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II SÉRIE-A — NÚMERO 108 158 Quadro 2− Despesas com pessoal da Administração Central (milhões de euros) 2 – Valorizar e rejuvenescer a Administração Pública De acordo com o relatório do OE 2023, o Governo «tem apostado em medidas de valorização dos trabalhadores em funções públicas, com tradução na capacidade de atração e retenção dos melhores profissionais, potenciando um rejuvenescimento da Administração Pública». Assim, ao impacto que resultava das promoções, progressões e revisões de carreiras retomadas a partir de 2018, o Governo assumiu o compromisso da atualização geral anual dos salários o que, neste contexto determinou que a massa salarial da Administração Pública registasse um aumento de 680,8 milhões de euros no ano de 2022. Em 2022 foi feita uma a aposta na qualificação dos trabalhadores, na atratividade da carreira técnica superior, bem como do reforço distintivo da base da carreira de assistente técnico, tendo esta valorização representado um esforço financeiro de cerca de 40 milhões de euros. Assumindo o Governo que o rejuvenescimento, a capacitação e a valorização da Administração Pública são metas a concretizar, consagra a sua prossecução através de quatro prioridades: 1. A revisão da Tabela Remuneratória Única (TRU); 2. A preservação das atualizações salariais anuais; 3. A previsibilidade na valorização dos salários e das carreiras; 4. A qualificação relativa da carreira de técnico superior, promovendo assim a sua atratividade. De acordo com o relatório do OE 2023, este orçamento contribui decisivamente para este desígnio, promovendo uma valorização salarial global de 5,1% que inclui a atualização da base remuneratória da Administração Pública e atualizações salariais diferenciadas que equivalem a um nível remuneratório (cerca de 52 euros) ou a 2%, quando aquela atualização é inferior a este, significando um impacto de 738 milhões de euros sobre este Orçamento do Estado, incluindo a atualização da Base Remuneratória da Administração Pública para o valor de 761,58 euros. Esta componente de aumentos salariais traduz uma atualização média de 3,6% das remunerações, que ascende a 8% nas remunerações mais baixas (cerca de 120 mil trabalhadores). Já em remunerações até aos 1000 euros, a subida remuneratória corresponde a um aumento superior a 5,5%, abrangendo um terço dos trabalhadores em funções públicas (cerca de 260 mil trabalhadores). Também, em 2023, o valor do subsídio de refeição será fixado em 5,20 euros. Relativamente à carreira/categoria de Assistente é feita referência à diferenciação em função da longevidade na carreira, cuja tabela remuneratória foi comprimida pela subida da RMMG nos últimos anos.
27 DE OUTUBRO DE 2022 159 Quanto à carreira/categoria de Assistente Técnico esta vai beneficiar, em 2023, de uma subida adicional de um nível remuneratório. A valorização da carreira de Técnico Superior será, de acordo com o relatório do OE 2023 faseada ao longo da legislatura, e irá corresponder a uma valorização de 104 euros. Quadro 3 − Principais medidas de política orçamental em 2022 (milhões de euros) É também referido o reforço da valorização das carreiras da Administração Pública, em 2023, para o ciclo avaliativo de 2021/2022, através da implementação da regra de acumulação de pontos sobrantes da avaliação, para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório na categoria, em sede de avaliação de desempenho. Para além disso, é anunciado o início a revisão do sistema integrado de gestão e avaliação do desempenho na Administração Pública — SIADAP a qual terá também tradução ao nível da valorização das carreiras e, dessa forma, da sua atratividade. Mantêm-se em desenvolvimento as edições do Programa de Estágios na Administração Pública, tendo o Governo promovido o acréscimo de 500 novas vagas de estágios remunerados às 1000 vagas de estágio financiadas no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR). Em 2023, será aberto um recrutamento centralizado, com as alterações entretanto promovidas pelo Governo e que irão permitir a entrada na Administração Pública de jovens recém-licenciados com melhores desempenhos académicos nas áreas consideradas estratégicas e em que se detetem necessidades de reforço de pessoal. Desta forma, o Governo prossegue «os objetivos de rejuvenescimento dos quadros da Administração Pública e de reconfiguração do perfil dos trabalhadores públicos, captando jovens qualificados que se destaquem pelo seu mérito». 3 – Uma melhor relação com o Estado: simplificar, uniformizar e desmaterializar Conforme o Relatório do OE 2023 refere «modernizar tem de ser sinónimo de simplificar», sendo que em 2023, será dada continuidade à reconfiguração dos serviços públicos, de acordo com o princípio «uma só vez», disponibilizando-os numa lógica omnicanal, através do portal único de serviços digitais, do centro de contacto, das Lojas de Cidadão ou dos Espaços Cidadão. A simplificação administrativa continuará a ser concretizada através das iniciativas SIMPLEX, que ocorrerão ao longo do ano e das quais se destacam: 1) o Consulado Virtual; 2) os Exames de Saúde
