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Se a Legislatura terminar com a aprovação do projecto de lei de bases, o próximo executivo será enquadrado num ordenamento jurídico a que o actual Governo se eximiu no decurso do seu mandato, quando não cumpriu atempadamente o seu Programa. Este facto não assumiria uma grande gravidade se o sistema de planeamento urbanístico desenhado pelo Governo reunisse um confortável consenso. Mas não é o caso! Os únicos que tiveram acesso ao documento e que puderam fazer uma reunião' sobre o assunto, distribuíram pareceres aos grupos parlamentares dizendo que a proposta está mal redigida nos: Seus dispositivos, muito provavelmente desajustada da realidade a que se refere, sem suporte visível em qualquer trabalho de índole científica. Diz também, já no seu teor, que "agrava a probabilidade de rejeição social do sistema de planeamento que deseja consolidar"
Portanto, é óbvio que isto demonstra que seria necessária uma discussão pública sobre este assunto, o que não aconteceu, uma vez que nem sequer foi pedido um parecer à Associação Nacional dos Municípios Portugueses.
Para além disso, qualquer diploma destinado a definir princípios que regem o uso do solo e sua transformação urbanística terá obrigatoriamente uma profunda repercussão social, na medida em que afecta directamente o estatuto da propriedade, interfere no exercício de direitos fundamentais dos cidadãos e condiciona a qualidade de vida e o meio em que vivemos.
A seriedade e a prudência exigíveis a um governo da República aconselharia que a aprovação de uma lei de bases do ordenamento do território fosse precedida de um amplo debate público por forma a reforçar a sua legitimidade, a sua compreensão e a garantir a sua aplicabilidade efectiva.
Neste caso, o Governo não só não enviou à Assembleia da República o texto da lei que pretende aprovar como não solicitou parecer nem à Associação Nacional .dos Municípios Portugueses, nem às associações profissionais, nem aos agentes da sociedade civil ou da Administração do Estado que aplicam as leis respeitantes ao ordenamento do território e à gestão do uso do solo.
Trata-se de uma verdadeira lei clandestina...O Sr Manuel Moreira (PSD): - Que exagero, Sr.a Deputada!A Oradora: - ... que o Governo tenta impor sem .sequer assumir o seu conteúdo e, sobretudo, sem ousar iniciar qualquer debate público.
Aliás, o semanário O Independente vem informando, semana após semana, das dificuldades que os sucessivos projectos de lei apresentados sobre a matéria pelo Sr. Secretário de Estado têm tido nos Conselhos de secretários de Estado.
Soubemos, assim, na semana passada, que o Sr. Secretário de Estado teria desistido da obrigatoriedade de edificar. Não sei se é verdade?!O Sr. Manuel Moreira (PSD)- - E a Sr.a Deputada tem assistido às reuniões?!A Oradora: - Tivemos, no entanto, confirmação por este meio de que os terrenos urbanizáveis passavam a pagar contribuição autárquica como urbanos, impondo-se em consequência o aumento do seu valor matricial O que, de facto, interessa a muitas centenas de milhares de portugueses que gostariam de saber se é ou não verdade o que o Governo quer aprovar, porque o Governo não trouxe aqui a lei.O Sr. Júlio Henriques (PS): - O Sr. Ministro vai explicar!...A Oradora: - Só a Sociedade Portuguesa de Urbanistas teve a honra de dispor de uma versão do projecto de lei, que todos fotocopiaram à sucapa, e na base da qual se realizou um debate em que participaram cerca de 40 técnicos. Os tais que deram este parecer negativo Foram os únicos que leram. É tão mau que o Governo nem ousa mostrar!
Todos criticaram o texto a que tiveram acesso, mas ninguém sabe se o mesmo corresponde exactamente ao projecto para o qual o Governo pretende obter a autorização legislativa.
A inexistência de debate público, a incerteza face ao que se pretende instituir, a instabilidade do sistema de planeamento ainda em curso de aprovação (uma vez que a lei dos planos especiais parece que já foi aprovada pelo Conselho de Ministros - que não tem acta e, portanto, não sabemos que se é verdade ou não -, mas ainda não foi publicada), reduzem a legitimidade de um Governo em fim de mandato para aprovar uma lei enquadradora, que obviamente não terá possibilidade de regulamentar nem de implementar. Pode, portanto, prever coisas completamen-te irrealistas, porque não as vai de certeza aplicar.
Pelo que acima se expõe e que define o processo adoptado, a Assembleia deveria rejeitar a autorização legislativa solicitada pelo Governo.
É verdade que em Portugal as leis sobre urbanismo e construção são muito recentes Não esqueçamos que só em 1951 e 1965 foram instituídas as primeiras regras enquadradoras ao direito de construir e de urbanizar, associadas, na altura, a uma prática autoritária e discricionária de planeamento que primava pela não publicação das próprias regras urbanísticas fixadas pelo Governo. Aliás, este Governo teve agora, por este motivo, que publicar os decretos de mil novecentos e cinquenta e tal, que era para, pelo menos, estarem escritos em texto de lei, depois de os ter tentado aplicar sem os publicar!
A primeira reforma global das leis de urbanismo, que ocorreu na década de 70, foi constituída por um conjunto de diplomas avulso, regulamentando em 1970 o regime dos solos e o licenciamento de obras particulares, em 1971 o planeamento urbanístico e em 1973 as operações de loteamento, sem que tivesse sido previamente aprovada qualquer lei enquadradora ou posteriormente publicado o código de urbanismo, de que muito se falou mas que nunca foi feito.
Na prática, o que é que se passou? A explosão urbana teve, então, lugar e demonstrou, por um lado, a ineficiência dos processos de planeamento para o urbanismo legal e, por outro, a proliferação de bairros clandestinos.
