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d) Considerando claramente demonstrada a insuficiência e o peso burocrático do processo de concurso, não tendo sido alcançados os objectivos de maior mobilidade ou reforçada a adequação do perfil do candidato aos cargos, com todas as consequências de desperdício e inoperância daí decorrentes [No que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio à luz da Lei n.o 49/99, de 22 de Junho], o Governo opta, no recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio, por consagrar no presente diploma um processo sumário de selecção, com garantia de publicidade das vagas, liberdade de candidatura e de transparência, que será garante da promoção da qualidade e do mérito que se pretende característica indissociável destes cargos de responsabilidade. Em coerência com estes princípios de qualidade e isenção, a nomeação para estes cargos é a partir de agora competência própria dos dirigentes máximos dos serviços;
e) A avaliação passará a ser factor essencial do funcionamento e qualidade dos serviços, responsabilizando-se o dirigente pelo desenvolvimento e aplicação rigorosa da avaliação do desempenho dos funcionários em função dos objectivos estabelecidos e impondo-se que a renovação das comissões de serviços se fundamente num relatório de demonstração das actividades prosseguidas e respectivos resultados;
f) Os cargos do pessoal dirigente passam a escalonar-se em dois níveis: cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e ambos os níveis com dois graus, uniformizando conceitos e pondo termo à indefinição resultante da multiplicidade de equiparações casuísticas;
g) O estabelecimento da remuneração dos cargos dirigentes norteia-se pelo princípio do equilíbrio entre estatutos, prevendo-se que o estabelecimento da remuneração dependerá do tipo de serviço ou organismo em que exercem funções, assim se pondo termo a uma uniformidade que, tratando como igual o que é diferente, é geradora de injustiça, de desmotivação e de dificuldade de recrutamento de acordo com a responsabilidade do cargo;
h) Consagra-se a exigência de formação profissional específica como requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios, promovendo-se a qualificação orientada para a gestão, um desempenho qualitativo uniforme na Administração Pública e um aumento da capacidade para a assunção de responsabilidades;
i) Consagrar igualmente a necessidade de frequência de um seminário especializado, no início das funções de direcção superior e para todos os que possam não ser possuidores da formação específica;
j) A nova lei será aplicada a todos os institutos públicos, independentemente do regime jurídico aplicável, assumindo-se, no entanto, quanto a estes como diploma subsidiário, em tudo o que não esteja especificamente regulado no diploma enformador dos princípios e normas por que se regem os institutos públicos, clarificando-se uma matéria que vinha suscitando dúvidas;
k) Assume-se a inderrogabilidade dos princípios de ética e do interesse público, transversais a toda a Administração Pública.1.2.2 - O projecto de lei n.o 347/IX
Na perspectiva do PS, a Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, aprovada pela Assembleia da República, que define um estatuto para o pessoal dirigente da Administração Pública mostra-se, no seu essencial, adequada. Este projecto de lei surge, assim, porque os seus proponentes reconhecem que a experiência de aplicação deste estatuto, nos últimos quatro anos, revelou a necessidade de introdução de algumas melhorias. Deste modo, mantendo no essencial a sua estrutura de base, introduzem alterações que permitem superar algumas das suas insuficiências e, num ou noutro caso, aprofundar e tornar mais exigente e transparente o processo de recrutamento dos dirigentes da Administração Pública.
Os autores deste projecto de lei, constituído igualmente por 39 artigos, traçam-lhe os seguintes objectivos principais:a) Manter o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção;
b) Extinguir a Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os cargos dirigentes, eliminando-se igualmente o sorteio do júri;
c) Estabelecer prazos para as diferentes etapas do processo que, sem pôr em causa o direito de recurso, permitam tornar mais célere o processo de concurso, que é uma condição essencial para a credibilização do próprio concurso;
0401   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 d) Realçar a importância do concurso como instrumento útil para a profissionalização progressiva dos cargos de direcção da Administração Pública, para a salvaguarda da igualdade de oportunidades no acesso aos cargos públicos e, para a selecção dos melhores que em cada momento se encontram disponíveis para ocupar cargos de responsabilidade na nossa Administração;
e) Introduzir a obrigatoriedade de recurso à entrevista profissional, pública, que, através de uma discussão substantiva, e não formal, do currículo profissional do candidato, bem como da discussão de um projecto de trabalho orientado para o mandato a que se candidata, permita não só avaliar a experiência profissional acumulada, a formação que entretanto foi adquirindo, como também a capacidade inovadora e de organização que apresenta para a condução e direcção da unidade orgânica para cujo cargo se candidata;
f) Quanto aos cargos de direcção superior, embora mantendo a livre escolha como método de recrutamento, os proponentes introduzem algumas especificações que obrigam a que a escolha, embora livre, recaia em indivíduos com conhecimentos e experiência comprovada, não só no domínio específico do lugar a ocupar, mas igualmente no domínio da gestão pública.1.2.3 - O projecto de lei n.o 345/IX
O objectivo primordial visado pelos autores deste projecto é o da desburocratização e simplificação administrativas, da melhoria da qualidade do serviço prestado e do aumento de eficácia dos organismos públicos, com economia de recursos. Os proponentes convocam experiências inovadoras que se têm desenvolvido, na União Europeia, na área da gestão pública, que se traduzem em novos modelos de gestão, que, embora de inspiração empresarial, são aplicáveis a organizações públicas.
