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Este risco para a saúde atinge directamente os fumadores activos, mas afecta igualmente, de modo preocupante, os fumadores passivos, ou seja, aqueles que são obrigados a respirar o ar poluído pelo tabaco e a sofrer também eles os seus efeitos.
Efeitos estes já estudados, que afectam igualmente a saúde dos fumadores passivos, pessoas cuja probabilidade adicional de, por exemplo, contrair cancro do pulmão, aumentam em 25% com a proximidade de locais poluídos pelo fumo.
Ora, estes factos preocupantes reclamam novas políticas activas orientadas para a prevenção, designadamente assentes, nomeadamente, numa melhor informação aos cidadãos sobre o tabaco e os seus malefícios: em medidas de apoio aos fumadores dependentes que pretendam o seu tratamento, em regras restritivas no tocante à publicidade e na maior protecção dos cidadãos não fumadores.
Assim, considerando que todos os cidadãos têm direito à protecção da sua saúde contra os efeitos nocivos do tabagismo;
Considerando que o espaço normal de trabalho se deve considerar sempre um espaço livre de fumo e não poluído pelo tabaco;
Considerando que a liberdade de fumar não pode colidir com os direitos dos não fumadores, cuja protecção tem de ser garantida nos espaços destinados às reuniões das comissões parlamentares;
A Assembleia da República delibera no sentido da proibição de fumar nas comissões parlamentares.Assembleia da República, 20 de Fevereiro 2003. - As Deputadas de Os Verdes: Isabel Castro - Heloísa Apolónia.A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
3154   |   II Série A - Número 072   |   27 de Fevereiro de 2003
Sobre o Decreto da Assembleia da República n.o 18/IX que "Revoga o rendimento mínimo garantido previsto na Lei n.o 19-A/96, de 29 de Junho, e cria o rendimento social de inserção".
0002   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 MENSAGEM DO PRESIDENTE DA REPÚBLICASobre o Decreto da Assembleia da República n.o 18/IX que "Revoga o rendimento mínimo garantido previsto na Lei n.o 19-A/96, de 29 de Junho, e cria o rendimento social de inserção"Junto devolvo a S. Ex.a, o Presidente da Assembleia da República, nos termos dos artigos 136.o, n.o 5, e 279.o, n.o 1, da Constituição da República Portuguesa o Decreto da Assembleia da República n.o 18/IX que "revoga o rendimento mínimo garantido previsto na Lei n.o 19-A/96, de 29 de Junho, e cria o rendimento social de inserção", uma vez que o Tribunal Constitucional, em sede de fiscalização preventiva, se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma do artigo 4.o, n.o 1, do referido Decreto, com os fundamentos constantes do douto Acórdão n.o 509/2002, cuja fotocópia se anexa.Lisboa, 7 de Janeiro de 2003. - O Presidente da República, Jorge Sampaio.Nota: O Decreto da Assembleia da República n.o 18/IX foi publicado no Diário da Assembleia da República II Série A - N.o 46, de 27 de Novembro de 2002.AnexoAcórdão n.o 509/2002Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional:I - Relatório1 - O Presidente da República requereu, nos termos do artigo 278.o, n.os 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e dos artigos 51.o, n.o 1, e 57.o, n.o 1, da Lei sobre Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), a apreciação da constitucionalidade da norma constante do artigo 4.o, n.o 1, do Decreto da Assembleia da República n.o 18/IX, recebido na Presidência da República no passado dia 22 de Novembro de 2002, para ser promulgado como lei.
2 - Alega, em síntese, o requerente:- O diploma procede à revogação do rendimento mínimo garantido previsto na Lei n.o 19-A/96, de 29 de Junho, e cria o rendimento social de inserção, podendo, grosso modo, dizer-se que os direitos e prestações previstos na legislação que instituía e regulamentava o rendimento mínimo garantido são substituídos, com as devidas adaptações, pelos direitos e prestações previstos na legislação que cria, e, posteriormente, virá a regulamentar, o rendimento social de inserção;
- A dúvida de constitucionalidade refere-se ao artigo 4.o, n.o 1, que regula a titularidade do direito ao rendimento social de inserção, na medida em que, enquanto que o artigo 4.o, n.o 1, da Lei n.o 19-A/96, de 29 de Junho, que criou o rendimento mínimo garantido, reconhecia a titularidade do direito à prestação de rendimento mínimo aos indivíduos com idade igual ou superior a 18 anos, o diploma que agora se pretende seja promulgado como lei, com ressalva das excepções também já previstas na lei anterior e das posições subjectivas dos actuais beneficiários, garante a titularidade do direito ao rendimento social de inserção apenas às pessoas com idade igual ou superior a 25 anos;
- A dúvida de constitucionalidade respeita, assim, a saber se uma tal restrição objectiva da titularidade do direito em causa é constitucionalmente fundada e se é feita com observância das normas e princípios constitucionais;
- E isto, tanto mais quanto, tendo a Lei n.o 50/88, de 19 de Abril, e legislação complementar, que regulava o subsídio de inserção de jovens na vida activa, sido revogada pela legislação instituidora do rendimento mínimo garantido, e não sendo repristinada pelo actual Decreto da Assembleia da República n.o 18/IX nem substituída por qualquer compensação afim, se verificaria, neste domínio, se este diploma entrasse em vigor nos seus presentes termos, uma desprotecção objectiva da generalidade das pessoas de idade inferior a 25 anos, constituindo, objectivamente, para essa faixa etária, uma regressão na protecção social correspondente aos tempos anteriores a 1988;
- Aliás, a legislação que visa assegurar um rendimento mínimo garantido ou um rendimento social de inserção constitui uma concretização do direito de todos à segurança social (artigo 63.o, n.o 1, da CRP), correspondendo, mais especificamente, à obrigação derivada de o Estado organizar um sistema de segurança social em ordem a proteger "os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho" (artigo 63.o, n.o 3, da CRP);
