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122 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014nominais (quebra de 2,7% em 2012 após uma redução de 0,6% em 2011) e o aumento intenso do desemprego estiveram na base da contração do consumo privado em Portugal. Acresceram ainda as dificuldades de financiamento, sobretudo das PME, que contribuíram para acentuar a queda da procura interna, nomeadamente por via da redução do investimento.         As opções políticas assumidas no quadro do processo de consolidação orçamental têm tido impactos recessivos, com consequências especialmente negativas no mercado de trabalho - o emprego total caiu 4,2%, valor superior à própria contração do PIB, e a taxa de desemprego manteve uma tendência de subida ao longo de todo o ano, alcançando os 15,7% em 2012. No final do ano encontravam-se desempregadas cerca de um milhão de pessoas, tendo-se ainda observado um número cada vez maior de pessoas em categorias como o subemprego visível, os inativos desencorajados e outras, pelo que a expressão real do desemprego seria certamente superior à evidenciada pela estatística - tal como esta é apurada - assim como o CES alertou no seu parecer referente à CGE 2011.O CES não pode igualmente deixar de manifestar a sua preocupação pelo aumento da emigração, nomeadamente dos jovens mas também de muitas famílias, perante o desemprego e a falta de perspetivas de emprego e de futuro, fenómeno que tem vindo a ganhar expressão nos últimos anos.O impacto demasiado recessivo das políticas de consolidação tem sido repetidamente analisado pelo CES nos seus diversos pareceres, que alertam para a necessidade de políticas económicas que assegurem um justo equilíbrio entre, por um lado, a consolidação e o rigor orçamental e, por outro, as medidas que promovam o crescimento económico e o emprego.
123 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Não obstante a relevância das melhorias verificadas ao nível da balança corrente, o CES não pode contudo deixar de expressar as suas preocupações quanto aos fatores que a sustentam, nomeadamente a redução do investimento e a quebra do consumo privado decorrente da forte redução do rendimento a que as famílias têm sido sujeitas.Em 2012, as previsões do Governo, apresentadas em linha com as da generalidade das organizações internacionais, revelaram-se excessivamente otimistas, particularmente quanto ao crescimento económico, ao emprego e às receitas fiscais.Ao longo dos anos, e em vários dos seus pareceres, o CES tem chamado a atenção para a importância das previsões macroeconómicas enquanto instrumento de suporte ao processo de tomada de decisão dos agentes políticos, económicos e sociais e, por conseguinte, para a necessidade da fiabilidade e credibilidade das mesmas.O CES tem vindo igualmente a expressar as suas dúvidas quanto ao realismo de muitos dos cenários macroeconómicos apresentados pelo Governo nos vários OE, como foi nomeadamente o caso do OE 2012.Além disso, a persistência de cenários macroeconómicos que se têm vindo a revelar sistematicamente pouco realistas pode influenciar negativamente as expectativas dos agentes económicos e sociais nas suas decisões e, assim, contribuir também para agravar o quadro recessivo, o que justifica a preocupação do CES relativamente a esta matéria.A explicitação do modelo de previsão e dos seus pressupostos por parte do Governo, oportunamente solicitada pelo CES, seria um contributo importante para aferir o realismo do quadro previsional que determina a orçamentação, permitindo perceber melhor os desvios da execução
124 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014que vierem a ocorrer.  A magnitude dos desvios entre o previsto e o realizado nos últimos anos sugere que o modelo de previsão e/ou os seus pressupostos não foram adequados à realidade económica e social atual do País, devendo, nesse caso, ser alvo de aperfeiçoamento.A análise comparada entre a CGE e a orçamentação da política é um aspeto especialmente complexo em anos como o de 2012, em que não só foram apresentados dois orçamentos retificativos, como foi ainda implementado, ao longo do ano, um conjunto de medidas com implicações orçamentais.  A evolução económica e os elevados desvios verificados face ao OE 2012 (versão inicial) vieram confirmar os receios do CES quanto à dificuldade de concretização do cenário macroeconómico apresentado na proposta de OE.
125 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Quadro 1- Projeções macroeconómicas para Portugal  2011 2012   (previsões) (real) (desvio)   OE 2012 1o OER DEO 2o OER 6a Aval. PAEF Execução1,2 Execução vs. OE 2012 Data dos dados Março 2013 (a) Outubro 2011 (b) Março 2012 (c) Abril 2012 (d) Outubro 2012 (e) Janeiro 2013 (f) Maio 2013 (g) (g) – (b) Despesa e PIB (var, %)         PIB -1,6 -2,8 -3,3 -3,0 -3,0 -3,0 -3,2 -0,4 Consumo privado -3,8 -4,8 -5,8 -6,3 -5,9 -5,7 -5,4 -0,6 Consumo público -4,3 -6,2 -3,2 -3,2 -3,3 -3,5 -4,8 1,4 Investimento (FBCF) -10,7 -9,5 -10,2 -9,8 -14,1 -13,7 -14,3 -4,8 Exportações 7,2 4,8 2,1 3,4 4,3 4,6 3,2 -1,6 Importações -5,9 -4,3 -5,9 -6,4 -6,6 -5,9 -6,6 -2,3 Preços (taxa var, %)         IPC 3,7 3,1 3,1 2,7 2,8 2,8 2,8 -0,3 Deflator do PIB 0,5 1,7 0,9 0,6 0,3 0,3 -0,1 -1,8 Mercado de emprego         Taxa de desemprego 12,7 13,4 14,5 15,5 15,5 15,5 15,7 2,3 Emprego -1,5 -1,0 -2,5 -4,2 -4,3 -3,9 -4,2 -3,2 Necessidades líquidas de financiamento face ao exterior-5,6-2,5-3,0-2,7-1,1-0,10,42,9Saldo orçamental (% PIB)-4,4-4,5-4,5-4,5-5,0-5,0-6,4-1,9Dívida pública (% PIB)108,3110,5112,5114,4119,1120,0123,613,1PIB nominal (EUR, mil milhões) 171,1 169,3 168,3 166,9 116,3 166,3 165,4 -3,9Fonte:  Conselho das Finanças Públicas - Análise da Conta das Administrações Públicas 2012, no 2/2013 (Abril 2013); INE – Síntese Económica de Conjuntura – Setembro 2013.É com apreensão que o CES verifica desvios elevados em agregados como o Investimento, mas sobretudo nos dados do emprego e do desemprego, cuja evolução tem graves consequências sociais e importantes implicações orçamentais, consubstanciadas em menores receitas (fiscais e da segurança social) e um aumento da despesa com as prestações sociais.                                                           1 Dados de 2012: Despesa e PIB / INE (Contas Nacionais Trimestrais); Emprego e Desemprego (INE- Inquérito ao Emprego).2 Saldo Orçamental (% PIB), ótica da contabilidade nacional.
