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O arranque do Manado único Europeu e a liberalização que se pretende no comércio mundial, consubstanciada na - imprescindível mas sempre adiada - revisão do GATT, aceleram a concorrência, que vai ser muito mais intensa e muito mais agressiva. Tem, por isso, de ser assegurado o enquadramento que garanta que se vai processar de forma sã e leal, aprofundando regras e disciplinas, garantindo uma vigilância eficiente e medidas de prevenção e de penalização eficazes.
A defesa e promoção da concorrência devem, por isso, contribuir para a liberdade de formação da oferta e da procura e de acesso ao mercado; assegurar a transparência do mercado e o equilíbrio das relações entre agentes económicos; favorecer a realização dos objectivos gerais de desenvolvimento económico e social; reforçar a competitividade dos agentes económicos no contexto da globalização dos mercados e da internacionalização das economias; salvaguardar os interesses dos consumidores; conduzir à optimização da afectação de recursos e facilitar a estabilidade dos preços e a diminuição da inflação.
O diploma que regulará a defesa da concorrência, no caso de aprovação da autorização legislativa, terá como orientações fundamentais as seguintes: de ordem material, a harmonização com o regime comunitário e as diversas legislações de países comunitários; de ordem formal, a sistematização e uniformização de regimes dispersos, criando uma lei quadro que integre, com diversas alterações, o Decreto-Lei n.o 428/88 e o Despacho Normativo n.o 59/87; de ordem processual, definindo claramente as competências da Direcção-Geral da Concorrência e Preços e do Conselho da Concorrência, os principais elementos requeridos na instrução e instauração dos processos e reforçando a eficácia dos poderes de fiscalização da autoridade administrativa responsável e, finalmente, de ordem sancionatória, designadamente pelo agravamento do montante das coimas.
O novo diploma passará a aplicar-se a todas as actividades económicas exercidas, com carácter permanente ou ocasional, nos sectores privado, público e cooperativo, exceptuando-se apenas as restrições da concorrência decorrentes de disposição legal específica.
Ainda que o novo diploma, caso VV. Ex.as - aprovem o presente pedido de autorização legislativa, tenha ainda que ser discutido e aprovado pelo Governo, a proposta do Ministro do Comércio e do Turismo ao Conselho de Ministros seguirá as linhas essenciais que passo a expor.
Em primeiro lugar, estabelecerá as normas de defesa da concorrência, tipificando os comportamentos restritivos da mesma.
Assim, considerar-se-ão práticas proibidas os acordos e práticas concertadas entre empresas e as decisões de associações que tenham por objecto ou como efeito impedir, falsear ou restringir a concorrência no todo ou em parte do mercado nacional de bens e serviços, tipificando-os devidamente.
Para além da proibição da exploração abusiva de uma posição dominante no mercado nacional de um determinado bem ou serviço por parte de uma empresa ou conjunto de empresas, devidamente configuradas, criar-se-á uma nova figura, a do abuso de dependência económica. Assim, será também proibida a exploração abusiva do estado de dependência económica em que se encontre, relativamente a uma ou mais empresas, qualquer empresa fornecedora ou cliente, por não dispor de alternativa equivalente.
O âmago da distinção entre práticas licitas e ilícitas no domínio da concorrência será remetido para um critério de balanço económico, mediante o qual se estabelecerão as condições em que se poderão considerar justificadas as práticas restritivas que contribuam para melhorar a produ-
1012 I SÉRIE - NÚMERO 28ção ou a distribuição de bens e serviços ou para promover o desenvolvimento técnico, económico e social.
Em segundo lugar, o regime de notificação prévia das operações de concentração de empresas, até aqui regulado pelo Decreto-Lei n.o 428/88, de 19 de Novembro, sofrerá profundas alterações. Seguindo de perto o Regulamento Comunitário n.o 4064/89, do Conselho, entretanto publicado, modificar-se-á a tramitação, alargar-se-á o âmbito material de aplicação e solucionar-se-ão as dificuldades de interpretação que o anterior diploma suscitou.
Ao mesmo tempo, na senda das mais recentes regulamentações de outros países comunitários, alterar-se-á a sua filosofia, pretendendo-se agora abarcar apenas as concentrações de maior impacto no mercado, a fim de verificar se da realização das mesmas resulta criada ou reforçada uma posição dominante que origine entraves à concorrência efectiva no mercado. Neste sentido, sobem-se os limiares de aplicação do diploma.
Em terceiro lugar, também se contemplarão, em principio, na nova lei, os auxílios do Estado a empresas, que não deverão restringir ou afectar de forma significativa a concorrência, no todo ou em parte, do mercado nacional. As indemnizações compensatórias e os benefícios concedidos ao abrigo de programas de incentivos legalmente aprovados serão objecto de disposição própria, ficando isentos.
Em quarto lugar, os principais órgãos de defesa da concorrência a Direcção-Geral da Concorrência e Preços e o Conselho da Concorrência - terão as suas competências claramente definidas. O Conselho da Concorrência é constituído por um presidente, magistrado judicial ou do Ministério Público, e por quatro ou seis vogais e terá um regulamento interno, a aprovar pelo ministério da tutela.
Os processos relativos às contra-ordenações em matérias de acordos, práticas concertadas, decisões de associações e abusos de poder económico são, regra geral, volumosos, complexos e com uma forte componente económica.
