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Por outro lado, Sr. Secretário de Estado, a percentagem de 18,5% foi determinada tendo em conta o que eram as receitas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro, mas as que são provenientes de todos os impostos que hoje constituem a receita fiscal das autarquias, tendo em vista aquilo que, efectivamente, vai ser perdido por elas, incluindo a própria derrama, que é perdida, porque lhe falta a base de lançamento, ou seja, a contribuição industrial.O Sr. Basílio Horta (CDS): - Muito bem!O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Ficou esmagado, tal como diria o cidadão Cadilhe!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: O processo que agora se inicia de apreciação e votação da proposta de lei n.o 3/V, deveria ser o culminar de um amplo debate público bem informado, promovido e encorajado pelo Governo. É o que, aliás, tem sucedido em todos os países onde, nos últimos anos, têm sido feitas alterações, mais ou menos profundas, ao ordenamento fiscal.
Inversa foi, porém, a via escolhida pelo Governo. O Governo optou por uma estratégia de silêncio e desinformação, em torno da substância da proposta de lei, tendo em vista a sua aprovação nos gabinetes ministeriais, confiante no apoio cúmplice da maioria aritmética de que dispõe nesta Câmara. Pretendo omitir que se trata de matéria que se vai repercutir no dia-a-dia de todos os portugueses e que, pela sua natureza, não pode (não deveria) depender da vontade única de uma qualquer e transitória maioria parlamentar.
3286 I SÉRIE - NÚMERO 81Escamoteando que uma reforma fiscal, ainda que parcial e ad hoc como esta, é antes de mais uma questão de opções políticas, que não técnicas, que se repercutem por longo prazo.
Mas o Governo não só não promoveu nem incentivou esse debate como na prática, tudo fez para o impedir. Designadamente, optando por um pedido de autorização legislativa e escamoteando da opinião pública e da Assembleia da República os projectos de códigos dos impostos a criar, os estudos sobre o impacte económico dos novos impostos e, bem assim, os ensaios que foram efectuados com vista à definição das taxas e dos escalões que hão-de vigorar. Isto é: o Governo enviou-nos o esqueleto, mas recusa-se a mostrar o corpo e a dar a conhecer o sistema nervoso.
O PCP não se conforma com esta cortina de silêncio, com a desinformação e com a forma atabalhoada como o Governo tem vindo a tratar matéria que interessa a todos os cidadãos.
Por isso, propôs, no início do corrente mês, a edição de uma separata do Diário da Assembleia da República, com ampla divulgação pelas mais diversas organizações sociais, de modo a facilitar o debate público ainda possível, antes da votação final global que vai ser feita.
A proposta foi aceite. A divulgação vai ser feita. Mas divulgação só da proposta de lei? Não aceitamos que assim seja. É necessário que o Governo e a maioria parlamentar se associem a este debate, nomeadamente através da viabilização de idêntica divulgação dos projectos dos códigos do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas e da eventual contribuição autárquica.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: É insofismável a necessidade de uma profunda reforma do sistema fiscal português, que decorre não só da situação actual de iniquidade gritante e de ilegalidade impune como da própria Constituição da República, que define a estrutura do sistema fiscal a implementar e os objectivos fundamentais a prosseguir, conformando um efectivo modelo do sistema e da reforma fiscais necessárias.
Impor-se-ia, tal como o PCP há muito vem defendendo, uma reforma de fundo de todo o sistema fiscal no seu conjunto e nas suas múltiplas vertentes, ainda que a sua concretização pudesse ser faseada no tempo, sob risco de se estar a substituir uma manta de retalhos por outra, ainda que os retalhos sejam menos numerosos, mas não necessariamente menos injustos e ineficientes.
É que, Srs. Deputados, o princípio constitucional da progressividade do sistema fiscal só pode ser prosseguido através da consideração conjunta e articulada da progressividade dos impostos directos e da estrutura dos impostos indirectos e das chamadas contribuições para a Segurança Social.
Tal como a nossa própria experiência o demonstra, a mera existência de alguns impostos progressivos não impede a realidade de um sistema fiscal regressivo, injusto e contrário aos preceitos constitucionais.
Por outro lado, a reforma fiscal deveria igualmente definir os princípios fundamentais do direito de tributar e da obrigação fiscal, do regime jurídico dos diversos impostos, do processo tributário e das garantias
dos contribuintes, da reorganização da administração fiscal do sistema punitivo tributário e da reestruturação dos tribunais fiscais.
Não é isto, porém, o que o Governo nos propõe naquilo a que, pretensiosa mas enfaticamente, chama a lei de bases da reforma fiscal. Mais uma vez o Governo substitui o rigor e a seriedade pela propaganda.
Não pretendemos com isto dizer que a mera reforma da tributação do rendimento, que é o efectivo objecto da proposta de lei, não seja necessária. O que dizemos é que o facto de ela não estar enquadrada numa reforma fiscal global, impede, só por si, que a proposta possa satisfazer plenamente a exigências constitucionais e as necessidades do País, assegurar a equidade do sistema, promover as garantias dos contribuintes e dar eficácia à administração e à justiça fiscais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta de lei n.o 3/V suscita inúmeras dúvidas e objecções, quer no que respeita ao ser enquadramento constitucional, quer no que concerne a algumas das opções que perfilha.
Em primeiro lugar, o artigo 106.o da Constituição impõe que o sistema fiscal seja estruturado por lei da Assembleia da República, a qual deverá determinar, para cada imposto a criar, a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. Ora, é manifesto que a proposta de lei n.o 3/V não satisfaz cabalmente estas exigências constitucionais.
