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É que se assim for, convenhamos que a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro tem uma clarificação quanto aos trabalhos parlamentares que o actual texto não tem.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Não me parece que esta norma tenha a ver com a questão equacionada pelo Sr. Deputado Luís Marques Guedes, mas, sim, com outros mecanismos que têm a ver com o agendamento, designadamente da chamada subida por semelhança de objecto, problema para o qual a Assembleia da República tem vindo a construir soluções várias desde um período em que houve uma espécie de agendamento automático por semelhança de objecto (e, certamente, o Sr. Deputado Barbosa de Melo lembrar-se-á de como é que evoluímos nos últimos anos nessa matéria tão bem ou melhor do que eu) até um período em que se foi admitindo que o partido envolvido e autor da iniciativa para marcar uma agenda tem direito a objectar que a sua ordem do dia seja ocupada por outros por mera semelhança. Como se trata de um direito potestativo, nesses casos tem-se admitido que a objecção valha como um "não" definitivo.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mesmo para textos de substituição?O Sr. José Magalhães (PS): - Os textos de substituição constituem algo totalmente diverso porque normalmente quando aparece um texto de substituição é porque há uma iniciativa cuja apreciação vai ser feita pelo Plenário. Ou seja, o agendamento arrasta obrigatoriamente a consideração do texto substituição, nos termos desta norma, mas não arrasta a abdicação da iniciativa própria e, menos ainda, a sua retirada automática.
Do ponto de vista político, é óbvio que a existência de um texto de substituição... Imaginemos que um Deputado apresenta uma iniciativa de uma matéria, que é considerada meritória quanto à ideia mas clamorosamente inepta na solução. Uma maioria parlamentar quase unânime, incluindo os Deputados do partido proponente, engendra uma solução que granjeia um consenso total. É óbvio que, do ponto de vista do êxito pessoal da iniciativa, mesmo que ela não seja retirada, não consigo imaginar um retrato mais cruel de um fiasco. No entanto, são respeitadas por esta norma, do ponto de vista jurídico-formal, todas as regras. Mas do ponto de vista político, mediático, este Deputado passa como aquele que engendrou algo que outros consumaram, bem melhor do que ele próprio tinha imaginado.
Mas isso não pode ser evitado por esta via e não há conexão entre esta questão que está aqui a ser equacionada e as melindrosas questões da ascensão por similitude para a agenda parlamentar.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, se me permite, gostaria ainda de acrescentar mais uma outra hipótese que também é relativamente frequente na praxis parlamentar. Muitas vezes são discutidos, na generalidade, em Plenário, diplomas e depois chega-se à conclusão de que o melhor é que eles baixem à comissão sem haver votação na generalidade. Eles baixam à comissão não para debate da especialidade, porque ainda não houve sequer votação na generalidade, mas, sim, para que a comissão refaça o texto, que carreie elementos.O Sr. José Magalhães (PS): - E para os tornar viáveis.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Com esta solução, Sr. Deputado Cláudio Monteiro, isto fica precludido, e é errado fazê-lo do ponto de vista do funcionamento parlamentar.O Sr. José Magalhães (PS): - Do ponto de vista da economia parlamentar, tendo em conta a ideia de economia, de poupar, de extrair o mais possível.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, em jeito de síntese, concedo nalgumas das objecções que foram levantadas, a última das quais, aliás, só reforça a ideia que está subjacente à proposta, pressupõe, apesar de tudo, o consenso do Plenário para que a proposta volte à comissão para ser objecto de melhoramento ou de alteração.
Por isso é que eu disse no início que se dizia aqui menos do que se queria dizer.
Obviamente, o princípio fundamental que está subjacente a esta proposta e o ponto de vista da filosofia da proposta têm que ver com a circunstância de que a única preocupação que deve existir quanto à dignidade da função parlamentar (parece-me da pouca experiência parlamentar que tenho) não se prende apenas com aquilo a que já designei por espartilhamento da função do Deputado pelos grupos parlamentares, também tem que ver com a cada vez menor dignidade com que o Plenário se pronuncia sobre as matérias e a cada vez maior relevância do papel das comissões, as quais julgo que devem ter um papel relevante. Não podem é ter um papel de tal modo relevante que ponham em causa a função essencial do Plenário. Foi por esta razão que resolvi fazer uma proposta que, de alguma maneira, introduz a ideia de que há um princípio do primado do Plenário em matéria do processo legislativo e que ele se devia manifestar por alguma forma e esta foi uma das formas que encontrei para fazer com que ele se manifestasse.
Admito que algumas das objecções levantadas são pertinentes e que em algumas circunstâncias, porventura, a flexibilidade actual é positiva. Contudo, não quis deixar de chamar a atenção para alguns dos riscos e dos problemas que a excessiva flexibilidade comporta ao tornar menor o papel do Plenário e ao reforçar exageradamente o papel das comissões, as quais, julgo, devem ter um papel especialmente relevante depois de as propostas serem legitimadas pelo voto do Plenário.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está feita a discussão da proposta, que não se mostra viável, já que conta com a oposição do PS e, sem bem entendi, do PSD, e o PCP não se pronunciou.
Vamos passar ao artigo 171.o para o qual existem propostas de alteração do n.o 6 por parte do CDS-PP, do PS e do Sr. Deputado Cláudio Monteiro.
