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públicas desenvolvidas, bem como as recomendações que considere pertinentes no âmbito das suas atribuições, designadamente em termos de prevenção, mecanismos de proteção civil e planeamento da época de combate a incêndios».Deste modo, a primeira atividade do Observatório no início do segundo semestre de 2020 foi a elaboração do Relatório de Atividades do Observatório Técnico Independente referente ao 1.o Semestre de 2020, que foi enviado ao Presidente da Assembleia da República em julho de 2020. Nessa altura foi apresentado o planeamento das atividades para o segundo sementre, que incluíam, entre outros, Estudos Técnicos relacionados com a formação dos agentes do SGIFR, com indicadores da atividade de fogos rurais em Portugal, comparando o período 2008-2017 com o período 2018 – março de 2020, e com o uso do fogo. Entretanto foi possível elaborar também o Estudo sobre recuperação da Mata de Leiria e sobre Segurança das Comunidades. 2.3. Estudos Técnicos De acordo com o planeado, foram elaborados e publicados durante o segundo semestre de 2020 cinco Estudos Técnicos: Estudo Técnico – Recuperação da Mata Nacional de Leiria após os incêndios de outubro de 2017 – outubro de 2020; Estudo Técnico – A Qualificação dos Agentes do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais – outubro de 2020; Estudo Técnico – Análise de indicadores de desempenho do Sistema de Defesa da Floresta contra Incêndios na transição (2018-2020) para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais – dezembro de 2020; Estudo Técnico – Segurança das Comunidades em Incêndios Florestais – Uma Análise dos Programas «Aldeia Segura» e «Pessoas Seguras» – dezembro de 2020; Estudo Técnico – O Uso do Fogo em Portugal – dezembro 2020, publicado em janeiro 2021. Estes trabalhos foram desenvolvidos e publicados, podendo ser consultados no site da Assembleia da República, sendo as suas conclusões e recomendações incluídas no capítulo 3 deste Relatório. Dos trabalhos inicialmente previstos para elaboração por parte deste Oservatório durante este semestre o único que não pode ser concluído foi o da análise do incêndio de Cunqueiros (Proença-a-Nova) que teve de ser por duas vezes adiado por agravamento da situação de pandemia na região. Também esta situação terá estado na origem do atraso na resposta da ANEPC sobre o relatório do referido incêndio, recebido apenas em dezembro de 2020, pelo que a análise desta ocorrência não foi concluída conforme planeado. Entretanto, o Relatório enviado II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________10
ao Observatório pela AGIF faz já uma análise daquele incêndio com uma metodologia muito próxima da utilizada por este Observatório na análise aos grandes incêndios de anos anteriores. Apesar das limitações decorrentes da pandemia, que tinham inviabilizado a deslocação do Observatório à Mata de Leiria, foi possível ao Observatório realizar, no dia 28 de julho de 2020, a visita de campo que tinha programado para o primeiro semestre. Assim, foi possível ao Observatório elaborar o Estudo Técnico sobre a recuperação pós-incêndio daquela Mata. 2.4. Pareceres e Notas Informativas Durante o segundo semestre de 2020 foram emitidos dois pareceres: O primeiro foi o Parecer sobre a versão de trabalho do Programa Nacional de Ação 20 – 30 apresentada no dia 29 de julho ao Observatório Técnico Independente pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), inserido no Portal da Consulta Pública em agosto de 2020, relativo a «Portaria- Delimitação dos Territórios Vulneráveis». O segundo intitulado Parecer sobre o Relatório de Atividades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais – 2019, publicado em novembro de 2020. Durante o segundo semestre de 2020 o Observatório produziu também a Nota Informativa n.o 3/ 2020, sob o título Programa de Transformação da Paisagem (PTP), publicada em julho de 2020. 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________11
além da escala de áreas localizadas e de caráter experimental, desligada do ordenamento florestal. 3. A quantificação da perigosidade sofreu alterações na Resolução do Conselho de Ministros n.o 49/2020 relativamente à proposta anteriormente analisada. O conceito e método de classificação e mapeamento da perigosidade são elementos chave no PTP uma vez que as áreas vulneráveis onde o mesmo vai ser implementado são definidas com base neste indicador. O OTI desconhece as alterações introduzidas à metodologia de avaliação da perigosidade. Porém, os mapas entretanto produzidos indicam que se mantêm os problemas conceptuais anteriormente identificados pelo que oportunamente será emitido pelo OTI um parecer sobre esta matéria. A RCM n.o 49/2020 assume que a perigosidade não é o único critério a utilizar na determinação da vulnerabilidade, não esclarecendo, contudo, que critérios adicionais serão considerados e de que forma estes serão ponderados e aplicados. A redação do Decreto-Lei n.o 28-A/2020, no entanto, refere que a perigosidade é definida «de acordo com a carta de perigosidade de incêndio rural mais atual» o que não parece estar em linha com a direção apontada na RCM. Aguarda-se a publicação de uma portaria com a concretização destes aspetos que, pela importância que têm na definição das áreas prioritárias de intervenção do PTP, deve merecer toda a atenção por parte de entidades de diversos setores (florestal, proteção civil, municipal, ordenamento do território, conservação, entre outros). 