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39 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Assim, o consumo privado deverá apresentar uma ligeira recuperação em 2014, após o ajustamento ocorrido ao longo dos últimos anos relativamente à evolução do PIB real, na sequência de vários anos em que o consumo cresceu acima do produto.Tendo em consideração o efeito das medidas de consolidação orçamental que têm vindo a ser implementadas, prevê-se ainda um decréscimo do consumo público em 2,8%.Quanto ao investimento, deverá apresentar uma subida em 2014 de 1,2%, justificada essencialmente pela recuperação das componentes do investimento empresarial e de bens de equipamento.  O crescimento das exportações de bens e serviços deverá situar-se em cerca de 5%. As importações deverão apresentar uma recuperação em 2014, com um crescimento de 2,6%, pelo que a procura externa líquida deverá continuar a apresentar um contributo positivo para a variação do produto real. Em consequência, e pelo terceiro ano consecutivo, prevê-se que a economia portuguesa apresente uma capacidade de financiamento face do exterior, reforçada para 3,4% do PIB, beneficiando de uma melhoria na evolução da balança corrente.II. 2.a OPÇÃO – FINANÇAS PÚBLICAS: DESENVOLVIMENTOS E ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2.1. Estratégia de consolidação orçamental 2.1.1. Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico Atendendo à evolução negativa da economia portuguesa em 2012 e à deterioração das perspetivas económicas para a área do euro, o Governo propôs, dentro das regras europeias e do funcionamento do Programa de Ajustamento, a revisão dos limites para o saldo orçamental no sétimo exame regular do Programa.
40 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013A decisão procurou equilibrar essencialmente duas preocupações. Por um lado, prevendo-se uma recessão mais acentuada e um nível de desemprego superior, o cumprimento da trajetória acordada exigiria medidas de consolidação orçamental adicionais numa conjuntura internacional adversa, o que agravaria os custos económicos e sociais do ajustamento no curto prazo. Por outro lado, as restrições de financiamento da economia portuguesa e a importância de assegurar a sustentabilidade das finanças públicas requeriam a manutenção de uma trajetória de consolidação orçamental credível no médio e longo prazo.Os limites quantitativos para o défice orçamental, em percentagem do PIB, correspondem a 5,5% em 2013 e 4,0% em 2014 – uma revisão em alta de 1 ponto percentual em 2013 e 1,5 pontos percentuais em 2014 face à trajetória acordada no quinto exame regular, ou seja, uma revisão em alta de 2,5 pontos percentuais em 2013 e 1,7 pontos percentuais em 2014 face aos limites do Memorando de Entendimento inicial. O cumprimento do limite de 3% previsto no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos foi assim adiado para 2015, prevendo-se agora um défice de 2,5% do PIB nesse ano. A alteração da trajetória orçamental foi aprovada pelo Eurogrupo e pelo Ecofin em junho de 2013 e não causou qualquer perturbação nos mercados financeiros. Constitui mais um voto de confiança dos parceiros internacionais, no seguimento da primeira revisão dos limites quantitativos para o défice acordada no quinto exame regular e da extensão da maturidade média dos empréstimos oficiais europeus acordada em abril de 2013. É necessário ter presente que Portugal apenas pôde alcançar estes resultados após ter demonstrado a firme determinação no cumprimento do Programa em cada exame regular e depois de alcançados progressos nas várias dimensões do ajustamento. É por isso de grande importância que Portugal continue a cumprir os seus compromissos internacionais, de forma a manter os níveis de credibilidade e confiança já conquistados. Este é um ativo fundamental a manter, em particular neste último ano do Programa de Ajustamento.
41 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.1.2. Desenvolvimentos Orçamentais em 2013 Analisando a evolução orçamental mais recente, constatam-se melhorias significativas nos principais indicadores de consolidação orçamental face ao ano de 2010 (Quadro 3).Quadro 3. Saldos Orçamentais (em percentagem do PIB) 2010 2011 2012 2013 ( e ) 2014 ( p )S a l d o  g l o b a l - 9 . 8 - 4 . 3 - 6 . 4 - 5 . 5 - 4 . 0S a l d o  p r i m á r i o - 7 . 0 - 0 . 3 - 2 . 1 - 1 . 0 0 . 2 Nota: (e) estimativa; (p) previsão.Fontes: INE e Ministério das Finanças.  A estratégia de consolidação orçamental prosseguida pelo Governo resultou numa redução do défice orçamental de 9,8% do PIB em 2010 para 6,4% do PIB em 2012. Por sua vez, o saldo primário melhorou em cerca de 5 p.p., passando de -7,0% em 2010 para -2,1% em 2012. Para 2013 prevê-se o cumprimento do limite do défice orçamental previsto no Programa de Ajustamento de 5,5% do PIB.A execução orçamental neste ano tem sido suportada por um sólido desempenho da receita e um melhor controlo da despesa, com a prossecução do esforço de reforma da administração pública, do reforço da gestão financeira e da restruturação das empresas públicas. Estes resultados foram reconhecidos pelas equipas do Banco Central Europeu, Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional nas oitava e nona avaliações do Programa de Ajustamento Económico. Em 2013, foi inclusivamente já possível procurar um maior equilíbrio entre a consolidação orçamental e a minimização dos custos sociais e económicos.
