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RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 1. Introdução: a missão do Observatório e o presente Relatório A criação do Observatório Técnico Independente foi aprovada pela Assembleia da República em 18 de julho de 2018 e, depois de promulgada e referendada, foi publicada como Lei n.o 56/2018, a 20 de agosto, no Diário da República, 1.a série-N.o159. A missão do Observatório foi definida logo no artigo 1.o da Lei como consistindo em proceder a uma avaliação independente dos incêndios florestais e rurais que ocorram em território nacional, prestando apoio científico às comissões parlamentares com competência em matéria de gestão integrada de incêndios rurais, proteção civil, ordenamento do território, agricultura e desenvolvimento rural, floresta e conservação da natureza. A Lei n.o 56/2018 estabelecia, no n.o 1 do seu artigo 3.o, que o Observatório seria composto por dez técnicos especialistas de reconhecido mérito, nacionais e internacionais, com competências no âmbito da proteção civil, prevenção e combate aos incêndios florestais, ciências climáticas, ordenamento florestal e comunicações e análise de risco. Nesta sequência, a composição do Observatório foi definida no Despacho n.o 95/XIII, publicado pelo Presidente da Assembleia da República, a 13 de setembro de 2018, incluindo dois membros indicados pelo Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, Francisco Castro Rego (Presidente) e Paulo Alexandre Fernandes, dois membros indicados pelo Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos, Joaquim Sande Silva e João Carlos Azevedo, e seis membros designados pelo Presidente da Assembleia da República, ouvidos os Grupos Parlamentares, José Manuel Moura Ferreira Gomes, Emanuel Sousa de Oliveira, Rui Victor Cortes, Domingos Xavier Viegas, Duarte Nuno Caldeira e Filipe Duarte Santos. O início de funções dos membros do Observatório foi igualmente definido no referido Despacho como sendo a partir da primeira reunião deste órgão, a ser agendada pelo respectivo Presidente. A vigência do Observatório foi estabelecida no n.o 3 do artigo 3.o da Lei como sendo de um ano, sem prejuízo da possibilidade de prorrogação. Assim, a primeira reunião do Observatório decorreu a 24 de setembro nas instalações da Assembleia da República tendo como principal tema a organização dos trabalhos do Observatório. Na reunião foram identificadas algumas matérias que deveriam ser clarificadas, em particular no que diz respeito às atribuições (artigo 2.o) e à disposição transitória em que se refere a "auditoria aos vários instrumentos e instituições que constituem o sistema nacional de proteção civil" (artigo 10.o) que, tendo em vista a disponibilidade dos membros de acordo com o estatuto e o prazo apertado, limitava a capacidade de um trabalho aprofundado. Foi consensual a conclusão de que o Observatório, em vez de uma interpretação extensiva do conceito de auditoria, deveria sobretudo focar-se numa avaliação do sistema nacional de protecção civil no âmbito da defesa da floresta contra incêndios de modo a elaborar o correspondente relatório. 7
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 2. O contexto legal 2.1 Situação vigente A avaliação do Sistema Nacional de Proteção Civil pelo Observatório teria então obrigatoriamente de incidir sobre os aspetos associados aos incêndios florestais pelo que o enquadramento legal do sistema é proveniente de duas origens distintas, a primeira associada à Proteção Civil, e a segunda associada à Defesa da Floresta Contra Incêndios. Do lado da Proteção Civil destaca-se a Lei de Bases da Proteção Civil, a Lei n.o 27/2006 de 3 de julho alterada pela Lei n.o 80/2015 de 31 de agosto. Nela se define, entre outros, o enquadramento, coordenação, direção e execução da política de proteção civil, indicando no seu artigo 31.o que "a Assembleia da República contribui, pelo exercício da sua competência política, legislativa e financeira, para enquadrar a política de proteção civil e para fiscalizar a sua execução", competindo ao Governo "a condução da política de proteção civil" (artigo 32.o) sendo o Primeiro-Ministro "responsável pela direção da política de proteção civil", podendo delegar competências no Ministro da Administração Interna (artigo 33.o). Na mesma lei se explicitam as competências e a composição das comissões de proteção civil de âmbito nacional, distrital e municipal bem como a possibilidade da existência de unidades locais de proteção civil (artigos 34.o a 43.o). No que respeita à estrutura de proteção civil no continente nacional, a mesma lei estabelece ainda a Autoridade Nacional de Proteção Civil (artigo 44.o), indicando que a estrutura da proteção civil se organiza ao nível nacional, regional, distrital e municipal (artigo 45.o). De facto, o âmbito municipal da proteção civil tinha sido já objecto da Lei n.o 65/2007 de 12 de novembro, que definiu o enquadramento institucional e operacional da proteção civil naquele âmbito, estabelecendo a organização dos serviços municipais de proteção civil e as competências do coordenador municipal de proteção civil. Por ser especialmente relevante para este Relatório refere-se que a Lei n.o 80/2015 de 31 de agosto, Lei de Bases da Proteção Civil, define no seu artigo 46.o como agentes de proteção civil:  Os Corpos de Bombeiros;  As Forças de Segurança;  As Forças Armadas;  Os órgãos de Autoridade Marítima Nacional;  A Autoridade Nacional de Aviação Civil;  O INEM, I.P. e demais entidades públicas prestadoras de cuidados de saúde;  Os Sapadores Florestais. 8
