PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
368PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  13.3.2.3. Limites regulamentares e rendibilidade Os limites, as operações autorizadas e níveis de risco a respeitar, estão definidos no Regulamento de 1 2Gestão , devendo enquadrar-se à luz do estipulado na Portaria n.o 118/2012, de 30 de abril , na LOE 3 4para 2014  e na Portaria 216-A/2013, de 2 de julho . A rendibilidade da carteira foi de 14,7%, um desempenho que apenas foi superado pelo ano excecional de 2012. No Gráfico 18 é possível comparar o peso de cada componente da carteira com os limites regulamentares a que estão sujeitos (limites máximos, exceto no caso da dívida pública portuguesa) e 5avaliar o seu impacto tendo em conta a rendibilidade obtida . Gráfico 18 – Limites à composição da carteira e rendibilidade 100,090,075,0 80,060,040,025,0 40,05,0 10,0 10,0 16,6 9,9 17,9 20,02,8 10,90,1 6,8 1,2 0,0 0,00,0-20,0-40,0-60,0-72,3-80,0-100,0Liquidez Reserva Imobiliário Fundos de Ações Dívida privada Dívida pública Dívida públicaEstratégica Investimento estrangeira nacionalMistosPeso na carteira a 31/12 Limite regulamentar rendibilidade em 2014  FoFnotnete: :I GIGFFCCSSSS.. Constata-se que o limite mínimo de 50% da carteira em dívida pública portuguesa que consta do Regulamento de Gestão se encontra largamente ultrapassado, estando o máximo de 90%, constante da Portaria n.o 216-A/2013, a menos de 15 p.p.. A sua taxa de rendibilidade aumentou para 17,9% (7,2% em 2013), tornando-a a mais elevada de entre as várias componentes, o que, dado o seu peso hegemónico, explica grande parte da taxa de rendibilidade global. Na interpretação deste desempenho deve ter-se em conta o efeito das mais-valias potenciais, dado que o valor de mercado da dívida pública portuguesa se fixava, pela primeira vez nos últimos anos, substancialmente acima do valor de reembolso. As ações apresentaram uma rendibilidade de 16,6% (22,1% em 2013), assente no desempenho no mercado americano, onde atingiu os 23,2% (ficou-se pelos 10,1% no Japão e 7,2% na Europa). O seu                                                      1 Portaria n.o 1273/2004, de 7 de outubro, que define o propósito genérico de “(...) otimizar a relação entre rentabilidade e risco na gestão dos recursos do FEFSS (...)”. 2 Que veio suspender temporariamente “(...) as restrições previstas no atual Regulamento de Gestão do Fundo no que se refere à classificação de risco das instituições bancárias nacionais” durante o período da assistência externa. 3 Lei n.o 83-C/2013, de 31 de dezembro, que, no n.o 1 do artigo 256.o, faz vigorar até 31 de dezembro de 2014 “todas as medidas e os efeitos, de natureza temporária, previstos em lei ou regulamentação que se encontrem diretamente dependentes da vigência do PAEF”, situação em que se enquadra a Portaria n.o 118/2012. 4 Que estabelece que o Conselho Diretivo do IGFCSS “procede à substituição dos ativos em outros estados da OCDE por dívida pública portuguesa até ao limite de 90% da carteira”. 5 Apenas para as componentes em que o IGFCSS disponibilizou os dados da rendibilidade. 354
370PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Gráfico 19 – Rendibilidade e Risco 30,0 0,027,0 1,5 1,02,024,0 2,1 2,4 2,7 2,021,0 23,3 3,03,718,0 4,2 4,4 14,7 4,015,0 5,8 5,012,0 6,09,0 6,5 5,9 6,8 7,4 7,05,2 6,3 7,6 6,96,0 4,1 8,3 8,03,0 0,1 9,00,0 10,0-3,9-3,0 11,0-6,0 12,0-9,0 -11,0 13,0-12,0 14,02003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Nível de risco Taxa de rendibilidade anual Taxa de rendibilidade nos últimos 10 anos FFoonntete: :I IGFCSS.. Um período de rendibilidade elevada e risco relativamente baixo manteve-se até 2007. Os anos de 2008 e 2011 absorvem o maior impacto da crise nos mercados financeiros, que desencadeou a crise das dívidas soberanas, sendo que os anos seguintes (2009 e 2012) geraram rendibilidades elevadas, provenientes da reversão daqueles movimentos.  A partir de 2008 a volatilidade avança para patamares mais elevados (com um máximo de 8,3% em 2011), primeiro com o aumento da volatilidade no mercado acionista e depois na dívida pública. Só em 2014 parece estar a regressar a níveis antes da crise, embora a composição da carteira já não seja comparável. Em 2014, obteve-se a segunda melhor taxa de rendibilidade do período, assente na valorização da dívida pública nacional, que já se situava a um nível substancialmente superior ao valor de reembolso. A amplitude das variações na rendibilidade dos últimos anos tem afetado substancialmente a análise das suas rendibilidades históricas.  1O FEFSS apresenta uma rendibilidade média anual de 5,17%  desde a sua constituição, que baixa para 24,86% nos últimos 10 anos, melhorando para 6,14% nos últimos cinco . Em termos reais a taxa de 3rendibilidade nos últimos 10 anos ficou em 3,06%, subindo para 4,5% nos últimos 5 anos . 13.3.3. Análise da estratégia e resultados No final de 2014 o valor do FEFSS equivalia a 115,6% da despesa anual com pensões do Sistema Previdencial (Gráfico 20), face a uma proporção de 80% dez anos antes. Significa que permitiria 4suportar 13,9 meses de pensões, ainda longe do objetivo de dois anos subjacente à sua criação . A perda de valor de mercado da componente de dívida pública portuguesa em resultado da crise das dívidas soberanas interrompeu em 2010 uma tendência, iniciada em 2006, de valorização do FEFSS acima da progressão do gasto com pensões, com especial impacto em 2011. A partir de então esta componente tem recuperado valor de mercado a um ritmo elevado, contribuindo para variações da                                                      1 Considerando a TIR. O FEFSS esteve sujeito a retenção na fonte de IRC sobre o rendimento de capitais até 2000. 2 Para os intervalos a 5 e 10 anos considera-se a TWRR. 3 O IGFCSS considera o IPCH da Zona Euro, historicamente mais baixo que o IPCH em Portugal. 4 Apesar deste objetivo quantificado, o FEFSS foi concebido para suprir eventuais défices do Sistema ao longo do tempo e não para se constituir em alternativa ou para substituir o paradigma previdencial atual. 356  (taxa de rendibilidade - TWRR)(desvio-padrão das rendibilidades diárias)
372PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  um retorno nominal médio no último triénio de 14,8% e fazendo subir as rendibilidades de longo prazo (5,2% desde a constituição, quando era de 3,9% em 2010).  As componentes de dívida pública estrangeira (OCDE) e ações, que representavam 21,6% do Fundo no fim de 2014, eram as únicas a permanecer geridas contra o benchmark interno (um cabaz de índices de mercado elaborado e aprovado pela entidade gestora), tendo obtido um excessreturn positivo de 10,213% . Sobre a dívida pública portuguesa, o IGFCSS apenas diz que é objeto de uma “gestão autónoma” e sobre a estratégia de gestão das restantes componentes é omisso. Face ao benchmark aprovado pela Tutela a 31/12/2011, que incide também nas componentes do benchmark interno (mais a liquidez), o FEFSS apresentou o primeiro excessreturn positivo, de 0,24%. Os custos de funcionamento do IGFCSS diminuíram 10,7%, para € 1.917,3 m, dos quais € 1.245,1 m são custos com pessoal e € 2 598,1 m são fornecimentos e serviços externos . Para o seu financiamento recebeu € 2.079,7 m do OSS (€ 1.996,4 m de transferências correntes e € 83,3 m de transferências de 3capital), o que equivale a 0,017% do montante médio sob gestão relativo ao FEFSS . O Fundo suportou ainda € 1.439,3 m em despesas bancárias (menos 21%), entre as quais, € 996,7 m em comissões de custódia (mais 3,8%) e € 403,7 em comissões de transação (menos 51,1%).  No final de 2014, 75% da carteira do Fundo estava dependente de uma única entidade emissora (o Estado Português), o que a afasta de qualquer aplicação razoável do princípio da diversificação, incorporando um risco que não encontra tradução na volatilidade dos ativos. Por outro lado, a permanência, na carteira, de componentes que não dispõem de gestão ativa tem gerado menos-valias substanciais, que surgem dissolvidas no desempenho global, sem que se conheça a estratégia de gestão e sejam sujeitas a um comparativo de desempenho. Note-se que a Reserva Estratégica está reduzida a 9,6% do valor de 2010, não existindo qualquer explicação (da entidade gestora e ou da tutela) para a manutenção de investimentos que geram perdas sucessivas.                                                      1 O que significa que o retorno obtido pela gestão daqueles ativos, líquido de custos bancários, foi 0,213% superior à que se obteria se se implementasse a composição do benchmark interno. Considerando a comissão de gestão do IGFCSS e receitas extraordinárias, baixa para 14.5 pontos base. 2 Menos 5% em custos com pessoal e 18,9% em fornecimentos e serviços, onde se destacam os encargos com instalações (€ 163,5 m) e com terminais de acesso a informação financeira (€ 293,4 m). 3 Recebeu ainda € 93,4 m de prestação de serviços ao Fundo dos Certificados de Reforma (FCR) e € 93,1 m ao Fundo de Compensação do Trabalho (FCT), também geridos pelo IGFCSS. 358
374PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  duração média das pensões em pagamento tenha passado a ser de 18,4 anos (15,5 anos em 2006), que compara com o tempo médio de serviço relevante para efeitos de cálculo do valor da pensão (carreira contributiva) onde a evolução foi de 30,6 anos em 2006 para 30,9 anos em 2014. Em 31 de dezembro de 2014, esta população era maioritariamente do sexo masculino (54,0%) e a sua média de idades rondava os 70,5 anos (26,9% dos indivíduos deste universo tinha menos de 65 anos de idade). Já no que respeita aos escalões de rendimento, 20,8% das pensões em pagamento na CGA eram inferiores a € 500/mês, 49,2% eram inferiores a € 1.000/mês, 27,6% situaram-se entre os € 1000 e os € 2000/mês e 23,2% nos escalões superiores de rendimento (superiores a € 2.000/mês).  Quanto aos subscritores, o seu número total era, em 31 de dezembro de 2014, de 484.526 indivíduos, menos 5,0% que no período homólogo anterior e menos 31,7% que em 2006, observação que é consistente com a política de recursos humanos estabelecida para o setor público. Esta população pertence maioritariamente à administração central do Estado (54,4%), é maioritariamente feminina (56,7%) e a sua média de idades ronda os 49 anos.   1Assim, o grau de dependência dos aposentados e pensionistas face aos subscritores  evoluiu, entre 2006 e 2014, de 73,8% para 132,1%, mais 58,3 p.p., tendência que incorpora, entre outros, a natureza de universo fechado deste subsistema. Gráfico 22 – Grau de dependência do n.o de aposentados/pensionistas face ao n.o de subscritores 800 140,0130,0600 120,0110,0400 100,090,0200 80,070,00 60,02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Subscritores 709 676 636 604 586 559 532 510 485Aposentados/Reformados 394 403 416 429 440 453 462 471 483Pensionistas Sobrevivência 130 132 134 135 137 139 141 143 157todos/subscritores=Índice de73,8 79,1 86,5 93,4 98,5 105,8 113,4 120,4 132,1dependênciaFonte: CGA. F o nte : CGAFontes de financiamento da CGA O comportamento das receitas da CGA, em 2014, foi condicionado pelas medidas de contenção/redução dos gastos públicos, que incidiram especialmente sobre as despesas com salários e pensões, e pelo efeito da alteração das taxas contributivas, que têm vindo a sofrer aumentos sucessivos desde 2009, do alargamento da base de incidência contributiva e do aumento da massa salarial dos subscritores por via da reversão de algumas das medidas restritivas adotadas durante o período de vigência do PAEF. Para além das tradicionais fontes de financiamento da CGA, no quadriénio em observação, a contribuição extraordinária de solidariedade (CES) constituiu-se também numa relevante fonte de financiamento.                                                       1 A partir de 1 de janeiro de 2006, a inscrição de todos os novos trabalhadores em funções públicas passou obrigatoriamente para o RGSS. 360  (Em milhares)(em %)
378PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Gráfico 23 – Índice de cobertura das despesas com pensões 60,050,040,030,020,010,00,02006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014CES (aposentados e0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 4,2 4,9pensionistas)Comparticipações do Estado 52,1 52,3 51,9 49,3 44,6 48,2 53,0 44,3 41,0subscritores (quotas) 21,9 20,6 18,9 17,7 16,7 16,4 15,2 14,5 13,7entidades empregadoras9,0 11,3 11,4 17,7 24,4 22,2 20,4 25,0 28,2(contribuições) Fonte: CGA. 364  (em percentagem)
379Tribunal de Contas PARTE D  CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES; JUÍZO SOBRE A CONTA
380Tribunal de Contas 14. Consolidação das Contas (Estado e Segurança Social)
381Tribunal de Contas 14. CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS 14.1. Conta consolidada da administração central e segurança social A conta consolidada (administração central e segurança social) consta do quadro seguinte, em contabilidade pública: na parte A, excluindo as operações com ativos e passivos financeiros; na parte B (página seguinte) incluindo, na administração central, as operações com ativos e passivos financeiros a considerar. Os procedimentos de consolidação da CGE de 2014 são explicitados no ponto 14.2. Quadro 1 – Conta consolidada da administração central e segurança social de 2014 (em milhões de euros) Serviços Administração Segurança Conta Classificação económica SFA integrados central social consolidada A – Excluindo todos os ativos e passivos financeiros Receitas correntes (1) 40 982 25 774 52 428 24 672  67 136 Impostos diretos 17 539 50 17 589  -  17 589 Impostos indiretos 19 581 1 094 20 675 174  20 849 Contribuições p/ SS, CGA, ADSE 686 5 022  5 707 13 664  19 371 Rendimentos da propriedade 692  382 (b) 1 029 347 1 375 Transferências correntes, das quais: 531 15 279 1 528 10 167 1 731  Estado - 13 926 - 9 312  -  Serviços e fundos autónomos 357 - - 16  -  Segurança social 110 527  636  -  -  Divergências de consolidação - 54 54 - 54 Outras receitas correntes 1 952 3 947  5 899 321 6 220 Receitas de capital (2) 348 1 868  1 339 9 1 346 Venda de bens de investimento 45 69  114 7 121 Transferências de capital, das quais: 166 1 781 1 071 2 1 071  Estado -   (a) 755 - 2  -  Serviços e fundos autónomos 127  - -  -  -  Segurança social - - 1  -  -  Divergências de consolidação - - 6 - 6 Outras receitas de capital 137 18 154 - 154 Total da receita “efetiva” (3)=(2)+(1) 41 329 27 642 53 767 24 681 68 482 Despesas correntes (4) 47 124 25 027 57 823 24 215  72 074 Despesas com pessoal 9 336 3 523 12 859 278  13 137 Aquisição de bens e serviços correntes 1 524 8 941 10 465 72  10 537 Juros e outros encargos 6 987  582 (b) 7 524 4 7 527 Transferências correntes, das quais  28 665 10 904 25 286 22 925 38 247  Estado - 362 - 190  -  Serviços e fundos autónomos 13 939 - - 765  -  Segurança social 9 310 120  9 431 - -  Divergências de consolidação - - 18 - 440 Subsídios 205 816  1 021 926 1 947 Outras despesas correntes  409 261  669 9 679 Despesas de capital (5) 1 717 2 657 3 497 37 3 531 Aquisição de bens de capital 225 1 839  2 064 26 2 090 Transferências de capital, das quais: 1 439 808 1 370 11 1 379  Estado - 130 -  -  -  Serviços e fundos autónomos (a) 747 - -  -  -  Segurança social 3 -  3  -  -  Divergências de consolidação - 12 12 - 12 Outras despesas de capital  53 11  63  - 63 Total da despesa “efetiva” (6)=(4)+(5) 48 841 27 685 61 321 24 252  75 606 Saldo global (7)=(3)-(6) -7 511 -42 -7 554 429 -7 124 (...)   369
384PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  O Tribunal regista, positivamente, as medidas adotadas no OE de 2015. Além da consolidação das transferências, no Quadro 1, na conta consolidada da administração central, com base em informação adicional da DGTF, procedeu-se à consolidação dos juros pagos por SFA ao Estado (€ 46 M), que constituíram despesa do subsector dos SFA e receita dos serviços integrados. Não foi, contudo, possível efetuar a consolidação dos juros pagos pelo Estado aos SFA, através do IGCP, por aplicações efetuadas sobretudo em CEDIC e CEDIM e BT, por erros e inconsistências na 1informação . Continuam a verificar-se divergências de consolidação nas transferências entre os organismos, que representam deficiências na contabilização desses fluxos, destacando-se as registadas entre a administração central e a segurança social, totalizando € 422 M e as verificadas entre SFA (€ 54 M nas receitas correntes e € 12 M nas despesas de capital).  A DGO, na sua resposta, refere que: “(...) as diferenças de consolidação existentes entre a AC e a SS decorrem da alteração ao critério na classificação das verbas destinadas a ações de formação profissional com origem no Fundo Social Europeu (FSE). A partir do segundo orçamento retificativo de 2014, as verbas passaram a ser consideradas pela SS como receita de "subsídios" (...) Contudo, nos orçamentos dos organismos da AC não ocorreu alteração ao critério inicialmente adotado, mantendo-se como despesa de "transferências"”. O Tribunal tem alertado para a persistência e a materialidade das divergências de consolidação, que revelam deficiências na aplicação das normas vigentes e nos respetivos sistemas de gestão e controlo, a requerer maior eficácia dos procedimentos de controlo para identificar os erros e assegurar tempestivamente as devidas correções.  * Como as receitas e despesas consolidadas da administração central e segurança social resultam da agregação e consolidação dos montantes que constam dos quadros referentes a cada subsector, são-lhes aplicáveis as correspondentes observações, limitações e reservas.                                                       1 Na despesa dos serviços integrados (Capítulo 07 – Gestão da dívida e da tesouraria pública do orçamento do Ministério das Finanças, gerido pelo IGCP) com a classificação económica juros pagos a SFA foi registado € 70 M, enquanto na receita do subsector dos SFA, em juros provenientes do Estado, foi contabilizado € 54 M. Além disso, em relação a 2013, os juros recebidos de bancos e outras instituições financeiras subiram de € 43 M para € 282 M, enquanto os juros recebidos do Estado baixaram de € 217 M para € 54 M devido, essencialmente, à CGA ter classificado, incorretamente, em 2014, os juros recebidos das suas aplicações em títulos de dívida pública como juros de bancos e outras instituições financeiras (€ 262 M), enquanto no ano anterior estavam classificados em juros do Estado (€ 180 M). 372
