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a lei reserva para o tribunal - a decisão, com quebra de sigilo, de prestar o depoimento. Aqui, sim, já nos situaremos no âmbito de uma actividade materialmente jurisdicional». 33. Uma leitura analítica de textos como os citados mostra que, na nossa Ordem Jurídica, a condução da decisão de quebra de sigilo profissional a área da reserva de jurisdição se processa por duas vias concomitantes. Uma delas baseia-se directamente na Constituição. A outra radica-se na natureza do n.° 3 do artigo 135.o do Código de Processo Penal enquanto preceito legislativo de protecção do Direito Fundamental a reserva da intimidade da vida privada. 34. No sistema constitucional, a reserva de jurisdição vale sobretudo como garantia.A todos é assegurado que as lides de pretensão insatisfeita nas quais possam estar envolvidos serão dirimidas com objectividade (isto é, segundo o padrão geral e abstracto formado pela lei) por uma entidade revestida de um estatuto de imparcialidade. A reserva de jurisdição encontra-se deste modo indissociavelmente ligada a garantia de tutela dos direitos. Essa garantia de defesa dos direitos mediante o acesso aos tribunais é solenemente proclamada no artigo 20.°, n.° 1, da CRP. E não é assim fonte de surpresa que, no n.° 2 do artigo 202.°, logo a seguir ao enunciado da reserva de jurisdição, surja uma definição de «jurisdição» que compreende em primeiro lugar o asseguramento da defesa dos direitos. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________200
A reserva de jurisdição seria, pois, debilitada sempre que direitos individuais (e, designadamente, os fundamentais) pudessem ser afectados por outros órgãos do poder sem que os seus titulares pudessem fazê-los valer perante os tribunais. Assim sendo, torna-se imperioso o prévio exercício da jurisdição naqueles casos em que, pela natureza das coisas, uma decisão de outro órgão de poder afectaria direitos (e, em particular, Direitos Fundamentais) sem que o acesso ao tribunal, feito a posteriori, tivesse a virtualidade de reinvestir o particular no direito ofendido. É obviamente aquilo que se passa com a ofensa do direito à reserva da intimidade da vida privada pela quebra ou levantamento do sigilo profissional: revelados os factos ou elementos, estão-no para sempre com eternização da publicidade nociva. É por isso que, neste caso, a maneira de não subtrair aos tribunais o conflito entre os titulares dos direitos e o órgão que pretende afectá-los à luz de um bem jurídico que, alegadamente, justifica o sacrifício, consiste inafastavelmente na possibilidade da intervenção do tribunal antes que o segredo seja quebrado. Se assim não for, a reserva de jurisdição perderá todas as suas virtualidades garantísticas em relação a este tipo de lides de pretensão insatisfeita. 35. Mas a reserva de jurisdição não resulta apenas e na sua integralidade da Constituição formal. Assim como, ao conceder discricionariedade administrativa, o legislador abre a favor da Administração um espaço de reserva parcial de administração26, nada impede que um certo regime jurfdico alargue a reserva de jurisdição em detrimento dos poderes de 26 Cfr. SÉRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra: Almedina, 1987, p. 487. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________201
outros órgãos de soberania, desde que respeite as competências constitucionais e configure soluções proporcionadas ao princípio da separação e interdependência de poderes. É precisamente isso o que sucede graças à remissão, pelo n.° 1 do artigo 17.° do RJIP, da justificação da recusa de coadjuvação às comissões parlamentares de inquérito para os «termos gerais da lei processual penal». A exigência constitucional do controlo jurisdicional da quebra de qualquer tipo de sigilo profissional destinado a tutelar direitos, liberdades e garantias fica assim densificada por força de um contributo legislativo, consistindo num incidente de intervenção de um tribunal superior, a suscitar pela autoridade que conduz a investigação. A necessidade de dedução deste incidente antes que se consume a quebra do segredo profissional, representa afinal também uma concretização da directriz constitucional sobre a existência de procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade e capazes de assegurar a tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações dos direitos, liberdades e garantias pessoais. O incidente em causa representa um de tais procedimentos judiciais, claramente apontado à tutela em tempo útil contra a ameaça da violação do direito à reserva de intimidade da vida privada. O facto de a iniciativa caber em princípio à entidade que quer afastar o segredo não retira ao incidente aquela função garantística especial, uma vez que ele constitui a via indispensável para o levantamento. 36. A partir deste ponto resta, é certo, a magna questão consistindo em apurar qual o Tribunal competente para a apreciação do incidente. O artigo 135.° do Código de Processo Penal regula directamente a investigação em II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________202
