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18 DE FEVEREIRO DE 1981 1053tudo isto não é mais do que a tentativa de sublimação do próprio passado do Sr. Major Tomé...Risos do PPM, do PSD e do CDS.Vozes do PSD: — Muito bem!O Orador: — No entanto, esta Câmara não deve servir para sublimar o passado de cada um, mas para afirmar as suas convicções no presente.Vozes do PSD e do CDS: — Muito bem!O Orador: — Recusamos portanto esse aproveitamento. Por um lado, homenageamos sentida, comovida e respeitosamente a memória do general Humberto Delgado; por outro, não podemos deixar de recusar o ponto 2 do voto apresentado uma vez que não nos compete fazer o julgamento desse caso. Podemos pensar o que quisermos acerca da forma como ele decorre, mas não é nem neste momento nem aqui que nos pronunciaremos sobre ele. Por isso, votando óbvia e evidentemente em sentido favorável a homenagem a Humberto Delgado, votaremos contra o referido ponto 2.Aplausos do PPM, do PSD e do CDS,O Sr. Mário Tomé (UDP): — Sr. Presidente, peço a palavra para fazer um protesto.O Sr. Presidente: — Com certeza, Sr. Deputado. Peço-lhe o favor de ser breve.O Sr. Mário Tomé (UDP): — Sr. Deputado Borges de Carvalho, a UDP apresentou um voto muito claro e muito evidente homenageando o general Humberto Delgado. A UDP, porque é um partido democrático consequente, não pode deixar de dizer que o que se está a processar no nosso país é um atentado à democracia e à liberdade, é uma colaboração implícita com o fascismo, que não está a ser devidamente julgado, como devem ser os assassinos do fascismo.
O Sr. Deputado refere-se ao aproveitamento da UDP, e devo dizer-lhe que a UDP está sempre a aproveitar, na realidade: aproveita todas as bandeiras da democracia, mesmo que não concorde total e integralmente com elas.
Humberto Delgado, como lutador pela democracia e pela liberdade, como pólo unificador do povo, a UDP aproveita-o como lição para o nosso povo e não permite que se esqueça, que se deixe diluir e que se esconda aquilo que Humberto Delgado, para além de si próprio, significou e continua a significar para o nosso povo.O Sr. Manuel Alegre (PS): — Peço a palavra. Sr. Presidente.O Sr. Presidente: — Para que efeito pede a palavra, Sr. Deputado?O Sr. Manuel Alegre (PS): — Sr. Presidente, eu não queria propriamente fazer um protesto, mas pedia-lhe autorização para um breve esclarecimento à Câmara.O Sr. Presidente: — Faça favor. Sr. Deputado.O Sr. Manuel Alegre (PS): — Sr. Presidente. Srs. Deputados: É verdade que o general Humberto Delgado, tal como disse o Sr. Deputado Borges de Carvalho, lutava por uma democracia pluralista, mas o general Humberto Delgado nunca fez discriminações entre aqueles que se opunham à ditadura salazarista.Vozes do PS: — Muito bem!O Orador: — Ou seja, o general Humberto Delgado lutou lado a lado, independentemente de filiações partidárias eu de credos idcológicos, com todos aqueles que se opunham ao regime salazarista. Foi assim que ele esteve ac lado de socialistas, comunistas, republicanos, católicos antifascistas e mesmo monárquicos antifascistas. Por isso me parece que aquilo que neste momento se deve sublinhar é o valor mais alto que representou, num dado momento histórico, o general Humberto Delgado, que foi o espírito da resistência, o espírito da unidade antifascista contra a ditadura salazarista.Aplausos do PS, da UEDS e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: — Tem a palavra o Sr. Deputado Borges de Carvalho para contraprotestar.O Sr. Borges de Carvalho (PPM): — Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em relação ao Sr. Deputado Manuel Alegre, devo dizer que comecei precisamente a minha intervenção por louvar o facto de o general Humberto Delgado ter sabido provocar a unidade daqueles que estavam contra a ditadura. Creio portanto que o esclarecimento do Sr. Deputado Manuel Alegre, embcra lho agradeça, apenas vem reforçar aqualo que eu quis dizer, possivelmente de uma maneira infeliz, pois talvez não me fizesse compreender por V. Ex.a.
Quanto ao Sr. Deputado Mário Tomé, o meu con-traprotesto está implícito no seu próprio protesto. O Sr. Deputado disse que aproveitava a liberdade e a democracia para os seus fins que são, obviamente, centra a liberade e a democracia. Assim, o contra-protesto foi V. Ex.a que o formulou.O Sr. Mário Tomé (UDP): — Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr.  Presidente: — Sr.   Deputado Mário Tomé, V. Ex.a já não pode usar da palavra.O Sr. Mário Tomé (UDP): —Sr. Presidente, é que o Sr. Deputado Borges de Carvalho ...Vozes do PSD e do CDS: — Não pode!O Orador: — ... fez aqui uma autêntica provocação.Vozes do PSD e do CDS: — Sr. Presidente, isto não pode ser!O Orador: — O Sr. Deputado Borges de Carvalho sabe perfeitamente ...O Sr. Presidente: — Sr. Deputado, pode dizer-me para que efeito usa da palavra?
1054 I SÉRIE — NUMERO 31O Orador: — Sr. Presidente, e que o Sr. Deputado Borges de Carvalho está a entrar na provocação directa.A UDP é um partido que é reconhecido pelos trabalhadores ...Protestos do PSD. do CDS e do PPM.... pelos operários, pelos camponeses, pelos antifascistas. A UDP é um partido democrático ...Protestos do PSD, do CDS e do PPM.O Sr. Presidente: — Sr. Deputado Mário Tomé. ...O Orador: — ...é um partido que luta contra a AD, que luta p;Ia democracia. E eu não posso admi-tir aquilo que o Sr. Deputado Borges de Carvalho disse, Sr. Presidente.Protestos do PSD, do CDS e do PPM.O Sr. Presidente: — Srs. Deputados, um pouco de silêncio não ficará mal.
