplicar à autarquia em caso de incumprimento do plano de recuperação. 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________265
ANEXO III - RendasANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         73 Nos termos das alíneas a) e c) do número 1 do artigo 198.o da Constituição da República, o Governo decreta o seguinte: Artigo 1o (Renda anual)  1 – Os municípios cuja circunscrição geográfica se encontre abrangida pelas áreas de influência dos centros electroprodutores em regime ordinário têm direito ao recebimento de uma renda anual a pagar pelas entidades que, em cada momento, realizem a respectiva exploração industrial, nos termos previstos no presente diploma.  2 – Para efeitos do disposto no número anterior, considera-se área de influência (Ainfl):  a) no caso dos centros electroprodutores hídricos, a área inundada pela albufeira, acrescida da área considerada zona de proteção do aproveitamento hidroeléctrico; b) no caso dos centros electroprodutores térmicos, a área abrangida por um círculo com centro no edifício do centro electroprodutor, e com raio diferente conforme o tipo de combustível utilizado, de acordo com a tabela seguinte:  Combustível Raio (km) Área (ha) Gás Natural 3 2826 Fuelóleo 6 11304 Carvão 9 25434  3 – O pagamento das rendas anuais não é devido em relação aos centros electroprodutores em regime ordinário cuja construção tenha sido autorizada com sujeição ou tenha sido acompanhada da afectação, determinada no âmbito do respectivo processo de licenciamento, de meios financeiros para fins de desenvolvimento municipal ou regional ou de compensação ou recuperação ambiental.  4 – O disposto no número anterior cessa a sua aplicação em relação a cada centro electroprodutor no ano subsequente à data em que o valor atual dos meios financeiros disponíveis para os efeitos nele previstos se torne inferior ao valor atual da renda anual respeitante a esse centro electroprodutor, calculado de acordo com o disposto no número seguinte.     31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________267
ANEXO III - Rendas  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         75 3 – A renda associada a cada centro produtor hídrico, calculada de acordo com o número anterior, será repartida pelos municípios cuja circunscrição territorial seja atingida pela área de influência do centro electroprodutor da seguinte forma: jnimuniimunimun AARendaRenda ×=∑ Em que: Rendamun i Renda devida ao município i no ano n  Amun i Área de circunscrição do município i dentro da área de influência do centro produtor j  4 – O valor da renda anual de cada centro electroprodutor térmico que se encontre em exploração no ano “n” é calculado pela aplicação da seguinte fórmula ∑ ××××=jjjjjCPTjn CoefPCoefPROKRenda 2  Em que: a) ROCPT corresponde aos resultados operacionais totais dos centros electroprodutores térmicos explorados pela mesma entidade no ano “n”; b) Pj  corresponde à potência instalada no centro electroprodutor térmico “j” no ano “n”; c) Coef corresponde ao coeficiente aplicável por tecnologia de produção de energia estabelecido no número seguinte; d) K2 é uma constante que define o montante dos resultados operacionais obtidos pelos centros produtores térmicos de cada entidade a distribuir para efeito de renda que à data de entrada em vigor deste decreto-lei assume o valor de 0,02, sendo elevada em 0,001 em cada ano subsequente até atingir o valor global de 0,025, decorridos cinco anos sobre aquela data.   5 – O coeficiente a que se refere a alínea c) do número anterior difere em função da tecnologia de produção associada ao tipo de combustível e assume à data de entrada em vigor do presente decreto-lei os valores do quadro seguinte, podendo ser alterado por despacho do membro do Governo responsável pela energia quando se verifiquem modificações em relação aos tipos de tecnologia atualmente existentes no SEN.  Combustível Coef Carvão 1,5 Fuelóleo 1,2 Gás Natural 0,8  6 – A renda associada a cada centro electroprodutor térmico, calculada de acordo com o disposto no número 4, é repartida pelos municípios cuja circunscrição territorial seja atingida pela área de influência do centro electroprodutor da seguinte forma: 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________269
