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A questão da proibição da retroactividade fiscal é das mais acesamente discutidas desde sempre, faz parte dos lugares inevitáveis dos tratados, dos manuais, das monografias, das sentenças. A evolução desse debate entre nós, antes e depois da Constituição de 1976, a jurisprudência constitucional que à sombra desta se elaborou, as implicações que a revisão constitucional neste ponto acarreta foram detalhada e honestamente resumidas num extenso documento ontem apresentado à Câmara pelos Srs. Deputados da ASDI. Nele se cita, e na parte útil se transcreve, a bibliografia mais relevante sobre a matéria. Esse contributo positivo não pode deixar de ser ponderado por todos os que de boa fé queiram amadurecer a escolha que vão ter de consagrar com o seu voto na altura própria.
E a escolha é esta: não havendo disposição constitucional de que resulta directamente a impossibilidade de leis fiscais retroactivas, não se encontra também ninguém que sustente ser constitucionalmente possível aprovar leis fiscais retroactivas, sem limites nem condições. Pelo contrário, a jurisprudência tem vindo a construir minuciosamente esses limites.
Ora, a contribuição extraordinária pretendida pelo Governo através da proposta de lei n o 41/III, pelo seu conteúdo, pelo processo de apresentação, pelas implicações fiscais e sociais, viola todos os limites imagináveis, põe em causa, de forma intolerável, a segurança jurídica dos cidadãos e conduz a uma grave injustiça material, em particular ao atingir duramente rendimentos do trabalho já despendidos por necessidades de subsistência ou fortemente corroídos pela erosão inflacionária e por uma floresta de descontos, de contribuições obrigatórias e de muitos outros encargos sempre crescentes,
Certamente teremos ocasião de debater aqui com mais detalhe, esta questão. Mas importa sublinhar que se, porventura, ao chegar a hora de deliberar os Srs. Deputados da coligação governamental não enjeitarem esta aberração, ainda aí restarão às instituições e aos cidadãos meios bastantes para impedir que esta inconstitucionalidade se consuma.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - A segunda razão a invocar neste quadro é que o Governo propôs tudo isto quando está à beira da rotura o quadro movediço da floresta fiscal portuguesa, onde grassa uma indiscritível confusão e perda de receitas, onde se justapõem, sem eficácia, impostos avulsos e uma rede intrincada de perdões, isenções, deduções, de rigores para uns e de benesses para outros, onde a fraude e evasão fiscal campeiam em todas as categorias, salvo as respeitantes aos rendimentos do trabalho, esse terreno confuso onde há - que se saiba- 2 milhões de processos a correr nos tribunais por dívidas à Fazenda Pública.
Em vez da reforma fiscal, o Governo ousou vir aqui propor o agravamento inconstitucional do caos fiscal e
22 DE SETEMBRO DE 1983da carga tributária sobre os trabalhadores. E quer fazer isso sem cumprir o dever constitucional de informar, de debater e de fundamentar)Vozes do PCP: - Muito bem)O Orador: - Ainda é tempo de arrepiar caminho. Lazer o que o Governo pretende fazer será draconiano, insensato, irrazoável. Mas mais do que isso, e antes disso, é inconstitucional, como ficou provado. Para abrir as portas deste Plenário a quaisquer aumentos a palavra certa, o «abre-te sésamo» é «revisão orçamental». E para chegar à bolsa dos cidadãos ainda ó preciso passar pelo crivo das normas constitucionais que definem o sistema fiscal e as relações entre o Governo e a Assembleia da República.
O comportamento da coligação governamental no decurso destas semanas e agora a forma como surgem estas propostas - tudo evidencia a intenção política de esconder à Assembleia da República e ao País toda uma política económica e financeira, as razões e responsabilidades do estado a que chegaram as nossas finanças e a nossa economia.
Que o Governo tem de vir aqui discutir globalmente e a fundo toda a sua política financeira e orçamental não restam dúvidas e não nos cansaremos de o demonstrar, através de outras intervenções que terão neste debate. Mas a questão do défice não pode ser tratada em fascículos, às prestações, por bocados, aos soluços, aos empurrões à Constituição. As muitas urgências, Srs. Deputados da coligação governamental, dão - é bom lembrá-lo -, em muitos casos, enormes tropeções e atrasos. Está nas mãos dos Srs. Deputados corrigia e reperspectivar, pôr no são, o processo que em tão má hora e de forma tão incorrecta foi iniciado pelo Governo. Basta, para isso, que dêem provimento ao presente e aos demais recursos pendentes. Isto se não entenderem preferível, muito preferível, promover a sua retirada, como tudo aconselha. E se assim se fizer, nesse caso cumprir-se-á o Regimento e a Constituição da República.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Raul de Castro.O Sr. Raul de Castro (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O MDP/CDE vai apresentar uma intervenção de justificação do recurso de admissão da proposta de lei n.o 41/III.
Como se salientou no Parecer n.o 3/79, da Comissão Constitucional, as origens do principio da legalidade tributária remontam à Idade Média. Vemo-lo inscrito na Magna Carta, de 1215, e no Bill of Rights, de 1689, e, mais tarde, no artigo 14 o da Declaração dos Direitos dó Homem e do Cidadão, de 1789.
Mas vem agora o Governo, ao arrepio dos tribunais, da doutrina e até da prática legislativa dos governos anteriores da Aliança Democrática, estabelecer, no artigo 1.o da proposta, que este imposto extraordinário, aplicável aos rendimentos sujeitos a contribuição pre-
dial, imposto de capitais e imposto profissional, se aplica, retroactivamente, sobre os rendimentos respeitantes ao ano de 1982 e às remunerações até 30 de Dezembro de 1983.
