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APROVA O ACORDO ENTRE A REPÚBLICA PORTUGUESA E O REINO DE ESPANHA PARA A CONSTITUIÇÃO DE UM MERCADO IBÉRICO DA ENERGIA ELÉCTRICA, ASSINADO EM LISBOA, EM 20 DE JANEIRO DE 2004A Assembleia da República resolve, nos termos da alínea i) do artigo 161.o e do n.o 5 do artigo 166.o da Constituição da República Portuguesa, aprovar o Acordo entre a República Portuguesa e o Reino de Espanha para a Constituição de um Mercado Ibérico da Energia Eléctrica, assinado em Lisboa, em 20 de Janeiro de 2004, cujo texto, nas versões autênticas nas línguas portuguesa e espanhola, se publica em anexo.Aprovada em 15 de Abril de 2004. - O Presidente da Assembleia da República, João Bosco Mota Amaral.
0005   |   II Série A - Número 053S   |   22 de Abril de 2004 Consultar Diário original.
0006   |   II Série A - Número 053S   |   22 de Abril de 2004 Consultar Diário original.
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0012   |   II Série A - Número 053S   |   22 de Abril de 2004 A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
- Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Economia e Finanças e relatórios parcelares das diversas comissões especializadas.
0002   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 PROPOSTA DE LEI N.o 97/IX
(GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2004)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Economia e FinançasRelatórioI -IntroduçãoA 15 de Outubro, nos termos constitucionais, o Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 97/IX sobre as Grandes Opções do Plano para 2004 e a proposta de lei n.o 98/IX relativa ao Orçamento do Estado para 2004.
Tendo em conta as profundas alterações recentemente introduzidas na metodologia processual da discussão orçamental, a Comissão de Economia e Finanças estabeleceu um calendário de debate das Grandes Opções do Plano e Orçamento para 2004 que, pela primeira vez, associou na discussão na generalidade daqueles documentos todas as áreas e departamentos do Governo.
Não é ainda a altura de avaliar de forma exaustiva o novo modelo de debate orçamental e dele retirar conclusões para, eventualmente, adoptar novas orientações. No entanto, parece ser notório que, por um lado, a "convivência" - e em certos casos a sobreposição temporal - entre sessões plenárias e reuniões conjuntas desta Comissão com outras Comissões Parlamentares competentes no acompanhamento das diversas áreas governamentais, e, por outro lado, a limitação temporal do debate na generalidade com os diversos ministérios, condicionou toda a análise na generalidade das propostas de lei das Grandes Opções do Plano e do Orçamento para 2004.
Na realidade, um espaço temporal médio de apenas duas horas para o debate na generalidade do Orçamento e das Grandes Opções do Plano de áreas como o Ambiente, a Ciência e Ensino Superior, a Economia, a Educação, as Finanças, as Obras Públicas e a Saúde obrigou, necessariamente, a prolongar alguns desses debates e, consequentemente, a remeter para outros horários a discussão orçamental de algumas daquelas e doutras áreas da governação.
Só a vontade dos Deputados e a disponibilidade política dos grupos parlamentares permitiu colmatar as lacunas supervenientes e encontrar soluções - algumas delas pouco "recomendáveis" como regra, - para permitir formalmente concluir o debate na generalidade das propostas de lei sobre as Grandes Opções do Plano e sobre o Orçamento para 2004.
Iniciado o processo de debate na generalidade a 22 de Outubro, a Comissão de Economia e Finanças deliberou, no dia 24 de Outubro, nomear relatores para as propostas de lei n.os 97/XI e 98/IX, respectivamente, sobre as Grandes Opções do Plano e Orçamento do Estado para 2004.
Neste contexto de limitação temporal, a Comissão de Economia e Finanças não encontrou momento para promover a audição, no âmbito do debate orçamental sobre as Grandes Opções do Plano e Orçamento do Estado para 2004, de algumas entidades e individualidades exteriores, designadamente, e a exemplo do sucedido em 2002, a audição do Conselho Económico e Social. Dificuldades semelhantes ocorreram noutras áreas, como o caso da impossibilidade de contar com os pareceres da ANMP e da ANAFRE a tempo do debate conjunto com a Comissão do Poder Local. Espera-se que algumas destas insuficiências, determinadas pelo apertado calendário do debate na generalidade, possam ser supridas durante a discussão na especialidade, estando, neste contexto, já marcadas reuniões específicas com a Associação Nacional dos Municípios e com a Associação Nacional das Freguesias
Vale a pena referir também as condições do debate sobre as Grandes Opções do Plano no que diz respeito à participação do Conselho Económico e Social e à emissão do respectivo parecer, tanto mais que no seu "papel de observatório mais especializado e com uma diversificada sensibilidade económica e social, se compreende a frustração repetida, desde sempre manifestada pelo Conselho Económico e Social, por esta intervenção solitária na época de Setembro/Outubro, em prazos que comprometem uma mais ampla participação das entidades interessadas".
É absolutamente recorrente, (e constitui uma chamada de atenção cuja importância política deveria ser encarada na razão directa da insistência feita pelo CES e, ano após ano, subscrita pela Comissão de Economia e Finanças), a necessidade de melhorar a articulação entre o Governo, o CES e o Parlamento no que ao debate das Grandes Opções do Plano diz respeito. Tudo deveria passar pela apresentação de uma primeira versão do documento para o ano imediato, durante o mês de Junho, o que possibilitaria uma mais proveitosa participação do CES e evitaria situações, como a ocorrida este ano, em que a "versão preliminar do CAP III das Grandes Opções do Plano para 2004, relativo ao PIDDAC", foi recebida pelo CES a 7 de Outubro, embora o respectivo parecer tivesse que ser emitido, no limite, até 13 de Outubro.