Sr. Deputado Mário Tomé, V. Ex.a sentiu-se atingido na sua honra?O Sr. Mário Tomé (UDP): — O meu partido é que se sente atingido. Sr. Presidente.O Sr. Presidente: — Assim sendo, pode defender-se, mas peço que seja breve, Sr. Deputado.O Sr. Mário Tomé (UDP): — Muito obrigado. Sr. Presidente.
Queria dizer ao Sr. Deputado Borges de Carvalho que aqui há uma confusão porque a democracia do Sr. Deputado não tem nada a ver com a democracia que a UDP defende.Risos do PSD, do CDS e do PPM.A democracia que a UDP defende é a democracia para quem trabalha, para os explorados, para os operários, para os camponeses, para os democratas. A democracia que o Sr. Deputado Borges de Carvalho defende é a democracia dos capitalistas e seus lacaios, a democracia de poder, à vontade, explorar o nosso povo e de vender o nosso país ao estrangeiro.
Portanto, isto tem de ficar claro — tento sempre que estas coisas fiquem claras — e o Sr. Deputado Borges de Carvalho escusa de vir para aqui fazer confusões.Risos do PSD. do CDS e do PPM.O Sr. Presidente: — Tem a palavra o Sr. Deputado Adriano Rodrigues.O Sr. Adriano Rodrigues (CDS): — Sr. Presidente, Srs. Deputados: O CDS associa-se a este voto de homenagem a um grande português e democrata que foi o general Humberto Delgado e, se me é permitida uma nota de carácter pessoal, recordo também a participação que tive na sua campanha na cidade da Guarda, fiscalizando a favor da sua candidatura a mesa da assembleia eleitoral da freguesia de S. Vicente.
No entanto, queremos esclarecer que não concordamos com os considerandos apresentados pelo Sr. Deputado Mário Tomé nem com o seu aproveitamento e também quanto aos pontos n.os 2 e 3 porque os consideramos como atentatórios da independência dos tribunais e ofensivos da integridade dos juízos, der-respeitosos para com um órgão de soberania tão legi-timo como esta Assembleia da República.
Votaremos, pois, Sr. Presidente e Srs. Deputados, a favor desta homenagem ao grande português que defendeu a Liberdade e a democracia com sacrifício da própria vida.Aplausos do CDS, do PSD e do PPM.O Sr. Presidente: — Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): — Sr. Presidente. Srs, Deputados: Apenas umas breves palavras para evidenciar que apoiaremos sem restrições o voto proposto pela UDP.
Fazemo-lo sem prejuízo de entendermos que algumas das considerações que envolveram a apresentação desse voto não merecem, obviamente, a nossa concordância e entendemos, e muito claramente o queremos afirmar, que o respeito pelas pessoas e o respeito inteiro por aqueles cujo exemplo esta Assembleia entende recordar passa, muito claramente também, pelo facto tão simples que consiste em não pretendermos apropriarmo-nos do seu nome, da sua memória.
Um democrata que morre é alguma coisa que é património comum de todos os democratas, de todos aqueles para quem a liberdade e a democracia estão presentes e se rebustecem com o seu exemplo e com essa memória.
Uma segunda palavra diz respeito aos considerandos que são feitos quanto ao modo como tem decorrido o processo de julgamento nos tribunais, que nós entendemos como preocupação, no sentido literal da palavra c não como interferência e intromissão na esfera própria de outros órgãos de soberania, como manifestação clara de que o órgão que é a Assembleia da República não pode alhear-se, sob pena de passividade, de conformismo e de respeito humano no mau sentido da palavra, daquilo que se passa à sua volta. Seria uma hipocrisia se acaso alguém se pronunciasse lá fora e não fosse capaz de se pronunciar aqui dentro sobre factos que, indiscutivelmente, têm um significado político para além do que constitui esse julga-mento e essa matéria.
Por tudo isto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, votaremos todos os pontos do voto apresentado pela União Democrática Popular.Vozes da UEDS: — Muito bem!O Sr. Presidente: — Como ninguém mais se inscreveu para usar da palavra sobre este voto vamos votá-lo.O Sr. Moura Guedes (PSD): — Peço a palavra. Sr. Presidente.O Sr. Presidente: — Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Moura Guedes (PSD): — Sr. Presidente, é para requerer que a votação do voto em causa seja feita ponto por ponto.
18 DE FEVEREIRO DE 1981 1055O Sr. Presidente: - Se não houver oposição assim se fará.Pausa.Vamos então votar o primeiro ponto do voto apresentado pela UDP.É o seguinte:
A Assembleia da República presta sentida homenagem ao resistente antifascista que foi Humberto Delgado no 16.a aniversário do seu assassinato.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Vai votar-se o segundo ponto.É o seguinte:
A Assembleia da República manifesta a sua preocupação pela forma como tem decorrido o processo do julgamento nos tribunais.
Submetido à votação, foi rejeitado com votos contra do PSD, do CDS e do PPM e votos a favor do PS, do PCP, da ASDI, da UEDS, do MDP/CDE, da UDP e do Sr. Deputado do CDS Sanches Osório.O Sr. Presidente: - Vamos votar o terceiro e último ponto.É o seguinte:A Assembleia da República está convicta de que a justiça será feita, o regime que assassinou Humberto Delgado será julgado e condenado e a memória deste combatente da liberdade continuará a ser um símbolo e um exemplo da coragem e da resistência de todo um povo.
Submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PS, do PCP, do PPM, da ASDI, da UEDS, do MDP/CDE, da UDP e do Sr. Deputado do CDS Sanches Osório e com a abstenção do CDS.O Sr. Presidente:-Srs. Deputados, está encerrado o período de antes da ordem do dia e passaremos ao período da ordem do dia.ORDEM DO DIAO Sr. Presidente: - Para proceder à leitura de um relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos, tem a palavra o Sr. Deputado Sousa Marques.O Sr. Sousa Marques (PCP):Comissão de Regimento e MandatosRelatório e parecerEm reunião realizada no dia 17 de Fevereiro de 1981, pelas 14 horas e 30 minutos foi apreciada à seguinte substituição de deputados, solicitada pelo Partido do Centro Democrático Social:
Rogério Ferreira Monção Leão (círculo eleitoral de Lisboa, por José Alberto Faria Xerez (esta substituição é pedida por um período não superior a quinze dias).
O presente relatório foi aprovado por maioria, com a abstenção do deputado da União Democrática Popular.A Comissão: Mário Júlio Montalvão Machado (PSD), presidente - Alexandre Correia de Carvalho Reigoto (CDS), secretário - José Manuel Maia Nunes de Almeida (PCP), secretário - Maria Adelaide S. de Almeida e Paiva (PSD) - Mário Marques Ferreira Maduro (PSD) - Valdemar Cardoso Alves (PS) - Armando dos Santos Lopes (PS) - Bento Elísio de Azevedo (PS) -Alfredo Pinto da Silva (PS)- Maria José Paulo Sampaio (CDS) - Rui Eduardo Ferreira Rodrigues Pena (CDS) - Álvaro Augusto Veiga de Oliveira (PCP) - Remando de Almeida $ousa Marques (PCP)- António Cardoso Moniz (PPM) - Helena Tâmega Cidade Moura (MDP) -Mário António Baptista Tomé (UDP).O Sr. Presidente: - Há alguma oposição? Pausa.Como ninguém se opõe, considera-se aprovado.Na primeira parte da ordem do dia temos a apresentação, pela ASDI, do projecto de lei n.o 132/11 - Recurso contencioso respeitante a actos legislativos.Par o efeito, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Miranda.O Sr. Jorge Miranda (ASDI) - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A problemática dos actos legislativos ou, mais amplamente, dos actos com força de lei é dos mais importantes que aqui podemos e devemos considerar - não para mero deleito de juristas, mas porque diz respeito à própria função essencial de um verdadeiro Parlamento. Trata-se, por um lado, dos actos pelos quais mais intensamente, afora a Constituição, se manifesta a vontade do Estado - a submeter a uma disciplina tanto mais precisa e rigorosa quanto mais exigente for a noção de Estado de direito de que partamos. E trata-se, por outro lado, e sobretudo, de actos que afectam quotidianamente os cidadãos na normalidade e na previsibilidade do seu viver.
A Constituição de 1976, em alguns preceitos esparsos, não desconheceu esta problemática e, na sua se-
1056 I SÉRIE - NUMERO 31quéncia, logo a Lei n.o 3/76, de 20 de Setembro, tentou meter um pouco de ordem em alguns aspectos da prática legislativa portuguesa. Mais profundas seriam ds intenções do projecto de lei n.o 21/1 que submeti à Assembleia da República em 28 de Outubro de 1976. Todavia, ele não chegou - como tantos outros - a ser discutido (e, de resto, importa reconhecer que muitos dos seus preceitos não poderiam constar da lei ordinária, teriam de constar da Constituição para serem plenamente eficazes).
Enquanto não se faz a revisão constitucional - nem sabemos quando a irão desencadear as forças politicas determinantes do trabalho desta Assembleia - há, todavia, dois pontos constantes do projecto de lei n.o 21/1, de grande interesse, que justifica, neste momento, retomar; são os que se prendem com certos meios contenciosos a que devem estar sujeitos os actos legislativos. Daí o projecto de lei n.o 132/11, que ora tenho a honra de apresentar.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como se sabe, os actos legislativos, na medida em que, de regra, se traduzem em normas gerais, não são susceptíveis de impugnação perante os tribunais administrativos. Poderão ser impugnados por inconstitucionalidade nos órgãos competentes, no âmbito do sistema de fiscalização que vigorar; não poderão ser objecto de recurso contencioso nos órgãos de contencioso administrativo.
Sucede, entretanto, com mais frequência do que seria de desejar, haver actos com forma de lei que incorporam disposições individuais e concretas e mesmo, pura e simplesmente, actos administrativos Nestas situações, que fazer? Que tais actos administrativos, embora revestidos de forma superior àquela que lhes cabe, devem ter o regime de quaisquer actos administrativos? Ou, pelo contrário, que não são impugnáveis, por a forma dever comandar o regime?
Por mim, sempre tenho seguido o primeiro entendimento, por razões como estas que aduzi em estudo já antigo. -Peço licença para transcrever:
Não existe e não seria viável propugnar por uma conexão apertada entre forma e conteúdo dos decretos (como dos demais actos do Estado) em geral. Nem sequer ela se produziu no Estado liberal de direito que teria sido a época mais propícia, porque mesmo então as leis do Parlamento e os decretos do Poder Executivo nunca se amarram apenas, respectivamente, à criação e à execução do direito. [...]
Isto não quer dizer, no entanto, que seja desprovido de valor ou irrealista recortar tipos formais e materiais de actos. O que não aconteceria se assim não fosse, se não houvesse critérios a proporem-se ou a imporem-se aos órgãos de Estado aquando da escolha das vias a empregar para satisfação das diversas necessidades públicas! Por todos os motivos, os elementos meramente orgânicos são incapazes de fornecer uma orientação segura no plano teórico e no plano prático [...]
Os órgãos competentes devem ter larga margem de liberdade de escolha da forma adequada aos actos administrativos que pretendem praticar (conquanto que não utilizem forma menos solene do que a especificamente prescrita na Constituição e na lei). É esse um domínio de poder discricionário, quando não de circunstancialismos políticos, insusceptível de fiscalização pelos tribunais. [...]
