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O Sr. Deputado João Pulido disse aqui, em 19 de Março de 1982, que «quanto à criação de novos municípios, somos de opinião pelo desenvolvimento dos existentes, fortalecendo-os e dotando-os de meios capazes de impulsionar o seu progresso, mas não nos deixemos cair na tentação fácil de que seria a sua multiplicação a pedra filosofal capaz de ser motor de desenvolvimento e vir trazer a felicidade aos Portugueses».
Compreendemos o bairrismo, aqui legítimo. Mas este não deve cegar, negando especialmente o interesse colectivo. Por isso mesmo ninguém o deve esquecer. Quer dizer que a posição do CDS face ao poder local, de uma maneira geral, e face à criação de municípios, neste particular, é, de facto, completamente oposta à do MDP/CDE.
Sendo assim e partindo desse pressuposto, é evidente que não podemos estar de acordo com este projecto de lei.
Em todo o caso, por uma questão de curiosidade e para ver se serei capaz de entender os critérios preconizados, gostaria de referir o seguinte: no artigo 4.o, por exemplo, a relação entre os habitantes e a área dos municípios de origem terá de ser igual ou superior a 100 habitantes/km2. Ora, o projecto de lei do CDS refere-se a 25 000 e a proposta de lei do Governo a 12 000. Assim, será necessária a existência, pelo menos, de um aglomerado populacional contínuo com um número de eleitores superior, segundo o CDS, a 10 000 e, segundo a proposta de lei do Governo, a 5 000. Por aqui adiante os critérios vão andando iguais tanto na proposta de lei como no projecto de lei. Mas, na
1522 I SÉRIE - NÚMERO 33alínea a) do n.o 2 do artigo 4.o do projecto de lei, esse território deverá ter uma área igual ou superior a 450 km2 e, na proposta de lei do Governo, terá de ser superior a 500 km2. Quer dizer, devem ser critérios de uma tal finura que pode haver uma diferença de 50 km2 numa área de um município.
Ora, como eu não entendi qual foi o critério da proposta de lei do Governo, gostaria de pedir ao CDS, mais coerente e mais possível de trabalhar com profundidade, que explicasse quais são estes critérios.
De qualquer maneira e embora a nossa discordância seja total a respeito destes critérios - postos da forma como estão a ser postos, mas coerentes com o princípio do CDS -, há ainda no artigo 5.o qualquer coisa que me parece que tem a ver, pelo menos no espírito, com uma inconstitucionalidade. É que o n.o 1 do artigo 5.o repete exactamente a proposta de revisão constitucional que o CDS apresentou a esta Assembleia da República e que foi derrotada:O projecto de lei ou a proposta de lei de criação de novos municípios deverá contar parecer dos órgãos deliberativos dos municípios de origem.
Ora, esta era toda a tendência do CDS na revisão constitucional na parte relativa ao poder autárquico. Contudo, manteve-se a orientação do texto de 25 de Abril de 1976. Portanto, serão as assembleias municipais - que têm poderes consultivos, e não as câmaras municipais, que têm os poderes deliberativos - que terão a maior representatividade nas populações.O Sr. Presidente: - Ainda para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Paulo Barral.O Sr. Paulo Barral (PS): - Sr. Deputado Abreu Lima, gostaria de lhe solicitar alguns esclarecimentos acerca do projecto de lei do CDS. Todavia, creio que seria justificado introduzir o pedido destes esclarecimentos com a seguinte questão prévia: o Partido Socialista está totalmente de acordo com alguns dos princípios que o Sr. Deputado referiu quando apresentou este diploma. Está de acordo em que não pode haver proliferação de concelhos, até porque o Partido Socialista defende - e tem sempre defendido - que existem concelhos a mais neste país. Inclusivamente, o PS é autor de um projecto de lei para que haja um mecanismo de associativismo entre os municípios que obste a algumas das situações que comprovadamente existem.
Eu também sou autarca - ainda que recentemente - e reconheço que criar novos municípios nas zonas de baixa densidade habitacional é uma situação contrária aos interesses das populações.
Também reconheço que a legislação que enquadre a criação de novos municípios deve ser feita. E isto porque a Lei n.o 11/82 tem servido aqui para acolher algumas teses, mas não serve para acolher uma tese de Estado, que é a da criação de novos concelhos. A criação de concelhos tem de ser vista numa perspectiva de Estado e deixar de ser vista na perspectiva paternalista, que apenas procura trazer dividendos e apenas procura querer trazer certos juros, até imorais e ilegais, quando sobretudo as forças que pretendem esses dividendos e esses juros nem sequer são maioritárias nas zonas onde colocam os processos.Vozes do PCP: - Boa piada!O Orador: - Por isso, pensamos que a legislação deve ser prudente para que a constituição de novos municípios não redunde numa proliferação.O Sr. Silva Graça (PCP):- Vá visitar Vizela na sexta-feira!O Orador: - Para concluir este pequeno intróito, apenas queria dizer-lhe, Sr. Deputado, que consideramos que o enquadramento da criação de novos municípios deve conter este sentido perfeitamente estabelecido: o de possibilitar a criação de municípios onde existam as condições que o Sr. Deputado referiu. E o Sr. Deputado negou um ponto do qual me permito discordar, pois considero que é nas zonas de grande concentração demográfica - e não lhe chamo de grande densidade populacional- que seria muito bom e razoável que se formem novos municípios. O poder local emana da ligação que existe entre a população e ele próprio, que elege mais directamente.
Gostaria ainda de lhe perguntar se o Sr. Deputado não está de acordo em que esta lei quadro proposta pelo CDS, independentemente dos mecanismos para que aponta, cria tais requisitos. Julgo que o próprio CDS não tem um único exemplo para dar neste momento enquadrável nas propostas que estão nesta Câmara a aguardar apreciação.
