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I SÉRIE - NÚMERO 77 2932da situação que se vive. Mas nada nos obriga, numa primeira fase, a colocá-lo logo em estado de sítio. Seria um erro e um exagero, pelo que este segundo critério - o de tentar fazer a correlação entre as quatro razões que dão origem aos estados e directamente o seu recorte a cada um deles- nos parece de difícil solução, ou seja, um critério que seria bom, mas que seria falseado na prática.
Por isso, o legislador - quer o PS e o PRD quer o próprio Governo - não aceitou, e bem, esta pretensão.
Resta-nos, então, o último critério: além de manter o travejamento inicial da suspensão parcial ou não dos direitos, consoante se esteja em situação de emergência ou de sítio, o legislador proeurou - e isso consta do projecto do PRD e da proposta do Governo - colocar a utilização das Forças Armadas como situação definidora do próprio estado. Ou seja, o que define os estados de sítio e de emergência não será tanto a causa que lhes dá origem, mas mais o instrumento utilizado para a sua ultrapassagem.
Neste aspecto, penso que o Governo actuou bem e com lógica e que fez aquilo que o Sr. Deputado Almeida Santos criticava como automatismo, mas que acho ser melhor em termos de prudência democrática.
O Governo e o PRD, nos artigos 2.o e 3.o, dizem que no estado de emergência o que se passa é um reforço da autoridade administrativa, sempre debaixo do controle do Governo, mas em que as Forças Armadas actuam ajudando e apoiando. É preciso dizer que o apoio e a ajuda que as Forças Armadas fornecem às autoridades administrativas nessa instância não se configuram como a essência da força armada no próprio texto constitucional, mas, acima de tudo, cumprindo o disposto no n.o 3 do artigo 24.o da Lei da Defesa Nacional e das Forças Armadas, ou seja, cumprindo uma missão acessória do Estado e não a sua missão essencial. 15to quer dizer que a força armada não comanda politicamente nem é o executante primordial, pois só subsidiariamente apoia as autoridades civis, debaixo do controle político do Governo. 15to é o estado de ,emergência.
Quanto ao estado de sítio, o Governo e o PRD definiram-no de outra maneira. Ou seja: a gravidade da situação é de tal forma que os instrumentos de autoridade administrativa mostraram-se insuficientes, havendo, nessa medida, um carácter de impotência política da autoridade administrativa para ultrapassar e solucionar a situação. Então, aí, o Governo solicita, na sua declaração ao Presidente da República e à Assembleia, que a execução - não o comando ou o controle - seja outorgada às Forças Armadas, que se substituem potencialmente à própria autoridade administrativa.
Diz o Sr. Deputado Almeida Santos que isso é grave e perigoso. Pois é, mas é um bem por isso mesmo, ou seja, porque precisamente por o País perceber de um dramatismo maior nessa situação rarissimamente o legislador, Presidente da República e Assembleia da República, em conjunto, terão a ousadia de caminhar para situações dessas e rarissimamente o legislador porá um instrumento tão poderoso na mão das Forças Armadas - antes, terá todas as cautelas e todos os cuidados em concluir que a situação carecia exactamente de uma execução por parte das Forças Armadas.
Mas, já que é assim, também depois de a situação se processar rapidamente o decididor político que se mantém em funções desejará que rapidamente cesse essa situação.Donde, pelo facto de existir um estado de sítio em que a incapacidade da autoridade administrativa em ultrapassar o problema se revelou manifesta, o poder político outorgou a execução à força armada. Aí, ela actua não subsidiariamente, mas prima ratio como intervenção mais dominante, mais exclusiva e única responsável pela ultrapassagem da situação.
Só que o decididor político terá receio em fazê-lo. Por isso é preciso explicitá-lo; por isso o decididor político raramente quererá que a situação se mantenha por muito tempo e quererá rapidamente que ela não subsista. .
Daí a lógica, ao fim e ao cabo, de considerarmos muito bem a forma como o Governo e o Partido Renovador Democrático colocaram o problema. Ou seja, em casos extremos, que seja visível o recurso extremo, o instrumento extremo, mas que, por isso mesmo, tenhamos todos muito mais cautela em o definir.
Agora, o que o PS faz, que é manter a ambiguidade - pode ser assim ou «assado», de uma maneira ou de outra -, é, ao fim e ao cabo, perpetuar razões que podem levar mais tempo á exaustão, ao prolongamento da anormalidade, sem a sua solução. uma situação pior em termos até de cautelas democráticas.
Aqui, quero lembrar ao Sr. Deputado Almeida Santos, quando recordou que o anterior governo tinha feito uma proposta, que não só o Conselho Superior de Defesa Nacional manifestou divergência profunda, como também a Comissão Parlamentar de Defesa Nacional, num notável relatório subscrito e elaborado por um deputado socialista e aprovado pelos deputados socialistas e sociais-democratas na anterior legislatura, criticou e disse que não aceitava o ponto de vista do governo da altura e que caminhava já no sentido daquilo que quer o PRD quer o actual governo propuseram. O referido relatório foi proposto pelo deputado Acácio Barreiros, que era o relator do projecto, e aprovado, no dia 29 de Maio de l985, pelos deputados do PS e do PSD.
Ou seja: nessa altura, já tínhamos diagnosticado em conjunto as vulnerabilidades e debilidades do projecto do Partido Socialista.
Aliás - andemos um pouco mais -, o projecto do PS peca um pouco por excesso e por defeito. Se porventura é por defeito em alguns domínios, como o que acabo de referir, que não tem a coragem de tipificar uma situação de estado de sítio como ela é, o Partido Socialista, curiosamente, mantém em estado de emergência situações que não eram minimamente necessárias.
