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Esta norma mantém a determinação de que nos procedimentos concursais previstos no Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários aprovado pela Lei n.o 112/2017, de 29 de dezembro, a publicitação do procedimento possa prever, excecionalmente, a possibilidade de candidatura de quem, não sendo titular da habilitação exigida, considere dispor da formação e/ou experiência profissionais necessárias e suficientes para a substituição daquela habilitação, em conformidade com o regime do art.o 34.o da LTFP. O n.o 3 prevê a constituição de um grupo de trabalho para a emissão de orientações que visem avaliar as necessidades permanentes dos serviços e promover a constituição de vínculos de emprego adequados.  Artigo 23.o – Incentivos à Eficiência e à Inovação na Gestão Pública Este artigo encontra-se na linha do previsto no art.o 23.o do OE 2019, que previa a criação de incentivos e outros mecanismos de estímulo à inovação e à eficiência na gestão pública. O n.o 1 refere que os incentivos poderão ser criados por Portaria numa dupla dimensão: interna, de melhoria da eficiência e qualidade dos serviços públicos e externa, de maior eficácia e qualidade dos serviços públicos. É agora feita uma expressa referência à melhoria dos serviços públicos na resposta aos desafios da transição digital – reforçada ao longo de toda a Proposta – da demografia, das desigualdades e da ação climática. O n.o 2 desta norma, à semelhança do que ocorria no OE de 2019, refere expressamente que os incentivos criados pelo Governo podem ser aplicados à administração regional e local, mediante deliberação dos respetivos órgãos executivos, o que se afigura positivo e desafiante para as autarquias locais. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________401
 Artigo 25.o – Qualificação e capacitação dos trabalhadores O art.o 26.o do OE 2019 previa a implementação do Programa Qualifica AP, com o objetivo de dotar os trabalhadores da Administração Pública das qualificações e competências adequadas. Este preceito vem agora prever o aprofundamento do aludido Programa, com o objetivo de dotar a Administração Pública de trabalhadores qualificados e com adequadas competências face às necessidades dos serviços e ao desenvolvimento das suas carreiras profissionais. A norma continua a não fazer qualquer referência à administração local, sendo certo que no que se reporta às freguesias registam-se grandes carências ao nível da certificação escolar e/ou profissional, em particular, na carreira de assistente operacional, bem como ao nível das competências no que concerne ao uso de novas tecnologias, particularmente relevante no âmbito da modernização administrativa e da concretização do princípio da administração eletrónica. Por outro lado, tendo em conta as novas competências e as diversas áreas de atuação das freguesias, que acarretam uma gestão mais complexa e alargada e o domínio de variadas matérias, é fundamental que as mesmas possam dispor, também, de técnicos qualificados e capacitados para as auxiliar nesta tarefa.  Artigo 26.o – Transformação digital da Administração PúblicaNo âmbito da modernização da Administração Pública e da prestação de serviços ao público, acentua-se, uma vez mais, o princípio da administração eletrónica, desta vez através da criação de um plano de ação que visa aprofundar o processo de II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________402
transformação digital da Administração Pública e o uso das novas tecnologias, prevendo-se igualmente a monotorização das medidas a implementar. Nosso parecer: Mantêm-se a inexistência de norma que consigne limitações à contratação de trabalhadores no setor local;  O diploma não contém qualquer regra referente ao valor do subsídio de refeição, pelo que se presume que se mantenha o atual valor;  Deixa de existir uma norma referente ao pagamento de trabalho suplementar, o que decorrerá decerto da reposição em 2018, do regime constante do art.o 162.o da LTFP;  Inexistência de qualquer norma limitadora da determinação do posicionamento remuneratório em procedimento concursal;  O art.o 28.o do OE 2018 previa  a aprovação de legislação própria relativa à carreira geral de assistente operacional. O Decreto-Lei de Execução Orçamental, no seu art.o 137.o veio solucionar a questão inerente ao posicionamento remuneratório mínimo dos trabalhadores integrados nesta carreira, com vista à correção de distorções na Tabela Remuneratória Única. A Proposta em análise nada refere quanto a esta matéria, ficando em dúvida se virá a ser criada legislação própria reguladora daquela carreira geral, ou se a regulação que se previa no OE 2018 se cingirá ao que consta do art.o 137.o do Decreto-Lei de Execução Orçamental, em matéria de correção de posicionamento remuneratório;  As normas acima indicadas representam a reposição de vários direitos dos trabalhadores em funções públicas, o que é sempre de louvar. São eliminadas as restrições ainda existentes no OE de 2019, traduzidas no pagamento das valorizações remuneratórias de modo faseado, na limitação ao valor do prémio de desempenho e nas regras de determinação da remuneração no âmbito do procedimento concursal. Porém, o seu cumprimento é susceptível de criar 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________403
