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Preocupámo-nos em dar relevo ao princípio constitucional de corrigir as desigualdades entre as autarquias do mesmo grau, a satisfação de necessidades básicas, designadamente decorrentes da disponibilidade de equipamentos e infra-estruturas. Tivemos a intenção de acentuar o peso e a importância do critério das «carências municipais», uma vez que temos por certo que este critério, sendo bem aplicado, melhor poderá contribuir para o desenvolvimento das regiões desfavorecidas do País e, portanto, mais necessitadas de investimentos em infra-estruturas básicas.
Na definição das «carências municipais» e na sua redistribuição pelos municípios portugueses intervirão indicadores relativos a sectores que se nos afiguram os mais representativos das necessidades básicas das populações mais carecidas: a educação, a energia, a habitação, o saneamento básico, a saúde, a viação rural.
Parece-nos inquestionável que qualquer destes seis sectores são aqueles que, quando mal ou insuficientemente satisfeitos ou atendidos, revelam que mais degradados estão os municípios e quando se encontram em bom funcionamento o concelho ou o município conhece uma certa situação de bem-estar, de progresso e de equilíbrio.
Como é possível que concelhos como os que se situam no vale do Lima, que apresentam um índice de analfabetismo de 30%, possam ter qualquer esperança de progredir seriamente, compreender a necessidade de reformular uma agricultura que constitui 100% da sua riqueza e carece de ser corrigida e melhorada por força de entrada na CEE e entender que as crianças recém-nascidas não devem ser alimentadas a vinho?
O consumo de energia é hoje base e condição sine quo non do progresso, mesmo da própria agricultura. A habitação, ou porque não existe ou porque a que se utiliza está extremamente degradada, conduz, forçosamente, a uma promiscuidade inevitável, fonte e fruto de acentuada criminalidade, e a condições de vida quantas vezes infra-humanas.
O saneamento de base, a saúde e a viação rural são fontes de desenvolvimento social e económico, cuja falta e carência pesam, assustadoramente, sobre as administrações municipais.
Estes factores, cujos índices o Governo deve definir por decreto-lei, são sensíveis, são entendíveis, são constantes fontes de preocupação dos autarcas e surgem, sistematicamente, como objectivo dos planos de actividades municipais.
As grandes carências dos municípios situam-se nestes domínios e não podemos ignorar que estamos a legislar para os municípios portugueses e para os seus autarcas, que têm de compreender, avaliar, quantificar e mensurar as verbas que lhes são atribuídas, a uns mais do que a outros, porque as carências que os determinam são claramente diferentes e rigorosamente desiguais.
Nesta matéria, a lei tem de ser cuidadosa e realista e deve utilizar índices e indicativos que não permitam ou não facilitem injustiças na distribuição das verbas e favoritismos nas atribuições; os critérios têm de ser inteligíveis para não serem difíceis de compreender e fáceis de fiscalizar.
2878 I SÉRIE - NÚMERO 76Outro ponto que quero reforçar é o de que se propõe no projecto de lei do CDS um reforço substancial da parcela das receitas municipais, que deve ser, obrigatoriamente, transferida para as freguesias.
Em fez dos 5% da parcela do FEF para as despesas correntes que cada município deve transferir para as freguesias, o meu partido propõe que essas percentagens se elevem ao nível dos 15%.
Não podemos ignorar que os autarcas eleitos nas freguesias, principalmente aqueles que constituem as juntas de freguesia, têm necessidade de dispor, livremente, de uma verba que lhes permita dar execução ao plano de actividades que anualmente, a lei lhes exige e que de facto elaboram e querem executar.
A circunstância de uma dezena de cidadãos ser, eleita pelos seus vizinhos e pelos seus concidadãos para desempenhar as funções da administração da freguesia e para serem aqueles responsáveis em quem os eleitores confiaram para a realização de determinados objectivos de interesse local, devem merecer o respeito da lei, que tem de lhes garantir o mínimo de disponibilidades financeiras, que não os obrigue a viverem, sistematicamente, dependentes da generosidade ou do capricho das câmaras, dos favores ou da indiferença do presidente ou do poder partidário que decide, administra e reparte as receitas municipais, quantas vezes ignorando ou esquecendo o direito de se pensar politicamente diferente.Vozes do CDS: - Muito bem!O Orador: - A circunstância de se ser eleito a nível nacional para se responder pela administração pública de uma freguesia envolve um prestígio, implica uma dignidade, exige um respeito que a Lei das Finanças Locais não pode esquecer e deixar sujeita ao critério pessoal de um presidente de município ou de uma maioria partidária com quem pode não ter qualquer afinidade.
Estes 15% que propomos no nosso projecto de lei podem não ser suficientes, mas julgamos que constituirão uma força para transformar uma preocupação numa saudável realidade.
Há outros aspectos no projecto de lei do CDS, que podia referir, que trazem um tratamento diferente ou dão mesmo contributo novo, mas penso que para uma apresentação na generalidade bastará quedar-me por aqui.
Abstive-me de entrar na apreciação dos restantes três projectos de lei e da proposta do Governo; para mim são válidos, construtivos, ajudam todos a encontrar uma melhor legislação final para a vida financeira dos municípios.
A discussão na especialidade que se vai seguir, dispondo de tanto contributo, poderá, .com certeza, reunir em lei as melhores soluções para o prestígio, a defesa, a dignidade e o desenvolvimento do municipalismo português, que ao longo se séculos, e sobretudo no último decénio, tanto tem feito de bom e de útil para Portugal e para os Portugueses.Aplausos do CDS e de alguns deputados do PRD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: O regime das finanças locais deve caracterizar-se por uma certa estabilidade.
