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Creio, no entanto, e o Partido Socialista propõe isso algures, que há certos interesses constitucionalmente protegidos que hoje não têm protecção jurisdicional, o que se verifica, sobretudo, a nível dos direitos políticos. Nesse caso, entendo que o Tribunal Constitucional é o tribunal adequado.
Por exemplo, quanto ao recurso de uma decisão da Assembleia da República de cassar um mandato a um Deputado, essa decisão não tem hoje hipótese de recurso - como não é uma decisão administrativa não está prevista em lado nenhum. Ora, penso que devemos colmatar essa lacuna e que o tribunal competente deve ser o Tribunal Constitucional...O Sr. José Magalhães (PS): - Mas essa lacuna resultaria colmatada por esta via...O Sr. Presidente: - Mas não se trata de um dos direitos, liberdades e garantias!O Sr. José Magalhães (PS): - Não será? Parece que sim! Sob esse "chapéu" há muitas outras coisas...O Sr. Presidente: - Abrangia demais, Sr. Deputado. Aliás, posso citar-lhe outra situação em que isso não acontece. Por exemplo, quanto à eleição, pela Assembleia da República, dos juízes do Tribunal Constitucional, ou dos muitos elementos que cabe à Assembleia da República eleger, a Constituição estabelece requisitos de eleição, designadamente que os juízes do Tribunal Constitucional devem ser juristas. Imaginemos que a Assembleia da República elege um não jurista para o Tribunal Constitucional. Quid juris? Esta eleição não é impugnável e, a meu ver, deve ser! Deve ser o Tribunal Constitucional, ele próprio, o competente para o fazer.
Portanto, a regra da alínea a) deve ser substituída, no local próprio, por uma regra que dê ao Tribunal Constitucional competência para conhecer da legalidade ou da constitucionalidade de actos para os quais hoje não há recurso. Mas estabelecer uma superactividade do Tribunal Constitucional em matéria de protecção de direitos, liberdades e garantias comuns não me parece, de modo algum, uma solução razoável.
Em segundo lugar, quanto à possibilidade de haver actos administrativos que violem directamente, é claro que há, Sr. Deputado! Com o Estado regulador que nós temos hoje, existe a possibilidade quotidiana de milhares de actos administrativos violarem os princípios da justiça administrativa. É para isso que existe a justiça administrativa! Mas o Tribunal Constitucional não deve ser um sucedâneo dos tribunais administrativos.
Deve aplicar-se à justiça administrativa a mesma regra, isto é, que os tribunais competentes para conhecer das ilegalidades e da violação dos direitos e interesses em matéria administrativa devem ser os tribunais administrativos.
Portanto, a meu ver, o problema do recurso de amparo só se põe em relação às decisões judiciais, partindo do princípio dos tribunais comuns, isto é, partindo do princípio de que todo o direito ou interesse constitucional protegido tem uma acção, um meio processual junto dos tribunais comuns. É, pois, a partir das decisões dos tribunais comuns que se pode pôr a possibilidade de haver violação directa, e essa possibilidade é real!O Sr. José Magalhães (PS): - Todavia, isso não cobre as decisões políticas, Sr. Presidente!O Sr. Presidente: - É óbvio que não. Por isso é que entendo que deve haver uma previsão expressa, em sede própria, de alargamento, como, aliás, o PS propõe em sede própria (e chegaremos lá na altura própria), mas não a título de recurso de amparo! É que algumas dessas decisões nada têm a ver com direitos, liberdades e garantias, tal como acontece no caso que citei das qualificações dos juízes do Tribunal Constitucional. Essa situação nada tem a ver com direitos, liberdades e garantias, tem a ver, sim, com uma pura questão de legalidade constitucional na eleição a que procede a Assembleia da República.
Citando outro exemplo, posso referir a eleição da Mesa da Assembleia da República. Segundo a lei, a Mesa deve ser constituída por quatro vice-presidentes, propostos por cada um dos quatro grandes partidos, mas imagine que uma maioria ditatorial que aí venha, pura e simplesmente, nomeia os quatro vice-presidentes do partido maioritário. Ora, neste momento não há meio jurisdicional algum para impugnar a validade constitucional deste acto. Ele é politicamente censurável mas há não meio de o impugnar. E o PS propõe, no lugar próprio, que estes actos possam ser impugnados, mas isso nada tem a ver com o que o PS aqui propõe. Não é a título de recurso de amparo, não é a título de protecção de direitos, liberdades e garantias, é a título de pura legalidade objectiva de actos constitucionais previstos na Constituição.
Podia citar uma quantidade enorme de actos desta natureza mas que não têm esta sede e cujo enquadramento dogmático não é este.
Portanto, o problema do recurso de amparo reduz-se sempre ao seguinte: primeiro, na nossa ordem constitucional todo o direito, liberdade e garantia deve ter uma acção
junto dos tribunais comuns ou, em casos limitados, junto do Tribunal Constitucional, mas não a título de recurso de amparo propriamente dito; segundo, grande parte dos objectivos do recurso de amparo é satisfeita, em Portugal, pelo recurso constitucional de fiscalização concreta. Para tanto, basta invocar (coisa que a generalidade dos advogados já descobriram) que o juiz, ao produzir uma certa decisão, interpretou a lei num sentido inconstitucional e, em consequência, recorre-se da interpretação inconstitucional que o juiz fez da lei ao tomar determinada decisão.
Portanto, neste momento é difícil imaginar casos autónomos em que uma decisão jurisdicional que viole direitos, liberdades e garantias não seja atacável por este meio, que pode ser enviesado - e eu não sei se é - mas é claramente uma escapatória utilizada hoje comummente e que permite ao Tribunal Constitucional, na generalidade dos casos, ter acesso à violação de direitos, liberdades e garantias, nos casos-limite em que isso possa não acontecer.
