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UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Dívida Pública e financiamento 12 Até ao final de 2012 terão sido atingidos cerca de dois terços do ajustamento cumulativo de 10 p.p. do PIB no saldo primário estrutural previsto pelo FMI até final de 2014, necessário para estabilizar a dívida pública. Consequentemente, a dívida pública deverá continuar a apresentar uma tendência ascendente em 2013, ano em que atingirá 123,7% do PIB. Não obstante o aumento prevista face ao corrente ano e a revisão em alta face a anteriores projeções, de acordo com as autoridades nacionais e internacionais, a trajetória da dívida pública deverá manter-se sustentável, na medida em que poderá voltar a atingir níveis em torno dos 80% do PIB após um longo período de equilíbrio orçamental, de custos de financiamento suportáveis e de crescimento económico. Todavia, a existência de níveis cada vez mais elevados de dívida pública torna a sua trajetória ainda mais sensível a variações inesperadas dos seus principais determinantes (saldo primário, taxa de juro e crescimento do produto), exacerbando os riscos em torno da sua sustentabilidade futura.  13 O financiamento líquido em 2013 deverá ser assegurado, maioritariamente, pelos empréstimos obtidos junto do FMI e da UE, e, ainda que numa menor extensão, pela emissão líquida positiva de Bilhetes do Tesouro.  14 O limite de endividamento líquido direto do Estado previsto no OE/2013 será inferior ao aprovado no exercício orçamental de 2012. A diminuição da despesa com ativos financeiros justifica a maior parte da redução deste limite, muito contribuindo o facto de em 2013 não se encontrarem previstas, dotações de capital do Estado a entidades públicas e despesas com aquisição de créditos. Em contrapartida, os empréstimos concedidos pelo Estado aumentarão sobretudo por via dos apoios às entidades públicas reclassificadas.  Análise de Riscos 15 Não obstante a análise dos riscos ter sido efetuada com detalhe no relatório do OE/2013, este Parecer Técnico destaca um conjunto de riscos para a execução orçamental que não decorrem do que se poderia ser designar por uma “execução normal” do orçamento, mas antes da acumulação de outro tipo de desequilíbrios, muitos dos quais respeitantes ao sector empresarial público, tais como: a execução de garantias ou a concessão de empréstimos a empresas públicas (fora do perímetro de consolidação) com dificuldades de renovação de créditos; a reestruturação prevista para o sector empresarial público; a modificação dos contratos das Parcerias Público-Privadas; e o apuramento de novas imparidades de sociedades veículo. 31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________113
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013I  Introdução   1 Nos termos do Programa de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 2.a Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a proposta do Orçamento do Estado para 2013. O presente documento tem por objetivo dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) de informação técnica relevante para proceder à apreciação da Proposta de Lei n.o 103/XII/2.a, submetida à Assembleia da República no dia 15 de outubro de 2012.  2 Esta versão substitui a versão preliminar disponibilizada no dia 23 de outubro, incluindo secções novas relativas à análise dos subsetores em contabilidade pública, à dívida pública e aos riscos orçamentais. O texto dos restantes capítulos e secções foi aperfeiçoado, incorporando elementos adicionais entretanto prestados pelo Ministério das Finanças.  3 A este propósito, refira-se que, ao abrigo da Lei 13-A/2010 de 19 de julho, que altera a Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR), a UTAO solicitou informação aos serviços do Ministério das Finanças, nos dias 12 e 17 de outubro com o objetivo de suportar a análise efetuada no presente parecer. A maioria das questões colocadas à DGO - Direcção-Geral do Orçamento foi respondida, tendo o GPEARI - Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais respondido apenas parcialmente.  4 Adicionalmente, solicitou-se a reposição do acesso aos técnicos da UTAO ao domínio “Proposta de Orçamento” do Portal do SIGO – Sistema de Informação de Gestão Orçamental, da responsabilidade da DGO, entretanto interrompido durante os trabalhos de preparação do OE/2013. A consulta a esta base de dados permite uma análise detalhada, nomeadamente por possibilitar a pesquisa a um número mais alargado de elementos. No entanto, a DGO invocou um problema na gestão dos acessos, tendo remetido pelo correio uma pen drive contendo uma réplica (parcial) da base de dados orçamental. Esta solução de recurso permitiu obviar, embora apenas em parte, as dificuldades causadas pela impossibilidade de acesso online. 5 A análise de sensibilidade a alterações de alguns pressupostos e a identificação dos principais riscos orçamentais no relatório que acompanha a proposta de lei do Orçamento do Estado merece destaque e contribuiu para melhorar a transparência do processo orçamental. Todavia, não obstante a UTAO ter obtido informação adicional ao abrigo do quadro legal referido, a inclusão de mais elementos técnicos no referido relatório reforçaria a transparência, facilitando o escrutínio público. 31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________117
