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Limitavam a sua acção funcional ao controlo da legalidade administrativa, em sentido estrito, deixando à sua condição inicial a capacidade para intervirem como agentes encarregados da ordem pública ou funcionando como reserva à ordem do Comando Distrital da PSP. Só que, para o exercício da função de polícia administrativa no sentido apontado, acabam por se consumir agentes destinados a uma outra função, com um diverso grau de exigência e preparados para um diferente horizonte.
E a pergunta a fazer será a da necessidade ou não de fornecer um contingente de mais de 600 agentes com aquele grau de preparação para o desempenho de funções de exigência diversa. A resposta parece, igualmente, fácil de encontrar. Os agentes da PSP fazem falta ao normal efectivo destinado à segurança; são distraídos das suas funções normais para uma tarefa de ordem administrativa; surgem como reserva que não é mais utilizada; divorciam-se da sua origem e função principal; passam à categoria de funcionários administrativos; e deixam de ser, na essência, polícias de segurança pública.
Não resta dúvida que outra solução se impõe!
Para desempenhar a actividade necessária parece suficiente uma diferente e maior ligação, porque de início marcada, com as autarquias locais.
Compreende-se, porém, que esta formação seja feita com base em critérios uniformes e de acordo com uma disciplina comum. Por isso mesmo, se propõe que o Centro de Estudos de Formação Autárquica (CEFA) dela se encarregue. Mas, apesar de tudo, insiste-se na estatuição de um regime, que passa pela decisão livre dos municípios, quanto à criação dos seus serviços de polícia, com a especial descrição de um sistema, também especial para Lisboa e Porto, que parta da moldura do Código Administrativo para um esquema consonante com os demais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ern suma, a Constituição fixa, no artigo 272.o, de uma forma clara, as funções, os limites e o regime da actividade de polícia. Fá-lo por referência ao conceito de segurança interna, exigindo do legislador o respeito por um princípio de organização para todo o território nacional das forças de segurança.
Corresponde este imperativo constitucional a uma necessidade de vinculação hierárquica e unidade de comando para o exercício de uma das mais importantes funções do Estado nos tempos actuais: a segurança no interior das suas fronteiras, com a especial exigência de assegurar os direitos dos cidadãos e a observância das leis vigentes.
Justamente por se considerar «radicalmente» estadual a função de segurança interna, entendeu o legislador
19 DE MAIO DE 1994 2379constítucional não estabelecer qualquer directriz descentralizadora ou descentradora no seu exercício,...Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - ... por se pressentir que um movimento desse tipo poderia eventualmente originar rupturas ou quebras na defesa dos bens e valores a que a função está ordenada. Ou seja, não só está praticamente afastada qualquer possibilidade de o legislador descaracterizar o princípio que afirma a natureza estadual da função segurança como deve admitir-se, do ponto de vista teórico, que essa é a melhor solução, o que desaconselha uma eventual revisão da norma constitucional que impõe aquele princípio.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Nem se diga que a adopção de um modelo descentralizador poderia trazer alguns benefícios, designadamente no que respeita à instituição de uma aproximação dos serviços às populações ou a uma maior responsabilização dos agentes encarregados das funções de polícia.
Se é verdade que o imperativo da descentralização deve ser levado tão longe quanto possível, sobretudo para viabilizar adequadamente aquelas necessidades e proximidade e responsabilização, não pode deixar de se promover e concretizar o princípio de unidade do Estado, acolhido no artigo 6.o da Constituição, que necessariamente envolve o reconhecimento de que há matérias de natureza tipicamente estadual, como sejam a segurança interna ou externa.
Por tudo isto, nos parece completamente desprovida de sentido a tentativa, já publicamente formulada por alguém, de harmonizar a natureza estadual da segurança com um princípio de participação das autarquias locais, associando a lógica de hierarquia com a da participação.
Para além da quebra da unanimidade do entendimento constitucional, quanto a esta matéria, resulta a natureza indecifrável da solução, porque não se percebe o seu sentido nem se vê que vantagens dela poderiam advir. Trata-se apenas da tentativa de intrometer as autarquias locais no exercício de uma actividade cuja responsabilidade é, e deve continuar a ser, exclusivamente do elenco das atribuições estaduais.
O facto de se conhecerem experiências de descentralização de algumas forças de segurança no estrangeiro, que - valha a verdade! - não parecem revelar-se benéficas pela incerteza que provocam e pelos conflitos negativos e positivos de competências que ocasionam, não permitirá concluir que, acriticamente, se proceda de modo idêntico no Direito português, nem se argumente, porque certamente se argumentaria de modo errado e incoerente, com a experiência histórica portuguesa.
É um facto que no nosso Direito se reconheceu já aos órgãos das autarquias locais competências em matéria de segurança. Era o que sucedia, por exemplo, no regime constitucional anterior a 1974, em que o presidente de câmara era igualmente «autoridade policial do concelho». Mas esta competência não era, evidentemente, o resultado do reconhecimento da possível natureza municipal da actividade de segurança interna. Tratava-se apenas do resultado de os órgãos das autarquias, designadamente o presidente da câmara, poderem também exercer funções de natureza estadual, isto é, serem igualmente órgãos do Estado. Ora, era neste âmbito e com este sentido que se reconhecia aquela competência dos presidentes de câmara.
Com a Constituição de 1976, incorporado o princípio da autonomia das autarquias locais, os órgãos destas passaram a ser apenas «representativos» da população respectiva, pelo que deixou de ser possível considerá-los como órgãos desconcentrados para o exercício de funções estaduais.
