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5 DE FEVEREIRO DE 2016 3 f) Governar melhor, valorizar a atividade política e o exercício de cargos públicos; g) Garantir a Defesa Nacional; h) Segurança interna; i) Política criminal; j) Administração da Justiça; k) Simplificação administrativa e valorização das funções públicas; l) Regulação e supervisão dos mercados; m) Valorizar a autonomia das regiões autónomas; n) Descentralização, base da reforma do Estado; o) Defender o Serviço Nacional de Saúde, promover a saúde; p) Combater o insucesso escolar, garantir 12 anos de escolaridade; q) Investir na juventude; r) Promover a educação de adultos e a formação ao longo da vida; s) Modernizar, qualificar e diversificar o ensino superior; t) Reforçar o investimento em ciência e tecnologia, democratizando a inovação; u) Reagir ao desafio demográfico; v) Uma nova geração de políticas de habitação; w) Mar: uma aposta de futuro; x) Afirmar o interior; y) Promover a coesão territorial e a sustentabilidade ambiental; z) Valorizar a atividade agrícola e florestal e o espaço rural; aa) Liderar a transição energética; bb) Investir na Cultura; cc) Garantir a sustentabilidade da segurança social; dd) Melhor justiça fiscal; ee) Combater a pobreza; ff) Construir uma sociedade mais igual;  gg) Promover a língua portuguesa e a cidadania lusófona; hh) Uma nova política para a Europa; ii) Um Portugal global; Artigo 4.o Enquadramento orçamental As prioridades de investimento constantes das Grandes Opções do Plano para 2016-2019 são contempladas e compatibilizadas no âmbito do Orçamento do Estado para 2016. Artigo 5.o Disposição final É publicado em anexo à presente lei, da qual faz parte integrante, o documento das Grandes Opções do Plano para 2016-2019. V isto e aprovado em Conselho de Ministros de 4 de fevereiro de 2016. O Primeiro-Ministro, António Luís Santos da Costa — O Ministro das Finanças, Mário José Gomes de Freitas Centeno — O Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, Pedro Nuno de Oliveira Santos.
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 4 ANEXO GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2016-2019 Sumário Executivo Diagnóstico Económico e Social 1. AUMENTAR O RENDIMENTO DISPONÍVEL DAS FAMÍLIAS PARA RELANÇAR A ECONOMIA 2. RESOLVER O PROBLEMA DO FINANCIAMENTO DAS EMPRESAS 3. PRIORIDADE À INOVAÇÃO E INTERNACIONALIZAÇÃO DAS EMPRESAS 4. PROMOVER O EMPREGO, COMBATER A PRECARIEDADE 5. MELHORAR A PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA E A DEFESA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS 6. GOVERNAR MELHOR, VALORIZAR A ATIVIDADE POLÍTICA E O EXERCÍCIO DE CARGOS PÚBLICOS 7. GARANTIR A DEFESA NACIONAL 8. SEGURANÇA INTERNA 9. POLÍTICA CRIMINAL 10. ADMINISTRAÇÃO DA JUSTIÇA 11. SIMPLIFICAÇÃO ADMINISTRATIVA E VALORIZAÇÃO DE FUNÇÕES PÚBLICAS 12. REGULAÇÃO E SUPERVISÃO DOS MERCADOS 13. VALORIZAR A AUTONOMIA DAS REGIÕES AUTÓNOMAS 14. DESCENTRALIZAÇÃO, BASE DA REFORMA DO ESTADO 15. DEFENDER O SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE, PROMOVER A SAÚDE 16. COMBATER O INSUCESSO ESCOLAR, GARANTIR 12 ANOS DE ESCOLARIDADE 17. INVESTIR NA JUVENTUDE 18. PROMOVER A EDUCAÇÃO DE ADULTOS E A FORMAÇÃO AO LONGO DA VIDA 19. MODERNIZAR, QUALIFICAR E DIVERSIFICAR O ENSINO SUPERIOR 20. REFORÇAR O INVESTIMENTO EM CIÊNCIA E TECNOLOGIA DEMOCRATIZANDO A INOVAÇÃO 21. REAGIR AO DESAFIO DEMOGRÁFICO 22. UMA NOVA GERAÇÃO DE POLÍTICAS DE HABITAÇÃO 23. MAR: UMA APOSTA DE FUTURO 24. AFIRMAR O INTERIOR 25. PROMOVER A COESÃO TERRITORIAL E A SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL 26. VALORIZAR A ATIVIDADE AGRÍCOLA E FLORESTAL E O ESPAÇO RURAL 27. LIDERAR A TRANSIÇÃO ENERGÉTICA 28. INVESTIR NA CULTURA 29. GARANTIR A SUSTENTABILIDADE DA SEGURANÇA SOCIAL 30. MELHOR JUSTIÇA FISCAL 31. COMBATER A POBREZA 32. CONSTRUIR UMA SOCIEDADE MAIS IGUAL 33. PROMOVER A LÍNGUA PORTUGUESA E A CIDADANIA LUSÓFONA 34. UMA NOVA POLÍTICA PARA A EUROPA 35. UM PORTUGAL GLOBAL
5 DE FEVEREIRO DE 2016 99 Por isso, a União Europeia deve retomar grandes projetos mobilizadores que criem vantagens e melhorias na vida dos cidadãos, começando pela área social, por exemplo: ● A criação de Eurogrupo da Coesão Social e do Emprego, que venha colocar novamente o combate à pobreza e ao desemprego e a promoção da qualidade de vida para todos no centro da ação dos líderes europeus; ● A concertação de medidas a nível europeu para combate ao desemprego, incluindo na garantia e financiamento de prestações sociais; ● A criação de medidas precisas a nível europeu no domínio social, que se reflitam de forma positiva, expressiva e o mais direta possível na vida dos cidadãos europeus. Quadro institucional da União EuropeiaO atual quadro institucional europeu tem sido muitas vezes ultrapassado ou substituído por mecanismos ad hoc, que secundarizam alguns Estados-membros. Com vista a assegurar uma Europa solidária e coesa, que permita sair da austeridade, Portugal procurará defender políticas que permitam responder eficaz e atempadamente aos desafios da cooperação e integração. Neste sentido, serão empreendidas medidas que visem assegurar: ● A defesa dos interesses nacionais na revisão das Perspetivas Financeiras 2014-2020 e na preparação das perspetivas subsequentes; ● Explorar todas as vias para garantir espaço orçamental e para financiar investimento, com vista a assegurar a competitividade das economias; ● A maximização das potencialidades dos fundos estruturais e de investimento, como é o caso do Fundo Europeu de Investimento Estratégico; ● O reforço do orçamento da União Europeia com vista a apoiar esforços de convergência. Políticas no âmbito da política europeiaNo âmbito da política europeia, para além das medidas já elencadas, serão empreendidas medidas de políticas que assegurem: ● A defesa dos interesses europeus e nacionais no desenvolvimento da União Económica e Monetária; ● A consolidação da UE como espaço de livre circulação e o aperfeiçoamento dos princípios e mecanismos que o consubstanciam; ● A promoção do combate ao terrorismo, nas suas múltiplas vertentes; ● O desenvolvimento de uma política equilibrada face às migrações e à promoção das respostas conjuntas a crises humanitárias e, em particular, no que respeita ao acolhimento de pessoas refugiadas e requerentes de asilo; ● O desenvolvimento de uma política de cooperação e paz, quer a Sul, quer a Leste, com a atenção específica, da parte de Portugal, à relação com o espaço regional do Mediterrâneo. ———
