PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Está à discussão a proposta do PSD e, se alguém julgar útil, também a do Sr. Deputado Guilherme Silva, se alguém a adoptar para esse efeito.
Para apresentar a proposta do PSD, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, a explicitação que fazemos vem neste sentido: do conteúdo útil do actual n.o 3 - que o PSD passa a n.o 2, como o Sr. Presidente referiu, apenas porque faz a fusão dos actuais n.os 1 e 2, uma vez que deixaria, no contexto da nossa proposta, de haver regiões nesta sede já que elas ficariam condicionadas, no artigo 255.o, à realização do referendo - é certo que o legislador ordinário deu curso e densificou esta previsão da constituição de formas de organização territorial nas grandes áreas urbanas, mas nas ilhas isso nunca chegou a acontecer, como todos sabemos. Enfim, isso tinha sido pensado fundamentalmente para os Açores, devido à eventualidade de aglomeração de alguns grupos de ilhas, atendendo à sua dispersão geográfica. No desenvolvimento normal da autonomia açoreana isso acabou por não ser, até ao momento, uma opção.
Enfim, o PSD mantém isso na Constituição, pode ser que de hoje à amanhã um outro qualquer poder na região autónoma entenda que isso tem vantagem administrativa.
Contudo, o que é certo é que o que se consolidou entretanto, que foram as áreas metropolitanas, que hoje em dia têm existência legal e real, do nosso ponto de vista, acaba por ser uma organização territorial algo atípica, sem alguns dos conteúdos - pensamos nós - fundamentais ou constitucionalmente presentes nas formas típicas de autarquia, que, como todos sabemos, no texto constitucional actual são fundamentalmente três tipos de formas.
De facto, as organizações de moradores, por exemplo, não são autarquias, embora sendo uma forma de poder local não são propriamente uma autarquia. Parece-nos também que nas áreas metropolitanas, tanto as que já têm existência concreta como a eventual organização territorial administrativa nas ilhas, o adjectivo autárquico não provou, isto é, não ganhou curso próprio.
Portanto, foi fundamentalmente por esta razão, isto é, por uma razão de leitura do percurso real deste tipo de circunstâncias nos 20 anos que levamos de poder local democrático, em Portugal, que chegámos à conclusão de que a realidade das coisas retirou um bocado razão de ser a este adjectivo.
Hoje em dia, as autarquias são de três níveis, dos quais, até ao momento, ainda só existem dois, e parece-nos, de facto, que as áreas metropolitanas, que são a consequência da primeira parte do actual preceito constitucional, não caminharam exactamente para a configuração de um poder autárquico como ele pode ser genericamente perceptível em termos jurídicos.
Portanto, a proposta do PSD é de retirar apenas a adjectivação, mantendo, obviamente, a previsão constitucional daquela que já é uma realidade e que pode vir a sê-lo também - até ao momento não foi por razões de política administrativa - fundamentalmente no arquipélago dos Açores.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à discussão a proposta do PSD.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, nós julgamos que a fórmula criada pela Lei n.o 44/91 não é, efectivamente, uma fórmula típica, diria até que não é uma fórmula feliz.
Como é sabido, a junta metropolitana é formada pelos 18 presidentes de câmara, no caso da Área Metropolitana de Lisboa, pelos 11 presidentes de câmara, no caso da Área Metropolitana do Porto, e é constituída igualmente por uma assembleia metropolitana, criada a partir das assembleias municipais. O executivo, portanto, a junta metropolitana não emana da assembleia metropolitana. É uma fórmula em relação à qual sempre tivemos grandes dúvidas, creio que teria sido bem preferível ter avançado para uma instituição metropolitana com a assembleia eleita directamente, eventualmente com representação municipal como está previsto em relação às regiões administrativas. Preferiu-se uma fórmula de outro tipo e a este facto somou-se o elenco muito estreito de atribuições, mas, acima de tudo, o facto de não ter dotações financeiras minimamente relevantes. Isto significa que as figuras criadas pela Lei n.o 44/91 revelaram-se com um papel muito pouco relevante, diria até bastante desinteressante.
A evolução mais provável nesta matéria é, no que toca à Área Metropolitana de Lisboa, a sua transformação em região administrativa. Pelo menos é talvez nesse sentido que apontam as propostas dos partidos que defendem a regionalização.
Em relação ao Porto o esquema será naturalmente outro, a instituição será outra, e, entretanto, eu creio que não temos de moldar a nossa posição face ao n.o 2 do artigo 238.o pela Lei n.o 44/91, que, diria, é até ligeiramente desinteressante nesta matéria. De qualquer modo, poderia existir um tipo de instituição daquele género, independentemente do qualificativo de organização territorial autárquica.
De resto, tenho dúvidas que, apesar de tudo, a fórmula que consta da Lei n.o 44/91 não caiba na categoria da organização territorial autárquica. Se não cabe nesta categoria, a partir do momento em que é constituída tendo por base os municípios, então não sei em que categoria caberá.
Podemos eventualmente dizer que é uma associação de pessoas colectivas públicas, uma associação pública de municípios, neste caso obrigatória, mas mesmo sendo uma associação pública de municípios caberia, com certeza, na organização territorial autárquica. Tirar o qualificativo autárquico abriria eventualmente não para a substituição da fórmula da Lei n.o 44/91 por outra fórmula mais abrangente e operativa, e até com maior representatividade, mas
para outro tipo de fórmulas que não esta que está consagrada na lei.
