PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Gráfico 18 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector (em milhões de euros nos dois eixos)  Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida de Maastricht das Administrações Públicas encontra-se consolidada, enquanto a dívida de Maastricht dos subsectores e das regiões não se encontrada consolidada pela dívida pública detida pelos restantes subsectores das Administrações Públicas. A análise subjacente a este quadro foca-se na evolução da dívida de cada subsector público, independentemente da fonte de financiamento, pelo que se apresenta a dívida de cada subsector/região não consolidada com os restantes subsectores.  4.3. Financiamento da economia portuguesa e dívida externa 48 A evolução do saldo orçamental e da dívida do sector das Administrações Públicas tem efeitos no financiamento da economia portuguesa. O sector institucional das Administrações Públicas apresentou um contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa em 2017. Nesta análise, o sector privado corresponde aos restantes sectores institucionais: famílias, sociedades financeiras e sociedades não financeiras. A economia portuguesa apresentou em 2017 capacidade de financiamento (Gráfico 19) no montante de 2,1 mil M€ (1,1% do PIB), desagregando-se entre –5,8 mil M€ (–3% do PIB) no sector das Administrações Públicas e 7,9 mil M€ no sector privado. Este resultado reflete um ligeiro aumento (0,2 mil M€) da capacidade de financiamento entre 2016 e 2017, essencialmente devido ao contributo da melhoria no sector privado, sendo atenuado pela deterioração da necessidade de financiamento das Administrações Públicas. 49 Relativamente à decomposição do sector privado, os sectores institucionais famílias e sociedades financeiras apresentaram capacidade de financiamento em 2017, enquanto o sector institucional sociedades não financeiras registou necessidade de financiamento. O sector institucional famílias registou capacidade de financiamento (Gráfico 20) no montante de 2,0 mil M€ em 2017, abaixo do verificado no ano anterior (2,4 mil M€ em 2016), enquanto as sociedades financeiras aumentaram a capacidade de financiamento de 3,4 mil M€ em 2016 para 7,4 mil M€ em 2017. Em sentido oposto, as sociedades não financeiras registaram um aumento das necessidades de financiamento de 0,2 mil M€ em 2016 para 1,5 mil M€ em 2017. 01000200030004000500060007000800090001000011000025 00050 00075 000100 000125 000150 000175 000200 000225 000250 000275 000mar-2010set-2010mar-2011set-2011mar-2012set-2012mar-2013set-2013mar-2014set-2014mar-2015set-2015mar-2016set-2016mar-2017set-2017mar-2018Administrações Públicas (esquerda) Administração Central (esquerda)Madeira (direita) Açores (direita)Administração Local (direita)23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________167
atraso. As entidades com pagamentos em atraso estão impedidas, ainda de acordo com a LCPA, de orçamentar cobrança de receita própria nos três meses seguintes do ano em curso acima de 75% da cobrança média realizada no mesmo período dos anos anteriores. A lei orçamental anual pode impor obrigações de redução do montante de pagamentos em atraso a determinados tipos de entidades públicas, o que tem sido norma no caso dos municípios. 59 O stock de pagamentos em atraso aumentou em 2017, invertendo a tendência decrescente registada em anos anteriores. Entre 2014 e 2016, assistiu-se a uma redução significativa no nível de pagamentos em atraso por parte das Administrações Públicas, de 1539 M€ para 854 M€, correspondendo este valor a 55,5 % do montante observado em 2014 (Tabela 19 e Gráfico 23). No ano de 2017, assistiu-se a uma inversão desta tendência, registando-se um stock final de pagamentos em atraso de 1074 M€, correspondendo a um crescimento de 220 M€ (25,2%) face ao valor em final de 2016. Esta evolução foi determinada pela variação registada nos Hospitais EPE, nos quais as dívidas em atraso cresceram 293 M€ (+54%), tendo sido parcialmente atenuada pela redução nos restantes subsectores (– 73 M€), destacando-se a melhoria na Administração Local (–47 M€) e na Administração Regional (– 21 M€).  Tabela 19 – Evolução anual de pagamentos em atraso 2014–2017 (em milhões de euros)  Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 84 e cálculos da UTAO.  Gráfico 23 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas 2014–2017 (em milhões de euros) Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 84 e cálculos da UTAO.  1. Administrações Públicas (consolidado) 1 539 920 851 1 074 224Admin. Central excl. Subs. Saúde 22 13 17 16 -1Subsetor da Saúde 7 4 6 7 1Hospitais EPE 553 451 544 837 293Empresas Públicas Reclassificadas 3 15 13 12 -1Administração Local 437 242 150 104 -47Administração Regional 516 194 120 99 -212. Outras Entidades 1 1 3 0 -3Empr. Públicas Não Reclassificadas 1 1 3 0 -33. Total das Entidades Públicas 1 539 921 854 1 075 2204. Variação do total -374 -619 -67 220 2205. Variação do total excluindo subs. Saúde e Hospitais EPE -312 -514 -162 -73 -736. Variação do subsetor da saúde e Hospitais EPE -61 -105 95 293 293Stock em dez. 2015Evolução anual: 2014 a 2017Stock em dez. 2017Variaç. em2017Stock em dez. 2016Stock em dez. 2014Subsetor1 5399208511 074560455550844-61-10595 294-312-512-162-73-1 000-50005001 0001 5002 000dez/14 dez/15 dez/16 dez/17Stock Administrações Públicas Stock" Subsector" da  Saúde + Hospitais EPEVariação anual excluindo" Subsector" da Saúde + Hospitais EPE Variação anual "Subsector" da Saúde + Hospitais EPE23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________173
