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2 DE NOVEMBRO DE 2017 362 COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO Parecer ÍNDICE PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIAPARTE II – ANÁLISE SECTORIAL PARTE III – OPINIÃO DO RELATOR PARTE IV – CONCLUSÕES PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA 1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 100/XIII (3.a), que “Aprova o Orçamento do Estado para o ano de 2018” que, por despacho do Senhor Presidente da Assembleia da República, de 13 de outubro de 2017, baixou à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e às demais Comissões Especializadas Permanentes, em cumprimento do estabelecido no n.o 3 do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República. 2. É da competência da Comissão Parlamentar de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto proceder à elaboração de parecer sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 na parte relativa à Cultura, Comunicação, Juventude e ao Desporto, nos termos do disposto na alínea b) do n.o 1 do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República. 3. O presente parecer foi elaborado sem ter presente a análise técnica da responsabilidade dos serviços da Assembleia da República, tal como preceituado no n.o 3 do supramencionado artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República, em virtude de ainda não ter terminado o prazo para a entrega da mesma. 4. De acordo com o disposto no n.os 2 e 3 do artigo 211.o do Regimento da Assembleia da República, haverá lugar a reuniões para a apreciação na especialidade da presente proposta de lei, em conjunto com a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e com a presença dos seguintes Membros do Governo: Ministro da Cultura e Ministro da Educação. PARTE II – ANÁLISE SECTORIAL A) CULTURA E COMUNICAÇÃO: Seguindo a estrutura do Relatório do Orçamento do Estado para 2018 (doravante designado “Relatório”) no que diz respeito ao sector da Cultura e Comunicação, a presente análise tem em conta o Programa Orçamental respetivo – PO 09. 1. Políticas setoriais De acordo com a presente Proposta de lei, em 2018, o XXI Governo Constitucional irá: – Manter o reforço da coesão e da igualdade, através da afirmação da Cultura como instrumento de qualificação dos cidadãos e dos territórios, consolidando, em 2018, medidas com vista à afirmação política, económica e social da Cultura como área governativa relevante e transversal, nomeadamente no âmbito do Programa Nacional de Reformas; – Implementar novas políticas de estímulo à fruição e criação artística, nomeadamente, através do novo modelo de apoio às artes, e de novos projetos de valorização do Património fortemente apoiados na execução dos fundos estruturais do Portugal 2020; – Manter o caminho sustentado de reabilitação financeira das entidades da Cultura;
2 DE NOVEMBRO DE 2017 362  Facilitação do acesso à cultura, através da digitalização e disponibilização para fruição pública de bens, obras, acervos e arquivos culturais, tomando-se como exemplo o trabalho que tem vindo a ser desenvolvido pela RTP que continuará, em 2018, a digitalizar o seu arquivo disponibilizando-o ao público;   Estabelecimento dos princípios gerais de cooperação entre o OBERCOM – Observatório da Comunicação e o Estado no diagnóstico, conceção, execução e avaliação das políticas públicas de comunicação social, tendo em vista incrementar a sua qualidade e eficácia. 2. Análise Orçamental: No quadro IV.9.1 do Relatório pode-se verificar que o total da despesa consolidada do Programa Cultura ascende a €480,5 milhões de euros, o que representa um aumento de 11,3% face à estimativa de 2017. Fonte: Relatório do Orçamento de Estado para 2018 Verifica-se que o acréscimo de despesa previsto para 2018, face à estimativa de 2017 tem, na cultura, particular expressão nos Serviços e Fundo Autónomos, o que reflete, segundo o Relatório, o aumento de atividade dos museus e monumentos, bem como o acréscimo em projetos de investimento por via de iniciativas, suportadas sobretudo por financiamento nacional, no âmbito de projetos de apoio às artes e na área da promoção do livro e da leitura, bem como relativos à valorização de Património e ao reforço dos apoios financeiros concedidos às Fundações Culturais. Salienta, ainda, o Relatório, nos orçamentos das entidades públicas reclassificadas na Administração Central, o contributo do serviço público de televisão e de rádio (RTP) financiado por verba consignada (contribuição sobre o audiovisual) que contribui também para a variação positiva de 4,5% da despesa do subsector Estado. As despesas dos Serviços e Fundos Autónomos e Empresas Públicas Reclassificadas encontram-se refletidas no quadro IV.9.2 do Relatório:
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 146 Fonte: Relatório do Orçamento de Estado para 2018 Quanto às entidades públicas reclassificadas na Administração Central, a variação positiva refere-se sobretudo à cobertura no orçamento financiado por receita própria, nomeadamente na revenda de parte dos direitos de transmissão, da venda de bilhetes e da angariação de subsídios e patrocínios pela Rádio e Televisão de Portugal e os Teatros Nacionais. O orçamento dos serviços e fundos autónomos, excluindo as entidades públicas reclassificadas, também regista um aumento de despesa, que se explica pela utilização de receita própria na cobertura das suas despesas, designadamente pelas verbas decorrentes da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, através do Fundo de Fomento Cultural, pelas taxas de exibição e de serviços de televisão por subscrição afetas ao Instituto do Cinema e do Audiovisual, destinadas ao financiamento da produção e realização cinematográfica nacional e ao apoio à sua internacionalização e pelo produto das vendas das visitas a monumentos classificados de património mundial pela Direção-Geral do Património Cultural. O Relatório evidencia, ainda, o contributo das despesas com pessoal, para o crescimento observado na despesa efetiva, relacionado com o aumento do número de efetivos em 2018, ao que acrescerá um reforço, proveniente de dotação centralizada do Ministério das Finanças, para suportar as despesas com pessoal, resultantes dos acréscimos remuneratórios relativos à reposição progressiva das progressões nas carreiras. Quanto à despesa por classificação económica, pode-se observar o quadro IV.9.3., do Relatório: Fonte: Relatório do Orçamento de Estado para 2018
2 DE NOVEMBRO DE 2017 362 Conforma ali se verifica, o Programa Cultura apresenta um maior peso na despesa corrente, em função das despesas com pessoal e da aquisição de bens e serviços, que representam 77,3% da despesa total consolidada, denotando um ligeiro decréscimo (0,5%) face ao peso verificado em 2017. O Relatório destaca, ainda, o impacto das transferências destinadas a instituições sem fins lucrativos, no âmbito dos apoios concedidos à cultura e à produção artística nacional, e da aquisição de bens de capital referente a investimentos relacionados com a reparação e requalificação de Património do Estado, bem como os relativos à área da modernização tecnológica. O quadro IV.9.4 do Relatório reflete a despesa por medida dos programas: Fonte: Relatório do Orçamento de Estado para 2018 Conforme se pode ali verificar, as medidas destinadas à “Comunicação Social” representam cerca de 61,1% do total da despesa não consolidada e as medidas previstas para a área “Cultura” cerca de 38,5% do total da despesa não consolidada do programa. Nos termos do disposto no artigo 213.o, da proposta de lei em análise, em 2018 não serão atualizados os valores mensais previstos nos n.os 1 e 2 do artigo 4.o da Lei n.o 30/2003, de 22 de agosto, que aprova o modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão, alterado pela Lei n.o 7-A/2016, de 30 de março, ou seja, mantém-se o valor mensal da contribuição para o audiovisual de €2,85 e de 1€, respetivamente. Finalmente, de acordo com o Mapa VII – Despesas dos Serviços e Fundos Autónomos, Por Classificação Orgânica, com Especificação das Despesas Globais de cada Serviço e Fundo, descreve-se as verbas destinadas aos seguintes organismos públicos da área da Cultura (em Euros):  Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – 4 194 693  Coa Parque – Fundação para a Salvaguarda e Valorização do Vale do Coa - 1 597 527  Direção-Geral do Património Cultural - 40 776 713  Fundação Centro Cultural de Belém - 16 810 000  Fundo de Fomento Cultural - 31 962 083  Fundo de Salvaguarda do Património Cultural - 383 278  Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP - 15 915 285  Opart - Organismo de Produção Artística, EPE - 21 124 864  Radio e Televisão de Portugal, SA - 259 865 715  Teatro Nacional D. Maria II, EPE - 5 932 544  Teatro Nacional de São João, EPE - 5 421 838
2 DE NOVEMBRO DE 2017 362 Fonte: Relatório do Orçamento de Estado para 2018 Fonte: Relatório do Orçamento de Estado para 2018
UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA [versão final]  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018  29.10.2017 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________151
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 2 Ficha técnica Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 27 de outubro de 2017. A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.  II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________152
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 3 Sumário executivo Enquadramento macroeconómico O cenário macroeconómico do relatório do OE/2018 prevê um crescimento real do PIB de 2,6% para 2017 e de 2,2% para 2018, em linha com as previsões de outras instituições. Em relação ao Programa de Estabilidade (PE/2017-21), divulgado em abril de 2017, verifica-se uma revisão em alta do crescimento real do PIB, de 0,8 p.p. em 2017 e de 0,3 p.p. em 2018, em conformidade com a evolução da atividade económica até ao 1.o semestre de 2017 e no mesmo sentido das revisões efetuadas por outras instituições. Por estes motivos, o cenário macroeconómico apresentado no OE/2018 afigura-se apropriado. Em termos nominais, o cenário macroeconómico tem subjacente uma subida moderada dos preços da economia, sobretudo por via dos deflatores do consumo privado, das exportações e das importações, colocando o crescimento do PIB nominal em 3,9% e 3,6% para 2017 e 2018, respetivamente, o qual se traduz em cerca de mais 2 mil M€ de PIB nominal em 2018 face ao PE/2017-21 apresentado em abril deste ano. O cenário agora projetado revela para 2018 um contributo positivo da procura interna, sendo praticamente nulo o contributo da procura externa. Relativamente ao mercado de trabalho, prevê-se a continuação da redução da taxa de desemprego e um aumento do emprego, embora abrandando em 2018.  