Assim, no quadro constítucional actual, não pode considerar-se como atribuição autárquica a participação das autarquias no exercício de funções de segurança interna que apenas ao Estado pertencem.
A descentralização deste tipo de funções não coloca apenas problemas derivados da fractura desnecessária de uma função ou actividade, como vem a determinar a ocorrência de complexos problemas de delimitação de competências entre serviços que desempenham a mesma actividade, embora sujeitos a cadeias de comando ou a lógicas de actuação distintas.
Numa palavra, interessa que se proceda à solidificação de um poder local forte e assumido, com funções próprias, que prossiga os interesses das populações, mas tudo isso sem pôr em causa algumas funções que devem continuar a estar sujeitas a uma lógica e a um princípio de unidade territorial.
Aliás, convenhamos, poderia ser politicamente atractivo, num momento de considerável desafio da criminalidade, poder repartir ou associar outras entidades à responsabilidade do seu combate. Só que a diluição das atribuições representaria aqui uma solução fácil, enganadora e completamente irresponsável.
Seriam as próprias autarquias locais a considerar, rapidamente, a solução um expediente pouco sério e um verdadeiro presente envenenado.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, tornou-se hábito, dada a escassez de tempo, fazer uma pergunta desenvolvida, que em si absorve a própria intervenção, porque depois de se formular um pedido de esclarecimento, de três ou quatro minutos, restam apenas dois minutos para a intervenção, o que, como é óbvio, não chega. Por isso mesmo, a título de pedir esclarecimentos, vou fazer duas ou três observações sobre a proposta de lei n.o 100/VI, sobre o articulado, pois não é um pedido de autorização legislativa, e pedir ao Sr. Secretário de Estado respostas para algumas dúvidas.
Começo por dizer que estamos de acordo com o articulado da lei, não poderia ser de outra maneira, já que não contém matéria polémica ou controversa. As competências e atribuições da polícia administrativa são tão restritas que, realmente, não podem ser mais do as que constam no diploma, nem as atribuições e competências das outras polícias e forças de segurança podem ser tais que no limite, no conflito, saiam reduzidas face à polícia administrativa.
O problema que, neste momento, se coloca é o seguinte: se esta polícia administrativa se justifica nas grandes cidades, nos concelhos com grande densidade populacional, com um surto económico, que tenham
2380 I SÉRIE - NÚMERO 73actividades sociais, económicas, escolas, etc., se estes locais justificam uma segurança redobrada para absorver a atenção dos órgãos tradicionais da polícia de segurança, tratando-se de concelhos rurais e de média dimensão, estas funções são, hoje em dia, exercidas com requisição à Polícia de Segurança Pública e à Guarda Nacional República. Realmente esta ajuda que a PSD e a GNR dão aos municípios de reduzidas dimensões, rurais ou de cidades médias, tem servido bem, pois não tem havido razões de queixa no sentido de este serviço deixar de ser feito. Realmente, temos de analisar os vários tipos de posturas, de regulamentos administrativos, etc., porque a fiscalização de alguns deles é feita pelos próprios funcionários da câmara municipal, como, por exemplo, o embargo das obras sem licença ou as más condições sanitárias, os crimes contra a má conservação ou utilização de determinados equipamentos municipais, etc. A fiscalização destes regulamentos administrativos é feita pelos próprios empregados ou funcionários da câmara municipal, que, não sendo polícias, têm esta atribuição, dada pelo presidente da câmara, que, em nome dele, levam a efeito. Há ainda outras funções que são feitas pela PSP, como, por exemplo, o serviço de ambulâncias. Muitas vezes, quando uma pessoa está doente, principalmente nas aldeias, solicita-se o «115» e é a própria PSP quem trata de enviar a ambulância. Logo, nessa altura, a polícia funciona não como uma força de segurança mas como uma força de solidariedade, de actos humanitários, levando ou trazendo doentes para ou dos hospitais, dando assistências aos deficientes, etc. Estas funções são feitas de um modo generoso pela PSP, pelos bombeiros, pela GNR, conforme as circunstâncias.
No entanto, hoje, não se sabe muito bem onde é que determinadas posturas não são meras aplicações - e é onde se pode colocar o problema- de regulamentação, das leis gerais de polícia. Isto é, se um presidente de câmara faz uma postura, na qual repete, complementa ou desenvolve o que está numa lei geral, pode, por esta via, estabelecer um conflito com a PSP, quando esta ao usar das suas atribuições, previstas na lei geral, o presidente de câmara diz: «Não, isto já é uma postura!». Isto é uma fonte virtual de conflitos. Não estou a dizer que o faça sempre, mas é, se o quiser, porque o presidente de câmara pode dizer que não, que isso é matéria para uma polícia administrativa e não para outra, pondo em causa a referida unidade na acção.
Em segundo lugar, queria dizer o seguinte: isto não irá servir para que muitos presidentes de Câmara arranjem lugares para os seus apaniguados, para os seus afilhados? Isto é, cria-se um novo corpo de funcionários, que dependem de nomeação exclusiva do presidente da Câmara, depois de aprovado pela Assembleia Municipal; esta, quando há maioria tanto na Câmara como na Assembleia, chancela, carimba, tal como sucede aqui, neste Parlamento! A maioria carimba tudo o que vem do Governo! Do mesmo modo, também a Assembleia Municipal carimba o que vem do respectivo presidente da Câmara! Então, isto poderá servir o clientelismo, com a criação de falsos (não digo falsos sob o ponto de vista de agentes putativos, mas por não ser preciso criar este corpo de polícia administrativo) lugares para remunerar, sobrecarregando o orçamento municipal e, indirectamente, os contribuintes.