PMP. Esta evolução estará relacionada com as dificuldades crescentes destas entidades em termos de tesouraria, para fazer face ao pagamento de dívidas de curto prazo.  Gráfico 26 – Evolução do prazo médio de pagamentos por Ministério, 2016–17 (em dias) Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 86.  68 Em 2017, seis serviços da Administração direta e indireta do Estado registavam prazo médio de pagamentos superior a um ano. O relatório da CGE/2017 lista as entidades da Administração direta e indireta com PMP superior a 60 dias, sendo que o prazo médio de pagamentos para as primeiras seis entidades é superior a um ano. Nalguns casos, verificou-se em 2017 uma deterioração neste indicador, sendo que o Centro Hospitalar de Setúbal passou a registar o número de dias mais elevado no âmbito da Saúde. De salientar que do conjunto das dez entidades com prazos de pagamento mais dilatados, nove correspondem a organismos do “subsector” da Saúde (Tabela 21).  De referir ainda, que no final de 2017, cinco Municípios da Administração Local registavam um prazo médio pagamento superior a um ano.26 Tabela 21 – Prazo médio de pagamentos dos serviços da Administração direta e indireta do Estado (em dias) Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2017, Vol. I, Quadro 85.                                                            26 Direção Geral das Autarquias Locais—DGAL, listagem do Prazo Médio de Pagamentos por município no final do 4.o trimestre de 2017, publicado a 30 de abril de 2018. 46695547214458511035734457668635067143311 1120224191268110744928715020406080100120140PMP/2016 PMP/2017 Objetivomin. 2017Objetivomàx. 20172015 2016 2017variação 2017-20161 MC GESTÃO ADMINISTRATIVA E FINANCEIRA DA CULTURA n.d 469 546 762 MS CENTRO HOSPITALAR DE SETÚBAL, EPE 424 472 506 333 MS CENTRO HOSPITALAR LISBOA NORTE, EPE 388 471 439 -324 MS CENTRO HOSPITALAR DO BAIXO VOUGA, EPE 270 314 395 815 MS HOSPITAL DISTRITAL SANTARÉM, EPE 523 492 390 -1026 MS UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE MATOSINHOS, EPE 294 331 385 547 MS CENTRO HOSPITALAR COVA DA BEIRA, EPE 248 398 357 -418 MS CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA - ZONA OCIDENTAL, EPE 269 334 356 239 MS CENTRO HOSPITALAR VILA NOVA GAIA/ESPINHO, EPE 147 256 340 8410 MS CENTRO HOSPITALAR DE LISBOA CENTRAL, EPE 271 321 308 -13Ministério EntidadePMP(no dias)23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________177
efetuada pelo BCP, no montante de 700 M€. Com esta operação, ficou finalizada a operação de recapitalização das instituições financeiras, por recurso a investimento público, no âmbito da Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira (IREF) — Tabela 23.  Tabela 23 – Recapitalização de instituições de crédito: 2016–2017 (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017), Direção-Geral do Tesouro e das Finanças. | Notas: a operação de aumento de capital da CGD, no valor de 750 M€, foi realizada em 2012.  79 De acordo com os dados apresentados na CGE/2017, os juros pagos pelos bancos que foram alvo de apoio estatal, desde as recapitalizações efetuadas em junho de 2012 e até 31 de dezembro de 2017, ascenderam a 1236 M€, dos quais 218 M€ em 2012, 434 M€ em 2013, 302 M€ em 2014, 161 M€ em 2016 e apenas 7,6 M€ em 2017 — Gráfico 27. Gráfico 27 – Juros pagos por instituições de crédito alvo de apoio estatal: 2012–2017 (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2017). 6.1.3. Riscos associados ao Sector Empresarial do Estado 80 Os riscos inerentes à reestruturação financeira de empresas do SEE materializam-se, no caso das EPR, através do reforço dos capitais próprios, por via da atribuição de dotações de capital e/ou conversão de créditos do Estado. Relativamente às Entidades Públicas Não Reclassificadas (EPNR), a política prosseguida visa a recapitalização de algumas empresas deficitárias, com o objetivo de as dotar da capacidade financeira necessária para desenvolverem a sua atividade no mercado. Neste âmbito, um dos fatores de risco mais relevante, tanto nas EPR como nas EPNR, é o grau de endividamento das empresas, pelo que se apresenta, de seguida, uma síntese da situação em 2017.  81 Em 2017, o nível de dívida do SEE ascendeu a 24 291 M€, repartido entre EPR, com 23 142 M€ e EPNR, com 1148 M€. Face a 2016, o SEE, no seu todo, reduziu a sua posição de endividamento, em cerca de 1308 M€ (i.e., – 5,1% face ao nível de dívida no final de 2016). No entanto, registou-se um comportamento distinto entre as EPR, nas quais se registou uma redução de 1363,6 M€ (– 5,6%), e as EPNR, para as quais se registou um acréscimo de 55,5 M€ no nível de dívida (+5,1%). Uma das razões apresentadas para a redução do nível de dívida foi a realização de operações de aumento de capital em algumas EPR — Tabela 24 e Tabela 25. 2016 2017Caixa Geral de Depósitos 750            900            - -              41,8           -Banco Comercial Português, S.A. - 700            700            -              71,4           7,6             Total 750            1.600         - -              71,4           7,6             ISE(instrumentos de capital elegível)Instituição de créditoAumento de capital (2012)Posição em Dez./2016Recompra de ISEPosição em Dez./2017Juros pagos2184343021611137,601002003004005002012 2013 2014 2015 2016 201723 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________181