Ilegalidade que, nesta matéria, parece vir satisfazer certas frustrações do mais importante parceiro da anterior coligação governamental, como lamentavelmente tem acontecido em tantos outros domínios!
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta impugnada confessa, claramente, qual a sua razão de ser: obter receitas para fazer face ao défice do Orçamento.
Mas daqui resulta ainda outro aspecto da sua gritante ilegalidade: trata-se de uma proposta fora do Orçamento, mas que só nele se poderia inserir, sem que, contudo, menor fosse a sua manifesta ilegalidade.
É que não só os impostos são criados por lei, como ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas na lei, como determinam os n.os 2 e 3 do artigo 106 o da Constituição.
E do que ficou referido quanto à legalidade tributária, à legalidade democrática e ao verdadeiro direito fundamental que elas representam, melhor se compreende o estabelecido no n.o 3 do artigo 18 o da Constituição, no sentido de que não podem ter efeitos retroactivos leis restritivas de direitos e garantias.
Ou alguém terá dúvidas de que constitui uma violenta e injustificável restrição dos direitos e garantias dos cidadãos destruir as suas legítimas expectativas de vida, obrigando-os a pagar um novo imposto, lançado para trás, para o ano de 1982 e até Setembro de 1983?
Para nós, para a MDP/CDE, é perfeitamente ciam que esta proposta do Governo PS-PSD é inconstitucional e ilegal e viola, grave e abusivamente, um verdadeiro direito fundamental dos cidadãos. Por isso ela não deve ser admitida, ela deve ser rejeitada, por todos aqueles a quem se vem exigir, mais uma vez, um injustificável sacrifício, sem qualquer contrapartida visível.Aplausos do MDP/CDE e do PCP.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Presidente; Srs. Deputados: Creio que não será indiferente para esta Câmara recordar, neste momento e lugar, que a origem histórica dos parlamentos é a própria discussão dos impostos.
Todos nós sabemos que a instituição parlamentar se criou e se fortaleceu através da própria discussão dos tributos. E é por isso que esta matéria é da reais alta importância, é por isso que nenhum deputado se pode recusar à sua discussão, é por isso, inclusivamente, que todos nós temos de ter presente que quando se discutem impostos são os próprios rendimentos de trabalho, são os próprios rendimentos e bens dos cidadãos que nos mandataram para aqui estar que estão em discussão.
Estamos a dispor não apenas dos nossos recursos, mas dos recursos do povo que nos mandatou. Por isso nos hão-de ser pedidas contas -estreitas contas- pelo modo como votamos esses impostos, pelo modo como discutimos ou não a atribuição dessesimpostos, como questionamos a sua justiça e nos subordinamos ou, pelo contrário, afirmamos a nossa capacidade de vozes livres e independentes perante o poder, que sempre e crescentemente nos pede mais impostos.
E já que comecei por uma recordação histórica, talvez não seja também inútil lembrar, no início deste debate, que nesse começo da história da instituição parlamentar nunca o rei se eximiu a ir às Cortes discutir os impostos pedidos, que sempre os discutiu com os 3 Estados e que, apesar de nesse tempo já haver cortesãos, nenhum dos Estados teve prevalência na discussão dos impostos.
Existe, inclusivamente, uma impressionante correlação entre o desenvolvimento do poder financeiro das assembleias e a instauração progressiva dos parlamentos. Podemos até ir mais longe e dizer que o estado moderno nasce com o imposto permanente.
É extremamente curioso referir como um economista muito reputado, o Prof. Samuelson, se dirigia no Congresso dos Estados Unidos, recordando, precisamente em matéria de impostos, uma realidade histórica. Dizia ele que em França os parlamentos perderam, com Luís XIV , a faculdade de recusar o registo dos áditos fiscais e retomaram-na quando Filipe de Orleães restaurou o prestígio do Parlamento de Paris. Mas nunca os soberanos absolutos, nunca as ditaduras, conseguem, mesmo em matéria fiscal e financeira, soluções de futuro, soluções estáveis, soluções que perdurem.
Comparando o regime francês e o regime inglês, a monarquia inglesa do tempo dos Stuart era, com certeza, muito mais fraca do que a monarquia francesa de Luís XIV. Mas um século depois já o mesmo não se passava.
A importância da Coroa e do Parlamento, em acção conjunta - e que passava também pela matéria de impostos e pela matéria fiscal -, fez a grandeza da Inglaterra do tempo. Samuelson recorda-o, e talvez valha a pena que também nós meditemos isso, porque o mesmo Samuelson lembra ao Congresso Americano que se o melhor dos parlamentos fosse o que votasse sem discussão as leis fiscais que o poder lhe pede, então os parlamentos eram inúteis.Os parlamentos só têm razão de ser, a sua existência só se justifica, quando são capazes de se opor; órgão submisso não tem razão de ser.
E o próprio exemplo da política americana é flagrante. Se os cientistas políticos americanos questionam hoje o processo da eleição presidencial pela intervenção do colégio e porque este é flagrantemente inútil, sabendo-se com antecipação o que os seus membros vão dizer.
Tenhamos esse exemplo presente para vermos qual é a importância do papel do Parlamento na discussão política da matéria fiscal.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Não cansarei a Câmara invocando argumentos tirados da doutrina e da jurisprudência portuguesas em relação à impossibilidade de leis fiscais retroactivas. Essa é -sabemo-lo todos- a grande maioria das posições doutrinárias e jurisprudenciais existentes em Portugal desde há muitos anos.
A alegação de recurso, que por escrito apresentámos na Mesa, dá conta -e se não me atreverei a dizer conta exaustiva, pelo menos direi que dá suficiente conta - de que assim e de há muitos anos e com
22 DE SETEMBRO DE UMlarga cópia de elementos. Creio que ninguém se atreverá a contestá-lo e, como tal, passarei adiante neste capítulo.