Por outro lado, o Sr. Deputado não considera que a relação que existe entre a densidade habitacional aqui apontada, o número de eleitores, a área e o território está muito desconforme à medida caracterizada por estas duas situações relativamente ao aglomerado central em que o CDS propõe, ou seja, num caso, 10 000 leitores e, no outro, 5000 eleitores, totalmente desproporcionado com a própria análise que se pode fazer por simples contas de matemática?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Deputado Hasse Ferreira, da UEDS, perguntou-me se posso distinguir um bairrismo consequente de um bairrismo inconsequente. Suponho que não há uma craveira, uma medida certa, que possa definir se este bairrismo é consequente ou aquele inconsequente.
No entanto, é evidente que um bairrismo movido por interesses puramente partidários, por interesses que muitas vezes - e suponho que isto não é alheio - estão ligados ao aproveitamento de utilizações de terrenos municipais, que são uma tentação de diversas pessoas, é inconsequente. Quantas vezes se gera nas populações um certo bairrismo para que se consigam soluções e situações que nem sempre são consentâneas com a lei!
É evidente que não há uma craveira nítida, não há barreiras claras, não há uma linha definida a dizer que aqui está o consequente e ali o inconsequente. Suponho que muitas vezes na vida prática isto é fácil de detectar, embora na vida teórica nem sempre seja fácil de dizer.
O Sr. Deputado perguntou-me ainda quantas novas autarquias poderiam ser criadas com este projecto de lei que apresentámos. Ora, o projecto de lei n.o 338/II, de que este projecto de lei é consequência - pois sofreu uma alteração em relação ao número que indicámos
19 DE OUTUBRO DE 1983 1523aqui quanto ao número de eleitores e quanto à área territorial -, abrangeria, se a memória me não falha, oito novas autarquias. Quando apresentámos esse projecto de lei em 1982, eram esses os futuros concelhos que tinham condições suficientes de poderem ter estabilidade, continuidade e segurança financeira
A Sr.a Deputada Helena Cidade Moura afirmou que o princípio do CDS é oposto ao princípio do MDP/CDE. Não há dúvida nenhuma que assim é. Estamos muito distanciados nesse aspecto. Nós entendemos que não deve haver uma proliferação de municípios, de novos concelhos. Entendemos que era fundamental e necessário conhecer melhor o país, o território, as suas potencialidades, saber daquilo de que dispomos. É preciso que as câmaras municipais tenham um conhecimento seguro, localizado, concreto e medido das disponibilidade que têm e dos atropelos que existem.
Quando me refiro a isto faço-o, neste momento, mais como presidente de uma câmara ou como autarca do que como deputado. Sei das dificuldades que sinto no meu concelho, exactamente porque não tenho nenhum ordenamento do território e não tive até hoje ainda a possibilidade de dispor de um plano director municipal. Assisto no meu concelho à proliferação da habitação, pois as casas aparecem por todos os lados.
Assim, pergunto como é possível uma câmara municipal - eu falo na minha e sei que no distrito de Viana do Castelo o sistema é igual em relação às dez câmaras que existem- administrar os concelhos se nós não sabemos onde é possível construir, se não sabemos quais são as linhas de água, se não sabemos se o terreno consente ou não um saneamento, se não sabemos ao certo quais as disponibilidades naturais dos terrenos.
Ora, penso que não devemos criar à toa concelhos, quando não temos e não sabemos se o território consente mais concelhos e se as condições naturais, que são ignoradas pela maior parte das autarquias, consentem ou não a criação de novos concelhos. Pode ser que até seja possível e aconselhável juntar, em vez de criar mais um concelho e em vez de dividir. Assim, enquanto não tivermos um poder regional que venha apoiar o poder local e que venha ajudar na solução dos seus problemas locais -porque há muitos problemas que hoje caiem sobre as câmaras e que necessariamente têm de passar para o poder local e alguns que tem de ser descidos da administração central para elas-, não temos possibilidade de, com consciência e com segurança e só porque as populações querem, criar mais um concelho.
Temos que ordenar o nosso território, temos que saber o que ele tem, qual é essa riqueza e quais são as suas carências, para depois podermos fazer alguma coisa com segurança.
É por este critério e por estes princípios que não estamos de acordo em que se prolifere e se consinta desde já a criação de um grande número de municípios.
A Sr.a Deputada também me perguntou quais eram os critérios consignados no n.o 4 do nosso projecto de lei. Contudo, devo confessar-lhe que não entendi bem a sua pergunta. Os critérios estão lá especificados por este princípio que lhe dissemos.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr.a Deputada.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr. Deputado, o que eu quis dizer é que os critérios do CDS em comparação com os critérios da proposta de lei do Governo têm alterações, não correspondem. Eu referi, por exemplo, que a diferença da área é de 50 km2, com uma população de uns milhares de habitantes. Assim, parece que haverá uma bitola diferente entre o CDS e o Governo. E como não consegui que o Sr. Ministro Eduardo Pereira me explicasse a que é que obedecem os critérios definidos, pedi ao Sr. Deputado o favor de me explicar quais eram os critérios do CDS, pois poderia ser que, assim, se adiantasse na discussão de uma proposta de lei que, evidentemente, teremos de aprovar nesta Assembleia.O Orador: - Sr.a Deputada, não posso responder pela proposta de lei apresentada pelo Governo. Vou responder unicamente pelo projecto de lei do CDS: nós seguimos dois princípios e dois critérios, ou seja, critérios de densidade populacional baixa -e, portanto, com uma área territorial grande- e critérios em que há uma grande densidade populacional e em que a área é menor. E apontámos para a área de 50 km2, porque nos pareceu ser esta a área mínima que um concelho deve ter.