42 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013De entre os principais desenvolvimentos orçamentais no corrente ano, destacam-se a alteração dos limites quantitativos para o défice orçamental no sétimo exame regular (descrita na secção 2.1.1) e a decisão do Tribunal Constitucional, em abril do corrente ano, relativamente a um conjunto de normas do Orçamento do Estado para 2013 (OE2013), aprovado pela Lei n.o 66-B/2012, de 31 de dezembro. A declaração de inconstitucionalidade dos artigos 29o, 31o e 77o da Lei do OE2013 influenciou o conjunto de medidas a considerar na alteração àquele Orçamento.A decisão do Tribunal Constitucional obrigou à reposição do subsídio de férias ou quaisquer prestações correspondentes ao 14o mês, bem como ao novo desenho da contribuição social sobre prestações de doença e de desemprego. O hiato criado nas contas públicas foi estimado em aproximadamente 0,8 p.p. do PIB. Foi colmatado em cerca de metade com recurso a medidas permanentes e no restante através de medidas com efeito apenas em 2013.Neste seguimento, foi submetida à Assembleia da República a proposta de alteração ao Orçamento do Estado, com o objetivo de cumprir o défice de 5,5% do PIB acordado com as instituições internacionais no âmbito do Programa de Ajustamento Económico.De entre as medidas de consolidação orçamental incluídas na alteração ao OE2013, destacam-se:  i) A antecipação para 2013 dos efeitos de um conjunto de medidas de redução estrutural da despesa pública de natureza setorial e transversal, tais como:  a alteração do período normal de trabalho de 35 para 40 horas semanais,  a introdução de um sistema estrutural de gestão dos recursos humanos da Administração Pública,  o aumento das contribuições dos beneficiários para os sistemas de proteção na doença, bem como a redução da respetiva contribuição a suportar pela entidade empregadora,
43 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013ii) A redução dos encargos com Parcerias Público-Privadas, aumentando a poupança de 30% para 35% do valor global dos encargos; iii) A imposição de uma contenção adicional nas despesas correntes de todos os programas orçamentais.No que respeita ao combate à evasão e fraude fiscal, a alteração ao OE2013 prevê o reforço dos benefícios fiscais no domínio da faturação das aquisições e prestações de serviços desde o início do ano comunicadas à Administração Tributária no âmbito do programa e-fatura, aumentando de 5% para 15% o valor da dedução em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA).  Visando o impulso do investimento privado, a criação de emprego e a recuperação da atividade económica, a alteração ao OE2013 permitiu acomodar, dentro da estreita margem de manobra orçamental, medidas fiscais de estímulo ao crescimento e investimento, entre as quais se destacam o regime do IVA de caixa e o crédito fiscal extraordinário ao investimento.2.1.3. Perspetivas Orçamentais para 2014 Em 2014, atendendo a um cenário de moderado crescimento económico, à obrigação de cumprir quer o objetivo de correção do défice excessivo em 2015 quer o objetivo orçamental de médio prazo, o processo de consolidação orçamental continuará a revelar-se muito rigoroso, quer do lado da despesa quer do lado da receita. O ano de 2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento e o novo enquadramento orçamental a que os Estados membros da União Europeia estarão sujeitos. A especificação das medidas necessárias para cumprir a trajetória orçamental acordada será incluída na proposta do Orçamento do Estado para 2014.
44 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Para 2014, prevê-se um saldo primário já positivo e um saldo orçamental de -4% do PIB. Para tal, o Governo prosseguirá o esforço de racionalização da despesa de funcionamento, no âmbito do processo de reforma do Estado, através da redução dos consumos intermédios, de despesas salariais e com suplementos, bem como a continuação da convergência do setor público com o setor privado em matéria de regimes laborais, em vigor desde 2013. A ênfase na consolidação no lado da despesa justifica-se pela necessidade de obter uma consolidação com resultados duradouros e estruturais.  Continuar-se-á o processo de racionalização dos regimes da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações, sobretudo no que respeita ao acesso das prestações sociais, aumentando os mecanismos de controlo da sua atribuição e assegurando uma maior justiça social entre todos.  Os setores da saúde e da educação prosseguirão a reforma dos procedimentos e políticas, possibilitando uma redução significativa da despesa.  No que respeita às Parcerias Público-Privadas, continuar-se-á a trabalhar de forma a diminuir os respetivos encargos sobre as contas públicas.  Relativamente ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), procederse-á a uma revisão geral das bases legais de tributação, de forma a promover a sua simplificação, a redefinição da sua base tributável, a reavaliação da sua taxa nominal, de forma simplificar o imposto e promover o investimento nacional e estrangeiro, o emprego, a competitividade e a internacionalização das empresas portuguesas. Com a discussão pública do projeto de reforma, pretende-se alcançar um amplo consenso no que respeita à fiscalidade das empresas no futuro. No contexto do sistema fiscal, o Governo manterá ainda a determinação no combate à fraude e evasão fiscais.
