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Com a quebra da velha dicotomia Administração/poder/administração de prestações e a implantação da administração constitutiva, a um tempo garantia da satisfação quotidiana das necessidades fundamentais da comunidade e potencial limite à livre prossecução dos fins individuais dos seus membros, problemas que são inerentes à própria existência de uma estrutura administrativa adquirem exacerbada acuidade. E desta feita, problemas de índole organizatória transmitam-se em verdadeiros assuntos de regime.
A eficiência e a racionalidade, princípios básicos de actuação da Administração Pública, não são, neste campo, apenas isso. São, sobretudo, garantias de uma actuação justa dos serviços da Administração, que assumem a sua condição de mero instrumento para a prossecução do bem comum da sociedade.
Por outro lado, tudo isto sucede em simultâneo com o aparecimento, neste mesmo quadrante, de um outro problema. Assim, é também dos nossos dias a concepção do titular de uma relação de emprego público como um trabalhador comum ou, dizendo-o de outro modo, como um cidadão trabalhador. Significa isto que a síntese agora oferecida para explicar a reunião, numa mesma pessoa, das qualidades de trabalhador e de participante nó exercício de poderes públicos deixa de fazer apelo às ideias de status ou de relações especiais de poder para enfatizar os princípios da participação no exercício da Administração e da cidadania laboral dos trabalhadores da Administração Pública.
A esta luz, o princípio da fidelidade ao interesse público por parte do titular de uma relação de emprego com o Estado assume conteúdo diverso do que tradicionalmente lhe é imputado, fenómeno que, naturalmente, se repercute na esfera jurídica de cada funcionário e agente da Administração.
Temos, então, sumariamente enunciados os tópicos envolvidos na discussão do problema objecto da presente iniciativa legislativa do Governo: racionalização dos meios da Administração, agora na veste Administração constitutiva; garantia da cidadania laboral dos titulares das relações de emprego público; garantia da liberdade e dos interesses dos administrados, reverso dos limites que num Estado de direito são conaturais à noção de actividade administrativa.
2248 I SÉRIE - NÚMERO 71A Constituição vigente propõe uma síntese consentânea com o seu núcleo axiológico fundamental: os trabalhadores da Administração Pública são destinatários dos direitos e deveres que se associam à condição de trabalhador subordinado; no exercício das suas funções, esses trabalhadores estão exclusivamente ao serviço do interesse público; o interesse público corresponde ao que como tal é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração, no quadro de valores que decorre dos princípios de direito e do programa constitucional.
Resulta do exposto que a tensão possível entre estas premissas conduz à necessária admissibilidade da densificação de posições jurídicas constitucionalmente consagradas, entre as quais as de liberdades de trabalho e de profissão.
A concordância prática entre os valores constitucionais relacionados, por um lado, com os direitos dos trabalhadores e, por outro, com a garantia da imparcialidade e da nacionalidade da Administração terá, então, designadamente nos termos do n.o 5 do artigo 269.o da Constituição, de ser realizada através de acto legislativo, e nos estritos termos postulados por cada um dos valores em causa.
É essa, justamente, a ratio da proposta que o Governo submete a esta Assembleia.
A definição das incompatibilidades a que se encontram sujeitos os funcionários e agentes da Administração Pública, enquanto tais, ou seja, aquelas que promanam directamente deste estatuto, espraiai-se hoje por diversos diplomas, sem que essa dispersão signifique uma cobertura exaustiva do universo a considerar, pelo contrário, essa disseminação de preceitos traduz, apenas, a falta de um enquadramento sistemático e exaustivo da matéria o que comporta, desde logo e por si só, efeitos negativos.
Tais lacunas e dispersões em sede de incompatibilidades permitem a constituição de situações passíveis de prejudicar os valores em causa, criam desigualdades objectivas em termos de estatuto e originam incertezas e dificuldades na aplicação do próprio direito existente.
Por outro lado, encerram também uma contradição com o desígnio do legislador constituinte, pois, na verdade, e conforme reconhece a doutrina constitucionalista, o n.o 5 do artigo 269.o da lei fundamenta] parece apontar para o estabelecimento de um verdadeiro estatuto de incompatibilidades, no qual se sopesem exaustivamente as coordenadas constitucionais que antes enunciámos e se defina um tratamento completo e sistemático das limitações que decorrem da assunção da condição de funcionário ou agente da Administração Pública.
Por isto mesmo, o Governo, no programa apresentado e discutido nesta Assembleia, assumindo que «a Administração Pública pode e deve constituir-se como vector estratégico de desenvolvimento e progresso e de reforço dos direitos de cidadania e de realização da justiça», se propunha insistir no reforço dos «valores fundamentais da função pública», tendo em vista «assegurar rigor e profissionalismo». E, como também aí se afirmava, «o Governo aposta assim numa administração qualitativamente diferente, uma administração ao serviço da comunidade e do desenvolvimento, apoiada em valores de serviço público, na mobilização e dignificação da função pública». Disso é testemunho a proposta que agora discutimos.
Desenhando, a traças muito rápidos, as linhas caracterizadoras do regime que o Governo pretende aprovar ao abrigo da autorização a conceber por esta Assembleia, cabe referir quatro aspectos fundamentais.