Mas a adopção da forma de lei não significa a elevação do comportamento do Governo à categoria de acto legislativo, porque a forma não pode obnubilar o conteúdo. Nem o facto de se" o Governo simultaneamente órgão legislativo e executivo significa que quando ele se serve da forma de lei esteja a agir na qualidade de órgão legislativo, porque a competência se define essencialmente através da substância das faculdades que integra. Não basta olhar à forma, é indispensável proceder à análise intrínseca de cada acto e dos efeitos jurídicos que produz.
Vale isto dizer que, perante uma lei em sentido formal, tem de se averiguar se realmente encerra uma lei em sentido material ou um acto doutra natureza, a fim de se determinar o regime a que está submetida. [...]
Na ideia que fazemos do Estado de direito, por mais atenuado que esteja o princípio da separação dos poderes, pelo menos a distinção entre actividade legislativa e actividade administrativa deve subsistir. A acção concreta do Estado há-de aí radicar em estastuições de ordem abstracta e geral que têm de rigorosamente observar para que não se abram diferenciações arbitrárias; e ninguém aí pode ter a sua situação juridicamente regulada à mercê do capricho do poder administrativo. [...]
A qualificação revelante dos actos tem de ser a que deriva do conteúdo, e não a que se prende à forma eventualmente adoptada, ainda que seja a de lei, decreto-lei ou decreto regional. E, portanto, actos com forma de lei, desde que se demonstre possuírem conteúdo individual e concreto, deverão ser objecto de recurso directo, fundado em qualquer dos vícios específicos do acto administrativo.
Por que razão, com efeito, haveriam esses actos de ser insusceptíveis de arguição quando têm verdadeiro e próprio sentido e eficácia administrativa? Senão, o Governo, sempre que desejasse impedir a impugnação contenciosa das suas decisões administrativas, limitar-se-ia a publica-las através de decretos-leis; e isso equivaleria a uma fraude à Constituição.
Se esta doutrina, Sr. Presidente e Srs. Deputados, já era válida à face da Constituição de 1933, muito mais terá de o ser à luz de uma Constituição como a de 1976, a qual, além de garantir o princípio do recurso contencioso expressamente se reporta ao Estado de direito, a todos confere o direito de se dirigir a tribunal para defesa dos seus direitos e sujeita à Administração, à Constituição e à lei.
Apesar disso, o Supremo Tribunal Administrativo, tem continuado a não conhecer de recursos contenciosos de actos administrativos contidos em leis formais (ao mesmo tempo que bem, mas algo contraditoriamente, tem continuado a conhecer dos que respeitem a actos contidos em decretos regulamentares).
E um pouco para atenuar os reflexos nocivos para os direitos individuais decorrentes desta orientação tem a Comissão Constitucional admitido a apreciação
18 DE FEVEREIRO DE 1981 1057da constitucionalidade de disposições individuais ao abrigo do artigo 281.o, n.o 1, desde que encerradas em actos sob forma de lei, o que, porém, a meu ver, nem é inteiramente correcto, nem abrange todas as situações possíveis.
É, pois, para resolver a questão, dando ao artigo 16.a da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo uma interpretação autêntica conforme à Constituição ou, de outro prisma, alternando-o na medida do necessário, que vem o artigo l.o do presente projecto de lei.
Quanto ao artigo 2.o, esse, em contrapartida corresponde à orientação corrente. Mas, como o § único do mesmo artigo 16.o da Lei Orgânica, só se refere à contradição entre regulamento e lei para admitir recurso de acto praticado à sombra do regulamento, aproveita-se a oportunidade para estender regra idêntica ou análoga à contradição entre lei e Constituição eu entre decreto-lei de desenvolvimento de lei de bases e esta lei, ou entre decreto regional e lei geral da República ou entre diploma dimanado de órgão de soberania e estatuto de região autónoma. Pois bem pode acontecer que o acto administrativo seja conforme à lei, e que, contudo, esta seja inconstitucional ou ilegal. Ora, neste caso, deve haver lei, deve haver recurso contencioso desse acto por violação de lei - que é, antes de mais, a lei constitucional.Sr. Presidente, Srs. Deputados: A actividade legislativa desta Câmara não tem sido bastante produtiva. Muito longe disso. Noutra ocasião, registei este facto e, de novo, agora o saliento - vendo passar as semanas sem que vão sendo satisfeitas as necessidades de legislação do País.O Sr. Carlos Lage (PS): - Muito bem!O Orador: - Será demasiada ousadia supor que, um texto ião singelo e não politicamente controverso como o que acabo de apresentar, poderá vir a ser rapidamente aprovado e convertido em lei? Assim quero esperar.Aplausos da ASDI, do PS e da UEDS.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra, o Sr. Deputado Cipriano Martins.O Sr. Cipriano Martins (PSD): - Ouvi com muito interesse a exposição do Sr. Deputado Jorge Miranda, No entanto, gostaria que, se possível, nos esclarecesse sobre uma questão que me parece intimamente ligada com o projecto de lei agora posto à consideração da Câmara.
Parece-me que, salvo o devido respeito por opinião contrária, seria de todo vantajoso, até para uma eficaz garantia dos direitos dos cidadãos no tal Estado de direito que referiu e no qual todos queremos viver, uma definição precisa e clara da hierarquia das normas. Aliás, o Sr. Deputado colocou a questão, mas, a meu ver, não a desenvolveu suficientemente, e era importante que o tivesse feito.
Na verdade, a hierarquia das normas - lei, decreto-lei, decreto regulamentar, regulamento- comporta problemas que estão intimamente ligados com o projecto de lei que acaba de apresentar à Câmara. Parece-me, pois, uma questão prévia, preliminar, em relação ao problema que parece ter posto pelo que gostaria que o Sr. Deputado fornecesse esses esclarecimentos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Miranda.O Sr. Jorge Miranda (ASDI): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Gostosamente darei o esclarecimento que me foi pedido.O problema da hierarquia das normas jurídicas é um problema muito mais amplo do que aquele que é objecto do projecto de lei que há pouco aqui apresentei. Essa hierarquia das normas jurídicas decorre, em primeiro lugar, da Constituição e decorre também da própria estrutura da ordem legislativa.
