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34 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Quadro II.1. Conta das Administrações Públicas (ótica de contabilidade nacional) 2011 2012 2013 2011 2012 20131. Receitas Fiscais 40.380,4 37.811,2 42.090,5 23,6 22,9 25,4Impostos s/Produção e Importação 23.498,5 22.538,7 22.568,3 13,7 13,7 13,6Impostos s/Rendimento e Património 16.881,9 15.272,5 19.522,2 9,9 9,3 11,82. Contribuições Sociais 21.047,6 19.135,3 20.139,6 12,3 11,6 12,2Das quais: Contribuições Sociais Efectivas 16.060,1 14.988,6 15.331,4 9,4 9,1 9,33. Outras Receitas Correntes 7.801,3 8.130,5 8.676,9 4,6 4,9 5,24. Total Receitas Correntes (1+2+3) 69.229,3 65.076,9 70.907,1 40,5 39,4 42,85. Consumo Intermédio 7.903,3 7.400,2 7.307,9 4,6 4,5 4,46. Despesas com Pessoal 19.422,5 16.510,0 17.788,6 11,3 10,0 10,77. Prestações Sociais 37.775,5 37.139,3 38.834,0 22,1 22,5 23,4Das quais: Prestações que não em Espécie 29.807,6 29.644,5 31.229,0 17,4 18,0 18,98. Juros (PDE) 6.889,7 7.125,9 7.063,9 4,0 4,3 4,39. Subsídios 1.220,5 968,0 1.116,9 0,7 0,6 0,710. Outras Despesas Correntes 4.429,4 4.214,6 4.396,6 2,6 2,6 2,711. Total Despesa Corrente (5+6+7+8+9+10) 77.640,9 73.358,0 76.507,9 45,4 44,4 46,2Da qual: Despesa Corrente Primária (11-8) 70.751,2 66.232,1 69.443,9 41,3 40,1 41,912. Poupança Bruta (4-11) -8.411,6 -8.281,1 -5.600,8 -4,9 -5,0 -3,413. Receitas de Capital 7.813,9 2.497,4 1.502,6 4,6 1,5 0,914. Formação Bruta de Capital Fixo 4.473,3 2.745,0 2.375,8 2,6 1,7 1,415. Outras Despesas de Capital 2.327,3 2.112,5 1.647,8 1,4 1,3 1,016. Total Despesas de Capital (14+15) 6.800,7 4.857,5 4.023,5 4,0 2,9 2,417. Total Receitas (4+13) 77.043,2 67.574,3 72.409,7 45,0 40,9 43,718. Total Despesa (11+16) 84.441,6 78.215,5 80.531,4 49,3 47,4 48,6Da qual: Total Despesa Primária 77.551,8 71.089,6 73.467,5 45,3 43,1 44,419. Cap. (+)/ Nec. (-) Financiamento Líquido (17-18) -7.398,3 -10.641,2 -8.121,7 -4,3 -6,4 -4,9  Fonte: INE.Com efeito, excluindo a operação de recapitalização do BANIF, não relevante para o apuramento do défice de acordo com os critérios do PAE, o défice das AP situou-se nos 4,5% do PIB, valor que compara com o limite de 5,5% do PIB acordado com as instituições internacionais.Quadro II.2. Indicadores Orçamentais (em percentagem do PIB e do PIB potencial) 2011 2012 2013Saldo global -4,3 -6,4 -4,9Saldo global excl. med. pontuais -7,3 -5,8 -5,3Saldo primário -0,3 -2,1 -0,6Saldo primário excl. med. pontuais -3,3 -1,5 -1,0Saldo estrutural -6,3 -3,6 -2,8Saldo primário estrutural -2,2 0,7 1,5Receita estrutural 40,9 40,6 42,8Despesa primária estrutural 43,1 39,9 41,3  Fontes: INE e Ministério das Finanças.
35 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Porém, a amplitude da consolidação orçamental é mais eficazmente aferida através da análise da evolução dos saldos estruturais, uma vez que se exclui os efeitos do ciclo económico e das medidas pontuais. Entre 2011 e 2013 o saldo estrutural registou uma melhoria de 3,5 p.p. do PIB. É de salientar, que a partir de 2012 o saldo estrutural primário apresenta valores positivos, estimando-se que tenha atingido 1,5% do PIB em 2013. Contrariamente ao verificado nos anos anteriores, a consolidação orçamental em 2013 resultou do maior aumento da receita estrutural face ao da despesa primária estrutural. Este facto deveu-se à necessidade de reposição dos subsídios de férias e de Natal dos funcionários públicos e pensionistas por decisão do Tribunal Constitucional, levando a que o Governo tivesse que optar pelo aumento de impostos, designadamente do IRS, para cumprir as metas definidas com as instituições internacionais.Gráfico II.1. Contributos para a Variação do Saldo Global excluindo Medidas Pontuais (em pontos percentuais do PIB)  -2,0   -1,0   0,0   1,0   2,0   3,0   4,0   5,0   6,0   2011 2012 2013Saldo primário estrutural JurosComponente cíclica Saldo global excl. med. pontuais Fontes: INE e Ministério das Finanças.Em todo o caso, no conjunto dos anos 2012 e 2013, excluído portanto o efeito da suspensão e reposição dos referidos subsídios, a despesa corrente primária teria estabilizado dada a pressão cíclica do aumento da despesa com subsídio de desemprego e apoio ao emprego. Excluindo as componentes de despesa com pessoal, pensões e despesa relacionada com a evolução do desemprego, neste período, a despesa corrente primária reduziu o seu peso no PIB em cerca de 0,5 pontos percentuais.Quadro II.3. Evolução da Despesa Corrente Primária 2011-2013 (em % do PIB) 2011 2012 2013 Var. 2013-2011Despesa corrente primária 41,3 40,1 41,9 0,6Despesas com pessoal 11,3 10,0 10,7 -0,6por mem. suspensão/reposição subsídios 0,0 -1,0 1,0 0,0Despesa com pensões 13,2 13,6 14,4 1,2por mem. suspensão/reposição subsídios 0,0 -0,9 0,9 0,0Subsídio de desemprego e apoio ao emprego 1,2 1,6 1,6 0,415,6 15,0 15,1 -0,5Despesa corrente primária excl. despesas com pessoal, pensões e subs. desemprego  Fontes: INE, MSESS e MF.
