19 DE MARÇO DE 199890735 — Segundo J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, os actos de criação, extinção e alteração dos municípios estão sujeitos a uma reserva de lei em duplo sentido, pois devem ser efectuadas por lei — agora necessariamente por lei da Assembleia da República —, que, por sua vez, tem de respeitar uma lei quadro definidora do regime geral de criação, extinção e modificação das autarquias locais, que pertence à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República.36 — Por força do 4° processo de revisão constitucional — v. reunião plenária de 29 de Julho de 1997, Diário da Assembleia da República, 1." série, n.° 103, de 30 de Julho de 1997 (discussão do artigo 243.°) (Lei n.° 1/97, de 20 de Setembro), foi criado um artigo autónomo sob a epígrafe «Referendo local» (artigo 240.° da Constituição da República Portuguesa).37 — Esle preceito comporta dois aspectos inovadores: por um lado, supera-se a exigência constitucional da competência exclusiva da autarquia nas matérias submetidas a referendo; por outro, reconhece-se o direito de iniciativa referendária local a cidadãos eleitores.38 — Em termos de poder local, os grandes contributos trazidos pela mais recente revisão constitucional foram, à laia de síntese, os que seguidamente se enunciam.Admissão da possibilidade de evolução do actual sistema para outro em que o órgão executivo da autarquia seja constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo. Esta evolução só terá lugar se vier a ser adoptada em lei a aprovar por dois terços;As candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser propostas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação, ou por grupos de cidadãos eleitores, nos termos da lei;Possibilidade de referendos municipais, incluindo por iniciativa popular;Admissão de uma consulta popular para a instituição em concreto das regiões administrativas.VI — Do conteúdo e da < inconstitucionalidade do projecto de lei n.o 445/VII39 — Com o presente projecto de diploma pretendem os seus proponentes estabelecer um novo regime jurídico de criação dos municípios. O que, a fazer vencimento, deveria implicar a previsão de norma revogatória das disposições legais que actualmente regulam a matéria, máxime a Lei n.° 142/85.40 — O diploma é composto por 14 artigos, deles se destacando, para efeitos de relatório, os que suscitam questões de constitucionalidade.41 — No tocante aos factores de decisão — previsto no artigo 2." do projecto — inerentes à apreciação das iniciativas nesta área constata-se, desde logo, a circunscrição deste diploma à criação de municípios com omissão de referência normativa ao regime de extinção e modificação.42 — Com carácter inovador surge, desde logo, a alínea a) do artigo 1° do projecto de lei, que subordina a criação de municípios à vontade das populações que integração o novo município. Estipula-se que a expressão de tal vontade será efectuada por via de referendo (na actual lei quaOTo esta vontade é demonstrada através de consulta aos órgãos autárquicos representativos).43 — A nova alínea d) do artigo 2.° do projecto de lei em apreço refere-se ainda a «interesses de ordem geral e local» (a lei actual refere «interesses de ordem nacional e regional ou local»).44 — Prevê-se ainda neste artigo que a apreciação legislativa deverá ter em consideração os pareceres de carácter consultivo dados pelos órgãos deliberativos do município de origem e das freguesias a destacar. Não scregistam, no entanto, soluções de conexão entre a expressãoda vontade directa das populações e da vontade indirecta dos respectivos e representativos órgãos autárquicos.45 — O artigo 4.° do projecto de lei conduz à introdução da figura do referendo local no processo de criação de novos municípios. E precisamente este preceito que suscita dúvidas de constitucionalidade a S. Ex." o Presidente da Assembleia da República, dado que entende ser «de duvidosa constitucionalidade sujeitar o processo de criação de novos municípios a referendo obrigatório e vinculativo».Invoca o Presidente da Assembleia da República, como argumentação para sustentar as suas dúvidas de inconstitucionalidade, designadamente:a) A ausência de credencial constitucional que habilite o legislador a prever a sujeição de determinadas matérias a referendo obrigatório, para além, obviamente, do caso regulado no artigo 256.° da Constituição da República Portuguesa;b) A sujeição desta matéria a referendo vinculativo reduz a mera formalidade, sem quaisquer consequências relevantes, a «consulta dos órgãos das autarquias abrangidas» (único procedimento constitucionalmente exigível por força do artigo 249.° da Constituição da República Portuguesa);• c) A limitação do direito de sufrágio referendário aos «eleitores recenseados na área da freguesia ou das freguesias que integrarão o futuro município» poderá restringir, de forma inconstitucional, os direitos de participação política dos eleitores recenseados nas restantes freguesias do município ou municípios de origem;d) A possibilidade «de se iniciar novo processo legislativo com as devidas alterações», no caso de o resultado do referendo ser, em alguma ou algumas freguesias, desfavorável à criação do município, poderá conflituar com o disposto no n.° 10 do artigo 115.° da Constituição da República Portuguesa;e) É ainda duvidoso a não sujeição a fiscalização preventiva obrigatória da constitucionalidade e da legalidade da proposta de referendo [artigos 115.°, n.° 8, e 223.°, n.° 2, alínea f), da Constituição], por ser seguro a inaplicabilidade ao caso das normas relativas ao processo de consulta, previstas na Lei n.° 49/90, de 24 de Agosto.46 — Importa, então, passar à apreciação das questões de constitucionalidade, designadamente à luz do despacho de S. Ex.° o Presidente da Assembleia da República.47 — Desde logo há que estabelecer o enquadramento constitucional da lei definidora do regime de criação de novos municípios. Trata-se do instrumento legal previsto na alínea n) do artigo 164.° da Constituição da República Portuguesa — «criação, extinção e modificação das autarquias locais -e respectivos regimes, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas» — no âmbito da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República.