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6 - Se assim não fosse, estar-se-ia a alargar injustificadamente o âmbito da proibição de repetição de iniciativas legislativas ou referendárias, prevista no n.o 4 do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa. O alargamento da primeira sessão legislativa da X Legislatura pelo tempo necessário para completar o período correspondente à sessão legislativa em curso implicaria uma violação expressa da letra do n.o 1 do artigo 47.o do Regimento da Assembleia da República e precludiria a possibilidade de reapresentação de qualquer das iniciativas entretanto apresentadas por um período muito superior a um ano e como tal contrário à vontade do legislador constitucional.
7 - A taxatividade da redacção do artigo 47.o do Regimento da Assembleia da República não comporta outras interpretações ao afirmar peremptoriamente que a sessão legislativa tem a duração de um ano, iniciando-se a 15 de Setembro, entendimento, aliás, partilhado no essencial pelo Prof. Jorge Miranda e Prof. Jorge Bacelar Gouveia.
8 - A presente solução interpretativa é igualmente a mais vantajosa do ponto de vista da salvaguarda dos direitos da oposição.
9 - Deste modo, independentemente da designação jurídica do período que decorre entre 20 de Fevereiro e 14 de Setembro de 2005 - "5.a sessão legislativa", "sessão legislativa autónoma" ou "período de conclusão da sessão legislativa em curso" -, conclui-se, a par com a generalidade da doutrina, que em 15 de Setembro de 2005 se iniciará uma nova sessão legislativa, com todas as implicações que daí advêm."Esta posição foi seguida pelo parecer da mesma Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso apresentado pelo Partido Popular contra a admissão do projecto de resolução n.o 69/X, aprovado, como se disse atrás, pelo Plenário da Assembleia da República, pela maioria já referida.
Em declaração de voto apresentada por Deputados do Partido Social Democrata ao parecer relativo à duração da sessão legislativa, veio defender-se que "a próxima sessão legislativa só terá início em 15 de Setembro de 2006 e que 15 de Setembro de 2005 representará tão somente a continuação da 1a sessão legislativa da X Legislatura".
0007   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 Tal conclusão assentou, em síntese, na consideração de que o período decorrido entre 10 de Março de 2005 e 14 de Setembro de 2005 não pode ser integrado na IX Legislatura, porque a X Legislatura se iniciou em 10 de Março; integra-se na 1.a sessão da X Legislatura, que terminará apenas a 14 de Setembro de 2006, pois que cada legislatura só pode ter 4 sessões legislativas.
Assim decorreria dos artigos 171.o e 174.o da Constituição e da prática parlamentar, verificada em anteriores casos de dissolução da Assembleia da República, prática reflectida na apresentação do Diário da Assembleia da República sem contestação.
Em anotação ao (então) artigo 174.o da Constituição (correspondente ao actual artigo 171.o), escrevem que do respectivo n.o 2 resulta que "a legislatura da Assembleia saída de eleições determinadas por dissolução terá, normalmente, uma duração superior a quatro anos, podendo mesmo atingir quase os cinco anos, se a eleição tiver lugar pouco tempo após a data normal de início de cada sessão legislativa (...). Sublinhe-se que a data de referência é a de eleição da nova Assembleia da República e não a da dissolução da anterior. Nesse caso, a legislatura parece compreender cinco sessões legislativas (não apenas quatro), visto que o período sobrante da sessão legislativa em curso à data da eleição haverá de constituir uma sessão legislativa autónoma da nova Assembleia".
11 - É útil para a compreensão dos diversos preceitos constitucionais em análise considerar a respectiva evolução.
Na versão originária da Constituição de 1976 verificava-se alguma autonomia entre os conceitos de "legislatura", utilizados para designar um mandato da Assembleia da República, e de "sessão legislativa", correspondente ao "período de funcionamento normal da Assembleia da República", nas palavras de Jorge Miranda (intervenção no âmbito dos trabalhos de revisão constitucional de 1982, publicada no Diário da Assembleia da República, II Série, 3.o suplemento ao n.o 38, de 18 de Janeiro de 1982, pág. 796(87)].
Essa relativa autonomia revelava-se, desde logo, no n.o 1 do (então) artigo 174.o, que dispunha que "A legislatura tem a duração de quatro anos", e explicava o regime definido pelos n.os 2 e 3 do mesmo preceito, segundo os quais "em caso de dissolução, a Assembleia da República então eleita não iniciará nova legislatura" (n.o 2) e "verificando-se a eleição, por virtude de dissolução, durante o tempo da última sessão legislativa, cabe à Assembleia da República eleita completar a legislatura em curso e perfazer a seguinte" (n.o 3).
A par destes preceitos, o n.o 1 do (então) artigo 177.o estabelecia que "a sessão legislativa tem a duração de um ano e inicia-se em 15 de Outubro".
Resultava então deste regime que a dissolução da Assembleia da República e a consequente eleição de uma nova Assembleia da República (ou a sua entrada em funcionamento) não provocava o fim da legislatura em curso. Muito diferentemente, a regra era a de que a nova Assembleia da República apenas a completava. E, em qualquer caso, ou seja, mesmo na hipótese prevista no n.o 3 do (então) artigo 174.o, a Assembleia da República eleita sempre começaria por completar uma sessão integrada na legislatura ainda não terminada.
Verificando-se as circunstâncias descritas no n.o 3 do artigo 174.o, a Assembleia da República eleita após a dissolução poderia vir a desempenhar um mandato superior a quatro anos; as legislaturas é que em caso algum excederiam esse período de tempo.