Mas direi que não desconhecemos que há autores e jurisprudência recente que admitem a possibilidade de leis ficais retroactivas. E entre os exemplos de admissibilidade penso que terão particular relevância os exemplos da jurisprudência seguida pela Comissão Constitucional.
No entanto, direi também que já me parece relevante chamar a atenção para um ponto histórico, com o qual, naturalmente, todos estamos familiarizados. A nossa Comissão Eventual para a Revisão Constitucional começou a sua actividade nesta matéria precisamente proibindo a retroactividade de uma legislação fiscal. E foram as dificuldades causadas por essa decisão, em termos da sua eficácia prática, que determinaram, por parte de muitos juristas, uma certa jurisprudência de cautelas, até porque ao tempo não existia disposição similar à do actual n.o 4 do artigo 282 o da Constituição.
Esse reparo é feito por toda a gente quanta examina a jurisprudência da Comissão Constitucional e creio que também, a esse respeito, teremos de estar atentos.
Mas a verdade manda que se diga que mesmo a jurisprudência e a doutrina mais tolerantes, ou sejam aquelas que aceitam que, em alguns casos, as leis fiscais podem ser de aplicação retroactiva, estabelecem limites a partir dos quais, para usar a própria expressão da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, a retroactividade seria, em termos constitucionais, intolerável. Intolerável, é a expressão!
Ora bem, quais são esses critérios? São 3, tal como resultam do Parecer n.o 14/82 da Comissão Constitucional.
O primeiro é o de que o encargo deve aparecer ao contribuinte como um encargo provável, como um encargo admissível. Apliquemos este critério ao caso concreto da proposta de Lei n.o 41/III, que impugnámos: o contribuinte sabe que o único exemplo conhecido na história do Direito Fiscal Português de uma aplicação retroactiva deste tipo de impostos surgiu apenas em 1976. Não tinha surgido antes, não foi repetido depois. Quer dizer, um caso único talvez não sirva para criar a expectativa da possibilidade da sua repetição, sabendo, ainda por cima, que, aquando desse imposto de 1976, logo um dos principais partidos da actual coligação impugnou-o sobre a sua constitucionalidade. Refiro-me ao PSD, que nessa altura publicou um comunicado da autoria e subscrito pelo ao tempo seu secretário-geral, Dr. Francisco de Sá Carneiro, denunciando com extremo vigor a actuação do Governo que tinha decretado esse imposto e a própria posição do Presidente da República do tempo, que o tinha declarado inconstitucional.
Mas, com a honestidade que lhe reconhecemos, o autor desse diploma, Dr. Vítor Constâncio, nos debates da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, teve ocasião de dizer que nessa matéria «dava a mão à palmatória» - é a expressão específica que consta das actas dessa Comissão -, e dizia: «porque este é um caso de flagrante, nítida, clara, inconstitucionalidade sem discussões».
Esta afirmação do Dr. Vítor Constâncio foi reconhecida pela unanimidade desta Câmara, quer dizer, todos os deputados presentes na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional entenderam que este exemplo era o caso flagrante de inconstitucionalidade de uma lei fiscal retroactiva.O Sr. Luís Beiroco (CDS): - Muito bem!O Orador: - Mas há mais, Sr. Presidente e Srs. Deputados. Se ao cidadão contribuinte este exemplo único verificado, tão contestado, não lhe dava nenhuma ideia de possibilidade de repetição, o mesmo cidadão contribuinte, se tivesse lido o Programa de Governo, se tivesse lido as actas da sua discussão, teria verificado 2 coisas: que nem nas medidas conjunturais do Programa de Governo se fala em nenhum anúncio de medidas fiscais e que o Sr. Ministro das Finanças e do Plano, confirmando aquilo que constava de uma nota oficiosa que fizera publicar, recusara a possibilidade de rever o Orçamento provisório para 1983 e, portanto, a própria possibilidade de revisão dos impostos que recaíam sobre os Portugueses.
Penso que o elemento não é decisivo, mas pouco antes da apresentação destas propostas de lei tínhamos ouvido, em conferência de imprensa de balanço da actividade governativa, dizer-se que a pior fase do mal estava ultrapassada e que dias mais esperançados já se avizinhavam.
Como é que um cidadão contribuinte poderia esperar este agravamento fiscal quando tinha todos estes indícios de que, pelo contrário, alicerçavam a sua opinião de que este agravamento não viria?Mais ainda, Sr. Presidente e Srs. Deputados: em relação a todos os impostos que constam da proposta de lei n.o 41/II1, o que acontece é que o cidadão contribuinte já tinha pago esse imposto em relação ao ano de 1982. Já tinha pago e já tinha na sua mão a quitação dada pelo fisco de que estava quite com o mesmo Estado em relação aos impostos que lhe eram aplicáveis sobre o ano de 1982.Quem é o cidadão, quem é o contribuinte, que pode esperar que depois de ter pago e ter um recibo na mão lhe digam que afinal não tinha pago tudo e ainda era preciso pagar mais? Que expectativa excessiva se pretende querer inculcar nos contribuintes?Não, Sr. Presidente e Srs. Deputados! Em relação ao primeiro dos critérios avançados pela Comissão Eventual para a Revisão Constitucional o nosso entendimento não pode ser outro senão dizer que os contribuintes portugueses não podiam esperar que os seus impostos relativos aos rendimentos de 1982 pudessem vir a ser agravados.Um segundo critério avançado pela Comissão Eventual para a Revisão Constitucional diz respeito a ser um encargo resultante da aplicação de uma lei fiscal retroactiva proporcionado ou desproporcionado para o contribuinte.E difícil ter uma noção exacta do que é que a Comissão Eventual para a Revisão Constitucional entende por este encargo desproporcionado. Normalmente, entende-se que um encargo é desproporcionado quando não permite aos cidadãos e às empresas contribuintes, com os rendimentos criados no ano seguinte àquele a que o imposto retroactivo se refere, gerarem poupanças suficientes para conseguirem liquidar esse imposto. Ou seja, parte-se do princípio de que um cidadão paga não com a sua poupança de 1982 - para
Em resumo e em conclusão, nenhum dos critérios que a jurisprudência e a doutrina mais tolerantes aceitam para considerar que uma lei fiscal retroactiva pode ser constitucional se verifica no caso presente. Pelo contrário, pela sua não verificação teremos necessariamente de concluir, e sem sombra de dúvidas, que a proposta de lei n.o 41/III é inconstitucional. E sublinho sempre que me refiro exclusivamente à proposta de lei n.o 41/III, porque apenas essa impugnámos.
