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20 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011subjacente ao Orçamento do Estado para 2009, o qual apontava para uma expansão do PIB de 0,6%. De acordo com estimativas disponíveis, tendo em conta a metodologia standard de decomposição do saldo orçamental, a componente cíclica contribuiu em -1,1 p.p do PIB para a variação observada no saldo orçamental em 2009 (Quadro 1).Quadro 1 – Principais Indicadores Orçamentais (em percentagem do PIB) 2007 2008 2009V a r i a ç ã o  2 0 0 9 - 2 0 0 8S a ld o  G lo b a l - 3 . 1 - 3 . 5 - 1 0 . 1 - 6 . 6C o m p o n e n t e  c íc lic a 0 . 8 0 . 5 - 0 . 6 - 1 . 1M e d id a s  t e m p o r á r ia s 0 . 1 1 . 1 0 . 0 - 1 . 1S a ld o  e s t r u t u r a l - 4 . 1 - 5 . 1 - 9 . 5 - 4 . 4D e s p e s a  e m  ju r o s  ( P D E ) 2 . 9 3 . 0 2 . 9 - 0 . 1S a ld o  p r im á r io  e s t r u t u r a l - 1 . 1 - 2 . 1 - 6 . 6 - 4 . 5 Fonte: INE e Ministério das FinançasO agravamento do saldo orçamental foi essencialmente de natureza estrutural, tendo o défice total estrutural aumentado em 4,4 p.p. do PIB. Notese, no entanto, que pelas características da recessão, em particular pelo efeito de deflação que se registou em 2009, este valor pode estar sobrestimado.A opção por uma orientação expansionista da política orçamental teve lugar logo em meados de 2008 com a descida da taxa normal do IVA de 21 para 20%, a majoração da dedução em IRS das despesas com a habitação, a redução do IRC para as PME e a adopção de medidas de reforço dos apoios sociais de combate à pobreza e de apoio à família.  Esta orientação expansionista foi posteriormente reforçada no final de 2008, no quadro no Plano Europeu de Recuperação Económica acordado em Dezembro de 2008 pelo Conselho Europeu. Este plano previa a adopção coordenada de medidas de estímulo à procura, tendo no entanto em atenção as especificidades orçamentais de cada estado-membro. A implementação destas medidas deveria respeitar os requisitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento de forma a não comprometer a sustentabilidade das finanças públicas dos diferentes países. Este programa contemplava medidas de carácter temporário e que deveriam reforçar as reformas estruturais previstas na Estratégia de Lisboa para o Crescimento e Emprego, totalizando um pacote de 200 mil milhões de Euros, 1,5% do PIB da União Europeia.  Neste contexto, Portugal adoptou um pacote de estímulo orçamental – denominado de Iniciativa para o Investimento e o Emprego - num montante de 2040 milhões de euros, 1,2% do PIB, sendo um terço proveniente de financiamento comunitário e o restante suportado pelo orçamento nacional, repartindo-se este último em dois terços por via do aumento da despesa e um Consultar Diário Original
21 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011terço através da diminuição da receita. A iniciativa consubstanciou-se em: • Aumento do investimento público, designadamente ao nível da modernização das escolas, apoios a projectos na área das energias renováveis e infraestruturas de transporte de energia e apoio à realização de investimento em redes de banda larga de nova geração; • Apoio às empresas e à exportação, em particular por via da criação de linhas de crédito às PME, linhas e mecanismos de seguro de crédito de apoio à exportação, apoio à promoção externa, redução do limiar de reembolso do IVA e redução do pagamento especial por conta; • Apoio ao emprego e protecção social, em particular através da redução das contribuições para a Segurança Social e pagamento a entidades empregadoras para apoiar a manutenção do emprego e a contratação de desempregados e aumento do apoio social aos desempregados.O agravamento do saldo orçamental foi superior ao total do efeito das medidas referidas anteriormente. Este facto é justificado pelo facto de outras medidas terem sido tomadas ao longo do tempo. Por exemplo a actualização dos vencimentos da função pública em 2,9%, consideravelmente acima da inflação verificada.1.3. Cenário Macroeconómico 1.3.1. Hipóteses Externas para 2012 As perspectivas para os anos de 2011 e 2012 apontam para um crescimento do PIB mundial na ordem dos 4%, em termos médios reais, representando uma revisão em baixa face às previsões anteriormente divulgadas pelas Instituições Internacionais, que tem em conta o contexto e os riscos acima descritos (v. 1.1.3.).Neste enquadramento, prevê-se para o próximo ano uma desaceleração da procura externa relevante1 para Portugal e uma diminuição das taxas de juro de curto prazo.Antecipa-se, igualmente, uma diminuição do preço do petróleo e uma apreciação do euro face ao dólar.  O quadro a seguir resume as hipóteses externas subjacentes ao cenário macroeconómico.                                                           1 Procura externa relevante: cálculo efectuado pelo MF com base nas previsões do crescimento real das importações dos nossos principais parceiros comerciais ponderadas pelo peso que esses países representam nas nossas exportações. Foram considerados os seguintes países: Espanha (26,5%); Alemanha (13,3%); França (12,4%); Angola (8,1%); Reino Unido (5,6%); Itália (3,8%); Países Baixos (3,7%); Estados Unidos (3,6%); Bélgica (2,4%); Suécia (1,2%); Brasil (1%) e China (0,8%), que representam mais de 80% das nossas exportações.
