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Vamos, então, passar ao n.o 3, para o qual existem propostas do PS e do PSD. Diz o actual n.o 3 o seguinte: "As receitas próprias das autarquias locais incluem obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património e as cobradas pela utilização dos seus serviços", ou seja, as receitas patrimoniais e as taxas lato sensu. O PS propõe que se acrescente, quanto às taxas dos serviços utilizados, a expressão "prestados directamente ou através de terceiros", bem como as receitas "provenientes dos impostos autárquicos e da participação nos impostos nacionais e as transferidas do Orçamento do Estado". Por sua vez, o PSD acrescenta apenas "as provenientes do poder tributário".
Estão aqui duas proposta sobre o mesmo tema com alcance diverso. Têm a palavra os proponentes, começando pelo PS.
Faça favor, Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, este artigo deve ser lido em conjugação e articulação com o artigo 106.o, n.o 3 novo, que apresentámos. O debate que fizemos sobre ele foi já bastante interessante, portanto, não o reproduzo. Assim, nessa matéria dou por reproduzido o que então alcançámos. Só trarei à colação algumas conclusões disso um pouco adiante para estabelecer a diferença entre esta proposta e a apresentada pelo PSD.
Gostaria tão-só de sublinhar o seguinte nesta matéria: em primeiro lugar, há uma imperfeição de redacção à partida, porque como quisemos preservar a alusão à expressão "utilização" reconvertemos o segmento em que se diz actualmente as receitas "cobradas pela utilização dos seus serviços" e configurámo-lo para dizer as receitas "por serviços utilizados", o que está francamente a mais. O Sr. Presidente, curiosamente, ao ler, fez salto directo e disse as "cobradas por serviços prestados directamente ou através de terceiros". Suponho que é uma redacção mais correcta do que continuar a expressão "utilizados", que aqui consta um pouco por herança do texto actual, mas sem nenhuma função operatória verdadeiramente relevante, suponho.
Dito isto, quero referir que o preceito faz um elenco, que não é taxativo mas que é mais rico do que aquele que hoje consta do texto constitucional, por forma a aludir especificamente à participação dos impostos nacionais e às transferências do Orçamento do Estado.
O busílis aparentemente decorreu, nos termos que já conhecemos, da introdução de uma alusão àquilo que a chamávamos, e chamamos, impostos autárquicos, com a configuração que decorre do artigo 106.o, e que implicam que a Assembleia da República estabeleça os elementos essenciais dessas espécies tributárias, cuja activação ficaria na disponibilidade das autarquias locais.
Qualquer que seja a resposta que se dê à cobertura constitucional de situações actuais que sem essa cobertura se arriscam a viver numa zona de obscuridade, e qualquer que seja o nomem juris que venhamos a adoptar para qualificar essas receitas, cuja razoabilidade não existe de uma especial controvérsia e sobre cuja supressão suponho que ninguém quererá fazer um elogio fúnebre, descontado esse aspecto, aquilo que vos propomos é quase um olhar para o mapa das receitas que em boa razão, face ao quadro legal, face àquilo que é um quadro razoável, face à experiência do Direito Comparado e face a uma prospectiva quanto ao seu futuro, as autarquias têm e enriquecer um pouco a mancha de figuras de receita constantes no elenco constitucional.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, é tão-só isto o que propomos.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, e quanto aos serviços prestados directamente ou através de terceiro?O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, tenho a meu lado um ilustre Deputado e vereador que tem entre mãos, com carácter sistemático, orçamentos camarários, o que não é o meu caso, mas do estudo verificamos que em matéria de serviços há várias formas de prestação, sendo a prestação directa apenas uma delas. Há outras modalidades que não deixam, todavia, de integrar receitas autárquicas, como tal podendo ser mencionadas. Em todo o caso, estamos abertos à formulação que não introduza nessa matéria senão rigor.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes para apresentar a proposta do PSD.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, gostaria de comentar a proposta do PS, porque a do PSD já está apresentada.O Sr. Presidente: - Exacto, essa proposta já está apresentada. Então, está aberta a discussão das duas propostas.
Faça favor, Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, devo dizer que quanto à proposta do PS vejo dificuldades do princípio ao fim, com toda a franqueza e com toda a serenidade.
Começando pelo aspecto já focado pelo Sr. Presidente, posso perceber a intenção de se cobrir aqui a situação, por exemplo, de empresas públicas municipais ou de serviços prestados por entidades que, embora dependentes da câmara, têm personalidade jurídica distinta e, portanto, nesse sentido, são terceiros em relação à câmara.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Exacto! É o caso da recolha do lixo!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sucede que a forma como isto está aqui redigido coloca um problema, do meu ponto de vista não ultrapassável, referente às concessões. É evidente que não são, nem podem ser, receitas próprias da câmara os serviços cobrados por concessionários camarários, mas a redacção também diz isso, e não pode dizer.
Concordo convosco quanto àquela preocupação, embora deva dizer que a considero perfeitamente supérflua, pois já assim acontece no actual texto da Constituição. O preciosismo de acrescentar, do meu ponto de vista - quero confrontar o PS com isso, pelo que peço que reponderem -, coloca problemas deste tipo, que obviamente extravasam a intenção, boa, é claro, de quem redigiu a proposta. Mais vale, então, arrepiar caminho e deixar as coisas como estão, porque, de facto, entrar por este caminho coloca-nos problemas inultrapassáveis, temos que começar aqui a excepcionar uma série de situações que, obviamente, não podem constituir receitas próprias.