Assim, e no que respeita à incidência, a proposta deixa para o Governo a determinação das deduções e abatimentos que hão-de conduzir ao rendimento colectável, deduções e abatimentos que afectam, necessariamente, as bases da incidência objectiva dos impostos.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - O mesmo se passa quanto aos benefícios fiscais, pois a proposta deixa ao Governo, nomeadamente, a mais completa arbitrariedade na definição do que seja o «interesse económico, social ou cultural» para a sua atribuição.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - No que concerne às taxas, é um facto que a proposta de lei prevê a posterior submissão à Assembleia das respectivas tabelas. Mas é insofismável que o não conhecimento desse elemento essencial condiciona irremediavelmente a análise de toda a proposta de lei e impede a apreciação da equidade, requisito fundamental da sua constitucionalidade.
Finalmente, a proposta pretende dar ao Governo uma autorização legislativa em branco para a alteração da Lei das Finanças Locais, o que igualmente viola as disposições constitucionais aplicáveis. O PCP rejeita frontalmente tal pretensão.
Em suma, é nosso entendimento que a proposta, tal qual nos é apresentada pelo Governo, não respeita requisitos essenciais de constitucionalidade, nem as exigências políticas que a relevância da matéria impõe. Importa que seja substancialmente alterada, para que daqui possa sair limpa desses pecados originais.
Nomeadamente, impõe-se que os futuros Códigos dos Impostos sobre o Rendimento e da Contribuição Autárquica, bem como o eventual diploma de alteração da Lei das Finanças Locais, sejam submetidos à apreciação e decisão da Assembleia da República.
29 DE ABRIL DE 1988 3287Sr. Presidente, Srs. Deputados: Importa agora analisar as principais opções do Governo contidas na proposta de lei.
O artigo 107.o, n.o 1, da Constituição define claramente as características essenciais a que deverá obedecer o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares: a unicidade, a progressividade e a consideração da família como unidade fiscal, tendo em conta as necessidades e os rendimentos do agregado familiar. No entanto, a prossecução daquelas características oferece, em muitos casos, diversas opções concretas que inculcam escolhas não apenas técnicas, mas fundamentalmente políticas, as principais das quais carecem de apreciação em sede de discussão na generalidade.
A proposta de lei opta expressamente pelo sistema de englobamento com divisão, segundo a técnica do quociente conjugal, que restringe a divisão do total dos rendimentos familiares aos dois membros do casal para efeitos de determinação da taxa a aplicar. Opção que é complementada com abatimentos ao rendimento líquido pelos dependentes integrados na família, o que, desde logo levanta duas questões que reputamos de importantes: a primeira é a de que se houver na família dependentes produtores de rendimento, ou são tributados separadamente -o que contraria o princípio da tributação do agregado familiar- ou os seus rendimentos são englobados no rendimento familiar, mas o seu titular não entra na divisão para efeitos fiscais, o que agrava injustamente a tributação das famílias com mais de dois produtores de rendimento; a segunda questão é a de que se não prevêem abatimentos ou créditos de imposto para os membros do casal, mas apenas para os dependentes, o que se nos afigura ilógico e irracional.
Temos para nós que a melhor solução é a do quociente familiar, que tem em conta a totalidade dos membros da família. Solução que seria complementada com a diminuição dos coeficientes de ponderação dos dependentes a partir de determinados níveis de rendimento. Assim, seria dado pleno cumprimento ao princípio constitucional da tributação do agregado familiar, seria efectivamente tida em conta a capacidade tributária da família e não seriam penalizadas as famílias mais numerosas.
Não é, aliás, novidade no direito fiscal comparado, já que é aplicado, designadamente, em França e no Luxemburgo.
Ainda no âmbito da tributação da família, uma outra opção do Governo merece o nosso frontal desacordo. Qual seja a da discriminação negativa da família fundada nas uniões de facto.
Acresce que a proposta de lei é omissa sobre o tratamento fiscal a dar aos filhos das uniões de facto, o que permite admitir um cúmulo de discriminações negativas. Tal como olvida a defesa fiscal das mães e pais solteiros.
Opomo-nos a esta opção do Governo. Defendemos que a família seja tributada identicamente, quer seja fundada no casamento, quer na união de facto, estabelecendo-se na lei as bases para o efectivo reconhecimento dessa situação e para a defesa da família unilinear.
A segunda grande opção que importa discutir é a relativa à tributação dos rendimentos do trabalho por conta de outrem.
O princípio da tributação mais favorável dos rendimentos do trabalho, por contraste com os de capital, é geralmente aceite no direito comparado e parece não necessitar de justificação, já que a própria proposta de lei o consagra, embora a contragosto. Para tal, o Governo opta pelo método da dedução de uma parcela dos rendimentos do trabalho para cálculo da matéria colectável, na linha do que hoje se verifica em sede do imposto complementar.
Sucede, porém, que os efectivos resultados práticos da aplicação de tal método dependem estreitamente de elementos que a Assembleia desconhece, tais como o número de escalões e o nível de progressividade. É que este método, Srs. Deputados, tende a beneficiar, para um mesmo nível de rendimento de trabalho, os contribuintes que, cumulativamente, tenham maiores rendimentos de capital. Assim, parece-nos ser mais certo e mais adequado ao efectivo benefício relativo dos rendimentos do trabalho, a adopção do método da diferenciação das taxas, estabelecendo uma tabela de taxas aplicável aos rendimentos do trabalho e uma sobretaxa aos rendimentos de capital. É, aliás, o método utilizado no Reino Unido, sem grandes dificuldades práticas e com resultados satisfatórios.
A terceira grande opção do Governo, a discutir nesta sede, é a do efectivo benefício relativo que o Governo pretende conceder a rendimentos de capital, como os juros e os lucros distribuídos a acções ao portador não registadas, e bem assim às mais-valias.