Em terceiro lugar, queria questionar se não haverá qualquer forma de controle - excepto o controle dos cidadãos através das eleições- por parte dos munícipes para verificar a actuação desta polícia municipal.
Finalmente, não me parece bem que o presidente da Câmara possa dar autorização, tal como consta deste articulado, para o uso de arma durante as funções a esses polícias administrativos. Aqui diz que eles não poderão usar armas de fogo mas que o presidente da Câmara pode autorizar esse uso durante as funções. Penso que isto é errado porque o uso de arma deve ser restringido apenas e unicamente aos agentes que actualmente têm esta função- e mesmo aí, deveríamos ver se não era de reformular as leis de modo a que as polícias civis sejam, realmente, agentes civis (como os lobbies ingleses). Esta autorização que se prevê para o presidente da Câmara, de poder conceder o uso de arma de fogo a um polícia administrativo, parece-me francamente mal.
Gostaria de ouvir a sua opinião sobre estas matérias.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Crisóstomo Teixeira.O Sr. António Crisóstomo Teixeira (PS): - Sr. Secretário de Estado, a leitura desta autorização legislativa revela uma formulação em que está implícito algum sinal de desconfiança. E a sua intervenção, de certa forma, reforçou esse sinal de desconfiança. Como se da parte das câmaras municipais, existisse algum objectivo na constituição de forças susceptíveis de lançar golpes de Estado apoiados em batalhões de arrumadores clandestinos de automóveis! Julgo que ir ao encontro das aspirações das autarquias neste domínio não necessita de um acompanhamento tão drástico, de sinais de desconfiança e má vontade, relativamente à constituição desse tipo de serviços.
De qualquer forma, a iniciativa tem um carácter positivo e deve ser questionada em termos do seu alcance. Assim, coloco algumas questões de natureza muito imediata, designadamente quanto à formulação do artigo 11.o, em que está prevista a formação profissional para estes serviços, com carácter nacional, mas em que, simultaneamente, se estabelece que essa formação será executada pelo Centro de Estudos e Formação Autárquica. Pergunto se, efectivamente, o Sr. Secretário de Estado está ciente da boa vocação do Centro de Estudos e Formação Autárquica para a formação específica de funcionários com funções policiais.
Em segundo lugar, relativamente ao artigo 4.o, n.o 2, alínea d), em que estão previstas disposições legais e regulamentares sobre a segurança e comodidade do trânsito quando não estejam em causa outros órgãos ou entidades a quem estejam exclusivamente cometidas, pergunto-lhe se esta formulação não é um pouco arrevesada e se não seria preferível ser um pouco mais claro.
Recordo que, nos mesmos termos em que o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações alienou, a favor do Ministério da Administração Interna, matéria como a segurança rodoviária, penso que, em nome da descentralização, não envolve qualquer risco a transferência de matérias como esta a favor das autarquias.
Pergunto-lhe ainda se não encara a possibilidade de, a estes serviços municipais de polícia, serem consagradas competências, designadamente no domínio da segurança das instalações e edifícios municipais, bem como a problemática da protecção dos funcionários
19 DE MAIO DE 1994 2381municipais incumbidos de proceder a despejos, demolições de obras clandestinas e outros actos que, eventualmente, possam suscitar reacções negativas por parte dos atingidos.
Em último lugar, no que diz respeito, especificamente, aos corpos de polícia municipais de Lisboa e do Porto, na matéria que consta do artigo 13.o, n.o 2, pergunto-lhe se considera que apenas deve ser ponderada a questão da conveniência dos agentes da Polícia de Segurança Pública que, neste momento, estão destacados; ou se também não deverá ser ponderada a conveniência das entidades que acolheram esses agentes da PSP relativamente à sua reorganização futura, no âmbito dos serviços municipais de polícia, na medida em que isto me parece uma via com um único sentido.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para responder, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Interna.O Sr. Secretário de Estado da Administração Interna: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, vou tentar responder o mais rapidamente possível, dentro do tempo de que disponho, que também é relativamente curto. De qualquer das maneiras, penso que vale a pena responder a algumas das questões, que são importantes, que foram colocadas quer pelo Sr. Deputado Narana Coissoró quer pelo Sr. Deputado António Crisóstomo Teixeira, até porque reconheço que talvez haja aqui alguma falta de esclarecimento da minha parte, e certamente que a culpa foi da minha intervenção, acerca das matérias que são versadas na proposta de lei.
O que nós não queremos que haja, Sr. Deputado Narana Coissoró, é qualquer hipótese de conflito! Ou seja, nós queremos, justamente, que as hipóteses de conflito se reduzam ao mínimo possível, pelo que pretendemos estabelecer um princípio de organização claro. Isto é: as polícias municipais são estas, têm este conteúdo; as polícias de segurança pública são aquelas e têm aquele conteúdo. Exactamente para que não haja conflitos potenciais!