A jurisprudência dos tribunais, nesta matéria, é fundamental, na medida em que contribui, através da interpretação das disposições legais, para a segurança jurídica dos agentes económicos. Assim, e para que se apure um acesso jurisprudencial uniforme, optar-se-á por determinar que a impugnação judicial das decisões do Conselho da Concorrência passe a fazer-se para o tribunal de competência genérica de Lisboa, à semelhança do previsto no regime geral das instituições de crédito.
O recurso das decisões do Conselho da Concorrência seguirá a tramitação do recurso em processo penal com efeito meramente devolutivo, excepto em casos tipificados.
No âmbito da sua competência instrutória, a DGCP, salvo as restrições previstas na própria lei, deverá gozar dos mesmos direitos e estar submetida aos mesmos deveres de policia criminal, designadamente as constantes na alínea i) do artigo especifico da presente proposta de lei.
Por outro lado, à entidade administrativa responsável pela fiscalização da concorrência deverá ser atribuído o poder de, no âmbito dos processos de contra-ordenação instaurados, sob proposta fundamentada da entidade instrutora, ordenar preventivamente a suspensão ou modificação de práticas susceptíveis de lesar a concorrência
Finalmente, Srs. Deputados, propomos o estabelecimento de coimas de montantes, máximos e mínimos, superiores ao regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, conforme alíneas b) a f) do artigo 2.o da presente proposta de lei.Sr. Presidente, Srs. Deputados: A concorrência é bem o elemento chave da economia de mercado. A política de concorrência desempenha papel fundamental como instrumento privilegiado da política económica e vê reforçada a sua relevância com a crescente interpenetração das economias.
A presente proposta de lei que o Governo submete à apreciação de V. Ex.a visa dotar o nosso país de uma nova lei quadro de concorrência que valorize, promova e defenda uma concorrência sã e leal.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, inscreveram-se seis Srs. Deputados. Por razões evidentes, a Mesa vai ter de ser estrita na gestão do tempo: cada um terá a palavra para formular o seu pedido de esclarecimento apenas por três minutos.
Para esse efeito, tem a palavra o Sr. Deputado Ferro Rodrigues.O Sr. Ferro Rodrigues (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro do Comércio e Turismo, sem dúvida que nos últimos nove anos se deram mudanças importantes na Europa e em Portugal. É óbvio que há um grande consenso quanto à necessidade desta legislação e o Partido Socialista desde sempre e, sobretudo, no seu programa de governo, também apresentava a necessidade de revisão da lei da concorrência. Aliás, o Sr. Ministro, nos dois últimos debates orçamentais, manifestou essa intenção, inclusivamente disse, no último, que seria apresentada a esta Câmara - penso que ainda este ano - uma proposta de lei da concorrência.
Infelizmente, a metodologia utilizada pelo Governo é decepcionante, visto não nos apresentar aqui uma proposta de lei mas apenas uma proposta de autorização legislativa que, além do mais, é muito pouco clara em relação às questões essenciais.
Gostava, pois, de lhe colocar algumas questões muito concretas neste quadro.
Em primeiro lugar, que balanço faz o Governo da lei actualmente em vigor? Quais foram as medidas e as acções levadas a cabo contra as práticas restritivas da concorrência? Qual o balanço do Governo quanto às acções realizadas contra acordos, decisões de associações, práticas concertadas e abusos de posição dominante, bem como relativamente à actividade do Conselho da Concorrência e da sua comissão consultiva? Que novidades nos traz a próxima lei em matéria de reforço do combate aos comportamentos anticoncorrenciais?
Como integrar os objectivos específicos de defesa da concorrência com objectivos de outro tipo, mas que se traduzem também em defesa da concorrência, como é o caso do respeito pelas normas ambientais e pelas condições positivas e satisfatórias de higiene e segurança no trabalho?
Por outro lado, como é que o Governo se comportará em todos aqueles casos em que certas práticas restritivas da concorrência se traduzem, positivamente, em objectivos da política económica como, por exemplo, em matéria de preços artificialmente baixos mas que servem os interesses de combate à inflação? Como sabemos, esta não é uma questão teórica, pois isso verifica-se, hoje, com grandes operadores comerciais, nas áreas das grandes superfícies.
13 DE JANEIRO DE 1993 1013Como concilia o Governo o seu renovado compromisso de defesa da concorrência e, portanto, da transparência com a manutenção de situações imorais em múltiplas relações que o Governo tem, e nas quais funciona como agente ao nível da Administração Pública? Na verdade, como é conciliável a afirmação de defesa da concorrência com a prática de um aumento descontrolado das dividas dos ministérios a vários agentes económicos, gerando torta situação de desigualdade para estes mesmos agentes económicos?
Também, por outro lado, como conciliá-la com a situação de tolerância desmedida em relação ao aumento das dividas de muitos agentes económicos ã segurança social que gera, por acto ou omissão do Governo, situações de desigualdade e de não transparência do mercado?
Todas estas questões são muito importantes e o Partido Socialista, independentemente da forma como irá votar esta proposta de autorização legislativa, tenciona considerá-las e desenvolvê-las num amplo debate público.O Sr. Presidente: - Sabendo que o Sr. Ministro só responderá no fim, tem a palavra, para pedir esclarecimentos, o Sr. Deputado Guilherme Oliveira Martins.O Sr. Guilherme Oliveira Martins (PS): - Sr. Presidente, em primeiro lugar, gostaria que o Sr. Ministro me falasse um pouco mais sobre a figura de «abuso da dependência económica», uma figura nova que aqui nos anunciou, pois não está clara na sua configuração.
Em segundo lugar, gostaria de dizer que, juridicamente, a autorização legislativa padece de alguns pequenos defeitos, designadamente quando não é taxativa na enumeração das condições de utilização da autorização, como acontece no estabelecimento de coimas.
