4.3. Benefícios fiscais Os benefícios fiscais (BF) constituem um importante instrumento de política fiscal e de políticas públicas que visam a proteção e prossecução de interesses públicos extrafiscais relevantes e superiores aos que resultariam da tributação que impedem1. A sua atribuição gera uma despesa fiscal (DF), na medida em que o Estado renuncia à receita que seria obtida caso fosse aplicado o regime de tributação-regra de cada imposto a factos e contribuintes a ele sujeitos (receita cessante). Assim, importa assegurar que:♦ a criação de novos benefícios é acompanhada pela fundamentação legalmente exigida;♦ a despesa fiscal de cada BF é determinada de forma rigorosa, uma vez que constitui um elementoessencial à sua avaliação;♦ é feita uma reavaliação sistemática a cada BF2, ponderando os objetivos extrafiscais gerados face àdespesa fiscal que lhe está associada.Relativamente à criação de novos BF, o Tribunal tem salientado, nos últimos PCGE, que a respetiva proposta de lei não tem sido acompanhada da sua justificação económica e social, de estimativas das receitas cessantes nem da identificação das medidas destinadas à sua cobertura3, o que sucede também com o novo BF criado pela LOE 20194. Para além disso, tem também destacado a importância da reavaliação dos BF5, que continua por concretizar embora o Relatório sobre o sistema dos benefícios fiscais6, apresentado ao Ministro de Estado e das Finanças (MEF), em junho de 2019, inclua uma proposta de referencial de análise e de enquadramento orçamental para permitir uma adequada avaliação, com regularidade, dos BF. Sobre estas matérias, o MEF informou que “em harmonia com as recomendações previstas naquele relatório, o acompanhamento do processo de criação, monitorização e avaliação dos benefícios fiscais deverá ser profissionalizado, criando-se assim uma Unidade Técnica especializada para o efeito. Neste momento, na sequência de um pedido formulado pelo Governo, a Comissão Europeia (DG Reform) encontra-se a desenvolver um trabalho de assistência para implementação de uma Unidade Técnica permanente, que incluirá igualmente uma revisão do modelo atual de avaliação dos benefícios, concretizada pela avaliação a um conjunto de benefícios fiscais de elevada complexidade7”, nomeadamente, o Regime Fiscal de Apoio ao Investimento e a Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos8. Em contraditório, o MEF refere que “devem notar-se os progressos desenvolvidos pelo Governo na presente matéria 1 Cfr. art. 2.o do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF). Os BF, por na sua criação deverem ter um objetivo extrafiscal que se pretende atingir, distinguem-se dos desagravamentos fiscais estruturais inerentes à liquidação de cada imposto. 2  Nos termos da lei, e como regra geral, os BF vigoram por um período de 5 anos e, quando temporários, caducam pelo decurso do prazo por que foram concedidos (arts. 3.o e 14.o do EBF), decorrendo deste enquadramento legal a necessidade de se proceder à sua avaliação, no sentido de serem mantidos, alterados ou revogados. 3  Alíneas t) e v) do n.o 1 do art. 37.o da LEO e n.o 3 do art. 14.o da Lei Geral Tributária. 4  O art. 292.o da LOE 2019 aditou ao EBF um novo BF em sede de IRC - art. 59.o-J. - relativo a majorações de montantes com gastos e perdas respeitantes a embarcações eletrossolares ou exclusivamente elétricas. No Relatório e no Mapa XXI do OE não há qualquer quantificação deste BF. 5 Nos PCGE e relatórios de auditoria (cfr. Relatório 19/2014–2.a Secção – Auditoria à Quantificação da Despesa Fiscal). 6  Relatório sobre Os Benefícios Fiscais em Portugal – Conceitos, metodologias e prática”, publicado em junho de 2019 (realizado pelo Grupo de Trabalho criado por Despacho 4222/2018, de 17/04, do Ministro das Finanças). 7  O MEF informou ainda que a ênfase dada ao processo de criação, monitorização e avaliação dos benefícios fiscais teve em vista “adequar a legislação às conclusões constantes do Relatório dos Benefícios Fiscais em Portugal”. Nesse sentido, a Lei 41/2020, de 18/08, que introduziu alterações à LEO, veio dar nova redação à alínea j) do n.o 3 do art. 37.o da LEO, estabelecendo que o relatório do OE é acompanhado dos seguintes elementos informativos - Receita cessante dos benefícios tributários em vigor e dos que eventualmente sejam propostos, sua justificação económica e social e afetação da receita cessante dos principais benefícios tributários, tendo em conta essa justificação, por missão de base orgânica. 8 O primeiro e o quarto BF com maior DF em IRC (cfr. ponto 5.3.1). Através da LOE 2019 (art. 301.o), ambos foram objeto de medidas fiscais que visaram o seu reforço, através das alterações ao Código Fiscal do Investimento (arts. 23.o e 29.o). 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________215