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Por estas razões, Sr. Presidente, do ponto de vista do PSD, este artigo 169.o, embora cote uma forma um pouco crítica e apenas para iniciados, uma vez que se trata fundamentalmente de um elenco de' remissões para outros artigos, assume inquestionavelmente uma substância bastante significativa no contexto desta revisão. O PSD congratula-se por ter sido possível dignificar este conjunto de matérias, que, do nosso ponto de vista, devem ser tratadas, apesar de tudo, com alguma diferença e alguma preocupação acrescida por parte do legislador português, aquando da eventual alteração ou propósito
de inovação sobre estas matérias.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, estou inteiramente de acordo com a posição que acaba de ser sustentada pelo Sr. Deputado Luís Marques Guedes, no que diz respeito à extensão das leis orgânicas a matérias que, até hoje, se encontravam fora desse elenco - e há matérias relevantes, como sejam as eleições para, designadamente, as assembleias legislativas das regiões autónomas, as eleições dos titulares dos órgãos do poder local, as eleições dos Deputados ao Parlamento Europeu, o regime do Sistema de Informações da República e do segredo de Estado, o regime de finanças das regiões autónomas, a lei de criação das regiões administrativas.
Com isso cria-se uma maior solidez na articulação das leis orgânicas com outras disposições legais. E isto' porque as leis orgânicas não são apenas leis que exigem uma maioria reforçada; elas são também leis, que, de acordo com o artigo 115.o, têm valor reforçado e, por isso, são pressuposto normativo de outras leis que com elas venham a estar conexas.
Por esta via, estende-se, de forma muito significativa, não só o significado do papel do Presidente da República na promulgação e eventual veto de uma lei que tenha a natureza de lei orgânica, uma vez que, como se sabe, o regime da confirmação do veto político, no caso das leis orgânicas, exige uma maioria qualificada de dois terços para a confirmação parlamentar, mas também o regime do controle da fiscalização por ilegalidade, dado que as leis de valor reforçado permitem sempre essa possibilidade de fiscalização em sede de fiscalização sucessiva da legalidade das leis.
Por isso, Sr. Presidente e Srs. Deputados, esta é também manifestamente uma actualização e uma benfeitoria constitucional a favor do Estado de Direito democrático.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Entendemos que boa parte das alterações introduzidas a esta disposição são bem-vindas. A questão que poderia eventualmente colocar-se neste contexto era a da própria categoria de leis orgânicas, mas evidentemente ela não foi explicitamente examinada nem recolocada.
Uma outra questão tem a ver com o facto de não entendermos que razão profunda terá levado a negar o carácter de lei orgânica a outros diplomas, em relação aos quais, aliás, a proposta foi explicitamente feita, como, por exemplo, os relativos às finanças locais ou às atribuições e competências das autarquias locais. E, nesta matéria, entendemos que é perfeitamente absurda a justificação dada, por exemplo, em relação às finanças locais, ao dizer-se que constituiria uma desvalorização das finanças das regiões autónomas reconhecer o carácter de lei orgânica também aos diplomas sobre as finanças locais. Foi uma daquelas matérias em que a maioria
PS/PSD funcionou de acordo com uma determinada dinâmica, que escapa inteiramente àquilo que constituiria uma lógica de Estado e a consideração da importância relativa que tem cada diploma para a estruturação da Administração Pública e do regime democrático.O Sr. António Filipe (PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar à discussão do artigo 170.o.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Calvão da Silva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O artigo 170.o, que ora vamos apreciar, tem uma inovação que cumpre sublinhar. Trata-se da iniciativa legislativa popular, ao reconhecer-se, no n.o 1, que "a iniciativa da lei e do referendo compete (...), nos termos e condições estabelecidos na lei, a grupos de cidadãos eleitores (...)". Esta é, no fundo, a única alteração que o artigo 170.o, na nova redacção, introduzirá.
E uma iniciativa positiva aquela que, agora, vai consagrar-se, dentro do espírito já aqui sublinhado, a propósito de alguns artigos, do aperfeiçoamento da democracia representativa.
Cumpre dizer isto na medida em que para nós, PSD e para mim, em particular -, a democracia representativa continua a ser a verdadeira democracia, a base do funcionamento do sistema democrático em que vivemos e queremos continuar a viver. A democracia representativa, mesmo quando apelidada de burguesa ou só de parlamentar, não deixa de ser a chave do regime democrático.
Depois, aparecem outros adjectivos para qualificar a democracia, havendo por aí um, chamado de opinião, e falando-se, portanto, de democracia de opinião, teorizada por alguns teóricos mais modernos, que não deixa de ser um contra-senso, uma contradição nos próprios termos.
Assim, entre a democracia representativa e a democracia directa, aparecem outros estádios intermédios, entre os quais devemos realçar justamente aquele que agora vamos passar a consagrar, espero, no n.o 1 do artigo 170.o. É, no fundo, uma espécie de democracia semidirecta. Não é uma democracia directa, na medida em que o tal grupo de cidadãos eleitores não tem o poder legislativo, apenas toma a iniciativa e, fazendo-o, dirige-se à Assembleia da República, que, essa sim, enquanto casa-mãe da democracia representativa, poderá ir na esteira dessa
3818 I SÉRIE - NÚMERO 101iniciativa desses cidadãos ou, pelo contrário, não a sufragar e não lhe dar seguimento.
É. por isso, uma democracia semidirecta, na medida em que, mesmo assim, a Assembleia da República tem a possibilidade de ouvir o pulsar de um certo segmento, presume-se, do eleitorado, dos cidadãos em geral, que entendem chamar a atenção dos seus representantes, dos seus mandatados, para que tomem em conta esta iniciativa e possam, ao fazê-lo, vir ao encontro do sentimento que lhe subjaz.