ANEXO III - Rendas  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         76 jniiiimun RendaAACAACAACRenda ××+×+×=333222111  Em que: Rendamun i Renda devida ao município i no ano n A1 Área em ha de um círculo com raio de 3 km para definição da área de influência do centro electroprodutor térmico, de acordo com a respectiva tecnologia de produção; A2 Área em ha da coroa circular entre um círculo com raio de 6 km e um círculo com raio de 3 km para definição da área de influência do centro electroprodutor térmico, de acordo com a respectiva tecnologia de produção; A3 Área em ha da coroa circular entre um círculo com raio de 9 km e um círculo com raio de 6 km para definição da área de influência do centro electroprodutor térmico, de acordo com a respectiva tecnologia de produção; Ai1 área em ha de circunscrição do município i dentro da área de influência A1 do centro produtor j; Ai2 área em ha de circunscrição do município i dentro da área de influência A2 do centro produtor j; Ai3 área em ha de circunscrição do município i dentro da área de influência A3 do centro produtor j; C1, C2, C3 coeficientes de ponderação de acordo com a distância das áreas de circunscrição dos municípios ao centro electroprodutor, que assumem os valores do quadro seguinte de acordo com a tecnologia de produção:  Combustível C1 C2 C3 Carvão 4/7 2/7 1/7 Fuelóleo 2/3 1/3 0 Gás natural 1 0 0  7 – Quando numa circunscrição municipal se integrem zonas de influência de diversos centros electroprodutores em regime ordinário, a renda anual a atribuir ao respectivo município será obtida pela soma das parcelas de renda devida a esse município pela existência de circunscrição desse município nas zonas de influência relevantes, calculadas nos termos dos números anteriores.  Artigo 3.o (Verificação da informação)  Para garantir a fiabilidade dos dados utilizados no cálculo dos montantes das rendas anuais, compete a uma firma de auditores, atuando na qualidade de entidade independente em relação aos agente envolvidos, assegurar a verificação da informação relevante.  II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________270
ANEXO III - Rendas  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         77 Artigo 4.o (Controlo)  1 – Compete à Direcção-Geral de Energia e Geologia proceder ao controlo dos montantes pagos, pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário, a título de rendas anuais aos municípios cuja circunscrição se integre na zona de influência de centros electroprodutores, devendo, para o efeito, ser remetida a informação necessária pelas referidas entidades.  2 – A informação referida no número anterior deve ainda ser enviada à Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos pelas entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário.  Artigo 5.o (Pagamento das rendas)  As rendas anuais são pagas numa única prestação, por depósito a efetuar na conta bancária previamente indicada, à ordem dos respectivos municípios, até ao dia 30 de Abril do ano seguinte àquele a que a mesma respeite.  Artigo 6.o (Financiamento)  O financiamento dos custos com a aplicação das rendas anuais previstas no presente diploma incide sobre todas as entidades que, em cada momento, realizem a exploração industrial de centros electroprodutores em regime ordinário.   31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________271
ANEXO III - Rendas ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         78 Artigo 7.o (Vigência e efeitos revogatórios)  1 – O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.  2 – Com a entrada em vigor do presente decreto-lei, é revogado o Decreto-Lei n.o 424/83, de 6 de Dezembro.   II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________272
PARECERSOBRE A PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013 (aprovado em Plenário a 05/11/12) Relator: Conselheiro Rui Leão MartinhoNovembro 2012 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________273
ÍNDICE 1. Nota Preambular 2. Enquadramento 3. Quadro Macroeconómico  4. Receitas e Despesas Públicas  5. Considerações Finais  6. Anexo  II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________274
1. NOTA PREAMBULAR Na sequência da solicitação da Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública, recebida em 15 de outubro, o Conselho Económico e Social (CES) elaborou o presente parecer sobre a Proposta de Orçamento do Estado para 2013. Ao longo de muitos anos, Portugal foi acumulando desequilíbrios macroeconómicos e debilidades estruturais que, no contexto da crise internacional que se vive, conduziram ao avolumar do endividamento (público e privado) e a níveis elevados de endividamento externo. Nomeadamente, a partir de 2009, a situação foi-se deteriorando progressivamente, levando ao agravamento das condições de financiamento da economia portuguesa, em termos de custos mais elevados e de crescentes dificuldades de acesso ao crédito. O CES não pode deixar de realçar que várias das suas propostas constantes de anteriores pareceres, se tivessem sido consideradas em devido tempo, teriam decerto contribuído para evitar um tão elevado nível de agravamento a que chegaram as finanças públicas (vidé anexo). O CES entende dever explicitar que a elaboração de um Orçamento de Estado constitui sempre uma tarefa delicada e difícil. No caso presente, as dificuldades são muito acrescidas, dados quer o clima de falta de confiança generalizada, quer o elevado nível de incerteza que está presente em muitas das variáveis fundamentais do Orçamento.  