dificuldades de ordem financeira às freguesias, situação não prevista na revisão da Lei das Finanças Locais. 2 – Análise às disposições relativas a outras matérias com impacto financeiro   Artigo 55.o – Contratos de Aquisição de Serviços no Setor Local  Este artigo contém o regime aplicável aos contratos de aquisição de serviços no setor local e empresas locais. Nesta norma fixam-se limitações à celebração deste tipo contratual no que concerne à verificação dos inerentes encargos, por referência ao ano anterior. Por força do estipulado no n.o 3, nos cálculos dos valores englobam-se os compromissos assumidos para 2019. O n.o 2 deste artigo continua a excecionar da sua aplicação os contratos de aquisição de serviços essenciais, a execução de projetos e atividades cofinanciados ou outros fundos de apoio, projetos e serviços de informática destinados à implementação do SNC-AP e, ainda, os resultantes das novas competências no âmbito da descentralização. No n.o 4 fixa-se igualmente a possibilidade de dispensa dos limites constantes no n.o 1 do preceito, em situações excecionais devidamente fundamentadas. Os nos 5 e 6 regem a matéria inerente à aquisição de serviços de estudos, pareceres, projetos e consultoria, a suportar através de recursos próprios, com decisão a tomar pelo órgão com competência para contratar e apenas em situações excecionais e de impossibilidade de recursos próprios da entidade. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________404
O n.o 7 da norma fixa a necessidade de parecer prévio vinculativo do presidente do órgão executivo, para a celebração ou renovação deste tipo contratual, à semelhança do que resulta da Lei do OE 2019, bem como a verificação no âmbito do mesmo, dos requisitos inerentes à celebração destas modalidades contratuais. Nosso parecer: Alteração favorável à simplificação da gestão dos serviços. Do conjunto de normas reguladoras da matéria referente à celebração e renovação de contratos de aquisição de serviços parece resultar devidamente salvaguardada a autonomia das autarquias locais, no caso, das freguesias.  Artigo 78.o – Fundos disponíveis e entidades com pagamentos em atraso no subsetor local Este artigo consigna que no âmbito da aplicação da LCPA, em 2020 (tal como em 2019), são excluídas do âmbito de aplicação da Lei n.o 8/2012, de 21 de fevereiro, e do Decreto-Lei n.o 127/2012, de 21 de junho, ambos na suar redação atual, as autarquias locais que, a 31 de dezembro de 2019, cumpram as obrigações de reporte ao Tribunal de Contas e à DGAL e os limites de endividamento previstos, respetivamente, no art.o 52.o e no n.o 8 do art.o 55.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro, na sua redação atual, ficando dispensadas do envio do mapa dos fundos disponíveis através do Sistema Integrado de Informação das Autarquias Locais (SIIAL) da DGAL, mantendo-se a obrigatoriedade de reporte dos pagamentos em atraso.  Artigo 157.o – Lojas de CidadãoPrevê as transferências para os municípios que sejam entidade gestora de lojas de cidadão, de verbas a título de reembolso das despesas suportadas, até ao montante anual máximo de € 6 000 000. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________405
Sublinhe-se que na Proposta não encontramos qualquer menção/previsão de transferência para as freguesias no que concerne à sua atuação no âmbito do Espaço Cidadão, apesar da Lei n.o 50/2018, de 18 de agosto consignar a descentralização das competências de instalação e gestão dos Espaços Cidadão da Administração Central para as freguesias e muitas terem já aceite o exercício de tal competência em 2019 e em 2020. O apoio financeiro às freguesias no âmbito do exercício desta competência tem sido sistematicamente abordado e reclamado pelas mesmas, atendendo aos investimentos a realizar e ao facto dos protocolos a celebrar para o efeito com a AMA apenas preverem – de acordo com o transmitido - um diminuto apoio na área da formação dos trabalhadores a afetar a estes espaços.  Artigo 160.o –Substituição de Arquivos em Processos de Simplificação e Contenção de despesa Esta norma contém uma previsão dirigida aos arquivos dos órgãos e serviços da Administração Central, não sendo despiciendo que a mesma pudesse ser extensiva aos arquivos da administração local, com base em deliberação do respetivo órgão executivo.  Artigo 177.o - Pagamento das autarquias locais, serviços municipalizados e empresas locais ao Serviço Nacional de Saúde Em 2020 mantém-se a regra da aplicação do regime de capitação (31,22% do custo per capita do SNS). O pagamento far-se-á através de retenção das transferências do OE, registando-se a aplicação de um limite travão de 20% na retenção (previsto no art.o 39.o da Lei n.o 73/2013, na sua redacção actual) mantendo-se o crédito a favor do Serviço Nacional de Saúde, caso exista, nas retenções das transferências seguintes. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________406
Nosso parecer:  A ANAFRE continua a ter reservas quanto à natureza desta contribuição das autarquias locais, mormente em função da equidade entre contribuições da administração central versus contribuições da administração local. Além das muitas dúvidas sobre o universo dos trabalhadores no seu âmbito de aplicação e da forma como se articula esta contribuição com o regime de reembolsos para a ADSE, que importam, num futuro próximo, ficarem definitivamente esclarecidas;  O Programa de regularização extraordinária de vínculos precários veio agravar esta despesa;  Não obstante, registamos como positivo na proposta a regra de aplicação do regime de capitação e a inserção de um limite-travão à retenção, o que para muitas freguesias se considera essencial. Este limite, em nosso entendimento, deveria, no caso específico das freguesias, ser de apenas 5% das transferências do FFF, na medida em que em muitas das freguesias, esta é a única receita que possibilita o exercício das suas competências e funcionamento das mesmas.  Artigo 284.o – Alteração ao Decreto-Lei n.o 57/2019, de 30 de abril (Concretiza a transferência de competências dos municípios para os órgãos das freguesias)De acordo com a redação originária do art.o 9.o do diploma, os recursos financeiros afetos às transferências das novas competências para as freguesias provêm de receita do Fundo de Equilíbrio Financeiro e da participação variável no IRS dos respetivos municípios.  Face à alteração que se pretende introduzir, tais recursos financeiros passarão, também, a contar com a participação na receita do IVA dos respetivos municípios, o que se afigura muito positivo, na medida em que alarga os referidos recursos a afetar às freguesias no exercício das novas competências. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________407
