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Quanto às principais inovações em matéria de organização da jurisdição administrativa e fiscal, já de passagem falámos de uma delas, a criação do tribunal central administrativo, cuja razão de ser se prende, sobretudo, com a urgente desconcentração de processos, quer nos tribunais administrativos de círculo, quer na 1.a secção do Supremo Tribunal Administrativo, com a correspondente desconcentração, ascendente e descendente, de competências e sua reunião neste novo órgão.
Compreende-se que o Governo tenha querido aliviar os tribunais administrativos de círculo sem recorrer à criação de outros tribunais administrativos de círculo no continente, o que viria apenas aumentar a sobrecarga de recursos jurisdicionais sobre o Supremo Tribunal Administrativo; compreende-se igualmente que não tenha querido aliviar o Supremo Tribunal Administrativo à custa dos tribunais administrativos de círculo, através da transferência de competências que, logicamente, lhe pertencem por razões que se prendem, umas, com a qualidade do autor do acto e, outras, com a própria natureza do mesmo.
Pensamos, porém, que a proposta de lei padece de uma certa tibieza, sendo desejável que se tivessem extraído mais algumas conclusões - e esperamos que, se aprovada esta autorização legislativa, daí se extraiam essas conclusões - da importante premissa que é a criação deste novo órgão jurisdicional.
Entendemos, nomeadamente, que a proposta deveria consagrar, inequivocamente, o tribunal central administrativo como instância intermédia de recurso, na sequência, aliás, do que aqui já foi dito por vários Sr. Deputados, nos casos em que se prevê a existência de alçadas, e articular satisfatoriamente estes factores com o princípio do duplo grau de jurisdição.
Tratar-se-ia, em suma, de aproximar significativamente a jurisdição administrativa e a jurisdição cível, em particular no domínio das acções sobre contratos administrativos e responsabilidade civil, prevendo-se a existências de três graus de jurisdição, cabendo ao novo tribunal o mesmo papel que, na jurisdição cível, é desempenhado pelo tribunal da relação, e estabelecendo-se a indispensável correspondência em termos de alçada e sucumbência.
Sr. presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça: A criação do tribunal central administrativo é, a nosso ver, a grande aposta desta reforma e por isso a ele nos referimos em particular.
Não queremos, com isto, retirar importância às restantes inovações presentes nesta proposta de autorização legislativa, mas não deixamos de sentir que a sua previ-
29280I SÉRIE-NÚMERO 88são se fundamenta na necessidade de coerência do sistema e que a maior parte delas participa da característica de ser consequência mais ou menos directa e imediata de tal aposta.
Concluiremos dizendo que a apreciação global que fazemos da proposta é positiva e que esperamos poder vir a pronunciar-nos dentro do mesmo registo sobre os restantes diplomas que compõem esta reforma da organização jurídico-processual do contencioso administrativo e fiscal, seja qual for o governo que a venha a concluir.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Correia Afonso): - Srs. Deputados, não havendo mais inscrições, está encerrado o debate relativamente à proposta de lei n.o 131/VI.
Vamos interromper agora os nossos trabalhos, que serão retomados às 15 horas e 15 minutos.Está suspensa a sessão.Eram 13 horas e 15 minutos.Após o intervalo, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Adriano Moreira.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos reiniciar a sessão.Eram 15 horas e 40 minutos.Passamos à discussão conjunta da proposta de lei n.o 132/VI - Autoriza o Governo a alterar o Decreto-Lei n.o 448/91, de 29 de Novembro (Aprova o regime jurídico dos loteamentos urbanos) e do projecto de lei n.o 592/VI - Processo de reconversão das áreas urbanas de génese ilegal (PSD, PS e PCP).
Para fazer a apresentação da proposta de lei, tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território.O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território (Valente de Oliveira): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta de lei de autorização legislativa que apresentamos visa conferir maior fluidez, transparência e responsabilidade a um processo que tem tendência a ser moroso e opaco.
Ora, em todos os sectores, precisamos de garantir que não haja entraves que penalizem a iniciativa, nem delongas que atrasem a fruição de benefícios ao nosso alcance.
Com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 448/91, de 20 de Novembro, operou-se uma profunda reformulação do regime de licenciamento municipal das operações de loteamento e das obras de urbanização, que vigorava desde 1984. Tornou-se o regime mais coerente e promoveu-se uma articulação mais consequente entre a concepção geral do sistema de ordenamento do território e a maneira de concretizar as operações de ocupação do espaço.
Surgiram, entretanto, algumas situações pontuais que reclamam clarificação e interpretação jurídica que não deixe dúvidas.
A arquitectura geral do diploma não sofre alterações, nem as opções de fundo que ele consagra. É conveniente, porém, que, em relação aos aspectos mais inovadores da adaptação, se explicite o entendimento que deles temos, não deixando margem para interpretações subjectivas que desvirtuem a lógica do conjunto.
Sucede, por outro lado, que, no princípio deste ano, foram aprovadas alterações ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, visando desburocratizar e simplificar os trâmites do procedimento administrativo, por via da diminuição da intervenção da Administração e de uma responsabilização acrescida dos demais intervenientes no processo. Essas alterações têm-se revelado eficazes e receberam bom acolhimento por parte das entidades públicas e privadas a quem se destinavam.
Acontece que as situações que reclamam clarificação, no domínio da aplicação do novo regime jurídico do licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização, são, na sua maioria, semelhantes a outras que foram devidamente esclarecidas pelas alterações introduzidas ao regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares.