Em primeiro lugar, a proibição do exercício, em regime de acumulação, de actividades concorrenciais com as que o serviço a que o trabalhador pertence desempenha. Trata-se, neste caso, de uma regra que diríamos conatural à integração do trabalhador numa organização dirigida à prossecução de fins específicos. Se no direito do trabalho a regra, decorrente do princípio da confiança, tem a ver com o cabal aproveitamento da prestação que o trabalhador realiza em favor do empregador, já no direito da função pública, considerando a finalidade própria da organização laboral, está em causa a cabal prossecução do interesse público, nas condições mais favoráveis para os administrados. Esta mesma ideia leva a que se estenda a proibição ao exercício de actividades instrumentais relativamente aquelas que o trabalhador exerce como funcionário ou agente.
Depois, como segundo intento, a proibição, também óbvia em si mesmo, de o funcionário ou agente beneficiar de actos ou contratos em que intervenha ou em que participem trabalhadores sob a sua dependência ou influência. Procura-se, como é notório, garantir, a todo o custo, a imparcialidade dos órgãos e agentes da Administração, afastando circunstâncias passíveis de comportar perigo acrescido de lesão a esse imperativo.
Em terceiro plano, regula-se o procedimento de concessão de autorizações para o exercício de actividades privadas em regime de acumulação, dispondo-se adequados mecanismos de fiscalização sucessiva do exercício desta autorização. O sentido dos procedimentos subjacentes à concessão da autorização é, evidentemente, o de propiciar uma maior clareza na actuação dos órgãos da Administração e, ao mesmo tempo, introduzir a correlativa responsabilização dos titulares de cargos dirigentes.
Por fim, pretende-se que o regime contemple garantias de funcionamento, através da imposição de deveres de comunicação, do estabelecimento da nulidade dos actos praticados em desconformidade com as regras enunciadas e da previsão de mecanismos disciplinares.
Trata-se, pois, e em síntese, de um regime que privilegia a transparência de procedimentos e a prevenção de situações potencialmente danosas, em detrimento de uma visão de cariz essencialmente repressivo.
Sr. Presidente e Srs. Deputados: O sentido último do regime normativo que vamos agora discutir visa alcançar a consagração do melhor direito em ordem a garantir a absoluta isenção da Administração Pública, para que o rigor na isenção seja o rigor da isenção.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, estão inscritos os Srs. Deputados José Magalhães, Alberto Martins e Raul Castro.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, tínhamos grande curiosidade em saber quem é que, da parte do Governo, viria defender esta proposta de lei. V. Ex.a deu-nos, implicitamente, a melhor das respostas.
Não se ofenda, mas V. Ex.a veio defender esta proposta porque não estão cá nem a Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa nem a Sr.a Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, que são as entidades que normalmente, quanto à função pública, x encarregam desta matéria. Portanto, V. Ex.a cumpre aqui um dever, que é seu estatutariamente, de fazer a apologia de coisas que não têm defesa.
De facto, é essa a tarefa que politicamente lhe está adstrita e como V. Ex.a não é capaz de recusar nada ao
14 DE MAIO DE 1993 2249Sr. Primeiro-Ministro, também não lhe ia recusar a sua vinda aqui para defesa deste assunto. Só que V. Ex.a não disse nada de concreto para fundamentar esta proposta.Vozes do PS: -Nada!O Orador: - Quanto aos objectivos gerais da Administração Pública, V. Ex.a leu a Constituição -e bom era que a cumprisse, o que não acontece - e, nesta matéria, concretamente, o Decreto-Lei n.o 184/89, de 2 de Junho, o Decreto-Lei n.o 427/89, de 7 de Setembro, o Código do Procedimento Administrativo, a Lei n.o 9/90, de 1 de Março, e a Lei n.o 56/90, de S de Setembro, já dispõem em várias coisas.
Ora, o que gostaríamos de saber e V. Ex.a não se deu ao trabalho nem teve a elegância de nos trazer o decreto-lei que quer emanar, coisa que lhe ficaria bem, e ainda espero que venha a acontecer durante o debate - era exactamente o que é que nos traz de novo em relação a esta matéria, para além do que já dizem as leis vigentes. Que novas incompatibilidades? Que novos mecanismos de garantia? Que novos instrumentos para combater a parcialidade, eventualmente a corrupção, coisa que, evidentemente, é necessária?
Quanto ao Código do Procedimento Administrativo, que a Sr.a Secretária de Estado da Modernização Administrativa impulsionou, o que é que nos traz de novo?Vozes do PS: - Nada!O Orador:- Eu não sei, ninguém sabe! Espero que V. Ex.a saiba...
Em relação ao texto, também não nos disse nada sobre o alcance de certas normas. O que é que quer dizer «o Governo definirá o órgão a quem caberá exercer, no âmbito das autarquias locais, a competência para autorizar a acumulação de funções»? Que norma é esta? Que norma é aquela que diz que o Governo fica autorizado a determinar as sanções que, no quadro geral, caibam aos ilícitos que V. Ex.a achar que devem ser «licitados». neste domínio? O que é que isto quer dizer?
Em relação ao artigo 1.o, diga-nos, para que não fiquemos, pura e simplesmente, excitados de tensão, o que é que se pretende de novo? Se V. Ex.a fizer isso, terá vindo cá para alguma coisa. De contrário, compreendemos que só veio por obediência, o que lhe fica bem, mas não satisfaz a Câmara!Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Estou informado de que o Sr. Secretário de Estado só pretende responder no final dos pedidos de esclarecimento.
Tem, agora, a palavra o Sr. Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, V. Ex.a começou por fazer um discurso em que aludiu várias vezes ao termo «transparência)». O seu discurso foi, no entanto, da maior obscuridade e ousadia.
