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Assim, a norma do n.o 5 do artigo 7.o do Decreto em apreciação é inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, na parte em que determina a nulidade do contrato de trabalho para a falta de autorização do Ministro das Finanças quando o contrato envolva encargos com remunerações globais superiores aos que resultam da aplicação de regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva, mas apenas na medida em que comina a nulidade total do contrato.
3.6 - Como se referiu, contrariamente ao regime geral do direito laboral, em que a liberdade de forma é a regra, os contratos de trabalho de emprego público regidos pelo diploma em apreço estão sujeitos a forma escrita.
A norma do n.o 3 do artigo 8.o sanciona com a nulidade não só a ausência absoluta da forma legal (a não redução
2308   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 a escrito), mas também a omissão, no contrato, das indicações impostas pelas alíneas a), b), c) e g) do n.o 2.
A exigência de forma escrita é inerente ao modo normal de funcionamento da Administração Pública (cfr. manifestação deste princípio nos artigos 122.o e 184.o do CPA), justificando a natureza do empregador o desvio à regra geral neste domínio. Às vantagens que são tradicionalmente apontadas às exigências de forma (cfr. Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, I, Parte Geral, tomo 1, págs. 319 e segs.), acresce, nos actos e negócios da Administração Pública, a necessidade de assegurar o controlo do respeito pelos princípios gerais a que toda a actuação da Administração está sujeita (artigo 2.o, n.o 4, do Código do Procedimento Administrativo), designadamente os enunciados no artigo 266.o da Constituição.
Por outro lado, tanto no direito privado (artigo 220.o do Código Civil) como no direito público (cfr. al. f) do n.o 2 do artigo 133.o e artigo 184.o do CPA), a consequência para a inobservância da forma legalmente imposta é a nulidade do acto ou contrato, pelo que, em princípio, a atribuição deste desvalor jurídico nada tem de anómalo.
Em si mesmos considerados, nenhum dos requisitos cuja falta ou omissão conduz à nulidade do contrato se apresenta como exigência destituída de fundamento razoável. As indicações prescritas pelas alíneas a), b) e c) do n.o 2 do artigo 8.o são o mínimo necessário para determinar a identidade das partes e o conteúdo negocial; a alínea g) é útil como meio para assegurar a responsabilização de quem autorizou a contratação, não sendo desrazoável exigir que para esse fim colabore quem pretende servir na Administração Pública.
E não é exacto que se trate, mesmo quanto à exigência da indicação prevista na alínea g), de sancionar a falta de um requisito a que o trabalhador seja essencialmente alheio, como se afirma no requerimento. Aquilo que ao trabalhador se exige é que, ao assinar o contrato, verifique se no documento se menciona a identificação da entidade que autorizou a sua celebração, não que se certifique da veracidade dessa indicação (Aliás, convém salientar que a alínea g) se refere apenas à falta de menção da autorização e não à falta desta). Além disso, as indicações não têm de obedecer a uma fórmula sacramental, estando a verificação da nulidade na situação concreta sempre dependente da teleologia da norma que impõe determinado conteúdo.
Todavia, enquanto que a forma escrita e as indicações mencionadas nas alíneas a), b) e c) do n.o 2 do artigo 8.o correspondem ao mínimo sem o qual o instrumento contratual não cumpre as suas funções de identificar as partes e o objecto do negócio, a exigência da alínea g) cumpre um fim acessório, embora importante no contexto dos fins visados com a imposição da forma escrita. Para atingir esse fim não é necessário manter o trabalhador, por tempo indeterminado, sob ameaça de perder o emprego.
Ora, não estabelecendo o preceito quaisquer distinções, também com esse fundamento a nulidade do contrato de trabalho, designadamente do contrato sem termo, pode ser invocada a todo o tempo. Esta consequência do regime da nulidade não pode deixar de ser considerada, quando ponderado o interesse que serve e o modo de o realizar com os seus efeitos no plano da garantia constitucional da segurança no emprego, violadora do princípio da proporcionalidade, nas vertentes do princípio da necessidade e da justa medida ou proporcionalidade em sentido estrito.
Assim, nesse segmento, isto é, na medida em que faz corresponder uma invalidade do contrato invocável a todo o tempo para a falta da identificação da entidade que autorizou a contratação, a norma do n.o 3 do artigo 8.o do Decreto n.o 157/IX viola os preceitos e princípios constitucionais já referidos.
3.7 - O n.o 3 do artigo 10.o sanciona com a nulidade a celebração de contratos a termo resolutivo com violação do disposto no diploma, já se tendo explicitado o alcance que se atribuiu a esta cominação (cfr. supra 2.3.D).
O requerimento do Presidente da República não identifica qualquer aspecto particular desta norma em função do qual peça a apreciação da sua constitucionalidade por violação dos referidos princípios da segurança jurídica, da proibição de excesso e da segurança no emprego. Engloba-a genericamente nos reparos que tece às demais que cominam a nulidade contratual.
Ora, percorrido o diploma naquilo que passará a ser o regime próprio do contrato a termo resolutivo na Administração Pública, designadamente o disposto nos artigos 9.o e 10.o, nada se surpreende que impeça a transposição do que já se disse, a propósito do n.o 4 do artigo 7.o, ao efectuar a ponderação entre a protecção constitucional da segurança no emprego e da confiança e da segurança jurídicas, por um lado, e o interesse público que ditou a cominação deste tipo de invalidade, por outro.
Ao que acrescem duas fundamentais razões, agora do domínio particular da contratação a termo, para que não se considere desproporcionada a compressão daqueles interesses do trabalhador no balanceamento com o interesse público e a tutela da legalidade administrativa.