126 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014A taxa de desemprego acabou por se situar em 15,7%, face a uma previsão de 13,4% no OE inicial, enquanto a quebra do emprego em 2012 foi de 4,2% quando era projetada uma descida de apenas 1% (ver Quadro 1).IV. Evolução das despesas, das receitas e da dívida pública A comparabilidade anual dos dados de execução orçamental, especialmente no que concerne as despesas, surge condicionada, não só pela adoção de medidas de natureza extraordinária e transitória, como também pelo facto de muitos dos indicadores serem apresentados enquanto “rácio em % PIB”, sendo portanto influenciados pelo efeito denominador resultante da quebra real do PIB que se tem vindo a registar.  O défice das AP (ótica da contabilidade nacional) apresentou um agravamento face a 2011 – de 4,4% para 6,4%, valor que compara com 4,5% no OE 2012 inicial –, mas o défice calculado de acordo com o tratamento das operações estatísticas do PAEF reduziu-se para 4,7%, ficando assim aquém dos 5,0% estabelecido como limite na 5a avaliação da Troika.A par do aumento do défice, salienta-se o agravamento das necessidades de financiamento do Estado, para os 10.596 milhões de euros (+ 3.053 milhões do que em 2011), revelando que a política económica subordinada à redução do défice traz também graves dificuldades ao equilíbrio das contas públicas.
127 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Em 2012, verificou-se a redução da despesa em todas as suas componentes, com exceção dos juros, sendo especialmente intensa a redução das despesas com pessoal.Neste quadro de redução generalizada da despesa pública, o aumento da despesa com juros e outros encargos da dívida torna-se mais notório. Em relação a 2011, esta despesa aumentou 327,6 milhões de euros, ou seja, 4,7% em Contabilidade Nacional (aumento de 1.900 milhões de euros em Contabilidade Pública), tendo atingindo os 7.265,4 milhões de euros3. O crescimento continuado do serviço de dívida justifica que o CES reitere a necessidade de a reduzir, por via da renegociação das taxas de juro e dos prazos de amortização.Quadro 2 – Despesa das administrações públicas em termos ajustados (CFP - Relatório no 2/2013 – Análise da Conta das Administrações Públicas - ótica da Contabilidade Nacional)                                                            3 Fonte: Conselho das Finanças Públicas.DESPESAS
128 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Segundo dados do Conselho das Finanças Públicas4, no período 20102012 a despesa total ajustada das Administrações Públicas apresenta uma redução de 7.035 milhões de euros, devido a uma forte quebra da despesa primária. Em 2012, registou-se a maior quebra anual do rácio da despesa pública.A redução dos custos com pessoal foi a principal componente explicativa da variação da despesa primária naquele período, tendo atingido os 4.848 milhões de euros entre 2010 e 2012, dos quais cerca de 65% em 2012. Também a queda acentuada do investimento público não pode ser ignorada.De 2010 a 2012, a despesa com pessoal nas Administrações Públicas cai 22,9%, valor que nos conduz a uma forte redução do peso destas no PIB (mesmo com a redução do PIB a que temos vindo a assistir).Aquela redução de despesas é o resultado da intensificação das medidas fortemente restritivas sobre os trabalhadores e pensionistas, tais como o congelamento dos salários da AP e do Sector Empresarial do Estado (SEE), a redução remuneratória de 5% em média, a suspensão dos 13o e 14o meses dos salários e pensões, bem como a redução do pagamento do trabalho suplementar, mas também de uma forte redução do volume de emprego, que no sector das Administrações Públicas regista uma quebra de 4,6% de dezembro 2011 a dezembro de 2012 (ou seja, menos 28 mil trabalhadores num único ano).  O CES não pode aliás deixar de sublinhar que esta redução de 4,6% do emprego, que se deve maioritariamente à passagem para a aposentação e ainda à não renovação de contratados a termo, nomeadamente no sector da educação, é mais que o dobro da meta prevista no PAEF – 2,0%, por ano. O CES alerta desde já para a possível                                                            4 Conselho das Finanças Públicas - Análise da Conta das Administrações Públicas 2012, no 2/2013 (Abril 2013).