Tabela 29 – Administração Regional e Local, indicadores financeiros (posição em final de período) (em milhões de euros e em percentagem)  Fontes: Ministério das Finanças (CGE/2017) e cálculos da UTAO. | Notas: *Inclui o Governo Regional, SFAs e EPRs. **Contempla apenas a execução orçamental dos municípios. ***A dívida não-financeira abrange todo o universo da Administração Local. 102 O saldo global da Administração Local em 2017 diminuiu face ao ano anterior, registando-se, contudo, uma redução da dívida não-financeira. O saldo global alcançado pela Administração Local (apenas municípios) em 2017 foi de 474 M€ (Tabela 29), registando-se uma degradação homóloga de 186 M€.39 Face à previsão constante no OE/2017, o saldo alcançado pela Administração Local ficou 546,4 M€ abaixo do previsto. Deve notar-se, a bem da interpretação deste número, que a previsão orçamental é da responsabilidade do Ministério das Finanças, sendo assumida antes de conhecerem os orçamentos aprovados pelas entidades competentes, que são as assembleias municipais. Têm, por isso, uma natureza mais incerta enquanto previsão do que as dotações previsionais da Administração Central. Já os passivos não-financeiros deste subsector registaram uma diminuição de 92 M€ (nos quais se inclui a dívida a fornecedores).40 De acordo com o referido na CGE/2017, o stock de pagamentos em atraso para o conjunto da Administração Local registou uma redução de 35% face ao ano anterior. 103 Relativamente ao nível de endividamento, a dívida total do universo dos 308 municípios ascendeu a cerca de 4609 M€ no final de 2017, situando-se 5678 M€ abaixo do limite legal definido (10 287 M€), registando-se uma redução de 425 M€ face ao ano anterior.41 – 42  104 O excedente da Administração Local diminuiu. Pese embora o subsector da Administração Local tenha registado, em 2017, um novo excedente global (474 M€), verificou-se uma redução de 186 M€ no seu contributo para o saldo do conjunto das Administrações Públicas.                                                           39 O saldo orçamental aqui referido apenas contempla a execução dos municípios.  40 A dívida não financeira apurada corresponde a todo o universo da Administração Local. 41 Fonte: Direção-Geral da Administração Local (DGAL), SIIAL – Relatório “Aferição da Dívida Total”. Exclui dívidas não orçamentais e Fundo de Apoio Municipal (FAM). 42 Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, artigo 52.o — Limite da dívida total. M€ %1. Administração RegionalSaldo global -24 -182 -158 -Dívida não financeira 626 457 -169 -27,01.1 Região Autónoma dos AçoresSaldo global -23 -24 -2 -Dívida não financeira 115 124 10 8,31.2 Região Autónoma da MadeiraSaldo global -1 -157 -156 -Dívida não financeira* 511 333 -178 -34,92. Administração LocalSaldo global** 660 474 -186 -Dívida não financeira*** 1.094 1.002 -92 -8,42016 2017Variação homóloga23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________189
permite apurar a natureza da despesa final realizada pelos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), o que se torna especialmente relevante em programas como o da Saúde e da Educação, nos quais os serviços finais são prestados, essencialmente, pelos SFA. Adicionalmente, a despesa consolidada da Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir uma desconformidade contabilística que permite a transformação das receitas de transferências com origem em receitas gerais em receita própria. Em 2017, no programa P013—Saúde, a avaliação da despesa apenas do ponto de vista do subsector Estado — Tabela 30, coluna (1) — não permite determinar a natureza económica da despesa final realizada pelos SFA recetores da transferência — Tabela 30, coluna (3). A despesa consolidada do programa por natureza será aferida por soma dos dois subsectores — Tabela 30, coluna (4). No entanto, a desconformidade de classificação de receitas contabilísticas que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias ascende a 2277 M€ — Tabela 30, coluna (5) —, encontrando-se a despesa consolidada do programa da Saúde subavaliada neste montante. Tabela 30 – Execução em 2017 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental no programa da Saúde (em milhões de euros)  Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO e cálculos da UTAO. | Nota: i) A diferença entre os valores de execução deste quadro e do seguinte é o montante de reforço que o programa teve com contrapartida na dotação provisional, que totaliza 163,2 M€. QPPODespesa efetiva do subsetor Estado financiada por receitas geraisTransferências dos serv iços integrados com destino à administração centralDespesa efetiva dos SFA da Saúde, excluindo transferências para a administração centralDespesa efetiva consolidada de transferências da administração central, financiada por receitas geraisDiferença entre as transferências dos serv iços integrados e a despesa dos SFA da Saúde, excluindo transferências para a administração central(1) (2) (3) (4)=(1)-(2)+(3) (5)=(2)-(3)Despesas com o pessoal 16                        990                       1 007                   Aquisição de bens e serv iços 4                          5 350                    5 353                   Juros e outros encargos 0                          0                           0                          Transferências correntes 8 628                   8 628                  2                           2                          Outras despesas correntes 0                          2                           2                          Investimento 0                          7                           8                          Transferências de capital 1                          1                         0                           0                          Total 8 649                  8 629                  6 352                   6 372                  2 277                   Por memória:Transferência para SNS 8 600                   II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________194