Composto por 34 artigos, este projecto de lei propõe-se:a) Dotar os órgãos e serviços de instrumentos, técnicas e métodos de gestão mais flexíveis, com vista à optimização dos recursos e das actividades, à melhoria efectiva da qualidade do serviço prestado;
b) Melhorar a eficácia da gestão pública e a qualidade da acção administrativa, designadamente através da instituição de um regime que permita uma maior autonomia de gestão, visando dotar os serviços e organismos públicos de instrumentos, técnicas e métodos de gestão mais flexíveis;
c) Criação de um regime experimental de gestão contratualizada aplicável, numa primeira fase, apenas aos organismos e serviços da administração pública central que a ele queiram voluntariamente aderir;
d) Desdobra-se esse regime experimental em três vectores essenciais:- Contratualização do financiamento em função das actividades a prosseguir pelo organismo;
- Flexibilização da contratação e gestão dos meios e recursos necessários ao funcionamento do serviço, quer ao nível da aquisição de bens e serviços, quer quanto à gestão dos recursos humanos e financeiros;
- Estabelecimento de um sistema de incentivos, em função dos resultados efectivamente alcançados.e) Finalmente, a avaliação e acompanhamento regular das experiências desenvolvidas será feito, quer por comissões independentes especialmente criadas para o efeito, quer através da realização de auditorias e acções de fiscalização aos organismos aderentes ao sistema.1.3. - Dos antecedentes parlamentares
Na VII Legislatura, o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o projecto de lei n.o 115/VII, sobre a "Alteração do Decreto-Lei n.o 323/89, de 26 Setembro (Revê o Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública".
O Grupo Parlamentar do PSD, ainda na VII Legislatura apresentou o projecto de lei n.o 158/VII, sobre "Altera o Estatuto do Pessoal Dirigente".
O Governo apresentou a proposta de lei n.o 189/VII, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos".
Esta última iniciativa legislativa foi discutida conjuntamente com mais duas propostas de lei, nomeadamente a proposta de lei n.o 192/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o regime de férias, faltas e licenças dos funcionários e agentes da Administração Pública", a proposta de lei n.o 190/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública" e com a proposta de lei n.o 187/VII que "Autoriza o Governo a legislar sobre o exercício da liberdade sindical dos trabalhadores da Administração Pública e direitos das associações sindicais", tendo baixado, à Comissão Parlamentar de Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, assim como à Comissão Parlamentar de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
Tendo sido o texto final aprovado na reunião plenária n.o 69 (DAR I série 69 VII/4, de 9 de Abril de 1999) com os votos a favor do PS, com a abstenção do PCP e de Os Verdes e com os votos contra do PSD e CDS.
Esta iniciativa foi publicada como Lei n.o 49/99, no Diário da República, a 22 de Junho de 1999 (DR I série A n.o 143, de 1999-06-22).Não foram encontrados antecedentes parlamentares subsumíveis ao projecto de lei n.o 345/IX.1.4 - Do enquadramento legal
O Estatuto do Pessoal Dirigente encontra-se regulado no regime previsto na Lei n.o 49/99, de 22 de Junho.
Este diploma estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, não se aplicando aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público
0402   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo.
É pessoal dirigente aquele que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos, desdobrando-se o pessoal dirigente entre os seguintes cargos:- Director-geral;
- Cargos legalmente equiparados aos anteriores.O recrutamento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados é feito por escolha, de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções. A área de recrutamento é ainda alargada a indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções.