Uma primeira é a da chamada possibilidade da sujeição ao foro militar em estado de emergência. O Governo faz muito bem em sujeitar ao foro militar - curiosamente, até em menos crimes do que os que o Partido Socialista propõe - só o estado de sítio. O Partido Socialista, ao fazê-lo em estado de emergência, peca por excesso, pois não é necessário e não vale a pena colocarmos uma situação tão dramática em termos de opinião pública num estado que, qualificativamente, não pode nem deve sequer ser qualificado ou denotado de uma gravidade tão ampla.
Em segundo lugar, o erro fundamental do PS neste projecto ocorre quando, nos seus artigos 18.o e, sobretudo, 17.o, se contradita a si próprio quanto ao que formulou nos artigos 2.o e 3.o, designadamente quando diz que em situação de emergência, garantia da ordem
5 DE JUNHO DE 1986 2933pública ou segurança interna são atribuíveis tais poderes às Forças Armadas. Nem pensar nisso! Em situação de emergência, o reforço da autoridade administrativa do Estado determina que a garantia da ordem pública e da segurança interna é do Governo, das forças de segurança interna. Nada de colocar as Forças Armadas, numa situação de emergência, como garantes da ordem pública e da segurança interna, pois isso é um excesso, um abuso. E, para quem criticou tanto a anterior lei de segurança interna do governo, admira-me, nessa altura, colocarem de novo este pequeno inciso como derrogatório da sua própria postura.Em terceiro lugar, quando, por exemplo, o Partido Socialista coloca o problema de o Governo poder, em estado de emergência, delegar algumas atribuições e alguns departamentos ministeriais nas Forças Armadas, aí está mais um excesso, mais uma situação que não é necessária, Dr. Almeida Santos. Em estado de emergência não é necessário estarmos a atribuir uma função excessiva às Forças Armadas, isso só deve ocorrer em estado de sítio. O mesmo se dirá, por exemplo, no que respeita ao funcionamento permanente do Conselho de Chefes de Estados-Maiores.Curiosamente, o PRD e o PS cometem o mesmo pequeno erro, que não será um erro substancial, mas é um erro emblemático. Quando, em estado de emergência, os senhores dizem ao País que o Conselho de Chefes de Estados-Maiores está reunido em permanência, os senhores estão a dizer ao País que as Formas Armadas estão solidárias, juntas e preparadas para qualquer coisa que possa acontecer. Ora, isso não é necessário. Seria Talvez preferível - e talvez o Governo, se assim fizer, possa melhorar o seu texto repescar uma ideia do PRD, se bem que não tenha ido tão longe quanto deveria, que era a de, em estado de sítio, ser o Conselho Superior de Defesa Nacional a funcionar em permanência.Deste modo, não só asseguraríamos um claro e total
controle do poder político, como conseguiríamos uma
coisa notável, que era a de conseguir que, no mesmo
órgão, representantes dos três órgãos de soberania e o
numa mesma sede, de modo a que pudessem dirimir
eventuais conflitos e, sobretudo, assegurar uma coordenação e homogeneidade de tratamento,Esta situação do PRD, levemente aflorada, é uma situação que merece ser estudada, aprofundada e eventualmente até colocada uma proposta de lei do Governo.Sr. Presidente, Srs. Deputados: A questão está toda neste ponto. Ao estado de sítio faz-se corresponder situações anormais de execução; em situações de estado de emergência, pelo contrário, há um reforço de autoridade administrativa, apoiada, coadjuvada, pela força armada, cumprindo uma missão acessória da sua própria natureza e missão.Esta é a definição mais clara que vem em linha recta da proposta de lei do Governo e dos n.os 2 e 3 do projecto de lei do PRD, que nos merece total apoio.Para concluir esta breve intervenção, apenas queremos dizer que estas divergências em relação ao regime do estado de sítio e do estado de emergência no que respeita à autorização da força armada não devem traduzir-se em qualquer dificuldade de, numa comissão própria, estabelecermos e encetarmos um diálogo, de modo a que, na prática, possamos enriquecer não só um projecto comum mas sobretudo uma óptica comum perante o País.
Este é ú nosso estado de disponibilidade, este é o nosso estado de abertura. Por isso mesmo é que não votaremos contra qualquer projecto de lei da oposição; pelo contrário, iremos apoiá-los, assim como à proposta de lei do Governo, não só por lealdade mas também pelo mérito que eles encerram.
É esse espírito que gostaríamos de ver comungado por toda a Comissão.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Santos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr. Deputado Ângelo Correia, ouvi-o com o gosto do costume. Aliás, não me espantaram as suas posições porque já conheço a sua paixão pelas soluções mais pesadamente castrenses relativamente àquelas que normalmente colhem as minhas predilecções, pois fui sempre um «paisano», embora tenha um profundo respeito pelas Forças Armadas e longe de mim estar a pôr em causa a relevância do seu papel em todos os casos e particularmente neste.
Mas queria dizer-lhe o seguinte: se a Constituição fosse aquilo que o Sr. Deputado quer, não havia a menor objecção. O Sr. Deputado apaixona-se pelas suas próprias definições e depois tira consequências delas.
Acontece, porém, que a Constituição não quis que fosse assim. A Constituição não quis que o estado de emergência correspondesse ao estado de calamidade, assim como não quis que o estado de sítio correspondesse ao estado de agressão externa e jamais algum embaraço criou ao Sr. Deputado a situação que está no meio, ou seja, a de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática. Aí tem que arranjar um tertium genus, pois já nem pode ser um estado de sítio nem um estado de emergência. Mas como não há um terceiro, fica na contingência de optar por um ou por outro.