389Tribunal de Contas O outro ajustamento que agrava substancialmente o saldo, no montante de € 4.900 M, reflete a 1capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução . Nestes casos das ações de resgate (bailout) é decisivo o âmbito temporário da operação para se determinar o respetivo registo. Não se tendo efetuado a venda do Novo Banco no período de um ano após a resolução, a avaliação da sua situação 2económica e financeira determinou o registo da operação como transferência de capital . O ajustamento ao universo constante do quadro anterior (€ 3.717 M) é determinado basicamente pelo saldo do conjunto das EPR apurado em contabilidade nacional. Parte significativa deste efeito positivo resulta da receita de capital registada pelas EPR que beneficiaram das injeções de capital efetuadas pelo Estado (€ 3.692 M), acima referidas, que figuram nos “Outros ajustamentos” com sinal negativo3.  Os ajustamentos relativos à especialização do exercício são negativos ou positivos em função do, pagamento/recebimento associado à operação ter sido efetuado antes ou depois do facto económico gerador da mesma. Em 2014, registou-se no total um efeito positivo de € 1.202 M.                                                        1  Em contabilidade nacional, o Fundo de Resolução é uma unidade pertencente ao universo das administrações públicas. 2  Registo de acordo com o previsto pelo Manual do Défice e da Dívida das Administrações Públicas para as injeções de capital em empresas públicas. 3 Tratando-se de uma transferência de capital entre entidades dentro da administração central (do Estado para EPR) o impacto final no saldo é nulo, pelo efeito de consolidação.  377
390Tribunal de Contas 15. Acolhimento de Recomendações do Tribunal
391Tribunal de Contas 15. ACOLHIMENTO DE RECOMENDAÇÕES DO TRIBUNAL O Tribunal apreciou o acolhimento das 77 recomendações formuladas no Parecer sobre a CGE de 12012  com base nos resultados das auditorias e demais ações de controlo realizadas no âmbito do 2presente Parecer e na informação prestada pelos destinatários . Atualiza-se, também, a apreciação sobre o acolhimento de 3 recomendações formuladas no PCGE de 2011, não reiteradas no PCGE de 2012 e não acolhidas até 2013. 15.1. Grau de Acolhimento  3O quadro seguinte sintetiza o grau de acolhimento  das 80 recomendações examinadas. Recomendação Em número Em percentagem Totalmente acolhidas 14 17,5 Parcialmente acolhidas 38 47,5 Não acolhidas 25 31,3 Prejudicadas 3 3,8 Total 80 100,0 Confirmou-se a correção, total ou parcial, das deficiências que fundamentaram 55 recomendações (65%), continuando as restantes 25 (31%) por cumprir; das recomendações analisadas, 3 consideraram-se prejudicadas por alteração das circunstâncias que as motivaram. Uma parte significativa das recomendações não acolhidas tem vindo a ser reiterada nos sucessivos PCGE sem que tenham sido apresentadas pelos responsáveis justificações atendíveis para a não correção das deficiências apontadas. Seguidamente enunciam-se as recomendações que o Tribunal considerou não acolhidas, transcrevem-se sumariamente as alegações apresentadas pelas entidades destinatárias e fundamenta-se a apreciação efetuada com base nos resultados das ações realizadas sobre as matérias em causa. 15.2. Recomendações não acolhidas pela Administração Central Previsões macroeconómicas Recomendação 3 – PCGE/2012 Deve a CGE apresentar quantificadamente os impactos das medidas de consolidação orçamental.                                                      1 Aprovado em Plenário Geral de 11 de dezembro de 2013. 2 O Governo, através da Ministra de Estado e das Finanças e dos Ministros da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e da Saúde. 3 A recomendação é classificada como totalmente acolhida se verificada a correção das deficiências que a motivaram, parcialmente acolhida quando a correção não é total, não acolhida quando as deficiências subsistem e prejudicadaquando, por factos ou circunstâncias supervenientes, deixou de ter pertinência.  381
394PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Despesa Recomendação 10 – PCGE/2012 Devem ser envidados esforços para garantir a integralidade da despesa registada na CGE, abrangendo a execução orçamental definitiva de todas as entidades que constituem o universo da administração central. A Ministra de Estado e das Finanças alegou que a recomendação se encontrava totalmente acolhida invocando que as “(...) eventuais omissões são decorrentes de organismos que não procedem ao registo da sua conta de gerência nos sistemas informáticos até ao final do prazo legal – definido na lei de enquadramento orçamental –e a tempo de ser incluída na CGE”, acrescentando que se trata “(...) em alguns casos, de organismos que obtêm prorrogação da apresentação da sua conta de gerência ao Tribunal de Contas (TC), não dispondo a DGO de informação, no prazo legal definido, para inclui-la na CGE (...)”.  