Tabela 31 – Execução em 2017 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (em milhões de euros e em percentagem)  Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: O montante de dotação provisional encontra-se evidenciado fora do P004—Finanças no sentido de permitir uma melhor avaliação da execução de cada programa. Os valores orçamentados para cada programa orçamental referem-se aos montantes implícitos à Lei do OE/2017. A despesa financiada por receitas gerais tem como fonte de financiamento fundos do Orçamento do Estado, tais como receita proveniente de impostos e dívida direta do Estado. Por outro lado, a despesa financiada por receita própria tem como fonte de financiamento fundos arrecadados pelo organismo durante a atividade, tais como multas, rendimentos de propriedade, taxas, vendas, impostos consignados e fundos comunitários. Os valores da aquisição de bens e serviços do P013—Saúde não se encontram consolidados, bem como os juros no âmbito da administração central.   ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 3 457 3 381 97,8 3 419 98,9P002 - Gov ernação 114 99 87,2 104 90,9P003 - Representação Externa 288 273 94,7 273 94,8P004 - Finanças 3 055 2 174 71,2 2 375 77,7P005 - Encargos da Dív ida (Juros)7 543 7 123 94,4 7 123 94,4P006 - Defesa 1 743 1 628 93,4 1 628 93,4P007 - Segurança Interna 1 631 1 599 98,0 1 605 98,4P008 - Justiça 615 612 99,4 612 99,4P009 - Cultura 298 225 75,5 252 84,5P010 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior1 461 1 340 91,7 1 450 99,2P011 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar5 254 5 208 99,1 5 250 99,9P012 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social13 650 13 634 99,9 13 634 99,9P013 - Saúde 8 125 6 209 76,4 8 486 104,4P014 - Planeamento e Infraestruturas813 674 82,9 805 99,0P015 - Economia 370 49 13,3 124 33,4P016 - Ambiente 79 39 49,5 64 81,1P017 - Agricultura, Florestas e Desenv olv imento Rural313 284 90,7 307 98,0P018 - Mar 48 28 58,9 32 67,2Despesa efetiva, excluindo dotação prov isional48 856 44 579 91,2 47 542 97,3Dotação prov isional: outras despesas correntes535 535 100,0 535 100,0Despesa efetiva 49 391 45 114 91,3 48 077 97,3Por memória: Despesa primária46 336 42 940 92,7 45 702 98,6QPPO OE/2017 Lei do OE/2017Execuçãojan-dezExecuçãojan-dezDespesa efetiva consolidada da administração central, financiada por receitas geraisGrau de execução OE/2017%Grau de execução OE/2017%Despesa efetiva do subsetor Estado, financiada por receitas gerais23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________195
a cerca de 4609 M€ no final de 2017, situando-se 5678 M€ abaixo do limite legal definido (10 287 M€), tendo-se reduzido 425 M€ face ao ano anterior. O excedente da Administração Local diminuiu 186 M€, reduzindo o seu contributo para o saldo global das Administrações Públicas. 8.6. Regras de disciplina orçamental 153 Em 2017, o défice orçamental das Administrações Públicas em contabilidade nacional ficou, ainda que marginalmente, aquém do limite de 3,0% do PIB instituído como valor de referência para o saldo orçamental no Tratado da União Europeia, cifrando-se em 2,96% do PIB. 154 O saldo orçamental estrutural, que exclui o efeito do ciclo económico e das medidas de natureza temporária e/ou não recorrente, fixou-se em -1,8% do PIB, tendo permanecido aquém do objetivo de médio prazo, que prevê um excedente orçamental estrutural de, pelo menos, 0,25% do PIB. 155 Houve um desvio, mas não considerado significativo pela Comissão Europeia, na trajetória de aproximação do saldo estrutural ao objetivo de médio prazo. A avaliação global da Comissão Europeia, com base na variação do saldo estrutural e na regra da despesa primária líquida, concluiu que o ajustamento implementado em 2017 pela economia portuguesa, em termos ex post, evidenciou algum desvio face ao ajustamento anual recomendado de 0,6 p.p. do PIB, sem o classificar como significativo. 156 A Comissão Europeia também considerou que Portugal cumpriu em 2017 a regra da dívida pública. A regra aplicável a Portugal durante o período transitório 2017–2019 corresponde ao Ajustamento Estrutural Linear Mínimo (MLSA), sendo que a Comissão Europeia concluiu que Portugal efetuou o ajustamento necessário para cumprir este limite da dívida no ano de 2017. 157 Foi cumprido o limite numérico do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) definido na lei orçamental para 2017. O QPPO constitui uma regra de disciplina orçamental voluntária definida por Portugal para o seu processo orçamental. A UTAO conclui que, no ano de 2017, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu a 48 077 M€, cumprindo o limite numérico definido na revisão legal mais recente deste teto. Reitera o parecer dado noutras publicações de que a instabilidade do alvo desta regra mina a utilidade da mesma. II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________200
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2017 Aprovado na reunião do Plenário do CES de 12/10/2018 Relator: Conselheiro Adriano Pimpão Lisboa, 2018 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________201
ÍNDICE ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................  2. CONSIDERAÇÕES GERAIS ...........................................................................................................  3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA ...............................................................................................  3.1. CARACTERIZAÇÃO GERAL ..........................................................................................................  3.2. ANÁLISE DOS DESVIOS FACE ÀS PREVISÕES ...................................................................................  4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .............................................................  4.1. DÉFICE (SALDO GLOBAL) ......................................................................................................  4.2. DÍVIDA PÚBLICA .....................................................................................................................  5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL ...............................................................................................  6. SÍNTESE CONCLUSIVA ..............................................................................................................  II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________202