processo penal. Por isso, o n.° 2 refere uma autoridade judiciária perante a qual o incidente é suscitado e o n.° 3 a remessa do incidente ao tribunal superior Aquele onde o incidente tiver sido suscitado ou, em caso de este se ter levantado perante o Supremo Tribunal de Justiça, o Pleno das Secções Criminais. O juízo adaptativo destas soluções ao incidente de escusa suscitado perante uma comissão parlamentar de inquérito requer um exercício dogmático cujo rigor não exclua um certo toque imaginativo. A questão complica-se porque se não tratará apenas de apurar um tribunal competente no seio de uma ordem jurisdicional de antemão identificada, mas de começar por determinar se se trata da ordem jurisdicional comum ou da ordem jurisdicional administrativa. Essa questão não cabe, porém, no âmbito da consulta à qual se responde através do presente parecer. Mas aComissão de Inquérito não se lhe poderá furtar se pretender promover uma decisão judicial de quebra do segredo profissional de supervisão bancária. Pena é que a dedução do incidente e o seu processamento perante uma estância jurisdicional, incluindo a expressa atribuição de competência para o efeito, não tivesse sido disciplinada aquando da recente revisão do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares pela Lei n.o 15/2007, de 3 de Abril. Muito tempo antes da aprovação deste diploma, já o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.° 195/94, se pronunciara no sentido na necessidade da articulação das comissões parlamentares de inquérito com os tribunais quando a adopção de medidas de investigação ou instrução se traduza na imposição de restrições e sacrifícios importantes aos direitos fundamentais dos cidadãos. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________203
É, pois, à Assembleia da República que devem ser assacadas as dificuldades processuais que ela própria poderá encontrar na determinação da instância jurisdicional competente. Posto isto, tal determinação não é impossível, embora possa gerar-se controvérsia quanto aos resultados que venham a ser alcançados através de um raciocínio dogmático. III. Pressupostos da decisão de levantamento. 37. Cabe, por fim, sublinhar o cepticismo do signatário quanto à probabilidade de procedência de um eventual incidente de levantamento do segredo profissional de supervisão bancária, promovido pela Comissão de Inquérito no caso vertente. Não se tomam sequer em conta as dificuldades que sempre surgiriam na determinação da instância jurisdicional competente e da articulação num incidente processual dos exercícios da função política e da função jurisdicional. As razões de improcedência que agora se antevêem têm a ver com o âmbito da informação exigida ao Banco de Portugal. Não se vê, com efeito, como tamanha amplitude não fará pesar muito mais o prato da balança da ponderação no qual se reúnam os efeitos negativos da quebra do sigilo. 38. De acordo com o n.° 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal, o incidente de quebra do segredo profissional, a julgar por um tribunal superior, deve ser decidido através de um juízo de ponderação. O que ali se determina é que o tribunal levantará o segredo, isto é, ordenará a prestação de coadjuvação com revelação de matéria por aquele coberta, II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________204
quando isso se mostre justificado «segundo o princípio da prevalência do interesse preponderante, nomeadamente tendo em conta a imprescindibilidade do depoimento para a descoberta da verdade, a gravidade do crime e a necessidade de protecção de bens jurídicos». Da passagem em causa retira-se, por um lado, que se tratará de um juízo de ponderação, pelo outro, a indicação de elementos relevantes para efeito de ponderação quando se trate de um processo penal propriamente dito e, ainda, o carácter aberto desse elenco, ou seja, a admissibilidade de levar à ponderação outros elementos relevantes à luz das circunstâncias do caso concreto. O carácter não-taxativo da lista de factores ou elementos de ponderação manifesta-se com o emprego do advérbio «nomeadamente» antes da enunciação de três factores. Por outro lado, estes factores da fattisperíe normativa não serão todos eles sempre aplicáveis. É o caso da «gravidade do crime», um elemento de ponderação apropriado em processo penal mas inidòneo em inquérito parlamentar, visto estar de há muito assente entre nós que «as comissões parlamentares de inquérito são órgãos essencialmente políticos, não sendo, nem podendo transformar-se em tribunais»27. Por outras palavras, não cabe às comissões parlamentares de inquérito a investigação e a qualificação de condutas enquanto crimes. Como por seu turno se aduziu no Parecer n.° 56/1934 da Procuradoria-Geral da República, «as comissões não são tribunais, não exercem o poder jurisdicional, apresentando-se fundamentalmente como órgão político, não como autoridade judicial». 27Acórdão n.° 195/94 do Tribunal Constitucional, ponto 9,1. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________205
«A investigação por elas levadas a cabo situa-se num plano político e não judicial, sendo distintos os fins prosseguidos: enquanto os tribunais visam determinar a responsabilidade jurídica (civil, penal ou administrativa), as comissões apenas procuram apurar a responsabilidade política ou simplesmente realizar una tarefa de informação para o Parlamento»28. Por conseguinte, não relevará para a decisão ponderativa de um incidente de quebra de segredo profissional suscitado por uma comissão parlamentar de inquérito o factor «gravidade do crime». Mas já importarão os factores «imprescindibilidade [da totalidade dos documentos requeridos] para a descoberta da verdade» e o da «necessidade de protecção de bens jurídicos». 39. A própria letra do n.° 3 do artigo 135.o do Código de Processo Penal associa à referência feita aos dois factores de ponderação que referimos em último lugar a ideia de necessidade, já há muito presente no Direito Público português sob a referência à proibição do excesso, e que constitui, como é bem sabido, uma das três vertentes ou máximas com as quais se constrói o princípio da proporcionalidade. Com efeito, quando, no n.° 3 do artigo 135.°, se requer que o depoimento seja «imprescindível», significa-se que não se poderá levantar o segredo profissional se a matéria relevante puder ser apurada sem esse sacrifício de um importante valor jurídico. E, quando se refere a «necessidade de protecção de bens jurídicos» significa-se, com emprego do termo dogmaticamente próprio, que o sacrifício do valor jurídico do segredo profissional (e, reflexamente, dos Direitos Fundamentais e outros interesses públicos a cuja tutela este 28Parecer cit., p o n t o 9.22. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________206