O primeiro grau na hierarquia da ordem jurídica positiva de um país é formado pelas normas constitucionais e o seguindo é formado pelas normas legislativas, pelas normas que vêm imediatamente, que são feitas para dar execução à Constituição, para traduzir em enatuices de carácter geral e abstraio as decisões políticas dos órgãos competentes.
Em Portugal, neste momento, à face da Constituição de 1976, as normas legislativas são aquelas que constam dos actos com forma de lei, das leis em sentido formal, que são as leis desta Assembleia da República, e decretos-leis e também os decretos regionais. Embora os decretos regionais não possam contradizer as leis gerais da República, são verdadeiras leis dentro da ordem constitucional portuguesa, porque as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira têm também autonomia legislativa.
O problema, quanto a mim, não está, pelo menos directamente, numa questão de hierarquia, mas sim numa questão de distorção. É que, em princípio, os actos sob forma de lei, as leis em sentido formal -as leis, os decretos-leis e os decretos regionais- só deveriam conter normas gerais e abstractas, mas acontece, por vezes, que contêm disposições individuais e concretas. E é paira responder a questões postas não por normas gerais e abstraias, mas por disposições individuais e concretas que vem este projecto de lei.
Poderíamos, eventualmente, encarar a hipótese de, constitucionalmente, proibir que actos legislativos contivessem disposições individuais e concretas- seriam inconstitucionais. Mas julgo que seria uma solução demasiado rígida e que talvez não resolvesse os problemas fundamentais de garantia dos direitos dos cidadãos que podariam ser vulnerados por aparências de normas ,gerais e abstraías. Julgo, pois, que a sanação mais correcta será dar aos cidadãos a possibilidade de recurso contencioso, de impugnarem contenciosamente os actos legislativos na medida em que contenham disposições individuais e concretas e apenas no tocante a essas disposições.
Quanto as normas gerais e abstraias, naturalmente que esses actos legislativos só poderão ser impugnáveis em termos de juízo de inconstitucionalidade ou, eventualmente, quanto a diplomas regionais, de ilegalidade, mas nas sedes próprias que não perante os tribunais administrativos.O Sr. Presidente: - Também para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Pena.O Sr. Rui Pena (CDS):-Como o Sr. Deputado Jorge Miranda não desconhece -foi anunciado pu-
1058 I SÉRIE - NÚMERO 31blicamente - o Governo tem, neste momento, à discussão pública o Código de Processo Administrativo Gracioso, diploma que prevê algumas das situações constantes do projecto de lei que o Sr. Deputado acaba de apresentar.
Desde sempre que, aqui e fora deste círculo, tenho criticado a situação de se criar legislação avulsa que vem colmatar pequenas lacunas e pequenos defeitos da nossa legislação em pontos tão fundamentais como são aqueles que se prendem com o contencioso administrativo e, muito concretamente, com a garantia dos administrados face aos poderes da administração. Em todo o caso, sempre entendi que urgia tomar posições globais sobre esta matéria e era em sede dessas disposições globais que o assunto deveria ser discutido.
Além do Código de Processo Administrativo Gracioso foi também anunciado que está neste momento em fase muito adiantada o Código de Processo Administrativo Contencioso, ou seja a legislação que vai regular todo o contencioso administrativo.
E o esclarecimento, fruto de uma dúvida que me suscita a apresentação deste diploma, por parte da ASDI, é o seguinte: se, em primeiro lugar, o Sr. Deputado Jorge Miranda tem ou não conhecimento dos diplomas que mencionei -o Código de Processo Administrativo Gracioso já contempla algumas das suas sugestões, com as quais, de resto, eu concordo -, e, em segundo lugar, se concorda ou não que toda esta problemática da defesa dos administrados, face à Administração Pública, no que concerne ao Código de Processo Administrativo Gracioso e, muito especialmente também, quanto ao contencioso administrativo relativamente à própria orgânica e funcionamento dos tribunais administrativos, deve ou não ser remodelada globalmente e deixarmo-nos de vez destes pequenos "remendos de sapateiro" que, sem pôr em causa as suas boas intenções, em nada prestigiam o edifício da nossa ordem jurídica.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Miranda para responder.O Sr. Jorge Miranda (ASDI): - Tenho muito gosto em servir de sapateiro neste domínio...Sr. Deputado Rui Pena, como pode calcular não desconheço esses projectos - alguns estão até em discussão, nomeadamente o anteprojecto de Código de Processo Administrativo não Contencioso -e também sou de opinião que toda esta matéria deve ser encarada globalmente. Todavia, como se trata de uma matéria, por um lado, de grande melindre e, por outro, como a sensibilização da "opinião pública, nomeadamente da opinião parlamentar, para os pontos em concreto constantes do projecto que apresentei, pode justificar um tratamento à parte, parece-me que talvez o meu projecto, para além de ser um remendo, infelizmente é necessário e, apesar disso, pode ter alguma utilidade.
No entanto, o que seria importante sublinhar é que alguns dos pontos contemplados nesses projectos constituem matéria reservada da Assembleia da República e, por conseguinte, quanto mais não seja para chamar a atenção para esse facto e para que aqui na Assembleia e não apenas entre doutos juristas se possa travar a discussão necessária quando digo na Assembleia naturalmente que me estou a referir, antes de mais, às comissões competentes-, é que julgo haver vantagem na apresentação do projectoO Sr. Rui Pena (CDS): - Dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor. Sr. Deputado.O Sr. Rui Pena (CDS): - Agradeço-lhe o permitir-me a interrupção, Sr. Deputado. De resto, é apenas para dizer que tal como, com certeza, o Sr. Deputado não desconhece, o facto de o Governo pôr à discussão pública, um projecto como o Código de Processo Administrativo gracioso ou de, pôr à discussão pública, inclusivamente, a Lei Orgânica dos Tribunais Administrativos não significa de forma alguma que não venha a submeter a esta Câmara esses diplomas sob a forma de proposta de lei, não significa de forma alguma uma reivindicação relativamente às competências próprias desta Assembleia.O Orador: - Naturalmente, Sr. Deputado.Mas o que me pareceu foi que valeria a pena sensibilizar desde já a Assembleia para essa problemática. E devo dizer que este projecto de lei, conforme há pouco referi na manha intervenção, vem na sequência de um outro projecto que eu tinha apresentado em 1976 e que, infelizmente, não chegou a ser discutido. Por conseguinte, apesar de um certo optimismo que devemos ter, talvez se justifique muitas vezes começar pelos "remendos" antes de irmos às obras globais, porque às vezes estas demoram excessivo tempo.
