16. A cobrança de receita quedou-se 1195 M€ aquém do objetivo do OE/2018, uma vez que o desvio positivo da receita fiscal e contributiva não foi suficiente para colmatar a subexecução da componente não fiscal nem contributiva. 17. A despesa cresceu a um ritmo inferior ao previsto, situando-se 2364 M€ abaixo do teto fixado pela AR no OE/2018. A generalidade das rubricas da despesa quedou-se abaixo do objetivo, destacando-se a fraca execução do investimento, que determinou metade do desvio total. Apenas as despesas com pessoal ultrapassaram a dotação inicial, refletindo a entrada em vigor das medidas de valorização salarial, cujo impacto não foi adequadamente avaliado na orçamentação.  18. O ano de 2018 insere-se num período de escalamento da magnitude orçamental dos instrumentos de controlo da despesa que atuam como racionamento da tesouraria das unidades orgânicas aprovada pela Assembleia da República. Estes instrumentos, ditos convencionais, têm sido acompanhados de outros com a natureza de normas legais de travagem à variação positiva entre anos consecutivos da despesa em rubricas específicas (aquisição de serviços e de força de trabalho) — instrumentos não convencionais.19.  A UTAO analisou a evolução dos instrumentos convencionais de política orçamental usados pelo Ministério das Finanças para racionar a execução da despesa consolidada das AP e facilitar o cumprimento das metas da política orçamental: dotação provisional, dotações centralizadas, cativações e reserva orçamental. 20. No ano de 2018 as dotações dos instrumentos convencionais sob controlo do Ministério das Finanças totalizaram 3002 M€, tendo sido autorizada a utilização de 2391 M€, o que representa um aumento na utilização destes instrumentos, ganhando importância acrescida as dotações centralizadas, cuja utilização é contrária ao princípio de especificação da despesa previsto na LEO. 21. A análise conjunta dos desvios da despesa efetiva e da utilização dos instrumentos convencionais de controlo da despesa pelo Ministério das Finanças permite uma melhor avaliação da execução orçamental e dos efeitos destes instrumentos sobre a execução orçamental no ano de 2018: (i) Embora a despesa se situe 2364 M€ (2,6%) abaixo do objetivo do OE, persistem práticas reiteradas de suborçamentação, evidenciadas pela necessidade de reforço das rubricas com recurso sistemático às dotações de gestão centralizada, particularmente as despesas com pessoal no Ministério da Educação e as despesas com aquisição de bens e serviços no SNS. No ano de 2018 acrescenta-se a desadequada avaliação do impacto orçamental das medidas de política salarial, designadamente o descongelamento de carreiras, que originou o insuficiente financiamento da rubrica de despesas com pessoal. (ii) A utilização sistemática dos instrumentos de controlo orçamental sob comando discricionário do Ministério das Finanças, particularmente a criação e a proliferação de dotações centralizadas para mitigação dos efeitos da suborçamentação crónica não resolve o problema, perpetuando as fragilidades estruturais da orçamentação.  (iii) Uma gestão excessivamente centralizada não permite dar resposta a necessidades orçamentais persistentes, o que se traduz, por exemplo, nas dificuldades de substituição de trabalhadores e na acumulação de dívidas por parte do SNS. 22. A eficácia no cumprimento das metas orçamentais deve levar em conta os efeitos adversos da intrusão excessiva na autonomia de gestão das unidades orgânicas e na responsabilização dos sectores pelos resultados alcançados na governação das políticas públicas. O modo como as metas são alcançadas não é indiferente para a qualidade das políticas públicas e a eficácia dos sectores na produção de resultados para os cidadãos. O apoio inegável que estes instrumentos de controlo dão à satisfação das metas numéricas da política orçamental tem um preço na produção das políticas públicas. A produção nas muitas áreas sectoriais fica sujeita a incerteza até final de cada ano sobre a verdadeira restrição orçamental que enfrenta, desvia recursos escassos para o cumprimento de tarefas administrativas exigidas para justificar a eventual utilização de dotações congeladas (instrumentos II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________158