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b) Do Princípio da Subsidiariedade Constituindo a iniciativa em apreço uma iniciativa não legislativa não cabe por isso aplicação do princípio da subsidiariedade PARTE III – PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente,a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1. Relativamente à presente iniciativanão cabe a apreciação do cumprimento do Princípio da Subsidiariedade; 2. Em relação à iniciativa em análise, o processo de escrutínio está concluído. Palácio de S. Bento, 20 de dezembro de 2012 O Deputado Autor do Parecer  (Vitalino Canas) O Presidente da Comissão  (Paulo Mota Pinto) PARTE IV – ANEXO Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública. 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________59
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública ÍNDICE PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIAPARTE II – CONSIDERANDOSPARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATORPARTE IV – CONCLUSÕESRelatório Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho [COM(2012) 351] Relator: Pedro Nuno SantosSobre os meios concretos para reforçar a luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal, incluindo em relação a países terceiros II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________60
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto (alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio), que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre os meios concretos para reforçar a luta contra a fraude fiscal e a evasão fiscal, incluindo em relação a países terceiros [COM(2012)351] foi enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, atento o seu objeto, para efeitos de análise e elaboração do presente relatório. PARTE II – CONSIDERANDOS 1. Em geral   Objetivo da iniciativa A 2 de março de 2012, o Conselho Europeu convidou o Conselho e a Comissão a trabalhar de forma célere na definição dos meios concretos para melhorar a luta contra a fraude e a evasão fiscais e a apresentar as suas conclusões até junho de 2012. Em abril último, o Parlamento Europeu adotou uma resolução que reflete a necessidade urgente de se atuar neste domínio, tendo em conta que os dados existentes estimam que a economia subterrânea na UE represente cerca de um quinto do PIB. Este tema é de fundamental importância, uma vez que a fraude e a evasão fiscais limitam sistematicamente a capacidade de os Estados-Membros aumentarem as suas receitas e, dessa forma, colocarem em prática a sua política orçamental e económica. Este problema é ainda mais crítico no contexto atual, no qual muitos países da União se confrontam com a necessidade de concretizar duros processos de consolidação orçamental.  20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________61
A presente Comunicação aborda a questão de como pode ser possível melhorar o cumprimento das obrigações fiscais e reduzir a fraude e a evasão fiscais através de uma melhor utilização dos instrumentos existentes e da adoção das propostas da Comissão que se encontram ainda pendentes. Adicionalmente, aponta os setores em que a coordenação ou medidas legislativas suplementares poderiam beneficiar a UE e os Estados-Membros. Esta intervenção deve centrar-se não só sobre as atividades fraudulentas e a evasão fiscal, mas abranger também as atividades que se inscrevem no que é conhecido como planeamento fiscal agressivo, que inclui o recurso a operações ou estruturas artificiais e a exploração das diferenças entre regimes fiscais, o que prejudica as regras fiscais dos Estados-Membros e agrava a perda de receitas fiscais.  Principais aspetos A presente Comunicação aborda os problemas colocados pela fraude e a evasão fiscais devem ser considerados de acordo a partir de três níveis. Em primeiro lugar, a cobrança dos impostos deve ser melhorada em cada Estado-Membro. Em segundo, é necessário reforçar a cooperação transfronteiras entre as administrações fiscais dos Estados-Membros. Por último, a União Europeia deve ter uma política clara e coerente em relação aos países terceiros para promover as suas normas a nível internacional e assegurar condições de concorrência equitativas. A cooperação ao nível da UE representa um valor acrescentado em cada um destes três domínios. 2. Aspetos relevantes   Análise e pronúncia sobre questões de substância da iniciativa Os três níveis em que esta Comunicação aborda os problemas levantados pela fraude e pela evasão fiscais merecem atenção particular: (i) A cobrança dos impostos deve ser melhorada em cada Estado-Membro: Os Estados-Membros dispõem de total soberania no que diz respeito à cobrança dos seus impostos, ao funcionamento e à coerência das respetivas legislações tributárias e II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________62
