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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   356 No OE2016, o OMP de referência para o saldo estrutural era de -0,5%, como indicado no Quadro D. 3 e a redução anual de 0,5 p.p. do PIB para o ajustamento mínimo. Porém, a execução orçamental conduziu a um saldo estrutural de -2,0% e ao ajustamento de 0,3 p.p., inferior ao mínimo definido. De notar que, em resultado da revisão efetuada pela CE, no Programa de Estabilidade para 2016-2020, apresentado em abril de 2016, o OMP passou de um défice de -0,5% para um excedente de 0,25%, o mais exigente da UE. Para Portugal alcançar o novo OMP, a trajetória de consolidação orçamental, medida pelo ajustamento estrutural, deve registar uma melhoria anual de pelo menos 0,6 p.p. Atendendo à importância deste indicador no contexto da monitorização da situação orçamental dos países membros da UEM, é exigível a identificação clara e bem definida da articulação que se pretende estabelecer entre o orçamento anual e o respetivo indicador estrutural para a concretização dos objetivos de médio prazo. 14.4. O saldo para efeitos do Procedimento dos Défices Excessivos (PDE) A 2.a notificação de 2017 no âmbito do PDE, remetida pelas autoridades estatísticas à Comissão Europeia, confirmou que as administrações públicas, em 2016, registaram um défice de 2,0% do PIB. Este resultado e a expectativa de manutenção do saldo abaixo do limite dos -3% imposto pelo PEC, conduziram ao encerramento da situação de défice excessivo a que Portugal estava sujeito desde 2009. A aplicação das regras da vertente preventiva do PEC, vêm exigir ações que assegurem, nomeadamente, a manutenção do défice abaixo dos 3%, a redução da dívida e, como referido no ponto anterior, o cumprimento do ajustamento estrutural. Em 2016, em contabilidade nacional, o défice do subsector da administração central (€ -6.081 M)1, foi atenuado pelos excedentes nos outros sectores (fundos e segurança social e administração regional e local), totalizando o saldo das administrações públicas € -3.665 M (vide quadro seguinte).   Entre a contabilidade nacional e a contabilidade pública existem diferenças quanto à classificação de operações e entidades que integram o respetivo universo. O quadro seguinte, identifica os principais aspetos metodológicos que diferenciam as duas óticas, apresentando os principais ajustamentos que permitem obter o saldo do total das administrações públicas, em contabilidade nacional (referência para efeitos do PDE) a partir do saldo dos serviços integrados (Estado), em contabilidade pública.                                                      1  O saldo da administração central em contabilidade pública, foi de € -6.379 M – cfr. CGE 2016 – Mapa XXIII. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 381
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   358 15. ACOLHIMENTO DE RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL O Tribunal avaliou o acolhimento das 95 recomendações formuladas no PCGE 2014 com base nos resultados das auditorias, das ações de controlo realizadas e do exame da informação prestada pelos destinatários das recomendações1; atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 2 recomendações formuladas no PCGE 2013 e não reiteradas no PCGE 2014. O quadro seguinte apresenta o grau de acolhimento das recomendações objeto de apreciação2. Recomendações – PCGE 2014 Número Percentagem Totalmente acolhidas 8 8 Parcialmente acolhidas 49 52 Não acolhidas 35 37 Prejudicadas 3 3 Total 95 100 Recomendações não acolhidas – PCGE 20132Foram corrigidas, total ou parcialmente, as deficiências que motivaram 57 recomendações (60%); permanecem por cumprir 35 (37%) e 3 foram consideradas prejudicadas por alteração das circunstâncias que as fundamentaram. Parte significativa das deficiências não corrigidas tem sido reiteradamente objeto de recomendações nos PCGE, dado não terem sido apresentadas justificações atendíveis para o seu não acolhimento. Identificam-se de seguida as recomendações consideradas como não acolhidas e enunciam-se, sumariamente, as alegações apresentadas pelas entidades destinatárias e as apreciações do Tribunal. 15.1. Recomendações não acolhidas pela administração central Previsões macroeconómicas Recomendação 2 – PCGE 2014 A CGE deve apresentar de forma quantificada os impactos de cada uma das medidas de consolidação orçamental, sendo esta uma condição essencial para a transparência da tomada de decisão sobre as medidas a adotar e sua continuidade ou a seleção de medidas alternativas que melhor permitam a prossecução das políticas públicas numa perspetiva de equidade, eficiência e eficácia. O Ministro das Finanças (MF) alegou que “esta informação consta no ROE de 2016 e 2017 e na CGE 2016. Há tabelas que quantificam as principais medidas de política com impacto na receita e na despesa (vide Quadro II.3.6. Medidas orçamentais em 2016 (ROE 2016); Quadro III. 1.1. Medidas de política orçamental em 2017 (ROE 2017) e Quadro 7 - Medidas pontuais (CGE 2016)”, considerando a recomendação acolhida. Apesar de o ROE 2016 apresentar a estimativa quantificada do efeito das medidas orçamentais na receita e na despesa (Quadro II.3.6), a CGE 2016 não apresentou os resultados quantitativos da aplicação de                                                      1 O Governo, através do Ministro das Finanças e das Secretárias de Estado da Segurança Social e Adjunta e da Justiça. 2 A recomendação é classificada como totalmente acolhida se verificada a correção das deficiências que a motivaram, parcialmente acolhida quando a correção não é total, não acolhida quando as deficiências subsistem e prejudicadaquando, por factos ou circunstâncias supervenientes, deixou de ter pertinência. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 383
