PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
2.7. Ataque inicial com equipas helitransportadas A função e as competências O ataque inicial com equipas helitransportadas é um trabalho de elevada exigência em termos de preparação física e psicológica. O transporte aéreo permite chegar junto ao perímetro do incêndio, onde o combate é feito com uso de ferramentas manuais, sobretudo com o objetivo de limitar a expansão do incêndio. É um trabalho muito especializado, não só devido às técnicas empregues como devido a todo um conjunto de procedimentos, nomeadamente de segurança, que devem ser adotados relativamente ao transporte em helicóptero. As agências envolvidas Atualmente apenas duas agências têm a incumbência de fazer o ataque inicial através deste tipo de meios: a UEPS e a AFOCELCA. A FEPC tem igualmente competências para fazer ataque inicial helitransportado, o que fez até recentemente. No entanto são aqui apenas apresentados dados relativos às duas agências que fazem atualmente este tipo de trabalho. A qualificação dos agentes 1. Formação dos agentes A formação específica em incêndios rurais dos agentes da UEPS é igual para todos os elementos, independentemente de virem a integrar ou não as brigadas helitransportadas, ou seja, 300 horas, das quais apenas uma parte é especificamente para combate a incêndios (111 horas para oficiais e 113 horas para guardas). No caso da AFOCELCA existe um curso de 40 horas específico para combatentes de brigadas helitransportadas. Os chefes de equipa têm uma formação adicional de 40 horas. A formação inclui matérias sobre: Organização AFOCELCA, Segurança, Comportamento do Fogo, Análise de incêndios (avançado) e Operações com Aeronaves. 2. Entidades formadoras No caso da AFOCELCA a formação é sobretudo assegurada por uma empresa associada, tal como referido para o ataque com meios terrestres. No caso da UEPS a formação é assegurada por formadores internos da Escola da Guarda. 3. Certificação da formação Aplica-se o que foi referido relativamente ao ataque inicial com equipas terrestres. A certificação é feita internamente no caso da UEPS através do Comando de Doutrina e Formação. No caso da AFOCELCA a certificação é feita pela AFOCELCA em associação com uma empresa de formação. 4. Credenciação dos agentes No caso da AFOCELCA a formação de chefes de equipa dá origem a um certificado interno de II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________30
formação. No caso da UEPS os certificados são emitidos pelo Comando de Doutrina e Formação.5. Verificação de competências Não existe nenhum processo universal dedicado à verificação das competências dos agentes que fazem ataque inicial em equipas helitransportadas. No caso da UEPS, aplica-se o regulamento disciplinar da GNR, a prestação periódica de provas físicas e a atribuição de uma nota de mérito a sargentos e oficiais. No caso da AFOCELCA existe um sistema de supervisão, já descrito na secção dedicada ao ataque com meios terrestres. 2.8. Análise de Incêndios A função e as competências A análise de incêndios é porventura, de todas a funções aqui analisadas, a que requer maior nível de especialização e de exigência em termos de conhecimentos técnicos. É também a função com maior responsabilidade pois do trabalho do analista de incêndios poderão depender as decisões que irão determinar o maior ou menor sucesso das operações de combate e, consequentemente, os danos materiais e pessoais que poderão vir a ocorrer. Os avanços científicos das últimas décadas, o desenvolvimento da tecnologia e toda a informação de base disponível, permitem atualmente uma grande precisão no trabalho de avaliação da situação corrente, e de antecipação do comportamento provável do fogo. No entanto, para se fazer uso desses meios e dessa informação é necessário um conhecimento aprofundado sobre os fatores que determinam o comportamento do fogo, em particular os combustíveis e a meteorologia. É também fundamental dominar ferramentas de previsão do comportamento do fogo, sendo atualmente amplas as possibilidades a este respeito. As agências envolvidas De acordo com a Diretiva Única de Prevenção e Combate e a Diretiva Operacional Nacional para 2020 (ANEPC 2020) as duas agências com competências para fazer a análise de incêndios são a FEPC e a AGIF. A FEPC pode desempenhar esta função através de equipas de análise e uso do fogo (EAUF) e da manutenção de uma Célula de Análise de Incêndios, o Núcleo de Apoio à Decisão-Análise Incêndios Rurais (NAD-AIR). O DECIR 2020 estabelecido através da Diretiva Operacional Nacional n.o 2 da ANEPC prevê o funcionamento de três equipas EAUF, num total de 15 elementos e de uma Célula de Análise de Incêndios a funcionar no Comando Nacional de Emergência e Proteção Civil. A AGIF pode participar no NAD-AIR com elementos da sua Bolsa de Peritos e tem em funcionamento equipas de Gestão Integrada de Fogos Rurais especialmente vocacionadas para integrar a célula de planeamento no Posto de Comando Operacional (PCO). De acordo com dados da página internet da AGIF (agif.pt) em 2020 esta entidade integra 31 peritos em análise de incêndios. 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________31
