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2495   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 dever de indemnizar em caso de prejuízos especiais e anormais, o que, evidentemente, em muitas circunstâncias da vida concreta, torna extremamente difícil a possibilidade de ressarcir os danos efectivamente causados.O Sr. José Magalhães (PS): - Exactamente!O Orador: - Por muitas destas razões, portanto, Srs. Deputados, importa passar à avaliação do projecto de lei agora em apreciação. Desde logo e como se disse, um projecto de lei de ambição rasgada, que visa enquadrar todo o regime de responsabilidade não apenas pelos actos da administração pública mas igualmente pelos actos de responsabilidade jurisdicional e também por actos lesivos da responsabilidade do legislador; por outro lado, alargando a regra da solidariedade do Estado, em conformidade com a Constituição, ao domínio de todas as condutas dos agentes e funcionários da administração e, portanto, igualmente aos praticados com dolo ou culpa grave; por outro lado ainda, introduzindo uma nova ideia, a ideia de uma responsabilidade com natureza objectiva, segundo a qual, em muitas - e, como sabemos, tantas são! - daquelas circunstâncias em que não é possível determinar em concreto, de forma subjectivada, a responsabilidade ou a culpa individual do agente, nem por isso a responsabilidade existe como responsabilidade da administração e, consequentemente, é necessário estabelecer um princípio segundo o qual a falta de serviço, mesmo não imputável pessoalmente, é causa de assumpção do dever de indemnizar por parte da administração. Como igualmente sabemos, em muitas outras circunstâncias não é possível fazer uma prova da culpa mesmo que o ilícito tenha sido praticado, mesmo que a responsabilidade exista, mesmo que a consequência lesiva se tenha verificado.
Ora, nesta matéria, como sabemos, a jurisprudência foi à frente da solução normativa e já hoje, e bem, admite uma inversão do ónus no sentido de uma presunção legal da culpa nos actos jurídicos ilícitos da administração, sejam eles actos administrativos ou actos de conteúdo normativo. Esta presunção da culpa, portanto, permitirá - e de que maneira! - ao lesado ver restabelecido um direito de restauração natural ou de indemnização pelo prejuízo que noutras circunstâncias jamais poderia alcançar.Aplausos do PS.São, portanto, Srs. Deputados, soluções de elementar justiça, soluções que visam criar um novo equilíbrio na relação entre as autoridades públicas e os administrados, entre os responsáveis de serviços públicos e os cidadãos em geral.
Importa agora falar no domínio da responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional e, aqui, clarificar dois aspectos bastante distintos: por um lado, a responsabilidade da administração pelo domínio próprio da administração da justiça, com tudo aquilo que, como sabemos, muitas vezes ela importa, designadamente de insuficiência ou de atraso no cumprimento também de um princípio constitucional, qual seja o da prestação de justiça em tempo útil.
Sabemos que o Estado português - não podemos nem devemos ignorá-lo - algumas vezes, infelizmente até vezes demais, tem sido já condenado ao nível do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, no quadro da aplicação do n.o 1 do artigo 6.o da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, por administração fora de tempo útil da justiça nos tribunais portugueses. Sabemos que não se trata, nesta matéria, na esmagadora maioria dos casos, de culpa de magistrados, de responsabilidade pessoal dos juízes, trata-se de um problema do sistema enquanto tal, e, enquanto tal, como sistema de administração de justiça, objectivamente responsável por um atraso que denega o exercício de direitos dos cidadãos, pode e deve configurar uma possibilidade de responsabilidade objectiva nos exactos termos em que ela é configurada para a responsabilidade em geral da Administração Pública.Aplausos do PS.Mas há a outra dimensão; a dimensão, que também não podemos ignorar, de que há igualmente decisões jurisdicionais injustas, que podem padecer de erro judiciário quando esse erro judiciário resultar, com manifesta evidência, de erro de aplicação de direito ou de erro na apreciação dos pressupostos de facto. Nestas circunstâncias, aquilo que deve ser exigível é que nenhuma responsabilidade seja apurada sem a prévia revogação judicial da decisão que venha a revelar-se injusta. E isso no âmbito do mesmo processo, e isso por um princípio fundamental: o da garantia intransigente da independência dos juízes no seu acto de julgar, o da garantia intransigente de que nenhuma pressão possa actuar sobre a consciência dos juízes quanto ao melhor modo de aplicação da justiça.Aplausos do PS.Portanto, Srs. Deputados, o que aqui está também em causa é determinar o apuramento de um regime de responsabilidade que, fazendo actuar, para que ele seja desencadeado, o Conselho Superior da Magistratura, salvaguarde por inteiro e com os requisitos referidos as exigências de cautela que venho de anunciar.
Permita-se-me agora que passe à terceira vertente relevante do diploma, justamente a que se refere à responsabilidade pela função político-legislativa, para aqui sublinhar que aquilo de que se trata é de admitir a responsabilidade, por actos ilícitos do legislador, por danos anormais derivados da desconformidade de normas ou com a Constituição, ou com o direito internacional, ou com o direito comunitário, ou com o acto legislativo de valor reforçado. Porque, justamente, temos de compreender que, na hierarquia vigente no quadro da ordem jurídica, se me permitem um chavão, ao nível da relação paramétrica entre direito com hierarquia superior e direito com hierarquia inferior, é preciso saber se o legislador se comporta de forma adequada a garantir a conformidade das normas.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - E quando, eventualmente, incorra em desconformidade, se o ilícito daí derivado, pela sua consequência lesiva, deve ou não deve dar direito à actuação dos mecanismos da responsabilização.