Uma outra questão tem a ver com a atribuição, a entidade administrativa responsável pela fiscalização da concorrência, do poder de, no âmbito dos processos de contra-ordenação, ordenar preventivamente a suspensão ou modificação de práticas susceptíveis de lesar a concorrência. Como e em que circunstâncias, Sr. Ministro? O que se entende por «práticas susceptíveis de lesar a concorrência»? Não se estará, porventura, a abrir a porta ao critério do dano eventual nas práticas individuais, além de se estarem a retirar competências ao Conselho da Concorrência, a quem eram atribuídas até ao momento?
Por outro lado, quanto aos poderes dos funcionários encarregues da fiscalização, não me parece claro o que está estabelecido, designadamente em relação ao exame da escrita das empresas. Parece-me que era garantias não estão inteiramente claras mas, sobre tal, gostaria também de ouvir o Sr. Ministro.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Meneses Ferreira.O Sr. Meneses Ferreira (PS): - Prescindo da palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para o mesmo efeito, tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, V. Ex.a referiu-se, na sua intervenção, ao agravamento das penalidades e dos montantes das coimas, mas, nesse quadro, não abordou uma questão que gostava de ver esclarecida.Na lei anterior, no artigo 33.o, estavam previstas condutas de bastante gravidade, como a prestação de falsas declarações e a recusa de fornecimento de informações, da escrita e de documentos, com o objectivo de serem examinados para averiguar se havia ou não uma conduta infractora. As punições eram, nos termos aí estabelecidos, as previstas no Código Penal para os crimes de desobediência, de falsas declarações ou de resistência. Tratam-se, pois, de penas de prisão e não de meras sanções pecuniárias.
Ora, o Governo vem agora propor, nas alíneas d) e e) - relativas a estas condutas -,que estes comportamentos deixem de ser tipificados como crime e passem a ser apenas uma contra-ordenação, punida com coimas, como se, de facto, esta questão de falsas declarações e de recusa de prestação de informações fosse uma violação de um mero dever de cortesia na sociedade.
Uma vez que o Sr. Ministro se referiu às penalidades, gostaria que esclarecesse a Câmara sobre isto, que me parece bastante importante e que desmente as afirmações de V. Ex.a no sentido de que se estão a agravar as penalidades.
De facto, agravam-se montantes de coimas já existentes mas, nesta parte importante, o que se faz é adoçar o regime penal em relação às condutas infractoras.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Lobo Xavier.O Sr. António Lobo Xavier (CDS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro do Comércio e Turismo, curiosamente, tínhamos uma visão pessimista desta proposta de autorização legislativa, porque, de facto - devemos dizê-lo -, se não fosse o discurso de V. Ex.a, estávamos completamente desiludidos com o âmbito, que nos parecia restrito, das alterações que o Governo se propunha introduzir nos instrumentos de defesa da concorrência.
No entanto, depois do discurso de V. Ex.a e dos elementos que nos foram fornecidos, mais recentemente, a minha primeira palavra é de saudação pela generalidade das medidas, tal como as podemos conhecer através destes documentos. De facto, há muito que tardava uma reformulação geral dos instrumentos jurídicos de defesa da concorrência que, nomeadamente em matéria de concentração de empresas, faziam parte de uma lei absolutamente desajustada, semeada de incongruências e criticada por estudiosos, empresários e agentes económicos em geral.
Mas, apesar de tudo, subsistem em mim algumas dúvidas.
Em primeiro lugar, não percebo o que se deve entender por «abuso de dependência económica». Gostava de saber se esta previsão já tem alvos concretos e se o Sr. Ministro pode confessar se, de facto, já existem práticas destas e pode dar um exemplo, porque suspeito de que já existe destinatário.
A segunda questão que lhe quero colocar é a seguinte: porque é que as seguradoras e os bancos saem do âmbito das regras sobre a concentração? 15to, de facto, não se compreende - e foi vivamente criticado na lei anterior porque resultava, segundo parecia, de uma má leitura das disposições comunitárias. A única coisa que, em relação a tais empresas, se justifica é que o critério para a sua sujeição a essas regras seja não o volume do negócio, mas, sim, um outro critério distinto, pois não faz sentido que elas fiquem fora do âmbito dessas regras.
1014 I SÉRIE-NÚMERO 28Terceira questão: porque é que não se estabelece uma regra sobre a dimensão mínima da empresa alvo dessa previsão? Com estas regras que aqui estão e com aquelas que existem há 300 empresas no Pais que, se comprarem uma pastelaria de bairro, ficarão sujeitas à aplicação destas regras.
Estas eram algumas das questões que lhe queria colocar, no curto espaço de tempo de que disponho, mas, cano ainda me restam alguns segundos, aproveito para lhe transmitir as minhas hesitações quanto às disposições relacionadas com a intervenção preventiva que manda suspender a modificação de práticas susceptíveis de lesai a concorrência.
Trata-se de uma medida extremamente perigosa e delicada, que aceito, mas parece-me a mim e ao CDS que é preciso estabelecer as regras sobre o recurso imediato, sobre a possibilidade de prestação da caução, enfim, todas as medidas necessárias para que não haja grandes prejuízos para os visados.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado José Vera Jardim.O Sr. José Vera Jardim (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro do Comércio e Turismo, o primeiro voto que faço é que esta lei seja para aplicar, visto que, em matéria de concorrência, a nossa história é farta em leis, mais ou menos bem traduzidas do francês ou do alemão, que, depois, não se aplicam.