A qualificação dos agentes 1. Formação dos agentes A formação dos agentes encarregados de fazer análise de incêndios é enquadrada pelo regulamento do fogo técnico. O uso do fogo técnico e a análise de incêndios são funções muito distintas, mas que, estranhamente, o legislador resolveu regulamentar em conjunto. De acordo com este regulamento, a formação em uso do fogo e análise de incêndios inclui 135 horas de formação com conteúdos bem definidos, incluindo o acompanhamento e análise de cinco grandes incêndios. Os agentes devem ser já credenciados em Fogo Controlado. No caso específico da FEPC, todos os seus elementos têm uma formação base de bombeiro (mínimo 50 horas) e uma formação adicional enquanto membros da FEPC (ex-FEB) à qual foi acrescentada uma formação complementar mínima de 70 horas do curso de Equipas helitransportadas, de acordo com o Despacho n.o 5157/2019. No caso da AGIF os peritos são recrutados com origens muito diversas, não havendo desta forma um padrão de formação que seja possível caracterizar, para além do facto de deverem ser credenciados como analistas de incêndios e em uso do fogo de supressão. 2. Entidades formadoras O Regulamento do Fogo Técnico é omisso relativamente às entidades formadoras e aos formadores. Refere apenas que a formação deve ser ministrada por formadores que possuam experiência e conhecimento comprovados em análise de incêndios ou uso do fogo de supressão.  3.  Certificação da formação A ANEPC certifica a formação, de acordo com a solicitação das entidades formadoras. 4.  Credenciação dos agentes A ANEPC credencia os agentes que completem os cursos com sucesso, mediante a apresentação pelo interessado do certificado de conclusão do curso. 5.  Verificação de competências A ANEPC é responsável pela verificação das competências dos agentes, os quais podem ver suspensa ou revogada a credenciação em caso de violação das boas práticas, de não acompanhamento de um mínimo de 20 incêndios ou 200 horas de trabalho como analista de incêndios e desempenho em operações de fogo de supressão. Não existe, no entanto, a obrigação de prestação de provas periódicas ou um mecanismo obrigatório de verificação das competências no terreno. II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________32
2.9. Uso do fogo de supressão A função e as competências O uso do fogo de supressão para ataque ampliado, como manobra de combate direto ou indireto é uma operação de grande risco e responsabilidade. O descontrolo da operação, poderá resultar em consequências graves para pessoas e bens. É uma técnica com grande potencial ao nível da extinção de uma frente de fogo, nomeadamente em períodos noturnos, em que é impossível a atuação dos meios aéreos. Por estes motivos as restrições legais relativamente ao uso do fogo de supressão são bastante grandes, tal como se pode constatar no n.o 3 do artigo 16o do Regulamento do Fogo Técnico, onde se refere que as ações de fogo de supressão são executadas sob orientação e responsabilidade de técnico credenciado em fogo de supressão pela ANPC (atual ANEPC), após solicitação ou autorização doComandante das Operações de Socorro ou da ANEPC, desde que o técnico considere que se encontram reunidas condições de execução e de segurança suficientes à satisfação dos objetivos, sendo o início e o fim da manobra, e a identificação do operacional responsável, registados na fita de tempo da ocorrência. Infelizmente são muitos os relatos de manobras de fogo de supressão realizadas sem conhecimento nem experiência e, muito menos, credenciação legal para a realização da manobra. Por outro lado, temos conhecimento de muitos técnicos credenciados que nunca foram chamados a apoiar manobras de fogo de supressão, existindo aqui um claro desencontro entre a disponibilidade qualificações e a sua utilização pelo sistema. De entre as competências necessárias inclui-se um conhecimento aprofundado sobre comportamento do fogo e uma grande experiência no uso do fogo, em boa parte adquirida em operações de fogo controlado realizadas fora do período estival. As agências envolvidas Muito embora seja possível o uso do fogo de supressão, desde que superiormente autorizado por qualquer agente de qualquer agência, as duas agências com maior vocação para a realização desta função são, tal como para a análise de incêndios, a FEPC e a AGIF. De referir o número crescente de elementos de outras agências com credenciação em fogo de supressão, que poderão igualmente ser responsáveis por este tipo de manobras, nomeadamente os Corpos de Bombeiros e a UEPS. A qualificação dos agentes 1. Formação dos agentes Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios. 2. Entidades formadoras Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios. 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________33
3.  Certificação da formação Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios. 4.  Credenciação dos agentes A ANEPC credencia os agentes que completem os cursos com sucesso, mediante a apresentação pelo interessado do certificado de conclusão do curso. O Regulamento do Fogo Técnico abre exceções relativamente aos requisitos para a credenciação, referindo que excecionalmente, podem ser credenciados operacionais especializados em fogo de supressão, com comprovada experiência profissional na coordenação, supervisão, gestão e no combate a incêndios florestais, atestada pela ANPC, desde que, cumulativamente, possuam formação de base de nível 5 ou superior, definidos no QNQ e tenham frequentado um curso de Análise de Incêndios e Uso do fogo de Supressão. O legislador optou por incluir o termo frequentado o que deixa em aberto a possibilidade de o formando ter frequentado, mas não ter completado a formação em Análise de Incêndios e Uso do fogo de Supressão. 5.  Verificação de competências Aplica-se a descrição relativa à análise de incêndios. 