PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
 Constata-se a ausência de norma restritiva relativa a contratação de trabalhadores em funções públicas pelas autarquias locais, remetendo-se para o quadro da legislação geral em vigor a possibilidade de abertura de procedimentos concursais.  Artigo 17.o– Remuneração na Mobilidade Este preceito vem permitir que nas situações de mobilidade na categoria em órgão ou serviço diferente, o trabalhador seja remunerado pela posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontre posicionado, possibilidade esta que se encontrava suspensa para situações iniciadas após 1 de janeiro de 2015 e por força do OE desse ano, e que surge agora desbloqueada. Com efeito, até ao presente apenas se encontrava viabilizado o pagamento de remuneração diferente à detida no âmbito da mobilidade intercategorias ou intercarreiras. Contudo, a supra referida alteração não deixa de ter uma limitação, dado que apenas ocorrerá nas situações em que o trabalhador não beneficie de alteração de posicionamento remuneratório em 2018 e em 2019 e “obtenha despacho favorável dos membros do Governo responsáveis pela área em que se integra o órgão, serviço ou entidade em causa e pela área das finanças e administração pública, fundado em razões de interesse público”. O n.o 2 deste artigo reproduz a redação do art.o 27.o do OE de 2018, no que se reporta à aplicação das regras mínimas de posicionamento remuneratório resultante de procedimento concursal nas situações de consolidação de mobilidade intercarreiras na carreira de técnico superior. Decerto para obviar a situações de desigualdade, o n.o 3 vem consagrar a aplicação da norma aos trabalhadores integrados na carreira de técnico superior por força da 27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________409
consolidação da mobilidade ocorrida em 2017, com efeitos reportados a 1 de janeiro de 2018 e não, à data da consolidação, o que se afigura justo e repõe a igualdade, atendendo a que os trabalhadores em funções públicas que consolidaram a mobilidade naquela carreira em 2018, já beneficiaram da regra contida no art.o 27.o do OE 2018. Nosso parecer:  Concordamos com o modelo proposto mas, fica assim excluída a possibilidade de tal acréscimo remuneratório poder ser decidido mediante despacho favorável, no caso das autarquias locais, do presidente do respectivo órgão executivo?  Artigo 18.o– Determinação do Posicionamento Remuneratório em Procedimento Concursal A partir de 1 de janeiro de 2019 passa a ser possível o recurso ao mecanismo da negociação previsto no art.o 38.o LTFP no âmbito da determinação do posicionamento remuneratório em procedimento concursal quando vá para além da primeira posição. Desta forma, procede-se à eliminação de mais uma das limitações constantes dos anteriores OE no que concerne ao trabalho em funções públicas.  Artigo 20.o– Incentivos à Eficiência e à Inovação na Gestão Pública Este artigo encontra-se na linha do previsto no art.o 24.o do OE 2018, que consagra a criação, através de Portaria, de incentivos e outros mecanismos de estímulo à inovação e eficiência na gestão pública, com incidência nos consumos intermédios. O n.o 1 refere estes incentivos num duplo aspeto: o da eficácia e qualidade dos serviços e o da melhoria na gestão do ambiente de trabalho. II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________410
O n.o 2 deste Artigo 20.o vem agora referir expressamente que os incentivos criados pelo Governo podem ser aplicados à administração regional e local, mediante deliberação dos respectivos órgãos executivos, o que se afigura positivo.  Artigo 22.o– Objetivos para a Gestão dos Trabalhadores Muito embora a norma se reporte aos trabalhadores que integram os órgãos e serviços da Administração Central, a introdução de objectivos de gestão dos trabalhadores que visem promover a conciliação da vida profissional com a vida pessoal e familiar, nomeadamente, através do uso dos regimes de prestação de trabalho e modalidades de horário, deverá constituir um objectivo extensivo a todos os trabalhadores abrangidos pela LTFP, onde se inclui a administração autárquica.  Artigo 23.o– Qualificação de Trabalhadores Prevê a implementação do Programa Qualifica AP, que terá como prioridade em 2019, abranger os trabalhadores que necessitem de obter certificação escolar ou profissional para efeitos de transição no âmbito de processos de revisão de carreira. A norma não faz qualquer referência à administração local, sendo certo que no que se reporta às Freguesias registam-se grandes carências ao nível da certificação escolar e/ou profissional, em particular, na carreira de assistente operacional, bem como ao nível das competências no que concerne ao uso de novas tecnologias, particularmente relevante no âmbito da modernização administrativa e do princípio da administração eletrónica. Nosso parecer: Mantêm-se a inexistência de norma que consigne limitações à contratação de trabalhadores no setor local;  O diploma não contém qualquer regra referente ao valor do subsídio de refeição, pelo que se presume que se mantenha o atual valor; 27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________411
