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Mas entende que "padece de uma deficiência genérica, que é a excessiva generosidade com que abre o contencioso administrativo a toda e qualquer iniciativa dos particulares; não há uma única regra limitativa em matéria de recorribilidade do acto administrativo, há uma enorme generosidade em matéria de acção popular, há uma enorme generosidade em matéria de medidas cautelares".
Sublinha mesmo que "tenho receio que estejamos a cair numa enorme contradição: por um lado tentar encontrar soluções orgânicas e funcionais que ponham termo à crise de sobrecarga de trabalho dos tribunais administrativos, e por outro lado convidar os particulares a recorrerem e a baterem à porta dos tribunais administrativos em toda as situações imagináveis sem quaisquer limites" (Prof. Freitas do Amaral).V - Os Parâmetros Constitucionais do Processo Administrativo5.1 - A Constituição da República Portuguesa e as normas constitucionais de Direito Administrativo.Tal como observou o Professor Jorge Miranda no debate recente sobre a Reforma do Contencioso Administrativo "em todas as Constituições Portuguesas se encontram normas (seja no âmbito dos direitos fundamentais, seja no das competências e do estatuto dos titulares dos órgãos do Estado, seja a propósito dos actos normativos, da Administração Local ou da função pública) que não podem deixar de ser, simultaneamente, verdadeiras e próprias normas constitucionais e princípios fundamentais de Direito Administrativo".
- Em 1997, adoptando-se a cláusula geral de tutela jurisdicional efectiva, na qual cabem o reconhecimento dos direitos ou interesses legalmente protegidos, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.No entender deste Constitucionalista a presente reforma deveria ter, como um dos seus objectivos, conferir exequibilidade às normas vindas da última revisão constitucional, fossem as preexistentes a esta. Entende todavia que, pelo menos no tocante à acção popular, ela frustra as expectativas.
Para o Prof. Vasco Pereira da Silva a reforma do contencioso administrativo não podia ser mais necessária, já que em Portugal, entre o modelo constitucional de contencioso administrativo, designadamente, o que resultou das revisões constitucionais de 1989 e 1997, que consagraram inequivocamente um modelo de contencioso de natureza subjectiva, destinado a conferir uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, no âmbito das relações jurídicas administrativas - e a legislação reguladora desse domínio (que nalguns casos, é mesmo anterior ao próprio texto originário da Constituição) vai ainda uma distância que urge colmatar, pondo termo a uma situação de "défice" de protecção jurídica ao nível da justiça administrativa.5.2 - A Administração Pública e as sucessivas Revisões Constitucionais (Vd. Dicionário da Revisão Constitucional, Editorial Notícias, por José Magalhães, Fevereiro de 1999. Vd. Constituição da República Portuguesa, 4.a Revisão, Setembro de 1997, Texto Editora).5.2.1 - A Revisão Constitucional de 1982A Revisão Constitucional de 1982 aditou um n.o 2 e alterou o n.o 3 (actual n.o 4) substituindo: "É garantido aos interessados recurso contenciosos, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios por três. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e
0195   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.5.2.2 - A Revisão Constitucional de 1989Esta Revisão Constitucional, aditou o n.o 2 (arquivo aberto), um n.o 5 (é realmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos) e um n.o 6 (para efeitos dos n.os 1 e 2 a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração) e alterou os n.os 3 e 4 (ex. n.os 2 e 3).5.2.3 - A Revisão Constitucional de 1997No que diz respeito ao título IX da Constituição, a IV Revisão propiciou um pequeno número de benfeitorias, seguramente úteis. Não é um facto surpreendente, se se tiver em conta que, neste ponto, a obra foi decisiva foi consumada logo em 1976 (ruptura com a Administração fechada e secretista, protegida por privilégios redutores do controlo pelos tribunais) e em 1989 (garantia de tutela jurisdicional efectiva, rumo à jurisdição plena).
Foi, entretanto, substituído o tradicional conceito de acto definitivo e executório por acto lesivo para efeitos de impugnação contenciosa.
O legado da II Revisão não padeceu de falta de clareza ou de timidez na concepção. Em 1989, eliminou-se constitucionalmente o suporte normativo que, tudo centrando no recurso administrativo, acabava por dele imunizar certos actos administrativos.
Em termos de princípios fundamentais (artigo 266.o) é acrescentado aos princípios que regem a actuação dos órgãos e agentes administrativos o da boa-fé, oriundo das mais elementares noções do direito natural e com larga tradição de consagração positiva nos vários ramos do direito.
Segundo o n.o 3 novo, a lei pode criar entidades administrativas independentes. A ausência de cláusula constitucional de habilitação poderia ter dado lugar à declaração de inconstitucionalidade dos instrumentos jurídico-constitutivos de entidades com tal natureza.