E preferível a democracia semi directa à democracia de opinião, pois esta última acaba por ser a democracia de muito poucos, dos privilegiados, daqueles que têm o benefício daquilo que hoje se chama a mediatização e daquilo que se chama a democracia mediatizada, que pouco tem de democrática, sobretudo nos instantâneos.
A propósito disso, recordo-me sempre de, em plena Alemanha, ver um grande estadista, Helmut Schmidt, recusar-se a responder a uma pergunta de um jornalista sobre um tema muito complexo, com esta afirmação lapidar: "Recuso-me a responder, em segundos, a um problema da maior complexidade".
A democracia representativa é bem melhor; a democracia semidirecta, a aperfeiçoar a democracia representativa, é um bem.
Por isso, o PSD sublinha com interesse esta iniciativa de alargar o poder a grupos de cidadãos eleitores, nos termos e condições que virão a ser estabelecidos na lei ordinária, para esta iniciativa de lei e de referendo.
Também é sabido que o poder de iniciativa legislativa, sobretudo, é, hoje, genérico e concorrente entre a Assembleia da República e o Governo, sem prejuízo obviamente dos casos de iniciativa legislativa reservada da Assembleia, do Governo e mesmo das assembleias legislativas regionais.
Mas também é bom recordar que, ainda hoje, na velha matriz, na esteira dos princípios da separação de poderes, a nossa Constituição é bem clara. no artigo 164.o, alínea d), ao dizer que compete à Assembleia da República "fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo". É bom ter isso presente e, não indo muito longe, recordar que tempos houve em que, no fundo e em última instância, o poder legislativo era só da Assembleia e, por isso, o próprio Governo não teria poder de iniciativa legislativa. Passado esse estádio, deparamo-nos, hoje, com esta iniciativa genérica e concorrente dos dois órgãos, mas sem prejuízo de termos sempre presente que o órgão legislativo por excelência é a Assembleia da República, em nome da verdadeira democracia representativa.
Assim sendo, compete ao PS, ao PSD, ao CSD-PP e ao PCP o poder de, agora, aprovando um artigo destes, contribuir para o aperfeiçoamento da democracia representativa, atribuindo esta iniciativa da lei e do referendo a grupos de cidadãos eleitores.
Pela nossa parte, aqui estamos para dizer que concordamos e que nos apraz registar o valor positivo desta iniciativa.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, eis um ponto relativamente ao qual, com persistência, o PS alcançou vencimento neste processo de revisão constitucional. Trata-se de permitir a atribuição aos cidadãos eleitores do direito à iniciativa legislativa, aquilo que vulgarmente consideramos ser um direito de iniciativa legislativa popular.
Assim, Srs. Deputados, abre-se uma porta extremamente significativa no domínio da democracia participativa. Futuramente, a prerrogativa de iniciativa de lei não competirá apenas aos Deputados, aos grupos parlamentares ou, sob forma de proposta, ao Governo e às assembleias legislativas regionais, pois qualquer cidadão eleitor, nos termos em que a lei o vier a definir, poderá, de forma congregada, vir a suscitar a iniciativa legislativa ao Parlamento. Assim saberemos; no futuro, pela experiência que a própria prática se encarregará de nos explicar, o quanto os critérios de oportunidade legislativa de Deputados e partidos poderão aqui e ali ser superados por temas considerados relevantes na sociedade mas que, por razões múltiplas, não tinham chegado a debate relevante no plano político e parlamentar.
Também por esta via, Srs. Deputados, aquele distanciamento que muitas vezes tende a ser cavado na prática da democracia representativa face ao quotidiano dos cidadãos pode ser resolvido, ainda que não inteiramente. Nessa medida, obviamente, não acompanhamos aqueles que tendem a desvalorizar iniciativas e inovações desta natureza como questões menores na modernização do nosso
Quero apenas sublinhar agora, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que uma proposta de alcance pontual relativamente ao n.o 2 do artigo 170.o acaba de ser entregue, dado que, por mero lapso material, na proposta da CERC não se fazia referência, nesse n.o 2, à figura das propostas de lei, que aí também devem estar consagradas, aliás, à luz do que já ocorre no n.o 2 actual do artigo 170.o.
Srs. Deputados, porque a matéria justificará outras e melhores reflexões, para além de mim também o Sr. Deputado José Magalhães intervirá sobre este ponto, naturalmente como o consentimento do Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para formular um pedido de esclarecimento, a palavra ao Sr. Deputado Calvão da Silva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Jorge Lacão, acho que devemos ser conscientes daquilo que reivindicamos e,
de facto, há autoria e há autorias. Certamente, o Sr. Deputado recorda-se que aquilo que estamos a discutir acaba por ser uma redacção de consenso, onde houve melhorias introduzidas de acordo com o debate ocorrido na CERC. É que o Partido Socialista, querendo embora consagrar a iniciativa legislativa de grupos de cidadãos eleitores, fazia-o de modo tão voluntarista, tão amplo e sem limite algum que o resto não sei como seria! E o que aconteceu foi que, designadamente, o PSD entendeu dizer aquilo que agora está dito: iniciativa legislativa de cidadãos eleitores, sim, mas nos termos e condições estabelecidos na lei, o que, convenhamos, é um apport significativo que vai ao encontro da ideia mas acaba com o excesso de voluntarismo que nunca se sabe onde termina embora se saiba onde começa.