 Deixa de existir uma norma referente ao pagamento de trabalho suplementar, o que decorrerá decerto da reposição em 2018, do regime constante do art.o 162.o da LTFP;  O diploma não contém, ao contrário dos anteriores, qualquer norma referente à duração da mobilidade e à possibilidade da sua eventual prorrogação, o que decorrerá da reposição da norma que viabiliza a abertura de procedimentos concursais internos para categorias superiores;  O art.o 28.o do OE 2018 prevê que no ano em curso seja aprovada legislação própria relativa à carreira geral de assistente operacional. O Decreto-Lei de Execução Orçamental, no seu art.o 137.o veio solucionar a questão inerente ao posicionamento remuneratório mínimo dos trabalhadores integrados nesta carreira, com vista à correção de distorções na TRU. A proposta em análise nada prevê quanto a esta matéria, desconhecendo-se se até final de 2018 será aprovada legislação própria reguladora desta carreira geral, ou se a regulação que se previa no OE 2018 se cingirá ao que consta do art.o 137.o do Decreto-Lei de Execução Orçamental em termos de correcção de posicionamento remuneratório;  Na inexistência de qualquer norma referente à precariedade, propomos para o ano de 2019, a extensão dos prazos do programa de regularização de vínculos precários, questão que tem vindo a ser muito suscitada pelas Freguesias;  As normas acima indicadas representam a reposição de vários direitos dos trabalhadores em funções públicas, o que é sempre de louvar. Porém, o seu cumprimento é susceptível de criar dificuldades de ordem financeira às Freguesias.   Artigo 47.o - Contratos de aquisição de serviços no setor local e empresas locais  Este Artigo contém o regime aplicável aos contratos de aquisição de serviços no setor local e empresas locais. II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________412
Nesta norma fixam-se limitações à celebração deste tipo contratual no que concerne à verificação dos inerentes encargos, por referência ao ano anterior. Por força do estipulado no n.o 3, nos cálculos dos valores englobam-se os compromissos assumidos para 2018. O n.o 2 deste Artigo continua a excecionar da sua aplicação os contratos de aquisição de serviços essenciais, os celebrados no âmbito de acordos-quadro, a execução de projetos e atividades cofinanciados ou outros fundos de apoio, projetos e serviços de informática destinados à implementação do SNC-AP e, ainda, os resultantes das novas competências no âmbito da descentralização. No n.o 4 fixa-se igualmente a possibilidade de dispensa dos limites constantes no n.o 1 do preceito, em situações excecionais devidamente fundamentadas. Os nos 5 e 6 regem a matéria inerente à aquisição de serviços de estudos, pareceres, projetos e consultoria, a suportar através de recursos próprios, com decisão a tomar pelo órgão com competência para contratar e apenas em situações excecionais e de impossibilidade de recursos próprios da entidade. O n.o 7 da norma fixa a necessidade de parecer prévio vinculativo do presidente do órgão executivo, à semelhança do que resulta do OE em vigor, bem como a verificação no âmbito do mesmo, dos requisitos inerentes à celebração destas modalidades contratuais. Nosso parecer: Alteração favorável à simplificação da gestão dos serviços. 27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________413
 Artigo 71.o - Fundos disponíveis e entidades com pagamentos em atraso no subsetor local No âmbito da aplicação da LCPA, em 2019, são excluídas do âmbito de aplicação da Lei n.o 8/2012, de 21 de fevereiro, e do Decreto-Lei n.o 127/2012, de 21 de junho, ambos na sua redação atual, as autarquias locais que, a 31 de dezembro de 2018, cumpram as obrigações de reporte ao Tribunal de Contas e à DGAL e os limites de endividamento previstos, respetivamente, no artigo 52.o e no n.o 8 do artigo 55.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, ficando dispensadas do envio do mapa dos fundos disponíveis através do Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL) da DGAL, mantendo-se a obrigatoriedade de reporte dos pagamentos em atraso.  Artigo 171.o - Pagamentos das Autarquias Locais ao Serviço Nacional de Saúde Em 2019 mantém-se a regra da aplicação do regime de capitação (31,22% do custo per capita do SNS, que se estima situar no montante de € 298,62/por trabalhador). O pagamento far-se-á através de retenção das transferências do OE, registando-se a aplicação de um limite travão de 20% na retenção (previsto no art.o 39.o da Lei n.o 73/2013, na sua redacção actual) mantendo-se o crédito a favor do Serviço Nacional de Saúde, caso exista, nas retenções das transferências seguintes. Nosso parecer:  A ANAFRE continua a ter reservas quanto à natureza desta contribuição das autarquias locais, mormente em função da equidade entre contribuições da administração central versus contribuições da administração local. Além das muitas dúvidas sobre o universo dos trabalhadores no seu âmbito de aplicação e da forma como se articula esta contribuição com o regime de reembolsos para a ADSE, que importam, num futuro próximo, ficarem definitivamente esclarecidas;  O Programa de regularização extraordinária de vínculos precários veio agravar esta despesa; II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________414
 Não obstante, registamos como positivo na proposta a regra de aplicação do regime de capitação e a inserção de um limite-travão à retenção, o que para muitas freguesias se considera essencial. Este limite, em nosso entendimento, deveria, no caso específico das freguesias, ser de apenas 5% das transferências do FFF, na medida em que em muitas das freguesias, esta é a única receita que possibilita o exercício das suas competências e funcionamento das mesmas. ASSUNTOS CONEXOS E PROPOSTAS PARA ESPECIALIDADE  Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP)Considerando ser matéria conexa às questões orçamentais e financeira, alertou a ANAFRE o Governo para a necessidade de estabelecer um quadro de formação às Freguesias, o maior conjunto das micro-entidades, às quais de aplica o regime simplificado do SNS-AP a partir do dia 1 de janeiro de 2019. Por