O que está a acontecer nesta altura, Sr. Deputado Narana Coissoró, é algo que considero lamentável: porventura V. Ex.a não sabe, mas já existem nove polícias municipais além das polícias de Lisboa e do Porto. E o problema é que elas estão a ser criadas (em minha opinião) com ausência de um quadro legislativo claro em relação às suas atribuições e competências! Na verdade, estamos ainda a caber dentro dos limites e dos conceitos do Código Administrativo de 1940, que, como sabe, são uma mélange entre aquilo que era o pensamento constitucional anterior à Constituição de 1976 e aquilo que é o pensamento actualizado acerca dessas mesmas disposições. Penso que a pior coisa que pode acontecer num universo jurídico, designadamente naquele que se esgota nesta matéria, é alguma ausência de clareza. Portanto, é essa a nossa intenção.
Por outro lado, também é nossa intenção tentar esclarecer - e justamente tentámos fazê-lo no artigo 4.o - aquilo que constitui o universo de atribuições possíveis e de competências das polícias municipais, por contraposição às outras que, radicalmente, lhes não cabem. Por isso também penso que, por essa via, estamos a evitar que haja qualquer noção ou prática de conflitualidade, negativa ou positiva.
Quanto ao facto de poder surgir como fonte de empregos, o problema é que isso já acontece agora e de forma indiscriminada. Se conseguirmos balizar esse conceito e a sua criação e deixarmos à organização livre das câmaras (como eu dizia e repito) a necessidade ou desnecessidade da criação destas polícias, é evidente que o eleitorado, depois, se pronunciará em relação a esta matéria. Não pode deixar de ser! Se uma Câmara gasta o dinheiro dos seus munícipes mal gasto ou se o gasta bem gasto, isso terá de ser avaliado. O único juízo que tem de se fazer é esse, penso eu.
É evidente que, no que se refere à questão da autorização do uso de arma, nós fomos especialmente cuidadosos: se o Sr. Deputado Narana Coissoró ler o artigo 7.o, verá que nele se remete para uma condição especial no que se refere ao uso de arma, que já é atribuído aos fiscais e funcionários com missões de polícia administrativa e que é, justamente, aquilo que estes vão ter. A autorização desta arma, que só pode ser de defesa pessoal em serviço, tem de competir não ao presidente de câmara mas à câmara municipal, ela própria.
É, de certa maneira, uma coisa paralela àquilo que se passa com a segurança privada: o cidadão também pode ter arma de defesa pessoal e não arma de serviço, como é evidente, mas só poderá utilizá-la em serviço se for autorizado pela empresa; isto é, há uma conexão de responsabilidades em relação à entidade a favor de quem é prestada a actividade quanto a este uso ou, eventualmente, ao seu mau uso, sendo certo que, no que se refere a armas de serviço, esta deve ser uma polícia desarmada. Porque, tendo esta característica, não faz qualquer sentido que seja uma polícia armada.
Em resposta ao Sr. Deputado António Crisóstomo Teixeira, de maneira nenhuma eu quero acentuar qualquer sinal de desconfiança. Se, por acaso, isso perpassou da leitura da minha intervenção, peço muita desculpa! O que quero tentar esclarecer é a questão jurídico-constitucional relativa a esta matéria. O Sr. Deputado António Crisóstomo Teixeira recordar-se-á, porventura, de alguma controvérsia que foi aqui lançada na discussão das polícias municipais justamente pelo líder do seu partido, quando pôs em questão as capacidades das polícias municipais e levantou a possibilidade de estas terem competências ao nível da segurança pública.
Aquilo que quero esclarecer aqui, de uma vez por todas, é que este não é o entendimento do Governo porque há uma norma constitucional unanimemente votada (aliás, proposta pela FRS na altura da revisão constitucional de 1976) que impede isso. O que quero referir são as balizas, o universo que é possível para uma polícia municipal e o universo do que é impossível para uma polícia municipal, de acordo com o nosso texto constitucional e de acordo com a nossa legislação infra-constitucional. Era isto que eu queria referir e de maneira nenhuma e nunca o que disse consistiu num qualquer sinal de desconfiança.
Quanto ao artigo 11.o, que o Sr. Deputado colocou em questão, penso que, dando a característica que damos às polícias municipais, outra não pode ser a solução em relação à sua formação: não se trata de formar polícias de segurança pública - desse mal nos queixamos nós! Estamos, nesta altura, a formar polícias de segurança pública que estão a ser cedidos às câmaras municipais para desempenhar missões que não são as suas próprias. O que queremos é que esta missão seja desempenhada com uma preparação que só ao nível do Centro de Estudos e Formação Autárquica, ao nível que é possível quanto à aplicação dos critérios
2382 I SÉRIE - NÚMERO 73e das atribuições de polícia administrativa, pode e deve ser dada pelo mecanismo de formação normal, que é também tutelado, como sabe, pelas câmaras municipais.
Por outro lado, quando falamos, no artigo 4.o, acerca das competências que atribuímos às polícias municipais, damos uma formulação muito genérica ao artigo mas incluímos lá tudo aquilo que é, marcadamente, da competência das autarquias, designadamente também tudo aquilo que tem a ver com a segurança e comodidade do trânsito, que inclui uma série de coisas que aqui não estão especificamente incluídas, como é evidente, não estão aqui sequer mencionadas. Mas o universo, de facto, é todo aquele que tenha ver com isto ou com aquilo que, nesta matéria, seja objecto de emanação de normas da responsabilidade da câmara municipal.
Por outro lado ainda, não queremos que as polícias municipais tenham nada a ver com questões de ordem pública. Por isso remetemos para a Polícia de Segurança Pública ou a Guarda Nacional Republicana executarem essas funções.
