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Em relação ao provimento, o pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos. Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço deve o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços, com a antecedência mínima de 120 dias, do termo do período de cada comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade. A renovação da comissão de serviço deverá ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do seu termo, cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar. Até à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso. O provimento dos cargos dirigentes é feito o de director-geral, por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente, o de subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, por despacho do membro do Governo competente e o de subdirector-geral, quando a escolha recaia sobre indivíduos não vinculados, por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente.
O presente diploma disciplina igualmente o exercício das funções assim como as competências dos dirigentes da Administração Pública, incumbindo-os genericamente de assegurar a gestão permanente das respectivas unidades orgânicas.
É, pois, este regime jurídico estabelecido pela Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, que as iniciativas legislativas em discussão visam alterar.1.5 - Da consulta pública
Terminado o período de consulta pública da proposta de lei n.o 89/IX a 22 de Outubro de 2003 e ainda terminando a 13 de Novembro de 2003 o período de consulta pública para o projecto de lei n.o 347/VII a 13 de Novembro do corrente ano, deram entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais, 64 pareceres (listagem anexa), dos quais dois das assembleias legislativas, dois particulares, 42 de sindicatos, seis de federações sindicais, um de confederação sindical e 11 de uniões sindicais, todos relativos à proposta de lei n.o 89/IX.II - ConclusõesNo seguimento dos considerandos que antecedem, conclui-se do seguinte modo:1 - As iniciativas legislativas em apreciação foram apresentados ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da
0409   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do Regimento da Assembleia da República, e não enfermam de quaisquer inconstitucionalidade que possa pôr em causa a admissibilidade e discussão das iniciativas legislativas.
2 - As iniciativas supra referidas versam sobre a mesma matéria, visando essencialmente alterar, ainda que propondo soluções distintas, o regime jurídico para o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública.
3 - A proposta de lei n.o 89/IX, do Governo, visa dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
4 - O projecto de lei n.o 347/IX, do PS, visa, por sua vez, apresentar alguns aperfeiçoamentos de normas em vigor e adaptações processuais impostas por modificações entretanto introduzidas no regime de pessoal da função pública, mantém o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção.
5 - Ambas as iniciativas legislativas têm como principal objectivo apresentar uma solução normativa para o estatuto de pessoal dirigente da administração dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado.
6 - A proposta de lei e o projecto de lei vertentes encontram-se agendados para efeitos de discussão e aprovação pelo Plenário da Assembleia da República a 30 de Outubro de 2003, reunindo contudo, os requisitos constitucionais, legais e regimentais para o efeito.III - ParecerFace ao exposto, a Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:a) Proposta de lei n.o 89/IX, do Governo, que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado" e o projecto de lei n.o 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", preenchem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poderem ser discutidos e votados pelo Plenário da Assembleia da República.
b) Para os efeitos tidos por convenientes, os grupos parlamentares reservam a sua posição para debate em Plenário da Assembleia da República.Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - A Deputada Relatora, Isabel Gonçalves - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.AnexoPareceres à proposta de lei no 89/IXAssembleias:
- SETN - Sindicato Português dos Engenheiros Graduados na União Europeia, do Sindicato Nacional dos Engenheiros Técnicos e do Sindicato dos Engenheiros da Marinha Mercante
- Sindicato dos Trabalhadores dos Sectores Têxteis, Vestuário, Calçado e Curtumes do Distrito do Porto
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Braga
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Lisboa
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Setúbal
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Leiria
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Évora
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local - Direcção Regional de Portalegre
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores e Técnicos da Agricultura, Florestas e Pecuária
- Sindicato Nacional dos Trabalhadores dos Correios e Telecomunicações
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores de Transportes Rodoviários e Urbanos do Norte
- Sindicato dos Transportes Rodoviários do Distrito de Faro
- Sindicato dos Trabalhadores de Telecomunicações e Comunicação Audiovisual
- Sindicato dos Trabalhadores Civis das Forças Armadas, Estabelecimentos Fabris e Empresas de Defesa
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Centro
- Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Hotelaria, Turismo, Restaurantes e Similares do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores na Hotelaria, Turismo, Alimentação, Serviços e Similares da RAM
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Alimentação do Sul e Tabacos
0410   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 - Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Cerâmica, Cimentos e Similares do Sul e Regiões Autónomas
- SITAVA - Sindicato dos Trabalhadores da Aviação e Aeroportos
- STIAC - Sindicato dos Trabalhadores da Indústria Alimentar do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato das Indústrias Eléctricas do Sul e Ilhas
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Sul
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Norte
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas dos Distritos de Aveiro, Viseu e Guarda
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Distrito de Braga
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Celulose, Papel, Gráfica e Imprensa
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores
- Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Centro
- CESP - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços de Portugal
- CESNORTE - Sindicato dos Trabalhadores do Comércio Escritórios e Serviços do Norte
- SINORQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Norte
- SINQUIFA - Sindicato dos Trabalhadores da Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás do Centro, Sul e Ilhas
- Sindicato das Ciências e Tecnologias da Saúde
- FESAHT - Federação dos Sindicatos de Alimentação, Bebidas, Hotelaria e Turismo de Portugal
- FEQUIMETAL - Federação Intersindical da Metalurgia, Metalomecânica, Minas, Química, Farmacêutica, Petróleo e Gás
- FEPCES - Federação Portuguesa dos Sindicatos do Comércio, Escritórios e Serviços
- FNSFP - Federação Nacional dos Sindicatos da Função Pública
- Federação dos Sindicatos das Indústrias de Cerâmica, Cimento e Vidro de PortugalConfederações:
- União dos Sindicatos do Distrito de Évora
- União dos Sindicatos do Distrito de Beja
- União dos Sindicatos do Distrito de Viana do Castelo
- União dos Sindicatos do Distrito de Braga
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioIntrodução
Nos termos constitucionais e regimentais deram entrada na Mesa da Assembleia da República três iniciativas legislativas versando matéria relativa aos institutos públicos.