De facto, só vejo que possam merecer tutela os elementos procedimentais de garantias processuais que sejam constituintes do due process, do direito de defesa, do contraditório, do direito de audição. Fora isso, sinceramente, continuo a não ver autonomia para o recurso de amparo, e mesmo aí penso que na generalidade dos casos seria possível lá chegar por outro modo. Como tal, vejo com as maiores reservas a consagração de uma figura autónoma que não se entrosa com a nossa filosofia de...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, gostaria de lhe pedir um esclarecimento.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, V. Ex.a tocou só na questão em que divergimos, que tem a ver com o âmbito dos direitos, liberdades e garantias que podem ser ou não protegidos por este meio processual, isto é, se são só os de natureza processual ou se são todos.
Tanto quanto percebi, a sua relutância tem fundamentalmente a ver com aquela distinção que fez entre fiscalização ou sindicância da norma e sindicância da substância do acto ou da decisão em si mesma. Mas como disse, e bem, isso já hoje acontece e por isso é que eu dizia, a propósito do projecto de PSD, que, materialmente, as situações estão, quase todas elas, tuteladas, precisamente porque a possibilidade que o tribunal tem de manipular a sentença e sindicar apenas a interpretação da norma que é feita naquele caso concreto tem permitido, na prática, que todas as questões ou quase todas elas sejam sindicadas.O Sr. Presidente: - Mas com uma vantagem, Sr. Deputado: sem perda e com coerência dogmática do nosso sistema!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Eventualmente, até é possível impugnar a decisão que aplica a pena de quatro anos, e não de cinco, com o fundamento de que a interpretação e a aplicação que o juiz faz naquele caso concreto viola este e aquele princípio constitucional.
Em última análise, hoje, a diferença entre a sindicância da norma e a sindicância da matéria de fundo já é muito pequena. Por isso é que julgo que esse receio como fundamento da restrição apenas aos direitos, liberdades e garantias de natureza processual não é, porventura, tão relevante hoje como poderia ser se não fosse a permissão que a Constituição dá ao tribunal de manipular o conteúdo da sua decisão e de limitar os seus efeitos apenas à sindicância da interpretação de conforme ou desconforme à Constituição que naquele caso tenha sido adoptada.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Cláudio Monteiro, far-me-á certamente vénia de acreditar que, se eu tivesse optado entre as três propostas que aí estão, escolheria, sem hesitar, a do Sr. Deputado Cláudio Monteiro!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - O mal seria menor!Risos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, aproveito para informar que o Sr. Deputado Jorge Ferreira me transmitiu que não poderia cá estar a partir das 12 horas por ter uma reunião do grupo parlamentar.
Assim, vou dar de seguida a palavra ao Sr. Deputado Luís Sá e depois ao Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, com todo o respeito que é obviamente devido à opinião do Sr. Deputado Vital Moreira, há algumas questões que gostava de referir e uma delas é a seguinte: creio ser relativamente pacífica na doutrina a ideia de que o recurso de amparo não é um verdadeiro recurso. Recordo designadamente a obra de Gomes Canotilho e Vital Moreira Fundamentos da Constituição, entre outras, que se referem aos recursos de amparo como recurso, o que creio não ser a opinião da generalidade da doutrina. Isto é, trata-se de uma jurisdição especializada em liberdade, a qual, aliás, diz respeito não apenas às questões de constitucionalidade mas também às questões de legalidade e que diz respeito não apenas à fiscalização concreta mas igualmente ao problema da protecção de direitos, liberdades e garantias previstos no direito internacional e na legislação ordinária.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, permita-me que lhe diga que não jogamos com as palavras! Recurso, no sentido corrente da palavra, é o instrumento pelo qual se questiona, junto de uma instância superior, uma decisão de uma instância inferior. Portanto, é um recurso, para todos os efeitos! Os espanhóis chamam-lhe recurso de amparo, os alemães chamam-lhe queixa,...O Sr. Luís Sá (PCP): - Sim, mas...O Sr. Presidente: - ... mas não vamos decidir por uma questão de conceitualização dogmática. Em termos rigorosos, é um recurso, porque se impugna, de facto, uma decisão!O Sr. Luís Sá (PCP): - De facto, essa é uma divergência, porque, em termos rigorosos, designadamente de natureza jurídica, a doutrina espanhola (que não vou citar, embora tenha aqui duas obras e, naturalmente, existam muitas outras) aponta no sentido de a natureza jurídica do recurso de amparo não ser a de um verdadeiro recurso e, mais, afirma que só por razões históricas, isto é, por vir da República espanhola, é que se chama recurso, uma vez que o nome tecnicamente correcto não seria "recurso de amparo" mas outro que não contivesse a palavra "recurso". Esta é a tal ideia da jurisdição especializada em liberdade
e não propriamente recurso dos outros tribunais para o Tribunal Constitucional.
Esta questão tem alguma importância, desde logo no seguinte: é que, a respeito do problema da hierarquia entre o Tribunal Constitucional e o Supremo Tribunal de Justiça ou o Supremo Tribunal Administrativo, isto significa que não é por aqui que se resolve o problema da hierarquia, ou seja, que há uma especialização em razão da matéria e não propriamente uma relação hierárquica.