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEA lei orgânica da Autoridade Nacional de Proteção Civil ficou definida pelo Decreto-Lei n.o 73/2013 de 31 de maio, mas sofreu alterações com o Decreto-Lei n.o.163/2014, em particular com a extinção da empresa EMA - Empresa de Meios Aéreos, S.A., aprovada pelo Decreto-Lei n.o 8/2014 de 17 de janeiro. A organização interna da ANPC ficou depois estabelecida pela Portaria n.o 224-A/2014 de 4 de novembro. Finalmente, ainda no âmbito da Proteção Civil, é de destacar o Decreto-Lei n.o 72/2013 de 31 de maio, que veio estabelecer alterações ao Decreto-Lei n.o 134/2006 de 25 de julho, já alterado pelo Decreto-Lei n.o 114/2011, de 30 de novembro. Estes diplomas instituíram o Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS) como "o conjunto de estruturas, normas e procedimentos que asseguram que todos os agentes de proteção civil atuam, no plano operacional, articuladamente sob um comando único, sem prejuízo da respectiva dependência hierárquica e funcional". A legislação do SIOPS esclarece que "o princípio do comando único assenta nas duas dimensões do sistema, a da coordenação institucional e a do comando operacional", especificando as estruturas de coordenação e as estruturas de direção e comando na gestão das operações. No que respeita à Defesa da Floresta Contra Incêndios (DFCI) a legislação segue percurso paralelo. Pela Lei n.o 33/96 de 17 de agosto, a Assembleia aprova a Lei de Bases da Política Florestal onde se incluem algumas importantes medidas de política florestal, como os Planos Regionais de Ordenamento Florestal. A Estratégia Nacional para as Florestas aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.o 114/2006 de 15 de setembro e actualizada pela Resolução de Conselho de Ministros n.o 6-B/2015 é outra referência legal importante pelo relevo que dá à prioridade das ações para minimização do risco de incêndio. Dirigidos especificamente à Defesa da Floresta Contra Incêndios estão o Decreto-Lei n.o 124/2006 de 28 de junho, que estabelece o Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SDFCI) e a Resolução do Conselho de Ministros n.o 65/2006 de 26 de maio que estabelece o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI), documento que "enuncia a estratégia e determina os objectivos, as prioridades e as intervenções a desenvolver para atingir as metas preconizadas" e define as competências e composição das comissões distritais e municipais da DFCI. De particular importância para este relatório o estabelecido pelo SDFCI para todo o território continental português no que se refere às responsabilidades conferidas às entidades públicas nas diversas vertentes. Assim, no âmbito do SDFCI cabe: • Ao ICNF a coordenação das acções de prevenção estrutural, nas vertentes de sensibilização, planeamento, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação de defesa da floresta contra incêndios, e ainda a manutenção de um sistema de informação de incêndios florestais (SGIF); 9
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE• À GNR a coordenação das ações de prevenção relativas à vertente da vigilância, deteção e fiscalização; • À ANPC a coordenação das ações de combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio. Entretanto, correspondendo a recomendações feitas pela Comissão Técnica Independente, o Governo decidiu, na sua Resolução de Conselho de Ministros n.o 157-A/2017 de 27 de outubro, pela criação da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), cuja lei orgânica foi publicada no Decreto-Lei n.o 12/2018 de 16 de fevereiro, referindo-se a intenção de criar um Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) orientado "para a defesa e sustentabilidade dos espaços florestais e para a salvaguarda de pessoas e bens, incluindo aglomerados populacionais". Na dependência direta do Primeiro-Ministro, a AGIF iria "coordenar, de forma estratégica, integrada e transversal, a implementação do SGIFR por parte das entidades responsáveis, designadamente a Autoridade Nacional de Proteção Civil, a Guarda Nacional Republicana e o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas" (Figura 1). E é função do Observatório, segundo a alínea e) do artigo 2.o da Lei n.o 56/2018, "pronunciar-se sobre o relatório anual de atividades do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) apresentado à Assembleia da República pela Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais, I.P.". Por outro lado, é também competência da AGIF, segundo a sua lei orgânica, "coordenar a elaboração e a execução do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (2019-2030)" e função do Observatório, segundo a alínea c) do artigo 2.o da Lei n.o5 6/2018, "emitir pareceres na revisão do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais". Figura 1. O conceito da AGIF perspectivando a posição central da AGIF (A) na articulação do sistema assente nos três pilares institucionais, a ANPC, a GNR e o ICNF, cada um deles articulando com outras entidades. Fonte: apresentação na sequência dos trabalhos da Comissão Técnica Independente em reunião com o Primeiro-Ministro a 10 de novembro de 2017. 10