A proposta de lei n.o 90/IX, apresentada pelo Governo em 15 de Setembro de 2003, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos, o projecto de lei n.o 348/IX, do Partido Socialista, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado, apresentado em 17 de Setembro de 2003, e o projecto de lei n.o 367/IX, do Partido Comunista Português, lei-quadro dos institutos públicos, apresentado em 22 de Outubro de 2003.
Todas as iniciativas legislativas baixaram à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para elaboração e emissão de relatório e parecer, tendo baixado igualmente à Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais designadamente para cumprimento do disposto nos artigos 54.o, n.o 5, alínea d), e 56.o, n.o 2, alínea a), da Constituição, do artigo 145.o do Regimento da Assembleia da República, dos artigos 3.o a 6.o da Lei n.o 16/79, de 26 de Maio (participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho) e do artigo único da Lei n.o 36/99, de 26 de Maio (atribui às associações patronais o direito de participar na elaboração da legislação de trabalho).
A consulta pública da proposta de lei n.o 90/IX decorreu entre 23 de Setembro e 22 de Outubro. Entretanto, decorre desde 16 de Outubro e até 14 de Novembro, o prazo de discussão pública do projecto de lei n.o 348/IX do PS. O projecto de lei n.o 367/IX do PCP, baixou igualmente à Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais, sendo previsível a abertura a curto prazo do respectivo período de consulta pública.
0411   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Assim sendo, apesar de todas as iniciativas legislativas sobre institutos públicos se encontrarem agendadas conjuntamente para apreciação na generalidade em Plenário na sessão de 30 de Outubro de 2003, importa que o decurso do processo legislativo em causa tenha em consideração a necessidade de respeitar na íntegra os prazos de consulta pública estabelecidos na Constituição e na lei.
Quanto à audição efectuada, nos termos dos artigos 227.o, n.o 1, alínea v) e 229.o, n.o 2, da Constituição, aos órgãos de Governo próprio das regiões autónomas, foram recebidos pareceres emitidos pelas Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, relativamente à proposta de lei n.o 90/IX e ao projecto de lei n.o 348/IX, que se anexam ao presente relatório. Relativamente ao projecto de lei n.o 367/IX, foi desencadeado o respectivo processo de audição por S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República, aguardando-se a ulterior emissão de pareceres.
Relativamente à proposta de lei n.o 90/IX, cujo prazo de consulta se concluiu em 22 de Outubro, foram recebidos pela Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais 175 pareceres emitidos por associações sindicais pronunciando-se genericamente de forma desfavorável em relação ao seu conteúdo.
A consulta pública relativa aos projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX ainda decorre, pelo que não é possível dar conta do balanço global desse processo.Antecedentes
A realidade institucional sobre a qual incidem as iniciativas legislativas em apreciação (os institutos públicos) integra a administração indirecta do Estado, definida por Freitas do Amaral, como o conjunto de "entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado" [Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, (1994), p. 333].
O aparecimento da administração indirecta do Estado deve-se ao aumento das funções sociais assumidas pelo Estado ao longo do século XX, particularmente em consequência da alteração das estruturas económicas e sociais determinada pelas duas guerras mundiais (1914-1918 e 1939-1945) e pela grande depressão posterior a 1929. O Estado passou então a chamar a si a responsabilidade pelo bem-estar dos cidadãos, o que determinou "um aumento substancial da função administrativa (...) cuja satisfação passou a constituir incumbência estadual" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública].
