PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
114PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Gráfico 2 – Revisões do quadro plurianual de programação orçamental  Fonte: SIGO - Sistema de informação para a gestão orçamental. Constata-se pelo quadro que, até ao Programa de Estabilidade 2015-2019 que inverte a tendência, os sucessivos documentos visaram sempre alargar os limites de despesa.  1As sucessivas revisões dos limites vinculativos do QPPO, além de contrários à LEO , indiciam fragilidades no processo da sua fixação, que devem ser colmatadas, de forma a assegurar o comprimento dos objetivos do QPPO, designadamente, de balizar as decisões políticas dos órgãos 2legislativo e executivo e de se constituir como um indicador fiável da gestão orçamental , tornando-se num efetivo instrumento de disciplina das finanças públicas. 3.3.3.2. Limites fixados no QPPO O cumprimento dos limites fixados no QPPO é analisado no Quadro 102 do relatório sobre a CGE, comparando a execução orçamental com os valores do QPPO fixados no OE e no segundo orçamento retificativo. O quadro seguinte mostra os sucessivos valores aprovados para o QPPO do ano 2014, bem como a comparação da execução orçamental com os valores do QPPO aprovados pelo artigo 19.o 3da Lei n.o 75-A/2014, de 30 de setembro (2.o retificativo) .                                                      1 Note-se que a nova LEO, aprovada pela Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, é mais flexível: estabelece que a despesa só é vinculativa no primeiro ano de vigência do quadro plurianual, sendo indicativa para os anos seguintes; tipifica as situações em que o Governo pode estabelecer limites superiores (artigo 35.o, n.o 3 e n.o 6). Porém, este novo regime só é aplicável a partir de setembro de 2018 (n.o 2 do artigo 8.o da Lei n.o 151/2015) 2 Duas características fundamentais que devem ser asseguradas pelas regras orçamentais, segundo a OCDE [OECD (2014), Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries, OECD Publishing, pág. 20]. 3 Note-se que, relativamente aos procedimentos de 2013, deixaram de ser consideradas despesas financiadas por receitas gerais as que apresentam as fontes de financiamento 119 – transferências entre organismos não afetas a projetos cofinanciados e 159 – Transferências de receitas gerais afetas a projetos cofinanciados entre organismos, ajustamento coerente com a estruturação que consta dos “desenvolvimentos orçamentais” da proposta do OE, que considera estas fontes de financiamento não incluídas nas receitas gerais. 84
117Tribunal de Contas 1República e sem que ocorra o registo da despesa , em violação dos princípios da universalidade, da não compensação, da não consignação e do cabimento prévio.  € 0,9 M de despesa do Tribunal Constitucional financiada por receitas próprias deste órgão de soberania que, contudo, consta da sua conta de gerência remetida ao Tribunal de Contas.  A DGO deve zelar pela inclusão de todas as entidades pertencentes à administração central no Orçamento do Estado e na subsequente execução orçamental. A sua exclusão afeta o rigor da CGE, não sendo possível ao Tribunal indicar o montante global em que a despesa está subavaliada. Em sede de contraditório a DGO refere que “(...) os organismos são responsáveis pela sua prestação de contas em tempo, mas inúmeras vezes tal não acontece, havendo que encontrar soluções para viabilizar o encerramento da CGE, como a utilização da última informação disponível.”. As dificuldades apontadas não podem justificar a não observância na CGE do princípio da universalidade, devendo, por isso, ser tomadas as medidas necessárias para as ultrapassar, de forma a assegurar o rigor da CGE.  3.3.4.2. Anualidade da despesa A LEO estabelece o princípio da anualidade do orçamento, o que pressupõe que não possam ser assumidos encargos que não possam ser liquidados e pagos durante a sua vigência, sem prejuízo do enquadramento plurianual de programação orçamental. Do incumprimento deste princípio decorrem pagamentos em atraso e práticas que implicam sobrevalorização e subavaliação da despesa paga. 3.3.4.2.1. Contas a pagar, pagamentos em atraso e prazo médio de pagamentos A CGE evidencia os “pagamentos efetuados” 2, o que abrange  o pagamento de dívidas de anos anteriores e exclui a despesa por pagar no final do ano.  O Relatório da CGE complementa esta informação com quadros que identificam a despesa por pagar dos serviços da administração central, que, no final de 2014, ascendia a € 476 M (quadros 65 a 67), mais € 25 M que no final de 2013, devido ao aumento de € 86 M nas contas a pagar do SNS. A fiabilidade e integralidade destes dados não está assegurada, uma vez que:                                                      1 Também não são efetuados os movimentos correspondentes a receitas provenientes da alienação de património (cfr. ponto 9.2.3).  2  Designadamente, nos Mapas II a IV, VII a IX, XV a XVII, XX, XXI, XXIII do Volume I, Mapas 13 a 21, 26 a 33, 43 a 44 e 53 a 62 do Volume II da CGE.  87
120PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Gráfico 3 – Reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência anterior  Reposições não abatidas nos pagamentos de serviços  Saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por  integrados e créditos especiais abertos em sua contrapartida receitas gerais e relativos ao SNS Fonte: DGO: Mapas I, 10-A da Conta Geral do Estado e Sistema de Informação para a Gestão Orçamental. As reposições não abatidas nos pagamentos dos serviços integrados registadas na CGE/2014 ascenderam a € 46 M, continuando a não distinguir as que resultam de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores, das relativas a reposição de saldos. Daquele montante, € 20 M (42,3%) deram origem à abertura de créditos especiais, evidenciando que parte das verbas transferidas em excesso para os serviços (e registadas na CGE como “pagamentos efetuados”) visava reforçar as dotações orçamentais do ano seguinte. O recurso a este mecanismo diminuiu de 2010 a 2013 e, em 2014, inverteu essa tendência, registando valores próximos dos verificados em 2011. Na sua resposta a DGO informa que pretende melhorar a especificação das operações registadas emreposições não abatidas nos pagamentos no OE/2016. Os saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por receitas gerais, que em 2014 ascenderam a € 102 M, correspondem a verbas que, em anos anteriores foram transferidas dos serviços integrados para os SFA, sem que tenham sido utilizadas, quando os decretos de execução orçamental estipulam que as verbas requisitadas devem ser justificadas “com base na previsão de pagamentos para o próprio 1mês” . Relativamente à fonte de financiamento “SNS”, que não estava prevista nas circulares da DGO, verifica-se que, em 2014, deixou de ser utilizada, como evidencia o gráfico anterior. Até 31/07/2015 a receita de reposições não abatidas nos pagamentos dos serviços integrados ascendeu a € 93 M e a de saldos da gerência anterior de SFA financiados por receitas gerais a € 2 120 M , montantes que respeitarão essencialmente a verbas pagas em 2014, correspondendo a uma sobrevalorização da despesa. Contabilizar verbas orçamentais não utilizadas como "pagamentos efetuados" conduz à sobrevalorização da despesa dos serviços integrados e da receita orçamental do ano seguinte, através de reposições não abatidas nos pagamentos ou do acréscimo nos saldos de gerência dos SFA e constitui uma violação do princípio da anualidade.                                                       1 Cfr. n.o 4 do artigo 12.o do Decreto-Lei de execução orçamental. 2 Cfr. Síntese da Execução Orçamental – julho/2015 e Sistema de Informação para a Gestão Orçamental. 90
122PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  3.3.4.3. Especificação da despesa As despesas devem ser discriminadas de acordo com uma classificação orgânica, económica, 1funcional e estruturadas por programas. O classificador económico da despesa  contempla dois agrupamentos de carácter residual para o registo de despesas que não sejam enquadráveis nas restantes classificações (06 – Outras despesas correntes e 11 – Outras despesas de capital). A despesa da administração central classificada em rubricas residuais, em 2014, totalizou € 733 M (0,4% do total da despesa), cerca de metade (€ 371 M) foi registada por serviços do Ministério da Educação e Ciência (correspondendo a 3,9% da despesa do Ministério), € 75 M pelo Ministério das Finanças (0,1%) e € 74 M pelo Ministério da Agricultura e do Mar (4,5%). Os valores mais elevados foram registados nas orgânicas Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário (€ 2 335 M correspondendo a 6,7% das respetivas despesas) , IFAP (€ 70 M, 6,9%) e Despesas Excecionais (€ 50 M, 0,4%).  A despesa registada em outras despesas correntes e/ou de capital, pelo seu carácter residual, em regra não tem grande expressão na despesa dos serviços. Constituem exceção os 8 serviços identificados no gráfico seguinte, com mais de 20% da respetiva despesa classificada nestes agrupamentos, indiciando 3uma insuficiente especificação das despesas, em violação do princípio da especificação , devendo ser utilizada a classificação económica adequada à natureza de cada despesa. Gráfico 4 – Serviços/ orgânicas com o peso das outras despesas correntes e de capital  na despesa total superior a 20% (em %)  Fonte: Sistema de Informação para a Gestão Orçamental. Na sua resposta, a DGO refere que tem procurado “(...) minimizar a utilização de rubricas de classificação económica residuais, restringindo às situações em que tal procedimento é aceitável ou justificável do ponto de vista da gestão mais eficiente das operações.”. Reconhecem-se os esforços feitos, porém, nos casos acima indicados têm-se revelado insuficientes.  A classificação económica das verbas entregues pelo Estado ao Fundo de Resolução, em 2014, não respeitou a natureza jurídica desta entidade (SFA), tendo sido utilizadas classificações divergentes: a entrega da contribuição sobre o sector bancário, arrecadada pelo Estado, foi registada como                                                      1 Aprovado pelo Decreto-Lei n.o 26/2002, de 14 de fevereiro. 2 A utilização de dotações residuais na distribuição de dotações pelos estabelecimentos de ensino está prevista no artigo 62.o do DLEO/2014, como salienta a DGO em sede de contraditório. Mas, nem por isso, o princípio da especificação deixa de ser afetado. 3 Artigo 8.o da LEO. 92
124PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  vai ser definida no prazo de um ano após a sua entrada em vigor, o que deverá incluir a revisão do classificador funcional. 3.3.4.4. Não compensação Em 2014 manteve-se o procedimento já seguido no ano anterior, de abater aos juros da dívida pública, os juros obtidos com os empréstimos concedidos à Grécia (€ 29 M), prática que viola o princípio da 1não compensação e subavalia a despesa com juros (bem como a receita de rendimentos da propriedade) . 3.3.4.5. Cabimento prévio A LEO estabelece que nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga sem que tenha cabimento na 2correspondente dotação, aferida pela rubrica do nível mais desagregado de classificação económica , disposição que não foi cumprida em 2014 pela ARS do Centro e pelo Centro Hospitalar do Oeste que pagaram € 68,7 M e € 0,2 M, respetivamente, além da dotação disponível nas respetivas rubricas de despesa. 3.3.4.6. Comparabilidade da despesa ao longo do tempo Nos últimos anos três fatores têm minorado a comparabilidade da despesa com prejuízo para a análise 3da sua evolução : i) instabilidade no perímetro dos serviços abrangidos pela Conta, ii) alteração dos critérios contabilísticos e iii) valores provisórios de execução orçamental.  Em matéria de critérios contabilísticos, em 2014 salientam-se as seguintes alterações na classificação económica da despesa que não foram objeto de referência no Relatório sobre a CGE:  A participação de Portugal no Mecanismo Europeu de Estabilidade, que em 2013 (€ 803 M), foi classificada em ativos financeiros/ações e outras participações/sociedades financeiras – bancos e outras instituições financeiras e, em 2014 (€ 401 M), passou a ser, de forma correta, evidenciada em ativos financeiros/outros ativos financeiros/resto do mundo – países terceiros e organizações internacionais.  As transferências correntes da CGA para a segurança social relativas a encargos com pensões 4unificadas e com pensões da EDP , pagas ao beneficiário final pela segurança social, até ao final de 2013 eram registadas pela CGA como transferências correntes para famílias (€ 100 M). Em 2014 passaram, corretamente, a ser registadas como transferências correntes para a segurança social (€ 103 M).  As despesas com pessoal cofinanciadas, registadas na orgânica Estabelecimentos de Educação e Ensinos Básico e Secundário eram registadas em outras despesas correntes, independentemente da sua natureza e, em 2014, foram, e bem, evidenciadas em despesas com pessoal.                                                      1 Cfr. ponto 4.1.1.1. 2 N.o 6 e n.o 8 do artigo 42.o da LEO. 3 Cfr. designadamente, pontos 3.3.5.6.1 e 3.3.5.6.2 do PCGE/2012. 4 Ao abrigo dos Decretos-Lei n.o 361/98, de 18 de novembro e n.o 37/84, de 1 de fevereiro, respetivamente. 94
130PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  elevados destas reformas, a estratégia de implementação deve incluir a definição clara dos responsáveis pela 1liderança do processo , objetivos e metas intermédias, bem como a definição dos meios (recursos humanos, organizativos e suporte informativo) que permitam o cumprimento das metas e prazos fixados nos diplomas legais. 3.4. Consolidação da administração central 3.4.1. Consolidação Excluindo ativos e passivos financeiros, da consolidação da conta da Administração Central – Serviços Integrados e SFA (com EPR) – resultam os valores seguintes:  – Receita .......................................................... € 53.767 M – Despesa ......................................................... € 61.321 M – Saldo global .................................................... €-7.554 M Tal saldo consta da CGE de 2014 (Mapa XXIII) visto a DGO, com base numa interpretação os 2estritamente literal do artigo 9.°, n.  2, 3, e 4  da LEO, excluir toda a receita e toda a despesa classificada como ativos e passivos financeiros.  Neste Parecer, à semelhança dos anteriores, excluem-se as operações classificadas como passivos 3financeiros  e consideram-se as classificadas como ativos financeiros de médio e longo prazo. Na realidade não é correto considerar que todas as receitas e todas as despesas classificadas, segundo o 4classificador económico da receita e da despesa pública , como ativos financeiros, são insuscetíveis de alterar definitivamente o património financeiro líquido do Estado. É o caso de receitas e despesas relativas a operações financeiras de médio e longo prazo. Considerar tais receitas e despesas confere maior rigor e transparência aos documentos de prestação de contas referentes à execução orçamental. Esta diferença metodológica reflete-se significativamente no montante global das receitas e despesas e do saldo (negativo), neste caso, maiores do que os evidenciados na CGE. – Receita .......................................................... € 58.045 M – Despesa ......................................................... € 71.372 M – Saldo global .................................................. €-13.328 M                                                      1 A Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, criada pelo artigo 4.o da Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, ou entidade equivalente. 2  Artigo 9.o da LEO: 1 – ... 2 – As receitas e as despesas efetivas são as que alteram definitivamente o património financeiro líquido. 3– O património financeiro líquido é constituído pelos ativos financeiros detidos, nomeadamente pelas  disponibilidades, pelos depósitos, pelos títulos, pelas ações e por outros valores mobiliários, subtraídos dos  passivos financeiros. 4 – A diferença entre as receitas efetivas e as despesas efetivas corresponde ao saldo global. 5 – .... 3  Exceto as da Parvalorem e da Parups, pelas razões constantes do pontos 3.3. 4  Aprovado pelo Decreto-Lei n.o 26/2002, de 14 de fevereiro. 100
