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A despesa total consolidada do Ministério do Trabalho e da Solidariedade é de 7184,7 milhões de euros, correspondendo a 4,5% do PIB e a 13,2% das despesas da Administração Central, o que indicia um crescimento na ordem de 5,9% (mais 403 milhões de euros) face à estimativa de execução relativa a 2006.
De uma análise à despesa consolidada por agrupamento económico resulta que as transferências correntes e os subsídios correspondem a 91,7% da despesa total, dos quais 81,7% traduzem verbas destinadas ao financiamento da segurança social, 10% aos apoios financeiros no âmbito da formação
0092   |   II Série A - Número 015   |   09 de Novembro de 2006 No campo da acção para a integração de pessoas com deficiência ou incapacidade, destacam-se as seguintes medidas incluídas no relatório do Orçamento do Estado para 2007:- Implementação do "Plano de Acção para a Integração de Pessoas com Deficiência ou Incapacidade";
0093   |   II Série A - Número 015   |   09 de Novembro de 2006 Quanto às prestações de desemprego, a previsão para 2007 atinge o montante de 1967,3 milhões de euros, significando um crescimento nominal de 2,7% face à previsão da execução para 2006.
Por seu turno, à previsão da despesa com a prestação do subsídio de doença cifra-se em 457,7 milhões de euros, evidenciando um crescimento de 1,2% face à estimativa de execução para 2006.
No âmbito da acção social encontra-se prevista a verba de 1576,1 milhões de euros, evidenciando um crescimento de 2,2% face à estimativa de execução para 2006. O montante destinado a suportar as despesas relativas a acordos de cooperação com as IPSS em 2007 evidenciam um crescimento 66,6 milhões de euros, isto é, um acréscimo na ordem dos 6,3% face à estimativa de execução para 2006.
As despesas com a administração previstas para 2007 atingem 424,3 milhões de euros, significando um crescimento de 2,1% face à estimativa de execução para 2006. O relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 2007 evidencia também neste domínio a variação prevista nos encargos gerais de 0,9%, apontando para um decréscimo real nas despesas de administração, sem por em causa o reforço no combate à fraude e evasão contributiva, a recuperação da divida da segurança social e a fiscalização das prestações sociais de doença e desemprego.
No que concerne à formação profissional, constata-se que a despesa se situará em 2007 nos 859,7 milhões de euros, dos quais a parcela que compete ao FSE será de 695,7 milhões de euros, o que evidencia, respectivamente, um decréscimo de 13,4% e 6,7%. Quanto ao co-financiamento público nacional, este atingirá o montante de 164,1 milhões de euros, evidenciando um decréscimo na ordem dos 33,7%, face à estimativa de execução de 2006.
As despesas de capital inseridas no PIDDAC atingirão em 2007 o montante de 54,8 milhões de euros, significando um decréscimo de 14.4% face a 2006. Por seu turno, as despesas de capital com suporte no PIDDAC-Orçamento da segurança social atingirão 22,8 milhões de euros e as despesas de capital correspondentes ao financiamento comunitário destinado à construção de equipamentos sociais atingirão os 17,5 milhões de euros em 2007. O relator permite-se, contudo, sublinhar que a continuidade da concretização em 2007 do "Programa de Apoio ao Investimento em Equipamentos Sociais" (PAIES) atenuará o decréscimo da despesa de capital com suporte em PIDDAC.
Finalmente, de acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2007, o saldo orçamental deverá situar-se nos 176,5 milhões de euros na óptica da contabilidade pública e nos 395,9 milhões de euros na óptica da contabilidade nacional e, assim, evidenciar no final daquele período um acréscimo de 43,5 milhões de euros face à estimativa de execução de 2006.
Importa também sublinhar, no entendimento do relator, o regresso ao reforço de capitalização pública de estabilização implícito no Orçamento do Estado para 2007. Com efeito, como é mencionado no relatório que acompanha o Orçamento, é consignado ao FEFSS o montante de 114, 6 milhões de euros ao abrigo do disposto no artigo 111.o da Lei de Bases da Segurança Social. Embora se situe abaixo do estabelecido no n.o 1 da citada disposição legal, a transferência até 2% das quotizações dos trabalhadores e dos empregadores para o FEFSS representa um importante sinal para o reforço da capitalização pública de estabilização, a que acrescerá também a verba de 14,4 milhões de euros correspondente ao produto da alienação de imóveis, de saldos gerados no âmbito do sistema de segurança social em 2006 e de rendimentos resultantes da gestão dos activos financeiros do FEFSS. 1.3 - Do articulado da proposta de lei n.o 99/XO articulado da proposta de lei n.o 99/X prevê, em concreto disposições com incidência nas áreas de competência material da Comissão de Trabalho e Segurança Social, que importa aqui destacar. Assim:
Na área da administração pública a proposta de articulado inclui disposições que se enquadram no âmbito da reforma em curso da administração pública e que têm implicações ao nível da gestão dos recursos humanos, designadamente: a suspensão do destacamento, requisição e transferência de funcionários da administração local e autárquica para a administração directa e indirecta do Estado, a vigorar até 31 de Dezembro de 2007 (cf. artigo 13.o); a suspensão de alterações aos quadros de pessoal, excepto as necessárias ao cumprimento da lei ou sentença judicial, até 31 de Dezembro de 2007 (cf. artigo 14.o); suspensão da reestruturação de carreiras, até 31 de Dezembro de 2007, excepto as decorrentes da resolução do Conselho de Ministros n.o 109/2005, de 30 de Junho (cf. artigo 15.o); o regime de admissões de pessoal da função pública, a vigorar até 31 de Dezembro de 2007 (cf. artigo 16.o); a manutenção da inscrição na CGA e o pagamento de quotas com base nas funções exercidas e correspondente remuneração dos titulares de cargos dirigentes nomeados ao abrigo da Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, até à cessação das respectivas funções (cf. artigo 17.o); alterações ao montante da contribuição mensal para a CGA de determinadas entidades (cf. artigo 18.o); normas de gestão flexível nos institutos politécnicos (cf. artigo 19.o) e consequências para os dirigentes ou órgãos máximos de gestão dos serviços e organismos da administração directa e indirecta do Estado pela actualização indevida de suplementos remuneratórios (cf. artigo 20.o).