Por isso e dado que as soluções encontradas, a este respeito, se têm revelado satisfatórias, decidimos promover uma aproximação dos regimes, adaptando ao licenciamento dos loteamentos e obras de urbanização as regras pertinentes previstas para o licenciamento de obras particulares.
Desse modo, ir-se-á consolidando uma forma coerente de abordagem dos problemas, que assenta em procedimentos semelhantes para resolver questões de natureza semelhante.
As principais alterações que nos propomos fazer no regime de licenciamento de operações de loteamentos urbanos e de obras de urbanização são várias.
Em primeiro lugar, propomo-nos alterar o regime do direito dos particulares à informação, consagrando a figura do «pedido de informação prévia», já existente no quadro do licenciamento de obras particulares e que consiste na possibilidade conferida aos administrados de obterem da Administração uma informação acerca da viabilidade de realizarem uma determinada operação de loteamento. A diferença entre o novo regime e o do direito à informação já consagrado no Decreto-Lei n.o 448/91 é a de que esta informação prévia é vinculativa, pelo prazo de um ano, para a entidade que a emite.
Está, assim, clara a vontade de não fazer perder tempo aos promotores e de lhes permitir gerir com segurança a sua actividade. O valor dos terrenos poderá, pois, ser aferido de modo mais preciso, em função da ocupação permitida, reduzindo-se ou mesmo acabando com as operações de carácter especulativo de comprar no eseuro, para depois forçar, ao fim de muito tempo de exposições, de insistências, de pressões e sabe-se lá de que mais, o licenciamento de uma ocupação desajustada, nomeadamente no conjunto urbano em que se insere. Estará também, desse modo, mais garantida a posição dos proprietários dos terrenos, mais facilitada a actividade dos promotores de boa-fé e mais clarificada a actuação da Administração.
Em segundo lugar, propomo-nos reformular o regime dos encargos a suportar pelos promotores das operações de loteamento e de obras de urbanização, estabelecendo que devem ser equivalentes à efectiva tradução dos encargos suplementares determinados pela operação de loteamento para reforço ou nova construção de infra-estruturas.
Acabar-se-á, desse modo, com a fixação de compensações que nada têm a ver com a operação em causa, as quais são objecto de queixas veladas ou explícitas e não permitem tornar totalmente transparente uma acção que tem sempre de o ser, mesmo quando as compensações se traduzam em benefícios reais para a comunidade no seu conjunto.
17 DE JUNHO DE 1995 2929Independentemente da questão da definição do ponto de vista a partir do qual são apreciados esses benefícios, coloca-se a da aferição dos custos, que têm de ser articulados pelos promotores, com os benefícios das operações que pretendem levar por diante.
A identificação de todas as parcelas dos custos que tenham a ver com dinheiros ou interesses públicos impõe-se e o estabelecimento de valores justos para os encargos a suportar pelos promotores representa a melhor maneira de estimular a sua intervenção no desenvolvimento urbano.
Trata-se, assim, de dar um novo passo no sentido da objectivação dos encargos, não fazendo os promotores pagar mais do que o devido nem os cofres públicos prescindir de contribuições que reflictam o acréscimo de custos com que a colectividade irá ter de arcar.
A terceira alteração que propomos é a de reforçar o regime de garantias contenciosas dos particulares, atribuindo competências às associações representativas do sector para accionar meios contenciosos de defesa dos promotores, aos tribunais administrativos para intimar as câmaras municipais à emissão do alvará, nos casos em que se tenha verificado o deferimento tácito da licença, e a promover as consultas a entidades exteriores ao município que, legalmente, se tenham de pronunciar e, finalmente, a capacidade substitutiva do alvará à sentença que haja intimado a câmara municipal a proceder à emissão do mesmo.
Numa ocasião em que se fala tanto do reforço dos direitos dos cidadãos face a uma administração central ou local, que, alegadamente, exibiria tendências autistas e propensões para uma auto-suficiência arrogante, esta é uma forma de patentear que o que se pretende é exactamente o contrário: a Administração é que está ao serviço do cidadão e não é este que tem de se aproximar da primeira, reverente e de chapéu na mão!...O Sr. Carlos Pinto (PSD): - Muito bem!O Orador: - Este grupo de alterações tem, assim» como fito facultar aos particulares um meio expedito para fazerem valer os seus direitos, através de um mecanismo já previsto na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos: a «intimação para um comportamento». As adaptações agora introduzidas permitem que este mecanismo seja usado em relação ao licenciamento de operações de loteamentos urbanos e obras de urbanização.
Por outro lado, alarga-se a legitimidade processual às associações representativas do sector em causa, permitindo-lhes substituírem-se aos promotores na defesa dos seus direitos, o que não era permitido na actual versão do diploma.
É com medidas como esta que se traduz, na prática, a vontade, tantas vezes enunciada, de reforçar o papel da sociedade civil.
Em quarto lugar, propomos o estabelecimento de regras claras em relação à responsabilização dos intervenientes no processo de licenciamento, designadamente qualificando como ilegalidade grave, para efeitos de aplicação da lei da tutela administrativa, a exigência, por pane dos órgãos administrativos, de contrapartidas, compensações ou donativos não previstos na lei como condição do licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização.
Já comentei a conveniência de fazer provisões nesse sentido e numa ocasião em que se pretende, muito justamente, assegurar a maior transparência na acção de todos os agentes públicos, as novas regras contribuem para reduzir a margem de subjectividade de que padecem todas as coisas que comparam sectores não facilmente comparáveis entre si.