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEAssim, antes da entrada em pleno funcionamento da AGIF, a 1 de janeiro de 2019, não poderia o Observatório incluir neste relatório o previsto nas alíneas c) e e) do artigo 2.o da Lei n.o 56/2018 por não dispormos ainda dos documentos aí referidos. Entretanto, na sequência do diploma que criou a AGIF surgiu a Resolução do Conselho de Ministros n.o 20/2018 de 1 de março, aprovando a Diretiva Única de Prevenção e Combate, tendo como finalidade "definir as atribuições primárias e o modo de articulação dos múltiplos agentes com valências e responsabilidades partilhadas em meios rurais e periurbanos, nas diversas áreas tutelares" "considerando toda a sequência de processos, desde o planeamento à avaliação global". Neste documento identificam-se as forças e entidades do sistema a quem cabem "ações diferenciadas e de execução primária em função dos processos previamente identificados e das suas valências". Convergem assim em 2018 as funções de proteção civil e de proteção da floresta numa diretiva única de prevenção e combate definindo as entidades e as articulações no âmbito de um novo modelo, o do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR) com âmbito mais alargado do que o que consta noutros documentos mais operacionais como o da Diretiva Operacional Nacional n.o 2, o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR 2018) produzido a 16 de abril (Figura 2). Figura 2. Diagrama conceptual sintético mostrando a relação entre iniciativas e diplomas legais. Fonte: Observatório Técnico Independente. Assim, a referência legal mais enquadradora para o presente relatório foi esta Diretiva Única de Prevenção e Combate. Aí estão definidas as entidades mais relevantes e a sua articulação no 11
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEinformação do comunicado público do Governo. Ainda assim, e no intuito de tentar cumprir, pelo seu lado, as atribuições que lhe foram conferidas por lei, o Observatório deu a sua contribuição produzindo a sua Nota Informativa n.o 2, em que se faziam algumas considerações gerais sobre as iniciativas legislativas divulgadas: Em primeiro lugar registavam-se "como positivas diversas intenções expressas no comunicado, nomeadamente as de maior profissionalização dos agentes, a consolidação e reforço de diversas estruturas, o provimento de lugares mediante concurso, o reforço da formação com intervenção de instituições de ensino superior, a maior articulação entre prevenção e combate, e a colaboração entre as diversas entidades do Estado, os agentes privados e os próprios cidadãos no âmbito do Sistema de Gestão Integrada do Fogos Rurais". Considerou-se que "todas estas intenções estão em linha com as recomendações da Comissão Técnica Independente, e merecem uma expectativa positiva por parte do Observatório" mas que "só com o conhecimento dos documentos legais referidos poderia o Observatório produzir uma apreciação cabal das iniciativas legislativas, ficando nesta fase por uma simples apreciação das intenções". Por outro lado considerava-se que "a informação produzida não era suficiente para que o Observatório se pronunciasse, mesmo que superficialmente, sobre muitas das decisões do Conselho de Ministros, como as que se referem aos guardas florestais, aos bombeiros voluntários, aos sapadores bombeiros e aos sapadores florestais, entre outras. E, apesar de conhecidas as alterações de designações e siglas de diversos agentes, (o caso da ANPC que passa a ANEPC, dos GIPS a que sucede a UEPS, da FEB, que se integra na FEPC, entre outras), alterações demasiado frequentes na nossa história legislativa, considerámos que apenas com o conteúdo dos respetivos diplomas legais se poderia compreender o alcance das mudanças previstas". Nesta 2.a Nota Informativa o Observatório manteve "a recomendação expressa na nossa anterior Nota Informativa para que se garantisse a coerência da organização territorial de todas as entidades, instituições e instrumentos inseridos ou relacionados com o sistema nacional de proteção civil". Era apontada no comunicado do Governo a intenção de reforçar a ANEPC para uma maior territorialização da estrutura operacional, ajustando-a à escala intermunicipal, não sendo, no entanto indicada a organização territorial de outras entidades fundamentais ao sistema, como a GNR ou o ICNF, não sendo por isso possível ao Observatório avaliar a coerência da organização territorial dos diversos agentes do sistema. Finalmente, no que respeita à questão da floresta, o Observatório registou como "muito positiva a importância dada aos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF)" mas alertou também que continuava a aguardar que fosse disponibilizada a informação solicitada ao ICNF sobre os PROF, sem a qual não era possível "uma apreciação fundamentada". 13
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEEm conclusão, o Observatório, de acordo com as suas atribuições, pronunciou-se em termos gerais a 29 de outubro sobre as decisões comunicadas pelo Conselho de Ministros a 25 de outubro mas reservou uma análise mais aprofundada no quadro da avaliação da componente de defesa da floresta contra incêndios no sistema nacional de proteção civil que estava a ser elaborado, lembrando que são de grande relevância as informações que as diversas instituições, nos termos da lei, deveriam fornecer de forma atempada ao Observatório. Os diplomas aprovados no Conselho de Ministros de 25 de outubro foram entretanto enviados ao Observatório a 31 de outubro tornando possível a sua análise no quadro da avaliação do sistema. Confirmaram-se as ideias de que se tratava de mudanças significativas no enquadramento legal do sistema prevendo, por exemplo, a revogação da actual lei orgânica da ANPC e a revisão do SIOPS quando for publicado o diploma aprovado pelo Governo que constitui a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (ANEPC). Entretanto foram enviados ao Observatório os documentos relacionados com os Planos Regionais de Ordenamento Florestal que, depois de analisados, deram origem ao correspondente Parecer produzido a 28 de novembro e anexo ao presente Relatório por se considerar relevante para a avaliação de uma componente do sistema. A avaliação do sistema fez-se, portanto, num contexto de projectada mudança que obrigou a alguns ajustes na metodologia da avaliação, com audições aos responsáveis dos Ministérios da Administração Interna e da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural sobre as justificações e intenções das mudanças legislativas. Adicionalmente foram incluídas questões sobre as previsíveis consequências das mudanças no grupo de audições efetuadas aos responsáveis de entidades do sistema. 