O tratamento das providências cautelares foi contido. Os termos em que são referidas (artigo 268.o/4 in fine) não impõem ao legislador a consagração de uma "panóplia máxima" de medidas cautelares e não inconstitucionalizam a "panóplia mínima" vigente à data da revisão (essa solução foi condição de consenso de 2/3).VI - A actual Lei de Processo nos Tribunais Administrativos - Decreto-Lei n.o 267/85, de 16 de JulhoA jurisdição administrativa, considerada como organização dos tribunais especialmente encarregados de dirimir conflitos jurídico-administrativos, é uma realidade recente em Portugal. Até à Constituição de 1976 predominava uma concepção doutrinária, de inspiração francesa, que considerava os tribunais administrativos órgãos do poder administrativo vocacionados para a resolução de conflitos e não órgãos do poder judicial. O grande sustentáculo doutrinário desta concepção, assente numa visão radical do princípio da separação de poderes, foi o Professor Marcelo Caetano.
A conversão dos tribunais administrativos em verdadeiros órgãos jurisdicionais representou uma significativa melhoria do sistema de garantias dos cidadãos, reflectindo-se em múltiplos aspectos, entre os quais avulta o processo de execução de sentenças.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 129/84, de 27 de Abril, criando novos meios processuais na competência dos tribunais administrativos, tornou indispensável a respectiva regulamentação.
Daí, e desde logo, a necessidade de um diploma que regulasse os aspectos processuais daqueles novos meios contenciosos. Essa foi uma das razões que justificou a aprovação do Decreto-lei n.o 267/85, diploma regulador do processo nos tribunais administrativos.
Esse diploma pretendia à data da sua publicação, permitir uma melhor administração da justiça, procurando obviar, designadamente, a variadas situações em que a irregular conduta dos recorrentes implicava com frequência a inviabilização do conhecimento do mérito dos recursos.
As principais linhas reconduzem-se ao seguinte:- Regresso ao sistema da apresentação da petição de recurso no tribunal a que é dirigida;
- Larga possibilidade de regularização das petições de recurso;
- A limitação da rejeição do recurso de acto confirmativo;
- A expressa abertura dos meios de impugnação adequados, no caso de indevida invocação, pelo autor do acto de delegação ou subdelegação de competência;
- O novo regime definido para a presunção de indeferimento de requerimentos, no caso de delegação ou subdelegação de competência;
- Modificação introduzida no regime da suspensão provisória imediata, quer pela admissão do pedido antes da interposição do recurso quer ainda pela evidente abertura da possibilidade da suspensão, assim se satisfazendo pretensão largamente defendida.ParecerFace ao exposto, a 1.a Comissão é de parecer que a proposta de lei n.o 92/VIII se encontra em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 31 de Outubro de 2001. - O Presidente e Deputado Relator, Jorge Lacão.Nota: O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade (PS, PSD, PCP e CDS-PP).
0196   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 PROPOSTA DE LEI N.o 93/VIII
[APROVA O ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (REVOGA O DECRETO-LEI N.o 129/84, DE 27 DE ABRIL)]Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioI - Nota préviaO Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei que "Aprova o estatuto dos tribunais administrativos e fiscais (revoga o Decreto-Lei n.o 129/84, de 27 de Abril".
Por Despacho de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República de 17 de Julho de 2001, a proposta vertente desceu à 1.a Comissão para emissão do respectivo relatório e parecer.
Esta iniciativa legislativa surge acompanhada de duas outras propostas de lei que se inscrevem igualmente no âmbito da Reforma Administrativa.
Nesta matéria, e no decurso da Legislatura anterior, permitimo-nos destacar a aprovação da Lei n.o 49/96, de 4 de Setembro, que no uso de autorização legislativa possibilitou a publicação do Decreto-Lei n.o 229/96, de 4 de Setembro - Cria o Tribunal Central Administrativo (altera o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos). [A proposta de lei n.o 49/VII - Cria o Tribunal Central Administrativo (altera o estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), já referia na sua exposição de motivos que se "encontra em discussão pública junto dos operadores judiciários, desde finais de Fevereiro do corrente ano, dois projectos de diploma destinados, nuclearmente, a substituir a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Foram elaborados conjuntamente, por forma que as respectivas disposições se revelem intrinsecamente harmónicas entre si e tem-se por certo que devem iniciar a sua vigência simultaneamente in DAR II Série A, n.o 51 de 22 de Junho de 1996"].II - Do objecto e motivaçãoOpta-se por designar o Estatuto como "Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais", regulador da organização e funcionamento dos tribunais que integram a "jurisdição administrativa e fiscal". Isto, sem prejuízo de os tribunais fiscais de primeira instância se continuarem a chamar "tribunais tributários" e de a secção que, no Tribunal Central Administrativo e no Supremo Tribunal Administrativo, decide as questões de natureza fiscal se continuar a chamar "secção de contencioso tributário".
No plano da delicada e complexa matéria da delimitação do âmbito da jurisdição, partiu-se, como não poderia deixar de ser, do quadro constitucional vigente e das imposições que dele decorrem, vinculando o legislador ordinário. Como é bem sabido, desde a revisão constitucional de 1989, e sem que, ao longo destes quase 12 anos, o facto tivesse sido objecto de controvérsia, a jurisdição administrativa e fiscal é uma jurisdição constitucionalmente obrigatória, o que, como tem sido assinalado pela doutrina, significa que o legislador não pode pôr o problema de saber se ela deve ou não deve existir.
Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de "relações jurídicas administrativas e fiscais". Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum.