A eventual prorrogação do prazo para remessa da conta de gerência dos serviços ao TC não impede nem justifica a falta de registo da execução orçamental definitiva nos sistemas informáticos. Em 2014, continuou a verificar-se a não integralidade do registo da receita e da despesa na CGE por não incluir a 1 2execução orçamental de 9 entidades ; por conseguinte, considera-se a recomendação não cumprida . Recomendação 17 – PCGE/2012 A atualização da classificação funcional da despesa. A Ministra de Estado e das Finanças informou que “no âmbito da reforma do processo orçamental o classificador funcional será um dos classificadores orçamentais a ser objeto de revisão”, considerando a recomendação parcialmente acolhida. Face à ausência da atualização da legislação que contempla a 3classificação funcional das receitas e das despesas, a recomendação permanece por cumprir . Dívida pública Recomendação 23 – PCGE/2012 A LOE deve fixar o limite do acréscimo de endividamento líquido de forma desagregada, no mínimo, por SI e SFA. Até 2015, inclusive, a lei do OE continua a fixar um único limite para o acréscimo líquido do endividamento do sector público administrativo, abrangendo SI, SFA e EPR, pelo que a 4recomendação, reiterada no PCGE de 2013 , não foi acolhida.                                                      1 Identificados no ponto 3.1 deste Parecer. 2 O Tribunal tem formulado esta recomendação nos PCGE desde 2009, tendo sido reiterada no PCGE de 2013 (Recomendação 14). 3  Apesar de formulada desde o PCGE de 2010 e reiterada no PCGE de 2013 (Recomendação 22). 4  Recomendação 28 – PCGE/2013. 384
395Tribunal de Contas Mecanismos de assistência financeira a Portugal Recomendação 25 – PCGE/2012 Providenciar para que a CGE apresente informação sobre a execução das medidas de consolidação orçamental, de modo a permitir a avaliação dos resultados obtidos face às estimativas e a fundamentar de forma mais sustentada as opções de políticas públicas no respeito pela legalidade, equidade, eficiência e eficácia, assegurando a transparência e publicidade que devem presidir à apresentação das contas públicas. A CGE de 2014 voltou a não apresentar os resultados obtidos na execução das medidas de consolidação orçamental previstas no Relatório do OE e no Programa de Ajustamento Económico e 1Financeiro, pelo que a recomendação permanece por acolher . Fluxos financeiros com o sector público empresarial Recomendação 31 – PCGE/2012 Face às lacunas dos atuais classificadores que, designadamente, inviabilizam o apuramento rigoroso da totalidade dos fluxos financeiros entre o OE e o sector público empresarial, deve o Governo alterar o diploma que os aprovou, no sentido de as mesmas serem colmatadas. A Ministra de Estado e das Finanças considerou a recomendação parcialmente acolhida, informando que os ajustamentos aos classificadores não serão efetuados de “forma avulsa e na medida das necessidades”, mas “integrados no âmbito da revisão do processo orçamental em curso”. Considerando que 2a referida revisão ainda não se concretizou, a recomendação permanece inobservada . Património Financeiro Recomendação 39 – PCGE/2012 Deve o Governo alterar a Lei de modo a que o valor relativo às compensações legais a entregar pela Parpública ao Estado sejam apenas o das eventuais mais-valias que ocorram entre o preço de aquisição ao Estado e o preço final da reprivatização. A Ministra de Estado e das Finanças justificou o não acolhimento da recomendação com o argumento de que “As entregas da Parpública ao Estado, no âmbito das reprivatizações, são efetuadas de acordo com o previsto no artigo 9o do Decreto-Lei no 209/2000, de 2 de setembro, o qual teve por objetivo desenvolver o regime previsto no artigo 16o da Lei no 11/90, nos casos em que a afetação das receitas é feita pela Parpública, nomeadamente no que se refere à decisão quanto ao destino das receitas, que se mantém ainda em vigor. Acresce que esta recomendação afigura-se neutra face à integração da Parpública no perímetro das contas públicas”.  Face à omissão da alteração legislativa, a recomendação permanece por acolher, reiterando-se o entendimento de que o valor a entregar pela Parpública deveria ser apenas o das eventuais mais-valias 3que se tivessem verificado entre o preço de aquisição ao Estado e o preço final da reprivatização .                                                      1  O Tribunal tem vindo a formular recomendações neste sentido desde o PCGE de 2011.  2  O Tribunal tem formulado esta recomendação nos PCGE desde 2006, tendo sido reiterada no PCGE de 2013 (Recomendação 35). 3  Recomendação reiterada no PCGE de 2013 (Recomendação 44).  385
397Tribunal de Contas Não tendo sido tomadas medidas para aplicar o procedimento recomendado nem outro suscetível de suprir as deficiências detetadas a recomendação continua por acolher não obstante ter sido reiterada no 1Parecer sobre a CGE de 2013 . 15.3. Recomendações não acolhidas pela Segurança Social Recomendação 63 – PCGE/2011 Deve proceder-se à correção da primeira notificação realizada aos contribuintes no âmbito dos processos de contraordenações de acordo com o estabelecido legalmente, com vista à não arrecadação de receita indevida, bem como promover-se o acerto de contas com os contribuintes que pagaram indevidamente custas à segurança social. Sobre esta recomendação dá-se aqui por integralmente reproduzido o constante no PCGE/2013, dado que o Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social manteve exatamente a mesma argumentação apresentada no ano anterior.  Recomendação 68 – PCGE/2011 Deve diligenciar-se no sentido de contabilisticamente ser possível compatibilizar o valor da dívida de contribuintes relevado no balanço com a totalidade dos saldos de cada um dos contribuintes que concorrem para aquele valor. O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “Os procedimentos de análise cruzada dos dados de contribuintes nos diferentes subsistemas de informação, têm sido partilhados entre o ISS, I.P., o II, I.P. e o IGFSS, I.P., sendo que em 2015, se encontra em curso por parte do II, I.P. a implementação/produção de um relatório que permita a comparação de saldos entre aqueles subsistemas”.  Não obstante a informação prestada, em 2014 tais relatórios ainda não existiam.  