A proposta do PS é relativa à alteração do actual n.o6 do artigo 171.o, que visa apenas harmonizar esta norma com a alteração proposta para o artigo 152.o, que prevê as circunscrições uninominais de candidatura, no sentido de estender à definição dessas circunscrições o princípio da maioria qualificada de 2/3. Portanto, esta proposta fica dependente do que atrás se apurar. Se, efectivamente, forem consagrados os círculos uninominais de candidatura eles terão de ser aprovados também pela maioria qualificada prevista na proposta.
Vamos passar à proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro que acrescenta a alínea g) do artigo 174.o, relativa às amnistias e perdões genéricos, que passam a carecer de 2/3 dos votos para serem aprovadas.
Tem a palavra, para justificar a proposta, o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, é evidente que é uma proposta que não se pode dizer que seja marcada pela intemporalidade, dado que, embora tenha sido apresentada em momento anterior à votação do projecto de lei do Partido Socialista sobre a amnistia das FP 25, obviamente foi marcada em parte pela discussão prévia que se gerou em torno dessa matéria.
A proposta tem a ver com a consideração que os subscritores têm de que o poder de conceder amnistias e perdões genéricos ou, genericamente, o poder de perdoar é fundamentalmente um instrumento de pacificação social e, sendo um instrumento de pacificação social, deve evitar-se o risco de que ele próprio constitua um factor de divisão.
Recordo que os três subscritores do projecto de lei n.o 8/VII foram os únicos três Deputados que se abstiveram na votação do dito projecto de lei por entenderem que, sendo as amnistias e os perdões genéricos fundamentalmente um instrumento de pacificação social, o dito diploma não deveria nem poderia constituir um facto de divisão e que deveria ser exigível um consenso alargado, pelo menos na classe política, já que não se poderia obtê-lo por esta via na sociedade, para que eles merecessem a aprovação.
Isto tanto vale para o caso das FP 25 como valeria para quaisquer outros casos e é por essa razão que a proposta é feita obviamente em termos gerais e abstractos, sem quaisquer considerações de casos específicos de amnistia e de perdão genéricos. A mesma leitura que nos levou a entender que naquele caso concreto não se justificava o recurso à amnistia para pacificar algo que, na nossa perspectiva, já estava pacificado conduziu a que a discussão em torno desta amnistia fosse ela própria o factor de divisão, razão pela qual entendemos, nessa altura, que talvez uma boa solução para o futuro fosse a de exigir um consenso alargado numa matéria que, apesar de tudo, como já se revelou, pode ser especialmente sensível.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à discussão esta proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro no sentido de exigir maioria qualificada para aprovação de amnistias.Pausa.O silêncio significa rejeição, mas penso que, até agora, nenhuma proposta desmereceu pelo menos expressa rejeição.Uma voz não identificada: - É um indeferimento tácito.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, nenhuma razão vejo para indeferimento tácito, porque, aqui, não há tabus, mas também atento que não deve haver traumas. Ou seja, eu não conheço em direito comparado nenhum caso de aprovação de amnistias e perdões por uma maioria deste tipo e parece-me, francamente, que não vale a pena de legislar sob impacto de trauma, por maior - enfim, acima de qualquer reparo - que possa ser o trauma; aí respeitável, enfim, no limite.
Portanto, nem gostaria de discutir o poder de a Assembleia da República conceder amnistias e perdões genéricos à luz de um caso concreto, pontual, e que, de resto, foi verdadeiramente uma excepção numa galáxia de amnistias unânimes, regra padrão nesta matéria. É esta a nossa experiência constitucional, uma galáxia de amnistias
unânimes, com uma excepção, e eu não gostaria de fazer dessa excepção a regra ou de construir sobre essa excepção a "igreja" de uma maioria obrigatória reforçada. Parece-me francamente, que não se funda na experiência de outros, nem, ainda menos, se calhar, na nossa própria experiência.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, vou ser muito breve.
Apenas quero dizer que nós entendemos que uma maioria qualificada de 2/3 é excepcional, deve sê-lo e deve estar relacionada com questões estruturantes de um sistema político, isto é, com questões verdadeiramente fundamentais.
Creio que, independentemente da importância do caso, como o Sr. Deputado disse, a proposta não é intemporal. Independentemente da importância desse caso, quando nós referimos esta matéria não estamos perante as grandes questões estruturantes de um regime e de um sistema político; manifestamente, não estamos, e, nesse sentido, pensamos que, em coerência, se houvesse que alargar maiorias de 2/3 era noutros sentidos e não propriamente neste que é proposto.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, também do meu ponto de vista esta alteração não é de aceitar. Na verdade, o que a Constituição sujeita a uma maioria de 2/3 dos Deputados presentes são temas de grande relevância na vida do Estado e das pessoas. Por exemplo, o que tem que ver com o exercício dos direitos fundamentais por parte de militares, etc., portanto, são matérias muito graves.
Normalmente, a amnistia é concebida como um poder de graça, tem natureza excepcional e exerce-se porque são criadas condições objectivas para o exercício deste poder de graça.
Realmente, não me parece adequado construir a partir de um caso excepcional uma solução constitucional que vem espartilhar e desorganizar o sistema. Aliás, estas decisões políticas têm as suas consequências políticas, não jurídicas. Se algum grupo toma uma iniciativa para uma amnistia, que depois não é bem-vinda no plano político, fica com as consequências. É assim que devemos raciocinar.