serve de instrumento) apenas será lícito quando, sem ele, ocorra lesão mais pesada de outros Direitos Fundamentais ou interesses constitucionalmente tutelados, Quanto à menção feita, também no n.° 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal, ao «princípio de prevalência do interesse preponderante», não se trata aí de um factor específico a incluir na ponderação, mas da própria essência do juízo ponderativo. 8, pois, um modo escolhido pelo legislador para deixar claro qual o tipo de raciocínio jurídico em que deverá assentar a decisão pelo tribunal superior do incidente de levantamento do segredo profissional. 40. No ofício de 08.01.2009, comunica-se que a Comissão de Inquérito «deliberou por unanimidade, em reunião realizada no dia 6 de Janeiro de 2009 [2008, por lapso], que, face ao objecto da presente Comissão, o sigilo profissional bancário invocado deve ceder face ao interesse público prevalente». E, um pouco mais adiante, acrescenta-se que «... a Comissão de Inquérito não considera legítima a invocação do segredo profissional face ao interesse público prevalente...». Pelas razões abundantemente já expostas, a Comissão de Inquérito incorreria em usurpação de poder e praticaria desse modo um acto nulo e de nenhum efeito se, com a deliberação de 6 de Janeiro, tivesse pretendido realizar ela própria o jufzo ponderativo que cabe a um tribunal superior. O vicio só não existirá se se puder entender, nomeadamente à face da sequência dos trabalhos da Comissão, que se trataria apenas de adopção da posição a desenvolver perante um tribunal superior para fundamentar 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________207
o pedido de levantamento do segredo no incidente suscitado pelo órgão parlamentar ad hoc. Se a Comissão de Inquérito pretendesse arrogar-se a decisão de levantamento do segredo profissional, haveria, no entanto, a par da incompetência absoluta, um vício de fundo correspondente a figura que a doutrina germânica denomina défice de ponderação (Abwägungsdefizit), que consiste em o aplicador não incluir na ponderação todos os elementos factuais e jurídicos presentes no caso concreto que deveriam ter sido considerados à luz da razão de ser pela qual o legislador estatui que essa ponderação se faça. A menos que se tenha tratado de algo ainda mais radicalmente ilícito, que seria não ter havido qualquer ponderação. A ponderação inexistiria se a Comissão não tivesse sequer pesado explicitamente os prós e contras da quebra do segredo de supervisão bancária, aferidos segundo o efeito sobre os bens jurídicos que - no caso concreto - este serve ou, pelo contrário, impede que se realizem. Se, em vez desse exame contrastado, tudo se resumisse a uma ritual invocação da fórmula «interesse público prevalente» como uma espécie de «passe-partout» para a neutralização do segredo, então estaríamos perante um não exercício puro e simples do poder-dever de ponderar (Abwägungsnichtgebrauch)29 30. 29 Cír. a titulo de exemplo, DETTERBECK, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.a ed., Munique: Beck, 2008, p. 1 1 1 e 112. 30 Dado que não compete à Comissão de Inquérito, mas sim a um tribunal superior, a decisão sobre levantamento ou não levantamento do segredo profissional de supervisão bancária com base num juízo ponderativo, o défice, ou mesmo ausência, de ponderação no discurso argumentativo da Comissão de Inquérito só releva para detectar desde já uma possível causa de improcedência da pretensão de levantamento que, assim justificada, fosse dirigida ao tribunal competente. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________208
41.A ponderação, a levar a cabo por um Tribunal superior, terá de consistir no sopesar comparativo das vantagens e adstrições trazidas pela eventual quebra do segredo profissional aos bens jurídicos prosseguidos e lesados por uma tal decisão. Essa pesagem terá de tomar em consideração o relevo específico de tais valores jurídicos, isto é, a dimensão que assumem à luz das circunstâncias do caso concreto. A avaliação dos dados à luz do modo como surgem na situação real da vida prende-se com a finalidade de optimização conjugada de uma série de princípios jurídicos com a natureza de Direitos Fundamentais e de interesses públicos com tutela no Direito Constitucional e nos Direitos Comunitário e Internacional. A máxima realização conjugada possível de uma série de princípios depende daquilo que, num certo caso, seja viável dos pontos de vista jurídico e fáctico. E, hoje em dia, essa operação jurídica de conjugação tem de estruturar-se segundo o mega princípio jurídico da proporáonalidade, com as suas vertentes da adequação ou idoneidade, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito ou equilíbrio31. Há, pois, que começar por fazer algo a que as comunicações da Comissão de Inquérito ao Banco de Portugal não alude: o elencamento dos valores a levar à ponderação. 42. O ofício de 08.01.2009 refere tão só que a cedência do sigilo profissional perante um (não identificado) interesse público prevalente se impõe «face ao objecto da presente Comissão». Embora se não trate de uma identificação clara e suficiente para reconstituir o «iter valorativo» da Comissão, é-se levado a presumir que o ou os interesses públicos que a 31Cfr. ALEXY, A Theory of Constitutional Rights, Oxford: University Press, 2002, p. 3% s. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________209