129 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014insuficiência de recursos nalgumas áreas da AP, questão que urge resolver.Portugal não tem mais trabalhadores na Administração Pública que a média europeia, pelo que o CES considera que a questão fundamental no sector público em matéria de recursos humanos passa sobretudo pela sua melhor afetação e gestão.O CES não pode deixar ainda de referir o Acórdão do Tribunal Constitucional relativo à suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal. A decisão pela inconstitucionalidade da medida, que o Governo voltou a incluir no OE 2013, veio alertar para a necessidade de serem consideradas outras alternativas para a redução da despesa, de forma a não sacrificar ainda mais os trabalhadores da Administração Pública, os quais têm sido particularmente afetados na concretização dos cortes orçamentais.Em 2012 verificaram-se ainda cortes significativos em áreas fundamentais como o Serviço Nacional de Saúde e a Educação. Os cortes continuados na Administração Pública em geral, e nas funções sociais do Estado em particular, podem pôr em causa a concretização dos seus objetivos e finalidades, o que leva o CES a recomendar a adoção de políticas que permitam assegurar a qualidade dos serviços públicos prestados e um eficiente funcionamento da Administração Pública.  As dívidas do Estado a terceiros, bem como os respetivos prazos de pagamento, que sempre mereceram por parte do CES uma especial atenção e preocupação, ganham agora, em contexto de crise, uma relevância acrescida pelos impactos no dia-a-dia de muitas empresas, nomeadamente em matéria de liquidez e tesouraria.
130 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014para 2.980 milhões de euros em 2012), com especial ênfase nos subsectores da saúde e dos Hospitais EPE, o que se traduziu no cumprimento do critério quantitativo de desempenho de avaliação do PAEF.Não é porém aceitável que, não obstante progressos alcançados nas unidades de saúde e na Administração Central, em 2012 o prazo médio de pagamento das Entidades Públicas tenha subido de 132 para 154 dias ou ainda, na Administração Regional, de 535 para 1.098 dias.RECEITAS Em 2012, a receita diminuiu em todas as suas componentes, destacando-se, além da descida acentuada da receita de capital (71,6%, devido à menor utilização de receitas extraordinárias, após a transferência de fundos de pensões da banca em 2011), a queda de 6,3% nas receitas fiscais e de 8,1% nas contribuições sociais (valores na ótica da Contabilidade Nacional - Quadro 8 do capítulo II do vol. I da CGE 2012), a refletir o quadro recessivo.No que se refere às dívidas fiscais, o CES tem vindo a chamar a atenção para os níveis excessivamente elevados das prescrições de dívidas nos últimos anos, não podendo deixar de salientar o forte aumento em 2012, tendo passado de 615,9 para 833,7 milhões de euros, o valor mais elevado desde 2008. No período de 2006 a 2011, o volume médio das prescrições foi de 694 milhões de euros.A cobrança coerciva, ao converter dívidas pendentes em receitas fiscais, é um instrumento importante de efetivação da lei, com impactos orçamentais importantes, devendo por conseguinte merecer especial atenção por parte das autoridades responsáveis Assim, importa ter II SÉRIE-A — NÚMERO 125______________________________________________________________________________________________________________130Consultar Diário Original
131 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014presente que o total da carteira de dívida ao fisco era, no final de 2012, de 18.105 milhões de euros. O CES tem presente que há uma parte da dívida que a Administração Fiscal tem grandes dificuldades em recuperar – sobretudo junto aos grandes devedores –, mas que é essencial continuar a implementar medidas que visem melhorar a taxa de cobrança da mesma. Nesse sentido, o CES recomenda que a Autoridade Tributária disponha de adequados meios humanos, técnicos e financeiros para prosseguir tais fins.O CES verifica que não foi disponibilizada a informação sobre o total da carteira da dívida no início do ano, que permita calcular aquela taxa para 2012, facto que espera venha a ser corrigido futuramente.  O CES regista ainda que se manteve a tendência de descida da despesa fiscal, ainda que a um ritmo mais lento que em 2011, mas não pode deixar de sublinhar que tal diminuição se deve à descida em sede de IRS e de impostos sobre a despesa, uma vez que a despesa fiscal em sede de IRC e imposto de selo continua a aumentar. O CES entende que deveria ser levada a cabo uma reflexão profunda sobre a atribuição de benefícios/isenções fiscais, de modo a assegurar-se a sua efetiva pertinência, num quadro que deve necessariamente promover uma maior justiça e equidades fiscais. Neste sentido, é importante relembrar o papel da política fiscal na redistribuição do rendimento, constitucionalmente consagrado, sobretudo num quadro de profundas desigualdades.O CES tem reiteradamente manifestado a sua preocupação perante os elevados níveis da economia informal e da evasão e fraude fiscais. Num contexto de crise, marcado pela necessidade de consolidação orçamental, o combate a tais fenómenos deve ser assumido como uma das prioridades por parte das instâncias governativas.
132 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (PPP) O CES nota que na CGE 2012, com exceção da parte relativa às Parcerias-Público-Privadas (PPP), volta a não haver informação sobre os investimentos realizados por entidades empresariais públicas que fazem parte do perímetro das administrações públicas. O CES reitera que a informação referente à atividade financeira daquelas entidades deveria constar da CGE.No que concerne às PPP, o CES entende que a informação apresentada na CGE é ainda insuficiente para retratar com transparência e objetividade a sua situação.A referência à redução registada em 2012 nos encargos líquidos para o Estado decorrentes das PPP, face ao verificado em 2011, é pouco informativa, na medida em que não só remete para segundo plano o facto dos encargos líquidos terem ficado 104,2 milhões de euros acima dos encargos que se previam há um ano atrás no relatório da CGE 2011, como pouco esclarece sobre os motivos que, em cada tipo de concessão, levaram ao aumento dos respetivos encargos.O CES reitera pois a recomendação já feita nos pareceres anteriores relativamente às CGE 2010 e CGE 2011 no sentido de que seja apresentada a evolução dos encargos líquidos plurianuais para o Estado com as PPP, por tipo de concessão, face ao orçamentado no ano anterior, complementada com as justificações dos respetivos desvios.DÍVIDA PÚBLICA Em 2012, a dívida das administrações públicas atingiu os 204,5 mil milhões de euros e um crescimento de 15,3 p.p. face a 2011, representando 123,6% do PIB.