Nessa medida, pergunto-lhe: reconhece que assim foi e que é esta a verdade histórica ou entende que a proposta inicial do PS era exactamente aquela que agora vai ser consagrada?O Sr. Presidente: - Para responder. a palavra ao Sr. Deputado Jorge Lacão.
25 DE JULHO DE 1997 3819O Sr. Jorge Lacão (PS) - Sr. Presidente, Sr. Deputado Calvão da Silva, estamos numa fase dos nossos trabalhos em que convém a ambas as partes, de resto, a todas as partes, sermos generosos uns para os outros. Evidentemente que a iniciativa política neste ponto partiu do PS e foi com alguma determinação que ao longo do processo de revisão reivindicámos a necessidade da sua consagração constitucional. Efectivamente, esta não era a fórmula inicial, pois, na altura admitíamos que a Constituição da República Portuguesa consagrasse desde logo o número mínimo indispensável de cidadãos eleitores para que a iniciativa popular legislativa pudesse ter
lugar, e esse número era não inferior a 10 000.
A solução que agora consagramos faz cláusula de reserva de lei, para que depois essa definição venha a ser estabelecida por via legislativa. Não há nisso nenhum problema de maior, mas volto a congratular-me pelo facto de, da primeira para a segunda leitura e por intermédio também do acordo PS/PSD, ter podido haver uma convergência de posição quando a posição inicial do PSD era divergente.
Porém, em nome dessa generosidade, comungo do seu espírito e, consequentemente, congratulemo-nos pelo resultado final, pois é esse que conta e, quando ele é bom, vale a pena que o possamos aplaudir em conjunto.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - A palavra ao Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A generosidade do Sr. Deputado Jorge Lacão não chegou para reconhecer que a proposta desta medida também era do PCP, o que nos dá autoridade especial para colocar a questão naquilo que julgamos serem os justos termos.
Esta medida é sem dúvida nenhuma importante - por isso a propusemos, é virtuosa, é significativa, mas não é o alfa e o omega da democracia portuguesa, pois não resolve os problemas todos e, designadamente, não resolve o problema daqueles que têm problemas e são frequentemente esquecidos nesta Casa, vendo aqui reconhecidas as questões que têm a colocar. O direito de iniciativa legislativa é sem dúvida nenhuma importante, mas importante é também que os problemas daqueles que tantas vezes são esquecidos o sejam menos. Esse é um elemento particularmente importante para que a democracia se prestigie e para que esteja mais perto dos trabalhadores, das populações, daqueles que mais precisam de atenção da parte dos órgãos de poder.
Em último lugar, queria sublinhar que, independentemente da remissão para a lei dos aspectos que regularão o regime da iniciativa legislativa, há um aspecto que entendemos particularmente importante e, por isso mesmo, adiantávamos a obrigação de constar do Regimento. Refiro-me à fixação de um prazo. Este aspecto tem um grande significado no sentido que o direito de iniciativa legislativa não acabe por ser prejudicado em função de critérios de oportunidade política de maiorias parlamentares. Como este aspecto não foi contemplado, lutaremos para que o venha a ser, designadamente na lei ordinária.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - A palavra ao Sr. Deputado Luís Marques Guedes, para pedir esclarecimentos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Sá, ouvi com atenção a exposição que acabou de fazer em defesa da iniciativa do Partido Comunista Português sobre esta matéria, que constava do seu projecto inicial de revisão constitucional, mas gostaria de lhe recolocar aqui a questão debatida na CERC relativamente à qual o Sr. Deputado, ao explicitar aqui, no Plenário, a defesa e a argumentação relativa à sua proposta inicial, nada disse e nada rebateu no que se refere aos contra-argumentos que também foram esgrimidos na CERC, como bem se recorda.
Assim, para que haja, de facto, uma elucidação cabal aqui, no Plenário, e nas actas da Assembleia da República, neste momento quase final do processo de revisão constitucional, parecer-me-ia correcto que pudesse adiantar alguma coisa relativamente à questão essencial que se coloca, do ponto de vista do PSD, na versão inicial da proposta do Partido Comunista Português.
Aliás, foi isso que o Sr. Deputado Calvão da Silva quis referir, de uma forma clara, ao Sr. Deputado Jorge Lacão, tendo-se este refugiado, porque não quis responder com a mesma clareza, no argumento da generosidade e da lógica de entendimento mútuo relativamente a um texto que resultou de um longo debate e, como é óbvio, da compreensão mútua do argumentário de parte a parte.
Em suma, como é que se pode compatibilizar, em sede de funcionamento de um órgão como a Assembleia da República, um poder de iniciativa por parte de grupos de cidadãos directamente dirigida à Assembleia da República, obrigando esta, como faz o PCP na formulação da sua proposta inicial, a discutir necessariamente essa iniciativa (não está cá mas leia-se) em prejuízo de todas as outras iniciativas que já tinham sido formuladas pelos Deputados e pelas comissões, dentro desta Câmara, e assim prejudicando, do ponto de vista do PSD, de uma forma inequívoca, o bom funcionamento, a eficácia de funcionamento da Assembleia da República?
Por mais louvável que seja a abertura de iniciativas legislativas aos cidadãos, para que, de facto, seja acrescida a nossa democracia e eles se sintam mais parte desta democracia que temos em Portugal, é evidente que, me parece que em nenhuma circunstância se deve sobrepor essa participação directa à lógica da democracia representativa, que é a lógica de funcionamento desta Assembleia da República.