Recomendação 72 – PCGE/2011 Os Ministros da Solidariedade, Emprego e Segurança Social e da Saúde devem providenciar pela compensação de créditos do IGFSS sobre a ACSS e vice-versa, no montante que venha a ser apurado, tomando em consideração, relativamente ao IGFSS, que este poderá apenas utilizar créditos que estejam na sua titularidade, ainda que por via da cessão de créditos devidamente formalizada por outras entidades do perímetro da segurança social. O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “O processo de regularização de dívida ainda se encontra em curso”. Diferentemente, o Ministro da Saúde informou que considera a recomendação acolhida, uma vez que a ACSS tinha procedido ao encontro de contas com o IGFSS e que não “(...) dispõe de qualquer informação ou suporte documental respeitante a outras dívidas entre a ACSS e o IGFSS (...)”. Atendendo à patente divergência de posições, considera-se a recomendação não acolhida.                                                      1 Recomendação 49 – PCGE/2013.  387
400PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que se mantém “(...) o constrangimento que decorre do atual sistema informático que suporta os processos de pagamento e devolução de prestações sociais. Esta situação será ultrapassada pelo novo interface SICC-SIF, o qual permitirá contemplar as devoluções como fluxos orçamentais, dando assim acolhimento a recomendação do Tribunal de Contas e a circular normativa em vigor sobre esta matéria. Os trabalhos de análise e desenvolvimento do novo interface têm decorrido com regularidade, envolvendo IGFSS, I.P., ISS, I.P. e II, I.P., estimando-se que aquele possa entrar em produtivo no início de 2016”. Esta recomendação foi inicialmente formulada no PCGE de 2008 e de novo reiterada em Pareceres posteriores. Recomendação 58 – PCGE/2012 O Governo deve providenciar no sentido de que a despesa relevada na conta da Segurança social relativa a formação profissional seja rigorosa e não inclua verbas que financiam despesa de diferente natureza. O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “(...) o IGFSS, I.P. tem o papel de mero processador de despesa depois de efetivado o recebimento das transferências do Fundo Social Europeu” e que “Na verdade é a Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC) a entidade gestora do negócio relativo a formação profissional”. Informa ainda que “(...) o IGFSS, I.P. já diligenciou junto da ADC, através de oficio, o pedido de remessa da informação necessária de modo a que seja viável a identificação da natureza da despesa executada através dos subsídios a formação profissional, ao qual ainda não foi obtida resposta”. Por último, refere que “(...) com a entrada em vigor do DL n.o 137/2014, de 12 de setembro, passou a ser possível que a ADC proceda aos pagamentos diretamente às entidades beneficiárias”.  Em 2014 continuou-se a verificar que os valores relevados como despesa com formação profissional continuam a integrar valores que não visam ou não visaram de forma principal tal fim. Recomendação 70 – PCGE/2012 Reitera-se que o Fundo de Garantia Salarial deve funcionar de acordo com a legislação comunitária e nacional que o enquadra, o que implica que seja dotado de fundos próprios, financiado de acordo com o estabelecido na lei e que os excedentes obtidos continuem exclusivamente afetos à prossecução das finalidades que lhes são próprias. O Ministro da Solidariedade, Emprego e Segurança Social informou que “(...) o novo regime do FGS foi publicado através do DL n.o 59/2015, de 21 de abril” e que “Atualmente o fundo é financiado pelo OSS e os eventuais excedentes são também receita do OSS, de acordo com a legislação referida.”  Data de 2008 a primeira recomendação, não se tendo registado em 2014 qualquer alteração. 390
402Tribunal de Contas 16. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES Em resultado das observações expostas nos pontos antecedentes, fundamentadas nos resultados das auditorias e de outras ações de controlo sobre a execução orçamental realizadas com vista à emissão do PCGE de 2014, formulam-se as seguintes conclusões e recomendações. Enquadramento macroeconómico e orçamental O ROE 2014 e os subsequentes documentos de programação orçamental que apresentaram revisões ao cenário base do OE 2014 caraterizaram-se pela insuficiência da informação sobre os pressupostos de base macroeconómica e a sua relação com a orçamentação/execução das receitas e despesas públicas (cfr. ponto 1.2.1). Recomendação 1 – PCGE/2014 Os documentos de programação orçamental e a CGE devem explicitar de forma completa a relação entre os pressupostos de base macroeconómica, a orçamentação e a execução das receitas e despesas. Devem também incluir a estimativa quantificada dos efeitos de cada uma das medidas incorporadas no orçamento. A CGE não quantifica os impactos das medidas de consolidação orçamental (cfr. ponto 1.2.2). Recomendação 2 – PCGE/2014 A CGE deve apresentar de forma quantificada os impactos de cada uma das medidas de consolidação orçamental, sendo esta uma condição essencial para a transparência da tomada de decisão sobre as medidas a adotar e sua continuidade ou a seleção de medidas alternativas que melhor permitam a prossecução das políticas públicas numa perspetiva de equidade, eficiência e eficácia. Os valores verificados apresentaram desvios face aos pressupostos de natureza macroeconómica e orçamental para 2014 constantes da proposta do OE 2015, sem contudo ser explicitada a causa e natureza dos desvios, quer nos documentos de programação orçamental subsequentes, quer na CGE (cfr. ponto 1.2.3).  Recomendação 3 – PCGE/2014 A análise dos desvios nas previsões macroeconómicas e orçamentais deve ser um dos elementos a reportar nos documentos de programação e execução orçamental, na medida em que a melhoria da qualidade da previsão macroeconómica e orçamental é fundamental para o desenvolvimento de um quadro anual e plurianual de despesa mais realista. Orçamento do Estado (Administração Central) Alterações orçamentais (cfr. ponto 2) O OE inicialmente aprovado sofreu alterações significativas durante o ano, destacando-se o aumento da previsão da receita fiscal em € 1.194 M (3,2%) e o aumento das dotações para despesas com pessoal em € 1.478 M (12,6%) e das transferências correntes em € 1.341 M (5,5%), que agravaram o défice em € 625 M (7,2%).   393
