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Naturalmente que esta explicação visa apenas eliminar, à partida, qualquer dúvida sobre se teria ou não havido um reforço de verbas globais da Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pensamos que este orçamento suplementar não oferece grandes dificuldades. Como já foi dito, ele não altera o montante global do Orçamento e traduz-se apenas em transferências de verbas entre rubricas orçamentais.
No entanto, gostaria de salientar que essas transferências se traduzem numa diminuição da dotação para despesas de capita] em 11 800 contos e no correspondente acréscimo das despesas correntes. No fundo, o que foi anulado foram dotações para obras e melhoramentos de instalações sociais e de instalações a que o público tem acesso e que, aliás, tinham sido inscritas no 1.o orçamento suplementar para cumprimento das disposições sobre a distribuição prioritária dos saldos positivos apurados, ou seja, nos termos do artigo 13.o da Lei Orgânica da Assembleia da República.
As transferências de verbas dentro das despesas correntes correspondem, no geral, a uma aproximação das despesas a efectuar, tendo em conta as verbas despendidas até 30 de Novembro de 1985. Os ajustamentos são percentualmente pouco significativos e até na sua maior parte conhecidos. Por exemplo, há diferenças nas verbas despendidas com comunicações que são derivadas da elevação dos preços das comunicações.
Em todo o caso, é importante anotar uma despesa que, muitas vezes, é assinalada nas contas da Assembleia da República e que desta vez merece ficar assinalada no Diário da Assembleia da República como uma situação em que, pelo controle exercido, pela modificação da composição da Assembleia, se traduziu numa diminuição substancial. A verba orçamentada para reembolso de transportes em viatura própria dos deputados foi diminuída em 12 000 contos e creio que isso merece ser assinalado.
Embora esta diferença também tenha a ver com a interrupção do funcionamento da Assembleia da República, motivada pela sua dissolução, julga-se importante que os saldos que começam a acumular-se tenham uma aplicação visto que, neste momento, o saldo positivo é de cerca de 200 000 contos. Creio que tem aqui uma palavra a informatização dos trabalhos parlamentares e a informatização da Assembleia da República. Penso também que no futuro Orçamento deverão ser contempladas as situações funcionais graves já aqui denunciadas, como é o caso da existência de grande número de tarefeiros com a sua situação por regularizar ao longo de anos na Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, visto não haver mais inscrições, vamos passar à votação do 2.o orçamento suplementar da Assembleia da República para 1985.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência do MDP/CDE e dos deputados independentes Lopes Cardoso e Ribeiro Teles.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a segunda parte da ordem do dia diz respeito à ratificação n.o 51/IV do Decreto-Lei n.o 4/86, de 6 de Janeiro, que dá nova redacção ao artigo 81.o do Decreto-Lei n.o 267/85, de 16 de Julho (Lei do Processo dos Tribunais Administrativos).
854 I SÉRIE - NÚMERO 26resultou de uma interpretação autoritária, feita numa determinada época, na doutrina portuguesa, embora nada o justifique -, e diz, por outro lado, respeito a uma característica da nossa jurisdição, que é ó facto de ao contrário da lei alemã; pôr exemplo, a interposição do recurso não levar automaticamente à suspensão da eficácia do acto.
Simplesmente - tal foi lembrado sucintamente pelo Sr. Deputado Magalhães Mota -, houve uma larga elaboração doutrinal do instituto no Direito português feita, predominantemente, comparando os prejuízos causados ao particular - se estes eram graves e de difícil reparação com o interesse público. Porém, esqueceu-se que nos actos de duplo efeito talvez porque numa certa fase inicial não se tivesse uma noção clara do que era esse conceito de acto de duplo efeito actos que não abrangem apenas os seus destinatários mas que têm efeitos jurídicos na esfera de um círculo de pessoas mais alargado, que não são necessariamente os destinatários do acto -, haveria também que analisar se o prejuízo resultante da suspensão do acto não seria, eventualmente, um prejuízo mais grave, em comparação com o que será causado ao requerente da suspensão.
Registo com muito prazer que o Sr. Deputado José Magalhães tenha vindo agora trazer à colação a necessidade de comparar esse dois interesses o interesse do requerente da suspensão e ò interesse daquele que, eventualmente, seja prejudicado pelo deferimento desse requerimento. Penso, que esse é um ponto extremamente importante.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Do privado!O Orador: - Do privado, evidentemente não estou a falar da autoridade recorrida, mas dos chamar dos contra interessados.
Aliás, é nesse sentido que há uma proposta de alteração do CDS, que me parece extremamente oportuna e importante, porque, na realidade, isto significa uma alteração, profunda daquilo que era a ideia primitiva do instituto da suspensão da executoriedade dos actos. Por isso mesmo é que ganha uma outra relevância a ideia do contraditório.
Enquanto a comparação era apenas entre o interesse do requerente e o interesse da autoridade recorrida, não tinha grande, sentido estar a exigir o contraditório. Quando, pelo contrário, se pensa dever comparar os interesses daqueles que são prejudicados e daqueles que são beneficiados com a suspensão e que, de algum modo, reproduz, a propósito do incidente a situação que existe a propósito do recurso principal, compreende-se que o contraditório, seja indispensável para, assegurar ao tribunal um pleno conhecimento da matéria que está a ser discutida aí, justamente, na proposta de alteração que tive honra de subscrever, o vir referir que deve ser garantido o contraditório. Já agora, cumpre-me esclarecer um ponto, que há pouco foi mencionado pelo Sr. Deputado José Magalhães, no sentido de que seria objecto da situação uma imensidade de pessoas.