Sabemos que o problema é sensível; sabemos que, em matéria político-legislativa, o legislador não é unicitário - basta olhar para a realidade plural da nossa Câmara, para a natureza própria do Estado plural de direito, e compreender que a responsabilidade do legislador, em muitos casos, senão mesmo em todos os casos, não pode ser individualizadamente imputada mas tem de ser assumida numa concepção em abstracto do legislador. O que não
2496   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 pode daí derivar é uma impunidade do Estado relativamente às consequências lesivas eventuais dos ilícitos legislativos que possam vir a ser praticados. Por outro lado, importa também admitir que essa responsabilidade ocorra na omissão das normas necessárias para tornarem exequíveis as normas de parâmetro superior, como igualmente a omissão quando se trate de omissão relativa ao dever de protecção dos próprios direitos fundamentais.
É, portanto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, uma matéria que exige da nossa parte uma profunda reflexão para a sua adequada regulamentação.
Uma palavra ainda no que diz respeito à chamada indemnização pelo sacrifício, àquela em que o Estado, apesar da prática de actos inteiramente legítimos, inteiramente lícitos, nem por isso, pelos danos especiais e anormais que provocar, deva ser responsabilizado pelas lesões que tenha provocado na esfera individual dos cidadãos.
Ao chegar aqui, ao ter podido transcorrer aquilo que julgo ser essencial nas linhas orientadoras do projecto colocado à vossa apreciação, não quero deixar de reconhecer que há ainda questões sérias importantes em aberto a merecerem uma adequada reflexão da nossa parte. Designadamente, ao nível da responsabilidade dos actos da administração, sobre saber se deveremos ainda ou não manter a distinção entre o regime de responsabilidade por actos de gestão pública e o regime de responsabilidade por actos de gestão privada; e, particularmente, não ignorar esta realidade do nosso tempo, em processo, aliás, de aceleração, qual seja a de o Estado, qual seja a de os entes públicos se vestirem cada vez mais das regras do direito privado para actuarem sob a égide do direito privado mesmo no capítulo da realização de serviços públicos, mesmo no domínio da prestação de bens essenciais aos cidadãos. Consequentemente, a grande questão é a seguinte: poderemos nós admitir que, quando o Estado ou os entes públicos actuarem sob a veste do direito privado se lhes aplique apenas as regras da responsabilidade do Código Civil e, portanto, se apliquem dois regimes de responsabilidade virtualmente desiguais para os cidadãos? De uma maneira mais concreta: se, amanhã, num dos hospitais que agora o Governo tanto quer que possam vir a ser geridos na modalidade de sociedade anónima sob a égide do direito privado, ocorrer um problema de responsabilidade, o regime aplicável, pergunto eu, deve ser o do direito privado ou deve ser o do novo regime do direito público? É porque, da resposta que dermos a esta questão, Srs. Deputados, pode resultar uma garantia de igualdade de tratamento dos cidadãos ou um sério risco de desigualdade de tratamento dos cidadãos.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - É que, certamente, nós não queremos que um problema de responsabilidade no Hospital de Santa Maria tenha um regime mais garantístico de cobertura para o lesado e que o mesmo problema de responsabilidade que possa vir a ocorrer num dos novos hospitais na modalidade de gestão privada tenha um regime de responsabilidade completamente diferente onde não haja responsabilidade objectiva, falta de serviço, presunção da culpa e, consequentemente, onde o lesado fique muito mais fragilizado na possibilidade de ver ressarcir as lesões de que eventualmente tenha sido vítima.Aplausos do PS.É por aqui também que passam os novos critérios e princípios e as novas exigências do direito à igualdade como um direito fundamental da nossa cidadania.
Por outro lado, obviamente não podemos ignorar, no capítulo da responsabilidade do legislador, que já referi, como é melindrosa a necessidade de compatibilizar aquilo que é a jurisdição comum, aquilo que é a jurisdição constitucional e aquilo que é a jurisdição administrativa, compatibilização esta que tem de nos levar a uma ponderada reflexão sobre todos estes aspectos, como outros, aliás, poderia aqui invocar, e só para não maçar os Srs. Deputados nesta apreciação de generalidade é que o não farei.
O que farei é concluir esta apresentação do projecto de lei, voltando a sublinhar algo que disse na minhas palavras introdutórias: chamar a atenção da Câmara para a grande importância da iniciativa legislativa em causa, para a importância de ela poder ainda ser aprovada em tempo útil, de forma a poder entrar em vigor no mesmo momento em que entrarem em vigor os outros instrumentos fundamentais da reforma do contencioso administrativo, que são, volto a sublinhar, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a lei de processo nos tribunais administrativos.