Portanto, faço votos de que esta seja verdadeiramente para aplicar.
Por outro lado, como não vejo na bancada do Governo qualquer representante do Ministério da Justiça, parto do princípio que V. Ex.a tem afinado com o seu colega da Justiça uma questão grave que se põe hoje e que sugeria a V. Ex.a que aprofundássemos um pouco.
V. Ex.a diz aqui que, para julgar das coimas, é competente o Tribunal da Comarca de Lisboa. Muito bem ou muito mal! Eu, por acaso, não acho muito bem! Não sei porque é que há-de ser só em Lisboa? É mais um aspecto deste tipo de concentração a que também o Estado nos vai habituando!
Quando discutimos aqui a Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, chamámos a atenção do Sr. Ministro da Justiça para o facto de serem os tribunais de policia que, hoje, estão a julgar as coimas, que vão na sua proposta até 200 000 contos e, no que diz respeito à legislação económica e financeira, até 500 000 contos e mais.
Nessa altura, o Sr. Ministro da Justiça disse que iria pensar no problema, porque se tratava, realmente, de um problema grave. No entanto, V. Ex.a, agora, vem aqui, com esta proposta de autorização legislativa, falar apenas no Tribunal da Comarca de Lisboa.
Assim, pergunto: continuaremos no desconchavo total que é termos coimas deste aparato a serem julgadas no Tribunal de Policia de Lisboa? Ou o Governo vai, finalmente, encarar a sério estes problemas da concorrência e dos recursos da aplicação de coimas, no sentido de que sejam os tribunais, que não ao nível de tribunais de pequena instância - vulgo, tribunal de policia - a julgar os recursos das coimas aplicadas em matéria de concorrência.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro do Comércio e Turismo.O Sr. Ministro do Comércio e Turismo: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Deputado Ferro Rodrigues começou por expressar o seu descontentamento pela metodologia apresentada. Em relação a isso, entendemos trazer a esta Câmara o pedido de autorização legislativa correspondente à área de competência da Assembleia da República, designadamente no que respeita ao estabelecimento de normas de defesa da concorrência, tipificando os comportamentos restritivos, o regime de impugnação judicial das decisões do Conselho da Concorrência, o estabelecimento de coimas superiores ao regime geral e o reforço de poderes de fiscalização da Direcção-Geral de Concorrência e Preços e dos seus funcionários.
Após apreciação prévia, no caso de a Câmara aprovar esta proposta de autorização legislativa e depois de o Governo aprovar o projecto de decreto-lei, estaremos, obviamente, disponíveis para o trazer à comissão competente, na sua fase já definitiva - V. Ex.a, Srs. Deputados, embora já tardiamente, receberam esta manhã documentação com os seus aspectos principais.
No que diz respeito ao balanço que fazemos sobre o diploma anterior, quero dizer que pensamos que ele teve aspectos muito positivos, mas, quer do ponto de vista processual - de solenidade,quer mesmo do ponto de vista da eficácia, sem dúvida que a experiência nos recomenda a introduzir um conjunto de grandes melhorias. Desde logo, o aprofundamento das figuras correspondentes a práticas restritivas de concorrência; a introdução de uma nova figura, que práticas recentes nos conduziram a contemplar, como já irei referir; a necessidade de integrar os vários diplomas que existem, por forma a harmonizá-los com a legislação comunitária, que, de um modo genérico, está concentrada no Tratado de Roma.
Necessitamos também, claramente, de actualizar o regime sancionatório, designadamente actualizando as coimas, e de afastar destas regras as práticas individuais de concorrência, visto que somos o único país da Comunidade que inclui essas práticas, mais vulgarmente designadas por práticas desleais de concorrência, no diploma geral sobre a concorrência.
Estas práticas, ditas desleais, poderão ser objecto de diploma especial, mas não se enquadram na vulgarmente designada legislação sobre defesa e promoção da concorrência.
Um dos aspectos referidos por vários dos Srs. Deputados tem a ver não tanto com o aprofundamento das principais figuras, mas com a criação desta figura do «abuso de dependência económica», que é, de alguma forma, um aditamento à figura do «abuso de posição dominante».
Esta figura significa que a dependência não resulta tanto de a entidade que a pratica ter um posição dominante ou forte no mercado, mas, sim, de outro tipo de factores, como sejam o próprio factor vulgar da tradição, o caso concreto dos hipermercados em relação a certo tipo de fornecedores e o caso tipo de canais de distribuição exclusivos, que podem, de facto, pôr completamente em causa pequenas e médias empresas que não têm qualquer tipo de capacidade de se opor a este tipo de situações.
Quanto às grandes novidades em relação à legislação anterior, creio que as mencionei na minha intervenção e refiro de novo.
Desde logo, o facto de este diploma se passar a aplicar a todas as actividades económicas de natureza privada, pública ou cooperativa; o aprofundamento das diferentes figuras e a inclusão desta nova figura; toda a alteração substantiva em relação ao processo de concentração de
13 DE JANEIRO DE 1993 1015empresas, desde a sua definição até i1 forma como é requerida a notificação prévia e como são decididos os casos de pedidos de concentração de empresas; a inclusão neste diploma dos auxílios do Estado, ainda que de forma, porventura, genérica; as diferenças substantivas em relação aos poderes que são conferidos à Direcção-Geral de Concorrência e Preços para poderem exercer a soa actuação; e, finalmente, a apelação correspondente ao montante das diferentes eximas.
