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RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE• O mapa FRM (Fire Risk Map), que combina previsões meteorológicas numéricas com o estado da vegetação obtida por observação remota. Adicionalmente, o IPMA fornece: • Informação de monitorização da evolução temporal dos índices anteriores; • Informação mais especializada para utilizadores avançados, nomeadamente a previsão espacial do índice de Haines, um indicador do potencial para desenvolvimento de grandes incêndios, e a potência radiativa dos incêndios obtida via satélite (FRE); • Acesso a dados meteorológicos genéricos que complementam a informação anterior (cartas prognóstico, meteogramas, tefigramas). Durante 2017 e 2018 o IPMA introduziu melhoramentos significativos nas metodologias utilizadas na avaliação do risco de incêndio rural: • Previsão e análise dos índices FWI com base no modelo ECMWF, com possibilidade de cálculo até 120 horas, o que torna os resultados compatíveis e comparáveis com outras fontes de informação (EFFIS, CeaseFire); • Expansão de cinco para sete (por sub-divisão da classe extrema anterior) do número de classes dos índices FWI para melhor discriminação dos dias com condições pirometeorológicas potencialmente mais severas; • Substituição da CRIF 2011, a componente estrutural do índice RCM associada ao coberto vegetal, pela carta de Perigosidade produzida e atualizada anualmente pelo ICNF, mais abrangente na informação que considera. Grande parte da informação referida é livremente acessível online, ainda que seja para “uso exclusivo do sistema nacional de proteção civil”. Recomendações • As restrições ao uso do fogo e atividades de pré-supressão de incêndios devem ser ditadas exclusivamente pelas condições pirometeorológicas. Combinar o índice FWI com informação estrutural resulta num produto híbrido, subjetivo e de difícil interpretação, que pode subestimar o nível de prontidão necessário por parte dos meios de vigilância e primeira intervenção. É portanto recomendado o abandono do índice RCM; • Considerar a relocalização e eventual expansão das estações meteorológicas do IPMA de forma a que sejam representativas das condições verificadas nos espaços florestais nacionais; 49
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE• Aumentar o grau de especialização em meteorologia de incêndios e as ações de formação para / em colaboração com outras entidades. 4.4 O papel das autarquias e da sociedade civil 4.4.1 Câmaras Municipais (CM) e Juntas de Freguesia (JF) O atual modelo jurídico da Proteção Civil, em Portugal, tem como eixo central a Lei de Bases da Proteção Civil (LBPC), aprovada pela Lei n.o 27/2006 de 3 de julho, com a redação dada pela Lei n.o 80/2015 de 3 de agosto. Tendo em consideração o princípio da subsidiariedade definido no referido diploma “o subsistema de proteção civil de nível superior só deve intervir se e na medida em que os objetivos de proteção civil não possam ser alcançados pelo subsistema de proteção civil imediatamente inferior, atenta a dimensão e a gravidade dos efeitos da ocorrência”. Resulta desta disposição o entendimento de que, para a plena funcionalidade do sistema, é determinante a definição do patamar adequado de intervenção. Do ponto de vista material, a Proteção Civil corresponde às atividades que visam a defesa das populações em quatro domínios essenciais: • Análise de risco; • Planeamento de Emergência; • Prontidão na resposta; • Informação e alerta. A LBPC centra o seu corpo doutrinário nos acidentes graves e nas catástrofes. Porém a realidade diz-nos de forma cada vez mais crítica que há missões enquadradas noutros sistemas, que possuem uma inquestionável conectividade com o sistema de proteção civil. O sistema de proteção civil possui como característica identitária o seu caracter permanente, multidisciplinar e plurissectorial. Contrariamente ao que acontece com outras estruturas da segurança nacional, a proteção civil tem um enquadramento descentralizado, de natureza nacional, regional, distrital e municipal. Dando substância ao referido anteriormente a Lei n.o 65/2007 de 12 de novembro, define “o enquadramento institucional e operacional da protecção civil no âmbito municipal” bem como “estabelece a organização dos serviços municipais de protecção civil”. 50
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEOs serviços municipais de proteção civil são a base e o suporte do sistema nacional de proteção civil. Em cada município há um Serviço Municipal de Proteção Civil (SMPC) responsável pela prossecução das atividades de proteção e socorro no âmbito municipal, competindo-lhe, entre outras, “acompanhar a elaboração e atualizar o plano municipal de emergência e os planos especiais quando eles existam”, “indicar, na iminência de acidentes graves ou catástrofes, as orientações, medidas preventivas e procedimentos a ter pela população para fazer face à situação”, entre outras. Se, por um lado, as competências dos SMPC estão bem definidas, por outro lado, a sua composição e organização, enquanto estrutura técnica e administrativa de suporte e elemento catalisador de todo o sistema municipal, é deixada à consideração e entendimento de cada município, quando no n.o 2 do artigo 9.o da Lei n.o 65/2006, é referido que estes serviços “são adequados ao exercício da função de proteção e socorro, variáveis de acordo com as características da população e dos riscos existentes no município e que, quando a dimensão e características do município o justificarem, podem incluir os gabinetes técnicos que forem julgados adequados”. Não existe qualquer norma orientadora para a formatação dos SMPC. Da falta de um instrumento