Segundo Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "a complexidade, a heterogeneidade e a multiplicidade das novas tarefas administrativas não permitiam a sua gestão integrada" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública], pelo que, a "finalidade de descongestionar a máquina administrativa do Estado, de tornar mais eficiente a prossecução de certos interesses públicos específicos" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública] fez surgir a figura dos institutos públicos, "instrumentos organizatórios personalizados, isto é, distintos do Estado, não integrados nele, com órgãos, património, pessoal e orçamentos próprios - a quem o Estado atribui a prossecução de determinadas atribuições administrativas" [Rodrigo Esteves de Oliveira e Vital Moreira, "Os institutos públicos e a organização administrativa em Portugal", in Grupo de Trabalho para os Institutos Públicos - Relatório final e proposta de lei-quadro, (2001), Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública].
A partir dos anos 80 do século XX, novas concepções sobre as funções do Estado que passaram a prevalecer nas políticas públicas tiveram notórias repercussões na estrutura da administração pública que assumiram formas diversas, "que vão desde soluções de privatização, à criação de figuras organizativas intermédias, como os institutos públicos, até a modificações do sistema de gestão e funcionamento do serviço público e do respectivo estatuto regulador das relações de trabalho" [Ver Exposição de motivos do Despacho n.o 15324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública (DAR, II Série, n.o 172, de 27 de Julho de 2000).
A proliferação indiscriminada e porventura injustificada de institutos públicos foi reconhecida em 2000 pelo XIV Governo Constitucional, o que motivou a emissão do Despacho n.o 15 324/2000, de 11 de Julho, do Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, mediante o qual o Governo pretendia ultrapassar a situação actual, estabelecendo as condições que devem dar lugar à criação de institutos públicos e os princípios a que deve subordinar-se a sua gestão e funcionamento. Assim, foi determinada a criação de um grupo de trabalho para proceder à análise da situação existente relativamente aos institutos públicos e apresentar propostas programáticas, organizativas e legislativas, com vista, designadamente,a) À identificação da pertinência da criação de institutos públicos, nomeadamente com estatuto jurídico mais próximo do direito privado;
b) À identificação de funções ou áreas de actividade que devam ficar reservadas a direcções-gerais e daquelas em relação às quais seja adequada a figura do instituto público;
c) À definição de regras, ou princípios gerais, aplicáveis aos institutos públicos, nomeadamente através da fixação de requisitos para a atribuição desse estatuto, quer a novas entidades quer no caso de reestruturação de serviços já existentes.O grupo de trabalho foi presidido pelo Prof. Dr. Vital Moreira e apresentou o seu relatório final, acompanhado da proposta de lei-quadro que lhe foi solicitada, em Fevereiro de 2001.
Na exposição de motivos do projecto de lei-quadro dos institutos públicos que apresentou ao Governo, Vital Moreira põe em evidência cinco fenómenos que, segundo o
0412   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 autor, impressionam quem se dedica a estudar o fenómeno dos institutos públicos em Portugal. São eles:1.o - A geral ausência de justificação para a criação de cada novo ente administrativo, na maior parte dos casos criados por via do destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na administração directa do Estado.
2.o - A notória falta de consistência da adopção da figura dos institutos públicos, dando lugar a soluções institucionais diferentes perante situações aparentemente idênticas, dependendo isso de factores em grande medida conjunturais e aleatórios.
3.o - A notável instabilidade das soluções, sendo as reestruturações, fusões, cisões e outros arranjos ainda mais frequentes do que a criação de novos institutos, havendo casos em que o mesmo instituto sofreu numerosas intervenções legislativas em poucos anos.
4.o - A incontornável tendência para a permanência dos institutos uma vez criados, sendo raros os casos de retorno à administração directa, como se de um verdadeiro princípio de irreversibilidade existisse neste ponto.
5.o - A persistência de situações verdadeiramente exóticas, que foram passando os tempos e perdendo a razão de ser que as motivou, mas ainda assim resistindo à extinção como verdadeiros sobreviventes de espécies em geral extintas.Impunha-se assim, para o autor do projecto, uma lei-quadro que refreasse a proliferação e banalização dos institutos públicos e que estabelecesse um quadro de referência limitador da deriva para a singularidade de regimes sem justificação razoável.
Na sequência desse relatório, em 31 de Julho de 2001, o XIV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 97/VIII, solicitando autorização para legislar em matéria de institutos públicos integrantes da Administração do Estado. Essa iniciativa, que tinha como matriz fundamental o projecto do Prof. Dr. Vital Moreira, embora divergisse dele em alguns pontos, foi debatida em 10 de Outubro de 2001, tendo sido aprovado um requerimento determinando a sua baixa à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para melhor apreciação na generalidade. A dissolução da Assembleia da República em 4 de Abril de 2002 determinou a caducidade da proposta de lei antes que se tivesse completado o processo legislativo.Após a entrada em funções do XV Governo Constitucional foi aprovada a Lei n.o 16-A/2002, de 31 de Maio, rectificativa do Orçamento do Estado para 2002 (constante da Lei n.o 109-B/2001, de 27 de Dezembro), que determinou no seu artigo 2.o, que os serviços e organismos da administração central, incluindo os institutos públicos, na modalidade de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que prossigam objectivos complementares, paralelos ou sobrepostos a outros serviços existentes ou cuja finalidade de criação se encontre esgotada, seriam objecto de extinção, reestruturação ou fusão. Nos termos deste diploma, no prazo de 45 dias, a contar da data da sua entrada em vigor, deveriam ser aprovadas por decreto-lei as alterações dele resultantes, estabelecendo-se, designadamente, a cessação de funções do pessoal dirigente, a reafectação do pessoal e do património dos serviços extintos, bem como dos respectivos direitos e obrigações. As alterações orgânicas necessárias deveriam ser elaboradas no prazo de 90 dias por cada departamento ministerial.