- Assim, os direitos ou pretensões subjectivas e os conteúdos objectivos decorrentes daquela legislação constituem, nesse sentido, uma manifestação juridicamente sustentada de direitos derivados a prestações que, sendo embora formalmente reconhecidos em legislação ordinária, são indissociáveis e beneficiam da força jurídica e dos efeitos irradiantes reconhecidos aos direitos fundamentais económicos, sociais ou culturais constitucionalmente consagrados;
- Nesse sentido, sem perda do poder de conformação autónomo reconhecido ao legislador em Estado de direito democrático, a partir e à medida que, de acordo com as suas disponibilidades financeiras, o Estado vai realizando esses direitos sociais e dando cumprimento às imposições constitucionais e deveres de prestação que deles decorrem, deixa de dispor livre e arbitrariamente do grau e medida entretanto realizados desses direitos;- Mesmo quando - atendendo à natureza sob reserva do possível ou do financeiramente possível que os direitos sociais apresentam - não se sustente, como fazem, todavia, alguns autores, a existência de um princípio constitucional de proibição do retrocesso nas prestações entretanto reconhecidas no domínio dos direitos sociais, é opinião doutrinária e jurisprudencialmente comum que o Estado só pode afectar o conteúdo realizado dos direitos sociais ou dos direitos derivados a prestações neles baseados quando se sustente numa comprovada incapacidade material, designadamente financeira,
0003   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 para manter a medida entretanto reconhecida de realização daqueles direitos ou quando a tal se veja compelido por força da necessária realização de outros valores de natureza constitucional;
- Na medida em que se lida com direitos fundamentais - e, enquanto tal, furtados à disponibilidade do poder político -, quando pretende retroceder no grau de realização entretanto atingido, e porque de verdadeiras restrições a direitos fundamentais se trata, o Estado não pode bastar-se, para fundamentar a afectação ou restrição do conteúdo dos direitos sociais ou dos direitos derivados a prestações neles baseados, com razões ou preconceitos de natureza ideológica não constitucionalmente sustentados ou com justificações meramente apoiadas em diferenças de opinião política próprias da variação conjuntural das maiorias de governo;
- E, mesmo quando se sustente numa justificação objectivamente comprovável e de base constitucional, o Estado não pode afectar ou suprimir prestações existentes de uma forma arbitrária, discriminatória, com eventual violação de princípios constitucionalmente consagrados como sejam o princípio da confiança própria do Estado de direito ou, mais especificamente, no caso, o princípio da igualdade ou o princípio da universalidade na titularidade e exercício dos direitos fundamentais;
- A dúvida de constitucionalidade que se suscita é se, quando reconverteu, de uma forma geral, o anterior rendimento mínimo garantido em rendimento social de inserção, o legislador podia ter privado, genericamente, as pessoas de idade inferior a 25 anos da titularidade dos direitos que lhe era anteriormente reconhecida ou atribuída, sem que se vislumbre uma justificação, constitucionalmente apoiada, para proceder a tal discriminação relativamente às pessoas maiores de 25 anos;
- Poderia, eventualmente, sustentar-se que a restrição agora operada seria compensada por medidas substitutivas aplicáveis a essa faixa etária, mas, na inexistência, ainda que temporária, dessas medidas, não se vê como justificar a entrada imediata em vigor das alterações restritivas agora adoptadas;
- Nem, por outro lado, o facto de os actuais beneficiários manterem, transitoriamente, o direito às prestações, responde às dúvidas de constitucionalidade, na medida em que há sempre pessoas que, nos termos da legislação actualmente em vigor, acederiam àquelas prestações e que se veriam agora objectivamente impossibilitadas de o fazer;
- Não estando em causa, pelo valor quantitativa e relativamente insignificante dos montantes em causa, uma incapacidade financeira de manutenção do direito às prestações, nem se apresentando qualquer valor de natureza constitucional justificador da restrição, a alteração legislativa em causa pode surgir como constitucionalmente injustificada e, enquanto tal, violadora do direito de todos à segurança social e da obrigação estatal de prover nas situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho do artigo 63.o, n.os 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa;
- Por outro lado, na medida em que discrimina, sem fundamento razoável para o fazer, entre pessoas maiores ou menores de 25 anos, o legislador pode estar a violar o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado no artigo 13.o da Constituição da República Portuguesa, bem como, na medida em que, sem fundamento constitucional, priva uma parte das pessoas de direitos e prestações anteriormente concedidos, estará a violar o princípio da universalidade genericamente consagrado no artigo 12.o, n.o 1, da Constituição da República Portuguesa e, mais especificamente, no que ao direito à segurança social se refere, no artigo 63.o, n.o 1.Conclui o requerente, pedindo a apreciação da constitucionalidade da norma em causa, por eventual violação do artigo 63.o, n.os 1 e 3, bem como dos artigos 12.o, n.o 1, e 13.o, n.o 1, da Constituição da República Portuguesa.3 - Notificado o Presidente da Assembleia da República, nos termos e para o efeito do preceituado nos artigos 54.o e 55.o da Lei sobre Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, limitou-se o mesmo a oferecer o merecimento dos autos e a juntar os exemplares do Diário da Assembleia da República que contêm os trabalhos preparatórios relativos ao diploma em apreciação.II - Fundamentaçãoa) Enquadramento histórico-jurídico4 - A norma questionada, que se inscreve num diploma que cria o rendimento social de inserção e revoga o rendimento mínimo garantido, previsto na Lei n.o 19-A/96, é do seguinte teor:
Titularidade1 - São titulares do direito ao rendimento social de inserção as pessoas com idade igual ou superior a 25 anos e em relação às quais se verifiquem os requisitos e as condições estabelecidos na presente lei."Todavia, com relevância para a dilucidação da questão a resolver apresentam-se outros preceitos do diploma em apreço:"Artigo 1.o
ObjectoA presente lei institui o rendimento social de inserção, que consiste numa prestação incluída no subsistema de protecção social de cidadania e num programa de inserção, de modo a conferir às pessoas e aos seus agregados familiares apoios adaptados à sua situação pessoal que contribuam para a satisfação das suas necessidades essenciais e favoreçam a progressiva inserção laboral, social e comunitária.Artigo 2.o
PrestaçãoA prestação do rendimento social de inserção assume natureza pecuniária e possui carácter transitório, sendo variável o respectivo montante.Artigo 4.o
2 - Poderão igualmente ser titulares do direito ao rendimento social de inserção as pessoas com idade inferior
0004   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 a 25 anos e em relação às quais se verifiquem os demais requisitos e condições previstos na presente lei, nos seguintes casos:a) Quando possuam menores a cargo e na sua exclusiva dependência económica;
2 - Para efeitos da presente lei, desde que estejam na dependência económica exclusiva do requerente ou do seu agregado familiar e sejam maiores, são igualmente susceptíveis de integrar o agregado familiar do titular nos termos a definir por decreto regulamentar:a) Os parentes em linha recta até ao 2.o grau;
Direitos adquiridosOs actuais titulares e beneficiários do direito ao rendimento mínimo garantido com idade inferior ao limite legal estabelecido no artigo 4.o transitam para o actual regime do rendimento social de inserção, passando a reger-se pelas regras estabelecidas pela presente lei.Artigo 41.o
2 - As disposições do Decreto-Lei n.o 196/97, de 31 de Julho, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.o 84/2000, de 11 de Maio, que não contrariem a presente lei mantêm-se em vigor até à data de entrada em vigor da respectiva regulamentação".5 - A existência de um rendimento social de inserção - ou de um rendimento mínimo garantido - enquadra-se na previsão da parte final do artigo 63.o, n.o 3, da Constituição, preceito onde se estabelece:"O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho".Nesta conformidade, ao considerar que o rendimento social de inserção se inclui no subsistema de protecção social de cidadania, o diploma em apreço (artigo 1.o) faz precisamente apelo ao subsistema que, no quadro da Lei de Bases Gerais do Sistema de Solidariedade e Segurança Social - a Lei n.o 17/2000, de 8 de Agosto - "visa assegurar direitos básicos e tem por objectivo garantir a igualdade de oportunidades, o direito a mínimos vitais dos cidadãos em situação de carência económica, bem como a prevenção e a erradicação de situações de pobreza e de exclusão, por forma a promover o bem-estar e a coesão sociais". E, dentro deste subsistema, aquele mesmo rendimento social de inserção integra-se no denominado regime de solidariedade, que se concretiza na atribuição de prestações que, fora do subsistema providencial de natureza contributiva, assegurem um mínimo de subsistência, seja àqueles que, em princípio, não têm condições para o vir a obter - caso da pensão social ou equivalentes, em situações de invalidez, velhice, viuvez ou orfandade -, seja àqueles que, encontrando-se transitoriamente em situação de ausência ou insuficiência de recursos económicos para a satisfação das suas necessidades mínimas, precisam de apoio para promover a sua progressiva inserção social e profissional, como é o caso do ainda vigente rendimento mínimo garantido ou do projectado rendimento social de inserção (cfr. os artigos 24.o a 33.o da Lei n.o 17/2000; sobre o âmbito, modalidades, condições de atribuição, montante e outras regras atinentes às prestações não contributivas do regime de solidariedade, v. Apelles J. B. Conceição, Segurança Social - Manual Prático, 7.a ed., 2001, Rei dos Livros, pp. 270 e segs.).
Esta última eventualidade começou por ser prevista no nosso ordenamento jurídico pela Lei n.o 50/88, de 19 de Abril, que criou o subsídio de inserção dos jovens na vida activa, muito embora os seus destinatários fossem precisamente tão-só os jovens carenciados com idades compreendidas entre os 18 e os 25 anos e à procura do primeiro emprego. Este subsídio de inserção viria, porém, a ser posteriormente absorvido pelo rendimento mínimo garantido, sendo a Lei n.o 50/88 revogada pelo Decreto-Lei n.o 196/97, de 31 de Julho, que regulamentou a Lei n.o 19-A/96.
Aliás, foi igualmente em 1988 que o Parlamento Europeu, através de uma resolução, considerando, nomeadamente, o agravamento da exclusão social em grupos mais atingidos pela pobreza - entre os quais "os jovens" -, se pronunciou a favor da "instituição, em todos os Estados-membros, de um rendimento familiar mínimo garantido, como factor de inserção social dos cidadãos mais pobres" (Jornal Oficial das Comunidades Europeias, n.o C 262, de 10 de Outubro de 1988, p. 194). Logo após, em 1989, o Conselho Europeu veio a aprovar a Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, em cujo n.o 10 se proclama que, "de acordo com as regras próprias de cada país", "as pessoas excluídas do mercado de trabalho, quer porque a ele não tenham podido ter acesso quer porque nele não se tenham podido reinserir, e que não disponham de meios de subsistência, devem poder beneficiar de prestações e de recursos suficientes, adaptados à sua situação pessoal" (http://www.parleurop.pt/docs/50anos/085.html).
