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Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, o risco é precisamente esse, sobretudo quando a alteração da expressão "actos de outra natureza" para "actos de natureza regulamentar" é associada à supressão da referência à integração, designadamente à integração de lacunas. No caso concreto, o problema já não se coloca só em relação a actos de natureza regulamentar mas também a actos administrativos, que, no caso concreto, integrem a solução que está omissa na lei e que é remetida, por assim dizer, para a Administração Pública.
É verdade que o problema tem a ver sobretudo com os actos interpretativos, que, em princípio, revestem natureza regulamentar e que, portanto, continuariam abrangidos por este preceito, mas penso que este preceito proíbe o fenómeno da deslegalização em sentido amplo e não apenas em sentido restrito a este aspecto particular dos despachos interpretativos, porque, em algumas circunstâncias, a própria técnica remissiva, que, ainda hoje, continua a ser frequente na lei, pode ser questionada. Mas ela é, em qualquer caso - e julgo que o texto tem essa virtude porque não resolve o problema aqui -, questionada, sobretudo
naquilo que diz respeito ao problema de saber onde acaba a reserva de lei e onde começa a sua regulamentação e a sua complementação por actos de natureza regulamentar.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Por isso é fundamental tirar daqui o "integrar".O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não, porque a execução e a complementação não se traduzem em integração nesse sentido, porque a integração é uma actividade criativa, isto é, só se integra uma lacuna quando a lei é omissa em determinada matéria. E, portanto, julgo que aí o risco de se eliminar a expressão "integrar" é o risco de se permitir que, por outra via, algo que, se calhar, não é querido pela própria proposta do PSD.
No fundo, tanto quanto percebo, o que o PSD quer é evitar algumas discussões que têm surgido a propósito não dos despachos interpretativos mas da técnica remissiva de regulamentação para decretos regulamentares ou para portarias ou para outros actos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não há teses que defendam a constitucionalidade nos apoios. Pode referir-se que para o PCP as leis da comunicação social são claramente inconstitucionais. Se estivéssemos na Legislatura anterior, o Presidente da República não deixava passar.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas a questão fundamental, apesar de tudo, ainda é...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Deputado, o decreto-lei diz só que os apoios são feitos por portaria. Aquilo é claramente inconstitucional, do meu ponto de vista.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas, Sr. Deputado, no sentido em que coloca a questão, julgo que o problema existe no actual texto constitucional. Porque, nesse sentido, a questão continua a ser resolvida no plano material, isto é, saber onde acaba a reserva de lei e onde começa a execução e a complementação da lei. Ou seja, a remissão é sempre lícita e não ofende a proibição de deslegalização sempre que a remissão se circunscreva à matéria regulamentar; ela só deixa de ser lícita, só passa a constituir deslegalização, quando inclui matéria que tem dignidade legislativa e que é reservada à lei.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Quando é integradora do regime. O regime não está definido na lei e passa a ser feito por portaria, que é o caso do diploma...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas eu aí penso que é um equívoco da interpretação da expressão "integração".O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, peço-vos que não...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, tirando a questão sobre a qual o Sr. Deputado Barbosa de Melo já aqui teceu considerações, a dos "actos de outras natureza", para a qual o PSD apresentou uma proposta de alteração, apenas quero dizer que, quanto à questão da integração, embora se possa chegar à conclusão que tecnicamente a via adequada não é a que propomos, o objectivo do PSD é obter esse resultado, porque, e digo-o com toda a abertura, o PSD teve, durante as duas legislaturas anteriores, a experiência de, sistematicamente, esbarrar com a interpretação que era feita, e, do nosso ponto vista, com legitimidade, por parte da Presidência da República, do artigo 115.o. Havia sistematicamente, por força do artigo 115.o, como que uma barreira à capacidade de remissão de actos legislativos (decretos-leis) para actos regulamentares (portarias ou decretos regulamentares) de uma série de matérias, da qual dei o exemplo da de ontem.
Devo dizer, com toda a abertura, que o PSD entende que o diploma, como o de ontem, é aceitável do ponto de vista do nosso sistema, mas - e posso afirmá-lo com toda a clareza, sem medo de qualquer tipo de desmentido -, na altura em que o PSD estava no governo, ele nunca passaria, não tinha qualquer hipótese de passar no Presidente da República. E como o PSD entende que deveria passar, que deve passar e que as coisas se devem poder fazer assim, quer dar um contributo nesse sentido para o artigo 115.o.
Contudo, se, tecnicamente, o Sr. Presidente e os Srs. Deputados entenderem que esta não é a fórmula mais adequada, quero que fique claro que o objectivo do PSD é este e que estamos totalmente abertos para se encontrar uma fórmula que o permita, porque nos parece ser aberrante aquilo que se passa. Actualmente, segundo me parece, este Presidente da República também pensou diferente, apesar de eu achar que o anterior Presidente da República tinha toda a razão, porque, de facto, tal como o actual artigo 115.o está redigido, não é possível a remissão, e deveria ser.O Sr. Presidente: - Não é esse o meu entendimento, e, para mim, não é o Presidente da República quem interpreta a Constituição, quanto muito o Tribunal Constitucional.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, em primeiro lugar, se o objectivo desta norma, que, segundo parece, não é, fosse o de constitucionalizar os assentos, teríamos muito dificuldade em dar o nosso acordo.