Não faz sentido nenhum haver um concessionário e depois dizer "Está bem, ele é um concessionário mas a receita é da câmara"! Sabemos que não é assim!
Seguindo a redacção do acrescento do PS, vou agora referir-me ao problema dos impostos autárquicos. O Sr. Deputado José Magalhães, e bem, do meu ponto de vista, aproveitou a apresentação desta norma para não voltar a entrar no problema dos impostos autárquicos, porque, de facto, a maneira como está aqui colocado... A expressão "poder tributário" pode não ser feliz, eu próprio já o disse, mas também ainda não encontrei nenhuma melhor, sendo um esforço que todos terá de mobilizar, porém a expressão "impostos autárquicos" nunca, e muito menos colocada ao lado de imposto nacional! Então é que a dicotomia imposto autárquico/municipal fica perfeitamente colocada aqui, prestando-se não já a mal entendidos mas, obviamente, a uma interpretação profundamente errada e não condizente, nem com a vontade dos proponentes nem, seguramente, com a vontade do PSD. Ou seja, nunca por nunca o que está aqui em causa pode ser a situação de impostos que tenham incidência apenas no território autárquico, na circunscrição territorial que é uma determinada autarquia; isso é perfeitamente inaceitável!
Quanto à questão da participação nos impostos nacionais, Sr. Deputado, também tenho as mais sérias dúvidas! O texto da proposta para o n.o 3 - e convém ler o preceito todo - diz que "As receitas próprias das autarquias
incluem obrigatoriamente (...)". Portanto, está aqui a dizer que há uma participação obrigatória das autarquias locais, sob a forma de receita própria, em todo e qualquer imposto nacional. É isso o que resulta do texto da proposta, aparentemente, porque não se trata de números autónomos, isto é, a proposta diz que "As receitas próprias das autarquias incluem obrigatoriamente" e, depois, elenca várias coisas entre vírgulas e algumas com "e".
Portanto, o que está aqui a dizer-se - já tivemos um pouco esta discussão quando falámos das finanças regionais - é, atenção, a participação das regiões nos impostos nacionais não pode ser um direito prescrito na Constituição de uma forma perfeitamente taxativa, sob pena de estarmos a perverter, por um lado, as regras das duas vias, os princípios da solidariedade, e também de estarmos a atingir resultados que não estamos a entrever!... Porque o que aqui está é que passa a haver uma obrigação, um direito inalienável das autarquias a considerar como receita própria uma participação - é certo que não se quantifica a participação - em todo e qualquer imposto de âmbito nacional, o que me parece, de facto, no mínimo, um equívoco, e não será seguramente essa a intenção dos proponentes.
Quanto às transferências do Orçamento do Estado, essa é uma questão pacífica, em que estamos completamente de acordo e que não nos suscita qualquer tipo de equívocos. A única dúvida que tenho é não saber se transferências do Orçamento são receitas próprias, mas trata-se de uma dúvida apenas técnica, não jurídica. Não sei se o conceito de transferência é subsumível ao conceito de receita própria. É só esta a dúvida que tenho, porque é evidente que, em termos de linguagem comum, estamos todos de acordo em considerar que fazem parte das finanças locais a transferência do FEF e todas as outras transferências. Até porque nas transferências temos as transferências de capital e as despesas! Portanto, quanto a este aspecto tenho só uma dúvida técnica.
Quanto ao resto, de facto, o PSD tem problemas devido às interpretações que suscitei. Quanto a esta parte final temos só uma dúvida técnica.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, as propostas continuam à discussão.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, gostaria de fazer só uma pequena observação.
Em relação à primeira questão suscitada, a do regime dos serviços prestados, a verdade é que não vejo que nesta matéria se desenhe uma tendência para as autarquias deixarem de recorrer cada vez mais a formas inventivas de criação de corpos, de estruturas e de modalidades, as mais diversas, de garantir uma mais eficiente prestação de serviços,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Cada vez mais concessões, Sr. Deputado José Magalhães!O Sr. José Magalhães (PS): - ... sob o lema, em certos casos, até da privatização, mas em muitos casos basicamente em termos de criação de entes capazes de intervir na área dos serviços essenciais, sempre em articulação, na esfera jurídica, com o mundo autárquico.
Francamente, não vejo que o preceito actual cubra rigorosamente isso, ou seja, aludir a receitas cobradas pela utilização dos seus serviços tem implícita uma ideia de prestação directa.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - E a gestão do património?O Sr. José Magalhães (PS): - O Sr. Deputado Luís Marques Guedes objecta que isso abrange demais, porventura abrange demais quanto às concessões, como sublinhou.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Pensa que a gestão do património não contém já essas virtualidades?O Sr. José Magalhães (PS): - E chama a isso gestão do património?!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Na parte em que não seja utilização dos seus serviços!O Sr. José Magalhães (PS): - Nesse cenário, dá-lhe uma interpretação extremamente extensiva!
Para concluir, a participação nos impostos nacionais, interpretada como o Sr. Deputado a interpretou, escapa um pouco ao sentido originário da nossa proposta, por isso se o problema é deixar esse aspecto inequívoco, deixemo-lo. No entanto, além daquilo que decorre do artigo 240.o, n.o 2, ou seja, a justa repartição de recursos públicos, o que seguramente não deixará de comportar uma componente ou uma dimensão no que diz respeito à atribuição, à afectação das receitas fiscais,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mas não numa participação obrigatória!O Sr. José Magalhães (PS): - ... através de modalidades diversas, incluindo naturalmente essa, mas não apenas, a refracção disso numa alusão à participação em impostos nacionais, com franqueza, parece-me um retrato de família numa composição que se augura bastante duradoura.
