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II SÉRIE-A — NÚMERO 39 2 PROPOSTA DE LEI N.o 5/XIV/1.a (APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020) Relatório final da Comissão de Orçamento e Finanças, contendo os pareceres das diversas comissões especializadas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO), do Conselho das Finanças Públicas, das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, da Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE) e da Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD) Relatório final da Comissão de Orçamento e FinançasÍndiceParte I – Considerandos Parte II – Opinião do Deputado relator Parte III – Conclusões Parte IV – Anexos PARTE I – CONSIDERANDOS Introdução A Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a, queaprova o Orçamento do Estado para 2020, é apresentada pelo Governo, no âmbito do seu poder de iniciativa em conformidade com o disposto no n.o 1 do artigo 167.o e na alínea d) do artigo 197.o da Constituição e no artigo 118.o do Regimento. A proposta de lei em análise deu entrada na Assembleia da República a 16 de dezembro de 2019, tendo sido admitida no mesmo dia e anunciada em sessão plenária de 18 de dezembro. A iniciativa baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (COF) no dia da sua admissão para apreciação na generalidade. Em reunião do dia 18 de dezembro e de acordo com o estatuído no artigo 135.o do Regimento da Assembleia da República, a COF nomeou como relator da Comissão o Sr. Deputado Alberto Fonseca (PSD). No dia 16 de dezembro foi promovida por S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República a audição dos órgãos de governo próprios das regiões autónomas. No dia 6 de janeiro de 2020 foi realizada, pela Comissão de Orçamento e Finanças, a audição regimental do Ministro das Finanças e, na mesma data, a audição regimental da Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, conjuntamente com a Comissão de Trabalho e Segurança Social. A presente proposta de lei estará em apreciação pública entre os dias 20 de dezembro de 2019 e 9 de janeiro de 2020. A discussão na generalidade da Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a encontra-se agendada para os dias 9 e 10 de janeiro. I. 1 – Estratégia Macroeconómica e Política Orçamental para 2020 O Relatório que acompanha a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2020 identifica três conjuntos de medidas, no âmbito da Estratégia Macroeconómica e Política Orçamental para 2020: • Medidas de Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social • Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa Pública • Medidas de Política Fiscal No âmbito das Medidas de Promoção do Crescimento e de Reforço da Coesão Social, refere que «no Orçamento para 2020, o Governo prossegue a estratégia de reequilíbrio orçamental iniciada na anterior legislatura, alcançando um saldo orçamental de 0,2% do PIB», o que considera ser «da maior importância
9 DE JANEIRO DE 2020 3 para a resiliência da economia e para promover o crescimento sustentável da economia portuguesa, com criação de emprego e bem-estar ao longo dos próximos anos». O Governo destaca o Serviço Nacional de Saúde (SNS) como «a grande prioridade», referindo que «dará início a um novo ciclo de reforço orçamental e de maior eficiência da despesa, que enquadram um conjunto alargado de medidas focadas na melhoria da oferta e qualidade dos serviços prestados aos utentes». São destacadas, também, medidas no âmbito do «desafio demográfico», tanto numa vertente de «envelhecimento ativo e combate à pobreza», como de «aposta na juventude e nas famílias». O Governo refere que pretende reforçar o investimento público estruturante em 2020, que «deverá atingir cerca de 1345 milhões de euros, o que representa um reforço superior a 600 milhões de euros face a 2019». Deste montante, «cerca de 62% será canalizado para o setor dos transportes públicos, para a sua requalificação, expansão da rede e reforço da frota, 15% será afeto à área da saúde com o objetivo de financiar a construção de seis novos hospitais e 9% será adstrito a projetos de investimento de regadio». Refere, ainda, investimentos em defesa, educação e habitação. No que se refere à Evolução das Remunerações na Administração Pública, o Governo afirma que «o Orçamento do Estado para 2020 contém uma forte aposta na melhoria dos rendimentos das famílias e no investimento e reforço dos serviços públicos. Neste aspeto, destaca-se o aumento esperado de 3,6% das despesas com pessoal na Administração Pública. Um crescimento em parte explicado pelas progressões, atualizações e revisão de carreiras dos funcionários públicos e, por outra parte, no reforço planeado do volume de funcionários da Administração Central e das Administrações Locais e Regionais». No que se refere a Medidas de Promoção da Consolidação Orçamental e de Revisão da Despesa Pública, o Governo afirma que«melhorar a eficiência da despesa pública é um instrumento essencial de um esforço de consolidação orçamental estrutural», considerando que «o esforço de melhoria da eficiência da despesa deve ocupar um lugar central no processo de formulação e implementação de políticas públicas». Neste sentido, identifica ações a desenvolver em áreas como a Saúde (incluindo ADSE), a Educação, a Justiça e os Serviços Partilhados (compras públicas, recursos humanos, serviços financeiros, imobiliário público, entre outros). No Relatório é apresentada uma estimativa dos ganhos de eficiência associados ao exercício de revisão de despesa que, de acordo com o Governo, deverão atingir 181,2 milhões de euros em 2020.
