PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
A existência de um desvio significativo da trajetória de ajustamento estrutural de 2019 justifica-se porque, apesar da melhoria do saldo estrutural de 0,4% do PIB, não foi cumprido o ajustamento estrutural mínimo recomendado de 0,6% do PIB para o OMP e a taxa de crescimento da despesa pública (líquida de medidas discricionárias de receitas e one-off) excedeu o valor de referência aplicável de 0,7%1, conforme refletido nos indicadores constantes do Quadro II. 1. Quadro II. 1 – Regras relativas à vertente preventiva do PEC (em % do PIB) Indicadores 2019 2020 (P) 2021 (P) Saldo orçamental Rácio de referência -3,0 -3,0 -3,0 Saldo orçamental verificado/previsto 0,1 -7,3 -4,5 Desvio 3,1 -4,3 -1,5Objetivo de médio prazo (OMP) Rácio de referência 0,25 0,0 0,0 Saldo estrutural (% PIB potencial) -0,5 -3,3 -3,3 Ajustamento estrutural requerido 0,6 - - Ajustamento estrutural verificado/previsto 0,4 - - Desvio -0,2 - - Taxa de crescimento da despesa Rácio de referência 0,7 - - Crescimento da despesa (a) 1,7 - - Desvio -1,0 - - Dívida de Maastricht Rácio de referência < 60 < 60 < 60 Rácio verificado/previsto 117,2 135,1 130,3 Ajustamento estrutural requerido (MLSA) -1,8 - - Ajustamento estrutural verificado/previsto 0,4 - - Desvio 2,2 - - (a) Valores determinados por diferença entre o desvio e o rácio de referência (o sinal negativo no desvio significa que o crescimentoda despesa excedeu o rácio de referência). Fonte: INE, 2.a notificação de 2020 do PDE, setembro de 2020; CE, Assessment of the 2020 Stability Programme for Portugal, maio de 2020 e European Economic Forecast Autumn 2020, novembro de 2020. Refira-se ainda que as pressões sobre a despesa pública têm sido evidenciadas com regularidade nas avaliações divulgadas pelas instâncias europeias, designadamente no âmbito da última missão de monitorização pós-programa a Portugal2, a qual alertou para o crescimento das despesas com pessoal, pensões e cuidados de saúde, ainda sem atender ao esforço orçamental subjacente às despesas relacionadas com a pandemia. Por sua vez, ao nível do comportamento da dívida pública, a CE concluiu que Portugal realizou progressos suficientes no sentido de cumprir o referencial de redução da dívida em 2019 em particular considerando a estimativa de melhoria do saldo estrutural, por comparação com o ajustamento estrutural requerido aplicável de -1,8% do PIB. 1  Cfr. Recomendação do Conselho da UE, de 23/05/2018. 2  CE, Post-Programme Surveillance Report Portugal, Autumn 2019, abril de 2020. 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________183
Refira-se que a dívida, em valores nominais, nunca interrompeu uma trajetória ascendente e o respetivo rácio, em percentagem do PIB, continuará a exceder significativamente os 60% de referência1. Por outro lado, para além da dificuldade em quantificar os impactos económicos decorrentes da crise desencadeada pela pandemia, subsiste um elevado grau de incerteza2. Neste contexto, nos pareceres sobre os projetos de planos orçamentais dos Estados-Membros da área do euro para 2021, de novembro 2020, a CE voltou a alertar para o nível elevado de dívida pública portuguesa e para os desafios de sustentabilidade já identificados antes do início da pandemia, reforçando a importância de Portugal assegurar que as medidas orçamentais de apoio adotadas preservem a sustentabilidade orçamental a médio prazo. 1.3. Saldo orçamental e dívida para efeitos do PDE e em contabilidade pública: aspetos metodológicos diferenciam as duas óticas Em 2019, as administrações públicas atingiram um excedente orçamental de 0,1% do PIB (-0,3% do PIB em 2018), em contabilidade nacional, que teve origem nos subsectores da administração regional e local e dos fundos de segurança social, uma vez que o subsector da administração central registou um saldo deficitário. Suportam este resultado, maioritariamente, o desempenho favorável das receitas de impostos indiretos e de contribuições sociais, bem como a redução da despesa com juros, face à execução de 20183. Na ótica da contabilidade pública, o saldo global, em 2019, situou-se em -0,3% do PIB (-1,1% do PIB em 2018), em virtude do resultado orçamental positivo dos SFA (administração central), da administração local e da segurança social conjugado com o saldo negativo ao nível dos SI (Estado) e da administração regional. Aspetos metodológicos diferenciam as duas óticas e correspondem aos ajustamentos que permitem obter o saldo das administrações públicas em contabilidade nacional (referência para efeitos do PDE), a partir dosaldo em contabilidade pública dos SI (Estado), administração regional e local e segurança social, conformeexplicitados no Quadro II. 2.1  Em situação normal, Portugal deveria diminuir anualmente pelo menos um vigésimo, numa média de três anos, do montante que excede o limite de 60% do PIB e, neste cenário, o valor máximo do rácio de dívida pública permitido para 2020 seria de 116,2% do PIB.  2  As previsões FMI (Fiscal Monitor Out2020) sobre a dívida pública em percentagem do PIB, para Portugal, apontam para 137,2 em 2020, mais pessimistas do que as da CE. 3  Face a 2018, a receita total aumentou 3 155 M€: contributo, sobretudo, das receitas de impostos indiretos (+1 123 M€) e de contribuições sociais (+1 415 M€); e a despesa total aumentou 2 262 M€: exceção apenas para as despesas com juros (-572 M€) e outras despesas de capital (-27 M€) – Cfr. INE, Contas Nacionais Trimestrais por Sector Institucional, setembro de 2020.  15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________185
