174-(230)II SÉRIE-C — NÚMERO 23Quanto às saJas ou salões de jogos lícitos é ainda necessária uma chamada licença de abertura, «a que se aplica, com as devidas adaptações, o que se dispõe quanto ao alvará de abertura dos estabelecimentos hoteleiros ou similares» (cfr. artigo 12.°, n.°8).Não se repetem aqui as considerações expendidas sobre as disposições regulamentares do alvará de abertura.Note-se, no entanto que, ao contrário do que sucede com o alvará de abertura e à semelhança do que acontece com as licenças de funcionamento, estas licenças de abertura das casas e salões de jogos não têm, na generalidade, cobertura legal.Dizemos isto porque se encontra apenas uma disposição legal que refere o licenciamento do local de jogo, cingindo-se aos locais onde se praticam jogos com máquinas de diversão.Referimo-nos ao Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, cujo artigo 11.°, n.°2, se transcreve:As máquinas só podem ser exploradas em locais previamente licenciados para a prática de jogos lícitos com máquinas de diversão, nos termos do regulamento policial do governo civil respectivo.A remissão da lei para os regulamentos policiais parece-nos servir de habilitação para os governadores civis emitirem a licença de abertura dos locais destinados à prática de jogos lícitos com máquinas de diversão, ou seja, «aquelas que, não pagando prémios em dinheiro, fichas ou coisas em valor económico, desenvolvem jogos cujos resultados dependem exclusiva ou fundamentalmente da perícia do utilizador» (cfr. artigo 2.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro).Estas máquinas de diversão surgem, no projecto de regulamento, como uma das modalidades de jogos sujeitos a licenciamento, como resulta da alínea d) do artigo 12.°, n.° 1, a que já nos referimos.Quanto às outras modalidades de jogos, não se descortina norma legal destinada a regular o seu regime de licenciamento, nem tão pouco a oferecer-lhe fundamento bastante.Para além desta figura das licenças de abertura, fala ainda o projecto em licenças policiais ou licenças de funcionamento (cfr. artigo 12.°, n.os 4 e 8, primeira parte).Da leitura das disposições que se lhes referem, concluímos tratar-se do licenciamento da prática ou da exploração dos jogos em causa. Não é, porém, inovação do projecto regulamentar. Já dispunha o Regulamento de Jogos, publicado no Diário do Governo de 12 de Dezembro de 1961, no seu artigo 1.° que «na área do distrito de Lisboa, depende de licença policial a exploração ou a prática de jogos nas salas ou quaisquer dependências de associações ou em estabelecimentos ou outros recintos ou locais onde o público tenha acesso, mesmo quando apenas facultado por meio de convite ou mediante qualquer modalidade de pagamento».No quadro normativo actual apenas são consideradas as licenças de funcionamento no já mencionado Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, que as designa por «licenças de. exploração», circunscritas, porém, ao «licenciamento de exploração e registo de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão e a respectiva exploração e prática», como se pode ler no artigo 1." do diploma legal citado.O diploma confere competências de licenciamento ao governador civil do distrito onde a máquina de jogo se encontra registada (cfr. artigo 9.°, n.° 1, do mesmo Decreto--Lei n.° 21/85).Não há regime paralelo para o licenciamento das outras modalidades de jogos, pelo que nos vemos forçados a chamar de novo à colação a disposição contida no artigo 4.", n.° 3, alínea b), do Estatuto dos Governadores Civis, concluindo pela necessidade de cobertura legal nesta matéria.O projecto de regulamento confere ao governador civil uma amplíssima margem de decisão, preceituando que «em todos os casos a concessão, restrição ou denegação da licença depende do prudente arbítrio do governador civil ou entidade com poderes delegados» (cfr. artigo 13.°, n.° i, 1." parte).Merece censura a disposição transcrita. O licenciamento da prática ou exploração de jogos enquadra-se num feixe de competências a exercer discricionariamente, mas não pode transfigurar-se no arbítrio, proscrito este de qualquer actuação administrativa pelas garantias do Estado de direito. Traduzindo-se a discricionariedade na faculdade de escolha dos bens e meios vocacionados para a satisfação de necessidades públicas, essa «escolha não é deixada ao arbítrio do administrador, é uma eleição essencialmente teleológica, toda compenetrada da ideia de interesse público», como ensina o Professor Rogério Soares (cfr. Interesse Público, Legalidade e Mérito, Coimbra, 1955, p. 149). Neste sentido, o dever de não agir arbitrariamente é instrumental em relação ao princípio da prossecução do interesse público. O arbítrio revela-se na possibilidade de o administrador «escolher livremente os fins e adequar--lhes, por isso mesmo, os bens segundo critérios incontroláveis», nas palavras do insigne autor (cfr. ob. cif., p. 226).Esta formulação regulamentar não nos parece, assim, a mais correcta, por não indiciar sequer os critérios de atribuição das licenças dos jogos, não se admitindo a remissão operada para o prudente arbítrio do governador civil.O governador civil pode ainda cassar qualquer licença «quando o julgue necessário para a salvaguarda dos interesses de- ordem e tranquilidade públicas, protecção das pessoas e da propriedade, da moral social e da decência pública» (cfr. artigo 13.°, n.° 1, in fine).Propõe-se, aqui, a reformulação de todo o preceito, de modo a caracterizar a recusa de concessão ou de renovação e a cassação das licenças como verdadeiras medidas de polícia, como o faz o artigo 10°, n.° 3, do Decreto-Lei n.° 21/85, de 17 de Janeiro, o qual, embora limitado às máquinas de diversão, permite ao governador civil «recusar, em despacho fundamentado, a concessão ou renovação das licenças dé exploração sempre que tal medida de polícia se justifique para protecção à infância e juventude, prevenção da criminalidade e da ordem e tranquilidade públicas».Melhor nos parece esta redacção, a adaptar ao preceito regulamentar em projecto, porque expurgada de elementos de ponderação duvidosa como a decência pública ou a moral social.Note-se, para além disso, que a norma do artigo 13.°, n.° 1, viola parcialmente o princípio da tipicidade legal das medidas de polícia, dado o vazio legislativo nesta matéria.O artigo 14.° do projecto de regulamento estabelece limitações à prática de certos jogos em função da idade dos eventuais jogadores. Nos termos do seu n.° 1, é interdita a prática de jogos de estratégia mental dos