Tribunal de Contas 361 atualizado, anualmente, para os 4 anos seguintes em consonância com os objetivos estabelecidos no PEC, também revisto anualmente (...)".  Constatou-se que as sucessivas revisões do QPPO aumentaram os limites para a despesa. Dívida pública Recomendação 28 – PCGE 2014 A CGE deve passar a incluir a dívida pública direta de todos os SFA no mapa XXIX, bem como as operações de derivados financeiros. No caso da dívida pública em moeda estrangeira esta deve ser reportada nas respetivas divisas. Recomendação 30 – PCGE 2014 A CGE deve evidenciar o stock da dívida consolidada do Estado, bem como os encargos com juros consolidados que lhe estão associados.  O MF considerou as recomendações não acolhidas; de facto, a dívida de todos os SFA e as operações de derivados financeiros continuam a não constar da CGE, não sendo igualmente apresentado o stock da dívida consolidada do Estado. Recomendação 31 – PCGE 2014 A LOE deve fixar o limite do acréscimo de endividamento líquido de forma desagregada, no mínimo, por SI e SFA. O Tribunal recomenda ainda a instituição de procedimentos de controlo global da utilização dos limites autorizados, bem como a respetiva apresentação no Relatório da CGE. O MF alegou que: “O IGCP concorda que seria útil cruzar a verificação do limite do acréscimo de endividamento global, com a evolução da dívida consolidada de todas as entidades da Administração Central (SI e SFA). No entanto, não julgamos que essa seja uma condição necessária para a verificação do limite. Dado que, a informação apresentada nos quadros 80 e 81 do Relatório da CGE (pp. 162-163) apresenta elementos suficientes para se atestar da verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido inscrito no art.o 132.o da LOE 2015.”, concluindo que a recomendação se encontra totalmente acolhida. A LOE continua a não fixar esses limites. Recomendação 32 – PCGE 2014 Face à dimensão dos custos apurados e à manifesta dificuldade em quantificar os benefícios obtidos, recomenda-se que em futuros relatórios da CGE sejam identificados os custos anuais com a manutenção destes saldos, bem como explicitados os eventuais benefícios. O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida, invocando que: “O IGCP tem apresentado algumas estimativas dos custos (com a manutenção destes saldos) no seu Relatório anual de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública desde 2014, tendo também discutido os argumentos que estiveram na base desta opção desde 2011, tanto nos Relatórios anuais, como nas respostas aos pareceres do Tribunal de Contas sobre a CGE. (...)”.  Apesar de as estimativas dos custos constarem do relatório do IGCP, a CGE é omissa nessa matéria. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 386
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   362 Dívida não Financeira Recomendação 33 – PCGE 2014 Deve a CGE incluir informação sobre a dívida não financeira também das EPR e das EPE do SNS. O MF considerou a recomendação parcialmente acolhida, porém, refere: “(...) a informação considerada na CGE não inclui a dívida não financeira das EPR, CGA e SNS, conforme explicitado em nota de rodapé no 63 da CGE de 2015 (Volume I, Tomo I).”  De facto, a CGE 2016 continua a não incluir a referida informação. Património financeiro Recomendação 48 – PCGE 2014 Reitera-se que o Governo deve alterar a lei de modo a clarificar que, após os processos de reprivatização levados a cabo pela Parpública, os valores a entregar por esta empresa ao Estado serão apenas o das eventuais mais-valias que tenham ocorrido entre o preço de aquisição ao Estado e o preço final da reprivatização. O MF alegou que: “De acordo com o artigo 9.o do Decreto-Lei no 209/2000, de 2 de setembro, o modo de aplicação da receita das reprivatizações é definido por despacho do Ministro das Finanças, sendo a afetação da mesma realizada em conformidade com o artigo 16o da Lei no 11/90, de 5 de abril (Lei Quadro das Privatizações).”  A Lei Quadro das Privatizações permanece por alterar. Património imobiliário Recomendação 50 – PCGE 2014 Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, assegure que a informação reportada no Relatório da Conta Geral do Estado sobre o património imobiliário é integral (abrange a totalidade das variações patrimoniais) e consistente com a execução orçamental relativa a operações imobiliárias registada pelos organismos da administração central nessa Conta. O MF considerou a recomendação acolhida alegando: “(...) a DGO mantém o controlo mensal das receitas obtidas com a alienação de imóveis, fornecida pela DGTF, com a informação registada no SGR e/ou SIGO – SFA, alertando os serviços sempre que verifica que alguma receita consignada ainda não está refletida nos sistemas centrais.”  Porém, dos € 115 M contabilizados como receita obtida, o relatório da CGE apenas reporta € 23 M (20%) recebidos com alienações promovidas pela DGTF. E dos € 207 M contabilizados como despesa incorrida, só reporta € 31 M (15%) pagos por aquisições promovidas pela DGTF. O relatório da CGE 2016 continua assim sem reportar nem explicar parte importante (83%) das variações patrimoniais ocorridas no exercício. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 387