Nunca podemos ter a ambição de arranjar um sistema constitucional que não tenha perdas, senão matamos a política. Isto é apenas um quadro geral onde a política funciona. Estabelecer que o poder de graça exercido pelo Parlamento carece de acordo de 2/3 dos Deputados parece-me restringi-lo muito.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Deputado, fazendo a síntese e respondendo a algumas das objecções que foram levantadas, começo por dizer que não entendo a amnistia como uma questão tão menor como foi entendida por alguns dos Deputados que intervieram, porque ela não pode discutir-se sem referir aquilo que está na sua origem, que é a criminalização e o valor jurídico que a sociedade atribui a determinadas condutas. E essa matéria, como sabemos, implica directamente com direitos fundamentais, em particular, com o direito à liberdade de todos os cidadãos.
Mas, em qualquer caso, e sem prejuízo da pouca intemporalidade, que eu próprio entendi por bem confessar logo no início da minha intervenção, julgo que nesta matéria há uma coisa que ressalta, e foi por isso que essa proposta foi feita: é que, do que nos é dado a perceber - e a História portuguesa tem-no demonstrado -, Portugal é um país onde se criminaliza com a mesma facilidade com que se perdoa e a pouca relevância que foi atribuída às amnistias e aos perdões genéricos, aqui, também é, de alguma maneira, reveladora da pouca importância que se atribui ao instituto, designadamente, pela circunstância de ser utilizado frequentemente para amnistiar multas de estacionamento ou outros pequenos delitos.
Talvez assim seja porque, felizmente, em Portugal, se vive um clima de paz social relativamente estável, pois, nos últimos 20 anos - que é o tempo de vida desta Constituição -, nunca foi necessário recorrer à amnistia, como já foi noutros países e noutros ordenamentos jurídicos, como instrumento para, efectivamente, prescindir da reprovação social em favor de uma paz social mais necessária, como sucede em Espanha, em Inglaterra, na Itália, na Alemanha e noutros países em que essa questão se colocou, porventura com muito mais acuidade.
Nessa matéria nós, os três subscritores desta proposta, divergimos, provavelmente, da generalidade dos grupos parlamentares na maneira como encaramos o problema da repressão criminal, da criminalização e, consequentemente, do respectivo reverso da medalha, que é o poder de perdoar ou de amnistiar.
Parece-nos, pois, que deveria ser-se menos severo na criminalização e mais severo, ou mais restritivo, no que se refere ao poder de amnistiar ou de perdoar, e é um facto que a História recente tem revelado que em Portugal se criminaliza com muita facilidade e que também se perdoa e se amnistia com a mesma facilidade.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Só para pedir um esclarecimento!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - É sobre se vamos propor que a criação de crimes seja aprovada por maioria de 2/3?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Exactamente! Era só isso que eu ia perguntar; se vai fazer essa emenda à alínea que reserva à Assembleia o direito de criar crimes.O Sr. José Magalhães (PS): - Peço desculpa, mas não é por acaso que essa objecção aparece ao mesmo tempo nas bocas de toda a gente.
O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Reservamos essa nossa posição política de fundo para próximas e futuras iniciativas legislativas que se avizinham sobre matérias relevantes e pertinentes.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não podendo senão concordar com a ideia de que se tem abusado de amnistias, a verdade é que a proposta não tem acolhimento.
Ainda nesta matéria, lanço para a discussão - os proponentes não estão cá, mas penso que seria mau não encararmos as propostas - a proposta do CDS-PP para o n.o 6 do artigo 171.o.
O CDS-PP propõe que esta norma de aprovação por maioria qualificada de 2/3 dos Deputados presentes seja aplicada não apenas aos círculos eleitorais, mas a toda a matéria do artigo 152.o - por lapso, escreveram artigo 162.o -, ou seja, incluindo também, por exemplo, o número de Deputados por cada círculo do território nacional, e também a todas as deliberações que comportem a atribuição a uma organização internacional do exercício de competências do Estado português.
Esta proposta converge com outra de Os Verdes, constante da nossa colectânea, de aditamento de um artigo 173.o-A, segundo a qual "Os tratados relativos ao exercício em comum dos poderes necessários à construção da União Europeia são aprovados por maioria de 2/3 dos Deputados presentes, desde que superior - há um lapso de redacção, que vou passar - à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções.".
Para que a Comissão não passe por cima de uma proposta relevante, independentemente da minha posição sobre ela, vou pô-la à discussão, a saber: a proposta do CDS-PP, na parte que respeita às "(...) deliberações que comportam a atribuição a organização internacional do exercício de competências do Estado português (...)", a de Os verdes, sobre os "(...) tratados relativos ao exercício em comum dos poderes necessários à construção da União Europeia.".