Comissão entende satisfazer graças ao levantamento do segredo profissional de supewisão bancária sobre toda a massa de informação solicitada se manifestarão nas finalidades apontadas na Resolução da Assembleia da República n.° 65/2008, que instituiu a «Comissão de Inquérito Parlamentar sobre a situação que levou a nacionalização do BPN - Banco Português de Negócios e sobre a supewisão bancária inerente». Ora, a decisão de nacionalizar o BPN não foi do Banco de Portugal, mas sim do Governo. E, caso, como seria natural, o Governo tenha ouvido a esse propósito o Banco de Portugal, o Governo estará em condições de corresponder a um pedido de informação sobre o sentido do parecer do Banco de Portugal, sem que aí se suscitem problemas de segredo profissional. Portanto, é de inferir que a parte das atribuições da Comissão de Inquérito com a qual se prende a solicitação de elementos ao Banco de Portugal seja aquela que respeita à supervisão bancária exercida sobre o BPN. Importam, pois, as alíneas 2) a 5) da Resolução. Sinteticamente, são dois os objectivos que nestas se perfilam: uma avaliação em abstracto da eficiência do sistema de supervisão financeira tal como actualmente se encontra instituído e um juízo em concreto sobre o modo como o Banco de Portugal e os seus dirigentes se desincumbiram das suas atribuições e competências no caso específico do BPN. Pode, pois, supor-se que, com o levantamento do segredo bancário, a Comissão pretenda prosseguir o interesse público, tutelado pelo artigo 101.° da Constituição, da solidez e dinamismo do sistema financeiro português. O pretendido levantamento serviria tal interesse por duas vias. Por um lado, graças a uma visão, fundada nas ilações a extrair do «Caso BPN», das melhorias a introduzir no sistema de supervisão tal como se encontra instituído, de modo a que possa cumprir melhor as metas da II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________210
garantia da solvência das instituições de crédito e da sua atractividade para os aforradores ínsitas no artigo 101.° da Constituição. Por outro lado, o levantamento do segredo sobre toda a massa de informação solicitada permitiria corrigir hipotéticas deficiências de funcionamento do Banco de Portugal, dessa forma tutelando imediatamente o imperativo, decorrente do artigo 102.° da Constituição, do correcto exercício das funções de supervisão bancária. A realização deste interesse público serviria, por seu turno, mediatamente, a realização do interesse público da solidez e dinamismo do sistema financeiro, visto esta não ser atingível sem que se possa contar com uma supervisão credível. 43. Cumpre agora identificar sumariamente os bens jurídicos (Direitos Fundamentais e interesses públicos com valoração constitucional) que o pretendido levantamento de segredo lesaria. Há desde logo aqui um ponto muito importante e que se prende com as circunstâncias do caso concreto, sendo certo que uma análise atenta de tais circunstâncias é sempre essencial a uma correcta ponderação32. Refiro-me à amplitude da informação solicitada pela Comissão de Inquérito. A meu ver, esta é a questão fulcral para efeito da valoração da pretensão de levantamento que a Comissão teria de sustentar perante o Tribunal superior competente. Com efeito, o desfecho não será necessariamente o mesmo com independência da natureza e da quantidade dos elementos sobre os quais o Banco de Portugal teria de prestar informação. Por um 32 Sobre a ponderação como raciocínio necessariamente baseado nos elementos relevantes do caso concreto (Einzelfallabwägung) ou como «Direito da situação concreta» (lex situationis) formulado com base no princípio da proporcionalidade, v. OSSENBÜHL, Abwägung im Verfassungsrecht, m ERBGUTH/OEBDECKE/RENGEUNG/SCHULTE (Coord.), Abwägung im Recht, Colónia; Carl Heymanns Verlag, 19%, p. 33, 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________211
lado, há que ver se essa pletora de revelações é adequada e necessária a realização dos interesses públicos subjacentes ao pedido de informação. Por outro lado, há que verificar quais os efeitos lesivos que uma informação com tamanha amplitude, de natureza tão patentemente indiscriminada e respeitante à supervisão exercida durante o longo período de oito anos, iria ambivalentemente exercer sobre os próprios interesses públicos cuja realização a Comissão de Inquérito pretenderia promover. Em primeiro lugar, uma informação com as características da requerida pela Comissão ofenderia com toda a probabilidade o Direito Fundamental à reserva da intimidade da vida privada de um elevado número de cidadãos e de pessoas colectivas de direito privado. Dir-se-á que o segredo bancário (reflexamente afectado pela quebra do segredo de supervisão bancária) também pode e deve ser levantado em processos de investigação criminal, designadamente os de fuga ao Fisco. Nesses casos, no entanto, trata-se de quebras com uma incidência subjectiva perfeitamente delimitada e justificada por indícios de comportamentos antisociais dos afectados. Ao passo que, no presente caso, seriam todas as pessoas que recorreram aos serviços do Banco Português de Negócios, ou com este contrataram ou quiseram contratar operações financeiras, que veriam aspectos reservados da sua vida irrecuperavelmente devassados pela curiosidade pública. Em termos de honestidade intelectual e cívica, não colheria aqui o argumento de que o RJIP contém mecanismos de restrição da publicidade dos trabalhos das comissões parlamentares de inquérito, das respectivas actas e dos documentos na posse destas. Num País onde, até em «questões de Estado», o segredo de justiça é violado de modo tão torpe, sistemático e aceite com passividade senão com complacência, o artigo 15.o do RJIP II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________212
