PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
0009   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 Por fim, o Anexo E contempla o quadro legal do regime de acesso aos documentos administrativos. Aí se inclui o texto integral dos principais diplomas em vigor sobre a matéria e se enunciam alguns diplomas e regulamentos com interesse no mesmo domínio, em especial convenções internacionais e normas comunitárias.
0010   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 II - Composição da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos e dos seus Serviços de Apoio em 31 de Dezembro de 2003Composição da CADA em 31 de Dezembro de 2003:Presidente
Juiz Conselheiro Agostinho Castro Martins, designado pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.Membros efectivos:
Deputados Osvaldo Alberto Rosário Sarmento Castro e Eugénio Fernando de Sá Cerqueira Marinho, eleitos pela Assembleia da República;
Prof. Doutor Narana Sinai Coissoró, designado pelo Presidente da Assembleia da República;
Dr. José António Bagulho França Martins e Dr. Manuel Eduardo Caeiro da Motta Veiga, designados pelo Governo;
Dr. Francisco António de Brito, designado pelo Governo da Região Autónoma dos Açores;
Dr. José Renato Gonçalves, designado pelo Governo da Região Autónoma da Madeira;
Dr. Armando França Rodrigues Alves, designado pela Associação Nacional de Municípios Portugueses;
Dr.a Branca Aurora Ferreira Pena do Amaral, designada pela Ordem dos Advogados;
Dr. Amadeu Francisco Ribeiro Guerra, designado pela Comissão Nacional de Protecção de Dados.Serviços de ApoioFuncionários permanentes
Dra. Maria Eugénia Davim - Secretária da Comissão
Santos Pereira (manutenção do site da internet)
0011   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 III - Dados EstatísticosElementos estatísticos (aspectos temático, quantitativo e evolutivo) dos pareceres da CADAActividade no ano de 2003Processos que transitaram de 2002 Processos entrados Pareceres emitidos Resolvidos sem necessidade de parecer Processos pendentes no final do ano 2003
10 processos arquivados porque a Administração informou que não detinha os documentos requeridos.Anos Processos entrados Pareceres emitidos Resolvidos sem necessidade de parecer Processos pendentes no final do ano
0012   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 4 processos  receberam 2 por apensação.
(c) 186 processos arquivados por despacho do Presidente, no uso de competências delegadas pela Comissão, nos termos do artigo  8.o, n.o 3 do Regulamento Interno da CADA:
10 processos arquivados porque a Administração informou que não detinha os documentos requeridos.Matéria dos Processos Pareceres Sentido dos Pareceres
Queixas contra a recusa de pedidos de acesso 23 34 40 67 82 94 153 123 145 16 32 26 62 72 80 134 89 113 7 2 14 5 10 14 19 34 32
Pedidos de parecer prévio necessário para acesso a documentos nominativos de terceiros 7 30 55 65 107 168 38 57 75 7 30 52 63 90 146 35 51 67 -- -- 3 2 17 22 3 6 8
Pedidos de parecer formulados pela Administração sobre a possibilidade ou não de revelar documentos 8 23 29 44 42 71 69 77 84 6 17 26 40 34 68 62 67 77 2 6 3 4 8 3 7 10 7
Reclamações contra a recusa de correcção de dados pessoais -- -- -- 1 -- -- -- -- -- -- -- -- 1 -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- -- --
0013   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 Percentagem das matérias sobre que incidiram os pareceres
0014   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 SECTORES DAS ENTIDADES ADMINISTRATIVAS QUE FORMULARAM PEDIDOS DE PARECERES À CADA
Entidades privadas - - - - - - - 1 - 1PEDIDOS DE ESCLARECIMENTO ATRAVÉS DE TELEFONEANO 2003 TOTAIS
0016   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 Tipo de entidades que solicitaram esclarecimentos
0017   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 ANEXO AO ACESSO À INFORMAÇÃO ADMINISTRATIVA NO DIREITO COMUNITÁRIO: CONTRIBUTO PARA A TRANSPOSIÇÃO DA DIRECTIVA 2003/4/CESérgio Pratas 1. INTRODUÇÃONo quadro da União Europeia, a questão do acesso à informação do sector público tem sido colocada e enfrentada em dois campos distintos: por um lado, o campo do acesso à informação dos próprios órgãos comunitários; por outro, o do acesso à informação do sector público nos Estados-membros. Trata-se de dois planos distintos, mas fortemente interligados: os ordenamentos nacionais contribuíram, significativamente, para as soluções encontradas no âmbito do acesso à informação dos órgãos comunitários; no entanto, essas soluções acabaram por tornar-se modelos, ou exemplos, a seguir para regular a transparência, em geral, das Administrações nacionais (Moreno, 1997: 15).A partir de 1 de Maio de 1999, data da entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, o Tratado que institui a Comunidade Europeia passou a consagrar, expressamente, um direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (artigo 255.o). A extensão, os limites e as modalidades de exercício desse direito de acesso foram, entretanto, desenvolvidas pelo Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão . Este Regulamento estabelece um regime muito próximo: (a) da recomendação do Conselho da Europa ; (b) dos regimes em vigor nos Estados-membros  ; (c) e, finalmente, da Convenção de Aarhus .Como se refere no Relatório da Comissão sobre a aplicação dos princípios do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 , o regime de acesso aos documentos dos órgãos comunitários assenta nos seguintes princípios:a) Direito de acesso geral e não condicional: o direito de acesso é reconhecido a qualquer pessoa singular ou colectiva, que não tem de justificar o seu pedido.