Espera-se que esta prática, infelizmente com anos, seja alterada no futuro próximo. Só assim será possível fazer com que a discussão pública sobre as Grandes Opções do Plano adquiram a relevância pública desejável e que bem se justifica no contexto e na sequência da aprovação da Lei de Enquadramento Orçamental em 2001.II - O contexto macroeconómico1. Defende o Governo que as projecções macroeconómicas em que se sustentam as opções orçamentais apontam para o início de um processo de retoma económica que beneficiará igualmente de um contexto externo mais favorável. Apresentam-se projecções positivas elaboradas, na versão governamental, de "forma realista e prudente", certamente para evitar a necessidade de efectuar correcções em baixa, (como ocorreu este ano) e para permitir alimentar a expectativa de que a realidade venha a superar o cenário projectado.
2. Na proposta das Grandes Opções do Plano, o Governo analisa as perspectivas de evolução económica mundial fazendo um enfoque especial na evolução das economias americana e da União Europeia que, segundo o Governo, poderão aportar sinergias positivas para a almejada retoma da economia nacional.
Admite o Governo que a economia americana poderá entrar numa rota de franco crescimento (atingido valores médios acima dos 4%), anunciando-se, entretanto, que, entre os instrumentos a usar pelas autoridades americanas para alcançar esse objectivo, estarão políticas orçamentais expansionistas com repercussões na admissibilidade de deficits orçamentais entre os 4% e 5%.
0003   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 Orientações bem semelhantes a estas estão, como é público, a ser usadas pelas economias mais fortes da UE, designadamente pela Alemanha e pela França, não obstante assumirem pontos de ruptura com determinações orçamentais incluídos no Pacto de Estabilidade e Crescimento. O Governo ainda que confiante num crescimento médio da zona euro em torno dos 2% (depois de, em 2003, se estimar que possa atingir 0,5%), é, no entanto, bem mais prudente relativamente ao optimismo que revela em torno das previsões de crescimento norte-americano.
3. Entretanto, em Portugal, o Governo continua a considerar como factor fundamental da política orçamental o controle do deficit e a sua manutenção abaixo dos 3%, situando a sua previsão para 2004 em 2,8%, num cenário em que o país atravessou uma fase de recessão económica e em que o crescimento do PIB previsto para 2004 se situa entre 0,5% e 1,5%, abaixo do previsto para a União Europeia.
4. Todas as opções governamentais se baseiam nas previsões constantes do quadro anexo, incluído na proposta das GOP/2004, onde são de destacar, a par das previsões para 2004, as projecções estimadas para os diversos indicadores, no final de 2003.5. Apesar da prudência em que o Governo diz basear as suas projecções para 2004, o debate orçamental, no uso do contraditório, mostrou opiniões diversas que expressaram reticências quanto à sustentabilidade e credibilidade das projecções governamentais. Mas bem melhor que procurar traduzir extensivamente esse contraditório é analisar os elementos fornecidos nos dois quadros seguintes.
O primeiro quadro mostra as projecções para 2003 produzidas pela Comissão Europeia, pelo FMI, pela OCDE e pelo Banco de Portugal e, ainda, as projecções do Governo constantes do Orçamento para 2003, as projecções do Governo que integraram o Programa de Convergência 2003-2006 apresentado em Bruxelas no início deste ano e, finalmente, a estimativa que o Governo admite para estes indicadores no final de 2003 e que estão incluídas na proposta do Governo para as GOP/2004.Sublinhem-se as diferenças, substanciais nalguns casos, entre as projecções constantes do Orçamento para 2003 e as apresentadas no contexto do Programa de Convergência, de um lado, e os valores reais agora anunciados no âmbito do debate do Orçamento para 2004.Notem-se, em especial, as diferenças, todas para menos, no crescimento do PIB (1,25-2,25 no OE/2003; 1,3 no PC; -1 - (-0,5) nas GOP/2004), do investimento (0 - 4 no OE/2003; 0,1 no PEC; - 8 - (-6) nas GOP/2004) e nas exportações (5 - 7 no OE/2003; 4,7 no PEC; 2,5 - 3,5 nas GOP/2004). Sublinhem-se, em sentido inverso, as projecções dos valores da inflação (2 - 3 no OE/2003; 2,5 no PEC; superior a 3% segundo os valores estimados agora pelo Governo).
6. Recorde-se entretanto que, no debate orçamental de há um ano, a Comissão de Economia e Finanças considerou existirem "elevados graus de incerteza na evolução da conjuntura internacional", designadamente através de previsíveis acontecimentos na "esfera militar e geopolítica" que então reforçavam a "aleatoriedade do cenário macroeconómico". O Governo, não obstante reconhecer esses riscos, não aceitava então "a crítica de excesso de optimismo nas hipóteses formuladas, em particular no que respeitava às exportações". Já no início de 2003, no contexto do Programa de Convergência 2003-2006, o Governo manteve os traços essenciais daquele optimismo. A realidade, segundo se confirma agora nas GOP/2004, revelou-se bem diversa, para pior, em relação aos diversos cenários projectados pelo Governo.
7. O quadro seguinte apresenta agora as projecções para 2004 das mesmas instituições atrás referidas (FMI, OCDE, Banco de Portugal) e no qual constam já as mais recentes, de Outono, da Comissão Europeia.As duas projecções "europeias" sucessivas - Primavera e Outono de 2003 - mostram uma revisão em baixa (para metade) na previsão de crescimento do PIB, situando-se agora este valor no ponto médio do intervalo projectado pelo Governo. Outro tanto sucede com as projecções relativas às exportações.