Aqui não se faz mais nem menos - aliás, tive o cuidado de reproduzir os termos, que vêm no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, do que reduzir o preceito, a propósito da legitimidade dos contra interessados, que existe no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo. É que a ideia do destinatário do acto é uma ideia que conduz ou pode conduzir a situações altamente injustas, como, aliás, foi salientado pelo Sr. Deputado José Magalhães e também, de algum modo, foi referido pelo Sr. Deputado Magalhães Mota.
Não podemos analisar nem o problema da legitimidade nem a questão dos actos de duplo efeito usando o- conceito, demasiado restritivo, de destinatário do acto: Aliás, a meu ver, esse foi um dos defeitos do diploma que agora é objecto de ratificação, na medida em que os interesses prejudicados podem ser de titulares que não figurem como destinatário dos actos.
Num acto de duplo efeito - de resto, essa foi a novidade introduzida pela doutrina quando definiu a figura do acto de duplo efeito - pode haver, e há; interesses tão dignos de serem acautelados e protegidos do ponto de vista do contencioso administrativo como os interesses dos destinatários directos do acto e que, por isso mesmo, toda a doutrina reconheceu que devem ser tomados em consideração. Aliás, as normas constitucionais que protegem os interesses legítimos são normas que, naturalmente, abrangem também estes titulares desses interesses.
No entanto, embora todo o preâmbulo do decreto ratificando aponte no sentido de ponderar os interesses dessas pessoas, no fim, afinal de contas, não se acaba por consignar, pelo menos no que respeita aos actos já executados, este instituto do contraditório. Daí que na proposta de alteração que tive a honra de subscrever justamente se refira esta ideia do contraditório, para que todas as pessoas a quem directamente o assunto respeita possam intervir no processo. Portanto, não haverá um círculo mais alargado do que o das pessoas que devem ser citadas a propósito do recurso principal - essa é a ideia; eventualmente se houver alguma coisa a corrigir pois que se corrija, mas o conteúdo essencial daquilo que está proposto é manter o mesmo círculo de interessados e mesmo círculo de legitimados a recorrer ou a contradizer. Essas pessoas devem igualmente poder vir ao processo dizer de sua justiça e, nesse sentido, a explicitação do CDS parece-me perfeitamente pertinente porque, no fundo, está subjacente à ideia do contraditório a comparação com o interesse dos particulares recorridos.
Por outro lado, há um outro ponto que gostaria igualmente de sublinhar. De facto, temos vindo a assistir - não apenas, em Portugal, mas nos outros países latinos onde infelizmente a justiça administrativa tem vindo a registar demoras cada vez maiores, isto é, em que os processos têm vindo a alongar-se no tempo - a uma substituição, compreensível, por parte dos recorrentes, do uso do incidente da suspensão da executoriedade como uma forma de obviar aos gravíssimos inconvenientes resultantes do facto de só se obterem sentenças ou acórdãos 4, 5, 6 anos depois da introdução da petição de recurso.
Ora; isto representa um desvio extremamente significado do uso do citado instituto - perfeitamente compreensível e legítimo do ponto de vista dos recorrentes, repito, visto que eles não têm culpa dos atrasos, das demoras em termos de justiça administrativa -, que do ponto de vista desta justiça introduz efectivamente um gravíssimo inconveniente. É que, como os Srs. Deputados sabem, esta suspensão da executoriedade do acto é um recurso de plena jurisdição, não é um recurso de mera legalidade e é um recurso em que, portanto, o tribunal pratica, de algum modo faz admi-
23 DE JANEIRO DE 1986 855Creio que neste momento a Assembleia conhece o problema com que se defronta e sabe as consequências da ratificação.
Se o diploma que temos em análise continuar em vigor, outros interessados numa decisão administrativa se manifestarão - e a decisão administrativa raras vezes será uma decisão que só envolve a Administração Pública e um destinatário, os exemplos, aliás, poderiam multiplicar-se porque são sempre vários os destinatários - e a consequência dessa situação seria a de que para os actos já executados não haveria nunca possibilidade de suspensão e, portanto, o acto teria todos os seus efeitos produzidos e só depois disso um julgamento moroso poderia vir a anular o acto recorrido.
Creio, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que, com esta primeira análise, o problema está delimitado e outros subscritores do pedido de ratificação que usarão da palavra terão ocasião de fazer a análise mais aprofundada desta questão.Aplausos do PRD, do PS e do PCP.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para intervir, o Sr. Deputado Carlos Candal.O Sr. Carlos Candal (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Não subirei à tribuna porquanto a minha intervenção será bem mais modesta do que a do Sr. Deputado Magalhães Mota. De qualquer modo, gostaria de tecer algumas considerações sobre o tema em debate.
É exacto que, quanto mais acentuada for a legalidade na Administração Pública, menos se justifica o princípio da suspensão, por recurso, dos actos administrativos executórios, não só na prática mas também nas soluções legislativas. Em contrapartida, num Estado de direito, onde a Administração prima pela legalidade, tendo em conta os interesses em jogo, aumentam os casos específicos e seleccionados de suspensão automática. Daí que, à partida, não deva haver um preconceito quanto à suspensão dos actos administrativos recorridos, sob pena de cairmos no excesso de admitir ou defender que o recurso deva ter sempre esse efeito. Pensamos que as situações devem ser casuisticamente analisadas, remetendo-se para os tribunais a ponderação dos interesses em jogo e da aplicação da legislação.