Nesse sentido não julgamos que haja qualquer vantagem na alteração que o PSD propõe.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, é só para esclarecer uma dúvida. Percebi a perspectiva em que o Sr. Deputado Luís Sá coloca a questão, mas gostava de perguntar-lhe se não é verdade que o actual texto resulta da seguinte lógica: eram criadas, à partida, três tipos de autarquias e deixava-se a porta aberta para o desenvolvimento de outras organizações que viessem dar lugar a novas autarquias.
Ora, a realidade é que passados 20 anos isso não só não aconteceu como não é minimamente sentida a necessidade que aconteça. E se é assim, está na altura de fechar uma porta que se deixou entreaberta. Na altura não se tinha a certeza se haveria ou não necessidade de desenvolver outras formas, mas se a realidade da democracia veio a demonstrá-lo e, se é assim, então retire-se a hipótese constitucional de se fazerem acrescer os três graus de autarquias!... Ou não será assim?!...O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, o que gostaria de dizer nesta matéria é que todas as áreas metropolitanas têm estruturas metropolitanas de gestão e estas estruturas são de variados tipos. Suponhamos: a região metropolitana de Madrid é uma região autónoma como as outras regiões - é uma possibilidade; outra possibilidade são as associações de municípios; outra possibilidade ainda é a criação de instituições mistas do poder central com participação municipal. Também existem formas deste tipo!... Agora, instituições metropolitanas de gestão existem por todo o lado.
Na minha opinião, a fórmula criada na Lei n.o 44/91 não é uma verdadeira estrutura metropolitana de gestão. Por um lado não tem as atribuições suficientes para isto, por outro lado nunca previu dotações financeiras. Em relação à fórmula alternativa nesta matéria, ou seja, à fórmula associação de municípios, eu excluo-a por duas razões fundamentais.
Por um lado, as fórmulas metropolitanas a partir de instituições municipais têm, em geral, as mesmas atribuições e competências dos próprios municípios. Ora, uma instituição metropolitana tem de ter atribuições próprias, incluindo a de coordenação da actividade municipal com a actividade central, além de haver problemas próprios da instituição metropolitana. Daí que se justifique a respectiva especificidade.
Por outro lado, as associações de municípios têm uma outra dificuldade, a de que os eleitos municipais têm a perspectiva e a legitimidade própria do respectivo município, o que significa que, na generalidade das situações, reúnem e procuram entender-se com uma grande dificuldade porque cada um faz o esforço possível para chamar as infra-estruturas, os equipamentos e até as soluções de ordenamento do território ao município a que pertence e perante cujo eleitorado tem de responder, pois, naturalmente, quer conquistar apoios.
Normalmente este tipo de soluções não funcionam e, portanto, resta a ideia de associação metropolitana com legitimidade própria.
A meu uma das grandes razões pelas quais está aqui esta autorização é a ideia de poder ter regiões administrativas que não correspondam às regiões metropolitanas e, portanto, a possibilidade de criar outras formas de organização territorial autárquica. Por exemplo se as regiões administrativas correspondessem às áreas das cinco comissões de coordenação regional, esta questão, naturalmente, pôr-se-ia. Daí que se justifique esse tipo de autorização. Agora que a autorização aponta para um modelo mais representativo e com maior legitimidade do que aquele que está na Lei n.o 44/91 não tenho a mínima dúvida. Mas isto é um problema de legislação ordinária não de alteração da Constituição.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, mas a proposta do PSD não suprime a autorização, apenas a alarga o leque de possibilidades.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sem dúvida, Sr. Presidente, mas isso tem a ver com a questão que eu coloquei anteriormente e que é esta: a nosso ver as soluções dos problemas metropolitanos devem continuar a apontar para uma solução autárquica e não para uma solução mista ou para uma solução centralizada. Isto, naturalmente, é uma opção política, que corresponde ao...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, quis só para clarificar os termos da discordância, que me parece agora claramente clarificada.
Srs. Deputados, continua a discussão.Pausa.Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, os Srs. Deputados do PSD, infelizmente, não clarificaram o aspecto a que finalmente se chega. Creio que não é especialmente interessante discutir a propósito desta matéria, sem prejuízo do interesse das condições que ficaram em acta, a natureza da estrutura da entidade criada pela Lei n.o 44/91 e suponho que ninguém sustenta que da Constituição flua, neste artigo, a obrigatoriedade de uma legitimidade própria dos órgãos das áreas metropolitanas e, obrigatoriamente, eleições directas ou inconstitucionalidade. Enfim...O Sr. Luís Sá (PCP): - Eu nunca disse isso!O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto! Portanto, essa seria a única coisa interessante e verdadeiramente chocante a fluir da hermenêutica do artigo 238.o, n.o 3.
Sendo certo que isso não esgota o campo de aplicação deste artigo, que, além do mais, foi desenhado tendo em conta a possibilidade de, à semelhança do que acontece em alguns países do nosso espaço europeu, ter havido lugar à invenção de estruturas para uma administração eficaz dessa espinhosa coisa que são as metrópoles, matéria na qual, como sabem, há um campo de imaginação aberto. Existem experiências bastante importantes em alguns dos estados da União Europeia neste momento e, dada a crise urbana e os seus desenvolvimentos, não somos inteiramente
capazes de prever que fórmulas poderão vir a ser adequadas nesta matéria.