1. INTRODUÇÃO O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado 2017 (CGE 2017) foi solicitado pela Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e insere-se nas competências constitucionais e legais do Conselho Económico e Social. A elaboração da Conta Geral do Estado decorre do previsto na Constituição da República Portuguesa, no seu art.o 107o e na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) no art.o 69o. Nos termos deste artigo o Governo submete à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte a documentação que integra a CGE. A Assembleia da República aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte. A CGE 2017 foi entregue em mão no Parlamento no dia 29 de junho de 2018. O CES reafirma, como tem feito em anteriores pareceres, a importância da CGE como documento de prestação de contas, que vai muito para além do cumprimento dos preceitos legais previstos na LEO, nomeadamente no que se refere às normas e quadros contabilísticos. A CGE é também, e de forma muito relevante, um instrumento de avaliação ex-post da execução orçamental e uma oportunidade para análise dos desvios entre previsão (Orçamento do Estado) e execução (CGE) e da interpretação das consequências desses desvios para a política orçamental e para a sua incidência na política macroeconómica. Neste quadro de análise, o CES terá como referência os pareceres do CES sobre a proposta de Lei do OE 2017 e sobre a CGE 2016 e os demais pareceres entretanto elaborados por outras instituições nacionais. Entretanto o CES 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________203
tomou conhecimento de correcções nos valores de algumas variáveis macroeconómicas e nas contas públicas, as quais não foram tidas em conta, face ao mandato específico da emissão de parecer sobre a CGE na versão que foi remetida a este Conselho. 2. CONSIDERAÇÕES GERAIS O CES verifica melhorias significativas na apresentação da CGE, no sentido de tornar este documento mais acessível ao público em geral e com informação mais adequada à avaliação da política orçamental. Apesar disso, o CES considera que ainda se verificam algumas limitações que é preciso ultrapassar, nomeadamente: - Dificuldade ainda verificada em algumas áreas do documento no que se refere à sua legibilidade para o público não especializado em matéria económica e financeira. É o caso, por exemplo, da análise da Conta das Administrações Públicas na ótica nacional e na ótica da contabilidade pública. - Limitações na análise da comparabilidade entre as políticas públicas implícitas no Orçamento do Estado e a sua execução patente na CGE. - Deficiente e limitada apresentação das contas das empresas públicas e da sua incidência na evolução das contas públicas para efeito do apuramento do défice (saldo global). - A CGE continua a não disponibilizar informação sobre a aplicação sectorial e territorial do investimento público, aliás no seguimento do mesmo procedimento verificado no Orçamento do Estado. Esta lacuna ficou patente quando se tomou a opção de não considerar a descrição do investimento público no modelo PIDDAC, não tendo sido criada uma alternativa equivalente. II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________204
- A CGE mantem uma informação escassa e incompleta sobre o grau de execução das medidas orçamentais previstas e do seu impacto no saldo orçamental. Esta falta de informação não permite a comparação com o que foi previsto na Lei do OE para 2017, onde estão enunciadas as várias medidas orçamentais e o seu previsível impacto no saldo orçamental do ano. Na CGE apenas consta uma parte dessas medidas (Quadro 7 do Relatório da CGE) 3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA 3.1. Caracterização Geral  O ano de 2017 ficou marcado pelo aumento do emprego (3,3%), pela diminuição do desemprego (19,2%) e pela diminuição do subemprego a tempo parcial (11%), segundo dados do INE. Esta evolução foi muito além das previsões do OE 2017, tendo sido criados, segundo dados do INE, 151,4 mil empregos líquidos (trabalhadores por conta de outrem). No entanto, uma parte significativa do emprego criado, está associado a remunerações baixas e a vínculos contratuais precários, tendo o número destes contratos mantido uma relativa estabilidade. Por outro lado, tendo como referência o 9o Relatório Trimestral de Acompanhamento do Salário Mínimo,(€580) perto de 40% das remunerações dos novos contratos são iguais ao salário mínimo nacional tendo os últimos valores publicados, relativos a 2018, mantido o mesmo peso relativo. Verifica-se, além disso, que do desfasamento entre a dinâmica do emprego e a da produção resultou numa redução da produtividade aparente do trabalho, cuja queda se foi aprofundando ao longo do ano, resultando no cômputo do ano numa redução de 0,6%. Apesar da melhoria da competitividade e das perspectivas de crescimento da produtividade aparente do trabalho para 2018 e 2019, o CES chama a atenção para a importância da melhoria daquele agregado, que tem estado muito penalizado por uma baixa intensidade de capital nas empresas e por uma ainda insuficiente aposta na qualificação de trabalhadores e gestores. 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________205