O Governo pretende estabelecer taxas liberatórias situadas a meio da tabela do imposto, sendo deixada ao contribuinte a opção pela globalização.
Isto é, se as taxas liberatórias forem superiores à taxa do imposto a que ficaria sujeito o seu rendimento total, o contribuinte opta pela globalização e não é prejudicado. Na situação inversa, o contribuinte paga a taxa liberatória e beneficia de algumas dezenas, centenas ou milhares de contos.
Os argumentos utilizados são o da pretensa dificuldade na individualização de alguns rendimentos e o do sigilo bancário. Mas são argumentos improcedentes.
No que respeita à mais-valia de títulos, não há problemas técnicos impeditivos do seu cálculo e individualização -por exemplo, através do regime de depósito obrigatório-, e, muito menos, quando o próprio Governo anuncia pretender, a curto prazo, avançar para a desmaterialização dos títulos mobiliários.
No que concerne aos juros dos depósitos, a informação ao fisco dos juros pagos pelo sistema bancário em nada viola o sigilo bancário, já que se não desvendam as contas, os seus montantes ou as suas movimentações. Em última análise, a própria administração fiscal é obrigada a respeitar o sigilo das informações que recebe.
É, aliás, o que se passa, por exemplo, nos Estados Unidos da América.
O PCP defende que quer os rendimentos de capital quer as mais-valias sejam obrigatoriamente englobados no rendimento.
Só assim estaremos perante um imposto único sobre o rendimento, só assim, e como há pouco dizia o Sr. Primeiro-Ministro, pode haver pessoalização do imposto e redistribuição do rendimento - não como o Governo, na prática, propõe, um imposto sobre os rendimentos do trabalho e outro, mais favorável, sobre os rendimentos de capital.
3288 I SÉRIE - NÚMERO 81Por outro lado, a proposta de lei admite mesmo a hipótese de isenção de tributação das mais-valias geradas nas bolsas.
Não há razões económicas, e muito menos de equidade, que sustentem tal possibilidade. Por isso o PCP defende que a lei a sair desta Assembleia imponha a obrigatoriedade de tributação daquelas mais-valias e exclua a possibilidade de qualquer regime preferencial para a sua tributação.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - No que concerne à tributação dos lucros distribuídos, a proposta de lei pronuncia-se ainda pela atenuação da dupla tributação económica.
Não curamos agora de discutir esse princípio. Mas importa relevar que essa preocupação demonstrada pelo Governo em relação aos lucros, não tem correspondência na ausência de preocupação com a dupla tributação dos salários, resultante da sua dupla sujeição ao imposto sobre o rendimento e às contribuições para a Segurança Social.
Com vista a essa atenuação, o Governo propõe a modalidade do crédito do imposto. No entanto, não é dada qualquer justificação para esta opção.
Porque não, por exemplo, a modalidade seguida na RFA, em que os lucros distribuídos são tributados em imposto sobre o rendimento das empresas a uma taxa mais baixa que a aplicada aos lucros não distribuídos, sendo, posteriormente, englobados na sua totalidade, para efeito de imposto sobre o rendimento das pessoas singulares?
Por outro lado, e dentro da modalidade do crédito do imposto proposta pelo Governo, qual vai ser o nível concreto desse crédito?
Consideramos que é inadmissível que, em matéria de manifesto significado político, a Assembleia da República possa deixar por inteiro as suas responsabilidades nas mãos do Governo.
No que concerne ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, Sr. Presidente e Srs. Deputados, a proposta de lei n.o 3/V é ainda mais baça, genérica e vaga.
É legítimo admitir, neste momento, que o novo IRC será apenas a actual contribuição industrial rebaptizada, aproveitando o Governo essa mera alteração de denominação para baixar a carga fiscal que incide sobre os lucros.
No entanto, são muitas as questões sérias e importantes que podem e devem ser debatidas sobre esta matéria. Desde a própria natureza da incidência objectiva (os lucros) aos regimes a aplicar às reintegrações e amortizações, às provisões e à avaliação das existências, passando pelo regime das despesas confidenciais e pelo âmbito da própria incidência subjectiva.
São, na verdade, muitas as questões que necessitam de ser ponderadas e debatidas aqui, na Assembleia da República, sob pena de este órgão de soberania ser acusado, e com toda a legitimidade, de total demissionismo e irresponsabilidade em matéria que constitucionalmente é da sua competência.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Duas outras questões de carácter geral.
A primeira tem a ver com a incompreensível ausência, na proposta de lei, de quaisquer normas a aplicar no período de transição. E, no entanto, importa estabelecer disposições transitórias que minimizem as perdas (ou os ganhos injustificados) que atinjam os contribuintes na passagem de um regime para o outro.
É o que se passa, por exemplo, com o imposto complementar relativo aos rendimentos do ano anterior ao do início da aplicação do imposto único, que, sem disposições transitórias de amenização, vai impor uma dupla carga fiscal aos contribuintes no mesmo ano.
É igualmente o que se verificará com os contribuintes com encargos de juros, decorrentes da aquisição de habitação própria, se a maioria vier a aprovar a intenção do Governo de excluir o abatimento daqueles juros aos rendimentos para efeito de determinação da matéria colectável.
A segunda questão tem a ver com as chamadas leis acessórias. O PCP entende que é esta uma óptima oportunidade para impor ao Governo a obrigatoriedade de preparar, em tempo útil, uma lei geral tributária e a lei do processo tributário, aplicáveis não só aos impostos sobre o rendimento, mas a todo o sistema fiscal.
Pronunciámo-nos, Srs. Deputados, sobre questões que ao PCP parecem ser essenciais no âmbito da apreciação na generalidade da proposta de lei n.o 3/V.