b) Definição ampla da noção de documento: a definição de "documento" abrange toda a informação conservada sob qualquer forma: papel, suporte electrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual. Deverá tratar-se, porém, de documentos relativos às competências do órgão em questão.
c) Princípio do prejuízo: nenhuma categoria de documentos está excluída do direito de acesso, nem mesmo os documentos classificados. A recusa de divulgar um documento deve ser fundamentada numa análise do prejuízo que a sua divulgação causaria a um dos interesses públicos ou privados expressamente mencionados no regulamento;
d) Via de recurso administrativo: a decisão de recusar, mesmo parcialmente, o acesso a um documento pode ser objecto de um recurso administrativo junto do órgão em questão. Na sequência deste pedido confirmativo, o órgão é obrigado a reexaminar o pedido de acesso. A confirmação da recusa deve ser devidamente fundamentada e é susceptível de recurso judicial ou de queixa ao Provedor de Justiça Europeu.Pertencem ao segundo dos campos supra referidos diversas iniciativas, legislativas e de outra natureza, dirigidas à harmonização dos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros. Destacam-se, nesse âmbito, quatro importantes directivas: a Directiva 90/313/CEE, do Conselho, de 7 de Junho de 1990, relativa à liberdade de acesso à informação em matéria de ambiente (transposta em Portugal pela Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto  - Lei de Acesso aos Documentos Administrativos ); a Directiva n.o 95/46/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamentoAssessor Jurídico da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).
Para além deste Regulamento, merecem também especial referência, no âmbito do acesso à informação dos órgãos comunitários, o Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2000, relativo à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos organismos comunitários e à livre circulação desses dados; bem como o Regulamento n.o 354/83, de 1 de Fevereiro de 1983, na redacção que lhe é dada pelo Regulamento n.o 1700/2003, de 22 de Setembro de 2003, relativo à abertura ao público dos arquivos históricos da CEE e da CEEA.
Recomendação n.o Rec. (2002) 2 do Conselho de Ministros aos Estados-membros sobre o acesso a documentos administrativos, aprovada pelo Conselho de Ministros de 21 de Fevereiro de 2002.
Veja-se a esse propósito a análise comparativa dos regimes vigentes nos Estados-membros (e países candidatos), disponível em http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm.
Convenção sobre o acesso à informação, a participação do público na tomada de decisões e o acesso à justiça no domínio do ambiente, assinada em Aarhus, Dinamarca, em 25 de Julho de 1998.
Entretanto alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.
Sobre as vicissitudes da transposição da Directiva 90/313/CEE em Portugal, vide José Renato Gonçalves (2002a: 216 s.).
Em primeiro lugar, face aos seus objectivos (descritos no respectivo artigo 1.o): a) garantir o direito de acesso à informação sobre ambiente na posse das autoridades públicas ou detida em seu nome e estabelecer as condições básicas do, e disposições práticas para o, seu exercício; e b) garantir, por via de regra, que a informação sobre ambiente seja progressivamente disponibilizada e divulgada ao público, a fim de atingir a mais vasta disponibilização e divulgação sistemáticas junto do público. Em segundo lugar, porque coube à LADA transpor para o ordenamento jurídico português a Directiva n.o 90/313/CEE, não se vislumbrando razões suficientes para justificar agora, com a Directiva 2003/4/CE, uma estratégia diferente.
Não deixa de ser curioso verificar que o Partido Ecologista "Os Verdes" apresentou, em Novembro de 2003, um Projecto de Lei (o n.o 381/IX) com vista a alterar a LADA, esquecendo por completo a existência da Directiva 2003/98/CE.
Deve notar-se que um dos propósitos desta Directiva é preparar caminho para a ratificação pela Comunidade Europeia da Convenção de Aarhus. Várias das inovações que introduz têm a sua origem nesta Convenção. Deste modo, pode dizer-se que a transposição da Directiva 2003/4/CE servirá, mediatamente, o objectivo de adaptação da legislação nacional à referida Convenção de Aarhus.
Para se perceber e, sobretudo, melhor enquadrar as soluções adiantadas pela Directiva 2003/4/CE.
Sobre este preceito, nota Agostinho de Castro Martins (Presidente da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos - CADA) que "todas as pessoas, singulares ou colectivas, são sujeitos activos deste direito, cujo exercício lhes permite, sem necessidade de explicar ou justificar os respectivos interesses ou motivos, conhecer e fiscalizar (...) a máquina burocrática do Estado" (2002: 37).
Nos termos do n.o 5 do artigo 2.o da Directiva 2003/98/CE, deve entender-se por "requerente" qualquer pessoa singular ou colectiva que peça informações sobre o ambiente.
0019   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 colectivas, na medida em que realizam funções públicas ou exercem autoridade administrativa de acordo com o direito nacional".No ponto II da Recomendação faz-se, no entanto, uma precisão: "A presente recomendação incide apenas sobre os documentos detidos pelas autoridades administrativas". Diz-se, também, que os Estados-membros devem ponderar em que medida os princípios relativos às autoridades administrativas devem aplicar-se às informações detidas pelos órgãos legislativos e pelas autoridades judiciais.2.2.2. A Lei de Acesso aos Documentos AdministrativosO quadro dos sujeitos passivos da LADA é traçado por um único artigo (o 3.o), com a epígrafe "âmbito" : "1. Os documentos a que se reporta o artigo anterior são os que têm origem ou são detidos por órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, órgãos dos institutos públicos e das associações públicas e órgãos das autarquias locais, suas associações e federações e outras entidades no exercício de poderes de autoridade, nos termos da lei.