2. PENSÕESO sistema público de pensões português, tem por base o princípio da solidariedade1 que se consubstancia na repartição da riqueza e no reforço da função redistributiva do Estado. É neste contexto que a arquitetura de financiamento das pensões inclui, por um lado, o sistema contributivo, “fundamentalmente autofinanciado”2, através das quotizações dos trabalhadores e contribuições das respetivas entidades empregadoras e por outro lado, o sistema não contributivo, cujo objetivo é assegurar benefícios a camadas da população que não tenham contribuído para o sistema ou que o tenham feito insuficientemente e cujo financiamento é assegurado pelo Orçamento do Estado3.  Neste contexto, distinguem-se diferentes sistemas onde se integram pensões de natureza diversificada: ♦ as de natureza contributiva, geridas pela segurança social (SS) e pela Caixa Geral de Aposentações(CGA) incluem-se no sistema previdencial-repartição e no Regime de Proteção Social Convergente(RPSC)4, respetivamente.♦ as de natureza não contributiva, são geridas, na sua maioria, pela SS, e incluídas no sistema deproteção social de cidadania nas eventualidades de invalidez, velhice e sobrevivência e de outras, denatureza diversa; para além destas, compete à CGA gerir algumas pensões de natureza nãocontributiva e especial, as denominadas pensões da exclusiva responsabilidade do Estado.♦ as pensões enquadradas no sistema de regimes especiais (que não constam da LBSS), pagas pelaSS, como as pensões do regime substitutivo bancário e dos trabalhadores do BPN e oscomplementos de pensão dos trabalhadores da Carris e ainda outras pensões, pagas pela CGA, emespecial as que foram sendo integradas naquela Caixa desde 1996, por via legislativa com ou semfundo financeiro associado.2.1. Universo: 3,6 milhões de pensões (mais 0,9% do que em 2018) No final de 2019, o número de pensões em pagamento5 era de 3 600 283, sendo 82,1% da responsabilidade do SSS6 e 17,9% da responsabilidade do RPSC. Face a 2018, o número de pensões apresentou um acréscimo de 0,9%, evolução para a qual contribuíram o SSS, com mais 0,9%, e o RPSC, com um acréscimo de 0,5% (Gráfico II. 1). 1 Art. 8.o da Lei de Bases da Segurança Social (LBSS) - Lei 4/2007, de 16/01, republicada pela Lei 83 – A/2013, de 30/12. 2 Art. 54.o da LBSS. 3 Para um maior desenvolvimento: Capítulo 2 da Parte II do PCGE2018. 4 Regime exclusivo das pensões dos trabalhadores em funções públicas admitidos até 31/12/2005, sendo que os admitidos a partir daquela data passaram a ser integrados no regime geral da segurança social (RGSS). Assim, a natureza contributiva deste regime ficou comprometida na parte que respeita à solidariedade geracional. 5 Relativamente ao SSS, por inexistência de dados fiáveis e por simplificação da análise, considerou-se que a cada pensão correspondeu a um beneficiário passivo (pensionista) daquele sistema. 6 Peso por eventualidade: velhice (69,4%), sobrevivência (24,3%) e invalidez (6,4%). II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________188
Gráfico II. 1 – Universo de pensões – 2015 e 2019 Fonte: Estatísticas da SS (dados extraídos a 29/04/2020) e CGA. Pese embora o envelhecimento da população que exerce pressão generalizada sobre o universo das pensões, verificou-se que entre 2015 e 2019, essa pressão foi de certo modo atenuada pela dinâmica do mercado de trabalho que veio acomodar uma parte significativa do desemprego estrutural e por algumas medidas de política. É neste contexto que se enquadra o ligeiro decréscimo verificado no número de beneficiários passivos/número de pensões pagas (-1%).  Como medidas de política destaca-se: i) na SS, o impacto da migração de algumas pensões de invalidez para a nova prestação de apoio à deficiência e dependência – prestação social para a inclusão - que ocorreu em 20181; ii) no RPSC as alterações legislativas introduzidas nas condições de acesso às pensões de velhice, nas fórmulas de cálculo das mesmas2 (que consubstanciaram a convergência para o RGSS) e nas políticas destinadas à retenção na vida ativa aplicadas a este universo (trabalhadores em funções públicas admitidos até 31/12/2005) que, conforme evidenciado no Gráfico II. 2, esta tendência materializou-se por via do aumento das reformas voluntárias e da redução das reformas antecipadas. Gráfico II. 2 – Efeito das políticas de retenção na vida ativa – 2015 e 2019 Fonte: CGA. 1 O DL 126-A/2017, de 06/10, instituiu a prestação social para a inclusão. Nos termos do n.o 2 do art. 48.o deste diploma, aos titulares de pensões sociais de invalidez e pensões de invalidez dos regimes transitórios agrícolas e respetivo complemento extraordinário de solidariedade passou a ser atribuída, oficiosamente, a prestação social para a inclusão (PSI) a partir de 01/01/2018. A Portaria 20/2019, de 17/01, veio fixar os valores de referência da componente base e do complemento da PSI para 2019 (este em vigor a partir de 01/10/2018). 2 As pensões antecipadas foram as mais afetadas pelas alterações efetuadas pois, além da formação da pensão ser obtida a partir de uma nova fórmula, sobre elas recaiu um aumento de penalização por duas vias: acréscimo da idade normal de acesso a estas pensões, ao mesmo tempo que foi eliminado o mecanismo de despenalização por tempo de serviço igual ou superior a 33 anos e 55 anos de idade. Em contraditório, o ISS veio pronunciar-se sobre esta nota. No entanto, tal não foi considerado, uma vez que a nota se refere às pensões da CGA (RPSC) e não às da segurança social (RGSS). 646 193 645 5282 992 512 2 954 7553 638 705 3 600 283 0 500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 500 0003 000 0003 500 0004 000 0002015 2019(em unidades)RPSC SS Total 01 0002 0003 0004 0005 0006 0007 0002015 2019(em unidades)Voluntária não antecipada Incapacidade Antecipada Linear (Antecipada)15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________189