23 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011Adicionalmente, o cenário tem subjacente o efeito positivo esperado que o aumento das horas trabalhadas no sector privado exerce sobre as exportações e sobre o investimento e por essa via sobre o produto.No que respeita ao consumo privado, e fruto de um ajustamento do padrão do consumo das famílias, com especial enfoque nos bens duradouros (cujo consumo aumentou significativamente em 2010), espera-se uma quebra já significativa em 2011, mas ainda mais acentuada em 2012. Neste ano, a quebra esperada (-4,8%) é resultado quer do aumento esperado dos preços por via fiscal (aumento de impostos indirectos), quer por redução do rendimento disponível das famílias (efeito de procura).  Por sua vez, efeito das medidas de consolidação orçamental que têm vindo a ser adoptadas pelo Governo, prevê-se uma quebra do consumo público em 5,2% e 6,2% em 2011 e 2012, respectivamente.As exportações de bens e serviços deverão apresentar um comportamento favorável, apesar de desacelerarem face aos anos anteriores, fruto do abrandamento da procura externa relevante. O crescimento das exportações, associado à redução prevista das importações (em 4,5% e 4,3%, em 2011 e 2012, respectivamente) deverá reflectir-se numa redução mais intensa do défice da balança comercial nos dois anos. Refira-se, no entanto, que a previsão agora apresentada beneficia igualmente do efeito da medida de aumento das horas trabalhadas pela via da redução dos custos salariais.Para a formação bruta de capital fixo prevê-se uma quebra significativa, em resultado de condições mais exigentes do financiamento do sector privado e, também, às perspectivas menos optimistas dos empresários quanto à evolução da economia. Para esta contracção contribuirá, também, a diminuição do investimento público previsto para os dois anos.Contudo, apesar da redução esperada, estima-se que o investimento empresarial venha a ter uma menor quebra em resultado da medida atrás referida relativa às horas trabalhadas.  Adicionalmente, espera-se, ainda, que as necessidades de financiamento da economia se reduzam, beneficiando da redução do défice comercial que mais do que compensa o agravamento previsto do défice da balança de rendimentos primários.A inflação em 2011 deverá aumentar para 3,5%, abrandando para 3,1% no próximo ano.Em 2012, parte do aumento da inflação está directamente relacionado com o efeito fiscal (alteração de alguns bens e serviços de taxas do IVA reduzidas para normais, ou de intermédias para normais). Naturalmente, o efeito mecânico desta medida seria substancialmente superior à actual taxa de inflação esperada. Contudo, quer o efeito contracção da procura, quer o efeito esperado sobre os custos salariais, atenuam o referido efeito provocado directamente pelo aumento dos impostos.A taxa de desemprego deverá continuar a agravar-se no próximo ano em resultado do comportamento mais negativo do ciclo económico.
24 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011Gráfico 15. Contributos para a Variação em Volume do PIB (pontos percentuais) - 6- 5- 4- 3- 2- 10123452009 2 0 1 0  ( e )  2 0 1 1  ( p ) 2 0 1 2  ( p )C o n s u m o  P r i va d o C o n s u m o  P ú b l i c o  I n ve s t i m e n t o P r o c u r a  E x t e r n a  L í q u i d aP I B  Nota: (e) estimado; (p) previsão.Fontes: INE e Ministério das Finanças.2 – 2.a OPÇÃO – FINANÇAS PÚBLICAS E CRESCIMENTO: A ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL 2.1. Introdução Tendo como base as perspectivas orçamentais para 2011 e o actual enquadramento macrofinanceiro, o Governo propõe a execução prioritária de um conjunto de medidas de consolidação orçamental com vista a garantir a sustentabilidade das contas públicas num contexto de grande exigência, o controlo da despesa em todas as áreas da Administração Pública, a monitorização rigorosa dos riscos orçamentais e o cumprimento dos limites definidos no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF).  As medidas propostas e sumariadas na tabela abaixo incidem em grande parte sobre a despesa pública (mais de 2/3) tendo inerentes cortes transversais a toda Administração Pública, incluindo institutos públicos, Administração Local e Regional e Sector Empresarial do Estado. O cumprimento da meta para o défice em 2012 torna também necessário proceder a um ajustamento pela via fiscal, tal como aliás já previsto no próprio programa.O PAEF impõe um limite para o défice orçamental das Administrações Públicas, numa óptica de contabilidade nacional, de 7.645 milhões de euros em 2012 (equivalente a 4,5% do PIB), cujo cumprimento é condição necessária para garantir os desembolsos associados ao Programa e, portanto, para impedir a interrupção do financiamento da economia portuguesa.Para atingir tal objectivo, impõe-se um esforço de consolidação orçamental com medidas que totalizam um impacto esperado na ordem dos 6% do PIB quando comparado com um cenário da políticas invariantes, i.e., cerca 2.4 p.p. acima do previsto no PAEF. A estratégia de consolidação orçamental incorpora, assim, medidas de contenção da despesa que vão além das incluídas no PAEF de forma a compensar, de forma permanente, o desvio de execução orçamental verificado, essencialmente, no primeiro semestre de 2011.  Parte deste desvio foi já explicado no Documento de Estratégia Orçamental, designadamente no que diz respeito às despesas com o pessoal, ao consumo intermédio, à Consultar Diário Original
25 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011receita não fiscal, à inclusão de efeitos de natureza temporária, como sejam a assunção da dívida de duas empresas da Região Autónoma da Madeira e a operação relacionada com a privatização do BPN, bem como a medidas incluídas no Orçamento para 2011 cujo impacto estava sobrestimado ou cuja implementação se veio a demonstrar impossível.  O trabalho técnico subjacente à preparação da proposta de Orçamento do Estado para 2012 permitiu obter informação significativamente mais detalhada para 2011 referente a todas as entidades incluídas no perímetro das Administrações Públicas. No que se refere, em particular, ao Sector Empresarial do Estado e à Administração Local a referida informação revelou a existência de desvios no primeiro semestre superiores aos reportados no Documento de Estratégia Orçamental.Os desvios encontrados e a meta estabelecida para 2012 justificam, assim, o nível de ambição das medidas propostas.Com efeito, uma medida como a suspensão dos subsídios de férias e de Natal aos servidores do Estado é ditada pela urgente necessidade de corrigir os desequilíbrios orçamentais e o profundo agravamento das finanças públicas, e só se justifica por ser absolutamente necessária para assegurar as metas muito exigentes a que Portugal se vinculou e para preservar a manutenção e sustentabilidade do Estado Social e garantir o financiamento da economia portuguesa.