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, V. Ex.a perfilhou, para efeitos de discussão, esta proposta, e agora vai consentir-me que lhe faça um pedido de esclarecimento.O Sr. Presidente: - Claro!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, por que é que os proponentes incluem aqui o n.o 3 do artigo 152.o, que só diz...O Sr. José Magalhães (PS): - Por lapso!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Por lapso?! Então, qual é a diferença em relação ao que está vigente?O Sr. José Magalhães (PS): - Nenhuma! É zero! Em relação ao artigo 152.o, é zero!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não, mas eles incluem-no!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado José Magalhães, a pergunta foi feita a mim!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - A pergunta que quero colocar é esta: fica na disponibilidade de 2/3 da Assembleia dizer se os Deputados representam todo o País ou o círculo por onde são eleitos, ou é a Constituição que decide isto?O Sr. Presidente: - Obviamente que isso é irrelevante!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - É uma questão importante, Sr. Presidente! V. Ex.a tem de esclarecer isto!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, esclareço já essa questão! Mesmo eliminando o n.o 3 do artigo 152.o, que, obviamente, não depende da lei, mantém-se o n.o 2, segundo qual o número de Deputados por cada círculo do território nacional,...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Mas isso já consta, Sr. Presidente!O Sr. José Magalhães (PS): - Isso, felizmente, já consta!O Sr. Presidente: - .... exceptuado o círculo nacional, que depende da lei, quando existe, é proporcional aos número de cidadãos eleitores.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Isso já está cá!O Sr. Presidente: - Não está! O número de Deputados por círculo nacional, hoje, não está sujeito a maioria de 2/3.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - O n.o 6 do artigo 171.o estabelece que "As disposições das leis que regulem as matérias referidas nos n.os 1 e 2 do artigo 152.o (...) carecem de aprovação...O Sr. Presidente: - Está certo! Corrijo o que disse! Tem toda a razão, Sr. Deputado Barbosa de Melo.
O n.o 3 do artigo 152.o não precisa de estar previsto no n.o 6 do artigo 171.o.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, não é não precisa; é não deve estar! Não pode estar! Não pode ser assim, tem de ser em matéria constitucional.
O que é que faz um Deputado? Representa os seus eleitores, ou não?O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, eu tornei claro que só punha à discussão a segunda parte da proposta do CDS-PP.O Sr. José Magalhães (PS): - Portanto, a parte relativa às organizações internacionais. O Sr. Presidente: - Por isso, eu não pus à discussão essa primeira parte.
Sr. Deputado Barbosa de Melo, era isso que eu deveria ter-lhe dito e não ter-me deixado iludir-me por essa pequena "armadilha" que me fez.
Srs. Deputados, estão à discussão duas propostas: a segunda parte da proposta do CDS-PP para o n.o 6 do artigo 171.o e a proposta de Os Verdes, de aditamento de um artigo 173.o-A, relativas à exigência de maioria qualificada de 2/3, num caso, mais abrangente, para a aprovação de "(...) todas as deliberações que comportem a atribuição a organização internacional do exercício de competências do Estado português(...), e, noutro caso, para a aprovação dos "(...) tratados relativos ao exercício em comum de poderes necessários à construção da União Europeia", respectivamente.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, esta proposta, independentemente da sua redacção, não me parece que deva merecer acolhimento, por uma razão fundamental.
Do ponto de vista do PSD, a submissão, ou não, em termos constitucionais, de matérias à obrigatoriedade de aprovação por maioria qualificada de 2/3 deve decorrer de uma apreciação objectiva sobre as matérias que estão em causa e não sobre a forma como essas decisões são tomadas, ou sobre a forma como a Assembleia da República é chamada a tomar as decisões, a sua proveniência, ou a sua origem.
Ou seja, como dizia há pouco o Sr. Deputado Luís Sá, a propósito da discussão da proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro de a matéria relativa às amnistias passar ser aprovada por maioria de 2/3, a lógica de aprovação das disposições constitucionais que submetem determinadas matérias à aprovação de 2/3 deve ter em consideração a substância estruturante (utilizando os termos do Deputado Luís Sá), isto é deve ter em consideração a matéria que está em causa e não a forma pela qual ela é submetida ao Parlamento.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, permita-me que o interrompa.
É exactamente isso que está em causa. Não se trata de uma questão de forma; trata-se de uma questão de matéria. Trata-se de submeter à maioria de 2/3 as deliberações, sejam elas quais forem, independentemente da forma, que impliquem a atribuição de competências do Estado português à União Europeia ou a outras organizações internacionais.
Portanto, penso que esse argumento não é relevante, salvo o devido respeito.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, é relevante! Parece-me relevante, pelo seguinte: o facto de determinado tipo de deliberações, constem elas ou não de determinado tipo de convenções internacionais ou tratados, ter que ser aprovado por uma maioria x, por uma maioria normal, por uma maioria de valor reforçado do tipo da das leis orgânicas, ou por uma maioria qualificada de 2/3, deve decorrer da matéria em si, que está em decisão, do instrumento em causa, e não do facto de ela constar de uma iniciativa normal ao abrigo da competência legislativa dos órgãos de soberania nacionais ou de decorrer de um qualquer acordo ou tratado internacional onde, para regular determinado tipo de matérias, foi negociado haver, ou não, uma intervenção de uma organização internacional para o exercício de determinado tipo de competências! Competências que materialmente podem ir de matérias tão importantes como a moeda até outras de relevância muito menor, como, por exemplo, competências de fiscalização da actividade económica ou de determinado tipo de produtos, atendendo, por exemplo, à saúde pública!
Portanto, são as matérias que estão em causa nas competências a exercer, que, do nosso ponto de vista, devem relevar para se cuidar de saber se a decisão da Assembleia da República deve formar-se a partir de uma maioria simples, de uma maioria de valor reforçado, ou, quiçá, de uma maioria qualificada de 2/3!
Não nos parece que o critério para decidir o tipo de maioria deva ser o que aqui vem proposto, que, no fundo, lança uma lógica de desconfiança, ou de suspeição, permanente sobre tudo o que possa ser uma lógica de partilha de competências, em termos de exercício de autoridade do Estado português, com instâncias internacionais. Não nos parece que deva ser essa suspeição a relevar para efeitos de aprovação das iniciativas legislativas, o que deve relevar, sim, é a essência material daquilo que está em causa em cada uma das decisões, e, sobre esse ponto de vista, a formulação apresentada pelo CDS-PP, à primeira vista, não merece acolhimento, exactamente pelas razões que acabei de explicitar.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados esta proposta está à discussão.