ASSUNTOS CONEXOS E PROPOSTAS PARA ESPECIALIDADE  Licenciamento anual de canídeos e de gatídeosO Decreto-Lei n.o 82/2019, de 27 de junho veio estabelecer as novas regras de identificação dos animais de companhia, visando tornar mais eficaz o quadro legal da detenção responsável dos animais de companhia existente, instituindo, para esse efeito, o Sistema de Informação de Animais de Companhia (SIAC). Nesse âmbito, procede o referido decreto-lei à revogação da Portaria n.o 421/2004, de 24 de abril, portaria essa que, ao abrigo do disposto na alínea nn) do n.o 1 no art.o 16.o da Lei n.o 75/2013, de 12 de setembro, que atribui às juntas de freguesia a competência para emissão das licenças e cobrança das inerentes taxas, regulava o registo, a classificação e o licenciamento de cães e gatos, criando, pois, um vazio legal no que ao licenciamento daqueles animais de companhia diz respeito, além de violar o disposto na referida alínea nn) do n.o 1 do art.o 16.o da Lei n.o 75/2013, de 12 de setembro. A presente norma visa, assim, revogar aquela norma revogatória, repristinando a vigência da referida portaria, a fim de solucionar o supracitado vazio legal entretanto criado. Nossa proposta de aditamento em especialidade: Artigo ... Norma revogatória e repristinatória no âmbito do Decreto-Lei n.o 82/2019, de 27 de junho. É revogada a alínea b) do art.o 31.o do Decreto-Lei n.o 82/2019, de 27 de junho, e repristinada a Portaria n.o 421/2004, de 24 de abril.  Estatuto do Eleito Local – Segurança Social dos meios-temposO art.o 5.o, n.o1 e 2 do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.o 29/87, de 30 de junho, republicado pela Lei n.o 52-A/2005, de 10 de outubro), aplicável aos membros das II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________408
juntas de freguesia, por remissão do art.o 11.o da Lei n.o 11/96, de 18 abril (diploma que define o regime aplicável ao membros da junta de freguesia), estabelece que a inscrição na segurança social só é um direito para os eleitos locais em regime de permanência, o mesmo é dizer, em regime de tempo inteiro, pois no art.o 2.o n.o 1 alínea c) estatuí que “Desempenham as respectivas funções em regime de permanência os seguintes eleitos locais os membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro”. Ora, este regime cria a situação injusta para os membros da junta de freguesia em meio-tempo, de não terem direito à protecção da Segurança Social, constitucionalmente consagrada, mormente em relação a qualquer relação jurídica de trabalho a tempo parcial. Nosso Parecer: Aditar em especialidade artigo à proposta de Orçamento de Estado para 2019 que altere o art.o 2.o, n.o 1, alínea c), para a expressão: “Membros das juntas de freguesia em regime de tempo inteiro ou em regime de meio-tempo em exclusividade”, para permitir que estes possam ter acesso ao regime de protecção da Segurança Social.B - PERSPETIVA FINANCEIRA 1 - Análise das disposições relativas a transferências financeiras  Artigo 72.o – Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado Prevê o n.o 4 do art.o 72.o, o montante de € 223 712 058 (um acréscimo de 15.588. 373, em relação ao ano de 2019), integrando o Fundo de Financiamento de Freguesias, resultante da aplicação do art.o 5.o Lei das Finanças Locais, na redacção da Lei n.o 51/2018. A distribuição do montante previsto no número anterior por cada freguesia consta do mapa XX anexo à presente lei.  9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________409
 Artigo 74.o – Remuneração dos eleitos das juntas de freguesiaO montante de € 8 243 177 a distribuir pelas freguesias referidas nos nos 1 e 2 do art.o 27.o da Lei n.o 169/99, de 18 de setembro, na redação dada pela Lei n.o 7-A/2016, de 30 de março, para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência, que sejam solicitados junto da DGAL através do preenchimento de formulário eletrónico próprio, até ao final do primeiro trimestre de 2020, podendo o primeiro registo ser corrigido ao longo do ano, em caso de alteração da situação.  Artigo 75.o – Transferências para as freguesias do município de Lisboa O montante global de transferências para as freguesias do município de Lisboa previstas no art.o 17.o da Lei n.o 56/2012, de 8 de novembro, alterada pela Lei n.o 85/2015, de 7 de agosto, é de € 73 164 456. As transferências mensais para as freguesias do município de Lisboa a que se refere o número anterior são financiadas por dedução às receitas deste município.  Artigo 95.o – Transferência de recursos dos municípios para as freguesias Este artigo dá cumprimento ao disposto no art.o 6.o do Decreto-Lei n.o 57/2019, de 30 de abril, ao fixar no anexo da Proposta as transferências já comunicadas à DGAL dos recurso dos municípios para as freguesias, para o ano de 2020, num total de € 20 470 320, 83.II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________410