30 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011de euros, face a um total orçamentado de quase 700 milhões de euros para o conjunto do ano.Do lado da despesa, o desvio na execução orçamental no primeiro semestre resultou essencialmente das rubricas de despesas com o pessoal, consumo intermédio e despesas de capital.  O comportamento das despesas com o pessoal reflecte essencialmente uma diminuição menor do que o programado no número de saída dos trabalhadores da administração central e o impacto de promoções em alguns ministérios (Ministério da Administração Interna e Ministério da Defesa Nacional). Eram esperadas reduções significativas no número de efectivos da Administração Central, de quase 4 % em 2011 face ao ano anterior, e a informação provisória disponibilizada aponta para uma redução inferior a 1% no primeiro semestre.  Ao nível dos consumos intermédios, o desvio na execução é explicado pela inclusão das comissões pagas pelos empréstimos internacionais (que não tinham sido consideradas no PAEF) e por um impacto inferior ao esperado das medidas sectoriais de consolidação orçamental.  A elevada taxa de execução das despesas de capital no primeiro semestre de 2011, reflecte a não concretização de operações de concessões e de vendas de património nos montantes incluídos no programa (mais de 1.300 milhões de euros para o conjunto do ano), receitas que, em contabilidade nacional, são abatidas à despesa de capital. A estes valores acrescem as despesas relacionadas com a assunção de responsabilidades do sector empresarial da Região Autónoma da Madeira (570 milhões de euros). Parte do desvio de execução do primeiro semestre tinha já sido identificada no Documento de Estratégia Orçamental divulgado em Agosto de 2011 no qual se previa também um conjunto vasto de medidas de correcção  No Documento de Estratégia Orçamental (DEO), divulgado no final de Agosto de 2011, foi apurado um desvio face ao objectivo de 2011 do PAEF de 1,4 p.p. do PIB (Quadro 5). O desvio foi calculado tendo em conta uma estimativa para o ano de 2011 com base na informação muito preliminar para a Administração Regional e Local (ARL) e para as empresas públicas numa óptica de caixa. Acrescem as já referidas despesas relacionadas com a assunção de responsabilidades do sector empresarial da Região Autónoma da Madeira, bem como o impacto líquido da privatização do BPN a concretizar até ao final do ano.
32 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011de informação mais recente. Esta revisão deverá ser compensada por um acréscimo das transferências de fundos de pensões.  O recurso a receitas extraordinárias, para corrigir os desvios de 2011 e garantir o cumprimento da meta acordada para o défice no PAEF, exige um esforço adicional de ajustamento estrutural em 2012. Com efeito, só uma correcção estrutural do saldo das administrações públicas assegurará uma consolidação sustentada das finanças públicas.2.3. Estratégia de Consolidação Orçamental A Proposta de lei do Orçamento do Estado para 2012 é fortemente condicionada pela necessidade de dar cumprimento aos compromissos assumidos pelo Estado português no Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), o qual compreende um vasto conjunto de medidas de consolidação da despesa e fiscais (Quadro 6), essenciais para a prossecução do objectivo imperioso de redução do défice das Administrações Públicas para 7.645 milhões de euros (4,5% do PIB) em 2012. Este esforço de ajustamento é crucial para recuperar a credibilidade no plano interno e externo, num contexto macroeconómico marcado pela redução da procura interna, associada quer ao processo de desalavancagem do sector privado quer às medidas de consolidação orçamental, e por um elevado grau de incerteza relativamente do enquadramento internacional.