Este diploma prevê a existência de uma comissão, denominada Comissão de Observação e Acompanhamento composta por um magistrado, indicado pelo Conselho Superior de Magistratura, que preside, quatro representantes da Administração, designados por despacho do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública, obtida a anuência do membro do Governo respectivo, quando se trate de funcionário dependente de outro departamento assim como quatro representantes das associações sindicais dos trabalhadores da função pública. Compete a esta Comissão:- Acompanhar os processos de concurso para os cargos dirigentes, podendo solicitar a todo o tempo informações sobre o respectivo andamento;
- Superintender no sorteio dos membros do júri do concurso vinculados à Administração Pública;
- Elaborar um relatório anual sobre os concursos para os cargos dirigentes;
- Aprovar o seu próprio regulamento interno.O pessoal dirigente é provido em comissão de serviço por um período de três anos, que poderá ser renovada por iguais períodos. Para efeitos de eventual renovação da comissão de serviço deve o membro do Governo competente ser informado pelos respectivos serviços, com a antecedência mínima de 120 dias, do termo do período de cada comissão, cessando esta automaticamente no fim do respectivo período sempre que não seja dado cumprimento àquela formalidade. A renovação da comissão de serviço deverá ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do seu termo, cessando a mesma automaticamente no final do respectivo período se o membro do Governo competente não tiver manifestado expressamente a intenção de a renovar. Até à nomeação do novo titular, as funções são asseguradas em regime de gestão corrente ou por substituição, não podendo ter duração superior a seis meses, salvo se estiver a decorrer o procedimento de concurso. A forma de provimento depende do cargo dirigente em causa. Assim:- O director-geral é provido por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente;
- Os subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, por despacho do membro do Governo competente;
- Por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e do membro do Governo competente o de subdirector-geral, quando a escolha recaia sobre indivíduos não vinculados à função pública.A Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, disciplina igualmente o exercício das funções assim como as competências dos dirigentes da Administração Pública, incumbindo-os genericamente de assegurar a gestão permanente das respectivas unidades orgânicas.II - ConclusõesNo seguimento dos considerandos que antecedem, conclui-se do seguinte modo:1. As iniciativas legislativas em apreciação, foram apresentados ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do Regimento da Assembleia da República e não enfermam de quaisquer inconstitucionalidade que possa pôr em causa a admissibilidade e discussão das iniciativas legislativas.
2. A proposta de lei n.o 89/IX e o projecto de lei n.o 347/IX versam sobre a mesma matéria. Não obstante,
3. A proposta de lei n.o 89/IX visa criar um novo modelo de recrutamento dos cargos dirigentes intermédios da Administração Pública que não passa pelo concurso público, assegurando, contudo, a consagração de um processo sumário de selecção, com garantia de publicitação das vagas, liberdade de candidatura e transparência da selecção. De uma forma geral,
4. A proposta de lei n.o 89/IX, do Governo visa, dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
5. O projecto de lei n.o 347/IX, pelo seu lado, mantém o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção. De uma forma geral,
6. O projecto de lei n.o 347/IX apresenta alguns aperfeiçoamentos de normas em vigor e adaptações processuais impostas por modificações entretanto introduzidas no regime de pessoal da função pública, destacando-se a extinção da Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os cargos dirigentes e a eliminação do sorteio do júri. Em suma,
0403   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 7. Ambas as iniciativas legislativas têm como principal objectivo apresentar uma solução normativa para o estatuto de pessoal dirigente da administração dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado.
8. O projecto de lei n.o 345/IX pretende dotar os órgãos e serviços da administração pública, que a eles entendam aderir a título experimental, de novos métodos de gestão de inspiração empresarial, mais autónomos, orientados por objectivos, e que conduzam à efectiva melhoria da qualidade dos serviços prestados e a uma efectiva poupança de recursos financeiros.
9. A proposta de lei e os projectos de lei vertentes encontram-se agendados para efeitos de discussão e aprovação pelo Plenário da Assembleia da República a 30 de Outubro de 2003, reunindo os requisitos constitucionais, legais e regimentais para o efeito.III - ParecerFace ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é do seguinte parecer:Que a proposta de lei n.o 89/IX, do Governo, que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado", o projecto de lei n.o 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública" e o projecto de lei n.o 345/IX, do PS, que "Aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública", preenchem os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poderem ser discutidos e votados na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República, reservando-se os grupos parlamentares as respectivas posições para o debate.Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Miguel Paiva - O presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
(APROVA O REGIME DE GESTÃO CONTRATUALIZADA NOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos SociaisI - Relatório1.1 - Nota preliminar
Cinco Deputados, pertencentes ao Grupo Parlamentar do Partido Socialista, tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 345/IX que: "Aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública".
Por despacho de 23 de Setembro de 2003, de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República, a iniciativa vertente foi admitida e desceu à 8.a Comissão, do Trabalho e Assuntos Sociais, para cumprimento da legislação sobre audição das entidades representativas dos trabalhadores e das entidades patronais, bem como para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.1.2 - Do objecto e motivação da iniciativa
O projecto de diploma apresentado pelo PS procede à criação de um regime experimental, designado por "gestão contratualizada", aplicável, numa primeira fase, apenas aos organismos e serviços da administração pública central bem como aos institutos públicos, sob a forma de serviços personalizados e fundos autónomos, que a ele queiram voluntariamente aderir.
Quanto aos motivos que justificam a apresentação desta iniciativa do PS, situam-se os mesmos ao nível do aumento da eficiência e da eficácia de gestão dos organismos e serviços da Administração, no sentido da melhoria da qualidade do serviço prestado ao cidadão; ou seja, os Deputados signatários da presente iniciativa consideram que há necessidade de aperfeiçoar o quadro legislativo vigente, de modo a imprimir maior eficácia e eficiência à actuação dos serviços públicos, no sentido de melhor satisfazer as necessidades e expectativas dos utentes.