O FFF/2019 e a Lei das Finanças Locais Revista Os artos 5.o e 85.o da Lei n.o 73/2013 (republicada) preveem um período transitório com regras específicas para o cálculo do FFF para o período de 2019 a 2021. Por aplicação do art.o 5.o da Lei n.o 51/2018, o FFF/2020 ascende a € 223 712 058. Resultante do somatório da variação percentual do FFF igual à variação das receitas fiscais previstas no Programa de Estabilidade/Conta Geral do Estado e 25% do montante correspondente ao diferencial não transferido em 2018. Neste sentido, recorrendo às Contas Gerais do Estado de 2017 e 2018 publicadas, obtêm-se os seguintes valores de receitas fiscais: Receita Fiscal de 2018ImpostosMontanteIVA 16.670,3 M€ IRS 12.904,5 M€ IRC 6.340,0M€ Total Receita Fiscal35.914,8 M€Fonte: Conta Geral do Estado 2018Receita Fiscal de 2017ImpostosMontanteIVA 16.001,4 M€ IRS 12.230,1 M€ IRC 5.751,7M€ Total Receita Fiscal33.983,2 M€Fonte: Conta Geral do Estado 2017 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________411
Resultando numa Variação da Receita Fiscal de 5,7%. Acresce o mínimo de 25% do  diferencial do FFF 2018, no valor € 2.596.039 € (208.159.363 – 197.775.207 = 10.384.156 € x 25%). Em síntese, por aplicação do art.o 5.o da Lei das Finanças Locais na redação da Lei n.o 51/2018, o valor do FFF/2020 ascende a  € 223.712.058 (ou seja: 209.223.943 + 11.892.076 + 2.596.039). Acresce referir que, se fosse aplicado o disposto no art.o 85.o da Lei n.o 51/2018, para o ano de 2020, sem desaplicação por força do regime transitório do art.o 5o, a percentagem de participação das freguesias nos impostos do Estado corresponderia a 2 % da média da receita dos impostos arrecadados e o valor do FFF/2020 seria de €228.964.532.A expectativa de que a revisão da Lei no 73/2013, repunha a justiça na repartição de recursos financeiros que, temos vindo a reclamar, foi em parte desapontada com a inclusão do referido período transitório, e ainda mais agora com a sua desacertada aplicação. Importa também referir que ao nível do FFF, ao longo dos últimos anos, assistimos a uma supressão de valores do FFF às freguesias, o que contribuiu para uma menor participação das freguesias nos recursos públicos do que seria ditado pelas regras gerais da Lei das Finanças Locais.  II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________412
 Remuneração e encargos dos eleitos de freguesiaRelativamente ao montante de € 8 243 177 a distribuir pelas freguesias referidas nos nos 1 e 2 do art.o 27.o da Lei no 169/99, de 18 de setembro, para satisfação das remunerações e dos encargos dos presidentes das juntas que tenham optado pelo regime de permanência, a tempo inteiro ou a meio tempo, deduzidos dos montantes relativos à compensação mensal para encargos a que os mesmos eleitos teriam direito se tivessem permanecido em regime de não permanência, não faz sentido que exista um prazo para informar o regime de funções dos eleitos, não respeitando, na nossa opinião, o princípio da autonomia local, na medida em que a lei confere ao presidente a competência para decidir o regime de funções, não impondo qualquer data para tal decisão porque, também esta, pode ser tomada pelos órgãos da freguesia a qualquer tempo, durante o ano. A norma, tal como vem redigida, é limitativa, vedando a possibilidade da alteração do regime, em toda a sua extensão temporal, se não for configurada no 1o trimestre do ano, e não contempla o valor potencial da despesa - € 8 281 814,00, apesar deste ano se aproximar. Nosso parecer:  Propõe-se que a via de comunicação esteja permanentemente disponível para preenchimento pelas freguesias e produza efeitos imediatamente a seguir a essa comunicação. Propõe-se que o montante destinado à remuneração e encargos com os eleitos seja de € 8 281 814,00. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________416
Em conclusão:A ANAFRE regista, positivamente, as propostas significativas no que diz respeito à autonomia da administração local, em particular, na ausência de restrições especiais de contratação de pessoal e da gestão dos recursos financeiros. Bem como a previsão da valorização remuneratória dos trabalhadores das autarquias locais, sendo a gestão dos quadros de pessoal e a gestão dos serviços um dos pilares do respeito pelo princípio constitucional da autonomia local. Apreciação positiva a qual é reforçada verificando-se a inclusão das freguesias na norma de exclusão do âmbito subjectivo da aplicação da LCPA. Assinalamos, como apreciação global positiva, o aumento global das transferências financeiras para as freguesias de 2019 para 2020, e se situar esse crescimento em 7%, por aplicação do art.o 5.o da Lei n.o 73/2013 (republicada). No entanto, ainda quanto às transferências financeiras indicadas na proposta de Orçamento de Estado para 2020 não podemos deixar de sublinhar de negativo para uma maior justiça na repartição de recursos financeiros, a não aplicação, já nesta legislatura, da regra geral do art.o 38.o da Lei n.o 73/2013 (republicada), Lei das Finanças Locais. Nos termos supra descritos, é este o parecer, por unanimidade, da Comissão Permanente do Conselho Directivo da ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias, reunido a 13 de janeiro de 2020. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________417