O cenário macroeconómico apresentado no OE/2018, como exercício de previsão que é, está sujeito a um conjunto de riscos externos e internos, os quais comportam um nível de incerteza de difícil ponderação. Em geral, o cenário macroeconómico do OE/2018 enquadra-se nos de outras instituições e apresenta-se como plausível, com riscos ascendentes e descendentes que parecem estar devidamente balanceados. Perspetivas orçamentais em contabilidade nacional Estratégia Orçamental Com a conclusão do Procedimento por Défices Excessivos, o caso português passou a enquadrar-se na vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Ao abrigo das regras desta vertente preventiva, os países da União Europeia têm de assumir o compromisso de seguir políticas orçamentais sólidas e de assegurar a respetiva coordenação, sendo estabelecido para cada país um objetivo orçamental de médio prazo (OMP). No caso português, o OMP que se encontra definido é de um saldo orçamental estrutural de 0,25% do PIB. Com a decisão de encerramento do Procedimento Por Défices Excessivos em 2017, devido a um défice inferior a 3% em 2016, o objetivo da política orçamental em Portugal passou a ser a da convergência mínima obrigatória de 0,6 p.p. do PIB por ano para o OMP, até este ser atingido. De acordo com a projeção oficial que consta na Proposta de Lei do OE/2018, o défice global atingirá 1,0% do PIB em 2018 diminuindo 0,4 p.p. do PIB face a 2017. O défice proposto no 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________153
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 7 de entidades externas às administrações públicas. Em 2018, a segurança social deverá apresentar um saldo orçamental inferior ao verificado em 2017, quando ajustado de fatores que limitam a comparabilidade homóloga. O saldo da segurança social deverá resultar, na sua totalidade, do comportamento do sistema previdencial, pois quer o sistema de proteção social de cidadania, quer os regimes especiais deverão apresentar um saldo nulo. A previsão da melhoria no sistema previdencial suporta-se, essencialmente, no acréscimo da receita com contribuições e quotizações e na redução da despesa com prestações de desemprego em função da melhoria da atividade económica. A despesa com pensões deverá apresentar um acréscimo expressivo em 2018 em virtude quer da atualização regular, com início em janeiro, quer da atualização extraordinária das mesmas a partir de agosto.  Por último, com exceção das prestações de desemprego, está previsto um aumento da despesa com prestações sociais. Por fim, deve ser salientado que o relatório que acompanha o OE/2018 revela uma revisão em alta do saldo da segurança social para 2017, quando comparada com a projeção inscrita há um ano no respetivo Orçamento do Estado.   Dívida pública e financiamento  Para 2018 encontra-se previsto um aumento das necessidades líquidas de financiamento face a 2017, em função de se antecipar um crescimento do défice orçamental do Estado em contabilidade pública, bem como um incremento da despesa com a aquisição líquida de ativos financeiros. Com efeito, o limite ao endividamento líquido global direto para 2018 é de valor superior ao limite estabelecido pelo OE/2017 para o ano em curso. As necessidades líquidas de financiamento em 2018 serão financiadas, sobretudo, através da emissão líquida de Obrigações do Tesouro. Por último, de salientar que as necessidades líquidas de financiamento para 2018 foram revistas em alta quando comparadas com as projeções inscritas no PE/2017-21 divulgado em abril. De acordo com o OE/2018, assistir-se-á a uma redução do nível de dívida pública no final de 2017 e de 2018 fixando-se em 126,2% e 123,5% do PIB, respetivamente. Com efeito, a projeção da dívida pública em percentagem do PIB de 2017 representa uma revisão em baixa face à previsão inscrita no OE/2017 e no PE/2017-2021. A revisão é justificada, em parte, pela menor despesa com juros, pelo maior contributo positivo do efeito decorrente do crescimento do PIB e pelo reembolso antecipado significativo do empréstimo do FMI, acompanhado por uma redução dos depósitos da administração central. Para a redução prevista da dívida pública em percentagem do PIB de 2018 contribui a previsão de uma evolução positiva para o saldo primário e o efeito decorrente do crescimento do produto nominal, bem como uma redução significativa do peso dos juros em percentagem do PIB. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________157
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 8 Índice IINTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 11IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ........................................................................................ 13II.1 PREVISÕES PARA 2018........................................................................................................................ 13 II.2 RISCOS ASSOCIADOS AO CENÁRIO MACROECONÓMICO ............................................................................... 21 IIIPERSPETIVAS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL ........................................................ 22III.1 ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL ................................................................................................................... 22 III.2 RECEITA E DESPESA ............................................................................................................................. 37 III.3 AJUSTAMENTOS DE PASSAGEM DE CONTABILIDADE PÚBLICA A CONTABILIDADE NACIONAL ................................. 55 IVESTRATÉGIA ORÇAMENTAL EM CONTABILIDADE PÚBLICA .............................................................. 