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2. CARACTERIZAÇÃO DA SITUAÇÃO EPIDEMIOLÓGICA E CAPACIDADE DE RESPOSTA DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE 2.1. Evolução epidemiológica até 3 de maio Após confirmação dos primeiros casos de infeção por SARS-CoV-2, a 2 de março, a evolução do surto da COVID-19 em Portugal caracterizou-se por um aumento muito rápido do número casos logo nos primeiros dias de março (FIG.1), tendência que se manteve nos dias e meses seguintes. De facto, o número acumulado de casos confirmados ascendia a 642 no dia 17 de março, tendo atingido os 25.524 casos no dia 3 de maio. Entre 17 de abril e 3 de maio, foram notificados, em média, 382 novos casos por dia. Os atrasos de notificação provocaram alguns picos no número de casos reportados (como por exemplo, no dia 9 de abril). Porém, a 3 de maio, a curva epidémica continuava a evidenciar um elevado número de novos casos com data de início de sintomas entre os últimos dias de março e o início de abril, o que, considerando o período de incubação da doença, pode indiciar contágios ocorridos em meados de março, pouco antes da declaração do Estado de Emergência (FIG. 2), altura em que as medidas de contenção da transmissão da doença eram manifestamente mais brandas relativamente às que entretanto se foram implementando, de forma proporcional e necessária, em face da evolução da doença,  Fonte: DGS FIG. 1 | Número de novos casos notificados de infeção por SARS-CoV-2, por dia, 1 março-3 maio 2020. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 1 2 3março abril maio13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________9
Fonte: DGSFIG. 2 | Número de novos casos confirmados de infeção por SARS-CoV-2, por data de início de sintomas ou notificação, 1 março-3 maio 2020. A estimativa do R(t)1 variou entre 0,94 e 2,49, observando-se uma tendência de decréscimo desde o dia 12 de março (anúncio fecho das escolas), com quebras mais acentuadas em 16 de março (fecho das escolas) e 18 de março (anúncio do Estado de Emergência) (FIG. 3). A média do R(t) para o período entre 28 de abril e 2 de maio foi de 0,94, significando que, neste período, um caso infetado originou em média menos de 1 caso secundário, o que indica uma redução expressiva da transmissão da infeção desde a implementação das medidas de contenção em Portugal,  Recorde-se que a estimativa obtida para o número básico de reprodução (R0), indicador da transmissibilidade da infeção, que corresponde ao número médio de casos secundários a que cada caso dá origem, calculado na fase inicial da epidemia (ainda sem todas as medidas de contenção implementadas), com base na curva epidémica até ao dia 16 de março, foi de 2,08 (IC95%: 1,97-2,19).                                                             1 O número médio de casos secundários resultantes de um caso infetado, medido em função do tempo [R(t)], deve ser calculado ao longo da epidemia e mede a transmissão ao longo do tempo. Pode ser usado para medir a efetividade das medidas de contenção e atraso II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________10
Fonte: Nunes et al, 2020 FIG. 3 | Evolução do R(t) em Portugal, 20 fevereiro-3 maio 2020. De 1 de janeiro a 3 de maio foram notificados 254.510 casos suspeitos de infeção por SARS-CoV-2, dos quais, por referência ao dia 3 de maio, 25.524 foram confirmados laboratorialmente, enquanto 2.760 casos aguardavam resultado laboratorial. Um total de 25.081 pessoas (que tinham contactado com casos confirmados) encontravam-se em vigilância ativa pelas autoridades de saúde. Assim, os resultados laboratoriais permitiram excluir infeção por SARS-CoV-2 em 226.226 do total de casos suspeitos notificados. De 1 de março a 3 de maio foram processadas 458.702 amostras para diagnóstico de SARS-CoV-2 em laboratórios públicos, privados e universidades. Para além do Instituto Nacional de Saúde Doutor Ricardo Jorge, havia 31 laboratórios públicos em todas as regiões do país – incluindo as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira – e vários laboratórios privados e universidades a processar amostras. A capacidade laboratorial do país foi significativamente expandida durante os meses de março e abril, não apenas no número de laboratórios mas também no número de amostras processadas em cada laboratório. Enquanto em todo o mês de março haviam sido processadas 79.909 amostras para diagnóstico de SARS-CoV-2, no mês de abril foram processadas 347.260 amostras, 4 vezes mais que em todo o mês de março. 00,511,522,533,523 24 25 26 27 28 29 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 1 2 3fevereiro março abril maio13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________11
Entre 27 de abril e 3 de maio, foram processadas em média 12.896 amostras para diagnóstico de SARS-CoV-2 por dia.  Até 3 de maio, haviam sido identificados 751 casos importados, associados a viagem ou estadia recente em Espanha (171), França (137), Reino Unido (88), Emirados Árabes Unidos (48) ou Suíça (45).  Até 3 de maio, 10.429 casos (40,9%) eram homens e 15.095 casos (59,1%) eram mulheres. Cerca de 24% dos casos (n=6.233) tinham idade igual ou superior a 70 anos, tendo a maioria dos casos (52,9%) idade igual ou superior a 50 anos (FIG. 4).   Do total de 25.524 casos, havia 1.712 casos (6,7%) recuperados e 1.063 óbitos (taxa de letalidade de 4,2%). A maioria dos óbitos (87,4%) tinha idade igual ou superior a 70 anos (taxa de letalidade em pessoas com 70 ou mais anos de 14,9%). A maioria dos óbitos ocorreram em indivíduos do sexo feminino (50,6%). Estavam internados 813 casos (3,2%), dos quais 143 estavam em Unidades de Cuidados Intensivos. Isso significa que 21.936 casos (85,9%) correspondiam a doença ligeira e recuperavam em casa. Existiam, a 3 de maio, 22.749 casos ativos de doença em Portugal.  Fonte: DGS FIG. 4 | Distribuição etária dos casos notificados de infeção por SARS-CoV-2, 3 maio 2020. 3000 2000 1000 0 1000 2000 30000-9 anos10-19 anos20-29 anos30-39 anos40-49 anos50-59 anos60-69 anos70-79 anos80+ anosHomens MulheresII SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________12