Vejo-o um pouco na situação daqueles que defendem as penas exageradas, daqueles que dizem: «É preciso uma pena dura para evitar um crime.» O que acontece é que, como as penas são muito exageradas, os juízes acham que elas não estão ajustadas a um caso concreto e para não aplicarem essas penas absolvem. É o que aconteceria no caso de terem sucesso as suas ideias. Aconteceria que, como o estado de sítio ficava só para as hipóteses extremas, provavelmente, quando não estivéssemos numa hipótese extrema nem numa hipótese tão benévola que justificasse o estado de emergência, acabávamos por não decretar nem uma nem outra coisa, ou ficaríamos numa situação de grave confusão.
O facto é que a Constituição quis, intencionalmente, ser pouco rígida e o Sr. Deputado tende para definições demasiado rígidas. Nessa medida está a revogar, por via interpretativa, a Constituição.
Temos a Constituição que temos. Nuns aspectos ela é boa e noutros é menos boa e não discuto a bondade do seu artigo 19.o Aliás, eu próprio o sujeitei a muitas críticas, até de forma. Em todo o caso, devo dizer-lhe que foi intencionalmente que ele foi lacónico e pouco rígido. Não lhe corrijo essa virtude. Se comete
I SÉRIE - NÚMERO 77 2934mos o exercício desse poder a uma entidade tão elevada como o Presidente da República - que é simultaneamente o Comandante Supremo das Forças Armadas -, após a audição do Governo e depois de autorizado por esta Assembleia - que, também estou de acordo, não deve poder corrigir a declaração sob pena de esta não ser do Presidente mas ser em parte de um órgão e em parte de outro -, que medo temos nós que se faça uma apreciação caso a caso? Que conforto é que lhe dá termos tudo explícito na lei, estarmos vinculados, espartilhados a definições legais, em vez de cometermos aos três órgãos de soberania a apreciação, caso a caso, sobre que direito devem ser suspensos, sobre que intervenção devem ter as Forças Armadas - se é que tem de ter alguma? O que é que impede que seja essa a melhor solução?
Continuo convencido de que foi essa a solução que quis o legislador e, por isso, continuo vinculado à ideia de que o automatismo é repudiado, senão pela letra - mas também pela letra -, pelo menos, pelo espírito do legislador constitucional.
Gostaria de, em sede da discussão na especialidade, me bater e procurar defender esta dama, que considero que está consagrada na Constituição pela prudência e, sobretudo, considero que, uma vez mais, este é um passo civilista num regime civilista.
É óbvio que as Forças Armadas têm um grande papel neste país, mas não creio que em todos os casos de estado de sítio ou de estado de emergência seja necessária a sua intervenção. Se não for, o automatismo esteve em excesso e tudo o que é excessivo é errado.
15so de dizer que em estado de sítio não é necessário isto ou aquilo, é um ponto de vista do Sr. Deputado, que considera que o estado de emergência é qualquer coisa que se pode ligar apenas a uma das causas que, segundo a Constituição, pode justificar os dois institutos.
Em meu entender, a flexibilidade é uma virtude mas, tal como o Sr. Deputado, em sede de especialidade, estou disposto a encontrar a melhor solução.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Ângelo Correia.O Sr. Ângelo Correia (PSD): - Agradeço muito as palavras do Sr. Deputado Almeida Santos e devo dizer que estou de acordo consigo quando diz que a flexibilidade é uma virtude. Só que a proposta que o Partido Socialista faz, curiosamente, pretendendo que eu vá para soluções castrenses, é que pode encaminhar para soluções muito mais castrenses do que a nossa.
15to porque o que dizemos é o seguinte: atribuamos um carácter enorme de flexibilidade ao estado de emergência. Não atribuamos um nexo causal entre qualquer uma das quatro causas que dão origem ao estado de sítio e ao estado de emergência e demos o máximo de flexibilidade possível ao estado de emergência, para que possa cobrir um vasto leque de razões que o legitimaram. Como tal, nunca coloquemos as Forças Armadas na posição de garante da ordem pública. É essa indefinição que recuso! Recuso que as Forças Armadas, em situação de emergência, como VV. Ex.as admitem que possa acontecer, nessa altura, sejam garantes da ordem pública e segurança interna. Recuso isso porque tal é uma cautela democrática que eu quero ter e que VV. Ex.as não têm.Mas porque eu atribuo... perdão, não devo dizer «eu», mas a proposta de lei do Governo e o projecto de lei do PRD, que estou a defender (aliás, estou a tentar ajudar também o PRD, neste caso, com legitimidade, porque é um projecto de lei correcto).
Mas, como estava a dizer, sendo assim e desejando eu isso, ao mesmo tempo que dou uma flexibilidade máxima ao estado de emergência, não vinculando as Forças Armadas à sua execução, tendo de guardar, numa área muito específica, muito limitada e muito dramatizada, um controle da execução das Forças Armadas. 15to até por uma razão: para evitar que cheguemos lá, mas para que saibamos que podemos chegar lá, porque se não disser nada, se se mantiver, como no projecto de lei do Partido Socialista, a ambiguidade, a nebulosidade sobre a intervenção das Forças Armadas, Sr. Deputado Almeida Santos, tal pode ser grave, ou seja, podem começar os três órgãos de soberania, quando as situações se verificam, a não ter capacidade de arbítrio suficiente para controlar uma situação. Nada melhor do que o rigor para evitar estados gravosos para a democracia portuguesa e isso é a solução menos castrense.
