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Estas despesas orçamentadas atingem 55.9 milhões de contos e. tal como as receitas, repartem-se, como é óbvio, pelas mesmas modalidades em que se projecta a acção da Previdência Social.
Encontrando-se as receitas e os encargos da Previdência Social praticamente determinados e balizados por normas legais de cobrança e de gastos, muito se simplifica e fácil se torna a elaboração deste orçamento, uma vez que estão praticamente afastadas as possibilidades de uma gama de opções, ou a perfilhação de novas linhas de uma diferente acção social.
Isto não significa que não se reconheça mérito na circunstância, invocada pelo Governo, de se publicar pela primeira vez o orçamento global da Previdência Social, mas não vamos, porém, atribuir-lhe um valimento ou um empolamento que a natural simplicidade da sua mecânica e o alinhamento de uma dezena de verbas orçamentais não lhe pode consentir.
E já que me refiro a uma novidade na vida pública nacional, que é a apresentação pela primeira vez do orçamento geral da Previdência Social, não devo nem quero deixar passar em claro e sem uma referência, esta sim de real satisfação e de sincero apreço, que é a da actuação do ministério dos assuntos sociais pela publicação global das contas da Previdência Social de 1975. anunciada nesta Câmara na passada quarta-feira pelo Sr. Ministro dos Assuntos Sociais.
Será através do conhecimento dessas contas, circunstanciadas por sectores e pormenorizadas na apreciação dos fundos, que teremos consciência do que é. do que vale e do que poderá ser a Previdência Social e que, com segurança possamos conhecer, avaliar e medir por contraste no final do próximo ano o valimento das novas medidas a curto prazo anunciadas e prometidas há quatro meses pelo Governo, aquando do seu Plano de acção e analisar a extensão dos seus benefícios e conhecer o grau e a dimensão de regalias que a Previdência
29 DE DEZEMBRO DE 1976 1991dará ou irá conferir a toda uma extensa e numerosíssima classe trabalhadora que terá de receber e encontrar na sua acção e actividade aquele complemento de melhoria, de bem-estar e de segurança, extenso e diversificado, a que tem direito todos aqueles que de alguma forma trabalham neste país.
O equilíbrio do orçamento da Previdência Social, apresentado pelo Governo à aprovação e votação desta câmara, está teoricamente garantido pela disponibilidade de 55,9 milhões de contos da receitas para fazerem face a encargos de igual volume, e insusceptíveis de serem comprimidos, suprimidos ou minorados, na medida em que resultam de direitos de trabalhadores assegurados por lei e que foram estimados com base nas despesas dos anos anteriores e quantificados em função de valores facilmente conhecidos para o ano de 1977.
Sendo assim, aquele equilíbrio orçamental só poderá ser afectado ou estar comprometido mais por carência de receitas que porventura não se venham a cobrar do que por aumento de encargos que tenham sido mal calculados.
Analisando parcialmente a viabilidade das. receitas, que totalizam 55,9 milhões de contos, duas verbas podem ser susceptíveis de uma maior ou menor dúvida quanto à sua obtenção ou cobrança, verbas essas que atingem, por sinal, cerca de 90% da previsão total das receitas do orçamento: as que provêm das contribuições normais, num montante de 39,2 milhões de contos, e as que derivam da recuperação de débitos à Previdência social, no valor de 10,5 milhões de contos.
As restantes receitas orçamentais, que se situam em 6.2 milhões de contos, provêm, praticamente, de comparticipações certas e susceptíveis de muito pouca ou nenhuma variação.
Aquelas duas primeiras verbas e que podem, porém, ser susceptíveis de um maior risco de cobrança que, a dar-se, provocará um déficit orçamental e que os documentos apresentados pelo Governo não contemplam e, consequentemente, não explicam como poderá ser coberto ou satisfeito.
Quanto aos 39,2 milhões de contos de receitas normais a sua cobrança só pode estar comprometida, ou se o volume da massa salarial não crescer no próximo ano em termos de atingir os 148 milhões de contos - mais 25 milhões de contos do que o ano em curso - ou se se repetirem em 1977 débitos de contribuições à Previdência Social que, conforme as informações do Governo, poderão atingir 6 milhões de contos no ano em curso.
Aceitando que a massa salarial se situe no próximo ano na ordem dos 148 milhões de contos, embora não dispúnhamos de mais recursos para tal convicção do que a informação adiantada pelo Governo, já muito dificilmente podemos partilhar do optimismo do Governo quando prevê a cobrança integral das contribuições específicas de 1977, embora ele «tenha desencadeado mecanismos» para o efeito de garantir tal cobrança.
A principal razão ou causa do não pagamento das contribuições à Previdência Social tem sido de natureza económica e financeira e não se pode atribuir, na sua grande parte, como tantas vezes se afirma e se ouve, à circunstância de as entidades patronais serem relapsas, caloteiras, ou por serem motivadas por razões ou intuitos de sabotagem. Sendo por razões de natureza económica e financeira que a maior parte das empresas se encontram em dívida para com a Previdência Social - e os débitos só no ano de 1976 atingem cerca de 6 milhões de contos -, não acreditamos que a maior parte das empresas deste país arranquem com as suas actividades desde o primeiro dia e já no 1." trimestre do próximo ano, com uma situação de economia recuperada e sadia e com um estado de verdadeiro desafogo financeiro.
Acresce a circunstância, de que haverá um acréscimo da massa salarial no próximo ano de 1977, provocada sobretudo, por uma melhoria de nível de salários e uma subida de 3%, competindo 2% à entidade patronal, das contribuições para a Previdência Social.