2. A presente lei é ainda aplicável aos documentos em poder de organismos que exerçam responsabilidades públicas em matéria ambiental sob o controlo da Administração Pública".Trata-se, no entanto, de matéria muito duvidosa e, além disso, particularmente controversa. De entre as questões mais duvidosas, merecem destaque as seguintes:a) Os órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas, estão ou não submetidos à LADA ?
b) As empresas públicas  estão, ou não, submetidas à LADA?Quais são os órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exercem funções administrativas? Os principais órgãos centrais do Estado são, nos termos da Constituição Portuguesa, o Presidente da República, a Assembleia da República, o Governo e os Tribunais. Ora, é comum, por parte da doutrina, sublinhar que, de entre esses órgãos, apenas o Governo é um órgão administrativo (Freitas do Amaral,1994: 227 s.). Apesar disso é, também, comum reconhecer que, tanto o Presidente da República, como a Assembleia da República, como certos órgãos do Poder judicial, podem praticar actos materialmente administrativos (Freitas do Amaral, 1994: 229). Nesta linha de pensamento, também a Assembleia Legislativa Regional não deve ser considerada um órgão administrativo.Isto significa, a contrario, que ficam fora do âmbito subjectivo da LADA os órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que não exerçam funções administrativas, ou seja, que não integrem a Administração Pública? Parece que sim:a) Em primeiro lugar, porque a letra do artigo 3.o da LADA aponta nesse sentido;
b) Em segundo lugar, porque o conceito de documento administrativo aponta no mesmo sentido: são documentos administrativos quaisquer suportes de informação (...) "elaborados ou detidos pela Administração Pública (...)" [artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da LADA];
c) Depois, porque o artigo 1.o da LADA, a propósito dos princípios relativos à Administração Aberta, continua na mesma linha: o acesso dos cidadãos aos documentos administrativos "é assegurado pela Administração Pública (...)";
d) Em quarto lugar, perante o artigo 2.o do CPA, cuja influência na redacção do artigo 3.o da LADA é amplamente reconhecida, que distingue, claramente, os órgãos da Administração Pública, dos órgãos do Estado (que, embora não integrados na Administração Pública, desenvolvam funções materialmente administrativas) e integra no âmbito dos primeiros, expressamente, os "órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas" [n.o 2 alínea a)];
e) Em quinto lugar, porque o legislador se refere às Regiões Autónomas e ao Estado, acrescentando "que exerçam funções administrativas", já não o fazendo, por exemplo, para as autarquias locais, onde não há perigo de existirem órgãos que não exerçam funções dessa natureza.Esta posição está, todavia, longe de ser pacífica. Logo no debate parlamentar que antecedeu a aprovação da LADA houve quem tivesse defendido que o Presidente da República, a Assembleia da República, os Tribunais e a Assembleia Legislativa Regional não estão excluídos do âmbito da LADA, porque se prevê a aplicaçãoEm boa verdade, a matéria é também aflorada, mediatamente, no artigo 4.o.
Parece pacífico que ficam fora da LADA os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, ou seja, os que decorrem da actividade legislativa ou judicial [cfr. artigo 4.o, n.o 2, alínea b)].
Utiliza-se aqui o conceito de empresa pública em sentido amplo, abrangendo as empresas públicas do sector empresarial do Estado, bem como as empresas municipais, intermunicipais e regionais.
0020   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 desta a "entidades no exercício de poderes públicos" (Condesso, 1995: 306). A própria CADA (Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos) tem sustentado, reiteradamente, entendimento diferente, aceitando também a aplicação da LADA a tais órgãos (cfr. Parecer n.o 68/2002, de10 de Abril).A questão relativa às empresas públicas mereceu já resposta, tanto por parte da CADA, como do Tribunal Central Administrativo. O Tribunal Central Administrativo, em Acórdão do Contencioso Administrativo (1.a secção, 1.a subsecção), de 4 de Abril de 2002, veio dizer que as empresas públicas são uma categoria jurídica dos institutos públicos. A CADA enveredou por um caminho diferente. No Parecer n.o 164/2001, de 12 de Setembro, assume que:"1.      O regime de acesso aos documentos administrativos concretiza princípios fundamentais do Estado de Direito Democrático e traduz uma garantia fundamental de controlo dos actos da Administração por parte dos particulares.
2.      O alcance do acesso aos documentos administrativos deve ser o mais amplo desde que contido na letra e no espírito das leis, abrangendo, muito em particular as entidades que gerem o dinheiro dos cidadãos que pagam impostos.
3.      Verifica-se uma crescente tendência para atribuir o desempenho de tarefas do Estado a entes dotados de capitais públicos (em exclusivo ou maioria), em regime de concessão ou não, fazendo-os sujeitar ao regime das sociedades.
4.      Tais entidades ficam sujeitas simultaneamente a normas de direito público e privado.
5.      Essa fuga para o direito privado não afasta o carácter público do substracto pessoal e patrimonial dessas entidades e o carácter público da actividade que desempenham.
6.      Integram, por isso, um conceito amplo de Administração Pública, sobrepondo critérios de fundo a artifícios formais.
8.      O direito de acesso não se restringe aos chamados actos de gestão pública, mas abrange todos os actos da sociedade, salvo se outra causa o impedir (que não a sua sujeição a normas de direito público ou de direito privado).
