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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   110 Quadro B. 42 – Responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas (em milhões de euros) Responsabilidades efetivas 31/12/2015 31/12/2016 Variação Valor % Valor % Valor % Garantias do Estado (DGTF) a:       – Financiamentos 22 851 85 21 057 87 -1 794 -8 – Seguros de crédito e similares 961 4 948 4 -14 -1 Total 23 812 89 22 004 91 -1 808 -8 Garantias de SFA a financiamentos 2 236 9 2 283 9 47 2 Total geral 26 048 100 24 287 100 -1 761 -7 As garantias prestadas por SFA, incluindo EPR, totalizavam no final de 2016 cerca de € 2.282,9 M, aumentando € 46,9 M (2%) face ao ano anterior. Estes são já valores líquidos, deduzindo as contragarantias que o Estado (DGTF) também presta em algumas operações. No total e em termos líquidos, as responsabilidades efetivas do Estado por garantias prestadas, incluindo SFA, ascendiam no final do ano a € 24.287,2 M, sendo que na CGE as responsabilidades estão subavaliadas em cerca de € 2.257,7 M, por não incluírem a maior parte das garantias prestadas por SFA.  4.2.1. Garantias a operações de financiamento a) Novas garantias Foram prestadas pelo Estado (DGTF) duas garantias pessoais, no montante total de € 872,3 M, apresentando-se no quadro seguinte os principais elementos caracterizadores destas operações. Quadro B. 43 – Garantias pessoais concedidas pelo Estado em 2016 (em milhões de euros) Entidade/ Operação Despacho autorizador Operação subjacente Montante  garantido Mutuante/Subscritor Mutuário / Emitente / Beneficiário Prazo máximo  (anos) Finalidade FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo Desp. n.o 866/2016 de 31/12/2015 (DR, II, de 19/01/2016) 126 Vários FCGM (beneficiário) 20 Cobertura de responsabilidades assumidas pelo FCGM a favor de micro, pequenas e médias empresas, ao abrigo das Linhas de crédito PME Crescimento 2015, de Apoio à Revitalização Empresarial, para Empresas com Processo de Internacionalização em Angola, de Capitalização Mezzanine Financing e Linha IFD (FD&G). FdR – Fundo de Resolução Desp. n.o 867/2016 de 31/12/2015 (DR, II, de 19/01/2016) 746 BANIF(inicialmente), sendo as obrigações transferidas para o Banco Santander Totta no âmbito do processo de resolução Oitante, SA 10 Contragarantia do Estado à garantia prestada pelo FdR às obrigações emitidas pela Oitante, SA, e entregues ao BANIF, para pagamento do conjunto de ativos transferidos deste banco.  Total 872     22 DE DEZEMBRO DE 2017 138
Tribunal de Contas 111 Ambas as garantias foram especificamente autorizadas pela LOE 2015, pelos n.os 4 e 8 do art. 127.o1, respetivamente para o FCGM e FdR, apesar da sua formalização e entrada em vigor terem já ocorrido em 2016. A garantia ao FCGM, assim como as já concedidas em anos anteriores, destina-se a substituir parcialmente a dotação de capital que o Estado deveria realizar no Fundo por forma a manter a solvabilidade e o regular funcionamento do sistema de garantia mútua2. Trata-se de uma garantia que se destina a ser executada, para reembolsar o Fundo pelas contragarantias que liquida. A DGTF, na instrução deste processo, apesar de se tratar já da quarta garantia concedida ao FCGM, tendo uma quinta sido já autorizada pela LOE 2016, continua a aplicar supletivamente a Lei 112/97, de 16/9, enquadrando a garantia numa concessão de auxílio financeiro extraordinário, ao abrigo do art. 9.o, n.o 2, alínea d).  Por seu lado, a contragarantia do Estado ao FdR, no montante de € 746 M, insere-se no processo de resolução do BANIF, tendo as suas principais caraterísticas sido já retratadas no PCGE 2015. Esta operação foi apenas formalizada em 15/02/2016, através de contrato celebrado entre o Estado e o FdR, não obstante a garantia prestada pelo FdR às obrigações da Oitante, SA, se tenha tornado efetiva desde a sua emissão em 22/12/2015. No decorrer de 2016 foram ainda autorizadas duas alterações a garantias concedidas em anos anteriores, que não se traduziram em alterações ao montante das responsabilidades do Estado e constam do quadro seguinte. Quadro B. 44 – Alterações a garantias de anos anteriores (em milhões de euros) Entidade beneficiária / Mutuante Montante Garantido Despacho autorizador da alteração Motivo Metropolitano de Lisboa, EPE / BEI 96 Desp. n.o 1008/2016, de 29/09/2016  Prorrogação do prazo da garantia para o prazo do empréstimo (até dezembro de 2021). EDA – Eletricidade dos Açores, SA / BEI 30  Desp. n.o 1229/2016, de 22/11/2016  Prorrogação do prazo de utilização do empréstimo (até abril de 2017). Fonte: DGTF. Os referidos despachos de manutenção de garantia não foram publicados.  Ainda em 2016 foi autorizada a concessão de mais uma garantia ao FCGM, no montante de € 126,2 M, mas cuja formalização só ocorreu em 2017, elevando para cinco o total de garantias do Estado destinadas a fazer face às necessidades financeiras deste Fundo.                                                      1  Na redação da Lei 159-E/2015, de 30/12. 2  É um sistema de génese público-privado e de cariz mutualista de apoio a PME, em que, no caso de incumprimento do mutuário, as sociedades de garantia mútua pagam as garantias que concedem às instituições de crédito e, seguidamente, o FCGM paga àquelas sociedades, automaticamente, parte da perda equivalente à contragarantia que presta. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 139