de tipificação dos SMPC resulta a inexistência de uma unidade orgânica especifica em vários municípios do país, ou, quando criada, na ausência de recursos técnicos necessários ao cumprimento das suas competências e responsabilidades. No domínio da direção e execução da política municipal de proteção civil, a LBPC confere especial relevância ao presidente de câmara. Neste contexto o diploma determina expressamente que o presidente da câmara municipal é a autoridade municipal de proteção civil. A LBPC prevê, ainda, que em cada município seja criada uma Comissão Municipal de Proteção Civil, “organismo que assegura que todas as entidades e instituições de âmbito municipal imprescindíveis às operações de proteção e socorro, emergência e assistência previsíveis ou decorrentes de acidente grave ou catástrofe se articulam entre si, garantindo os meios considerados adequados à gestão da ocorrência em cada caso concreto”. Constata-se que em muitos municípios esta Comissão não tem um funcionamento regular, limitando-se a sua atividade à realização de uma reunião anual, desprovida de conteúdo e consequências. O atual modelo de gestão das emergências a vigorar na quase totalidade dos concelhos, já não satisfaz, tornando-se necessária uma mudança de rumo, face à complexidade das ameaças e dos riscos. 51
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEVerifica-se que as estruturas municipais apresentam diferenças e fragilidades, devendo, por isso, evoluir ao nível organizacional e de capacidade de cooperação entre si. A mudança de paradigma que se preconiza na organização da proteção civil municipal implica alterações, visando ganhos de eficiência ao nível operacional. O caminho a seguir deverá ser orientado por um processo integrado de matriz de risco, com o objetivo de melhor garantir a segurança dos cidadãos, bens e ambiente. A solução para o desenvolvimento deste novo paradigma poderá ser encontrada através da adoção de um modelo intermunicipal, diferente da solução proposta pelo Governo, visando, fundamentalmente, criar sinergias e sistemas de normas e procedimentos de atuação padronizados, com vista a rentabilizar e otimizar os recursos disponíveis na preparação e resposta às emergências. Isto não significa que a Administração Central utilize estas formas de agregação municipal para centralizar ainda mais os seus poderes no sistema, em gravosa contradição com o princípio da subsidiariedade, enquanto matriz estruturante do modelo português de proteção civil. No processo de reestruturação do sistema municipal de proteção civil é importante distinguir dois conceitos fundamentais, o de sistema e o de serviço. O sistema pode ser considerado como “(...) um conjunto que, embora sendo marcado por funções diversificadas, prossegue uma finalidade e objetivos comuns”. Enquanto o serviço surge “(...) como uma unidade orgânica própria, ou seja, enquanto órgão técnico-administrativo catalisador e de suporte do sistema”. A proteção civil é um sistema complexo, do qual fazem parte múltiplos agentes, provido de diversas valências e instrumentos de atuação. Neste sistema, cada agente (inserindo neste conceito o cidadão) é parte da engrenagem, cujo mecanismo deve ter, necessariamente, rotinas e procedimentos regulados que devem ser testados, para que permitam o seu funcionamento com a agilidade requerida. As exigências que se colocam às sociedades modernas, decorrentes da multiplicidade de riscos e ameaças, produzem significativas repercussões no domínio da ação da proteção civil, exigindo a sua abordagem numa perspetiva integrada no âmbito da segurança comunitária. Recomendações • Rever a Lei n.o 65/2007, de modo a permitir uma adequação do sistema a um novo paradigma de responsabilização dos municípios, na vertente da gestão das emergências a nível municipal, fortalecendo, valorizando e modernizando este patamar, considerado o pilar do sistema nacional de proteção civil, alicerçado no princípio da subsidiariedade, enquanto valor estruturante; 52
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE• Definir um modelo científico e tecnicamente consensual de “Análise de Risco”, que possibilite a implementação de modelos sustentados e adequados, face aos riscos específicos locais, para uma melhor intervenção dos municípios, com a participação inequívoca da ANMP;  • Consolidar o sistema nacional de proteção civil, clarificando as competências das autoridades políticas, de coordenação nos níveis nacional, regional, distrital e municipal, revendo em especial, neste último nível, a dependência operacional dos CB da estrutura da ANPC; • Criar em todos os Serviços Municipais de Proteção Civil um Centro Municipal de Operações de Socorro (CMOS), assumindo este centro a missão de triagem e de despacho de meios de nível municipal, interligando-se, segundo o princípio da subsidiariedade, com a estrutura de patamar superior e de acordo com as necessidades. Ao nível do apoio direto às populações importa referir o papel das Juntas de Freguesia, igualmente identificadas como agentes do SDFCI no âmbito da DECIR (2018). Estas entidades promovem, em articulação com a sua Câmara Municipal, a criação de grupos de autodefesa dos aglomerados populacionais, com kits de primeira intervenção. Podem ainda ter um importante papel ao nível da sensibilização e na divulgação de avisos às populações, de acordo com o índice de risco meteorológico de incêndio, em colaboração com a sua Câmara Municipal. Podem ainda ter um papel relevante na sinalização de infraestruturas florestais de prevenção e proteção da floresta, para uma utilização mais rápida e eficaz por parte dos meios de combate. 