Repare, Sr.a Deputada, que 50 km2 é uma circunferência que tem, salvo erro, um raio de 3 km, ou seja, tem de diâmetro 9 km, sendo uma coisa relativamente pequena.
Agora, se se mete numa área relativamente pequena um grande número de pessoas, é evidente que haverá carências profundas nessa pequena área -e talvez a área ainda devesse ser maior de que os 50 km2 -, as quais talvez não possam ser satisfeitas. Como vamos resolver os problemas de abastecimento de água num concelho com uma densidade populacional grande, que tem 600 ou 700 habitantes por quilómetro quadrado, se a área territorial é pequena?
Portanto, o problema põe-se desta maneira: será lógico limitarmo-nos a áreas mais pequenas? Fomos para aquela que é o mínimo dos mínimos por nós considerado como necessário para se poderem resolver problemas fundamentais da administração municipal.
Há problemas profundos quanto ao abastecimento de águas e quanto aos esgotos. Isto exige um mínimo de área e um mínimo de escoamento. Por isso, tendo em atenção a densidade populacional, fomos para esse critério, ou seja, para uma área mínima de 50 km2. Achamos que tudo o que for menos que isto será muito pequeno para criar um concelho.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): -Muito bem!O Orador: - Suponho que o Sr. Deputado Paulo Barrai perguntou, de harmonia com esta proposta de lei, quais os concelhos que será possível criar.O Sr. Paulo Barral (PS):- Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado.O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Paulo Barral (PS):- É muito simples, Sr. Deputado: Os projectos de lei que neste momento
1524 I SÉRIE - NÚMERO 35estão pendentes para apreciação e eventual aprovação, definem os concelhos que se poderiam criar, em conformidade com os requisitos apresentados.O Orador: - Sr. Deputado, com toda a franqueza, devo dizer-lhe que não sei quais são os projectos de lei que estão pendentes nesta altura na Assembleia da República. Sei que não são muitos. Nós até tínhamos apresentado um, para Canas de Senhorim, mas não o renovámos por estar fora do nosso «quadro». E em relação aos outros não lhe posso responder concretamente, porque me faltam dados.O Sr. Paulo Barral (PS):- Dá-me licença?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Paulo Barral (PS): - O Sr. Deputado disse que o CDS não apresentava o projecto de lei sobre Canas de Senhorim. Já agora aproveitava para fazer a seguinte pergunta: O CDS retirou esse projecto de lei porque os requisitos se alteraram ou porque a lógica de criação de novos concelhos não proporciona aqueles dividendos que se julgam obter, à partida, quando se está próximo de certas eleições?O Orador: - É só porque não se enquadra na Lei Quadro da Criação de Municípios, e não pelo problema dos dividendos.
Aproveito para lhe pedir o favor de o Sr. Deputado Paulo Barrai repetir uma outra pergunta que me fez e da qual não me recordo.O Sr. Paulo Barral (PS): - A primeira pergunta que lhe tinha feito era se considerava que as grandes concentrações demográficas, por si próprias, não eram benéficas na constituição de novos concelhos, nomeadamente nas zonas das áreas metropolitanas de Lisboa, onde o poder local se consubstancia muito melhor na proximidade que há quanto à resolução dos problemas entre os municípios e o poder para o qual o poder local está vocacionado.O Orador: - Muito obrigado, Sr. Deputado.
É evidente que à volta de Lisboa, nas grandes concentrações populacionais, se podem criar mais facilmente concelhos com áreas ou territórios mais pequenos. No fundo, a resposta está implícita na que dei à Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.
Os concelhos que se possam criar à volta de Lisboa, já vão beneficiar de toda uma rede e de infra-estruturas que se generalizam, as quais já existem e estão montadas e podem facilitar, até por acordos feitos entre municípios, a utilização dessas mesmas infra-estruturas, para poder atender às necessidades e exigências duma grande concentração populacional.
Mas, se o Sr. Deputado tiver uma grande concentração populacional, como por exemplo acontece no distrito de Braga, e lá criar um novo município com uma área relativamente pequena - sabemos que o distrito de Braga, tal como o de Viana do Castelo, está carecido e falho das infra-estruturas fundamentais à vida municipal e ao desenvolvimento municipal-, o Sr. Deputado vai ter muitas dificuldades para que esse concelho possa surgir, funcionar e atender às carências das populações.
Estou absolutamente convencido do que acabo de dizer, e é por isso que continuamos a marcar o limite nos 50 km2.O Sr. Presidente: - Para protestar, tem a palavra o Sr. Deputado Hasse Ferreira.O Sr. Hasse Ferreira (UEDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Começarei por referir que, embora eleito deputado nas listas do Partido Socialista, integro o Agrupamento Parlamentar da UEDS, partido de que sou militante, apesar do simpático entusiasmo de alguns deputados do Partido Socialista quando ouviram a menção feita por V. Ex.a - entusiasmo que agradeço.Risos.Fico tranquilo quanto à demarcação que o Sr. Deputado Abreu Lima faz entre bairrismo consequente e inconsequente, chamado a atenção para que o bairrismo inconsequente seria aquele que é empolado artificialmente por razões partidárias - mas que também existe, esse empolamento artificial.
Mas isto tranquiliza-me, porque neste caso de Guimarães e de Vizela o bairrismo parece tão autónomo face aos partidos que o é até em relação ao Partido Socialista, que é efectivamente maioritário, quer em Guimarães quer em Vizela.