9 DE JANEIRO DE 2020 5 (2,9% em 2019) (...). No que concerne à área do euro, é expectável uma aceleração da atividade económica, com o PIB a crescer 1,2% (1,1% em 2019)». No que se refere à procura externa relevante para Portugal, após uma desaceleração em 2018 e 2019, «é esperada uma melhoria deste indicador para 2020, refletindo um fortalecimento das importações em 2020 dos principais parceiros comerciais de Portugal (Espanha, Itália, Alemanha, França e Reino Unido)». Relativamente ao preço do petróleo, refere o Governo que «de acordo com as expectativas implícitas nos mercados de futuros, o preço do petróleo deverá situar-se em torno dos 58 USD/bbl (52 €/bbl) em 2020, representando um abrandamento pelo segundo ano consecutivo e refletindo a fraca procura num quadro de enfraquecimento da economia global». Por último, refere o Governo que «num contexto de uma política monetária mais expansionista, de regresso aos estímulos monetários não convencionais do BCE, prevê-se que as taxas de juro de curto prazo se mantenham em valores historicamente baixos». I. 2.2 – Cenário Macroeconómico Para 2020, o Governo prevê um crescimento real do PIB de 1,9%, idêntico à sua estimativa para 2019. No seu cenário macroeconómico, o Governo prevê um aumento das exportações (+3,2%) superior ao de 2019 (+2,5%), em virtude de uma ligeira recuperação do crescimento da área do euro, com efeito positivo na
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 6 dinâmica da procura externa relevante para as exportações portuguesas. Pelo contrário, «o crescimento do investimento (FBCF) deverá situar-se em 5,4%, desacelerando face ao crescimento estimado para o ano anterior (7,3%), em resultado de um menor crescimento do investimento privado, parcialmente compensado por uma aceleração do investimento público». No que se refere ao mercado de trabalho, prevê que prossiga o crescimento do emprego (+0,6%) e a diminuição da taxa de desemprego (6,1%) em 2020. A taxa de inflação (IPC) prevista é de 1% (0,3% em 2019), acelerando relativamente ao ano anterior em virtude da evolução do IHPC e da «dissipação de efeitos-base que ocorreram em 2019». A capacidade de financiamento da economia portuguesa deverá voltar a deteriorar-se em 2020 em resultado do agravamento do défice da balança corrente, embora mantendo um saldo positivo (0,2% do PIB). Relativamente às projeções de outras instituições nacionais e internacionais, o Governo destaca que as mesmas «apontam para a continuação da expansão da economia portuguesa em 2020, ainda que a um ritmo inferior ao de 2019». Refere que «em termos de componentes da despesa, as diferentes instituições apresentam algumas divergências nas suas projeções. Para 2020, tanto a Comissão Europeia, como o Conselho das Finanças Públicas (CFP), preveem um abrandamento do crescimento do consumo privado. Contudo, a OCDE apresenta uma projeção que aponta para uma aceleração do mesmo. As divergências estendem-se às previsões do consumo público, com o CFP e a OCDE a anteciparem uma aceleração e a Comissão Europeia a prever uma manutenção do ritmo de crescimento de 2019. Para as exportações, as projeções também são díspares. Já no que diz respeito às importações, todas as instituições apontam para uma desaceleração em 2020».
9 DE JANEIRO DE 2020 7 Os riscos para a atividade económica identificados pelo Governo prendem-se com o «ambiente de elevada incerteza geopolítica», podendo o enquadramento externo da economia portuguesa revelar-se «menos favorável, implicando uma expansão mais moderada da atividade económica nos principais mercados de exportação». I. 3 – Finanças Públicas (Contabilidade Nacional): Evolução Recente e Perspetivas para 2020 I. 3.1 – Evolução Recente O Governo estima que, em 2019, o saldo orçamental das administrações públicas se situe em –0,1% do PIB (-0,4% do PIB em 2018), incluindo medidas temporárias, entre as quais a transferência de capital para o Novo Banco (0,5% do PIB). Excluindo todos os efeitos temporários, indica o Governo que o saldo orçamental assumiria um valor positivo de 0,4% do PIB (0,3% do PIB em 2018). Esta redução do défice orçamental face a 2018 resulta da conjugação do aumento da receita (0,3 p.p. do PIB) com a diminuição da despesa (-0,1 p.p. do PIB). Esta estimativa para o défice orçamental de 2019 compara com um saldo de –0,2% do PIB inscrito no Orçamento do Estado para 2019 e no Programa de Estabilidade 2019-2023. I. 3.2 – Impacto das Medidas de Política Orçamental O Relatório que acompanha a proposta de lei apresenta um vasto conjunto de medidas de política orçamental de caráter permanente cujo impacto no saldo totaliza –970 milhões de euros (-0,45% do PIB) em 2020, que compara com um impacto de –1219 milhões de euros (-0,58% do PIB) em 2019. Em termos de receita, o Governo prevê que as medidas com maior impacto positivo sejam as medidas de incentivo à descarbonização e o aumento das taxas do Imposto do Selo sobre o Crédito ao Consumo, enquanto em sentido inverso se destacam o IRS Jovem, o aumento das deduções em sede de IRS relativas a crianças até 3 anos e a alteração em sede de IRC para as PME do interior.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 8 No que se refere à despesa, o maior efeito decorre do descongelamento das carreiras e promoções, da revisão de carreiras e do programa 1.o Direito. Com maior impacto positivo, destaca-se o exercício de revisão da despesa. Globalmente, o Governo espera que o impacto destas medidas represente –72 milhões de euros na receita e 898 milhões de euros na despesa. O quadro apresenta, também, medidas de caráter temporário com um impacto no saldo na ordem dos –905 milhões de euros (-0,4% do PIB), que compara com –1098 milhões de euros em 2019 (-0,5% do PIB). Entre as medidas com efeito na despesa destaca-se, pelo seu montante, a recapitalização do NB via Fundo de Resolução.