Já no que respeita ao investimento, a mais recente projecção da CE faz diminuir significativamente a previsão do
0004   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004  investimento para 2004, que se situa agora no limiar inferior do intervalo previsto pelo Governo, fazendo admitir, com grande probabilidade, que este indicador poderá voltar a situar-se abaixo das projecções governamentais. 8. Quanto à inflação projectada, esse quadro mostra que entre as duas projecções da CE, existe uma tendência altista, situando-se também a generalidade das restantes previsões acima do ponto médio do intervalo previsto pelo Governo para a inflação para 2004, fixado em 2%, o qual aliás serve de referência, entre outros aspectos, à actualização dos escalões do IRS.
Registe-se, aliás, que o valor médio previsto pelo Governo para a inflação em 2004 (2%), a verificar-se, constituiria uma diminuição para cerca de metade do valor da inflação esperada no final de 2003 o que, manifestamente, constitui um objectivo que dificilmente será atingido.
O facto da inflação poder voltar a situar-se acima do valor de referência adoptado pelo Governo determinará (através da actualização dos escalões do IRS atrás referida) um acréscimo dos impostos a cobrar aos trabalhadores por conta de outrem que tenham acréscimos salariais acima dos 2%. Simultaneamente, a utilização do referencial de 2% como limite máximo para o enquadramento dos aumentos salariais da função pública, acrescido do conhecimento relativo aos montantes orçamentados com tal finalidade, permite concluir que o Governo visa aumentos salariais da administração pública, mesmo inferiores ao valor de referencia de 2% o que significará, a verificar-se, uma descida do poder de compra em todo o funcionalismo público.
Uma vez que os aumentos salariais para a Função Pública são muitas vezes utilizados como referência para as negociações das tabelas salariais no sector privado, e não obstante a afirmação da Sr.a Ministra das Finanças no debate orçamental de que essa regra não tem qualquer justificação nem deveria constituir qualquer orientação para as restantes negociações salariais, a verdade é que, em 2004, pode também verificar-se uma nova quebra real do poder de compra da generalidade dos portugueses.9. Um outro elemento de importância essencial para a análise da evolução da situação social em 2004 é o da taxa de desemprego.
O Governo reconhece que o desemprego poderá continuar a subir em 2004, prevendo (Quadro das GOP/2004) que ele possa atingir valores entre 6,5% e 6,75% da população activa.
Os últimos elementos oficiais revelam contudo, que, quer as estimativas que o Governo apresenta para o desemprego no final de 2003 (6,25% - 6,5%), quer as previsões que aponta para 2004 na sua proposta de Grandes Opções do Plano, poderão estar já aquém dos valores reais.
Não obstante serem os indicadores do Instituto Nacional de Estatística os que revestem carácter oficial, não é possível ignorar que os últimos dados publicados pelo Instituto de Emprego e Formação Profissional apontam para a existência de mais de 440.000 desempregados, o que pode colocar a taxa de desemprego, já neste momento, em 8,2% da população activa, bem acima dos valores estimados e projectados pelo Governo.10. No que respeita à política fiscal importa referir que o Governo apresenta previsões de crescimentos limitados nas receitas fiscais comparativamente com as previsões do apuramento final previsto em 2003.
Admite-se que seja de considerar esta perspectiva e o CES chega mesmo a adiantar, no seu parecer, que aquele acréscimo limitado pode resultar da "fase do ciclo económico em que se encontra a economia portuguesa" sugerindo, em consequência, a adopção de uma especial atenção ao "efectivo combate à evasão e fraude fiscais".
Em relação à análise das perspectivas da evolução das receitas importa, porém, fazer uma análise mais fina das projecções governamentais já que, apesar das previsões de acréscimos das receitas fiscais serem limitadas, elas têm por base níveis de arrecadação, em 2003, ainda não completamente executados e que, em alguns casos, partem da suposição, porventura inverificável, de que essa arrecadação no último trimestre deste ano ultrapasse significativamente os valores recolhidos nos trimestres anteriores.
A não se verificarem, no último trimestre de 2003, valores tão elevados de receita fiscal, (o que não deixa de ser plausível face aos valores arrecadados até agora), isso faria com que as receitas fiscais previstas pelo Governo para 2004 traduzissem, na verdade, e relativamente a 2003, acréscimos bem mais significativos do que aqueles que o Governo apresenta como projecções. O que, face à tese da "fase do ciclo económico em que se encontra a economia portuguesa" será pouco provável que aconteça, remetendo assim para uma situação pouco sustentável as projecções que o Governo faz para a arrecadação de receitas fiscais em 2004.11. O quadro seguinte mostra a evolução comparada do crescimento do PIB na União Europeia e em Portugal durante os últimos anos e para 2004.A análise dos elementos mostra que, pelo quarto ano consecutivo, Portugal vai divergir da média de crescimento da União Europeia, aprofundando-se o fosso da convergência real e fazendo com que o nosso País desça na "escala da riqueza europeia", regressando a um nada honroso último lugar no ranking da UE a quinze.12. Como já foi sublinhado, o Governo faz do controle do deficit o centro das suas opções orçamentais relativizando e subordinando a este objectivo todas as restantes prioridades políticas. Para o conseguir adianta mesmo que se irá servir, pelo terceiro ano consecutivo, do recurso a receitas extraordinárias, aliás devidamente explicitadas e até estimadas para o ano de 2004. Desta feita, e para além de receitas provenientes da venda de património imobiliário do Estado e das receitas de novas privatizações (nos transportes, na energia e agora também na água), o Governo tem também em preparação a transferência para grupos privados de créditos do Estado, tendo sido longamente debatido em sede do debate orçamental a operação de ajuste directo dessa transferência para o Citygroup13. A preocupação quanto à utilização continuada do recurso a receitas extraordinárias é reforçada com as previsões de Outono da CE que apontam deficits de 3,3% e 3,9% em 2005 e 2006. O Governo defende que o deficit será "controlável como resultado natural das reformas estruturais em curso" e que, por esta via, "será sustentada a
0005   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 despesa dispensando-se então o recurso a receitas extraordinárias". Com a divulgação desta novas previsões de deficit, aguardam-se os níveis de acomodação das anunciadas "consequências positivas das reformas estruturais", e, em que medida é que poderá então ser ou não dispensável o recurso a novas receitas extraordinárias para suster deficits em valores abaixo dos 3%.