Portanto, o que está em causa é só saber se se elimina o qualificativo autárquico e qual é o valor desse qualificativo. É só isto!... E em relação a isto, creio que na parte final do debate das intervenções anteriores foi posto o dedo numa ferida, quiçá a única ferida: a este qualificativo é atribuível não qualquer poder "traumaturgico" mas um mérito apesar de tudo relevante e que, suponho, não nos dividirá também. É que estas formas de organização territorial não devem ser um modo de diminuir o poder autárquico, o poder local democrático como tal, devem, sim, ser ainda articulações, emanações e formas específicas de metamorfose dentro dos limites de poder autárquicos. Designadamente não devem traduzir-se na invasão do espaço decisional criado nesta esfera por entidades híbridas ou filhas do poder central, que venham exercer, a bem da resolução da crise urbana, atribuições e competências que seriam sempre, por essa definição - pelo menos corriam o risco de ser -, subtracção ou redução do espaço autárquico.
O Sr. Deputado Luís Marques Guedes não esclareceu se o objectivo era esse, ou seja, o de permitir estruturas híbridas, estruturas influenciadas pela administração central, estruturas de compressão do poder local nesta matéria, ou se não atribui nenhuma dessas funções a estas formas de organização territorial assim não qualificadas, caso em que a questão não será, de facto, especialmente relevante.
Agora este último aspecto é, de facto, importante, porque não se pretende criar aqui uma cláusula - a Constituição não o quis e creio que correctamente - de possível esvaziamento a propósito das questões de organização e de arquitectura daquilo que é a panóplia de atribuições e de competências de esferas de intervenção, sobretudo em áreas que são muito importantes estrategicamente nos países.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, é só para responder ao que ficou um bocado no ar da intervenção do Sr. Deputado José Magalhães.
Relativamente a esta proposta, para que tudo fique claro, quero apenas dizer que a única intenção do proponente do PSD foi, face à realidade de 20 anos do poder local, acabar com a hipótese de haver um quarto género. Ponto final!... É a única motivação dessa proposta do PSD. Achamos que, como dizia o Sr. Deputado Luís Sá, as áreas metropolitanas ou são regiões ou continuam a ser o que são. Para criar um quarto género... O Sr. Deputado Luís Sá conflui connosco a dizer que, de facto, actualmente aquilo não é autárquico, ou seja, faltam-lhe condições típicas para ser uma organização autárquica.O Sr. Luís Sá (PCP): - Actualmente é quase nada!...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É só isto que queria clarificar, porque ficou um bocado no ar, quando da intervenção do Sr. Deputado José Magalhães, qual era a motivação do PSD. A única motivação é essa, é chegar à conclusão que, de facto, neste momento não visualizamos a necessidade de haver um quarto género de organização autárquica. Portanto, mantemos aqui o princípio da possibilidade de organização territorial, mas ela terá sempre de ser atípica e não autárquica, pois parecer-nos que, hoje em dia, já não vale a pena deixar esta porta aberta.
A nossa motivação era só esta!...O Sr. Presidente: - Está esclarecida a proposta. Quanto a posições, o PCP opõe-se e o PS...O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, temos algumas dúvidas quanto à utilidade desta démarche, que talvez possa suscitar, como aqui suscitou, mais dúvidas que vantagens e que, portanto, é daquelas cirurgias que alargam o espaço de ambiguidade em vez de introduzirem espaços de clarificação.
Já agora, se me permite, Sr. Presidente, o PSD, em relação ao artigo 253.o, n.o 2, curiosamente - não sei se tem alguma conexão com o que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes disse agora -, visa introduzir um número novo que permite à lei cometer novas atribuições e competências próprias às associações e federações ...O Sr. Presidente: - Chegaremos lá, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - Claro que iremos discutir isso, mas não sei se tem alguma correlação com a vossa ideia de que não devem haver estruturas da chamada quarta espécie mas devem haver associações com valor forçado e com...O Sr. Presidente: - Era a substituição das regiões administrativas.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Vem de baixo. Em vez de vir de cima vem de baixo.O Sr. José Magalhães (PS): - É só isto.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O n.o 2 tem que ser lido em conjunto com o n.o 1, o qual diz que só os municípios se constituem em associação. Portanto, é ao contrário, vem de baixo e o Estado é que...O Sr. Presidente: - É um sucedâneo das regiões administrativas.
Srs. Deputados, vamos passar ao artigo 239.o, para o qual há uma proposta do PS no sentido de que onde se lê "descentralização administrativa" passe a ler-se "descentralização administrativa e financeira".
Para apresentar as vantagens da proposta, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, as vantagens desta proposta resultam da apresentação das suas próprias credenciais, ou seja, a consagração expressa, ao lado do princípio da descentralização administrativa, do princípio que agora ficaria qualificado de descentralização financeira e pode ter um importante papel na correcção de algumas das tendências nefastas que se verificaram durante vários períodos da vida do poder autárquico nestes 20 anos.
Esta proposta tem todavia, uma vez que está consagrado de maneira modesta, ao mesmo nível que a o princípio da descentralização administrativa, um alcance razoável e moderado, ou seja, daqui não flui senão o que flui, ou seja, a par rigorosamente do que flui aqui, na legislação administrativa, ou seja, é um princípio definido em sede do artigo
que alude às atribuições e competências das autarquias locais, remetendo-as para a lei, puramente, com o "proviso" de que nessa matéria se respeitarão esses princípios, que sempre teriam que ser respeitados.