Como mostrámos, são múltiplas as omissões e insuficiências da proposta de lei que, muito provavelmente, a fazem incorrer no vício da inconstitucionalidade. E são diversas as opções governamentais que a afastam, seguramente, dos princípios da equidade e da justiça fiscais. São essas razões que ditam o nosso voto contra a proposta de lei na generalidade.
Mas estamos disponíveis para participar, activa e construtivamente, na discussão na especialidade. E se as melhorias aí introduzidas forem significativas, não teremos dúvidas em alterar o sentido do nosso voto na votação final global. A reforma dos impostos sobre o rendimento, ainda que de sentido bem mais restrito que a reforma fiscal global de que o País carece, é, por si só, um assunto demasiado sério para que possa ser imposta apenas com a força numérica dos votos da maioria parlamentar.
Aguardamos para ver.Aplausos do PS, do PCP e da ID.O Sr. Presidente: - Para um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Vieira de Castro.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, na sua intervenção V. Ex.a referiu, essencialmente, quatro aspectos.
Na parte final da intervenção referiu-se concretamente à eventual inconstitucionalidade desta proposta de lei.
Acerca disso não me pronuncio, pela simples circunstância de que todas as propostas de lei ou todos os projectos de lei apresentados pelo Grupo Parlamentar do PSD são, para o Grupo Parlamentar do PCP, iniciativas legislativas que estão, à partida, feridas de inconstitucionalidade. É sempre assim, pelo que não vale a pena gastar mais palavras. Terão de ser VV. Ex.as junto do Tribunal Constitucional a pedir a fiscalização da constitucionalidade das leis.
29 DE ABRIL DE 1988 3289Depois, V. Ex.a fez uma apreciação na especialidade.
Sem prejuízo de voltarmos a essa apreciação, não me vou pronunciar sobre isso pela simples circunstância de que estamos a fazer a apreciação na generalidade.
A seu tempo aqui virá o diploma para ser apreciado na especialidade e já com taxas, deduções e isenções. O Sr. Primeiro-Ministro informou-nos, há pouco, sobre essa questão.
Depois, referiu V. Ex.a uma reforma fiscal global e disse que, embora esta iniciativa legislativa tivesse o seu mérito, era como que uma gota na enorme reforma que o Sr. Deputado, ou o seu grupo parlamentar, aqui nos apresentaria - e ela foi tão vasta e ambiciosa que perguntaria ao Sr. Deputado se acha ou não que ela é utópica.
Finalmente, o Sr. Deputado acusou o Governo de algo que não é verdade. Disse V. Ex.a que o Governo fez tudo no secretismo. Não foi assim.
E faço este reparo porque quem tivesse ouvido V. Ex.a poderia ficar com a errada noção de que o Sr. Deputado Octávio Teixeira só hoje tinha tido o ensejo de tomar o contacto com esta proposta de lei. Não é assim.
Mais, V. Ex.a é um qualificado membro da Comissão de Economia, Finanças e Plano, pelo que passaria a recordar-lhe alguns importantes momentos que, a propósito deste diploma, se viveram naquela Comissão.
Aquando da discussão do Orçamento do Estado, o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais fez já referências muito detalhadas acerca desta proposta de lei.
Posteriormente, a Comissão para a Reforma Fiscal esteve representada, pelo seu presidente e por três outros dos seus membros, numa audição para a qual foi expressamente convocada pela Comissão de Economia, Finanças e Plano.
Finalmente, foi criada uma subcomissão para apreciação deste diploma, e essa subcomissão, como nos diz o relatório, ouviu instituições, qualificados técnicos desta matéria, e V. Ex.a tem à sua disposição uma vastíssima informação, a avaliar pelos volumes que integravam os relatórios da Comissão para a Reforma Fiscal.
V. Ex.a não pode, portanto, dizer que a reforma fiscal foi feita num círculo fechado, porque, nomeadamente, V. Ex.a, assim como todos os membros da Comissão de Economia, Finanças e Plano e todos os Srs. Deputados que o requereram, tinham à sua disposição uma valiosa informação acerca desta proposta de lei.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Deputado Vieira de Castro, começarei por responder ao último aspecto que focou.
Julgo que, há pouco, já alguém referiu o mesmo relativamente a um Sr. Deputado da sua bancada, mas digo-lhe que convém clarificar, de uma vez para sempre, que está a haver uma má interpretação da sua parte relativamente aos elementos informativos, pois essa questão não foi questionada. Há pouco, sobre esta matéria, o Sr. Primeiro-Ministro fez ali uma blague. Por acaso, li tudo o que veio da Comissão de Reforma Fiscal, pois estou interessado na matéria. Mas, mais do que isso, li e estudei aquilo que foi feito pela Assembleia da República e U os livros mais recentes da OCDE sobre o assunto.
Uma outra questão bem diferente são os elementos essenciais dos impostos, e é isso que está em causa: o problema da incidência, o dos benefícios fiscais, o das taxas, o da garantia dos contribuintes.
Estes elementos constam do articulado da Constituição, como sendo elementos essenciais dos impostos e é isso que está em causa e é isso que, pela nossa parte, o Governo é acusado de esconder.
A outra hipótese é a de o Governo não dispor desses elementos, e acredito que ainda não os tenha definido. No entanto, anda há meses e meses a dizer à população que vai baixar os impostos, quando, afinal, ainda não definiu os seus elementos essenciais. Está a fazer mera propaganda, isso é que é errado e politicamente incorrecto e inaceitável.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Orador: - Sobre o problema da inconstitucionalidade, Sr. Deputado, tentei, com base nesse aspecto dos elementos essenciais dos impostos, mostrar a nossa opinião de que, muito provavelmente, a proposta de lei apresentada incorre em vício de inconstitucionalidade, porque não está acompanhada dos tais elementos essenciais que a Constituição estabelece, já que esta obriga que essa lei seja aprovada pela Assembleia da República com esses elementos essenciais.
