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23 DE MAIO DE 2015 101 COMISSÃO PARA A ÉTICA, A CIDADANIA E A COMUNICAÇÃO Parecer Índice PARTE I – CONSIDERANDOS PARTE II – ANÁLISE SETORIAL PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER PARTE IV – CONCLUSÕES PARTE I – CONSIDERANDOS Considerando que: 1. A Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2013 foi apresentada a 1 de julho de 2014, tendo sido distribuída, nos termos do n.o 3 do artigo 205.o do Regimento, à Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação para efeitos da emissão do respetivo parecer. 2. Compete a esta Comissão emitir parecer setorial sobre os impactos das finanças públicas sobre a política e atividade económica em 2013; 3. A Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é competente pelo acompanhamento das matérias da comunicação social, das Tecnologias de Informação e Comunicação, da cidadania, da promoção da igualdade de género, da promoção do diálogo intercultural e da integração dos cidadãos migrantes. 4. Não existe na Conta Geral do Estado, uma análise desagregada que possibilite um parecer específico sobre cada uma das áreas abrangidas pela Comissão, permitindo apenas a identificação de indicadores de execução orçamental referentes ao sector da Comunicação Social e da Migração. 5. O presente parecer é elaborado em função da Conta Geral do Estado referente a 2013 e ainda do Parecer Técnico da Unidade Técnica de Apoio Orçamental, do Parecer do Conselho Económico e Social e do Parecer do Tribunal de Contas. PARTE II – ANÁLISE SETORIAL A. Contexto Económico Para uma melhor análise dos indicadores setoriais infra indicados, é útil destacar o cenário económico traçado na Conta Geral do Estado e no qual assentaram as políticas prosseguidas transversalmente pelos membros do Governo: – Abrandamento da economia mundial, com um crescimento do PIB de 2,9%, inferior ao que se verificou em 2012 (3,2%); – Reduzido crescimento das economias avançadas e menor dinamismo dos países emergentes e em desenvolvimento (preços das matérias-primas mais baixos, políticas económicas menos expansionistas e receio de instabilidade financeira em alguns países); – Retoma do crescimento, na economia da área do euro, nos três últimos trimestres de 2013, dada a diminuição da incerteza e dos riscos financeiros globais associados à dívida soberana; – Em Portugal, 2013 é o ano em que se evidenciam os primeiros sinais de inversão do ciclo económico, com um comportamento menos negativo da procura interna e a manutenção de um contributo positivo da procura externa líquida;
23 DE MAIO DE 2015 105 recursos financeiros públicos e possibilitar a introdução de eventuais alterações dos apoios que não atinjam os objetivos previstos; – Recomendam ainda a prestação de contas globais de cada geração do programa e da informação anual detalhada sobre a utilização das verbas atribuídas por todas as suas entidades financiadoras; – Finalmente, recomendam o apuramento global dos custos dos projetos e das comparticipações de cada uma das entidades do consórcio promotor, através da introdução de mecanismos fiáveis e realistas na definição dos respetivos contributos. Sublinhar a situação de tesouraria do ACIDI que abriu o ano económico de 2013 com um passivo de 970.019,32 que possui durante o ano um ativo de 8.502.034,91 e um passivo de 8.031.439,59 e que fechou o ano com um passivo de 499.424,00 No que respeita aos serviços integrados em situação de incumprimento, é referido que as disponibilidades no sistema bancário são de 1.482,76€. PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER O relator do presente Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado – ano de 2013. PARTE IV – CONCLUSÕES A Comissão Parlamentar para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, em reunião realizada no dia 28 de janeiro de 2015, aprova o seguinte parecer: 1. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, a Conta Geral do Estado relativo ao ano de 2013, bem como os pareceres do Conselho Economico e Social, do Tribunal de Contas e da UTAO, a fim de ser elaborado o respetivo parecer setorial; 2. O presente parecer incide exclusivamente sobre as matérias pelas quais esta comissão é competente, nomeadamente sobre a RTP, a Lusa e o ACIDI. 3. Numa perspetiva comparativa, verifica-se que algumas das premissas identificadas em 2013 continuam por resolver, nomeadamente a entrada em vigor do novo Contrato de Concessão da RTP. 4. Quanto ao ACIDI, salientar que a análise é anterior à sua transformação em Alto Comissariado para as Migrações e à sua integração nos Serviços e Fundos Autónomos. 5. O presente Relatório está em condições de ser remetido à Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, nos termos do disposto na alínea c) do n.o 1 do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República. O Deputado autor do Parecer, João Portugal — O Presidente da Comissão, Pedro Lynce. ———
106UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL  ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014Análise da Conta Geral do Estado de 2013  29.12.2014
107Unidade Técnica UTAO|d e Apoio Orçamental  Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 22 de dezembro de 2014.  A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.   ii UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Unidade Técnica 111UTAO|d e Apoio Orçamental  um montante de 721 M€ em termos brutos. Posteriormente, com a primeira alteração orçamental ao OE/2013, o objetivo de poupança foi elevado em 50 M€, para um total de 300 M€.  14 Face ao verificado em 2012, em 2013 registou-se uma redução nos encargos líquidos suportados com PPP. Os encargos líquidos suportados com PPP registaram uma redução homóloga em 2013 de 9,3%, sobretudo devido ao contributo das PPP do setor rodoviário. Com efeito, os encargos líquidos com PPP rodoviárias reduziram-se 24,4% em 2013, o que representou um decréscimo de 165 M€, em termos nominais, face a 2012. Esta redução resultou do efeito conjugado de dois fatores: i) uma redução de 129 M€ nos encargos brutos com PPP rodoviárias e, ii) um acréscimo de 36 M€ na receita obtida com as PPP rodoviárias, nomeadamente com portagens. No setor da saúde registou-se um aumento dos encargos com PPP de 22,9%, o que representa mais 75 M€ que a despesa suportada no ano anterior. 15 Apesar da redução verificada em termos homólogos, a execução de 2013 apresentou um desvio global desfavorável quando comparada com a previsão orçamental inicial. Ao nível dos encargos líquidos totais, o desvio de execução foi de 84,1 M€ (9,5%). O desvio concentrou-se ao nível das PPP rodoviárias (61,9 M€) e das PPP do setor da saúde (24,1 M€). No que se refere às PPP rodoviárias, os encargos brutos apresentaram uma execução superior à orçamentada em 83,8 M€, uma vez que foram efetivamente pagos 805 M€ em vez dos 721 M€ previstos inicialmente. Ao nível das receitas também se registou um desvio de execução, tendo sido cobrados 294 M€, quando tinham sido orçamentados 272 M€. Este acréscimo de receita compensou parcialmente o desvio de execução verificado ao nível dos encargos brutos. De acordo com a CGE/2013, os desvios desfavoráveis registados nos encargos brutos das PPP rodoviárias encontram-se fundamentados, essencialmente, no facto de não ter sido possível concluir, em tempo útil, as renegociações das PPP rodoviárias iniciadas  em 2013, tendo uma parte destas poupanças acordadas transitado para o exercício seguinte. De acordo com o Relatório Anual das PPP da UTAP relativo a 2013, no âmbito do processo de renegociação das concessões rodoviárias, em 2013 foram obtidos acordos preliminares com sete concessões, tendo sido possível incorporar parte das poupanças acordadas no âmbito dos pagamentos realizados a algumas concessionárias. Adicionalmente, de acordo com o referido na CGE/2013, os desvios verificados na execução das PPP rodoviárias terão sido compensados por medidas alternativas operadas no orçamento da empresa Estradas de Portugal, S.A.. Contudo, embora estas medidas possam ter compensado o impacto orçamental não obtido por via do processo de renegociação, é de referir que são qualitativamente distintas, porquanto dizem respeito à gestão interna da empresa Estradas de Portugal, S.A..  vi UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
|Unidade Técnica 114UTAO d e Apoio Orçamental   I  Introdução  I.1 Mandato e objetivo 1 Nos termos do artigo 10.o-A da Resolução da Assembleia da Republica n.o 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.o 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.o 57/2010, de 23 de julho e pela Resolução n.o 62/2014, de 30 de junho, e do mandato expresso no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 4.a Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2013 (CGE/2013).  I.2 Metodologia 2 A análise técnica efetuada pela UTAO baseou-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças.  3 A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas. 4 O Parecer Técnico da UTAO tem subjacente as seguintes perspetivas de análise: Identificação e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2013; Apreciação da execução orçamental de 2013, na ótica da contabilidade pública e na ótica da contabilidade nacional, ao nível dos principais agregados da receita e da despesa, avaliando-se as variações anuais e os principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e subsequentes alterações) para 2013; Análise das necessidades de financiamento e da dívida das administrações públicas, na vigência do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro;  Apreciação da execução das Parcerias Público-Privadas face aos objetivos previstos para 2013, num contexto em que se iniciaram as renegociações com os parceiros privado. UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013 1