Sendo assim, como se poderá partilhar do optimismo ou perfilhar a ligeireza com que o Governo dá por segura e facilmente cobrável os 39,2 milhões de contos de contribuição para a Previdência Social no próximo ano de 1977?
O segundo ponto que nos causa sérias dúvidas e nos provoca até as maiores preocupações é o da inclusão da verba de 10.5 milhões de contos da cobrança de débitos no orçamento das receitas para com eles satisfazer os encargos orçamentais que não podem ser diminuídos ou anulados, atingindo-se assim o equilíbrio orçamental.
Estamos convencidos - e parece que não nos afastamos da realidade - de que parte substancial deste débito resulta da degradação e das dificuldades económicas em que se encontrará e ainda se encontra grande número de empresas deste país. que, progressiva e cumulativamente, foram sobrecarregadas com os aumentos salariais, com o agravamento das contribuições, com as reduções de produção, com as indisciplinas do trabalho. De tudo isto resultou uma exploração em crise que conduziu ao não pagamento das contribuições à Previdência Social, que no orçamento para 1977 atingiu um débito no montante de 10,5 milhões de contos.
Como será lógico e correcto prever, sem termos à vista um surto económico milagroso e imediato, que vai ser possível aos devedores da Previdência Social corresponderem, com início já no próximo mês de Janeiro, com segurança e cumulativamente às seguintes exigências: satisfação de uma provável subida e melhoria dos salários; ao agravamento de pelo menos 2% da taxa para as contribuições para a Previdência Social: ao pontual pagamento das contribuições específicas da Previdência Social em 1977. bastante mais elevadas e gravosas; e ao pagamento, cumulativo e pontual, com as contribuições mensais específicas de 1977, das contribuições em atraso, ainda que parceladas, mas sobrecarregadas com o agravamento de juros.
Não constituirá demasiado optimismo contar com a cobrança integral destes débitos para fazer face a encargos a que a Previdência Social não se pode nem deve eximir no próximo?
Sendo assim, e estamos convencidos de que o é, não será fictício o equilíbrio orçamental constante da proposta de lei sob apreço desta câmara? Se houver um deficit - como parece inevitável -, como será coberto? Admitiu o Governo que poderão suprir as dificuldades das liquidações dos débitos da Previdência pelo recurso ao crédito bancário em termos de poder dispor das receitas orçamentalmente previstas. Talvez seja uma solução para o efeito da obtenção imediata de disponibilidades, mas não resolverá o problema de fundo que é a cobrança real dos seus débitos que a extrema debilidade económica da maioria das empresas, cada vez mais sobrecarregados, dificilmente terão possibilidade de satisfazer. E é claro que este recurso ao crédito bancário trará um encarecimento às entidades devedoras em juros
1992 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N." 61e outras despesas bancárias o que mais agravará a sua situação.
Admitindo que lodo este optimismo do Governo viria a constituir uma realidade, surge aqui uma pergunta: e para o ano de 1978 como se procederá a organização do orçamento na parte relativa às receitas?
Os encargos - consequência das regalias irreversíveis a que os beneficiários da Previdência Social têm direito - não poderão ser reduzidos ou retirados, nem serão, consequentemente. de menor montante do que no ano de 1977; como, então, fazer-lhes face se já não há. dentro da óptica e optimismo do Governo, débitos atrasados para cobrar?
Será através de novo agravamento das contribuições?
Será através do Orçamento Geral do Estado?
O Governo quando referiu que os débitos à Previdência Social totalizam 10,5 milhões de contos não esclareceu se parte destes débitos são imputáveis, em maior ou menor grau. às empresas nacionalizadas; esclarecimento que me parecia ser salutar, para obviar a especulações que por vezes se fazem ao afirmar-se que a tais empresas pertence grossa maquia de responsabilidade em tais dívidas. Será verdade? É uma pergunta que deixo aqui e que gostaria que o Governo tivesse a amabilidade de aclarar.
Assim, ficam-nos quanto ao orçamento geral da Previdência as mais sérias dúvidas acerca da sua exequibilidade. De um lado, está-se perante encargos provisionais que não serão inferiores aos reais, pois eles serão a consequência de direitos conferidos aos trabalhadores e que não podem sofrer cortes, amputações ou quebras; do outro lado. depara-se uma previsão de receitas de igual montante para lhes fazer face, mas em cuja exequibilidade não poderemos acreditar, pois ela implica e pressupõe uma evolução e um ressurgimento económico da vida do País, necessário para permitir o pagamento das contribuições previstas, tão rápido, imediato e tão intenso que se reputa, infelizmente, menos realista, para não dizer quase utópico.
Julga-se, assim, que a Previdência Social virá apresentar uma acentuada situação deficitária, como parece, aliás, que aconteceu em relação a 1975 e acontecerá, muito segura e substancialmente, em relação ao ano em curso.
Este orçamento merece-nos, portanto, muitas e sérias reservas.
Tenho dito.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - A intervenção do Sr. Deputado teve a duração de catorze minutos.