2.10. Investigação de causas de incêndios A função e as competências Para além dos aspetos relacionados com a responsabilização civil ou criminal dos cidadãos que estão na origem dos incêndios, a investigação das causas dos incêndios tem uma importância fundamental para a prevenção das ignições. O conhecimento do universo de causas em cada região do país permite direcionar os esforços das autoridades na prevenção das ignições, ou seja, a montante do problema. As competências são adquiridas através de formação específica em investigação de causas de incêndios, já que incluem capacidade para identificar e interpretar as evidências físicas que permitem conhecer a direção do fogo e determinar o seu ponto de origem. Neste local são então procurados indícios que permitam conhecer a causa da ignição. Trata-se de um trabalho técnico, mas também de natureza policial na medida em que, com frequência estão envolvidas atividades de contraordenação e de crime, implicando a realização de interrogatórios e outras perícias associadas à obtenção de prova. As agências envolvidas A investigação de causas de incêndios está a cargo do Serviço Especial de Proteção da Natureza e Ambiente (SEPNA) da GNR e da Polícia Judiciária (PJ). A segunda apenas faz a investigação de causas de natureza dolosa que possam envolver o crime de incêndio florestal. Ao nível da qualificação não existe nenhuma regulamentação de caráter nacional, sendo a formação desenhada e planeada internamente por cada uma das duas agências que têm a seu cargo a II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________34
investigação das causas de incêndios. A qualificação dos agentes 1. Formação dos agentes O SEPNA é integrado por dois tipos de agentes: guardas florestais e militares da GNR. A investigação de causas de incêndios é realizada pelos dois tipos de agentes. À semelhança da formação dos militares da UEPS, também a formação em causas de incêndios dos agentes do SEPNA está enquadrada por um regulamento interno produzido pelo Comando de Doutrina e Formação, homologado em 2020. O atual curso designa-se Curso de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais e tem um total de 83 tempos letivos (cada tempo letivo tem uma duração de 50 minutos). O plano curricular do curso encontra-se na Tabela 7. O regulamento do Curso inclui todos os aspetos relacionados com a admissão, a formação e a avaliação dos formandos. De acordo com o Comando do SEPNA existem atualmente 564 agentes com formação em investigação de causas de incêndios. Tabela 8 – Plano curricular do Curso de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais do SEPNA/GNR. Cada tempo letivo tem a duração de 50 min.Plano curricular Tempos letivos Legislação Institucional  4 Legislação de Enquadramento Criminal  4 Legislação Específica de Âmbito Ambiental  7 Técnicas de recolha de prova e tramitação processual  12 Enquadramento à envolvência dos incêndios florestais  19 Enquadramento ao comportamento do fogo e investigação da causa  26 Avaliação da fase e-learning (autoformação)  1 Prova Teórica  1 Prova Prática  2 Análise e correção das provas teóricas e práticas  2 Apresentação e acolhimento  1 Interação com a sociedade civil – momento cultural  3 Encerramento do curso  1 TOTAL 83 À semelhança da GNR, todos os elementos da PJ que intervém na investigação de incêndios 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________35
estão habilitados com a formação inicial correspondente à respetiva categoria. Quer os investigadores criminais (Coordenadores de Investigação Criminal, Inspetores Chefes e Inspetores), quer os Peritos da Criminalística (Especialistas de Polícia Científica) dispõem de formação inicial, correspondente ao ingresso/acesso na categoria. A formação específica na investigação de incêndios é desenvolvida em dois cursos, o curso de nível 1 – básico com 54 horas e o curso de nível 2 – especialização, também com 54 horas. Nenhum dos dois cursos é específico sobre investigação de causas de incêndios florestais, pois a formação inclui todo o tipo de incêndios, incluindo incêndios em viaturas e em edifícios. A formação não obedece a um padrão fixo, sendo aqui ilustrada através da formação dos Cursos níveis 1 e 2, ministrados respetivamente em 2019 e 2020 (Tabela 9). Para além destas competências, os agentes adquirem as competências legalmente previstas, em matéria de formalização de autos, apreensões, interrogatórios, recolha de testemunhos e depoimentos, realização de exames e perícias e recurso a novas tecnologias e outros métodos inovadores de investigação. Tabela 9 – Plano curricular dos Cursos de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais da Polícia Judiciária que tiveram lugar em 2019 (Curso 1) e 2020 (Curso 2).Curso 1 – Básico (54h) Curso 2 – Especialização (54h) ▪ Fenomenologia da combustão e dinâmica da propagação do fogo  ▪ Eletricidade  ▪ Explosões (com e sem material explosivo)  o Leitura e interpretação de vestígios  ▪ Investigação das causas de incêndios  o  Enquadramento legal – competências  o Meios de prova  o Elaboração de expediente  ▪ Incêndios florestais, em estruturas edificadas (urbanos e industriais) e em veículos automóveis  o Caraterização genérica  o Perfil do incendiário português (florestais)  o Comportamento do fogo  o Indicadores de direção e do ponto de início (sua preservação)  o Identificação de causas  o Case studies  ▪ Componente prática  o Na investigação de incêndios florestais  ▪ Veículos – características e vulnerabilidades  ▪ Veículos elétricos – características e vulnerabilidades  ▪ Redes e instalações elétricas  ▪ Vulnerabilidade e riscos elétricos  ▪ Incêndios no interface urbano/florestal  ▪ Outros crimes de perigo comum  ▪ Fraudes a seguradoras – através do fogo  ▪ Estruturas edificadas – resistência ao fogo  ▪ Perícias químicas forenses – pressupostos e tipologias  ▪ Sistemas e instalações de gás – riscos e vulnerabilidades  ▪ Matérias e atmosferas perigosas  ▪ Explosões de gás (seguidas de incêndio)  ▪ Incêndios em estruturas edificadas  II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________36