Isto tem a ver com um problema sem dúvida nenhuma delicado e que o Sr. Presidente colocou, que é a questão do conflito entre tribunais. Trata-se de um problema que é claramente assumido em Espanha, por exemplo, onde a consagração do recurso de amparo tinha a preocupação de garantir uma interpretação "com vistas largas" do regime dos direitos, liberdades e garantias no período pós-1978, por forma a que, no fim de contas, a consagração dos direitos, liberdades e garantias não esbarrasse com uma magistratura mais conservadora, mais influenciada pelo antigo regime.O Sr. Presidente: - Exactamente, tal como na Alemanha, em 1945, e tal como na República Espanhola, em 1931. O recurso de amparo tem, normalmente, provado uma desconfiança em relação à jurisdição ordinária. Isso é óbvio!O Sr. Luís Sá (PCP): -Sr. Presidente, aquilo que eu pretendia era ver, de uma forma séria e rigorosa, o contexto histórico de outros países e o contexto histórico português para dizer o seguinte: a questão que se colocou, e que de algum modo se continua a colocar, é a de saber se não haveria vantagem para Portugal, conferindo uma situação muito especial aos direitos, liberdades e garantias e ao princípio da liberdade, em garantir uma jurisdição especializada nesta matéria que pudesse contribuir para uma protecção reforçada, para uma jurisprudência unificada, se possível "com vistas largas", e que garantisse, inclusive, a unidade de interpretação nesta matéria, além de uma maior probabilidade de combater violações concretas dos direitos, liberdades e garantias no plano processual ou no plano substantivo.
Temos, naturalmente, preocupação com as questões aqui colocadas, como é o caso do excesso de processos no Tribunal Constitucional. Estamos disponíveis, designadamente no plano da legislação ordinária (tendo em conta, por exemplo, a lei espanhola de 1987 e outras experiências), para enfrentar os problemas que são colocados e que não queremos negar, dentro do espírito de seriedade e de rigor com que queremos discutir esta questão.
Entretanto, o problema é o de saber se não há possibilidade de enfrentar as questões aqui colocadas pelo Sr. Deputado Vital Moreira, designadamente nesta base.
Não se pretende, naturalmente, atentar contra os outros tribunais, tratando-se, sim, de consagrar uma jurisdição especializada e não um recurso que implique uma hierarquia; por outro lado, há, sem dúvida nenhuma, a questão da fiscalização concreta, mas trata-se, sem dúvida nenhuma também, de assegurar direitos, liberdades e garantias para além daquilo que está directamente previsto na Constituição, como dizia, por exemplo, no plano do direito internacional e do direito ordinário.
Há, naturalmente, o problema da dilação da justiça, mas um dos aspectos que têm sido apontados pela generalidade da doutrina lá fora como a grande virtude que, no fundamental, até agora tem sido garantida é a grande celeridade dos recursos de amparo.
Desta forma, com todo o respeito pelas objecções formuladas, creio que há possibilidades de as enfrentar, encontrando-se contornos e limites para o recurso de amparo que permitam obviar às questões que foram colocadas e que permitam inclusive ter em conta problemas políticos delicados aqui referidos, como seja o da posição dos outros tribunais.O Sr. Presidente: - Tem agora a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, começaria por lembrar as palavras iniciais do Sr. Deputado Marques Guedes ao apresentar o projecto que nós aqui trouxemos. Ele disse que sempre resistimos a que este instituto fosse incluído na Constituição. Tendo chegado a hora em que toda a gente fala disto, vamos pôr as coisas nos termos mais amplos possíveis para podermos analisar serenamente aquilo de que estamos aqui a tratar.
O primeiro ponto que quero acentuar é o seguinte: acreditem que não quisemos fazer a demonstração pela reductio ab absurdo de que este instituto não deveria ser incluído, embora quase pareça que sim. Pessoalmente, sou mau advogado nesta circunstância, porque não posso defender a instituição que propomos, uma vez que, em rigor, não propomos nada, antes dissemos "vamos discutir isto na maior amplitude possível". É que há uma restrição apenas na fiscalização concreta da constitucionalidade que pode ser censurável, pode haver aqui uma pretensa lacuna no nosso sistema, que é a interpretação restritiva que o Tribunal Constitucional faz do conceito de norma.
O problema existente na protecção da fiscalização concreta da constitucionalidade, que mereceria uma revisão nesta sede, tem a ver com a doutrina que se firmou no Tribunal, em nome do normativismo porventura ultrapassado, no sentido de que a norma, que é sempre o objecto do recurso, é geral e abstracta, que não há normas individuais e concretas, pois esse não é o conceito acolhido na Constituição.
Quanto ao mais, admito que haja critérios decisórios nos tribunais e que, mesmo que não sejam normas, que não sejam leis, que não seja possível identificar directamente o texto aplicado, haja critérios que o Tribunal Constitucional deva repassar para aferir da sua conformidade com a Constituição. Agora, limitar este recurso, e de um recurso se deve tratar - Deus me livre de ser uma decisão de primeiro grau, pois então é que era o fim da instituição Tribunal Constitucional!... Se admitirmos um recurso, uma acção directa para o Tribunal Constitucional para procura de uma decisão de primeiro grau, estamos...O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Deputado Barbosa de Melo, não é isso que a proposta do PSD também abrange?O Sr. Presidente: -Não, abrange exactamente a alínea a).O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não, a proposta do PSD não abrange isso. Aliás, estou a referir-me a uma obiter dictum, eventualmente do Deputado Luís Sá, há pouco.
Ora, admito que há aqui uma ligeira lacuna, mas não acredito que seja possível - e é essa a razão da nossa proposta - limitar, no que quer que seja, a extensão (indesejável,
do meu ponto de vista pessoal) do recurso de amparo através do apelo ao due process of law, aos princípios processuais, aos actos de natureza processual, porque, no fundo, a protecção constitucional é uma protecção fundamentalmente viva ou estruturada, montada sobre a ideia do due process. Como tal, sou um pouco mais radical do que o Sr. Deputado Vital Moreira e não acredito que cheguemos a apurar aqui algum critério em que isso funcione bem, mas temos de discutir isto muito longamente.