Tribunal de Contas 363 Operações de tesouraria Recomendação 52 – PCGE 2014 Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, inclua na Conta Geral do Estado a respetiva conta dos fluxos financeiros, discriminando a execução orçamental dos organismos da administração central, distinguindo as respetivas receitas e despesas orçamentais em efetivas e não efetivas e registando a restante movimentação desses organismos como operações extraorçamentais. O MF considerou a recomendação acolhida alegando: “Na Circular DGO Série A n.o 1384 (Preparação do OE 2017) foram incluídas instruções (pontos 19 e 20) que visam assegurar o reporte integral das operações extraorçamentais.”  A conta dos fluxos financeiros apresentada na CGE continua a não incluir as movimentações fora do Tesouro. Continua, também, sem relevar a execução orçamental dos SFA. Recomendação 53 – PCGE 2014 Que o Governo, através da Direção-Geral do Orçamento, providencie para que a totalidade dos fluxos financeiros dos organismos da administração central seja relevada nos mapas contabilísticos gerais da Conta Geral do Estado (suportados pelos dados registados nos sistemas de contabilização orçamental) cumprindo o princípio da universalidade e sujeitando todos os fundos movimentados ao princípio da especificação e ao consequente controlo e responsabilização. O MF considera a recomendação acolhida alegando: “A adequada relevação dos vários fluxos financeiros depende do completo e correto reporte por parte dos organismos”. A CGE continua a não contabilizar todas as operações subjacentes aos fluxos financeiros de cada entidade. A falta de reporte por parte dos organismos não é atendível, pois existem fontes alternativas de controlo dessa informação (contabilidade do Tesouro e contas dos organismos) que permitem assegurar o registo nos sistemas de contabilização orçamental da totalidade dos fluxos financeiros. Recomendação 54 – PCGE 2014 Que o Governo determine à Direção-Geral do Orçamento – entidade gestora da receita do Estado devida por rendimentos auferidos em incumprimento da unidade de tesouraria – a aplicação dos procedimentos necessários à cobrança coerciva da receita em falta, à semelhança das restantes dívidas ao Estado. O MF considera a recomendação acolhida alegando: “A redação do n.o 8 do artigo 43.o do Decreto-Lei de execução orçamental de 2016 veio alterar as responsabilidades da DGO neste âmbito, colocando-as ao nível do controlo e não da gestão da receita em causa, pelo que a recomendação já não será aplicável”.  O controlo da receita do Estado decorrente da entrega dos juros auferidos em incumprimento da unidade de tesouraria obriga a DGO a confirmar essa entrega até ao final do mês seguinte ao da sua obtenção ou a aplicar os procedimentos necessários à sua cobrança. O que voltou a não se verificar em 2016 visto que ficou, novamente, a quase totalidade dos juros por entregar. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 388
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   364 15.2. Recomendações não acolhidas pela segurança social Recomendação 56 – PCGE 2013 Reitera-se que deve proceder-se à compatibilização das disposições legais que estabelecem as regras de elaboração do orçamento, no sentido de simplificar e dotar de maior transparência todo o processo orçamental e respetiva execução. A Secretária de Estado da Segurança Social informou que “Dada a complexidade da matéria, bem como as significativas alterações introduzidas na Lei de Enquadramento Orçamental recentemente aprovada, a compatibilização dos normativos terá de ser objeto de estudo aprofundado”.O Ministro das Finanças informou que, no seu entendimento, “(...) à semelhança de respostas dadas em anos anteriores, (...) estas matérias têm enquadramento nos objetivos programáticos subjacentes à implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental (   )”. Em 2016, não foi registada qualquer alteração.  Recomendação 80 – PCGE 2013 Recomenda-se ao Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social que diligencie no sentido de que as alterações de valor das prestações de desemprego sejam objeto de realização de audiência prévia aos interessados. A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“A alteração da aplicação informática de desemprego para emitir uma notificação aos beneficiários nos casos de reanálise/recálculo da prestação em que haja alteração do valor ou do período de concessão do subsídio encontra-se em avaliação entre o ISS, IP e o II, IP.” e que“Desde dezembro de 2016, que é disponibilizado na Segurança Social Direta, o montante a pagamento em cada mês”. Regista-se a melhoria de informação prestada aos beneficiários, que, contudo, não afasta a necessidade de notificação ao beneficiário para se pronunciar sobre a alteração ao cálculo da prestação anteriormente deferida. Recomendação 56 – PCGE 2014 Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação das normas que permitam a adoção de classificação orgânica no subsetor da segurança social. A Secretária de Estado da Segurança Social informou que, com a publicação dos novos diplomas – LEO e SNC-AP –, está“(...) em processo de avaliação o enquadramento a ser proposto para esta classificação e a definição legal das instituições que integram o perímetro de Segurança Social”.O Ministro da Finanças referiu que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”. Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2007 e reiterada nos subsequentes, não tendo sido ainda publicado qualquer normativo que vise acolher a recomendação. Recomendação 57 – PCGE 2014 Reitera-se ao Governo que deve proceder à publicação do diploma que regulamente o quadro legal aplicável à unidade de tesouraria da segurança social. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 389