Curso 1 – Básico (54h) Curso 2 – Especialização (54h) o Na investigação de incêndios em estruturas edificadas  o Na investigação de incêndios em veículos 2. Entidades formadoras No caso do SEPNA a formação é sobretudo interna, através da Escola da Guarda. Esta entidade recruta formadores do SEPNA, mas pode haver participação de formadores externos à instituição. O Regulamento menciona que a Escola da Guarda, no que respeita a matérias específicas, pode solicitar o apoio de entidades externas e outras Unidades, Órgãos ou Serviços da GNR, dando conhecimento ao Comando de Doutrina e Formação. Quer a formação inicial, quer a formação em exercício de reciclagem ou reconversão, isto é toda a formação interna da PJ é da responsabilidade do Instituto de Polícia Judiciária e Ciências Criminais (IPJCC; ex-Escola de Polícia Judiciária), de acordo com o planeamento anual resultante de um inventário das necessidades de formação, decorrente de diversos critérios de gestão de recursos humanos. O IPJCC solicita colaboração sempre que necessário a pessoas e entidades externas à PJ, para completar a formação em investigação de causas de incêndios. 3. Certificação da formação À semelhança da UEPS o Comando de Doutrina e Formação da GNR é responsável pela aprovação e certificação dos cursos para a formação dos agentes do SEPNA, mas não existe nenhum processo externo de certificação. À semelhança da GNR, a certificação dos agentes da PJ é apenas interna, neste caso a cargo do Instituto de Polícia Judiciária e Ciências Criminais. 4. Credenciação dos agentes À semelhança da certificação da formação, a credenciação dos agentes do SEPNA para o desempenho da função de investigação de causas é também feita internamente. Após a conclusão com sucesso do Curso de Investigação das Causas dos Incêndios Florestais, os formandos têm direito a um certificado de curso, a um distintivo Curso de Investigação de Incêndios Rurais e a um passaporte de desempenho funcional. A credenciação dos agentes da PJ para a função específica de investigação de causas de incêndios é também feita internamente, não existindo nenhum mecanismo externo de credenciação. 5. Verificação de competências Não existem mecanismos conhecidos de verificação de competências do trabalho de investigação de causas. No caso da GNR aplica-se o que já foi referido para a UEPS, quer ao 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________37
nível disciplinar, quer ao nível da classificação de mérito e provas físicas. Após conclusão do Curso de Investigação de Causas os agentes são sempre acompanhados por elementos com mais experiência, sob a supervisão processual do Chefe do Núcleo de Proteção Ambiental. Em todo o caso, não existe qualquer mecanismo transversal às duas agências (PJ e GNR) para a verificação das competências após a formação dos agentes, para a função específica de investigação de causas de incêndios. 2.11. Operações de estabilização de emergência A função e as competências A estabilização de emergência representa a primeira fase da recuperação de áreas ardidas, procurando, após a avaliação dos danos, o rápido controlo da erosão, tendo em conta as zonas de maior suscetibilidade à perda de solo e a proteção das linhas de água, bem como a defesa das infraestruturas e aglomerados urbanos de fenómenos hidrológicos extremos, como cheias, e, ainda, a proteção dos habitats mais sensíveis (Observatório Técnico Independente 2019). As competências necessárias para a implementação no terreno deste tipo de técnicas não estão bem definidas para o caso português, por se tratar de operações com relativamente pouca tradição entre nós. Em todo o caso, as técnicas de estabilização de emergência exigem conhecimentos específicos sobre conservação da água e do solo assim como sobre os materiais utilizados e a sua aplicação no terreno. São frequentemente trabalhos com grande exigência física e técnica, estando o uso de maquinaria frequentemente limitado, devido aos declives elevados e ao próprio impacto das máquinas no solo e na vegetação. É frequente fazer-se uso de técnicas de engenharia natural, pelo que é importante conhecer as espécies de plantas a utilizar nos trabalhos de estabilização. As agências envolvidas Não existe uma atribuição clara desta função a nenhuma agência específica. A própria Diretiva Única de Prevenção e Combate não é clara a este respeito, nem sequer ao nível da definição deste tipo de intervenções. Na definição do processo de execução identificado como Recuperação refere-se que este processo deve acautelar a estabilização de emergência do espaço rural. Mais adiante na distribuição de atribuições fica subentendido que as ações a realizar a nível de Recuperação estão a cargo do ICNF, Câmaras Municipais e Juntas de Freguesia. A qualificação dos agentes 1. Formação dos agentes Não existem informações sobre a existência em Portugal, de formação regular sobre operações de estabilização de emergência. Existe alguma formação de caráter académico, não operacional, nas instituições de ensino superior com formação florestal e têm sido levadas a cabo iniciativas de divulgação técnica, em particular por parte da Universidade de Aveiro. II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________38