Creio que, em certo sentido, nós também explicitamos qualquer coisa que se desgarra de outros artigos da Constituição, designadamente o artigo 240.o, ou seja, nesse sentido proclamamos no artigo 238.o, que não deixa de ter um certo carácter capitular, se quiserem, ou introdutório, proémio, não deixamos de projectar e de refractar nele aquilo que está, na narrativa constitucional, nos artigos seguintes. Ou seja, a enunciação começa no artigo 238.o com a definição das categorias de autarquias, prossegue no artigo 239.o com um menção às atribuições e competências e uma definição principológica, e no artigo seguinte alude-se ao regime das finanças locais e à descentralização financeira, que, de facto, não é mais do que aquilo que decorre do n.o 2 do artigo 240.o. Isto é, entre outras coisas, esses regimes serão estabelecidos por forma a assegurar o nobre objectivo da repartição de recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessidade de correcção de desigualdades.
Portanto, esta proposta é uma refracção, mas uma refracção no bom sítio, que queremos, porque a definição das atribuições e competências há-de ter em atenção este aspecto e também a necessidade de que haverá atribuições, competências e meios e não competências sem meios e não atribuições sem as adequadas competências e meios.
É um casamento que me parece o bom casamento constitucional e nessa matéria a inovação substantiva não é significativa.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Posso fazer uma pergunta, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD):- Sr. Presidente, é uma pergunta ao Sr. Deputado José Magalhães, porque, devo confessar, não percebi bem a explicação com que o PS pretende sustentar esta alteração, primeiro porque conheço o conceito de autonomia administrativa e financeira, mas não conheço o conceito de descentralização financeira! E quero dizer-lhe que não vejo que esta proposta de alteração, que, julgo, poderá ter o mesmo destino que a proposta que fizemos para o artigo 237.o, possa ser fundamentada, se a explicitação é essa, com base no disposto no n.o 2 do artigo 240.o. Isto porque no .o 2...O Sr. José Magalhães (PS): - Ó Sr. Deputado, porque é que eu terei citado esse artigo?!...O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Deputado José Magalhães, era essa justamente a minha pergunta!O Sr. José Magalhães (PS): - Porque é que terei citado esse artigo? Terá sido por acaso?O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Deputado, era essa justamente a minha pergunta! É que o que está no n.o 2 do artigo 240.o não tem, do meu ponto de vista, nada a ver com a defesa que o Sr. Deputado José Magalhães fez para o inciso introduzido no artigo 239.o. Mas esta é a minha opinião, e a pergunta que queria fazer-lhe é a seguinte: acha que o conteúdo do n.o 2 do artigo 240.o coincide com o que poderá ser o sentido útil da alteração que fazem para o artigo 239.o? Eu acho que não!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Quando se lança uma criatura jurídica ao mundo ela fica sujeita à leitura de todas as mentes devidamente formadas e fico, neste momento, como condição de habilitação para uma resposta com uma interrogação terrível sobre que tipo de pensamentos hermenêuticos é que nós teremos suscitado com esta pergunta à mente, seguramente perspicaz, do Sr. Deputado Miguel Macedo.
O que é que vê aqui? Será que vê algum Adamastor de dentes terríveis ou vê o que nós vemos? O que nós vemos não vê claramente!...O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Não vejo, aliás não vejo nada Sr. Deputado. Se quer a minha sincera opinião, não vejo nada em relação ao que entendem que deve ser o conteúdo útil desta alteração ao artigo 239.o. É justamente isso. Vejo o que quer dizer o n.o 2 do artigo 240.o, mas não vejo o que quer dizer esta coisa da "descentralização financeira".O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, temos referido muito frequentemente o facto de se ter verificado uma prática perversa de imposição às autarquias locais de novas atribuições e competências sem os correspondentes meios financeiros e dissemos também muita vezes que esta uma fórmula particularmente perversa de atingir um conjunto de objectivos, do qual eu destaco a desresponsabilização do Estado, pessoa colectiva, e dos governos, impondo encargos sem os correspondentes meios financeiros.
De algum modo, esta questão, que estou a colocar claramente, está subjacente à intervenção do Sr. Deputado José Magalhães. Agora, se está subjacente à intervenção do Sr. Deputado José Magalhães não está subjacente com a mesma clareza à proposta que o PS faz.
Deste modo, a pergunta que fica no meu espírito é a seguinte: nós estaríamos abertos e até teríamos um grande regozijo em relação à aceitação de uma proposta que prevenisse a prática prejudicial às autarquias locais que acabei de referir, mas temos algumas dificuldades em ver a utilidade prática deste acrescento, nos termos em que é proposto.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, continua a discussão.Pausa.Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, eu reconduzia um bocado esta discussão a algumas que tivemos na primeira parte dos trabalhos desta Comissão e que têm a ver com um princípio que, penso eu, foi sendo mais ou menos amadurecido nesta Comissão, o de que não há nunca vantagem em tentar colocar na Constituição conceitos
jurídicos que não têm uma adequada densificação em termos da nossa ordem jurídica e que, por isso mesmo, ao serem constitucionalizados sem essa prévia densificação na ordem jurídica podem causar as mais variadas interpretações e, acima de tudo, as mais variadas confusões.