9 DE JANEIRO DE 2020 9 I. 3.3 – Perspetivas Orçamentais para 2020 O Governo prevê que, em 2020, o saldo orçamental das administrações públicas aumente 0,3 p.p. face a 2019, atingindo 0,2% do PIB. A previsão de crescimento da receita é de 4,5%, sendo de 3,4% na receita fiscal e de 5,7% nas contribuições sociais efetivas. A despesa deverá aumentar 3,7%, com crescimento na ordem dos 3,6% nas despesas com pessoal e dos 3,1% nas prestações sociais. Em sentido inverso, as despesas com juros deverão diminuir 2,5% face a 2019. Para a evolução das despesas com pessoal, o Governo refere o descongelamento das carreiras iniciado em 2018 e implementado de forma faseada com impactos orçamentais ao longo de três anos, o efeito da mitigação do tempo de serviço congelado em carreiras especiais por sucessivos orçamentos do Estado e a evolução do número de trabalhadores. O crescimento do investimento público (FBCF) em 18,1% é atribuído à realização de investimentos estruturantes. No que se refere às outras despesas de capital, o aumento na ordem dos 5,4% dever-se-á a injeção de capital no Novo Banco. Refere o Relatório que, «face ao Programa de Estabilidade 2019-2023, a atual meta para o saldo orçamental em 2020 configura uma revisão em baixa de 0,1 p.p. do PIB», meta que era de 0,3% do PIB naquele documento, o que o Governo justifica parcialmente com a «aceleração da formação bruta de capital fixo e um maior crescimento das despesas com pessoal».
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 10 I. 3.4 – Trajetória da Dívida Pública O Governo prevê que o rácio da dívida pública mantenha uma trajetória descendente, atingindo 116,2% do PIB em 2020 (redução de 2,7 p.p. face a 2019). Para esta diminuição, refere, «concorre a evolução positiva do saldo primário, cujo contributo positivo se estima em 3,2 p.p., do crescimento do PIB nominal com um contributo estimado de 3,8 p.p. e, em sentido contrário, com um contributo negativo, a despesa com juros. O ajustamento défice-dívida deverá contribuir para o aumento da dívida pública em 2020 em 1,3 p.p.». O Governo refere, ainda, que «face ao Programa de Estabilidade 2019-2023, a atual meta para o rácio da dívida pública em 2020 configura um aumento de 0,8 p.p., passando de 115,2% para 116,2% do PIB, facto parcialmente explicado pelo menor excedente primário e pela contabilização como dívida dos juros capitalizados dos Certificados de Aforro». I. 4 – Programas Orçamentais De acordo com o Relatório que acompanha a proposta de lei, «no Orçamento de 2020 a despesa efetiva cifra-se em 104 252 milhões de euros» (valor não consolidado), «o que corresponde a uma despesa de 98 513 milhões de euros em atividades (94,5%) e a 5739 milhões de euros em projetos (5,5%)». Em atividades destacam-se, pelo seu orçamento, as áreas de Administração Pública, Integração e Proteção Social, Saúde, Educação e Finanças Públicas. A despesa em projetos apresenta maior expressão nos programas de Infraestruturas e Habitação e do Ambiente e Ação Climática. De acordo com o Governo, em 2020, os projetos financiados por receitas de impostos, representam cerca de 33,9% do total do financiamento nacional, que por sua vez representa 78,6% do financiamento total. No que se refere ao financiamento com recurso a fundos europeus, tem como principais executores os programas orçamentais da Agricultura, da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, da Saúde e as Infraestruturas e
9 DE JANEIRO DE 2020 11 Habitação. Refere, ainda, o Governo que «nesta proposta de orçamento estão inscritos 936 projetos, dos quais 79,4% são projetos em curso e os restantes respeitam a projetos novos». O Relatório inclui as principais linhas dos 18 programas orçamentais, que são abordados nos pareceres das comissões permanentes que se encontram em anexo (Parte IV). O quadro seguinte apresenta o total consolidado da despesa de cada programa orçamental: I. 5 – Situação Financeira das Administrações Públicas I. 5.1 – Receitas e Despesas das Administrações Públicas (Contabilidade Pública) De acordo com o Governo, «o saldo das Administrações Públicas deverá situar-se em –2010 milhões de euros em 2020, o que compara com –1107 milhões de euros em 2019. Por subsetores, prevê-se que a Administração Central apresente um saldo de –5352 milhões de euros, em parte compensado pelos saldos da Segurança Social (2730 milhões de euros) e da Administração Regional e Local (611 milhões de euros)».
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 12 I. 5.1.1 – Receitas e Despesas da Administração Central  Nota: Quadro constante do «Anexo ao Relatório do Orçamento do Estado para 2020» remetido à Assembleia da República no dia 30 de dezembro de 2019.