Sr. Deputado, neste momento e, por exemplo, no plano dos benefícios fiscais, que indicações é que temos na proposta de lei? Que os benefícios fiscais serão de acordo com o interesse cultural e económico! E isso é definir os benefícios fiscais? Há aqui uma indefinição total.
No aspecto da incidência, está aqui a incidência bruta, mas nada se diz sobre a incidência líquida, isto é, nada se diz sobre quais as deduções que se vão fazer para ver qual é a matéria colectável.
Sobre o problema da reforma fiscal global, aquilo que temos referido -e já expressei qual é o seu âmbito- não implica (digamos mesmo que não é possível) que seja feita de uma só vez; tem de ser faseada no tempo. O que é necessário é que as suas várias parcelas tenham uma orientação geral, global previamente definida, para que haja um quadro, uma matriz, onde se englobem todos os elementos. Se não existir essa matriz, continuamos a correr o risco -muito provavelmente é isso o que se vai verificar- de termos um sistema fiscal completamente desequilibrado. Isso é que é errado.
Deveria ter-se aproveitado esta oportunidade -até pela competência dos membros da Comissão da Reforma Fiscal, o que não está em causa- para se definir esse quadro global, essa matriz, e nele se englobar a alteração do imposto do rendimento, a alteração do problema da segurança social e integrar as chamadas «leis acessórias». Tudo isso deveria estar integrado num quadro previamente definido. Esta é que é a questão fundamental.
Sobre o problema do secretismo, a acusação que fizemos ao Governo nem sequer é essa, porque, provavelmente e pelo que ouvimos aqui hoje, o Governo ainda não tem definidos os elementos essenciais dos impostos. Desculpe a expressão, mas o Governo
3290 I SÉRIE - NÚMERO 81«amanda-nos» para aqui com uma proposta de lei, já a apresentou há treze meses, e, afinal, nem ele próprio ainda sabe quais são os elementos essenciais dos impostos.
Ó que dizemos é que, não enviando esses elementos essenciais dos impostos, o Governo impede o debate público que é necessário, impede um debate sério e responsável na Assembleia da República e pretende, fundamentalmente, que a parte essencial dos impostos, a parte essencial da reforma da tributação do rendimento, seja feita nos gabinetes ministeriais, porque os elementos essenciais dos impostos não saem de lá.
É isso o que se passa. Isto é verdade e é isso o que o Governo tem vindo a fazer até este momento.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Silva Lopes.O Sr. Silva Lopes (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados: É necessário que tenhamos uma consciência bem clara sobre o que estamos aqui a fazer.
Ora, estamos, pura e simplesmente, a discutir a abdicação de uma das competências fundamentais da Assembleia da República. Essa abdicação vai manifestar-se através de uma autorização legislativa ao Governo para promulgar a reforma da tributação dos rendimentos, sem praticamente nada sabermos sobre o que vai ser tal reforma.
O Primeiro-Ministro enumerou aqui múltiplos benefícios que decorrerão da reforma fiscal que o Governo encara. Acontece, porém, que esses benefícios não transparecem de forma alguma da proposta que temos perante nós. Pode ser que eles venham a existir, mas só os poderemos avaliar em face de documentos que, por enquanto, ainda não existem ou que estão a ser guardados pelo Governo. Os princípios gerais apresentados na proposta são enunciados de forma tão vaga que ficamos sem grandes possibilidades de avaliar o seu conteúdo efectivo.
Como já aqui abundantemente assinalado, não sabemos quais vão ser as taxas, quais vão ser as isenções e abatimentos ou quais vão ser os processos de determinação da matéria colectável.
O Governo está a pretender fazer crer à opinião pública que a proposta de diploma que estamos a discutir é de importância fundamental e vai trazer melhorias espectaculares ao nosso sistema tributário. A verdade porém é que, em termos efectivos, essa proposta quase nada adianta. Ela não permitirá que os Portugueses fiquem a saber se haverá maior ou menor progressividade nos impostos, se haverá maiores ou menores discriminações na tributação dos vários tipos de rendimentos, se haverá maior ou menor justiça fiscal, se haverá maior ou menor volume de receitas para o Estado, se haverá maiores ou menores obstáculos ou estímulos fiscais à actividade das empresas.
O Governo tem a posição de que o que a Assembleia da República deve fazer é apenas discutir e aprovar os grandes princípios gerais em que se baseará o novo regime de tributação dos rendimentos a introduzir no futuro próximo.
Simplesmente, não há qualquer possibilidade prática de fazermos um juízo global e fundamentado sobre os princípios gerais que nos são propostos. É que de facto não temos qualquer ideia sobre as principais consequências que são de esperar da aplicação de tais princípios.
Como é que poderemos, por exemplo, manifestar o nosso acordo ou o nosso desacordo à classificação dos rendimentos nas nove categorias mencionadas no artigo 4.o da proposta de lei, se não temos a mínima indicação sobre quais vão ser as diferenças na tributação nessas categorias?
Porquê nove categorias? Quem nos garante, por exemplo, que a categoria de rendimentos de capitais não vai, por sua vez ser subdividida noutras categorias, também elas com tributações diferentes, em que se estabeleçam distinções entre os rendimentos de juros de depósitos, os rendimentos de obrigações, os rendimentos das quotas, os rendimentos das acções ao portador e os rendimentos das acções nominativas ou registadas?