Nesses termos, foi determinada a extinção de nove institutos públicos e a reestruturação de 10, ficando outros 20 sujeitos a operações de fusão.Principais soluções propostas
Cotejando as três iniciativas legislativas apresentadas, importa comparar as várias soluções propostas em domínios fundamentais:Natureza jurídica
Todas as iniciativas legislativas apresentadas consideram institutos públicos os serviços e fundos públicos que, independentemente da sua designação, tenham personalidade jurídica e sejam dotadas de órgãos e património próprio. Estas entidades são qualificadas como pessoas colectivas de direito público e integram a administração indirecta do Estado ou das regiões autónomas.
Já quanto à obrigatoriedade da existência de autonomia administrativa e financeira, as iniciativas legislativas apresentadas admitem soluções diversas. Em regra, todas consideram a necessidade de autonomia, porém apenas o projecto de lei do PCP a considera obrigatória. A proposta de lei do Governo admite a existência apenas de autonomia administrativa (com dispensa do requisito de autonomia financeira) em "casos especiais devidamente fundamentados", admitindo o projecto do PS que em casos excepcionais possam mesmo existir institutos públicos desprovidos de autonomia administrativa e financeira.Âmbito de aplicação
Apesar da sua qualificação doutrinária como institutos públicos, existe um conjunto de entidades que são subtraídas à aplicação do regime geral, sendo objecto de leis especiais. Assim, todas as iniciativas apresentadas subtraem da aplicação do regime proposto:a) As universidades e os institutos politécnicos públicos;
b) O Banco de Portugal e os fundos que funcionam junto dele;
c) As instituições de solidariedade e segurança social;
d) Os estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde;
e) Os estabelecimentos das artes do espectáculo;
h) As entidades públicas independentes.Para além destas entidades, o projecto de lei do PS propõe também a subtracção das instituições públicas de investigação científica e desenvolvimento tecnológico ao regime geral dos institutos públicos.Princípio da especialidade
Todos os projectos consagram o princípio da especialidade na criação de institutos públicos. Ou seja, a personalização de serviços públicos tem de obedecer a determinadas
0413   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 finalidades tipificadas na lei e os institutos só podem prosseguir os fins que justificaram a sua criação.
A proposta de lei do Governo estabelece como finalidades passíveis de justificar a criação de institutos, o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica da actividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direcção do Governo. Os projectos de lei do PS e do PCP especificam que os institutos só podem ser criados para o desempenho de actividades administrativas de execução, gestão, prestação ou fomento.
Como delimitação negativa, todos os projectos de lei vedam a criação de institutos para o desempenho de actividades que nos termos constitucionais devam ser desempenhadas por organismos da administração directa do Estado.Regime de criação
A única forma de criação de institutos admitida passa pela emissão de um acto legislativo. O diploma que proceder à criação de um instituto deve definir a sua designação e sede, jurisdição territorial, fins ou atribuições, ministro da tutela, a opção do regime de pessoal, os meios patrimoniais e financeiros atribuídos e o regime de autonomia.
As divergências entre as várias propostas surgem quanto à forma de aprovação dos estatutos. Enquanto o projecto do PCP faz incluir os estatutos como parte integrante do decreto-lei de criação, o PS prevê a sua aprovação por decreto regulamentar, enquanto o Governo propõe que essa aprovação seja feita por portaria. Caso exista autonomia estatutária, o Governo admite que possam ser os próprios órgãos do instituto a aprovar os estatutos, ficando estes no entanto sujeitos a homologação governamental.
A criação de institutos públicos obedece cumulativamente à verificação dos seguintes requisitos:a) Necessidade de criação de um novo organismo para consecução dos objectivos visados;
c) Condições financeiras próprias dos serviços e fundos autónomos, sempre que disponha de autonomia financeira;A criação de um instituto público será sempre precedida de um estudo sobre a sua necessidade e implicações financeiras e sobre os seus efeitos relativamente ao sector em que vai exercer a sua actividade.Estrutura orgânica
Quanto à estrutura orgânica, todos os projectos prevêem a existência obrigatória de um órgão de direcção colegial e de um órgão de fiscalização que, na proposta do PCP será obrigatoriamente colegial, na proposta do Governo obrigatoriamente unipessoal, admitindo a proposta do PS ambas as soluções.