À luz deste regime, o n.o 3 do (então) artigo 170.o, correspondente ao actual n.o 4 do artigo 167.o, compreendia-se sem qualquer dificuldade, já que uma "nova eleição da Assembleia da República", ocorrida na sequência de uma dissolução, não implicava mudança da legislatura - nem da sessão legislativa - em curso.
Muito pelo contrário, e como se viu, cabia a essa Assembleia da República completar a sessão em curso, sessão essa que continuava a integrar a anterior legislatura.
12 - Pela revisão constitucional de 1982 mudou-se deliberadamente o regime definido para as legislaturas em caso de dissolução e de eleição subsequente de nova Assembleia da República.
Como se conclui da leitura dos debates parlamentares atrás referidos relativos a esta revisão da Constituição, pretendeu-se garantir à nova Assembleia da República a possibilidade de exercer um mandato também de quatro anos, ou seja, uma legislatura completa.
Considerou-se então unanimemente que a circunstância de ser eleita na sequência de uma dissolução não abalava a legitimidade democrática que lhe advinha do sufrágio popular, nenhum motivo havendo para a distinguir de uma Assembleia da República eleita no termo da legislatura (Diário da Assembleia da República, II Série A, n.o 106, págs. 796(84) e segs.).
Nas palavras do Deputado Vital Moreira (pág. 85), "a actual solução constitucional, segundo a qual a Assembleia da República eleita em consequência de dissolução não é eleita por quatro anos mas, sim, apenas para completar a legislatura daquela que foi dissolvida, é ilógica, em termos democráticos. Não há razão nenhuma para que uma Assembleia da República eleita tenha um estatuto diverso só porque as eleições de que ela nasceu resultaram não do termo da legislatura anterior, mas do facto de a anterior ter sido dissolvida antes do fim da legislatura".
Assim, o artigo 134.o da Lei Constitucional n.o 1/82, de 30 de Setembro, veio suprimir o n.o 3 do artigo 174.o e alterar o n.o 2, que passou a ter a seguinte redacção:"2 - No caso de dissolução, a Assembleia da República então eleita inicia nova legislatura cuja duração será inicialmente acrescida do tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição".
0008   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 Por seu turno, o n.o 1 do mesmo artigo 174.o passou a determinar que "A legislatura tem a duração de quatro sessões legislativas" (e não "de quatro anos"), acentuando a ligação introduzida entre as sessões legislativas e as legislaturas em que se integravam.
O n.o 3 do (então) artigo 170.o não foi, porém, alterado em consonância. Veio apenas a ser modificado com a Lei Constitucional n.o 1/89, de 8 de Julho, que o passou para n.o 4 e lhe aditou a expressão "e de referendo" entre "propostas de lei" e "definitivamente rejeitadas", em consequência da introdução do referendo nacional na Constituição, através do aditamento do (então) artigo 118.o.
Desse artigo 118.o constava o n.o 8, correspondente ao n.o 10 do artigo 115.o vigente, que se limitou a reproduzir a formulação então constante do artigo 170.o, para a hipótese de as propostas de referendo terem sido "recusadas pelo Presidente da República ou objecto de resposta negativa do eleitorado".
13 - Surgiu, desta forma, uma dificuldade de interpretar conjugadamente os diversos preceitos agora relevantes para determinar se a renovação da iniciativa referendária ocorreu ou não na mesma sessão legislativa em que foi recusada pelo Presidente da República a proposta de referendo aprovada pela Resolução n.o 16-A/2005, de 21 de Abril.
Na verdade, se da letra do n.o 10 do artigo 115.o ou do n.o 4 do artigo 167.o parece decorrer que é possível continuar a mesma sessão legislativa em caso de eleição de nova Assembleia da República, por ter sido dissolvida a anterior antes do termo da sessão em curso - o que conduziria a uma resposta negativa à questão colocada -, do disposto nos artigos 171.o, n.os 1 e 2, e 174.o parece resultar que essa continuação não pode ocorrer, porque a eleição da nova Assembleia da República implica o início de nova legislatura (e de nova sessão).
Com efeito, dos n.os 1 e 2 do citado artigo 171.o resulta que se não pode integrar na legislatura em curso à data da entrada em funções da nova Assembleia da República o lapso de tempo que ainda faltava para completar a sessão legislativa interrompida, porque com a nova Assembleia da República inicia-se imperativamente uma legislatura diferente.
A ser possível, então verificar-se-ia que o mesmo lapso de tempo - que acresce, por força do n.o 2, à nova legislatura -, se integraria em duas legislaturas diferentes.
Não se aceitando tal leitura da Constituição, duas novas soluções se poderiam colocar: considerar esse período como integrando a primeira das quatro sessões da nova legislatura, cuja duração seria correspondentemente acrescida, ou entendê-lo como uma sessão autónoma, a primeira sessão de uma legislatura composta por cinco sessões.
Destas duas alternativas, ambas contraditórias com a ideia de continuação da última sessão da legislatura anterior e, portanto, com a apontada interpretação do n.o 10 do artigo 115.o e do n.o 4 do artigo 167.o da Constituição, resultam respostas diversas para a questão que importa tratar, como é manifesto.
14 - Cumpre, pois, determinar o que significa para a Constituição uma "sessão legislativa".
A revisão constitucional de 1982, como se viu, abandonou a regra de que a nova Assembleia da República completava a legislatura e a sessão legislativa interrompidas por dissolução, por ter sido considerada antidemocrática.
Ora, só se alcança o objectivo de garantir à nova Assembleia da República um estatuto igual ao da anterior se virmos na alteração constitucional a consagração do princípio de que a nova Assembleia da República inaugura um novo ciclo parlamentar, não podendo existir continuidade de sessão legislativa entre duas Assembleias da República diferentes.
