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.): - Sr. Deputado Andrade Pereira, suponho que em relação a duas das questões suscitadas na sua intervenção o texto constitucional dá resposta de forma incontroversa. Refiro-me a quem tem capacidade de decidir a realização das consultas locais e aos limites da sua eficácia.
Não julgo que colha o argumento, já aqui trazido pelo Sr. Deputado António Vitorino e agora referido - embora para o contraditor - por V. Ex. a, levantado pela Sr.o Deputada Margarida Salema na última legislatura, quanto àquilo que haveria de inferir da designação que o legislador constituinte escolheu para esta forma de auscultação da vontade popular porque o texto constitucional diz muito mais claramente que é a lei regular que regulará a eficácia.
Se o legislador constituísse ou ,ó entendesse de outra maneira, não teria certamente escolhido a forma equívoca de designadamente definir, a eficácia através da designação de consultas locais. Ele claramente a remete para a lei,.o que deixa aberto a esta Assembleia a capacidade de, ao legislar no quadro da lei ordinária, decidir sobre a natureza da eficácia, do instituto em análise.
Quanto ao aspecto da capacidade de decisão, . também me parece que, de forma inequívoca, o texto constitucional a remete, indistintamente, para os órgãos deliberativos das autarquias, em função das matérias em discussão, quando diz que esses órgãos podem efectuar consultas directas.
Este poder que é concedido aos dois tipos de órgãos autárquicos significa que tem necessariamente de se lhes atribuir a capacidade de decisão nessa matéria. Aquele texto acrescenta ainda u[...] em matérias da sua exclusiva competência [...]", ao referir-se aos órgãos autárquicos.
Em meu entender, e no que respeita a esta questão,' não se pode deixar de inferir que, em matérias da exclusiva competência dos órgãos executivos, caberá ao respectivo órgão deliberar da consulta local e, em matérias da competência dos órgãos deliberativos, caberá às assembleias autárquicas deliberarem sobre a decisão, mas a umas e outras, conforme as circunstâncias e a matéria em causa, não pode ser negado este direito que lhe é reconhecido pela Constituição.
Se pessoalmente me inclino, e já aqui tive ocasião de lho dizer, para que em todos os casos as consultas tenham uma eficácia vinculativa - porque creio que isso é da própria essência do referendo local e não o aceitar em tese é desvirtuar o seu significado -, não sei se neste momento, em que nos falta experiência nesta matéria, não deveríamos avançar de forma mais prudente do que aquela que propõe o CDS, admitindo as duas formas de eficácia. Pela falta de experiênciaque temos neste campo, e por uma questão de cautela, aconselharia esta solução mais. prudente, pela' qual optámos. ,
Finalmente, e quanto à última questão levantada pelo Sr. Deputado, delimitar as matérias susceptíveis de serem objecto de consulta às de relevante interesse, parece-me que é, de alguma forma, um voto piedoso. Quem decidirá da relevância das matérias em causa? Serão os órgãos que decidem da realização da consulta?
Então penso que é talvez despropositado que á lei defina, no vago, o que é de relevante interesse e isto estará sempre subjacente à decisão do órgão porque lhe caberá sempre a ele decidir, não só da realização mas, antes de mais, do carácter relevante ou não da matéria sujeita a consulta local.
Receio que esta disposição não tenha sentido prático e que, no fundo, não constitua senão um voto platónico que não limitará em nada a capacidade de decisão e a escolha dos órgãos que venham a deliberar da efectivação das consultas locais.O Sr. Presidente: - Tem a palavra Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Deputado Andrade Pereira, a sua intervenção suscita-me três questões.
A primeira, apenas que conte para assessoria, é que V. Ex.o entendeu - aliás habilmente como é a sua característica -, aproveitar a boleia deste debate para repor em 'cima da mesa a velha tese de que bastava o artigo 112.o da Constituição para que o referendo já fosse admissível à luz do texto da nossa lei fundamental.
artigo 3.o consagra o princípio da tipicidade das formas de exercício do poder político, e, segundo eles,
toda e qualquer forma de exercício desse poder que não
esteja taxativamente prevista na ' Constituição é inconstitucional e insusceptível de ser assinada.
É por isso que toda a gente esteve de acordo em consagrar o artigo 24lo, n.o 3, da Constituição, aquando da revisão constitucional e que não foi consagrado o referendo de âmbito nacional. Refiro isto apenas para que conste, digamos assim.
A segunda questão que lhe coloco é a seguinte: Sr. Deputado, penso que o problema da divisão de funções entre os órgãos de exercício e os órgãos deliberativos dentro das autarquias locais é uma questão que tem a ver com a repartição de competências quanto à natureza dos órgãos em si.
Mas, os órgãos de exercício tomam' deliberações, bem como a câmara municipal, e não é necessário, "em meu entender, restringir aos órgãos de tipo assembleia a capacidade de decisão sobre consultas locais.
Pergunto-me mesmo, inclusivamente, se nesse aspecto o projecto de lei do CDS não será inconstitucional, na medida em que faz uma restrição que nada na letra ou no espírito da Constituição autoriza.
-lém do mais, quando a Constituição fala em órgãos autárquicos refere-se aos órgãos autárquicos em geral, e não apenas aos órgãos de tipo assembleia. Dir-me-á o Sr. Deputado: "15so é para evitar conflitos." Não é esta a solução, Sr. Deputado. Porque, em meu entender, a solução para evitar conflitos é esta que lhe estou a dizer, ou seja, os órgãos executivos convocam consultas sobre a sua matéria e os órgãos deliberativos
18 DE ABRIL DE 1986sobre a matéria da sua competência. E assim só poderão haver zonas de fronteira e surgir alguns conflitos na chamada competência concorrencial. Mas parece-me que a vossa solução é mais convidativa a esses mesmos conflitos de competência: o Executivo constantemente propõe o referendo a uma qualquer assembleia municipal, quando se trate de executivos minoritários esta constantemente recusa, e o Governo apresenta perante a população o álibi de não decidir sobre determinada matéria porque a assembleia municipal não o autoriza a consultar as populações. É uma fonte de conflitos.