Tribunal de Contas 365 A Secretária de Estado da Segurança Social informou que se encontra “(...) em análise proposta de legislação para cumprimento desta recomendação” e o Ministro da Finanças referiu que se trata de “Matéria acompanhada no âmbito da SS”.A recomendação foi inicialmente formulada no Parecer sobre a Conta da Segurança Social de 2004, sendo sistematicamente reiterada nos Pareceres subsequentes, sem qualquer acolhimento até ao momento. Recomendação 58 – PCGE 2014 Reitera-se que a Assembleia da República e o Governo devem proceder à harmonização dos diplomas legais que estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social, no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeita ao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial. A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“Atendendo a que a legislação em causa envolve diplomas de valor reforçado, considera-se que esta harmonização será oportuna numa revisão mais global dos mesmos” e oMinistro da Finanças referiu que se trata de“Matéria acompanhada no âmbito da SS”.A recomendação do Tribunal foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e de novo reiterada em Pareceres posteriores não havendo evolução relativamente a 2015. Recomendação 59 – PCGE 2014 Reitera-se ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie pela integração da informação contabilística das operações realizadas pelo IGFCSS e pelo FEFSS no SIF. A Secretária de Estado da Segurança Social informou que“A implementação do SNC-AP nos vários organismos do universo da Segurança Social implica alterações profundas no SIF, pelo que se encontra em avaliação o interface com o FEFSS no âmbito destes desenvolvimentos”.Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e de novo reiterada em 2010 e Pareceres posteriores. Passados nove anos continua a não existir no SIF informação contabilística para qualquer entidade (IGFCSS e FEFSS).  Recomendação 60 – PCGE 2014 Reitera-se a recomendação formulada ao Ministro do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social para que diligencie no sentido de que sejam desenvolvidos os procedimentos necessários com vista à produção automática dos mapas de execução orçamental consolidados globais, por componentes e por subsistemas. A Secretária de Estado da Segurança Social informou que “Foram desenvolvidos alguns mapas que respondem parcialmente ao solicitado apesar de se manterem as limitações técnicas elencadas anteriormente, que impedem a efetiva consolidação orçamental no sistema (...)” e que,“Em sede de implementação do SNC-AP, serão tidas em conta soluções técnicas para o acolhimento integral desta recomendação”.Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE 2008 e de novo reiterada em Pareceres posteriores, permanecendo por acolher, uma vez que o sistema informático continua a não produzir os mapas consolidados exigidos por lei, sendo os mesmos produzidos fora do sistema com recurso a intervenções manuais. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 390
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   370 16. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE 2016, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações. Implementação do SNC-AP e da ECE (cfr. Caixa 1) A aplicação do novo referencial contabilístico das Administrações Públicas, o SNC-AP, foi adiada por um ano, para 01/01/2018, mantendo-se o objetivo de elaborar as demonstrações financeiras previsionais do OE 2019 e as respetivas demonstrações financeiras na CGE. Os constrangimentos identificados nas auditorias realizadas, nomeadamente ao nível do desenvolvimento do quadro legal, da conceção e desenvolvimento dos sistemas de informação, da preparação e emissão de orientações para o tratamento e harmonização de políticas contabilísticas, do início da aplicação do SNC-AP por algumas entidades e da implementação da ECE, exigem o reforço de ações, de forma a cumprir atempadamente as obrigações decorrentes da lei. A ECE, constituída pelo conjunto das operações contabilísticas da responsabilidade do Estado, é um elemento fundamental do novo modelo de gestão das finanças públicas consagrado na LEO. Porém, a implementação piloto em curso tem um âmbito material mais restrito que o definido pela LEO ao excluir, por exemplo, as operações associadas à dívida pública, às receitas fiscais, ao património imobiliário do Estado e às PPP. Também o âmbito do balanço de abertura a 01/01/2019 não irá coincidir com o âmbito da ECE. Nos relatórios de auditoria que suportam a Caixa aqui em referência, o Tribunal formulou ao Ministro das Finanças e à UniLEO Recomendações no sentido de que, para a correta e atempada implementação do SNC-AP e da ECE, continua a ser necessário tomar medidas pertinentes, que permitam recuperar os atrasos que se verificam, de forma a cumprir os objetivos de apresentação, no OE 2019, de demonstrações financeiras previsionais e, na CGE 2019, de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas. Enquadramento macroeconómico e orçamental No ROE 2016 subsistem insuficiências relativamente à informação sobre a relação dos pressupostos macroeconómicos com a orçamentação das receitas e despesas públicas (cfr. ponto 1.2.1). Recomendação 1 – PCGE 2016 Que o Governo, no relatório que acompanha a proposta do OE, explicite, de forma quantificada, o impacto do cenário macroeconómico na orçamentação das receitas e despesas, em benefício da transparência orçamental e da avaliação da sua execução. O RCGE 2016 não quantificou os impactos das medidas de consolidação orçamental e na análise dos desvios nas previsões orçamentais não apresentou o efeito, de forma quantificada, de cada uma daquelas medidas e dos valores verificados na economia portuguesa (cfr. ponto 1.2.2). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 395