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013II  Enquadramento macroeconómico   II.1 Projeções Macroeconómicas 6 A correção dos desequilíbrios macroeconómicos da economia portuguesa deverá prosseguir em 2013. A atividade económica em 2013 continuará fortemente condicionada pelo processo de correção dos desequilíbrios macroeconómicos que se encontra em curso. À semelhança do sucedido em 2012, as restrições ao financiamento e o processo de consolidação orçamental, que no próximo ano se prevê venha a ser concretizado sobretudo por via do aumento das receitas fiscais, deverão continuar a dar origem a uma contração da procura interna. Esta deverá ser parcialmente compensada pelo aumento das exportações e pela redução das importações. Com efeito, a redução do défice externo que resulta deste reequilíbrio das trocas comerciais com o exterior tem sido a face mais visível do processo de ajustamento, estando inclusivamente a ocorrer um ritmo mais elevado que o previsto inicialmente. A redução da procura interna (pública e privada) continuará a predominar sobre o efeito positivo (de médio e longo prazo) das reformas estruturais tendentes a melhorar a competitividade externa e a gerar de empregos nos setores transacionáveis da economia portuguesa. Tabela 1 – Projeções macroeconómicas para a economia portuguesa  (taxa de variação real, em percentagem) Fontes: Ministério das Finanças (OE/2013 e DEO/2012-16), Comissão Europeia (5.a avaliação do PAEF), Banco de Portugal e Instituto Nacional de Estatística. | Notas: considerou-se a variação homóloga do IHPC no caso das previsões das organizações internacionais e a variação média anual do IPC no caso das projeções do Ministério das Finanças.  MF MF CE dif. (p.p.)Produto Interno Bruto 100 -1,7 -3,0 -1,0 -1,0 0,0 0,6 -1,6Consumo Privado 66,3 -4,0 -5,9 -2,2 -2,2 0,0 -0,7 -1,5Consumo Públ ico 20,1 -3,8 -3,3 -3,5 -3,2 -0,3 -2,9 -0,6Investimento (FBCF) 18,1 -11,3 -14,1 -4,2 -4,2 0,0 -0,6 -3,6Procura  Interna 103,9 -5,7 - - -2,7 - - -Exportações 35,5 7,5 4,3 3,6 3,5 0,1 5,6 -2,0Importações 39,4 -5,3 -6,6 -1,4 -1,0 -0,4 1,6 -3,0Contrib. para  o cresc. do PIBExportações  l íquidas 4,6 4,1 1,9 1,8 0,1 1,5 0,4Procura  interna -6,2 -7,1 -2,9 -2,7 -0,2 -0,9 -2,0Evolução dos  PreçosDeflator do PIB 0,7 0,3 1,3 1,2 0,1 - -IPC/IHPC 3,7 2,8 0,9 0,7 - 1,3 -0,4Mercado de TrabalhoEmprego -1,5 -4,3 -1,7 -1,6 -0,1 - -Taxa  de Desemprego (%) 12,7 15,5 16,4 16,4 0,0 14,1 2,3Necess idades  l iq. de financiam. (% do PIB)-5,1 -1,1 1,0 -0,2 1,2 -0,4 1,4Por memória :PIB nominal  (M€) 170 909 166 341 166 782 166 840 -58 170 922 -4 140Défice Públ ico (% PIB) -4,4 -5,0 -4,5 -4,5 0 -3,0 0,0Dívida  Públ ica  (% PIB) 108,1 119,1 123,7 123,7 0 115,7 8,02013(p)Dif. (p.p.)DEO p/ 20132011Pesos em 20112012(p)II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________118
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 2 – Crescimento do PIB real e variação da taxa de desemprego  (em percentagem e em pontos percentuais)  Fonte: INE (Inquérito ao Emprego e Contas Nacionais Anuais) e cálculos da UTAO. | Nota: A variação de 2011 está condicionada pela existência de uma quebra de série ocorrida nesse ano na taxa de desemprego.   12 Um aumento superior ao previsto no número de desempregados poderá colocar uma pressão adicional sobre as receitas fiscais e contributivas e sobre as prestações sociais. A taxa de desemprego varia habitualmente em contraciclo com a atividade económica.3 Em conformidade com esta regularidade estatística, para 2012 está projetada no OE/2013 uma contração do PIB de 3% e um aumento da taxa média de desemprego de 2,8 p.p., não se afastando de uma relação empírica (muito rudimentar) que pode ser estimada entre as duas variáveis com base em dados desde 1998. Para 2013, as projeções oficiais apontam para uma contração da atividade económica de 1%, consentânea com o aumento projetado para o desemprego (1 p.p.), porém caso a contração da atividade económica venha a ser superior, a taxa de desemprego também aumentará.4 A este respeito, a análise de sensibilidade que se encontra vertida no relatório da proposta do OE/2013 quantifica o aumento do desemprego em 0,5 p.p. da taxa média em reação a uma diminuição mais acentuada do PIB em 1 p.p. (de -1% para -2%). A concretizar-se este risco, o aumento superior ao previsto no número de desempregados colocará uma pressão adicional sobre as receitas fiscais e contributivas e sobre as prestações sociais induzindo, segundo o OE/2013, um aumento do défice público em 0,4 p.p. do PIB.                                                                      3 Esta relação também designada por lei de Okun, a qual pode ser formulada, simplesmente, como uma regra na qual o produto e o desemprego evoluem em sentidos opostos. Para mais informação sobre a verificação desta lei empírica na economia portuguesa sugere-se a consulta de: Centeno, Mário, Maria, José R., e Novo, Álvaro A. (2009) “Desemprego: oferta, procura e instituições”, in A Economia Portuguesa no Contexto da Integração Económica, Financeira e Monetária, Departamento de Estudos Económicos, Banco de Portugal. 4 Note-se que a taxa de desemprego que é estimada nos exercícios de projeção é uma taxa média anual, o que, só por si, pode significar a existência de uma taxa de desemprego superior a 16,4% no quarto trimestre de 2013 no caso de uma trajetória ascendente. 199920002001 20022003200420052006200720082009201020112012 (OE/2012)2012 (OE/2013)2013 (p)-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,04,05,0-1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0Taxa de crescimento do PIBVariação da taxa de desemprego31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________123