A propósito, Sr. Deputado Almeida Santos, V. Ex.a não pode invocar o espírito da Constituição neste aspecto. A Constituição é deliberadamente omissa nesse ponto. Mais: a Lei de Organização de Defesa Nacional e Forças Armadas foi também deliberadamente omissa nesse ponto. A Constituição apenas disse uma coisa: as Forças Armadas podem ser utilizadas nesses estados e com isso se disse que podiam ser, admitiu-o. Em estado de emergência não o desejamos e a própria Lei de Organização de Defesa Nacional e Forças Armadas remeteu para lei posterior a configuração de como elas deveriam ser interventoras.
É por isso mesmo, Sr. Deputado Almeida Santos, que o espírito da Constituição não está de acordo com o que disse, mas. talvez esteja mais de acordo com aquilo que dizemos e, mais, com o excelente parecer que a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias formulou esta manhã, com o qual, aliás, somos quase completamente solidários também.
Por isso, V. Ex.a perdoar-me-á mas não tem razão. Tê-la-á na próxima vez!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Creio que o trabalho desenvolvido no âmbito das Comissões de Defesa Nacional e de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre a natureza e os contornos do regime do estado de sítio e do estado de emergência, agora em debate, foi positivo e permitiu aclarar ou, ao menos, desdobrar pistas de reflexão sobre uma matéria que é evidentemente da maior importância institucional e é também de substancial melindre constitucional e político. Não por acaso foi impossível até ao momento encontrar um regime legal que substitua aquele que se encontra hoje em vigor, herdado de um regime que não é o nosso e que foi destruído e derrubado em 25 de Abril de 1974.
Esse trabalho de reflexão conduziu ao sublinhar, precisamente, da funda diferença que há entre os contornos constitucionais do estado de sítio e do estado de
5 DE JUNHO DE 1986 2935emergência, que nos cabe hoje precisar, e certas situações que, sendo qualificadas, de facto, de excepção, nada têm a ver com estes estados constitucionalmente delimitados. É assim que têm razão - assim entendemos - todos os que sustentam (e creio que isto não comporta excepções) que o estado de sítio e o estado de emergência não comportam qualquer suspensão da ordem constitucional, antes se devem integrar nela, antes se devem conformar aos limites dela decorrentes. Não se trata de substituir ou alterar a Constituição mas, pelo contrário, de a acatar e defender através de um meio excepcional.
Por outro lado, a Constituição da República não consente estados de sítio ou estados de emergência ou «emergências» não declaradas pela boa e devida forma constitucional e através da intervenção dos órgãos de soberania adequados. Não temos entre nós estados de sítio ou estados de emergência de declaração governamental pura; não temos entre nós estados de emergência ou de urgência declarados por um órgão de soberania apenas. Os estados de excepção, constitucionalmente admitidos, hão-de ser ou um esforço conjugado dos órgãos de soberania ou serão coisa nenhuma. Esta é uma regra positiva que acolhe precisamente a necessidade de temperar, dominar e disciplinar aquilo que em si mesmo é excepcional, mas não pode ser, em todo o caso, entorse à Constituição e menos ainda «constituicídio».O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Entre nós também o estado de sítio ou estado de emergência não significam, nem podem significar, constitucionalmente - e sobre isto existe concordância geral, tanto quanto percebo- a concentração de poderes em qualquer órgão de soberania ou a transferência de competências de um órgão de soberania para outro órgão de soberania, designadamente com lesão das competências próprias da Assembleia da República, que as mantêm intactas, tanto no plano político como no plano legislativo como no plano da fiscalização.
Por outro lado, não se trata de suspender arbitrariamente ou de conferir a qualquer órgão do Estado o poder de suspender arbitrariamente o exercício de direitos ou liberdades, mas de admitir, em certas circunstâncias e dentro dos princípios da necessidade, proporcionalidade e mínima limitação da dimensão, certas suspensões de exercício quando se comprovem necessárias e indispensáveis para os fins a prosseguir para defesa da ordem jurídico-constitucional, e só esses.
Não se trata, pois, de um regime de facilidade, tal qual é constitucionalmente configurado entre nós. Não se trata de um regime de facilidade, tanto no plano formal como no plano material. Assegura meios acrescidos para enfrentar circunstâncias extraordinárias, mas não confere a nenhum órgão de soberania capacidade para decidir o arbitrário ou para suspender indefinidamente aquilo que, nos termos da Constituição, tem de ter vida limitada.
O estado de sítio ou o estado de emergência não são entre nós uma carta de alforria para expansão ilimitada de todas as formas de exercício de autoridade. Em estado de sítio, como em circunstâncias de normalidade constitucional, todas as formas de autoridade hão-de ser democráticas. Nenhuma forma antidemocrática de exercício do poder é constitucionalmente admitida. Esse é o limite decorrente do artigo 2.o da Constituição da República e de outros dos seus preceitos quando desenham um Estado de direito democrático com todas as suas implicações.
Estão, pois, vedados aos órgãos de poder em funcionamento abusos ou desvios de finalidade do estado de sitio, o que naturalmente exclui a verificação no nosso regime constitucional de situações de uso do estado de sítio para violação organizada e sistemática de direitos fundamentais dos cidadãos.
Por outro lado, o estado de sítio não serve para impulsionar, sob o signo da urgência e da necessidade, legislação que seja contrária à Constituição e menos ainda legislação que reveja a Constituição. De resto, a Constituição assegura uma cláusula expressa, proibindo revisões constitucionais em estado de sítio ou estado de emergência, mas haverá também de entender-se que os processos legislativos acelerados sob o signo de urgência por invocação do estado de sítio com coacção dos órgãos de soberania, a começar naturalmente pela Assembleia da República, são ilegítimos e inaceitáveis face à ordem constitucional portuguesa.