133 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014O CES manifesta a sua preocupação pela evolução da dívida pública ao longo dos últimos anos, fruto de uma política que tem agravado o défice e os encargos com a dívida nomeadamente o peso dos juros, mas também do surgimento de valores de dívida anteriormente não reconhecida, resultantes de práticas continuadas de desorçamentação.Nos últimos 6 anos, o rácio da dívida pública mais que duplicou, tendo atingido em 2012 o valor de 123,6%, sendo que 21% daquela subida ocorre num único ano, o de 2012.Esta evolução mais recente leva-nos a referir, uma vez mais, o impacto das políticas de consolidação que têm vindo a ser implementadas, reiterando que a descida do peso da dívida pública só se fará de forma satisfatória quando também a evolução económica e o crescimento do PIB forem satisfatórios, o que não tem sucedido.O alerta expresso há algum tempo atrás pelo CES, quanto aos potenciais impactos contraproducentes de políticas de ajustamento extremamente ambiciosas sobre o défice e a dívida pública estão agora, infelizmente, mais do que confirmados pela evolução recente dos principais agregados económicos.V. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL Em 2012, os resultados globais da Segurança Social ficaram bastante aquém das previsões iniciais, apresentando desvios significativos, quer na receita, quer na despesa.Em 2012, as despesas correntes aumentaram 2,85%, valor em linha com o aumento das receitas correntes (2,76%), sendo de destacar um aumento significativo dos encargos com prestações de desemprego e de apoio ao emprego, na ordem dos 23,3%, na sequência do aumento
134 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014muito intenso do desemprego que se verificou sobretudo a partir do final de 2011.  Não pode o CES porém deixar de manifestar a sua preocupação perante o elevado número de desempregados que não recebem qualquer prestação de desemprego, muitos deles estando numa situação especialmente vulnerável face à pobreza e exclusão.Já no que se refere às despesas com pensões, o CES não pode deixar de salientar que, ao longo do ano, foram implementadas várias medidas com vista à contenção do seu crescimento (suspensão da atualização de pensões, do pagamento dos 13o e 14o meses e do regime de antecipação da idade de reforma), com implicações muito negativas em termos do poder de compra e do bem-estar dos pensionistas, introduzindo ainda uma distorção à normal renovação no mercado de trabalho.Também ao nível das receitas, houve, ao longo de 2012, um conjunto de medidas tomadas pelo Governo que contribuíram para a redução das contribuições e quotizações, como a redução dos salários nominais da AP e SEE, em vigor desde 2011, a suspensão do pagamento dos 13o e 14o meses a trabalhadores da Administração Pública, a que se somam o forte aumento do desemprego e a não atualização dos salários para a generalidade dos trabalhadores. Em 2012, as contribuições e quotizações registam uma queda de 4,8%, ainda que as receitas correntes da Segurança Social continuem a evoluir positivamente, com um crescimento de 2,76%.  O nível de informação disponibilizado na Conta da Segurança Social tem vindo a melhorar ao longo dos anos. Contudo, o CES considera que o Governo deve continuar a empenhar-se na melhoria da mesma, nomeadamente passando a ser disponibilizados, de forma mais
135 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014detalhada, os montantes de receitas e despesas pelos diferentes regimes.  Para garantir o equilíbrio da Segurança Social, em 2012 verificaram-se duas transferências extraordinárias do Orçamento do Estado, a primeira de 515,8 milhões de euros, para acomodar o aumento dos encargos da Segurança Social com o pagamento das pensões da banca não orçamentado em tempo devido, e uma segunda, no valor de 856,6 milhões de euros, para fazer face à diminuição de contribuições e quotizações, causada pela diminuição do emprego e descida dos salários, e ao aumento da despesa com prestações sociais.VI. SÍNTESE CONCLUSIVA Em resumo, não obstante a CGE 2012 apresentar melhorias face a exercícios anteriores, o CES considera que continuam a existir algumas fragilidades no que concerne à disponibilização de informação que facilite a análise do exercício orçamental, situação que importará corrigir com celeridade.O ano de 2012 foi marcado pela manutenção de medidas de carácter recessivo, que provocaram uma enorme contração da procura interna e, consequentemente, do PIB acima do previsto quando da aprovação do OE, com menores resultados em termos de consolidação orçamental.Simultaneamente, a quebra de receitas fiscais e de contribuições sociais bem como o crescimento das despesas com prestações sociais – em resultado de um forte aumento do desemprego e do empobrecimento generalizado das famílias – determinaram uma evolução orçamental na qual se destaca uma redução mais lenta do défice orçamental bem como uma subida da dívida pública e dos encargos que lhe estão
136 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014associados face ao ano anterior. Os sucessivos desvios entre previsões macroeconómicas e o que de facto se verificou demonstram a desadequação das medidas ao contexto e realidade da economia e sociedade portuguesas.O CES recorda que, no seu parecer sobre o OE 2012, alertou para a urgência e necessidade de medidas de promoção do crescimento económico e de melhoria das condições de vida da população. Na mesma ocasião, teceu recomendações no sentido de negociar com a Troika os prazos de redução do défice, sob pena de se acentuar a crise económica e social do país. Tendo-se confirmado os receios expressos pelo CES, este não pode assim deixar de reiterar essas recomendações.