4.4.2 Organizações Não Governamentais (ONG) Finalmente importa ainda referir três entidades que, pela sua atuação podem desempenhar um papel complementar a outros agentes já referidos. É esse o caso da Agência Portuguesa do Ambiente, que disponibiliza em tempo real, via internet, dados hidrometeorológicos das estações com telemetria, da rede de monitorização do Sistema Nacional de Informação de Recursos Hídricos (SNIRH), complementando a informação disponibilizada pelo IPMA. Um outro caso é o do Corpo Nacional de Escutas que intervém ao nível do apoio logístico, assistência sanitária e social, complementando o papel de outras entidades como INEM. É também o caso das Associações de Radioamadores que complementam a rede de radiocomunicações através dos equipamentos dos seus associados. Estas associações podem estabelecer e garantir autonomamente vias de radiocomunicação apoiando o sistema de comunicações a cargo da ANPC e inclusive apoiar a recuperação de equipamentos de radiocomunicações colapsados, sob orientação da ANPC. Diversas outras organizações não-governamentais têm tido, ao longo do tempo, papel importante na sensibilização, e na vigilância ou se têm mostrado motivados para essa 53
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEcolaboração. Estão neste caso a Federação Portuguesa de Aeronáutica com a vigilância aérea e a Federação Portuguesa de Cicloturismo e Utilizadores de Bicicleta com vigilância terrestre. A avaliação rigorosa da sua possível contribuição poderia elucidar o seu impacto em evitar comportamentos de risco por parte da população. 4.5 Instituições do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN) As instituições do sistema científico e tecnológico nacional não têm sido oficialmente consideradas como componentes do sistema, apesar de a sua participação ser muitas vezes referida ou ensaiada, mas sempre de forma descontinuada. Por isso, é de realçar a indicação da Diretiva Única de que compete à AGIF acompanhar as ações de investigação a realizar nas universidades, através de um laboratório colaborativo ou de outros núcleos de investigação. Em todos os países do Mundo em que existe o problema dos incêndios florestais e em que existe um sistema organizado de apoio à investigação científica, a ciência e tecnologia participam ativamente com as diversas entidades, no esforço comum para minimizar o problema dos incêndios. Em Portugal foi-se desenvolvendo, pelo menos desde o final da década de 80, um conjunto de equipas de investigação, maioritariamente ligadas a Universidades, que com o apoio de programas de investigação nacionais, da Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT) e da União Europeia (EU), desenvolveram ao longo destes anos, projetos de investigação, em geral desconexos e sem grande continuidade. Existiu um programa de apoio financiado pela Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais que suportava alguns projetos de pequena dimensão, mas este programa foi descontinuado em 2003 e desde então o tema dos incêndios florestais deixou de constituir uma prioridade para a FCT. Também a nível europeu o tema dos incêndios e da floresta tem sofrido grandes oscilações fruto da variabilidade dos programas de financiamento. Ainda assim, a investigação portuguesa na área dos incêndios é internacionalmente reconhecida, fruto de realizações como as Conferências Internacionais sobre Investigação em Fogos Florestais promovida pela Universidade de Coimbra, a coordenação portuguesa do maior projecto europeu nesta área, o FIRE PARADOX (Rego, et al., 2010), e a participação de cientistas portugueses em muitos projetos, revistas internacionais e muitos eventos nesta área. Existem equipas de investigação com trabalho consolidado nesta área em muitas instituições do sistema científico e tecnológico nacional, com as Universidades de Coimbra, de Trás-os-Montes e Alto Douro, de Lisboa, de Aveiro e do Porto, Institutos Politécnicos de Coimbra, Leiria e Bragança, e respetivos centros de investigação, incluindo também outras instituições como o IPMA. A componente internacional não tinha, no entanto, equivalente nacional. Num Relatório produzido em 2013 (Viegas et al., 2013) era dito que “Apesar de existirem em Portugal entidades 54
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEdo sistema científico com capacidades demonstradas e de ser reconhecida uma necessidade de aprofundar os conhecimentos em muitos aspetos do problema dos incêndios, continua a faltar um programa nacional que melhore as condições de desenvolvimento destes conhecimentos e a sua aplicação em ensinamentos e em soluções que melhorem a proteção as pessoas e das florestas”. Os acontecimentos de 2017 fizeram com que as autoridades revissem esta situação e tomassem medidas para a reverter. Ainda em 2017 (e posteriormente no final de 2018) a FCT lançou um concurso para financiar projetos na área dos incêndios florestais, e a Comissão Europeia realizou em janeiro de 2018 uma reunião em Lisboa para refletir acerca do apoio à investigação nesta área. Em termos comparativos internacionais a investigação em fogos florestais em Portugal é bastante recente, mas o crescimento exponencial da respectiva produção científica está patente na Figura 9. Verificam-se porém grandes desequilíbrios por tema de investigação, nomeadamente a pouca expressão dos estudos sobre supressão, socioeconomia e risco e perigo de incêndio. Figura 9. Evolução da produção científica nacional acumulada (1988-2016, JCR) em temas de fogos florestais e distribuição por tema. Desde 2018 existe, o Laboratório Colaborativo do Fogo e da Floresta: Forestwise, que envolve diversas entidades do sistema científico e tecnológico, entidades operacionais e empresas. Tem o estatuto de entidade privada, com financiamento parcial da FCT, que se propõe agregar as capacidades existentes a nível nacional para o desenvolvimento de investigação aplicada por solicitação direta das entidades interessadas. Este conjunto de entidades dispõe de uma rede de contactos internacionais, não apenas na 55
