1/2019, agravada em 2018 pela pressão orçamental adicional da medida de descongelamento de carreiras. (vii) A execução da rubrica de aquisição de bens e serviços situou-se 55 M€ (0,4 %, Tabela 14) abaixo do previsto. No entanto, necessitou de um reforço orçamental de 119 M€ com recurso à dotação provisional e 163 M€ com contrapartidas nas dotações centralizadas, num total de 282 M€, dos quais 257 M€ (91,1%) destinados ao programa da saúde. Adicionalmente foram realizadas descativações de 422 M€, o que totaliza um aumento da dotação disponível em 704 M€ e a maior utilização dos instrumentos de controlo convencionais. Conclui-se que a dotação para aquisição de bens e serviços parece adequada no seu conjunto, mas permanecendo suborçamentada na área da saúde, com uma dependência muito expressiva de verbas racionadas pelo Ministério das Finanças. (viii) A execução do investimento apresenta o maior desvio da despesa face ao OE/2018, permanecendo 1174 M€ abaixo do objetivo do OE/2018, com um desvio de 21,4% (Tabela 14), que traduz uma taxa de execução de 78,6% e tem reflexos no diminuto grau de utilização (9,6%) do capital destinado a assegurar a contrapartida pública nacional (no financiamento dos projetos de investimento público contratadas no âmbito do Portugal 2020) e se relaciona com a fraca cobrança de receita de capital (59,4%). (ix) Globalmente, embora a despesa se situe 2364 M€ (2,6%) abaixo do objetivo do OE, persistem práticas reiteradas de suborçamentação que prejudicam a qualidade da execução orçamental, particularmente as despesas com pessoal no Ministério da Educação, as despesas com aquisição de bens e serviços no SNS, já identificadas em pela UTAO na sua Apreciação à CGE de 2017, Relatório UTAO n.o 1/2019, e também na avaliação da Proposta de Orçamento do Estado para 2020, Relatório UTAO n.o 2/2020.No ano de 2018 acrescenta-se a desadequada avaliação do impacto orçamental das medidas de política salarial, designadamente o descongelamento de carreiras, que originou o insuficiente financiamento da rubrica de despesas com pessoal.  (x) A utilização dos instrumentos de controlo orçamental sob comando discricionário do Ministério das Finanças, particularmente a criação e a proliferação de dotações centralizadas para mitigação dos efeitos da suborçamentação crónica não resolve o problema, perpetuando as fragilidades estruturais da orçamentação. Por outro lado, uma gestão excessivamente centralizada não permite dar resposta a necessidades orçamentais persistentes, o que se traduz, por exemplo, nas dificuldades de substituição de trabalhadores e na acumulação de dívidas por parte do SNS. 119. A eficácia no cumprimento das metas orçamentais deve levar em conta os efeitos adversos da intrusão excessiva na autonomia de gestão das unidades orgânicas e na responsabilização dos sectores pelos resultados alcançados na governação das políticas públicas. O ano de 2018 insere-se num período de escalamento da magnitude orçamental dos instrumentos de controlo da despesa que atuam como racionamento da tesouraria das unidades orgânicas aprovada pela Assembleia da República. Estes instrumentos, ditos convencionais, têm sido acompanhados de outros com a natureza de normas legais de travagem à variação positiva entre anos consecutivos da despesa em rubricas específicas (aquisição de serviços e de força de trabalho) — instrumentos não convencionais. A persistência na lei de ambas as categorias e o recurso crescente que a elas tem sido feito, conforme mostram as evidências recolhidas pela UTAO neste relatório e nos acima citados, sinalizarão plausivelmente a utilidade que o Ministério das Finanças lhes reconhece para ir cumprindo sucessivamente as metas de saldo e dívida definidas em contabilidade nacional. Porém, importa ter presente que o modo como as metas são alcançadas não é indiferente para a qualidade das políticas públicas e a eficácia dos sectores na produção de resultados para os cidadãos. O apoio inegável que estes instrumentos de controlo dão à satisfação das metas numéricas da política orçamental tem um preço na produção das políticas públicas. A produção nas muitas áreas sectoriais fica sujeita a incerteza até final de cada ano sobre a verdadeira restrição orçamental que enfrenta, desvia recursos escassos para o cumprimento de tarefas administrativas exigidas para justificar a eventual utilização de dotações congeladas (instrumentos convencionais) ou o excecionamento dos travões legais à contratação (instrumentos não II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________200