Neste contexto de incerteza, o relatório que acompanha a proposta de OE apresenta uma análise de riscos mais desenvolvida do que o habitual. Mais concretamente, é feita uma análise de sensibilidade a cenários menos favoráveis para as principais hipóteses externas e 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________275
variáveis internas e é apresentada uma síntese dos principais riscos orçamentais provenientes dos diversos subsectores das administrações públicas, bem como a estratégia de gestão da dívida para fazer face à exposição aos riscos. Apesar desta constatação, o CES não pode deixar de registar como negativo o facto de estimativas terem sofrido alterações importantíssimas no curto prazo após a sua disponibilização. Em seis meses, a estratégia de consolidação alterou-se no que respeita à contribuição relativa das medidas do lado da despesa e da receita, refletindo em certa medida a inclusão de um conjunto de medidas substitutivas das consideradas inaplicáveis a partir de 2013 pelo Tribunal Constitucional. No conjunto de medidas de consolidação orçamental que constam no OE 2013, cerca de 20% incidem sobre a redução da despesa e 80% sobre o aumento da receita, mesmo quando o Governo já tinha reconhecido aquando do OE 2012 que “o esforço do lado da receita atingiu já os limites do sustentável”. Mesmo tendo em conta que parte do agravamento fiscal procura compensar a reposição de um subsídio aos trabalhadores do sector público e de 1,1 subsídios no caso dos aposentados e reformados, a proposta de Orçamento do Estado para 2013 está longe do princípio, inicialmente estabelecido no Programa de Ajustamento, segundo o qual dois terços do esforço de consolidação orçamental deveriam assentar em medidas do lado da despesa. O CES sublinha que a consolidação orçamental ainda deve ter contributos resultantes da recuperação de receita, como consequência II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________276
do combate à fraude e evasão fiscais, visto que a diminuição de despesas em algumas áreas já não é realizável apenas com base nos desperdícios, podendo comprometer as atuais funções do Estado. O CES, no seu parecer sobre o Documento de Estratégia Orçamental 2012 – 2016 (DEO), já tinha deixado expressa a sua apreensão quanto ao facto de em termos de IRS se prever a redução de escalões, deduções e isenções, com impactos fortemente negativos para os contribuintes, chamando também a atenção para a necessidade de ter presente, nesta matéria, que Portugal tem tido um dos maiores aumentos da carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho no contexto dos países da OCDE, ultrapassando a média destes países. O CES lamenta que o processo profundo e abrangente para identificar cortes substanciais na despesa, que, segundo o Governo, conduzirá, em 2014, a poupanças da ordem de 1,75% do PIB não se tenha iniciado mais cedo, evitando-se deste modo, em 2013, um aumento da carga fiscal tão nocivo para os cidadãos e para as empresas. O CES considera que tal processo deverá passar por uma profunda reforma do Estado e da Administração Pública, sem a qual será impossível reequilibrar de forma sustentável as finanças públicas.     A melhoria do funcionamento dos serviços públicos é condição básica para o desenvolvimento económico e social. Os sistemáticos cortes na despesa, sem qualquer visão estratégica de médio prazo, não permitem avaliar os objetivos finais em termos de receita e de despesa e as suas consequências no papel do Estado.  31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________277