II SÉRIE-A — NÚMERO 108 162 De notar que o Governo indica que estas verbas podem ser reforçadas para refletir a definição final e efetiva das diferentes fórmulas de financiamento, mediante despacho dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças, pela área cujas competências sejam descentralizadas e pela área das autarquias locais e que Governo fica ainda autorizado a reafetar, em cada domínio de competências, as dotações do FFD por município e após esgotado o mecanismo de reafetação, pode haver ainda atualização, por despacho dos membros do Governo. O Governo adianta que em 2023, concluindo-se o processo de descentralização na área da ação social iniciará, com as respetivas áreas setoriais e os demais parceiros, à semelhança do trabalho conjunto até agora realizado, a definição de novas competências a descentralizar para as entidades intermunicipais, municípios e freguesias e procederá à integração dos serviços desconcentrados do Estado de natureza territorial nas CCDR, designadamente, através da integração dos órgãos e serviços regionais desconcentrados da administração central direta e indireta do Estado. Quadro 4 − Fundo de Financiamento da Descentralização (milhões de euros) Quadro 5 − Fluxos para a Administração Local (euros)
II SÉRIE-A — NÚMERO 108 164 de 361,9 milhões de euros da Administração Regional. 8.1− Administração Local Para 2023, o Governo prevê que a Administração Local apresente um saldo de 256,2 milhões de euros, superior em 123,7 milhões de euros ao de 2022, resultante de um crescimento da receita (8,4%) superior ao previsto para a despesa (7,4%). Ao nível da receita, destaca-se, sobretudo, a proveniente das transferências (13,2%) que incluem o reforço do Fundo de Financiamento da Descentralização e o aumento das transferências no âmbito da Lei das Finanças Locais, bem como as transferências a receber por via da Administração Central, referentes ao Plano de Recuperação e Resiliência. Ainda na receita, destaca-se também o crescimento previsto das verbas provenientes da União Europeia (24,2%), da outra receita (7,1%) e da receita fiscal (2,3%). Em relação à despesa, a evolução esperada assenta, essencialmente, no crescimento do investimento (12,3%), impulsionado pelas iniciativas e projetos no âmbito do PRR, das despesas com pessoal (7,2%), influenciadas pelo processo de descentralização de competências para os municípios, e da aquisição de bens e serviços (5,9%). Quadro 6 − Receitas e despesas da Administração Local (milhões de euros)  Quadro 7 − Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local (milhões de euros)
27 DE OUTUBRO DE 2022 165 Em 2023 as transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local apresentam um crescimento de 14,3%, influenciadas, maioritariamente, pelas transferências do Fundo de Financiamento da Descentralização (44,7%) e da Lei das Finanças Locais (6,6%) que resulta da maior receita fiscal liquidada em 2021. As transferências da Administração Central destinadas à Administração Local deverão ascender a 5261,5 milhões de euros, provenientes maioritariamente do Estado, que incluem as transferências provenientes do Fundo de Financiamento da Descentralização e da Lei das Finanças Locais. Relativamente aos empréstimos de médio e longo prazo, concedidos pela Administração Central a este subsetor, prevê-se que totalizem 556,8 milhões de euros. Por outro lado, a Administração Local deverá transferir para a Administração Central um total de 174,6 milhões de euros e proceder ao pagamento de 8 milhões de euros relativos a juros de empréstimos concedidos pela Administração Central. Relativamente à receita de ativos financeiros da Administração Central, prevê-se que a Administração Local proceda à amortização de 49,4 milhões de euros de empréstimos de médio e longo prazo concedidos por esta última. 8.2 − Administração Regional Para 2023, prevê-se que a Administração Regional apresente um défice de 361,9 milhões de euros, correspondendo a uma melhoria de 155,6 milhões de euros face a 2022. A receita deverá crescer 19,7%, impulsionada sobretudo pelo aumento das transferências da União Europeia (136%), associadas em grande medida aos fundos a receber no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, e da receita fiscal (4,4%). A despesa deverá registar um crescimento de 11,8%, resultante maioritariamente do investimento (52%), expressando o impulso do Plano de Recuperação e Resiliência nos projetos a desenvolver pelas Regiões Autónomas e do Hospital Central da Madeira, das despesas com pessoal (5,3%) e da despesa com aquisição de bens e serviços (8,2%). Quadro 8 − Receitas e despesas da Administração Regional (milhões de euros) Em 2023, as transferências do Orçamento do Estado para as Regiões Autónomas, ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, totalizam 515,4 milhões de euros, repartidos pela Região Autónoma dos Açores (RAA) com 288,9 milhões de euros e 226,5 milhões de euros para a Região Autónoma da Madeira (RAM), representando um aumento de 17 milhões de euros face ao ano anterior.
