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À lei acabaram, no entanto, por ter de somar-se medidas avulsas de enquadramento actualizador. Foram assim criadas, por despacho do Presidente da Assembleia da República, novas estruturas úteis (caso do conselho de Deputados para assuntos culturais que sucedeu à Comissão para o Património de São Bento, que proficuamente laborou na VII Legislatura). Noutros casos, optou-se por recorrer a resoluções precedidas de credencial legal ad hoc não inserida na Lei Orgânica da Assembleia da República (foi assim que se instituiu, a partir de 1997, o "Canal Parlamento" e, já em 2000, o seu "Conselho de Direcção" pluripartidário).
Na sequência da aprovação da revisão da LOAR, haverá que proceder à reestruturação dos serviços, precedida
4056   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 de auditorias de qualidade e outras iniciativas de modernização, cuja preparação decorre já, segundo informação da Sr.a Secretária-Geral.
Quanto a esta questão diz o Sindicato dos Funcionários Parlamentares:
" (...) a nossa posição não assume a discordância, mas apenas essa solução, certamente mais flexível, nos suscita algumas dúvidas" para finalmente concluir: "Ora, a alteração por mera resolução torna viável uma sucessiva mudança no organograma com a extinção de unidades ou a criação de outras a que se poderá revelar no futuro perturbadora".Informa a Sr.a Secretária-Geral que no processo de preparação do projecto foi considerado que "é adequado utilizar formas mais flexíveis de alteração da organização interna, por estarem estritamente relacionadas com a gestão interna e gestão dos recursos humanos". Por outro lado, a solução perspectivada (iniciativa do Conselho de Administração e aprovação em Plenário de uma resolução) garante intervenção política de todos os partidos e eficácia externa. O processo, sendo mais flexível, não é, em matéria de intervenção dos órgãos parlamentares e dos Deputados eleitos, diferente do que levaria à aprovação de uma lei.
A adopção da forma de resolução para impulsionar tais mudanças não acarretará, em qualquer caso, alteração/diminuição das regras aplicáveis quanto à negociação sindical das matérias que, nos termos da lei, se encontram sujeitas a tal regime.
Note-se, por fim, que a eliminação de normas sobre o esquema organizativo dos serviços não implicaria, só por si, alteração da denominação da lei (que continua a ser a credencial legal em matéria de organização e funcionamento dos serviços) mas a revisão deve ser aproveitada para tal, na esteira do que a 1.a Comissão vem preconizando, ao reservar a denominação de "lei orgânica" para as leis de valor reforçado elencadas na Constituição, o que não ocorre no caso em apreço. Por isso mesmo, o presente diploma deve ter epígrafe mais adequada (v.g. "Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República").
4 - As alterações apresentadas introduzem significativas mudanças cuja necessidade e utilidade se afiguram plenamente justificadas.
A revisão proposta visa assegurar:a) Que a Assembleia da República tenha um estatuto de autonomia patrimonial e financeira inequivocamente configurada.
Donde, a clarificação das regras, o enquadramento da actividade financeira da Assembleia da República (harmonizando-se o regime com o vigente desde 1996 para o Presidente da República), pondo cobro a diversas dúvidas interpretativas e a eliminação de lacunas (v.g. quanto ao regime das instalações parlamentares). Como se sublinha na respectiva Fundamentação, o projecto de lei deixa expresso, de forma inequívoca, "que da autonomia administrativa, financeira e patrimonial da Assembleia da República, enquanto órgão de soberania, resulta que os dispositivos que consagram formas de tutela por parte do Governo em relação aos institutos públicos não se aplicam à Assembleia da República. Tais princípios resultam da circunstância de a Assembleia da República ser um órgão de soberania, e não um instituto público sob a tutela do Governo, como já propugnou o Tribunal de Contas, primeiro nos seus acórdãos, depois nos pareceres com que se concluíram auditorias, entretanto realizadas".
Na mesma linha, diferencia-se a Assembleia da República de outras entidades em matéria de aprovação de planos de actividades, eliminando-se a alínea a) do artigo 4.o que prevê a aprovação pelo Plenário dos planos de actividades da Assembleia. Tal matéria é remetida "para o domínio da gestão política, técnica e administrativa do Parlamento, com a intervenção dos diferentes órgãos competentes (Presidente da Assembleia, Conferência dos Representantes dos Grupos Parlamentares, Conselho de Administração, Secretário-Geral)".
b) O regime de elaboração do Orçamento da Assembleia da República é igualmente alterado por forma a reforçar o princípio da autonomia parlamentar:- Quanto ao calendário de elaboração, preconiza-se a adopção do critério já seguido em relação ao ano de 2003 (artigo 64.o: "1 - O projecto de orçamento é elaborado em cada ano pelos serviços competentes, sob a coordenação do Secretário-Geral da Assembleia da República, de acordo com as orientações e objectivos previamente fixados pelo Conselho de Administração até 15 dias antes da apresentação da proposta de lei de Orçamento do Estado à Assembleia da República. 2 - O orçamento da Assembleia da República é aprovado pelo Plenário previamente à aprovação do Orçamento do Estado.");
- Quanto à transferência de saldos entre gerências, reforça-se a afirmação do princípio do automatismo da transferência dos saldos, visando-se excluir qualquer outra interpretação redutora da autonomia da Assembleia da República (artigo 66.o/2);
O regime de despesas é alterado (artigo 70.o: "1 - A requisição de fundos será efectuada pelos serviços da Assembleia da República aos competentes serviços do Ministério das Finanças. 2 - As transferências de fundos do Orçamento do Estado para o orçamento da Assembleia da República não estão sujeitas a cativação."). Além da correcção formal do actual n.o 1, altera-se profundamente o n.o 2. Como sublinha justamente a Fundamentação, o preceito em causa "integra procedimentos a que a Administração Pública em geral e, à evidência, a Assembleia da República se não encontram já vinculados". Com a redacção agora proposta para o n.o 2, "pretende-se excluir a Assembleia da República das cativações que globalmente abrangem os serviços na dependência ou tutela do Governo; assim sendo, e por coerência com o princípio da plena autonomia financeira da Assembleia da República, o sistema de cativações, da competência do M. das Finanças, não deve ser aplicável à Assembleia da República".
