PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
A1) Quadros detalhados da execução orçamental em contabilidade pública Tabela 34 – Conta consolidada das Administrações Públicas: comparação entre a evolução anual prevista no OE/2019 e a estimativa para 2019 da POE/2020 (em milhões de euros, percentagem e pontos percentuais)  Fontes: CGE/2018, Ministério das Finanças, Relatório da POE/2020 e cálculos da UTAO. 2018 2019 M€ % M€ %RECEITA CORRENTE 83 214 87 502 4 288 5,2 5,0 83 214 87 312 4 099 4,9 4,8Impostos diretos 23 422 23 427 5 0,0 0,0 23 422 23 700 278 1,2 0,3Impostos indiretos 26 662 28 079 1 417 5,3 1,7 26 662 28 332 1 670 6,3 2,0Contribuições sociais 20 991 21 721 730 3,5 0,9 20 991 22 439 1 448 6,9 1,7Outras receitas correntes 12 111 14 275 2 164 17,9 2,5 12 111 12 841 730 6,0 0,9Diferenças de consolidação 27 0 27 0DESPESA CORRENTE 81 817,8 85 562 3 744 4,6 4,3 81 818 84 657 2 840 3,5 3,2Consumo público 35 140 36 543 1 403 4,0 1,6 35 140 36 009 869 2,5 1,0Despesas com pessoal 20 616 21 039 423 2,1 0,5 20 616 21 542 926 4,5 1,1Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 524 15 504 980 6,7 1,1 14 524 14 467 -57 -0,4 -0,1Aquisição de bens e serviços 12 926 13 056 131 1,0 0,1 12 926 13 383 457 3,5 0,5Outras despesas correntes 1 598 2 447 849 53,1 1,0 1 598 1 084 -515 -32,2 -0,6Subsídios 953 1 492 539 56,5 0,6 953 1 004 51 5,3 0,1Juros e outros encargos 8 428 8 303 -124 -1,5 -0,1 8 428 8 224 -204 -2,4 -0,2Transferências correntes 37 055 38 698 1 643 4,4 1,9 37 055 38 895 1 840 5,0 2,1Dotação provisional 0Diferenças de consolidação 241 526 241 526SALDO CORRENTE 3 584 1 940 -1 644 3 584 2 655 -929RECEITAS DE CAPITAL 2 062 3 302 1 240 60,1 1,5 2 062 2 315 253 12,3 0,3Diferenças de consolidação 18 65 18 65DESPESAS DE CAPITAL 5 699 7 459 1 760 30,9 2,0 5 699 6 076 377 6,6 0,4Investimento 4 411 5 957 1 547 35,1 1,8 4 411 4 700 290 6,6 0,3Transferências de capital 1 172 1 435 262 22,4 0,3 1 172 1 311 139 11,8 0,2Outras despesas de capital 107 67 -40 -37,2 0,0 107 64 -43 -39,8 0,0Diferenças de consolidação 9 0 9 0RECEITA EFETIVA 85 275,8 90 804 5 528 6,5 6,5 85 276 89 627 4 352 5,1 5,1DESPESA EFETIVA 87 517 93 021 5 504 6,3 6,3 87 517 90 734 3 217 3,7 3,7SALDO GLOBAL -2 241 -2 217 24 -2 241 -1 107 1 134Por memória:    Receita fiscal 50 085 51 506 1 422 2,8 1,7 50 085 52 032 1 948 3,9 2,3Contribuições Sociais 20 991 21 721 730 3,5 0,9 20 991 22 439 1 448 6,9 1,7Despesa corrente primária 73 390 77 258 3 868 5,3 4,4 73 390 76 433 3 043 4,1 3,5CGE2018 vs OE2019 CGE2018 vs Estimativa2019Execução2018Estimativa 2019Variação homóloga Contributo p.p.Variação homóloga Contributo p.p.II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________260
Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2019 Relatório do Conselho das Finanças Públicas  n.o 13/2018 novembro de 2018 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________263
O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo 3.o da Lei n.o22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.a alteração da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.o 37/2013, de 14 de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro. O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado. Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 8 de novembro de 2018.  Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato folha de cálculo contendo os valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do relatório. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________264
Índice  APRECIAÇÃO GLOBAL .................................................................................................... SUMÁRIO EXECUTIVO .................................................................................................... 1INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 2COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL ...............................2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019 ................................................... 2.2 ANÁLISE DA PREVISÃO DE RECEITA PÚBLICA NA POE/2019 ............................................................ 2.3 ANÁLISE DA PREVISÃO DE DESPESA PÚBLICA NA POE/2019 ........................................................... 3AVALIAÇÃO DO AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL, DA POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS .................................................. 3.1 SALDOS ORÇAMENTAIS .......................................................................................................................... 3.2 AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL E POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL ............................................ 3.3 CUMPRIMENTO DAS REGRAS ORÇAMENTAIS ...................................................................................... 3.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO)............................................... 4ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA ................................................................................. 4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO .............................................  4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA ............................................................................................................................ 5CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR .......................... 5.1 VISÃO COMPARADA ............................................................................................................................... 5.2 ANÁLISE DO SUBSECTOR DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL ................................................ 5.3 ANÁLISE DO SUBSECTOR DOS FUNDOS DE SEGURANÇA SOCIAL ..................................................... ANEXO ............................................................................................................................ LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................ PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA .............................................. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________265