vicissitudes várias, esta formação apenas se iniciou em outubro de 2018, prevendo-se terminar em março de 2019. Assim, apesar de não serem normas constantes da presente proposta em análise, entendemos importante referir o seguinte ponto de situação relativos aos maiores constrangimentos associados à implementação do SNC-AP nas Freguesias:  As Freguesias que atualmente se encontram no regime simplificado do POCAL, mas que têm despesa paga entre 1.000.000 € e 1.700.000 €, e que serão enquadradas no Regime das Pequenas Entidades, aplicando nesses termos, contabilidade financeira, terão dificuldades acrescidas. Nomeadamente, na elaboração do Mapa de Reconciliação (previsto no Manual de Implementação do SNC-AP) e Balanço de Abertura;  Os encargos associados à contratação do contabilista certificado e à aquisição de softwares que dêem resposta a esta obrigação legal;  A visão redutora associada aos sucessivos períodos experimentais, na medida em que apenas são feitas correspondências de planos de contas. As alterações 27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________415
de reconhecimento, mensuração e relato previstas no SNC-AP, em nosso entender, vão muito além de questões informáticas de correspondências de contas;  Encontra-se indicada uma Freguesia como entidade piloto, sem que fosse dado conhecimento à ANAFRE, e sobre a qual não dispomos de qualquer informação relativa aos trabalhos de implementação do SNC-AP. Assim, a posição da ANAFRE tem sido no sentido de discordamos que as entidades tenham que aplicar, em simultâneo, dois sistemas contabilísticos, como terá sito proposto no âmbito do grupo de trabalho da UniLEO, e a nossa proposta consistiu na possibilidade das entidades que aplicam atualmente o regime completo do POCAL, possam tornar-se entidades piloto por adesão voluntária e aplicarem exclusivamente o SNC-AP. Para as restantes Freguesias propôs-se o adiamento por um ano, pelos motivos anteriormente explanados.  Delegação de competências próprias do Presidente da Junta de FreguesiaO Orçamento do Estado para 2016 introduziu uma alteração ao regime jurídico das autarquias locais habilitando a possibilidade de subdelegação de algumas competências da Junta de Freguesia delegadas no Presidente da Junta de Freguesia nos demais vogais do executivo, agilizando a gestão daquelas autarquias locais e correspondendo de forma mais adequada ao novo regime de exercício de funções também aprovado no Orçamento do Estado para 2016. No entanto, não ficou contemplada a possibilidade de delegação de quaisquer competências próprias do Presidente de Junta de Freguesia, mantendo-se um regime diferenciado face aos Municípios. Nosso Parecer:  Aditar em especialidade artigo à proposta de Orçamento de Estado para 2019 que altere o art.o 17.o do regime jurídico das autarquias locais, aprovado em II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________416
anexo à Lei n.o 75/2013, de 12 de setembro, alterada pelas Leis nos 25/2015, de 30 de março, 52/2015, de 9 de junho, e 69/2015, de 16 de julho, e 7-A/2016, de 30 de março, passando a ter a seguinte redação: O presidente da junta de freguesia pode delegar as suas competências próprias em qualquer dos vogais, com exceção das previstas nas alíneas a), b), c), e), f), j), k), n), o), q), r), s), t) e v) do n.o1 e no n.o 2 do art.o 18.o. Estatuto do Eleito Local – Segurança Social dos meios-temposO art.o 5.o n.o 1 e 2 do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.o 29/87 de 30 de junho, republicado pela Lei n.o 52-A/2005 de 10 de outubro), aplicável aos membros das Juntas de Freguesia, por remissão do art.o 11o da Lei n.o 11/96, de 18 abril (diploma que define o regime aplicável ao membros da Junta de Freguesia), estabelece que a inscrição na segurança social só é um direito para os eleitos locais em regime de permanência, o mesmo é dizer, em regime de tempo inteiro, pois no art.o 2.o n.o 1 alínea c) estatuí que “Desempenham as respectivas funções em regime de permanência os seguintes eleitos locais os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro”. Ora, este regime cria a situação injusta para os membros da Junta de Freguesia em meio-tempo, de não terem direito à protecção da Segurança Social, constitucionalmente consagrada, mormente em relação a qualquer relação jurídica de trabalho a tempo parcial. Nosso Parecer:  Aditar em especialidade artigo à proposta de Orçamento de Estado para 2019 que altere o art.o 2.o n.o 1 alínea c) para a expressão: “Membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro ou em regime de meio-tempo em exclusividade”, para permitir que estes possam ter acesso ao regime de protecção da Segurança Social.27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________417
 Meio Tempo e Tempo inteiro (Lei das Autarquias Locais – Lei n.o 169/99)Estabelece o n.o 1 e n.o 2 do art.o 27.o da Lei n.o 169/99, de 18 de setembro, suportado pelo Orçamento de Estado: 1 - Nas freguesias com o mínimo de 5000 e o máximo de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 3500 eleitores e de 50 km2 de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de meio tempo. 