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Deste modo, dispunha o artigo 8.o deste diploma que "pela utilização ou faculdade de recepção do serviço público de televisão, o titular de cada registo de televisor" ficaria obrigado ao pagamento de uma taxa de utilização anual, a fixar por portaria mediante proposta da RTP. Considerava-se, deste modo, consoante se sublinhava no preâmbulo do diploma, que "não é a posse do aparelho receptor de televisão que é passível do pagamento de uma taxa mas, sim, a mera utilização do serviço prestado por aquela empresa pública. A posse de televisores somente constitui presunção iniludível da recepção desse serviço".
A preocupação com o elevado número de receptores não registados, o aperfeiçoamento da regulamentação e o alargamento da concessão de isenções ao pagamento da taxa motivaram novos diplomas.
Uma portaria de 1980 (com o n.o 26-N1/80) aperfeiçoa algumas normas, estabelecendo por exemplo que as taxas deveriam ser pagas nos competentes serviços da RTP ou em nas estações dos CTT.
O Decreto-Lei n.o 171/80, de 29 de Maio, concede isenção aos cidadãos reformados ou beneficiários da pensão de invalidez ou de sobrevivência dos regimes gerais ou especiais da previdência e da ADSE ou beneficiários de pensão social bem como a estabelecimentos de assistência à terceira idade. Dois anos depois, novo decreto-lei (Decreto-Lei n.o 472/82, de 16 de Dezembro) estabeleceria novas isenções para misericórdias, instituições particulares de solidariedade social, hospitais, instituições culturais e escolas gratuitas.
O Decreto-Lei n.o 161/81, de 11 de Junho, concede um prazo de 60 dias para os detentores de aparelhos de televisão não registados procederem voluntariamente a esse registo. Esse prazo seria prorrogado por mais cerca de 45 dias através do Decreto-Lei n.o 261/8, de 3 de Setembro.
A existência de habitações com mais do que um aparelho de televisão e a generalização dos televisores a cores justificam novo diploma - o Decreto-Lei n.o 38/88, de 6 de Fevereiro, que determina que o mesmo titular e para a mesma morada só é obrigado ao pagamento da taxa de um único televisor, correspondente à de um televisor a cores, mesmo que o outro aparelho seja a preto e branco.
Finalmente, através do Decreto-Lei n.o 53/91, de 26 de Janeiro, é abolida a taxa de televisão, produzindo o diploma efeitos desde o último dia de 1990. A medida é justificada pela então recente publicação de uma nova lei da televisão que tornara possível a actividade de televisão por operadores privados.
O fim da taxa de televisão limita num primeiro momento as fontes de receita da RTP às verbas provenientes da actividade publicitária. O início de actividade de dois operadores privados, em Outubro de 1992 e em Fevereiro de 1993, acarreta uma inevitável e progressiva repartição dessas receitas publicitárias, com consequências para a RTP, tanto mais que, diminuindo as suas audiências, diminui igualmente, a um ritmo crescente, o seu share comercial.
O Estado vê-se assim obrigado a suprir a falta das receitas da taxa e a progressiva quebra das receitas publicitárias com a atribuição de subsídios estatais. No entanto, a insuficiência das verbas atribuídas, nomeadamente face à referida diminuição da publicidade, conduz ao início da espiral deficitária da RTP.
O contrato de concessão do serviço público de televisão, celebrado entre o Estado e a RTP em 17 de Março de 1993, estabelece então regras na atribuição das compensações financeiras do Estado pela prestação do serviço público de televisão.
A cláusula 11.a estipula que "como contrapartida do efectivo cumprimento" das obrigações de prestação do serviço público, o Estado obriga-se "a atribuir, anualmente, à concessionária, compensações financeiras, que revestirão a forma de indemnizações compensatórias, destinadas a pagar o custo real das obrigações de serviço público".
O contrato considera que, para o cálculo da indemnização compensatória, deverão ser apurados os custos com o chamado "diferencial de cobertura", com os défices de exploração nas regiões autónomas e do arquivo audiovisual,
4249   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 e ainda com os custos de exploração da RTP-Internacional, de funcionamento da estrutura ligada à cooperação com os PALOP, da cedência do tempo de emissão para utilização do direito de antena e para as confissões religiosas, das delegações e correspondentes e com a Fundação do Teatro S. Carlos.
No entanto, o contrato não previa qualquer compensação financeira com os custos de exploração dos dois principais canais da RTP, afinal a essência do serviço público de televisão no seu modelo europeu. Como consequência, o maior ou menor (des)equilíbrio nas contas da empresa passou a depender nomeadamente do volume das receitas publicitárias obtidas, elas próprias dependentes do share e das audiências dos canais, o que colocaria em equação a legitimidade e a diferenciação da programação da RTP e desencadearia as primeiras queixas de um dos operadores privados junto de instâncias europeias, alegando concorrência desleal.
O contrato de 1993 era igualmente parco no estabelecimento de medidas de fiscalização e controlo. A RTP era obrigada a apresentar um relatório anual sobre o cumprimento das obrigações de serviço público no ano anterior e um outro semestral referente ao primeiro semestre de cada ano. A fiscalização e verificação do cumprimento do contrato de concessão competia ao Ministro das Finanças e ao membro do Governo responsável pela área da comunicação social. No plano financeiro, a fiscalização era exercida pela Inspecção-Geral de Finanças.