9 DE JANEIRO DE 2020 13 Receita da Administração Central Segundo o Governo, a previsão da receita efetiva para 2020 é de 66 777,4 milhões de euros, traduzindo um acréscimo de 4 046,4 (6,5%) face à receita agora estimada pelo Governo para 2019. Em 2020, a receita fiscal deverá representar 72% da receita efetiva total, cabendo 24,1% à receita corrente não fiscal e 3,9% à receita de capital. Na receita efetiva não fiscal da Administração Central assumem maior relevo as «Comparticipações para a CGA e outras», as «Vendas de bens e serviços correntes», as «Taxas, multas e outras penalidades» e as «Transferências correntes», representando, em conjunto, 73,9% desse agregado.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 14 A previsão de receita fiscal do Estado para 2020 é de 47 407,8 milhões de euros, o que representa um acréscimo de 1843,6 milhões de euros face à previsão inscrita no OE 2019 (+4%) e de 1275,4 milhões de euros relativamente à atual estimativa de receita para 2019 (+2,8%). Está previsto um aumento da receita de impostos indiretos de 2,2% e de impostos diretos de 3,1%, destacando o Governo que «os impostos diretos e os impostos indiretos contribuem de forma equitativa para esta variação positiva» da receita fiscal. Face à estimativa de execução em 2019, o Governo prevê, para 2020, variações positivas da receita em sede de IRS (+3,1%), de IRC (+1,8%), de IVA (+3,2%), de ISP (+1,6%), de Imposto do Selo (+5,8%) e de IUC (+5,3%), por contrapartida com o decréscimo previsto para o ISV (-6%), o Imposto sobre o Tabaco (-5,6%) e o IABA (-7,4%). No relatório do Orçamento do Estado para 2020 o Governo refere que, entre 2017 e 2020, a despesa fiscal do Estado apresenta um aumento de 1773 milhões de euros, representando um acréscimo de 15,3% no período. Esta evolução resulta de um aumento da despesa fiscal na generalidade dos impostos, com particular destaque para o IVA, contrariado apenas pela diminuição da despesa fiscal em sede de IRC. Por tipo de despesa, prevê-se que o maior aumento no período esteja relacionado com taxas preferenciais, enquanto a maior redução deverá ocorrer na despesa fiscal relativa a deduções à matéria coletável. Segundo o Governo, entre 2017 e 2020, prevê-se que a despesa fiscal do Estado em sede de IRS aumente 11,7%, ascendendo a 1124 milhões de euros em 2020. A despesa fiscal em sede de IRC deverá registar uma redução de 29% no mesmo período (que o Governo atribui à diminuição da despesa referente a isenções relativas aos fundos de pensões e equiparáveis), atingindo 841 milhões de euros em 2020. No que se refere ao IVA, o Governo prevê um aumento da despesa fiscal na ordem dos 23,3%, ascendendo a 9299 milhões de euros em 2020. Despesa da Administração Central De acordo com a informação constante do «Anexo ao Relatório do Orçamento do Estado para 2020» remetido à Assembleia da República no dia 30 de dezembro de 2019, o Governo prevê que a despesa efetiva consolidada da Administração Central aumente 7,8% face à estimativa para 2019 e que a despesa primária aumente 9,1%.
9 DE JANEIRO DE 2020 15 Os principais contributos para esta evolução provêm do crescimento das outras despesas, das transferências e do investimento. Por seu turno, os juros e outros encargos deverão apresentar um decréscimo, em resultado da evolução dos encargos suportados pelas entidades públicas reclassificadas (sobretudo resultantes de amortizações de empréstimos ocorridas em 2019) e dos juros e outros encargos respeitantes à dívida pública.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 16 O Governo justifica a previsão de acréscimo (+2,5%) das despesas com o pessoal com «o efeito do fim do faseamento em 2020 das reposições remuneratórias decorrentes do descongelamento de carreiras. A nível sectorial, destaca-se o incremento dos encargos nas entidades do Serviço Nacional de Saúde, salientando-se os referentes a novas admissões dos vários grupos de profissionais de saúde. Referência ainda para a evolução no programa relativo ao Trabalho, Solidariedade e Segurança Social». No que se refere às transferências, o Governo prevê um acréscimo de 5,4% em 2020 face à execução prevista para 2019, refletindo um aumento: 1) das despesas com pensões e outros abonos abrangidos pelo regime de proteção social convergente em matéria de pensões (CGA); 2) das transferências ao abrigo da Lei de Bases da Segurança Social, incluindo das receitas fiscais consignadas àquele subsetor; 3) das transferências para a Administração Local no âmbito da Lei de Finanças Locais, reflexo do desempenho favorável da receita fiscal em 2018 e da inscrição de uma nova transferência (participação dos municípios de 7,5% no IVA liquidado na respetiva circunscrição territorial nos setores do alojamento, restauração, comunicações, eletricidade, água e gás); 4) dos apoios concedidos pelo IFAP, IP, sobretudo com suporte em verbas provenientes do FEADER; 5) das transferências destinadas ao orçamento da União Europeia; 6) dos apoios concedidos pela FCT, IP; 7) do Capítulo 60 – «Despesas excecionais» do orçamento do Ministério das Finanças, com destaque para as transferências para a Grécia e para a Região Autónoma dos Açores (furacão Lorenzo).
9 DE JANEIRO DE 2020 17 I. 5.1.2 – Administração Regional e Local De acordo com o Governo, em 2019 a Administração Regional e Local (ARL) deverá apresentar um saldo de 629 milhões de euros na ótica da contabilidade pública, o que representa uma melhoria face a 2018 de cerca de 206 milhões de euros. Para 2020, o Governo prevê um saldo da ARL de 611 milhões de euros, resultante de um défice de 16 milhões de euros na Administração Regional e um excedente de 626 milhões de euros na Administração Local. Administração Local Na Administração Local, o Governo prevê para 2020 um excedente orçamental de 626 milhões de euros, o que representa um decréscimo de 126 milhões de euros face ao saldo estimado para 2019, resultante de um aumento da receita (4,3%) inferior ao aumento da despesa (6,2%). Ao nível da receita, é de referir, a par do aumento da receita fiscal em 3,4% e das transferências em 12%, a diminuição da outra receita em 8,4%, resultante do efeito extraordinário associado à venda de terrenos pela Câmara Municipal de Lisboa em 2019, parcialmente compensado pelo crescimento perspetivado para as rubricas da outra receita corrente, nomeadamente as vendas. Relativamente às transferências, o Governo destaca o contributo das transferências do Orçamento do Estado para a Administração Local ao abrigo da Lei das Finanças Locais, alterada pela Lei n.o 51/2018, de 16 de agosto. No que se refere à despesa, parte do aumento previsto resulta do crescimento das outras despesas (16,2%), o que o Governo justifica, em grande medida, com registo da reserva de contingência incluída no Orçamento Municipal de Lisboa para o pagamento de indemnizações de processos judiciais em curso. De referir, em menor grau, o crescimento do investimento (9,4%), das despesas com pessoal (2,8%) e da aquisição de bens e serviços (3,0%).