Também, na área da segurança social, importa referenciar algumas das normas contidas no articulado da proposta de lei em apreciação, nomeadamente a adequação das formas de financiamento da segurança social às modalidades de protecção (cf. artigo 32.o); transferências para a capitalização pública de estabilização (cf. artigo 34.o); mobilização de activos e recuperação de créditos da segurança social (cf. artigo 35.o); gestão de
0094   |   II Série A - Número 015   |   09 de Novembro de 2006 fundos em regime de capitalização (cf. artigo 36.o); regime de pagamento das dividas à segurança social (cf. artigo 37.o); alienação excepcional de créditos da segurança social (cf. artigo 38.o); instituição até 31 de Dezembro de 2010 de isenção de contribuições nas áreas com regime de interioridade (cf. artigo 39.o); aplicação do Decreto-Lei n.o 125/2005, de 3 de Agosto (cf. artigo 40.o) e a divulgação das listas de contribuintes (cf. artigo 41.o).II - ConclusõesAtentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:1 - A proposta de lei n.o 99/X, sobre o "Orçamento do Estado para 2007", foi apresentada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.o e 138.o do Regimento da Assembleia da República.
2 - Nos termos regimentais aplicáveis, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social a emissão de relatório e parecer sobre a proposta de lei do Orçamento do Estado na parte atinente às suas áreas de competência material.
3 - O presente relatório e parecer incidem exclusivamente sobre as políticas para o ano de 2007 e respectivo enquadramento orçamental nas áreas que se integram no âmbito de competência material da Comissão de Trabalho e de Segurança Social e que, em concreto, são as seguintes: i) administração pública; ii) trabalho, emprego e formação; iii) segurança social.
4 - No que se refere às políticas previstas para o ano de 2007, o relatório do Orçamento do Estado para 2007 apresenta a sua elencagem, priorizando as medidas a concretizar e os objectivos que lhes estão associados.
5 - Quanto ao Orçamento do Estado para 2007, os dados apresentados são claros, nomeadamente quanto às receitas e despesas a afectar nas áreas que se inscrevem na competência da Comissão de Trabalho e Segurança Social.
6 - No que respeita em particular ao orçamento da segurança social, como ficou demonstrado no relatório que antecede, trata-se de um Orçamento equilibrado que concorre para o reforço da sustentabilidade financeira e eficiência do sistema e que vai ao encontro da concretização das medidas constantes do acordo de concertação social sobre a reforma da segurança social. Face ao exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social é do seguinte:III - Parecera) A proposta de lei n.o 99/X, sobre o Orçamento do Estado para 2007, preenche, salvo melhor e mais qualificado entendimento, os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poder ser discutida e votada pelo Plenário da Assembleia da República;
c) Nos termos regimentais aplicáveis, o relatório e parecer é remetido à Comissão de Orçamento e Finanças.Palácio de São Bento, 30 de Outubro de 2007.
O Deputado Relator, Ricardo Freitas - O Presidente da Comissão, Victor Ramalho.Nota: - As conclusões 1 a 4 foram aprovadas por unanimidade.
A conclusão 5 foi aprovada, com os votos a favor do PS e PSD e votos contras do PCP.
A conclusão 6 foi aprovada, com os votos a favor do PS e votos contra do PSD e PCP.
O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e BE.A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
Sábado, 28 de Outubro de 2006  II Série-A - Número 12
- Parecer da Comissão Permanente de Política Geral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.Propostas de lei (n.os 97 e 99/X):
N.o 97/X (Aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, revogando a Lei n.o 13/98, de 24 de Fevereiro):
- Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso de admissão apresentado pelo PSD.
- Rectificação ao texto da proposta apresentada pelo Governo.Projecto de resolução n.o 148/X (Propõe a realização de um referendo sobre a interrupção voluntária da gravidez realizada por opção da mulher nas primeiras 10 semanas):
- Proposta de substituição da pergunta apresentada pelo CDS-PP.