A economia portuguesa beneficiou, em 2017, do crescimento da economia mundial, que atingiu o valor de 3,8%, acima dos 3,2% registados em 2016. Também a Área Euro, com a qual Portugal mantem as relações económicas mais significativas, teve um crescimento de 2,4%, acima dos 1,8% verificados em 2016. Do ponto de vista financeiro Portugal continuou a beneficiar, até ao final de 2017, do Programa de Compra de Ativos do Sector Público, lançado pelo BCE no início de 2015 e da consequente estabilização da taxa de juro dos principais mercados financeiros internacionais. A nível interno manteve-se a política de reposição dos rendimentos, que conjugada com o aumento do emprego conduziu a um aumento global das remunerações dos empregados no total da economia, e de uma política fiscal, no que diz respeito a impostos diretos, favorável aos escalões de rendimentos mais baixos, apesar da subida na carga fiscal em valor global, sendo de referir o excessivo peso que esta continua a representar para a classe média. A economia portuguesa enfrentou, no entanto, alguns riscos (grande parte de origem externa) cujos contornos se começaram a definir em 2017, mas cujas consequências ainda não estão completamente definidas. É o caso do chamado Brexit e da subida do preço do petróleo.  3.2. Análise dos Desvios face às Previsões A evolução da economia portuguesa em 2017 apresenta indicadores com valores mais favoráveis do que aqueles que estão previstos no Relatório do OE 2017, com destaque para o crescimento do PIB de 2,7%, comparado com a previsão de 1,5%. Também as exportações cresceram quase o dobro do previsto (7,9% contra 4,2%, com destaque para o sector dos serviços) e a FBCF teve um comportamento semelhante (9,2% contra 3,1%). De referir ainda que o principal contributo para o crescimento do PIB continuou a ser a procura interna (tendo o contributo previsto no OE de +1,3 II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________206
p.p. acabado por se fixar nos +2,9 p.p.), sendo que a procura externa líquida pesou negativamente no crescimento da economia (+0,2 p.p. previstos no OE para -0,2 p.p. na execução), tendo o comportamento das importações apresentado taxas de crescimento muito acima do previsto (7,9% contra 3,6%), originando uma deterioração no saldo da balança comercial, contrariando assim um dos objetivos constante do cenário macroeconómico de 2017, conforme o Relatório do OE 2017. 4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Neste ponto analisa-se a evolução das principais rubricas orçamentais na sua execução em 2017, comparando com os valores inscritos no OE 2017 e interpretando os desvios observados e as suas implicações, bem como a sua evolução face à execução orçamental em 2016. 4.1. Défice (Saldo global) A execução orçamental em 2017 permitiu passar de um saldo global de -2,0% em 2016 para -0,9% em 2017, melhorando esse indicador em relação à meta do saldo global inscrito no OE 2017 que é de -1,6%. Se se entrar em linha de conta com o impacto da recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, o saldo global contabilizado (segundo as regras do EUROSTAT) atinge o valor de -3,0% do PIB. A evolução mais favorável do saldo global (excluindo a recapitalização da CGD) deve-se essencialmente à subida da receita fiscal, especialmente no que se refere aos impostos indiretos, e à descida da despesa nomeadamente as “Outras despesas correntes” e a “Formação Bruta de Capital Fixo”. Estas duas componentes são responsáveis pela descida de cerca de 1,6 mil milhões de euros na Despesa Total em relação ao valor previsto no OE 2017. De referir ainda que de acordo com os dados publicados pelo Banco de Portugal (Boletim Económico), o principal contributo para o crescimento do 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________207
PIB foram as exportações (1,5, p.p.) seguido do investimento com 0,7p.p. e pelo consumo privado 10.5 p.p..  Se se fizer a análise por sectores da administração verifica-se que a Administração Central apresenta um desvio com um valor ainda maior (cerca de -2,0 mil milhões de euros), o que significa que foi a Administração Regional e Local que compensou, em parte, esta descida. Se se descer ao nível da FBCF pública encontraremos na empresa pública Infraestruturas de Portugal e no Serviço Nacional de Saúde um desvio negativo superior a 170 milhões de euros, tendo o desvio negativo global da FBCF pública atingido um valor perto dos 900 milhões de euros. Em pareceres anteriores o CES tem chamado a atenção para a não recuperação do investimento público, que, nos últimos anos, tem apresentado valores mais baixos quando comparados com o passado, inclusive no período da assistência financeira pelas três instituições internacionais. De facto, o investimento público alcançou valores superiores a 3% do PIB no período 2009-2013, na linha dos valores apresentados pelos países da Área Euro, tendo em 2014 e 2015 alcançado os valores de 2% e 2,2% respetivamente e caído para 1,5% em 2016.  Em 2017, de acordo com os dados da CGE, aquele valor sobe para 1,8%, mas permanece sempre abaixo do valor da Área Euro que se situa numa média que ronda os 2,6%. Refira-se também que a FBCF pública, apesar de ter aumentado em 2017, ficou aquém das previsões do OE 2017 (2,2% do PIB). Esta evolução do investimento público, conjugada com a do investimento privado, é, desde 2012, insuficiente para fazer face ao consumo de capital fixo, degradando a qualidade do serviço público prestado às populações e à economia e criando dificuldades à capacidade produtiva e tecnológica para responder aos novos desafios dos mercados nacional e internacional. II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________208