45 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.2. Reforma do processo orçamental A alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da transformação estrutural do setor público. Pretende-se um quadro orçamental que promova a sustentabilidade e estabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública.2.2.1. Lei de Enquadramento Orçamental A lei de enquadramento orçamental foi revista para acolher na ordem interna as obrigações decorrentes do Pacto Orçamental, bem como o disposto na Diretiva do Conselho Europeu relativa aos requisitos para os quadros orçamentais dos Estadosmembros. Adicionalmente, está em preparação uma nova revisão da Lei com vista à melhoria do processo orçamental.  Uma das alterações mais visíveis foi a introdução da “regra de ouro”. Segundo esta regra, caso existam desvios significativos face ao objetivo de médio-prazo ou à trajetória de ajustamento, a correção não só é obrigatória, como deve ser feita de acordo com um conjunto de regras. O objetivo de médio-prazo para Portugal indica que o défice orçamental estrutural não pode ser superior a 0,5% do PIB, independentemente do dçfice nominal. A “regra de ouro” atribui assim uma importància acrescida á variável do saldo orçamental estrutural – isto é, o saldo orçamental das Administrações Públicas que não considera os efeitos específicos do ciclo económico, nem os efeitos de medidas extraordinárias. Porém, a «regra de ouro» não substitui a regra sobre défices excessivos que resulta do Pacto de Estabilidade e Crescimento, pelo que se mantém a necessidade de cumprir o limite de 3% do Produto Interno Bruto para o défice orçamental nominal.A nova Lei de Enquadramento Orçamental inclui ainda:  a «regra da redução da dívida», que determina que quando a dívida pública exceder o valor de referência de 60% do PIB, o montante em excesso terá de ser reduzido pelo menos em um vigésimo, em média, por ano; e
46 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013a «regra da despesa», que determina que o crescimento da despesa pública não pode ultrapassar o crescimento potencial do PIB enquanto se converge para a trajetória de médio prazo.Não obstante os novos elementos introduzidos na sétima alteração à lei de enquadramento orçamental, o Governo assumiu, no âmbito do Memorando de Entendimento, o compromisso de proceder a uma revisão mais profunda até ao final de 2013. Esta alteração visa: simplificar o processo orçamental, repensar o enquadramento orçamental dos serviços e organismos da Administração Pública, alterar os macroprocessos orçamentais, alterar o processo de prestação de contas e, por último, garantir uma efetiva articulação entre a execução orçamental e a tesouraria do Estado.De forma a garantir a concretização desta nova revisão da lei de enquadramento orçamental, foi constituída uma comissão de revisão da lei de enquadramento orçamental.2.2.2. Leis do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais e das finanças das regiões autónomas Foram aprovadas as novas leis do regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais e das finanças das regiões autónomas, em conformidade com a lei de enquadramento orçamental, nomeadamente no que respeita à inclusão de entidades no respetivo setor, à adoção de um quadro orçamental plurianual e às regras de endividamento. Define-se também um novo calendário para a preparação dos orçamentos municipais, compatível com o do Orçamento do Estado.2.2.3. Conselho de Finanças Públicas Em 2011 foram aprovados os Estatutos do Conselho de Finanças Públicas e posteriormente nomeados os respetivos órgãos dirigentes. Esta nova entidade independente corresponde às melhores práticas internacionais e tem como missão a avaliação da consistência e sustentabilidade da política orçamental. Este é mais um passo para reforçar a transparência orçamental das finanças públicas portuguesas.
47 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.2.4. Modelo orçamental A elevada fragmentação orgânica do atual modelo orçamental, considerada uma fragilidade das finanças públicas portuguesas, tem vindo a ser reduzida nos últimos dois anos. Neste âmbito, em 2013 foi iniciado um novo modelo organizativo e funcional no Ministério dos Negócios Estrangeiros e no Ministério das Finanças. É assente na centralização da gestão dos serviços comuns (recursos humanos, financeiros e patrimoniais) nas respetivas Secretarias-Gerais, e tem como fim último a gestão mais racional dos fundos públicos.Foi reforçado o papel do Coordenador do Programa Orçamental, de forma a promover a sua participação mais ativa, nomeadamente ao nível do controlo da execução orçamental e da antecipação de eventuais riscos.Está em curso a definição de um modelo orçamental que permita definir os recursos a afetar a cada atividade com indicadores de resultados associados. Tem como objetivo permitir a responsabilização dos agentes políticos pelos resultados alcançados em cada área da governação. O novo modelo orçamental visa também diagnosticar e evidenciar, em tempo útil, eventuais situações que possam comprometer a sustentabilidade das finanças públicas.2.3. Reforma da Administração Pública 2.3.1. Principais iniciativas realizadas As iniciativas dos últimos dois anos visam a melhoria do funcionamento e da qualidade do serviço das Administrações Públicas. A reforma é desenvolvida em fases sucessivas e complementares, permitindo a adaptação gradual das Administrações Públicas e dos seus trabalhadores, bem como o funcionamento regular dos serviços e organismos, sem prejuízo do nível de serviço público prestado aos cidadãos.
