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2. CONSIDERAÇÕES GERAIS2.1 Considerações gerais sobre o exercício de 2020 O ano de 2020 não pode ser analisado, seja qual for o domínio, sem ter em consideração a pandemia de COVID19. Desde o final do primeiro trimestre de 2020, a generalidade das questões políticas, sociais, sanitárias, ambientais, económicas e empresariais tiveram como pano de fundo a COVID19, declarada pela Organização Mundial de Saúde como pandemia no dia 11 de março. A pandemia da COVID-19 foi um choque exógeno que perturbou todas as sociedades e as economias. A situação da saúde afetou de imediato a economia em termos globais, europeus e nacionais. À situação de confinamento, com quebra na produção e estrangulamentos logísticos, seguiu-se a redução da procura por efeito da perda de rendimentos e do clima de instabilidade económica e do mercado de trabalho.  Várias instituições reputam a crise como a perturbação económica global com o impacto mais forte desde a Grande Depressão de 1929. Dados do Inquérito às Condições de Vida e de Rendimento do INE revelam que, em 2020, caíram na pobreza mais 230 mil pessoas, e a população pobre ou em exclusão social ultrapassa os 2,3 milhões. Regista-se uma degradação na generalidade dos indicadores respeitantes à incidência e intensidade da pobreza, ao efeito conjugado da pobreza e da exclusão social, às desigualdades na distribuição do rendimento e às consequências no mercado de trabalho marcado pela elevada precariedade. As estatísticas publicadas mostram que o impacto da crise decorrente da epidemia COVID-19 no mercado de trabalho foi muito elevado. A taxa de pobreza laboral agravou-se em 2020 (11,2%) e a taxa de pobreza dos desempregados e das desempregadas, que tinha diminuído em 2019, voltou a alcançar um valor extremamente elevado (46,5%). O valor da pobreza 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________311
laboral é um dos mais elevados desde o início desta série estatística (2003), o que exige a adoção de medidas concretas que permitam o aumento geral dos salários. A situação pandémica exigiu desde logo como prioridade absoluta a resposta sanitária para mitigação e combate à infeção, mas quase imediatamente se incorporou que teria que haver medidas de apoio social e económico para fazer face aos seus impactos. Foi assim em todos os países e também a nível supranacional. Em Portugal há que saudar o esforço e o sacrifício das e dos portugueses neste período, a entrega abnegada das e dos profissionais de saúde, desde logo do SNS, das trabalhadoras e dos trabalhadores em geral e de todas as pessoas que contribuíram para manter o funcionamento da economia e das instituições, em situações de grande dificuldade. O CES reconhece que o SNS teve um papel fulcral no combate à pandemia. Num contexto particular, o SNS demonstrou toda a sua importância, mas também os efeitos de décadas de desinvestimento que o CES tem denunciado e urge corrigir. Na UE, depois de um momento inicial de descoordenação e até de competição entre os Estados Membros para a aquisição de equipamentos de proteção individual, ventiladores e medicamentos, passou-se para uma estratégia de articulação e cooperação e na vertente da saúde até se reclama o avanço para uma União Europeia da Saúde1, sem que se fira a competência reservada pelos Tratados da UE aos Estados Membros nesta matéria. Em termos financeiros e orçamentais a resposta da EU também foi inédita e expressiva, nomeadamente através da: 1 https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/state_of_the_union_pt.pdf II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________312
• rápida resposta em termos da política monetária, com a introdução deum novo programa de compra de ativos e a oferta de novas operaçõesde refinanciamento de prazo alargado;• flexibilidade na aplicação das regras orçamentais europeias (ativaçãoda cláusula de derrogação de âmbito geral do Pacto de Estabilidadee Crescimento) e das regras de auxílios estatais;• criação de um plano de recuperação para a Europa, a ser financiadonomeadamente no âmbito do instrumento extraordinário derecuperação Next Generation EU, sendo de assinalar que pela primeiravez houve recurso à emissão de dívida por parte da EU2.Quanto ao apoio para a “recuperação e resiliência”, a iniciativa política não teve nesse exercício efeitos concretos na economia dado que no dia 21 de julho de 2020, e após uma cimeira inédita de 5 dias, o Conselho Europeu chegou a acordo para o Quadro Financeiro Plurianual (QFP) 2021-2027 e o Fundo de Recuperação europeu, mas só no dia 10 de dezembro, na sequência de acordo com o Parlamento Europeu e de ultrapassadas as ameaças de veto de alguns Estados-Membro, o Conselho Europeu aprovou a versão final dos apoios. Para Portugal o Programa de Recuperação e Resiliência prevê um total de 16.644 milhões de euros, a que podem acrescer 2.300 milhões de euros de empréstimos a solicitar à Comissão Europeia até 2022: 2https://www.2021portugal.eu/pt/noticias/primeira-emissao-de-divida-europeia-lanca-a-recuperacao-economica-pos-covid/ 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________313
Imagem 1. PRR português Fonte: PRR, Governo de Portugal, apresentação de16 de abril de 2021 Um dos programas da EU que mais rapidamente foi acionado e que Portugal aproveitou para apoiar o emprego foi o SURE – Support to mitigate Unemployment Risks in na Emergency.3 2.2 Considerações gerais sobre a CGE2020 O CES considera relevante o facto da CGE ser o principal documento de prestação anual de contas do Estado Português. Verificamos, ano após ano, melhorias significativas na apresentação da CGE, no sentido de tornar este documento mais detalhado sobre a informação relativa à execução orçamental e mais útil na análise à política e desempenho financeiro e orçamental.  3 https://portugal2020.pt/portugal-assina-contrato-com-programa-sure-para-apoio-ao-emprego/ II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________314