- Propõe-se, na mesma lógica, a eliminação da parte final do actual artigo 71.o, que faz depender a antecipação de duodécimos de solicitação pelo Presidente da Assembleia da República ao M. das Finanças.
- Clarifica-se que "não é aplicável à Assembleia da República o regime do Decreto-Lei n.o 155/92, de 28 de Julho" (artigo 76.o/2) e que "constitui direito subsidiário para a integração de lacunas da presente lei e seus regulamentos a legislação aplicável à Administração Central do Estado." (artigo 76.o/3). A Fundamentação afigura-se correcta: "o novo n.o 2 pretende pôr fim a uma prolongada divergência de entendimento com o Tribunal de Contas em matéria de contas de ordem. Trata-se de questão em que o Conselho de Administração
4057   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 tem vindo, por unanimidade, a propugnar a impossibilidade de aplicar à Assembleia da República um regime constante de diploma do Governo destinado aos serviços por ele tutelados, pelo que, com este novo n.o 3, se deixa, de forma inequívoca, afirmada a não aplicabilidade do regime do Decreto-Lei n.o 155/92, de 28 de Julho, à Assembleia da República. O n.o 3 visa prevenir qualquer circunstância que dificulte a aplicação à Assembleia da República de regimes legais em vigor em matérias ainda não especificamente regulamentadas no âmbito da própria Assembleia da República, como sejam, designadamente, os regimes relativos a empreitadas de obras públicas e de aquisição de bens e serviços".c) A actualização das normas sobre o património e instalações da Assembleia da República.
Altera-se o n.o 2 do artigo 2.o, determinando que "constituem património da Assembleia da República os imóveis por ela adquiridos ou construídos, bem como as instalações que lhe sejam atribuídas nos termos da lei", por forma a incluir no património da Assembleia da República o novo edifício e o parque de estacionamento, que foram construídos e pagos pela Assembleia da República. Altera-se ainda o n.o 1 do artigo 3.o ("A Assembleia da República pode adquirir, requisitar ao departamento competente do Estado ou arrendar as instalações que se revelem necessárias ao seu funcionamento ou ao dos órgãos autónomos dela financeiramente dependentes"), reforçando a credencial legal do poder, que a Assembleia da República já tem e já utilizou, de adquirir instalações para os órgãos autónomos que dela dependem financeiramente.d) Uma Assembleia da República com uma direcção moderna.
O projecto de lei n.o 243/IX propõe que o Conselho de Administração veja reformuladas as suas competências (artigo 13.o):Alínea e): atribui ao Conselho de Administração competência em matéria de estrutura orgânica dos serviços, que passa a ser objecto de resolução e não de lei, cabendo ao Conselho de Administração a iniciativa de propor ao Plenário as respectivas alterações (sem prejuízo do direito de iniciativa dos Deputados e grupos parlamentares);
Alínea i): a redacção proposta ("Tomar conhecimento prévio das propostas relativas ao provimento de pessoal") verte em lei a interpretação estabilizada no Conselho de Administração sobre esta matéria;
Alínea j): actualiza o valor (actualmente de 400 contos) a partir do qual os actos de adjudicação devem ser precedidos de parecer do Conselho de Administração; o valor propugnado corresponde ao plafond para o ajuste directo com recurso ao procedimento por consulta prévia a dois fornecedores (artigo 81.o do Decreto-Lei n.o 197/99), com o regime previsto nos n.os 2 e 3.