Quanto à questão de carácter técnico-jurídico sobre a qualificação jurídica das transferências correntes e de capital e a sua compatibilidade com a classificação de recursos próprios, vamos naturalmente ter tempo ainda de ponderar se há um conflito ou se, pelo contrário, na acepção que está neste artigo da Constituição isso não é especialmente chocante.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, gostaria de fazer uma pergunta, aliás, apelo aqui à participação do Sr. Deputado Nuno Baltazar Mendes, porque devo dizer que tenho algumas dúvidas sobre esta fórmula do PS.
Percebo qual é a ideia. Por exemplo, no que se refere ao que está agora a ser feito em todo o País em relação à recolha do lixo, até por lei estão obrigadas as câmaras municipais a participar - em capital minoritário no total do capital da empresa constituída para o efeito - numa empresa de capitais públicos que vai proceder à recolha,
ao tratamento e à selecção dos lixos que vão ter tratamento, quer nos aterros quer nas outras estruturas que estão a ser criadas. Porém, aquilo que consta da proposta do PS é uma coisa diferente, e penso que não é irrelevante em termos administrativos - é aqui que apelo à participação do Sr. Deputado Nuno Baltazar Mendes, que porventura pode ter mais informação do que eu.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá, mas peço que não exageremos na discussão da matéria.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, vou até ser bastante breve.
Quero apenas dizer que o fundamental no n.o 3 do artigo 240.o não é estabelecer um elenco de todos os tipos
de receitas municipais possíveis. Creio que o fundamental é garantir aquilo que constitui efectivamente receitas que não podem deixar de ser do município, isto é, receitas que no fim de contas estão ligadas à autonomia patrimonial e à autonomia financeira. Isto significa que não há nenhuma receita que tenha que ser legitimada através do n.o 3 ou de qualquer outra disposição constitucional.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exactamente! Isto não é exaustivo!O Sr. Luís Sá (PCP): - Qualquer dos problemas colocados, a meu ver, não se põem! Julgo que no caso de uma pessoa colectiva pública, de uma empresa municipal, por exemplo, as receitas são da própria empresa municipal, obviamente, mas podem estas reverter para o erário municipal sem necessidade de uma norma de autorização por parte da Constituição para o efeito.
Portanto, creio que a preocupação fundamental, naturalmente louvável, subjacente a esta norma talvez não tenha grande razão de ser. O problema que, esse sim, me parece importante e está em aberto é o de encontrar a forma adequada, necessariamente em ligação com a Constituição financeira, já discutida, de resolver a questão, por um lado, da cobertura das derramas e, por outro lado, da fixação por parte do município da taxa de incidência da contribuição autárquica, ou taxas de incidência de outro tipo de impostos que a lei venha a estabelecer e que tenham a natureza de impostos que revertem para a autarquia ou de impostos municipais.
Naturalmente, este é um ponto discutido, creio até que ao longo do tempo houve uma evolução nesta matéria: houve o tempo em que estávamos perante impostos estaduais que revertiam integralmente para o município; e houve um momento a partir do qual se evoluiu para impostos municipais, não só apenas do ponto de vista do nomem juris, isto é, da designação por parte da lei ou da designação nos selos dos automóveis, houve uma série de medidas complementares desta.
Portanto, é em relação a esta questão que creio haver um problema efectivamente importante.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - A receita é que é municipal, o imposto é nacional!O Sr. Luís Sá (PCP): - Creio que é uma interpretação inteiramente defensável, o que levaria a condenar - se me permite este parêntesis - a prática do Governo PSD de chamar-lhe municipal em todo o lugar que pôde! Mas isso é outra questão que não vem ao efeito!...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Isso é para o cidadão perceber que o dinheiro que está a pagar é receita do município, não é que o imposto seja do município.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, permitam-me...O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, se me permitisse, queria completar a minha intervenção com uma última referência.
Na proposta do PS há um aspecto para o qual gostaria de chamar a atenção, que é o facto de incluir simultaneamente participação em impostos nacionais e receitas transferidas do Orçamento do Estado. Por exemplo, o Fundo de Equilíbrio Financeiro já foi calculado a partir da participação em impostos nacionais e já foi calculado a partir das próprias despesas públicas, sem que isto envolvesse a obrigatoriedade, nos termos da lei que vigorava na época, de haver também uma participação em impostos nacionais. O problema que aqui está colocado, aí sim de forma inovadora, é o de impor simultaneamente a participação nos impostos nacionais e transferências do Orçamento do Estado, o que em certo tipo de soluções para as finanças locais pode, por exemplo, obrigar ao mesmo tempo a estabelecer o FEF e a participação noutro tipo de impostos nacionais.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): * A norma introduz qualificações na área onde elas são importantes, ou seja, obviamente não se trata de uma norma de autorização, mas de garantia e, como o debate prova, há duas ou três coisas básicas a garantir, as quais acabaram de ser referidas. É isso que queremos, estamos abertos a todas as redacções que quiserem, mas este fim garantístico é bastante meritório, pelo passado e pelo significado em termos de futuro, qualquer que ele seja.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Queria só fazer uma pergunta directa, porque, penso, o debate foi útil porque clarificou as posições. Para mim, a questão mais importante foi referida agora pelo Sr. Deputado Luís Sá relembrando que o programa normativo do n.o 3, como disse o Sr. Deputado José Magalhães, não tem que ver com a lista exaustiva da panóplia de receitas das finanças, mas com um núcleo essencial que, obrigatoriamente, ...O Sr. José Magalhães (PS): * Tem a ver com a expressão "incluem obrigatoriamente", referida claramente pela norma.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Exactamente!