0002   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 PROJECTO DE LEI N.o 312/X
[ALTERA A LEI DAS FINANÇAS LOCAIS (LEI N.o 42/98, DE 6 DE AGOSTO)]Parecer da Comissão Permanente de Política Geral da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos AçoresA Comissão de Política Geral reuniu no dia 23 de Outubro de 2006, na sede da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, na cidade da Horta, e por solicitação de S. Ex.a o Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores, apreciou e emitiu parecer sobre o projecto de lei n.o 312/X (PCP) que "Altera a Lei das Finanças Locais (Lei n.o 42/98, de 6 de Agosto)".Capítulo I
Enquadramento JurídicoA apreciação e emissão de parecer do presente projecto de lei exerce-se nos termos do n.o 2 do artigo 229.o, da Constituição da República Portuguesa (CRP), em conjugação com o que dispõe a alínea i) do artigo 30.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores e com que estipula a alínea e) do artigo 42.o do Regimento da Assembleia Legislativa da Região Autónoma dos Açores.Capítulo II
Apreciação na generalidade e na especialidadeApós a análise do diploma na generalidade e na especialidade, a Comissão decidiu, por unanimidade, dar parecer desfavorável ao projecto de lei em apreço.Horta, 23 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Sérgio Emanuel Bettencourt Ferreira - O Presidente da Comissão, José Manuel Bolieiro.O presente relatório foi aprovado por unanimidade.---PROPOSTA DE LEI N.o 97/X
(APROVA A LEI DE FINANÇAS DAS REGIÕES AUTÓNOMAS, REVOGANDO A LEI N.o 13/98, DE 24 DE FEVEREIRO)Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso de admissão apresentado pelo PSD1. EnquadramentoAo abrigo do n.o 2 do artigo 140.o do Regimento da Assembleia da República, alguns Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata apresentaram, em 19 de Outubro de 2006, recurso do despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República que, nos termos do n.o 1 do artigo 139.o e da alínea c) do n.o 1 do artigo 17.o do Regimento, admitiu a proposta de lei n.o 97/X.
A iniciativa em causa visa aprovar a nova Lei das Finanças das Regiões Autónomas, revogando a Lei n.o 13/98, de 24 de Fevereiro.
Nos termos e para os efeitos dos n.os 3 e 4 do artigo 140.o do Regimento, cumpre à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias pronunciar-se sobre o mérito do recurso.2. Fundamentos do recursoOs Deputados do PSD alegam que o acto de admissão viola o disposto na alínea a) do n.o 1 do artigo 133.o do Regimento, "porquanto a iniciativa do Governo infringe:a) O princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas em face das restantes leis, mesmo as de valor reforçado, ínsito na conjugação dos artigos 161.o alínea b); 168.o, n.o 6, alínea f); 226.o; 280.o, n.o 2, alínea c), e 281.o, n.o 1, alínea d), da Constituição da República Portuguesa (CRP);
0003   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 d) O princípio da solidariedade nacional, previsto no n.o 2 do artigo 225.o da CRP."3. Análise da argumentação apresentadaEm concreto, cumpre portanto analisar cada um dos quatro fundamentos invocados pelos recorrentes:3.1. Prevalência hierárquica dos estatutos político-administrativos das regiões em face das restantes leis
Argumentam os recorrentes que existem desconformidades entre os estatutos regionais e a proposta de lei n.o 97/X, quer em matéria de princípios gerais quer em matéria de disposições concretas, e que, nessa medida, estaríamos perante uma violação do princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas sobre as restantes leis, mesmo que de valor reforçado.
Importa reafirmar aqui a indiscutível superioridade dos estatutos regionais em face das restantes leis, mesmo que de valor reforçado, conforme decorre da Constituição da República Portuguesa, sendo certo que também os estatutos devem estar materialmente em conformidade com a Constituição.
É à luz deste princípio que devemos analisar cada uma das desconformidades invocadas pelos recorrentes em matéria de princípios genéricos e de normas concretas:3.1.1. Autonomia financeira regional e princípio da estabilidade das relações financeiras - Artigo 5.o da proposta de lei
Afirmam os recorrentes que "a proposta de lei n.o 97/X, do Governo, ao invés de garantir aos órgãos de governo próprio da Região os meios necessários à prossecução das suas atribuições, limita-se, no seu artigo 5.o, a estabelecer a previsibilidade dos meios necessários à prossecução das suas atribuições, o que fica muito aquém do previsto nos Estatutos."
Ora, facilmente se intui que o artigo 5.o da proposta de lei n.o 97/X não fica aquém do previsto em cada um dos estatutos regionais em matéria de autonomia financeira (artigos 97.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores [EPARAA] e 105.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira [EPARAM]), simplesmente porque o seu âmbito é completamente distinto. De facto, no artigo 5.o da proposta de lei n.o 97/X afirma-se apenas o "princípio da estabilidade das relações financeiras" entre o Estado e as regiões autónomas, razão pela qual o seu conteúdo não põe em causa a autonomia financeira regional prevista nos estatutos.
Se dúvidas restassem quanto à inexistência de qualquer propósito de eliminar o princípio da autonomia financeira regional, bastaria atentar na redacção do n.o 2 do artigo 7.o da proposta de lei n.o 97/X, onde se afirma peremptoriamente que "O princípio da solidariedade é compatível com a autonomia financeira (...)."
Conclui-se, pois, que o disposto no artigo 5.o da proposta dispõe apenas, como resulta da sua epígrafe, sobre o princípio da estabilidade das relações financeiras, não podendo ser avaliado comparativamente com os artigos dos Estatutos Político-Administrativos da Regiões Autónomas que versam sobre a autonomia financeira, qual talhe, (artigos 97.o do EPARAA e 105.o do EPARAM) com a natural amplitude que daí deve resultar.3.1.2. Princípio da solidariedade - Artigos 7.o e 37.o da proposta de lei
Relativamente a este ponto, não pode deixar de surpreender a afirmação constante da petição de recurso de que "a concretização do princípio da solidariedade assume, no contexto da proposta de lei n.o 97/X, uma dimensão que nada tem a ver com a consagrada nos Estatutos".
Para tanto, os recorrentes invocam o artigo 99.o do EPARAA e o artigo 103.o, n.o 1, do EPARAM, os quais estipulam que o princípio da solidariedade "vincula o Estado a suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, designadamente no respeitante a comunicações, transportes, educação, cultura, segurança social e saúde, incentivando a progressiva inserção da Região em espaços económicos amplos, de dimensão nacional e internacional".