O CES considera ainda que essa reforma deverá passar por privilegiar um efetivo diálogo social, nomeadamente quanto a uma gestão mais eficaz e eficiente da Administração Pública, que garanta um melhor nível de prestação de serviços à economia e aos cidadãos, valorizando nesse quadro uma maior responsabilização de todos os seus dirigentes. Sendo que o nível de despesa pública em Portugal não é superior à média da zona euro (Eurostat: 49,4% do PIB em 2011 face a 49,5% da zona euro), as opções devem centrar-se na redução, com efeitos imediatos, dos encargos com determinadas decisões que se confirmaram serem ruinosas para o Estado (de que são exemplo as parcerias público-privadas), em articulação com o reforço da administração fiscal para um efetivo combate à fraude e evasão fiscal.          Por outro lado, o CES alertou em devido tempo (pareceres sobre o OE-2011 e DEO), para as consequências de uma diminuição dos custos com prestações sociais quer com os efeitos que uma redução significativa, continuada e indiscriminada de efetivos na Administração Pública tem na prestação e qualidade dos serviços públicos e no papel que o Estado pode e deve ter no apoio ao desenvolvimento económico, em particular a nível regional e local. A este propósito, o CES reitera o que ficou expresso no parecer sobre o DEO 2012-2016: “...que se torna imprescindível encontrar, a nível da União Europeia, soluções que possibilitem melhorar, por um lado, as condições de financiamento dos Estados e das Empresas e, por outro, assegurar as condições efetivas para o crescimento económico e a melhoria do emprego na UE e em cada um dos seus Estados-membros. A não ser feita uma alteração das políticas europeias, corre-se o sério risco de que todo o esforço coletivo que tem vindo a ser feito por Portugal possa não ser suficiente para ultrapassar a grave situação de crise em que o País se encontra”.II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________278
Neste ponto o CES chama a atenção para que as autoridades nacionais sejam mais pró ativas no debate sobre essas alterações da política europeia. O CES também não pode deixar de estranhar a ausência de referência ao enquadramento de médio prazo que foi objeto do Documento de Estratégia Orçamental 2012-2016 (DEO), apresentado em abril deste ano, salvo em alguns pontos e, mesmo assim, feitas de forma avulsa. Qualquer processo negocial pressupõe sempre a existência de tensão entre as partes. No que respeita às negociações com a Troika verifica-se uma grande opacidade e várias têm sido as decisões que são apresentadas como resultado de negociações, ignorando os destinatários de tais mediadas que fundamentos e estudos estiveram na sua base. Foi o caso das tentativas de aumentar em meia hora o horário de trabalho, da revisão da taxa social única, de pôr em causa os direitos adquiridos a nível da prestação de subsídio de desemprego e, agora, na Proposta de O.E., da decisão sobre o aumento do IMI. O CES alerta para as consequências do agravamento do IMI, com frequência na base de avaliações mal fundamentadas e mal aferidas, na prática sem condições de contestação e correção das avaliações, face à capacidade de resposta dos nossos tribunais e da Administração fiscal.   Penaliza também fortemente o mercado imobiliário, já atingido por excessiva oferta, consequência da situação conjuntural e de incumprimentos de crédito. Acresce que, ao reduzir a valorização de ativos, avoluma a dívida líquida de particulares, das empresas e do próprio País, contribuindo para rácios de endividamento mais negativos. Contrariando objetivos assumidos de internacionalização, atinge também o investimento externo, em particular o turismo residencial e a 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________279
relação, que importa fortalecer, com as comunidades de emigrantes portugueses.   O CES alerta para que processos de decisão baseados apenas nas intenções e que não têm em conta as consequências em todas as suas dimensões, podem conduzir à perda de credibilidade de quem decide.  2. ENQUADRAMENTO O CES está consciente que qualquer programa de ajustamento aplicado a uma economia que apresenta flagrantes desequilíbrios provoca sempre dor, mas, no caso presente, o CES tem razões para temer que possa haver dor sem ajustamento.   O CES receia que o país esteja a entrar num círculo vicioso de recessão e aumento da dívida. Com efeito, Portugal regista o terceiro maior aumento da dívida pública da “zona euro” em percentagem do Produto, segundo o Fiscal Monitor divulgado este mês pelo FMI (dados de 2012 e 2013), por efeito conjugado da contração da economia e do serviço da dívida, situação que não é reversível com a mera exibição de saldos primários do O.E. positivos.  O CES considera ser motivo de preocupação que, apesar da política de austeridade que vem sendo seguida e do reequilíbrio dos saldos primários do O.E., a dívida pública continua a aumentar, prevendo-se que possa atingir os 123,7% do PIB em 2013. Tal situação deriva, fundamentalmente, dos elevados juros pagos pelo serviço da dívida e do aumento que se verifica no “stock” desta, o que faz com que a despesa com juros das Administrações Públicasem sede de O.E. possa vir a atingir os 4,3% do PIB no próximo ano e que, de acordo com a Comissão Europeia, poderá atingir os 5% em 2014. Este último valor é, II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________280