Parecer sobre as  Grandes Opções do Plano  para 2016-2019(Aprovado em Plenário a 02/02/2016) Relator: Conselheiro José António Cortez  Lisboa 2016
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 101_______________________________________________________________________________________________________________ÍNDICEI. Considerações Gerais 3 II. As Posições do CES sobre as Políticas Económicas 6  III. As “Grandes Opções” de Política Económica e Social 10 IV. Políticas Sectoriais 15 1. Política Fiscal 15 2. Mercado de Trabalho e Emprego 17 3. Educação e Qualificação das Pessoas 20 4. Ciência e Tecnologia 21 5. Simplificação, Qualidade da Legislação, Regulação e Supervisão 21 6. Governo e Administração Pública 24 DOCUMENT O DE TRABA LH O 7. Desafio Demográfico 26 8. Segurança Social 27 9. Saúde 29 10. Coesão Territorial, Ordenamento do Território, Ambiente e a Política de Cidade 30 11. Energia 32 V. Súmula Final 33 VI. Anexo 36  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   2 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 102_______________________________________________________________________________________________________________I. CONSIDERAÇÕES GERAIS  1. O presente parecer do Conselho Económico e Social (CES) sobre o documento-proposta do Governo relativo às Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (GOP) insere-se nas competências atribuídas a este Conselho pela Constituição da República Portuguesa e traduzidas, quer na Lei no 108/91 que regula o CES, quer na Lei Quadro do Planeamento (Lei no 43/91). 2. Os Governos da República têm, ao longo do tempo, optado por elaborar documentos das GOP, umas vezes com um horizonte temporal de um ano, outras abrangendo um quadriénio. Dada a natureza e o alcance de umas “Grandes Opções”, consideramos fazer mais sentido referenciá-las a um período plurianual, como sucede no caso agora em apreciação. No entanto, esta opção deveria implicar que as medidas DOCUMENT O DE TRABA LH O apresentadas viessem calendarizadas o que, infelizmente, não sucede na proposta que foi remetida ao CES para parecer, reconhecendo-se embora a sua difícil concretização no curto espaço de tempo de preparação destas GOP. 3. O CES não pode deixar de começar por fazer uma referência crítica à forma pouco cuidada como o documento nos é apresentado: são frequentes as repetições (em alguns casos não apenas no plano das ideias mas na letra do próprio texto); a organização por capítulos é, muitas vezes, arbitrária; e, as “opções” que titulam os capítulos não são sequenciais, passando-se da opção 1 para a opção 3 e após a opção 4 apenas reencontramos mais adiante a opção 7 (as restantes não constam, identificadas como tal, do documento), sendo que os capítulos titulados por opções acabam por incluir temas diversos que só poderão corresponder, quando muito, a opções diferenciadas.   Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   3 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 103_______________________________________________________________________________________________________________ Sem, mais uma vez, deixar de reconhecer que o quadro temporal limitado em que o documento foi elaborado poderá constituir uma atenuante para algum menor apuro na forma como o mesmo é apresentado ao CES, não podemos porém deixar de lamentar falhas tão clamorosas, nem o atraso na inclusão de um Sumário Executivo que, aliás, não se limita a sê-lo, sendo notória a intenção deste de suprir falhas de clarificação quanto aos objetivos e às opções das GOP. 4. Também merece uma apreciação crítica deste Conselho (repetindo o que já sucedera no documento anterior das GOP 2015) a ausência no documento de um cenário macroeconómico e da quantificação das principais variáveis orçamentais, para o período abrangido pelas GOP. A intenção declarada de que o mesmo será integrado em fase posterior não impede que os comentários do CES, a produzir num curto espaço de tempo, sejam feitos no seu DOCUMENT O DE TRABA LH O desconhecimento, ficando o Conselho sem capacidade de avaliar a correspondência existente entre os objetivos das políticas, as medidas apresentadas, o contexto macroeconómico em que os mesmos previsivelmente se enquadram e as respetivas consequências financeiras. É igualmente merecedor de uma referência negativa (sendo que neste caso não se afigura existir nenhuma justificação plausível) a ausência na proposta das GOP de um enquadramento internacional. Este afigura-se essencial para balizar estrategicamente o contexto em que as GOP são assumidas, seja ao nível das perspetivas de evolução no plano conjuntural e cujos sinais existentes não são particularmente otimistas, seja no que se refere às dinâmicas em curso na economia global e sobre as respetivas tendências estruturantes. Estas últimas não podem deixar de constituir um referencial relevante, quando se trata de  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   4 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 104_______________________________________________________________________________________________________________delinear um programa de médio prazo para o nosso País, o que implica que se equacione o (re)posicionamento de Portugal face à chamada globalização das economias, e que se identifiquem com os desafios com que as opções assumidas pelo País nos confrontam. 