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Para a alínea n) existe uma proposta do PS que propõe alterar "regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais" por "criação, extinção e modificação das autarquias locais e respectivo regime".O Sr. José Magalhães (PS): - Exacto! Elimina-se a palavra "territorial", Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Mas não é só! Na proposta do PS o problema fundamental não é esse. É atribuir à Assembleia da República...O Sr. José Magalhães (PS): - São duas coisas: a eliminação da palavra "territorial" e a inclusão da expressão "respectivo regime".O Sr. Presidente: - Não é, Sr. Deputado José Magalhães.
Hoje, a Constituição atribui à Assembleia da República a competência exclusiva para definir o "regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais". E, se leio bem a proposta, o PS acrescenta a essa competência a de criar individualmente cada uma das autarquias. Concordo com a proposta de alteração, mas assumamos o seu sentido.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, é isso, rigorosamente. Só estava a anotar que a segunda alteração - que, de facto, não é a primeira, em termos de relevo - é a que consiste em suprimir a limitação territorial, hoje constante do texto. O aspecto principal é aquele que referiu.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em discussão a proposta do PS para alterar a alínea n) do artigo 167.o.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, queria saber se o Partido Socialista poderia explicitar melhor o verdadeiro alcance da alteração, porque actualmente, como o Sr. Presidente já deixou antever na sua chamada de atenção, estão divididas entre o artigo 167.o e o artigo 168.o as competências da Assembleia da República - umas são reserva absoluta e outras são reserva relativa - quanto às autarquias locais. A saber: no actual artigo 167.o está o que está, como o Sr. Presidente acabou de assinalar; e no artigo 168.o temos, na alínea s), o "estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais".O Sr. Presidente: - Não tem nada a ver uma coisa com a outra!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Por isso é que estou a formular este pedido de esclarecimento.
Queria saber qual é o exacto alcance da modificação pretendida pelo Partido Socialista ao formular esta proposta. Muito concretamente, queria saber se, desde logo, pretende ou não alterar o actual âmbito da reserva absoluta e, em caso afirmativo, em que sentido e com que alcance.
Por outro lado, como agora se acrescenta no fim, o que não acontece no texto actual, "e respectivo regime", queria saber se isto tem algum conteúdo útil ou se é apenas uma forma considerada mais elegante literariamente, ou seja, se tem ou não tem algum significado material.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para responder, o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, tem porque para fazer a interpretação correcta do artigo 167.o, em conjugação com o que se expõe no artigo 168.o, é necessário fazer uma visita guiada a outras disposições constitucionais, designadamente as que dizem que a criação administrativa do território é estabelecida por lei, o artigo 249.o que diz que "a criação ou a extinção de municípios, bem como a alteração da respectiva área, é efectuada por lei", etc., etc.
Ou seja, nessa matéria, da lei não se pode fugir, o que é positivo. A questão é saber que lei: lei elaborada ao abrigo da norma que institui e define a reserva absoluta de competência legislativa ou o artigo 168.o, que é aquele que é aplicável na falta de inclusão específica no artigo 167.o.
Portanto, a proposta do Partido Socialista, como no início o Sr. Presidente sublinhou, tem como característica, por um lado, o facto de inequivocamente estatuir que o acto de criação - que é obrigatório que seja feito por lei, nos termos do artigo 249.o e outros - deve ser um acto indelegável, ou seja, insusceptível de ser praticado por outrem que não pela Assembleia da República, o que aliás, se bem me lembro, nunca aconteceu na experiência constitucional portuguesa. Sempre a Assembleia da República se recusou a conceder autorizações legislativas, embora o pudesse fazer neste domínio, e sempre criou ela própria o que teve de criar neste aspecto, com prudência e no quadro de um debate que não vou trazer para aqui, mas um debate bastante interessante sobre a questão da divisão territorial.
A nossa alteração é, portanto, dupla: clarificação e alargamento da reserva absoluta de competência legislativa.
Quanto ao regime de criação, apenas se clarifica que o regime de criação, extinção e modificação territorial deve abranger também todos os aspectos de alteração das autarquias locais, porque eliminamos o inciso territorial.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a proposta do PS, de facto, vai no sentido de acrescentar à actual reserva absoluta da Assembleia da República quanto ao regime de criação o próprio acto individual de criação de cada autarquia local.
Penso que é uma proposta positiva. Só que, quanto ao segundo aspecto, isto é, quanto à criação, deve ressalvar-se o artigo 229.o, porque a Constituição atribuí às assembleias das regiões autónomas o poder para criar ou modificar autarquias locais nas regiões autónomas.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente: - O que se pretendia aqui era atribuir à Assembleia da República uma competência que nas regiões autónomas pertence às assembleias regionais, não permitindo que um município ou uma freguesia seja criado pelo decreto-lei governamental, mas seja sempre criado por lei da Assembleia da República, no respeitante ao continente, ou por decreto legislativo regional no que respeita às regiões autónomas, o que já está consagrado. Portanto, haveria, na proposta do PS, que ressalvar o artigo 229.o, na parte respeitante à criação. Já quanto à lei-quadro de criação, essa é da competência da Assembleia da República.O Sr. José Magalhães (PS): - De facto, não pretendemos alterar em nada os poderes das assembleias legislativas regionais.O Sr. Presidente: - Creio que sim, porque não propuseram a alteração do artigo 229.o nessa área.