2886 I SÉRIE - NÚMERO 87Estas práticas de urbanização de génese legal ou ilegal baseavam-se na iniciativa individual e eram quase inteiramente condicionadas pelos limites da propriedade do solo e pelas estratégias dos promotores, que, entretanto, serviram de intermediários para o parcelamento urbanístico do território.
Estes processos deram resposta a uma procura crescente de solo urbano para o qual o sistema de planeamento não soube garantir níveis aceitáveis de oferta, mas traduziu-se por manchas urbanas irracionais, com elevados custos de infra-estruturação, que prolongam até hoje carências difíceis de aceitar num país europeu e degradam frequentemente as paisagens e a qualidade de vida.
Foi o II Governo Constitucional que inscreveu no seu programa uma lei-quadro do urbanismo, mas caiu antes disso, e foi o Partido Socialista que apresentou em 1980, na Assembleia da República, uma lei-quadro do ordenamento do território, mas a reforma urbanística prosseguiu com a sucessiva actualização de diplomas avulsos - sempre diplomas avulsos sem regime enquadrador, com os resultados que se têm visto até agora.
Com o X Governo Constitucional e a entrada na Comunidade Europeia é atingida a necessária estabilidade - que, pelos vistos, foi desaproveitada - e é criada pelo actual Ministro do Planeamento e da Administração do Território uma comissão que elabora, em 1988, uma lei enquadradora do regime de solos, que o Governo acaba por nunca apresentar, optando, mais uma vez e apesar dos maus exemplos anteriores, pela revisão dos diplomas avulsos de planeamento urbanístico, loteamento e obras particulares, sempre da mesma maneira, sem que qualquer diploma enquadre os direitos e deveres dos cidadãos e da Administração e dê funcionalidade ao sistema de planeamento de Estado.
Aquando da proposta deste primeiro conjunto de diplomas avulsos, o Partido Socialista apresentou nesta Assembleia, em 1989, o seu projecto de lei de bases sobre o regime urbanístico do solo e planeamento municipal, que tive a honra de ser a primeira subscritora e que teria permitido enquadrar, já na altura, a prática urbanística destes anos, se tivesse sido aprovado pelo PSD.
Mas, apesar de o Programa do Governo apresentar esta matéria como sendo de primeira prioridade, passaram-se 10 anos de estabilidade sem que o Governo definisse o processo como se poderia aplicar o planeamento urbanístico, entretanto publicado com todos os defeitos que o bluff da celeridade impôs.
Diz-se que o Governo, entretanto, aprovou o novo regime dos planos especiais de ordenamento do território, já submetido a parecer da Associação Nacional dos Municípios Portugueses.
Trata-se de uma lei que contraria a capacidade de planeamento municipal, permitindo, a pretexto de políticas sectoriais legítimas, que sejam impostos planos como o POZOR e que serviços sectoriais do Estado, a pretexto de salvaguardarem políticas sectoriais, se substituam às câmaras municipais para definir o uso urbanístico do solo nos territórios sob sua tutela, ou seja, definir a tal altura dos prédios de escritórios.
Este diploma inscreve-se num contexto de centralização de competências e de arbitrariedade em que qualquer serviço do Estado se pode sobrepor, porque essa sobreposição vem no diploma, a documentos urbanísticos como os PDM, elaborados no âmbito do processo de planeamento municipal - que o Sr. Ministro se gaba de ter instituído, mas que pode ser desfeito por qualquer diploma avulso sectorial -, recentemente instituído e ratificado pelo próprio Governo.
É a instituição de um regime permanente de incerteza, insegurança e arbitrariedade incompatíveis com o Estado democrático em que vivemos.O Sr. Manuel Moreira (PSD): - Que exagero, Sr.a Deputada! Onde é que leu isso?A Oradora: - O senhor nem leu o diploma!
É neste contexto que o Governo propõe esta autorização legislativa, sem consultar ninguém, sem consulta pública, sem que seja feito qualquer exercício de discussão que venha permitir a própria aplicação deste diploma, porque o Governo sabe que não o vai aplicar.
Não sabemos bem o que pretende ao promulgar, mas sabemos que o diploma entregue pelo Governo à Sociedade Portuguesa de Urbanistas vem obrigar à cobertura do território com novos planos de urbanismo e de pormenor, fazendo disso depender a aprovação de operações de loteamento e as correspondentes obras de urbanização - alínea d), n.o 2, da proposta de lei de autorização legislativa. Ou, então, quer-se bloquear completamente os loteamentos depois de se ter publicado legislação sobre a matéria.
Este diploma vem também pôr em causa a credibilidade do sistema de planeamento ao prever uma hierarquia de planos, que não respeita os domínios em que cada plano se circunscreve - são os tais planos sectoriais -, permitindo assim ao Governo intervir permanentemente sobre decisões anteriores.
Na alínea n) do artigo 2.o, impõe-se a expropriação de prédios que fiquem afectos a fins de interesse público em planos de pormenor independentemente da sua programação, negando a flexibilidade no tempo dos processos urbanísticos, que foram aqui louvados pelo Sr. Ministro, mas que este tipo de disposições contraria. Aliás, sabe perfeitamente que, por exemplo, a Câmara de Évora já teve que suspender metade dos planos de pormenor, porque as imposições são tais que, de facto, o que isto incentiva é que as câmaras não tenham esses planos. Ou seja, este diploma é auto-contraditório com tudo o que foi publicado anteriormente.
