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Agora o Governo chega aqui e diz: cá estamos nós, este Governo vai finalmente fazer o que ninguém fez, isto é urgentíssimo. Mas cabe-nos dizer, Srs. Membros do Governo, que chegámos primeiro nesta matéria. Não se trata de fazer uma corrida, trata-se sim de garantir que a Assembleia da República, este Plenário e as suas comissões pudessem discutir bem e aprofundadamente esta matéria. E, como sabem, tuna vez que apresentámos essa iniciativa, tínhamos por praxe, por direito adquirido, o direito de vermos aqui discutidas estas matérias conjuntamente com uma proposta de lei apresentada pelo Governo.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Bom, era fácil conhecer, Srs. Deputados, a alternativa governamental, debatê-la e fazermos aqui uma lei que pudesse entrar em vigor em Outubro deste ano. Mas não, o Governo preferiu vir aqui pedir uma autorização que, se não é em branco, tem uma coloração demasiado débil para obedecer às disposições constitucionais. Só que nesta matéria e quase inconcebível -permitam-me que o diga também - pedir em branco. Ê injustificado e é desnecessário, porque tudo isto tem antecedentes que vale a pena relembrar, tudo isto começou, como os Srs. Deputados e os Srs. Membros do Governo se lembram, em 1976.
A Constituição da República determinou que a organização dos tribunais e o estatuto dos juizes deveriam ser revistos até ao final da 1.a sessão legislativa, como já relembrei, 7 anos depois esta obrigação constitucional está por cumprir, mas sabe-se que em Maio de 1978 um grupo de trabalho, constituído por juizes e magistrados do ministério público das duas secções do Supremo Tribunal Administrativo, apresentou um anteprojecto de diploma legal juntamente com um relatório justificativo que situava os pontos nodais da reforma a levar a cabo.
Na Assembleia da República fomos -escusado será lembrá-lo demasiado - o único partido que apresentou o seu próprio projecto de lei orgânica dos tribunais administrativos e fiscais, incluído num conjunto bastante mais vasto de iniciativas tendentes a uma reforma profunda da justiça administrativa. Atempadamente entregues estas iniciativas do meu grupo parlamentar, foram sucessivamente renovadas mas nunca chegaram a ser convertidas em lei.
Também sabemos todos, mas já agora vale a pena relembrar, que uma após outra foram dando entrada na Assembleia da República propostas governamentais, praticamente de todos os Governos, relativas aos tribunais administrativos e fiscais que, por não terem sido agendadas em devido tempo ou por ter sido interrompido o respectivo processo legislativo, caducaram por força da demissão dos governos proponentes. Assim sucedeu em relação às propostas de lei n.o* 248/I, 291/I, 23/II e 96/II.
Se não nos esquecermos que cada proposta governamental teve não uma mas diversas versões até desembocar no texto submetido à Assembleia da República, ficar-se-á com a percepção de que raramente um tão intenso e tão porfiado trabalho preparatório terá culminado em tanta ineficácia. E torna-se bastante inexplicável que o Governo, ao fim de tudo isto, não traga aqui um novo articulado concreto, que lhe seria muito fácil, ou tão fácil, elaborar em poucas horas que fosse, com dignidade e competência, como é óbvio.
A explicação para o facto, Srs. Deputados, encontra-se quanto a nós na importância crucial de algumas das questões que esta reforma dos tribunais administrativos e fiscais coloca. Isto aflorou nas perguntas feitas, não
16 DE JULHO DE 1983casualmente, pelos deputados da minha bancada, mas também nas perguntas colocadas pelos deputados de outras bancadas ao Sr. Ministro da Justiça, há poucos momentos. O Governo ao pedir em branco furta-se a responder a essas questões, e, por isso, vale a pena relembrá-las.
Na verdade, Sr. Presidente e Srs. Deputados, nunca suscitaram especial controvérsia, por exemplo, as propostas tendentes a estruturar os tribunais administrativos e fiscais, como tribunais separados da ordem judiciária comum. Também nunca suscitaram especial controvérsia as propostas que visavam descongestionar a secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo quanto a certas funções que tem hoje e que são menos adequadas a um Supremo Tribunal. E isto tem sido proposto, multiplamente, através da criação de uma 2 o instância que garanta a criação de 3 graus de jurisdição, em paralelismo com aquilo que sucede na hierarquia dos tribunais judiciais.
Nenhum destes pontos foi polémico ao longo de todos estes anos de reflexão e de trabalhos preparatórios.
[á não pode dizer-se o mesmo em relação a outras questões, como a da admissibilidade ou não de recurso directo da anulação dos regulamentos e de quaisquer outros actos ou normativos, questões como a delimitação da competência para instruir os recursos contenciosos, questões como o âmbito das competências do Supremo Tribunal Administrativo e do tribunal (ou tribunais) de 2.o instância (bem como a respectiva localização geográfica) - que foi muito discutida nos trabalhos preparatórios -, questões como o alargamento da reorganização aos tribunais fiscais e aduaneiros, como aqui foi sublinhado por um dos Srs. Deputados que fizeram perguntas ao Sr. Ministro da justiça, questões como a consagração em certas áreas do contencioso de jurisdição ou a abertura do recrutamento dos juízes do contencioso administrativo e estratos profissionais diversos dos juízes de carreira.
Questões como estas que acabei de enunciar têm sido polémicas.
Há para elas respostas muito diferentes, têm sido dadas respostas, ou propostas de respostas, muito diferentes ao longo destes anos.