Srs. Deputados, está em discussão esta proposta com este sentido.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, creio que esta proposta, de algum modo, vem dar cobertura constitucional àquilo que tem vindo a ser a prática, inclusive àquilo que é a lei ordinária, colocando, aliás, um facto bastante curioso, que é o de atribuir exclusivamente à Assembleia da República uma competência que é duvidoso que, atendendo à Constituição tal como está, lhe caiba exclusivamente. O regime que está actualmente em vigor aponta para a exclusividade de competência parlamentar numa matéria que, se calhar, do ponto de vista constitucional, é matéria de competência concorrencial.
Parece-nos que, do ponto de vista político,...O Sr. Presidente: - Eu não subscrevo esse ponto de vista!O Sr. José Magalhães (PS): - Eu também não, aliás!O Sr. Presidente: - Penso que esta proposta se limita a esclarecer um ponto que é perfeitamente comportável com
o actual texto constitucional. Sou menos complacente que o Sr. Deputado Luís Sá, mas prossiga.O Sr. Luís Sá (PCP): - Melhor ainda, Sr. Presidente! Creio que esse entendimento reforça, em todo o caso, a necessidade de um esclarecimento que se justifica plenamente.
Do ponto de vista político, parece-nos inteiramente justificado que seja o Parlamento a criar, extinguir ou modificar as autarquias locais e que não seja o governo, que pode, inclusive - estou pensar, designadamente, num período pré-eleitoral -, utilizar o acto para efeitos estritamente demagógicos, sem ter em conta quaisquer propósitos de reorganização territorial, administrativa ou de qualquer tipo.
Era referido, de resto, o facto de o governo de Marcelo Caetano, por exemplo, ter promovido Almada ou Espinho a cidade com óbvios objectivos demagógicos, que são conhecidos.O Sr. José Magalhães (PS): - É certo que ao abrigo da Constituição 1933, se bem me lembro.O Sr. Luís Sá (PCP): - É certo que ao abrigo da Constituição 1933, mas creio que, em todo o caso, este facto só reforça a necessidade e a vantagem da proposta que é apresentada.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Estou um pouco perplexo pela discussão que tenho estado a assistir.O Sr. Presidente: - Explique-nos porquê, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, a Constituição inclui na reserva absoluta da competência da Assembleia da República o regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais. Na minha opinião, devemos considerar a modificação territorial como um elemento do regime, visto que estamos a tratar de pessoas colectivas, como diziam os civilistas de antanho, de população e território, ou seja, o território faz parte integrante da pessoa colectiva, é um elemento essencial dela.
A alínea n) do artigo 167.o estabelece uma reserva absoluta sobre aquilo que o PS propõe agora. Não sei se modifica alguma coisa...O Sr. José Magalhães (PS): - Não, Sr. Deputado. Reserva absoluta em relação ao regime e não em relação ao acto de criação concreta. Mas isso tem sido líquido, Sr. Deputado Barbosa de Melo, entre nós. Não tem suscitado dúvidas.O Sr. Presidente: - Penso que há um equívoco do Sr. Deputado Barbosa de Melo.
Há uma lei-quadro de criação, que estabelece em que condições é que se podem criar freguesias, municípios, etc.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Certíssimo! Isso é da reserva absoluta de competência da Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Exacto! Isso é da reserva absoluta. Mas a Constituição, hoje, não reserva para a Assembleia da República a lei de criação. Portanto, o que o PS propõe é que o acto de criação seja também da Assembleia da República.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas isso é que me parece desnecessário como reserva absoluta. Se a Assembleia da República o quiser fazer, fixa isso.O Sr. Presidente: - O PSD entende que podem ser criados pelo governo.O Sr José Magalhães (PS): - Mediante autorização legislativa.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Depende do regime legal.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - E as regiões, Sr. Presidente?O Sr. José Magalhães (PS): - As regiões estão no artigo 229.o.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não, não estão!O Sr. José Magalhães (PS): - Está a falar das regiões administrativas?O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Pois!O Sr. Presidente: - Essas, como têm um regime especial, não cabem aqui!O Sr. José Magalhães (PS): - Essas têm um regime especialíssimo!O Sr. Presidente: - Não crie problemas, Sr. Deputado!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Desculpem, mas não me faz sentido!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O Sr. Presidente perguntou se entendia que o governo não pode criar. E eu pergunto: e as regiões? Por que não as regiões?O Sr. Presidente: - Quais regiões, Sr. Deputado?O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, porque é que a lei-quadro não há-de poder, constitucionalmente, por hipótese, se vier a haver regiões, remeter para as regiões a competência para criarem...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, nunca! Falemos sério!O Sr. José Magalhães (PS): - Criar novas autarquias?!
A região administrativa criar mais municípios?! Nunca ninguém aventou, mas num concurso de originalidade ganha!O Sr. Presidente: - Não estamos a fazer campeonatos de originalidade!
O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Essa mania de atribuir sempre os males ao governo...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, por favor, a questão é simples: um município deve ter uma carta de criação da Assembleia da República ou deve ter uma carta de criação por decreto-lei do Governo? É esta a questão!