Creio que é dominante na doutrina o entendimento de que os assentos traduzem uma actividade normativa do poder judicial e que já foi objecto de tratamento jurisprudencial, e, como o Sr. Presidente referiu, não vemos vantagem em alterar a situação. Assim, como também não vemos vantagem em suprimir a expressão "integrar", tão-pouco na alteração proposta pelo PSD.
Esta norma tem um conjunto de objectivos que resultaram, aliás, de práticas perversas, conhecidas ao longo do tempo, e que foram, e muito bem, vedadas, e tem também um outro objectivo, não menos importante, que é o de tratar, por via regulamentar, matéria que deve ser legislativa, diminuindo todas as garantias inerentes a esse conteúdo legislativo.
A alteração proposta pelo PSD, independentemente das intenções, poderia efectivamente abrir caminho para o regresso a práticas perversas ou para um alastramento da actividade regulamentar em prejuízo da actividade legislativa, com as correspondentes consequências ao nível de um crescimento da actividade administrativa e uma diminuição da actividade política, em sentido restrito, o que, como referi, só empobreceria os direitos e garantias dos cidadãos.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Osvaldo Castro, apesar de ter caído aqui de pára-quedas, o PS deve ser chamado a tomar posição sobre a proposta do PSD para o n.o 5, que é o n.o 4 da proposta do PSD.
Relembro que o actual n.o 5 diz: "Nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza...", aqui, o PSD propõe a sua substituição por "actos de natureza regulamentar", "... o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar,...", aqui, o PSD propõe a eliminação da palavra "integrar", "... modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos".
Manifestaram-se contra esta alteração o PCP, o Deputado Cláudio Monteiro e eu mesmo.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Confirmo a opinião do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, que, aliás, representa o PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes, antes de formalizar a conclusão definitiva.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, peço ao Partido Socialista que pondere seriamente esta segunda parte da proposta do PSD, que é claramente a mais relevante; quanto à primeira parte, como já foi dito por mim e pelo Sr. Deputado Barbosa de Melo, não foi minimamente a matéria dos assentos que foi ponderada por parte do Partido Social Democrata para esta alteração mas, sim, uma clarificação da norma. E, enfim, se pode haver esse tipo de leitura, não foi claramente essa a nossa intenção.
Mas, a segunda parte da norma, essa sim, parece-nos uma questão essencial, é uma proposta que o PSD faz com a total transparência, tanto mais que, em 1989, como é sabido, porque não houve abertura da parte do Partido Socialista, não conseguimos alterar o artigo 115.o. Nessa altura, o PS, que era oposição, o PSD era governo, entendia que todas as peias e obstáculos eram bons para a fiscalização da actividade governamental. Mas, agora, o PSD, que está na oposição, é o primeiro a dizer, com toda a abertura, que isto está mal, que isto, como está, não faz sentido e que daqui resulta situações profundamente caricatas, como aquela a que ontem assistimos aqui, na Assembleia da República, de um diploma de dois artigos, sobre apoios do Estado à comunicação social, que se limita a dizer "O Secretário de Estado aprovará por portaria os regulamentos...". Não diz rigorosamente nada! Não define o regime!
No fundo, se não é chamar a isto, às portarias que vão ser feitas, a verdadeira integração do regime, então, não sei o que é.
Agora, se não for, pelo menos encontremos uma solução para obviar à situação, que, do meu ponto de vista, decorre do actual artigo 115.o, da impossibilidade prática de haver em diplomas legais... Ou seja, o único entendimento que, a meu ver, resulta do artigo 115.o, para além dos regulamentos independentes, que nada têm a ver com isto, em matérias que têm de ser objecto de diplomas legais, nomeadamente a criação de subsídios, porque obedece ao princípio da legalidade das despesas, é o de que tem de ser o decreto-lei a definir todo o regime e apenas podem ser deixadas normas de execução para portarias e decretos regulamentares.
É isto que decorre actualmente do artigo 115.o.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, permita-me que conteste inteiramente esta posição. Este número não diz nada disso, e, se quiser, a fundamentação desta posição está na Constituição anotada e na experiência do Tribunal Constitucional.
Esse entendimento nunca foi feito! E, portanto, se foi o entendimento da Presidência da República no passado - não sei se foi ou não -, foi uma interpretação errada.
Interpreto as normas independentemente de quem está no Governo. A Constituição anotada, pelo menos aquela que tenho, sobre esta norma diz claramente que isto não impede a remissão para acto regulamentar do desenvolvimento legislativo do que quer que seja, desde que não haja reserva de lei.
O caso concreto que citou da comunicação social, de duas uma: ou a matéria dos apoios à imprensa é matéria de reserva de lei, e não é por aqui mas por efeito do artigo 18.o e do artigo concreto da Constituição sobre "Liberdade de expressão e informação", ou não é.
Se é matéria de reserva de lei, então é inconstitucional o regulamento, porque versa sobre reserva de lei. Não tem nada a ver com isto. Agora, se não é matéria de reserva de lei, toda a lei pode fazer o que essa lei fez, ou seja remeter para portaria uma parte da regulamentação. Isto é incontestável! Sobre isto não há dúvidas e, a meu ver, não é posto em causa por ninguém com autoridade, pelos constitucionalistas, pela doutrina que conheço e pelo Tribunal Constitucional.
Portanto, esse perigo não existe, sinceramente lho digo. Não levante fantasmas onde eles não existem!
