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II SÉRIE-A — NÚMERO 127 8 Quadro 2 – Execução orçamental da Administração Central No relatório da CGE a execução da receita e da despesa da administração central mereceu várias considerações analíticas, das quais se destacam: “A execução orçamental de 2016 [da Administração Central (AC)] veio gerar um défice final inferior em 987,3 milhões de euros, em resultado de uma menor execução da despesa (-1988,5 milhões de euros), nível de desvio que foi mais acentuado do que a quebra registada na receita (-1001,2 milhões de euros), por comparação com o valor subjacente à previsão inicial. A receita efetiva cobrada apresentou um desvio de -1001,2 milhões de euros face à previsão definida no Orçamento do Estado para 2016. Por sua vez, a despesa realizada veio a situar-se a um nível inferior ao inscrito no Orçamento do Estado para 2016 em cerca de 1988,5 milhões de euros.Em 2016, a Administração Central registou um défice orçamental de 6379,2 milhões de euros, na ótica da contabilidade pública, praticamente em linha com o do ano anterior, evidenciando, contudo, um agravamento de 42,6 milhões de euros face a 2015. Esta evolução resultou da conjugação do aumento da despesa efetiva em 1116,3 milhões com a evolução positiva da receita efetiva em 1073,7 milhões de euros. O saldo primário foi excedentário em 1594,5 milhões de euros, superior em 162,5 milhões de euros ao registado em 2015. A receita efetiva da AC aumentou 1,9% face à execução orçamental de 2015, correspondendo a um acréscimo de 1073,7 milhões de euros, tendo para esse resultado contribuído essencialmente a variação de +6,7% nos “Impostos indiretos”. Registe-se também, embora a um nível inferior, os crescimentos verificados em “Transferências correntes” (+4,2%) e em “Contribuições para a Segurança Social, a CGA e a ADSE” (+2,1%). Em sentido inverso, destaque para as diminuições de 8,3% nas “Transferências de capital” e de 2,7% nos “Impostos diretos”. Para a variação ocorrida nos “Impostos indiretos” (+1465,7 milhões de euros) relevaram principalmente as variações que se registaram no ISP (+633,7 milhões de euros), no IT (+302,3 milhões de euros) e no IVA (+239,3 milhões de euros), que, em conjunto, representaram 80,1% do acréscimo em causa. No ISP, o incremento foi justificado essencialmente pelo aumento das taxas de ISP e do consumo de
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 12 A CGE destaca igualmente as despesas relativas a cativações, tendo em consideração as cativações determinadas sobre as respetivas dotações de despesa aprovadas pela LOE 2016 e posteriormente pelo Decreto-Lei de Execução Orçamental. A gestão de cativos da Administração Central conduziu a um total de descativos que atingiu cerca de 46% das verbas inicialmente cativas, conforme quadro infra. Quadro 3 – Cativos iniciais e finais, por agrupamento económico Destacam-se, no decurso da execução orçamental, as seguintes descativações, conforme detalhado na CGE 2016: i) “Em Despesas com Pessoal foram descativos 84,2 milhões de euros, que representam cerca de 48% do montante total inicialmente inscrito. As descativações registaram-se sobretudo nos Programas Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, Justiça e Órgãos de Soberania. ii) Em Aquisição de bens e serviços, foram descativos 213,9 milhões de euros. Os programas com maior volume de descativos neste agrupamento foram: Planeamento e Infraestruturas (45,7 milhões de euros), Segurança Interna (31,8 milhões de euros), Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (27,9 milhões de euros), Justiça (21,1 milhões de euros), Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (20,0 milhões de euros), e Defesa (16,6 milhões de euros). iii) Nas Outras Despesas Correntes, agrupamento em que se encontra inscrita a Reserva Orçamental, verificou-se um descativo total de 201,1 milhões de euros, sendo que cerca de 86% beneficiaram os programas Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, com 108,8 milhões de euros, Segurança Interna, em 38,3 milhões de euros, e Justiça, com 33,5 milhões de euros. iv) No que se refere ao Investimento, a quase totalidade dos descativos neste agrupamento ocorreu no programa Planeamento e Infraestruturas, e foram registadas pela Infraestruturas de Portugal, SA, em projetos, para garantir o cumprimento dos compromissos com contratos de Concessão Rodoviárias
15 DE JUNHO DE 2018 13 (PPP), bem como os relacionados com a manutenção e exploração da rede rodoviária e a conservação ferroviária no âmbito do Plano Ferrovia 2020 (207,4 milhões de euros). v) Relativamente a Passivos Financeiros, são quase integralmente explicados pela descativação de 60,7 milhões de euros ocorridas obtida pela Metro do Porto, SA, que visou possibilitar o pagamento atempado dos compromissos previamente contratualizados, designadamente a amortização dos empréstimos.”A CGE apresenta ainda informação relevante relativamente aos montantes cativos e respetivas descativações por Programa Orçamental, que se reproduz de seguida: Quadro 4 – Cativos iniciais e finais, por Programa Orçamental Quadro 14 – Divida Pública e Garantias do Estado Dívida Financeira Neste ponto, procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2016 (em valor nominal no que toca a empréstimos, títulos e locações financeiras e ao justo valor para os derivados financeiros) e dos fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. São ainda analisados os mapas da CGE mais relevantes em matéria de dívida pública. Por último, apura-se o stock da dívida pública direta consolidada do Estado. Stock nominal da dívida (SI) Apurou-se o valor nominal do stock da dívida, o qual em 31/12/2016 totalizava € 236.282 M, como se apresenta no quadro seguinte, onde se compara também com a CGE. Este montante representa um aumento de 4,4% face ao período homólogo.