No entanto, o problema é mais gravoso e preocupante quanto aos actos já executados. Está ultrapassada a ideia de que, quando o acto recorrido já está executado, não deve nunca ser declarada a suspensão. Isto porque há situações em que, mesmo assim, mesmo estando o acto já executado, podem advir interesses ou utilidades relevantes para o recorrente, aliás como se refere no n.o l do artigo 81.o do diploma em análise.
O disposto no n.o 2 deste artigo, que constitui o tema da polémica e sobre o qual há uma alargada posição crítica, parece andar perto do problema concreto das situações da Reforma Agrária. Aliás, a intervenção feita há pouco pelo Sr. Deputado Magalhães Mota inculca nesse sentido.
É evidente que o analista jurídico não pode deixar--se cair na ingenuidade de esquecer as situações e os casos concretos, mas também não deve perder de vista a análise abstracta e teórica dos institutos.
Ora, é nosso entendimento que, com este preceito do n.o 2, se terá estado, porventura, demasiado perto de situações gravosas. Parece até que se trata de um preceito com um endereço.
Essa suspeição indicia-se, desde logo, pela circunstância de o preceito não constituir conclusão que brote dos pressupostos do preâmbulo do Decreto-Lei n.o 4/86. O que aí se diz é que não deverá, não convirá, não é correcto tecnicamente que, no caso de haver um terceiro interessado, digamos assim, um destinatário do acto recorrido, todo o processo de apreciação do pedido de suspensão corra à sua revelia.
Essa consideração é, na verdade, exacta. Só que, na prática, já os tribunais vinham solicitando a intervenção dos terceiros interessados para, eventualmente, se oporem ao pedido de suspensão.
Porém, dar contraditório ao destinatário do acto administrativo já em execução e sobre o qual se pediu a suspensão é diferente de, como consta no dispositivo, vedar a possibilidade da suspensão havendo terceiros destinatários do acto. Parece-nos ser esta uma solução excessivamente radical e limitativa, até porque já é difícil em qualquer situação obter a suspensão do acto recorrido. Entendemos mesmo que o teor do preceito padece de uma petição de princípio, visto que o que aí se diz é que a suspensão não será concedida quando o acto recorrido vise reconhecer um direito ou interesse legalmente protegido. Ora, presuntivamente dever-se-ia dizer «legalmente protegido ou legítimo», porque é evidente que se o recurso vier a ser provido terá de concluir-se que esse direito ou interesse não era legítimo.
Pensamos que o problema da suspensão da execução dos actos administrativos recorridos merece uma analise mais ampla, demorada e desligada da obcecação de situações concretas. Apresentámos uma proposta de alteração porque pensamos que o texto deve ser alterado e para permitir que se suspenda a execução do diploma e, a curto prazo, a Assembleia possa encontrar - já que há três textos de alteração, um do MDP/CDE, outro do CDS e outro nosso - um regime consensual que seja aprovado por esta Câmara.
Afigura-se-me que a suspensão da vigilância do diploma se torna necessária, não só para evitar a rapidez no aproveitamento da vigência precária, temporária - já que, segundo creio, este n.o 2 vai ser alterado - para conseguir determinadas benesses ou situações irreversíveis em termos práticos e teóricos, mas também porque não é correcto que regimes jurídicos diferentes se sucedam num curto espaço de tempo. É da equidade que os regimes jurídicos sejam aplicáveis à universalidade dos cidadãos no caso concreto dos administrados. Pelas razões expostas, ficamos à espera que o pedido de suspensão mereça deferimento e votação favorável por parte da Câmara.Aplausos do PS, do PCP e de alguns deputados do PRD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, igualmente para um intervenção, o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: O Decreto-Lei n.o 4/86, o primeiro do Governo minoritário do PSD em matéria do contencioso administrativo, está a ser apreciado - é importante sublinhá-lo - a requerimento dos Grupos Parlamentares do PS, do PRD, do PCP e do MDP/CDE. Isto é um facto excepcional,
856 I SÉRIE - NÚMERO 26significativo e creio que inédito na Assembleia da República. Não obstante, é também verdade que se trata, infelizmente, de um diploma excepcional este que hoje estamos aqui a apreciar embora deva dizer-se que não é inédito na grossa história da patologia legislativa portuguesa, que é o sítio próprio para aberrações como esta que hoje estamos aqui a discutir.
Com o Decreto-Lei n.o 4/86 o Governo quis interromper a curta experiência de aplicação e um novo regime, com muitas potencialidades e resultado de uma grande elaboração da doutrina portuguesa, tendente a permitir a suspensão de actos administrativos já executados. Porém, não há nenhuma razão é preciso dizê-lo - para tal interrupção. A luta pela suspensão de actos já executados vem de há muito, reuniu entre nós um larguíssimo consenso doutrinal e corresponde a uma necessidade: Há pois, ponderosas razões que justificam que nada deve obstar a essa suspensão.
Foi por isso que foi tão rápido b agendamento do diploma e tão largo o requerimento apresentado no sentido da fiscalização parlamentar.
Devemos dizer que a lei processual em vigor tem vícios? Tem-nos certamente. O Decreto-Lei n. o 267/85, de 16 de Julho, não é certamente, como lei intercalar que é, sem carácter global, um diploma perfeito, mas, se tem vícios, eles não estão, com certeza, neste ponto.
Aliás, nos vícios do Governo não mexeu. O Governo não mexeu nas disposições que asfixiaram, por exemplo, as acções de reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos, que tinham sido instituídas na revisão constitucional e que foram limitadíssimas por este diploma; manteve o restrito leque de actos recorríveis; continuam demasiado rígidos os pressupostos processuais (restritíssima a acção popular, por exemplo); continuam pouco diversificados os meios de produção de prova, o que impede, praticamente, que se ataque com eficácia o exercício de poderes discricionários, etc.