137 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTALASSEMBLEIA DA REPÚBLICA  UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 8/2013 Análise da Conta Geral do Estado de 2012 Ótica da Contabilidade Pública 27.12.2013
138 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 19 de dezembro de 2013.  A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
139 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Sumário executivo Enquadramento macroeconómico 1 O ano 2012 foi marcado pela continuação da recessão da economia portuguesa, num contexto de abrandamento da economia mundial e de recessão na área do euro. A evolução negativa da procura interna foi ligeiramente compensada pelo contributo positivo das exportações líquidas, que permitiram a melhoria da capacidade líquida de financiamento face ao exterior. Este contexto macroeconómico demonstrou-se mais adverso do que o inicialmente previsto, o que terá motivado a revisão de alguns dos objetivos orçamentais estabelecidos no âmbito da assistência financeira da UE e do FMI.Situação financeira  2 Em 2012, a administração central e segurança social registou um défice orçamental em contabilidade pública, superior ao verificado no ano anterior. Tal deveu-se aos efeitos das medidas extraordinárias e operações “one-off” ocorridas em 2011 e em 2012, cujo impacto no saldo das administrações públicas ascendeu a -3795 M€ e -1381 M€, respetivamente. Em termos comparáveis, verificou-se uma melhoria homóloga de cerca de 0,3 p.p. do PIB no défice registado pela administração central e segurança social. Excluindo os encargos suportados com o pagamento de juros e encargos da dívida pública, verifica-se que a melhoria homóloga é mais expressiva, ascendendo a 1,6 p.p. do PIB.  3 Face às previsões iniciais do OE/2012, registou-se um desvio desfavorável no défice das administrações públicas. Em termos comparáveis este desvio (desfavorável) ascendeu a 1429 M€ (0,9 p.p. do PIB), para o qual contribuíram sobretudo o Estado e a administração local e regional. Os serviços e fundos autónomos alcançaram um resultado orçamental melhor que o inicialmente previsto e a segurança social concluiu o ano com um saldo global (ajustado) próximo da previsão inicial.  4 Ao nível das componentes da receita e da despesa, verificou-se que, corrigidas dos efeitos das medidas extraordinárias e operações “one-off”, quer a receita quer a despesa reduziram o seu peso no PIB. Para o conjunto da administração central e segurança social, entre 2011 e 2012 a receita (ajustada) diminuiu o seu peso no PIB em cerca de 0,6 p.p., facto que foi mais do que compensado pela redução do peso da despesa no PIB em cerca de 1 p.p..5 Em 2012, assistiu-se a uma redução das taxas de rendibilidade da dívida pública portuguesa no mercado secundário. Para tal, contribuíram fatores externos, como a implementação de novos estímulos monetários por parte dos bancos centrais e consequente redução da aversão ao risco por parte dos investidores, bem como fatores internos. Assistiu-se a uma queda generalizada das taxas de rendibilidades da dívida pública dos vários países europeus na segunda metade do ano, com exceção da alemã.
141 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Índice SUMÁRIO EXECUTIVO I INTRODUÇÃO I.1 MANDATO E OBJETIVO I.2 METODOLOGIA II ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO III SITUAÇÃO FINANCEIRA III.1 CONTA CONSOLIDADA DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL E SEGURANÇA SOCIAL III.2 DÍVIDA PÚBLICA E ENCARGOS COM JUROS IV ANEXOV LISTA DE ABREVIATURAS
142 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Índice de tabelas Tabela 1 – Crescimento económico mundial Tabela 2 – Taxa de inflação Tabela 3 – Taxa de desemprego Tabela 4 – Enquadramento macroeconómico em 2012 e previsões governamentais  Tabela 5 – Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social Tabela 6 – Saldo global (ajustado e não ajustado) da administração central e segurança social, por subsetor Tabela 7 – Necessidades de Financiamento do EstadoTabela 8 – Composição do FinanciamentoTabela 9 – Dívida Direta do EstadoTabela 10 – Juros e outros encargos com a dívida direta do EstadoTabela 11 – Conta consolidada da administração central e segurança social: comparação face ao OE/2012Tabela 12 – Conta consolidada da administração central e segurança social: 2010-2012 Tabela 13 – Execução Orçamental em 2012: desenvolvimentos por subsetores Índice de gráficos Gráfico 1 Evolução do PIB Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentaisGráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais Gráfico 4 – Evolução do saldo global da administração  central e segurança social Gráfico 5 – Evolução do peso da receita e despesa da administração central e segurança social Gráfico 6 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anos em 2012Gráfico 7 – Dinâmica da dívida pública
143 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014I  Introdução I.1 Mandato e objetivo 1 Nos termos do artigo 10.o-A da Resolução da Assembleia da Republica n.o 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.o 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.o 57/2010, de 23 de julho, e do mandato expresso no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 3.a Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2012 (CGE/2012). I.2 Metodologia 2 A análise técnica efetuada pela UTAO baseou-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças. Salvo menção expressa em contrário, a análise obedece à ótica da contabilidade pública.  3 A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas.4 O Parecer Técnico da UTAO tem subjacente as seguintes perspetivas de análise:   A identificação e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2012;   A apreciação da execução orçamental de 2012, na ótica da contabilidade pública, ao nível dos principais agregados;   A contabilização dos principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e final) para 2012.