Relativamente à região de residência/notificação dos casos* (FIG. 5): • 15.141 casos (59,3%) residiam na região Norte; • 3.478 casos (13,6%) residiam na região Centro;  • 6.136 casos (24,0%) residiam na região de Lisboa e Vale do Tejo; • 218 casos (0,9%) residiam no Alentejo; • 333 casos (1,3%) residiam no Algarve; • 132 casos (0,5%) residiam nos Açores; • 86 casos (0,3%) residiam na Madeira. * Os cidadãos estrangeiros não residentes em Portugal foram atribuídos à região de ocorrência.  Quanto à região de ocorrência dos óbitos (FIG. 5): • 609 óbitos (57,3%) ocorreram na região Norte (taxa de letalidade: 4,0%); • 209 óbitos (19,7%) ocorreram na região Centro (taxa de letalidade: 6,0%); • 218 óbitos (20,5%) ocorreram na região de Lisboa e Vale do Tejo (taxa de letalidade: 3,6%); • 1 óbito (0,1%) ocorreu na região do Alentejo (taxa de letalidade: 0,5%); • 13 óbitos (1,2%) ocorreram no Algarve (taxa de letalidade: 3,9%); • 13 óbitos (1,2%) ocorreram nos Açores (taxa de letalidade: 9,8%); • A região da Madeira não registava, à data de 3 de maio, qualquer óbito. 13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________13
Fonte: DGSFIG. 5 | Distribuição dos casos confirmados de infeção por SARS-CoV-2 e dos óbitos por região de residência, 3 maio 2020.  2.2. Capacidade de Resposta do Serviço Nacional de Saúde (SNS) 2.2.1. Capacidade de internamento de doentes COVID-19, ventiladores, material de testagem e equipamento de proteção individual (EPI) No período compreendido entre os dias 18 de abril e 2 de maio, o Governo deu continuidade à estratégia de incremento da capacidade de resposta do Serviço Nacional de Saúde, não obstante, por um lado, a excelente reposta até então demonstrada e, por outro lado, a evolução controlada da situação epidemiológica. Neste âmbito, o SNS continuou a evidenciar robustez no que tange ao rastreio e tratamento de doentes COVID-19. II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________14
Em março de 2020 o SNS dispunha de 21.582 camas. Destas, 528 eram camas em Unidade de Cuidados Intensivos, de nível 3, de adultos, excluindo resposta a doentes queimados, com patologia coronária e neurocríticos, de modo a garantir resposta a doentes destas especialidades. A 2 de maio de 2020, o SNS tinha disponíveis 713 camas desta tipologia, representando um aumento de 35% de capacidade instalada. Em 18 de abril de 2020, estavam internados 1.253 doentes Covid-19, dos quais 228 doentes internados em UCI. Em 2 de maio de 2020, a Direção-Geral da Saúde reportava 855 doentes Covid-19 internados dos quais 150 doentes internados em UCI. É pois, notória, a evolução positiva no decréscimo de número de casos de doentes internados, para o que contribuiu, decisivamente, a adoção de medidas de contenção da doença. No que concerne ao número de ventiladores com capacidade para utilização no tratamento da COVID-19, no início do mês de março foram contabilizados no SNS 1.142 ventiladores. No dia 17 de abril de 2020, o reforço da capacidade em número de ventiladores atingia os 1.564 aparelhos, fruto de i) compras efetuadas pela Administração Central do Sistema de Saúde, I.P. (1.151 ventiladores adquiridos, dos quais 13 entregues); ii) doações (170); iii) empréstimos (156); e iv) recuperações de aparelhos (87). Todavia, graças à generosidade de diversos doadores, do trabalho de recuperação de equipamentos, bem como do constante esforço do Governo no sentido de ultrapassar as vicissitudes contratuais já sentidas relativamente à aquisição de ventiladores no anterior período do estado de emergência, e reportadas no respetivo relatório, foi possível continuar o caminho no sentido do fortalecimento do SNS, conforme evidenciam os dados constantes das tabelas seguintes: 2 de maio de 2020 Ventiladores Invasivos Ventiladores Não Invasivos TotalCompra 1151 1151Doação 70 318 388Empréstimo 10 146 156Recuperados 119 119Total Geral 1350 464 181413 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________15
Entregas realizadas Assim, por referência à data de 2 de maio, o reforço da capacidade em número de ventiladores atingia os 1.814 equipamentos, 74% dos quais invasivos. Também quanto à capacidade de realização de testes para rastreio de casos suspeitos de COVID-19, o SNS melhorou a sua capacidade, mantendo a tendência de aumento da capacidade de testagem, a que correspondeu, consequentemente, um aumento de testes realizados. Com efeito, desde o dia 1 de março, foram realizados 427.346 testes de diagnóstico COVID-19, dos quais 37.742 foram positivos (8,8 % do total de testes). Do total de testes, 426.662 foram realizados nos meses de março e abril: i) 79.909 (18,7%), foram realizados, entre os dias 1 a 31 de março; ii) 346.753 (81,2%), foram realizados entre os dias 1 e 30 de abril, com uma média de 11. 558 testes/dia. O dia 30 de abril figura como a data em que foram realizados mais testes desde o início da pandemia, num total de 15.881 testes (com 7,7% de amostras positivas nesse dia), sendo de sinalizar, no entanto, que nos dias 22, 23 e 28 de abril, o número de testes realizados ultrapassou os 15.000 testes/dia, apurando-se, ainda, que entre os dias 23 e 30 de abril foram realizados, em média, 13.714 testes/dia. Na semana anterior a média havia sido de 13.161/dia. Em termos de distribuição geográfica dos testes de diagnóstico realizados, apresentam-se os dados por referência à área geográfica de intervenção de cada Administração Regional de Saúde: • Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. - 153.336; • Administração regional de Saúde do Centro, I.P. - 28.228; Entregues Ventiladores Invasivos Ventiladores Não InvasivosCompra 76Doação 70 110Empréstimo 10 146Recuperados 119Total Geral 275 256II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________16
• Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, I.P. - 101.098; • Administração Regional de Saúde do Alentejo, I.P. - 5.040; • Administração Regional de Saúde do Algarve: 15.024. Nas Regiões Autónomas foram realizados: Madeira - 14.984; Açores - 9.984. Do total de testes, 46,7% foram realizados nos laboratórios públicos, 43,8% em laboratórios privados e 9,5% em outros No que tange aos EPI, entre o dia 18 de abril (tabela I) e 2 de maio (tabela II), foram realizadas diversas aquisições e efetuadas diversas entregas, de acordo com as tabelas que ora se apresentam e que patenteiam o contínuo reforço do material de proteção individual, determinante não só no tratamento da doença, mas também na sua contenção. Tabela I   Previsão de entregas  18/abr Semana 13/04 - 19/04 Semana 20/04 - 27/04  Entradas LM Saídas LM Stock LM Encomendas Total Entregue total Entregas Nacionais Entregas externas Entregas Nacionais Entregas externas Bata 53 700 20 036 49 976 519 138 216 733 65 670 0 84 670 0 Fato de proteção integral 14 360 18 030 36 340 566 125 118 780 31 000 0 45 960 0 Luvas esterilizadas 0 0 230 870 6 813 376 266 677 0 0 0 1 000 000 Luvas não esterilizadas 0 233 800 687 400 11 455 400 10 293 750 0 0 0 782 000 Máscara com viseira/Proteção Ocular 0 2 300 118 695 368 397 340 440 0 0 0 0 813 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________17
3. CARACTERIZAÇÃO DA SITUAÇÃO ECONÓMICA A caracterização da situação económica observada durante a terceira fase do estado de emergência não pode dispensar a consideração das conclusões constantes dos dois relatórios precedentes. Ao longo das seis semanas em apreço, o XXII Governo Constitucional interveio de forma gradual e flexível, procurando adaptar as suas respostas a um contexto marcado pela incerteza. No domínio da economia, as prioridades foram delineadas logo numa primeira instância. Desta feita, a preservação do emprego, a manutenção do rendimento dos residentes em território nacional e a garantia de acesso a liquidez por parte dos operadores económicos constituíram a tríade que orientou a ação governativa. Ainda antes da declaração do estado de emergência, foram adotadas medidas que viriam a consubstanciar a resposta inicial à crise pandémica. Assim, procedeu-se à suspensão de um conjunto de atividades económicas, por razões de saúde pública, à conceção de instrumentos de apoio à continuidade de inúmeros negócios, além de se ter criado um grupo de acompanhamento para monitorizar e assegurar a inexistência de perturbações na cadeia de abastecimento agroalimentar. Numa etapa subsequente, procurou-se aumentar a abrangência dos mecanismos de auxílio disponibilizados, disponibilizar equipamento de proteção individual (EPI) para garantir a segurança dos trabalhadores e, ainda, corrigir certas dinâmicas de mercado, prejudiciais para os cidadãos residentes em território nacional. A primeira análise realizada evidenciou o modo como, perante a emergência das crises sanitária e social, a área governativa da Economia e da Transição Digital reagiu, assim como a forma de adaptação dos operadores económicos à conjuntura. Neste período, não se registou nenhuma perturbação persistente capaz de impedir o acesso a bens alimentares considerados essenciais. Pese embora o encerramento dos estabelecimentos de restauração se tenha repercutido na atividade de diversos produtores, cujos negócios estavam sobretudo orientados para o canal «Horeca». O impacto das determinações de isolamento social no desempenho das empresas e na evolução do emprego foram objeto de avaliação no segundo relatório. Em tal documento, refere-se a relevância da declaração do estado de emergência, na medida em que possibilitou a fixação de preços máximos para certas categorias de gás de petróleo liquefeito II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________20
(GPL) engarrafado. A menção à resiliência revelada pelos trabalhadores e operadores económicos que laboraram, neste intervalo de tempo, é comum a ambos os relatórios. O trabalho desenvolvido nos dois primeiros estágios do estado de emergência resultou da articulação entre as áreas governativas da Economia e da Transição Digital, do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, da Agricultura, da Saúde, das Finanças, das Infraestruturas e da Habitação, do Ambiente e da Ação Climática, do Planeamento e do Mar. Os desafios que advieram da propagação da COVID-19 exigiram uma resposta transdisciplinar, já que afetaram diferentes dimensões da realidade. A definição do regime de lay-off simplificado, o controlo de preços e de taxas de lucro e a constituição do grupo de acompanhamento são exemplos da forma coordenada como o XXII Governo Constitucional atuou. Atuação esta que se pauta não só pela articulação, mas também pela flexibilidade e pela progressividade, conforme foi supracitado.  