Portanto, concretamente, gostava que explicitasse um pouco como é que compatibiliza as duas coisas.O Sr. Presidente: - A palavra ao Sr. Deputado Luís Sá, para responder.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, agradeço a questão que colocou.
O problema que está, de algum modo, em cima da mesa é o de estarmos perante algo que podemos qualificar como uma petição qualificada e com regime especial, na medida em que, como é evidente, a última decisão cabe à Assembleia da República, no exercício dos seus poderes soberanos. Estamos todos de acordo sobre esta matéria, mas o aspecto para o qual quero chamar a sua atenção é o seguinte: adiantávamos também a ideia de que este tipo de iniciativa tinha de ser subscrita por 10 000 eleitores e, Sr. Deputado, 10 000 eleitores dá para criar dois partidos políticos!
Portanto, Sr. Deputado, como calcula, não irão aparecer todos os dias, nem sequer todas as semanas ou todos os
3820 I SÉRIE - NÚMERO 101meses, provavelmente não aparecerão mesmo em todas as sessões legislativas, projectos de iniciativa legislativa deste tipo. No entanto, aquilo que entendemos e este ponto ficará certamente para a lei ordinária, é que se não houver um prazo mínimo, ainda que seja um prazo relativamente dilatado, o direito de iniciativa por parte dos grupos de cidadãos pode ser preterido em função de uma espécie de veto de gaveta que, em última circunstância, esvazie de sentido o direito que aqui é consagrado.
Ora, em relação a isto, como o Sr. Deputado calculará, não admitiremos que, por um lado, uma proposta seja aprovada - depois de todo o trabalho que foi feito na CERC e não apenas aí - e, finalmente, seja definido um regime de tal ordem que o direito consagrado acabe por ser esvaziado de conteúdo. A proposta que apresentámos era acompanhada da tal ideia dos 10 000 eleitores e o Sr. Deputado, se se quer referir à questão, tem de aludir aos dois problemas conjuntamente. Sr. Deputado, esse número mínimo de eleitores é o correspondente a dois partidos políticos!Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - A palavra ao Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, apenas para observar que esta é uma mudança muito grande. Creio que algumas das pessoas que discursam em termos muito genéricos sobre a bondade desta solução não têm em conta a profunda mudança que ela vai representar no funcionamento deste Parlamento, desde logo porque não se trata de um mero direito de petição, não é sequer um direito de petição qualificado, é mais do que isso.
Aliás, é por isso que as pessoas que são adeptas do reforço do direito de petição desvalorizaram esta iniciativa e disseram-nos, na CERC, que achavam que não valia a pena, pois já havia direito de petição qualificada. Se a revisão de 1989 reforçou esse direito, permitindo até a apreciação de petições no Plenário, para quê o direito de iniciativa legislativa popular? A esta questão, respondemos: para outra coisa, que é muito simples, a produção de verdadeiras e próprias leis. É disso que aqui se trata, não é uma fixação nem um jogo!
Por isso, creio que a grande novidade que daqui decorre é uma saudável emulação aberta, em relação aos Deputados, ao Governo e a outros titulares de direito de iniciativa.
É que, reparem, na solução que aqui ficou sagrada que não era a nossa, mas, apesar de tudo. contém todas as virtualidades da nossa -, primeiro, não há limites contra o objecto, a não ser, naturalmente, a Constituição e as regras que o Regimento estabelece nesta matéria e que também se aplica, não havendo áreas reservadas ao Deputado; há áreas reservadas ao Governo, obviamente, mas não ao Deputado.
Em segundo lugar, a solução é generosa a ponto de nada dizer em relação ao elenco dos titulares. São cidadãos isoladamente, são grupos de cidadãos, são cidadãos representando-se a si próprios ou a interesses genéricos, são cidadãos em representação de instituições, nada disto a Constituição prevê.
Portanto, a generosidade desta solução, aprovada a Constituição e a lei de desenvolvimento, tem como consequência a abertura de um novo campo de competição e de criatividade legislativa, vinda de munícipes insatisfeitos ou com reivindicações de qualquer natureza, de cidadãos de diversos estratos (pescadores, agricultores, industriais, comerciantes), de vítimas de crimes, pais, mães, jovens de diversos estratos etários com pretensões e reivindicações. Propondo o quê? Propondo a criação ou a extinção de municípios, o reordenamento territorial, quaisquer regimes de garantia, pois não há nenhum limite desse ponto de vista, e isto significa, Sr. Presidente (e tive ocasião de anunciar isto no início dos debates), uma muito saudável libertação da Assembleia do politicamente correcto, do "PC", da ideia de que há temas sérios e temas escabrosos, temas proibidos. O "PC" é expurgado completamente, não há "PC", não há politicamente correcto nesta matéria.
Os cidadãos querem discutir o aborto? Propõem! Querem discutir a eutanásia? Propõem! Querem discutir a homossexualidade? Propõem. Querem discutir a alteração do regime matrimonial? Propõem! Querem discutir penas ad terrorem? Propõem! É seu direito propor e talvez isto liberte a Assembleia de tensões de psicodrama cada vez que os chamados temas politicamente incorrectos são introduzidos, o que para nós é saudabilíssimo.