144 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014II  Enquadramento macroeconómico1 O ritmo de crescimento da economia mundial continuou a abrandar em 2012, resultante de abrandamento quer nas economias avançadas quer nas economias de mercado emergentes.Após a recuperação da atividade económica em 2010, com um crescimento da economia mundial de 5,2%, verificaram-se dois anos de crescimento mais moderado, 3,9% em 2011 e 3,2% em 2012. Este abrandamento foi comum às economias avançadas e às economias de mercado emergentes, contudo, registou-se, como tem sido habitual, uma elevada disparidade entre os ritmos de crescimento à escala global. Em 2012, nas economias avançadas, o PIB cresceu 1,5%, enquanto no conjunto das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento cresceu 5,8% (Tabela 1).  Tabela 1 – Crescimento económico mundial  (taxa de variação real, em percentagem)   Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2013). Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação podem ser obtidos em www.imf.org.2 Em 2012, na área do euro registou-se uma contração da atividade económica, ao contrário do que inicialmente esperado no OE/2012. Após um crescimento do PIB de 1,5% em 2011 na área do euro, a atividade económica contraiu-se, apesar da previsão considerada no OE/2012 ser de um crescimento de 1,1%. Esta evolução é revestida de uma elevada heterogeneidade entre os países da área do euro. Na Alemanha verificou-se um crescimento do PIB de 0,9%; em França a atividade económica estagnou; em Itália registou-se uma recessão e 2,4%; e, em Espanha, o PIB contraiu 1,6%. 2009 2010 2011 2012Economia mundial -0,4 5,2 3,9 3,2Economias avançadas -3,4 3,0 1,7 1,5EUA -2,8 2,5 1,8 2,8Japão -5,5 4,7 -0,6 2,0Área do euro -4,4 2,0 1,5 -0,6Alemanha -5,1 3,9 3,4 0,9França -3,1 1,7 2,0 0,0Itália -5,5 1,7 0,4 -2,4Espanha -3,8 -0,2 0,1 -1,6Reino Unido -2,8 2,5 1,8 2,8Economi as de mercado emergentes e em desenvol vi mento 2,8 3,8 4,8 5,8
146 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Gráfico 1 Evolução do PIB (taxa de variação real, em percentagem)Fontes: INE e Ministério das Finanças.  6 A maior quebra da procura interna do que a antecipada no OE/2012 decorreu sobretudo do investimento e do consumo privado. O consumo privado diminuiu 5,3%, quando se antecipava uma queda menor. A formação bruta de capital fixo registou uma queda de 13,4%, significativamente mais forte do que a prevista. Esta evolução negativa foi compensada, ao nível da procura interna, pela queda menor que o antecipado do consumo público (era previsto -6,2% no OE/2012, tendo sido apurada uma variação de -4,7%).    7 A nível externo, a economia portuguesa continuou a beneficiar do crescimento das exportações e da queda acentuada das importações, permitindo a redução do desequilíbrio externo. O contributo das exportações líquidas foi superior ao antecipado, devendo-se a uma quebra das importações mais forte do que o antecipado no OE/2012. As exportações aumentaram menos do que no ano anterior e do que o antecipado. Para este comportamento das exportações terá contribuído uma procura externa relevante negativa, ao contrário do projetado no OE/2012, enquanto a queda das importações terá sido afetada pelos desenvolvimentos mais negativos da procura interna.Consequentemente, verificou-se uma redução considerável do défice externo, traduzindo-se na obtenção de uma capacidade líquida de financiamento externo da economia portuguesa.-1,3-3,3-5,0-11,16,9-5,3-3,2-5,3-4,7-13,43,2-6,6-15,0-10,0-5,00,05,010,0-15,0-10,0-5,00,05,010,0PIB Consumo PrivadoConsumo PúblicoInvestimento (FBCF)Exportações Importações2011 2012 2012 (OE/2012)
148 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014III  Situação FinanceiraIII.1 Conta consolidada da administração central e segurança social  9 Neste capítulo efetua-se a análise técnica da conta consolidada da administração central (subsetor Estado e serviços e fundos autónomos) e segurança social, na ótica da contabilidade pública.Em alguns pontos a análise estende-se também à administração regional e local, compreendendo assim, nestes casos o universo total das administrações públicas. A metodologia seguida procura colocar em perspetiva: i) a execução orçamental de 2012; ii) a execução orçamental de 2011; e, iii) as metas traçadas no OE/2012 inicial. Dada a relevância das operações temporárias e medidas “one-offs”, quer em 2011 quer em 2012, para efeitos de comparabilidade a análise é sobretudo centrada em valores ajustados (ver Caixa 1).1  10 Em 2012, o défice (não ajustado) registado pela administração central e segurança social aumentou face a 2011, contudo, em termos ajustados registou-se uma pequena melhoria. Em 2012, a administração central e segurança social registou um défice (não ajustado) superior em 1,1 p.p.do PIB face ao verificado no ano de 2011. Contudo, em termos ajustados, registou-se uma melhoria homóloga de 0,3 p.p. do PIB, a que corresponde uma redução do valor nominal do défice de 855 M€ (de 9854 M€ em 2011, para um défice de 8998 M€ em 2012). Excluindo o efeito decorrente do pagamento dos juros e encargos da dívida pública e as medidas temporárias e operações “one-off”, verifica-se que o saldo primário ajustado registou uma melhoria homóloga de cerca de 1,6 p.p. do PIB, o equivalente a 2713 M€ em termos nominais (em 2011 o défice primário ajustado situou-se em 3782 M€, tendo diminuído para 1069 M€ em 2012) (Gráfico 2, Gráfico 3 e Tabela 5).                                                               1 O orçamento inicial para 2012 corresponde à versão aprovada na Assembleia da República, a qual incorpora as alterações à Proposta de Lei do Orçamento de Estado aprovadas pela Assembleia da República no decurso da discussão e aprovação da Lei do OE/2012 (excetuam-se os valores apresentados a título de orçamento inicial para as administrações públicas e administração regional e local, para os quais não foi possível reunir os valores correspondentes ao OE/2012 aprovado, tendo-se considerado os valores constantes no relatório que acompanha a proposta do OE/2012). Assim, o orçamento inicial para 2012 difere da versão proposta pelo Governo que serviu de base à elaboração do relatório que acompanha a proposta de Orçamento do Estado para 2012. O Orçamento final corresponde à versão corrigida, isto é, após incorporação das alterações orçamentais aprovadas ao longo do ano, da competência da Assembleia da República, do Governo e dos serviços. O OE/2012 (Lei n.o 64B/2011, de 30 de Dezembro) foi objeto de duas alterações aprovadas na Assembleia da República: a Lei n.o 20/2012, de 14 de maio e a Lei n.o 64/2012, de 20 de dezembro.