49 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Regulamentação da rescisão por mútuo acordo entre a entidade empregadora pública e o trabalhador, vinculando o Governo a um mínimo legal de indemnização (20 dias de remuneração por cada ano de serviço);  Uniformização das regras do setor público com as do setor privado no que se refere à remuneração do trabalho extraordinário (redução em 50% do acréscimo remuneratório) e eliminação do descanso compensatório por trabalho extraordinário;  Introdução de instrumentos de flexibilização na organização dos tempos de trabalho (adaptabilidade grupal e bancos de horas individual e grupal);   Alteração do regime de proteção social convergente dos trabalhadores em funções públicas, de forma a reduzir o absentismo;   Supressão do regime de transição gradual da idade legal de aposentação de trabalhadores em funções públicas para o regime geral da segurança social (65 anos);  Alteração do regime de cumulação de funções públicas remuneradas por parte de trabalhadores em funções públicas;  Redução e clarificação da atribuição da compensação por caducidade dos contratos a termo certo e a termo incerto, em linha com o previsto para o setor privado.2.3.1.3. Outras iniciativas de racionalização da Administração Pública O esforço desenvolvido no âmbito da Reforma da Administração Pública traduziu-se também em outras ações relevantes, de onde se destacam:
50 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Reformulação dos modelos de governação referentes a dirigentes superiores da administração direta, da administração indireta e a gestores de empresas públicas, com a introdução de mecanismos de recrutamento e seleção transparentes e de políticas integradas em matéria remuneratória e de avaliação do desempenho. A Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública Portuguesa (CReSAP) – entidade independente – é responsável pela condução dos processos concursais para os cargos de direção superior da Administração Pública, emitindo também pareceres públicos sobre as nomeações para as empresas públicas;   Realização de um censo a fundações, nos termos da Lei n.o 1/2012, de 3 de janeiro, sua avaliação e sucessiva extinção ou cessação/redução de apoios públicos. A Resolução do Conselho de Ministros n.o 13-A/2013, de 8 de março, estabeleceu os procedimentos e as diligências necessários à concretização das respetivas decisões de extinção, redução ou cessação de apoios financeiros públicos e de cancelamento do estatuto de utilidade pública, relevando, ao nível da Administração Central, a decisão de extinção de 3 fundações, a cessação de apoios financeiros públicos a 10 fundações, e a redução de apoios financeiros públicos (entre 20% e 50%) a 42 fundações;  Estabelecimento de regras para evitar abusos na utilização do instituto fundacional, visando uma evidente separação entre a instituição privada de fundações e a sua instituição pelo Estado, neste caso com o objetivo assumido de pôr um travão à proliferação do «Estado paralelo» e de criar mecanismos de controlo rigoroso e um regime mais exigente para todas as situações em que esteja em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios decorrentes da utilidade pública (Lei n.o 24/2012, de 9 de julho - Aprova a Lei-Quadro das Fundações e altera o Código Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 47344, de 25 de novembro de 1966);
51 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Desenvolvimento de uma análise comparativa das remunerações praticadas no setor público e no setor privado para suporte à reflexão sobre a política remuneratória;   Enquadramento uniforme das atividades das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público, cooperativo e social (Lei n. o 67/2013, de 28 de agosto - Leiquadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo);  Reforço da obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública (Lei n.o 64/2013, de 27 de agosto - Regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares, procede à primeira alteração ao Decreto-Lei n.o 167/2008, de 26 de agosto, e revoga a Lei n.o 26/94, de 19 de agosto, e a Lei n.o 104/97, de 13 de setembro).2.3.2. Principais iniciativas em curso É imprescindível manter o passo de racionalização das Administrações Públicas de modo a concluir o processo de transformação estrutural. As iniciativas propostas pelo Governo visam criar condições para o redimensionamento da Administração Pública, bem como promover a recomposição funcional dos trabalhadores face às exigências de um serviço público mais moderno e de qualidade.Em simultâneo, está em curso uma revisão aprofundada sobre a política remuneratória do setor público no sentido de a tornar mais racional, transparente e competitiva. A reforma do Estado passa ainda por uma simplificação da legislação referente aos trabalhadores em funções públicas e à organização da Administração Pública. A Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas visa a simplificação e integração de diplomas que regem a Administração Pública em matéria laboral numa única lei, alinhando, quando tal se justifica, o regime laboral público com o regime laboral privado, sem prejuízo de adaptações consoante as funções públicas e das especificidades estatutárias decorrentes de funções de autoridade.