Unidade Técnica 115UTAO|d e Apoio Orçamental  II  Enquadramento macroeconómico 1 O ritmo de crescimento da economia mundial continuou a abrandar em 2013, apesar da aceleração do crescimento das economias avançadas. A economiamundial cresceu 3,3% em 2013, o que resultou de um crescimento de 1,4% das economias avançadas e de 4,7% das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento (Tabela 1). Este crescimento em termos mundiais representa um ligeiro abrandamento face a 2012 e o estreitamento da diferença entre as economias avançadas, que cresceram mais do que em 2012, e as economias de mercado emergentes e em desenvolvimento, que cresceram menos. O crescimento da economia mundial foi inferior ao que estava inicialmente previsto no relatório do OE/2013, ainda que a previsão para o crescimento das economias avançadas se tenha situado apenas ligeiramente abaixo. Tabela 1 – Crescimento económico mundial  (taxa de variação real do PIB, em percentagem) Previsão do 2010 2011 2012 2013 OE/20132013Economia mundial 5,4 4,1 3,4 3,3 3,6Economias avançadas 3,1 1,7 1,2 1,4 1,5EUA 2,5 1,6 2,3 2,2 2,1Japão 4,7 -0,5 1,5 1,5 1,2Área do euro 2,0 1,6 -0,7 -0,4 0,2Alemanha 3,9 3,4 0,9 0,5 0,9França 2,0 2,1 0,3 0,3 0,4Itália 1,7 0,5 -2,4 -1,9 -0,7Espanha -0,2 0,1 -1,6 -1,2 -1,3Reino Unido 1,7 1,1 0,3 1,7 1,1Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 7,5 6,2 5,1 4,7 5,6  Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2013). | Nota: Detalhes sobre os grupos de países e a forma de agregação podem ser obtidos em www.imf.org. A previsão do OE/2013 tem subjacente o cenário do World Economic Outlook de outubro de 2012. 2 Na área do euro continuou a registar-se uma contração da atividade económica, não se verificando a recuperação esperada no OE/2013. A economia da área do euro registou o segundo ano consecutivo de contração da atividade económica, tendo o PIB diminuído 0,7% e 0,4% em 2012 e 2013, respetivamente. Esta evolução continuou a ser revestida de uma elevada heterogeneidade entre países. Na Alemanha verificou-se um crescimento do PIB de 0,5%, inferior ao do ano anterior e abaixo do valor previsto no OE/2013; em França a atividade económica manteve o crescimento de 0,3%; em Itália registou-se uma recessão de 1,9%, mais acentuada do que o esperado inicialmente; e, em Espanha, o PIB contraiu 1,2%. 2 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Unidade Técnica 117UTAO|d e Apoio Orçamental  6 Em relação à previsão do OE/2013, a contração da atividade económica em termos reais foi 0,4 p.p. mais acentuada do que inicialmente considerada. Em relação ao cenário inicial previsto no OE/2013, registou-se uma contração menos acentuada do contributo da procura interna (-2,5 p.p. face à previsão de -2,9 p.p.), tendo em conta que o consumo privado e público diminuíram menos do que o esperado. Esta evolução enquadra-se num contexto em que foi reposto o pagamento do subsídio de férias a funcionários públicos e pensionistas durante 2013, na sequência da decisão do Tribunal Constitucional. Do lado do contributo externo, registou-se um aumento das exportações maior do que o esperado, mas também um aumento das importações, de +3,1%, o qual contrasta com uma previsão inicial de redução (-1,4%). Em resultado destas variações, verificou-se um contributo líquido menos positivo do que o esperado (1,1 p.p. face a 1,9 p.p.), para o qual contribuiu o aumento das importações. Gráfico 1 – Evolução do PIB (taxa de variação real, em percentagem) 3,02,01,00,0-1,0-2,0-3,0 INE OE/2013OE1R/13 OE2R/13-4,02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fontes: INE e Ministério das Finanças.  7 O investimento (FBCF) registou uma recuperação em relação ao ano anterior, contudo manteve-se uma taxa de variação negativa. A formação de capital fixo continuou a diminuir, ainda que menos do que no ano anterior. A variação negativa do investimento tem sido acompanhada do aumento do consumo de capital fixo, o que se traduziu em investimento líquido negativo desde 2011 2(Gráfico 2).  Isto é, a erosão do stock de capital (consumo de capital fixo) tem sido superior à formação bruta de capital fixo.                                                             2 Existem dois conceitos relevantes de investimento: formação bruta de capital fixo (FBCF) e formação bruta de capital (FBC). Se tivermos em conta que a parte do investimento poderá resultar em variação de existências e aquisições líquidas de cessões de objetos de valor, o conceito a utilizar é o da formação bruta de capital (FBC). Assim, FBC=FBCF+Variação de Existências+Aquisições Líquidas de Cessões de Objetos de Valor. 4 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