Esta prática irá retrair as câmaras de aprovar planos de pormenor e conduzir à sua revogação - que, aliás, já aconteceu em alguns casos -, em contradição com a intenção do legislador de favorecer a elaboração de planos urbanísticos por parte das câmaras municipais, como elemento de previsibilidade - que é muito importante - da actuação, tanto do Estado como dos particulares.
Também, na alínea p) do artigo 2.o, se vem aumentar drasticamente a contribuição autárquica para os particulares que possuam solo urbanizável ainda que o não utilizem para a construção, nem que a sua transformação em solo urbano esteja programado Não sei para que há depois as programações!
Na alínea z) do artigo 2.o, vem-se impor isenções fiscais aos municípios para o estabelecimento de associações para reparcelamento, afectando, mais uma vez, as receitas municipais e interferindo no processo urbanístico que compete às câmaras conduzir e que, obviamente, aconselha a actuações flexíveis, adaptadas aos objectivos que, em cada caso, são prosseguidos - e não a que o Governo venha impor uma isenção, ainda por cima à custa de outrém, como é costume!
16 DE JUNHO DE 1995 2887Em suma, este diploma não só é inoportuno e ilegítimo como revela falta de coerência, subvertendo a lógica do planeamento urbanístico antes que ela esteja consolidada ou mesmo afinada, e denota uma lógica autoritária e centralizadora, para além de afectar a segurança dos cidadãos nos seus direitos fundamentais, tanto no que respeita à propriedade como à participação.Aplausos do PS.Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente, Barbosa de Melo.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Carlos Pinto, João Matos e Manuel Queiró.
Uma vez que a Sr.a Deputada dispõe de pouco tempo, dar-lhe-ei a palavra, para responder, só no final dos pedidos de esclarecimento.
Tem, então, a palavra o Sr. Deputado Carlos Pinto.O Sr. Carlos Pinto (PSD): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Leonor Coutinho, ouvi com muita atenção a sua intervenção e estava a aguardar que surgisse uma proposta de ordenamento do território do PS.Vozes do PSD: - Não têm!O Orador: - Julgo que era este o momento adequado para apresentarem tal proposta, dado que o ordenamento do território é uma matéria suficientemente importante e todos nós temos sérias reservas quanto à indisciplina, que tem vigorado desde o 25 de Abril.
O PS está responsabilizado nessa matéria, assim como alguns governos em que o PSD participou, e, portanto, seria este o momento adequado para se poder ouvir, da parte do PS, uma nova perspectiva, essencialmente com uma visão de continuação daquilo que tem sido feito nos últimos 10 anos, onde, indiscutivelmente, qualquer cidadão de boa fé dirá que muito se fez, sobretudo, na pedagogia de um ordenamento mais sadio, mais respeitador do ambiente e disciplinador, nomeadamente, da intervenção dos diversos agentes: os loteadores, os construtores e os agentes municipais de desenvolvimento, ou seja, os autarcas.
Por conseguinte, nos últimos 10 anos, fez-se muito e creio que esta é uma boa oportunidade para o Governo vir à Assembleia a fim de poder dotar o País de um fecho de cúpula legislativo, com, aliás, não podia deixar de ser.
Como já foi aqui dito, é óbvio que só quem não conhece, no terreno, os problemas do ordenamento do território é que não elogiaria as intervenções sucessivas feitas por parte dos governos do Professor Cavaco Silva, procurando disciplinar através de muitos instrumentos que já vinham da década de 50, como os anteplanos de urbanização, que ficaram na gaveta e passaram por governos da ditadura, os planos de pormenor e, depois disso, todo o trabalho, diria mesmo, todo o combate por uma boa causa, que é justamente a questão referente aos planos directores municipais. É óbvio que, nesta altura, o Governo vem encerrar todo este ciclo, no tempo adequado, com esta lei de bases do ordenamento.
Eu diria que o Partido Socialista tinha aqui uma grande oportunidade, porque, buscando nós na Carta Magna, que saiu dos Estados Gerais, algo que nos dissesse onde é que os programadores do governo do Partido Socialista se irão inspirar nas próximas semanas, encontramos, por junto, quatro linhas. Ou seja, tudo aquilo que V. Ex.a se esforçou aqui por teorizar à volta do ordenamento do território mereceu a toda a envolvente dos Estados Gerais quatro simples linhas!... Isto é, de facto, ameaçador, porque, se VV. Ex.as alguma vez tivessem responsabilidades de governo, o que aconteceria era a interrupção de uma política de ordenamento do território, que este Governo tem vindo a executar.
Da intervenção da Sr.a Deputada, também não ouvimos falar das linhas-mestras e maestras sobre o ordenamento do território que querem, referiu-se apenas a questões de lobby, exteriores à Assembleia da República. Fico sempre com muita pena quando vejo Deputados desta Casa questionarem a circunstância de esta não ser a sede para os debates nacionais. Sr.a Deputada, esta e a sede para debatermos as questões de ordenamento do território, como todas as outras,...Vozes do PSD: - Muito bem!A Sr.a Leonor Coutinho (PS): - Através de uma autorização legislativa?!O Orador: - ... com os contributos que todas as partes e parcelas da sociedade portuguesa queiram dar. Sendo esta a sede, V. Ex.a tinha uma boa oportunidade de nos trazer a crítica construtiva que permitisse ao Governo, depois de estar autorizado a legislar nesta matéria, verter alguns aspectos positivos que o PS tivesse. Só que o PS não tem! A vossa ideia sobre ordenamento do território é a de uma visão burocratizada do território, ou seja, igual a zero.