52 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.3.2.1. Regime regra de 40 horas  De entre as medidas estruturais constantes da Lei n.o 68/2013, de 29 de agosto, destacase o aumento do período normal PALOPde trabalho dos trabalhadores em funções públicas, que passa de 7 horas/dia e 35 h/semana para 8 h/dia e 40 h/semana.Esta alteração permitirá, nomeadamente:  Reduzir os encargos com horas extraordinárias, com turnos, etc.;  Rever e reorganizar os períodos normais de trabalho de carreiras com regras próprias (carreiras docentes, etc.);  Acomodar a redução do número de trabalhadores (aposentações, cessação de contratos a termo, rescisões, etc.) mantendo o nível de serviço ao cidadão.Assim, a alteração do período normal de trabalho trará ganhos para a prestação dos serviços públicos, para a população que os utiliza e para a competitividade da economia, ao mesmo tempo que corrige situações de desigualdade relativamente ao setor privado – que tem um regime regra de 40h – e dentro do próprio Estado – onde coexistem diferentes regimes-regra dependentes das próprias carreiras.2.3.2.2. Sistema estrutural de gestão dos recursos humanos da Administração Pública O sistema de requalificação visa proporcionar formação e orientação profissional aos trabalhadores colocados no sistema, com vista à sua efetiva recolocação em funções num organismo da Administração Pública. Para se assumir como um sistema estrutural de gestão dos recursos humanos da Administração Pública, deverá basear-se nos seguintes princípios:   Simplificação dos processos de reorganização de serviços/organismos e de racionalização de efetivos e das respetivas formalidades;  Aplicação à generalidade dos trabalhadores que exercem funções públicas;  Maior liberdade de escolha e aplicação de métodos de seleção de trabalhadores no âmbito dos processos de reestruturação/racionalização;
53 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Promoção da recolocação de trabalhadores após plano de formação que permita a sua efetiva requalificação e melhor aproveitamento profissional;  Duas fases sequenciais – fase inicial de requalificação, em que a respetiva compensação ç decrescente, seguida de uma fase de “inatividade com compensação”;  Concentração das atribuições e competências na Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (INA).À luz do Acórdão n.o 474/2013 do Tribunal Constitucional, de 29 de agosto de 2013, os grupos parlamentares do PSD e CDS/PP procederam à apresentação de proposta de alteração do Decreto n.o 177/XII, que visa conformar o articulado do diploma ao disposto no referido Acórdão.2.3.2.3. Programas de Rescisões por Mútuo Acordo O Programa de Rescisões por Mútuo Acordo, instituído pela Portaria n.o 221-A/2013, de 8 de julho, destina-se a trabalhadores das categorias menos qualificadas (tipicamente assistentes operacionais e assistente técnicos) que não desejem manter a relação jurídica de emprego público, e que podem optar por cessar o respetivo contrato de trabalho, tendo acesso a uma compensação superior à prevista nos termos gerais de rescisão. Os prazos de apresentação de requerimentos decorrem entre 1 de setembro e 30 de novembro de 2013. Existe ainda a possibilidade de manutenção da ADSE desde que as contribuições do titular sejam asseguradas pelo próprio.Para além do mecanismo geral que pode ser utilizado por cada serviço, é de referir que existe a possibilidade de criar novos programas de rescisão em função dos objetivos em termos de ajustamento dos quadros de pessoal.  2.3.2.4. Revisão da política remuneratória  A política remuneratória dos trabalhadores em funções públicas resulta da combinação da remuneração base com um conjunto de suplementos remuneratórios e outras regalias ou benefícios suplementares que estão a ser alvo de um levantamento para uma efetiva revisão.
54 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Na componente da remuneração base, o sistema remuneratório da Administração Pública assenta em termos gerais nos níveis da Tabela Remuneratória Única (TRU), mas paralelamente continuam a existir outros sistemas remuneratórios (com índices próprios) aplicáveis a carreiras especiais e outras carreiras não revistas. Na componente dos suplementos, estando ainda em curso o processo de revisão, existe um tratamento discriminatório entre trabalhadores cujas componentes remuneratórias já foram revistas e conformadas nos termos da Lei no 12-A/2008, de 27 de fevereiro, (que instituiu a TRU) e os que mantêm os benefícios remuneratórios não revistos. Por outro lado, a análise comparativa das remunerações praticadas no setor público e no setor privado identifica diferenças de padrão que servem de ponto de partida para o gradual alinhamento às práticas do privado.  Com esse propósito, a Lei n.o 59/2013, de 23 de agosto, estabelece o procedimento para o levantamento das componentes remuneratórias nas carreiras/categorias das diversas entidades da Administração Pública. Este levantamento será a base para a avaliação e racionalização da política remuneratória da Administração Pública, no sentido de a tornar mais transparente e competitiva.2.3.2.5. Recuperação de instrumentos de reconhecimento de mérito  Para promover a motivação e a realização profissional dos trabalhadores da Administração Pública, devem ser adotadas políticas de gestão de carreiras, de mobilidade interna, de reconhecimento de mérito e de qualificação profissional que reforcem o mérito, a produtividade e que concorram para a valorização dos trabalhadores e dos serviços públicos.Deverá, neste contexto, devolver-se aos responsáveis de topo dos organismos da Administração Pública a capacidade de reconhecer e recompensar o mérito profissional dos seus colaboradores. Nesse sentido, deverão ser melhorados os modelos de avaliação de desempenho e de recompensa. O objetivo neste campo será o de atribuir dotações orçamentais aos gestores dependentes do cumprimento de objetivos, como por exemplo de redução de despesa, para atribuição de promoções e de prémios de desempenho.