Portanto, se o meu conceito de demarcação entre bairrismo consequente e inconsequente é esse, talvez nesse ponto haja algum caminho para nos entendermos.
Quereria, no entanto, salientar que a minha segunda pergunta se referia aos projectos presentes para discussão nesta Assembleia. Não era uma pergunta armadilha, em abstracto, sobre quais as hipóteses de voltar a recortar o mapa de Portugal abstractamente. Quereria saber, em relação aos projectos presentes nesta Assembleia já nesta legislatura, e no caso de ser adoptado o projecto de lei n.o 216/III - que penso não será adoptado por esta Assembleia-, quais seriam os «municípios propostos que, no entender de V. Ex.a, passariam esse crivo.
Depois, tenho a impressão que houve um pequeno lapso quanto às contas dos 50 km2, na questão do raio e do diâmetro, mas não é grave [...].O Sr. Presidente: - Para protestar, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Agradeço a gentileza das respostas do Sr. Deputado Abreu Lima, mas queria fazer um breve protesto.
De facto, as divergências que poderão haver entre o MDP/CDE e o CDS não são nas coisas concretas e pontuais, como o saneamento e todos, esses critérios que referiu, pois é evidente que partilhamos dessas preocupações.
No entanto, quanto ao problema de fundo, nós acreditamos na dinâmica popular, acreditamos que o tecido social não é estático, mas antes está constantemente em transformação e acreditamos que há elementos dessa transformação que devem ser motivados pelas forças democráticas.
19 DE OUTUBRO DE 1983 1525Se me permite, para usar uma frase da minha profissão - exerci-a durante muitos anos -, eu diria que a gramática se faz depois da língua e que não se fez primeiro a gramática e depois a língua.O Sr. Presidente: - Para contraprotestar, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Peço desculpa ao Sr. Deputado Hasse Ferreira pelo facto de lhe ter dito que estava enquadrado no Partido Socialista. Não está, está na UEDS, embora tenha havido deputados do Partido Socialista que ficaram satisfeitos com o meu lapso. Compreendo a razão, dadas as qualidades do Sr. Deputado.
Quando o Sr. Deputado diz que não lhe respondi a uma pergunta, suponho que a resposta está implícita numa outra que dei ao Sr. Deputado Paulo Barrai, ou seja, não posso dizer neste momento quais são os projectos de lei entregues na Assembleia da República para a criação de municípios que, se se aplicasse o projecto de lei n.o 216/III, passariam pela fieira criada. Isso não lhe posso dizer, porque não sei e porque não fiz esse estudo.
Quanto à Sr.a Deputada Helena Cidade Moura, agradeço-lhe as suas referências. Não lhe digo que o dinamismo popular não seja de tomar em linha de conta. No entanto, se para V. Ex.a o dinamismo popular é primordial e primeira força, para mim pode não o ser. Aqui há realmente uma distância que nos separa, embora ele possa ser primeira causa. Mas quero dizer-lhe que ele é sem dúvida um contributo muito positivo, útil, informativo e elucidativo para a decisão de muitas questões e para a criação de muita coisa. Não posso é aceitar que seja causa primeira e essencial, porque o facto de ser popular não significa que seja sempre certo.
Há muitas formas de dinamismo popular. Lima vez esclarecidas as pessoas que geram e se incluem nesse movimento -pessoas que às vezes acabam por cair nele, não por coacção, não por ser abafado - porque nem sempre tudo o que é popular é correcto, também elas reconhecem que ele não está certo.
Portanto, aceito que toda a dinâmica popular é fonte importante -sem dúvida nenhuma que o é-, mas o que não posso aceitar é que seja causa primeira ou factor essencial. E é isso, com certeza, que nos separa.Vozes do CDS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está suspensa a sessão para o intervalo regimental.Eram 17 horas e 45 minutos.O Sr. Presidente: - Está reaberta a sessão.Eram 18 horas e 55 minutos.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Vilhena de Carvalho.O Sr. Vilhena de Carvalho (ASDI):- Sr. Presidente, Sr. Ministro da Administração Interna, Srs. Deputados: A Lei n.o 11/82, de 2 de Junho, que contemplou legislativamente o regime de criação e extinção das autarquias locais e de designação e determinação da categoria das povoações, foi suposto corresponder, à data da sua discussão e aprovação, a uma necessidade sentida por todos os grupos parlamentares de dar, finalmente, solução e saída a mais de uma centena de projectos de lei que sobre aquelas matérias se achavam pendentes nesta Assembleia.
Dissolvida esta, entretanto, e caducados aqueles processos legislativos, parecia correcto supor que, reconstituído por eleições o Parlamento, aquela lei tivesse servido de sábia e prudente orientação às iniciativas legislativas que se têm vindo a suceder, em catadupa, sobre a mesma matéria, o que não veio a acontecer, pois é por demais evidente que muitas dessas iniciativas legislativas têm sido apresentadas sem o mínimo acatamento ao que na Lei n.o 11/82 se contém.
Dir-se-á que, a ser assim, essas iniciativas estarão condenadas ao fracasso e não poderão aspirar os seus autores a vê-las transformadas em lei.
Não obstante, e é este o ponto para que queremos chamar a atenção da Assembleia, não há obstáculo constitucional a que se apresentem iniciativas que vão de encontro ao que na Lei n.o 11/82 se dispõe; não há, por outro lado, fundamento legal ou regimental que impeça a sua admissibilidade por parte do Presidente da Mesa e, finalmente, continua a existir a possibilidade constitucional e regimental de o grupo parlamentar a que pertença uma dessas iniciativas legislativas a fazer agendar, discutir e votar no Plenário.