Por outro lado, como poderemos tomar posição a respeito do princípio enunciado no artigo 8.o de que haverá taxas especiais para os rendimentos de capitais e as mais-valias, quando nem sequer podemos avaliar até que ponto é que essas taxas respeitarão o princípio da progressividade consagrado na Constituição?
Que significado tem para nós, nesta discussão, na generalidade, o imposto sobre a tributação do rendimento das pessoas colectivas, se nos é dito, no artigo 11.o da proposta, que o lucro tributável apurado na contabilidade pode sofrer correcções positivas ou negativas a definir na lei, sobre as quais nada sabemos?
Como poderemos nós formular uma opinião, ainda que em termos gerais, sobre as consequências desse mesmo imposto se não sabemos em que condições é que ele será aplicado a milhares de pequenas empresas sem contabilidade organizada?
Como poderemos apreciar o princípio do crédito fiscal a que se refere o artigo 15.o, se não temos qualquer indicação que nos permita antever se esse crédito vai ser significativo ou vai ser apenas simbólico?
Que sentido fará pronunciarmo-nos sobre as bases de uma reforma fiscal em que nada nos é dito sobre questões fundamentais como as implicações nas receitas públicas e na carga fiscal ou sobre as mudanças a esperar em matéria de progressividade?
Que sabemos nós a respeito do impacte que o regime proposto vai ter sobre as finanças locais?
As interrogações deste tipo poderiam multiplicar-se, mas não vale a pena ir mais longe.
O Governo pelos vistos pretende que, numa primeira fase, a Assembleia aprove os princípios gerais de reforma da tributação dos rendimentos e que só depois se passe, numa segunda fase, para a concretização dessa reforma, definindo taxas, isenções, métodos de determinação de matéria colectável, etc.
Não vejo justificação aceitável para este método.
Em primeiro lugar, como atrás procurei demonstrar, é impossível à Assembleia da República discutir princípios gerais sem ter uma ideia concreta sobre as suas implicações.
Em segundo lugar, o Governo não precisa de modo algum de uma aprovação prévia de princípios gerais pela Assembleia da República, para passar à fase de concretização da reforma dos impostos sobre os rendimentos. Só assim não aconteceria se houvesse quais-
29 DE ABRIL DE 1988 3291quer riscos de a Assembleia da República rejeitar os princípios propostos pelo Governo ou introduzir neles alterações de importância fundamental. Todos nós sabemos porém que esses riscos não existem. O Governo sabe bem que a maioria, disciplinada e obediente, que o apoia nesta Câmara aprovará sempre, com gosto ou até a contragosto, todas as suas propostas.
Uma vez que esta discussão e a nossa votação não irão trazer quaisquer elementos novos, a respeito das grandes opções em matéria tributária, porque é que não estão já aprovadas e divulgadas as propostas do Governo relativas às taxas dos impostos sobre o rendimento e aos outros elementos necessários à concretização desses impostos?
A resposta a esta questão não oferece grandes dúvidas.
O Governo decidiu submeter apenas um conjunto de princípios muito gerais e muito vagos por ser esse o método aparentemente compatível com a Constituição de retirar à Assembleia da República a possibilidade de esta discutir a sério a reforma da tributação dos rendimentos. O Governo o que procurou foi fugir ao diálogo e ao confronto de opções.
Em vez de propor uma lei que defina com o mínimo de precisão o regime de tributação dos rendimentos, o que o Governo procura é uma autorização legislativa que lhe dê carta branca para tomar todas as decisões que realmente têm importância efectiva, sem ter de dar cavado à opinião pública e sem ter de ouvir críticas da oposição.
A reforma do sistema de tributação dos rendimentos é das transformações mais importantes que podem ser introduzidas na política económica e social, como, aliás, aqui foi reconhecido, pelo Primeiro-Ministro. Por isso, a regra geral nos países democráticos é que as reformas dos regimes tributários são sempre exaustivamente discutidas nos respectivos parlamentos. Gostaria de saber se em algum outro país da CEE o Parlamento aprovou reformas fiscais com apenas 27 curtos artigos, em que não há indicações de taxas, nem a concretização dos demais aspectos que determinam o conteúdo de tais reformas. Em vez de adoptar a prática dos países democráticos, o Governo pretende pelos vistos imitar as práticas do período em que vigorou a Constituição de 1933, isto é, ficar com o poder para decidir por si tudo e deixar a Assembleia a discutir banalidades sem grande conteúdo.
Acontece, porém, em face do que hoje aqui ouvimos, que até o Governo parece já reconhecer que foi longe de mais.
Afigura-se-me ser essa interpretação a dar à promessa aqui feita pelo Primeiro-Ministro de que nos irá fornecer dados sobre as taxas, dentro de pouco tempo. Simplesmente, as informações prometidas não serão provavelmente suficientes e chegarão, decerto, tarde de mais. Mesmo que essas informações sejam adequadas, elas não irão evitar que a discussão de hoje tenha sido vazia e estéril, em virtude de quase nada sabermos de efectivo e concreto sobre a matéria que estamos a discutir.
Por mim, lamento muito ter sido obrigado a fazer esta intervenção, em que me limitei a criticar o processo seguido pelo Governo. Eu teria de longe preferido pronunciar-me construtivamente sobre o conteúdo concreto da reforma da tributação dos rendimentos. Essa reforma é necessária, é importante e é urgente.
Só que, como aqui já foi repetidamente afirmado, a proposta que temos perante nós não é de forma alguma uma proposta de reforma fiscal. Estou, porém, convencido que há boas bases de trabalho para que essa reforma seja definida e aprovada em condições satisfatórias antes de muito tempo. Estou certo que os técnicos que integraram a Comissão da Reforma Fiscal ou que com ela colaboraram produziram trabalhos de qualidade que fornecerão essas bases.