Para além disto, a proposta de lei n.o 41/III infringe ainda outros preceitos constitucionais e não apenas aqueles que resultam do princípio da legalidade e da não retroactividade do imposto.Segundo a própria exposição de motivos da proposta de lei, esta tem por objecto a contracção do défice do orçamento do sector público administrativo. Se assim é, tal objectivo corresponde à expressa violação dos n.os 5, 6 e 7 do artigo 108 o da Constituição. O Orçamento é unitário-diz o n.o 5; logo o Governo não poderia apresentar nova proposta de lei visando a contracção do défice do orçamento do sector público administrativo.A proposta de lei não faz articulada correlação entre receitas e despesas; logo viola o n.o 6 do artigo 108.o da Constituição. Não é sequer tempestivamente apresentada, pois o artigo 108 o é flagrantemente violado.
Finalmente, Sr. Presidente e Srs. Deputados, a proposta de lei n.o 41/III viola ainda o princípio da igualdade face ao imposto. Na verdade, estranhamente, a proposta de lei estabelece taxas diferentes para os mesmos rendimentos provenientes do trabalho, apenas por se tratar de profissionais livres ou por conta de outrem.
A proposta de lei infringe o princípio da igualdade tributária, que é, segundo a Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, um conteúdo material do Estado de direito e, portanto, a Constituição proíbe o tratamento desigual não fundado na objectividade dos rendimentos, quer dizer, pela aplicação de taxas diferentes aos mesmos rendimentos a proposta viola flagrantemente a Constituição.
Por assim ser, Sr. Presidente e Srs. Deputados, nós pensamos que esta proposta não deveria ter sido admitida. Por isso apresentámos o presente recurso e pensamos que esta Assembleia não a deve aceitar, até por uma responsabilidade política e por uma responsabilidade de segurança jurídica.
De facto, qualquer que seja a decisão desta Assembleia, ela não esgota a possibilidade de recurso dos cidadãos, que têm o direito e, diria mais, o dever constitucional de se oporem aos impostos que não sejam legal e constitucionalmente votados. Portanto, se esta Assembleia viesse a considerar admissível esta proposta os cidadãos deste país, com a insegurança jurídica, económica e financeira que isso traduziria, não ficariam, porém, impedidos de recorrer, a nosso ver com inteiro fundamento, para o Tribunal Constitucional, pedindo a anulação deste diploma.
E ai, porque a revisão constitucional introduziu alterações que já não levam às cautelas que levaram à jurisprudência na Comissão, não temos dúvidas de que a decisão haverá de ser favorável aos cidadãos.
Por isso, também, esta Assembleia da República tem o direito e o dever de, pela própria segurança
22 DE SETEMBRO DE 19831267jurídica que está em jogo, impedir desde já e aqui a admissibilidade desta proposta de lei,Aplausos da ASDI, elo CDS, do MDP/CDE e dos Srs. Deputados José Manuel Mendes e José Magalhães (PCP).Entretanto, tomaram assento na bancada do Governo o Sr. Secretário de Estado do Orçamento, Ur. Alípio Dias, e o Sr. Subsecretário de Estado do Orçamento, Dr. Amorim Pereira.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado António Lobo Xavier.O Sr. António Lobo Xavier (CDS): -Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Grupo Parlamentar do CDS decidiu recorrer da decisão do Sr. Presidente da Assembleia da República, que admitiu as propostas de lei mencionadas com os n.os 38/III a 44/111, referentes a alterações no domínio da fiscalidade, invocando a inconstitucionalidade de tais propostas.
Para o CDS estão em causa 2 problemas fundamentais: o primeiro diz respeito à segurança e aos direitos individuais dos Portugueses, que se encontram largamente atingidos pela natureza retroactiva de que se reveste a proposta de lei n.o 41/111, que ora é apresentada ao Parlamento; o segundo diz respeito aos princípios que norteiam a actividade de Administração, justamente no que se refere à elaboração e execução do Orçamento, princípios que a Constituição consagra e que o CDS julga violados com estas iniciativas do Governo.
No âmbito das propostas ora sujeitas a impugnação não quer o CDS deixar de salientar e evidenciar a referenciada com o n.o 41/III - imposto extraordinário sobre os rendimentos colectivos sujeitos a contribuição predial, imposto de capitais e profissional-, que infringe, expressa e inequivocamente, princípios constitucionais e especialmente o da não retroactividade da lei fiscal e o da igualdade face ao imposto.
O próprio Governo reconhece a retroactividade, sobre ela construindo, até, a razão da diferença de taxas que atingem os mesmos rendimentos.
Põe-se aqui, de novo, o problema que o CDS já colocou no Tribunal Constitucional acerca do imposto extraordinário sobre lucros. E os argumentos genéricos não deixam de ser equivalentes, mas agora acrescidos da violação do princípio da igualdade face ao imposto, que, neste caso, tributa diferentemente os mesmos rendimentos provenientes do trabalho, num caso por se tratar de profissionais por contra própria e em outro por exercerem a sua actividade por conta de outrem. Num caso, 6 %, no outro, 2,8 % !!!