não confere quaisquer garantias sérias. Falha de seriedade seria - a ver do signatário - a negação deste dado como previamente adquirido. Mas os próprios interesses públicos da solidez e dinamismo do sistema financeiro português, nomeadamente graças à consecução do interesse público do correcto funcionamento da supervisão bancària prudencial através da actuação do Banco de Portugal, valores amparados nos artigos 101.° e 102.° da Constituição, seriam também altamente prejudicados pela quebra do sigilo relativa a toda a documentação conservada pela instituição requerida e respeitante à supervisão por ela exercida sobre o BPN desde 2000. No futuro os cidadãos e as empresas ficariam cientes de que todas as suas situações bancárias poderão ser matéria de divulgação sempre que o Parlamento decidir proceder a inquérito sobre a condução da actividade de supervisão prudencial. As instituições financeiras portuguesas ficariam cientes de que todo o tipo de informação por elas prestada no âmbito da supervisão financeira poderá, facilmente e sem acepção de limites ou reservas, ser projectada para a curiosidade pública através da caixa de ressonância parlamentar. As autoridades da União Europeia e as autoridades de supervisão financeira dos Estados-Membros ficariam cientes de que toda a informação passada ao Banco de Portugal no âmbito dos processos institucionalizados de supervisão em rede não beneficiaram de garantia séria de não divulgação indiscriminada33. 33 Cabe observar que, para além de todas as normas comunitárias oportunamente referidas neste parecer, foi há poucos dias publicada no Jornal Ofiáal da União Europeia (L 23/25, de 29.01.2009) a Decisão da Comissão que institu o Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancárias. Neste texto, sublinha-se mais uma vez (em termos de Direito Comunitário) o valor do 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________213
E o mesmo sucederá com as autoridades de supervisão de Terceiros Estados, sendo certo que o próprio Direito Comunitário obriga a que o intercâmbio de informações com estas fique sujeito à reserva de segredo profissional34. A obrigação de revelar todo o volume indiscriminado de dados documentais assestaria, pois, a vir a ser determinada em decisão judicial de levantamento do segredo, um rude golpe na credibilidade do Banco de Portugal enquanto autoridade de supervisão bancária e na sua capacidade de obter informações por parte das instituição supervisionadas e de funcionar em articulação com as autoridades de supervisão estrangeiras. Este revés ganharia uma ressonância ampliada num momento histórico em que o acompanhamento prudencial das instituições de crédito cada vez menos dispensa o enquadramento proporcionado quer pelo mercado financeiro interno da União Europeia, quer pelos fenómenos da globalização desta actividade. Em suma, a quebra do segredo de supervisão bancária nos termos até agora pretendidos pela Comissão de Inquérito causaria ofensa indiscriminada sobre o Direito Fundamental à reserva de intimidade da segredo de supervisão bancária como pressuposto de um desejável reforço da cooperação bilateral e multilateral em matéria de supervisão. Este reforço - observa-se no Considerando (12) -«depende da confiança e compreensão mútuas entre as autoridades de supervisão». Ora, como se acrescenta no Considerando (16), «o intercâmbio de informações entre as autoridades de supervisão é fundamental para o exercício das funções destas». Mas este intercâmbio far-se-á «sem prejuízo de disposições pertinentes em matéria de confidencialidade previstas na legislação aplicável». Por isso, até mesmo quando o Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária coopera com o Parlamento Europeu, facultando-lhe informações periódicas sobre a situação do sector bancário «não deve, neste contexto, revelar informações sobre entidades que são objecto de supervisão» (Considerando 20). Por fim, o artigo 6.o da Decisão determina taxativamente que «Os membros do Comité não devem revelar informações abrangidas pela obrigação de segredo profissional». Escusado seria acrescentar que, sendo membro do Comité, o Banco de Portugal se encontra vinculado por tal dever. 34 Directiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 46.°. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________214
vida privada de múltiplas pessoas singulares e colectivas estranhas à irregularidades cometidas no seio do BPN e produziria sérios efeitos negativos sobre os interesses públicos tutelados pelos artigos 101.° e 102.° da Constituição. 44. Rocedeu-se, pois, à inventariação dos principais bens jurídicos (por sinal, bens constitucionais) a levar a ponderação conducente a uma decisão positiva ou negativa de quebra do sigilo profissional de supervisão bancária. Resta verificar - ainda que sumariamente - os passos da metodologia jurídica consagrada para a solução destes tipos de colisões. Uma vez que há, de ambos os lados, princípios que significam imperativos de optimização, dever-se-ia ter procurado uma solução de concordância prática em que os graus contrapostos de afectação e preservação reflectissem o peso que as circunstâncias concretas lhes conferem. Tais circunstâncias ditam também, de modo relativamente objectivo, o resultado da aplicação das várias vertentes do princípio da proporcionalidade. 45. Não é passível de discussão o valor constitucional do papel das comissões parlamentares de inquérito enquanto instrumento de fiscalização democrática dos actos da Administração (Constituição, artigos 162.°, alínea a), e 178.°, n.°s 1, 4 e 5). E também é certo que a efectivação dos interesses públicos respeitantes ao sistema financeiro tutelados pelos artigos 101.o e 102.° da Lei Fundamental se compreende entre os poderes da Assembleia da República de vigilância pelo cumprimento da Constituição. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________215