Todos os projectos prevêem a existência de um presidente do órgão executivo colegial, a nomear pelo Governo. Todas as propostas prevêem a publicitação do currículo do nomeado, propondo o PCP a existência de algum controlo parlamentar sobre a nomeação, traduzida na possibilidade de audição parlamentar dos indigitados.
Todos os projectos prevêem a existência de um órgão consultivo, com composição a definir nos estatutos, mas que deve em qualquer caso incluir representantes dos beneficiários e utentes dos serviços a prestar pelo instituto.Regime de pessoal
Um dos pontos em que se regista uma notória divergência entre as iniciativas legislativas apresentadas é o que diz respeito ao regime do pessoal afecto aos institutos públicos. O Governo adopta como regra o regime do contrato individual de trabalho, prevendo o regime da função pública apenas quando "tal se justificar". O projecto do PS remete para os estatutos o regime contratual aplicável, podendo ser estabelecido quer o regime da função pública quer o regime do contrato individual de trabalho. Por seu lado, o PCP prevê como regra o regime da função pública, prevendo o regime de contrato individual de trabalho em condições excepcionais muito restritivas.Revisão da situação dos institutos existentes
Uma questão prevista em todos os projectos diz respeito à revisão da situação dos institutos existentes à luz da lei a aprovar.
A esse respeito, o Governo propõe que todos os institutos existentes à data da entrada em vigor da lei sejam objecto de uma análise à luz dos requisitos nela estabelecidos, para efeitos de eventual reestruturação, fusão ou extinção. Essa análise será incumbência de uma comissão, que funcionará na dependência do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública. Prevê-se que cada um dos institutos públicos existentes apresente à referida comissão um relatório sobre a sua justificação, bem como sobre as alterações a introduzir para o conformar com o regime previsto na presente lei. No prazo que lhe for determinado a comissão apresentará ao Governo um relatório e uma proposta relativa a cada um dos institutos públicos existentes.
O projecto do PS contém idêntica proposta, prevendo no entanto que o processo de revisão se encontre concluído no prazo de 12 meses.
O PCP acrescenta um prazo de 30 dias para a constituição da comissão, um prazo de 180 dias após a recepção dos relatórios elaborados pelos institutos, para que a comissão apresente ao Governo as suas propostas, e finalmente um prazo de dois anos para que esteja concluído todo o processo de revisão.ConclusõesA proposta de lei n.o 90/IX, do Governo, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos, o projecto de lei n.o 348/IX do Partido Socialista, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado, e projecto de lei n.o 367/IX do Partido Comunista Português, lei-quadro dos institutos públicos, foram apresentados na Mesa da Assembleia da República, cumprindo todos os requisitos constitucionais e regimentais para a sua admissão.
Relativamente à proposta de lei n.o 90/IX, cumpriram-se os processos constitucional e legalmente previstos de audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas
0414   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 e das organizações representativas dos trabalhadores e das entidades patronais.
Quanto ao projecto de lei n.o 348/IX e ao projecto de lei n.o 367/IX, esses processos ainda decorrem, pelo que, sem prejuízo do agendamento do debate na generalidade em Plenário se encontrar efectuado para 30 de Outubro de 2003, esse facto deve ser considerado no decurso ulterior do processo legislativo.ParecerNestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer:Que a proposta de lei n.o 90/IX e os projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX se encontram em condições constitucionais e regimentais de serem apreciados na generalidade em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate, tendo porém em consideração o facto de, quanto aos projectos de lei n.os 348/IX e 367/IX, se encontrar ainda a decorrer o prazo de consulta pública legalmente exigido.Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, António Filipe - O Presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota 1: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, registando-se a ausência do BE e de Os Verdes.
Nota 2: Os pareceres, acima mencionados, da Região Autónoma da Madeira relativos ao projecto de lei n.o 348/IX (PS) e à proposta de lei n.o 90/IX estão publicados no DAR II Série A n.o 9 (03.10.23).
O parecer da Região Autónoma dos Açores relativo à proposta de lei n.o 90/IX está publicado no DAR II Série A n.o 10 (03.10.25).
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos SociaisI - Relatório1.1 - Nota preambular
A presente iniciativa legislativa dos Deputados do Partido Socialista insere-se na competência que lhes pertence ao abrigo do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República e do artigo 167.o da Constituição da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do mesmo Regimento.
O projecto de lei em apreciação contempla matéria que, ainda que parcialmente, se insere na exclusiva competência da Assembleia da República (salvo autorização ao Governo): alínea u) do n.o 1 do artigo 165.o da Constituição da República Portuguesa.