2. Entidades formadoras Ver o ponto 1. 3. Certificação da formação Ver o ponto 1.4. Credenciação dos agentes Da mesma forma, não existe qualquer mecanismo de credenciação dos agentes para a realização de operações de estabilização de emergência.5. Verificação de competências Ver ponto 4. 2.12. Discussão dos resultados Após a análise das 10 funções utilizadas como estudos de caso, com base em cinco parâmetros, apresenta-se nesta secção uma tabela interpretativa com a síntese do diagnóstico feito (Tabela 9) com informação relativamente a cada combinação função x parâmetro. Para melhor perceção utilizou-se uma codificação de três cores que permite rapidamente caracterizar a situação ao nível da qualificação. Essa escala teve em conta duas condições, consideradas muito relevantes para a montagem de um sistema de qualificação: a) existência de regulamentação para cada função considerada, relativamente a cada parâmetro; b) a universalidade dessa regulamentação para todos os agentes, independentemente da agência a que pertencem. Da combinação destas duas condições resultaram as três cores que compõem o diagrama: vermelho – regulamentação inexistente; amarelo – regulamentação distinta de acordo com a origem dos agentes; verde – regulamentação universal igual para todos os agentes. O conceito de regulamentação é aqui encarado de forma abrangente, sendo também considerados os regulamentos internos de cada agência, quando existentes. No caso dos três primeiros parâmetros relacionados com a formação, foi tida em conta toda a formação, independentemente da sua origem, com contribuição para a aquisição de competências na função em questão. No caso dos parâmetros relacionados com as competências, apenas foi considerada regulamentação relativa à função concreta e não a que diz respeito à credenciação de uma categoria profissional. A cor amarela foi atribuída em todas as situações em que pelo menos uma agência dispunha de regulamentação interna, relativamente ao parâmetro em questão, naquela função. 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________39
Tabela 10 – Diagnóstico da qualificação dos agentes do SGIFR, utilizando uma amostragem de 10 funções (linhas) associadas a processos da Diretiva Única de Prevenção e Combate, avaliadas de acordo com cinco critérios (colunas). Utilizou-se uma escala de três cores que permite caracterizar a situação ao nível da qualificação, para cada combinação função x parâmetro: vermelho – regulamentação inexistente; amarelo – regulamentação distinta de acordo com a origem dos agentes; verde – regulamentação universal igual para todos os agentes.Funções Formação Competências Formação dos agentes Entidades formadoras Certificação da formação Credenciação dos agentes Verificação de competências Elaboração do PMDFCI Operações de silvicultura preventiva Operações com fogo controlado Planeamento do fogo controlado ATI – equipas terrestres ATI – equipas helitransportadas Análise de incêndios Uso do fogo de supressão Investigação das causas de incêndios Operações de estabilização de emergência II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________40
a qualidade do trabalho realizado pelos agentes e contribui para a incoerência e descoordenação do sistema. • Não basta regulamentar quanto à formação (parâmetros 1-3) já que alguns dados obtidos apontam para a existência de baixas competências, mesmo em funções com alguma regulamentação ao nível da formação. • As funções reguladas pelo Regulamento do Fogo Técnico são as únicas em que a qualificação dos agentes obedece a critérios mais ou menos universais, abrangendo quase todos os parâmetros. • O planeamento do fogo controlado, é a única função em que todos os cinco parâmetros estão regulamentados de forma igual para todos os agentes. • No entanto, mesmo aqui a informação disponível parece indicar uma qualidade do trabalho realizado abaixo do que seria desejável, provavelmente devido a ineficiências ao nível do processo de verificação de competências, neste caso a cargo do ICNF. • Por outro lado, a existência de duas entidades supervisoras, para um mesmo regulamento, fez introduzir discrepâncias e incoerências nos critérios adotados ao nível da qualificação em fogo técnico e em análise de incêndios. • A constatação destas dificuldades, mesmo quando existe regulamentação universal abrangendo os cinco parâmetros analisados, permite concluir sobre a importância de um controlo de qualidade, até agora inexistente, relativamente à qualificação dos agentes do SGIFR. 3. Exemplos externos – benchmarking internacional 3.1. Aspetos gerais Estando Portugal numa situação de pré-início, no que toca à criação de um sistema de qualificação para os agentes do SGIFR, é importante ter em conta as experiências existentes noutros países e os sistemas já desenhados fora do contexto nacional. Neste âmbito importa sobretudo ter em conta a arquitetura e os mecanismos do sistema, mais do que o seu conteúdo. Na verdade, a definição de perfis de competências para as várias funções desempenhadas no âmbito do SGIFR e a criação de perfis de formação são a parte mais fácil (porventura a mais morosa) do processo de criação de um sistema de qualificação. O trabalho difícil e, como tal, prioritário é estabelecer os mecanismos através dos quais se garante que a cada função correspondem as competências adequadas para o desempenho dessa função. Há por isso que distinguir verdadeiros sistemas de qualificações, da produção de simples catálogos de funções e formação associada. Os exemplos aqui apresentados têm ambas as abordagens. Em primeiro lugar apresentamos dois projetos Europeus (Eurofire e Mefisto) cujo objetivo foi tentar harmonizar e tornar equivalentes a nível Europeu, as funções e a formação na área da gestão de incêndios rurais, sobretudo no que diz respeito ao combate. Adicionalmente apresentamos uma descrição resumida dos sistemas de qualificações Americano e da Comunidade Espanhola 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________43