É fundamental que Governo e autarquias conheçam, com profundidade e com horizonte temporal suficientemente extenso, as normas que condicionam o sistema financeiro autárquico e que as adaptações que venham a ser introduzidas sejam tão-somente aquelas que a experiência ou a evolução estrutural tornem indispensáveis.
A primeira Lei das Finanças Locais, aprovada por esta Assembleia em Novembro de 1978, perspectivou um novo regime financeiro para as autarquias e garantiu-lhes a autonomia indispensável ao exercício pleno dos poderes que a Lei n.o 79/77 lhes tinha outorgado.
Mas ela própria surgia como uma primeira experiência e previa no seu articulado a obrigatoriedade da sua revisão até 15 de Junho de 1981.
Apesar da data fixada, sucessivos governos encararam a sua revisão sem no entanto a concretizarem, tendo apenas o último governo cumprido esta obrigação através do Decreto-Lei n.o 98/84, o qual foi objecto de ratificação parlamentar.
Introduzir de novo profundas alterações ao regime das finanças locais é, no nosso entender, não só desnecessário mas também negativo, porquanto a lógica aponta no sentido de deixar vigorar por um período mais longo o regime actual e só o adaptar nos aspectos julgados indispensáveis. Advogamos, pois, a introdução apenas de alterações pontuais à lei em vigor, mas não a sua substituição integral.
É certo que há agora razões que justificam a necessidade de algumas alterações.
Em primeiro lugar, as que resultam da entrada de Portugal na CEE e da possibilidade que às nossas autarquias foi aberta de utilização dos fundos comunitários.
Em segundo lugar, mas decorrente ainda da nossa entrada na CEE, o novo regime fiscal, que implicou desde já a introdução de um novo imposto e abolição de outros.
Em terceiro lugar, as consequências do acórdão do Tribunal Constitucional que veio considerar inconstitucional o regime proposto pelo Decreto-Lei n.o 98/84 relativo ao regime financeiro das autarquias locais das regiões autónomas.
Algumas outras alterações são agora propostas em consequência de soluções preconizadas pelo Partido Socialista, mas que no governo anterior não conseguiram vencimento político e que nada agora obsta a que sejam apresentadas.
Vejamos, portanto, quais os principais aspectos do diploma que agora apresentamos.
Em primeiro lugar, trata-se de uma alteração ao Decreto-Lei n.o 98/84, de 29 de Março, e não a apresentação de um novo diploma.
Em segundo lugar, propõe-se um aumento das receitas próprias dos municípios através da concessão de uma percentagem de 5 % dos seguintes impostos directos: contribuição industrial, imposto sobre a indústria agrícola, imposto profissional, imposto complementar e imposto sobre aplicação de capitais. A autonomia financeira dos municípios consegue-se não só pelo aumento das suas receitas globais mas também pelo aumento da percentagem das suas receitas próprias.
Em contrapartida, propõe-se a exclusão das derramas como fonte complementar das receitas municipais, apenas susceptível de ser lançada nos casos de celebração de contratos de reequilíbrio financeiro.
4 DE JUNHO DE 1986 2879Pretende-se desta forma não aumentar a carga fiscal com o objectivo de suprir necessidades financeiras dos municípios, os quais serão largamente compensados pelas receitas resultantes da parte dos impostos directos que lhes passará a caber, estabelecendo-se um vínculo maior entre as receitas das autarquias locais e a actividade económica do município.
A exclusão da derrama como receita municipal normal visa atingir uma dupla função: por um lado, ao reduzir a carga fiscal sobre as empresas, libertando verbas que assim poderão vir a ser aplicadas de forma alternativa, por exemplo, na taxa municipal de transportes, viabilizando os investimentos que se tornam imprescindíveis nas empresas públicas de transportes de passageiros; por outro lado, a sua aplicação exclusiva em consequência dos contratos de reequilíbrio financeiro visa co-responsabilizar de facto os munícipes por uma má gestão financeira.
Não mais deve ser possível que uma má gestão financeira possa ser classificada como positiva para os interesses locais.
Em terceiro lugar, propõe-se que o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) continue a desempenhar a sua função de principal receita da grande maioria dos municípios - os que dispõem de menores recursos próprios, mantendo-se a sua característica de fonte financiadora das necessidades correntes dos municípios e de correcção das assimetrias existentes entre eles.
Até agora sempre se propôs e os projectos apresentados pelo PCP e pelo PRD continuam nesta linha- que o Fundo de Equilíbrio Financeiro fosse calculado em função das despesas do Estado.
Se esta solução pode, do ponto de vista teórico, ser considerada mais correcta, pois correlaciona as despesas da administração central e local, fazendo-as evoluir no mesmo sentido, na prática é uma solução que se tem mostrado inoperante.
Apesar dos cuidados postos na forma como se enunciaram no Decreto-Lei n.o 98/84 as rubricas que devem constituir o elenco das despesas a considerar, o seu conteúdo tem-se modificado, não sendo assim possível uma previsão que permita a priori determinar de forma segura a sua evolução, o que pressupõe grande dificuldade para os municípios preverem as suas receitas independentemente de conhecerem a percentagem das despesas que lhes seria consignada.
A existência actual de um novo imposto indirecto (o IVA), que acompanha de perto a evolução da actividade económica e que cresce ao ritmo desta, corrigido pela inflação, permite de um modo mais adequado prever a sua evolução de forma que as receitas dos municípios cresçam a um ritmo semelhante ao do conjunto da economia e com um processo de cálculo de muito fácil controle.
O PS propõe que o Fundo de Equilíbrio Financeiro corresponda a, pelo menos, 30% do montante previsto para o IVA e que, se a previsão global deste imposto pecar por defeito, sejam no ano seguinte os municípios compensados com o valor correspondente ao montante que lhes é devido.