Quadro 20 – Indicadores de sustentabilidade de médio e longo prazo para Portugal (p.p. do PIB) ................  Quadro 21 – Saldo por subsector 2016-2019 (em M€) .........................................................................................................  Quadro 22 – Conta do Subsector dos Fundos da Segurança Social ................................................................................ Quadro 23 – Diferenças da Estimativa do MF para 2018 face ao OE/2018 e ao PE/2018 ...................................... Quadro 24 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2018 (M€) ................................................................................................................................................ Quadro 25 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-offdo MF – medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) .......................................................................... Quadro 26 – Da estimativa de 2018 à previsão orçamental para 2019 com base na classificação de one-offdo MF – detalhe das medidas de política com impacto orçamental em 2019 (M€) ................................................. Quadro 27 – Conta das Administrações Públicas (M€) .......................................................................................................... Quadro 28 – Conta das Administrações Públicas ajustada (M€) ....................................................................................... Quadro 29 – Conta das Administrações Públicas (em % do PIB) ...................................................................................... Quadro 30 – Conta das Administrações Públicas ajustada (em % do PIB).................................................................... Índice de Caixas Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019 ....................................................................................................................  Caixa 2 – Previsões do MF para as despesas com pessoal e para o descongelamento de carreiras ................. Caixa 3 – Medidas temporárias consideradas pelo CFP em 2018 e 2019 ......................................................................  Caixa 4 – Benchmark da despesa (Expenditure Benchmark) ............................................................................................... Caixa 5 – Aferição do cumprimento da regra de despesa (Expenditure Benchmark) .............................................. Caixa 6 – Transferências do OE/2019 ao abrigo das leis de finanças subnacionais ..................................................  Caixa 7 – Nova estimativa do MF para 2018: diferenças face ao OE/2018 e ao PE/2018 ....................................... 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________267
também das condicionantes que defronta. Dessa avaliação deve resultar a criação de incentivos que propiciem comportamentos conducentes ao desenvolvimento da economia e à estabilidade financeira, nomeadamente evitando a formação de expectativas irrealistas quanto à capacidade financeira do Estado, se não for acompanhada pelo crescimento sustentado da economia. Requer, além disso, uma profunda reforma da gestão financeira pública, muito exigente na qualidade e tratamento da informação, assim como na autonomia, responsabilização e competência de gestão de todos os intervenientes.  Como se previa aquando da aprovação da lei, a sua implementação exige alterações profundas no funcionamento das instituições e nos processos de tomada de decisão. Em algumas áreas, sob a orientação da Unidade de Implementação, fizeram-se progressos assinaláveis. Mesmo nessas continuam, porém, a faltar recursos – em particular informáticos – necessários à conclusão dos trabalhos indispensáveis à implementação da lei. É, por isso, especialmente preocupante o reduzido interesse que a matéria parece despertar, superado pelos debates que se inserem na manutenção do status quo, centrados nas temáticas da suborçamentação ou das cativações. Estes tornaram-se relevantes dada a influência negativa que o seu uso intensivo exerce, no curto prazo, sobre a qualidade da gestão pública e, a mais longo prazo, sobre a estabilidade e a sustentabilidade orçamental. Contudo, só a efetiva implementação do novo enquadramento criará condições que permitam eliminá-los, instituindo os alicerces necessários à definição e gestão da política orçamental e da política económica em bases compatíveis com as responsabilidades do Estado, em particular nos domínios sociais.  II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________270
conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento, mas que não são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação da quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce a prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.  A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de mercado. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________275
A elaboração deste relatório beneficiou de informação e esclarecimentos prestados por entidades do Ministério das Finanças (MF), designadamente o Gabinete de Planeamento, Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI), a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), e do Ministério do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social. A sua elaboração continua a ser prejudicada por insuficiências de transparência orçamental nos documentos que acompanham a POE/2019, bem como por dificuldades na obtenção de informação relevante adicional junto do MF de uma forma completa e tempestiva. A formulação e quantificação das medidas de política no Relatório da Proposta de Orçamento de Estado constitui um problema que o CFP tem recorrentemente identificado, que continua a persistir na POE/2019, reduzindo a transparência do processo orçamental. Com efeito, para poder avaliar a coerência do exercício orçamental, o CFP optou por adicionar um conjunto e medidas que se encontram referidas no texto daquele documento, mas não são explicitadas na tabela que com este propósito nele é apresentada. A justificação da quantificação das medidas de política continua a apresentar insuficiências, a que acresce a prática recorrente de não se realizar uma avaliação ex post.  A ausência de uma apresentação clara, sistematizada e suficientemente especificada é particularmente significativa nos casos: das receitas e despesas associadas à aplicação de fundos estruturais; na quantificação das poupanças associadas à medida de revisão da despesa, que agrega efeitos que não decorrem de medidas de política e outros que deveriam ser considerados no cenário base (decorrentes da demografia, por exemplo); na identificação das poupanças com juros que dependem de novas medidas de política, excluindo destas a parte que decorre de medidas adotadas em anos anteriores e da melhoria das condições de mercado. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________277
2 COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL As medidas temporárias e não recorrentes utilizadas neste capítulo seguem a prática adotada em anteriores relatórios de análise de POE que o CFP produziu. As medidas consideradas pelo CFP decorrem de uma classificação própria justificada na Caixa 3, a qual difere em alguns dos casos da utilizada pelo MF e pela CE. Por utilizar um conjunto diferente de medidas (temporárias e/ou permanentes), a análise realizada neste capítulo apresenta diferenças face aos que seriam obtidos se se utilizassem as medidas que o MF considerou, em particular as que possam ter natureza temporária e não permanente. Isto é especialmente relevante para os cálculos apresentados nos Quadros 1 e 24 deste relatório e para as conclusões que a partir deles se extraem. Nos Quadros 25 e 26 anexos são apresentadas as versões dos Quadros 1 e 24 tomando como base as medidas temporárias que o MF considerou subjacentes à POE/2019. 2.1 DA ESTIMATIVA DE 2018 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2019 A POE/2019 mantém o objetivo do défice de 0,2% do PIB para 2019 avançado em abril no Programa de Estabilidade. Este resultado corresponde em termos absolutos a uma necessidade líquida de financiamento (défice orçamental) de 385 M€, que tem como ponto de partida um défice estimado de 1457 M€ para 2018. A redução prevista para o défice orçamental assenta num aumento de 3543 M€ na receita superior ao acréscimo de 2471 M€ na despesa das administrações públicas (AP). Para esta melhoria do saldo contribui a receita, em particular a fiscal e contributiva (+2462 M€), que mais do que compensa o incremento previsto para as duas componentes com maior peso e rigidez na despesa pública: prestações sociais e despesas com pessoal (+2095 M€). A receita não fiscal e não contributiva absorve o aumento previsto para o restante conjunto da despesa (+376 M€), que reflete um maior nível de investimento das AP e do consumo intermédio (+889 M€) atenuado, contudo, pela redução de despesa prevista para os juros e para a “outra despesa” num total de 512 M€.  II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________278
Gráfico 1 – Contributo da receita e da despesa para a variação do saldo em 2019 (em M€) Fonte: MF e INE. Cálculos do CFP. | Notas: um sinal positivo/negativo corresponde a um contributo positivo/negativo de uma dada componente da receita ou da despesa para a melhoria/deterioração do saldo orçamental. RNFNC - Receita Não Fiscal e Não Contributiva, inclui Vendas, “Outra receita corrente” e receita de Capital; Outra despesa inclui “Outra despesa corrente”, subsídios e “Outra despesa de capital”.  