36 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Em 2013, o rácio da dívida pública atingiu 129% do PIB, demonstrando uma desaceleração da tendência de crescimento observada nos últimos anos. A evolução da dívida pública continua a resultar, maioritariamente, do diferencial de crescimento da taxa de juro implícita na dívida e o crescimento nominal do PIB - efeito dinâmico - que apresentou um aumento de 3,8 p.p. em 2013 face a 8,3 p.p. do PIB em 2012. Os sucessivos défices primários também têm contribuído para o acréscimo da dívida.Quadro II.4. Dinâmica da Dívida Pública  2011 2012 2013Dívida pública consolidada (% PIB) 108,2 124,1 129,0  Variação em p.p. do PIB 14,3 15,8 4,9       Efeito saldo primário 0,3 2,1 0,6       Efeito dinâmico 5,0 8,3 3,8Efeito juros 4,0 4,3 4,3Efeito PIB 1,0 3,9 -0,4       Outros 9,0 5,4 0,4  Fontes: INE, Banco de Portugal e Ministério das Finanças.O aumento do peso dos juros da dívida no PIB, em 2012 e 2013, deveu-se essencialmente ao aumento do stock da dívida, que foi parcialmente compensado pela evolução favorável das taxas de juro (efeito preço). Para este comportamento contribuiu a evolução das taxas de colocação dos Bilhetes do Tesouro (BT), que continuaram a apresentar uma evolução descendente desde 2011, e ainda o efeito da redução das taxas de juro de médio e longo prazos que permitiu a realização de operações de recompra de dívida de maturidade mais longa.Gráfico II.2. Taxas de Juro dos BT Gráfico II.3. Yields das OT a 10 anos no Mercado Secundário 0,01,02,03,04,05,06,07,0Mar-11Jun-11Set-11Dez-11Mar-12Jun-12Set-12Dez-12Mar-13Jun-13Set-13Dez-13Mar-143 meses 6 meses 12 meses 18 meses0,02,04,06,08,010,012,014,016,0mar-08jun-08set-08dez-08mar-09jun-09set-09dez-09mar-10jun-10set-10dez-10mar-11jun-11set-11dez-11mar-12jun-12set-12dez-12mar-13jun-13set-13dez-13mar-14Alemanha Portugal EspanhaFonte: IGCP, E.P.E Com efeito, as yields das Obrigações do Tesouro têm vindo a intensificar a sua trajetória descendente, convergindo para um spread similar ao de Espanha, demonstrando o aumento da confiança dos agentes económicos no processo de consolidação orçamental e sustentabilidade da dívida soberana da República Portuguesa.No contexto europeu, durante 2013, dos 17 países da área do euro, 12 países encontravam-se com um procedimento aberto por défice excessivo, e quatro dos quais encontravam-se sob programas de assistência financeira (Irlanda, Grécia, Espanha e Portugal)6.                                                          6 A Irlanda saiu oficialmente do programa de assistência financeira a 8 de dezembro de 2013 e a Espanha a 31 de dezembro de 2013.
37 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Quadro II.5. Países com Procedimento por Défice Excessivo em 2013 PaísDecisão do Conselho sobre a existência de défice excessivoPrazo limite para a correçãoMalta 21-jun-13 2014Chipre 13-jul-10 2016Áustria 2-dez-09 2013Bélgica 2-dez-09 2013Holanda 2-dez-09 2014Portugal 2-dez-09 2015Eslovénia 2-dez-09 2015Eslováquia 2-dez-09 2013França 27-abr-09 2015Irlanda 27-abr-09 2015Grécia 27-abr-09 2016Espanha 27-abr-09 2016Dinamarca 13-jul-10 2013República Checa 2-dez-09 2013Polónia 7-jul-09 2015Reino Unido 8-jul-08 ano financeiro 2014/15 Fonte: Comissão Europeia.  Comparando a evolução das contas públicas em Portugal com os demais Estados-membros da União Europeia (U.E.), verifica-se que o esforço de consolidação orçamental foi comum à generalidade dos Estados-membros, mas mais acentuado no caso de Portugal face à média quer da U.E. quer da área do euro.Quadro II.6. Saldo Estrutural e Dívida Pública na Área do Euro 2011 2012 2013 2011 2012 2013UE 27 -3,8 -2,6 -2,0 82,5 85,2 87,1AE 17 -3,6 -2,1 -1,5 87,4 90,7 92,6Bélgica -3,3 -2,9 -2,2 99,2 101,1 101,5Alemanha -1,0 0,3 0,6 80,0 81,0 78,4Estónia -0,8 -0,2 -0,5 6,1 9,8 10,0Irlanda -8,1 -7,7 -6,4 104,1 117,4 123,7Grécia -5,9 -0,1 1,7 170,3 157,2 175,1Espanha -7,2 -5,1 -4,3 70,5 86,0 93,9França -4,7 -3,6 -2,8 86,2 90,6 93,5Itália -3,8 -1,4 -0,8 120,7 127,0 132,6Chipre -6,2 -6,4 -3,8 71,5 86,6 111,7Letónia -1,5 -0,2 -1,3 42,0 40,8 38,1Luxemburgo 0,8 1,0 1,0 18,7 21,7 23,1Malta -3,4 -3,8 -3,1 68,8 70,8 73,0Países Baixos -3,7 -2,7 -1,8 65,7 71,3 73,5Áustria -2,2 -1,6 -1,5 73,1 74,4 74,5Portugal -6,3 -3,6 -2,8 108,2 124,1 129,0Eslovénia -4,8 -2,6 -2,2 47,1 54,4 71,7Eslováquia -4,9 -3,9 -2,3 43,6 52,7 55,4Finlândia -0,5 -1,0 -0,9 49,3 53,6 57,0Saldo estrutural Dívida pública Fontes: Ministério das Finanças e Comissão Europeia.Com efeito, é possível constatar o esforço de consolidação orçamental alcançado por Portugal, entre os anos de 2011 e 2013, observando-se uma diminuição do saldo estrutural em 3,5 p.p., a segunda maior redução no conjunto da área do euro (Gráfico II.4).