5. É, em parte, como resultado desta ausência de enquadramento geral, mas também porque o exercício de integração dos diferentes contributos sectoriais nem sempre se processou da melhor forma, que, e de forma recorrente, são visíveis, desequilíbrios entre os temas abordados. É, aliás, notória a excessiva dependência do documento dos contributos das diferentes áreas governativas, tornando menos visível aquilo que deveriam constituir umas Grandes Opções de Médio Prazo diferenciando-as das ações a concretizar no imediato e plasmadas nas ações de âmbito sectorial. As grandes linhas de estratégia não são evidenciadas ou ficam-se por enunciados demasiado genéricos, falta qDOCUMuENT O DE TRABA LeH O  uma, porventura, excessiva desagregação ao nível de cada sector considerado, não pode colmatar. Ou seja, não se optando por um documento mais curto e conciso organizado em torno dos grandes desígnios a prosseguir seria desejável que existissem mais proposições traduzidas em medidas concretas ou com carácter deliberativo. 6. Existem ainda no documento-proposta omissões (para além das duas já referenciadas) que a nosso ver não podemos deixar de referenciar pela relevância das áreas em questão. A saber: inexistência de uma identificação sistematizada e quantificada dos grandes investimentos de iniciativa pública e que deveriam sempre constar de um documento como as GOP para os próximos quatro anos; inexistência de uma abordagem estruturada sobre o sistema financeiro nacional, analisando o seu papel e os efeitos da sua  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   5 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 105_______________________________________________________________________________________________________________reestruturação/recapitalização, para o conjunto da economia (apenas são feitas algumas referências genéricas ao respetivo modelo regulatório); ausência de um capítulo específico sobre política de transportes, atendendo a que se trata de um domínio estruturante da economia e onde as opções em termos de políticas públicas são determinantes e estão longe de estarem estabilizadas (a exceção surge no transporte marítimo, com um curto texto dedicado ao mesmo no capítulo dedicado ao mar); e, finalmente, a ausência de qualquer referência estruturada (também com a exceção do turismo) para os sectores da indústria e dos serviços (incluindo neste a atividade do comércio).  7. Uma última referência nestas considerações gerais visa expressar o desagrado do CES pelas condições em que teve que produzir este parecer. Em razão do pouco tempo concedido, não nos foi possível efetuar uma reflexão e discussãoDOC UMENT O DE TRABmA LH O ais aprofundada dos temas em análise, ficando ainda prejudicado um maior envolvimento deste Conselho na preparação de um documento que, visando referenciar as Grandes Opções de Médio Prazo para o País, devia procurar reunir a maior convergência possível dos agentes económicos e sociais e de quem os representa. Pensamos, por isso, que o Governo deveria dar claros sinais de que não se limita a dar cumprimento a uma obrigação constitucional mas que releva e valoriza o trabalho do CES e considera poder vir a acolher e integrar propostas e sugestões que lhe forem feitas. II. AS POSIÇÕES DO CES SOBRE AS POLÍTICAS ECONÓMICAS 1. Durante os últimos anos Portugal esteve, como é sabido, submetido a uma política marcada por desvalorização dos rendimentos  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   6 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 106_______________________________________________________________________________________________________________do trabalho e por cortes orçamentais que atingiram, em particular, as funções sociais do Estado, e que foi comummente chamada «política de austeridade». Na sequência da crise das dívidas soberanas que fustigou a zona euro e que, teve por efeito acentuar os desequilíbrios estruturais existentes a nível interno (nomeadamente quanto à expressão do défice orçamental), bem como as dificuldades de financiamento externo, Portugal teve que recorrer a ajuda externa para assegurar o financiamento da despesa pública, o que conduziu, como a generalidade dos indicadores mostram, a um empobrecimento do País, provocando uma quebra muito acentuada do investimento; um aumento exponencial do desemprego, que resultou em grande parte do encerramento de muitas empresas; e, também, uma diminuição do rendimento disponível da grande maioria das famílias portuguesas, nomeadamente, por via da redução dos salários e pensões e do aumento da carga fiscal, que provocaram um acréscimo dos níveis de pobreza e o acentuar das assimetriaDOCUMENT O DE sTRABA LH O  e desigualdades do nosso País. 2. Essa política teve por objetivo combater os desequilíbrios estruturais do País a nível económico e financeiro, através de medidas de austeridade violentas, tendo beneficiado do suporte doutrinário que tinha por base a convicção de que um «tratamento de choque» de curta duração seria virtuoso e permitiria, com alguns danos colaterais, reequilibrar num reduzido espaço de tempo as nossas contas públicas. Partindo do falso pressuposto que os problemas financeiros que enfrentámos eram essencialmente