3. A metodologia da avaliação Na reunião de 17 de outubro o Plenário do Observatório aprovou a metodologia de trabalho para produção do relatório de avaliação do sistema. Tendo em conta a aprovação pelo Conselho de Ministros de 25 de outubro de um conjunto de diplomas com repercussão significativa no sistema, as audições, para além das questões associadas à análise das perspetivas internas e articulações com outras entidades no âmbito do Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios, permitiram conhecer as primeiras análises das diversas entidades aos diplomas aprovados. Depois de recolhidos os necessários documentos de trabalho foram agendadas, durante o final de outubro e em todo o mês de novembro, audições de responsáveis de diversas entidades e organismos com maior relevância nesta área. O mapa da sequência cronológica das audições com a indicação da entidade e do seu representante é apresentado de seguida. 14
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE Entidade Acrónimo Representante C  Cargo Liga dos Bombeiros Portugueses LBP Jaime Marta Soares Presidente Associação Portuguesa dos Bombeiros Voluntários  APBV João Jordão Marques Vice-Presidente Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. ICNF Rogério Rodrigues Presidente Guarda Nacional Republicana GNR Luis Botelho Miguel Comandante-Geral Ministério da Administração Interna MAI Eduardo Cabrita Ministro Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural MAFDR Miguel Freitas Secretário de Estado Associação Nacional de Sapadores Florestais ANSF João Ribeiro Presidente Federação Nacional dos Baldios BALADI Pedro Gomes Técnico Associação Florestal de Portugal FORESTIS Luís Braga da Cruz Presidente Estrutura de Missão para a Instalação do Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais AGIF Tiago Oliveira Presidente Associação Nacional de Municípios Portugueses ANMP Isilda Gomes Vice-Presidente Força Aérea Portuguesa FA Manuel Teixeira Rolo Chefe do Estado Maior Autoridade Nacional de Proteção Civil ANPC Carlos Mourato Nunes Presidente Associação Nacional de Bombeiros Profissionais ANBP Fernando Curto Presidente Algumas entidades, como o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e o Instituto Português do Mar e da Atmosfera (IPMA), entre outras, não foram objeto de audição por se considerar que a informação já existente e as análises anteriores, nomeadamente as conduzidas pelas Comissões Técnicas Independentes criadas pela Assembleia da República em 2017, permitiam avaliar adequadamente a sua contribuição para o actual sistema. Acresce que essas entidades não tinham sido, entretanto, objeto de alteração significativa nem a sua intervenção tinha qualquer alteração prevista nos diplomas entretanto aprovados pelo Governo. Por isso, o número de entidades consideradas na avaliação é diferente do das entidades que foram objeto de audição. A AFOCELCA foi uma entidade contatada e, apesar dos esforços desenvolvidos, não foi possível a sua audição de forma a concorrer para o presente Relatório. Com base na documentação, no conhecimento dos membros do Observatório, e nas audições realizadas foram produzidos dois tipos de análises: a primeira por entidade e a segunda por processo, envolvendo a articulação entre entidades, tomando como referência a descrição do sistema na Directiva Única de Prevenção e Combate e o maior detalhe da proposta para o Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais apresentada pela Estrutura de Missão para a AGIF (Figura 3). 15
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEO Observatório, numa análise crítica, considerou outras entidades envolvidas no sistema e outros processos constantes da legislação sobre o Sistema de Defesa da Floresta Contra Incêndios, da Diretiva Única de Prevenção e Combate e da Diretiva Operacional Nacional que estabelece o Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais. A Figura 3 representa a matriz de entidades e de processos considerados, tendo-se procedido a uma análise por entidade (considerando a sua participação nos diferentes processos) e uma análise por processo (considerando o envolvimento das diversas entidades). Figura 3. Representação das entidades e dos processos considerados neste Relatório.16
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 4. As entidades do sistema O Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios foi estruturado através do Decreto-Lei n.o 124/2006, de 28 de junho. Este sistema, atualmente em vigor com algumas alterações incorporadas na Lei n.o 76/2017 de 17 de agosto e depois no Decreto-Lei n.o 10/2018 de 14 de fevereiro, prevê ações de articulação, planeamento institucional e de intervenção relativas à prevenção e proteção da floresta contra incêndios, nas vertentes da compatibilização de instrumentos de ordenamento, de sensibilização, planeamento, conservação e ordenamento do território florestal, silvicultura, infraestruturação, vigilância, deteção, combate, rescaldo, vigilância pós-incêndio e fiscalização a levar a cabo pelas entidades públicas. O SDFCI assenta em três pilares fundamentais (Figura 4). Um primeiro, da responsabilidade do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF) coordenando as ações de prevenção estrutural (planeamento, sensibilização, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação. Um segundo pilar, da responsabilidade da Guarda Nacional Republicana (GNR) coordenando as ações de prevenção operacional (fiscalização, vigilância e deteção). E um terceiro pilar, da responsabilidade da Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC) coordenando as ações de combate, rescaldo e vigilância pós-incêndio. Figura 4. Os três pilares do Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios desde 2006: o ICNF, a ANPC e a GNR e a distribuição de responsabilidades de coordenação. Esta aparente simplicidade de apresentação dos três pilares esconde, no entanto, a grande complexidade do sistema actual que pode ser facilmente visualizada pelo número de entidades e estruturas componentes do sistema e as suas articulações. 17