40 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014• Das alterações à Proposta de Orçamento do Estado aprovadas no quadro da discussão parlamentar, respeitantes ao aumento dos limites inferiores de aplicação da medida de redução remuneratória e da medida de convergência dos regimes de pensões, compensado pela diminuição das subvenções vitalícias aos cargos políticos e pela redução de despesas de investimento; • Do Acórdão do Tribunal Constitucional de 19 de dezembro de 2013 e das novas medidas de consolidação apresentadas no quadro da 1a Alteração ao Orçamento do Estado para 2014 (OER2014), nomeadamente o novo desenho da Contribuição Extraordinária de Solidariedade e o aumento da contribuição para a ADSE, SAD e ADM por parte dos seus beneficiários; • Da reavaliação do impacto esperado das principais medidas transversais definidas para o ano corrente, considerando-se agora: • Um menor volume de poupanças com a execução de Programas de Rescisões por Mútuo Acordo e com a utilização do Sistema de Requalificação de trabalhadores, com base na monitorização das medidas até março; • Uma menor receita de contribuição para a ADSE, SAD e ADM, devido ao atraso na entrada em vigor do respetivo diploma legal face à data inicialmente prevista; • Uma menor receita da Contribuição Extraordinária de Solidariedade da CGA, com base nos dados da execução orçamental até março.
41 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Quadro II.7. Medidas de Consolidação Orçamental em 2014 (em milhões de euros) M€ % do PIBDespesas com o pessoal 1.207 0,7Alteração da política de rendimentos 622 0,4Aplicação do horário semanal de trabalho de 40h: redução de efetivos por aposentação e redução do trabalho suplementar 153 0,1Execução de Programas de Rescisões por Mútuo Acordo 60 0,0Utilização do Sistema de Requalificação de trabalhadores 9 0,0Reformas estruturantes no sistema educativo 215 0,1Outras medidas setoriais 148 0,1Prestações sociais 577 0,3Novo desenho da CES 67 0,0Ajuste da idade de acesso à pensão de velhice com base no factor de sustentabilidade 205 0,1Introdução de condição de recursos nas pensões de sobrevivência 100 0,1Outras medidas setoriais 198 0,1Diminuição de despesa com subvenções vitalícias 7 0,0Prestações sociais em espécie 21 0,0Consumo intermédio 460 0,3Reforma Hospitalar e otimização de custos na área da Saúde 207 0,1Racionalização de custos e redefinição de processos nas áreas da Segurança e Defesa 124 0,1Outras medidas setoriais 129 0,1Subsídios 153 0,1Redução das indemnizações compensatórias para o Setor Empresarial do Estado 90 0,1Outras medidas setoriais 64 0,0Investimento 311 0,2Outra despesa corrente 48 0,0Total de medidas do lado da despesa 2.778 1,6Diminuição de Despesa  2.778 1,6Impostos sobre a produção e a importação 170 0,1Impostos sobre o rendimento e o património 240 0,1Contribuições sociais 297 0,2Alteração nas contribuições para ADSE, SAD e ADM 261 0,2Ações de fiscalização e cobrança coerciva da Segurança Social 31 0,0Outras medidas com efeito em contribuições sociais 5 0,0Outras receitas 329 0,2Otimização do uso de fundos europeus no Emprego e Segurança Social 199 0,1Contribuição extraordinária sobre o setor energético 100 0,1Aumento da contribuição sobre o setor bancário 50 0,0Outras medidas -20 0,0Total de medidas do lado da receita 1.036 0,6Perda de receita fiscal das medidas em despesas com pessoal e prestações sociais -255 -0,2Perda de receita contributiva do empregado das medidas em despesas com pessoal -133 -0,1Aumento de Receita 648 0,4Total de medidas permanentes 3.426 2,0Total de medidas pontuais 132 0,1Total 3.558 2,1Valores brutos Fonte: Ministério das Finanças, abril de 2014.Conforme se pode observar no Gráfico II.6, o processo de reavaliação do exercício orçamental de 2014 confirma a estimativa de um défice orçamental de 4,0% do PIB em 2014 e, desta forma, o cumprimento do limite estabelecido no âmbito do PAE.