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 14 Quadro 5 – Valor nominal do stock da dívida pública6Stock consolidado da divida No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados para a dívida (SI), em valor nominal, não consolidada, os valores dos títulos de dívida pública na posse de entidades dos SI, dos SFA e da SS, bem como o apuramento da dívida consolidada do subsector dos SI. Quadro 6 – Stock da dívida consolidada em valor nominal (SI)7Dívida consolidada por instrumentos Constata-se que o peso da dívida pública de curto prazo aumentou 6,1%, ainda que o seu peso no total da dívida se tenha mantido constante a 7,7%. Por seu turno, a dívida de médio e longo prazo aumentou 5,1% e, em 31/12/2016, representava 92,3% do total da dívida. 6 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 7 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 15 Quadro 7 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI)8De acordo com o reportado no parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “a dívida consolidada de médio e longo prazo ascendia a € 199.558 M, em 31/12/2016, registando um aumento de € 9.741 M. À semelhança de 2015, os empréstimos do PAEF sofreram uma redução, perdendo peso no stock da dívida, em resultado da amortização parcial antecipada do empréstimo do FMI. Ao contrário, a dívida titulada aumentou o peso no stock da dívida, em resultado das emissões de OT e OTRV.” “Em 2016, o stock consolidado da dívida de curto prazo aumentou € 957 M (6%), totalizando € 16.745,5 M em 31/12/2016. Desde 2015 que a dívida direta inclui as contrapartidas recebidas no âmbito dos contratos de derivados financeiros para cobertura de risco de taxa de juro e cambial, seguindo o critério adotado pelas autoridades estatísticas para a dívida de Maastricht. Em 31/12/2016, o valor das contas-margem era de € 2.108 M, superior em € 2 M ao do ano anterior.” Dívida direta consolidada do Estado Procedendo à consolidação com base nos valores apurados no inquérito, nas Instruções n.o 1/2008-2.a Secção, bem como em informação prestada pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da dívida consolidada do Estado passou de € 225.101,3 M em 31/12/2015 para € 234.573,2 M em 31/12/2016. Esta variação incorpora uma diminuição no subsetor dos SFA (-6,3%) e um aumento no dos SI (5,2%). 8 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 16 Quadro 8 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado9Garantias do Estado Foram concedidas garantias do Estado no ano de 2016 no total € 162,22 milhões de euros, ao abrigo da Lei n.o 122/97. As responsabilidades acumuladas do Estado totalizavam cerca de 21 399,3 milhões de euros a 31 de dezembro de 2014, com as resultantes de garantias concedidas às empresas públicas não financeiras a representar 61,9% do total e as ao setor financeiro cerca de 26,5% do total. Regista-se uma tendência global de diminuição das responsabilidades prestadas pelo Estado face ao período homólogo, como se observa da tabela abaixo. Relativamente ao setor financeiro, refira-se que as responsabilidades em vigor no final de 2016 referem-se essencialmente à exposição junto do Novo Banco de 1800 milhões de euros, bem como às responsabilidades no âmbito da Garantia de Carteira de 2800 milhões de euros. Em termos de beneficiários das garantias do Estado, e dentro das empresas públicas não financeiras, destacam-se as de gestão de infraestruturas e os transportes, que representam a maior percentagem das responsabilidades assumidas dentro deste setor, de 34,2% e 32,22%, respetivamente. Quadro 9 – Responsabilidades assumidas por garantias prestadas (Milhões de euros) Setores de atividade 2015 2016 Variação Empresas Públicas Não Financeiras 14.316,45 13.256,17 -7% Entidades Financeiras 6.619,48 5.672,89 -14% Administração Local 0 0 0 Cooperação para o desenvolvimento 1.780 1.139,99 -36% Regiões Autónomas 1.186,95 1.156,19 -3% Outros 183,02 174,02 -5% Total 24.085,89 21.399,27 -11% Em relação à execução de garantias, constatou-se que o Estado assumiu, durante o ano de 2016, o compromisso de pagamentos relativos ao Fundo Contragarantia Mútuo, Casa do Douro e Europarques num total de 23 milhões de euros. Para além das garantias anteriormente referidas, o Estado concedeu ainda garantias a operações de seguro de crédito à exportação e ao investimento num total de 286 milhões de euros. 9 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 17 5 – Fluxos Financeiros com a União Europeia Quadro 10 – Transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (Milhões de euros) Designação 2015 2016 Variação (%) Transferências de Portugal para a União Europeia 1.744,8 1.726,0 -1,1 Recursos próprios tradicionais Recurso próprio IVA Recurso próprio com base do RNB Compensação ao Reino Unido Redução do RNB de alguns países (a) Diversos Restituições e Reembolsos Despesas cobrança 157,4 253,9 1267,9 138,1 0 2,6 -35,8 -39,3 184,3 242,6 1288,3 127,5 40,2 0 -114,5 -42,3 17,1 -4,5 1,6 -7.7 - -99,7 219,6 7,8 Transferências da União Europeia para Portugal 2.368,7 3.187,4 34,6 FEDER FSE Fundo de Coesão FEADER IFOP/FEP/FEAMP FEOGA-Garantia/FEAGA FEOGA-Orientação Restituições e Reembolsos PAIC Diversos 687,3 460,6 148,6 288 50,4 671,8 0 -21,8 38,4 45,4 858,8 605,7 132,6 721,6 11,1 672,9 0 -0,2 168,7 16,2 25 31,5 -10,8 150,6 -78 0,2 - -99,1 339,2 -64,4 Saldo Global 623,9 1.461,4 134,2 (a) Dinamarca, Holanda, Áustria e Suécia As transferências financeiras entre Portugal e a União Europeia (UE) resultam dos pagamentos realizados por Portugal para o orçamento geral da UE relativos à contribuição financeira e dos recebimentos das comparticipações da UE no âmbito dos Fundos Europeus. Os fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia apresentam em 2016 um saldo global de 1461,4 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 134, 2% em relação a 2015. Este acréscimo permitiu alguma recuperação, “mas o valor das transferências encontra-se ainda significativamente abaixo do observado em 2014. Ainda que os fundos provenientes do FEDER continuem a ser os mais significativos, em termos de montante, nos últimos dois anos o seu peso relativo diminuiu por contrapartida do aumento do peso de outros fundos, entre os quais se destaca o FEOGA210. Da análise do CGE 2016, destacam-se os seguintes pontos: i) “Em 2016, o acréscimo verificado face a 2015, deve-se à conclusão de alguns processos pendentes da designação das autoridades de gestão dos programas operacionais, aos montantes de prefinanciamentos do Acordo de Parceria Portugal 2020 (PT2020) recebidos e à aceleração da execução das operações aprovadas PT2020, segundo informação obtida das entidades gestoras dos Fundos Europeus. ii) No âmbito dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI), os recebimentos relativos ao QREN 2007-2013 têm uma expressão residual, pois o saldo final dos PO QREN (correspondente a 5% do programa) só será transferido após a aprovação das contas finais pela CE o que deverá ocorrer em 2017/2018, registando-se, portanto, uma clara aceleração na implementação dos apoios do PT2020. No entanto, no caso do FEADER, 10 Em UTAO | Parecer técnico n.o 3/2017, Análise da Conta Geral do Estado de 2016.