É que até agora, Srs. Deputados, da parte do Governo e do Ministério da Justiça, em matéria de reforma do contencioso administrativo, o que vimos foram adiamentos e o que queremos é que seja tempestivamente cumprido o calendário e que o mesmo inclua, necessariamente, a revisão actualizada do regime da responsabilidade civil extra-contratual do Estado. Até porque se o não fizermos, se porventura num próximo dia vierem a entrar em vigor os dois outros instrumentos, na omissão da responsabilidade civil, a competência para apurar actos de gestão privada ou de gestão pública nos tribunais comuns ou nos tribunais administrativos poderia vir ainda a dar lugar, se não for operada a necessária e prévia clarificação, a enormes conflitos de jurisdição, que é, justamente, um dos males maiores que queremos erradicar da prática dos nossos tribunais.
Por tudo isto, é uma atitude de elementar responsabilidade política retomarmos em boa hora o trabalho suspenso na legislatura passada, reconhecer o inegável contributo do Ministério da Justiça na pessoa do então Ministro António Costa e manter o mesmo espírito, o espírito do diálogo, da participação e do empenhamento positivo para que esta iniciativa venha ver a luz do dia com a aprovação unânime desta Câmara. Faço votos que assim seja!Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Assunção Esteves.A Sr.a Assunção Esteves (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em nome do Grupo Parlamentar do PSD, queria dar as boas-vindas a este projecto de lei, que tematiza o problema da responsabilidade extra-contratual do Estado.
Antes de mais, porque este tema representa uma ruptura com as formas anacrónicas de conceber a relação do Estado com os cidadãos, representa a luta contra a falácia de raciocinar por contraposição e de opor o interesse público aos direitos dos cidadãos. Na verdade, numa sociedade democrática, o interesse público está comprometido
2497   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 com uma ética dos direitos. É por isso que saudamos a tematização da responsabilidade extra-contratual do Estado neste projecto de lei.
Na verdade, se a norma constitucional do artigo 22.o já contém em si a enunciação deste princípio de responsabilidade, e se ela partilha, como partilha, de um sistema de direitos constitucionais fundamentais que irradiam, objectivamente, para o sistema jurídico, num modo de aplicação directa, também é claro que a norma constitucional, porque dotada de abstracção e densidade, carece de mediação legislativa. A mediação legislativa é tanto mais importante quanto ela representa, desde logo, uma atitude de melhor pedagogia perante os sujeitos intervenientes: de um lado, e em primeiro lugar, o Estado, que assim se responsabiliza, e, do outro, os cidadãos, visto que o mecanismo de responsabilidade/responsabilização do Estado induz também a auto-responsabilidade dos cidadãos.
Numa sociedade, tal como a cultura do facilitismo é endémica, também uma cultura da responsabilidade/exigência o é. É assim que se impõe a mediação legislativa. Mas impõe-se também por outras razões: porque ao somar-se o legislador à Constituição firma-se uma espécie de "conjura constitucional" para uma melhor afirmação do Estado de direito e de uma sociedade com um estatuto de maioridade. Para mais, as medidas de concretização empreendidas pela lei resolvem problemas de imputação na complexa cadeia de decisão dos órgãos do Estado, problemas que a generalidade e a abstracção da norma constitucional do artigo 22.o não pode decididamente resolver. Para além disso, as medidas de concretização da lei clarificam os pressupostos da responsabilidade nas zonas de penumbra da interpretação da norma constitucional do artigo 22.o.
A mediação legislativa impõe-se assim. No projecto em apreço, relevaria alguns temas. O primeiro é o da presunção de culpa nos actos jurídicos ilegais; o segundo, a distinção dos conceitos de culpa grave e de culpa leve, fazendo accionar a responsabilidade solidária, no caso da primeira, e determinando a responsabilidade directa do Estado, no caso da segunda; depois, a introdução do conceito de mau funcionamento de serviço, a responsabilidade por actos do Estado cometidos em estado de necessidade e, finalmente, mas não menos importante, a afirmação de um regime geral da responsabilidade em todas as funções do Estado.
É sobre esta afirmação inovadora de um regime geral de responsabilidade por actos da função política e legislativa e por actos da função jurisdicional que gostaria de reflectir.
Quanto aos actos da função jurisdicional, é de sublinhar a criação de mecanismos concretos de responsabilidade pelos atrasos na administração da justiça, ao nível da ordem interna, mecanismos que se devolviam, por inexistência, para a ordem externa. Mas, sobretudo, um princípio geral de responsabilidade dos actos da função jurisdicional põe de manifesto o problema do erro judiciário e o da justiça nos casos de privação injustificada da liberdade.
Tomaria como exemplo do que, perante uma ordem constitucional e democrática, é verdadeiramente insuportável, o que se consagra no artigo 225.o, n.o 2, do actual Código de Processo Penal, quando, a propósito da privação de liberdade injustificada, estabelece a condição: "se a privação da liberdade tiver causado prejuízos anómalos e de particular gravidade". Como se a natureza da situação não assegurasse já que assim é, como se a privação da liberdade não fosse necessariamente a causa de muitos prejuízos, e de uma particular gravidade.
Temos, agora, uma boa oportunidade para, a propósito desta legislação sobre a responsabilidade extra-contratual do Estado, reflectir sobre o que eu chamaria de periferias desta lei, que são os lugares do sistema conexos, que já não são compatíveis com a nossa Constituição, como é este artigo 225.o, n.o 2 do C.P.P.