A previsão da receita e da despesa subjacente ao objetivo de défice para 2019 resulta conceptualmente da evolução prevista para as variáveis orçamentais cuja dinâmica depende do indexante macroeconómico, do efeito desfasado de medidas adotadas em anos anteriores (carry-over) e do efeito das novas medidas de política. Assim, previsão da receita e da despesa das administrações públicas para o ano subsequente resulta, por um lado, da conjugação da evolução prevista para essas variáveis mantendo-se em vigor as políticas já adotadas – isto é, na ausência de novas decisões de política económica e orçamental, usualmente designado por cenário de políticas invariantes – e, por outro lado, do efeito orçamental direto das novas medidas de política e dos efeitos de segunda ordem induzidos pelas novas medidas. Assim, com base na informação fornecida pelo Ministério das Finanças (MF), o Quadro 1 decompõe a evolução prevista para a conta das AP em 2019 considerando os impactos de:  o Medidas aprovadas em 2017 e 2018 cujos efeitos afetam a previsão orçamental do ano seguinte (carry-over de medidas), efeitos que são tidos em conta no cenário de políticas invariantes; o Evolução macroeconómica e “outros efeitos” considerados no cenário de políticas invariantes; o Medidas discricionárias de natureza permanente (novas medidas de política), introduzidas no cenário com medidas de política;  o Ganhos financeiros que, não dependendo de medidas orçamentais, beneficiam ou agravam a evolução do saldo, onde se enquadra o acréscimo de dividendos do banco central e do banco público Caixa Geral de Depósitos. (cenário com medidas de política);  -1 457 +1487-385+975+1 080-1 407-688-710-179+412+101-1 750-1 250-750-2502507501 2501 7502 2502018ReceitafiscalContrib.Sociais RNFNCPrestaçõesSociaisDesp. c/Pessoal FBCFCons.Interm.OutraDesp. Juros 2019Contributo da receita Contributo da despesaSaldo nãoAjustado* Variação do saldo 2018-2019Saldo nãoAjustado9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________279
mais favoráveis do que o antecipado aquando da elaboração do PE/2018. Com efeito, apenas uma pequena parte destas poupanças pode ser atribuída a novas medidas especificadas de política, nomeadamente na amortização antecipada do empréstimo concedido pelo FMI. O relatório da POE/2019 não elenca outras medidas de gestão de dívida que possam justificar a quantificação apresentada. Note-se que, caso se classificasse a redução da despesa com juros como um efeito carry-over (o que em parte é seguramente) ou como ganhos financeiros resultantes da melhoria das condições de mercado que não resultam de uma medida específica de política do governo, na passagem do saldo de 2018 para 2019 (apresentada no Gráfico 2 seguinte) o contributo das novas medidas de política passaria a ser significativamente negativo (-272 M€). A consideração como medida de política da redução de juros resultante da melhoria de condições de financiamento no mercado implica que idêntico procedimento seja adotado se e quando essas condições se deteriorem. A mitigar o impacto líquido negativo das novas medidas de política verifica-se o efeito positivo direto esperado das medidas na receita. O impacto líquido destas medidas é positivo em 96 M€, muito contribuindo o aumento de receita proveniente dos Fundos Estruturais previsto para 2019 (de 145 M€), bem como, o acréscimo de receita dos impostos indiretos (77M€) a obter com a contribuição sobre energias renováveis e com as alterações de taxa nos Impostos Especiais sobre o Consumo (IEC) e nos escalões do Imposto sobre o Álcool e Bebidas Açucaradas (IABA). O impacto destas medidas mais do que compensa a diminuição de receita prevista para os impostos diretos (126 M€), que reflete sobretudo a extinção do pagamento especial por conta (PEC) e os benefícios fiscais em sede de IRC para pequenas e médias empresas (PME) e para empresas instaladas ou que se pretendam instalar no interior do país.    O efeito carry-over de medidas aprovadas em anos anteriores justifica quase por inteiro o contributo negativo das medidas permanentes para o ajustamento orçamental previsto para 2019. O impacto negativo no saldo dos efeitos carry-over de medidas aprovadas em 2017 e 2018 (de 981 M€) é determinado em 90% (ou seja, 889 M€) pelo efeito de medidas de expansão da despesa (ver Quadros 1 e 24). O maior impacto na despesa de 2019 decorre dos efeitos do descongelamento das carreiras dos funcionários públicos, da criação da prestação social para a inclusão, do aumento extraordinário de pensões e do prolongamento das alterações introduzidas no abono de família, rendimento social de inserção, complemento solidário de idosos e prestação de parentalidade. Na receita, o impacto igualmente negativo no saldo, ainda que, em menor escala, reflete sobretudo os efeitos resultantes da eliminação da sobretaxa do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRS) e da alteração de escalões de IRS.9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________281
Gráfico 2 – Do défice estimado para 2018 ao défice previsto para 2019 (em M€) Fonte: MF. Cálculos do CFP. Nota: Valores positivos/negativos contribuem para o aumento/redução do défice. O efeito das medidas temporárias (one-off) corresponde à variação entre as medidas consideradas pelo CFP para os anos de 2019 e de 2018; o impacto do “cenário macro e outros efeitos” reflete a soma algébrica das colunas 4 e 10 do Quadro 1. Para o detalhe das medidas de política permanentes e medidas temporárias e não recorrentes (one-off) ver o Quadro 24 em anexo. A redução nominal do défice orçamental prevista para 2019 depende, assim, fundamentalmente da conjuntura económica e de “outros efeitos” não identificados. Quanto a estes o impacto líquido no saldo é positivo em 1602 M€, refletindo o impacto da evolução dos agregados macroeconómicos nas variáveis orçamentais e “outros efeitos não identificados”.3 Em conjunto, estes efeitos mais do que asseguram a redução de 1071 M€ prevista para