administrações fiscais, à perceção dos impostos e à luta contra a fraude fiscal. No entanto, é necessário reconhecer que as medidas nacionais (ou a sua falta) têm consequências diretas no funcionamento do mercado interno no seu conjunto, uma vez que podem originar distorções de concorrência entre as empresas da UE, bem como sobre a capacidade de os Estados-Membros cumprirem os compromissos do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A análise realizada pela Comissão no âmbito do Semestre Europeu, que deu lugar a recomendações dirigidas a cada um dos Estados-Membros, bem como aos países da zona euro no seu conjunto, revelou o facto de muitos Estados-Membros enfrentarem significativos problemas de evasão fiscal, em boa parte explicados pela sua fraca capacidade administrativa.  (ii) Deve ser reforçada a cooperação transfronteiras entre as administrações fiscais dos Estados-Membros: o processo de integração europeia reforçou a integração das economias de todos os Estados Membros, produzindo um aumento do volume de transações transfronteiras e uma diminuição dos custos e dos riscos associados a estas transações. Esta nova realidade tem colocado novos desafios às administrações fiscais ao nível nacional, em particular no que diz respeito ao trabalho de cooperação e de troca de informações. Para melhorar o desempenho neste domínio, a presente Comunicação refere a necessidade de existir uma melhor utilização dos instrumentos jurídicos existentes, mas aborda também outras formas concretas de reforçar a cooperação entre as administrações fiscais dos Estados Membros. Em particular, insiste-se na necessidade de: – reforçar os instrumentos vigentes; – melhorar o intercâmbio de informações; – combater tendências e mecanismos de fraude e de evasão fiscais; – garantir um elevado nível de cumprimento das regras pelos contribuintes; – melhorar a governação fiscal. (iii) Embora a UE disponha de uma política clara e homogénea sobre os princípios de boa governação em matéria fiscal (transparência, troca de informações e concorrência fiscal leal), a sua promoção deve ser garantida de forma mais efetiva e coerente também em relação a países terceiros, através de uma tripla estratégia: 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________63
– primeiro, assegurar a aplicação de normas equivalentes por países terceiros. A aplicação efetiva e harmoniosa das medidas reforçadas em matéria de tributação da poupança a nível da UE poderia beneficiar bastante se os principais parceiros da UE melhorassem as medidas equivalentes em vigor. Neste domínio, o Conselho deverá atribuir um mandato à Comissão e prestar-lhe o seu apoio para negociar alterações dos acordos vigentes no domínio da fiscalidade da poupança que a UE celebrou com a Suíça, Liechtenstein, Mónaco, Andorra e São Marinho. A conformidade destes acordos com as novas normas em vigor na UE, resultantes das alterações à diretiva relativa à poupança, deverá permitir progressos na criação de medidas equivalentes nas relações com essas jurisdições. Este trabalho, porém, deve estender-se às relações com outros centros financeiros em todo o mundo. – em segundo lugar, promover as normas da UE a nível internacional. É essencial garantir maior coerência entre as políticas da UE em geral, de modo a que os seus parceiros no âmbito de acordos internacionais em matéria de comércio e cooperação se comprometam a respeitar os princípios de boa governação na área fiscal em conformidade com as conclusões do Conselho de 2008. Estes princípios devem continuar a ser incluídos em todos os acordos com países terceiros, aplicáveis ao nível da UE, bem como promovidos através de incentivos relativos à cooperação para o desenvolvimento. O Conselho deverá igualmente aprovar o projeto de Acordo UE/Liechtenstein sobre a luta antifraude e as questões de cooperação fiscal e dar à Comissão um mandato para iniciar negociações semelhantes com Andorra, Mónaco, São Marinho e Suíça. Deveria ser ainda considerada a possibilidade de celebrar acordos multilaterais de cooperação administrativa no domínio da fiscalidade indireta com países terceiros, bem como de permitir a participação de países terceiros nos mencionados controlos simultâneos. – por fim, pensar nos próximos passos para abordar a questão dos paraísos fiscais e do planeamento fiscal agressivo. Os paraísos fiscais continuam a lesar muito seriamente os interesses dos Estados-Membros e dos seus contribuintes, uma vez que é sobre estes que recai necessariamente o ónus de compensar a receita perdida por ter sido desviada para os paraísos fiscais.  Decorre, atualmente, um intenso trabalho para eliminar muitos dos elementos mais negativos dos paraísos fiscais, e a adoção quase universal de regras exigentes em II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________64
matéria de intercâmbio de informações e de transparência (na sequência do relançamento do Fórum Mundial da OCDE sobre transparência e intercâmbio de informações para fins fiscais) constituiu um progresso importante, ainda que limitado. O mesmo esforço de coordenação deve ser usado para restringir o planeamento fiscal agressivo.  Implicações para Portugal  A Comissão considera que é importante apoiar os Estados-Membros na identificação das deficiências inerentes às suas administrações fiscais, assegurar o intercâmbio das boas práticas e ainda definir métodos de aferimento dos desempenhos para avaliar as funções essenciais da cobrança do imposto e dos controlos. No âmbito do Semestre Europeu, foram dirigidas recomendações específicas sobre estas questões a dez Estados-Membros (Bulgária, Chipre, República Checa, Estónia, Hungria, Itália, Lituânia, Malta, Polónia e Eslováquia). No entanto, os Estados Membros que beneficiam atualmente de assistência financeira no âmbito do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira, do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira são convidados a aplicar as medidas estabelecidas nas decisões de execução inscritas nos seus memorandos de entendimento, bem como em eventuais suplementos subsequentes. Por esse motivo, Portugal tem vindo a desenvolver, desde meados de 2011, um trabalho conjunto com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional no sentido de melhorar a governação, a eficácia e a efetividade da sua administração fiscal. Este esforço é essencial num país com níveis de fraude e de evasão fiscais que dificultam de forma estrutural e sistemática o cumprimento das metas orçamentais a que o Estado português se compromete. 