Mas não só no âmbito dos actos da função jurisdicional, como também dos actos da função política e legislativa, a mediação do legislador se impõe como oportuna e defensável. Desde logo, porque ela significa a negação da omnipotência do legislador, afirmando o primado do princípio da constitucionalidade. Porventura, é, porém, neste plano da função política e legislativa e da responsabilidade do Estado por ela que se levantam os maiores problemas de densificação constitucional e que é mais difícil estabelecer um plano de interpretação e de concretização.
Quais são os limites da responsabilidade por facto-legislação? Como se articula a lógica constitucional dos direitos com a lógica democrática do legislador? O ilícito legislativo realiza-se pela inconstitucionalidade, ou também pela ilegalidade?
Uma coisa é certa: a lesão dos direitos constitucionais fundamentais pelo legislador implica a responsabilidade directa do Estado. Mesmo que não existisse a norma do artigo 22.o, é materialmente constitutivo na Constituição um princípio de não-lesão dos direitos fundamentais. Aí nem a presença da norma do artigo 22.o seria verdadeiramente necessária.
O poder de conformação do legislador não serve, pois, de contra-argumento porque os direitos fundamentais pré-existem a esse poder de conformação e não pode aceitar-se a doutrina que vê no vício da inconstitucionalidade da lei uma espécie de eclipse da ilicitude, porque a ilicitude é a inconstitucionalidade, que, por referência aos direitos fundamentais, é a mais grave das ilicitudes .
Tenho para mim, porém, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que, fora deste núcleo essencial dos direitos fundamentais, devem acautelar-se os perigos de generalização da responsabilidade por facto legislativo. O poder democrático de auto-revisibilidade, a dinâmica decisória em vista de uma sociedade complexa e diferenciada, o poder da pluralidade do Parlamento, que promana de uma legitimidade qualificada, que partilha ainda da própria natureza moral da Constituição, põem limites à responsabilidade por facto legislativo.
A lógica constitucional fundante dos direitos deve assim compatibilizar-se com a lógica, também constitucional, fundada da democracia. Os mecanismos de responsabilidade não podem deixar de ter isto em conta.
Há critérios que podem emergir como denominador comum, que poderão fundar, no âmbito da discussão na especialidade, uma plataforma de entendimento para a definição da responsabilidade por facto legislativo. Ousaria avançar os critérios da gravidade da lesão e da evidência do bem fundamental atingido. Fora disto, tenho alguma dificuldade em compreender uma responsabilidade alargada por facto do legislador.
Há que contar também com uma margem de prudente razoabilidade com que o julgador contribuirá para a conformação deste instituto. Muitas coisas ficarão ainda por esclarecer. O debate na especialidade permitirá resolver umas e deixará outras para a margem jurisprudencial.
2498   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 Muitas perguntas se levantam fora desta problemática mais candente da responsabilidade por facto da legislação, algumas das quais não posso deixar de aqui suscitar. Como resolver o problema das malhas processuais do erro judiciário de modo a não inviabilizar a possibilidade de activação dos mecanismos de responsabilidade civil por facto da administração da justiça? Como resolver o problema, aliás já aqui avançado pelo Sr. Deputado Jorge Lacão, da determinação da responsabilidade no caso das parcerias público-privadas, que hoje constituem um alargado modelo de decisão política, quase que suscitando um novo paradigma político, de concurso dos privados e do Estado para a realização do bem comum? A definição da responsabilidade no âmbito das parcerias público-privadas é também uma questão que, à partida, tem que ser decidida por esta Assembleia.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, muitos são os problemas que se levantam, mas grande é o ganho de legislar em ordem ao artigo 22.o da Constituição, a responsabilidade extra-contratual do Estado, em renúncia às formas anacrónicas de conceber a relação entre o interesse público e os direitos dos cidadãos.
Para terminar, não poderia deixar de chamar a atenção para a urgência desta legislação justamente para que, em matéria de responsabilidade civil do Estado, não fiquemos, como dizia Kafka na sua metáfora, verdadeira e pura e simplesmente, "às portas da lei".Aplausos do PSD e do CDS-PP.O Sr. Presidente: - Também para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS-PP): - Sr. Presidente Sr.as e Srs. Deputados: O Partido Socialista agendou para hoje, usando do seu direito potestativo, o projecto de lei sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado, que foi uma proposta de lei apresentada pelo XIV Governo Constitucional, aqui debatido e votado na Legislatura anterior. Dito de outra forma, o Sr. Deputado António Costa apresenta hoje um diploma que o Ministro António Costa já tinha apresentado a esta mesma Assembleia da República há um ano atrás. Modos...direi eu.
Não acho curial que os trabalhos preparatórios da discussão pública deste e dos outros dois diplomas que então o acompanharam - o novo código de processo dos tribunais administrativos e o novo estatuto dos tribunais administrativos e fiscais -, bem como as publicações dos contributos significativos recolhidos durante o período de discussão pública (enfim, todo o trabalho que o Orçamento do Estado suportou) sejam agora aproveitados pelo Partido Socialista como se tal acervo fosse propriedade sua.
Para nós, o material existente no Ministério da Justiça é propriedade exclusiva do Governo, independentemente da alternância partidária.O Sr. João Rebelo (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Estado de direito em que vivemos é o resultado de um longo processo de sedimentação valorativa da vida sociopolítica, no decurso do qual teve origem e evoluiu o instituto da responsabilidade civil do Estado.