42 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Nota: Devido a efeitos de arredondamento dos valores intermédios em percentagem do PIB, o resultado final não corresponde à soma simples das parcelas indicadas.Ainda no que respeita ao exercício orçamental de 2014, é de salientar que o ano corrente marca a transição entre o PAE e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os Estados-membros da União Europeia, em particular os da área do euro. Estas disposições estão aliás já contempladas no quadro legislativo nacional através da Sétima Alteração à Lei de Enquadramento Orçamental. Mesmo após a correção da situação de défice excessivo a que Portugal está obrigado até 2015, e de acordo com as regras do Tratado Orçamental, o esforço de consolidação orçamental deverá manter-se, uma vez que o saldo orçamental estrutural deverá convergir para o objetivo de médio prazo definido em -0,5% do PIB a atingir em 2017. No período de convergência, o ajustamento mínimo deverá ser de 0,5 pontos percentuais de subida do saldo estrutural em cada ano. Adicionalmente, no que respeita ao rácio da dívida pública no PIB, o valor em excesso relativamente ao valor de referência dos 60% deve ser reduzido a uma taxa média de um vigésimo por ano, em média de 3 anos.Quadro II.8. Principais Indicadores de Finanças Públicas 2014 - 2018 (% do PIB) 2014 (p) 2015 (p) 2016 (p) 2017 (p) 2018 (p)Saldo global -4,0 -2,5 -1,5 -0,7 0,0Saldo primário 0,4 1,8 2,7 3,4 4,2Saldo estrutural -2,1 -1,3 -0,8 -0,5 -0,2Var. saldo estrutural 0,7 0,8 0,5 0,3 0,3Saldo primário estrutural 2,3 3,0 3,4 3,7 4,0Receita estrutural 42,9 43,2 43,2 43,0 43,0Despesa primária estrutural 40,6 40,2 39,8 39,4 39,0  Fonte: Ministério das Finanças.II SÉRIE-A — NÚMERO 105_______________________________________________________________________________________________________________42Consultar Diário Original
44 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Assim, de forma a cumprir o limite estabelecido de 2,5% do PIB, é necessário concretizar medidas de consolidação orçamental na ordem de 0,8% do PIB, correspondente a aproximadamente 1.400 milhões de euros. Estas medidas foram identificadas e aprovadas pelo Governo em meados de abril, cumprindo assim a ação prévia estabelecida para a conclusão formal do 11o exame regular do Programa de Ajustamento Económico. Gráfico II.7. Do Défice de 2015 ao Défice de 2015 (em p.p. do PIB)Fontes: Ministério das Finanças, abril de 2014.Nota: Devido a efeitos de arredondamento dos valores intermédios em percentagem do PIB, o resultado final não corresponde à soma simples das parcelas indicadas.As medidas de consolidação orçamental para 2015 identificadas no quadro do 11o exame regular do Programa de Ajustamento Económico decorrem essencialmente do processo de racionalização e reorganização do sector público.As medidas aprovadas dividem-se pelas seguintes áreas: (i) Redução da despesa relativa a estudos, pareceres, projetos e consultoria e outros trabalhos especializados; (ii) Reorganização da estrutura de custos com Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC); (iii) Continuação da restruturação do Sector Empresarial do Estado; (iv) Compressão adicional de despesa a nível sectorial; (v) Diminuição das despesas com pessoal através da redução de efetivos por aposentação; (vi) Diminuição das despesas com pessoal por efeito carry-over da execução de Programas de Rescisões por Mútuo Acordo e pela utilização do Sistema de Requalificação de trabalhadores; (vii) Aumento de receita pela alteração ao modelo de exploração de jogo e pelo efeito carry-over do aumento da contribuição para a ADSE, SADs e ADM por parte dos respetivos beneficiários; (viii) Medidas específicas no sector da Saúde; (ix) Recurso a medidas de caráter pontual, relativas a concessões a realizar em 2015.
45 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014(i) Redução da despesa relativa a estudos, pareceres, projetos e consultoria e outros trabalhos especializados Para o ano de 2015, pretende-se que a despesa global com estudos, pareceres, projetos e consultoria, bem como com outros trabalhos especializados seja reduzida para o mínimo registado entre os anos de 2013 e 2014. Por outras palavras, caso a despesa tenha diminuído entre 2013 e 2014, deverá manter-se no nível de 2014 no próximo ano. Caso a despesa tenha aumentado entre 2013 e 2014, o montante gasto em 2015 deverá corresponder ao montante gasto em 2013.(ii) Reorganização da estrutura de custos com Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) No âmbito do Plano Global Estratégico para a Racionalização e Redução de Custos com as TIC na Administração Pública (PGERRTIC), foram identificadas 25 medidas-chave com vista à obtenção de poupanças significativas nesta área. Os planos sectoriais desenvolvidos entretanto pelos Ministérios incluem as estratégias definidas para alcançar as poupanças previstas.(iii) Continuação da restruturação do Sector Empresarial do Estado O processo de restruturação do Sector Empresarial do Estado irá prosseguir no ano de 2015. De entre as medidas definidas com este propósito, destaca-se a redução de indemnizações compensatórias para as empresas públicas de transportes, bem como o conjunto de poupanças e sinergias esperadas com a fusão da EP – Estradas de Portugal, S.A. com a Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.E..(iv) Compressão adicional de despesa a nível sectorial Para além das medidas especificadas em (i), (ii) e (iii), proceder-se-á a um esforço adicional de redução de despesa transversal a todos os Ministérios. (v) Diminuição das despesas com pessoal através da redução de efetivos por aposentação Em 2015, obter-se-ão poupanças adicionais ao nível das despesas com pessoal, decorrentes da continuação da redução de efetivos por aposentação.(vi) Diminuição das despesas com pessoal por efeito carry-over da execução de Programas de Rescisões por Mútuo Acordo e pela utilização do Sistema de Requalificação de trabalhadores Uma vez que a adesão dos trabalhadores da Administração Pública aos Programas de Rescisões por Mútuo Acordo e a utilização do Sistema de Requalificação de trabalhadores por parte dos serviços tiveram uma implementação faseada no ano corrente, o impacto total da redução de despesa é dividido pelos anos de 2014 e 2015.
46 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014(vii) Aumento de receita pela alteração ao modelo de exploração de jogo e pelo efeito carry-over do aumento da contribuição para a ADSE, SAD e ADM por parte dos respetivos beneficiários O aumento de receita decorre da medida de alteração do modelo de exploração do jogo a concretizar em 2015, bem como do impacto parcial do aumento da contribuição para a ADSE, SAD e ADM por parte dos respetivos beneficiários em 1 ponto percentual decidida em 2014, mas cuja entrada em vigor se encontra ainda pendente.(viii) Medidas específicas no sector da Saúde Para os anos de 2014 e 2015, e à semelhança do sucedido nos anos anteriores, o Ministério da Saúde encontra-se a negociar com a Indústria Farmacêutica a fixação de limites à despesa pública com medicamentos, com o intuito de alcançar os objetivos definidos no Memorando de Entendimento (1% do PIB). Dando primazia à obtenção do acordo com a Indústria Farmacêutica, o Ministério da Saúde encontra-se a avaliar a implementação de medidas com efeito equivalente, nomeadamente através da aplicação de uma “Clawback Fiscal” sobre a Indústria Farmacêutica, no caso de não ser possível alcançar o referido acordo.(ix) Recurso a medidas de caráter pontual, relativas a concessões a realizar em 2015 Em 2015, as medidas de caráter pontual resumem-se ao lançamento da concessão do Oceanário de Lisboa e ao lançamento das concessões turísticas relativas à Companhia das Lezírias e Alter.Tendo assegurado a conclusão formal do 11o exame regular, a preparação do Documento de Estratégia Orçamental para o período pós-Programa implicou uma reavaliação das perspetivas de médio-prazo em termos de política orçamental. Esta reavaliação assentou, em particular, na importância de iniciar a reversão de medidas de caráter transitório, executadas num contexto de emergência financeira.  Tendo em conta os compromissos assumidos no quadro europeu e a importância de garantir a sustentabilidade das finanças públicas, a questão principal residiu na determinação no espaço orçamental disponível para iniciar o processo de reversão, atendendo a dois pressupostos-chave: (i) a compensação do impacto orçamental da decisão de forma a cumprir o limite para o défice em 2015; e (ii) a opção por medidas de caráter permanente para assegurar a continuidade do ajustamento no futuro.Neste contexto foram tomadas as opções que se seguem.(i) Reversão da redução remuneratória nas APs Desde 2011, os trabalhadores do sector público têm a sua remuneração reduzida pela aplicação de uma taxa progressiva, gerando assim um quadro no qual os trabalhadores com salários mais baixos são protegidos e os trabalhadores que auferem remunerações mais elevadas são chamados a contribuir com um maior esforço para a consolidação orçamental. A aplicação destas reduções deve ser de caráter transitório, uma vez que introduziu uma distorção excessiva entre trabalhadores menos qualificados e aqueles com maiores qualificações e responsabilidades.