O Governo em nada disto mexeu. Foi mexer e alterar, precisamente, a questão da suspensão dos actos já executados.
Como o Sr. Deputado Magalhães Mota; aqui exprimiu e resumiu, em termos que dispensam reforço, á orientação do Supremo Tribunal Administrativo (STA) nesta matéria era diferente daquela- que agora é consagrada por lei e ia no sentido de não serem susceptíveis de suspensão de executoriedade não só os actos de conteúdo negativo mas também os actos- já executados.
Nesse sentido, é particularmente expressivo o Açor: dão de 10 de Maio de 1979, proferido no recurso n.o 13 012, e os cinco outros acórdãos nele referidos.
Sabe-se por que é que o STA tinha este entendimento, que vinha sendo largamente contestado pela doutrina dos mais amplos e diversificados sectores - é o aspecto que aqui importa sublinhar.
Foi este quadro que o Decreto-Lei n.o 267/85 veio alterar positivamente, alargando, em primeiro lugar, a possibilidade de suspensão a actos já executados, ao mesmo tempo que consagrava a suspensão provisória imediata, o que é muito positivo -.deve dizer-se -.e admitia o pedido antes da interposição do recurso, o que é igualmente positivo.
A que veio, então - cabe perguntar -; o decreto--lei que hoje estamos a apreciar?
Há várias coisas estranhas. A primeira coisa estranha é a pressa com que o diploma foi elaborado, após os dois primeiros meses de vigência da nova lei de processo, quando era curtíssima a sua aplicação pelo STA. Pela nossa parte, conhecíamos um número muito, restrito de casos de aplicação, todos fundíssimos, como se comprovará pela sua leitura. Em segundo lugar, é misteriosíssima a sua elaboração. Estoirou como uma bomba, subitamente, vindo não se sabe donde, à revelia da própria Comissão, que preparou a revisão da lei de processo, e ao arrepio, dessa revisão. Mas sobre estes aspectos certamente que o Sr: Ministro da Justiça poderá esclarecer, em termos adequados, a Assembleia da República.
Em terceiro lugar, quanto ao conteúdo, devo dizer que, tendo o articulado, houve mesmo quem não vislumbrasse sequer qual era o sentido útil da alteração, uma vez que o n.o l, bizarramente, reproduz literalmente o conteúdo da lei primitiva. Porém, a interpretação do n.o 2 não deixa dúvidas quanto às intenções do legislador, quem quer que tenha sido.
O Governo quis proibir a suspensão de actos já executados. Isto é: o diploma mantém no n.o l a norma que prevê a suspensão de actos executados, mas no n.o 2 esvazia-a de conteúdo, proibindo a suspensão quando o acto reconheça um direito ou interesse legalmente protegido do seu destinatário.
Assim, pergunto: que actos é que ficam de fora? Que tipos de actos, quantos actos?O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!
O Orador: - Que actos que interessem a - terceiros - porque, evidentemente, é disso que se trata - seriam susceptíveis de suspensão, nos termos desta lei? Isto é um pouco como se o legislador tivesse dito, com um tom generoso, que todos podiam beber água potável, dizendo, logo a seguir, que, no entanto, ninguém podia beber água insípida, incolor e inodora, isto é; água potável. Todos podem beber, ninguém pode beber o que nesta matéria, que não é bebida, é gravíssimo, em termos práticos, como já se aflorou aqui em algumas intervenções.
Como técnica legislativa, Sr. Presidente, Srs. Deputados, isto é uma fórmula porventura tímida, enviesada e envergonhada, mas certamente péssima e pouco frontal - e estou a ser extremamente delicado.
Em segundo lugar, a solução introduzida é inaceitável, diria mesmo inconstitucional, em si mesma, isto é, quanto ao conteúdo. Isto porque; proibindo legalmente a suspensão de actos executados - todos acordaremos que é isto que está em causa -, acaba por conceder tutela legal absoluta, privilegiada e discriminatória a uma das partes em detrimento da outra, em casos em que essa outra parte é vítima de prejuízos de difícil reparação, pois só a esses a lei se refere. Quer isto dizer que ao proibir a suspensão, a lei manteria intacta a posição do recorrido particular, mantê-lo-ia na posse dos bens controvertidos - isto tem um gravíssimo significado, como os Srs. Deputados bem! atentarão - e remeteria tudo para o período posterior à execução da futura sentença de anulação, obrigando o recorrente, que é igualmente particular, à privação de bens, suportando prejuízos durante meses, se não anos, apesar de serem de difícil reparação, apesar de ter interposto recurso legalmente e apesar de a suspensão não determinar grave lesão do interesse público.
23 DE JANEIRO DE 1986 857Diga-se que a proposta subscrita pelo PSD, nesta matéria, manteria, no seu n.o 3, esta situação, exactamente no ponto em que esta lei distorcida a colocou.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Ministro: Em nosso entender, nada pode justificar esta desigualdade de tratamento legal de interesses particulares em conflito. Nada justifica a concessão de uma espécie de privilégio da execução prévia a uma das partes, não só em detrimento como com grave lesão dos interesses da outra, até porque essa outra parte, para obter a suspensão, sempre terá que fazer larguíssima prova, em primeiro lugar, dos requisitos gerais previstos no artigo 76.o - e bastantes são - e, em segundo lugar, do requisito especial constante do artigo 81.o da lei. Quer isto dizer que os tribunais não poderão decretar a suspensão da eficácia sem terem verificado cuidadosamente se, em concreto, se registam certas condições, designadamente o grave prejuízo, a não lesão do interesse público e as demais previstas nos artigos que citei.