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, julgo que o equívoco aqui é o de interpretar essa remissão como querendo dar ao regulamento alguma competência que ele não tem. Isto porque essa remissão só tem duas funções úteis: primeiro, definir a forma e competência do órgão que há-de exercer o poder de regulamentação e, segundo, diferir, quanto muito, a entrada em vigor do próprio preceito, tornando-o inexequível até ao momento em que essa regulamentação for adoptada. Isto porque, quanto ao mais, o que vigora é esse princípio, não é daqui que resulta qualquer proibição, porque a matéria ou é de execução e de complementação... E mesmo que não haja qualquer remissão sempre poderia o Governo regulamentar - e a única coisa que não estaria definida era a forma e a competência -, e, neste caso, provavelmente, a exequibilidade
da norma não poderia ser questionada, excepto se os seus termos assim o justificassem, pela falta de regulamento.
Quando existe uma remissão, a meu ver, a única coisa útil que se acrescenta é a forma e a competência do acto regulamentar e é, quanto muito, a eficácia da própria norma quando ela está carecida de regulamentação.
Agora, quanto ao mais, é um problema de reserva de lei ou de reserva de regulamento, e penso que não há qualquer impedimento pela circunstância de constar no artigo esta expressão, porque, a não se interpretar assim, então, o que se pretende é caucionar a técnica da deslegalização, é efectivamente permitir que a lei se demita de regulamentar a matéria e remeta a regulamentação para um regulamento, que, nessa altura, já não o é materialmente mas, sim, um acto legislativo.
A meu ver, é só esta a questão.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, com estas diferenças de interpretação do n.o 5 do artigo 115.o - a minha é bastante menos insidiosa do que a que foi imputada por outros membros da Comissão -, regista-se, no entanto, o não acolhimento por parte do PCP, do PS e do Deputado Cláudio Monteiro a esta proposta de alteração apresentada pelo PSD.
Srs. Deputados, vamos passar aos n.os 6 e 7 do artigo 115.o, para os quais, mais uma vez, existe apenas uma proposta do PSD, que funde estes números num único número.
Actualmente, o n.o 6 diz que "Os regulamentos do Governo revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado pela lei que regulamentam, bem como no caso de regulamentos independentes." e o n.o 7 diz que "Os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.".
O PSD propõe a fusão deste dois números num único, com a seguinte redacção: "Os regulamentos independentes revestem a forma de decreto regulamentar, devendo todos os demais indicar expressamente as leis que definem a competência para a sua emissão.".
Tem a palavra o Sr Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, em minha opinião, a explicação que acaba de dar diz praticamente tudo. De facto, não há qualquer alteração de conteúdo ao actual texto na proposta do PSD mas, sim, apenas uma clarificação e uma simplificação daquilo que actualmente é dito nos n.os 6 e 7 do artigo 115.o nesta matéria.
Desde logo, o actual n.o 6, relativamente aos regulamentos independentes, o seu único conteúdo normativo, deixa claro que os regulamentos independentes devem revestir a forma de decreto regulamentar. E isto o PSD passa a dizê-lo de uma forma clara com a expressão "Os regulamentos independentes revestem a forma de decreto regulamentar", sendo o resto aquilo que sobra do conteúdo normativo dos actuais n.os 6 e 7 em termos substantivos, dizendo-se que também os outros tipos de decretos regulamentares - existem e podem sempre existir, porque é um dos tipos de actos normativos claramente existente - devem indicar, que é, aliás, aquilo que já acontece, expressamente as leis habilitantes.
É apenas isto que, simplificando os actuais n.os 6 e 7 do artigo 115.o, a Constituição deve dizer.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, se fosse só isso, eu diria, então, para trocar os números; não sendo só isso, devo dizer "nunca".
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, vou manifestar a mesma perplexidade só por uma razão: é que daqui resulta a inconstitucionalização do regulamento independente de outros órgãos que não seja o Governo, designadamente os regulamentos independentes das autarquias locais e das regiões autónomas, porque todos têm de revestir a forma de decreto regulamentar e só o Governo é que emite decretos regulamentares. Isto é, percebo a preocupação em eliminar o supérfluo da norma; e o supérfluo da norma reside em dizer-se que "revestem a forma de decreto regulamentar quando tal seja determinado", ou seja, quando a lei assim o determine. Isto é óbvio, quando a lei determina reveste a forma de decreto regulamentar!
Portanto, o que o n.o 6, deveria dizer, pura e simplesmente, era "Os regulamentos independentes do Governo revestem a forma de decreto regulamentar".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Deputado, isso é tudo muito bonito, mas o n.o 6 diz rigorosamente que os regulamentos independentes revestem a forma de decreto regulamentar.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não! Diz que os do Governo revestem, não diz "os regulamentos independentes", e há outros regulamentos independentes que não são do Governo.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Deputado Cláudio Monteiro, eu mantenho, porque o actual n.o 6 diz rigorosamente a mesma coisa, ou seja, diz que "Os regulamentos independentes", não diz "os do Governo"...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não! Diz...O Sr. Presidente: - Não, diz "Os regulamentos do Governo (...)".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, mas consta: "(...) bem como no caso de regulamentos independentes.".