Assim, trata-se, de acordo com o texto inicial da exposição de motivos, de um novo modelo de gestão na área da gestão pública, de inspiração empresarial, que visa dotar os órgãos e serviços de instrumentos, técnicas e métodos de gestão mais flexíveis, numa lógica de optimização de recursos e de actividades.
Ainda segundo os seus autores, este regime preconiza uma maior autonomia de gestão, assente em três ideias fundamentais:1.o Contratualização do financiamento em função das actividades a prosseguir pelo organismo;
2.o Flexibilização da contratação e gestão dos meios e recursos necessários ao funcionamento do serviço;
3.o Estabelecimento de um sistema de incentivos, em função dos resultados alcançados.Em termos de soluções inovatórias e em concreto, a iniciativa vertente propõe a celebração de um contrato-programa entre os serviços e organismos interessados em aderir ao regime e o membro do Governo de que dependem.
d) O orçamento atribuído e a respectiva programação;
e) Os meios humanos e materiais a afectar;
f) As medidas de modernização administrativa que o serviço se propõe executar;
h) Demais direitos e obrigações das partes."
0404   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Ao nível da gestão financeira e patrimonial, propõe-se, desde logo, a aprovação de um orçamento para o período de duração do contrato-programa, incluindo verbas afectas ao funcionamento e ao investimento do serviço ou organismo (artigo 4.o), em contraponto com a regra dos orçamentos anuais na administração pública.
De seguida, relativamente ao património, estabelece-se a possibilidade dos serviços e organismos poderem dispor livremente dos bens e direitos afectos ao exercício da sua actividade, embora limitando-se a prática de actos de alienação ou de oneração de bens móveis sem autorização superior, nos termos da legislação aplicável, ao valor de 50 000 euros (artigo 5.o).
Prevê-se também a constituição de receitas próprias provenientes da gestão do respectivo património bem como resultantes da prestação de serviços e da venda de produtos a outras entidades no domínio das suas competências (artigo 6.o).
Finalmente, de modo a agilizar procedimentos, os artigos 7.o, 8.o e 9.o do projecto de lei n.o 345/IX preconizam algumas normas especiais em matéria de realização de despesas e contratação públicas, com o consequente afastamento do regime geral aprovado pelo Decreto-Lei n.o 197/99, de 8 de Junho, nomeadamente, permitindo:- A locação e aquisição de bens e serviços por meio de ajuste directo até ao valor de 50 000 euros;
- A autorização de despesas por parte dos directores gerais e órgãos máximos de serviços com autonomia administrativa ate 500 000 euros;
- A autorização de despesas pelos órgãos máximos de serviços com autonomia administrativa e financeira até 1 000 000 de euros;
- A possibilidade de os dirigentes ou órgãos máximos dos serviços e organismos poderem contratar serviços externos, através da celebração de contratos de tarefa, avença e prestação de serviços, com pessoal especializado ou empresas.No que respeita à organização dos serviços e gestão de recursos humanos, as medidas propostas pelo projecto de lei n.o 345/IX vão também no sentido da flexibilização das estruturas e dos procedimentos. Assim, veja-se o n.o 2 do respectivo artigo 3.o, onde se preconiza que a estrutura orgânica dos serviços e organismos possa sofrer alterações por portaria do ministro da tutela, sob proposta do dirigente máximo do serviço, "(...) recorrendo, designadamente, a soluções estruturais flexíveis de projecto e de funcionamento matricial."
Nesta mesma lógica de flexibilização, estabelece-se que o contrato-programa possa prever e regular medidas de descongelamento de admissões (artigo 10.o); consagra-se a possibilidade de nomeação, pelo dirigente máximo do serviço, de coordenadores de projectos, com um adicional remuneratório de 30 pontos da tabela indiciária do regime geral do sistema retributivo da administração pública (artigo 12.o); consagra-se também a possibilidade da celebração de contratos individuais de trabalho no âmbito da administração pública (artigo 13.o); equaciona-se ainda a extensão dos limites fixados na lei para a prestação do trabalho extraordinário, por despacho do dirigente máximo do serviço, devidamente fundamentado (artigo 15.o).
Novidades, constituem ainda, nesta sede, as promoções por mérito excepcional pelo dirigente máximo do serviço (artigo 20.o), permitindo que os trabalhadores distinguidos possam ser promovidos para a categoria imediatamente superior ou progridam em escalão independentemente de concurso e de tempo de permanência na categoria ou escalão anterior; bem como os incentivos de natureza pecuniária (artigo 21.o), que permitem a distribuição das poupanças ou excedentes orçamentais gerados sob a forma de prémio, a fixar também pelo dirigente máximo do serviço.