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEEuropa, mas também em praticamente todos os continentes em que o problema dos incêndios é relevante. Foi criada recentemente por iniciativa do Governo (RCM n.o 176/18, de 18 de dezembro) uma rede nacional de formação e investigação em proteção civil, com a seguinte constituição: • A Escola Nacional de Bombeiros; • Um consórcio de instituições de ensino superior que desenvolvam atividade de formação ou investigação nas áreas relevantes para a proteção civil, especialmente nas seguintes áreas disciplinares: Proteção Civil, Geografia e Planeamento Territorial, Engenharias e Ciências Florestais ou Naturais, Meteorologia, Oceanografia e Geofísica, Sistemas de Informação Geográfica, Ordenamento e Gestão do Território; • A Fundação para os Estudos e Formação nas Autarquias Locais; • Os laboratórios colaborativos que desenvolvam atividade na gestão integrada da floresta e do fogo ou na minimização de riscos e impactos relevantes para a proteção civil. A coordenação desta iniciativa é entregue à ANPC. Uma vez que a referida rede se encontra em criação, não se pode reportar a sua composição e atividade, mas não deixamos de saudar a iniciativa, que, embora tardia, poderá dar um importante contributo para o desenvolvimento do conhecimento e sua incorporação operacional. Recomendações • Recomenda-se que o apoio financeiro e institucional ao programa de investigação e formação na matéria dos incêndios florestais seja forte, distribuído com critério e com continuidade, para assegurar a sustentabilidade desta atividade; • Recomenda-se o reforço da colaboração das entidades do sistema operacional e dos estabelecimentos de ensino superior do sistema científico para proporcionar uma melhor formação e qualificação aos agentes operacionais. 4.6 A Agência para a Gestão Integrada dos Fogos Rurais (AGIF) A existência de uma entidade que promovesse a coordenação entre as diversas instituições que participam no sistema e a sua articulação, em cada uma das fases de operação, era sentida em Portugal desde há muitos anos. Como se recorda na resenha feita por Viegas (2009), foi criada uma Comissão Nacional Especializada de Fogos Florestais (CNEFF), que dependia do ministro do planeamento, tendo depois passado para a tutela da administração interna, que desempenhou um papel importante em ligar as entidades, dinamizar com apoio financeiro a atividade de prevenção. Mais tarde a CNEFF foi integrada na ANPC, tendo sido substituída pelo Núcleo de Proteção da Floresta. Em 2004 foi criada a Agência de Prevenção dos Incêndios 56
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEatribuições e tem algumas das competências previstas para a AGIF. Com particular relevância para os trabalhos do Observatório estão as competências atribuídas à Comissão Instaladora de coordenar a elaboração do PNDFCI, de coordenar um grupo de especialistas envolvendo-os na resolução de eventos complexos ou com risco acrescido, de criar uma bolsa de peritos que possa ser mobilizada em casos de operações de socorro de extrema gravidade, de apoiar a criação de laboratórios colaborativos, e de assegurar e colaborar com as entidades do sistema na estratégia de comunicação, informação e sensibilização relativas ao SGIFR. A transição da Estrutura de Missão para a AGIF continua a constituir-se como grande desafio, isto é, de todos falarem uma linguagem comum porque o objetivo é passar a mensagem certa, às pessoas certas e no momento certo para ajudar quem a cada momento se encontra com a missão atribuída de comandar o combate aos incêndios. Na orgânica proposta para a AGIF, recentemente publicada, constatamos a necessidade de recrutamento de cerca de 90 técnicos, entre peritos e coordenadores a diferentes níveis, pelo que revelamos alguma preocupação por se correrem riscos de alguma canibalização do sistema, atendendo que este processo acaba por interferir com outras entidades diretamente envolvidas e com menos possibilidade de atração de técnicos. Esta constatação é tanto mais evidente quando existe uma perfeita noção que o País não produziu num passado recente tantos técnicos com competências reconhecidas para assumirem funções dirigentes nas entidades acima referidas e naturalmente também na AGIF. Por outro lado, não parece ter qualquer justificação razoável conhecida a intenção expressa na lei orgânica da AGIF de, num prazo curto, muitos dos seus elementos virem a integrar o ICNF. Não se compreendendo essa intenção e tendo em conta o exposto, o Observatório recomenda que esteja sempre presentes a justificação e motivos para a criação da AGIF. Pelo papel central da AGIF na coordenação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais este tema é objeto de proposta específica no final deste documento.   61