47 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014A disciplina orçamental exige que a massa salarial das Administrações Públicas (APs) permaneça contida. Porém, a redução no número de funcionários públicos que tem ocorrido por força da reduzida taxa de substituição das aposentações e da execução de programas de rescisões por mútuo acordo, permitiu e continuará a permitir a redução da massa salarial por efeito quantidade. Assim, cria-se espaço orçamental para reverter de forma gradual a medida de redução remuneratória atualmente em vigor, sem que tal resulte da massa salarial agregada nas APs.Deste modo, o aumento de eficiência e produtividade nas APs, traduzido na prestação de serviços eficientes e de qualidade com menos recursos, refletindo também o investimento na desmaterialização de processos, centralização de serviços e racionalização de procedimentos, reverterá em benefício também dos trabalhadores das APs.  Nesses termos o Governo aprovou, e pretende discutir com os representantes dos trabalhadores, a reversão gradual das reduções remuneratórias, tendencialmente num horizonte de cinco anos. Em particular, prevê-se: • Para 2015, a reversão de 20% da taxa de redução aplicada atualmente; • A partir de 2016, a manutenção do valor da massa salarial das APs, com os efeitos da diminuição do número de efetivos e outros ganhos de eficiência a condicionar o ritmo da reversão da redução remuneratória.(ii) Reversão da redução remuneratória no Sector Público Empresarial  A reversão da redução remuneratória no Sector Público Empresarial processar-se-á ao mesmo ritmo que nas APs.(iii) Tabela Remuneratória Única (TRU) Os ganhos de eficiência e de qualidade na prestação de serviços obrigam à continuação do processo de reforma da Administração Pública, simplificando e corrigindo diferenciações remuneratórias. Recorde-se que desde 2009 está em vigor uma Tabela Remuneratória Única (TRU) com 115 níveis de remunerações base, na qual todas as carreiras das APs deveriam ter sido integradas. No entanto, persistem múltiplas situações cujas posições remuneratórias não correspondem a qualquer nível na TRU, criando uma enorme dispersão, não justificada.  Nesse contexto, o Governo aprovou o seguinte:  •A partir de 2015, todas as remunerações base das carreiras das APs serão reconduzidas à TRU atualmente em vigor (salvo situações excecionais). A integração decorrerá: oDe forma imediata, a partir de 1 de janeiro de 2015, para todos os novos trabalhadores das APs e para os casos de mobilidade entre carreiras; oDe forma faseada, para todos os restantes casos.  (iv) Suplementos remuneratórios nas APs No âmbito da reforma da Administração Pública, importa ainda atuar sobre as outras componentes da remuneração mensal efetiva para além da remuneração base. Em particular, e na sequência da análise
48 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014desenvolvida, concluiu-se que importa racionalizar os suplementos atualmente existentes e extinguir aqueles sem fundamentação na estrutura de funções atual.  Neste âmbito, será reduzido significativamente o número de suplementos existentes: • Reconduzindo-os à remuneração base, nos casos em que a devam integrar, refletindo-se consequentemente num reposicionamento dentro da TRU; ou, alternativamente • Reconduzindo-os a uma de três categorias agregadoras de suplementos (salvo situações excecionais): oFunção ou condições do exercício de funções; oResponsabilidade, comando ou direção; oResultados.  Por regra, haverá apenas um suplemento admissível por categoria, somando os valores justificados num único suplemento.  Subsequentemente será elaborada uma única tabela única de suplementos (fixados em euros), sendo a sua aplicação: •Imediata, a partir de 1 de janeiro de 2015 para os novos trabalhadores nas APs e para os casos de mobilidade entre carreiras, e •Gradual, em paralelo com o horizonte considerado para a TRU, para todos os restantes casos.(v) Promoções e Progressão nas Carreiras nas APs Por força dos constrangimentos orçamentais, e desde ainda antes do início do Programa de Ajustamento, estão congelados os efeitos das promoções e progressões nas carreiras das APs. A partir de 2015, de forma gradual, e no respeito pelos objetivos orçamentais, também nesta dimensão, será retomada a normalidade da produção de efeitos da evolução nas carreiras.(vi) Pensões da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações A Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) foi criada no Orçamento do Estado para 2011 (OE2011) para reforçar a sustentabilidade financeira do sistema público de pensões, abrangendo os rendimentos superiores a 5.000€. O anterior Governo procurava, assim, diminuir o peso líquido dessa despesa no Orçamento do Estado (OE).A redução de pensões em valor passou a estar prevista na versão inicial do Memorando de Entendimento (Ponto 1.11), assinado em maio de 2011 pelo anterior Governo, que se propunha reduzir as pensões acima dos 1.500 euros, com taxas progressivas.O atual executivo manteve este limite em 2011 e 2012. Em 2013, o Governo consagrou o limiar de 1.350€ para a aplicação da CES. Face à decisão do Tribunal Constitucional quanto à convergência dos sistemas da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações (CGA) e considerando a necessidade de adotar medidas substitutivas para manter intactos os objetivos orçamentais para 2014 , o Governo reduziu o limite inferior de aplicação para 1.000€ de pensão mensal, modificando ainda a sua progressividade.   Não obstante, é importante recordar que a CES foi sempre assumida como provisória, a ser substituída por uma medida duradoura dirigida ao sistema geral de pensões, respeitando as orientações avançadas