Prevê-se, finalmente, um regime de acompanhamento e avaliação, que contempla a constituição de comissões para o efeito (artigo 26.o); bem como auditorias e acções de fiscalização aos serviços e organismos aderentes ao regime (artigo 27.o).
O regime proposto tem natureza experimental, propondo-se que seja avaliado decorridos quatro anos sobre a respectiva entrada em vigor, com vista ao seu aperfeiçoamento, revisão ou mesmo extinção (artigo 33.o).
São estas, em suma, as propostas dos Deputados do PS.1.3 - Dos antecedentes parlamentares
Trata-se de uma iniciativa inovadora, não se verificando existir quaisquer antecedentes parlamentares na matéria em anteriores legislaturas.
Na presente legislatura, julgamos importante referir a proposta de lei n.o 91/IX do Governo, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado. Com efeito, esta proposta de lei do Governo, não tendo exactamente o mesmo objectivo nem o âmbito de aplicação da iniciativa sub judice, visa implementar ao nível dos serviços da administração pública central, nomeadamente o recurso a modelos flexíveis de funcionamento em função dos objectivos, meios e tecnologias disponíveis, também numa lógica de eficiência e eficácia na utilização dos recursos públicos, de racionalidade e celeridade nos procedimentos administrativos, numa palavra, com vista à desburocratização dos serviços, na defesa da prossecução do interesse público.
Por isso, analisando a iniciativa sub judice na parte que respeita à gestão dos recursos humanos, não podemos deixar de notar algumas semelhanças entre os instrumentos e medidas propostas aqui propostas, concretamente a propósito da flexibilização das estruturas orgânicas através do recurso a estruturas de projecto e de funcionamento matricial e a ideia de estrutura matricial, como um dos modelos de organização interna dos serviços, preconizados pela proposta de lei n.o 91/IX.1.4 - O sistema legal vigente
A Administração Pública, respectivos princípios fundamentais e estrutura organizativa, são antes de mais regulados pelo Título IX da Constituição da República Portuguesa (artigos 266.o a 272.o).
Os preceitos constitucionais invocados impõem claramente, em sede de princípios fundamentais da Administração Pública, a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos; e, em sede de estrutura e organização da Administração Pública, a desburocratização e aproximação dos serviços das populações.
Para além da Lei Fundamental, ou melhor, no desenvolvimento dos preceitos constitucionais referidos, os regimes jurídicos em vigor e que procedem ao enquadramento desta matéria da organização e gestão dos serviços da Administração
0405   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 bem como dos princípios que devem ser observados no relacionamento com os cidadãos são, fundamentalmente:- O Decreto-Lei n.o 184/89, de 2 de Junho, diploma que estabelece os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública;
- O Decreto-Lei n.o 135/99, de 22 de Abril, que define os princípios gerais de acção a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração na sua actuação face ao cidadão, estabelecendo ainda medidas de modernização administrativa no que toca à simplificação dos procedimentos, audição dos utentes, comunicação administrativa e sistema de informação para a gestão.Quanto ao Decreto-Lei n.o 184/89, em síntese, regula, desde logo, as formas de constituição da relação jurídica de emprego público, limitando-as à nomeação e ao contrato, este último apenas sob a forma de contrato administrativo de provimento ou de contrato a termo; consagra o concurso como única forma de ingresso na função pública e de promoção nas respectivas carreiras; condiciona a abertura de concursos à existência de vagas, fixa regras quanto à elaboração dos quadros de pessoal e à identificação das respectivas carreiras e categorias; define o sistema retributivo da função pública, fixando as prestações que o compõem e a estrutura da remuneração base.
No que respeita ao Decreto-Lei n.o 135/99, pretendeu, de forma sistematizada, reunir algumas normas e princípios gerais a que deve obedecer a actuação da Administração Pública face aos cidadãos, numa perspectiva de defesa dos direitos destes e da eficaz satisfação das suas necessidades.
Este diploma contém assim normas importantes sobre acolhimento e atendimento do cidadão; comunicação administrativa; simplificação dos procedimentos, mecanismos de audição e participação dos utentes; instrumentos de apoio à gestão.1.5 - Da sustentabilidade orçamental das medidas propostas
Dispõe o n.o 2 do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa que "os Deputados, grupos parlamentares (...) não podem apresentar projectos de lei (...) que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento do Estado".
Segundo os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira [In Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.a edição, Coimbra Editora, p. 687], tal disposição constitucional, acolhida integralmente pelo artigo 133.o do Regimento da Assembleia da República, "limita a capacidade de iniciativa dos Deputados, grupos parlamentares (...) em matéria financeira ou de incidência financeiras, vedando-lhes a apresentação de projectos que implique aumento das despesas ou diminuição das receitas prevista na lei do orçamento. Só o Governo pode tomar iniciativas dessas." É a chamada "lei travão".