Finalmente, Sr. Deputado, penso que não se pode resolver a questão das matérias que sejam objecto da consulta directa aos cidadãos eleitores da forma simples como o Sr. Deputado a resolveu.
Falou em questões de relevante interesse. Não considera V. Ex.o que as questões de mais relevante interesse são as financeiras? A luz dessa lógica todas as questões financeiras deviam ser objecto de referendo, pois elas são questões de relevantíssimo interesse local, isso posso-lhe garantir. Vejo todos os meses o que pago para a autarquia de Lisboa em matéria de taxa de recolha de lixo e, portanto, para mim essa é uma questão de relevantissimo interesse.
Mas a questão é esta: não se pode pensar que as matérias de natureza financeira a que se faz referência no projecto do PS sejam todas as questões, são aquelas predominantemente de fundo financeiro. Indirectamente, é natural que muitas questões das competências dos órgãos autárquicos têm implicações financeiras, mas quando faço a restrição, no nosso projecto, de matérias desse teor refiro-me a questões de natureza financeira predominante.
Concluo, dizendo-lhe o seguinte: a lei em análise neste momento tem de conferir ao Tribunal Constitucional critérios de aferição da legalidade das consultas e não apenas critério de constitucionalidade. O que a Constituição consagra é a fiscalização da constitucionalidade das consultas e ai não há que enganar, pois basta comparar a deliberação da consulta com o texto constitucional, mas há um segundo critério, que é o da fiscalização da legalidade e ela tem de ser feita em relação ao ordenamento jurídico no seu conjunto, bem como em relação à própria lei que consagra os referendos locais em termos de saber que critérios é que ela lá adianta em matéria de legalidade das consultas.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Andrade Pereira, para responder.O Sr. Andrade Pereira (CDS).- - Sr. Deputado Lopes Cardoso, quis V. Ex.o ter a gentileza de me pôr três questões.
A primeira relaciona-se com o problema da eficácia das consultas, tendo V. Ex.o dito que não concordava com o argumento, que se coloca com base no normativo constitucional, de utilizar o termo consulta, daí inferindo que ela teria de ser meramente consultiva.
No raciocínio que fiz infirmei exactamente esse tipo de interpretação. Entendemos, efectivamente, que não é por aí que chegamos a qualquer tipo de solução sobre o problema da eficácia, visto que, como V. Ex.o disse e bem, a própria lei constitucional manda definir a eficácia, o que seria contraditório se, com a palavra consulta, quisesse já estar a tomar uma posição sobre esse problema.2167É evidente que quando defendemos que a eficácia deve ser, tal como dissemos, vinculativa, cremos exactamente - ao contrário do que o Sr. Deputado entende - que com isso se está a simplificar e não a complicar. Precisamente por se tratar de um instituto nascente, parece-nos que o estar a permitir ao órgão que delibera a realização do referendo que estabeleça se este é umas vezes deliberativo, outras consultivo - sem sequer lhe fornecer qualquer tipo de critério legal para definir a ocasião em que tem de ser de uma maneira ou de outra -, salvo o devido respeito, longe de simplificar, complica e, portanto, não se beneficiaria grandemente com essa duplicidade de soluções.15to sempre com o respeito pelas outras soluções, que, de resto, como claramente defini, entendemos que devem ser devidamente ponderadas e acolhidas.
Por outro lado, quanto à questão da competência pertencer aos órgãos deliberativos e executivos - questão que também foi retomada pelo Sr. Deputado António Vitorino -, não deve a mesma, por força do próprio normativo constitucional, pertencer a ambos os órgãos.
Creio que não há dúvida de que o referendo pode incidir sobre matéria que seja da competência de ambos os órgãos. Não resulta do normativo constitucional que ambos os órgãos tenham de ter capacidade para deliberar sobre a execução do referendo.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faz favor.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Muito obrigado, Sr. Deputado, por me permitir a interrupção.
Parece-me difícil que se possa concluir da letra do articulado do dispositivo constitucional que ambos os órgãos não têm poder de deliberar quando este diz claramente u[...] os órgãos constitucionais podem efectuar consultas locais [...]". Aliás, se não fosse assim, o articulado seria necessariamente outro e não atribuiria tão taxativamente essa faculdade e esse poder a qualquer dos órgãos autárquicos.O Orador: - Sr. Deputado, é evidente que o articulado diz que os órgãos podem efectuar consultas locais sobre matérias da sua competência. O problema está em saber, a nível de órgãos autárquicos, quais são os que devem ter a competência para deliberar a efectivação do órgão.
No fundo, o Sr. Deputado António Vitorino - e eu neste ponto, e apenas neste, responderia também já à questão que teve a gentileza de me pôr - diz que os órgãos deliberativos e os órgãos executivos têm competências próprias e sobre elas podem tomar deliberações. Pois bem, acontece que a lei esclarece qual a competência de um órgão e de outro. Neste momento em que estamos a definir quem tem competência para deliberar sobre a realização do referendo, nada impede que essa seja, exactamente, uma das competências que se atribui ao órgão deliberativo, precisamente por ser mais consentâneo com a própria natureza deste, sem prejuízo de essa deliberação poder ser tomada sobre matéria da competência do órgão executivo.