3. Princípio da Subsidiariedade Não se aplica.  PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO RELATOR O Deputado autor do presente Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a iniciativa em análise. 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________65
PARTE IV – CONCLUSÕES  Em face do exposto,a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública conclui o seguinte: 1. A matéria objeto da presente iniciativa não cabe no âmbito de competência legislativa reservada da Assembleia da Republica, não se aplicando, como tal, o artigo 2.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, alterado pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio; 2. A análise da presente iniciativa não suscita quaisquer questões que impliquem posterior acompanhamento. 3. A Comissão dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o presente relatório, nos termos da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, alterado pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, ser remetido à Comissão de Assuntos Europeus para os devidos efeitos.  Palácio de S. Bento, 3 de outubro de 2012. O Deputado relator Pedro Nuno Santos O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________66
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUSPARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos dos artigos 6.o e 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, com as alterações introduzidas pelas Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, bem como da Metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que altera a Decisão 97/836/CE relativa à adesão da Comunidade Europeia ao Acordo da Comissão Económica para a Europa da Organização das Nações Unidas relativo à adoção de prescrições técnicas uniformes aplicáveis aos veículos de rodas, aos equipamentos e às peças suscetíveis Parecer COM(2012) 202 Proposta de DECISÃO DO CONSELHO que altera a Decisão 97/836/CE relativa à adesão da Comunidade Europeia ao Acordo da Comissão Económica para a Europa da Organização das Nações Unidas relativo à adoção de prescrições técnicas uniformes aplicáveis aos veículos de rodas, aos equipamentos e às peças suscetíveis de serem montados ou utilizados num veículo de rodas e às condições de reconhecimento recíproco das homologações emitidas em conformidade com essas prescrições («Acordo de 1958 revisto»)  20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________67
de serem montados ou utilizados num veículo de rodas e às condições de reconhecimento recíproco das homologações emitidas em conformidade com essas prescrições («Acordo de 1958 revisto») [COM(2012) 202]. A supra identificada iniciativa foi enviada à Comissão de Economia e Obras Públicas, atento o respetivo objeto, a qual analisou a referida iniciativa e aprovou o Relatório que se anexa ao presente Parecer, dele fazendo parte integrante. PARTE II – CONSIDERANDOS O objetivo desta proposta é simplificar, em nome da União, o procedimento de votação dos regulamentos da Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa (UNECE), responsável por tentar eliminar os entraves técnicos ao comércio de veículos a motor (segundo o Acordo de 1958 revisto) e ainda assegurar o nível de segurança e proteção ambiental dos veículos em causa. Pela Decisão 97/836/CE do Conselho, a União aderiu ao Acordo de 1958 revisto. Essa decisão deve ser alterada a fim de refletir as alterações introduzidas pelo Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia no processo decisório a observar para a definição da posição da União na votação dos regulamentos a adotar pela UNECE e na celebração de acordos entre a União e organizações internacionais, relativamente a relativo às prescrições técnicas aplicáveis aos veículos de rodas, aos equipamentos e às peças em causa e às condições de reconhecimento recíproco das homologações emitidas em conformidade com essas prescrições.  A participação da União nos trabalhos da UNECE ajuda a desenvolver e a reforçar a harmonização internacional das regras técnicas relativas aos veículos, contribuindo, assim, para facilitar o comércio internacional de veículos a motor. PARTE III – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER  A Deputada autora do parecer reserva a sua opinião para a discussão em sede de reunião da Comissão de Assuntos Europeus.   PARTE IV – PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que:  1. A presente iniciativanão viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União; II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________68