A última cláusula do contrato - a 19.a - impunha a realização anual de uma auditoria externa, a realizar por empresa especializada, sobre a "correspondência entre as missões de serviço público prestadas ou a prestar e o pagamento do respectivo custo efectivo e real". No entanto, essas auditorias não seriam realizadas até ao fim da vigência do contrato, quando, no final de 1996, Governo e RTP entenderam rescindi-lo e acordaram num novo clausulado.
O contrato de concessão em vigor - celebrado em 31 de Dezembro de 1996 - apresenta algumas diferenças relevantes.
Assim, o novo contrato inclui o custo real de exploração da RTP1 e da RTP2 no elenco de obrigações de serviço público objecto de indemnização compensatória. No entanto, se aqueles custos se viessem a revelar superiores aos previstos no plano de actividades e orçamento apresentado à tutela, não seria atribuída qualquer indemnização compensatória suplementar.
Por outro lado, o contrato incluía um elenco de obrigações, algumas delas quantificadas, em matéria de programação, e estabelecia limites específicos mais exigentes na difusão de publicidade comercial na RTP1 e proibia-a mesmo na RTP2, o que, não tendo havido o correspondente aumento na indemnização compensatória atribuída, viria a agravar a difícil situação da empresa.
Registe-se ainda uma norma, incluída na Lei da Televisão, com relevância no financiamento do serviço público: "os excedentes que eventualmente venham a ocorrer em resultado da actividade da concessionária do serviço público de televisão na exploração ou participação noutros canais, uma vez observadas as normas legais aplicáveis à distribuição dos lucros e reservas das sociedades, revertem para o financiamento de iniciativas do serviço público, nomeadamente em matéria de reconversão tecnológica" (artigo 47.o, n.o 3).IV - Algumas notas sobre o enquadramento internacional das propostasA nova Lei da Televisão e a Directiva TSF:
1.1 - A Directiva Televisão sem Fronteiras, de 1989, estabelece o quadro geral de referência para a livre prestação e circulação de serviços televisivos na União Europeia, promovendo condições para o desenvolvimento de um mercado europeu de produção e distribuição de programas audiovisuais.
Com a revisão de 1997 (Directiva 97/36/CEE, do Parlamento Europeu e do Conselho, adoptada em 30 de Junho), induzida pela necessidade de adaptação das suas disposições à evolução tecnológica e correspondente multiplicação de serviços audiovisuais fornecidos, bem como pela conveniência de reconsiderar certos conceitos por forma a aumentar a segurança jurídica, a directiva clarificou o critério segundo o qual é fixada a competência de um Estado-membro face a um dado organismo de radiodifusão. Fê-lo com o objectivo de consolidar o princípio da fiscalização única sobre os programas difundidos e assim permitir a livre circulação das emissões televisivas pelos Estados-membros.
Assim, o critério do local do estabelecimento passa a ser aferido por um conjunto de factores de consideração sucessiva, entre os quais o local da sede social efectiva do radiodifusor, o local da tomada das decisões editoriais da programação, o local onde grande parte do pessoal exerce funções ou a estabilidade da ligação económica que o organismo mantém com um determinado Estado-membro. Só o Estado, assim considerado competente para velar pela conformidade das emissões com as normas da directiva, pode tomar as medidas adequadas a fazer cessar as infracções cometidas, devendo os restantes Estados-membros abster-se, nos seus territórios, de colocar entraves à livre recepção e retransmissão dessas emissões.
O princípio da livre circulação, nos territórios dos Estados-membros, dos programas conformes à directiva constitui, aliás, no entender da Comissão Europeia, o "mecanismo central" do texto.
Qualquer limitação a essa livre recepção e retransmissão das emissões só poderia ocorrer a título excepcional e sob certas condições, quando uma emissão viole de modo manifesto, sério e grave as normas relativas à protecção de menores e as que proíbem o incitamento ao ódio (artigos 22.o e 22.o-A da directiva).
1.2 - A Comissão Europeia prepara actualmente um relatório sobre a aplicação da Directiva Televisão sem Fronteiras, que deverá ser divulgado no final deste ano ou no início de 2004.
Esse balanço crítico da directiva poderá ser acompanhado por um conjunto de propostas sobre a sua revisão ou por propostas de declarações interpretativas sobre algumas matérias, nomeadamente a publicidade virtual e os ecrans partilhados.
É, no entanto, mais provável que no próximo ano se verifique uma revisão na directiva em matérias como a protecção de menores e da ordem pública, a publicidade televisiva (incluindo auto-promoção), patrocínio e televenda, a promoção da difusão de obras audiovisuais europeias, o direito de resposta e os acontecimentos de interesse relevante para a sociedade.
Se assim for, a Assembleia da República terá de proceder então a uma nova revisão da Lei da Televisão.
2 - As experiências na Europa de separação ou integração das empresas concessionárias dos serviços públicos
4250   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 de radiodifusão e televisão:
Existem nos diferentes países europeus diversos modelos de estrutura das empresas concessionárias dos serviços públicos europeus.
Em alguns países uma única empresa integra os serviços públicos de radiodifusão e televisão. Noutros, por razões históricas ou outras, as empresas estão separadas.