Também se proeurou simplificar o conjunto de critérios para a distribuição do FEF pelos municípios, tendo em vista os seguintes objectivos: que o FEF contribua decisivamente para aumentar as receitas dos municípios que mais necessidades têm e que menos receitas próprias geram; que, estes
facilmente actualizáveis, traduzam a evolução verificada em cada município e existam disponíveis no continente e nas regiões autónomas.
Não se desconhece, porém, que alterações aos critérios utilizados até agora são, na prática, de difícil implementação, já que se não considera possível que nenhum município receba pelo FEF verba inferior à que já vem recebendo em anos anteriores.
Como grande novidade propõe-se a criação de um novo fundo, a que chamámos fundo de desenvolvimento, cujo objectivo é o de permitir concretizar acções especiais de desenvolvimento, ampliando a capacidade de acesso dos municípios mais carecidos a novas formas de financiamento, em especial as decorrentes da adesão de Portugal às Comunidades Europeias.
Com efeito, há municípios, sobretudo os mais carenciados, que têm dificuldades ou se vêem mesmo impossibilitados de se candidatarem aos financiamentos dos fundos comunitários ou outros fundos especialmente concebidos para fazer face a projectos fundamentais ao seu desenvolvimento, por não terem os meios financeiros para fazer face à sua quota-parte no custo dos investimentos.
Por isso, o PS propõe que o fundo de desenvolvimento seja equivalente a 50% do valor global previsto no Orçamento do Estado para co-financiamento de projectos municipais de desenvolvimento local ou regional e seja repartido em valores variáveis entre 20% e 80% da parcela correspondente ao encargo do município e na razão inversa do seu nível de carências.
Um exemplo permite caracterizar facilmente a necessidade da criação deste novo fundo.
Suponhamos dois municípios, um de fracos recursos com um orçamento de 100 000 contos- e outro com nível de receitas importante, por exemplo, de 500 000 contos. Em ambos os casos se considera indispensável a realização de um projecto de investimento de, por exemplo, 200 000 contos. Para o segundo município pode ser relativamente mais fácil a sua realização, enquanto para o primeiro este objectivo, embora considerado indispensável, pode ser praticamente impossível de alcançar.
Atendendo a que o FEDER pode financiar até 70% do custo do projecto, então isso significará que o Orçamento do Estado apoiará a realização do investimento de forma que o município de menores recursos tenha de ter disponível 6% do seu custo total, enquanto o município mais rico terá de comparticipar a obra em 24%.
Torna-se assim mais equilibrado e ampliado o acesso dos municípios de menores recursos aos fundos estruturais que entretanto venham a estar à sua disposição.
A forma de utilização deste fundo e a definição dos critérios de classificação dos municípios para este efeito serão regulamentadas por decreto-lei.
Um último aspecto importante convém referir e diz respeito ao regime financeiro das autarquias locais das regiões autónomas.
Entendeu o PS que deveria caber às regiões autónomas, através das respectivas assembleias regionais, a definição dos critérios de distribuição das verbas relativas ao Fundo de Equilíbrio Financeiro pelos respectivos municípios, e assim se previa no Decreto-Lei n.o 98/84.
No entanto, um recente acórdão do Tribunal Constitucional decidiu pela inconstitucionalidade de tal
2880 I SÉRIE - NÚMERO 76preceito, considerando, que os mesmo critérios se devem aplicar aos municípios do País no seu conjunto: continente e regiões autónomas.
Por isso se procedeu a esta adaptação, bem como a outras consequentes de alterações legais entretanto introduzidas - como são os casos da substituição do imposto de turismo já considerada na Lei do Orçamento do Estado para 1986 e o do regime financeiro das assembleias distritais - ou das resultantes da criação do fundo de desenvolvimento e suas implicações sobre o plafond de crédito dos municípios.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Em grandes linhas, estas as propostas do PS: manutenção do regime em vigor e sua adaptação consequente, sobretudo das alterações estruturais resultantes da entrada de Portugal na CEE.
Relativamente aos três projectos de lei apresentados, respectivamente pelo PCP, PRD e CDS, e à proposta de lei apresentada pelo Governo, há pontos que consideramos interessantes e outros dos quais divergimos significativamente.
No entanto, é nosso entender que todos devem ser cuidadosamente analisados em sede de comissão especializada.
Uma matéria como a das finanças locais deve ser objecto do maior consenso possível. Por isso, o PS votará favoravelmente todos diplomas apresentados e dará a sua contribuição esforçada e interessada para que, em comissão, seja possível alcançar uma. versão final que seja aplicável já ao Orçamento do Estado para 1987 e que sirva da melhor forma o poder local e o País.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Silva Marques, Carlos Lilaia e Mário Maciel.
Tem a palavra o Sr. Deputado Silva Marques.O Sr. Silva Marques (PSD): - Sr.a Deputada Helena Torres Marques, devo dizer-lhe que também a mim me parece que os diplomas apresentados dão contribuições genéricas, e até parcelares, positivas para a matéria que estamos a tratar. Todavia, se me permite que faça um juízo comparativo, diria que o melhor contributo, quer genérico quer. parcelar, é o do Governo. Penso que só por um excesso de oposicionismo é que as bancadas que não apoiaram o Governo não fizeram esta referência, mas ela é evidente e merece ser feita.