PARECER/2020/4 I. PedidoA Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa remeteu à Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD), para parecer, a Proposta de Lei n.o 5/XIV/1 .a (GOV) que aprova o Orçamento do Estado para 2020. O pedido formulado e o presente parecer enquadram-se nas atribuições e competências da CNPD, enquanto autoridade nacional de controlo dos tratamentos de dados pessoais, nos termos do disposto na alínea c) do n.o 1 do artigo 57.o e no n.o 4 do artigo 36.o do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016 (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados - RGPD), em conjugação com o disposto no artigo 3.o, no n.o 2 do artigo 4.o e da alínea a) do n.o 1 do artigo 6.o, todos da Lei n.° 58/2019, de 8 de agosto (a qual tem por objeto assegurar a execução, na ordem jurídica interna, do RGPD). A apreciação da CNPD restringe-se aos aspetos de regime relativos aos tratamentos de dados pessoais, ou seja, às operações que incidem sobre informação respeitante a pessoas singulares, identificadas ou identificáveis - cf. alíneas 1) e 2) do artigo 4.o do RGPD - centrando-se nos preceitos que prevêem ou implicam tratamentos de dados pessoais. II. Análise1. As interconexões de bases de dados de entidades públicas com outras entidades Importa destacar, em primeiro lugar, que, tal como se verificou em anos anteriores, a presente Proposta de Lei prevê um número muito elevado de interconexões de bases de dados de organismos públicos, inclusive com entidades privadas. A CNPD tem vindo a chamar a atenção do legislador português para o risco que as interconexões de bases de dados pessoais importam, sobretudo quando a lei se limita a prever a sua realização sem fixar as garantias adequadas à proteção dos direitos fundamentais das pessoas a quem tais dados dizem respeito e, até mesmo, sem definir II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________418
com precisão o âmbito dessas interconexões1. E tal como em anos anteriores, aproveita-se a proposta de Lei do Orçamento do Estado para prever este tipo de tratamentos de dados, solução que é no mínimo criticável. Por um lado, utiliza-se um diploma legal desta natureza para permitir tratamentos de dados pessoais, cuja previsão, no meio de tantas disposições sobre questões especificamente orçamentais, acaba por não merecer a atenção (tanto do Parlamento, como da sociedade) que, num diploma específico para o efeito ou de natureza setorial, seguramente mereceria. Por outro lado, as normas em causa limitam-se a prever a operação de tratamento de dados pessoais sem a regular, sobretudo sem impor a adoção de medidas de garantia dos direitos dos cidadãos como o RGPD exige nas alíneas b), g) e h) do n.o 2 do artigo 9.o, e muitas vezes sem sequer delimitar o objeto da interconexão, constituindo nalguns casos, adiante assinalados, verdadeiras normas em branco, o que em matéria de regulação de direitos, liberdades e garantias contraria as exigências constitucionais mais básicas. Importa, por isso, explicitar de modo mais desenvolvido o impacto deste tipo de previsões normativas na presente Proposta de Lei, numa dupla perspetiva: as consequências da indeterminação e abertura normativa, por um lado, e as implicações do inter-relacionamento alargado dos dados pessoais dos cidadãos, por outro lado. 1.1.  O recurso a normas legislativas abertas Na presente Proposta de Lei, prevê-se genericamente o estabelecimento de interconexões de bases de dados, não apenas sem especificar as bases de dados objeto de interconexão mas também sem identificar as entidades, serviços ou organismos públicos cujas bases de dados são objeto dessa operação. Com efeito, o n.o 1 do artigo 202.o da Proposta limita-se a indicar as entidades privadas e outras entidades com cujas bases de dados se fará a interconexão, sem determinar que entidades públicas vão disponibilizar a informação sobre cidadãos aquelas 1 Cf., por exemplo, o parecer n.° 56/2017, acessível em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_56_2017.pdfe parecer n.° 54/2018, de 15 de novembro, acessível em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_54_2018.pdf. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________419
entidades. Repare-se que na Lei do Orçamento do Estado para 2019 não eram especificadas com que exatas bases de dados, por exemplo, da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) ou do Instituto da Segurança Social, IP, se estabeleciam as interconexões, sendo certo que estes organismos públicos dispõem de várias bases de dados e a interconexão, em função da finalidade que visa prosseguir, se tem de limitar aos dados (e, portanto, às bases de dados) adequadas e necessárias para o efeito, nos termos da alínea c) do n.o 1 do artigo 5.o do RGPD. Mas agora, na presente Proposta de Lei a norma que prevê interconexões vai mais longe na sua indeterminação: nem sequer se identificam as entidades e organismos públicos cujas bases de dados vão ser objeto de interconexão. Um tal grau de indeterminação legislativa, numa matéria como é a da previsão de interconexões com bases dados pessoais dos cidadãos, é manifestamente contrário ao princípio da legalidade, não permitindo cumprir o grau de densidade normativa exigida à restrição de direitos, liberdades e garantias, que estas interconexões sempre representam - em especial, do direito fundamental à proteção dos dados pessoais, mas também do direito fundamental ao respeito pela vida privada, consagrados nos artigos 35.° e 26.° da Constituição da República Portuguesa (CRP). Mesmo um eventual esforço interpretativo no sentido de, a partir dos diplomas referenciados no n.o 1 do artigo 202.o da proposta e em especial das finalidades das interconexões, descortinar o elenco de entidades e organismos públicos cujas bases de dados são aqui visadas fracassa perante previsões como a relativa às finalidades de interconexão com as bases de dados da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa [cf. alínea c) do n.o 1 do artigo 202.o] ou a referente à Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 [cf. alínea d) do n.o 1 do artigo 202.o], em que a quantidade e a variedade de atribuições públicas enunciadas na Resolução do Conselho de Ministros faz temer o cruzamento de todas as bases de dados da Administração Pública Central. A CNPD insiste: a determinação da extensão e intensidade do relacionamento da informação pessoal dos cidadãos, em particular quando respeite à vida privada destes, revelando dimensões que o legislador constituinte e o legislador da União quiseram II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________420