Em primeiro lugar, nessa ponderação, em qualquer das suas vertentes, não pode olvidar-se que se trata de uma vinculação por natureza limitada no tempo, com as consequências de ser menos intensa a lesão do investimento na confiança (por este ser menos justificado perante uma relação que se sabe temporária) e menos extensa a afecção da segurança jurídica (porque o todo o tempo da arguição da nulidade é, em termos práticos, o prazo máximo de duração do contrato).
Em segundo lugar - e esta razão vale, sobretudo, para a violação do disposto no n.o 4 do artigo 9.o e nos n.os 1 e 2 do artigo 10.o -, a violação das normas em causa, subtraindo a oferta de emprego público ao procedimento normal de recrutamento, contende também com a garantia de igualdade de acesso à função pública e de acordo com um procedimento justo de selecção, estruturado, em regra, segundo o princípio da capacidade e do mérito, consagrado no n.o 2 do artigo 47.o da Constituição (cfr. o citado Acórdão n.o 683/99). Assim, não se trata apenas de tutelar o interesse público de isenção e de eficiência da Administração, mas também o interesse dos terceiros que pretendam entrar em relação de emprego com a Administração Pública
Consequentemente, não se vislumbra no n.o 3 do artigo 10.o do diploma em apreciação violação das normas ou princípios constitucionais referidos no requerimento ou outros que devam ser tidos em consideração (artigo 51.o, n.o 5, da LTC).
3.8 - No artigo 14.o, n.o 1, prevê-se a possibilidade de cedência ocasional de trabalhadores das pessoas colectivas públicas para o exercício de funções temporárias noutra pessoa colectiva pública com o acordo do trabalhador expresso por escrito. Porém, diz-se no n.o 2 do mesmo
2309   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 artigo que, desde que fundamentada em necessidades prementes das entidades envolvidas ou em razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições, a cedência não exige o acordo do trabalhador.
Pondera o requerente que a norma do artigo 14.o, n.o 2, na medida em que prevê a possibilidade de cedência de um trabalhador, mesmo sem o seu acordo expresso, a outra pessoa colectiva pública, pode considerar-se inconstitucional por violação do princípio da dignidade da pessoa humana, inscrito no artigo 1.o da Constituição, e por violação da concretização deste princípio na garantia constitucional de organização do trabalho em condições socialmente dignificantes que consta do artigo 59.o, n.o 1, alínea b) da Constituição.
É no princípio da dignidade da pessoa humana, proclamado logo no artigo 1.o da Constituição, que repousa a unidade de sentido, de valor e de concordância prática do sistema de direitos fundamentais. A dignidade da pessoa humana, como princípio axiológico fundamental da República, fundamenta e confere unidade aos direitos fundamentais, desde os direitos pessoais (direito à vida, à integridade física e moral, etc.), até aos direitos sociais (direito ao trabalho, à saúde, à habitação), passando pelos direitos dos trabalhadores (direito à segurança no emprego, liberdade sindical, etc.) (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição ..., p. 58, Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 2a ed., pp.93 e segs., Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, IV, pp. 180 e segs. ).
Isto posto não é, todavia, exacto que, ponderadas as especificidades do emprego público, a cedência ocasional de trabalhadores entre pessoas colectivas públicas, nas condições previstas na norma, se traduza numa reificação do trabalhador, com aviltamento da sua dignidade pessoal, como a carga semântica da palavra cedência parece ter inculcado.
Por um lado, como o requerente não deixa de reconhecer, a cedência processa-se no universo das pessoas colectivas públicas e está salvaguardada a não diminuição dos direitos dos trabalhadores cedidos e a aplicação das regras sobre mobilidade funcional e geográfica e tempo de trabalho previstas no Código do Trabalho (artigo 14.o, n.o 3).
Por outro lado, além de só poder ocorrer no universo da Administração Pública, a cedência tem de processar-se "no quadro da colaboração entre pessoas colectivas públicas" e tem de ser fundamentada em necessidades prementes das entidades envolvidas ou em razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições. Não é, portanto, um mero instrumento de gestão ordinária de pessoal, mas um modo de prosseguir a tarefa fundamentalmente unitária da Administração Pública e assegurar racionalidade na utilização dos meios humanos e materiais ao seu serviço.
A Administração Pública, ainda quando se serve de instrumentos de direito privado, não é um empregador como outro qualquer. Está sempre subordinada aos princípios da prossecução do interesse público e da legalidade (e não ao da autonomia da vontade; só pode fazer aquilo que for permitido e não tudo aquilo que não for proibido)
Efectivamente, embora pareça exacto que constitucionalmente não existe um princípio de unicidade mas sim um princípio de pluralidade de administrações públicas (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição ..., p. 921), o polimorfismo das estruturas organizatórias e a pluralidade das pessoas colectivas públicas são um instrumento para prosseguir as tarefas da administração pública em sentido objectivo, como função ou actividade administrativa. Além disso, a eficiência da Administração Pública traduz também um valor com assento constitucional. É o que deflui do artigo 267.o da Constituição, designadamente ao estabelecer que as formas de descentralização e desconcentração administrativa não devem prejudicar a "necessária eficácia e unidade de acção da Administração". [A doutrina alemã admite o princípio da eficiência como "um princípio constitucional pré-dado". Vd. J. C. Gonçalves Loureiro, O Procedimento Administrativo entre a Eficiência e a Garantia dos Particulares, p. 133].
Nem se objecte com a menor densificação das condições em que pode ter lugar o uso de tal instrumento de mobilidade. Embora o legislador tenha recorrido a conceitos relativamente indeterminados (necessidades prementes, razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições), conferindo à pessoa colectiva pública empregadora (recte aos seus órgãos) prerrogativa de avaliação, a interpretação e aplicação que deles seja feita é susceptível de controlo judicial, designadamente nos casos de utilização abusiva ou de erro manifesto de apreciação.