(...)".2.2.3. A Directiva 2003/4/CEA Directiva 2003/4/CE adoptou o conceito de "autoridades públicas" consagrado pela Recomendação n.o Rec. (2002), acrescentando-lhe, todavia, a seguinte categoria de "autoridades": "Qualquer pessoa singular ou colectiva que tenha responsabilidades ou exerça funções ou que preste serviços públicos relacionados com o ambiente, sob o controlo" da Administração Pública [artigo 2.o, n.o 2 alínea c)]. Esta categoria de autoridades públicas está já prevista, expressamente, na LADA (artigo 3.o, n.o 2).Por outro lado, na linha da Recomendação n.o Rec. (2002) 2, a Directiva 2003/4/CE prevê a possibilidade de os Estados-membros poderem adoptar uma definição de "autoridade pública" que não inclua os "órgãos ou instituições no exercício da sua competência judicial ou legislativa" (artigo 2.o, n.o 2). Foi claramente essa, como se disse, a opção do legislador português [cfr. artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da LADA]. Trata-se, no entanto, de opção cada vez mais difícil de manter, no que respeita aos documentos relativos à actividade legislativa, face à experiência de acesso a tais documentos entretanto adquirida com a aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (e relatada no Relatório da Comissão sobre a aplicação dos princípios desse Regulamento). De qualquer modo, tal alargamento, para abranger também os documentos relativos à actividade legislativa, implica um estudo prévio, aprofundado, que permita identificar e tratar as especificidades dessa modalidade de documentos (tarefa que ultrapassa, largamente, o desiderato do presente trabalho). Deve, depois, notar-se que a Recomendação n.o Rec. (2002) 2 e a LADA determinam que o dever de facultar o acesso recai, apenas, sobre os sujeitos passivos que detenham a informação solicitada. A Directiva 2003/4/CE determina, por seu lado, que as autoridades públicas sejam obrigadas a disponibilizar informação sobre ambiente na sua posse, ou detida em seu nome. Deste modo, a Directiva veio perfilhar, claramente, o critério da posse jurídica , em detrimento do critério da posse material. É verdade que o critério da posse, previsto na LADA, vem sendo interpretado pela CADA, e bem, no sentido de posse jurídica (Parecer n.o 29/98, de 4 de Março), no entanto, para afastar possíveis dúvidas, afigura-se preferível alterar a LADA, introduzindo um texto legal que aponte, expressamente, para o critério da posse jurídica, à semelhança do que fez a Directiva 2003/4/CE.  A autoridade está obrigada a facultar os documentos que detenha, materialmente, bem como aqueles relativamente aos quais tenha um direito à posse (Fernando Condesso, 1996: 86).
0021   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 Face ao exposto, deve concluir-se que a Directiva 2003/4/CE não determina, quanto aos sujeitos passivos do direito de acesso, qualquer alteração ao ordenamento jurídico português. Entende-se, no entanto, que seria aconselhável introduzir três alterações à LADA, nesse âmbito, de modo a evitar controvérsias:a) Referenciar, inequivocamente, as empresas públicas, como sujeitos passivos da LADA;
b) Sujeitar à LADA, expressamente, o Presidente da República, a Assembleia da República, os Tribunais e as Assembleias Legislativas Regionais, quanto à prática de actos materialmente administrativos;
c) Adoptar, também expressamente, o referido critério da posse jurídica.3. LIMITAÇÕES AO ACESSOA Recomendação n.o Rec. (2002) 2, a  Directiva 2003/4/CE  e a LADA começam por consagrar, expressamente, um direito de acesso geral e não condicional, reconhecido a qualquer pessoa (ponto III, n.o 1 do artigo 3.o e n.o 1 do artigo 7.o, respectivamente) , para depois permitirem algumas limitações, ou excepções, a esse princípio . Tal direito de acesso geral tem por objecto a informação contida em documentos administrativos . A Recomendação n.o Rec. (2002) 2 e a LADA adoptaram [no ponto I e alínea a) do n.o 1 do artigo 4.o, respectivamente] um conceito de "documentos administrativos" amplo e aberto onde cabe, inequivocamente, o conceito perfilhado pela Directiva 2003/4/CE (artigo 2.o, n.o 1).O quadro seguinte pretende apresentar, sucintamente, as limitações ao acesso permitidas pela Recomendação n.o Rec. (2002) 2 e pela Directiva 2003/4/CE, bem como as limitações consagradas na LADA.Recomendação n.o Rec. (2002) 2 Directiva 2003/4/CE LADA
Limitações proporcionais ao objectivo de proteger a segurança nacional, a defesa e as relações externas (IV, n.o 1); Proteger as relações internacionais ou a defesa nacional [artigo 4.o, n.o 1, alínea b)]; Protecção da segurança externa (artigo 5.o);
A prevenção, a investigação e a repressão das actividades criminosas (IV, n.o 1); O bom funcionamento da justiça ou a possibilidade de uma autoridade pública instruir um inquérito de carácter penal ou disciplinar [artigo 4.o, n.o 1, alínea c)];  Segredo de justiça (artigo 6.o);
A vida privada e outros legítimos interesses privados (IV, n.o 1); A confidencialidade de dados pessoais e/ou ficheiros relativos a uma pessoa singular [artigo 4.o, n.o 1, alínea f)]; Protecção dos dados pessoais (artigo 8.o);
Os interesses comerciais e outros interesses económicos, de natureza privada ou pública (IV, n.o 1); A confidencialidade das informações comerciais ou industriais [artigo 4.o, n.o 1, alínea d)]; Segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas (artigo 10.o, n.o 1);
A igualdade das partes em juízo (IV, n.o 1); O direito de todos a um julgamento equitativo [artigo 4.o, n.o 1, alínea c)];
A natureza (IV, n.o 1); Proteger o ambiente a que as informações se referem, tal como a localização de espécies raras [artigo 4.o, n.o 1, alínea h)];
As actividades de tutela, de inspecção e de controlo a cargo da administração (IV, n.o 1);  As políticas económica, monetária e cambial do Estado (IV, n.o 1);  Deve registar-se que, apesar desta convergência, o Projecto de Tratado que Estabelece uma Constituição para a União Europeia, aprovado pela Convenção Europeia em 13 de Junho e 10 de Julho de 2203, prevê apenas um "direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito pelos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial" [artigo II-41.o, n.o 2, alínea b)].