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   112 b) Responsabilidades do Estado No final de 2016 as responsabilidades acumuladas assumidas1 pelo Estado (DGTF) por garantias pessoais prestadas a operações de financiamento totalizavam cerca de € 21.404,5 M, diminuindo € 2.681 M (-11%) face ao ano anterior, conforme se apresenta no quadro seguinte.  Quadro B. 45 – Responsabilidades acumuladas do Estado (em milhões de euros) Beneficiários 31/12/2015 31/12/2016 Variação Valor % Valor % Valor % Garantias regime geral e outras 12 894 54 12 276 57 -619 -5  Região Autónoma da Madeira 1 187 5 1 156 5 -31 -3  EPR (a) 8 815 37 8 735 41 -358 -4  Outras entidades públicas 2 730 11 2 224 10 -229 -9  Outras garantias 162 1 161 1 -1 -1 Convenções de Lomé e de Cotonou 13 0 18 0 5 36 Linhas de crédito de ajuda 1 780 7 1 140 5 -640 -36 Garantias ao sistema financeiro 3 500 15 1 800 8 -1 700 -49 Garantia de carteira BEI 2 800 12 2 800 13 0 0 FdR 0 0 656 3 656 ... Sociedades veículo ex-BPN 3 098 13 2 714 13 -383 -12 Responsabilidades assumidas (total) 24 085 100 21 404 100 -2 681 -11 Responsabilidades efetivas (total) 22 851 100 21 057 100 -1 794 -8 (a) Não inclui as sociedades veículo do ex-BPN (Parvalorem, Parups e Parparticipadas), nem o Fundo de Resolução. Inclui o FCGM em ambos os anos.  Fonte:DGTF. A redução das responsabilidades decorreu, essencialmente, das amortizações efetuadas pelos beneficiários, designadamente do Novo Banco (€ 1.700 M) e das sociedades veículo do ex-BPN (€ 383,4 M), assim como da correção das responsabilidades da maior parte das linhas de crédito de ajuda, tendo em conta os valores utilizados pelos países beneficiários, por ter expirado o prazo de utilização dessas linhas (menos € 640 M).  As responsabilidades assumidas por garantias prestadas à Região Autónoma da Madeira, a EPR e a outras entidades públicas, incluindo as sociedades veículo do ex-BPN e o FdR, representavam, no seu conjunto, cerca de 69% do total. No que respeita às responsabilidades no âmbito das Convenções de Lomé e de Cotonou, os valores registados pela DGTF, e que constam da CGE, reportam-se apenas ao final do 1.o semestre de 2016, por a correspondente informação de suporte do BEI, relativa ao final do ano, não ter sido enviada em tempo útil. Por este motivo, as responsabilidades assumidas no final do ano encontram-se subavaliadas em cerca de € 5 M, ascendendo o total registado pela DGTF a € 21.399,3 M.  Por seu lado, as responsabilidades efetivas do Estado por garantias pessoais prestadas totalizavam no final de 2016 cerca de € 21.056,6 M, diminuindo € 1.794,2 M (-8%) face ao ano anterior. Porém, a DGTF registava responsabilidades efetivas no montante de € 21.053,6 M, encontrando-se subavaliadas                                                      1 As responsabilidades assumidas correspondem aos montantes garantidos pelo Estado, enquanto as efetivas são apuradas a partir das utilizações que os beneficiários efetuam daqueles montantes. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 140
Tribunal de Contas 113 em € 2,9 M, pois não englobavam a totalidade das utilizações efetuadas pelo IHRU e a atividade relativa às Convenções de Lomé e de Cotonou do 2.o semestre do ano. A DGTF registava ainda as responsabilidades que decorriam do empréstimo obrigacionista emitido em 2011 pelo Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF), no âmbito da assistência financeira acordada para a Irlanda e que Portugal também garantiu, pelo montante de € 131,2 M1, cujo vencimento ocorreu em 18/07/2016 e que por isso deveria ser abatido à posição das responsabilidades do Estado por garantias prestadas.  Em contraditório, a DGTF informou que obteve a confirmação de que deixou de existir qualquer responsabilidade do Estado nesta operação e que a retirou em 2017 da posição das responsabilidades por garantias prestadas. A diferença entre as responsabilidades assumidas e as efetivas (cerca de € 347,9 M), reduzindo-se significativamente neste ano com a correção das responsabilidades subjacentes às linhas de crédito de ajuda, decorre da utilização que algumas destas linhas ainda registavam (€ 1.043,1 M de utilizações num total de € 1.140 M de responsabilidades assumidas) e devido à utilização faseada por parte de alguns beneficiários do financiamento que dispõem junto do BEI ou do CEB. A evolução das responsabilidades do Estado nos últimos anos foi a seguinte: Gráfico B. 10 – Evolução das responsabilidades do Estado por garantias pessoais prestadas (em milhões de euros) As responsabilidades do Estado por garantias prestadas têm vindo a reduzir-se nos últimos anos, após o aumento registado entre 2011 e 2013, relacionado com as garantias concedidas ao sistema financeiro.  Das responsabilidades referidas merecem destaque as seguintes. i. Garantias ao sistema financeiro (Lei 60-A/2008) As responsabilidades por garantias prestadas para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros (Lei 60-A/2008) estavam limitadas a três empréstimos obrigacionistas do Novo Banco.                                                        1  Responsabilidades efetivas, equivalendo a 100% da quota parte de capital garantido por Portugal. As responsabilidades assumidas correspondiam a 120% da quota parte de capital garantido, ou seja € 157,4 M. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 141