2. No que concerne as questões suscitadas nos considerandos, a Comissão de Assuntos Europeus prosseguirá o acompanhamento do processo legislativo referente à presente iniciativa, nomeadamente através de troca de informação com o Governo.  Palácio de S. Bento, 18 de dezembro de 2012.  A Deputada autora do parecer, Catarina Martins.  O Presidente da Comissão, Paulo Mota Pinto. PARTE V – ANEXO Relatórios da Comissão de Economia e Obras Públicas. 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________69
COMISSÃO DE ECONOMIA E OBRAS PÚBLICASÍNDICE PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIAPARTE II – CONSIDERANDOSPARTE III – CONCLUSÕESParecer  Proposta de Decisão do Conselho que altera a Decisão 97/836/CE relativa à adesão da Comunidade Europeia ao Acordo da Comissão Económica para a Europa da Organização das Nações Unidas relativo à adoção de prescrições técnicas uniformes aplicáveis aos veículos de rodas, aos equipamentos e às peças suscetíveis de serem montados ou utilizados num veículo de rodas e às condições de reconhecimento recíproco das homologações emitidas em conformidade com essas prescrições («Acordo de 1958 revisto») COM (2012) 202                  Autor: Deputado Rui Paulo FigueiredoII SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________70
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos dos n.os 1, 2 e 3 do artigo 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, a proposta de decisão do Concelho – COM (2012) 202 – que altera a Decisão 97/836/CE relativa à adesão da Comunidade Europeia ao Acordo da Comissão Económica para a Europa da Organização das Nações Unidas relativo à adoção de prescrições técnicas uniformes aplicáveis aos veículos de rodas, aos equipamentos e às peças suscetíveis de serem montados ou utilizados num veículo de rodas e às condições de reconhecimento recíproco das homologações emitidas em conformidade com essas prescrições («Acordo de 1958 revisto») foi enviado à Comissão de Economia e Obras Públicas, atento o seu objeto, para efeitos de análise e elaboração do presente parecer.PARTE II – CONSIDERANDOS  1. Análise da proposta A Comissão Económica das Nações Unidas para a Europa (UNECE), tem vindo a estabelecer um conjunto de requisitos técnicos destinados a eliminar os entraves ao comércio de veículos a motor, com vista a assegurar que os veículos oferecem um nível elevado de segurança e de proteção do ambiente. Nesta sequência foi celebrado o Acordo de 1958 (UNECE), entretanto revisto, a que a União Europeia aderiu, mediante a  Decisão 97/836/CE do Conselho, de 27 de novembro de 1997, relativo à adoção de prescrições técnicas uniformes aplicáveis aos veículos de rodas, aos equipamentos e às peças suscetíveis de serem montados ou utilizados num veículo de rodas e às condições de reconhecimento recíproco das homologações emitidas em conformidade com essas prescrições.   A participação da União nos trabalhos da UNECE tem contribuído para o desenvolvimento e harmonização internacional das regras técnicas relativas aos veículos, contribuindo, assim, para facilitar o comércio internacional de veículos a motor. 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________71
Desta forma, o já citado Acordo de 1958, tem-se constituído como o pilar fundamental para a standarização das regras técnicas relativas à construção dos veículos dotando os fabricantes com um conjunto comum de normas de homologação, que lhes permite saber, à partida, que os seus produtos irão ser reconhecidos por diversos países em diferentes continentes como estando em conformidade com a sua legislação nacional.  Acresce, ainda, que as alterações aos tratados após a adoção da decisão do Conselho 97/836/CE, em especial a adoção do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, alteraram substancialmente o processo decisório a observar para a definição da posição da União nas votações para a adoção de regulamentos pela UNECE e na celebração de acordos entre a União e organizações internacionais, tornando necessário adaptar as referidas decisões aos novos procedimentos. Desta forma, a presente proposta visa adaptar a Decisão 97/836/CE do Conselho aos procedimentos de tomada de decisão em matéria de acordos internacionais previstos no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. 2. Base Jurídica  No que concerne à fundamentação para a presente proposta de Decisão do Conselho invocam-se os artigos 100.o-A e 113.o, conjugados com o artigo 228.o, n.os 2, primeiro período, 3, segundo parágrafo, e 4, do Tratado que institui a Comunidade Europeia,no que tange à competência do Conselho, sendo a base jurídica da proposta o artigo 207.o, n.o 3, conjugado com o artigo 218.o, n.o 6, alínea a), subalínea v), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. a. Princípio da Subsidiariedade Nos termos do segundo parágrafo do artigo 5o do Tratado da União Europeia, “Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objetivos da ação encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________72