Sei bem que, na maior parte dos casos, as compensações visam o acréscimo do bem-estar colectivo de uma comunidade ou o seu progresso, mas, além de serem numerosas as queixas apresentadas por particulares que se sentem explorados e coagidos, de forma oportunista, é bom que não se subverta um programa de acção, estabelecido e devidamente aprovado, por intromissões casuísticas que podem ser muito espertas mas escapam a procedimentos que, pela sua própria natureza, não podem deixar de ser muito formais.
A quinta alteração proposta vai no sentido de explicitar que a câmara municipal só pode aplicar a taxa por realização de infra-estruturas urbanísticas nas situações em que a realização da operação de loteamento ou de obras de urbanização implique a execução, a seu cargo, das referidas infra-estruturas.
Esta alteração vai também na direcção de tornar menos dispendiosas as operações de loteamento e as obras de urbanização e de fazer reflectir sobre os promotores somente aquilo que represente um acréscimo de encargos para os órgãos da Administração. Não queremos, obviamente, penalizar estes, mas não podemos passar sem a contribuição dinâmica dos primeiros, nem deixar que o produto final, as habitações, veja o seu custo inflacionado por via de alcavalas que pouco têm a ver com o que efectivamente custa produzi-lo.
Como se sabe, de todos os bens de que as famílias precisam para levar uma vida condigna e confortável, a maioria tem vindo a decrescer na importância relativa do seu custo face ao rendimento do agregado familiar, menos a própria habitação. Por isso, impõe-se aproveitar todas as oportunidades para «domesticar» uma evolução que, se não for contrariada, acabará por trazer consequências que extravasarão, facilmente, a esfera individual para adquirir contornos sociais muito complexos e de reflexos muito prolongados no tempo.O Sr. Joaquim da Silva Pinto (PS): - Sim, senhor!O Orador: - A sexta alteração proposta é uma alteração importante mas que é de mero bom senso e menor, sob o ponto de vista material, e é a seguinte: a dispensa de reapreciação de documentos que permaneçam válidos, em caso de novo pedido de licenciamento que se siga a uma rejeição liminar ou no caso de pedido de alteração de especificações de um alvará. Trata-se de uma medida de desburocratização que se explica por si própria.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, tudo quanto acabo de expor tem intenções evidentes: clarificar e objectivar procedimentos; conferir estabilidade ao quadro de actuação dos muitos intervenientes no processo de urbanização, de modo a que eles possam tomar decisões que reclamam sempre muito tempo para preparar e executar; garantir direitos reforçados aos cidadãos face à Administração, que deve estar ao seu serviço; estabelecer uma proporcionalidade dos encargos em relação aos benefícios que cada um colhe e também em relação ao que efectivamente custam as operações em que têm de se envolver para levar a cabo as suas iniciativas; responsabilizar cada um, cada vez mais e em consonância com o grau de autonomia acrescida de que passa a usufruir; e aproveitar todas as oportunidades para desburocratizar, o que tem de ser um imperativo numa sociedade que quer ser moderna e
2930 I SÉRIE-NÚMERO 88que tem de competir com outras muito eficientes no funcionamento das suas máquinas administrativas.
O pedido de autorização legislativa que tenho a honra de apresentar à Assembleia respeita a alterações que se irão traduzir, a breve trecho, em benefícios expressivos para todos os cidadãos que precisam de casa e para os promotores que a essa necessidade se propõem responder.
A matéria quase parece do foro da mecânica administrativa de rotina, mas não é! O que proponho beneficia, naturalmente, da observação atenta que fizemos da prática directa deste sector e do que está já a acontecer no domínio paralelo do licenciamento municipal de obras particulares.
Temos, assim, boas razões para crer que as adaptações que vos propomos se hão-de repercutir, de forma positiva, no nível de bem-estar dos portugueses.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, a questão fundamental que lhe quero colocar, neste momento, tem a ver com o seguinte: o Sr. Ministro, na sua intervenção, referiu tendências arrogantes e autistas, que são atribuídas ao Governo, e a situação concreta desta proposta de lei como um exemplo de que elas não se verificariam.
No entanto, a verdade é que, quando olhamos para o texto da proposta de lei, temos uma extrema dificuldade em saber aquilo que o Governo verdadeiramente pretende e, em alguns aspectos, a intervenção do Sr. Ministro não foi completamente esclarecedora.
É de bom tom, e diria até que se tornou um dever de cortesia, fornecer o texto dos próprios decretos-leis que o Governo pretende aprovar ou, pelo menos, informações mais claras acerca dos regimes jurídicos que o Governo pretende.
Ora, nesta matéria, no n.o 2 do artigo 2.o, encontramos, por exemplo, na alínea a), uma referência ao regime do direito à informação, na alínea b) uma referência ao regime dos encargos, na alínea d) uma referência ao estabelecimento do regime da responsabilidade, mas não fica claro, perante esta Assembleia, designadamente em face do texto da proposta de lei, qual o sentido exacto dos regimes que o Governo pretende aprovar.
De resto, como o Sr. Ministro bem sabe, nos termos do Regimento da Assembleia da República, é obrigatória a consulta da Associação Nacional de Municípios, quando se trate de projectos ou propostas de lei que digam respeito às autarquias locais.