O que acaba de dizer-se serve-nos de reflexão sobre o exacto alcance da proposta de lei n.o 45/III, que visa estabelecer o regime da criação de novos municípios e da sua extinção.
A uma lei deste tipo tem-se chamado repetidamente «lei quadro», mas, a nosso ver, trata-se de uma designação imprópria, sem rigor conceptual e sem cobertura constitucional.
Como é sabido, uma «lei quadro» - de «moldura», como se diz em Itália, ou de «esqueleto», segundo a terminologia anglo-saxónica - estabelece, simplesmente, as bases gerais de um regime jurídico, ou os seus princípios rectores, deixando ao executivo o desenvolvimento desses princípios ou bases.
Ora, no caso vertente, as coisas não se passam assim. Só à Assembleia da República cabe legislar sobre estas matérias, não competindo ao Governo desenvolver, sequer, os princípios ou as bases gerais que venham a ser fixadas.
Mas importará reter e assinalar que, também, não compete à Assembleia da República o desenvolvimento desses princípios ou bases. Não há, de facto, entre as leis desta Assembleia uma qualquer hierarquia estabelecida entre elas.
Face a cada projecto de lei ou proposta de lei, apresentadas em concreto, a Assembleia da República continua com plena liberdade para a sua apreciação, mesmo em contrário ao que agora vier a legislar.
Vale aqui, quanto à proposta de lei n.o 45/III, em discussão, o mesmo que dissemos a propósito da Lei n.o 11/82: aprovada que seja aquela proposta de lei, não há obstáculo constitucional a que se apresentem iniciativas legislativas que vão contra o que sobre a futura lei de criação de municípios se dispuser; não há mesmo, por outro lado, fundamento legal e regimental que impeça a admissibilidade, por parte do Presidente da Mesa, de um qualquer projecto de lei
1526 I SÉRIE - NÚMERO 35de criação de um novo município e qualquer grupo parlamentar a que pertença uma tal iniciativa pode fazê-la agendar nos termos constitucionais e regimentais, para que possa ser discutida e votada, com ou sem parecer da comissão especializada competente, com ou sem o cumprimento das consultas, dos pareceres e dos relatórios previstos na proposta de lei em debate.
Mas, se assim é, pertinente parece a pergunta sobre a real utilidade da lei proposta que nos encontramos a debater e que nos esforçaremos por ajudar a elaborar e a aprovar.
Com as ressalves expostas, que derivam do que constitucionalmente se acha estabelecido, não seremos nós a negar-lhe alguma utilidade.
Numa posição similar à que assumimos em relação aos projectos que deram lugar à Lei n.o 11/82, diremos que se trata de estabelecer critérios uniformes de apreciação quanto aos diversos projectos de lei que vierem a ser apresentados sobre a criação de novos municípios.
Não havendo, como não poderia haver, uma vinculação de carácter jurídico, em termos de futuro, quanto aos critérios fixados, a vinculação de natureza política, por parte dos partidos que com eles agora se conformarem é um elemento importante a ter em conta na apreciação que nos achamos a fazer sobre a utilidade da futura lei.
Por outro lado, o conhecimento dessa vinculação de carácter político à futura lei retiraria autoridade moral e política aos partidos que a aprovem, no momento em que apresentassem iniciativas legislativas não conformes com os limites, critérios e princípios orientadores que nela se venham a conter.
Finalmente, destinando-se qualquer lei à generalidade dos cidadãos e não apenas aos Srs. Deputados e sendo esta proposta de lei representativa de certos valores tidos neste momento como contando-se entre aqueles que devam respeitar-se em matéria de criação de novos municípios, é óbvio que as populações, no seu consabido bom senso, desistirão de pretensões que se não achem directamente contemplados pela lei em formação.
Mais não seria preciso dizer para dar como justificada a relativa utilidade da lei que se pretende ver aprovada.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Refutada a ideia de que esta seria uma futura «lei quadro» da criação de novos municípios; reconhecida, nos termos expostos, a sua relativa utilidade, gostaríamos ainda de dizer e só em termos de discussão na generalidade, como é exigido pela economia regimental do debate, que achamos correcta a provisão de que a aplicação da lei às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira ficará dependente da publicação de normas especiais que tomem em conta o particular condicionalismo geográfico e populacional dos correspondentes arquipélagos.
E se fazemos esta chamada de atenção não é apenas pelo reconhecimento das condições particulares daquelas regiões autónomas. É, também, para que se retenha a ideia de que, no continente, talvez não possam reduzir-se a denominadores comuns todos os casos e todas as regiões.O Sr. Furtado Fernandes (ASDI): - Muito bem!O Orador: - Quando se mandam ter em conta, no artigo 2.o da proposta de lei, na apreciação das iniciativas legislativas que visem a criação ou extinção de municípios razões como as de «ordem histórica», os factores geográficos, demográficos, económicos, sociais, culturais e administrativos, entre outros, parece-nos evidente que pode haver, isoladamente considerados, um ou mais desses factores com um tal carácter de predominância que por si só justificaria a criação de um município, independentemente de se verificarem, ou não, os requisitos mínimos respeitantes aos demais factores.
Se esta ideia não vier a obter consagração, receamos que a preocupação de justiça, que não se regateia ao autor da proposta, possa transformar-se, a contragosto, em situações de verdadeira injustiça.