Temo aqui, como temi na Comissão do PSD que elaborou este texto, que andemos a correr atrás de uma coisa que não faz sentido na nossa Constituição, como Vital Moreira aliás disse e muito bem. Temo que andemos a correr atrás disso por puras modas, comprometendo assim o sistema que temos e encravando (como foi dito de forma clara) definitivamente o Tribunal Constitucional.
É que nós somos o que somos, os processos têm os juízes que têm, têm os advogados que têm, os professores de direito que têm, etc., e, daqui a nada, nunca mais acabam as questões carreadas para o Tribunal, sem nunca termos uma instância judicial ao mais alto nível constitucional para fazer, digamos assim, a pedagogia constitucional permanente daquilo que é essencial, daquilo que é fundamental no cenário político português.
Por outro lado e para mostrar alguma divergência com a intervenção inicial do Sr. Deputado Vital Moreira, gostaria de dizer que, realmente, penso que no princípio da accionalidade, o problema é o de alargar esse princípio sempre, até onde for possível, diante dos tribunais, de forma a que qualquer problema há-de ter sempre uma instância normal para o resolver, mas não sou dos que crêem que é bom pôr tudo nas mãos dos juízes.
Penso que também aqui existem actos de natureza essencialmente política (ou o que forem e essa é uma velha questão), mas é bom que os juízes parem, até para defesa do seu prestígio, assim como do prestígio da função jurisdicional. Há actos, num Estado de direito, que não devem ficar sob a responsabilidade última de um juiz mas, sim, dos políticos, para poderem ser criticados, exautorados na praça pública, sem prejudicar uma espécie de sacralidade inerente à função jurisdicional.
Como tal, não me parece que seja ideal sujeitar tudo aos juízes; penso que o princípio da accionalidade deve ser o mais extenso possível, mas, se não é possível que um tribunal de uma jurisdição normal se pronuncie sobre um acto, não vamos abrir a possibilidade de o Tribunal Constitucional vir colmatar esta lacuna. Não pode ser, o Tribunal Constitucional não pode ter uma função supletiva!
Assim, não defendi nada, antes chamei à atenção, de acordo consigo, para pensarmos muito nisto, porque estamos mexer em algo que toca na essência da função jurisdicional.
Foi lembrado, e bem, que o nosso sistema, ao contrário do que sucede nas potências europeias, é uma herança republicana (clamo muitas vezes pela herança republicana), que introduzimos muito antes de qualquer outro país europeu (a Suíça foi a seguir, mas passadas muitas décadas). Trata-se de um sistema que já dá uma forte protecção às questões materiais e ao direito constitucional como regra, como norma básica e basilar da ordem jurídica portuguesa. Não podemos imitar coisas que vêm de outros sítios, que, na aparência, são grandes passos de progresso para a protecção das pessoas mas acabam por encravar o sistema, que é um sistema sadio, no funcionamento normal de um Estado democrático.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Barbosa de Melo, foi com visível prazer que o ouvi!
Tem agora a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, esta é, de facto, uma questão complexa e importante, mas quando apresentámos a nossa...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Alberto Martins, permita que o interrompa para dizer o seguinte: trata-se de uma questão importante em si mesma e congratulo-me pelo facto de a termos assumido claramente como uma questão que interessa aos diversos partidos e que, portanto, está a ser discutida independentemente da filiação ou da proximidade partidária de cada um de nós.
Faça favor de continuar, Sr. Deputado.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, a minha intervenção era precisamente nesse registo.
Trata-se, de facto, de uma questão complexa e importante. Quando o Partido Socialista, sem prejuízo da nossa proposta, a apresentou, não teve, naturalmente, nem pode ter, seja qual for a solução que encontrarmos, como objectivo comprometer o sistema judicial e processual e a adequação que está hoje em vigor e que funciona; o objectivo é, naturalmente, o de aperfeiçoar, na medida do possível, esse aprofundamento.
Por isso, não podemos ter, e não temos, em qualquer das soluções que apresentemos e dos objectivos que nos propomos atingir, qualquer ideia de que pode haver uma interpretação não razoável das normas que forem criadas por parte do Tribunal Constitucional, dos juízes ou até dos advogados.
Assim, na ponderação que teremos de fazer num segundo momento, o que queremos deixar vincado - para além das considerações que já foram feitas, que são muito pertinentes e que ajudam ao aprofundamento desta questão - é que importa relembrar que, relativamente à proposta que apresentamos do recurso de amparo e à solução hoje vigente da via do recurso jurisdicional (bem como à questão colocada pelo Sr. Deputado Barbosa de Melo sobre a natureza das normas e a interpretação do Tribunal Constitucional, no sentido de a saber se há um conceito formal e funcional das normas ou se há um conceito material que prejudica em alguma medida a apreciação de algumas questões, sobretudo no que respeita às leis concretas), a nosso ver, há três distinções que vale a pena ponderar relativamente à proposta que temos e à solução hoje existente quanto à via do recurso jurisdicional.
A primeira é a de que, independentemente da designação, o recurso de amparo, ou o recurso constitucional de defesa, é um recurso directo dirigido ao Tribunal Constitucional e não entra pela via do recurso jurisdicional, o qual pode existir ou não, pois os advogados poderão lembrar-se ou não, a defesa pode-se lembrar ou não de o fazer. Trata-se, pois, de um recurso directo, com esse valor.