4. Ainda relativamente às metodologias a empregar na definição dos Programas de Reorganização e Gestão da Paisagem (PRGP), há dúvidas adicionais que se colocam sobre aspetos com potenciais implicações na implementação e sucesso do programa. Estes aspetos metodológicos devem merecer esforços no sentido da sua clarificação, uniformização e aplicação consistente a todas as áreas vulneráveis onde o PTO será implementado. Um dos aspetos mais críticos a este nível é a forma como serão feitas, em cada caso, a avaliação, mapeamento e valoração de serviços de ecossistema, desde a seleção de serviços chave a considerar até à aplicação de métodos de monitorização do fornecimento desses serviços. Estes aspetos são fulcrais tanto na fase de «Desenho da paisagem» como de definição das «Matrizes de transição e valoração». No caso da única aplicação conhecida até ao momento, o Programa de Reorganização e Gestão da Paisagem das Serras de Monchique e Silves (PRGPSMS), o texto da RCM n.o 50/2020, ou o seu anexo, não clarificam estes aspetos. O facto deste trabalho ter sido realizado anteriormente à aprovação das metodologias gerais a empregar em PRGP (Decreto-Lei n.o 28-A/2020, de 26 de junho) pode justificar esta indefinição no caso concreto de Monchique e Silves, mas o OTI chama a atenção para a importância desta componente e para a necessidade de definir com rigor as respetivas metodologias. 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________13
ponto de vista ambiental, nomeadamente devido à dominância de espécies exóticas de grande resiliência e elevada adaptação ao regime de fogo vigente, dificuldade essa agravada pelas alterações climáticas em curso. A transformação sustentável destas áreas, nunca tentada a esta escala, irá requerer um grande esforço financeiro ao longo de muitos anos, o que deverá ser assegurado de forma contínua pelas entidades responsáveis do setor e pelo envolvimento de agentes públicos e privados. 3.2. Estudo Técnico – Recuperação da Mata Nacional de Leiria após os incêndios de outubro de 2017 | outubro 2020 O OTI apresenta uma série conclusões repartidas pelas seguintes secções: Respostas As respostas imediatas por parte do governo aos incêndios de outubro de 2017 na MNL foram céleres e devidamente orientadas. O Despacho n.o 9224A/2017 do Secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento de outubro de 2017 definia com grande detalhe os passos a seguir no processo de recuperação da mata nacional pelo organismo do Estado com responsabilidade na matéria e na área, o ICNF. O governo foi igualmente pronto na criação de uma estrutura de acompanhamento dos trabalhos em desenvolvimento, o Observatório do Pinhal do Rei (OBPR), estabelecido pelo Despacho n.o 4263/2018, de 4 de abril. A análise da concretização das respostas revela, contudo, uma condução pouco orientada do processo por parte do ICNF. Inicialmente este organismo deu resposta imediata à solicitação do governo com a pronta publicação do relatório da «Estratégia de intervenção para as Matas Nacionais e outras matas geridas pelo ICNF no litoral, afetadas pelos incêndios de 15 de outubro de 2017» (ICNF, 2017) e dinamizou a criação de uma Comissão Científica do programa de recuperação das matas litorais, a qual apresentou em outubro de 2018, em menos de um ano, o «Relatório para a Recuperação das Mata Nacionais e Perímetros Florestais da Região Centro». Foram ainda realizadas ações de estabilização de emergência em áreas particulares da MNL. O processo parece ter-se atrasado consideravelmente a partir deste período inicial (primeiro ano após os incêndios), quer ao nível das operações de salvados, quer nas obras de recuperação da mata e, sobretudo, na revisão do respetivo plano de gestão florestal. Há reclamações do município da Marinha Grande, do OBPR, de partidos políticos e de cidadãos em relação aos atrasos verificados no processo bem como ao não envolvimento das instituições locais e da sociedade em geral na definição dos objetivos e operações a realizar na MNL. As ações implementadas pelo ICNF dizem respeito a uma pequena fatia de todo o território afetado pelos fogos e pelo furacão Leslie. Tarefas essenciais estão ainda por executar, 3 anos após o incêndio, tais como a remoção do material lenhoso ardido ou destruído, com implicações em especial dos insetos xilófagos, a intervenção em vastas áreas onde não existe ainda qualquer 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________15
planeamento florestal implica, paralelamente e onde as condições de solo o permitirem, uma maior promoção ou instalação de outras espécies, nomeadamente de pinheiro manso e sobreiro, e de povoamentos mistos conduzindo a uma paisagem mais diversificada, heterogénea e resiliente a perturbações de vários tipos, incluindo as alterações climáticas. O Observatório alerta para que, apesar de todos os estudos que existem no nosso país sobre a resiliência das várias espécies florestais às alterações climáticas, o planeamento de médio e longo prazo da reflorestação não tem, pelo menos explicitamente, essa perspectiva em consideração. Monitorização Uma completa rede de monitorização integrada, abarcando pragas e doenças, alastramento de exóticas invasoras e avaliação dos processos de regeneração natural e do sucesso das plantações efetuadas é também de importância fundamental, não esquecendo a monitorização da erosão e dinâmicas costeiras, por processos que sejam mais do que a mera observação visual in loco. Aparentemente, com base na informação fornecida pelo ICNF em 2020, as parcelas de estudo não estão constituídas nem se procedeu à reativação das parcelas experimentais previamente existentes e percorridas pelo fogo. Estrutura A estrutura da MNL, baseada na compartimentação de talhões de malha ortogonal, representa