22 DE JUNHO DE 2018 11 Elaborada por: Maria Jorge Nunes de Carvalho (DAPLEN), Nuno Amorim (DILP), Luís Filipe Silva (Biblioteca), Filipe Luís Xavier e Ângela Dionísio (DAC) Data: 17 de abril de 2018  I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa A iniciativa legislativa, ora apresentada pelo grupo parlamentar (GP) do PCP, visa a redução dos encargos públicos com as parcerias público-privadas (PPP), propondo que numa primeira fase, durante o ano de 2018, o Estado transfira para as concessionárias das PPP apenas as receitas que arrecadar pelas concessões (portagens, taxas moderadoras, etc.) acrescidas das verbas que garantam a manutenção dos postos de trabalho e as despesas de funcionamento, necessários à prestação do serviço de cada concessionária. Fixa também como objetivo a reversão para o Estado dos contratos de PPP. Em síntese, consideram os proponentes da iniciativa que estes contratos são contrários ao interesse público e que: a) a reversão para o Estado da exploração e do investimento público é «a única forma de garantir um equilíbrio entre a sustentabilidade financeira do Estado com as infraestruturas rodoviárias e o investimento e manutenção da rede viária nacional necessários ao desenvolvimento do País»; b) no setor da saúde, as PPP têm servido para a substituição do investimento público em prejuízo do interesse nacional e dos utentes, desviando os recursos públicos dos Orçamentos do Estado em benefício de grupos económicos; c) na área da Administração Interna, nomeadamente com o SIRESP, também os contratos das PPP se revelaram perniciosos. O conceito de PPP encontra-se, pela primeira vez, definido no ordenamento jurídico no Decreto-Lei n.o 86/2003, de 26 de abril, um dos diplomas de referência no enquadramento legal das PPP, tema que será desenvolvido mais adiante no ponto III deste relatório. De entre as várias definições adotadas por organismos internacionais, destacamos a da OCDE que define PPP como «acordos entre o setor público e uma ou mais entidades privadas, no qual as últimas prestam um serviço que corresponde aos requisitos definidos pelo Governo e que, simultaneamente, geram lucro para os acionistas, dependendo estes dois requisitos dos riscos alocados a cada parte». Importa referir que as PPP em Portugal começam a ser utilizadas na década de 90 como modelo de financiamento privilegiado de estruturas rodoviárias e, mais tarde, de equipamentos coletivos com particular destaque para os hospitais. Mas foram também utilizadas em projetos de menor dimensão, como por exemplo no financiamento de equipamentos coletivos municipais. Essencialmente, as PPP surgem como um modelo alternativo de financiamento das infraestruturas públicas (orientadas para a satisfação de necessidades coletivas), correspondendo a contratos de longo prazo que envolvem o financiamento total ou parcial do projeto1. Os vários relatórios já elaborados sobre esta temática são unanimes em reconhecer que, apesar dos méritos deste modelo no desenvolvimento das infraestruturas, os custos das PPP têm tido um impacto orçamental significativo. Com efeito, o nível de encargos já suportados pelo setor público, bem como as projeções de encargos futuros com estas parcerias oneram a sustentabilidade das contas públicas embora o modelo de remuneração seja distinto entre parcerias e se possa defender que algumas parcerias até geram receita. Porém, no curto prazo, existe um incentivo para adotar as PPP. Por exemplo, Sarmento (2017) alude à «tentação orçamental» que se sustenta na possibilidade de adiar o ónus orçamental transferindo a despesa pública (encargos das PPP) para o futuro2. Num relatório recentemente publicado pelo Tribunal de Contas Europeu, sobre parcerias público-privadas na UE refere-se que o Reino Unido, França, Espanha, Portugal e Alemanha, que executaram projetos correspondentes a 90% do valor global do mercado europeu de PPP no período de 1990-2016. Neste relatório, que apresenta os resultados 12 projetos PPP auditados em 4 países da UE (França, Grécia, Irlanda e Espanha), foram identificados alguns riscos e debilidades dos processos de PPP, cujas conclusões3 não diferem 1 As PPP estão orientadas para os resultados: os cash flows gerados pelo projeto devem assegurar o pagamento do serviço da dívida sendo que o parceiro privado deve assumir uma parte significativa dos riscos. 2 Não consolidando no perímetro das contas nacionais, não há (no curto prazo) agravamento do défice orçamental ou da divida publica. As PPP têm constituído um mecanismo alternativo para ultrapassar as restrições orçamentais, tendo dado origem a fenómenos de «desorçamentação». 3 Que se resumem de seguida: a) a adjudicação de grandes projetos de PPP aumentou o risco de concorrência insuficiente; b) atrasos significativos na construção e derrapagens nos custos; c) o parceiro público ficou desprotegido face às estimativas excessivamente otimistas da evolução da procura (de utilização futuras das infraestruturas planeadas); d) a repartição dos riscos foi frequentemente inadequada,