Embora com uma redacção diversa, o conteúdo útil do n.o 3 do artigo 7.o da referida proposta de lei é em tudo coincidente. Senão vejamos:
"3 - O princípio da solidariedade nacional visa promover a eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de ultraperifecidade e a realização da convergência económica das regiões autónomas com o restante território nacional e com a União Europeia."Acresce que, em matéria de transferências orçamentais, é o próprio EPARAM que, no n.o 1 do artigo 118.o, afirma:
"1 - Em cumprimento do princípio da solidariedade consagrado na Constituição, neste Estatuto e na lei, o Orçamento do Estado de cada ano incluirá verbas a transferir para a Região Autónoma da Madeira, nos termos estabelecidos na Lei de Finanças das Regiões Autónomas ou de outra mais favorável que vier a ser aprovada." - sublinhado nosso.
0004   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 O artigo 7.o da proposta de lei n.o 97/X não constitui uma diminuição relativamente às disposições estatutárias relativas ao princípio da solidariedade (artigos 99.o do EPARAA e 103.o do EPARAM) uma vez que estas continuam a ser, nesta matéria, e de acordo com a alínea j) do n.o 1 do artigo 227.o da Constituição, elemento regulador, a par da lei de finanças das regiões autónomas, para o estabelecimento da participação nas receitas tributárias do Estado.
Constata-se assim a existência, em termos programáticos, de uma grande coincidência entre os termos da proposta de lei n.o 97/X e dos estatutos regionais, no que respeita à densificação do princípio de solidariedade e que são os próprios estatutos regionais que ao regularem as transferências orçamentais do Orçamento do Estado para as regiões autónomas remetem para os termos definidos em cada momento na Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Finalmente, importa notar que a indexação do montante anual das verbas a inscrever no Orçamento do Estado a favor das regiões autónomas à taxa de variação da despesa corrente do Estado (excluindo a transferência do Estado para a Segurança Social e a contribuição do Estado para a Caixa Geral de Aposentações), e a definição de um tecto máximo de variação igual à taxa de variação do PIB a preços de mercado correntes, não contraria o princípio da solidariedade nacional, antes o reforça.
A análise deste princípio de solidariedade nacional tem que, naturalmente, ser feita num duplo sentido. A negação deste princípio de reciprocidade entre Estado e regiões autónomas, quando está em causa o cumprimento por parte de todo o sector público nacional de regras estritas de disciplina financeira, num contexto de consolidação sustentável das contas públicas, colocaria em causa as responsabilidades assumidas internacionalmente e decorrentes nomeadamente do Tratado da União Europeia e da União Económica e Monetária. Perspectivar o princípio da solidariedade nacional apenas numa lógica de transferência de verbas do Estado para as Regiões é que seria violar o princípio da solidariedade nacional, constitucionalmente consagrado.
Por último, resta salientar que é a constitucionalidade da norma contida no n.o 2 do artigo 118.o do EPARAM que deve ser questionada, na medida em que ao regular materialmente e em termos muito concretos os termos em que se deverá processar a transferência pelo Estado de verbas para a Região Autónoma da. Madeira, viola o n.o 3 do artigo 229.o da CRP que estipula que:
"3. As relações financeiras entre a República e as regiões autónomas são reguladas através da lei prevista na alínea t) do artigo 164.o. Verifica-se assim a existência de um excesso de regulação por parte do EPARAM invadindo em matéria de transferências uma área de competência exclusiva da Assembleia da República.3.1.3. Empréstimos a emitir pelas regiões autónomas e garantias a prestar pelo Estado - artigo 35.o da proposta de lei
Alegam os recorrentes a existência de uma desconformidade entre os termos do artigo 35.o da proposta de lei n.o 97/X, onde se afirma que, "sem prejuízo das situações legalmente previstas, os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas não podem beneficiar da garantia pessoal do Estado", e o artigo 117.o do EPARAM, que dispõe que "os empréstimos a emitir pela Região Autónoma da Madeira poderão beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei".
Também aqui facilmente se compreende que não existe qualquer incompatibilidade entre a proposta de lei n.o 97/X e os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, uma vez que a redacção estatutária apenas abre a porta à possibilidade de os empréstimos a emitir pela Região Autónoma da Madeira poderem beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da Lei das Finanças Regionais. Ora, ao apresentar esta proposta de lei de finanças regionais, o Governo está exactamente a exercer essa faculdade discricionária que lhe é conferida, optando por não conceder, em regra, esse tipo de garantias.3.1.4. Enquadramento jurisprudencial
A título de enquadramento, importa igualmente sublinhar que o Tribunal Constitucional já teve ocasião de afirmar a existência de uma "reserva de estatuto" (cf., por ex., os Acórdãos n.o 92/92, n.o 637/95, n.o 291/99 ou n.o 162/99, respectivamente em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.o volume, pág. 7, 32.o volume, pág. 139, e 43.o volume pág. 559 e pág. 35). Neste último aresto, escreveu-se:
"Existe, assim, uma reserva de lei estatutária, pois há matérias que só os estatutos regionais podem regular. E, por isso, há violação da reserva de estatuto, se a regulamentação dessas matérias for feita por uma lei comum da Assembleia da República ou por um decreto-lei do Governo."