provocados por termos andado a viver “acima das nossas possibilidades”, apontava como caminho a seguir que o combate aos desequilíbrios estruturais se faria atuando sobre os níveis da despesa (quer pública, quer privada, sendo esta última realizada por via da redução do rendimento disponível dos portugueses e da contração do consumo). Contudo, a realidade do País mostrou-se pouco moldável a este receituário que,  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   7 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 107_______________________________________________________________________________________________________________nomeadamente, subestimou o impacto negativo dele resultante sobre o crescimento económico e sobre o já fragilizado tecido produtivo do País e se mostrou, também, incapaz de prever o próprio efeito de uma inevitável recessão económica sobre o esforço exigível para consolidar as contas públicas. A dívida pública não só não foi estabilizada inicialmente como registou um aumento acentuado. 3. O CES, ao longo de sucessivos pareceres, sempre chamou a atenção para os efeitos económicos e sociais desta política, não subscrevendo a tese de que a mesma era uma inevitabilidade por ausência de vias alternativas. Em particular, alertámos para o ritmo excessivo com que se pretendia realizar a consolidação orçamental, que não tinha em consideração a realidade do País e para a importância de se compatibilizar o ajustamento das contas públicas com a coesão social indispensável e com algum crescimento da economia, não suspendendo o iDOnCUMENT O DE TRAvBA LH O estimento em áreas estratégicas fundamentais. Recusámos, por isso, a tese das “destruições criativas” que afetando, muito em especial, o tecido das pequenas e médias empresas orientadas para o mercado doméstico, teria, não apenas graves consequências sociais, como levaria – ao inverso do pretendido – a uma maior dependência do País em relação ao exterior. 4. A necessidade que enfrentamos de reorientar as políticas públicas é, por tudo isto, algo que o CES pode hoje reivindicar do atual Governo em coerência com as posições que defendeu no passado. E fá-lo, não com base na convicção ilusória de que a crise foi já ultrapassada e que, por isso, podemos simplesmente retomar um novo ciclo de políticas conjunturais de pendor expansionista, mas, com a profunda convicção de que os principais fatores adversos presentes na nossa realidade económica e social só podem ser superados com uma reorientação das políticas em curso, sem que, contudo, isso signifique abdicar da  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   8 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 108_______________________________________________________________________________________________________________continuação da trajetória de consolidação orçamental. Mas, para compatibilizar estes objetivos é necessário que as medidas de reequilíbrio financeiro sejam conjugadas com medidas que visem o crescimento económico, a criação de emprego, a melhoria dos rendimentos, e a proteção dos mais desfavorecidos, combinando respostas com um alcance imediato ou de curto prazo com iniciativas estruturantes de médio e longo alcance temporal. O CES reforça ainda a sua preocupação, já expressa em anteriores pareceres, relativamente aos elevados valores que os juros e outros encargos com a dívida pública atingem, e que consomem já uma parcela significativa da riqueza produzida e do total da despesa pública. O propósito de desoneração do Estado e do País no que toca a esta despesa, deve estar nas prioridades do Governo.  5. E é neste contexto que as G P assumem hoje um papel mais DOCUMENT O DE TRABA LH O relevante, permitindo identificar não apenas objetivos de curto prazo conducentes a uma retoma expressiva do crescimento, mas também a nomear objetivos de médio prazo alicerçados em mudanças estruturais. Trata-se, em especial, de as encarar desligando-as de uma visão que no passado recente se configurou demasiado minimalista e que olhava para as mesmas fundamentalmente na ótica do seu impacto financeiro ou dos fatores de competitividade-custo da economia, com destaque para os custos do fator trabalho, enquadrando as novas medidas nos objetivos a atingir a partir de uma real estratégia económica e social para o País. Esta é, aliás, uma condição para podermos avaliar o alcance dos principais investimentos públicos ou com financiamento público e o respetivo impacto sobre o desenvolvimento económico e social do País. Desenvolvimento este que não pode descurar a competitividade da nossa economia, e, em particular, a capacidade de competir no plano internacional, respondendo aos desafios e  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   9 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 109_______________________________________________________________________________________________________________mudanças em curso na economia global, mas sem esquecer a importância de atrair investimento direto estrangeiro de qualidade e com efeito multiplicador no tecido produtivo nacional e consolidar um tecido produtivo onde predominam as PME, e que está prioritariamente direcionado para a procura interna, permitindo dessa forma aprofundar uma política de substituição de importações e de valorização da produção nacional.  