Nesta situação concreta, o Governo, efectivamente, fez uma consulta e a Associação Nacional de Municípios respondeu como não poderia ter deixado de responder, isto é, que não sabe exactamente o que o Governo pretende com a alteração ao regime do direito de informação. Os termos usados por aquela Associação são concretamente os de que «não se alcança o sentido desta alínea da autorização legislativa».
Por outro lado, quando se refere, por exemplo, à reformulação do regime em matéria de encargos decorrentes dos trabalhos a realizar para reforço de infra-estruturas, é afirmado que «não se alcança que sentido pode ter a reformulação do regime».
Noutro momento, quando se refere, por exemplo, uma matéria particularmente importante, afirma-se o seguinte: «se a intenção do legislador foi acabar com o regime previsto no referido artigo 16.o, parece ser de rejeitar, liminarmente, tal hipótese». Isto é, também aqui a posição da Associação Nacional de Municípios aparece no condicional, porque o Governo resolveu fazer uma consulta às autarquias locais, designadamente àquela Associação, mas não se deu ao trabalho de informar sobre aquilo que verdadeiramente pretendia com a apresentação desta proposta de lei.
Assim, a primeira questão que se pode colocar é a seguinte: o Governo, por acaso, considera que cumpriu o dever de consultar a Associação Nacional de Municípios, ao proceder à consulta nestes termos? A resposta clara a esta questão vai em sentido negativo.
A outra questão, que não é igualmente pouco importante, é a seguinte: o Sr. Ministro, ao penalizar os municípios, designadamente em matéria de custos de infra-estruturas e de contrapartidas, tem a garantia de que está efectivamente a diminuir o custo da habitação ou não estará, pura e simplesmente, a aumentar os custos dos municípios e os lucros dos loteadores?
Se o Sr. Ministro tiver a certeza sobre esta matéria, prometo que lhe dou um prémio, porque é um verdadeiro milagre poder ter uma certeza deste tipo.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Não tem! Não tem!O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Correia Afonso.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território, entre outros aspectos desta proposta de lei, julgo que devo realçar dois que, na minha perspectiva, são muito positivos, sendo o primeiro o facto de o pedido de informação passar, depois, a constituir um direito adquirido do proprietário. Isto acaba com uma situação que era comum na maior parte dos municípios e que se traduzia sempre na imprevisibilidade da situação seguinte.
O outro aspecto é a proibição de pagamento de contrapartidas e compensações neste processo de licenciamento de obras ou de urbanização. Acaba, assim, a negociação lateral, que não era pública nem transparente mas, infelizmente, era prática corrente nos nossos municípios.
Estes aspectos, na minha perspectiva, vão contribuir para uma moralização deste processo e também para que acabem, de uma vez por todas, as prepotências e as arbitrariedades que normalmente ocorriam quando se processavam licenciamentos de obras ou de urbanizações.
Mas aquilo que quero perguntar ao Sr. Ministro tem a ver, fundamentalmente, com as leis sobre licenciamento de obras e processos de urbanismo, que são, hoje, um emaranhado e o intérprete e principalmente o utilizador vêem-se, por vezes, confundidos com aspectos que, para quem não é entendido, podem ser contraditórios.
Aliás, há quem defenda, e bem, um código do urbanismo- cito, por exemplo, o Juiz-Conselheiro Alves Correia, do Tribunal Constitucional -, em que se estabeleça a organização e a sistematização de todas as normas referentes a esta área de actividade. Seria um passo muito positivo para todos aqueles que se movem neste domínio.
Assim, a pergunta que lhe faço é a seguinte: no horizonte do Governo, com os passos sucessivos que tem dado nesta área do urbanismo e das obras, está em vista um código do urbanismo?O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para responder, se assim o entender, tem a palavra o Sr Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
17 DE JUNHO DE 1995 2931O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, antes de mais, agradeço as questões que me colocaram.
Sr. Deputado Luís Sá, naturalmente, fazemos as consultas nos termos em que entendemos serem suficientemente claros os objectivos que nos propomos e consideramos que aquilo que foi feito com a Associação Nacional de Municípios é suficientemente claro para se saber qual era a matéria em que queríamos legislar. Vimos agora ao Parlamento, que tem não só a proposta como os elementos de esclarecimento adicionais que dei durante um quarto de hora.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Tem coragem de dizer que foi há um quarto de hora!O Orador: - Sr. Deputado, durante um quarto de hora!
Com esses elementos, têm os Srs. Deputados a possibilidade de saber qual é o entendimento e o sentido das modificações que queremos introduzir. Estão, assim, justificados esses termos e passamos, agora, a uma fase em que, naturalmente, vamos elaborar o diploma adequado e nessa ocasião haverá novamente, como é de regra, uma consulta. Deste modo, ninguém está a querer furtar-se às consultas que são de regra e que temos feito, escrupulosamente, no passado.
Sr. Deputado Luís Sá, não queremos, de maneira nenhuma, penalizar os municípios em matéria de contrapartidas nem aumentar os lucros dos loteadores. O que queremos é dar uma clareza muito grande a todo o processo e, assim, não o queremos deixar ficar na mão de alguém que tem uma legitimidade parcial para tomar a seu cargo a negociação das contrapartidas quando há processos muito rigorosos para definir os programas de acção dos próprios órgãos municipais. Seguramente, haveria um desajustamento no plano de acção, de actividades, que se aprova, com todo o formalismo, numa sessão de câmara e numa sessão da assembleia municipal, se, depois, não envolvêssemos os órgãos legitimados para o fazer na apreciação de contrapartidas e de outro tipo de compensações.