Já em 1992, o Conselho aprovaria ainda a Recomendação n.o 92/441/CEE, relativa a critérios comuns respeitantes a recursos e prestações suficientes nos sistemas de protecção social (Jornal Oficial das Comunidades Europeias, n.o L 245, de 26 de Agosto de 1992, págs. 46-48). Aí se recomenda aos Estados-membros que "reconheçam, no âmbito de um dispositivo global e coerente de luta contra a exclusão social, o direito fundamental dos indivíduos a recursos e prestações suficientes para viver em conformidade
0005   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 com a dignidade humana e, consequentemente, adaptem o respectivo sistema de protecção social, sempre que necessário"; por outro lado, de acordo com esta recomendação, a implementação do mencionado direito deve, para além do mais, "preservar nas pessoas com idade e aptidão para trabalhar a vontade de procurar um emprego" [C, 1, d)] e nortear-se, entre outros, pelo seguinte princípio (B, 3):"A abertura deste direito a todas as pessoas que não disponham, nem por si próprias nem no seio do seu agregado familiar, de recursos suficientes:
- Sob reserva da disponibilidade activa para o trabalho ou para a formação profissional com vista à obtenção de um posto de trabalho, relativamente às pessoas cuja idade, saúde e situação familiar permitam essa disponibilidade activa ou, se for caso disso, sob reserva de medidas de integração económica e social, relativamente às outras pessoas; e
- Sem prejuízo da faculdade de os Estados-membros não abrirem este direito às pessoas que tenham um emprego a tempo inteiro nem aos estudantes".6 - Terá sido também na sequência desta preocupação manifestada pelos órgãos comunitários que, logo em 1993 e 1994, surgiram as primeiras iniciativas legislativas destinadas a assegurar um mínimo vital de subsistência naquelas situações não abrangidas pela pensão social ou pelo subsídio de inserção dos jovens na vida activa - o projecto de lei n.o 309/VI (PCP), propondo a criação de um rendimento mínimo de subsistência, e o projecto de lei n.o 385/VI (PS), propugnando o estabelecimento de um rendimento mínimo garantido que procurasse favorecer uma progressiva inserção social e profissional (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.os 32, de 8 de Maio de 1993, e n.o 26, de 3 de Março de 1994, respectivamente), ambos discutidos (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 52, de 25 de Março de 1994, e n.o 76, de 26 de Maio de 1994, respectivamente) e rejeitados pelo Parlamento (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 55, de 8 de Abril de 1994, e n.o 78, de 28 de Maio de 1994, respectivamente).
Na legislatura subsequente seguiram-se novas iniciativas legislativas sobre a matéria - o projecto de lei n.o 6/VII (PCP) e a proposta de lei n.o 25/VII (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 2, de 8 de Novembro de 1995, e n.o 36, de 20 de Abril de 1996, respectivamente) -, as quais foram discutidas conjuntamente (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 68, de 10 de Maio de 1996), vindo o projecto de lei a ser rejeitado, enquanto a proposta de lei seria aprovada (cfr. Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 71, de 17 de Maio, e n.o 77, de 31 de Maio de 1996) e daria origem à já mencionada Lei n.o 19-A/96.
No que respeita à questão da idade para poder ser titular do direito, os projectos de lei apresentados pelo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português fixavam-na nos 18 anos; já o projecto de lei subscrito pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista a estabelecia nos 25 anos, sem previsão de revogação, contudo, do subsídio de inserção dos jovens na vida activa então vigente.
A Lei n.o 19-A/96 dispunha, sobre esta matéria da idade mínima para a titularidade do direito, no seu artigo 4.o:"Artigo 4.o
TitularidadeSão titulares do direito à prestação de rendimento mínimo os indivíduos com idade igual ou superior a 18 anos, ou inferior, se tiverem menores na exclusiva dependência económica do seu agregado familiar, desde que satisfaçam as restantes condições estabelecidas na presente lei".E esta disposição foi assim regulamentada pelo já mencionado Decreto-Lei n.o 196/97, diploma que, no seu artigo 50.o, procedeu igualmente, como atrás se disse, à revogação da Lei n.o 50/88:"Artigo 3.o
TitularidadeSão titulares do direito à prestação de rendimento mínimo os indivíduos com idade igual ou superior a 18 anos, ou inferior, desde que estejam em situação de autonomia económica, satisfaçam as restantes condições de atribuição e se encontrem em alguma das seguintes situações:a) Tenham sido emancipados pelo casamento;
b) Tenham outros menores na sua exclusiva dependência económica ou na do seu próprio agregado;
c) Se encontrem grávidas".Verifica-se, assim, no plano que ora nos interessa, que as situações que permitiam fazer baixar dos 18 anos a idade para ser titular do direito são, grosso modo, aquelas que agora se prevê possam fazer baixar essa idade dos 25 anos.
Aliás, uma iniciativa legislativa tendente, para além do mais, a fazer passar dos 18 para os 25 anos a idade para poder ser titular deste direito ocorrera entretanto com a apresentação do projecto de lei n.o 176/VII (CDS-PP), rejeitado no Parlamento, quando da sua votação na generalidade (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 35, de 27 de Abril, e n.o 75, de 8 de Junho de 2000).