[Recorde-se finalmente que não está aqui em causa "uma relação de trabalho forçada" como, por exemplo, na situação apreciada pelo Acórdão n.o 154/86, publicado no Diário da República, I Série, de 12/6/86 (extinção do quadro geral de adidos), porque não se opera a transferência do trabalhador para outro empregador nem qualquer modificação substancial do regime da relação de emprego. Veja-se também o Acórdão n.o 285/92, publicado no Diário da República, I Série A, de 17 de Agosto de 1992 (racionalização dos recursos humanos na Administração Pública - QEI)].
Tanto basta para considerar que o n.o 2 do artigo 14.o do referido Decreto não viola o princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.o da CRP) e o direito dos trabalhadores à organização do trabalho em condições socialmente dignificantes (artigo 59.o, n.o 1, alínea b), da CRP), que constitui sua refracção.III - Decisão Pelo exposto, ao abrigo do artigo 278.o da Constituição, o Tribunal Constitucional decide: a)  Não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma constante do n.o 4 do artigo 7.o do Decreto da Assembleia da República n.o 157/IX, na parte em que determina a nulidade dos contratos de trabalho celebrados com violação do n.o 1 do mesmo artigo 7.o;
b)  Pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade, da norma do n.o 5 do artigo 7.o do mesmo Decreto, na parte em que determina a nulidade do contrato de trabalho para a falta de autorização do Ministro das Finanças quando o contrato envolva encargos com remunerações globais superiores aos que resultam da aplicação de regulamentos internos ou dos instrumentos de regulamentação colectiva, mas apenas na medida em que comina a nulidade total do contrato;
c)  Pronunciar-se pela inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade, da norma do n.o 3 do artigo 8.o do mesmo Decreto, na
2310   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 parte em que determina a nulidade do contrato celebrado com falta da referência prevista na alínea g) do n.o 2 do referido artigo 8.o;
d)  Não se pronunciar pela inconstitucionalidade da mesma norma, na parte restante;
e)  Não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma constante do n.o 3 do artigo 10.o do mesmo Decreto;
f)  Não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma constante do n.o 2 do artigo 14.o do mesmo Decreto.
Lisboa, 16 de Março de 2004. Vítor Gomes, Artur Maurício, Rui Manuel Moura Ramos, Benjamim Rodrigues, Paulo Mota Pinto, Maria dos Prazeres Pizarro Beleza, Gil Galvão (vencido quanto à alínea a) e, parcialmente, quanto às alíneas d) e e) da decisão, conforme declaração que junto), Maria Fernanda Palma (vencida quanto às alíneas a), d) e e), com declaração de voto relativamente à alínea f) da decisão, nos termos da declaração de voto junta), Mário José de Araújo Torres (vencido quanto às decisões das alíneas d), e) e f), com declaração de voto quanto à decisão da alínea b) - tudo nos termos da declaração junta), Carlos Pamplona de Oliveira (vencido apenas quanto à alínea b) da decisão.), Maria Helena Brito (vencida quanto às alíneas a), d) e e) da decisão, nos termos da declaração de voto junta), Bravo Serra (vencido quanto à decisão constante da alínea a) com declaração de voto quanto à decisão constante da alínea c)), Luís Nunes de Almeida (vencido quanto à alínea a) e, em parte, quanto às alíneas d) e e) da decisão; quanto à alínea d), votei vencido na parte em que o Tribunal se não pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do n.o 3 do artigo 8o do Decreto, enquanto aí se determina a nulidade do contrato celebrado com falta da referência prevista na parte final da alínea a) do n.o 2 do referido Decreto; e, quanto à alínea e), votei vencido na parte em que o Tribunal se não pronunciou pela inconstitucionalidade da norma constante do n.o 3 do artigo 10.o do mesmo Decreto, enquanto aí se comine a nulidade do contrato celebrado com violação das normas do seu artigo 9.o. As razões do meu voto são as que, no essencial, constam da declaração de voto do Ex.mo Cons. Gil Galvão, razões essas que considerei especialmente aplicáveis aos pontos em que fiquei vencido).
Declaração de votoVotei vencido quanto à alínea a) da decisão porque (independentemente de uma incomodidade genérica provocada pela constatação de que, no regime do Decreto n.o 157/IX, o trabalhador, não sendo funcionário ou agente, tem, todavia, os mesmos impedimentos, incompatibilidades e obrigações que este e de que, tendo um contrato de trabalho, não goza da protecção normalmente atribuída por esse contrato ao trabalhador) entendo, nomeadamente, que, na hipótese contemplada na norma a que ela se refere, a cominação da nulidade do contrato, permitindo que a entidade pública - cujos dirigentes deram origem à invalidade, agindo com um conhecimento de causa que o trabalhador não tem nem pode controlar - resolva, em prejuízo deste, a violação da legalidade que cometeu ou para que decisivamente contribuiu, não pode deixar de se considerar, pelo menos, manifestamente excessiva e desproporcionada, e, consequentemente, de configurar uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade (como aliás, se admitiu nas hipóteses das alíneas b) e c) da mesma decisão). Igual raciocínio é aplicável em relação à alínea d) da decisão, quanto à cominação de nulidade no caso de "falta das referências das alíneas a), b) e c)" do n.o 2 do artigo 8.o do Decreto n.o 157/IX da Assembleia da República, quando a ausência de qualquer uma delas não inviabilize a identificação das partes ou seja suprível, bem como, em relação à alínea e) da decisão, quanto à cominação de nulidade no caso de violação de normas diversas das constantes dos n.os 1 e 2 do artigo 10.o do mesmo Decreto, nomeadamente das que constam do seu artigo 9.o.Gil Galvão
1 - Votei vencida quanto à alínea a) da Decisão, no que se refere à não pronúncia pela inconstitucionalidade do artigo 7.o, n.o 4, do diploma sujeito a fiscalização preventiva. Entendo, contrariamente ao que logrou ser a perspectiva maioritária do Tribunal, que há uma flagrante violação dos princípios da confiança, da segurança no trabalho e da proporcionalidade (artigos 2.o, 3.o e 18.o, n.o 2, da Constituição) na solução nos termos da qual o contrato de trabalho celebrado para além dos limites de um quadro próprio de pessoal em regime de contrato é nulo, produzindo todos os efeitos da nulidade relativamente ao vínculo laboral, independentemente da boa fé do trabalhador na sua celebração.