Como se vê, há aqui um desajustamento em relação ao qual temos tido muitas queixas. Tem havido numerosíssimas queixas em relação ao sistema de compensações que são atribuídas sem entrar na regra geral de apreciação de uma actividade do município; porém, se, em relação a cada compensação, se repetisse todo o sistema de consultas e todo o formalismo de definição de uma actividade do município, isso era capaz de estar certo mas, nessa ocasião, toda a gente diria que era uma máquina demasiado pesada que estava em curso para resolver coisas pequenas. Sendo assim, façamos as coisas de uma maneara rigorosa, estabelecendo os termos em que há compensações e de que forma é que essas compensações são feitas.
Aliás, se seguiu atentamente aquilo que disse mo meu discurso verá que ninguém quer prejudicar os cofres públicos, mas o aumento de capacidade das infra-estruturas e as infra-estruturas que são construídas têm de ser devidamente aferidas e têm de ser pagas. Todavia, não se trata, de maneira nenhuma - e gostaria que isso ficasse bem claro -, de fazer com que os dinheiros públicos vão alimentar os lucros de privados mas, sim, de não dar pretextos para, a propósito de formas muito críticas :de compensações, que não têm o aval nem têm o processo formal de definição e de aprovação que os documentos fundamentais têm, se fazer outro tipo de compensações.
Sr. Deputado Correia Afonso, é evidente que está em marcha uma mudança grande de toda a prática do direito ligado ao urbanismo; ainda anteontem cá estive para falar do diploma quadro do ordenamento do território e é natural que estas afinações sucessivas, que vamos tendo e que têm determinado, como sabe, muitas publicações de juristas em matéria de Direito Administrativo, estejam a começar a consolidar-se, arranjando-se um lastro grande quer de conceitos quer de prática.
Ao mesmo tempo, porque se quer tornar mais rigoroso, mais transparente tudo isto, está a exigir-se, simultaneamente, maior competência aos planeadores, aos arquitectos, aos engenheiros e aos próprios juristas que tratam destes assuntos. Assim, é natural - e eu devo dizer que a nossa ideia é essa- que, progressivamente, se caminhe para uma codificação de tudo isto. Mas, enquanto não há uma razoável estabilização de uma prática que é completamente nova, caminhar para uma codificação é capaz de ser extemporâneo. Assim, seguramente dentro de poucos anos, suponho que estaremos em condições de «afinar» um código de urbanismo, mas temos de esperar que estes ajustamentos que vimos fazendo se consolidem e deixem ficar alguma doutrina, porque o que se está a fazer, parecendo que não, é uma grande inovação.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Srs. Deputados, antes de dar a palavra à Sr.a Deputada Leonor Coutinho, quero chamar a atenção da Câmara para o facto de estar em discussão conjunta a proposta de lei n.o 132/VI e o projecto de lei n.o 592/VI e de o Sr. Deputado António Costa ter prescindido do uso da palavra na apresentação deste projecto de lei, de que é autor.
Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Leonor Coutinho.A Sr.a Leonor Coutinho (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Neste momento vou-me pronunciar apenas sobre o pedido de autorização legislativa.
O Sr. Ministro vem aqui com um sentido da autorização legislativa bastante consensual, como sempre, ou seja, com a justificação de simplificar procedimentos, reduzir as formalidades e aumentar a respectiva celeridade, no que toda a gente estará de acordo. Porém, o que não se percebe é a razão por que o Governo, com objectivos que parecem tão claros, não conseguiu fazer um projecto de lei, tendo sido preciso o Sr. Ministro vir aqui, num quarto de hora, explicar aquilo que pretende. O Governo sabe ou não aquilo que quer? Se sabe, porque é que não apresenta o diploma? Se não sabe, parece-me que ao fim de 10 anos já é um bocado tarde!
Portanto, não me parece que seja muito correcto um pedido de autorização legislativa sobre esta matéria. Parece-me, em contrapartida, que o Governo deveria ter apresentado um projecto de lei dizendo exactamente aquilo que pretende.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Muito bem!A Oradora: - Assim, há matérias como a alínea a), acerca do direito à informação, e a alínea c), sobre o reforço das garantias contenciosas, que, obviamente, não põem qualquer problema. Mas já no que diz respeito a reformular os regimes de encargos, constantes das alíneas d) e e), não se sabe qual é o sentido em que o Governo pretende alterar e, pelos vistos, nem o próprio Governo sabe, na medida em que não nos apresentou um texto escrito sobre a matéria mas apenas intenções.
2932 I SÉRIE-NÚMERO 88Se se trata de pôr em causa que os loteadores paguem as infra-estruturas e façam as cedências para as utilizações colectivas necessárias à urbanização que estão & promover, evidentemente que isso será extremamente negativo, na medida em que já temos um urbanismo com infra-estruturas deficientes e com poucos equipamentos. Portanto, tudo o que seja no sentido de facilitar que essas infra-estruturas e equipamentos colectivos não sejam realizados ou que os seus encargos sejam passados para a administração local, evidentemente que não podemos estar de acordo, aliás, como também não podemos estar de acordo em que se penalize a administração local.
