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Havendo convergência no fundamental entre o PS e o PCP quanto ao alargamento do elenco das matérias, havendo também convergência quanto à proposta do CDS-PP que suscitei, por parte do PSD há reserva de posição, portanto, à partida não há exclusão mas também não há admissão concreta, deixando-se a análise concreta para o futuro, sem prejuízo de o Sr. Deputado Barbosa de Melo ter, em relação à questão dos estatutos das regiões autónomas, manifestado a sua posição de que este seria um dos casos em que claramente haveria uma melhoria.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, se me permite, gostaria de fazer só um pequeno acrescentamento.
O Sr. Presidente falou, e bem, que há coisas que chocam serem feitas por um só grupo...O Sr. Presidente: - Sobretudo se for minoritário!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E mesmo se for maioritário!
A verdade - quero só deixar esta nota para a acta - é que olhando para trás...O Sr. Presidente: - Isso não tem acontecido!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - ... isso não tem acontecido, porque esta sensibilidade acompanha a generalidade dos representantes do povo português aqui no Parlamento. Seria erróneo presumir que este choque é só de uns; toda a gente se chocaria com isso, e por isso é que ninguém ultrapassa esta barreira!... Não podemos arranjar um sistema racionalmente fechado sob pena de matarmos a política! Tem de ter algumas aberturas, e a verdade é que funciona, tem funcionado! Ainda hoje não conheço nenhum caso em que se tenha excedido os limites impondo uma lei, que à partida precisasse do consenso plural, por uma maioria monocolor, nas áreas da Constituição política, que é essencial ao funcionamento do sistema político.O Sr. Presidente: - Em todo o caso, em termos de sistema constitucional penso que haveria um ganho, fica, no entanto, esta questão em aberto e o PSD reserva posição. Em relação à alínea b) do artigo 164.o manifesta abertura, mas também com reserva de posição.
Srs. Deputados, vamos passar ao artigo 170.o.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, posso fazer uma sugestão?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. João Amaral (PCP): - O artigo 171.o , "Discussão e votação", está muito ligado à questão que acabámos de ver e talvez tenha alguma vantagem, visto que o artigo 170.o já tem matéria...O Sr. Presidente: - Não vejo vantagem nisso, Sr. Deputado; chegaremos lá rapidamente.
Quanto ao artigo 170.o existem algumas propostas.O Sr. João Amaral (PCP): - É que as propostas que existem são muitas e talvez convenha ter uma boa representação aqui.
O Sr. Presidente: - São todas simples, Sr. Deputado. Grande parte dessas propostas reduzem-se a incluir a iniciativa legislativa do cidadão. Todas as propostas do PS têm que ver com isso, bem como a proposta do PCP, a do Sr. Deputado António Trindade e outros e a de Os Verdes. Só a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro não tem que ver com essa questão.
Portanto, tirando a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, todas as outras têm que ver com uma única coisa, que se chama "iniciativa legislativa dos cidadãos", e é isso que está à discussão.
Começando pelo PS, a proposta referente aos n.os 1, 2 e 3 limita-se exactamente a acrescentar as iniciativas de grupos de cidadãos, sendo que o novo n.o 4 proposto diz que "A iniciativa legislativa dos cidadãos é assumida por um número de subscritores não inferior a dez mil, devendo ser apreciada em prazo não superior a seis meses".
A proposta do PCP inclui também a iniciativa legislativa dos cidadãos sem mais especificações, sendo apreciada obrigatoriamente pela Assembleia no prazo estabelecido no seu Regimento - é esta diferença.
A proposta do Sr. Deputado António Trindade é igual à do PS. A proposta de os Verdes é também igual à do PS, não prevendo o prazo da discussão.
Portanto, Srs. Deputados, está à discussão o pacote de alterações, que na verdade se reduzem a uma, dos vários números do artigo 170.o, ou seja, todas as alterações relativas à chamada iniciativa legislativa popular, à iniciativa de grupos de cidadãos eleitores.
Começando por ordem de proponente (PS, PCP, Sr. Deputado António Trindade e Os Verdes), têm a palavra os Srs. Deputados do PS para apresentarem as propostas referentes aos n.os 1, 2, 3 e ao novo n.o 4 do artigo 170.o, que regulam a iniciativa legislativa de grupos de cidadãos junto da Assembleia da República.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, esta é uma daquelas propostas que apresentámos por se inserirem claramente nos seis princípios básicos para a reforma do sistema político, que são o centro do projecto de revisão constitucional.
Trata-se, como disse, de garantir aos cidadãos uma possibilidade de desencadear processos legislativos, pois consideramos desejável que os portugueses, desde que num número expressivo, possam pôr em marcha processos de elaboração de leis cuja apreciação pela Assembleia deve nesses casos ser obrigatória. Não se trata, obviamente, de uma obrigação de resultado, trata-se de uma obrigação de conhecimento e de deliberação, que não poderá ser indiferente ao mérito das próprias iniciativas, aos subscritores e à forma como as mesmas sejam fundamentadas.
Nos termos em que isto é proposto pelo grupo parlamentar do PS, trata-se verdadeiramente de uma elevação qualitativa, de um salto qualitativo, em relação a uma das inovações da revisão constitucional de 1989, ou seja, a apreciação de petições assinadas por um número significativo de cidadãos pelo Plenário da Assembleia da República.