A solução do legislador parece me inconstitucional por algumas razões fundamentais a que o Acórdão não foi sensível:
1a A boa fé do trabalhador que contrata com a Administração pública, pondo à sua disposição um bem - o trabalho - que repercute uma dimensão essencial de si próprio nos termos de um contrato de trabalho que lhe assegura condições essenciais de vida, não pode ter um peso menor no prato da balança das ponderações do que o interesse público, inegável, em que tais situações não proliferem. A perspectiva do Acórdão mantém e acentua a linha da jurisprudência contida no Acórdão n.o 683/99, contra a qual votei. Assim, não só torna admissível, em geral, que valores como o da segurança no trabalho de sujeitos concretos sejam sacrificados a valores baseados apenas em interesses colectivos abstractos, sem compensação adequada ao respeito pelas dimensões pessoais afectadas, mas também permite que comportamentos ilícitos dos titulares dos órgãos da Administração Pública, que celebraram indevidamente tais contratos, venham a repercutir se em pessoas de boa fé. A realização de um contrato de trabalho com a Administração Pública torna se, por conseguinte, uma aposta de elevado risco, que a todo o tempo pode implicar uma alteração brutal na vida do trabalhador.
2a São insuficientes as compensações que resultam da aplicação do regime das nulidades no âmbito do contrato de trabalho previstas nos artigos 114.o a 118.o do Código do Trabalho, por força do artigo 2.o do Decreto em apreciação. Com efeito, aquele regime não impede que as consequências mais graves para a vida do trabalhador de uma declaração de nulidade se produzam, sendo apenas expressão mínima da evidência inultrapassável de que o trabalho humano não é uma mera mercadoria negociável, mas que
2311   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 condiciona fundamentalmente a existência e por isso reclama uma protecção especial dos trabalhadores. Por outro lado, a própria compensação indemnizatória prevista no artigo 116.o, n.o 3, não suficientemente adequada à compensação do valor que é afectado, depende de uma prova, que poderá ter dificuldades várias nos casos concretos, de que haverá efectiva má fé dos titulares dos órgãos da Administração Pública. Além disso, podem não ser cobertos os casos em que a entidade contratante, ela própria, esteja errada quanto à existência (ou até mesmo criação iminente) de um quadro.
3a Também a lógica preventiva ancorada ao princípio da legalidade da Administração apenas justifica que os abusos se reprimam à custa de quem pode efectivamente evitá los e não através de uma repercussão naqueles que não estão, devido à boa fé, à natural falta de informação e à necessidade de celebrar um contrato de trabalho, em condições de evitar aquele efeito. Há, assim, uma distorcida lógica preventiva e uma lógica repressiva a afectar quem não tinha condições de evitar incorrer naquele tipo de situações. A responsabilidade disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos, essa sim, caso exista (e não esteja de algum modo justificada pela necessidade imperiosa de funcionamento de serviços vitais), é o meio adequado de evitar a lesão do bem que é a legalidade da Administração.
Por todas estas razões, entendi que estavam em causa, efectivamente, princípios e valores constitucionais que não são susceptíveis de ser ponderados nos termos em que o Tribunal Constitucional os ponderou.
2 - Votei vencida quanto à alínea d) da Decisão, considerando também inconstitucional a parte restante do artigo 8.o, n.o 3, do diploma em crise pelas razões que me levaram a votar a inconstitucionalidade do artigo 7.o, n.o 4.
Também nos casos das alíneas a), b) e c), se o trabalhador, ainda assim, contratar de boa fé, não vejo que puras exigências formais, as quais não têm sequer sempre relevância essencial quanto à identificação do contrato e que não estão, em geral, sob controlo do trabalhador, possam atingir aquela relevância fundamental quanto à validade do contrato, absolutamente não proporcionada ao fim que justifica aquelas menções. Assim, a solução deveria ser a reparação das deficiências.
3 - Votei também vencida quanto à não pronúncia pela inconstitucionalidade do artigo 10.o, n.o 3, do diploma em crise, no essencial, pelas razões anteriormente aduzidas e pelas quais votei vencida no Acórdão n.o 683/99, nos termos, aliás, de outros votos de vencido.
Apenas acrescento que o argumento de que estará em causa, nesses casos, a subtracção da oferta de emprego púbico ao procedimento normal de recrutamento e, por essa via, a salvaguarda do princípio da igualdade no acesso à função pública é inaceitável. Com efeito, ele pressupõe que a realização abstracta do valor de igualdade, com um universo de prejudicados não definido, possa preponderar sobre os valores concretos da segurança no trabalho e organização da sua vida pessoal por quem satisfez já o interesse público da Administração e, por isso, o interesse geral, ao realizar o seu trabalho. O interesse não concretizado em nenhum sujeito não é, pela ausência de relação directa com qualquer sujeito jurídico, um interesse com o mesmo grau de intensidade que aquele que resulta de uma expectativa já consolidada. Numa lógica ponderativa, essa diferente intensidade afecta, igualmente, o critério de prevalência.
