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298 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20085- Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade públicaNo presente capítulo procede-se à análise das receitas e despesas das administrações públicas previstas na óptica da contabilidade pública. Para o efeito são considerados os seguintes sectores: serviços integrados, serviços e fundos autónomos, segurança social, administração regional e local. Esta análise encontra-se sustentada em valores comparáveis, cujo cálculo é da responsabilidade da UTAO, uma vez que a proposta de Orçamento do Estado para 2009 se encontra afectada pelas alterações metodológicas referidas a fls. 138 do relatório do OE/2009, as quais afectam de modo substancial algumas das rubricas da despesa.5.1 Serviços Integrados (subsector Estado) 5.1 Pese embora o pedido de informação sobre a alteração metodológica introduzida na contabilização das despesas com o pessoal, dirigido ao Governo pelo Senhor Presidente da COF, não tivesse obtido resposta, no caso dos Serviços integrados do Estado, a mesma é visível, como a seguir se demonstra: Em milhões de euros Variações nominais  2007 2008 2009 2009- ajust 2008 2009 2009- ajust Despesas com pessoal 13.639,2 13.852,3 11.110,1 14.023,6 1,6% -19,8% 1,2% Segurança social 4.856,2 5.040,3 2.296,2 5.209,7 3,8% -54,4% 3,4% Transferências administração central 10.285,0 10.590,0 13.853,4 10.939,9 3,0% 30% 3,3%5.2 Nesta proposta foi introduzida uma norma que impõe o alargamento da obrigatoriedade de os serviços integrados passarem a contribuir com 7,5% sobre o valor da remuneração ilíquida sujeita a desconto de quota dos funcionários abrangidos pelo regime de protecção social da função pública para a Caixa Geral de Aposentações, IP, à semelhança do que já vinha acontecendo com os serviços e fundos autónomos. 5.3 Na página 138 do relatório pode ler-se a propósito da introduç~o de tal norma; “Passou -se, assim, a distinguir claramente a parcela de contribuições sociais da parcela destinada à cobertura do défice da CGA, procedendo-se à reclassificação desta última na rubrica «transferências correntes do Orçamento do Estado« ”: 5.4 A reclassificação desta última parcela de despesa teve como consequência que uma parte significativa das despesas do Estado com pensões (da responsabilidade da CGA), deixasse de onerar o agrupamento das despesas com o pessoal, passando estas a apresentar uma diminuição aparente de 19,8%, enquanto a rubrica de transferências correntes do Estado vem apresentar um crescimento anómalo comparativamente aos períodos homólogos anteriores, 30%.
299 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20085.5 Em termos comparáveis o crescimento das despesas com o pessoal, previsto para 2009, é de 1,2%, sendo que as transferências correntes, desoneradas do financiamento do défice da CGA, exibem um crescimento de apenas 3,3%.5.6  Esta alteração metodológica não tem impacto no cálculo dos saldos na óptica da contabilidade pública.5.7 Esclarecida a questão da alteração metodológica que norteou a elaboração da proposta do OE/2009, verifica-se que a previsão do crescimento da receita dos SI seja de 0,5%, face ao período homólogo, enquanto que o da despesa total, sem activos financeiros, se situe 3% acima dos níveis estimados para 2008. 5.8 Consequentemente espera-se que o saldo global dos serviços integrados venha a atingir, em 2009, o valor de -6313,5M€, sofrendo uma degradaç~o de 1 107,4 M€, fa ce ao período homólogo anterior (Tabela 15, em anexo).5.9 Na receita, o destaque vai para as receitas de capital a registar uma quebra de 50% e bem assim para as outras receitas correntes, para as quais também se prevê uma diminuição de 13,6%.No seu conjunto estas duas rubricas de despesa contribuem para a evolução esperada da receita total em -1,3%. 5.10 A despesa corrente evidencia um aumento de 2,3%, enquanto a despesa de capital apresenta, em termos relativos, um maior crescimento, 12%. O abrandamento previsto para a despesa corrente deve-se ao decréscimo das remunerações certas e permanentes e bem assim à forte quebra prevista nas aquisições de bens e serviços (14,4%) e nos subsídios (39%). A diminuição das remunerações certas e permanentes reflecte as políticas que vêm sendo seguidas em matéria de pessoal –  redução do número de activos e apertada contenção salarial. A redução das dotações afectas às aquisições de bens e serviços e à rubrica «subsídios» deve-se, segundo o relatório do OE/2009, ao facto de, em 2008, estas rubricas terem sido anormalmente oneradas por razões pontuais como a Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia e o pagamento de parte do défice tarifário.5.11 Ainda relativamente à previsão da evolução da despesa em 2009, o Relatório do OE/2009 refere que o acréscimo previsto das “ outras despesas de capital”  está essencialmente relacionado com o facto de, em 2008, se encontrar aí orçamentado «a parte da dotação provisional quando, nos anos de 2006 e 2007, essa componente de despesa se encontrava já afecta às rubricas a que serviu de contrapartida.»