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   114 Esses três financiamentos de € 1.000 M, € 1.000 M e € 1.500 M, emitidos originalmente pelo BES com o prazo de 3 anos, transitaram para o Novo Banco na sequência da medida de resolução aplicada pelo BdP em 2014, sendo por duas vezes prorrogado o prazo das emissões por mais um ano1. No decorrer de 2016 foram amortizados antecipadamente a totalidade do primeiro empréstimo e € 700 M do segundo, situando-se as responsabilidades no final do ano em € 1.800 M.   Segundo informação relativa já a 2017, o valor remanescente em dívida foi amortizado nas datas de vencimento dos dois restantes empréstimos obrigacionistas.  ii. Garantia de carteira BEI Esta garantia assegura ou contra garante, até ao limite de € 2.800 M, o cumprimento das obrigações assumidas pelo BPI, BCP, Novo Banco (anterior BES) e CGD , enquanto garantes ou mutuários numa carteira de financiamentos concedidos e a conceder pelo BEI, no montante máximo de € 6.000 M. Abrange não só as garantias e financiamentos existentes à data da sua concessão, mas também operações futuras a contratar por aquelas instituições de crédito com o BEI, até ao limite correspondente à diferença entre € 6.000 M e as responsabilidades decorrentes das anteriores operações.   No decurso de 2016 foi incluída uma nova operação na carteira, no montante de € 10,3 M, relativa a um financiamento contratado pelo BCP.  As operações que integravam a carteira, tanto por tipo de operação como por banco aderente, eram as seguintes.  Quadro B. 46 – Carteira por tipo de operação e por banco aderente   (em milhões de euros) Tipo de operação 31/12/2015 31/12/2016  Bancos 31/12/2015 31/12/2016 Garantias do BPI, BCP, Novo Banco e CGD 1 393 1 129  BPI 140 119 Financiamentos da CGD 257 121  BCP 1 334 1 280 Novas operações 1 585 1 579  Novo Banco 1 023 920 Total 3 235 2 829  CGD 738 510 Por utilizar (face ao limite de € 6 000 M) 2 765 3 171  Total 3 235 2 829 Fonte: DGTF/BEI.   Porém, e como já referido, a garantia do Estado apenas cobre responsabilidades até ao limite máximo acumulado de € 2.800 M.  A DGTF, em contraditório, relativamente ao montante por utilizar de € 3.171 M, refere que este está sobrevalorizado, por incluir a deduzir as amortizações que os beneficiários foram efetuando (o valor por utilizar será apenas de € 880 M). Este entendimento da DGTF, no entanto, não está consagrado em qualquer disposição, tendo, aliás, a Comissão Europeia, quando aprovou esta operação, considerado que se tratava de uma garantia em sistema de revolving, pelo que a DGTF deverá esclarecer esta questão junto do BEI.                                                      1  As datas de maturidade dos empréstimos foram prorrogadas para 23/12/2016, 6/1/2017 e 17/2/2017. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 142
Tribunal de Contas 115 iii. Contragarantia ao Fundo de Resolução Como atrás referido, a garantia do FdR às obrigações emitidas pela Oitante, SA, no montante de € 746 M, foi contragarantida pelo Estado em 15/02/2016.   Por despacho do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças, de 21/03/20161, foi autorizada a manutenção da contragarantia do Estado face à alteração da periodicidade do pagamento do cupão das obrigações, passando de trimestral para semestral, mantendo-se inalterados os restantes termos e condições do financiamento. Nos meses de novembro e dezembro de 2016, a Oitante, SA, procedeu a reembolsos antecipados parciais da emissão obrigacionista, no montante total de € 90 M, situando-se assim as responsabilidades no final do ano em € 656 M.  iv. Garantias às sociedades veículo do ex-BPN As responsabilidades do Estado por estas garantias prestadas às emissões obrigacionistas e de papel comercial subscritas pela CGD, totalizavam € 2.714,4 M, assim distribuídas:  Quadro B. 47 – Dívida das Sociedades veículo do ex-BPN garantida pelo Estado  (em milhões de euros) Sociedade veículo Instrumento de dívida 31/12/2015  31/12/2016  Variação Parvalorem Obrigações 1 591 1 290 -302 Parvalorem Papel comercial 1 000 1 000 0 Parups Obrigações 465 390 -75 Parparticipadas Obrigações 42 35 -7 Total 3 098 2 714 -383 A redução de dívida em € 383,4 M decorreu das amortizações efetuadas pelas sociedades, com recurso em grande medida a empréstimos concedidos pela DGTF2. c) Responsabilidades de outras pessoas coletivas de direito público Além da DGTF, outras pessoas coletivas de direito público podem também conceder garantias pessoais a operações de financiamento. Através de inquérito realizado pelo Tribunal de Contas no âmbito da dívida financeira dos SFA, foi solicitada informação a respeito de eventuais garantias pessoais prestadas por essas entidades, incluindo EPR, a financiamentos contraídos por terceiros3. Da informação recebida de 54 entidades apurou-se a existência das seguintes responsabilidades.                                                      1  Publicado no DR, II Série, de 04/04/2016. 2  Estes empréstimos em 2016 corresponderam a cerca de 92% do serviço da dívida à CGD (€ 87,4 M de juros e € 383,4 M de amortizações). 3  Garantias concedidas através de aval, fiança, carta conforto, livrança (não inclui garantias bancárias e cauções). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 143
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   116 Quadro B. 48 – Responsabilidades de SFA por garantias pessoais prestadas  (em milhões de euros) Prestador da garantia Beneficiário  Financiamento garantido Responsabilidades efetivas Variação 31/12/2015 31/12/2016  Parque Expo, SA Marina Parque das Nações, SA Empréstimo bancário 14 - -14 FdR Oitante, SA Obrigações 746 656 -90 FAM – Fundo de Apoio Municipal Município de Vila Real de Santo António Empréstimos bancários - 26 26 CP – Comboios de Portugal, EPE EMEF, SA Empréstimos bancários 3 2 -1 CP – Comboios de Portugal, EPE CP Carga, SA Empréstimos bancários 28 - -28 SPGM – Sociedade de Investimento, SA Diversos Diversos 1 1 0 FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo Diversos Diversos 2 451 2 598 147 Total 3 242 3 283 40 Total (líquido) 2 236 2 283 47 Fonte. Inquérito do TdC. Foram concedidas garantias pelo FAM ao Município de Vila Real de Santo António, até ao montante total de € 28,2 M no âmbito do Programa de Ajustamento Municipal estabelecido para a recuperação financeira do Município nos termos previstos na Lei 53/2014, de 25/8. Esta operação foi aprovada por Despacho do Secretário de Estado Adjunto, do Tesouro e das Finanças, de 15/09/20161.  