Todavia, o âmbito dessa reserva de estatuto não se determina em função do conteúdo concreto de um estatuto vigente; não ocorre violação da "reserva de estatuto" sempre que uma norma o contrarie. Escreveu-se no mesmo Acórdão n.o 162/99:
"Não basta, pois, que uma determinada norma conste de um estatuto regional para que a sua alteração por um decreto-lei importe violação da reserva de estatuto: desde logo, porque a norma estatutária pode, ela própria, ser inconstitucional. Essa violação só existirá, se essa norma constante do estatuto pertencer ao âmbito material estatutário - ou seja: se ela regular questão materialmente estatutária."
0005   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 Ora, fora da reserva de estatuto está necessariamente "o regime de finanças das regiões autónomas" - alínea t) do artigo 164.o da Constituição -, e nomeadamente a matéria das "relações financeiras entre a República e as regiões autónomas" - n.o 3 do artigo 229.o da Constituição -, porquanto se encontram abrangidas pela esfera de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, devendo necessariamente constar da lei de finanças das regiões autónomas. Tal opinião é também expressa no Acórdão n.o 162/99, seguindo Gomes Canotilho e Vital Moreira.
Questiona-se, assim, se todas as normas estatutárias invocadas constituem matéria estatutária, devendo nessa medida excluir-se "o regime de finanças das regiões autónomas", por força da alínea t) do artigo 164.o da Constituição, bem como as "relações financeiras entre a República e as regiões autónomas", por força do n.o 3 do artigo 229.o da Constituição.
A demonstração da compatibilidade entre o texto da proposta de lei n.o 97/X e os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas permite afastar a arguição de inconstitucionalidade da iniciativa do Governo.3.2. Regime autonómico insular - Artigo 6.o, n.o 1 CRP
Argumentam os requerentes que viola a Constituição a possibilidade da proposta de lei n.o 97/X fixar uma fórmula para o montante das transferências do Orçamento do Estado para a RAM que possa redundar num valor inferior ao que resultaria da aplicação da actual lei de finanças das regiões autónomas.
Acresce à argumentação expendida no ponto anterior, que a Constituição impõe ao poder central o dever de promover especificamente o desenvolvimento regional, com o objectivo de corrigir "as desigualdades derivadas da insularidade" (n.o 1 do artigo 229.o da CRP).
Expressão financeira desse dever é a norma constitucional contida na alínea j) do n.o 1 do artigo 227.o, que prevê que as regiões disponham, para além das receitas fiscais "nelas cobradas ou geradas", de uma parte das outras receitas fiscais do Estado, determinadas "de acordo com um princípio que assegure a efectiva solidariedade nacional".
Todavia, já em lado algum do texto constitucional se encontra apoio para a tese sustentada pelos recorrentes de que o valor fixado, pelo legislador ordinário, na lei de finanças das regiões autónomas, constitui "uma referência sólida na quantificação do dever de cooperação do Estado para com os órgãos regionais" irrevogável (ver Acórdão do TC n.o 567/2004, de 22 de Setembro).
A Constituição remeteu para a decisão da Assembleia da República a definição do quadro em que se realizam as transferências, ao estatuir que é da sua competência legislativa reservada o "regime de finanças das regiões autónomas" - artigo 164.o, alínea t) -, em lei que deve, nos termos do artigo 229.o, n.o 3, regular "as relações financeiras entre a República e as regiões", mas não impôs o valor certo dessas transferências,
Como se disse ainda no Acórdão n.o 624/97 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 38.o volume, pág. 95): a modificação das transferências não é "'nuclearmente redutora' da mesma autonomia" uma vez que os seus montantes dificilmente estariam constitucionalizados no artigo 6.o.3.3. Violação da competência legislativa exclusiva das assembleias legislativas
Por lapso, a petição de recurso refere no parágrafo 46 que o artigo 62.o da proposta de lei n.o 97/X, sobre transferência através de decreto-lei das atribuições e competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às Regiões, invade a competência exclusiva das assembleias legislativas das regiões autónomas.
Todavia, o que o artigo 61.o da proposta de lei efectivamente prevê é a definição por decreto-lei do processo de descentralização das atribuições e competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às regiões autónomas, nos casos em que estas considerem mais útil e eficaz.
Não faria qualquer sentido que o acto de descentralização de poderes detidos pela Administração Central fosse objecto de transferência através de uma acta de natureza regional.
A título de exemplo, refira-se que a Região Autónoma dos Açores, ainda não possui no seu ordenamento as competências em matéria tributária que tem a Região Autónoma da Madeira. A entender-se verdadeiro o raciocínio dos recorrentes, então os termos do Decreto-Lei n.o 18/2005, de 18 de Janeiro, que transfere para a Região Autónoma da Madeira as atribuições e competências fiscais cometidas à Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira, seriam igualmente inconstitucionais, o que, naturalmente, não procede.3.4. Violação do princípio da solidariedade
Sem prejuízo do supra referido relativamente à compressão do princípio da solidariedade, relembramos os termos em que o Tribunal Constitucional já se pronunciou, nomeadamente nos Acórdãos n.o 624/97, n.o 532/2000 e n.o 567/2004, já citados.
No Acórdão de 2000 acolheu-se a argumentação do Primeiro-Ministro na sua resposta no processo em que foi tirado o Acórdão n.o 624/97, sobre a necessidade de um controlo de nível nacional (pela Assembleia da República) dos níveis de endividamento das regiões, já que "o Estado Português, com a assinatura do Tratado da União Europeia, assumiu novos compromissos internacionais, no que respeita aos défices orçamentais e ao peso da divida pública no Produto Interno Bruto, sendo os valores de referência avaliados em termos consolidados para o conjunto do território nacional".
0006   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 Esta argumentação, naturalmente, só ganha actualidade com a vigência do Pacto de Estabilidade e Crescimento.