Rec/Desp                                                    131Tribunal de Contas Tais valores foram apurados na ótica da contabilidade pública, por aplicação dos critérios referidos e objeto de consolidação, nos termos descritos nos pontos 14.1 e 14.2, para os quais se remete. Em contraditório, a DGO, na sua resposta, subscrita também pela Ministra de Estado e das Finanças, alega, nomeadamente, que a análise que “(...) efetua centra-se na perspetiva do apuramento do saldo global dos subsectores das AP, para efeitos de apuramento do défice de cada subsector, o mais próxima possível da ótica de contabilidade nacional e do conceito de necessidade líquida de financiamento, utilizado pelo INE e pelo Eurostat para a definição do indicador de défice orçamental. Acresce o facto de os ativos financeiros contribuírem apenas para a variação do stock de dívida pública, não se refletindo na determinação de saldo orçamental, em linha com os critérios do Eurostat”.A questão do tratamento dos ativos financeiros, foi apreciada em sede de relatórios de acompanhamento 1da execução orçamental e em anteriores Pareceres sobre a CGE , reiterando-se que: “Efetivamente, em contabilidade nacional, são excluídos os ativos financeiros – mas definidos segundo os conceitos do SEC, completados com as decisões do Eurostat, independentemente da classificação orçamental (em contabilidade pública) que tenha sido dada. Desse modo, elevados montantes que haviam sido classificados, em contabilidade pública, como ativos financeiros, não são considerados como tal em contabilidade nacional e são incluídos na [2]despesa não-financeira  (...)”. 3.4.2. Evolução Nos gráficos e correspondentes quadros seguintes evidencia-se a evolução das receitas, despesas e do saldo global (apurado na ótica da contabilidade pública, incluindo ativos e passivos financeiros a considerar), da conta consolidada da administração central, para o período 2010-2014. Gráfico 5 – Evolução das receitas, despesas e saldo da administração central (2010-2014)   Fontes: Conta Geral do Estado de 2010 a 2014; PIB a preços correntes e taxa de variação real do PIB – INE, Contas Nacionais (23/09/2015). Com exceção de 2010 e 2014, o período em análise decorreu numa conjuntura de contração da atividade económica. Não obstante, as receitas foram aumentando (para o que concorreu a inclusão das receitas das EPR em 2012), passando o seu peso no PIB de 26,4% em 2010, para 33,5% em 2014.                                                      1  Cfr. ponto 14.1 do PCGE/2013. 2 Por exemplo, em 2014, os aumentos de capital (“injeções de capital”), designadamente, na Estradas de Portugal, Refer, Metro de Lisboa e hospitais EPE (€ 3.561 M) e a capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução (€ 4.900 M, que inclui € 3.900 M de ativos financeiros em empréstimo do Estado ao Fundo de Resolução). Os diversos ajustamentos fazem passar o saldo da administração central, de € -7.554 M, em contabilidade pública (excluindo todos os ativos e passivos financeiros), para € -13.785 M, em contabilidade nacional – cfr. ponto 14.4, Quadro 5.  101
132PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Nas despesas, apenas em 2013 se verificou uma redução, tendo em 2014 aumentado € 6.518 M (10,1%), atingindo 41,1% do PIB. O saldo global (défice) agravou-se face a 2013, atingindo  € 1 -13.328 M (-7,7% do PIB) .  No período 2010−2014, a evolução dos principais agregados da receita e da despesa da conta consolidada da administração central (incluindo ativos e passivos financeiros a considerar) consta dos gráficos seguintes. Gráfico 6 – Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2010-2014) Receitas Despesas   (*) Não inclui € 46 M de rendimentos de propriedade dos SI de juros pagos ao Estado por SFA (essencialmente EPR). (**) Não inclui os passivos financeiros nem os ativos financeiros em depósitos, certificados de depósito e poupança, títulos (exceto os que constituíram despesa em anos anteriores), empréstimos de curto prazo e receitas de amortização de empréstimos a médio e longo prazo a SFA. (***) Nos passivos financeiros apenas se incluem os da Parvalorem e Parups. Não inclui os ativos financeiros em depósitos, certificados de depósito e poupança, empréstimos e títulos de curto prazo, empréstimos a médio e longo prazos e aumentos de capital a SFA; inclui títulos a médio e longo prazos (exceto instrumentos de capital contingente recomprados no próprio ano). Fontes: Conta Geral do Estado de 2010 a 2014, SGR e SIGO. O aumento da carga fiscal é o principal fator do acréscimo das receitas (exceto 2012, que registou uma diminuição). O aumento das receitas de capital até 2012 e posterior decréscimo refletiu, sobretudo, as receitas extraordinárias obtidas com as operações de privatização e com a integração de fundos de pensões privados. Constituindo a principal componente da despesa, as transferências correntes e subsídios atingiram o maior valor em 2014 (€ 26.307 M), uma subida de 1,7%. As despesas com pessoal, após uma redução nos primeiros três anos, subiram em 2013 (10,7%) e em 2014 (0,9%), atingindo € 12.859 M. A aquisição de bens e serviços correntes tem vindo a decrescer desde 2012, com uma redução de -4,0% no último ano. As despesas de capital tiveram um forte acréscimo em 2014 (de 92,1%), situando-se em € 13.549 M, por efeito sobretudo da variação da despesa em ativos financeiros considerados. Os juros e outros encargos, após uma redução em 2013, de 3,4%, voltaram a subir (0,9%), atingindo € 7.524 M.  As razões explicativas para as variações registadas de 2013 para 2014 encontram-se nos pontos 3.2 e 23.3, para os quais se remete . A comparabilidade da receita e da despesa é influenciada por alterações nos procedimentos de contabilização e por alterações de universo, designadamente a integração de EPR desde 2012.                                                      1  Sobre o saldo, não comparável, das administrações públicas em contabilidade nacional, cfr. ponto 14.4. 2 Cfr. também os Pareceres sobre a CGE dos anos 2010, 2011, 2012 e 2013. 102