A pergunta directa que queria fazer era a seguinte: podemos dar por adquirido o princípio, que penso que já tinha sido ressaltado aquando da discussão do artigo 105.o ou 106.o, de que há um consenso - não sei se o termo adequado é poder tributar - de ampliar, no mínimo, de constitucionalizar algumas situações como a da contribuição autárquica, que já existe hoje em dia, permitindo que o legislador ordinário da lei das finanças locais amplie este tipo de situações para outro tipo de impostos que são criados nacionalmente, mas cuja receita reverte para a autarquia? Por outro lado, parece-me que, quando uma câmara opta por determinar a taxa de um imposto como a contribuição autárquica numa determinada percentagem e não noutra, se ela tem competência para isso, tem de constar de forma evidente na Constituição que a receita que daí decorre tem que ser obrigatoriamente receita própria da câmara, porque a câmara tem uma competência essencial na determinação do valor daquela.
Portanto, a câmara tem de ser responsabilizada, já que é a câmara que decide quanto é que se cobra, e a receita nunca pode vir a ser receita de outrem, tem que ser da própria câmara, até por uma lógica de responsabilização nos dois sentidos.
Portanto, independentemente de se tratar do conceito de poder tributário ou de outro, estamos de acordo com essa lógica, da qual já falámos, de constitucionalizar a competência das autarquias locais relativamente a matéria tributária no sentido de passarem a ter, verdadeiramente e sem dúvidas quanto à sua constitucionalidade, alguns poderes, sem pôr em causa o princípio da criação de impostos, que tem que ser sempre nacional?
Por outro lado, quando assim seja, estamos de acordo quanto ao facto de isso poder ser inscrito neste núcleo essencial de receitas obrigatórias da câmara, exactamente por uma questão de responsabilização? Se a câmara é que vai decidir acerca de elementos essenciais do imposto tem que ser ela necessariamente a arrecadar a receita e não a transpô-la para outrem, eventualmente prejudicando outrem que fica sem este poder de determinar coisas essenciais. O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, suponho que já tínhamos consenso para a constitucionalização de situações como as descritas quando discutimos o artigo 106.o e, portanto, só nos podemos congratular e reafirmá-lo.
Quanto à função da norma, creio que estamos razoavelmente entendidos.
Quanto à importância de garantir a inclusão obrigatória de participação fiscal, como a referida na parte final da nossa proposta, e a transferência do Orçamento do Estado com o sentido que resulta da discussão, aí, sim, precisaríamos de um consenso alargado e explicito da parte dos Srs. Deputados das demais bancadas, porque há, também neste caso, clarificações e acrescentos cuja mais-valia foi demonstrada.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Mas quanto à participação nos impostos?O Sr. José Magalhães (PS): * Quanto à segunda parte estão aclaradas as suas dúvidas e está estabelecida a diferença entre isto e a questão das transferências do Orçamento do Estado nos termos em que as prevemos na parte final do n.o 3 como algo que constitui uma inclusão obrigatória.O Sr. Presidente: * Mas o PS estabelece uma distinção entre os conceitos de participação nos impostos nacionais e transferências do Orçamento do Estado, distinção essa que não foi clarificada. O que é isso de participação em impostos nacionais?O Sr. José Magalhães (PS): * A participação em impostos nacionais é o nosso retrato do status quo na parte em que ele cobre algumas figuras que aqui foram aludidas, mas na parte em que não cobre as derramas, por exemplo, e que em não cobre outras figuras que poderiam ser criadas por lei e activadas ou não segundo a vontade das autarquias.O Sr. Presidente: * Sim, mas se há algo que a expressão impostos autárquicos designa são exactamente essas figuras, portanto isso já consta dos em impostos autárquicos.O Sr. José Magalhães (PS): - Não, nessas figuras estariam outras modalidades que, em termos de concretização, exigiriam esforço de legiferação corrente ao abrigo de leis-menu que permitam, definidos os elementos essenciais ao município, primeiro, activar ou não e, em segundo, activar segundo o modelo a, b, c, ou d.
Mas esse foi o debate que tivemos sobre o artigo 106.o.O Sr. Miguel Macedo (PS): * Então, por que é que não aderem a uma formulação do tipo da que faz o PCP para o n.o 3?O Sr. José Magalhães (PS): * Não, isso é outra coisa totalmente diferente!O Sr. Presidente: * Penso que aqui há alguns preconceitos e algumas imprecisões. Em primeiro lugar, a proposta feita pelo PS de distinguir entre os serviços prestados directamente ou através de terceiros não tem pés para andar, pois só introduz equívocos e nada acrescenta, salvo dificuldades de compreensão.
Quanto às receitas provenientes dos impostos autárquicos não compreendo o preconceito do PSD. Os impostos autárquicos, na designação corrente, mesmo entre os fiscalistas, são os impostos que por lei estão afectados às autarquias. A lei qualifica como imposto municipal a sisa, o imposto de circulação automóvel, os quais são, para toda a gente, impostos autárquicos, para além da própria contribuição autárquica propriamente dita e das derramas. Estes são impostos, à partida e ab initio, atribuídos às autarquias como receita própria. A meu ver, isso é distinto de atribuir às autarquias poder tributário. É óbvio que pode haver impostos autárquicos sem haver poder tributário; o imposto de circulação automóvel e a sisa não incluem poder tributário municipal. Isso acontece com as derramas e com a contribuição autárquica propriamente dita, o imposto sobre os bens imobiliários.