Tribunal de Contas 371 Recomendação 2 – PCGE 2016 Que o Governo apresente na CGE, de forma quantificada, os impactos de cada uma das medidas de consolidação orçamental na execução orçamental, os quais devem ser considerados na análise dos desvios nas previsões orçamentais, a par com o impacto da evolução das variáveis macroeconómicas. Orçamento do Estado (Administração Central) Alterações orçamentais (cfr. ponto 2) O OE aprovado sofreu alterações significativas, ascendendo o aumento da previsão da receita efetiva a € 1.755 M (2,8%) e o da despesa efetiva a € 2.393 M (3,4%), com destaque para a aquisição de bens e serviços correntes em € 1.709 M (13,1%) e as despesas com pessoal em € 721 M (4,6%), que agravaram o défice em € 638 M (8,4%).  A dotação provisional, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, foi totalmente utilizada (€ 502 M) para reforçar diversas dotações suborçamentadas, como as despesas com pessoal, o que, mais uma vez, evidencia a sua utilização indevida e a inobservância do princípio da especificação, igualmente incumprido com a reserva orçamental. Recomendação 3 – PCGE 2016 Que o Ministro das Finanças assegure que a dotação provisional seja apenas utilizada para os fins previstos no n.o 5 do artigo 8.o da LEO: “despesas não previsíveis e inadiáveis”.Execução Orçamental Receita (cfr. ponto 3.2) A receita consolidada da administração central (€ 56.596 M) cresce 1,9% (€ 1.069 M) impulsionada pelo aumento de 2,4% (€ 973 M) nas receitas fiscais (€ 41.096 M) e de 2,1% (€ 95 M) nas contribuições sociais (€ 4.696 M). A evolução da receita fiscal resulta do acréscimo de 6,7% (€ 1.466 M) nos impostos indiretos atenuado pela quebra de 2,7% (€ 493 M) nos impostos diretos. Para essa evolução concorre a cobrança de € 444 M ao abrigo do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) e de € 150 M de impostos devidos em 2015, mas cobrados já em 2016. Por sua vez, o aumento das contribuições sociais decorre do acréscimo de 1,8% (€ 73 M) na receita da CGA e de 2,9% (€ 16 M) na receita da ADSE. O exame das receitas da administração central inscritas na CGE voltou a evidenciar casos relevantes de desrespeito de princípios orçamentais, incumprimento de disposições legais que regulam a execução e a contabilização das receitas e insuficiências dos sistemas de contabilização e controlo. Ocorreram omissões materiais e a manutenção de autonomia financeira a entidades que, indevidamente, registam receitas do Estado como receitas próprias.  22 DE DEZEMBRO DE 2017 396
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   374 saldos superiores a 85%, mesmo com o impacto do PERES. A subsistência desta estrutura revela a existência de um núcleo importante de dívida fiscal comum ao referido combate, à ação inspetiva que o concretiza, à fase de cobrança coerciva para a qual evolui e, em regra, ao subjacente contencioso (entre devedores e administração tributária) que o prolonga.  Recomendação 11 – PCGE 2016 Que o Governo, através da AT, passe a reportar na CGE os ciclos da dívida fiscal (impostos liquidados por cobrar ou anular) em cobrança coerciva (por incumprimento do prazo de cobrança voluntária) ou resultante da ação inspetiva e, em particular, do combate à fraude e à evasão, bem como a reconciliação da receita fiscal gerada por cada um desses ciclos. Das insuficiências detetadas e recorrentemente assinaladas pelo Tribunal na contabilização das receitas do Estado, incluindo o incumprimento do regime legal em vigor desde 2001, decorre a manifesta subavaliação do saldo das receitas por cobrar que consta da CGE (€ 13.770 M).  Atividade dos Fundos de Estabilização Tributário e Aduaneiro (cfr. Caixa 2) Subsiste a inconsistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas por omissão dos equivalentes de caixa. Com efeito, continuam omissas disponibilidades de montante materialmente relevante dos organismos da administração central no saldo da demonstração dos fluxos de caixa. Porém, esta questão ficará resolvida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-AP, legalmente prevista para 01/01/2018. Efetivamente, a demonstração dos fluxos de caixa passará evidenciar no saldo, também, os equivalentes de caixa.  Recomendação 12 – PCGE 2016 Que o Governo, através da DGO, tome as medidas necessárias para assegurar a verificação sistemática da consistência dos saldos de disponibilidades (caixa e equivalentes de caixa) dos organismos da administração central nos respetivos documentos de prestação de contas, tal como decorre do SNC-AP. Despesa (cfr. ponto 3.3) A despesa consolidada da administração central, excluindo ativose passivos financeiros, cifrou-se em € 62.976 M. Considerando a parte dos ativos financeiros e os passivos financeiros da Parvalorem, Parups e Parparticipadas, a despesa passa para € 64.272 M.  Os montantes mais significativos de despesa foram registados nos programas PO12 – Trabalho, solidariedade e segurança social (€ 19.513 M), PO13 – Saúde (€ 9.881 M) e PO05 – Gestão da dívida pública (€ 7.381 M), que, no seu conjunto, representam 58,2% da despesa.  A execução dos 18 programas orçamentais é relevada na CGE essencialmente quanto aos recursos financeiros utilizados, com apenas quatro a apresentar os resultados obtidos, partindo dos objetivos, indicadores e medidas sectoriais, que não foram previamente definidos no Relatório do OE. A orçamentação por programas, visando focar a discussão do orçamento e da sua execução nos resultados obtidos com os meios utilizados e com recurso a indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos (cfr. ponto 3.3.2). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 399
