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Quanto ao problema do exercício de direitos por militares, o Sr. Deputado considera que é um artigo desnecessário, mas, Sr. Deputado, mais uma vez se colocam em posição contra a Constituição. E a própria Lei de Revisão Constitucional diz que é necessária uma lei, aliás aprovada por dois terços, para regulamentar esta matéria. O facto de o Conselho da Revolução, ao que consta, ter resolvido agora, à última hora, aprovar alguma legislação sobre esta matéria deixa-me totalmente frio, porque se essa regulamentação não for contrária à Constituição -e admito que seja, uma vez que a Constituição exige para regulamentar esta matéria maioria de dois terços dos deputados e não creio que esse condicionalismo se possa verificar dentro do Conselho da Revolução, onde não há deputados nem maioria de dois. terços, pelos vistos...Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - ... mesmo que essa regulamentação não seja contrária à Constituição é evidente, Sr. Deputado, que a partir do momento da entrada em vigor da Lei de Revisão Constitucional essa legislação caduca, porque o que a Constituição diz é que essas restrições só são válidas se forem determinadas por lei da Assembleia da República e por maioria de dois terços. Foi, portanto, um esforço inglório que o Conselho da Revolução realizou nestes últimos tempos.
Sr. Deputado Jaime Gama, congratulo-me naturalmente com a sua declaração inicial, que, aliás, foi feita também pelos Srs. Deputados César de Oliveira e Jorge Miranda, de que esta lei devia ser uma lei baseada em amplo consenso nacional. É absolutamente isso que tenho dito e é essa a posição do Governo. E porque pelo que ouvimos já hoje aqui é também essa a posição da maioria, vamos, pois, trabalhar nesse sentido.
A sua primeira questão, acerca dos estados de sítio e de emergência, Sr. Deputado Jaime Gama, está já respondida e quanto à questão do Conselho Superior de Defesa Nacional não me parece que os comandantes das forças de segurança tenham que fazer parte, a título permanente, do Conselho Superior de Defesa, até pelo conceito de defesa que perfilhamos, e penso que ao fazer essa sugestão o Sr. Deputado de certo modo se colocou em contradição com o seu conceito de defesa nacional e com o seu desejo, aliás legítimo, de ver excluída da noção de defesa nacional a matéria da segurança interna. Se um dia for necessário ouvir os comandantes das forças de
5640 I SÉRIE - NÚMERO 134segurança em Conselho Superior de Defesa, pois o Presidente da República pode convocá-los. Não penso, portanto, que devam participar, até porque não têm, na hierarquia do Estado, uma posição equiparável à dos Chefes de Estado-Maior.
Já quanto à participação dos Ministros da República, que, como sabe, são equiparados a Ministros, e dos Presidentes dos Governos Regionais, que depois da Revisão Constitucional fazem parte, a título permanente, do Conselho de Estado, parece-me que se justifica por várias razões que vêm enumeradas na memória justificativa que eles participem, pelo menos, nas reuniões onde sejam tratadas matérias de interesse para a respectiva região e uso aqui a fórmula que é usada pela Constituição relativamente à presença dos Ministros da República em reuniões do Conselho de Ministros.
O Sr. Deputado Jaime Gama pôs depois uma questão bastante pertinente, que é a seguinte: se os Chefes de Estado-Maior têm competências administrativas próprias, por desconcentração de competências originariamente ministeriais, qual é a responsabilidade que assumem perante o executivo, qual a responsabilidade do executivo pelo exercício dessas competências perante a Assembleia da República e como é que esta as fiscaliza.
Pois bem, eu suponho que tudo se passará aí exactamente nos mesmos termos em que se passa em qualquer outro sector da Administração Pública, onde órgãos que não fazem parte do Governo têm competências próprias e as exercem.
Um exemplo: o reitor de uma universidade tem competências próprias, exerce-as. Como é que se efectiva o controle da Assembleia da República? Naturalmente não é um controlo directo, mas sim um controle que é feito através do controle que a Assembleia da República exerce sobre o Governo na pessoa do ministro da tutela do respectivo sector.
Aqui não se trata de tutela, mas é uma situação semelhante. Há, portanto, competências próprias por desconcentração legal efectuada em favor dos Chefes de Estado-Maior. Naturalmente que o exercício dessas competências responsabiliza os Chefes de Estado-Maior perante o Governo e perante o Presidente da República, e se, efectivamente, eles as exercerem de forma que mereça censura naturalmente entrará a funcionar o mecanismo que permite ao Governo propor a respectiva exoneração. Se o Governo os mantém e não propõe a sua substituição é porque concorda globalmente com a sua actuação e responderá, por isso, perante a Assembleia da República nos termos gerais.
Quanto à sua observação relativa aos direitos da condição militar, a proposta de lei efectivamente não contém essa matéria justamente porque remete para um diploma autónomo, a que chama estatuto da condição militar, e que será, nos termos da proposta de lei, aprovado pela Assembleia da República.
A matéria dos direitos da condições militar não é uma matéria controversa, não me pareceu, portanto, que neste momento fosse necessário legislar sobre ela. Penso que melhor ficará no estatuto da condição militar, em todo o caso não vejo qualquer inconveniente em que, se assim for julgado necessário, se incluam aqui os princípios aplicáveis nesta mesma lei.
Relativamente ao comando das forças armadas - que, aliás, não é um orgão, é uma designação que se dá ao conjunto de certos órgãos -, a forma de articular as competências está no texto da proposta de lei, que, aliás, nesse ponto reproduz quase ipsis verbis um decreto-lei do Conselho da Revolução publicado em Janeiro deste ano. Não me parece que isso levante quaisquer problemas e, portanto, não creio que valha a pena responder com grande desenvolvimento. O Sr. Deputado não concretizou qual era a sua dúvida, mas teremos naturalmente ocasião de debater isso na especialidade.