Apenas quero dizer o seguinte: a proposta de Os Verdes é colhida ipsis verbis do documento do Prof. Jorge Miranda: artigo 173.o, "Os tratados relativos ao exercício em comum dos poderes necessários à construção da União Europeia são aprovados por maioria de 2/3 dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções".Uma voz não identificada: - Há um erro material na redacção.O Sr. Presidente: - Quando li a proposta, disse exactamente que existia essa deficiência.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Em primeiro lugar, a fórmula utilizada pelo CDS-PP parece-nos inadequada. Creio que no artigo 7.o, n.o 6, em particular, houve um extremo cuidado em não utilizar este termo, que é passível de segundas e terceiras leituras, bem conhecido de quem alguma vez se debruçou sobre a questão da natureza jurídica da transferência de poderes para a Comunidade Europeia e respectivas consequências políticas. Nesse sentido, creio que a formulação utilizada pelo Prof. Jorge Miranda e por Os Verdes é bem mais cautelosa e adequada.
Creio, efectivamente, que é disso que se trata. Isto é, é inquestionável que numa directiva, num regulamento, a Comunidade Europeia pode estabelecer poderes de fiscalização para qualquer dos seus órgãos. Creio que isto não merece qualquer dúvida para ninguém e é corrente, eu diria que ocorre quase todos os dias.
As competências partilhadas, a atribuição de competência à administração comunitária, a utilização da administrações
nacionais como uma espécie de administrações periféricas, para efeito de execução políticas comunitárias, é algo que ocorre todos os dias, e não é isso propriamente que está aqui em causa. Aquilo que eu creio que se coloca é efectivamente convencionar o exercício em comum de competências nos termos do artigo 7.o, n.o 6, designadamente, tendo em vista a construção da União Europeia, para utilizar a expressão que está actualmente consagrada na Constituição.
O problema que se coloca é o de saber se essas questões, que não são propriamente as correntes, as de todos os dias, são ou não matérias que podem ser "desestruturantes" - para utilizar o termo de há bocado - de determinados aspectos do sistema político.
Creio que aqui não se colocam quaisquer problemas e dificuldades especiais. Sabemos que se houvesse, nesta matéria, a exigência constitucional de uma maioria de 2/3 nunca teria existido qualquer dificuldade neste plano. Entretanto, o problema é saber se se trata de uma questão tão pouco frequente que exige uma especial ponderação nos termos e com a redacção cuidada e qualificada que venha a ser consagrada.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados continua à discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, o Sr. Deputado Luís Sá teve ocasião de sublinhar algo que foi objecto de polémica na revisão constitucional de 1992 e que hoje está, felizmente, mais sedimentado, gerando consensos mais alargados, qual seja o cuidado que houve na redacção do artigo 7.o, n.o 6, que viabilizou, como sabemos, a ratificação por Portugal do Tratado da União Europeia, do Tratado de Maastricht.
Só que esse cuidado foi, de facto, ainda mais longe do que aquilo que o Sr. Deputado há pouco sugeriu, porque, sendo certo que admite o que admite, ou seja, admite significativas vinculações do Estado português, não admite toda e qualquer vinculação. Os limites do artigo 7.o, n.o 6 são os que constam do preceito e que foram objecto...O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado, eu falei no artigo 7.o, n.o 6, exactamente para referir esse aspecto. Por exemplo, considero que a redacção do Prof. Jorge Miranda com uma remissão para o artigo 7.o, n.o 6, provavelmente, é a fórmula adequada de legislar nesta matéria.O Sr. José Magalhães (PS): - Mas o problema, Sr. Deputado, é aquilo que o artigo 7.o, n.o 6, inculca é que Portugal pode convencionar o exercício em comum dos poderes necessários à construção da União Europeia e vincular-se dentro dos limites nele estabelecidos. Mas há um limite, e há limites vários - aí a solução 1992 é razoavelmente subtil - a esse processo de vinculação, uma vez que a Constituição foi deixada intacta, deliberadamente, em relação a múltiplos aspectos.
Portanto, havendo uma colisão, esta cláusula não é um "alçapão" constitucional, não foi construída para o ser, não foi construída para dizer que a Constituição diz tudo o que diz excepto aquilo que deixar de dizer, pelo facto de haver uma vinculação do Estado português, com vista ao exercício comum dos poderes necessários à construção União Europeia, caso em que teríamos, no ano da graça de 1992, decretado uma espécie de "eutanásia" constitucional, ou uma possibilidade de suprimir ilimitadamente institutos, normas de carácter material, preceptivo, e todas, e outras, sem qualquer limite.
Ora, não é esse o alcance da cláusula de 1992, pelo menos na leitura que dela fizeram os seus autores e que procuraram plasmar no texto. Aliás, tivemos o cuidado de densificar tudo isto numa declaração de voto que consta dos respectivos autos, do Diário, que tem, naturalmente, o valor hermenêutico que tem, nem mais nem menos, mas que procura precisamente eliminar este aspecto dos limites. Ou seja, sempre admitimos que, se num determinado estádio de construção europeia o perfil e a mancha das competências dos órgãos de soberania portugueses sofresse uma alteração que implicasse a modificação da forma de Estado, isso implicaria uma nova revisão constitucional. E essa revisão constitucional, de resto, teria melindrosos problemas a considerar, tendo em conta questões como os limites materiais, etc., etc., a identidade constitucional expressa através dos seus mecanismos próprios e de garantia.