Caso contrário, a nova Assembleia da República não poderia deliberar em certas matérias, por estar esgotada a sua competência por força de deliberações da Assembleia da República anterior.
Com efeito, a Constituição delimita em função da "sessão legislativa" o exercício de diversos poderes integrados no mandato parlamentar.
Assim sucede, por exemplo, com o limite fixado para requerer a constituição de comissões parlamentares de inquérito (n.o 4 do artigo 178.o); ou com o direito dos grupos parlamentares de "provocar, por meio de interpelação ao Governo, a abertura de (...) debates sobre assunto de política geral ou sectorial" (alínea d) do n.o 2 do artigo 180.o); ou, finalmente, com a impossibilidade de apresentação de nova moção de censura, em caso de não aprovação da anterior (n.o 3 do artigo 194.o).
Verifica-se que em todos estes casos a Constituição delimitou em função das sessões legislativas o exercício de poderes compreendidos no mandato parlamentar e que, contrariamente ao que sucedeu no artigo 167.o, n.o 4, e no artigo 115.o, n.o 10, não previu que, havendo "nova eleição da Assembleia da República", cessa a limitação.
Entender-se que estes dois últimos preceitos implicam que se considere que a eleição de uma nova Assembleia da República, embora implique o início de uma nova legislatura (artigo 171.o, n.o 2), não provoca o início de uma nova sessão legislativa obrigaria o intérprete, ou a aceitar uma eventual limitação do mandato da Assembleia da República eleita na sequência da dissolução, ou a acrescentar a todos os outros preceitos uma ressalva idêntica, já que se não encontra razão para um tratamento diferente do que existe para as iniciativas a que respeitam o n.o 10 do artigo 115.o e o n.o 4 do artigo 167.o.
A mesma ressalva teria ainda de ser acrescentada à hipótese prevista no n.o 4 do artigo 169.o da Constituição, já que este preceito, embora não regule o exercício de poderes compreendidos no mandato parlamentar, também recorre ao conceito de "sessão legislativa" para o efeito de não permitir que volte "a ser publicado no decurso da mesma sessão legislativa" um decreto-lei cuja cessação de vigência foi aprovada na sequência de um processo de apreciação parlamentar.
0009   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 Diga-se, além do mais, que se estaria a atribuir ao n.o 4 do artigo 167.o e ao n.o 10 do artigo 115.o uma função que lhes não cabe. Com estes preceitos, o legislador constitucional pretendeu estabelecer um princípio, a proibição de repetição de determinadas iniciativas numa mesma sessão legislativa, e esclarecer que não ocorre tal proibição quando é eleita nova Assembleia da República. Solução, aliás, a que sempre se chegaria considerando que, em caso de dissolução da Assembleia da República, o início de uma nova legislatura implica o início de uma nova sessão legislativa.
Sustentar que eles impõem um conceito de sessão legislativa que obriga a introduzir restrições em todos os outros casos referidos, em vez de recorrer às regras relativas à definição da legislatura e de sessão legislativa e, em geral, ao funcionamento da Assembleia da República, para o determinar, não é seguramente a via mais correcta.
Essas regras estão no artigo 171.o e seguintes da Constituição, relevando agora especialmente os artigos 171.o, 173.o e 174.o, das quais resulta que as sessões legislativas passaram a ser uma fracção das legislaturas, como mostra a nova redacção do n.o 1 do (então) artigo 171.o.
E resulta ainda que o conceito de "acréscimo inicial" da legislatura vale igualmente para a primeira sessão legislativa, sob pena de o referido artigo 171.o perder coerência. O início da legislatura e da sessão legislativa são, assim, antecipados ambos, de forma a que a legislatura comporte quatro sessões em cada uma das quais possam ser exercidos todos os poderes referidos pela Constituição à sessão legislativa.
É evidente que este acrescentamento pode conduzir a uma primeira sessão anormalmente longa; ou pode ser praticamente irrelevante, dependendo da data em que a nova Assembleia da República entrar em funções. A Constituição não permite, porém, qualquer diferença de tratamento de ambas as situações.
A variabilidade do intervalo de tempo a cumprir antes da renovação duma proposta referendária é claramente aceite pela Constituição.
Mesmo em circunstâncias normais, esse intervalo de tempo pode ir de três meses (ou menos, quando se verificar o prolongamento da sessão legislativa para além de 15 de Junho) até um ano. Se o intervalo se alargar em virtude do início antecipado da legislatura, esse facto nada terá de aberrante do ponto de vista dos critérios constitucionais.
A Constituição admite tantas renovações quantas as sessões legislativas subsequentes à primeira proposta. Mas não manifestou qualquer preocupação em definir intervalos regulares entre elas.
15 - Poder-se-ia objectar que esta conclusão não respeita a regra que fixa em 15 de Setembro o início da sessão legislativa; e que só o entendimento de que se continua a última sessão da legislatura anterior é compatível com o disposto no n.o 1 do artigo 174.o da Constituição, na redacção resultante da revisão constitucional de 1997, e no artigo 47.o do Regimento da Assembleia da República (aprovado pela Resolução da Assembleia da República, publicada no Diário da Assembleia da República n.o 16, suplemento, de 31 de Julho de 1976, republicado na sequência das alterações introduzidas pela Resolução da Assembleia da República n.o 4/93, de 2 de Março, e posteriormente alterado pelas Resoluções da Assembleia da República n.os 15/96, de 2 de Maio, 3/99, de 20 de Janeiro, 75/99, de 25 de Novembro, e 2/2003, de 17 de Janeiro, que determinou nova republicação).