Creio, porém, que aquilo que impediu até hoje a reforma dos tribunais administrativos foi a relutância, eu diria, talvez, mais a recusa e a recusa férrea das sucessivas maiorias governamentais em dar cumprimento às directrizes constitucionais que implicam a extensão aos magistrados dos tribunais administrativos do estatuto dos juízes dos tribunais judiciais e isso quer dizer a garantia de uma real independência formal e material, mediante nomeação por um órgão de gestão próprio, sem intervenção directa ou indirecta do Governo (ou de qualquer órgão cujos actos caibam na sua competência anulatória). As propostas governamentais, de que temos conhecimento, não se limitaram a oscilar, embora isso tenha acontecido entre a unidade e a separação das magistraturas. Oscilaram, isso é sabido, mas aconteceu algo que vale a pena relembrar e sublinhar. Chegou-se ao ponto de numa das versões - a da proposta de lei n.o 96/II, de Janeíro de 1982, apresentada pelo último Governo do PSD e do CDS se prever a atribuição ao Conselho de Ministros da competência para nomear os juízes do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Administrativo Central1029c a atribuição ao Ministro da Justiça da competência para nomear os juízes dos tribunais de 1.o instância, soluções que eram, que são, que seriam, flagrantemente inconstitucionais, porque incompatíveis com a independência dos tribunais.
O facto de isto ter chegado a ser discutido e aprovado em Conselho de Ministros mostra bem como a questão nodal que impediu até agora que fosse feita a reforma dos tribunais administrativos e fiscais foi precisamente esta: o Governo ou os Governos, as maiorias governamentais que existiram até agora, resistiram - e resistiram como puderam e quanto puderam - a despojarem-se desta prerrogativa que ilegitimamente detinham da nomeação de magistrados, da nomeação de membros de órgãos que sendo de judicatura devem caracterizar-se pela máxima independência, também no processo de nomeação dos seus titulares.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - E agora veio o Governo dizer-nos que o vai fazer, como disse, sem dizer bem como.
Cremos que não pode ser, que não deve ser pelo menos. Por isso mesmo insistimos em - longe de falta de clareza ou de delimitação - deixarmos, pelo menos aqui neste debate, claras as opções que temos nesta matéria.
Gostaria, porém, de suscitar antes uma questão prévia. É imprescindível, ou julgar-se-ia ser imprescindível, não adiar por mais tempo a reforma do contencioso administrativo. Mas nada justifica, e menos se justifica ainda, Srs. Deputados, que não se proceda de imediato à pontual revisão do estatuto dos respectivos juízes, porque o artigo 240 o da Lei de Revisão Constitucional, como todos têm conhecimento, obriga a rever não apenas o estatuto dos juízes dos tribunais judiciais, mas também e simultaneamente os dos juízes dos restantes tribunais.
Fizemos essa pergunta ao Sr. Ministro da Justiça, ficámos sem resposta, infelizmente. Talvez ainda seja tempo de a obtermos, estamos certos de que a obteremos!
Uma vez que a Constituição atribui hoje aos juízes dos tribunais não judiciais garantias que antes da revisão constitucional estavam apenas asseguradas aos magistrados judiciais, importa sublinhar, no entanto, que é inteiramente inaceitável que o Executivo continue a poder nomeá-los até à aprovação da futura Lei Orgânica dos Tribunais Administrativos e Fiscais, cuja data não é possível prever com rigor, uma vez que o Governo pede uma autorização legislativa que pode usar até, praticamente, ao fim do ano. É pena que o Governo não tenha dito nada sobre isto, mas se calhar é significativo.
Quanto às opções, a primeira opção que consideramos dever ser tomada, e que pela nossa parte tomamos, diz respeito à própria subsistência de um sistema autónomo de tribunais administrativos e fiscais. Em 1976 a Constituição da República não decidiu, como todos sabemos, esta questão. Autorizando a existência de tribunais administrativos e fiscais, o n.o 3 do artigo 212 o, no entanto, não impôs a sua integração no sistema de tribunais judiciais. A revisão constitucional, após uma ponderação muito atenta, muito aturada, muito cuidadosa, manteve exactamente intacto o quadro anteriormente existente, é o que hoje consta e decorre do n.o 2 do artigo 212 o
1030 I SÉRIE - NÚMERO 23Hoje em dia, creio eu, é ponto pacífico a não integração do contencioso administrativo no sistema dos tribunais judiciais. Para além das enormes dificuldades a que daria lugar essa integração, a experiência tem mostrado que existem vantagens, e vantagens de monta para a própria justiça administrativa, na existência de um sistema autónomo de tribunais administrativos e fiscais, sem prejuízo da unidade essencial do sistema judiciário que nós, no articulado que submetemos à Assembleia da República, procurámos também acautelar e que cremos que em todo o caso deve ser sempre acautelada.
A segunda opção diz respeito à delimitação administrativa. Nesta matéria, o Grupo Parlamentar do PCP é pela adopção de um conceito amplo de acto administrativo que abranja as decisões dos órgãos de Estado, como o próprio Presidente da República e o Presidente da Assembleia da República (e não apenas os actos da Administração). Por outro lado, entendemos que é de admitir o recurso directo de anulação dos regulamentos e outros actos genéricos, ponto de vista que encontra substancial apoio na doutrina e que, em nosso entender, encontra uma franca corroboração nos trabalhos da revisão constitucional e no articulado que dela resultou para o texto constitucional de 1976.