Depois, o Sr. Deputado pergunta se este diploma não inclui o respeito pelas normas ambientais, pelas normas referentes a higiene e segurança no trabalho e outras de igual natureza. A esse respeito, posso dizer-lhe que 6á legislação especifica sobre esta matéria. De facto, no projecto de diploma que será apresentado a Conselho de Ministros não se incluirão cláusulas específicas sobre esta matéria.
No que diz respeito aos problemas específicos da utilização de preços artificialmente baixos, quero dizer que se trata de uma figura que já está, de alguma maneira, contemplada no artigo correspondente ao abuso de posição dominante e que poderá, cano prática desleal da concorrência, se se vier a verificar conveniente, ser objecto de tratamento posterior mais detalhado.
Quanto às questões levantadas pelo Sr. Deputado Guilherme Oliveira Martins, penso que já respondi à primeira.
Em relação à suspensão de práticas proibidas, o que está previsto no diploma é que, em qualquer momento da instrução e logo que a investigação indicie que a prática sobre que incide o processo é gravemente lesiva do desenvolvimento económico e social ou do interesse de agentes económicos ou de consumidores, o Conselho da Concorrência pode, sobre proposta fundamentada da Direcção-Geral de Concorrência e Preços, ordenar, preventivamente, a imediata suspensão ou modificação da referida prática. E estas medidas vigorarão por tempo não superior a 90 dias, podendo ser prorrogadas por igual período uma só vez.
Quanto à questão relativa ao exame à escrita das empresas, também o diploma define as condições em que esta pode vir a ser exercida ou executada pelo organismo instrutor, em alguns casos requerendo previamente um mandato específico ao Ministério Público para poder entoar nas instalações e realizar esses exames.
Respondo, agora, à Sr.a Deputada Odeie Santos, que me levantou a questão sobre as condutas, designadamente falsas prestações, que deixarão de ser consideradas como crime e passarão a ser objecto, apenas, de contra-ordenação. Uma coisa não excluí a oura, pois a contra-ordenação está prevista na lei independentemente de a atitude poder configurar um procedimento criminal.
O Sr. Deputado António Lobo Xavier referiu que a reformulação geral era necessária. Essa é também a nossa opinião: é necessária e neste momento, em função de todos os novos eventos e, designadamente, do arranque do Mercado único Europeu, é mesmo urgente. A lei estava desajustada e, em particular, em termos comparativos com a legislação europeia, necessitava de uma reformulação imediata.
Perguntou-me ainda - e penso que esta é a única questão que ainda não referi porque é que as seguradoras e os bancos não estão contemplados no 9mbìto do processo de concentração das empresas. A lei bancária especifica já alguns aspectos fundamentais em relação a esta matéria, mas o próprio Banco de Portugal terá de ouvir a Direcção-Geral de Concorrência e Preços e, em alguns casos, opróprio Conselho de Concorrência, em relação às operações.
Portanto, a facto de haver legislação específica para a concentração neste sector não implica que não haja necessidade de ouvir previamente esses dois organismos.O Sr. Guilherme Oliveira Martins (PS): - Sr. Ministro, permite-me que o interrompa?O Orador: - Faz favor, Sr. Deputado.O Sr. Guilherme Oliveira Martins (PS): - Sr. Ministro, quanto aos processos relacionados com os recursos das decisões do Conselho da Concorrência, disse que a expressão que em principio prevê ir ser objecta de contemplação na lei, se aprovada em Conselho de Ministros e, obviamente, depois de ouvido o Ministério da Justiça, é a seguinte: «idas decisões do Conselho da Concorrência cabe recurso para o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa».O Orador: - Como não sou especialista em Direito não posso responder-lhe com mais detalhes a essa questão.O Sr. Guilherme Oliveira Martins (PS): - Sr. Ministro, se me permite, volto a interrompê-lo, pois há uma questão que lhe coloquei e que se prende com os poderes dos funcionários encarregues da fiscalização e o facto de haver, ou poder haver, neste momento, duas políticas económicas no mesmo ministério.
Gostaria que o Sr. Ministro me respondesse a esta questão.
Além de tudo mais, o meu colega Feno Rodrigues pediu-lhe um balanço da experiência do Conselho da Concorrência e gostaríamos que o Sr. Ministro o fizesse.O Orador: - Em relação à primeira pergunta, procurámos separar os delitos de concorrência dos delitos em matéria económica global e procurámos tipificar na lei o mais exaustivamente possível as matérias em que os funcionários da Direcção-Geral da Concorrência e Preços podem usufruir da figura que corresponderá, de facto, ao exercício de uma função policial. Pensamos que esta é a maneira de tornar mais eficaz a acção da defesa da concorrência.
No que respeita ao balanço sobre o trabalho do Conselho da Concorrência, independentemente de estarem publicados no Diário da República todos os relatórios desse organismo, desde o ano de 1984, a experiência demonstra que muitos processos esbarraram com dificuldades de vária ordem para poderem ser objecto de decisão mais substanciada e que era absolutamente imprescindível introduzir algumas alterações para permitir o aprofundamento dos eventuais delitos em matéria de concorrência. Como é óbvio, a lei foi amplamente discutida e objecto de vários pareceres do Conselho da Concorrência, as alterações que introduzimos neste diploma tiveram o total acordo desse mesmo Conselho e pensamos que todas as dificuldades que tenham existido até este momento, em principio, poderão ficar eliminadas com essas alterações.
