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Situação Financeira das Administrações Públicas reforço da transferência do OE para a CGA em 220 M€ no âmbito do segundo orçamento retificativo de 2012, justificado pelo efeito combinado da quebra de receitas oriunda de contribuições e quotizações e do aumento de encargos com pensões desta entidade; x Outras Transferências (+257,7 M€) – refletem sobretudo os reforços relativos às transferências provenientes da União Europeia, com destaque para as recebidas no âmbito dos Programas Operacionais financiadas pelo FEDER (+83 M€) e as relativas a projetos de investimento inseridos no PRODER (+79 M€). Destaca-se também o acréscimo observado em transferência de capital (+235,7 M€), explicado sobretudo por: x Compensação financeira pela incorporação do fundo de pensões do BPN para a CGA, no montante de 96,8 M€, como contrapartida da transferência da responsabilidade com pensões; x Transferências provenientes da União Europeia (+111 M€) no âmbito do FEDER e Fundo de Coesão (Programa Valorização do Território) essencialmente os reforços efetuados aos orçamentos das EPR, sobressaindo os destinados à Estradas de Portugal e ao Metropolitano de Lisboa. Refira-se ainda os aumentos verificados em outros agregados de receita, designadamente: x Vendas de bens e serviços correntes (+183,5 M€) – evidenciados pelo programa da Saúde (+120,5 M€), com particular referência para a ACSS, que recebeu reembolsos de prestações de assistência médica efetuadas ao abrigo de acordos internacionais para segurança social de trabalhadores migrantes, e para a receita dos Serviços Partilhados do Ministério da Saúde pelas prestações de serviços ao SNS no âmbito do contrato programa com a ACSS.  x Outras receitas correntes (+89,6 M€) – que decorreram sobretudo da regularização de processos pendentes na Administração Fiscal relativos à liquidação do Imposto sobre o Valor Acrescentado pelo Metro do Porto (+51,2 M€); x Contribuições SS, CGA, ADSE (+81,0 M€) – revisão em alta dos montantes de receita inicialmente previstos pela CGA, cujo recebimento não sei veio a concretizar. 8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________131
Situação Financeira das Administrações Públicas Relativamente à receita não efetiva, o aumento resultou da transição de saldos da gerênciaanterior (+2.750,1 M€) de receitas próprias e fundos europeus com destaque para os programas da Economia e Emprego, Ensino Superior e Agricultura e Ambiente. O acréscimo nos passivos financeiros resulta em grande medida dos reforços de que beneficiaram as EPR em 1.437,5 M€ destacando-se os efetuados no âmbito do primeiro orçamento retificativo pela PARVALOREM (+900 M€) e PARUPS (+200 M€). DESPESA O total da dotação corrigida da despesa orçamental em 2012, excluindo o FRDP, foi de 36.373,5 M€ o que evidencia reforços líquidos que ascenderam a 5.736,1 M€, correspondendo a um acréscimo de 18,7% face à dotação inicial, com destaque apara as despesas com aquisição de bens e serviços e transferências correntes. II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________132
Situação Financeira das Administrações Públicas x Aquisição de bens e serviços (+2.999,6 M€) – destaque para os valores relativos aos orçamentos retificativos que dotaram o ACSS em +1.932 M€ para regularização de pagamentos em atrasos a fornecedores. De referir ainda o reforço recebido pela ACSS com contrapartida na dotação provisional (+65 M€) aplicado em despesas com aquisição de bens e serviços de saúde;  x Transferências correntes para Administração Central (+558,5 M€)– transferências da ACSS para as Administrações Regionais de Saúde e outros organismos do SNS no âmbito da regularização dos pagamentos em atraso e de programas específicos como sejam a Saúde Oral e a Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados, entre outros; x Transferências correntes para fora do perímetro da Administração Pública (+273,6 M€) – ao nível das transferências efetuadas no âmbito de projetos do PRODER pelo IFAP,IP, pelas Instituições do Ensino Superior para concretização de apoios sociais e encargos do Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, relativos à ESTAMO- Participações Imobiliárias, SA. Destaca-se ainda, na despesa corrente, o acréscimo observado em juros e outros encargos(+205,2 M€), pelos reforços líquidos efetuados aos orçamentos das EPR em 184,3 M€, sobretudo pelas empresas veículo do BPN e empresas do sector dos transportes (Metropolitano de Lisboa, S.A. e Metro do Porto, S.A.). Na despesa de capital, destacam-se os reforços efetuados em aquisição de bens de capital (+81,1M€) distribuído por diversos organismos, entre os quais o Metro do Porto para pagamentos de dívidas a fornecedores; a Fundação para a Ciência e Tecnologia IP para regularização de compromissos no âmbito da Biblioteca Cientifica Online (B-On)37 e ainda a ACSS para a  aquisição de software informático. As alterações às dotações da despesa não efetiva têm as justificações seguintes: x Ativos financeiros (+770,7M€) – com destaque para os reforços efetuados para as seguintes finalidades:                                                           37 Resolução Conselho de Ministros n.o 32/2012, Diário da República 1.a série- N.o 54 - 15 de março de 2012. II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________134