Alínea l) ("Pronunciar-se sobre os actos de administração relativos ao património da Assembleia da República, incluindo a aquisição, doação, alienação, expropriação, troca, cedência, aluguer e arrendamento de quaisquer bens ou direitos a eles inerentes") retoma sem alterações a 1.a parte da antiga alínea j), entendendo os proponentes que se ganha "em clareza, e substitui a antiga alínea l) que não tem razão de existir por se tratar de matéria regulamentar já aprovada e a integrar posteriormente no estatuto dos funcionários parlamentares já incluído no âmbito da alínea e) deste n.o 1";
Os n.os 2 e 3 visam assegurar a indispensável flexibilidade e actualização do valor fixado na alínea j) ["2 - O Conselho de Administração pode, em casos específicos, fixar no início de cada sessão legislativa valor superior ao previsto na alínea j), ou, quando necessário, designadamente em períodos de interrupção dos trabalhos parlamentares, anuir à prática de actos de gestão urgentes e à autorização das correspondentes despesas previamente à sua apreciação, ficando esses actos sujeitos à sua posterior ratificação. 3 - O valor fixado nos termos da alínea j) do n.o 1 ou do n.o 2 é automaticamente alterado quando e na medida em que o sejam os valores estabelecidos nos diplomas referentes ao regime das empreitadas de obras públicas e ao regime de realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços."]. A redacção proposta introduz o princípio da alteração de valores por deliberação do próprio Conselho de Administração e assegura a sua indexação aos correspondentes plafonds das leis sobre matéria de despesas públicas. Consagra-se também uma prática que, por razões de operacionalidade, tem vindo a ser adoptada pelo Conselho de Administração, admitindo-se a autorização urgente de certas despesas com sujeição posterior a ratificação do Conselho de Administração.e) As responsabilidades e poderes de direcção do Secretário-Geral são ajustados aos hoje correntes em outras instituições da República, na mesma óptica de modernização. Aumenta-se, assim, a sua capacidade de levar à prática a reorganização dos serviços e confere-se-lhe a possibilidade de delegar poderes em membros da sua equipa:- O n.o 4 do artigo 21.o passa a determinar a substituição do Secretário-Geral por um dos seus adjuntos e não por um dos directores de serviço;
- Propõe-se a alteração do artigo 22.o (competências específicas), entendendo-se que além das competências específicas que a LOAR lhe atribui, o Secretário-Geral não pode deixar de ter "as competências originárias que a lei hoje atribui aos directores-gerais, introduzindo assim uma indispensável adequação a um regime hoje muito diferente daquele que vigorava à data da aprovação da LOAR e que esta importou então. Ou seja, tendo inicialmente o Secretário-Geral da Assembleia da República mais competências do que um director-geral da Administração Pública, não tem sentido um regime, como o da actual LOAR, em que passou a ter menos". As competências para contratar e requisitar pessoal (que a lei geral reconhece aos directores-gerais) mantém-se no Presidente [alínea h) do n.o 1]. O n.o 3 do artigo 22.o é conforme ao regime do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com o qual o delegante
4058   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 pode autorizar o delegado a subdelegar (artigo 36.o do CPA), o que torna inútil a parte final do actual n.o 3.
- Consagra-se a possibilidade de o Secretário-Geral delegar parte das suas competências nos seus adjuntos. A função de adjunto deixa de ser tratada com estatuto de membro de gabinete, o que impossibilitava tal delegação. Como se sublinha na fundamentação, a revisão concentra "no Secretário-Geral todas as diversíssimas e complexas funções inerentes ao exercício das várias competências, o que reduz a operacionalidade e capacidade de actuação do Secretário-Geral". Propõe-se, assim, que os referidos adjuntos possam passar a receber do Secretário-Geral competências delegadas (por áreas e/ou matérias), para "ganhar em operacionalidade, sem com isso introduzir alterações para mais do quadro pessoal. Ao invés, extinguem-se os dois lugares de director-geral que subsistiram no quadro de pessoal. Em termos de encargos, não há alteração significativa face às remunerações já agora auferidas pelos adjuntos dos gabinetes. Tal como acontece já com os adjuntos, estes cessam funções automaticamente no termo do mandato do Secretário-Geral, passando a ser nomeados pelo Presidente da Assembleia da República, ouvido o Conselho de Administração. O Gabinete do Secretário-Geral passa a ser constituído por três secretários e não por dois secretários e um secretário auxiliar, como actualmente, eliminando-se uma discrepância que não corresponde a qualquer diferenciação funcional e que também não é significativa sob o ponto de vista remuneratório. Acresce que esta alteração é também ditada pela adequação à alteração da estrutura dirigente do Gabinete do Secretário-Geral, fixando-se um ratio de um secretário por cada cargo dirigente".
À designação do cargo "Adjunto do Secretário-Geral" prefere o Sindicato dos Funcionários Parlamentares a designação de Secretário-Geral Adjunto, por forma a clarificar "que se trata de um cargo dirigente e não do Gabinete pessoal do Secretário-Geral". Independentemente do "nomen juris", o que está em causa é a solução material preconizada para a substituição. Na opção proposta o substituto deixa de ser um director de serviços, passando a ser um colaborador directo do secretário-geral, membro de uma equipa de direcção cuja lógica e coesão interna é maximamente preservada.f) Alteração do regime das comissões de serviço (revogando-se o n.o 5 do artigo 55.o).
De acordo com a fundamentação do projecto, "o n.o 5 impede a renovação das comissões de serviço dos dirigentes não oriundos do quadro da Assembleia da República no termo da 2.a comissão (portanto, por período superior a seis anos). Tal revela-se inconveniente, quando não desejado pelos serviços da Assembleia da República, obrigando a substituições que não são fundamentadas em exigências de eficácia e eficiência dos serviços".
A norma em causa não mereceu concordância do Sindicato dos Funcionários Parlamentares, que entende que o direito de preferência do qual beneficiam funcionários parlamentares para nomeações de dirigentes "ficará mais enfraquecido".
Quanto a este ponto, a Secretária-Geral prestou informação relevante para a ponderação da solução final, anunciando que "no âmbito das negociações com o Sindicato e tendo em vista a eliminação futura de tensões quanto à nomeação de dirigentes provenientes de serviços externos à Assembleia da República, que é recorrente, se encara a possibilidade de vir a protocolar com o Sindicato dos Funcionários Parlamentares uma percentagem mínima de dirigentes provenientes dos quadros da Assembleia da República, que se respeitaria, por forma a dar corpo ao direito de preferência consagrado na LOAR, o qual, estando aprovado, como princípio, não dispõe de instrumentos de concretização". Importará, na especialidade, ponderar se e em que termos a lei deve conter uma menção, ainda que genericamente formulada, à obrigação de celebração de um tal protocolo. O Sindicato dos Funcionários Parlamentares informou o relator de que encararia tal norma como preferível à constante do projecto.g) Alteração do regime da requisição de funcionários da Administração central, regional ou local para prestarem serviço na Assembleia da República (artigo 59.o).