III. AS “GRANDES OPÇÕES” DE POLÍTICA ECONÓMICA E SOCIAL 1. O problema, que a proposta do Governo de alguma forma omite, é que não é possível definir “grandes opções” sem explicitar prioridades e sem fazer escolhas. Considerando o CES que não é possível prosseguir o objetivo do crescimento e do emprego, sem contas públicas sustentáveis, é seu entendimento que a compatibilização dos dois DOCUMENT O DE TRABA LH O objetivos surge pouco clarificada nas GOP, ficando apenas subjacente a ideia de que os mesmos só serão atingidos se da parte da União Europeia houver uma maior tolerância no cumprimento de metas do Pacto de Estabilidade e do Tratado Orçamental. A ausência no documento do cenário macroeconómico impede-nos, reafirmê-mo-lo, de analisar a coerência destes propósitos. 2. Contudo é um facto que para haver crescimento da economia importa atuar, simultaneamente, do lado da procura (aumentando o rendimento disponível das famílias, em particular) e do lado da oferta (criando, em especial, condições favoráveis ao investimento). Por outro lado, também é relativamente claro que o Orçamento de Estado não pode constituir o instrumento determinante destas políticas, no sentido em que não pode ser através de um disparar da despesa pública que podemos promover o crescimento económico e a criação de  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   10 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 110_______________________________________________________________________________________________________________emprego. Embora o CES sempre tenha defendido e defenda que o investimento público  que teve, aliás, um declínio superior ao privado   não pode ser proscrito, e tem um papel que, além de alavancar este último, é insubstituível na criação de fatores competitivos que são essenciais (da qualificação dos recursos humanos à ciência, das infraestruturas à valorização do território), não podemos deixar de vincar que o contributo do investimento privado, cooperativo e social é determinante. O problema central é (tomando por base aos projeções que constam do Programa de Governo) como conseguir, com os instrumentos disponíveis e num curto espaço de tempo, projetar uma recuperação tão acentuada neste indicador. As GOP com o que é apresentado não dissipam esta dificuldade. 3. No capítulo consagrado a analisar o desempenho Macroeconómico recente do País, afigura-se-nos positivo que o Governo vá ao encontro das poDOCUMsENT O DE TRiABA LHçO ões do CES que, em pareceres anteriores, questionou: a) A desvalorização feita do papel da procura interna e do seu imprescindível contributo para um crescimento sustentado da economia portuguesa; b) A ideia de que a evolução do nosso saldo comercial com o exterior configurava um processo consolidado baseado numa robusta mudança estrutural do nosso perfil exportador. Na verdade se, por um lado, o objetivo de reforçar o contributo da procura externa para o nosso crescimento era e é um propósito que importa, sem dúvida, prosseguir, admitir que esse reforço se faça a partir da quebra acentuada da procura interna era não só indesejável como comprometia qualquer hipótese de a economia poder crescer. E, é, aliás, a quebra da procura interna que, em parte significativa explica o reequilíbrio do saldo da balança de bens e serviços que, precisamente, só não foi maior, dado o forte peso na cadeia de valor de componentes importados. Esse reequilíbrio resultou antes de mais da  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   11 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 111_______________________________________________________________________________________________________________recuperação dos mercados externos após a crise financeira internacional com início no verão de 2007, ou seja as exportações recuperaram da quebra sofrida acompanhando a evolução da procura externa relevante. A isso se juntou posteriormente o contributo dado pela alteração dos “termos de troca”, que reduziu o valor das importações em resultado da quebra do preço das matérias-primas e, em especial, dos bens energéticos. 4. Mas o corolário que importa enfatizar do que foi referido no ponto anterior tem que ver com a necessidade de, para termos um reequilíbrio sustentado das nossas trocas com o exterior e para garantirmos um contributo da procura interna para o crescimento que não produza novos e agravados desequilíbrios comerciais, concretizar um caminho de efetiva correção estrutural do nosso perfil competitivo, que, em grande medida, continua por realizar. Não basta consumir e exportar mais, é necessário, igualmente, prodDOCUMENT O DE TuRABA LH O zir, consumir e exportar melhor. Os problemas que resultam de se ter destruído uma parte importante do tecido produtivo nacional orientado para a procura interna é que, com isso, agravámos a nossa dependência de bens importados, seja para consumo, seja para investimento. Por outro lado, um perfil exportador com um elevado peso de componentes importados e com um valor acrescentado nacional reduzido torna ilusória uma avaliação de desempenho apenas com base na variação dos valores brutos exportados. Mesmo sem dispormos de números recentes sobre a evolução dos valores líquidos exportados é bem provável que o seu peso no total dos valores exportados continue a ser particularmente baixo exercendo uma clara pressão sobre o saldo comercial do País sempre que o crescimento acelera. 5. E, de novo, estamos confrontados com a questão essencial que reporta ao nosso modelo económico: é que crescer e criar emprego,  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   12 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 112_______________________________________________________________________________________________________________não se resolve simplesmente com mais investimento e mais rendimento disponível. O crescimento desejável deve assentar no investimento de que o País carece e numa mais justa distribuição do rendimento.  