A terceira opção, o terceiro aspecto a sublinhar para a efectivação do direito de recorrer contenciosamente, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, como manda hoje a Constituição, é que consideramos necessário que o novo sistema de tribunais de contencioso administrativo e fiscal dê garantias de eficácia e de independência. Essas características têm de reflectir-se adequadamente não só na estrutura, como nas atribuições e competências dos tribunais e no próprio regime do recurso contencioso, e nas soluções, evidentemente, adoptadas em relação ao recrutamento e garantias dos respectivos juizes.
Nestes domínios, a Constituição da República logo em 1976 consagrou como princípio geral comum a todos os tribunais o da independência e única sujeição à lei. Este princípio não é salvaguardado num sistema, como o que ainda está vigente - que vem do período anterior a 25 de Abril de 1974, com as adaptações introduzidas logo após o 25 de Abril, em que a nomeação dos juizes do contencioso administrativo cabe ao Executivo. Importa por isso, em nosso entender, que o novo sistema, qualquer novo sistema, saia desta Assembleia ou, para mal de todos nós» não saia desta Assembleia, assegure uma real independência, o que exige desde logo a alteração das regras de nomeação e a definição de garantias de acesso.
Quarta opção, quanto ao recrutamento dos juizes, todos sabemos que é tradicional, no nosso país, o recrutamento preferencial, pelo menos na prática, entre os magistrados judiciais. Este sistema tem a vantagem de aproveitar a formação e experiência judicial dos magistrados, mas todos sabemos também que oferece alguns inconvenientes, dos quais há que salientar o facto de a especialização em matéria administrativa se fazer com sacrifício da preparação dos juizes, na hipótese de regressarem à carreira em que continuam integrados. Além disso, sabemos que, através desse sistema, se perderia o contributo que pode ser dado por pessoas que, tendo adequada formação jurídica,
têm também da Administração um conhecimento mais real, em virtude de terem uma experiência prática, de terem exercido funções ou na administração central ou na administração local, em várias esferas da Administração Pública. Ê preciso aproveitar, em nosso entender, essa experiência. Não somos tão ricos de recursos que possamos dispensar o contributo e a experiência dessas pessoas que a adquiriram no seu processo de integração na Administração.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Por esse motivo, alguns países recrutam juizes do contencioso entre agentes da Administração. O projecto de lei que apresentámos oportunamente na Assembleia da República considera essa hipótese e também a de admitir no contencioso administrativo os diplomados pela escola de Administração Pública, que existe no nosso país, e que é um sistema que noutros países tem largas tradições. No nosso não tem, por razões óbvias da recente natureza da dita escola.
O sistema que consideramos mais adequado dá preferência aos magistrados judiciais, mas permite o ingresso de licenciados em Direito que tenham exercido funções na Administração, e aos diplomados pela escola que referi.
Quinta opção, quanto à competência para nomear os juizes do contencioso administrativo. Temos por claro e óbvio que está excluída absolutamente a nomeação pelo Executivo, por essa forma - como já aqui afirmei várias vezes e é reconhecido geralmente violar a Constituição. Restaria ponderar a hipótese de atribuir essa competência ao Conselho Superior de Magistratura.
A questão é polémica, foi muito discutida, como sabem. Em nossa opinião, seria indesejável e pernicioso atribuir essa competência ao Conselho Superior da Magistratura. Aliás, as últimas propostas governamentais apresentadas sobre essa matéria não se orientavam nesse sentido, mas sim no sentido da criação de um órgão de gestão próprio, embora se tenha hesitado bastante quanto à composição do órgão, quanto à sua forma de constituição, quanto aos seus poderes, quanto à sua articulação com o Governo, quanto à sua capacidade de propor ou também de deliberar, etc.
Em nosso entender, não é de arrepiar caminho nessa matéria, porque a atribuição dessa competência ao Conselho Superior da Magistratura viria a alargar o âmbito de acção desse Conselho, para além das finalidades para que foi criado, assoberbando, portanto, um órgão que já tem por si um vastíssimo campo de atribuições.
Por outro lado, e sendo escolhido um sistema que permitisse, no contencioso administrativo e fiscal, juizes que não são oriundos da magistratura judicial, cremos e sustentamos a opinião de que não faria sentido fazer depender a nomeação e a disciplina desses juizes de um órgão onde não poderiam estar todos representados. Além de que os problemas específicos dos tribunais administrativos e fiscais são, sem dúvida, diversos dos que são próprios dos tribunais judiciais e, por isso, se admite a separação das duas ordens de tribunais, e quanto a nós muito bem.
Continuamos, portanto, e pela nossa parte, a preferir o sistema de atribuir a nomeação e, por implicação, a acção disciplinar a um órgão independente e diverso do Conselho Superior da Magistratura, mas no entanto
16 DE JULHO DE 1983um órgão de natureza semelhante a este, formado pelo próprios sectores que irão ser sujeitos à fiscalização, desses magistrados.
Sexto aspecto - que já aqui foi aventado também por alguns Srs. Deputados, e muito pertinentemente é a junção, dentro da mesma ordenação judicial, do contencioso administrativo e do contencioso fiscal.
Temos acompanhado, com muita atenção, a polémica travada nesta matéria e as opiniões que têm vindo a ser formuladas por aqueles mesmos que trabalham nestes sectores, magistrados do ministério público, magistrados judiciais ou até técnicos assessores.