No que se refere à evolução da despesa corrente, Portugal apresenta o valor mais baixo da União Europeia, a seguir à Grécia e a Malta.  De assinalar que a política fiscal mantem uma pressão relativamente elevada sobre as empresas e as famílias, tendo a carga fiscal subido para 34,7% do PIB, sendo a mais elevada desde 1995 (início da série estatística). Este valor da carga fiscal foi obtido a partir da informação do INE, publicada em maio de 2018. O valor, apesar de ainda estar aquém da média da União Europeia (39,4% do PIB), é preocupante não só porque ultrapassa o valor de 34,3% registado em 2016, mas porque foi superior, em termos nominais, ao crescimento do PIB, contrariando a intenção expressa no Relatório do OE 2017 de que a fiscalidade em 2017 se caracterizaria por “por critérios de estabilidade dos principais impostos e por uma ligeira redução da carga fiscal, com uma redução nos impostos diretos e uma estabilização nos impostos indiretos”.  Neste quadro de evolução da política fiscal, o CES mantem a sua recomendação, feita em anteriores pareceres, sobre a necessidade de se prosseguir com medidas que introduzam uma maior justiça fiscal, desagravando a tributação dos rendimentos provenientes do trabalho. Pela sua importância na política orçamental e na sua execução refira-se também a evolução das Cativações e da Reserva Orçamental durante o ano de 2017. De acordo com a CGE estas duas rubricas totalizaram 1,9 mil milhões de euros, tendo sido descativados e utilizados 1,3 mil milhões de euros. Apesar de o valor das cativações finais ser inferior ao de 2016, o CES chama a atenção para os impactos negativos de uma gestão orçamental que continua a assentar em valores de cativação inicial muito elevados, em prejuízo de um adequado e previsível funcionamento dos serviços públicos. 4.2. Dívida Pública A dívida pública (consolidada) atingiu, em 2017, o rácio (em relação ao PIB) de 125,7%, abaixo do previsto no OE 2017 e mesmo da estimativa de 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________209
execução para 2017, constante do Relatório do OE 2018, que era de 126,2%. Para tal contribuiu, principalmente, a melhoria do saldo primário das Contas Públicas. De assinalar, contudo, que em valor absoluto a dívida direta do Estado cresceu, em relação a 2016, cerca de 2 mil milhões de euros. Porém, esta subida deve-se essencialmente a operações de substituição de dívida, com a diminuição das dívidas resultantes do PAEF, que foram substituídas por Títulos do Tesouro emitidos pelo Estado Português, com taxas de juro e riscos cambiais mais favoráveis. No total os juros alcançaram em 2017 o valor global de 7123 milhões de euros, abaixo do previsto que era de 7543 milhões de euros e inferior ao valor de 2016 que atingiu 7379 milhões de euros.  Para o CES, perante os montantes transferidos para o pagamento do serviço da dívida e na sequência do referido em anteriores pareceres, mantem-se a necessidade de desenvolver esforços com vista a alcançar condições que permitam a diminuição dos encargos com a dívida pública, permitindo a diminuição do seu peso no PIB. Neste sentido, o CES reconhece como relevantes os esforços na gestão da dívida pública, substituindo-a progressivamente por alternativas de menor custo financeiro e ainda por uma maior dependência do mercado nacional. Neste ponto dever-se-á também fazer referência a duas questões que preocupam o CES no que se refere ao endividamento público e que tem sido objeto de análise em pareceres anteriores: as dívidas a fornecedores e as dívidas associadas aos contratos das PPP (Parcerias Público Privadas). No que se refere às dívidas de entidades públicas a fornecedores o CES considera preocupante que o prazo médio de pagamentos se mantenha em 68 dias. As Unidades de Saúde, em particular, passaram de 124 para 140 dias, sendo que de 47 entidades da Administração direta e indireta do Estado, com II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________210
atrasos superiores a 60 dias, 41 (87% do total) são entidades dependentes do Ministério da Saúde.  De assinalar, por exemplo, que o total dos pagamentos em atraso dos Hospitais EPE atingiu o valor de 837 milhões de euros, valor só ultrapassado no ano 2011. Os problemas de gestão financeira dos hospitais são altamente preocupantes, quer pela notória suborçamentação inicial, com 689,1 milhões de incremento da despesa quer ainda pelo seu reflexo nas dívidas a fornecedores. Na execução orçamental de 2017, o SNS obteve vários reforços: 163,2 milhões com contrapartida na dotação provisional, 689,1 milhões para a regularização de passivos e 300 milhões para aquisição de bens e serviços. Acrescem 69,8 milhões por contrapartida da dotação centralizada para a sustentabilidade da saúde e ainda 135 milhões de aplicação de saldos de gerência transitados. Este financiamento parcelar não permite o planeamento da gestão, tolera o incumprimento crónico, dificulta a negociação com os fornecedores e amplia o gasto final. No que se refere às PPP regista-se um valor de encargos líquidos de 1632 milhões de euros, 3% abaixo do previsto no OE 2017 e 5% em relação a 2016, redução em parte decorrente da maior procura dos serviços que lhes estão associadas, reflectida em receitas superiores ao orçamentado e ao verificado no ano anterior.  De acordo com as previsões apresentadas na CGE 2017, os encargos líquidos com as PPP terão ainda um acréscimo em 2018, em que atingirão o valor de 1691 milhões de euros, reduzindo-se esse valor progressivamente até se extinguir a dívida apenas em 2042. Apesar da evolução favorável dos encargos líquidos das PPP, o CES destaca com particular preocupação os riscos orçamentais, ou responsabilidades contingentes, decorrentes da execução dos contratos em vigor das PPP e da respectiva modificação dos mesmos, os quais poderão ascender a montantes 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________211