49 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão de 19 de dezembro de 2013. A excecionalidade da CES, por sua vez, implica encontrar medidas que sejam simultaneamente justas, permitam assegurar a equidade intra e inter-geracional, e produzam efeitos imediatos. Mais ainda, deverão permitir evitar o agravamento da situação, bem como promover o início do processo de amortização da dívida implícita do sistema.Assim, no sentido de caminhar para a reforma do sistema de pensões públicas e garantir a sua sustentabilidade, é agora proposto, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015: • Uma contribuição de sustentabilidade, entre 2% e 3,5%, sobre o montante das pensões mensais em pagamento acima de 1.000,00€: oCom a seguinte regra de progressividade:  Isenção até 1.000,00€;  2% sobre a totalidade das pensões de valor mensal entre 1.000,00€ e 2.000,00€;  2% sobre o valor de 2.000,00€ e 5,5% sobre o remanescente das pensões de valor mensal até 3.500,00€;  3,5% sobre a totalidade das pensões de valor mensal superior a 3.500,00€.oCumulativamente, às pensões superiores a 3.500,00€ serão aplicadas contribuições:  de 15% sobre o montante que exceda 11 vezes o valor do Indexante de Apoios Sociais (IAS) mas que não ultrapasse 17 vezes aquele valor, e  de 40 % sobre o montante que ultrapasse 17 vezes o valor do IAS.o Esta contribuição incidirá de igual forma sobre as pensões do Regime Geral da Segurança Social e da CGA, tendo natureza contributiva e garantindo solidariedade inter-geracional.• Um aumento de 0,2 pontos percentuais da contribuição do trabalhador para os sistemas de previdência social, a suportar por todos os trabalhadores;  • Um aumento da taxa normal do IVA em 0,25 pontos percentuais, cuja receita adicional reverterá integralmente para os sistemas de pensões. Este incremento do IVA apenas se verificará na taxa normal (atualmente de 23%) mantendo-se inalteradas a taxa mínima e a taxa intermédia; • Um fator de equilíbrio corresponde à taxa de atualização anual das pensões em pagamento compatível com o equilíbrio do sistema contributivo no médio e longo prazo. O fator de equilíbrio explicita que a taxa de atualização anual das pensões dependerá da relação entre as receitas e as despesas do sistema e refletirá todas as alterações estruturais registadas nas variáveis demográficas e económicas que o caracterizam. Quando o fator for negativo, uma cláusula de salvaguarda assegurará que não haverá redução de pensões. Quando o fator for positivo, haverá lugar a uma compensação pelo valor negativo acumulado em anos anteriores (e não traduzido em reduções efetivas) para evitar desequilíbrios no plano da sustentabilidade financeira do sistema.
50 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Quadro II.9. Medidas de Consolidação Orçamental em 2015 (em milhões de euros) M€ % do PIBDespesas com o pessoal 187 0,1Reversão da medida da redução remuneratória (20%) -225 -0,1Redução de efetivos por aposentação 190 0,1Efeito carry-over da execução de programas de rescisão por mútuo acordo 65 0,0Utilização do sistema de requalificação de trabalhadores 58 0,0Poupanças associadas ao Programa Aproximar 25 0,0Outras medidas sectoriais 75 0,0Prestações sociais -289 -0,2Extinção da Contribuição Extraordinária de Solidariedade (CES) (3,5%-10%) -660 -0,4Contribuição de sustentabilidade 372 0,2Prestações sociais em espécie 213 0,1Receitas adicionais no sector da Saúde, nomeadamente na Indústria Farmacêutica 200 0,1Outras medidas sectoriais 13 0,0Consumo intermédio 537 0,3Redução de despesa em Tecnologias de Informação e Comunicação 138 0,1Redução de despesa relativa a estudos, pareceres, projetos, consultoria e outros trabalhos especializados 179 0,1Poupanças associadas ao Programa Aproximar 30 0,0Outras medidas sectoriais 190 0,1Subsídios 99 0,1Redução das indemnizações compensatórias para o Sector Empresarial do Estado 85 0,0Outras medidas sectoriais 14 0,0Investimento 24 0,0Outra despesa corrente 51 0,0Total de medidas do lado da despesa 823 0,5Diminuição de Despesa  823 0,5Impostos sobre a produção e a importação 150 0,1Aumento de 0,25 p.p. na taxa normal de IVA (a reverter para os sistemas de pensões) 150 0,1Contribuições sociais 183 0,1Efeito carry-over do aumento da contribuição para ADSE-SADs-ADM 75 0,0Aumento de receita da ADSE pela reposição parcial da redução remuneratória 8 0,0Aumento de 0,20 p.p. na contribuição do trabalhador para os sistemas de previdência social 100 0,1Outras receitas 165 0,1Alteração ao modelo de exploração de jogo 15 0,0Incremento de impostos específicos sobre o consumo 100 0,1Outras medidas 50 0,0Total de medidas do lado da receita 498 0,3Resultado líquido da receita fiscal das medidas em despesas com pessoal e prestações sociais 37 0,0Resultado líquido da receita contributiva do empregado das medidas em despesas com pessoal -21 0,0Aumento de Receita 514 0,3Total de medidas permanentes 1.337 0,8Total de medidas pontuais 41 0,0Total 1.378 0,8Valores brutos Fonte: Ministério das Finanças, abril de 2014.