Diria ainda, sem contrariar o que acabei de afirmar, isto é, que os outros projectos de lei dão contributos genéricos e parcelares positivos, que há algo que caracteriza cada um deles de forma acentuada. O do PCP, por exemplo, é excessivamente conservador; o do CDS é excessivamente «seguidista», salvo em alguns aspectos, que, segundo creio, resultam do facto de se tratar de um partido que neste momento está na oposição; o do PRD tem um toque acentuado de tecnocracia e algo de utopia, pressupondo que a nossa Administração funcionará em moldes que estão longe de acontecer. Quanto ao projecto de lei do PS, devo dizer que, depois de há pouco ter ficado sabedor de que a Sr.a Deputada Helena Torres Marques está a preparar uma tese, agora compreendo porque é que o acento tónico deste diploma é particularmente especulativo.
A tese universitária é, por definição, do domínio da ciência pura, e não da aplicada, e daí que o projecto de lei do PS não tenha a virtualidade nem a aplicabilidade imediata, sob pena de que os resultados que dele se obtenham venham a ser extremamente negativos. Isto porque o diploma do PS acentua desmedidamente o vector da subida das receitas dos municípios sem fazer um tratamento simultâneo do problema das actuações e dos investimentos locais. Por isso, é um diploma especulativo.
Efectivamente, o projecto de lei do PS acentua essa subida de receitas por diversas vias e, inclusivamente, vai ao ponto de criar um seguro para as autarquias relativamente à conjuntura económica.
Veja a Sr.a Deputada o seguinte: o Estado tem de estar sujeito à conjuntura económica e por isso as suas receitas flutuam e correm riscos em função dessa mesma conjuntura económica, e agora o vosso projecto de lei introduz um seguro - não de vida, mas de conjuntura - para a administração local. Como se isso fosse razoável!
Daí que agora entenda o acento excessivamente especulativo do vosso diploma. Não é um projecto de lei ligado à situação concreta nem tem uma intenção de aplicação prática, pelo que corre o risco de ser extremamente mau na medida em que, a meu ver, em termos de aplicação imediata, teria efeitos altamente nocivos.
Sr.a Deputada Helena Torres Marques, termino com uma nota, que é de simpatia, mas que faz parte da relação parlamentar, dizia um grande poeta português que «ninguém cortará a raiz ao pensamento». Excesso de optimismo do poeta!... Logo havia de haver (ironia do destino!) unia camarada que daria uma machadada na raiz do pensamento, voando para a área etérea do raciocínio puramente especulativo!De qualquer modo, Sr.a Deputada, não deixo de considerar que também o projecto de lei do PS constitui um contributo positivo para a apreciação desta matéria.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr.a Deputada Helena Torres Marques, decididamente V. Ex.a está contra o Plano ou não acredita nele.
Digo isto porque quando no projecto de lei do PRD se relaciona o volume de receitas do Fundo de Equilíbrio Financeiro com as despesas do Estado é apenas no caso de o Plano não existir.- Ora, certamente que iremos ter um plano de médio prazo, certamente que o Governo, respeitados os preceitos constitucionais, não deixará de mandar elaborar um plano de médio prazo.
Por outro lado, também penso que a Assembleia da República estará atenta a esta questão, que, de facto, não é uma questão de pormenor.O Sr. Presidente: -, Tem a palavra o Sr. Deputado Mário Maciel.O Sr. Mário Maciel (PSD): - Sr.a Deputada Helena Torres Marques, referiu-se V. Ex.a ao acórdão do Tribunal Constitucional que declarou inconstitucional a distribuição pelas assembleias regionais das verbas oriundas do Fundo do Equilíbrio Financeiro às autar-
4 DE JUNHO DE 1986 2881quias dessas regiões autónomas e a questão que gostaria de lhe colocar era no sentido de saber se concorda com esta decisão.
Devo dizer que pessoalmente acatei essa decisão, mas não concordo com ela, na medida em que entendo que é limitativa das autonomias regionais.
Gostaria, pois, de saber qual a sua opinião acerca desta matéria, até para que fique clarificada a posição da sua bancada relativamente a este assunto, que achamos de crucial importância.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Deputado Silva Marques está no seu legítimo direito de considerar que o melhor diploma é o do Governo.O Sr. Silva Marques (PSD): - Sem dúvida!A Oradora: - Só é pena que ele não seja aplicável- e ainda bem que tanto V. Ex.a como o Sr. Deputado Mário Maciel me deram oportunidade de me referir a isso.
Efectivamente, gostaria de saber como é que é possível distribuir uma mesma verba segundo três critérios diferentes sem se afectar verbas a cada uma das parcelas referidas. É que, em termos matemáticos, isso é perfeitamente impossível.
Na lei anterior - e aproveito esta oportunidade para responder ao Sr. Deputado Mário Maciel -, em cuja elaboração tive, como sabe, um papel importante, foi por nós proposto que houvesse critérios diferentes para a Madeira e para os Açores definidos pelas assembleias regionais. Esta era a perspectiva que nos parecia mais correcta. Mas isto com uma afectação da verba total, que seria redistribuída de acordo com os critérios que as assembleias regionais viessem a definir.
Isto, sim, Sr. Deputado, tinha lógica. Agora, dizer que o Fundo de Equilíbrio Financeiro global é distribuído de uma determinada forma pelo continente, sem se saber qual é a parte que lhe diz respeito, e de outra forma pela Madeira e pelos Açores, sem se dizer qual é a parte que é calculada, em termos matemáticos parece-me impossível de se levar por diante.
Quanto ao nosso projecto de lei, o Sr. Deputado Silva Marques diz que ele é inaplicável, mas devo dizer-lhe que se há diploma simples, sem complicação nenhuma em termos de aplicação e perfeitamente entendível por parte das câmaras municipais no que concerne à resposta que pretende dar, é, efectivamente, o projecto de lei do PS. Aliás, nele a definição das regras específicas da distribuição caberá ao Governo mediante decreto-lei - isto para que tenhamos possibilidade de intervenção.