a conceção de espaços florestais e de ordenamento florestal do século XIX. Esta geometria regular tem significado histórico e cultural significativo por essa razão. Contudo, após os incêndios de 2017 que afetaram grande parte desta (e das restantes matas nacionais litorais), e no quadro de uma transformação das matas nacionais para um conceito mais orgânico favorecendo o aumento da heterogeneidade estrutural dos povoamentos e da paisagem, e de fornecimento de serviços de maior aceitação social e maior valor para a sociedade e considerando ainda a posição da CC-PRML, a manutenção desta estrutura é atualmente questionável e deve merecer atenção por parte dos promotores do ordenamento e gestão da MNL. O OTI propõe assim que este aspeto seja equacionado em sede de revisão do PGF da MNL. Gestão e governança O Observatório considera que, à semelhança do que já sucedeu em espaços de significativo património florestal e histórico, deve ser criada uma entidade gestora da Mata Nacional de Leiria, extensível a outras matas do litoral, que poderá revestir formas diversas, nomeadamente Cooperativa de Interesse Público, Sociedade ou Fundação, que tenha as seguintes características: 1. O património continuaria como propriedade do Estado português; 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________19
2. Deverá ser equacionada a criação de uma entidade gestora do património florestal, natural e histórico, com uma maioria de participação conjunta de organismos do Estado central e autarquias locais, sem que nenhuma destas entidades tenha isoladamente a maioria da participação; 3. De forma a integrar plenamente esta estrutura e no âmbito da sua missão, devem ser reforçados os recursos humanos e técnicos do ICNF afetos à MNL; 4. A entidade gestora deve incluir instituições de cariz científico, e organizações da sociedade civil, em particular interessadas na conservação da natureza e do património histórico; 5. A entidade gestora deve dispor de completa independência técnica, administrativa e financeira e dedicar as suas receitas à conservação, gestão e melhoria do património; 6. Na atual fase de recuperação da MNL, a entidade gestora deve ser dotada com as receitas obtidas pelo Estado com as vendas do material lenhoso após o incêndio de 2017. 3.3. Estudo Técnico – A qualificação dos agentes do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais | outubro 2020 Neste estudo o OTI conclui o seguinte: Devemos reforçar a importância e a necessidade de se conhecer melhor a realidade sobre as competências dos agentes do SGIFR. Essa realidade está frequentemente muito longe daquilo que é apresentado em relatórios e estatísticas sobre a formação formal dos agentes. O diagnóstico feito no presente estudo e alguns dados apresentados, dão algumas pistas sobre o trabalho que ainda está por fazer. Para além do necessário levantamento documental da legislação e regulamentação associada à qualificação dos agentes, seria também importante a realização de um inquérito nacional levado a cabo por uma entidade especializada, que permita conhecer a realidade nesta matéria. O sistema português de qualificação dos agentes do SGIFR é praticamente inexistente. Portanto é possível montar de raiz um sistema que seja simultaneamente eficaz, monitorizável e universal para a generalidade dos agentes. A este respeito é altamente recomendável a simplicidade, sob pena de o sistema a implementar não ser funcional e não passar de boas intenções. Os passos dados para já, com a elaboração do Guia para o Desenvolvimento do Programa Nacional de Qualificação dos Agentes do SGIFR e com o Desenho de Referenciais de Competências e Formação para o SGIFR, que chegaram a este Observatório, não apontam nesse sentido. Trata-se de um exercício com uma exagerada complexidade e que não ataca o âmago do problema, o que poderá comprometer, ou pelo menos atrasar, decisivamente a implementação do sistema. Foi dada uma priorização ao mapeamento de perfis profissionais e respetivos referenciais de competências e de formação, em detrimento do trabalho bem mais urgente, de elaborar e propor a arquitetura e o mecanismo de regulação do sistema. Na verdade, é este o cerne da questão no que toca à qualificação dos agentes. A elaboração de um catálogo de funções, respetivo II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________20
referencial de competências e formação associada, é algo que se pode ir fazendo depois do sistema estar montado e a funcionar. Pode dizer-se que o Guia para desenvolvimento do PNQ propõe que o edifício comece a ser montado pelo telhado, em vez de começar pelas fundações. A proposta de Guia para desenvolvimento do PNQ elaborada pela AGIF refere a definição de um Conselho Nacional de Qualificação dos agentes do SGIF a funcionar no âmbito de um Centro Multi-agência, como entidade reguladora e responsável pelo PNQ, onde possam ser definidos os mecanismos de regulação, implementação e consequente controlo e avaliação do mesmo. Se a definição dos mecanismos de regulação irá ficar a cargo de uma entidade que ainda não foi criada, então o primeiro passo da implementação do PNQ deveria ter sido a criação dessa entidade e não o mapeamento dos perfis profissionais. Esta troca de prioridades, que criticamos torna, no entanto, mais útil o presente estudo, pois permite que possa ainda contribuir para o delineamento de um verdadeiro Programa Nacional de Qualificação dos agentes do SGIFR em Portugal. Acreditamos que a implementação do PNQ de acordo com o modelo aqui proposto poderá contribuir de facto, mais que qualquer outra iniciativa, para melhorar de forma substancial o desempenho do SGIFR. Será sem dúvida um caminho difícil, pois a concretização deste objetivo irá colidir com práticas sedimentadas nas diferentes agências, mas sem dúvida exequível. Tendo em conta estas e outras considerações produzidas ao longo deste trabalho, o Observatório Técnico Independente recomenda que: 1. Seja rapidamente criada a Entidade reguladora do PNQ, eventualmente sob a forma de uma interagência (ou multi-agência), desde que assegurada a autonomia e a independência para fazer o trabalho de regulação. 