2 - Nas freguesias com mais de 10 000 eleitores ou nas freguesias com mais de 7000 eleitores e de 100 km2 de área, o presidente da junta pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro. Estabelece o n.o 3 do art.o 27.o da Lei n.o 169/99, suportado pelo orçamento de cada Freguesia: 3 - Desde que suportado pelo orçamento da freguesia, e sem que o encargo anual com a respetiva remuneração ultrapasse 12 /prct. do valor total geral da receita constante na conta de gerência do ano anterior, nem do valor inscrito no orçamento em vigor: a) Pode exercer o mandato em regime de meio tempo o presidente de junta nas freguesias com até 1500 eleitores; b) Pode exercer o mandato em regime de tempo inteiro o presidente de junta nas freguesias com mais de 1500 eleitores e o máximo de 10 000. c)  Pode ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro mais um vogal do órgão executivo das freguesias com mais de 10 000 eleitores e o máximo de 20 000 ou das freguesias com mais de 7000 eleitores e de 100 km2 de área; d) Podem ainda exercer o mandato em regime de tempo inteiro mais dois vogais do órgão executivo das freguesias com mais de 20 000 eleitores. 4 - Os tempos inteiros referidos nos números anteriores podem ser divididos em meios tempos, nos termos gerais. Nosso Parecer:  Aditar em especialidade artigo à proposta de Orçamento de Estado para 2019 que altere art.o 27.o da Lei n.o 169/99, de 18 de setembro, que define as II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________418
competências e o regime jurídico das autarquias locais, na sua redação atual, passando a ter a seguinte redação, aditando novo número 6: “A possibilidade de exercício de funções a meio tempo nos termos do n.o 1, cujo pagamento de remunerações e encargos é assegurada pelo Orçamento do Estado, habilita igualmente o exercício de funções em regime de tempo inteiro desde que cumpridos os requisitos da alínea b) do n.o 3, caso em que a remuneração e encargos remanescentes são assegurados pelo orçamento próprio da freguesia.”. B - PERSPETIVA FINANCEIRA 1 – Análise das disposições relativas a transferências financeiras  Artigo 64.o - Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado Prevê o n.o 5 do art.o 64.o, o montante de € 208.125.685, integrando no Fundo de Financiamento de Freguesias. Verifica-se que o valor constante da proposta de Orçamento, certamente por lapso, é inferior em € 1.098.258 ao resultante da aplicação do art.o 5.o Lei das Finanças Locais, na redacção da Lei n.o 51/2018.  Artigo 66.o - Remuneração dos eleitos das juntas de freguesiaO montante de € 8 003 084 a distribuir pelas Freguesias referidas nos nos 1 e 2 do art.o 27.o da Lei n.o 169/99, de 18 de setembro, na redação dada pela Lei n.o 7-A/2016, de 30 de março, para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência, que sejam solicitados junto da DGAL através do preenchimento de formulário eletrónico próprio, até ao final do primeiro trimestre de 2018.  27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________419
 Artigo 67.o- Transferências para as freguesias do município de Lisboa O montante global de transferências para as Freguesias do Município de Lisboa previstas no art.o 17.o da Lei n.o 56/2012, de 8 de novembro, alterada pela Lei n.o 85/2015, de 7 de agosto, é de € 72 455 319.  O FFF/2019 e a Lei das Finanças Locais Revista Os artos 5.o e 85.o da Lei n.o 73/2013 (republicada), preveem um período transitório com regras específicas para o cálculo do FFF para o período de 2019 a 2021. Embora para 2019 esteja prevista a aplicação do art.o 5.o, no nosso cálculo verifica-se que o valor do FFF constante da proposta não reflecte totalmente o prescrito, vejamos: i) Por aplicação do art.o 5.o da Lei n.o 51/2018, o FFF/2019 ascende a 209.223.943€. Resultante do somatório da variação percentual do FFF igual à variação das receitas fiscais previstas no Programa de Estabilidade/Conta Geral do Estado e 25% do montante correspondente ao diferencial não transferido em 2018. ii) Neste sentido, recorrendo às Contas Gerais do Estado de 2016 e 2017 publicadas, obtêm-se os seguintes valores de receitas fiscais: Receita Fiscal de 2017ImpostosMontanteIVA 16.001,4 M€ IRS 12.230,1 M€ IRC 5.751,7M€ Total Receita Fiscal 33.983,2 M€ Fonte: Conta Geral do Estado 2017II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________420
Receita Fiscal de 2016ImpostosMontanteIVA 15.082,5 M€ IRS 12.215,2 M€ IRC 5.229,6 M€ Total Receita Fiscal 32.527,3 M€ Fonte: Conta Geral do Estado 2016Resultando numa Variação da Receita Fiscal de 4,47%. Acresce o mínimo de 25% do diferencial do FFF 2018, no valor € 2.596.039 € (208.159.363 – 197.775.207 = 10.384.156 € x 25%). Em síntese, por aplicação do art.o 5.o da Lei das Finanças Locais na redação da Lei n.o 51/2018, o valor do FFF/2019 ascende a  209.223.943 € (206.627.904 + 2.596.039). iii) Constata-se, certamente por lapso, uma diferença 1.098.258 € entre o valor resultante da aplicação do art.o 5.o da norma referida e o constante na proposta de OE/2019. Acresce referir que, se fosse aplicado o disposto no art.o 85.o da Lei n.o 51/2018, para o ano de 2019, conforme será para os anos de 2020 e de 2021, isto é, a percentagem de participação das Freguesias nos impostos do Estado correspondente a 2 %, o valor do FFF/2019 seria de 217.684.000 €. A expectativa de que a revisão da Lei n.o 73/2013, repõe a justiça na repartição de recursos financeiros que, temos vindo a reclamar, foi em parte desapontada com a inclusão do referido período transitório, e ainda mais agora com a sua desacertada aplicação. 27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________421