Tem a palavra o Sr. Deputado Santos Ferreira para pedidos de esclarecimento.O Sr. Santos Ferreira (PS): - Sr. Presidente: Apenas gostava de fazer duas perguntas ao Sr. Deputado Abreu Lima, que fez quase uma leitura para a Assembleia da proposta de lei do Orçamento que o Governo apresentou. Uma das perguntas é no sentido de saber se o Sr. Deputado está consciente de que a recuperação dos 10.5 milhões de dívidas não está directamente ligada à recuperação económica, mas a uma série de acordos a estabelecer entre a Previdência, a banca e as empresas deficitárias. Quanto à segunda pergunta - e não me compete a mim responder pelo Governo, como é óbvio - é no sentido de lhe perguntar se sabe, e digo isto porque o Governo nos apresentou uma lista, que as
dívidas das empresas públicas nacionalizadas ou com intervenção do Estado rondam cerca de 20% das dívidas globais à Previdência.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Abreu Lima quer responder imediatamente, ou não?O Sr. Abreu Lima (CDS): - Respondo já. Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tenha a bondade, Sr. Deputado.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Relativamente à primeira pergunta que o Sr. Deputado Carlos Ferreira me fez quero dizer-lhe que é evidente que a recuperação dos 10.5 milhões de dívidas depende da recuperação económica. Simplesmente, se me diz que a recuperação deste débito em relação ao ano em curso pode ser feita pelo recurso à banca, é evidente que sim. Mas fica sempre de pé o problema de saber como é que as empresas, que deverão ser substituídas por um recurso à banca pela Previdência, irão depois repor à própria Previdência e às instituições bancárias os créditos que. em seu nome, vão ser abertos pela Previdência.
Põe-se o problema de saber se aquela recuperação económica que se espera do País será tão rápida, tão potencial e tão eficiente que essas empresas, que se encontram, em meu entender, numa degradação bastante forte e volumosa, possam em três ou quatro anos recompor-se, tomando em consideração que, para além desse acumular das contribuições específicas dó ano. mais o pagamento das contribuições atrasadas, mais o acréscimo das taxas de Previdência, mais o acréscimo das contribuições que porventura já surgiram e que possam vir a surgir, toda a recuperação económica possa ser suficiente, tão ligeira e tão rápida que permita a essas mesmas empresas poderem acumular e satisfazer os seus encargos. No entanto, ponho muitas dúvidas nisso, como, aliás tive oportunidade de dizer na exposição que acabei de fazer.
Quanto à segunda pergunta, o Sr. Deputado disse-me que as empresas nacionalizadas ou intervencionadas representam nos débitos das empresas à Previdência 20% da sua totalidade. Ora, é evidente que essas empresas terão toda a possibilidade de satisfazer esses débitos tal como os jornais nacionalizados ou estatizados têm a possibilidade, por recurso à banca, de satisfazer, com cerca de 50000 contos por mês os seus compromissos e os seus débitos, inclusivamente para pagamento dos salários dos empregados que lá trabalham.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Sousa Marques para pedir esclarecimentos.O Sr. Sousa Marques (PCP): - A primeira questão que queria pôr ao Sr. Deputado Abreu Lima já está prejudicada, na medida em que. perante a dúvida que deixou aqui no ar relativamente às dívidas que cabiam às empresas nacionalizadas, essa questão já foi esclarecida. E cabia, de facto, esclarecer essa questão para que não ficassem dúvidas.
Em relação à sua afirmação, várias vezes repetida, referente à extrema debilidade económica das empresas para suportar os pagamentos à Previdência, gostava de lhe pôr duas questões. A primeira, é no sentido de sa-
29 DE DEZEMBRO DE 1976 1993ber se o Sr. Deputado concorda com o aumento dos 3% propostos pelo Governo, repartidos deste modo: 2% para a entidade patronal e 1% pago directamente pelos trabalhadores. A segunda questão, é no sentido de saber, se apoia que se tomem medidas muito concretas de desincentivação de acumulação de dívidas, para além, daquilo que já está estabelecido em decretos-leis. nomeadamente nos Decretos-Leis n.os 511. 512 e 513, de 1975. Esta e uma proposta concreta que nós fizemos ao Governo, é uma das medidas que nós apoiamos, e desejávamos saber se o Sr. Deputado concorda com ela ou entende que, para além de não se avançar com os 3%. não se devia avançar com medidas de desincentivação de dívidas e que deviam ser, sim. os trabalhadores a pagar os deficits da Previdência e não as entidades patronais.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima, para responder, se assim o entender.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Deputado: tenho a dizer-lhe que concordo inteiramente com o aumento dos y/o das contribuições das taxas de Previdência, na repartição de 2% para as entidades patronais e de l % para os trabalhadores. Neste país, toda a gente sabe que as taxas da Previdência estão em vigor - e mesmo com este aumento - ainda se encontram abaixo daquelas que sobre questões de Previdência normalmente são praticadas na Europa.
Em relação à segunda pergunta, entendo que as dívidas da Previdência devem ser pagas pelos seus responsáveis. Sc. efectivamente, os responsáveis por essas dívidas são as entidades patronais, isto é, as empresas, pois são essas mesmas empresas que as devem pagar. Porque não. se isso está estabelecido por lei. e se assim sempre aconteceu? Porque não?
Agora o problema que se põe e se será possível a essas entidades patronais - dada a debilitação económica em que elas se encontram, tendendo rapidamente para a sua falência, como de facto há muitas, e não vamos esquecer que dívidas da Previdência resultam cie empresas já efectivamente falidas, para não falar de outras que estão tecnicamente falidas - pagar esses 10,5% das contribuições em dívida, indo as suas empresas imediatamente para a falência e provocando, em consequência disso, o desemprego das pessoas que porventura lá trabalham? É um problema que ponho à consideração do Sr. Deputado.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Segurança Social para interpelar o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Secretário de Estado da Segurança Social (Vítor Vasques): - A minha pergunta já foi feita pelo Sr. Deputado Santos Ferreira, e na altura da discussão foi entregue ao meu grupo parlamentar uma relação das dívidas das empresas nacionalizadas e com intervenção do Estado, que totalizavam precisamente 2.6 milhões de contos. Lamento que o Sr. Deputado não tivesse tido conhecimento dela no devido momento.O Sr. Presidente: - O Sr. Secretário de Estado não fez uma interpelação, mas um esclarecimento.