410Tribunal de Contas Na mesma data foi aprovada uma nova LEO que prevê a revisão, no prazo de um ano, de vários diplomas basilares da contabilidade pública e a definição da estrutura dos classificadores orçamentais. Assim, o quadro normativo que permitirá a aplicação do SNC-AP está ainda muito incompleto, sendo a legislação complementar condição necessária para as administrações públicas poderem planear o processo de transição, pelo que eventuais atrasos na sua conclusão põem em causa as metas previstas para a implementação do SNC-AP. Os anteriores processos de transição, para o regime de administração financeira do Estado e para o plano oficial de contabilidade pública, ficaram marcados por derrapagens temporais significativas e por não atingirem os objetivos a que se propunham. Considerando os custos elevados destas reformas, o Tribunal recomenda que:  Recomendação 27 – PCGE/2014 A estratégia de implementação do SNC-AP deve incluir a definição clara dos responsáveis pela liderança do processo, objetivos e metas intermédias, bem como a definição dos meios (recursos humanos, organizativos e suporte informativo) que permitam o cumprimento das metas fixadas nos diplomas legais para toda a administração central, tendo em vista não só a produção de demonstrações financeiras individuais, mas também as demonstrações financeiras consolidadas. A Entidade Contabilística Estado (prevista na nova LEO), em fase de implementação, deverá, no futuro, dar resposta algumas das reservas que o Tribunal tem vindo a colocar no âmbito do POCP quanto à forma de evidenciar na CGE as operações e o património do Estado que não se encontram registados nas contas individuais dos serviços. Consolidação da administração central (cfr. ponto 3.4) Excluindo operações com ativos e passivos financeiros, da consolidação da conta da administração central resulta a receita consolidada de € 53.767 M, a despesa de € 61.321 M e o consequente saldo de € -7.554 M, que consta da CGE de 2014 (Mapa XXIII). Porém, o impacto global das operações com ativos e passivos financeiros a considerar (€ -5.774 M) faz esse saldo global passar para € -13.328 M (cfr. ponto 3.4.1). Dívida pública (cfr. ponto 4) Dívida financeira (cfr. ponto 4.1) O valor nominal apurado para a dívida dos SI foi, em 31/12/2014, de € 217.126 M (€ 204.265 M no final de 2013). Apurou-se que o stock, em valores nominais não consolidados, da dívida resultante de créditos, títulos e locações financeiras, está subvalorizado na CGE/2014 (Mapa XXIX), em € 12 M em 31/12/2013 e sobrevalorizado em € 0,4 M em 31/12/2014.   Em 2014, o Mapa XXIX da CGE apresenta as mesmas características dos anos anteriores, designadamente continua a não incluir a dívida dos SFA, o que constitui uma lacuna grave, nem as operações de derivados financeiros, bem como carece de maior transparência no que respeita à dívida em moeda estrangeira, que deve passar a ser reportada nas respetivas divisas (cfr. 4.1.1.1).  401
412Tribunal de Contas Também a dívida a entidades do subsector dos SI diminuiu € 862 M (8,0%), para o que muito contribuíram as conversões de créditos em capital, num total de € 1.678 M.  Após consolidação, o valor nominal da dívida do Estado (SI, SFA e SS) era de € 210.147 M em 31/12/2014, o que representou um aumento de € 9.765 M (4,9%) em relação ao ano anterior. A dívida consolidada não é apresentada na Conta. Recomendação 30 – PCGE/2014 A CGE deve evidenciar o stock da dívida consolidada do Estado, bem como os encargos com juros consolidados que lhe estão associados.  A fixação dos limites do aumento do endividamento líquido na LOE é ambígua, não constitui verdadeira restrição à atividade do Governo e não permite concluir se os mesmos foram ou não respeitados. E da nova LEO não se infere que possam surgir melhorias no articulado das LOE nesta matéria. Recomendação 31 – PCGE/2014 A LOE deve fixar o limite do acréscimo de endividamento líquido de forma desagregada, no mínimo, por SI e SFA. O Tribunal recomenda ainda a instituição de procedimentos de controlo global da utilização dos limites autorizados, bem como a respetiva apresentação no Relatório da CGE. Ao longo do ano de 2014, o Estado manteve saldos de Tesouraria significativamente elevados, cerca de € 17.377 M (em 2013 fora de € 16.621 M) de saldo médio diário de depósitos na Tesouraria central do Estado, cujo custo líquido atingiu os € 342 M (em 2013 fora de € 364 M) (cfr. 4.1.5).   Recomendação 32 – PCGE/2014 Face à dimensão dos custos apurados e à manifesta dificuldade em quantificar os benefícios obtidos, recomenda-se que em futuros relatórios da CGE sejam identificados os custos anuais com a manutenção destes saldos, bem como explicitados os eventuais benefícios. Garantias do Estado (cfr. ponto 4.2) No final de 2014, as responsabilidades assumidas pelo Estado por garantias a financiamentos totalizavam € 25.194 M e as de seguros de crédito e similares € 1.145 M, reduzindo-se substancialmente face às registadas no ano anterior (€ -11.775 M, -31%), em virtude, essencialmente, da diminuição ocorrida nas garantias ao sistema financeiro. Em 2014, as novas garantias concedidas a operações de financiamento totalizaram apenas € 258 M, sendo € 30 M no âmbito de operações de crédito de ajuda a países destinatários da cooperação portuguesa e as restantes ao abrigo do regime geral. Nestas inclui-se uma nova garantia concedida ao Fundo de Contragarantia Mútuo, no montante de € 100 M, destinada, mais uma vez, a substituir parcialmente e a título excecional, a dotação de capital que o Estado deveria realizar no Fundo. No âmbito dos seguros de crédito e similares foram concedidas garantias no total de € 236 M.   Foram cumpridos os limites para a concessão de garantias pelo Estado, em termos de fluxos líquidos anuais, fixados pela LOE para 2014.  403
413PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  À semelhança de anos anteriores, as execuções de garantias a operações de financiamento implicaram pagamentos no total € 51 M, envolvendo a Europarque, a Parque EXPO e o FCGM. Nos seguros de crédito e similares o Estado pagou € 8 M em execução de garantias.  As responsabilidades no final do ano por garantias prestadas ao sistema financeiro reduziram-se para € 3.500 M, sendo todas respeitantes ao Novo Banco (anterior BES); as relativas às sociedades veículo do ex-BPN totalizavam cerca de € 3.537 M.  Em 2014 ocorreu ainda o pagamento de € 32 M respeitante à garantia de rendimento concedida em 2010 aos titulares de contas de retorno absoluto de investimento indireto garantido (RAIIG) junto do Banco Privado Português que fossem participantes do Fundo especial de investimento fechado constituído para recuperação das respetivas aplicações. O saldo global entre receitas e despesas foi positivo em € 108 M, em virtude, essencialmente, das comissões de garantia recebidas. Dívida não Financeira (cfr. ponto 4.3) O Tribunal de Contas considera que os valores indicados nos quadros 65 (SI), 66 (SFA, sem EPR) e 67 (SNS – sector público administrativo) do relatório da CGE traduzem adequadamente a situação geral existente no final de 2014, em termos de dívida não financeira dos respetivos subsectores. Em 31/12/2014, a dívida não financeira do total do SNS era de € 2.034 M (€ 471 M do SPA e € 1.563 M do SPE), dos quais € 1.672 M a fornecedores externos.   Na mesma data, o Tribunal de Contas estima que a dívida não financeira das entidades públicas reclassificadas era de aproximadamente € 202 M, valor que não inclui cerca de € 3.638 M relativos a encargos futuros com PPP, contabilizados pela ex-EP - Estradas de Portugal, SA. A CGE não inclui informação sobre a dívida não financeira das EPR e das entidades do SNS de natureza empresarial, sendo certo que a DGO dispõe dessa informação. Assim recomenda-se: Recomendação 33 – PCGE/2014 Deve a CGE incluir informação sobre a dívida não financeira também das EPR e das EPE do SNS.  Fluxos financeiros com a União Europeia (cfr. ponto 5) Em 2014, o saldo dos fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia (UE) registou uma redução face a 2013 no montante de € 1.252,9 M, devido, no essencial, ao decréscimo dos fluxos financeiros provenientes da UE em € 1.220,5 M (-19,9%) (cfr. ponto 5.1).  Apesar da boa prática registada quanto à decisão de se pagar condicionalmente os montantes solicitados pela Comissão, continuaram a verificar-se atrasos nos pagamentos, o que faz onerar o Estado Português em encargos acrescidos. Recomendação 34 – PCGE/2014 Os recursos próprios devem ser pagos tempestivamente de modo a evitar onerar o Estado com juros. 404
414Tribunal de Contas A CGE de 2014 continua a não evidenciar todos os fundos recebidos da UE devido à ausência da comunicação à DGO de valores recebidos diretamente da Comissão Europeia por parte de um número 1significativo de beneficiários públicos  (cfr. 5.3.1). Assim, reitera-se a recomendação formulada em anos anteriores: Recomendação 35 – PCGE/2014 Deve ser adequadamente promovido e assegurado o dever de informação sobre os recursos recebidos diretamente da União Europeia pelas diversas entidades sujeitas à disciplina orçamental. Verifica-se que no quadro 68 da CGE as transferências da UE relacionadas com os Programas de Ação de Iniciativa Comunitária (PAIC) estão refletidas quer no item “PAIC” quer em "Diversos" (cfr. 5.3.1). Assim, recomenda-se que: Recomendação 36 – PCGE/2014 A CGE deve refletir no item adequado as transferências relativas aos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária. As fontes de financiamento comunitárias definidas para 2014 comprometem o correto registo das operações relacionadas com o novo período de programação e com os anteriores (cfr. 5.3.1). Assim, recomenda-se: Recomendação 37 – PCGE/2014 A revisão das fontes de financiamento relativas aos fundos europeus, bem como a emissão de orientações para a sua correta utilização. A CGE de 2014 inclui informação detalhada por fundos europeus no mapa 22 – “Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados”, nos mapas 53 a 62 respeitantes aos “Projetos” e no mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”, mas apenas este último mapa, apesar de não dispor de informação agregada, permite a comparação com os dados apurados sobre a execução dos fundos europeus (cfr. 5.3.1). Recomenda-se assim: Recomendação 38 – PCGE/2014 A CGE deve conter informação agregada sobre a execução dos programas orçamentais por fundo europeu. A análise comparativa dos dados da execução orçamental dos fundos europeus na CGE com a reportada pelas Autoridades de Certificação evidencia diferenças significativas. De acordo com o modelo preconizado pela DGO, estas divergências podem resultar de pagamentos sem cofinanciamento público nacional e, consequentemente, sem expressão orçamental, ou podem advir da sua incorreta classificação pelos serviços que movimentam este tipo de fundos, sendo necessário para o correto apuramento desta situação a existência de informação detalhada sobre as operações extraorçamentais no domínio dos fundos da UE (cfr.5.3.1). Recomenda-se, por isso: Recomendação 39 – PCGE/2014 Na CGE, no domínio dos fundos europeus, deve existir informação detalhada sobre as operações extraorçamentais das entidades da administração central sujeitas à disciplina orçamental.                                                      1 Como prevê o ponto 110 e Anexo V da Circular Série A n.o 1375, de 10 de julho de 2014.  405