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 18 a variação explica-se, segundo o IFAP, quer pelo recebimento do saldo final do período 2007-2013, quer pelo aumento da execução do novo período. iii) No que concerne às transferências de Portugal para a UE, verifica-se uma variação de -1,1% que se traduz no montante de -18,8 milhões de euros, explicada pela variação negativa do recurso próprio baseado no IVA em -11,3 milhões de euros e do financiamento da correção ao Reino Unido em -10,7 milhões de euros mas, fundamentalmente pelo recebimento de uma restituição da UE no montante de 114,5 milhões de euros, resultante da aprovação do Orçamento Retificativo n.o 8/2015, em 25 de novembro de 2015, traduzindo-se na diminuição da contribuição no que toca ao recurso baseado no RNB, e cujos efeitos orçamentais vieram a ocorrer em janeiro de 2016.  iv) As transferências de Portugal para a UE foram ainda afetadas pela entrada em vigor da nova Decisão relativa ao Sistema dos Recursos Próprios da UE, Decisão 2014/335/CE, EURATOM, e seus efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2014.”6 – Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial Em 2016, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte: Quadro 11 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE11De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, “Desses fluxos resultou um saldo global desfavorável para a administração direta do Estado de € 2.456 M e que se deveu, essencialmente, à despesa com aumentos de capital (ações e outras participações) e empréstimos a médio e longo prazos e outros ativos financeiros, que atingiram € 2.508 M.O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de € 2.704 M. Deste montante, € 2.567 M (94,9%), realizados por serviços integrados, com destaque para os aumentos de capital (€ 1.897 M) e para a concessão de empréstimos a médio e longo prazos, líquidos de reembolsos, (€ 563 M) de que beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte:”11 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 19 Quadro 12 – Empresas beneficiárias de empréstimos, aumentos de capital e indemnizações compensatórias12Já o “total dos fluxos provenientes do SPE foi de € 248 M, correspondendo a totalidade a receitas correntes, constituindo receita dos serviços integrados € 235 M (95%) e dos serviços e fundos autónomos € 12 M (5%). Destacam-se os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras que ascendeu a € 150 M dos quais € 147 M respeitam ao Banco de Portugal. De juros de bancos e outras instituições financeiras públicas foram recebidos € 42 M (pagos pela CGD, referentes a obrigações de capital contingente) e de juros de empresas públicas EPR € 43 M (dosquais € 40 M pagos pela Metro do Porto).”7 – Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais Com base na informação recolhida pelo Tribunal de Contas, o quadro seguinte faz a sistematização e apuramento de fluxos destinados à Administração regional. De referir que o OE previa transferências para administração regional no montante de €504M, valor que não incluía as transferências e subsídios da segurança social (€131M). A execução orçamental foi de €599M, incluindo o valor da segurança social, o que se consubstancia num decréscimo de €277M face ao período homólogo.  12 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 20 Quadro 13 – Fluxos financeiros destinados à Administração Regional (Por entidade e tipologia) (milhões de euros) Entidades Pagadoras e Tipologia Execução Variação (%) 2015 2016 Operações OrçamentaisRegião Autónoma dos Açores Subsídios Repartição de solidariedade e fundo de coesão Diversas 251 - 251 - 252 - 252 - 0,4 - 0,4 - Região Autónoma da Madeira 535 244 -54,4 Empréstimos a médio e longo prazos 319 - -100 Repartição de solidariedade e fundo de coesão 216 244 13 Diversas - -  Total Regiões Autónomas 786 496 -36,9 Segurança Social 41 103 151,2 Total Operações Orçamentais 827 599 -27,6 Operações Extraorçamentais Região Autónoma dos Açores FEDER, FSE e Fundo de coesão ACES e PROMAR 146 143 3 168 166 2 15,1 16,1 -33,3 Região Autónoma da Madeira FEDER, FSE, Fundo de coesão e PO Intervir + PRODERAM, PRODER, MPM 85 83 2 96 96 - 12,9 15,7 -100 Total Operações Extraorçamentais 230 263 14,3 Total 1057 863 -18,4 No quadro seguinte apresentam-se os fluxos provenientes das administrações regionais para a administração central: Quadro 14 – Fluxos financeiros da Administração Regional destinados à Administração Central (milhões de euros) Administração Central Execução Variação (%) 2015 2016 SI Região Autónoma dos Açores Região Autónoma da Madeira 81 19 62 150 18 132 86 -3 112 SFA Orçamentais Região Autónoma dos Açores Região Autónoma da Madeira 30 5 25 8 6 2 -73 38 -93 SFA Extraorçamentais Região Autónoma da Madeira - 25 - - Total 136 158 17 Do total das receitas da Administração Central provenientes da Administração Regional registou-se um total de € 158 M, o que se substancia num acréscimo de € 17M face ao ano homólogo. Do referido montante, € 24 M provieram dos Açores e € 134 M. da Madeira. Destaca-se no subsector dos SI, a DGTF, que recebeu € 150 M relativos a reembolso de empréstimos e a juros.