A polémica tem sido intensa, mas cremos que a ligação continua a ser aconselhada, por razões de natureza substancial e por razões de natureza prática. Não me alongarei nesta matéria, limitar-me-ei a sublinhar dois aspectos. Para além da problema de saber, como aqui sublinhou há momentos o Sr. Deputado António Taborda, se os tribunais fiscais são tribunais administrativos especializados, o certo é que a decisão do juiz fiscal se analisa, em grande parte das vezes, num juízo sobre um acto administrativo. Daí que seja desejável uma formação de base comum, na nossa opinião. Depois, estas realidades estão de algum modo reconhecidas no próprio sistema vigente, uma vez que estão integradas no mesmo Tribunal Supremo as secções de contencioso administrativo e de contencioso fiscal. Não vemos razão para alterar esta situação. A conexão que isso revela deve, quanto a nós, ser desenvolvida nas suas consequências ao delinear-se o sistema global das duas ordens contenciosas. Por último, acreditamos que um sistema único permite uma economia de meios e uma unidade de actuação que não se poderiam verificar em duas ordens independentes. Agora é preciso acautelar, naturalmente - e os articulados devem tratar disso -, que a integração não lese os direitos adquiridos daqueles que actualmente prestam serviço nos tribunais em causa.
Recebemos várias exposições e recebemos em audiência elementos que trabalham nos actuais tribunais fiscais, nos tribunais das Contribuições e Impostos, e somos sensíveis, obviamente, às preocupações expressas por esses trabalhadores, no sentido de verem acauteladas as suas regalias, os seus direitos adquiridos, e as suas legítimas expectativas de não serem lesado; na progressão da carreira, pelo facto de se proceder a uma integração dos tribunais administrativos e dos tribunais fiscais.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Em sétimo lugar, somos a favor de uma hierarquia de tribunais com 3 escalões. 15to não é uma inovação, não somos os únicos que temos esta opinião, não estamos isolados, não é esta a grande novidade, não descobrimos a pólvora quanto a esta matéria, mas o que é discutido é como é que se deve fazer esta criação de 3 escalões. Em nosso entender não há motivo, e isto é geral, para que o foro administrativo continue privado das 3 vias de recurso, que são o normal dos outros tribunais. Mas acreditamos - e esta é marca específica do nosso projecto de lei que há vantagem na criação de uma 2 o instância do contencioso administrativo, mas em vários distritos judiciais. Não um tribunal administrativo central, uma 2 .o instância sediada aqui em Lisboa, e só em Lisboa,ou, como uma proposta governamental chegou a aventar, em Coimbra, porventura - o que originou, de imediato, grandes protestos, compreensivelmente numa parte, designadamente vindos de magistrados -, mas de vários tribunais. Pois bem, quanto a nós era de criar esta 2.o instância, mas com tribunais nos vários distritos judiciais no sentido de aproximar a justiça dos administrados.
Finalmente, consideramos de adoptar, em matéria de recurso para os tribunais, a solução que consiste em atribuir a respectiva instrução e preparação aos tribunais imediatamente inferiores. Esta solução oferece grandes vantagens, como os Srs. Deputados sabem. Permite descongestionar os tribunais superiores, liberta-os para o julgamento de questões de fundo, e propicia um melhor acesso dos cidadãos à justiça, porque diminui a distância que os separa dos tribunais.
15to é o que se nos oferece dizer em matéria de tribunais administrativos e fiscais.
Parecia-nos importante, por outro lado, que o Governo tivesse dado resposta a várias outras das questões de que depende um eficaz contencioso de anulação. Todos sabemos, Srs. Deputados, que apesar de várias transformações e alterações positivas introduzidas logo em 1974 e depois em 1977, no sentido do reforço das garantias dos cidadãos no contencioso administrativo, vários factores subsistem que dificultam a posição dos cidadãos no plano do contencioso de anulação.
O Sr. Ministro teve o cuidado de referir alguns, em relação aos quais toda a gente está de acordo, felizmente. Mas permitir-me-ia, já agora, sublinhar alguns outros.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, o seu tempo chegou ao fim e peço-lhe o favor de concluir.O Orador: - Sr. Presidente, posso inscrever-me para perguntas ou para uma segunda intervenção. Abreviarei de imediato, mas insistiria, pela forma regimental adequada, em exprimir até ao fim o pensamento do meu grupo parlamentar sobre esta matéria.
Concluo de imediato esta primeira intervenção e inscrevo-me para uma segunda intervenção, nos termos regimentais.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Pode inscrever-se, Sr. Deputado.O Orador: - Concluo então a minha intervenção dizendo que importa apreciar outras questões e que o faremos numa segunda intervenção deste grupo parlamentar daqui a momentos. Muito obrigado.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado César Oliveira.O Sr. César Oliveira (UEDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Vou fazer uma intervenção sobre uma matéria acerca da qual, obviamente, pouco ou nada sei. A intervenção é do Sr. Deputado António Vitorino, que está impedido de a fazer, e exprime o pensamento do meu grupo parlamentar e por isso vou lê-la.
1032 I SÉRIE - NÚMERO 23«A revisão do contencioso administrativo e da orgânica dos tribunais administrativos, bem como do processo e organização dos tribunais fiscais, reveste-se de especial e inegável importância e urgência.
Tal importância e urgência decorre das próprias características da legislação actualmente em vigor, que se nos afigura em muitos aspectos obsoleta, dispersiva e até frequentemente contraditória.
Ninguém poderá deixar de reconhecer que quer o Código Administrativo (que data de 1940 e se encontra em muito larga faixa revogado pela Lei n.o 79/77 e, até, pela Lei n.o 1/79), quer a Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo (de 1956), quer o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo (de 1957) estão manifestamente desactualizados em face da evolução recente do ordenamento jurídico global, suscitando a par e passo significativos escolhos de aplicação e interpretação.