Portanto, o PSD não pode deixar, neste aspecto, de saudar a iniciativa do Governo e de considerar que este fecho legislativo de todo o trabalho produzido é de louvar, pois aponta aspectos positivos para o futuro que, estou convencido, se vão verter em melhorias significativas da qualidade de vida nos centros urbanosAplausos do PSDO Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado João Matos.O Sr. João Matos (PSD). - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Leonor Coutinho, com toda a consideração e amizade, tenho que dizer que hoje V. Ex.a esteve particularmente infeliz na intervenção que fez. Primeiro, porque se limitou a fazer o inventário da legislação existente nos últimos anos sobre urbanismo e ordenamento do território e, segundo, porque se limitou a ler parles do parecer da Associação de Desenvolvimento para o Direito do Urbanismo e da Construção. De facto, é muito pouco para um partido que ambiciona ser poder!
O meu colega, em parte, já referiu algumas coisas que eu gostaria de lhe dizer relativamente àquilo que foram os Estados Gerais e os documentos que produziram sobre política de ordenamento. No entanto, penso que devo hoje citar, porque gostaria de ouvir o seu comentário, um artigo de opinião de uma pessoa que participou nos Estados Gerais, que é insuspeita quanto à sua filiação partidária, pois é independente, o arquitecto Muno Teotónio Pereira.
Num artigo que escreveu, dizia ele só isto: "O urbanismo nos Governos do PSD, nota positiva"
E dizia mais: "Participei nos Estados Gerais do Partido Socialista e assumo com convicção as contundentes críti-
2888 I SÉRIE - NÚMERO 87cas feitas aos governos de Cavaco Silva no contrato de legislatura feito por aquele partido com independentes. Mas não é por acaso que naquele documento são omissos os aspectos que dizem respeito aos urbanismo e ao ordenamento do território. É que a política dos governos do PSD nestas matérias pode ser considerada como bastante positiva, constituindo uma excepção ao que se tem passado noutras áreas da governação. Isto deve-se à prática que tem sido seguida pelo Ministro Valente de Oliveira e pelos Secretários de Estado que se têm sucedido, de que e justo destacar os nomes de Carlos Pimenta, Nunes Liberato e Pereira Reis.
É por isso, creio eu, que, apesar da importância nacional deste tema, os Estados Gerais do Partido Socialista consideraram não ser necessário produzir políticas alternativas. Tem havido uma directriz consequente nesta prática no sentido de dotar o território português de instrumentos de planeamento que se querem eficazes. Efectivamente, os governos "laranja" têm tomado uma série de iniciativas que vieram pôr cobro a décadas de criminosa licenciosidade nesta matéria por parte do poder político e que tiveram como consequência a devastação de grande parte da nossa terra".
Sr.a Deputada, agora entendo a dificuldade que teve hoje ao fazer a sua intervenção. É que, depois deste artigo escrito pelo arquitecto Nuno Teotónio Pereira, não tenho mais comentários a fazer à política de ordenamento do Partido Socialista.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Queiró.O Sr. Manoel Queiró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Leonor Coutinho, V. Ex.a baseou muito as suas críticas num projecto de lei de bases. Porém, o que aqui estamos a fazer é a discutir um pedido de autorização legislativa e não o tal projecto de lei de bases.
A Sr.a Deputada, a certa altura, disse que um dos defeitos desta iniciativa do Governo era o de ser um instrumento legislativo que não ia com certeza ser aplicado por este Governo e por estes governantes. Bom, a essa previsão - e isto é, porventura, uma suposição ousada - vou associar uma ambição do Partido Socialista em governar e, por isso, vamos fazer, a benefício da argumentação, um exercício de imaginação. Vamos imaginar o PS a governar.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Nem em imaginação! Seria uma desgraça!O Orador: - Tendo em atenção o que acabei de dizer, vou fazer uma pergunta. Em 1992, aquando da aprovação, por ratificação, dos regimes de licenciamento de obras e das operações de loteamento, houve aqui um grande embate não só entre as oposições e o Secretário de Estado Nunes Liberato mas entre a própria Comissão de Administração do Território, Poder Local e Ambiente, no seu conjunto, e até do seu presidente, Deputado Angelo Correia, com o Sr. Secretário de Estado Nunes Liberato, que representava o Governo, a respeito de uma modificação introduzida que foi a isenção das obras da administração directa e indirecta do Estado do regime de licenciamento e das operações de loteamento que são competência municipal. Foi um embate muito importante entre as competências municipais e as da administração central para a disciplina urbanística e para o ordenamento urbanístico em Portugal, em que cada um definiu a sua filosofia.
Assim, gostava de saber qual seria a posição do Partido Socialista, se estivesse no Governo, sobre esta matéria e o que aconteceria à questão da isenção de obras da administração directa e indirecta do Estado no que diz respeito às operações de loteamento e licenciamento.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra a Sr.a Deputada Leonor Coutinho.A Sr.a Leonor Coutinho (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Carlos Pinto, acho estranho que tenha ficado muito admirado pelo facto de o Partido Socialista não ter apresentado uma autorização legislativa. Sr. Deputado, o Partido Socialista não o fez porque não está no governo. Evidentemente que me parece que esta é a sede de discussão desse tipo de diplomas, sobretudo com esta importância; só que foi o Governo que não apresentou aqui a lei! Vamos lá a ver se nos entendemos! Esta é, de facto, a sede, mas nós não podemos apresentar um pedido de autorização legislativa, porque não somos governo.O Sr. Manuel Moreira (PSD) - Apresentavam um projecto de lei!A Oradora: - O Governo não apresentou nenhuma lei. No entanto, dou-lhe a certeza de que o Partido Socialista, quando estiver no governo, não vai apresentar uma autorização legislativa mas, sim, uma lei.