4 - Por último, votei com declaração de voto quanto à alínea f) da Decisão, relativa ao artigo 14.o, n.o 2, do Decreto sub judicio. Com efeito, embora mantenha dúvidas quanto à solução de não inconstitucionalidade, parece me, sobretudo, que condição de uma transferência constitucionalmente aceitável de um trabalhador para uma entidade distinta em nome do interesse público é o respeito por interesses atendíveis do trabalhador relacionados com o seu plano de vida profissional e familiar. Só o interesse público e não meros interesses de eficiência justificarão a admissibilidade constitucional da solução legal.
Por isso, entendo que a solução legal só não afrontará a Constituição na medida em que não haja grave prejuízo do trabalhador numa dimensão que considere aspectos essenciais da sua vida pessoal e familiar (o que deveria ser enunciado normativamente de modo explícito). Meros critérios de eficiência não poderão prevalecer, automaticamente, sobre aqueles interesses. Nesta perspectiva, não me parece que a solução legal justifique como critério de uma ponderação de interesses constitucionalmente válida a mera prevalência da eficiência da organização de actividades sobre qualquer aspecto essencial da vida pessoal ou profissional do trabalhador.
Declaração de voto1 - Relativamente ao grupo de normas que sancionam com nulidade a celebração de contratos de trabalho com pessoas colectivas públicas com preterição de determinados requisitos, condições ou formalidades (artigos 7.o, n.os 4 e 5, 8.o, n.o 3, e 10.o, n.o 3, do Decreto da Assembleia da República n.o 157/IX), afigura se me que a ponderação da razoabilidade da cominação deve ser aferida principalmente tendo em conta os interesses ou valores que a imposição dos referidos requisitos, condições e formalidades visa acautelar, e não tanto a maior ou menor facilidade de o trabalhador contratado ter conhecimento e consciência de tais exigências. Este último factor relevará fundamentalmente para a averiguação da existência, ou não, de má fé, para efeitos do artigo 116.o, n.o 3, do Código do Trabalho.
1.1 -  Atendendo aos valores em causa e à especial importância do respeito pelos quadros de pessoal, imprescindível para assegurar a racionalidade da gestão da Administração Pública, acompanhei a pronúncia constante da alínea a) da decisão, relativa ao n.o 4 do artigo 7.o do diploma questionado.
1.2 - E também acompanhei a pronúncia constante da alínea b), que concilia o respeito pelos limites das remunerações com o interesse do trabalhador contratado, que era completamente desprezado pela solução drástica do n.o 5 do artigo 7.o do Decreto em causa. Isto a aceitar se a interpretação feita no acórdão de que as "remunerações globais" referidas nesse preceito respeitam às remunerações acordadas em cada contrato de trabalho. É, porém, possível outra interpretação dessa expressão, vendo nela a referência ao montante global dos encargos consentidos ao serviço em causa com a contratação de trabalhadores, resultante dos limites dos quadros consentidos com os valores remuneratórios previstos, em abstracto, pelos regulamentos
2312   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 internos ou pelos instrumentos de regulamentação colectiva. A interpretação acolhida no acórdão surge com algumas dificuldades de conciliação com a previsão, no n.o 6 desse artigo 7.o, da inclusão, para a determinação da remuneração global, de quaisquer suplementos remuneratórios, incluindo a fixação de indemnizações ou valores pecuniários incertos. Por outro lado, a ultrapassagem, em cada contrato celebrado, dos níveis retributivos consentidos está expressamente prevista no artigo 13.o do Decreto, que apenas a sanciona com responsabilidade disciplinar e financeira dos titulares dos órgãos da pessoa colectiva pública que fixaram os níveis remuneratórios dos trabalhadores, sem fazer qualquer menção à nulidade de tais contratos.
Em suma: aceitando a interpretação acolhida no acórdão de que as remunerações globais respeitam às remunerações acordadas para cada contrato, acompanhei a pronúncia no sentido da inconstitucionalidade parcial. A adoptar-se a interpretação alternativa, reportando a globalidade das remunerações ao serviço em causa, votaria a pronúncia no sentido da inconstitucionalidade total.
1.3 - Quanto à norma do artigo 8.o, n.o 3, acompanhando a pronúncia no sentido da inconstitucionalidade na parte em que determina a nulidade do contrato celebrado com falta de indicação da identificação da entidade que autorizou a contratação, exigida pela alínea g) do precedente n.o 2, votei no sentido de se estender essa pronúncia a todas as demais indicações que não sejam estritamente indispensáveis para a determinação do objecto do contrato.
Há que atender a que, no âmbito da Administração directa do Estado, surge a outorgar no contrato o dirigente máximo do serviço (artigo 7.o, n.o 1), que terá o especial dever de velar pela inclusão de todas as menções elencadas nas diversas alíneas do n.o 2 do artigo 8.o, não sendo exigível igual diligência ao trabalhador, tanto mais que este tipo de contratação visará fundamentalmente o pessoal de apoio administrativo, auxiliar e de serviços gerais, único ao qual é imediatamente aplicável (artigo 25.o, n.o 2).
Por outro lado, no direito laboral comum, a regra é que a omissão de formalidades na celebração do contrato é decidida em favor do trabalhador, designadamente a falta de redução a escrito, quando exigida.