Neste sentido, reservou-se, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, com especial destaque para a atribuição à jurisdição administrativa dos processos de expropriação por utilidade pública, cuja competência, num momento em que a jurisdição administrativa é constitucionalmente consagrada como uma ordem de verdadeiros tribunais, só por razões tradicionais continua a ser remetida para os tribunais comuns. Por ainda envolver a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função política e legislativa e da função jurisdicional.
O Governo, vindo ao encontro de reivindicações antigas, optou por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para:1) A apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado;
2) Já em relação às pessoas colectivas de direito privado, ainda que detidas pelo Estado ou por outras entidades públicas, como a sua actividade se rege fundamentalmente pelo direito privado, entendeu-se dever manter a dicotomia tradicional e apenas submeter à jurisdição administrativa os litígios aos quais, de acordo com a lei substantiva, seja aplicável o regime da responsabilidade das pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função administrativa.
3 ) A apreciação de todas as questões relativas a contratos celebrados por pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais contratos se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado;
4) Em relação às pessoas colectivas de direito privado, ainda que detidas pelo Estado ou por outras entidades públicas, por apenas submeter à jurisdição administrativa os litígios respeitantes a contratos administrativos ou a contratos cujo procedimento de formação se encontre submetido, nos termos da lei, a um regime específico de direito público. A competência
0197   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 dos tribunais administrativos estende-se, nestes casos, à apreciação da validade dos próprios actos jurídicos de preparação e adjudicação do contrato (actos pré-contratuais), praticados por estas entidades.No plano da distribuição de competências pelos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, cumpre começar por assinalar que, não estando em curso uma reforma das regras processuais no domínio da justiça fiscal, cuja lei de processo, elaborada em 1999, no âmbito do Ministério das Finanças, não é tocada pela presente reforma, houve também o cuidado de não alterar o quadro das competências dos tribunais tributários e da secção de contencioso tributário do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo.
No tocante aos tribunais administrativos de círculo e à secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Administrativo, a mais significativa inovação prende-se com a redistribuição das suas competências. Indo ao encontro de diversas propostas que vinham sendo formuladas na jurisprudência e na doutrina e foram reafirmadas no âmbito da discussão pública, mas também à revelia de algumas reticências desde sempre manifestadas, optou-se por adoptar um modelo no qual o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo deixam, no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância, para exercerem as competências que são próprias dos tribunais superiores.
Sem prejuízo de algumas ressalvas de limitada expressão estatística, os tribunais administrativos de círculo passam, assim, a conhecer, em primeira instância, da generalidade dos processos e os tribunais superiores a funcionar, essencialmente, como tribunais de recurso. O Tribunal Central Administrativo passa a ser o tribunal de segunda instância, para o qual são interpostos os recursos de apelação das sentenças proferidas pelos tribunais de círculo.
Ao Supremo Tribunal Administrativo fica reservada a tarefa de funcionar como regulador do sistema, função adequada a uma instância suprema. Neste sentido, cabe-lhe apreciar os recursos para uniformização de jurisprudência, fundados em oposição de acórdãos. Também lhe podem ser, entretanto, dirigidos recursos de revista, interpostos per saltum, com exclusivo fundamento em questões de direito, de decisões de mérito proferidas pelos tribunais administrativos de círculo em processos de valor mais elevado, ou interpostos de decisões de mérito proferidas pelo Tribunal Central Administrativo, relativamente a matérias que, pela sua relevância jurídica ou social, se revelem de importância fundamental, ou em que a admissão do recurso seja necessária para uma melhor aplicação do direito. O Supremo Tribunal Administrativo pode ser, enfim, chamado, por um tribunal administrativo de círculo, a pronunciar-se, a título prejudicial, relativamente ao sentido em que deve ser resolvida uma questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios.
A admissão de um recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo vem introduzir no contencioso administrativo português a possibilidade de uma segunda instância de recurso e, portanto, de um triplo grau de jurisdição. Considerou-se adequada a introdução desta via pelo facto de, no novo quadro de distribuição de competências, ser ao Tribunal Central Administrativo que incumbe funcionar como instância normal de recurso e se afigurar útil que, em matérias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à respectiva jurisprudência em sectores que devam ser considerados mais importantes. Não há, assim, a intenção de generalizar o recurso de revista, institucionalizando o terceiro grau de jurisdição, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução final dos litígios. Ao Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione, como se pretende, como uma válvula de segurança do sistema.
No mesmo sentido, de acentuar o papel do Supremo Tribunal Administrativo como regulador do sistema, se inscreve a referida previsão da possibilidade de um tribunal administrativo de círculo lhe solicitar, no âmbito de um reenvio prejudicial, que indique o sentido em que deve resolver uma questão de direito nova que lhe suscite dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios. Sem se pretender atribuir a esta pronúncia do Supremo um alcance mais intenso do que aquele que lhe deve corresponder e que, do ponto de vista jurídico, se circunscreve ao processo que o tribunal de círculo tem em mãos, esta intervenção poderá, em todo o caso, evitar dificuldades na aplicação de regimes novos que, muitas vezes, dão origem a elevado número de processos, no âmbito dos quais são proferidas sentenças desencontradas. A utilização desta possibilidade, que se coloca à disposição dos tribunais de primeira instância, poderá contribuir para prevenir a produção de acórdãos contraditórios e, assim, para favorecer, a priori, a uniformização de jurisprudência quando existam muitos processos que coloquem a mesma questão jurídica material.