"não", dizer apenas "preto" ou "branco", sem se
poder introduzir na resposta qualquer outra forma de
expressão da vontade do cidadão consultado, o que o
limita fortemente e lhe retira essa característica da participação directa - de democracia directa - que por
Em relação aos quatro projectos de lei apresentados,
temos, a nosso ver, de os separar em dois grupos: por
um lado, um grupo que integra os projectos do
Sr. Deputado Lopes Cardoso, do PS e do PSD e, por
outro lado, o projecto apresentado pelo CDS.,
Na realidade, no que respeita aos cinco pontos fulcrais dos projectos de lei em apreço - matéria das consultas, seu âmbito territorial, sua eficácia, seu poder
de iniciativa e de proposta de iniciativa - o projecto
de lei do CDS afasta-se, efectivamente, na maioria dos
pontos, dos outros três projectos. Daí que a nossa posição seja, naturalmente, de discordância com o projecto
do CDS em face das características que ele apresenta
e de concordância, na generalidade, com os outros três
projectos. Especialmente o projecto de lei do Partido
Socialista é aquele que, em todos os pontos, apresenta
soluções que merecem a nossa concordância. Nomeadamente no ponto que se refere ao âmbito territorial,
este é o único projecto que exclui as freguesias com
plenário de cidadãos eleitores, visto que, efectivamente,
se tornaria indispensável incluir - como se fez no projecto do Partido Socialista - esta exclusão, pois seria
com plenário de cidadãos eleitores, se procedesse a
Igualmente no que diz respeito- à matéria relativa à
eficácia das consultas, também o projecto do Partido
Socialista se distingue dos outros projectos, preconizando, a nosso ver, a solução correcta, que é a da eficácia consultiva, enquanto os outros dois projectos - o
do Sr. Deputado Lopes Cardoso e o do PSD - lhe
atribuem uma alternativa de eficácia consultiva ou deliberativa.
Na realidade, e contrariamente, neste ponto, à posição contrária e extrema do CDS que lhe atribui eficácia deliberativa, nós pensamos que estas consultas aos
cidadãos eleitores não devem ter, de forma alguma,
resultados deliberativos ou vinculativos para o órgão
Efectivamente, ao ouvirmos do Sr. Deputado do
CDS (que fez a apresentação do seu projecto e a respectiva defesa) uma justificação para tal iniciativaa - adiantando que até iria propor futuramente que nãosó se estabelecesse o carácter deliberativo, mas também
que as consultas fossem apenas para matéria de relevante interesse -, parece-me que agora se completa
melhor um pensamento que nos distancia claramente,
visto que nos distancia quanto àquilo que para nós é
essencial e que é a autonomia do poder local.
Quando se pensa - sejam quais forem os exemplos,
nomeadamente o da curva ser mais ou menos apertada,
que foi apresentado pelo Sr. Deputado Andrade
Pereira- que é possível o legislador substituir-se à
autonomia dos órgãos do poder local, está-se a retirar
o que deve ser uma competência própria do órgão e
não do legislador, nem de qualquer entidade estranha
Efectivamente, até através de outras intervenções já
aqui produzidas deveremos chegar à conclusão que só
ao órgão do poder local cabe decidir se a matéria é
18 DE ABRIL DE 19862169ou não de relevante interesse, isto é, se deve ou não levá-la à consulta dos cidadãos eleitores.Por outro lado, se a consulta directa tivesse resultados deliberativos, isto é, se vinculasse os órgãos do poder local, naturalmente que isto lhe faria perder o que não deve perder com estas consultas: a sua própria capacidade de decisão. O órgão de poder local foi criado para decidir e por isso uma das características do poder local democrático é a sua autonomia. Ele não admite interferências seja de quem for, seja do poder central, seja de qualquer outra entidade - nem do legislador -, e por isso o órgão de poder local não pode ficar vinculado a 'qualquer decisão que substitua a sua própria capacidade de decidir quais os problemas que lhe cabe enfrentar.De resto, penso que em nenhum dos projectos constam quaisquer disposições que necessariamente contribuiriam para melhor os aperfeiçoar.Referimo-nos, por um lado, à necessidade - que a nosso ver devia constar do próprio projecto que viesse a ser finalmente aprovado - de se culminar a obrigação da divulgação pública dos resultados da consulta. Na realidade, pensamos que se trata de uma forma - que deveria ser imperativa - de a autarquia ficar vinculada a comunicar publicamente os resultados da consulta efectuada.Por outro lado, para que a consulta tenha a força que se lhe pretende atribuir também se deveria incluir no diploma que, na sua deliberação final, o órgão da autarquia local deveria ser obrigado a contemplá-la, obrigação essa que não significa necessariamente, ao contrário do que o CDS entende, que aquele fique vinculado ao resultado da consulta efectuada.Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: Desta forma, e para terminar, o MDP/CDE, vendo nestes projectos - e naquele que resultaria da sua aprovação futura na especialidade- um auxiliar importante para os órgãos do poder local, não vê, contudo, que eles se revistam de uma importância exagerada a ponto de lhes atribuir a criação de uma nova forma de democracia directa.Parece-nos, também, importante - para terminarmos como iniciámos - que o facto de, na revisão constitucional de 1982, se ter reconhecido a necessidade de se introduzir esta nova disposição (o n. I 3 do artigo 241.o), nos obriga a tirar dai a consequência necessária, que é esta: não há referendo sem que a Constituição o estabeleça em qualquer das suas disposições. Só dessa forma poderá haver referendo.
Relativamente aos quatro projectos, o MDP/CDE votará favoravelmente na generalidade os do Sr. Deputado Lopes Cardoso, do PS e do PSD, embora nos pareça que, dos três, o do PS é aquele que oferece melhores condições para a aprovação na generalidade e para servir de base a essa aprovação, e votará contra o projecto do CDS.