Portanto, não diz "os regulamentos independentes do Governo", diz "os regulamentos independentes".O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas quem leia aqui outra coisa que não seja "bem como no caso dos regulamentos independentes do Governo", a meu ver, lê de mais.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mas, então, não impute à proposta do PSD uma coisa que não tem, porque o PSD limita-se a repetir aquilo que lá está. O que
se pode dizer é que o PSD deveria aproveitar para clarificar uma coisa que no actual texto ainda não está clarificada. Isto é outra coisa. Agora, não se impute ao PSD algo que ele não propõe. O PSD não propõe a ablação de nada!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não sei.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a proposta, além do que foi referido pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, tem uma outra coisa, procura incutir a ideia de que os regulamentos independentes podem ser totalmente independentes, mesmo sem lei que defina a competência para a sua emissão. E isto é que me parece absolutamente inaceitável.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Aliás, neste sentido há uma alteração com a expressão "devendo os demais indicar expressamente nas leis", quando, actualmente, no texto constitucional, quem tem de indicar as leis são os regulamentos independentes; os demais fazem uma coisa diferente...O Sr. Presidente: - É essa a alteração radical.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, esta alteração, para nós, é inaceitável, porque faz tábua rasa do princípio da legalidade em relação aos regulamentos independentes, designadamente ao não incluir - pelo contrário, inculca que deixa de ser necessário - a indicação do fundamento legal dos regulamentos independentes. E, nesta matéria, naturalmente não podemos acompanhar a proposta.
Também parece evidente que a doutrina aponta, com muita clareza, para não se dar abertura aos regulamentos autónomos, àqueles que derivariam de um poder regulamentar genérico de autoridades administrativas. Ora, a redacção proposta pelo PSD apontaria, também aí, no sentido contrário.
Tratar-se-ia, no fim de contas, de um grande alastramento do poder regulamentar sem as devidas cautelas, designadamente a preservação do princípio da legalidade e até informação do cidadão acerca do fundamento desse poder regulamentar.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Osvaldo Castro, o PS, como agora é Governo, deveria apropriar-se imediatamente desta proposta. Evitava ter de recorrer a decreto-lei, fazia regulamentos independentes, com o que, além do mais, se furtava ao poder de não ratificação da Assembleia. Assim, tinha resolvido o problema dos governos minoritários.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Mas não, Sr. Presidente. Estamos em sede de revisão constitucional, não estamos em sede de conjuntura política. Não vamos por aí.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Ó Sr. Presidente, se me permite, gostava de chamar a atenção para esta ideia elementar: os regulamentos independentes são fundados sempre na Constituição e só na Constituição. Os regulamentos fundados na lei nunca são independentes, não têm um poder autónomo, próprio do órgão, um poder derivado da lei. Se são independentes é porque são fundados directamente na Constituição. É o caso do artigo 242.o.O Sr. Presidente: - O que a Constituição diz é que não há esses regulamentos independentes.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não há?! Então, faça favor de ler esse artigo, que diz "As autarquias locais..."...O Sr. Presidente: - Ó Sr. Deputado, está tudo discutido.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não está discutido! Há uma discussão, mas há n discussões possíveis, não nos fechemos às discussões que estão feitas.O Sr. Presidente: - Se isso fosse assim, o PSD não precisava de alterar a norma.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não altera! Deixa claro que "As autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Constituição, das leis e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior (...)". Há aqui visivelmente um poder regulamentar autónomo que deriva da Constituição. O poder legislativo não fecha toda a dinamização da ordem jurídica!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Barbosa de Melo, o que está na vossa proposta é que o Governo passava a ter poder regulamentar...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Onde a lei lhe der poder regulamentar.O Sr. Presidente: - Mas eu, o PS e o PCP opomo-nos a que o Governo tenha poder regulamentar independente.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mesmo nos sítios onde a Constituição lhe dá esse poder, na vossa opinião não o tem?!O Sr. Presidente: - Não, porque em nenhum lado lho dá.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sendo assim, não precisa... Então, não se preocupe, deixe estar só aquele onde ela dá, que é o que...O Sr. Presidente: - Então, deixe ficar a norma tal como está. Não se preocupe.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Ó Sr. Deputado, o autónomo ou o independente aqui significa apenas que não é feito em execução de uma lei em especial.O Sr. Presidente: - Ou sem uma lei que atribua competência para o efeito.
O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Só significa isto.O Sr. Presidente: - Mais nada.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não significa que, designadamente por via do regulamento, se possa invadir a reserva de lei!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Nos limites. Está nos limites. Agora, a competência que fundamenta tem de ser na lei?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - É a competência subjectiva e objectiva. É dizer qual é o órgão e qual é a matéria.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E tem de ser a lei a dar, não pode ser a Constituição?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas não é dizer o conteúdo! É que os limites não são os que resultam da definição da competência subjectiva e objectiva, porque essa resulta, apenas, da definição legal do órgão competente e da matéria sobre que versa o regulamento. Quanto ao conteúdo, é que ele é independente no sentido em que não regulamenta nenhuma lei em especial.O Sr. Presidente: - Exacto.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - (Por não ter falado para o microfone, não foi possível registar as palavras do Orador).O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Não é uma questão de desconfiança! A questão é que a redacção actual já salvaguarda isso, e, como não se quer mais, a alteração que se propõe, em última análise, permite a interpretação de que se está a dar mais.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É a tal desconfiança, de facto!O Sr. Presidente: - Não há desconfiança alguma, Sr. Deputado Luís Marques Guedes. Por favor...! Enfim, as coisas são claras. O que a proposta do PSD propõe é que o Governo possa recorrer, em vez de decreto-lei, a regulamento. É óbvio!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não, não é, Sr. Presidente!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, por favor, não conteste aquilo que é óbvio!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, não é verdade!O Sr. Presidente: - Então, se não é verdade, retire a proposta.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Ó Sr. Presidente, por amor de Deus, isso nem sequer é forma de conduzir os trabalhos.