Faltam sete minutos para a nossa hora de intervalo e parece-me que há um Sr. Deputado que vai demorar um pouco mais na sua intervenção. Se estivessem de acordo, interrompíamos já e voltávamos às 18 horas. A sessão está interrompida.Eram 17 horas e 25 minutos.O Sr. Presidente: - Está reaberta a sessão. Eram 18 horas e 10 minutos.O Sr. Presidente: - Está já pronto o relatório da Comissão de Regimento e Mandatos. Peço ao Sr. Deputado relator o favor de o ler.Pausa.Não está presente?
Uma vez que não está presente, ficará este assunto para outra altura.
Vamos continuar com o debate. Srs. Deputados. Tem a palavra o Sr. Deputado Vítor Constando.O Sr. Vítor Constâncio (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados. Srs. Membros do Governo: Os objectivos do importante debate que está a decorrer nesta Assembleia sobre as propostas de lei do Plano e do Orçamento foram, a meu ver, parcialmente frustrados pela atitude tomada pelos diferentes partidos, antes mesmo do seu início. E. sem qualquer intenção de lançar recriminações ou fazer a exploração política do assunto, parece-me útil reflectir sobre ele, tendo em vista o futuro. Com efeito, ao recusarem a discussão aprofundada dos diplomas na Comissão Parlamentar e ao adiarem para o Plenário a sua tomada de posição, os partidos da oposição impediram que um debate mais técnico e detalhado tivesse lugar e contribuísse para um melhor esclarecimento das propostas do Governo e o seu eventual aperfeiçoamento. E não se tente justificar o sucedido com a explicação de que um Governo minoritário não pode aspirar a conhecer antecipadamente a forma como pensam votar os restantes partidos, porque isso representaria a rejeição das regras do processo legislativo previsto no nosso Regimento, com prejuízo evidente da versão final dos diplomas a aprovar. As conveniências do jogo político não podem sobrepor-se, em questões fundamentais como a presente, aos imperativos da participação responsabilizada e do debate frontal e concreto das grandes questões nacionais.O Sr. Rui Pena (CDS): - Não apoiado!O Orador: - Não é com a simples troca de discursos que constitui este debate que se podem pedir ou obter os esclarecimentos indispensáveis à boa compreensão das propostas do Governo ou analisar com tempo as propostas alternativas que compele à Oposição apresentar. Deste modo, o que agora fazemos não é tanto um debate, mas antes uma serie de monólogos justificativos da posição prévia de cada qual, ditada por razões de ordem política geral. Em certo sentido, a natureza eminentemente política da discussão em plenário conduziria sempre parcialmente a este resultado. Mas. neste ponto, é justo reconhecer que a organização deste debate, em que todos acordámos, não é a mais propícia à análise das matérias em causa e, neste sentido, dou pessoalmente o meu acordo à sugestão aqui feita de que. em anos futuros, o debate deveria ser mais prolongado e contemplar o exame especializado, por ministérios, responsabilizando cada ministro pelo respectivo orça-
1994 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPUBLICA N.o 61mento. Já no que respeita à antecipação, também sugerida, de alguns meses deste debate não me parece que as possibilidades de programação da máquina administrativa a consinta ou que a interpretação extensiva que tem sido feita dos poderes desta Assembleia em matéria fiscal a aconselhe. Com efeito, e bom não esquecer que o efeito de anúncio de medidas fiscais ou monetárias é susceptível de originar distorções indesejáveis no comportamento dos agentes económicos, defendendo-se antecipadamente das consequências das políticas propostas.
Ainda neste domínio das questões prévias, gostaria de assinalar como me parece negativa e criticável a solução encontrada pelos partidos para alargarem o seu campo de manobra, impondo a existência, ao arrepio do texto constitucional, de duas propostas de lei. uma sobre o Plano e outra sobre o Orçamento. Para além de a Constituição referir claramente que o Plano anual «constitui a base fundamental da actividade do Governo e deve integrar o Orçamento do Estado para esse período- [artigo 93.o, alínea c)], a própria metodologia de elaboração daqueles documentos os torna, na generalidade, indissoluvelmente ligados, posto que ambos se inserem necessariamente na mesma lógica geral da política económica adoptada. Isto mesmo se verifica no caso concreto que estamos a apreciar, lanlo mais que todos os principais instrumentos do Plano se encontram integrados na proposta orçamental apresentada.
A despeito de todos estes condicionalismos, apraz-me assinalar, porém, que o presente debate tem decorrido de forma quase exemplar, com serenidade e civismo, assim contribuindo para, dentro do possível, superar estas limitações.
Sr. Presidente. Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Para uma correcta apreciação das propostas do Governo torna-se indispensável considerar a natureza do plano anual que. segundo a Constituição, deve ser apresentado à Assembleia. O artigo 93 o do texto constitucional distingue claramente entre o que deve ser o plano de médio prazo e o plano anual. Com efeito, enquanto na alínea a) se afirma que o plano a médio prazo deve definir «os grandes objectivos da economia portuguesa e os meios para os atingir», a alínea c), pelo contrário, refere apenas que o plano anual «constitui a base fundamental da actividade do Governo». Num caso, estão em causa as grandes escolhas estruturais do processo de desenvolvimento, cuja análise e fundamentação é sempre demorada, enquanto que no segundo caso se trata de um programa de acção corrente da Administração. Se pensarmos que não dispomos actualmente de um plano a médio prazo, verificamos que o âmbito do plano anual agora em discussão dificilmente poderia ser muito diferente do que foi apresentado, ou seja: a definição cie um quadro geral de evolução da economia que serve para fundamentar o sentido da política económica, dentro da qual se programam os instrumentos mais concretos que integram a acção do Governo - o Orçamento Geral do Estado e o investimento público. Não podemos pretender encontrar neste plano anual tudo aquilo que alguns Srs. Deputados o acusaram de não conter: desde um verdadeiro projecto nacional até um resumo de toda a política governamental que se encontra de resto no Programa do Governo, passando pelo cumprimento de disposições programáticas constitucionais que obviamente se referem aos planos a médio prazo. O longo desfilar de aspectos que o Plano não contém com que alguns Srs. Deputados se entretiveram não tem grande fundamento. O Governo cumpriu nitidamente aquilo a que estava obrigado e de tal forma que a Comissão de Economia, Finanças e Plano reconheceu por unanimidade que era de assinalar, de forma positiva, «a extensão e o carácter detalhado da informação prestada».