O Governo, para vir falar a esta Câmara sobre incompatibilidades, mais a mais sobre incompatibilidades no âmbito da Administração Pública, deveria ter-se munido previamente da autoridade moral e política para o fazer, regulamentando a lei das incompatibilidades dos titulares dos cargos políticos e altos cargos públicos, para o que, em Junho de 1990, tinha 90 dias e até hoje não o fez.Aplausos do PS e do Deputado independente Mário Tomé.Portanto, onde estamos?, Qual é a moralidade política? Qual é a regra para o cumprimento de uma questão essencial do regime? Recordo-lhe que o Governo e o PSD arrepiaram caminho depois da aprovação desta lei tendo recuado para nela não incluir os chefes de gabinete, mas comprometeram--se a regular a matéria em 90 dias, o que não fizeram.
Em que pé é que estamos? Qual é a imparcialidade? Qual é a isenção? Que transparência? Isto é, aqui a transparência é o nome do encobrimento e da não assunção de responsabilidades.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (Indep.): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, depois de ouvir a sua exposição a propósito deste pedido de autorização legislativa, não se ficou mais esclarecido em relação ao texto do diploma, o que é mau porque ele é ambíguo e deixa fundadas dúvidas. Era, pois, de esperar que V. Ex.a, na sua intervenção, pudesse contribuir para as esclarecer, o que não aconteceu.
Na realidade, há seis textos legais sobre a matéria alguns publicados em 1990, e o Governo descobriu agora que há «lacunas». Mas essas lacunas são referidas como «malhas não claramente suportadas pela legislação». O que é isto? Julgo que são expressões ambíguas que continuam a deixar dúvidas quanto aos objectivos do Governo, ao trazer aqui este diploma.
É evidente que a transparência e aquilo a que se chama um elevado padrão ético na Administração Pública são objectivos de que, naturalmente, todos comungamos. Mas o que está em causa é a maneira de os vir a alcançar.
Quando, por exemplo, no artigo 4.o se estabelece que cabe ao Governo, em relação aos altos dirigentes da função pública, averiguar da existência de incompatibilidades e outras matérias semelhantes, ocorre-me perguntar quem é que tem competência para se debruçar sobre estas ditas «lacunas» em relação aos membros do Governo. É que o Governo tem, pelo menos, sete dezenas de elementos, o que não é assim tão pouco que não mereça a nossa preocupação. Aliás, os casos verificados no passado recente versam também membros do Governo, como V. Ex.a sabe.
Já que não foi capaz de o explicar na sua intervenção, espera-se que agora, em reposta a estas questões, possa lançar alguma luz sobre um texto legal que se apresenta como muito pouco transparente.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros.O Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros: - Começo por agradecer ao Sr. Deputado José Magalhães o elogio, que de resto não mereço, de me supor capaz de defender o indefensável.O Sr. José Magalhães (PS): - É capaz, é!O Orador: - Se a proposta de lei que o Governo submete à Assembleia da República fosse indefensável, certamente não seria apresentada e não seria eu capaz de a defender. De qualquer forma, embora o elogio seja injusto, a intenção foi meritória e eu agradeço.
2250 I SÉRIE - NÚMERO 71O Sr. José Magalhães (PS): - A intenção é angélica!O Orador: - Quando o Sr. Deputado José Magalhães reconhece que o Governo tem razão, recompõe-se rapidamente e age como. se nada se tivesse passado.
Os textos que os Srs. Deputados referiram vêm cuidadosamente anunciados na exposição de motivos da proposta de lei d[o Governo Refere-se aí o enquadramento legal e as normas concretamente aplicáveis. Se assim não tosse, o Sr. Deputado poderia dizer qual era a matéria inovadora. O Governo explicou qual era todo o quadro normativo aplicável em concreto - e esse quadro normativo, repito, foi todo ele já aprovado pelo Governo anterior, vem já de 1988...O Sr. José Magalhães (PS): - De 1984!O Orador: - Não me refiro-me à matéria disciplinar, estou a falar nos princípios gerais da função pública.
A única matéria onde não há inovação - para que não se acuse o Governo de estar a criar um regime sancionatório ou persecutório de agravamento e esta é uma das suas observações que aproveito para esclarecer- é na definição dos indícios que seriam susceptíveis de procedimento disciplinar.
O que o Governo vai fazer é, dentro do quadro sancionatório aplicável, que é o estatuto disciplinar do funcionalismo público, estabelecer, para cada acto e para cada infracção, qual das sanções previamente tipificadas será aplicável a cada situação em concreto.
Portanto, para esta situação não se pede autorização legislativa mas explicita-se perfeitamente que não haverá matéria inovadora, nem sequer dentro dos limites para os quais o Governo teria autorização por estar dentro do regime geral. Assim, não haverá qualquer tipo de sanção nova para além das definidas no estatuto.
De resto, quanto às normas substantivamente novas, visto ter reconhecido que não havia inovação em matéria disciplinar, aproveito para explicar uma outra questão suscitada pelo Sr. Deputado, a de saber qual é o órgão competente, na administração local, para autorizar a acumulação.O Sr. José Magalhães (PS): - Dá-me licença que o interrompa. Sr. Secretário de Estado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): -Creio, Sr. Secretário de Estado, que a sua resposta assenta num equívoco, que gostaria de ver esclarecido da sua parte.