Em relação à Câmaras de Lisboa e do Porto, penso que, ao contrário daquilo que o Sr. Deputado diz, os mecanismos, num sentido e noutro, como dizia, estão suficientemente garantidos porque nós dizemos o seguinte: «os agentes da PSP que estão ao serviço das polícias municipais de Lisboa e Porto podem optar por permanecer nestas polícias ou regressar à PSP». Logo a seguir, instituímos um mecanismo que prevê a intervenção do presidente da Câmara Municipal: é a requisição do presidente da câmara municipal que o Ministro da Administração Interna dá o seu despacho anual fixando o quantitativo dos agentes a transferir em cada ano das polícias municipais para a PSP; e, como é evidente, a sua substituição por funcionários preparados para a polícia municipal. Isto é, há uma intervenção, um requerimento feito pelo presidente da câmara municipal que, necessariamente, terá de acordar com o Ministro da Administração Interna o regime de substituição. Nada aqui, nem isso, está deixado ao acaso. De maneira nenhuma beliscámos nem as competências nem a possibilidade de os presidentes das câmaras destas duas municipalidades serem ultrapassados na sua resolução.
O PCP, até agora, pelo menos, não interveio nesta matéria, mas certamente que irá fazê-lo e não irá desmentir aquilo que estou a dizer. Congratulo-me, de um modo geral, com o facto de que, para já, pelas dúvidas manifestadas e pelas afirmações que delas consegui retirar, haver nitidamente algum apoio - eu diria até grandemente porque é maioritário - nesta Câmara a este projecto. Parece, pois, embora sob reserva da posição do PCP que, certamente, não irá desmentir-me, haver quase uma manifestação consensual de apoio a esta proposta de lei por parte desta Câmara.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Srs. Deputados, devo informar que o tempo a mais utilizado pelo Sr. Secretário de Estado foi cedido pelo PSD.
Vamos interromper o debate por uns minutos para se proceder às votações.
Vamos votar o parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias relativo ao requerimento de adopção de processo de urgência do projecto de lei n.o 336/VI, apresentado pelo PCP.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade, registando-se a ausência de Os Verdes e do Deputado independente Mário Tomé.Srs. Deputados, vamos prosseguir o debate. Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: Eu dei-me ao trabalho de redigir e pôr por escrito as observações e considerações que tenho a fazer à proposta de lei.
Creio que o que está em discussão é o regime de competências e limites de actuação, que é designado pelo Governo por «serviços municipais de polícia».
Na nota justificativa, o Governo esclarece que se pretende referir às atribuições ou poderes conferidos aos municípios em matéria de polícia administrativa, isto é, à fiscalização realizada pelos municípios sobre o cumprimento ou não pelos cidadãos de certas obrigações de natureza administrativa.
O Governo fixa duas balizas. Primeiro, o artigo 272.o da Constituição da República Portuguesa e a Lei de Segurança Interna. Por força desta baliza, estes serviços municipais não constituem qualquer força de segurança nem podem realizar actividades de segurança interna.
Não se trata, pois, de uma polícia, em sentido próprio. E deveria ser? O PCP entende que não. Em primeiro lugar, porque hoje a Constituição não o permite. Em segundo lugar, porque a responsabilidade pela segurança e tranquilidade públicas e pela prevenção e combate ao crime deve continuar a pertencer a forças de segurança de estrutura nacional, com a necessária capacidade operacional, e não a pequenas polícias na fronteira do município, sem meios que os municípios não lhes podem adquirir e sujeitas a todas as contingências que a dependência de 305 presidentes de câmara iria suscitar.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Se se pretende que os municípios tenham uma intervenção nesta matéria, da segurança das populações e prevenção do crime, a solução adequada é a consagração em lei de Conselhos Municipais de Segurança dos Cidadãos, órgãos de articulação das autoridades judiciais e policiais com os órgãos do município e freguesias e estruturas representativas. Aliás, o Sr. Secretário de Estado conhece o projecto de lei que apresentamos sobre essa matéria.
Dar aos presidentes de câmara poderes de cabos de esquadra é inadequado e - devo dizê-lo, com clareza - perigoso para os direitos dos cidadãos. Porque a questão central não é senão essa, a dos direitos dos cidadãos.
Estamos, pois, de acordo com a primeira baliza.
A segunda baliza consiste nas atribuições dos municípios e competências dos órgãos tal como estão hoje definidas na lei. Estes serviços teriam, pois, como limite as atribuições dos municípios, tal como resultam da lei de delimitação das actuações da administração central e local e da lei das atribuições dos municípios e competências dos seus órgãos.
Estamos de acordo. Com estas duas balizas parece efectivamente útil clarificar as competências destes serviços municipais e os seus limites de actuação. Nessa medida, a proposta de lei é útil e positiva.
Só que é preciso verificar se o anúncio de respeito daquelas balizas é efectivamente concretizado. É preciso ver se a proposta corresponde às intenções. Muito particularmente, é necessário ver se são devidamente
19 DE MAIO DE 1994 2383garantidos os direitos dos cidadãos, por um lado, e a autonomia do poder local, por outro.
Importa analisar o que diz a proposta quanto a quatro questões: competências dos serviços, meios coercivos, poderes de autoridade e dependência orgânica e funcional.
Era, aliás, o que se esperava que o relatório tivesse feito, mas não fez.
Primeira, competências: elas restringem-se à mera fiscalização da legalidade e à elaboração do auto de notícia (artigo 4.o, n.o 1). Estamos inteiramente de acordo.