Tribunal de Contas 377 não reclassificadas nas administrações públicas continuam a ser asseguradas pelo PO04 – Finanças, embora a atividade desenvolvida se insira no âmbito de outros programas orçamentais. Foram detetados erros e inconsistências nos mapas e quadros relativos à despesa da administração central por programas, nos mapas dos projetos, que prejudicam a comparabilidade (cfr. pontos 3.3.4.4 e 3.3.4.5).  Recomendação 19 – PCGE 2016 Que o Governo, através da DGO, melhore a coerência da informação a relevar nos mapas e quadros da CGE, melhorando a sua consistência e comparabilidade. Consolidação da administração central (cfr. ponto 3.4) Excluindo operações com ativos e passivos financeiros, da consolidação da conta da administração central resulta a receita consolidada de € 56.596 M, a despesa de € 62.976 M e o consequente saldo de  € -6.379 M, que consta da CGE de 2016 (Mapa XXIII). Porém, o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros a considerar (€-753 M) fez com que esse saldo global passasse para  € -7.132 M (cfr. ponto 3.4.1).  Dívida pública (cfr. ponto 4) Dívida financeira (cfr. ponto 4.1) A informação apresentada na CGE continua a ter lacunas e incorreções diversas, suscetíveis de distorcer a análise sobre o valor da dívida pública em 2016. A CGE – mapas XV, XXIX e Relatório: adota um conceito de dívida pública restrito a empréstimos, títulos e instrumentos derivados geridos pelo IGCP, deixando de fora outros instrumentos de dívida, designadamente locações financeiras, e de outros emitentes, designadamente SFA; não procede à consolidação do stock da dívida nem dos fluxos de despesa e receita associados ao seu serviço; usa inadequadamente diversos critérios contabilísticos, em particular o classificador económico das receitas e despesas públicas.   O valor nominal apurado da dívida não consolidada do subsector dos SI, em 31/12/2015, era de € 226.363 M e, em 31/12/2016, de € 236.282 M. Na CGE 2016 (mapa XXIX), o correspondente valor em 31/12/2015, está subvalorizado em € 0,1 M por incluir receitas de juros obtidas na emissão de BT que foram contabilizadas como passivos financeiros. Pela mesma razão em 31/12/2016, o stock está sobrevalorizado em € 0,5 M (cfr. 4.1.1.1).  Em 31/12/2016, cerca de 55% do total da dívida direta do Estado era detida por entidades externas (50% por não residentes e 5% pelo BCE), situação para a qual contribuíram fortemente os empréstimos do PAEF. Considerando apenas a dívida transacionável, na mesma data, 17% estavam na posse do BdP e 9% do BCE, (26% no total, o que compara com 19% em 31/12/2015), verificando-se um aumento do peso dos bancos centrais como detentores da dívida pública portuguesa (cfr. 4.1.1.1.).  A dívida de médio e longo prazos, em 31/12/2016, correspondia a 91% do total da dívida direta não consolidada, cifrando-se em € 213.844 M, com maturidades entre 2017 e 2045. O ano 2021 será o ano com maior concentração de vencimentos, com necessidades de refinanciamento no valor de € 25.799 M. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 402
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   380 Garantias do Estado (cfr. ponto 4.2) No final de 2016 as responsabilidades do Estado por garantias a financiamentos totalizavam € 23.339 M, incluindo € 2.283 M de SFA, e as de seguros de crédito e similares € 948 M, reduzindo-se em € 1.761 M (-7%) face às registadas no ano anterior. As responsabilidades que constam da CGE do ano em apreço encontram-se subavaliadas em cerca de € 2.258 M, por não incluírem a maior parte das garantias prestadas por SFA.  Recomendação 24 – PCGE 2016 Que o Governo diligencie no sentido de a CGE, Relatório e mapa 1 do Volume II, Tomo I, incluir as garantias prestadas por todos os SFA.  As novas garantias concedidas pelo Estado a operações de financiamento totalizaram apenas € 872 M, compreendendo uma contragarantia ao Fundo de Resolução, no montante de € 746 M, e uma nova garantia ao Fundo de Contragarantia Mútuo, no montante de € 126 M, destinada, mais uma vez, a substituir parcialmente a dotação de capital que o Estado deveria realizar no Fundo. No âmbito dos seguros de crédito e similares foram concedidas garantias no total de € 278 M.   No que se refere a garantias dos SFA, foram prestadas pelo Fundo de Apoio Municipal ao Município de Vila Real de Santo António, até ao montante de € 28 M, e no âmbito das atribuições do Fundo de Contragarantia Mútuo, foram emitidas contragarantias, em termos líquidos de amortizações, no montante total de € 191 M.    Foram cumpridos os limites para a concessão de garantias fixados pela LOE 2016, com exceção do relativo a outras pessoas coletivas de direito público, que não contemplou os efeitos decorrentes da inclusão do Fundo de Contragarantia Mútuo no perímetro orçamental. As execuções de garantias a operações de financiamento implicaram pagamentos no montante total líquido de € 44 M, envolvendo, essencialmente, a Europarque e o FCGM, e a seguros de crédito e similares, no montante de € 13 M.  As responsabilidades no final do ano por garantias prestadas ao sistema financeiro reduziram-se para € 1.800 M, sendo todas respeitantes ao Novo Banco; as relativas às sociedades veículo do ex-BPN totalizavam cerca de € 2.714 M.   O saldo global entre receitas e despesas foi positivo em € 67 M, em virtude, essencialmente, das comissões de garantia recebidas e das recuperações relativas aos seguros de crédito (acordo da dívida de Angola). Dívida não Financeira (cfr. ponto 4.3) Os dados sobre a dívida não financeira que constam da CGE carecem de aperfeiçoamento, em particular no tocante aos valores que servem de base aos apuramentos realizados pela DGO. Em 31/12/2016 a dívida não financeira a fornecedores externos da totalidade das entidades do SNS, incluindo hospitais empresarializados, era cerca de € 1.841 M e a dívida das restantes EPR relativa a passivos não financeiros cerca de € 199 M.  II SÉRIE-A — NÚMERO 46 405