Uma última consideração, Sr. Presidente e Srs. Deputados: há uma completa contradição entre os fundamentos alegados pelo Governo na exposição de motivos deste decreto e a solução draconiana constante do articulado.
Na exposição de motivos protesta-se contra o facto de a lei privar o destinatário do acto administrativo de meios legais para reagir contra a suspensão, lamenta-se que o destinatário não possa apresentar ao tribunal razões que conduzam à manutenção da eficácia do acto já executado - em que evidentemente tem interesse - e conclui-se que de tudo isto resulta uma diminuição da posição processual do destinatário do acto administrativo.
Face a isto, esperar-se-ia que da caneta do legislador saísse, muito simplesmente, uma eficaz garantia do contraditório e não mais; se está privado de reagir, dêem-se-lhe meios para reagir; se não pode erguer a voz para pedir ao tribunal a manutenção de eficácia, dê-se-lhe voz; se está diminuído em relação à outra parte, então que se restabeleça o justo equilíbrio. Creio que disto dificilmente alguém poderá discordar e em torno deste ponto se poderá, certamente, formar aqui consenso.
No entanto, o Governo fez o oposto, transformando o diminuído no único protegido e concedendo ao protegido uma tal protecção que a situação tem no verso a discriminação inconstitucional da outra parte, de forma radicalmente injusta, desigual e inaceitavelmente lesiva.
É isto que em nosso entender importa alterar, estabelecendo-se uma tutela equilibrada (não igualitarista!) dos interesses privados em presença. Nessa óptica, afigura-se-nos glosa, prolongamento igualmente distorcido da desigualdade, a solução, adiantada pelo PSD, do n.o 3 da sua proposta de alteração, que nessa hipótese nada alteraria, bem como a apresentada na proposta de alteração do CDS.
Aliás, importa sublinhar que na segunda versão da proposta do PSD um outro aspecto mereceria ainda esclarecimento e talvez valha a pena abordá-lo, uma vez que o PSD ainda não interveio durante este debate.
O PSD propõe, como outra alteração ao regime em vigor, que, além da autoridade ou do órgão que praticou o acto, seja notificado não só o destinatário
- facto que, provavelmente, todos estariam de acordo em admitir - mas o mundo inteiro, isto é, todas as pessoas a quem a suspensão possa directamente prejudicar, sejam ou não destinatárias dos efeitos daquele.
Serei talvez capaz de imaginar algumas das pessoas, mas, porventura, não todas ou não este leque, praticamente arbitrário, de destinatários situados virtualmente em todos os pontos, a todos os títulos e em todas as condições, apesar deste «directamente», que, supostamente, pretende limitar alguma coisa, em termos que não nos parecerem suficientemente rigorosos. Este é um aspecto que também nos parece merecer esclarecimento.
Finalmente, Sr. Presidente e Srs. Deputados, importará acautelar que o diploma em vigor seja aplicado ao mínimo possível de casos, dado o melindre de aplicar a situações processuais em curso um diploma que, como tudo indica, irá ser alterado. Nesses termos, aderimos inteiramente à ideia, já aqui adiantada, de que deve ser usada neste caso a faculdade de suspensão imediata, prevista no artigo 197.o do Regimento, garantindo-se, por outro lado - e isto não é menos importante -, a celeridade adequada na publicação da lei de alterações, que importa que não retome nem mantenha, sob qualquer forma, o conteúdo do Decreto-Lei n.o 4/86, mas antes, oportunamente, o corrija, no sentido de garantir uma real igualdade das partes, ouvidas uma e outra, tuteladas de forma adequada uma e outra, mas não, como agora, uma em detrimento da outra, nos termos em que aqui ainda vêm subsidiariamente propostos pelo PSD e pelo CDS.Aplausos do PCP, do MDP/CDE e de alguns deputados do PS e do PRD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos hoje a discutir o pedido de ratificação do Decreto-Lei n.o 4/86, o qual introduz uma modificação ao artigo 81.o, acrescentando-lhe um número, do Decreto-Lei n.o 267/85, de 16 de Julho, que veio regular alguns aspectos, em termos inovadores, do processo dos tribunais administrativos e fiscais.
Gostaria de, muito rapidamente e para enquadrar aquilo que vou dizer a seguir, recordar que o instituto da suspensão da executoriedade dos actos administrativos está directamente ligado, como foi aqui referido e bem pelo Sr. Deputado Magalhães Mota, à ideia de que os actos administrativos, apesar de actos unilaterais, modificam, independentemente da vontade dos destinatários, a situação jurídica de que estes são titulares. Por isso mesmo, quer no Direito francês, quer no Direito italiano, no Direito espanhol ou no Direito português, se entendeu que, em determinadas circunstâncias, justamente porque os processos contenciosos levam algum tempo, incompatível com a urgência com que se registam prejuízos em relação aos prejudicados com os actos administrativos e que vêem essa sua situação modificada pelo acto, se deve permitir que o tribunal, através de um processo simplificado e de uma forma incidental, de uma forma que é acessória em relação ao pedido principal que é objecto do recurso administrativo, venha pedir a suspensão provisória da executoriedade do acto.
Trata-se, portanto, de um meio que é acessório, de um meio que está ligado não ao privilégio da execução prévia, como muitas vezes se diz, mas à eficácia do acto administrativo, visto que o privilégio da execução prévia, ao contrário do que em muita doutrina é referido, não é um princípio geral do Direito Administrativo português ou do Direito Administrativo francês - tal
858 I SÉRIE - NÚMERO 26resultou de uma interpretação autoritária, feita numa determinada época, na doutrina portuguesa, embora nada o justifique -, e diz, por outro lado, respeito a uma característica da nossa jurisdição, que é o facto de ao contrário da lei alemã; por exemplo, a interposição do recurso não levar automaticamente à suspensão da eficácia do acto.