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013III  Perspetivas orçamentais  III.1 Análise em Contabilidade Nacional III.1.1 Saldos orçamentais e respetiva decomposição  15 A proposta do OE/2013 apresenta um défice das administrações públicas de 4,5% do PIB como objetivo para 2013, acima do previsto na estratégia orçamental apresentada em abril. No âmbito da 5.a avaliação regular do PAEF, os limites do défice orçamental foram revistos para 5% do PIB em 2012, 4,5% em 2013 e 2,5% em 2014. Estes novos objetivos implicam o adiamento por um ano do cumprimento do limite de 3% para o défice orçamental definido no âmbito do Tratado da União Europeia. A revisão dos limites foi justificada pela diferente composição do processo de ajustamento. Com efeito, em 2012 verificou-se uma queda mais acentuada da procura interna, a qual foi parcialmente compensada por uma maior contribuição das exportações líquidas. Contudo, para se atingir o objetivo de um défice de 5% do PIB em 2012, serão necessárias medidas adicionais de consolidação e recorrer-se-á a uma operação de efeito pontual, totalizando ambas cerca de 1% do PIB (que ainda não terá sido validada pelo Eurostat). Não obstante a revisão em alta do limite, o exercício orçamental para 2013 tem subjacente um cenário macroeconómico mais desfavorável que o previsto na estratégia orçamental apresentada em abril de 2012 e contempla medidas adicionais de consolidação orçamental de modo a responder à decisão do Tribunal Constitucional que considerou inaplicáveis após 2012 os artigos 21.o e 25.o da Lei do OE/2012. Tabela 5 – Projeções para os principais indicadores orçamentais  (em percentagem do PIB) Fonte: INE, Ministério das Finanças (OE/2013), Comissão Europeia (Relatório da 5.a avaliação do PAEF) e cálculos da UTAO. Nota: o PIB nominal subjacente às projeções da MF e da CE é idêntico, pelo que não se registam diferenças decorrentes da sua utilização no cálculo dos rácios. Ver caixa em anexo para a descrição das medidas temporárias consideradas. INE CE MF CE MF CE 2011 2012 2013Saldo global -4,4 -4,2 -5,0 -5,0 -4,5 -4,5 -0,2 0,0 0,0Recei ta  45,0 44,7 40,6 41,7 42,3 43,0 0,3 -1,1 -0,7Despesa 49,4 48,9 45,6 46,7 46,8 47,5 0,5 -1,1 -0,7Despesa  com juros 4,0 3,9 4,2 4,5 4,3 4,7 0,1 -0,3 -0,4Despesa  primária 45,5 45,0 41,3 42,2 42,5 42,8 0,5 -0,9 -0,3Despesa  corrente 45,4 45,2 43,7 44,3 44,7 44,7 0,2 -0,6 0,0Despesa  corrente primária 41,4 41,3 39,5 39,8 40,4 40,0 0,1 -0,3 0,4Sa ldo primário -0,4 -0,3 -0,8 -0,5 -0,2 0,2 -0,1 -0,3 -0,4Dívida  públ ica  (C.E.) 108,1 107,8 119,1 119,1 123,7 123,7 0,3 0,0 0,0Diferencial (MF-CE)2011 2012 201331 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________125
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 201321 O novo ponto de partida para a redução do défice em 2013 exigirá um esforço de consolidação orçamental, medido pela variação do saldo primário estrutural, de 1,7 p.p. do PIB.7 Em linha com o apresentado no DEO/2012-16, a estratégia de consolidação orçamental continua a assentar no contributo importante das medidas discricionárias. Com efeito, apesar da revisão do saldo orçamental em 0,5 p.p. do PIB serão necessárias medidas discricionárias (1,7 p.p. do PIB) que contrariem o impacte negativo em 2013 decorrente deterioração da conjuntura económica (0,1 p.p. do PIB), do agravamento dos encargos com juros (0,1 p.p. do PIB), e do impacte das medidas extraordinárias de 2012 (1,0 p.p. do PIB).  Gráfico 3 – Esforço de consolidação orçamental previsto para 2013  (em pontos percentuais do PIB) 8 Fonte: Ministério das Finanças (DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Notas: * a variação do saldo primário estrutural corresponde ao contributo das medidas discricionárias para a consolidação orçamental. 22 A concretizar-se a redução do saldo estrutural em 2013, esta estará de acordo com a última recomendação do Conselho da União Europeia. No âmbito da recomendação dirigida a Portugal sobre as medidas a tomar para a correção da situação de défice excessivo até 2014 (um défice orçamental inferior a 3% do PIB) foram flexibilizados os objetivos fixados para 2012 e 2013. Assim, de modo a assegurar uma redução sustentada do défice nominal público abaixo do valor de referência até 2014, a melhoria do saldo estrutural prevista no OE/2013 de 1,6 p.p. do PIB cumpre a recomendação de 27 de setembro do Conselho da União Europeia (Caixa 2).                                                                     7 A variação do saldo estrutural primário constitui um indicador que permite captar as medidas discricionárias. 8 A análise da evolução do saldo estrutural encontra-se sustentada na estimativa do Hiato do produto calculada pelo Ministério das finanças. Esta estimativa comparativamente à calculada para efeitos de evolução do saldo estrutural em anteriores documentos de política orçamental (DEO/2012-16; OE/2012) tem subjacente uma diferente relação da componente cíclica com o output gap, que não a habitualmente considerada pela CE para o caso português. Constata-se neste âmbito para o período 2008-2013 uma alteração ao nível das sensibilidades da despesa (-0,4) e da receita (0,02 ou 0,03).     5,01,00,1 0,11,74,50,01,02,03,04,05,06,07,0∆ MedidasTemp.∆ juros ∆ Efeito docicloMedidas Discricion. = ∆ SPE*2012déficeDecomposição da Var. do défice Orçamental(em p.p. do PIB)2013déficeII SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________128