Situação Financeira das Administrações Públicas o  A aquisição de carteira de títulos à Caixa Geral de Depósitos derivada da operação de nacionalização do BPN (+429,6M€);  o A aplicação em títulos do fundo de pensões transferidas do BPN para CGA, (+158 M€);  o A aquisição de unidades de participação do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento FINOVA (+89,7 M€), aquisição de participação de capital da AICEP CAPITAL e ainda para a efetivação da participação portuguesa no programa de desenvolvimento e construção da aeronave militar de transporte multiusos KC-390, da EMBRAER38.(+18,2M€). x Passivos financeiros (+810,6 M€) - decorrente sobretudo dos orçamentos das EPR com vista a amortização de empréstimos bancários. III.1.2.4. Receitas e Despesas das Administrações Regional e Local Em 2012, as Administrações Regional e Local registaram um saldo orçamental positivo de 481,4 M€, que se traduz num aumento do excedente face a 2011 em 286,6 M€, depois de em 2010 se ter registado um défice de 91,1 M€. A evolução das finanças públicas, no quadro do PAEF e a estratégia de consolidação orçamental associada, impuseram a concretização de um conjunto de medidas de contenção da despesa, em particular, decorrentes da aplicação da Lei de Compromissos e Pagamentos em Atraso. Na Administração Local, assistiu-se a uma redução da despesa corrente e de capital, sendo esta última acentuada pela maior limitação do endividamento municipal no âmbito dos investimentos cofinanciados. Na Administração Regional, depois de em 2011 se ter assistido a uma redução do défice orçamental, registou-se um acentuado agravamento em 2012 associado ao pagamento de dívidas de anos anteriores a fornecedores, realizado no âmbito da implementação do PAEF-RAM.  III.1.2.4.1. Administração Regional Em 2012, a Administração Regional registou, na ótica da contabilidade pública, um saldo deficitário de 265,8 M€, superior ao previsto na 2.a alteração ao Orçamento do Estado para 2012 (-158 M€). Ambas as Regiões contribuíram para este desvio orçamental, que assentou num menor                                                           38 Despacho n.o 15071-A/2012 publicado em Diário da República 2.a série de 22 de novembro de 2012. 8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________135
Situação Financeira das Administrações Públicas grau de execução da receita efetiva (91% e 84%, na RAA e na RAM, respetivamente), face ao da despesa efetiva (95% na RAA e 90% na RAM). O resultado de 2012 contraria a trajetória positiva de consolidação orçamental dos anos anteriores. GRÁFICO 11 – Grau de execução da receita e despesa efetivas em 2012  (Milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças. GRÁFICO 12 – Evolução da variação da receita (%) GRÁFICO 13 – Evolução da variação da despesa (%) Fonte: Ministério das Finanças. A despesa efetiva registou um crescimento de 7,3%, como consequência dos pagamentos de dívidas de anos anteriores efetuados no âmbito da execução do PAEF-RAM, já que na Região Autónoma dos Açores se registou uma redução de 8,9%. Ainda assim, o valor executado foi inferior 05001000150020002500Receita Despesa Receita Despesa Receita DespesaADR RAA RAMExecutada Orçamentada-9,0-7,0-5,0-3,0-1,01,03,05,0Receita Fiscal Transf. do OEVar. 2010/2011 Var. 2011/2012-20,0-10,00,010,020,030,040,0Despesas com Pessoal Aq. Bens Serv. e deBens CapitalTranferênciasVar. 2010/2011 Var. 2011/2012II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________136
Situação Financeira das Administrações Públicas ao previsto em 195,1 M€, uma vez que não se concretizaram todos os pagamentos previstos no âmbito do programa de apoio à Região Autónoma da Madeira. Este desvio foi influenciado por uma menor execução da despesa corrente (-229 M€), em particular com juros e outros encargos, já que na despesa de capital foi superior ao previsto em 33,8 M€. A despesa corrente manteve-se em níveis próximos aos de 2011, uma vez que a redução das despesas com pessoal de 13,3% associada à redução de pessoal e à suspensão dos subsídios de férias e de Natal foi anulada pelo crescimento (20,8%) da despesa com aquisição de bens e serviços (-9,9% nos Açores e +49,3% na Madeira, este último em resultado da execução do PAEF-RAM). Já a despesa de capital, apresentou um grau de execução superior ao previsto o que se traduziu num crescimento significativo face a 2011, em resultado dos pagamentos efetuados pela Região Autónoma da Madeira que originaram um aumento de 171% nesta componente, enquanto os Açores apresentaram uma quebra de 24%.  A receita efetiva apresentou uma contração de 4,7% face a 2011 em ambas as Regiões (-7,8% nos Açores e -1,7% na Madeira), determinada essencialmente pela redução da receita fiscal de 7,7% (-15,1% e -2,1% nos Açores e Madeira, respetivamente). A execução orçamental da receita fiscal ficou a dever-se, principalmente, ao contributo negativo da receita de IVA, em ambas as Regiões, cujo grau de execução foi de 78% (85% nos Açores e 74% na Madeira). A fraca execução da receita fiscal (83%) contribuiu de forma determinante para o desvio de -302,9 M€ na receita efetiva face ao previsto.  Em 2012, a Região Autónoma da Madeira cumpriu a meta definida no PAEF-RAM para o saldo orçamental em contabilidade pública, que pressupõe o não pagamento de dívidas de anos anteriores e o não aumento de encargos assumidos e não pagos, e que se situou em -95,4 M€, aquém do limite estipulado (-194,3 M€). A análise da evolução dos passivos da Região revelou uma diminuição decorrente da regularização de dívidas de anos anteriores em montante superior aos encargos assumidos no ano e não pagos, o que se traduziu num comportamento positivo da dívida não financeira da RAM, avaliada pelo stock dos passivos, não obstante situar-se ainda a um nível elevado.   8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________137