Simplesmente - tal foi lembrado sucintamente pelo Sr.; Deputado Magalhães Mota-, houve uma larga elaboração doutrinal do instituto no Direito português feita, predominantemente, comparando os prejuízos causados ao particular - se estes eram graves e de difícil reparação- com o interesse público. Porém, esqueceu-se que nos actos de duplo efeito talvez porque numa certa fase inicial não se tivesse uma noção clara do que era esse conceito de acto de duplo efeito
actos que não abrangem apenas os seus destinatários mas que tem; efeitos jurídicos na esfera de um círculo de pessoas mais alargado, que não são necessariamente os destinatários do acto -, haveria também que analisar se o prejuízo resultante da suspensão do acto não seria, eventualmente, um prejuízo mais grave, em comparação com o que será causado ao requerente da suspensão.
Registo com muito prazer que o Sr: Deputado José Magalhães tenha vindo agora trazer à colação a necessidade de comparar esse dois interesses o interesse do requerente da suspensão e o interesse daquele que, eventualmente, seja prejudicado pelo deferimento desse requerimento. Penso, que esse é um ponto extremamente importante...O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Do privado!O Orador: - Do privado, evidentemente - não estou a falar da autoridade recorrida, mas dos chamar dos contra-interessados.
Aliás, é nesse sentido que há uma proposta de alteração do CDS, que me parece extremamente oportuna e importante, porque na realidade, isto significa uma alteração, profunda daquilo que; era a ideia primitiva do instituto da suspensão da executoriedade dos actos. Por isso mesmo é que ganha uma outra relevância a ideia do contraditório.
Enquanto a comparação era apenas entre o interesse do requerente e o interesse da autoridade recorrida, não tinha grande, sentido estar a exigir ,o contraditório. Quando, pelo contrário, se pensa dever comparar os interesses daqueles que são prejudicados e daqueles que são beneficiados com a suspensão e que, de algum modo, reproduz, a propósito do incidente, a situação que existe a propósito do recurso principal, compreende-se que o contraditório, seja indispensável para, assegurar ao tribunal um pleno conhecimento da matéria que está a ser discutida aí, justamente, na proposta de alteração que tive a honra de subscrever, o vir referir que deve ser garantido o contraditório, Já agora, cumpre-me esclarecer um ponto, que há pouco foi mencionado pelo Sr. Deputado José Magalhães, no sentido de que seria objecto da situação uma imensidade de pessoas.
Aqui não se faz mais nem menos - aliás, tive o cuidado de reproduzir os termos, que vêm no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo,- do que reduzir o preceito, a propósito da legitimidade dos contra-interessados, que existe no Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo. É que a ideia do destinatário do acto é uma ideia que conduz ou pode conduzir a situações altamente injustas, como, aliás, foi salientado pelo Sr. Deputado José Magalhães e também, de algum modo, foi referido pelo Sr. Deputado Magalhães Mota.
Ora isto representa um desvio extremamente significado do uso do citado instituto - perfeitamente compreensível e legítimo do ponto de vista dos recorrentes, repito, visto que eles não têm culpa dos atrasos, das demoras em termos de justiça administrativa -, que do ponto de vista desta justiça introduz efectivamente um gravíssimo inconveniente. É que, como os Srs. Deputados sabem, esta suspensão da executoriedade do acto é um recurso de plena jurisdição, não é um recurso de mera legalidade e é um recurso em que, portanto, o tribunal pratica, de algum modo faz admi-
23 DE JANEIRO DE 1986 859nistração activa. É aqui que se verifica ainda o velho brocardo de que julgar a Administração é ainda administrar, o que não acontece depois quando se analisa o recurso principal.
Quando, em virtude da morosidade na decisão dos processos, se assiste a uma pletora, a um número cada vez mais vasto de incidentes de suspensão da executoriedade dos actos e quando estes, afinal de contas, acabam por perdurar 4, 5, 6 anos, porque só nesse momento é que ocorre a decisão final, nós temos uma alteração extremamente importante e significativa no esquema de defesa dos interesses dos administrados e que me parece em si perniciosa.
Daí que, no que respeita - e neste momento apenas para este caso que é aquele que está a ser objecto de análise - aos actos que já foram executados eu propunha que, quando se pede uma suspensão, os contra-interessados possam vir ao processo solicitar uma aceleração extremamente rápida do processo.
Perguntar-me-ão: para quê? A ideia básica é esta: já tivemos uma primeira alteração resultante do acto administrativo praticado ou resultante justamente da eficácia do acto; depois, essa alteração foi executada; podemos ter ainda uma suspensão que vem alterar outra vez essa situação e por fim teremos a decisão final, porventura dando razão aos recorridos, que volta a obrigar a alterar essa situação. Portanto, temos uma série de mutações na realidade fáctica que em matérias sensíveis podem conduzir a resultados extremamente danosos e que convém evitar.
Assim, justamente nos casos em que se reconhece que há um prejuízo grave e de difícil reparação, parece útil acelerar extremamente o processo de modo a conseguir-se, por um lado, evitar este desvio à utilização do instituto que há pouco referi e, por outro lado, evitar que haja sucessivas mutações quando, em algumas zonas sensíveis, isso pode causar inclusivamente entraves graves ao normal funcionamento da Administração ou até riscos em termos de garantia da ordem pública.