aliás, claramente superior ao próprio défice orçamental previsto para este ano o que, a não ser invertido, poderá colocar o país perante uma situação em que a dívida se torne claramente ingerível, impedindo o regresso aos mercados por um largo período de tempo.  Esta preocupação foi já expressa pelo CES no Parecer sobre o OE 2012:  “se a economia portuguesa não trilhar uma trajetória sustentável de crescimento a curto prazo ver-se-á confrontada, a prazo, com um desastre de grandes proporções na economia e na sociedade e um retrocesso geral económico e social que demorará anos a recuperar”.No mesmo parecer sobre o OE 2012 o CES tinha referido que mal se tornem inequívocos dados de execução orçamental que demonstrem que está em causa uma efetiva redução da despesa pública e do défice orçamental e antes que a situação económica e social se degrade irreversivelmente, o Governo deveria encetar negociações com a Troika, no sentido de alargar o prazo acordado para os objetivos de redução do défice público.   O CES regista como positivo o anúncio de algumas medidas de estímulo à competitividade, ao emprego e ao investimento, embora de alcance limitado face aos efeitos recessivos que resultarão da estratégia adotada pelo Governo.  Acresce que algumas dessas medidas, nomeadamente o alargamento e reforço do Regime Fiscal de Apoio ao Investimento dependem de autorizações legislativas e do acordo das Instituições que integram a Troika, pelo que será necessária muita firmeza e determinação do Governo para efetivamente virem a concretizar-se. O CES considera ainda como positiva a ideia que consta do relatório do Orçamento do Estado de que deve existir uma instituição financeira com a finalidade de mobilizar recursos comunitários para fomentar o investimento.   31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________281
Na conceção do PAEF não foi tido em conta nem o baixo nível do rendimento médio nem o elevado nível de endividamento das famílias e das empresas; foram negligenciadas as consequências da existência de profundos desequilíbrios na estrutura produtiva, baseada predominantemente em pequenas, médias e micro empresas com estruturas financeiras muito frágeis; e descurou-se o peso muito significativo do mercado interno na economia portuguesa, especialmente no que respeita à manutenção de emprego, conforme foi referido pela UTAO no seu Relatório Análise da 2a alteração ao OE para 2012 (pág. 8). É necessário pensar num novo modelo de desenvolvimento não só para enfrentar os problemas mais imediatos, como o desemprego, mas porque é fundamental o crescimento da economia para responder a problemas prementes, como sejam o baixo nível de vida de uma parte substancial da população, o elevado volume de pobreza e de exclusão social e as desigualdades sociais que enfraquecem a coesão da sociedade. Desta forma, o CES volta a recomendar uma renegociação do PAEF de modo a serem incluídas estes aspetos, até agora não considerados, e que se revelam fundamentais, com vista ao sucesso do ajustamento.    O País está perante um ajustamento económico colossal, com as metas acordadas para o défice orçamental (passagem de 6,8% do PIB, no 1o semestre de 2012 para 2,5% em 2014) fixadas sem ter atenção a situação existente à partida e não tendo como referência um valor de variação realista e que assegure o crescimento económico. Não se trata de ir ajustando o calendário à medida que as metas se vão tornando inexequíveis, ficando o País, em grande medida, com o ónus desse incumprimento, mas sim importa é reformular o modelo adotado - II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________282