o défice orçamental em 2019. A sua dimensão é suficiente para anular o impacto líquido negativo no saldo das novas medidas de política a adotar no próximo ano (81 M€) e os efeitos carry-over, cujo impacto negativo no saldo (981 M€) resulta de medidas adotadas em anos anteriores. Contudo, a melhoria decorrente da conjuntura económica está sujeita aos riscos descendentes para o crescimento da economia identificados Parecer do CFP sobre as Previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2019. A variação na utilização de one-offs(medidas temporárias e não recorrentes) tem, de acordo com a classificação do CFP, um impacto favorável na evolução do saldo de 205 M€4, reflexo sobretudo da previsão de uma nova recapitalização do Novo Banco inferior em 392 M€ à concretizada em 2018, o que constitui igualmente um risco. Os ganhos financeiros (+326 M€), que correspondem ao acréscimo em 2019 de dividendos a distribuir ao Estado pelo Banco de Portugal (BdP) e Caixa Geral de Depósitos (CGD) justificam o restante contributo para a previsão de défice orçamental em 2019. Importa, contudo, notar que, à semelhança do já referido na análise do                                                    3 Admitindo as medidas temporárias e não recorrentes como tal classificadas pelo MF para os anos de 2018 e 2019, o impacto líquido no saldo dos “outros efeitos” quantificados na coluna 10 do Quadro 1 seria mais positivo, fixando-se em 1156 M€ (ver Quadro 25 em anexo). Em termos do Gráfico 2, a barra do “cenário macro e outros efeitos” apresentaria o valor -1424 M€.  4 Trata-se da diferença entre o impacto líquido negativo das medidas temporárias previstas para 2019 (570 M€) com o impacto líquido estimado das medidas temporárias para 2018 (775 M€) cujo detalhe se apresenta na Caixa 3. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________282
distribuição de dividendos por parte de instituições financeiras e a aceleração da execução dos fundos europeus no âmbito do Portugal 2020, poderão consubstanciar um risco para a consecução do objetivo previsto para a receita não fiscal e não contributiva.  Gráfico 5 – Evolução da receita não fiscal e não contributiva em 2019 (tvh, %)                         Fonte: Ministério das Finanças. Caixa 1 – Despesa Fiscal do Estado na POE/2019 A despesa fiscal consiste no montante de receita tributária a que uma determinada entidade política (supranacional, nacional, regional ou municipal) voluntariamente renuncia com a finalidade de atingir objetivos de natureza económica, social, cultural ou outra. Em termos práticos, a despesa fiscal resulta da adoção de normas legais que visam a criação de exceções à tributação aplicável ao abrigo de um determinado imposto, implicando a perda total ou parcial da receita associada ao facto tributário por si abrangido. Considerando que a publicação dos Relatórios de Despesa Fiscal foi retomada no presente ano15 e que a metodologia nele utilizada se baseia no novo Manual de Quantificação da Despesa Fiscal elaborado pela Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), espera-se que exista uma nova e reforçada coerência metodológica que permita a correta comparação entre a despesa fiscal prevista pelo MF nas POE de cada ano com a despesa fiscal efetivamente apurada nos relatórios de despesa fiscal de periodicidade anual. Assim, em 2019, o MF prevê que a despesa fiscal do Estado ascenda a 11 757 M€, um valor que é superior em 315 M€ (ou seja, +2,8%) ao estimado para 2018, e em 2220 M€ (isto é, +23,3%) ao apurado em 2016 (ano em que atingiu 9 537 M€). Gráfico 6 – Despesa Fiscal do Estado, 2016-2019 (M€)  Fonte: Ministério das Finanças A variação registada entre 2016 e 2019, dever-se-á, essencialmente, ao crescimento da despesa fiscal apurada em sede de IVA (+1606 M€ ou 26,4%), o qual traduz uma maior despesa associada à existência de taxas preferenciais                                                    15 O Relatório da Despesa Fiscal 2017 foi publicado em julho de 2018 (aqui). II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________288
Em termos relativos, a POE/2019 aponta para que o ritmo de crescimento da despesa desacelere de 4,4% em 2018 para 2,8% em 2019, devido à expectativa de um impacto de medidas temporárias menos desfavorável que no corrente ano. De acordo com a POE/2019, a despesa das AP deverá aumentar 3705 M€ em 2018 e 2471 M€ em 2019, atingindo um montante superior a 90 mil M€ no próximo ano. O acréscimo previsto para 2019 deverá ser induzido pela despesa corrente primária (+2572 M€) e, em menor grau, pela despesa de capital (+109 M€), devendo ser atenuado por uma diminuição dos encargos com juros (-101 M€) – ver Quadro 4 e Gráfico 8. A referida desaceleração do ritmo de crescimento da despesa das AP no próximo ano deverá decorrer de um impacto de medidas temporárias previsto para 2019 menos desfavorável que em 2018 (menos 568 M€) .16 Este efeito encontra-se refletido sobretudo na evolução prevista para as “outras despesas de capital”, que, por essa razão, deverão registar uma diminuição de 1000 M€ no próximo ano, após um aumento de 600 M€ em 2018. Assinala-se o risco de essa redução poder não se vir a concretizar.  