O País precisa de investimento, que contribua, simultaneamente, para nos reposicionar em termos ascendentes ao nível das diferentes cadeias de valor e que valorize o fator trabalho e a elevação das qualificações e das competências, o que, sem prejuízo de termos uma economia alicerçada na inovação e na competitividade, não poderá ter como objetivo incentivar a substituição do fator recursos humanos por capital ou visar uma economia alicerçada em mão-de-obra barata e pouco qualificada. O investimento que o País precisa é, também, aquele que aposta na valorização do território e dos nossos recursos em desfavor de atividades com uma elevada incorporação de valor acrescentado produzido no exterior ou fortemente consumidor de recursos importados. É, em suma, aquele que associa o processo de desenvolvimento e de inovação do País à valorização dDOCUaMENT O DE TRABA L H O produção nacional e dos fatores diferenciadores da nossa economia face a terceiros: os nossos recursos humanos, a nossa cultura e o nosso território. Precisamos, igualmente, de fazer crescer o consumo essencialmente na base daquilo que produzimos internamente (as políticas de redistribuição de rendimentos não são neutras deste ponto de vista) e com um menor recurso a produtos finais importados, sendo, para isso, também necessário melhorar as redes de distribuição. 6. Na situação atual do País para haver mais investimento têm que existir políticas públicas adequadas e instrumentos disponíveis para financiamento e capitalização do nosso tecido empresarial. A posição de partida é, a este respeito, preocupante. A situação do nosso sistema bancário, em processo de recapitalização, a ausência de verdadeiros instrumentos alternativos e os atrasos e as entropias que afetam o “Portugal 2020”, não permitem assegurar um crescimento rápido do  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   13 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 113_______________________________________________________________________________________________________________investimento privado. E, neste contexto, existirá sempre a tentação de o crescimento se fazer aumentando de novo a nossa dependência externa ou aumentando o défice do O.E. ou retomando um ciclo de crescimento baseado no papel de um investimento público com reduzido ou nenhum efeito sobre a restante economia ou sobre o desenvolvimento económico e social do País, sendo que nenhum destes caminhos se afigura ser uma solução consistente. Em relação ao nosso sistema financeiro o CES vê com preocupação o excessivo intervencionismo da União Europeia, que vem conduzindo a uma crescente passagem daquele para mãos não nacionais, com as consequências que, nomeadamente, daí advirão para a forma como se processará o seu relacionamento futuro com o nosso tecido empresarial. É, aliás, com preocupação que o CES regista que uma parte de sectores estratégicos da economia nacional têm vindo a ser vendidos, e a um preço relativamente baixo faDOcCUMENT O DE TRABeA LH O  ao retorno que trazem, passando os mesmos a ser possuídos por capital maioritariamente estrangeiro, e introduzindo grandes limitações ao desenvolvimento das políticas públicas. O Governo anuncia, é certo, um conjunto de novos instrumentos de capitalização das empresas. Mas deixa sem resposta interrogações sobre: quando os mesmos estarão disponíveis, como se articulam, de que modo se assegura que eles serão aplicáveis ao tecido das nossas PME e qual o destino a dar à Instituição Financeira de Desenvolvimento (IFD) entretanto formalmente criada. Ainda, quanto ao “Portugal 2020” a situação deste é motivo de preocupação adicional. Seja pelos atrasos na implementação do mesmo, seja, também, por escolhas dificilmente reversíveis e que estão longe das necessidades e da situação real do nosso tecido económico. A desvalorização de áreas essenciais, como seja a da formação contínua; as condições a que os promotores estão sujeitos por regulamentos desfasados da realidade; o  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   14 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 114_______________________________________________________________________________________________________________aumento da burocracia processual e o centralismo das decisões, que é, aliás, acompanhado por falhas de comunicação e por uma logística com falhas evidentes; e o escasso número de quadros devidamente habilitados nas estruturas de gestão, são alguns exemplos de um processo mal iniciado e que se afigura dificilmente conciliável com o objetivo do Governo, reafirmado no texto das GOP, de acelerar o calendário de execução dos Programas, concentrando um maior volume de apoios nos anos de 2016 e 2017. O CES, a este respeito, reafirma o que disse em pareceres anteriores, que por um lado: «sem um crescimento económico médio anual nos próximos anos de 2% a 2.5% não haverá qualquer esperança para a criação de emprego produtivo nem será possível cumprir o Tratado Orçamental, sem a existência de altos níveis de austeridade» (parecer sobre as GOP para 2015) e, por outro que: «as metas, o tempo e o ritmo de redução previstos no Tratado se afiguram cada vez menos DOCUMENT O DE TRABA LH O concretizáveis por, parte de um grande número de Países seus subscritores, devendo ser reavaliados» (parecer sobre o Programa Nacional de Reformas – PNR 2015-2019). Este é, sem dúvida, um problema europeu, sobre o qual Portugal, enquanto Estado membro da União Europeia e País diretamente envolvido na sua aplicação, não pode ter uma posição silenciosa ou adotar uma atitude meramente expectante. IV. POLÍTICAS SECTORIAIS 1. Política Fiscal 1.1. O CES vê com agrado uma abordagem a uma melhor justiça fiscal. Em pareceres recentes, nomeadamente o parecer sobre o PNR 2015-2019, o CES tem defendido a necessidade de “criar um sistema fiscal favorável ao crescimento económico e ao investimento, mas  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   15 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 115_______________________________________________________________________________________________________________também um sistema mais justo e equitativo para os cidadãos, permitindo a desoneração fiscal dos rendimentos do trabalho” alertando ainda para a necessidade de reformas equilibradas, inter e entre impostos, que garantam aquela equidade.  