No que se refere ao FCGM, que integra pela primeira vez o perímetro orçamental, emitiu neste ano contragarantias no montante total de € 1.014,1 M, sendo que as amortizações efetuadas por beneficiários totalizaram € 823,1 M e os pagamentos em execução de contragarantias € 43,1 M, segundo informação prestada pelo Fundo. Estas operações não foram sujeitas à aprovação do Ministro das Finanças, uma vez que o FCGM dispõe de um regime especial para a concessão de contragarantias, afastando os requisitos previstos na Lei 112/97, de 16/9. As responsabilidades da SPGM têm um carácter residual (€ 0,6 M), remontando à fase piloto do sistema nacional de garantia mútua, em que esta era a única entidade que emitia garantias. Tal deixou de verificar-se a partir de 2003, com o início de atividade das sociedades de garantia mútua. No final do ano, o valor total líquido das responsabilidades dos SFA situava-se em € 2.282,9 M, por dedução das contragarantias que o Estado (DGTF) também prestava ao FdR (€ 656 M) e ao FCGM (€ 343,6 M de responsabilidades efetivas)2.  Nos registos da DGTF e, consequentemente na CGE do ano em apreço, figuram apenas as responsabilidades relativas ao FAM, pelo montante de € 28,2 M (sendo que o capital em dívida no final de 2016 dos empréstimos garantidos pelo FAM se situava em € 25,8 M).                                                       1  Nos termos da Lei 112/97, de 16/09 e do DLEO 2016. 2  As responsabilidades da SPGM de € 0,6 M são também contragarantidas pelo FCGM em € 0,3 M, pelo que foi também deduzido este valor. No que respeita ao ano de 2015, foi igualmente deduzida a contragarantia prestada ao FdR, por razões de comparabilidade entre anos. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 144
Tribunal de Contas 117 Assim, as responsabilidades encontram-se subavaliadas na CGE em cerca de € 3.254,7 M, por não incluírem a maioria das garantias prestadas por SFA. Face ao valor total líquido apurado, a subavaliação ascende a € 2.254,8 M 1.  d) Pagamentos em execução de garantias Em execução de garantias, o Estado efetuou pagamentos no montante de € 23,2 M, através do capítulo 60 do orçamento do Ministério das Finanças – ativos financeiros2, e € 43,1 M através do orçamento do FCGM, discriminados no quadro seguinte. Quadro B. 49 – Pagamentos do Estado em 2016 em execução de garantias (em euros) Mutuário/Emitente Capital Juros Juros de mora e outros Total Pagamentos DGTF     Europarque 1 020 269 528 - 1 020 797 FCGM 22 128 896 - - 22 128 896 Casa do Douro - - (a)   84 700 84 700 Convenções de Lomé e Cotonou 42 451 1 319 - 43 770 Total 23 191 616 1 847 84 700 23 278 163 Pagamentos FGCM 43 111 898 - - 43 111 898 Total geral  66 303 514 1 847 84 700 66 390 061 Total geral (líquido) 44 174 618 1 847 84 700 44 261 165 (a) Prémio de seguro sobre os vinhos penhorados a favor do Estado. Fonte: DGTF e FCGM. O valor total líquido de € 44,3 M resulta da dedução dos € 22,1 M pagos pela DGTF ao FCGM, por constituírem também receita deste Fundo. Na execução orçamental do FCGM, os pagamentos efetuados em execução de contragarantias, no montante total de € 43,1 M, foram incorretamente classificados como transferências correntes e deveriam ser registados em despesas com ativos financeiros3. De forma idêntica, as receitas do Fundo provenientes da execução da garantia do Estado deveriam ser registadas como receitas de ativos financeiros4.      A percentagem de execução de garantias face às responsabilidades efetivas do Estado, incluindo SFA e em termos líquidos, situava-se no final de 2016 em 0,2%.                                                      1  Na identificação que consta da CGE – mapa 1 dos elementos informativos comuns às Contas dos SI, SFA e SS, do Volume II, Tomo I, as garantias do FAM estão incorretamente incluídas no subsector Estado (SI), inexistindo garantias concedidas por SFA.   2 Rubricas de classificação económica Execução de garantias – Entidades privadas, Entidades públicas e Convenção de Lomé. 3  As despesas foram registadas na rubrica Transferências correntes – Bancos e outras instituições financeiras, sendo esta situação corrigida em 2017. 4 Em 2016 não ocorreu ainda qualquer registo orçamental no FCGM, por a verba transferida pela DGTF (€ 22,1 M) só ter dado entrada no Fundo nos primeiros dias de 2017. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 145
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   118 EUROPARQUE Na sequência de acordo extrajudicial celebrado em 2015, o Decreto-Lei 46/2015, de 9/4 veio integrar o Complexo Europarque no domínio privado do Estado, através da sua dação em cumprimento para a regularização de parte da dívida da Europarque, sendo cedida a sua utilização ao Município de Santa Maria da Feira, pelo prazo de 50 anos. A dação foi efetuada pelo valor de € 21,4 M, ficando ainda por regularizar uma dívida ao Estado de € 6,8 M.  A essa dívida vieram acrescer os novos pagamentos efetuados em execução de garantia, em 2015 de € 2 M e em 2016 de € 1 M. Neste ano liquidaram-se as últimas prestações dos empréstimos garantidos. Existe hipoteca constituída a favor do Estado sobre 21 prédios urbanos da Europarque, como contragarantia do crédito do Estado, que no final de 2016 ascendia a cerca de € 9,8 M1.   