Digo isto só para sublinhar que, nesta matéria, quando um Estado tem um constituição própria e está empenhado em processos de construção alargada com outros Estados, obedecendo a fórmulas tão ou menos originais do que a nossa, a europeia - ainda por cima, como sabemos, está a ser reinventada, neste preciso momento, em alguns aspectos -, é bom que as coisas se façam de maneira clara pela forma própria, até porque isso garante não apenas os direitos dos órgãos de soberania mas também os direitos do cidadãos, eles próprios. Portanto, as alterações de tratados, que, aliás, podem ser as mais diversas - e quanto estamos a falar de alterações de tratados não é obrigatório que tenham a dimensão que teve, na altura própria, o tratado da União Europeia -, podem ser revisões de menor tombo, de carácter pontual, ou uma amálgama de situações.
Eu deixo de lado a proposta do CDS-PP, porque me parece ser tão maximalista que perdemos de vista até onde é que chegaria nas suas consequências. Mas, quando estamos a tratar de meros tratados, e sublinhando de novo que pode tratar-se de revisões de natureza muito distinta, é bom que não se transfira para a aprovação de tratados aquilo que deve ser competência de uma Assembleia dotada de poderes de revisão constitucional. Ou seja, as revisões de tratados possíveis, ao abrigo de uma cláusula como a que consta do artigo 7.o, n.o 6, são as que são, se alguma acarretar uma revisão de questões que tenha implicação constitucional, então, não pode haver aprovação do respectivo tratado sem uma revisão constitucional habilitante.
Por conseguinte, sempre haverá exigência de uma maioria de 2/3 para esse tipo de coisas, para outro tipo de coisas é razoável que haja a maioria que há para aprovação de outros tratados, alguns dos quais podem ser, aliás, de dramática importância. Por exemplo, um tratado que aceitasse a inclusão da federação russa teria grande importância e deveria ser aprovado pela Assembleia da República, como sabemos, obrigatoriamente (neste caso, a alteração), e isso é transcendentemente importante, tal como seria dramática e grandemente importante para todos um tratado que implicasse para os países da CPLP uma qualquer
associação com outro espaço, o que não significa que não possa ser aprovado por maiorias que não tenham que ser obrigatoriamente de 2/3.
O Sr. Deputado Luís Sá disse, aliás, que há uma maioria europeia bem superior a 2/3, mas a questão que coloquei de distinção entre maiorias de aprovação de tratados, que não devem dar de barato... Devo dizer, francamente, da apreciação que fiz dessa proposta com algumas pessoas, que não deve tomar-se o artigo 7.o, n.o 6, pelo que não é, ou seja, por uma cláusula aberta, total e restrita, e transferir para a aprovação dos tratados o regime dos 2/3, que, de facto, é sempre aplicável quando haja uma alteração constitucional obrigatória, que fira a Constituição, ou que possa colidir com a Constituição, caso em que é necessário uma habilitação constitucional.
Portanto, a preocupação da exigibilidade de uma maioria de 2/3 está assegurada em relação a esse tipo de matérias e, quanto à outra, teria tanta razão de ser como tem razão de ser a aprovação de outros tratados que são igualmente relevantes.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, as propostas em causa não têm viabilidade, elas têm a oposição do PS e do PSD, não tendo registado a posição do PCP.
Vamos passar ao artigo...O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a posição do PCP é de simpatia pela proposta do Prof. Jorge Miranda e de Os Verdes, nos termos referidos.O Sr. Presidente: - Fica registado.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente posso fazer só uma pergunta?O Sr. Presidente: - Claro, Sr. Deputado.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, não estando cá os proponentes não sei exactamente se a pergunta se dirige ao Sr. Presidente...O Sr. Presidente: - Se eu puder sub-rogar-me aos proponentes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, uma proposta deste tipo, em abstracto, porventura, não abriria a porta a uma lógica em que determinado tipo de matérias que devam ser objecto de maiorias de 2/3, nos termos da Constituição, não o sendo, possam ser submetidas a referendo pela maioria simples da Assembleia, assim substituindo a obrigatoriedade de 2/3?
Isto pela razão, a contrario, de que é evidente que, quer o Prof. Jorge Miranda, quer o PCP, quer os Verdes, propõem que as matérias internacionais, aquelas de que estamos aqui a falar, possam e devam ser decididas por referendo. Referendo, que é ...O Sr. Presidente: - Não, ninguém propôs um referendo directo, o tratado será sempre aprovado pela Assembleia.O Sr. Luís Sá (PCP): - É isso mesmo!O Sr. Presidente: - O referendo não preclude à aprovação parlamentar, por isso não aboliria a necessidade de aprovação por uma maioria de 2/3, pelo que não há incongruência nesse ponto.
Srs. Deputados, fica registada a inviabilidade das propostas.
Há ainda, quanto ao artigo 171.o, uma proposta do PCP, sobre as petições, de aditamento de um n.o 7, com o seguinte teor: "A apreciação das petições realizadas pelo Plenário inclui a votação dos projectos de deliberação que sobre elas incidam e que tenham sido apresentados pela comissão parlamentar competente ou por qualquer Deputado".