As GOP apresentam um conjunto vasto de medidas, embora nem sempre suficientemente detalhadas, visando uma melhor justiça fiscal. Neste domínio, o CES expressa as seguintes preocupações: No que se refere à progressividade do IRS, objetivo que o CES considera essencial face às distorções atuais deste princípio, as alterações a introduzir devem resultar de uma discussão profunda sobre a revisão dos escalões e das taxas, de forma a assegurar a justiça fiscal, nomeadamente através de uma efetiva progressividade do imposto e a redução da enorme carga fiscal sobre os rendimentos do trabalho. A revisão do IRS não deve, pois, agravar a tributação que incide sobre salários e pensões.   DOCUMENT O DE TRABA LH O Quanto ao imposto sucessório, entende o CES que numa eventual alteração devem ser ponderados os seus impactos, nomeadamente na transmissão de empresas por morte do seu proprietário, de forma a não agravar o problema de falta de capitalização das empresas.  O CES manifesta reservas à introdução da progressividade do IMI, tanto mais que não se especificam os termos dessa progressividade. O CES relembra ainda que a recente reforma do IRC foi objeto de amplo consenso político, que justificaria a manutenção do essencial dessa reforma, fundamental para garantir segurança às empresas e, dessa forma, fomentar o investimento. O CES vê como positiva a introdução de mecanismos de compensação de créditos entre particulares, empresas e o Estado. Todavia, entende que este mecanismo não deve ficar limitado, no caso das pessoas singulares, a rendimentos abaixo de um determinado valor a fixar, e a  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   16 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 116_______________________________________________________________________________________________________________pequenas empresas com receitas inferiores também a um determinado valor. Sendo um princípio da mais elementar justiça, deve o mesmo ser universal.  1.2. O CES regista como positiva a previsão de medidas que contribuam para a desejável articulação entre investimento, financiamento e fiscalidade. No entanto, em matéria de crédito fiscal ao investimento, o CES não pode deixar de alertar para o retrocesso que esta medida, tal como está apresentada, pode representar para investimentos superiores a 10M€, uma vez que estes investimentos terão sempre que recorrer ao regime contratual, ficando excluídos do Regime Fiscal de Apoio ao Investimento. 1.3.  O CES entende que as GOP deveriam ter uma referência à vertente fiscal no âmbito da iniciativa “Crescimento Verde”. Muito em particular entende o CES que deveria ser feita uma referência à DOCUMENT O DE TRABA LH O eventual manutenção ou não das novas medidas criadas, ou em alternativa, que medidas serão criadas para garantir a neutralidade fiscal do acréscimo de encargos que significaram para empresas e famílias.  2. Mercado de Trabalho e Emprego 2.1. O elevado nível de desemprego que ainda hoje subsiste exige, no entender do CES, um impulso forte às medidas de combate ao desemprego, desde logo por via de políticas que promovam o investimento, crescimento e a criação de empregos, mas também por via de políticas ativas de emprego, nomeadamente no que concerne à qualificação ou requalificação dos trabalhadores, com especial incidência no desemprego de longa duração e no desemprego jovem, sob pena de se comprometer irremediavelmente a desejável coesão social.  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   17 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 117_______________________________________________________________________________________________________________2.2. Em pareceres anteriores o CES teve oportunidade de criticar a pouca relevância dada à formação profissional, em especial, à formação ao longo da vida no domínio das políticas públicas orientadas para a qualificação dos portugueses. Neste contexto, o CES realça positivamente o enfoque que é dado no texto às políticas de educação de adultos e da formação ao longo da vida. Considera ainda positivo a anunciada criação de um Programa de Educação e Formação de Adultos. No entanto, no entender do CES, estas opções, tendo em conta quer a estruturação quer a programação financeira do Portugal 2020, deveriam corresponder a uma reprogramação financeira dos Programas operacionais respetivos o que não resulta do texto em análise.  Em sentido contrário, verifica-se um enfoque reduzido quanto à formação profissional de jovens, o que se revela preocupante para o CES. DOCUMENT O DE TRABA LH O 2.3. Quanto ao emprego jovem, o CES reafirma as preocupações expressas no parecer sobre o PNR 2015-2019: “Reconhecendo-se que tem havido progressos ao nível da oferta de medidas de promoção do emprego jovem, é necessário aprofundar a qualidade dessas ofertas, e caminhar rapidamente para o objetivo de que as mesmas estejam disponíveis no espaço de 4 meses. Ainda nesta matéria o CES considera que devem ser melhoradas as intervenções ao nível do fomento do auto emprego. Não basta disponibilizar meios financeiros para o efeito, mas antes assegurar competências aos jovens que garantam sustentabilidade futura aos negócios a criar.”  