Por outro lado, não podemos deixar de chamar a atenção para o conteúdo do artigo 14.o da proposta de lei, claramente inconstitucional, na medida em que atribui ao Governo competência para regulamentar matéria que é da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, como seja a que respeita a consultas directas aos eleitores a nível local [artigo 167.o, alínea/), da Constituição], sendo ainda certo que, por força do disposto no artigo 249.o da Constituição, a criação ou a extinção de municípios, bem como a alteração da respectiva área, apenas devem ser precedidas de consultas aos órgãos das autarquias abrangidas. Aos órgãos, e não aos cidadãos eleitores dessas autarquias.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: As ideias de descentralização e de autonomia do poder local, autênticas conquistas de Abril que a Constituição consagra, carecem de desenvolvimento e aplicação.
Faltando ainda, como falta, um plano geral de reordenamento administrativo do território, haverá de não deixar, por outro lado, criar situações irremediáveis para futuro mas, também, que se não feche a porta, definitivamente, a justas aspirações das populações.
Que seja possível encontrar um ponto de equilíbrio e que esta lei se não afaste dessa preocupação é, do nosso ponto de vista, tarefa que a todos nós, parlamentares, diz respeito. Assim saibamos todos compreendê-lo.O Sr. Furtado Fernandes (ASDI):- Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Ministro: Quando da declaração de voto em 29 de Maio de 1980, afirmámos o seguinte:[...] o regime de criação e extinção das autarquias locais, proposto pelo Partido Comunista Português, abrange um quadro referencial que contempla não só a criação de freguesias, mas a criação e extinção de autarquias locais.
A proposta de lei governamental refere apenas a criação de freguesias e poderemos legitimamente perguntar como se fará a criação de concelhos, ou a passagem de vilas a cidades por exemplo.
19 DE OUTUBRO DE 1985 1527Esta lacuna é importante e restringe o contexto em que poderemos entender a proposta de lei do Governo.
Esse contexto vingou. Como nesta Assembleia sempre vinga a simplificação dos problemas, e a superficialidade das responsabilidades.
Várias vezes anotámos, durante o Governo AD, que os deputados ligados ao poder local, pertencente aos partidos governamentais, se encontravam divididos entre a realidade de um poder democrático que lhes é patente no exercício da liberdade das populações e a ligação ao poder central.
Estes dois poderes verificaram-se antagónicos durante o Governo AD e, apesar da competência dos deputados, da sua boa vontade e do seu esforço na Comissão de Administração Interna e Poder Local, dificilmente as contradições da necessidade de duas políticas diferentes, tornava a acção possível.
O Sr. Ministro Eduardo Pereira, testemunho dessas dificuldades, resolveu ultrapassá-las, fez uma lei regulamentar a que deu a forma de proposta de lei com dispensa de baixa à Comissão, que na verdade vai actuar a nível das relações democráticas, como um autêntico decreto-lei abusivo.
A democracia vive de pequenos actos que têm sempre no seu conjunto um significado multiplicativo.
Discordamos, por isso, que um ministro socialista não tenha rido a sensibilidade democrática suficiente para o entender, e apresente sobre um assunto complexo que visa organizar uma realidade social, dinâmica e diversificada, uma lei que dispensa a intervenção ponderada e séria dos deputados desta Assembleia.
A definição de critérios numa abordagem da realidade que tem a ver com a estrutura histórica das populações, com a sua inserção, com o peso da sua intervenção social e com a sua consciência colectiva, não é problema fácil. Não nos colocamos fora desta problemática.
Na nossa intervenção de 19 de Janeiro de 1983, quando da discussão do projecto de lei sobre a criação do concelho de Vizela, afirmamos:O MDP/CDE reconhece a legitimidade da movimentação popular que visa a criação do concelho de Vizela, mas condiciona o apoio ao projecto de lei n.o 202/II, à explicitação dos mecanismos que dêem forma legal à vontade popular.
[...] A vontade das populações é determinante no processo de criação de um município, mas não é suficiente, a Assembleia da República não se pode eximir à sua qualidade de órgão legislativo.
Assim o entendemos e assim se definiu nas suas linhas gerais, no Encontro Nacional de Activistas no Poder Local do MDP/CDE, em Maio de 1980.
Necessário é que esses critérios sejam indicativos e possam neutralizar, entre si, efeitos eventualmente contraditórios.
É necessário que esteja presente a consciência de que é uma dinâmica, uma realidade presente, muitas vezes carregada de passado e por vezes - raramente - aberta também ao futuro.
Foi assim que a Lei n.o 11/82, fruto do trabalho de muitos deputados, chegou ao seu artigo 14.o, onde os requisitos enumerados nos artigos anteriores podem ser dispensados quando importantes razões de natureza histórica, cultural e arquitectónica assim o justifique.
O nosso país não é um tecido que se corte com régua e esquadro, é uma realidade viva com uma dinâmica que vai por vezes desde as pedras célticas e lusitanas até à movimentação, por muitos vista como insurreccional da população de Vizela (não me refiro evidentemente ao Partido Socialista).
Se me permitem repetir o símbolo que há pouco utilizei, em diálogo com o Sr. Deputado Abreu de Lima, se estivéssemos à espera da gramática para falar a nossa língua, ainda hoje estaríamos mudos.
A primeira gramática portuguesa surge no século XVI e não estaria alheia ao facto da universalidade e da dinâmica que a nossa língua ia assumindo.
A dinâmica popular tende a despertar anseios de afirmação nos aglomerados populacionais, bom será que essa dinâmica não seja sufocada, seja com serenidade acolhida. Sem ela o nosso país era um tecido morto.
É essa dinâmica que obriga as várias forças políticas desta Assembleia à reflexão e à responsabilidade.
Pena é que num país que se quer uno e dinâmico na sua diversidade esta lei tão importante tenha sido iniciada de modo tão errado, Sr. Ministro.
