20 DE JULHO DE 1996174-(217)normas não elimina, por si, problemas interpretativos e de aplicação, saldados as mais das vezes, quando não resolvidos em tempo útil, numa menor eficácia.Ao nível distrital — e como pode observar-se na revoga-ção contida no artigo 123.", n.° 2, do projecto — a profusão das fontes, a sua longevidade, a par das atribuições municipais de polícia administrativa (artigos 49." e 50.°, ainda vigentes, do Código Administrativo de 1940), em muito têm contribuído para o alargamento e aprofundamento de espaços indesejados de conflito positivo e negativo de competências entre o Governo Civil e os municípios, por um lado e entre o Governo Civil e outros órgãos da Administração central do Estado, por outro.nDas Disposições gerais3 — Fundamento do regulamento na lei e âmbito de aplicaçãoO articulado do projecto começa por indicar o seu objecto e a norma habilitadora da competência regulamentar.Quanto a este último aspecto, importa verificar o cumprimento da exigência de ordem formal contida no artigo 115.", n."7, da Constituição, cujo conteúdo visa garantir o princípio da precedência de lei. A indicação expressa do artigo 4.", n.°3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro (Estatuto dos Governadores Civis), parece observar o requisito alternativo do citado preceito constitucional, desde que, no entanto, o seu objecto não vá além da reserva de lei meramente formal, «isto é, necessidade de lei habilitante prévia apenas para se cumprir a exigência constitucional do principio da primariedade ou precedência da lei, podendo o acto legislativo habilitante limitar-se à definição da competência objectiva e subjectiva, com a consequente possibilidade de regulamentos independentes [...], regulamentos que, embora necessitando de uma cobertura legal, são dotados de larga margem de conformação material» (Canotilho, J. J. Gomes, e Moreira, Vital, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.' ed., Coimbra, 1993, p. 515).Reforça-se o entendimento sobre a relação com a lei habilitante ao analisar os limites objectivos do regulamento policial Esses limites definem-se pela positiva, quando se prevê «regulamentar o exercício das atribuições policiais do Governo Civil do Distrito de Lisboa [...], bem como de outras competências que legalmente lhe são conferidas» e pela negativa, quando se excluem as matérias «que não sejam objecto de lei ou regulamento geral da Administração Pública». Isto significa que o projecto em consideração, em tudo quanto se reporte às competências policiais —em rigor e ao invés do que se fez enunciar no projecto, não se trata de atribuições, as quais são do Estado e cometidas ao Governo — pretende ser um regulamento independente e não um regulamento de execução de leis oü de regulamentos mais gerais.A formulação é merecedora de críticas, tanto quanto o é a redacção do artigo4", n.°3, alínea c), do Decreto-Lei n." 252/92, de 19 de Novembro, pois conforme se verá, há necessidade de regulamentar matérias contidas em lei e em regulamentos gerais. De resto, o próprio projecto não se abstém de fazê-lo, designadamente no que respeita à polícia de estabelecimentos hoteleiros e similares (Decreto--Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro e Decreto-Regulamen-tar n."8/89, de 21 de Março; Decreto-Lei n.° 417/83, de 25 de Novembro, sobre horários de funcionamento, alterado pelo Decreto-Lei n.° 72/94, de 3 de Março), à prevenção e repressão do ruído (Regulamento Geral sobre Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 251/87, de 24 de Junho, e Decreto-Lei n.° 292/89, de 2 de Setembro) e ao regime das contra-ordenações (Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro), concretizando e desenvolvendo regula-mentarmente as competências dos governos civis.A natureza que se pretende conferir ao regulamento policial — a de regulamento independente que se permite, como tal, invocar tão só a norma habilitadora da sua competência objectiva e subjectiva (artigo 115.°, n.°7, da CRP) — só será admissível, na medida em que não invada a chamada reserva de lei material, ou seja, «com admissibilidade apenas de regulamentos estritamente executivos e instrumentais, nos casos em que a Constituição prevê que só através de lei possa regular-se determinada matéria» (Canotilho, J. J.-Gomes, e Moreira, Vital, ob. cit., p. 515). Ora, o certo é, pelo menos, numa situação identificada, ser comprimida a reserva de lei. Dispõe o artigo 4." sobre o crime de desobediência, quando a definição dos crimes compete exclusivamente à lei, entendida como acto legislativo da Assembleia da República ou, desde que autorizado, do Governo [artigo 168.°, n." 1, alínea c), da CRP].Em termos de forma dos actos normativos — e porque se trataria de regulamento independente — dir-se-á, afinal que o regulamento policial do Distrito de Lisboa, como aliás os restantes regulamentos policiais aprovados no exercício do poder constante no artigo 4.°, n.° 3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro— deve revestir a forma de decreto regulamentar. De outro modo, fica violado o disposto no artigo 115.°, n.°6, da Constituição.Importa concluir quanto a este aspecto. Na hipótese de o regulamento projectado pretender constituir, como se vem afirmando, um exemplar de regulamento autónomo ou independente, inserir-se-ia na competência regulamentar genérica do Governo [artigo 202.°, alínea c), da CRP: «Fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis»], devendo, naquela qualidade, obedecer à forma de decreto-regulamentar (artigo 115.°, n.°6, da CRP) e, em alternativa à indicação expressa das leis que visa regulamentar, nomear a respectiva lei habilitante, ou seja, as leis que «definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão» (artigo 115.°, n."7, CRP).Todavia, como ficou registado anteriormente nesta exposição, o presente diploma destina-se a regulamentar matérias que não sejam objecto de lei ou regulamento geral, correspondendo assim ao enunciado da própria norma legal habilitadora [artigo 4.°, n.° 3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro]. Ambas as normas não podem, então, deixar de ser tidas como inconstitucionais, por violarem directamente o princípio da legalidade administrativa, na sua manifestação constituída pelo princípio da precedência de lei sobre o regulamento. Colhe-se o exemplo daquilo que Jorge Miranda considera regulamentos delegados, os quais não são constitucionalmente admitidos:Pode haver, além de regulamentos de execução, regulamentos autónomos ou independentes ou regulamentos destinados a conferir plena operatividade, execução ou concretização a uma pluralidade de leis não determinadas; e estes devem indi-