Sinceramente, percebo perfeitamente o que é a descentralização administrativa, mas confesso que tenho dificuldade - e, de resto, desde que li este projecto de lei essa era uma das passagens que me deixava curioso - em perceber exactamente o que é que se pretende, porque descentralização financeira, falando em termos de Estado, de Administração Pública, não sei exactamente o que é que pode significar, com toda a franqueza.
Como o Sr. Deputado Miguel Macedo disse, percebe-se perfeitamente, no artigo a seguir sobre as finanças e o património e as finanças locais, que haja - e há -, da parte de todos os partidos, genericamente, vantagem em densificar um pouco mais os conteúdos reais das finanças das autarquias, e por aí fora.
Agora, este princípio da descentralização financeira, para nós, não fica perceptível e é gerador de confusão, porque se por descentralização financeira se está a pensar a possibilidade... Lembro, apenas, a título de exemplo e para ilustrar as dúvidas que podem aqui colocar-se, uma discussão que tivemos aqui, a propósito das regiões autónomas, das finanças regionais, sobre a hipótese de se consolidarem princípios como o do direito a uma capitação das receitas do erário público das receitas fiscais. Portanto, há toda uma panóplia de dúvidas que podem resultar daqui!... O que é, de facto, a descentralização financeira?!...
Sinceramente não estou nada contra, mas o PSD só aceitará a alteração do texto constitucional nesta matéria se, realmente, resultar daqui algo de palpável e de perceptível, o que, aparentemente, neste momento, ainda não acontece.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Srs. Deputados, esta discussão talvez ajude um pouco a tentar situar os contornos de uma tal figura, mas, verdadeiramente, a nossa proposta em relação ao artigo 240, n.o 3, com os seus aditamentos, fala claro sobre o nosso espírito.
Também não vi, mas talvez ainda esteja a tempo, uma expressão mais límpida do nosso pensamento nobre e meritório, digno de aplauso, como sublinhou o Sr. Deputado Luís Sá. Talvez encontremos um cálamo à proporção do brilho da ideia, como tal, porque, verdadeiramente, o que se quer com a descentralização administrativa sabemos todos, ou seja, quer garantir-se o exercício a determinadas competências a um nível próximo da base, assegurando essa proximidade.
O que se quer com a descentralização administrativa, a que agora se fazia alusão, era, precisamente, um lugar paralelo de tal coisa, ou seja, a garantia aos órgãos de base, aos entes territoriais de base, dos meios financeiros necessários adequados, proporcionados ao exercício da panóplia das suas competências, com um sentido correctivo de desigualdades múltiplas, algumas históricas. Por isso mesmo nós aditamos à imperfeita enumeração do artigo 240.o, n.o 3, uma menção expressa à existência de impostos autárquicos, novo conceito, esse também e um pouco espinhoso, quiçá, de ser objecto de uma hermenêutica clarificadora, e daquilo a que chamamos participação nos impostos nacionais e transferências do Orçamento do Estado. Essas transferências devem, de resto, acompanhar ou servir para a boa realização das ditas atribuições e competências, na óptica que flui não só do artigo 240.o como de outras normas da Constituição.
Portanto, creio que nesta matéria não há nenhuma verdadeira "abóbora do Entroncamento". Não se trata do conceito de autonomia, porque essa protege o poder local contra algumas actividades de agressão activa ou passiva e garante-lhe mecanismo e formas de decisão livre, nesse sentido, em relação ao acervo de receitas que lhe caibam e à gestão das mesmas receitas. Não é esse o conceito operacional que aqui está em causa, porque o conceito operacional que aqui está em causa é este, o que eu tentei recortar, com a vossa ajuda de resto, bastante significativa, e que pode ser expressa de outra maneira. Muito bem, mas, francamente, também só faltava que fizéssemos uma edição anotada do conceito de descentralização financeira, quando não o fazemos em relação ao conceito de descentralização administrativa, cuja densificação e explicitação nenhum dos Srs. Deputados propõe.
Portanto, Sr. Presidente, estamos, naturalmente, abertos ao destino que esta proposta tenha, mas o nosso pensamento é francamente marcado pela boa fé.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, penso que o destino, obviamente, será determinado pelas posições dos partidos. Em todo o caso, penso que não vale a pena que a decisão sobre a decisão desta proposta se baseie em dizer que isso não significa nada ou em dizer que isso significa mais do que aquilo que significa.
No entanto, há uma coisa que, obviamente, não significa: cobrir o facto de as autarquias terem fontes de financiamento, porque só cobre uma parte, isto é, as fontes próprias de financiamento.
Descentralização financeira é a face dinâmica daquilo que significa a autonomia financeira, isto é, ter receitas próprias, nomeadamente receitas tributárias próprias. Era o que significaria!...O Sr. José Magalhães (PS): - E está no nosso artigo 240.o, aliás.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não esteja a arrepiar o caminho!...O Sr. Presidente: - Portanto, daria cobertura ao artigo seguinte, ou seja, os impostos autárquicos ou o poder tributário próprio, que é a mesma coisa visto de perspectivas diversas e, consequentemente, à ideia de que as fontes de financiamento das autarquias locais não são apenas as transferências do Orçamento do Estado mas sim fontes financeiras próprias, isto é, receitas financeiras próprias, delas. Se a descentralização administrativa é dar a órgãos, a entidades públicas autárquicas, poderes administrativos próprios, atribuições próprias, então, a descentralização financeira é dar-lhe receitas próprias que não dependem apenas de transferências do Estado.