A nossa observação em relação à autorização legislativa, ha sua parte sancionatória, não é a que está a expender. A observação é a de que, se V. Ex.a pede uma autorização legislativa, tem, assim, de definir o seu objecto e sentido. Qual é o sentido de uma norma que diz que V. Ex.a pode estabelecer ilícitos e sanções sem definir em que sentido vão esses ilícitos e sanções ser adoptados neste domínio? É, pois, uma autorização inteiramente em branco.
É esse o alcance da observação que fiz, Meando nós sem ter a mínima ideia de que comportamentos irão ser considerados ilícitos e de qual será a gravidade das respectivas sanções. V. Ex.a não irá, evidentemente, inventar sanções novas, porque estas estão tipificadas, e o que necessitamos de saber é a correlação ilícito-sanção.O Orador: - Pretendi referir, precisamente que o Governo poderia ter criado sanções novas. Não precisava de o ter feito, visto que não tinha conteúdo inovador, e explicitou que iria socorrer-se apenas do quadro predefinido. As sanções serão, consoante as situações, as que, estando previstas no regime disciplinar da função pública, vão da pena de inactividade à pena de suspensão ou de multa, conforme a gravidade das situações detectadas e em função da própria parametrização' já estabelecida no estatuto disciplinar da função pública.
O que há, então, de substantivamente novo? Já existia a possibilidade de ò membro do Governo poder autorizar a acumulação de funções, podendo essa competência ser delegada Ora, essa autorização passa a ficar exclusivamente na dependência do membro do Governo, sob proposta fundamentada dos dirigentes máximos dos serviços.
Não haverá, a este respeito, qualquer Desresponsabilização política Qualquer membro do Governo que autorizar um funcionário, num departamento sob a sua tutela ou superintendência, será ele próprio responsabilizado pela autorização que der, quando até agora tal autorização poderia ser delegada
Portanto, não há no diploma em apreço qualquer desresponsabilização do Governo. O que se exige concomitantemente e como reflexo deste pressuposto - creio que reconhecerá a bondade da proposta- é que o próprio dirigente tenha de submeter à apreciação do membro do Governo competente uma proposta devidamente fundamentada Coloca-se aqui a seguinte questão fundamental: se da parte da administração central parece congruente com a própria organização administrativa e o disposto na Constituição que seja o membro do Governo a defender a autorização, também em relação à administração locai deve ser o orgão executivo competente, ou seja, o presidente da câmara ou o vereador em que aquele delegar a competência, a fazê-lo. Estão aqui em causa, mais uma vez, responsabilidades de titulares de órgãos políticos.
Espero ter sido suficientemente explícito sobre quem é a entidade que deve autorizar no caso da administração central, o membro do Governo e no da administração local, o presidente da câmara ou o vereador em quem for delegada essa competência.
A administração regional é o único caso em que o Governo não explicita expressamente quem é a entidade competente, o que é óbvio, porque, face à Constituição, as Regiões Autónomas têm poder legislativo e regulamentar próprio relativamente às leis da Assembleia da República, visto que a jurisdição sobre a estrutura administrativa compete, nas Regiões Autónomas, aos próprios órgãos de governo próprio.
Por outro lado, sobre o que seria substantivamente novo, diria que há aqui um ponto de vista formal e sistémico (uma primeira preocupação por mim manifestada) que parece ser apontado pelo n.o 5 do artigo 269.o da Constituição, no sentido de que o estatuto não seja apenas um conjunto de normas dispersas, mas ele próprio algo de estruturado e que sistematicamente permita o entendimento de qual o complexo de poderes e deveres aplicáveis a cada funcionário público em cada momento, daquilo que é legítimo esperar dele e daquilo que é lícito exigir-lhe. Este enquadramento, conforme, aliás, tem sido doutrina do Tribunal Constitucional já vertida em diversa jurisprudência, significaria que a própria alteração sistemática do conteúdo de normas aplicáveis, desinseridas do quadro em que neste momento vigoram, necessitaria de autorização legislativa, ainda que o seu conteúdo não fosse absolutamente inovador.
O que fazemos, em coerência com a filosofia vertida nos Decretos-Leis n.os 323/89, para o pessoal dirigente, 184/89 e 427/89, para os demais funcionários públicos é
14 DE MAIO DE 1993 2251estabelecer este quadro em termos de coerência e ordenamento, sem qualquer revogação ou derrogação tácita superveniente.O Sr. José Magalhães (PS): - Sem inovação?O Orador: - Também com inovação - refiro agora o segundo aspecto substantivamente novo -, porque penso haver neste domínio um reflexo simétrico em relação ao que existia, nomeadamente face ao Código do Procedimento Administrativo. Toda a filosofia do Código do Procedimento Administrativo é a de que a isenção do procedimento do funcionário está no acto de julgar - não pode julgar havendo matéria, não pode decidir sendo interessado e não pode participar sendo parte concorrente. O que agora se diz é que ele não pode ser parte concorrente, nem parte interessada, nem ainda parte beneficiada
Há, nesta matéria, uma simetria perfeita, um círculo que fica perfeitamente fechado. Uma coisa é dizer que não pode decidir num concurso e outra dizer que não pode participar num concurso O que é substantivamente novo - o Sr. Deputado não poderá dizer que isso está nalgum outro sítio- é que os próprios funcionários públicos já não apenas não poderão decidir em situações em que sejam interessados, como também não poderão ser interessados noutras situações. Isto é, um arquitecto ou um engenheiro camarário não podia decidir sobre um processo em que ele próprio foi autor, mas se fosse o seu colega de escritório, de departamento ou de câmara o autor do processo, já estava correcto. Isto não estava correcto e continua não estar.