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 18 Administração Regional De acordo com o Governo, em 2020 a Administração Regional deverá apresentar um défice de 16 milhões de euros, o que compara com um défice estimado de 124 milhões de euros em 2019 e com um défice de 33 milhões em 2018. A receita efetiva deverá crescer 6,9%, em resultado do aumento das transferências da União Europeia (48,7%) e da receita fiscal (5,4%). A despesa efetiva deverá aumentar 2,8%, destacando o Governo a aquisição de bens de capital (+27,2%), nomeadamente despesa no âmbito da construção do Hospital Central da Madeira e da recuperação de infraestruturas afetadas pelo furacão Lorenzo na Região autónoma dos Açores. Destaca, igualmente, a diminuição dos juros e outros encargos (-39,4%), resultante do elevado montante de pagamentos de juros de mora no âmbito de acordos de regularização de dívida realizados em 2019 pela Região Autónoma da Madeira.
9 DE JANEIRO DE 2020 19 As transferências ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas deverão atingir 522 milhões de euros em 2020 (-10 milhões de euros que a estimativa para 2019), dos quais 294 milhões para a Região Autónoma dos Açores (+9 milhões) e 228 milhões para a Região Autónoma da Madeira (-19 milhões). I. 5.1.3 – Segurança Social O Governo considera que «O crescimento da atividade económica previsto para 2020 repercutir-se-á com especial relevo nas variáveis orçamentais mais sensíveis ao ciclo económico, nomeadamente no crescimento da receita de contribuições sociais e na redução da despesa com prestações de desemprego». Prevê, assim, um saldo em contabilidade pública de 2730,5 milhões de euros em 2020, superior em 294,8 milhões de euros ao saldo estimado para 2019. A previsão de receita efetiva total é de 31 509,5 milhões de euros (aumento de 4,6% face à estimativa de execução de 2019) e a de despesa 28 779,1 milhões de euros (+4% que a estimativa de execução de 2019). O Governo prevê que a receita de contribuições e quotizações dos trabalhadores aumente 6,3% em 2020 face à estimativa de 2019, atingindo o montante de 19 528,8 milhões de euros. Considera que «para este crescimento deverão contribuir decisivamente os efeitos da evolução positiva ao nível do enquadramento macroeconómico, nomeadamente a continuação da diminuição da taxa de desemprego (de 6,4% em 2019 para 6,1% em 2020), o crescimento do emprego em 0,6% e o ritmo de crescimento real do PIB (1,9%), bem como medidas de eficácia na declaração e cobrança de contribuições e na cobrança de dívida e de modernização do sistema de segurança social». Acrescenta que se prevê que «o Orçamento do Estado reforce significativamente as transferências correntes para a Segurança Social, que, em 2020, atingirão o montante de 8586,1 milhões de euros (excluindo a transferência para cobertura do Regime Substitutivo dos Bancários), o que corresponde a um aumento de 4,4% (359 milhões de euros) face a 2019». Deste montante, 6926,5 milhões de euros referem-se ao cumprimento da Lei de Bases da Segurança Social (-60,6 milhões de euros que a estimativa de execução para 2019), 883,4 milhões de euros referem-se à transferência do Orçamento do Estado relativa ao IVA Social (+29 milhões de euros), 282,7 milhões de euros respeitam à transferência do Adicional ao IMI consignada ao FEFSS (+232,7 milhões de euros) e 377,1 milhões de euros referem-se à transferência de parte da receita de IRC também consignada ao FEFSS (+178,3 milhões de euros). No que se refere à despesa, assumem particular relevância as pensões e complementos, que deverão atingir em 2020 um total de 18 187,3 milhões de euros (excluindo o Regime Substitutivo dos Bancários), representando 63,2% da despesa total efetiva da Segurança Social e apresentando uma variação de 4,3% relativamente à estimativa para 2019. Para prestações de desemprego e de apoio ao emprego, o Governo prevê um montante de 1197,7 milhões de euros em 2020, uma redução de 2,4% face à execução prevista para 2019, em função da redução da taxa
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 20 de desemprego prevista e do aumento esperado ao nível do emprego. I. 5.1.4 – Sector Empresarial do Estado Refere o Governo que, em 30 de novembro de 2019, o Estado detinha, através da Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF), um universo de 110 participações, das quais 79 eram consideradas relevantes
9 DE JANEIRO DE 2020 21 pelo seu interesse estratégico para a prossecução do interesse público. Em 2019 deram entrada na carteira principal o Hospital de Braga, EPE, e a SIRESP – Gestão de Redes Digitais de Segurança e Emergência, SA, enquanto na carteira acessória deu entrada a Marina Parque das Nações, SA, e saíram a INAPA, SA, a SAGESECUR, SA, e a NOS, SA, por transferência para a Parpública, SGPS, SA, tendo a IO – Investment Opportunities, SA, entrado em liquidação. O valor nominal global das participações do Estado aumentou 1760 milhões de euros até 30 de novembro de 2019, devido, «sobretudo, a operações de aumentos de capital social/estatutário em algumas empresas públicas, e à entrada das duas participações referidas». Acrescenta o Governo que «no final de novembro de 2019 integravam ainda o SEE 16 sociedades que se encontram em processo de liquidação, 13 das quais constituídas ao abrigo dos Programas Polis, e 13 fundos, sendo quatro de investimento e capital de risco». I. 5.2 – Transferências Financeiras entre Portugal e a União Europeia
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 22 No âmbito das transferências entre Portugal e a União Europeia, e em particular no que se refere às transferências da UE para Portugal, o Governo destaca «o acréscimo muito significativo previsto ao nível de todos os Fundos PT2020 para 2020 relativamente a 2019, de acordo com as previsões recebidas das entidades gestoras dos fundos europeus», o qual se deve «sobretudo à previsão do aumento de despesa certificada a submeter em PPI à CE, no próximo ano, coincidindo com os valores crescentes de programação. (...) Destacam-se assim os crescimentos previstos para 2020 nos recebimentos relativos à generalidade dos fundos, realçando-se o aumento significativo para o Fundo Social Europeu (FSE), o FEDER e o Fundo de Coesão, respetivamente de 95,5%, 53,5% e 22,4% face a 2019, num ano em que se prevê um aumento da execução das operações dos programas do PT2020». I. 5.3 – Parcerias Público-Privadas No âmbito das parcerias público-privadas, o Governo afirma que, «em 2020, a política orçamental continuará a ser orientada por dois princípios fundamentais: • Assegurar uma gestão e utilização eficiente dos recursos pelas administrações públicas, em particular no planeamento, avaliação, estruturação e lançamento de novos projetos, bem como garantir uma adequada monitorização e fiscalização dos atuais contratos, de forma a assegurar a efetiva concretização do value for money dos mesmos e a minimização do risco orçamental associado a responsabilidades contingentes futuras; • Garantir a sustentabilidade das contas públicas a médio e longo prazo, devendo, para tal, o setor público concentrar esforços na condução de processos de negociação de forma a assegurar soluções e medidas consentâneas com a defesa do interesse público e mitigadoras de riscos ou do surgimento de novos riscos para o setor público.»