A par destes 3 instrumentos legislativos (o Código, a Lei Orgânica e o Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo), existe abundante legislação avulsa que torna particularmente dificultosa a tarefa dos tribunais e dos próprios cidadãos quando chamados a pleitear no domínio do contencioso administrativo.
Esta natureza profundamente dispersiva da legislação aplicável acresce à necessidade de compatibilizar os inúmeros diplomas existentes quer à Constituição da República Portuguesa (nomeadamente na óptica do reforço das garantias dos particulares, para o que é particularmente tímido e incongruente o Decreto-Lei n.o 256-A/77) quer à evolução da própria relação jurídico-administrativa e ao sentido ampliativo da protecção dos direitos e interesses dos particulares que a jurisprudência dos nossos tribunais tem vindo a acolher cada vez mais.
A urgência da iniciativa legislativa é inquestionável na medida em que a intenção de reformular a orgânica e o processo dos tribunais administrativos e fiscais se arrasta há muito tempo e aqui tem sido sucessivamente trazida quer por iniciativa de diversos Governos quer por iniciativa do Grupo Parlamentar do PCP, mas sobretudo a sua exigência premente é feita pelos juizes, advogados e pelos próprios particulares em geral.
Ê pelas razões sucintamente aduzidas que os deputados da UEDS votarão favoravelmente o pedido de autorização legislativa apresentado pelo Governo à Assembleia da República.
O pedido de autorização legislativa ora em apreço tem de responder a duas ordens fundamentais de preocupações:
Por um lado, a das insuficiências organizativas dos tribunais administrativos e fiscais;
Por outro lado, a da reformulação do contencioso em globo.
Quanto à primeira preocupação, cumpre-nos sublinhar a necessidade de repensar o quadro global das instâncias do contencioso administrativo visando evitar a degradação do contencioso que corre pelas auditorias, dignificando esta primeira instância de julgamento dos conflitos em sede de matéria administrativa e operacionalizando o funcionamento do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido de distinguir, mediante critérios uniformes, a competência de recurso das decisões das auditorias e a competência de julgamento prima fade das deliberações definitivas e executórias dos órgãos da administração central e ainda a competência do Tribunal Supremo em matérias administrativas.
No que concerne ao repensar do próprio contencioso administrativo, o sentido fundamental desta autorização terá forçosamente de acolher as transformações que decorrem dos princípios fundamentais do Estado de direito democrático que a Constituição consagra desde a redacção originária de 1976 e que a revisão constitucional ampliou ainda mais significativamente.
Esta circunstância faz sobressair a inadequação da legislação actualmente em vigor, elaborada em grande parte à luz de uma filosofia legislativa ultrapassada, de que resultam significativas dificuldades quotidianamente e que impõe, entre outros aspectos, a reapreciação do regime jurídico dos vícios do acto administrativo, a redefinição das formas de impugnação contenciosa e da execução das sentença dos tribunais administrativos que, esperamos, o Governo venha a contemplar na utilização desta autorização legislativa.
De entre muitas outras alterações, que seria fastidioso estar aqui agora a enumerar, parece-nos importante sublinhar duas delas que, pensamos, cabem plenamente nesta autorização legislativa, embora o articulado apresentado pelo Governo apenas se refira a uma delas.
A questão que não é directamente referenciada na proposta de lei do Governo diz respeito à impugnação contenciosa de actos individuais e concretos, de actos administrativos contidos em diplomas regulamentares, quando não mesmo em diplomas de natureza legislativa.
Com efeito o novo n.o 3 do artigo 26.o decorrente do processo de revisão constitucional prevê a garantia de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da forma. Esta matéria era particularmente controversa antes da entrada em vigor da Lei Constitucional n.o 1/82, tendo chegado mesmo a ser objecto de debate nesta Assembleia quando da apreciação de um projecto de lei do então Deputado Jorge Miranda.
Estamos em crer que dos debates na revisão constitucional e da letra da alteração aprovada resulta com clareza que a sindicabilidade dos actos administrativos definitivos e executórios cabe plenamente cora fundamento em ilegalidade quer quando tais actos estejam contidos em actos normativos, quer de natureza legislativa.
Torna-se, pois, explícito que para estes efeitos o legislador da revisão constitucional decidiu dar prevalência ao conteúdo administrativo do diploma e não à forma regulamentar ou legislativa. A solução contrária, a de dar prevalência à forma, permitiria furtar a um juízo de ilegalidade, em sede contenciosa, actos de natureza eminentemente administrativa, mas que estariam contidos em diplomas que, em teoria apenas, comportariam disposições genéricas e abstractas.
Este o sentido já no passado aberto pela melhor doutrina e por decisões da Comissão Constitucional, interpretando a referência que se continha no artigo 281.o a normas em sentido amplo, abrangendo assim normas de conteúdo individual e concreto, ainda que contidas em diploma legislativo, para efeitos de apreciação de inconstitucionalidade.
Após a revisão constitucional, a redacção do n.o 3 do artigo 268.o inviabiliza que subsista o sistema da declaração da inconstitucionalidade de actos adminis-
16 DE JULHO DE 1983 1033trativos sob a forma de lei, impondo a consagração em sede de legislação comum de mecanismos de impugnação perante os tribunais administrativos dos actos administrativos contidos em actos normativos.
Pensamos, pois, que o Governo deve aproveitar esta autorização para definir as traves-mestras deste tipo de mecanismo que alarga e reforça as garantias dos administrados.
O segundo tipo de questões, aliás explicitamente referenciado na nota justificativa e no articulado da proposta de lei, aponta para a regulamentação do mecanismo previsto na parte final do n.° 3 do artigo 268.°, o qual, também oriundo da revisão constitucional, introduz uma alteração profunda na própria natureza do contencioso administrativo.