Não serve também para ultrapassar situações em que a paz pública possa e deva conseguir-se através de meios que permitam o regular funcionamento das instituições democráticas, designadamente nos termos do artigo 198.o, n.o 2, da Constituição, e não pode conceber-se como uma escalada de medidas violentas de repressão que agravem o fosso entre a colectividade e os órgãos do Poder. Nem serve para dirimir os conflitos e crises ultrapassáveis através do funcionamento de mecanismos que estejam na disponibilidade dos órgãos de soberania e das autoridades civis.
Posto isto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, restará recordar que no regime democrático português não há figuras como o état d'urgence francês, ou os estados de alerta ou os estados de necessidade interna, próprios do regime da RFA, ou os estados de tensão ou os estados de defesa ou outros criados por legislação, por vezes mal citada para fazer cotejo com o regime português.
Não há nenhuma semelhança, por outro lado, entre o regime vigente e aquele que esteve em vigor em Portugal na sequência da revisão constitucional de 1971, sendo certo, aliás, que o funcionamento do regime fascista transformava o quotidiano dos cidadãos num estado de sítio permanente, sendo portanto subestimáveis, secundárias e, aliás, não declaradas formalmente situações de estado de sítio (o estado de sítio era o Estado, o estado de sítio era o quotidiano, o estado de sítio era a violência organizada instituída). Sabendo nós a profunda diferença e a resposta que a Constituição de 1976 é precisamente a este regime, a esta limitação, tanto no plano formal, como no quotidiano da vida política e pública, e sendo certo que aderimos aos termos fundamentais do relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, caberá reflectir apenas sobre algumas questões e para elas pedia a vossa atenção.
Por um lado, afigura-se-nos que tis textos constitucionais nesta matéria serão lacónicos, não serão todavia vazios. O nosso não o é. Aqui tivemos o depoimento de alguns que participaram na sua elaboração, reflectindo o espírito que presidiu à confecção de algumas das cláusulas jurídicas - e várias são - que
I SÉRIE - NÚMERO 77 2936enquadram entre nós o regime do estado de sítio e do estado de emergência. Serão lacónicos mas não são vazios - repito - e, sobretudo, a Assembleia da República não tem poderes constituintes.
Não nos cabe, pois, nesta sede fazer outra coisa que não seja, dentro do quadro traçado pela Constituição e na sua conceptuologia própria, definir uma malha legal que a ela se adeqúe e não que a altere ou a corrija, ainda que ela pudesse ser aperfeiçoada aqui ou ali. No caso vertente, o espaço em que nos movemos é lacónico mas apertado. Não é sobretudo ilimitado, nem anómico.
Creio que de algumas das intervenções produzidas e do debate travado em Comissão se desgarra uma ideia fundamental positiva quanto à interpretação dos princípios constitucionais aplicáveis, alguns dos quais expressos nas iniciativas em debate.
Creio, por exemplo, que a ideia de que a declaração dos estados de excepção, qualquer um deles, só pode ter lugar quando se mostrem esgotados ou se revelem inadequados, insuficientes, os meios normais de que dispõem os órgãos de soberania e as autoridades civis e quando não valham, não sirvam ou não sejam adequadas as restrições de direitos legalmente previstas pelos termos constitucionais, pela forma constitucional, é uma ideia basilar constitucional que deve modelar todo o debate e o regime a elaborar, qualquer que ele seja.
Por outro lado, afigura-se também uma ideia basilar a de que os órgãos de soberania são livres de optar, face às emergências previstas no artigo 19.o, por decretar ou não, da forma constitucionalmente prevista, estes estados de excepção. E terão, naturalmente, porventura o dever de evitar a declaração do estado de sítio ou do estado de emergência, se houver outro meio disponível ou se entenderem que isso até poderia ser pernicioso pára a realização das finalidades de defesa da ordem constitucional democrática.
Por outro lado ainda, quando for declarado qualquer estado de excepção, deverá ser sempre o menos gravoso de todos, na óptica da defesa do interesse público e, naturalmente e em primeira mão, dos direitos dos cidadãos. 15so poderá apontar para soluções através das quais: o estado de sítio, que é naturalmente a forma mais gravoso de limitação de direitos e de restrição da normalidade constitucional, por assim dizer, só deva ser decretado quando se revele insuficiente ou inadequado o outro estado de excepção constitucional previsto.
Em terceiro lugar, deverá só abranger os direitos cujo exercício ponha em perigo a ordem constitucional democrática ou a sua defesa em determinada circunstância histórica e não todos. Naturalmente, não os poderá restringir no sentido em que o artigo 18.o da Constituição. refere essa palavra. Se discutimos se a palavra «restrição» comporta a noção de uma suspensão mitigada, limitada do exercício de direitos, então nesse sentido a palavra «restrição» não ofende o artigo 19.o da Constituição, que é o aplicável aqui. Em qualquer outro sentido, a restrição de direitos com carácter duradoiro, permanente, limitando o seu alcance (não podendo todavia ferir o seu conteúdo essencial) não é aquilo que é pressuposto pela Constituição no que diz respeito à modelação e definição do estado de sítio ou do estado de emergência.