149 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais   (em percentagem do PIB) Gráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais  (em milhões de euros)Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011, CGE/2012), INE e cálculos da UTAO.  Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011 e CGE/2012) e cálculos da UTAO.  Nota: Os saldos ajustados excluem os impactes orçamentais das operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.11 Em 2012, as administrações públicas registaram um défice orçamental superior ao inicialmente previsto no OE/2012, quer em termos não ajustados quer em termos ajustados de medidas temporárias e operações “one-off”. Em 2012, as administrações públicas registaram um défice (não ajustado) de 7137 M€ (4,3% do PIB), verificando-se um desvio desfavorável de 315 M€ (0,2 p.p. do PIB) face ao inicialmente previsto no OE/2012. Porém, em termos comparáveis, o défice das administrações públicas, em 2012, ascendeu a 8804 M€ (5,3% do PIB), tendo registado um desvio desfavorável de 1429 M€ (0,9 p.p. do PIB) face ao previsto no OE/2012 inicial. Com efeito, em termos ajustados, verificou-se um comportamento desfavorável quer das receitas quer das despesas no conjunto das administrações públicas, situando-se, as primeiras, 349 M€ abaixo e, as segundas, 1080 M€ acima do inicialmente previsto. Os subsetores que mais contribuíram para este desvio desfavorável foram o Estado (com -1514 M€) e a administração regional e local (com -438 M€). Em sentido contrário, os serviços e fundos autónomos concluíram o ano com um excedente orçamental 551 M€ acima do défice (ajustado) inicialmente previsto. A segurança social registou um défice (ajustado) de 519 M€, o qual se situa 28 M€ acima do défice (ajustado) inicialmente previsto (Tabela 5).  -3,5-4,6-5,8-5,5-2,2-0,6-6-4-2022011 2012Administração Central e Segurança SocialSaldo Global Saldo Global Ajustado Saldo Primário ajustado-9 854-8 998-3 782-1 069-12 500-10 000-7 500-5 000-2 50002 5002011 2012Administração Central e Segurança SocialSaldo Global Ajustado Saldo Primário ajustado
151 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Gráfico 4 – Evolução do saldo global da administração  central e segurança social (em milhões de euros, em termos acumulados) Gráfico 5 – Evolução do peso da receita e despesa da administração central e segurança social  (em percentagem do PIB)Fonte: Ministério das Finanças (Sínteses da Execução Orçamental referentes ao período janeiro/2012 – dezembro/2012), CGE/2012 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores ajustados operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011 e CGE/2012), INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores ajustados excluem operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1.  12 Em termos ajustados, o subsetor Estado registou o maior desvio (desfavorável), o qual foi parcialmente compensado pelo desvio (favorável) registado nos serviços e fundos autónomos. Face ao ano anterior apenas a segurança social registou uma degradação do seu saldo orçamental, a qual ascendeu a 967 M€ (-0,6 p.p. do PIB), verificando-se uma melhoria homóloga para o conjunto das administrações públicas (0,3 p.p. do PIB) a qual resultou do comportamento do subsetor Estado e serviços e fundos autónomos com melhorias homólogas do saldo de 1520 M€ (0,7 p.p. do PIB) e 303 M€ (0,2 p.p. do PIB).2 Apesar desta melhoria homóloga, o défice ajustado das administrações públicas situou-se 0,9 p.p. acima do inicialmente previsto no OE/2012, sendo de realçar os desvios desfavoráveis registados no Estado (-0,9 p.p. do PIB) e na administração local e regional (-0,3 p.p. do PIB), os quais foram parcialmente compensados pelo desvio favorável dos serviços e fundos autónomos (0,3 p.p. do PIB).                                                                2 Em 2012 a administração local e regional registou um excedente orçamental (ajustado) idêntico ao verificado no ano anterior (196 M€ em 2011 e 195 M€ em 2012).  -1 558 856 -7 617 -8 998 -6 059 -9 854 -12 000 -10 000 -8 000 -6 000 -4 000 -2 000 2 000 4 000 jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada2012 2012 ajustado2011 2011 ajustado35,7 35,1 41,5 40,5 38,5 40,2 42,0 44,8 3032343638404244462011 2012Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustadaReceita Efetiva Despesa EfetivaSaldo global AC&SS -4,6% PIBSaldo global ajustado AC&SS -5,5% PIB