Pelos vistos, a própria Associação Nacional de Municípios tem dúvidas sobre este assunto. O Sr. Ministro diz que não se trata disso mas, na realidade, não nos apresentou um projecto de lei. Assim, não concordamos que em matérias como estas, que têm que ver com os processos de urbanização e com a administração local, o Governo proceda deste modo, sem mostrar o projecto de lei, pedindo um cheque em branco...O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - E um cheque em branco sem cobertura!A Oradora: - ... e, por isso, não concordamos com este pedido de autorização legislativa.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Srs. Deputados, para que não haja mal entendido, quero dizer que o projecto de lei n.o 592/VI vem da Subcomissão de Habitação e Telecomunicações, sendo subscrito pelos Srs. Deputados António Costa, João Matos, Luís e Sá e outros.
O Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira pediu a palavra para que efeito?O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Para uma interpelação à Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Sr. Presidente, talvez não tenha ficado claro para todos o que pretendia o meu camarada António Costa. Assim, devo esclarecer que aquilo que ele pretendia era não separar a apresentação do projecto da sua própria intervenção de fundo sobre o assunto. Trata-se de um problema de funcionamento do Plenário e não de não vir a fazer a apresentação do projecto, que será feita aquando da sua intervenção de fundo sobre o assunto.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Está assim corrigida a intenção do Sr. Deputado António Costa.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Em primeiro lugar e antes de me referir à proposta de lei de autorização legislativa, quero sublinhar a intervenção do Sr. Presidente e interpelação do Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira, tanto mais que este é um projecto que nos é particularmente querido pois é, provavelmente, uma ocasião relativamente rara que, com uma maioria do PSD, seja apresentado e aprovado nesta Câmara um projecto de lei que tem por base uma iniciativa do PCP, concretamente um projecto de lei, que julgamos irá resolver o problema de dezenas de milhar de pessoas.
Sobre esta proposta de autorização legislativa e para além daquilo que já referi, creio que é importante dizer o seguinte: nesta fase final da legislatura, temos sido confrontados com uma verdadeira catadupa de iniciativas por parte do Governo, algumas delas acompanhadas de projectos de lei e com um mínimo de esclarecimento, mas outras sem qualquer esclarecimento acerca daquilo que o Governo verdadeiramente pretende.
Ainda há dias, por exemplo, tivemos a oportunidade, a propósito das alterações a um diploma muito importante que está previsto na Constituição, o Código de Procedimento Administrativo, de colocar ao Governo a necessidade de criar um código de procedimento legislativo. E um código de procedimento legislativo porque o Governo está a actuar sistematicamente sem o devido respeito pela Assembleia da República nesta matéria.
Não pode ser pedido a qualquer bancada parlamentar - creio mesmo que nem é justo pedi-lo à própria bancada da maioria - um cheque em branco ao Governo sem que os contornos daquilo que verdadeiramente se pretende sejam claramente definidos, sobretudo numa matéria em que estamos a falar de autarquias locais. Aliás, há até um conjunto de eleitos autárquicos ou de antigos eleitos autárquicos que estão na bancada da maioria e que certamente gostariam de ter um melhor conhecimento daquilo que aprovam no momento em que dão uma autorização legislativa ao Governo numa matéria que, como é o caso dos loteamentos urbanos, tem uma grande importância nas finanças municipais, na gestão urbanística e sobretudo, como é sabido, nas áreas metropolitanas, em que a sua repercussão é muito grande.
Creio que é evidente para todos, pelo menos para muitos, que há uma tendência cada vez maior - está nos livros, nos manuais e vai adquirindo algum consenso na doutrina - para, além das regras gerais deverem ser uniformes para todos, existir uma garantia dos particulares. Nesse sentido, aprovaremos tudo o que seja reforçar o direito à informação, tudo o que seja reforçar a transparência, tudo o que seja reforçar as garantias contenciosas dos particulares perante a Administração pois, para nós, essa questão é evidente, como também é evidente e natural que haja determinadas matérias em que tem de haver & possibilidade de a Administração Pública (seja administração central, seja administração municipal) poder contratualizar com os particulares as decisões que toma.
Isto significa, naturalmente, ter a possibilidade de uma margem mínima de negociação, significa contratualizar decisões, sob pena, inclusive, de poder haver, eventualmente, investimentos que não se realizam ou, então, uma situação que é igualmente prejudicial e que é não garantir devidamente o interesse público porque as normas são tão gerais que não se adaptam às situações concretas.
Ora, neste caso, independentemente daquilo que o Governo promete legislar em matéria do regime de direito à informação, há outras matérias, designadamente o regime dos encargos decorrentes dos trabalhos a realizar para reforço de infra-estruturas, que nos deixam uma grande inquietação acerca daquilo que vai, verdadeiramente, ser legislado.
Perguntamos, por exemplo, se aquilo que é adequado para a Covilhã ou para Vila Nova da Barquinha o é também para os concelhos de Loures, de Oeiras ou de Cãs-
17 DE JUNHO DE 1995 2933cais. Provavelmente a resposta é não ou, então, 'que era preferível deixar uma margem contratual maior e permitir que os municípios, que têm uma legitimidade democrática - é uma legitimidade menor, é a da população que os elegeu, mas é uma legitimidade democrática -, continuem a ter a possibilidade de uma margem mínima de negociação com os loteadores, que não tem impedido os investimentos, em vezes de serem sujeitos a regras que, ainda por cima, não sabemos quais serão.
Um outro aspecto que quero assinalar é a alteração do regime de responsabilidade. Neste momento, sabemos que, em matéria de ilegalidade grave e, designadamente, em matéria de tutela, aquilo que está previsto é já altamente gravoso para os municípios. Há mesmo situações em que, podemos dizê-lo, se fosse aplicável ao Governo O regime de perda de mandato que é aplicável às autarquias locais, provavelmente já alguns ministros e secretários de Estado teriam perdido o seu mandato.