A materialização desta ação tem acontecido, em parte, mediante a conceção de medidas de apoio aos agentes económicos. Os estudos já publicados a este respeito permitem compreender que o recurso a tais medidas varia consoante a dimensão do operador económico em causa. As empresas de maior dimensão tendem a aceder a linhas de financiamento. Já as de média dimensão e as exportadoras procuram, sobretudo, os instrumentos excecionais e temporários, no âmbito dos incentivos comunitários. Por outro lado, as candidaturas ao regime de lay-off simplificado demonstram a preponderância deste mecanismo para os operadores económicos mais pequenos. A adesão significativa dos que se dedicam ao alojamento e à restauração é motivada, principalmente, pelo número de empresas cuja atividade se encontra paralisada. Mesmo as que operaram, neste período, registaram quebras assinaláveis.  O recurso dos operadores económicos que atuam ao nível do comércio e dos serviços também é substancial. Pese embora, em tal domínio, ser necessário distinguir a situação das empresas agrícolas e de retalho alimentar e especializado. Enquanto no segundo caso, o encerramento dos espaços comerciais teve um forte impacto, no primeiro, observou-se a resiliência e emergiram as capacidades de alinhamento e sintonia entre todos os intervenientes da cadeia de abastecimento. A este propósito, deve assinalar-se o reforço das cadeias de abastecimento mais curtas. Relativamente à venda de veículos automóveis, o número de novas matrículas continuou a diminuir, ao longo do mês de abril.  13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________21
De acordo com a informação tornada pública, estima-se que os efeitos da pandemia no sector secundário tenham determinado a inatividade parcial de, aproximadamente, um terço das empresas. O impacto negativo registado afeta, de forma mais expressiva, as de dimensão micro, ainda que a diminuição acentuada do volume de negócios seja transversal aos diferentes tipos de operador económico. Entre as exceções, é possível identificar a fabricação de produtos farmacêuticos de base e de preparações farmacêuticas, cuja procura tem crescido significativamente. Em termos do sector primário, o já mencionado encerramento do canal «Horeca» originou a redução da comercialização de vinho, além de outros produtos, como é o caso dos hortofrutícolas e do leite de pequenos ruminantes e seus derivados. Embora para esta última situação também tenha contribuído a suspensão das feiras e de alguns mercados de base local. Os canais de distribuição digitais permitiram suster parte do decréscimo da atividade económica. As repercussões da crise sanitária em termos económicos começam a ser gradualmente notórias, evidenciando a subsequente crise social. A diminuição da produção, a retração dos volumes de negócios e a redução do emprego são exemplos das consequências nocivas que advêm da pandemia. Ainda que a simetria do choque em apreço possa parecer evidente, verifica-se que nem todos os sectores são afetados do mesmo modo. Neste sentido, pode identificar-se o alojamento e a restauração, a produção e o comércio especializado e as indústrias que recorrem a estes canais de distribuição como algumas das atividades mais prejudicadas. Conclusão esta que parece ser sustentada pela informação veiculada referente ao recurso às medidas de apoio aos agentes económicos.  3.1. Medidas de apoio aos agentes económicos À semelhança do que foi anteriormente referido, a intervenção da área governativa da Economia e da Transição Digital norteia-se pela concretização de três objetivos. De forma a garantir a preservação de postos de trabalho e a mitigação de situações de crise empresarial, num primeiro momento e em parceria com a área governativa do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, foi regulamentado o regime do lay-off simplificado. Também nesta fase, procurou-se acautelar a proteção social dos trabalhadores temporariamente impedidos de exercer a sua atividade profissional por determinação das autoridades de saúde, assim como a necessidade de suprir a ausência de rendimento mensal que afeta os trabalhadores II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________22
independentes. Com o intuito de providenciar liquidez aos operadores económicos, conceberam-se linhas de crédito e, conjuntamente com a área governativa das Finanças, prorrogaram-se os prazos de cumprimento de obrigações fiscais referentes ao Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Coletivas (IRC), além de se ter flexibilizado o pagamento de impostos para as empresas e trabalhadores independentes. Na segunda etapa do estado de emergência, mais do que a criação de novas medidas de apoio, verificou-se o alargamento das que já vigoravam. Tal alargamento pressupôs não só uma maior abrangência das atividades económicas apoiadas, como também a extensão do prazo máximo das operações, do período de carência e o reforço da dotação das linhas de crédito. Por exemplo, empresas que se dedicam à construção, ao comércio e aos serviços ou à extração e à transformação passaram a poder candidatar-se à Linha Covid – Apoio à Atividade Económica, a qual dispõe de 4.500.000.000€. Paralelamente ao robustecimento da disponibilização de soluções de financiamento, deu-se o encerramento da primeira linha de crédito lançada devido à atribuição da totalidade da verba disponível. Estes instrumentos continuaram a ser complementados com a flexibilização das normas relativas à execução de programas