Gráfico 8 – Variação da despesa das administrações públicas (M€) Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Nota: excluindo o impacto da operação de recapitalização da CGD em 2017 (3944 M€ em “outras despesas de capital”); o Gráfico não inclui a variação da despesa com subsídios por esta ser menos expressiva (+93 M€ entre 2017/2018 e +119 M€ entre 2018/2019). À semelhança do que o MF estima para 2018, mais de metade do crescimento da despesa corrente primária previsto para 2019 (+2463 M€) resulta das prestações sociais (+1407 M€). A despesa corrente primária deverá registar um crescimento de 3,3% em 2019, ligeiramente inferior ao estimado para o corrente ano (3,6%). No conjunto destes dois anos, este agregado de despesa deverá aumentar 5056 M€, dos quais 2751 M€ em prestações sociais. O aumento da despesa com prestações sociais previsto para o próximo ano (1407 M€) deverá decorrer da atualização regular das pensões da segurança social e da Caixa Geral de Aposentações (CGA), com um impacto previsto de 268 M€,17 do efeito de medidas                                                    16 A Caixa 3 e o Quadro 24 apresentam o detalhe das medidas temporárias previstas para 2018 e 2019. 17 Tal como em 2018, as pensões serão objeto de uma atualização regular a partir de janeiro no próximo ano, sendo que a atualização das pensões de valor até duas vezes o valor do IAS corresponderá à taxa de inflação (sem habitação) acrescida de pelo menos 0,5 p.p., atendendo a que a média da taxa de crescimento anual do PIB nos últimos dois anos 3 7052355571 3453635801 000-4692 4711796881 40770710-600-101-1 000 0 1 000 2 000 3 000 4 000Despesa TotalConsumo intermédioDespesas com pessoalPrestações sociaisOutras despesas correntesFBCFOutras despesas de capitalJuros2017/182018/19II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________290
Quadro 5 – Impacto de medidas discricionárias  na despesa com prestações sociais em 2019 (M€) Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: os valores relativos ao carry-over traduz o efeito de arrastamento para 2019 decorrente de medidas de política orçamental já implementadas anteriormente; RSI – Rendimento Social de Inserção. O aumento previsto para a despesa com prestações sociais que não em espécie em 2019 é sensivelmente o mesmo que o esperado pelo MF para 2018. O cumprimento da nova estimativa do MF para a despesa com prestações sociais que não em espécie para 2018 implica que, no 2.o semestre do corrente ano, esta seja muito superior (+1301 M€) ao registado em igual período de 2017 (painel direito do Gráfico 9). Trata-se de um acréscimo homólogo muito expressivo, mesmo levando em consideração o acréscimo que decorrerá da alteração do regime de pagamento do subsídio de Natal.24 Esta circunstância indicia que a despesa com prestações sociais possa ficar abaixo do valor considerado na nova estimativa do MF para 2018. Esta perceção é reforçada pelo facto de estar previsto para 2019 um aumento nas prestações sociais que não em espécie (1273 M€) praticamente igual ao estimado para este ano (1236 M€) – como se observa no painel esquerdo do Gráfico 9 - apesar de o impacto das medidas discricionárias previstas para 2019 ser muito superior ao estimado para o corrente ano.25 Caso esta despesa fique aquém da nova estimativa para 2018 isso terá um impacto favorável na avaliação da previsão para 2019.                                                    24 No ano passado, metade do subsídio de Natal foi pago em duodécimos, enquanto no corrente ano este será pago de forma integral no último trimestre. 25 No âmbito do OE/2018, impacto previsto de medidas discricionárias com incidência na despesa com prestações sociais era de 322 M€, enquanto na POE/2019 encontra-se previsto um impacto de 648 M€. Carry-over de Nova medida/medidas anteriores alargamentoPrestação Social para a Inclusão 98 55 153Atualização extraordinária das pensões 52 85 137Programa de Apoio à Redução Tarifária 83 83Regime de proteção das carreiras contributivas muito longas 66 66Reforço do abono de família 46 12 58Alargamento do acesso ao Complemento Solidário para Idosos 46 46Regime de reforma antecipada por flexibilização 44 44Complemento extraordinário para novas pensões de mínimos 26 26Alargamento da medida de gratuitidade dos manuais escolares 25 25Atualização dos valores de referência relativos ao RSI 6 6Reforço do apoio aos desempregados de longa duração 5 5Impacto na despesa com prestações sociais em 2019 268 380 648em % do PIB 0,1% 0,2% 0,3%TotalDesignaçãoII SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________292
Quadro 8 – Principais instrumentos de controlo orçamental em 2019  (desagregação por rubrica em contas nacionais, em M€) Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: o quadro não inclui a dotação destinada à aplicação de ativos (380 M€) porque corresponde a despesa não orçamental. A POE/2019 aponta para um abrandamento do ritmo de crescimento do consumo intermédio, de 2,2% em 2018 para 1,7% em 2019. O MF espera que o consumo intermédio aumente 235 M€ no corrente ano e 179 M€ em 2019. Excluindo a despesa com PPP rodoviárias,32 está previsto um aumento no restante consumo intermédio de 2,1% ou 200 M€ em 2019, dos quais 155 M€ na administração central (valor que traduz uma desaceleração face ao acréscimo de 194 M€ estimado para 2018, como se observa no painel esquerdo do Gráfico 11). Trata-se de um aumento inferior ao crescimento nominal do PIB previsto pelo MF (3,6%) e que incorpora poupanças resultantes de uma expectativa de não utilização de uma parte (530 M€) das dotações orçamentais sujeitas a autorização prévia do Ministro das Finanças, bem como do exercício de revisão da despesa pública (150 M€). Refira-se que, de acordo com informação prestada pelo MF, encontram-se orçamentados nesta rubrica 130 M€ correspondentes a uma parte da dotação orçamental para 2019 (Quadro 8). Em percentagem do PIB, o MF prevê que o consumo intermédio baixe pelo quinto ano consecutivo, atingindo 5,2% em 2019, o valor mais baixo desde 2006 (painel direito do Gráfico 11).                                                    