II SÉRIE-A — NÚMERO 108 166 Quadro 9 − Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Regional (milhões de euros) Em 2023, a Administração Regional receberá 539,6 milhões de euros de transferências da Administração Central provenientes quase exclusivamente do Estado. A Segurança Social deverá transferir para este subsetor 137,9 milhões de euros, os quais compreendem os montantes referentes a políticas ativas de emprego, para cada uma das regiões. Relativamente às transferências da Administração Regional para a Administração Central, prevê-se que totalizem 43 milhões de euros e que sejam amortizados empréstimos concedidos pelo Estado no valor de 58,1 milhões de euros, com pagamento de juros no valor de 19,7 milhões de euros.Quadro 10 − Transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local e Regional (milhões de euros)
27 DE OUTUBRO DE 2022 167 9 – Ordenamento do Território Nesta matéria o Governo diz que o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) preconiza a valorização do território e o aproveitamento dos seus recursos, fatores fundamentais para o desenvolvimento socioeconómico do País, constituindo o quadro de referência dos instrumentos de gestão territorial e da sua articulação com as políticas setoriais e com os diferentes níveis de governação — nacional, regional e local. No âmbito do Portugal 2030 (PT2030), os Programas Operacionais Regionais (POR) apoiam a implementação de abordagens territoriais, que asseguram, em linha com as políticas públicas setoriais e com os subsistemas do PNPOT. A alteração e elaboração dos Programas Regionais de Ordenamento do Território (PROT), instrumentos que integram tanto as opções nacionais quanto as estratégias sub-regionais e municipais de desenvolvimento, permitirão concretizar os referenciais estabelecidos, com vista à elaboração de uma estratégia nacional de desenvolvimento regional. A partir de 2023 irá ser implementado pela Direção-Geral do Território, o projeto inovador com recurso a tecnologias e metodologias de inteligência artificial, de dados geográficos de base e temáticos relativos à ocupação e uso do solo, permitindo informação altimétrica sobre o solo e sobre a superfície. Este projeto com financiamento do PRR dará um importante contributo para o mapeamento de Portugal continental, com recurso à tecnologia LiDAR (Light Detection and Ranging) e resulta em modelos digitais do terreno e de superfície de grande resolução espacial. Será um mapeamento com política de dados abertos, permitindo a sua utilização pela administração pública e pelas entidades privadas nos mais diversos setores, promovendo criação de valor e redução de custos de contexto. 10 – Regionalização Relativamente à regionalização, os investimentos em projetos na região Norte compõem 19,2% do total (2668 milhões de euros da responsabilidade do Metro do Porto). O programa orçamental que mais contribui para a região Norte é o do Ambiente e Ação Climática, representando 92,7% dos projetos daquela região. Quadro 11− Projetos: Regionalização (milhões de euros) Mantém-se a representatividade significativa das categorias «Várias NUTS II do Continente», com 24,5% da despesa em projetos, o que decorre da abrangência territorial dos projetos associados às EPR e da classificação de projetos ao nível de NUTS II.
II SÉRIE-A — NÚMERO 108 168 PARTE III − Opinião do Deputado Autor do Parecer O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em apreço, a qual é de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para debate em Plenário. PARTE IV – Conclusões 1) O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a – Aprova o Orçamento do Estado para 2023; 2) Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e Poder Local emitir parecer sobre as matérias da sua competência; 3) A Comissão de Administração Pública, Ordenamento do Território e Poder Local é de parecer que a Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a – Aprova o Orçamento do Estado para 2023, no que respeita às áreas da sua competência, está em condições de seguir os ulteriores termos do processo legislativo, devendo o presente parecer ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, a fim de instruir a competente elaboração do relatório final, nos termos do n.o 3 do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República. Palácio de São Bento, 21 de outubro de 2022. O Deputado autor do parecer, Jorge Paulo Oliveira — A Presidente da Comissão, Isaura Morais. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, com votos a favor do PS, do PSD e da IL, registando-se a ausência do CH, do PCP e do BE, na reunião da Comissão de 21 de outubro de 2022. ——  COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS ParecerPARTE I − Considerandos I. a) Nota introdutória O Governo apresentou à Assembleia da República, em 10 de outubro de 2022, a Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a, que aprova o Orçamento do Estado para 2023. Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, esta iniciativa baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente) e às restantes comissões parlamentares permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais. À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados compete analisar e elaborar parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente no que se refere às dotações orçamentais previstas para a Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.o 4/2019, de 13 de setembro. A discussão na generalidade desta iniciativa encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 26 e 27 de outubro de 2022, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá audições de Ministros sectoriais. A discussão e votação na especialidade desta proposta de lei estão previstas para os dias 21 a 25 de
II SÉRIE-A — NÚMERO 108 170 Unidade: Euros Encargos Gerais do EstadoServiços integrados Despesas 2022 2023 Variação % Orçamento Orçamento Tribunal Constitucional 9 212 570 9 391 962 1,9% Tribunal Constitucional − reserva orçamental 227 733 237 147 4,1% TOTAL − Tribunal Constitucional 9 440 303 9 629 109 2,0% (dados retirados do Mapa AC – OE 2022 e OE 2023) Unidade: Euros Encargos Gerais do EstadoServiços e Fundos Autónomos Despesas 2022 2023 Variação % Orçamento Orçamento Tribunal Constitucional − serviços próprios 8 013 569 7 444 607 -7,1% Tribunal Constitucional − Entidade das Contas 1 520 640 1 520 640 0,0% Tribunal Constitucional − Entidade da Transparência 1 500 000 1 500 000 0,0% TOTAL − Tribunal Constitucional 11 034 209 10 465 247 -5,2% (dados retirados do Mapa AC – OE 2022 e OE 2023) Verifica-se que está prevista a verba de € 1 500 000 para a Entidade para a Transparência, embora este valor concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a (GOV), mas do mapa AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas da administração central, o qual se encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento. PARTE II – Opinião da Relatora A signatária do presente parecer não pode, nesta sede, deixar de constatar que, apesar de a Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a manter a verba prevista na Lei n.o 12/2022, de 27 de junho, que aprova o Orçamento do Estado para 2022, a verdade é que, comparativamente ao previsto nas Leis dos Orçamentos do Estado de 2020 e 2021, aprovadas respetivamente pelas Leis n.os 2/2020, de 31 de março, e 75-B/2020, de 31 de dezembro, esta verba sofre um decréscimo de € 315 000, conforme se pode verificar no quadro infra: Unidade: Euros Orçamento do Tribunal Constitucional afeto à Entidade para a Transparência AnoPPL inicial OE Proposta alteração Lei OE 2020 € 1 169 0003 + € 646 0004 € 1 815 000  3 Valor inicial constante da Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a (GOV), relativa ao Orçamento do Estado para 2020. 4Foi aprovada na Comissão de Orçamento e Finanças, em 05/02/2020, a proposta 933-C, apresentada pelo PS, que propunha um reforço de € 646 000 destinado à instalação da EPT, dos quais € 331 000 para a EPT e € 315 000 para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação da EPT.