Mergulhando um pouco na história, descobrimos na história constitucional britânica a origem do princípio da irresponsabilidade do monarca, tendo ficado célebre na formulação da língua originária o brocardo "the king can do no wrong". Com o passar do tempo, o monarca passou a não intervir sozinho nos actos que praticava, exigindo que os ministros referendassem os seus actos, assumindo assim a responsabilidade pelos efeitos danosos dos actos régios, do poder executivo. Foi só no século XX, com o Crown Proceeding Act de 1947, que o princípio da responsabilidade civil das pessoas públicas foi consagrado no direito inglês.
No âmbito do direito liberal francês, vigorou igualmente o princípio da irresponsabilidade do Estado, estreitamente arreigado a um conceito de soberania, que a concebia como poder supremo de uma sociedade politicamente organizada, logo, incompatível com o instituto da responsabilidade civil extracontratual do Estado. Ao rigor com que este princípio era então defendido, contrapunha o desenvolvimento da acção estadual administrativa algumas aberturas à ideia da responsabilidade civil geradas na prática dessa actividade. O Estado liberal francês do séc. XIX consagrou a obrigação de reparar os danos causados pela actividade administrativa como responsabilidade autónoma e independente das normas de direito privado, subordinada, pois, à jurisdição administrativa.
Em Portugal, a influência da experiência jurídico-política francesa foi acompanhada de perto. A regra da irresponsabilidade do Estado ressaltava com evidência do Código Civil de Seabra, muito embora atenuada pela ideia, veiculada pela jurisprudência e pela doutrina, de que só valia para as actuações do poder público, ou seja, as actuações em que a Administração agia com autoridade e que eram designadas por "actuações no âmbito da gestão pública".
Foi com a revisão do Código Civil de Seabra, a partir de 1930, que se deu início a um novo período evolutivo, que permitiu alterar o princípio da irresponsabilidade do Estado no sentido indicado pela jurisprudência, estabelecendo-se a responsabilidade do Estado e das autarquias solidariamente com os seus funcionários, por actos ilegais por si praticados dentro das respectivas competências.
Na mesma linha, o Código Administrativo de 1936-1940 reconheceu igualmente a responsabilidade das pessoas colectivas públicas de população e território por actos de gestão pública, tratando-se, aí também, de responsabilidade por actos ilegais praticados dentro da respectiva competência; fora desta situação, não se previa tal responsabilidade.
A elaboração de um princípio de responsabilidade por actos lícitos ou pelo risco debateu-se com a dificuldade que resultava do facto de a Constituição de 1933 garantir a todos os cidadãos o direito de reparação de toda a lesão efectiva, dado que, a exemplo do que aconteceu com outros direitos, esvaziava-o de conteúdo ao remeter para a lei ordinária a regulação do exercício do mesmo.
Também a responsabilidade do Estado por danos causados no exercício da função legislativa, da função judicial e da função política ou governamental conheceram significativas alterações no período a que me refiro, desde o início e até meados dos anos 60 do século passado, que variaram entre a uma posição de absoluta irresponsabilidade, e a aceitação dessa responsabilidade com bastantes reticências.
2499   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 as bases de uma nova regulamentação da matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado pela sua actuação de gestão pública.
Este diploma legal, em primeiro lugar, cura apenas da responsabilidade civil do Estado-administração, em segundo lugar, regula não só a responsabilidade do Estado mas também a das demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública e, em terceiro lugar, regula pela primeira vez, em termos genéricos, a responsabilidade da Administração pelo risco e, ainda, a responsabilidade por factos lícitos.
Foi só com a entrada em vigor da Constituição de 1976 que se subiu um novo degrau no sentido de uma maior amplitude da responsabilidade do Estado por danos provocados pelos seus actos. Referimo-nos, em particular, à responsabilidade do Estado por actos jurisdicionais e por actos legislativos.
A particular compreensão constitucional da função jurisdicional do Estado, aliada à consagração do princípio da irresponsabilidade dos juízes, aponta para a necessidade de criar uma legislação cuidada sobre esta matéria.
De igual modo, e face à forma ampla como o artigo 22.o da Constituição define a matéria da responsabilidade do Estado, compreende-se a urgência de uma adequada regulamentação legal relativa à matéria da responsabilidade do Estado por acções e omissões praticadas no exercício das funções legislativa, política e administrativa.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, como referi no início, o projecto de lei n.o 148/IX corresponde à proposta de lei n.o 95/VIII, apresentada pelo anterior governo, que foi aprovada por unanimidade aquando da discussão na generalidade, em 30 de Novembro de 2001, isto é, na última Sessão Legislativa da anterior Legislatura.
Efectivamente, os comentários que os partidos então formularam foram favoráveis à criação de um novo regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas, que cobrisse o exercício das funções administrativa, judicial e legislativa.
A este propósito, o CDS-PP mostrou-se favorável ao entendimento de que tal regime de responsabilidade não abarcasse apenas a função administrativa mas regulasse também a responsabilidade decorrente do exercício das funções legislativa e jurisdicional.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - O CDS-PP e o PSD, então na oposição, concordaram genericamente com a iniciativa, manifestando de imediato a sua aprovação, mas, todavia, reservaram-se o direito de, em sede de especialidade, apresentar alternativas para algumas das soluções apontadas pelo então governo socialista.