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, creio que esta proposta se explica por si própria.
Nós entendemos que o instituto do direito de petição é teorizado como uma das mais importantes garantias dos cidadãos, está, de resto, consagrado no artigo 52.o, não apenas em nome e para protecção de direitos dos cidadãos individuais e colectivos, mas também para defesa da Constituição, das leis e do interesse geral.
Nesse sentido, creio que temos deparado com uma contradição entre a consagração constitucional do direito de petição, o papel que doutrinariamente lhe é atribuído e a prática parlamentar. Isto é, muito frequentemente as petições têm sido discutidas tarde, em períodos desvalorizados do debate parlamentar, sem impacto público e, para além disto, de um modo inconsequente.
Portanto, julgamos que esta possibilidade de, por iniciativa de uma comissão parlamentar ou de um Deputado, poder haver uma deliberação sobre a petição que é dirigida à Assembleia constituiria um elemento importante de valorização do direito de petição e de dar-lhe um conteúdo prático mais importante, ou pelo menos tido como mais importante por parte dos próprios cidadãos, do que o que tem actualmente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à discussão esta proposta do PCP, nos termos em que foi apresentada.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, o direito de petição é um direito conatural, digamos assim, aos regimes mais ou menos civilizados que surgiram depois da Magna Carta e que foi fortemente reforçado no período que se seguiu à Revolução Francesa e na democracia parlamentar. Mas qual é o conteúdo que tradicionalmente se dá ao direito de petição?
Numa primeira fase, e durante séculos, o conteúdo era o de não se ser punido por se dirigir ao rei ou a uma autoridade pública para fazer uma reclamação ou uma queixa, o de ser legítimo fazer isto - é isto que a Magna Carta consagra.
Numa segunda fase, depois da instituição do regime constitucional, ficou claro que o direito de petição envolve, por natureza, a apreciação do ponto de vista que o cidadão traz à consideração do órgão parlamentar. E ainda hoje é esta a função do direito de petição, mais do que isto entramos no que pode ser a iniciativa legislativa popular, de que falámos há pouco. Mas este é que é o conteúdo normal da petição.
A proposta do PCP altera profundamente este mecanismo tradicional, estabilizado na cultural constitucional, do que é o direito de petição. A proposta é arriscada, altera isto, mas "não cai o Carmo e a Trindade" por introduzir-se uma invenção no sistema constitucional.
Contudo, parece-me que a proposta não é aceitável por uma razão: normalmente, as petições, se o Parlamento quiser garantir ao cidadão que existirá uma decisão quanto ao "fundo", envolvem matéria legislativa, implicam uma decisão legislativa. Normalmente é assim, envolvem uma alteração a uma lei que não está a ser aplicada, uma deliberação...
Mas uma deliberação de quê? Vamos fazer uma censura a um funcionário público por não ter dado atenção ao cidadão que se lhe apresentou? A Assembleia não pode fazer isto. Isto não faz parte da divisão de poderes, não entra na competência da Assembleia. A Assembleia vai deliberar. Qual é o objecto dessa deliberação? Garantir! Isto é, o que se faz é garantir aos peticionários que existirá uma deliberação da Assembleia.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado, posso dar um esclarecimento?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Deputado Barbosa de Melo, esta deliberação não obriga a legislar, não obriga a decidir no sentido vinculativo para ninguém. Não se trata disso. O que implica, em sentido formal, é aprovar, e discutir, eventualmente, se o entender, uma deliberação cujo conteúdo pode ser apenas uma opinião sobre o que a Administração pública deve fazer.
Dou um exemplo concreto: na semana passada, foi discutida a construção de uma determinada estrada e todos os partidos intervieram no sentido de que ela deveria ser construída. O problema que se coloca é de os 4000 cidadãos poderem ter também a perspectiva de emissão formal de uma opinião, por parte da Assembleia da República, que deseja que a Administração Pública, a quem compete, naturalmente, construir a estrada, o faça tão oportunamente quanto possível, ou que construa um centro de saúde (este foi outro ponto discutido, relativamente ao qual também houve consenso generalizado).
Portanto, não se trata de inverter a filosofia normal do direito de petição, mas, sim, de valorizar o direito de petição e a função parlamentar emitindo uma opinião, se essa for a proposta de qualquer Deputado e se houver uma maioria nesse sentido.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Ora bem, mas o problema subsiste, porque esta deliberação vai projectar efeitos sobre o desenvolvimento da actividade administrativa.O Sr. Luís Sá (PCP): - Pode não projectar!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - A Assembleia, ao deliberar em concreto sobre uma petição, está, no fundo, a fazer um governo de Assembleia, e é este o risco...O Sr. Luís Sá (PCP): - É o mesmo do que as vagas do ensino superior; o governo depois faz o que quer. A Assembleia da República emitiu uma opinião...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Este avanço parece-me modificar profundamente a actual estrutura que o direito de petição tem em direito comparado e tem riscos no que diz respeito à divisão de poderes.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a proposta do PCP, de aditamento de um n.o 7 ao artigo 171.o, continua à discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, o intuito foi explicitado. Parece-nos, no entanto, que é uma preocupação hiper-regulamentar, a qual, ainda por cima, não garante o resultado, porque nada o pode garantir. Parece ser essa a preocupação. Compreendemos qual é o instrumento.
Não sei se pelo menos parte da solução não pode vir a ter contemplação em sede de lei ordinária. Aliás, já tem contemplação e, aquando da revisão do Regimento, pode vir a ter aperfeiçoamentos.