de Castilla-León. Nenhum dos exemplos têm necessariamente de ser decalcados para a realidade portuguesa, mas qualquer deles serve de fonte de informação e para reforçar a ideia da criação de um sistema único válido para todos os agentes, que garanta o melhor desempenho possível do SGIFR, afinal o fim último da criação de um sistema de qualificações. 3.2. Os projetos Eurofire e Mefisto O projeto Eurofire incluiu nos seus objetivos, a elaboração de uma proposta de perfis de formação baseados na aquisição de competências, destinado a criar um standard comum a nível Europeu. Para tal, o projeto foi desenvolvido tendo em conta o Quadro Europeu de Qualificações (EQF). O EQF é um sistema de referência voluntário concebido para ajustar a multiplicidade de qualificações em toda a Europa num quadro coerente baseado nos resultados da aprendizagem. O objetivo do EQF é tornar as qualificações mais transparentes e transferíveis em todos os setores e países Europeus. O projeto decorreu de outubro de 2006 a dezembro de 2008 e foi financiado pelo programa Leonardo da Vinci da União Europeia. O projeto foi levado a cabo por um consórcio de parceiros ligados à investigação, gestão e formação em incêndios florestais e fogo controlado e destinou-se a desenvolver, avaliar, produzir e distribuir material de formação online, traduzido em várias línguas. O projeto EuroFire recolheu informação sobre sistemas de formação baseados na aquisição de competências, incluindo vários exemplos de boas práticas dentro e fora da Europa. Os recursos de formação do EuroFire foram desenvolvidos especificamente para apoiar o pessoal de combate a incêndios, as respetivas agências e as instituições ligadas à formação. As competências foram definidas em função do nível de autoridade e autonomia dos agentes, desde o nível 1 de assistência aos operacionais, até ao nível 5 aplicável a cargos de decisão. O projeto desenvolveu seis grupos de competências individuais definidos para o nível 2, ou seja, para membros de uma equipa terrestre para combate com água ou com ferramentas manuais, ou uma equipa de fogo controlado a trabalhar sob supervisão direta de um chefe de equipa. As seis competências foram definidas da seguinte forma (tradução adaptada para o contexto português): • EF1 Garantir que as ações no teatro de operações reduzem os riscos para o próprio e para terceiros. • EF2 Aplicar técnicas e táticas para controlar um fogo rural. • EF3 Comunicar dentro de uma equipa e com os supervisores em fogos rurais. • EF4 Aplicar ferramentas manuais para controlar fogos rurais. • EF5 Controlar fogos rurais com utilização de água. • EF6 Aplicar técnicas de ignição. A cada uma das competências correspondeu um programa de formação, para o qual foram desenvolvidos conteúdos disponíveis em inglês. Mais informações sobre o projeto Eurofirepodem ser consultadas em http://gfmc.online/eurofire/ef_eng.html. II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________44
O projeto europeu Mefisto – Mediterranean Forest Fire Fighting Training Standardisation, decorreu entre 2017 e 2019 e juntou parceiros de Itália, França, Espanha e Portugal (através da Escola Nacional de Bombeiros). O projeto teve como objetivo geral o desenvolvimento de procedimentos para melhorar a eficiência e eficácia do combate a incêndios florestais a nível Europeu, através da melhoria da capacidade de colaboração entre os países, com estabelecimento de padrões comuns nos sistemas de formação em combate a incêndios e da partilha de conhecimentos. Os objetivos do projeto são parcialmente coincidentes e parcialmente complementares aos do projeto Eurofire. Em particular importa realçar o estabelecimento de uma terminologia e perfis comuns para as funções desempenhadas no combate, assim como a tentativa de estabelecimento de perfis formativos comuns. Para tal foi feito um estudo comparativo dos perfis funcionais existentes nos quatro países e dos requisitos formativos para aceder a cada função desempenhada. Seguidamente foram elaboradas propostas standard de objetivos mínimos e de conteúdos mínimos de formação, para cinco funções associadas ao combate a incêndios: comandante das operações de socorro; oficial de operações, oficial de logística, chefe de grupo, chefe de equipa e bombeiro. O projeto debruçou-se em particular sobre o perfil e um programa de formação para a figura de Oficial Europeu de Incêndios Florestais (EUFO), ou seja, um comandante operacional transnacional com competências para atuar nos quatro países participantes no projeto. Informações sobre o projeto Mefisto encontram-se em https://www.mefistoforestfires.eu/content/mefisto-project. 