Nós estamos ainda à espera de tantos novos códigos que não sabemos quando lá chegaremos, e entretanto há direitos dos cidadãos - dos cidadãos e de pessoas colectivas- que podem não ser suficientemente protegidos devido ao entendimento que tem sido dado ao artigo 16.o da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo.
Foi para ir ao encontro dessas aspirações, para, no fundo, fazer cumprir o artigo 20.o da Constituição, que apresentei este projecto de lei.Vozes da ASDI e do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos agora fazer o intervalo regimental, reiniciando os nossos trabalhos às 18 horas.Eram 17 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 18 horas e 15 minutos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Veiga de Oliveira, julgo que para prestar um esclarecimento.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Presidente. Srs. Deputados: Duas questões processuais, ambas ligadas à ordem de trabalhos da reunião de hoje, suscitaram esta minha intervenção.
Uma primeira questão tem que ver com a marcação feita para hoje por parte do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português, ao abrigo do arti-
18 DE FEVEREIRO DE 1981 1059go 71.a do Regimento, do projecto de lei n.o 88/II. Esta marcação persiste, obviamente, mas, conforme diz o Regimento, o facto de se ter feito a marcação não pode interromper a discussão de matéria que já esteja a ser discutida. Daí que tenhamos de acabar, primeiramente e ao contrário do que está referido na nossa ordem de trabalhos, aquilo que estava já em meio, isto é, a discussão do pedido de ratificação n.o 71/11, sobre os parques de campismo.
Porém, este facto, que é uma defesa regimental e muito certa para impedir que se possa postergar a discussão de matéria já iniciada, também não deve ser em prejuízo total da marcação que foi feita. Por isso, antes do reinício dos nossos trabalhos, foi obtido o consenso de todos os grupos parlamentares sobre o seguinte: faremos, como manda o Regimento, a discussão do diploma que já estava em apreciação -o pedido de ratificação n.o 71/II - até acabarmos a sua votação, iniciaremos a discussão do projecto de lei n.o 88/11 -cuja marcação para hoje foi feita pelo PCP -, mas se no período desta reunião não houver tempo suficiente para tudo isto, estamos todos de acordo em terminar na próxima quinta-feira a votação do projecto de lei n.o 88/11. Esta a primeira questão.
A segunda questão é a seguinte: nós notámos entre a ordem de trabalhos que nos foi hoje distribuída e as de quinta-feira e sexta-feira passadas uma grande alteração no ordenamento dos diversos diplomas a apreciar.
Assim, a ratificação n.o 53/11, do decreto-lei sobre os conselhos municipais, cuja apreciação se devia seguir à da ratificação n.o 71/11 e, naturalmente, à do projecto de lei n.o 88/11 -visto haver agora a sua marcação feita por nós -, na ordem de trabalhos distribuída para hoje apareceu colocada em antepenúltimo lugar. Ora devo dizer que nós, Grupo Parlamentar do PCP, que pedimos a ratificação referida, já hoje mesmo demos o nosso acordo ao Grupo Parlamentar do CDS, que pedia justamente este tipo de deferimento para apreciação daquela ratificação por não se encontrar preparado para a sua apreciação, e é praxe respeitada por todos que, quando um grupo parlamentar não se encontra preparado para entrar numa discussão do tipo ratificação, se postergue essa discussão, na medida em que seja necessário à respectiva preparação.
Portanto estamos de acordo com o que foi feito, mas lembramos que não tinha havido nenhum acordo antes para se produzir esta alteração e que, assim, esta ordem de trabalhos só a partir de agora é que deve ser considerada alterada e que, no fundo, anteriormente não estava correctamente publicada.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, feito este esclarecimento, vamos continuar a discussão na generalidade do pedido de ratificação n.o 71/11, relativamente ao Decreto-Lei n.o 307/80, de 18 de Agosto, que transfere para as câmaras municipais a competência para autorizar a instalação de parques de campismo.
Seguindo a ordem das inscrições, concedo a palavra ao Sr. Deputado Luís Filipe Madeira, para formular um protesto em relação à intervenção do Sr. Deputado Moura Guedes.O Sr. Luís Filipe Madeira (PS):-Sr. Presidente, Srs. Deputados: Servindo-me apenas da memória para formular o protesto, uma vez que as notas que na altura tirei estão na minha pasta envolvidas em muitos outros papéis, direi que o mesmo foi motivado pelo facto de o Sr. Deputado Moura Guedes, a determinada altura da sua intervenção, ter lamentado o que interpretei como sendo o "baixo nível", ou coisa semelhante, das nossas estruturas de turismo face a Europa.Sobre isto quero dizer-lhe, Sr. Deputado, que com isso V. Ex.a está, talvez involuntariamente, a minimizar e a poupar as empresas e os trabalhadores do turismo português.É que se é verdade que, em termos de quantidade, Portugal é ainda relativamente um pequeno país de turismo, em termos de qualidade, Portugal pode hoje orgulhar-se de dispor de estruturas de turismo que não o envergonham ao pé de nenhumas outras da Europa ou do resto do Mundo.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr.. Presidente: - Porque o Sr. Deputado Moura Guedes manifestou o desejo de responder apenas no fim a todos os Srs. Deputados que o queiram interpelar, concedo a palavra para esse efeito ao Sr. Deputado Anselmo Aníbal.O Sr. Anselmo Aníbal (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Deputado Moura Guedes na sua intervenção não conseguiu fazer, cremos nós, a análise dos pontos referidos na nossa intervenção.