Por outro lado, só deve ser adoptado o conjunto de medidas cuja intensidade seja a mínima necessária e eficaz; quanto à duração, a menor possível, também; quanto aos meios de fiscalização, a resposta constitucional é: todos, todos. 15to quer dizer todos os meios políticos, incluindo o funcionamento pleno da Assembleia da República. É inimaginável em Portugal um incidente de não admissão de uma moção de censura, mesmo numa circunstância dessas, e, todavia, a experiência do direito constitucional francês revela-nos essa circunstância precisamente durante o consulado gaulista. É impensável, por outro lado, que os meios judiciais não funcionem plenamente, salvo aquilo que decorra da sujeição aos tribunais militares deste ou daquele conflito que seria dirimido ordinariamente pelos tribunais comuns.
Creio, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que as linhas de reflexão a que se chegou no debate que fizemos até agora deveriam e poderiam, com vantagem, ser aprofundadas.
É necessário distinguir claramente os estados de excepção. Creio que a miscigenização dos estados de excepção é uma péssima solução, quer em termos de defesa dos interesses dos cidadãos quer em termos de defesa dos próprios interesses e clareza do funcionamento dos órgãos de soberania em situação anómala.O Sr. Ângelo Correio (PSD): - Muito bem!O Orador: - Basta a anomalia da situação anómala para que lhe juntemos a anomalia da indefinição das medidas a adoptar. Que se saiba com clareza qual é o quadro, que se saiba com clareza o que não é o quadro. Que se saiba com clareza aquilo que está excluído e aquilo que é consentido e em que medida é que é consentido.
Nesse sentido, é importante tipificar, por mais difícil que isso seja, os pressupostos da eventual declaração de um ou outro estado de excepção.
É necessário, por outro lado, definir, com o maior rigor, os critérios definidores do uso das Forças Armadas, questão fulcral e muito relevante nesta matéria, tanto em estado de sítio como em estado de emergência.
Creio que se o projecto de lei do Partido Socialista abre flanco à crítica de indefinição do estatuto das Forças Armadas em estado de sítio, tanto quanto aos poderes em relação às autoridades civis, como em relação à sua articulação com as forças de segurança - e creio que abre -, a proposta governamental, aludindo ao apoio das Forças Armadas em - estado de emergência não especifica os seus contornos. O Governo pede ainda poderes para regulamentar esta lei, o que me parece significar que quer uma autorização para definir as modalidades de apoio que as Forças Armadas poderiam dar em estado de emergência o que, atento o disposto do artigo 168.o, alínea c), da Constituição, é absolutamente impossível. Não podemos conceder ao Governo poderes para legislar nesta matéria. Aliás, não os concederíamos por razoes políticas, mas, nesta matéria, é a Constituição que nos veda a todos, isto é, à Assembleia da República, a concessão de qualquer autorização legislativa, ainda que a pretexto de regulamentação. Há-de ser a Assembleia da República a definir rigorosamente as modalidades e os contornos do apoio das Forças Armadas em situação de estado de emergência. Mas não só.
Seria indesejável uma inteira liberdade de conformar casuisticamente o conteúdo dos estados de excepção na parte que diz respeito à combinação dos quatro factores: uso das Forças Armadas, suspensão do exercício de direitos, mitigação do seu exercício e sujeição à jurisdição militar.
5 DE JUNHO DE 1986 2937Seria uma ampla liberdade sem dúvida, dizia o Sr. Deputado Almeida Santos ao aludir a esse conceito, ainda que por outras palavras. Todavia, parece-nos que essa é a única liberdade que pode somar a anomalia do estado de sítio à anomalia do desconhecimento daquilo com que os cidadãos e os órgãos de poder podem contar.
Não haver um parâmetro legal definido é péssimo. Creio que essa definição é imprescindível nesta matéria, sob pena de haver situações em que se inverta a natural hierarquia ou a hierarquia necessária numa situação de profunda convulsão, que é a única em que são constitucionalmente admitidos os estados de excepção.
Por outro lado ainda, afigura-se-nos grave que a lei determine a suspensão automática e total do exercício de direitos, solução que também consta do projecto de lei apresentado pelo PS. Digamos que, como já referimos esta manhã, à automaticidade da suspensão total esse texto soma uma completa indefinição em relação ao uso das Forças Armadas nos termos em que a Constituição a admite.
Creio que este é um aspecto que merece uma reflexão muito cuidadosa no trabalho de especialidade, bem como a garantia dos poderes da AR (incluindo o de emenda), os mecanismos de responsabilização por abusos, as especificidades das regiões autónomas, etc.
Para terminar, gostaria de referir que entendo que, mesmo em relação à suspensão, como se alvitra no relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, seria útil introduzir limitações que salvaguardem os direitos dos cidadãos, mesmo quando o exercício desses direitos haja de ser suspenso, como, de resto, mostra o direito comparado. Salvaguardando-lhes o núcleo vital evita-se que, mesmo no caso do estado de sítio, o Estado democrático possa ser confrontado com situações que nos acordem memórias que não devem repetir-se, como sejam a questão da censura prévia, a limitação da vida interna dos partidos ou a violação da sua autonomia, qualquer que seja a forma que isso revista e que considero absolutamente incompatível com a Constituição. Creio que esses mínimos deveriam ser estabelecidos e que há condições para se desenvolver esse trabalho.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Se se trata hoje de definir um regime de excepção, creio que o fundamental é que não se confundam esses regimes com a excepção instituída no quotidiano, que constitucionalmente é absolutamente proibida, não admitida, não consentida e indesejável para a defesa do regime democrático.