Se o PSD entende que deve continuar assim, diga que vota contra e assuma os custos políticos disso. O PS propôs e propôs bem...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - A constitucionalização do acto constitutivo tem de ser lei da Assembleia da República! Não é preciso explicar muito o que é evidente, percebe-se logo!O Sr. Presidente: - Está bem! Mas pareceu-me que não estava claro!
Portanto, o PSD opõe-se.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Penso que isto é uma inutilidade. Obriga, depois, a mudar o artigo 229.o e a fazer aqui engenharias várias.O Sr. José Magalhães (PS): - Não obriga, não!O Sr. Presidente: - Não obriga nada! O artigo 229.o está de acordo com isto!O Sr. José Magalhães (PS): - No artigo 229.o já é assim!O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, só queria dizer que há duas dificuldades aqui: uma é a de considerar que a Constituição implicitamente já atribui esta competência...O Sr. Presidente: - Não atribui! O que permite é que a lei-quadro atribua. Portanto, quando a lei-quadro atribui à Assembleia da República está correcta, não é inconstitucional. Agora, não impõe!O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, deixe-me levar o meu raciocínio até ao fim, porque é relativamente simples. Havia essa hipótese, embora o Sr. Presidente diga que não. No fundo, tem havido um entendimento desse tipo e vou explicar porquê. De facto, as leis que definem o regime de criação e o atribuem à Assembleia da República - é por isto que falo directamente ao PSD -, até aqui, têm sido consideradas um património tão seguro, tão seguro que deve ser a Assembleia que não se entende por que é que não deve figurar, então, na Constituição de forma clara e explícita.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não é necessário!O Sr. João Amaral (PCP): - O Sr. Deputado Barbosa de Melo pertence a um partido que teve durante 8 anos de maioria absoluta no Parlamento. Passaram pela cabeça do seu partido várias coisas, e executou várias, mas essa não passou pela cabeça do Sr. Deputado nem ninguém do partido quis fazer isso, porque assumem que deve ser a Assembleia. E, então, pergunto: se entendemos todos que deve ser sempre a Assembleia, por que é que uma proposta tão simples, tão clara e tão fácil, como é a do Partido Socialista em relação a isto, não deve ser aceite?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - É só por uma questão de utilidade da reforma, Sr. Deputado! Para quê?O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado Barbosa de Melo, se a proposta é útil, porquê esse entendimento?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Se V. Ex.a atribui todos os males a essa tal maioria, que nem sequer esse malefício quis fazer, qual é a utilidade da proposta?O Sr. João Amaral (PCP): - Eu, que atribuo tantos males ao PSD, não lhe atribuí esse. Portanto,...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Portanto, é porque isso não é necessário!O Sr. João Amaral (PCP): - Portanto, tem de considerar que pode aparecer, algum dia, alguém que perversamente entenda isso. Assim, era útil que este entendimento democrático que todos temos aqui seja consagrado.
Se há situações em que não se entende bem por que é que não se há-de consagrar uma coisa, quando estamos todos tão empenhados e de acordo, é esta! E é por isso que apelo, muito concretamente, para que este entendimento fique clarificado, até para que ninguém, depois, tire de uma discussão como esta interpretações perversas.
A melhor forma de resolver esta questão é, de facto, assumir a proposta do PS, que me parece uma proposta razoável, sensata e que não levanta nenhum problema.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Mota Amaral.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Sr. Presidente, a questão, da parte do PSD, merece, como já aqui foi expresso pelos Srs. Deputados Barbosa de Melo e Luís Marques Guedes, alguma oposição, apesar de poder ser também objecto de reconsideração. Em todo o caso, se porventura se viesse a encontrar o consenso indispensável para a alteração do artigo em causa, conforme a proposta que apresenta o Partido Socialista, seria preciso salvaguardar de forma muito cautelosa...O Sr. Presidente: - Foi eu que o disse, Sr. Deputado Mota Amaral!O Sr. Mota Amaral (PSD): - O Sr. Presidente teve muita cautela em fazer isso e fez muito bem, porque o Partido Socialista não tinha feito essa salvaguarda!O Sr. Presidente: - Não é preciso! Como sabe, o princípio regra/excepção não é preciso ser estabelecido.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Não, Sr. Presidente. O senhor é um hábil constitucionalista, mas...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Mota Amaral, não lhe concedo essa...O Sr. Mota Amaral (PSD): - Não, mas é extremamente importante. Porque, então, para ser correcto, seria preciso dizer aqui - e desafio o Partido Socialista a escrever
dessa maneira - que a reserva da competência atribuída à Assembleia da República seria fazer...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Mota Amaral, fui eu que propus...O Sr. José Magalhães (PS): - Sem prejuízo do disposto no artigo 229.o da Constituição.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Mas não está aqui posto!O Sr. José Magalhães (PS): - Mas passa a estar, Sr. Deputado!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Mota Amaral, não invente fantasmas, por favor. Fui eu próprio que aditei isto!O Sr. José Magalhães (PS): - Alertou!O Sr. Mota Amaral (PSD): - Não me consta que o Sr. Deputado Vital Moreira fale em nome do Partido Socialista.O Sr. Presidente: - Não! Quando falo ou intervenho na matéria de fundo não é como Presidente mas, obviamente, como subscritor do projecto do Partido Socialista.O Sr. José Magalhães (PS): - Como parte!O Sr. Mota Amaral (PSD): - Mas a redacção teria de dizer que a Assembleia da República ficaria com a competência superior para criar as autarquias locais no continente.O Sr. Presidente: - Sem prejuízo da tal alínea do artigo 229.oO Sr. Mota Amaral (PSD): - O que não estava aqui escrito!O Sr. Presidente: - Mas foi explicitado.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Deputado Mota Amaral, de boa-fé e de forma espontânea, foi declarado, bem antes do Sr. Deputado ter atentado na proposta, que era esse o seu alcance único.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Sr. Deputado José Magalhães, a minha primeira reacção, ao abrir-se esta discussão, foi ir procurar o artigo 229.o, porque quando esta questão foi debatida em anterior revisão constitucional (creio que logo na de 1982) a redacção foi assim feita para salvaguardar uma pretensão que as regiões autónomas, com todo o rigor, fizeram na altura e que levou à inclusão dessa alínea j) no artigo 229.o, que não constava da redacção inicial.O Sr. José Magalhães (PS): - Claro que sim, Sr. Deputado! Por consenso alargado e, aliás, unânime!O Sr. Mota Amaral: - Não me lembro se nessa altura terá sido unânime.O Sr. Presidente: - Foi unânime, Sr. Deputado!O Sr. Mota Amaral (PSD): - Tem a certeza?O Sr. Presidente: - Foi! Tenho a certeza! Até o PCP!