Suponho que a inclusão de uma solução deste tipo, concreta e constitucional, excede a razoabilidade na tutela a conceder, mas vamos ponderá-la, naturalmente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, em todo o caso, a proposta não se mostra viável dado a oposição do PSD, independentemente da abertura do PS.
Passamos à discussão do artigo 172.o, para o qual existem várias propostas. Para o n.o 1 deste artigo há duas propostas, uma do CDS-PP e outra do PS.
A do CDS-PP é de que só os decretos-leis aprovados pelo Governo ao abrigo da autorização legislativa poderão ser submetidos à apreciação parlamentar. A do PS, além de uma questão conceitual, que é a de que se abdique da expressão "ratificação", mas quanto aos mais sem alteração do regime, altera o prazo dentro do qual se podem submeter à apreciação parlamentar os decretos-leis governamentais.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães, para apresentar a proposta.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, nesta matéria, propomos que se tome uma decisão que levará até ao fim a ruptura com o sistema que vigorou, sob o regime anterior, neste domínio e que lentamente veio a ser gerido, com oscilações, de resto, em revisões constitucionais, mas de que verdadeiramente não nos libertámos.
A nova filosofia que propomos prescinde do próprio conceito de ratificação. A ratificação, aliás, não existe no nosso direito, o que existe, naturalmente, é a rejeição, a recusa de ratificação, e as relações entre a Assembleia e o governo, tendo esta matéria sido objecto de intensa e compreensiva polémica, bem podem prescindir do que resta do "fantasma" e da Constituição de 33. É isso que nós propomos e, simultaneamente, propomos uma correcção cirúrgica no que diz respeito à contagem dos prazos.
Uma outra questão em que creio que ganharíamos todos com uma alteração constitucional é na garantia que
hoje consta do Regimento da Assembleia da República, embora tenha tido flutuações de cumprimento, de que os processos de apreciação parlamentar dos decretos-leis devem gozar de prioridade, e de prioridade assinalável, a fixar, naturalmente, pelo Regimento.
Estamos cientes de que a fixação pelo Regimento é susceptível de ser treslida, tão treslida como tem sido, ou foi, em determinados momentos da história da Assembleia, mas creio que seria importante que se consagrasse o princípio da celeridade, uma vez que é mau para a estabilidade da ordem jurídica que deduzida uma dúvida sobre um diploma emanado pelo governo essa dúvida se prolongue e que o processo de apreciação parlamentar, uma vez suscitado, não seja célere. Ou sim ou não com alterações, mas sim, claramente, e com prioridade regimental assegurada.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, nessa segunda parte, a proposta do PS tem convergência com uma proposta do PCP, relativa ao n.o 4 do artigo 172.o, e do Deputado João Corregedor da Fonseca, quanto ao n.o 6 desse mesmo artigo.
Quanto à proposta do PS, de eliminação do conceito "ratificação", chamo a atenção para o facto de que se esqueceu de operar igual alteração semântica no n.o 3 do artigo 172.o. Quanto ao prazo que o PS propõe para o n.o 1 é uma alteração de fundo.
Se me permitem, antes de por à discussão esta proposta, gostaria de dizer alguma coisa sobre a questão semântica, já que, até certo ponto, sou o pai dessa proposta.
A questão é a seguinte: até à Constituição 1933 a competência legislativa era exclusiva do Parlamento, no caso de decretos chamados ditatoriais, isto é, de leis do governo, eles normalmente eram sanados através de bill de imunidade pelo Parlamento seguinte ou pelo próprio Parlamento que tinha sido expropriado, o que normalmente se traduzia num espécie de ratificação da infracção constitucional das leis governamentais.
A Constituição 1933 trouxe o seguinte regime: na primeira forma, que era claramente compromissória, a competência legislativa continuava a ser exclusiva da Assembleia Nacional, mas o governo podia legislar em casos de urgência, ou durante as férias parlamentares, que aliás eram muitas, e, no caso de o fazer, tinha obrigação de submeter a ratificação expressa da Assembleia Nacional os decretos produzidos nessas circunstâncias.
Como se sabe, de 1933 a 1945, a maior parte da legislação foi governamental e produzida ao abrigo desta cláusula excepcional. Isto é, o governo legislava e depois submetia a ratificação os decretos produzidos.
Em 1945, para pôr a lei de acordo com a realidade, como foi justificado no parecer da Câmara Corporativa, o governo adquiriu poderes legislativos normais, isto é, originários, e a ratificação passou a não ser obrigatória, a ser da iniciativa dos Deputados e a poder ser tácita. Ou seja, o governo deixou de ser obrigado a submeter os decretos a ratificação, os Deputados podiam "chamá-los" a ratificação e, se não o fizessem, consideravam-se implicitamente ratificados. A lógica ainda era uma homenagem ao princípio da reserva parlamentar da lei, portanto, a ideia, mesmo ficta, era de que os decretos-leis acabavam sempre por poder ser imputados à Assembleia Nacional dado que eram ratificados expressamente, porque os Deputados assim o requeriam, ou tacitamente, se não o requeressem.
A Constituição de 1976 herdou ainda este sistema constitucional de 1933. Embora alargando a matéria de competência reservada da Assembleia, manteve a ideia de que os decretos-leis do governo careciam de uma ratificação, fosse expressa, fosse tácita, no caso de nenhum Deputado requerer a ratificação dentro de certo prazo.