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEFigura 5. Representação diagramática do conjunto de entidades e estruturas, e respetivas ligações, demonstrando a grande complexidade do sistema nacional de proteção civil na componente de defesa da floresta contra incêndios (acrónimos em anexo). Da análise do número de entidades e estruturas envolvidas no sistema e da multiplicidade de ligações da Figura 5 constata-se facilmente que este é excessivamente complexo. Essa complexidade é ainda mais acentuada se verificarmos que, para cada um dos processos de execução previstos na Diretiva Única, estão envolvidos sempre diversos agentes com funções diversas, o que faz com que cada uma das ligações apontadas na Figura 5 possa corresponder a diversos processos. A complexidade do sistema é fruto da complexidade do problema mas também de um histórico de acumulação de entidades e estruturas que se vão criando ao longo do tempo, sendo muito mais fácil e politicamente atraente criar novas entidades ou estruturas do que extingui-las ou fundi-las de modo a torná-lo mais operacional. Por outro lado, por uma tendência natural dos organismos, estes tendem a sobreviver e, se possível, crescer, sobretudo se existem espaços não ocupados e "defendidos" pelos organismos que detêm oficialmente as competências sem as exercerem de facto. E assim, apesar de as áreas de atuação estarem por vezes bem definidas, há muitas vezes repetições (embora nem sempre prejudiciais), mas por vezes contradições, quase sempre ineficiências e, mais ou menos explicitamente, até competição entre organismos públicos que teriam por obrigação primeira a cooperação. E a área dos incêndios florestais não 18
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEé, seguramente, excepção a esta regra. A história das organizações associadas à proteção e à defesa da floresta contra incêndios importa para a compreensão do emaranhado sistema atual. A complexidade exige um esforço adicional de gestão e de cooperação entre agentes. Tentativas anteriores de coordenação foram descontinuadas. Importa, por isso, relevar o trabalho de sistematização e clarificação que, no âmbito do combate, se vem traduzindo em sucessivas Diretivas Operacionais, das quais a última, a DON2 2018, relativa ao Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Rurais (DECIR 2018), de 18 de abril, e, agora já de forma mais integrada, a Diretiva Única de Prevenção e Combate, na Resolução do Conselho de Ministros n.o 20/2018 de 1 de março. Nestas diretivas são claros os agentes de proteção civil e outras entidades cooperantes do sistema bem como as missões e processos em que estão envolvidos. Assim, foram objecto de consideração por parte do Observatório as entidades envolvidas no sistema constantes na Figura 6. Figura 6. Entidades consideradas na análise feita pelo Observatório (acrónimos em anexo). As diferentes cores correspondem, de forma simplificada, a diferentes áreas de intervenção no sistema. Indicam-se de seguida as análises efectuadas envolvendo as várias entidades, focando a intervenção de cada uma delas no sistema, fazendo uma avaliação tendo em conta a documentação disponível, o conhecimento dos peritos, as audições efetuadas, e a interpretação consensual dos membros do Observatório que resultaram em recomendações específicas para cada entidade. 19
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEA sequência de apresentação das entidades segue a organização do SDFCI distinguindo-se o papel das autarquias e sociedade civil, das entidades do sistema científico e tecnológico nacional, bem como o papel da coordenação por parte da AGIF. 4.1 Entidades associadas à prevenção estrutural 4.1.1 Instituto para a Conservação da Natureza e Florestas (ICNF) O ICNF desempenha funções de autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade e de autoridade florestal nacional” (Decreto-Lei n.o 135/2012 de 29 de junho). A Diretiva Única define que, enquanto Autoridade Florestal Nacional, “assegura a execução das políticas de conservação da natureza e florestas, promove o desenvolvimento sustentável desses espaços e seus recursos e assegura a prevenção estrutural”. Neste âmbito da prevenção estrutural, o ICNF participa nas vertentes de sensibilização, planeamento, organização do território florestal, silvicultura e infraestruturação de defesa da floresta contra incêndios e da organização e coordenação do dispositivo de prevenção estrutural o qual, durante o período crítico, se integra na estrutura operacional prevista no dispositivo especial de combate a incêndios florestais (DECIF). Acresce a manutenção dum sistema de recolha de dados, quer a nível de execução do Inventário Florestal Nacional, quer relativo a incêndios florestais, neste caso, através da adoção de um sistema de gestão de informação de incêndios florestais (SGIF), o que implica os registos das áreas ardidas. O ICNF está assim diretamente envolvido nos elementos e processos integrantes do Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) e dos Planos Distritais de DFCI, o que compreende ainda a definição do índice de risco temporal de incêndio florestal, zonagem do continente segundo o risco espacial de incêndio e identificação e demarcação de “zonas críticas”. Este Plano engloba a prevenção, pré-supressão, supressão e recuperação num enquadramento sistémico e transversal da defesa da floresta contra incêndios, o que implica a participação do ICNF nos 3 pilares do sistema, estendendo-se a sua intervenção ao ordenamento do território através dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) em consonância com os objetivos específicos da Estratégia Nacional para as Florestas. O ICNF tem também a responsabilidade da monitorização do PNDFCI através de relatórios anuais de acompanhamento. O ICNF coordena a prevenção estrutural a escalas espaciais inferiores, designadamente em termos de planeamento regional e municipal de defesa da floresta contra incêndios, assegurando a participação dos diferentes serviços e organismos do Estado, dos municípios, das organizações de proprietários e produtores florestais e de outras entidades relevantes, e sua adequação com os PROFS. 20