Em relação ao processo de concentração de empresas, pensamos que desde a nova tipificação da sua definição onde são alargados quer a quota de mercado, quer o volume de vendes, que passarão a definir aquilo que se considera como o processo de concentração que requer notificação prévia - até à própria metodologia requerida para apreciar os processas, também conseguimos alterações
1016 I SÉRIE-NÚMERO 28no sentido de não apenas seguir a legislação comunitária como também estar mais de acordo com a evolução mais recente das economias nacional e internacional.O Sr. Presidente: - Informo a Câmara que o Sr. Ministro usou tempo cedido pelo PSD.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lima Amorim.O Sr. Lima Amorim (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Como esta é a minha primeira intervenção no ano de 1993, gostaria de desejar ao Sr. Presidente e à Mesa um ano com muita saúde e muitas felicidades e de tornar este voto extensivo a todos os Deputados.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Desejo começar por saudar o Governo pela intenção de rever o decreto-lei sobre a concorrência.
A concorrência é o instrumento privilegiado da política económica e assenta em três liberdades fundamentais: liberdade de acesso ao mercado, liberdade na formação da oferta, liberdade na formação da procura.
Portugal já dispõe de um conjunto de normas de defesa da concorrência: o Decreto-Lei n.o 422/83, de 3 de Dezembro, e legislação complementar e o Decreto-Lei n.o 428/88, de 19 de Novembro.
Estes diplomas desempenharam um papel relevante no reforço da competitividade dos agentes económicos, contribuindo para a modernização e racionalização das suas estruturas.
A concorrência tem que ser defendida através de uma política própria, em que se vise permitir que o processo concorrencial desenvolva os seus efeitos benéficos e assegurar que esse processo se desenrole de acordo com as regras.
O novo diploma deve contribuir, através de uma maior eficácia na sua aplicação, para o crescente dinamismo concorrencial dos agentes económicos e para a salvaguarda dos interesses dos consumidores.
E tal diploma é necessário porque desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 422/83 operaram-se profundas alterações, cujas insuficiências mais notórias não deixaram de se acentuar nas economias nacional e internacional no período em que o mesmo se vem mantendo em vigor.
Resultado de alterações mais ou menos profundas, que ao longo da última década marcaram a nossa estrutura produtiva e, em especial, alteraram o quadro de relacionamento intersectorial devido à liberalização, desregulamentação e privatização de importantes áreas da nossa actividade económica e ao aparecimento de novos protagonistas e novas fornias de actuação, não é hoje possível conceber uma lei de efectiva e eficaz defesa da concorrência sem ter em conta tais transformações.
Não conhecendo ainda o texto do projecto de decreto-lei, entendemos que ele deve corresponder, para melhoria do Decreto-Lei n.o 422/83, às preocupações que a seguir expomos.
Deve ter uma filosofia de alargamento de âmbito, quer mediante a existência de casos que possam ser considerados restritivos da concorrência, quer mediante uma concepção que aborde a intervenção dos agentes económicos não apenas pelo lado da oferta mas também pelo lado da procura, deixando de limitar os possíveis casos de práticas restritivas da concorrência às situações em que as empresas ocupam posição dominante no mercado.Consideramos que seria útil que a lei aprofundasse as seguintes figuras: acordos, práticas concertadas, decisões de associações, abusos da posição dominante. E que contemplasse ainda o abuso de dependência económica, que é uma matéria da maior importância para os pequenos agentes económicos, como o Sr. Deputado Lobo Xavier há pouco mencionou - e muito bem - no seu pedido de esclarecimento.
O novo princípio geral de que a responsabilidade de prova, em especial nos casos de recusa de venda de bens ou serviços, incumba ao vendedor também é importante. A nova definição de conceito de empresa, para o efeito de aplicação das disposições relativas a práticas colectivas e abuso de posição dominante deve ser, também, consagrada.
As alterações devem visar um sistema de decisão mais flexível, ao nível das competências, procurando uma clara simplificação processual: que o regime ao recurso seja alterado tendo em vista dar mais celeridade ao processo decisivo.
Também pensamos que se torna indispensável actualizar o montante das coimas de modo a assegurar a eficácia da lei.
A experiência recente, a nível nacional e europeu, recomendaria que se procurasse harmonizar com a legislação comunitária o conceito de concentração de empresas e, da mesma forma, actualizar os valores para a notificação das concentrações e, bem assim, facultar aos órgãos de administração encarregados de instruir os processos os elementos indispensáveis à correcção e rigor dos seus pareceres.
Por último e para terminar, é também absolutamente indispensável o reforço da eficácia da competência fiscalizadora da Direcção-Geral de Concorrência e Preços e, nesse sentido, entendemos que se devem dotar os departamentos encarregados da fiscalização e instrução dos processos de poderes e meios suficientes para levarem a bom termo as suas funções.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel dos Santos.O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Presidente da Assembleia da República, Sr. Ministro do Comércio e Turismo, Srs. Deputados: Para o Partido Socialista, o sector do comércio de bens e serviços é indispensável ao desenvolvimento económico e social.
Da existência de um comércio eficiente e competitivo dependem, em boa parte, não só a saúde da economia, a sua competitividade face ao exterior, o próprio desenvolvimento regional e a satisfação das necessidades dos cidadãos, mas também a consolidação e formação de um considerável mercado de trabalho, que constitui uma garantia de uma situação controlada no mercado do emprego.
Uma política para o comércio que estabeleça a modernização do sector como a grande prioridade, desde que aprofundada e discutida com os agentes interessados, é, pois, uma exigência nacional.