FCGM – Fundo de Contragarantia Mútua O pagamento do Estado ao FCGM, efetuado no final do ano, abrangeu a garantia de € 215 M, concedida em 2012 e relativa às linhas de crédito PME Investe V, VI, VI Aditamento e PME Crescimento, assim como a garantia de € 100 M, concedida em 2014 relativa às linhas de crédito PME Crescimento 2013 e Caixa Capitalização, e ainda a garantia de € 80,7 M, concedida em 2015 relativa à linha de crédito PME Crescimento 2014. Ao abrigo dos respetivos contratos de garantia, a SPGM, SA, na qualidade de sociedade gestora do FCGM, solicitou o reembolso de um montante total de € 22,1 M, referente às contragarantias liquidadas pelo Fundo entre 30 de setembro de 2015 e 30 de setembro de 2016, distribuído da seguinte forma. Quadro B. 50 – Pagamentos ao FGCG em execução de garantias  (em milhões de euros) Contratos de garantia  do Estado Pagamento 2016 Pagamentos desde 2012 € 215 M, de 03/01/2012 13 126 € 100 M, de 08/01/2014 7 13 € 80,7 M, de 08/01/2015 2 2 Total 22 140 Desde 2012, primeiro ano de execução deste tipo de garantias, os reembolsos efetuados pelo Estado ao FCGM totalizam € 140,4 M, situando-se as responsabilidades assumidas no final de 2016 em € 381,7 M e as efetivas em € 343,6 M.  Note-se que as contragarantias liquidadas pelo FCGM às sociedades de garantia mútua desde início da vigência das referidas linhas de crédito representavam níveis médios de incumprimento ente 1,1% e 6,9%, assim discriminados2.                                                      1  Pelos pagamentos realizados. Não engloba juros de mora, nem comissões de garantia em dívida.  2  Valores acumulados até 31/12/2016. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 146
Tribunal de Contas 119 Quadro B. 51 – FCGM – Nível de sinistralidade (em milhões de euros) Linhas de crédito Contragarantias prestadas pelo FCGM Contragarantias liquidadas pelo FCGM Nível de sinistralidade PME Investe V 394 32 8,2% PME Investe VI 677 68 10,0% PME Investe VI – Adit 336 21 6,3% PME Crescimento 717 26 3,6% Total 2 125 147 6,9% PME Crescimento 2013 765 17 2,2% Caixa Capitalização  0 0 - Total 765 17 2,2% PME Crescimento 2014 578 6 1,1% Total 578 6 1,1% Fonte: SPGM. Na garantia de € 126,3 M concedida em 2016, não foi ainda solicitado ao Estado qualquer reembolso.   e) Comissões de garantia e recuperações de pagamentos As comissões de garantia recebidas pelo Estado (DGTF) em 2016 totalizaram € 84,1 M, dos quais € 45,7 M de garantias ao sistema financeiro. Foram regularizadas as comissões de garantia que se encontravam em falta de pagamento no ano anterior. O FCGM, pelas contragarantias que presta, recebeu comissões no montante de € 4,7 M, o que faz elevar para € 87,9 M o total de comissões recebidas, em termos líquidos1.   Por seu lado, as recuperações de pagamentos efetuados em execução de garantias totalizaram € 5,5 M, decorrendo, essencialmente, das recuperações canalizadas pelo FCGM (€ 3,3 M)2 e do registo neste ano de € 2,2 M relativos ao BPP, pela venda ocorrida em 2014 de um imóvel hipotecado a favor do Estado no âmbito da garantia concedida a este banco, que permaneciam por contabilizar pela DGTF.  As recuperações obtidas pelo FCGM ascenderam a € 10,7 M, que correspondem ao total das recuperações efetivas3. Na execução orçamental do FCGM, estas receitas foram incorretamente classificadas como outras receitas de capital4 e deveriam ser receitas com ativos financeiros, e as despesas do Fundo pelas recuperações entregues ao Estado (€ 3,3 M) também foram incorretamente classificadas em outras despesas de capital5 e deveriam ser registadas em despesas com ativos financeiros.                                                       1  Deduzindo também as comissões de garantia cobradas pelo Estado ao FCGM, que em 2016 totalizaram € 0,97 M. Na execução orçamental, as receitas do Fundo com comissões (€ 4,7 M) foram classificadas como vendas de bens e serviços correntes (rubrica de classificação económica 07.02.99).  2  Foram ainda recebidos € 1.025 do FCGM, pelo cancelamento de execuções (de anos anteriores), que não foram contabilizados na receita. 3  Deduzindo os € 3,3 M de recuperações entregues pelo FCGM ao Estado e os € 2,2 M relativos ao BPP, já considerados no PCGE de 2014. 4  Rubrica - Outras receitas de capital – Outras. 5  Rubrica - Outras despesas de capital – Diversas. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 147
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   120 Em contraditório, o FCGM considerou que as recuperações entregues ao Estado deverão ser antes registadas em despesas com passivos financeiros, uma vez que esta despesa se encontra relacionada com a receita com passivos financeiros que decorre do recebimento do aval do Estado por parte do Fundo. Ao receber a contragarantia do Estado o FCGM não fica com qualquer passivo perante este, apenas lhe aliena parte dos ativos que tinha adquirido por força da execução da garantia. Salvo clausulado em contrário, quer em relação ao garante, quer em relação aos contra-garantes, ainda que sucessivos, o que existem são sempre ativos financeiros e nunca passivos que apenas existem no devedor originário, tal como aliás é confirmado pelos registos contabilísticos do FCGM, em que o recebimento do aval do Estado é feito por contrapartida dos créditos que constam da sua carteira (créditos executados) e não pela assunção de qualquer passivo. Quanto à recuperação dos créditos executados, é promovida pelo FCGM, através da SPGM, recebendo o Fundo a totalidade dos valores recuperados, que deverão ser registados como receitas de ativos financeiros. A parte desse valor que respeitar a créditos transmitidos para o Estado, será entregue pelo Fundo através de despesa com ativos financeiros. 