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTESendo o ICNF a entidade central em termos de medidas de organização do território, de silvicultura e de infraestruturação, nomeadamente através das Redes regionais de defesa da floresta contra Incêndios (RDFCI), compete pois ao ICNF a monitorização do desenvolvimento e da utilização das RDFCI, a responsabilidade sobre a Rede de pontos de água (em articulação com a ANPC), sendo consultada relativamente à rede de vigilância e deteção de incêndios, da incumbência da Guarda Nacional Republicana (GNR) em articulação com a ANPC. Neste domínio, o ICNF, enquanto Autoridade Florestal Nacional e entidade responsável pelos instrumentos de planeamento e gestão dos espaços florestais, tem responsabilidades na silvicultura no âmbito da DFCI, ou seja, sobre o conjunto de medidas aplicadas aos povoamentos florestais, matos e outras formações espontâneas, ao nível da composição específica e do seu arranjo estrutural, com os objetivos de diminuir o perigo de incêndio e de garantir a máxima resistência da vegetação à passagem do fogo. Também o fogo técnico (fogo controlado e fogo de supressão) requer a definição de normas técnicas e funcionais definidas com base no regulamento do ICNF para a sua execução, bem como a credenciação por parte do ICNF de elementos técnicos, tendo o ICNF também atualmente a obrigação de delinear um Programa Nacional de Fogo Controlado bem como o respetivo Plano Nacional. No campo da prevenção estrutural o ICNF tem ainda a seu cargo o Plano de Ação Nacional de Redução do Número de Ocorrências. O ICNF tem ainda competências em matérias de sensibilização e divulgação das boas práticas de silvicultura preventiva e de âmbito pedagógico junto das populações, tendo inclusivamente a responsabilidade em elaborar um Plano nacional de sensibilização sobre os riscos de incêndios rurais. O ICNF apoia ainda as ações de prevenção, vigilância e deteção, nas fases mais críticas, privilegiando a ligação funcional com a GNR e ANPC, disponibilizando para o efeito informação permanente, de apoio à decisão, salientando-se a divulgação dos índices de perigo meteorológico de incêndio rural. Define, em articulação com aquelas entidades os locais onde se justifica o pré -posicionamento de meios e a necessidade de intervenções de natureza estrutural (para o que deve envolver as OPF e as comissões diretivas dos baldios). Em termos operacionais, o ICNF acompanha as operações integrando a Célula de Planeamento, em decisão conjunta com a ANPC e coordena, como indicado, a ação das eSF. Finalmente no pós-fogo, o ICNF, elabora e divulga os relatórios sobre os incêndios florestais, prejuízos, estatísticas de áreas ardidas e coordena as medidas de estabilização de emergência e de recuperação florestal. O ICNF é, pois, um organismo absolutamente relevante por ser transversal aos 3 pilares do SNDFCI e com um papel dominante no pilar da prevenção estrutural, sendo a entidade responsável pelos instrumentos de planeamento e gestão dos espaços florestais. Durante as 21
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEúltimas duas décadas, tem vido a diminuir a capacidade do ICNF para lidar com tantas e tão exigentes competências, especialmente ao nível regional e local. Assiste-se a uma desvalorização desta entidade a nível político e a um desinvestimento progressivo, com consequências evidentes no seu desempenho e capacidade de cumprimento das suas atribuições, debilidade identificada pelo próprio ICNF bem como por outras entidades participantes no Sistema, o que tem diminuído a sua credibilidade junto dos mesmos. Internamente, o ICNF foi ao longo deste mesmo período incapaz de reforçar a sua estrutura técnica e operacional relacionada com as funções e atribuições assumidas no âmbito do Sistema de DFCI, bem como de assegurar os meios necessários para o efeito. É também notória a dificuldade da entidade em se ajustar técnica e organizacionalmente às alterações em curso nos territórios florestais nacionais (demografia, clima, coberto vegetal) e em encontrar as respostas exigidas pela sociedade em termos de planeamento e ordenamento do território, uma área chave para a prossecução dos objetivos de prevenção estrutural. Acresce que as funções de autoridade nacional para a conservação da natureza e biodiversidade e de autoridade florestal nacional implicam que o ICNF deva reunir as condições para implementar Planos de absoluto interesse nacional, como a Estratégia Nacional da Conservação da Natureza e da Biodiversidade. Mais especificamente, o ICNF tem ainda de levar à prática a Estratégia Nacional para as Florestas, que se subordina aos novos desafios globais, pelo que deve apoiar-se também no Programa de Ação Nacional de Combate à Desertificação e no Programa Nacional para as Alterações Climáticas 2020/2030. Recomendações Afirmação do ICNF como Autoridade Florestal Nacional, à escala nacional e regional/local em todas as matérias florestais e em todos os regimes de propriedade, de acordo com estabelecido na lei, com postura