40 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011Quadro 10. Redução Progressiva nas Remunerações (euros) Retribuição Mensal Redução Valor final do 13o/14o mês 485,00 0,00 485,00 500,00 29,12 470,88 550,00 126,21 423,79 600,00 223,30 376,70 650,00 320,39 329,61 700,00 417,47 282,53 750,00 514,56 235,44 800,00 611,65 188,35 850,00 708,74 141,26 900,00 805,82 94,18 950,00 902,91 47,09 1000,00 1000,00 0,00 Fonte: Ministério das Finanças.O valor da redução é calculado após a aplicação das reduções remuneratórias previstas na lei do OE 2011 (artigo 19.o da Lei n.o 55-A/2010, de 31 de Dezembro).Esta medida abrange todas as prestações, independentemente da sua designação formal, que, directa ou indirectamente, se reconduzam ao pagamento dos subsídios, designadamente a título de adicionais à remuneração mensal. Abrange ainda os contratos de prestação de serviços celebrados com pessoas singulares ou colectivas, na modalidade de avença, com pagamentos mensais ao longo do ano, acrescidos de uma ou duas prestações de igual montante.A medida aplica-se igualmente ao pessoal na reserva ou equiparado, independentemente da efectividade de funções.Esta medida, que vigorará durante o Programa de Assistência Económica e Financeira, permitirá uma poupança líquida de 1065 milhões de euros em 2012.Manutenção das reduções salariais e das proibições de valorizações remuneratórias aplicadas em 2011
41 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011Conforme previsto no PAEF serão mantidas em 2012, a título excepcional e transitório, as reduções salariais aprovadas pela Lei do Orçamento de Estado para 2011. Estas reduções remuneratórias são feitas de forma progressiva, ficando isentas as pessoas que recebam rendimento igual ou inferior a 1500 euros.  São igualmente mantidas em 2012 as proibições de valorizações ou acréscimos remuneratórios, quer eles resultem de mudança de posição remuneratória ou de categoria, da atribuição de prémios de desempenho ou de mecanismos de mobilidade interna.Encontram-se abrangidos por estas disposições os gestores, dirigentes e trabalhadores de todas as administrações do Estado (central, regional e local), dos institutos públicos de regime geral e especial, do sector empresarial regional e local, das entidades públicas empresariais, das empresas públicas de capital maioritariamente público, das Fundações Públicas e de todos os estabelecimentos públicos e, ainda, os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana.Qualquer destas medidas encontra fundamento na situação de emergência nacional em que o país se encontra em matéria de necessidade de equilíbrio das suas contas públicas, encontrando-se em linha, em termos de temporalidade de aplicação, com a medida que determina a suspensão dos subsídios de férias e de Natal.Revogação do direito de renúncia a férias pelos trabalhadores em funções públicas A Lei do Orçamento do Estado para 2012 procede à revogação, com efeitos a Janeiro, do n.o 6 do artigo 173.o do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.o 59/2008, de 11 de Setembro e alterado pela Lei n.o 3-B/2010, de 28 de Abril, onde actualmente consta a faculdade de renúncia ao direito a férias. Com a revogação da norma relativa ao direito a renúncia a férias cessam, consequentemente, o direito a receber a remuneração e o subsídio respectivo.Estima-se que esta medida permita poupar aproximadamente 0,2 milhões de euros em 2012 no contexto global da Administração Central.Redução do acréscimo pago por trabalho suplementar O acréscimo ao valor da retribuição horária relativo ao pagamento de trabalho extraordinário à Administração Pública, prestado em dia normal de trabalho, é reduzido em 50%, passando a ser realizado nos seguintes termos:  25 % da remuneração na primeira hora;  37,5% da remuneração, nas horas ou fracções subsequentes.O trabalho extraordinário prestado em dia de descanso semanal, obrigatório ou complementar, e em dia feriado, é também reduzido em 50%, passando a conferir o direito a apenas um acréscimo de 50 % da remuneração por cada hora de trabalho efectuado.É eliminado o direito a descanso compensatório, salvo nas situações em que seja necessário assegurar o período mínimo de descanso diário ou de descanso semanal obrigatório.Esta medida, que vigorará para a Administração Pública durante o Programa de Assistência Económica e Financeira, permitirá uma poupança de 28,5 milhões de euros em 2012.Consultar Diário Original
42 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011Reforço dos mecanismos de mobilidade na Administração Pública Prevaleceu, como princípio orientador, a simplificação dos mecanismos de mobilidade para uma rápida adaptação de órgãos e serviços a novas atribuições e condicionantes. Esta necessidade é ampliada num enquadramento de profunda reorganização da Administração Pública e de fortes restrições à admissão de novos efectivos.Simplificação dos mecanismos de mobilidade geral  A Lei do Orçamento do Estado para 2012 introduz alterações ao regime da mobilidade geral, no sentido de simplificar a consolidação definitiva da mobilidade interna. Passa ser possível consolidar a mobilidade interna, na mesma categoria, desde que reunidas as seguintes condições: existência de acordo do serviço de origem quando tal tenha sido exigido para o início da mobilidade; a duração mínima de seis meses na situação de mobilidade interna, ou a duração do período experimental exigido para a categoria em causa se este for superior; a existência de acordo do trabalhador quando tal tenha sido exigido para o início da mobilidade; e a ocupação de posto de trabalho previamente existente no mapa de pessoal. Deste modo, obvia-se a necessidade de o órgão ou serviço de destino ter que criar um procedimento concursal, com todos os encargos administrativos associados, para consolidação definitiva de situações de mobilidade interna.Reforço dos mecanismos de reintegração de trabalhadores em situação de mobilidade especial  Tendo em consideração que os trabalhadores