As medidas preconizadas no projecto de lei n.o 345/IX (PS) não implicarão um aumento das despesas no ano económico em curso, não se mostrando assim violada a "lei travão".1.6 - Discussão pública da iniciativa
Em cumprimento das disposições constitucionais, legais e regimentais sobre a audição das comissões de trabalhadores, sindicatos e associações patronais na elaboração da legislação do trabalho, a iniciativa legislativa em análise foi publicada em separata do DAR, n.o 46/IX, em 15 de Outubro último, encontrando-se ainda a decorrer o respectivo prazo de discussão pública que terminará no próximo dia 13 de Novembro de 2003.
Em sede de discussão pública e até esta data foi enviado ao Presidente da Comissão Parlamentar de Trabalho e Assuntos Sociais um único parecer, proveniente da Assembleia Legislativa Regional da Madeira.
De acordo com o documento mencionado, a 8.a Comissão Especializada Permanente (Administração Pública, Trabalho e Emprego), a funcionar junto da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, reunida no passado dia 16 de Outubro para analisar e emitir parecer sobre este projecto de lei n.o 345/IX, apresentado pelo PS, votou o conteúdo do mesmo, sendo o seguinte o resultado final: três votos a favor do PS; um voto contra do PCP; e seis abstenções (quatro do PSD, uma do PP e outra da UDP).II - Conclusões1.o) O Grupo Parlamentar do PS tomou a iniciativa de apresentar o projecto de lei n.o 345/IX, que aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública.
2.o) Trata-se de um regime inovador, não se verificando existir antecedentes parlamentares relativamente a iniciativas semelhantes.
3.o) O projecto de lei n.o 345/IX do PS foi apresentado ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República e cumpre os requisitos formais exigidos pelo artigo 138.o do Regimento da Assembleia da República.
4.o) O projecto de lei sub judice encontra-se já agendado para efeitos de discussão e aprovação pelo Plenário da Assembleia da República no próximo dia 30 de Outubro, reunindo os requisitos constitucionais, legais e regimentais para o efeito.III - ParecerFace ao exposto, a Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:
O projecto de lei n.o 345/IX, do Partido Socialista, que aprova o regime de gestão contratualizada nos serviços da Administração Pública, preenche os requisitos constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutido e votado pelo Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as respectivas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Francisco José Martins - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
0406   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 PROJECTO DE LEI N.o 347/IX
(APROVA O ESTATUTO DO PESSOAL DIRIGENTE DOS SERVIÇOS E ORGANISMOS DA ADMINISTRAÇÃO CENTRAL, REGIONAL E LOCAL DO ESTADO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos SociaisI - Relatório1.1 - Nota preliminar
A proposta de lei n.o 89/IX, do Governo que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado" e o projecto de lei n.o 347/IX, do PS, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", foram apresentados ao abrigo do artigo 167.o da Constituição da República e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do Regimento da Assembleia da República.
Ambas as iniciativas, nomeadamente a proposta de lei n.o 89/IX e o projecto de lei n.o 347/IX, propõem, ainda que apontem soluções distintas, a alteração do regime jurídico do Estatuto do Pessoal Dirigente da Administração do Estado em todas as suas vertentes, seja central, local ou regional, sendo revogado no caso da proposta de lei do Governo as Leis n.os 12/96, de 18 de Abril, e 49/99, de 22 de Junho, e no projecto de lei do PS apenas a Lei n.o 49/99, de 22 de Junho.
Assim, a proposta de lei n.o 89/IX, do Governo, composto de 39 artigos, visa, essencial e objectivamente:a) Dar corpo a uma nova forma de gestão, redefinindo as funções do pessoal dirigente e reforçando claramente a sua responsabilidade na condução e execução dos seus programas de actividades com vista à apresentação de resultados, constituindo uma medida estratégica no processo de modernização e melhoria da gestão da Administração Pública e contribuindo para a dignificação das funções e para uma administração responsável, actuante e promotora da cidadania.
b) Afirmar a importância estratégica das funções dirigentes no quadro de uma mudança profunda da Administração Pública limitando os mandatos dos altos dirigentes a um máximo de três renovações, deixando assim de ser possível permanecer no mesmo cargo e no mesmo serviço mais de 12 anos.
c) Reforçar a afirmação do primado do interesse público na gestão dos organismos, assim como garantir as condições para o pleno exercício dos cargos, eliminando factores de instabilidade que dificultam a prestação e dão oportunidade à desresponsabilização. É neste âmbito que se elimina a figura de direito à suspensão da comissão de serviço, ao abrigo da qual se eternizavam situações precárias ao mais alto nível. O exercício de cargos dirigentes é fundamentalmente determinado pelo interesse do serviço, o qual não pode ser minimizado em função do percurso profissional livremente escolhido por aqueles a quem essa responsabilidade foi atribuída, mantendo-se, no entanto, em respeito pelo princípio de salvaguarda das situações já constituídas, as actuais situações até ao termo dos mandatos que lhes deram origem.
