282-(172)II SÉRIE — NÚMERO 12chete que servido de uma linguagem de grande clareza, alcançou grande nível jurídico a qualidade técnica pe^o que é bem digno do melhor apreço e bem demonstra o alto mérito do seu autor.11 — Constituem objectivos fundamentais do Código a aprovar e promulgar, como o deixou evidenciado, numa síntese perfeita, o Prof. Doutor Freitas do Amaral:a) Racionalizar, acelerar e moralizar o funciona-mento da Administração;.b) Assegurar a participação dos cidadãos na pre-paração das decisões que os possam afectar; e,c) Reforçar as garantias jurídicas dos particularesperante a Administração Pública.O primeiro objectivo corresponde, sem dúvida, a uma aspiração que por todos é sentida, pois, de todos é bem conhecida a morosidade no funcionamento da máquina administrativa, o que urge corrigir com a possível brevidade.O segundo objectivo, ou seja, a participação dos cidadãos na preparação das decisões tende a acautelar, desde logo, a defesa dos seus direitos e a controlar o funcionamento dos próprios serviços públicos de modo a que estes possam ser mais eficientes.O terceiro objectivo tem em vista assegurar uma Administração cada vez mais justa face à sua crescente intervenção e reflexo no dia a dia da vida dos cidadãos.12 — A alcançar-se este tríplice desideratum como se pretende, poderá na realidade concluir-se que o Código de Processo Administrativo Gracioso virá a constituir um marco fundamental na história da nossa Administração como instrumento relevante para uma reforma de fundo e da qual saia renovada tanto no seu espírito como nos seus métodos a ordem administrativa portuguesa.13 — Entre as principais críticas que foram formuladas ao projecto do Código de Processo Administrativo Gracioso merecem destaque na sua generalidade as seguintes:Quanto à denominação, sub sistematização e extensão:Antes de mais, houve quem tivesse posto em causa a própria designação de «Processo Administrativo Gracioso». Nomeadamente, o Prof. Marques Guedes em carta dirigida à comissão.No seu desenvolvido estudo publicado nos Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal, contrapõe àquela designação a de «processo administrativo burocrático» ou simplesmente «processo burocrático» (cf. fl. 27).Não se afigura, porém, que as razões invocadas para fundamentar a sua opção terminológica sejam suficientemente consistentes, não obstante o argumento que aduz de que configurando-se a actuação da Administração Pública como um poder-dever, a essa actividade não quadra — diz — o significado de «favor ou mercê» que corresponde ao adjectivo «gracioso».Com efeito, a designação de «processo burocrático» sugere apenas o processo em sentido material como um conjunto de papéis, ou um dossier. Nada mais.Ora, o «Processo Administrativo Gracioso» representa mais do que isso, como instrumento de garantia de legalidade e de garantia dos próprios administrados.Por isso, a designação que foi proposta pelo Prof. Doutor Marcelo Caetano no curso sobre processo administrativo que se realizou na Faculdade de Direito de Lisboa em 1949/1950 (cf. revista O Direito, ano 68.°, pp. 74 e seguintes) abarcando toda a primeira fase da actividade administrativa, ou seja, aquela em que o órgão administrativo faz a aplicação autoritária da lei, olhando apenas aos interesses que por ela lhe estão confiadas, se apresenta como a que melhor corresponde à chamada «fase graciosa» por contraposição à «fase contenciosa» que é aquela em que, como se sabe —virá a ser permitida, posteriormente, a discussão contraditória da legalidade do acto administrativo definitivo e executório, com que se encerra o processo gracioso. E essa discussão vai ter lugar perante órgãos independentes e imparciais— os tribunais administrativos, culminando numa sentença.Ora, aquela designação —Processo Administrativo Gracioso— entre nós, encontra-se bem implantada e, de há muito, que fez carreira, sendo constantemente utilizada não só em estudos doutrinários, como em documentos e relatórios oficiais e como vimos até em disposição legal.Uma outrB designação se poderia considerar, e esta sobretudo com grande implantação na doutrina e legislação estrangeira: a de «processo administrativo não contencioso».Mas, tal designação qualificando uma realidade por forma meramente negativa, afigura-se tecnicamente menos correcta, ou menos perfeita, e, a bem dizer, só vem reforçar a preferência dada à designação de «Processo Administrativo Gracioso» que uma dinâmica criada entre nós pelo seu uso continuado e virtualmente pacífico, como que a consagrou na doutrina e na jurisprudência administrativa, já que tem a vantagem de qualificar inequivocamente o processo administrativo propriamente dito frente ao processo jurisdicional que decorre perante os tribunais do Contencioso Administrativo.14 — No tocante à sistematização do projecto: ficou, acentuado no respectivo preambulo que a ideia geral que a ela presidiu foi a de regular, em 1.° lugar, os intervenientes no processo e disciplinar, depois, a sua marcha a qual — pode dizer-se— corresponderá como que a uma 1." instância, para passar depois ao acto administrativo.Segue-se, logicamente, a previsão legal da reclamação, do recurso hierárquico e do tutelar. Por último, regulam-se os contratos administrativos.Notam-se, neste aspecto, algumas diferenças importantes entre a versão submetida à discussão pública e a versão que agora servirá de base à análise que vai ter lugar neste seminário.Naturalmente que será sempre susceptível de ser encarada sob outros pontos de vista a sistematização q*ue veio a ser adoptada, já que não corresponde a um critério rigorosamente científico, mas sim, e essencialmente, a exigências de ordem pragmática e até lógica, face à experiência adquirida através tanto da elaboração doutrinal, como jurisprudencial.Seja como for, porém, crê-se que ela satisfaz ao fim tido em vista e que pareceu ser o mais curial. Com efeito, depois de estabelecer a regulamentação da actividade administrativa até à emanação do acto administrativo, disciplina-se, em seguida, a sua apreciação pela própria Administração activa (reclamação e recursos hierárquico e tutelar).