cuja rigidez não permite incorporar múltiplos fatores exógenos que condicionam a execução orçamental - introduzindo como critérios a fixação de metas a concretizar num quadro temporal de médio prazo e no qual os compromissos anuais devem, sobretudo, assegurar a continuidade de uma trajetória regressiva do défice compatível com os objetivos a atingir. O CES considera, aliás, que a fixação de metas demasiado ambiciosas e com reduzida aderência à realidade, longe de permitir um mais rápido regresso aos mercados, coloca o País perante uma situação de incumprimento reiterado, que é precisamente aquilo que, em termos de avaliação dos mercados, mais dificulta a recuperação da confiança destes que deveria traduzir-se numa baixa das taxas de juro. O CES, noutros pareceres, já chamou a atenção para o limite das medidas de austeridade e a margem que se tem deixado para eventuais correções de desvios. A materialização dos riscos de consolidação orçamental, nomeadamente uma contração da atividade económica superior ao previsto no cenário macroeconómico, comprometerá seriamente o cumprimento das metas orçamentais, face ao qual o OE 2013 elimina qualquer margem de manobra. A este respeito, o CES exprime a sua posição em relação a três áreas que entende serem relevantes. Em primeiro lugar, e quanto ao crescimento potencial, o CES alerta para que a consolidação orçamental, só por si, não cria condições para um maior crescimento económico. Pode, inclusivamente, sendo realizada de forma inadequada, pô-la em causa. Aquelas condições, para serem criadas, exigem uma retoma de investimento. Neste sentido, o CES constata com preocupação o declínio do investimento público e 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________283
privado. Mesmo sabendo ser verdadeiro que o investimento já vinha a diminuir antes da aplicação dos programas de austeridade, não deixa de ser impressivo constatar que a redução possa ter um valor médio de perto de 13% em 2011-2012. O CES não encontra razões que possam sustentar que essa variável possa melhorar, comparativamente a 2011, nas suas diferentes componentes (pública, residencial e empresarial). É também de referir neste contexto a diminuição da despesa com a educação. Observamos também o retorno da emigração em massa, a qual é, porém, diferente dos surtos de emigração observados no passado por ter agora uma forte componente de jovens com elevadas habilitações     Em segundo lugar, o CES salienta o facto de Portugal ser dos países que mais está a reduzir o nível de emprego e em que a taxa de desemprego mais tem subido. No final do terceiro ano do programa de ajustamento, Portugal terá menos 428 mil empregos do que no início do PAEF (-4,3% em 2012 e -1,7% em 2013). Se atendermos a que o nível de emprego era de 5198 milhões em 2008, prevemos que em 2013 terão sido suprimidos 647,7 mil empregos. Em terceiro lugar, a Proposta consagra uma diminuição significativa do nível de proteção social e da despesa social em geral, sendo relevante salientar o elevado número de desempregados sem prestações de desemprego e a diminuição do valor das prestações de desemprego e de doença. Neste particular, o CES chama à atenção para os impactos negativos na área da deficiência decorrentes dos cortes na despesa particularmente nos sectores da saúde e da educação. II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________284
A este respeito o CES não pode deixar de alertar para as possíveis consequências, no plano político, decorrentes de situações de desamparo, miséria, incerteza, insegurança e intranquilidade que poderão contribuir de forma muito grave para situações de rutura social.   3. QUADRO MACROECONÓMICOO CES considera dificilmente concretizável o cenário macroeconómico apresentado na Proposta de Orçamento. A previsão de uma recessão de apenas 1% no próximo ano é irrealista e não existe qualquer base objetiva para esperar que venha a haver crescimento no segundo trimestre de 2013. De facto, o aumento da carga fiscal sobre as famílias irá acentuar a quebra do rendimento disponível, a qual terá efeitos recessivos, afetando não apenas o consumo mas também o investimento.  O CES vê com muita preocupação que o aumento do IRS irá ter efeitos imediatos no rendimento disponível devido à alteração dos escalões e das tabelas de retenção na fonte e à sobretaxa de 4%, o que determinará uma contração da procura interna, que se vem tornando patente através do número elevado de insolvências e falências. Considerando a dimensão do aumento da carga fiscal sobre o rendimento, o CES entende estar subavaliada a quebra do consumo privado em 2013 prevista na Proposta de Orçamento.  O CES chama igualmente a atenção para o facto de o FMI ter admitido ter calculado mal o impacto da austeridade sobre a economia. Enquanto antes estimava que, com menos 1 euro na despesa, se perdia 0,5 euros no PIB agora admite que essa perda varia entre 0,9 e 1,7. Se 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________285