Como última nota direi que é preciso regulamentar esta definição - e regulamentar não é trair -, o que significa que é necessário fixar, em primeiro lugar, o número de subscritores, mas não a ponto de inviabilizar o exercício de direito, e, em segundo lugar, garantias de apreciação.
O direito de iniciativa legislativa popular não é o direito de os cidadãos enviarem ao Parlamento iniciativas para a gaveta mas, sim, o direito de sujeitarem ao Parlamento, com garantias de alguma apreciação - como, de resto, nós, Deputados, temos -, as suas ideias de criação legislativa. E esta matéria, Sr. Presidente e Srs. Deputados - e esta é a boa novidade -, não, é decidida por dois terços. Por nós, estamos dispostos a fazer maioria com quem quiser dar uma maioria, para criarmos um bom regime que garanta uma verdadeira e própria iniciativa legislativa aos cidadãos portugueses.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Mota Amaral.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Calvão da Silva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero apenas, no fundo, distinguir bem que o que aqui está em causa, o poder de iniciativa legislativa popular, não se confunde com o outro poder de petição consagrado no artigo 52.o e, nesta medida, convém, independentemente de alguém poder tentar trair o espírito de uma e outra coisa, pôr ainda mais os pontos nos ii.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - De facto, o poder de petição já vinha de trás, já estava consagrado e, se fosse a mesma coisa, não precisaríamos de estar agora a inovar. A iniciativa legislativa pressupõe, obviamente - e é isto e só isto que será uma iniciativa legislativa -, que haja um verdadeiro articulado de lei e a Assembleia da República depois, obviamente, fará a apreciação desse articulado da iniciativa de cidadãos eleitores, pois ela é, neste ponto, soberana. Por isso é que lhe chamei uma democracia semidirecta. Não é uma democracia directa, também não é pura democracia
25 DE JULHO DE 1997 3821representativa mas é uma democracia representativa que tem no cidadão eleitor, nos eleitores em geral, o ponto de partida do processo legislativo. Portanto, isto é um enriquecimento no aprofundamento da democracia representativa.
Logo, feita a distinção, o poder de iniciativa legislativa não é uma petição mas, se quisermos, um verdadeiro projecto de lei que a Assembleia da República tem de apreciar, para saber se o vai ou não aprovar. É isto que o distingue da petição. Na petição apenas se pede, nada se articula; enquanto que agora, aqui, na iniciativa de lei, se articula, se desenvolve profundamente e será lei se a Assembleia da República assim o entender.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Visto não haver mais inscrições, dou por encerrado o debate sobre o artigo 170.o, passando ao artigo 171.o.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: No âmbito do artigo 171.o definem-se algumas regras extremamente relevantes na definição das maiorias reforçadas para certo tipo de leis, e desde logo para as leis orgânicas mas também para outras disposições legais, para as quais se torna exigível uma maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções.
No que à matéria das leis orgânicas diz respeito, eu gostaria, Srs. Deputados, de sublinhar o aspecto inovador que decorre de se ter atribuído natureza de lei orgânica à lei de criação das regiões administrativas e de, para além disso, se ter igualmente estabelecido uma prescrição normativa, nos termos da qual a apreciação, na especialidade, da criação de cada uma das regiões deverá decorrer em Plenário, carecendo de idêntica maioria.
A razão é simples: a regionalização carece de uma consolidação legislativa efectiva, que não flutue ao sabor de uma simples maioria. E como aqueles que acreditam num processo regionalizador querem soluções políticas e, por isso, também legislativas estáveis, acreditam justamente que a regra da maioria absoluta é um factor que concorre necessariamente para a estabilidade institucional do processo da regionalização.
Mas há um outro ponto para o qual gostaria de chamar a atenção dos Srs. Deputados, que é o que se reporta à atribuição da maioria de dois terços, relativamente a disposições legais tão relevantes como as que se reportam ao sistema e método de eleição dos órgãos previstos no artigo 241.o, n.o 3, que são os que se relacionam com o sistema de governo das autarquias locais, e ainda aquelas que se relacionam com os
n.os 1 e 2 do artigo 152.o, para além das referidas no artigo 151.o, onde se estabelecem as regras essenciais no que diz respeito ao sistema eleitoral para a Assembleia da República.
Nos debates que têm sido travados nesta Câmara, temos ouvido frequentemente algumas vozes a estabelecer considerações críticas no que se reporta à suposta desconstitucionalização de algumas soluções previstas na Constituição, e, nesta linha, .por exemplo, em matéria de leis eleitorais, vêm-nos falar de matérias que passariam a ser reguladas por simples leis ordinárias. Não é correcta tal afirmação, ela carece inteiramente de objectividade e de rigor, porque, verdadeiramente, por exemplo, no que se reporta à definição legal do sistema eleitoral para a Assembleia da República, aquilo que vimos é um acrescento manifesto das cautelas legislativas neste domínio, com extensão das exigências da maioria de dois terços a mais matérias do que aquelas que actualmente a Constituição prevê.
Se é verdade que no plano formal, no actual artigo 171.o, já os n.os 1 e 2 do artigo 152.o exigem. a maioria de dois terços, é preciso recordar que o artigo 152.o vai ser revisto - já foi, aliás, aprovado nesta Câmara - e que dessa revisão resulta que a actual disposição do artigo 152 o é muito mais exigente, em matéria de lei eleitoral, do que a versão actual. Recordo, por exemplo, Srs. Deputados, que passa a ficar dependente da maioria de dois terços a definição das formas que assegurem a efectiva concretização do sistema da representação proporcional e do método da média mais alta de Hondt na conversão de votos em número de mandatos. Estas disposições legais não constavam da exigência de maioria qualificada de dois terços e tal passará a ocorrer depois da presente revisão constitucional.