133Tribunal de Contas CAIXA 3 – INSTITUTO DO CINEMA E DO AUDIOVISUAL (ICA)  O Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA), I. P., é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio, cujos órgãos são o conselho diretivo (CD) e o fiscal único. Em 2014 a execução do orçamento do ICA ascendeu a € 30,1 M na receita e a € 15,6 M na despesa, não tendo recebido dotações do Orçamento do Estado, sendo o seu financiamento proveniente quase exclusivamente de receitas próprias (99,8%), como se resume: Quadro 24 – Orçamento ICA 2014 (em milhares de euros) Orçamento inicial Orçamento corrigido Orçamento executado 2014 Co Co Co OE  OE  OE Financ. RP Total Financ. RP Total Financ. RP Total (319) (319) FEDER FEDER FEDER Taxas, multas e 0 0 20 138 20 138 0 0 21 950 21 950 0 0 23 788 23 788 79 outras penalidades Transf. correntes 0 57 0 57 38 47 402 487 38 40 5 712 5 790 19 Transf. de capital 0 26 0 26 0 3 0 3 0 0 0 0 0 Reposições não 0 0 10 10 0 0 10 10 0 0 8 8 0 abatidas nos pag. Saldo da gerência 0 0 0 0 0,0 0,0 478 478 0 0 478 478 2 anterior Total 0 84 20 148 20 232 38 50 22 840 22 929 38 40 29 985 30 063 100 % 0,0 0,4 99,6 100,0 0,2 0,2 99,6 100,0 0,1 0,1 99,8 100,0 - Despesas com 0 0 1 237 1 237 38 34 1 352 1 424 38 31 1 284 1 353 9 pessoal Aquisição de bens 0 57 861 919 0 13 1 047 1 060 0 4 689 693 4 e serviços Juros e outros 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 2 2 0 encargos Transf. correntes 0 0 2 270 2 270 0 0 3 383 3 383 0 0 3 343 3 343 21 Subsídios 0 0 15 133 15 133 0 0 15 584 15 584 0 0 10 023 10 023 64 Outras despesas 0 0 519 519 0 0 519 519 0 0 0 0 0 correntes Aquisição de bens 0 26 46 72 0 3 391 394 0 0 153 153 1 de capital Total 0 84 20 066 20 149 38 50 22 280 22 368 38 35 15 494 15 567 100 % 0,0 0,4 99,6 100,0 0,2 0,2 99,6 100,0 0,2 0,2 99,6 100,0  Separatas DGO e Mapas 8.3.1.1 e Mapas 8.3.1.1 e 8.3.1.2 (MAO) e 7.7.1 Mapas Controlo Orçamental e Mapa Fontes: 8.3.1.2 (MAO) e 7.7.2 (MCO) Fluxos de Caixa  Na execução do orçamento da receita, 79% do valor respeita à cobrança direta das taxas de exibição e de subscrição (agrupamento 04.00.00) e 19% a transferências correntes, sendo de destacar que estas incluem um pagamento do ICP-ANACOM, no valor de € 5,5 M, relativo à taxa de subscrição. Na despesa executada 64% respeitam a subsídios e 21% a transferências correntes. Assim, o valor das taxas ascendeu a € 29,3 M (97% da receita), sendo € 8,8 M proveniente da taxa de exibição e € 20,5 M da taxa de subscrição. Destes últimos, € 15,0 M foram liquidados e pagos pelos operadores de televisão por subscrição e € 5,5 M transferidos do ICP - ANACOM por conta dos seus resultados líquidos de 2013. Quanto à taxa de exibição apurou-se que: a) As liquidações e os pagamentos efetuados em 2014 cumpriram os prazos legalmente estabelecidos, com exceção das relativas às operadoras de televisão SIC - Sociedade Independente de Comunicação,  103 DESPESA RECEITA Estrutura (%)
134PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  SA, e TVI - Televisão Independente, SA, que também não entregam o mapa demonstrativo da faturação de serviços de publicidade inerente ao apuramento da liquidação; b) O ICA não demonstrou ter adotado procedimentos que possibilitem identificar com rigor, em cada ano, a totalidade dos substitutos tributários que se encontram obrigados a autoliquidar e a entregar este tributo, exceto no que se refere aos operadores de televisão, pelo que os respetivos procedimentos de controlo são deficientes; c) Os procedimentos de controlo do ICA nas situações de ausência de autoliquidação não são sistemáticos nem rigorosos; d) Os substitutos tributários não entregam, no ICA, a tabela de preços aplicável aos serviços de comunicação comercial audiovisual e respetivas alterações, estando prevista a realização de auditorias nesta matéria, a partir de 2016, por parte daquela entidade. Quanto à taxa de subscrição apurou-se que um conjunto de entidades não liquidaram a respetiva taxa, nem para o efeito foram notificadas pelo ICA. Nas situações de ausência de autoliquidação das taxas de exibição e de subscrição e de remessa de informação obrigatória, não foram instaurados pelo ICA processos contraordenacionais. A atribuição dos apoios pelo ICA depende dos recursos financeiros existentes, encontrando-se sujeita a procedimentos concursais, com respeito pelos princípios da transparência, da concorrência, da imparcialidade e da participação dos interessados. Nos concursos realizados em 2013 e 2014 foram observados os procedimentos estabelecidos quer na lei quer nos regulamentos aplicáveis. O ICA tem vindo a dar cumprimento à LCPA, designadamente, quanto ao reporte mensal dos fundos disponíveis e ao registo sequencial de todos os compromissos assumidos. Contudo, não foi possível verificar, tendo por base a lista geral dos compromissos de 2014, os valores reportados no mapa dos fundos disponíveis como compromissos assumidos no mês. Em 2014, o pagamento de apoios na área do cinema e do audiovisual ascendeu a € 10,0 M, relativo a 253 projetos selecionados na sequência de concursos/atribuições realizados entre 2004 e 2014, como se indica: Quadro 25 – Apoios pagos em 2014 (em euros) Ano do concurso Tipo apoio Pago em 2014 N.o produções 2004 Produção 25 212,3 25 212,3 0,3% 1 1 0,4% 2005 Produção 130 000,0 130 000,0 1,3% 1 1 0,4% 2008 Produção 27 300,0 27 300,0 1,5% 1 1 0,4% 2009 Produção 255 194,0 255 194,0 2,5% 6 6 2,4% Distribuição 25 178,2 1 2010 Festivais 34 000,0 691 328,2 6,9% 2 9 3,6% Produção 632 150,0  6 Criação 12 180,0 6 Festivais 167 250,0 8 2011 1 984 648,4 19,8% 52 20,6% Formação 101 569,1 12 Produção 1 703 649,3  26 Criação 112 000,0 12 Distribuição 83 869,1 9 Exibição 213 842,9 24 2013 5 209 005,6 51,9% 116 45,8% Festivais 407 200,4 19 Produção 4 322 893,2 48 Parcerias (entidades do sector) 69 200,0  4 (...) 104