9 DE JANEIRO DE 2020 23 I. 5.4 – Ativos e Passivos do Estado I. 5.4.1 – Dívida Direta do Estado No final de 2019 o saldo da dívida direta do Estado deverá atingir, segundo o Governo, o valor de 252,9 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 7,3 mil milhões de euros relativamente ao final de 2018. De acordo com o Governo, depois da amortização antecipada de 2 mil milhões de euros ao Fundo Europeu de Estabilidade Financeira ocorrida em outubro último, o peso destes empréstimos na dívida direta do Estado baixou para 10% no final de 2019. Acrescenta que o saldo vivo de todos os empréstimos concedidos no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira é já inferior a 20% do total da dívida direta do Estado. Durante o ano de 2019 observou-se um aumento do saldo vivo de Obrigações do Tesouro (OT) em 5,8 mil milhões de euros, passando este instrumento a representar 51,8% do total da dívida (50,9% em 2018), tendo-se registado também um aumento nos saldos da dívida de curto prazo em euros e da dívida de retalho. O Governo prevê que, no final de 2020, o saldo da dívida direta do Estado atinja 261,6 mil milhões de euros, representando um aumento de 8,7 mil milhões de euros face a 2019. Esta variação anual deverá resultar sobretudo do aumento do saldo vivo de OT (8 mil milhões de euros), visto que o saldo da dívida de retalho deverá estabilizar. I. 5.4.2 – Necessidade e Fontes de Financiamento do Estado Segundo o Governo, as necessidades brutas de financiamento do Estado devem ascender, em 2019, a 50,3 mil milhões de euros (+5,6 mil milhões de euros que em 2018), em resultado do aumento das necessidades líquidas de financiamento (+2,5 mil milhões) e do volume de amortizações de dívida fundada (+3,1 mil milhões).
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 24 As necessidades brutas de financiamento deverão ascender a 46,2 mil milhões de euros no final de 2020, menos 4,1 mil milhões que em 2019, em resultado da redução nas principais componentes (necessidades líquidas de financiamento e, sobretudo, amortizações de dívida fundada). O Governo antecipa que as necessidades brutas de financiamento do Estado sejam cobertas, essencialmente, por emissões de dívida fundada (46 mil milhões de euros). I. 6 – Parecer do Conselho das Finanças Públicas n.o 03/2019 – Previsões Económicas Subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2020 O Conselho de Finanças Públicas (CFP) considera que o cenário macroeconómico apresentado pelo Governo para 2019 é o mais provável e o cenário para 2020 «comporta riscos descendentes». Apesar disso, o CFP «endossa as estimativas e previsões macroeconómicas apresentadas». I. 7 – Relatório da UTAO n.o 1/2020 – Apreciação Preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2020 A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) começa por caracterizar a evolução comparativa de Portugal face à Europa. «Como efeito de fundo às previsões de curto prazo, dá-se nota que Portugal apresenta, no século XXI, uma trajetória de empobrecimento relativo na comparação do rendimento real por habitante face às médias da União Europeia (UE) e da área do euro. Corrigido pelas paridades de poder de compra, o indicador permanece praticamente estagnado desde 2013, na casa dos 77% na comparação com a
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 26 Comissão de Orçamento e Finanças e o Relatório da UTAO n.o 1/2020 – Apreciação Preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2020. —— COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PROPOSTA DE LEI N.o 5/XIV/1.a (APROVA O ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2020) [Proposta de Lei n.o 4/XIV/1.a (Aprova as Grandes Opções do Plano para 2020)] [Proposta de Lei n.o 6/XIV/1.a (Aprova o Quadro Plurianual de Programação Orçamental para os anos 2020-2023) Pareceres sectoriais — áreas Justiça, da Administração Interna e da Igualdade e não Discriminação PARECER SECTORIAL — ÁREA DA JUSTIÇA PARTE I – CONSIDERANDOS I. a) Nota introdutória O Governo apresentou à Assembleia da República, em 16 de dezembro de 2019, as Propostas de Lei n.o 4/XIV/1.a, n.o 5/XIV/1.a e n.o 6/XIV/1.a, que aprovam, respetivamente, as Grandes Opções do Plano para 2020, o Orçamento do Estado para 2020 e o Quadro Plurianual para os anos de 2020-2023. Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, as Propostas de Lei n.o 4/XIV/1.a e n.o 5/XIV/1.a baixaram à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente), e às restantes Comissões Parlamentares Permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais. A Proposta de Lei n.o 6/XIV/1.a baixou à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente), em conexão com as restantes comissões parlamentares permanentes. À Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias compete analisar e elaborar parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente emitir um parecer sectorial referente à área da Justiça. A discussão na generalidade das Propostas de Lei n.o 5/XIV/1.a (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2020, e n.o 6/XIV/1.a (GOV), que aprova o Quadro Plurianual Orçamental para os anos de 2020-20231, encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 9 e 10 de janeiro de 2020, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá audições sectoriais de Ministros, sendo que a audição da Ministra da Justiça se encontra agendada para o dia 20 de janeiro, às 16 horas. A discussão e votação na especialidade destas propostas de lei estão previstas para os dias 3, 4, 5 e 6 de fevereiro, e a votação final global, para o dia 6 de fevereiro de 2020. Em relação à Proposta de Lei n.o 4/XIV/1.a (GOV), que aprova as Grandes Opções do Plano para 2020, refira-se que o Conselho Económico e Social, no parecer aprovado em Plenário no dia 9 de dezembro de 2019, pronunciou-se no seguinte sentido:                                                           1 Nos termos do disposto no n.o 2 do artigo 12.o-D da Lei de Enquadramento orçamental, aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, na sua redação atual, aplicável por força do disposto no n.o 2 do artigo 7.o da Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual, a proposta de lei com o quadro plurianual orçamental “deve ser apresentada e debatida simultaneamente com a primeira proposta de lei do