No que se refere ao funcionamento interno dos tribunais, refere o Governo que se procura assegurar uma maior eficácia e eficiência na administração da justiça administrativa e criar condições para dar a quem a ela recorre a possibilidade de calcular o tempo que o processo poderá durar, responsabilizando todos os intervenientes. Neste sentido, prevê-se que o número máximo de processos a distribuir a cada magistrado e o prazo máximo dentro do qual os diferentes actos processuais a cargo de magistrados e funcionários deverão ser praticados seja anualmente fixado pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, para além de outras medidas de agilização de processos, reforçam-se os poderes do presidente de cada tribunal, por forma a assegurar o andamento do serviço, no cumprimento dos prazos estabelecidos, a planear e organizar os recursos humanos do tribunal, assegurando uma equitativa distribuição de processos pelos juízes e o acompanhamento do respectivo trabalho. Prevê-se, enfim, a possibilidade de recorrer à bolsa de juízes, criada para permitir o suprimento de necessidades adicionais de resposta.
Podem ser recrutados de entre magistrados judiciais e do Ministério Público, advogados, funcionários da Administração Pública ou universitários, e por um corpo de magistrados especializados, com formação específica em matérias administrativas e fiscais e que a essas matérias se propõem dedicar a sua carreira. Neste último sentido se prevê, sem prejuízo embora da necessária regulação em diploma próprio, que, após o recrutamento, tenha lugar um período de formação específica, adequada à preparação dos novos magistrados para as funções que vão exercer.III - Esboço Histórico - Os tribunais administrativos e a sua evoluçãoOs órgãos da Administração praticam actos jurídicos que se traduzem numa definição de direitos autoritária e com
0198   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 eficácia executória imediata. Durante séculos estes actos só podem ser impugnados hierarquicamente, i.e, perante uma autoridade superior daquela que decidira primeiro. À medida que aumenta a necessidade de garantir uma mais efectiva audiência dos interessados na discussão da relação jurídico-administrativa em conflito, o recurso hierárquico vai-se jurisdicionalizando cada vez mais e restringindo à contemplação jurídica do caso.
Em Portugal, é longínqua a tradição da possibilidade de impugnar os actos do Poder violadores de lei e lesivos dos direitos dos particulares. As Ordenações Filipinas admitiam os embargos como meio de obter a anulação de diplomas contrários ao direito ou à utilidade pública e atribuíam ao "Julgador" competência para anular actos praticados com erro de facto, quer por sub-repção, quer por ob-repção.
No advento do direito moderno, com a vitória do liberalismo copia-se, e entre nós, o figurino francês. A Carta de Lei de 3 de Maio de 1845 reorganiza o Conselho de Estado, que fora criado pela Carta Constitucional como órgão exclusivamente político, acrescentando-lhe atribuições consultivas na ordem da administração pura e no contencioso.
O sistema, condenado nos considerandos do Decreto n.o 11 250, de 19 de Novembro de 1925, que restaurou os tribunais administrativos, é abandonado pelo Decreto-Lei n.o 18 017, de 28 de Fevereiro de 1930, que cria o Supremo Conselho de Administração Pública e três auditorias administrativas. O Decreto-Lei n.o 23 185, de 30 de Outubro de 1933, extingue o Supremo Conselho e cria um Supremo Tribunal Administrativo dotado de jurisdição própria. Reverte-se, deste modo, ao sistema chamado dos Tribunais Administrativos: órgãos da Administração, com jurisdição própria, mas funções meramente declaratórias, constituídos por juízes independentes perante os quais se processa jurisdicionalmente o exame de legalidade de um acto administrativo definitivo e executório [Marcelo Caetano, in o Direito, ano 84.o, p. 199].
A estrutura constitucional transitória contida na Lei n.o 3/74, de 14 de Maio, assenta na ideia, no domínio que nos interessa aqui, de que as funções jurisdicionais são exercidas exclusivamente por tribunais integrados no Poder Judicial (artigo 18.o, n.o1). Por isso, o artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 250/74, de 12 de Junho, veio dizer que "O Supremo Tribunal Administrativo e as auditorias administrativas ficam integradas no Ministério da justiça".
A Constituição de 1976 - mesmo depois da revisão de 1982 -, a seguir à enumeração das categorias de tribunais, na qual não inclui os tribunais administrativos, consente, expressamente a sua existência. Como a propósito referem Gomes Canotilho e Vital Moreira [In Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.a edição revista, Coimbra Editora 1993]: "Não deixa de causar alguma perplexidade, ver considerada como facultativa e dependente da lei a existência de uma categoria de tribunais que goza de uma posição solidamente sedimentada no actual sistema judicial. A explicação deve-se seguramente à ideia de extinguir a autonomia orgânica da justiça administrativa, integrando os tribunais administrativos, como tribunais especializados, dentro da categoria dos tribunais judiciais".