300 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20085.12 Na Tabela 16, em anexo, apresenta-se a evolução dos grandes agregados de despesa dos Serviços Integrados. Destacando-se:  O aumento de 54,5% das verbas afectas à Lei da Programação Militar (que cresce 0,2 p.p.do PIB); Um acréscimo de 8,3% nas transferências para a Segurança Social (incluindo o adicional ao IVA); Um decréscimo de 1,4 p.p. do PIB do peso das transferências para a Administração Local;  Um decréscimo de 0,8% nas transferências para as Regiões Autónomas; Um decréscimo de 12,4% nos encargos previstos com a saúde suportados directamente pelo OE-2008 (ADSE, Forças de Segurança e Forças Armadas); Um crescimento nas transferências para o ensino e educação pré-escolar, diferenciado por tipo de ensino, com o ensino superior e serviços de acção social a terem o acréscimo mais diminuto (2,9% em termos nominais) e a educação pré-escolar a ter um acréscimo mais elevado (7,5%); Um aumento de 13,1% nas despesas com juros e outros encargos; Uma diminuição de 6,8% nas transferências para a CGA decorrente, em grande parte, da alteração metodológica introduzida no registo destas verbas, onde parte delas, passou a ser contabilizada como contribuições das entidades patronais, contribuindo assim para o abaixamento das contribuições financeiras do Estado destinadas ao financiamento do défice das pensões e reformas da administração pública, mas não para a redução total dos encargos do Estado com o pagamento de pensões da responsabilidade da CGA.5.13 Os acréscimos de despesas aqui reflectidos têm sobretudo a ver com a preocupação do reforço das dotações orçamentais directamente ligadas às funções sociais do Estado. Exceptua-se desta regra o reforço de verbas afectas à LPM e bem assim o aumento de 13,1% de reforço para as despesas com juros e encargos da responsabilidade do Estado, sendo, este último caso, fundamentado num eventual acréscimo de juros. Nada mais sendo dito, parece tratar-se de um reforço mais com características prudenciais, face aos riscos exógenos à proposta de orçamento.5.14 Já quanto às diminuições assinaladas, as mesmas parecem reflectir um esforço acrescido de controlo financeiro da administração indirecta do Estado, no sentido de solidarizar os diversos subsectores com o objectivo de cumprimento das metas do défice das Administrações Públicas.5.2 Despesa consolidada por ministérios5.15 Ainda assim, e mesmo considerando valores consolidados (por ministério) entre subsectores (SI e SFA), verifica-se um crescimento da despesa, sendo que o maior contributo para esse crescimento (despesa consolidada por Ministérios) ocorre no Ministério das Finanças e Administração Pública (36,6%) e que apenas os Encargos Gerais do Estado apresentam um contributo negativo para o acréscimo de despesa (-0,3%).
302 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20085.3 Receita5.3.1 Evolução da Receita5.21 Apresenta-se em anexo, na Tabela 17, a evolução prevista da receita fiscal dos Serviços Integrados. 5.22 Para o ano de 2009 prevê-se um crescimento de receita fiscal dos Serviços Integrados de 2,7%. No relatório não se inclui uma fundamentação adequada da previsão da receita nele efectuada. Refere-se, no entanto que, tanto o IRS como o ISP, se encontram subtraídos das verbas afectas aos municípios e da contribuiç~o de serviço rodovi|rio, nos valores de 396 M€ e 586€, respectivamente .5.23 O OE/2009 não prevê variações significativas para os impostos directos, sendo o crescimento de 2,7% esperado, todo imputado ao crescimento dos impostos indirectos. Merece destaque o IVA, com um crescimento previsto de 3,4%, justificado pela “ [. ] evolução esperada da actividade económica, as medidas legislativas tomadas no ano de 2008 [. ] redução no prazo médio de reembolsos [. ]”: 5.24 Para os demais impostos indirectos são apresentadas taxas de crescimento que decorrem, segundo o Relatório do OE/2009, essencialmente de alterações introduzidas nos parâmetros fiscais, nada mais sendo dito relativamente à sustentação das previsões apresentadas.5.25 Quanto à receita não fiscal, a crescer, entre 2007 e 2008, 36,4%, em termos nominais, apresenta, para 2009, uma diminuição da ordem dos 15,5%. Aqui o relatório refere-se ao facto de em 2008 terem integrado as receitas não fiscais, verbas cujo impacto se esgotou no próprio ano de 2008, facto que terá contribuído de forma significativa para o acréscimo verificado nesse ano, como seja o encaixe acima de 700 M€ proveniente  da transmissão de direitos de utilização no domínio hídrico.5.26  Outro aspecto que merece destaque na análise das receitas não fiscais tem a ver com o facto de quer na previs~o das “reposições n~o abatidas nos pagamentos” quer na dos “saldos da gerência anterior”, serem apresentadas quebras de 88,2% e 95,1%, com contributos de 9,8% para a diminuição da receita não fiscal, sustentadas apenas na justificação de que se trata de receitas cuja previsão e projecção é muito difícil. Recorde-se que em 2007 e em 2008, estas receitas representaram mais de 10% da receita n~o fiscal, com encaixes da ordem dos 440,3M€ e 538,3M€, respectivamente, passando para uma previs~o de encaixe em 2009 de apenas 42,7 M€:
303 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20085.3.2 Despesa fiscal5.27 Prevê-se para 2009 um decréscimo de 12,3% na despesa fiscal, mantendo-se o seu peso na receita líquida globalmente constante entre 2007 e 2009, passando em 2008, por um ligeiro aumento desse peso (Tabela 18, em anexo). 5.28 Os decréscimos da despesa fiscal prevista face aos períodos homólogos estão concentrados em três impostos: IRC, IA e ISP. São quedas de 27,5%, 33,3% e 1,7%. Já os aumentos da despesa fiscal face a período homólogo, prevê-se que venham a ocorrer apenas no IRS e no IVA (11% e 14,6%).5.4 Serviços e Fundos Autónomos5.29 Este universo integra os serviços a que se refere o regime excepcional (art.o 6.o e seguintes) previsto na Lei de Bases da Contabilidade Pública, Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro (Caixa 7). Instável por natureza legal, este universo tem vindo a ser alterado, de forma permanente, pela entrada e saída de serviços, quer por força do cumprimento do artigo 7.o da mencionada lei, quando as suas receitas próprias não perfazem 2/3 da despesa total por dois exercícios consecutivos, quer por força de outras determinações legais mais recentes que têm vindo a determinar o movimento de passagem destes serviços da esfera da administração pública indirecta, para esfera da gestão privada, ainda que financiados por dinheiros públicos, como tem sido o caso da saúde e do sector rodoviário.5.30 O relatório do OE/2009 faz referência a tais movimentos, mas não de forma exaustiva.5.31 De tais oscilações decorre uma natural dificuldade em efectuar comparações que permitam avaliar, com rigor, a evolução deste subsector do Estado, de exercício para exercício, devido à falta de consistência entre os mesmos. Assim, a análise que aqui se promove não cuida nem produz qualquer opinião sobre este aspecto particular do universo em questão, até porque não se dispõe de acesso a informação suficiente para proceder aos ajustamentos necessários a uma comparabilidade rigorosa.5.32  Posto o que antecede e as reservas daí decorrentes, constata-se que em 2009, o sector dos Serviços e Fundos Autónomos apresenta uma melhoria significativa do seu saldo global, que passa de 233 M€ em 2008, para 1 024,5M€, em 2009:
304 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Receitas correntes 22.243,5 22.353,4 23.341,1 0,5% 4,4% Impostos directos 20,5 15,0 23,0 -26,9% 53,3% Impostos indirectos 287,4 346,2 440,6 20,5% 27,3% Receitas de capital 1.372,0 2165,4 2.801,2 57,8% 29,4% Total das receitas 23.615,5 24.518,8 26.142,3 3,8% 6,6% Despesas correntes 21790,0 21989,3 22.660,8 0,9% 3,1% Despesas de capital 1.510,0 2.296,4 2.457,1 52,1% 7,0% Total das despesas 23.300,0 24.285,7 25.117,9 4,2% 3,4% Saldo global 315,5 233,0 1.425,5 -21,1% 339,7% Saldo global em % do PIB 0,2% 0,1% 0,6%   Saldo corrente 453,5 364,1 680,3 -19.7% 86,8%5.33  Esta melhoria fica a dever-se essencialmente ao aumento projectado para a receita deste sector do Estado, com um crescimento nominal da ordem dos 6,6%, face ao período homólogo, conseguido por aumentos significativos da participação destes serviços nas receitas fiscais, nas transferências correntes e bem assim nas receitas de capital.  5.34  Ainda quanto à receita dos serviços e fundos autónomos importa referir que o seu crescimento se deve fundamentalmente à afectação, a estes serviços, de receitas gerais do Estado, não decorrendo o seu aumento de um maior desempenho comportamental das suas receitas próprias, cujo contributo para o financiamento da despesa foi apenas de um terço, muito abaixo do estipulado no regime excepcional da administração financeira do Estado, condicionado, nos termos da Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro, à verificação das condições estipuladas no art. 6.o e seguintes, designadamente a regra dos dois terços na cobertura da despesa. 5.35  Na despesa, merece destaque a diminuição das despesas com o pessoal (em 3,3%), influenciadas pela empresarialização dos hospitais antes integrados no Sistema nacional de saúde e externalização de outros serviços, diminuição que tem como contrapartida um aumento na rubrica “aquisiç~o de bens e serviços correntes” (5,8%): O relatório do OE/2009 n~o explica cabalmente estes efeitos, limitando-se a referir que a verba inscrita na rubrica para despesas com o pessoal em 2008, correspondente aos hospitais EPE era de 258,7 M€: 5.36  Efectivamente, de acordo com os cálculos da UTAO, em termos comparáveis, as despesas com o pessoal dos SFA passariam de um decréscimo de 3,3% para um acréscimo de 1,4% face ao período homólogo, caso aqueles hospitais se tivessem mantido na esfera da administração indirecta do Estado. 5.37 Idêntico comportamento será expectável por efeito das demais transformações referidas a fls. 159 do mencionado Relatório e bem assim das que decorrem dos mecanismos legais de regulação da dimensão deste universo, mas sobre esses nada é dito.II SÉRIE-A — NÚMERO 26_____________________________________________________________________________________________________________304Consultar Diário Original
306 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008atinja os 487,12 milhões de euros”: Est| assim feita referência a sensivelmente metade da receita que se prevê venha a ser o encaixe desta rubrica residual da receita da SS, nada sendo dito quanto aos restantes 555,27M€: 5.40 A previsão da despesa deste subsector para 2009 reflecte, de algum modo, o sentido das políticas que vêem sendo seguidas na área social, visíveis nos incrementos sofridos nas rubricas de Abono de Família, que se prevê venha a crescer 15,3%, em termos nominais face ao período homólogo, de Complemento Solidário para Idosos, com aumentos da ordem dos 77,9% e Acção Social que se prevê venha a crescer 10,4%. No seu conjunto estas despesas contribuem apenas em 1,8% para a variação da despesa total. As pensões constituem a maior parte da despesa deste sector, prevendo-se um aumento de 6,4% face à despesa estimada para 2008.5.41 Já no que se refere ao Subsídio de Desemprego (que entre 2007 e 2008 sofreu uma queda acentuada de 9,6%), e ao Rendimento Social de Inserção (com um aumento de 12% de 2007 para 2008) os aumentos previstos para 2009, são de 3,6% e os 3,2%, respectivamente. 