especialmente proteger (cf. n.° 3 do artigo 35.° da CRP e n.° 1 do artigo 9.° do RGPD), não pode ficar nas mãos da Administração Pública sem comandos legais minimamente precisos. A contínua opção por normas legislativas abertas que delegam nos órgãos administrativos amplíssimos poderes decisórios quanto a tratamentos de dados que têm diretas repercussões nas dimensões mais fundamentais do cidadão - prevendo genericamente a possibilidade de relacionamento de todos os dados pessoais na posse da Administração Pública - põe em crise a garantia primeira do regime constitucional dos direitos fundamentais, que é a de reservar à lei a definição das restrições e condicionamentos dos direitos, liberdades e garantias [cf. n.° 2 do artigo 18.° e alínea b) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP]2. E prejudica a função essencial de uma norma legislativa como a do artigo 202.o da proposta que é a de assegurar aos cidadãos previsibilidade quanto às futuras restrições e condicionamentos dos seus direitos fundamentais. Sublinha-se ainda a mera remissão para regulamento ou de acordo administrativo, como a que consta do n.° 2 do artigo 202.° da proposta, não obstante o esforço, revelado no n.° 3 do mesmo artigo, de enunciação de elementos dos tratamentos de dados pessoais a definir no plano da normação administrativa, não é suficiente para suprir a incompletude no plano legislativo. Na verdade, no âmbito do artigo 202.° da proposta estão necessariamente em causa dados especialmente protegidos - cf. o elenco previsto no n.° 1 do artigo 9.° do RGPD -, 2 Reserva de lei entendida não apenas na sua vertente de reserva de competência em relação aos órgãos legislativos, como também na vertente de reserva de competência em relação à Administração Pública e ao poder discricionário desta. Como ensina J. C. Vieira de Andrade, «não é permitido deixar à discricionariedade administrativa a determinação do conteúdo ou dos limites dos direitos, liberdades e garantias nos casos concretos», acompanhando-se quem sustenta que «da reserva de lei decorre a necessidade de autorização legal da atuação administrativa e que esta vinculação positiva deve, em princípio, determinar, além do órgão competente e do fim [...], o conteúdo e o procedimento do ato suscetível de pôr em causa o exercício de um direito, liberdade e garantia»; neste domínio, os termos concretos da intervenção administrativa devem constar de lei, «[não sendo] legítimo que dependam de um juízo de oportunidade e conveniência da própria autoridade administrativa, não previsível ou mensurável pelos particulares, nem controlável (senão negativamente) pelos tribunais» (cf. Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 5.a ed., Almedina, Coimbra, pp. 327-328). 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________421
como sejam os relativos a saúde ou a outras dimensões potencialmente discriminatórias de pessoas que se encontram numa situação carenciada (v.g., origem étnica, orientação sexual), bem como os relativos a infrações e condenações (cf. artigo 10.° do RGPD)3, o que torna aquela norma manifestamente insuficiente para legitimar as operações de tratamento de dados que as interconexões e as consultas e trocas de informação representam. Isto porque decorre das alíneas b), g) e h) do n.° 2 do artigo 9.° e ainda do artigo 23.°, ambos do RGPD, que o Direito nacional não pode limitar-se a prever o tratamento de dados pessoais protegidos pelo n.° 1 do mesmo artigo 9.°, tendo ainda de o regular, em especial, fixando garantias adequadas dos direitos e liberdades dos titulares dos dados. E tais imposições do direito da União lidas em conjugação com o n.° 2 do artigo 18.° e a alínea b) do n.° 1 do artigo 165.° da CRP, obrigam que tal regulação seja realizada por lei. O que, numa norma aberta como a aqui em causa, manifestamente não é cumprido. 1.2.  Os riscos de relacionamento da informação dos cidadãos Numa outra perspetiva, não pode deixar de se alertar para os riscos que a generalização de interconexões e acessos recíprocos à informação constante de bases de dados traz para os cidadãos. Com efeito, ainda que se compreenda o objetivo de gestão eficiente da informação e de agilização dos procedimentos administrativos, sobretudo no domínio da economia social e da prestação de cuidados a pessoas carenciadas, e a utilidade, para esse efeito, da partilha de informação sobre os cidadãos detida pelo Estado e por outras pessoas coletivas públicas, não podem ser ignorados os riscos daqui decorrentes para os direitos dos cidadãos. Como aliás advertimos no Parecer n.o 56/2017, a propósito da proposta de lei do Orçamento do Estado para 2018, e reiterámos no Parecer n.o 54/2018, sobre a Proposta de Lei do Orçamento para 20194, «por muito justificada que seja cada uma das interconexões previstas à luz de um específico e legítimo interesse público, a verdade 3 Inclusive informação relativa à prevenção e investigação criminais, como parece resultar da referência no n.° 4 do artigo 202.° da Proposta à Lei n.° 59/2019, de 8 de agosto. 4 Acessíveis, respetivamente, em https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40__56_2017.pdf e https://www.cnpd.pt/bin/decisoes/Par/40_54_2018.pdf. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________422
