2125-(64)II SÉRIE — NÚMERO 61a facturar directamente à entidade responsável.14.1 — Vários aspectos devem ser considerados na apreciação da forma utilizada — despacho simples — para o estabelecimento das medidas contidas no despacho.Decorre do artigo 201.°, n.° 1. alínea c), da Constituição que a forma típica de desenvolvimento dos princípios ou bases gerais dos regimes contidos em leis é o decreto-lei. Ainda que possa haver regulamento, este tem de ser mediatizado através de decreto-lei. Para além das garantias que a forma de decreto-lei representa para o cidadão, há também a assinalar que só os decretos-leis estão sujeitos a fiscalização da Assembleia da República, através do instituto de ratificação (cf. artigo 172.° da Constituição).Por outro lado, a própria Lei do Serviço Nacional de Saúde determina no n.° 1 do seu artigo 54.° que o exercício do direito e acesso às prestações «constará de diploma especial», estipulando o n.° 1 do seu artigo 65.° que esse diploma especial, necessário à sua execução, é o decreto-lei.Do que atrás ficou referido parece possível concluir que o despacho, pelo menos na parte em que estabelece normas do regime legal respeitante ao exercício do direito e acesso às próprias prestações, está inquinado de inconstitucionalidade formal por ofensa ao disposto no artigo 201.°, n.° 1, alínea c), da Constituição e de ilegalidade, na modalidade de vício de forma, por ofensa ao disposto nos artigos 54.°, n.° 1, e 65.°, n.° 1, da Lei n.° 56/79.Poderá, em contraponto, contra-argumentar-se que todos os aspectos de regime constituem um mero desenvolvimento ou complemento necessário a uma adequada aplicação do regime das taxas moderadoras. Tal posição não nos parece de aceitar, pois embora se aceite a necessidade do estabelecimento de normas do regime de exercício do direito à protecção à saúde, em sede do despacho de fixação de montantes das taxas moderadoras, tal situação ocorre apenas por falta de publicação do diploma formalmente adequado para o efeito, não sendo também defensável que se degrade, a simples normas complementares de um despacho de fixação de taxas, normas substancialmente qualificáveis como normas de regime.14.2 — A apreciação dos aspectos de fundo do despacho comporta uma pluralidade de perspectivas.14.2.1—O primeiro aspecto a realçar é que o regime de fixação de taxas moderadoras aparece desligado dos princípios que nortearam a criação do Serviço Nacional de Saúde, vazados na Lei n.° 56/79, nomeadamente quanto aos seguintes pontos:Implantação de uma série de órgãos e serviços destinados a dar cabal execução à Lei do Serviço Nacional de Saúde (cf. artigos 24.° a 43.°);Entrada gradual em funcionamento, com início nos distritos mais carenciados (cf. artigo 58.°);Integração dos beneficiários dos sistemas nos vários distritos, à medida que a estrutura do Serviço Nacional de Saúde neles entre em funcionamento (cf. artigo 59.°).A fixação das taxas moderadoras e a correspondente definição aparece, assim, desligada do espírito do sistema da lei e até, nalguns casos, em contradição com medidas de política concreta nela determinadas. Nesta medida, não parece excessiva a conclusão de que a fixação de taxas moderadoras não teve em vista propriamente pôr em execução a Lei do Serviço Nacional de Saúde, tendo antes visado a tutela de uma determinada situação conjuntural, cujo objectivo será analisado de forma específica.14.2.2 — Atrás ficou referido que o critério distintivo essencial para a qualificação de determinada figura como tributária assentava no fim imediato de criação de receitas públicas, teríamos um tributo, embora com este fim imediato pudessem coexistir fins subsidiários ou complementares; se, ao invés, o fim imediato fosse de diferente natureza, mas com ele pudesse coexistir, como resultado, a angariação de receitas públicas, estaríamos perante uma prestação coactiva de natureza não tributária.Segundo supomos, a verdadeira natureza das taxas moderadoras fixadas no despacho deve ser apreciada recorrendo, quer à análise do seu regime, quer às justificações dadas pelas entidades responsáveis pela sua fixação. As dificuldades que o problema apresenta • resultam de nestas taxas moderadoras coexistirem finalidades mistas de angariação de receitas públicas com objectivos e montantes predeterminados [cf. declarações do Ministro dos Assuntos Sociais, citadas na nota (J*)] e de contenção ou racionalização de consumos (cf. preâmbulo do despacho: «as áreas hospitalares, pelos seus pesados investimentos e elevados custos, devem ser reservadas aos doentes que efectivamente delas careçam»).Apesar das dificuldades expostas, afigura-se-nos que, neste caso, não será difícil defender terem estas taxas sido fixadas com a finalidade principal de angariar receitas públicas. E que, quando o fim principal de uma prestação coactiva de natureza não tributária não é a criação de receitas públicas, nunca aparece como justificação financeira da figura um défice ou insuficiência orçamental. Embora as receitas provenientes destas figuras constem na descrição e estimativa orçamental das receitas públicas, a sua afectação às despesas públicas é meramente subsidiária, não podendo argumentar-se que determinados objectivos de política financeira do Estado ficam comprometidos com a sua falta de cobrança (*),No sistema do despacho, aliás, só aparecem com a natureza de taxa tributária as chamadas taxas moderadoras pagas pelos inscritos na segurança social e independentes, pela comparticipação("). Tomando, como exemplo, o caso das multas, ninguém com bom-senso poderá vir alegar que a sua não cobrança põe em causa a realização de determinadas despesas públicas.