comunitários. Dando sequência a esta tendência de robustecimento, no dia 18 de abril, foram publicadas as portarias n.o 95/2020 e n.o 96/2020, mediante as quais se criaram os sistemas de incentivos à inovação produtiva e às atividades de investigação e desenvolvimento, bem como ao investimento em infraestruturas de ensaio e otimização (upscaling). Por iniciativa da área governativa do Planeamento, estes diplomas visam o apoio à produção de bens e serviços, à criação de novos produtos, processos ou sistemas e, ainda, à construção ou à modernização de infraestruturas de ensaio e otimização (upscaling), necessárias ao desenvolvimento de produtos relevantes para fazer face à pandemia. A consideração conjunta dos montantes implicados em ambos os sistemas perfaz um total de 69.000.000€, tendo os incentivos a atribuir uma natureza não-reembolsável. Do que se conhece a esta data, o nível de procura registado é significativo. No dia 21 de abril, a área governativa da Economia e da Transição Digital apresentou sete linhas de ação para auxiliar as startups a enfrentarem as consequências nocivas da COVID-19. Este plano, cuja dotação se cifra nos 25.000.000€, prevê a atribuição de um subsídio 13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________23
equivalente à remuneração mensal mínima garantida a um máximo de 10 trabalhadores por empresa. De igual modo, compreende um incentivo não-reembolsável à contratação de serviços de incubação, destinados a startups com menos de cinco anos, assim como a prorrogação do Startup Voucher por mais três meses. Complementarmente aos apoios mencionados, o plano em apreço contempla o lançamento de um aviso da sociedade pública de capital de risco e um mecanismo de crédito convertível em capital social. Por conseguinte, é possível perceber que, na terceira fase do estado de emergência, o Governo adotou novas medidas para assegurar o acesso a liquidez por parte dos operadores económicos. Neste intervalo temporal, o empenho na disponibilização de um número superior de instrumentos de auxílio ficou, igualmente, plasmado na intervenção da área governativa da Agricultura. Através da Portaria n.o 105-C/2020, de 30 de abril, determinou-se que, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Regional 2014-2020 (PDR 2020), as consequências negativas decorrentes da pandemia que resultem na insuficiente concretização de ações ou metas podem ser considerados motivos de força maior não imputáveis aos beneficiários na avaliação dos objetivos. A nível sectorial, procurou-se, também, minimizar as perturbações observadas na apicultura, concebendo-se medidas excecionais e temporárias, que constam da Portaria n.o 105-B/2020, de 30 de abril. Por seu turno, o Despacho n.o 4946-A/2020, de 23 de abril, procedeu ao alargamento do universo dos destinos admissíveis para os produtos retirados, de modo que, a par das organizações caritativas, possam também beneficiar da referida ação as instituições penitenciárias, as colónias de férias infantis, os hospitais e os lares de idosos. Mediante a informação disponível, pode proceder-se à avaliação preliminar da implementação de algumas das medidas supramencionadas. Tal como foi previamente abordado, a adesão a determinadas linhas de crédito disponibilizadas e a certos sistemas de incentivo tem sido considerável, o que origina uma série de desafios para as entidades e organismos responsáveis pela sua operacionalização. No que respeita ao acesso ao regime de lay-off simplificado, estima-se que, no dia 2 de maio, estivessem inscritas 102.184 entidades empregadoras, o que corresponde a 1.256.266 trabalhadores e a uma massa salarial na ordem dos 1.268.635.212€. Não obstante o facto de retratarem a redução ou a suspensão acentuadas das atividades económicas, estes valores demonstram que parte substancial das empresas II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________24
localizadas em território nacional optaram por preservar os postos de trabalho existentes, acreditando numa futura retoma. O recurso ao lay-off simplificado tem acontecido, eminentemente, por operadores económicos que empregam, no máximo, 25 trabalhadores (cerca de 92,6% do total de entidades empregadoras que acederam). Contudo, importa realçar que, aproximadamente, 21,3% dos trabalhadores que se encontram ao abrigo deste regime exercem as suas funções na indústria transformadora, cujo peso das empresas é significativamente inferior (9,6%). Similarmente às conclusões expostas nos dois relatórios precedentes, as atividades económicas com maior representação, entre os operadores económicos que se candidataram ao mecanismo referido, são as de comércio por grosso, a retalho, de reparação de veículos automóveis e motociclos, além do alojamento, restauração e similares (em conjunto, perto de 45,6%). Merecem, ainda, destaque as atividades administrativas e dos serviços de apoio, pelo número de trabalhadores em lay-off, e as atividades de saúde humana e apoio social, pela quantidade de entidades abrangidas.  Depois de uma fase em que a atuação do XXII Governo Constitucional se pautou pela consolidação dos instrumentos anteriormente lançados, neste terceiro estágio, robusteceu-se o auxílio aos operadores económicos e aos trabalhadores, com a disponibilização de novas medidas. Medidas estas que refletem uma clara orientação de política económica, visto que se procura fomentar a reconversão de linhas de produção e se incentiva a produção de bens e serviços necessários para fazer face à pandemia, os quais não serão só destinados ao mercado doméstico como também a outros países. Ademais, pretendeu-se estender os mecanismos de apoio a um tipo de empresas que ainda não haviam conhecido respostas especificamente moldadas de acordo com as suas características, o que reflete o cariz gradual e flexível da intervenção pública. Tal movimento de extensão registou-se, também, no sector primário, tanto ao nível do PDR 2020 como em termos do Programa Apícola Nacional (PAN) e ainda na retirada de mercado de frutas e produtos hortícolas.  3.2. Acompanhamento da situação na cadeia de abastecimento  Nos dois relatórios precedentes, ilustrou-se a relevância que as áreas governativas da Economia e Transição Digital, da Agricultura, das Infraestruturas e Habitação e do Mar 13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________25