53 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014II.2.3. Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) 2014-2020 Nos próximos anos a aplicação dos Fundos Europeus em Portugal continuará a ser uma fonte fundamental do financiamento das políticas públicas, para além de continuar a contribuir para os mecanismos de planeamento, execução, monitorização e avaliação das mesmas.Não obstante a execução do QREN se prolongar até 2015 (sendo ainda aplicados na economia portuguesa no biénio 2014-2015 mais de 5 mil M€ de fundos integrados no QREN), em 2014 inicia-se o próximo ciclo dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI7), após a aprovação em 2013 do Quadro Financeiro Plurianual, cujas principais linhas foram apresentadas no Documento de Estratégia Orçamental 2013-2017.O novo quadro regulamentar para a aplicação FEEI, igualmente aprovado em 2013, reforça o processo de programação estratégica, bem como a articulação entre a aplicação dos FEEI e o processo de governação europeia associado ao Semestre Europeu. A ligação entre a estratégia Europa 2020 e a aplicação dos FEEI é assegurada a nível comunitário pelo Quadro Estratégico Europeu e a nível dos diversos Estados-Membros pelo alinhamento entre o Acordo de Parceria e os respetivos Programas Nacionais de Reforma (PNR). Esta ligação é ainda reforçada através da definição de uma lista de onze objetivos temáticos e depois de um conjunto de prioridades de investimento comum à aplicação dos FEEI.Neste sentido, a estratégia de Portugal para a aplicação dos FEEI para o período 2014-2020, presente no Acordo de Parceria recentemente submetido por Portugal – Portugal 2020, impõe uma forte sintonia com as prioridades enunciadas na Estratégia Europa 2020 e, consequentemente, com o seu PNR.  No âmbito do Portugal 2020, a estruturação da programação e implementação dos FEEI respeita quatro domínios temáticos - competitividade e internacionalização, inclusão social e emprego, capital humano, sustentabilidade e eficiência no uso de recursos, bem como dois domínios transversais relativos à reforma da Administração Pública e à territorialização das intervenções. Estes domínios configuram dimensões essenciais em que se podem sistematizar os principais domínios de constrangimentos de natureza estrutural e, como tal, de prioridade para a intervenção dos fundos, evidenciados na matriz seguinte.                                                          7 Os FEEI integram os fundos da Política de Coesão (FEDER, FSE e Fundo de Coesão), bem como o FEADER e o FEAMP.
58 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014As consequências orçamentais da inclusão das referidas empresas no perímetro orçamental, quer em termos de défice, quer em termos de dívida estão discutidas na Caixa 1. III.2. Riscos de Responsabilidades ContingentesIII.2.1. Garantias e Contragarantias Garantias concedidas ao Sector Bancário  Em 2014 prevêem-se amortizações de capital dos empréstimos garantidos pelo Estado concedidos à banca no âmbito da Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF) num valor aproximado de 9.475 milhões de euros, e juros a pagar por essa dívida, no montante de cerca de 1.279M€, não se prevendo que o Estado seja chamado a executar os montantes garantidos. Com efeito, mesmo que as Instituições de Crédito não tenham capacidade para honrar os seus compromissos, é reduzido o risco de incumprimento das operações garantidas pelo Estado, dado que a legislação vigente permite aos Bancos reestruturar a dívida garantida, prorrogando o seu vencimento de três para cinco anos.Garantias concedidas ao SEE  As responsabilidades do Estado perante operações de EPR concentram-se nas empresas abaixo discriminadas, e os respetivos vencimentos, do ano de 2014, ascendem a cerca de 559M€:Quadro III.1. Garantias Concedidas às EPR (milhões de euros)BENEFICIÁRIO  DA GARANTIA GARANTIDO PREVISÃO DE AMORTIZAÇÕESEstradas de Portugal, SA 201                             7                                                        Parque Escolar, EPE 1.150                         15                                                      Metro do Porto, SA 951                             51                                                      Metropolitano de Lisboa, EPE 2.813                         135                                                   Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE 2.644                         68                                                      PARUPS, SA 728                             55                                                      TRANSTEJO 55                               55                                                      PARVALOREM, SA 3.318                         174                                                   TOTAL 11.861                       559                                                   Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças O risco de execução destas garantias é reduzido uma vez que o OE 2014 consagra despesa suficiente para financiamento do serviço da dívida dessas empresas, no ano, quer por via de empréstimos quer pela via de aumentos de capital.Assim, retirando as EPR, o risco do Estado por garantias prestadas às restantes empresas ascenderia, no limite, a cerca de 932 M€, concentrado nas seguintes empresas: II SÉRIE-A — NÚMERO 105_______________________________________________________________________________________________________________58Consultar Diário Original
59 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014DOCUMENTO DE ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2014-201853 Quadro III.2. Garantias Concedidas às EP não Reclassificadas (milhões de euros)BENEFICIÁRIO DA GARANTIA GARANTIDO PREVISÃO DE AMORTIZAÇÃOCP - Comboios de Portugal, EPE 812 45ANA* 71 9EPAL 124 9APRAM 36 2EUROPARQUES 8 5AdP - Águas de Portugal, SA 1.467 16CARRIS, SA 341 44GIL  - Gare Intermodal de Lisboa, SA 39 10Valorsul 15 9EDIA 545 7LIPOR 83 5PARQUE EXPO'98 20 5IHRU 203 1ANAM* 64 4APA 19 1PARPARTICIPADAS 54 4MARL 35 3STCP 220 120PARPÚBLICA 620 620SIMDOURO 11 1EGF 113 10TOTAL 4.902 929Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças.Nota: (*) empresas privatizadas em 2013. Ressalve-se que, mesmo nestes casos, é possível refinanciar a dívida através da manutenção da garantia do Estado.Uma análise caso a caso apontaria assim para um nível de risco, associado ao exercício de 2014, muito reduzido, para não dizer praticamente nulo.Outra abordagem para apuramento do nível de risco, passaria por calcular para os últimos anos os custos com a execução de garantias em percentagem do montante das responsabilidades efetivas do Estado por garantias concedidas em cada ano.