Sobre isso não vale a pena levantar questões.O Sr. José Magalhães (PS): - Portanto, não há aí guerra nenhuma!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, por favor! Penso que não vamos prolongar esta discussão. A questão é simples, está clarificada, é questão de dizer sim ou não.O Sr. José Magalhães (PS): - Fica para maturação!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, quanto à questão da extinção da territorialidade, com franqueza, não vejo que outro tipo de modificação é que pode existir relativamente às autarquias locais, porque, como é evidente, ou se cria, ou se extingue ou se modifica territorialmente. Não vejo por que é que se tira a palavra "territorial". O único sentido útil é para permitir outro tipo de modificações que não apenas as territoriais, mas não vi ainda explicitado que modificações nem estou a ver muito bem quais é que podem ser.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, se uma determinada autarquia com o digno nome de x vir algum dia alterado o seu digno nome de x para o digno nome de y, isso carece de decisão, não tenho dúvida nenhuma. Até isso!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Isso é uma modificação?O Sr. José Magalhães (PS): - É! É uma denominação e uma denominação significativa! E não é preciso ter a imaginação do Herman José para imaginar algumas alterações possíveis. Em termos de modificações, podemos imaginar muitas, tais como as designações, e há outras modificações que podem ser relevantes e inseridas na competência da Assembleia.
Sr. Deputado, não é mais do que uma questão de direito administrativo. Todos poderemos mergulhar os olhos no terreno das modificações possíveis.
Creio que não se perderia nada com isso, ganhar-se-ia seguramente, até porque de contrário gerar-se-ia uma discrepância: de um lado a Assembleia fá-lo-ia; do outro lado, presumo, outra entidade poderia fazê-lo, com autorização ou, numa interpretação mais generosa, sem autorização.
Não regressemos a Marcelo Caetano. Não vale a pena!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, se a explicação que o Partido Socialista acabou de dar é correcta, porque é que na tal alínea do artigo 229.o, em que não se fala em territorial mas na respectiva área -
"modificar na respectiva área" -, não sentiu necessidade de retirar e aqui sente?O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, se me permitir, vou explicar.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, sinceramente, começo a ficar enfastiado com esta discussão. É que isto não vale 5 minutos, quanto mais meia hora!...
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, esta interrogação do Sr. Deputado Luís Marques Guedes merece-me respeito mas não merece que nos tardemos muito nessa questão.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O seu argumento é que não me convenceu!O Sr. José Magalhães (PS): - Estou disponível, Sr. Deputado, para maturar também a sua interrogação e procurar uma resposta melhor durante a noite e na próxima semana trocaremos impressões.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a proposta não tem acolhimento por parte do PSD. Passamos à frente.
A proposta do CDS-PP fica prejudicada, porque tem a ver também com os referendos regionais.
Vamos passar à alínea p), para a qual há uma proposta do PS, mas suponho que tem a ver com uma proposta mais à frente...O Sr. José Magalhães (PS): - Tem a ver com a mesma coisa. É uma transferência de matéria hoje incluída na reserva relativa, por razões que são inteiramente óbvias.O Sr. Presidente: - Não, não é isso, Sr. Deputado José Magalhães.
Acrescenta à alínea p) do artigo 167.o a expressão "bem como por agentes das força de segurança". Penso que esse acrescento tem a ver com uma proposta feita mais à frente...O Sr. José Magalhães (PS): - Tem razão, Sr. Presidente. Peço desculpa! Não é uma reinserção, é o aditamento do inciso. Estava a analisar a proposta seguinte, que é a alínea q).O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, discuti-la-emos na altura própria. Quando discutirmos o artigo 270.o, voltaremos à proposta do PS para o artigo 167.o, alínea p).
Srs. Deputados, vamos passar às propostas que aditam ao artigo 167.o um conjunto de outras matérias que passariam a ser de reserva absoluta de competência da Assembleia da República.