Esta objecção, diga-se desde já, valeria igualmente para a solução de se entender o período correspondente ao "acréscimo inicial" como sessão inicial autónoma, suplementar e atípica, de duração variável e com início numa data necessariamente diferente da fixada pela Constituição (15 de Setembro).
Ora, o que a leitura da Constituição e a consideração da prática constitucional reiterada revelam é que a data de 15 de Setembro não se aplica, nem pode aplicar, à primeira sessão legislativa de cada legislatura, nem mesmo nos casos em que a legislatura anterior completou o seu termo.
A Constituição não determina a realização de eleições no intervalo das sessões, como seria necessário para permitir o início da nova legislatura e da sua primeira sessão legislativa em 15 de Setembro. A lei eleitoral, como se sabe, também não impôs tal calendário. E a prática, constante e consensual, tem sido a de convocar as eleições legislativas para uma data situada fora do período das férias parlamentares.
Apenas em 1987 se realizaram, a 19 de Julho, eleições legislativas no período de férias parlamentares, tornadas necessárias por virtude de ter ocorrido dissolução da Assembleia da República, determinada pelo Decreto do Presidente da República n.o 12/87, de 29 de Abril, havendo que respeitar o prazo previsto no (então) n.o 6 do artigo 116.o da Constituição. Mas a data das eleições não foi calculada para permitir o início da legislatura em 15 de Outubro seguinte, vindo a nova Assembleia da República a reunir pela primeira em 13 de Agosto, data em que se iniciou a legislatura e a sua primeira sessão legislativa.
Nas eleições ocorridas por termo normal de legislatura, repita-se, foi sempre respeitado o princípio de as realizar fora das férias parlamentares. A título de exemplo, recorde-se que se realizaram eleições por termo de legislatura em 6 de Outubro de 1991, 1 de Outubro de 1995 e 1 de Outubro de 1999. Como é evidente, todas as Assembleias da República então eleitas iniciaram funções sempre depois da data constante do n.o 1 do artigo 174.o da Constituição: 4 de Novembro de 1991, início da VI Legislatura (Diário da Assembleia da República, I Série A n.o 1, de 5 de Novembro de 1991), 27 de Outubro de 1995, início da VII Legislatura (Diário da Assembleia da República, I Série A, de 28 de Outubro de 1995) e 25 de Outubro de 1999, início da VIII (Diário da Assembleia da República, I Série A, de 26 de Outubro de 1999).
Entre as últimas sessões plenárias anteriores às férias parlamentares e estas primeiras sessões das novas legislaturas, a Assembleia da República funcionou na sequência da legislatura anterior, mesmo depois da data de 15 de Outubro ou de 15 de Setembro, conforme os casos, geralmente em Comissão Permanente. A 1 de Outubro de 1999 a Assembleia da República reuniu em Plenário, mas ainda no âmbito da quarta sessão legislativa da VII Legislatura.
0010   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 O início da primeira sessão legislativa resulta, pois, ou adiado (se as eleições ocorrerem no termo normal da legislatura) ou antecipado (no caso de eleições antecipadas), relativamente à data normal de 15 de Setembro, na medida em que acaba sempre por coincidir com o início de funções da nova Assembleia da República, definido nos termos do n.o 1 do artigo 173.o da Constituição.
Torna-se, assim, incontestável que a regra de que "A sessão legislativa tem a duração de um ano e inicia-se a 15 de Setembro" (n.o 1 do artigo 174.o da Constituição) não é normalmente aplicável à primeira sessão legislativa de cada legislatura. Sê-lo-á na hipótese prevista na parte final do n.o 1 do artigo 173.o da Constituição, por força deste próprio preceito. Trata-se, porém, de uma hipótese que, como se viu, acaba por não se verificar.
A regra que determina o início das sessões a 15 de Setembro rege o calendário parlamentar apenas nas sessões legislativas subsequentes. A data de 15 de Setembro não constitui, portanto, o ponto de referência constitucional decisivo para resolver a questão sob julgamento.
E nenhum argumento em contrário se pode retirar da regra do n.o 2 do mesmo artigo, que fixa entre 15 de Setembro e 15 de Junho do ano seguinte a duração do "período normal de funcionamento", período esse que é flexível, como se vê do n.o 2 e seguintes deste artigo 174.o. Querer considerar distintos e autónomos os conceitos de "sessão legislativa" e de "período normal de funcionamento", para a partir daí pretender que a sessão legislativa começa necessariamente a 15 de Setembro, embora a nova Assembleia da República possa começar a funcionar antes ou depois dessa data, levaria a resultados inaceitáveis. A Assembleia da República não pode funcionar fora de sessão, sob pena de se tornarem inaplicáveis todas as normas constitucionais que pressupõem a localização dos actos parlamentares numa sessão legislativa determinada. E também não é admissível o conceito inverso, isto é, o de que uma nova Assembleia da República pode estar em sessão antes, ainda, de poder funcionar. A Constituição prevê que o período normal de funcionamento seja mais curto do que o das sessões legislativas, mas uma Assembleia da República que, por hipótese, não está em funcionamento normal, mas está em sessão, é uma Assembleia da República que pode funcionar nos termos previstos no n.o 3 do artigo 174.o da Constituição.
Realizando-se as eleições por termo de legislatura em data que não permita o início de funções a 15 de Setembro (ou, até à revisão constitucional de 1997, a 15 de Outubro), como tem sucedido reiteradamente, e iniciando a nova Assembleia da República o seu mandato "no terceiro dia posterior ao apuramento dos resultados gerais das eleições" (n.o 1 do artigo 173.o e n.o 1 do 153.o da Constituição), a tese que afirma a rigidez da data de início das sessões legislativas levaria assim a concluir que a 15 de Setembro se iniciaria, em ano normal de eleições, uma sessão legislativa integrada na legislatura cessante, e que, logo depois, começaria a 1.a sessão da legislatura nova.