De resto, não deixou também a mesma Comissão de reconhecer os aperfeiçoamentos metodológicos que as propostas do Governo contêm e que talvez convenha relembrar perante o plenário: inserção do Orçamento do Estado num orçamento económico previsional: apresentação de um quadro orçamental geral do sector público administrativo; melhoria das classificações económica e funcional das despesas públicas; apresentação detalhada de programas de investimento público.
O Plano que estamos a discutir foi elaborado e apresentado nesta Assembleia num contexto de crise económica nacional e internacional.
Na zona dos países da OCDE com os quais temos maior volume de relações económicas após a crise de 1974/1975 e a recuperação de 1976 prevê-se uma atenuação da retoma para o próximo ano: menor crescimento económico; menor crescimento do comércio internacional; agravamento do desemprego; manutenção das taxas de inflação; agravamento do déficit exterior corrente, tendo vários países dessa zona previsões de deficits correntes que variam entre 5% e 7% dos respectivos produtos nacionais.
Em vários aspectos estamos ainda pior do que a média dos países da zona da OCDE. embora partilhando com eles de certos aspectos do crescimento real do produto. Num recente relatório da OCDE sobre Portugal afirma-se, a certo passo, reconhecendo isso mesmo: «Poderia pensar-se, ajusto título, que dificuldades económicas ainda mais sérias que as que se manifestaram até agora teriam podido resultar de um concurso de circunstâncias tão excepcional, enquanto que, no que respeita à produção, os resultados não são sensivelmente diferentes dos de outros países da OCDE.»
Um aspecto em que a nossa situação é diferente de forma significativa dos restantes países, refere-se à composição da despesa nacional, ou seja, da aplicação do produto. Revelamos um consumo total excessivo com grande deficit público corrente e com consequente quebra do investimento e da poupança interna. Precisamos, por isso. de uma política de estabilização financeira. Não. porém, de uma política de estabilização clássica, com medidas deflacionistas da procura total na economia. A estratégia geral definida no Plano é inteiramente correcta: alteração da procura global do consumo para investimento e exportação, num contexto de razoável crescimento económico.
A estabilização financeira consiste precisamente nas medidas necessárias para alcançar aquele desvio de recursos; uma estabilização e a consequente austeridade que ela implica ao serviço da expansão, sustentada a médio prazo, da economia.
No contexto da política de gestão da procura global não há que fazer opções exclusivas entre, por exemplo, o combate à inflação ou o combate ao desemprego, porque na nossa situação a primeira não se ataca tanto com políticas de deflação que reduzam a liquidez global da economia, como com a política de preços e rendimentos e o reequilíbrio parcial do mercado dos bens de consumo.
E quanto â opção entre desemprego e balança de pagamentos, para além da aceitação de um deficit exterior
29 DE DEZEMBRO DE 1976 1995em limites compatíveis com a nossa capacidade de endividamento externo, também não temos que pensar em escolha exclusiva. O crescimento económico e o combate ao desemprego podem ser compatíveis com o combate ao desequilíbrio externo quando se procuram fundar num crescimento das exportações e quando, para atenuar o segundo, se adoptam também restrições directas às importações como é o caso.
Neste contexto global as prioridades resultam claras - acento tónico na recuperação do investimento e expansão do aproveitamento da capacidade produtiva instalada, para combater o desemprego num contexto de contenção dos consumos e atenuação consequente dos desequilíbrios financeiros.
Neste nível global, de resto, as escolhas nunca poderiam ser exclusivas e resultam sempre no estabelecimento de um compromisso viável entre os vários objectivos em presença.
Ao contrário do que parecem pensar alguns Srs. Deputados, o estabelecimento de prioridades só neste contexto global pode ser considerado, porque, a nível individual de cada política ou de cada medida, haverá sempre umas que favorecem uma meta em detrimento de outras, enquanto outras políticas e outras medidas actuam inversamente. Mas e o efeito global que conta e é nesse nível de conjunto que se têm de definir as prioridades. E é isso precisamente o que intenta o Plano ao nível das variáveis, objectivo e instrumento que utiliza. Não têm. pois. sentido algumas críticas aqui feitas.
Ao adoptar-se tal estratégia geral, não se pode ignorar que existem, de facto, alguns riscos potenciais já referidos nos domínios da inflação e da balança de pagamentos, sobretudo se outras políticas, que não as de gestão da procura global da economia que procuram atenuar tais riscos, não funcionarem eficazmente.
Vejamos, porém, mais de perlo alguns aspectos das propostas apresentadas.