A média de idades dos novos pensionistas (do SSS e do RPSC) situou-se nos 64,3 anos, em ambos os sistemas (63,8 e 62,6 em 2018, respetivamente em cada sistema), ainda abaixo da idade normal de acesso à pensão de velhice (66 anos e 5 meses)1 e o número médio de anos de carreira contributiva foi de 28,1 no RGSS e de 27,12 no RPSC, significativamente abaixo dos 40 anos necessários para a obtenção de uma pensão de velhice isenta de penalizações3. Comparando o número de beneficiários ativos com o número de beneficiários passivos (o denominado índice de dependência) verifica-se que:  ♦ no SSS, o decréscimo gradual entre 2008 e 2013 (de 2,1 para 1,8), invertido em 2015 (1,9) e tendoatingido em 2019 o nível registado de 2008 (2,1), reflete em particular as melhorias registadas nomercado de trabalho (Gráfico II. 3);♦ no RPSC (Gráfico II. 4) este rácio incorpora o efeito da integração dos trabalhadores em funçõespúblicas, contratados a partir de 01/01/2006 no RGSS (e já não no RPSC, que se tornou um sistemafechado) e daí a tendência decrescente para o número de beneficiários ativos (menos 41,7% desde20064).Gráfico II. 3 – Índice de dependência dos beneficiários passivos do SSS Gráfico II. 4 – Índice de dependência dos beneficiários passivos do RPSC Fonte: Estatísticas da SS. Fonte: Estatísticas da CGA. 1 Portaria 25/2018, de 18/01. 2 Este indicador no RPSC não compara diretamente com o do RGSS por se encontrar prejudicado por duas vias: a falta de separação entre pensões de velhice e pensões de invalidez e bem assim pelo aumento progressivo da atribuição de pensões unificadas processadas pelo CNP, onde só é considerado o período contributivo para a CGA. Estes dois fatores influenciam negativamente o seu resultado pelo que o mesmo não é comparável com o que resulta do SSS. 3 Uma carreira contributiva inferior a 40 anos corresponderá sempre a uma taxa de formação da pensão inferior à que seria atribuída a uma carreira contributiva com 40 anos, significando um valor de pensão também inferior (penalização). 4 O número de beneficiários ativos passou de 739 664, no final de 2005, para 431 132, no final de 2019. 0,00,51,01,52,02,5 0 500 1 000 1 500 2 000 2 500 3 000 3 500 4 000 4 500 5 000(Índice)(em milhares de beneficiários)Beneficiários ativos Beneficiários passivosÍndice de dependencia0,00,51,01,52,0 0 100 200 300 400 500 600 700 80020062007200820092010201120122013201420152016201720182019(Índice)(em milhares de beneficiários)Subscritores Aposentados/ReformadosÍndice de dependênciaII SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________190
2.3. Financiamento: 64,0% de contribuições e 34,4% do OE Em 2019, a despesa com pensões e complementos, tal como consta da CGE, totalizou cerca de 27 573 M€, sendo 64,0% financiado por receitas provenientes de contribuições e quotizações e 34,4% de transferências do OE (Gráfico II. 5). Gráfico II. 5 – Financiamento da despesa com Pensões – 2015 e 2019 Fonte: CSS 2015 e 2019 e dados fornecidos pela CGA 2015 e 2019. O aumento desta despesa com pensões entre 2015 e 2019, foi acompanhado pela diminuição do contributo do OE e pelo aumento do contributo das receitas provenientes das contribuições e quotizações, no seguimento da recuperação da atividade económica verificada no período. Quadro II. 5 – Financiamento da despesa com Pensões – 2015-2019 (em milhões de euros) Origem do Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 Variação 2019/2018 (%) Contribuições e quotizações: 14 686 15 202 15 864 16 713 17 648 5,6 SS 10 834 11 405 12 127 13 045 13 986 CGA 3 852 3 797 3 738 3 668 3 662 Transferências do OE: 10 154 10 028 9 725 9 423 9 494 0,8 SS 5 296 5 102 4 731 4 199 4 234 CGA 4 858 4 926 4 993 5 224 5 260 Transferências de outras entidades 125 99 103 106 109 3,1 Outras receitas 293 302 309 398 322 -19,2Despesa com pensões (a) 25 258 25 632 26 000 26 640 27 573 3,5 (a) Valores consolidados: o valor total das pensões corresponde ao somatório dos valores pagos pela SS e pela CGA.Fonte: CSS 2015 a 2019 e dados fornecidos pela CGA. Note-se que a evolução positiva da atividade económica neste período, permitiu em 2018 dispensar a transferência extraordinária do OE para o financiamento do défice do sistema previdencial – repartição da SS e mais do que compensou o aumento das transferências do OE para financiamento do défice do RPSC, o qual decorre do facto de as receitas provenientes de beneficiários ativos e respetivas entidadesempregadoras tenderem a ser cada vez menores. Entre 2015 e 2019 o esforço financeiro do Estado nasatisfação das responsabilidades com pensões passou de 10 154 M€ para 9 494 M€.Contribuições e quotizações58,1%Transferências do OE40,2%Transferências de outras entidades0,5%Outras receitas1,2%2015Contribuições e quotizações64,0%Transferências do OE34,4%Transferências de outras entidades0,4%Outras receitas1,2%2019II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________192