atribuíram, desde o primeira momento, ao funcionamento da cadeia alimentar. Até ao dia 17 de abril, realizaram-se sete reuniões do grupo formado para monitorizar tal funcionamento. Este acompanhamento permanente permitiu dirimir alguns problemas que foram emergindo e que afetaram, por exemplo, a atividade dos condutores dos transportes de mercadorias ou dos produtores agroalimentares. Ainda que nem todas tenham sido solucionadas, no cômputo global, não se identificaram, ao longo dos dois primeiros estágios do estado de emergência, perturbações persistentes na cadeia de abastecimento. No dia 23 de abril, ocorreu a oitava reunião, a qual contou, como habitualmente, com as presenças de membros do Governo, de dirigentes de organismos e entidades públicas e de representantes de associações de produtores, distribuidores e operadores logísticos. Nesta ocasião, enalteceram-se as expectativas decorrentes do anúncio da apresentação do plano de retoma da atividade económica, os níveis de consumo reduzidos por comparação com o período homólogo e o dinamismo observado no comércio de proximidade. Foram, igualmente, mencionadas algumas alterações que poderiam ser efetuadas no Despacho n.o 4736/2020, de 20 de abril, e sinalizadas dificuldades referentes ao acesso a seguros de crédito. Relativamente à disponibilização de EPI, que constituía uma das principais preocupações no seio do grupo, assinalou-se uma tendência crescente.  Outra questão à qual se aludiu com frequência, nas reuniões do grupo de acompanhamento, prende-se com a consideração das atividades representadas enquanto serviços essenciais, para efeitos de acolhimento, nos estabelecimentos de ensino, dos filhos ou outros dependentes a cargo dos respetivos profissionais, conforme previsto na Portaria n.o 82/2020, de 29 de março. Esta proposta foi devidamente acolhida, tendo sido publicada, a 19 de abril, a Portaria n.o 97/2020. Neste diploma subscrito pela área governativa da Presidência do Conselho de Ministros, foram incluídos os serviços de produção agrícola e de indústria agroalimentar, juntando-se, assim, aos serviços do comércio por grosso, do comércio a retalho ou de prestação de serviços que não tivessem sido suspensos.  A agilização dos canais de comercialização de produtos alimentares locais, com vista ao alargamento das possibilidades de escoamento da produção, havia sido anteriormente determinada. A Portaria n.o 88-E/2020, de 6 de abril, expandiu o grupo de produtos elegíveis a retirar do mercado, de modo a que estes pudessem ser remetidos a entidades de II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________26
solidariedade social. Através do Despacho n.o 4946-A/2020, a área governativa da Agricultura ampliou o universo de destinos admissíveis, passando a considerar instituições penitenciárias, colónias de férias infantis, hospitais e lares de idosos. Ainda que esta ação não decorra diretamente do trabalho desenvolvido pelo grupo de acompanhamento, a questão dos excedentes de produtos agrícolas foi sendo aflorada pelos representantes dos operadores económicos, no decurso das reuniões.  De igual modo, a assunção de medidas com o objetivo de assegurar as condições de normalidade na produção, transporte, distribuição e abastecimento no âmbito das pescas, aquicultura e transformação não foi abordada em sede do grupo de trabalho. Porém, importa assinalar a promulgação do Despacho n.o 5124/2020, de 30 de abril, no qual se adotam medidas fundamentais para o exercício das atividades em causa. A suspensão dos prazos em procedimentos administrativos dificultou o habitual processo de emissão de títulos de atividade aquícola (TAA) e de utilização privativa do espaço marítimo nacional (TUPEM), o que se repercutiu nos níveis de produção. Dado que tal suspensão poderia colocar em causa o normal abastecimento, entendeu-se ser essencial determinar a validade dos títulos e licenças, cujos trâmites de renovação, que exigem a emissão de TAA e TUPEM e o correspondente procedimento de consulta pública, decorrem e deram entrada na Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM), antes da sua caducidade, assim como a prorrogação da Certificação de Segurança  das embarcações, de forma  administrativa pelo período de 3 meses, nos termos da lei e sem custos associados para os proprietários. O grupo de acompanhamento das condições de abastecimento da cadeia agroalimentar foi concebido com o propósito de garantir a necessária articulação entre todos os agentes envolvidos e interessados, de modo a que se evitassem situações de rutura ou escassez, durante a pandemia. Desde o início, houve a preocupação de não se acrescentar às crises sanitária e social um problema relacionado com a ausência de bens alimentares. Neste sentido, o trabalho do grupo referido não se esgota no período do estado de emergência, sendo expectável que perdure enquanto se julgar possível a ocorrência de perturbações. Pese embora, até ao presente, tais perturbações não se tenham verificado de forma persistente, é fundamental que se continue a promover o diálogo entre as diferentes partes.  13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________27