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE5. Os processos do sistema O Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais deverá suceder à legislação atual integrando as disposições relevantes do Sistema Integrado de Operações e Socorro e do Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios que já informam a atual Diretiva Única de Prevenção e Combate (Figura assim como a Diretiva Operacional Nacional n.o 2 de 2018. No entanto, estes diferentes documentos têm descrições dos processos diferentes, sistematizados e organizados de formas algo distintas, não havendo portanto, uma descrição do sistema com formato final bem definido que possa ser sujeito a apreciação por parte deste Observatório. Essas diferenças são consequências inevitáveis dos tempos e dos objetivos que justificaram os documentos referidos. Por exemplo, o ênfase na gestão da informação e na organização do território aparece sobretudo no SDFCI, onde estão quase ausentes as questões da avaliação pós-evento, trazidas sobretudo pela Diretiva Única. A Diretiva Operacional Nacional n.o 2 foca naturalmente os aspectos do combate mas dá importante relevo a outras matérias mais associadas a preocupações de proteção civil associadas àrelacionadas com a segurança das populações. Assim, foi necessário proceder a uma organização que incluísse todos os processos relevantes constantes nos diversos documentos tendo sido essa a opção tomada. Por outro lado, considerouentendeu-se ser importante considerar os processos numa sequência cíclica que pode ser vista como iniciada na Prevenção, que inclui ações a realizar antecipadamente, continuada na Preparação para a eventualidade do acontecimento que nos preocupa, depois na Resposta ao evento, e depois na recuperação pós-evento, que deverá anteceder novo ciclo reiniciado novamente com a Prevenção. De facto, este modelo de ciclo não implica que as diferentes fases sejam necessariamente sequenciais no tempo porque Prevenção e Preparação podem ocorrer simultaneamente com as outras fases. No entanto este é um modelo importante no sentido de que ajuda a encaixar as diferentes tarefas ou processo numa organização lógica que facilita a sua distribuição pelos agentes do sistema. A organização sequencial dos processos considerados dentro do sistema é apresentada na Figura 10. 62
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEFigura 10. O ciclo dos processos mais relevantes incluídos no sistema e considerados nesta avaliação.Assim, seguindo a sequência do SDFCI e incluindo aspetos mais desenvolvidos na Diretiva Única ou na Diretiva Operacional Nacional n.o 2, apresentamos de seguida a análise efectuada por processo organizada em fases. Os primeiros processos a considerar referem-se às fases de prevenção e de preparação para os incêndios, e incluem o planeamento, a sensibilização e a organização do território (sob coordenação do ICNF no âmbito da prevenção estrutural). 5.1 Fases de prevenção e preparação para o evento 5.1.1 Planeamento No SDFCI o planeamento de defesa da floresta contra incêndios é objeto de todo o Capítulo II, em que se definem o âmbito, natureza, missão, atribuições e composição das comissões de defesa da floresta (Secção I), os elementos de planeamento com definição de risco, perigosidade e zonas críticas (Secção II), os instrumentos de planeamento de DFCI aos diversos níveis (nacional, distrital e municipal) e as suas relações (Secção III). Com o objectivo de assegurar a consistência territorial de políticas, instrumentos, medidas e ações, era elaborado a nível nacional, o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) que "organiza o sistema, define a visão, a estratégia, eixos estratégicos, metas, objetivos e ações prioritárias". O planeamento distrital tem "um enquadramento tático e caracteriza -se pela seriação e organização das ações e dos objetivos definidos no PNDFCI à escala distrital, orientando por níveis de prioridade, as ações identificadas a nível municipal", enquanto o planeamento municipal "tem um carácter executivo e de programação operacional e 63
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEdeverá cumprir as orientações e prioridades distritais e locais, numa lógica de contribuição para o todo nacional". Para a aplicação do planeamento aos diversos níveis definem-se as comissões de defesa da floresta, de âmbito distrital ou municipal como "estruturas de articulação, planeamento e ação" que têm como missão a coordenação de programas de defesa da floresta, articulando a prevenção estrutural com a proteção civil. O processo de planeamento constante na Diretiva Única e explicitado em apresentação posterior aponta para esta questão central dos diferentes níveis ou escalas de intervenção Nas Diretrizes Estratégicas definem-se os princípios orientadores nacionais, que declinam para instrumentos de escala regional e local, e nas Diretrizes Operacionais indica-se a operacionalização da estratégia nacional com as respectivas declinações a diferente escala. No entanto, nos mesmos documentos incluem-se outras matérias essenciais para a cumprimento dos objectivos estabelecidos como a previsão dos recursos financeiros a alocar, com orçamento anual do sistema e distribuição de fundos por entidade e atividade, assim como a contratação de recursos humanos e técnicos para complementar os meios permanentes. O processo de planeamento deverá sempre utilizar a melhor informação disponível pelo que deverá estar associado ao Sistema de Gestão da Informação sobre Incêndios Florestais (SGIF) e ser um sistema adaptativo aprendendo com as lições da experiência anterior, nomeadamente na investigação das causas e na avaliação pós-evento, de modo a identificar pontos fracos para aplicação de medidas corretivas. Este processo inclui a preparação e produção de diretivas setoriais que cada entidade deverá preparar, de modo colaborativo com as entidades de missão conexa. A coerência das diretivas setoriais em equilíbrio com os recursos financeiros, humanos e técnicos alocados deverá ser clara no Plano de Gestão Integrada de Fogos Rurais e no Relatório Anual do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais a elaborar sob responsabilidade da AGIF. No SDFCI incluem-se também na componente de planeamento da defesa da floresta contra incêndios alguns "elementos de planeamento" de natureza diversa. Nestes se inclui o índice diário de risco de incêndio que conjuga a informação do índice de perigo meteorológico de incêndio, produzido pelo Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA) com um índice de risco conjuntural, definido pelo ICNF. Um outro elemento de planeamento é o da classificação do continente segundo a perigosidade de incêndio rural, também definido pelo ICNF. Finalmente são também identificadas e demarcadas nos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) zonas críticas, manchas florestais onde, quer face à elevada suscetibilidade ou 64