Tal princípio implica, desde logo, uma opção, inequívoca, por um modelo de acesso geral, em detrimento do modelo de acesso ligado à participação no procedimento administrativo e do modelo de acesso motivado. O modelo de acesso ligado à participação no procedimento administrativo é aquele em que se reconhece "um direito de acesso aos documentos administrativos, independentemente do procedimento administrativo de iniciativa pessoal, inserindo-se nos procedimentos visando decisões de grande importância para a colectividade, em que se atribui um direito à participação" (Fernando Condesso, 1995: 71). O modelo de acesso motivado é aquele que permite o acesso aos documentos administrativos fora do procedimento administrativo, mas apenas "em função da demonstração de um dado interesse legítimo por parte do particular" (Fernando Condesso, 1995: 71).
A Directiva 2003/4/CE tem por objecto, apenas, a "informação sobre ambiente" (artigo 3.o, n.o 1).
0022   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 A confidencialidade das deliberações no seio das - ou entre as - autoridades públicas durante a preparação interna de um processo (IV, n.o 1). A confidencialidade dos procedimentos [artigo 4.o, n.o 1, alínea a)] ; Confidencialidade dos procedimentos (artigo 7.o, n.os 4 e 5);
Os interesses, ou a protecção, de quem tenha fornecido voluntariamente as informações pedidas sem estar ou poder estar sujeito à obrigação legal de o fazer, excepto se essa pessoa tiver autorizado a divulgação dessas informações [artigo 4.o, n.o 1, alínea g)]. As limitações consagradas na LADA cabem, pois, nas hipóteses previstas pela Recomendação n.o Rec. (2002) e pela Directiva 2003/4/CE . Nota-se, inclusivamente, que a LADA é bem menos restritiva, nesta matéria, que as referidas Recomendação e Directiva. Assim, apenas se impõe que a LADA passe a consagrar a prestação de informações a que se refere a alínea e) do n.o 1 do artigo 4.o da Directiva (cfr. nota de rodapé n.o 21).Deve, todavia, registar-se que a Recomendação n.o Rec. (2002) 2 prevê a recusa de acesso, nas situações referidas, "a não ser que um interesse público superior justifique a divulgação" (IV, n.o 2) . Isto é, prevê a obrigação de comunicar a informação, mesmo perante factos que justifiquem a limitação do acesso, desde que exista um interesse público em divulgar a informação e esse interesse seja preponderante em relação ao interesse a proteger pela limitação. A Directiva 2003/4/CE aponta neste mesmo sentido, embora não seja tão directa: "Os motivos de indeferimento referidos nos n.os 1 e 2 devem ser interpretados de forma restritiva, tendo em conta, em cada caso, o interesse público servido pela sua divulgação. Em cada caso específico, o interesse público que a divulgação serviria deve ser avaliado por oposição ao interesse servido pelo indeferimento" (artigo 4.o, n.o 2). Ora, a LADA deveria acautelar, também expressamente (e não, apenas, implicitamente ), esta possibilidade genérica, prevista na Recomendação n.o Rec. (2002) 2 e na Directiva 2003/4/CE.4. O EXERCÍCIO DO DIREITO DE ACESSOA matéria do exercício do direito de acesso integra, fundamentalmente, as questões da forma do pedido de acesso, do prazo de resposta, da forma do acesso e dos encargos pelo acesso. O quadro seguinte pretende identificar as soluções consagradas, em relação a cada uma dessas questões, pela Recomendação n.o Rec. (2002) 2, pela Directiva 2003/4/CE e pela LADA.Recomendação n.o Rec. (2002) 2 Directiva 2003/4/CE LADA
As formalidades relativas aos requerimentos de acesso devem ser reduzidas ao mínimo (V, n.o 2).
"O acesso aos documentos deve ser solicitado por escrito através de requerimento do qual constem os elementos essenciais à sua identificação, bem como o nome, morada e assinatura do interessado" (artigo 13.o).Nos termos da alínea e) do n.o 1 do artigo 4.o da Directiva, se um pedido for indeferido por se referir a processos em curso, a autoridade pública indicará qual a autoridade que está a tratar do assunto e indicará o prazo que se estima necessário para a sua conclusão.
Neste caso, a limitação dirige-se, apenas, à utilização da informação: "É vedada a utilização de informações com desrespeito dos direitos de autor e dos direitos de propriedade industrial, assim como a reprodução, difusão e utilização destes documentos e respectivas informações que possam configurar práticas de concorrência desleal" (artigo 10.o, n.o 2, da LADA).