55 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.4. Política fiscal 2.4.1. Iniciativas concretizadas em 2013 Não obstante a situação das finanças públicas em Portugal e o cumprimento do Programa de Ajustamento Económico imponham a continuação do esforço de ajustamento, o Governo pretende, em 2014, continuar a promover a competitividade fiscal da economia portuguesa. Neste contexto, no decurso de 2013 foi adotado um conjunto significativo de medidas em diversas áreas nevrálgicas do sistema fiscal, nomeadamente, ao nível (i) do reforço dos direitos e garantias dos contribuintes, (ii) da conclusão da reforma da tributação do património, (iii) das reformas relativas ao Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), e (iv) da apresentação de um pacote de medidas fiscais de promoção do investimento.2.4.1.1. Reforço dos direitos e garantias dos contribuintes Com o objetivo de promover a equidade e a justiça fiscal, o Governo aprovou um conjunto de medidas que visam o reforço dos direitos e garantias dos contribuintes.Entre estas medidas destacam-se: a atribuição de competências à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) para anular automaticamente as liquidações oficiosas em caso de declaração oficiosa de encerramento da atividade do contribuinte; a estabilização do valor da dívida exequenda, para efeitos de pagamento da dívida tributária e de prestação de garantia, por períodos de 30 dias; a reforma do sistema de penhora de contas bancárias, estabelecendo-se que apenas poderá ser penhorado o montante específico em dívida no processo de execução fiscal; a clarificação dos casos em que a Autoridade Tributária dispensa os contribuintes do pagamento de coima; o alargamento do prazo para o exercício do direito de audição prévia por parte dos contribuintes; e a fixação do prazo de 31 de março como data limite para a AT proceder à transferência para as entidades beneficiárias da parcela de 0,5% do IRS consignado pelos contribuintes para este efeito.
56 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.4.1.2. Conclusão da Reforma da Tributação do Património  Em 2013 e em cumprimento do calendário acordado com os parceiros internacionais, concluiu-se a avaliação geral dos prédios urbanos, procedimento que marca a conclusão da reforma da tributação do património iniciada em 2003. No total foram avaliados cerca de 4,9 milhões de prédios urbanos, promovendo-se, desta forma, a equidade e a justa repartição dos encargos em matéria de tributação do património imobiliário.Tendo em vista atenuar o impacto na esfera dos contribuintes do resultado da avaliação geral dos prédios urbanos, o Governo introduziu três cláusulas de salvaguarda: (i) uma cláusula de salvaguarda especial para as famílias de baixos rendimentos, que limita o aumento anual do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) a 75 euros (ii) uma cláusula de salvaguarda específica para os prédios com arrendamentos antigos e (iii) uma cláusula de salvaguarda geral aplicável aos restantes proprietários.  Neste âmbito, em 2013, cerca de 1 milhão de famílias detentoras de prédios avaliados tiveram o aumento de IMI limitado a apenas 75 euros, beneficiando da aplicação do tratamento muito favorável previsto neste regime de salvaguarda.2.4.1.3. Imposto sobre o Valor Acrescentado Tendo em vista, por um lado, o combate à fraude e à evasão fiscal e, por outro, a redução dos custos de contexto a suportar pelos contribuintes, foram concretizadas cinco medidas fundamentais em sede de IVA: a reforma do regime da faturação; a reforma dos documentos de transporte; a concretização do regime simplificado de prova de exportação; a reforma do regime dos créditos incobráveis; e a criação do regime de IVA de caixa.  A reforma estrutural do regime da faturação, que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2013, assenta em 2 pilares essenciais: fatura obrigatória em todas as transmissões de bens e prestações de serviços; e comunicação eletrónica dos elementos das faturas à AT.  Estes pilares foram complementados com a criação de um incentivo fiscal em sede de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) para os consumidores que exijam fatura, correspondente a 15% do IVA suportado em aquisição em determinados setores de atividade, com um limite anual de 250 euros.
57 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Foi também aprovada a reforma dos documentos de transporte, que entrou em vigor no dia 1 de julho de 2013, e que determina a obrigação de os agentes económicos comunicarem previamente à AT (por via eletrónica) os documentos de transporte das mercadorias em circulação, assegurando a desmaterialização destes e permitindo um controlo mais eficaz das situações de fraude e evasão fiscal.O regime simplificado de prova de exportação, por sua vez, entrou em vigor em janeiro de 2013. Este regime integra 3 iniciativas chaves tendentes à agilização das exportações: (i) emissão do Certificado comprovativo de exportação eletrónico; (ii) interligação dos sistemas informáticos para facilitar a exportação de produtos sujeitos a Imposto Especial de Consumo (IEC); e (iii) interligação dos sistemas informáticos para permitir um reembolso de IVA mais rápido aos exportadores em geral. Este é um contributo decisivo para a agilização das exportações nacionais e para o crescimento sustentado deste setor fundamental da economia portuguesa.Durante o ano de 2013, e tendo em vista a simplificação do sistema, o Governo criou, ainda, um novo regime de regularização de IVA associado a créditos de cobrança duvidosa, permitindo-se a regularização dos créditos em mora há mais de 24 meses, desde a data do respetivo vencimento, sem necessidade de uma decisão judicial prévia.   Finalmente, o Governo criou o regime de IVA de caixa que entra em vigor no dia 1 de outubro de 2013. Trata-se de uma medida que constitui uma reforma muito importante para a economia real e que permite aliviar a pressão de tesouraria aos sujeitos passivos com um volume de negócios anual até 500.000 euros, valor que torna elegíveis para este regime mais de 85% das empresas portuguesas. O Governo optou, nesta matéria, por um regime abrangente, que inclui, genericamente, todos os setores de atividade. Inclui também as operações efetuadas com o Estado, assumindo que este deve ser tratado da mesma forma que o setor privado. Portugal é um dos primeiros países da União Europeia a aprovar um regime de IVA de caixa.