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEà perigosidade que representam, quer em função do seu valor patrimonial, social ou ecológico, se reconhece ser prioritária a aplicação de medidas mais rigorosas de defesa da floresta contra incêndios. Recomendações A Diretiva Única aponta, e bem, para que todos os agentes sejam considerados no processo de planeamento, e este deve ser participado mas exige uma forte coordenação por parte da AGIF de modo a assegurar a coerência das intervenções aos vários níveis e escalas e entre os diversos agentes envolvidos, com a definição do plano de atividades e recursos correspondentes. Deverá ser repensado o modo como os diversos agentes participam na AGIF que poderá evoluir no sentido de uma Interagência (IAGIF) de que os diversos agentes fazem parte, aí participando com as suas estruturas especificamente dedicadas aos fogos rurais. A produção de informação diária de risco incêndio é fundamental como elemento de planeamento mas é mais adequadamente caracterizada como um atividade de pré-supressão. Para efeitos de regulação do uso do fogo, ativação de meios de vigilância e pré-posicionamento de meios de combate a previsão meteorológica é essencial pelo que deve ser a base da decisão, independentemente da componente estrutural do risco. Para efeitos de condicionamento à edificação e para o ordenamento do território em geral era importante identificar claramente e isolar a componente espacial, estrutural, mais permanente, incluindo as considerações de interface urbano-florestal e a definição de zonas críticas. Recomenda-se uma reanálise deste processo no âmbito da organização do território. 5.1.2 Gestão do combustível A Diretiva Única de Prevenção e Combate (Resolução do Conselho de Ministros n.o 20/2018, de 1 de março) considerou entre outros processos, a Prevenção — Gestão de combustível e fiscalização, cuja atribuição de execução é da exclusiva competência das autarquias (municípios e juntas de freguesia). No âmbito da Prevenção — Gestão de combustível e fiscalização, estabelecida na referida diretiva, incluem-se todas as ações que visam alterar a estrutura e a carga de combustível e consequentemente alterar o comportamento do fogo em caso de incêndio florestal. Estas ações de gestão de combustível encontram-se hierarquizadas a nível regional em Redes de Faixas de Gestão de Combustível (RFGC) segundo a responsabilidade de execução e manutenção e a funcionalidade: a) Rede Primária, de nível sub-regional, orientada para a compartimentação de unidades paisagísticas; b) Rede Secundária, de nível municipal orientada para a proteção de aglomerados populacionais e edificações, polígonos industriais, áreas de lazer e outras 65
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEUma paisagem cada vez mais homogénea ao nível dos modelos de combustível alimentará incêndios tão extensos e tão intensos de acordo com a extensão e o modelo de combustível dominante. Todavia estas ações de âmbito municipal ou local não respondem ao problema dos grandes incêndios. Neste sentido importa que, a par de medidas operacionais de ordenamento e de gestão florestal, as ações de prevenção sejam de âmbito supramunicipal para a gestão dos combustíveis em grande escala, com base numa planificação elaborada pela entidade nacional com competências, recursos e know how na área florestal - o ICNF. A organização do território florestal é especialmente abordada na lei que estabelece o SDFCI juntamente com os aspetos de silvicultura e de infraestruturação do território. Na organização do território é especialmente importante a definição do índice de perigosidade cujo modelo numérico à escala nacional e municipal é publicado pelo ICNF, sendo o território continental classificado segundo aquele índice (artigo 5.o) e a cartografia de perigosidade à escala municipal definida em PMDFCI e integrada, obrigatoriamente, na planta de condicionantes à edificação (artigo 16.o). Por outro lado, a definição de zonas críticas (artigo 6o) reconhece a prioridade a dar às medidas de DFCI em manchas florestais relevantes que devem ser identificadas, demarcadas, e alvo de planeamento próprio nos PROF. Também as redes de defesa da floresta contra incêndios (artigo 12.o), com as faixas de gestão de combustível (artigo 13.o), as servidões administrativas e expropriações associadas (artigo 14.o), as redes secundárias (artigo 15.o), as redes primárias (artigo 18.o), e a normalização das redes regionais de defesa da floresta (artigo 20.o) constituem instrumentos de organização do território importantes a considerar nos PROF. Também as medidas associadas à silvicultura, arborização e rearborização (artigo 17.o) são consideradas no SDFCI e incluídas no capítulo de Organização do Território, Silvicultura e Infraestruturação. Os Planos Regionais de Ordenamento Florestal são, portanto, uma sede essencial na definição dos objectivos e metas que são definidos regionalmente para a floresta e têm crescente relevância com a Resolução do Conselho de Ministros, Decreto-Lei n.o 427/2018 de 18 de outubro, que aprovou o regime jurídico dos planos de ordenamento, de gestão e de intervenção de âmbito florestal. A sua operacionalização por transposição para os Planos Diretores Municipais confere-lhes igualmente importância acrescida. Assim, por terem estado em discussão os PROF de segunda geração entendeu o Observatório elaborar recomendações para alteração daqueles documentos de forma a melhor refletirem as considerações associadas aos incêndios florestais. O Observatório recomenda uma leitura atenta daquele parecer por ser a componente do ordenamento territorial uma componente 68