O CDS considera, assim, que é o momento desta Assembleia analisar, minimamente, a questão da retroactividade da lei fiscal.
Com efeito, este problema tem sido verdadeiramente uma vexata quaestio da doutrina e jurisprudência portuguesas ao longo deste século. O problema tem já uma história marcante no pensamento dos juspublicistas portugueses, não sendo resolvido, expressamente, pela actual Constituição da República Portuguesa, como o não era noutras constituições republicanas.
Daí a continuidade da querela que devemos situar, em primeiro lugar, no âmbito da noção de Estadode direito que a nossa Constituição passou a consagrar expressamente a partir da revisão de 1982.
Na verdade, da conjugação do artigo 168 o, n.o 1, alínea i), 2 o e 9 o, alínea 6), da Constituição com o artigo 106.o, n.o 2, somos de opinião que a lei fundamental, numa linha de directa derivação do princípio de protecção da confiança, ínsito como elemento poético de um autêntico Estado de direito, ou, se quisermos, num sentido mais rigoroso, na segurança como autêntica manifestação da ordem jurídica, não pode deixar de sublinhar o princípio da não retroactividade da lei fiscal, principalmente naquilo que a doutrina denomina como retroactividade de 1 o grau (Alberto Xavier) ou própria (Pessoa Jorge) e retroactividade de 2 o grau ou imprópria.
Não temos, nesta perspectiva, quaisquer dúvidas de que a segurança é «uma das exigências feitas ao direito, pelo que, em última análise, representa também uma tarefa ou missão contida na própria ideia de Direito». Citei Baptista Machado.
Falar de direito imanente à noção de Estado de direito (seja Estado democrático de direito, Estado de direito democrático, Estado social de direito) é, assim, dedutivelmente afirmar a segurança como certeza jurídica, «como conhecimento prévio daquilo com que cada um pode contar, para, como base em expectativas firmes, governar a sua vida e orientar a conduta». E continuo a citar Baptista Machado. Parece, com efeito, ser esta a trave mestra que veio a nortear o pensamento da Comissão Constitucional no Parecer n o 14/82, já aqui referido pelo Sr. Deputado Magalhães Mota, quando, numa linha de evolução jurisprudencial que cumpre apreciar, afirma que o problema da inconstitucionalidade se pode e deve pôr quando a retroactividade for «arbitrária» ou < opressiva», envolvendo uma violação demasiado acentuada do princípio da confiança do contribuinte, que afecta, directamente, a própria capacidade contributiva e, até, o princípio da igualdade, erigido como autêntico e formal inciso constitucional. E esta confiança que garante, efectivamente, as expectativas dos contribuintes, que são determinadas no momento da verificação dos factos que se integram na sua previsão - factos construtivos - a incidência ou factos impeditivos. Por isto mesmo a maior parte da moderna doutrina portuguesa defende o princípio da não retroactividade da lei fiscal, primacialmente das normas fiscais de tributação (ver, entre outros, Soares Martinez, Sá Gomes, Joaquim Gomes Canotilho, Jorge Miranda, Vital Moreira e Diogo Leite de Campos).
A posição contrária não vai, aliás, ao ponto de afirmar que qualquer norma retroactiva possa sempre ser considerada constitucionalmente válida. É que a retroactividade ilude, mesmo para os autores que defendem tal posição, por vezes de forma grosseira, expectativas criadas, cuja validade-legitimidade, não pode, por isso mesmo, adquirir formal objectivação.
Estamos, semelhantemente, e conforme consta do Processo n.o 224/80 - Acórdão n.o 437, da Comissão Constitucional -, perante normas que violam, de forma intolerável, a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade têm a obrigação (e também o direito) de depositar na ordem jurídica que as rege. E acrescenta este acórdão, que o «cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder
confiar em que a sua actuação, de acordo com o direito, seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto constituídas e desenvolvidas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo não mais poderá cobrir-se com o princípio do Estado de direito democrático».
Na verdade, a noção de Estado de direito está imbuída de princípios ou disposições, entre os quais a confiança, a certeza, a segurança e a igualdade jurídicas.Tais princípios são, inquestionavelmente, violados pela proposta de lei n.o 41/III.Com efeito, para o contribuinte este agravamento não era presumível, é nitidamente desproporcionado
e, por último, viola gravemente o princípio da igualdade face ao imposto - artigos 13 o, 106 o e 107 o da Constituição da República Portuguesa- ao tributar diferentemente - e sem qualquer razão objectiva - os mesmos rendimentos provenientes do trabalho.
Por ora, e apenas pelos argumentos que acabamos de expender, deverá o Plenário recusar a admissibilidade da proposta de lei n o 41/III.
Quanto ao segundo problema enunciado, não pode o CDS hoje, e pelos motivos que aqui nos trazem, deixar de fazer uma curta reflexão sobre os poderes dos parlamentos democráticos em matéria orçamental.
A história política ensina que as assembleias representativas nasceram com uma razão de ser que quase se esgotam no poder de aprovar o orçamento e a doutrina afirma que tal aprovação assume a forma de uma decisão jurídica - que é como que o distintivo dos parlamentos -, com o sentido limitativo de controlar a realização de despesas e a cobrança de receitas planeada pelos governos.