também esta, pode ser tomada pelos órgãos da Freguesia a qualquer tempo, durante o ano. A norma, tal como vem redigida, é limitativa, vedando a possibilidade da alteração do regime, em toda a sua extensão temporal e não contempla o valor potencial da despesa - € 8 281 814,00. Nosso parecer:  Propõe-se que a via de comunicação esteja permanentemente disponível para preenchimento pelas Freguesias e produza efeitos imediatamente a seguir a essa comunicação. Propõe-se que o montante destinado à remuneração e encargos com os eleitos seja de € 8 281 814,00. Em conclusão:A ANAFRE regista, positivamente, as propostas significativas no que diz respeito à autonomia da administração local, em particular, na ausência de restrições especiais de contratação de pessoal e da gestão dos recursos financeiros. Bem como a previsão da valorização remuneratória dos trabalhadores das autarquias locais, sendo a gestão dos quadros de pessoal e a gestão dos serviços um dos pilares do respeito pelo princípio constitucional da autonomia local. Apreciação positiva a qual é reforçada verificando-se a inclusão das Freguesias na norma de exclusão do âmbito subjectivo da aplicação da LCPA. Assinalamos, como apreciação global positiva, o aumento global das transferências financeiras para as Freguesias de 2018 para 2019 se situar no crescimento em 5,2%, por aplicação do art.o 5.o da Lei n.o 73/2013 (republicada). No entanto, ainda quanto às transferências financeiras indicadas na proposta de Orçamento do Estado para 2019 não podemos deixar de sublinhar de negativo, para uma maior justiça na repartição de recursos financeiros, a não aplicação já nesta II SÉRIE-A — NÚMERO 20__________________________________________________________________________________________________________424
legislatura da regra geral do art.o 38o da Lei n.o 73/2013 (republicada), Lei das Finanças Locais. Nos termos supra descritos, é este o parecer, por unanimidade, da Comissão Coordenadora do Conselho Diretivo da ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias, reunida a 12 de novembro de 2018. 27 DE OUTUBRO DE 2018__________________________________________________________________________________________________________425
PARECER N.° 54/2018 I. Pedido A Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à Comissão Nacional de Protecção de Dados (CNPD), para parecer, a Proposta de Lei n.° 156/XIII/4.a (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2019. O pedido formulado e o parecer ora emitido decorrem das atribuições e competências da CNPD, enquanto entidade administrativa independente com poderes de autoridade para o controlo dos tratamentos de dados pessoais, conferidos pela alínea c) do n.° 1 do artigo 57.° e pelo n.° 4 do artigo 36.°, do Regulamento (UE) 2016/679, de 27 de abril de 2016 (Regulamento Geral de Proteção de Dados - RGPD), em conjugação com o disposto no n.° 1 do artigo 21.° e no n.° 1 do artigo 22.°, ambos da Lei n.° 67/98, de 26 de outubro, alterada pela Lei n.° 103/2015, de 24 de agosto (Lei de Proteção de Dados Pessoais - LPDP). A apreciação da CNPD no presente parecer restringe-se aos aspetos de regime relativos aos tratamentos de dados pessoais, ou seja, a operações que incidem sobre informação respeitante a pessoas singulares, identificadas ou identificáveis - cf. alíneas a) e b) do artigo 4.° do RGPD - centrando-se nos preceitos que prevêem ou implicam tratamentos de dados pessoais. II. Análise 1. As interconexões de bases de dados de entidades públicas Importa destacar, em primeiro lugar, que a presente Proposta de Lei prevê um número muito elevado de interconexões de bases de dados de organismos públicos, a maior parte das quais integra dados pessoais de elevada sensibilidade. II SÉRIE-A — NÚMERO 20___________________________________________________________________________________________________________426
A CNPD tem vindo a chamar a atenção do legislador português para o risco que as interconexões de bases de dados pessoais importa, sobretudo quando a lei se limita a prever a sua realização sem fixar as garantias adequadas à proteção dos direitos fundamentais das pessoas a quem tais dados dizem respeito e, até mesmo, sem definir com precisão o âmbito dessas interconexões1. Ora, mais uma vez, tal como sucedeu, por exemplo, no ano anterior, aproveita-se a proposta de Lei do Orçamento de Estado para prever este tipo de tratamentos de dados, solução que é no mínimo criticável. Por um lado, utiliza-se um diploma legal desta natureza para permitir tratamentos de dados pessoais, cuja previsão, no meio de tantas disposições sobre questões especificamente orçamentais, acaba por não merecer a atenção (tanto do Parlamento, como da sociedade) que, num diploma específico para o efeito ou de natureza setorial, seguramente mereceria. Por outro lado, as normas em causa limitam-se a prever a operação de tratamento de dados pessoais sem a regular, sobretudo sem impor a adoção de medidas de garantia dos direitos dos cidadãos como o RGPD exige nas alíneas b), g), h) e i) do n.° 2 do artigo 9.°, e muitas vezes sem sequer delimitar o objeto da interconexão, constituindo nalguns casos, adiante assinalados, verdadeiras normas em branco, o que em matéria de regulação de direitos, liberdades e garantias contraria as exigências constitucionais mais básicas. 1.1. Os riscos de relacionamento da informação dos cidadãos Com efeito, nos artigos 91.°, n.° 5, 92.°, n.° 5, 128.°, 129.°, 130.°, 132.°, 133.°, 134.° e 136.°, e ainda no artigo 108.°, estão em causa interconexões de bases de dados que constituem tratamentos de dados pessoais, no sentido das alíneas 1) e 2) do artigo 4.° do RGPD. 1 Cf., por exemplo, o parecer n.° 56/2017, acessível em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_56_2017.pdf 27 DE OUTUBRO DE 2018___________________________________________________________________________________________________________427