57IV.1 CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS................................................................................................ 57 IV.2 DESPESA COM ATIVOS FINANCEIROS ....................................................................................................... 80 IV.3 SEGURANÇA SOCIAL ............................................................................................................................ 82 VNECESSIDADES DE FINANCIAMENTO E DÍVIDA PÚBLICA .................................................................. 92V.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO .............................................................................. 92 V.2 FATORES DETERMINANTES DA EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA NA ÓTICA DE MAASTRICHT.................................. 96 VIANEXOS ......................................................................................................................................... 101VI.1 COMPARAÇÃO DOS MAPAS DA LEI: OE/2017 – PPL OE/2018 ............................................................... 101 VI.2 PROJETO DE PLANO ORÇAMENTAL PARA 2018 ...................................................................................... 141 VI.3 CARTA DOS COMISSÁRIOS EUROPEUS AO MINISTRO DAS FINANÇAS 27/OUT/2017 ..................................... 142 VI.4 RECOMENDAÇÕES DO SEMESTRE EUROPEU DE 2017 .............................................................................. 143 VI.5 MAPAS DE DESENVOLVIMENTOS ORÇAMENTAIS E MAPAS INFORMATIVOS .................................................. 144 II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________158
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 12 o acima referido artigo 37.o está incluído no conjunto de artigos cuja produção de efeitos ocorre apenas três anos após a entrada em vigor da Lei, i.e. a partir de setembro de 2018. A partir dessa data, a acima referida informação que agora se encontra em falta terá de ser obrigatoriamente incluída no relatório que acompanha o Orçamento do Estado. Por fim, de sublinhar que no relatório da Proposta de OE/2018 não constam os anexos com os habituais quadros das contas consolidadas das administrações públicas por subsetor institucional em contabilidade pública. Ainda que o relatório da Proposta de OE/2018 não tenha sido atualizado em conformidade, esta informação foi remetida à UTAO em resposta aos pedidos de informação acima referidos. II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________162
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 13 II  Enquadramento macroeconómico   II.1 Previsões para 2018 1 No cenário macroeconómico apresentado no OE/2018 está previsto um crescimento real da atividade económica de 2,6% em 2017, acelerando face ao ano anterior, e um abrandamento para 2,2% em 2018, decorrente de um contributo menos positivo da procura interna. Após a redução verificada nos anos de 2011 e 2012, o PIB iniciou uma tendência de recuperação (Gráfico 1). Para 2017, o Ministério das Finanças espera que a atividade económica acelere para um crescimento de 2,6%, acima da anterior projeção incluída no documento PE/2017-21, mas em linha com as projeções de outras entidades que têm vindo a ser divulgadas mais recentemente. Para 2018, de acordo com o cenário do OE/2018, espera-se uma desaceleração do crescimento da atividade económica, para 2,2%, suportada pelo contributo positivo da procura interna.  Gráfico 1 – Taxa de variação anual do PIB (em percentagem)  Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores para 2017 e 2018 correspondem à estimativa do OE/2018. 2 Para 2017, no OE/2018 prevê-se um maior contributo da procura interna e a manutenção do contributo negativo da procura externa líquida face a 2016, representando uma revisão em alta face ao cenário apresentado no PE/2017-21. Em termos de componentes, prevê-se que o consumo privado acelere em 2017 de 2,1% para 2,2%, tendo sido revisto em alta face ao cenário apresentado no PE/2017-21. A formação bruta de capital fixo (FBCF) foi significativamente revista em alta face ao PE/2017-21, passando de 4,8% para uma perspetiva de crescimento mais acentuada de 7,7%. Note-se que os dados observados no 1.o semestre de 2017 resultam num crescimento da FBCF de 10,1%, pelo que para se observar o aumento previsto para 2017 no OE/2018 será necessário registar-se uma desaceleração na segunda metade do ano, para 5,4% (Gráfico 2). Em relação à procura externa líquida, é projetado um contributo negativo de 0,1 1,9-1,8-4,0-1,10,91,81,52,62,2PE/2017-211,8 1,9-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 20182 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________163
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 18 Gráfico 8 – Investimento: setor público e setor privado  (milhões de euros, preços correntes) Gráfico 9 – Investimento: bruto e líquido (milhões de euros, preços correntes) Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: O investimento bruto refere-se à FBCF. O investimento líquido corresponde à diferença entre o investimento bruto e o consumo de capital fixo. Para o período 2017-2018 utilizou-se a previsão do OE/2018 para a FBCF e considerou-se que o consumo de capital fixo mantém a mesma taxa de variação que a observada em 2016. 