3.3. Intervenção nas dinâmicas de mercado  Desde a segunda fase do estado de emergência, o XXII Governo Constitucional tem vindo a intervir nas dinâmicas de mercado, sempre que entende ser pertinente. No relatório anterior, aludiu-se ao facto de a fixação dos preços máximos para certas categorias de GPL engarrafado ter sido possível ao abrigo da declaração do estado de emergência. Recordou-se, a esse propósito, a alínea b) do artigo 4.o do Decreto do Presidente da República n.o 17-A/2020, de 2 de abril. As razões elencadas para tal intervenção prenderam-se com a necessidade de proteção dos agregados domésticos, num contexto em que o consumo do produto em causa tende a aumentar. Motivações semelhantes justificaram novas medidas, durante a terceira etapa do estado de emergência. Com o intuito de garantir que os necessários dispositivos médicos, EPI, álcool etílico e gel desinfetante cutâneo de base alcoólica se encontram à disposição das pessoas que residem em território nacional, sem que a sua venda aconteça a preços especulativos ou que não se consideram justos, as áreas governativas da Economia e da Transição Digital e da Saúde estipularam um limite máximo para a taxa de lucro. Assim, o Despacho n.o 4699/2020, de 18 de abril, determina que esta taxa não pode exceder os 15%, na comercialização por grosso e a retalho. A promulgação desta medida de exceção, que vigorará temporariamente, surge na sequência de um conjunto de fiscalizações desencadeadas pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), as quais visam identificar práticas indevidas que possam colocar em causa a concorrência leal e a segurança dos consumidores. A segurança e, sobretudo, os direitos dos consumidores foram um dos motivos que justificaram a publicação do Decreto-Lei n.o 17/2020, de 23 de abril. Não obstante o atual contexto, entendeu-se que a supressão dos direitos dos consumidores não seria legítima, nos casos relacionados com as atividades turísticas. Por consequência, procurou-se encontrar uma solução que também contemplasse as necessidades financeiras dos operadores económicos. Os consumidores passaram, então, a ter a possibilidade de opção entre a emissão de um vale de igual valor ao pagamento efetuado, válido até 31 de dezembro de 2021, e o reagendamento da viagem até à mesma data. Tal solução aplica-se às viagens organizadas por agências de viagens e turismo, assim como às reservas em empreendimentos turísticos e estabelecimentos de alojamento local. II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________28
Desta feita, no terceiro estágio do estado de emergência, a intervenção pública nas dinâmicas de mercado visou o equilíbrio nas relações estabelecidas entre os distintos agentes económicos, a preservação da sã concorrência, assim como a proteção dos consumidores. A vontade em assegurar que o acesso a certos bens não é obstaculizado por motivos inflacionistas determinou a necessidade do controlo de preços e de taxas de lucro. O modo como a pandemia afeta, sobretudo, as atividades turísticas exigiu que se definisse uma solução que salvaguarde a viabilidade dos negócios destas empresas e que, simultaneamente, não lese quem recorreu a tais serviços. Afinal, o modelo de desenvolvimento económico que emergir, após as crises sanitária e social, deve assentar numa perspetiva inclusiva. 3.4. Conclusões preliminares Um facto característico da atuação do XXII Governo Constitucional, neste terceiro estágio, prende-se com a disponibilização de novos mecanismos de apoio para os agentes económicos, depois de uma etapa em que se privilegiou o alargamento dos instrumentos existentes. Desde logo, através da criação dos sistemas de incentivos à inovação produtiva e às atividades de investigação e desenvolvimento, bem como ao investimento em infraestruturas de ensaio e otimização (upscaling). Mas também mediante o plano destinado às startups, que conta com uma dotação na ordem dos 25.000.000€, a flexibilização das regras relativas ao PDR 2020 e as medidas temporárias adotadas para minimizar as perturbações observadas na apicultura e o alargamento do universo dos destinos da retirada de mercado de frutas e produtos hortícolas. A criação dos sistemas de incentivos supramencionados reflete o segundo facto mais relevante desta análise. Tal facto diz respeito à orientação de política económica assumida, assente no fomento da produção de bens e serviços necessários para fazer face à pandemia, ora através do apoio a novas atividades ora mediante a reconversão de linhas de produção. Neste sentido, pretende-se abastecer o mercado doméstico, mas também responder à procura latente noutros pontos do globo. A propósito desta orientação, importa enaltecer, de igual modo, a Portaria n.o 105/2020, de 30 de abril, subscrita pelas áreas governativas da Economia e da Transição Digital, Finanças e Saúde, que visa a prorrogação das medidas excecionais relativas às formalidades aplicáveis à produção, armazenagem e comercialização, com isenção de imposto, de álcool.  13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________29