Em primeiro lugar, não conseguiu responder-nos à questão de fundo, que é a de que o Decreto-Lei n.o 307/80, e particularmente o Decreto Regulamentar n.o 38/80, só altera o ónus burocrático. É que, Sr. Deputado, as autarquias passam a carregar com os papei, mas a função decisória é da Direcção-Geral do Turismo. Foi a este raciocínio que V. Ex.a, Sr. Deputado Moura Guedes, não conseguiu dar a volta, mas de facto não é possível dar-lhe a volta.
Parafraseando algumas frases que de vez em quando se ouvem, poder-se-ia dizer que na filosofia do governo da AD -e, de alguma forma, na filosofia dos deputados que muitas vezes são os deputados governamentais- se assiste a isto: o poder decisório fica todo na Direcção-Geral do Turismo, enquanto a papelada sem importância fica com as câmaras municipais.
O Sr. Deputado Moura Guedes - permita-se-me a insistência- não respondeu a este quesito, tal como não respondeu a este outro: partido do pressuposto de que a nossa posição era maximalista - nós já dissemos que não era e que a vossa posição e a posição do Governo, que, aliás, não está aqui presente e é pena que não esteja, essas, sim, é que são restauracionistas (devolvemos o maximalismo com o restauracionismo!)-, o Sr. Deputado disse que nem tudo se podia entregar às autarquias. Mas a nossa posição foi lembrada, é a posição que, aliás, esta Câmara adoptou do projecto de lei n.o 252/1 e que o Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português já representou e recebeu agora o n.o 46/11. Aí se definem bem os campos de actuação das autarquias e do Governo e aí se esclarece bem o sentido da intervenção das câmaras municipais.Vozes do PCP: - Muito bem!
1060 I SÉRIE - NÚMERO 31O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra Sr. Deputado Moura Guedes.O Sr. Moura Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Responderei em conjunto aos meus dois interpelantes, aliás amáveis.
Penso que há um certo equívoco na interpretação que o Sr. Deputado Luís Filipe Madeira fez das minhas palavras. Eu não disse que as câmaras municipais não tinham condições de, por si, em termos de gestão, de capacidade gestora, tratar do problema, ou sequer que o turismo português tinha estruturas deficientes e péssimas relativamente aos outros países da Europa. Eu não disse nada disso, Sr. Deputado. O que eu disse foi que existe uma certa incapacidade de resposta num contexto real, que é o de que as câmaras municipais não têm ao seu dispor meios técnicos" e outros para poderem desempenhar este papel, que exige uma visão global dos problemas e que é aconselhável que venha a ser entregue às regiões
Lembro até o Sr. Deputado que em França, onde não há uma grande tendência para descentralizar - sabemo-lo -, que ainda está muito dentro das concepções bonapartistas do Poder e do Estado, mesmo assim, quando a Comissão Guichard, há uns quatro ou cinco anos, presidida por Oliver Guichard, foi encarregue de fazer um estudo das matérias que deviam ser entregues às regiões só definiu quatro áreas, sendo uma delas justamente a dos transportes e o turismo.
Ora foi exactamente nessa perspectiva que me coloquei. O turismo deve ser tratado numa perspectiva mais global, embora, com certeza, dentro do poder regional. Não é ao nível e com a dimensão das câmaras municipais que ele pode ser tratado de maneira eficaz, em termos de capacidade às nossas necessidades turísticas e à procura de turismo que o estrangeiro nos faz. Foi isto que eu disse e mantenho plenamente.
Quero ainda acrescentar que isto não representa de modo algum falta de confiança nas câmaras municipais, pelo contrário. Todavia, penso que é na área das regiões que o problema deve ser inserido. Mas, enquanto não vêm as regiões, que fazer? Temos que avançar e não sou de maneira nenhuma pelo imobilismo, Srs. Deputados. Penso que teremos que avançar na estruturação, no fortalecimento do Podei Local, e tenho comigo o Governo, que ainda em declarações muito recentes do Sr. Ministro da Administração Interna se manifestou, no Norte do País, neste sentido. Portanto, não estou desacompanhado nestas considerações.
Penso que temos que avançar, e não se trata de pequenos passos, como já aqui foi dito, excessivamente cautelosos mas de avanços que não comprometam os próprios objectivos nacionais e que não prejudiquem as próprias autarquias.
Entendo que este decreto-lei representa, sem dúvida, um passo importante. Não é despiciendo, não é de pouca importância, que as câmaras municipais passem - ao contrário do que acontecia e aconteceu sempre desde, o 25 de Abril, ao longo destes seis anos de sucessivos governos a organizar os processos e a dar a decisão final, pois assim poderão chamar a atenção para prioridades, para problemas importantes em aspectos de localização, etc. Portanto, entendo que devem ser elas a dar a decisão final, não obstante a sua vinculação ao parecerVozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Decreto-Lei n.o 307/80 repõe a problemática da independência e responsabilização do Poder Local, a problemática de uma autêntica regionalização.
Este decreto reconhece uma realidade, que é a actividade da autarquia nos problemas locais, ao passar a competência da criação dos parques de campismo para câmaras municipais, mas corta esse dinamismo e esse direito concedendo à Direcção-Geral do Turismo a possibilidade de emitir um "parecer de carácter vinculativo".
Porquê a Direcção-Geral do Turismo e não a Secretaria de Estado do Ambiente, como propõe o PPM, e por que não a hipótese de parecer também valorativo para as Secretarias de Estado da Saúde, da Cultura, da Habitação e do Ordenamento do Território...?
Qualquer fantasma pesa ainda sobre o Poder Local!