Relativamente ao sistema de informações, também eu estou de acordo em que ele não deve ser regulamentado nesta lei, apenas houve necessidade de fazer uma referência num dos artigos finais na medida em que neste momento há uma situação que é necessário acautelar e que é a de que nos últimos 8 anos têm sido os serviços do Estado General das Forças Armadas a assegurar também a função de informações relativamente à segurança interna.
Parece-me que seria contraditório com o espirito e a orientação geral da proposta de lei do Governo que nós deixássemos prosseguir essa situação sem uma palavra no sentido de dizer que nos devemos encaminhar para que os serviços de informação militares se ocupem apenas de informações militares relacionadas com a ameaça externa e que as informações relativas à ameaça interna pertençam à organismos civis.
Portanto, penso que, ao contrário do que foi dito, o que seria para estranhar era que se deixasse prolongar essa situação sem aqui se dizer que ela deve cessar. O que também não me parece que fosse conveniente era que ela cessasse automaticamente, sem se saber neste momento qual é o organismo, ou quais serão os organismos que virão a ocupar-se da função de informações em matéria de segurança interna. Essa é uma questão em que a Assembleia da República deverá pronunciar-se, através de uma proposta de lei que o Governo tenciona apresentar-lhe sobre a matéria.
Pergunta depois o Sr. Deputado Jaime Gama qual é a política do Governo em matéria de recondução ou exoneração dos actuais Chefes de Estado-Maior. Sr. Deputado, como consta de uma nota oficiosa que já foi divulgada a semana passada, o Governo não tem, nem pode ter neste momento, qualquer posição sobre a matéria.
O Governo não é ainda um orgão competente, quer em termos de revisão constitucional, quer em termos de lei de defesa nacional e Forças Armadas, para ter qualquer posição sobre essa matéria. No dia em que a lei de defesa nacional e Forças Armadas entrar em vigor, e só nesse dia, é que o Governo se tornará competente para tomar posição sobre essa matéria.
Finalmente, a sua última crítica, recobrindo outras, era a de que havia nesta proposta de lei muitos órgãos colegiais. Já tive ocasião de sublinhar que havia menos um do que no projecto que o Sr. Deputado apresentou. Penso que não são órgãos a mais e que a delimitação das respectivas funções está claramente delineada na proposta.
Em todo o caso, um pouco a propósito dessa questão, o Sr. Deputado levantou uma questão muito importante, que é a seguinte: em caso de incidente, não propriamente de guerra, mas de incidente, que implique o emprego das Forças Armadas sem declaração de guerra, quem são os órgãos competentes para actuar nessa matéria?
Devo dizer-lhe que esse ponto, Sr. Deputado, é uma lacuna desta proposta, que deverá ser preenchida devidamente e que já me tinha sido assinalada pelo Sr. Deputado Azevedo Coutinho.
Penso que a questão deve ser vista em 2 planos. No
8 DE OUTUBRO DE 1982 5641plano dos órgãos de soberania, é evidente que as decisões a tomar nessa matéria pertencerão, nos termos gerais, ao Presidente da República e ao Governo, com ou sem intervenção do Conselho Superior de Defesa Nacional. No plano militar, pois aí as coisas processar-se-ão de acordo com os planos de contigência que existem no âmbito das Forças Armadas e nos termos do que estiver estabelecido quanto ao sistema graduado de alerta nacional. É, porém, matéria confidencial, esta última, em que portanto não entrarei. Digo e repito, no entanto, que me parece que se justifica que num preceito a incluir nesta proposta de lei se disponha claramente sobre quem toma uma decisão urgente sobre este tipo de questão.
Ao Sr. Deputado Jorge Miranda já respondi previamente sobre a questão do estado de sítio e do estado de emergência. A sua referência ao género próximo da moção de defesa nacional no artigo 1.o tem algum fundamento, mas penso que se justifica uma referência a que a defesa nacional não é apenas uma actividade do Estado, é também dos cidadãos, a 2 títulos pelo menos. Em primeiro lugar, na medida em que nos termos da Constituição a organização das nossas Forças Armadas repousa sobre o princípio do serviço militar obrigatório, e portanto aí nós temos um apelo directo a uma actuação dos cidadãos e não apenas restritamente das Forças Armadas. Em segundo lugar, na medida em que esta proposta de lei, a meu ver bem, faz recair sobre cada cidadão um dever de resistência activa ao inimigo em caso de invasão estrangeira do território nacional. Em todo o caso, se o Sr. Deputado me puder propor uma fórmula que seja a mais correcta para designar esta participação dos cidadãos, enquanto tais, na função de defesa nacional, estou disponível para a aceitar.
Relativamente ao cargo ou à função de comandante supremo das Forças Armadas, que por inerência a Constituição atribui, de acordo com a tradição, ao Presidente da República, queria responder ao Sr. Deputado dizendo que nesta proposta de lei não se atribui nenhum poder jurídico específico ao Presidente da República, na sua qualidade de comandante supremo das Forças Armadas, porque se entende que a qualidade de comandante supremo das Forças Armadas é um título e não propriamente um cargo do Presidente da República. Devo dizer que me parece -mas os Srs. Deputados sabem melhor do que eu, uma vez que a revisão constitucional foi feita pela Assembleia da República que houve no processo de revisão constitucional a intenção deliberada de imputar ao Presidente da República, na sua qualidade de Presidente da República e não na sua qualidade de comandante supremo das Forças Armadas, todas as competências que a Constituição lhe atribui em matéria de defesa nacional e Forças Armadas. Parece-me que houve um processo muito claro de imputar essas funções à sua qualidade de Presidente da República e não à de comandante supremo das Forças Armadas. Procurei seguir essa orientação, e foi o que fiz na proposta de lei sobre defesa nacional e Forças Armadas.