Segundo, meios coercivos: o artigo 6.o afirma que os funcionários não os podem usar. Mas, depois, põe duas excepções: os casos previstos na própria proposta e os meios previstos nos regimes gerais dos ilícitos contra-ordenacional e contravencional.
Sr. Secretário de Estado, na primeira excepção não se entende já que a proposta não refere qualquer caso de uso de meios coercivos; quanto à segunda excepção, ela não é aceitável, porque se os senhores forem ver o que está descrito nos regimes das contra-ordenações e contravenções verificam que os meios coercivos aí previstos só podem ser usados pelas autoridades policiais e não pelas administrativas, como é o caso dos funcionários destes serviços municipais. Por isso, estas duas excepções devem ser eliminadas, mantendo-se apenas o princípio: «não podem utilizar meios coercivos»!
Terceira questão, poderes de autoridade: o n.o 1 do artigo 5.o, que diz que «o não acatamento devido às ordens legítimas regularmente emanadas pelos agentes destes serviços sujeita o infractor ao crime de desobediência», constitui uma violência sobre os cidadãos e carece de qualquer lógica no sistema, tal como ele está proposto.
Se as competências dos serviços, como se viu atrás - e o Sr. Secretário de Estado sabe que é o que está contido no artigo 4.o n.o 1 -, se restringem à mera fiscalização da legalidade e à elaboração do auto de notícia, de que ordens se está então a falar neste artigo 5.o, n.o 1?
Vejamos o caso do embargo. O crime de desobediência é ao próprio embargo, que é decretado pela câmara municipal, e não a qualquer ordem do funcionário!
Quarta questão, dependência orgânica e funcional: o artigo 8.o é muito claro quanto à dependência orgânica, que é do presidente da câmara, mas já não é absolutamente explícito quanto à dependência funcional. E é preciso que o seja!
Neste aspecto, quero salientar o disposto na alínea f) do n.o 2 do artigo 4.o, onde se diz que os serviços municipais de polícia devem cooperar com as forças de segurança que o solicitem, bem como o n.o 3 do artigo 5.o, em que os agentes estão obrigados a comunicarem à autoridade os crimes públicos ocorridos ou iminentes de que tenham conhecimento.
Estas obrigações excedem as que têm os agentes da Administração Pública, por força dos n.os 2 e 3 do artigo 5.o da Lei de Segurança Interna. Porquê? Por que é que hão-de ter mais obrigações do que as que decorrem da Lei de Segurança Interna para os agentes da Administração Pública, incluindo os que exercem funções de fiscalização?
Creio que não devem ter se se trata de agentes administrativos. Eles são assim qualificados nesta proposta de lei e devem ter as mesmas obrigações que resultam dos n.os 2 e 3 do artigo 5.o.
Por isso, deve ser muito bem clarificada qual é a dependência funcional.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna: - Sr. Deputado, dá-me licença?O Orador: - Se o Sr. Presidente autorizar...O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - O Sr. Deputado João Amaral é que tem o poder de autorizar ou não a interrupção.O Orador: - Sr. Secretário de Estado, seria melhor concluir a minha intervenção.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna: - Era só para ajudar!O Orador: - Repito que é necessário clarificar muito bem a dependência funcional, porque estas obrigações especiais criam uma espécie de dependência directa das forças de segurança e uma quase missão de segurança interna que conflitua com as balizas referidas.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta tem outros aspectos que devem ser esclarecidos.
Quero referir, particularmente, um. Trata-se do alcance,, da expressão «segurança e comodidade do trânsito».
Sei que esta expressão, ao contrário do que aqui foi afirmado, é a que consta da alínea f), n.o 4 do artigo 51.o do Decreto-Lei n.o 100/84, da chamada lei das atribuições e competências. Portanto, foi aí que o Governo foi buscar esta formulação.
Quais serão, afinal, as competências dos serviços municipais de polícia nesta área?
Em matéria de circulação - e convém apurar isto com rigor-, pode caber a estes serviços fiscalizar um regulamento que condicione o trânsito de pesados a certas horas, ou as cargas e descargas. Mas, e as normas que proíbem a ultrapassagem do traço contínuo ou a circulação em sentido proibido? Essas são normas de perigo, cuja violação pode acarretar acidentes e danos patrimoniais e pessoais, e cuja fiscalização já não cabe nos limites de actuação de quem tem meros poderes de polícia administrativa.
É, pois, importante que isso fique consignado e registado com clareza, para que, mais tarde, não haja conflitos entre estes serviços e os cidadãos. Por parte dos cidadãos porque podem sentir-se sujeitos a medidas para as quais o agente em causa não tem competência; para com os próprios agentes porque podem ser desautorizados. Portanto, convém definir com clareza estas balizas.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero lançar três notas finais.
A primeira, para dizer que a norma transitória n.o 2 do artigo 13.o tem efeitos sobre a situação dos profissionais da PSP, hoje destacados nas polícias municipais de Lisboa e Porto. Obriga-os a fazer uma opção que tem repercussões na sua vida.
Creio que, existindo associações profissionais da PSP, com direitos relativos nesta matéria, era correcto ouvir as suas opiniões acerca das questões de pessoal.
Será uma das propostas que faremos em sede da comissão.
A segunda nota refere-se à questão do destino das multas pelas infracções do Código da Estrada cuja fiscalização passe a competir aos serviços municipais de polícia.