Uma análise mais detalhada pelos diferentes sistemas e regimes permite-nos identificar fontes de financiamento que, sendo por vezes residuais, evidenciam alguma complexidade na alocação destas receitas:  ♦ O sistema previdencial-repartição embora maioritariamente (97,7%) financiado por receitasprovenientes das quotizações dos beneficiários ativos e das contribuições das entidadesempregadoras, tem cerca de 1,1% das suas despesas financiadas pelo OE. São verbas destinadas aofinanciamento da perda de receita motivada pela aplicação de políticas de isenção ou redução detaxas contributivas (receitas cessantes). No entanto, no período considerado as transferências do OE integraram valores destinados ao financiamento do défice do sistema (2015 a 2017) (Quadro II. 6).Quadro II. 6 – Financiamento do sistema previdencial – repartição (contributivo) – 2015-2019 (em milhões de euros) Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 Contribuições e quotizações (a) 10 834 11 405 12 127 13 045 13 986 Transferências do OE 981 814 507 168 161 Receitas cessantes (a) 163 168 168 168 161 Financiamento do défice (b) 818 646 339 Transferências da CGA (c) 138 145 152 163 171 Outras receitas (d) 86 Despesa com pensões (e) 11 952 12 364 12 785 13 462 14 317 (a) Cálculos TC. As receitas provenientes de contribuições e quotizações e receitas cessantes foram expurgadas dos valores destinados aofinanciamento das prestações sociais imediatas e de outras despesas. (b) Representa as necessidades de financiamento de pensões. Nesta análise considerou-se que o financiamento foi realizado por transferênciasextraordinárias do OE. (c) Para financiamento da quota parte das pensões unificadas pagas pela SS, mas cujo encargo pertence à CGA, entre outras.(d) Utilização de parte do saldo do sistema previdencial-repartição para pagamento de pensões.(e) Valores não consolidados.Fonte: CSS 2015 a 2019. ♦ O sistema de proteção social de cidadania (na parte que respeita aos subsistemas de solidariedadee de proteção familiar) é financiado totalmente pelo OE, diretamente por transferências e também(residualmente) por receitas fiscais consignadas (Quadro II. 7), cujo valor diminuiu 5,3% desde 2015, pelas razões já explicadas ao longo do texto.Quadro II. 7 – Financiamento do sistema de proteção social de cidadania (não contributivo) – 2015-2019 (em milhões de euros) Origem do Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 Transferência do OE 3 602  3 581  3 537  3 382  3 434  Receitas fiscais consignadas (a)  227   228   219   191   193  Despesa com pensões 3 829 3 809 3 756 3 573 3 627 (a) Apenas o subsistema de proteção familiar é financiado por receita fiscais consignadas. Para efeitos desta análise, esta receita foi expurgada dos valores destinados ao financiamento de outras prestações e despesa pagas pelo subsistema. Cálculos TC. Fonte: CSS 2015 a 2019. 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________193
♦ O sistema de regimes especiais é maioritariamente suportado pelo OE (Quadro II. 8). Fazem partedeste sistema: i) o regime substitutivo do sector bancário, externo ao sistema, e que constitui a quase totalidade da despesa com pensões integrada neste sistema (98,0%) e tendencialmente a decrescer1;ii) as pensões dos trabalhadores do BPN (0,3%), cujo financiamento é proveniente da reserva doFundo de Pensões destes trabalhadores, integrado e gerido pela CGA2; e iii) os complementos depensão dos trabalhadores da CARRIS (1,6%) totalmente financiadas pelo OE3, através da CGA.Quadro II. 8 – Financiamento do sistema regimes especiais – 2015-2019 (em milhões de euros) Origem do Financiamento 2015 2016 2017 2018 2019 Transf. do OE – Regime substitutivo bancário 487,0 478,2 468,4 457,6 446,8 Transf. da CGA – BPN (reserva) e Carris (OE) 0,6 0,7 5,8 8,8 9,0 Despesa com pensões 487,6 478,9 474,2 466,4 455,8 Fonte: CSS de 2015 a 2019. ♦ O RPSC (CGA) é financiado quer pelas contribuições e quotizações (cujo peso é tendencialmentedecrescente, dado o carácter fechado do sistema), quer pelo OE (responsável também pelopagamento de pensões dos beneficiários dos fundos transferidos para a CGA cujas reservas seesgotaram ou não foram constituídas).Quadro II. 9 – Financiamento do Regime de Proteção Social Convergente (CGA) – 2015-2019 (em milhões de euros) Origem do Financiamento (a) 2015 2016 2017 2018 2019 Contribuições e quotizações 3 852 3 797 3 738 3 668 3 662 Dotações do Orçamento do Estado 4 858 4 926 4 993 5 224 5 260 das quais: para financiamento de défice 4 604 4 663 4 729 4 914 4 892 Comparticipação da SS (b) 525 528 530 537 545 Comparticipação de outras Entidades 115 99 103 106 109 Outras receitas 293 302 309 312 322 Despesa com pensões (c ) 9 643 9 653 9 672 9 848 9 897 (a) Valores fornecidos pela CGA.(b) Para financiamento da quota parte das pensões unificadas pagas pela CGA, mas cujo encargo pertence à SS. (c) Valores não consolidados.Fonte: CGA. 1 DL 127/2011, de 31/12, com as alterações introduzidas pelas Leis 20/2012, de 14/05, e 66-B/2012, de 31/12. 2 DL 88/2012, de 11/04, e 145/2014, de 08/10. 3 DL 95/2017, de 10/08. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________194
consignação desta receita, tal como o Tribunal já salientou relativamente ao ano de 20181. Acresce que no OE 2020 e na Proposta de OE 2021 se mantém igual formulação: ♦ a norma faz referência às taxas previstas no capítulo IV do código do IRC mas, não sendo possíveldistinguir a receita por taxa de imposto, não é exequível o cálculo rigoroso do valor consignado;♦ a segurança social não conhece, à data da elaboração do seu orçamento, o valor relativo à receitaprevista de IRC inscrito no Mapa I da LOE, apesar de ser essa a referência prevista na norma;♦ toma como referência para o cálculo do montante definitivo a afetar ao FEFSS o “valor apurado daliquidação de IRC”, quando deveria referir-se à cobrança ou à receita líquida, uma vez que o valor daliquidação de IRC não se encontra deduzido dos valores não cobrados e em dívida ou já anulados.Em contraditório, o MEF alega que os procedimentos para o correto apuramento da receita a consignar decorrem do previsto no OE2  e que  “Com base nas consignações realizadas ao longo dos últimos anos , o Governo continuará a aplicar os procedimentos que se entendam transparentes e apropriados a garantir o adequado financiamento do FEFSS, cujo apuramento final só é possível em sede de liquidação final pela AT”. Sobre o alegado, sublinha-se que a formulação das normas legais que estabelecem a consignação da receita de IRC ao FEFSS continuam a ser, por um lado, inexequíveis, quanto à remissão para as várias taxas previstas no capítulo IV e, por outro, pouco transparentes, quanto tomam por referência o valor apurado na liquidação em vez do valor cobrado ou da receita líquida.  