Relativamente ao Conselho Superior de Defesa, expus já também o meu ponto de vista, mas estou pronto a continuar a discuti-lo, designadamente na especialidade.
O Sr. Deputado acrescentou ainda mais 2 observações. Uma era se eu não entenderia que certos direitos da oposição deveriam ser discriminados nesta lei. Sinceramente, penso que não. Penso que havendo na nossa ordem jurídica um estatuto do direito de oposição, que é nesse estatuto que devem constar os direitos dos partidos da oposição, quer em relação à defesa nacional, quer em relação a outras matérias. Se se considera que os direitos que lá constam são insuficientes, então, a meu ver, deve alterar-se o estatuto do direito de oposição. Não me parece que faça muito sentido estar a incluir nesta matéria esses direitos.
Quanto a serem demasiados os órgãos colegiais, já me pronunciei no sentido de que me parece que não e, designadamente, no sentido de que julgo muito útil a existência do Conselho Superior Militar, nos termos que vêm propostos no diploma apresentado pelo Governo.
Relativamente ao Sr. Deputado Fernando Condesso, gostaria de dizer que não me parece que nesta proposta de lei o Governo tenha uma grande redução de competências relativamente àquelas que normalmente tem em relação a outros sectores da Administração Pública. Tem, de facto, menos competências do que os governos costumam ter noutros países em matéria de defesa nacional, mas o que não me parece é que haja uma redução de competências em comparação com outros sectores da Administração Pública porque já há hoje em muitas áreas de Administração Publica, e designadamente em muitos ministérios, casos de desconcentração legal de competências, em que órgãos subalternos, não colocados no topo da hierarquia e dependentes dos respectivos ministérios, têm competências próprias, que exercem a título de competência própria conferida por lei e não apenas nos termos de delegação de poderes que lhes seja concedida pelo Governo.
Perguntou depois o Sr. Deputado por que é que não é o Conselho Superior de Defesa Nacional a promover os oficiais generais. É evidente que essa era uma outra solução possível. Pareceu-me que dentro do objectivo de processar esta transição em termos pacíficos e sem sobressaltos, de modo a não causar quaisquer traumatismos dentro das Forças Armadas, pareceu-me que seria preferível assentar no princípio de que as promoções, mesmo de oficial general, são decididas pelo órgão militar competente e que apenas a sua confirmação fica sujeita à intervenção de um órgão do poder político.
Quanto à questão do Vice-Chefe do Estado-Maior das Forças Armadas, há uma grande controvérsia sobre se se justifica ou não que exista na estrutura do comando das Forças Armadas, o cargo de Vice-Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas. Em Portugal tem-se entendido, nos últimos anos, que não se justifica, por isso não tem sido preenchido. Pela minha parte, também não sinto necessidade de que ele venha a ser preenchido, mas uma vez que a Constituição, nos termos da revisão constitucional, prevê a hipótese desse cargo existir, embora admitindo que ele não seja provido, eu penso que a lei de defesa nacional e das Forças Armadas não pode deixar de regular o conteúdo desse cargo e quais são as suas competências e a sua função para o caso de ele ser preenchido.
Entende-se, no entanto e nesta matéria, naturalmente, é importante o ponto de vista que existe no comando das Forças Armadas -, que o Vice-Chefe do Estado-Maior-General não deve ter uma autoridade interposta entre o Chefe de Estado-Maior-General e o Chefe de Estado-Maior dos ramos, mas sim um órgão equiparado, em categoria e direitos, ao Chefe de Estado-Maior dos ramos, que passará ou não à frente deles conforme a sua antiguidade no posto.
No fundo, a ideia é de que o Vice-Chefe, se existir, não deve ser um orgão colocado acima do chefe dos ramos,
5642 I SÉRIE - NÚMERO 134deve ser, sim, um Adjunto do Chefe de Estado-Maior-General para o exercício de funções estritamente limitadas à gestão dos serviços do Estado-Maior-General das Forças Armadas. Por isso mesmo se diz que não será o Vice-Chefe que automaticamente substituirá o Chefe de Estado-Maior-General, mas sim aquele, de entre os 3 chefes dos ramos ou do Vice-Chefe, que seja o mais antigo.
Ao Sr. Deputado Mário Tomé não tenho praticamente nada a responder-lhe porque praticamente nada perguntou. Limitou-se a fazer afirmações que correspondem ao seu ponto de vista, que é, como sabemos, um ponto de vista isolado nesta Assembleia.
Relativamente ao artigo 11.o, n.o 1, o Sr. Deputado viu nesse preceito a possibilidade de requisição de empresas, por razões de segurança interna, para combater greves e os trabalhadores. Não é isso que lá está. O que lá está é uma faculdade de requisição limitada aos casos de guerra ou de estado de sítio ou de emergência.
Sr. Deputado José Luís Nunes, o Sr. Deputado estranhou que no artigo 31.o, n.o 8, da proposta de lei não se incluísse nos militares do activo abrangidos por incapacidade eleitoral passiva os candidatos à Presidência da República. Futuros, naturalmente, uma vez que não se podia aplicar ao passado. Quero dizer-lhe que essa referencia não foi incluída porque ela representaria uma solução ao arrepio da nossa tradição de legislação militar. Não só na legislação militar portuguesa nunca se estabeleceu que só um militar na reserva é que poderia ser candidato à Presidência da República, como, pelo contrário, existem disposições em vigor que dizem que se um militar na reserva se candidatar-se à Presidência da República e for eleito passa automaticamente ao activo. De modo que eu não introduzi uma alteração nesse sentido e a dizer-se alguma coisa sobre isso é preciso meditar em que se adoptará uma solução totalmente ao arrepio da nossa tradição.O Sr. José Luís Nunes (PS): - Dá-me licença, Sr. Ministro?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. José Luís Nunes (PS): - Sr. Ministro da Defesa, em primeiro lugar não se trata aqui de uma solução militar...O Orador: - Sobre assuntos militares!O Sr. José Luís Nunes (PS): - Peço imensa desculpa, mas a Presidência da República não é uma questão de assuntos militares, nem nada tem a ver com isso, embora um militar possa ocasionalmente tomar ou exercer essa função.