Não consigo ver uma diferença tal entre uma figura e outra que legitime o aplauso de uma e a rejeição da outra. Pela nossa parte acolhemos ambas, ainda que tenham filosofias, implicações e recortes específicos.
Verificámos durante o debate com algumas das entidades que intervieram neste processo, designadamente no decurso da conversa com o Sr. Prof. Jorge Miranda, que consta do seu projecto de revisão constitucional um approach diferente, uma aproximação, uma solução diferente, uma vez que ele não sustenta a iniciativa legislativa popular mas, sim, uma obrigatoriedade de agendamento de iniciativas outras populares, que no horizonte não colidem com um dos objectivos essenciais de alargamento da participação cívica subjacente a esta proposta.
Portanto, Sr. Presidente, só talvez por algum tabu político e gnoseológico é possível estabelecer um grande fosso entre uma iniciativa e outra. Esta vem rodeada de todos os cuidados, garante o que pode garantir, não garante aquilo que só compete à maioria parlamentar que se estabeleça ou não em torno de uma iniciativa. Não prejudica também os trabalhos parlamentares, na medida em que todas estas iniciativas têm que ser articuladas e o seu agendamento deve obedecer às regras do Regimento, as quais, obviamente, já providenciam neste momento prioridades e garantem que actos que devam ter precedência a tenham nos momentos e pelas formas devidas.
Eis, pois, o nosso apelo a que a iniciativa seja considerada pelo que é, e não porventura pelo que alguma leitura menos rigorosa pudesse sugerir que fosse.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o PCP propõe um regime idêntico ao do PS, mas em termos mais económicos sob o ponto de vista sistemático e formal. De resto, se a solução fosse adoptada teria a minha preferência.
Tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, pouco mais adiantarei, pois a proposta está descrita, quero só dizer que não há, como ouvi dizer ao Sr. Deputado José Magalhães no momento em que entrei, uma obrigação de resultado - é evidente que não há uma obrigação de resultado -, mas há aqui um mecanismo que seguramente aproximava os cidadãos do exercício do poder político. Isso é um valor suficientemente importante para, numa situação em que a Assembleia e os Deputados apreciam livremente a iniciativa, num quadro em que está completamente respeitada a soberania e a competência própria do órgão, acolher um mecanismo que sem dúvida nenhuma prestigiará a Assembleia.
É tudo o que tenho a dizer, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, não vou entrar muito longe na discussão deste ponto, vou primeiro fazer uma selecção das duas propostas, que, aliás, têm um conteúdo correspondente. A técnica melhor parece-me ser a da proposta do PCP, que acrescenta dois números e mantém o resto, parecendo-me mais adequada. Por outro lado, tem uma vantagem sobre a do PS, na medida em que não fixa um prazo constitucional para a apreciação da iniciativa dos cidadãos, deixa isso ao Regimento, portanto, sujeito ao direito ordinário, à legislação ordinária. Parece-me mais maleável, menos rígida, daí ir debruçar-me sobre ela.
Pessoalmente, subscrevo a iniciativa do referendo popular que incide sobre temas particularmente relevantes. Quem promove um referendo sujeita-se ao ridículo, pode ser punido pelo próprio eleitorado se não corresponde no número necessário para que o referendo tenha significado, há uma punição in reipsa de uma iniciativa mal conduzida, portanto, o referendo tem um travão intrínseco interno. Creio que a iniciativa para o referendo popular é uma aproximação do sistema perante o comum dos eleitores e que tem um travão intrínseco.
A iniciativa da lei por parte directamente dos cidadãos, a iniciativa popular da lei, estou um pouco como o Prof. Jorge Miranda, foge um bocado às minhas regras, à minha maneira de ver a democracia representativa, e não vejo que se ganhe muito a esse respeito. Mas, enfim, esta é uma questão delicada, que mexe com o cerne do sistema político. Assim, reservaria a posição do PSD para esta matéria, sendo certo que pode discutir-se quanto ao número dos eleitores, claro está.
Também não sou daqueles que admita que vamos consagrar uma iniciativa popular e pôr um número de cidadãos que a requeiram de tal ordem que a torne impraticável - isso não é honesto do ponto de vista da boa legislação constitucional. Se se entender por bem que um número significativo de cidadãos deve poder fazer mexer o processo legislativo através de uma tomada de iniciativa, então, o número para fazer isto tem de ser razoável, não vamos poder fazer entrar pela janela o que quisemos que saísse pela porta. Talvez dez mil seja o número indicado. Para o referendo talvez mais, na verdade.
De qualquer forma, pessoalmente, coloco muitas reservas à iniciativa legislativa popular, pois penso que pode conduzir a uma derrapagem permanente do sistema representativo, porque ela é continua, aparecem projectos de lei a todo o tempo sobre todos os temas. Então com a solução do PS, se calhar, a marcação da agenda do Parlamento ficaria por conta dos cidadãos eleitores e não propriamente por conta dos seus representantes, que tanto trabalhinho dão a eleger em cada tempo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, como é notório, o projecto que subscrevo não propõe a iniciativa popular em matéria legislativa. Obviamente, tenho dúvidas, algumas das quais correspondem às dúvidas suscitadas pelo Sr. Deputado Barbosa de Melo, embora eu tenha também algumas dúvidas de que a sua fé na iniciativa popular em matéria de referendo tenha tido alguma repercussão na discussão que aqui fizemos atrás sobre a mesma matéria, uma vez que o PSD transformou a iniciativa popular em matéria de referendo numa espécie de petição qualificada, ou direito de petição qualificado, uma vez que ela se faz perante a Assembleia sem possibilidade de autónoma e irreversivelmente poder desencadear o processo.