A nova redacção proposta é do seguinte teor:"1 - O Presidente da Assembleia da República, obtido o parecer favorável do Conselho de Administração, pode autorizar, sob proposta do Secretário-Geral, a requisição de funcionários da Administração central, regional ou local para prestarem serviço na Assembleia da República, não se aplicando a estas requisições os limites de duração previstos na lei geral.
4 - Decorrido o prazo da requisição ou uma vez caducada nos termos do número anterior a requisição do pessoal a que se referem os n.os 1 e 2 pode ser autorizada de novo pelo Presidente da Assembleia da República mediante o parecer favorável do Conselho de Administração.
5 - O pessoal requisitado tem de possuir as qualificações académicas e profissionais exigidas, para as mesmas categorias ou funções, aos funcionários do quadro da Assembleia da República."
Segundo a fundamentação do projecto, "a alteração ao n.o 1 visa prever a não sujeição das requisições para exercício de funções da Assembleia da República aos limites temporais do regime geral. A redacção dada aos n.os 3 e 4 visa, mantendo o princípio de que as requisições caducam no termo da legislatura, permitir (pondo fim à proibição) a requisição das mesmas pessoas se tal for da conveniência da Assembleia da República. Deixa-se, assim, ao bom critério de quem propõe, de quem viabiliza e de quem autoriza a conveniência para a Assembleia da República nestas requisições.
O n.o 5, como os demais números, deixa de referir a figura do destacamento, por esta nunca se ter utilizado nem dever ser utilizada com pessoal oriundo de fora da Assembleia da República; no destacamento, quem paga ao funcionário é o serviço de origem e não o requisitante (no caso, a Assembleia da República), o que não se coaduna com o estatuto jurídico-financeiro da Assembleia da República".
Visa-se "maior flexibilidade aos serviços na gestão de recursos humanos" e o "refrescamento do pessoal ao serviço
4059   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 da Assembleia da República sem aumento dos recursos públicos (dado que os requisitados já pertencem aos serviços do Estado)".
Receia o Sindicato dos Funcionários Parlamentares que das requisições resultem integração no quadro de pessoal de requisitados, situação essa violadora do princípio de recrutamento por concurso público (acrescentando: "foi essa situação que levou o legislador de 1993 a impor esse limite no intuito de evitar novas integrações por via legislativa").
A linha argumentativa subjacente à solução proposta pode ser sintetizada nos termos seguintes:Os limites às requisições levantam dificuldades à própria Assembleia, podendo levar à dispensa de funcionários que pretendem manter-se ao serviço e que desempenham bem as suas funções;
A requisição é um instrumento útil de mobilidade, para o qual aponta a própria lei orgânica (por exemplo para apoio às comissões);
Não há prática (pelo menos recentemente) de transformação de requisição em transferência;
Não há violação do princípio do concurso público. Os funcionários requisitados já entraram ao serviço do Estado através do concurso.A restrição da possibilidade de requisição "a categorias de funcionários que não tenham correspondência no quadro de pessoal da Assembleia da República" foi considerada pelo Sindicato dos Funcionários Parlamentares como solução preferível à constante do projecto de lei, importando avaliar se é de formular limitação como a aventada.h) A redacção proposta para o n.o 4 do artigo 63.o visa clarificar que a subvenção de cada grupo parlamentar prevista nesse preceito, além de suportar encargos de assessoria aos Deputados se destina também a outras despesas de funcionamento. Tendo em conta a recente revisão da legislação sobre financiamento dos partidos políticos, importa, na especialidade, analisar o regime em vigor para os grupos parlamentares, procedendo às clarificações que se revelem adequadas.5 - Outras questões relevantes
a) A revisão proposta visa aperfeiçoar o regime aplicável ao pessoal dos diversos tipos de gabinetes de apoio:Artigo 62.o/7 ("O pessoal dos grupos parlamentares que não esteja vinculado à função pública é obrigatoriamente inscrito no regime geral de segurança social"). Corrige-se o regime decorrente do actual artigo 10.o/3, aplicável ao pessoal dos grupos parlamentares e demais gabinetes, que contém uma disposição que, aparentando ser vantajosa para o pessoal abrangido, redunda, na prática, em prejuízo desse pessoal. De facto, quando cessam funções ficam desprotegidos em situação de desemprego, situação que pode ser obviada se estiverem inscritos no regime geral de segurança social, caso em que beneficiarão de subsídio de desemprego.
Artigo 10.o/3 ("O pessoal do Gabinete do Presidente da Assembleia da República mantém o regime de segurança social de que já disponha, sendo obrigatoriamente inscrito no regime geral de segurança social se não se encontrar abrangido por qualquer outro"): harmoniza-se o preceito com a nova redacção do n.o 7 do artigo 62.o e com o regime dos gabinetes ministeriais. A alteração não afecta as situações presentemente constituídas, salvo opção do próprio nos termos do proposto artigo IV, n.o 4.
Artigo 11.o ("1 - Os vice-presidentes são apoiados por um secretário e um motorista, por eles livremente nomeados e exonerados dessas funções, as quais cessam automaticamente com o termo de mandato dos vice-presidentes.2 - Ao pessoal referido no número anterior são aplicáveis o n.o 3 do artigo 10.o da presente lei e o regime em vigor para os gabinetes ministeriais.").Além de se clarificar o início e termo de funções do pessoal afecto aos vice-presidentes da Assembleia da República reformula-se o n.o 2 substituindo a deficiente técnica da remissão para outra norma remissiva e clarificando que o regime aplicável é o do pessoal dos gabinetes dos membros do Governo.