É de olhos postos na defesa desse regime democrático que o Partido Comunista Português tomará posição sobre o regime jurídico a aprovar em matéria de estado de sítio e estado de emergência.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Igualmente para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Marques Júnior.O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os projectos de lei apresentados, pelo PRD e pelo PS, assim como o diploma do Governo, relativamente ao estado de sítio e estado de emergência, vêm, como já tem sido afirmado, preencher uma lacuna que existe no nosso quadro constitucional e legislativa, que consideramos muito importante.Da análise feita em sede da Comissão de Defesa Nacional foi reconhecida não só a necessidade de aprovação de uma lei relativa a esta matéria como a sua grande importância, parecendo ser possível haver consenso relativamente às principais soluções preconizadas pelos diversos diplomas, que não divergem em questões essenciais.
Recordo que aquando da discussão da proposta de lei de defesa nacional e das Forças Armadas ela já continha em si alguns elementos relativos ao estado de sítio e ao estado de emergência, embora insuficientes, imprecisos e deficientes, qualificativos estes que são justificados por se tratar de uma matéria tão delicada e tão importante para a salvaguarda dos direitos, liberdades e garantias.
15to mesmo foi considerado e foi entendido que deveria constar de um diploma onde pudessem ser tratadas matérias tão importantes, de modo a haver uma verdadeira regulamentação do regime de estado de sítio e do estado de emergência de harmonia com os princípios e valores constitucionais.
Foi igualmente considerada a urgência e o interesse em que o diploma que regulamentasse estas matérias acompanhasse temporalmente a Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas, o que, por vicissitudes de ordem vária, não aconteceu.
De facto, as questões que neste diploma são mais relevantes são as que se relacionam com a suspensão do exercício dos direitos, liberdades e garantias, que pode assumir graus diferentes no estado de sítio e no estado de emergência,
Relevando, pois, o facto de a importância destes diplomas assentar mais na perspectiva dos direitos, liberdades e garantias do que na possibilidade do emprego das Forças Armadas numa perspectiva de defesa nacional, não podemos ignorar esta realidade que é o seu emprego e que tem graus diferentes de intervenção, quer no estado de sítio, quer no estado de emergência.
Este aspecto não aparece muito claro, por exemplo, no projecto de lei do PS e do nosso ponto de vista deve ser claramente definido.
Relativamente ao emprego das Forças Armadas, o estado de sítio traduz-se nas medidas de excepção que se consubstanciam na subordinação das autoridades civis às autoridades militares ou na substituição daquelas por estas, tendo em vista a segurança das pessoas e bens, a salvaguarda da ordem democrática e o pronto restabelecimento das condições normais de vida das populações e do funcionamento das instituições, e difere fundamentalmente do estado de emergência por neste estado a situação exigir o reforço dos poderes das autoridades civis e assim as Forças Armadas terem uma função de coadjuvação.
Esta caracterização implica, do ponto de vista do PRD, uma participação claramente diferenciada das Forças Armadas: no estado de sítio a participação das Forças Armadas deve ser entendida como substituindo as autoridades administrativas e civis, enquanto que no estado de emergência a sua participação deve ser entendida simplesmente como coadjuvando as autoridades administrativas civis, actuando sobre a sua natural coordenação e orientação.
Não se pense que esta questão é de somenos importância. A participação das Forças Armadas deve ser entendida de forma excepcional e deve ser muito bem enquadrada a sua intervenção.
2938 I SÉRIE - NÚMERO 77Todos nós recordamos uma experiência recente da nossa história em que as Forças Armadas, depois de uma acção militar pura no dia 25 de Abril de 1974, foram chamadas a actuar, muitas vezes em substituição das forças de segurança, que não tinham condições políticas e psicológicas para actuar como deviam, e os resultados não foram brilhantes.
Gostaria, a propósito, de referir que na grande parte dos casos essa intervenção das Forças Armadas foi generosa e fizeram o melhor que podiam, embora várias vezes os resultados não tenham sido positivos, entre outras razões porque não estavam naturalmente preparadas para actuar como força policial. Não é essa a sua vocação, não é essa a sua orientação, não é essa a orientação da sua própria instrução.
As Forças Armadas só poderão actuar quando estiverem esgotados outros tipos de intervenção, quer a nível administrativo, quer da própria intervenção das forças de segurança, e nesse caso é para utilizarem os meios de que dispõem, isto é, para utilizarem as suas armas como garantia, em última análise, da defesa da soberania.
Neste sentido, deve ficar claramente definido, como acontece no diploma do PRD e no do Governo - seguindo, aliás, um parecer do Conselho Superior de Defesa Nacional -, que no estado de sítio são as Forças Armadas que substituem as autoridades civis e no estado de emergência as Forças Armadas auxiliam as autoridades civis, actuando sob a sua orientação.
De sublinhar que o estado de sítio é uma situação excepcional, que só deve ser considerada depois de esgotadas outras soluções, inclusive, se for esse o caso, o próprio estado de emergência.
Uma outra questão não está clara em qualquer dos projectos de lei, inclusivamente no do PRD, é o funcionamento dos órgãos de direcção no estado de sítio e no estado de emergência. Em especial no estado de sítio, quer seja declarado em todo o território nacional ou só em parte, é de admitir que o Conselho Superior de Defesa Nacional se mantenha em sessão permanente, na medida em que, quando falamos na participação das Forças Armadas, em especial quando estas se substituem às autoridades civis, ela deve ser sempre entendida como seguindo a orientação superiormente definida pelos órgãos de soberania e cuja execução é da responsabilidade do próprio Governo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Referimos a importância que damos à aprovação do diploma sobre o regime do estado de sítio e do estado de emergência. Os diplomas, apesar das divergências que possam ter relativamente a um ou outro ponto, são considerados de especialidade e não de fundo, pelo quê o PRD votará favoravelmente todos eles, fazendo votos para que, em sede de especialidade, se consiga encontrar um diploma que mereça um consenso geral - e tudo aponta nesse sentido -, ao mesmo tempo que nos empenharemos para que seja possível a sua rápida aprovação em votação final global.