Concordo com as objecções e alguns receios de desvio popular ou populista da democracia representativa nesta matéria, porque julgo que a haver alguma atenuação do sistema político no que respeita ao equilíbrio entre o princípio representativo e o princípio de democracia directa, esse equilíbrio deve alcançar-se encontrando instrumentos autónomos para cada um, não propriamente misturando as duas componentes no mesmo processo, como seria o caso permitindo a iniciativa legislativa directa pelos cidadãos.
No entanto, quanto ao número de cidadãos suficientes para propor uma iniciativa popular, eu até iria mais longe do que o Sr. Deputado foi, porque a admitir-se esta iniciativa, então, não faria sentido que o número de subscritores não fosse pelo menos idêntico ao da ratio eleitores representados ou Deputados. Digo isto pela simples circunstância de que se essa é a maioria exigível para eleger um Deputado, que por sua vez tem depois a iniciativa legislativa, por esta via se abriria a porta a conferir "representação" a grupos organizados de cidadãos que, porventura, não alcançassem a maioria necessária para eleger um Deputado mas que desta forma podiam condicionar os trabalhos parlamentares de fora, apesar de não terem conseguido lá entrar pelo voto directo dos cidadãos.O Sr. Presidente: - E qual é a ratio, Sr. Deputado Cláudio Monteiro?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - A ratio varia consoante seja a ratio real, isto é, em termos de cidadãos inscritos nos cadernos e em termos de eleitores efectivos, oscilando entre os 25 000 e os 40 000.O Sr. João Amaral (PCP): - Há os inscritos e os falsos...O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, havendo convergência nas propostas do PS, do PCP e de outras propostas neste sentido, há, no entanto, a registar as objecções de fundo apontadas pelo Sr. Deputado Barbosa de Melo e a consequente reserva de posição quanto a esta matéria, pelo que não avançamos mais no assunto.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, estou inteiramente de acordo com a conclusão que tirou, mas permita-me fazer só um comentário brevíssimo sobre dois dos argumentos utilizados.
O primeiro argumento é que, independentemente das questões de fé dividida, ou seja, de aposta na iniciativa popular para umas matérias e não para outras, e havendo todas estas questões que agora não considero, os riscos de derrapagem permanente, como foi chamado, de projectos de lei polivalentes ou sobre todos os temas e de um Parlamento por conta dos cidadãos parecem-me francamente minimizáveis e controláveis neste sentido puro, ou seja, enquadráveis através de saudáveis regras regimentais.
Não consigo estabelecer uma diferença qualitativa entre a apologia, por exemplo, da modalidade de direito de petição inventada em alternativa à consagração da iniciativa legislativa popular e os riscos de derrapagem de que alguns Srs. Deputados aqui fizeram eco. Por exemplo, na proposta do Prof. Jorge Miranda as petições individuais ou colectivas apresentadas sobre qualquer matéria subiriam sempre que qualquer iniciativa legislativa com o mesmo objecto fosse apreciada pelo Plenário. Não digo que seja negativo, mas analisando a mecânica do funcionamento de uma solução desse tipo isso conviria a uma iniciativa por contacto ou por adesão ou por identidade de objecto. Ou seja, lobrigada a apresentação de uma determinada iniciativa, os candidatos a peticionários fá-lo-iam para terem o
benefício da apreciação da petição pelo Plenário, juntamente com a iniciativa, quer de um grupo parlamentar quer de um Deputado singularmente tomado, o que em sede de proliferação e de efeito adiantado como negativo para os Srs. Deputados é seguramente mais incerto.
Neste caso trata-se de, em relação a determinadas matérias... Reparem que no nosso caso esta forma de iniciativa está condicionada a um número significativo de assinaturas, portanto, não é qualquer pessoa que reúne o dobro das assinaturas necessárias para actividades fundacionais partidárias para colocar uma questão nacional. É o dobro! É só isto, o dobro!... E o dobro para um acto que se esgota em si mesmo, uma só vez! Quem quiser repetir tem que recomeçar a partir do zero, ou seja, da primeira até à última das assinaturas necessárias. Não é um processo simples, ninguém tem aqui uma máquina de injectar assinaturas que permita transformar isso num pesadelo disruptivo ou numa derrapagem.
Portanto, Sr. Presidente, quero dizer que algumas das soluções alternativas parecem acarretar mais disrupção do funcionamento e questões mais complexas de gerir do que esta, que é singular, exacta, medida e limitada, no sentido de ser objecto de restrição.
Quanto a conceder representação a quem não entrou no Parlamento, parece-me a mais normal das coisas, porque estar no Parlamento é uma situação transitória, sendo que dar voz aos cidadãos que sempre existirão é uma questão permanente. Portanto, não é obrigatório estabelecer uma relação de bronze entre a eleição para ter voz e estar fora do Parlamento e todavia ter voz dentro dele. No que respeita a ter democracia representativa e participativa ao mesmo tempo, as duas coisas articulam-se normalmente com uma certa fluência.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, quero pedir um esclarecimento.