Ou seja, Srs. Deputados, para que não restem dúvidas, é agora aquela prescrição que manda assegurar o sistema de representação proporcional, uma prescrição legal submetida a essa maioria reforçada. Por isso, Srs. Deputados, nomeadamente os que têm alegado que tudo seria regulado por uma mera lei ordinária, é necessário que façam a reconversão dos vossos argumentos a benefício da objectividade das disposições constitucionais.
A última palavra nesta matéria é para sublinhar que também, por esta via, a lei ontem aprovada nesta Câmara, relativamente ao artigo 124.o, e que regulará ó exercício do direito de voto por parte dos cidadãos residentes no estrangeiro no que à eleição do Sr. Presidente da República diz respeito, carecerá de aprovação por maioria de dois terços dos Deputados.
E assim, Srs. Deputados, que se alcançam soluções, que ficam ao abrigo de qualquer variação conjuntural por alteração conjuntural das maioria, e é por esta mesma via que se assegurará uma estabilidade efectiva em matérias que são obviamente estruturantes do Estado de direito, que por isso necessariamente exigiriam - e assim se consagrará - á aplicação de maiorias reforçadas no processo da sua aprovação.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputados Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A alteração que agora estamos a analisar, que decorre do texto do acordo entre o PS e o PSD para esta revisão constitucional, tem a ver com as alterações já aqui citadas a propósito dos artigos 115.o e 169.o, todas elas concorrentes no sentido de uma maior dignificação de determinado tipo de matérias que fazem parte do nosso ordenamento jurídico.
Assim, fundamentalmente no que toca às inovações relativas à forma de discussão e votação de actos normativos, dá-se um especial realce, que, do ponto de vista do PSD, é perfeitamente justificado, às disposições das leis relativas à delimitação territorial das regiões administrativas.
É evidente para todos que, tratando-se, como se trata, de uma tal legislação, de uma legislação que implica com aspectos claramente, estruturantes do nosso Estado de
3822 I SÉRIE - NÚMERO 101direito e, nomeadamente, de funcionamento do nosso Estado - e penso que este é um aspecto que ninguém contestará -,faz todo o sentido que tenha de haver um especial cuidado. Mas, note-se, não é um especial cuidado inventado ou imaginado especialmente para este tipo de leis, é, antes, um especial cuidado na votação, seguindo-se um modelo já existente na nossa Constituição para matérias, que, do ponto de vista do legislador constituinte, também assumem um carácter estruturante para o nosso Estado de direito, como são, desde o início do texto constitucional, as matérias que têm a ver com a definição de círculos e o sistema eleitoral (aspectos cruciais do sistema eleitoral para a Assembleia da República), bem como as que têm a ver com a restrição extraordinária de direitos existentes para os cidadãos que façam parte das Forças Armadas e das forças de segurança.
Está bom de ver, portanto, que, do ponto de vista do PSD, faz todo o sentido não só ter-se feito, como já aqui foi referido a propósito do artigo 169.o, a especial elevação da legislação sobre a criação das regiões administrativas à categoria de lei orgânica como também, naquilo que respeita já não à forma mas ao modelo de votação, que as disposições que em concreto vão definir a delimitação territorial de cada uma das regiões administrativas devam ser aprovadas, na especialidade, pelo Plenário da Assembleia da República, para que haja uma discussão tão vasta quanto possível e tão participada quanto possível, de modo a saber-se aquilo que venha a ser colocado a referendo, porque, como todos sabemos, será também consagrado nesta revisão constitucional, embora num artigo mais para a frente, cuja discussão ainda não foi feita em Plenário, a obrigatoriedade de referendo, quer em referendo nacional, quer em referendos regionais, em concreto, para a constituição de cada uma das regiões.
Há, portanto, um trabalho de debate e um dos melhores contributos para a publicitação do debate é, desde logo, dado aqui, na Assembleia da República, aquando da discussão e aprovação das disposições da lei que definem os contornos geográficos concretos, a delimitação territorial de cada uma das regiões. É através da publicitação deste debate na especialidade feito na Assembleia da República que o povo português toma conhecimento do que sai desta Casa, do que os Deputados, que representam os vários eleitores ou a totalidade, no seu bloco, dos eleitores nacionais, pensam sobre cada uma das propostas de regiões em concreto que são formuladas.
Quanto à questão, que também será tratada mais adiante, da flexibilização do texto constitucional, no que toca ao modelo de gestão autárquica - desde há muito, propugnado pelo PSD -, no sentido de se permitir uma reforma que retire os obstáculos, que a experiência demonstrou existirem, à optimização do desempenho do poder local democrático em Portugal, não obstante este ser o sucesso que todos reconhecemos, desde a sua implantação, em 1976, não há dúvida de que a experiência tem
demonstrado que ele se debate, aqui e acolá, com obstáculos significativos para uma optimização do seu desempenho.
É evidente, portanto, que se trata ou se tratará de uma reforma profunda e estruturante do nosso sistema político, e, como tal, é também aconselhável. Devo dizer que foi também neste sentido que quer o PSD quer o PS acordaram em colocar neste artigo a exigência de uma aprovação por maioria especialmente qualificada, neste caso por maioria de dois terços dos Deputados, em relação a tudo aquilo que tenha a ver com, o novo modelo de eleição dos órgãos, quer deliberativos, quer executivos, das autarquias locais, modelo esse que venha a ser formulado na lei, como resultado da alteração ao capítulo relativo ao poder local da Constituição.