Portanto, para evitar essas mutações é que é sugerido que se dê prioridade a estes processos. Inclusivamente, poder-se-ia acrescentar um n.o 4 que diria que os recursos previstos no número anterior teriam prioridade sobre os outros processos, mas esse número anterior a que me estou reportando diria ainda que a suspensão não seria concedida quando os interessados, no seu indeferimento, requeressem o julgamento imediato do recurso.
Neste caso, o prazo para alegar seria reduzido a 19 dias e a sentença ou acórdão seriam proferidos no prazo máximo de 90 dias, prazo este que, em comparação com aquilo que neste momento está a ser praticado, é bastante curto. De resto, tal prazo também obrigaria a que se fizesse uma análise cuidada dos pedidos de suspensão da executoriedade em termos de considerar, com toda a atenção, aqueles em que, efectivamente, esta se justifica, tal como nestes casos relativamente restritos, em que os actos já estão executados.
Resta ainda dizer que um outro ponto que vale a pena salientar é que após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 267/85, com o novo regime que foi instituído a propósito da suspensão da executoriedade, serão relativamente raros os casos em que os actos sejam executados antes da suspensão, justamente por que se previu um mecanismo destinado a prevenir essa prática, que era realmente abusiva em relação à Administração.
Nestes termos, o que julgo que seria desejável seria que a Assembleia pudesse aprovar o diploma com a proposta de alteração que subscrevi, ou com algumas alterações que merecessem o consenso da Assembleia, mas próximas das ideias que aqui exponho, de modo a não se criarem, outra vez, modificações resultantes da suspensão do diploma ou de modificações introduzidas pela lei que está em ratificação. Encontraríamos, assim, uma fórmula que, de uma vez por todas, resolvesse, pelo menos, durante um período largo, visto que estamos ainda numa fase naturalmente experimental de aplicação do diploma, esta questão que é melindrosa e importante.Aplausos do PSD e do CDS.O Sr. Presidente: - Para formularem pedidos de esclarecimento, pediram a palavra os Srs. Deputados José Manuel Mendes e António Vitorino.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - O Sr. Deputado Rui Machete sabe certamente que o Supremo Tribunal Administrativo (STA) não encontrou nenhuma dificuldade na aplicação da lei de processo a que há pouco fazia alusão, como também sabe que o Decreto-Lei n.o 4/86 tem, efectivamente, endereço, visa dar resposta, de forma atrabiliária e insustentável, a situações que, porventura, contendem gravemente com os interesses do poder político estabelecido, mas não vai ao encontro daquilo que seria a necessária defesa dos administrados.
Aquilo que o Decreto-Lei n.o 4/86 vem, um pouco a trouxe-mouxe, introduzir não é mais do que um mecanismo que regride, do ponto de vista doutrinário, do ponto de vista jurisprudência! e do ponto de vista elementar da justiça administrativa em relação às soluções do texto que altera e que tinham, como sabe, uma prática relativamente curta - 4 meses, se tanto.
Invoca-se, muitas vezes, nesta Câmara, a necessidade do laboratório do tempo para que se pondere a modificação de um normativo qualquer, mas, desta feita, esqueceu-se isto e, de forma expeditista, imediatamente se avançou com um diploma que já foi provado nesta Casa ser perfeitamente iníquo.
A proposta do PSD, que o Sr. Deputado Rui Machete agora acaba de defender, mantém, a nosso ver, no essencial, o que está no decreto ratificando. Limita, de forma drástica - eu diria, inaceitável - o uso desse instrumento útil para a realização da justiça, que é a suspensão da eficácia dos actos, sejam eles actos já executados ou não. Por outro lado, vai, de forma contaminadora, abrir o caminho para ultra-tutelar uma das partes em detrimento das outras, mesmo que para tanto se procure, distorcendo, o apoio teórico da necessidade de introdução do contraditório nesta instância.
O Sr. Deputado Rui Machete não ignora, naturalmente, que a doutrina é bastante pouco pacífica neste domínio, nem sequer é preciso aludir àqueles que defendem, com razões próprias, que não se justifica qualquer contraditório numa instância destas, tanto mais que se trata de uma figura muito mais devotada ao Direito Privado e muito mais inserida na dinâmica e na lógica desse direito do que na do Direito Administrativo.
Não vou, é óbvio, à maneira de uma aula de faculdade, citar autores e fazer referências; o Sr. Deputado
860 I SÉRIE - NÚMERO 26Rui Machete conhece-os. É questão que poderemos discutir a todo o tempo. O que se impõe, de imediato, é clarificar o seguinte: a proposta que o PSD apresenta vem confirmar, coonestar, as más opções do Decreto-Lei n.o 4/86, embora mediante outros recursos. Isto porque a verdade é esta: os 90 dias de prazo aqui previstos são perfeitamente aleatórios.
O Sr. Deputado Rui Machete sabe, como toda a gente sabe, que os tribunais administrativos não têm capacidade de resposta a prazos deste tipo. Há quem esteja à espera de acórdãos do STA há 7, 8 e mais anos, não obstante os prazos, que eram tão imperativos como este e não foram cumpridos pela simples razão de que, efectivamente, não houve meios nem possibilidades de atender às exigências processuais prescritas.
Portanto, estamos, ao cabo e ao resto, perante uma falácia. Admito que não de má fé, mas, obviamente, uma falácia. Por esta via, o que vai acontecer é que a ultratutelada parte que se visa privilegiar ficará, até ao fim, beneficiada, enquanto a outra há-de fazer a verdadeira via cruxis de esperar pela tramitação do STA e de sofrer, na carne, prejuízos que não serão facilmente indemnizáveis, dando de barato que seja possível estabelecer, nestes domínios, o stato quo ante com todo o seu universo pertinente.