Além disso, se é verdade que "a Constituição não estabelece nenhuma limitação ao princípio da solidariedade" dela não decorre igualmente que o princípio da solidariedade se consubstancia na assumpção de dívidas das Regiões pelo Estado e muito menos que a solidariedade seja unilateral, não sendo vista numa relação Estado-Regiões e Regiões-Estado.
No mesmo sentido, refira-se que a possibilidade de assumpção de dívidas das Regiões pelo Estado não está coarctada em definitivo, uma vez que a Assembleia da República não perdeu poderes legislativos em relação a esta matéria podendo quando entenda "em função das circunstâncias de cada momento" voltar atrás nessa medida.
Face à argumentação expendida, conclui-se que a proposta de lei n.o 97/X da iniciativa do Governo respeita:- O princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas em face das restantes leis, mesmo as de valor reforçado;
- A competência legislativa exclusiva das assembleias legislativas das regiões autónomas; e
- O princípio da solidariedade nacional, previsto no n.o 2 do artigo 225.o da CRP.4. ParecerA Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, na sequência da apreciação do recurso apresentado por alguns Deputados do Grupo Parlamentar do PSD do despacho de admissão do Sr. Presidente da Assembleia da República da proposta de lei n.o 97/X, ao abrigo e para efeitos dos n.os 3, 4 e 5 do artigo 140.o do Regimento, propõe ao Plenário a apreciação e votação do seguinte parecer:A proposta de lei n.o 97/X, apresentada pelo Governo, cumpre os requisitos constitucionais, pelo que se dá por admitida, indeferindo-se o recurso apresentado por alguns Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata.Assembleia da República, 24 de Outubro de 2006.
O Deputado Relator, Ricardo Rodrigues - O Presidente da Comissão, Osvaldo Castro.Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, votos contra do PSD e do PCP e abstenções do CDS-PP e BE, registando-se a ausência de Os Verdes.AnexoRecurso de admissão da proposta de lei n.o 97/X"Ex.mo Sr. Dr. Jaime Gama
Ilustre Presidente da Assembleia da RepúblicaExcelência,Os Deputados abaixo assinados do Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata vêm, nos termos do disposto no artigo 140.o, n.o 2, do Regimento da Assembleia da República, interpor recurso do douto despacho de V. Ex.a que admitiu a proposta de lei n.o 97/X, do Governo, que "Aprova a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, revogando a Lei n.o 13/98, de 24 de Fevereiro", a qual foi anunciada pela Mesa em 18 de Outubro de 2006.
0007   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 Nos termos e com os fundamentos seguintes:1) A proposta de lei n.o 97/X, do Governo, viola, desde logo, o princípio constitucional da prevalência hierárquica dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas sobre as restantes leis de valor reforçado, porquanto diversas das suas normas contendem com normas estatutárias.
2) Com efeito, como infra se demonstrará, a proposta de lei n.o 97/X viola os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, nomeadamente, normas estatutárias que conferem direitos às regiões autónomas, como é o caso, por exemplo, do direito a dotações mínimas anuais a inscrever no Orçamento do Estado.
3) Ora, é sabido que a Constituição da República Portuguesa atribui superioridade aos estatutos regionais em face das restantes leis de valor reforçado, entre as quais se inclui, como é óbvio, a Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
4) A superioridade do direito estatutário encontra suporte constitucional nos artigos 280.o, n.o 2, alínea c), e 281.o, n.o 1, alínea d), que atribuem competência ao Tribunal Constitucional para apreciar decisões dos tribunais que recusem a aplicação de norma constante de diploma emanado de um órgão de soberania com fundamento em ilegalidade, por violação do estatuto de uma região autónoma, e para declarar, com força obrigatória geral, a ilegalidade de quaisquer normas constantes de diplomas emanados de órgãos de soberania ou de órgãos regionais, por violação de disposições estatutárias.
5) Daqui decorre que os Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas ocupam, em termos constitucionais, uma posição privilegiada no plano da hierarquia das fontes, sobrepondo-se às restantes leis, incluindo as de valor reforçado, nomeadamente à Lei de Finanças das Regiões Autónomas.
6) Nesse sentido, Paulo Otero qualifica os estatutos como "a mais reforçada das leis ordinárias reforçadas" .
7) Trata-se, pois, de uma lei para-constitucional, a que nenhuma outra lei se pode sobrepor e que, em consequência, não pode desrespeitar ou violar.
8) Na verdade, independentemente da respectiva classificação, uma coisa é certa: decorre da Constituição que nenhuma lei pode contrariar o disposto nos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, constituindo a sua violação uma ilegalidade susceptível de ser conhecida pelo Tribunal Constitucional.
9) A este propósito refira-se que, segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, "As leis estatutárias regionais impõem-se não só aos órgãos regionais respectivos mas também às restantes leis da República. Na verdade, dos artigos 280.o e 281.o resulta implicitamente que são inválidas as normas emanadas dos Órgãos de soberania (incluindo as leis e os decretos-leis) que infrinjam direitos das regiões consagrados nos estatutos. Os estatutos regionais têm assim valor legislativo reforçado (valor supralegislativo) e vinculam a própria AR ", (sublinhado nosso).
10) Por sua vez, os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros, reportando-se aos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, entendem que "nenhum diploma pode contrariar as suas disposições específicas ".
11) Assim, o facto de a Lei de Finanças das Regiões Autónomas ser lei orgânica e, por conseguinte, de valor reforçado, não a isenta da exigência constitucional de respeito pelos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas.