A única pergunta que faria sobre a vantagem em aditar isto não seria no sentido de saber se isso significa alguma coisa, porque é óbvio que significa, seria no de entender se isso acrescenta muito ao conceito global de descentralização administrativa que em si mesmo há de incluir a autonomia administrativa em sentido estrito, um mínimo de
autonomia financeira, um mínimo de autonomia organizatória, um mínimo de autonomia regulamentar, isto é, uma série de autonomias em que se desdobra a descentralização administrativa em sentido amplo. Portanto, o financeiro pode ser um dos elementos principais da autonomia administrativa, mas como não é o único não sei se haveria grande vantagem em discriminar isto.
Em todo, o caso, mostra-se a falta de simpatia do PCP e do PSD por esta proposta.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Nós ficamos abertos, também "não é por aí que o gato vai às filhoses". Se chegarmos à conclusão que há vantagem útil, pois com certeza.O Sr. Luís Sá (PCP): - Estaremos abertos a uma formulação que corresponda à preocupação que o Sr. Deputado José Magalhães referiu na primeira intervenção.O Sr. Presidente: - Mas essa não está coberta!O Sr. Luís Sá (PCP): - Eu sei!O Sr. Presidente: - Essa há-de resultar do artigo 240.o globalmente. Não é apenas a descentralização financeira, ou seja, o poder tributário próprio, os impostos autárquicos, são também as tais transferências do Estado que estão incluídas aí.
Vamos, então, passar ao artigo 240.o, existindo, para o n.o 2, uma proposta do PSD que tem os seguintes elementos: introduz, desde logo, o conceito de poder autárquico; acrescenta o qualificativo "eficiente" à ideia de justa repartição dos recursos público; e elimina a ideia da correcção das desigualdades entre autarquias do mesmo grau. Deste modo, o n.o 2 passaria a ter a seguinte redacção: "O regime das finanças locais, a estabelecer por lei, dotará as autarquias locais de poder tributário e visará a justa e eficiente repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias", cortando a segunda parte do actual n.o 2.
Srs. Deputados, está apenas em discussão o n.o 2. Têm a palavra os proponentes da proposta que apresentei.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, quanto à primeira parte, já aflorámos esta discussão a propósito já não me lembro exactamente de quê...O Sr. José Magalhães (PS): - A propósito da Constituição fiscal.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exacto, a propósito da Constituição fiscal, do poder tributário.
Como o Sr. Presidente e os Srs. Deputados se recordarão, na altura teve o PSD oportunidade de explicitar que tivemos, na elaboração deste nosso projecto de lei, alguma reflexão e alguma dificuldade em encontrar o termo adequado para colocar aqui. Portanto, o termo consta da nossa proposta, para além de toda a abertura normal, com uma abertura acrescida pelo facto de nós próprios termos sentido alguma dificuldade em encontrar o conceito exacto.
É certo, porém, que o conteúdo aqui em causa, como na altura tivemos ocasião de explicitar, nada tem que ver com a criação de impostos. Isso está fora de causa, de resto já decorre da leitura dos artigos que estão atrás, nomeadamente das competências da Assembleia, em que claramente se mantém a criação de impostos.
A criação e extinção de impostos é competência da Assembleia da República. Não propõe o PSD, nem o considera aceitável no actual estádio do nosso país e do nosso Estado de direito, permitir-se a criação de impostos autárquicos (falo em impostos autárquicos por contraposição a impostos nacionais). Assim, tivemos alguma dificuldade em encontrar a densificação disto. Trata-se das situações que já na altura o Sr. Presidente nos ajudou a explicitar, como, por exemplo, aquela que acontece na contribuição autárquica, com dúvidas sérias de constitucionalidade, em que a lei geral se limita a definir intervalos para as taxas e, depois, é deixado ao poder autárquico a competência, o poder, de lançar o imposto, de determinar o elemento essencial do imposto, como é a taxa. O imposto está criado pela Assembleia mas...O Sr. Presidente: - O lançamento é nas derramas!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sim, o lançamento é nas derramas. Refiro-me à determinação da taxa, que é um elemento essencial do imposto e, como tal, é profundamente discutível, como todos sabemos, a constitucionalidade estrita e rigorosa da situação que existe desde há muitos anos, mas que é desejável; do nosso ponto de vista é desejável e até devia ser aprofundada.
Quando o PSD fala em dotar as autarquias locais de poder tributário a estabelecer por lei é para nós evidente que terá que ser o legislador, a Assembleia da República, a densificar este poder tributário. A nossa ideia - já o tínhamos clarificado, mas é este o primeiro aspecto que quero aqui reafirmar - é nunca ir ao ponto de pôr em causa a criação de impostos, pois, do nosso ponto de vista, esse tem que ser sempre um poder nacional, não pode haver desigualdades desse tipo.
Passo à segunda parte da nossa proposta, a retirada da parte final do actual texto, em que se fala na "necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau". É certo, e isso está consolidado actualmente na Lei das Finanças Locais, que existem mecanismos que tendem a tratar desigualmente municípios que têm estádios de evolução diferentes, problemas de interioridade. Portanto, não há uma distribuição cega e igualitária de determinado tipo de rubricas, como, por exemplo, o FEF, exactamente com o intuito de permitir um desenvolvimento harmónico e a recuperação de determinado tipo de assimetrias que existem entre várias regiões do País.
