83. As medidas antigas de política orçamental estão no cerne do cenário de políticas invariantes e há dois tipos de medidas antigas a considerar. As medidas antigas são i) iniciativas políticas já legisladas ou regulamentadas à data do exercício prospetivo para produzirem efeito nos anos da previsão ou ii) medidas recorrentes. Estas consistem em medidas de política tomadas com carácter habitual em anos anteriores e que ainda não estão legisladas nem regulamentadas para poderem ser executadas nos anos da previsão, mas que, por serem recorrentes e não se antevendo razão plausível para não voltarem a ser consagradas, o previsor as integra no seu cenário de medidas antigas. Para exemplos e melhor explicação dos dois tipos de medidas antigas, ler os parágrafos 81 e 82 do Relatório UTAO n.o 19/2019, que analisou o Projeto de Plano Orçamental para 2020 (PPO/2020). O cenário de medidas antigas é mais conhecido na literatura de política económica como “cenário de políticas invariantes” (do inglês no-policy-change scenario ou baseline scenario). Pretende projetar o futuro assumindo continuidade na orientação da política orçamental. Manter o rumo não quer dizer que os valores (receita ou despesa) das medidas antigas que integram o cenário nos anos da previsão sejam iguais aos que se observaram em anos anteriores. Por um lado, as diferenças virão do comportamento da própria economia e do funcionamento habitual das AP.17 Por outro, poderão advir diferenças do facto de as medidas antigas terem um efeito de carry over ou “carreamento” para anos futuros. Este efeito acontece quando a medida subjacente foi desenhada para não produzir todo o efeito orçamental desde o dia 1 de janeiro, ou seja, quando a medida foi concebida para entrar em vigor já com o exercício económico a decorrer ou com gradualismo ao longo do ano ou de vários anos na produção de efeitos. Neste caso, a medida vai ter um valor orçamental nos anos da previsão que se adiciona ao verificado no último ano observado. Exemplo de uma medida com efeito de carreamento é o descongelamento de carreiras nas Administrações Públicas. Trata-se de uma medida adotada em 2018 e desenhada para ser implementada de forma gradual nesse ano e em 2019, com o pagamento dos acréscimos remuneratórios dos trabalhadores abrangidos a ser assim faseado: em 2018, 25% a 1 de janeiro e 50% a 1 de setembro; em 2019, 75% a 1 de maio e 100% a 1 de dezembro.18 Por conseguinte, 2020 será o primeiro ano em que a medida terá execução plena, pelo que, na comparação de 2020 com 2019, o cenário orçamental de políticas invariantes de 2020 terá que identificar o valor adicional da despesa com esta medida (montante a mais face à previsão de execução em 2019). 84. Os valores monetários das medidas exibidos nos quadros com o cenário de políticas invariantes e o cenário de novas orientações políticas traduzem a receita ou a despesa adicional face ao ano imediatamente anterior. As limitações computacionais associadas à complexidade do exercício de programação orçamental obrigam, necessariamente, à assunção de hipóteses simplificadoras. Uma delas consiste em avaliar o custo ou o rendimento de uma medida apenas pelo valor direto na conta das AP. Por exemplo, um subsídio de 100 M€ ao consumo de leite é inscrito no cenário relevante pelo valor dessa dotação e é ignorado na receita e na despesa o eventual efeito induzido na economia pelo estímulo ao consumo e à produção, que poderiam levar, nomeadamente, a mais receita de impostos e menos encargos com subsídio de desemprego. Quando o interesse do analista está em mostrar apenas o efeito diferencial (adicional) das medidas antigas no cenário de políticas invariantes, é frequente usar uma tabela da qual constam apenas as medidas em causa e o seu contributo adicional (carreado) face ao que ela custou ou rendeu no ano anterior: neste tipo de análise, no cenário de políticas invariantes os valores mostrados são o efeito de carreamento (carry over) das medidas antigas, e não este acrescido dos valores permanentes, ou seja, daqueles valores que repetem a dinâmica do ano anterior. Ora bem, esta é a opção no presente capítulo e, em particular, é isso que se irá mostrar na Secção 4.2. Já quando o que está em causa não é apenas conhecer o efeito adicional (carreado) das medidas antigas, mas este e o valor permanente de todas as medidas que vêm do passado e que são para manter em vigor, então a tabela do cenário de políticas invariantes pode agregar os efeitos carreados e os efeitos permanentes — um exemplo é a Tabela 17 no próximo capítulo, p. 52. Naturalmente, a conta consolidada previsional das AP (a Tabela 6 acima) tem que incluir tudo: valores carreados e valores permanentes das medidas antigas e ainda o valor das medidas novas.                                                           17 Por funcionamento habitual entenda-se a tomada de decisões por parte dos serviços no âmbito das orientações políticas em vigor, tais como pagamento das remunerações ao pessoal ao serviço, aquisição de bens e serviços, cobrança de impostos de acordo com os parâmetros decididos no passado, etc.. Corresponde à manutenção em atividade do status quo institucional. 18 Este gradualismo foi consagrado no número 8 do art. 18.o da Lei n.o 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do OE/2018). 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________199