Portanto, a questão que se coloca nesta matéria é saber o que é que justifica o agravamento do regime de responsabilidade para o qual - e isto é sempre um bocado colocado na condicional, porque o Governo não clarifica o que verdadeiramente quer - esta proposta de lei parece apontar.
Quanto ao problema das taxas municipais pela realização de infra-estruturas urbanísticas, aquilo que é dito, designadamente na alínea e), ou seja, que só são devidas quando resultem de efectiva prestação de serviços pelo município, naturalmente pode ser um princípio justo, mas também temos de perguntar o que é, verdadeiramente, a realização de serviços pelos municípios. É a respeito daquele loteamento concreto ou é a respeito do loteamento do lado? Isto é, há determinados investimentos públicos que valorizam o projecto de um novo loteamento e - isto não é, de forma nenhuma, claro -, por esta via, pode o Governo estar a atentar contra os direitos municipais e, em última análise, estar a atentar contra o interesse público.
Portanto, lamentando, naturalmente, que não possamos acompanhar o Governo no seu entusiasmo por esta proposta de lei, não poderemos aprová-la, porque não damos um cheque em branco ao Governo e menos ainda podemos dá-lo quando, no fim de contas, a resposta que a Associação Nacional de Municípios Portugueses teve de dar à consulta que lhe foi feita foi que não sabia muito bem o que é que o Governo pretendia, sobre aquilo que o Governo pretendia tinha muitas dúvidas e não o podia aprovar.
Assim sendo, não poderemos deixar de votar contra, não só em homenagem ao poder local mas também aos próprios direitos da Assembleia da República, que tom de saber aquilo que verdadeiramente aprova quando dá uma autorização legislativa ao Governo.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: A intervenção que vou fazer é relativamente curta, como é curta a minha experiência de autarca municipal.
Na verdade, sou autarca nas Caldas da Rainha pela primeiro vez e tenho um ano de experiência do que lá se discute, do que lá se faz, do que lá se passa, que não
é muito diferente daquilo que deve passar-se noutros concelhos e noutras partes do nosso território.
Relativamente a esta questão dos loteamentos e da atribuição de alvarás, bem como à parafernália que rodeia essa matéria, eu não tenho dúvidas nenhumas: ao contrário do que aqui foi defendido pelo Sr. Deputado Luís Sá, acho que deve haver uma parte uniforme para o País. E assim deve ser porque, como se trata do aproveitamento dos solos, uma das riquezas que tem muito a ver com questões de ambiente, de salubridade, de defesa paisagística, da defesa da qualidade de vida, da defesa da ordem pública, da defesa de interesses superiores não apenas da colectividade municipal mas das colectividades em geral, onde cada município se integra, este problema merece um tratamento nacional em vez de um tratamento local ou territorial.
Mas isto de forma nenhuma quer dizer que a centralização ou a governamentalização - uma palavra que se tornou pejorativa, mas que nem sempre tem de sê-lo - abarque todas as matérias, de modo a não deixar respirar os próprios municípios nas matérias que lhes dizem directamente respeito e que eles estão em melhores condições de, no terreno, na sua área, compreenderem as coordenadas gerais que a legislação nacional deve lançar.
No entanto, o problema que se põe é o seguinte: o que é que devem ser as coordenadas nacionais dos loteamentos e dos licenciamentos e qual é a parte que deve caber aos municípios, não só para preencherem os quadros nacionais, legais, nesse matéria, mas para terem também um pouco de criatividade, poderem suprir as necessidades, as particularidades e as peculiaridades locais e terem uma voz directa e eficaz nesta matéria de loteamentos?
Quero com isto dizer que as câmaras municipais não podem ser meras executoras, meras intérpretes e aplicadoras da legislação nacional, porque a elas tem também de ser deixada a construção de normas, de soluções e de iniciativas, para melhoria dos objectivos legais a que toda a legislação, tanto nacional como local, deve sujeitar-se em matéria de licenciamento e aproveitamento do solo. Este é o primeiro problema.
O segundo problema que se coloca é o da corrupção, e, aqui, sejamos claros: se há matéria em que as câmaras, justa ou injustamente, são objecto de acusações, nem sempre provadas - as oposições gostam de dizer que o presidente da câmara é corrupto e as maiorias municipais costumam dizer que são as oposições que fazem os negócios e os atribuem depois às câmaras, porque também por lá passaram (este problema sempre existiu) -, não há dúvida nenhuma que o problema do loteamento e do aproveitamento dos solos é uma delas. No País, ele é considerado pela opinião pública e, principalmente, por aqueles que estão directamente interessados nos loteamentos, como uma das fontes do enriquecimento injusto dos autarcas, dos engenheiros, dos técnicos, dos gabinetes de urbanização, dos gabinetes de loteamento, dos gabinetes onde se fazem, onde se «cozinham» as plantas e os projectos que se levam para as câmaras. E o Sr. Ministro não desconhece que há empresas ligadas às câmaras de varias maneiras: Por vezes é a mulher que tem uma empresa que faz os projectos e que tem as melhores formas de lotear o terreno, outras vezes é o primo, o irmão, etc., mas é sempre do indivíduo que, dentro da câmara, tem o poder de decisão e que organiza o processo que será, depois, enviado ao presidente da câmara, quem está ligado, cá fora, a muitas empresas, as quais traduzem aquilo que o presi-
2934 I SÉRIE-NÚMERO 88dente da câmara gostaria de ver chegar-lhe para despacho, porque aquilo já vai bem feito cá de fora.