Aliás, não sei se se lembra, mas, em 1989, o Partido Socialista apresentou uma lei sobre esta matéria, em que eu fui a primeira subscritora e, portanto, conheço-a bem, tendo sido discutida nesta sede Portanto, o Partido Socialista tem o trabalho muito facilitado.
Talvez não seja uma matéria muito importante e nos Estados Gerais debruçámo-nos sobre diversas matérias,...Protestos do PSD.... mas, sobre este assunto, o Partido Socialista foi muito mais longe ao ter apresentado uma lei. Não sei o que poderia fazer mais! Aliás, a própria Assembleia da República, com a participação do Partido Socialista e dos próprios Deputados do PSD e do PCP, apresentou uma lei sobre os clandestinos, em relação aos quais, desde há 10 anos, os vários Governos não legislam. Portanto, já não é a primeira vez que apresentamos leis sobre urbanismo, enquanto que o Governo ou não apresenta nada ou apresenta autorizações legislativas. Isso já se repetiu várias vezes! Repetiu-se, aliás, também no regime de loteamentos em que, quando o Governo apresenta uma autorização legislativa, eu própria apresentei, em 1989, uma lei que correspondia, de resto, a um "borrão" do Governo, mas corrigido em 37 artigos! Nesse caso, era preciso corrigir e, de facto, servi-me do "borrão" do Governo. Agora, nessa minha lei nem sequer é "borrão" do Governo mas do PS.
No que se refere à lei dos clandestinos, o Governo não fez nada, nem borrão tem!
No que diz respeito ao licenciamento de obras, o Partido Socialista exprimiu aqui a sua matéria e evidentemente que, quando apresentar o seu programa de Governo, espero que o Sr. Deputado possa verificar que ele cumpre a sua palavra.
16 DE JUNHO DE 1995 2889Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. João Matos (PSD): - E quanto à pergunta sobre o Sr. Arquitecto Teotónio Pereira?Protestos do PSD.O Sr. Presidente: - A Sr.a Deputada já concluiu?A Oradora: - Sr. Presidente, não gosto de não responder a todas as perguntas e como me foi feita uma que tem a ver com o arquitecto Nuno Teotónio Pereira...O Sr. Presidente: - Então, peço-lhe que seja breve, na resposta.A Oradora: - ..., com todo o respeito que me merece o Sr. Arquitecto, desde há muitos anos, devo dizer que é independente, não é do meu partido. Mas o Sr. Deputado João Matos poderá falar com ele e discutir a opinião que ele tem e que, obviamente, não me vincula.Vozes do PS: - Muito bem!Protestos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Maia.O Sr. José Manuel Maia (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Neste final de legislatura, o Governo acabou por descobrir que era preciso legislar sobre os princípios de ordenamento do território.
Ora, sendo o ordenamento do território considerado pelo Governo, no preâmbulo da proposta de autorização legislativa que estamos a debater, como um verdadeiro imperativo nacional, não se compreende que só agora, nos últimos dias de funcionamento do Parlamento e a poucos meses de um novo governo, queira elaborar tão importante legislação.
Aliás, tratando-se de matéria de reserva da competência da Assembleia da República e uma lei-quadro, é politicamente inadmissível que o Governo não apresenta uma proposta de lei material, que expresse as medidas que propõe ou que não junte à proposta de autorização o projecto de decreto-lei que tem vindo a ser debatido a vários níveis do Governo e em associação profissional, segundo a comunicação social.
Através da referida proposta de lei, que tem o n.o 128/VI, pretende o Governo definir princípios, objectivos e instrumentos do ordenamento do território, o regime geral da ocupação, o uso e transformação do solo para fins urbanísticos, bem como o regime do planeamento territorial e a sua execução, apresentando como justificação, na exposição de motivos, o "imperativo nacional", o "corolário da reforma instituída", o aglutinar "dos vários Instrumentos já existentes."
Só que em boa parte do articulado da proposta de lei pouco - e por vezes nada - é dito sobre a forma como pretende actuar, não definindo, com suficiente clareza, o sentido e/ou extensão da autorização legislativa, deixando um excessivo espaço de conformação ao Governo, o que contraria o estipulado no n.o 2 do artigo 168.o da Constituição, como são exemplo os casos das alíneas a), b), g) e j) do artigo 2.o.
Ainda ao arrepio da Lei Fundamental, atente-se à alínea i), ao abrir a possibilidade de edição de medidas restritivas de autonomia municipal e de pendor recentralizador, isto é, de sentido inverso ao programa normativo do n.o l do artigo 6.o da Constituição.
Será, então, que estamos na presença de mais uma peça governamental burocratizante e centralizadora, que não respeita as potencialidades do poder local e o princípio constitucional da autonomia e da descentralização administrativa?
Que opinião têm os municípios e a sua associação sobre esta legislação? Não considera o Governo um imperativo a participação da Associação Nacional de Municípios Portugueses e de associações científicas, técnicas e profissionais, não para o cumprimento de um mero formalismo, mas para que, em matéria tão importante e sensível, tenha um contributo decisivo?
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Percorrendo o articulado da proposta de lei, tornam-se claras as tendências para a governamentalização do planeamento ou para a ingerência na vida e na competência dos municípios.
Em primeiro lugar, a proposta de limitar as operações de loteamento e as correspondentes obras de urbanização - alínea d) do artigo 2.o - às áreas abrangidas por plano de urbanização ou plano de pormenor (e pergunto se a existência do plano director municipal não é suficiente) é excessivamente redutora e irrealista ao não ter minimamente em conta o estádio do planeamento e provocaria, sem dúvida, entraves acrescidos ao normal desenvolvimento dos aglomerados.