Como vê, o nosso projecto de lei é perfeitamente susceptível de aplicação, é correcto e não tem nada de teórico.O Sr. Silva Marques (PSD): - Dá-me licença que a interrompa, Sr.a Deputada?A Oradora: - Faça favor.O Sr. Silva Marques (PSD): - Sr.a Deputada, eu não disse que o projecto de lei do PS é inaplicável. O que disse foi que, se fosse entendido com uma finalidade de aplicação, seria péssimo.
Mas eu entendi-o sobretudo como um contributo teórico, e aí ele tem algo de positivo.A Oradora: - Gostaria de registar que o PSD considera péssima a proposta de introdução deste fundo de desenvolvimento e creio que as autarquias não estarão de acordo com este ponto de vista.
A proposta que o PS fez agora não tem nada de teórico; pelo contrário, ela é extraordinariamente pragmática, realista e de execução imediata, já em 1987.
Gostaria ainda de dizer-lhe que não cortei a raiz ao pensamento e conte comigo para nunca cortar a raiz ao pensamento.O Sr. Silva Marques (PSD): - Mas a raiz tem de resistir muito!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Seiça Neves.O Sr. Seiça Neves (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Somos dos que entendemos que o verdadeiro conceito autonómico do poder local implica que este não seja um mero prolongamento da máquina administrativa das administrações centrais.
Por outro lado, é facto notório que a gestão democrática das autarquias foi e é uma das mais saborosas e duradouras conquistas da revolução de Abril e tem sido mola propulsora de desenvolvimento e de bem--estar para as populações.
Servem estes considerandos para mais exactamente valorizarmos e dimensionarmos a importância da discussão da Lei das Finanças Locais, da qual depende não só o montante das verbas a atribuir às autarquias mas também a consagração de um poder local verdadeiramente autónomo e descentralizado.
Ainda recentemente o IV Congresso das Autarquias Locais uma vez mais consagrou os princípios que vimos defendendo, reivindicando um maior e mais justo municiamento financeiro, alterando os indicadores que servem de base ao cálculo das receitas provenientes do Fundo de Equilíbrio Financeiro.
Só que, e no que a este assunto, de magna importância, diz respeito, o diploma do Governo não só não melhora a situação, o que vale por dizer não inculca certeza e transparência no cálculo do Fundo, como ainda a agrava, fazendo-o depender do montante da cobrança do IVA - cf. artigos 8.o e 9.o da referida proposta de lei.
Ora, nenhuma razão se divisa para que o cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro não seja feito com base nas despesas correntes e de capital do Estado.
É que, tomando como exemplo os valores constantes do Orçamento do Estado para 1986, em que o montante que foi destinado ao FEF foi de cerca de 78 milhões de contos, caso fosse aplicada a fórmula governamental - 25 % do IVA - tal montante desceria para cerca de 55 milhões, o que constituiria uma defraudação para os cofres autárquicos de mais de 23 milhões de contos.
Acresce que numa economia desequilibrada como a portuguesa não é indiferente tomar como base dos cálculos o montante das despesas ou das receitas.
2882 I SÉRIE - NÚMERO 76Fazer depender o municiamento das autarquias das receitas do IVA significa assim, a nosso ver, a institucionalização do princípio de que o municiamento financeiro das autarquias tem mais a ver com a disponibilidade económica de conjuntura do que com as despesas sociais que ao Estado incumbem.
Isto é, pelo nosso lado recusamos a qualidade de parente pobre em que alguns dos projectos e a proposta de lei pretendem transformar as autarquias em termos de financiamento.
Sendo cinco os textos em apreço, deixaremos para sede de comissão a sua análise detalhada, dispondo desde já de numerosas propostas alternativas.
É que, a nosso ver, reforçar o poder local é reforçar a democracia, o progresso e, claramente, engrandecer Portugal.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Mendes Bota.O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A comunicação social e as sondagens encarregaram-se de dar estampa pública àquilo que é já um sentimento generalizado: a instituição do poder local em Portugal foi a conquista de Abril cujos reflexos mais positivamente influenciaram a vida da população portuguesa.
Conquista, que significou isso mesmo! Guerra de muitas batalhas travadas; progressão lenta, mas segura, de trincheira em trincheira, por entre o fogo cruzado dos adeptos do centralismo «terreiro-pacista»; stocks legislativos, bonitos na forma e nos objectivos, mas carcomidos pelo carunchar da inflação, pelos cortes orçamentais, pelos critérios de dúbia interpretação, pelo manobrismo dos indicadores e pelo atraso crónico das estatísticas.
Mas a verdade é que nesta cruzada pela descentralização do poder, há sempre um bom porto, um cabo da Boa Esperança, que marca- o início de uma nova era.
A Lei n.o 1/79, de 2 de Janeiro, vulgarmente conhecida por Lei das Finanças Locais, marcou o fim do monopólio do subsídio e da comparticipação, decidido nos gabinetes ministeriais, na insensibilidade das realidades, dados à laia de esmola ao investimento municipal ou de prémio aos especialistas na movimentação dos bastidores da cunha e do compadrio.
A definição clara das regras do jogo, a consagração inequívoca da autonomia financeira das autarquias, a imputação aos seus órgãos da responsabilidade de gerir um património e umas finanças próprios, foram as principais características que estiveram na base de um surto de desenvolvimento que transformou rapidamente o País.
Ao fim de dez anos de poder local em Portugal, que este ano se comemoram, poder-se-á dizer, com frança propriedade, que valeu a pena!