7 - É neste contexto que surge, pois, a proposta de lei n.o 6/IX (Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 10, de 1 de Junho de 2002), em cuja exposição de motivos se justifica assim, no passo mais relevante, a alteração legislativa concretamente questionada pelo Presidente da República:"[...] Nestes termos, e à semelhança do que se verifica noutros países da União Europeia, estabelece-se como idade mínima de acesso à prestação como titular os 25 anos, pois que a integração e a autonomia destes jovens deverá ser feita noutro plano, potenciando as medidas de formação e emprego já existentes e ainda estabelecendo metodologias de inserção prioritárias para esta faixa etária. Com efeito, a capacidade empreendedora e a disponibilidade dos jovens devem ser reconhecidas, aproveitadas e fomentadas de outra forma, designadamente através da prossecução e desenvolvimento de políticas activas de emprego.
No entanto, considerando o quão socialmente arreigado se encontra este direito, a presente proposta consagra um regime transitório para os titulares nestas condições [...]".
0006   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 Esta proposta de lei, depois de apreciada (Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 13, de 15 de Junho de 2002) pela competente comissão parlamentar especializada - a Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais -, foi objecto de pareceres emitidos pela Assembleia Legislativa Regional da Madeira (Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 14, de 20 de Junho de 2002) e pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores (Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 15, de 22 de Junho de 2002). O parecer desta última assembleia, negativo quanto ao ponto em causa, refere-se deste modo à questão:"O artigo 4.o, ao passar a considerar como titulares do direito cidadãos com idade igual ou superior a 25 anos (quando o anterior sistema atribuía a titularidade do direito a cidadãos com idade igual ou superior a 18 anos), faz com que algumas centenas de açorianos fiquem excluídos do sistema.
Mais se considera que o hiato de tempo que decorrerá entre o fim da escolaridade mínima obrigatória e a idade proposta para aceder ao direito será um factor negativo, uma vez que este universo de jovens tem uma baixa escolaridade e constitui mão-de-obra não qualificada, dificultando o acesso aos canais normais de empregabilidade que o RMG facilitava e promovia e que o sistema ora proposto não preconiza e até pode subverter nos termos apresentados no artigo 19.o".Efectuada igualmente audição pública às comissões de trabalhadores, sindicatos e associações patronais (Separata n.o 7/IX do Diário da Assembleia da República, de 24 de Junho de 2002), veio a proposta de lei a ser apreciada na generalidade (Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 20, de 15 de Junho de 2002). Durante esse debate na generalidade, a questão da idade mínima para a titularidade do direito foi também várias vezes suscitada.
Assim, logo na apresentação inicial da proposta de lei, o Ministro da Segurança Social e do Trabalho sublinhou:"Com esta proposta de lei procede-se a importantes alterações em relação ao quadro legal existente. Refiro-me, desde já, à alteração da idade de acesso à titularidade, que passa dos 18 para os 25 anos, sem prejuízo dos direitos adquiridos pelos actuais titulares naquelas condições.
Não se trata de menor atenção para com os jovens e nem sequer é uma medida inovadora, pois noutros países da União Europeia o limite é de 25 anos e, até, de 30 anos de idade. No início da sua vida, os jovens necessitam de um apoio específico na procura de um papel activo na comunidade. O que é prioritário é promover as capacidades de trabalho e empreendedora daquela população, pelo que esta nova orientação tem de ser conjugada com outros dispositivos, nomeadamente nas áreas do emprego e da formação profissional, cuja diversidade de programas é considerável e se encontram subaproveitados".E, mais adiante, instado para concretizar as medidas que foram tomadas para compensar os jovens entre os 18 e os 25 anos, o mesmo membro do Governo, depois de esclarecer que, face à escassez de recursos, "em política social há uma questão fundamental, que é ter prioridades, e ter prioridades significa escolher umas coisas em detrimento de outras", logo acrescentou:"Portanto, a nossa ideia é a de que para este grupo dos 18 aos 25 anos - considerando, repito, que esta é uma prestação de último recurso - há muitas e melhores soluções de opções prioritárias, designadamente nos programas de emprego, de formação profissional, de formação qualificante, de aprendizagem, de combate à toxicodependência [...] onde devem radicar as questões fundamentais destes jovens, onde lhes pode ser garantida autonomia, independência, dignidade cívica e capacidade laboral e não, pura e simplesmente, ser alimentados através de subsídios [...]".A proposta de lei em causa, depois de aprovada na generalidade (Diário da Assembleia da República, I Série-A, n.o 22, de 21 de Junho de 2002), foi votada na especialidade na comissão parlamentar respectiva (Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.o 30, de 8 de Outubro de 2002), onde a mesma questão foi particularmente controvertida, constando do respectivo relatório:"Relativamente ao artigo 4.o ("Titularidade") da proposta de lei, foram apresentadas pelo Grupo Parlamentar do PS propostas de substituição dos n.os 1 e 2 do artigo e, ainda, uma proposta de substituição de todo o artigo (tornando-o número único), apresentada pelo BE. Todas estas propostas tinham por base a consideração de que a alteração do limite etário dos titulares (de 18 para 25 anos) consubstanciava uma injustiça, deixando desprotegido um conjunto de cidadãos, pelo que as propostas de alteração iam no sentido da manutenção do limite etário constante da Lei n.o 19-A/96.