é que do conjunto delas - das já existentes, das que agora se prevêem e das que no futuro se vão ainda prever - resulta uma teia de ligações entre bases de dados que permite a partir de um qualquer elemento identificativo -v.g., o número de identificação civil, o número de identificação fiscal ou o endereço eletrónico - interrelacionar toda a informação relativa a cada cidadão na posse de toda a Administração Pública portuguesa. O universo dessa informação é composto não apenas pela informação que é recolhida diretamente pelas diferentes entidades públicas (V.g., propriedade de bens imóveis e de certos bens móveis, dados de saúde; dados de avaliação de qualidades e conhecimentos das pessoas), como também pelos dados pessoais dos cidadãos recolhidos por empresas privadas (enquanto entidades empregadoras, enquanto prestadoras de serviços essenciais, como serviços energéticos ou de comunicações, ou enquanto prestadoras da generalidade dos serviços ou bens adquiridos ao longo de uma vida). O risco associado a esta possibilidade de facto de inter-relacionamento de toda a informação relativa a cada cidadão, individualizado, não afeta apenas a privacidade, mas também a liberdade de cada um e a sua identidade; potenciando ainda o risco de tratamento discriminatório, que em cada momento histórico se renova sob diferentes roupagens (basta pensar que a nacionalidade e a naturalidade são hoje fatores de discriminação, mesmo por entidades públicas, na Europa)». A estes riscos acresce a recente determinação do legislador nacional que permite a reutilização livre - no sentido de poder servir qualquer finalidade de interesse público -dos dados pessoais dos cidadãos na posse das entidades e organismos públicos, constante do artigo 23.° da Lei n.° 58/2019, de 8 de agosto. Esta última disposição legal, associada à norma agora proposta de criação de interconexões entre quaisquer bases de dados por que são responsáveis todos e quaisquer organismos públicos, defrauda a proibição constitucional de centralização estadual da informação dos cidadãos que a previsão do n.° 5 do artigo 35.° da CRP tem implícita. Na verdade, esta abertura das bases de dados com informação relativa a cidadãos identificados que se encontram na posse da Administração Pública a interconexões, sem delimitação legislativa das que são adequadas e necessárias para o efeito, 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________423
associada à previsão legal da sua livre reutilização para qualquer fim de interesse público abre a porta ao relacionamento de todos os dados pessoais dos cidadãos, num efeito equivalente à centralização da informação numa única base de dados nacional que a proibição constitucional do número único do cidadão queria e parece continuar a querer evitar. Pelas razões apontadas, a CNPD recomenda a densificação do artigo 202.° ou a remissão, no mesmo artigo, para diplomas legislativos, que definam os elementos essenciais dos tratamentos de dados pessoais aqui visados, desde logo a identificação da entidade responsável por cada interconexão e as categorias de dados ou bases de dados abrangidas, sob pena de não se verificar condição de licitude dos tratamentos de dados pessoais, nos termos impostos pelo RGPD, nem se garantir a previsibilidade constitucionalmente exigida quanto a estes tratamentos de dados pessoais. 1.3.  Análise específica de normas que prevêem interconexões de bases de dadosi. A interconexão de bases de dados de organismos públicos com as entidades participantes na Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023 Especial destaque merece a previsão da interconexão de bases de dados, por via de uma plataforma, de organismos públicos com as entidades participantes na Estratégia Nacional para a Integração das Pessoas em Situação de Sem-Abrigo 2017-2023, na alínea d) do n.° 1 do artigo 202.° da Proposta. Em complementaridade com o que se afirmou supra, importa ter presente que a Resolução do Conselho de Ministros n.° 107/2017, de 25 de julho, traduz uma decisão política que carece de densificação legislativa para poder servir de base à regulação de direitos, liberdades e garantias, nos termos definidos na alínea b) do n.o 1 do artigo 165.° da CRP. Reitera-se: não basta a enunciação dos interesses públicos que se pretende ver prosseguidos. É ainda necessário que, no plano legislativo, se definam os aspetos essenciais desses tratamentos de dados pessoais, sobretudo quando em causa II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________424
estejam, como se julga estar, dados especiais (previstos no n.° 1 do artigo 9.° e especialmente protegidos pelo n.° 3 do artigo 35.° da CRP). Nessa medida, o disposto no artigo 99.° da proposta - onde se prevêem protocolos relativos ao financiamento da referida Estratégia Nacional - e a previsão no artigo 202.° de interconexões, sem precisar entre que bases de dados e sem identificar o responsável pelas interconexões, com mera remissão para protocolos a celebrar não é suficiente para legitimar as diferentes operações de tratamento de dados que a execução da referida Estratégia vai implicar. Importa, por isso, desde logo definir no plano legislativo os aspetos essenciais do tratamento já assinalados (responsável pelo tratamento e categorias de dados pessoais abrangidas), bem como as garantias adequadas de não discriminação negativa e de prevenção de acessos indevido ou utilizações abusivas dos dados [cf. as alíneas b), g) e h) do n.° 2 do artigo 9.° e n.° 2 do artigo 23.