colocados em situação de mobilidade especial são recursos experientes e válidos para a Administração Pública, introduz-se uma melhoria na articulação da mobilidade interna com a mobilidade especial, passando a prever-se, nas situações de fusões de órgãos, serviços e unidades orgânicas que constituem a maioria das situações de reorganização, mecanismos de favorecimento da reintegração de trabalhadores assentes no seguinte: a) Passa a existir um momento prévio à colocação de trabalhadores em situação de mobilidade especial, em que se favorece a aplicação das regras da mobilidade interna, agilizando a realocação por recurso à esta modalidade (o que pode ocorrer até ao último momento do processo de reorganização em causa); b) Como estímulo à adopção de comportamentos ativos que fomentem o reinício de funções: Procede-se à redução dos valores de remuneração auferidos pelos trabalhadores que se encontram em situação de mobilidade especial, de cinco sextos para dois terços na fase de qualificação, e de dois terços para metade na fase de compensação (calculados sobre a remuneração base mensal detida no serviço de origem);  Determina-se a passagem imediata à situação de licença sem remuneração ou licença sem vencimento de longa duração dos trabalhadores em situação de mobilidade especial aquando da desistência injustificada do procedimento de selecção e recusa não fundamentada de reinício de funções; Consultar Diário Original
43 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011 Eliminam-se as licenças extraordinárias para os trabalhadores em situação de mobilidade especial, situação claramente prejudicial ao Estado, já que os trabalhadores nessa situação continuam a receber uma prestação remuneratória sem que a Administração possa contar com eles para o exercício de qualquer actividade;  É estabelecido um conjunto de regras referentes ao procedimento de recrutamento de pessoal em mobilidade especial, impondo-se aos órgãos e serviços da Administração Pública que esgotem a possibilidade de colmatar as suas necessidades de recursos humanos por recurso, em primeira instância, aos trabalhadores em situação de mobilidade especial.Paralelamente, estabelece-se o dever de a entidade gestora de mobilidade assumir um papel proactivo na identificação dos perfis de competências mais necessários e, caso os trabalhadores em situação de mobilidade especial não possuam as competências adequadas para ocupar tais postos de trabalho, promover as acções de formação e/ou de requalificação apropriadas. Esta actuação será obrigatória relativamente aos trabalhadores que se encontrem na situação de mobilidade especial há mais de seis meses.  Serviços partilhados na Administração Pública Os serviços partilhados são um factor-chave na obtenção dos necessários ganhos de eficiência dos serviços públicos e, simultaneamente, um instrumento indispensável para fazer face às atuais pressões orçamentais. Pretende-se assegurar serviços públicos de qualidade baseados em processos eficientes e aplicados de forma consistente e proactiva na globalidade do sector público.Na base dos serviços partilhados está a ideia de permitir às organizações ganhos de competências e de economias de escala: redução de custos e prestação de serviços de alta qualidade são atingíveis através de economias de escala, com concentração de conhecimento especializado, normalmente escasso e dispendioso.No domínio do desenvolvimento da utilização de serviços partilhados na administração central, o Governo apostará numa visão estratégica, extensível a toda a Administração Pública, ao nível das áreas financeira, recursos humanos, sistemas de informação e património, implementando, na totalidade, os projectos em curso e avaliando regularmente a possibilidade de maior integração.Pretende-se com esta visão estratégica: Libertar os organismos nucleares de actividades de suporte;  Fornecer serviços centrados no cliente, prestados por uma unidade especializada;  Optimizar os investimentos tecnológicos e respectiva manutenção;  Aumentar a eficiência;   Melhorar os processos de negócio e de suporte;  Partilhar os benefícios pelos diversos agentes.A maioria dos ganhos de eficiência serão gerados pela partilha e reutilização de soluções, difusão de boas práticas e melhoria dos processos de negócios, desenhados para acrescentar valor e eliminar actividades redundantes ou ineficientes.Consultar Diário Original
45 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011 Manter um rácio de três veículos abatidos ao PVE por cada novo veículo adquirido;  Rever a regulamentação do PVE no sentido de promover um rigoroso controlo da gestão de veículos e a aplicação de medidas de racionalização da despesa nesta categoria, nomeadamente o aumento da abrangência do PVE, que será alargado a outras entidades actualmente ainda não consideradas, e a vinculação progressiva dos veículos das entidades do SEE;   Definir os cargos da administração pública com competências para a utilização de veículos do PVE, tornando o processo de atribuição de veículos mais transparente, obtendo-se um maior controlo sobre a frota e possibilitando o abate dos veículos excedentários e de substituição;  Rever os modelos dos veículos a adquirir e respectivos valores de aquisição, valores de renda ou aluguer mensal. Desenvolver a componente de gestão de frota, através da centralização de procedimentos de contratação de manutenção. Possibilitar-se-á, desta forma, um maior controlo sobre todo o ciclo de vida do veículo e a redução dos respectivos custos de utilização.2.3.2. Políticas Sociais As políticas sociais são uma das principais vertentes de actuação do Governo, representando cerca de 65% da despesa das Administrações Públicas. Nesta área a prioridade do Governo é proceder a cortes de despesa essenciais para garantir o processo de consolidação orçamental, mas garantindo um nível adequado de serviços inerentes ao Estado Social e a protecção dos mais desfavorecidos. Deste modo, o Governo foi tão longe quanto podia, uma vez que