Neste contexto, torna-se absolutamente indispensável preparar, em diálogo e cooperação estratégica com os comerciantes e as suas associações, um quadro claro de referencias legislativas e regulamentares que, de uma forma estável, permita uma actuação dos agentes económicos eficaz e não geradora de prejuízos, quer para eles próprios quer para o País.
13 DE JANEIRO DE 1993 1017A reformulação do actual regime da concorrência, o Decreto-Lei n.o 422/83, de 3 de Dezembro, visando uma explicitação mais clara e transparente das situações de
violação da concorrência e a melhoria da eficácia da actuação dos operadores de comércio, tem o apoio do Partido Socialista.
Esta nossa preocupação tem sido sucessivamente renovada aquando dos diálogos institucionais ou outros que temos mantido com o Sr. Ministro do Comércio e
Turismo e foi mesmo objecto de uma discussão pormenorizada aquando da apreciação recente da proposta de lei do Orçamento entre o Sr. Deputado Guilherme Oliveira
Martins e o próprio Sr. Ministro do Comércio e Turismo.
Estamos em presença de um conjunto de medidas, ver tidas na lei, de natureza estrutural. É, pois, necessário assegurar o maior consenso possível, quer do ponto de vista político quer do ponto de vista social.
Não parece, infelizmente, que o Governo tenha acautelado devidamente este aspecto essencial da questão.Vozes do PSD: - Não apoiado!O Orador: - Com efeito, a utilização da figura da autorização legislativa implicaria, politicamente, reste caso, o fornecimento atempado à Assembleia da República de um conjunto de informações fundamentais e, desde logo,
Não se conhece a reacção, perante o propósito legislativo do Governo, das associações representativas dos diversos interesses, do Conselho da Concorrência, previsto no Decreto-Lei n .o 422/83, das associações dos consumi
dores, das associações sindicais e, sobretudo, não foi prestada qualquer informação minimamente consolidada que faça o balanço e a consequente apreciação da lei actualmente em vigor, aspecto que, aliás, já foi salientado pelo
Sr. Deputado Ferro Rodrigues numa questão que colocou, a qual não foi respondida pelo Sr. Ministro do Comércio e Turismo, Posso resumir, pois, afirmando que nos é solicitado um apoio político exclusivamente à sombra de grandes princípios tendentes à modernização do comércio, que não rejeitamos porque sempre foram os nossos, mas que, neste contexto, se apresentam como manifestamente insuficientes.
O problema da concorrência não é, exclusivamente, um problema jurídico nem legiferante, como bem o sabemos, antes se integra num conjunto mais vasto de medidas de política económica, tanto mais necessárias quanto o problema se situa, também, num contexto do Mercado Interno Europeu.
A progressiva e gradual união europeia é garantia de que não haverá mais lugar a modelos de desenvolvimento assentes no proteccionismo e dirigismo económico, o que torna essencial o recurso a uma política activa de concorrência interna, capaz de evitar a rotina e a inércia das empresas nacionais e geradora de condições de verdadeira igualdade perante a realidade económica.
É também essencial facilitar e renovar o incremento de formas de «novo comércio» e da modernização dos sectores comerciais existentes.
Até que ponto estes objectivos são conseguidos ou facilitados pela «nova lei» é assunto que não pode dar-se como suficientemente esclarecido, face à informação disponível.
Esta iniciativa tem ainda que ser apreciada no contexto do Mercado Interno. Uma lei e, sobretudo, uma prática de concorrência, facilitando e disciplinando uma rápida liberalização e a abertura dos mercados, tem de ser um elemento fundamental e, quiçá, decisivo para que a Europa não seja apenas a Europa das grandes empresas, mas se torne sobretudo a Europa dos trabalhadores, dos cidadãos e dos consumidores.
O texto apresentado pelo Governo é confrangedoramente pobre em matéria de informação sobre a prática e a legislação comunitária, sendo certo que esta matéria é de nuclear importância. e, em muitos domínios, da competência da própria Comissão. Nada foi informado, por exemplo, sobre os mecanismos de articulação do funcionamento da legislação interna, em confronto com a comunitária, de aplicação directa.
Com a realização do Mercado Interno, prevê-se que, só em 1993, o comércio intracomunitário cresça cerca de 4 %, o que põe novas e delicados problemas de concorrência e disciplina e sobre esses problemas a informação governamental ou é escassa ou não existe.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Uma nova lei da concorrência justifica-se pela necessidade de cruzar um vector de dinamização, modernização e defesa de um tecido comercial indispensável ao progresso do País com um vector de harmonização de legislação comunitária e com o ajustamento de práticas e comportamentos comerciais à realidade do Mercado Interno.Problemas como os das regras e das práticas proibidas, do abuso da posição dominante ou do abuso de dependência económica, bem como os resultantes da concentração das empresas, são nucleares e, portanto, devem ou deviam ser profundamente apreciados.O PS reafirma a validade dos princípios que expus e, consequentemente, a eventual necessidade, neste momento, de legislar em matéria de concorrência. A importância da matéria exigiria, contudo, um tratamento politicamente diferente, como tive oportunidade de salientar.O PS anuncia, pois, e em consequência, que apresentará na Comissão Parlamentar de Economia, Finanças e Plano - aliás, vindo ao encontro da informação dada pelo Sr. Ministro do Comércio e Turismo de que o projecto de decreto-lei, depois de aprovado em Conselho de Ministros, será, ainda antes de publicado, apresentado à Comissão de Economia, Finanças e Plano - um projecto de audição ou consulta de diversas entidades com interesse na matéria, tendo em vista não só obter contributos para a próxima feitura da lei mas ainda para justificar e fundamentar um pedido de ratificação do decreto-lei que for publicado, o que desde já anuncio.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, informo a (amara de que se encontra na tribuna destinada aos corpos diplomáticos, de visita à Assembleia da República, o Comité de Economia e Finanças do Parlamento da Noruega acompanhado por Deputados da nossa Comissão de Economia, Finanças e Plano, ao qual, em nome da Câmara, presto a saudação habitual.Aplausos gerais, de pé.Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O PCP considera ser necessária a lei de defesa da concorrência, mas,
1018 I SÉRIE - NÚMERO 28entenda-se, uma verdadeira lei de defesa da concorrência. A prática a que qualquer pessoa assiste neste momento em Portugal conduz, de facto, à conclusão de que um certo tecido da nossa sociedade, o pequeno e médio comércio, por exemplo, está a ser destruído paulatinamente pela inserção de grandes superfícies comerciais, com uma determinada protecção que esse pequeno e médio comércio não tem.