II SÉRIE-A — NÚMERO 108 172 PARTE III − Conclusões 1 –  No Orçamento do Tribunal Constitucional para 2022, inscrito nos Encargos Gerais do Estado, está prevista uma verba de € 1 500 000 para a Entidade para a Transparência, embora este valor concreto não resulte expressamente de nenhum dos mapas anexos à Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a (GOV) mas do mapa AC relativo ao desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços da administração central, o qual se encontra disponível no site da Direção-Geral do Orçamento. 2 –  Por comparação ao orçamentado em 2022, as verbas alocadas à Entidade para a Transparência mantém-se igual. 3 –  Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis. PARTE IV – Anexos Nada a anexar. Palácio de S. Bento, 25 de outubro de 2022. A Deputada autora do parecer, Emília Cerqueira — A Presidente da Comissão, Alexandra Leitão. Nota: O parecer foi aprovado, com votos a favor do PS, do PSD, do CH e da IL, registando-se ausências do PCP e do BE, na reunião da comissão de 25 de outubro de 2022. ——
UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL  Relatório UTAO n.o 15/2022Apreciação Preliminar da Proposta de Orça-mento do Estado para 2023 Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado 20 de outubro de 2022 27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________173
Ficha técnica A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública. Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras. Título: Apreciação Preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2023 Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado Relatório UTAO N.o 15/2022Data de publicação: 20 de outubro de 2022 Data-limite para incorporação de informação: 19 de outubro de 2022 Disponível em:https://www.parlamento.pt/OrcamentoEstado/Paginas/UTAO_Unidade-TecnicadeApoioOrcamental.aspx II SÉRIE-A — NÚMERO 108_____________________________________________________________________________________________________________174
Índice Geral Índice Geral Índice de Tabelas Índice de GráficosÍndice de FigurasTabela de siglas, abreviaturas e acrónimos Sumário executivo1 Introdução 2 Cenário macroeconómico 3. Cenário de finanças públicas em contabilidade nacional 3.1 Ponto de partida: estimativa para 20223.2 Medidas de política orçamental em 20233.3 Cenário orçamental para 2023: composição da trajetória programada para o saldo, a receita e a despesa3.4 Orientação da política orçamental prevista para 2022 e 2023 e estimada no passado3.5 Riscos do cenário orçamental 3.6 Posicionamento face aos indicadores das regras de disciplina orçamental 4 Intromissão do poder político na gestão das entidades públicas 1Introdução 2Cenário macroeconómico 2.1 As diferenças entre a POE/2023 e o PE/2022–26 no biénio 2022–20232.2 O ressurgimento de níveis elevados de inflação 2.3 Análise à coerência das previsões macroeconómicas3Cenário de finanças públicas em contabilidade nacional3.1 Ponto de partida: estimativa para 2022 3.2 Medidas de política orçamental em 20233.2.1Abordagem conceptual 3.2.2As medidas da Proposta de Orçamento do Estado para 2023 3.2.2.1 Medidas antigas do cenário de políticas invariantes com impacto orçamental adicional em 2023 353.2.2.2 Novas medidas de política orçamental 3.2.2.3 Medidas transitórias “Pacote Inflação”3.2.2.4 Medidas transitórias COVID-193.2.2.5 Medidas com efeitos orçamentais temporários ou não recorrentes (one-offs)3.3 Cenário orçamental para 2023: composição da trajetória programada para o saldo, a receita e a despesa3.3.1Explicações para a passagem do saldo orçamental em 2022 ao saldo orçamental em 2023 3.3.2Evolução da receita e da despesa em 2023 3.4 Orientação da política orçamental prevista para 2022 e 2023 e estimada no passado 3.5 Riscos do cenário orçamental 3.6 Posicionamento face aos indicadores das regras de disciplina orçamental 3.6.1Saldo orçamental3.6.2Saldo estrutural3.6.3Dívida pública 4Intromissão do poder político na gestão das entidades públicas 4.1 O conceito de instrumentos não-convencionais de controlo da despesa pública 4.2 As normas problemáticas na proposta de lei orçamental para 2023 4.3 Efeitos perversos na eficiência da provisão de bens e serviços públicos Anexo 1: Descrição do teor das novas medidas de política orçamental identificadas na POE/2023 Índice de Tabelas Tabela 1 – Principais diferenças no cenário macroeconómico: PE/2022–26 versus POE/2023 Tabela 2 – Formação Bruta de Capital Fixo Tabela 3 – Conta (não ajustada) das Administrações Públicas em contas nacionaisTabela 4 – Impacto da implementação do PRR em 2022 e 2023Tabela 5 – Medidas antigas (cenário de políticas invariantes) com impacto orçamental adicional em 2023Tabela 6 – Novas medidas de política orçamental em 2023 Tabela 7 – Medidas transitórias pacote inflação Tabela 8 – Pacote inflação por classificação económica Tabela 9 – Medidas de política COVID-19 por classificação económica27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________175
Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos Sigla/abrevia-tura/acrónimo Designação 2.aPOE/2022 Segunda Proposta de Orçamento do Estado para 2022 (submetida à AR em 13/04/2022) AdC Administração Central ANA Aeroportos de Portugal, S.A. ANMP Associação Nacional de Municípios Portugueses AP Administrações Públicas AR Assembleia da República Art. Artigo ASF Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões AT Autoridade Tributária e Aduaneira BCE Banco Central Europeu BdP Banco de Portugal CE Comissão Europeia CFP Conselho das Finanças Públicas CGA Caixa Geral de Aposentações COF Comissão de Orçamento e Finanças COVID-19 Doença provocada pelo coronavírus descoberto em 2019 (SARS-CoV-2) CTUP Custo do Trabalho por Unidade Produzida ou Custo Unitário do Trabalho DLEO/2022 Decreto-Lei de Execução Orçamental aplicável ao exercício de 2022 DGO Direção-Geral do Orçamento DL Decreto-Lei DLEO Decreto-Lei de Execução Orçamental EDP Energias de Portugal EM Estado(s)-Membro(s) EPI Equipamento de Proteção Individual FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FCGM Fundo de Contragarantia Mútuo FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional FMI Fundo Monetário Internacional FSE Fundo Social Europeu GO Grandes Opções (em Matéria de Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual) IABA Imposto sobre Álcool e Bebidas Alcoólicas IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor IMT Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos ISV Imposto Sobre Veículos IT Imposto sobre o Tabaco IUC Imposto Único de Circulação IVA Imposto sobre Valor Acrescentado LEO Lei de Enquadramento Orçamental LOE Lei do Orçamento do Estado M€ Milhão(ões) de euros MF Ministério das Finanças MFEEE Mecanismo Financeiro do Espaço Económico Europeu mM€ Milhar(es) de milhão de euros OE Orçamento do Estado OMP Objetivo de Médio Prazo p. Página p.b. Ponto(s) base p.p. Ponto(s) percentual(is) PART Programa de Apoio à Redução Tarifária PE Programa de Estabilidade PE/2022–26 Programa de Estabilidade referente ao período 2022 a 2026 PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento PIB Produto Interno Bruto PII Posição de Investimento Internacional POE Proposta de Orçamento do Estado POE/AAAA Proposta de Orçamento do Estado para o ano “AAAA” pp. Páginas PPL Proposta de Lei 27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________177
66. O relatório está estruturado em quatro capítulos e um sumário executivo. Este sintetiza os resultadosprincipais analisados e devidamente fundamentados em cada capítulo. Após esta Introdução, segue-se a discussão do cenário macroeconómico da POE/2023 no Capítulo 2. A apreciação dos cenários orçamentais, tanto o de políticas invariantes, como o final, ocupam o Capítulo 3, o mais extenso de todos. Finalmente, o Capítulo 4 alerta o Parlamento para a presença de normas na proposta de lei bastante lesivas da qualidade dos serviços prestados aos cidadãos pela generalidade dos organismos das Administrações Públicas (AP) e das empresas públicas. São os chamados instrumentos não-conven-cionais de controlo da despesa que pouca ou nenhuma utilidade têm, hoje em dia, para este fim e causam danos microeconómicos significativos na eficiência da provisão pública de bens e serviços, através de restrições à aquisição de serviços e à contratação de recursos humanos. Desvirtuam também o propósito dos tetos de despesa que a AR aprova para cada organismo integrado nos subsectores daAdministração Central e da Segurança Social. Este tema, presente nas apreciações finais às POE desde 2019, surge desta vez no relatório de apreciação preliminar para dar mais tempo ao Governo e à AR para refletirem sobre a pertinência de manter ou suprimir as normas em causa na fase de discussão na especialidade. 27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________191
de crescimento acentuado, ultrapassando os 2,0% em novembro de 2021 e atingido 7,1% em setembro de 2022 (6,5% em agosto de 2022) — Gráfico 3.  Gráfico 3 – Evolução da taxa de inflação (média móvel a 12 meses) para a Área do Euro e Portugal: março de 1999 a setembro de 2022 (em percentagem) Fonte: Eurostat, HICP - monthly data (12-month average rate of change), compulsado em 19 de outubro de 2022, 21:35:35, informação atualizada pelo Eurostat a 19 de outubro de 2022, 11:00, a mais recente à data de fecho deste relatório. | Notas: Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), taxa de variação da média móvel a doze meses do IHPC, frequência mensal. | Nota: a observação no mês t da curvam (t ), é dada pelo cálculo do seguinte rácio:    11122312121 100tii tt tii tIHPCIHPC                  . 79. Na eventualidade de não se registar qualquer variação no nível de preços no decorrer do 4.o tri-mestre, Portugal terminaria o ano de 2022 com uma taxa de inflação de 7,8% (medida pelo IHPC). O INE publicou a 13 de outubro o IHPC com referência ao final de setembro de 2022. De acordo com estes dados, a variação média do IHPC nos últimos 12 meses foi de 6,2% (5,4% no mês anterior). Na eventuali-dade de o nível de preços se manter inalterado até ao final do ano, isto é, sem qualquer variação do nível do IHPC entre setembro e dezembro, Portugal terminaria o ano de 2022 com uma taxa de inflação de 7,8% (medida pelo IHPC), um valor que se situa 0,4 p.p. acima da estimativa do Ministério das Finan-ças constante da POE/2023, que é de 7,4%. 