A outra, tal como a proposta foi apresentada, é uma diferenciação que também vale a pena reter face aos recursos pela via jurisdicional: protege os direitos fundamentais logo que eles são violados (ou protegeria) e não só os actos normativos - e já vimos a dificuldade da consideração de acto normativo.
Por outro lado ainda, este recurso de amparo não sancionaria apenas, tal acontece no recurso pela via jurisdicional, a violação indirecta. É que a norma é declarada inconstitucional, mas e o caso concreto?
Digamos que o recurso de amparo teria estes três objectivos distintos dos do recurso pela via jurisdicional em sede de apreciação concreta da constitucionalidade. É isto que entendemos necessário determinar: se estes valores acrescidos são de proteger ou não e de que forma, sendo certo que comungamos da preocupação de que não é para perturbar o sistema. Não temos uma visão irrazoável ou até delinquente das práticas dos nossos tribunais, dos nossos magistrados e dos nossos advogados - certamente que nenhum de nós tem.
Por outro lado, também consideramos que não há matéria que não seja sindicável e que não há nada que esteja acima da lei.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não havendo mais intervenções nesta matéria, suponho que é lícito concluir o seguinte: isto não significa minimamente que esta primeira aproximação à matéria tenha sido irrelevante ou inútil, pelo contrário, penso que foi extremamente útil para, pelo menos, desenhar a problemática e concluir que, independentemente da convergência da generalidade das propostas da revisão constitucional, creio que apurámos um conjunto de ponderações que indiciam pelo menos que há uma particular reserva e contenção na consagração deste novo instituto, se ele vier a ser consagrado, coisa que, sinceramente, espero que não aconteça.Risos.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, se me permite uma sugestão conclusiva, digamos assim, gostaria de dizer que este ponto vai voltar a ser discutido na altura própria, mesmo nesta primeira leitura... Penso que podíamos, desde já, aproximar-nos desta primeira conclusão. Esta é realmente matéria para as normas que regulam a intervenção do Tribunal Constitucional e não matéria para focar aqui neste ponto. É esta a minha sugestão. Suponho que o Deputado Cláudio Monteiro e o PSD fazem a sugestão para que isto seja tratado adiante e talvez não seja pior pensarmos que será lá adiante que ficava melhor.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Barbosa de Melo, agradeço a sua observação, mas, em todo o caso, temos tido, até agora, a orientação de não suscitar questões sistemáticas, isto é, discutir os problemas à medida que eles surgem, independentemente de se saber onde é que eles virão a ser colocados, se vierem a ser acolhidos. O que eu espero é que esse problema não venha a ser colocado.Risos.Srs. Deputados, vamos passar à discussão do artigo 22.o.Apartes inaudíveis na gravação.Como Presidente, obviamente, nunca intervenho nas questões de fundo, mas a esta questão atribuo importância, como certamente se percebeu. Esta questão não me é indiferente, há muitos anos que não o é, e, sinceramente, penso que é uma questão grave que importa não ser tomada de ânimo leve. Como tal, só me posso regozijar com o facto de este primeiro approach que tivemos nesta discussão ter sido amplo e profundo como foi, não havendo, para já, qualquer compromisso.
Srs. Deputados, temos marcada para daqui a 7 minutos uma reunião do grupo coordenador, o que nos impede de avançar para o artigo 22.o, relativamente ao qual há várias propostas.
Assim, vamos interromper os trabalhos.Eram 12 horas e 25 minutos.Srs. Deputados, está reaberta a reunião.Eram 15 horas e 30 minutos.Srs. Deputados, em relação ao artigo 22.o, há dois tipos de propostas: umas visando explicitar que as responsabilidades do Estado têm a ver com as funções legislativa, jurisdicional ou administrativa, o que é comum ao Deputado Pedro Passos Coelho, ao PCP e ao Deputado Cláudio Monteiro, e outras propostas visando esclarecer constitucionalmente a responsabilidade objectiva do Estado e demais entidades públicas.
Quanto à proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, que elimina desta sede a questão da responsabilidade solidária do Estado com os seus titulares ou agentes, deixá-la-emos para o fim e começaremos com a primeira, que visa discriminar a responsabilidade do Estado na actividade legislativa, jurisdicional ou administrativa.
Esta é uma proposta comum ao Deputado Pedro Passos Coelho, ao PCP e ao Deputado Cláudio Monteiro. Não estando presente o Deputado Pedro Passos Coelho, começarei por dar a palavra aos Deputados do PCP e depois ao Deputado Cláudio Monteiro para, se quiserem, apresentarem a justificação da proposta. Se tal for dispensável, passamos à frente.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, é quase dispensável e queremos apenas dizer que, em nossa opinião, face ao texto actual do artigo 22.o, já se deveria entender isso quanto a essas funções aí especificadas. No entanto, como, nomeadamente em relação à função política, tem havido outros entendimentos que depois não se consumaram, até na última revisão, em que essa questão foi aflorada no sentido de que a função política não deveria ser aqui incluída pelo que isso implicava relativamente ao Estatuto do Deputado e à sua responsabilização, o que tem a ver com a questão da responsabilidade solidária e daí a discussão que haverá acerca disso, entendemos dever fazer a clarificação quanto a este aspecto especificando as funções que propomos no n.o 2 do nosso projecto.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Cláudio Monteiro, tem a palavra.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para além do mais, queria imputar ao PCP a autoria formal desta proposta, porque fui buscar esta redacção ao projecto do PCP, de 1994, e ela é exactamente igual.