5.42 As despesas de capital diminuem 14,7%, face ao período homólogo, com o PIDDDAC a baixar 20,4% face a 2008.5.6 Administração Regional e Local 5.43 As finanças regionais e locais apresentam-se relativamente estáveis ao longo do triénio e pouco consolidadas em relação ao equilíbrio, prevendo-se que venham a ser deficitárias ainda em 2009. O programa “pagar a tempo e horas” que, na Regi~o Autónoma da Madeira, atingiu, em 2008, os 256M€ é apontado no Relatório do OE/2009, como sendo um dos respons|veis pelas situações deficitárias verificadas, vindo onerar o défice com o pagamento de despesas de anos anteriores a acrescer à despesa de 2008.5.44 Nas administrações regionais, onde se prevê que a despesa total baixe cerca de 6% em 2009, concentra-se esse esforço de contenção no investimento, onde se pretende um decréscimo de 29%, já que na despesa corrente apenas se prevê uma quebra de 2%, face ao período homólogo.5.45 Já o projectado crescimento da receita, na casa dos 4%, parece estar confiado ao crescimento da rubrica residual da receita “Outras” que apresenta para 2009 um crescimento  de 24%, sobre a qual o relatório do OE é completamente omisso, deixando assim por esclarecer o projectado acréscimo.5.46 Também na administraç~o local o programa “Pagar a tempo e horas” ter| vindo contribuir para onerar a despesa na óptica da contabilidade pública, justificando o défice estimado para 2008, cerca de 80M€, j| que em 2009 o mesmo défice n~o dever| ultrapassar os 2 M€:
307 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20085.47 As receitas e despesas apresentam-se aqui com um crescimento de 6% e 5%, respectivamente. O aumento da receita aparece sustentado no aumento das receitas fiscais destinadas aos municípios que se prevê venham a crescer, em 2009, 18%, face ao período homólogo.5.48 A despesa, com crescimento previsto para todas as componentes, merece referência apenas na parte da despesa corrente que cresce 3,8% face a 2008. 5.7 PIDDAC 5.49 Em termos de PIDDAC, o Relatório do OE-2008 afirmava que:«Os valores do PIDDAC de 2008 não são comparáveis com os de anos anteriores, devido à alteração de contabilização das Estradas de Portugal, EP. Com a criação da contribuição de serviço rodoviário esta empresa passou a ser financiada com receitas próprias que lhe advêm da cobrança desta taxa, pelo que deixou de pertencer ao universo do PIDDAC o que reduz os respectivos montantes não só devido à não existência duma transferência de capital do Capítulo 50 para esta empresa, mas também nos montantes de receitas próprias com origem em outras fontes que estavam adstritas a esta empresa.»5.50 Na previsão para 2009, esta alteração ainda vem reflectida. É referido no Relatório que o ano de 2008 e seguintes excluem o investimento das Estradas de Portugal. Assim sendo, prevê-se, para além do esforço de investimento no sector rodoviário cometido àquela entidade, que o reforço do investimento do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações seja de 18,9% nas verbas do PIDDAC. 5.51 Em 2009, a responsabilidade de execução de 70% do PIDDAC é de apenas quatro ministérios (Obras Públicas, Desenvolvimento Rural e Pescas, Ciência e Ensino Superior, Economia e Inovação).5.52 Merece ainda menção o facto de 20,2% da despesa do PIDDAC corresponder ainda a despesas correntes. A despesa co-financiada pela União Europeia ascende a 78,3% do total.5.53  Na óptica funcional, são as funções económicas as mais representativas, absorvendo 51,2% do investimento total (2077M€), logo seguidas das funções gerais de soberania com 30% (1227M€):  Tabela 8 –  Principais programas do PIDDAC  Funções Económicas Funções Gerais de Soberania PO025  Modernização e internalização da Economia  PO001 Sociedade de Informação e Governo Electrónico Sociedade de Informação e Governo Electrónico PO023 Pescas  PO022 Agricultura e Desenvolvimento Rural  PO002  Investigação Científica e Tecnológica
309 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20082039 a UTAO calculou o valor actual (a preços de 2008) da totalidade desses encargos.54 Para esse efeito descontou os valores anuais previstos nesse quadro com base na taxa de juro (mid yield) da dívida pública portuguesa a longo prazo, designadamente o valor médio verificado no mercado secundário entre 13 e 24 de Outubro de 2008, da OT 15-Abr-2037, que é de 4,85%. Apesar de se tratar de uma taxa inferior àquela que os privados, que concorrem às novas concessões, terão de suportar, trata-se da taxa de desconto adequada a utilizar pelo Estado, uma vez que traduz o custo de oportunidade de se optar pela alternativa de efectivação desses projectos via investimento público tradicional e financiá-la “dentro” do sector público: Nessa alternativa, onerar-se-iam as despesas de capital do(s) orçamento(s) do(s) ano(s) em que o projecto fosse realizado. Se o orçamento estiver deficitário, como é o caso actualmente, essas despesas adicionais teriam de ser financiadas por via de emissão de dívida pública. Consequentemente, o custo de oportunidade das PPP deve ser avaliado utilizando como taxa de desconto (no cálculo do valor actual) o custo da emissão de novas emissões de dívida pública a longo prazo, valor que tende a seguir de perto o yield no mercado secundário.6.7 O valor actual da totalidade dos encargos explicitado no Relatório do OE/2009 para o período de 2008-2039 ascende a 19 915 milhões de euros de 2008, o que representa 11,8% do PIB de 2008. Comparativamente ao previsto no Relatório do OE/2008, para o período 2008-2038, verifica-se um acréscimo de 4792 M€ no valor actual dos encargos com as PPP. Verificou-se assim, no espaço de um ano, um acréscimo de 1/3 no valor actual dos encargos com PPP que passaram a representar mais 2,8% do PIB que anteriormente (Gráfico 25). Gráfico 25 –  Valor actual dos encargos com PPP em percentagem do PIB de 2008Nota: Cálculos UTAO. Ver Tabela 9.6.8 Tal como evidenciado na Tabela 9, para este crescimento de 32% dos encargos previstos com PPP entre os OE/2008 e a proposta de OE/2009 contribuem decisivamente as novas subconcessões rodoviárias entretanto lançadas pelas Estradas de Portugal. Estas apresentam um valor actual (encargo) de 4779,5 M€ (2,8% do PIB) entre 2008 e 2038, n~o obstante gerarem até 2013 um encaixe de 639 M€ a preços de 2008 (0,4% do PIB):                                                               54 Para se ter uma estimativa do esforço total do Estado com as PPP, não faz sentido somar os valores expressos a preços correntes, sendo necessário calcular o valor actual desse fluxo de pagamentos futuros porque financeiramente n~o é indiferente pagar 1 M€ agora ou daqui a 10 ou 30 anos:  6,6 8,52,33,09,011,80,02,04,06,08,010,012,0OE/08 OE/09Rodovia Saúde Ferrovia e outras* Total