É evidente que não é verdade, e eu tenho toda a legitimidade para interpretar e explicitar a proposta, como todos os outros Deputados, na motivação real que...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, então diga-me como é que lê o n.o 5.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Ó Sr. Presidente,...O Sr. Presidente: - "Os regulamentos independentes revestem a forma de decreto regulamentar, devendo (...) os demais indicar expressamente as leis que definem a competência para a sua emissão.".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Com certeza.O Sr. Presidente: - Portanto, os regulamentos independentes do Governo não têm de indicar lei alguma, logo não têm...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Porque há decretos regulamentares que decorrem do exercício do poder autónomo de regulamentação, e o Governo pode fazê-lo...O Sr. Presidente: - Não pode. Hoje não pode. Vocês propõe que possa.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Pode, sim, senhor.O Sr. Presidente: - Não pode, não senhor!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Só não pode nas matérias que estão reservadas à lei.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, não é verdade! Não é verdade! Vocês tentaram isso e sempre foi "chumbado" pelo Tribunal Constitucional, e bem! De facto, hoje, não pode!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Há dezenas de decretos regulamentares em vigor que não têm normalmente...O Sr. Presidente: - São inconstitucionais. É óbvio! Como há outras leis inconstitucionais.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Se são constitucionais, foram promulgados pelo Sr. Presidente da República, que era muito cioso na verificação da constitucionalidade.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, há leis promulgadas pelo Presidente da República que são inconstitucionais.
Todos os decretos-leis sem a precedência legal são inconstitucionais. Isto é unânime. E por isso é que vocês se propuseram alterar. De outro modo, aliás, não se compreenderia que não se propusessem alterar.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, é preciso não esquecer uma coisa: na
nossa cultura jurídica, o que valoriza é o elemento de interpretação objectiva e não o elemento de interpretação subjectiva. Só os investigadores é que lêem as actas da revisão constitucional. E, portanto, ninguém discute a motivação do PSD - aliás, neste caso, até se pode discutir de facto, tendo em conta a experiência passada e alguns exemplos do passado.
Mas, em última análise, o que interessa saber é se, objectivamente, da alteração que se propõe, resulta ou não mais do que aquilo que o texto constitucional diz hoje. E eu julgo que resulta mais do que aquilo que o texto constitucional diz hoje.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É a tal desconfiança!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a proposta para alterar os n.os 6 e 7 não se mostra viável, pois têm a oposição do PS, do PCP e do Deputado Cláudio Monteiro.
Srs. Deputados, vamos passar às propostas de aditamento ao artigo 115.o.
Temos uma proposta de um novo n.o 7, apresentada pelo PS, que é do seguinte teor: "A regulamentação das leis aprovadas pela Assembleia da República sobre matérias da sua competência absoluta é feita por decreto-lei.".
Sr. Deputado Osvaldo Castro, isto não é excessivo?O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Só agora li a norma, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Eu oponho-me.
Srs. Deputados, está em discussão esta proposta do PS.
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, a ideia é apenas de um desenvolvimento, tal qual se faz no actual n.o 6 em relação à regulamentação do Governo, e visa-se, de algum modo, deixar clarificado que as leis da Assembleia da República, nas matérias rigorosamente da sua competência absoluta, sejam regulamentadas apenas por decreto-lei. É óbvio que isto pode já decorrer da Constituição e de outros preceitos.
Vamos ver o que é que o PSD e os outros partidos pensam.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, parece evidente que não decorre de outros preceitos da Constituição, em primeiro lugar.
Em segundo lugar, já há bocado apresentámos propostas que correspondem à ideia ou à preocupação de valorização da actividade parlamentar.
Olhando, entretanto, para o elenco de matérias de reserva absoluta de competência, creio que é de ponderar se esta exigência não é excessiva em relação a algumas questões. Mas é uma questão sobre a qual, com toda a abertura, iremos meditar.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Há pouco, não tomei a palavra para fazer a defesa da proposta, porque não a assumo como minha.O Sr. Presidente: - Eu também não!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - De facto, a meu ver, ela pode ser excessiva, porque só teria algum efeito útil - mas, se calhar, também aí perderia automaticamente a sua utilidade por ser redundante em relação ao que actualmente se diz no n.o 2 do artigo 115.o - se se entendesse por "regulamentação" "desenvolvimento" na parte em que o artigo 168.o, frequentemente, a reserva absoluta restringe-se às bases gerais, que carecem não de regulamentação mas de desenvolvimento.
Agora, só julgo que é excessiva porque é, mais uma vez, introduzir uma restrição formal onde a delimitação é essencialmente material. Isto é, o problema é saber onde acaba a reserva de lei e onde começa o desenvolvimento e a complementação das leis por regulamento e não tanto saber se a forma deve ser a A, B ou C, sobretudo porque, tratando-se de regulamentação do Governo, a especialidade da fórmula não traz necessariamente nada de novo, a não ser, porventura, na parte em que permite que a Assembleia sujeite a um processo de recusa de ratificação.
