outubro, se for considerada a data de receção do PPO pela CE, ou até 29 de outubro, se for considerado o prazo limite de 15 de outubro para envio dos PPO à CE). 9. Complementos da análise em Contabilidade Nacional 130 Neste capítulo procede-se à análise da orientação da política orçamental e da evolução da carga fiscal, elementos que complementam a análise dos capítulos anteriores em contas nacionais, e que, por exiguidade de tempo, não foi possível incluir na Apreciação Preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2019, que a UTAO publicou a 22 de outubro no relatório com o n.o 32. 9.1. Orientação da política orçamental 131 Nesta secção, avalia-se a orientação da política orçamental proposta na POE/2019 a partir da variação do saldo primário estrutural. A orientação da política orçamental pretende aferir o efeito das medidas discricionárias de política sobre o saldo orçamental. Esse efeito é habitualmente medido pela variação do saldo primário estrutural. Este indicador corresponde ao saldo orçamental das administrações públicas em contas nacionais, expurgado do efeito do ciclo económico, subtraindo os efeitos não duradouros sobre o saldo orçamental (decorrentes de medidas temporárias e/ou não recorrentes)e ainda excluindo as despesas com juros (porque a evolução destas tende a refletir a acumulação de dívida em períodos anteriores e a alteração nas condições de mercado, não sendo nenhuma destas situações diretamente atribuível a decisões de política no presente de uma pequena economia aberta). A orientação da política orçamental entende-se como expansionista quando o efeito das medidas discricionárias de política conduz a uma deterioração (redução) do saldo primário estrutural, e como restritiva quando o efeito das medidas produz uma melhoria (aumento) do saldo primário estrutural. 132 As disposições do PEC preconizam a adoção de políticas orçamentais contracíclicas pelos EM a fim de poderem criar espaço para o funcionamento de estabilizadores em períodos baixos do ciclo sem colocar em causa o cumprimento do limite inferior para o saldo orçamental. A política orçamental diz-se contracíclica, quando o seu efeito contribui para reduzir a amplitude do ciclo económico. Será então contracíclica se tiver uma postura restritiva em fases altas do ciclo económico e uma postura expansionista na fase baixa do ciclo económico. Pelo contrário, a política orçamental é entendida como pró-cíclica quando o efeito da política orçamental amplifica o efeito do ciclo económico, quer através de uma política orçamental restritiva num contexto de uma fase baixa do ciclo económico, quer através de uma política orçamental expansionista numa fase alta do ciclo económico. 133 Já desde a célebre classificação atribuída a Richard Musgrave das funções económicas de um orçamento público24 que o pensamento económico é consensual quanto à necessidade de a função orçamental de estabilização ser contracíclica. Esta função visa suavizar as flutuações do ciclo económico, que são uma característica intrínseca à evolução da atividade económica ao longo do tempo. De uma maneira geral, os agentes económicos são avessos ao risco de perdas na atividade económica (salários, lucros, etc.), o que significa que estão dispostos a pagar nas conjunturas boas um prémio, sob a forma de impostos acrescidos ou menor despesa, para receberem do Estado nas conjunturas más uma indemnização, sob a forma de alívio fiscal ou maior despesa pública. Desta forma, conseguem alisar as flutuações. Por esta razão, o exercício de estabilização da economia pressupõe amealhar recursos nas fases altas do ciclo para os poder utilizar nas fases baixas, daqui decorrendo a prescrição normativa de a política orçamental ser desenhada para poder ser sempre contracíclica. A inexistência deste cuidado coloca em risco a capacidade futura de o Estado poder oferecer o seguro contra o risco de más conjunturas, pois essa capacidade ficará dependente da disponibilidade de terceiros para financiar a dívida que teria de ser criada para substituir os recursos que não foram amealhados pelo Estado nas fases altas do ciclo. Ceteris paribus, quanto maior for o nível de endividamento em relação à dimensão da economia, mais vulnerável e menos eficaz é a função orçamental de estabilização. Esta é parte da racionalidade económica da exigência do PEC quanto a um saldo não inferior a –3% do PIB e de uma dívida pública não superior a 60% do PIB. A outra parte da racionalidade decorre de os Estados-Membros partilharem a mesma área monetária. O comportamento aventureiro de um país gera externalidades negativas para os parceiros a nível das taxas de juro, em geral tanto mais significativas quanto maior for a economia do Estado aventureiro e a                                                           24 Musgrave, Richard (1959), The Theory of Public Finance, Nova Iorque: McGraw-Hill. II SÉRIE-A — NÚMERO 20_____________________________________________________________________________________________________________216