Esta disposição constitucional, que apenas entra em vigor em 1 de Outubro de 1983, por força do disposto no artigo 241.° da Lei Constitucional n.° 1/82, constrói um sistema de contencioso administrativo que, de mera anulação, tende a assumir-se como um contencioso de plena jurisdição, na medida em que aos tribunais administrativos passa a ser atribuída a incumbência de julgar os pedidos dos particulares, visando obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido.
O alcance desta alteração é inegável e todos os temos consciência do melindre e das dificuldades de que se reveste a introdução deste novo mecanismo, para que importa encontrar soluções processuais que satisfaçam as razões que presidem à introdução do novo preceito constitucional.
Esperamos, pois, que o Governo defina as melhores vias de consagração deste instituto de substância! importância para o reforço das garantias e dos interesses dos particulares, afloramento no plano do contencioso administrativo da essência da protecção dos direitos dos administrados num Estado de direito democrático, tal como se consagra na Constituição.
Pelas razões expostas, votamos favoravelmente o presente pedido de autorização legislativa.»O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Tentarei, na medida das minhas possibilidades, que esta minha intervenção seja realmente política, de modo que nesta Câmara possamos debruçar-nos sobre uma matéria que tem a ver com os direitos e garantias dos cidadãos, que todos somos. Como todos somos também administrados e para que possamos assim votar, em plena consciência, penso que esta não deve ser uma discussão entre técnicos de direito e administrativistas, mas uma discussão política que diz respeito aos direitos dos nossos concidadãos e aos direitos de todos nós.
Creio que uma das dificuldades do nosso tempo é a dificuldade de nos entendermos uns aos outros quando usamos uma linguagem técnica. E por isso eu abdicaria do rigor dessa linguagem para, tanto quanto possível, tentar sintetizar aquilo que parece ser o essencial da intervenção que temos para produzir, condicionando-a nas suas limitações e no seu horizonte político.
Diria que um dos temas essenciais do nosso tempo consiste na resolução daquilo que, à primeira vista, aparece, de algum modo, como parodoxal.
O sujeito de direitos é um homem de reivindicação e, sendo assim, como todo o pedido supõe alguém que responda, é do poder que se espera a satisfação do que se pede. Ou seja, quem pede, que faz um pedido, reforça o poder.
Por isso, esta é a contradição da atitude que combate o poder por causa daquilo que ele recusa e, ao mesmo tempo, o quer dominador para que possa conceder. Esta é em grande parte - e citei, ainda que mal, porque não tenho à minha frente o texto de referência - uma tese conhecida.
Creio que este é o problema nuclear da extensão crescente da intervenção do Estado na vida quotidiana e, como tal, o modo de garantir a nossa liberdade, de garantir também os nossos direitos de cidadãos, limitando ao mesmo tempo os direitos do Estado e da Administração, e permitindo aos cidadãos, que somos, que as nossas posições tenham uma tutela efectiva, quer no campo dos nossos direitos, quer no caminho dos nossos legítimos interesses.
É disto que se trata em matéria de direito administrativo e daí que seja particularmente importante que o Governo nos apresente hoje uma proposta de revisão de uma legislação que, em boa medida - e isso foi apontado na intervenção inicial do Sr. Ministro da Justiça - provém do Código Administrativo de 1940 e da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, também ela já velha de anos.
Trata-se de uma revisão de matérias, não só imposta pelo sentido da revisão constitucional, não só imposta pelas novas garantias que o 25 de Abril atribuiu aos cidadãos deste país, necessitadas de uma profunda revisão de conceitos, que são conceitos novos, que precisam de ser introduzidos na nossa legislação.O Sr. Vilhena de Carvalho (ASDI): - Muito bem!O Orador: - O primeiro desses problemas é o da proximidade da Administração e da justiça, em matéria de Direito Administrativo, relativamente aos cidadãos.
Não tenhamos ilusões de que enquanto os tribunais administrativos existirem na sua actual forma, centrados e localizados exclusivamente nos grandes centros urbanos, o cidadão de Lisboa, do Porto ou de Coimbra e o cidadão de qualquer outra região deste pais não terão igualdade de ascender à justiça. E não tenhamos dúvidas de que a própria localização centralizada corresponde também a uma visão centralizada e centralista da própria Administração!O Sr. Vilhena de Carvalho (ASDI): - Muito bem!O Orador: - O termos uma administração pública efectivamente descentralizada tem uma contrapartida evidente, que é o permitir o acesso à justiça administrativa, através da localização dos respectivos tribunais, em todos os locais onde essa administração pública descentralizada venha a exercer a sua acção.
Precisaremos, assim, do nosso ponto de vista, de mais tribunais administrativos. E diria uma coisa tão simples como esta: os novos poderes concedidos, em termos da Constituição, às autarquias locais e, portanto, à administração local são só por si a justificação de uma necessidade que é a dos administrados terem acesso mais fácil à justiça neste campo.Vozes do PSD: - Muito bem!
Não é possível continuarmos a assistir a actos administrativos que, pelo facto de aparecerem formalmente sob a forma de lei ou sob qualquer outra forma, sejam, por esse facto, impedidos de recurso contencioso.
Por outro lado, temos também de fazer cessar alguns comportamentos fáceis por parte da Administração, tornados possíveis pelo simples facto de o contencioso administrativo ser um contencioso de anulação.