9 DE JANEIRO DE 2020 31 exercício dessas funções durante um certo período; • Responsabilizar as entidades reguladoras, as associações públicas profissionais e outras entidades competentes em determinados setores de atividade pela imposição de medidas adicionais aos setores por si tutelados, promovendo boas práticas em setores como o sistema financeiro, da construção, desportivo e dos serviços públicos essenciais; • Coligir e divulgar, sem identificação pessoal dos condenados e de forma resumida quanto à factualidade e à aplicação do direito, os casos de corrupção que deram origem a condenações transitadas em julgado em cada triénio.».  Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a (GOV) – Aprova o Orçamento do Estado para 2020 – Área da Justiça 1. Total da despesa consolidada Conforme decorre do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado para 20202, o total da despesa consolidada do Programa Justiça «é de 1504,7 milhões de euros, o que corresponde a um acréscimo de 7,3% face à estimativa para 2019.»  (Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020) Segundo o mesmo relatório, «A despesa do subsector Estado cresce 9,6%, sendo que no orçamento de atividades verifica-se um acréscimo de 8,1% (98 milhões de euros). O orçamento de projetos aumenta 138,2% (18,6 milhões de euros).» 2. Orçamento geral Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a verificamos que o orçamento geral do Ministério da Justiça sofre um aumento de 3,6% face ao orçamentado em 2019, conforme infra se discrimina:                                                           2 Relatório da responsabilidade do Ministério das Finanças.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 32 Unidade: Euros Designação orgânica ORÇAMENTO GERAL 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Gabinetes dos Membros do Governo 3 645 514 3 684 910 1,1% Gestão Administrativa e Financeira do MJ 25 616 282 25 230 961 -1,5% Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos 823 534 202 877 545 000 6,6% Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção 373 649 000 394 113 031 5,5% ORÇAMENTO DE FUNCIONAMENTO 1 226 444 998 1 300 573 902 6,0% Projetos (Capítulo 50) 34 926 848 32 142 241 -8,0% TOTAL DO MINISTÉRIO 1 261 371 846 1 332 716 143 5,7% Restantes investimentos do Plano (Outras fontes) 59 836 101 36 294 221 -39,3% TOTAL  1 321 207 947 1 369 010 364 3,6% (dados retirados dos Mapas II e OE-12 – OE 2019 e OE 2020) 3. Serviços integrados 3.1 – Ação Governativa/ Gabinetes dos membros do Governo No que respeita aos Gabinetes dos membros do Governo, verifica-se que sofre um acréscimo de 1,1% face ao valor orçamentado em 2019, conforme se pode verificar do quadro infra: Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Ação Governativa 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Ministra da Justiça 1 616 728 1 634 199 1,1% Secretário de Estado Adjunto e da Justiça 1 012 689 1 023 633 1,1% Secretária de Estado da Justiça 1 016 097 1 027 078 1,1% TOTAL  3 645 514 3 684 910 1,1% (dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)
9 DE JANEIRO DE 2020 33 3.2 – Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça Os serviços relativos à «Gestão Administrativa e Financeira do Ministério da Justiça» viram as suas despesas diminuídas em 1,5% face ao orçamentado em 2019, conforme se verifica infra: Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Gestão Administrativa e Financeira do MJ 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Secretaria-Geral do MJ 5 324 933 4 545 966 -14,6% Inspeção-Geral dos Serviços da Justiça 1 399 567 1 416 029 1,2% Direção-Geral da Política da Justiça 6 133 674 6 823 664 11,2% Centro de Estudos Judiciários 11 662 999 11 344 427 -2,7% Comissão de Proteção às vítimas de crimes 1 095 109 1 100 875 0,5% TOTAL 25 616 282 25 230 961 -1,5% (dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020) 3.3 – Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos Quanto às despesas correspondentes aos «Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos», estas sofreram um acréscimo, de 6,6%, face ao orçamentado em 2019: Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Procuradoria-Geral da República 17 668 018 03 -100,0% Magistratura do Ministério Público 111 132 465 113 728 078 2,3%                                                           3 Recorde-se que o artigo 18.o da Lei n.o 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público, atribuiu autonomia administrativa e financeira à Procuradoria-Geral da República, a qual passa a dispor de orçamento próprio inscrito nos encargos gerais do Estado. As respetivas dotações orçamentais deixam, assim, de estar integradas no orçamento do Ministério da Justiça e passam a estar previstas nos encargos gerais do Estado.