Mas, deixando por aqui estas considerações introdutórias, importará afirmar que o CDS não apontou a inconstitucionalidade destas propostas de lei de ânimo leve. Julgamos, de facto, que ela, com o alcance que o Governo lhes pretende atribuir, violam o preceituado no artigo 108 o, n.os 3 e 4, da Constituição, tal como ele se apresenta na redacção de 1976. Aliás, esta é, para nós, uma questão prévia relativamente à argumentação que a seguir expenderemos: a invocação do artigo 108 o da Constituição de 1976 faz-nos participantes na ideia de que o artigo 239.o da Lei Constitucional n.o 1/82, não obstante diferir expressamente a aplicação do novo texto do artigo 108 o para o próximo ano orçamental, apenas no que diz respeito à elaboração e aprovação do orçamento, não pode deixar de abranger a execução do mesmo, desde que esta caia também no domínio dos princípios que o referido artigo consagra. E, com efeito, se bem que as alterações orçamentais pertençam ao domínio da execução do orçamento, o novo sentido do artigo 108 o da Constituição não pode deixar de se estender até este campo, como já intuiu o Prof. Sousa Franco.
22 DE SETEMBRO DE 1983e por absurdo se rejeita. Parece-nos, pois, que esta iniciativa do Governo, para além de constituir afronta grave para os contribuintes portugueses, contribui, sem dúvida, para a anarquia do direito orçamental português.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta Câmara aprovou - e bem - ainda não há muito tempo os reforços dos seus poderes em matéria orçamental, aquando da revisão constitucional. Parece-nos também que, coerentemente, o regime de discussão e aprovação das alterações ao orçamento terá de ser, numa futura lei do enquadramento - pela qual já aqui várias vezes suspirámos e para a qual apresentaremos, a seu tempo, uma proposta -, regulado no sentido de reforçar o poder de controle do Parlamento.
Sendo assim, o Governo parece apenas vir aqui aproveitar os últimos momentos de vigência de uma velha solução que ainda há pouco não servia aos partidos que lhe dão hoje suporte, aquando da revisão constitucional.
Pelo exposto, deverá o Plenário recusar a admissibilidade - por inconstitucionais- das propostas de lei n.o 38/111 a 44/III, isto se, nos termos do n.o 1 do artigo 133: do Regimento, não entender o Governo dever retirá-las.Aplausos do CDS.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente José Vitoriano.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, fazemos agora o intervalo regimental.
Está suspensa a sessão.Eram 17 horas e 25 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 18 horas e 25 minutos.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (UEDS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr. e Srs. Deputados: Os recursos de inconstitucionalidade das propostas de lei apresentadas pelo Governo assentam em 3 grandes argumentos fundamentais: o da retroactividade da legislação pretendida, o da violação do princípio da unidade orçamental e o da violação do princípio da igualdade face ao imposto.
A UEDS é o único partido com representação parlamentar, e que não está integrado no Governo, que não impugnou nenhuma das propostas de lei ora em apreço. Desse facto não se infira nada mais senão a circunstância de pretendermos ter total liberdade de juíza e de ponderação dos argumentos apresentados pelas partes interessadas no debate ora em curso.
Em nosso entender, centraremos as nossas opiniões na proposta de lei n.o 41/III, porque nessa, sim, é que militam os argumentos que foram apresentados pelos diversos partidos recorrentes. E de entre eles a sua importância é desigual, na medida em que a relevância da violação do princípio da irretroactividade das leis fiscais avulta de longe sobre os demais argumentos.Não existe no nosso ordenamento jurídico-constitucíonal nenhuma norma geral ou nenhuma cláusula de proibição da retroactividade das leis fiscais o que significa que neste caso de eventual inconstitucionalidade por violação do eventual princípio da irretroactividade das leis fiscais a violação não poderia resultar nunca de um preceito constitucional em concreto, mas sim, e tão-só, de um outro princípio constitucional (o que, aliás, é admissível no nosso ordenamento jurídico em face do disposto no artigo 207 o, que prevê que a inconstitucionalidade pode resultar, não apenas da violação de normas, mas também de princípios constitucionais).
Em nosso entender, o artigo 18 o, n.o 3, da Constituição afirma um princípio geral assente na irretroactividade das leis restritivas dos direitos, liberdades e garantias. Mas a sua aplicação ao caso vertente é, no mínimo, bastante controversa. Que direito estaria aqui verdadeiramente a ser restringido? O direito de propriedade, numa concepção clássica de sua consagração restrita aos textos de inspiração liberal, como defendeu, há pouco, o Sr. Deputado Raul de Castro?
Estamos em crer que as modernas considerações acerca da função social do imposto não permitem restringir a tributação a uma mera restrição do direito de propriedade, entendido classicamente.
O artigo 18 o, n.o 3, da Constituição não é de facto totalmente equivalente no artigo 16o-A do projecto de revisão constitucional do Partido Comunista que consagrava, esse sim, taxativamente, a irretroactividade da lei que impusesse deveres públicos ou encargos. E diferente uma consagração genérica da irretroactividade das leis que imponham deveres públicos ou encargos da disposição do artigo 18o, n.o 3, da Constituição, que prevê que as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias não podem ser retroactivas. E esta diferença foi sublinhada pelos próprios deputados do Partido Comunista na Comissão Eventual de Revisão Constitucional, nomeadamente quando sublinharam que a fórmula final do novo n.o 3 e a proposta da AD - do projecto da então AD - para o n.o 4 do artigo 106.o eram fórmulas bem mais tímidas do que aquela que eles pretendiam ver consagradas no artigo 106o-A da Constituição.
O CDS, originalmente - mudam-se os tempos, mudam-se as direcções, mudam-se as vontades -, apoiou na revisão constitucional a consagração do princípio da irretroactividade da lei fiscal e agora vem considerar uma posição bastante ao arrepio daquilo que na altura emitiu.