Mas se a regulamentação fosse feita, por exemplo, por decreto regulamentar nada traria de novo no que diz respeito à possibilidade da sua fiscalização preventiva, e, portanto, julgo que é demasiado restritiva e pouco flexível a norma, não havendo nela grande utilidade, embora se reconheça que, na parte em que o artigo 167.o traduz apenas a ideia da definição, pela Assembleia, das bases ou princípios gerais do regime jurídico, não a regulamentação mas o seu desenvolvimento, têm de ser necessariamente feitos por decreto-lei, e, neste sentido, teria a minha concordância. Porém, julgo que é mais do que isto o que se pretende aqui dizer.O Sr. Presidente: - Claramente que é.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, gostaria de fazer uma pergunta.
Isto significa ou quer significar que toda a matéria por natureza regulamentar passa a ser sujeita aos poderes de ratificação da Assembleia?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - É isso.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - É mau.O Sr. Presidente: - Também me parece.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, para além do que já foi referido, olhando para o elenco de matérias de reserva absoluta de competência da Assembleia, inclusive para algumas propostas, que eventualmente terão aceitação, de alargamento dessas matérias, creio que esta norma parece efectivamente excessiva.
Por exemplo, em relação às bases do sistema de ensino, que é uma das matérias de reserva absoluta de competência, pergunto: até onde iríamos se tudo o que decorre daqui fosse estritamente matéria de decreto-lei? Creio que há aqui consequências que, eventualmente, não foram todas medidas e até, se calhar, não são queridas pelos proponentes.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, esta proposta do PS tem, além do mais, a meu ver, outra contra-indicação.
Hoje, é opinião comum, e está reiteradamente afirmada na jurisprudência do Tribunal Constitucional, que, em matéria de competência reservada à Assembleia, o poder regulamentar é puramente executivo, isto é, limita-se aos pormenores da execução.
Portanto, não há poder regulamentar em matéria de reserva de competência que não seja estritamente executivo. Logo, esta norma daria abertura para um entendimento mais ampliativo do poder regulamentar em matéria de competência absoluta. Isto é, já que é feito por decreto-lei e já que a Assembleia ficaria sempre com o poder de ratificar, então, seria admissível, em termos práticos, que a lei, à partida, limitasse a sua reserva de lei e deixasse para o Governo a regulamentação, a que estaria obrigado, em decreto-lei.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Se desenvolver isso assim, ainda acolhe o voto favorável do PSD!O Sr. Presidente: - De maneira que acabaria por ser uma autorização apócrifa, como muito bem disse em off record o Sr. Deputado Barbosa de Melo - e parece-me que a expressão é feliz -, e, a meu ver, teria uma consequência perversa, não desejada claramente pelos proponentes, porque aquilo que, aparentemente, quereriam era diminuir a esfera de normação governamental, pois acabaria num certo reforço do poder normativo do Governo em matéria de reserva absoluta de competência.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Sr. Presidente, compreendemos isso e os argumentos aduzidos e, nessa circunstância, propomos que se passe adiante.O Sr. Presidente: - Sr. Deputados, a proposta de aditamento do PSD deixa de estar em discussão.
Ainda em relação ao artigo 115.o, o PCP apresenta duas propostas de aditamento, um novo n.o 4, que, por uma questão regional, fica de remissa, e um novo n.o 5, que é do seguinte teor: "Os diplomas de desenvolvimento, bem como os regulamentos que forem necessários para a execução das leis, serão emitidos no prazo de três meses, salvo se as leis determinarem outro prazo.".
Esta é uma norma que tem precedentes, quanto a regulamentos, na Constituição de 1933 e que tem soluções semelhantes em algumas outras constituições.
Por minha parte entendo, desde já, subscrever esta proposta, embora não saiba se três meses em alguns casos... Bom, a lei pode sempre estabelecer outro prazo. Portanto, como prazo subsidiário, talvez não seja...
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, estaremos naturalmente abertos, se esta for a condição para ser aceite, à ponderação o prazo. De qualquer modo, estaríamos abertos a todos os argumentos nesta matéria.
Creio que esta proposta se explica por si própria, que tem virtudes, sendo uma delas a de evitar, agora no plano normativo, aquilo que, por exemplo, no plano do procedimento administrativo a figura do acto tácito procura evitar. Isto é, procura evitar que, por via de uma omissão ou do desleixo, se acabe por esvaziar, na prática, a actividade normativa de outros órgãos.
Por outro lado, há aqui um princípio geral de imposição de diligência na actividade normativa que nos parece igualmente vantajoso.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, gostaria de fazer uma pergunta ao Sr. Deputado Luís Sá.
É claro que compreendo perfeitamente a preocupação que está por detrás desta proposta. Saber se deve ser três meses, seis meses... Na Constituição de 1933, suponho, era seis meses.