Situação Financeira das Administrações Públicas III.1.2.4.2. Administração Local A Administração Local39 registou, em 2012 e na ótica da contabilidade pública, um saldo global positivo de 747,3 M€, superior ao registado nos anos anteriores e ao previsto na primeira alteração ao Orçamento do Estado. Para este resultado contribuiu uma receita efetiva superior à prevista, em 205 M€, a par de um menor grau de execução da despesa efetiva (98%), equivalente a um decréscimo na ordem dos 168 M€. GRÁFICO 14 – Grau de execução da receita e despesa efetivas em 2012  (Milhões de euros) Fonte: DGO com base nos dados do SIIAL-DGAL.                                                           39 A conta da Administração Local apresentada, abrange apenas a conta dos municípios. 6.0006.5007.0007.5008.0002010 2011 2012 2010 2011 2012Receita Efetiva Despesa EfetivaExecutada EstimadaNota: Em 2012, a receita efetiva executada excedeu a  estimada em 205 M€.8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________139
Situação Financeira das Administrações Públicas GRÁFICO 15 – Evolução da variação da receita (%) GRÁFICO 16 – Evolução da variação da despesa (%) Fonte: DGO com base nos dados do SIIAL-DGAL. O desempenho favorável na receita efetiva é, fundamentalmente, explicado pelo aumento da receita de capital de 14,4% em relação ao ano anterior, com destaque para o incremento de 272,6 M€, registado em Outras Receitas de Capital40. Este comportamento compensa a quebra de 1,9% das receitas correntes, cujo grau de execução cifrou-se em 98% (-120 M€ face ao previsto) resultante do comportamento generalizado das várias componentes, com exceção da receita fiscal que ficou em linha com o previsto, tendo registado um valor superior ao previsto em 11,9 M€. A generalidade dos impostos diretos e indiretos apresentou elevados graus de execução, exceto o Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas, com um valor inferior ao previsto em 173,3 M€. Face ao ano anterior a receita fiscal registou uma quebra de 1,2% condicionada por uma descida de cerca de 23% do Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas.  O desvio positivo observado na despesa efetiva face ao valor previsto no orçamento (168,2 M€), resultou do menor grau de execução das despesas de capital (88%), já que a despesa corrente registou uma execução superior ao esperado em 98 M€. De referir que os municípios efetuaram pagamentos de dívidas a fornecedores referentes a anos anteriores, no âmbito do Programa de Apoio à Economia Local (PAEL) no total aproximado de 13 M€. O menor grau de execução da despesa reflete a aplicação da Lei de Compromissos e de pagamentos em Atrasos e, em particular, o menor grau de execução da componente relativa à                                                           40 Importa salientar que, para este resultado contribuiu significativamente o registo de uma receita de capital, no valor de 271 M€, por parte do Município de Lisboa, referente à venda de terrenos do Aeroporto da Portela. -7,0-5,0-3,0-1,01,03,05,0Receita Fiscal Transf. do OEVar. 2010/2011 Var. 2011/2012-15,0-10,0-5,00,05,010,015,0Despesas com Pessoal Aq. Bens Serv. e de CapitalVar. 2010/2011 Var. 2011/2012II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________140
Situação Financeira das Administrações Públicas Aquisição de Bens de Capital (90%) está associado a uma menor acessibilidade ao crédito por parte das autarquias. A despesa corrente, embora com um grau de execução superior ao previsto, registou uma quebra face ao ano anterior de 5,1% em resultado de uma redução acentuada das despesas com pessoal (12,2%) como consequência da retenção dos subsídios de férias e de Natal nesse ano.    8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________141
Situação Financeira das Administrações Públicas III.1.2.5. Prazos Médios de Pagamento e Situação dos Pagamentos em Atraso O controlo da execução orçamental e, em particular, da despesa pública constitui um elemento crítico para garantir o cumprimento das metas orçamentais definidas no PAEF. Neste âmbito, o controlo dos pagamentos em atraso (arrears) assume uma relevância particular, sendo a não acumulação de dívidas vencidas um critério quantitativo permanente de avaliação do PAEF. Em 2012 registaram-se progressos significativos visando o controlo dos compromissos assumidos pelas entidades públicas e, consequentemente, a não acumulação de pagamentos em atraso. Efetivamente, a implementação da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA) contribuiu significativamente para a redução dos pagamentos em atraso tendo-se assistido, no final de 2012, a uma redução pronunciada na generalidade das administrações públicas e outras entidades fora das AP. Estes resultados traduziram-se no cumprimento, em 2012, do critério quantitativo de desempenho de avaliação do PAEF de não acumulação de arrears. QUADRO 65 – Pagamentos em atraso * * Dívidas por pagar há mais de 90 dias – stock no final do período. Fonte: Ministério das Finanças. Esta evolução beneficiou grandemente da implementação de programas de regularização de dívidas de anos anteriores tendo sido regularizadas, em 2012, no âmbito destes programas, cerca de 1388 M€ milhões de dívidas a fornecedores das entidades do subsector da saúde e de hospitais EPE. Na administração local e visando o mesmo objetivo foi criado o programa de apoio à economia local (PAEL), mas cuja implementação só se iniciou no final do ano registando-se o pagamento de dívidas a fornecedores de municípios no montante de cerca de 14 M€.  (Milhões de euros)Administrações PúblicasAdmin. Centra l  excl . Subsetor da  Saúde 162 58 -104Subsector da  Saúde 214 23 -191Entidades  públ icas  reclass i ficadas 58 29 -30Adminis tração Local 1.648 1.253 -394Adminis tração Regional 1.129 947 -182Total AP 3.211 2.310 -900Total consolidado 3.088 2.233 -855Outras EntidadesEmpresas  públ icas  não reclass i ficadas 20 33 13Hospita is  EPE 1.616 714 -902Administrações Públicas e outras entidades - Total 4.724 2.980 -1.744Subsector 2011 2012 Variação8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________143