2. Seja adotado por essa Entidade, o modelo proposto no presente Estudo, de forma universal, para todas as funções que vierem a integrar o PNQ. 3. A introdução de funções no sistema, seja feita de forma gradual, começando, de acordo com a sua importância estratégica, pelo ataque inicial com equipas terrestres e pelas operações de rescaldo. 4. O catálogo de cursos de formação esteja articulado com o CNQ ao nível das UCFD necessárias para o cumprimento dos referenciais de formação. 5. O Regulamento do Fogo Técnico passe a incluir apenas a componente operacional, passando toda a componente formativa e de credenciação para o âmbito do PNQ. 6. Seja criado um período transitório, com uma duração limitada, de forma a que as diferentes agências se possam adaptar ao novo sistema. 7. Seja completado o diagnóstico, iniciado neste Estudo, através da análise de outras funções e através do lançamento de um inquérito nacional aos agentes do SGIFR, destinado a conhecer as competências e qualificações dos agentes. 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________21
8. Seja introduzida uma nova dinâmica no processo de criação do PNQ, de modo a compensar a grande lentidão que tem caracterizado este processo. 3.4. Parecer sobre o Relatório de Atividades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais – 2019 | novembro 2020 O Observatório reconhece a grande dificuldade de elaboração de um Relatório desta natureza, sem que esteja completo o enquadramento legal do SGIFR e sem um Programa de Ação previamente definido às diversas escalas, situação para a qual tem por diversas vezes chamado a atenção. Este é, no entanto, um exercício fundamental para a melhoria do SGIFR, pelo que o Observatório considera como positiva a apresentação deste Relatório. Ainda assim, pelas razões anteriormente apresentadas, o Observatório é de parecer que este Relatório não cumpre ainda adequadamente a função de apresentar de uma forma objetiva e organizada o conjunto das atividades realizadas no âmbito do SGIFR durante o ano de 2019 e considera que se justifica o esforço no sentido de introduzir melhorias significativas em futuros Relatórios de Atividades. Em linhas gerais e tendo em conta o enquadramento deste parecer, o Observatório recomenda em futuros Relatórios de Atividade do SGIFR, da responsabilidade da AGIF, o seguinte: 1. Identificar sempre as fontes dos dados nos quais se baseiam as interpretações e conclusões expressas no articulado do documento, conferindo-lhe assim objetividade analítica; 2. Utilizar uma estrutura de Relatório que assegure uma sequência sustentada, informativa e avaliativa, com um Sumário no qual se faça uma síntese do conteúdo do relatório e se apresentem as conclusões principais que sejam consubstanciadas no Relatório; 3. Apresentar na Introdução o objeto do Relatório e incluir em capítulo independente (ou eventualmente em anexo) a metodologia adotada na sua elaboração, identificando os indicadores utilizados e os métodos de recolha de informação e análise; 4. Utilizar como base do Relatório, um modelo global similar ao da Figura 5 do presente parecer onde se identifiquem claramente as relações de causalidade estabelecidas entre impactos, resultados, atividades e recursos; 5. Descrever o grau de execução das atividades com base na comparação com o Plano de Atividades do SGIFR que deve ser elaborado previamente e conhecido; 6. Utilizar apenas um critério de classificação das atividades, que se propõe que seja o das fases da cadeia de processos; 7. Ter um grande rigor e consistência nos dados utilizados e nas interpretações deles decorrentes, evitando conclusões não suportadas por dados; 8. Fazer sempre uma avaliação das dificuldades encontradas no processo de elaboração do Relatório, com indicação das soluções a adotar para uma adequada monitorização do sistema; II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________22
9. Incluir no Relatório todas as entidades do SGIFR a nível nacional, incluindo a própria AGIF, e as entidades a nível municipal ou intermunicipal; 10. Ter em consideração as recomendações e sugestões feitas por este Observatório na produção de novos Relatórios de Atividade do SGIFR. 3.5. Estudo Técnico – Análise de indicadores de desempenho do Sistema de Defesa da Floresta contra Incêndios na transição (2018-2020) para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais | dezembro 2020 Este estudo conduziu às seguintes conclusões: Os resultados das políticas e práticas de gestão do fogo dependem do contributo relativo do clima-meteorologia, ignições e vegetação (combustível) para o regime de fogo, sabendo à partida que a influência humana está limitada ao segundo e ao terceiro aspetos. Os últimos 20 anos caracterizaram-se por um decréscimo continuado do n.o de ignições e enorme variação da área ardida anual em Portugal, muito dependente da variabilidade interanual das condições meteorológicas. Com efeito, e à semelhança de outras regiões do mundo, a variabilidade interanual da área ardida aumentou progressivamente ao longo do período 1984-2018 como resultado do efeito combinado entre alterações climáticas, aumento