32 De acordo com informação adicional prestada pelo MF, a despesa com PPP rodoviárias deverá atingir 1367 M€ em 2019, menos 20 M€ do que o montante previsto para o corrente ano. Designação TotalConsumo intermédio:   - Reserva orçamental 470,3   - Dotação provisional 130,0   - Sustentabilidade do sector da Saúde 84,9   - Regularização de passivos 20,0Despesas com pessoal:   - Dotação provisional 200,0Outras despesas correntes:   - Financiamento do Programa de Apoio à Redução Tarifária 83,0   - Orçamento participativo 1,3FBCF:   - Contrapartida pública nacional global 50,0   - Orçamento participativo 3,8Total 1 043,2II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________296
Gráfico 14 – Revisão da estimativa da receita e da despesa para 2018 face ao OE/2018 Em milhões de Euros  Em p.p. do PIB Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: Um valor positivo/negativo na despesa corresponde a um desvio desfavorável/favorável, sucedendo o inverso relativamente à receita. A POE/2019 reafirma o objetivo de défice apresentado no PE/2018 para o ano de 2019, prosseguindo uma estratégia de consolidação orçamental que continua a beneficiar sobretudo do contributo dos juros e da recuperação do ciclo económico. O MF prevê que a correção do desequilíbrio orçamental para 2019 reflita uma redução do défice de 0,5 p.p. do PIB. Mais de dois terços desta redução será explicada pela diminuição da despesa com juros e pelo efeito favorável do ciclo económico, ao qual acrescem ainda os efeitos de natureza temporária no saldo. Os efeitos de natureza temporária previstos são inferiores ao estimado para 2018 e a despesa com juros deverá registar também um menor contributo para a redução do défice em 2019.  Quadro 9 – Indicadores orçamentais Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: *em percentagem do produto potencial. As semi-elasticidades utilizadas correspondem às da CE tendo o hiato do produto sido recalculado pelo CFP com base na metodologia comunitária (utilização do programa CONV resultante da Autumn Forecast de 2018 da Comissão Europeia). As medidas temporárias, não recorrentes refletem o critério de classificação do CFP, o qual não é coincidente com o adotado pelo MF. As variações não correspondem necessariamente às diferenças dos valores em percentagem do PIB devido a arredondamentos.   Prosseguindo a trajetória de ajustamento interrompida em 2015, a POE/2019 apresenta uma previsão de melhoria para o saldo orçamental reflexo sobretudo da melhoria do excedente primário. Perspetiva-se a continuação da acumulação de excedentes primários, verificada desde 2015, com a previsão para 2019 a apontar para um saldo orçamental primário de 3,1% do PIB. Este resultado representa uma melhoria de 0,5 p.p. do PIB face ao valor estimado para 2018, assente num igual contributo da despesa e da receita. (ver Quadro Saldo orçamental: 2018 2019 2018 2019Primário 2,2 0,9 2,7 3,1 2,1 -1,4 1,9 0,4Global -2,0 -3,0 -0,7 -0,2 2,4 -1,0 2,2 0,5Ajustado de med. temporárias, não recorrentes -2,4 -0,8 -0,3 0,1 0,7 1,6 0,5 0,4Ajustado do ciclo -1,6 -3,3 -1,4 -1,1 1,9 -1,7 1,9 0,3Estrutural -2,1 -1,1 -1,0 -0,8 0,2 0,9 0,1 0,2Primário estrutural 2,1 2,7 2,5 2,5 -0,2 0,6 -0,2 0,0por memóriamedidas temporárias ou não recorrentes 0,4 -2,2 -0,4 -0,3 1,7 -2,6 1,8 0,1hiato do produto* -0,6 0,7 1,3 1,7 1,1 1,3 0,6 0,4componente cíclica -0,3 0,3 0,7 0,9 0,5 0,7 0,3 0,2juros 4,2 3,8 3,5 3,3 -0,4 -0,4 -0,4 -0,2OE/20192017Em % do PIB 2016OE/20192016Variação (p.p. PIB)20179 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________301
Gráfico 15 – Esforço Orçamental (em p.p. do PIB)Anual   Cumulativo  Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Notas: Os valores encontram-se expurgados do efeito do ciclo e do efeito de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 3). As variações podem não corresponder necessariamente às somas dos valores em pontos percentuais do PIB devido a arredondamentos. Em 2019, a postura da política orçamental deverá permanecer neutral. A sua determinação é medida pela variação do saldo primário estrutural, a qual permite aferir a natureza discricionária restritiva ou expansionista da política orçamental, conjugada com a variação do hiato do produto. Para 2019, o recálculo efetuado pelo CFP para o saldo primário estrutural aponta para uma variação praticamente nula, num contexto conjuntural onde, de acordo com a previsão macroeconómica subjacente à POE/2019, ocorre um efeito positivo do ciclo económico sobre o saldo orçamental (Gráfico 16). Para 2018 estima-se uma variação de -0,2 p.p. do PIB. A evolução prevista para 2019, bem como a estimada para 2018, contrasta com a orientação vincadamente restritiva que a política orçamental assumiu no ano de 2017 (variação do saldo primário estrutural de 0,6 p.p. do PIB).Gráfico 16 – Política orçamental e posição cíclica [2014-2019]  Fonte: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: (i) A natureza da política orçamental é avaliada pela variação do saldo primário estrutural; (ii) A posição cíclica da economia é aferida pela variação do hiato do produto, que traduz a diferença entre as taxas de crescimento do PIB e do PIB potencial; iii) O CFP considera que a orientação da política orçamental é restritiva se o rácio do saldo primário estrutural registar uma melhoria anual de, pelo menos, 0,25% do PIB potencial e é expansionista se essa proporção se deteriorar em pelo menos 0,25%. Caso a variação esteja entre -0,25% e +0,25% a política orçamental é considerada neutra. E- Estimativa, P – Previsão.II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________304