Não fazemos processos de intenção ao Sr. Ministro nem ao Governo. Mas quando da discussão do projecto de lei que cria o concelho de Vizela teremos, talvez, oportunidade de verificar que o PS, atabalhoadamente e descendo em plano inclinado, seja capaz de se mostrar cumpridor dos seus compromissos.
A eventual baixa à comissão desta proposta de lei, modificará a nossa intenção de voto, porque acreditamos no trabalho da Comissão da Administração Interna e Poder Local e na capacidade democrática deste órgão de soberania.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Ministro para um protesto.O Sr. Ministro da Administração Interna: - O meu protesto está na origem de algumas referências feitas pela Sr.a Deputada que, digamos, não me parecem nem correctas nem pertinentes.
Penso que um projecto de diploma deste tipo, aqui apresentado pelo Governo, não retira nada à possibilidade de o diploma sair desta Assembleia modificado, alterado, corrigido, melhorando no sentido que a Câmara e a sua maioria o entenderem.
Não se trata, pois, de um acto pouco democrático. Daí o meu protesto enérgico.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura para contraprotestar.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr. Ministro, penso que em Democracia temos de aceitar a diversidade de opiniões.
De facto, neste caso a minha opinião é diferente da sua: o Sr. Ministro retomou os três artigos da Lei n.o 11/82, acrescentando-lhes um receituário com esta proposta de lei em que tudo é imperativo. Por exemplo, diz no artigo 1.o que «[...] sobre o regime de criação e extinção das autarquias locais e de deter-
1528 I SÉRIE - NÚMERO 35minação da categoria das povoações» e no artigo 2.o «a Assembleia da República, na apreciação das iniciativas legislativas que visem a criação ou extinção de municípios deverá tem em conta [...]».
O Sr. Ministro entende, como já referi há pouco, que para a Assembleia legislar tem de conhecer primeiro a vontade do Governo. Além disso, tenho aqui um requerimento, que quanto a mim ainda não foi anulado por outro qualquer -desejaria bem que o fosse porque a nossa vontade em colaborar é muito grande-, que diz para que nesta proposta de lei se adoptem os termos do processo de urgência que dispensam exame de comissão.
Ora, uma proposta de lei sobre matéria reservada da Assembleia da República que inclui directrizes e que não sai do Plenário nem baixa à comissão é um autêntico decreto-lei sobre o qual a Assembleia não pode sequer pedir ratificação.
É esta a interpretação que faço e penso não se poder fazer outra. Aceito que a do Sr. Ministro seja diferente e que não haja nenhuma má intenção no assunto. Quanto a mim há uma diferença de sensibilidade e é evidente, como é normal, que penso estar mais certa.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Anselmo Aníbal.O Sr. Anselmo Aníbal (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Ministro da Administração Interna: A proposta de lei que é objecto da ordem do dia de hoje, insere-se, a nosso ver, numa política de continuidade em relação a iniciativas similares que a defunta AD aqui trouxe. De facto, sempre que durante a II Legislatura se falava de Vizela, aparecia, rápida e urgentemente, um projecto de lei quadro ou uma promessa de projecto de lei quadro, para bloquear e inviabilizar o processo de criação dos municípios. Sempre que se falava em Vizela, alguém apontava - não com uma pistola - mas com uma lei quadro.Aplausos do PCP.Vizela e a questão do seu município, agendadas como foram pela iniciativa do PCP para o próximo dia 20, vieram obrigar de novo a este acto que já classificámos como pavloviano de resposta, em determinismo, deste Governo, ou seja, mais uma proposta de lei quadro. Quem se esqueceu, nesta Assembleia, que, quando Vizela estava como questão em Plenário da Assembleia em 11 de Maio de 1982, os grupos parlamentares da então AD prometeram uma lei quadro para 60 dias, promessa falsa e espúria que valeu o que valem as promessas deste tipo, mesmo quando afirmadas em tom verbalmente solene? Quem se esqueceu que, em pleno processo Vizela, em Maio de 1982, o CDS se afadigou então, como agora se afadiga, a fazer um projecto de lei quadro -então o 338/II - pretensa e ridiculamente exactista e quantificado, em que se manifestava, com intuitos claramente anti-Vizela, projecto acultural, falho de qualquer preocupação com o sentir e o pensar das populações?
A quem se esqueceu nós procuraremos recordar. E recordar, sublinhando que é de pensar o que é que faz correr este Governo atrás, agora, de uma proposta de lei quadro. A esse propósito, julgamos meridianamente claro o debate ocorrido na Assembleia em 18 de Janeiro deste ano -com a ainda AD em desgoverno- sobre Vizela e na qual ficou bem claro o pensamento então dominante no PS sobre a desnecessidade de uma lei quadro para a criação ou extinção de municípios. O porta-voz do Partido Socialista sublinhou, para além da crítica política e moral à actuação do PSD e do CDS, em relação às suas promessas de maus pagadores, e existência de uma lei - a Lei n.o 11/82. Esta Lei n.o 11/82, que foi elaborada, demoradamente, no período final da I Legislatura e durante os 2 primeiros anos da II Legislatura, a partir de um projecto de lei do PCP de 1979, e nessa altura o porta-voz do PS separou e diferenciou, completa e globalmente, por um lado, os requisitos indispensáveis à criação de freguesias e à elevação de povoações a vilas e cidades e, por outro, os requisitos para a criação dos municípios que foram libertos de todos os condicionamentos quantificados e que ficaram apenas submetidos à disciplina dos preceitos genéricos.O Orador: - Dizia então o deputado porta-voz do PS que essa lei diferenciava assim a criação de autarquias de graus diversos, não por qualquer condimento conceptual a introduzir nessa altura, mas porque a nível da Comissão Parlamentar se entendera impossível modelar «uma grelha tão flexível que pudesse acudir às múltiplas e diversas situações existentes». Tinham sido deputados do PSD e do CDS -lê-se a p. 1212 do Diário da Assembleia da República de então- que o legislador entendeu por isso «preferível, à semelhança do que aconteceu com a Amadora, que, em matéria de criação ou extinção de municípios, se optasse por uma apreciação casuística, norteada, embora pelo critério normativo consagrado no artigo 3.o do referido projecto de lei, que mandava ter genericamente em conta, além dos pertinentes índices geográficos, demográficos, sociais, culturais e económicos, razões de ordem histórica, interesses de ordem geral e local, repercussões administrativas e financeiras e ainda pareceres e apreciações expressas pelos órgãos do poder local».