58 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 20132.4.1.4. Promoção do investimento No decurso do primeiro semestre de 2013, o Governo aprovou uma estratégia de curto prazo destinada a estimular, de forma imediata e significativa, os níveis de investimento das empresas já neste ano. Este pacote de investimento inclui o designado “crçdito fiscal extraordinário ao investimento”, que constitui uma medida sem precedentes em Portugal e que permite que as empresas que invistam em 2013 beneficiem de uma taxa efetiva de IRC muito competitiva e que pode chegar até 7,5%. O crédito fiscal pretende inverter a tendência de queda do investimento privado nos últimos anos e funcionar como catalisador para a recuperação da atividade económica e, subsequentemente, a criação de emprego no nosso país.Para além do crédito fiscal, foram também aprovados:  o reforço do regime fiscal de apoio ao investimento;  o alargamento dos benefícios fiscais ao investimento de natureza contratual;  a redução do prazo de resposta aos pedidos de informações vinculativas em 30 dias; e  a criação do Gabinete Fiscal de Apoio ao Investidor Internacional no âmbito da AT.2.4.2. Iniciativas previstas para 2014 No ano de 2014 a política fiscal terá, designadamente, 4 vetores fundamentais: (i) a continuação da reforma estrutural da administração tributária iniciada em 2012; (ii) o reforço do combate à fraude e à evasão fiscais e aduaneiras; (iii) o alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação; e (iv) a concretização da reforma da tributação das pessoas coletivas.2.4.2.1. Reforma estrutural da administração tributária e aduaneira Em 2011 procedeu-se a uma reforma profunda da Administração Tributária, através da fusão das três Direções Gerais que a integravam, dando lugar à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT).
59 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Estrategicamente, pretendeu-se renovar a missão e objetivos da administração tributária e aduaneira, assegurar maior coordenação na execução das políticas fiscais e garantir uma mais eficiente alocação e utilização dos recursos existentes.A reestruturação tem permitido reduzir custos mediante a simplificação da estrutura de gestão operativa, o reforço do investimento em sistemas de informação e a racionalização da estrutura local, adaptando-a a um novo paradigma de relacionamento entre a administração tributária e o contribuinte, em que os canais remotos (designadamente a via eletrónica) ganharam um peso preponderante.Por outro lado, a operacionalização completa da Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC) começa já a apresentar resultados, contribuindo decisivamente para uma evolução mais favorável da receita de IRC.O próximo passo corresponde à continuação do esforço de racionalização dos serviços distritais e locais da AT, de acordo com o previsto na respetiva lei orgânica. Neste sentido, proceder-se-á à reformulação das estruturas organizativas e dos processos de funcionamento da AT, passando de uma estrutura organizada por imposto para uma estrutura organizada por funções. Pretende-se, ainda, criar o Departamento de Serviço do Contribuinte, concentrando num só departamento os serviços prestados atualmente por diversas unidades da AT. Esta alteração permitirá melhorar a colaboração entre a AT e os contribuintes e aumentar os atuais níveis de cumprimento fiscal.2.4.2.2. Reforço do combate à fraude e à evasão fiscais  O reforço do combate à fraude e à evasão fiscais continuará a ser uma prioridade da política fiscal no ano de 2014. Neste sentido, o Governo continuará a executar o Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras (PECFEFA) aplicável ao triénio 2012-2014, cujo objetivo prioritário assenta no reforço da eficácia do combate à fraude de elevada complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição do esforço coletivo de consolidação orçamental.