Por outro lado, atendendo aos processos de registo e/ou ratificação dos planos municipais, é notório que está subjacente a esta norma um sentido recentralizador, para que nada passe sem a "chancela" do Governo ou o "crivo" da Comissão de Coordenação Regional ou da própria DGOT.
Em segundo lugar, é mais uma vez clara a intenção do Governo de retirar competências às assembleias municipais, ao negar-lhes a intervenção no processo a que alude a alínea l) do artigo 2.o - a delimitação das unidades de execução dos planos municipais com referente fixação de áreas a sujeitar a intervenções urbanísticas prioritárias -, quando lhes compete aprovar os planos municipais de ordenamento, as medidas preventivas, as normas provisórias e até os próprios planos de actividades.
Por outro lado, face à segunda parte da alínea q) do mesmo artigo, ser-lhes-à também vedada a intervenção na delegação pelas câmaras municipais de competência para aprovação dos projectos de obras de urbanização na direcção das associações dos municípios com os particulares e na execução de acções urbanísticas previstas em plano municipal de ordenamento do território.
O mesmo sentido de apagamento das assembleias municipais é ainda evidenciado pela alínea n) do artigo 2.o, quando, actualmente, todas as delegações de poderes nas juntas de freguesia estão sujeitas à autorização do órgão deliberativo do município.
Em terceiro lugar, ao consagrar a obrigatoriedade da expropriação de prédios que, de acordo com os planos de pormenor, figurem afectos a fins de interesse .público- prevista na alínea n) do artigo 2.o -, provocará estrangulamentos gravíssimos, quer ao nível financeiro quer ao nível da qualificação do meio urbano. A manterem-se os critérios de indemnização consignados no actual Código de Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 438/91, tornar-se-ia extremamente penalizante o planeamento à escala do plano de pormenor. E, de duas uma: ou inibilo-ia pura e simplesmente, com graves consequências para
2890 I SÉRIE - NÚMERO 87a necessária qualificação do meio urbano; ou criaria dificuldades financeiras inultrapassáveis para a generalidade dos municípios.
Em quarto lugar, quanto às isenções tributárias, inclusive as taxas municipais previstas nas alíneas s) e z) do artigo 2.o, importa esclarecer, acautelando, as compensações que de direito são devidas aos municípios, previstas no n.o 7 do artigo 7.o da Lei n.o 1/87.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Grupo Parlamentar do PCP considera muito importante um correcto ordenamento do território, que tenha como objectivos fundamentais o desenvolvimento sócio-económico equilibrado das regiões, a melhoria da qualidade de vida das populações, a gestão responsável dos recursos naturais, a protecção do ambiente e a utilização racional do território. Ordenamento que se abra à participação das populações e de seus representantes, que coordene e integre políticas sectoriais, que tenha em conta as especificidades e potencialidades locais e regionais e que perspective, em bases sólidas, um desenvolvimento integrado num ambiente qualificado.
Uma correcta política de ordenamento do território não pode omitir a acção da região como o nível mais apropriado. Não haverá uma correcta política de ordenamento e planeamento do território sem a criação e instituição das regiões administrativas, com órgãos democraticamente eleitos, que permitam a conjugação das interligações dos PDM entre municípios vizinhos e que contribuam para eliminar os conflitos actuais de sobreposição dos PROT aos PDM.
É importante - e é uma necessidade sentida desde há muito - que exista uma lei de bases do ordenamento, mas não uma qualquer lei.
Tal como os municípios vêm reclamando e se encontra expresso nas conclusões dos vários congressos da sua associação nacional, a lei de bases do ordenamento deve articular os conceitos de ordenamento do território, da conservação da natureza, da defesa do património, da preservação da paisagem e do desenvolvimento integrado, bem como ter em conta a necessidade de, em Portugal, se adoptar uma consequente política de solos, de habitação e de gestão da REN e da RAN, por forma a permitir resolver os problemas de infra-estruturas e equipamentos, as operações urbanísticas das Áreas de Desenvolvimento Urbano Prioritário, das Áreas de Construção Prioritárias, da reconversão dos loteamentos de génese ilegal, da recuperação dos centros históricos e a implantação de planos eficazes, da responsabilidade dos municípios.
E, numa fase em que os Planos Directores Municipais estão, em geral, concluídos ou em vias disso, mais do que nunca é fundamental que a clarificação legislativa se produza, mas num quadro de efectiva responsabilização das autarquias.
Com os PDM ratificados deixa de fazer qualquer sentido que os licenciamentos referentes a áreas protegidas, parques naturais, grandes superfícies comerciais, etc., continuem a carecer de novos pareceres e de novas ratificações da Administração Central. O mesmo deverá passar-se em relação à declaração de utilidade pública e à posse administrativa, em situações já regulamentadas pelos PDM. Devem ser os órgãos deliberativos dos municípios a assumir tais áreas de competências e a serem por elas responsabilizados.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Grupo Parlamentar do PCP propõe que à pressa eleitoral dê lugar um debate profundo e envolvente, na medida em que o ordenamento do território é de vital importância para o bem-estar dos cidadãos e para o desenvolvimento do País.
A lei-quadro de ordenamento do território de que o País precisa terá de assentar num diagnóstico claro da situação nacional e numa orientação estratégica de desenvolvimento sustentável, que não deixará de, certamente, pôr em causa a política dos últimos anos.r. Presidente, Srs Deputados: Para terminar, permitia-me fazer uma interpelação à Mesa relativamente ao decorrer dos trabalhos e, nomeadamente, quanto à tramitação deste diploma.