Do ponto de vista substancial, a proposta explica-se por si só. Concordo que já era possível encontrar no próprio texto constitucional o princípio da responsabilidade do Estado-colectividade no seu conjunto e, portanto, abrangendo
o exercício de diversas funções. Porém, julgo que era conveniente ou útil que isso fosse explicitado, sem prejuízo de reconhecer que há algumas cautelas ou alguns melindres nesta matéria que, eventualmente, poderão suscitar alguma discussão, não apenas no que se refere à função política mas até, também, no que se refere à função jurisdicional, âmbito em que, apesar de tudo, a matéria também tem sido alvo de alguma controvérsia.
Mas, nesse ponto, insisto que, tendo em conta o objectivo das várias funções, a que me preocupa mais é o princípio da responsabilidade aplicada à função jurisdicional.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está aberta a discussão.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, é só para dizer, em relação à questão que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro levantou sobre a função jurisdicional, que, neste momento, não irei entrar nessa discussão porque entendemos que isso tem que ver com a questão da solidariedade e, portanto, com um outro problema. É que penso que é nessa área que se deve saber se o artigo 22.o inclui ou não a responsabilidade objectiva e se a Constituição, no seu artigo 22.o, que tem sido muito debatido, afasta essa responsabilidade objectiva ou exige solidariedade sempre, mesmo nos outros casos.
Ora, em nossa opinião, o artigo 22.o não exige sempre responsabilidade solidária - e cremos que a mesma está afastada -, podendo ser assacada ao Estado responsabilidade, independentemente de não poder ser assacada aos titulares dos órgãos nos casos em que a Constituição afasta essa solidariedade. Ou seja, a Constituição tem disposições expressas sobre a irresponsabilidade dos juízes e só nos casos-limite actualmente existentes na lei ordinária - casos de dolo, etc. - é que admite a responsabilização dos magistrados, enquanto que nos outros casos a sua responsabilização é afastada. Mas não será por isso - por, nesse caso, não poder ser assacada responsabilidade, solidariamente, ao titular do órgão - que o artigo 22.o impede o Estado de responder. Para nós, há casos de responsabilidade exclusiva também do Estado, sem ser necessária solidariedade, no caso de magistrados judiciais.O Sr. Presidente: - Sr.a Deputada, a responsabilidade do Estado é exclusiva, sobretudo quando não houver culpa ou dolo do agente, como é óbvio.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, é só para declarar que encaramos com simpatia os esforços de explicitação daquilo que, em grande parte, decorre do texto constitucional interpretado de acordo com as regras da melhor hermenêutica.
É óbvio que é ao legislador ordinário que caberá fazer as subtis destrinças que impeçam a conversão em boomerang desvirtuador do exercício das funções de Deputado, de juiz ou até de burocrata, decorrentes do artigo 22.o na sua redacção originária e na redacção eventualmente melhorada.
Portanto, pela nossa parte, consideraremos com benevolência, ou - se quiserem, dito não paternalisticamente - com boa ponderação, aquilo que agora é proposto.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Marques Guedes, faça favor.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, nem pensava intervir, mas penso que um objecto desta nossa primeira leitura é também o de todos nos pronunciarmos e, no fundo, concordo com aquilo que foi dito agora pelo Deputado José Magalhães.
O PSD não propôs nada nesta matéria, pelo menos quanto a esta primeira parte que o Sr. Presidente agora colocou à discussão.
Assim, quanto ao que resulta da proposta, quer a do Partido Comunista quer a do Deputado Cláudio Monteiro, parece-nos que é um bocado "chover no molhado". Isto é, dizer-se que o Estado tem responsabilidade e, a seguir, dizer-se que essa é "toda a responsabilidade", que é sobre todo o tipo de situações,...O Sr. José Magalhães (PS): - Abrange todas as funções!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - ... que abrange todas as funções, parece-nos um pouco "chover no molhado".
Parece-nos que talvez houvesse utilidade em criar uma norma autónoma, se pretendêssemos isolar alguns dos aspectos ou afastar algumas áreas em que se pudesse incorrer numa leitura mais apressada. Não sendo esse o caso, confesso que não vejo grande utilidade.O Sr. Presidente: - Os proponentes sublinharam sempre que, obviamente, sobretudo nos casos mais problemáticos, teria de ser a lei a desenhar em concreto a responsabilidade, ou seja, a responsabilidade jurisdicional, como focou o Deputado Cláudio Monteiro. Só que esse proviso "nos termos da lei" não consta de nenhuma dessas propostas, o que me causa alguma inquietação.
Portanto, declarar, pura e simplesmente, que "o Estado é responsável pelos prejuízos causados na sua actividade jurisdicional", causa-me alguma erisipela, se não for acompanhado de uma cautelosa norma que diga "nos termos da lei".Pausa.A Sr.a Odete Santos (PCP):   Estamos disponíveis para acrescentar a expressão "nos termos da lei".O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, obviamente, não há qualquer problema com isso, aliás, porque a leitura que se faz da proposta que eu próprio subscrevo também não é exactamente coincidente com as demais, pela simples razão de que, no n.o 1, destrinço a responsabilidade por actos ilícitos e, no n.o 3, trato da matéria da responsabilidade por acto lícito, por um lado, objectiva, por outro, e, por risco, por outro ainda,...O Sr. Presidente: - De resto, uma distinção pertinente.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - ... e remeto logo para a lei. Portanto, ressalva-se, desde logo, que, quando muito no n.o 2, sem mais, só poderia estar em causa a responsabilidade por acto ilícito e não as demais formas de responsabilidade. Mas, mesmo nessa matéria, não tenho, apesar de tudo, nenhuma objecção a que se remeta para a lei.