60 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014Quadro III.3. Execução de Garantias AnosStock das Responsabilidades efectivas por garantias concedidasPagamentos em execução de garantia% (execuções/stock resp. efectivas)1997 4.461,02 1,62 0,036%1998 5.195,36 0,15 0,003%1999 4.543,08 0,10 0,002%2000 4.670,70 1,01 0,022%2001 5.702,46 0,91 0,016%2002 6.634,67 5,51 0,083%2003 7.267,19 14,96 0,206%2004 8.324,44 16,98 0,204%2005 8.066,68 17,19 0,213%2006 9.077,43 22,13 0,244%2007 9.596,24 10,88 0,113%2008 9.589,29 7,32 0,076%2009 9.600,09 6,09 0,063%2010 9.616,01 456,63 4,749%2011 11.435,73 164,17 1,436%2012 11.150,86 61,39 0,550%2013 10.817,38 39,54 0,366%Fonte: Direção-Geral do Tesouro e Finanças  A percentagem de execução de garantias é relativamente baixa ao longo dos últimos 15 anos, tendo registado em 2010, o valor mais elevado em resultado do pagamento excecional em execução de garantia de um empréstimo antecipadamente vencido do Banco Privado Português, em consequência da insolvência deste Banco resultante da deliberação do Banco de Portugal de revogação da autorização para o exercício da atividade pelo banco.  Não se prevê que no horizonte em análise possam ocorrer situações que invertam esta tendência.III.2.2. Parcerias Público-Privadas Na sequência da apresentação de diversos pedidos de indemnização/reposição do equilíbrio financeiro dos contratos de PPP, apresentados por algumas concessionárias, é de admitir a existência potencial de alguns riscos orçamentais e/ou responsabilidades contingentes suscetíveis de gerar encargos futuros.Contudo, importa ter presente que a larga maioria dos pedidos formulados não mereceu acolhimento por parte do concedente, por se ter concluído que os factos invocados não são suscetíveis de fundamentar o pagamento de compensações/indemnizações.Por outro lado, e como é característico deste tipo de situações, os montantes peticionados são sempre extremamente sobredimensionados face aos reais danos ocorridos, razão pela qual se entende que, mesmo nas situações em que existem fundamentos justificativos dos pedidos, as responsabilidades financeiras imputáveis aos parceiros públicos são claramente inferiores aos montantes peticionados inicialmente.
63 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014uma subida de 100 pontos base nas taxas de juro dos Bilhetes do Tesouro (BT) e das Obrigações do Tesouro (OT), e (ii) um acréscimo da mesma magnitude nas taxas de juro dos BT, OT e dos empréstimos obtidos ao abrigo do PAE.Quadro III.5. Impacto de um Aumento das Taxas de Juro em 1 ponto percentual 2015 2016 2017 2018EUR milhões 250 390 529 662% PIB 0,1% 0,2% 0,3% 0,3%EUR milhões 367 481 617 763% PIB 0,2% 0,3% 0,3% 0,4%2015 2016 2017 2018EUR milhões 739 888 1.069 1.164% PIB 0,4% 0,5% 0,6% 0,6%EUR milhões 873 1.004 1.149 1.263% PIB 0,5% 0,6% 0,6% 0,7%Fonte: Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E.Impacto de subida de taxas de juro de BT/OT em 100pbJuros do Estado em Contas PúblicasJuros do Estado em Contas NacionaisImpacto de subida de taxas de juro em 100pb (incluindo empréstimos PAEF)Juros do Estado em Contas PúblicasJuros do Estado em Contas Nacionais De acordo com os resultados obtidos, uma subida de 1 ponto percentual nas taxas de juro de BT e OT deverá ter um impacto relativamente pequeno em 2015 (cerca de 0,2pp do PIB em contas nacionais), aumentando gradualmente nos anos seguintes, até um máximo de 0,4pp do produto em 2018. Se adicionalmente for considerado um incremento de 1 ponto percentual nas taxas de juro dos empréstimos do PAE (com impacto na taxa de juro dos desembolsos futuros bem como nas tranches dos empréstimos já obtidos mas indexados a taxa variável), o efeito nos juros do Estado em contas nacionais varia entre 0,5pp e 0,7pp do PIB em 2015 e 2018, respetivamente.De notar que, nesta análise de sensibilidade se assume um movimento paralelo das curvas de rendimentos dos diferentes instrumentos de dívida e que não se assume qualquer correlação entre as taxas de juro e outras variáveis orçamentais ou macroeconómicas13.Risco de Taxa de Câmbio Outro dos indicadores levados em consideração na gestão da carteira de dívida pública é o risco de taxa de câmbio, que está relacionado com o efeito que as flutuações cambiais associadas aos instrumentos da carteira de dívida denominados em moeda não euro poderão ter sobre o montante total de dívida quando convertida na moeda de base da carteira, neste caso em euros. Com efeito, este risco também é monitorizado numa base regular, tendo como referência os limites máximos impostos para o efeito nas Normas Orientadoras para a Gestão da Dívida Pública: 20% no caso da exposição cambial primária (não inclui operações de cobertura de risco cambial) e 10% em termos de exposição cambial líquida (i.e. após inclusão de derivados financeiros que tenham por objeto a cobertura de risco de câmbio).                                                            13 Por exemplo uma correlação negativa entre as taxas de juro e o PIB poderia conduzir a um impacto no défice e na dívida superior ao aqui estimado, ao passo que uma correlação positiva se deveria traduzir num efeito menor.
64 | II Série A - Número: 105 | 30 de Abril de 2014No final de 2013, a exposição cambial primária representava cerca de 9,6% do total da carteira de dívida ajustada, traduzindo em grande medida a importância sobre a carteira de dívida dos desembolsos da Extended Fund Facility do FMI, denominada em DSE (direitos de saque especiais) e que correspondem a um cabaz de várias moedas: EUR, USD, GBP e JPY. Para diminuir a exposição cambial, o IGCP tem procurado contratar currency swaps de cobertura, sendo que a exposição cambial líquida da carteira de dívida ajustada se fixava em 5,3% no final do ano passado.