Portanto, penso que se deviam distinguir duas coisas: uma são os impostos autárquicos (demos-lhe este nome ou outro, desde que saibamos o que queremos dizer, evitando equívocos), que são aqueles que a lei atribui como receita própria às autarquias. Esses são receita e a Constituição garante que, entre as receitas autárquicas, tem de haver impostos à partida com receita própria atribuídos ao municípios. Outra coisa é a ideia de atribuir às autarquias poder tributário, porque esse inclui o poder de fixar um taxa ou mesmo de lançar certos impostos, isso sim é poder tributário.
Estou de acordo com as duas coisas: penso que a proposta do PS deve ser adoptada na parte em que atribui receita obrigatória às autarquias, isto é, impostos autárquicos, com esse outro nome, e devemos acolher a ideia do PSD de reconhecer, nos termos da lei, poder tributário, pelo menos para constitucionalizar aquele que já existe no que respeita à fixação da taxa da contribuição autárquica propriamente dita e à possibilidade de lançar derramas.
É óbvio que qualquer desses impostos é criado por lei da Assembleia da República, e mesmo quando se reconhece poder tributário às autarquias este é sempre limitado, não se trata de criar o imposto ab initio, é de, quando muito, lançá-lo, quando menos fixar um ou outro elemento desse mesmo imposto. Mas pode haver - e há, e penso que deve continuar a haver - impostos que não implicam nenhum poder tributário das autarquias e que são autárquicos, porque, à partida, existem como receita própria.
Portanto, penso que devíamos distinguir estas duas coisas, se calhar, até devíamos separar a ideia do poder tributário dizendo que as autarquias têm poder tributário nos
termos da lei, ou podem tê-lo. Quanto ao n.o 3 dever-se-ia acrescentar apenas "as provenientes dos impostos autárquicos que lhe sejam atribuídos por lei".
Portanto, repito: uma coisa são as receitas fiscais que pertencem ab initio às autarquias, outra coisa é o poder tributário que elas podem vir a ter e eu proporia que fosse feita a separação. Quanto ao n.o 3 acrescentaria - e essa seria a inovação - a expressão "as provenientes dos impostos que lhe sejam atribuídos por lei". Tinham de certeza impostos, mas os que têm seria a lei a determiná-los e autonomizaríamos a ideia de que as autarquias podem ter poder tributário nos termos da lei.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Podia ser como o PSD propõe, ficando o poder tributário apenas no n.o 2.O Sr. Presidente: * Talvez e com isso economizávamos.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * No n.o 3 não se fazia referência ao poder tributário, mas sim à realidade dos impostos autárquicos, ficando de averiguar a terminologia.O Sr. Presidente: * Penso que essa era uma boa transacção!
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): * Sr. Presidente, creio que as questões colocadas são fundamentalmente de ordem técnica e não propriamente político e é neste plano que vou levantar a questão seguinte.
Quando falamos em impostos autárquicos ou em poder tributário como poderes obrigatórios das autarquias locais estamos a pensar no fundamental em municípios. E quero colocar à reflexão os problemas que isto levanta por exemplo em relação a outros órgãos locais em relação aos quais certamente não queremos atribuir nem impostos por exemplo de freguesia nem poder tributário.
Mesmo em relação às regiões, falta saber se também lhes queremos conferir impostos regionais e a criação de poder tributário.O Sr. Presidente: * O problema está bem levantado.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Sr. Presidente, penso que o problema é muito pertinente, mas quero só fazer uma primeira chamada de atenção que simplifica o nosso trabalho. Se pusermos o poder tributário no n.o 2, este problema desaparece, porque estando no n.o 2 é o regime das finanças locais a estabelecer por lei, e, portanto, a lei depois dirá se é só o município que tem poder tributário.
Quanto ao problema das receitas próprias, dos impostos autárquicos, é que penso que a questão colocada pelo Sr. Deputado Luís Sá tem toda a pertinência, já que nesse caso não se remete para a lei.O Sr. Presidente: * Penso que tem razão em relação aos dois.O Sr. Luís Sá (PCP): * A forma do PSD obrigaria a dar poder tributário às freguesias.O Sr. Presidente: * O problema põe-se em relação às duas questões.O Sr. Luís Sá (PCP): * A fórmula do PSD aponta claramente para a obrigatoriedade de estabelecer... O regime de finanças locais, a estabelecer por lei, dotará as autarquias locais de poder tributário. Não é uma norma de autorização é uma norma que crie uma obrigação ao Estado.O Sr. Presidente: * O problema coloca-se em relação às duas realidades, em relação ao poder tributário e aos recursos fiscais. Ou se adopta uma fórmula que admita que não sejam todas as autarquias, ou, então, temos de a colocar mais à frente a propósito dos municípios e eventualmente das regiões administrativas. Não pode é ficar tal como está, o que parece óbvio.
Então, passamos ao artigo 241.o e voltamos a esta quando tratarmos do artigo das finanças municipais.