Entretanto, no que diz respeito ao cenário apresentado pelo Governo para o próximo ano, vale a pena voltar a citar o parecer do CES onde se diz que "a evolução económica do País em 2003, nomeadamente a queda do PIB e o crescimento do desemprego, exigiria que em 2004 o Governo adoptasse uma política económica mais propícia a um crescimento mais elevado do PIB e do emprego".14. Relativamente às finanças locais, o Governo confirmou ter optado por calcular a participação das autarquias locais nos impostos do Estado a partir das receitas apuradas do IVA, IRS e IRC no ano de 2002, mas só depois de deduzidos os valores então arrecadados como resultado da cobrança extraordinária obtida com o "perdão fiscal" concedido naquele ano.
Perante a opinião de que tal método de cálculo não respeita o determinado pelo artigo 5.o da Lei das Finanças Locais, a Sr.a Ministra das Finanças invocou um parecer jurídico para suportar tal decisão, adiantando porém que, caso houvesse dúvidas, estaria disposta a invocar o artigo 85.o da Lei de Enquadramento Orçamental para manter, sem qualquer alteração, os níveis de transferências apresentados na proposta de orçamento.
Estão em causa diferenciais que permitiriam aos municípios arrecadar mais cerca de 104,361 milhões de euros e às freguesias mais cerca de 8,554 milhões de euros, se fosse seguido o articulado da Lei das Finanças Locais. Ao abrigo do artigo 85.o da Lei de Enquadramento Orçamental, o Governo pode determinar a não aplicação integral da Lei das Finanças Locais invocando a necessidade de assegurar o cumprimento pleno das condições previstas no Pacto de Estabilidade e Crescimento.III - Grandes Opções da Política para 2004 e principais linhas de acção governativa1. No seguimento da aprovação do Programa do Governo, a proposta de lei das Grandes Opções para 2004 volta a desenvolver as quatro opções definidas pelo Governo para a Legislatura.Recorde-se que essas quatro opções são - Consolidar um Estado com autoridade, moderno e eficaz (1.a Opção);
- Sanear as finanças públicas e desenvolver a economia (2.a Opção);
- Investir na qualificação dos portugueses (3.a Opção);
- Reforçar a justiça social e garantir a igualdade de oportunidades (4.a Opção).2. Na 1.a Opção concentram-se as medidas relativas às áreas da Defesa Nacional, da Política Externa, da Administração Interna, da Justiça, da Administração Pública, da Autonomia Regional e da Descentralização.
3. Da 2.a Opção constam as medidas relativas ao Sector das Finanças, da Economia (incluindo indústria, comércio, serviços, turismo, energia, comunicações e serviços postais), da Agricultura, das Pescas, dos Transportes e Obras Públicas e do Sistema Estatístico.
4. Na 3.a Opção são abordadas as medidas relativas às áreas da Educação, Ciência e Ensino Superior, Trabalho e Formação, Cultura, Comunicação Social e Sociedade de Informação.
5. Finalmente na 4.a opção são tratadas as medidas relativas aos sectores da Saúde, da Segurança Social, da Família, da Igualdade de Oportunidades, das Minorias Étnicas e da Imigração, da Juventude, das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente, da Habitação, do Desporto e da Defesa do Consumidor.
6. Na evidente impossibilidade temporal de abordar de forma exaustiva e rigorosa as inúmeras medidas incluídas em cada uma das áreas que integram as quatro opções supra referidas, opta-se por enunciar dois ou três elementos tanto quanto possível genéricos e transversais.
6.1. O Governo apresenta uma análise descritiva em jeito de balanço do que até agora foi concretizado, ao longo desta primeira parte da IX Legislatura.
Sublinhe-se e registe-se esta opção considerando-se contudo que, como refere o CES no seu parecer, deverá no futuro "existir numa exposição mais criteriosa" que evite uma simples listagem por parte de cada ministério. Na realidade, essa listagem não permite distinguir com clareza o que constitui programação a médio prazo a que o Governo está simplesmente a dar continuidade, nem tão pouco permite (na maioria dos casos) efectuar uma avaliação qualitativa/quantitativa do que se considera ou foi executado e/ou está em execução.
6.2. O mesmo reparo pode ser feito no que concerne a muitas das medidas para 2004 apresentadas nas diferentes áreas governamentais que integram as quatro opções de política para 2004.Neste caso, salienta-se também a ausência, em certos casos, da identificação clara de prioridades (como diz o CES no seu parecer), enquanto que, noutras situações, as "medidas de política" atingem um tal nível de pormenor que mais parecem planos de gestão corrente de ministérios ou dos seus organismos do que medidas políticas inseridas em Grandes Opções do Plano.6.3. Uma preocupação que não esquece nem pretende escamotear a grande margem de manobra que sobra ao Governo para a gestão e implementação das diferentes medidas de política, prende-se com a dúvida, insistentemente avançada no debate orçamental, sobre a exequibilidade de algumas das medidas previstas nas Grandes Opções do Plano, quando confrontadas com os meios financeiros de investimento e de funcionamento inscritos no Orçamento do Estado.IV - Política de Investimento da Administração Central em 2004A - O PIDDAC/20041. Dando seguimento à Lei de Enquadramento Orçamental o Orçamento do Estado para 2004 arranca com uma estrutura com base em programas que visa permitir uma gestão dos recursos públicos feita por objectivos, e que se espera venha também a viabilizar, num futuro desejavelmente próximo, um acompanhamento mais eficaz da execução orçamental.