A Constituição de 1976 não distingue a função administrativa das restantes funções do Estado para efeitos desta responsabilidade. Deste artigo 22.o, de que já falámos, podemos igualmente retirar que a imputação de responsabilidade ao Estado não se circunscreve ao terreno das acções lesivas, cobrindo também as omissões ilícitas.
Sucede, porém, que, para bem interpretarmos e desenvolvermos o conceito constitucional em causa, não podemos esquecer de que é indispensável encontrar o equilíbrio justo entre a defesa dos interesses dos cidadãos afectados com actuações ou omissões do Estado e das demais pessoas colectivas públicas e a defesa dos interesses do Estado.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Isto porque, se pensarmos bem, o alargamento dos casos de responsabilidade do Estado importa a consequente desresponsabilização de cada indivíduo. Mais: o alargamento dos casos de responsabilidade do Estado importa o consequente aumento de despesa a suportar pelo Estado - logo, por todos nós contribuintes.
Em suma, há que encontrar a melhor fórmula para atingir o equilíbrio entre estes dois interesses conflituantes. O mesmo é dizer que é necessário encontrar regras proporcionais e justas para tutelar os interesses conflituantes do Estado e dos indivíduos.
Não bastam a jurisprudência e a doutrina, a quem cabe o papel de efectuar a interpretação actualista dos princípios ainda em vigor relativos à responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas públicas. A título de exemplo, a questão da responsabilidade do Estado pela omissão legislativa merecerá talvez maior discussão e reflexão.
Para alguns autores, é claro que o problema da responsabilidade do Estado por omissão de uma medida legislativa coloca-se sempre que o Estado, tendo o dever de produzir uma norma jurídica, o não faz. Note-se que aqui, precisamente, entramos no campo da delimitação a que já aludimos antes, entre o que deve ser a responsabilidade do Estado e o que deve ser a responsabilidade individual de cada um.
Sem querer entrar na discussão de pormenor, mais adequada à discussão na especialidade, gostaria, ainda, de salientar que assistimos actualmente àquilo a que a doutrina costuma chamar "fuga para o direito privado". São cada vez mais as pessoas colectivas privadas - algumas criadas pelo próprio Estado - a prosseguir fins públicos, e são cada vez mais as pessoas colectivas públicas a actuar ao abrigo do direito privado.
Todos os factores que acabei de referir devem ser ponderados com a maior profundidade possível.
Por esta razão, de cuidado e de reflexão na actualização da anterior proposta, o actual Ministério da Justiça solicitou a elaboração de um anteprojecto de proposta de lei sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado pelo exercício das funções administrativa, judicial e legislativa, até para preencher as lacunas que o Sr. Deputado Jorge Lacão apontou desta tribuna e que são verdadeiramente importantes.
Esta proposta de lei estará pronta a curto prazo, e constituirá, seguramente, um elemento importante de reflexão sobre a questão da responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas públicas, na sua globalidade.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Por todas estas razões, e porque estamos na véspera de o Governo enviar para a Assembleia da República uma proposta completa que preenche todas as lacunas que hoje, desta tribuna, foram enunciadas, sem regatearmos a aprovação do actual projecto de lei, esperamos que o mesmo seja discutido juntamente com a proposta de lei, que a breve trecho dará entrada na Assembleia da República, sobre esta mesma matéria.Aplausos do CDS-PP e do PSD.
2500   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Teixeira Lopes.O Sr. João Teixeira Lopes (BE): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O projecto de lei ora em apreciação não constitui, em si mesmo, novidade neste Hemiciclo. Teria permitido, no entanto, se estivesse em vigor, resolver casos como o do Aquapark, em que se verificou claramente uma responsabilidade do Estado, por ausência de legislação relativa aos parques aquáticos. Neste caso, não teria de ser necessária a via da jurisprudência, porque o actual diploma permitiria uma resolução clara e efectiva do que sucedeu.
O presente projecto de lei integra-se num conjunto de três propostas relativas à reforma da justiça administrativa, apresentadas na anterior Legislatura, cuja génese exemplar mereceu reconhecimento unânime por parte de todas as bancadas. Nunca é de mais, aliás, realçar a metodologia exemplar que foi adoptada na elaboração do projecto de lei, quer pelo facto de o mesmo ter sido sujeito a ampla discussão pública - caso raro -, quer pelo facto de ter integrado diversos contributos que resultaram desse mesmo debate, caso ainda mais raro.
Não deixa, contudo, de ser lamentável que, apesar de terem sido saudados por todos os grupos parlamentares, esta génese e este processo não continuem a ser seguidos, por exemplo, em relação a reformas muito mais profundas, como as da segurança social, da legislação laboral, ou mesmo outras em curso no actual Ministério da Justiça.
É consensual que, em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado, se tornava necessário um novo regime que acompanhasse as exigências constitucionais consagradas no artigo 22.o da Constituição da República Portuguesa.
É premente a renovação e o consequente colmatar de lacunas do Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967. Por isso, o projecto de lei que hoje debatemos comporta uma série de novidades, com as quais nos congratulamos, em relação ao regime em vigor.
Destaco o regime geral de responsabilidade pelo exercício das funções jurisdicional, política e legislativa, alargando-se, assim, este tipo de responsabilidade a todas as funções do Estado e não se quedando meramente pela função administrativa.