reduções adicionais nestas áreas poderiam ter impactos extremamente adversos nas dimensões fundamentais do Estado Social.Educação  Na área da educação, ciência e ensino superior prevê-se uma redução da despesa no montante de 0,4% do PIB. As medidas serão transversais às várias áreas de actuação do Ministério: Ensino Pré-Escolar, Básico e Secundário, Ensino Superior e Ciência, envolvendo a racionalização no uso dos recursos, quer no número de escolas quer no número de professores contratados. No entanto, serão também implementadas medidas que promovam o reforço do ensino pré-escolar bem como a melhoria das qualificações nos vários níveis de ensino. Para mais detalhes sobre as medidas desta área, veja-se o Capítulo IV.12.1.Saúde A saúde é uma área essencial de actuação do Estado Social, mas também uma das que acarreta um maior peso nas despesas sociais do Estado. O elevado montante de compromissos acumulados junto de terceiros condiciona significativamente a gestão atual.Pretende-se que as medidas de consolidação orçamental adoptadas nesta área atuem sobretudo ao nível da racionalização de recursos e controlo de despesa (veja-se Capítulo IV.11.1). Serão ainda tomadas importantes medidas na área da política de medicamento e Consultar Diário Original
46 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011da prescrição de medicamentos e monitorização dos processos. No total, estas medidas deverão permitir uma poupança de 0,6% do PIB. Segurança Social Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira é suspenso temporariamente o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.o e ou 14.o meses nas pensões acima de 1000 euros. As pensões cujo valor é superior à retribuição mínima mensal garantida (485 euros) mas inferior a 1000 euros, ficam sujeitas a uma redução progressiva nestas prestações, tal como exemplificado no Quadro 11.Quadro 11. Redução Progressiva nas Pensões (euros) P e n s ã o  m e n s a lR e d u ç ã oV a l o r f i n a l  d o  1 3 o / 1 4 o  m ê s4 8 5 , 0 0 0 , 0 0 4 8 5 , 0 05 0 0 , 0 0 2 9 , 1 3 4 7 0 , 8 85 5 0 , 0 0 1 2 6 , 2 1 4 2 3 , 7 96 0 0 , 0 0 2 2 3 , 3 0 3 7 6 , 7 06 5 0 , 0 0 3 2 0 , 3 9 3 2 9 , 6 17 0 0 , 0 0 4 1 7 , 4 8 2 8 2 , 5 37 5 0 , 0 0 5 1 4 , 5 6 2 3 5 , 4 48 0 0 , 0 0 6 1 1 , 6 5 1 8 8 , 3 58 5 0 , 0 0 7 0 8 , 7 4 1 4 1 , 2 69 0 0 , 0 0 8 0 5 , 8 3 9 4 , 1 89 5 0 , 0 0 9 0 2 , 9 1 4 7 , 0 91 0 0 0 , 0 0 1 0 0 0 , 0 0 0 , 0 0 Fonte: Ministério das Finanças.Esta medida aplica-se a todas as prestações pagas pela CGA, I.P., pelo Centro Nacional de Pensões e, directamente ou por intermédio de fundos de pensões detidos por quaisquer entidades e empresas públicas de âmbito nacional, regional ou municipal.No caso dos beneficiários de subvenções mensais vitalícias pagas por quaisquer destes serviços ou entidades, a medida abrange as prestações que excedam as 12 mensalidades.A esta medida acresce a contribuição extraordinária de solidariedade de 10% nas pensões acima de 5.000 euros, que incide sobre o montante que exceda este valor.Ainda nesta área estão previstas medidas ao nível das outras prestações sociais, nomeadamente o subsídio de desemprego. O total de poupanças na área da Segurança Social será de 0,7% do PIB.2.3.3. Funções Económicas Racionalização do Sector Empresarial do Estado A reforma do SEE constitui um elemento central na consolidação orçamental em 2012 e incide sobre as empresas que integram o perímetro das administrações públicas e sobre as que não afectam directamente o défice das contas públicas. Apesar do forte impacto das medidas aplicadas já em 2011, o elevado nível de endividamento acumulado da Consultar Diário Original
52 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011pensões de alimentos e encargos com imóveis, enquanto que os contribuintes dos dois primeiros escalões continuarão a poder usufruir, sem limite, destas deduções.Ainda no respeito dos compromissos assumidos no PAEF, procede-se à redução em dois terços da dedução com despesas de saúde, passando a percentagem de dedução de 30% para 10%, e estabelece-se um limite máximo para esta dedução correspondente a 2 vezes o valor do IAS. Este valor é majorado em 30% do IAS, por cada dependente, quando existam 3 ou mais dependentes.  No que se refere aos encargos com imóveis, reduz-se de 30% para 15% a percentagem de dedução à colecta, excluindo-se ainda desta dedução as amortizações de capital em todos os contratos de crédito à habitação e os juros para os contratos celebrados a partir de 1 de Janeiro de 2012, nos termos previstos no PAEF. Nos mesmos termos, prevê-se, ainda, a eliminação faseada das deduções com juros relativos a contratos celebrados até final de 2011, em quatro anos, e com rendas, em seis anos.Criação da taxa adicional de solidariedade Os sujeitos passivos com rendimentos mais elevados pertencentes ao último escalão passarão a estar sujeitos a uma taxa adicional de 2,5% sobre o respectivo rendimento colectável, a qual vigorará nos anos de 2012 e 2013. Desta forma, solicita-se a estes contribuintes uma contribuição acrescida para o esforço de consolidação orçamental.Aumento da tributação das mais-valias mobiliárias A taxa especial aplicável às mais-valias de partes sociais, outros valores mobiliários e instrumentos financeiros derivados é elevada para 21,5%, equiparando-a à taxa liberatória aplicável aos juros e dividendos.Convergência das deduções específicas das categorias A e H Em cumprimento do PAEF, reduz-se a dedução específica da categoria H (pensões) para 72% de 12 vezes o valor do IAS, concluindo-se a convergência da dedução específica desta categoria com a estabelecida para os rendimentos do trabalho dependente. Neste contexto, o limite mínimo de existência passa a ser, pela primeira vez, também aplicável aos pensionistas, protegendo-se desta forma os pensionistas com menores recursos.Operações financeiras com entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado As operações financeiras com entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado passam a ser tributadas de forma mais acentuada, passando as transferências de rendimentos de capitais provenientes de paraísos fiscais, bem como as transferências para estes territórios, a estar sujeitas a uma taxa agravada de 30%.2.4.6. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas Eliminação de isenções subjectivas e das taxas reduzidas  Tal como decorre do PAEF, procede-se à redução de isenções subjectivas em sede de IRC, eliminando-se nomeadamente as isenções a entidades anexas de instituições particulares de solidariedade social. Estabelece-se, ainda, a eliminação de todas as taxas