152 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Tabela 6 – Saldo global (ajustado e não ajustado) da administração central e segurança social, por subsetor  (em percentagem do PIB e em ponto percentuais do PIB)Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2011, OE/2012 e CGE/2012), INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores ajustados excluem os impactos orçamentais das medidas temporárias e operações “one-off” identificadas na Caixa 1.  13 O impacto das medidas temporárias e operações “one-off” foi muito significativo, quer em 2011 quer em 2012. A Caixa 1 elenca um conjunto de medidas temporárias e operações “one-off” que a UTAO considerou para efeitos de comparabilidade homóloga (2011 e 2012) e análise dos desvios face ao previsto no OE/2012 inicial. Com efeito, os ajustamentos efetuados representaram impactos líquidos negativos no saldo das administrações públicas que ascenderam a:   -3795 M€ no saldo da execução orçamental de 2011 (-4644 M€ ao nível da receita e -849 M€ ao nível da despesa);    -1667 M€ no saldo da execução orçamental de 2012 (-8679 M€ ao nível da receita e -7012 M€ ao nível da despesa);    -553 no saldo previsto no OE/2012 inicial (-8300 M€ ao nível da receita e -7747 M€ ao nível da despesa).A Tabela 5 e a Tabela 6 evidenciam, por subsetor e para o total das administrações públicas, o impacto das medidas temporárias e operações “one-off”.2011CGE OE inicial CGEVariação homóloga CGE/2012 - CGE/2011DesvioCGE/2012 - OE/2012Administração Central e Segurança Social -3,5 -4,5 -4,6 -1,1 -0,1Estado -4,1 -4,6 -5,4 -1,3 -0,8Serviços e Fundos Autónomos 0,3 -0,2 0,5 0,2 0,7Segurança Social 0,3 0,2 0,3 0,0 0,0Administração Local e Regional 0,1 0,4 0,3 0,2 -0,1Administrações Públicas -3,4 -4,1 -4,3 -0,9 -0,2Após ajustamentos:Administração Central e Segurança Social -5,8 -4,8 -5,4 0,3 -0,6Estado -6,1 -4,4 -5,4 0,7 -0,9Serviços e Fundos Autónomos 0,0 -0,1 0,2 0,2 0,3Segurança Social 0,3 -0,3 -0,3 -0,6 0,0Administração Local e Regional 0,1 0,4 0,1 0,0 -0,3Administrações Públicas -5,6 -4,5 -5,3 0,3 -0,92012 Diferencial (p.p.)
155 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014III.2   Dívida pública e encargos com juros 14 Em 2012, assistiu-se a uma redução das taxas de rendibilidade da dívida pública portuguesa no mercado secundário. Durante o ano de 2012, registou-se uma queda da taxa de rendibilidade da dívida pública portuguesa de 12,79% para 6,88% (Gráfico 6). Para tal, contribuíram fatores externos, como a implementação de novos estímulos monetários por parte dos bancos centrais e consequente redução da aversão ao risco por parte dos investidores, bem como fatores internos.Esta diminuição foi ainda mais evidente nas obrigações de tesouro a cinco de anos (de 14,97% para 5,02%). Por último, de salientar que se assistiu a uma queda generalizada das taxas de rendibilidades da dívida pública dos vários países europeus na segunda metade do ano, com exceção da alemã.  Gráfico 6 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro a 10 anos em 2012 (em percentagem)Fonte: Bloomberg | Nota: A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com uma maturidade residual de 10 anos.15 No final de 2012, a dívida pública situou-se em 124,1% do PIB, tendo aumentado 15,9 p.p. face ao ano anterior. O rácio da dívida pública em percentagem do PIB manteve em 2012 a tendência de acréscimo verificada em anos anteriores, fixando-se no final de 2012 em 124,1% do PIB, 15,9 p.p. superior ao registado no final de 2011. Os ajustamentos défice-dívida contribuíram em 5,4 p.p. para a variação da dívida em 2012 (Gráfico 7). Este aumento está, em parte, associado à emissão de instrumentos de capital contingente (CoCos) no âmbito da recapitalização de algumas instituições bancárias portuguesas, designadamente o Banco Comercial Português e o Banco BPI. Adicionalmente, registou-se um acréscimo do efeito dinâmico intrínseco à dívida, com principal referência para o efeito da variação nominal do PIB (3,9 p.p.). Também se constata que o saldo primário teve um contributo negativo para a evolução da dívida pública.  0,002,004,006,008,0010,0012,0014,0016,0018,00Jan12Fev12Mar12Abr12Mai12Jun12Jul12Ago12Set12Out12Nov12Dez12PortugalItáliaEspanhaFrançaBélgicaAlemanha
156 | II Série A - Número: 125S1 | 4 de Junho de 2014Gráfico 7 – Dinâmica da dívida pública (em p.p. do PIB)Fonte: INE, Procedimento dos Défices Excessivos de setembro de 2013.16 O acréscimo das necessidades de financiamento externo decorreu, em parte, do montante usado para a recapitalização do sistema bancário português. Em 2012, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública, atingiram 18,0 mil M€, mais 4,7 mil M€ do que no ano anterior (Tabela 7). Tal deve-se, em parte, à utilização de fundos públicos para recapitalização do sistema bancário (4,2 mil M€) e ao aumento dos depósitos cativos para reforço da estabilidade financeira em mil M€. Adicionalmente, as necessidades de financiamento decorrentes do défice orçamental foram superiores em 1,9 mil M€, face ao registado em 2011. Este aumento foi atenuado pela receita das privatizações, com a conclusão das operações da EDP, da REN e do BPN. Face ao previsto inicialmente no OE/2012, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado em 2012 foram superiores em 614 M€. Para este desvio contribuíram as previsões para o saldo primário, uma vez que verificou-se um défice de 2 mil M€ quando se previa um excedente de 421 M€. Este desvio foi parcialmente compensado por uma menor despesa com juros e outros encargos.70,32,12,844,3-2,113,92,695,410,314,215,9-4,0-2,00,02,04,06,08,010,012,014,016,02010 2011 2012ajustamento défice-dí vidaefeito crescimento PIB nominalefeito jurosefeito saldo primáriovariação da dívida