Propusemos a retirada desta parte final do preceito porque, estritamente, o que está escrito na Constituição é mais do que isso, ou pode ser mais do que isso. A dúvida que tivemos relaciona-se com o facto de a necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau poder levar a uma leitura que, independentemente de outras circunstâncias que são competências próprias, em termos de receitas e de desenvolvimento, do poder autárquico, obrigue sempre o Estado a beneficiar as autarquias que, às vezes, continuam a ter uma situação de desigualdade com outras autarquias do mesmo grau por razões de menor dinamismo, de menor capacidade de desenvolvimento, que é um mérito próprio das suas populações.
Assim, propusemos esta eliminação apenas no sentido de não cristalizar aqui uma possibilidade de encosto, no mau sentido, das autarquias menos dinâmicas, do poder
autárquico menos dinâmico, com menos políticas de desenvolvimento, sempre a contar com a garantia de que o legislador, de que o regime legal das finanças locais, iria sempre encontrar formas de suprir isso.
Portanto, digamos que é um bocadinho um apelo ao mérito e ao dinamismo das autarquias. Foi essa a intenção que nos moveu; não é mais do que isso.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, e quanto à ideia de "justa e eficiente repartição"? Esse qualificativo não é um tanto exótico?O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, já discutimos também este conceito a propósito, penso, da parte da Organização Económica. Não sou a pessoa mais azada para o explicitar, porque não sou economista...O Sr. Miguel Macedo (PSD): - É a ideia de que o gasto das autarquias é mais bem gasto do que o do poder central!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É o princípio da eficiência económica, Sr. Presidente. A ideia da palavra "eficiente", uma vez que estamos a falar de finanças, de repartição de recursos, está no conceito de eficiência económica (é pena não estar cá um Deputado economista. Penso que nenhum de nós é economista. Se estivesse cá o Sr. Deputado Octávio Teixeira, por exemplo, poderia ajudar-nos, porque lembro-me que ele falou muito, a propósito da questão da organização económica, no conceito da eficiência económica). É esse o conceito, Sr. Presidente, a lógica é essa.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, proponho que discutamos a questão do poder tributário juntamente com o número seguinte, sem prejuízo da colocação, e que discutamos agora apenas as duas outras alterações.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, ainda sobre a matéria que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes acabou de falar, gostaria de explicitar mais algumas razões em abono da proposta do PSD.
A ideia fundamental contida no n.o 2, e que nós, PSD, obviamente salvaguardamos, tem que ver com a questão da justiça da repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias locais. Penso que este é o conteúdo essencial ou nuclear da proposta do PSD, como, aliás, já consta hoje da Constituição da República Portuguesa.
A parte que efectivamente o PSD não propõe, ou seja, a última parte do n.o 2 do artigo 240.o, julgo que pode carecer aqui de alguma ponderação, porque em situações idênticas pode justificar-se - e do meu ponto de vista deve até justificar-se - alguma desigualdade nesta repartição de fundos, com vista a conseguir a tal justa repartição.
O que quero dizer com isto é que há autarquias locais que, por exemplo, por força da sua orografia, das dificuldades que têm em fazer determinado tipo de obras, devem ter uma ponderação diferente em relação a outras para esse mesmo tipo de obras. Vou dar um exemplo muito simples: em geral, é muitíssimo mais barato fazer uma estrada de 5 Km no Alentejo do que fazer uma estrada de 1 Km num concelho do meu distrito, como, por exemplo, Terras de Bouro, onde praticamente só é possível avançar à força de dinamite.
Se tivermos em conta que são ambos concelhos, no geral, com pouca densidade populacional e, portanto, nesse aspecto não beneficiados em termos de FEF, porque esse é um dos critérios para a atribuição dos fundos, e que geralmente, até em termos de território, por exemplo, os concelhos do Norte são mais pequenos em geral do que aqueles que existem noutras zonas do País, etc., há aqui um conjunto de questões que hoje a lei, do meu ponto de vista, não salvaguarda inteiramente no sentido de assegurar a tal igualdade e justiça de repartição de fundos entre o Estado e as autarquias e, dentro das autarquias, entre as autarquias - essa é outro questão -, e que era preciso ponderar bem. Do nosso ponto de vista, isso fica completamente assegurado sem precisarmos ter na Constituição esta última parte do n.o 2 do artigo 240.o.
Julgo que a proposta do PSD aponta muito para este sentido de justiça actualista que temos, ou seja, tratar de forma diferente aquilo que, de facto, é diferente para conseguir a tal justa repartição de verbas entre o Estado e as autarquias e, dentro das autarquias, entre as próprias autarquias.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, estas explicações são de grande utilidade, porque em nome da igualdade e da justiça de repartição o Sr. Deputado Miguel Macedo elimina uma cláusula de explícita, expressa e inequívoca garantia desse objectivo, o que não é seguramente a melhor forma de legislar em sede constitucional ou ordinária.
Por outro lado, em nome de uma clarificação, introduz um espaço de ambiguidade, sobretudo devido à terminologia que utiliza, porque já não bastaria a ablação, ainda se soma à ablação a introdução de um conceito. Que conceito é? É introduzido por uma copulativa que soma ao conceito de justiça, ou seja, de justa repartição, o conceito de eficiente repartição!