O próprio Prof. Jorge Miranda sublinha esta circunstância no seu projecto pessoal de revisão constitucional quando chama a atenção para o facto de que «a consagração da irretroactividade da lei fiscal não se bastaria com a consagração do princípio geral da irretroactividade das leis restritivas de direitos, liberdades e garantias», que ele acolhia no artigo 21 o do seu projecto nos mesmíssimos termos em que, aliás, a revisão constitucional acabou por consagrar no artigo 18 o, n.o 3, da Constituição. Mas antes tal princípio exigiria a consagração explícita no artigo 106 o da Constituição (artigo 110 o do seu projecto, onde se estatui que «ninguém pode ser obrigado a pagar imposto que não tenham sido criados por lei anterior e nos termos da Constituição»).Como solucionar, pois, a questão em apreço na ausência de uma disposição directamente aplicável?
Naturalmente segundo os princípios da hermenêutica jurídica, atentas as conclusões da aplicação ao caso vertente dos diferentes instrumentos interpretativos da Constituição, nomeadamente do sentido das posições doutrinárias, dos critérios utilizados pelas sucessivas decisões jurisprudenciais já emitidas sobre a matéria e, finalmente, através da interpretação sistemática da própria Constituição nas suas diferentes vertentes, desde o elemento histórico ao elemento literal, passando pelos esteios de uma jurisprudência valorativa, partindo das finalidades programáticas do próprio texto constitucional no seu conjunto.O sentido das posições doutrinárias sobre esta matéria está exposto, com clareza e exaustão, na recurso da ASDI - uma exaustão que leva até os seus proponentes a citarem a boa e a má doutrina, em meu entender, sobre a matéria.O sentido maioritário da doutrina, de facto, inclina-se para a defesa da não retroactividade, embora entre aqueles que defendem a não retroactividade há autores que extraem a não retroactividade do complexo global dos princípios constitucionais e fazem da não retroactividade um valor absoluto e há autores que se limitam a afirmar a não retroactividade como um valor meramente relativo, ou até, como por exemplo, o Prof. Sousa Franco que defende que a irretroactividade em teoria é uma boa solução, mas que «infelizmente - a expressão é dele -, a Constituição não a acolhe». É também neste sentido a opinião do Prof. Cardoso da Costa, citada a p. 88 do Acórdão n.o 444 da Comissão Constitucional, que versa sobre a mesmíssima matéria. Diz o Prof. Cardoso da Costa que «não se pretende afirmar que devam considerar-se constitucionalmente lícitos todos e quaisquer impostos retroactivos, nomeadamente os eivados de autêntica retroactividade; há aqui limites que, de modo algum, podem transpor-se e que derivam do princípio da protecção da confiança ínsito na ideia de Estado de direito».
No plano doutrinário também nós propendemos para a opinião de que, não havendo uma cláusula geral ou sequer específica que imponha a irretroactividade da lei fiscal, os seus efeitos retroactivos serão admissíveis em função de cada caso concreto - e apenas de cada caso concreto -, por força da interpretação sistemática dos valores constitucionais em presença. Nesse sentido nos distanciamos dos recursos apresentados pelo MDP/CDE e pelo CDS, que aparentemente fazem do princípio da irretroactividade um princípio consagrado de forma absoluta.
A natureza casuística do juízo sobre a questão é de igual modo evidenciada pelas próprias decisões jurisprudenciais que sobre a matéria têm sido pronunciadas. É o caso do acórdão do Supremo Tribunal de justiça, que acolhe, em relação ao adicional ao imposto complementar de 1977, o princípio da irretroactividade absoluta. É o caso da jurisprudência da Comissão Constitucional (o Acórdão n.o 437, de 26 de Janeiro de 1982, e o Acórdão n.o 444, de 10 de Maio de 1982, da Comissão Constitucional) e ainda os Pareceres n.os 25/81, de 5 de Agosto, e 14/82, de 22 de Abril, que consagram a admissibilidade da retroactividade da lei fiscal dentro de certos e determinados limites que a jurisprudência pretende definir e conformar.
Assim, a Comissão Constitucional fornece critérios de reflexão à luz dos quais se deve apreciar o caso
vertente. As leis fiscais com efeito retroactivo só serão inconstitucionais se ultrapassarem certos limites, cuja violação redundaria na ultrapassagem de normas e princípios constitucionais autónomos, á saber: a retroactividade ser derivada de razões de interesse geral; o encargo para o contribuinte não se mostrar desproporcionado; o encargo para o contribuinte aparecer, a este próprio, como verosímil ou mesmo provável. Requisitos, estes, que serão necessários que se verifiquem para que não haja uma «violação intolerável do princípio da segurança jurídica e da confiança dos cidadãos» na tutela jurídica - corolário lógico e fundamental do princípio do primado do Estado de Direito democrático, princípios estes que são, aliás, decalcados da jurisprudência do Tribunal Constitucional da República Federal da Alemanha, que diz:As leis fiscais retroactivas só serão admissíveis quando o cidadão podia já prever a futura disciplina no momento a que retroaja aplicação da lei, quando o direito vigente é obseuro ou confuso, sendo lícita a legisladores esclarecer a situação através de leis retroactivas, quando uma lei se revela posteriormente ilegítima e o legislador a substitui por uma nova lei, tendo esta efeito retroactivo, e, finalmente, quando subsistem razões imperativas de interesse comum que, para assegurar a certeza do direito, imponham a emanação de uma lei retroactiva.Esta a jurisprudência do Tribunal Constitucional alemão.
O ponto de encontro destes 3 critérios que a jurisprudência fornece situa-se, pois, na base do juízo de constitucionalidade que somos chamados a fazer, confrontando, por um lado, num prato da balança, o interesse geral, aquilo a que o Tribunal de Karlsruhe chama «razões imperativas de interesse comum», e, par outro lado, no outro prato da balança, o conjunto de preceitos aplicáveis à protecção dos direitos e interesses dos particulares, fundamento inalienável de um Estado de direito democrático.