A proposta de lei em apreço é uma autorização legislativa, e permitia-me chamar a atenção da Assembleia para o artigo 150.o do Regimento, que foi aprovado por unanimidade nesta Câmara Este artigo refere que, sempre que as propostas e os projectos de lei tenham a ver com as autarquias, a comissão competente deve promover a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Associação Nacional de Freguesias.
Em função disso, ou seja, porque não tinha havido o parecer destas duas associações, iniciativas nossas não puderam subir a Plenário - e, repito, tal obrigatoriedade está no Regimento e foi aprovada por unanimidade.
A questão que coloco é, pois, a seguinte: o nosso entendimento relativamente a este dispositivo regimental tem sido o de que não e obrigatório que este parecer seja dado até ao debate na generalidade, mas consideramos correcto que até ao debate na especialidade se proceda a esta recolha de opiniões.
Ora, Sr. Presidente, como não houve baixa à Comissão desta proposta de lei não houve a possibilidade de a Comissão fazer tais consultas. No entanto, tendo em conta que ela será objecto, tal como qualquer outra, de debate na generalidade e na especialidade, bem como de votação final global, solicitava a V. Ex.a o favor de incumbir o Sr. Presidente da Comissão de Administração do Território, Equipamento Social. Poder Local e Ambiente de proceder, de acordo com o Regimento, à consulta destas duas associações, porque mesmo no quadro das autorizações legislativas assim tem sido feito.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Si. Deputado, assim farei, em nome dessa praxe parlamentar, embora neste caso não haja comissão competente, visto que as propostas de autorização legislativa não são objecto de baixa à comissão.
Mas, como tem sido essa a praxe, assim farei, pedindo ao Sr. Presidente da Comissão de Administração do Território, Equipamento Social, Poder Local e Ambiente que tome providências nesse sentido
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Moreira.O Sr. Manuel Moreira (PSD)- - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr.as e Srs. Deputados: O Governo submete à Assembleia da República a proposta de lei no 128/VI, de autorização legislativa, que autoriza o Governo a legislar em matéria de princípios, objectivos e instrumentos do ordenamento do território, de regime geral da ocupação, uso e transformação do solo para fins urbanísticos, bem como do regime de planeamento territorial e sua execução.
A política de ordenamento do território tem como objectivo criar e estimular as condições de ocupação, uso e transformação do solo favoráveis ao desenvolvimento coerente, equilibrado e sustentável das várias áreas do País.
16 DE JUNHO DE 1995 2891É hoje unanimemente reconhecido que o território .se apresenta, cada vez mais, como um vector estratégica de desenvolvimento.
A institucionalização da União Europeia implicou a fixação de objectivos mais exigentes em termos de competitividade, qualidade de vida e qualidade ambiental. Importa, assim, estimular soluções de ordenamento do território favoráveis à conservação e valorização de recursos, paisagens e patrimónios e capazes de aumentar a competitividade das regiões e do País no seio da União, num contexto de coesão económica e social tanto ao nível nacional como ao nível comunitário.
Ao assumir uma adequada política de ordenamento do território, a sociedade portuguesa estará, no presente, a garantir e a assegurar as condições que viabilizem um futuro colectivo de maior qualidade e solidariedade.
Num contexto em que as preocupações da qualidade do ambiente são constantes, a assumpção de estratégias de natureza preventiva é determinante, não só com vista a evitar situações irreversíveis, mas, sobretudo, porque as limitações macro-económicas inviabilizam a resolução sistemática das questões ambientais à força de investimentos pesados e tornam imperativo o recurso a outras formas mais exigentes de melhoria da qualidade do ambiente.
Por isso, é necessária a aprovação de um regime que, por um lado, consagre os princípios, objectivos e instrumentos do ordenamento do território e, por outro lado, estabeleça as regras gerais da ocupação, uso e transformação do solo para fins urbanísticos.
Assim, o diploma que o Governo pretende elaborar e aprovar, ao abrigo da autorização legislativa, consagrará as bases do ordenamento do território, que constitui o corolário de um processo de reforma, em termos de política de ordenamento do território, que foi prosseguido nos últimos anos.
Esta reforma assentou em três objectivos fundamentais: impedir a continuação do ritmo e extensão da delapidação de recursos que vinha ocorrendo; apostar na cobertura completa do território nacional por planos de ordenamento ao nível do município e assumir , as responsabilidades em parcelas críticas do território, cuja importância justifica uma actuação integrada de nível supramunicipal; criar coerência global em todo o sistema de ordenamento do território, articulando os processos, de transformação do solo com o processo de planeamento.
A insuficiência de instrumentos e orientações que Portugal revelava no domínio do ordenamento do território exigiu actuações específicas e eficazes, de acordo com, uma urgência que não era compatível com a concretização simultânea da política em toda a sua abrangência.
Só assim foi possível a alteração radical de um status quo de quase 40 anos, permitindo atingir um desiderato mínimo em termos de ordenamento do território, promovendo uma política eficazmente orientada para as questões centrais do desenvolvimento sustentável e equilibrado.
A aprovação do diploma que regula as bases do ordenamento do território vai, assim, surgir como elemento aglutinador dos vários instrumentos já disponíveis, fixando as normas e os princípios gerais que devem presidir à gestão do solo, criando estímulos à sua correcta utilização, assegurando a articulação das políticas sectoriais e a participação dos cidadãos nos processos de decisão.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr.as e Srs. Deputados: Feitas estas considerações de carácter geral vamos passar agora a analisar mais em concreto a proposta de lei de autorização legislativa, designadamente as alíneas do seu artigo 2.o.
Através do articulado da alínea a), o Governo solicita à Assembleia da República autorização para consagrar princípios, objectivos e instrumentos da política de ordenamento do território.