Segundo o artigo 241.o, n.o 2, a Assembleia será eleita por sufrágio universal directo secreto dos cidadãos residentes segundo o sistema de representação proporcional. o CDS-PP propõe a eliminação da representação proporcional, mas já vimos que isto não tem viabilidade e embora pense que o próprio CDS-PP já não insiste mesmo assim esta questão fica registada.O Sr. Luís Sá (PCP): * Sr. Presidente, se me permite, ficaram por ver duas propostas do PCP.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Exactamente!O Sr. Presidente: * Tem razão, Sr. Deputado, se calhar foi porque parti da hipótese de que elas eram inviáveis.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, independentemente disso, não gostaria que os outros partidos deixassem de pronunciar-se.
Se o Sr. Presidente permitir, por uma questão de celeridade, apresentarei as duas propostas.
Em relação ao n.o 3 do artigo 240.o, creio que é evidente que se trata de vedar constitucionalmente a degradação, em termos reais, das receitas das autarquias locais.
Em relação ao n.o 5 do mesmo artigo, aquilo que está no nosso espírito é a ideia de que o Estado e as pessoas colectivas públicas que têm dividas a cobrar das autarquias locais devem fazê-lo pelos meios judiciais adequados e não através de uma via, que foi muito praticada no passado recente, que é a retenção de receitas na fonte, designadamente, de percentagens do Fundo de Equilíbrio Financeiro, ou até de acções que põem em causa o património das autarquias locais, tanto mais que, por vezes, parte das dívidas que estão em causa até são contestadas pelas próprias autarquias locais.
Portanto, trata-se de matérias a resolver por acordo ou através de recursos aos tribunais e não através de actos unilaterais que nos parecem de todo em todo indevidos. Isto é, seguiu-se uma prática de recorrer à autoridade, e até ao abuso de autoridade, em vez de recorrer aos tribunais, como é próprio de um Estado de direito, e esta prática, cremos, deveria ser constitucionalmente inviabilizada.
O Sr. Presidente: * Sr. Deputado, somos um Estado de direito, mas também um Estado de regime administrativo em que o Estado tem o privilégio da execução prévia.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, o Estado tem o privilégio de execução prévia, mas o que se passou foi que, muito frequentemente, as dívidas em causa até eram publicamente questionáveis, como, aliás, veio a demonstrar-se. Portanto, a retenção na fonte...O Sr. Presidente: * Portanto, foram impugnadas!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Normalmente, são todas impugnadas!O Sr. Luís Sá (PCP): * Como o Sr. Presidente sabe, nessa matéria, muito frequentemente o funcionamento dos tribunais é bastante moroso - infelizmente - e, entretanto, as populações são prejudicadas. É isso que se pretende evitar, isto é, abusos de autoridade que prejudicam as populações.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, estas duas propostas estão à discussão: uma é a de estabelecer um direito à participação nas receitas do Estado e à sua actualização, outra é a de proibição de compensação de créditos do Estado.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, em relação à primeira proposta, creio que o bom princípio do artigo 240.o, n.o 2, cobre aquilo que é útil, ou seja, a justa repartição de recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias é uma regra basilar e incontornável. De resto, elas não sairão debilitadas desta revisão constitucional, seguramente, pelo contrário.
Contudo, naturalmente, as receitas públicas sofrem fluxos e o Estado e as autarquias locais não são imunes a épocas de maior e de menor prosperidade, e esse ajustamento far-se-á com uma gestão prudente e tendente a não punir, mas sem que se possa, suponho eu, estatuir, em termos absolutos e absolutamente consagradores, uma espécie de irreversibilidade das aquisições financeiras da autarquias.O Sr. Luís Sá (PCP): - Descentralização financeira, Sr. Deputado!O Sr. José Magalhães (PS): - Não, é mais do que uma descentralização financeira; é a garantia da progressão inevitável, em quaisquer circunstâncias e acima de quaisquer circunstâncias, das transferências financeiras autárquicas.O Sr. Presidente: * Sr. Deputados, o PCP não propõe um incremento, mas apenas a manutenção.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Tivemos, aqui, um sindicado regional, agora temos um sindicato nacional.O Sr. José Magalhães (PS): * Não, Sr. Presidente, e até o faz de uma dupla maneira - com toda a justeza o observo -, porque, por um lado, alude ao conceito de actualização e, por outro lado, fixa o parâmetro negativo, ou seja, aquilo que se quer evitar, a chamada solução com "tranca", pela positiva e pela negativa. Portanto, o alcance é perceptível, mas a dupla "tranca" tem este problema que equacionei e que, suponho, é um problema objectivo.
A segunda proposta tem o mesmo problema, de outra forma, ou seja, "absolutiza"...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado José Magalhães, já agora, permita-me que o questione pelo seguinte: não percebo a discriminação, porque esteve disponível para acrescentar mais dois grandes pacotes à garantia das receitas regionais e, em relação aos municípios, nem sequer quer a irreversibilidade do que eles já tem!O Sr. José Magalhães (PS): - Foi gravado?O Sr. Presidente: - Não, não foi!Risos.O Sr. José Magalhães (PS): - Em relação à segunda proposta, a formulação também é inteiramente absoluta para o Estado, ou seja, o Estado, no limite, não poderia sequer exercer os seus direitos normais e as suas prerrogativas de defesa dos seus interesses patrimoniais em casos em que houvesse não dívidas dúbias, como aquelas que o Sr. Deputado referiu, mas dívidas certas, inclusivamente mecanismos normais que entre credores e devedores se permite arbitrar, em regime administrativo, ou seja, figurando um certo poder paradigma de actuação.