Áustria, Bélgica, Croácia, Dinamarca, Eslovénia, Espanha, Finlândia, Grã-Bretanha, Grécia, Holanda, Irlanda, Islândia, Itália, Lituânia, Noruega, Suíça e Turquia constituem exemplos de países onde a mesma empresa concessionária integra os serviços públicos de radiodifusão e televisão.
Pelo contrário, Bulgária, Chipre, Eslováquia, Estónia, França, Hungria, Letónia, Macedónia, Malta, Polónia, Portugal, República Checa, Roménia e Suécia dispõem de empresas concessionárias separadas.
Na esmagadora maioria dos países a situação tem-se mantido inalterada, tendo a opção tomada muitas vezes meras raízes históricas.
A França constitui, no entanto, uma interessante excepção. Em poucas décadas o país assistiu a sucessivas mudanças neste capítulo.
Até 1974, primeiro com a sigla RTF, mais tarde, a partir de 1964 como ORTF, a mesma empresa pública juntava rádio e televisão.
A TF1, a TDF e a SFP seriam privatizadas em 1986. A A2 e a FR3 têm uma presidência comum dois anos depois.
3 - O financiamento do serviço público de televisão:
O financiamento constitui, simultaneamente, um dos temas mais polémicos e importantes do serviço público de televisão.
A tal ponto tem sido assim que nos últimos anos, face à controvérsia gerada em torno da alegada concorrência desleal entre operadores públicos e privados, diversas instâncias europeias foram obrigadas a definir regras sobre essa matéria.
O primeiro documento foi adoptado pela Conferência Ministerial europeia sobre a política de comunicação social, promovida pelo Conselho da Europa em Dezembro de 1994, em Praga. A resolução, cujos termos seriam retomados em diversas ocasiões por várias instâncias, sublinha a necessidade de um financiamento seguro e adequado que garanta aos organismos de serviço público os meios necessários para o desenvolvimento da sua missão. O texto refere ainda a possibilidade de existirem diversas fontes de financiamento: taxa, subsídios estatais, receitas publicitárias e de patrocínios, receitas provenientes da venda de produção audiovisual, etc..
Em 1996 o Conselho da Europa, através de uma recomendação sobre a garantia da independência do serviço público de radiodifusão sonora e televisiva (N.o R(96)10) e no ano seguinte, o Protocolo anexo ao Tratado de Amsterdão voltam a abordar o tema. Este último texto foi, aliás, aprovado na sequência de uma iniciativa de alguns Estados, que reagiam às queixas de diversos operadores comerciais junto da Comissão Europeia.
O objectivo fundamental do protocolo consiste, de facto, em regular a controvertida forma de financiamento das empresas de serviço público. Assim, reconhece-se "a competência dos Estados-membros para prover ao financiamento do serviço público de radiodifusão", de acordo com um conjunto de condições: o financiamento deve ter como finalidade o cumprimento da missão de serviço público; essa missão deve ser confiada, definida e organizada por cada um dos Estados-membros; o financiamento não deverá "afectar as condições das trocas comerciais nem a concorrência na Comunidade de um modo que contrarie o interesse comum, sem deixar de ter em conta a realização do mandato desse serviço público".
O essencial deste protocolo seria reafirmado numa Resolução do Conselho em Janeiro de 1999 (Resolução n.o 1999/C 30/01), onde se encontram vertidos alguns dos conceitos fundadores da doutrina europeia sobre o serviço público de radiodifusão televisiva.
O texto reafirma alguns dos princípios gerais já incluídos em documentos anteriores: "o serviço público de radiodifusão reveste-se de crucial importância para garantir a democracia, o pluralismo, a coesão social e a diversidade cultural e linguística" e "a maior diversificação dos programas transmitidos pelos novos meios de comunicação social reforça a importância da missão global dos organismos de radiodifusão de serviço público".
No entanto, o documento vai mais longe: considera que o acesso do público a "várias categorias de canais e serviços constitui uma pré-condição necessária para o cumprimento das obrigações específicas do serviço público de radiodifusão" e, na mesma linha, defende que "se deve manter e aumentar a capacidade do serviço público de radiodifusão para oferecer ao público uma programação e serviços de qualidade, nomeadamente através do desenvolvimento e da diversificação das actividades na era digital".
Finalmente, considera que esse serviço público "deve estar apto a continuar a proporcionar uma ampla gama de programação, de acordo com a sua missão, definida pelos Estados-membros por forma a dirigir-se à sociedade no seu conjunto". Neste contexto, prossegue o documento, "é legítimo que o serviço público de radiodifusão procure atingir amplas audiências".
Grande parte destas considerações seria novamente incluída na Comunicação da Comissão sobre os auxílios estatais de Novembro de 2001. Sublinhe-se, todavia, a reafirmação de que o serviço público de radiodifusão, "apesar de ter uma nítida importância económica, não é comparável ao serviço público em qualquer outro sector da economia". "Não existe outro serviço" - prossegue o texto - "que simultaneamente tenha uma cobertura tão vasta da população, lhe forneça tão grande volume de informação e conteúdo e ao fazê-lo oriente e influencie a opinião individual e pública".
4 - A circunstância de vários operadores de serviço público de televisão receberem verbas provenientes de uma taxa e simultaneamente de receitas publicitárias levou diversos operadores privados europeus, a partir de 1992, a denunciarem alegadas infracções ao artigo 87.o do Tratado da Comunidade Europeia, que considera "incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que
4251   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções".