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEfundamental do sistema por ser extremamente influente na qualidade, quantidade e distribuição dos combustíveis florestais. Recomendações Destacar as acções relacionadas com a Organização do Território, associadas à Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo das de Gestão do Combustível. Associar as acções de Gestão do Combustível às da Política de Energia, no sentido da utilização útil da Biomassa Florestal. Desenvolver o Programa Nacional de Fogo Controlado para níveis com impacto ao nível da paisagem e da consequência para limitar a extensão e intensidade dos incêndios, o que implica o uso de ferramentas visando o planeamento espacial estratégico. 5.1.3 Sensibilização A sensibilização, como componente da prevenção inclui, segundo a Diretiva Única, "todas as ações dirigidas aos cidadãos e organizações com vista à modificação de comportamentos e à adoção das melhores práticas de segurança, individual e coletiva". Sensibilizar para a proteção da floresta e para os seus usos diretos e indiretos é uma ação que se deve iniciar nas escolas do ensino Básico e Secundário, especialmente pelo facto de Portugal ser um dos países do Sul da Europa com maior área com coberto florestal. A sustentabilidade desta característica num período de acentuadas mudanças sociais, económicas e climáticas depende da sensibilização da população para os valores com que a floresta contribui para o desenvolvimento sustentável do país. A sensibilização para a floresta, para as suas vulnerabilidades e riscos, para a modificação de comportamentos e para a adoção de melhores práticas de segurança, individual e coletiva não deve ser apenas feita a nível documental, com acesso a exposições nas salas de aula, brochuras, livros, vídeos, filmes e outros meios audiovisuais, mas sobretudo por meio de visitas a espaços florestais, especialmente em áreas protegidas. Nas saídas de campo os temas da floresta deveriam ser associados aos temas do ambiente, da biologia, da biodiversidade e para os anos escolares mais avançadas ao tema do desenvolvimento sustentável. São conhecidas as causas que impedem geralmente que este tipo de saídas de campo se realizem: verbas escassas, indisponibilidade de tempo por parte dos professores devido a sobrecarga administrativa e letiva, indisponibilidade dos professores devido às dificuldades de organização e viabilização destas iniciativas e desinteresse. Contudo, trata-se em última análise de uma questão de prioridades estabelecidas não só pelo corpo diretivo e docente das escolas como pelas respetivas tutelas. Sem um contacto direto com a natureza, sem algum conhecimento direto e presencial da flora e da fauna nacionais, sem conhecer os valores de uso indireto da floresta, sem noções básicas sobre as características e 69
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEentidades envolvidas face à iminência ou ocorrência de acidente grave ou catástrofe". Este sistema, que não é específico em relação aos incêndios florestais, é no entanto um importante enquadramento para a divulgação pública do risco de incêndio. A capacitação para a divulgação, interpretação e utilização do índice diário de risco de incêndio e de outros índices relativos às condições pirometeorológicas é muito importante e deveria fazer parte das campanhas de sensibilização que, conforme referido, poderiam beneficiar do voluntariado e das organizações não-governamentais, ambas devidamente certificadas e enquadradas. Recomendações Recomenda-se que, no âmbito do novo Sistema Nacional de Monitorização e Comunicação de Risco, de Alerta Especial e de Aviso às Populações seja criado um fluxo de informação específico para os incêndios florestais com inclusão do risco meteorológico. Recomenda-se que nas escolas do Ensino Básico e Secundário se ensine e sensibilize os alunos para os valores de uso direto e indireto da floresta em Portugal e para as características deste ecossistema na região climática do Mediterrâneo e para as suas vulnerabilidades atuais face a mudanças sociais, económicas e climáticas acentuadas. Recomenda-se que sejam fomentados programas de sensibilização e informação por voluntários qualificados, em especial de estudantes universitários de cursos nas áreas florestal, agricultura e biologia, nos períodos de férias, cujo trabalho temporário seria remunerado, bem como por ONG devidamente certificadas e enquadradas. 5.1.4 Fiscalização A fiscalização visa o cumprimento das disposições legais no que diz respeito à gestão do combustível como a comportamentos de risco. O incumprimento de medidas preventivas de gestão de combustível está descrito no artigo 21.o da lei que estabelece o SDFCI, fixando o artigo 37.o as competências para a fiscalização pela GNR, PSP, ICNF, ANPC, Câmaras Municipais, Polícias Municipais e Vigilantes da Natureza, permitindo o acesso das entidades fiscalizadoras à identificação dos proprietários (artigo n.o 37A) e estabelecendo as contraordenações, coimas e sanções acessórias (artigos 38.o a 41.o). Neste sentido é necessário que a legislação seja clara, fundamentada em critérios científicos e técnicos, e com utilidade demonstrada. Neste sentido, as alterações efectuadas à lei n.o 76/2017 de 17 de agosto pelo Decreto-Lei n.o 10/2018 de 14 de fevereiro constitui um exemplo de deficiente utilização de critérios técnicos que pode ter efeitos contraproducentes em relação aos objectivos pretendidos. E a grande visibilidade e empenho de todos os agentes na aplicação das 72