Movemo-nos num domínio onde se torna particularmente evidente o recurso a soluções inspiradas na denominada jurisprudência dos interesses, domínio melindroso e de difícil sedimentação. Mas basta recordar o que escrevia o Prof. Manuel de Andrade acerca da matéria para estarmos seguros de que é da justa ponderação dos interesses conflituantes que se terá de encontrar a base da solução para o juízo de inconstitucionalidade. «Tais normas ou regras - e cito -, com efeito, não têm nem poderiam, por direitas contas, ter um entendimento e aplicação formalizantes que ocorressem more geométrico à margem dos interesses reais em jogo.» Se é cerco que na prática, senão mesmo em alguma teoria, isso acontece com certa frequência, o facto será explicável, irias não é, de modo nenhum, justificável.
Neste campo, como em geral nas outras áreas do jurídico, não podemos fiar-nos em elementos precisos de natureza estrutural - de que fala precisamente, a propósito do direito intemporal, Manuel de Andrade, nas «Fontes de direito, vigência, interpretação e aplicação da Lei n.o 9», in ene do Boletim elo Ministério da Justiça, n.o 102 -, mas sim nas razões tiradas principalmente da consideração dos interesses em jogo.
Ora, é exactamente com base na consideração dos interesses em jogo que nós temos de ser chamadas
22 DE SETEMBRO DE 1983a deliberar. E ponderando os interesses dos particulares que estão aqui em presença seremos levados a concluir que o imposto que se nos pede que votemos favoravelmente não era, de facto, previsível. Não havia da parte dos particulares uma expectativa que se lhe afigurasse como previsível ou provável deste acréscimo significativo da carga fiscal pelas razões expostas no recurso da ASDI, pp. 11 e seguintes.
A carga fiscal adicional resultante destes impostos extraordinários afigura-se-nos, em certa medida, desproporcionada (embora o juízo sobre este facto seja mais controverso do que o anterior à luz das conclusões do Acórdão n.o 444, da Comissão Constitucional), porque na sua esmagadora maioria estes impostos referem-se a rendimentos em relação aos quais o contribuinte já tem de facto a sua situação regularizada perante o fisco (são águas passadas que já não podem mover moinhos, senão forcejando as próprias forças da natureza) e porque estes impostos lançam novos encargos para cuja satisfação terão de ser mobilizados rendimentos que não podem deixar de ser rendimentos da poupança do corrente ano, isto é, de 1983, que durante 10 meses o contribuinte reputou estarem disponíveis para outras finalidades.
A luz destas 2 vertentes do critério da protecção dos interesses dos particulares, propendemos a reputar de inconstitucionalidade a proposta de lei n.o 41/III.
Mas este juízo poderia, de facto, ser afastado pela proposta de lei do Governo, na medida em que a cuidada ponderação do interesse geral aqui em presença, das tais razões imperativas de interesse comum, se ponderosas e de excepcional gravidade, levasse ao sacrifício dentro de certos limites das garantias dos particulares e, consequentemente, à admissibilidade da retroactividade das leis fiscais. Nós somos daqueles que pensamos que, se devidamente justificado o interesse geral, poderia haver limitação das garantias dos particulares através da retroactividade da lei fiscal. Mas é exactamente para esta ponderação do interesse geral, no caso vertente, que o Governo, de facto, não nos faculta os elementos necessários e suficientes.
Apenas é afirmado que com estes novos impostos se pretende a «contracção do défice do orçamento do sector público administrativo».
Mas cumpre perguntar: Qual défice? O défice previsto no Orçamento Geral do Estado provisório para 1983, que se mantém dentro dos mesmos limites? E então nós, quando votámos a lei do orçamento, fomos incautos e imprudentes e não consagrámos a possibilidade de o Governo se munir dos instrumentos legislativos necessários para fazer face ao défice já então previsto de 150 milhões de contos? Ou trata-se de lançar impostos extraordinários para cobrir um défice superior ao previsto e que agora se afigura como inevitável? Mas se então se trata de cobrir um défice superior ao previsto, houve engano nas contas? Subavaliámos despesas? Sobreavaliámos receitas? E se houve engano nas contas, qual é a base objectiva da correcção necessária? Ou houve, pelo contrário, incorrecção ou fraude na aplicação das próprias verbas orçamentadas, utilizadas sem a necessária garantia do cabimento orçamental, imprescindível neste caso?
Só as respostas a estas perguntas poderiam fazer pender a balança para o lado da constitucionalidade da proposta de lei. Respostas relevantes, aliás, não só para a justa valoração do interesse geral que poderia minorar a protecção dos direitos e garantias dos particulares, mas também relevantes para o argumento da inconstitucionalidade por violação do princípio da unidade do orçamento decorrente do artigo 108.o, n.o 5, da Constituição, que, aliás, afecta todas as propostas de lei apresentadas, as quais padecem ainda do vício de violação do n.o 6 do artigo 108 o também da Constituição, não acatando o princípio da correlação articulada entre receitas e despesas.
De facto, se neste caso se tivesse optado por uma proposta de lei de alteração do orçamento, na qual se incluiriam diversas autorizações para efeitos fiscais, estaria salvaguardado o caso de flagrante inconstitucionalidade que é o da violação do princípio da unidade orçamental, porque a violação do princípio da irretroactividade da lei fiscal é, esse sim, muito mais controverso e muito mais duvidoso. O que me parece liminar neste caso é a violação do princípio da unidade orçamental. O que é susceptível de discussão mais aprofundada e de jurisprudência a fazer sobre esta matéria pelo Tribunal Constitucional é a questão da retroactividade das leis fiscais.