Gráfico 17 – Evolução do saldo estrutural (% e p.p. do PIB)Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. Nota: Os valores estruturais encontram-se expurgados do efeito do ciclo económico e do efeito líquido de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 3). O critério do CFP de classificação de medidas temporárias e medidas não-recorrentes não coincide com o considerado pelo MF. Esta diferença assume particular relevância no cálculo do CFP para a variação do saldo estrutural (ver nota de rodapé 47).Apesar de não garantir o ajustamento mínimo recomendado para 2019, a melhoria programada do saldo estrutural aponta para o cumprimento da regra de redução da dívida. De acordo com os cálculos do CFP, baseados na evolução do rácio da dívida pública prevista pelo MF para 2019, a variação do saldo estrutural (recalculado) para 2019 (0,2 p.p. do PIB) aponta para um progresso orçamental compatível com o ajustamento estrutural linear mínimo (MLSA), o que permite garantir o cumprimento do critério da dívida no último ano do período transitório (2019). Gráfico 18 – Regra de redução da dívida pública (em % do PIB)  Fonte: MF e cálculos do CFP. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________307
a substituição deste instrumento por um “Quadro plurianual das despesas públicas”, o qual para além de um limite de despesa total e por missão de base orgânica deve incluir também as projeções de receitas, por fonte de financiamento, de forma compatível com os objetivos constantes do PE. Esta disposição, nos termos atuais, deverá entrar em vigor a partir de abril de 2020.64                                                    64 Artigo 35.o da Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro. Inicialmente, a LEO previa a sua aplicação com efeitos a partir do OE/2019. No entanto, a produção de efeitos foi prorrogada para 1 de abril de 2020, pela Lei n.o 37/2018, de 7 de agosto. Os limites de despesa passam a ser vinculativos para o orçamento do ano económico seguinte e indicativos para o período de programação que coincida com o resto da legislatura. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________316
4 ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA 4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO Ano de 2018 De acordo com o Relatório da POE/2019, o aumento da dívida direta do Estado em 2018 ficará ligeiramente acima do previsto no OE/2018. Segundo o MF, a dívida direta do Estado cifrar-se-á em 244,8 mil M€ no final de 2018, o que corresponde a um aumento do endividamento de 2 mil M€ face ao final de 2017, ao valor de encaixe65. No OE/2018 estimava-se um aumento do endividamento líquido direto do Estado de 8,7 mil M€ para o ano em análise, sendo a estimativa apresentada na POE/2019 superior em 250 M€ (Quadro 15). Esta diferença é explicada pelo maior financiamento líquido obtido através de Obrigações (OT) e de Outra dívida. 66 Estes fluxos são parcialmente compensados pelo maior volume de amortizações antecipadas dos empréstimos do FMI e pelo menor montante emitido em Bilhetes do Tesouro (BT).  Quadro 15 – Previsões para a composição do financiamento em 2018 (M€, valor de encaixe)Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa; CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro; Outra dívida = CEDIC, CEDIM, outra dívida de curto prazo, outra dívida de médio e longo prazo, outra dívida não euro e fluxos de capital de swaps. As necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública para 2018 deverão situar-se 1,3 mil M€ acima da previsão feita no OE/2018. Este incremento deve-se ao maior volume de amortizações e anulações de dívida fundada (+3,6 mil M€), compensado apenas em parte por menores necessidades líquidas de financiamento (-2,3 mil M€) (Quadro 16). Nas amortizações, destacam-se os pagamentos antecipados ao FMI, o maior reembolso de OT e um maior volume de amortizações de produtos de aforro. Relativamente às menores necessidades líquidas de financiamento, são justificadas pelo défice orçamental abaixo do esperado (-2,3 mil M€).                                                    65 Equivale ao valor nominal, excluindo os juros. 66 Nomeadamente Certificados Especiais de Dívida de Médio e Longo Prazo (CEDIM), com um saldo líquido no final de 2018 de 3000 M€, face a um saldo nulo inicialmente previsto, e Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV), cujo saldo líquido ascenderá a 1000 M€, face a 750 M€ inicialmente previstos. Saldo líquidoPeso (%)Saldo líquidoPeso (%) Valor p.p.CA + CT 1 000 11,5 1 000 11,2 0 -0,3Bilhetes do Tesouro 1 0,0 -1 357 -15,2 -1 358 -15,2Obrigações do Tesouro 8 358 96,1 9 037 101,0 679 4,9PAEF -1 436 -16,5 -2 889 -32,3 -1 453 -15,8Outra dívida 775 8,9 3 157 35,3 2 382 26,48 697 100,0 8 948 100,0 250TotalComposição do financiamento2018P (OE 2018) 2018E (POE 2019)Diferença POE/2019 vs. OE/20189 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________317