Verificar-se-ia, afinal, que uma legislatura teria, em regra, pelo menos cinco sessões, já que sempre seria acrescida no final de um período de funcionamento depois da data de 15 de Setembro. E poderia mesmo ter um total de seis sessões, se o seu início tiver ocorrido fora do calendário normal em virtude de eleições antecipadas. Seria, aliás, o que sucederia com a Assembleia da República que actualmente se encontra em funções, a entender-se que se teria iniciado em 10 de Março de 2005 uma sessão autónoma. Tudo isto em violação frontal do disposto no n.o 1 do artigo 171.o da Constituição.
A realidade é que, no sistema constitucional e eleitoral português, a transição de legislaturas obriga a flexibilizar as datas de início e termo da primeira e da última sessão legislativa. Não resulta daí, sublinhe-se agora, qualquer desvirtuamento dos ritmos de actividade parlamentar. O Parlamento tornou-se hoje em dia um órgão de soberania de funcionamento permanente, ao contrário da tradição antiga que a Constituição de 1933 ainda conservou (cifra artigo 94.o respectivo). O intervalo normal entre sessões corresponde a um período de férias e tende a ser encurtado. A Assembleia da República pode prolongar livremente o período de funcionamento em férias e tem o direito de reunir extraordinariamente por sua própria deliberação. Tudo isto desvaloriza a importância do intervalo entre sessões e o significado da data de 15 de Setembro, e leva a concluir que, afinal, o conceito de "período de funcionamento" só é distinto do de sessão legislativa para efeitos de férias parlamentares.
O ponto de referência mais importante, na solução da questão ora em julgamento, não é, como se demonstra, a data normal de início das sessões. O ponto de referência que prevalece, além do mais por estar associado à definição da duração das legislaturas e à periodicidade do sufrágio, é a norma do n.o 1 do artigo 171.o da Constituição. Ao estabelecer que a legislatura tem a duração de quatro sessões legislativas, a Constituição estruturou claramente o ciclo da actividade parlamentar, definindo indirectamente o quadro de oportunidades oferecidas aos Deputados, no decurso do seu mandato, para promover as iniciativas que se não podem repetir dentro da mesma sessão.
16 - Verifica-se, assim, que para a Constituição a "sessão legislativa" não é apenas um lapso de tempo que decorre, salvo suspensões ou prorrogações, entre 15 de Setembro e 15 de Junho do ano seguinte, e que começa e termina independentemente das legislaturas.
Da consideração conjunta dos preceitos atrás indicados (n.o 10 do artigo 118.o, n.o 4 do artigo 167.o, n.o 4 do artigo 169.o, n.o 4 do artigo 178.o, alínea d) do n.o 2 do artigo 180.o, n.o 3 do artigo 194.o) e da regra de que cada legislatura tem quatro sessões, resulta que, para o efeito de determinar as condições em que uma iniciativa referendária pode ser repetida dentro de uma mesma legislatura, se tem de adoptar um conceito material de sessão legislativa, definido justamente em função dos poderes que, integrados no mandato parlamentar, têm o seu exercício delimitado em função das quatro sessões legislativas que o compõem.
0011   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 E sendo imperativa a limitação a quatro das sessões que integram uma legislatura, é impossível entender que o período de "acréscimo inicial" previsto no n.o 2 do artigo 171.o da Constituição corresponde a uma sessão autónoma, esgotando a primeira sessão da legislatura que se inicia com o início de funções da nova Assembleia da República.
Por um lado, a rigidez e a imperatividade com que o n.o 1 do artigo 171.o fixa, sem admitir excepções, que a legislatura tem quatro sessões legislativas, contrasta com a flexibilidade afinal existente para o início e o fim das sessões legislativas.
Por outro, e como já se observou, a admissibilidade de uma quinta sessão - na prática, de uma sexta sessão, se o início de funções ocorrer antes de 15 de Junho - criaria uma distinção inaceitável entre a Assembleia da República eleita no termo da legislatura anterior e a que resultou de dissolução ocorrida antes desse termo, já que veria multiplicada por maior número de vezes (cinco? seis?) todas as iniciativas constitucionalmente delimitadas por sessão, em desrespeito frontal da razão que determinou as alterações introduzidas pela revisão constitucional de 1982.
17 - A prática seguida pela Assembleia da República desde a revisão constitucional de 1982 até ao recomeço do funcionamento da Assembleia da República em 15 de Setembro de 2005, não sendo conhecidas quaisquer reclamações ou determinações em contrário da Presidência da Assembleia, corrobora esta interpretação. E pode ser confirmada consultando o respectivo Diário, jornal oficial da Assembleia, uma vez que, segundo o n.o 3 do artigo 123.o do Regimento, "Cada uma das séries do Diário tem numeração própria, referida a cada sessão legislativa".
Desde aquela revisão constitucional até hoje verificaram-se dissoluções da Assembleia da República seguidas de eleições na sequência dos Decretos do Presidente da República n.os 2/83, de 4 de Fevereiro, 43/85, de 12 de Julho, 12/87, de 29 de Abril, 3/2002, de 18 de Janeiro, e 100-B/2004, de 22 de Dezembro.
Não houve, todavia, que acrescentar às legislaturas iniciadas a seguir às dissoluções de 1985 e de 1987 nenhum período da anterior legislatura porque, em ambos os casos, as datas das eleições que se seguiram projectaram para depois da data normal de cessação da sessão legislativa em curso (15 de Junho) o início das funções da nova Assembleia da República.