80. Os valores para a inflação registados na Área do Euro encontram-se acima da meta definida peloBCE para a taxa de inflação no médio prazo (2%). Por este motivo, o Conselho do BCE tomou duas de-cisões de política monetária que visaram conter a inflação, tendo decidido subir as taxas de juro dire-toras em 50 p.b. na reunião de 21 de julho de 2022, e em 75 p.b. na reunião de 8 de setembro de 2022.Os dados mais recentes continuam a revelar uma tendência de crescimento da taxa de inflação na zona euro, sobretudo tendo em conta a mais recente estimativa do Eurostat, que aponta para uma variação homóloga de 10,0% em setembro de 2022 (Gráfico 2). Para que a taxa de inflação média 3,42,71,82,66,57,14,43,51,6 0,95,46,2-2,0-1,00,01,02,03,04,05,06,07,08,0mar-1999set-1999mar-2000set-2000mar-2001set-2001mar-2002set-2002mar-2003set-2003mar-2004set-2004mar-2005set-2005mar-2006set-2006mar-2007set-2007mar-2008set-2008mar-2009set-2009mar-2010set-2010mar-2011set-2011mar-2012set-2012mar-2013set-2013mar-2014set-2014mar-2015set-2015mar-2016set-2016mar-2017set-2017mar-2018set-2018mar-2019set-2019mar-2020set-2020mar-2021set-2021mar-2022set-2022Área do EuroPortugalObjetivo BCE: 2% no médio prazoII SÉRIE-A — NÚMERO 108_____________________________________________________________________________________________________________196
pública e dívida externa: fevereiro de 2022). Adicionalmente, a subida daquele nível agregado de pre-ços acentuou-se com os efeitos decorrentes da guerra da Ucrânia e das sanções económicas aplicadas à Rússia, as quais continuam a perturbar o fornecimento de matérias-primas energéticas e bens alimen-tares não transformados cultivados pelos países em guerra. O cenário da POE/2023 prevê uma taxa de inflação de 4,0% em 2023 (Gráfico 9), repercutindo as subidas dos preços da energia (Gráfico 8) durante 2022.  88. O cenário do MF prevê que para 2023 a taxa de inflação continue acima do objetivo de políticamonetária, sendo a subida acentuada dos preços um fator determinante para o aumento nominal das remunerações da economia e do rendimento disponível das famílias. Caso se concretizem as previsões do MF e tendo por referência o conjunto dos dois anos 2022 e 2023, a subida das remunerações dos trabalhadores por conta de outrem (12,5%) e a subida do rendimento disponível (11,1%) ficarão próximas do crescimento dos preços, quer aferido pelo IHPC (11,7%), quer aferido pelo deflator do consumo pri-vado (9,3%). É de salientar que o IHPC reflete o cabaz típico de bens e serviços adquirido em território português (incluindo turistas), enquanto o deflator do consumo privado reflete o cabaz adquirido por todas as famílias no ano a que o deflator se refere — o estudo em preparação sobre inflação justificará as diferenças. Gráfico 8 – Preço do petróleo e deflator das im-portações (taxa de variação e em USD/barril e EUR/barril) Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões 2022 e 2023), U.S. Energy Information and Administration e cálculos UTAO. Gráfico 9 – Índice Harmonizado de Preços no Consumidor, por componente (em percentagem) Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões 2022 e 2023). 89. A evolução dos termos de troca, aferidos pelo rácio entre o deflator das exportações e o deflatordas importações, será desfavorável a Portugal em 2022, seguida de uma recuperação parcial em 2023. O principal fator em 2022 será o contributo das importações dos produtos energéticos. A deterioração dos termos de troca em 2022 tem efeitos desfavoráveis no saldo da balança de bens e serviços (Gráfico 11). A recuperação parcial dos termos de troca em 2023 reflete, em parte, a incorporação no preço das exportações dos aumentos verificados em 2022 no preço das importações (Gráfico 10).  020406080100120-10-50510152025200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023Taxa de variação do deflator das importações (esquerda)Preço do petróleo (EUR/barril) (direita)Preço do petróleo (USD/barril) (direita)-12-9-6-303691215200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020202120222023IHPC produtos energéticosIHPC totalIHPC produtos alimentares não transformados27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________199
Tabela 2 – Formação Bruta de Capital Fixo (em milhões de euros, em valor nominal ou em volume com ano base 2016) Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões 2022 e 2023). | Nota: (i) A tabela apresenta dados em volume apenas para o total da economia visto que não se encontram disponíveis dados em volume desagregados por sectores público e privado.Em volumeTotal da economiaTotal da economiaSector privado Sector público2005 39 953            36 668            30 200            6 468               2006 39 651            37 463            31 884            5 580               2007 40 874            39 501            33 856            5 645               2008 41 047            40 929            34 278            6 651               2009 37 953            37 191            29 986            7 205               2010 37 526            36 953            27 474            9 479               2011 32 801            32 437            26 298            6 139               2012 27 319            26 631            22 473            4 158               2013 26 006            25 150            21 449            3 701               