Assim, o CDS-PP propõe o aditamento das seguintes matérias: "regime geral de elaboração e organização dos orçamentos do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais", que vem do artigo 168.o.O Sr. José Magalhães (PS): - Como o PS, na alínea s).O Sr. Presidente: - Existe igual proposta por parte do PS e do PCP.
Srs. Deputados, estão em discussão as propostas do CDS-PP, do PS e do PCP de transferir da competência relativa para a competência absoluta da Assembleia da República o "regime geral de elaboração e organização dos orçamentos de Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais", que hoje está no artigo 168.o, alínea p), e passaria para o artigo 167.o.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, a proposta auto-explica-se. Parece-nos importante que seja da exclusiva competência da Assembleia legislar sobre matéria tão importante e, aliás, dificilmente é concebível que seja o governo a definir o enquadramento da elaboração do orçamento, tanto do orçamento de Estado como dos orçamentos a que se referem os incisos seguintes desta norma.
Creio que não é por acaso que esta proposta surge partilhada por um espectro significativo de proponentes.O Sr. Presidente: - A que falta a adesão do PSD.
O PCP quer acrescentar alguma coisa à proposta?
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Não, Sr. Presidente. Creio que a proposta se justifica por si mesma. Creio que um poder fundamental dos parlamentos é, exactamente, o poder orçamental e que, nesse sentido, a proposta tem ampla justificação.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, não quero ser desmancha prazeres, mas, por exemplo, o argumento...O Sr. Presidente: - Claramente, hoje traz o recado do "não"!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não, não estou enfastiado, Sr. Presidente.
Mas comentando, por exemplo, o argumento que acabou de ser dado pelo Sr. Deputado Luís Sá, é evidente que isto é competência da Assembleia da República, e já está no artigo 168.o. Está fora de causa que é evidente que é competência da Assembleia.
O que está por provar, e nem o PS nem o PCP fizeram aqui qualquer argumentação sobre isso, e convinha que fizessem, é por que é que não pode ser feito por autorização legislativa o que quer que seja. Convinha que dissessem qualquer coisa sobre isso, ninguém disse e é isso que está aqui em causa. Porque já é competência da Assembleia, com certeza, e ninguém propõe que deixe de ser.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, sendo o orçamento elaborado pelo governo e sendo a lei-quadro do orçamento para vincular o governo, não lhe parece razoável que haja aí uma distinção obrigatória e que a lei-quadro do orçamento seja sempre elaborada pela Assembleia e não pelo próprio governo? Não lhe parece que isso é argumento bastante?
Tem a palavra o Sr. Deputado Mota Amaral.
O Sr. Mota Amaral (PSD): - Sr. Presidente, permita-me uma observação. Não sei se será muito curial que, no caso do artigo 168.o, o Sr. Presidente intervenha simultaneamente como Presidente e como porta-voz do Partido Socialista.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Mota Amaral, por favor! Não vá agora retirar-me o direito de intervir na discussão de fundo das propostas.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Sendo Presidente da Comissão, devia de situar-se a um nível de imparcialidade!O Sr. Presidente: - Não violo as regras de inscrição e de liberdade de debate.O Sr. Mota Amaral (PSD): - Bom, quanto a isso, também temos de discutir, não é? Não está muito claro.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Mota Amaral, admito-lhe todas as reclamações, quando se sentir preterido. Retirar-me o direito de intervir na discussão de fundo... é coisa que, obviamente, não prescindo.O Sr. Mota Amaral (PSD): - De qualquer maneira, não deixo de colocar aqui a minha opinião sobre esta matéria.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado reclamará. Fica registada a sua opinião.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, respondo com toda a franqueza à questão que me coloca.
É evidente que não me parece, porque, para me parecer isso relativamente ao actual regime de elaboração e organização do Orçamento do Estado, a alínea p)... Posso referir-lhe uma série de outras situações, previstas nas alíneas anteriores, por exemplo a criação de impostos e o sistema fiscal, que obviamente também têm de ser competência da Assembleia, já constam do artigo 168.o, mas em que se continua a permitir a autorização legislativa!
Assim, quanto a esse argumento de o enquadramento orçamental ter de ser uma matéria da competência da Assembleia da República, estamos de acordo; já quanto a ter de ser reserva absoluta... É que pelo menos algumas das 10 alíneas anteriores deste artigo 168.o podem ser objecto do mesmo tipo de argumentação no sentido de deverem ser matérias de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia.
Expliquem porquê, não basta dizer que é por se tratar do Orçamento! Então, os impostos e o sistema fiscal não são também algo importantíssimo?! E, no entanto, o PS não propõe que essa matéria saia do 168.o e passe para o 167.o! Como tal, esse argumento não me parece suficiente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, o argumento de que por ser competência da Assembleia já está incluído no artigo 168.o é francamente insuficiente. O Sr. Deputado sabe bem que está prevista no artigo 171.o e noutros, bem como no Regimento, uma forma especial de discussão e votação para os diplomas que versam sobre matéria de reserva absoluta de competência, o que garante que estes diplomas são objecto de um exame pormenorizado e do princípio do contraditório, artigo a artigo, o que, obviamente, pode não se verificar quando se trata de reserva relativa de competência.