Tal não significa, porém, que todos os meios adoptados pelas comissões parlamentares de inquérito se mostrem adequados ou idóneos para concretizar aqueles objectivos. E, quando o não sejam, a correspondente afectação de bens jurídicos enfermará de violação do princípio da proporcionalidade. No caso vertente, a imposição ao Banco de Portugal do dever de colocar à disposição da Comissão de Inquérito a volumosa massa de elementos documentais requeridos parece de adequação ou idoneidade no mínimo duvidosa. Será, com efeito, difícil extrair daquele acervo tão vasto e indiscriminado, no relativamente curto prazo de que a Comissão dispõe, quer uma ideia estratégica de reforma do sistema de supervisão (a qual, aliás, a fazer-se, terá de encontrar os seus moldes à escala europeia), quer um juízo valorativo sobre a observância dos imperativos legais e técnicos pela actividade de supervisão prudencial exercida sobre o BPN. Não parece muito arriscado opinar que a solução teria estado antes na prévia configuração pela Comissão de Inquérito de uma grelha de análise que permitisse seleccionar à partida quais os elementos verdadeiramente relevantes para os propósitos visados. 46. Em todo o caso, onde não parece serem admissíveis dúvidas fundadas é quanto a desconformidade da injunção de comunicação de toda a documentação respeitante à supervisão sobre o BPN a partir de 2000 com a segunda vertente do princípio da proporcionalidade: a da necessidade, indispensabilidade ou proibição de excesso. A totalidade dos documentos respeitantes à supervisão conterá por certo inúmeros elementos indiscriminadamente respeitantes a depositantes do II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________216
BPN e a muitas outras pessoas, singulares e colectivas, que com este realizaram, ou procuraram realizar, operações financeiras. Ora, se porventura existissem presunções de que a irregularidade de algumas dessas operações não deveria ter escapado a uma mais célere reacção do supervisor, então que se solicitasse a apresentação dos documentos na posse do Banco de Portugal respeitantes às operações duvidosas. Mas como, em vez disso, se pediu toda a documentação respeitante ao BPN na posse do Banco de Portugal, provocar-se-ia, fatal e desnecessariamente, a divulgação de informações respeitantes à vida privada de muitas pessoas singulares e pessoas colectivas estranhas às irregularidades. A imposição de proporcionalidade no exercício dos poderes públicos passa pela proibição da compressão dos direitos dos particulares que se mostre desnecessária à realização do interesse público legitimamente visado. Se este pode ser atingido por outro modo que não implique tal sacrifício, torna-se ilícita a maneira de agir mais gravosa35. Em matéria de segredo bancário (e do segredo de supervisão bancária enquanto instrumental do primeiro), isso significa - como por exemplo decidiu o Supremo Tribunal de Justiça em Acórdão de 31.10.1995) - que, a dever haver quebra do sigilo, esta se deverá cingir a revelação do essencial. Ora, essencial não é por certo a comunicação de todo o acervo documental solicitado. Convém ter presentes a este propósito os instrumentos técnicos e os procedimentos de supervisão prudencial tipificados pelo RJIC e pela Directiva 2006/48/CE. 35 Sobre o princípio da necessidade como vertente do princípio da proporcionalidade e parâmetro a observar na afectação de Direitos Fundamentais, veja-se, a titulo de exemplo: LERCHE, Grundrechtsschranken, in: ISENSEE/KIRCHHOF (ed.), Handbuch des Staatsrechts, V, Heidelberg: CF. Müller, 1992, p. 783 s. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________217
Entre os instrumentos técnicos de supervisão prudencial, poderia a Comissão de Inquérito ter seleccionado os que se lhe afigurassem mais adequados para a oportuna prevenção da situação que acabou por ocorrer no BPN e dirigido um questionário específico ao Banco de Portugal, com solicitação dos documentos que a tal propósito se revelassem essenciais. Apenas a título de exemplo e para tornar mais clara esta asserção, mencionam-se: as recomendações e determinações específicas que, com finalidades prudenciais, o Banco de Portugal tivesse dirigido ao BPN nos termos do artigo 76.° do RJIC, ou as informações solicitadas e obtidas sobre relação das participações com os fundos próprios (artigo 100.° do RJIC e artigo 56.° da Directiva 2006/48/CE). No tocante aos procedimentos de supervisão, poderia (também a título de exemplo) a Comissão de Inquérito ter solicitado ao Banco de Portugal, sem aparente violação da máxima da necessidade ou proibição de excesso, cópia de todas as eventuais recomendações e determinações espetifcas para saneamento de irregularidades detectadas (RJIC, artigo 116.°, n.°1). Informações do tipo das referidas a título exemplificativo não violariam a máxima da necessidade enquanto vertente do princípio da proporcionalidade, por nem sequer envolverem (segundo se pode imaginar) o Direito Fundamental da reserva da intimidade da vida privada da grande maioria dos particulares em relação com o BPN. Note-se que, em todo o caso, informações deste tipo estariam cobertas pelo dever de segredo de supervisão bancária, pelo que o Banco de Portugal as não poderia prestar «in continenti». Mas seriam provavelmente passíveis de uma decisão de quebra de segredo por parte do Tribunal superior competente perante o qual a Comissão de Inquérito suscitasse o incidente de levantamento. Isto a menos que também elas - ou algumas II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________218