3.2. Composição da carteira: redução para 50,5% da carteira de dívida pública nacional e reforços nas carteiras de dívida pública estrangeira e de títulos de rendimento variável O gráfico seguinte explicita a composição da carteira em 2018 e 2019. Gráfico II. 6 – FEFSS – Composição carteira – 2018-2019 2018 2019 (a) Inclui juros corridos.    (b)  Inclui futuros e valias potenciais de forwards afetas à cobertura de posições.Fonte: Informação do IGFCSS. Cálculos TC. 1  Cfr. ponto 3 da Parte II do PCGE 2018, p. 212. 2  Art. 232.o da Lei 114/2017, art. 267.o da Lei 71/2018 e art. 232.o da Lei 2/2020. Dívida pública nacional (a)69,0%Dívida pública estrangeira (a)(b)14,4%Ações (b)15,1%Imobiliário0,6%Liquidez0,8%Provisões e Impostos a Receber0,03%Outro1,4%Dívida pública nacional (a)50,5%Dívida pública estrangeira (a)(b)24,6%Ações (b)20,8%Imobiliário0,5%Reserva Estratégica0,04%Liquidez3,5%Provisões e Impostos a Receber0,02%Outro4,1%15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________197
Em 2019, o peso da dívida pública portuguesa representa 50,54% da carteira, ou seja, muito perto do limite mínimo imposto pelo Regulamento do FEFSS. Por sua vez, o montante aplicado em dívida pública estrangeira, para a qual não existe um limite regulamentar explícito1, aumentou em termos homólogos, fixando-se em 24,6% da carteira (14,4% em 2018), sendo a classe de ativos que maior variação apresentou. Apesar de prevista a reavaliação das disposições da referida portaria2, o IGFCSS informou não ter conhecimento de que essa reavaliação tenha ocorrido e de que existam propostas de alteração. Informou, ainda, não ter recebido instruções em relação ao volume de investimentos em dívida pública portuguesa.  3.3.  Valor da carteira: o valor do FEFSS aumentou 17,2% e a taxa de rendibilidade sobe de -0,1% em 2018 para 7,4%, em 2019 3.3.1. Valorização Entre 2018 e 2019 o valor do FEFSS aumentou 17,2%3 (2 981 M€), fixando-se em 20 360 M€. O nível de risco4 desceu para 2,2% (2,5% em 2018 e 2,3% em 2017) e o índice de rotação da carteira foi de 1,23 (que compara com 0,69 em 2017 e 0,87 em 2018). Esta variação superou em 2019 a taxa de crescimento das pensões do sistema previdencial (6,4%5), o que nem sempre sucedeu em anos anteriores. O gráfico seguinte apresenta a evolução da taxa de cobertura das pensões pelo valor do FEFSS num horizonte temporal de 10 anos, com o ano de 2019 a apresentar o melhor valor para este índice (143,7%) alavancado, sobretudo, pelas entradas de capital nestes dois últimos anos (3 305 M€), que incluíram 2 800 M€6 de saldos do sistema previdencial e 442 M€ de novas fontes de financiamento7. Porém, continua ainda por atingir a meta legalmente estabelecida para este indicador (200% ou 24 meses de pensões do sistema previdencial). Gráfico II. 8 – FEFSS – Taxa de Cobertura das Pensões – 2010-2019 Fonte: CSS e IGFCSS. 1 Mas que, no máximo, poderia constituir a totalidade dos 50% da carteira que não têm de ser investidos em dívida pública nacional. 2  Art. 2.o da Portaria 216-A/2013. 3 Com contributos positivos e similares de ambas as componentes (1 680 M€ de entradas de capital e 1 301 M€ de valor acrescentado pela gestão da carteira). 4 Medido pelo desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias. 5 Com efeito, nos anos de 2010, 2011, 2013 e 2016 o valor da despesa com pensões cresceu mais do que o valor do Fundo. 6 1 500 M€, em 2018, e 1 300 M€, em 2019. 7 AIMI: 173 M€ (50 M€, em 2018 e 123 M€ em 2019); e IRC: 269 M€ (70 M€, em 2018, e 199 M€, em 2019). 92,981,9101,7 101,0115,6 119,2 116,4124,6 130,4143,70,020,040,060,080,0100,0120,0140,0160,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(%)II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________200
No gráfico seguinte evidencia-se a contribuição das principais componentes para a evolução do valor do Fundo ao longo da última década (em termos anuais e em termos acumulados).  Gráfico II. 9 – Valorização do FEFSS – 2010-2019 Fonte: IGFCSS. Note-se que o valor acrescentado por via da gestão dos ativos, sensível ao comportamento dos mercados, totalizava, no final de 2019, em rendimentos e valias1 acumulados 9 023 M€ (44,3% do total). Já as entradas de capital valiam 11 337 M€, em termos acumulados (55,7% do total). A variação do valor do FEFSS, no último triénio, encontra-se desagregada no Quadro II. 10. Quadro II. 10 – Variação do valor da carteira do FEFSS – 2017-2019 (em milhões de euros) Descrição 2017 2018 2019 1. Entradas de capital (a) 260 1 625 1 680 2. Valor acrescentado pela gestão (2.1 a 2.5) (b) 1 262 -14 1 301 2.1. Rendimentos 600 367 333 2.2. Mercado monetário líquido -3 5 33 2.3. Valias realizadas -32 -63 126 2.4. Juro corrido 12 -40 -36 2.5. Variação das valias potenciais 684 -283 845 Total 1 522 1 610 2 981 (a) Dotações provenientes do IGFSS e do OE.(b) Resultados da gestão dos ativos da carteira, que incluem as dotações entradas ao longo ano. Fonte: IGFCSS. 1 A contabilização das valias potenciais resulta da adoção da regra do justo valor. As valias potenciais podem gerar distorções nas análises de desempenho e rendibilidade, uma vez que as oscilações de valor de mercado dos títulos originam impactos elevados no valor da carteira sem que se venham a traduzir em valias efetivas. 9 638 8 87210 94411 69913 50414 100 14 24615 76817 37920 3607 046 7 343 7 3467 3497 4297 544 7 7728 0329 65611 3372 5921 5303 5994 3506 0756 555 6 474 7 7367 7229 023223 297 3 3 80 1162272601 625 1 6808-1 0632 069 7511 725480- 811 262- 141 301-2 000 02 0004 0006 0008 00010 00012 00014 00016 00018 00020 00022 0002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(em milhões de euros)FEFSS Dotações (acumulado) Gestão da carteira (acumulado) Dotações (ano) Gestão da carteira (ano)15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________201