O Governo, ao iniciar a implementação desta nova estrutura orçamental defende que, ao nível do Programa de Investimentos e Despesa da Administração Central (PIDDAC), a aplicação desta nova "fórmula" irá permitir uma
0006   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 "maior racionalização do investimento e um maior aproveitamento dos fundos comunitários".
2. O PIDDAC para 2004 envolve uma despesa global de 5861 milhões de euros, representa 4,2% do Produto Interno Bruto, está estruturado em 52 programas, desdobrados em 921 medidas compostas por 2495 projectos, e é financiado com origem em recursos nacionais (3252 milhões de euros, cerca de 56%) e em recursos comunitários (2608 milhões de euros, à volta de 44%).
3. O Governo, com este PIDDAC, anuncia querer concretizar as quatro grandes opções da política económica e social que constam da proposta de Grandes Opções do Plano para 2004
A 1.a opção, "Consolidar um Estado com autoridade, moderno e eficaz" reforça as verbas que lhe são afectas relativamente às GOP/2003, passando para 8% do total, enquanto a 4.a opção, "Reforçar a justiça social e garantir a igualdade de oportunidades" vê diminuir a sua dotação percentual em mais de dois pontos percentuais, passando para 11,4% do total. Por outro lado, a 2.a opção "Sanear as finanças públicas e desenvolver a economia atinge 68,3%, restando 12,4% para a 3.a opção "Investir na Qualificação dos Portugueses".
Sublinhe-se que esta última opção, em conjunto com a 4.a opção, relativa ao reforço de justiça social, não chegam a atingir 24% do total do PIDDAC.4. As dotações totais do PIDDAC para 2004 que, como já foi referido, ascendem a 5861 milhões de euros, traduzem uma quebra no investimento total de 6,3% em relação às dotações iniciais do Orçamento para 2003, que ascendiam a 6247 milhões de euros.A análise do quadro permite concluir que o Governo opta por efectuar um corte no conjunto do investimento público relativamente a 2003, designadamente nas funções sociais do Estado e em despesas de capital geradoras de dinamização e crescimento económicos. É o que acontece nos sectores da educação, com menos 21,4%, da ciência e ensino superior, com menos 22,7%, da saúde, com menos 24,6%, da justiça, com menos 21,4%, da segurança social e trabalho, com menos 22,0% e igualmente na área das obras públicas, transportes e habitação, com menos 13,3%.B - O III QCA (2000-2006)1. Defende o Governo que um dos objectivos das dotações do PIDDAC visa criar condições para "um maior aproveitamento do financiamento comunitário" dando prioridade à necessidade de assegurar as comparticipações nacionais indispensáveis para viabilizar a concretização das obras co-financiadas.
2. Este será um objectivo essencial se se quiserem criar condições que permitam a absorção da totalidade dos fundos comunitários disponibilizados no âmbito do III QCA (20280 milhões de euros de fundos estruturais, com iniciativas comunitárias, mais 3299 milhões de euros do fundo de coesão), tanto mais que, como é sabido, as regras do presente quadro comunitário impõem a realização de uma avaliação de execução, (aliás em curso), que deverá estar concluída até final de 2003. Dos seus resultados dependerá, no essencial, a atribuição (ou não) ao País da "reserva de eficiência" que ascende a 4% da programação financeira dos fundos estruturais, num valor aproximado de 820 milhões de euros. Isto é, depende dos resultados daquela avaliação intercalar, e em linha directa da capacidade de execução revelada na primeira metade do III QCA, o acesso (ou não) a cerca de 164 milhões de contos que, a não ser positiva essa avaliação poderão ser "perdidos" por Portugal e transferidos para outras finalidades e Estados-membros. Para além disso subsiste o facto da avaliação negativa individualizada da execução de programas e/ou de projectos já apoiados poder também determinar a possibilidade de anulação de verbas que tenham sido já consignadas.
3. É neste contexto que importa atentar no quadro seguinte relativo à execução financeira acumulada por fundo e que mostra a situação em 30 de Junho de 2003, exactamente a meio do III QCA (2000-2006).
0007   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 A execução financeira do III QCA evidencia uma despesa pública realizada de 31% da programação 2000-2006, no que respeita aos fundos estruturais, e uma despesa pública realizada de 16,1% da programação 2000-2006, no que respeita ao fundo de coesão.Por seu turno, o quadro seguintemostra que, ao nível das transferências de fundos estruturais (com iniciativas comunitárias), e à mesma data de 30 de Junho p.p., elas ascenderam (entre 2000 e Junho de 2003) a 6444 milhões de euros (incluindo 1420 milhões de euros de adiantamentos), correspondendo a 31,8% do total a transferir. Nas mesmas circunstâncias, as transferências do Fundo de Coesão representavam, naquela data, 22,5% do total a transferir.
O Governo, entretanto, prevê que, no ano de 2004, as transferências de fundos estruturais, ascendam a 3357 milhões de euros (ou seja, mais de metade do que foi transferido nos três anos e meio anteriores) e espera que,  no que respeita ao Fundo de Coesão, essas transferências possam ser de 595 milhões de euros, ou seja, 80% do total transferido entre 1 de Janeiro de 2000 e 30 de Junho de 2003.