9 Em relação ao cenário externo, o OE/2018 prevê, para 2017 e para 2018, uma estabilização da capacidade de financiamento da economia em torno de 1% do PIB. Em 2017, de acordo com o OE/2018, o saldo da balança corrente e de capital deverá traduzir-se numa capacidade de financiamento da economia face ao exterior em 0,8% do PIB, em resultado do saldo positivo da balança de bens e serviços e de capital, mantendo a balança de rendimentos um saldo negativo (Gráfico 10). O cenário para 2018 incorpora um aumento moderado da capacidade de financiamento com o exterior para 1% do PIB, em resultado de uma previsão de uma balança de bens e serviços mais positiva do que no ano anterior e uma balança de rendimentos menos negativa. A previsão para a capacidade de financiamento da economia encontra-se abaixo das previsões de outras instituições (Tabela 1) e representando também uma revisão em baixa face ao anterior cenário do Ministério das Finanças, que apontava para 1,5% do PIB em 2018. Por setor institucional, prevê-se uma redução da capacidade de financiamento do setor privado face ao resto do mundo. Neste contexto, a estabilização do saldo para o total da economia resulta da diminuição prevista para o saldo negativo das administrações públicas (Gráfico 11). Gráfico 10 – Composição da balança corrente e de capital (em % do PIB)  Gráfico 11 – Necessidades de financiamento por setor institucional (em % do PIB)  Fontes: INE e Ministério das Finanças. Fontes: INE e Ministério das Finanças.  05 00010 00015 00020 00025 00030 00035 00040 00045 000199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018Total da Economia Setor Privado Setor Público-10 000010 00020 00030 00040 00050 000199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018Investimento bruto (FBCF) Investimento líquidoConsumo de capital fixo-9,0-4,0 0,02,31,0 0,3 1,0 0,8 1,0-12,0-10,0-8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Rendimentos Bens e serviços Capital Corrente & Capital-9,0-4,00,02,3 1,0 0,31,0 0,8 1,0-15,0-10,0-5,00,05,010,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Administrações Públicas Setor Privado Total EconomiaII SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________168
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 20 11 O cenário do OE/2018 admite uma estabilização do preço do petróleo em 2017 e em 2018, de 53,5 e 54,8 dólares/barril, respetivamente. O preço do petróleo, que desceu significativamente até 2016, tem recuperado em 2017.O aumento do preço do petróleo situou-se em 8,4% e 8,2% em euros e dólares, respetivamente, situando-se no final de setembro em 48,3 euros e 57 dólares por barril (Gráfico 14). Em setembro de 2017 registou-se um preço do petróleo que em euros corresponde ao preço mais alto desde abril e em dólares é o valor mais elevado desde julho de 2015. Deste modo, o preço observado encontra-se em relativamente em linha com a previsão de 54,8 dólares por barril do cenário para 2018. A evolução do preço do petróleo correlaciona-se em grande medida a evolução dos preços dos bens importados, pelo que um aumento do preço do petróleo contribuirá para um impacto negativo no deflator do PIB. 12 De acordo com o OE/2018, o crescimento do PIB nominal deverá abrandar em 2018, em relação ao ano anterior, em resultado de uma subida menos acentuada em termos reais (Gráfico 15). Para 2017 prevê-se uma a variação homóloga do PIB nominal de 3,9%, sendo a previsão para a variação do PIB em termos reais de 2,6% e a variação homóloga do deflator do PIB 1,3%. A desaceleração do crescimento do PIB nominal previsto para 2018, de 3,9% para 3,6%, resulta da previsão de menor crescimento em termos reais,uma vez que ao nível do deflator prevê-se uma ligeira aceleração do crescimento. Face ao PE/2017-2021, a atual previsão para o PIB nominal de 2018 representa uma expressiva revisão em alta, a qual se traduz num acréscimo de 2 mil M€ de PIB nominal. Gráfico 14 – Evolução do preço do petróleo (dólares ou euros por barril) Gráfico 15 – PIB nominal  (taxa de variação anual, em percentagem)   Fonte: Thomson Reuters. Fontes: INE, Ministério das Finanças e Reuters. | Nota: Os valores para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. 20253035404550556065fev/16mar/16abr/16mai/16jun/16jul/16ago/16set/16out/16nov/16dez/16jan/17fev/17mar/17abr/17mai/17jun/17jul/17ago/17set/17Dated brent (dólar)Dated brent (euro)3,63,9192 453199 381140 000150 000160 000170 000180 000190 000200 000-7,0-5,0-3,0-1,01,03,05,07,02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018Taxa de Variação do PIB nominal PIB nominal (esc. direita)II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________170
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 25 pública em diversas políticas. Reforçar o controlo da despesa, a eficácia em termos de custos e a orçamentação adequada, em especial no setor da saúde, com destaque para a redução dos atrasos de pagamentos nos hospitais e a garantia da sustentabilidade do sistema de pensões. - Para aumentar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, definir metas de eficiência para setores específicos a incluir no Orçamento de 2018, a fim de melhorar o rendimento líquido global das empresas públicas e diminuir os encargos que pesam sobre o Orçamento do Estado. Recomendação n.o 2  - Promover a contratação de trabalhadores com contratos de duração indeterminada, nomeadamente mediante a revisão do regime jurídico.  - Garantir a ativação efetiva dos desempregados de longa duração.  - Juntamente com os parceiros sociais, assegurar que a evolução do salário mínimo não prejudica o emprego dos trabalhadores pouco qualificados. Recomendação n.o 3 - Intensificar os esforços no sentido do saneamento dos balanços das instituições de crédito, mediante a aplicação de uma estratégia global que dê resposta ao problema dos créditos não produtivos, inclusive pelo reforço do mercado secundário para ativos de má qualidade. - Melhorar o acesso ao capital, em particular para as start-ups e as pequenas e médias empresas. Recomendação n.o 4  - Pôr em prática um plano para continuar a reduzir os encargos administrativos e eliminar obstáculos regulamentares nos setores da construção e dos serviços até ao final de 2017. - Aumentar a eficácia dos processos fiscais e de insolvência. Veja-se em anexo a este relatório as respostas das autoridades portuguesas às recomendações da Comissão Europeia, as quais constam do Projeto de Plano Orçamental remetido à Comissão Europeia no dia 16 de outubro de 2017.  Referências: - Comissão Europeia (2017), “Recomendação do conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2017 e que emite um parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2017”, Bruxelas, 12 de junho de 2017. 19 O défice das administrações públicas previsto para 2018 no âmbito do relatório da Proposta de Lei do OE/2018 é de 1% do PIB. De acordo com a projeção oficial que consta na Proposta de Lei do OE/2018, o défice global atingirá 1,0% do PIB em 2018 diminuindo 0,4 p.p. do PIB face a 2017. O défice proposto no OE/2018 tem subjacente um aumento do saldo primário de 0,1 p.p. do PIB e uma redução da despesa com juros de 0,3 p.p. do PIB face a 2017. A passagem de um défice estimado de 1,4% em 2017 para um défice de 1,0% do PIB em 2018 resulta de um conjunto de efeitos: i) medidas discricionárias de política orçamental; ii) pressões orçamentais que decorrem de compromissos assumidos em anos anteriores; iii) o efeito da melhoria do cenário macroeconómico e iv) operações one-off ou pontuais.  2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________175
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 33 28 Perante as exigências vigentes em termos de política orçamental a que Portugal se encontra vinculado, a Comissão Europeia poderá vir a qualificar o Projeto de Plano Orçamental português como estando “globalmente conforme” ou em “risco de incumprimento”, dependendo da avaliação que vier a fazer do ajustamento estrutural, bem como dos esclarecimentos e argumentos a apresentar pelo Governo português. Caso as projeções da Comissão Europeia venham a identificar um desvio do ajustamento estrutural face ao Objetivo de Médio Prazo, então o Projeto de Plano Orçamental português poderá vir a ser classificado como estando ou “globalmente conforme” ou em “risco de incumprimento”. Esta classificação dependerá da avaliação do Projeto de Plano Orçamental para 2018 no que se refere ao saldo orçamental e à regra para o crescimento da despesa primária em comparação com o PIB potencial, bem como dos esclarecimentos e argumentos a apresentar pelo Governo português. Para a referida classificação também será relevante a avaliação da natureza temporária (one-off) ou permanente de operações quantificadas em 0,2% do PIB em 2018, e que implicam aumentos de despesa e/ou reduções de receita, cujas características ainda se desconhecem. Em qualquer uma das classificações atribuídas, a Comissão Europeia convidará as autoridades nacionais a adotar medidas no âmbito do processo orçamental para garantir que o orçamento será conforme com o Pacto de Estabilidade e Crescimento. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________183
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 36 Caixa 4 – Medidas one-off identificadas pela UTAO Nesta caixa apresentam-se os fatores de natureza temporária e não recorrente considerados como medidas one-off.   Um valor negativo (positivo) corresponde a um agravamento (desagravamento) do saldo orçamental. 2016  Efeito sobre o saldo orçamental: +0,4 p.p. do PIB     (i) Devolução de pre-paid margins (+0,2 p.p.);   (ii) Acerto de contribuições para a União Europeia (0,0 p.p.);   (iii) Entrega de F-16 à Roménia (+0,1 p.p.);   (iv) Programa Especial de Regularização de Dívidas ao Estado (PERES) (+0,2 p.p.). 2017  Efeito sobre o saldo orçamental: +0,2 p.p. do PIB (estimado)    (i) Recuperação de garantia do BPP (+0,2 p.p.). 2018  Efeito sobre o saldo orçamental: -0,2 p.p. do PIB (estimado) Desconhecem-se as medidas one-off previstas para este ano. No Relatório do OE/2018 é referido o impacto no saldo orçamental de -0,2 p.p. do PIB. Aguarda-se o envio desta informação por parte do Ministério das Finanças. II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________186
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 39 Gráfico 18 – Receita e despesa das administrações públicas: OE/2018 versus PE/2017-21 (em percentagem do PIB) Fonte: Ministério das Finanças. 32 Para a redução do défice orçamental prevista no OE/2018 contribuem o aumento da receita e a redução dos encargos com juros da dívida pública, que permitem acomodar um aumento ao nível da despesa primária das administrações públicas. Em termos nominais, encontra-se projetado um aumento da receita em 3,2 mil M€ que é em grande medida absorvido por um aumento da despesa primária em 2,9 mil M€ (Gráfico 19). Em resultado, o excedente primário aumenta de 2,5% do PIB na estimativa de 2017 para 2,6% do PIB na meta orçamental definida para 2018. Por sua vez, a despesa com juros reduz-se em 0,4 mil face a 2017, contribuindo para reduzir o défice orçamental em 0,4 p.p. do PIB.  43,143,343,042,942,842,943,043,443,545,144,844,043,242,441,745,044,844,541,042,043,044,045,046,02016 2017 2018 2019 2020 2021Receita PE/2017-21 Receita OE/2018Despesa PE/2017-21 Despesa OE/201840,840,640,039,338,638,140,8 40,9 40,938,039,040,041,042,02016 2017 2018 2019 2020 2021Despesa primária PE/2017-21 Despesa primária OE/20184,2 4,24,03,9 3,83,64,23,93,62,03,04,05,06,02016 2017 2018 2019 2020 2021Juros PE/2017-21 Juros OE/20182 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________189