Não se trata de voz, trata-se de intervenção no processo legislativo. É disso que estamos a tratar, ou seja, da intervenção no processo legislativo.O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não se trata de ter ou não ter voz na petição! Isso é outra coisa!...O Sr. José Magalhães (PS): - Não! Refiro-me a ter voz no processo legislativo! Tem razão, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Trata-se de ter voz no processo legislativo! É só neste ponto!
A minha pergunta relaciona-se com o seguinte: V. Ex.a disse que esta proposta do PS estava limitada pelo seu objecto. Não estou a ver como isso é, pelo que gostaria que me esclarecesse. Há temas?O Sr. José Magalhães (PS): -Não, não!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Ou a iniciativa legislativa versa sobre qualquer matéria legislativa? É esta a questão.O Sr. José Magalhães (PS): - Nos termos em que está formulada a proposta - se o induzi em equívoco interpretativo, peço desculpa -, a iniciativa coincide exactamente com o âmbito da própria iniciativa legislativa dos Deputados, ou seja, é vedado à iniciativa legislativa popular o que é vedado à iniciativa parlamentar.O Sr. Presidente: - Portanto, não há nenhuma restrição específica?O Sr. José Magalhães (PS): - Não, não há uma restrição específica. Não sei se o Sr. Deputado concebia a necessidade de alguma específica restrição para este tipo de iniciativa.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não, o que concebo é que isto não fique cá! Pela minha lógica isto não deve ficar cá!
Por exemplo, em matéria de iniciativa para lei constitucional de revisão...O Sr. Presidente: - Esta é só à lei ordinária!O Sr. José Magalhães (PS): - Esta é a iniciativa legislativa popular corrente. A apresentação de projectos de lei...O Sr. Presidente: - A iniciativa de revisão constitucional está regulada noutro lado!O Sr. José Magalhães (PS): - Nessa matéria não creio que se estabeleça confusão. Mas se essa preocupação existe, clarificamo-la.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, quero só acrescentar que há diferenças entre a petição e o processo legislativo, mas deste ponto de vista não há. É que através do mecanismo da petição com quatro mil assinaturas os cidadãos podem hoje, nos termos da lei, impor à Assembleia a discussão de um determinado tema, e o que se pede à Assembleia em geral são medidas legislativas.
Portanto, a discussão por iniciativa dos cidadãos é feita no quadro da petição, aqui trata-se de o fazer num outro quadro, que é o da própria apreciação da lei. Evidentemente, a situação é diferente, mas a grande questão do monopólio da representação pelos Deputados já foi ultrapassada por lei, essa barreira já não existe hoje na Assembleia.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Para a petição, Sr. Deputado, mas estamos a falar no processo legislativo.O Sr. João Amaral (PCP): - Eu sei, e estabeleci a diferença, Sr. Deputado! Mas disse que aí o relevante é a barreira do relacionamento dos cidadãos com a Assembleia, a qual já foi vencida na petição. Posso, através de uma petição, apresentar um projecto de lei à Assembleia para que esta o considere. Claro que não a obrigo à votação específica, mas obrigo-a à apreciação desse projecto. Sobre
a forma de petição apresento um articulado de lei e suscito a sua discussão na Assembleia.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Já tem acontecido! Temos uma petição sobre o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.O Sr. João Amaral (PCP): - Provavelmente, vamos discutir já a seguir, no artigo 171.o, a propósito de uma proposta do PCP, uma questão que, creio, dever-nos-ia preocupar a todos, independentemente da formulação que aí está, que é a da sequência das petições quando discutidas em Plenário.
O Sr. Deputado recordará, com certeza, dos tempos em que foi presidente da Assembleia da República, as vezes que eu lhe disse que considerava aquela discussão inconclusiva, sem possibilidade de haver um mecanismo de deliberação qualquer, frustrante para os cidadãos que exerceram o direito de petição, vêm à Assembleia e assistem a um moinho de palavras, que não é aquilo que eles esperam.
Isto para dizer que se estamos a consagrar um mecanismo que aproxima os cidadãos da Assembleia, então consagre-se com esta expressão, que não tem nenhum exagero, porque os Deputados são livres de votar aquilo que entenderem, que tem cautelas suficientes - podem introduzir-se mais, evidentemente -, mas que dá uma expressão concreta a este relacionamento, e não uma expressão palavrosa e insuficiente, na minha opinião. Volto a sublinhar que lhe disse, quando era Presidente, como lamentava o que se passava com as petições a esse nível.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Se me permite a observação, Sr. Presidente, a lógica do sistema vigente é esta: o direito de petição é dirigido à Assembleia - ir ao Plenário é uma coisa já significativa - e depois os grupos parlamentares é que são devolvidos à sua responsabilidade de adoptarem uma coisa ou não. Não é inconsequente nenhum grupo parlamentar subscrever a iniciativa proposta.O Sr. João Amaral (PCP): - Eu sei que é diferente, mas chamei a atenção para as semelhanças. Não há só diferenças.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, creio que a discussão não foi, obviamente, irrelevante, mas o estado da questão não se alterou. Pela minha parte - já agora dou a minha posição - bem gostaria que este instituto da iniciativa legislativa popular avançasse. Quanto à formula, penso que é tecnicamente mais económica a do PCP, como, aliás, já tinha dito.