Continuam ainda a verificar-se, no entanto, algumas limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no Orçamento do Estado e a sua execução, espelhada na CGE. O CES considera, por exemplo, que a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais é insuficiente, não permitindo uma comparação com o impacto total previsto no OE 2020 e no Orçamento Suplementar 2020. A questão das duas leis orçamentais de 2020 merece especial atenção, dado que a segunda não correspondeu a um mero ajustamento ao OE 2020 mas foi verdadeiramente um novo orçamento, elaborado para responder à conjuntura internacional e nacional não passível de antecipação uns meses antes. Face à urgência da aprovação do Orçamento Suplementar não houve, porém, condições para a elaboração de um Relatório tão detalhado como é habitual, o que penaliza a análise dos pressupostos e da informação mais detalhada. Igualmente, como já foi apontado em anos anteriores, ainda é deficiente a apresentação das contas das empresas públicas e do seu contributo para apuramento do saldo global. Ainda de realçar que não é suficientemente clara a informação relativa à aplicação territorial e sectorial do investimento público, nem sobre as políticas de igualdade de género, etc. O CES regista as melhorias ao longo das últimas prestações de contas no que concerne à clarificação e desagregação da informação por sistemas em termos de segurança social, entendendo que este é um caminho que deve ser mantido a aprofundado no futuro. 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________315
3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA3.1. Caracterização Geral No Sumário Executivo da CGE e na página 3 é referido que em 2020 a retração da economia nacional foi de 7,6% mas os dados oficiais mais recentes4 apontam mesmo para uma quebra do PIB de 8,4%.5 QUADRO 1. Atualização d quadro macroeconómico Fonte: INE, setembro 2021 É consensual que a economia portuguesa evidenciou a maior recessão desde que há registos. 4 https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=473168285&DESTAQUESmodo=2 5 NOTA: Para efeito de análise da CGE20 e de modo a acompanhar os números de acordo com a estimativa de PIB existente à data da sua elaboração, consideraremos as percentagens face ao PIB tal como constam do documento II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________316
Figura 1. Fonte: INE Portugal teve uma quebra histórica no PIB, que foi mais intensa do que a que atingiu a área do Euro (-6,6%), nomeadamente pela exposição do nosso país ao turismo, particularmente afetado pelas limitações muito severas à mobilidade internacional das pessoas. Nestes termos, a exportação de serviços caiu 34%. As diversas componentes do PIB registam uma taxa de variação negativa (de 5,8% no consumo privado, de 1,8% na FBCF, de 18,6% nas exportações e de 11,9% nas importações) com exceção do consumo público (que regista um aumento de 0,4%, nomeadamente com as medidas de combate à crise pandémica) num contexto de necessidade absoluta do investimento e dos apoios do Estado. Nestes termos, em 2020 Portugal interrompeu a trajetória de convergência que a economia nacional prosseguia há três anos consecutivos. Apesar da forte redução da atividade económica em 2020 e da quebra registada no PIB, as medidas de emergência implementadas no apoio às empresas e ao emprego, permitiram que o aumento do desemprego fosse mais moderado e menos negativo que o previsto inicialmente e a taxa de desemprego passou de 6,6% para 6,8% entre 2019 e 2020.     16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________317
Porém, o CES não pode deixar de assinalar com preocupação a perda de 2.0% do emprego (cerca de 99 mil postos de trabalho), o aumento da população inativa ou ainda a forte subida da subutilização do trabalho (mais 61.8 mil entre 2019 e 2020, atingindo 751.8 mil pessoas), ainda que no final do ano se tenha registado uma tendência de melhoria que se tem prolongado em 2021. Figura 2. Taxa de desemprego e de subutilização do trabalho Fonte: INE Em 2020, a taxa de inflação permaneceu baixa, tendo o Índice de Preços no Consumidor (IPC) passado de uma variação de 0,2% em 2019 para uma variação nula. A balança corrente apresentou um défice de 1,1% e a balança de bens e serviços registou um saldo de -2% do PIB.   3.2. Análise dos desvios face às previsões O CES tem repetidamente afirmado que gostaria de ver, na próxima CGE, uma análise dos desvios face às previsões. Tal ajudaria a perceber melhor a II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________318
execução das políticas definidas no OE (relativo ao mesmo exercício) e a justificar opções que possam ser propostas para os OE de exercícios seguintes. No exercício de 2020 esta informação tem um valor acrescido já que, por um lado, explicita o impacto da COVID face ao cenário base “em  normalidade” (OE2020) e, por outro lado, permite analisar a resposta orçamental à pandemia (Orçamento Suplementar). Sugerimos em seguida, a título exemplificativo, como esta sugestão poderá passar a ser apresentada. QUADRO 2. PIB e Principais Componentes Variável (taxa de variação, a menos que sinalizado) 2019 2020 Diferença (pp) Valores Efetivos OE 2020 OE Supl ano anterior OE Supl Contexto Internacional PIB 2,8 -3,3 3,0 -3,5 -6,1 0,2 PIB AE 1,3 -6,6 1,2 -7,7 -7,9 1,1 Preço do barril de brent (USD, média ano) 64 58 39 IHPC AE 0,3 -0,1 1,7 - -0,4 - Portugal PIB 2,5 -7,6 1,9 -6,9 -10,1 -0,7Consumo privado 2,6 -5,8 1,8 -4,3 -8,4 -1,516 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________319