Obviamente, nada disto tem que ver com o sancionamento ou com a cobertura constitucional a quaisquer situações de "tripudiação" sobre direitos de autarquias ou a quaisquer excessos que não são legítimos face ao texto constitucional, e não é preciso este acrescento para que sejam ilegítimos face ao texto constitucional, suponho eu.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Miguel Macedo.O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Sr. Presidente, muito brevemente, a proposta do PCP para o n.o 5 do artigo 240.o, parece-me ser claramente excedentária face àquilo que deve estar contido no texto constitucional, quando muito será uma matéria a inscrever na lei.
São conhecidos alguns conflitos do passado - que, aliás, tiveram algum brado público - nesta matéria, portanto, comungando das preocupações do Sr. Deputado Luís Sá, parece-me que é perfeitamente excessivo consagrar uma norma destas na Constituição.
Em relação à proposta do PCP para n.o 3, quero, em rigor, concordar com parte do que disse o Sr. Deputado José Magalhães.
Não haveria grande problema se o PCP terminasse a redacção da sua proposta na palavra "actualizadas", contudo, quando prevê "(...) actualizadas de modo a impedir a sua degradação em termos reais.", levanta uma questão como esta: se, por exemplo, de hoje para amanhã o governo ou a comunidade, num estádio superior de integração económica, entenderem baixar a taxa do IVA, isto tem, obviamente, em termos de reflexos financeiros das autarquias, um impacto que só pode ser negativo face ao actual quadro de distribuição de verbas e à importância que tem o FEF nas autarquias locais, referido, obviamente, à receita que provém do IVA. Portanto, considero a que redacção da proposta ficaria muito bem se fosse só até à
palavra "actualizadas", mas pode ser complicado prever que as receitas devem ser actualizadas garantindo sempre um aumento em termos reais, face a situações que hoje não podemos visualizar e que não desejamos, obviamente.
Parece-me que neste caso a tal "tranca" é excessiva, face àquilo que pode vir a acontecer, e que nós não desejamos, como é evidente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a minha posição é mais radical. Penso que, em termos constitucionais, não deve garantir-se um direito de participação, julgo que, à la longue e em termos abstractos seria razoável, à partida, que houvesse uma tal distribuição das receitas próprias que as autarquias não precisassem de transferências.
Portanto, inscrever como direito abstracto um direito de participação nas receitas do Estado e garantir a sua actualização, independentemente do volume de atribuições que, em cada momento, caibam aos municípios, a cada uma das autarquias, parece-me ser de uma fixidez, de uma rigidez, verdadeiramente insensata.
Quanto à proposta para o n.o 5, nos termos em que está redigida, de facto, não tem sentido. Quer dizer: proibir, pura e simplesmente, qualquer compensação, ou seja, mesmo que o Estado tenha créditos verdadeiramente não poder reter receitas para se ressarcir das dívidas dos municípios ou das autarquias, também me parece uma solução perfeitamente excessiva. E penso que estas soluções do projecto PCP, de facto, são um tanto...Uma voz não identificada: - Proteccionistas!O Sr. Presidente: - São superproteccionistas!O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, posso intervir?O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, quero apenas referir o seguinte: em relação ao n.o 3, naturalmente, ele tem um pressuposto: é que o nível de atribuições das autarquias locais não baixa globalmente de um certo nível. Aliás, corresponde, creio eu, a uma garantia decorrente do próprio princípio da descentralização administrativa...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Sá, mas imagine que há a atribuição de receitas fiscais directas, de impostos directos. Então, as transferências não podem diminuir? Podem e devem!O Sr. Miguel Macedo (PSD): - Na lógica do PCP, têm que compensar as outras.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, nós estamos, naturalmente, abertos - ou estaríamos, abertos, naturalmente, porque a proposta é inviável - a alterações que clarifiquem aquilo que é a preocupação fundamental nesta matéria: é que, de acordo com o princípio de que a descentralização administrativa não deve baixar de limiares que a própria Constituição garante, também as transferências financeiras não se devem degradar em termos globais. É isto que está em causa.
E mais: em relação ao n.o 3, por exemplo, estamos abertos a uma redacção que, em vez de garantir que as próprias receitas das autarquias não se degradem em termos reais, garanta que não se degrade a relação financeira entre o Estado e as autarquias locais, isto é, a participação das autarquias locais no conjunto das receitas públicas, isto é,...O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Deputado, isso decorre do artigo 240.o, n.o 2.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Isso é outra coisa!O Sr. Presidente: - Mas esse é o n.o 2 de que tratámos e que a doutrina tem tentado densificar, com alguns esforços meritórios.O Sr. José Magalhães (PS): - A doutrina tem esgotado tudo!O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, sem dúvida nenhuma que esses esforços são altamente meritórios, mas isso não significa que tenham produzido resultados práticos, daí que importasse densificar, não na doutrina mas na própria Constituição.O Sr. Presidente: - Olhe que tem tido resultados práticos. Alguns, quero crer.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, tem tido resultados bastante restritos, como sabe, designadamente, nos últimos anos, houve uma degradação significativa nesta matéria.O Sr. Presidente: - Se calhar, isso justifica alguns resultados eleitorais! Portanto, há alguma justiça democrática nestas coisas!Risos.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, creio que um dos méritos de uma Lei Fundamental é que nem todos os direitos tenham que esperar por resultados eleitorais para serem concretizados. Creio que isso é óbvio, o Sr. Presidente bem o sabe e bem o tem ensinado.