No debate orçamental, a Ministra das Finanças não contraditou os valores inscritos nos quadros precedentes mas informou, contudo, que havia novos elementos que a breve trecho seriam divulgados, e que apontavam para uma situação global de execução financeira e de transferências efectivas superiores que suportavam aquelas previsões de transferências para 2004. Esta Comissão deseja que assim seja, já que considera essencial existirem condições plenas para garantir a cabal execução do IIIQCA, manifestando entretanto o desejo de a curto prazo poder dispor dos elementos citados pela Sr.a Ministra das Finanças.4. De toda a maneira os "baixos graus de execução global" do III QCA que os dados compilados na proposta de Grandes Opções do Plano para 2004 mostram a 30 de Junho, constituem "sem dúvida, um motivo de preocupação" para a generalidade dos observadores, facto que é aliás expressamente referido no parecer do CES.
Essa preocupação é reforçada com os efeitos provocados pelo corte global nas previsões de investimento que o Governo prevê realizar em 2004. Sem esquecer, também, o facto de se manter a intenção de cativar 15% das verbas inscritas no Capítulo 50, o que diminui ainda mais a margem disponível desse investimento. Não obstante a insistência do Governo de que a prioridade das dotações a incluir no PIDDAC visa assegurar a comparticipação nacional nos investimentos comparticipados, é sensato deixar uma advertência para a possibilidade da diminuição global do investimento poder afectar o ritmo de execução de projectos co-financiados com repercussões directas para esses investimentos e com as consequências atrás referidas de se poderem perder financiamentos comunitários.Conclusões1. A Comissão de Economia e Finanças considera importante criar melhores condições para um debate das Grandes Opções do Plano mais consentâneo com a Lei de Enquadramento Orçamental, permitindo melhor aprofundamento analítico e uma mais atempada articulação entre a análise no Conselho Económico e Social e a discussão parlamentar.
2. A Comissão de Economia e Finanças sublinha o facto do Orçamento do Estado para 2004 arrancar com uma estrutura com base em programas que poderá permitir uma gestão dos recursos públicos por objectivos, e que se espera venha também a viabilizar um acompanhamento mais eficaz da execução orçamental.
3. A proposta de lei baseia as suas opções em projecções macroeconómicas que o Governo considera prudentes, ainda que alguns dos indicadores utilizados, segundo outras opiniões baseadas em previsões e elementos informativos recentes, possam considerar-se dificilmente concretizáveis (casos, pelo menos, do investimento, da inflação e do desemprego).
4. O Governo prevê a contenção do deficit orçamental num valor inferior a 3%, anunciando um valor de 2,8%, facto que, diz também o Governo, só poderá ser atingido pelo recurso a receitas extraordinárias que ascenderão a um valor de cerca de 1,1% do PIB previsto para 2004.
5. Mantém-se uma cativação de 15% das dotações de investimento (no Capítulo 50) num contexto em que, comparativamente com as verbas inicialmente inscritas no Orçamento para 2003, se verifica uma diminuição global dos investimentos totais do PIDDAC em torno dos 6,3%. Comparativamente com a execução estimada o aumento será de 23,3%.
6. O Governo confirma que vai voltar a ocorrer em 2004 um crescimento do PIB inferior à média comunitária (entre 0,5% e 1,5% em Portugal, cerca de 2% na União Europeia), o que, a verificar-se, fará com que, pelo quarto ano consecutivo, Portugal se afaste da média de crescimento comunitário.
7. O Governo confirma que, para a determinação do nível da participação das Autarquias Locais nos impostos do Estado, deduziu as receitas apuradas em 2003 como resultado da cobrança extraordinária do perdão fiscal concedido naquele ano.
0008   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 8. O Governo confirma os dados relativos à execução financeira do III QCA inscritos na proposta das Grandes Opções do Plano para 2004, embora anuncie acréscimos de transferências de fundos, ainda para 2003 e para 2004, com o que contraria as preocupações existentes quanto aos resultados da avaliação intercalar do III QCA e quanto à atribuição a Portugal da reserva de eficiência de 4%.ParecerFace ao exposto e no uso das suas competências regimentais, a Comissão de Economia e Finanças considera que a proposta de lei n.o 97/IX - Grandes Opções do Plano para 2004 - reúne todos os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada, debatida e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares o seu sentido de voto para o debate que aí ocorrerá.Assembleia da República, 3 de Novembro de 2003. - O Deputado Relator, Honório Novo - O Presidente da Comissão, João Cravinho.Nota: As conclusões tiveram a seguinte votação:Ponto 1 - Aprovado, com votos a favor do PS, PCP e BE e abstenções do PSD e CDS-PP.
Ponto 5 - Aprovado, com votos a favor do PSD, PS CDS-PP e PCP e a abstenção do BE.
Ponto 6 - Aprovado, com votos a favor do PSD, CDS-PP, PCP e BE e a abstenção do PS.
Pontos 7 e 8 - Rejeitado, com votos a favor do PS, PCP e BE e votos contra do PSD e CDS-PP.O parecer foi aprovado por unanimidade.
(ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2004)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Economia e FinançasÍndiceIntrodução1. Relatório
B. Aspectos globais do Orçamento do Estado
IX. Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
3. ParecerAnexosIntroduçãoNos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e do n.o 1 do artigo 35.o da Lei de Enquadramento Orçamental, o Governo Constitucional apresentou, no dia 15 de Outubro de 2004, a proposta de lei n.o 98/IX - "Orçamento do Estado para 2004".
Por despacho, datado do mesmo dia, o Sr. Presidente da Assembleia da República, admitiu a referida proposta de lei e, nos termos regimentais, remeteu-a à Comissão de Economia e Finanças para apreciação e elaboração de parecer.