Vamos a outras propostas. Os Deputados do PCP propõem um n.o 10 cujo sentido não alcanço, mas que os proponentes esclarecerão. Diz o seguinte: "A iniciativa da proposta de referendo é exercida, nos termos da lei, de acordo com o disposto no artigo 118.o".
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá para apresentar a proposta.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, as finalidades desta disposição são meramente técnicas e têm, naturalmente, o pressuposto de que a iniciativa legislativa, cuja natureza e contornos já verificámos, não deve, nem pode, subtrair-se à regulamentação geral prevista no artigo 118.o.
É evidente que isto está de algum modo pressuposto, assim, pode colocar-se naturalmente em causa a indispensabilidade desta disposição. Aquilo que se pretende dizer é que o facto de se admitir a proposta de referendo em termos mais vagos não significa de forma nenhuma que não seja obrigatório o cumprimento do disposto no artigo 118.o.
Se for entendido, como eventualmente será, que a disposição é inútil, creio que resta a utilidade desse entendimento.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, creio que merece discussão esta proposta. Sinceramente, penso que é totalmente inútil.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, nem sei como exprimir de maneira diferente a ideia que acabou de deixar em acta, porque o artigo 170.o, n.o1, foi redigido específica e claramente para, em articulação com o que aprovámos na Revisão Constitucional de 1989 quanto ao artigo 118.o, estatuir o necessário sobre a iniciativa referendária.
A articulação sempre existiu, foi introduzida nas duas sedes na segunda revisão constitucional, como tinha que ser, e claro que é uma iniciativa de proposta de referendo, porque já se sabe que aos Deputados e aos grupos parlamentares não cabe só isso.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, talvez possa acrescentar algo que, dentro da economia do projecto do PCP, permita um entendimento ao qual o PS, por exemplo, que tem outra opção nesta matéria, não tem que fazer este tipo de remissão. A proposta, não propriamente de iniciativa popular de referendo, como vimos, mas, sim, de uma petição qualificada em matéria de referendo, foi feita pelo PCP não no artigo 170.o mas, sim, no artigo 118.o.O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto!O Sr. Luís Sá (PCP): - Por isso mesmo nesta disposição, em que se regulamenta a iniciativa da lei e do referendo, quis remeter-se para o artigo 118.o, atendendo a que aí há uma proposta de inovação na economia da proposta do PCP em relação à situação actual, que é exactamente a iniciativa popular de referendo, embora saibamos que não nos contornos em que faz o PS, isto é, não como direito potestativo mas, sim, como uma petição qualificada perante a Assembleia.O Sr. Presidente: -Sr. Deputado Luís Sá, creio que está de acordo comigo em que bem podemos passar à frente.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, penso que resulta da sua intervenção em particular que podemos passar à frente, porque é óbvio que não estamos a trabalhar na economia da proposta do PCP.O Sr. Presidente: - Muito bem.
No que respeita à proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, a parte que acrescenta a iniciativa legislativa dos agrupamentos parlamentares, figura que hoje não existe, será vista depois. O Sr. Deputado Cláudio Monteiro, na altura própria, proporá, ficando dependente esta proposta da consideração que se fizer na altura própria no que respeita aos agrupamentos parlamentares.
Ainda quanto à proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro há ainda a analisar a parte relativa ao n.o 8, que representa, isso sim, uma alteração do actual numero.
Tem a palavra o proponente para apresentar a proposta.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, a proposta, para ser muito sincero, diz menos do que aquilo que verdadeiramente quer dizer, embora também diga o que lá está escrito. Ou seja, é verdade que a propósito do regime do processo legislativo se entendeu propor esta alteração que distingue as comissões consoante a fase em que o processo legislativo se encontra, residindo, portanto, a alteração fundamental em apenas permitir que os textos de substituição surjam na fase da discussão na especialidade, em não permitir que a comissão se pronuncie sobre os diplomas previamente ao debate na generalidade.
Por isso refiro que a proposta, em certo sentido, diz menos do que aquilo que quer dizer, porque no fundo, por falta de regime constitucional (e compreendo que o regime constitucional tenha que ser, apesar de tudo, contido nesta matéria, dado que se trata de uma matéria de auto-organização do Parlamento, que a este deve fundamentalmente caber), por falta de disposições constitucionais relevantes em matéria do papel das comissões parlamentares - e esta proposta resulta da minha pouca experiência, porque é particularmente minha esta proposta -, pela pouca experiência que adquiri na sessão legislativa anterior, julgo que é necessário introduzir, apesar de tudo, algumas regras, por mais tímidas que sejam, que permitam distinguir bem a função das comissões parlamentares e permitam, designadamente, distinguir a circunstância de elas deverem exercer funções diferenciadas consoante a fase do processo legislativo em que nos encontramos.
Daí a distinção entre a fase em que se faz a discussão do projecto na especialidade, onde reconheço que a comissão tem um papel de legislador ou de legislador substituto, e a fase em que a comissão se pronuncia sobre os projectos anteriormente à sua subida ao Plenário, em que julgo que a comissão deve ter um papel meramente instrutório. Esta leitura, aliás, depois obriga ou permite tirar consequências a outros níveis, designadamente no que diz respeito aos poderes que a comissão tem de permitir ou impedir o acesso dos projectos ao debate na generalidade.