O segundo ponto que eu gostava de focar é que, certamente de maneira diferente do Sr. Professor, eu também sou um tradicionalista, mas há tradições que são más tradições e há tradições que são boas tradições. Penso que devemos manter as boas tradições e romper com as más tradições. E penso que para este ponto em que estamos, em concreto, chegaríamos a um ponto de consenso - se interpretei bem as palavras do Sr. Ministro da Defesa - no sentido de que da parte do Governo essa era uma questão sobre que era necessário meditar profundamente antes de tomar uma decisão. Entendi bem as palavras de V. Ex.a, Sr. Ministro?O Orador: - Exactamente, Sr. Deputado. E é uma questão em aberto, não é uma questão fechada, como é óbvio.
O Sr. Deputado tem toda a razão quando diz que há outros cargos, quer da NATO, quer de outras eventuais alianças que justificariam um tratamento semelhante àquele que aqui se propõe para o Comando em Chefe do Iberland.
É evidente que devemos fazer essa alteração nesse sentido.
Depois o Sr. Deputado pôs uma dúvida que, aliás, viria a ser posta por outro Sr. Deputado, que tem a ver com o último artigo da proposta de lei, relativamente a dúvidas de aplicação. Consintam-me uma dúvida, por haver tantas dúvidas sobre o artigo relacionado com as dúvidas, porque efectivamente é um artigo que sai praticamente em todos os diplomas legais e que, mesmo que não exista, a doutrina que lá está é aquela que será aplicada. Toda a gente sabe que, nos termos gerais, quando surjam dúvidas de aplicação em relação a um diploma por parte de órgãos da Administração Pública que o Governo tem o poder de administrativamente dar a interpretação que entender a essas dúvidas, interpretação essa que, no entanto, só vincula as autoridades administrativas dependentes do Governo, não vincula nem outras autoridades, nem os cidadãos, nem muito menos os tribunais. Mas no âmbito das autoridades administrativas dependentes do Governo, essa interpretação vale até que uma outra diferente venha a ser imposta pelos tribunais ou por uma lei interpretativa que, entretanto, apareça.
Não lhe sei dizer quem é que define que há dúvidas, pois se surgirem dúvidas saber-se-á imediatamente que há dúvidas. Esse, não creio que seja um problema filosófico.O Sr. José Luís Nunes (PS): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Ministro?O Orador: - Tenha a bondade, Sr. Deputado.O Sr. José Luís Nunes (PS): - Sr. Ministro da Defesa, o meu problema é que estamos, creio eu, em sede de direito administrativo. V. Ex.», que é um distinto mestre de direito administrativo, sabe melhor do que eu que em relação a esses problemas de dúvidas pode haver 2 tipos de despacho: grosso modo, os despachos genéricos e os despachos em aplicação ou resolução concreta de um problema concreto.
Vem sendo jurisprudência dos nossos tribunais -a tentativa bastante uniforme da jurisprudência, com pequenas quebras - a tendência para a irrecorribilidade dos despachos genéricos, o que significa através de uma tendência dos nossos tribunais a formação de correntes jurisprudenciais em relação a esses despachos é mais forte nos tribunais comuns e menos forte nos tribunais administrativos. É este um dos problemas que eu penso que talvez devêssemos analisar esta questão com um pouco mais de prudência e não a considerar uma questão fechada também.O Orador: - Não é fechada, nenhuma é fechada, mas suponho que nesse caso o Sr. Deputado não terá razão, que não é assim, mas de qualquer modo não vale a pena discutirmos aqui, veremos mais adiante. Só queria acrescentar que, obviamente, o Tribunal Constitucional não pode ficar minimamente afectado na sua competência,
8 DE OUTUBRO DE 1982 5643que deriva directamente da Constituição, por qualquer forma que aqui atribuísse poderes de interpretação administrativa ao Governo, como é evidente.
O Sr. Deputado Sousa Lara fez, salvo erro, uma única pergunta, a de que seria possível propor algo de diferente nos pontos essenciais nesta proposta de lei.
Dir-lhe-ei que possível era, mas suponho que não seria conveniente.
Era possível porque o Governo tomou as posições que entendeu, embora tenha dialogado, consertado e consultado com muitas entidades. A responsabilidade da proposta de lei é do Governo, não é de mais nenhuma entidade, e por conseguinte o Governo não está aqui sob pressão de ninguém e podia, obviamente, ter proposto muitas outras soluções. Penso é que não seria conveniente. Creio que se fez um esforço considerado no sentido de encontrar aqui um equilíbrio razoável de soluções que corresponda à necessidade de que a transição das Forças Armadas para a subordinação do poder político se faça de uma forma política e sem traumatismos e, portanto, considero que talvez não fosse conveniente ir para outras soluções. Isto não quer dizer, obviamente, que não estejamos abertos a reexaminar tudo aquilo que os Srs. Deputados entenderem que devemos reponderar no debate, quer em Plenário, quer em Comissão, desta proposta de lei.