O Deputado Vieira da Silva (PS) considerou que não se compreendia por que motivo um casal com determinado rendimento tinha direito à medida de inserção social em causa e dois irmãos órfãos com o mesmo rendimento, pelo facto de serem menores de 25 anos, já não poderiam auferir do mesmo benefício".Finalmente, a proposta de lei foi aprovada em votação final global, com votos favoráveis do PPD/PSD e do CDS-PP e votos contrários do PS, do PCP, do BE e de Os Verdes (Diário da Assembleia da República, I Série, n.o 41, de 27 de Setembro de 2002).b) Apreciação da questão de inconstitucionalidade8 - Partindo do princípio de que a legislação atinente ao rendimento mínimo garantido, que concretizou o direito à segurança social dos cidadãos mais carenciados - incluindo os jovens entre os 18 e os 25 anos em situação "de falta ou diminuição de meios de subsistência" - constitui "uma manifestação juridicamente sustentada de chamados direitos derivados a prestações", duvida o requerente que fosse possível "retroceder no grau de realização entretanto atingido", sem que tal retrocesso "se sustente numa comprovada incapacidade material, designadamente financeira" ou seja imposto "por força da necessária realização de outros valores de natureza constitucional". É que, tratando-se de "verdadeiras restrições a direitos fundamentais", não bastariam "para fundamentar a afectação ou restrição do conteúdo dos direitos sociais ou dos direitos derivados a prestações neles baseados" a invocação de "razões ou preconceitos de natureza ideológica não constitucionalmente
0007   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 sustentados" ou a apresentação de "justificações meramente apoiadas em diferenças de opinião política próprias da variação conjuntural das maiorias de governo".
A propósito desta problemática, afirmou-se no Acórdão n.o 39/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.o vol., pág. 95):"[...] a partir do momento em que o Estado cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar um direito social, o respeito constitucional deste deixa de consistir (ou deixa de constituir apenas) numa obrigação positiva para se transformar ou passar também a ser uma obrigação negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar para dar satisfação ao direito social, passa a estar obrigado a abster-se de atentar contra a realização dada ao direito social".Pronunciando-se em sentido idêntico, Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Coimbra Editora, 2000, págs. 397-398) assinala:"Logo, não é possível eliminar, pura e simplesmente, as normas legais e concretizadoras, suprimindo os direitos derivados a prestações porque eliminá-las significaria retirar eficácia jurídica às correspondentes normas constitucionais.
Como escreve Miguel Galvão Teles em geral acerca das normas programáticas, quando um comando vise criar uma situação duradoura, uma vez cumprido convola-se em proibição - de destruir essa situação".Por seu turno, J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 6.a ed., Almedina, 2002, pág. 477) ensina:"Os direitos derivados a prestações, naquilo em que constituem a densificação de direitos fundamentais, passam a desempenhar uma função de 'guarda de flanco' (J. P. Müller) desses direitos, garantindo o grau de concretização já obtido. Consequentemente, eles radicam-se subjectivamente, não podendo os poderes públicos eliminar, sem compensação ou alternativa, o núcleo essencial já realizado desses direitos".E, mais desenvolvidamente sobre o princípio do não retrocesso social, o mesmo autor explana o seguinte:"O princípio da democracia económica e social aponta para a proibição de retrocesso social.
Todavia, pode-se admitir que existe uma certa garantia de estabilidade:- Uma garantia mínima, no que se refere à proibição feita ao legislador de pura e simplesmente destruir o nível mínimo adquirido;
- Uma garantia média, quando se exige às leis 'retrocedentes' o respeito pelo princípio da igualdade (como proibição do arbítrio) e do princípio da protecção da confiança;
- Uma garantia máxima, apenas nos casos em que se deve concluir que o nível de concretização legislativa beneficia de uma tal 'sedimentação' na consciência da comunidade que deve ser tido como 'materialmente constitucional'".Mas o mesmo autor não deixa expressivamente de advertir (Os Direitos Fundamentais na Constituição, loc. cit.):"Contudo, isso não implica a aceitação de um princípio geral de proibição do retrocesso, nem uma 'eficácia irradiante' dos preceitos relativos aos direitos sociais, encarados como um 'bloco constitucional dirigente'. A proibição do retrocesso não pode constituir um princípio jurídico geral nesta matéria, sob pena de se destruir a autonomia da função legislativa, degradando-a a mera função executiva da Constituição. A liberdade constitutiva e a auto-revisibilidade, ainda que limitadas, constituem características típicas da função legislativa e elas seriam praticamente eliminadas se, em matérias tão vastas como as abrangidas pelos direitos sociais, o legislador fosse obrigado a manter integralmente o nível de realização e a respeitar os direitos por ele criados".9 - Embora com importantes e significativos matizes, pode-se afirmar que a generalidade da doutrina converge na necessidade de harmonizar a estabilidade da concretização legislativa já alcançada no domínio dos direitos sociais com a liberdade de conformação do legislador. E essa harmonização implica que se distingam as situações.
Aí, por exemplo, onde a Constituição contenha uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta, de tal sorte que seja possível "determinar, com segurança, quais as medidas jurídicas necessárias para lhe conferir exequibilidade" (cfr. Acórdão n.o 474/2002, ainda inédito), a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de protecção já atingido é necessariamente mínima, já que só o poderá fazer na estrita medida em que a alteração legislativa pretendida não venha a consequenciar uma inconstitucionalidade por omissão - e terá sido essa a situação que se entendeu verdadeiramente ocorrer no caso tratado no já referido Acórdão n.o 39/84.