311 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20086.13 A situação inverte-se a partir de 2013, sendo os encargos com PPP revistos em alta face ao então previsto no OE/2008, sendo a maioria da revisão o resultado de uma reavaliação em alta dos encargos com PPP na área rodoviária. Para 2014 os encargos são revistos para mais 1/3 do que o previsto há um ano atrás. Para os anos de 2015 a 2018 a revisão efectuada é na ordem dos 40%,  sendo bastante mais expressiva (em termos relativos) daí para a frente, duplicando o previsto há um ano para o ano de 2029 e triplicando os encargos previstos para 2031. Gráfico 26 - Contributos para revisão (variação %) dos encargos com PPP entre o OE-2008 e o OE-2009Fontes: Relatório do OE/2008; GPEARI (2007); Relatório da proposta de OE/2009. | Nota: Cálculos UTAO.6.14 O expressar dos encargos previstos com as PPP face a uma variável escala como o PIB revela uma evolução das revisões efectuadas entre sucessivos Orçamentos do Estado semelhante à verificada utilizando os valores nominais (Gráfico 27).55 Comparativamente ao OE/2008 (e mesmo em relação ao OE/2007) a proposta de OE/2009 tem implícita uma revisão em baixa o peso no PIB dos encargos com as PPP até 2013 e um substancial acréscimo a partir dessa data. É aliás para o período 2014-2018 que está implícito um maior peso dos encargos com as PPP no PIB (um valor de aproximadamente 0,8% do PIB projectado para esses anos). 6.15 Em suma, a análise da UTAO revela, assim, que entre o previsto no OE/2008 e o previsto na proposta de OE/2009: i. Se verificou uma revisão em alta de aproximadamente 1/3 no valor actual dos encargos com PPP, traduzindo-se num acréscimo de 2,8 p.p. do PIB de 2008, passando esses encargos futuros a representar aproximadamente 12% do PIB de 2008 (19 915 milhões de euros a preços de 2008).                                                             55 O PIB nominal foi projectado pela UTAO com recurso a hipóteses prudentes. No entanto, atendendo à incerteza que rodeia a projecção os resultados devem ser interpretados com o devido cuidado.  -100%-50%0%50%100%150%200%250%2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031Ferrovia e outras*SaúdeRodovia
312 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008ii. Se verificou um deslizamento para depois de 2013 da subida mais significativa dos encargos com PPP. Assim, até 2013 (inclusive) os encargos com as PPP foram revistos em baixa, em virtude do fluxo de recebimentos no montante de 639 M€ (0,4% do PIB de 2008), em termos de valor actual, a preços de 2008, proveniente das novas subconcessões das Estradas de Portugal.iii. Estas novas subconcessões rodoviárias das Estradas de Portugal, S.A., começarão a ser um encargo a partir de 2013, representando um encargo líquido, em termos de valor actual, entre 2009 e 2038 de 4780 M€ de 2008 (2,8% do PIB de 2008):  iv. O encargo previsto com PPP para 2008 é revisto em baixa, face ao previsto no OE/2008, devido ao encaixe previsto com as concessões rodoviárias com portagem real.  Gráfico 27 –  Projecção dos encargos anuais com as PPP previstos nos Orçamentos de Estado de 2007, 2008 e 2009 em percentagem do PIBNota: Cálculos UTAO. O referente à previsão efectuada no OE/2008 para 2007 corresponde à estimativa de execução para esse ano divulgada pelo GPEARI (2007).0,0%0,1%0,2%0,3%0,4%0,5%0,6%0,7%0,8%0,9%2005 '07 '09 '11 '13 '15 '17 '19 '21 '23 '25 '27 '29 '31 '33 '35 '37OE/2009OE/2008OE/2007
313 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20087- Transparência orçamental: quantidade e qualidade da informaçãoAnálise e Recomendações recentes da OCDE 7.1 De acordo com a OCDE (2008: 60-1), um rigoroso controlo da posição orçamental requer que o Governo apresente informação financeira transparente e comparável que seja regularmente monitorizada e analisada. Isto de forma a assegurar que os objectivos orçamentais são cumpridos e que são tomadas medidas para corrigir excessos de despesa de forma atempada.Ainda de acordo com a OCDE, o Governo deu importantes passos para melhorar significativamente as contas públicas e a forma como são monitorizadas, destacando esta organização:  A informação histórica e projecções no Programa de Estabilidade e Crescimento;  A criação da base de dados de recursos humanos da Administração Pública;  A imposição da obrigação estrita de divulgação de informação aos governos regionais e à administração local;  A existência de contas trimestrais em contabilidade pública desde 2006 para toda a AP “consistentes e numa base compar|vel” ;  A compilação em 2007, pelo INE e pelo BdP, das contas públicas trimestrais em contabilidade nacional;   A criação de controladores financeiros nos ministérios;  A criação da UTAO no Parlamento, com o intuito de proporcionar apoio técnico à COF em matérias orçamentais, tais como em relação à proposta de orçamento e no acompanhamento da sua execução.  Assim, de acordo com a OCDE (2008), já foram introduzidas melhorias significativas para melhorar a transparência das contas públicas, mas consideração deveria ser dada ao reporte de informação adicional, nomeadamente: o Reportar o total de despesa com a saúde, ou seja a despesa tradicional e a despesa fiscal com deduções fiscais para despesas privadas com a saúde; e o Reportar a dívida total consolidada do governo incluindo todas as dívidas do SEE, sejam estas garantidas pelo Estado ou não.7.2 Tal como anteriormente referido, relativamente à qualidade das previsões macroeconómicas, a OCDE (2008) recomenda que o país pondere a criação de um comité de especialistas em macroeconomia e previsão para rever e sugerir melhorias nas previsões utilizadas no orçamento de Estado.