Artigo 11.o-A. ("O gabinete dos secretários de mesa é constituído por funcionários do quadro de pessoal da Assembleia da República, em número não superior a quatro"): adequa-se a actual formulação (até três funcionários de apoio) às carências que se registam.
b) Altera-se igualmente o regime aplicável ao apoio às comissões parlamentares, definido na revisão de 1993.
O actual artigo 63.o-A, então aditado, tem a seguinte redacção:
"1- As comissões especializadas permanentes são apoiadas por pessoal técnico e administrativo, nos termos do artigo 18.o, a propor pelo presidente da comissão ao Presidente da Assembleia da República.
2 - A solicitação dos respectivos presidentes, o Presidente da Assembleia da República, obtido o parecer favorável do Conselho de Administração, pode autorizar a requisição de técnicos de departamentos do Estado ou de empresas públicas ou privadas, assim como de outros organismos, nos termos do artigo 59.o, visando preferentemente a realização de trabalhos de assessoria técnica.
3 - Sob proposta dos respectivos presidentes, o Presidente da Assembleia da República, obtido parecer favorável do Conselho de Administração, pode ainda autorizar a realização de estudos e pareceres a elaborar por especialistas de reconhecido mérito, em razão da matéria, nos termos do artigo 60.o.
4 - O pessoal referido nos números anteriores exerce as suas funções na dependência directa do presidente da comissão a que estiver afecto, sem prejuízo dos deveres gerais a que estão sujeitos todos os funcionários da Assembleia da República e, no que respeita ao pessoal do quadro, do seu enquadramento orgânico nos serviços.
6 - O Presidente da Assembleia da República convocará uma reunião dos presidentes das comissões especializadas permanentes, no mínimo de dois em dois meses, com
4060   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 vista à apreciação do desenvolvimento dos trabalhos de cada comissão, suas dificuldades e necessidades, o qual será assessorado pelo coordenador do Centro de Estudos Parlamentares. 7 - Os estudos e pareceres previstos no n.o 3 serão realizados por especialistas de reconhecido mérito a escolher de entre os constantes de lista a elaborar pelo Centro de Estudos Parlamentares, a qual deverá ser mantida actualizada e apresentada nas reuniões a que se refere o número anterior, para apreciação e aprovação. 8 - Às comissões eventuais é aplicado, com as necessárias adaptações, o disposto nos números anteriores".
A nova redacção decorrente do projecto é do seguinte teor:"1 - As comissões especializadas permanentes são apoiadas por pessoal técnico superior, técnico e de secretariado, a designar pelo Secretário-Geral, ouvido o presidente da comissão. 2 - Os presidentes das comissões podem ainda propor ao Presidente da Assembleia da República a requisição de técnicos ao sector público ou privado para a realização de trabalhos de assessoria técnica, aplicando-se neste caso o disposto no artigo 59.o/3 - (...) 4 - O pessoal referido nos números anteriores exerce as funções sob orientação directa do presidente da comissão a que estiver afecto, sem prejuízo dos deveres gerais a que estão sujeitos os funcionários parlamentares e do seu enquadramento orgânico nos respectivos serviços.5 - (...) 6 - (...) 7 - Às comissões eventuais é aplicável, com as necessárias adaptações, o disposto nos números anteriores."Para tais alterações é aduzida a seguinte fundamentação, que se afigura correcta: a actual redacção do n.o 1 "caiu em desuso por razões que decorrem, e bem, do normal funcionamento dos serviços que prestam apoio às comissões, sendo a versão proposta a mais adequada e conforme ao que são a área política e a área técnico-administrativa". O n.o 2 representa apenas melhoria da actual redacção. O n.o 4 visa clarificar, "mantendo-se na essência as regras constantes da versão em vigor, as relações de dependência funcional mas também hierárquica dos funcionários afectos às comissões, reflectindo tão só a prática já corrente". Elimina-se o actual n.o 7, "por ter perdido sentido", substituindo-se pelo actual n.o 8.
c) Foi chamada a atenção da 1.a Comissão para o facto de a recente apreciação do parecer do Tribunal de Contas sobre a Conta de Gerência da Assembleia da República relativa ao ano de 2001 aconselhar uma alteração ao artigo 17.o.
O preceito em vigor prevê que no caso da cessação de funções do Conselho de Administração, seja no termo da legislatura, seja em caso de dissolução da Assembleia da República, os seus membros mantêm-se em funções até à primeira reunião da Assembleia da República da nova legislatura. Nada refere relativamente ao período que medeia entre a data dessa primeira reunião e a relativa à eleição dos representantes dos grupos parlamentares para o novo Conselho de Administração.
Importa regular tal situação, definindo o regime aplicável.
"3 - Quando se verifique mudança de legislatura, a conta de gerência referir-se-á ao período que decorra de 1 de Janeiro até ao dia anterior à eleição do Conselho de Administração decorrentes da nova legislatura, sendo elaborada uma outra conta pelo período que vai daquela eleição até ao termo desse ano económico".
No quadro da prestação de contas, a Assembleia da República observa o disposto no artigo 52.o da Lei n.o 98/97, de 26 de Agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas). Tendo em consideração a questão referida no ponto anterior, haverá que ponderar solução alternativa:
"3- Quando se verifique mudança de legislatura, as contas serão prestadas em relação a cada gerência, sendo o período correspondente ao previsto no n.o 2 do artigo 17.o incluído na conta referente ao período que vai desde o início da nova legislatura até ao termo desse ano económico".
Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emite o seguinte parecer:ParecerO projecto de lei n.o 243/IX reúne as condições necessárias à sua discussão e aprovação na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.Assembleia da República, 28 de Maio de 2003. - O Deputado Relator, José Magalhães. - A Presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota: O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade, registando-se a ausência do BE e de Os Verdes.
(REFORÇA OS DIREITOS DAS CRIANÇAS NA ADOPÇÃO)PROJECTO DE LEI N.o 295/IX
(ALTERA O CÓDIGO CIVIL, A LEI DE PROTECÇÃO DE CRIANÇAS E JOVENS EM PERIGO, O DECRETO-LEI N.o 185/93, DE 22 DE MAIO, E A ORGANIZAÇÃO TUTELAR DE MENORES, REVENDO O REGIME JURÍDICO DA ADOPÇÃO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias1 - Generalidades
O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 57/IX, que "altera o Código Civil, a Lei de Protecção de Crianças e Jovens em Perigo, o Decreto-Lei n.o 185/93, de 22 de Maio, e a Organização Tutelar de Menores, revendo o regime jurídico da adopção".
4061   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 Justificando a necessidade social da adopção como meio privilegiado de dar resposta às necessidades de crianças desprovidas de meio familiar normal, a exposição de motivos invoca o elevado número actual de crianças nessa situação sem projecto de vida definido e o longo período de duração média de um processo de adopção, assinalando como grande objectivo a agilização do mesmo.
O Bloco de Esquerda apresentou o projecto de lei n.o 275/IX, que "reforça os direitos das crianças na adopção", invocando a necessidade de sobrepor o interesse da criança a qualquer outro, face ao que considera ser uma situação de favorecimento excessivo dos laços biológicos.
Por sua vez, o Partido Socialista apresentou o projecto de lei n.o 295/IX, que "altera o regime jurídico de adopção". Aí se invocam a situação actual de excessiva morosidade dos processos e a tendência para a institucionalização de crianças como justificando uma intervenção do legislador para ultrapassar bloqueios existentes.
Os textos do Governo e do Partido Socialista pretendem alterar algumas regras substantivas mas centram-se particularmente na agilização processual e na organização de procedimentos, ao passo que o projecto do Bloco de Esquerda visa sobretudo alargar as condições substantivas em que a adopção é legalmente possível.
Os projectos de lei foram apresentados nos termos do n.o 1 do artigo 167.o e da alínea b) do artigo 156.o da Constituição.
Os três textos foram apresentados nos termos do Regimento e respeitam os seus artigos 131.o e seguintes.
A adopção era desconhecida no Código de Seabra e foi introduzida no moderno direito português pelo Código Civil de 1966. Mas tal foi feito, por um lado, com considerável atraso em relação aos países europeus, que encararam a adopção como uma forma de resolver a situação dos órfãos das duas guerras, e, pelo outro, com tais exigências que na prática o instituto era de muito rara aplicação.
A adopção é uma alternativa à filiação natural, cujos efeitos se aproximam tanto quanto possível dos desta. Destina-se a encontrar uma família, e nomeadamente uns pais, para as crianças que não tiveram a sorte de nascer dotadas de uma família natural onde se pudessem desenvolver harmoniosamente ou que a vieram a perder.
Tal concepção contrapõe-se à antiga, em que a adopção era mais uma forma de encontrar um filho para uns pais do que uns pais para uma criança sem eles. A adopção visava então a perpetuação de um nome de família e a transmissão de bens patrimoniais, sendo os seus efeitos mais escassos do ponto de vista pessoal.
É claro que a adopção moderna também satisfaz interesses de pessoas que na maior parte das situações não têm filhos naturais e que tem também efeitos patrimoniais. Mas protege primordialmente os interesses da criança (n.o 1 do artigo 1974.o do Código Civil) e os efeitos pessoais são os dominantes, já que constitui uma relação de família.
O nosso direito consagra duas formas de adopção: a plena e a restrita. A primeira tem os efeitos próprios da filiação e produz uma substituição, em relação a esses efeitos, da família natural pela adoptiva, com integração nesta. A segunda cria uma situação em que o adoptado cumula relações com a sua família natural - que se mantém - e com os pais adoptivos, que exercem o poder paternal, consagrando ainda a lei relações no domínio do direito sucessório e do direito a alimentos apenas entre aqueles e o adoptado, e podendo o nome deste traduzir a dupla pertença familiar.
A adopção é objecto de importantes convenções internacionais, de que se salientam a Convenção europeia em matéria de adopção de crianças e a Convenção sobre os direitos da criança, ambas ratificadas por Portugal.2 - Versão inicial do Código Civil e reforma de 1977
Na versão inicial do Código Civil, a adopção plena era prevista em termos extremamente restritivos, quer no que respeitava aos candidatos a adoptantes - tinham de ter mais de 35 anos, constituírem um casal com mais de 10 anos de matrimónio e não terem filhos - quer em relação às crianças adoptáveis - só filhos de pais incógnitos ou falecidos. Em compensação, uma previsão menos apertada da adopção restrita transformou esta na modalidade regra, com posterior conversão em plena nos limitados casos em que isso se ia mostrando possível.
O Decreto-Lei n.o496/77, de 25 de Novembro, que entrou em vigor em 1 de Abril de 1978, introduziu, apesar de tal não ser senão em aspectos reduzidos constitucionalmente necessário - a Constituição de 1976 constituiu o motivo essencial do conjunto da reforma de 1977 -, profundas modificações no instituto da adopção, "redesequilibrando" agora as duas modalidades no sentido da claríssima preferência pela adopção plena. A prática modificou-se em consequência e muitas adopções restritas anteriores puderam converter-se em plenas.