Situação Financeira das Administrações Públicas A redução dos pagamentos em atraso na administração regional decorre principalmente da Região Autónoma da Madeira, no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira da Região41.  A regularização de dívidas de anos anteriores traduziu-se numa ligeira melhoria dos prazos médios de pagamento (PMP) no subsector da Administração Central e nas unidades de saúde que compõem o SNS mas que não se refletiu no conjunto das entidades públicas, cujo PMP prolongou a tendência de aumento dos anos anteriores sobretudo devido ao comportamento da administração local. QUADRO 66 – Prazos médios de pagamento das entidades públicas O prazo médio de pagamento das entidades públicas é ponderado pelas aquisições de bens e serviços, independentemente de já terem sido liquidadas. Inclui todos os organismos do SNS, inseridos quer no subsector "Administração Central" quer no subsector "Empresas Públicas". Fontes: Direção Geral do Orçamento, Direção Geral das Autarquias Locais, Direção Geral do Tesouro e Finanças e Administração Central do Sistema da Saúde. No que se refere à administração central, o ano de 2012 caracteriza-se por um cumprimento generalizado dos objetivos definidos dos PMP para o ano.                                                           41 No dia 27 de janeiro de 2012 foi assinado um acordo de assistência financeira entre a Região Autónoma da Madeira e a República Portuguesa no montante global de aproximadamente 1500 M€, designado por Programa de Ajustamento Económico e Financeiro da Região Autónoma da Madeira (PAEF-RAM).  II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________144
Situação Financeira das Administrações Públicas QUADRO 67 – Cumprimento dos objetivos dos PMP por ministério em 2012 Nota: inclui apenas os serviços da Administração Direta e Indireta do Estado, excluindo os Hospitais SPA. Fonte: Ministério das Finanças. III.2. Passivos das Administrações Públicas III.2.1. Dívida das Administrações Públicas No final de 2012, o rácio da dívida pública atingiu 123,6% do PIB, tendo aumentado 15,3 p.p. face ao ano anterior. Esta variação é principalmente explicada pelo efeito dinâmico (8,2 p.p.) o qual reflete o agravamento dos encargos com a dívida pública e a evolução negativa da economia portuguesa. QUADRO 68 – Dinâmica da Dívida Pública Fonte: INE, Procedimento dos Défices Excessivos de abril de 2013. (% do PIB)2009 2010 2011 2012Dívida Bruta Consolidada das AP (final do ano) 83,7 94,1 108,3 123,6     variação da dívida (p.p. do PIB) 12,1 10,4 14,2 15,3Efeito Dinâmico 4,4 0,7 5,0 8,3     Efeito Juros 2,9 2,7 4,1 4,5     Efeito do crescimento nominal do PIB 1,5 -2,0 0,9 3,7Efeito do Saldo Primário 7,3 7,0 0,4 2,0Outros 0,4 2,6 8,9 5,2Por memória:     Dívida Bruta Consolidada das AP - OE2012 83,0 93,3 101,9 110,58 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________145
Situação Financeira das Administrações Públicas Os ajustamentos défice-dívida, onde se inclui o mecanismo de apoio à recapitalização dos bancos, contribuem com 5,2 p.p., registando contudo uma diminuição de 3,8 p.p. face a 2011, resultado da utilização destes verbas para apoio a diversas instituições financeiras no ano de 2012.  O efeito do saldo primário, embora com um aumento do seu contributo em 1,6 p.p. face a 2011, continua a ser a componente menos significativa para a variação da dívida. Comparando com a previsão para o rácio da divida pública incluída na proposta do Orçamento do Estado para 2012 (110,5% do PIB) contata-se que a variação deste rácio face a 2011 ficou 6,7 p.p. acima do previsto o que decorre da situação macroeconómica mais adversa do que o esperado, de um défice orçamental mais elevado e do impacto adicional dos ajustamentos défice-dívida. QUADRO 69 – Ajustamento Défice-Dívida das Administrações Públicas Fonte: INE, Procedimento dos Défices Excessivos de abril de 2013. Em 2012, a variação da dívida bruta consolidada representou 11,6% do PIB. Cerca de metade desta variação é atribuível à elevada magnitude do ajustamento défice-dívida que ascendeu a 5,2 p.p. do PIB implicando que a dívida pública tenha aumentado mais do que seria expetável dada a evolução do défice orçamental e do cenário macroeconómico. A aquisição líquida de ativos financeiros, onde se destacam os títulos (excluindo ações), continua a ser a principal componente neste ajustamento. Em particular, neste ano, o crescimento dos ativos está maioritariamente associado a um aumento de títulos que diz respeito ao impacto da emissão de instrumentos de capital contingente (CoCos) no âmbito dos processos de capitalização de um conjunto de bancos nacionais. 2009 2010 2011 2012Taxa de Variação da Dívida Bruta Consolidada (em %) 10,5 12,4 13,3 11,6Saldo Orçamental (em % do PIB) -10,2 -9,8 -4,4 -6,4Ajustamento Défice -Dívida 0,4 2,6 8,9 5,2Aquisição Liquida de Ativos Financeiros 0,6 2,8 8,3 2,9     Numerário e Depósitos -0,3 0,4 6,0 0,7     Títulos exceto Ações 0,2 -0,3 0,1 3,7      Empréstimos -0,1 0,7 0,3 0,7      Ações e Outras participações 0,6 0,9 -0,2 -0,7      Outros ativos financeiros 0,3 1,0 2,2 -1,6Variações na valorização da dívida 0,0 0,4 0,5 0,3Outras variações na dívida -0,3 -0,7 0,1 2,0II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________146