Por último, e em relação ao Sr. Deputado Carlos Robalo, eu diria que de facto é verdade a competência proposta neste diploma para o Ministro da Defesa Nacional é consideravelmente mais reduzida do que aquela que existe para todos os outros Ministros da Defesa dos países democráticos que conheço e nomeadamente os países da NATO, cujos sistemas e legislação consultei, designadamente num ponto que é importante e que já foi aqui focado anteriormente: é que nesses países a competência administrativa em matéria de defesa nacional e Forças Armadas pertence ao Ministro da Defesa, salvo os casos em que pertença ao Conselho de Ministros, e só por delegação de poderes é que os Chefes de Estado-Maior podem exercer competências administrativas ou financeiras nesta matéria. Não é essa a solução que propomos, já me expliquei acerca das razões, o que creio é que não é possível, com um mínimo de verdade, de respeito pela verdade, dizer que esta proposta atribui mais poderes ao Ministro da Defesa ou ao Governo, no seu conjunto, do que aquilo que é habitual no direito comparado. A sua última pergunta era no sentido da coordenação interministerial em matéria de defesa nacional. De facto, uma concepção de defesa nacional que não seja restrita ao vector militar e que abranja também outras componentes civis que têm de ser articuladas com a componente militar, em vista da protecção perante a ameaça externa, uma concepção assim naturalmente que implica fortes, extensos aspectos de coordenação interministerial. A solução que constava dos anteprojectos da lei de defesa nacional em Portugal era a de atribuir essas competências de coordenação interministerial ao Ministro da Defesa. Penso, no entanto, que essa solução seria inconstitucional porque a Constituição é muito clara quando atribui a competência de coordenação interministerial ao Primeiro-Ministro.
Se uma lei ordinária viesse atribuir poderes de coordenação interministerial a um Ministro, aí, sim, estaríamos a violar a Constituição. O esquema que se adopta na proposta é portanto o de reconhecer ao Primeiro-Ministro essa competência de coordenação interministerial, permitindo apenas que no todo ou em parte ela possa vir a ser delegada no Ministro da Defesa, o que é uma coisa completamento diferente.
Aproveito para responder a uma pergunta que esqueci mais atrás, já não sei de que bancada, que dizia que havia aqui uma tentativa de o Ministro da Defesa dominar o Primeiro-Ministro, obrigando a que as propostas de nomeação ou exoneração dos Chefes de Estado-Maior fossem apresentadas a Conselho de Ministros, em termos de proposta conjunta do Primeiro-Ministro e do Ministro da Defesa. Quero dizer que o objectivo é precisamente o contrário, se não se dissesse nada, essas propostas caberiam na competência exclusiva do Ministro da Defesa. O que se pretendeu foi justamente evitar que o Ministro da Defesa pudesse fazer propostas em Conselho de Ministros que não tivessem o prévio assentimento do Primeiro-Ministro e por isso se estabelece, não para enfraquecer, mas para reforçar o Primeiro-Ministro em matéria de defesa nacional, que as propostas tenham de ser conjuntas.Aplausos do PSD, do CDS e do PPM.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, dou por concluída esta apresentação e as perguntas e respostas relativas à proposta de lei n.o 129/II.
Vamos fazer o nosso intervalo e retomaremos os nossos trabalhos às 19 horas. Informo, no entanto, que mantenho a convocatória feita para uma reunião dos grupos parlamentares durante o intervalo.Eram 18 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 19 horas e 20 minutos.O Sr. Presidente: - Desejaria informar a Assembleia de que, por consenso verificado na conferência dos grupos parlamentares, vamos seguir com a apresentação e perguntas que eventualmente venha a suscitar a proposta de lei n.o 130/II. Vamos seguir, como o previsto, o mesmo esquema que para a precedente.
Houve consenso no sentido de que prolongássemos a sessão de hoje até à conclusão da resposta do Governo às questões que eventualmente lhe venham a ser postas.
Desta maneira, não haverá amanhã sessão plenária. Haverá, sim, sessão plenária na próxima segunda-feira, às 15 horas, e depois terça-feira, quarta-feira e quinta-feira.
Como não há sessão plenária amanhã, haverá lugar ou condições para reuniões das Comissões. Os Srs. Presidentes das Comissões decidirão se desejam ou não convocar as respectivas Comissões. Agradecia que, no caso afirmativo, dessem as indicações respectivas dos serviços, para se proceder à convocatória ainda no decurso desta nossa sessão.
Posto isto, passamos à apresentação da proposta de lei n.o 130/II, para o que tem a palavra o Sr. Ministro para os Assuntos Parlamentares.O Sr. Ministro para os Assuntos Parlamentares (Marcelo Rebelo de Sousa): - Sr. Presidente da Assembleia da República, Srs. Deputados: As minhas primeiras palavras vão para V. Ex.a Sr. Presidente, para saudar na sua pessoa a Assembleia da República, órgão de soberania que dispõe de competência exclusiva para exercer o poder de revisão constitucional, bem como para legislar sobre as matérias que se prendem com os domínios mais
5644 I SÉRIE - NÚMERO 134relevantes da estrutura do Estado e da sua organização política, económica e social.
Teve V. Ex.a precisamente o privilégio de presidir à primeira revisão da Constituição da República Portuguesa.
Os Portugueses e, em particular, os demais órgãos de soberania acompanharam com atenção, e nalguns casos mesmo com empenho, tais trabalhos e V. Ex.a será certamente o primeiro a guardar para o futuro uma recordação indelével de um período verdadeiramente decisivo na nossa vida colectiva.O Sr. Fernando Condesso (PSD): - Muito bem!O Orador: - Estendo a saudação que lhe dirijo, Sr. Presidente, a toda a Assembleia da República, aos seus deputados das mais variadas bancadas, que aqui representam o povo português, com a legitimidade política indiscutível que lhes advém do sufrágio directo e universal.