Em 2019, o volume de entradas de capital continuou a aumentar, passando a 1 680 M€ (que compara com 1 625 M€ em 2018). A fonte de financiamento que mais contribuiu para este desempenho foi a transferência do saldo do sistema previdencial - repartição, no valor de 1 300 M€, seguindo-se 322 M€ de receitas fiscais consignadas (123 M€ do AIMI e 199 M€ de receita do IRC) e, por último, as receitas provenientes de alienação de imóveis da segurança social (58 M€1). 3.3.2. Rendibilidade e risco Em 2019, verificou-se uma recuperação acentuada da taxa de rendibilidade global do FEFSS face a 2018, passando de -0,1% para 7,4%, ainda assim abaixo dos 8,9% obtidos em 2017.  O desempenho de 2019 é explicado pelo crescimento de rendibilidade em todos os grupos de ativos, com exceção do imobiliário (que passou de 14,7%, em 2018, para 9,6%, em 2019). Gráfico II. 10 – FEFSS – Rendibilidade e dimensão das componentes da carteira – 2019 Fonte: IGFCSS – Relatório de Gestão do FEFSS. As ações e a dívida pública estrangeira que, em 2018, tiveram rendibilidades negativas recuperaram de forma significativa em 2019 passando de -5,8% para 27,5% e de -2,5% para 4,2%, respetivamente, as primeiras com maior incidência no mercado dos EUA onde alcançaram uma rendibilidade de 30,5%.  Também a dívida pública nacional melhorou a sua rendibilidade passando de 1,9%, em 2018, para 3,8%, em 2019, mas ficando ainda distante da conseguida em 2017 (9,6%).  A reserva estratégica, extinta em 2018, recuperou em 2019, com a participação no FNRE atingindo uma rendibilidade de 5,6%, ainda que o seu peso na carteira do FEFSS não tenha ultrapassado 0,04%. 1 57 M€ respeitaram à venda de imóveis da SS à CML. 3,8 4,227,59,65,67,422,240,05,010,015,020,025,030,0 01 0002 0003 0004 0005 0006 0007 0008 0009 00010 00011 000Dívida públicanacionalDívida públicaestrangeiraAções Imobiliário Reserva estratégica(%)(em milhões de euros)valor da componente rendibilidade da componenterendibilidade média da carteira risco médio da carteiraII SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________202
O Fundo apresentou uma rendibilidade média anual de 4,8% desde a sua criação (4,9% nos últimos 10 anos), tal como ilustra o gráfico seguinte (evolução da rendibilidade nominal e do risco1). Gráfico II. 11 – FEFSS – Rendibilidade e Risco – 2010-2019 Fonte: IGFCSS. 1 A Rendibilidade é apurada pelo método Time Weighted Rate of Return (TWRR), numa base diária e por classes de ativos e o risco considerando o desvio-padrão anualizado das rendibilidades diárias. 7,48,37,64,43,75,2 4,82,3 2,5 2,20,1-11,023,36,914,73,6-0,68,9-0,17,44,90,01,02,03,04,05,06,07,08,09,010,011,012,013,014,0-12,0-9,0-6,0-3,00,03,06,09,012,015,018,021,024,027,030,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(desvio-padrão das rendibilidades diárias)(taxa de rendibilidade -TWRR)Nível de risco Taxa de rendibilidade anual Taxa de rendibilidade nos últimos 10 anos15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________203
4. APOIOS PÚBLICOSNeste ponto é analisada a atividade financeira do Estado relativamente a várias formas de intervenção pública, através de apoios concedidos direta ou indiretamente pelo Estado, nomeadamente, subvenções, subsídios, benefícios fiscais, créditos e bonificações1. Estão excluídos do âmbito as subvenções de caráter social concedidas a pessoas singulares, nomeadamente as prestações sociais do sistema de segurança social, e isenções de taxas moderadoras, de propinas, etc. De acordo com a modalidade adotada e as suas finalidades, foram examinadas três formas de apoios públicos: ♦ ao sector financeiro, que analisa o esforço financeiro resultante das intervenções públicas, destinadas a apoiar o sistema financeiro nacional no seguimento da crise financeira internacional, iniciada em2007 (cfr. ponto 4.1).♦ às entidades fora do perímetro orçamental, pagos pela administração central, a pessoas coletivas ouindividuais (públicas ou privadas) não pertencentes ao perímetro do sector das administraçõespúblicas, avaliados pela despesa sob a forma de subsídios e transferências (cfr. ponto 4.2).♦ os benefícios fiscais, “...medidas de carácter excecional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem”, cuja eficácia como instrumento depolíticas públicas será tanto maior quanto maior for o grau de transparência existente ao nível dosvalores da correspondente despesa fiscal, de forma a permitir uma cuidadosa avaliação face aosobjetivos extrafiscais que visam atingir (cfr. ponto 4.3).4.1. Apoios públicos ao sector financeiro A crise financeira internacional de 2007-2008 obrigou o Estado a um esforço significativo com o apoio ao sistema financeiro2, materializado através, nomeadamente, da aquisição de participações de capital e de obrigações, da concessão de empréstimos e/ou ainda da prestação de garantias. Entre 2008 a 2019, o encargo para o erário público com estas operações totalizou, em termos líquidos, 20 761 M€, ou seja, uma média de 1 730 M€ por ano. 1 Alínea h) do art. 41.o da LOPTC. 