Se se pode entender o objetivo de gestão eficiente da informação e de agilização dos procedimentos administrativos a cargo de tais entidades e organismos, que beneficiam da informação sobre os cidadãos detida pelo Estado e outras pessoas coletivas públicas, não pode deixar de se alertar para os riscos que a generalização de interconexões e acessos recíprocos à informação constante de bases de dados traz para os cidadãos. Como aliás advertimos no parecer n.° 56/2017, a propósito da proposta de lei do Orçamento do Estado para 2018, «por muito justificada que seja cada uma das interconexões previstas à luz de um específico e legítimo interesse público, a verdade é que do conjunto delas - das já existentes, das que agora se prevêem e das que no futuro se vão ainda prever - resulta uma teia de ligações entre bases de dados que permite a partir de um qualquer elemento identificativo - v.g., o número de identificação civil, o número de identificação fiscal ou o endereço eletrónico -interrelacionar toda a informação relativa a cada cidadão na posse de toda a Administração Pública portuguesa. O universo dessa informação é composto não apenas pela informação que é recolhida diretamente pelas diferentes entidades públicas (v.g, propriedade de bens imóveis e de certos bens móveis, dados de saúde; dados de avaliação de qualidades e conhecimentos das pessoas), como também pelos dados pessoais dos cidadãos recolhidos por empresas privadas (enquanto entidades empregadoras, enquanto prestadoras de serviços essenciais, como serviços energéticos ou de comunicações, ou enquanto prestadoras da generalidade dos serviços ou bens adquiridos ao longo de uma vida). O risco associado a esta possibilidade de facto de inter-relacionamento de toda a informação relativa a cada cidadão, individualizado, não afeta apenas a privacidade, mas também a liberdade de cada um e a sua identidade; potenciando ainda o risco de tratamento discriminatório, que em cada momento histórico se renova sob diferentes roupagens (basta pensar que a nacionalidade e a naturalidade são hoje fatores de discriminação, mesmo por entidades públicas, na Europa)». II SÉRIE-A — NÚMERO 20___________________________________________________________________________________________________________428
São estes riscos que a proliferação de normas a prever interconexões e acessos recíprocos entre bases de dados de organismos públicos promovem, e que, por muito que sejam delimitados por proibições legais de utilização para finalidades distintas das que justificam a sua criação, não estão de facto afastados. Para além de parecer querer ignorar-se que a opção de fazer beber da mesma fonte de informação diferentes serviços públicos põe em causa a ratio subjacente à norma do n.° 5 do artigo 35.° da Constituição, ao permitir o relacionamento, pelos diferentes serviços da Administração Pública, de praticamente toda a informação pessoal dos cidadãos de que dispõe o Estado. Pelas razões apontadas, e sem prejuízo das observações que em seguida se apresentam, a CNPD recomenda que seja repensada a solução de autorizar num diploma desta natureza o conjunto das interconexões previstas nas normas acima elencadas, recomendando que cada uma delas seja objeto de previsão e regulação legal específica e efetivamente garantística dos direitos e liberdades por elas afetados. 1.2. A remissão da regulação dos tratamentos para regulamento ou protocolo Ainda a título de apreciação genérica sobre os artigos que permitem interconexões, a CNPD recomenda ainda que a lei não se escude na mera previsão da interconexão, remetendo a definição dos elementos principais do tratamento de dados pessoais para regulamento ou protocolo a estabelecer entre as entidades públicas. Em primeiro lugar, assinala-se que os protocolos constituem acordos interadministrativos, que, porque visam regulamentar normas legais e definir os termos destas operações de tratamento de dados pessoais, têm obviamente natureza regulamentar. Ou seja, são regulamentos administrativos emitidos não apenas por uma entidade administrativa mas por duas ou mais e, nessa medida, 27 DE OUTUBRO DE 2018___________________________________________________________________________________________________________429
constituem aquilo a que alguma doutrina qualifica como acordos substitutivos de regulamentos administrativos. Nessa medida, tantos os regulamentos administrativos (unilaterais), como os que assumem a forma de protocolos, devem ser submetidos à CNPD para efeito de emissão do necessário parecer, em cumprimento do estatuído no n.° 4 do artigo 36.° do RGPD. Em segundo lugar, estas recorrentes remissões para regulamentos administrativos não asseguram a adoção das garantias adequadas dos direitos fundamentais das pessoas a quem a informação diz respeito, como impõe o artigo 9.° do RGPD (em especial, as alíneas b), g), h) e i) do n.° 2), nem garante o cumprimento dos demais princípios e regras do RGPD. Na realidade, a referência explícita somente às finalidades prosseguidas com as interconexões não oferece o enquadramento legal mínimo para a compressão por entidades administrativas de direitos, liberdades e garantias, que estes tratamentos sempre implicam. Por outras palavras, em matéria de restrição e condicionamentos dos direitos, liberdades e garantias, que é o que a interconexão dos dados pessoais e os acessos recíprocos constituem, a medida da restrição ou do condicionamento tem de resultar da lei para dar um mínimo de previsibilidade aos cidadãos e poder ser objeto de controlo judicial. Como a CNPD tem vindo a insistir, é imperioso que as normas legais em causa sejam densificadas. Imperativo que, aliás, decorre do princípio da legalidade, reforçado no âmbito da normação dos direitos, liberdades e garantias de acordo com a alínea b) do n.° 1 do artigo 165.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), entendido não apenas na sua vertente de reserva de competência em relação aos órgãos legislativos, como também na vertente de reserva de competência em relação à Administração Pública e ao poder discricionário desta2. 2 Como ensina J. C. Vieira de Andrade, «não é permitido deixar à discricionariedade administrativa a determinação do conteúdo ou dos limites dos direitos, liberdades e garantias nos casos concretos», II SÉRIE-A — NÚMERO 20___________________________________________________________________________________________________________430