Finalmente é publicado o Decreto-Lei n.o 129/84, de 27 de Abril, que estabelece uma nova orgânica para os tribunais administrativos (e, também para os fiscais). São órgãos de soberania, com jurisdição própria. Os seus juízes formam
0199   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 um corpo único e regem-se em primeira linha, pelas disposições da Constituição sobre a independência, a inamovibilidade, a irresponsabilidade e as incompatibilidades; não estão sujeitos a limite de tempo de permanência no lugar. É criado um Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais que é o órgão de gestão e disciplina dos juízes da jurisdição administrativa e fiscal, presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo.
Tal como observa L. Costa de Mesquita [In Enciclopédia Polis Tribunais Administrativos, Verbo] em face do quadro atrás exposto, é seguro poder afirmar-se que não estamos perante nenhum dos sistemas anteriormente ensaiados.
Não é o sistema do administrador-juiz porque os TA, julgam, não se limitam a dar consultas a um órgão da Administração activa (jurisdição reservada) ou a decidirem por delegação da Administração (jurisdição delegada) mas também não é o sistema a que se chamou dos tribunais administrativos, uma vez que eles agora não são órgãos da Administração, pelo contrário, são exteriores a ela, hermeticamente fechados sobre si, igualmente, não se pode falar do sistema dos tribunais judiciais, visto que nem as questões do contencioso administrativo estão confiadas a estes tribunais nem originam julgamento. Como os de quaisquer casos de justiça comum. Dir-se-á que não existindo presentemente mais do que uma ordenação constitucional dos tribunais, não existindo um sistema unitário e integrado, os tribunais administrativos constituem uma categoria de tribunais independente e autónoma dos demais, com um tribunal superior no topo da sua hierarquia.IV - Do quadro legal aplicávelO Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais surgiu na sequência de um texto elaborado por uma comissão presidida pelo Dr. Rui Machete.
De acordo com o Presidente dessa Comissão o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais teve dois objectivos fundamentais:- Por um lado, tentar por cobro a uma situação diagnosticada como caótica em que se encontravam os tribunais administrativos e fiscais, avassalados por um número crescente de processos;
- Por outro lado, era imperioso traduzir no plano processual, as garantias de defesa a situações subjectivas dos particulares e que a Constituição procurou fortalecer.Este diploma foi precedido de autorização legislativa conferida pela Lei n.o 29/83, de 8 de Setembro.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais ao criar novos meios processuais da competência dos tribunais administrativos, tornou indispensável a respectiva regulamentação.
Consta do preâmbulo do Decreto-Lei n.o 267/85, de 16 de Julho, (LPTA) a necessidade de um diploma que regulasse os aspectos processuais daqueles novos meios contenciosos.
Dispõe o legislador que "confia-se em que a aplicação do presente diploma possa contribuir para a recuperação do estado de congestionamento do serviço dos tribunais administrativos".
O Decreto-Lei n.o 129/84 transformou as auditorias administrativas em tribunais administrativos e círculo, e introduz uma inovação relevante: ao contrário das auditorias que funcionavam apenas com juiz singular, os tribunais administrativos de círculo funcionavam com juiz singular ou em colectivo.
Contudo, a experiência prática veio revelar o quanto estava enganado o legislador dado que as instâncias administrativas designadamente o Supremo Tribunal Administrativo atingiram um estádio de quase "ruptura".
Com efeito, o crescendo de processos que foram sendo difíceis de escoar dada a complexidade da tramitação processual existente bem como a verificação de outros problemas de ordem logística contribuíram para o verdadeiro caos do contencioso administrativo em geral.IV - Do enquadramento constitucional
(Artigo 214.o da CRP)A constitucionalização formal dos tribunais administrativos e fiscais efectuada na 2.a revisão constitucional - pela qual deixaram de ser uma ordem judicial constitucionalmente facultativa - veio ao encontro das críticas da doutrina que se manifestavam estupefactas ao "ver considerada como facultativa e dependente da lei a existência de uma categoria de tribunais que goza de uma posição solidamente sedimentada no actual sistema judicial".
Os tribunais administrativos e fiscais formam uma estrutura hierárquica, tendo como órgão de cúpula o Supremo Tribunal Administrativo (212.o, n.o1) que está de certo modo para a justiça administrativa como o Supremo Tribunal de Justiça está para os tribunais judiciais.
Estão em causa os litígios emergentes de relações jurídico - administrativas ou fiscais (n.o 3 in fine), ou seja:1) De um ponto de vista objectivo ou material:
As relações jurídicas controvertidas são reguladas sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo e fiscal. Não estão, portanto, aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil.
As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público.Os problemas de compatibilização dos dois critérios, maxime, à luz da "prossecução do interesse público" (Constituição da República Portuguesa, artigo 266.o, n.o 1) não devem, assim, deixar de ser equacionados e esclarecidos.
Face ao exposto, a 1.a Comissão é de parecer que a proposta de lei n.o 93/VIII, se encontra em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 31 de Outubro de 2001. - O Presidente e Deputado Relator, Jorge Lacão.Nota: O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade (PS, PSD, PCP e CDS-PP).