Do artigo 131.o do Código do Trabalho resulta, por exemplo, que, apesar de também se exigir a indicação do nome ou denominação e domicílio ou sede dos contraentes, só se considera essencial a menção do nome ou denominação, e já não a indicação do domicílio ou sede, e a consequência da omissão de menções essenciais é o contrato considerar se sem termo, e não a sua nulidade. Assim sendo, não vejo como, por exemplo, se possa considerar, como o faz o precedente acórdão, como integrando "o mínimo necessário para determinar a identidade das partes e o conteúdo negocial" a indicação do domicílio e sede de contraentes já identificados pelo nome ou denominação. O mesmo se podendo dizer relativamente a outros requisitos exigidos nesse n.o 2 do artigo 8.o.
1.4 - Votei no sentido de o Tribunal se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma do n.o 3 do artigo 10.o do Decreto em causa, que comina com a nulidade toda e qualquer violação do disposto nesse diploma, isto é, não apenas a celebração de contrato com termo resolutivo fora das situações previstas no n.o 1 do artigo 9.o, ou a termo incerto fora das situações previstas no n.o 2 do artigo 9.o, ou por prazo superior ao previsto no n.o 3 desse preceito, mas também os contratos celebrados sem integral respeito pelo processo de selecção previsto no subsequente n.o 4, ou sem a autorização prevista no n.o 5, ou até sem a comunicação estipulada no n.o 6, ou com previsão de renovação automática ou de conversão em contrato por tempo indeterminado por atingir o prazo máximo de duração (n.os 1 e 2 do artigo 10.o).
A cominação com a nulidade surge como manifestamente desproporcionada e violadora do princípio da justiça. A celebração de contratos com termo para satisfazer, por exemplo, necessidades permanentes dos serviços deve implicar a sua conversão em contratos sem termo, e não a sua nulidade. Noutros casos impor se ia a redução do contrato (tal como o precedente acórdão entendeu relativamente à norma do n.o 5 do artigo 7.o): o contrato celebrado com duração superior a seis meses, contra o disposto no n.o 3 do artigo 9.o, devia ver a sua duração reduzida a esse prazo, e não fulminado com a nulidade. É gritantemente injusta a cominação com a nulidade, e não com a mera anulabilidade (como é regra comum no direito administrativo), por força da mera insuficiência de fundamentação da decisão do processo de selecção (n.o 4 do artigo 9.o) ou de falta de autorizações ou comunicações administrativas. A eventual inclusão de cláusulas de renovação automática ou de conversão em contrato sem termo quando se atingir o prazo máximo de duração do contrato com termo (n.os 1 e 2 do artigo 10.o) poderia - com justiça e proporcionalidade - implicar a mera nulidade dessas cláusulas e não a nulidade total do contrato.
Surge, assim, como claramente violadora dos princípios constitucionais citados a previsão irrestrita de nulidade contida no n.o 3 do artigo 10.o, colocando os trabalhadores contratados pela Administração numa situação de manifesta desprotecção face aos sujeitos ao regime do Código do Trabalho, sem que especiais razões de interesse público o imponham.
2 - Votei igualmente pela pronúncia da inconstitucionalidade da norma do n.o 2 do artigo 14.o, que permite a cedência ocasional dos trabalhadores, sem o seu acordo, entre pessoas colectivas públicas, por mera invocação de necessidades prementes das entidades envolvidas ou de razões de economia, eficácia e eficiência na prossecução das respectivas atribuições.
Saliente se que o acordo do trabalhador é sempre exigido pelo Código do Trabalho, exigindo se que essa concordância seja expressa no documento que titula a cedência (artigo 324.o, alínea c), e 325.o, n.o 2), surgindo como manifestamente inadmissível a tese (sustentada em alguns dos pareceres remetidos pelo Governo, mas que o precedente acórdão - e bem - não acolheu) de que, ao assinar um contrato que sabia estar sujeito a um regime que previa a cedência, estava antecipadamente a dar assentimento a esta cedência.
Por outro lado, o Código do Trabalho exige que a sociedade cedente e a cessionária sejam sociedades coligadas, em relação societária de participações recíprocas, de domínio ou de grupo ou que empregadores cedente e cessionário mantenham estruturas organizativas comuns (artigo 324.o, alínea b)), isto é, em suma, que pertençam ao mesmo grupo económico. É imensamente superior o universo de entidades entre as quais a norma em causa permite a cedência: todas as pessoas colectivas públicas, bastando que a cedência ocorra no quadro da colaboração entre eles, o que possibilita a cedência de um trabalhador da Administração Central à Administração Regional ou à Administração Local.
2313   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 Por outro lado, são extremamente vagos e praticamente incontroláveis (surgindo manifestamente insuficiente a mera sindicância de erros grosseiros) os condicionamentos relativos a necessidades prementes das entidades envolvidas ou a razões de economia, eficácia e eficiência.
Por último, há que salientar que a "ocasionalidade" da cedência pode atingir os cinco anos (artigo 324.o, alínea d), do Código do Trabalho).
Consente se, assim, a completa funcionalização do trabalhador a meros interesses económicos da entidade patronal, que o Acórdão n.o 581/95, citado no Acórdão n.o 306/2003, considerou como incompatível com o valor constitucional da dignidade da pessoa humana.
Eis, sumariamente expostas, as razões do meu dissentimento face às apontadas decisões do precedente acórdão.
Declaração de votoVotei vencido quanto à alínea b) da decisão por entender que a norma do n.o 5 do artigo 7.o do decreto em apreço não enferma de inconstitucionalidade.