– Membros, e possam, pois, devido à dimensão ou aos efeitos da ação prevista, ser melhor alcançados a nível comunitário”.Este princípio tem como objetivo assegurar que as decisões sejam tomadas o mais próximo possível dos cidadãos, ponderando se a ação a realizar à escala comunitária se justifica face às possibilidades oferecidas a nível nacional, regional ou local. Trata-se de um princípio segundo o qual a União só deve atuar quando a sua ação for mais eficaz do que uma ação desenvolvida pelos Estados – Membros, exceto quando se trate de matérias de competência exclusiva da União. De igual forma, nos termos do terceiro parágrafo do artigo 5o do Tratado da União Europeia, “ A ação da Comunidade não deve exceder o necessário para atingir os objetivos do presente Tratado”. A proposta em análise respeita o princípio da Subsidiariedade. b. Princípio da Proporcionalidade À semelhança do Princípio da Subsidiariedade, o Princípio da Proporcionalidade regula o exercício das competências exercidas pela União Europeia.  Este princípio visa delimitar e enquadrar a atuação das instituições comunitárias, sendo que, a atuação das instituições deve limitar-se ao estritamente necessário para atingir os objetivos dos tratados, por outras palavras, a intensidade da ação deve estar relacionada com a finalidade prosseguida (proibição de excesso). Isto significa que, quando a União dispuser de vários modos de intervenção de igual eficácia, deve escolher aquele que permita maior liberdade aos Estados – Membros. A proposta em análise respeita o princípio da Proporcionalidade. PARTE III – CONCLUSÕES Em face do exposto, a Comissão de Economia e Obras Públicas conclui o seguinte: 1. A presente iniciativa não viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União;  20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________73
2. A matéria objeto da presente iniciativa não cabe no âmbito de competência legislativa reservada da Assembleia da Republica, não se aplicando, como tal, o artigo 2.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, alterado pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio; 3. A análise da presente iniciativa não suscita quaisquer questões que impliquem posterior acompanhamento;  4. A Comissão de Economia e Obras Públicas dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o presente relatório, nos termos da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto de 2006, alterado pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, ser remetido à Comissão de Assuntos Europeus para os devidos efeitos.  Palácio de S. Bento, 27 de junho de 2012. O Deputado Relator  Rui Paulo Figueiredo O Vice-Presidente da Comissão Fernando Serrasqueiro II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________74
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos do artigo 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, bem como da Metodologia de escrutínio das iniciativas europeias, aprovada em 20 de janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO – Relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen: 1 de novembro de 2011 a 30 de abril de 2012 [COM(2012)230]. A supra identificada iniciativa foi enviada à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, atento o seu objeto, a qual analisou a referida iniciativa e aprovou o Relatório que se anexa ao presente Parecer, dele fazendo parte integrante. Parecer COM(2012) 230 COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO – Relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen: 1 de novembro de 2011 a 30 de abril de 2012   20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________75
PARTE II – CONSIDERANDOS 1 – A presente iniciativa diz respeito à COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO – Relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen: 1 de novembro de 2011 – 30 de abril de 2012.  2 – Em 2011, na Comunicação da Comissão, de 16 de setembro, «Governação Schengen – reforçar o espaço sem controlos nas fronteiras internas», a Comissão anunciou a intenção de apresentar às instituições da União Europeia um relatório semestral sobre o funcionamento de Schengen.  A 8 de março de 2012, o Conselho saudou a intenção da Comissão de apresentar relatórios periódicos ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre o funcionamento da cooperação Schengen. 3 – Neste contexto, importa referir que o direito de viajar no espaço Schengen sem ser sujeito a controlos nas fronteiras assenta na condição de que cada Estado participante cumpra as obrigações previstas no acervo de Schengen.  4 – Sendo assim, é fundamental que as instituições europeias mantenham a vigilância sobre o funcionamento do espaço Schengen e estejam prontas a dar resposta aos desafios que este enfrenta.  5 – Deste modo, estes relatórios destinam-se a servir de base para um debate regular no Parlamento Europeu e no Conselho, contribuindo desta forma para reforçar a orientação política e a cooperação no espaço Schengen. II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________76
6 – O relatório centra-se, assim, no funcionamento do espaço Schengen, deixando de lado outras questões que podem associar-se ao domínio da liberdade, segurança e justiça mas não se prendem com a questão central aqui em apreço, bem como questões que são tratadas em paralelo noutros documentos.  7 – Entre essas questões incluem-se nomeadamente, a proposta da Comissão sobre o EUROSUR1 e a proposta da Comissão de introdução de uma cláusula de salvaguarda para os vistos2, bem como as questões tratadas na Comunicação sobre a abordagem global para a migração e a mobilidade3 e no Relatório Anual sobre Migração e Asilo. 8 – É, assim, referido na presente iniciativa, que as medidas tomadas no âmbito da cooperação Schengen são de competência mista, com responsabilidades tanto da União Europeia como dos Estados-Membros.  