d) Reforçar a autoridade de decisão na exigência da capacidade e responsabilidade no âmbito dos objectivos traçados e sua execução. Neste âmbito, são atribuídas novas competências próprias aos dirigentes máximos dos serviços, quer no que se refere à organização interna dos serviços quer no que se respeita à responsabilidade pela escolha e nomeação dos seus colaboradores directos, acentuando a integração da sua responsabilidade pela prestação funcional dos serviços dependentes. Assim, é atribuída ao dirigente máximo competência para, por despacho, criar, alterar ou extinguir as unidades orgânicas ao nível da divisão. Esta competência visa atribuir capacidade para a permanente adequação do serviço às necessidades de execução de tarefas e à optimização dos recursos, com base na adequada preparação e criterioso controlo de custos e resultados.
e) No que se refere ao recrutamento do pessoal dirigente de nível intermédio, a experiência decorrida desde a entrada em vigor da Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, demonstra claramente a insuficiência e o peso burocrático do processo de concurso, não tendo sido alcançados os objectivos de maior mobilidade ou reforçada a adequação do perfil do candidato aos cargos, com todas as consequências de desperdício e inoperância daí decorrentes. Optou-se, assim, por consagrar no presente diploma um processo sumário de selecção, com garantia de publicidade das vagas, liberdade de candidatura e de transparência que, associado à exigência de qualificação específica à redefinição das competências e à avaliação dos resultados, será garante da promoção da qualidade e do mérito que se pretende característica indissociável destes cargos de responsabilidade. Em coerência com estes princípios de qualidade e isenção, a nomeação para estes cargos é a partir de agora competência própria dos dirigentes máximos dos serviços.
f) Salientar a consagração da avaliação como factor essencial do funcionamento e qualidade dos serviços, responsabilizando-se o dirigente pelo desenvolvimento e aplicação rigorosa da avaliação do desempenho dos funcionários em função dos objectivos estabelecidos e impondo-se que a renovação das comissões de serviços se fundamente num relatório de demonstração das actividades prosseguidas e respectivos resultados.
0407   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 g) Os cargos do pessoal dirigente passam a qualificar dois níveis de cargos do pessoal dirigente, nomeadamente: cargos de direcção superior e cargos de direcção intermédia e ambos os níveis com dois graus, uniformizando conceitos e pondo termo à indefinição resultante da multiplicidade de equiparações casuísticas.
h) No que se refere às remunerações reconhecer a necessidade de estabelecer o equilíbrio entre estatutos, ficando previsto no presente diploma a definição das remunerações em função do tipo de serviço ou organismo em que exercem funções, pondo termo a uma uniformidade que, tratando como igual o que é diferente, é geradora de injustiça, de desmotivação e de dificuldade de recrutamento de acordo com a responsabilidade do cargo.
i) Consagrar a exigência de formação profissional específica como requisito de acesso a cargos dirigentes intermédios, promovendo-se a qualificação orientada para a gestão, um desempenho qualitativo uniforme na Administração Pública e um aumento da capacidade para a assunção de responsabilidades.
j) Consagrar também, dentro destes princípios, a necessidade de frequência de um seminário especializado, no início das funções de direcção superior e para todos os que possam não ser possuidores da formação específica.
k) Alargar o seu âmbito de aplicação a todos os institutos públicos independentemente do regime jurídico aplicável, assumindo-se, no entanto, quanto a estes como diploma subsidiário, em tudo o que não esteja especificamente regulado no diploma enformador dos princípios e normas por que se regem os institutos públicos, clarificando-se uma matéria que vinha suscitando dúvidas. Os princípios de ética e o interesse público apresentam-se inderrogáveis, sendo assumidos como transversais a toda a Administração Pública.
Por outro lado, o projecto de lei n.o 347/IX, do PS, constituído igualmente por 39 artigos, tratando sobre a mesma matéria, visa alcançar as seguintes finalidades:a) Na perspectiva do PS, a Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, aprovada pela Assembleia da República, que define um estatuto para o pessoal dirigente da Administração Pública mostra-se no seu essencial adequado.
b) Este projecto de lei surge porque os seus proponentes reconhecem que a experiência de aplicação deste estatuto, nos últimos quatro anos, revelou a necessidade de introdução de algumas melhorias. Deste modo, mantendo no essencial a sua estrutura de base, introduzem alterações que permitem superar algumas das suas insuficiências e, num ou noutro caso, aprofundar e tornar mais exigente e transparente o processo de recrutamento dos dirigentes da Administração Pública.