A iniciativa vertente deu entrada na Mesa da Assembleia da República em 17 de Setembro de 2003. Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, de 23 de Setembro de 2003, foi admitida e ordenada a respectiva baixa a esta 8.a Comissão, para cumprimento da legislação sobre audição das entidades representativas dos trabalhadores e das entidades patronais bem como para emissão do relatório, conclusões e parecer.1.2 - Antecedentes e contemporaneidades
No ano de 2001, Portugal tinha 330 institutos públicos, sendo 131 serviços personalizados, 22 fundações públicas e 177 estabelecimentos públicos (200 000 funcionários).
O Ministério da Saúde, com 143, é o que maior número de institutos comporta (sobretudo estabelecimentos públicos); seguindo-se o Ministério de Educação com 38 e o Ministério da Economia com 29.
Entretanto, tornou-se patente que a reforma do modelo de organização do Estado e da Administração Pública tinham de passar também pela criação de normas que disciplinassem os institutos públicos, de forma a evitar que estes continuassem a proliferar desordenadamente. Assim:a) Em 11 de Julho de 2000 o Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública do XIV Governo Constitucional emitiu o Despacho n.o 15 324/2000 (DR., II Série, 27 de Julho de 2000), nomeando um grupo de trabalho para proceder à análise da situação existente relativamente aos institutos públicos e apresentar propostas programáticas, organizativas e legislativas sobre estes assuntos.
Este grupo de trabalho foi presidido pelo Prof. Vital Moreira.
b) Esse grupo de trabalho apresentou, em Fevereiro de 2001, o seu relatório que incluía também uma proposta de lei-quadro sobre a criação e o regime dos institutos públicos e um levantamento do universo desses institutos.
c) Em 19 de Fevereiro de 2001, o CDS-PP apresentou nesta Assembleia da República o projecto de resolução n.o 132/VIII sobre a criação, integração, fusão e instalação dos institutos públicos.
Logo aí, anunciava também que iria propor ao Governo uma lista com todos os institutos públicos que, na perspectiva do CDS-PP, deviam ser extintos ou fundidos.
d) Pela Resolução do Conselho de Ministros de 1 de Junho de 2001 foi criada uma comissão de avaliação e acompanhamento desta situação.
e) Em 6 de Setembro de 2001 foi publicada no Diário da Assembleia da República a proposta de lei n.o 97/VIII que devia autorizar o Governo a legislar em matéria de institutos públicos integrantes da administração do Estado.
f) Em 10 de Outubro de 2001, teve lugar a discussão, na generalidade, desta proposta de lei n.o 97/VIII.
Que, por requerimento do Partido Socialista, de 11 de Outubro, baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sem votação, para melhor apreciação.
Esta proposta de lei caducou, entretanto, nos termos e por força do disposto no n.o 6 do artigo 167.o da Constituição da República.
g) Já na vigência do XV Governo Constitucional, o artigo 2.o da Lei n.o 16-A/2002, de 31 de Maio (Alteração ao Orçamento), passou a prever que:"Os serviços e organismos da administração central, incluindo os institutos públicos, na modalidade de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que
0415   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 prossigam objectivos complementares, paralelos ou sobrepostos a outros serviços existentes ou cuja finalidade de criação se encontra esgotada, serão objecto de extinção, reestruturação ou fusão."Sendo que, desde logo, se anunciou a extinção, reestruturação ou fusão de cerca de 40 (quarenta) organismos.
h) Tratava-se da emanação directa de um dos propósitos enunciados no Programa do XV Governo Constitucional, tendente a reduzir o gigantismo do aparelho administrativo e o insustentável acréscimo de despesa pública sem qualquer efeito no aumento da produtividade, que passava necessariamente pela extinção dos institutos públicos cuja utilidade não se justificasse.
i) Mais tarde, em 22 de Novembro de 2002, na Assembleia da República, a propósito da apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.o 193/2002, de 25 de Setembro, a Câmara voltou a debater a problemática dos institutos públicos.
j) Em 30 de Julho de 2003 a Presidência do Conselho de Ministros fez publicar a Resolução do Conselho de Ministros n.o 95/2003 (DR, I Série - B, n.o 174 - 30 de Julho) dedicada ao lançamento da Reforma da Administração Pública."A presente resolução condensa e aprova o conjunto das grandes linhas de orientação que presidirão à reforma da Administração Pública, necessariamente gradual e evolutiva, calendarizando a execução da sua primeira fase de desenvolvimento e garantindo o seu progresso firme e coerente.