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Tabela 10 – Medidas de consolidação orçamental das Administrações Públicas do lado da receita em 2013 Fonte: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013 Quadro II.3.1, pág. 47) e cálculos da UTAO. Gráfico 7 – Ajustamento orçamental das Administrações Públicas do lado da receita em 2013 Fonte: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. Notas: * Uma vez que o relatório do OE/2013 não fornece informação detalhada quanto às medidas implícitas na rubrica “Outras receitas” do Quadro II.3.1, a receita total sem medidas deste gráfico difere em 0,1 p.p. do PIB da apresentada na Tabela 11C. ** Inclui o aumento da receita proveniente da reposição (parcial) dos subsídios dos funcionários públicos e pensionistas. No entanto, não inclui a medida de aumento das contribuições sociais para a CGA e para a segurança social por parte das entidades empregadoras públicas, por a mesma não se encontrar quantificada no relatório do OE/2013.9 29 A receita total registaria uma quebra de 1,2%, caso se exclua o efeito das medidas que afetam a receita fiscal e as contribuições sociais em 2013. Excluindo os impactes estimados das medidas fiscais e das medidas que influenciam as contribuições sociais previstas (e quantificadas) no relatório do OE/2013, a receita total (ajustada do conjunto desses efeitos) registaria uma redução de 1,2%, variação para a qual contribuiria essencialmente a redução da receita fiscal (contributo de -1,7 p.p.), parcialmente anulado pelo aumento das contribuições sociais (contributo de 0,7 p.p.) – ver Tabela 11 (parte C).                                                                     9  O impacte desta medida foi, todavia, solicitado à DGO, não tendo a UTAO até ao presente momento obtido qualquer resposta a este pedido de informação.  % do PIB M.€.Impostos sobre a Produção e Importação 0,4 685,0Outros Impostos especiais sobre  o consumo 0,1 100,0IMI 0,2 340,0Imposto do selo 0,1 245,0Impostos correntes sobre Rendimento e Património 2,0 3307,5IRS 1,9 3092,5Alteração escalões, aplicação da sobretaxa, l imitação das ded. à coleta, etc 1,7 2810,0Reposição (parcial) de subsídios aos funcionários públicos e pensionistas 0,2 282,5IRC 0,1 215,0Contribuições para Fundos da Segurança Social 0,1 233,5Alargamento da base para cálculo da contribuição para a CGA 0,1 143,0Reposição (parcial) de subsídios aos funcionários públicos e pensionistas 0,1 90,5Outras Receitas 0,1 86,4Total de medidas do lado da receita 2,6 4312,4201339,71,70,20,1 0,1 0,10,1 0,142,30,20,136,037,038,039,040,041,042,043,0∆ IRS** ∆ IMI ∆ I. Selo ∆ IRC ∆ Cont. Sociais**∆ IEC's ∆ Outras MedidasR. Total s/ medidas*Efeito das Medidas de Consolidação Orçamental do lado da Receita(em p.p. do PIB)R. Total c/ medidasEfeito reposição (parcial) dos subsídios31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________133
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 201333 O aumento muito considerável do IRS, diminuirá seriamente o rendimento disponível das famílias, o que deverá penalizar a cobrança de impostos indiretos acima do previsto no OE/2013. A opção pelo aumento do IRS é, do ponto de vista do decisor de política orçamental, suscetível de sofrer uma menor erosão fiscal do que a opção de aumento dos impostos indiretos em contextos recessivos, uma vez que a receita do IRS resulta maioritariamente de retenções na fonte.13 Todavia, o aumento muito significativo do IRS, diminuirá consideravelmente o rendimento disponível das famílias, o que terá efeitos de segunda ordem ao nível da atividade económica, nomeadamente na quebra da procura interna e no nível de emprego, com consequências ao nível da cobrança dos impostos indiretos, mas também no IRC, por via da redução dos lucros das empresas, não obstante os efeitos das medidas de aumento das taxas dos pagamentos por conta e do facto da suspensão destes pagamentos passarem a estar limitados apenas à terceira entrega dos pagamentos, terem já efeitos plenos em 2013. 34 A quebra da atividade económica e a taxa de desemprego poderão exceder as previsões que constam no OE/2013, constituindo riscos não negligenciáveis na consolidação orçamental, facto que mereceu da parte do Ministério das Finanças de diversas análises de sensibilidade. Efetivamente, de acordo com o Relatório do OE/2013 (págs. 29 e 30), o “...menor crescimento do PIB em 1 p.p. tem [...] não só o efeito direto da diminuição das receitas fiscais (devido à diminuição do consumo privado) mas também o efeito de um maior desemprego (e menor emprego), o que implica menores contribuições sociais e coleta de IRS...”, enquanto o aumento da “... taxa de desemprego em 1 p.p. tem como efeito [...] o impacto direto [...] em termos de menores contribuições sociais e coleta de IRS [...]. Acresce o efeito que o aumento do desemprego tem na diminuição do consumo privado, e, desta forma, na menor coleta dos impostos indiretos.” Os impactes estimados pelo Ministério das Finanças na deterioração do saldo orçamental das administrações públicas quanto aos referidos riscos ascendem a 0,4 e a 0,3 p.p. do PIB, respetivamente. Note-se, porém,  de acordo com o relatório da Comissão Europeia relativa à 5.a avaliação do PAEF (pág. 19), que as autoridades nacionais estão a preparar um plano de contingência, que abrange medidas predominantemente do lado da despesa.                                                                     13 Em todo o caso, o aumento muito considerável da tributação poderá fazer aumentar a fraude e a evasão fiscal. 31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________135