Consumo público 0,7 0,4 0,6 3,1 -0,3 -2,7Formação Bruta de Capital Fixo 5,4 -1,84,9 -12,2 -7,2 10,4 Exportações 3,9 -18,63,8 -15,4 -22,5 -3,2Importações 4,7 -11,93,9 -11,4 -16,6 -0,5Índice de preços no Consumidor 0,2 0,0 1,4 -0,2 -0,2 0,2 Emprego 0,8 -1,7 0,6 -3,9 -2,5 2,2 Taxa de desemprego (média ano) 6,6 6,8 6,3 9,6 0,2 -0,8Fonte: CGE20, OSUPLEMENTAR20 e INE Um exercício curioso para aferir do impacto da pandemia na economia nacional em 2020 é comparar as versões das notificações do INE relativas ao Procedimento por Défices Excessivos em março de 2020 (valor previsto, com base em informação anterior à COVID19)6 e em setembro de 2021 (valores provisórios para 2020)7: QUADRO 3. Alteração das previsões do PIB PIB 2020 previsto em março 2020 219.384 M€ PIB 2020 provisório apurado 200.088 M€ Diferença -19.296 M€6https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=406887673&DESTAQUESmodo=2 7https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=473170419&DESTAQUESmodo=2&xlang=pt II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________320
Fonte: INE QUADRO 4. Balança de Pagamentos Variável (% do PIB) 2019 2020 Diferença (pp) Valores Efetivos OE 2020 OE Supl ano anterior OE Supl Balança de pagamentos Nec./Capacidade de financiamento 1,0 1,1 0,5 0,3 0,1 0,8 Balança de Capital 0,8 1,2 1,2 1,0 0,4 0,2 Balança Corrente 0,2 -1,1 -0,7 -0,6 -1,3 -0,5 Balança de Bens e Serviços 0,4 -2,0 0,2 -0,7 -2,4 -1,3Fonte: OE20, OSUPLEMENTAR20 e CGE20 QUADRO 5. Receita Fiscal Variável (% do PIB) 2019 2020 Diferença Valores Efetivos OE 2020 OE Supl ano anterior OE Supl Receita Fiscal 24,7 24,3 25,1 24,5 -0,4 -0,2Fonte: OE20, OSUPLEMENTAR20 e CGE20 QUADRO 6. Despesa Corrente Variável (% do PIB) 2019 2020 Diferença Valores Efetivos OE 2020 OE Supl ano anterior OE Supl 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________321
Despesa Corrente 39,6 44,3 40,0 45,5 4,7 -1,2Consumo Intermédio 5,2 5,6 5,3 5,9 0,4 -0,4 Despesas com o Pessoal 10,7 11,7 10,8 11,8 1,0 -0,1Prestações Sociais 18,1 19,8 18,3 20,3 1,7 -0,5Juros 3,0 2,9 2,9 3,1 -0,1 -0,2Outros 2,6 4,3 1,1 4,3 1,7 0,0 Fonte: OE20, OSUPLEMENTAR20 e CGE20 Digamos, assim, que a execução orçamental de 2020 exige a compreensão da seguinte sequência temporal: i) O OE2020 é apresentado em 16 de dezembro de 2019, com aeconomia a crescer e expetativa de equilíbrio orçamental no exercício;ii) Em março de 2020 a pandemia chega a Portugal e no dia 18 de marçoé decretado o primeiro estado de emergência, na sequência do qualsão determinados, nomeadamente, diversos confinamentoscompulsivos, com quebra abruta da economia;iii) Em junho de 2020 o Governo apresenta um Orçamento Suplementarque “garante as fontes de financiamento das políticas adotadas desdemarço de 2020, bem como as que constam do PEES8”.Como se comprova pelos quadros anteriores, a realidade de 2020 foi profundamente distinta daquela que havia sido projetada em 2019 mas, ainda assim, em termos de finanças públicas foi menos negativa do que se antecipava no final do primeiro semestre. 8 PEES - Programa de Estabilização Económica e Social. Detalhes em https://pees.gov.pt/ II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________322
De facto, embora o PIB tenha caído mais do que o previsto (nomeadamente nas componentes de consumo e exportações), as contas públicas não são tão deficitárias quanto se previa dado que o mercado de trabalho sustentou o IRS e as contribuições para a Segurança Social e a despesa pública não foitão longe quanto se esperava (veja-se que o Consumo Público cresce 0,4% quando no Orçamento Suplementar se previa que crescesse 3,1%). Ao contrário de todas as previsões, o desemprego e a perda de emprego ficaram muito aquém da quebra da atividade económica, o que será explicado pelas medidas de política implementadas, nomeadamente o lay-off simplificado, o apoio à retoma progressiva, a dilação de pagamentos, as moratórias e pelo esforço de empregadore/as e trabalhadore/as em manterem os empregos. Ainda assim, e como referido, houve um aumento do desemprego, em especial do desemprego jovem, da população inativa e da taxa de subutilização do trabalho. Refira-se ainda a perda de rendimentos de muitos trabalhadores e trabalhadoras abrangidas pelo lay-off simplificado (inicialmente nos termos previstos no DL 10-G/2020, de 26 de março) e pelo apoio à retoma progressiva. Na apresentação preliminar da execução “o Ministério das Finanças explicou que os resultados de 2020 ficaram beneficiados por um comportamento do mercado de trabalho "bastante mais favorável do que o previsto". A manutenção dos níveis de emprego acima do que se antevia permitiu uma arrecadação de receita fiscal e contributiva também "bastante superior ao esperado, em particular no que se refere à receita de IRS e IRC e das contribuições para a Segurança Social", explica o ministério”9. A COVID constitui um choque exógeno que afetou os Estados-membros, ainda que este não tenha sido totalmente simétrico, não apenas em termos 9 https://www.jornaldenegocios.pt/economia/financas-publicas/orcamento-do-estado/detalhe/defice-de-2020-vai-ficar-abaixo-do-previsto-ronda-os-63-do-pib 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________323
temporais como de impactos nas economias, nos vários sectores de atividade, no mercado de trabalho e nas pessoas, resultado de estruturas económicas e sociais distintas, nomeadamente expondo algumas debilidades estruturais de países como Portugal. As respostas foram diversas de país para país, com esforços orçamentais distintos. Os dados do BCE10 dão conta da dimensão relativa dos estímulos orçamentais nos diversos Estados Membros e que apontam Portugal como um dos países com menores apoios deste género: Figura 3. Fonte: BCE Já o European Systemic Risk Board (ESRB) faz um apanhado dos diversos tipos de medidas, onde se percebe que em Portugal as moratórias tiveram um especial impacto:11 10https://www.ecb.europa.eu/pub/economic-bulletin/articles/2021/html/ecb.ebart202101_03~c5595cd291.en.html#toc3 11https://www.esrb.europa.eu/pub/pdf/reports/esrb.reports210216_FSI_covid19~cf3d32ae66.en.pdf?1e14ed786e186dd5c9328470b56cb664, página 56 II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________324