Muito obrigado, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Pediram a palavra os Srs. Deputados Lopes Cardoso, Andrade Pereira e Abreu de Lima, para formularem pedidos de esclarecimento.
O Sr. Deputado Raul Castro não tem tempo para responder, mas a Mesa conceder-lhe-á dois ou três minutos - certamente usará do poder de síntese bastante - para responder às questões formuladas.
Tem a palavra o Sr. Deputado Lopes Cardoso.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Sr. Presidente, suponho que disponho ainda de algum tempo, portanto, se o Sr. Deputado Raul Castro necessitar, poderá usar esse tempo, visto que creio que estamos chegando ao fim.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Entretanto o PRD teve, também, a amabilidade de ceder algum tempo, pelo que agradeço ao PRD e ao Sr. Deputado Lopes Cardoso.O Sr. Presidente: - Está resolvido o caso.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Sr. Deputado Raul Castro, entendo - a minha capacidade de entendimento chega aí - que em relação a esta questão de fundo das consultas locais e dos referendos se possa ter uma de duas posições: ou aceitá-las, como forma de expressão da vontade democrática das populações, ou recusar, ab initio, a consulta local e o referendo como um instrumento de funcionamento democrático das instituições.
O que já dificilmente entendo é que, uma vez aceite o princípio da consulta local, isto é, o principio da auscultação directa da vontade popular, se pretenda fazer dessa vontade - para usar uma expressão que já foi, há pouco, utilizada - apenas o carácter de assessoria dos órgãos autárquicos, sobrevalorizando, no fundo, essa expressão.
Não entendo que se possa limitar à partida a eficácia ou o aspecto consultivo, até porque não entendo que se possa admitir consultar as populações, para a seguir fazer exactamente o contrário daquilo que foi a vontade por elas manifestada.
Não está aqui em causa o poder de decisão dos órgãos autárquicos que não é de maneira nenhuma coarctado, na medida em que a decisão de consultar lhe cabe a eles. São eles que decidem consultar ou não. O que dificilmente faz sentido é que, como regra, se aceite que decidam consultar, para depois fazerem exactamente o contrário daquilo que resultar da expressão da vontade popular, em função dessa consulta.
Deste modo, gostaria o que o Sr. Deputado me explicasse como se concilia, de facto, o respeito pela consulta e pela expressão da vontade popular e o princípio subjacente de sobrevalorização dessa vontade, não lhe reconhecendo, em circunstância alguma, um carácter vinculativo.
Para além do mais, penso que esta posição de princípio tenderia não a mobilizar as populações para a manifestação da sua vontade, mas sim a afastá-las, a desinteressá-las, a arredá-las de qualquer processo de consulta em que à partida não lhes era dada a mínima garantia quanto ao entendimento concreto e efectivo que se faria da vontade que viessem a expressar.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Andrade Pereira.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - Sr. Deputado Raul Castro, o sentido da minha intervenção é bastante coincidente com a que acaba de fazer o Sr. Deputado Lopes Cardoso. Ainda assim justifica-se porque, tanto quanto percebi, V. Ex. a entende dever assentar o sentido de voto do seu grupo parlamentar fundamentalmente na questão de considerar que - embora o projecto de lei do CDS entenda que a eficácia do referendo deve ser
21701 SÉRIE - NÚMERO 57sempre deliberativa - esta deve ser sempre e só consultiva e nessa medida não pode, de forma nenhuma, dar-lhe o seu apoio.
Em boa verdade, Sr. Deputado Raul Castro, creio que para se entender que a eficácia do referendo havia de ser sempre e só consultiva, então mais valia não haver referendo.
Em minha opinião, a circunstância de haver referendo que seja vinculativo não colide, de modo nenhum, e não é - como V. Ex.o disse -, de forma alguma, um ataque ao poder local e à sua autonomia. Bem pelo contrário! O referendo, na medida em que procura, justamente, conhecer a ' vontade de todos os administrados, é, afinal, um complemento da própria ideia de representação, de democracia representativa. No fundo, trata-se de dar a dimensão última da democracia, pois a própria democracia representativa assenta na ideia de que é a vontade dos governados que há-de ser respeitada.
Pois bem, a forma última de conhecer, e portanto de respeitar, a vontade' dos governados, é exactamente através da democracia directa, do referendo. Nem se pode dizer que a circunstância de se impor aos órgãos representativos o resultado do referendo prejudica a importância dos mesmos, já que são estes, justamente, que, em primeira linha - tendo em atenção a importância das questões em jogo ou de qualquer outro tipo de motivação -, deliberam fazer ou não o referendo.
Uma vez deliberado fazer o referendo pergunto-me que interesse tem esse mesmo referendo e o desenvolvimento de todo o seu mecanismo e de toda a mobilização de meios que isso significa, para, no fundo, termos apenas uma sondagem que, depois, os órgãos representativos nem sequer são obrigados a respeitar? . Em suma, parece-me que, realmente, dentro dessa perspectiva, mais valeria não haver referendo nenhum.
Sobretudo, perguntaria a V. Ex.a - era esse.o sentido do meu pedido de esclarecimento - se, atendendo à própria filosofia que está na base, da democracia, e que é a representação dos governados, ela não encontra a sua expressão acabada no referendo e se, tendo em atenção que são os órgãos representativos que deliberam sobre a realização do referendo, a autonomia e a importância do poder local, que muito respeitamos, não estão devidamente salvaguardados?1 O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Abreu Lima.O Sr. Abreu de Lima (CDS): - Sr. Deputado Raul Castro, pareceu-me que V. Ex.o teria dito que o referendo não é uma forma clara e indiscritível de democracia directa. Pareceu-me que disse isso.