As novidades consistiram sobretudo, quanto à adopção plena, que passou a produzir a integração do adoptado na nova família, em flexibilizar os requisitos em relação aos candidatos a adoptantes e aos adoptandos. Aqueles podiam ter filhos, sendo um casal teriam de ter ambos mais de 25 anos e o casamento teria de durar há cinco anos. A adopção plena podia ser feita por uma pessoa só, que então teria de ter mais de 35 anos, ou de 25 se se tratasse de filho de cônjuge do adoptante. Em relação aos adoptandos as novidades eram porventura mais expressivas, já que quaisquer crianças sem família de origem que delas se pudesse ocupar passavam a ser susceptíveis de adopção.
Com efeito, o legislador acrescentou às crianças filhas de pais incógnitos ou falecidos as que fossem declaradas abandonadas, seguindo para tal um processo que podia ser accionado se os pais tivessem revelado "manifesto desinteresse pelo filho, em termos de comprometer a subsistência dos vínculos afectivos próprios da filiação" durante pelo menos um ano, e acrescentaram-se ainda menores que vivessem há mais de um ano com e a cargo do adoptante. Isto é, mesmo filhos de pais vivos e conhecidos e que não os tinham abandonado poderiam ser adoptados, exigindo a lei um prazo aqui sobretudo destinado a verificar o efectivo desligar da família de origem.
Este sistema, juntamente com as regras sobre o consentimento dos pais, que permitiam a respectiva dispensa, permitiu um uso mais acertado e frequente da adopção plena, deixando uma larguíssima margem de discricionaridade ao juiz, a quem sempre cabia, para além de verificar os requisitos estritos exigidos, determinar em todos os casos se havia "reais vantagens para o adoptando", "motivos legítimos", ausência de "sacrifício injusto" para eventuais filhos do adoptante e previsibilidade razoável de que entre o adoptante e o adoptado se estabeleceria "um vínculo semelhante ao da filiação".
4062   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 3 - Reforma de 1993
No entanto, a prática veio demonstrar que persistiam dúvidas e bloqueamentos, perante a evidência de que havia crianças para quem a adopção se afigurava desejável mas era ainda impedida pela lei ou de que os processos se arrastavam por muito tempo. Cada vez mais, percebia-se que continuava a haver um número inaceitável de crianças institucionalizadas e sem perspectiva de vida, enquanto eram muitos os que desejavam adoptar mas não conseguiam satisfazer esse desejo.
A consciência destes factos levou a que, por duas ocasiões, em 1993 e em 1998, se tenham introduzido modificações importantes no instituto da adopção.
Assim, o Decreto-Lei n.o 185/93, de 22 de Maio, no contexto expresso no seu preâmbulo "de renovação e adequação de todos os instrumentos que podem dignificar a criança e prevenir desajustamentos futuros", alterou algumas regras de carácter substantivo e introduziu exigências de carácter adjectivo.
Assim, modificou em aspectos muito importantes regras do Código Civil.
Quanto aos requisitos relativos aos adoptantes, diminuiu de cinco para quatro anos a duração mínima do casamento na adopção conjunta e de 35 para 30 anos a idade mínima na adopção singular, mantendo os 25 para os filhos do cônjuge do adoptante. Mas, e em sentido inverso de maior exigência, diminuiu de 60 em todos os casos para 50 anos a idade máxima dos candidatos a adoptantes, dispensando esse requisito para filhos do cônjuge do adoptante e especificando que o requisito de idade se havia de verificar no momento de confiança do menor, mas já não necessariamente no da adopção.
Foi eliminada a possibilidade de declaração de estado de abandono, que supunha manifesto desinteresse durante pelo menos um ano. Foi em contrapartida instituída a confiança judicial do menor com vista a futura adopção, a qual, em alternativa a uma confiança administrativa também então consagrada, passou a anteceder necessariamente uma adopção, excepto se se tratasse de filhos de cônjuge do adoptante.
E é a propósito da confiança judicial que se referem categorias de menores que podem ser encaminhados para adopção: os filhos de pais incógnitos ou falecidos, aqueles em relação a quem houve consentimento prévio, os abandonados pelos pais, aqueles que os pais colocaram em perigo, comprometendo seriamente os vínculos afectivos da filiação, e ainda aqueles que, estando acolhidos por particular ou instituição tiverem sido objecto de manifesto desinteresse por parte dos pais em termos de comprometer seriamente os vínculos afectivos da filiação durante seis meses (em vez do antigo estado de abandono por um ano).
O menor adoptando passa a ter de ter menos de 15 anos em vez dos 14 anteriores, especificando-se que é relevante a data da confiança, mantendo-se que tem apenas de ser menor (sem limite de idade) se for filho do cônjuge do adoptante.
Quanto ao consentimento, determinou-se que a mãe não o pode dar antes de seis semanas após o parto, em vez de um mês, assim permitindo cumprir regra da Convenção europeia em matéria de adopção de crianças que tinha sido objecto de reserva aquando da ratificação por Portugal.
O regime de segredo foi alargado, devendo ser em princípio guardado em relação aos pais naturais quanto à identidade dos adoptantes e podendo os pais naturais opor-se à revelação da sua identidade aos adoptantes.
Finalmente, quanto ao regime substantivo, admite-se que, excepcionalmente, o nome próprio do adoptado plenamente seja modificado.
No que respeita ao regime adjectivo, importa salientar que, para garantir o segredo, o processo de adopção e os procedimentos preliminares adquiriram carácter secreto e que os processos relativos ao consentimento prévio e à confiança judicial passaram a ter carácter urgente.