positiva e proactiva no país e nas regiões/municípios conducente à liderança técnica e política de matérias relacionadas com ordenamento e gestão florestal, nomeadamente em relação aos incêndios rurais, com uma mais ampla projeção para o exterior do valor e importância das nossas florestas. O ICNF deve assumir uma atitude mais ativa e interventiva junto das populações e das OPF, e não meramente reativa após os incêndios rurais, no sentido de promover a floresta em termos dos serviços de ecossistema que estas oferecem, sensibilizando ao mesmo tempo as populações para a diminuição do risco de incêndio, divulgando ainda os alertas necessários de modo eficiente e atempado. Paralelamente, o ICNF deve assumir a dinamização da requalificação de áreas degradadas pós-fogo no sentido de criar medidas de controlo de erosão e de restabelecimento do coberto florestal, área de trabalho que deve passar a ter uma maior relevância na ação deste organismo. 22
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEO ICNF, ao estar organizado segundo uma estrutura territorialmente desconcentrada, com os 5 departamentos regionais (Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve) e ao estar envolvido em comissões distritais, supramunicipais e municipais de DFCI, deve ter estas estruturas dotadas e capacitadas em termos de recursos humanos devidamente qualificados para a efetiva coordenação distrital e municipal dos programas e ações de prevenção estrutural, articuladas com a AGIF e com os agentes locais, desde os municípios às OPF, comissões diretivas de baldios, entre outros. Por isso, deve ser dada a devida priorização do Sistema de DFCI na orgânica e organização internas do ICNF estendendo-se essas competências às estruturas descentralizadas, em termos de escalas regionais/locais, nomeadamente uma maior capacitação na execução da rede primária e gestão de combustíveis e silvicultura preventiva. O ICNF deve melhorar um conjunto de processos associados à DFCI: • Melhoria da capacidade de interpretação atempada dos riscos de incêndio e de emissão de avisos à população em consonância com a ANPC; • Definição e clarificação de metodologias mais adequadas à classificação da perigosidade e risco de incêndio com implicações na edificabilidade e com fins operacionais de apoio à decisão em matérias de prevenção operacional e estrutural; • Elaboração da cartografia validada das áreas ardidas em tempo útil, preferencialmente em períodos semestrais; • Papel mais ativo na avaliação dos danos causados pelos incêndios, definição de áreas sensíveis aos riscos de erosão e de medidas de estabilização de emergência pós-fogo e recuperação de áreas ardidas, bem como na monitorização a longo prazo; • Melhoria da capacidade da instituição para incorporar processos em curso (alterações demográficas, climáticas, coberto florestal) nos instrumentos de planeamento (PROF, PDM, PO Áreas Protegidas) de forma a melhorar a prevenção estrutural a cargo do ICNF e a resiliência do território nacional: • Melhoria da produção e disponibilização em tempo útil da informação de inventário florestal necessária ao processo de planeamento de DFCI; • O ICNF deve garantir meios e processos mais eficazes na diminuição dos riscos de incêndios na Rede Nacional de Áreas Protegidas e nas áreas da Rede Natura 2000, adotando os meios necessários para a gestão sustentável dos espaços florestais e produção florestal nestas áreas e maximizando outros recursos e serviços da floresta. Finalmente é essencial que haja uma definição de processos claros e expeditos por parte do ICNF relativamente à criação, financiamento e coordenação efetiva das equipas de Sapadores Florestais (eSF) em cada distrito (Coordenadores de Prevenção Estrutural), as quais que devem 23
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEestar adstritas apenas ao serviço de prevenção, vigilância e supressão de incêndios florestais, competindo-lhe ainda a monitorização e fiscalizando da atividade destas equipas. 4.1.2 Equipas de Sapadores Florestais (ESF), Organizações de Produtores Florestais (OPF) e de Baldios Em 1999, pela publicação do Decreto-Lei n.o 179/99, de 21 de maio, o qual definiu as regras e os procedimentos a cumprir na constituição e reconhecimento e a regulamentação das equipas de Sapadores Florestais (eSF), surge o Programa de Sapadores Florestais com o fim de cumprir um dos objetivos prioritários estabelecidos na Lei de Bases da Política Florestal (Lei n.o 33/96, de 17 de agosto) - Proteger a floresta contra incêndios. A operacionalização deste objetivo implicava a existência de equipas dotadas de capacidade e de conhecimentos específicos adequados à prevenção e ao combate a incêndios florestais, garantindo o desenvolvimento de ações de caráter permanente, tais como ações de silvicultura preventiva, ações de sensibilização da população, vigilância e apoio ao combate. O Decreto-Lei n.o 8/2017, de 9 de janeiro estabelece o regime jurídico aplicável aos sapadores florestais e às equipas de sapadores florestais no território continental português, definindo os apoios públicos de que estas podem beneficiar, cuja constituição e respetiva atividade se desenvolvem no quadro de um programa nacional de sapadores florestais, orientado para a prossecução dos objetivos de proteção e defesa da floresta estabelecidos no Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios e na Estratégia Nacional para as Florestas. Verifica-se assim que os Sapadores Florestais são a única força transversal aos 3 pilares do SNDFCI, encontrando-se implicados todo o ano na prevenção estrutural, vigilância e combate, com as funções inerentes a cada missão. Desde a sua génese em 1999, as equipas de Sapadores Florestais (eSF) têm sido dispersas por diferentes entidades privadas e públicas: organizações de