0200   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 PROPOSTA DE LEI N.o 94/VIII
(ESTABELECE MEDIDAS DE COMBATE À CRIMINALIDADE ORGANIZADA E ECONÓMICO-FINANCEIRA)Relatório da votação na especialidade e texto final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatório1 - Na sequência da discussão havida na reunião realizada pela Comissão, no dia 30 de Outubro de 2001, procedeu-se à discussão e votação, na especialidade, da iniciativa legislativa supra-referida.
2 - Da discussão e subsequente votação resultou o seguinte:
3 - Por solicitação do PCP, procedeu-se à votação em bloco dos artigos 7.o, 8.o e 9.o, os quais foram aprovados, com votos a favor do PS, do PSD e do CDS-PP e a abstenção do PCP.
4 - De seguida, procedeu-se à votação, também em bloco, de todos os outros artigos (1.o a 6.o e 10.o a 16.o, inclusive), os quais foram aprovados por unanimidade.
(Âmbito de aplicação)1 - O presente diploma estabelece um regime especial de recolha de prova, quebra do segredo profissional e perda de bens a favor do Estado, relativa aos crimes de:a) Tráfico de estupefacientes, nos termos dos artigos 21.o a 23.o e 28.o do Decreto-Lei n.o 15/93, de 22 de Janeiro;
h) Tráfico e viciação de veículos furtados;
i) Lenocínio e lenocínio e tráfico de menores;
j) Contrafacção de moeda e de títulos equiparados a moeda.2 - O disposto no presente diploma só é aplicável aos crimes previstos nas alíneas g) a j) do número anterior se o crime for praticado de forma organizada.
3 - O disposto nos Capítulos II e III é ainda aplicável aos demais crimes referidos no n.o 1 do artigo 1.o da Lei n.o 36/94, de 29 de Setembro.Capítulo II
(Quebra de segredo)1 - Nas fases de inquérito, instrução e julgamento de processos relativos aos crimes previstos no artigo 1.o o segredo profissional dos membros dos órgãos sociais das instituições de crédito e sociedades financeiras, dos seus empregados e de pessoas que a elas prestem serviço, bem como o segredo dos funcionários da administração fiscal, cedem, se houver razões para crer que as respectivas informações têm interesse para a descoberta da verdade.
2 - Para efeitos do presente diploma, o disposto no número anterior depende unicamente de ordem da autoridade judiciária titular da direcção do processo, em despacho fundamentado.
3 - O despacho previsto no número anterior identifica as pessoas abrangidas pela medida e especifica as informações que devem ser prestadas e os documentos que devem ser entregues, podendo assumir forma genérica para cada um dos sujeitos abrangidos quando a especificação não seja possível.
4 - Se não for conhecida a pessoa ou pessoas titulares das contas ou intervenientes nas transacções é suficiente a identificação das contas e transacções relativamente às quais devem ser obtidas informações.
5 - Quando se trate de informações relativas a arguido no processo ou a pessoa colectiva, o despacho previsto no n.o 2 assume sempre forma genérica, abrangendo:a) Informações fiscais;
b) Informações relativas a contas bancárias e respectivos movimentos de que o arguido ou a pessoa colectiva seja titular ou co-titular, ou em relação às quais disponha de poderes para efectuar movimentos;
c) Informações relativas a transacções bancárias e financeiras em que o arguido ou a pessoa colectiva sejam intervenientes;
e) Documentos de suporte das informações referidas nos números anteriores.6 - Para cumprimento do disposto nos números anteriores, as autoridades judiciárias e os órgãos de polícia criminal com competência para a investigação têm acesso às bases de dados da administração fiscal.Artigo 3.o
(Procedimento relativo a instituições de crédito ou sociedades financeiras)1 - Após o despacho previsto no artigo anterior, a autoridade judiciária ou, por sua delegação, o órgão de polícia criminal com competência para a investigação, solicitam às instituições de crédito ou sociedades financeiras as informações e os documentos de suporte, ou sua cópia, que sejam relevantes.
2 - As instituições de crédito e as sociedades financeiras são obrigadas a fornecer os elementos solicitadas, no prazo de:a) Cinco dias, quanto a informações disponíveis em suporte informático;
0201   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 b) 30 dias, quanto aos respectivos documentos de suporte e a informações não disponíveis em suporte informático, prazo que é reduzido a metade caso existam arguidos detidos ou presos.3 - Se o pedido não for cumprido dentro do prazo, ou houver fundadas suspeitas de que tenham sido ocultados documentos ou informações, a autoridade judiciária titular da direcção do processo procede à apreensão dos documentos, mediante autorização, na fase de inquérito, do juiz de instrução.
4 - Os documentos que não interessem ao processo são devolvidos à entidade que os forneceu ou destruídos, quando não se trate de originais, lavrando-se o respectivo auto.
5 - Se as instituições referidas no n.o 1 não forem conhecidas, a autoridade judiciária titular da direcção do processo solicita ao Banco de Portugal a difusão do pedido de informações.