12) Deste modo, e por ser a própria Constituição a atribuir aos estatutos regionais uma posição privilegiada no plano da hierarquia das fontes, qualquer ofensa aos estatutos não deixa, por isso, de constituir uma ofensa, ainda que indirecta, à Lei Fundamental.
13) Mais do que isso: qualquer violação dos estatutos regionais configura mesmo uma violação ao princípio constitucional de prevalência hierárquica dos estatutos em face das restantes leis, incluindo as de valor reforçado.
14) Sucede, porém, que a proposta de lei n.o 97/X, por via da qual se pretende aprovar a nova Lei de Finanças das Regiões Autónomas, viola, como já se referiu, diversas disposições dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, incluindo normas estatutárias que conferem direitos àquelas regiões autónomas.
15) Desde logo se observa essa violação no enunciado dos princípios por que se rege a autonomia financeira das regiões.
16) Efectivamente, de acordo com o disposto nos artigos 97.o, n.o 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (EPARAA) e 105.o, n.o 2, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (EPARAM), "a autonomia financeira visa garantir aos órgãos de governo próprio da região os meios necessários à prossecução das suas atribuições, bem como a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social e do bem-estar e da qualidade de vida das populações, a eliminação das desigualdades resultantes da situação de insularidade e de O Poder de Substituição em Direito Administrativo: Enquadramento Dogmático-Constitucional, vol. II, Lex, Lisboa, 1995, p. 705.
0008   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 ultraperiferia e ao esforço de convergência económica com o restante território nacional e com a União Europeia".
17) Ora, a proposta de lei n.o 97/X, do Governo, ao invés de garantir aos órgãos de governo próprio da região os meios necessários à prossecução das suas atribuições, limita-se, no seu artigo 5.o, a estabelecer a previsibilidade dos meios necessários à prossecução das suas atribuições o que fica muito aquém do previsto nos estatutos.
18) Por outro lado, a proposta de lei n.o 97/X, do Governo, ignora que a autonomia financeira das regiões autónomas deve garantir a disponibilidade dos instrumentos adequados à promoção do desenvolvimento económico e social e do bem-estar e da qualidade de vida das suas populações.
19) Acresce que a concretização do princípio da solidariedade assume, no contexto da proposta de lei n.o 97/X, uma dimensão que nada tem a ver com a consagrada nos estatutos.
20) Nos termos do artigo 99.o do EPARAA e do artigo 103.o, n.o 1, do EPARAM, o princípio da solidariedade "vincula o Estado a suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, designadamente no respeitante a comunicações, transportes, educação, cultura, segurança social e saúde, incentivando a progressiva inserção da Região em espaços económicos amplos, de dimensão nacional e internacional".
21) Em conformidade, com o princípio da solidariedade, os estatutos asseguram um conjunto de apoios financeiros, entre os quais as transferências orçamentais. E tais transferências, nos termos do artigo 118.o, n.o 2, do EPARAM, "Em caso algum (...) podem ser inferiores ao montante transferido pelo Orçamento do ano anterior multiplicado pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo".
22) Sucede, porém, que o artigo 7.o da proposta de lei não só minimiza a obrigação de o Estado suportar os custos das desigualdades derivadas da insularidade, tal como prevista nos estatutos, como omite, ao estabelecer a fórmula de cálculo das transferências orçamentais no artigo 37.o, a regra constante do artigo 118.o, n.o 2, do EPARAM.
23) E a verdade é que, aplicando-se a fórmula de cálculo prevista no artigo 37.o da proposta de lei n.o 97/X, se verifica, em relação à Região Autónoma da Madeira, uma diminuição das verbas a transferir por via do Orçamento do Estado, o que viola claramente o disposto no artigo 118.o, n.o 2, do EPARAM. A isto acresce, por via da mesma proposta de lei, a redução significativa das receitas de IVA, bem como do Fundo de Coesão.
24) A proposta de lei n.o 97/X contende, assim, claramente com o disposto no n.o 2 do artigo 118.o do EPARAM, pois que, e repita-se, segundo este preceito, "Em caso algum (...) podem ser inferiores ao montante transferido pelo Orçamento do ano anterior multiplicado pela taxa de crescimento da despesa pública corrente no Orçamento do ano respectivo".
26) Com efeito, estabelece o artigo 35.o da proposta de lei n.o 97/X, que, "sem prejuízo das situações legalmente previstas, os empréstimos a emitir pelas Regiões Autónomas não podem beneficiar da garantia pessoal do Estado", ao passo que, diversamente, o artigo 117.o do EPARAM dispõe que "os empréstimos a emitir pela Região Autónoma da Madeira poderão beneficiar da garantia pessoal do Estado, nos termos da respectiva lei".
27) Ora, muito embora a permissão estatutária faça depender a sua concretização da lei, esta não pode ser redigida em termos tais que converta a permissão em proibição, havendo, assim, desconformidade entre o estatuto e a proposta de lei do Governo.
28) Verifica-se, portanto, a existência de evidentes desconformidades entre os estatutos regionais e a proposta de lei n.o 97/X.
29) Tal significa, portanto, que a proposta de lei n.o 97/X não respeita a exigência constitucional de observância dos Estatutos Político-Administrativos das Regiões Autónomas, sendo, também, nessa medida, inconstitucional.
31) Por outro lado, e no tocante à Região Autónoma da Madeira, a proposta de lei n.o 97/X desrespeita, de uma forma assaz evidente, o regime autonómico insular, previsto no artigo 6.o, n.o 1, da Constituição.