Figura 4.Fonte: ESRB Voltando ao caso português, o défice orçamental de 2020 acabou por não ser tão elevado quanto previsto no Orçamento Suplementar, especialmente porque o Orçamento Suplementar não foi totalmente executado, isto é, a despesa corrente não esgotou os plafonds disponíveis. 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________325
4. EVOLUÇAO DAS CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS4.1 Execução orçamental e saldo das Administrações Públicas A CGE apresenta a execução orçamental consolidada de 2020: QUADRO 7. Conta Consolidada das Administrações Públicas Ótica da contabilidade nacional Fonte: CGE 2020 O défice orçamental das Administrações Públicas fixou-se em 5,7% do PIB, em 2020, o que representa uma inversão muito significativa da situação financeira das Administrações Públicas dado que em 2019 Portugal tinha registado o primeiro excedente orçamental da democracia. II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________326
Figura 5. Fonte: INE e CGE2020 QUADRO 8. Saldo Orçamental e Dívida Variável (% do PIB) 2019 2020 Diferença (pp) Valores Efetivos OE 2020 OE Supl ano anterior OE Supl Saldo Orçamental 0,1 -5,7 0,2 -6,3 -5,8 0,6 Dívida 116,8 133,6 116,2 134,4 16,8 -0,8Fonte: CGE20 e OE20 Suplementar Em termos nominais, o défice orçamental fixou-se em 11.501 milhões de euros. Assim, o saldo global das Administrações Públicas deteriorou-se em 11,7 mil milhões de euros entre 2019 e 2020, que resulta do efeito conjugado de uma redução na receita (-5%) e de um acréscimo na despesa (+7,8%), destacando-se as medidas de emergência específicas de combate à pandemia de COVID-19, incluindo apoio ao emprego, aos rendimentos e à atividade económica (2,7 pp do PIB).  16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________327
A despesa corrente aumentou de 84.732 milhões de euros para 89.733 milhões de euros e o seu peso no PIB deu um pulo de 39,6% para 45,5%, fruto do efeito conjugado do aumento nominal das rubricas e da redução do PIB. O aumento da despesa corrente de 5,9% decorre de um aumento de todas as rúbricas de despesa, com exceção dos encargos com juros, que se reduziram -8,6% (o que corresponde a uma despesa menor em 544 M€), “refletindo amelhoria contínua das condições no mercado de dívida soberana, que, apesar do choque causado pela pandemia, continuaram a tendência decrescente observada nos últimos anos” segundo consta da CGE. Como as medidas específicas de combate à pandemia de COVID-19 foram determinantes para o cômputo geral do défice de 2020, justifica-se que se reproduza o quadro resumo que consta da CGE: II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________328
QUADRO 9.Principais medidas orçamentais no âmbito da pandemia12 Fonte: CGE 20 12 Corresponde ao quadro 6 da página 12 da CGE. 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________329
Note-se que o quadro acima reporta o esforço orçamental ativo mas não capta o total do impacto da pandemia nas contas públicas dado que a quebra da atividade eliminou um montante muito elevado da receita fiscal: QUADRO 10 – Impacto da recessão na Receita Fiscal Variável (milhões de Euros) 2019 2020 Diferença Valores Efetivos OE 2020 ano anterior OE2020 Receita Fiscal, dos quais 45.792 43.222 47.408 -2.570 -4.186 IRS 13.171 13.562 13.586 391 -24 IRC 6.317 5.053 6.452 -1.264 -1.399 IVA 17.863 16.367 18.334 -1.496 -1.967 Imposto sobre Veículos 728 438 691 -290 -253Fonte: OE20 e CGE 20 Fruto da quebra de atividade, as quebras mais acentuadas registam-se no IRC e no IVA enquanto as medidas de apoios às empresas e ao emprego garantiram a estabilidade de receitas de IRS. Pelo efeito conjugado dos fatores aumenta a proporção dos impostos diretos e entre estes aumenta o peso relativo do IRS e diminui o do IRC. II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________330
Figura 6. Evolução da composição dos impostos diretos 2019 2020 Fonte: Dados da CGE20 O INE13 confirma que a carga fiscal subiu em 2020 para 34,8% do PIB. Ainda assim, 5,6 p.p. abaixo da média da União Europeia. 13https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_destaques&DESTAQUESdest_boui=472471995&DESTAQUESmodo=2 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________331
Figura 7. Fonte: INE Assim, o CES mantém a sua recomendação expressa em pareceres anteriores de prosseguir com medidas que garantam uma maior justiça fiscal e equidade fiscais, proteção social, combate à fraude e evasão fiscais, um maior equilíbrio na tributação dos diferentes rendimentos e consumos e o desagravando fiscal, primeiramente em sede de IRS, assim estimulando o emprego, o investimento e o bem-estar.II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________332
Ao nível da execução da despesa em 2020 há a notar que a situação pandémica levou à aprovação de legislação excecional - Decreto-Lei n.o 10-A/2020 ratificado pela Lei n.o 1- A/2020 – sendo que o Tribunal de Contas tem prestado especial atenção aos procedimentos realizados ao abrigo destas disposições, referindo no último relatório relativo a 2020 que “o Portal BASE continha 6.208 contratos, no montante total de cerca de 252,8 milhões de euros (M€)”14 O CES lamenta que em 2020 não tenha sido publicado o Decreto-Lei de Execução Orçamental, sendo que de modo algum colhe o argumento15 de que se manteve em vigor e era suficiente o Decreto-Lei no 84/2019, de 28 de junho (Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2019) dado que este explicitava que compreendia “as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2019” e previa que fosse substituído pelo decreto-lei de execução orçamental para 2020 (conforme seu artigo 210o). Em termos da despesa há a notar um crescimento de 3,7% da Despesa com Pessoal num quadro de responsabilidades acrescidas do Estado, o que implicou a contratação de mais trabalhadores e trabalhadoras para dar resposta aos problemas com que o país se defronta e que foram agravados durante a pandemia, mas também da necessidade de continuar a colmatar carências de recursos humanos, que a pandemia apenas veio tornar mais evidentes e para as quais o CES foi repetidamente alertando, mas que, ainda assim, se foram agravando ao longo dos anos em áreas como a Saúde, a Educação ou a Segurança Social, na sequência de realidades como a falta de investimento e subfinanciamento crónico de muitos serviços, o não rejuvenescimento  de pessoas e competências por falta de contratação de novos e novas profissionais ou as saídas motivadas pela desvalorização de carreiras e salários. 