O funcionamento correto do espaço Schengen depende não só da aplicação uniforme do acervo da UE, mas também do exercício das competências nacionais de acordo com o espírito de Schengen.  9 – Este facto pode ser ilustrado por dois exemplos: os Estados-Membros podem efetuar controlos policiais nos respetivos territórios, a fim de verificar o direito de permanência/residência das pessoas, mas estes controlos não podem ter um efeito equivalente aos controlos fronteiriços. 1 COM (2011) 873, Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR). 2 Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 539/2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação. 3 COM (2011) 743, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Abordagem global para a migração e a mobilidade». 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________77
10 – Por outro lado, embora a emissão de documentos de viagem e de autorizações de residência aos nacionais de países terceiros seja da competência de cada Estado-Membro, estas decisões estão diretamente ligadas ao direito de circular no espaço Schengen, pelo que interessam também aos outros Estados-Membros.  11 – Nas comunicações sobre a migração4 e sobre a governação Schengen5, a Comissão comprometeu-se a emitir orientações para garantir a aplicação e interpretação coerente do acervo de Schengen. As orientações em matéria de emissão de autorizações de residência e documentos de viagem, bem como de medidas de polícia nas fronteiras internas, que foram elaboradas pela Comissão em colaboração com os Estados-Membros, encontram-se no anexo II deste Relatório.  12 – Relembrar ainda, de acordo com a iniciativa em análise, que o direito de livre circulação das pessoas é um marco da União Europeia e o espaço Schengen sem controlos nas fronteiras internas é uma das conquistas mais valorizadas da integração na UE.  A cooperação Schengen foi estabelecida por iniciativa de cinco países da UE – Bélgica, França, Alemanha, Luxemburgo e Países Baixos – por meio de um acordo de 1985 e uma convenção de aplicação de 1990, ambos assinados na cidade luxemburguesa de Schengen.  Em 1995 foi abolido o controlo nas fronteiras internas e, em 1997, estes acordos foram integrados na ordem jurídica da União Europeia pelo Tratado de Amesterdão. 4COM (2011) 248, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Comunicação sobre a migração».  5 COM (2011) 561, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Governação Schengen – reforçar o espaço sem controlos nas fronteiras internas». II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________78
PARTE III – PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente,a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1. Ao tratar-se de uma iniciativa não legislativa não cabe a apreciação do cumprimento do Princípio da Subsidiariedade. 2. Em relação à iniciativa em análise, o processo de escrutínio está concluído. Palácio de S. Bento, 18 de dezembro de 2012. O Deputado Autor do Parecer  António Rodrigues O Presidente da Comissão  Paulo Mota Pinto PARTE IV – ANEXO Relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________79
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS  RELATÓRIO COM (2012) 230 final – COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO: Relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen (1 de Novembro de 2011 – 30 de Abril de 2012) 1 – Introdução No quadro do acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, foi distribuída à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a iniciativa europeiaCOM (2012) 230 final –Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Relatório semestral sobre o funcionamento do espaço Schengen (1 de Novembro de 2011 – 30 de abril de 2012). 2 – Objectivos e conteúdo da Comunicação O objectivo deste tipo de relatório é o de suscitar o debate regular destas questões no Parlamento Europeu e no Conselho, enquanto forma de contribuição para o reforço da orientação política e a cooperação no espaço Schengen.  Este primeiro relatório centra-se no funcionamento do espaço Schengen, deixando de lado outras questões que podem associar-se ao domínio da liberdade, segurança e justiça mas não se prendem com a questão central aqui em apreço, bem como questões que são tratadas em paralelo noutros documentos – referimo-nos à proposta II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________80
da Comissão sobre o EUROSUR6, à proposta da Comissão de introdução de uma cláusula de salvaguarda para os vistos7, ou, ainda, às questões tratadas na Comunicação sobre a abordagem global para a migração e a mobilidade8 e no Relatório Anual sobre Migração e Asilo.  Situação no espaço Schengen e nas fronteiras externas de Schengen O acervo de Schengen permite que os nacionais de países terceiros que disponham de autorização de residência ou visto de longa duração emitidos por um Estado-Membro viajem para outro Estado-Membro por um período não superior a três meses (por períodos de seis meses). Sucede que a grande maioria dos nacionais de países terceiros que reside ilegalmente no espaço Schengen entraram legalmente no território, mas permaneceram para além do período autorizado, enquanto outros entraram ilegalmente. Em qualquer destes casos, a regra é estas pessoas não permanecerem no país de entrada, antes circulando por outros Estados-Membros.  