2384 I SÉRIE - NÚMERO 73Se passa a ser competência e encargo das câmaras municipais fiscalizarem o estacionamento e algumas outras regras de trânsito, pagando os respectivos serviços de fiscalização, então, é necessário e justo que o produto das multas respectivas reverta para os cofres dos municípios.
Não é possível continuar a transferir competências e encargos para os municípios sem as correspondentes transferências financeiras.O Sr. Presidente:- Sr. Deputado, terminou o seu tempo.O Orador: - Devo dizer que apresentaremos variadíssimas propostas de alteração.
Ouvi, com muita atenção o que o Sr. Secretário de Estado disse. E creio que o que disse é uma exposição fundamentada que mostra que, de facto, estamos numa zona muito delicada que merece um grande aprofundamento. Creio que estamos numa zona de fronteira, devemos ser muito cuidadosos e rigorosos para a defesa do regime democrático, dos direitos dos cidadãos e da autonomia do poder local.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna: - Como, aliás, reparei, pelo tom da sua intervenção, o Sr. Deputado está suficientemente de acordo connosco para que esta proposta possa avançar na sua generalidade. Haverá, eventualmente, questões a colocar ern sede de especialidade, mas creio que o Sr. Deputado não deixará de dar o seu voto favorável na generalidade. Há nesta matéria coisas que vale a pena serem meditadas e o melhor local para o serem é justamente esta Assembleia.
Há pouco falei da questão do crime de desobediência e devo sublinhar que consultámos a Associação Nacional de Municípios Portugueses sobre esta matéria. A posição da Associação Nacional de Municípios Portugueses a este propósito é a de que este deveria ser um crime de desobediência qualificada.O Sr. João Amaral (PCP): - É natural que o queiram.O Orador: - Tivemos a suficiente prudência para não ir tão longe em relação a esta matéria. Tivemos, justamente nesta área de fronteira, alguma limitação evidente.
Em relação a algumas das coisas que o Sr. Deputado disse, quero referir que efectivamente há problemas que poderemos meditar convosco, se o entenderem nesta Assembleia.
Sobre as questões relacionadas com o estacionamento, é evidente que o nosso objectivo é também, como aliás se verá depois no acordo que eventualmente vier a ser estabelecido com a Associação Nacional de Municípios Portugueses a este respeito, o de transferir as receitas das multas, que penso constituírem receitas importantes neste âmbito.O Sr. João Amaral (PCP): - É um presente envenenado!O Orador: - O presente envenenado seria qualificar os serviços municipais de polícia de outra maneira, como há pouco o Sr. Deputado muito bem fez. Esse é que é o tal presente envenenado que referi na minha intervenção, porque atraiçoaria toda a construção do Estado. Esse seria um presente envenenado e grave é colocaria os municípios numa posição muito difícil.O Sr. João- Amaral (PCP): - Mas nas multas também quero dar o outro presente!O Orador: - Em relação a este, penso que se trata de uma contrapartida necessária pelas responsabilidades que passam a ter e que necessariamente poderão ter de uma maneira mesmo mais económica do que nós próprios temos de segurança interna relativamente a esta matéria.
Reafirmo, uma vez mais, que de forma alguma queremos confundir estas matérias de polícia administrativa, no sentido referido, com a polícia de segurança pública e segurança interna. Nisto estamos cem por cento de acordo!
A sua intervenção foi muito bem acolhida, pelo menos por mim, e abre nesta matéria «avenidas de discussão» dentro da especialidade...Risos.... que certamente serão muitíssimo bem aproveitadas para obtermos uma lei consensual.Vozes do PSD:- Muito bem!O Sr. João Amaral (PCP): - Até que enfim que alguém percebeu o Congresso!O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para responder, com tempo cedido pela Mesa, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, é importante registar aqui a disponibilidade manifestada para um aprofundamento e melhoramento da proposta naquilo que for necessário.
Congratulo-me ainda por, finalmente, alguém da bancada do PSD compreender aqui o sentido profundo do Congresso.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Queremos sublinhar a nossa atenção e até a nossa concordância ern relação quer a aspectos da intervenção do Sr. Secretário de Estado aquando da apresentação da proposta de lei, quer, em sede de especialidade, a algumas das referências críticas feitas pelo Sr. Deputado João Amaral, e, com isso, manifestar inequivocamente a nossa disposição para a aprovação na generalidade da proposta, bem como a nossa disponibilidade para em sede de especialidade verificarmos criticamente a bondade ou a menos bondade de algumas das disposições constantes do articulado.
O que acho singular referir- coloco-me num outro registo para esta minha observação- é esta interessante coincidência quanto à matriz política que acabámos de observar no que diz respeito à sintonia entre o Governo e a bancada do Partido Comunista. Ambos as-
19 DE MAIO DE 1994 2385sumiram aqui uma profissão de fé contrária à existência descentralizada de polícias municipais no sentido autêntico da expressão: polícias que tenham atribuições no domínio da segurança e da tranquilidade pública.
Este é justamente o ponto interessante para questionar a oportunidade com que o Governo traz a presente proposta de lei a esta Câmara. Fá-lo numa ocorrência temporal que não dista muito do momento em que se irá abrir o processo de revisão constitucional. O Governo e o PSD sabem que o PS tem anunciado ser sua intenção, em matéria de revisão constitucional, suscitar a revisão do artigo constitucional que obriga ao princípio da organização nacional das polícias e forças de segurança.