14 https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/Relatorios/relatorios-oac/Documents/2021/relatorio-oac004-2021.pdf 15 Por exemplo constante da nota de rodapé 95 da página 150 da CGE 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________333
Para este aumento contribuiu o aumento de pessoas efetivas. Segundo a Síntese Estatística do Emprego Público relativa ao 4o trimestre de 202016 “a 31 de dezembro de 2020, o emprego no setor das Administrações Públicas situou-se em 718.823 postos de trabalho, assinalando um aumento de 19.792 postos de trabalho, face a 31 de dezembro de 2019, dos quais 77% com contratos a termo. Pela CGE conclui-se que em 2020 verificou-se uma variação positiva de 9.193 trabalhadores/as nas instituições sob tutela do Ministério da Saúde, mas cerca de 90% deste aumento foi a termo. Uma rubrica de despesa que merece uma menção por ser específica do exercício prende-se com a reversão da Parceria Público-Privada (PPP) de gestão clínica do Hospital de Braga para o âmbito público em agosto de 2019, o que implicou uma redução de 126,4 M€ nos pagamentos das PPP e umaumento das específicas contas de custos do SNS. A política orçamental em 2020 assumiu um caráter claramente expansionista e contracíclico, apresentando uma deterioração do saldo estrutural primário (para -2,8% do PIB) num contexto de recessão económica. Dir-se-ia que a política foi expansionista, numa ótica keynesiana básica de combate à crise (a urgência da conjuntura) e não numa perspetiva estratégica de desenvolvimento do país e de convergência com a UE. O investimento público continua, ano após ano, a ficar muito aquém do orçamentado em cada um dos exercícios. Em 2020, se é certo que o investimento cresceu 11%, não é menos certo que ficou 10% abaixo do previsto: QUADRO 11. Investimento (FBCF) das AP 16 http://www.dgaep.gov.pt/upload//DIOEP/2020/SIEP4T/SIEP_2020T4_20210215.pdf II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________334
Variável (M€) 2019 2020 Diferença Valores Efetivos OE 2020 OE Supl ano anterior OE Supl FBCF 4.015 4.455 4.922 4.959 440 -504Fonte: OE20 e CGE20 O CES tem alertado que o volume limitado de investimento é insuficiente para fazer face à reposição necessária de capital fixo, contribuindo assim para uma degradação da qualidade dos serviços públicos. Relativamente a outras despesas de capital cumpre referir que, ao contrário do que sucedera em 2018, foi considerado como transferência de capital o pagamento efetuado pelo Fundo de Resolução ao Novo Banco, no montante de 1.035 M€, ao abrigo do mecanismo de capital contingente. Esta operação foi classificada como “temporária e não recorrente”  Uma questão que tem vindo a ser amplamente discutida em termos da execução orçamental é a relativa às políticas das cativações. Em 2020, de um total consolidado de cativos de 1.025 M€ foram descativados 674,6 M€ ao longo do ano, sendo que a CGE também reporta que os orçamentos das entidades foram reforçados através da utilização de 344,3 milhões de euros da reserva orçamental. 4.2 Dívida pública O OE2020 previa uma redução (marginal) da dívida pública para 116,2% do PIB mas a quebra histórica do PIB e a política de combate à COVID e às suas consequências conduziram a um agravamento muito significativo para 133,6%. Nestes termos, o exercício de 2020 representa também uma inversão no esforço de redução da dívida que tinha vindo a verificar-se nos anos anteriores. 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________335
Figura 8. Fonte: INE Como já referido, apesar da recessão económica e do défice orçamental, o custo financiamento da dívida pública continua a níveis historicamente baixos. Ou seja, em 2020 (e também em 2021) a situação económica e das finanças públicas não alterou a situação de taxas de juro historicamente baixas mas esta situação não será eterna pelo que entende o CES que é prioritário assegurar as condições para uma retoma e um crescimento robusto e sustentável da economia, sem contudo deixar de ter presente a necessidade de garantir, no médio prazo, uma trajetória de descida da dívida pública. Uma vez mais, a CGE não disponibiliza suficiente sobre o passivo não financeiro das Administrações Públicas. Em 2020 os pagamentos em atraso (dívidas por pagar há mais de 90 dias) tiveram uma redução de 58M€ e terminaram em 383 M€.  A manutenção de prazos médios de pagamento elevados penaliza a tesouraria dos vários fornecedores das Administrações Públicas e onera o custo dos bens e dos serviços adquiridos, sendo sistematicamente sinalizada pela II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________336