Exceptuam-se desta regra os requerentes de asilo que se encontram à espera de uma decisão acerca do respetivo estatuto, excepção esta que se mantém até à avaliação final do seu pedido de proteção.  No período de avaliação em análise, cumpre referir as seguintes ocorrências: Em 2011 foram detetados 350 944 nacionais de países terceiros que não respeitavam as condições de estada no espaço Schengen ( – 9,1 % relativamente ao ano anterior); 6 COM(2011) 873, Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (EUROSUR).  7 Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento (CE) n.o 539/2001, que fixa a lista dos países terceiros cujos nacionais estão sujeitos à obrigação de visto para transporem as fronteiras externas e a lista dos países terceiros cujos nacionais estão isentos dessa obrigação.  8 COM(2011) 743, Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: «Abordagem global para a migração e a mobilidade». 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________81
 As principais nacionalidades nesta situação são os afegãos, os tunisinos e os marroquinos;  Foram detetados movimentos secundários, com origem na fronteira terrestre greco-turca, nas fronteiras terrestres entre os Balcãs Ocidentais e a Eslovénia e a Hungria, na fronteira marítima do sul da Itália e em determinados aeroportos europeus, sobretudo dos Países Baixos, Bélgica e Alemanha (dados da FRONTEX).   Mercê de operações esporádicas de recolha de dados, coligiram-se os seguintes elementos estatísticos acerca do número de pessoas sem direito de estada no espaço Schengen que estejam a tentar mudar-se para outro Estado-Membro: num conjunto de 1 936 nacionais de 104 países diferentes, o maior número de migrantes clandestinos foi encontrado na Alemanha (360 pessoas), Espanha (290 pessoas) e Hungria (260 pessoas), a maior parte dos quais havia entrado no espaço Schengen em Espanha (207 pessoas), Grécia (180 pessoas), Chipre (161 pessoas) e Polónia (121 pessoas);  Os principais países de destino são normalmente a Espanha (288 pessoas), Alemanha (264 pessoas) e Áustria (140 pessoas);  Quanto às fronteiras externas, e entre Outubro e Dezembro de 2011, o número de passagens irregulares nas fronteiras aumentou relativamente ao ano anterior, elevando-se a cerca de 30 mil passagens, principalmente na rota do Mediterrâneo oriental. Esta pressão relaciona-se sobretudo com os desenvolvimentos registados em países terceiros, de que serve como exemplo o que se passou durante a Primavera Árabe de 2011. A situação na Síria, por outro lado, poderá desencadear um futuro fluxo migratório para os países vizinhos e também para a União Europeia.  II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________82
Reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas Durante o período em análise, o controlo nas fronteiras internas foi reintroduzido apenas duas vezes:  Em 4 de Outubro de 2011 a França comunicou à Comissão que tencionava reintroduzir o controlo na fronteira com a Itália entre 24 de Outubro e 5 de Novembro de 2011, devido à cimeira do G-20 de Chefes de Estado e de Governo, a realizar em Cannes a 3 e 4 de Novembro de 2011;   Em 20 de Abril de 2012, a Espanha comunicou à Comissão que, devido à reunião do Banco Central Europeu em Barcelona, entre 2 e 4 de Maio de 2012, tencionava reintroduzir o controlo na fronteira terrestre com a França e também nos aeroportos de Barcelona e Girona, durante o período de 28 de Abril a 4 de Maio de 2012.  Transposição da Diretiva Regresso (2008/115/CE) para o direito nacional O prazo de transposição da Diretiva Regresso (2008/115/CE) expirou a 24 de Dezembro de 2010.  Até Abril de 2012, só a Lituânia, Polónia e Islândia ainda não tinham notificado a plena transposição. A Comissão iniciou procedimentos de infração contra os Estados-Membros que não cumpriram a obrigação de transposição e notificação.  Utilização do Sistema de Informação de Schengen O Sistema de Informação de Schengen (SIS) é um sistema comum que gera informações que podem ser utilizadas para a cooperação policial e judicial em matéria 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________83
penal, bem como para o controlo de pessoas nas fronteiras externas de Schengen ou nos respetivos territórios nacionais e para a emissão de vistos e autorizações de residência.  Sucede que, enquanto alguns Estados-Membros conseguem, recorrendo ao SIS, seguir com êxito considerável os movimentos dos criminosos noutros Estados-Membros, noutros Estados-Membros esta possibilidade não é muito utilizada. Por tal motivo, a Comissão está a analisar juntamente com o Conselho eventuais práticas de trabalho e regras redundantes. Além disso, apesar de a cooperação entre as autoridades responsáveis pelo intercâmbio de informações complementares ser assegurada por gabinetes SIRENE de forma exemplar, há frequentemente atrasos no interior de cada um dos Estados-Membros. Assim sendo, a Comissão pretende avaliar se devem ser tomadas medidas para que seja aproveitado todo o potencial do SIS e dos gabinetes SIRENE e, em caso afirmativo, se deveriam ser ponderadas outras medidas, além das atrás referidas.  Utilização do Sistema de Informação sobre Vistos  O Sistema de Informação sobre Vistos (VIS) é um sistema que permite a troca de informações sobre vistos de curta duração, para que as autoridades competentes dos Estados Schengen procedam ao tratamento de dados sobre pedidos de vistos e também sobre todos os vistos emitidos, recusados, anulados, revogados ou prorrogados. Segundo o relatório em análise, o VIS está a funcionar bem e, até 30 de abril 2012, tinham sido tratados pelo sistema 775 489 pedidos de vistos, emitidos 611 419 e recusados 99 242.  II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________84