15 DE JUNHO DE 2018 21 O quadro seguinte sintetiza os fluxos da administração local para a administração central: Quadro 15 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central (milhões de euros) Administração Central Execução Variação (%) 2015 2016 Receitas Orçamentais SI SFA - 151 48 - 179 147 - 19 206 Receitas Extraorçamentais SFA 12 19 58 Total 212 344 62 Destaca-se, no subsector dos SI, um total de €127 M em reembolsos à DGTF, por sua vez relativos a empréstimos concedidos a diversas autarquias locais para reequilíbrio ou ajustamento financeiro, bem como nos SFA, um total de €92 M em recebimentos pelo FAM, relativos à realização de capital por parte dos municípios. De referir que, conforme disposto no parecer do Tribunal Constitucional sobre a CGE 2016, observa-se uma diferença nas receitas recebidas de autarquias locais, que não inclui os referidos € 92 M de passivos financeiros relativos à realização de capital do FAM por parte dos municípios. Adicionalmente, importa ressalvar os € 42 M pela ACSS relativos a prestações de serviços de saúde, pelo SNS a trabalhadores da administração local.  8) Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio A despesa fiscal relevada na CGE de 2016 (€ 2538 M) supera em 17,4% a de 2015 (€ 2162 M), em particular devido ao aumento de € 300 M em IS, € 47 M em ISP, € 46 M em IRS e à diminuição de € 54 M em IRC. Não obstante, reitera-se que a CGE continua sem relevar toda a despesa fiscal, omitindo i) 60 M em IRC e II) parte dos € 5795 M em IVA considerados pela AT como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais quando, em rigor, se trata de benefícios fiscais. A tais omissões acrescem, pelo menos, € 89 M em IS resultante da aplicação das taxas mínimas previstas na Tabela Geral do IS a montantes declarados (€ 67.051 M). Quadro 16 – Evolução da despesa fiscal1313 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 22 Mesmo não relevando a totalidade da despesa fiscal, conforme referido, a CGE 2016 aponta para a manutenção de uma forte concentração de benefícios fiscais num número reduzido de benefícios e de beneficiários, nomeadamente no caso do IRC, reforçando a premência de uma reavaliação do sistema de benefícios fiscais existentes. Quadro 17 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC14Destaca-se, do Parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, que “com a LEO 2016, o regime fiscal dos empréstimos externos (isenção em IRS e IRC), as operações de reporte com instituições financeiras não residentes (isenção em IRC) e o regime especial de tributação de valores mobiliários representativos de dívida emitida por entidades não residentes (isenção em IRS e IRC) passaram a integrar o EBF. Estes benefícios fiscais, criados pela LOE para 2011 como “medidas excecionais de apoio ao financiamento da economia” e, desde então, regulados pelas sucessivas leis orçamentais, adquirem, assim, relativa estabilidade. Para ainda não os identificar nem discriminar por imposto, a AT alega, em contraditório, que “estes BF serão apenas objeto de quantificação para os períodos de 2017 e seguintes, e, por conseguinte, os respetivos campos apenas serão introduzidos nas novas declarações a entregar em 2018, em ordem a assegurar a respetiva quantificação da despesa fiscal aos mesmos associada”. Acresce que no manual de quantificação da despesa fiscal, a inventariação dos desagravamentos fiscais não inclui os benefícios fiscais agora aditados ao EBF, com prejuízo para a fiabilidade e transparência da informação sobre a despesa fiscal em IR, o qual é agravado por esse manual também não incluir os modelos de cálculo desta despesa fiscal, por beneficio fiscal.”Adicionalmente, “A informação disponível sobre os benefícios fiscais e a sua inventariação continuam insuficientes e, para a despesa fiscal de 2016, não foram aprovadas as fontes de informação, a metodologia e os procedimentos de quantificação e de controlo da despesa fiscal, afetando a sua quantificação integral e fiável. As deficiências detetadas nos sistemas e nos procedimentos de controlo da receita cessante afetam a integralidade e a fiabilidade da informação relativa aos benefícios fiscais, mantendo o Tribunal reservas sobre a despesa fiscal relevada na CGE, manifestamente subavaliada. (...) A inconsistência da informação sobre a despesa fiscal, sobretudo entre relatórios e respetivos mapas do OE, em incumprimento da LEO, dificulta a comparação entre a DF orçamentada e a efetivamente realizada, que o PCGE deve comportar.” Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis Constam do quadro seguinte os apoios financeiros não reembolsáveis pagos nos três últimos anos pela administração central (serviços integrados e SFA excluindo a CGA), a entidades não pertencentes ao sector público administrativo, correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de capital: 14 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 23 Quadro 18 – Apoios financeiros não reembolsáveis15 Do Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, destaca-se que “Em 2016, esses apoios totalizaram € 2.684 M, um aumento de € 60 M (2,3%). Destaca-se o verificado no IFAP, maioritariamente ao sector “famílias”, de € 198 M (40,9%), resultante sobretudo da alteração de critérios de contabilização no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural 2020: em 2016, em rubricas orçamentais, contrariamente ao verificado em 2015, em que a contabilização foi efetuada, na sua maioria, em rubricas extraorçamentais. (...) Em sentido contrário, diminuíram os apoios do IEFP, em € 113 M (-20,2%), em medidas de apoio à formação profissional, “devido nomeadamente a constrangimentos na arrecadação de receita proveniente de fundos europeus”. Esses apoios representaram 4,2% da despesa consolidada da administração central e tiveram a seguinte distribuição por sector beneficiário”:Figura 3 – Distribuição setorial dos apoios financeiros em 20161615 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 16 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 24 9 – Património do Estado Património Financeiro