4.2.2. Garantias a seguros de crédito e similares a) Responsabilidades assumidas As responsabilidades assumidas pelo Estado com apólices emitidas pela COSEC totalizaram € 277,6 M, assim distribuídas: Quadro B. 52 – Apólices de seguro garantidas em 2016 (em milhões de euros) Produtos N.o apólices Montante Seguro de créditos:    Apólices globais 3 18  Apólices individuais 1 0  Facilidade países fora da OCDE 1 158 193 Seguro de créditos financeiros  1 10 Seguro-caução 25 56 Total  278 Fonte: COSEC. A maior parte das operações respeitou a seguros de crédito de curto prazo, realizadas no âmbito da “Facilidade para países fora da OCDE”1, com a emissão de 1.158 apólices no montante total de € 193,3 M. As utilizações de apólices globais2 (€ 18 M), as operações de seguro-caução (€ 55,7 M) e as apólices de médio e longo prazo de seguro de créditos (€ 0,2 M) e de créditos financeiros (€ 10,4 M) perfizeram a restante atividade.                                                      1 Criada no final de 2008, com um plafond global de € 1.000 M, reforçado nos anos seguintes, sendo disponibilizada através da COSEC para cobertura de riscos de natureza comercial e política em países fora da OCDE, Turquia e México. 2  Atas adicionais de risco político e extraordinário a apólices globais de seguro de crédito. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 148
Tribunal de Contas 121 b) Responsabilidades acumuladas A posição de final de ano das responsabilidades por garantias prestadas no âmbito dos seguros de crédito e similares apresentou a seguinte evolução1: Quadro B. 53 – Responsabilidades do Estado no final de 2016 (em milhões de euros) Produtos 31/12/2015 31/12/2016 Variação Valor % Valor % Valor % Seguro de créditos 218 23 240 25 23 10 Seguro de créditos financeiros 698 73 613 65 -86 -12 Seguro de investimento 1 0 1 0 0 -25 Seguro-caução 44 5 94 10 49 112 Total 961 100 948 100 -14 -1 Fonte: COSEC. As responsabilidades acumuladas no final de 2016 totalizavam cerca de € 947,7 M, diminuindo € 13,7 M (-1%) face ao ano anterior, por via, essencialmente, dos decréscimos verificados nos seguros de créditos financeiros. Este tipo de seguros, de médio e longo prazo, continuavam a representar a maior parte das responsabilidades do Estado, cerca de 65% do total. O gráfico seguinte evidencia as responsabilidades no final de 2016, por países destinatários das exportações. Gráfico B. 11 – Responsabilidades do Estado no final de 2016 por países  Fonte: COSEC. A maior exposição do Estado verificava-se relativamente a Moçambique (30%) e Angola (27%), seguindo-se a Venezuela (16%).                                                      1 Corresponde ao valor acumulado das apólices emitidas, deduzido dos montantes das amortizações efetuadas e dos sinistros pagos. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 149
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   122 c) Pagamentos em execução de garantias No que respeita a indemnizações por sinistros decorrentes de riscos garantidos pelo Estado, foram efetuados pagamentos no total de € 12,6 M, através do Cap. 60 do orçamento do Ministério das Finanças – ativos financeiros1, aumentando de forma significativa relativamente a anos anteriores.  A maior parte dos pagamentos (€ 12,4 M) respeitou a sinistros verificados no âmbito da Facilidade para países fora da OCDE, estando o seu acréscimo relacionado com um conjunto de sinistros ocorridos em Angola com um mesmo cliente, no montante de € 6 M.  d) Prémios de seguro e recuperações de pagamentos Os prémios pagos pelos segurados e entregues nos cofres do Estado pela COSEC ascenderam a € 2,1 M, conforme informação da DGTF2. A despesa paga pelo Estado a título de comissão de gestão da COSEC3 e de outros encargos totalizou um montante de cerca de € 1,6 M4.  Quanto às recuperações de créditos do Estado ocorridas em 2016, ascenderam a € 25,9 M segundo informação prestada pela DGTF, respeitando quase a sua totalidade (€ 25,1 M) ao recebimento da oitava prestação de capital e décima segunda de juros previstas no acordo de reestruturação da dívida de Angola e o remanesceste a valores recuperados através das seguradoras. 4.2.3. Apoio aos clientes de retorno absoluto do BPP O art. 81.o da LOE 20105 autorizou o Governo a garantir aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido junto do BPP, que reunissem determinadas condições de elegibilidade, a recuperação de até € 250.000 por titular de conta das referidas aplicações. Em 2014 foi certificado pela IGF um valor a pagar pelo Estado de € 34,5 M, sendo posteriormente certificados mais € 2,6 M.  Em 2014 foram efetuados pagamentos de € 31,8 M, em 2015 cerca de € 2,8 M e em 2016 mais € 1,5 M, totalizando assim € 36,1 M as verbas despendidas pelo Estado com esta garantia.                                                        1 Rubrica– Execução de garantias – Seguros.  2 A COSEC, em contraditório, refere que esse valor foi € 2,5 M. 3 A comissão da COSEC pela gestão dos riscos com garantia do Estado é estabelecida pelo Despacho conjunto de 14/10/1999 dos Secretários de Estado do Tesouro e das Finanças e Adjunto do Ministro da Economia e pelo Protocolo celebrado para a Facilidade de curto prazo para países fora da OCDE.   4 Rubrica de classificação económica – Encargos com a administração de garantias inscrita no Cap. 60 do orçamento do Ministério das Finanças – Comissões e outros encargos. 5 Na redação da Lei 3-B/2010, de 28/04. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 150