Valeu a pena confiar nos representantes democraticamente eleitos, que elaboraram, aprovaram e executaram planos de actividades e orçamentos; que dispuseram de receitas próprias e geriram o património autárquico - porventura menos bem aqui ou acolá, na inexperiência própria de quem trabalha aprendendo e aprende trabalhando -, mas que no seu cômputo global fizeram um trabalho digno de realce, que não desmereceu certamente ao espírito dos legisladores.
Dispunha a Lei n.o 1/79 duas fontes complementares de financiamento das autarquias: as receitas municipais propriamente ditas e uma participação em receitas fiscais que passava pela totalidade do produto da cobrança de alguns impostos, pela parcialidade no produto de outros e numa comparticipação do Orçamento do Estado, denominada Fundo de Equilíbrio Financeiro. Quanto a este último, dependente em cada ano dos humores das previsões de receitas fiscais que serviam de base ao seu cálculo, tinha no entanto como limiar mínimo a percentagem de participação de 18%.
E, tal como agora, já então se discutiram e definiram critérios de distribuição, igualmente polémicos e contestáveis, à volta do número de habitantes, da área, do número de freguesias e, bem assim, como na razão directa das carências, sendo à volta deste critério, mais concretamente dos seus indicadores, que as dúvidas mais se avolumaram.
É que alguns deles, não sendo perfeitamente claros e objectivos, introduziram algum grau de subjectividade e de falta de rigor. O que se entende, ainda hoje, por rede viária municipal? O que significa o indicador habitações-esgotos?
Seja como for, a Lei n.o 1/79 foi importante, não só, como já referimos, por ter acabado com o reinado dos subsídios e das comparticipações, mas, sobretudo, por ter colocado todos os municípios em pé de igualdade perante a lei, diferenciando-os, todavia, estruturalmente na base da repartição das receitas municipais, por via do Orçamento dó Estado, em função das suas especificidades próprias.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador; - Tal como todas as leis, a Lei n.o 1/79 também tinha um fim, que ela própria previa aliás no seu articulado: «obrigatoriamente revista até 15 de Junho de 1981». Claro que, com o laxismo tipicamente português, lá foi sobrevivendo mais algum tempo, até ao Decreto-Lei n.o 98/84, de 29 de Março, após autorização legislativa concedida pela Assembleia da República ao Governo ainda em 1983.
No actual diploma, respeitam-se os princípios básicos da autonomia financeira dos municípios, mantendo--se intacto o espírito descentralizador da lei anterior, e a sua filosofia renovadora é a preocupação de proporcionar às autarquias o máximo de receitas próprias.
É assim que se aumenta o número dos chamados «impostos locais», com a introdução do imposto de mais-valias e da taxa municipal de transportes, cujo produto passou a entrar na totalidade para os cofres dos municípios.
Igualmente, se definem com precisão as rubricas de despesas correntes e de capital do Estado, com base nas quais se calcula o montante global do FEF, introduzindo-se no entanto um factor discricionário, ao deixar-se a definição da percentagem de tais despesas nas mãos do poder político ocasional, por alturas da aprovação de cada lei do Orçamento do Estado.
Tal como discriminatório é o processo de selecção dos investimentos intermunicipais.
E, como um autêntico calcanhar de Aquiles do Decreto-Lei n.o 98/84, surgem os critérios de distribuição do FEF, pomo de grandes discórdias, vértice de suspeições quanto à subjectividade da sua aplicação, especialmente naquilo que respeita aos indicadores da orografia, do desenvolvimento sócio-económico, do turismo e da emigração.
4 DE JUNHO DE 1986 2883Sendo o Fundo de Equilíbrio Financeiro a parte de leão no bolo das transferências para os municípios, à sua volta se geraram as maiores discussões e muito dificilmente se chegará alguma vez a uma lei perfeita, que a todos satisfaça.
Portugal é um país de amplos contrastes regionais, e mesmo intra-regionais, com um litoral de forte crescimento económico, mas igualmente carenciado em algumas infra-estruturas básicas (águas, esgotos, habitação) e um interior com padrões sócio-económicos tradicionais, subaproveitado e marginalizado.
Assim, persistem as dúvidas em muitos espíritos - e continuarão a persistir certamente - sobre se se deverá privilegiar o investimento no litoral, porque é nele que assenta o crescimento do País, ou no interior, porque essa opção permitiria também o crescimento do País e atenuar os desequilíbrios inter-regionais.
E a prova de que este assunto arrasta o cerne das preocupações está bem presente na forma como qualquer dos projectos de lei, bem como a proposta de lei do Governo, a ele se referem em pormenor, propondo as mais diversificadas soluções.
Aliás, a necessidade imperiosa de revisão do actual quadro legislativo sobre finanças locais está bem patente no facto de apenas três dos seus artigos não merecerem qualquer proposta de alteração.
A preocupação de ampliar o leque de receitas próprias dos municípios, de encontrar critérios mais objectivos de distribuição de comparticipações, de aprofundar a autonomia financeira das autarquias, de as adequar aos desafios europeus do presente e da regionalização administrativa do futuro são evidentes nas soluções avançadas.
O projecto do PCP merece o nosso respeito, pelo que representou de antecipação em relação a todos os outros, ao avançar logo no inicio da actual sessão legislativa. Mas não está isento de algumas críticas.
A primeira - e porventura a menor - é a de conter algumas desactualizações face a desenvolvimentos legislativos desde então decorrentes, como é o caso da extinção do imposto de turismo, entretanto substituído por uma participação do IVA turístico.
A segunda constatação, que nos surpreende, reside na modéstia das soluções apresentadas, ao nível do reforço da capacidade financeira dos municípios.