Situação Financeira das Administrações Públicas Contudo, relativamente a 2011, a variação da dívida bruta consolidada foi inferior em 1,7 p.p. do PIB, fruto de um menor ajustamento défice-dívida (-3,7 p.p.) o que compensou o aumento de 2 p.p. do défice orçamental das administrações públicas. A variação negativa do ajustamento défice-dívida resulta, essencialmente, do menor contributo de numerário e depósitos (-5,3 p.p.), que em 2011 englobava a totalidade dos montantes do mecanismo de apoio à recapitalização dos bancos e o montante da transferência do fundo de pensões da banca.  Por instrumento financeiro, a composição da dívida pública tem sofrido alterações nos últimos anos, assistindo-se a um crescente peso relativo dos empréstimos, em detrimento dos instrumentos de curto prazo e dos títulos (excluindo ações e derivados financeiros). Em 2012, os empréstimos representavam 41% do total da dívida (+10 p.p. face a 2011), resultado dos empréstimos concedidos a Portugal no âmbito do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro. QUADRO 70 – Dívida Bruta das Administrações Públicas Fontes: Banco de Portugal; INE, Procedimento dos Défices Excessivos de abril de 2013. Relativamente ao limite anual para o stock de dívida pública em 2012, fixado no PAEF, o mesmo foi revisto e fixado em 180.000 M€. Este limite foi respeitado, sendo que o valor apurado de acordo com os critérios definidos no âmbito do Programa situou-se em 177,181 M€42.                                                            42 A definição de dívida pública relevante para a aferição do cumprimento deste critério do PAEF não coincide com a definição utilizada no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, uma vez que exclui: (i) a dívida contraída para efeitos de recapitalização dos bancos; (ii) depósitos da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, EPE (IGCP); (iii) pagamento antecipado das margens dos empréstimos do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira; (iv) revisões ao valor da dívida posteriores ao momento da definição dos limites; e (v) o impacto da reavaliação da dívida às “taxas de câmbio do Programa” (aplicáveis a 5 de maio de 2011). milhões de euros2009 2010 2011 2012Numerário e depósitos 12.288 11.793 10.200 9.426Títulos exc. ações, exc. derivados financeiros 110.407 128.148 117.042 110.661Curto prazo 20.405 20.835 11.080 11.702Longo prazo 90.002 107.313 105.962 98.959Empréstimos 18.360 22.533 57.998 84.397Curto prazo 1.726 3.821 3.959 1.966Longo prazo 16.634 18.712 54.039 82.431Total 141.055 162.473 185.241 204.485Em % do PIB 83,7 94,1 108,3 123,68 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________147
Situação Financeira das Administrações Públicas III.2.2. Dívida direta do Estado No final de 2012, a dívida direta do Estado ascendeu a 194.500 M€, o que representou um acréscimo de 19.600 M€ comparativamente ao final de 2011. Esse acréscimo é justificado pelo défice orçamental, pela aquisição líquida de ativos financeiros, e pela constituição de depósitos para reforço da estabilidade financeira, ao abrigo do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) acordado com a UE e o FMI. Durante o ano, à semelhança do verificado em 2011, a principal fonte de financiamento da República Portuguesa foram os empréstimos do PAEF, com o total de emissões líquidas a fixar-se em 27.500 M€. Assim, o peso destes empréstimos no stock de dívida total aumentou de forma significativa, ao passar de 20,5% no final de 2011, para 34,4% no final de 2012. Em sentido contrário, observou-se uma redução do peso das OT no total da dívida superior a 10 p.p. (de 59,4 para 48,1 %), uma vez que não houve emissões de OT durante o ano, à exceção da oferta de troca da OT 5,45% set 2013 pela OT 3,35% out 2015 com um valor nominal de 3.800 M€. Assim, as OT passaram a representar menos de metade da carteira no final do ano, o que sucede pela primeira vez desde 1999. Os instrumentos de curto prazo, contrariando o observado no ano transato, registaram um aumento da sua percentagem relativa na composição do financiamento anual, ao passar de 9,8 para 12,4 %. Grande parte deste incremento refletiu a estratégia de financiamento seguida ao longo de 2012 de combinar o financiamento via PAEF com a emissão de BT ao longo de toda a curva, tendo ocorrido uma extensão da maturidade máxima deste instrumento de 12 para 18 meses. Os certificados de aforros (CA), pelo contrário, voltaram a perder representatividade, com o seu peso na carteira a fixar-se em 5 por cento, o que compara com 6,5 por cento no final de 2011. Por sua vez, a percentagem dos certificados do Tesouro (CT) na carteira total da dívida manteve-se estável em 0,7 %, pelo que no seu conjunto os instrumentos de dívida de retalho viram o seu peso no total de dívida diminuir de 7,2 para 5,7 % em 2012. A expressão da dívida denominada em moedas não euro continuou a ser residual, com exceção dos empréstimos do FMI que são denominados em SDR (um cabaz que inclui USD, EUR, GBP, e JPY) e alcançaram um saldo de aproximadamente 21,4 mil M€ (11 % do stock total de dívida) no final do ano. II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________148
Situação Financeira das Administrações Públicas QUADRO 71 – Estrutura da dívida direta do Estado – Evolução (1) Exclui promissórias de participação no capital de instituições internacionais e derivados financeiros. Seguindo a recomendação do parecer do Tribunal de Contas à Conta Geral do Estado de 2011, a dívida direta do Estado deixou de incluir as promissórias em moeda euro, reduzindo-se assim o valor da dívida no final de 2010 e 2011 em 79 M€, face ao reportado na CGE 2011. Fonte: IGCP, E.P.E. Comparando o saldo vivo da dívida no final de 2012 com a previsão inscrita no relatório do OE 2013, verificou-se um valor inferior em 1.700 M€, refletindo também o facto das necessidades líquidas de financiamento se terem situado abaixo da previsão então estipulada. QUADRO 72 – Estrutura da dívida direta do Estado - Comparação com a previsão (1) Exclui promissórias de participação no capital de instituições internacionais e derivados financeiros. Fonte: IGCP, E.P.E. (Ótica da Contabilidade Pública) (Milhões de euros)Montante % Montante % Montante % Valor %  OT - Obrigações do Tesouro 105.946 69,8 103.940 59,5 93.626 48,1 -10.314 -9,9  CT - Certificados