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 34 Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Órgãos e Serviços do Sistema Judiciário e Registos 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Magistraturas dos Tribunais Administrativos e Fiscais 21 890 757 22 392 031 2,3% Tribunal da Relação de Lisboa 20 299 111 20 514 795 1,1% Tribunal da Relação do Porto 13 624 659 13 777 639 1,1% Tribunal da Relação de Coimbra 8 368 000 8 453 079 1,0% Tribunal da Relação de Évora 8 477 837 8 574 844 1,1% Tribunal da Relação de Guimarães 8 849 502 8 933 902 1,0% Tribunal Central Administrativo Sul 4 775 420 4 834 387 1,2% Tribunal Central Administrativo Norte 3 946 492 3 992 127 1,2% Direção Geral da Administração da Justiça 240 516 300 269 800 251 12,2% Instituto dos Registos e do Notariado I.P. 348 248 919 387 163 867 11,2% Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP/Reserva orçamental 15 736 722 15 380 000 -2,3% TOTAL 823 534 202 877 545 000 6,6% (dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020) 3.4 – Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção As despesas com os «Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção» sofrem um acréscimo de 5,5%, em relação ao orçamentado em 2019: Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Polícia Judiciária 113 119 674 119 482 716 5,6% Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais 260 529 326 274 630 315 5,4%
9 DE JANEIRO DE 2020 35 Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Serviços de Investigação, Prisionais e de Reinserção 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento TOTAL  373 649 000 394 113 031 5,5% (dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020) 3.5 – Investimentos (Capítulo 50) Relativamente aos projetos (capítulo 50), estes sofrem uma redução de 9,3% em relação ao orçamentado em 2019, conforme infra se discrimina: Unidade: Euros SERVIÇOS INTEGRADOS Projetos (Capítulo 50) 2019 2020 Variação % Orçamento Orçamento Direcção-Geral de Políticas de Justiça  951 295 800 222 -15,9% Centro de Estudos Judiciários 0 219 907 — Secretaria-Geral do Ministério da Justiça 1 305 527 1 818 396 39,3% Procuradoria-Geral da República 1 908 915 04 -100,0% Direção-Geral da Administração da Justiça 8 288 927 7 982 516 -3,7% Instituto dos Registos e do Notariado 4 231 596 5 485 599 29,6% Polícia Judiciária 9 921 646 7 647 496 -22,9% Direção Geral de Reinserção e dos Serviços Prisionais  8 818 942 8 008 105 -9,2% Comissão de Proteção às Vítimas de Crimes 0 180 000 — TOTAL 35 426 848 32 142 241 -9,3% (dados retirados do Mapa OE-12 – desenvolvimento das despesas dos serviços integrados – OE 2019 e OE 2020)                                                           4 Recorde-se que o artigo 18.o da Lei n.o 68/2019, de 27 de agosto, que aprova o Estatuto do Ministério Público, atribuiu autonomia administrativa e financeira à Procuradoria-Geral da República, a qual passa a dispor de orçamento próprio inscrito nos encargos gerais do Estado. As respetivas dotações orçamentais deixam, assim, de estar integradas no orçamento do Ministério da Justiça e passam a estar previstas nos encargos gerais do Estado.
II SÉRIE-A — NÚMERO 39 36 4. Despesa dos serviços e fundos autónomos (Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020) Conforme referido no relatório que acompanha o OE 2020, «O Orçamento do subsector dos Serviços e Fundos Autónomos regista um acréscimo de 16,9% em relação à estimativa de 2019, assente no aumento das transferências do Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça para as restantes entidades do Ministério, no âmbito da gestão financeira do Programa.» Da análise dos mapas anexos à Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a, verificamos, relativamente aos serviços e fundos autónomos, o seguinte: Unidade: Euros Designação orgânica 2019 2020 VARIAÇÃO ORÇAMENTO ORÇAMENTO RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS Instituto Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça IP 521 178 129 502 202 129 540 047 867 540 047 867 3,6% 7,5% Instituto Nacional de Medicina Legal e Ciências Forenses IP 29 582 922 25 667 922 34 385 332 34 385 332 16,2% 34,0% Instituto Nacional de Propriedade Industrial IP 19 786 454 19 692 655 21 453 803 21 361 443 8,4% 8,5% Fundo de Modernização da justiça 4 900 000 4 900 000 6 576 006 6 576 006 34,2% 34,2%
9 DE JANEIRO DE 2020 37 Unidade: Euros Designação orgânica 2019 2020 VARIAÇÃO ORÇAMENTO ORÇAMENTO RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS RECEITAS DESPESAS Comissão para o Acompanhamento dos Auxiliares de Justiça 3 054 200 3 054 200 3 175 363 3 175 363 4,0% 4,0% Total 578 501 705 555 516 906 605 638 371 605 546 011 4,7% 9,0% (dados retirados dos Mapas V e VII e Mapa OP-01 – desenvolvimento das receitas e despesas dos serviços e fundos autónomos, do OE 2019 e OE 2020) 5. Despesa por classificação económica Na desagregação da estrutura da despesa consolidada por classificação económica, verifica-se que os encargos com o pessoal continuam a ser preponderantes, absorvendo 67,4% do valor total, seguindo-se a aquisição de bens e serviços com 24,3%, e as aquisições de bens de capital com 3,9%. (Quadro retirado do relatório que acompanha o OE 2020) Refere o relatório que acompanha o OE 2020, que «O montante das transferências correntes entre sectores (433,6 milhões de euros) decorre da gestão financeira global do Programa, nomeadamente a afetação da receita própria arrecadada no âmbito do sistema judicial, e dos registos e notariado, para financiamento de parte da atividade dos diferentes serviços integrados do ministério».