Bastará pensarmos num caso tão frequente - e estão aqui muitos autarcas, de modo que o exemplo é particularmente sugestivo -, desde 1970, relativo à matéria de licenciamento de obras, em que se introduziu uma obrigação, transformando o silêncio das câmaras municipais a quem o acto é requerido num acto positivo de concurso do licenciamento.
Pois bem, esse acto positivo fica sem qualquer espécie de significado, na medida em que depois a autarquia não passa o alvará, não passa a licença de construção.
Os administradores não podem ficar sujeitos a esta espécie de arbítrios. O recurso contencioso, assumindo a dignidade e a função que o n.o 3 do artigo 268 o introduziu ao recurso administrativo, permitirá resolver estas e muitas outras situações similares que aqui poderíamos exemplificar.
Par isto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, pensamos que esta reforma é necessária e urgente e que as medidas que estão indicadas no pedido de autorização legislativa revelam que por parte do Governo há uma atenção e uma compreensão dos problemas, que procurei concretizar desta forma acentuadamente política, que merecem a nossa concordância e, por isso, justificam o nosso voto favorável em relação à proposta de autorização que nos é apresentada.
Portanto, votá-la-emos favoravelmente, com o aplauso que ela nos merece.Aplausos da ASDI, do PS e do PSD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Taborda, para pedir esclarecimentos.O Sr. António Taborda (MDP/CDE): - Sr. Deputado Magalhães Mota, ouvi com muito interesse a sua intervenção, a qual não me merece qualquer discordância de fundo.
De qualquer modo, o Sr. Deputado, a certa altura da sua intervenção, disse que era necessário, para que a justiça fosse acessível a todos, haver no País mais tribunais administrativos. Pondo de parte o problema, que me parece importante, da reorganização e da inserção nos tribunais administrativos dos tribunais fiscais, pergunto-lhe se entende ou não que é extremamente exígua a existência de 2 auditorias e se não seria necessário, urgente e indispensável que houvesse auditorias, já não digo em todos os círculos judiciais, mas pelo menos abrangendo as partes mais importantes do território.
Uma outra questão que lhe queria colocar prende-se com o facto de ter falado - e a meu ver muito bem das dificuldades do processo administrativo, que começaram desde logo por, durante muitos anos, não se
16 DE JULHO DE 19831035saber se havia acto administrativo de que se pudesse recorrer. V. Ex.a recorda-se tão bem ou melhor do que eu da dificuldade que tinham os interessados em recorrer de um acto, não se sabendo, por vezes, onde estava o seu processo, em que secretaria, em que gabinete, e quantas vezes se interpunha recurso acontecendo que o acto tinha sido praticado há tanto tempo que se tinha perdido. Bem, com todas estas dificuldades, pergunto se não foi sempre, infelizmente, uma tradição do Poder - de qualquer poder- em Portugal o não querer ser fiscalizado.
Por outro lado, pergunto por que é que, para além da conhecida querela entre as escolas administrativas coimbrã e lisboeta, anos passados desde o 25 de Abril, ainda não foi possível fazer uma reforma profunda e completa do processo e do Código Administrativo, que continuam em vigor na maior parte dos seus dispositivos. Será que o Poder continua a ter medo de ser fiscalizado?O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota, para responder.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Agradeço a intervenção do Sr. Deputado António Taborda, que me permite concretizar alguns aspectos da minha intervenção.
Em primeiro lugar dir-lhe-ei que a minha ideia é não só que devem haver mais tribunais administrativos, mas também que é indispensável que exista pelo menos mais uma instância em matéria de direito administrativo. Penso que estamos de acordo quanto a esta matéria.
Penso também que não se pode continuar com a situação em que os interessados desconhecem os actos de que são alvo. Creio que o direito de informação que há pouco foquei também pressupõe isso e ainda há pouco, quando pedi esclarecimentos ao Sr. Ministro, me referi a um caso particular, qual seja, o da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo' - que me parece, neste momento, só contrariável por via legislativa -,visto que doutrinariamente esse ponto era assente, o que obriga à necessidade de apresentação da fundamentação dos actos notificados aos interessados, que precisam não apenas de conhecer o acto mas também a sua fundamentação, para dele poderem recorrer com inteira consciência e validade.
Por último, direi que - e assumo pela minha parte a quota de responsabilidade que me cabe, pelo menos 1/250 - todos nós temos alguma responsabilidade na manutenção da legislação existente, e creio que, de facto, importa rever, quer o Código Administrativo quer a Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, de modo que as garantias dos cidadãos sejam uma realidade neste capítulo.O Sr. Vilhena de Carvalho (ASDI): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma segunda intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Continuando, direi que há sem dúvida um programa constitucional de reforma da justiça administrativa, e o seu primeiro ponto será, porventura, a prevenção da ilegalidade através de uma disciplina rigorosa da actividade da Administração.O segundo ponto é a garantia de uma informação plena e eficaz dos administrados, isto é, dos cidadãos que têm direitos, que têm interesses, que estão protegidos por lei e que devem poder saber que os têm para os poder exercer.
O terceiro ponto é o alargamento dos meios graciosos e contenciosos de atacar a ilegalidade em toda a parte onde ela exista e de onde quer que ela venha.
O quarto ponto é a celerização do contencioso administrativo, em particular do contencioso de anulação, e a sua profunda reforma.
O quinto ponto é a garantia da execução plena das sentenças dos tribunais administrativos.
Na minha primeira intervenção referi-me já a alguns destes aspectos, e outros acabam de ser referidos pelos Srs. Deputados que expuseram opiniões sobre a matéria.
Permitam-me que me pronuncie, noutro ângulo, sobre alguns aspectos da problemática do contencioso de anulação que temos no nosso país.