53 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011reduzidas aplicáveis às empresas, designadamente a taxa reduzida de 12,5% constante do Código do IRC, as taxas reduzidas previstas no regime da interioridade, bem como as taxas reduzidas previstas no Estatuto dos Benefícios Fiscais e no Estatuto Fiscal Cooperativo.Dedução dos prejuízos fiscais As empresas portuguesas passam a beneficiar do alargamento do prazo de reporte de prejuízos de quatro para cinco anos, fruto da renegociação do compromisso previsto no PAEF, favorecendo-se assim o investimento produtivo e criando-se condições para o reforço da competitividade das empresas.  Por outro lado, introduz-se uma limitação à dedução de prejuízos fiscais, a qual corresponderá a 75% do lucro tributável do período em que se procede à dedução. Desta forma, as empresas que apresentem lucros tributáveis serão sempre sujeitas ao pagamento de IRC, ainda que detenham prejuízos fiscais reportáveis de anos anteriores.Aumento da derrama estadual As empresas que apresentem lucros mais elevados são sujeitas a taxas agravadas em sede de derrama estadual, dando assim um contributo acrescido para a consolidação orçamental. Com efeito, as empresas com lucros superiores a € 1,5 milhões de euros passam as estar sujeitas a uma taxa adicional de 3% e as empresas com lucros superiores a € 10 milhões ficam sujeitas a uma taxa de 5% sobre a parte do lucro que exceda aquele limite. Pagamentos a entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado  Os pagamentos efectuados indirectamente às entidades residentes fora do território português e aí submetidas a um regime fiscal privilegiado passam a estar sujeitos ao regime de não dedutibilidade em sede de IRC, sempre que o sujeito passivo tenha, ou devesse ter, conhecimento de que tais importâncias tinham como destino um paraíso fiscal, presumindose a existência desse conhecimento sempre que existam relações especiais.Simultaneamente, à semelhança do que sucede em IRS, introduz-se uma taxa de tributação agravada de 30% para transferências de rendimentos de capitais para entidades não residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado.Imputação de rendimentos de entidades não residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado O regime de transparência fiscal internacional é objecto de uma profunda reformulação com objectivo de abranger estruturas fiduciárias criadas para a detenção de activos em paraísos fiscais e de tornar mais eficaz o combate à fraude e evasão fiscais.  Nestes termos, os sujeitos passivos de IRC que detenham ou controlem, directa ou indirectamente, mesmo que através de mandatário, fiduciário ou interposta pessoa, entidades não residentes sujeitas a um regime fiscal privilegiado, passam a ser tributados pelos lucros gerados por estas entidades.
54 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 20112.4.7. Imposto sobre o Valor Acrescentado Transferência de bens e serviços entre as taxas de IVA Em cumprimento do PAEF, procede-se a uma reestruturação e racionalização das listas do IVA, evitando-se, desta forma, a subida das atuais taxas de imposto.No quadro desta reestruturação os bens e serviços que integram o cabaz essencial continuam sujeitos à taxa reduzida. Com efeito, os bens alimentares de primeira necessidade, o abastecimento público de água, medicamentos, produtos farmacêuticos e transportes permanecem na taxa reduzida de 6%, como forma de proteger os grupos sociais mais vulneráveis do impacto das medidas de consolidação orçamental.  Em simultâneo, efectua-se uma redução considerável do âmbito dos bens sujeitos à taxa intermédia, assegurando-se, no entanto, a sua manutenção para um conjunto limitado de bens cruciais para sectores de produção nacional como a vinicultura, a agricultura e as pescas. Medidas anti abuso Nas transmissões de bens e serviços entre sujeitos passivos com relações especiais entre si são introduzidas regras de determinação do valor tributável que obrigam à utilização do valor de mercado nestas operações, combatendo-se, assim, a fixação artificial de preços com o objectivo de obtenção de vantagens fiscais em sede de IVA.Simplificação da restituição do IVA nas exportações As empresas exportadoras passaram a poder aceder a um novo modelo de certificação (Certificado Comprovativo de Exportação – CCE), destinado a agilizar e simplificar os mecanismos para a restituição do IVA nas exportações.Restituição de IVA às instituições de solidariedade social As instituições particulares de solidariedade social e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa vêem assegurado o direito à restituição de um montante equivalente a 50% do IVA suportado nas aquisições de bens ou serviços relacionados com a construção, manutenção e conservação de imóveis utilizados na prossecução dos seus fins de solidariedade social, reforçando-se assim o seu papel na assistência aos mais desfavorecidos.2.4.8. Impostos Especiais de Consumo No âmbito dos impostos especiais sobre o consumo, e de acordo com o PAEF, introduzse um regime de tributação da electricidade para consumidores domésticos e industriais, transpondo-se a Directiva 2003/96/CE, de 27 de outubro de 2003, e aumentam-se as taxas do imposto sobre o tabaco e do Imposto sobre Veículos, agravando-se em especial, neste último caso, a tributação sobre a componente ambiental dos veículos.2.4.9. Imposto Único de Circulação A generalidade das taxas de tributação dos veículos sujeitos a IUC é actualizada de acordo com a taxa de inflação esperada, procedendo-se a um agravamento, em 7,5%, da