Tribunal de Contas 381 Recomendação 25 – PCGE 2016 Que o Governo, através da DGO, inclua na CGE informação sobre a dívida não financeira das EPR, incluindo as que pertencem ao SNS.  Fluxos financeiros com a União Europeia (cfr. ponto 5) Em 2016, registaram-se transferências de € 3.202 M da UE para Portugal e de € 1.726 M de Portugal para a UE. O saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE (€ 1.476 M) registou um aumento face a 2015 no montante de € 800 M, devido, no essencial, ao acréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE em € 781 M (+32,3%) (cfr. ponto 5.1).  Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o Estado Português em encargos acrescidos (cfr. ponto 5.2), pelo que se reitera a recomendação formulada em pareceres anteriores: Recomendação 26 – PCGE 2016 Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros. A CGE 2016 continua a não evidenciar autonomamente os fluxos financeiros relativos ao Fundo de Auxílio Europeu às Pessoas mais Carenciadas (FEAC), que se encontram incluídos no FSE (cfr. ponto 5.3.1), recomendando-se: Recomendação 27 – PCGE 2016 Deve ser adequadamente autonomizado o fluxo financeiro relativo ao FEAC. Apesar do cumprimento praticamente generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos diretamente da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores reportados (cfr. ponto 5.3.1), pelo que se recomenda: Recomendação 28 – PCGE 2016 A DGO deve melhorar a articulação com as entidades intervenientes na receção dos fundos europeus, por forma a evidenciar esses fluxos com rigor na CGE. A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus constantes da CGE com a reportada pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas. De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos (cfr. ponto 5.3.1). Recomenda-se, por isso: Recomendação 29 – PCGE 2016 Na CGE, no domínio dos fundos europeus, deve existir informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental. No final do terceiro ano do período de programação 2014-2020 (Portugal 2020), os FEEI com despesa validada, no montante global de € 2.860,5 M, refletem uma taxa de execução acumulada muito baixa (11,1%), embora o FEADER e o FSE apresentem níveis de execução superiores (26,4% e 14,2%, respetivamente) (cfr. ponto 5.3.2). Assim, recomenda-se: 22 DE DEZEMBRO DE 2017 406
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   382 Recomendação 30 – PCGE 2016 Especial atenção aos trabalhos de validação da despesa executada, conducentes à sua certificação e pedido de reembolso à CE, de forma a evitar perdas no âmbito da avaliação do cumprimento da designada “regra n+3”, a realizar já no fim de 2017.No domínio do FEADER e do FEAMP registam-se divergências entre a informação divulgada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, enquanto Coordenadora Técnica Geral do Portugal 2020 e a reportada pelo IFAP, Comissão de Coordenação Nacional para o FEADER e Comissão de Coordenação para o FEAMP (cfr. ponto 5.3.2), recomendando-se: Recomendação 31 – PCGE 2016 Melhor articulação entre as entidades responsáveis pelo acompanhamento dos FEEI de modo a ser garantida a coerência e a fiabilidade dos dados divulgados sobre o Portugal 2020. A informação reportada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, enquanto Coordenadora Técnica Geral do Portugal 2020, não inclui os dados relativos à Despesa Pública, apesar de terem sido solicitados no âmbito dos trabalhos preparatórios dos PCGE 2015 e 2016 (cfr. ponto 5.3.2). Por isso, recomenda-se: Recomendação 32 – PCGE 2016 Que o reporte de informação sobre os FEEI contemple todos os campos necessários ao acompanhamento dos compromissos assumidos, nomeadamente no tocante à Despesa Pública. Fluxos financeiros com o sector público empresarial (cfr. ponto 6) Os fluxos financeiros com o SPE apresentaram um saldo global desfavorável para a administração direta do Estado de € 2.456 M (€ 2.704 M para o SPE e € 248 M proveniente do SPE).  Nas despesas salientam-se os aumentos de capital (€ 1.897 M), os empréstimos (€ 564 M, líquidos de reembolsos) e as indemnizações compensatórias (€ 54 M). Às empresas de transporte e infraestruturas rodo-ferroviárias foram entregues os maiores montantes (€ 1.714 M)1, seguindo-se a Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas (€ 434 M) e a Parpública (€ 290 M).  Nas receitas destacam-se os dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras do BdP (€ 147 M).  O classificador económico das receitas e das despesas não distingue as sociedades financeiras públicas das privadas, mas já o faz em relação às sociedades não financeiras, o que lhe retira coerência. Do lado das receitas, nos ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE.  Recomendação 33 – PCGE 2016 Face às lacunas dos atuais classificadores que, designadamente, inviabilizam o apuramento rigoroso da totalidade dos fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial, deve o Governo alterar o diploma que os aprovou, no sentido de as mesmas serem colmatadas.                                                      1 Com destaque para a Infraestruturas de Portugal (€ 950 M), Metropolitano Lisboa (€ 362), CP (€ 177 M), Metro do Porto (€ 126 M) e Carris (€ 74 M). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 407