da continuidade do espaço florestal e aposta continuada na resposta à ocorrência de fogo em detrimento da sua mitigação por intervenção no território. A pressão seletiva (ou feedback positivo) que daí resulta desloca a distribuição do comportamento do fogo e da dimensão dos fogos para o extremo da sua severidade, deslocação essa que é potenciada pela combinação entre paisagens crescentemente vulneráveis e condições meteorológicas cada vez mais favoráveis a grandes incêndios. Menos de um por cento das ignições causa cerca de 80% da área ardida total em Portugal, uma desigualdade que é comum a qualquer região do mundo onde opere um sistema de pré-supressão e supressão do fogo. Verificámos que: • A distribuição da superfície queimada por classe de dimensão das ocorrências de fogo rural se manteve sem alteração de 2008-2017 para 2018-2020; • Contudo, foi notória a maior robustez do SDFC no período mais recente, uma vez que o reforço da prontidão e resposta ao fogo se materializou no aumento do índice de perigo meteorológico de incêndio a partir do qual é expectável a ocorrência de fogos ≥1 e ≥100 ha. A fim de comparar o mais objetivamente possível os resultados alcançados em 2018-2020 face aos 10 anos anteriores modelou-se a variação de 14 indicadores de piroatividade com os dados de 2008-2017. Da aplicação dos modelos ao segundo período resultou a quantificação relativa (%) do desempenho à escala anual e para os dois períodos. Os resultados mostram que: 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________23
3.6. Estudo Técnico – Segurança das Comunidades em Incêndios Florestais – Uma Análise dos Programas «Aldeia Segura» e «Pessoas Seguras» O Estudo Técnico permitiu as seguintes conclusões e recomendações: Os Programas Aldeia Segura e Pessoas Seguras constituem, no seu conjunto, uma iniciativa muito válida, que vai ao encontro do que deve ser a primeira prioridade do sistema de defesa da floresta, que é a salvaguarda da vida das comunidades que vivem nos meios rurais, em geral em aldeias ou lugares sujeitos a um elevado risco de incêndio. A designação dos Programas, que é atualmente a de «Programa Aldeia Segura» e «Programa Pessoas Seguras», deveria ser repensada, visto dar a ideia de se tratar de dois programas separados, o que na prática e na opinião pública não acontece. Talvez se pudesse designar «Programa Aldeia Segura e Pessoas Seguras», mantendo a ideia de que se trata de duas realidades distintas – as casas e as pessoas – mas mostrando que a proteção de uma implica a das outras. Embora estejam bem fundamentados conceptualmente, correspondendo às prioridades de ação que são definidas em programas congéneres noutros países, a sua implementação em Portugal parece ainda incipiente, com uma hierarquia das atividades pouco desenvolvida. O Programa é muito ambicioso e abrangente, mas a sua implementação não tem uma estrutura de suporte adequado. É manifesto que faltam na ANEPC recursos para levar a efeito um programa desta natureza e importância. Alguma inconsistência nos dados que reportam a atividade do Programa em alguns relatórios consultados, constitui um reflexo desta insuficiência. A concretização deste Programa requeria um trabalho profundo e continuado com as comunidades, que exige meios humanos formados e recursos financeiros, por parte de quem gere o Programa. O Programa deverá ser suficientemente robusto para ter capacidade para ultrapassar dificuldades conjunturais. Temos a perceção de que uma questão menor, como foi o processo de seleção e aquisição dos componentes de um kit pedagógico, de apoio, se constituiu num problema importante na implementação de um programa de grande interesse nacional. As dificuldades institucionais que gerou, reduziram ainda mais o empenho que havia em fomentá-lo. Quanto à abrangência territorial, a opção tomada parece ter sido a de estender o programa a um número tão grande quanto possível de aldeias, mas nem sempre usando os critérios de prioridade que foram definidos. Esta opção correspondeu certamente a uma dispersão de esforços, com um número muito elevado de aldeias e de freguesias – algumas de baixa prioridade – e a uma eventual perda de eficácia do programa. Deverá ser revisto o critério usado para definir os níveis de prioridade, atualmente baseado em parâmetros que não consideram a especificidade do risco na interface urbano-florestal. 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________25
Quanto às ações a desenvolver, estas estão bem definidas, mas sabe-se que não é suficiente designar um Oficial de Segurança e realizar um ou mais simulacros, para se assegurar que a população irá mudar os hábitos e realizar ações de prevenção e de melhoria de comportamento em caso de incêndio. Possivelmente deveria ser designada uma equipa que assumisse essa função e apoiasse o OS no desempenho continuado da sua tarefa. Por outro lado, deverá haver um cuidado redobrado com a consistência das mensagens transmitidas à população. Conforme se referiu, nalguns simulacros, que membros do OTI acompanharam, foi veiculada a ideia incorreta de que, em caso de incêndio, os habitantes da aldeia deveriam sair todas das suas casas e prepararem-se para abandonar a aldeia. Nalguns casos era mesmo anunciado que se iria proceder à evacuação da povoação num comboio de viaturas, estando a aldeia já cercada pelo fogo. Não é claro para nós o papel que a AGIF tem desempenhado neste Programa, para além da realização de iniciativas, como a que foi mencionada, da visita de uma delegação do programa WOF e da disseminação no seu website de alguns dos materiais de divulgação criados nos PAS/PPS. A articulação entre este