Como tal, quando propomos a transferência de uma matéria da reserva relativa para a reserva absoluta, fazêmo-lo por entendermos que a mesma é suficientemente relevante para merecer o exame com garantias de processo, de procedimento e de votação que correspondam à importância que damos a essa matéria e que quando se trata de reserva relativa de competência pode não se verificar, exactamente porque, como é sabido, uma vez conseguida a autorização, o governo pode aprovar o correspondente diploma, não havendo as mesmas garantias que existem no procedimento e na votação de uma matéria de reserva absoluta.
Ora, pela sua importância política, entendemos que esta matéria merece a inclusão na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República.
Efectivamente, a questão é a de que não existem as mesmas garantias em matéria de procedimento e de votação no que toca à profundidade do debate e à profundidade das garantias do contraditório. Creio que este aspecto é fundamental.
Ligado a esta questão está o problema do acompanhamento, da participação da opinião pública. De resto, o Sr. Deputado conhece a importância que tem assumido, em todo o direito público, a preocupação com o procedimento, com o carácter democrático do procedimento, que tanta gente considera ser pelo menos quase tão importante como aquilo que acaba por ser finalmente aprovado para o funcionamento de uma democracia, designadamente para garantia de princípios como o da democracia participativa, que tem ampla consagração na Constituição e que tem de ter também ampla consagração na prática.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, creio que o Sr. Deputado Luís Marques Guedes nos merece todo o respeito e que é legítimo o pedido de justificação da proposta, ao qual não gostaríamos de deixar de corresponder.
Verdadeiramente, há alguma coisa que nunca passou, na nossa experiência constitucional, pelos projectos políticos de governo nenhum, qual fosse o de pedir uma autorização legislativa para fazer a lei de enquadramento para o Orçamento do Estado, ou algum dos outros diplomas referidos. Tal nunca aconteceu e seguramente que não é por acaso.
É bem verdade que a proposta que apresentamos, de reinserção sistemática, com o significado que já ficou sublinhado, não resolve todos os problemas, designadamente o de delimitação rigorosa daquilo que fica na esfera do governo e daquilo que ainda deve ficar na esfera da Assembleia da República.
Depois da revisão constitucional de 1982, que operou a grande, grande mudança nesta matéria, ao cometer à Assembleia da República o poder, a competência para aprovar, ela própria, o Orçamento, fizemos um esforço de elaboração que conduziu, de resto, a uma separação e distinção desses momentos de intervenção e elaboração, no
sentido da restrição da intervenção governamental mesmo na esfera onde ela é legítima. Ou seja, depois de definido pela Assembleia da República o regime geral de elaboração e organização orçamental, ainda cabe ao governo uma vasta margem de matéria, por um lado, no desenvolvimento, por outro lado, no cumprimento daquilo que decorra da lei, e, por outro lado ainda, no regime de execução do Orçamento.
No entanto, mesmo nessa matéria, todos os anos os governos, sem interrupção e sem variação, têm vindo a incluir no próprio seio do orçamento normas de enquadramento do regime de execução do mesmo, sem prejuízo de depois o decreto orçamental vir a incluir ainda disposições adicionais de intervenção organizatória do regime de execução. Isso é muito importante e faz parte da capacidade de gestão orçamental governamental que deve ser preservada.
O que gostaria de sublinhar, e é essa a razão pela qual faço este excurso, é que não pretendemos alterar a margem de liberdade governamental neste ponto, que é crucial.
Agora, quanto ao enquadramento, quanto ao regime geral, como a Constituição lhe chama, de elaboração e organização do orçamento, suponho que não há nenhuma vantagem em deixar de consagrar aquela que tem sido a prática uniforme ao longo das décadas de funcionamento da Constituição, antes creio ser vantajoso que o façamos.
Em relação às autarquias locais, pode colocar-se a questão de saber se não vamos longe de mais, ou seja, se em relação a aspectos de organização e de elaboração dos orçamentos, a legislação, por exemplo de enquadramento do recente funcionamento das autarquias locais e seus órgãos, não pode incluir uma zona eventualmente delegável ao governo em que esta matéria seja razoavelmente susceptível de normação não parlamentar, embora sob autorização limitada e condicionada nos termos que todos sabemos.
Francamente, embora a dúvida seja colocável em abstracto, não nos pareceu valer a pena fazer uma distinção e também não creio que na prática constitucional portuguesa a questão se tenha colocado em termos sensíveis de uma reivindicação governamental de necessidades, de oportunidade, de legislação delegada, autorizada para definir aspectos de organização dos orçamentos autárquicos.
Tudo dito, francamente, esta é uma operação vantajosa para clarificações, "consistentizações" de prática, se a expressão me é permitida, na qual não tem havido variações significativas nas mais diversas situações, inclusivamente as geradas pela alternância política.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, agradeço esta exposição do PS e quero expressar aqui a posição do PSD, porque, aparentemente, face à explicação clara e, diga-se em abono da verdade, sensata do Sr. Deputado José Magalhães, há de facto algumas zonas onde a questão se pode colocar.