produtores florestais, baldios, juntas de freguesia, câmaras municipais, áreas protegidas e, ultimamente, comunidades intermunicipais. Esta dispersão por diferentes entidades traduz-se em formas de funcionamento, formação e critérios de admissão distintos para as mesmas funções de sapadores florestais. Acresce que varia também amplamente o equipamento de proteção individual, a manutenção de equipamentos e de veículos de acordo com as condições financeiras económicas das entidades e, de maior gravidade, remunerações diversas. Igualmente, verifica-se que o acompanhamento técnico varia de acordo com as entidades patronais (Técnico de Acompanhamento) e de acordo com os técnicos do ICNF responsáveis pela coordenação das eSF em cada distrito (Coordenadores de Prevenção Estrutural). Nos últimos anos verificou-se uma profunda alteração na formação dos elementos das equipas, dada a migração de parte da formação ministrada do ICNF para o IEFP, perdendo-se 24
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEtransferência de know-how prático e operacional de formadores menos experientes e desconhecedores de muitas temáticas relacionadas com o funcionamento das eSF, das operações de rescaldo, do SNDFCI e do Sistema Nacional de Proteção Civil. Os baixos salários (salário mínimo), a responsabilidade do trabalho, a falta de reconhecimento profissional (carreira) e a exigência física para o desempenho das funções de sapador florestal, contribuem para a falta de atratividade da profissão reduzindo a admissão de novos elementos e, consequentemente, gerando uma elevada rotatividade dos elementos das eSF. Esta rotatividade conduz a uma insuficiente ou inexistente formação dos novos elementos das equipas já constituídas e à necessidade de formação dos elementos mais antigos. Por outro lado, as condições oferecidas para a função conduzem a que os candidatos, na sua larga maioria, possuam poucas habilitações escolares, tenham idades superiores a 35 anos e permaneçam em média apenas 5 anos nas eSF, enquanto que os critérios de admissão, para uma função cada vez mais exigente, não contrariam esta tendência. Ainda que na “Análise de 11 anos de atividade do Programa de Sapadores Florestais (1999 -2009)” publicada em abril de 2010 pela ex-AFN, se tenha identificado como ponto fraco a inexistência da carreira de sapador florestal e, em 2018, o Governo Regional da Madeira tenha aprovado a carreira de sapador florestal, em Portugal Continental não foi ainda criado o seu estatuto profissional. A inexistência de carreira profissional conduziu à falta de reconhecimento dos operacionais envolvidos nas eSF. Igualmente, a inexistência de acompanhamento técnico operacional e de uma estrutura hierárquica, principalmente em situações de incêndios florestais, tem dificultado a integração e otimização dos sapadores florestais nos teatros de operações, sendo ignoradas as suas valências operacionais e de conhecimento do território. Tal como foi identificado em 2014 pelo Grupo de Trabalho da Assembleia da República para Análise da Problemática dos Incêndios Florestais, o cumprimento das metas estabelecidas no PNDFCI, de criar anualmente 20 eSF até 2012, ou a meta estabelecida na Estratégia Nacional para as Florestas (aprovada pela resolução do Conselho de Ministros n.o 114/2006, de 15 de setembro) que ambicionava a existência de 500 eSF em 2020, continua longe de ser uma realidade (Figura 7). 25
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEFigura 7. Evolução das eSF entre 1999 e 2018. Fonte: Relatório de Atividades do Programa de Sapadores Florestais, ICNF – 2015; Relatório; Diretiva Operacional Nacional n.o 2 – DECIR 2018 Nos últimos 3 anos foram atribuídas apenas 11 eSF, de acordo com os dados do ICNF apresentados na DON n.o 2 do DECIR 2018. Por outro lado, destaca-se que segundo o último Relatório de Atividades do Programa de Sapadores, publicado em 2015, foram extintas 67 eSF, o que corresponde a uma média de 4 eSF extintas por ano durante aquele período (Figura 7). Para o mesmo período a média de eSF atribuídas por ano foi de cerca de 16 equipas, ou seja, não se estão a cumprir as metas anuais. Segundo a DON n.o 2 do DECIR 2018, existem 283 eSF, pelo que faltam constituir 217 equipas em 2019 de modo a alcançar-se a meta de 500 eSF no ano 2020. Estes dados indicam a dificuldade de sustentabilidade financeira por parte de algumas entidades titulares de equipas de sapadores florestais, pelo que muitas OPF optam por protocolos com municípios para captarem fontes de receitas extra para suportarem as despesas de funcionamento e os salários das eSF. Esta situação conduz a que todas as entidades, à exceção das autarquias, buscam fontes de receitas mediante a prestação de serviços a privados ou em protocolos com os municípios, conduzindo por vezes a um desvio das reais funções das eSF e do Programa de Sapadores Florestais. As dificuldades financeiras de algumas entidades titulares de equipas de sapadores florestais têm conduzido a um número elevado de equipamentos com o tempo de vida útil ultrapassado e provocam mesmo a existência de eSF incompletas ou, com falta de elementos por longos períodos. Podemos também dizer que existem dois ministérios com objetivos e fundos de financiamento diferentes: o Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, que promove a constituição de equipas no seio das organizações de produtores florestais (OPF) e, mais recentemente, nas comunidades intermunicipais, suportada pelo Fundo Florestal Permanente; e o Ministério do Ambiente e da Transição Energética, que fomenta a constituição de equipas de sapadores em associações de desenvolvimento nos territórios das áreas protegidas, suportada pelo Fundo Ambiental. Esta situação aumenta a diferenciação entre as formas de funcionamento das eSF. 26