O actual Governo -vamos fazer essa justiça - sabe deste posicionamento do PS em Janeiro de 1983, sabe do posicionamento do PSD e do CDS, pelo menos desde Maio de 1982. O PS entendia que a lei quadro dos municípios e de outras autarquias já estava criada - era a Lei n.o 11/82. O PSD pretendia, como sempre pretendeu, o adiamento e a eternização da situação.
O Governo, ao optar embarcar na barca da defunta AD, procura, também nesta área, fazer o que a AD não tinha conseguido fazer.
Por um lado, o Governo diz que é necessária uma lei quadro de criação dos municípios, porque, se não fosse assim, «nos levaria a um tratamento excessivamente casuístico nas apreciações da Assembleia da República». Isto é, o Governo aconselha esta AR, em matéria aliás da sua reserva absoluta, dizendo que a Lei n.o 11/82, de aprovação global favorável por todos os partidos, é incompleta e nos daria azo, no quadro das criações dos municípios, a actos avulsos. O Governo PS/PSD mostra nada ter aprendido com os debates ocorridos na 16.a Comissão e em pie-
19 DE OUTUBRO DE 1983 1529nário na II Legislatura e não ter em conta a caracterização do Poder Local. Mais uma vez sublinhamos que não é precisa, uma lei quadro pela simples razão que há já lei quadro, a Lei n.o 11/82, demoradamente feita, aprovada na globalidade, por- unanimidade, em Maio de 1982.Aplausos do PCP.Mas a experiência do poder local democrático em Portugal tem mostrado que é decisiva na tessitura da sua organização para que ele se mantenha ao serviço das populações, que essas populações o sintam como seu. Eu permitia-me chamar a atenção da Câmara para isto: uma qualquer preocupação de reordenamento administrativo que considere, apenas como determinantes, parâmetros que se pretendam exactistas - que nós chamamos de pseudo-exactistas -, considerando que a organização do poder local deve decorrer fundamentada primacialmente em densidades de habitante por quilómetro quadrado ou de eleitor por quilómetro quadrado, em número de eleitores, em quilómetros quadrados de extensão, em núcleos urbanos contínuos de curta dimensão calculados circularmente ou em extensão contínua, numa suposta tentativa de um falso ordenamento, é uma preocupação que não pode ser decisiva no quadro das realidades estruturais do poder local.
É que não chega referenciar apenas limites e balizas à procura dos chamados «valores mínimos» - daquilo que o Sr. Ministro numa das suas várias frases infelizes chamou de «limites objectivos» - quando, nesta matéria, a Assembleia da República é o único órgão constitucionalmente mandatado para criar ou extinguir municípios. A Assembleia da República tem de ter e assumir preocupações de carácter muito mais global. É legítima, assim, toda uma listagem de condições que só perante cada situação poderão ser definidas e que, mesmo na ausência das primeiras que aqui aparecem nesta proposta de lei no artigo 3.o, legitimem a criação de um município X ou Y. Ou seja, como já dissemos nas perguntas que colocámos ao Sr. Ministro, há razões de ordem cultural, histórica e económica que a razão dos números e densidades não conhece mas que são determinantes.
A organização local é um poder que resulta da vontade e da livre escolha dos cidadãos. É um poder que, sobre ser politicamente diverso do poder dos órgãos de soberania, se caracteriza por não poder ser anulado nem neutralizado por qualquer órgão, quando cumprida a legalidade constitucionalmente expressa.
O Governo, ao apresentar a proposta de lei como continuadora da Lei n.o 11/82, medida táctica que tomou face às posições que conheceu desde o primeiro momento aqui na Assembleia, falseia a realidade.
Em primeiro lugar, pelas palavras insuspeitas já aqui citadas nesta Assembleia em Janeiro de 1983. Em segundo lugar, porque dar aos requisitos impostos no artigo 3.o a caracterização pretensamente exactista que eles têm é não ter entendido o claro sentido do que é a Lei n.o 11/82.
Esta proposta de lei pretende rever encapotadamente a Lei n.o 11/82 e revê-la numa maneira de empreitada barata. E, através dessa empreitada barata, pretende desfigurá-la, já que quer introduzir metodologias que agora implementa também para as freguesias, num sentido contrário ao legislador de 1982.
A lei quadro tornar-se-ia, aliás, contraditoriamente, uma faca de vários gumes. Um deles - e é importante referir este aspecto- é que o facto de ser pretensamente exactista tem o ónus de estabelecer uma série de valores mínimos que fariam com que localidades que hoje estão ligadas a uma estrutura municipal coerente e historicamente determinada, fossem passíveis de uma instrumentalização por um qualquer bairrismo caciquista que dizendo «a localidade já possui as condições da lei quadro» então vá de desenvolver um município que no fundo é um município forjado. Assim se desordenaria, em alguns casos, uma realidade administrativa dos municípios agora existentes.