do Tesouro 685 0,5 1.308 0,7 1.416 0,7 108 8,2  CA - Certificados de Aforro 15.471 10,2 11.384 6,5 9.669 5,0 -1.715 -15,1  Dívida de curto prazo em euros 25.321 16,7 17.000 9,7 24.157 12,4 7.157 42,1        da qual: BT - Bilhetes do Tesouro 19.261 12,7 12.461 7,1 17.777 9,1 5.316 42,7  Outra dívida em euros (excluindo ajuda externa) (1) 1.933 1,3 3.216 1,8 945 0,5 -2.271 -70,6  Dívida em moedas não euro (excluindo ajuda externa) (1) 2.340 1,5 2.106 1,2 1.639 0,8 -467 -22,2  PAEF - Programa de Assistência Económica e Financeira - - 35.862 20,5 63.013 32,4 27.152 75,7  FEEF - Facilidade Europeia de Estabilização Financeira - - 8.113 4,6 19.478 10,0 11.365 140,1        MEEF - Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira - - 14.100 8,1 22.100 11,4 8.000 56,7        FMI - Fundo Monetário Internacional - - 13.649 7,8 21.436 11,0 7.787 57,1TOTAL 151.696 100,0 174.816 100,0 194.466 100,0 19.649 11,2InstrumentosExecução orçamental Variação homóloga2012 vs 20112010 2011 2012(Ótica da Contabilidade Pública) (Milhões de euros)PrevisãoRel OE 2013Execução Diferença Variação (%)Grau de execução (%)(1) (2) (3)=(2)-(1) (4)=[(2)-(1)]/(1)*100 (5)=(2)/(1)  OT - Obrigações do Tesouro 93.626 93.626 0 0,0 100,0  CT - Certificados do Tesouro 1.407 1.416 9 0,6 100,6  CA - Certificados de Aforro 9.472 9.669 197 2,1 102,1  Dívida de curto prazo em euros 24.253 24.157 -96 -0,4 99,6        da qual: BT - Bilhetes do Tesouro 17.032 17.777 745 4,4 104,4  Outra dívida em euros (excluindo ajuda externa) (1) 2.264 945 -1.319 -58,3 41,7  Dívida em moedas não euro (excluindo ajuda externa) (1) 1.677 1.639 -38 -2,3 97,7  PAEF - Programa de Assistência Económica e Financeira 63.447 63.013 -434 -0,7 99,3TOTAL 196.146 194.466 -1.680 -0,9 99,1Instrumentos2012 Execução vs Previsão Relatório OE 20138 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________149
Situação Financeira das Administrações Públicas III.2.2.1. Necessidades e fontes de financiamento do Estado Em 2012, as necessidades líquidas de financiamento do subsector Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública, atingiram 18.000 M€, mais 4.800 M€ do que no ano anterior. Este aumento é explicado sobretudo pela utilização de fundos públicos para recapitalizar o sistema bancário privado (conforme estava previsto no PAEF), num montante líquido de 4.200 M€ aplicado em instrumentos de capital contingente do BCP e BPI. O défice orçamental e a aquisição líquida de ativos financeiros também registaram um aumento, sendo em grande medida compensados por um aumento significativo da entrada de receitas de privatizações, com a conclusão das operações da EDP, da REN, e do BPN. A estes fatores acresceu ainda o aumento dos depósitos cativos para reforço da estabilidade financeira de 1.000 M€ no final de 2011, para 3.500 M€ no final de 2012. As amortizações de dívida fundada totalizaram 36.800 M€ em 2012, com o volume relativo a OT a atingir 14.200 M€, BT 12.500 M€ e CA/CT 2.200 M€. Assim, as necessidades brutas de financiamento atingiram 54.900 M€ no total do ano, tendo-se verificado um incremento de 1.900 M€ face a 2011. O financiamento fundado em 2012, numa perspetiva de ano civil, situou-se em 56.900 M€, tendo sido totalmente utilizado para satisfação de necessidades orçamentais do próprio ano. Comparativamente a 2011, as emissões fundadas registaram uma redução de 6 %, refletindo sobretudo o facto de ter transitado do ano anterior um saldo de financiamento considerável (7.700 M€). O saldo de financiamento a transitar para o orçamento de 2013 ainda assim aumentou para 9.800 M€, dos quais 3.500 M€ estavam aplicados no final de 2012 em depósitos cativos no Banco de Portugal para reforço da estabilidade financeira. II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________150
Situação Financeira das Administrações Públicas O quadro que a seguir se apresenta demonstra que o limite imposto nessa matéria foi respeitado. QUADRO 78 – Verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido global direto (1) Não inclui o endividamento das EPR uma vez que foi financiado pelo próprio Estado, pelo que já está incorporado na variação do saldo da dívida direta do Estado. Fonte: IGCP, E.P.E. Como se pode observar, a variação do saldo da dívida direta do Estado situou-se ligeiramente acima do valor inscrito na Lei do OE 2011. No entanto, em 2012 esta variação sobrestima de forma significativa o endividamento líquido efetivamente realizado, conforme refletido no total de deduções consideradas, de onde se destacam as emissões líquidas para reforço da estabilidade financeira num montante de 6.700 M€. Deve salientar-se que em 2012 este montante inclui não só o montante líquido utilizado na recapitalização do sistema bancário privado (4.200 M€) como o reforço dos depósitos cativos no Banco de Portugal para este efeito (2.500 M€), valor que contribui para um limite autónomo que foi fixado em 12.000 M€ no art.o 104.o da LOE/2012. Por outro lado, foi adicionado o volume de amortizações realizadas com recurso a receitas de privatização, que ascenderam a 2.800 M€. Foram ainda adicionadas as diferenças de câmbio favoráveis com impacto no saldo da dívida direta do Estado em 2012 (485 M€), assim como o endividamento líquido dos SFA, que ascendeu a cerca de 11 M€, dado que o limite para o endividamento estabelecido na LOE também entra em consideração com este subsector. (Milhões de euros)1. Variação do saldo da dívida direta do Estado em 2012 (ano civil) 19.6492. Acréscimos (+) 3.264Endividamento líquido dos SFA (excluindo EPR) (1) 11Emissões do período complementar do OE 2012 0Amortizações efetuadas pelo FRDP com receitas de privatizações 2.768Mais-valias obtidas na emissão de dívida 0Diferenças de câmbio favoráveis 4853. Deduções (-) 6.645Emissões do período complementar do OE 2011 0Emissões líquidas para FRDP (art. 101.o n.o 3) 0Emissões líquidas para reforço da estabilidade financeira (art. 104.o) 6.700Menos-valias obtidas na emissão de dívida 253Fluxos de capital de swaps -309Diferenças de câmbio desfavoráveis 04. Acréscimo de endividamento líquido global direto (art. 95.o) (1+2-3) 16.269II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________154