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Tabela 12 – Estrutura da receita das administrações públicas em 2013 em contabilidade nacional      Fonte:  INE, Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO baseados na Tabela 11 e no impacte das medidas prevista no OE/2013 (Quadro II.3.1, pág. 47). | Notas: * Uma vez que o Relatório do OE/2013 não fornece informação detalhada quanto às medidas implícitas na rubrica “Outras receitas” do Quadro II.3. do OE/20131, o impacte estimado (86,4 M€) não se encontra atribuído a nenhuma componente de receita. Não inclui a medida de aumento das contribuições sociais para a CGA e para a Segurança Social por parte das entidades empregadoras públicas, por a mesma não se encontrar quantificada no relatório do OE/2013. 35 A cobrança das “Outras receitas correntes” poderá constituir igualmente um fator de risco orçamental. Efetivamente, na rubrica residual “outras receitas correntes” encontra-se previsto para 2013 um acréscimo de 566 M€ face à estimativa de 2012 constante no relatório do OE/2013, sem que haja uma adequada fundamentação para este comportamento no relatório da proposta do OE/2013. No passado recente verificaram-se sucessivos erros de previsão neste agregado, tal como referido em anteriores Pareceres Técnicos da UTAO. De acordo com o Relatório do OE/2013, assinale-se que a estimativa da referida rubrica para 2012 traduz um desvio de cerca de 10,6%, equivalente a 0,6 p.p. do PIB relativamente ao OE/2012 – ver Tabela 13. No relatório do OE/2012, o Ministério das Finanças identificava justamente como risco a existência de algum otimismo na estimativa das receitas de dividendos uma vez que «ainda que traduzidas numa estimativa prudente de receitas de dividendos podem, ainda assim, revelar-se otimistas, conduzindo a um risco orçamental pela não realização da receita estimada.» (pág. 127).  Tabela 13 – Análise do desvio da execução das “Outras receitas correntes” face ao previsto no OE do ano n, em contabilidade nacional   Fonte: INE, Ministério das Finanças (OE/ano n) e cálculos UTAO.  M€Em % PIBEstrut. em %1. Receita Fiscal e Contributiva antes de medidas* 57 365 34,4 81,32. Impacto das Medidas Previstas 4 226 2,5 6,0a) Impostos Diretos 3 308 2,0 4,7b) Impostos Indiretos 685 0,4 1,0c) Contribuições Sociais 234 0,1 0,33. Total Receita Fiscal e Contributiva, inclui medidas (1 + 2) 61 591 36,9 87,34. Outras receitas correntes (inclui vendas) 7 925 4,8 11,25. Receita Corrente (3 + 4) 69 516 41,7 98,56. Receita de Capital 1 074 0,6 1,57. Receita Total (5 + 6) 70 590 42,3 100,0Ano 2009 2010 2011 2012Montante Previsto no OE 9488 9222 8042 8232Execução* 7797 7379 7996 7359Desvio em % -17,8 -20,0 -0,6 -10,6Desvio em % do PIB -1,0 -1,1 0,0 -0,531 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________137
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013III.1.1.2 Despesa  36 Cerca de 3/4 da poupança prevista com as medidas de consolidação orçamental do lado da despesa, serão obtidos por via das prestações sociais e das despesas com pessoal. De acordo com o relatório do OE/2013, as medidas com impacte na despesa deverão permitir alcançar uma diminuição de 2699 M€ (equivalente a 1,6% do PIB). Aquelas medidas respeitam sobretudo a prestações sociais e despesas com pessoal que, em conjunto, correspondem a 72% da redução total prevista.14 A poupança decorrente de medidas com incidência no consumo intermédio, investimento e subsídios (cerca de 750 M€) é praticamente igual à que se espera alcançar através da redução de custos com o pessoal.  Tabela 14 – Medidas de consolidação orçamental do lado da despesa em 2013 (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO. Notas: * repartido em prestações que não em espécie (1042 M€) e em espécie (181 M€);    ** o Ministério das Finanças considerou esta medida no lado da despesa mas, estando em causa a aplicação de uma contribuição sobre o valor das pensões (prevista no art.o 76 da proposta de Lei do OE/2013), esta situação estará na fronteira entre uma redução de despesa ou um aumento de receita; *** Cálculo sem a receita adicional proveniente da reposição de subsídios); **** valores aproximados, referidos no relatório do OE/2013.                                                                     14 Refira-se que estas duas componentes representam 70,3% da despesa total das administrações públicas prevista para 2013. DESPESAImpacte previstoPeso nas medidas despesaPeso no total medidas de consolidação1. Prestações sociais* - das quais: 1 223 45%    Pensões: contribuição extraord. de solidariedade** 421    Outras prestações sociais que não em espécie 6212. Despesas com pessoal 727 27%    das quais: menos 2% de efetivos 3303. Consumo intermédio 375 14%    Despesas de funcionamento 125    Encargos brutos com PPP 2504. Investimento 252 9%    do qual: EPR 2415. Subsídios 123 5%6. Total medidas do lado da despesa (1 a 5) 2 699 100% 41% (***)7. Reposição parcial de subsídios 1 674    Funcionários públicos**** 800    Pensionistas **** 850Efeito líquido (6-7) 1 026 19%II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________138
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 8 – Contributos para a tvh da despesa total (ajustada) das administrações públicas (em p.p. e em percentagem)  Fonte: Ministério das Finanças (relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Notas: os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3; Tvh = Taxa de variação homóloga. 39 Encontra-se previsto um acréscimo da despesa corrente primária em 2013, cujo peso no PIB deverá aumentar de 39,4% para 40,4%.19 De acordo com o relatório do OE/2013, este agregado deverá registar um acréscimo de 2,7% em termos nominais, variação que representa uma inversão relativamente à redução de 7,2% estimada para 2012. O referido acréscimo deve-se ao aumento da despesa com prestações sociais que não em espécie (contributo de 1,2 p.p.),20 das despesas com pessoal (1 p.p.) e das “outras despesas correntes” (1,1 p.p.), sendo que esta última componente encontra-se influenciada pela imputação da dotação provisional para 2013 (540,3 M€).21  Gráfico 9 – Contributos para a Tvh da despesa corrente primária ajustada (em p.p.)Tabela 16 – Despesa corrente primária (ajustada), por subsetor (em milhões de euros)Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Cálculos da UTAO. Notas: os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3; Tvh = Taxa de variação homóloga. Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013). Cálculos da UTAO. | Notas: apenas os dados relativos ao conjunto das administrações públicas encontram-se consolidados; os ajustamentos efetuados constam da Caixa 3.                                                                    19 Em termos não ajustados aumenta de 39,5% para 40,4% do PIB. 20 O contributo das prestações sociais em espécie é nulo. 21 Presumindo-se que a dotação provisional de 2012 já tenha sido objeto de reafectação no âmbito da estimativa para aquele ano. -6,10,2-1,2-7,12,30,2-1,31,2-8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,0Despesa corrente primáriaJuros Despesa de capital Despesa total ajustada (%)2012 2013-0,4-3,9-1,10,2-1,9-7,2-0,31,0 1,2-0,21,12,7-8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,0Consumo intermédioDespesas com pessoalPrestações sociaisSubsídios Outra despesa correnteDespesa corrente primária (%)2012 2013M€ %1. Administração Central 47 781 50 290 2 510 5,32. Administração Local e Regional 8 035 7 563 -472 -5,93. Segurança Social 22 853 23 111 257 1,14. Elementos de consolidação -13 079 -13 5735. Administrações Públicas (1+2+3-4) 65 590 67 391 1 801 2,7 da qual:  - Prestações sociais 36 852 37 629 777 2,1                  - Despesas com pessoal 16 661 17 286 625 3,7Variação20132012SubsetorII SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________140
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 201344 A diminuição da despesa de consumo intermédio em 2013 deverá ser inferior à que se prevê alcançar no corrente ano. O OE/2013 preconiza uma redução da despesa de consumo intermédio das administrações públicas em 2,3% (menos 179 M€).33 Trata-se de uma diminuição inferior à estimada para o corrente ano (-3,3%, menos 267 M€). De acordo com as medidas de consolidação orçamental previstas no relatório do OE/2013, a poupança a obter nesta componente da despesa ascende a 375 M€, dos quais apenas 1/3 respeita a despesas de funcionamento.34 Saliente-se que, à semelhança do que deverá suceder no corrente ano, a redução prevista para 2013 assumirá maior expressão no subsetor da administração local e regional, embora com uma dimensão inferior à estimada para o corrente ano. Gráfico 10 – Consumo intermédio: variação homóloga prevista, por subsetor (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013) e cálculos da UTAO. 45 A diminuição prevista no consumo intermédio deve-se sobretudo a uma menor despesa com Parcerias Público-Privadas em 2013. Em contas nacionais, as despesas correntes das PPP são classificadas em consumo intermédio. De acordo com informação adicional prestada pelo Ministério das Finanças, a despesa de consumo intermédio respeitante às PPP deverá diminuir cerca de 161 M€ em 2013, o equivalente a 90% da redução que se encontra prevista nesta componente. Refira-se, ainda, que a UTAO solicitou informação ao Ministério das Finanças respeitante à dotação dos contratos-programa com os hospitais, EPE e unidades de saúde para 2013, não tendo recebido resposta até à data.                                                                     33 O consumo intermédio representa 9,7% do total da despesa das administrações públicas para 2013. 34 A maior parte da poupança com consumo intermédio decorre de uma diminuição dos encargos brutos com as PPP (menos 250 M€). -55,1-25,2-98,6-178,8-27,029,4-269,5-267,2-300 -250 -200 -150 -100 -50 0 50Administração CentralSegurança SocialAdm. Local e RegionalAdministrações PúblicasVar. 2011/12Var. 2012/1331 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________143
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013deverá aumentar de 4,2% para 4,3%. Refira-se, porém, que estes valores representam uma revisão em baixa face à evolução prevista no recente relatório da Comissão Europeia, no âmbito da 5.a avaliação do PAEF: um aumento de 4,5% para 4,7% do PIB.42 Note-se que a previsão da despesa com juros relativa a 2012 foi objeto de sucessivas revisões em baixa (a uma média de 450 M€), sendo que a previsão para 2012, que consta do relatório do OE/2013, representa uma revisão em baixa de 880 M€ face ao DEO 2012-16, como se ilustra no gráfico seguinte. Refira-se, a este propósito, que o relatório do Conselho de Finanças Públicas sobre o DEO 2012-16 incluiu uma análise dos erros médios de previsão desde 2000, através da qual se conclui que vindo a existir uma sobrestimação das despesas com juros, o que “tanto pode ser o resultado de previsões prudentes relativas a juros, como do desejo de criar uma almofada para acomodar excessos de despesa em outras áreas”.  Gráfico 12 – Previsões da despesa com juros para o ano de 2012 (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças (Relatórios do OE 2012 e 2013; Orçamentos Retificativos/2012; DEO 2012-16) e Comissão Europeia, (The Economic Adjustment Programme for Portugal. Fifth review – Summer 2012).51 O montante previsto de encargos com juros para 2013 implicará a obtenção de um défice primário de apenas 0,2% do PIB para que seja cumprido o limite definido para o défice orçamental. A dimensão da despesa com juros continua a representar uma forte condicionante no processo de consolidação orçamental, o que fica bem patente pelo facto de ser necessário obter, já em 2013, um défice primário (cujo cálculo não inclui os juros) de apenas 330 M€ (0,2% do PIB) para que seja alcançada a meta do défice orçamental (4,5% do PIB). No capítulo relativo à dívida pública é efetuada uma análise mais detalhada dos encargos com juros. OE/2013. Caso este montante não tivesse sido revisto, a previsão de encargos com juros em 2013 seria de uma diminuição de 0,7% em termos nominais, ao invés de um aumento de 1,8%. 42 “The Economic Adjustment Programme for Portugal. Fifth review – Summer 2012”, relatório da Comissão Europeia publicado no dia 10 de outubro. 8 8248 3107 9197 4847 03902 0004 0006 0008 00010 000OE/2012    (out-11)1oOER/12 (mar-12)DEO 2012-16 (abr-12)5.a aval. PAEF (out-12)2oOER/12 (out-12)II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________146