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   18 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 118_______________________________________________________________________________________________________________2.4. Importará, por outro lado, que se aprofunde o funcionamento em rede dos operadores - públicos e privados - envolvidos nos sistemas de educação e de qualificação, dinamizando-se parcerias estratégicas que tenham um impacto efetivo no ajustamento entre a oferta e a procura de competências no mercado de trabalho.   Por outro lado, o CES também reconhece a importância de desenvolver e aprofundar o papel, nomeadamente no âmbito da formação profissional, das associações empresarias e sindicais, das organizações formativas setoriais e dos centros protocolares de formação. 2.5. No que respeita a uma possível revisão alargada das medidas ativas de emprego – com enfoque no emprego de jovens e no desemprego de longa duração - o CES relembra que os resultados do mais recente exercício realizado nesta área incluíram o reconhecimento do impacto quantitativo positivo de várias medidas na integração profissional, incluindo dos estágios profissionais, medidas que devem por DOCUMENT O DE TRABA LH O conseguinte ser mantidas e reforçadas. O CES deve porém alertar para a necessidade de se assegurar uma adequada utilização das medidas ativas, combatendo a sua utilização abusiva, nomeadamente por via de um reforço das ações de controlo e de fiscalização, garantindo assim o reforço da qualidade das intervenções públicas e da qualidade do emprego. 2.6. O capítulo relativo ao combate à precariedade apresenta um conjunto significativo de ações combinando medidas muito precisas com outras de carácter vago e de difícil apreensão, combinação essa que poderá dificultar a anunciada intenção de negociar um “acordo tripartido para a legislatura”.  Ainda no domínio do combate à precariedade, o CES estranha a ausência de referências a uma aposta clara na prevenção da  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   19 / 37
II SÉRIE-A — NÚMERO 41 119_______________________________________________________________________________________________________________segurança e saúde no trabalho, em articulação com o objetivo previsto de melhorar a capacidade inspetiva.  2.7. Quanto à contratação coletiva, o CES não pode deixar de lamentar o pouco desenvolvimento que esta encontra nas GOP, e que, no curto texto que lhe é dedicado se circunscreva ao plano da CPCS, ignorando por completo a importância da negociação e contratação coletiva setorial e de empresa. O CES alerta para o facto de que se continuam a registar significativos atrasos na emissão de Portarias de Extensão, o que exige, uma especial atenção e empenho do Governo nesta área. 3. Educação e Qualificação das pessoas 3.1. No que respeita à Educação e formação, o CES encara com DOCUMENT O DE TRABA LH O grande preocupação o desinvestimento que tem ocorrido num domínio em que o atraso relativo do nosso País é bem conhecido e no qual é necessário um forte investimento para recuperar de tal atraso, sendo especialmente grave no que concerne à formação profissional e à qualificação de ativos Assim, e sem prejuízo do anteriormente referido em termos de formação continua, o CES valoriza a aposta refletida nas GOP em torno do sistema educativo.  O CES partilha algumas das preocupações expressas nas GOP, designadamente a necessidade de combater o insucesso escolar, o cumprimento dos 12 anos de escolaridade obrigatória, assegurar uma maior articulação entre os vários ciclos do ensino básico. 3.2. Para termos uma sociedade mais inclusiva, devemos assegurar que os jovens com necessidades especiais beneficiam em todos os graus de ensino do apoio e acompanhamento necessário. Em particular no que  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   20 / 37
5 DE FEVEREIRO DE 2016 120_______________________________________________________________________________________________________________se refere ao Ensino Superior a realidade está longe de corresponder a este desígnio e as GOP omitem, nas múltiplas medidas anunciadas, esta questão, que pela sua relevância devem, no entender do CES, merecer a atenção do Governo. 3.3. O CES considera essencial que as reformas a introduzir no sistema educativo sejam objeto de uma ampla discussão e participação da sociedade civil, de modo a assegurar a estabilidade e qualidade do ensino. 4. Ciência e Tenologia  O CES regista o propósito expresso nas GOP do alargamento do âmbito e do reforço dos centros tecnológicos, assim como do reforço do sistema científico e tecnológico nacional. Regista também favoravelmente oDOCUMENT O DE  TRABA LH O propósito da democratização da produção científica e tecnológica com a criação de condições favoráveis para os investigadores. O CES considera, no entanto, que estes propósitos não são inseridos numa estratégia, cada vez mais determinante no mundo global e competitivo em que o País se integra, de entrosamento das capacidades e competências científicas e tecnológicas com o mundo empresarial, nem assume o papel fundamental daquelas capacidades e competências na inovação tecnológica como um dos pilares fundamentais da competitividade do País. 5. Simplificação, Qualidade da Legislação, Regulação e Supervisão 5.1. É apresentado um novo pacote de medidas de simplificação administrativa. O CES por várias vezes manifestou a necessidade da  Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2016-2019 (Aprovado em Plenário a 02/02/2016)                   21 / 37