Quanto à nossa proposta para o n.o 5 do artigo 240.o, o que está em causa não é, obviamente, a cobrança de créditos bem firmados por parte do Estado; creio que as autarquias locais têm que pagar esses créditos, não podem deixar de o fazer, e, se não o fizerem, naturalmente, pagam juros, tanto que eles, frequentemente, não são módicos. O problema - e foi este problema que deu origem à nossa proposta - é o das dívidas questionáveis e questionadas que o Estado cobra através da retenção na fonte, no uso do privilégio de execução prévia.
O problema do privilégio de execução prévia é que ele é bastante questionado; foi-o, por exemplo, no seio da comissão que preparou o projecto do Código do Procedimento Administrativo, como é sabido, e muito.
Nesta matéria, cremos que o que propomos é de todo em todo justificado, porque são os interesses das populações que estão em causa, uma vez que esta retenção na fonte de créditos questionados prejudica as populações. É isto, efectivamente, que está em causa. Não queremos, naturalmente, que a partir daqui se premeie uma prática das autarquias que não pagam as respectivas dívidas ao Estado; não se trata obviamente disso.
O Sr. Presidente: - O que também tem havido!O Sr. Luís Sá (PCP): - Também tem havido e, por isso mesmo, pagam juros.O Sr. Presidente: - Em todo o caso, as propostas não tiveram acolhimento.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, posso intervir?O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, permita-me só que sublinhe que a nossa atitude nesta matéria é, obviamente, de cumprimento da Constituição e da boa hermenêutica daquilo que dela decorre, não desejaríamos vê-la diminuída, hermenêuticamente, nesta matéria.
Contudo, a bondade das densificações ou qualificações tem que ser provada. Ora, o que resulta da discussão é uma enorme dificuldade - para não dizer impossibilidade - de explicitar argumentos razoáveis que neutralizem aqueles que foram deduzidos quanto aos inconvenientes específicos das redacções formuladas. Ou seja, no primeiro caso, cria-se uma espécie de obrigação de uma curva ascendente, imune a tudo e sempre algumas décimas, ou alguma décima pelo menos, acima da taxa de inflação, qualquer que seja, e a determinar por uma forma adequada, e uma cristalização do modelo de distribuição de receitas! Cristalização! Aspecto que foi muito bem sublinhado, por último, pelo Sr. Presidente. Ora, para estes argumentos que resposta é que há? Verdadeiramente, não há resposta!
Quanto aos outros argumentos, relativos ao n.o 5, francamente, a questão ainda é mais difícil, porque o que ficou demonstrado é que aquilo que é justo proibir já está proibido e que aquilo que não se pode proibir, e isto proíbe, não se deve proibir.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, o "argumentário" fica feito. As propostas não tiveram acolhimento.
Agora, sim, vamos passar à discussão do artigo 241.o. Quanto ao n.o 2, há uma proposta do CDS-PP, para eliminar a garantia da representação proporcional, e há uma do PS, para acrescentar a expressão "(...) nos termos da lei".
Os Srs. Deputados do CDS-PP nada querem acrescentar, porque esta matéria já foi discutida várias vezes, sempre sem o êxito - de resto, justificado - destas propostas.
Assim sendo, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes, do PSD, para justificar o acrescento da expressão "(...) nos termos da lei.".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, em justificação da proposta do PSD, só digo que ela tem apenas o intuito de flexibilizar. Isto é, não apontamos nenhum caminho necessário, mantemos o princípio da representação proporcional e pretendemos apenas flexibilizar o texto constitucional, no sentido de permitir ao legislador uma eventual adaptação, respeitando a representação proporcional a este ou aquele tipo de situações. Não é mais do que isto, não está cá mais nada do que isto.O Sr. Presidente: * Sr. Deputado Luís Marques Guedes, para se saber que há uma lei eleitoral não é preciso alterar este artigo, porque já no artigo 168.o e noutros lados se fala em leis eleitorais. Portanto, não é para isso que propõe o acrescento "nos termos da lei".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Sr. Presidente, é para isso, não é para...O Sr. Presidente: - Está aberta a discussão desta proposta.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Se o Sr. Presidente pensa que já está, concorda com o texto.O Sr. Presidente: - A proposta está à discussão, Srs. Deputados.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, nesta matéria, suponho que não há nenhuma dúvida sobre a forma de gerar este regime legal - o governo é incompetente, seguramente, não pode ser feito por portaria - e, quanto às normas de competência dos órgãos de soberania, a Constituição estatui inequivocamente.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Isto não é órgão de soberania.O Sr. José Magalhães (PS): - Perdão.
Em relação aos órgãos eleitos por sufrágio universal, directo e secreto, a Constituição, em sede própria, estatui, e não há nenhuma dúvida sobre isso, a não ser que alguém queira articular isso com as propostas do PSD em relação aos limites materiais de revisão, mas também, francamente, aqui, alude-se ao sistema de representação proporcional. Sabe-se como essa matéria tem sido objecto de discussão entre nós.
Quer dizer: não façamos disto um monstro, nem uma utilidade dramática para a república. A lógica deste tipo de retoques é sempre um bocadinho perturbadora, porque parecem tão inúteis que as pessoas começam a "escavacar" os neurónios em busca de uma qualquer utilidade pérfida que nem sempre existe, obviamente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): * Sr. Presidente, apenas quero dizer que não vemos qualquer interesse, significado ou alcance prático no acrescento que é proposto.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, nesta sede parece-me útil considerar uma série de propostas que têm que ver com as candidaturas, nuns casos à assembleia, noutros à câmara.Pausa.Srs. Deputados, pelas vossa reacção, penso que preferem deixar este tema para depois.