O último facto que se julga oportuno destacar está relacionado com a intervenção pública em determinadas dinâmicas de mercado. Se, numa fase inicial, tal não se revelou necessário, a partir da segunda etapa do estado de emergência, o Governo reconheceu a legitimidade desta atuação. Assim sendo, em momentos distintos, houve lugar à ação para fixar os limites superiores de preço para certas categorias de GPL engarrafado, estabelecer uma taxa de lucro máxima na comercialização de dispositivos médicos, EPI, álcool etílico e gel desinfetante cutâneo de base alcoólica e, ainda, para definir uma solução que acautelasse os direitos dos consumidores, sem colocar em causa a viabilidade do negócio de certos operadores económicos que se dedicam à atividade turística. Tendo em consideração que este é o último relatório sobre o estado de emergência, entende-se ser pertinente salientar um conjunto de conclusões que espelham a situação económica, durante a totalidade do intervalo de tempo em questão. Em primeiro lugar, realça-se a crise social subsequente à crise sanitária. Pese embora os mecanismos implementados pelo XXII Governo Constitucional tenham contribuído para minorar as consequências nocivas resultantes, o decréscimo do emprego e a retração da atividade económica foram inevitáveis. Nas secções anteriores, aludiu-se aos impactos negativos de curto-prazo e ao facto de terem afetado, principalmente, um conjunto específico de atividades económicas, das quais se nomeiam o alojamento e a restauração, o comércio de bens não-alimentares e todos produtores que fornecem estes canais de distribuição. Ainda que a pandemia tenha interrompido a trajetória virtuosa da economia portuguesa, há que enfatizar o modo como alguns operadores económicos conseguiram adaptar os seus modelos de negócio a tal contexto. Um dos exemplos mais paradigmáticos prende-se com a digitalização do comércio e com o crescimento da procura nas plataformas em linha. Procura esta que se estendeu às atividades de restauração, impulsionando a criação de soluções de entrega, assim como de venda para consumo no exterior do espaço comercial. Merecem ainda ser mencionados os esforços realizados com vista à reconversão de linhas de produção, em diversas unidades industriais, além do engenho demonstrado na conceção de novos produtos. Esforços que são fruto do imperativo exógeno de territorialização.  Tal como foi previamente aludido, ao longo do estado de emergência, verificou-se o encurtamento das cadeias de abastecimento, o que constitui por si só um fenómeno de II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________30
territorialização. Este encurtamento contribuiu para a inexistência de perturbações persistentes, `exceção de casos pontuais, no domínio agroalimentar, durante esta fase. Em todos os relatórios elaborados, foram referidas a resiliência e as capacidades de alinhamento e sintonia entre todos os intervenientes. Desta feita e pese embora seja imprescindível a monitorização contínua do funcionamento da cadeia de abastecimento num futuro próximo, dá-se por terminado este capítulo, dirigindo palavras de reconhecimento e de agradecimento aos trabalhadores e operadores económicos que, de forma destemida, enfrentaram a pandemia e garantiram a disponibilização de bens essenciais aos seus concidadãos.  13 DE MAIO DE 2020______________________________________________________________________________________________________31
4. MEDIDAS SETORIAIS A prorrogação do estado de emergência através do Decreto do Presidente da República n.o 20-A/2020, de 17 de abril, impôs ao Governo a necessidade de proceder a ajustamentos às medidas já aprovadas, tendo em vista o objetivo de alcançar o equilíbrio desejável entre a contenção da transmissão do vírus e a expansão da doença COVID-19, por um lado, e o bom funcionamento das cadeias de abastecimento de bens e serviços essenciais, por outro. Neste contexto, o Governo:  1. Determinou que a percentagem de lucro na comercialização, por grosso e a retalho, de dispositivos médicos e de equipamentos de proteção individual identificados no anexo ao Decreto-Lei n.o 14-E/2020, de 13 de abril, bem como de álcool etílico e de gel desinfetante cutâneo de base alcoólica, é limitada ao máximo de 15 %, de modo a garantir que estes bens se encontrem disponíveis para os consumidores a preços justos e não especulativos; 2. Criou o «Sistema de Incentivos a Atividades de Investigação e Desenvolvimento e ao Investimento em Infraestruturas de Ensaio e Otimização (upscaling) no contexto da COVID-19», reconhecendo-se essencial disponibilizar o financiamento público necessário ao seu desenvolvimento e alavancar instrumentos de cofinanciamento comunitário, facilitando e estimulando projetos e iniciativas de investigação e desenvolvimento (I&D) e inovação entre os centros de interface tecnológica e laboratórios colaborativos e as empresas, que respondam às necessidades imediatas e a médio prazo do Serviço Nacional de Saúde; 3. Criou o Sistema de Incentivos à Inovação Produtiva no contexto da COVID-19, visando apoiar empresas que pretendam estabelecer, reforçar ou reverter as suas capacidades de produção de bens e serviços destinados a combater a pandemia da COVID-19, incluindo a construção e a modernização de instalações de testes e ensaios dos produtos relevantes da COVID-19; Para o efeito, reputou-se essencial disponibilizar o financiamento público necessário ao seu desenvolvimento e alavancar instrumentos de cofinanciamento comunitário, facilitando e estimulando projetos e iniciativas de II SÉRIE-A — NÚMERO 87______________________________________________________________________________________________________32