135Tribunal de Contas (...) (em euros) Ano do concurso Tipo apoio Pago em 2014 N.o produções Festivais e Circuitos Alternativos 43 984,0 11 Internacionalização 224 472,3 33 2014  1 719 693,0 17,1% 67 26,5% Cinema 1 292 736,7 20 Parcerias (entidades do sector) 158 500,0 3  10 042 381,4 10 042 381,4 100,0% 253 253 100,0% Os pagamentos dos apoios foram autorizados por apenas um dos membros do CD, tendo, entretanto, o CD procedido à ratificação dos respetivos atos e deliberado delegar a respetiva competência nos seus membros. Não foram celebrados contratos relativamente a 8 dos 91 projetos financiados e ocorreram atrasos na sua celebração, decorrentes de um lapso de interpretação dos serviços e da falta de liquidez do ICA que condicionou a assunção de novos compromissos, respetivamente. Em regra, os beneficiários apresentam os documentos e materiais obrigatórios, bem como contas intercalares e finais dentro dos prazos estabelecidos ou comunicados ao Instituto. No entanto, salientam-se as seguintes situações que, sendo de natureza formal e procedimental, não interferiram com a execução física dos projetos apoiados, tendo consequências ao nível dos prazos de conclusão dos projetos no ICA: a) No apoio de 2013 (pago em 2014) à realização de festivais em território nacional, a prestação de contas finais por parte dos beneficiários ocorreu com um atraso de cerca de 2 meses, situação que se deve, segundo o Instituto, ao período de férias, tanto do pessoal do ICA, como das entidades promotoras. No entanto, os processos foram concluídos no ano da realização dos festivais; b) Quando as alterações às previsões dos prazos iniciais não implicam a ultrapassagem dos prazos estabelecido no artigo 18.o do Decreto-Lei n.o 124/2013, os beneficiários apenas comunicam ao ICA as alterações e as novas previsões. Se estiver em causa o cumprimento desse prazo geral, devem ser solicitadas as respetivas prorrogações, sujeitas a autorização do CD. Verificaram-se situações de pedidos de prorrogação sem resposta formal ou sem qualquer formalização; c) No âmbito do apoio à internacionalização de 2014 (divulgação e promoção internacional de obras nacionais), apuraram-se 3 situações (num universo de 23) em que as contas finais apresentadas ultrapassaram os 4 meses após a realização do evento.  105
138PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  1procedeu-se a um inquérito , cujos resultados foram testados quanto à consistência entre fluxos e stocks e confrontados com outras fontes de informação, designadamente os relatórios e contas das entidades.  O conceito de dívida aqui utilizado é o de dívida pública direta do conjunto de entidades integradas no Orçamento e na Conta Geral do Estado que é representada por empréstimos, títulos e locações financeiras, bem como por derivados financeiros. Em 2014, esse conjunto de entidades abarca quatro que, embora já existissem em 2013, só em 2014 foram reclassificadas como SFA. Deste modo, a comparabilidade com a informação constante do Parecer sobre a CGE/2013 fica limitada. 4.1.1. Dívida direta dos SI 4.1.1.1. Stock nominal da dívida Considerando a informação obtida junto dos SI, IGCP e Conselho Económico e Social (CES), apurou- -se o valor nominal do stock da dívida, que inclui locação financeira, o qual em 31/12/2014 totalizava € 217.126 M, como se apresenta no quadro seguinte, onde se compara também com a CGE.   Quadro 26 – Valor nominal do stock da dívida pública (SI) (em milhões de euros) Valor nominal  Valor nominal em dívida Diferenças apuradas Designação CGE - Mapa XXIX (apurado) 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2013 31/12/2014 31/12/2013 31/12/2014 Dívida de médio e longo prazo 179 747,6 196 448,9 179 760,1 196 448,5 12,4 -0,4 Empréstimos (PAEF, BEI e Casa do Douro) 72 581,9 80 130,4 72 594,3 80 130,0 12,4 -0,4 Títulos (OT, CEDIM, CT, CA e outros) 107 165,8 116 318,5 107 165,8 116 318,5 0,0 0,0 Dívida de curto prazo 24 504,4 20 677,5 24 504,4 20 677,5 0,0 0,0 Títulos (a) (BT, CEDIC, ECP) 24 504,4 20 677,5 24 504,4 20 677,5 0,0 0,0 Total dívida direta não consolidada (b) 204 252,0 217 126,4 204 264,5 217 126,0 12,4 -0,4 Locação financeira  0,0 0,0 0,03 0,00 0,03 0,0 Total (não consolidado) 204 252,0 217 126,4 204 264,5 217 126,0 12,5 -0,4 (a) No caso dos títulos emitidos a desconto, BT e ECP, o valor considerado no stock da dívida é o valor descontado. (b) Valor nominal sem o efeito da cobertura de derivados (líquidos). Fonte: IGCP, CES e CGE/2014. Constata-se que o stock da dívida, em valor nominal, na CGE, está subvalorizado em cerca de € 12,5 M em 31/12/2013 e sobrevalorizado em € 0,4 M em 31/12/2014. À semelhança de anos anteriores2, os valores apurados divergem do Mapa da conta no que respeita à operação denominada Loan A/360                                                        1  A todas as entidades do subsector dos SFA que apresentavam movimentos de despesa ou de receita de passivos financeiros na CGE, foi solicitada informação, discriminada por instrumento, sobre o seu stock de dívida no início e termo do ano de 2014, natureza dos movimentos ocorridos e fluxos financeiros associados. 2  Ver Parecer sobre a CGE/2013 e anos anteriores, ponto 4.1.1.  110