Em termos globais, o património financeiro sofreu um acréscimo de 2,1% face ao ano homólogo, registando-se um total de € 71.705,3 M a dezembro de 2016, com 55% a representar créditos sobre entidades dos subsectores dos SI e dos SFA, incluindo as EPR, tal como exposto no quadro infra17: Quadro 19 – Carteira de ativos financeiros dos SI18De acordo com o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, “A variação positiva da carteira (+€ 1.477,4 M) deveu-se, sobretudo, ao crescimento das participações do Estado (7,3%), obtido com aumentos dos capitais social e estatutário (€ 862 M) e com a aquisição pelo Estado à Parpública de ações da Parcaixa, SA, no valor de € 490 M2. Mas foram também relevantes as variações negativas, como o registo da extinção de entidades e da redução de capital (€ 10 M) e, em matéria de empréstimos, as amortizações(€ 906,8 M) e os montantes do serviço da dívida convertidos em capital (€ 661,4 M), que justificam a variação anual negativa deste tipo de ativos, apesar do elevado valor dos novos empréstimos, em especial dos concedidos a várias EPR (€ 1.112,6 M).”Destaca-se ainda que“Na carteira do Estado, como já mencionado em Pareceres anteriores, continuam a existir ativos que apenas empolam o seu valor e carecem de urgente solução: para além das entidades em 17 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 18 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 25 liquidação, os créditos com registo duplicado e os prescritos ou já impossíveis de recuperar, além de situações vencidas e que permanecem sem qualquer movimento há vários anos. Há também muitos créditos de valores diminutos, cujo custo de gestão e recuperação deverá superar os valores a recuperar.”Relativamente aos novos créditos concebidos em 2016 com quem a DGTF celebrou novos contratos, quase em exclusivo EPR, podem ser observados no quadro infra19: Quadro 20 – Empréstimos contratados em 2016 pela DGTF20Quanto aos créditos por execução de garantias, o valor por recuperar era de € 1.035 M a dezembro de 2016, mais € 78,7 M face ao ano homólogo. Já os créditos que foram transmitidos à DGTF na sequência da extinção de entidades públicas voltaram a diminuir em 2016 e apresentavam o valor nominal global de € 251 M. No que diz respeito às participações societárias do Estado a dezembro de 2016, o parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016 destaca que o seu valor nominal global apurado “era de € 15.925,6 M, mais € 1.142,3 M do que no final do ano anterior. Em 2016 continuou o processo de capitalização das empresas detidas pelo Estado com o aumento do respetivo capital social, através de dotações de capital ou da conversão de créditos do Estado em capital, num total de € 1.233 M. Foram, também, pagas despesas relativas a capital subscrito em anos anteriores, mas ainda não realizado, sendo € 290 M relativos à Parpública e € 0,1 M à Portugal Venture Capital Initiative, SA. Para além das novas participações, no valor de € 490 M, consideraram-se os seguintes aumentos de capital social registados, no valor de € 503,7 M: um da Infraestruturas de Portugal de € 400 M; três da Carris, no total de € 39,6 M; três da EDIA, somando € 33,8 M e um da STCP de € 30,3 M. Por outro lado, em 2016 foram efetuados os registos de aumentos de capital autorizados em anos anteriores no valor de € 152,4 M. No que respeita às receitas das participações societárias, o Estado obteve dividendos no valor de € 3,9 M., não incluindo os recebidos do Banco de Portugal (€ 147,2 M).” Por último, destaca-se a evolução das obrigações e títulos de dívida que ascenderam a € 1.604,4 M, constituídos fundamentalmente por instrumentos de capital elegível CoCo’s, com relevo para os € 700 M emitidos pelo BCP e os € 900 M pela CGD. Para além dos referidos instrumentos, os demais ativos, no valor global de € 3,8 M, correspondem a: obrigações participantes no valor de € 0,8 M, obrigações BPN perpétuas, obrigações relativas a empresas de territórios das antigas colónias, e títulos de dívida pública detidos por várias entidades. 19 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 20 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 26 Património Imobiliário De acordo com o Parecer do Tribunal de Contas relativo à CGE 2016, continua a não constar da CGE o inventário e o balanço do estado, bem como o reporte e respetiva explicação de parte importante das variações patrimoniais ocorridas no ano. Face ao exposto, a informação sobre o inventário na CGE cinge-se à inclusão dos dados globais, segundo os quais existem 23.679 registos de imóveis, 20.905 dos quais considerados registos completos, entendendo-se como tal os que contenham dados sobre o proprietário, o ocupante e a respetiva situação geral. Em 2016, foram contabilizados na CGE € 115 M como receita obtida através da alienação de património imobiliário e € 207 M como despesa incorrida com património imobiliário. 10 – Operações de Tesouraria Com base nos balanços da tesouraria e em informação complementar prestada pelo IGCP sobre os organismos titulares das contas do Tesouro foi elaborado o quadro seguinte: Quadro 21 – Balanço da Tesouraria do Estado21Do acima exposto verifica-se que o saldo das disponibilidades e aplicações aumenta em 44,2% face ao período homólogo, com destaque para o acréscimo de 111,8% dos depósitos do Banco de Portugal (aumento por via da conta de apoio financeiro através do MEEF) e para a redução de 84% nas aplicações do Estado, devido ao resgate total dos depósitos a prazo, da redução dos depósitos à ordem e, em sentido contrário, da aplicação de €300M em acordos de recompra. No que diz respeito à situação das disponibilidades e dos rendimentos relevantes auferidos fora do Tesouro por organismos sujeitos à UTE (OSUTE), encontra-se sintetizada no quadro seguinte. 