Aliás, testemunho do respeito e da consideração devidos ao Parlamento foi a entrega pelo Governo aos representantes dos partidos que nele tem assento do projecto de proposta de lei sobre a organização, o funcionamento e o processo do Tribunal Constitucional.
Com base num anteprojecto da autoria de 2 prestigiados docentes da Faculdade de Direito de Coimbra - os Drs. Barbosa de Melo e Cardoso da Costa- e sob a 'superintendência do Sr. Vice-Primeiro-Ministro, o Governo elaborou um projecto definitivo de proposta de lei que foi distribuído pelos partidos com participação parlamentar no dia 16 de Setembro último. Não era então possível aprovar o diploma sob a forma de proposta de lei, visto que o decreto de revisão constitucional não fora ainda promulgado, o que apenas sucedeu no dia 24 de Setembro.
Menos de 1 semana depois, em 30 de Setembro, era aprovado o texto da proposta de lei, ao abrigo da Lei de Revisão Constitucional publicada nesse mesmo dia no Diário da República e era enviada para o Parlamento, para poder vir a ser agendada.
Se evoco estes antecedentes da proposta de lei que tenho a honra de apresentar a esta Assembleia em nome do Governo, faço-o para sublinhar alguns traços marcantes dos propósitos governamentais que lhe estão subjacentes.
Em primeiro lugar, o Governo trabalhou para poder apresentar ao Parlamento a proposta de lei em termos tais que fosse viável o acatamento do prazo de 30 dias, previsto pela Lei de Revisão Constitucional, para a respectiva aprovação. Tendo assumido o compromisso público de ter a proposta de lei ultimada em meados de Setembro, o Governo distribuiu atempadamente o projecto de proposta por quantos iriam mais tarde participar no seu debate e votação.
Mais do que o mero cumprimento formal de um compromisso público, houve por parte do Governo o empenho de contribuir para a conclusão de um diploma-chave do ordenamento constitucional português, de uma lei que, sendo formalmente ordinária, é substancialmente de natureza constitucional.
Em segundo lugar, esteve e está presente no nosso espírito o propósito de dialogar com os diversos grupos parlamentares e partidos com assento na Assembleia, aceitando críticas e sugestões, de tal maneira que o decreto da Assembleia da República sobre organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional possa ser aprovado por uma maioria pelo menos tão ampla quanto aquela que votou a revisão da Constituição. Tal como relativamente à proposta de lei sobre a defesa nacional e as Forças Armadas, esta proposta respeita a uma questão de regime que deve suscitar o mais forte consenso possível dos partidos políticos representativos do universo democrático português.
É o mencionado objectivo de diálogo que explica esta apresentação formal da proposta de lei, bem como a total disponibilidade do Governo para participar nas reuniões da Comissão Eventual que vai proceder à sua discussão e votação na especialidade.
De resto, também quanto a este diploma se pode e deve dizer que a sua importância no direito constitucional português bem justificaria que a própria votação na especialidade fosse efectuada pelo Plenário desta Assembleia.
Apenas irremovíveis razões de tempo explicam a metodologia que a Assembleia acabou por adoptar e que o Governo respeita, não sem lamentar que um debate de tamanho relevo nacional tenha de decorrer de certo modo afastado da ribalta da nossa vida política.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Falar da evolução histórica dos sistemas orgânicos de fiscalização da constitucionalidade é falar da própria história do constitucionalismo moderno e contemporâneo.
Mas como omitir essa mesmo que sumária digressão temporal no instante da apresentação da proposta de lei sobre o Tribunal Constitucional, realidade nova e promissora no nosso País?
O constitucionalismo moderno, nascido na Europa da matriz da Revolução Francesa, desconhecia ou era mesmo avesso a qualquer sistema de fiscalização da constitucionalidade das leis.
De facto, uma das linhas constitucionais saídas da revolução de 1978 a linha liberal- consagrava o parlamentarismo puro, a soberania parlamentar, o primado indiscutível da lei, como expressão genérica e abstracta da vontade colectiva.
Daí que a geração das constituições liberais do século XX, ou excluíssem a fiscalização da constitucionalidade das leis ou a cometessem a órgãos essencialmente políticos, nomeadamente ao próprio Parlamento.
Quem melhor do que o Parlamento, entendia-se, poderia apreciar da conformidade dos actos legislativos de sua exclusiva competência relativamente à Constituição em vigor?
Na própria França, até 1946, apenas as Constituições do ano VIII e de 1852 previram a fiscalização da constitucionalidade, atribuindo-a a órgãos políticos, o Senado conservador e o Senado, respectivamente.
Mas da Revolução Francesa derivou também uma outra linha constitucional - de feição anti-liberal - preconizando um sistema de governo convencional, de concentração de poderes.
É esta linha que vai estar subjacente ao constitucionalismo dos chamados estados de legalidade socialista, nos quais a fiscalização da constitucionalidade, quando existe, pertence ao órgão político que concentra a plenitude das funções do Estado.
Eis como, por vias bem diversas e em contextos substancialmente diferentes, a mesma matriz histórica, cadinho de ideologias contraditórias, gerou 2 orientações que só na aparência são idênticas quanto à orgânica de fiscalização da constitucionalidade das leis.
Formalmente, dir-se-ia que não são grandes as divergências entre o controle parlamentar da constitucionali-
8 DE OUTUBRO DE 1982 5645dade, no liberalismo parlamentar, e a fiscalização da constitucionalidade por uma assembleia detentora da generalidade dos poderes do Estado, num sistema convencional e antiliberal.
Mal vai, no entanto, o constitucionalista se olha às formas e não consegue aperceber-se da substância. Mal vai o político se não é capaz de distinguir entre o papel do Parlamento, num Estado liberal, com sistema pluripartidário, e a função de uma Assembleia convencional num qualificado estado de legalidade socialista, com sistema de partido único ou de partido liderante.