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013III.1.2 Comparação com outros referenciais III.1.2.1 DEO/2012-16  52 O PIB nominal para 2013 subjacente ao OE/2013 é inferior em mais de 4 mil M€ face ao previsto no DEO/2012-16, facto que influencia as comparações em percentagem do Produto. Com efeito, no passado mês de abril, a previsão do Ministério das Finanças no âmbito do DEO/2012-16 apontava para um crescimento do PIB em 2013 (+0,6%), que contrasta com a contração (-1%) que se encontra prevista no OE/2013. Para se ter uma noção das distorções que esta situação provoca na comparação da previsão para 2013 entre estes dois documentos, basta constatar que a despesa total das administrações públicas para 2013 foi revista em baixa em 376 M€ face à que se previa no DEO/2012-16 mas, devido ao facto de o PIB para 2013 entretanto ter sido significativamente revisto em baixa, o peso da despesa no PIB é superior (em 0,9 p.p. do PIB) relativamente ao que constava do Documento de Estratégia. Por essa razão, a comparação face ao DEO será efetuada sobretudo a partir de valores absolutos. Tabela 20 – Comparação de previsões para o ano de 2013  Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e cálculos da UTAO.53 A meta do défice orçamental das administrações públicas foi revista em alta, de 3% para 4,5%. O estabelecimento deste novo objetivo foi acordado no âmbito da 5.a avaliação do PAEF. Com efeito, o défice orçamental previsto para 2013 é superior (em 2342 M€) ao projetado no DEO, em função da expetativa de uma receita bastante inferior (-2718 M€) face à estimada em abril e de um nível de despesa ligeiramente menor (-376 M€). Refira-se que o saldo primário sofreu uma revisão em baixa superior à ocorrida no saldo global (prevendo-se agora um défice primário de 330 M€, quando em abril esperava-se um excedente de 2739 M€), devido ao facto da despesa com juros inscrita no OE/2013 ser inferior em 726 M€ face ao DEO.43                                                                    43 No DEO 2012-16, estimava-se que a despesa com juros representasse 4,6% do PIB em 2013. De acordo com o relatório do OE/2013, o peso dos juros deverá atingir os 4,3% do PIB. M€ p.p. do PIBReceita total 73 308      70 590        -2 718        -0,6Despesa total 78 459      78 084        -376            0,9Saldo global -5 152      -7 494        -2 342        -1,5em % do PIB -3,0          -4,5            -1,5Saldo primário 2 739        -330            -3 069        -1,8             Por memória:PIB nominal 170 922 166 782 -4 140 OE/2013DEO Diferença face ao DEOA análise deste capítulo é efetuada com base em valores na ótica da contabilidade nacional, não ajustados. 31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________147
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 13 – Saldos e receita para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o DEO 2012-16 (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Nota: uma diferença positiva corresponde a um valor mais elevado no OE/2013 face ao DEO, sucedendo o contrário relativamente às diferenças negativas. 54 A revisão em baixa da receita fiscal resultou de um efeito muito distinto entre impostos diretos e indiretos. A receita fiscal prevista no OE/2013 é inferior (em 829 M€) à que tinha sido estimada no DEO, na sequência de uma significativa revisão em baixa dos impostos indiretos44 (-2515 M€) e de uma revisão em alta dos impostos diretos45 (+1683 M€). No primeiro caso, está sobretudo em causa a alteração da projeção para a taxa de variação do PIB em 2013 anteriormente referida. Com efeito, a recessão entretanto prevista para 2013 terá um impacte negativo no consumo privado e, consequentemente, na receita a arrecadar através daqueles impostos. No caso dos impostos diretos, o motivo prender-se-á com a alteração do nível de tributação em sede de IRS e de IRC em 2013.55 No OE/2013 encontra-se previsto um nível de receita de capital significativamente inferior ao que constava do DEO. A receita de capital subjacente ao relatório do OE/2013 ascende a 1074 M€, um montante muito abaixo do que constava no Documento de Estratégia (2224 M€). Não se encontra justificação para esta alteração na ordem dos 1150 M€, nem para a revisão em baixa das “outras receitas correntes” (-547 M€).56 O OE/2013 prevê um nível de despesa das administrações públicas relativamente semelhante ao que constava no DEO, embora resultante de efeitos diferentes. A despesa prevista no relatório do OE/2013 é inferior à estimada no DEO em apenas 376 M€. Porém, a despesa corrente primária é muito superior (+1398 M€), sendo compensada por um menor nível de despesa de capital (-1047 M€) e de juros (-726 M€).                                                                    44 Correspondem a “impostos sobre a produção e a importação, a receber”. 45 Correspondem a “impostos correntes sobre rendimento e património”. -726-376-2 718-3 069-2 342-3 500 -3 000 -2 500 -2 000 -1 500 -1 000 -500 0JurosDespesa totalReceita totalSaldo primárioSALDO GLOBAL-1 150-547-192-2 5121 683-2 718-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000Receita de capital Outra receita corrente Contribuições sociaisImpostos indiretosImpostos diretosRECEITA TOTALII SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________148