21 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 27 Quadro 22 – Disponibilidade e Rendimentos de OSUTE22Conforme relatado no parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “em 31/12/2016 os OSUTE não dispensados do cumprimento da UTE detinham fora do Tesouro € 335 M (6,3%) das disponibilidades reportadas (aos quais acrescem € 181 M detidos por OSUTE dispensados) e tinham auferido, nesse ano, € 89 m de rendimentos em incumprimento da UTE. Os saldos médios das disponibilidades fora do Tesouro (por incumprimento ou dispensa da UTE) ascendem a € 569 M. Do quadro constam € 4614 M e € 29 M, respetivamente no Tesouro e fora do Tesouro, dos SFAC (sem inclusão das IES), no final de 2016, enquanto a CGE reporta, € 4632 M e € 31 M, respetivamente.”11 – Orçamento e Conta da Segurança Social O orçamento inicial previa uma despesa abaixo da receita, apontando-se para um saldo orçamental de €1.030M. A referida relação entre despesa e receita previstas manteve-se no OE corrigido final, com a receita a expandir-se mais do que a despesa, provocando um incremento do saldo orçamental previsto de 44,4%, para um total de €1487M. Já no que diz respeito à execução orçamental, de acordo com os dados reportados a 31/12/2016 registou-se um aumento da receita efetiva face ao período homólogo de 4,5% (mais € 1110 M). O crescimento da despesa efetiva foi mais moderado, na ordem dos 2,5% (mais € 582 M), colocando o saldo de execução efetiva em € 1564 M (mais 50,8%, em termos homólogos). As taxas de execução de receita e despesa efetivas face ao OSS corrigido situaram-se nos 97,9% e 96,5%, respetivamente. As receitas e as despesas não efetivas do sistema representaram cerca de 19,6% (em 2015, 29,6% na receita e 28,8% na despesa) da atividade desenvolvida, influenciadas pela frequência da rotação das carteiras de ativos ao longo do ano. Receita No que respeita aos grandes agregados da receita, verificaram-se acréscimos, em termos homólogos, nas “Receitas Correntes” (mais 4,5%) e nas “Outras Receitas” (mais 51,0%) e um decréscimo de 46,7% nas “Receitas de Capital”, conforme se observa do quadro infra. 22 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 28 Quadro 23 – Receitas por classificação económica23De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016,“no agregado das receitas correntes, que representou cerca de 79,8% da receita total (99,3% da receita efetiva), atingindo, em termos absolutos, € 25.520 M, foi a evolução das receitas provenientes de “Contribuições para a segurança social” e de “Transferências correntes” que determinou o comportamento do conjunto. As “Contribuições para a segurança social” representaram mais de metade (57,5%) das receitas efetivas obtidas. Com uma taxa de execução de 99,6% face ao previsto, totalizaram € 14.778 M (acréscimo de 5,2% face a 2015). Esta receita apresentou um comportamento em linha com o previsto, acomodou as medidas adotadas, a evolução positiva do mercado de trabalho e a evolução estrutural do SSS, pressionada pela evolução demográfica da população. Despesa Dos agregados da despesa destacam-se, no ano de 2016, pelos recuos face ao período homólogo, as “Despesas de capital” que diminuíram 38,3%, por via da diminuição dos “Ativos financeiros” (menos 38,3%), que por sua vez representou menos de 1⁄5 da despesa total do sistema (19,7%).  Quadro 24 – Despesa por classificação económica2423 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016 24 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 29 De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “as “Despesas correntes”, que representaram 80,3% da despesa total, acomodaram 99,9% da despesa efetiva e expandiram-se 2,5% face a 2015, para € 24.126 M, com as “Transferências correntes” a crescerem 2,2% em termos homólogos, influenciadas pelo comportamento da sua principal componente, “Transferências correntes para as famílias” (86,8% das transferências correntes; taxa de execução orçamental de 99,5%), que aumentaram 1,3% face a 2015. Nas “Transferências correntes para as famílias” estão refletidos, pelo menos, cerca de € 6 M que ainda se encontram na posse da segurança social, uma vez que os valores emitidos e registados como pagos em 2016 (...) não chegaram a ser levantados das contas bancárias da SS, encontrando-se este valor refletido no passivo do balanço na conta Prestações sociais em prescrição, onde se manterá até que seja colocado de novo à disposição do beneficiário ou, no caso de tal não acontecer, até ao termo do decurso do prazo prescricional de cinco anos. Neste último caso, a conta do balanço é regularizada por conta de um proveito extraordinário e a conta de execução.”Saldo de execução orçamental (SEO)  Quadro 25 – Saldo de execução orçamental por componentes e subsistemas25De acordo com o parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016, “o saldo de execução orçamental de 2016 foi de € 818 M (valor que compara com umsaldo de € 1.183 M no período homólogo anterior), o qual permitiu um acréscimo de 26,5% no saldo de execução orçamental acumulado no período. Estes saldos evidenciaram uma tendência negativa entre 2010 e 2012, caraterizada por uma degradação consistente dos saldos do SSS, consentânea com os efeitos da forte contração do tecido económico (consequência da crise financeira internacional de 2008), só retomando uma evolução crescente devido a transferências extraordinárias do OE para esse efeito. A erosão destes saldos absorveu ainda parte das reservas destinadas ao reforço do FEFSS (saldos de 2008 e 2009 da componente repartição, cuja transferência para capitalização se efetivou apenas em 2014) e obrigou a um reforço das transferências do OE, transferências que atingiram a sua maior expressão em 2013. No final de 2016, o saldo de execução efetiva da segurança social registava € 1564 M, mais 50,8% que em 2015. Destes, € 1400 M foram apurados no sistema previdencial (€ 731 M em repartição e € 670 M em capitalização). No sistema de proteção social de cidadania, apenas os subsistemas de solidariedade (€ 24 M) e ação social (€ 139 M) apresentaram saldos positivos significativos, já que o subsistema de proteção familiar apresentou um saldo de € 1 M.”25 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 30 Balanço O quadro infra evidencia a situação financeira e patrimonial da segurança social durante período de 2014 a 2016, traduzida na evolução do ativo, dos fundos próprios e do passivo. Quadro 26 – Balanço da segurança social “Do conjunto dos ativos da segurança social destacam-se as disponibilidades e as dívidas de terceiros que representam em 2016, relativamente ao ativo bruto, cerca de 56,7% e 40,7%, respetivamente. As provisões para cobrança duvidosa ascendem a 60,0% do valor em dívida e o imobilizado encontra-se amortizado/provisionado em 59,4%, reduzindo o valor do ativo líquido a cerca de 74,0% do valor do ativo bruto. O segundo membro do balanço é constituído na quase totalidade (94,0%) por “Fundos Próprios”.” 12 – Consolidação das contas (Administração e Segurança Social) A conta consolidada da administração central e segurança social consta do quadro infra2626 Em Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