2014 26 601            26 013            22 566            3 446               2015 28 176            27 886            23 841            4 045               2016 28 893            28 893            26 018            2 875               2017 32 213            32 888            29 391            3 496               2018 34 204            35 953            32 163            3 790               2019 36 047            38 815            34 911            3 904               2020 35 262            38 510            33 868            4 642               2021 38 325            43 588            38 068            5 520               2022 39 421            48 582            42 288            6 295               2023 40 855            51 520            42 902            8 618               Em valor nominalAno27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________203
pensionistas (mil M€), o apoio excecional aos trabalhadores (730 M€), o apoio excecional às crian-ças e jovens (134 M€) e a transferência pontual para as famílias mais carenciadas para apoiar a segurança alimentar (129 M€) — Tabela 7.  A despesa com subsídios deverá aumentar (452 M€), nela se registando as medidas de apoio àsempresas, destinadas a mitigar os efeitos da crise energética sobre o custo dos fatores de produ-ção. O aumento do consumo intermédio (746 M€) tem origem em encargos superiores ao previsto nasaúde, designadamente em medicamentos, testes e vacinas, destinados ao combate e preven-ção da COVID-19 (Tabela 9 e Tabela 10). As outras despesas de capital apresentam um aumento estimado de 962 M€ em 2022 face à pre-visão de abril. Assume-se que reflete o apoio extraordinário ao gás natural (estimado em mil M€),uma medida de mitigação do aumento dos custos de energia para as empresas, analisada noPonto 3.2.2.3, parágrafo 138. No entanto, a UTAO só conseguiu chegar a esta conclusão cruzandoa informação constante da Tabela 13 do Projeto de Plano Orçamental (em anexo ao Relatório daPOE/2023) e a informação divulgada pelo Ministro do Ambiente e da Ação Climática na confe-rência de imprensa de 12/10/2022. Detalhes naquele parágrafo deste documento. Constatou-sealguma falta de transparência a respeito desta medida. A despesa com pessoal não foi revista. O aumento estimado, face a 2021, deverá rondar os 900 M€,ou seja, um incremento nesta rubrica de 3,6%.Gráfico 21 – Decomposição por rubricas da revisão do saldo orçamental na estimativa 2022 (em milhões de euros) Fontes: Relatório da POE/2023, MF. Cálculos da UTAO. | Nota: Neste gráfico, as barras com sinal positivo (negativo) melhoram (pioram) o saldo. Na receita, as barras com sinal positivo (negativo) significam revisões em alta (baixa) da estimativa face ao objetivo do OE/2022 e melhoram (pioram) o saldo. Na despesa, as barras com sinal positivo (negativo) significam uma estimativa de menores (maiores) encargos face à previsão inicial do OE/2022.-2 073-962-813-746-564-452-91-6007437481 0223 220-28-4 000 -2 000 0 2 000 4 000Prestações sociais (D)Outras despesas de capital (D)Receitas de capital (R)Consumo intermédio (D)Outras receitas correntes (R)Subsídios (D)Outras despesas correntes (D)Juros (D)Despesas com pessoal (D)Impostos indiretos (R)Contribuições sociais (R)FBCF (D)Impostos diretos (R)Revisão saldo orçamentalII SÉRIE-A — NÚMERO 108_____________________________________________________________________________________________________________208
Tabela 4 – Impacto da implementação do PRR em 2022 e 2023 (em milhões de euros e pontos percentuais do PIB) Fontes: DGO, Relatório da POE/2023, base de dados orçamental SIGO e cálculos da UTAO| Notas: As medidas são apresentadas no painel superior de acordo com o seu valor nominal em cada ano. Um valor negativo (positivo) quando a medida piora (melhora) o saldo orçamental. 3.2 Medidas de política orçamental em 2023 102. Esta secção analisa as medidas de política orçamental para o ano de 2023, e está dividida emduas subseções. A primeira (Subsecção 3.2.1) é metodológica e pretende explicar, resumidamente, as classes de medidas de política orçamental e como é que elas devem ser incorporadas nos cenários de projeção orçamental, segundo a metodologia harmonizada da UE. A Subsecção 3.2.2 agrupa e analisa as medidas de política orçamental da Proposta de Orçamento do Estado para 2023. 3.2.1 Abordagem conceptual 103. As projeções orçamentais dos documentos de programação orçamental de médio prazo (os PE) ede curto prazo (as POE) são produzidas em cenário de políticas invariantes e em cenário final. Esta sub-secção tem como objetivo esclarecer os leitores sobre o significado de cada cenário de projeção e o significado das medidas de política que podem entrar em cada um. Como apoio à exposição, é apre-sentada a Figura 1. 