de entre elas - não suportassem o terceiro teste de proporcionalidade, constituído pela máxima ou vertente da proporcionalidade em sentido estrito. 47. Tudo leva a crer que - tendo por objecto o fornecimento maciço da documentação cobrindo indiscriminadamente todos os aspectos do relacionamento da autoridade de supervisão bancária com o BPN ao longo do extenso período de oito anos - a pretensão da Comissão de Inquérito não alcançasse o provimento do Tribunal Superior competente também pelo motivo de se não conformar com o princípio da proporcionalidade sob a vertente da proporcionalidade em sentido estrito. Esta máxima tem por conteúdo a proibição do manifesto excesso de inconvenientes em face das vantagens no âmbito do exercício de uma margem de liberdade na concretização de um poder público36. A lei não diz expressamente quais os elementos em relação aos quais poderá uma comissão parlamentar de inquérito pretender o levantamento do segredo profissional de supervisão bancária em cada caso concreto. Mas o Direito não permite - por força da vigência do princípio jurídico da proporcionalidade sob a vertente da proporcionalidade em sentido estrito - que o sigilo seja quebrado em circunstâncias que ditarão um claro excesso da afectação de bens constitucionais em face dos benefícios a extrair da medida em causa por bens da mesma relevância jurídica em colisão com os primeiros. A revelação mdiscriminada da totalidade da documentação respeitante a supervisão sobre o BPN contribuiria por diversos modos para sobre 36 V., a titulo de exemplo, MAURER, Staatsrecht, Munique: Beck, 1999, p. 235. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________219
carregar o prato da balança ponderativa no qual pesam as desvantagens ou inconvenientes constitufdos pela afectação de bens constitucionais. Teríamos - em primeiro lugar e nos termos já suficientemente referidos -a afectação do Direito Fundamental à reserva da intimidade da vida privada de elevado número de sujeitos de direito alheios as irregularidades cometidas no quadro do BPN. Mas este não é apenas um caso de colisão entre Direitos Fundamentais e interesses públicos constitucionalmente tutelados. Pelo contrário, existe aqui também um claro conflito entre interesses públicos, carecido de solução através de uma fórmula de concordância prática. A situação analisada constitui, aliás, um curioso exemplo de conflito entre facetas ou requisitos de optimização de um mesmo valor constitucional. O valor é o da solidez e dinamismo do sistema financeiro (Constituição, artigo 101.o) nomeadamente servido pelo correcto funcionamento do banco central (Constituição, artigo 102.°). Mas se, em teoria, um inquérito parlamentar poderá contribuir para a detecção e correcção de falhas no regime do sistema e no funcionamento da supervisão prudencial, esse inquérito poderá - quando conduzido em termos não cuidadosamente proporcionados - gerar mais efeitos negativos do que positivos quanto ao interesse público que se pretende favorecer. Ora, como já foi explanado, o ficar-se a saber que, em qualquer momento, uma comissão parlamentar de inquérito poderá impor à autoridade nacional de supervisão bancária a comunicação de cópia da totalidade da documentação respeitante à supervisão exercida ao longo de oito anos sobre uma instituição de crédito significaria um golpe fundíssimo na fiabilidade que - interna e externamente - possa merecer a preservação da confidencialidade das informações prestadas a essa autoridade para o II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________220
efeito do exercício do respectivo múnus. A nossa autoridade defrontaria doravante as mais sérias dificuldades na obtenção das necessárias informações por parte das instituições comunitárias especializadas e das congéneres autoridades de supervisão dos Estados-Membros da União Europeia e de Estados Terceiros. E o mesmo sucederia, naturalmente, quanto as instituições de crédito sujeitas à supervisão, justamente temerosas da provável publicitação, a luz das agendas político-partidarias, de dados fornecidos sob garantia de confidencialidade. Todo um padrão europeu epitomado na exigência de que a prestação de informações ao próprio Parlamento Europeu pelo Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária se ,processe sem quebra do respeito pelo segredo bancário37 ficaria posto em causa no tocante à expectativa da sua observância no panorama político-jurídico português. Em suma, o levantamento do segredo profissional de supervisão bancária quanto a todo o vasto acervo documental a que pretende ter acesso a Comissão de Inquérito não só é impedido porque violaria o princípio da proporcionalidade sob a vertente da necessidade ou proibição de excesso, mas porque também o mesmo princípio seria claramente ofendido na sua vertente da proporcionalidade em sentido estrito ou proibição da manifestamente excessiva superioridade da lesão de bens jurídicos fundamentais em contrapartida da satisfação de bens dessa natureza por força de uma medida de efeitos ambivalentes. Um balanço custos-vantagens mostra que, neste caso, a menos-valia causada pela afectação mdiscrirninada de Direitos Fundamentais e das condições institucionais de asseguramento da circulação interna e internacional da 37 Decisão da Comissão de 23.01.2009, JOL25/'23, artigo 8,° e Considerando (20) infine. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________221