A maior parte das grandes opções em que esses técnicos basearam o seu trabalho e que o Governo parece ter perfilhado merecerão provavelmente um largo apoio. Mas esse apoio não pode ser dado sem que haja elementos para permitir avaliar com o mínimo de segurança as implicações do sistema proposto. Isso só será possível depois de apresentados os projectos dos diplomas em que se estabelecerão os novos regimes de tributação dos rendimentos, com definição suficientemente especificada das taxas, das isenções e abatimentos e dos métodos gerais de determinação da matéria colectável.
Só perante diplomas com esse conteúdo é que poderemos falar de verdadeiras propostas de reforma fiscal. Entretanto, estamos apenas a participar na velha estratégia do Governo de provocar conflitos com a oposição e de mistificar a opinião pública. Estamos apenas a perder tempo. A proposta de lei que temos perante nós nada no faz avançar no processo da reforma fiscal, como procurei demonstrar. Por isso, o Grupo Parlamentar do PRD terá de votar contra ela. Mas faz votos, embora sem grande esperança, de que o Governo decida vir a propor à Assembleia da República uma discussão a sério sobre a reforma fiscal, com especificação adequada das soluções que agora nos faltam e que precisamos conhecer. Se isso vier a acontecer, não faltaremos com a nossa contribuição construtiva.Aplausos do PRD, do PS e da ID.O Sr. Presidente: - Para um pedido de esclarecimento tem a palavra o Sr. Deputado Guido Rodrigues.O Sr. Guido Rodrigues (PSD): - Sr. Deputado Silva Lopes, estou estupefacto com as afirmações do Sr. Deputado, nomeadamente quando diz que estamos a tratar de banalidades, que as informações não existem, mas que se vierem a existir não serão suficientes, que se vierem a existir chegarão tarde de mais e que não temos consciência clara do que estamos aqui a fazer.
Sr. Deputado, isso não é próprio do espírito técnico e sintético de V. Ex.a, de maneira nenhuma! Porventura, será uma banalidade analisarmos as opções que o Governo tomou em termos da tributação da família? Porventura, será uma banalidade analisarmos as opções do Governo em termos de tributação dos rendimentos de trabalho?
Há opções que, efectivamente, estão aqui contidas, opções em termos genéricos, em termos globais, mas estão aqui presentes.
Será banalidade, Sr. Deputado Silva Lopes, discutir esta matéria em termos de discussão da generalidade? E na especialidade? Se os tais elementos -e o Sr. Deputado fez juízos de intenções a priori- chegarem à Comissão de Economia, Finanças e Plano e se perante eles o Sr. Deputado reconhecer o seu interesse, mesmo assim diz que vai votar contra esta proposta
3292 I SÉRIE - NÚMERO 81de lei. Será assim? Terei ouvido bem? Não, não posso ter ouvido bem, vindo estas palavras da boca do Sr. Deputado.O Sr. Presidente: - Para responder, se o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Silva Lopes.O Sr. Silva Lopes (PRD): - É sempre um prazer responder ao Sr. Deputado Guido Rodrigues, embora ele desta vez tenha manifestado uma estupefacção que não é habitual.
Eu disse aqui que as informações que o Primeiro-Ministro prometeu não são suficientes, porque o Primeiro-Ministro, tanto quanto percebi, referiu que ia mandar dados sobre taxas. Ora, dados sobre taxas não chegarão para ficarmos a saber qual é o conteúdo da reforma fiscal.
Tal como disse no meu discurso, para ficarmos a saber qual é o conteúdo da reforma fiscal, precisamos também de saber quais são as deduções, quais são os abatimentos, quais os métodos de determinação da matéria colectável, etc.
Ora bem, o Primeiro-Ministro não prometeu enviar esses elementos, mas se os enviar - e isto é para responder à última parte da sua pergunta- se os incorporarmos na lei e se os discutirmos amplamente, terei muito gosto em votar a favor. Nessa altura, não será uma lei com 27 artigos, será provavelmente uma lei com cento e tal artigos, que é o que têm as leis fiscais dos outros países e que o Sr. Deputado recebeu na Comissão de Economia, Finanças e Plano, que certamente estudou com toda a atenção, para mostrar ao Governo a diferença entre aquilo que o Governo nos propõe e aquilo que os outros parlamentos dos outros países aprovaram.
Quanto ao chegar tarde de mais, disse que os tais elementos já chegariam tarde de mais para a discussão de hoje, que não serviu para nada, a não ser para estarmos a dizer mal do Governo ...O Sr. Hermínio Martinho (PRD): - Claro!O Orador: - ... e para o Governo fazer crer à opinião pública que isto é uma reforma fiscal, quando, afinal, não é nada, é apenas uma mistificação.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - O Sr. Deputado procurou demonstrar que este projecto não tem só banalidades e usou um exemplo: então é uma banalidade a opção que o Governo fez em termos da tributação do trabalho? Pois claro que é!Risos do PS.O Sr. Deputado tem alguma ideia de qual vai ser a tributação do trabalho com o novo regime? O Sr. Deputado sabe se pagará 20%, 30% ou 5% a menos do que a tributação sobre os capitais?