Em sentido contrário, os defensores dos sistemas de financiamento vigentes invocam, entre outros argumentos, a excepção prevista no artigo 86.o, n.o 2 do mesmo Tratado: "As empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras da concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade".
A Comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão (2001/C 320/04), publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 15 de Novembro de 2001, veio estabelecer diversos requisitos sobre o financiamento do serviço público em moldes geralmente considerados como favoráveis aos defensores do actual modelo europeu.
O documento invoca, nomeadamente, dois critérios para o adequado financiamento do serviço público de radiodifusão: transparência e proporcionalidade.
"A apreciação da Comissão (...)- refere o texto sobre a regra da transparência - exige a existência de uma definição clara e exacta do conceito de atribuições de serviço público e as actividades não relacionadas com o serviço público. A separação das contas entre estes dois domínios é normalmente já exigida a nível nacional a fim de garantir a transparência e o controlo da utilização de fundos públicos. (...) Apenas com base numa afectação adequada de custos e receitas se pode determinar se o financiamento público se limita realmente aos custos líquidos das atribuições de serviço público, sendo portanto aceitável ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o e do protocolo" (n.o 49 da Comunicação).
Em relação à regra da proporcionalidade, refere a comunicação no ponto 57: "Na apreciação do critério da proporcionalidade, a Comissão parte do princípio de que o financiamento estatal é normalmente necessário para que a empresa desempenhe as suas obrigações de serviço público. Contudo, a fim de preencher este critério, é necessário que o auxílio estatal não ultrapasse os custos líquidos das funções de serviço público, tomando igualmente em consideração outras receitas directas ou indirectas resultantes das funções de serviço público. Por esta razão, o benefício líquido que as actividades de serviço não público obtêm das actividades de serviço público será tomado em consideração na apreciação da proporcionalidade do auxílio".
5 - Existem diversas formas de financiamento do serviço público de televisão e de radiodifusão, sendo a taxa a mais frequente e igualmente aquela que é tida como a mais adequada.
De facto, na Europa dos 15 apenas não a adoptam a Espanha, o Luxemburgo, o serviço público de rádio da Finlândia, o serviço público de televisão em Portugal desde 1991 e, depois de Janeiro de 2000, a Holanda, que optou por um financiamento baseado numa percentagem do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (ver anexo 2).
6 - A legislação sobre a taxa de televisão reveste-se, na generalidade dos países, de alguma complexidade.
A relação estabelecida, em alguns deles, entre a cobrança e a propriedade de um aparelho receptor poderá colidir, num futuro próximo, com uma mais frequente recepção do sinal televisivo através, por exemplo, do computador.
A generalização de isenções (reformados, idosos, inválidos, desempregados, entre outros) pode, entretanto, desencadear fenómenos de evasão que, de acordo com os serviços de estatística da UER podem variar entre os 5 a 6% na Grã-Bretanha e na Holanda e os 30% em países da Europa Central e Oriental. Em alguns países (casos da Irlanda e da França), prevê-se que uma verba proveniente do Orçamento do Estado compense a quebra de receitas devida às isenções.
A fixação do montante da taxa compete em vários países ao parlamento (exemplos da França, Alemanha, Grã-Bretanha, etc), mas em diversos outros essa decisão é tomada pelo Governo. A independência da empresa face ao poder será garantida de forma mais evidente se essa fixação não depender de decisões políticas frequentes (mesmo que anuais), mas o recente crescimento dos custos da televisão acima da inflação, devido aos investimentos necessários na televisão digital ou à inflação nos preços de alguns géneros de programação, dificulta, por exemplo, uma indexação automática.
A ligação histórica das empresas de serviço público de televisão às empresas nacionais de telecomunicações explica que, durante muito tempo, tenham sido estas a recolher a taxa de televisão. A privatização das telecomunicações modificou esta situação: hoje, a taxa é recolhida pelo próprio operador público directamente ou através de uma empresa criada para o efeito (casos da Alemanha, Dinamarca, Noruega, Suécia, Eslováquia, Croácia, Eslovénia e Israel), pelos serviços do fisco ou pelas autoridades do audiovisual (por exemplo, França e Bélgica), por entidades alheias ao sector (companhias de electricidade, casos da Grécia, Chipre, Turquia, Macedónia, Argélia, Marrocos, Egipto e Portugal, em relação à RDP, ou empresas dos correios e telecomunicações, exemplos da Polónia, República Checa, Hungria e Itália) ou ainda por empresas que receberam essa missão através de concurso.
Em alguns países (Alemanha e Dinamarca, entre outros) as verbas recolhidas não são directamente atribuídas às empresas, transitando antes através do Orçamento do Estado ou de um fundo especial para o efeito.
7 - As taxas de radiodifusão e de televisão são consideradas não só como um pagamento que permite ter acesso a esses serviços públicos como uma contribuição para o seu financiamento. As habitações que disponham de receptores de rádio e de televisão deverão pagar essa taxa mesmo que na prática não beneficiem ou queiram beneficiar do serviço público.