Embora haja ressalva - e a ressalva já está vigente no actual texto - de que este poder de substituição não prejudica as propostas quando elas não sejam retiradas, o facto é que não deixa de ser verdade que por esta via se permite de alguma maneira que sejam abafadas algumas iniciativas legislativas, coisa que julgo ser de evitar numa fase anterior à sua discussão à generalidade. Julgo que é de obrigar, por assim dizer, a que as iniciativas subam ao Plenário tal qual foram apresentadas e correspondam à vontade dos seus proponentes.
É verdade que no plano político este fenómeno ocorre por outra via, porque este fenómeno...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Cláudio Monteiro, a comissão propor a substituição não preclude a votação dos projectos sobre os quais a comissão se debruçou,O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não, não preclude, aliás, ressalvei que é verdade que o próprio texto constitucional vigente salvaguarda em última análise o direito de os proponentes levarem os projectos até ao fim, o que significa que obrigam a que sobre ele haja uma apreciação e uma votação na generalidade.
O que eu disse é que considerava que isso, apesar de tudo, não escondia a circunstância de o texto de substituição, de certa forma, consumir a iniciativa originária e servir em última análise para a abafar, por assim dizer, o que, aliás, já sucede. Mas isso é uma consequência inevitável do ponto de vista jurídico, com a circunstância de que o desencadeamento de um processo legislativo por parte de um partido frequentemente leva os demais partidos a, na sequência dessa iniciativa, tomarem iniciativas sobre matérias para as quais porventura não estavam a ponderar e só o fazem para ter um parâmetro de comparação e, às vezes, até um parâmetro de assimilação ou de consumo da proposta originária.
Julgo que, apesar de tudo, é relevante estabelecer esta regra, que, embora sendo tímida, não deixa de dar uma indicação que julgo ser útil e que não vejo que não tenha dignidade para estar no texto constitucional, no sentido de consagrar o princípio da prevalência do Plenário sobre as comissões parlamentares e para enquadrar a função destas, estabelecendo a distinção de que os poderes que as comissões têm devem variar consoante a fase do processo legislativo e que estas só devem ser poderes legislativos a partir do momento em que o Plenário já sancionou o projecto com a votação na generalidade. Até então, as comissões devem ter um papel meramente instrutório da apreciação e da discussão na generalidade dos projectos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à consideração a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, visando esclarecer que, em sede de discussão na generalidade, as comissões não podem apresentar textos de substituição dos projectos ou propostas submetidos à apreciação.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - A ideia é que a comissão, enquanto não houver debate e votação na generalidade, não pode ... Imaginando o seguinte caso: há vários textos, a comissão é integrada por todos os partidos, que estão todos de acordo em que, em vez de se fazer um debate sobre qualquer um dos textos que não está muito bem, se elabore um texto que integre tudo para ser discutido no Plenário. Isto hoje pode ser feito, mas com a emenda proposta já não pode.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Deputado, é verdade que é assim e o argumento que utilizou serve para reforçar a ideia que esteve na origem desta proposta. Esta proposta foi feita por alguém que nas circunstâncias actuais está livre de vínculos partidários (pelo menos está livre
desses vínculos com a intensidade com que outros estarão) e só por isso talvez a tenha apresentado.
A referência que fiz não tem nada que ver com a circunstância de eu ser independente, mas com a circunstância de julgar que é perniciosa a ideia de que a lógica política pode sempre prevalecer sobre alguns princípios fundamentais, designadamente o que está aqui em causa, que é o princípio da prevalência do Plenário e da sua autoridade sobre o trabalho feito em comissões. Julgo que isso deve ser assim precisamente numa fase em que o Plenário já se pronunciou sobre as propostas que são objecto de discussão.
O que tem conduzido a esta ideia de que havendo consenso se pode fazer tudo é o facto de haver interpretações diferenciadas consoante a conveniência política, interpretações essas que não têm que ver apenas com a possibilidade de fazer ou não propostas de substituição, mas com o próprio entendimento que se tem acerca dos poderes de admissão dos projectos por parte do Presidente da Assembleia da República e dos poderes que a comissão tem de se sobrepor ou não a essa apreciação sobre a admissão dos projectos.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Posso fazer uma pergunta?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - O mecanismo tal como está não tem uma válvula de segurança para quem diz: eu não retiro a proposta. A comissão vai fazer um projecto conjunto, mas eu não retiro a proposta. Quando for a hora de ir ao Plenário é apresentado o projecto da comissão, mas eu, autor do projecto, quero que ele seja votado também no Plenário, e vou intervir no Plenário para 'defender a minha dama'.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Essa válvula de salvaguarda existe, mas entendo que isso não deixa de indiciar que a comissão tem uma espécie de disponibilidade sobre as iniciativas legislativas, que julgo que só deve ter depois de estar legitimada pelo voto maioritário do Plenário no sentido de que a proposta pelo menos merece baixar à comissão para ponderação na especialidade.
Por isso é que eu dizia no início que a proposta diz menos do que aquilo que quer dizer, porque obviamente esta foi a fórmula encontrada para, para além de resolver este problema concreto (que porventura nem é o mais importante embora também seja um dos problemas importantes), dar algum indício no texto constitucional da diferenciação dos poderes da comissão em razão da fase do processo legislativo segundo a ideia de que, na fase prévia à apreciação na generalidade, a comissão deve ter uma função meramente instrutória. Isto resulta na dignificação do papel da comissão nessa fase, designadamente dos relatórios que são produzidos, que hoje em dia constituem um mero pró-forma em grande parte das circunstâncias.