programa e outros existentes, como o do condomínio de aldeias, a «floresta segura» da GNR, e outras iniciativas de âmbito privado, não parece ser a melhor. A AGIF poderia e deveria funcionar como potenciadora da coerência e das sinergias entre iniciativas já anteriormente em curso, como as ULPC, e os programas atuais da responsabilidade das várias entidades oficiais e das comunidades. O papel das autarquias deveria estar melhor definido. Por elas passam todas as iniciativas de proximidade ao cidadão, desde as unidades locais de proteção civil, às «aldeias seguras» ou aos «condomínios de aldeia», à intervenção em substituição nas «faixas de gestão de combustível» próximas dos aglomerados populacionais. A coerência das diversas intervenções no âmbito municipal passaria pelo apoio à ação conjunta das comissões municipais de proteção civil e de defesa da floresta Contra Incêndios nesta matéria. Deveria haver um mecanismo de acompanhamento, verificação e controlo do programa, de uma forma mais consistente e regular. Não nos parece ser suficiente apresentar estatísticas de aldeias aderentes ou de simulacros realizados, pelo que se deveria criar uma metodologia de avaliação específica, para analisar com mais profundidade o desenvolvimento do programa e os seus efeitos, nomeadamente nos incêndios passados. Em nosso entender, deveria investir-se muito mais neste programa, visto tratar-se da maior prioridade e onde a relação custo-benefício – desde que o dinheiro seja bem empregue – é das maiores, em toda a atividade de gestão dos incêndios florestais. 3.7. Estudo Técnico – O Uso do Fogo em Portugal Um detalhado estudo do uso do fogo em Portugal permitiu suportar as seguintes recomendações: II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________26
1. Adotar o conceito de uso popular do fogo, diferenciando-o do uso tradicional do fogo Como referido no presente Estudo Técnico, o uso atual do fogo, ainda que na sua origem estejam práticas ancestrais, constitui hoje um mero vestígio do fogo anterior à industrialização e mecanização agrícola, na larga maioria dos casos não integrando os processos e conexões do agro-sistema tradicional. Tal como em muitos casos se perdeu o acompanhamento do gado no pastoreio, também se perdeu o acompanhamento do uso do fogo e a sua integração no sistema como ferramenta de trabalho e de fertilização, bem como de processo ecológico. Como consequência das limitações ao uso do fogo, perdeu-se conhecimento, quer das técnicas, quer dos processos. O que atualmente resta é, na sua maioria, um uso popularizado do fogo como recurso para a eliminação de resíduos agrícolas e florestais. Sendo assim, com o fim de evitar erros de interpretação, e uma vez que se mantém em algumas comunidades o uso adequado do fogo tradicional, é essencial que esse uso pelas comunidades não seja considerado equivalente ao uso genérico do fogo. Uso popular do fogo seria assim o termo mais geral para o uso do fogo pelas comunidades, sejam queimas de sobrantes ou queimadas extensivas. Este uso pode ser considerado do tipo tradicional se se realizar nas condições tradicionais de combustível e meteorologia, isto é, em situações de baixo risco. Quando o uso popular do fogo é realizado em situações não tradicionais, de maior risco, não deverá ser considerado fogo tradicional, mas continuará a ser considerado como uso popular do fogo e, frequentemente, como causa de incêndio. Apresenta-se de seguida uma proposta de organização dos diversos tipos de uso de fogo, adaptando a terminologia aos conceitos mais adequados. 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________27
Figura 2. Tipologias de usos do fogo de acordo com o seu nível de complexidade, determinando o seu carácter técnico ou popular, e de acordo com o nível de risco associado. Na perspetiva da gestão do risco, o fogo controlado e o fogo tradicional estão próximos da prevenção e gestão de combustíveis em condições de baixo risco, enquanto o fogo de supressão se enquadra no contexto do combate e o uso indevido do fogo aponta para a necessidade de redução de ignições em condições de alto risco. Fogos de gestão implicam complexidade elevada e operacionalmente implicam um misto de procedimentos associados ao uso do fogo e à sua supressão. 2. Enquadrar legalmente, simplificar e responsabilizar o uso do fogo nas comunidades rurais Durante várias décadas o uso do fogo por parte da população foi o alvo principal do legislador, criando variadíssimas penas pelas infrações ao seu uso. No entanto, tais regulamentos mostraram-se pouco eficazes ao longo da história e inclusive, através do condicionamento, contribuíram para a perda de conhecimento secular relativo ao uso tradicional do fogo. Por outro lado, quando este uso é adequado, importa que seja devidamente regulamentado e simplificado com base na responsabilização dos utilizadores. O Observatório Técnico Independente propõe que para o efeito se evolua no sentido das boas experiências internacionais que permitem às comunidades rurais, agricultores, produtores de gado e caçadores a utilização do fogo em queimadas desde que cumpram regras simples. No caso de Portugal estas regras poderiam incluir a aprovação em sede de CMDF de um plano simples com as áreas e estações do ano a intervir, cuja execução implicaria uma formação prévia certificada, equipamento adequado e monitorização por um técnico local, preferencialmente do GTF, com formação em fogo controlado. Um sistema deste tipo poderia ser aplicado em áreas específicas e avaliado antes da sua generalização. 3. Adotar uma plataforma comum de registo obrigatório de todas as ações de uso do fogo A Plataforma Queimas e Queimadas criada pelo ICNF em 2019 é uma ferramenta importante para responsabilizar os utilizadores e é essencial para os agentes com competências na fiscalização, assim como para o combate em caso de ocorrência. Verifica-se que muitos II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________28