Tem sido mencionado que a manutenção de um forte deficit do sector público é a expressão de uma certa falta de austeridade e implica alguns riscos inflacionistas. Antes de mais convém fazer dois reparos:
Os que formulam estas críticas, se querem com isso defender um orçamento deflacionista, deveriam dizê-lo claramente para que lhes fosse lembrado que isso não se adequa à situação conjuntural existente. Não se pode ter tudo ao mesmo tempo, a expansão do emprego, a diminuição da inflação, a atenuação dos deficits.
Em segundo lugar, deveriam indicar como seria possível obter a diminuição desse déficit do sector público: se aumentando as receitas, e quais, se diminuindo as despesas, e quais. E não. como aqui temos ouvido, fazer críticas sistemáticas ao aumento de impostos e acusar permanentemente o Governo de não resolver problemas, cuja resolução implicaria precisamente aumentos de despesa que agravariam o déficit. Era desejável, neste ponto, um pouco mais de objectividade.E também conveniente, a este propósito, relembrar alguns factos.
1 - Enquanto é certo que o déficit do Orçamento se mantém mais ou menos em valor absoluto, de 1976 a 1977. diminui em percentagem do produto nacional;
2 - O déficit lotai do sector público administrativo diminui de cerca de 70 milhões de contos em 1976 para 59 milhões em 1977:
3 - O total de receitas do Orçamento Geral do Estado aumenta 26.5% em relação a 1976, enquanto a despesa total aumenta 15.8%, o que representaria, se todas as restantes variáveis da economia permanecessem idênticas, um certo efeito contraccionista na actividade económica relativamente à situação deste ano;
4 - O consumo público está previsto que se mantenha estagnado em termos reais, em 1977. enquanto em 1975 e 1976 cresceu respectivamente 15% e 14%;
5 - E se excluirmos as despesas com pessoal e os juros da dívida pública, que suponho ninguém defende que se deveriam diminuir, o total das despesas correntes no Orçamento Geral do Estado aumenta apenas 2%, o que por certo implicará austeridade para os serviços públicos. Não se poderá falar, em face de todos estes factos, com propriedade de um orçamento de desperdício ou imprudentemente inflacionista.
A verdade é que o significado económico do déficit total, que é o que está em causa quando pensamos na política de curto prazo, não pode ser apreciado olhando apenas para a sua dimensão em ternos absolutos, pois aquele significado depende da situação conjuntural existente e do modo de financiamento do déficit. Vejamos então cada um destes aspectos.
Quanto à situação conjuntural, já vimos que, a partir das previsões feitas para as restantes variáveis macro-económicas, o nível programado de procura pública é o indispensável para assegurar um certo crescimento económico que a capacidade produtiva não utilizada pode assegurar. Reconheço que, se o comportamento previsto para as restantes variáveis vier a revelar-se diferente, por exemplo, para o consumo, para o investimento privado ou das empresas públicas ou as exportações, e for superior ao previsto, então haverá que corrigir a política orçamental, por exemplo, ou aumentar os impostos ou diminuir as despesas com obras públicas, que devem sempre ler a flexibilidade suficiente para se adaptar à situação da conjuntura. Caso contrário, o risco inflacionista poderia ser. de facto, mais agravado.
No que refere ao modo de financiamento do deficit, torna-se também indispensável desfazer algumas confusões. O modo de financiamento pode acentuar ou atenuar o efeito expansionista de um déficit, pelas consequências que tem nas variáveis monetárias. Ora. a este propósito pode afirmar-se que mais do que o modo de financiamento do déficit, o que importa é o tipo de política monetária que acompanha determinada política orçamental. Não posso infelizmente examinar aqui as consequências dos diversos modos possíveis de financiamento do déficit orçamental. Importa tão só sublinhar que o recurso ao Banco Central não é necessariamente sempre inflacionista. Tudo depende da situação e comportamento do mercado monetário no seu conjunto e da política monetária seguida pelo Banco Central relativamente a outras formas de crédito. Ora. mesmo admitindo que só se consegue obter empréstimos voluntários ou forçados no sector não bancário da economia, sendo pessimista no valor de 15 milhões de contos (pessimista em relação à proposta do Governo), e fazendo hipóteses sobre a parte do déficit de 1976 que é financiada em 1977 e a parte do déficit de 1977 que será financiada só no início de 1978. pode determinar-se que o recurso ao sistema monetário para financiar o déficit em 1977 será de cerca de 54 milhões. E. em certas hipóteses de política monetária, é rigorosamente indiferente que este déficit se financie por recurso directo ao Banco Central ou por recurso às instituições bancárias.
Partindo, por outro lado, do objectivo de crescimento da massa monetária global que acompanhe mais ou menos o crescimento do produto nacional, então verifica-
1996 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPUBLICA N.o 61mós que o crédito ao sector de empresas e particulares poderia aumentar em globo de 77 milhões de contos, ou seja verificar um crescimento de 19,5%. que contrasta por exemplo, com o crescimento de 11% em 1975 e de 22% em 1976 e que parece adequado ao financiamento do resto da economia. Verificando-se estas hipóteses, verifica-se também que o déficit total e o seu modo de financiamento junto do sistema bancário no montante previsto, se isto se verificar, não lerá consequências inflacionistas a nível global.
O Plano e o Orçamento Geral do Estado constituem, deste modo, uma resposta positiva à situação conjuntural e programam uma correcta intervenção na economia do sector público para. como lhe compete, assegurar um nível adequado de actividade económica e combater os seus desequilíbrios. Mas. para além deste domínio de política económica, também no plano político geral os documentos apresentados pelo Governo representam uma resposta apropriada à situação que defrontamos, porque revelam que o País dispõe de uma Administração e de um Governo capazes de atacar eficazmente os nossos problemas, porque a defesa da democracia passa neste momento pelo reforço das estruturas produtivas e as acções programadas permitem assegurá-lo, porque a defesa da democracia em transição para o socialismo de que fala a Constituição passa pela consolidação das reformas institucionais já introduzidas e os programas do Governo fundam-se precisamente na sua valorização ao apontarem para o aproveitamento de todas as potencialidades de intervenção do sector público da economia.