Tribunal de Contas 123 4.2.4. Balanço entre receita e despesa orçamental associada às garantias Os valores pagos em 2016 pelo Estado em execução de garantias e a título de comissão da COSEC e os recebidos em consequência de recuperações, comissões de garantia e prémios de seguros constam do quadro seguinte. Quadro B. 54 – Balanço entre receita e despesa associada às garantias (em milhões de euros) Designação Garantias a financiamentos Garantias a seguros de crédito e similares Clientes  BPP Total Pagamentos em execução de garantias (1) 44 13 1 58 Comissão da COSEC (2) - 2 - 2 Recuperações (3)   11 26 - 37 Comissões de garantia e Prémios de seguro (4) 88 2 - 90 Saldo (3)+(4)-(1)-(2) 55 13 -1 67 Fonte: DGTF e COSEC. O saldo entre receitas e despesas foi positivo em € 67 M.  4.2.5. Observância dos limites fixados na Lei do Orçamento Ao abrigo do n.o 1 do art. 87.o da LOE 2016, que fixou o limite máximo para a concessão de garantias pelo Estado em € 3.000 M, não ocorreu qualquer autorização ou concessão de garantias.  Pelo n.o 3 do art. 87.o, que fixou em € 127 M o limite para concessão de garantias ao FCGM (a acrescer ao limite fixado no n.o 1), foi autorizada uma garantia no montante de € 126,2 M, mas só concretizada em 2017. Por conta do n.o 4 do art. 87.o, que fixou em € 110 M o limite para a prestação de garantias por outras pessoas coletivas de direito público1, foram concedidas garantias pelo Fundo de Apoio Municipal até ao montante de € 28,2 M. As prestadas pelo Fundo de Contragarantia Mútuo, que passou a integrar em 2016 o perímetro orçamental, não foram previstas ou devidamente enquadradas em termos de limites orçamentais. As garantias prestadas, em termos de fluxos líquidos anuais, foram as seguintes: Quadro B. 55 – Outras pessoas coletivas de direito público – Limite orçamental (em milhões de euros) SFA e Institutos públicos Garantias Deduções Valor líquido FAM – Fundo de Apoio Municipal 28 2 26 FCGM – Fundo de Contragarantia Mútuo 1 014 823 191 FdR – Fundo de Resolução - 90 -90 Total 1 042 (a)   915 127 (a) Amortizações efetuadas pelos beneficiários. Fonte: Inquérito do TdC e CGE.                                                      1 Em termos de fluxos líquidos anuais. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 151
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   124 Incluindo o FCGM, este limite foi excedido em € 17 M.  A LOE estabelece, ainda, os seguintes limites para garantias:  Art. 100.o – € 24.670 M para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros; neste âmbito, não ocorreu qualquer autorização ou concessão de garantias.  Art. 87.o n.o 2 – € 1.000 M para a concessão de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento; o total das apólices de seguro garantidas em 2016 ascendeu a € 277,6 M, embora a DGTF tenha registado € 286 M na utilização daquele plafond1, sendo que qualquer dos montantes considerados fica aquém do limite estabelecido. Ouvido em contraditório, o Ministro das Finanças remeteu para a resposta apresentada pela DGTF. A COSEC informou não ter objeções a apresentar.                                                       1 Na afetação de operações ao limite orçamental, a DGTF utiliza um conjunto de critérios tendo por base as promessas de garantia e as garantias emitidas, fazendo com que os valores imputados em cada ano não coincidam com as responsabilidades assumidas (que ocorrem posteriormente com a emissão da apólice, se a operação se concretizar). No caso da Facilidade de curto prazo, imputou globalmente o seu montante no ano em que foi criada ou nos anos em que ocorreram posteriores reforços.    22 DE DEZEMBRO DE 2017 152
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   126 Os pagamentos efetuados de bonificações da taxa de juro (às instituições de crédito) e da comissão de garantia (às SGM) ascenderam a € 174 M (44%) e a € 224 M (56%), respetivamente; as linhas PME Investe representam 77% dos pagamentos. A estimativa dos pagamentos a realizar com as bonificações era de € 70 M.  Quadro B. 57 – Bonificações da taxa de juro e da comissão de garantia em 31/12/2016 (em milhões de euros) Linha de crédito Pagamentos efetuados Taxa de juro Comissão de garantia Total PME Investe (linhas I a VI aditamento) 174 133 307 PME Crescimento (linhas 2012 a 2015) 0 91 91 Outras linhas específicas 0 1 1 Total 174 224 399 Fonte: PME Investimentos. Até ao final de 2016, o FCGM emitiu 179.868 contragarantias no valor total de € 7.358 M, das quais 87.323 foram extintas por amortização, perfazendo € 3.209 M; as execuções e as recuperações ascenderam a € 325 M e a € 29 M, respetivamente. O FCGM recebe dotações das entidades promotoras das linhas e beneficia de avales do Estado, para fazer face às contragarantias emitidas que se estimam poder transformar-se em perdas efetivas1. Gráfico B. 12 – Dotações financeiras no capital do FCGM por entidade promotora – situação a 31/12/2016 As dotações financeiras no capital alcançavam € 418 M, cabendo às linhas PME Investe € 282 M (67%); o IAPMEI era o principal dotador com € 305 M (73%), seguido dos Programas Operacionais no âmbito do QREN (€ 73 M, 17%).  Desde 2011, o reforço do capital do FCGM tem sido parcialmente substituído pela emissão de garantias do Estado (cfr. ponto 4.2.1 do Parecer); até ao final de 2016, estas garantias totalizaram € 575 M, dos quais € 118 M foram recebidos pelo Fundo, a título de contragarantias executadas. As dotações realizadas foram deduzidas das reafetações e devoluções. Fonte: PME Investimentos; SPGM- Sociedade de Investimentos, SA.                                                       1  A estimativa de perdas implícitas rondava 13,8% (cfr. Relatório e Contas do FCGM, 2016). 22 DE DEZEMBRO DE 2017 154