No entanto, a propósito da protecção dos dados pessoais, há três questões que merecem alguma reflexão, com vista a uma futura alteração da LADA:
a) A necessidade de harmonizar a LADA e a LPDP (Lei da Protecção de Dados Pessoais - Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro), no que respeita ao acesso a dados pessoais e à repartição de competências entre a CADA e a Comissão Nacional de Protecção de Dados - CNPD (sobre esta questão, vide José Renato Gonçalves, 2002b: 55 s. e Amadeu Guerra, 2002: 73 s.);
b) A questão da obrigatoriedade da intermediação médica no acesso a dados de saúde (em França, com uma alteração à "LADA" francesa de 2002, tal intermediação deixou de ser obrigatória);
c) A questão da obrigatoriedade do parecer prévio da CADA sobre a legalidade de qualquer pedido de acesso a documentos nominativos, isto é, que contenham dados pessoais (note-se que o Partido Ecologista "Os Verdes", no referido Projecto de Lei n.o 381/IX, propõe o fim dessa obrigatoriedade).
O que acontece, também, com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001 (artigo 4.o, n.o 2).
A CADA tem vindo a reconhecer que o interesse público servido pela divulgação pode, na verdade, sobrepor-se ao interesse a proteger pela limitação (cfr. Pareceres n.o 79/2002, de 8 de Maio, 160/2002, de 25 de Julho, 180/2002, de 25 de Setembro).
0023   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 "Qualquer pedido de acesso a um documento administrativo deve ser tratado rapidamente. A decisão deve ser tomada, comunicada e executada dentro de um prazo previamente fixado" (VI, n.o 3) 1. A informação deve ser facultada "(o) mais rapidamente possível, ou no prazo máximo de um mês a contar da recepção do pedido";
2. Ou, então,"(n)o prazo de dois meses a contar da recepção do pedido (...), se o volume e a complexidade da informação forem de tal ordem que o prazo de um mês (...) não possa ser respeitado" (artigo 3.o, n.o 2). A entidade a quem foi dirigido o requerimento de acesso deve responder ao pedido, nos termos do n.o 1 do artigo 15.o da LADA, no prazo de 10 dias.
O acesso exerce-se através de consulta ou cópia do documento, "tendo em conta, na medida do possível, a preferência manifestada pelo requerente" (VII, n.o 1). "Se um requerente pedir (...) que a informação (...) lhe seja disponibilizada sob uma forma ou um formato específicos (incluindo sob a forma de cópias), a autoridade pública deve satisfazer esse pedido, excepto se:
a) A informação já se encontrar publicamente disponível sob outra forma ou formato facilmente acessível (...);
b) For razoável que a autoridade pública a disponibilize sob outra forma ou formato (...)" (artigo 3.o, n.o 4). "O acesso aos documentos exerce-se através de:
a) Consulta gratuita, efectuada nos serviços que os detêm;
1. A consulta deve, em princípio, ser gratuita (VIII, n.o 1);
2. Pela reprodução de documentos pode ser cobrada um taxa razoável que não deve exceder o custo real das respectivas despesas (VIII, n.o 2). 1. A consulta deve ser gratuita (artigo 5.o, n.o 1);
2. Pela reprodução de documentos pode ser cobrada um taxa razoável (artigo 5.o, n.o 2). 1. A consulta é gratuita [artigo 12.o, n.o 1, alínea a)];
2. A reprodução está sujeita ao pagamento do encargo financeiro estritamente correspondente ao custo dos materiais e do serviço prestado (artigo 12.o, n.o 2).A Directiva 2003/4/CE não determina, pois, quanto às questões referidas, qualquer alteração à LADA . Prevê, todavia, uma solução flexível em matéria de prazos que, por salvaguardar as efectivas diferenças entre os pedidos de acesso, poderia (e deveria) ser acolhida pela LADA: a da possibilidade de prorrogação do prazo inicial, face ao "volume e (...) complexidade da informação".Por outro lado, deve notar-se que a Directiva institui um conjunto de novas obrigações das "autoridades públicas", destinadas a facilitar o exercício do direito de acesso, que implicam, também, alterações à LADA:a) Nos termos do n.o 5 do artigo 3.o da Directiva 2003/4/CE, os Estados-membros devem zelar por que:
- Os funcionários tenham a obrigação de prestar assistência ao público no acesso à informação procurada;
- Sejam acessíveis ao público listas de autoridades públicas;
- Sejam estabelecidas disposições práticas para assegurar que o direito de acesso à informação ambiental possa ser efectivamente exercido, tais como:
- Criação e manutenção de instalações para consulta das informações pedidas;
- Listas acessíveis ao público de autoridades públicas e registos ou listas da informação sobre ambiente na posse dessas autoridades e dos centros de informação, contendo indicações claras sobre onde encontrar tal informação ;b) Nos termos do mesmo n.o 5 do artigo 3.o, os Estados-membros devem, por outro lado, garantir que as "autoridades públicas" informem devidamente o público dos seus direitos e que, para o efeito, prestem informações, orientação e conselhos, em medida adequada;Apesar disso, o problema da diferença que se verifica, de entidade para entidade, quanto ao valor cobrado pelas reproduções e pelas certidões (referenciado no relatório Lei do Acesso aos Documentos Administrativos. Avaliação da sua execução pela Administração Pública), merece ser equacionado, também, aquando da transposição da Directiva 2003/4/CE.