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 40 Gráfico 19 – Variação do saldo orçamental entre 2017 e 2018 Em milhões de euros Em percentagem e  em pontos percentuais do PIB Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados para 2017 e 2018 apresentados no gráfico são os que constam do OE/2018. 33 As medidas one-off previstas para 2017 e 2018 contribuem para agravar o défice global das administrações públicas em 0,4 p.p. do PIB (Gráfico 20). As medidas identificadas pela UTAO encontram-se descritas na Caixa 4 e ascendem em ambos os anos a 0,2 p.p. do PIB, embora com impactos contrários sobre o défice orçamental. Em 2017, a recuperação da garantia do BPP é a única medida one-off considerada, tendo efeito positivo sobre a receita e sobre o saldo das administrações públicas nesse ano. É, no entanto, possível que a operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos, realizada no 1.o trimestre de 2017, e que se encontra ainda em análise pelo Eurostat, possa vir a ter impacto no défice orçamental em contabilidade nacional. Caso seja essa a decisão, aquela operação deverá ser classificada enquanto medida one-off, produzindo efeito sobre o défice global em 2017 mas não sobre o défice ajustado. O impacto desta medida poderá ir até 2,0% do PIB. Não é ainda claro quais serão os efeitos ao nível do Procedimento dos Défices Excessivos na eventualidade da operação em causa conduzir em 2017 a um défice global superior a 3% do PIB. Para 2018, pelo contrário, estão previstas no OE/2018 medidas one-off com efeito global negativo sobre o saldo das administrações públicas, que não são identificadas no Relatório do OE/2018 e que se desconhecem até ao momento. Considerando as contas das administrações públicas excluindo o efeito de medidas de natureza one-off, encontra-se projetada no OE/2018 uma redução do défice ajustado em 0,8 p.p. do PIB face a 2017, para 1,2% do PIB em 2018, para a qual contribui a redução da despesa com juros em 0,4 p.p. do PIB e a redução do saldo primário ajustado igualmente em 0,4 p.p. PIB.-2 750-443-2 034+2 944+3 218-3 000-2 000-1 00001 000Δ ReceitaΔ Despesa Primária Δ Juros2017Decomposição da variação doSaldo Orçamental previsto para 2018 2018- 1,4-0,4- 1,0+0,1+0,1- 1,5- 1,0- 0,5 0,0Δ ReceitaΔ Despesa Primária Δ Juros2017Decomposição da variação doSaldo Orçamental previsto para 2018 2018II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________190
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 41 Gráfico 20 – Variação do saldo orçamental entre 2017 e 2018 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os dados para 2017 e 2018 apresentados no gráfico são os que resultam do OE/2018. As medidas  one-off encontram-se identificadas na Caixa 4.  34 A falta de informação quanto às medidas one-off previstas para 2018 em sede do OE condiciona a análise detalhada da receita e da despesa das administrações públicas em termos ajustados. Excluir o efeito das medidas one-off da análise das contas das administrações públicas em contabilidade nacional tem como objetivo possibilitar uma melhor avaliação da evolução das variáveis orçamentais, que de outra forma pode ser distorcida pelos efeitos de medidas com efeitos pontuais e não recorrentes. Esta informação assume especial relevância em contabilidade nacional, atendendo a que frequentemente nesta ótica de apuamento das contas das administrações públicas são reconhecidas no saldo orçamental operações sem impacto em contabilidade pública, como é o caso de injeções de capital noutros setores sectores institucionais. Na análise que se segue, na ausência da informação para 2018, é analisada a evolução dos agregados orçamentais em termos globais, ou seja, não ajustados de medidas  one-off, fazendo-se referência à evolução em termos ajustados apenas para o agregado das receitas de capital, que é influenciado pela medida one-off de 2017, e sem considerar quaisquer ajustamentos para 2018. 35 O OE/2018 projeta um aumento da receita das administrações públicas de 3,9% em 2018, para o qual contribuem a receita de impostos indiretos, as contribuições sociais e as vendas. O OE/2018 aponta para um crescimento da receita total de 3,9% face a 2017, o que corresponde a cerca de mais 3,2 mil M€ de receita (Tabela 6 e Gráfico 21). Deste acréscimo, aproximadamente 2/3 devem-se à evolução projetada para a receita fiscal e contributiva, que aumenta 2,9% face a 2017. O remanescente é explicado pelo aumento projetado para as vendas e outra receita corrente, que no conjunto crescem 10,0% em termos homólogos.  - 1,4 -0,4-1,0-0,4+0,5- 1,6- 1,4- 1,2- 1,0- 0,8- 0,6- 0,4- 0,2 0,0Δ Saldo primário ajustado Δ JurosΔ Saldo de medidas one-off2017Decomposição da variação doSaldo Orçamental previsto para 2018 20182 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________191