Saliento o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos e o dever do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público de indemnizar quando, no prosseguimento das suas funções administrativas, políticas ou legislativas, causem, por acção ou omissão, ou por um funcionamento anormal dos serviços, danos especiais ou anormais, o que irá implicar a própria alteração do Código de Processo Penal, conforme referiu a Sr.a Deputada Assunção Esteves, designadamente no caso de privação de liberdade ilegal.
Sublinho ainda a possibilidade de os tribunais portugueses julgarem o Estado por violação de direitos consagrados na Constituição e na Convenção dos Direitos do Homem, a possibilidade de responsabilização da Administração, independentemente da culpa, e, em caso de concurso de culpas na produção dos danos, é concedida ao lesado a possibilidade de receber a totalidade, ou uma parte da indemnização, conforme decisão do tribunal.
Contudo, apesar de o presente projecto de lei se caracterizar pela inovação, ele não é tão arrojado como poderia ser. O projecto de lei não contempla uma das sugestões do anteprojecto elaborado pela Comissão da Ordem dos Advogados: a possibilidade de efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado, por via extrajudicial, em caso de manifesta responsabilidade do Estado. Esta opção, aliás, seria bastante coerente com os objectivos pretendidos pelo projecto de lei, pois possibilitaria o ressarcimento célere dos danos sofridos pelo lesado.
Outra questão pertinente, que fica uma vez mais por solucionar, diz respeito à responsabilidade do Estado relativamente aos actos de gestão privados. É necessário um regime que regule efectivamente a responsabilidade do Estado e das demais pessoas colectivas de direito público no que concerne aos actos de gestão privada, a qual é geralmente resolvida através do recurso às normas do Código Civil.
A lógica e a necessidade que sustentam a elaboração de um projecto de lei relativo à responsabilidade extracontratual do Estado são as mesmas no caso da responsabilidade contratual do Estado. Falta, aliás, em Portugal uma lei dos contratos públicos, à semelhança da que existe na vizinha Espanha. Aguardaremos, pois, que se propiciem condições para a aplicação do mesmo método no que respeita à elaboração de um projecto de lei relativo à responsabilidade contratual, pois só com ele se dará cumprimento integral às directivas europeias referidas na exposição de motivos.
Para terminar, Sr.as e Srs. Deputados, há um pressuposto cultural imprescindível para o êxito desta reforma: a alteração de mentalidades. Esta alteração é necessária para que passe a existir uma interiorização, em todos, de que ao exercício do poder corresponde uma responsabilidade: a de que quem causa um dano é obrigado a repará-lo. Trata-se de um princípio elementar de justiça, que já vem - pasme-se! - do direito romano.
Por tudo isto, o Bloco de Esquerda votará, sem hesitações, a favor do projecto de lei sujeito agora a discussão.Vozes do BE: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero, em primeiro lugar, saudar o facto de esta iniciativa legislativa sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado ser retomada nesta Legislatura.
É sabido que a iniciativa legislativa originária foi uma proposta de lei apresentada pelo anterior governo, aquando da apresentação das iniciativas legislativas relativas à reforma do contencioso administrativo e à reforma dos tribunais administrativos e fiscais, e é sabido também que foi retirada desse pacote, chamemos-lhe assim, para poder ser submetida a um debate mais aprofundado por parte desta Assembleia.
Sabemos que as vicissitudes da nossa história recente fizeram com que este processo não se tivesse concluído. Embora tenha sido aprovada a legislação relativa ao contencioso administrativo e aos tribunais administrativos e fiscais, não foi possível concluir, em tempo útil, a aprovação de legislação sobre a responsabilidade civil extracontratual do Estado.
Mas fazendo este diploma parte integrante dessa reforma mais vasta do contencioso administrativo e dos tribunais
2501   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 administrativos e fiscais, seria, de facto, muito importante que pudéssemos trabalhar para fazer coincidir a entrada em vigor de ambas as matérias. É evidente que esta matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado, uma vez aprovada, tem tudo a ver com o funcionamento futuro dos tribunais administrativos, e também nos parece óbvio que as características com que foi concebido o contencioso administrativo, em Portugal, com esta nova reforma que, dentro de alguns meses, entrará em vigor, são coincidentes com os princípios que estão subjacentes a esta iniciativa legislativa. E, portanto, seria desejável que se pudesse fazer coincidir a entrada em vigor de ambas as reformas.
Quero também saudar o relator da 1.a Comissão, Sr. Deputado Jorge Lacão - qualidade que não foi aqui referida, porque interveio em representação do seu grupo parlamentar na apresentação da iniciativa legislativa -, pelo excelente relatório que elaborou para a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, que equaciona muito bem as grandes questões que estão aqui em discussão.
Antes de entrar propriamente na matéria, creio que é de lamentar a ausência do Governo neste debate. Já foi aqui dito que, nas várias ocasiões em que, nesta Assembleia, tem sido discutida matéria relevante relativa à justiça, temos contado normalmente com a presença do Governo, e seria importante que ele também estivesse aqui. É evidente que o Governo também já poderia ter tomado uma iniciativa legislativa em relação a esta matéria, tanto mais que se sabe que a reforma do contencioso administrativo vai entrar em vigor daqui a uns meses, mas, lamentavelmente, ainda não o fez.