314 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008A Proposta de Orçamento para 2009 7.3 Na análise à proposta de Orçamento para 2008, a UTAO assinalou um conjunto de informação técnica tida como insuficiente. Relativamente à PPL do OE/2008 a presente PPL do OE/2009 e seus anexos apresentam os progressos seguintes:  Apresentação do valor do PIB nominal utilizado nos cálculos;  Apresentação de uma estimativa do saldo estrutural;  Acréscimo de informação em relação às principais PPP, incluindo a identificação das parcerias a que as estimativas apresentadas dizem respeito e a existência estimativa relativamente aos encargos previstos com as PPP para o ano corrente (2008). A apresentação de informação em relação às subconcessões das Estradas de Portugal, que deverá ser mantida no futuro, independentemente de uma eventual evolução do universo de consolidação em contas nacionais. Quantificação de parte do impacto da alteração no universo dos SFA, identificando nomeadamente o montante da despesa com pessoal orçamentada para 2008 nos hospitais do SNS que passaram a hospitais EPE em 2008. Não são, no entanto, apresentados os quadros em universos comparáveis. Apresentação de estimativa de execução do PIDDAC em 2008, incluindo a apresentação de uma estimativa numa base comparável, retirando o impacto da alteração das transferências para as Estradas de Portugal, S. A..7.4 Contrastando com estes progressos, a não explicitação total e detalhada da alteração metodológica relativa à forma de contabilização dos encargos com a segurança social dos funcionários públicos, atrás referida (cap. 2-), em contabilidade nacional e em contabilidade pública, bem como a não apresentação de valores comparáveis constituem um retrocesso na transparência da informação da proposta de Orçamento, que em muito dificulta a sua análise.7.5 No entendimento da UTAO há a assinalar a persistência de insuficiência de informação relativamente a:  Informação mais detalhada em relação ao cálculo dos valores estruturais, nomeadamente faltando a divulgação de séries longas do hiato do produto, das componentes cíclicas e do montante de medidas temporárias/extraordinárias ou pontuais assumidas nos cálculos.   Relativamente à informação relativa às PPP: o A inclusão de estimativas para encargos adicionais, nomeadamente, por modificação unilateral do contrato, atrasos nas expropriações e atrasos nas aprovações ambientais, que ascendem a montantes significativos, eventualmente apresentadas na forma de um intervalo de variação, não deixando obviamente de apresentar os valores actualmente disponibilizados relativos a compromissos já assumidos.o A ausência da devida explicação às revisões efectuadas nos encargos previstos com as PPP entre sucessivas propostas de Orçamento do Estado (neste caso entre o Relatório do OE/2008 e o Relatório da PPL do OE/2009) para a totalidade do período de projecção. Não identificação dos fluxos financeiros entre o Estado e o Sector Empresarial do Estado para 2009.
315 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Ausência de qualquer nota explicativa dos quadros de passagem do défice em contabilidade pública para o défice em contabilidade nacional (pp.347-8), com excepção da identificação do valor das necessidades de financiamento das Estradas de Portugal, S. A., na página 123 do Relatório (250,1 milhões de euros em 2008 e de 231,4 milhões de euros para 2009). Não apresentação de informação comparável relativamente à evolução das rubricas das despesas com pessoal e consumo intermédio das Administrações Públicas (em contabilidade nacional) fruto da sucessiva transformação de hospitais do SNS em hospitais empresa.  o O Relatório deveria conter informação acerca do impacto financeiro previsto nas contas das AP da eventual transformação de mais hospitais do SNS em hospitaisempresa durante o ano de 2009. A não apresentação, de forma sistemática e completa, de valores comparáveis sempre que se verifiquem alterações na forma de contabilização ou no universo dos sub-sectores das AP.  BibliografiaComissão Europeia (2008), “Public Finances in EMU – 2008”, Junho de 2008: FMI (2008), “IMF Country Report  No: 08/323”, Outubro de 2008: GPEARI (2007), «Coment|rios { “An|lise Técnica Preliminar da Proposta de Lei que Aprova o Orçamento do Estado para 2008” elaborada pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República», 7 de Novembro de 2007, do Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais do Ministério das Finanças e da Administração Pública, capeado pelo Ofício n.o 9107/MAP da Chefe do Gabinete de S. Ex.a o Ministro dos Assuntos Parlamentares, de 13.11.2007.OCDE (2008), “OECD Economic Surveys – Portugal”, Vol: 2008/9, Junho de 2008:
316 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008ANEXOS A1. Previsões e indicadores macroeconómicosGráfico 28 –  Evolução do preço spot do barril de petróleo (Brent)Nota: *Valores previstos em sucessivos ROPO com excepção dos anos de 2003 e 2005, cujas fontes são o PEC 20032006 e o PEC 2005-2009 (actualização de Junho), respectivamente. As médias anuais correspondem a médias simples de valores médios mensais. A média referente a 2008 é calculada até Setembro (último valor representado), não envolvendo qualquer projecção até ao final do ano. Cálculos UTAO.020406080100120140Jan-03 Jan-04 Jan-05 Jan-06 Jan-07 Jan-08USD/barrilEUR/barrilMédia anualROPO*