Situação Financeira das Administrações Públicas III.2.3. Passivos Contingentes: Garantias Concedidas e Dívidas Garantidas III.2.3.1. Base Legal para a Concessão de Garantias Pessoais pelo Estado  Durante quase uma década e com exceção das garantias a operações de seguro de crédito à exportação e ao investimento português no estrangeiro, abrangidas pelo Decreto-Lei n.o 31/2007, de 14 de fevereiro, a concessão de garantias pessoais pelo Estado foi enquadrada apenas no regime jurídico estabelecido na Lei n.o 112/97, de 16 de setembro. A partir de 2006, as garantias concedidas pelo Estado deixaram de cobrir apenas projetos de investimento, executados por empresas públicas em território nacional, conforme previsto no referido regime jurídico, para passar a abranger situações particulares, de que são exemplo as operações de crédito ou de assistência de liquidez, realizadas pela Caixa Geral de Depósitos a favor do BPN no contexto da sua nacionalização (Lei n.o 62-A/2008, de 11 de novembro), e o financiamento de Estados Membros da Zona Euro 43  no âmbito da Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira – IREF - (Lei n.o 8-A/2010, de 18 de maio).  Atualmente, as garantias pessoais do Estado podem ser concedidas ao abrigo dos seguintes 3 diplomas: Lei n.o 112/97, de 16 de setembro – Estabelece o regime geral de concessão de garantias e define um conjunto de Princípios Gerais que devem ser respeitados, designadamente o carácter excecional da garantia a conceder, o manifesto interesse para a economia nacional e o respeito pelo princípio da igualdade e pelas regras da concorrência nacionais e comunitárias. Os beneficiários das garantias são entidades públicas, empresas nacionais ou outras que legalmente gozam de igualdade de tratamento, desde que as garantias se destinem a operações de crédito ou a operações financeiras, nacionais ou internacionais. A sua autorização está sujeita a uma série de condições cumulativas: (i) ter o Estado participação na empresa ou interesse no empreendimento; (ii) existir um projeto concreto de investimento ou um estudo especificado da operação e uma programação financeira rigorosa; (iii) apresentar a empresa características económicas, financeiras e organizacionais que ofereçam segurança suficiente para fazer face às responsabilidades que pretende assumir; e (iv) mostrar-se imprescindível a concessão da garantia para a realização da operação.                                                           43  Para além da concessão de empréstimos a esses mesmos Estados. Sublinha-se que, em 17 de maio de 2011, com a comunicação à República Portuguesa pelo Presidente do Euro Grupo, da aceitação do step out solicitado pelas autoridades portuguesas, Portugal ficou dispensado de participar nos futuros apoios a Estados da Zona Euro. 8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________155
Situação Financeira das Administrações Públicas O tipo de projeto, operação ou empreendimento objeto da garantia a conceder deverá visar a realização de investimentos de reduzida rentabilidade, desde que integrados em empreendimentos de interesse económico e social ou de investimentos de rentabilidade adequada, mas em que a empresa, sendo economicamente viável, apresenta deficiência transitória da sua situação financeira. Poderá ainda destinar-se à manutenção da exploração, enquanto se procede ao estudo e concretização de ações de viabilização, ou à concessão de auxílio financeiro extraordinário. Lei n.o 4/2006, de 21 de fevereiro – Regula a concessão de garantias pessoais pelo Estado, no âmbito de operações de crédito de ajuda, destinadas aos países beneficiários da cooperação portuguesa, assegurando condições financeiras mais favoráveis ao desenvolvimento desses países, nos termos do “Acordo sobre os apoios públicos ao crédito à exportação” estabelecido ao nível da OCDE. A respetiva concessão obedece ao regime estabelecido na Lei n.o 112/97, de 16 de setembro com as adaptações resultantes da especificidade dos mutuários e das operações envolvidas. Estão em causa garantias do Estado sobre operações financiadas por instituições financeiras nacionais, cabendo também ao Estado a respetiva bonificação de juros. Lei n.o 60-A/2008, de 20 de outubro - Estabelece a possibilidade de concessão extraordinária de garantias pessoais pelo Estado, no âmbito do sistema financeiro.  Esta Lei inseriu-se na IREF, aprovada pelo Governo Português, em 2008, para contrariar os efeitos da crise financeira internacional, restabelecer a confiança dos agentes económicos e o normal funcionamento dos mercados, no contexto de um esforço concertado entre os Estados Membros da União Europeia, destinado a restabelecer a confiança dos agentes económicos e o normal funcionamento dos mercados financeiros e que tem sido objeto de sucessivas renovações. A concessão das garantias, ao abrigo desta lei, foi regulamentada através da Portaria n.o 1219-A/2008, de 23 de outubro, que veio a ser alterada pela Portaria n.o 946/2010, de 22 de setembro, no contexto de uma recomendação da Comissão Europeia e de iniciativas semelhantes adotadas noutros Estados Membros da União Europeia, agravando o custo da garantia e sujeitando as instituições de crédito beneficiárias à elaboração de estudos de viabilidade no momento da concessão sempre que o total de responsabilidades garantidas a essa instituição seja representativo no conjunto das respetivas responsabilidades e em termos absolutos.  Posteriormente, veio a sofrer nova alteração através da Portaria n.o 80/2012, de 27 de março, alterando a determinação do custo da garantia para refletir a situação relativa da Instituição II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________156