Sr. Deputado Rui Machete, era um pouco com esta realidade que eu gostaria de confrontá-lo, uma vez que os grandes argumentos já foram aduzidos no hemiciclo e vêm provar que a proposta do PSD não é aquela que mais interessa às soluções que devemos ter em conta para a defesa da justiça administrativa em todas as latitudes.O Sr. Presidente: - Para um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Deputado Rui Machete, a sua intervenção chamou a atenção para a importância que a introdução de um princípio de contraditório no processo de declaração da suspensão da executoriedade ou da execução dos actos administrativos, poderia ter para que o tribunal fosse chamado a ponderar os sacrifícios de interesses e até de direitos, quando tivesse de decidir no sentido de dar ou não provimento a um requerimento de suspensão da execução desses actos administrativos.
Quanto a isso, parece haver neste momento duas alternativas perante a Câmara: ou retornamos ao regime do Decreto-Lei n.o 267/85, com a consciência de que esse regime onera essencialmente os destinatários directos do acto, ou mantemos o regime do Decreto-Lei n.o 4/86, com a consciência de que aqui a oneração recai essencialmente sobre os terceiros que também podem vir a ser afectados pela execução do acto. Parece-me ser difícil neste momento a Câmara decidir ponderadamente a qual dos sacrifícios deve dar prevalência e, até, que tipo de juízo de equidade é que é susceptível de ser encontrado numa questão deste género.
É por isso que pensamos que a atitude mais prudente e mais correcta é aquela que conduz à declaração da suspensão da vigência do decreto-lei.
Fazemo-lo em primeiro lugar, decerto, em nome das próprias preocupações do Governo. O preâmbulo do decreto-lei aponta para um tipo de preocupações e de soluções que manifestamente não encontram correspondência no articulado. Estou certo de que a suspensão da vigência do decreto-lei daria oportunidade a que os grupos parlamentares e o próprio Governo ponderassem mais adequadamente qual seria a solução de direito positivo que responderia às preocupações constantes do preâmbulo do decreto-lei, as quais também perfilhamos.
Por outro lado, com a suspensão da vigência do Decreto-Lei n.o 4/86, estaríamos a evitar a continuada produção de efeitos deste regime. E, embora o Sr. Deputado Rui Machete tenha dito que era aplicável a raros casos, naturalmente que a raridade dos casos tanto milita no sentido de o deixar subsistir, como no de retornarmos à fórmula originária, tão despiciendo é, pois, o universo a que se aplica.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Nesse sentido, pensamos que seria possível num prazo curto - por exemplo, de 15 dias - que a Comissão ponderasse as propostas de alteração não só a este decreto-lei mas também ao projecto de lei que o CDS vai apresentar e que têm em vista reformular, com uma visão de conjunto, o instituto da suspensão da executoriedade dos actos administrativos.
Acho que o regime jurídico sairia altamente beneficiado por uma atitude deste género que permitisse a suspensão da vigência deste decreto-lei e uma reapreciação global de tal instituto.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Começando por responder ao Sr. Deputado José Manuel Mendes, gostaria de sublinhar, em primeiro lugar, que efectivamente estamos apenas neste caso a discutir o problema da suspensão dos actos já executados.
Por isso, qualquer das generalizações a outros casos que o Sr. Deputado fez no que respeita à minha argumentação carece de sentido, por estarem fora do objecto daquilo que estamos a discutir neste momento. Portanto, a sua observação «sejam eles já executados ou não» tem de ser corrigida, porque é só em relação aos actos já executados, e dentro destes circunscritos limites, que naturalmente a minha proposta tem de ser apreciada neste caso, pelo menos no que diz respeito ao seu n.o 3.
Depois, o Sr. Deputado fez uma observação em relação à qual me permito sublinhar o meu inteiro desacordo, o qual traduz visões filosóficas ou ideológicas completamente diferentes. Ao referir-se à desnecessidade do contraditório, o Sr. Deputado diz que, no fundo, esse é um instituto que, de algum modo, não é co-natural ao contencioso administrativo ou à justiça administrativa, visto que aí o que interessa basicamente é a consideração do interesse público ou, quando muito, a consideração do interesse público com a do interesse particular do destinatário do acto.
Quero dizer-lhe que, no fundo, isso se liga a uma outra velha questão, que é a de saber se o contencioso administrativo tem uma natureza objectiva ou subjectiva e tem igualmente a ver com a consideração dos
23 DE JANEIRO DE 1986 861direitos dos administrados num Estado social e interventor. Nestes termos, parece-me que a minha posição é radicalmente diferente da sua, uma vez que considero essencial que num Estado de direito, na fase actual em que nos encontramos, ou seja, num Estado interventor, haja efectivamente uma visão subjectiva do processo administrativo contencioso e que essa visão não se restrinja apenas ao conceito, demasiado apertado, de destinatário do acto, mas diga respeito - trata-se de actos de único efeito ou de actos de efeito duplo - a todos aqueles que estejam de algum modo afectados pela prática do acto administrativo ou sofram as consequências da mutação jurídica que ele introduziu. Penso que este é um ponto extremamente importante
- e tive já ocasião de o sublinhar - quando se discute a suspensão da executoriedade dos actos administrativos ou, como agora se diz, da eficácia dos actos administrativos e se coteja a sua evolução em Portugal. É que durante muito tempo só se ponderou o interesse público e o interesse do requerente, que era o recorrente que impugnava a legitimidade do acto, esquecendo-se justamente o interesse do contra-interessado. Por isso mesmo se esquecia o contraditório.