2022(2)2023(3)PRRReceita do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR)R Outra receita corrente 3 035 542 3 479 2 937PRR Despesas com pessoal D Despesas com pessoal -1 -24 -23PRR Consumo intermédio D Consumo intermédio -822 -59 -529 -470PRR Subsídios a empresas D Subsídios -39 -315 -277PRR Subsídios a INLSF D Subsídios -9 -17 -8PRR Outros apoios correntes D Outra despesa corrente -63 -412 -349PRR Investimento público D FBCF -1 371 -370 -1 168 -798PRR Outras despesas de capital(PRR) D Outra despesa de capital -1 010 -2 -1 015 -1 013Impacto no saldo orçamental -168 0 0 0Impacto no saldo orçamental % do PIB -0,1 0,0 0,0 0,0OE/2022(Abr.22)(1)POE/2023 Difa(Impacto no saldo)(4)=(3)-(2)Medidas ClassificaçãoPor memória: Impacto das medidas por rubricaM€ %PIB M€ %PIB M€ p.p. PIBReceita 542 0,2 3 479 1,4 2 937 1,2Outra receita corrente 542 0,2 3 479 1,4 2 937 1,2Despesa 542 0,2 3 479 1,4 2 937 1,2Consumo intermédio 59 0,0 529 0,2 470 0,2Despesas com pessoal 1 0,0 24 0,0 23 0,0Subsídios 48 0,0 332 0,1 284 0,1Outra despesa corrente 63 0,0 412 0,2 349 0,1FBCF 370 0,2 1 168 0,5 798 0,3Outra despesa de capital 2 0,0 1 015 0,4 1 013 0,4Impacto no saldo orçamental0 0,0 0 0,0 0 0,02022 2023Variação 2022 - 2023(impacto no saldo)27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________209
“parcialmente invariante”. Dois exemplos das totalmente invariantes que não constam do QPI no Anexo I são “Incentivo ao autoconsumo e venda de excedente de produção de energias renováveis à rede“ e “Majoração em IRC dos gastos com energia, fertilizantes, rações e demais alimentação animal”. De referir ainda, na comparação entre estes quadros (3.2 e 3.3) e o Anexo I, a discrepância detetada na quantificação de duas medidas (Complemento abono de família e as medidas do pacote Garantia Infância). 116. Perante três QPI diferentes, e com diferenças não justificadas pelo MF, a UTAO optou por considerarcomo bom um QPI que funde o Anexo I com a informação nova sobre medidas de política invariante constante dos Quadros 3.2. e 3.3. do relatório que acompanha a POE. Na ausência de melhor critério, a UTAO presume que as medidas invariantes nos referidos quadros, pp. 108 e 109, com indicação de “in-variante”, correspondem à versão que o Governo deseja ver como a definitiva para efeitos de cenário de políticas invariantes. É sob esta hipótese que a UTAO construiu a coluna “POE/2023” na Tabela 5. Ela mostra, então, o impacto adicional que as medidas antigas terão no saldo de 2023 face ao impacto que se estima terem tido no saldo de 2022. As diferenças face ao QPI de 9 de setembro estão salientadas a cor azul. 27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________213
política orçamental, foram expurgadas as medidas identificadas como pertencente ao cenário de po-líticas invariantes — estas foram apreciadas no ponto anterior, parágrafos 115 e seguintes.121. O MF prevê que em 2023 as novas medidas de política orçamental impactem diretamente o saldoorçamental em – 2056€ (– 0,83% do PIB). Na receita, estas medidas terão um impacto negativo no saldo de 1216M€ (0,49% do PIB) e no lado da despesa, o impacto das medidas será negativo em 840 M€ (0,34% do PIB). Estes dados estão compilados na coluna “POE/2023 MF” da Tabela 6.122. As novas medidas de política orçamental repartem-se entre medidas permanentes e medidas tran-sitórias. O conjunto de novas medidas de política orçamental apresentado pelo MF inclui medidas per-manentes, mas também medidas transitórias. Estas pertencem ao Pacote Inflação e visam mitigar os efeitos da inflação, incluindo o aumento de preços da energia. A UTAO, na Tabela 6 na coluna “classi-ficação”, distinguiu estes dois tipos de medidas, de modo a isolar o impacto das medidas novas perma-nentes, ou seja, medidas cujos efeitos produzidos no cenário orçamental irão persistir no tempo. A análise ao efeito orçamental das medidas transitórias “Pacote Inflação” é realizada de forma agrupada no Ponto 3.2.2.3. 123. Adicionalmente a UTAO reviu os dados do MF. Nos elementos que foram disponibilizados pelo MF,e que se encontram compilados na coluna “POE/2023 MF” da Tabela 6, está inscrita, para 2023, uma nova medida de política orçamental permanente que agrega três impactos com reflexos na despesa com pessoal: i) valorização salarial das remunerações dos trabalhadores das Administrações Públicas (620 M€); ii) outras medidas de alteração a carreiras (221 M€); e iii) aumento do subsídio de alimentação (77 M€). No entanto, no lado da receita não é considerado o impacto na arrecadação de receita qu estas medidas implicarão — excetuando, a medida de aumento do subsídio de alimentação que é isenta de tributação — por via do fluxo adicional de IRS, contribuições dos trabalhadores e das entidades patronais para a Segurança Social e a CGA, e ainda, contribuições dos trabalhadores para a ADSE. Assim, a UTAO calculou o respetivo impacto na receita e incorporou esta informação na coluna azul “POE/2023 rev. UTAO”. De salientar, que a contabilização dos efeitos na receita decorrentes de medidas antigas com reflexo em incrementos salariais foi corretamente introduzida pelo MF no Quadro de Políti-cas Invariantes para 2023 (Tabela 5). 124. A contabilização da receita gerada por via de incrementos na despesa com pessoal representaum efeito positivo no saldo orçamental. Com a revisão, é possível ver que as novas medidas permanen-tes na área do pessoal têm um impacto de + 918 M€ na despesa e um impacto na receita de + 362 M€, ou seja, o impacto líquido destas medidas no saldo situa-se nos – 556 M€, cerca de – 0,23% do PIB. II SÉRIE-A — NÚMERO 108_____________________________________________________________________________________________________________216