Julgo que é importante clarificar para que se evite a discussão doutrinária sobre se abrange ou não, porque, apesar de tudo, faz-se. Embora, numa interpretação bondosa, como aqui temos feito, se possa entender que a responsabilidade no exercício das várias funções está abrangida, não é líquido nem pacífico na doutrina que ela o esteja em todas as funções aqui referidas. Por isso, julgo que, apesar de tudo, não se trata de uma mera declaração mas de uma proposta de alteração no verdadeiro sentido, pelo menos naquilo que uma clarificação comporta em termos de alteração.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, portanto, podemos concluir que há uma certa abertura generalizada para encarar a possibilidade deste aditamento. Em qualquer caso, há alguma reserva quanto à formulação concreta e há a reserva do PSD mesmo quanto à ideia de aditamento do princípio.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, aproveito para clarificar essa sua súmula.
A reserva do PSD - e, agora, com a explicitação do Dr. Cláudio Monteiro, isso vem-me ainda mais ao espírito - é no sentido de que não se pense, em qualquer circunstância, que uma explicitação desse tipo possa vir pôr em crise as situações actualmente existentes, que estão na base das tais dúvidas que existem em alguma doutrina, sobre a responsabilidade nos actos jurisdicionais e a responsabilidade política por causa do Estatuto dos Deputados. As nossas reservas também têm muito a ver com essa outra face da moeda. Ou seja, será que uma explicitação deste tipo não virá pôr em crise as actuais reservas que existem noutras sedes, exactamente decorrentes da irresponsabilidade dos juízes e da independência e de alguma irresponsabilidade política dos Deputados em algumas áreas?O Sr. José Magalhães (PS): - Nos termos da lei, nos termos da lei...O Sr. Presidente: - Não, não! As normas excepcionais mantêm-se; haverá um princípio geral e haverá as normas excepcionais.
Aliás, nos termos da proposta do Deputado Cláudio Monteiro, desaparece mesmo a questão da responsabilidade dos titulares. O que está aqui em causa é a responsabilidade das entidades públicas e, em qualquer caso, mesmo que se mantivesse a questão da responsabilidade dos agentes, valeriam as excepções constitucionais para as responsabilidades dos juízes e para a responsabilidade dos Deputados. Portanto, é a regra geral de que há uma norma geral e as excepções, as quais valem com o seu domínio próprio.
Portanto, mesmo que se mantivesse esta redacção e não se optasse pela solução do Deputado Cláudio Monteiro, que é a de afastar daqui a questão da responsabilidade dos agentes e resolver apenas a da responsabilidade do Estado e das demais entidades públicas enquanto entidades, ainda assim, as excepções actualmente existentes na Constituição não seriam prejudicadas. Elas mantêm-se como excepções que são.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Até porque a responsabilidade dos agentes está regulada, nomeadamente no artigo 271.oPausa.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, está clarificado o quadro de discussão. O apuramento de uma solução ficará para uma segunda consideração.
Vamos passar ao segundo ponto, o do esclarecimento da chamada "responsabilidade objectiva do Estado", que não tem formulações exactamente idênticas mas consta dos projectos do PS, do PCP e do do Sr. Deputado Cláudio Monteiro.
Assim, para o caso de quererem acrescentar alguma coisa ao teor literal das propostas, têm a palavra os Srs. Deputados do PS, do PCP e o Sr. Deputado Cláudio Monteiro, por esta ordem.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, a fórmula que adiantámos procura enunciar o problema, remete para a lei a definição dos termos e condições da abertura à expressa regulação da questão da responsabilidade objectiva do Estado, tem o cuidado de não explicitar e tipificar situações que podem originar prejuízos e nisso se distingue da proposta, por exemplo, do PCP, que alude especificamente à falta de serviços ou ao deficiente funcionamento de serviços e, depois, num segundo termo, ao risco criado pela actividade de serviços do Estado e de quaisquer entidades públicas.
Premeditadamente, não densificámos nem explicitámos a esse grau, porque tal explicitação tenderia a pecar por, nuns casos, ser insuficiente e, noutros casos, excessiva. Portanto, a nossa fórmula parece-nos prudente.
Ao contrário do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, também não aludimos à dupla realidade da ilicitude e do carácter censurável da conduta, antes deixámos à lei a regulação e a especificação do que é que se entenda por "responsabilidade objectiva".O Sr. Presidente:   Tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, esta matéria é algo complexa mas as nossas propostas advêm de entendermos que o artigo 22.o, tal como está, já contempla a responsabilidade objectiva. Foi a isso que, embora me tenha exprimido mal, quis referir-me há bocado, na intervenção que fiz, quando toquei os casos de responsabilidade exclusiva.
De facto, há quem entenda que o artigo 22.o, tal como está, contém só a responsabilidade com base no facto ilícito, mas também há doutrina que entende precisamente o contrário, com base numa análise sobre a responsabilidade exclusiva.
No n.o 3 que propomos há, efectivamente, uma parte que não é considerada responsabilidade objectiva, mas, sim, falta ou deficiente funcionamento dos serviços. Esta não é uma responsabilidade objectiva e, nesse caso, nenhuma responsabilidade pode ser assacada ao titular.
Quanto à parte final, é claro que está efectivamente marcada por uma situação concreta que vivemos (e viveremos, ainda, talvez) que é a questão dos hemofílicos.
Assim, entendemos que este n.o 3 deveria contemplar especificadamente situações como a morosidade da justiça, que penso que é devida a falta ou a deficiente funcionamento dos serviços, e outras situações em que a própria actuação do Estado, a sua própria função, determina riscos na sua actividade.
O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Sr. Presidente, no fundo, esta proposta é uma consequência da proposta de restrição, contida no n.o 1, ao problema da responsabilidade por actos ilícitos.