Na medida em que se entende que o montante da taxa deverá ser socialmente aceitável, a maioria dos países não assegura por este meio o financiamento integral dos serviços públicos, com excepção da Grã-Bretanha (BBC), da Noruega (NRK) e da Suécia (SVT), onde as restantes receitas são pouco significativas.
Aliás, considera-se frequentemente que o financiamento através de uma taxa tem vantagens e inconvenientes. Entre as primeiras, a estabilidade e a previsibilidade, a menor dependência de receitas publicitárias que podem condicionar o tipo de programação e a criação de uma ligação solidária entre o operador e os espectadores e ouvintes. Em contrapartida, a taxa tem uma reduzida margem de crescimento, menor do que as necessidades financeiras
4252   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 dos operadores num contexto de desenvolvimento da rádio e da televisão digitais, e é difícil de impor a consumidores a quem é oferecido um crescente número de canais de todos os géneros.
Por outro lado, a imperiosa necessidade de alterar o montante da taxa pode limitar a independência dos operadores face ao poder político.
Face à insuficiência da taxa, particularmente devida à revolução digital e ao crescimento exponencial dos preços verificado nos últimos anos em alguns géneros de programas (desporto, ficção etc.), muitos governos europeus recorrem ao financiamento mediante subsídios estatais, sob diversas formas desde indemnizações compensatórias até aumentos de capital. Menos contestados do que a taxa e socialmente mais justos do que ela, mas gerando maior dependência dos operadores face ao poder político, estes subsídios têm sido contestados pelos operadores comerciais e pelas autoridades europeias da concorrência.
8 - A insuficiência da taxa e dos subsídios estatais e a tradição herdada dos tempos do monopólio estatal da televisão têm conservado as receitas publicitárias entre os proventos dos operadores públicos. (ver Anexo 2)
É verdade que as regras de concorrência leal impostas pelas autoridades europeias têm obrigado os governos a limitar os tempos de publicidade. No entanto, ela continua a constituir uma receita significativa, ao mesmo tempo que motiva uma maior adequação dos responsáveis pela programação aos gostos do público, assegura uma maior independência face ao poder político e impede ou ajuda a impedir que a programação dos operadores públicos seja marginalizada e remetida para um "ghetto cultural" sem expressão nas audiências nem influência social, como tantas vezes preconizam os responsáveis de operadores comerciais.
A importância das receitas publicitárias como fonte de financiamento dos operadores públicos está todavia a decrescer. Por um lado, os progressos tecnológicos permitem já hoje, ainda sem o recurso aos guias electrónicos de programação, "evitar" a publicidade. Por outro, uma eventual submissão às receitas publicitárias é considerada como negativa para a imagem do serviço público, tanto mais que ela pode acarretar uma desvalorização do contributo dos programas destinados aos diversos sectores minoritários das sociedades contemporâneas.
Quase todos os países europeus financiam o serviço público de rádio e de televisão através de uma multiplicidade de formas, incluindo as atrás expostas ou outras cuja importância tem crescido nos últimos anos como a pay tv ou o pay per view.
O estudo publicado pelo Departamento Jurídico da UER, datado de Novembro de 2000, considera essa origem variada como normal: "Primeiro, não existe normalmente nenhuma fonte de financiamento capaz, por si só, de assegurar os recursos financeiros necessários. Em segundo lugar, recorrer a uma fonte específica de financiamento cria uma dependência que, pelo seu lado, pode comprometer a independência do radiodifusor em detrimento da qualidade e da eficácia do cumprimento da missão de serviço público. Em terceiro lugar, as diferentes formas de financiamento têm cada uma as suas vantagens e inconvenientes, mas a sua adopção em simultâneo pode maximizar as vantagens, minimizando os inconvenientes, desde que isso seja feito inteligentemente, ou seja adaptando essa mistura de formas ao quadro jurídico, político e económico dos diferentes países e mercados. Um último argumento com importância consiste no facto de um sistema de várias fontes de financiamento é mais consistente num contexto que muda rapidamente, onde algumas delas podem repentinamente diminuir, ao mesmo tempo que outras aumentam e vêem confluir novas formas de financiamento".
Nome empresa n.o de canais nacionais hertzianos analógicos Principais fontes de financiamento taxa de tv:
4253   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 Lituânia*    LRT    1 Sub, pub     -     797
Turquia*    TRT    5 Tx, sub, pub     ?        8180*Países em que a mesma empresa integra os serviços públicos de rádio e de televisão.
** Na Dinamarca, não se considera no âmbito do serviço público a TV2, recentemente privatizada.
*** A NOS (Holanda) é composta por 34 empresas, pelo que não está disponível o n.o de trabalhadores.
**** As principais fontes de financiamento são ordenadas de acordo com o seu montante, sendo tx a taxa de televisão, pub as receitas provenientes da publicidade e do patrocínio e sub as subvenções estatais e fundos públicos. Diversas empresas recebem ainda verbas de outras origens (venda de programas, dotações de capital, etc.), mas a sua variedade tornaria pouco significativa uma classificação genérica.
***** Não se inclui o canal franco-alemão Arte nem o canal francófono TV5, recebido em diversos países francofonos europeus e no Canadá.VI - ParecerFace ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que as propostas de lei em análise encontram-se em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 25 de Junho de 2003. O Deputado Relator, Alberto Arons de Carvalho - A Presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota: - As conclusões foram rejeitadas, com os votos a favor do PS e do PCP e votos contra do PSD e do CDS-PP.