2  O âmbito da presente análise é o dos fluxos provenientes das entidades públicas, Estado (através da DGTF), o Fundo de Garantia de Depósitos, o Sistema de Indemnização aos Investidores e o Fundo de Resolução (FdR), por um lado, e os bancos beneficiários por outro, nestes se incluindo as sociedades veículo resultantes do desmembramento do BPN e da resolução do Banif, bem como o Fundo de Recuperação de Crédito dos Investidores não qualificados titulares de papel comercial da ESI e Rio Forte (habitualmente designados por “lesados do BES”). Assim, não se incluem as operações entre os financiadores, designadamente os empréstimos do Estado (através da DGTF) ao FdR. A generalidade dos valores considerados nesta análise consta deste e de anteriores Pareceres do Tribunal. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________204
A CGD, em 2019 e pela primeira vez desde 2010, entregou ao Estado dividendos, no valor de 158 M€. No quadro acima, considerou-se o valor de 26 M€ como decorrente da intervenção do Estado desde 2008, valor que corresponde à proporção entre o valor dessa intervenção (aumentos de capital menos reduções) e o total do capital da CGD. 4.1.2. Apoios concedidos desde 2008: as despesas líquidas totalizaram 20761M€, concentradas nos apoios à CGD, ao BES/NB e ao BPN Entre 2008 e 2019, o peso dos encargos líquidos com apoios ao sistema financeiro variou de ano para ano entre um mínimo de 0,1% das necessidades de financiamento1 em 2011 e um máximo, de 6,3%, em 2012. Em 2019, o peso foi de 4,4% (Gráfico II. 12). Acresce que para o período (2008-2019), as necessidades adicionais de financiamento têm implícitos custos com juros da dívida pública que se estimam em 3 333 M€2. Gráfico II. 12 – Esforço financeiro do Estado com apoios ao sistema financeiro, em % das necessidades de financiamento – 2008-2019 Fonte: CGE; Cálculos TC. No total do período 2008-2019, em termos líquidos, considerados os fluxos com o sector financeiro, apura-se um saldo desfavorável para o Estado de -20 761 M€ (9,7% do PIB de 2019)3, saldo que resulta de despesas públicas no montante de 28 041 M€ (13,1% do PIB de 2019) que, por sua vez, geraram receitas no valor de  7 280 M€ (3,4% do PIB de 2019), tal como discriminado no quadro seguinte.  Quadro II. 12 – Apoios ao sistema financeiro – 2008-2019 (em milhões de euros) 2008-2019 CGD BCP BES/NB (a) BPI BPN (b) BPP BANIF (c) Outros (d) Total Total das receitas  591 3 919 296 1 667 117 307 377 5 7 280 Total das despesas  6 100 3 000 7 046 1 500 6 365 674 3 355 0 28 041 Saldo Global -5 509 919 -6 750 167 -6 248 -367 -2 978 5 -20 761Garantias: responsabilidades efetivas em 31/12/2019 76 200 276 (a) Inclui Fundo de Recuperação de Créditos dos investidores não qualificados (“lesados do BES”).(b) Inclui as sociedades-veículo PARPARTICIPADAS, PARUPS e PARVALOREM.(c) BANIF e BANIF Banco de Investimento.(d) Banco Invest, Banco Mais e Finantia.Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE. 1  Do Mapa XXVIII da CGE - Aplicação do produto de empréstimos em despesa orçamental. 2  Foi usada a taxa de juro implícita da dívida pública, calculada pelo IGCP. 3  As principais intervenções no período 2008-2018 foram analisadas com maior pormenor em anteriores Pareceres. 0,4%1,1% 0,7%0,1%6,3%0,6%1,9%3,4%0,4%3,1%2,3%4,4%0,0%1,0%2,0%3,0%4,0%5,0%6,0%7,0% 02 0004 0006 0008 0002008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(em milhões de euros)Valor anual dos apoios Apoios/necessidades de financiamentoII SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________206
A intervenção no sector financeiro ao longo deste período incluiu operações associadas à constituição de património financeiro (valor nominal: 10 561 M€ em 31/12/2019). No conjunto, foram gerados encargos líquidos e ativos para o Estado de valor nominal muito diferenciado, como se apresenta no Quadro II. 13. As expectativas de recuperação dos montantes aplicados na aquisição destes ativos são, também, bastante distintas.  Quadro II. 13 – Apoios públicos ao sistema financeiro 2008-2019 (por tipo de instrumento) (em milhões de euros) Tipo de Apoios Saldo Global 2008-2019 Ativos em 31/12/2019 Empréstimos -5 465 5 465 Ações  -13 293 4 805 Garantias 216 291 CoCos  211 0 Mecanismo capital contingente/absorção de prejuízos -2 430 0 Total -20 761 10 561 Fonte: DGTF, FGD, SII, CGE e PCGE. Quanto a responsabilidades contingentes, os movimentos nas garantias conduziram a uma redução de 1 639 M€ face a 2018, pelo que em 31/12/2019, as respetivas responsabilidades efetivas totalizavam 276 M€, o valor mais baixo desde 2012 (Gráfico II. 13):♦ as sociedades-veículo do BPN amortizaram a totalidade das responsabilidades efetivas por garantiasprestadas que ascendiam a 1 377 M€;♦ amortização parcial das obrigações emitidas pela Oitante, no âmbito da resolução do BANIF (comgarantia do seu acionista único, o FdR, e contragarantida pelo Estado) pelo que as garantiasassociadas se reduziram em 186 M€1, cifrando-se em 31/12/2019 em 200 M€;♦ pagamento por execução da garantia, no valor de 76 M€, a favor dos lesados do papel comercialemitido por sociedades do Grupo Espírito Santo, ao abrigo dos respetivos contratos de adesãocelebrados com o Fundo de Recuperação de Créditos, com a consequente redução para 76 M€2.Gráfico II. 13 – Responsabilidades efetivas por garantias do Estado ao sistema financeiro – 2008-2019 Fonte: PCGE. 1  Com o pagamento de 2019, a Oitante já procedeu a reembolsos antecipados no valor total de 547 M€ da garantia prestada em 2015, no montante de 746 M€. 2  A garantia em 2018 tinha o valor de 153 M€.  03 0006 0009 00012 00015 00018 00021 000 01 0002 0003 0004 0005 0006 0002008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(em milhões de euros)CGD BCP BES/NB BPNBPP BANIF Outros Total15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________207