É o que se pode verificar pela consulta do Diário da Assembleia da República, I Série n.o 1, de 5 de Novembro de 1985, relativo à sessão plenária de 4 de Novembro, com que começou a IV Legislatura, e n.o 1, de 14 de Agosto de 1987, respeitante à sessão plenária de 13 de Agosto, em que se iniciou a V Legislatura.
No que toca aos restantes casos, em que o início de funcionamento da nova Assembleia da República se deu antes de 15 de Junho, sempre ocorreu que o Diário da Assembleia da República numerou de forma seguida e com referência à primeira sessão da nova legislatura os exemplares relativos às diversas reuniões da Assembleia da República, em correspondência com a ideia de que se iniciara a primeira sessão legislativa antes de férias e que, concluídas estas, continuou o seu curso até às férias parlamentares seguintes.
Verifica-se igualmente que as iniciativas, nomeadamente legislativas, apresentadas e admitidas foram numeradas sequencialmente, sempre referidas a uma mesma primeira sessão.
É o que se comprova facilmente consultando os exemplares do Diário da Assembleia da República correspondentes às reuniões plenárias posteriores a 15 de Outubro de 1983 e a 15 de Setembro de 2002.
Também nunca se entendeu que tais legislaturas comportassem cinco sessões legislativas.
Só a partir do Diário da Assembleia da República n.o 45, I Série, de 16 de Setembro de 2005, relativo à reunião plenária de 15 de Setembro, é que, embora seguindo a numeração iniciada com a entrada em funcionamento da Assembleia da República em 10 de Março de 2005 e continuando a numerar sequencialmente as iniciativas apresentadas, o Diário passou a incluir, junto ao número do exemplar e à indicação "1.a Sessão Legislativa (2005-2006)", também constante dos anteriores, a referência ao "Artigo 174,o n.o 1, da CRP, artigo 47.o n.o 1, do RAR e artigo 171.o, n.os 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa".
Já então estava suscitada a dúvida quanto à duração da primeira sessão legislativa, razão pela qual esta inovação tem de ser entendida como uma expressão do entendimento da Presidência da Assembleia da República sobre a questão, naturalmente não invalidando o significado da prática anterior.
18 - Das considerações apresentadas resulta que as Resoluções da Assembleia da República n.os 16-A/2005 e 52-A/2005 foram aprovadas na mesma sessão legislativa, iniciada em 10 de Março de 2005 e que, em princípio, decorrerá até 14 de Setembro de 2006.
Tendo sido recusada pelo Presidente da República a proposta constante da primeira, não podia a mesma ter sido renovada, o que veio a ocorrer através da Resolução n.o 52-A/2005.
É certo que, no caso, a recusa se ficou a dever a razões de oportunidade, como se verifica a partir da mensagem dirigida pelo Presidente da República para a fundamentar. É, todavia, igualmente certo que a proibição de renovação, constante do n.o 10 do artigo 115.o da Constituição, não permite dar qualquer relevo aos motivos que conduziram à recusa.
A interpretação deste preceito tem de ser feita em abstracto e não se descortinam razões que levem a relativizar ou excepcionar a regra nele estabelecida em função das expectativas concretas de êxito da nova proposta, extraídas da motivação da primeira recusa.
19 - Torna-se, assim, desnecessário prosseguir na análise das restantes exigências de constitucionalidade e de legalidade da proposta de referendo.
0012   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 a) Considerar que a proposta de referendo aprovada pela Resolução da Assembleia da República n.o 52-A/2005, de 29 de Setembro, violou a proibição de renovação de propostas de referendo constante do n.o 10 do artigo 115.o da Constituição e do n.o 3 do artigo 36o da Lei Orgânica do Regime do Referendo;
b) Consequentemente, ter por não verificadas a constitucionalidade e a legalidade do referendo proposto na mencionada Resolução n.o 52-A/2005.Lisboa, 28 de Outubro de 2005.
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Paulo Mota Pinto - Carlos Pamplona de Oliveira - Mário José de Araújo Torres - Benjamim Rodrigues - Rui Manuel Moura Ramos - Bravo Serra - Maria Helena Brito (vencida, nos termos da declaração de voto junta) - Maria João Antunes (vencida, nos termos da declaração de voto junta pela Sr.a Conselheira Maria Helena Brito, à qual adiro) - Maria Fernanda Palma (vencida, nos termos da declaração de voto junta) - Vítor Gomes (vencido, nos termos da declaração anexa) - Gil Galvão (vencido, nos termos da declaração de voto anexa) - Artur Maurício (vencido nos termos da declaração de voto da Ex.ma Conselheira Maria Helena Brito a que adiro integralmente).Declaração de voto de Maria Helena de BritoVotei vencida e pronunciei-me no sentido de que podia ser renovada a proposta de referendo em apreciação, pelas razões que a seguir sumariamente enuncio.1 - O n.o 10 do artigo 115.o da Constituição da República Portuguesa dispõe que "as propostas de referendo recusadas pelo Presidente da República ou objecto de resposta negativa do eleitorado não podem ser renovadas na mesma sessão legislativa, salvo nova eleição da Assembleia da República, ou até à demissão do Governo".
Estabelece-se assim, como regra, que "as propostas de referendo recusadas pelo Presidente da República ou objecto de resposta negativa do eleitorado não podem ser renovadas na mesma sessão legislativa"; ressalva-se, todavia, o caso de existir "nova eleição da Assembleia da República".