143Tribunal de Contas  1Valor nominal : € 3.300.748.138,6. Valor que resulta do montante que deu entrada na tesouraria do Estado, em euros, acrescido do valor da menos-valia e da comissão de emissão, ambas calculadas à taxa de câmbio do BCE, do dia da emissão. Já as operações de gestão associadas a este financiamento, e acima descritas, são omissas na CGE, bem como os correspondentes fluxos. Não foi, assim, cumprido o n.o 6 do artigo 6.o da LEO que determina que as “operações de gestão da dívida pública direta do Estado são inscritas nos correspondentes orçamentos” devendo as despesas decorrentes de derivados financeiros ser deduzidas das receitas obtidas com as mesmas operações, “sendo o respetivo saldo sempre inscrito em rubrica da despesa”. Nem foi cumprido o n.o 7, do mesmo artigo, que obriga a que os fluxos financeiros das operações de derivados financeiros sejam contabilizados de forma individualizada e assim apresentados na CGE. Em consequência, na CGE, nem o valor nominal nem o valor do produto correspondem aos valores que resultam da emissão das obrigações, por terem sido calculados a partir do valor que resulta de outras operações de gestão realizadas. Também os fluxos de receita e de despesa das operações de derivados não estão refletidos na rubrica da despesa com “passivos financeiros”.   Em 2014 ocorreu a amortização do instrumento FRN JPY15FEB2014, de valor nominal de JPY 30.000 M, operação que estava coberta por um derivado financeiro, CCIRS. No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados para estas operações, comparando-os com os correspondentes valores na CGE: Quadro 28 – Amortização do Instrumento FRN JPY 15FEB2014 (valores apurados / CGE) (em euros) CGE 2014 Designação Valores apurados Mapa n.o 52 Mapa XXIX (valor de custo) (valor nominal) Instrumento: FRN JPY 15FEB2014 (a) 213 113 589,54  133 606 083,20 299 610 506,34 Derivado: CCIRS Perna a pagar 220 103 000,00 86 496 916,80   Perna a receber (a) 213 113 589,54 -  Saldo líquido do CCIRS (despesa) 6 989 410,46 86 496 916,80  Despesa orçamental 220 103 000,00 220 103 000,00 299 610 506,34 (a) Despesa paga em JPY, contravalor em euros apurado com a taxa de câmbio do BCE, do dia da operação. Fonte: IGCP e CGE/2014. Constata-se que não há diferenças a apontar quanto ao valor da despesa orçamental. Já no que respeita aos valores contabilizados na CGE, quer para a amortização do instrumento de financiamento quer nas pernas do CCIRS, verifica-se que:  No que respeita ao CCIRS, o mapa n.o 52 não apresenta os fluxos de despesa e de receita deste instrumento, dado que se realizaram dois movimentos (pagamento e recebimento) e naquele mapa apenas figura um valor, que não é o que resulta do saldo líquido apurado nas duas pernas do derivado. Assim, os fluxos efetivos deste CCIRS, não são apresentados na CGE nem de forma individualizada nem pelo seu saldo líquido.                                                      1  Mapa XXIX da CGE.  115
147Tribunal de Contas Quadro 30 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI) (em milhões de euros) 31/12/2013 31/12/2014 Variação Designação Montante Estrutura (%) Montante Estrutura (%) Total % Dívida de médio e longo prazo 169 077,4 91,0 182 405,0 92,8 13 327,7 7,9 Empréstimos 72 594,3 39,1 80 130,0 40,8 7 535,7 10,4 Empréstimos PAEF              MEEF 22 100,0 11,9 24 300,0 12,4 2 200,0 10,0  FEEF 26 077,7 14,0 27 328,3 13,9 1 250,6 4,8  FMI 23 887,2 12,9 27 377,1 13,9 3 489,9 14,6 Outros (BEI e Casa do Douro) 529,5 0,3 1 124,6 0,6 595,1 112,4 Títulos 96 483,1 51,9 102 275,1 52,0 5 792,0 6,0  OT 82 465,9 44,4 79 856,4 40,6 -2 609,5 -3,2  CEDIM 135,5 0,1 132,2 0,1 -3,4 -2,5  CT 2 025,7 1,1 5 047,2 2,6 3 021,5 149,2  CA 10 131,9 5,5 12 141,9 6,2 2 010,0 19,8  Outros (BOND, FRN) 1 710,5 0,9 5 083,4 2,6 3 372,9 197,2  Consolidados e CRP 13,6 0,0 14,0 0,0 0,5 3,4 Dívida de curto prazo 16 740,6 9,0 14 215,4 7,2 -2 525,1 -15,1 Títulos        BT 16 052,5 8,6 13 523,7 6,9 -2 528,8 -15,8  CEDIC 602,9 0,3 691,7 0,4 88,8 14,7 ECP dos quais em: 85,1 0,0 0,0 0,0 -85,1 -100,0   EUR 78,2 0,0 0,0 0,0 -78,2 -100,0   USD 6,9 0,0 0,0 0,0 -6,9 -100,0 Total dív. direta consolidada 185 817,9 100,0 196 620,5 100,0 10 802,6 5,8 Locação financeira  0,03 0,0 0,0 0,0 0,0 - Total consolidado  185 817,9 100,0 196 620,5 100,0 10 802,5 5,8 Constata-se que o peso da dívida pública de curto prazo diminuiu 15,1% e o seu peso no total da dívida, passou de 9%, em 31/12/2013, para 7,2%, em 31/12/2014, ascendendo nesta data a € 14.215,4 M. Por seu turno, a dívida de médio e longo prazo aumentou 7,9% e, em 31/12/2014, representava 92,8% do total da dívida. Estes valores respeitam, no essencial, à dívida direta do Estado, gerida pelo IGCP, mas em 31/12/2013 havia também uma dívida por recurso a locação financeira, da 1responsabilidade do CES .  De seguida faz-se a análise da evolução da dívida pública (SI), em valores consolidados, destacando os instrumentos de financiamento mais representativos. Dívida de médio e longo prazo No final de 2014, cerca de 59,2% da dívida pública total (valores consolidados) era relativa a 2instrumentos de dívida titulada  e 40,8% a empréstimos, com as OT a representarem cerca de 40,6% do total dívida, não obstante o stock das OT ter diminuído, € 2.609,5 M, quando comparado com o final de 2013. Por sua vez, em 31/12/2014, os empréstimos do PAEF representavam 40,2% daquele total, e foram, mais uma vez, a principal fonte individual de financiamento. Para além dos empréstimos do PAEF, também a dívida a retalho, representada por CA e CT, voltou a aumentar o seu                                                      1  Ver ponto 4.1.1 deste Parecer. 2  Inclui títulos de curto prazo, bem como de médio e longo prazo.  119