3.3. Estados Unidos Apesar da sua dimensão, da divisão administrativa em Estados com grande autonomia e da diversidade de agências com competências ao nível dos incêndios florestais, os EUA são um exemplo de esforço no sentido de criar um sistema nacional de qualificações em incêndios rurais e respetivo quadro formativo. Trata-se de um exemplo em que é possível ver contempladas as condições de regulamentação universal para todas as agências, dos cinco parâmetros utilizados no diagnóstico da situação portuguesa. Para que tal seja possível foi criado o National Wildfire Coordinating Group (NWCG), uma interagência que gere um sistema único de qualificações e um normativo técnico, válidos para todas as agências, de modo a facilitar o trabalho conjunto ao nível do combate a incêndios florestais e ações pós-evento (apenas investigação de causas). O NWCG estabelece uma coordenação a nível nacional de modo a desenvolver padrões e diretrizes sobre funções (positions), formação e outros recursos, de modo a facilitar a interoperabilidade entre entidades federais e não federais. O NWCG integra representantes das seguintes agências (NWCG 2019): US Department of Agriculture, Forest Service • Fire and Aviation Management • Wildland Fire Management Research, Development, and Application 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________45
dos agentes que trabalham na gestão de fogos rurais. Cada comunidade autónoma tem um sistema próprio de qualificação. Apresentamos aqui o caso de Castilla-León pois reúne algumas características que deverão estar também presentes no sistema que se vier a implementar em Portugal. No entanto, a realidade nesta como noutras comunidades espanholas é muito diferente da portuguesa no que toca à natureza das agências que atuam na área do combate. No caso de Castilla-León cerca de metade dos recursos humanos no combate a incêndios pertence a empresas contratadas pelo governo regional. O sistema de qualificação em Castilla-León contempla as funções associadas ao combate e ao apuramento das causas dos incêndios. A qualificação dos agentes que participam no combate a incêndios rurais é regulamentada pelo Programa General de Formación y Certificación profesional en la lucha contra los incendios forestales en Castilla y León, emitida pela Dirección General del Medio Natural de la Junta de Castilla y León. A instituição encarregada da gestão e da supervisão da formação é o Centro para la Defensa contra el Fuego (CDF). O sistema de qualificação dos agentes de combate a incêndios desta comunidade autónoma tem as seguintes características: • Existe um catálogo de 16 funções (funciones) associadas ao combate a incêndios que vão desde o operador de autobomba, até ao coordenador de meios aéreos. • Existe um sistema de credenciação dos agentes assegurado pelo CDF que assegura que apenas agentes credenciados para executar uma função, podem desempenhar essa função nos teatros de operações. • A credenciação é atribuída mediante o cumprimento de uma série de requisitos, nomeadamente experiência noutras funções e frequência com sucesso de módulos de formação específicos. • A credenciação tem uma validade, específica para cada função, normalmente de cinco anos. • O CDF mantém numa base de dados o registo dos trabalhadores com credenciação válida para executar cada função. • Existe um catálogo de 19 módulos formativos homologados pelo CDF. • O CDF funciona como entidade formadora, mas entidades externas, incluindo empresas, também podem dar formação. • Cada curso dado pelas empresas é inspecionado e tem de ser homologado pelo CDF • Existe igualmente um processo de formação e certificação de formadores, também supervisionado pelo CDF • Existem penalizações previstas para as entidades que violem a regulamentação, quer no que diz respeito à formação, quer no que diz respeito à credenciação. • Para além da componente formativa existem também exames físicos e testes psicotécnicos com caráter eliminatório, necessários para o desempenho da função durante cada campanha de incêndios. A única componente do sistema para a qual não encontrámos informação concreta é a verificação de competências em contexto de trabalho. De resto, existem semelhanças estruturais significativas entre o sistema americano e o sistema de Castilla-León. 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________47
4. Proposta de um Programa Nacional de Qualificação O objetivo do presente Estudo é contribuir para a definição de um Programa Nacional de Qualificação (PNQ) que resulte numa melhoria real da performance do SGIFR, em particular ao nível dos indicadores mais utilizados para avaliar essa performance, ou seja a inexistência de vítimas mortais, a redução da área queimada anualmente e a redução do número de ocorrências. A formulação de um Programa Nacional de Qualificação (PNQ) deve seguir regras de funcionamento que permitam que o sistema cumpra os objetivos para os quais foi criado. Na presente proposta, o estabelecimento dessas regras tem como fundamento, por um lado, a constatação das debilidades e dos aspetos positivos identificados na secção Diagnóstico, e, por outro, outros sistemas de qualificação que lhe servem de inspiração. No modelo proposto faz-se uma distinção clara entre o PNQ e as funções que o integram. Há seguramente dezenas de funções que podem ser identificadas no âmbito do SGIFR, mas não têm de integrar o PNQ ao mesmo tempo e algumas poderão até nem ser integradas de todo. A integração de funções no PNQ deverá ser progressiva, em função das prioridades estabelecidas e do trabalho conjunto com as agências envolvidas. O diagrama esquemático da Figura 1 apresenta o modelo de funcionamento do PNQ, tomando como exemplo uma série de três funções associadas, com nível operacional crescente, sujeitas a um processo cumulativo de credenciação. As regras de funcionamento deste modelo descrevem-se de seguida: 1. O PNQ assenta num Catálogo de Funções do SGIFR, flexível e abrangente, que deverá ser construído gradualmente, através da integração progressiva de novas funções, de acordo com as prioridades definidas para o SGIFR. 