Por outro lado, a fórmula encontrada na proposta também esclarece algo quanto aos poderes da comissão não apenas no que diz respeito ao aspecto estrito da apresentação de projectos de substituição, mas sobretudo quanto à disponibilidade da comissão relativamente ao projecto em termos de impedir ou não a sua subida a Plenário, matéria que aliás, tanto quanto percebo, tem sido controvérsia ao longo de muito tempo. Julgo que ainda não se chegou, a não ser conjunturalmente, a consensos precisamente pela circunstância de que as soluções têm sido adoptadas em grande medida em função das conveniências políticas do momento.
Na sessão legislativa anterior, houve interpretações diversas e divergentes quanto aos poderes do Presidente na admissão dos projectos, quanto aos poderes da comissão no controlo do despacho de admissão através da figura do relatório prévio à apreciação na generalidade, embora, na sessão legislativa anterior, nunca se tenha impedido que nenhum diploma subisse a Plenário, embora isso já tivesse sido proposto na comissão, aliás, salvo erro, pelo Sr. Deputado Calvão da Silva, que defendia intransigentemente esse entendimento.
Esta diferenciação de funções deveria ter alguma estabilidade e a maneira de lhe dar estabilidade é precisamente não deixar que essa interpretação se faça ao sabor da conveniências e das maiorias conjunturais.O Sr. Presidente: - O que é que se defendeu?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Foi defendido que, apesar do despacho de admissão, a comissão devia ter poderes para impedir a subida a Plenário de diplomas, com fundamento designadamente na sua inconstitucionalidade, precisamente porque não teria uma função instrutória, teria uma função mais activa no processo legislativo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, esta proposta suscita-nos grandes dúvidas por várias razões, que gostaria de começar por enunciar.
Talvez convenha "limparmos" o terreno não misturando questões, ou seja, eu não misturaria aqui a discussão sobre o instituto da admissão, designadamente a figura da não admissão por razões de inconstitucionalidade e toda a intervenção da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias nesse processo, e equacionaria tão-só o que está aqui em causa. E o Sr. Deputado Cláudio Monteiro resumiu muito bem o que está em causa, isto é, se devemos ou não limitar a possibilidade de as comissões parlamentares apresentarem textos de substituição, incluindo no processo preparatório da apreciação pelo Plenário de iniciativas legislativas.
Nessa matéria chamo a atenção para o facto de ser interessante cruzar perspectivas, ter em conta as raízes deste instituto, tratando-se de um equilíbrio muito cuidadoso, diria que é um equilíbrio de relojoaria, entre questões muito contraditórias e que tem obviamente como princípio básico e alma a protecção das minorias e dos Deputados enquanto autores, porventura singulares, de uma iniciativa legislativa. Trata-se da arma que impede precisamente aquilo que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro referiu, ou seja, abafar uma iniciativa. As iniciativas morrem de pé, morrem no Plenário ou morrem na gaveta, mas morrem sozinhas e se tiverem companhia ainda aí se podem separar dela ao menos política e espiritualmente, não ficam afastadas, arredadas daquilo que encetaram.
Essa é a filosofia do preceito, que creio ser muito razoável sobretudo se tivermos em atenção que há muitos protagonistas de iniciativa legislativa.
Admito sempre a reinvenção da instituição parlamentar porque cada Deputado novo reinventa a actividade parlamentar e assim será sempre enquanto houver parlamentos, e as Constituições servem talvez para, no meio de toda essa remodelação, estabelecer algum limite e alguma regra constante.
O caso que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro contou é único. Na minha história parlamentar é, quase diria, uma beterraba do Entroncamento, porque - o Sr. Deputado Calvão da Silva serviu, involuntariamente quiçá, de test case para isso (há sempre uma primeira vez) - nunca tinha visto sustentar esta matéria com base na Constituição actual e no sistema constitucional português - que, nesse ponto, se distingue de outros sistemas constitucionais, do de 1933 seguramente, da experiência constitucional francesa por exemplo e de outras que sujeitam a um juízo liminar e a um parecer favorável de comissão a viabilidade ou o aborto, e podem interromper (pouco voluntariamente aliás) o processo legislativo se assim o considerarem. Essa caução não existe em Portugal, nunca existiu e não existirá, suponho eu.
Não estamos a discutir nada disso aqui, o que só apareceu aliás como fantasma episódico durante dez minutos numa reunião da Comissão de Assuntos Constitucionais, Liberdades e Garantias desta legislatura e desapareceu rapidamente tendo sido enxotado por unanimidade, com grande rapidez, e aliás com impulso do próprio na parte final.
Portanto, é preciso ter em conta, por um lado, que este dispositivo protege minorias, e bem, que os autores das iniciativas podem ser Deputados, de vários tipos, sozinhos, em associações diversas, Deputados do mesmo partido, Deputados de partidos diferentes, grupos parlamentares como tais, desde que isso foi consagrado constitucionalmente. Podem ainda ser regiões autónomas, governos, sendo que o dispositivo de salvaguarda se aplica a todos. Ou seja, quando, no trabalho instrutório, a comissão chega a um consenso que permite habilitar o Plenário como solução alternativa melhor que é consensual na comissão, essa solução deve subir a Plenário. Se não houver consenso não sobe coisa alguma a não ser a iniciativa.