Na visão do PSD, o instituto da reserva relativa de competência, por contraposição ao da reserva absoluta, radica fundamentalmente em preocupações de mera operacionalidade e não de maior segurança ou certeza jurídicas. Com franqueza, e é com toda a tranquilidade que o dizemos, não temos essa visão do instituto da reserva relativa de competência da Assembleia. Aliás, por isso é que existem as cautelas dos n.os 2 e 3 do 168.o e o instituto da ratificação poderá ter lugar não só nestes casos mas também nestas circunstâncias, obviamente. Não temos do instituto da reserva relativa de competência a visão de que ele possa, de algum modo, diminuir a segurança, ou tão-pouco a dignidade jurídica, e a certeza atinente às matérias em causa.
De facto, temos deste instituto uma visão de operacionalidade do exercício das competências legislativas, do processo legislativo. Parece-nos que o instituto da reserva relativa está já suficientemente escorado, em termos de segurança e certeza jurídica e de dignidade das matérias em causa, pelas regras constitucionais de utilização das autorizações legislativas.
Face a este entendimento, confesso que o PSD tem alguma dificuldade em compreender propostas que se limitem meramente a transportar matérias da reserva relativa para a reserva absoluta sem alterações qualificativas de monta, só porque aparentemente parece que se pretende - desculpem a expressão, mas penso que entenderão o que quero dizer - medalhar ou dar um valor ou uma importância acrescida a um determinado instituto.
De facto, não é essa a visão que temos da contraposição reserva absoluta/reserva relativa, mas apenas uma lógica de operacionalidade. Assim sendo, não nos parece minimamente que haja qualquer diminuição da segurança, da certeza, das garantias relativamente às matérias que aqui estão em causa.
O PCP, por exemplo, cita como eu tinha dito, mas o PS não o faz. Também altera a transposição da criação de impostos, que, digo com franqueza, parece...O Sr. Presidente: - Lá chegaremos!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exactamente!
Como dizia, com toda a franqueza, aquela parece-me ser claramente, no elenco das alíneas do 168.o, uma matéria onde o cuidado a ter deve ser superior à mera lei do enquadramento.
Agora, em abstracto, digo com toda a tranquilidade que o PSD tem esta visão diferenciada, e por isso não entendemos muito bem - a não ser que haja uma qualquer razão palpável, objectiva, muito significativa para justificar que estas matérias tenham de passar a ser exclusivamente da competência legislativa da Assembleia da República e em nenhuma circunstância possam ser delegadas, através de autorização legislativa, noutro órgão de soberania.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, face à objecção do PSD, esta proposta não tem viabilidade.
Vamos passar à proposta do CDS-PP relativa à alínea r) do artigo 167.o, que é do seguinte teor: "Princípios fundamentais do sistema fiscal". Visto que os proponentes não estão cá, adopto-a, para efeitos de discussão, entendendo que o que se pretende com esta proposta é uma espécie de lei-quadro do sistema fiscal.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, creio que é exactamente disso que se trata.
Tivemos ocasião de discutir essa matéria quando, na sede própria, no sistema fiscal, apreciámos uma proposta do PP que visa impor a existência desse instrumento de
clarificação e de definição principológica cujo alcance, na altura, nos mereceu interrogações e reticências e não concluímos por um liquet quanto à pertinência da imposição de existência na ordem jurídica dessa camada normativa principológica.
Em consonância, transpomos essa posição também para esta sede.O Sr. Presidente: - Tem razão, Sr. Deputado. De facto, esta proposta do PP tem a ver com a proposta que eles tinham feito para o artigo 106.o, n.o 3, do seguinte teor: "Os princípios estruturantes do sistema fiscal serão definidos por uma lei geral tributária". Essa proposta foi rejeitada no momento próprio, pelo que está prejudicada e passamos à frente.
A alínea s) do projecto do CDS-PP, "Regime geral das relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas", tem equivalência numa proposta do PCP, a alínea m.B), que é do seguinte teor: "Regime financeiro das regiões autónomas".
Para apresentar a respectiva proposta, começo por dar a palavra aos Srs. Deputados do PCP.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, esta proposta é coerente com outras, designadamente a da alínea m.C) do nosso projecto, na qual se entende igualmente dever ser da reserva de competência da Assembleia da República o regime das finanças locais. Julgamos...O Sr. Presidente: - Está a colocar as duas à discussão em conjunto, Sr. Deputado?O Sr. Luís Sá (PCP): - Não necessariamente, Sr. Presidente, porque, como é sabido, trata-se de instituições diferentes, com poderes profundamente diferentes.
Nesta matéria, entendemos, em primeiro lugar, que é importante haver um enquadramento financeiro das regiões autónomas que não esteja dependente das flutuações políticas de cada ano, como tem acontecido. Por outro lado, julgamos que, tratando-se de instituições fundamentais do sistema político democrático, tratando-se de instituições no seio das quais existe uma pluralidade de representação política, é natural que esta questão não fique enquadrada na reserva relativa de competência e, portanto, em última instância, dependente da aprovação do governo, mas que tenha a dignidade da reserva absoluta de competência legislativa.
Já que o regime de finanças locais também está em causa, quero chamar a atenção para o facto de que quer a Lei n.o 1/79 quer a Lei n.o 1/87 terem sido aprovadas pela Assembleia da República em termos que, aliás, mereceram a unanimidade e uma negociação, um compromisso, quer entre forças políticas, quer entre estruturas representativas das autarquias locais, sendo que, pelo contrário, o regime das finanças locais, aprovado pelo governo em 1984, foi extremamente polémico e mereceu uma oposição bastante generalizada.