°, ambos do RGPD). De todo o modo, assinala-se que os protocolos constituem acordos interadministrativos, que, porque visam regulamentar normas legais e definir os termos destas operações de tratamento de dados pessoais, têm obviamente natureza regulamentar. Ou seja, são regulamentos administrativos emitidos por duas ou mais entidades administrativas (e com participação de outras entidades) e, nessa medida, constituem aquilo a que alguma doutrina qualifica como acordos substitutivos de regulamentos administrativos. Assim, tantos os regulamentos administrativos (unilaterais), como os que assumem a forma de protocolos, devem ser submetidos à CNPD para efeito de emissão do necessário parecer, em cumprimento do estatuído na alínea c)do n.° 1 do artigo 57.o e do n.o 4 do artigo 36.o do RGPD, bem como na alínea a) do n.o 1 do artigo 6.° da Lei n.° 58/2019, de 8 de agosto. ii. A interconexão de bases de dados da Segurança Social com as da AT e dos registos públicos Outro exemplo evidente de indeterminação normativa é o que consta do artigo 111.° da Proposta de Lei. Preceito similar estava já previsto na Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________425
2019, tendo-se agora acrescentado o Instituto da Segurança Social, IP (ISS, IP), ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, IP  (IGFSS, IP), no reconhecimento da possibilidade de, na execução das atribuições de cobrança de dívida à segurança social, «obter informações referentes à identificação do executado e identificação e localização dos seus bens penhoráveis, através de consulta direta às bases de dados da autoridade tributária, da segurança social, do registo predial, registo comercial, registo automóvel e registo civil, e de outros registos ou arquivos semelhantes». Sendo certo que a operação de consulta, neste contexto, implica a interconexão de ficheiros, temos aqui uma interconexão delimitada quanto à finalidade e às categorias dos dados pessoais objeto da mesma, mas em que se deixa a possibilidade de aceder a «outros registos e arquivos semelhantes». Ora, não se alcança quais sejam os registos e arquivos cuja constituição e manutenção tem em vista cumprir uma função de registo no interesse público, e cujo acesso pode constituir um meio idóneo para o cumprimento da função daquelas entidades públicas. Note-se que não é admissível, à luz do ordenamento jurídico nacional, a constituição ou utilização de outras bases de dados de bens de cidadãos, designadamente para efeito do seu acesso por credores. Mas, sobretudo, importa reforçar que as bases de dados da AT não podem constituir um repositório de informação sobre os cidadãos, disponível para todo e qualquer organismo da Administração Pública - ou às entidades públicas ou privadas que pretendam cobrar dívidas - por não ser essa a finalidade da sua constituição. A generalidade da informação que o IGFSS, IP, e o ISS, IP, precisam de obter para proceder à execução de dívidas à segurança social está disponível nos registos públicos mencionados na lei, não se vislumbrando a necessidade de aceder à AT para conhecer de informação que já está disponível em bases de dados especificamente constituídas com uma finalidade também de publicidade. Nessa medida, a previsão de acesso às bases de dados da AT só pode ter aqui, neste contexto, uma natureza estritamente subsidiária, apenas na medida em que não seja possível ou não exista informação sobre bens (suficientes para a execução da dívida) do executado naqueles registos. De outro modo, está com isto o Estado português a reconhecer e promover a II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________426
centralização da informação dos cidadãos num único organismo público, com todos os riscos que tal representa para os direitos e liberdades dos cidadãos. Nunca é demais lembrar que os direitos, liberdades e garantias e, portanto, também o direito ao respeito pela vida privada e o direito à proteção dos dados pessoais, são, em primeira linha, direitos perante o Estado, de defesa em relação à sua ação. E que a repartição da informação pessoal dos cidadãos tem, precisamente, em vista prevenir o relacionamento fácil entre essa informação, assim se prevenindo a tentação de domínio e manipulação dos mesmos pelo poder público. Em suma, a CNPD reitera a recomendação de eliminação da referência final a «outros registos e arquivos semelhantes», bem como a previsão apenas em último lugar do acesso às bases de dados da AT e com a menção da natureza subsidiária deste acesso. 2. A publicitação on-line de dados pessoais relativos à vida privadaA CNPD tem também assinalado junto dos órgãos legislativos nacionais os riscos decorrentes da exposição na Internet da vida privada dos cidadãos e de outra informação potencialmente estigmatizante, sublinhando a importância da cuidada ponderação da necessidade de tal exposição para a prossecução de finalidades de interesse público e sugerindo medidas mitigadoras de tal impacto. A proposta de lei em apreço contém duas normas que, neste âmbito, merecem análise detalhada. 2.1.  A divulgação de listas de devedores à Segurança Social Na proposta de lei mantém-se ainda, como sucedeu com anteriores leis que aprovaram o Orçamento do Estado, um artigo referente à publicitação de listas de devedores à Segurança Social. Com efeito, o n.o 1 do artigo 107.o, sob a epígrafe Medidas de transparência contributiva, dispõe que «[é] aplicável aos contribuintes devedores à segurança social a divulgação de listas prevista na alínea a) do n.o 5 do artigo 64.o da Lei Geral Tributária, aprovada em anexo ao Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de dezembro». Em relação ao estabelecido no n.o 1, a CNPD já se pronunciou quanto ao tratamento de 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________427