Por último, faço referência a uma norma que, na prática, é apenas o enfatizar de algo que já ficou lá atrás. Como os Srs. Deputados se recordarão, aquando da votação do artigo 115.o, na norma que diz respeito às leis de valor reforçado, ficou já claro que têm valor reforçado, para além das leis orgânicas, também as leis em cuja votação a Constituição exija uma maioria qualificada de dois terços, e, obviamente, está nesta situação, por força do n.o 2 do artigo 124 o, a lei que irá regulamentar a participação dos portugueses emigrantes na eleição do Presidente da República.
No entanto, atendendo à novidade e à inovação que tudo isto representa, relativamente à participação, ao reconhecimento da plena participação e da cidadania eleitoral dos portugueses que residem no estrangeiro na'. eleição do Presidente da República, a norma que aqui surge como novo n.o 7 visa exactamente acentuar o valor reforçado da lei que regulará essa participação dos cidadãos emigrantes.
Para concluir, Sr. Presidente, o PSD congratula-se com este artigo, porque, sendo embora um artigo instrumental, nem por isso deixa de assumir a relevância que advém do facto de, através dele, se exigir não só uma maioria aritmética mas também, através dessa exigência, um cuidado redobrado, uma atenção acrescida e, acima de tudo, uma participação mais activa e atenta desta Câmara e dos Deputados que a compõem na aprovação dos diplomas que aqui merecem essa distinção.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para pedir, esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, quero colocar-lhe uma questão relâmpago sobre a sua interpretação da proposta de aditamento de um n.o 7.
Gostaria de saber se o Sr. Deputado e o PSD entendem que a questão do modo de votar para o Presidente da República dos eleitores recenseados no estrangeiro também está compreendida na maioria qualificada de dois terços. Isto é, gostaria de saber se está apenas abrangido o problema de quem tem capacidade eleitoral ou se também está abrangida a questão da regulação do modo de exercício de votar e se, designadamente, o voto é presencial, por correspondência, etc.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Sá, devo dizer-lhe que nem sequer consigo perceber bem a pergunta, tendo em conta de quem vem, nem a sua razão de ser,...O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Mas a pergunta era em termos políticos!O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Podem ficar descansados!
25 DE JULHO DE 1997 3823O Orador: - ... porque o Sr. Deputado, além de ser um ilustre jurista, é seguramente alguém que aprendeu nos bancos da escola a ler português e a norma é perfeitamente Clara.
Sr. Deputado, aquilo que carece de aprovação de dois terços é a lei e não as suas disposições. Ao contrário do que acontece no n.o 5 ou no n.o 6, onde o legislador constitucional optou por se situar relativamente a determinadas disposições em concreto, clarificando aquilo que é objecto de uma maioria especialmente qualificada na votação, dizendo quais são as disposições em concreto de determinado tipo de leis, no n.o 7 o legislador é claro ao dizer que a lei carece de aprovação nos termos do número anterior. Portanto, aqui não são já as disposições mas, sim, a lei enquanto tal.
Aliás, as disposições em concreto, no final, poderão ser eventualmente artigos das leis que dizem respeito quer à delimitação territorial das regiões, que podem ou não estar integrados, como sabe, na lei-quadro das regiões administrativas, quer ao problema da definição dos círculos e à sua delimitação geográfica. É evidente que isto pode fazer parte de uma lei eleitoral para a Assembleia da República bastante mais vasta, onde sejam versadas outras matérias que tenham a ver, por exemplo, com a capacidade eleitoral activa, a capacidade eleitoral passiva, enfim, todo aquele acervo de matérias que constam das leis eleitorais que hoje em dia conhecemos.
Assim, permita-me, embora sem outras considerações de carácter político mas em termos técnicos, estranhar uma questão como esta vinda de um Deputado com a capacidade que lhe reconheço, quer em termos jurídicos, quer, seguramente, em termos de domínio claro da língua portuguesa.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Creio que o PS vai acabar por responder à questão que coloquei ao Sr. Deputado Luís Marques Guedes, e que, de algum modo, era colocada às duas bancadas.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, sobre o artigo em discussão queria apenas e muito rapidamente dizer o seguinte: o problema da delimitação regional por maioria qualificada, nos termos em que é proposto, é claramente inseparável de um outro problema, de o PS e o
PSD terem acordado sobre um conjunto de normas que, acima de tudo, têm por objectivo criar dificuldades ao processo de regionalização.
De resto, a grande justificação apresentada pelo Sr. Deputado Jorge Lacão neste contexto é a necessidade de estabilidade. Creio que a grande via para a estabilidade é construir as regiões administrativas de baixo para cima, respeitando a vontade das assembleias municipais, que, sendo, obviamente, consultadas por imperativo constitucional, foram consultadas e se pronunciaram. Respeite-se a vontade das assembleias municipais e haverá certamente estabilidade sem necessidade de recurso a outros meios.
Em relação ao problema que aqui se está a colocar, do recurso a leis ordinárias embora aprovadas por maioria de dois terços, devo dizer que, por esta via, é estabelecido um "casamento" indissolúvel entre o PS e o PSD, já não é um "casamento de vez em quando", para fazer a revisão constitucional, pode ser mais ou menos a todo o tempo, pode ser tempestuoso, mas é como os casamentos da Igreja Católica, que não podem ser dissolvidos.