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 47 37 Para 2018 encontra-se projetada uma ligeira redução da carga fiscal global, verificando-se um desagravamento ao nível dos impostos diretos que é apenas em parte compensado por um agravamento em termos de impostos indiretos. As projeções do OE/2018 têm subjacente uma quase estabilização da carga fiscal, que passa de 34,4% do PIB na estimativa para 2017 para 34,3% do PIB em 2018 (Gráfico 22).10 A carga fiscal sob a forma de impostos diretos reduz-se em 0,4 p.p. para 9,8% do PIB, em resultado das medidas orçamentais de desagravamento fiscal previstas em sede se IRS (ver parágrafo anterior). Por sua vez, a carga fiscal nos impostos indiretos regista um aumento em 0,1 p.p. do PIB, para 15,1% do PIB nas projeções orçamentais para 2018, refletindo o aumento de impostos sobre o consumo. Em termos da estrutura da carga fiscal subjacente às projeções para 2018 verifica-se, deste modo, um aumento do peso relativo dos impostos indiretos, para 44,2% do total (Gráfico 23), e também um aumento do peso das contribuições sociais efetivas, para 27,2%, por contrapartida de uma redução do peso dos impostos diretos em 1 p.p. para 28,7% do total. Gráfico 22 – Evolução da carga fiscal ajustada de medidas one-off(em percentagem do PIB)  Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os impostos de capital não são visíveis no gráfico por apresentarem um peso reduzido em percentagem do PIB. Os valores de 2016 foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4.                                                                      10 Este resultado encontra-se também disponível no cenário de metas orçamentais que consta do PPO/2017.   14,7 15,0 15,110,2 10,2 9,89,1 9,2 9,334,1 34,4 34,305101520253035402016 2017 2018OE/2018Impostos indiretos Impostos diretos Contribuições sociais efetivas Carga fiscal2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________197
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 48 Gráfico 23 – Evolução da estrutura da carga fiscal (em percentagem do total)  Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os impostos de capital não são visíveis no gráfico por apresentarem um peso reduzido em percentagem do total. 38 Nas projeções orçamentais para 2018, as vendas e a outra receita corrente evidenciam ritmos de crescimento relativamente elevados e cuja incerteza quanto à sua materialização constitui um fator de risco em torno das projeções orçamentais. O crescimento destas componentes da receita representa no seu conjunto mais de 1/3 do aumento receita total previsto no OE/2018 (Gráfico 21). A receita projetada para as vendas aumenta 0,8 mil M€ em 2018, o que corresponde a um crescimento de 11,3% face a 2017, muito acima da taxa de inflação prevista no cenário macroeconómico. Recorde-se que para esta rubrica também no OE/2017 se encontrava projetado um crescimento relativamente elevado face ao ano anterior, de 9,0%, crescimento esse que foi agora revisto em baixa para 2,5% na estimativa para 2017 apresentada pelo Ministério das Finanças no OE/2018 (Tabela 7). Para a outra receita correnteestá previsto um crescimento de 7,9% em 2018, ao qual corresponde um aumento de 0,3 mil M€. Cerca de metade deste acréscimo resulta da projeção de aumento dos dividendos a pagar pelo Banco de Portugal em 148 M€. Em 2017, recorde-se, encontrava-se previsto no OE/2017 um aumento destes dividendos em 303 mil M€, no quadro das medidas de política orçamental, parte do qual acabou por não se materializar, tendo-se verificado um acréscimo de 166 M€. Também a taxa de crescimento projetada para a outra receita corrente em 2017 foi significativamente revista em baixa de 13,2% no OE/2017 para 2,6% na estimativa para 2017 que consta do OE/2018 (Tabela 7).  Tabela 7 – Evolução projetada para as vendas e outra receita corrente  no OE/2017 e no OE/2018 (taxas de variação)  Fonte: Ministério das Finanças. 43,629,726,72017Impostos indiretosImpostos diretosContribuiçõessociais efetivas44,228,727,22018OE/20172017 2017 20189,0 2,5 11,313,2 2,6 7,9OE/2018VendasOutra receita correnteII SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________198
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 2/2017 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2018 49 39 A evolução projetada para as receitas de capital encontra-se influenciada pelo efeito de medidas one-off. Estas receitas crescem 5,0% face a 2017, o que corresponde a um aumento nominal de 65 M€. Nesta receita encontra-se incluído em 2017 o efeito da recuperação da garantia prestada ao BPP, no valor de 450 M€. Excluindo este efeito one-off em 2017,  verifica-se nas projeções orçamentais para 2018 um aumento das receitas de capital em 60,8% (Tabela 8), que em termos nominais corresponde a um acréscimo de 0,5 M€. Este crescimento é justificado no Relatório do OE/2018 por uma aceleração da receita de fundos europeus para ajuda ao investimento, em virtude de um aumento projetado para o ritmo de execução destes fundos. Deste modo, o OE/2018 projeta que em 2018 as receitas de capital ajustadas de medidas one-off possam recuperar para níveis próximos, ainda que inferiores, aos registados até 2015 (Gráfico 24). Tabela 8 – Evolução projetada para as receitas de capital Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Nas receitas de capital ajustadas, os dados foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4.  Gráfico 24 – Evolução das receitas de capital ajustadas de medidas one-off(em milhões de euros)  Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4. 2017 2018 2017 2018 2017 2018 2017 2018796 1296 1361 0,4 0,7 0,7 0,2 0,0 62,7 5,0511 846 1361 0,3 0,4 0,7 0,2 0,2 65,7 60,8Variação homóloga em p.p. do PIBTaxa de variação homóloga em %2016OE/2018 OE/2018 OE/2018OE/2018Receitas de capitalReceitas de capital ajustadas2016Em milhões de euros Em % do PIB05001 0001 5002 0002 5003 0002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018OE/20182 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________199