6 - As instituições de crédito ou sociedades financeiras indicam à Procuradoria-Geral da República uma entidade central responsável pela resposta aos pedidos de informação e de documentos.Artigo 4.o
(Controlo de contas bancárias)1 - O controlo de conta bancária obriga a respectiva instituição de crédito a comunicar quaisquer movimentos sobre a conta à autoridade judiciária ou órgão de polícia criminal dentro das 24h subsequentes.
2 - O controlo de conta bancária é autorizado ou ordenado, consoante os casos, por despacho do juiz, quando tiver grande interesse para a descoberta da verdade.
3 - O despacho referido no número anterior identifica a conta ou contas abrangidas pela medida, o período da sua duração e a autoridade judiciária ou órgão de polícia criminal responsável pelo controlo.
4 - O despacho previsto no n.o 2 pode ainda incluir a obrigação de suspensão de movimentos nele especificados, quando tal seja necessário para prevenir a prática de crime de branqueamento de capitais.
5 - A suspensão cessa se não for por autoridade judiciária, no prazo de 48h.Artigo 5.o
Obrigação de sigiloAs pessoas referidas no n.o 1 do artigo 2.o ficam vinculadas pelo segredo de justiça quanto aos actos previstos nos artigos 2.o a 4.o de que tomem conhecimento, não podendo, nomeadamente, divulgá-los às pessoas cujas contas são controladas ou sobre as quais foram pedidas informações ou documentos.Capítulo III
(Registo de voz e de imagem)1 - É admissível, quando necessário para a investigação de crimes referidos no artigo 1.o, o registo de voz e de imagem, por qualquer meio, sem consentimento do visado.
3 - São aplicáveis aos registos obtidos, com as necessárias adaptações, as formalidades previstas no artigo 188.o do Código de Processo Penal.Capítulo IV
(Perda de bens)1 - Em caso de condenação pela prática de crime referido no artigo 1.o, e para efeitos de perda de bens a favor do Estado, presume-se constituir vantagem de actividade criminosa a diferença entre o valor do património do arguido e aquele que seja congruente com o seu rendimento lícito.
2 - Para efeitos deste diploma, entende-se por património do arguido o conjunto dos bens:a) Que estejam na titularidade do arguido, ou em relação aos quais ele tenha o domínio e o benefício, à data da constituição como arguido ou posteriormente;
b) Transferidos para terceiros a título gratuito ou mediante contraprestação irrisória, nos cinco anos anteriores à constituição como arguido;
c) Recebidos pelo arguido nos cinco anos anteriores à constituição como arguido, ainda que não se consiga determinar o seu destino.3 - Consideram-se sempre como vantagens de actividade criminosa os juros, lucros e outros benefícios obtidos com bens que estejam nas condições previstas no artigo 111.o do Código Penal.Artigo 8.o
Promoção da perda de bens1 - O Ministério Público liquida, na acusação, o montante apurado como devendo ser perdido a favor do Estado.
2 - Se não for possível a liquidação no momento da acusação, ela pode ainda ser efectuada até ao 30.o dia anterior à data designada para a realização da primeira audiência de discussão e julgamento, sendo deduzida nos próprios autos.
3 - Efectuada a liquidação, pode esta ser alterada dentro do prazo previsto no número anterior se houver conhecimento superveniente da inexactidão do valor antes determinado.
4 - Recebida a liquidação, ou a respectiva alteração, no tribunal, é imediatamente notificada ao arguido e ao seu defensor.Artigo 9.o
(Prova)1 - Sem prejuízo da consideração pelo tribunal, nos termos gerais, de toda a prova produzida no processo, pode o arguido provar a origem lícita dos bens referidos no n.o 2 do artigo 7.o.
2 - Para os efeitos do número anterior é admissível qualquer meio de prova válido em processo penal.
3 - A presunção estabelecida no n.o 1 do artigo 7.o é ilidida se se provar que os bens:a) Resultam de rendimentos de actividade lícita;
b) Estavam na titularidade do arguido há pelo menos cinco anos no momento da constituição como arguido;
c) Foram adquiridos pelo arguido com rendimentos obtidos no período referido na alínea anterior.4 - Se a liquidação do valor a perder em favor do Estado for deduzida na acusação, a defesa deve ser apresentada
0202   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 na contestação. Se a liquidação for posterior à acusação, a prazo para defesa é de 20 dias contados da notificação da liquidação.
Arresto1 - Para garantia do pagamento do valor determinado nos termos do n.o 1 do artigo 7.o, é decretado o arresto de bens do arguido.
2 - A todo o tempo, o Ministério Público requer o arresto de bens do arguido no valor correspondente ao apurado como constituindo vantagem de actividade criminosa.
3 - O arresto é decretado pelo juiz, independentemente da verificação dos pressupostos referidos no n.o 1 do artigo 227.o do Código de Processo Penal, se existirem fortes indícios da prática do crime.
4 - Em tudo o que não contrariar o disposto no presente diploma é aplicável ao arresto o regime do arresto preventivo previsto no Código de Processo Penal.Artigo 11.o
Modificação e extinção do arresto1 - O arresto cessa se for prestada caução económica pelo valor referido no n.o 1 do artigo anterior.