55 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011tributação sobre os veículos ligeiros de alta cilindrada, as embarcações de recreio e as aeronaves de uso particular.2.4.10. Impostos Locais Imposto municipal sobre imóveis Em cumprimento do PAEF, as taxas mínimas e máximas do imposto municipal sobre imóveis são elevadas em 0,1 pontos percentuais, regressando aos níveis fixados aquando da aprovação do Código deste imposto, em 2003.  Os prédios detidos por entidades sujeitas a um regime fiscal privilegiado sofrem um agravamento de taxa de IMI de 5% para 7,5%, aumentando-se igualmente a taxa aplicável aos prédios devolutos.Ainda no âmbito do IMI, a isenção temporária é reduzida para três anos, restringindo-se a sua aplicação aos prédios urbanos destinados à habitação própria e permanente com valor patrimonial tributário não superior a € 125 000 e aos sujeitos passivos cujo rendimento colectável não seja superior a € 153 300. Esta medida tem efeitos apenas para o futuro, preservando-se, assim, os direitos adquiridos e as legítimas expectativas dos contribuintes que actualmente beneficiam desta isenção. Em contrapartida, reforçam-se os benefícios fiscais concedidos a prédios de reduzido valor patrimonial detidos por sujeitos passivos de baixos rendimentos.2.4.11. Benefícios fiscais Revisão dos benefícios fiscais  No cumprimento dos compromissos internacionais assumidos pelo Estado português no âmbito do PAEF, eliminam-se todos os benefícios fiscais de IRC sob a modalidade de redução de taxa e restringem-se outros benefícios fiscais, nomeadamente os abrangidos pela cláusula de caducidade estabelecida no artigo 3.o do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF).Complementarmente, consolidam-se o regime fiscal das sociedades gestoras de participações sociais (SGPS) e os benefícios fiscais aplicáveis à reestruturação empresarial, os quais pela sua natureza estrutural deixam de estar abrangidos pela regra da caducidade.Prorrogam-se, igualmente, os incentivos fiscais à criação de emprego, ao investimento produtivo e, bem assim, os que visam facilitar o financiamento externo da economia portuguesa. 2.4.12. Combate à fraude e evasão fiscais Agravamento das penas para os crimes fiscais mais graves Os crimes de burla tributária, associação criminosa, crimes aduaneiros qualificados e fraude qualificada passam a ter a sua moldura penal agravada.  Neste quadro, a pena máxima de prisão aplicável ao crime de fraude fiscal qualificada (v.g., interposição de sociedades em paraísos fiscais para ocultar rendimentos à administração tributária) é agravada de 5 para 8 anos.  Por outro lado, quem fizer parte de grupos, organizações ou associações cuja finalidade ou actividade seja dirigida à prática de crimes fiscais (v.g., facturas falsas) incorrerá numa pena de prisão de 2 a 8 anos.
58 | II Série A - Número: 082 | 16 de Dezembro de 2011Nacional de Estatística, e referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento, passam a integrar o Orçamento do Estado, sendo para o efeito equiparadas a Fundos e Serviços Autónomos. Neste contexto, integram o Orçamento do Estado para 2012, 53 novas entidades das 65 incluídas no sector das Administrações Públicas das Contas Nacionais em 2010 (mas não no universo do OE), destacando-se as grandes empresas públicas do sector dos transportes (Estradas de Portugal, REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto), a Parque Escolar, as Fundações Universitárias, as diversas Sociedades Polis, o Arsenal do Alfeite, a Empresa de Meios Aéreos, a RTP, os Teatros Nacionais e a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.  Conforme anteriormente referido, e na linha das melhores práticas e das recomendações a nível europeu, a arquitectura orçamental subjacente à nova LEO assenta em cinco elementos fundamentais: regras orçamentais; quadro orçamental plurianual; orçamentação por programas; contabilidade patrimonial; e instituições orçamentais independentes.2.5.2. Regras orçamentais  Nos termos do artigo 12.o-C da LEO, o saldo orçamental, corrigido de efeitos cíclicos e medidas temporárias, não pode ser inferior ao objectivo de médio-prazo estabelecido no âmbito dos procedimentos de supervisão orçamental da União Europeia. Este objectivo está actualmente fixado em -0.5% do PIB, no caso português. Quaisquer desvios a esta regra devem ser corrigidos nos anos seguintes, contrariando-se desta forma a tendência passada de acomodação sistemática dos desvios orçamentais. A regra orçamental aplica-se a partir de 2015, devendo as revisões anuais do Programa de Estabilidade e Crescimento a apresentar entretanto prever a trajectória de ajustamento compatível com a concretização do objectivo definido.No que respeita à regra de orçamental é necessário:(i) Definir a metodologia a utilizar na determinação do saldo estrutural e a forma de operacionalizar o mecanismo de correcção de desvios face aos objectivos orçamentais; (ii) Reavaliar o objectivo de médio-prazo para o saldo orçamental definido no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento; (iii) Definir a forma como será feita a transição para a plena aplicação da regra de equilíbrio orçamental. 2.5.3. Quadro plurianual de programação orçamental  O Governo apresentará anualmente à Assembleia da República uma proposta de lei com o quadro plurianual de programação orçamental, o qual definirá, para a Administração Central, limites de despesa da financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes, em consonância com os objectivos do Programa de Estabilidade e Crescimento (Artigo 12.oD da LEO). Serão estabelecidos limites vinculativos para cada programa orçamental para o ano a que respeita o Orçamento (ano N+1); para agrupamentos de programas por áreas de intervenção política para o ano N+2 e para o conjunto de todos os programas para os anos N+3 e N+4.