A tomada de posição quanto à questão de saber se a recusa pelo Presidente da República de convocar o referendo proposto pela Resolução da Assembleia da República n.o 16-A/2005, de 21 de Abril, inviabiliza a renovação do referendo proposto pela Resolução da Assembleia da República n.o 52-A/2005, de 29 de Setembro, depende da análise de um conjunto de disposições constitucionais, e desde logo - mas não apenas -, daquelas que se referem à duração da sessão legislativa e à duração da legislatura.
2 - O n.o 1 do artigo 174.o dispõe que "a sessão legislativa tem a duração de um ano e inicia-se a 15 de Setembro". Pode assim falar-se em "ano parlamentar", que não coincide com o ano civil, uma vez que se inicia em 15 de Setembro de cada ano.
Desta disposição resulta claramente, em minha opinião, que a sessão legislativa - o ano parlamentar - tem sempre a duração de um ano e inicia-se sempre a 15 de Setembro, ainda que durante ela se verifique uma mudança de legislatura, determinada por nova eleição da Assembleia da República, na sequência de dissolução da Assembleia da República.
Este entendimento quanto à duração da "sessão legislativa" no caso de nova eleição da Assembleia da República é confirmado por outras normas da Constituição, das quais decorre que a sessão legislativa pode abranger mais do que uma legislatura:- O n.o 10 do artigo 115.o já referido determina que "as propostas de referendo recusadas pelo Presidente da República ou objecto de resposta negativa do eleitorado não podem ser renovadas na mesma sessão legislativa, salvo nova eleição da Assembleia da República, ou até à demissão do Governo";
- O n.o 4 do artigo 167.o estabelece que "os projectos e as propostas de lei e de referendo definitivamente rejeitados não podem ser renovados na mesma sessão legislativa, salvo nova eleição da Assembleia da República".Em ambas estas disposições se admite que a sessão legislativa prossegue ainda que durante ela ocorra nova eleição da Assembleia da República (neste sentido se pronuncia expressamente M. Benedita M. Pires Urbano, O referendo. Perfil histórico-evolutivo do instituto. Configuração jurídica do referendo em Portugal, Coimbra, 1998, p. 226 ss, a propósito da discussão sobre os limites temporais ao referendo, estabelecidos pela Constituição, na versão resultante da Lei Constitucional n.o 1/89, de 8 de Julho).
Naturalmente o n.o 10 do artigo 115.o da Constituição (do mesmo modo, aliás, que o n.o 4 do artigo 167.o) não contém uma norma definidora de "sessão legislativa".
Mas o regime que nessa norma se estabelece quanto à possibilidade ou não de renovação de propostas de referendo "na mesma sessão legislativa" pressupõe a noção de "sessão legislativa" que decorre da própria Constituição. Ora, esse regime não pode ser ignorado na resolução da questão que nos ocupa.
3 - No sentido de que a sessão legislativa prossegue ainda que durante ela se verifique uma mudança de legislatura aponta igualmente o fundamento da proibição de renovação no mesmo ano parlamentar de iniciativas legislativas ou referendárias: a par de razões de economia processual e da necessidade de evitar a
0013   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 chicana política, visa-se também certamente garantir uma certa razoabilidade quanto ao regime da proibição de renovação no mesmo ano parlamentar de iniciativas legislativas ou referendárias.
A tese que fez vencimento no acórdão não assegura a razoabilidade desse regime, permitindo uma limitação à renovação de iniciativas que pode ir até quase dois anos (sabe-se que não é o caso agora) e que pode restringir injustificadamente os direitos dos partidos da oposição (obviamente, também não é esse o caso agora).
Em suma, também considerando a razão de ser da proibição de renovação no mesmo ano parlamentar de iniciativas legislativas ou referendárias me parece de afastar a tese do acórdão.
4 - A conclusão a que chego, de que a sessão legislativa prossegue ainda que durante ela ocorra nova eleição da Assembleia da República, não é, a meu ver, inviabilizada pela norma do artigo 171.o da Constituição.
É certo que o artigo 171.o da Constituição, que se refere à "duração da legislatura", determina, como regra, no seu n.o 1, que "a legislatura tem a duração de quatro sessões legislativas".
Todavia, estabelece o n.o 2 do artigo 171.o que, no caso de dissolução da Assembleia da República, "a Assembleia então eleita inicia nova legislatura cuja duração será inicialmente acrescida do tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição".
Determina-se, portanto, que, no caso excepcional de dissolução da Assembleia da República, e de eleição de uma nova Assembleia da República, a legislatura que então se inicia será acrescida de uma parte da sessão legislativa em curso e, assim, que a nova legislatura integrará o tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição.
Isto é, em derrogação da regra geral estabelecida no n.o 1 do artigo 171.o, admite-se que a nova legislatura inclua, além das quatro sessões legislativas, mais uma parte de uma sessão legislativa, que é a continuação da sessão legislativa que se encontrava em curso antes da dissolução da Assembleia da República, e que por isso a nova legislatura integre o tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição.
Do artigo 171.o, globalmente considerado, resulta que a legislatura abrange, em princípio, quatro sessões legislativas completas; no caso de dissolução da Assembleia da República, e de eleições antecipadas, a essas quatro sessões legislativas pode acrescer - e no caso em apreciação acresce - o período de tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição, sem que tal signifique que esse período de tempo se integra em duas legislaturas diferentes, como sustenta o acórdão.