32) Com efeito, ao restringir de forma significativa as transferências orçamentais e as receitas de IVA e do Fundo de Coesão para a Região Autónoma da Madeira, a proposta de lei n.o 97/X cria sérios entorses ao regular funcionamento democrático dos órgãos de governo próprio dessa Região.
33) Ora, o legislador nacional, quando está a legislar para as regiões autónomas, não pode esquecer a estrutura constitucional do Estado português, que compreende duas regiões autónomas, cada uma dotada do seu estatuto político-administrativo e de órgãos de governo próprio.
34) Mais, o legislador nacional não pode ignorar que as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas são eleitas democraticamente para cumprirem a respectiva legislatura, que não é, de todo, coincidente com a legislatura da Assembleia da República, e que os candidatos às eleições regionais, quando se submetem ao sufrágio popular, têm um programa eleitoral próprio que, quando eleitos, deve ser honrado e respeitado.
0009   |   II Série A - Número 012   |   28 de Outubro de 2006 35) Ora, os actuais órgãos de governo próprios das regiões autónomas foram eleitos em Outubro de 2004 e vincularam-se aos seus programas de Governo, os quais, quando foram elaborados, tiveram em consideração o quadro jurídico-legal vigente e, nessa medida, perspectivaram os seus objectivos de governação e programas, com base em previsões financeiras resultantes de regras fixadas pelo Estado, em lei, que se pressuponha estável.
36) Na verdade, os programas dos governos regionais, aprovados para vigorar até 2008, foram feitos à luz do que a lei vigente permitia do ponto de vista financeiro. Foi obedecendo a esses parâmetros que as previsões financeiras foram realizadas e os compromissos assumidos, e é imperativo constitucional que os órgãos de soberania não os altere a meio das legislaturas regionais.
37) Mudar essas regras a meio de uma legislatura em curso, que só termina em 2008 , mais do que constituir uma frustração de legítimas expectativas, representa mesmo um evidente entorse ao funcionamento democrático dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira, que é das duas regiões autónomas, a única prejudicada com esta proposta de lei.
38) Sublinhe-se, a este propósito, que a proposta de lei n.o 97/X desvia para a Região Autónoma dos Açores avultadas verbas em detrimento da Região Autónoma da Madeira, assistindo-se, por essa via, ao estrangulamento financeiro da Madeira por oposição a uma melhoria significativa das condições financeiras dos Açores, do que objectivamente resulta que se ajuda o Governo Regional dos Açores a cumprir o seu Programa e ao invés quer-se impedir que o Governo Regional da Madeira cumpra os seus compromissos eleitorais.
39) Porém, mais do que criar uma profunda desigualdade de tratamento entre regiões autónomas, a proposta de lei n.o 97/X materializa um rude golpe à democracia, ao defraudar, através do esvaziamento de meios financeiros, os compromissos assumidos até 2008 por órgãos de governo eleitos democraticamente na Região Autónoma da Madeira.
40) É que esta proposta de lei retira a um Governo Regional legitimado - o Governo Regional da Madeira - os meios financeiros para fazer cumprir o seu programa de governo, o que constitui um claro atentado ao regime autonómico insular, cujo respeito, a Constituição exige no n.o 1 do seu artigo 6.o.
41) Não será, a este propósito, despiciente referir o que nos ensina os Professores Jorge Miranda e Rui Medeiros: "O regime autonómico insular - que envolve estatutos político-administrativos e órgãos de governo próprio das regiões autónomas (n.o 1), - não modifica apenas a estrutura dos dois arquipélagos. Transforma igualmente a estrutura do Estado impondo limites ao exercício das competências legislativa e administrativa pelos órgãos de soberania (n.o 1 do artigo 227.o) e deveres de actuação (artigo 229.o )..." (sublinhado nosso).
42) Ora, o respeito pelo regime autonómico insular não se compadece, de todo, com diplomas emanados por órgãos de soberania que impeçam o normal exercício das competências próprias dos órgãos de governo regional, democraticamente legitimados e com um programa em execução, popularmente sufragado, como sucede nesta proposta de lei em relação à Região Autónoma da Madeira.
43) Só em 2008, no quadro de uma nova legislatura regional, seria admissível restringir, e sempre dentro dos limites constitucional e estatutariamente impostos, os meios financeiros atribuídos à Região Autónoma da Madeira e sem abusivas discriminações negativas.
44) Antes disso, como se pretende com a proposta de lei n.o 97/X, só com manifesto desrespeito pelo regime autonómico insular, constitucionalmente garantido no n.o 1 do artigo 6.o da Lei Fundamental.
45) Nessa medida, e porque a proposta de lei n.o 97/X desrespeita, nos termos expostos, o regime autonómico insular, ela é manifestamente inconstitucional, por violação do n.o 1 do artigo 6.o da CRP.
46) Acresce que o artigo 62.o da proposta de lei n.o 97/X rege a matéria de transferência das atribuições e competências necessárias ao exercício do poder tributário conferido às Regiões, remetendo a definição de umas e outras para decreto-lei do Governo, o que invade matéria da competência exclusiva das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas, nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 232.o da Constituição, razão pela qual o mesmo é inconstitucional.
47) Por último, o artigo 36.o da proposta de lei n.o 97/X, ao proibir peremptoriamente a assunção pelo Estado de dívidas das regiões autónomas, viola o disposto no n.o 2 do artigo 225.o da CRP, do qual decorre o princípio da solidariedade.
48) É que a Constituição não estabelece nenhuma limitação ao princípio da solidariedade, nem tão pouco autoriza o legislador ordinário a estabelecê-las.