15 DE JUNHO DE 2018 33 Défices Excessivos. A orientação geral de política orçamental revelou-se portanto menos favorável ao crescimento da economia do que o previsto, em linha com um contexto de contenção das despesas de investimento.30No final de 2016, o rácio da dívida bruta da administração pública em percentagem do PIB atingiu os 130,1% do PIB, o que representou um aumento face ao ano anterior. Após um ano de redução da dívida pública na ótica de Maastricht, verificou-se em 2016 um novo acréscimo do rácio da dívida pública de 1,4 p.p. do PIB, atingindo um pico de 132,8% do PIB no terceiro trimestre de 2016, fixando-se assim em 130,1% no final do ano. De referir que o maior contributo para o aumento da dívida pública na ótica de Maastricht foi dado pela aquisição líquida de ativos financeiros (a representar aproximadamente 60% do total da dívida), ultrapassando inclusivamente o contributo do défice (aproximadamente 39%). Por sua vez, a “componente mais relevante da aquisição líquida de ativos financeiros foi o aumento do stock de depósitos da administração central”31. Tal resulta numa diminuição do peso da dívida pública líquida de depósitos da administração central em percentagem do PIB no ano de 2016, o qual atingiu um valor de 121,1%, menos 0,5 p.p. do PIB face ao período homólogo. Tendo por base o juízo sobre a CGE 2016 do Tribunal de Contas, destaca-se que a CGE continua a não comportar um balanço e uma demonstração de resultados da Administração do Estado, e que várias entidades reconheceram a impossibilidade de efetuar a transição do seu sistema contabilístico para o SNC-AP. Quanto à Administração Central (SI e SFA) são colocadas reservas quanto aos sistemas contabilísticos, legalidade e de correção financeira. Quanto à limitação de âmbito, a mesma verifica-se porque a CGE não inclui a receita e a despesa de quatro organismos da administração central. Quanto à conta da Segurança Social são colocadas reservas e ênfases quanto ao controlo interno, legalidade e correção financeira. Em Resultado das observações fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE de 2016, o Tribunal de Contas formulou 75 recomendações dirigidas à Administração Central e Segurança Social. Por último, foram acolhidas, total ou parcialmente, 60% das recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE 2015. PARTE IV – PARECER A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública considera estarem reunidas as condições constitucionais e regimentais para a discussão e votação em Plenário do presente Relatório sobre a Conta Geral do Estado de 2016, reservando-se a cada Grupo Parlamentar as suas posições finais para o debate a ter lugar em Plenário. Palácio de S. Bento, 15 de maio de 2018. Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, em reunião de 14 de junho de 2018. ——— 30 Em parecer da UTAO sobre a CGE 2016 31 Em parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 34 COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PARECER Conta Geral do Estado de 2016 I. Nota introdutória Cumprindo o preceituado no artigo 162.o da Constituição da República, a Conta Geral do Estado de 2016 deu entrada no dia 30 de junho de 2017 na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa. Nos termos do artigo 205.o, n.o 3, do Regimento da Assembleia da República, é a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias chamada a emitir parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016 no que à sua área de competência específica diz respeito. II. Enquadramento geral 1 – Enquadramento macroeconómico Da sistematização efetuada pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental no seu Parecer Técnico n.o 3/2017 (“Análise da Conta Geral do Estado de 2016”), destacamos alguns dos principais traços do enquadramento macroeconómico do exercício orçamental objeto desta Conta Geral do Estado:  Em 2016, o ritmo de crescimento da economia mundial continuou a desacelerar, em resultado do abrandamento do crescimento das economias avançadas;  Na área do euro, o crescimento da atividade económica abrandou ligeiramente em 2016, registando-se um crescimento de 1,8%, ainda assim ligeiramente acima do esperado;  Num contexto de crescimento da economia mundial, verificou-se em 2016 um ligeiro aumento da dinâmica do comércio internacional, em particular nas economias avançadas;  Relativamente ao mercado de trabalho, continuou a observar-se uma significativa diminuição da taxa de desemprego na generalidade das economias avançadas;  Neste enquadramento, a economia portuguesa prosseguiu a sua dinâmica de recuperação da atividade económica, registando um crescimento anual de 1,5%, ligeiramente inferior ao registado no ano anterior;  O consumo privado aumentou 2,7% em 2016, contribuindo de forma significativa para o crescimento do PIB;  No mercado de trabalho registou-se uma diminuição da taxa de desemprego, registando-se ainda uma ligeira diminuição da população ativa;  A capacidade de financiamento da economia portuguesa continuou positiva e aumentou ligeiramente em 2016, em resultado da diminuição das necessidades de financiamento do setor público. 2 – Referências gerais da Conta Geral do Estado O Quadro 111 condensa a informação sobre a despesa consolidada da Administração Central, por programa orçamental.