Situação Financeira das Administrações Públicas requerente face aos seus pares europeus e a situação relativa do Estado concedente face a um conjunto representativo de países europeus, alargando simultaneamente o prazo para a concessão de garantia pessoal do Estado para cinco anos, podendo atingir os sete anos, no caso da garantia a ser concedida para efeitos da emissão de obrigações hipotecárias ou de obrigações sobre o sector público.  Sem prejuízo dos suprarreferidos regimes, a Lei do Orçamento de Estado para 2012 criou, ainda, o enquadramento legal, embora com a aplicação subsidiária da Lei n.o 112/97, de 16 de setembro para a concessão de garantias à Região Autónoma da Madeira, ao Fundo de Contragarantia Mútuo e às instituições financeiras nacionais enquanto garantes ou mutuárias de determinados empréstimos, concedidos ou a conceder, pelo Banco Europeu de Investimento (BEI). III.2.3.2. Garantias Autorizadas (2009-2011) No período de 2009 a 2012, foram autorizadas garantias pessoais do Estado, sob a forma de fiança, no montante total de cerca de 44.327 M€, conforme consta do gráfico abaixo apresentado:  GRÁFICO 17 - Montante das Garantias Autorizadas pelo Estado (2009-2012) Como se pode observar, em 2012, e à semelhança do que sucedeu no ano anterior, as autorizações de operações garantidas ao sector financeiro, num total de 4.700 M€, assumiram um peso significativo, representando cerca de 53% do total das garantias autorizadas naquele ano. Com menor expressão, surgem as garantias concedidas às operações de seguro de crédito à exportação com 303,51 M€, delas se destacando o reforço da Facilidade de curto prazo para países 0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.0002009201020112012Milhões de eurosAnosLei n.o 112/97Lei n.o 62-A/2008Lei n.o 4/2006Lei n.o 60-A/2008Lei n.o 8-A/20106.397 M€14.831 M€14.170 M€Fonte: DGTF8.930 M€8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________157
Situação Financeira das Administrações Públicas fora da OCDE, no valor de 156 M€, uma operação de exportação para o Gabão, no valor de 76,77 M€, assumindo a forma de seguro caução. III.2.3.3. Responsabilidades assumidas por Garantias Concedidas (2009-2012) Após autorização da concessão da garantia do Estado, o Diretor-Geral do Tesouro eFinançasemite a declaração de garantia ou celebra um contrato que garante determinada operação financeira. Com a contratualização desta operação, o Estado assume a correspondente responsabilidade. Até 2010, a responsabilidade assumida pelo Estado pela concessão de garantias concentrou-se nas que foram emitidas ao abrigo do regime geral de garantias do Estado, estabelecido pela Lei n.o 112/97.  Esta situação foi invertida em 2011, verificando-se em 2012 um equilíbrio entre as responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias prestadas ao abrigo da Lei n.o 112/97 e ao abrigo da Lei n.o 60-A/2008. Com efeito, em 31 de dezembro de 2012, do total das responsabilidades assumidas, num montante de cerca de 36.147,4 M€, as resultantes de garantias concedidas ao abrigo Lei n.o 112/97 representaram 49% do total, cabendo ao sector financeiro, que beneficiou da possibilidade de concessão de garantias através da Lei n.o 60-A/2008, uma quota-parte de cerca de 46% do total. Em termos de beneficiários das garantias do Estado, verifica-se que, do total das responsabilidades assumidas em 31 de dezembro de 2012, 62% cabem ao sector público e, dentro deste sector, assumem particular relevância as empresas públicas não financeiras de gestão de infraestruturas e transportes, com mais de 26% do total das responsabilidades do Estado, bem como, as empresas públicas financeiras, com 13% do total das responsabilidades. II SÉRIE-A — NÚMERO 164____________________________________________________________________________________________________________158
Situação Financeira das Administrações Públicas III.2.3.4. Responsabilidades assumidas versus responsabilidades efetivas (2009-2012) Após a contratualização de uma operação garantida pelo Estado, não obstante o Estado assuma desde logo a responsabilidade decorrente dessa concessão, a mesma só se torna efetiva na medida das utilizações, sendo reduzida em função das amortizações ocorridas.  No período de 2009-2012, a dívida garantida apresenta a seguinte evolução em termos do total das responsabilidades assumidas e efetivas, no final de cada um desses anos: QUADRO 81 - Responsabilidades do Estado no período de 2009-2012 De acordo com os montantes apresentados neste quadro, verifica-se que a dívida garantida tem vindo progressivamente a aumentar nos últimos quatro anos, tanto ao nível das responsabilidades assumidas como das responsabilidades efetivas, o que corresponde à crescente concessão de novas garantias às instituições financeiras nacionais, conforme acima mencionado. III.2.4. Pagamentos em execução de garantias (2009-2012) Em relação à execução de garantias, constata-se que o Estado tem sido chamado a efetuar pagamentos relativos a um reduzido número de operações, delas se destacando, em 2010 e 2011, as relativas ao BPP e ao BPN e Participadas, e em 2012 as relativas à PARQUE EXPO'98 e ao Fundo de Contragarantia Mútuo. (Milhões de euros)2009 2010 2011 2012Responsabilidades Assumidas 22.831,6 24.138,7 34.852,8 36.147,4Responsabilidades Efetivas 20.744,6 21.410,8 32.781,8 34.601,4Fonte: DGTF8 DE JULHO DE 2013____________________________________________________________________________________________________________161