Esses empréstimos do Estado foram aplicados no reembolso à CGD de empréstimos concedidos no âmbito da reprivatização do BPN. Em 2019, com a entrega à CGD de 1 377 M€, concluiu-se o reembolso dos empréstimos, ficando extintas as correspondentes garantias. Não considerando no passivo os empréstimos do Estado e tendo sido concluído o reembolso dos empréstimos da CGD, as contas das Parvalorem, Parups e Parparticipadas apresentavam, no final de 2019 e pela primeira vez, capitais próprios positivos, 259 M€, estando previstos no OE 2020 e na Proposta do OE 2021 novos empréstimos do Estado, no montante de 7 M€ e de 6 M€, respetivamente.  Em 2019, o saldo negativo acumulado decorrente da nacionalização e reprivatização do BPN atingiu 6 201 M€, não sendo expectável, dado o referido montante de capitais próprios, uma variação muito significativa quanto ao valor final a pagar pelo Estado.  4.2. Apoios a entidades não pertencentes à administração pública: 70% financiados pelo OE e 30% provêm de financiamento comunitário Em 2019, os valores registados como apoios públicos1 a entidades “dos setores privado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do setor das administrações públicas”2, ascenderam a 2 763 M€, com os destinados ao Sector Agrícola e Florestas a continuar a deter o maior peso, concentrando 25,0% dos apoios totais. O Gráfico II. 14 identifica a evolução nos últimos três anos das principais finalidades na atribuição dos apoios. Gráfico II. 14 – Apoios por principais finalidades – 2017-2019 Fonte: Parecer sobre a CGE 2017 e 2018. SIGO 2019. 1 Subconjunto da despesa que agrega subsídios, transferências correntes e de capital, destinados a entidades não pertencentes ao sector público administrativo. 2 Cfr. Lei 64/2013, de 27/08, n.o 1 do art. 2.o., que refere como destinatários “...pessoas singulares ou coletivas dos sectoresprivado, cooperativo e social, bem como das entidades públicas fora do perímetro do sector das administrações públicas no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais...”, designadamente das últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional. 693 395 376 245 87 155 91 52 48 665 455 300 210 184 170 89 65 56 690 450 306 202 185 182 91 82 43  0 100 200 300 400 500 600 700 800Setor Agrícolae FlorestasCiência,Tecnologia eEnsinoSuperiorEmprego,Trabalho eFormaçãoProfissionalEducação Ambiente Subs., Ind.Compens. eBonif. JurosProteção Civile SegurançaRodoviáriaTurismo Saúde(em milhões de euros)2017 2018 201915 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________209
Quadro II. 15 – Apoios por finalidades e origem do financiamento (em milhões de euros) Subsídios, transferências correntes e de capital 2017 2018 2019 ∆ 2019/ 2018 Origem (a) Total (b) FN e RP FC Valor Peso % Valor (%) Total de apoios 2 592 2 869 1 961  801  2 763 100,0 -106 -3,7dos quais: 2 142 2 194 1 473 758 2 231 80,8 37 1,7  Sector agrícola e florestas 693 665 176 514 690 25,0 25 3,7  Emprego, trabalho e formação profissional 376 300 268 38 306 11,1 6 2,0  Ciência, tecnologia e ensino superior (c) 395 455 245 205 450 16,3 -5 -1,2Educação 245 210 202 - 202 7,3 -8 -3,7Subsídios e indemnizações compensatórias  119 143 154 - 154 5,6 11 7,7Proteção civil e segurança rodoviária 91 89 91 - 91 3,3 2 2,2Ambiente e ordenamento do território 87 184 184 0 185 6,7 1 0,3Turismo, lazer, alojamento e restauração 52 65 81 1 82 3,0 17 26,2 Cuidados de saúde 48 56 43 0 43 1,6 -13 -22,8Bonificação de juros (d) 36 27 28 - 28 1,0 1 4,8(a) FN – Financiamento Nacional; RP – Receitas Próprias; FC – Financiamento Comunitário.(b) O total inclui ainda Operações de Financiamento.(c) Inclui os Serviços de Apoio (81 M€) relativos a bolsas de estudo a estudantes carenciados.(d) Tem como parcela mais significativa a relativa ao crédito à habitação a particulares (26 M€; 92,1%).Fonte SIGO (2019). Cálculos TC. Pela análise do quadro destaca-se: ♦ O peso do financiamento comunitário, essencialmente, relevante nos apoios ao Sector Agrícola eFlorestas (514 M€; 64,2% do total do financiamento comunitário) e uma parte importante dosconcedidos no âmbito da Ciência, Tecnologia, Ensino Superior e Serviços de Apoio (205 M€; 25,6%);♦ A maior parcela dos apoios suportados por financiamento nacional e recursos próprios (1 961 M€;71%) dirigiu-se ao Emprego, Trabalho e Formação Profissional (268 M€), Ciência, Tecnologia eEnsino Superior (245 M€), Educação (202 M€) e Ambiente e Ordenamento do Território (184 M€);♦ O aumento de 26,2% face a 2018, nos apoios destinados ao Turismo, Lazer, Alojamento eRestauração e em sentido oposto a redução nos destinados aos Cuidados de Saúde (-22,8%);♦ A rubrica Subsídios e Indemnizações Compensatórias que regista uma variação de mais 7,7%,totalizando 154 M€, porém, com variações diversas nas suas componentes:◊ aumento de 13 M€ no Subsídio Social de Mobilidade para os passageiros residentes nas regiõesautónomas (90 M€);◊ aumento pouco expressivo (+1 M€) nos apoios concedidos ao Arrendamento UrbanoHabitacional (16 M€) e na bonificação de juros (28 M€);◊ redução de 3 M€ nas restantes Indemnizações Compensatórias, atribuídas ao sector dostransportes1 enquanto que as atribuídas à Lusa (16 M€) não sofreram qualquer alteração.1  As indemnizações compensatórias na área dos transportes totalizam 32 M€ em 2019, repartem-se em 19 M€ aos transportes rodoviários; 9 M€ aos ferroviários; 4 M€ aos aéreos. 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________211