Ora o loteamento é uma da matérias sobre o qual existe a maior suspeita e aquele que leva a que os autarcas, bem ou mal, sejam apodados ou suspeitos de enriquecimento injusto à custa da concessão de alvarás.
Por isso mesmo, seria uma defesa para os autarcas a existência de uma legislação que os libertasse deste seu poder discricionário, de um princípio de legalidade que os libertasse do poder discricionário, porque isso dar-lhes-ia uma maior cobertura, uma espécie de armadura legal para dizerem que estão a cumprir a lei e não a seguir os interesses a cada momento levantados.
Ora bem, o pedido de autorização legislativa hoje em debate é tão vago que não sabemos que espécie de interesses quer prosseguir. Não sabemos se quer firmar um quadro legal nacional, que depois seja preenchido com as iniciativas e também com as normas legais locais, de modo a haver um quadro completo de loteamento antes de ser dado o alvará; não sabemos se é antes uma manobra - que não será vossa mas, sim, do próximo governo (pior ainda) -, para que todo o problema do loteamento fique nas mãos do Poder Central; não sabemos se quer deixar as coisas tal como elas actualmente existem ou piorá-las, uma vez que não dá uma armadura às câmaras e aos os autarcas, já que eles continuam com uma parte do poder discricionário, onde podem negociar e com outra, digamos, meramente ideológica, não no sentido doutrinário mas no da fixação de grandes ideias sobre o que devem ser o loteamento e o licenciamento no nosso País, exactamente por causa dos interesses do ambiente, da qualidade de vida, etc.
Ora tudo isto é deixado em branco, porque o que aqui se pede é uma autorização genérica, vaga, que apenas nos dá as grandes linhas, que não sabemos no que é que serão traduzidas. Contudo, como a confiança que este Governo merece é muito pouca, principalmente à hora da saída- e nem sequer podemos cantar aquele fado de Coimbra e dizer-lhe que «O Governo tem mais encanto na hora da despedida», pois cada vez é maior o nosso desencanto na hora da despedida - também nós não podemos dar uma autorização legislativa que é pedida em termos tão latos que talvez nem lhe sirva e venha apenas a servir o próximo Governo. Ora nós não queremos, de forma nenhuma, dar uma autorização legislativa para que os próximos governos tenham de cumprir um decreto-lei que VV. Ex.as farão e que ninguém sabe o que será. Portanto, não queremos vincular os próximos governos e achamos que talvez seja melhor os senhores perderem o prazo e deixarem que o próximo Governo elabore uma nova proposta de lei, o que será mais adequado.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Sr. Deputado, faça o favor de concluir, porque já ultrapassou o seu tempo.O Orador: - Numa matéria destas, a prudência mandaria, dada a sensibilidade e a delicadeza da matéria, que um Governo que se despede não viesse pedir a esta Câmara uma autorização legislativa.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Santos Pereira.O Sr. Fernando Sanados Pereira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr.as e Srs. Deputados: O Governo submete à Assembleia da República a proposta
de lei n.o 132/VI, visando a obtenção de autorização legislativa para alterar o Decreto-Lei n.o 448/91, de 29 de Novembro, que aprova o regime jurídico dos loteamentos urbanos.
Nas últimas décadas tem-se ouvido falar, por toda a parte e de forma cada vez mais intensa, de meio ambiente, significando-se o conjunto de fenómenos físicos, químicos, biológicos que, conjugados com factores económicos, culturais e sociais, directa ou indirectamente exercem influência sobre os seres vivos e, em especial, sobre o tipo de vida das populações.
Por essa razão, não é de estranhar que o homem vá tomando cada vez mais consciência dos efeitos malévolos que muitas das suas acções exercem sobre a natureza, sentindo a necessidade de normalizar regras de comportamento destinadas a prevenir a sua degradação, a começar pelo próprio solo, para o qual é sempre fundamental procurar obter uma utilização correcta.
No que concerne a este debate, todos estaremos de acordo em que as operações de loteamento urbano e as obras de urbanização constituem, seguramente, uma das formas mais importantes de ocupação do solo, quer pelas incidências que possuem ao nível do ordenamento do território, do ambiente e dos recursos naturais, quer pelas repercussões que delas resultam para a qualidade de vida dos cidadãos.
Já antes do 25 de Abril, o Estado tinha sentido necessidade de disciplinar o regime da divisão de prédios rústicos para a construção.
Porém, as intervenções legislativas da altura, reflectindo as circunstâncias políticas, económicas e sociais então vigentes, foram mais norteadas pela preocupação de controlar a construção urbana, designadamente através do combate à construção clandestina, do que por razões de ordenamento do território, defesa do ambiente e qualidade de vida, valores que nessa altura praticamente não se colocavam ao legislador.
Como consequência desse regime fortemente centralizador, as câmaras municipais assumiam um papel muito diminuto, limitando-se a servir de intermediário entre os particulares e os serviços dependentes da então Direcção-Geral de Urbanização.
Com a publicação do Decreto-Lei n.o 400/84, veio a atribuir-se, por via da visão descentralizadora que o enformava, uma função mais interventora às câmaras municipais quanto ao licenciamento das operações de loteamento e à autorização para a realização de obras de urbanização.