Sr. Deputado, sabemos que domina hoje - mal, do meu ponto de vista, mas, enfim, os tempos mudam e a dinâmica interpretativa e aplicadora da ordem jurídica também -, contrariamente à velha regra de que não há nulidade sem texto (a nulidade, pelo menos, ou qualquer forma de invalidade tem de ter a cominação expressa na lei), a tendência para, muitas vezes, invocar a invalidade de um acto só porque não foi cumprido um seu qualquer pressuposto. Pergunto-lhe, Sr. Deputado: uma norma destas não terá, neste clima interpretativo, a consequência de invalidar actos que, por exemplo, tenham sido praticados depois desse prazo, depois do tempo? Isto é, a lei está aprovada e o acto a seguir é feito fora do prazo, o que significa que a lei é nula, que caducou. Não tem este risco?O Sr. Luís Sá (PCP): - Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, para além de haver paralelos no Direito Constitucional Comparado e até na história constitucional portuguesa, temos um paralelo nesta matéria, que é o prazo conferido aos Estados, por exemplo, para transpor as directivas. E vemos que, por exemplo, em relação a esta questão, a jurisprudência que foi desenvolvida não vai no sentido de considerar nulos os actos se não for cumprido o prazo; pelo contrário, vai no sentido de conferir efeito directo às directivas que não foram transpostas, designadamente quando estão em causa direitos dos cidadãos, etc., determinadas consequências.
É claro que este é um problema que não está aqui imediatamente resolvido, mas creio que todo o sentido da consagração constitucional de uma norma iria, obrigatoriamente, reforçar os direitos dos cidadãos e não propriamente, por exemplo, considerar nulos os actos praticados nas condições que o Sr. Deputado referiu.
Agora, confesso que tenho alguma dúvida quanto à utilidade da fixação de um prazo com a consequente ou a correspondente permissão do seu afastamento. Isto é, a utilidade da fixação de um prazo só resultaria se não fosse possível à lei afastá-lo; sendo possível a lei afastá-lo, esse prazo pode ser sempre posterior. Está bem, funciona como regra supletiva, pode ter essa virtualidade, mas o que é facto é que, tal como está formulado, o preceito garante aquilo que - e, se calhar, é aquilo a que sou mais sensível e que me conferiria algum contributo útil - é a ideia de estabelecer uma obrigação de execução e de desenvolvimento. No fundo, o que resulta daquilo é só isto, porque o prazo, como funciona supletivamente, pode sempre ser afastado...O Sr. Presidente: - Mas por outro prazo!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Exacto.O Sr. Presidente: - Então, quer dizer que o legislador sempre terá de justificar por que é que estabelece um prazo mais largo. Há dois valores nesta norma.O Sr. Luís Sá (PCP): - O dever de celeridade existe sempre.
Há uma vontade de maleabilidade, atendendo às questões concretas. Agora, o dever de celeridade e o dever de o legislador estabelecer uma obrigação de celeridade é algo que existe sempre e que é sempre importante do ponto de vista do bom funcionamento dos poderes públicos e da garantia dos direitos dos cidadãos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o valor desta norma, a meu ver, é duplo, pois não permite que deixe de
haver um prazo de desenvolvimento ou regulamentação de uma lei. E ou a lei estabelece um ou vale o prazo supletivo que aí está. Quer isto dizer que, se a lei estabelece um prazo, só tem sentido estabelecê-lo maior, embora o legislador possa estabelecer um prazo menor. Portanto, tem apenas este valor.
De resto, não conheço, nem no domínio da Constituição de 1933 nem no domínio das constituições estrangeiras, que têm normas semelhantes em relação ao poder regulamentar, a mínima dúvida sobre o alcance jurídico de normas destas. Nunca se colocou o problema de não ser válido o cumprimento depois de esgotado o prazo.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - O prazo é meramente ordenador, como diriam os nossos magistrados!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, neste caso, é uma norma à qual damos abertura, ainda que, enfim, sujeita a alguma ponderação.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes para expressar a sua posição.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, o PSD toma a posição na perspectiva oposta, ou seja, não afastamos liminarmente, mas, desde já, manifestamos as maiores reservas, por razões, além das técnicas que foram aqui discutidas, de uma apreciação política das coisas.
A verdade é que o princípio geral é louvável. Como disse o Sr. Deputado Luís Sá, e bem, enquanto princípio geral ele deve entender-se sempre como já existente na Constituição e decorrente de uma série de princípios e de direitos fundamentais, os quais, tem de se entender, decorrem já de outros preceitos da Constituição. E a inclusão do texto em concreto parece-nos que pode chocar com outros equilíbrios políticos que, hoje, nos parecem adequados no texto constitucional e na ordem jurídica vigente.
De facto, todos sabemos como muitas vezes na prática, por razões às vezes bastante aceitáveis e louváveis, os prazos de celeridade para a regulamentação de determinado tipo de diplomas acabam por não poder ser cumpridos, o que naturalmente resulta sempre numa excepção de natureza política, em nossa opinião. Assim, à partida, embora, nesta primeira leitura, não afastemos liminarmente a hipótese, a nossa posição é de reserva. Não nos parece que isto tenha ganhos que não seja o de um redundar depois em situações que objectivamente nem sequer podem ser imputáveis à responsabilidade da administração - e poderá haver com certeza muitos casos destes -, o que redundará num sancionamento político, eventualmente inadequado.
Portanto, a nossa posição inicial é de reserva.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está terminada a discussão relativamente a esta proposta de aditamento de um n.o 5 ao artigo 115.o, do PCP, para a qual há abertura por parte do PS, oposição por parte do PSD, mas sem afastar liminarmente o reconsiderar da questão, e reservas do Deputado Cláudio Monteiro.