Noutras circunstâncias, porém, a proibição do retrocesso social apenas pode funcionar em casos-limite, uma vez que, desde logo, o princípio da alternância democrática, sob pena de se lhe reconhecer uma subsistência meramente formal, inculca a revisibilidade das opções político-legislativas, ainda quando estas assumam o carácter de opções legislativas fundamentais.
Este Tribunal já teve, aliás, ocasião de se mostrar particularmente restritivo nesta matéria, pois que no Acórdão n.o 101/92 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21.o vol., págs. 389-390) parece ter considerado que só ocorreria retrocesso social constitucionalmente proibido quando fossem diminuídos ou afectados "direitos adquiridos", e isto "em termos de se gerar violação do princípio da protecção da confiança e da segurança dos cidadãos no âmbito económico, social e cultural", tendo em conta uma prévia subjectivação desses mesmos direitos. Ora, no caso vertente, é inteiramente de excluir que se possa lobrigar uma alteração redutora do direito violadora do princípio da protecção da confiança, no sentido apontado por aquele aresto, porquanto o artigo 39.o do diploma em apreço procede a uma expressa ressalva dos direitos adquiridos.
Todavia, ainda que se não adopte posição tão restritiva, a proibição do retrocesso social operará tão-só quando, como refere J. J. Gomes Canotilho, se pretenda atingir "o núcleo essencial da existência mínima inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana", ou seja, quando, "sem a criação de outros esquemas alternativos ou compensatórios", se pretenda proceder a uma "anulação, revogação ou aniquilação pura e simples desse núcleo essencial". Ou, ainda, tal como sustenta José Carlos Vieira de Andrade, quando a alteração redutora do conteúdo do direito social se faça com violação do princípio da igualdade ou do princípio da protecção da confiança; ou, então, quando se atinja o conteúdo de um direito social cujos contornos se hajam iniludivelmente enraizado ou sedimentado no seio da sociedade.
No sentido de entender que, no caso sub judicio, se verificaria esta última condição - ou seja, que o nível de concretização legislativa do direito se encontraria de tal modo sedimentado na comunidade que teria passado a revelar, no que à idade mínima se refere, um valor "materialmente constitucional" - sempre se poderia argumentar com a própria 'exposição de motivos' da proposta de lei que deu origem ao decreto em apreço, já que para justificar a salvaguarda dos direitos adquiridos pelos titulares do direito com idade inferior a 25 anos o Governo invoca expressamente "o quão socialmente arreigado se encontra este direito". Não se afigura, porém, que esta mera afirmação se apresente como suficiente para o efeito, tanto mais quanto, durante a anterior legislatura, a já mencionada proposta de lei n.o 176/VII, tendente a aumentar para os 25 anos a idade mínima para a titularidade do direito, embora rejeitada, recebeu o voto favorável de uma minoria significativa, constituída pelos Grupos Parlamentares do PPD/PSD e do CDS-PP.
Por outro lado, o diploma em que se insere a norma questionada não procede a uma pura e simples eliminação da prestação de segurança social destinada a assegurar o direito a um mínimo de existência condigna, mas apenas a uma reformulação do seu âmbito de aplicação. É bem verdade que um certo grupo de cidadãos foi dele excluído para o futuro; todavia, nessa perspectiva, só se poderia falar, em bom rigor, em violação da proibição do retrocesso social, pressupondo-se, desde logo, que uma tal exclusão colidiria com o conteúdo mínimo desse direito.
0009   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 Ora, assim sendo, a apreciação da questão da proibição do retrocesso perderá interesse no caso de se concluir que o direito a um mínimo de existência condigna se encontra constitucionalmente garantido e que, quanto a esses cidadãos, não existem outros instrumentos que o possam assegurar, com um mínimo de eficácia jurídica. É que, então, sempre existirá uma inconstitucionalidade por violação desse direito, independentemente do conteúdo da legislação anteriormente vigente.
Nesta conformidade, o que importará é averiguar o que impõe a Constituição relativamente ao direito a um mínimo de existência condigna - o que se fará mais adiante.
No entanto, a questão de saber se a redução do conteúdo do direito é efectuada de modo a atingir-se o princípio da igualdade já mantém autonomia conceptual relativamente à invocada proibição do retrocesso, uma vez que a sua análise se há-de efectuar sobretudo em função das relações que intrinsecamente se estabelecem entre as diversas situações reguladas pelo decreto em apreciação e não da comparação entre o tratamento que agora lhes passará a ser dado e aquele que resultava do regime ainda vigente.
10 - A eventual violação do princípio da igualdade assentaria, de acordo com o requerente, na circunstância de a norma questionada discriminar, "sem fundamento razoável para o fazer, entre pessoas maiores e menores de 25 anos".
O sentido juridicamente vinculante do princípio da igualdade tem sido explicitado numa já larga jurisprudência do Tribunal Constitucional, de certo modo sintetizada no Acórdão n.o 186/90 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 16.o vol., pág. 383):"Princípio de conteúdo pluridimensional, postula várias exigências, entre as quais a de obrigar a um tratamento igual das situações de facto iguais e a um tratamento desigual das situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual das situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais. Numa fórmula curta, a obrigação da igualdade de tratamento exige que 'aquilo que é igual seja tratado igualmente, de acordo com o critério da sua igualdade, e aquilo que é desigual seja tratado desigualmente, segundo o critério da sua desigualdade'.