Mas, depois, V. Ex.o disse - justificando a apresentação do projecto de lei do PS - que foi o projecto do CDS o único que excluiu a hipótese de se fazer o referendo nas freguesias onde havia plenário de eleitores, exactamente porque aí todos os cidadãos intervêm nas decisões da sua freguesia, o que se traduziria numa forma clara de "democracia directa".
Mas, então, Sr. Deputado, isto não é a negação daquilo? Ou seja: se nas freguesias com plenário de cidadãos eleitores há uma democracia directa, então nas freguesias onde não há o referendo não funciona tal e qual como o plenário dos cidadãos eleitores para a apreciação das matérias que lhes são postas à consideração e sobre as quais eles decidem?No meu entender são a mesma coisa, Sr. Deputado:Pareceu-me que V. Ex.a ficou impressionado com a circunstância - e talvez isso o tenha levado a não votar favoravelmente na generalidade o nosso projecto - de nós só prevermos' o referendo deliberativo. Sobre isso dir-lhe-ei o. seguinte, Sr. Deputado: nós defendemos que o referendo deve ser vinculativo porque partimos do princípio de que se a consulta parte dos órgãos autárquicos é porque realmente estes não estão em condições de poder decidir, em virtude da gravidade que a matéria envolve e da delicadeza que ela contém. Então parece-me mais lógico que, quando os órgãos autárquicos se sentem incapazes de tomar uma decisão, sejam os cidadãos eleitores da área a que a matéria respeita a tomar a decisão final, que é vinculativa, e não meramente consultiva, para os órgãos autárquicos.De facto, se assim não for, pode acontece que os órgãos autárquicos digam que estão a consultar os cidadãos, não passando, no entanto, essa consulta de uma maneira diletante de adiar, de esquecer, de "arrumar" a questão. ,Concretizando melhor o , meu pensamento, pode
acontecer que um órgão autárquico diga: "Consultámos os cidadãos, mas não se chegou a uma solução
clara" e assim a coisa fica por decidir. 15to funciona
O carácter vinculativo do - referendo que nós defendemos é uma manifestação de respeito também pelo órgão autárquico, que não fica com menos autoridade pelo facto de se sujeitar a uma deliberação vinculativa. E - isso .porque está na sua própria vontade sujeitar-se a ela mesma. Ou seja: o órgão não perde autoridade por deferir a decisão para aqueles a quem a matéria diz directamente respeito.
Parece-me que essa situação é muito mais correcta e merece muito mais respeito aos cidadãos eleitores, pois, assim, eles têm a capacidade de poder decidir e o órgão autárquico de se conformar com essa decisão.O Sr. Presidente - Tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (MD/CDE): = Sr. Deputado Lopes Cardoso, gostaria de lhe fazer notar que o seu projecto de lei também estabelece a possibilidade de o referendo ter carácter consultivo. Não compreendo porque é que V. Ex." se insurge contra o carácter consultivo é preconiza o carácter deliberativo ou consultivo.De resto, a crítica à defesa do carácter consultivo do referendo - e que parece ser comum aos vários intervenientes - é uma critica que não pode ser feita só a mim,' já que esta é também a solução que preconiza o projecto de lei do Partido Socialista e, portanto, temos ambos a mesma posição.Simplesmente, quer o Sr. Deputado Andrade Pereira quer o Sr. Deputado Abreu Lima talvez não tenham reparado que eu referi que havia cinco características fundamentais desses projectos. E que nessas cinco características o projecto de lei do CDS era aquele que, em quatro delas, advogava soluções que mereciam a nossa discordância. Não é, portanto, só a questão da eficácia, embora essa seja a mais importante, uma vez que as soluções que o CDS defende em relação ao poder de iniciativa das consultas, à proposta de iniciativa e até às matérias das consultas são sempre soluções diferentes dos outros três projectos.
18 DE ABRIL DE 1986Quer o Sr. Deputado Andrade Pereira quer o Sr. Deputado Abreu Lima pretendem ver agora qualquer contradição na minha posição relativamente aos plenários de cidadãos eleitores e ao referendo.
É evidente que o referendo é uma expressão da vontade democrática das populações. Contudo, é uma expressão limitada e não é como aquela que existe num plenário de cidadãos eleitores, em que se pode debater livremente e tomar uma decisão que não é apenas um "sim" ou "não". É a decisão que o plenário, em toda a sua extensão e profundidade, desejar adoptar, sem estar vinculado a apenas dizer "sim" ou "não".
Finalmente, uma vez que entendemos que uma das características fundamentais do poder local democrático é a autonomia do poder local, o que propomos quando defendemos o carácter consultivo das consultas aos cidadãos eleitores é que se respeite esse mesmo poder de autonomia dos órgãos do poder local. Efectivamente, o referendo ou a consulta não podem servir de álibi para o órgão se demitir de exercer a sua competência. 15to não significa que, ao ter obrigatoriamente em conta - como, aliás, preconizei na minha intervenção -, na decisão a proferir, o resultado do referendo, isso represente um elemento muito importante, que poderá ou não ser adoptado, mas que não demite nem afasta o órgão do poder local da sua autonomia de decisão, a qual não pode transferir para ninguém. É a ele que lhe compete resolver os problemas no âmbito da autarquia, podendo ouvir as populações para as consultas e, de harmonia com o peso desse apuramento, vir a tomar a posição que entenda ser a melhor, porventura coincidente ou não. Mas o que deve, e isso não está em nenhum dos projectos, é ter, necessariamente, em conta o resultado da consulta local.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa da Costa.O Sr. Barbosa da Costa (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: No decurso do preceito constitucional proclamado e reconhecido pela revisão de 1982 encontram-se em análise quatro projectos de lei sobre consultas directas aos cidadãos eleitores locais.
Num sistema político que se reclama dos princípios da democracia representativa, nele cabe perfeitamente a possibilidade do exercício formal do sistema de democracia directa.