Simplesmente, não é em qualquer das duas linhas referidas do constitucionalismo europeu que mergulha as suas raízes o sistema de fiscalização da constitucionalidade pelos tribunais. É na história norte-americana e, mais concretamente, na prática constitucional seguida pelos Estados Unidos da América desde 1803.
A nossa Constituição de 1911 desempenhou uma missão histórica no acolhimento europeu do sistema norte-americano, já então divulgado e praticado, com incipiência, na América Latina.
Pouco a pouco, entre as duas grandes guerras, generaliza-se na Europa a fiscalização jurisdicional da constitucionalidade, sob a forma difusa, ou seja distribuída pelos diversos tribunais, muitas vezes cumulativamente com a clássica fiscalização pelo Parlamento.
Foi o caso dos direitos suíço, norueguês, dinamarquês e grego, onde o controle jurisdicional se radicou mesmo sem disposição constitucional expressa.
Simultaneamente, entre 1920 e 1931, Tribunais Constitucionais surgiam na Áustria, na Checoslováquia e na Espanha.
A 2.a Grande Guerra veio acelerar o processo iniciado décadas antes. Estados onde subsistia a exclusão do controle da constitucionalidade das leis adoptaram a fiscalização pelo Parlamento ou sua emanação. Assim, a França em 1946. Estados em que tal garantia era competência predominante ou reservada de órgãos políticos acentuaram a componente jurisdicional, mesmo difusa. Assim, a Itália de 1948 a 1956. Estados que tinham experimentado a fiscalização jurisdicional difusa concentraram-na num só Tribunal - ou no Supremo Tribunal, como na Irlanda ou no Japão, ou num novo Tribunal Constitucional, para o efeito criado, como na Itália, na República Federal da Alemanha, em Chipre, na Turquia em 1961, na Grécia em 1968, e, mais recentemente, na vizinha Espanha.
Era uma nova fase histórica que começava. Depois da aversão do Estado liberal a qualquer fiscalização da constitucionalidade das leis; após a consagração deste controle com o advento do Estado social de direito, com a crise da lei em sentido material e com a relativização do parlamentarismo absoluto; passado o período de exclusiva garantia político-parlamentar da constitucionalidade das leis; ensaiada a fiscalização jurisdicional difusa de origem norte-americana - chegava-se à fiscalização tendencialmente concentrada ou pelo menos uniformizada pelo novo Tribunal Constitucional. Frutificara a semente Kelseniana da Constituição Austríaca de 1920.
Claro que esta evolução só foi vivida em estados com regime político democrático e com pluralismo partidário. No chamado estado de legalidade socialista, o modelo inicial manteve-se, rigidamente, e não vingou, salvo excepções, como a Jugoslávia, a fiscalização jurisdicional autónoma da constitucionalidade das leis. Neste ponto, como em tantos outros, o entusiasmo com que nos Estados democráticos os partidos comunistas aceitaram ou advogaram a excelência dos Tribunais Constitucionais teve pouco ou nada a ver com a lição de letra e da prática dos Estados para com cujos regimes económico e político foi sendo declarada a sua militante identidade ou, pelo menos, solidariedade.Vozes do PSD e do CDS: - Muito bem!O Orador: - A composição dos recém-criados Tribunais Constitucionais, por seu turno, acabou por reflectir a natureza do sistema de governo vigente nos respectivos* Estados, podendo dizer-se que a fórmula mais usual tem sido a de cumular magistrados judiciais com personalidades políticas, designados pelos diversos órgãos governativos, entre os quais o Parlamento.
Nalguns casos extremos, a fiscalização da constitucionalidade assumiu uma feição preventiva, como acontece, por exemplo, a título excepcional, no direito espanhol.
Esta evolução que sinteticamente retratámos foi também vivida no direito constitucional português.
Todas as constituições portuguesas do século XIX consagraram um sistema de fiscalização política da constitucionalidade, encontrando-se essa competência atribuída ao parlamento - as Cortes e sua deputação permanente na Constituição de 1822, as Cortes gerais na Carta Constitucional de 1826, as Cortes na Constituição de 1838.
Na sequência da influência norte-americana, recebida através da Constituição Brasileira de 1891, e recolhendo o conteúdo do projecto de revisão da Carta Constitucional de 1900, bem como o ensino de Silva Ferrão e de Afonso Costa, a Constituição de 1911 instituiu um sistema de fiscalização jurisdicional difusa. Mas manteve a fiscalização política como competência do congresso da República.
Com a vigência da Constituição de 1933 permaneceu o sistema misto, em que avultava claramente a componente política, até pelas restrições que afectavam os tribunais.
O seu papel, durante a ditadura, foi relativamente apagado e apenas funcionaria em termos de sistema concentrado no tocante à competência do conselho ultramarino. Apesar da alteração introduzida pela revisão constitucional de 1971 e da defesa de um sistema jurisdicional concentrado por diversos juristas, entre os quais o Prof. Marcello Caetano e o Dr. Miguel Galvão Telles, ele não viria nunca a ser adoptado antes de 25 de Abril de 1974.
De 25 de Abril de 1974 à entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa, manteve-se o sistema misto, com alargamento da intervenção dos tribunais e com participação de diversos órgãos governativos, nomeadamente o Presidente da República, a Junta de Salvação Nacional, o Conselho de Estado e depois o Conselho da Revolução.
Torna-se despiciendo invocar aqui, neste momento, o sistema misto de fiscalização que vigorou de 1976 até ao presente, em larga medida concebido atendendo ao carácter específico do período de transição que condicionou a institucionalização do regime democrático.