Na sua dimensão material ou substancial, o princípio constitucional da igualdade vincula em primeira linha o legislador ordinário (para uma análise dos sentidos formal e material do princípio da igualdade, cfr., por todos, Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, Coimbra Editora, 1982, pp. 380 e 381; Castanheira Neves, O Instituto dos 'Assentos' e a Função Jurídica dos Supremos Tribunais, Coimbra, Coimbra Editora, 1983, pp. 119, 120, 165 e 166; Böckenförde, W., Der Allgemeine Gleichheitssatz und die Aufgabe des Richters, Berlin, W. de Gruyter, 1957, pp. 43 e 68). Todavia, este princípio não impede o órgão legislativo de definir as circunstâncias e os factores tidos como relevantes e justificadores de uma desigualdade de regime jurídico num caso concreto, dentro da sua liberdade de conformação legislativa.
Por outras palavras, o princípio constitucional da igualdade não pode ser entendido de forma absoluta, em termos tais que impeça o legislador de estabelecer uma disciplina diferente quando diversas forem as situações que as disposições normativas visam regular.
O princípio da igualdade, entendido como limite objectivo da discricionariedade legislativa, não veda à lei a realização de distinções. Proíbe-lhe, antes, a adopção de medidas que estabeleçam distinções discriminatórias, ou seja, desigualdades de tratamento materialmente infundadas, sem qualquer fundamento razoável (vernünftiger Grund) ou sem qualquer justificação objectiva e racional. Numa expressão sintética, o princípio da igualdade, enquanto princípio vinculativo da lei, traduz-se na ideia geral de proibição do arbítrio (Willkürverbot)".Por outro lado, entrecruzando o controlo jurisdicional do princípio da igualdade com a protecção também jurisdicional dos direitos sociais, e depois de mencionar que, quanto a esta última, "na maior parte dos casos, o juiz tem de aceitar o poder de conformação do legislador e só em casos excepcionais ou em aspectos limitados se poderá concluir pela violação, que terá de ser manifesta, das normas constitucionais", José Carlos Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição, cit., p. 387), assinala:"Uma das hipóteses de mais fácil verificação será a da inconstitucionalidade resultante da violação do princípio da igualdade enquanto proibição do arbítrio. Poderá acontecer quando uma lei organize ou regule prestações em cumprimento das imposições constitucionais ligadas ou decorrentes da consagração de direitos sociais e, ao fazê-lo, restrinja injustificadamente o âmbito dos beneficiários, em manifesta contradição com os objectivos da norma constitucional, seja por um erro de qualificação, por força do hábito ou por uma intenção discriminatória.
Esta força normativa resulta do princípio da constitucionalidade e não pode ser negada aos preceitos relativos aos direitos sociais, nem subtraída ao poder de fiscalização judicial".E o Tribunal Constitucional alemão, na sua decisão de 18 de Junho de 1975 [BverfGE, E 40, 121 (134)], sublinha:"[...] verifica-se uma violação do artigo 3.o, n.o 1 ('Igualdade'), e do artigo 20.o, n.o 1 ('Estado social') da Lei Fundamental quando a ajuda aos necessitados não satisfaz as exigências da justiça social, seja porque o círculo dos beneficiários de uma determinada prestação do Estado é delimitado sem respeito pela realidade substantiva (sachwidrig abgegrenzt ist) ou porque num exame de conjunto da protecção social um grupo importante não é tido em consideração".Razões da mesma natureza estiveram igualmente na origem do julgamento de inconstitucionalidade proferido por este Tribunal no Acórdão n.o 181/87 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 9.o vol., pág. 747), relativamente à norma que estabelecia pressupostos mais gravosos para o viúvo do que para a viúva na atribuição do direito à pensão devida aos familiares de sinistrados falecidos por acidente de trabalho.
11 - Significa isto que a distinção etária efectuada na norma questionada só será admissível se não for arbitrária, ou seja, se tiver uma justificação razoável.
Assim, o legislador não estará impedido de proceder a essa distinção se a idade puder ser tida como factor relevante para a adopção de instrumentos jurídicos alternativos ao rendimento social de inserção, sublinhando-se aí
0010   |   II Série A - Número 056S   |   09 de Janeiro de 2003 certos e determinados objectivos específicos que se visa atingir relativamente ao grupo social dos jovens entre os 18 e os 25 anos - isto é, uma particular preocupação com a sua integração no mercado de trabalho.
Ora, parece razoável admitir que, relativamente aos jovens, se procure conceder inteira prioridade à sua preparação para uma plena integração na vida social, dando particular ênfase à formação profissional, à aprendizagem e ao estabelecimento de condições que favoreçam a colocação num primeiro emprego. E isto, tanto mais quanto "os jovens gozam de protecção especial para efectivação dos seus direitos económicos, sociais e culturais", nomeadamente "no acesso ao primeiro emprego, no trabalho e na segurança social", nos termos do preceituado no artigo 70.o, n.o 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, o que constitui credencial constitucional bastante para que lhes seja aplicável um regime que traduza, nesse domínio, uma discriminação positiva.
Dir-se-á, porém, que o que já não será possível é discriminar os jovens negativamente, excluindo-os da titularidade do rendimento social de inserção e não prevendo instrumentos suficientes de natureza alternativa. Só que, no fundo, uma tal questão também perde interesse, afinal, caso seja dada resposta afirmativa àquela já anteriormente identificada e que consiste em saber se o regime configurado, no que lhes concerne, respeita o conteúdo mínimo do direito a um mínimo de existência condigna, no caso de se concluir que ele se encontra constitucionalmente garantido e que, quanto aos referidos jovens, não existem outros instrumentos que o possam assegurar, com um mínimo de eficácia jurídica.