É por isso que se faz uma extensão analógica do quadro de limitação: o interesse próprio é aquele que substantivamente é prosseguido por si, com interesse pessoal, mas é também todo aquele que seja análogo, nomeadamente aquele que seja exercido por uma sociedade no qual o funcionário detenha uma participação social pelo menos superior a 10 %, que é o limite que constará do decreto-lei entre 10% e 50%...O Sr. José Magalhães (PS):- Consta do decreto-lei.O Orador: -Vai constar do decreto-lei, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - É que precisamos do decreto-lei!O Orador: - Com todo o gosto será facultado aos Srs. Deputados.
Julgo ter sido suficientemente explícito no sentido de que, nesta matéria, há inovação.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Agradeço ao Sr. Deputado Alberto Martins a referência que fez ao estatuto das incompatibilidade* dos membros de gabinetes dos titulares de cargos políticos.
Aproveito para referir que, decorrido o lapso de tempo constitucionalmente previsto para o efeito, o Sr. Presidente da República promulgou ontem o diploma, aprovado, em Fevereiro, pelo Governo, relativo às incompatibilidades...O Sr. Alberto Martins (PS):- Três anos depois!O Orador: - Não fui eu que decidi a data, Sr. Deputado. O facto ocorreu ontem.O Sr. José Magalhães (PS): - Mas foi uma feliz coincidência!...O Orador: - O diploma esteve 40 dias ...O Sr. José Magalhães (PS): - Não é uma força de bloqueio, mas uma força de promulgação!...O Orador: - O agendamento deste diploma já foi adiado por mais de uma vez e o tempo de promulgação ficou resolvido.
Posso também dizer ao Sr Deputado que esse estatuto de incompatibilidades dos membros de gabinetes ministeriais e de titulares de cargos políticos equiparados não é menos exigente do que aquele que se aplica aos funcionários públicos.O Sr. Carlos Coelho (PSD): - Muito bem!O Orador: - Colocou o Sr. Deputado Raul Castro, uma questão sobre o artigo 4.o da proposta de autorização legislativa em apreço. Creio ter respondido, no âmbito da resposta dada ao Sr. Deputado José Magalhães, que no caso da administração central a responsabilidade para a autorização da acumulação de funções cabe ao membro do Governo competente, no da administração local ao presidente da câmara ou ao vereador e no da administração regional a quem os órgãos de governo próprio das regiões autónomas determinarem.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo não pára de nos surpreender.Risos do PSD.O Sr. Silva Marques (PSD): -Não me diga!...O Orador: - Estávamos ainda a apreciar as últimas involuções do furor policial do Ministro da Justiça, em matéria de investigação criminal contra a corrupção, quando nos surge o pedido de autorização do Governo, que quer mais isenção e imparcialidade na actividade de todos os que servem a Administração Pública, tudo isto -já se vê - enquadrado por uma famigerada carta deontológica do serviço público, que é um insólito guia de conduta moral para os funcionários públicos, aprovada por resolução do Conselho de Ministros, de aplicação e legalidade mais do que duvidosa.
De qualquer modo, o Governo começou pela moral e parece querer terminar na polícia, sem que pelo caminho deixe de procurar vender uma insuspeitada retórica sobre as virtudes da isenção e da imparcialidade.
Mas passemos a esta autorização legislativa e ao seu quadro de referência, ou seja, à proposta de lei n.o 46/VI e à resolução da carta deontológica aprovada em Conselho de Ministros a 18 de Fevereiro último.
De qualquer modo, quero salientar à partida, antes do início substantivo da discussão, que tudo o que seja aprofundamento rigoroso, proporcional e seno das regras de transparência e imparcialidade da Administração Pública ou da actividade dos poderes públicos merece a nossa concordância e não pode deixar de a ter. Mas isso não per-
2252 I SÉRIE - NÚMERO 71turba qualquer cedência aos malabarismos em que a imagem da virtude não seja mais que um véu de fantasia, mesmo que andrajoso, como é o caso da proposta em debate.
O código de virtude;, morais -dita carta deontológica - para a Administração Pública é um exercício retórico que, apesar de roçar o caricato, constitui um traço perigoso de falso moralismo, o qual pretende identificar o serviço público com valores e cartilhas que fizeram felizmente a sua época e não queremos que se repitam.
Vale a pena, a este nível, reproduzir o texto lapidar deste volumezinho de conduta moral com que Cavaco Silva quer dirigir os funcionários públicos Passo a citar, ipsis verbis, um naco delicioso da exposição de motivos desta lápide da «ética» e da filosofia do serviço públicoO Sr. Silva Marques (PSD): - Veremos se é delicioso se não for, terá de o corrigir.O Orador: - Reza assim parte do referido texto:A acentuação da importância da actividade dos funcionários públicos, porém, não pode esquecer que a tecnicidade e o racionalismo não chegam para dar resposta às exigências com que os funcionários se vêem confrontados; é também necessário que essas qualidades sejam permanentemente inspiradas pelos valores éticos do serviço público, uma vez que não basta «fazer», importa também «quem» faz e o «modo» como se faz.