Portanto, o problema que está colocado não é o de saber se é correcto ou não, para certas matérias, haver maioria de dois terços mas, sim, o de saber se é correcto ou não que estas matérias estejam na Constituição em vez de serem remetidas para lei ordinária, embora aprovadas por maioria de dois terços. É esta a nossa grande divergência e não vale a pena contorna-la com outro tipo de observações.
Quanto ao resto, a nossa opinião nesta matéria é conhecida. Entendemos que o sistema de governo das câmaras municipais deve estar na Constituição - não vou discutir isto agora, pois haverá oportunidade para o fazer a propósito do artigo 241.o -,entendemos igualmente que o elenco dos eleitores com capacidade eleitoral para o órgão de soberania do Presidente da República deve resultar também directamente da Constituição e que o sistema eleitoral da Assembleia da República deveria estar previsto de forma mais concreta na Constituição.
Em suma, mantemos a nossa divergência, o que naturalmente nos levará a votar contra o "casamento PS/PSD", que também aqui se verificou.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Deputado Luís Sá insiste naquele ponto, considerando que uma lei ordinária votável por maioria simples não se distingue em nada de uma lei ordinária votável por uma exigência de maioria reforçada de dois terços dos Deputados.O Sr. Luís Sá (PCP): - Eu não disse isso, Sr. Deputado!O Orador: -.Para si, aparentemente, é a mesma coisa.O Sr. Luís Sá (PCP): - Eu não disse isso!O Orador: - Para si, Sr. Deputado, aparentemente, não há qualquer ganho de causa ao alargar-se, de forma inequívoca, o âmbito material para o qual se exige a maioria reforçada de dois terços.O Sr. Luís Sá (PCP): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Não me importo que o Sr. Deputado me interrompa. Faça favor.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado, eu não disse que uma lei ordinária aprovada por maioria simples era a mesma coisa que uma lei ordinária aprovada por dois terços.Vozes do PS: - Ah!...O Sr. Luís Sá (PCP): - O que eu disse foi que uma lei aprovada por maioria de dois terços é diferente de uma norma constitucional. E o Sr. Deputado há-de estabelecer esta distinção, que é a fundamental. Com certeza que o Sr. Deputado a entende e a admite!
3824 I SÉRIE - NÚMERO 101O Orador: - Sr. Deputado Luís Sá, vamos então à prova dos nove sobre algumas matérias extremamente candentes.
A actual disposição constitucional relativamente à exigência de maioria de dois terços no que à lei eleitoral para a Assembleia da República diz respeito, reporta-se, como sabe, aos
n.os 1 e 2 da actual versão do artigo 152.o.O Sr. José Magalhães (PS): - E só!O Orador: - E só, na versão actual! Só que a versão alterada do artigo 152 o determina agora, neste âmbito, que a lei eleitoral assegure o sistema de representação proporcional e o método da média mais alta de Hondt na conversão de votos em número de mandatos. E esta matéria passa a figurar nas disposições que carecem de maioria de dois terços.
Sr. Deputado Luís Sá, de forma inequívoca, é favorável ou é contrário a esta alteração constitucional?O Sr. Luís Sá (PCP): - Isso é um imperativo constitucional!O Orador: - Responda, se faz favor!O Sr. Luís Sá (PCP): - Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Jorge Lacão, quero dizer-lhe apenas o seguinte: a questão que referiu, a meu ver, já é um imperativo constitucional e, portanto, não precisa de ser garantida por dois terços!O Sr. José Magalhães (PS): - Onde é que está a norma que obriga a isso? Mostre-me!O Sr. Luís Sá (PCP): - Não é a norma que obriga a votar por dois terços, Sr. Deputado!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Sr. Deputado Jorge Lacão, lamento, mas esta sua intervenção está a assumir um aspecto de diálogo, que não está previsto no nosso Regimento!O Sr. Jorge Lacão (PS): - Se o Sr. Presidente me dá licença, queria explicar ao Sr. Deputado Luís Sá uma matéria que ele, no fundo, sabe, mas que não lhe está a dar jeito agora invocar no debate.
E que a matéria sobre o sistema eleitoral está, actualmente, no artigo 155.o, no que diz respeito à previsão do sistema de representação proporcional e ao método da média mais alta de Hondt, mas ele não estava redigido em termos de uma garantia de asseguramento efectivo desta disposição, como agora está no artigo 152.o, e mais, não estava coberto pela exigência da maioria qualificada de dois terços, de onde se demonstra que, de facto, o Sr. Deputado Luís Sá não teve, digamos, neste debate político, a autenticidade de reconhecer que o benefício constitucional é, obviamente, efectivo, para se assegurar, sem qualquer manipulação por maioria conjuntural, a efectiva garantia do sistema de representação proporcional na futura lei eleitoral.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá. Trata-se do último pedido de esclarecimento sobre esta matéria, pelo que não darei a palavra a mais ninguém.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Jorge Lacão, a questão que tenho a. colocar neste plano é se, por acaso, uma maioria de dois terços poderia não respeitar a representação proporcional, porque o raciocínio do Sr. Deputado Jorge Lacão é este: a maioria de dois terços garante a representação proporcional. E eu pergunto: se não houver maioria de dois terços, a representação proporcional deixa de estar garantida? A maioria de dois terços pode violar o princípio de representação proporcional? A minha resposta é claramente não! Inclusive, aquilo que passa a estar previsto não permite à maioria violar o princípio de representação proporcional.