Ao invés, importa acentuar que a criação de um Tribunal Constitucional, por força da Revisão da Constituição, culminou mais de 70 anos de defesa de um sistema de fiscalização jurisdicional concentrada da constitucionalidade das leis.
5646 I SÉRIE - NÚMERO 134Logo durante a elaboração da Constituição de 1911, o Deputado António Macieira sugeriu que quaisquer decisões judiciais sobre tal matéria só produzissem efeitos depois da confirmação do Supremo Tribunal de Justiça. O Deputado Goulart de Medeiros, ainda na Constituinte de 1911, propôs mesmo que o Supremo Tribunal de Justiça julgasse das questões de inconstitucionalidade em 1.a Instância. E o Deputado José Barbosa propôs ainda o poder do Supremo Tribunal de Justiça de suspender as leis inconstitucionais.
Em 1959, um projecto de revisão constitucional, da autoria do Doutor Afonso Augusto Pinto seria rejeitado, com doutrina só retomada na revisão de 1971.
Em 1961, o «Programa para a democratização da República» sustentou a criação, no Supremo Tribunal de Justiça, de uma secção de «Garantia das liberdades constitucionais», em ligação com a consagração de um direito de acção por inconstitucionalidade.
Anos volvidos, idêntico propósito seria defendido pelos candidatos da oposição democrática, Drs. António de Oliveira Braga e José Magalhães Godinho. Depois de 25 de Abril de 1974, a mesma ideia da criação de um Tribunal Constitucional seria sustentada pelo Prof. Jorge Miranda e pelo Dr. Francisco Lucas Pires, parcialmente consagrada pelos projectos de Constituição do CDS e do PS, bem como constaria de uma proposta do PSD relativa à negociação da 2.» plataforma de acordo constitucional.
Mais próximo de nós, em plena vigência do sistema misto de fiscalização, instituído em 1976, o primeiro projecto de revisão constitucional que preconizou a criação de um Tribunal Constitucional, foi o do Dr. Francisco Sá Carneiro, em 1979, projecto em cuja feitura tivemos, aliás, a honra de colaborar. Seguiu-se-lhe no tempo o projecto do Prof. Jorge Miranda, de novo defensor do Tribunal Constitucional.
Aliás, no próprio sistema de fiscalização estabelecido em 1976 já era evidente o objectivo duplo assinalado à Comissão Constitucional de delimitar os poderes dos tribunais na fiscalização concreta e de uniformizar as decisões finais dos órgãos jurisdicionais comuns.
Prefigurando o que viria a ser o caminho para a adopção de um Tribunal Constitucional, lia-se num acórdão da Comissão Constitucional, de que foi relatora a Prof. Isabel Magalhães Collaço:À preocupação de concentrar num único orgão as decisões finais sobre questões de constitucionalidade junta-se assim, no sistema português, o propósito de confiar essa função a um órgão especializado, embora com carácter jurisdicional.
Em suma, em 160 anos de história constitucional portuguesa, pela primeira vez é criado um Tribunal Constitucional. Pela primeira vez a fiscalização da constitucionalidade deixa de ser competência de qualquer orgão de soberania de natureza política.
Ao mesmo tempo, tal competência não pertence ao Parlamento, diferentemente do que sucedeu durante mais de 60 anos, quer na monarquia constitucional, quer na 1.a República.
Esta evocação da nossa história constitucional permite apreender, em toda a sua extensão, o passo fundamental que é dado com a criação do novo Tribunal Constitucional. Permite também desdramatizar alguns fantasmas criados nesta matéria, por quem chegou a afirmar que a fiscalização da constitucionalidade pelo próprio Parlamento era realidade jurídica e politicamente aberrante. Como se ela não tivesse sido a realidade mais estável na evolução dos sistemas de fiscalização de constitucionalidade no nosso País. Uma coisa é discordar-se aqui e agora, em pleno estado social de direito, de um tal sistema. Outra coisa é adoptar perante ele um maniqueísmo empolador e injustificado. Finalmente, a digressão histórica efectuada talvez sirva de consolação àqueles que consideram excessivo o peso do Parlamento na designação dos juízes do Tribunal Constitucional.
Apesar de tudo, trata-se de um sistema de muito menor intervenção política do que qualquer outro dos desde sempre adoptados no direito português. E queremos crer que quantos se não chocaram com a existência e a amplitude de poderes de um órgão político-militar como o Conselho da Revolução, não irão agora chocar-se com uma fórmula que é bem mais jurisdicional e menos política do que a anterior. Para além de que se lhe encontra subjacente uma legitimidade democrática eleitoral e não unia legitimidade revolucionária, paralela ao funcionamento normal dos mecanismos do sistema representativo.Voz do PSD: - Muito bem!O Orador: - Assim se saiba definir e concretizar cabalmente a plena jurisdicionalização e a autonomia do recém-criado Tribunal Constitucional, bem como criar condições que garantam a despartidarização dos seus juízes.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Oito são os princípios essenciais que pretendem enformar a proposta de lei apresentada pelo Governo, na sequência da criação do Tribunal Constitucional, por força da revisão da Constituição:1 - A plena jurisdicionalização da actividade do Tribunal;
2 - A despartidarização do corpo de juízes do Tribunal Constitucional;
3 - A autonomia do Tribunal Constitucional perante os diversos órgãos de soberania;
4 - A limitação tendencial da intervenção do Tribunal às questões significativas da vida constitucional;
5 - O acolhimento da experiência da Comissão Constitucional;
6 - O enquadramento de todos os preceitos relativos à matéria do Tribunal Constitucional;
7 - A consagração de disposições relativas à eleição do Presidente da República;
8 - A regulamentação da intervenção do Tribunal no exercício de funções do Presidente da República, de modo a garantir a dignidade do Estado e o respeito estrito da diversidade de competências dos órgãos de soberania.