60 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Este Plano Estratégico integra um conjunto articulado de medidas de âmbito legislativo, criminal, operacional, institucional e de relação com o contribuinte. A par de alterações legislativas já concretizadas de reforço da eficácia dos controlos e de agravamento das molduras penais associadas aos crimes fiscais e aduaneiros mais graves, este Plano contempla um conjunto de medidas específicas destinadas a combater as práticas de fraude e evasão fiscais e aduaneiras, nomeadamente nos setores e operações considerados de elevado risco. Uma parte significativa das medidas operacionais previstas neste Plano Estratégico foi já concretizado através do Plano Nacional de Atividades de Inspeção Tributária e Aduaneira (PNAITA) para 2012 e 2013, prevendose a sua conclusão com a execução das medidas previstas no PNAITA para 2014. No ano de 2014, as atividades de inspeção continuarão a dar especial destacando-se as seguintes áreas de atuação da inspeção tributária:  a) A deteção de operadores não registados;  b) O controlo dos registos de programas de faturação bem como das máquinas registadoras;  c) O escrutínio de estruturas dirigidas à interposição abusiva de pessoas e à realização de operações simuladas, designadamente no âmbito da «fraude carrossel»;  d) O controlo de situações de acréscimos de património não justificados;  e) O reforço da fiscalização das retenções na fonte, operações sobre imóveis e reembolsos;  f) O controlo das transações intragrupo, tanto em sede de preços de transferência como em contexto de operações de reestruturação de participações em entidades não residentes;  g) A deteção de esquemas de planeamento fiscal envolvendo, designadamente, negócios anómalos, paraísos fiscais ou estruturas fiduciárias;
61 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013h) O controlo dos rendimentos auferidos noutras jurisdições por sujeitos passivos residentes em Portugal recorrendo, para tal, aos mecanismos de troca de informação previstos na legislação europeia e em acordos internacionais assinados pelo Estado português.2.4.2.3. Alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação celebradas com outros Estados  Com o objetivo de aumentar a competitividade do sistema fiscal português, o Governo pretende ainda reformular a sua política fiscal internacional, procedendo ao alargamento significativo da rede de convenções para evitar a dupla tributação. Neste momento, Portugal encontra-se em negociações com cerca de 70 países tendo em vista a celebração de novas convenções ou a revisão de convenções já existentes, nomeadamente com outros países europeus.  Neste contexto, constituem objetivos primordiais a celebração e renegociação de convenções para evitar a dupla tributação com países que representem «mercados prioritários» para as empresas portuguesas, de forma a eliminar ou reduzir significativamente os obstáculos à sua internacionalização e promover o investimento estrangeiro em Portugal.2.4.2.4. Reforma estrutural do sistema de tributação das empresas (IRC) O Governo encontra-se empenhado numa reforma profunda e abrangente do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC). Pretende-se criar um imposto mais moderno, mais simples e mais estável, com vista ao posicionamento de Portugal como um país fiscalmente competitivo no plano internacional.Neste sentido, o Governo procedeu à nomeação de uma Comissão de Reforma do IRC atribuindo-lhe um mandato amplo e assente em três vetores essenciais: (i) revisão e simplificação do IRC e demais regimes fiscais aplicáveis ao rendimento das empresas, (ii) revisão e simplificação do regime de obrigações declarativas existentes em sede de tributação das empresas e (iii) reestruturação da política fiscal internacional do Estado português.
62 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013O anteprojeto de lei com as propostas da Comissão foi apresentado publicamente em julho de 2013. De entre as propostas apresentadas pela Comissão, destacam-se:  a descida progressiva da taxa efetiva para um valor entre 17 e 19% até 2018, através da redução gradual da taxa estatutária e a eliminação subsequente das derramas municipal e estadual;  a criação de um regime simplificado para empresas de dimensão reduzida (com volume de negócios até 150 mil euros e um ativo total que não exceda 500 mil euros). a simplificação do sistema fiscal e eliminação ou redução de obrigações declarativas e acessórias que impendem sobre as empresas.    Tendo terminado o período de discussão pública e sido apresentada a proposta definitiva por parte da Comissão de Reforma, à data de aprovação das Grandes Opções do Plano, decorre o período de decisão política em que o Governo avalia as propostas apresentadas pela Comissão de Reforma tendo, também, em consideração os contributos da sociedade civil prestados durante o período de discussão pública.Tomadas as opções políticas, segue-se o processo legislativo tendente à aprovação da lei e à sua entrada em vigor em 1 de janeiro de 2014.2.5. Setor Empresarial do Estado 2.5.1. Reestruturação do setor empresarial do Estado O Plano de Reestruturação do Setor Empresarial do Estado (SEE) foi lançado em novembro de 2011. No final de 2012, foi atingido um dos seus principais objetivos – no seu conjunto, o SEE registou um resultado operacional de 430 milhões de euros, o que se compara um resultado de – 469 milhões de euros no final 2010. Desde então, pretende-se consolidar este resultado, assegurando a manutenção do equilíbrio operacional.
63 | II Série A - Número: 032 | 11 de Dezembro de 2013Nos próximos dois anos, a estratégia do Governo passará pela alienação de ativos não relacionados com a atividade principal das empresas e por processos de concessão e de privatização, sempre que a prestação do serviço público possa ser garantida de forma mais eficiente por entidades privadas. Não obstante, a dívida acumulada no SEE, resultante de práticas de desorçamentação do passado, continua a ser um obstáculo à sustentabilidade das empresas.2.5.2. Alteração do regime jurídico do setor empresarial do Estado O novo regime jurídico do setor público empresarial – aprovado pelo Decreto-Lei n.o 133/2013, publicado em Diário da República a 3 de outubro de 2013 – estabelece um novo modelo de governação, cujas linhas essenciais assentam em dois vetores:   Concentração do exercício da função acionista no Ministério das Finanças;  Aumento do controlo e monitorização a exercer sobre o desempenho das empresas públicas.Este novo regime cria as condições para uma reforma profunda do setor público empresarial, isto é sobre o setor empresarial do Estado e sobre o setor empresarial local.Trata-se porém de um regime diferenciado, que respeita a autonomia constitucional reconhecida ao setor local.Em concreto, com vista a um controlo e monitorização global do Setor Público Empresarial, procede-se à criação da Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial. As competências e atribuições confiadas a esta Unidade serão reguladas por diploma próprio. Serão mais amplas e abrangentes no caso do setor empresarial do Estado, respeitando assim a autonomia reconhecida ao setor local.