Com efeito, a norma respeita a justa medida no equilíbrio dos interesses em presença, entre os quais se conta o de prevenir a estipulação, nos contratos de trabalho celebrados na Administração Pública, de cláusulas remuneratórias que excedam o limite máximo permitido por lei. Nesta óptica, e salvo o devido respeito, afigura-se-me manifesto que a norma não ofende o princípio da proporcionalidade, dado que uma outra solução que não a nulidade do contrato, não fazendo incidir sobre ambos os contraentes o desvalor da correspondente sanção jurídica, só deficientemente poderá satisfazer o aludido desiderato. Entendo ainda que, sendo a entidade patronal uma pessoa colectiva pública, a referência ao regime similar previsto no Código de Trabalho é destituída de sentido, pois aqui e em regra, ao contrário do que se passa na Administração Pública, para além de não existirem limitações legais quanto ao montante da retribuição, é quem outorga na qualidade de entidade empregadora que efectivamente suporta os encargos financeiros respeitantes à remuneração estipulada.
Entendo que estas normas, ao estabelecerem a sanção da nulidade dos contratos de trabalho celebrados pelas pessoas colectivas públicas com preterição dos requisitos, condições ou formalidades nelas previstos - desrespeito dos limites à contratação nos aspectos quantitativo (artigo 7.o, n.o 4) e remuneratório (artigo 7.o, n.o 5), inobservância da forma escrita e não inclusão de certas menções no texto dos contratos (artigo 8.o, n.o 3) e violação do regime de celebração de contratos a termo resolutivo (artigo 10.o, n.o 3) - e ao permitirem a invocação da invalidade de tais contratos, a todo o tempo, pelas entidades públicas que deram origem aos fundamentos da invalidade, configuram uma flagrante violação do princípio da proporcionalidade, limitando de modo excessivo e não necessário a garantia constitucional da segurança no emprego (artigo 53.o da Constituição) e os princípios constitucionais da segurança jurídica e da protecção da confiança próprios do Estado de direito democrático (artigo 2.o da Constituição).
Concluo assim que seria transponível para todos os casos enunciados nestas normas a fundamentação que levou o Tribunal a pronunciar-se no sentido da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 7.o, n.o 5 (ponto 3.5. do acórdão), e da norma constante do artigo 8o, n.o 3, na parte em que determina a nulidade do contrato celebrado com falta da referência prevista na alínea g) do n.o 2 do mesmo artigo (ponto 3.6.).
As considerações do acórdão que permitiram ao Tribunal pronunciar-se no sentido da não inconstitucionalidade dos artigos 7.o, n.o 4, 8.o, n.o 3 (na parte restante), e 10.o, n.o 3, do Decreto em apreciação reconduzem-se a uma tentativa de interpretação de tais normas em conformidade com a Constituição.
Ora, a meu ver, em sede de fiscalização preventiva da constitucionalidade, o Tribunal deve, em princípio, prescindir da utilização de "mecanismos de correcção" na interpretação das normas que lhe são submetidas. Uma pronúncia do Tribunal no sentido da não inconstitucionalidade há-de assegurar que aos órgãos de aplicação do direito que no futuro venham a confrontar-se com tais normas não sejam exigidos especiais esforços de coordenação com outras normas do sistema para atingirem um juízo de compatibilidade com a Constituição.
Só assim a intervenção do Tribunal Constitucional nesta fase do processo legislativo desempenhará a função de impedir que se introduzam no ordenamento jurídico normas inconstitucionais e permitirá uma autêntica colaboração institucional, dando ao próprio autor dos actos normativos questionados a oportunidade de os adequar à Constituição.
Declaração de voto1 - Votei vencido quanto ao juízo de não pronúncia de inconstitucionalidade constante da alínea a) da decisão.
Tenho para mim que a cominação de nulidade relativamente aos contratos de trabalho por tempo indeterminado celebrados pelas pessoas colectivas públicas, quando inexistir um quadro de pessoal para o efeito e nos limites do mesmo, se posta como uma medida desproporcionada e contrária à garantia de segurança no emprego.
Na verdade, aceitando que a existência de quadros de pessoal pode constituir uma realidade de não muito difícil apreensão por parte dos contratandos, penso que é extremamente difícil aos mesmos saberem se e em que medida tais quadros se encontram dotados de pessoal.
Nessa incerteza, os contratandos contarão, certamente, que a "Administração" (tomada esta numa muito ampla acessão), vinculada que está ao princípio da legalidade - e, neste, à obediência da previsão constante do n.o 1 do artigo 7.o do apreciando Decreto da Assembleia da República -, ao celebrar com eles o contrato de trabalho por tempo indeterminado, assegurou-se da não dotação total dos respectivos quadros e, por isso, para prover às suas necessidades, resolveu efectuar tal celebração.
E, como se trata de um contrato por tempo indeterminado, o contratando, certamente, contou, de forma razoável, com um vínculo laboral sem uma limitação temporal previsível a priori, o que lhe conferia uma estabilidade nessa relação.
2314   |   II Série A - Número 052   |   17 de Abril de 2004 Aceito, igualmente, que, como é salientado no acórdão a que a presente declaração se encontra apendiculada, o programa final da norma ínsita no n.o 4 do artigo 7.o do aludido Decreto seja o de conter e reprimir os abusos a que pode dar aso a adopção de um instrumento jurídico menos constringente do que o tradicional regime de direito público.
Simplesmente, em contrário do decidido na alínea a) desse aresto, perfilho a óptica segundo a qual, no balanceamento entre o interesse público que presidiu à adopção da medida inserta naquele n.o 4, ainda que tendo em atenção a especificidade da invalidade aí cominada (que não obedecerá inteiramente ao regime geral da nulidade, devendo ter-se em conta, quanto a um tal vício, o regime especial dos artigos 114.o a 118.o do Código do Trabalho) e a garantia da segurança no emprego, aquela medida se apresenta como excessiva.