Poder-se-ia opinar que tais princípios se confrontam, isto é, o princípio da democracia directa colocaria em questão, a cada momento, a deliberação e acção de instituições e órgãos, frutos da democracia representativa.
É saudável que um órgão de soberania, cuja origem entronca nos princípios da democracia representativa, exprima, inequivocamente, a vontade política de abrir mão ao sistema de democracia directa, pela qual se torna possível uma mais ampla e eficaz participação na vida pública a todos os cidadãos.
Há, na verdade, situações, opções, planos de desenvolvimento que, pela sua importância e pluralidade de soluções, obrigam a uma mais ponderada decisão.
O carácter pedagógico que todos os grandes ou pequenos actos da vida do homem e das comunidades se devem caracterizar assume um sentido mais vinculativo quando a eles se associam, de direito e de facto, todos os seus protagonistas e destinatários.2171Quando as pessoas se sentem verdadeiramente com participantes nas decisões colectivas vivem mais intensamente a concretização das medidas em cuja génese participaram directamente.
Por outro lado, se as opções partidárias podem dividir as populações, projectos há que poderão ser um eficaz meio de aglutinação da vontade colectiva.
Igual carácter revela o facto de se iniciar o processo referendário a nível autárquico.
Se a vida é um permanente acto de aprendizagem, torna-se evidente, face a uma primeira etapa, neste processo que se deseja progressivo, se inicie por tomada de decisões a nível de limitado âmbito territorial. Assim se poderá ir aferindo, sem grandes sobressaltos, a bondade do sistema.
Aliás, embora não haja tradição jurídica entre nós quanto a esta matéria, ponto é que, desde épocas que se perdem na memória dos homens, as "comunidades dos fregueses" à volta do campanário e no seu fórum local - o adro da igreja - tomaram decisões, por auscultação directa, que a todos obrigavam e que decerto todos gostosamente cumpriam.
Pena é que um belo exemplo dessa vivência milenária - a aldeia comunitária de Viradinho das Fumas tenha ficado inapelavelmente submersa por uma discutível decisão que arrancou dolorosamente os homens da sua terra, os quais travavam um diálogo único, com reflexos que nenhuma barragem pode calar.
Mudaram-se os tempos, e novos caminhos foram apontados pelos ventos da história, mas, apesar de tudo, estas formas consuetudinárias persistem ainda nalgumas comunidades locais.
Se a história é mestra da vida, bem o pode ser também nesta circunstância concreta.
Daí que não há que ter medo de se assumir tal estatuto em toda a sua plenitude.
O referendo local deve ser, por isso, deliberativo e vincular todos os órgãos da autarquia em cujo âmbito territorial tiver lugar.
Um real perigo poderia existir se o seu uso se tornasse indiscriminado e quase irresponsável.
A ele se deve recorrer quando se trate de tomar opções realmente decisivas para o devir das comunidades locais.
Aliás, bem mal iria a autarquia, a qualquer nível, se após uma inequívoca afirmação de vontade dos eleitores, que, sem pressões nem coacções e por voto secreto, indicasse o caminho pretendido e seguisse um outro diverso.
Aqui, sim, poderia haver desnecessários confrontos. Perder-se-ia também boa parte da eficácia do referendo, pois a motivação dos eleitores se reduziria substancialmente caso o referendo tivesse mero carácter consultivo.
Não se julgue, porém, que com esta opção se pretende implementar de forma sistemática a fórmula do poder paralelo que poderá ser gerador de antagonismos estéreis. Assim longe do referendo poder ser um meio de enfraquecer a democracia representativa poder-se-á transformar, quando correctamente utilizado, numa função complementar e de maior aprofundamento.
No que se refere ao poder de iniciativa, julgamos que devem ser conferidos às assembleias ou órgãos executivos das respectivas assembleias sem exclusão da possibilidade desse poder partir de uma significativa percentagem de cidadãos eleitores recenseados na área da respectiva autarquia.
2172Necessariamente damos o nosso acordo a que o direito de voto seja conferido aos cidadãos eleitores recenseados na área da autarquia. .
Quanto à formulação de perguntas, devem estas ser. feitas de forma clara e evidente, permissiva de respostas inequívocas, não devendo também apresentar-se um exagerado número de questões, que, sob pretexto .de pretensa eficácia e clareza, podem conduzir a perniciosas confusões. Julgamos ainda que o diploma a ser aprovado deve circunscrever o conteúdo a questões da exclusiva competência dos órgãos autárquicos, com exclusão das questões financeiras. ,
No que se refere à competência para determinar a realização de consultas, apoiamos o princípio que devem ser conferidos aos órgãos competentes para deliberarem sobre as questões sujeitas a referendo.:
. Sr. Presidente, Srs. Deputados: O carácter e o alcance desta iniciativa legislativa aconselham a que se obtenha o mais alargado consenso, que esteja acima das naturais e saudáveis divergências doutrinárias e partidárias que coexistem nesta Assembleia.
Quando se trata de possibilitar-se a concretização do sistema de democracia directa, deve este órgão, resultante do sistema da democracia representativa, permitir a progressiva e permanente construção do Estado democrático em que todos, por caminhos diversos, que-remos .participar.Aplausos do PRD e CDS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes. 'O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ao consagrar, no seu tecido normativo- ' 'as consultas directas aos cidadãos eleitores, a Constituição rodeou o instituto de especiais cautelas. Assim, para além dos requisitos do voto secreto e da especificidade local da matéria, estabeleceu o principio do controle prévio de constitucionalidade e de legalidade e obstou a que, mediante accionamento simultâneo, viesse um dia alguém a contrabandear um verdadeiro, referendo nacional.