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEmedidas merecia ter tido um cuidado equivalente na alteração legislativa. Quanto à fiscalização de comportamentos de risco, o SDFCI disciplina, no seu artigo 27.o as condições de realização de queimadas, de queima de sobrantes e de realização de fogueiras (artigo 28.o), de lançamento de foguetes e outras formas de fogo (artigo 29.o) e de utilização de maquinaria e outros equipamentos durante o período crítico (artigo 30.o). Também a fiscalização associada ao condicionamento de acesso, de circulação e de permanência associado a índices de risco mais elevado (artigos 22.o e 23.o) e a zonas críticas (artigo 24.o) obriga a ações de fiscalização aqui incluídas. Recomendação Recomenda-se uma revisão dos critérios para a gestão de combustíveis no âmbito das redes secundárias de gestão de combustível com base na análise efectuada pela Comissão Técnica Independente e no melhor conhecimento técnico e científico sobre a matéria. Recomenda-se a formação dos agentes de fiscalização com as componentes técnicas adequadas aos objectivos da fiscalização. 5.1.5 Vigilância e deteção As atividades de vigilância e detecção, como componentes da pré-supressão de incêndios, são cruciais para a redução de ignições e, caso ocorram, deverão contribuir para um ATI rápido e efetivo. A Rede Nacional de Postos de Vigia (RNPV) constitui a espinha dorsal da detecção fixa terrestre de incêndios em Portugal. É atualmente operada e gerida pela GNR e funciona de acordo com um calendário em duas fases, respetivamente a guarnição da rede primária (em 2018 de 7 de maio a 30 de outubro) e a guarnição dos restantes postos de vigia, de 1 de julho a 15 de outubro. A dinâmica espácio-temporal do perigo de incêndio e a cobertura limitada do território por parte da RNPV impõe, ou recomenda, que seja complementada através de vigilância móvel com meios terrestres ou aéreos em função do potencial de ignição e propagação e dos valores em risco. Cabe ao ICNF recomendar vigilância adicional em locais e contextos críticos, beneficiando do apoio técnico da AGIF e dos sistemas de informação disponíveis, e em ação concertada com outros agentes (ANPC, GNR, FFAA), sendo que os GTF devem também desempenhar um papel relevante no processo, dada a sua proximidade e conhecimento do território. Participam na vigilância móvel terrestre oas meios da GNR e de outros agentes da proteção civil, municípios, juntas de freguesia, voluntários e agentes com especial dever de cooperação. 73
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEEstá previsto que a ANPC possa solicitar à GNR e à PSP maior visibilidade na imediação do edificado urbano ou rural para fins de dissuasão, o que se justifica plenamente sabendo que três quartos do número total de ocorrências se originam na interface urbano-rural e em áreas agrícolas e que respondem por dois terços da área ardida total (Fernandes e Guiomar, 2019). A interdição ou condicionamento do acesso a áreas de perigosidade elevada em dias meteorologicamente críticos, a cargo da GNR e PSP em coordenação com o ICNF e a ANPC, e o pré-posicionamento de meios de combate constituem duas vertentes da pré-supressão que complementam a vigilância e detecção. Recomendações • Examinar a possibilidade de deslocalização ou encerramento de postos da RNPV em função do seu desempenho, da perigosidade de incêndio e dos valores em risco; • Beneficiar mais das possibilidades oferecidas pelo Sistema de Gestão de Incêndios Florestais (SGIF) para fins de tomada de decisão no âmbito da vigilância móvel; • A ativação da RNPV e as rotinas da vigilância móvel continuam a não obedecer ao nível de perigo meteorológico de incêndio. Esta insuficiência é inaceitável num sistema de gestão integrada de fogos rurais e, em geral, é comum aos processos de pré-supressão e prontidão da resposta. A emissão (por excesso) de estados de alerta não justificados pirometeorologicamente, como em 2018, tem consequências perniciosas e leva ao descrédito dos sistemas de indexação de perigo/risco de incêndio. 5.2 Fase de resposta durante o evento 5.2.1 Segurança das populações A segurança pessoal de todos os agentes envolvidos nas operações e de todas as pessoas ameaçadas pelos incêndios constitui uma prioridade máxima em todas as operações. A segurança dos agentes operacionais é um requisito indispensável para a execução de todas as ações relacionadas com a gestão dos incêndios. Pela perigosidade destas ações, podem manifestar-se em diferentes fases e não apenas no contato com o fogo. Felizmente, com um grande esforço de formação e de melhoria dos equipamentos individuais, nos anos mais recentes, tem-se conseguido reduzir a incidência de acidentes graves entre os elementos das forças operacionais. Em contrapartida tem sobressaído a ocorrência de incêndios com elevados números de vítimas, maioritariamente da população civil. Este facto motivou a uma chamada de atenção para este problema, nomeadamente da Diretiva Única, que iremos abordar em seguida. A preocupação com a segurança das populações está presente em vários momentos antes do evento, com a participação em ações de prevenção e preparação como nos actuais programas "Aldeia Segura" e "Pessoas Seguras" que importa desenvolver. 74