Interrogo-me, pois, quanto ao seguinte: terá porventura querido o Governo, ao escolher a oportunidade que escolheu, induzir a opinião pública portuguesa de que assim está, antecipadamente à decisão da revisão constitucional, a criar as polícias municipais?
O Governo tem o cuidado de não lhes chamar polícias municipais, mas, um pouco mais eufemisticamente, serviços de polícia municipal. Não recaímos, enfim, numa questão semântica, pois a questão essencial é a de verificarmos que efectivamente, tal como o Partido Socialista as compreende, o Governo não tem intenção de abrir a possibilidade de constituição de forças de polícia ao nível municipal e, portanto, descentralizado. Este, é um ponto politicamente relevante que vale a pena discutir no momento em que exactamente nos interrogamos sobre a melhor estruturação de polícias de âmbito administrativo ou com âmbito mais largo em sede de autarquias locais.
Recordo que quando de um célebre debate ocorrido na Assembleia da República a propósito da reforma das estruturas de polícia, que o Ministério da Administração Interna aqui nos apresentou, dizia então o Ministro da Administração Interna que Portugal não tinha necessidade de mais agentes de segurança, porque os 47 000 agentes de que dispõe o conjunto das forças de segurança em Portugal corresponderiam em média, salvo erro, a cerca de 442 polícias por 100 000 habitantes. Referia então o Governo que esse número é já superior ao de todos os países da Europa, excepto a Itália.
A verdade é uma outra: a de que o Governo entrou apenas em linha de conta com as forças de segurança que integram os corpos nacionais de polícia, o que significa que em Portugal muitos aspectos ligados à efectiva segurança das comunidades e à tranquilidade das pessoas estão ligados à questão de uma descentralização municipal de um serviço de polícia justamente com esse âmbito.
Nesta matéria, estamos acompanhados pela melhor tradição europeia, apesar do que já ouvimos dizer em contrário por parte do Sr. Primeiro-Ministro. Polícias descentralizadas existem na Bélgica, na Alemanha, ao nível dos lander, na Itália, ao nível dos municípios, na Inglaterra, ao nível dos condados, e na França, também ao nível dos municípios. Isto é de tal ordem que, por exemplo, para obtermos um termo de comparação, uma cidade como Madrid tem, no plano das suas polícias descentralizadas, 10 000 polícias incorporados no serviço de polícia municipal e o agregado de Barcelona cerca de 3500 polícias também integrados na sua força policial.
É à volta deste tema que importa fazermos uma reflexão profunda, justamente para compreendermos que o que o Governo hoje nos apresenta é um passo, mas apenas um passo, na estruturação de funções administrativas de natureza fiscal no âmbito das autarquias locais. Convém sublinhar que é um passo e não mais do que isso, para que não haja qualquer ilusão sobre o âmbito do chamado serviço de polícia municipal que poderá vir a ser constituído com a aprovação do diploma do Governo.
Em conclusão, o que o Governo propõe é um passo que vale a pena ser dado, mas o passo que o Governo dá é um passo demasiado pequeno relativamente à dimensão de uma reforma que importa vir a fazer no País.
Faço, a terminar, mais um sublinhado, para dizer que, mesmo no enquadramento que o Governo pretende dar ao problema, poderia ter ido mais longe, fazendo alguma articulação entre o esforço das autarquias locais no plano das comunidades que servem e o plano das forças de segurança, a fim de aproveitar esta oportunidade para, designadamente, permitir, como já aqui foi reivindicado por outros, a viabilização de conselhos de prevenção da criminalidade, que poderiam, com a participação de autoridades locais e de instituições relevantes da sociedade civil, dar um contributo de acompanhamento aos problemas da segurança e da tranquilidade vivíveis ao nível de cada comunidade.
Mais do que isso: poderia mesmo encarar a possibilidade da constituição de uma rede de postos permanentes de atendimento policial sediados em juntas de freguesia, sobretudo nos principais centros urbanos, para criar um relacionamento mais harmonioso e efectivo entre as populações e as respectivas instituições policiais.
São aspectos omissos, naturalmente, na proposta do Governo, mas não se conhece da parte do Governo qualquer outra intenção de lhes dar cabimento, o que demonstra, naturalmente, que há uma larga omissão não apenas de intenções, mas também de procedimentos concretos, que mais tarde ou mais cedo terão de ser supridos. O Partido Socialista cá estará para os suprir!Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, utilizando tempo cedido pelo PSD, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna.
O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Jorge Lacão, o que o Sr. Deputado fez em relação à proposta do Governo foi, no fundo, um elogio envergonhado.
Dizer que nós demos um passo, embora um passo pequeno, em relação a esta matéria, mas qualificando esse passo como positivo e merecedor do seu respeito, significou da sua parte que está de acordo com a parte mais ampla da proposta que lhe é apresentada. Nem sempre dizemos mais do que devemos e escolhemos o momento para o dizer.
Neste particular, já porventura há mais de um ano, anunciámos a intenção de criar os serviços municipais de polícia e dissemos exactamente o que queríamos com esses serviços. Dialogámos com as nove câmaras municipais que têm já «polícias municipais» instaladas, com a Associação Nacional de Municípios Portugueses e com os Presidentes das Câmaras Municipais de Lisboa e do Porto em relação a esta matéria. Ouvimos, pois, todas as pessoas que poderiam ter um interesse directo nesta questão. Foi em função disso que traça-
2386 I SÉRIE - NÚMERO 73mos aquilo que entendemos ser a bissectriz deste problema, que nos permitiu formular o presente texto.