Política de vistos e acordos de readmissão  A Comissão instituiu um mecanismo de acompanhamento pós-liberalização dos vistos para todos os países dos Balcãs Ocidentais que tenham obtido essa liberalização, tendo o segundo relatório sobre este acompanhamento sido produzido em Dezembro de 2011.  Constatou a Comissão que há ainda melhoramentos a fazer, v.g., em matérias como intercâmbio de informações, investigação de facilitadores, reforço do controlo fronteiriço, campanhas de sensibilização e assistência à determinados grupos populacionais. Deste modo, a Comissão pretende analisar se o mecanismo de acompanhamento pós-liberalização dos vistos (incluindo o mecanismo de alerta da FRONTEX) fornece os instrumentos necessários para acompanhar os fluxos migratórios na sequência da aludida liberalização de vistos para os países dos Balcãs Ocidentais, ou se é necessário melhorar este acompanhamento.  Acordos de readmissão  Em Novembro de 2011, a Comissão finalizou as negociações de um acordo de readmissão com Cabo Verde, que abre agora o caminho ao processo de ratificação formal;   As negociações técnicas com a Turquia terminaram e a assinatura do acordo de readmissão e o lançamento do diálogo sobre a liberalização de vistos devem ocorrer em breve;   Foram lançadas negociações com a Arménia e o Azerbaijão sobre a facilitação de vistos e os acordos de readmissão.  20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________85
Orientações sobre o funcionamento do espaço Schengen Em anteriores comunicações sobre a migração e sobre a governação Schengen, a Comissão comprometeu-se a emitir orientações para garantir a aplicação e interpretação coerente do acervo de Schengen. Cumpre fazer uma breve referência às orientações em matéria de emissão de autorizações de residência e documentos de viagem, bem como de medidas de polícia nas fronteiras internas.  A) Emissão de autorizações de residência e documentos de viagem aos nacionais de países terceiros  Se um Estado-Membro se encontrar face à entrada súbita de um grande número de migrantes provenientes de países terceiros e não houver lugar à aplicação da diretiva da proteção temporária, este Estado-Membro deve comunicar atempadamente aos outros Estados-Membros e à Comissão as decisões que tenciona tomar relativamente à emissão de autorizações de residência, incluindo as provisórias, e de documentos de viagem aos nacionais de países terceiros em causa, no contexto do Mecanismo de Informação Mútua (MIM);  Se um Estado-Membro decidir emitir autorizações de residência e puder escolher entre vários tipos de autorizações nos termos da legislação nacional, deverá optar pela emissão de autorizações de residência, incluindo as provisórias, que não sejam equivalentes a vistos de curta duração, se os migrantes não reunirem as condições para viajar no espaço Schengen;  Ao emitirem autorizações de residência, devem informar os titulares destes documentos, de forma adequada e eficaz, das condições em que podem (ou não) viajar no espaço Schengen;  Os Estados-Membros deveriam trocar informações sobre as respetivas práticas no domínio das autorizações de residência/vistos de longa duração emitidos para efeitos de proteção, no âmbito do Comité da Imigração e Asilo (CIA); II SÉRIE-A — NÚMERO 54_______________________________________________________________________________________________________________86
B) Medidas de polícia nas zonas de fronteira interna  Os controlos devem ser aleatórios, e devem ser bem definidos e basear-se em informações atualizadas e concretas e na experiência da Polícia em termos de ameaças à segurança pública – a simples deslocação dos controlos para uma zona a cerca de 800 metros da fronteira interna, por exemplo, não será suficiente para considerar que esses controlos não são equivalentes aos controlos fronteiriços;   Se for necessário efetuar controlos regulares e sistemáticos em resposta à situação de segurança dos respetivos territórios, os Estados-Membros devem prever a reintrodução temporária do controlo fronteiriço nas fronteiras internas;    A legislação que regula os controlos apenas nas zonas de fronteira interna deve incluir limitações, sobretudo em termos de intensidade e frequência, devendo estabelecer as garantias necessárias; A Comunicação é complementada com um Anexo, no qual vem descrito o calendário indicativo das avaliações Schengen no período de Maio a Outubro de 2012, o qual se dá aqui por reproduzido. 3 – Conclusões  3.1 –A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias apreciou e discutiu o conteúdo da COM (2012) 230 final, como consta do presente relatório.  3.2 –O relatório centra-se no funcionamento do espaço Schengen, deixando de lado outras questões que, podendo embora associar-se ao domínio da liberdade, segurança e justiça, ainda assim não se prendem com a questão central aqui em apreço: o reforço da orientação política e da cooperação no espaço Schengen; 20 DE DEZEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________87