muito elevados (mais de 200 milhões de euros, no sector rodoviário, mais de 150 milhões de euros no sector ferroviário, mais de 30 milhões de euros no sector da saúde, havendo também pedidos de reposição do equilíbrio financeiro). Toda esta situação levanta grandes dúvidas sobre a justeza das taxas de rentabilidade contratualizadas com os operadores privados e com o nível de qualidade do serviço prestado, na sequência destas operações de negociação. O CES recomenda ainda que os contratos de concessão das PPP sejam publicitados nos sítios electrónicos adequados, nomeadamente no que se refere ao das Infraestruturas de Portugal, SA. 5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL No que se refere à Conta da Segurança Social, e tendo como informação os valores constantes dos quadros CSS 2 e 29, o CES regista, na sequência do que foi referido no parecer sobre a CGE 2016, que a Segurança Social continua a apresentar uma melhoria da sua situação financeira. De facto, o sector apresenta uma melhoria no seu saldo global, tanto no que se refere à comparação com 2016, como em relação ao previsto no OE 2017. O excedente verificado em 2017 foi devido principalmente ao crescimento das contribuições (próximo dos mil milhões de euros, +6%), mas também à diminuição da despesa, sobretudo pela redução nas prestações de desemprego em 13%. Estes dois factores compensaram, em termos globais, a subida da despesa noutras componentes, nomeadamente nas pensões, que reflectiu o efeito das actualizações (+2%), mas também a registada no abono de família e nas prestações de parentalidade (+5%) e no subsídio por doença (+9%). Para além da melhoria do saldo da Conta da Segurança Social é de referir o aumento das disponibilidades que passaram de 17,5 mil milhões de euros em II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________212
2016 para 20,8 mil milhões em 2017, em que se verifica uma importante participação dos títulos de dívida pública portuguesa nas aplicações em títulos negociáveis (cerca de 63%).  Numa comparação entre o previsto no Orçamento da Segurança Social 2017 revisto e o valor de execução registado na CGE 2017 (Conta da Segurança Social) verificou-se um saldo global que é o dobro do previsto, essencialmente devido à descida da despesa.  O excedente da Segurança Social cobre mais de 40% do défice da Administração Central, contribuindo assim, do ponto de vista contabilístico, para a melhoria do saldo global das Administrações Públicas. Este panorama, que traduz uma melhoria significativa da situação financeira do sistema, ocorreu num contexto em que se registaram progressos em termos do reforço do direito à segurança social, com destaque para as pensões, o abono de família, o Rendimento Social de Inserção e as prestações de desemprego, ainda que quanto a estas exista uma insuficiente protecção, derivada da aplicação da legislação actualmente em vigor (a maioria dos desempregados não foi em 2017 coberta por prestações de desemprego), apesar do aumento de cobertura em relação a 2015 e 2016,  O CES chama ainda a atenção para algumas questões que traduzem deficiências no funcionamento do sistema, sendo, desde logo de destacar a insuficiente informação aos utentes e cidadãos em geral (a conta da Segurança Social 2017 não foi ainda publicada, a CGE é pobre na informação fornecida e ainda não foi concretizada a criação de um Sistema de Estatísticas da Segurança Social apesar dos progressos no aproveitamento e divulgação dos dados administrativos da Segurança Social).  O CES chama ainda a atenção para a insuficiente, embora crescente, cobertura ao nível da rede de serviços e equipamentos sociais para a infância (creches e jardins de infância), e fundamentalmente para a população idosa, 23 DE ABRIL DE 2019______________________________________________________________________________________________________________213
tornando mais difícil a vida das famílias. Esta situação é particularmente evidente em algumas regiões, quer do interior, quer do litoral e periferias das Áreas Metropolitanas, e tenderá a agudizar-se, caso não sejam feitos os investimentos adequados, agravando-se ainda mais o actual quadro demográfico.   6. SÍNTESE CONCLUSIVA 6.1. Apesar dos progressos registados na legibilidade do documento, e tendo em conta a sua importância como instrumento de avaliação da execução orçamental, a CGE ainda não é um documento acessível, nomeadamente ao público menos especializado em matéria de finanças públicas. 6.2. As finanças públicas em 2017 apresentaram uma evolução favorável, muito devida ao comportamento da economia, ao aumento do emprego e à diminuição do desemprego.  Esta evolução pode ser ilustrada pela diferença entre a taxa do aumento do PIB prevista no OE 2017, que foi de 1,5%, e o valor verificado em 2017 de 2,7%, e ainda da diferença em relação ao valor deste indicador em 2016 (1,6%). 6.3. Esta evolução do enquadramento macroeconómico impulsionou o crescimento da receita fiscal, que, conjugada com uma política de diminuição da despesa pública, a qualficou abaixo do previsto, com particular incidência no investimento público e na despesa corrente de alguns Ministérios, originou um saldo global da Conta das Administrações Públicas com uma evolução mais favorável do que o previsto. Este resultado é relevante do ponto de vista contabilístico, mas deixa dúvidas sobre a sua incidência na qualidade dos serviços públicos, nomeadamente transportes e cuidados de saúde. 6.4. A subida da carga fiscal, contrariando o previsto no OE 2017, continua a ser um ponto preocupante, nomeadamente pelos seus efeitos no investimento II SÉRIE-A — NÚMERO 91______________________________________________________________________________________________________________214