municípios não recorrem ainda a esta plataforma, antes possuindo os seus próprios meios ou delegando em corpos de bombeiros voluntários, para proceder ao registo de acordo com o Decreto-Lei n.o 124/2006, na sua atual redação. Considerando a necessidade de garantir e de cumprir a lei de proteção de dados e a necessidade de uma plataforma única para o respetivo registo, o OTI recomenda que o registo seja obrigatório através da Plataforma Queimas e Queimadas, bem como o registo das ações de queimadas extensivas e ações de fogo controlado. Recomenda igualmente a adição de dois campos relativos à segurança, em particular das pessoas mais idosas: a data de nascimento do requerente e a informação se o requerente irá fazer a queima acompanhado ou não. 4. Capacitar e dotar os GTF, reforçando competências técnicas e meios financeiros, em particular nos concelhos com atividade pecuária extensiva e atividade cinegética Nos municípios com atividade pecuária em regime extensivo e atividade cinegética é essencial a presença de um técnico do GTF com formação no uso do fogo controlado, com o fim de responder às necessidades locais. Dada a necessidade de uma disponibilidade praticamente total para o aproveitamento do máximo de dias com as condições de prescrição desejáveis, propõe-se uma majoração no apoio ao funcionamento do GTF, de acordo com o valor por hectare das áreas tratadas com fogo, seja em plano de fogo controlado ou queimada licenciada. 5. Capacitar e dotar as equipas de Sapadores Florestais, reforçando competências técnicas e meios financeiros, em particular nos concelhos com atividade pecuária extensiva e atividade cinegética À semelhança dos GTF, propõe-se uma majoração no apoio financeiro das equipas de Sapadores Florestais, de acordo com o valor por hectare das áreas tratadas com fogo, seja em plano de fogo controlado ou queimada licenciada. Igualmente, as ações de preparação e de execução de fogo controlado ou queimada licenciada, independentemente das áreas se encontrarem ou não em perímetro florestal, e dentro ou fora do Regime Florestal, as ações decorrentes deverão ser contabilizadas como Serviço Público, dada a importância no âmbito da prevenção estrutural e na redução das ignições. Propõe-se ainda que todos os elementos das equipas de Sapadores Florestais em concelhos com atividade pecuária em regime extensivo e atividade cinegética, sejam formados no âmbito das temáticas estabelecidas nos cursos de operacional de queima, com o acréscimo de temas relacionados com a atividade pecuária e cinegética. 6. Alterar o Regulamento do Fogo Técnico É importante alterar o Regulamento do Fogo Técnico, com o fim de integrar as temáticas relacionadas com a vertente pecuária e o uso do fogo pastoril. Igualmente, propõe-se a clarificação da credenciação do técnico de fogo controlado, pois o regime de exceção em vigor 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________29
permite que muitos técnicos desempenham funções sem que detenham os conhecimentos de base necessários. Sendo assim, deverão apenas ser credenciados como chefes de queima e não como técnicos de fogo controlado, independentemente da formação base de nível superior e sempre que frequentem um curso reconhecido pelo ICNF. Deste modo, diferencia-se o planeamento, a avaliação e a formação das tarefas operacionais. Por outro lado, dada a necessidade de conhecimentos mais aprofundados relacionados com a produção pecuária, gestão florestal, exploração cinegética e outras atividades de exploração dos recursos florestais e de conservação da biodiversidade, é importante que o técnico credenciado em fogo controlado tenha habilitações nos ramos das ciências agrárias e florestais, independentemente de poder usar o fogo como chefe de queima ou técnico de ignição. É da exclusiva competência do técnico de fogo controlado a elaboração e monitorização dos respetivos planos e pareceres sobre o uso do fogo apresentados em sede de CMDF. 7. Reforçar o Programa Nacional de Fogo Controlado Na ausência de iniciativa privada relevante nesta área, o papel do Estado no apoio ao uso do fogo técnico é crucial para dinamizar o fogo controlado, pelo que o OTI recomenda a continuidade do Programa Nacional de Fogo Controlado, ampliando a sua ação e o papel dos GTF e das equipas de Sapadores Florestais, de acordo com o referido nas recomendações dos pontos 2, 4 e 5. 8. Integrar o Fogo Controlado como ação de gestão do combustível nas zonas de Intervenção Territorial Integrada As áreas geridas com fogo técnico, devidamente regulamentado e licenciado, não são consideradas pelo IFAP como gestão do combustível ou renovação de pastagens, traduzindo-se numa penalização para o produtor de gado, em particular nas zonas de Intervenção Territorial Integrada (ITI), abrangidas pelos Pagamentos Rede Natura – Apoios zonais de caráter agroambiental / PDR 2020. Medida 7.3.2. Com o fim de reverter esta situação e dada a importância do fogo como ferramenta de gestão, renovação de pastagens e de fertilização, propõe-se que todas as ações de intervenção com fogo controlado ou queimada licenciada nas áreas incluídas no zonamento de ITI sejam devidamente identificadas e esclarecidos os objetivos pecuários através dum plano aprovado em sede de CMDF e enviado ao IFAP. II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________30