No quadro da organização da Administração Pública:
Será estabelecido um novo quadro legal para a organização administrativa, que deverá traduzir-se na redução dos níveis hierárquicos, na promoção da desburocratização dos circuitos de decisão, na melhoria dos processos, na colaboração entre serviços, na partilha de conhecimentos e numa correcta gestão da informação, de acordo com as seguintes linhas de actuação:a) Simplificação das formalidades legais relativas à criação e alteração das estruturas dos serviços, agilizando a organização interna de cada serviço;
b) Definição de normas objectivas que disciplinem a criação de institutos públicos e entidades independentes, por forma a evitar a proliferação de organismos, a duplicação de competências e a criação de regimes excepção;
c) Aprovação dos diplomas legais que delimitem os três tipos de modelo organizacional e de funcionamento da Administração Pública:- O dos serviços directos, aproximando-os, tanto quanto possível, da filosofia do modelo empresarial;
- O dos institutos públicos, definindo graus de autonomia, mecanismos de tutela e regras de funcionamento e controlo;
- O dos organismos independentes, cujo desempenho é essencial à afirmação clara e transparente do Estado regulador."k) Finalmente, o Partido Socialista, por um lado, com o presente projecto de lei n.o 348/IX, e o Governo, por outro, com a proposta de lei n.o 90/IX, marcam encontro na Assembleia da República para levarem à prática a implementação da tão almejada lei-quadro dos institutos públicos.1.3 - Objecto e motivação da iniciativa
A indispensabilidade de uma lei-quadro dos institutos públicos prende-se directa e imediatamente com a preocupação, comummente aceite, de pôr termo à criação desordenada de institutos públicos.
Efectivamente,1. O abandono a que foi votada a administração central, entregue a formas tradicionais esclerosadas de organização e funcionamento, permitiu continuasse subjugada a uma lógica burocrática e meramente administrativa.
A incapacidade e/ou a dificuldade em se alterar este estado de coisas, deu azo a que o Estado, sob a pressão das exigências do Estado Social Moderno, dos cidadãos e das empresas, criasse e multiplicasse organismos paralelos que duplicavam entre si as mesmas competências.
2. A proliferação de institutos públicos (serviços e fundos autónomos) sem uma verdadeira autonomia financeira assente em receitas próprias, teve muitas vezes na sua génese apenas preocupações de fuga ao controlo orçamental e à aplicação de regimes que não cumprem os princípios e regras que devem pautar a gestão das finanças públicas (ainda que sob a aparente boa intenção de procurar uma gestão financeira mais eficaz e de melhor qualidade).
3. A proliferação de institutos públicos não encontra, por vezes, qualquer justificação.
4. Uma vez criados os institutos, muitas vezes por simples destacamento de serviços, fundos ou estabelecimentos anteriormente integrados na administração directa do Estado; mesmo que tenham perdido a sua razão de ser, mantém-se a vegetar e não retornam àquela administração directa.É perante esta situação que se impõe uma lei-quadro dos institutos públicos que refreie a sua proliferação e banalização e que estabeleça um quadro jurídico de referência coerente e sistemático.
Observemos agora de perto os objectivos perseguidos por essa lei-quadro.
Para maior facilidade de compreensão e análise, toma-se a liberdade de ponderar em paralelo as duas iniciativas legislativas (Projecto de lei n.o 348/IX - PS e proposta de lei n.o 90/IX, do Governo), assinalando as suas principais diferenças e similitudes.
Ao longo da sua exposição de motivos o projecto de lei n.o 348/IX (PS) retoma no essencial o discurso do então Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública (Alberto Martins), subjacente ao pedido de autorização legislativa n.o 97/VIII (Setembro de 2001).
Uma ideia-âncora sobressai e condiciona as soluções propugnados na norma, a saber:"O Estado Social moderno aspira a uma nova agilidade gestionária que lhe permita desempenhar com eficiência as suas funções reguladoras e prestacionais."
"As repercussões da viragem do Estado Democrático moderno não podiam deixar de reflectir-se nas Administrações Públicas na sua procura identitária de uma cultura de gestão e acção que as torne mais eficazes, ágeis e céleres e mais próximos do cidadão."Os institutos públicos, enquanto instrumentos de modernização da Administração Pública têm também eles que obedecer àqueles princípios elementares da necessidade e
0416   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 de subsidiariedade em relação à administração directa do Estado.
Necessidade, na medida que só são admissíveis aqueles institutos que correspondam a objectivos bem precisos do Estado.
Subsidiariedade, porquanto os institutos não podem ser criados para desenvolver actividades que possam ser desenvolvidas por organismos da administração directa do Estado.