forem adotados aqueles multiplicadores tem-se, considerando um esforço orçamental de 5.338 M€, uma queda do PIB entre 2,8% e 5,3%. Segundo o multiplicador utilizado pela Comissão Europeia para Portugal (0,7), a redução do PIB seria de 2,2%. Seja como for, o CES entende que a Proposta de OE irá determinar uma recessão mais profunda do que o previsto, o que terá efeitos na redução do nível de emprego e no agravamento do desemprego, que seguramente será também bastante mais elevado do que os 16,4% previstos, com as previsíveis consequências em matéria orçamental que decorrem da redução da receita e do crescimento das prestações sociais. Esta opinião expressa pelo CES é ainda reforçada pelas diferenças entre os valores apresentadas no DEO e na Proposta de OE no que se refere ao crescimento da economia, previsto em +0,6% e agora revisto para -1%. Também é de notar o crescimento previsto das exportações no DEO de 5,6% que passou a ser de 3,6% no OE de 2013, situação que pode ser eventualmente explicada na base uma análise segmentada das exportações.  4. RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS A proposta de O.E. para 2013, apresentada pelo Governo, caracteriza-se por consagrar um enorme aumento da carga fiscal e cujo efeito sobre a grande maioria dos cidadãos e das empresas se afigura poder vir a ser devastador. O CES questiona o facto da proposta de Orçamento de Estado indicar uma diminuição da despesa/aumento da receita de 4,2% do PIB II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________286
quando se pretende atingir uma redução do défice de 6% para 4,5% a que acresce 0,8% do PIB para compensar o pagamento de 1,0 dos salários e 1,1 das pensões, relativas ao 13o e 14o meses. O CES considera que aproposta de OE/2013 não vai dar resposta adequada ao necessário e premente crescimento económico, a melhoria do financiamento da economia e ao aumento do emprego. O CES considera, aliás, que o processo de consolidação orçamental preconizado irá contribuir para a degradação da atividade económica, que tem vindo a decrescer desde 2011, das condições de financiamento e ainda para a deterioração das condições sociais, devido ao aumento da carga fiscal. Por sua vez, o aumento da carga fiscal previsto irá arrastar um aumento dos riscos inerentes ao processo de consolidação orçamental, porque vai atingir níveis demasiado elevados para a economia e para a sociedade portuguesa, acabando por gerar rendimentos marginais negativos. Com todo este cenário de base o grau de risco, reforçado com a experiência de 2012, é muitíssimo elevado. É um facto que os impostos diretos são menos voláteis do que os indiretos, pois não dependem diretamente do consumo, mas prever que as receitas do IRS possam aumentar 30.7% e as do IRC 3.9%, com o esperado aumento do desemprego e o encerramento de muitas empresas é, desde logo, uma previsão manifestamente otimista, salvo se o aumento direto resultante da mudança de escalões e deduções seja muito superior ao indicado.  Também o aumento global dos impostos indiretos previsto em 3.1%, perante a continuada quebra do consumo, afigura-se vir a ter uma elevada probabilidade de ser contraditada pela realidade. O CES 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________287
considera assim que, apesar da dimensão dos aumentos da carga fiscal, a receita poderá, mais uma vez, estar sobreavaliada, tornando a execução desta proposta de Orçamento um exercício de solução quase impossível, sem esquecer os seus óbvios efeitos sobre a economia do país e sobre as condições de vida dos portugueses, com o espectro de uma espiral recessiva a ganhar cada vez maior consistência. Numa perspetiva agregada, registe-se no entanto, a evolução favorável do saldo primário que se aproxima do equilíbrio em 2013, muito embora a variação da dívida pública tenha sido em 2012 sobretudo explicada pelo efeito conjunto do peso dos juros e do decrescimento nominal do PIB.   No que se refere às despesas de capital, o seu decréscimo não só contribui para a redução do investimento público a curto prazo (de 2001 a 2013 será superior a 60%) como poderá trazer efeitos extremamente negativos no comportamento do investimento privado e na própria capacidade produtiva do País. Quanto às receitas, se analisarmos as que incidem sobre o rendimento e património em percentagem do PIB, vemos que há uma subida sobre aquelas superiores a 18%, a qual contribui para se atingir o maior peso na carga fiscal dos últimos anos, ascendendo em 2013 a cerca de 25%. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Analisado o OE/2013, o CES entende que o mesmo é de muito difícil execução, dados os elevados riscos implícitos em vários dos pressupostos assumidos, facto este reconhecido pelo Governo.  II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________288