' Justificam-se, naturalmente, as baias prescritas. O referendo constituiu, no passado remoto, poderosa arma antidemocrática e viu-se chamado, já depois' do 25 de Abril, à colação das pugnas da direita contra o regime em que vivemos.
Os projectos de lei em apreço reclamam-se de uma intenção regulamentadora e da bondade intrínseca de incrementarem, uma vez aprovados, a vivificação da democracia participativa.
. . Já. noutra oportunidade lembrámos que há formas relevantes de participação popular cujas potencialidades estão por activar, designadamente na área dos direitos das organizações dos trabalhadores e os preceituados nos artigos 2. o, 48.o, 49. o, 52. o, 217. o e 263. o da nossa lei fundamental. Sendo certo que o reforço ou o desencadear de uns mecanismos neste domínio não prejudica outros, é também verdade que no designado referendo local se não encontra tudo nem, porventura, o essencial do que se contém na participatividade institucional das, populações. Donde, com pertinência, o levantar de questões quanto ao carácter tempestivo ou intempestivo das iniciativas agendadas.
Com efeito, o instituto que se enseja não tem, qualquer tradição prática entre nós, conquanto haja sido previsto, em termos mais ou menos fluidos, na Cons-1 SÉRIE - NÚMERO 57tituição de, 19ll, por exemplo, e no Código Administrativo de Marcello Caetano. Não houve um amadurecido. debate sobre á sua adequação ao universo a que se vocacionou, sobre as suas implicações e natureza. A problemática reveste-se de extrema delicadeza, o que não é compatível com a inaudição dos interessados os órgãos autárquicos e as suas associações, os autarcas, as populações.
A Constituição da República quis afeiçoar, ainda que em traços genéricos, um instrumento democrático, destinado a um uso escorreito em defesa das populações e não um expediente manipulável contra o poder local e as aspirações dos povos. Só pode o legislador fazer vingar a judiciosa opção constitucional se e quando informado, profundamente informado, do que a reflexão do pais real produzir.
Estão em aberto interrogações centrais, para as quais importa uma atilada e fundamentada resposta.
Assim, por exemplo, quem é que detém a iniciativa? São os membros dos órgãos autárquicos? Dos órgãos deliberativos e também dos executivos? De uns ou de outros? Dos' cidadãos mediante formas a definir?
Qual é o órgão competente para lançar o instrumento das consultas directas aos cidadãos eleitores? A Assembleia Municipal? A Câmara? Ou ambos? Continuamos numa instância problemática de grande relevância.
Por outro lado, que matérias devem ser abrangidas? Todas, como se preconiza no projecto de lei do CDS? Com algumas excepções, como nos restantes projectos de lei, uma vez que pretendem não incluir aquelas que têm . um cariz estruturante financeiro-fiscal?.Qual a natureza, qual a eficácia do impropriamente designado referendo local? Consultiva ou vinculativa? Quais as vantagens de uma e de outra possibilidade? Com efeitos constitutivos ou puramente ratificatórios? Deve ter uma função suspensiva, de confirmação, de sanção ou coisa outra?
E, em caso de se optar por uma solução de tipo deliberativo, que maiorias estabelecer? Com que enquadramentos? No tocante a regras adjectivas o que deve fazer-se é a remissão para a lei eleitoral? A enxertia das normas adequadas na lei que se fizer nesta Assembleia? ,Ou repousar nas soluções de um código eleitoral de que se fala, mas que está longe de se ver concluído?
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Aflorámos alguns dos nós complexos da teia. Afigura-se-nos que eles sublinham, só por si, a necessidade de um labor prudente, como ainda anteontem reconhecia o Sr. Deputado António Vitorino e hoje acentuou o Sr. Deputado Andrade Pereira. O cunho inovatório do assunto, o imperativo' de harmonizar, num sistema de complementaridade sem aleijões, os vectores da democracia representativa com os vectores da democracia participativa não permitem outra postura a quem conscientemente enfrenta as hipóteses legiferadoras, sempre tão espelhantes da vida concreta.
Não partilhamos da visão esfomeada dos que vêem na lei de desenvolvimento das consultas aos cidadãos, preconizadas no artigo 241.1 da Constituição que nos rege, uma ténue maneira de caminhar para o referendo nacional. A direita, entre nós, sempre amalgamou as coisas, miscigenando o referendo local (para utilizar uma terminologia corrente mas que, por razões óbvias, não logrou transladar-se para o texto da lei fundamental) com espúrios sonhos plebiscitários e caudilhísticos. Inconformada com as sucessivas derrotas que sofreu na
18 DE ABRIL DE 19862173sua pugna pela reinstituição de práticas que provaram com os resultados os perigos que comportam, vê agora abrir-se a porta que outrora lhe fecharam na cara. Não têm razão de maior para o júbilo. Mas urge não desviar os olhos dos riscos e das dificuldades. Nós não o fazemos.
Entendemos prematuro o suscitar, em sede de produção legislativa, da matéria que nos ocupa. No entanto, colocada por outros na ordem do dia, daremos um contributo diligente para a melhor das soluções, a qual, como reiteramos, passa pela consulta aos órgãos locais, na esteira do que é praxe do trabalho parlamentar e em cumprimento do que prescreve a Lei n.o 99/84. Sem celerismos abastardantes. Com toda, mas toda a ponderação.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O PCP votará por forma a exprimir frontalmente o seu desacordo quanto à tempestividade e aos métodos que precederam a apresentação das iniciativas do PSD, do PS, do CDS e do Sr. Deputado Lopes Cardoso, Mas não se demitirá, como é óbvio e como em tudo acontece, de uma intervenção responsável na especialidade.Aplausos do PCP.O Sr. António Capucho (PSD): - Estão contra a ConstituiçãoO Sr. Presidente: - Inscreveram-se para formular pedidos de esclarecimento os Srs. Deputados Lopes Cardoso e Silva Marques.