Comissão Europeia como uma das fragilidades das finanças públicas portuguesas. Esta situação de tesouraria tornou-se ainda mais premente em ano de pandemia e o próprio Governo assumiu no número 15 da Resolução do Conselho de Ministros n.o 10-A/2020, do dia 13 de março, a importância de “Recomendar que as entidades públicas que tenham assumido obrigações de efetuar pagamentos a terceiros como contrapartida do fornecimento de bens e serviços, ou equivalente, nos termos da Lei n.o 8/2012, de 21 de fevereiro, na sua redação atual, os efetuem no mais curto prazo possível”. No caso do SNS afigura-se claro que o elevado valor da dívida não financeira tem sido causado por uma sistemática prática de suborçamentação já que as receitas, provenientes, sobretudo do Orçamento do Estado, têm sido insuficientes para satisfazer sequer a despesa corrente. Ainda sobre o SNS releva o que é referido na CGE2020 sobre o setor empresarial do Estado (SEE) e sobre a evolução dos seus resultados o que, invariavelmente, tem repercussão nas dívidas e nos prazos de pagamentos: QUADRO 13 – Evolução dos resultados das empresas do setor da saúde (M€)2019 2020 Resultado operacional antes de subsídios e IC -1.239 -1.771Resultado Líquido do exercício -777 -811EBITDA-641 -675Fonte: CGE20 5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIALEm termos orçamentais a receita efetiva da segurança social (SS) atingiu os 32.145,8M €, mais 8,9% do que no ano anterior. 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________337
Desta receita total, 93,7% foi financiada pelas empresas e pelas trabalhadoras e trabalhadores. Assinale-se uma redução de 0,7% da receita de contribuições e quotizações, totalizando 18 229,9 M€, e o crescimento de 30,9% nas transferências correntes da Administração Central, num total de 11.903 M€. Num caso e no outro, as variações decorrem do efeito da pandemia, reduzindo a receita por influência da retração do mercado de trabalho (menos 99 mil empregos) e motivando um aumento de receita da SS (que corresponde a uma despesa do Estado) com as medidas excecionais e temporárias de mitigação dos impactos sociais da COVID, no valor de 2.492,4 M€. Para esta variação também contribui a regularização na transferência do Adicional ao IMI e o aumento de 13,7% das transferências do FSE.  As despesas atingiram 30.014,3M€, mais 12,5% do que no exercício anterior. Cerca de 90% da despesa efetiva destinou-se ao pagamento de prestações sociais, as quais cresceram 13,6% relativamente ao ano anterior e totalizaram 26.918,8 M€. Este crescimento foi sobretudo determinado pelas despesas com as medidas COVID-19 e por efeitos associados à epidemia, como os relativos aos acréscimos da despesa com o subsídio de desemprego e com o subsídio por doença. O CES observa e valoriza aumentos verificados em algumas prestações, com o objetivo de reforçar a segurança social num ano muito difícil, destacando a revisão extraordinária dos montantes das pensões e a melhoria na proteção às pessoas com deficiência. Observa, porém, que baixou a despesa com o RSI (-2,4%) e com o CSI (-2%), provocada pela diminuição do número de beneficiários.  O saldo da execução orçamental foi de 2.131,5 M€, o que representa um decréscimo de 24,5% face a 2019. O CES valoriza este saldo positivo, atendendo ao forte impacto da pandemia na Conta da Segurança Social, nomeadamente em termos de aumento de despesa Ou seja, apesar do duplo choque provocado pela recessão económica e pelo financiamento de uma parte significativa das medidas COVID-19, o qual teve impacto nas despesas, II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________338
na perda de receitas associadas a isenções e reduções significativa, na suspensão de pagamento de planos prestacionais e na prorrogação do pagamento de contribuições, a Conta da Segurança Social não foi negativamente impactada dado que o financiamento daquelas medidas foi assegurado por transferências do Orçamento de Estado. O CES observa porém que não se deveriam verificar atrasos nas transferências do OE destinadas ao IGFSS e relativas à diversificação das fontes de financiamento, como tem ocorrido, o que levou à regularização em 2020 do adicional do IMI. O CES volta a chamar a atenção para um aspeto preocupante que é o elevado montante das dívidas dos e das contribuintes. Em 2020 as dívidas de médio e longo prazo reduziram-se 3,1%, para 1.915,5M€, mas as dívidas de curto prazo aumentaram 25,1%, para 3.144,5M€, ao que também não será alheio o período pandémico pelo que este valor deve ser analisado com atenção em 2021.  O valor bruto das dívidas totais de terceiros, que abrange os/as contribuintes, os/as clientes, outros/as devedores/as e prestações sociais a repor, atinge os 13.290,5 M€, sendo que 62% estão provisionados tendo em conta o risco de cobrança e elevada maturidade, um aumento de 6% face aos 12.497M€ registados em 2019. Embora a esta evolução não seja alheio o período pandémico, o CES constata que tem havido um crescimento modesto na recuperação da dívida nos anos anteriores e preconiza que esta evolução seja analisada com atenção em 2021. O aumento das disponibilidades foi de 2.503,5M€, face a 2019, tendo aumentado 9,9%. 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________339
6 SÍNTESE CONCLUSIVA 6.1 A COVID teve um impacto sanitário, social, económico, ambiental e orçamental avassalador em 2020. O CES saúda o esforço e o sacrifício dos portugueses e das portuguesas neste período, a entrega abnegada dos e das profissionais de saúde, desde logo do SNS, dos trabalhadores e das trabalhadoras em geral e de todas as pessoas que contribuíram para manter o funcionamento da economia e das instituições, em situações de grande dificuldade. 6.2 Em consequência da pandemia o OE2020 ficou rapidamente comprometido com a ocorrência imprevisível e súbita e a intensidade e duração da pandemia, o que levou à aprovação de um Orçamento Suplementar. 6.3 Registou-se em 2020 uma recessão histórica de 8,4% do PIB (o valor estimado à data da apresentação da CGE era de 7,6%), com uma quebra muito pronunciada nos serviços, e em particular no turismo, e uma redução dos rendimentos. Registou-se uma degradação na generalidade dos indicadores respeitantes à incidência e intensidade da pobreza, ao efeito conjugado da pobreza e da exclusão social, às desigualdades na distribuição do rendimento e às consequências no mercado de trabalho marcado pela elevada precariedade. 6.4 O CES considera essencial que se assuma como objetivo prioritário das políticas macroeconómicas o crescimento sustentável, robusto e inclusivo da economia portuguesa, com emprego digno, e que se retome o processo de convergência económica e social com a UE. Fruto da recessão económica e do combate à pandemia e às suas consequências, o défice orçamental atingiu os 5,7% do PIB. Note-se que face aos acontecimentos extraordinários, a UE suspendeu a aplicação das regras do Tratado Orçamental. II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________340