151Tribunal de Contas 4.1.2. Dívida direta dos SFA 4.1.2.1. Stock nominal e fluxos financeiros São 27 as entidades integrantes deste subsector com passivos financeiros tais como créditos, títulos, 1locações ou derivados financeiros, em 2014 . Destas, as mais significativas são empresas que foram reclassificadas como serviços autónomos e integradas no Orçamento do Estado, designadamente DEFLOC - Locação de Equipamentos de Defesa, SA, DEFEARLOC - Locação de Aeronaves Militares, SA, Empresa de Meios Aéreos, SA, ENATUR - Empresa Nacional de Turismo, SA, Estradas de Portugal, SA, Metropolitano de Lisboa, SA, Metro do Porto, SA, Parque Escolar EPE, PARUPS, SA, PARVALOREM, SA, Rede Ferroviária Nacional - REFER, EPE, Rádio, Televisão de Portugal, SA, SOFLUSA - Sociedade Fluvial de Transportes, SA, e TRANSTEJO - Transportes Tejo, SA.  Quadro 31 – Valor nominal do stock da dívida (SFA) (em milhões de euros) Valor nominal apurado Variação  Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Montante % Empréstimos 17 044,2 15 521,3 -1 522,9 -8,9 Títulos 8 131,8 7 745,3 -386,5 -4,8 Locação financeira 319,0 296,6 -22,4 -7,0 Total 25 494,9 23 563,2 -1 931,8 -7,6 Fonte: Inquérito aos SFA. Com base no inquérito efetuado, concluiu-se que o valor nominal do stock da dívida era de € 25.494,9 M em 31/12/2013 passando a € 23.563,2 M em 31/12/2014 (valores não consolidados), isto é, diminuiu € 1.931,8 M (7,6%). Esta evolução compreende reduções em todos os tipos de dívida. Das 27 entidades, oito representam 97% dos passivos em questão, Estradas de Portugal, Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Parque Escolar, PARUPS, PARVALOREM, e Rede Ferroviária Nacional - REFER, e, destas, as três do sector dos transportes representam 57% desses mesmos passivos. Quadro 32 – Empréstimos, títulos e locações financeiras – principais SFA (em milhões de euros) Valor nominal apurado Variação  Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Montante % Estradas de Portugal 3 187,6 2 534,5 -653,1 -20,5 IHRU 278,3 224,7 -53,6 -19,3 Metro do Porto 3 176,6 3 217,4 40,8 1,3 Metropolitano de Lisboa 4 280,8 3 823,4 -457,4 -10,7 PARUPS 1 367,2 1 372,8 5,6 0,4 PARVALOREM 4 151,3 4 184,0 32,8 0,8 Parque Escolar 1 140,0 1 125,4 -14,6 -1,3 REFER 7 160,9 6 417,9 -743,00 -10,4 Total 24 742,8 22 900,2 -1 842,6 -7,4 Fonte: Inquérito aos SFA.                                                      1  O subsector integra ainda o FRDP que, não tendo passivos, tem despesa com juros e amortizações de passivos.   123
152PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Para além da dívida resultante de créditos, títulos e locações financeiras, 6 entidades deste subsector detinham contratos de derivados financeiros cujo justo valor passou de € -1.120,1 M em 31/12/2013 para € -1.360,6 M em 31/12/2014, isto é, diminuiu € 240,6 M (21,5%), como se pode ver no quadro seguinte. As operações mais significativas registam-se na Metro do Porto e na Metropolitano de 1Lisboa. Parte delas está em contencioso  e não originaram despesas em 2014. Caso o resultado das ações judiciais em curso venha a ser desfavorável às empresas, as quantias a pagar poderão vir a ser bastante elevadas. Para 2014, apuraram-se despesas líquidas com juros no valor de € 20,5 M e receitas com passivos financeiros no valor de € 0,2 M nas operações de derivados para cobertura de riscos de operações de financiamento (Metro do Porto, Metropolitano de Lisboa, REFER, RTP e TRANSTEJO), e despesas líquidas no valor de € 4,4 M nas operações de derivados que não se destinavam à cobertura de riscos de operações de financiamento (PARVALOREM). Quadro 33 – Evolução da dívida representada por derivados (SFA) (em milhões de euros) Justo valor Variação  Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Montante % Metro do Porto -411,9 -535,2 -123,3 -29,9 Metropolitano de Lisboa -652,9 -809,7 -156,8 -24,0 PARVALOREM 0,4 0 -0,4 -100,0 REFER 3,4 0 -3,4 -100,0 RTP -62,5 -18,4 44,1 70,6 TRANSTEJO 3,4 2,7 -0,8 -22,4 Total -1 120,1 - 1 360,6 -240,6 -21,5 Fonte: Inquérito aos SFA. * *     * O inquérito permitiu, ainda, apurar o valor do serviço da dívida que diverge significativamente do apresentado na CGE/2014. Por um lado, as receitas de capital com passivos financeiros estão sobreavaliadas em 52,9% porque, na Conta, a receita de aumentos de capital dos SFA foi tratada como 2receita de passivos financeiros , embora esta rubrica apenas abranja “receitas provenientes da emissão de obrigações e de empréstimos contraídos a curto e a médio e longo prazos”. Desta opção resultou num empolamento da receita com passivos financeiros no valor de € 1.246,2 M.                                                       1  As empresas suspenderam os pagamentos relativos a um conjunto de contratos de derivados, invocando a sua invalidade. A contraparte não aceitou a decisão e interpôs ações judiciais cujo desfecho não é, ainda, previsível. 2  Em 2013, verificou-se que este tipo de receita foi igualmente mal classificada como passivos financeiros. 124
157Tribunal de Contas reduções € 12,5 M na Metropolitano de Lisboa, € 6,3 M na Metro do Porto, € 1,9 M no ISCTE e € 1,5 M na RTP.  4.1.3. Dívida direta consolidada do Estado Procedendo à consolidação com base nos valores apurados no inquérito, nas Instruções n.o 1/2008-2.a Secção, bem como em informação prestada pelo CES e pelo IGCP, verifica-se que o valor nominal da dívida consolidada do Estado passou de € 200.381,5 M em 31/12/2013 para € 210.146,8 M em 31/12/2014. Esta variação incorpora uma diminuição no subsetor dos SFA (-7,1%) e um aumento no dos SI (5,8%). Por outro lado, o peso da dívida dos SFA no total da dívida consolidada reduziu-se de 7,3% em 31/12/2013 para 6,4% em 31/12/2014. Quadro 36 – Valor nominal do stock da dívida consolidada do Estado (em milhões de euros) Valor nominal apurado Variação  Em 31/12/2013 Em 31/12/2014 Total % Dívida consolidada dos SI (1) 185 818,0 196 620,5 10.802,5 5,8 Dívida consolidada dos SFA (2) 14 563,5 13 526,3 -1.037,2 -7,1 Dívida consolidada do Estado (1)+(2) 200 381,5 210 146,8 9 765,3 4,9 Fonte: CGE2014, inquérito aos SFA, Instruções n.o 1/2008-2.a Secção, relativas ao património financeiro do Estado e IGCP.  129