Nessa medida, as normas legais devem prever, pelo menos, os responsáveis pelo tratamentos dos dados, as finalidades específicas da interconexão e as categorias de dados pessoais abrangidas, pelo que normas em branco como as que constam do artigo 130.° ou do artigo 134.° são inconstitucionais e devem por isso ser eliminadas ou substancialmente revistas. Na verdade, no artigo 130.° quando se prevê a interconexão de dados entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP (IEFP, IP), e a Administração Central do Sistema de Saúde, IP (ACSS, IP), apenas se indica a finalidade de permitir o acesso aos dados registados no serviço público de emprego e nos serviços do Ministério da Saúde relevantes para a prossecução de finalidades genericamente definidas, não se especificando que tipo de informação é aquela a que o IEFP, IP, e a ACSS, IP, precisam de aceder para o efeito, nem sendo alcançável, pela leitura de tais finalidades genéricas, que informação possa essa ser. Com efeito, não é evidente que, para a «atribuição de apoios públicos no âmbito da execução de políticas de emprego público e formação profissional e dos incentivos ao emprego, bem como garantir uma maior eficácia na promoção e combate à fraude neste domínio», seja imprescindível o acesso pelo IEFP, IP, a dados registados nos serviços do Ministério da Saúde, ou que para aquelas finalidades a ACSS, IP, necessite de aceder a dados disponíveis no sistema de informação do IEFP, IP, nem que categorias de dados podem ser para o efeito pertinentes. acompanhando-se quem sustenta que «da reserva de lei decorre a necessidade de autorização legal da atuação administrativa e que esta vinculação positiva deve, em princípio, determinar, além do órgão competente e do fim [...], o conteúdo e o procedimento do ato suscetível de pôr em causa o exercício de um direito, liberdade e garantia»; neste domínio, os termos concretos da intervenção administrativa devem constar de lei, «[não sendo] legítimo que dependam de um juízo de oportunidade e conveniência da própria autoridade administrativa, não previsível ou mensurável pelos particulares, nem controlável (senão negativamente) pelos tribunais» (cf. Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 5.a ed., Almedina, Coimbra, pp. 327-328). 27 DE OUTUBRO DE 2018___________________________________________________________________________________________________________431
Ainda maior abertura ostenta a norma constante do artigo 134.°. Aí se permite que a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, no âmbito dos sistemas de informação do Portugal 2020, enquanto entidade responsável pelo desenvolvimento, manutenção e pleno funcionamento do referido sistema, possa «estabelecer as necessárias interconexões de dados» com oito entidades públicas identificadas (entre as quais, a Autoridade Tributária e Aduaneira), «bem como com os demais serviços da Administração Pública cuja intervenção se afigure relevante e necessária à prossecução das referidas competências» (itálicos nossos). Convenhamos que uma norma desta natureza, que recorre por duas vezes ao conceito de necessidade, é completamente circular, não especificando que bases de dados e que categorias de dados se pretende relacionar, sendo totalmente omissa na imprescindível densificação legislativa do tratamento de dados pretendido. Especialmente, esta norma, ao permitir a interconexão com qualquer base de dados da Administração Pública, constitui uma disposição em branco, não tendo uma dose mínima de densidade normativa para regular uma operação que necessariamente traduz uma restrição ou condicionamento de um direito, liberdade e garantia. Se a isto se somar que, em ambos os artigos, estas disposições abertas e indeterminadas são preenchidas por via de protocolos a celebrar entre as entidades administrativas enunciadas e ainda, no artigo 134.°, com as entidades a determinar pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, IP, então a suspensão da vinculação da Administração Pública ao princípio da legalidade é evidente. Reitera-se, por força do princípio da legalidade da atuação da Administração Pública, não pode remeter-se para normas regulamentares ou acordos interadministrativos a definição dos aspetos essenciais dos tratamentos de dados pessoais, portanto, a saber: os responsáveis pelos tratamentos (parcialmente omissa no caso do artigo 134.°) e as finalidades e as categorias de dados pessoais. Em especial, quando em causa estejam dados de natureza sensível, como são os dados de saúde - e outros II SÉRIE-A — NÚMERO 20___________________________________________________________________________________________________________432