6.5 A execução da despesa teve especificidades decorrentes da emergência nacional, nomeadamente ao abrigo do Decreto-Lei n.o 10-A/2020 ratificado pela Lei n.o 1- A/2020, com especial atenção do Tribunal de Contas. 6.6 Ainda assim, o esforço orçamental português ficou abaixo da média da UE. 6.7 O CES reitera a preocupação pelo facto de, uma vez mais, o investimento realizado ficar abaixo do previsto no orçamento. 6.8 Em 2020 não foi publicado o Decreto-Lei de Execução Orçamental. 6.9 Ao contrário de todas as previsões, o desemprego e a perda de emprego ficaram muito aquém da quebra da atividade económica, o que será explicado pelas medidas de política implementadas e pelo esforço de empregadores/as e trabalhadores/as em manterem os empregos mas regista-se com preocupação a perda de emprego, o aumento da população inativa e ainda a forte subida da subutilização do trabalho. 6.10 A CGE continua a apresentar deficiências do ponto de vista da comparabilidade entre os valores inscritos no OE e os valores efetivos, nomeadamente no que se refere ao cenário macroeconómico e à execução das políticas definidas em sede do OE.  6.11 Quanto à dívida pública, houve um aumento extraordinário e significativo, para 133,6% do PIB. Entende o CES que é prioritário assegurar as condições para uma retoma e um crescimento robusto e sustentável da economia, sem contudo deixar de ter presente a necessidade de garantir, no médio prazo, uma trajetória de descida da dívida pública. 6.12 O CES saúda o saldo positivo da Segurança Social que, não obstante o aumento de despesas e perda de receitas originados sobretudo por medidas extraordinárias que visaram combater os efeitos da pandemia, foi conseguido por via do reforço das transferências extraordinárias do 16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________341
OE e da manutenção de um elevado nível contributivo por parte dos trabalhadores e das trabalhadoras. O CES alerta ainda para a necessidade de cumprimento integral e atempado das transferências previstas na LBSS para o FEFSS e de se providenciar uma recuperação mais significativa da dívida, a qual permanece elevada.  II SÉRIE-B — NÚMERO 22 ____________________________________________________________________________________________________________342
30 DE JULHO DE 2022 3 Ao abrigo do artigo 9.o da Lei n.o 43/90, de 10 de agosto, esta petição deu entrada na Assembleia da República a 28 de julho de 2021 e baixou à Comissão de Agricultura e Pescas, para apreciação, por despacho de 13 de abril de 2022, do Sr. Presidente da Assembleia da República. A 26 de abril de 2022, na reunião ordinária n.o 3 da Comissão de Agricultura e Pescas, foi feita a distribuição da redação do relatório, que coube ao Grupo Parlamentar do PS, tendo sido designado como relator o Deputado Francisco Rocha. A audição ao peticionário Sr. Belarmino Teixeira foi realizada a 14 de julho de 2022. II – Objeto da petiçãoConforme nota de admissibilidade, elaborada pelos serviços parlamentares, os peticionários pretendem a cessação da comercialização de produtos que contenham, na sua composição, a presença de glifosato. Para sustentar a pretensão descrita, elencam-se, nomeadamente, os seguintes argumentos no corpo do texto: - a qualificação, pelo IARC, do glifosato como produto com efeitos cancerígenos; - os impactos negativos na vida marinha; - os efeitos nocivos no que concerne à preservação do equilíbrio dos ecossistemas terrestres, desde logo pelo contributo para a redução da população de abelhas. Por fim, referem-se os exemplos de países, designadamente europeus, que têm vindo a adotar regimes de limitação ao uso de glifosato no seu território. III – Análise da petição Sobre os aspetos formais da iniciativa, refira-se que o objeto da Petição n.o 270/XIV/2.a «Banir a comercialização do glifosato em Portugal», se encontra devidamente especificado, o texto é inteligível e o subscritor encontra-se corretamente identificado. Conforme a nota de admissibilidade a petição é subscrita por 1133 cidadãos, reunindo, assim, as assinaturas suficientes para, nos termos do n.o 1 do artigo 21.o da Lei do Exercício do Direito de Petição (LDP), ser obrigatória a audição dos peticionários e, de acordo com a alínea a) do n.o 1 do artigo 26.o da mesma lei, ser também obrigatória a publicação do respetivo texto no Diário da Assembleia da República. IV – Diligências efetuadas pela Comissão No dia 13 de julho de 2022 foi efetuada a audição aos peticionários, tendo estado presentes, pela parte dos subscritores, o 1.o peticionário, o Sr. Belarmino Teixeira, e Deputados dos Grupos Parlamentares do PS e do PSD, além do Deputado relator. Na condução dos trabalhos, o relator, Deputado Francisco Rocha, saudou o peticionário, explicou os procedimentos relativos à audição e seguidamente deu-lhe a palavra. Na sua intervenção, o Sr. Belarmino Teixeira enumerou razões que, em seu entender, justificam a petição e, entre outras, destacam-se as seguintes afirmações: – «(O Glifosato)... é um químico reconhecido internacionalmente, por várias entidades, como um produto cancerígeno...» – «Continua a ser negligenciada a sua utilização ...» – «É vendido em prateleira de qualquer supermercado em Portugal.» – «É um produto que beneficia muitas colheitas a muitos agricultores em Portugal, mas não discriminamos quem faz a sua utilização...»