Da apreciação ocorrida em Comissão resultou o presente relatório, estruturado do seguinte modo:I. Relatório da Comissão de Economia e Finanças;
II. Parecer da Comissão de Economia e Finanças;
III. Em anexo encontram-se os relatórios e pareceres das restantes Comissões Permanentes da Assembleia da República, que foram remetidos à Comissão de Economia e Finanças;1. RelatórioA. Cenário MacroeconómicoI. Economia InternacionalDe acordo com o Orçamento do Estado para 2004, o ano de 2003 tem sido caracterizado por uma evolução desigual nas áreas economicamente mais relevantes. A diminuição das tensões geopolíticas ocasionada pelo fim da intervenção no Iraque não desencadeou, ao contrário do esperado, uma recuperação rápida da economia internacional.Quadro 1 - PIB
Fonte: FMI, World Economic Outlook, Setembro 2003.Nos Estados Unidos da América e no Japão o crescimento previsto para 2003 deverá ser superior ao ocorrido em 2002. A recuperação destas áreas económicas acontece, apesar de tudo, a um ritmo superior ao previsto, tendo obrigado as organizações internacionais a reverem as suas projecções para o crescimento do PIB para 2003 e 2004.
Já a União Europeia não acompanha esta recuperação, voltando a evidenciar, tal como em 2002, um crescimento do PIB inferior ao ocorrido no ano anterior. Ao contrário das duas outras grandes áreas económicas, as previsões para o crescimento do PIB para 2003 e 2004 foram revistam em baixa. O débil aumento da procura agregada foi contrariado por uma redução da formação bruta de capital fixo, resultante, em parte, do ajustamento financeiro das empresas, e da queda das exportações, associada, em parte, à apreciação do euro. Na segunda metade de 2003 é expectável que a retoma se inicie, para se consolidar gradualmente ao longo de 2004, sobretudo alicerçada num aumento da procura externa e em alguma recuperação do consumo das famílias, que a evolução dos indicadores de confiança actualmente disponíveis parece anunciar.II. Economia PortuguesaDe acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2004, a correcção dos desequilíbrios macroeconómicos acumulados, efectuada num contexto de vincada desaceleração da actividade económica dos nossos principais parceiros comerciais, afectou significativamente a evolução do produto interno bruto nacional que, apesar da retoma esperada para os dois últimos trimestres, não deverão ser suficiente para evitar uma quebra do produto no conjunto do ano.
O Governo apresenta, ainda, no relatório do Orçamento do Estado para 2004, outras razões para a quebra do produto, nomeadamente:- Quebra da procura interna em todas as suas componentes como consequência do ajustamento por
0009   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 parte das famílias e das empresas aos elevados níveis de endividamento e ao elevado esforço de contenção orçamental por parte da Administração Pública.Quadro 2 -.Despesa Nacional
Fontes: 2001-2002, INE - Contas Nacionais Trimestrais; 2003: estimativa anual do Ministério das Finanças- A baixa de competitividade associada a um crescimento dos custos unitários do trabalho acima do verificado nos restantes países da área do euro, apesar dos dados mais recentes da Comissão Europeia apontarem para uma convergência das taxas de crescimento do referido indicador.
- O Índice Harmonizado de Preços no Consumidor mantém-se muito acima da média comunitária. Em Setembro de 2003, a taxa de inflação, medida pela variação média dos últimos 12 meses do ÍHPC, situou-se em 3,6%, em comparação com os 2,0% verificados para a União Europeia.
- A variação negativa do emprego e o aumento da taxa de desemprego.Quadro 3 - Indicadores do Mercado de Trabalho- O diferencial acumulado de desvantagem competitiva dos produtos portugueses nos mercados internacionais, face a um aumento dos salários reais claramente superiores ao crescimento da produtividade do trabalho.III. Cenário para 2004Considerando a envolvente externa já descrita, o Governo apresenta um cenário macroeconómico que pode ser sintetizado do seguinte modo:- Crescimento moderado do produto, impulsionado pela aceleração das exportações e pela moderada recuperação do consumo privado e da formação bruta de capital fixo. O consumo público deverá registar nova redução em termos reais.
- A projecção para a taxa de crescimento real do PIB situa-se no intervalo de 0,5% a 1,5%. Considerando o seu ponto médio de crescimento, existirá ainda, em 2004, um diferencial de 1 p.p. face à taxa média de crescimento prevista para a União Europeia.
- A taxa de desemprego deverá registar um agravamento, ainda que moderado, em resultado da continuação do afastamento do PIB em relação ao produto potencial e do habitual desfasamento do comportamento do mercado de trabalho face ao ciclo económico.
- Desaceleração da taxa inflação média anual de um valor entre 3% e 3,3% em 2003 para um valor entre 1,5% e 2,5% em 2004, decorrente do crescimento moderado da actividade económica e dos custos salariais e do comportamento previsto dos preços dos produtos importados, associado, em parte, à evolução cambial do euro.
- Manutenção da tendência do desagravamento do défice externo. Depois do défice agregado das balanças corrente e de capital ter reduzido de 8,4% em 2001 para 5,7% em 2002, as últimas projecções do Banco de Portugal apontam para valores centrais de 2,75% e de 2,25% do PIB, respectivamente, em 2003 e 2004.Quadro 4 - Cenário macroeconómico
(Taxas de variação, em %)Foi com base neste cenário, apresentado para 2004, e nas fortes condicionantes orçamentais, essenciais para o cumprimento dos compromissos internacionais assumidos, que o XV Governo Constitucional elaborou o Orçamento do Estado, que apresenta as seguintes previsões.A. Aspectos Gerais do Orçamento do EstadoI. Receitas do Estado1.1 Receitas FiscaisCom base no cenário macroeconómico já exposto, e nas medidas legislativas apresentadas na presente proposta de lei, as receitas fiscais previstas atingirão 28.389,0 milhões de euros, correspondendo a uma variação de 3,5% face à estimativa para 2003.