O Decreto-Lei n.o 185/93 também continha regras sobre a intervenção dos organismos de segurança social e sobre a adopção no estrangeiro de residentes em Portugal e a adopção em Portugal de residentes no estrangeiro.
Especificava que um candidato a adoptante só pode tomar a seu cargo uma criança com vista a adopção mediante confiança pessoal ou administrativa. Esta é da responsabilidade de um organismo de segurança social e só pode ter lugar se não houver oposição de quem detenha o poder paternal, a tutela ou a guarda do menor. Estabelecia-se também a obrigatoriedade de comunicação à segurança social e desta ao Ministério Público de situações de menores que preenchessem as condições legais para a adopção.
A segurança social deveria estudar a situação dos menores referenciados e, em seis meses, as pretensões de candidatos a adoptantes. Uma vez confiados menores, seguia-se um período de pré-adopção, não superior a um ano, a elaboração de relatório pela segurança social e a possibilidade finalmente do processo de adopção propriamente dito.
Abriu-se a possibilidade de instituições particulares de solidariedade social funcionarem, em relação à adopção, como organismos de segurança social.
Quanto à possibilidade de adopção no estrangeiro, ela só é possível face à constatação de não poder ter lugar em Portugal.4 - Reforma de 1998
Em 1997, o Governo decidiu desenvolver o denominado "Programa Adopção 2000", partindo da preocupação acima referida com o baixo número de adopções e o alto número de crianças institucionalizadas, o qual assentava em quatro vertentes. Estas consistiam em nova reforma da legislação sobre a adopção, na reestruturação do serviço de adopção da segurança social, na articulação de serviços públicos e privados e na criação de um grupo coordenador do próprio programa.
A reforma da legislação traduziu-se na emissão do Decreto-Lei n.o 120/98, de 8 de Maio, que alterou o Código Civil, substituiu as disposições da Organização Tutelar de Menores que regulam o processo da adopção e tudo o que, no Decreto-Lei n.o 185/93, dizia respeito à intervenção dos organismos de segurança social e à adopção internacional e ainda alterou o Código do Registo Civil. Também a emissão deste diploma era encarada no quadro mais vasto da reforma do direito de protecção de menores.
Com especial importância, o diploma permitiu em condições excepcionais a adopção plena por quem tenha menos de 60 anos, desde que haja uma diferença de idades entre adoptante e adoptado não superior a 50 anos, pelo menos em relação a um dos adoptantes, baixou para 12 anos a idade a partir da qual é necessário o consentimento do adoptando e dos filhos do adoptante e alargou a possibilidade de prestação de consentimento prévio para a adopção.
4063   |   II Série A - Número 100   |   05 de Junho de 2003 No que respeita a outros aspectos, permitiu-se a constituição como curador provisório do candidato a adoptante em caso de confiança administrativa, bem como a atribuição de guarda provisória ao candidato a confiança judicial, regulou-se de forma mais pormenorizada a garantia do segredo sobre as identidades e estabeleceu-se que, decorridos seis meses após o nascimento, os procedimentos legais para averiguação ou investigação de maternidade ou paternidade não são prejudiciais em relação aos relacionados com a adopção.5 - Outros diplomas relevantes
Há ainda outros diplomas legais com relevância para a compreensão do direito vigente no domínio da adopção e das alterações propostas que convém referir.
A lei n.o 135/99, de 28 de Agosto, que adoptou "medidas de protecção da união de facto", determinou que as pessoas que vivem em união de facto têm "direito a (...) adoptar nos termos previstos para os cônjuges no artigo 1979.o do Código Civil, sem prejuízo das disposições legais respeitantes à adopção por pessoas não casadas". A Lei n.o 7/2001, de 11 de Maio, também sobre a "protecção das uniões de facto", manteve o mesmo regime. No entanto, tendo introduzido um conceito diferente de união de facto, que passou a abranger situações em que ambas as pessoas têm o mesmo sexo, viu-se na necessidade de destacar do tratamento comum a adopção, reservando o "direito de adopção" a duas pessoas de sexo diferente.
A Lei n.o 147/99, de 1 de Setembro, designada por "Lei de Protecção de Crianças e Jovens em Perigo", relaciona-se de maneira importante com as questões da adopção.
Com efeito, é de protecção às crianças que se trata no que respeita à adopção. A importância desta é salientada na lei referida, que a destaca como forma privilegiada de solução em situações de perigo, determinando que as comissões de protecção, que passa a regular, devem dar conhecimento à segurança social de situações que entendam deverem ser encaminhadas para a adopção e, se a segurança social não estiver de acordo, ao Ministério Público; e permitindo, em caso de acordo com a segurança social, que a comissão de protecção confie a criança à guarda de candidato seleccionado para a adopção, constituindo esta entrega uma medida de promoção e protecção no quadro e com o regime do conjunto de medidas que a lei consagra.6 - A necessidade e os limites de novas alterações
As razões que já levaram às alterações de 1993 e de 1998 motivam agora a reforma suscitada pelo Governo com a proposta de lei n.o 57/IX, tornando claras as dificuldades próprias da adopção e o carácter limitado das reformas de conteúdo exclusiva ou predominantemente legal.
De novo é essa a situação. Mas parte-se para novas alterações com a clara consciência de que há bloqueamentos e obstáculos que se situam na prática e na actuação dos intervenientes nos processos de adopção, e muitas vezes na cultura e nas atitudes que nenhuma lei, por si, modifica.
Esta situação decorre da verificação de duas ordens de razões.