Nesta perspectiva a carta deontológica do serviço público constitui a síntese dos comportamentos e pretende ser um modelo para a acção do quotidiano, sem esquecer as limitações humanas dos funcionários e o seu desejo constante de aperfeiçoamento e autodisciplina. Trata-se de um guia que, por ser moral, se coloca aos níveis mais elevados de exigência das consciências individuais, isto é, ao nível de auto-avaliação; por isso os deveres éticos ultrapassam os meros deveres jurídicos, deixando para estes as incidências disciplinares e reservando para os primeiros a censura da consciência colectiva.O Sr. José Magalhães (PS): - Grande prosa!..O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para que serve este guia moral? Quem é o seu autor? A que se destina este ecrã de virtudes cívicas dos funcionários públicos, que se reporta ao exercício da legalidade, à neutralidade, à competência, à integridade, à qualidade, à isenção, à imparcialidade, à probidade, à cortesia, ao dever de informação, ao zelo, à dedicação, à lealdade, à parcimónia, à cooperação e ainda - sublinho - à informação aos superiores hierárquicos e à reserva e discrição que evite a «divulgação de factos e informações de que tenham conhecimento no exercício de funções».
Para que serve esta doutrina do bem, que pretende voar sobre os preceitos constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade e sobre a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos?O Sr. José Magalhães (PS): -É a «rolha»!O Orador: - Isto terá alguma coisa a ver com a velha máxima de um preceito de um tal grupo de bons filiados que certamente usariam botões de punho com insígnias, que dizia, millo tempore, que o «bom filiado ama a disciplina e respeita seus pais, chefes e superiores»?O Sr. José Magalhães (PS): - Grande máxima!..O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Sou dos que entendem que o domínio da política é o do direito e que só este permite constrangimentos a que os cidadãos, funcionários públicos ou não, estão obrigados. O resto, isto é, tudo o que na moral não é direito, pertence, exclusivamente, ao foro interior e ao domínio da consciência individual.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Para a cultura republicana a moral é uma questão de educação e de consciência, e a regulação do exercício democrático está consagrado nas leisVozes do PS: - Muito bem!O Orador: - A tentativa moralista de qualquer poder se apropriar de um registo de valores ou elaborar um catálogo de virtudes cívicas é inaceitável e suspeito num Estado democrático de direito.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - A pretensa vocação evangélica do poder político é sempre um embuste fácil de quem pretende iludir funções que não lhe cabem.
Mas deixemos, para já, esta nova versão da «moral, do Estado e da obediência» e passemos ao pedido de autorização legislativa n.o 46/VI. E, desde logo, anotemos como princípio doutrinário inquestionável que «a autorização legislativa deve tomar previsível e transparente para o cidadão as hipóteses em que o Governo fará uso da autorização», bem como o conteúdo - objecto, sentido, extensão e alcance - que, com fundamento na autorização, virão a ter as normas constitucionais.
Nada disto se passa! O Governo pede autorização para legislar: quer transparência, mas começa por ser obseuro.
Com efeito, a autorização legislativa, nos termos em que é formulada, não permite uma identificação precisa das soluções que se desenham, limitando-se a um enunciado genérico e pouco claro de princípios.
Ora, os princípios constitucionais, nesta matéria, têm uma matriz clara de prevalência e prossecução do interesse público, no entendimento de que os trabalhadores da Administração Pública estão exclusivamente ao serviço do interesse público e que não é permitida a acumulação de empregos ou cargos públicos, salvo excepcionalmente, assim como a incompatibilidade entre cargos públicos e outras actividades, só são superáveis nos termos da lei.
Quanto a nós, a ideia de reforço das situações de exclusividade no exercício da função pública é, em si, ajustada sempre que corresponda a uma zona de conflito insanável entre os interesses público e privado. Pois, em nosso ver, é na transparência dos actos públicos e na adopção de regras claras de subordinação do interesse privado ao interesse público, colectivamente assumido, que se acham os. meios essenciais que evitam as tentações, de farisaísmo e de um moralismo de ecrã.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - A raíz do mal neste conflito entre interesses público e privado reside na existência nebulosa de circuitos entre o público e privado, o qual favorece o ía-
14 DE MAIO DE 1993 2253xismo de um sistema que tem sempre uma porta entreaberta, nunca havendo coragem para a fechar.
Mas esta autorização legislativa é um cheque em branco, cujas' soluções não se descortinam Alias, este governo, em matéria de colisão entre os interesses privado e público, em matéria de incompatibilidades, não nos tem dado grandes provas, pelo contrário.
Lembro aos Srs. Deputados e ao Sr Secretario de Estado a triste limitação a que se sujeitou a primeira versão da lei de incompatibilidade», dos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos.O Sr José Magalhães (PS): - É verdade e é lamentável!O Orador: - Recordo que, depois de ter sido aprovada uma lei de incompatibilidades o PSD veio a recuar, passados cinco meses, e a afastar a aplicação das leis aos elementos dos gabinetes dos membros do GovernoO Sr. José Magalhães (PS): - Exacto!O Orador: - Ora, sabendo como se sabe - e dissemo-lo então- que, em graus diversos, o poder político efectivo de um membro de gabinete é uma porta aberta ao tráfego de influências e de circulação entre o interesse público e os interesses privados, facilmente se percebe o alcance da medida.O Sr. José Magalhães (PS): - Sem ofensa para ninguém!...O Orador: - A promessa de publicação de um decreto-lei no prazo de 90 dias esgotou-se há muito! Todavia, chegou-nos agora a notícia de que o Sr. Presidente da República teria ontem, promulgado um diploma. Desconhecemos, de momento, se o âmbito desse diploma responde aos problemas- aqui equacionados.