Tribunal de Contas 383 Fluxos financeiros com as regiões autónomas e autarquias locais (cfr. ponto 7) Os fluxos financeiros para as regiões autónomas ascenderam a € 863 M (€ 252 M para os Açores e € 244 M para a Madeira), sendo € 496 M de operações orçamentais, € 263 M de operações extraorçamentais e € 103 M da segurança social.   Os fluxos financeiros para as autarquias locais ascenderam a € 3.252 M, sendo € 2.985 M de operações orçamentais, € 266 M de operações extraorçamentais e € 2 M da segurança social. Os mapas XIX e XX do OE e XIX da CGE incluem as transferências para os respetivos fundos (FEF, FSM e FFF) e a participação variável dos municípios do continente no IRS. Porém, não consideram um conjunto de fluxos que totalizam € 940 M: outras transferências e subsídios (€ 609 M), empréstimos a médio e longo prazos (€ 66 M) e a totalidade das operações extraorçamentais (€ 266 M).  Nos fluxos da administração local para a administração central o quadro 57 não inclui € 92 M de receita de passivos financeiros. O OE e a CGE, apesar das melhorias introduzidas (em 2016, foram incluídos os quadros 58 e 62 referentes a operações extraorçamentais), não refletem de forma fidedigna, completa e agregada todos fluxos financeiros destinados às autarquias locais. Recomendação 34 – PCGE 2016 Que o Governo providencie no sentido de o OE e a CGE incluírem informação completa e agregada sobre os fluxos financeiros para as Autarquias Locais, em cumprimento do disposto no artigo 76.o, n.o 7, da LEO. Benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio (cfr. ponto 8) Benefícios fiscais (cfr. ponto 8.1) A despesa fiscal (receita cessante por benefícios fiscais) relevada na CGE (€ 2.538 M) continua muito subavaliada, desde logo, pela omissão de € 60 M em IRC e de parte dos € 5.795 M em IVA considerados como receita cessante por desagravamentos fiscais estruturais quando, em rigor, se trata de benefícios fiscais. Além disso, não foi quantificada despesa relevante, incluindo a relativa a operações e atos isentos de imposto do selo declarados por sujeitos passivos (€ 67.051 M de matéria coletável). Aplicando as taxas mínimas previstas na tabela geral desse imposto aos montantes declarados apura-se o valor de € 89 M. Omissões deste tipo são recorrentes.  Subsistem, no essencial, as deficiências objeto de recomendações reiteradas pelo Tribunal, das quais avulta a necessidade de assegurar a regularidade, correção financeira e adequada relevação da despesa fiscal no OE e na CGE.  Recomendação 35 – PCGE 2016 Que o Governo, através da AT, inventarie e classifique os benefícios fiscais, por imposto, de acordo com o respetivo Estatuto, implementando procedimentos de controlo da despesa fiscal que assegurem a relevação apropriada dessa despesa na CGE. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 408
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   384 Subsídios e outras formas de apoio (cfr. ponto 8.2) Em 2016, a administração central pagou € 2.684 M em apoios financeiros, 4,2% da sua despesa consolidada; € 2.636 M foram concedidos a particulares e a entidades privadas e € 48 M a empresas públicas (excluindo as EPR). A maior fatia destinou-se à “educação e investigação” (€ 710 M), seguindo-se a “agricultura e pescas” (€ 696 M) e o “emprego e formação profissional” (€ 459 M).    Apoios públicos ao sector financeiro (cfr. Caixa 5) Entre 2008 e 2016, foram concedidos apoios públicos ao sector financeiro cujos fluxos financeiros líquidos ascenderam a € -14.606 M. Em 2016, este valor foi de € -258 M e representou 0,4% das necessidades de financiamento da CGE (essencialmente, novos apoios às sociedades veículo do  ex-BPN, com um encargo líquido de € 455 M, em parte compensado por rendimentos de CoCos). Em 31/12/2016, as responsabilidades efetivas, por garantias prestadas neste âmbito, eram de € 5.170 M.  Património do Estado (cfr. ponto 9) Património financeiro (cfr. ponto 9.1) O património financeiro consolidado do Estado (SI e SFA, incluindo EPR) em 31/12/2016 cifrava-se em € 59.054 M, em consequência, sobretudo, do aumento do valor das participações sociais no sector dos SI. Na carteira do Estado existem ativos que apenas empolam o seu valor e carecem de urgente solução: entidades em liquidação; créditos com registo duplicado; créditos prescritos ou já impossíveis de recuperar; situações vencidas, que permanecem sem qualquer movimento há vários anos; créditos de valores diminutos, cujo custo de gestão e recuperação deverá superar os valores a recuperar; e ainda ativos abandonados a favor do Estado, em particular títulos de dívida pública, em que o Estado é simultaneamente  devedor e credor, os quais acarretam encargos para o Estado (suportados pelo IGCP), devendo os serviços detentores de títulos de dívida pública, em especial a DGTF, ponderar o respetivo resgate (cfr. ponto 9.1.1.1.). Recomendação 36 – PCGE 2016 Deve o Governo, através do Ministro das Finanças, empreender esforços adicionais para identificar os ativos da carteira do Estado, em especial a gerida pela DGTF, cuja manutenção não se justifique. Dos € 1.126 M de novos empréstimos concedidos pela DGTF em 2016, 90% respeitam à Metro do Porto (que, todavia, amortizou € 435 M de empréstimos anteriores) e às sociedades veículo do ex-BPN (que não procederam a qualquer amortização) (cfr. ponto 9.1.1.1.). No final de 2016, o património financeiro consolidado dos SFA, incluindo EPR, totalizava € 19.649 M, menos € 136 M do que em 2015.  A LOE 2016 estabeleceu no n.o 2 do art. 81.o o limite para a concessão de empréstimos e realização de outras operações de crédito ativas pelos SFA em € 1.239 M, o qual não foi respeitado, sendo de realçar que apenas as contratações de novos incentivos reembolsáveis pelo IAPMEI atingiram cerca de 86% do limite estipulado (cfr. ponto 9.1.2.1.). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 409