Uma verdadeira lei de defesa da concorrência não é seguramente aquela que resultará da proposta de lei de autorização legislativa, apresentada pelo Governo, nomeadamente quanto ao aspecto sancionatório, que abordarei no final da minha intervenção, e que, digamos, é o aspecto que mais nos faça a assumir a posição que vamos tomar em relação a este diploma.
A alínea a) do artigo 2 o da proposta de lei é suficientemente vaga e genérica para poder permitir ao Governo usar de elasticidade na concretização das normas de defesa da concorrência e na tipificação dos comportamentos restritivos da mesma.
Em sede de decreto-lei - e devo dizer que só hoje nos chegou o anteprojecto do Sr. Ministro -, o Governo estará assim mais à vontade para decidir como vai intervir na economia, com vista à protecção de situações monopolistas, escolhendo entre os monopólios bons e os maus. Desta autorização legislativa nascerá uma lei de defesa da concorrência, mas, como disse ao iniciar a intervenção, as pequenas e médias empresas não terão grande coisa a esperar das anunciadas intenções.
Os códigos da concorrência que se conhecem, mesmo em países estrangeiros, através dos quais a ordem jurídica interveio na economia, seguindo o pensamento neo-liberal, para evitar o vezo suicidário da concorrência, não puderam deixar de reflectir os elementos contraditórios subjacentes ao principio dos princípios da economia capitalista: o principio da concorrência.
E é assim que estas leis, chamadas leis de defesa, seguindo as teorias neo-liberais, dirigem-se à chamada concorrência eficiente, às empresas que melhor estão em condições de resistir às pretensões da ordem económica capitalista. São leis que não perdem de vista a necessária protecção pelo Estado dos interesses dos monopólios, incapazes de resolver as contradições entre aquela necessidade e as exigências sócio-económicas do desenvolvimento social e de combater, de facto, através da regulação centralizada, as forças cegas do mercado, ocultando a falência da teoria da economia social de mercado.
São os elementos contraditórios que enformam os códigos de concorrência que explicam, relativamente ao ilícito decorrente da violação das regras da defesa da concorrência, que a ordem jurídica capitalista aqui concretizada pelo Governo - opte decisivamente pela despenalização, ou melhor, pela descriminalização das condutas infractoras, atirando a sua sanção para o campo das contra-ordenações.
Funcionando o mercado na ordem natural capitalista como aniquilador da concorrência não eficiente, é natural que o Estado capitalista, ao assumir o papel de direcção da economia, escolha quanto ao grau, formas e métodos de ingerência as soluções que menos afrontem a chamada concorrência eficiente. Sendo certo que actualmente se acumulam os factores de destruição da concorrência com o fomento de situações monopolistas, encontramos a explicação para o facto se o quadro sancionatório da autorização legislativa se mover apenas no âmbito contra-ordenacional. E aqui faria um parêntesis para dar uma achega.Sr. Ministro, devo dizer que a resposta que V. Ex.a deu à minha pergunta, versando concretamente esta matéria, só pode convencer quem não tenha lido a proposta de lei de autorização legislativa. Porque quem a leu sabe perfeitamente que o decreto-lei decorrente desta autorização legislativa estabelecerá o regime sancionatório adequado, que vem, todo ele, na autorização legislativa, que não explicita que também são contra-ordenações, para além de serem crimes. Aliás, isso também resulta do próprio texto que o Sr. Ministro entregou na Assembleia e que nos chegou hoje às mãos.
Por isso mesmo registamos a resposta que, por ter sido dada, apesar de embaraçada, segundo creio, terá de ter então concretização no diploma que daqui resultar. Creio, no entanto, que não será assim porque os objectivos e as intenções concretizados nesta autorização legislativa, na verdade, apontam para a descriminalização em relação a condutas bastante graves.
É, pois, chocante verificar que, no âmbito da investigação de condutas infractoras das normas de defesa da concorrência, nomeadamente a recusa de envio de elementos à Direcção-Geral de Concorrência e Preços, a recusa de prestação de depoimentos e declarações, a oposição à realização de exames à escrita e à documentação das empresas deixam de constituir crime de desobediência e de falsas declarações, bem como deixará de ser criminosa a conduta dos que desobedecerem à medida preventiva, suspensão ou modificação da prática infractora, medidas essas que podem ser decretadas pelo Conselho de Concorrência e Preços.
A oposição à solicitação de documentos e elementos de informação ou esclarecimento dos factos deixa de ser punida com pena de prisão, o mesmo se passando com a prestação de declarações ou informações falsas.