174-(222)II SÉRIE-C — NÚMERO 23De nada servirá, por outro lado, a invocação das medidas provisórias tratadas nos artigos 84.° e 85.°, do CPA, porquanto desde que as mesmas se consubstanciem em medidas de polícia, sempre carecerão de tipicidade.De novo se acentua parecer revelar-se útil uma revisão do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro, com vista a uma melhor sistematização das competências dos governadores civis, sob pena de na prossecução das funções que lhe estão cometidas no domínio da manutenção da ordem pública ficarem intensamente cerceadas.Muito embora, nos termos do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro, seja conferida competência aos governadores civis para o encerramento de estabelecimentos hoteleiros ou similares [v.d. artigos 55." e 74.°, n.° 2, alínea c)], atente-se em.que inexiste absoluta correspectividade com a titularidade ou o cumprimento das autorizações e licenças cuja concessão caiba aos governadores civis. Senão, vejamos.O encerramento a que se reporta o artigo 55.° do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro, consiste num poder vinculado e confinado às competências da D^recção--Geral do Turismo, da Direcção-Geral dos Espectáculos e às atribuições municipais, pois se exige nos n.05 1 e 2, do citado preceito, uma comunicação fundamentada por parte daquelas entidades. O Governador Civil vê aqui arredada a possibilidade de ordenar o encerramento de um estabelecimento hoteleiro ou similar que desobedeça aos critérios que regem a concessão das autorizações e licenças que faz emitir.Por seu turno, no artigo 74°, n.°2, ais. b) e c), adrnitem--se duas .sanções acessórias à aplicação de coima, em consequência da prática de infracção contra-ordenacional (de resto, em observância do princípio da tipicidade, dado o conteúdo do artigo 21.°, n.° 3, alínea a), do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro). Na economia do regime do licenciamento e funcionamento dos estabelecimentos hoteleiros e similares, esta previsão apenas se reportará ao Governador Civil, no que toca ao desrespeito pelo disposto no artigo 36.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro, ou seja, tal sanção acessória só é aplicável por falta de alvará de autorização de funcionamento e, ainda assim, está o Governador Civil privado do poder de aplicar coimas e sanções acessórias por prática daquela infracção (artigo 77.° do Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro).Deve sublinhar-se, em todo o caso, estarmos perante um sanção administrativa, excluída portanto, do campo das medidas de polícia, de acordo com o entendimento sufragado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 489/89 (DR, 2.' série, 1 de Fevereiro de 1990):Numa sociedade organizada, a livre actividade dos particulares tem necessariamente limites, que compete ao poder público traçar. Umas vezes através de normas sancionadoras de certos comportamentos que merecem censura, outras através de . normas tendentes a prevenir, a evitar, que aquelas condutas se verifiquem. Nuns casos estamos perante o direito público sancionatório, noutros nò domínio da polícia.E, logo adiante, é sustentado proficientemente que «as medidas de polícia não devem exceder a mera prevenção de comportamentos ilícitos e portanto nunca sancioná-los». O domínio das medidas de polícia é, reconhece o TribunalConstitucional no mesmo acórdão, o das actividades por perpretar e não o das actividades consumadas, o que nos leva a concluir que, em boa parte, o encerramento de estabelecimentos e a interdição de actividades podem constituir sanções administrativas, cuja aplicação «exige um procedimento justo, de acordo com as pertinentes regras constitucionais, e um juízo sancionatório que não cabe nas funções constitucionais de polícia» (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, ibidem, p. 956).Como tivemos oportunidade de demonstrar, no domínio dos estabelecimentos hoteleiros e similares, por via de regra, não pode o Governador Civil ordenar o seu encerramento enquanto sanção acessória à aplicação de coima, designadamente pelo facto de certa actividade estar «a ser exercida em manifesta desconformidade com o que haja sido autorizado». O poder de encerramento e outras medidas provisórias da mesma natureza, por forma a não constituírem verdadeiras sanções administrativas, até porque também estas têm sempre uma finalidade preventiva, devem ver reforçadas, no tipo legal a que têm de obedecer, a sua essência transitória e garantias de proporcionalidade, com necessária fixação de prazos.Em conclusão, quanto aos aspectos tratados nesta secção, deve reter-se que:o) As medidas provisórias a que se reporta o artigo 3.°, n.os 1 e 3, do projecto, constituem verdadeiras medidas de polícia, como também o são as medidas que o artigo 3.°, n.° 2, permite fazer aplicar no decurso de processo de contra--ordenação; assim, devem obedecer não a uma simples precedência legislativa, mas ao princípio da tipicidade legislativa, em estrita obediência ao que vem disposto no artigo 272.°, n.° 2, da Constituição;b) O alcance das medidas provisórias, no que toca ao regime dos estabelecimentos hoteleiros e similares, é bastante reduzido, verificada a natureza do poder contido no artigo 55.°, do Decreto--Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro (poder vinculado às competências de outros órgãos) e as características de sanções administrativas acessórias (excluídas do âmbito das medidas de polícia) das estatuições do artigo 74.°, n.° 2, alíneas b) e c), do mesmo diploma;c) O Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro, não permite habilitar entendimento diverso, razão pela qual importaria ver consagrado em acto legislativo o elenco deste tipo de medidas.6 —Cominação com o crime de desobediênciaDe acordo com o disposto no artigo 4.° do projectado regulamento policial, incorre na prática do crime de desobediência quem não cumprir «ordens dadas pelo governador civil ou entidade delegada, no uso das competências atribuídas por lei».Por detrás da sua aparente simplicidade, este preceito esconde uma grave incongruência com os princípios da legalidade e tipicidade em matéria penal (artigo 29.°, n.08 1 e 3, da CRP e artigo 1.°, do Código Penal), a par da violação que perpetra à norma do artigo 168.", n.° 1, alínea c), da Constituição.