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 14 – Despesa para 2013: diferenças entre o OE/2013 e o DEO/2012-16 (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013 e DEO/2012-16) e cálculos da UTAO. | Nota: uma diferença positiva corresponde a um valor mais elevado no OE/2013 face ao DEO, sucedendo o contrário relativamente às diferenças negativas. 57 A significativa revisão em alta da despesa corrente primária resulta não apenas de mais despesa com prestações sociais e com pessoal, mas também de um nível superior de consumo intermédio. A diferença relativa às despesas com pessoal (+682 M€) é explicada pela decisão de reposição do subsídio de Natal aos funcionários públicos. A reposição de 1,1 subsídios aos pensionistas justifica a revisão em alta das prestações sociais em dinheiro (+1308 M€), tendo sucedido o inverso relativamente às prestações sociais em espécie (-615 M€, parte do qual dever-se-á às medidas de consolidação orçamental que se encontram previstas no OE/2013). Saliente-se, ainda, que a despesa com consumo intermédio que consta do OE/2013 é superior (em 518 M€) à projetada no DEO.58 A componente “outra despesa de capital” sofreu uma forte revisão em baixa, para a qual não se encontra explicação. O Documento de Estratégia apresentado em abril projetava que a componente “outra despesa de capital” ascendesse a 1818 M€. Contudo, a previsão que consta do relatório da proposta do OE/2013 aponta para apenas 566 M€, cerca de 1/3 do valor inscrito no DEO, não se encontrando explicação para tão forte revisão. Tal como referido no parágrafo 49 e na nota de rodapé n.o 40, em contas nacionais, o encaixe financeiro de determinadas operações (como, por exemplo, a venda de concessões) é abatido às “outras despesas de capital”, sendo que a previsão para 2013 contempla pelo menos o encaixe com a concessão de exploração de portos (227 M€ em contabilidade pública).-1 047-7261 398672351-376-1 500 -1 000 -500 0 500 1 000 1 500 2 000Despesa de capitalJurosDespesa corrente primáriaDespesa corrente Despesa primáriaDESPESA TOTAL-1 252204-615-5036821 308-726-1 500 -1 000 -500 0 500 1 000 1 500Outra despesa capitalFBCFJurosSubsídiosConsumo intermédioPrestações sociaisDespesas com pessoal 31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________149
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013efeito base de 2012 associado à transferência do OE para a RTP destinada à regularização de empréstimos bancários (348 M€).48 66 O objetivo estabelecido para o défice do subsetor Estado, na ótica da contabilidade pública, implica que o limite máximo de despesa coberta por receitas gerais do Estado manter-se-á praticamente ao nível do estimado para 2012. O montante máximo de despesa coberta por receitas gerais previsto para 2013 (46 463 M€) será superior em 107 M€ (+0,2%) ao estimado para 2012.49 Esta despesa, assegurada maioritariamente por via de impostos, não contribuirá em 2013 para a diminuição da despesa efetiva do subsetor Estado (-1,5%).50 Com efeito, aquela redução será justificada integralmente pela despesa financiada por receitas próprias (-853 M€), cujo impacte no saldo global e no endividamento líquido global direto do Estado é nulo.51                                                                     48 O efeito base associado a esta transferência explica em grande parte a deterioração prevista para 2013 do défice das entidades públicas reclassificadas (-252 M€).    49 A despesa coberta por receitas gerais representa 96% do total da despesa efetiva do subsetor Estado para 2013. 50 O valor máximo de despesa efetiva do Estado apurado não é comparável com o valor da despesa efectiva constante no Mapa IV da proposta de Lei do OE/2013, dado este incluir a transferência para o FRDP (1000 M€) e não se encontrar afetado de cativos e da reserva orçamental.  51 A diminuição prevista da despesa financiada por receitas próprias decorre do facto de, em 2012, ter beneficiado do encaixe obtido através de operações extraordinárias. 31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________153
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 17 – Receita do Estado (não ajustada) para 2011-2013 Fonte: INE, CGE/2011 e Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: (e) estimativa; (p) previsão. Nota: valores não ajustados. 70 De acordo com o relatório do OE/2013, o conjunto alargado de medidas de política fiscal e o efeitono IRS decorrente da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas, deverão ser responsáveis pelo aumento da receita fiscal em 1,9 p.p. do PIB. Com efeito, o aumento previsto da receita fiscal em 10,2% (equivalente a 1,9 p.p. do PIB), encontra-se justificado no OE/2013 pelo agravamento muito significativo do IRS, mas também pelo aumento do IRC e do Imposto do Selo, embora o primeiro imposto reflita igualmente o efeito da reposição (parcial) dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas – ver Gráfico 18 e Tabela 6.  Gráfico 18 – Evolução da Receita Fiscal do Estado (não ajustada) no período de 2011-2013  Fonte: INE, CGE/2011 e Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. |Nota: valores não ajustados.  15,0 17,5 20,0 22,5 25,0 2011 2012 (e) 2013 (p)Receitas de CapitalComparticipações para a ADSEOutras receitas correntes não fiscaisReceita FiscalEm % do PIB7,6 7,8 8,0 5,8 5,6 7,2 3,0 2,6 2,7 1,3 1,3 1,3 -7,5 15,0 22,5 2011 2012 (e) 2013 (p)Outros I. Directos e IndirectosIABAIUCISVImp. TabacoImp. SeloISPEIRCIRSIVAEm % do PIB31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________157