A consagração, em diploma legal, dos princípios e objectivos da política de ordenamento do território prende-se com a necessidade de congregar, num único diploma legal, toda a filosofia inerente ao ordenamento do território, que já consta dos diplomas avulsos sobre a matéria, mas que se pretende agora "codificar".
Na verdade, todos os princípios e objectivos que se vão consagrar ao nível do diploma a autorizar foram os que presidiram, desde 1985, à elaboração do quadro legal existente e que se podem descortinar em cada um dos diplomas legais em vigor.
Destes princípios e objectivos cumpre realçar a importância que se confere à participação das populações no processo de ordenamento do território e que tem o seu expoente máximo no processo de planeamento.
Na verdade, no quadro desejável de que a tomada de decisões ao nível administrativo se faça com a maior participação possível dos administrados, é fundamental elevar esta participação ao nível de princípio.
De salientar também outras preocupações que, no domínio do ordenamento do território, justificam um tratamento ao nível dos princípios a necessidade de considerar, de forma antecipada, as acções com incidência na organização do espaço, de forma a prever o seu impacto no ordenamento do território; a necessidade compatibilizar a política de ordenamento do território com as políticas sectoriais, por exemplo, nos domínios do desenvolvimento económico e social; finalmente, a necessidade de garantir que a administração actue como um todo, concertando actuações e cooperando entre si, por forma a assegurar o correcto ordenamento do território.
Em relação aos objectivos fundamentais da política de ordenamento do território, podemos afirmar que o seu escopo fundamental é o de criar e garantir condições de ocupação, uso e transformação do solo favoráveis ao desenvolvimento coerente e equilibrado do País.
Através do articulado da alínea b), o Governo solicita à Assembleia da República autorização para estabelecer e delimitar o conteúdo e o exercício das faculdades urbanísticas.
Pretende-se, assim, esclarecer qual é o conteúdo das faculdades urbanísticas (possibilidade de dotar um terreno dos serviços e infra-estruturas fixados em instrumentos de planeamento territorial e/ou com a possibilidade de materializar o aproveitamento urbanístico, erigindo edificações) e esclarecer quais são os actos que conferem a possibilidade de exercício dessas faculdades/direitos.
Na alínea c) pretende o Governo solicitar autorização para estabelecer a classificação do solo para efeitos urbanísticos.
É fundamental dotar o País de regras específicas no que se refere à classificação do solo para fins urbanísticos e estabelecer o regime aplicável a cada uma das categorias criadas.
As regras gerais de classificação do solo destinam-se a estabelecer, parâmetros que permitam, por um lado, que as entidades responsáveis pelo planeamento adoptem critérios uniformes e, por outro lado, a gestão correcta do solo, sempre que não existam instrumentos de planeamento.
Na alínea d) pretende-se circunscrever as operações de loteamento e as correspondentes obras de urbanização às áreas abrangidas pelos planos de urbanização ou de pormenor.
2892 I SÉRIE - NÚMERO 87Na alínea e), verifica-se a necessidade de definir regras de construção e de planeamento para determinadas componentes específicas do território, por se tratar de zonas para as quais há um interesse público especial que as reclama. É o caso, por exemplo, dos centros históricos, do litoral e das áreas sísmicas que são zonas que, pelas suas especificidades próprias, requerem a instituição de regras comuns para todo o território.
Quanto à alínea f), parece-nos clara a intenção que lhe está subjacente. Na verdade, com o avanço do processo de planeamento é necessário dispor de regras que permitam adequar a estruturação da propriedade fundiária aos instrumentos de planeamento, por forma a facilitar a exequibilidade dos mesmos.
Passando a referir-me à alínea g), existem no nosso ordenamento de território diversos tipos de planos, quer da competência do Governo, quer da competência dos municípios. Verifica-se, assim, a necessidade de clarificar e de homogenizar os diferentes tipos de planos existentes e de harmonizar procedimentos.
Relativamente à alínea h) podem tecer-se, em relação à participação dos cidadãos no processo de planeamento, as mesmas considerações que já foram feitas relativamente à consagração da participação dos cidadãos como princípio fundamental da política do ordenamento do território.
A redacção da alínea i) é clara ao dizer que "comete ao Governo competência para fixar, em determinadas parcelas do território nacional, normas supletivas de planeamento quanto à ocupação, uso e transformação do solo, para vigorar nas situações de omissão, inexistência ou suspensão de planos de ordenamento do território.
No que diz respeito às alíneas j),l), m), q), r) e s), os instrumentos de planeamento, designadamente os planos municipais de ordenamento do território, carecem de mecanismos que facilitem a sua exequibilidade.
Uma das formas de execução dos planos, se bem que não única, que se encontra já amplamente prevista e testada em outros países da União Europeia, é a que passa pela associação entre a Administração e os particulares.
Com a disposição constante da alínea l) pretende o Governo cometer aos municípios competências para delimitar áreas para as quais se defende uma intervenção prioritária, através da adopção de um sistema de execução, quer o mesmo revista o carácter de associação ou outro, tal como foi definido no parágrafo anterior.
É evidente que, dentro das áreas abrangidas pelos planos de ordenamento do território, há umas mais carecidas de intervenção do que outras. Por isso, pretende-se conferir aos municípios o poder de decidir que áreas serão prioritárias e quais as formas de execução do plano que pretendem para as mesmas.
A razão de ser da alínea m) parece-nos evidente. Se os particulares se associam às câmaras municipais para executar um plano e beneficiam das vantagens daí decorrentes - as constantes das alíneas q), r) e s) -, também devem suportar o ónus inerente à mesma associação, que é o de ter de custear, com o município, as despesas decorrentes dos actos materiais em que consiste a execução do plano.