Assim sendo, tem a palavra o Sr. Deputado Lopes Cardoso.O Sr. Lopes Cardoso (Indep.): - Sr. Deputado José Manuel Mendes, permitir-me-á que comece por manifestar o meu espanto pelo facto de o Partido Comunista Português vir aqui, pela sua voz, pôr em causa a tempestividade destas iniciativas, a tempestividade da Assembleia em deliberar nesta matéria quando decorreram quatro anos sobre a aprovação do normativo constitucional que prevê as consultas locais.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Penso que, de facto, não andámos demasiado depressa, pois, pelo contrário, fizemo-lo demasiado devagar. A menos que, e tanto quanto me recordo não é essa a posição do Partido Comunista, aqueles que votaram o normativo constitucional o tivessem feito com qualquer reserva e no pressuposto que ele nunca viria a ter eficácia prática.O Sr. António Capucho (PSD): - Muito bem!O Orador: - Fiquei também espantado pelo facto de o Sr. Deputado ter referido que o PCP estava em desacordo com os métodos que presidiram à apresentação destas iniciativas legislativas. Por mais que dê voltas à minha imaginação, não vejo o que é que há de condenável, por parte dos deputados que subscreveram os diferentes projectos, em usar o direito - talvez o direito mais nobre que aos deputados cabe - de exercitar a sua iniciativa legislativa, nos termos constitucionais e regimentais.
A comissão que teve como tarefa apreciar na generalidade esses projectos não entendeu dever proceder a consultas, nomeadamente às autarquias locais. É talvez a matéria que é susceptível de crítica, mas não tem nada a ver com os métodos que presidiram à sua apresentação, que foram, repito, os métodos regimentais e constitucionais.
Finalmente, o Sr. Deputado disse que esta iniciativa coloca um rol de questões. Seguramente que sim, Sr. Deputado. A essas questões os diferentes projectos de lei procuraram dar respostas. Aliás, e através de todas as bancadas, os subscritores dos projectos de lei manifestaram-se abertos a discutir e afirmaram claramente que sobre uma matéria desta natureza não vinham com ideias feitas nem com posições irredutíveis.
O que eu gostaria de ter ouvido do Partido Comunista eram as respostas às questões que o Sr. Deputado suscitou. Que elas existem, para nós não é novidade. O que seria, porventura, novidade interessante era saber qual o contributo concreto do Partido Comunista. Como não acredito que o Partido Comunista não tenha, sobre esta matéria, ideias, limito-me a lamentar que as não tenha exposto aqui, e a esperar e a fazer votos que não deixe de colocar as suas propostas de respostas, em relação a cada uma dessas questões, no momento da discussão na especialidade.
Estamos todos de acordo que devemos ser prudentes nas respostas, e foi essa a ideia que presidiu à minha iniciativa. Aliás, creio não abusar ao dizer que foi a ideia que presidiu a todas as iniciativas.
Sr. Deputado, prudência não é ausência de resposta, prudência não é abdicarmos de dar cumprimento e corpo àquilo que a revisão constitucional trouxe de inovatório nesta matéria.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Silva Marques.O Sr. Silva Marques (PSD): - Sr. Deputado José Manuel Mendes, julgo saber porque é que os comunistas são contra o referendo.
Irei dar a minha hipótese explicativa, mas depois o Sr Deputado confirmá-la-à.
claro que, partindo os Srs. Deputados da ideia de que toda a sociedade tem expressão em partidos e de que o Partido Comunista é a expressão da classe operária, evidentemente que os senhores não podem aceitar outros meios de manifestação política que atenuem o confronto de classes e, portanto, também o confronto de partidos. Julgo que é essa a explicação de fundo.
Presumo que os senhores ainda estão ligados à ideia de que toda a sociedade tem expressão nos partidos e, segunda vertente da questão, que o vosso é o representante único e exclusivo da classe operária.Estão ainda numa concepção de confronto de classes, embora depois, no vosso desenvolvimento político e, sobretudo, na vossa prática política, dêem grandes facadas nesse princípio. De vez em quando ele vem ao de cima, um pouco talvez pelos mesmos motivos que levou o Secretário-Geral do vosso partido a dizer há alguns anos que anão haverá democracia parlamentar no nosso país". Partia, então, do pressuposto que, após uma primeira fase, viria uma segunda, a da democracia popular.
Portanto, julgo que a explicação é essa. De qualquer modo, Sr. Deputado José Manuel Mendes, por que é que não a explicita mais claramente? Se o Sr. Deputado abandona essa tese de "luta de classe contra classe" e de "partido contra partido", rejeitando a possibilidade de haver algo acima desse confronto, não tem
21741 SÉRIE - NÚMERO 57sentido que se limite às perguntas e, então, deve dar a sua resposta ou suas propostas de respostas. Como o Sr. Deputado nem quer abandonar a tese original dos comunistas nem quer fingir que evoluiu, coloca-se numa posição extremamente passiva. No fundo, isto é uma questão grave dos comunistas; é o problema da sua actualização. Compreendo que o secretário-geral do seu partido, que pertence à velha. geração dos comunistas, não tenha evoluído, mas já não compreendo que a nova geração não aceite, claramente, as respostas que a actualidade exige. 15so é que me surpreende!
De qualquer forma, Sr. Deputado José Manuel Mendes, o referendo local é hoje parte integrante do texto fundamental. Se os senhores são tão ciosos do desenvolvimento, na prática, do texto constitucional, então porque é que não abandonam essa preocupação neste caso particular, que, inclusivamente, .é um aspecto fundamental da expressão e da vontade das populações?