ANEXO I – Lista de abreviaturas e acrónimos AGIF Agência para a Gestão Integrada de Fogos ANEPC Autoridade Nacional Emergência Proteção Civil ANMP Associação Nacional de Municípios Portugueses AR Assembleia República CCISP Conselho Coordenador dos Institutos Sueriores Politécnicos CMOS Centro Municipal de Operações de Socorro CODIS Comandante Operacional Distrital CRUP Conselho de Reitores das Universidades Portugueses CTI Comissão Técnica Independente DECIR Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais DFCI Defesa da Floresta Contra Incêndios ENB Escola Nacional de Bombeiros ESF Equipa de Sapadores Florestais  ICNF Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas INEM Instituto Nacional de Emergência Médica IPMA Instituto Português do Mar e da Atmosfera OTI Observatório Técnico Independente PNDFCI Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios PNGIFR Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais PROF Plano Regional de Ordenamento Florestal SGIFR Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais SGIF Sistema de Gestão de Informação de Fogos Florestais TO Teatro de Operações II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________32
ANEXO II – Atividade do Observatório no 2.o semestre 2020 DATA LOCAL OU RECURSO REUNIÕES DO OBSERVATORIO PRESIDENTE AR E COMISSÕES REUNIÕES E VISITAS EXTERNAS AUDIÇÕES E REUNIÕES COM ENTIDADES  2 julho Lisboa Grupo Permanente    8 julho Via ZOOM Reunião plenária   Secretário de Estado das Florestas 15 julho  Lisboa Reunião plenária    16 julho Lisboa Presidente Comissão Parlamentar de Agricultura e Mar 21 julho Sintra Grupo Permanente   ENB 23 julho Lisboa Grupo Permanente    28 julho Leiria Reunião plenária   Visita de campo Mata Nacional de Leiria   29 julho Lisboa Grupo Permanente   AGIF 29 julho Lisboa e via ZOOM Reunião plenária    30 julho Lisboa Grupo Permanente    11 agosto Lisboa Grupo Permanente   AGIF 12 agosto Lisboa e via ZOOM Reunião plenária    19 agosto Lisboa e via ZOOM Reunião plenária    27 agosto Lisboa e via ZOOM Reunião plenária    3 setembro Lisboa Grupo Permanente    10 setembro Lisboa Reunião plenária    23 setembro Lisboa Grupo Permanente    29 setembro Lisboa    GNR e PJ 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________33
DATA LOCAL OU RECURSO REUNIÕES DO OBSERVATORIO PRESIDENTE AR E COMISSÕES REUNIÕES E VISITAS EXTERNAS AUDIÇÕES E REUNIÕES COM ENTIDADES  30 setembro Lisboa  Presidente da Assembleia da República 6 outubro Lisboa Presidente Comissão Parlamentar de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território 8 outubro Lisboa Grupo Permanente    12 outubro Lisboa e via ZOOM Reunião plenária    20 outubro Via ZOOM Reunião plenária    29 outubro Via ZOOM Reunião plenária    11 novembro Via ZOOM Reunião plenária    18 novembro Via ZOOM Reunião plenária    26 novembro Via ZOOM Reunião plenária    3 dezembro Via ZOOM Reunião plenária    10 dezembro Via ZOOM Reunião plenária    15 dezembro Via ZOOMComissão Parlamentar de Agricultura e Mar 16 dezembro Via ZOOM Reunião plenária    22 dezembro Via ZOOM Reunião plenária    29 dezembro Via ZOOM Reunião plenária    II SÉRIE-E — NÚMERO 15______________________________________________________________________________________________________34
ANEXO III – O Observatório na comunicação social Data Publicação Meio Título 03/07/2020 Público Online Site Portugal entre os países da União Europeia com «desflorestação abrupta» desde 2015 04/07//2020 Sol Online Site Há áreas com o perigo de 2017 04/07/2020 Sol Imprensa Semana escaldante 11/07/2020 Jornal de Notícias Imprensa Prevenção – Um terço das câmaras tem planos contra fogos desatualizados 12/07/2020 Porto Canal – Jornal Diário Áudio Onda de calor em Portugal – direto 17/07/2020 Observador Online Site Mudanças estruturais na Proteção Civil não têm sido sólidas 18/07/2020 Expresso Imprensa Mais de 40% das matas do Estado não foram limpas 18/07/2020 Expresso Imprensa O país está mais bem preparado para a época de incêndios? 18/07/2020 SIC Notícias – Jornal do Meio-Dia Vídeo Risco de incêndio – Entrevista a Francisco Castro Rego 26/07/2020 SIC Notícias – Jornal das 7 Vídeo Incêndios em Portugal 27/07/2020 SIC – Edição da Manhã Vídeo Incêndios em Portugal 28/07/2020 Jornal de Notícias Imprensa Oleiros – Fogo destruiu área igual a 10 mil campos de futebol 28/07/2020 Jornal de Notícias OnlineSite Eduardo Cabrita diz que capacidade no combate aos fogos «é plena» 28/07/2020 Visão Online Site Incêndios: PJ deteve suspeito de atear 3 incêndios florestais em Mondim de Basto 28/07/2020 Correio da Manhã Imprensa Bombeiros exigem floresta ordenada 28/07/2020 Antena 1 – Entrevistas Manhã 1 Áudio Sistema de videovigilância em Gondomar para localizar focos de incêndio 28/07/2020 Observador Online Site Incêndios. PJ deteve suspeito de atear 3 incêndios florestais em Mondim de Basto 28/07/2020 Observador Online Site Ponte de Lima instala videovigilância face a aumento de fogos com origem humana 28/07/2020 Antena 1 – Notícias Áudio Exército e Marinha vão reforçar os meios no terreno em operações de vigilância e prevenção de fogos florestais 29/07/2020 TSF – Notícias Áudio Fogo de Oleiros parou na terra queimada 29/07/2020 TSF – Notícias Áudio Fogo de Oleiros parou na terra queimada 30/07/2020 Observador Online Site Os incêndios de 2017 podem repetir-se? 1/08/2020 Expresso Imprensa Os 4 perigos que ameaçam as florestas 8/08/2020 SIC Notícias – Jornal de Sábado Vídeo Incêndios em Portugal – Entrevista a Francisco Castro Rego 15 DE JANEIRO DE 2021______________________________________________________________________________________________________35