Vamos passar ao artigo 116.o.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Sr. Presidente, em relação ao artigo 115.o, há ainda uma proposta para o n.o 5, do PS.O Sr. Presidente: - Não, Sr. Deputado. Essa proposta ficou de remisso por também ter a ver com a questão regional.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - Com certeza.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos entrar no artigo 116.o, cuja epígrafe é "Princípios gerais do direito eleitoral", relativamente ao qual foram apresentadas várias propostas.
Vamos começar pelas propostas apresentadas para o n.o 2, visto não haver nenhuma para o n.o 1. Assim, para o n.o 2, há uma proposta do PS, que é do seguinte teor: "O Recenseamento eleitoral é oficioso, obrigatório, permanente e único para todas as eleições por sufrágio directo e universal, sem prejuízo do disposto nos artigos 15.o, n.os 4 e 5, e 124.o n.o 1, alínea b).". Ora, isto tem a ver com os direitos eleitorais das eleições locais dos estrangeiros residentes em Portugal e com os direitos eleitorais dos portugueses residentes no estrangeiro nas eleições presidenciais (artigo 124.o, n.o 1, alínea b)). Deixando de lado esta hipótese, mantém-se, para já, em aberto a primeira, porque, de facto, há um reconhecimento de direitos eleitorais selectivo para as eleições locais no que aos estrangeiros residentes em Portugal.
Srs. Deputados, isto só se aplica quanto à questão da unicidade, "sem prejuízo" quanto à unicidade.
Há algum Sr. Deputado do PS que queira apresentar a proposta?O Sr. Luís Sá (PCP): - Isto não faz sentido.O Sr. Presidente: - Esta excepção, "este prejuízo", só se coloca quanto à unicidade. De facto, aí não é única, há-de haver um recenseamento próprio para os estrangeiros residentes em Portugal.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a questão que se me coloca é a seguinte: afastando-se o problema da capacidade eleitoral para o Presidente da República, por parte de determinados cidadãos estrangeiros residentes...O Sr. Presidente: - Já lá vamos, Sr. Deputado. Não vale a pena discutirmos isso agora.O Sr. Luís Sá (PCP): - A questão é que, quando o artigo 15.o foi alterado, não foi considerada imprescindível esta revisão do n.o 2 pelo seguinte, que me parece algo de relativamente evidente: uma coisa é a unicidade do recenseamento e, outra, é a diversidade da capacidade eleitoral consoante os vários actos eleitorais. É evidente que eu, nas eleições autárquicas, tenho direito de voto na freguesia e no município onde resido e não num outro qualquer lugar. É evidente também que já hoje...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, esclareça-me um ponto.
Por exemplo, se o recenseamento é único, o Sr. Joaquim Baldé, cidadão guineense e residente em Portugal, passa a ter capacidade eleitoral para as autarquias locais e passa a figurar no recenseamento único da República. Então, numa eleição para a Assembleia da República, como é que se sabe que ele não tem capacidade eleitoral para tal acto se não houver um recenseamento separado desses cidadãos? É esta a questão.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, de uma forma muito simples: já neste momento, por exemplo, os cidadãos recenseados no estrangeiro têm capacidade eleitoral para a Assembleia da República, mas não têm para o Presidente da República nem para as autarquias locais.O Sr. Presidente: - Portanto, o problema aí nem se coloca! Aí nem sequer há eleição...!O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, o problema que actualmente se coloca, creio eu, não é o de pôr termo à unicidade do recenseamento mas, por via da identificação, designadamente, garantir que aquele cidadão...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, já imaginou o que é em 10 000 ou 20 000 mesas eleitorais ter de se distinguir em relação a cada cidadão se ele tem ou não capacidade eleitoral para aquela eleição! Isto não pode ser! Pura e simplesmente, não pode ser!O Sr. Luís Sá (PCP): - Isso é simples, designadamente exigindo a identificação por via do bilhete de identidade.O Sr. Presidente: - Como é que isso pode ser, Sr. Deputado!
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, penso que o Sr. Deputado Luís Sá levanta a questão real, mas, a meu ver, formula-a de uma forma inadequada, como o Sr. Presidente diz, e, neste aspecto, concordo. Isto porque, tal como está formulada, depois a solução levaria a impossibilidades.
Porém, em minha opinião, o cerne da questão é o seguinte: não podemos confundir recenseamento eleitoral com cadernos eleitorais. E o problema é que os cadernos eleitorais têm de ser distintos - e não vamos confundir as coisas -, como, aliás, dizia o Sr. Deputado Luís Sá, e aí concordo, porque, como é evidente, não pode haver cadernos eleitorais únicos, e, no fundo, é também esta a preocupação dos proponentes.O Sr. Presidente: - Exacto.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Coisa diferente é pôr-se em causa, à partida, a norma que aqui está e que tem a ver com o recenseamento.
O que tem de ficar claro, e eventualmente poderemos ponderar e tentar encontrar uma formulação mais adequada, é o se impor aqui a separação de cadernos eleitorais de acordo com o tipo de sufrágios ou de eleições, como dizia o Sr. Deputado Luís de Sá, atendendo à capacidade eleitoral que os cidadãos têm para cada um desses sufrágios.
Portanto, os cadernos eleitorais é que não podem fazer automaticamente a transposição deste recenseamento. O recenseamento deve ser único, e, do nosso ponto de vista, não há mal algum em que seja único.