É legítimo que se questione, quanto a estas obrigações [da alínea a)], a necessidade de transposição, desde logo, porque o legislador comunitário impõe, apenas, um dever de zelo aos Estados-membros. De qualquer modo, importa equacionar o risco, sério, de vir a ser questionada a suficiência da transposição da Directiva, se não forem consideradas essas exigências.
O acesso à informação administrativa ocorre actualmente, quase sempre, na sequência de um concreto pedido de acesso. Esta situação tende, no entanto, a alterar-se, face às novas condições tecnológicas. Como se afirma no Livro Verde para a Sociedade da Informação em Portugal (1997: 19), "(a)s novas condições tecnológicas permitem substituir o procedimento típico do ciclo anterior, em que os cidadãos tinham de requerer à Administração acesso aos seus arquivos, por um novo modelo em que os arquivos digitais são abertos em redes electrónicas, para que os cidadãos deles livremente se sirvam em função das suas necessidades". EstaOra, a LADA, apesar de referir expressamente a necessidade de fundamentação, não prevê, ainda, a obrigatoriedade de referência aos mecanismos de impugnação da decisão [cfr. artigo 15.o, n.o 1, alínea b)].
Em rigor, deve dizer-se que a CADA tem competência para apreciar o acesso procedimental, numa situação, prevista artigo 7.o, n.o 4, da LADA: quando esteja em causa o acesso a documentos produzidos há mais de um ano.
Aprovado pela Lei n.o 15/2002, de 22 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 4-A/2003, de 19 de Fevereiro.
Utiliza-se deliberadamente a palavra reforço, face à interpretação, restritiva, que a CADA vem defendendo.
0025   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 mudança, quando definitivamente instalada, significará, de facto, um novo marco na história do acesso à informação administrativa. Quanto maior for a dimensão da "Administração pró activa", menor será a do acesso a pedido dos interessados: quanto mais informação os cidadãos tiverem por iniciativa da Administração, menos terão necessidade de formalizar pedidos concretos de acesso. E isto apresenta vantagens significativas para a Administração, porquanto contribui para o aumento da sua eficácia e produtividade, bem como para a redução de custos. Para os particulares as vantagens são, também, relevantes (sobretudo, se a divulgação ocorrer através das novas tecnologias de informação e comunicação): a) Os arquivos e bibliotecas digitais estão abertos "24 horas por dia, não fazem feriados nem pontes, nem têm qualquer tipo de descanso legalmente previsto" (José Magalhães, 1998: 40);
b)  O acesso é mais amigável e mais cómodo: é possível ter acesso em qualquer lugar, incluindo em casa ou no escritório;
c) O acesso é, claramente, mais rápido (o que assume grande importância, em particular, para os agentes económicos);
d) A digitalização é, ainda, susceptível de introduzir um claro valor acrescentado, pelas possibilidades de exploração e cruzamento de informação (guiadas por agentes inteligentes);
e) Maior democraticidade do acesso, "por ser imune à distância e em certo sentido ao tempo, evitando discriminações" (José Magalhães, 1998: 38);
f) E, na maioria dos casos, o acesso torna-se mais barato.De acordo com a Recomendação n.o Rec. (2002), "(a)s autoridades públicas devem, por sua iniciativa e sempre que tal se revele adequado, tomar as medidas necessárias para divulgar informações que detêm quando essa divulgação contribuir para promover a transparência da administração e a eficiência administrativa ou incentivar a participação esclarecida do público em matérias de interesse público" (XI).A Directiva 2003/4/CE começa por determinar que os Estados-membros devem tomar as medidas necessárias para garantir que as autoridades públicas organizem a informação sobre ambiente, com vista à sua divulgação ao público de forma activa e sistemática (artigo 7.o, n.o 1, primeiro parágrafo). Estabelece, depois, que a informação a disponibilizar e a divulgar deve ser actualizada sempre que adequado e incluir, pelo menos, um conjunto de informações que enumera, onde se incluem, por exemplo, toda a legislação sobre ambiente ou com ele relacionada, licenças e autorizações com impacto significativo sobre o ambiente, ou as políticas, planos e programas relativos ao ambiente (artigo 7.o, n.o 2). Determina, ainda, que os "Estados-membros devem assegurar que a informação sobre o ambiente se torne progressivamente disponível em bases de dados electrónicas facilmente acessíveis ao público através de redes públicas de telecomunicações" (artigo 7.o, n.o 1, terceiro parágrafo). Impõe, finalmente, que os Estados-membros tomem as medidas necessárias "para garantir que, em caso de ameaça iminente para a saúde humana ou o ambiente, causada por acção humana ou por fenómenos naturais, sejam divulgadas imediatamente e sem demora todas as informações na posse das autoridades públicas ou detidas em seu nome, que permitam às populações em risco tomar medidas para evitar ou reduzir os danos decorrentes dessa ameaça" (artigo 7.o n.o 4).
Em Portugal, foram dados, também, alguns passos em direcção a uma "Administração pró activa", isto é, que divulga amplamente a informação administrativa que possui. Em primeiro lugar, no âmbito do acesso extraprocedimental, com o artigo 11.o da LADA :"1 - A Administração Pública publicará, por forma adequada:
a) Todos os documentos, despachos normativos internos, circulares e orientações, que comportem enquadramento da actividade administrativa;
b) A enunciação de todos os documentos que comportem interpretação de direito positivo ou descrição de procedimento administrativo, mencionando, designadamente, o seu título, matéria, data, origem e local onde podem ser consultados.