Para terminar, gostaria de agradecer ao MDP/CDE o tempo que me cedeu para produzir esta intervenção.Aplausos do PRD e do PCP.0 Sr. Andrade Pereira (CDS): - Peço a palavra para interpelar a Mesa, Sr. Presidente.0 Sr. Presidente: - Tem a palavra.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - Sr. Presidente, a minha interpelação é no sentido de solicitar a interrupção dos trabalhos por quinze minutos.O Sr. Presidente: - É regimental, pelo que é concedida a interrupção.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Dá-me licença que interpele também a Mesa, Sr. Presidente?0 Sr. Presidente: - Faça favor.0 Sr. Jorge Lemos (PCP): - É que penso que tínhamos chegado a um acordo sobre a votação.O Sr. Presidente: - Sim, Sr. Deputado. Mas julgo que a interrupção foi pedida em virtude de o CDS pretender fazer uma intervenção, não estando presente o orador que a vai produzir.0 Sr. Jorge Lemos (PCP): - Certo, Sr. Presidente. Não sabia que ainda havia mais uma intervenção.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - Sr. Presidente, se me dá licença, gostaria de dar uma explicação à Câmara.O Sr. Presidente: - Não é necessário mas, se quiser, concedo-lhe a palavra para esse efeito.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - É que, apesar de o pedido de interrupção ser regimental, creio que não fica mal uma explicação, pelo que assim farei.
Efectivamente, o que acontece é que ainda não está presente o nosso companheiro de bancada que irá produzir uma intervenção sobre esta matéria, em virtude de se encontrar na reunião da Internacional Democrata-Cristã. Mas vou providenciar no sentido de ele vir o mais depressa possível para poder fazer a referida intervenção.
É esta a explicação do nosso pedido de interrupção dos trabalhos por quinze minutos.
No entanto, ainda há hipótese de pedirmos uma interrupção de apenas dez minutos, a fim de possibilitar que, no caso de o nosso colega não chegar entretanto para fazer a intervenção, a votação se faça às l8 horas. Talvez esta solução facilite os trabalhos da Câmara.O Sr. Presidente: - Fica ao critério de V. Ex.a Sr. Deputado.O Sr. Andrade Pereira (CDS): - Então, solicito uma interrupção por dez minutos.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Peço a palavra para interpelar a Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Sr. Presidente, era apenas para dizer que, na sequência da conversa que tivemos no seu gabinete, tínhamos ficado com o entendimento de que a votação se realizaria na próxima quarta-feira, dia 11, pelas l8 horas.
5 DE JUNHO DE 1986 2939O Sr. Presidente: - Sim. Não vejo inconveniente nisso, antes pelo contrário, só vejo vantagens em que assim se proceda.Está suspensa a sessão.Eram 17 horas e 45 minutos.O Sr. Presidente: - Vamos reiniciar os nossos trabalhos, Srs. Deputados.Eram 18 horas e 10 minutos.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Gomes de Pinho.O Sr. Gomes de Pinho (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Antes de iniciar propriamente a minha intervenção, gostaria de dar a esta Câmara e aos membros do Governo aqui presentes uma explicação sobre a ausência de uma grande parte dos deputados do meu grupo parlamentar.
Não significa esta ausência, obviamente, que tenhamos menos consideração ou que entendamos como menos importante a matéria que está hoje aqui em debate. Pelo contrário, consideramos que a lei que irá regulamentar o regime do estado de sítio e do estado de emergência é uma lei estruturante do próprio regime democrático e de algum modo paraconstitucional, pelo que é essencial.
A nossa ausência deve-se a uma outra razão que julgo já ter sido transmitida a esta Câmara e que se prende com o início hoje, em Lisboa, da reunião da Internacional Democrata-Cristã, à qual o nosso grupo parlamentar foi convidado a assistir. Só não pedimos uma interrupção dos trabalhos para não prejudicar o ritmo de funcionamento da Assembleia da República.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Com a discussão pela Assembleia da República dos projectos de lei n.os 124/IV, do PRD, e 58/IV, do PS, e da proposta de lei n.o 28/IV, todos visando a regulamentação das disposições constitucionais sobre o estado de sítio e o estado de emergência, dá-se um importante passo no preenchimento de uma lacuna do nosso ordenamento jurídico que prefigurava uma situação em que interesses do Estado e garantias individuais se encontravam igualmente desprotegidas.
Justificados pela ocorrência de circunstâncias excepcionais que a Constituição tipifica, estes institutos nem
por isso devem deixar de ser objecto de cuidadosa definição jurídica. É precisamente essa sua natureza que
impõe com maior acuidade e rigor essa definição, pois
é verdadeiramente nos momentos de crise que melhor
se avalia a eficácia dos mecanismos constitucionais e,
designadamente, se medem os poderes concedidos aos
vários órgãos de soberania, pelo que nesses momentos
eles valem.É pois com justificada satisfação que vemos agora estarem criadas condições para que a Assembleia da República possa legislar sobre esta matéria, que aliás é da sua exclusiva competência.
Mais do que isso, a análise dos vários diplomas apresentados permite-nos verificar que, apesar das suas diferenças - que se não menosprezam -, existe uma base doutrinária comum a todos eles que poderá permitir que sobre esta matéria de natureza paraconstitucional e estruturante do nosso sistema político se venha a obter um largo consenso democrático, como convém aos interesses da democracia e do País. O reforço que para a segurança colectiva daí advirá não é para nós um factor desprezível.