A autonomia dá-se com uma mão e tira-se com a outra, o caciquismo deu lugar, nos casos mais positivos, ao paternalismo, e é com olhar benevolente, mas assustado, que o Poder Central, travando competências, reduzindo atribuição de verbas, vai acentuando a libertação condicionada do Poder Local, a autonomia, que já no século XIX era enaltecida como fonte de civismo, de participação política, de consciência nacional e de patriotismo. Meio século de fascismo foi, de facto, profundamente destrutivo! O Estado vinculou as autarquias à dependência não só do Poder Central, como da polícia política!
É esta marca terrível que é preciso vencer, a AD deve confiar no povo português e nos seus autarcas, para além do voto que tanto louva e que tanto a comove.
Já numa outra intervenção sobre "bairros administrativos" nós diagnosticámos, com especial atenção, este medo do Poder Local, agora que os Portugueses se debruçam sobre a revisão da Constituição. Porque se há medos que se compensam com "os ursinhos freudianos", a que se fez referência durante a discussão do Programa do Governo, há medos que cumpre consciencializar e assumir, porque só homens livres podem consentir na liberdade da sociedade democrática.
O decreto-lei agora em ratificação remete a sua regulamentação para as disposições do Decreto-Lei n.o 588/70, que mantém a necessidade de fundamentação minuciosa da organização dos processos respeitantes à instalação dos parques de campismo.
Às atribuições que neste decreto-lei passam da extinta Secretaria de Estado da Informação e Turismo para as câmaras municipais têm largueza suficiente, pressupõem um amplo trabalho interdirecções-gerais e organismos e não são compatíveis com pareceres vinculativos.
Os serviços centrais deverão elaborar regras, normas definidoras de critérios objectivos, e estar dis-
18 DE FEVEREIRO DE 1981 1061poníveis, através de uma técnica sólida e de uma grande capacidade de diálogo, a colaborarem com as autarquias. Só assim, qualquer que sejam os temas, as consultas, os pareceres, podem ser úteis.
A instalação de parques de campismo, precisando das ajudas técnicas de vários sectores, é útil e correcto que esteja dependente da dinâmica do Podei Local. A vontade de fazer férias, de mudar, de participar, de repousar, de conviver, gera o (incremento do campismo, que, tendo a ver com as dificuldades financeiras dos agregados familiares, é, quanto a nós, muito a expressão de um desejo de vida colectiva que nos últimos anos se tem intensificado.
A Federação Portuguesa de Campismo e Caravanismo, organização que desde 1945 actua de forma desinteressada e eficiente na dinamização do campismo, assegura mais de 50% dos parques de campismo portugueses, coloca à disposição de câmaras municipais a sua experiência e a sua acção, que se diversificava, em 1980, por 54 clubes e 453 colectividades; num país que quer democratizar a sua vida social, a acção desta Federação, dos clubes e das colectividades não pode ser esquecida. Só aproveitando as estruturas de base que já existem é possível resolver os problemas que em muitos sectores se põem no nosso país, e teremos uma ideia da extensão deste problema se pensarmos que, em 1969, foram emitidas 15 000 cartas de campismo e 3500 carnets internacionais e que esses números, em 1980, foram, respectivamente, de 90000 e 17000; teremos ainda de somar a estes números os hectares de campismo selvagem que todos os anos dobra.
O MDP/CDE considera que este decreto-lei não serve a independência e a responsabilização do Poder Local.Aplausos do PCP e da UEDS.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Cabrita Neto.O Sr. Cabrita Neto (PSD): - Sr.a Deputada, ouvi com muita atenção a sua intervenção sobre este problema.Gostaria de perguntar à Sr.a Deputada o que na realidade pensa em relação ao turismo em geral, o turismo como uma actividade económica fundamental para o nosso país, o turismo como uma actividade que não só gera - e isso diariamente se ouve - milhões de contos em divisas, mas também dezenas de milhares de postos de trabalho.
Eu aceito que, na verdade, o Poder Local deve ser reforçado, o Poder Local deve ter cada vez mais a sua independência. Contudo, considerando a importância que o (turismo, como actividade económica, tem para o nosso país, penso que um parecer vinculativo de um órgão do Estado, terá em consideração não só o problema do parque de campismo em determinado concelho, mas também o ordenamento dos próprios parques de campismo, o interesse local, regional e intermunicipal desse parque de campismo e a sua localização no sentido de poder eventualmente vir a prejudicar o planeamento turístico desse concelho ou dessa região.
Tal como acontece para a indústria turística em geral, cujo processo corre na Direcção-Geral do Turismo e em que as câmaras municipais têm um parecer também vinculativo - isto é, a Direcção-Geral do Turismo não pode autorizar um hotel nem uma residencial nem qualquer estabelecimento hoteleiro sem que tenha havido um parecer favorável da autarquia local-, entende-se que, passando esta fase do processo para as autarquias, a Direcção-Geral do Turismo, como órgão coordenador, fiscalizador e que tem à sua volta o planeamento turístico do País, tenha de dar um parecer legal, naturalmente vinculativo, não constituindo isso uma prepotência do Estado em relação ao Poder Local.
Eu agradecia que a Sr.a Deputada me dissesse se não pensa que um parecer do órgão coordenador a nível nacional da actividade turística, dada a sua importância para o nosso país, não será uma maneira de reforçar e até de apoiar o Poder Local.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE). - De facto, o meu partido pensa que se deve dar a autonomia suficiente aos órgãos de poder local para eles se poderem responsabilizar por aquilo que fazem.
E é evidente que, quando o Sr. Deputado diz que as Câmaras dão um parecer à Secretaria de Estado do Turismo para a construção de um hotel, esse parecer não é vinculativo.O Sr. Cabrita Neto (PSD): - É vinculativo, é!A Oradora: - É vinculativo? Bem, acho então muito bem. Tudo quanto seja reforçar o Poder Local me parece justo. Porque, de qualquer maneira, é um hotel que vai passar a ser parte da vida da cidade.