Tribunal de Contas 127 4.3. Dívida não financeira Neste ponto analisa-se a dívida não financeira do Estado considerada num sentido amplo, ou seja, toda a dívida não decorrente do recurso ao crédito (através da emissão de títulos, empréstimos bancários, aberturas de crédito ou operações similares) para obtenção de liquidez, nem de contratos de locação financeira, sabendo-se, no entanto, que dentro desta dívida a que respeita ao fornecimento de bens e serviços tem uma importância significativa. A CGE 2016 (quadros 85 a 87 do seu Relatório) dá-nos a seguinte evolução da dívida não financeira (Passivos não financeiros e Contas a pagar). Quadro B. 58 – Passivos financeiros e contas a pagar na CGE/2016 (em milhões de euros) Subsector Passivos não financeiros Contas a pagar 2015 2016 2015 2016 Serviços integrados 172,5 218,5 41,2 26,3 SFA 152,2 142,9 43,7 32,7 Sector Público Administrativo-SNS - - 332,9 310,7 Total 324,7 361,4 417,8 369,7 Fonte: Relatório da CGE 2016 (quadros 85 a 87). Assim, segundo a CGE, ocorreu em 2016 um aumento dos Passivos não financeiros (11%) e uma diminuição das Contas a pagar. De salientar que, nos SFA e no SNS, o relatório não inclui os dados das EPR. A DGO dispõe de uma base de dados em que os SI, SFA e EPR devem lançar, mensalmente, um conjunto de valores relativos a pagamentos em atraso, Contas a pagar e Passivos não financeiros, discriminados por códigos de classificação económica da despesa, a que o TdC tem acesso. Para confirmar a fiabilidade dos dados da CGE relativos à dívida não financeira, os trabalhos preparatórios do presente Parecer incluíram a recolha de dados junto de amostras selecionadas1 de SI, SFA e entidades do SNS, o confronto dos dados recolhidos com os que servem de base aos quadros 85, 86 e 87 do relatório da Conta e o esclarecimento de divergências. 4.3.1. Serviços integrados e serviços e fundos autónomos (excluindo EPR) Nos quadros 85 e 86 do Relatório da CGE, a dívida no final de 2016 relativa a Passivos não financeiros e a Contas a pagar é estimada, respetivamente, em € 218,5 M e € 26,3 M para os SI e em € 142,9 M e € 32,7 M para os SFA.  Contudo, os dados relativos a 31/12/2016 que foram prestados ao Tribunal pelos SI e SFA no âmbito do inquérito realizado à amostra selecionada revelaram-se, por via de regra, bastante diferentes dos que constam na base de dados da DGO, sendo estes últimos, na generalidade dos casos, superiores aos que foram comunicados ao Tribunal.                                                      1  De acordo com critérios predefinidos, foram selecionados 20 SI e SFA não EPR e 10 entidades do SNS, sendo algumas do sector público administrativo e outras EPR II SÉRIE-A — NÚMERO 46 155
Tribunal de Contas 129 A dívida não financeira das EPR, não incluindo as do SNS, depois de efetuadas algumas correções aos dados reportados, era em 31/12/2016 de € 3.806,4 M em Passivos não financeiros e de € 603,3 M em Contas a pagar. Tais correções relacionaram-se sobretudo com a necessidade de não considerar valores relativos a dívida financeira, dívida a acionistas ou participadas, adiantamentos recebidos e valores a regularizar relativos a auxílios de Estado, envolvendo a RTP, Estamo, Parpública, Caixa Seguros e Saúde, Parcaixa, Wolfpart, Parparticipadas e Estaleiros Navais de Viana do Castelo.     Retirando-se dos “Passivos não financeiros” o valor indicado pela Infraestruturas de Portugal, relativo a encargos futuros com PPP (€ 3.125 M)1, o valor da dívida em Passivos não financeiros reduzir-se-ia para € 681,4 M. Por outro lado, retirando ainda dos Passivos não financeiros e também das Contas a pagar o valor em dívida da Parpública pela aquisição à CGD de ações da EDP (€ 482,5 M), os valores dos Passivos não financeiros e das Contas a pagar reduzir-se-iam, respetivamente, para € 198,9 M e € 120,9 M.  Os valores que constam da base de dados da DGO, relativos às EPR, divergem com frequência dos dados reportados, existindo vários casos de diferenças muito significativas, como se explicita, a título de exemplo, no quadro seguinte. Quadro B. 59 – Dívida não financeira das EPR (em milhões de euros) Entidade Passivos não financeiros Contas a pagar Dados do formulário Dados da DGO Diferença Dados do formulário Dados da DGO Diferença (1) (2) (3)=(1)-(2) (4) (5) (6)=(4)-(5) CP – Comboios de Portugal, EPE 13 8 5 13 8 5 EDIA, SA 5 10 -5 5 5 0 IP – Infraestruturas de Portugal, SA 3 167 3 450 -283 42 3 415 -3 373 Metro do Porto, SA 11 176 -166 6 6 0 Metropolitano de Lisboa, EPE 10 3 7 10 0 10 Parpública, SGPS, SA 483 0 483 483 0 483 Parque Escolar, EPE 2 7 -5 2 7 -5 RTP – Rádio e Televisão de Portugal, SA 56 361 -305 24 25 -1 Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 12 - 12 0 -  Universidade do Porto 23 25 -2 4 25 -21 Total 3 782 4 040 -258 588 3 490 -2 902 Fonte: DGO e inquérito aos EPR. Tais diferenças podem decorrer da inclusão de dívida de natureza financeira, despesas pela periodização de juros, adiantamentos recebidos, dívidas ao Estado, despesas relacionadas com pessoal, entre outras, ou ainda devido ao reporte de informação tendo por base contas não encerradas. Verificou-se também, à semelhança dos restantes subsectores, que diversas EPR não reportaram informação à DGO, com destaque para as entidades do universo CGD, as do sector da Defesa e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.                                                      1 Nos dados fornecidos à DGO a IP terá incluído este valor também em Contas a pagar. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 157
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   130 4.3.4. Reporte de dados Reiteram-se as considerações que constam do PCGE 2015 sobre os conceitos subjacentes à prestação de informação à DGO sobre dívida não financeira (Passivos não financeiros e Contas a pagar). O Tribunal continua a considerar que a DGO deverá repensar o formato através do qual obtém estes dados, que deverá aproximar-se da contabilidade patrimonial que os serviços já utilizam, mesmo que na CGE não seja possível apresenta-los segundo os códigos da classificação económica das despesas públicas. Em sede de contraditório, o Ministro das Finanças e a DGO comunicaram que não tinham comentários específicos a formular sobre este ponto do Parecer. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 158