317 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Gráfico 29 –  Taxas de crescimento do PIB real trimestral de Portugal e da área do euroFonte: INE e EUROSTAT, Contas Nacionais Trimestrais do 2.o Trimestre de 2008, Setembro de 2008.Gráfico 30 –  Taxas de crescimento do PIB real e do PIB potencialFonte dos dados: Comissão Europeia, base de dados AMECO, 28 de Abril de 2008. Os valores referentes a 2008 e 2009 correspondem às previsões da Comissão dessa data, encontrando-se consequentemente desactualizados pela evolução recente da economia.0,8 0,7 0,80,42,0-0,12,10,1-0,21,00,30,80,10,7-1,1-1,10,4-0,20,30,01,20,6-0,4-0,10,21,4-0,70,5 0,30,70,10,40,80,50,00,6-0,20,3-2-1-1011223I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008PortugalEuro-15Variação em cadeia-2,3-1,81,61,0 1,31,60,9 1,1-0,5-1,4-2,40,0 -0,40,00,5 0,10,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,04,05,06,0 DiferençaPIB potencialPIB
332 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008– A fim de manter uma política orçamental prudente ao longo do ciclo, a experiência recente aponta para a necessidade de envidar esforços no sentido de ter melhor em conta os efeitos dos ciclos económicos, e das consequentes variações do valor dos activos, sobre as receitas fiscais.– A coordenação deve também ser alargada a outras vertentes macroeconómicas para além da política orçamental. À luz da experiência recente, que atesta a importância de evitar a acumulação de desequilíbrios, o Conselho considera em particular que importa acompanhar mais de perto a evolução da competitividade, nomeadamente na zona euro e no que se refere aos países do MTC II.– Por último, as reformas estruturais são essenciais para todos os Estados-Membros. Deverá conferirse um carácter prioritário às recomendações formuladas nesta matéria, de modo a ter em conta a situação económica. Atendendo a que as reformas estruturais representam uma mais-valia para o conjunto da zona euro, os Ministros dos Estados–Membros da zona euro acordam igualmente em consagrar especial atenção às recomendações para a zona euro.b) Restabelecer a confiança nos mercados financeiros e evitar uma contracção excessiva do crédito concedido às PME na UE [...]  c) No que respeita à vertente externa, contribuir para um ambiente mais propício   (itálico adicionado)  DesignaçãoAdministração CentralAdministrações PúblicasAssembleia da RepúblicaBanco de PortugalBanco Central EuropeuComissão EuropeiaConta Geral do Estado
333 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Lista de abreviaturas utilizadas Abreviatura Designação AC Administração Central AP Administrações Públicas AR Assembleia da República BdP Banco de Portugal BCE Banco Central Europeu CE Comissão Europeia CGE Conta Geral do Estado COF Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia da República COP Comissão para a Orçamentação por Programas FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FBC Formação Bruta de Capital FMI Fundo Monetário Internacional FSA Fundos e Serviços Autónomos IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor LEO Lei de Enquadramento Orçamental LPM Lei de Programação Militar M€ Milhões de euros MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico OGPE Orientações Gerais para as Políticas Económicas dos Estados-Membros e da Comunidade OE Orçamento do Estado OE/2008 Orçamento do Estado para 2008 OE/2009 Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2009 OP Orçamentação por Programas PEC Programa de Estabilidade e Crescimento PEC/yyyy Actualização de Dezembro do ano yyyy do Programa de Estabilidade e Crescimento p.b. pontos base (1% = 100 p.b.)  PIB Produto Interno Bruto PNACE Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego p.p. pontos percentuais PPL Proposta de Lei PPP Parcerias Público-Privadas PRACE Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado PTF Produtividade total dos factores RAR Regimento da Assembleia da República RDB Rendimento Disponível Bruto RNB Rendimento Nacional Bruto ROPO Relatório de Orientação da Política Orçamental ROPO/2007 Relatório de Orientação da Política Orçamental de Abril de 2007 ROPO/2008 Relatório de Orientação da Política Orçamental de Maio de 2008 SI Serviços Integrados SNS Serviço Nacional de Saúde SPAC Saldo Primário Ajustado do Ciclo SS Segurança Social TC Tribunal de Contas
334 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008PROPOSTA DE LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2009PARECERINTRODUÇÃOOs municípios portugueses estão conscientes de que a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2009 foi elaborada num momento de particular dificuldade da conjuntura económica em que também a sociedade portuguesa vive mergulhada. Inevitavelmente, esta crise também internacional condicionará e acarretará, ainda, consequências gravosas para os vários sectores da actividade económica. Os municípios portugueses estão conscientes deste abalo social e das implicações que o mesmo pode vir a causar em sectores tão importantes como a segurança social, o emprego, o desenvolvimento da economia e a sustentabilidade dos mercados financeiros. Por este facto, a ANMP defende um Orçamento capaz de dar resposta às necessidades das populações, no sentido de verem aliviada a sua carga fiscal e, ao mesmo tempo, verem ser adoptadas políticas sociais por parte quer da Administração Central, quer da Local, que procurem diminuir as dificuldades das famílias e as assimetrias regionais, assim contribuindo para um desenvolvimento mais justo e sustentado do nosso país.