Fomos, há pouco, informados pelo Sr. Deputado Narana Coissoró de que estamos na véspera da apresentação, pelo Governo, de propostas sobre esta matéria, o que é sinal de que essas propostas já estão num estado muito adiantado. Portanto, bem teria feito o Governo em fazer-se representar aqui, se não pela Sr.a Ministra por algum dos seus Secretários de Estado, para discutir connosco as ideias que tem relativamente a esta matéria e que propostas é que pretende vir a apresentar. O Governo perdeu uma boa ocasião para debater esta matéria com a Assembleia da República.
Imagino que as preocupações no âmbito do Ministério da Justiça sejam múltiplas,...O Sr. João Teixeira Lopes (BE): - São imensas!O Orador: - ... mas isso não é razão para que o Governo não estivesse aqui para nos dar a sua contribuição num debate que é tão relevante e sobre uma questão tão importante para a justiça.
Relativamente à questão de fundo que estamos a discutir, creio que esta legislação tem uma enorme premência.
Uma das matérias que vamos discutir é a responsabilidade do Estado por omissões legislativas. E creio que estamos verdadeiramente perante uma enorme omissão legislativa,...O Sr. António Costa (PS): - Exactamente!O Orador: - ... porquanto todo o conteúdo do artigo 22.o da Constituição, que resulta da última revisão constitucional, feita há mais de cinco anos, e que tem a ver com a responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas, não está transposto para a lei ordinária.
Creio que vale a pena salientar a importância que a transposição desta disposição tem. Temos consciência de que este debate não é dos mais mediáticos, uma vez que se trata de uma matéria que, pela sua componente técnica, poderá não dizer muito à generalidade dos cidadãos, mas creio que seria importante ter consciência de que daqui resultará, se esta legislação for, de facto, aprovada, um acréscimo muito importante para os direitos dos cidadãos, e seria importante que o País tomasse consciência disso.
O artigo 22.o da Constituição diz que "O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem". Temos, portanto, uma concepção extraordinariamente ampla, positivamente ampla, da responsabilidade do Estado por danos causados aos cidadãos e uma enorme margem de direitos que os cidadãos podem exercer perante o Estado.
As consequências deste artigo 22.o da Constituição são aquelas que, efectivamente, nos são propostas para apreciação: a consagração da responsabilidade do Estado por acções ou omissões ilícitas das quais resultem prejuízos ou danos para os cidadãos; a consagração da responsabilidade do Estado nos casos em que esses danos sejam atribuíveis a um funcionamento anormal dos serviços, que é algo a que atribuímos grande importância (e creio que o Sr. Deputado Jorge Lacão faz bem em salientar no seu relatório o facto de ser importante procurar precisar um pouco melhor este conceito do funcionamento anormal do serviço); a consagração da responsabilidade solidária do Estado com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes em caso de culpa grave ou de dolo da parte destes agentes, funcionários ou titulares de órgãos do Estado; e a consagração da responsabilidade do Estado pelo risco relativamente a actividades perigosas que desenvolvam e que causem efectivamente danos aos cidadãos, o que também é muito importante.
Existe uma segunda vertente, que é a responsabilidade do Estado pelo exercício da função jurisdicional. Parece-nos que a responsabilidade pelos danos ilícitos provocados pela má administração da justiça também é bem equacionada no projecto de lei, havendo aí uma salvaguarda importante relativamente à forma como pode ser efectivada a responsabilidade dos magistrados, que é feita, em termos adequados, exclusivamente pelo Conselho Superior da Magistratura, desde que não haja a prática de um crime. Creio, efectivamente, que a questão está equacionada em termos responsáveis e adequados, sem pôr em causa o princípio da separação de poderes e sem sindicar os juízes naquela que é a sua actividade exclusiva - a função jurisdicional.
Referir-me-ei, finalmente, aos problemas relacionados com a responsabilidade do Estado por danos causados no exercício das funções política e legislativa. Trata-se de uma questão inovadora. Como dizia - e bem - o Sr. Professor Freitas do Amaral, num colóquio organizado na passada Legislatura sobre este assunto, é uma matéria relativamente à qual nos propomos inovar, e é bom que inovemos, pois não precisamos de estar sempre à espera que sejam os outros países a fazer inovações legislativas primeiro do que nós.
2502   |   I Série - Número 058   |   22 de Novembro de 2002 Efectivamente, nesta matéria, consagrar a responsabilidade por danos causados por actos inconstitucionais e por actos que violem o Direito Internacional, o Direito Comunitário e leis de valor reforçado, quando daí decorra um prejuízo ou um dano causado aos cidadãos, parece-nos que é uma inovação substancial e de grande valia para a ordem jurídica portuguesa.
Mas volto ao Professor Freitas do Amaral, que considera que se poderia ir mais longe nesta matéria, consagrando também a responsabilidade do Estado pelo facto de não haver legislação, quando se prove que foi publicamente reconhecida, por um titular de um órgão legislativo, a necessidade política de legislar. E estava a pensar, por exemplo, nos programas de governo que anunciem ou prometam legislação considerada indispensável em certas matérias, em resoluções da Assembleia da República que reclamem do Governo legislação adequada sobre determinada matéria ou, inclusivamente, em promessas governamentais públicas, que, depois, não são cumpridas.