2 - Se, em qualquer momento do processo, for apurado que o valor susceptível de perda é menor ou maior do que o inicialmente apurado, o Ministério Público requer, respectivamente, a redução do arresto ou a sua ampliação.
Declaração de perda1 - Na sentença condenatória, o tribunal declara o valor que deve ser perdido em favor do Estado, no termos do artigo 7.o.
2 - Se este valor for inferior ao dos bens arrestados ou à caução prestada, são um ou outro reduzidos até esse montante.
3 - Se não tiver sido prestada caução económica, o arguido pode pagar voluntariamente o montante referido no número anterior nos 10 dias subsequentes ao trânsito em julgado da sentença, extinguindo-se o arresto com esse pagamento.
4 - Não se verificando o pagamento, são perdidos em favor do Estado os bens arrestados.Capítulo V
(Falsidade de informações)1 - Quem, sendo membro dos órgãos sociais das instituições de crédito e sociedades financeiras, seu empregado ou a elas prestando serviço, ou funcionário da administração fiscal, fornecer informações ou entregar documentos falsos ou deturpados no âmbito de procedimento ordenado nos termos do Capítulo II é punido com pena de prisão de seis meses a três anos ou multa não inferior a 60 dias.
2 - Na mesma pena incorre quem, sem justa causa, se recusar a prestar informações ou a entregar documentos ou obstruir a sua apreensão.Artigo 14.o
Contra-ordenações1 - Constitui contra-ordenação, punível com coima de 150 000$ a 150 000 000$, o incumprimento das obrigações previstas no Capítulo II por parte das instituições de crédito ou sociedades financeiras.
2 - Caso o incumprimento seja reiterado, os limites máximo e mínimo da coima são elevados para o dobro.
3 - Em caso de negligência, o montante máximo da coima é reduzido a metade.
4 - A instrução dos processos de contra-ordenações previstas nos números anteriores é da competência, relativamente a cada entidade, da autoridade encarregue da supervisão do respectivo sector.
5 - Compete ao Ministro das Finanças a aplicação das sanções previstas nos n.o 1 a n.o 3.Capítulo VI
(Entrada em vigor)A presente lei entra em vigor 30 dias após a sua publicação.Palácio de São Bento, 30 de Outubro de 2001. - O Presidente da Comissão, Jorge Lacão.Proposta de alteração apresentada pelo PSDArtigo 2.o
2 - Para efeitos do presente diploma, o disposto no número anterior depende unicamente de ordem do juiz competente, em despacho fundamentado.
6 - (...)Palácio de São Bento, 31 de Outubro de 2001. - Os Deputados do PSD: Guilherme Silva - Miguel Macedo - Hugo Velosa - Fernando Seara - Manuela Ferreira Leite - Luís Marques Guedes - António Montalvão Machado - Teresa Gouveia - Jorge Neto - António Barreto - Manuel Moreira.
0203   |   II Série A - Número 012   |   02 de Novembro de 2001 PROPOSTA DE LEI N.o 95/VIII
[LEI DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO (REVOGA O DECRETO-LEI N.o 48 051, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1967)]Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioI - Nota préviaO Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei que aprova a "Lei da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado (Revoga o Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967)".
Essa apresentação é efectuada nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 130.o do Regimento da Assembleia da República. A proposta de lei reúne os requisitos formais previstos no artigo 137.o do  Regimento.
Esta iniciativa legislativa surge acompanhada de duas outras propostas de lei, que se inscrevem igualmente no âmbito da reforma administrativa.II - Do objecto, motivação e contornos da proposta de lei n.o 95/VIIIO XIV Governo Constitucional apresenta à Assembleia da República, para discussão, uma proposta de diploma, onde este órgão assume o propósito pioneiro de regular a matéria da responsabilidade extracontratual do Estado e demais entidades públicas, por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, jurisdicional e administrativa.
Para o cumprimento desse desiderato, "promoveu a realização de um colóquio em que foram debatidas as grandes questões que neste domínio se colocam, tendo sido reunidos em livro os textos das intervenções realizadas. Diversos contributos para a reforma chegaram, entretanto, ao Ministério da Justiça, o mais relevante dos quais proveio da Ordem dos Advogados, que divulgou um texto, elaborado por uma comissão de reputados especialistas, no qual apresentou, sob a forma de articulado, as suas propostas sobre a matéria".
No entendimento do Governo, "pode dizer-se que se afigura correcta a opção de partir para a redefinição do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, pelo menos no que ao exercício da função administrativa se refere, do regime estatuído no Decreto-Lei n.o 48 051 e das soluções que, ao longo dos tempos, em seu torno foram sendo gizadas pela jurisprudência portuguesa. Daí ter sido considerado útil incorporar na lei soluções que, tendo vindo a afirmar-se na prática jurisprudencial, a consagração normativa permitirá consolidar".
O novo diploma procura, entretanto, responder à necessidade, antiga, de adaptar o regime legal da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas às exigências ditadas pela Constituição da República. Neste sentido, procede-se às seguintes alterações:- Aperfeiçoa-se o regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa, estendendo o campo de aplicação do regime da responsabilidade solidária ao domínio das condutas praticadas com culpa grave;