É certo que, operando a invalidade do contrato, poderá o contratado vir a ser indemnizado pela cessação dos efeitos do negócio jurídico laboral com os quais, como disse acima, razoavelmente contava.
Só que, no meu modo de ver - e aduzindo, quanto a este particular, algumas das considerações que foram apostas, quer na minha declaração de voto aposta ao Acórdão deste Tribunal n.o 683/99 (publicado na 2.a Série do Diário da República de 3 de Fevereiro de 2000), quer na declaração de voto nesse mesmo aresto produzida pelo Ex.mo Conselheiro Luís Nunes de Almeida - medidas legislativas que, prevendo formas de cessação de contratos de trabalho (e releva aqui, indubitavelmente, a sua específica característica de contrato por tempo indeterminado, com a segurança, para o trabalhador, que dessa característica resultava) por razões ligadas à não observância da lei por parte das pessoas colectivas públicas e, assim, sem que, da parte do contratado, haja sido assumido um comportamento justificativo dessa cessação, cessação essa que, afinal, redundará num verdadeiro "despedimento" do contratado, embora com a dação de indemnizações, aponta, ao fim e ao resto, para a postergação da garantia que deflui do artigo 53.o da Constituição, a qual é "substituída", por via de legislação ordinária, por um mero sucedâneo indemnizatório.
Votei, por isso, pela pronúncia de inconstitucionalidade da norma do n.o 4 do artigo 7o do Decreto n.o 157/IX da Assembleia da República, por violação dos princípios da justiça, que deflui do princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.o da Constituição, e da proporcionalidade e da garantia de segurança no emprego, esta estipulada no artigo 53.o da mesma Lei Fundamental.
2 - Embora tendo votado a não pronúncia pela inconstitucionalidade da norma do n.o 3 do artigo 10.o do referido Decreto da Assembleia da República, não anuí à totalidade da fundamentação que foi carreada ao vertente acórdão.
Em primeiro lugar, e como é evidente, não posso, logicamente, partilhar da opinião segundo a qual os motivos que conduziram à não pronúncia de inconstitucionalidade da norma do n.o 4 do artigo 7.o do Decreto também são convocáveis para a norma do n.o 3 do artigo 10.o, e isso, desde logo, porque tais motivos, quanto àquele primeiro normativo, não são por mim acolhidos.
O que entendo, porém, é que os contratos de trabalho a termo resolutivo são, por natureza, negócios jurídicos de duração temporalmente limitada, sendo que, de acordo com o artigo 9.o e com o n.o 1 do artigo 10.o do Decreto cujas normas são aqui apreciadas, são contratos que só podem ser celebrados para ocorrer a determinadas situações muito particulares de necessidades das pessoas colectivas públicas, não estando sujeitos a renovação automática.
Neste contexto, e dada aquela natureza, creio que a situação a que se reporta um contrato deste jaez não pode considerar-se semelhante àqueloutra decorrente de um contrato de trabalho por tempo indeterminado.
E, se, quanto a este último, na análise do balanceamento entre o interesse público (a que acima se fez referência), aditado ao próprio interesse de terceiros que pretendam entrar em relação de emprego com a Administração Pública a que alude o acórdão e a garantia de segurança no emprego, propendi para entender que, constitucionalmente, esta última se deveria sobrepor ao primeiro, já no que tange aos contratos de trabalho a termo resolutivo, em face, justamente, da sua específica natureza, não antevejo como desrazoável que o interesse do programa normativo se sobreponha, aqui, a tal garantia.
3 - Estas, pois, muito em síntese, as razões que me levaram a votar vencido quanto à alínea a) da decisão e as que me conduziram ao juízo de não pronúncia de inconstitucionalidade constante da alínea e) da mesma decisão.
ALTERA O ESTATUTO DO MECENATO, PROMOVE O MECENATO CIENTÍFICO E ALARGA O REGIME DE INCENTIVOS FISCAIS À I&D EMPRESARIALExposição de motivosReconhece-se o papel do mecenato científico enquanto forma de mobilização de recursos do sector empresarial para apoio à promoção das actividades de investigação e desenvolvimento. Não se trata, neste caso, de inventar o que já está criado pelo Estatuto do Mecenato mas, sim, de actualizar este instrumento legislativo de 1999 e reforçar a sua aplicabilidade ao domínio da ciência.
Mas seria uma ilusão pensar que é em sede de apoio mecenático das empresas às unidades de investigação que se decide a questão estratégica da disseminação pelo tecido económico e social das actividades de investigação e desenvolvimento. Pelo contrário: só é possível incrementar esta disseminação através do reforço dos incentivos à incorporação de I&D por parte das empresas. Do ponto de vista da política pública, o alargamento do mecenato científico deve ser inserido num quadro mais vasto de medidas, que estimule, de facto, a I&D empresarial.
Não começamos de novo. Entre 1995 e 2001 conseguiu-se um verdadeiro take-off da I&D empresarial reflectido nos resultados dos inquéritos ao Potencial Científico e Tecnológico e à Inovação (CIS III), oportunamente divulgados pelo Observatório da Ciência e Tecnologia. A I&D empresarial cresceu de 1995 a 2001 a uma taxa anual, a preços constantes, superior a 18%. Crescimento médio que resulta de taxas de crescimento a ritmo crescente: 12% de 1995 para 1997, 15% de 1997 para 1999 e de 28% entre 1999 e 2001. Em resultado deste crescimento acelerado a importância relativa da I&D empresarial no total da despesa em I&D nacional passou de 23% em 1995 para cerca de 32% em 2001.