O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE e de Os Verdes.Declaração de voto apresentada pelo PSOs Deputados signatários votaram contra o relatório e parecer relativos às propostas de lei n.os 66, 67 e 68/IX dado que os referidos textos omitiam na globalidade as conclusões essenciais sobre estes diplomas:
1 - Sobre os objectivos da proposta de nova lei da televisão:
A proposta de lei consiste, sobretudo, na adaptação de certos pontos da actual Lei da Televisão a novas concepções políticas do Governo, deixando praticamente intacta a sua matriz essencial.
Ora, cinco anos depois da elaboração e aprovação da Lei da Televisão em vigor, o desenvolvimento das tecnologias e a evolução da televisão digital e do seu contexto económico e técnico permitiriam e exigiriam uma adaptação do normativo em vigor a essas novas realidades.
Deste modo, a nova legislação deveria ter em conta que a actividade televisiva não deve continuar a ser meramente centrada em torno da emissão de um serviço de programas, esquecendo quase completamente a realidade das plataformas, cujo papel é cada vez mais relevante na tecnologia digital.
Por outro lado, a proposta não tenta solucionar um aspecto decisivo para a implantação da televisão digital terrestre: uma interpretação conservadora do artigo 38.°, n.° 7, da Constituição imporá a realização de um concurso público para o licenciamento de novos serviços de programas.
Tendo em consideração que uma interpretação actualista do texto constitucional foi já realizada na lei em vigor, com a distinção entre licença e autorização, consoante as emissões utilizem ou não o espectro hertziano terrestre, não poderia ser tentada uma nova evolução que permitisse equiparar as plataformas de cabo e digital terrestre no acesso à actividade ?
Independentemente do mérito das novas soluções preconizadas, importa assinalar que, face à legislação em vigor, diversos capítulos e artigos dispõem de uma sistematização mais apurada.
A proposta de lei inclui diversas normas, cujo conteúdo justifica algumas comentários. Assim:
3.1 - A definição de "televisão" como "organização de serviços de programas (...)" ( artigo 2.°, alínea a) do n.° 1) não coincide com a prevista no direito internacional, designadamente na Directiva Televisão Sem Fronteiras, que, no artigo 1.°, alínea a), considera radiodifusão televisiva, a transmissão primária, com ou sem fio, terrestre ou por satélite, codificada ou não, de programas televisivos destinados ao público".
3.2 - A proposta proíbe expressamente a emissão de conteúdos pornográficos - embora os permita em serviços de acesso condicionado - e daqueles que atribuam proeminência indevida à violência ou incitar ao ódio, ao racismo e à xenofobia.
Esta norma (n.° 1 do artigo 24.°) não merecerá reparos. Todavia, a interdição, antes das 24 horas, de quaisquer outros programas "susceptíveis de influírem de modo negativo na formação da personalidade das crianças ou de adolescentes ou de afectarem outros públicos vulneráveis" é susceptível de abranger a transmissão de algumas obras, por exemplo, cinematográficas de indiscutível mérito, e de colocar em equação o princípio constitucional da proporcionalidade.
4254   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 3.3 - Na legislação em vigor abrangendo o serviço público de televisão (nomeadamente no artigo 47.° da Lei da Televisão) prevê-se a realização anual de uma auditoria externa, a realizar por entidade indicada pela AACS tendo como objectivo "a apreciação e fiscalização da correspondência entre a prestação das missões de serviço público e o pagamento do respectivo custo".
No mesmo artigo estipula-se ainda que "os excedentes que eventualmente venham a ocorrer em resultado da actividade da concessionária do serviço público de televisão na exploração ou participação noutros canais, uma vez observadas as normas legais aplicáveis à distribuição dos lucros e reservas, das sociedades, revertem para o financiamento de iniciativas do serviço público, nomeadamente em matéria de reconversão tecnológica".
Estas duas normas assumem maior relevo num contexto europeu de crescente concorrência entre operadores comerciais e operadores financiados pelo Estado, que conduziu a Comissão Europeia a estabelecer regras visando um tratamento equitativo.
Neste quadro, as soluções preconizadas na proposta parecem aquém do exigível.
A norma sobre a aplicação dos excedentes não figura na proposta nem na restante legislação agora em apreciação parlamentar, o que não se afigura como razoável, tanto mais que ela resulta directamente da aplicação do princípio da transparência - precisamente um dos vectores da comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público-de radiodifusão (2001/C 320/04).
A previsão - de resto incorrectamente formulada - incluída na alínea b) do n.° 2 do artigo 52.° (e no artigo 2.°, n.° 2, da proposta de lei n.° 68/IX), segundo a qual "o financiamento público (...) deverá garantir um sistema de controlo que verifique o cumprimento das missões de serviço público e a transparência dos fluxos financeiros associados" não oferece as mesmas garantias, tanto mais que não garante a independência do referido sistema de controlo.
3.4 - Nos artigos 49.°, 50.° e 51.°, tal como em alguns preceitos da proposta de lei n.° 67/IX, admite-se expressamente que os principais serviços de programas do serviço público de televisão, nomeadamente a RTP1, os canais regionais e a RTP Internacional possam ser explorados apenas "indirectamente" pela RTP.