c) Manter o concurso público como forma de recrutamento dos titulares dos cargos de direcção intermédia, introduzindo, contudo, alterações processuais ao seu desenvolvimento que visam a sua desburocratização e simplificação, ao mesmo tempo que se introduz a entrevista profissional pública como método obrigatório de selecção.
d) Extinguir a Comissão de Observação e Acompanhamento dos Concursos para os cargos dirigentes, eliminando-se igualmente o sorteio do júri. Para além disso, estabelecem-se prazos para as diferentes etapas do processo que, sem pôr em causa o direito de recurso, permitam tornar mais célere o processo de concurso, que é uma condição essencial para a credibilização do próprio concurso.
e) Manter o concurso, como forma de recrutamento de dirigentes intermédios, porque na óptica dos proponentes esta medida é um passo importante no sentido da profissionalização progressiva dos cargos de direcção da nossa Administração Pública. Acabar com o concurso seria, efectivamente, um mau serviço que prestaríamos ao processo de reforma da Administração Pública.
f) Na perspectiva do PS os concursos servem, acima de tudo, para, por um lado, salvaguardar a igualdade de oportunidades no acesso aos cargos públicos e, por outro, para seleccionar os melhores que em cada momento se encontram disponíveis para ocupar cargos de responsabilidade na nossa Administração.
g) Introduzir a obrigatoriedade de recurso à entrevista profissional, pública, que, através de uma discussão substantiva, e não formal, do currículo profissional do candidato, bem como da discussão de um projecto de trabalho orientado para o mandato a que se candidata, permita não só avaliar a experiência profissional acumulada, a formação que entretanto foi adquirindo, como também a capacidade inovadora e de organização que apresenta para a condução e direcção da unidade orgânica para cujo cargo se candidata.
h) Igualmente no que se refere aos cargos de direcção superior, embora mantendo a livre escolha como método de recrutamento, introduzem-se algumas especificações que obrigam a que a escolha, embora livre, recai em indivíduos com conhecimentos e experiência comprovada, não só no domínio específico do lugar a ocupar, mas igualmente no domínio da gestão pública.Trata-se, pois, de duas iniciativas legislativas que procuram dar soluções distintas para o Estatuto que regula o pessoal dirigente da Administração Pública, embora a proposta de lei do Governo, vá mais longe, ao revogar por completo a Lei n.o 49/99, de 22 de Junho, e a Lei n.o 12/96, de 18 de Abril, estabelecendo um conjunto de regras distintas do regime em vigor.1.3. - Dos antecedentes parlamentares
O Grupo Parlamentar do PSD, ainda na VII Legislatura apresentou o projectos de lei n.os 158/VII, sobre "Altera o Estatuto do Pessoal Dirigente".
O Governo apresentou a proposta de lei n.o 189/VII, que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e
0408   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 organismos da administração central e local do estado e da administração regional, bem como com as necessárias adaptações dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos".
Tendo sido o texto final aprovado na reunião plenária n.o 69 (DAR I série n.o 69 VII/4, de 1999-04-09) com os votos a favor do PS, com a abstenção do PCP e de Os Verdes e com os votos contra do PSD e CDS.
Esta iniciativa foi publicada como Lei n.o 49/99 no Diário da República a 22 de Junho de 1999 (DR I série A n.o 143, de 1999-06-22).1.4 - Do enquadramento legal
Este diploma estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos, não se aplicando aos institutos públicos cujo pessoal dirigente esteja subordinado ao Estatuto do Gestor Público e àqueles que estejam sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho ou a regimes de direito público privativo.
Considera este regime dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos. São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados.
No que respeita ao recrutamento para os cargos de director-geral e subdirector-geral ou equiparados é feito por escolha, de entre dirigentes e assessores ou titulares de categorias equiparadas da Administração Pública, para cujo provimento seja exigível uma licenciatura, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções. O recrutamento para estes cargos pode ainda fazer-se de entre indivíduos licenciados, vinculados ou não à Administração Pública, que possuam aptidão e experiência profissional adequada ao exercício das respectivas funções.
Em relação ao concurso para admissão ao cargo dirigente este diploma prevê a existência de uma comissão, denominada Comissão de Observação e Acompanhamento composta por um magistrado, indicado pelo Conselho Superior de Magistratura, que preside, quatro representantes da Administração, designados por despacho do membro do Governo que tenha a seu cargo a Administração Pública, obtida a anuência do membro do Governo respectivo, quando se trate de funcionário dependente de outro departamento assim como quatro representantes das associações sindicais dos trabalhadores da função pública.
Compete a esta Comissão acompanhar os processos de concurso para os cargos dirigentes, podendo solicitar a todo o tempo informações sobre o respectivo andamento. Compete ainda superintender no sorteio dos membros do júri do concurso vinculados à Administração Pública, elaborar um relatório anual sobre os concursos para os cargos dirigentes e aprovar igualmente o seu próprio regulamento interno.