previstos no n.° 1 do artigo 9.° do RGPD -, tem de encontrar-se na norma legal a definição das garantias adequadas de proteção dos direitos dos titulares dos dados. E nestes artigos nenhuma das exigências é cumprida. Mesmo que se admita a remissão legal para o plano regulamentar da definição de aspetos não tão essenciais do tratamento, essa remissão deve ser balizada nos termos do regime jurídico de proteção de dados. E, portanto, deve ter-se presente que há obrigação de garantir que apenas se aceda e recolha os dados estritamente necessários para a finalidade visada com a interconexão, que deve prever-se a adoção de medidas que garantam o controlo e auditabilidade das operações de acesso ou consulta da informação e que cumpram os princípios da proteção de dados por conceção e por defeito. E especialmente, tendo em conta a dimensão dos tratamentos (o universo de pessoas abrangidas e a extensão da informação a elas referente objeto do tratamento) e a sensibilidade dos dados, ter em conta a obrigação, imposta pelo RGPD, de realizar avaliação de impacto sobre a proteção de dados pessoais nos termos do artigo 35.° do RGPD. Deste modo, não se compreende a razão por que apenas em alguns artigos (v.g., n.° 2 do artigo 108.° e n.° 3 do artigo 133.°) se remete para o RGPD e demais legislação complementar. Semelhante disposição deve vir explicitada em cada um dos preceitos que remete a regulação das interconexões para regulamento ou protocolo, ou então existir no capítulo IX da Proposta de lei uma norma autónoma a prever tal remissão. 1.3. Análise das normas específicas que prevêem as interconexões Além das apreciações genéricas quanto à previsão de interconexões no presente diploma e as críticas específicas acima deixadas quanto ao teor dos artigos 130.° e 134.°, assinala-se que as interconexões vêm caracterizadas de forma pouco precisa, parecendo abranger toda e qualquer base de dados que os organismos públicos detenham. 27 DE OUTUBRO DE 2018___________________________________________________________________________________________________________433
Importa a este propósito recordar que a interconexão não ocorre, ao contrário do que a redação parece indiciar, entre entidades ou organismos públicos, mas sim entre ficheiros ou bases de dados. Interconexão de dados não é o mesmo que troca de informação, ainda que aquela possibilite a concretização desta. Ora, devem utilizar-se com propriedade os conceitos técnicos e jurídicos, sobretudo quando em causa estão organismos e entidades públicas que dispõem de várias bases de dados. É que a interconexão não pode fazer-se, por exemplo, entre todas as bases de dados da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) e as bases de dados dos outros organismos públicos, ou ainda de todas as bases de dados do Serviço Nacional de Saúde ou da Segurança Social, por um lado, e outros organismos públicos, por outro. Sob pena de ter de se concluir pela violação do princípio da proporcionalidade, nas vertentes da necessidade e da proibição do excesso, a que a lei na restrição de direitos, liberdades e garantias está vinculada, nos termos do n.° 2 do artigo 18.°daCRP. Especial destaque merece, neste contexto, o disposto no artigo 133.° da Proposta de lei. Em primeiro lugar, sublinha-se que a interconexão de dados aí prevista tem de ser delimitada. Desde logo, apesar da epígrafe do artigo referir em primeiro lugar o SEF (Serviço de Estrangeiros e Fronteiras), este organismo só vem explicitamente mencionado no n.° 4 do artigo - pelo que nem sequer no preceito onde se prevê a interconexão se indica o organismo cuja base de dados vai se objeto de interconexão. Acresce que, para além da AT, as demais entidades vem indicadas nestes termos «pelas entidades competentes do SNS e pelos serviços competentes da segurança social, nos termos da lei». Relembrando que as normas legais que prevêem tratamentos de dados devem indicar os responsáveis pelos mesmos, e sendo certo que no SNS não há mais do que um serviço a atribuir números aos utentes, o mesmo sucedendo na II SÉRIE-A — NÚMERO 20___________________________________________________________________________________________________________434
Segurança Social, é imprescindível a especificação neste preceito do concreto serviço que no Sistema Nacional de Saúde é competente para atribuir o número de utente (a ACSS, IP) e do que é competente para atribuir o número da Segurança Social (o ISS, IP). Ainda quanto ao mesmo artigo 133.°, mas agora a propósito do n.° 2, importa assinalar as muitas dúvidas que suscita a remissão direta para protocolo a celebrar entre entidades administrativas o procedimento de transmissão dos dados pessoais, com a simples salvaguarda de que a transmissão se fará através da plataforma de interoperabilidade da Administração Pública «nos termos do processo subjacente ao Cartão de Cidadão», omitindo-se qualquer referência ao enquadramento legal desse procedimento, o qual aqui, ainda que com as necessárias adaptações, não pode deixar de ser chamado à colação. Por outras palavras, tal como para a interconexão e acesso a informação necessária à emissão do cartão de cidadão há uma lei específica que a regula, definindo condições e medidas de proteção dos direitos dos cidadãos, também aqui é imperioso que a interconexão seja regulada por lei - ainda que por remissão para a lei do cartão de cidadãos, com as necessárias adaptações - uma vez que a Constituição portuguesa impõe que o ordenamento jurídico nacional assegure o mesmo grau de proteção e garantia dos dados pessoais dos cidadãos estrangeiros (cf. artigos 15.° e 35.° da CRP). Paradoxalmente, no n.° 4 do artigo 133.°, quando se menciona pela primeira vez o SEF, atribui-se-lhe um poder que ao abrigo da Lei n.° 23/2007, de 4 de julho, ele já possui (cf. artigo 212.° desta lei), não se percebendo a utilidade da primeira parte deste preceito. Outro exemplo evidente de indeterminação normativa e, consequente, violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade e proibição do excesso é o que consta do artigo 108.° da Proposta de Lei. Aí se prevê que o Instituto de Gestão 27 DE OUTUBRO DE 2018___________________________________________________________________________________________________________435