2506II SÉRIE — NÚMERO 62PROPOSTA DE LEI N.° 54/IVAUTORIZA O GOVERNO A APROVAR O CÓDIGO DO IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTODAS PESSOAS SINGULARES (IRS) E O CÓDIGO DO IMPOSTO SOBRE O RENDIMENTO DAS PESSOAS COLECTIVAS E LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR (REFORMA FISCAL)Exposição de motivos1 — Necessidade de uma reformaObjecto da última reestruturação global no início dos anos sessenta — já lá vai o espaço de uma geração — o nosso sistema de tributação do rendimento mostra-se manifestamente desajustado da realidade económico-social do País, tendo desde aquela época evoluído por forma desordenada, com acentuação de cracterísticas como a complexidade excessiva, a desigualdade de tratamento entre contribuintes com níveis comparáveis de rendimento, o estreitamento das bases de tributação, o agravamento crescente — só contrariado nos últimos anos — das taxas nominais, com efeitos de desencorajamento do esforço de poupança e da aplicação ao trabalho e de incentivo da evasão, a instabilidade e a falta de coerência interna do regime das diferentes categorias fiscais, a deficiente articulação entre umas e outras.E a reforma da tributação do rendimento, que há muito se sabe constituir uma das traves mestras da indispensável modernização do Pais, que agora se empreende, pondo-se termo a uma série de iniciativas sem continuidade que, em certos períodos, chegaram a suscitar descrença quanto à capacidade de reestruturar esta matéria fundamental da organização económica do País; reforma que visa objectivos de eficiência económica e de realização da justiça social e que se elabora na perspectiva da simplificação no cumprimento dos deveres tributários.2 — Antecedentes históricosEm Portugal a tributação do rendimento, em perspectiva de imposto geral, teve o seu início com a décima militar, criada em 1641 para fazer face às despesas da Guerra da Restauração, cujo regime básico foi consolidado no Regimento de 1654.Abrangendo, à taxa uniforme de 10%, os rendimentos de prédios, capitais, ofícios e rendas, a décima era dividida em categorias, nas quais se encontram as raízes de quase todos os impostos directos periódicos portugueses. Sem embargo das suas óbvias limitações, vistas à luz das exigências de uma fiscalidade moderna, a décima constituiu, pela sua globalidade, um antecedente histórico do imposto único que agora se pretende instituir.Na evolução do sistema fiscal ao longo do século xix assistiu-se à decomposição do regime da décima e à organização dos principais impostos cedulares e reais que sobreviveram até aos nossos dias: as contribuições predial e industrial e a décima de juros, que, depois de reestruturada e ampliada na base da sua incidência, veio a dar o actua) imposto de capitais.Soçobraram, entretanto, as tentativas de criação de impostos visando realizar a tributação global do rendimento, designadamente as que foram feitas através das leis de 1845 e 1880.Foi a reforma fiscal de 1922 que, assente na preocupação de atingir rendimentos reais, criou o nosso primeiro imposto global verdadeiramente pessoal. Mas a categoria fiscal então instituída deparou com dificuldades intransponíveis de aplicação, gerando-se uma situação geral de incumprimento que apressou a sua substituição pelo imposto complementar — substituição concretizada antes mesmo de introduzida a reforma tributária de 1929, orientada para a tributação de rendimentos normais. O imposto complementar, articulado com o novo quadro de impostos parcelares — incluindo o então criado imposto profissional —, passou a funcionar em relação a estes como tributo de sobreposição.A reforma da tributação do rendimento realizada entre 1962 e 1965, e ainda hoje vigente nas suas linhas gerais, embora muito adulteradas, não alterou a estrutura dualista do sistema: impostos cedulares ou de produto incidentes sobre as diferentes fontes de rendimento e prescindindo das circunstâncias pessoais dos contribuintes; imposto complementar sobrepondo-se ao conjunto global dos rendimentos já submetidos aos impostos reais e tendo em conta a situação pessoal dos contribuintes. Os esforços do reformador fiscal concentraram-se na tributação dos rendimentos reais e efectivos, especialmente na contribuição industrial e na predial urbana, autonomizando-se da contribuição predial rústica os lucros das explorações agrícolas, objecto do novo imposto sobre a indústria agrícola, o qual veio, no entanto, a manter--se quase sempre suspenso.3 — A inovação central: a tributação globalA remodelação do regime da tributação do rendimento, que se segue à já concretizada substituição do imposto de transacções pelo imposto sobre o valor acrescentado no plano da fiscalidade indirecta, decorre, em primeira linha, da necessidade de ajustar tal regime ao preceituado nesta matéria na lei fundamental, a qual refere o carácter único e progressivo do imposto sobre o rendimento pessoal e impõe a consideração das necessidades e rendimentos do agregado familiar, além de basear a tributação das empresas no seu rendimento real.Dentro do quadro assim definido, propõe-se que, em substituição do imposto profissional, da contribuição predial, da contribuição industrial, do imposto sobre a indústria agrícola, do imposto de capitais, do imposto complementar e do imposto de mais-valias, sejam criados o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC).A inovação básica reside na substituição do actual sistema misto com preponderância dos elementos cedulares pela fórmula da tributação unitária, atingindo globalmente os rendimentos individuais.À luz das modernas exigências de equidade a solução unitária é inequivocamente superior, quer ao puro sistema cedular, consistindo em impostos separados, e entre si não articulados, incidentes sobre as diferentes fontes de rendimento, quer ao próprio sistema compósito, resultante, em regra, de uma evolução operada a partir de uma estrutura originariamente cedular, em que a um esquema de impostos parcelares se sobrepõe uma tributação de segundo grau com carácter global.Na verdade, só a perspectiva unitária permite a distribuição da carga fiscal segundo um eaquema racional de progressividade, em consonância com a capacidade contributiva.