30 DE JULHO DE 2022 5 VII – Anexos Nota de admissibilidade da Petição n.o 270/XIV/2.a «Banir a comercialização do glifosato em Portugal». Endereço do registo áudio da audição: media.parlamento.pt/site/XVLEG/SL1/COM/07_CAP/CAP_AP/CAP_AP_20220713_2.mp3 Palácio de São Bento, 22 de julho de 2022. O Deputado relator, Francisco Rocha — O Presidente da Comissão, Pedro do Carmo. A DIVISÃO DE REDAÇÃO.
II SÉRIE-B — NÚMERO 49 6 NúmeroAutorDestinatárioDataAssuntoPublicaçãoFundamentaçãoN.o 45/XV/1.a – AC Ricardo Baptista Leite (PSD), Rui Cristina (PSD), Pedro Melo Lopes (PSD), Cláudia Bento (PSD), Fernanda Velez (PSD), Miguel Santos (PSD), Fátima Ramos (PSD), Guilherme Almeida (PSD), Helga Correia (PSD), Inês Barroso (PSD), Jorge Salgueiro Mendes (PSD), Mónica Quintela (PSD) Ministro da Saúde 2022-09-07 Falta de dados sobre o aumento da mortalidade infantil   N.o 48/XV/1.a – AC Catarina Martins (BE) Ministro da Saúde 2022-09-13 Relatório Semestral de Acompanhamento à implementação dos Planos Regionais da Saúde para as Demências N.o 49/XV/1.a – AC Joaquim Pinto Moreira (PSD), Jorge Paulo Oliveira (PSD), Cristiana Ferreira (PSD), Adão Silva (PSD), Carlos Eduardo Reis (PSD), Fernando Negrão (PSD), Helga Correia (PSD), Hugo Patrício Oliveira (PSD), Miguel Santos (PSD), Paulo Moniz (PSD), Pedro Roque (PSD), Rui Vilar (PSD) Ministra da Defesa Nacional 2022-09-16 Relatórios com recomendações e propostas de desenho de medidas de política de apoio aos antigos combatentes elaborados pelo CRSCM N.o 59/XV/1.a – AC Mariana Mortágua (BE) Ministro das Finanças 2022-10-06 Portugal é atualmente um dos dois países europeus onde os ganhos com vendas de criptomoedas não são taxados. No geral, a tendência europeia, e também nos EUA, é a de tributação N.o 4/XV/1.a – AL Pedro Filipe Soares (BE) Câmara Municipal de Cascais 2022-09-23 Alteração 208 ao PDM de Cascais e Parque das Gerações   N.o 6/XV/1.a – EI Joaquim Miranda Sarmento (PSD), Hugo Patrício Oliveira (PSD), Bruno Coimbra (PSD), Hugo Martins de Carvalho (PSD), Alexandre Simões (PSD), Carlos Cação (PSD), Rui Cristina (PSD), Sónia Ramos (PSD), Alexandre Poço (PSD), António Prôa (PSD), António Topa Gomes (PSD), Cláudia André (PSD), João Marques (PSD), Patrícia Dantas (PSD), Paulo Ramalho (PSD), Cláudia Bento (PSD) Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE) 2022-08-03 Estudo sobre o aumento dos preços da energia e o funcionamento do mecanismo ibérico N.o 9/XV/1.a – EI Catarina Martins (BE) AdC – Autoridade da Concorrência 2022-10-07 Operações de aquisição da totalidade do capital da Sociedade Água de Paços de Ferreira Requerimentos não respondidos devido a prorrogação do prazo NúmeroAutorDestinatárioDataAssuntoPublicaçãoFundamentaçãoN.o 29/XV/1.a – AC Rodrigo Saraiva (IL), Bernardo Blanco (IL), Carla Castro (IL), Carlos Guimarães Pinto (IL), Joana Cordeiro (IL), João Cotrim Figueiredo (IL), Patrícia Gilvaz (IL), Rui Rocha (IL) Primeiro-Ministro 2022-07-05 Grupos de trabalho, «task forces», comissões de acompanhamento, de execução e de gestão e estruturas de missão N.o 39/XV/1.a – AC Inês de Sousa Real (PAN) Ministro do Ambiente e Ação Climática 2022-08-04 Relatório de atividade e contas do Provedor do Animal