Essa subconcessão do serviço público de televisão seria apenas determinada, "nos termos do contrato de concessão"; por mera "deliberação do Conselho de Administração da Rádio e Televisão de Portugal, SGPS".
A possibilidade de uma subconcessão do serviço público de televisão realizada mediante um mero instrumento particular suscita dúvidas sobre a sua constitucionalidade, tanto mais que nada é referido no articulado sobre a natureza da referida subconcessionária. Aliás, o artigo 2.° da proposta de lei n.° 67/IX estipula que a gestão das acções representativas do capital social da holding Rádio e Televisão de Portugal, SGPS, SA, poderá ser cometida a uma pessoa colectiva de direito público ou a uma entidade do sector público, previsão que não é feita para as concessionárias dos serviços públicos de rádio e televisão. Recorde-se, aliás, que a generalidade da doutrina (cifra, entre outros, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 3.a edição revista, Coimbra editora, 1993, e Jorge Miranda, "Serviço Público de Televisão e Regiões Autónomas", Separata da revista O Direito, 1993) considera que o sector público da comunicação social deve constitucionalmente compreender o serviço público de rádio e televisão.
O mesmo se dirá, por maioria de razão, da norma do artigo 51.° n.° 2, sobre a concessão especial de serviço público da actual RTP2, que prevê a transmissão desse serviço de programas para uma nova entidade, "cuja organização reflicta a diversidade da sociedade civil".
No entanto, a criação de "uma concessão especial de serviço público" suscita ainda outro tipo de apreciação. O que se propõe, uma nova entidade concessionária de serviço público, surge desde logo como contraditório com a proclamada intenção de acentuar as sinergias no interior das concessionárias do serviço público de rádio e televisão.
De resto, a complementaridade entre serviços de programas, elemento tão característico e crucial das diversas experiências do modelo europeu de serviço público, poderá perder-se com a autonomização desta nova entidade.
3.5 - A possibilidade de suspensão da retransmissão de serviços de programas, prevista nos artigos 71.°, n.° 1, e 80.°, n.° 1, viola frontalmente a Directiva Televisão Sem Fronteiras, cujo artigo 2.°-A estipula um sistema de comunicações prévias entre Estados para os casos em que essas emissões provenham de outros Estados.
3.6 - No articulado da proposta de lei todas as referências a uma entidade reguladora omitem a sua actual designação - Alta Autoridade para a Comunicação Social. No artigo 89.° refere-se mesmo o carácter alegadamente provisório desta entidade: "até à constituição da nova entidade reguladora, a Alta Autoridade...".
A Alta Autoridade para a Comunicação Social tem as suas atribuições, composição e principais competências previstas no texto constitucional, o que significa que o legislador considerou a sua instituição decisiva para a salvaguarda de princípios, nomeadamente do direito à informação e da liberdade da comunicação social.
Assim sendo, esta "fragilização" da AACS pode ser considerada como mais do que insólita...
- A progressiva acessibilidade à actividade de televisão imporia regras menos conservadoras do que aquelas que são previstas no artigo 13.°. Fará sentido impedir que uma futura televisão local seja organizada por uma associação? Por outro lado, a expressão "sociedade cooperativa" é pouco rigorosa (artigo 13.°, n.° 1).
- Sem prejuízo do conservadorismo atrás identificado sobre a solução apontada no n.° 1 do artigo 15.°, existem lapsos formais ou substanciais: deverá substituir-se "obedece" por "obedecem", e "estabelecimento" por "instalação", termo utilizado na regulamentação do concurso para a rede digital terrestre, "serviço público de televisão" por "concessionária do serviço público...".
- No artigo 18.° a mera transposição realizada da norma da Lei da Televisão de 1998 implica hoje outras consequências, uma vez que existem mais serviços de programas entretanto autorizados. Será essa a vontade do legislador ?
4255   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 - A propósito do artigo 28.°, refira-se que o Jornal Oficial das Comunidades Europeias já foi substituído pelo Jornal Oficial da União Europeia.
- Os princípios a observar pelo serviço público, de acordo com a doutrina europeia, deveriam incluir, além dos previstos no artigo 46.°, a diversidade, a inovação, a indivisibilidade, a independência do funcionamento e estrutura e o pluralismo, entre outros possíveis.
- A alínea b) do n.° 2 do artigo 48.° tem uma redacção não coincidente com o teor do preâmbulo da proposta, onde se garante a existência de dois serviços de programas internacionais.
1 - Sobre os objectivos da proposta de reestruturação do sector empresarial do Estado na área do audiovisual:
Constitui propósito da proposta de lei criar uma nova holding que substituirá a Portugal Global no papel de sociedade detentora e gestora das participações do sector público de radiodifusão sonora e de televisão.
A exclusão da agência noticiosa Lusa, que dispõe de uma significativa participação de accionistas privados, não constitui, todavia, o principal eiemento distintivo da nova estrutura.
A criação da nova holding tem implicações no instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, nas formas de concretização da representatividade social associadas às competências dos con'selhos de opinião e na articulação entre as concessionárias dos serviços públicos de radiodifusão e televisão.