O n.o 2 do artigo 171.o vem dar resposta ao problema de saber qual a duração da legislatura em caso de dissolução da Assembleia da República e de realização de eleições antecipadas que ocorram num momento não coincidente com o termo de uma sessão legislativa. A questão tratada neste n.o 2 do artigo 171.o tem relevância para efeitos de saber em que momento termina a legislatura da Assembleia da República eleita através de eleições antecipadas e, consequentemente, em que momento devem realizar-se as novas eleições legislativas: no termo do período de quatro anos da legislatura que foi interrompida com a dissolução? No termo do período de quatro anos após a entrada em funções da Assembleia da República eleita através de eleições antecipadas? Ou, diferentemente, no termo de quatro sessões legislativas completas após a eleição? A solução adoptada n.o 2 do artigo 171.o assenta na resposta afirmativa a esta última alternativa.
Isto mesmo resulta da história do preceito, invocada no acórdão.
Em minha opinião, não é indiferente para a interpretação destas disposições constitucionais a inserção sistemática da norma que se refere ao problema suscitado, quanto à duração da legislatura, pela dissolução da Assembleia da República e pela realização de eleições antecipadas num momento que não coincida com o termo da sessão legislativa. Note-se que essa norma se insere na disposição constitucional que trata da "legislatura" e não na que disciplina a "sessão legislativa".
5 - Face à letra inequívoca do n.o 10 do artigo 115.o da Constituição (e do n.o 4 do artigo 167.o), que só se compreende no pressuposto de que a eleição de uma nova Assembleia da República não afecta a continuidade da sessão legislativa em curso, a tese que fez vencimento inutiliza por completo a ressalva feita naquele preceito constitucional. Na verdade, uma vez que - como se afirma no acórdão - a eleição de uma nova Assembleia da República determina sempre o início de uma nova sessão legislativa, fica sem qualquer sentido a referência a essa eleição como ressalva à proibição de renovação de proposta de referendo "na mesma sessão legislativa.
E, por outro lado, assente que a revisão constitucional de 1982 visou conferir à Assembleia da República resultante de eleições antecipadas um estatuto igual ao de uma Assembleia da República eleita em período "normal" (no termo da legislatura) - como decorre do ponto 14. do acórdão -, a tese que fez vencimento acaba por, contraditoriamente, restringir em termos inaceitáveis o poder de iniciativa da nova Assembleia da República quanto à apresentação de propostas de referendo: se não tivesse ocorrido dissolução, a Assembleia da República poderia apresentar nova proposta de referendo a partir de 15 de Setembro de 2005, enquanto a nova Assembleia da República só o poderá fazer a partir de 15 de Setembro de 2006!
6 - Tendo em conta o exposto, concluo que pode ser renovada em 29 de Setembro de 2005 a proposta de referendo recusada pelo Presidente da República em Maio de 2005.Maria Helena de Brito.
0014   |   II Série A - Número 061   |   10 de Novembro de 2005 Declaração de voto de Maria Fernanda PalmaVotei vencida a decisão constante do presente Acórdão, pela qual o Tribunal Constitucional se pronunciou no sentido de a Resolução da Assembleia da República n.o 52-A/2005, de 29 de Setembro, violar a proibição de iniciativas referendárias constante do n.o 10 do artigo 115.o da Constituição. Em meu entender, o Tribunal deveria ter por verificadas a constitucionalidade e a legalidade do referendo e a sua decisão em sentido contrário fundamentou-se numa interpretação contra legem das normas constitucionais aplicáveis e na desconsideração dos elementos histórico, sistemático e teleológico da interpretação. As razões da minha discordância são, de modo sucinto, as seguintes:1 - Os artigos 115.o, n.o 10, 167.o, n.o 4, da Constituição determinam que os projectos e as propostas de referendo definitivamente rejeitados não podem ser renovados na mesma sessão legislativa, salvo nova eleição da Assembleia da República. Esta ressalva torna inteiramente claro que uma nova eleição da Assembleia da República não faz cessar a sessão legislativa em que ocorre, dando início a outra. Uma tal "interpretação" é contra legem, não possuindo um mínimo de correspondência na letra da lei e presumindo que o legislador constitucional não soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artigo 9.o, n.os 2 e 3, do Código Civil).
A razão de ser deste regime compreende-se facilmente. O legislador constitucional, para evitar a repetição inútil de uma proposta de referendo rejeitada num passado recente, num quadro em que se afigura inevitável nova rejeição dada a previsível persistência das razões da primitiva rejeição (cf. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3a ed., rev., p. 689), estabelece um período temporal mínimo, de cerca de um ano (entre 15 de Setembro e 15 de Junho), para a repetição da proposta. Porém, é admitida a repetição na hipótese de alteração do quadro político, introduzida por uma eleição da Assembleia da República, precisamente porque essa eleição torna imprevisível o desfecho.
De todo o modo, a redacção da norma, que configura como excepção à regra de que só pode haver uma proposta rejeitada por sessão legislativa a apresentação de nova proposta após a eleição da Assembleia da República, só é compatível com a conclusão de que a sessão legislativa se prolonga no início da nova legislatura e com nenhuma outra.
2 - Mesmo no caso de dissolução, a Assembleia da República inicia uma nova legislatura completa (artigo 171.o, n.o 2), que terá até uma duração superior a quatro anos, podendo atingir quase os cinco, visto que será acrescida do tempo necessário para se completar o período correspondente à sessão legislativa em curso à data da eleição. A Constituição prossegue um desígnio de estabilidade, evitando a proliferação de legislaturas incompletas, que era admitida, na hipótese de sucessivas dissoluções, pela versão originária da Constituição de 1976. Na verdade, o n.o 2 do artigo 174.o prescrevia então que "no caso de dissolução, a Assembleia da República então eleita não iniciará uma nova legislatura", limitando-se, por conseguinte, a completar a sessão legislativa interrompida (...)".