Todos sabemos - e ainda há pouco isso foi relembrado pelo Sr. Ministro da justiça - que apesar das várias transformações e alterações positivas introduzidas, logo em 1974 e depois em 1977, no sentido do reforço das garantias dos administrados, dos cidadãos, subsistem vários factores que debilitam a posição que os cidadãos têm no plano do contencioso de anulação. 15so era particularmente grave antes da revisão constitucional, mas hoje é redobradamente grave, se possível.
Vejamos alguns destes factores de perturbação e de debilitação.
O primeiro factor é a delimitação dos actos definitivos executórios. Esta delimitação, tal como está feita hoje em dia e tal como vem sendo praticada pelos nossos tribunais, implica a exclusão de numerosos tipos de actos administrativos, que são importantes, que afectam os cidadãos, mas que não podem ser impugnados.
A revisão constitucional eliminou aqui algumas dúvidas e muitas dificuldades, mas importa que seja concretizado através de lei aquilo que é o resultado adquirido da revisão constitucional.
O segundo factor resulta, em nosso entender, da complexa bateria de requisitos de validade e eficácia dos actos administrativos, desde as normas respeitantes à competência, às normas respeitantes à formação, à expressão da vontade dos órgãos, etc., que conduzem, como os Srs. Deputados sabem, tantas, tantas. e tantas vezes à rejeição liminar, pura e simples, dos recursos.
Em terceiro lugar, se a tudo isto que eu referi somarmos todos os outros factores que conduzem à rejeição por motivos formais ou processuais, desde a incompetência às deficiências de forma, se relembrarmos as tormentosas dificuldades de qualificação de enquadramento jurídico dos vícios - questão que é muito complexa, como há pouco referia, numa resposta ao meu camarada José Manuel Mendes, o Sr. Ministro da Justiça -, teremos, talvez não em toda a sua dimensão, mas teremos, de qualquer modo, uma imagem mais aproximada do quadro negativo que o nosso actual sistema de contencioso de anulação oferece.
O movimento de processos na 1 o Secção do Supremo Tribunal Administrativo atesta, precisamente, isto que acabei de afirmar. Veja-se o reduzido número de processos julgados, apesar do trabalho desenvolvido pelos magistrados! Veja-se o reduzido número de casos em que houve julgamento da matéria de fundo - tantos houve em que, pura e simplesmente, não se chegou
1036 I SÉRIE-NÚMERO 23lá! Veja-se o elevado número de processos julgados por motivos formais ou processuais!
Foi pena - e gostava de sublinhar este aspecto - que o Sr. Ministro da Justiça não tivesse trazido aqui dados estatísticos actualizados sobre esta matéria, já que assim a Câmara ficaria informada sobre a situação de facto neste aspecto, que é particularmente elucidativa das dificuldades que o nosso contencioso de anulação atravessa.
Foi pena também que o Sr. Ministro nada tivesse dito sobre uma matéria fundamental, que é a da garantia de execução das sentenças dos tribunais e em particular dos acórdãos do nosso Supremo Tribunal Administrativo.
Como os Srs. Membros do Governo sabem, há casos e casos de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, designadamente em matéria de controle da legalidade de actos praticados na zona da Reforma Agrária, que escandalosamente não estão, pura e simplesmente, a ser cumpridos. E o Sr. Ministro da Justiça, tendo delicadamente contornado a questão, não pode ignorar o pedregulho jurídico - e grave - que é a existência de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo não executados. Insistimos, pela nossa parte, em que esta matéria tem de ser objecto de atenção de qualquer governo responsável, pois é inconcebível que a situação se mantenha.O Sr. Carlos Brito (PCP): - Muito bem!O Orador: - A alteração anunciada, quanto ao tornear das dificuldades resultantes do actual sistema de entrega de recursos, é positiva. Mas como é possível dizer com este tom «é positiva!» se não conhecermos os contornos exactos daquilo que o Governo quer propor? Talvez seja positiva, seria melhor dizer! O que nós sabemos é que é negativo o regime que hoje em dia está em vigor, pois é pernicioso, alongador e causador de incertezas.
Mas se eu entendi bem aquilo que o Sr. Ministro da Justiça teve ocasião de dizer e se o Governo pretende uma solução que garanta a suspensão automática da execução das deliberações dos órgãos do poder local, mantendo a situação existente em matéria de actos praticados pêlos órgãos da administração central, não podemos concordar com essa solução, que afecta o poder local e debilita a sua capacidade de intervenção; se percebemos mal, será muito útil para a Câmara que esta matéria seja esclarecida.
Se o Governo tivesse aqui apresentado uma proposta material, já não estaria a fazer estas perguntas e o Sr. Ministro já não teria o trabalho de lhes dar resposta.Uma voz do PCP - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, não posso deixar de afirmar que é pena que o Governo não se tenha pronunciado sobre outras três questões fundamentais, que enumerarei muito rapidamente.
Primeira questão, a urgente necessidade de regulamentação da acção popular. É inconcebível que neste ponto mantenhamos o regime estreito, acanhado e mesquinho que consta do Código Administrativo. Ora, urge alargar a possibilidade de intervenção dos cidadãos em outras esferas, matéria sobre a qual o Grupo Parlamentar do PCP tem já presente nesta Assembleia
um projecto de lei. Felizmente que o Governo não se lembrou de pedir, neste momento, uma autorização legislativa sobre tal matéria, pelo que esperamos que, em tempo, ela possa ser discutida neste Plenário e nas comissões como deve ser, isto é, face a propostas. Consideramos, porém, urgente esta matéria.