Independentemente da matéria relativa à regulamentação colectiva de trabalho e outras incluídas no artigo 10.° da Proposta, cujo mérito não se apreciará sem o parecer da 8.1 Comissão Parlamentar, importa referir alguns aspectos. Assim:
2.1 - O alargamento da duração do mandato dos membros dos órgãos sociais, de três para quatro anos, conjugado com as garantias de inamovibilidade previstas no artigo 15.o, poderiam ser, a priori, consideradas como uma acrescida garantia da independência dos seus membros face ao poder político.
Todavia, a disposição legal, recentemente aprovada, que retirou qualquer competência para esse efeito aos conselhos de opinião e a própria transferência deste conselho para a empresa holding, "afastando-o" das empresas concessionárias, induz um efeito contrário, podendo ser entendida como uma perpetuação de uma situação de governamentalização.
O nosso país continuará assim a ter um dos modelos de gestão do do sector público de comunicação social mais governamentalizados da Europa, dificilmente compatível com o artigo 38.°, n.° 6, da Constituição.
Reçorde-se, a propósito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, que nos comentários acima referidos ao artigo 38.° da Constituição consideram "dificilmente compaginável com o princípio da independência o poder de livre nomeação e exoneração" dos gestores.
2.2 - A composição do Conselho de Opinião da nova holding parece decalcada da actualmente existente nos conselhos na RTP e na RDP. No entanto, na proposta não constam os representantes das associações de defesa dos consumidores. Apenas lapso?
1 - Sobre os objectivos da proposta de lei que aprova o modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão:
O novo modelo de financiamento do serviço público basear-se-á, por ordem da sua importância relativa, em indemnizações compensatórias (onde poderão eventualmente caber as dotações de capital), na publicidade (limitada à RTP) e na nova contribuição para o audiovisual.
Na maior parte dos países europeus a taxa é o elemento essencial do financiamento das empresas, seguida das receitas publicitárias.
Dando por aqui reproduzidos os comentários atrás formulados sobre as vantagens e desvantagens das diferentes formas de financiamento do serviço público de televisão, sempre se adiantará que a valorização da taxa enquanto elemento fundamental do financiamento é normalmente associada à previsibilidade e regularidade das verbas obtidas, indispensáveis numa gestão planeada.
Depois de diversos anos em que foi objecto de acesa polémica que, por mero exemplo, conduziu a que nem o escasso montante da taxa de radiodifusão tivesse merecido um apoio significativo para além do partido do Governo, o consenso expectável em torno de um adequado e suficiente financiamento dos serviços públicos de radiodifusão e televisão teria permitido uma maior inovação.
Compreende-se que o aumento da contribuição para o audiovisual, face à anterior taxa de radiodifusão, tenha sido limitado. Um valor substancialmente mais elevado colocaria insuperáveis problemas de justiça social. No entanto, a reflexão produzida nos últimos anos na Europa em torno do financiamento dos serviços públicos, e nomeadamente a experiência pioneira na Holanda, poderia constituir um estímulo para a criação de um modelo mais transparente, previsível e adequado.
2.1 - O estabelecimento de um horizonte plurianual dos encargos de financiamento, com a duração de quatro anos (artigo 1.o, n.os 5 e 6),
poderá limitar positivamente os efeitos das limitações apontadas no ponto anterior.
2.2 - A proclamada afectação das receitas de publicidade do operador de televisão ao serviço da dívida consolidada terá escasso efeito prático, obrigando apenas a concessionária a amortizá-la no montante das receitas anuais de publicidade. Aliás, tendo sido anunciada uma nova redução nos limites horários da publicidade, as recitas obtidas tenderão a ser ainda menos relevantes para este efeito.
2.3 - O artigo 2.°, n.° 1, estipula que a atribuição da contribuição para o audiovisual e das indemnizações compensatórias deverão respeitar "o princípio da transparência e da proporcionalidade".:
O respeito por estes princípios - são dois e não apenas rum! - constitui, de facto, um elemento essencial nas regras de financiamento, tal como as tem entendido a Comissão Europeia. Assinale-se, todavia, que o articulado pouco mais tem que permita antever a forma de concretização desses proclamados princípios, tendo mesmo sido retirados da proposta, regras constantes da legislação em vigor...Os Deputados do PS: Alberto Arons de Carvalho - Alberto Martins - Jorge Lacão - José Magalhães - Celeste Correia.
4256   |   II Série A - Número 105   |   26 de Junho de 2003 PROPOSTA DE LEI N.o 68/IX
(APROVA O MODELO DE FINANCIAMENTO DO SERVIÇO PÚBLICO DE RADIODIFUSÃO E DE TELEVISÃO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Economia e FinançasRelatórioI - Nota preliminarO Governo da República tomou a iniciativa de apresentar a esta Assembleia da Republica uma proposta de lei que aprova o modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão. À proposta de lei foi atribuído o n.o 68/IX, que baixou a esta 5.a Comissão para elaboração do relatório e parecer, por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República de 27 de Maio de 2003.
Esta apresentação é efectuada nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República. A proposta de lei reúne os requisitos formais previstos no artigo 138.o do Regimento.
Esta proposta de lei refere que o Estado assegurará o financiamento dos serviços públicos de radiodifusão e de televisão através de uma contribuição para o audiovisual e de verbas a inscrever no Orçamento do Estado a título de indemnização compensatória. Terá por objectivo permitir uma adequada e eficaz gestão de recursos de acordo com a conjuntura económica e social.