Funciona neste caso um princípio de aproveitamento, no sentido de que podemos dizer que um Deputado teve uma bela ideia, mas escangalhou-a e isso é suficientemente relevante para que à partida apresentemos uma solução, serve-nos para emendar a mão em relação a iniciativas que vindas do governo não colhem consensos, mas vindas dos grupos parlamentares podem colhê-los. E isto já aconteceu entre nós e na Assembleia da República tem acontecido com alguma frequência.
Serve ainda para, em relação às iniciativas legislativas da regiões autónomas, criar uma forma de reflexão alargada em contextos diversos que possa ser confrontada com a originária, sempre tendo em conta a regra de que uma não prevalece sobre a outra.
A última observação que gostaria de referir é a seguinte: não há o direito de abafar iniciativas de um partido, de um grupo parlamentar ou de um Deputado singularmente, quer dizer, um "lancelote" com a sua iniciativa única, singular, quiçá até mal compreendida. Mas o contrário também não é possível, ou seja, não há uma coisa chamada o primado ou o padrão dos descobrimentos do Parlamento, sendo essa uma excelente regra.
E, portanto, coisas de que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro fala relevam mais da ideia de que se podia limitar a concorrência e dar uma espécie de patente. Se há coisa que é arredia à vida parlamentar é a ideia de patente; as boas ideias nascem e quando nascem muitas vezes são copiadas (e ainda bem!), ou são destorcidas ou são objecto de concorrência, o que acontece quase imediatamente.
Portanto, não há nenhuma possibilidade de criar uma espécie de direito de abafar iniciativas para estabelecer um monopólio em relação a quem teve a boa ideia ou a ideia pregnante. E creio que é bom que assim continue a ser.
Por outro lado, repito: se os relatórios são hoje um pró-forma, nem sempre isso acontece - o Sr. Deputado ainda o ano passado deu um exemplo positivo ao fazer um ou outro relatório que o qualificaram como bom relator. De facto, não tem que ser assim, e o mecanismo proposto também não nos garantia que não fosse assim, ou seja, que no debate instrutório e nessa função instrutória privada da ferramenta "apresentação de propostas" houvesse relatores assim-assim, bons, excelentes ou nulos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): -  Sr. Presidente, gostaria apenas de dar uma pequena nota.
Insisto num ponto que foi também reforçado pelo Sr. Deputado José Magalhães, pois o texto está equilibrado, este texto está pensado. Os autores da iniciativa estão na comissão, estão no Plenário, mas se se avançar para a ideia da iniciativa legislativa popular, vindo a iniciativa de fora, isso é uma espécie de petardo lançado para dentro da Assembleia, o próprio autor não a acompanha e depois não pode dizer se concorda ou não.
Portanto, a redacção tem de ser retocada, mas mantenho a ideia de que o texto está equilibrado. Apesar das razões do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, continuo a dizer que o sistema está equilibrado. Não podemos prever tudo, porque ao fazê-lo podemos estragar tudo.
Teremos, eventualmente, que fazer algum retoque na redacção se se avançar para a ideia de que há iniciativa popular legislativa.O Sr. José Magalhães (PS): - E não se pode exigir 10 000 assinaturas para retirar a iniciativa.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não pode, não! Ou, então, não há retirada.O Sr. Presidente: -Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, peço desculpa por alguma incorrecção que venha agora a proferir devido ao facto de não ter acompanhado a discussão desde o princípio, e por isso me penitencio, mas estive presente noutra reunião de uma outra comissão.
A proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro sugere-me uma reflexão que, na parte do debate a que assisti,
não vi ver equacionada e gostava de ver, nomeadamente pelas pessoas que são, seguramente, muito mais experientes no manuseamento e na utilização do Regimento do que eu.
De facto, a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro parece-me uma virtualidade, pois o texto actual permite a apresentação de textos de substituição antes da votação na generalidade e será que isso não permite (não sei se é assim ou não já que não tenho experiência parlamentar que mo indique) "defraudar" a estabilidade do agendamento? Ou seja, o que quero dizer é o seguinte: actualmente o agendamento da discussão dos diplomas é feito pela conferência de líderes e todos sabemos que a chamada junção para discussão em conjunto de diplomas congéneres (de que falava há pouco o Sr. Deputado Cláudio Monteiro) que surgem de outros deputados, de outros grupos parlamentares, um pouco a reboque de uma iniciativa que surgiu em primeiro lugar, tem prazos próprios e que só é admitido pela conferência de líderes o agendamento para Plenário em simultâneo, ao abrigo do princípio da estabilidade do agendamento, no caso de haver consenso. Assim, basta que um grupo parlamentar se oponha à discussão em conjunto de um projecto que apareça à última hora sobre a mesma matéria para que isso não aconteça.
Ora, de acordo com o texto actual, sem a alteração proposta pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, qualquer grupo parlamentar que detenha maioria na Assembleia, e, portanto, tenha maioria em comissão, pode ou não, através do mecanismo dos textos de substituição antes da discussão na generalidade, introduzir, sempre "à revelia" da decisão da conferência de líderes, um novo texto para discussão em Plenário ao abrigo do epíteto "texto de substituição" para ser discutido em paralelo com a iniciativa originária que, de acordo com as normas regimentais normais, teria que ser discutida a solo, porque nenhum outro partido atempadamente apresentou propostas análogas? Isto é ou não verdade?