2. Após um período transitório, a definir, cada Função integrada no PNQ deverá ser atribuída apenas a agentes credenciados para desenvolver essa Função. 3. O processo de credenciação dos agentes do SGIFR deve ser universal (igual para todos os agentes) independentemente da agência a que pertencem. 4. A cada Função catalogada corresponde um Referencial de Competências necessárias para a execução dessa Função, com exigências mínimas em termos de formação, experiência, demonstração de aptidões (físicas, psíquicas), demonstração de desempenho e habilitações académicas. 5. O cumprimento do Referencial de Competências por parte dos Formandos, dá acesso à Credenciação para desenvolver a Função correspondente. 6. O acesso a Funções de nível operacional mais elevado (e.g. uso do fogo de supressão) deve estar condicionado à obtenção de Credenciação em Funções de nível operacional inferior (e.g. uso do fogo controlado). 7. A formação necessária para cumprir o Referencial de Competências de uma Função é determinada por um Referencial de Formação, que pode incluir um ou vários cursos, a II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________48
selecionar a partir de um Catálogo de Cursos de Formação. 8. O Catálogo de Cursos de Formação deverá estar articulado com as UFCD do Catálogo Nacional de Qualificações (CNQ) desenvolvido e coordenado pela ANQEP. 9.  As Entidades formadoras, os Formadores e as Ações de formação, estão sujeitos a um processo de Certificação; no caso dos Formadores essa certificação poderá estar incluída no processo de Credenciação, bastando para tal que o Catálogo de Funções do SGIFR inclua a Função de Formador do SGIFR. 10. A Credenciação dos agentes para a execução de uma Função integrada no PNQ deve ter uma validade temporal limitada, e a sua renovação deve estar sujeita a uma Verificação de Competências, em contexto de trabalho. 11. Essa Verificação de Competências permite, por um lado renovar a Credenciação do agente e por outro fazer o controlo de qualidade do sistema, através da análise dos resultados da Verificação de Competências do conjunto dos agentes. 12. Todo o PNQ deve funcionar sob a coordenação de uma única entidade, externa às agências do SGIFR, podendo essa entidade assumir o caráter de interagência, a qual terá como competências principais: i. homologar as Funções a integrar no Catálogo de Funções do SGIFR, com os respetivos Referenciais de Competências, em função das prioridades do SGIFR; ii. estabelecer o Referencial de Formação correspondente a cada Referencial de Competências; iii. homologar os cursos a incorporar no Catálogo de Cursos de Formação, tendo em conta o CNQ; iv. certificar as Formações, as Entidades Formadoras e os Formadores; v. verificar o cumprimento do Referencial de Competências e atribuir a credenciação correspondente; vi. manter um registo atualizado dos processos de Certificação e Credenciação; vii. verificar as competências dos agentes no ativo, com vista à renovação da sua Credenciação; viii. fazer o controlo de qualidade do sistema, através da análise dos resultados do processo de Verificação de Competências. 6 DE NOVEMBRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________49
Figura 1 – Modelo de funcionamento do Programa Nacional de Qualificação (PNQ) para os agentes do SGIFR, tomando como exemplo uma série de três Funções associadas, com nível operacional crescente, sujeitas a um processo cumulativo de Credenciação. Face a este modelo, é importante tecer algumas considerações sobre a Entidade Reguladora do PNQ. O Observatório considera que esta entidade deve poder agir em termos operacionais (Certificação, Credenciação e Verificação de Competências), de forma independente das diferentes agências, mas deve simultaneamente ter em conta as perspetivas e expetativas das agências nas decisões estratégicas e na governação do PNQ. Deste modo propõe-se a constituição de uma interagência, onde as diferentes agências possam estar representadas. A questão seguinte que se coloca é, qual o papel da AGIF neste processo de constituição da Entidade Reguladora do PNQ? A este propósito recordamos que a especialização e a profissionalização dos agentes do SGIFR, fazem explicitamente parte da Missão da AGIF (diploma de criação da AGIF; Decreto-Lei n.o 12/2018). Por outro lado, o relatório da Comissão Técnica Independente (CTI) nomeada pela Assembleia da República para o apuramento dos factos relativos ao incêndio de Pedrogão Grande (Comissão Técnica Independente 2017) recomenda que a AGIF deve validar o Quadro de Qualificações do SGIFR e acreditar as entidades formadoras e certificadoras de competências e capacitação profissional no âmbito da GIFR. No entanto, ao contrário das restantes recomendações da CTI, estarecomendação não foi tida em conta, nem no diploma de criação da AGIF, nem no diploma que define os seus estatutos (Portaria n.o 333/2018). Deste modo fica em aberto a natureza da Entidade Reguladora do PNQ, cujo desempenho será fundamental para o seu sucesso. A governação e o processo decisório desta entidade poderão seguir modelos diversos, desde que permitam que o PNQ cumpra os seus objetivos. Para tal é necessário que todos os processos (Homologação de cursos, Certificação de formações, Credenciação dos agentes e Verificação de Competências) II SÉRIE-E — NÚMERO 6______________________________________________________________________________________________________50