De resto, ao anunciar «um novo conjunto de receitas municipais de acordo com critérios de justiça e racionalidade», o PCP fica-se na eliminação de um imposto de turismo, que já não existe, e na erradicação da taxa municipal de transportes, acrescentando apenas, para os cofres dos municípios, a participação de 50o7o sobre o imposto de turismo, que cabia às regiões de turismo, sem explicitar como irão estas sobreviver de futuro.
Aquilo que, todavia, lhe sobra em moderação neste capítulo, ressalta-lhe no radicalismo com que o PCP acaba com os encargos de cobrança por parte do Estado - o que é irrealista - ou faz desaparecer as excepções à regra da não consignação de receitas ou ainda como acaba com os limites à contratação de empréstimos ou impõe o recurso ao crédito, imperiosamente na banca nacionalizada.
De resto, seria bom que todos meditássemos sobre a ideia de que o recurso ao crédito é uma via para aumentar as receitas. Poderá sê-lo em termos absolutos e imediatos, mas não se deverá olvidar que os empréstimos de médio e longo prazos constituem uma antecipação de consumos, ou seja, significam a utilização hoje de recursos do amanhã e, consequentemente, não são uma verdadeira receita municipal, tratando-se, isso sim, de uma via de financiamento através do recurso a capitais alheios.
E, se a forma como é tratado o FEF revela um claro regresso às origens de 1979 no restabelecimento de um limite mínimo de participação percentual nas despesas correntes e de capital do Orçamento do Estado, bem como nos indicadores de carência, já a forma como habilmente sobe e desce o peso de alguns critérios de distribuição, revela uma intenção mal disfarçada de beneficiar uma área bem definida do território nacional.
Igualmente se nos afigura excessiva a passagem de 5 % para 20 o7o na participação das freguesias no FEF para despesas correntes dos respectivos municípios, sob risco de se estimular ainda mais o crescimento das despesas de consumo ou de se duplicarem e sobreporem duas orientações de investimento sobre uma mesma área de jurisdição.
À primeira vista, merece a nossa simpatia a ideia de reciprocidade das insenções de taxas e impostos entre o Estado e as autarquias. Mas talvez constituísse medida de prudência quantificar previamente os valores em jogo para se ajuizar mais correctamente da sua exequibilidade e razoabilidade.
O projecto do PRD revela intenções renovadoras - como era de esperar - mas os resultados práticos ficam-se muito pelas intenções, porque não concretizáveis ou porque chegam a fins completamente opostos aos desígnios dos proponentes.
Não queremos acreditar que seja intenção do PRD fazer regredir o sentido da descentralização do Poder em Portugal - mas é isso que se infere de algumas das suas propostas, e mais grave, é isso que lá está escrito. Que outra conclusão se pode tirar, quando se pretende atribuir ao poder central alguma capacidade de influenciar a afectação das verbas do FEF, que não o de um retorno a um tipo de intervenção discricionária, subjectiva e aleatória?
Que outra conclusão se pode tirar quando se faz depender o cálculo da verba global do FEF, bem como um complicado e pouco claro sistema de critérios de distribuição, de um plano de médio prazo que não existe - nem se sabe se virá alguma vez a existir - porque em Portugal, infelizmente, os governos são de curto prazo, e os programas são inviabilizados por vezes pelas mesmas instâncias que os aprovam?
Por outro lado, o reforçar as finanças municipais na base de uma percentagem sobre a contribuição industrial, o imposto sobre a indústria agrícola, o imposto profissional e o imposto complementar - indicadores de actividade económica por excelência - servirá tão--só para tornar mais ricos ainda os municípios que já o são, alargando o fosso que os separa dos que já sendo pobres ficarão cada vez mais pobres.
Situação tanto mais agravada quanto se propõe o PRD premiar, pela via do FEF, as autarquias que tenham mais receitas próprias alternativas.
De resto, pensamos ser louvável a forma proposta de actualização do rendimento colectável da contribuição predial, bem como o alargamento do âmbito das derramas a outros impostos.
Já não podemos concordar é que se mantenha a percentagem de 5 % sobre o FEF corrente para as freguesias, quando no próprio projecto do PRD se anuncia
2884 I SÉRIE - NÚMERO 76claramente uma baixa de montantes globais daquele Fundo, o que tornaria mais insignificante ainda a receita das freguesias.
O projecto de lei do PS - talvez por ter sido o último a dar entrada nesta Assembleia e ter tido tempo para dar de beber à meditação noutras fontes - refresca algumas ideias de outros projectos, ampliando-as, e apresenta uma inovação, à partida interessante, com a sua lógica e a merecer aprofundamento: o fundo de desenvolvimento.
Quanto às ampliações, o PS vai buscar a proposta do PRD da receita municipal de 5% sobre vários impostos e acrescenta-lhe mais o imposto de capitais.
O Governo propõe que o FEF seja 25% do IVA? Então o PS dá 30%, mais uns pozinhos para os excedentes. O Governo mantém 5% do FEF para repartição igual por todos os municípios? É pouco! O PS propõe 10%!
É claro que são, discussões a ter .na especialidade: a fórmula proposta para o cálculo do número de habitantes, bem como o rigor possível dos critérios da rede de estradas municipais,- do número de fogos, do número de lugares.
Um mérito sobressalta no projecto do PS: é que, como toda a mãe que muito estima um filho, preserva a estrutura da actual lei. Não anda a brincar a trocar a ordem das alíneas nem a fazer combinações de frases feitas. É objectivo, e justiça, lhe seja prestada.
Se bem que sujeita a aperfeiçoamentos, a ensaios práticos e ao limar de algumas arestas, a proposta de lei do Governo é, de todos os projectos, o mais ousado, o mais inovador, o mais completo e o mais equilibrado.