Não existem seguramente planos que se possam considerar perfeitos. O Governo já manifestou aqui. de resto, a sua disposição de abertura e diálogo relativamente às críticas da oposição que se revelarem pertinentes. O decorrer do debate, porém, povoado de algumas intervenções reveladoras cie incompetência, para usar um qualificativo muito do agrado de certas oposições, mais confirmou a minha convicção de que estas, sem serem capazes de fazer muito diferente, fariam certamente pior.Risos do CDS.Alguns Deputados também manifestaram aqui as suas disposições de abertura ao diálogo construtivo. Pelo nosso lado também afirmamos. Mas lembramos que este diálogo supõe o realismo e a capacidade política necessárias para reconhecer as realidades objectivas de uma situação que não comporta atitudes ditadas pelo ressentimento e em que não há justificação democrática para novas experimentações políticas. Da capacidade política dos partidos para friamente entenderem o que de fundamental se joga neste momento não deixará o Partido Socialista, com a firmeza e a força que lhe advêm de ser o maior partido português, de tirar as lições correspondentes para o diálogo futuro a prosseguir.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - A intervenção do Sr. Deputado teve a duração de vinte e dois minutos.
Tem a palavra o Sr. Deputado Nuno Abecasis, para pedidos de esclarecimento.O Sr. Nuno Abecasis (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Deputado Vítor Constando acaba de pôr um problema que. aliás, já tinha sido aflorado pelo Sr. Deputado Torres Campos. É o problema do critério de selecção dos projectos englobados no PISEE. Simplesmente, o Sr. Deputado Vítor Constando advogou a excelência desse critério, que. pelo menos em relação a dois pontos que me parecem fundamentais, eu contesto vivamente. Um deles é o problema da energia, em que. apesar de. aquando do debate do Programa do Governo, se ler apontado aqui e ter sido aceite pelo Sr. Ministro da Indústria como boa a análise então feita, se disse que. para não entrarmos em rotura no sistema energético nacional, seria necessário lançar em 1976 os aproveitamentos de Crestuma e Alqueva e o grupo 3 da central de Setúbal, iniciar as negociações para a primeira central nuclear, devendo esta entrar em execução em 1977, juntamente com o grupo 4 da central de Setúbal, com a central de Rio Maior. Ora, verifico que a PISEE prevê unicamente o lançamento em 1977 da central de Crestuma, do grupo 3 da central de Setúbal e sobre Alqueva levanta dúvidas que certamente vão atrasar este projecto. Assim sendo, afirmo perante esta Assembleia que estão criadas as condições de rotura do sistema energético nacional antes de 1980. com todas as consequências que isto terá para a possível paralisação de todo o nosso sistema produtivo. Qual será o critério excelente que levou a esta selecção? O segundo aspecto é o seguinte: também em Julho falei aqui que uma empresa, que por sinal também é do Estado, tinha um projecto pronto e apresentado para pesquisas no on shore de petróleo em estruturas recifais. Afirmei nessa altura, e confirmo agora, que a probabilidade de ocorrência de petróleo no on shore, em estruturas recifais, é altamente elevada. Esse investimento seria um investimento de 700000 contos, a despender em quatro anos. Não há no PISEE qualquer referência a este projecto. Porquê? E mais: por que é que o Ministério dissolveu esta empresa onde estavam reunidos os únicos técnicos portugueses capazes de pesquisar o on shore, por que é que a dissolveu na grande Petrogal. não nos deixando qualquer esperança de que dentro dessa estrutura se possa gozar do dinamismo e da disponibilidade de espírito para proceder a estas pesquisas que nos parecem vitais para o futuro deste País?O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para responder, o Sr. Deputado Vítor Constando.O Sr. Vítor Constâncio (PS): - Como não falei propriamente em critérios de selecção de projecto, uma vez que não me ocupei desse assunto, suponho que o Sr. Deputado aproveitou esta possibilidade para dar uma resposta complementar à resposta que lhe tinha sido dada nessa matéria pelo meu camarada Torres Campos.
Em segundo lugar, não pôs tanto em causa problemas de definição de critérios de selecção de projectos de investimento, mas pôs sobretudo em causa alguns projectos concretos, e não. portanto, um problema de definição de critérios gerais de selecção. Sobre isso penso que o Sr. Deputado, noutra intervenção, aos membros do Governo poderá fazer perguntas concretas sobre estes casos, mas só sublinhando que. efectivamente, não estará tanto em causa porventura um problema de selecção, isto é. estar perante um conjunto de projectos prontos, e excluir uns e incluir outros, mas porventura, nalguns casos, em face de situações» em que não existem certos projectos inteiramente concluídos.
29 DE DEZEMBRO DE 1976 1997Mas, dado o grau concreto da questão e não da definição geral de critérios de selecção, sugiro-lhe que remeta esse pedido de esclarecimento ao Governo.O Sr. Nuno Abecasis (CDS): - Dá-me licença. Sr. Deputado?O Sr. Vítor Constâncio (PS): - Faça favor.O Sr. Nuno Abecasis (CDS): - Eu só queria dizer-lhe que todos os projectos a que me referi estão prontos para execução e que, por outro lado, são projectos vitais para o futuro deste País. como ainda agora disse.O Sr. Presidente: - Segue-se no uso da palavra o Sr. Deputado António Rebelo de Sousa.O Sr. António Rebelo de Sousa (PSD): - Sr. Presidente. Srs. Ministros, Srs. Secretários de Estado. Srs. Deputados: Ao pretender-se avaliar as propostas de lei do Plano e do Orçamento, importa não só considerar o conjunto de objectivos prioritários definidos, devidamente hierarquizados, como também ter em conta a situação económico-social de partida e o contexto mais amplo do quadro global de medidas de política económica e financeira, cuja execução ou imaterialização condicionam, limitam ou, até mesmo, inviabilizam a adopção de uma estratégia que, neste domínio se apresenta realista e minimamente coerente.