Isto significa que, a nosso ver, há todas as razões para que regimes legais deste tipo caibam à Assembleia da República e sejam objecto de um esforço negocial, inclusive de consenso, e de uma intervenção da Assembleia da República que assegure o máximo de protecção quer das regiões autónomas quer das autarquias locais.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, estão em discussão as propostas do PCP e do PP de aditamento à reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República do regime de finanças das regiões autónomas e do regime das finanças locais.
A este propósito, ocorre-me lembrar que o Professor Jorge Miranda, no projecto apresentado à Assembleia da República, inclui o regime de finanças das regiões autónomas exactamente neste artigo 167.o, como, aliás, incluía também o regime geral de elaboração e organização dos orçamentos do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais, ou seja, a questão que há pouco discutimos.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, penso que estamos em face de duas questões distintas, como, de resto, me apercebi claramente ao ouvir o Sr. Deputado Luís Sá. Ou seja, desde logo, temos o problema do relacionamento entre as autoridades financeiras nacionais e as regiões autónomas, nomeadamente naquele que é (penso que foi a isso que o Sr. Deputado se referiu) o fluxo das transferências financeiras existentes entre o governo da República e as regiões autónomas e que tem sido, ao longo dos anos, como é sabido, fonte de alguma indefinição, pelo menos em termos de um enquadramento legal preciso, o que tem suscitado algumas questões.
Outra questão, porque me parece que o texto do PCP é mais amplo que isso, é a do regime financeiro das regiões tout court - passo a expressão. Penso que a formulação que o PCP propõe não se esgota no problema das transferências financeiras do governo da República para as regiões autónomas.
Ao falar-se do regime financeiro das regiões autónomas pretende-se, porventura, dizer algo mais, e penso que esse algo mais tem que ver já não com o relacionamento dos órgãos da República com os órgãos das regiões autónomas mas com o próprio estatuto autonómico e matérias que actualmente possam estar incluídas no mesmo. Nesse sentido, não sei se essa discussão é para se ter agora, pelo menos nessa parte, porque, se está em causa apenas o problema das transparências, esse é claramente um problema de competências da República relativamente às regiões autónomas.
No entanto, chamo a atenção para o facto de que, tanto quanto sei, embora não seja defensor dos projectos de lei em análise, existem projectos de alguns Deputados que não estão a ser discutidos nesta fase porque o Sr. Presidente propôs a metodologia de remetermos tudo quanto tenha que ver com o problema das regiões autónomas para um outro momento. Ora, de certa forma, este relacionamento financeiro com a República é também um problema central das regiões autónomas, pelo que penso que haveria vantagem em discutir essa matéria em conjunto com os Srs. Deputados que têm propostas concretas sobre esta questão.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, concorda que discutamos esta matéria em sede de regiões autónomas?O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, não tenho nenhuma objecção de fundo a que discutamos esta matéria em sede de regiões autónomas, mas há um aspecto que gostaria de clarificar: é que as regiões autónomas têm poder tributário próprio, nos termos da alínea i) do n.o 1 do artigo 229.o,
o que não pomos em causa, como é evidente e, portanto, quando se refere, na proposta que apresentamos para o artigo 167.o, "O regime financeiro das regiões autónomas", trata-se de definir critérios gerais que permitam, acima de tudo, assegurar o regime de transferências do Estado para as regiões autónomas, bem como outros aspectos, e não propriamente colidir com nada que tenha a ver com o artigo 229.o, que está amplamente assegurado nesta matéria. De resto, as propostas que existem nesse plano são no sentido de ampliar esse poder e não propriamente de qualquer restrição, que ninguém propõe.
Em todo o caso, não temos qualquer objecção de fundo a que a questão seja discutida depois, embora, em rigor, o que está aqui em causa não seja o regime da autonomia regional mas, sim, saber se esta matéria é de competência relativa ou absoluta, o que não tem necessariamente a ver com a questão do regime constitucional das regiões autónomas.
Assim, se houver consenso nessa matéria, não é por nós que o problema deixa de ser discutido noutra sede.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, gostaria de partir desta última observação, que é uma clarificação útil e importante. Suponho que a dificuldade de operar uma consagração deste tipo reside no facto de, em matéria de definição daquilo a que se chama, nesta proposta, "regime financeiro das regiões autónomas" e, na sugestão legislativa do Professor Jorge Miranda, "regime das finanças das regiões autónomas", esse regime ser, no nosso sistema constitucional, um produto complexo e que tem de respeitar, por um lado, as autonomias regionais e a margem de intervenção própria decorrente do artigo 229.o, e não só para os órgãos de governo próprio das regiões autónomas, e, por outro lado, alguma margem de intervenção razoável do próprio governo da República como tal.
Não emito nenhum juízo sobre uma determinada prática, de um momento histórico, de celebração de protocolos de intervenção financeira nas finanças regionais, apenas alerto para as camadas normativas de intervenção que pode ser necessário gerar para criar aquilo a que chamaríamos "o regime". É que estamos aqui a discutir uma lei-quadro (que todos sabemos o que é), da qual poderão constar conteúdos vários cuja génese e cuja fabricação ou produção tem as dificuldades que acabei de enunciar, e talvez seja essa uma das razões pela quais foi difícil, no passado, criar esses instrumentos.