O que é isso? É uma redundância? É uma forma de dizer de maneira diferente o mesmo conceito ou é aquilo que a palavra eficiência inculca? Distingue-se de eficácia, projecta a sua esfera no domínio económico em relação precisamente ao valor dos tostões, dos dinheiros, dos contos, dos escudos, aplicados e, portanto, inculca, ou pode inculcar - numa interpretação que seguramente não é a do Sr. Deputado Miguel Macedo, mas que poderá ser a de um intérprete não escravo do pensamento legislador neste termos -, que o dinheiro gasto numa autarquia geograficamente favorecida é bastante mais eficiente do que o gasto no meio da serra rebentando a dinamite as fraldas da montanha. Esse sentido seria extraordinariamente perverso e poderia introduzir guerras entre partes do território que é bom que não tenham lugar com justa causa; as outras, francamente, não nos incomodam, e assim como nascem assim se evaporam, como as nuvens.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Eficiente refere-se à distribuição das verbas entre o poder central e as autarquias!
O Sr. José Magalhães (PS): - Não, Sr. Deputado, não é apenas o efeito do aditamento do qualificativo eficiente, é o efeito conjugado do aditamento do eficiente e da eliminação da segunda parte do n.o 2 do artigo 240.o. O efeito conjugado dessas duas operações, francamente, não me parece que conduza aos resultados que acabou de descrever, pelo contrário, poderia legitimar interpretações como aquelas que aqui tive ocasião de resumir.
Portanto, Sr. Presidente, francamente, não vemos com nenhuma simpatia esta matéria e, sobretudo, creio que o equívoco que isso poderia gerar de "guerra santa" entre autarquias ou de autarquias afectadas por disparidades, cuja correcção histórica almejam, e é justo que almejem, e que se irá fazendo de acordo com a Constituição e com as nossas caminhadas em domínios mais vastos, é perniciosa, salvo melhor demonstração, naturalmente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, quero apenas acrescentar algo ao que já foi dito. Creio que a ideia de correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau é um apuramento do princípio da igualdade, o qual se traduz em poder ser tratado de forma desigual o que é desigual. É perfeitamente natural, e creio que é mesmo obrigatório, que as situações de desigualdade objectiva entre autarquias em matéria de área, de população, de orografia, de mortalidade infantil, de carências nas áreas a cargo das autarquias locais, etc., constituam indicadores que levem efectivamente a corrigir essa desigualdade.
Porém, aquilo que o Sr. Deputado Miguel Macedo parece dizer é que este tratamento das autarquias com base em critérios objectivos contraria o princípio da correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Exacto!O Sr. Luís Sá (PCP): - Eu diria, pelo contrário, que constitui a forma de realizar o princípio de correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau. Se este princípio fosse eliminado ficaria o campo para o arbítrio nesta matéria, quando actualmente o que decorre deste princípio é a imposição de critérios objectivos no sentido de, através do eventual tratamento de forma desigual do que é desigual, quando há condições diferentes, chegar à realização do princípio da igualdade.
Quanto à questão de acrescentar à distribuição justa a ideia de distribuição eficiente, é evidente que nesta matéria não gostaria de fazer leituras perversas e muito menos processos de intenção, mas é sabido que já neste momento há, por exemplo, uma fonte de financiamento das autarquias locais extraordinariamente importante, mesmo das mais importantes para muitas delas, que são os fundos comunitários. É sabido que nesta matéria funciona efectivamente o princípio da eficiência, isto é, obtém a receita quem se candidata primeiro, quem tem melhor gestão da obra, quem tem melhor gestão financeira.
Naturalmente, no futuro, em nome deste princípio, poderia passar a ser possível a distribuição casuística de fundos financeiros à margem, por exemplo, de critérios objectivos estabelecidos no âmbito de finanças locais em particular. Em relação à abertura de um tal caminho, naturalmente, não podem contar connosco. Como disse, não quero fazer processos de intenções, mas creio que era fácil haver leituras perversas deste tipo, o que de todo em todo queremos evitar. Portanto, não vemos nenhuma vantagem em acrescentar este termo, pelo contrário, vemos inconvenientes.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, em relação a esta última parte do n.o 2 do artigo 240.o, que ocupou a nossa discussão até agora, o PSD não faz nenhum finca-pé na proposta. O sentido útil da proposta que fazemos tem que ver com o conteúdo que quer eu quer o Sr. Deputado Luís Marques Guedes explicitámos aqui e, portanto, não há nenhuma conclusão perversa em relação àquilo que dissemos.
O que julgo - repito - é que o sentido nuclear da norma do n.o 2 assenta no conceito de justiça na repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias. Por isso nos pareceria não gravoso a eliminação da última parte do n.o 2, mas não nos opomos a que continue, como é evidente, não há nenhum problema em relação a isso.
No que respeita à questão da eficiência, assinalo a interpretação que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes já aqui explicitou. É, obviamente, a eficiência económica, mas é também, como é evidente, uma afloração dos princípios que todos temos de salvaguardar na gestão dos dinheiros públicos. No entanto, isso já hoje é subjacente à forma como a lei está construída na repartição dos fundos entre a administração central e a administração local e, dentro da administração local, designadamente tendo em conta a ponderação dos factores que vão determinar em concreto, em relação a cada uma das autarquias, os fundos que são transferidos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, uma vez que mais ninguém se quer pronunciar, penso que a proposta do PSD quanto ao n.o 2, ressalvada a questão do poder tributário que ficou de remissa, não tem a simpatia nem do PS nem do PCP.