Admito que, eventualmente, a formulação encontrada possa levantar alguns problemas, embora tenha havido a tentativa de encontrar uma formulação o mais neutra possível para fazer caber nela quer a responsabilidade por facto lícito, quer a responsabilidade objectiva, quer a responsabilidade por risco, razão pela qual se desdobrou o problema em ilicitude, por um lado, e carácter censurável da conduta, por outro lado.
Portanto, nesse sentido, o n.o 3 é uma clarificação do n.o 1 e uma remissão para a lei, para o estabelecimento do respectivo regime. Mas essa clarificação parece-me importante, porque tem suscitado alguma polémica e tem levantado alguns problemas na doutrina, nomeadamente no que se refere à articulação com a legislação ordinária anterior ao texto constitucional ainda hoje vigente e que com ele não se conforma ou não se adequa integralmente, o que tem permitido interpretações várias sobre a sua conformidade ou a sua desconformidade com a Constituição.
Obviamente, isso também se prende, depois, com o terceiro problema que haveremos de tratar, o da solidariedade na responsabilidade entre o Estado e os diversos agentes ou intervenientes no exercício das funções do Estado.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, as três propostas têm em comum uma remissão para a lei quanto à formulação concreta do regime da responsabilidade e, em grande parte, são convergentes quanto ao seu objectivo.
Pessoalmente, simpatizo em particular com a proposta do Deputado Cláudio Monteiro. Penso que, por um lado, é a mais aberta e abrangente e, por outro lado, a mais cautelosa. Em todo o caso, a discussão está aberta.
Sr. Deputado Marques Guedes, tem a palavra.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, é mais para pedir um esclarecimento relativamente a esta última intervenção do Deputado Cláudio Monteiro, já que a terminologia utilizada não foi totalmente esclarecedora para mim.
No fundo, se bem entendi da leitura da proposta, o n.o 3 não é clarificador do n.o 1. No fundo, o que resulta daqui é como que um desdobramento do texto actual. Não se trata de clarificar o texto actual mas de realizar um desdobramento, dando uma qualificação constitucional diferente, remetendo para a lei o n.o 3, que é a parte que não tem que ver com a ilicitude mas, sim, com outro tipo de situações, quando, no actual texto, o artigo 22.o tem um corpo único em que se tem digladiado alguma doutrina interpretativa no sentido de saber se cabe lá tudo ou só parte.
Portanto, no fundo, a proposta do Dr. Cláudio Monteiro, mais do que clarificadora, é desdobradora e é inovadora no sentido de que trata diferentemente a situação de ilicitude e as outras, porque uma remete para a lei e a outra não.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - É evidente que sim, Sr. Deputado. A ideia é a de que a tutela com maior intensidade deve ser conferida à responsabilidade por facto ilícito e nos demais casos parece-me mais prudente e mais conveniente remetê-los para a lei, até porque estes, em rigor, são sempre uma excepção à responsabilidade por acto ilícito, que é, digamos assim, a regra geral em matéria de responsabilidade civil da Administração.
Portanto, também vejo com alguma dificuldade que não seja a lei a definir os casos em que pode haver responsabilidade objectiva ou responsabilidade por risco, porque, nesses casos todos, é preciso afastar o problema da ilicitude para além de, eventualmente, ser necessário afastar também outros pressupostos da responsabilidade para além da ilicitude.
Assim, pareceu-me mais prudente não deixar de reconhecer que tem de haver responsabilidades, porque, de facto, há áreas da actividade administrativa em que é indispensável que o Estado responda civilmente, independentemente da ilicitude ou do carácter censurável do facto. Porém, o que não me parece é que ela mereça a mesma tutela constitucional e tenha a mesma dignidade que tem o problema da responsabilidade por facto ilícito.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD) - Sr. Presidente, feito este esclarecimento, desejo apenas dizer que o PSD encara com receptividade este desdobramento do n.o 1 e do n.o 3. Feita esta explicitação e bem compreendido o objectivo, encaramos com receptividade este desdobramento, e chamar-lhe-emos mais desdobramento do que clarificação.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, alguém quer pronunciar-se sobre esta matéria, nomeadamente os autores de formulações alternativas à do Sr. Deputado Cláudio Monteiro?O Sr. José Magalhães (PS):   Sr. Presidente, não estamos apegados à nossa própria formulação, salvo na medida em que ela nos parece em nada contrariar as preocupações dos outros proponentes e ter a virtude de não operar definições ou destrinças, o que não é hábito da Constituição. Enfim, terá uma feição pedagógica e, neste caso, teria a vantagem de aludir à responsabilidade por factos ilícitos, mas, obviamente, se adoptarmos esta técnica - e se a adoptarmos como paradigma da Constituição -, muitas definições teríamos de operar a nível constitucional.
Obviamente, é sempre possível operar distinções e, depois, não ter coerência, fazer abstenção de definição e não criar um paradigma. Portanto, estamos perfeitamente abertos e congratulamo-nos se conseguirmos este aditamento virtuoso.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado José Magalhães, penso que, implicitamente, quer o PS quer o PCP operam a destrinça que o Deputado Cláudio Monteiro faz expressamente.O Sr. José Magalhães (PS): - Sim, sim. Sem dúvida! Sem dúvida!O Sr. Presidente: - Ao aditarem o n.o 3 sobre a responsabilidade objectiva, estão a admitir, implicitamente, que o n.o 1 só se refere à responsabilidade subjectiva, não é? Portanto, penso que essa destrinça todos a fazem. O mérito da formulação do Sr. Deputado Cláudio Monteiro é o