De realçar, que os diversos impostos apresentam um comportamento diferenciado, com os impostos directos a crescerem 1,6% e os impostos indirectos a crescerem 4,7% face à estimativa de execução de 2003.
0010   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 Quadro 5 - Receitas Fiscais
(Milhões de euros, em %)Salientam-se as seguintes previsões orçamentais para os vários impostos:- IRS crescerá 3,5% relativamente à estimativa de execução para 2003, com base numa actualização dos escalões da tabela de taxas gerais em 2%.
- IRC deverá apresentar um crescimento negativo de 0,4%, em resultado do comportamento registado pelas empresas em 2003 e da diminuição da taxa com reflexo potencial no último pagamento por conta Como contrapartida prevê-se um menor volume de reembolsos a efectuar no ano de 2004.
- IVA apresentará um crescimento de 4,9%, fruto da evolução esperada da actividade económica para 2004 e da redução esperada das operações de tesouraria consequência da alteração introduzida pelo presente orçamento relativamente à receita de IVA consignada à Segurança Social.
- ISP crescerá 4,1%, decorrente do comportamento mais favorável previsto para o consumo final dos residentes e pela actualização das taxas, que se admite virem a registar em 2004 um aumento idêntico ao da inflação esperada.
- Os restantes impostos evoluirão dentro dos mesmos parâmetros, consequência da actualização das taxas e da evolução da economia. Relativamente ao Imposto de Selo, o seu crescimento também decorre da transferência da sujeição de alguns actos do Imposto Sobre as Sucessões e Doações para o Imposto de Selo, com o consequente alargamento da base tributável a repercutir-se favoravelmente nesta receita.1.2 Receitas não FiscaisO Orçamento do Estado apresenta uma previsão de cobrança de 3.936,5 milhões de euros em receitas não fiscais, o que corresponde a um aumento em 1.376,9 milhões de euros face ao estimado para 2003, como resultado, essencialmente, do significativo acréscimo das receitas de capital em 1.354,3 milhões de euros, decorrente da venda de bens de investimento (704,9 milhões de euros) e de Outras receitas de capital (498,2 milhões de euros).II. Despesa do Estado2.1 Classificação EconómicaQuadro 6 - Despesa do Estado, por Classificação Económica
Fonte: Relatório do Orçamento do Estado para 2004
0011   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2004, a despesa do subsector Estado, sem activos, segue uma trajectória decrescente, verificando-se uma redução da taxa de crescimento de 2003 (3,3%) face à que se prevê para 2004 (1,4%).
Relativamente à despesa corrente, a redução da taxa de crescimento é mais significativa (2,2 p.p), contribuindo, fundamentalmente, para este resultado, os subsídios, os juros, os outros encargos e as despesas com pessoal.
De realçar a redução prevista para as despesas com o Pessoal (-0,5%) o que reflecte, em grande medida, a moderação salarial e a redução do número de efectivos na Função Pública. Esta variação é atenuada pelo previsível crescimento positivo dos encargos com pensões e reformas da Função Pública, em resultado do fluxo de pedidos de aposentação que se tem vindo a registar.
A despesa de capital apresenta uma variação de 3,2% face à estimativa de 2003, influenciada, por um lado, pelo facto de a parte de capital da dotação provisional do Ministério das Finanças se encontrar inscrita em "outras despesas de capital", bem como, ao nível da aquisição de bens de capital (+15,7%), pelo aumento previsto das verbas executadas no âmbito da Lei de Programação Militar.2.2 Classificação FuncionalQuadro 7 - Despesa do Estado segundo a Classificação Funcional
(2002-2004)Analisando a despesa do subsector Estado, sem activos financeiros, de acordo com as suas funções, constata-se, essencialmente, o reforço das funções gerais de soberania em detrimento das funções sociais. A queda relativa das funções sociais resulta essencialmente da redução do peso da Educação de 19,1% para 17,5% do total da Despesa do Estado.
Este reforço das funções gerais de soberania decorre essencialmente dos programas orçamentais do PIDDAC "Sociedade de Informação - Competitividade, inovação e coesão social através da promoção e acesso à informação e partilha do conhecimento" e "Governo Electrónico - qualidade e eficiência dos serviços públicos", com impacto nos "Serviços Gerais da Administração Pública", sendo, ainda, de referir o reforço, em 2004, das verbas afectas à execução da Lei de Programação Militar, com reflexo na "Defesa Nacional".2.3 Classificação OrgânicaQuadro 8 -. Despesa do Estado segundo a classificação orgânica (2004)
0012   |   II Série A - Número 013S   |   07 de Novembro de 2004 É de salientar o peso significativo do Ministério das Finanças, da Educação, Saúde, Segurança Social, responsáveis por si, por 70% da despesa.III. PIDDACQuadro 9 -  PIDDAC por Ministérios 2004A programação inscrita no Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC) para 2004, envolve uma despesa global de 5.861,3 milhões de euros, estruturada em 52 programas orçamentais.
Em termos de fontes de financiamento, cerca de 56% terá origem em recursos nacionais e o restante (44%) em recursos comunitários (fundos estruturais e fundo de coesão).
De acordo com o relatório do Orçamento do Estado para 2004, em termos orgânicos foi definida especial prioridade aos investimentos do Ministério da Ciência e do Ensino Superior, do Ministério da Cultura e do Ministério das Finanças. Ao nível dos programas orçamentais, assumem particular importância os projectos relacionados com o desenvolvimento da "Sociedade de Informação" e do "Governo Electrónico".