Assim, afigura-se evidente que a inexistência de, por exemplo, uma clara delimitação dos sectores público e privado da economia, de um sistema coerente e detalhado de planeamento - em que se definam as zonas e mecanismos de articulação entre planos com horizontes temporais diferenciados - e o desconhecimento de certas regras de jogo. como as resultantes da admissibilidade ou não de introdução de reajustamentos ao Código de Investimentos Estrangeiros, condicionam, à partida, a selecção e posterior execução de um conjunto integrado de medidas de política económica capazes de solucionar os problemas com que se defronta a nossa economia.
Não basta apelar para a Constituição, no sentido de se argumentar que a mesma nos fornece de per si os elementos necessários à definição das regras de jogo nos sectores público e privado, pois. se assim acontecesse, a própria proposta de lei n.o 27/1 apresentada pelo Governo ã Assembleia da República, sobre as actividades económicas vedadas a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza, deixava de ter cabimento, antes ficando esvaziada de qualquer significado e perdendo, portanto, toda a razão de ser.
Por outro lado, muito embora se possa e se deva reconhecer que a ausência de dados estatísticos e de estruturas técnico-administrativas capazes, bem como a premência da inferioridade de se elaborar um Plano capaz num curto espaço de tempo, constituíram limitações a não esquecer a uma actuação mais profunda e eficaz do Governo, também importa assinalar que certas insuficiências põem em causa toda a lógica interna, para não dizer toda a dinâmica que deveria ser inerente a uma política apontada para o ataque à crise e para o relançamento da economia.
Deste modo, há que reconhecer que o facto de, por exemplo, não se ter chegado à fase 3 do Programa de Investimentos do Sector Empresarial do Estado (PISEE), fase esta de acordo com a qual se deveria proceder a uma comparação de análise sectorial, da análise em termos de avaliação social e de estudo financeiro de projectos de investimentos, com aprovação dos mesmos pelo Ministro do Plano, pelo Ministro das Finanças e pelo Ministro da Tutela, põe em causa a existência de um Plano assente em orientações e critérios definidos pelo Governo Central, entrando em contradição com princípios elementares da própria planificação socialista.
Ao lacto, afigura-se no mínimo incongruente que se defina num âmbito muito amplo para o PISEE - englobando nos sectores submetidos a um planeamento imperativo não apenas as empresas públicas e nacionalizadas, mas também empresas controladas pelo Estado ou até. nalguns casos, com participação deste no seu capital social -, não havendo, em seguida, uma orientação a nível central, não se procedendo a uma selecção criteriosa de projectos por parte do Governo, acabando por ser as empresas - a partir de projectos já anteriormente existentes - a predeterminar um programa descoordenado e sem que lhe esteja subjacente qualquer modelo coerente de crescimento económico.
Digamos que, se por um lado, no que se refere à determinação do âmbito do PISEE o Governo terá apontado para uma intervenção excessiva do Estado e, portanto, de um poder central na vida económica do País. também por outro lado, no que concerne â metodologia adoptada para a elaboração do dito Programa, o Governo não chegar sequer a ser propriamente intervencionista, antes se limitando a aceitar o que já era produto de trabalho desenvolvido por empresas, numa perspectiva de macroeconomia, pelo que, neste capítulo, se afastou dos mecanismos inerentes à planificação imperativa, antes se aproximando da metodologia adoptada nos planeamentos indicativos próprios de políticas de carácter marcadamente neoliberal.
Por outro lado, no próprio texto do PISEE se afirma que o mesmo «não é, portanto, um plano coerente e exaustivo de projectos de investimentos adequados á pressecução de uma determinada política económica. mas apenas uma selecção dos projectos de investimentos de que as empresas já dispunham», procedendo-se, ainda, à distinção entre um «grupo prioritário» de projectos e um «grupo de menor prioridade», sem que, no entanto, se dê conhecimento dos critérios de selecção adoptados em relação ao conjunto dos 35 milhões de investimentos, bem como no que se refere a projectos a concretizar numa base posterior.
O critério a que se faz referência no PISEE, de acordo com o qual se dana prioridade à possibilidade de obtenção do financiamento, só em seguida se levando em linha de conta a contribuição para a resolução de problemas conjunturais e ou estruturais da economia, vem dar mais força â ideia de que. logo à partida, se limita o campo de actuação, inviabilizando a definição de um modelo coerente de crescimento económico, virado para a plena realização de objectivos definidos ex ante e não ex post.
Mais, não se percebe quais os critérios e razões de fundo que conduziram â definição de um âmbito tão amplo para o Programa de Investimentos do sector Empresarial do Estado, não se tendo sabido ou querido encontrar uma solução de meio termo, neste capítulo, entre uma planificação imperativa excessivamente centralizada e uma planificação meramente indicativa. Assim, muito embora se compreenda perfeitamente que as empresas públicas e nacionalizadas estejam submetidas a uma planificação imperativa, já seria de estudar a hi-
1998 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPUBLICA N.o 61pótese de estabelecimento de contratos programa nas empresas controladas pelo Estado ou com uma participação deste no seu capital social.