Aguardamos para ver... Eventualmente, o Sr. Secretário de Estado também estará presente num pedido de ratificação, caso não responda cabalmente - como tememos, alias.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os interesses privados podem cumular-se com interesses públicos, a «osmose clientelar» e a parcialidade podem coexistir na mesma pessoa, que ora representa o interesse privado ora o interesse público, pelo que só através da adopção de medidas rigorosas e precisas se pode resolver esta situação.
Srs. Deputados, a democracia não pode ser objecto de suspeição aos níveis mais altos da sua representação institucional e de Governo, e isto verifica-se quando há, simultaneamente, sequências imediatas ou rotativismos no exercício de certos cargos públicos e privados.
Como propusemos na última legislatura - o PSD votou contra e, até hoje, ainda não manifestou disponibilidade para responder a esta questão -, é necessário que haja um prazo, por exemplo de três anos, ante e pós exercício da prestação governamental, prazo este de impedimento de despachar sobre assunto de empresa ou sociedade em cuja direcção se tenha participado directamente, ou cônjuge ou parente no 2.o grau em linha recta. E, ainda um prazo de impedimento, por exemplo de um ano, após, a cessação do exercício do cargo, em empresa ou sociedade, a que o titular pertencesse e cuja actividade não se conexa com a função pública anteriormente desempenhada.
A utilidade prática desta solução altere-se pelas acções judiciais que, neste momento, versam situações deste tipo.
As soluções que mantemos e agora delineadas constituem essencialmente um seguro contributo para reforçar o objectivo da imparcialidade e isenção visado pela lei das incompatibilidades. Tal tipo de solução não é sequer inovadora na tradição legislativa portuguesa ou no direito comparado e visa evitar o trânsito rápido de um ministro ou alto dirigente do Estado para as empresas- que este tutela ou que com ele negoceiam, abrindo assim um inaceitável circuito de negócios encadeados que seguramente, favorecem o negocismo, as clientelas e a existência de suspeições.
O PSD a tudo isto se tem oposto.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Há, ainda, um preceito claramente obseuro neste diploma, que pretende conferir ao Governo o poder de autorizar acumulações no âmbito das autarquias locais. Ora, se é adequado precludir um regime legal de incompatibilidades que salvaguarde o interesse público e a isenção e imparcialidade dos seus representantes, é de constitucionalidade duvidosa, e politicamente inaceitável, que o Governo pretenda assumir poderes de gestão e apreciação discricionária no desempenho de funções que cabem aos funcionários autárquicos.
A via da intromissão em nome da lei, e de uma tutela à margem da legalidade, é inaceitável! Não há moral que cresça com códigos de ética ou à margem do direito e de estreitas regras de competências e divisão de poderes.
Assim, tudo o que seja estorço sério para reforçar a isenção e a imparcialidade da Administração Pública tem o acordo do PS. Tudo o que seja retorço da transparência e participação dos cidadãos nos procedimentos administrativos tem a concordância do PS e tildo o que seja melhor qualificação e maior reconhecimento da dignidade e da situação dos trabalhadores da Administração Pública também tem o nosso acordo. Mas não podem ter o nosso acordo autorizações legislativas de conteúdo obseuro e duvidoso.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Um Estado transparente não pode ser obseuro nos seus desígnios e procedimentosAplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretario de Estado: Queria fazer apenas algumas observações acerca desta proposta de autorização legislativa para o Governo rever o sistema de garantias de Isenção e imparcialidade da Administração Pública.
A primeira observação prende-se com a constatação de que a criação de garantias de isenção e imparcialidade na Administração Pública é um objectivo com que todos facilmente concordamos. Importa no entanto, verificar o que se propõe de novo neste diploma para que se possa na ausência do decreto-lei que o Governo pretende aprovar ao abrigo desta autorização legislativa, saber o que é que o Governo se propõe legislar, com carácter inovatório, sobre a matéria objecto desta proposta de lei de autorização legislativa.
De facto, como o próprio Governo reconhece, esta matéria já está regulamentada em diversos diplomas. Desde logo, ao nível do Código do Procedimento Administrativo - as artigos 44.o e seguintes referem-se às garantias de imparcialidade dos titulares de órgãos ou agentes da Administração Pública -, encontramos os impedimentos a que esses titulares de órgãos ou agentes estão sujeitos. Também temos legislação relativa ao regime de exclusividade do pessoal dirigente, o Estatuto do Pessoal Dirigente -Decreto-Lei n.o 323/89, de 26 de Setembro-,
2254 I SÉRIE - NÚMERO 71bem como legislação relativa a incompatibilidades os cargos políticos e altos cargos públicos - Leis n.os 9/90 e 56/90.
Por sua vez, o Decreto-Lei n.o 184/89, de 2 de Junho, estabelece o princípio da exclusividade de funções no âmbito da Administração Pública e o Decreto-Lei n.o 421/89, de 7 de Setembro, que define o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública, regula a acumulação de diversas funções públicas, bem como a acumulação destas actividades com actividades privadas.
Posto isto, o Governo apresenta aqui esta proposta de lei, segundo o que afirma com base numa realidade que aponta para áreas de actuação que constituem «malhas» não claramente suportadas pela legislação, permitindo, deste modo, interpretações laxistas e menos rigorosas, que deixam na dúvida situações em que poderão ser levantadas questões referentes ao dever de isenção e à existência de conflitos de interesses decorrentes, não só do exercício de uma actividade mas também da confluência de interesses financeiros e patrimoniais, directos ou indirectos.