O projecto de lei n.o 348/IX (PS) delimita com clareza os objectivos da unificação e sistematização do quadro legal dos serviços da administração indirecta do Estado, a saber:a) Estabelecer o regime aplicável à generalidade dos institutos públicos;
b) Reduzir a multiplicidade e a heterogeneidade dos regimes vigentes;
c) Clarificar as condições de criação de institutos com regime jurídico atípico, designadamente os de tipo "empresarial";
d) Definir as regras do emprego público, quer com recurso ao regime da função pública quer ao controlo individual de trabalho;
e) Articular mais coerentemente o conceito jurídico-administrativo de instituto público com o conceito jurídico-financeiro de "serviços e fundos autónomos";
f) Aumentar a visibilidade e a transparência do universo dos institutos públicos;
g) Definir o regime de nomeação dos membros dos órgãos dirigentes máximos, bem como o respectivo estatuto e as suas responsabilidades de gestão;
h) Permitir um maior acompanhamento da actividade dos institutos públicos por parte da Assembleia da República;
i) Proceder a um reexame dos institutos públicos existentes quanto à conformidade do respectivo regime jurídico com as normas constantes de um quadro legal uno e sistemático.Por seu lado, a proposta de lei n.o 90/IX (do Governo) comungando inteiramente dos objectivos que se pretendem alcançar com a lei-quadro dos institutos públicos, e partindo da mesma base de trabalho comum que foi o relatório e anteprojecto elaborado pelo grupo de trabalho coordenado pelo Prof. Vital Moreira, introduziu neste um número considerável de alterações que, em certos domínios, envolveram uma verdadeira reformulação de objectivos.
Na sua exposição de motivos, a proposta de lei do Governo chama a atenção que a introdução de severas medidas restritivas e disciplinadoras da criação e manutenção dos institutos públicos tem de ser acompanhada, em paralelo, com a implementação de um novo modelo de Estado e uma nova filosofia de actuação da Administração Pública."O enquadramento dos institutos públicos através da aprovação de uma lei-quadro que racionaliza, em termos instrumentais e procedimentais, a sua criação e forma de funcionamento assume, assim, um sentido reforçado, porque inserida no quadro da reforma da Administração Pública que inclui a revisão da organização da administração directa do Estado."Essa nova organização da administração directa do Estado é presentemente objecto da proposta de lei n.o 91/IX do Governo, que pretende institucionalizar sistemas de organização mais simples, mais ágeis, menos burocráticos, menos hierarquizados, mas mais eficazes e responsáveis.
Esta reforma da Administração Pública é considerada vital para o relançamento do País a partir de um crescimento sustentado da produtividade em Portugal.
Ainda agora o recente Relatório que o Mckinsey Global Institute desenvolveu em conjunto com os Ministérios da Economia e da Segurança Social e do Trabalho, chama a atenção para o facto de apesar do emprego na Administração Pública representar 15% do total do emprego em Portugal (abaixo da média na União Europeia), as insuficiências na prestação de serviços públicos contribuem em cerca de 22% para o diferencial de produtividade não estrutural identificado, com impactos significativos num conjunto de sectores privados.
A necessidade de reforma da prestação pública (refere o Relatório Mckinsey) tem vindo a ser abordada a nível europeu em várias experiências frutuosas, que se basearam:- Na implantação de indicadores e objectivos de desempenho em todos os níveis hierárquicos e desenvolvimento de um sistema e de uma cultura orientados para os resultados;
- Na melhoria da estrutura organizativa da Administração Pública, (1) eliminando redundâncias e assegurando uma responsabilização "individualizada" pelos objectivos específicos críticos, e (2) reavaliando a autonomia de decisão de entidades-chaves, com o objectivo de equilibrar a capacidade de resposta dos decisores em todos os níveis hierárquicos com o controlo centralizado da gestão;
- Na revisão do âmbito dos serviços públicos, analisando com rigor as oportunidades de privatização e de participação do sector privado.A Lei-Quadro dos Institutos Públicos não pode deixar de se integrar plenamente neste quadro reformista virado para o rigor e para a responsabilidade.
Sem nunca perder de vista que a orientação para o cidadão se tornou o motor da modernização administrativa.1.4 - As soluções normativas propostasI. Âmbito de aplicaçãoA lei-quadro aplica-se aos institutos públicos, que integram a administração indirecta do Estado (artigo 1.o).
Considerando-se como tais os serviços, estabelecimentos e fundos públicos de natureza administrativa quando dotados de personalidade jurídica (artigo 2.o).
Na orientação dominante na doutrina, os institutos públicos dividir-se-iam em:a) Serviços públicos personalizados (adstritos a uma certa tarefa administrativa autonomizável ou a uma função coordenadora e reguladora do exercício de certas actividades económicos, vg. o Instituto da Vinha e do Vinho);
0417   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 b) Estabelecimentos públicos [que são complexos, organizados de pessoas e bens, fornecedores de prestações individualizadas ou públicas (escolas e hospitais)];
c) Fundos ou fundações públicas [que têm por substrato um acervo patrimonial especificamente afectado a determinada actividade (vg. uma instituição de segurança social, o INATEL)].Não se consideram abrangidas nesta lei as entidades públicas empresariais, previstas no Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro, que correspondem às antigas "empresas públicas".
Bem como não se encontram abrangidas as pessoas colectivas de direito privado (sociedades, associações ou fundações) criadas pelo Estado, regiões autónomas ou autarquias locais. (cfr. artigo 3.o da proposta de lei do Governo).