335 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008De facto, as autarquias considerariam preferível ver alterada a presente Proposta de Lei de modo a que as transferências financeiras para os municípios pudessem acompanhar, em termos proporcionais, o crescimento das receitas fiscais do Estado, que se cifram nos 11,9%.Esse crescimento iria permitir, estamos certos, a existência de uma almofada financeira capaz de viabilizar uma nova e mais interventiva política social local, capaz de dar resposta pronta e eficaz, por parte dos municípios, às carências das populações que constantemente batem às suas portas. É essencialmente por este factor que os municípios portugueses não aceitam que seja o Poder Central a desenvolver políticas eminentemente locais. É essencialmente aos municípios que deve caber a assunção de colocar em prática as suas próprias políticas sociais locais já que o factor proximidade e melhor conhecimento das populações permitirá uma resposta mais eficaz para a resolução dos seus (receia-se que crescentes) problemas. Por outro lado, nota-se que há uma preocupação excessiva do Governo em identificar e acentuar os problemas da habitação e do crédito hipotecário como sendo a única inquietação da sociedade portuguesa. É falso que assim seja. É bom recordar que grande parte da população mais desfavorecida não tem acesso à possibilidade de garantir, sequer, um crédito para aquisição de habitação própria tal como não é contribuinte em IMI porque não dispõe da mesma habitação própria, pelo que a extensão desta crise é muito mais profunda e transversal à sociedade portuguesa.Regista-se como positivo que na Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2009 estejam contempladas algumas medidas preconizadas e defendidas pela Associação Nacional de Municípios Portugueses, nomeadamente a suspensão do novo regime das Taxas Municipais que, a serem implementadas no próximo ano, e
336 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008mau grado o inevitável aumento de receitas para as autarquias, iriam agravar a já depauperada economia familiar dos portugueses Os municípios estão, desde a primeira hora, ao lado das populações mais desfavorecidas e, por isso mesmo, querem ser parte integrante das soluções que procurem a resolução dos agora acrescidos problemas, contribuindo de forma decisiva para a melhoria da sua qualidade de vida. Seguidamente, procede-se à identificação e comentários relativos a algumas das medidas previstas na proposta de lei do Orçamento do Estado para 2009. 1. MONTANTE GLOBAL A TRANSFERIR E DISTRIBUIÇÃO DE VERBAS ENTRE OS MUNICÍPIOS (Artigo 30.o)O Governo cumpre o texto da LFL, texto que não assume o compromisso transmitido durante o Congresso da ANMP, ao não assegurar que as transferências para os Municípios acompanhem a variação dos impostos do Estado.Na verdade, a Lei de Finanças Locais (artigo 19.o) define o montante global a transferir para os Municípios, estabelecendo uma relação de variação com a evolução das cobranças de 3 impostos de referencia —— o IRS, o IRC e o IVA.Porém, esta norma acaba por ser prejudicada por uma das regras de distribuição de verbas entre Municípios também contida na Lei de Finanças Locais (artigo 29.o) destinada apenas a assegurar que os Municípios com grandes decréscimos brutos de receita, pudessem ser compensadas pelos “excedentes” dos Municípios com maiores acréscimos brutos. Por esta via, não é permitido o aumento destes em mais do que 5%.Assim, a regra geral de cálculo do montante global a transferir para os Municípios, é anulada por uma regra secundária de mera redistribuição e compensação intermunicipal.
337 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 2008Esta anomalia tem duas consequências fundamentais:a) O crescimento médio das transferências para os Municípios será de 4,8%, em vez de 11,9% (que resultaria da aplicação da LFL), traduzindo-se numa perda de receita para os Municípios de 171 milhões de euros (deveriam crescer 286 milhões de euros e irão crescer apenas 115 milhões); b) A distribuição de verbas entre os Municípios fica sujeita, na prática, à regra única do crescimento máximo de 5%, que anula todos os critérios de distribuição previstos para o Fundo Geral Municipal e Fundo de Coesão Municipal, reduzindo a aplicação da LFL àquela única regra (293 Municípios crescem 5% e apenas 15 têm variações diferenciadas).A aplicação da Lei de Finanças Locais resulta assim na prova mais evidente dos erros da própria Lei, pois os restantes critérios de distribuição de verbas acabam por não servir para nada, só funcionado a “regra única” de aumento de 5%.  Desta situação, resulta também que o FEF não corresponde a 25,3% (mas apenas a22,1%) da média aritmética de IRS+IRC+IVA, conforme definido no artigo 19.o-n.o 1 da mesma Lei, efeito que se deve à não evolução das transferências para os Municípios de acordo com a variação daqueles impostos.2.  DISTRIBUIÇÃO ENTRE MUNICÍPIOS (Artigo 30.o)A ANMP irá verificar a forma como foi efectuada a distribuição de verbas entre Municípios, o que ainda não foi possível nesta data.Constata-se, contudo, que não é cumprido o n.o 7 do artigo 27.o da LFL, que estabelece que “é sempre garantido a cada Município 50% das transferências financeiras, montante esse que corresponde ao FGM".Bastará verificar as verbas previstas no mapa XIX anexo ao OE para serem transferidas como FEF (e FSM), em relação a Municípios como Lisboa, Cascais ou Oeiras (só a título de exemplo), para se constatar que os respectivos valores são insuficientes para cumprir aquela regra.
338 | II Série A - Número: 026 | 10 de Novembro de 20083. FUNDO SOCIAL MUNICIPAL (Artigo 30.o)O FSM continua, contra o estabelecido no artigo 58.o da LFL, a respeitar apenas às competências exercidas desde 1985 pelas Autarquias Locais, e não correspondendo mais uma vez a 2% (representa apenas 1,9%) da média aritmética de IRS+IRC+IVA, conforme definido no artigo 19.o-n.o 1 da mesma Lei, efeito que se deve à não evolução das transferências para os Municípios de acordo com a variação daqueles impostos.Esta aplicação da Lei acabou por criar novos problemas.  Verifica-se que, por exemplo, os Municípios de Lisboa, Oeiras ou Cascais não irão ter FSM ou irão têlo em montante insignificante face ao que seria devido.Por este motivo, estes e outros Municípios ficam numa situação de desigualdade perante a lei, em relação aos restantes Municípios.De facto, a generalidade dos Municípios tem verbas consignadas correspondentes ao FSM, podendo ser sujeitos a retenções financeiras no futuro. Outros Municípios, como nos casos dos Açores e Madeira, por motivos diferenciados, não ficam sujeitos a consignação de verbas do FSM.Estará esta posição de desigualdade perante a Lei coberta pelas normas constitucionais?4. TRANSFERENCIAS PARA ÁREAS METROPOLITANAS E ASSOCIAÇÕES DE MUNICÍPIOS (Artigo 35.o)Constata-se também que não é dado cumprimento à transferência de verbas prevista para Associações de Municípios e Áreas Metropolitanas, correspondente respectivamente a 1% e a 0,5% do FEF corrente dos Municípios envolvidos, conforme estabelecido no artigo 26.o-n.o 3 a) da Lei n.o 45/2008 e no artigo 25.o-n.o 3  alínea j) da Lei n.o 46/2008.O valor correspondente à norma atrás referida representa cera de 6,6 milhões de euros, verificando-se que estão inscritos cerca de 3,1 milhões de euros.  Assim este montante deverá ser reforçado em 3,5 milhões de euros.