Para colmatar estas situações, o Governo propõe a presente autorização legislativa mas, no entanto, não é minimamente claro quanto ao que pretende legislar com carácter inovatório. Aliás, os esclarecimentos aqui prestados pelo Sr. Secretário de Estado apontam para que muito pouco de inovatório possa surgir nesta autorização legislativa a menos que algo mais venha a ser autorizado sem que conste da proposta de autorização legislativa. Com efeito, o Governo propõe-se precisar a regulação de matéria que, em termos genéricos, já está regulada, mas sem clarificar, como seria exigível, quais os aspectos concretos que pretende ver inovaticamente introduzidos.
Uma segunda observação prende-se com o facto de o Governo se apresentar, neste debate, como se não tivesse quaisquer responsabilidade políticas na forma como funciona a Administração Pública e como se os aspectos negativos que aí se verificam fossem exclusivamente imputáveis aos seus funcionários.
Será que, com esta atitude, o Governo pretende ocultar que as clientelas do PSD utilizam cargos públicos em benefício privado, mesmo em violação da legislação existente, como aconteceu no caso, recentemente tomado público, do governador civil de Beja?
Em nosso entender, há que combater essas situações e reforçar, evidentemente, as garantias de imparcialidade da Administração Pública. Todavia, no que se refere a esta proposta de lei de autorização legislativa, importa saber, com clareza, quais as soluções propostas pelo Governo, o que não está manifestamente explicitado com suficiente clareza nesta proposta de lei.O Sr João Amaral (PCP): - Muito bem!O Sr.. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Pais de Sousa.O Sr. Luís Pais de Sousa (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Afigura-se-nos altamente relevante a matéria em relação à qual a Câmara é hoje chamada a pronunciar-se.
Trata-se de uma proposta de lei de autorização legislativa, no sentido de habilitar o Governo a rever o sistema de garantias de Isenção e imparcialidade na Administração Púbica.
Em sentido material, podemos dizer que o Estado e outras entidades de natureza pública procuram, adentro das orientações políticas (democraticamente legitimadas), assegurar as respostas às necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos cidadãos. Nisto se traduz, genérica e conceitualmente, a Administração Pública.
Não sendo uma actividade exclusiva do Estado moderno - face à sua complexidade -, o que é facto é que a Administração Pública tem de ser vista, entre nós, à luz do quadro constítucional e de um elementar princípio de legalidade.
Por outro lado, para assegurar o cumprimento e a boa aplicação das leis, bem como o respeito dos direitos subjectivos e legítimos interesses dos cidadãos, é fundamental um sistema de garantias dos administrados.
Trata-se, no fundo, de uma óbvia expressão e até imposição do próprio Estado de direito. Com efeito, como escreveu Marcelo Caetano, «A organização da garantia dos direitos e interesses legítimos dos particulares é, inquestionavelmente, o ponto essencial do direito administrativo: sem ela não existem relações jurídicas, porque não haverá possibilidade de obrigar a Administração a cumprir os deveres assumidos segundo a lei».
É, assim, possível assentar em que a nossa ordem jurídico-constitucional prevê, para além das garantias da legalidade (para prevenir violações do direito objectivo), as dos administrados, no sentido de obstar às ofensas dos seus direitos subjectivos ou interesses legítimos.
Posto isto, é altura de dizer que, com a iniciativa legislativa presente, o Executivo solicita à Assembleia da República que autorize a revisão do quadro de garantias de isenção e imparcialidade da Administração Pública, quer central, quer regional e local. E isto tendo como finalidade assegurar e prevenir situações de conflito de interesses que, eventualmente, não estejam cobertas pelo regime vigente de incompatibilidades, impedimentos e suspeições.
O Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Pública impõe aos trabalhadores da Administração Pública o dever de isenção, o qual consiste em «não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções» que exercem, já que todos os funcionários e agentes devem actuar «com independência em relação aos interesses e pressões particulares», numa óptica que é a do respeito peio princípio da igualdade.
Certo que, amo consta da exposição de motivos da proposta do Governo, os Decretos-Leis n.o 184/89, de 2 de Junho, e 427/89, de 7 de Dezembro, contêm normas que reforçam a deontologia do serviço público, as quais apontam para a exclusividade no exercício de funções públicas e ainda para o caracter excepcional das acumulações de funções.
Por outro lado, a nossa ordem jurídica conta, hoje, com o Código do Procedimento Administrativo, diploma que prevê um sistema de impedimentos e suspeições, ao mesmo tempo que consagra o princípio/garantia da imparcialidade no exercício de funções de natureza pública.
Só que têm sido detectadas algumas lacunas que importa suprir, ao mesmo tempo que a prevenção relativamente a conflitos de interesses constitui uma responsabilidade e tarefa permanentes.
Por seu lado, a regra da transparência e a própria dignidade da actividade administrativa impõem, de direito e de facto, que seja regulado com rigor o chamado «processo para acumulação de funções», o qual, no plano da administração central, deverá depender de autorização do membro do Governo competente, precedida de proposta do «dirigente máximo do serviço». Mais: esta responsabilização deverá, do nosso ponto de vista, ser igualmente operada na administração local, em termos análogos, o que, aliás, já foi explicitado, hoje e aqui, pelo Sr. Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros.
14 DE MAIO DE 1993 2255Dito isto, afigura-se-nos que a proposta de lei n.o 46/VI define cabalmente o objecto da autorização. Mas, dado que o Governo pretende legislar em matéria que é do âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República, acrescentamos que a autorização em apreço define com o rigor necessário o seu sentido e extensão.