15 DE JUNHO DE 2018 35 O total da despesa consolidada da Administração Central em 2016 foi de 62.675 milhões de euros, o que representa uma execução da despesa da Administração Central em termos consolidados de 95,1% face ao orçamento corrigido abatido de cativos. Recorde-se que este valor havia sido de 94,6% em 2015. A distribuição da despesa efetiva da Administração Central entre atividades e projetos foi de 95,3% em atividades e 4,7% em projetos. No que diz respeito às fontes de financiamento desta despesa, 97,4% do total foram suportados por financiamento nacional, tendo os restantes 2,6% sido suportados por financiamento comunitário. Como fica patente no quadro, nenhum dos programas orçamentais diretamente relevantes para as áreas da competência da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias se encontra entre os que evidenciaram maior peso na despesa. A despesa em Segurança Interna foi de 1966 milhões de euros (3,1% da despesa consolidada total), na Justiça foi de 1391 milhões de euros (2,2% do total). Nas áreas da cidadania e igualdade, como se explicará adiante, não é possível identificar o seu peso percentual específico. III – Análise sectorial III.1. Administração Interna A despesa total consolidada em 2016 ascendeu a 1976 milhões de euros, o que representa 103,7% da dotação inicial (1904,6 milhões de euros) e 96,9% da dotação corrigida (2039,5 milhões de euros).
II SÉRIE-A — NÚMERO 127 36 Nos Quadros 137 e 138 está apresentada uma síntese da evolução desta despesa por classificação económica em 2016. Como se evidencia nestes dois quadros, essa despesa concentrou-se particularmente nas Forças e Serviços de Segurança. Na verdade, dos 81,7% (1606,7 milhões de euros) da despesa que foi efetuada em despesas com o pessoal, 98,5% (1582,7 milhões de euros) foram da responsabilidade das Forças e Serviços de Segurança, a quem se deve a execução da quase totalidade (99,4%) das respetivas dotações corrigidas líquidas neste agrupamento. Deve notar-se que a verba corrigida de despesas com o pessoal registou um acréscimo assinalável face ao orçamento inicial. Tal ficou a dever-se ao facto de, no decurso da execução orçamental, ter sido necessário reforçar os orçamentos da GNR e da PSP em cerca de 103,7 milhões de euros (50,7 milhões de euros na GNR e 53 milhões de euros na PSP). Igual ordem de grandeza de execução (98,7%) sucedeu com a área da proteção civil e luta contra incêndios, responsável por 9,9% da execução do programa orçamental em análise nesta secção. Destacam-se os encargos no âmbito do Dispositivo de Meios Aéreos de Combate a Incêndios Florestais de 2016. No final do ano, foi autorizado um reforço ao orçamento da ANPC, no valor de 1,9 milhões de euros, destinado a permitir o pagamento da segunda prestação dos meios aéreos locados, designadamente oito helicópteros bombardeiros
15 DE JUNHO DE 2018 37 médios, 25 helicópteros ligeiros, quatro aviões bombardeiros médios Fire Boss, dois aviões bombardeiros médios e dois aviões bombardeiros pesados. III.2. Justiça A execução do PO 08 – “Justiça” – foi de 94,8% do orçamentado e corrigido para o setor. A despesa efetiva consolidada cifrou-se em 1391 milhões de euros, isto é, cerca de 118,8 milhões de euros acima do inicialmente orçamentado abatido de cativos (1297,2 milhões de euros), mas 77 milhões abaixo da respetiva previsão orçamental corrigida. A leitura dos Quadros 139 e 140 permite fazer uma análise detalhada desta despesa. Os agregados de despesa mais significativos foram, como se verifica, todos relativos à função de Segurança e Obras Públicas, seja na sua componente de Administração e Regulamentação (40,2%), de sistema judiciário (36,2%) ou de sistema prisional, de reinserção social e de menores (15,3%). Deve notar-se o peso muito relevante do financiamento desta despesa por receitas próprias (47%), com origem essencialmente no IGFEJ.  Na estrutura de despesa cabe sublinhar que se registou uma diminuição de 1,7% no peso da rubrica ‘recursos humanos’ (de 22.821 milhões de euros em 2015 para 22.424 milhões de euros em 2016).