Com alguma ironia, quase diríamos ter sido aprovado num Conselho de Ministros à revelia do titular da pasta das Finanças e num período de baixa por doença do funcionalismo superior da Rua da Alfândega, tal é o grau de inovação e de abertura deste documento.
A ligação do FEF à despesa tem sido um mau princípio orçamental, porque não tem em devida conta o défice global: é a técnica do quanto pior, melhor. Afigura-se-nos, por isso, mais correcta a ligação à receita, quando está intimamente ligada à criação de riqueza, ao crescimento e ao desenvolvimento.
O FEF respirará com o mesmo pulmão do Estado e do País, por consequência.
A determinação do FEF através de uma percentagem do IVA poderá ser um marco histórico no sistema financeiro do Estado e das autarquias. A introdução do princípio do equilíbrio orçamental, o aumento significativo das receitas municipais de origem fiscal com introdução dos impostos de sisa e sobre sucessões e doações e a reformulação objectiva dos critérios de distribuição do FEF são passos significativos deste projecto.
Mas permita-se-nos realçar o significado do índice de compensação fiscal, que substitui, pela inversa, o índice de capitação de impostos directos e vem permitir restabelecer o equilíbrio perdido com o acréscimo de receitas dos municípios dos grandes centros e do litoral provenientes dos impostos de sisa e sobre sucessões e doações.
Mas não se ficando por aqui, a proposta do Governo é inovadora, ao definir, por imperativo constitucional, ouvidos os órgãos próprios, critérios de distribuição do FEF específicos para as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
E é a proposta do Governo, também, que propõe uma taxa razoável de participação das freguesias no FEF corrente, passando de 5% para 10% e, sobretudo - ciente dos traumas que uma mudança brusca e radical na aplicação dos novos critérios de distribuição do FEF poderia trazer -, propõe o Governo um regime de aplicação gradual e progressiva entre 1987 e 1990.
Estamos seguros de que todos os diplomas apresentados possuem virtualidades a aproveitar e que será possível gerar consensos sobre a maior parte das alterações a fazer à actual Lei das Finanças Locais.
A pressa nunca foi boa conselheira. O mínimo que esperamos é que o trabalho a realizar na especialidade seja feito com a profundidade necessária e a análise suficiente a fim de que o diploma final a sair desta Assembleia mereça o reconhecimento dos agentes que por ele se vão regular, e que acaba por ser, directa ou indirectamente, a população portuguesa.
O Governo e a Assembleia da República, ouvindo as partes interessadas - os municípios -, saberão ser dignos do poder local, tal como este tem sabido até aqui ser digno da confiança nele depositada e amplamente justificada.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento ao Sr. Deputado Mendes Bota inscreveram-se os Srs. Deputados Magalhães Mota, Carlos Lilaia, Helena Torres Marques e João Amaral.
Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Deputado Mendes Bota, pretendo fazer apenas dois pedidos de esclarecimento em relação à sua intervenção.
O primeiro tem a ver com o benefício temporal que colhem os projectos e as iniciativas legislativas apresentadas à medida em que o tempo vai passando. Como o Sr. Deputado criticou esse aspecto, gostaria de saber, em relação à proposta de lei do Governo, se ela entrou antes ou depois de qualquer outra iniciativa legislativa e, no caso concreto do projecto do PRD, quantos dias ou semanas depois terá entrado, ou mesmo - vamos lá - se terá entrado dentro do período temporal regimental de quinze dias para apreciação conjunta.
A segunda questão tem a ver com algo mais importante: o Sr. Deputado criticou o facto de haver uma iniciativa legislativa referida ao plano de médio prazo e, porque o Plano é uma obrigação constitucional, constando designadamente do artigo 93.o da Constituição da República, pergunto-lhe se pelo ponto de vista expresso pelo Sr. Deputado posso inferir - e, em caso afirmativo, responsabilizando-o por tal - que, no seu entendimento, o Governo não tenciona cumprir a Constituição, pelo menos neste aspecto.O Sr. Silva Marques (PSD): - Tenciona, sim senhor!O Orador: - E se, portanto, não poderemos contar, no entendimento do Sr. Deputado, com a apresentação de um plano a médio prazo por parte do Governo da República, que assim se dispensaria - na sua opinião, naturalmente - de cumprir a Constituição neste aspecto concreto.Vozes do PRD: - Muito bem!
4 DE JUNHO DE 1986 2885O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Em primeiro lugar e em relação à maioria das afirmações que o Sr. Deputado Mendes Bota fez relativamente ao projecto do PRD, devo dizer-lhe que se repetiu, porque eu próprio já tinha levantado estas questões aquando da minha intervenção. Provavelmente V. Ex." já tinha o discurso feito, mas, enfim, poderia ter-nos poupado relativamente a estas questões que já estavam respondidas.
Em seguida, quero referir uma questão que me parece ser de significativa importância, embora o meu colega de bancada tenha já focado esses aspectos. Porque me pareceu que o Sr. Deputado, passo a expressão, «cantou um pouco de galo» sobre esta matéria, sempre gostaria de lhe dizer - e essa foi uma crítica que fez ao PS e não me cabe, neste aspecto, estar a defender o PS - que foi o Governo que se atrasou na apresentação da sua proposta. E como o Sr. Deputado sabe, enquanto membro da Comissão de Administração Interna e Poder Local, até estivemos muito tempo à espera da proposta e por isso atrasámos os trabalhos de apreciação dos projectos, aliás, a pedido do Governo, que se atrasou, mas, mesmo assim, nós continuamos à espera.
Gostaria também, a este propósito, de lhe relembrar que a própria proposta do Governo vai buscar alguns aspectos - e não são tão poucos como isso - que estão devidamente contemplados no projecto do PRD.