O Sr. Deputado sabe quais são as deduções? Tem alguma ideia de quais são as taxas? Então como é que o Sr. Deputado pode dizer que aquilo que aqui temos sobre tributação do trabalho não são senão banalidades?O Sr. Gameiro dos Santos (PS): - O que é preciso é ter fé!O Orador: - Bem, e dei no meu discurso muitos outros exemplos de banalidades que esta proposta de lei contém.Aplausos do PRD, do PS, do PCP, do CDS e da ID.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (ID): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Membros do Governo: Embrulhando em papel de seda, com o habitual rótulo de modernidade, a reforma fiscal, continua o Governo a trilhar os ínfios caminhos do desrespeito pelas normas constitucionais, violando os princípios que consagram a reserva de competência legislativa da Assembleia da República e as incumbências prioritárias do Estado quanto à correcção das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento, consagrada na alínea b) do n.o 1 do artigo 81.o da Constituição, e o princípio da repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos, traduzido, nesta matéria, na progressividade do sistema fiscal, sobrecarregando os altos rendimentos e, nos impostos sobre o património, as grandes fortunas, conforme decorre do disposto nos artigos 106.o e 107.o da Constituição.
No que diz respeito à reserva de competência legislativa desta Assembleia, em que a presente autorização legislativa se insere, importa ter em vista que, dos requisitos exigidos pelo n.o 2 do artigo 169.o da Constituição, de que decorre, segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, «o princípio da especialidade», resulta, como observam estes constitucionalistas, que «estão claramente proibidas as autorizações genéricas (v. g., autorização para rever os impostos sobre o rendimento; autorização para criar crimes e penas até x anos, etc.). Não é obrigatório, naturalmente, que a autorização contenha um projecto do futuro decreto-lei, mas ela não pode ser, seguramente, um cheque em branco». (Constituição da República Anotada» 2.o ed., 2.o vol., p. 204); e, por isso, acrescentam «as leis de autorização legislativa que não se conformem com o disposto no presente artigo (isto é, indefinição do objecto, indeterminação do sentido, falta de indicação do prazo) são, obviamente, inconstitucionais, devendo entender-se que essa inconstitucionalidade implica igualmente a inconstitucionalidade do decreto-lei emanado na base dela (inconstitucionalidade consequente)». (Obra e volumes citados, p. 206).
É que, como salientam Gomes Canotilho e Vital Moreira, «é certo que, quanto à reserva de lei da Assembleia da República, o artigo 168.o, alínea O, fala apenas em criação de imposto, podendo eventualmente entender-se que os elementos referidos no n.o 2 do presente artigo (incidência, taxa, benefícios fiscais, garantias dos contribuintes) não estão incluídos nessa reserva de competência legislativa, não ficando o Governo impedido de legislar sobre eles sem autorização da Assembleia da República. Deve entender-se, contudo, que naquela expressão estão abrangidos todos os elementos referidos no n.o 2, desde logo porque se trata de elementos essenciais à própria definição do imposto e, depois, porque é esta interpretação que está de acordo
29 DE ABRIL DE 1988 3293com o sentido histórico da reserva parlamentar da lei fiscal, que arranca originariamente da ideia de auto-tributação, isto é, de a imposição fiscal só poder ser determinada pelos próprios cidadãos através dos seus representantes no parlamento». (Obra citada, 1.o vol., p. 463).
Sucede, porém, que o Governo cria, com este pedido de autorização legislativa, uma nova figura de inconstitucionalidade acumulada ou multiplicada, porque, na realidade, não estamos em presença de uma só autorização em branco, mas de várias.
Logo à partida sobressai, no artigo 25.o, a mais clamorosa das autorizações em branco acumuladas, que é aquela em que o Governo se propõe obter também autorização para rever a Lei das Finanças Locais, na parte relativa às receitas, procurando aproveitar o pretexto da reforma fiscal para se substituir ao Parlamento, que, há poucos anos, elaborou, por consenso, a última versão da Lei das Finanças Locais.
Mas as autorizações legislativas, autênticos cheques em branco, multiplicam-se com os benefícios fiscais, enunciados em futuro diploma independente, com as penalidades que se admite que possam em certos casos ser apenas punidas com multa, com a admissibilidade de uma dedução para as aplicações de fundos na aquisição de habitação própria, ou com a dedução a determinar nos rendimentos sujeitos a IRS, ou ainda com as taxas de contribuição autárquica que «poderão ser diferenciadas».
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Mas além de multiplicada violação do n.o 2 do artigo 168.o da Constituição, esta proposta de lei, como se referiu no início, significa ainda a violação dos preceitos constitucionais que imprimem ao sistema fiscal objectivos de justiça social, em consonância com o próprio regime democrático nascido do 25 de Abril.
Em primeiro lugar, logo a progressividade do sistema, que visa assegurar a repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos, sobrecarregando os altos rendimentos e as grandes fortunas, é letra morta no que diz respeito ao IRC, em relação ao qual, na exposição de motivos, se chega a afirmar que «não parece justificar-se aqui a progressividade» (p. 39).
Por outro lado, outras condicionantes dos objectivos do sistema fiscal, como as consagradas no artigo 67.o, n.o 2, alínea e), quanto a garantir os direitos das famílias ou a favorecer as cooperativas (artigo 84.o, n.o 2), são não só ignoradas como claramente violadas, na medida em que se abandona «a técnica do quociente familiar que beneficia as famílias mais numerosas», como se reconhece, a p. 19 da «Exposição de Motivos», e ainda quando, no artigo 11.o, n.o 4, se tributam os excedentes líquidos e incrementos patrimoniais das cooperativas, considerando-os como lucros.
Acresce ainda que a proposta de lei em apreço recusa aquilo a que chama a «discriminação qualitativa» dos rendimentos do trabalho (p. 20 da Exposição de Motivos), colocando em pé de igualdade, de tratamento «mais brando», os rendimentos do trabalho e a atenuação da dupla tributação dos lucros, em especial dos resultantes do mercado financeiro (p. 40), assim violando ostensivamente a «diminuição das desigualdades» estatuída no artigo 107.o da Constituição.