informação indispensável à supervisão prudencial bancária em muito superaria a eventual mais valia do contributo do inquérito em curso para a melhoria do sistema38. A conclusão poderia ser outra perante uma pretensão de informação, por parte da Comissão de Inquérito, que tomasse em conta os analisados parâmetros de proporcionalidade para efeito da rninimização da intensidade da afectação dos bens jurídicos tutelados pelo segredo profissional de supervisão bancária. A opinião do signatário é a de que, perante um pedido de informação documental como aquele com que o Banco de Portugal foi confrontado, o Tribunal superior competente deveria decidir desfavoravelmente a pretensão de levantamento do segredo deduzida pela Comissão de Inquérito no incidente a que alude o artigo 135.° do Código de Processo Penal. 38 Sobre a vertente da proporcionalidade em sentido estrito e o balanço custos-vantagens em que asse nta, ver, ainda a titulo de exemplo: WALTER SCHMIDT, Einführung in die  Probleme des Verwaltungsrechts, Munique: Beck, 1982, p. 55 e 56. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________222
§4. CONCLUSÕES 1.a Em Direito, chama-se segredo profissional ao dever - normativamente imposto ou/e contratualmente assumido - de não revelar conhecimentos ou informações aos quais se teve acesso em razão de ofício, emprego, profissão ou arte. 2.a Tal segredo é desde logo protegido pelo Código Penal, cujo artigo 195.° estabelece a pena de prisão até um ano ou multa até 240 dias para quem, sem consentimento dos interessados, o revelar. 3.a No caso vertente, encontramo-nos perante uma espécie de segredo profissional, designável por segredo de supervisão bancária, claramente aparentado com o muito versado segredo bancário, do qual é instrumental, embora sem prejuízo de outras finalidades especificas. 4.a O artigo 60.° da Le i Orgânica do Banco de Portugal (aprovada pela Lei n.° 5/98, de 31 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.°s 118/2001, de 17 de Abril, e 50/2004, de 10 de Março) reforça a imposição genérica de segredo profissional para «os membros do conselho de administração, do conselho de auditoria, do conselho consultivo e, bem assim, todos os trabalhadores 'do Banco». 5.a Mas as solicitações de informação dirigidas pela Comissão de Inquérito ao Banco de Portugal na pessoa do seu Governador desencadeiam também 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________223
um problema de aplicação do regime do segredo profissional de supervisão bancária que encontra a sua sede no artigo 80.° do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGIC), aprovado pelo Decreto-Lei n.° 298/92, de 31 de Dezembro, actualizado por diversos diplomas sem relevância para o teor deste preceito. 6. a Todo o acervo documental cuja comunicação é solicitado pela Comissão de Inquérito está abrangido pelo dever de segredo profissional de supervisão bancária por parte do Governador do Banco de Portugal e de todas as outras pessoas que exerçam ou tenham exercido funções nesta Instituição. 7.a Aliás, o artigo 80.o do RJIC satisfaz, na Ordem Jurídica portuguesa, a exigência decorrente do artigo 44.° da Directiva 2006/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício, nos termos de cujo artigo 44.°, n.° 1, os Estados-Membros devem estabelecer que todas as pessoas que exerçam ou tenham exercido uma actividade para as autoridades de supervisão bancária fiquem sujeitas a segredo profissional». 8.a Nos termos do n.° 1 do artigo 44.° da Directiva 2006/48/CE, os dados abrangidos pelo dever profissional de segredo de supervisão bancária não podem ser divulgados a nenhuma pessoa ou autoridade, excepto de forma sumária ou agregada sem prejuízo dos casos que relevem do foro penal, não se vendo razões para excluir as comissões parlamentares de inquérito deste conceito de «nenhuma autoridade». II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________224
9.a Desde logo, a exigência de apresentação de praticamente toda a documentação respeitante ao exercício de supervisão sobre uma instituição de crédito ao longo de oito anos choca com o preceito da Directiva por não haver qualquer tentativa de circunscrever os dados requeridos a um modelo de sumariedade ou agregação de dados. 10.a Também o n.° 1 do artigo 38.° do «PROTOCOLO RELATIVO AOS ESTATUTOS Do SISTEMA EUROPEU DE BANCOS CENTRAIS E DO BANCO CENTRAL EUROPEU», anexo ao Tratado que institui a Comunidade Europeia, alterado pelo Tratado de Amsterdão, pelo Tratado de Nice, pela Decisão do Conselho 2003/223/CE e pelo Acto de Adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, das Eslovénia e da Eslováquia, vincula os membros dos órgãos de decisão do BCE e dos bancos centrais nacionais a não divulgar, mesmo após a cessação das suas funções, informações que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional». 11.a Muito recentemente, foi aprovada a Decisão da Comissão Europeia, de 23 de Janeiro de 2009, que institui o Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária, no qual tem assento o Banco de Portugal. 12.a O artigo 8.° dessa Decisão proíbe aos membros do Comité a revelação de informações abrangidas pela obrigação de sigilo profissional, especificando-se no «Considerando (20)» que, apesar de dever facultar informações periódicas ao Parlamento Europeu sobre a situação no sector bancário, o Comité não deverá, neste contexto, revelar informações sobre entidades que são objecto de supervisão. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________225