2 - A publicação e o anúncio de documentos deve efectuar-se com a periodicidade máxima de seis meses e em moldes que incentivem o regular acesso dos interessados".Em segundo lugar, com a Resolução do Conselho de Ministros n.o 95/99, de 25 de Agosto. Este diploma tornou obrigatório para as Direcções-Gerais e serviços equiparados, bem como para os Institutos Públicos, a disponibilização em formato digital, na Internet, de toda a informação que seja objecto de publicação em papel.  Embora, como demonstrou o estudo "Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA). Avaliação da sua execução pela Administração Pública" (2000: 8), o artigo 11.o não esteja, na prática, a ser cumprido: "(d)os 657 serviços e organismos da Administração Central (incluindo os desconcentrados) que responderam à questão colocada acerca da observância deste preceito, apenas 172 (26%) declarou cumpri-lo. Na Administração Local a percentagem de cumprimento, segundo as respostas recebidas, é ainda menor: ronda os 19%".
0026   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 Por outro lado, estabeleceu a obrigatoriedade de elaboração, pelos referidos organismos, de planos calendarizados de disponibilização de outros conteúdos de interesse público na Internet .De qualquer modo, deve reconhecer-se que o artigo 11.o da LADA e a Resolução do Conselho de Ministros n.o 95/99 não satisfazem, cabalmente, as novas exigências colocadas pela Directiva 2003/4/CE. Em primeiro lugar, porquanto não integram o princípio, estabelecido pelo artigo 7.o, n.o 1 (primeiro parágrafo) da Directiva, da divulgação de forma activa e sistemática. Em segundo lugar, porque não asseguram a divulgação mínima, estabelecida pelo artigo 7.o, n.o 2, da Directiva. Em terceiro lugar, porque não garantem que a "informação sobre o ambiente se torne progressivamente disponível em bases de dados electrónicas", uma vez que a Resolução do Conselho de Ministros n.o 95/99 apenas se dirige, como referido supra, às Direcções-Gerais e serviços equiparados, bem como aos Institutos Públicos. Finalmente, porque não salvaguardam a divulgação a que se refere o artigo 7.o, n.o 4, da Directiva.7. CONCLUSÃOPode, assim, concluir-se que a Directiva 2003/4/CE não impõe grandes alterações ao regime de acesso à informação administrativa, traçado pela LADA (o que constitui, indubitavelmente, um bom indicador de qualidade da actual legislação portuguesa).A alteração mais significativa, exigida pela Directiva, diz respeito à necessidade de um maior "investimento" na "Administração pró activa". Detectaram-se, no entanto, outros preceitos da Directiva que carecem, igualmente, de transposição:a) O n.o 5 do artigo 3.o;
b) Deveria consagrar-se, expressamente, a sujeição à LADA do Presidente da República, da Assembleia da República, dos Tribunais e da Assembleia Legislativa Regional, quanto à prática de actos materialmente administrativos;
c) Afigura-se importante adoptar uma redacção, na LADA, que aponte, expressamente, para o critério da posse jurídica, à semelhança do que faz a Directiva 2003/4/CE;
d) A LADA deveria acautelar, também expressamente (e não, apenas, implicitamente), a possibilidade genérica, prevista na Recomendação n.o Rec. (2002) e na Directiva 2003/4/CE, de um interesse público superior justificar, apesar das limitações ao acesso, a divulgação da informação.Finalmente, entende-se que a necessária transposição da Directiva 2003/4/CE deveria ser aproveitada, também, para reflectir sobre algumas questões que, neste momento, se impõem naturalmente:a) A do alargamento do âmbito objectivo da LADA, para abranger também os documentos relativos à actividade legislativa;
b) A da harmonização da LADA com a LPDP (Lei da Protecção de Dados Pessoais), no que respeita ao acesso a dados pessoais e à repartição de competências entre a CADA e a Comissão Nacional de Protecção de Dados;
c) A da obrigatoriedade, ou não obrigatoriedade, da intermediação médica no acesso a dados de saúde;
d) A da obrigatoriedade, ou não obrigatoriedade, do parecer prévio da CADA sobre a legalidade dos pedidos de acesso a documentos nominativos;
e) A da prorrogação do prazo de resposta aos pedidos de acesso, quando o "volume e (...) complexidade da informação" o justifiquem;
f) A da diferença que se verifica, de entidade para entidade, quanto ao valor cobrado pela reprodução de documentos, bem como pelas certidões;O Livro Verde para a Sociedade da Informação (1997: 22) apontava, também nesta linha, a seguinte meta: "(n)a sociedade da informação e do conhecimento não é tolerável prosseguir-se com a existência de uma parte significativa dos arquivos da Administração ainda em formato de papel. A administração pública deverá, por isso, encetar um processo sistemático de digitalização da informação disponível nos seus arquivos. Só dessa forma será possível promover-se o diálogo pela via electrónica entre os cidadãos, as empresas e a administração pública".
A necessidade de transposição, significa que em matéria de acesso à informação ambiental, e apenas quanto a esta, deverão ser consagradas, na lei portuguesa, as soluções preconizadas pela Directiva. Não obstante, importa verificar se é, ou não, possível e desejável estender tais inovações a todo o acesso.
0027   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 g) A da competência da CADA em relação ao acesso procedimental;
h) A do carácter vinculativo, ou não vinculativo, dos pareceres da CADA.
0028   |   II Série C - Número 029   |   25 de Novembro de 2005 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICASAmaral, Diogo Freitas do (1994), Curso de Direito Administrativo, Volume I, 2.a edição, Coimbra, Almedina.
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