|Unidade Técnica 120UTAO d e Apoio Orçamental   III  Situação Financeira III.1 Ótica da contabilidade pública  12 Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2013 na ótica da contabilidade pública. Em primeiro lugar, efetua-se uma comparação da execução provisória, divulgada em fevereiro de 2014, com as contas finais publicadas na CGE/2013 em junho de 2014. De seguida, avaliam-se os resultados apurados para 2013 ao nível da conta das administrações públicas, por subsetor e por classificação económica. A análise desta sessão estende-se também à administração regional e local, compreendendo assim, nestes casos o universo total das administrações públicas. A metodologia seguida procura colocar em perspetiva: i) a execução orçamental de 2013; ii) a execução orçamental de 2012; e, iii) as metas traçadas no OE/2013 inicial. Dada a relevância dos fatores que limitam a comparabilidade no biénio 2012-2013, a análise é baseada em valores ajustados (ver Caixa1). Por último, apresentam-se as principais conclusões entre a execução e a previsão ao nível dos programas orçamentais. Comparação entre a versão provisória e a versão final   13 A publicação da Conta Geral do Estado de 2013 em junho de 2014 veio revelar uma revisão em alta do défice das administrações públicas, de 8731 M€ para 8885 M€, mais 154 M€ que o divulgado em fevereiro de 2014 no âmbito da execução provisória (Tabela 5). O subsetor dos serviços e fundos autónomos exibiu a maior alteração ao saldo global, com uma deterioração de 106 M€.  Tabela 5- Diferenças entre execução provisória e CGE/2013 para o saldo global  (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros) Revisão: Execução CGE CGE vs Subsetor provisória(jun-2014) execução (fev-2014)provisória1. Estado -7 688 -7 665 232. Serviços e Fundos Autónomos -655 -761 -1063. Administração Central  (1+2) -8 342 -8 425 -834. Segurança Social 479 489 105. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -7 864 -7 936 -736. Administração Regional -825 -831 -67. Administração Local -42 -117 -758. Administrações Públicas (5+6+7) -8 731 -8 885 -154Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2013 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO. O saldo da administração local decorre do diferencial entre os saldos dos subsetores das administrações regional e local e da administração regional. UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013 7
Unidade Técnica 121UTAO|d e Apoio Orçamental  14 Na CGE/2013 apresentou-se uma revisão em alta ao nível da receita e da despesa das administrações públicas. Por rubricas de classificação económica, importa salientar as revisões em alta da receita fiscal e da receita de capital, bem como da despesa com aquisição de bens e serviços, das despesas com pessoal, despesas de capital e revisão em baixa com subsídios (Tabela 6). Estas revisões assumiram uma dimensão relativamente expressiva, nomeadamente ao nível dos impostos indiretos e do consumo público, com 316 M€ e 737 M€, respetivamente.  Por subsetores, destaca-se a administração regional e local, com revisões ao nível das despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e investimento, bem como dos impostos indiretos, outras receitas correntes e receitas de capital (Tabela 7). As alterações ao nível do subsetor dos serviços e fundos autónomos também merecem destaque, incidindo sobretudo na aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde. Por fim, de referir que se verificaram diferenciais de consolidação significativos no âmbito da receita corrente, tanto na execução provisória como na CGE/2013, refletindo diferenças de registo de operações entre subsetores das administrações públicas, sendo que aspeto limita a análise das contas das administrações públicas. Tabela 6 - Diferenças entre execução provisória e a CGE/2013, por classificação económica (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros) Revisão: Execução CGE CGE vs provisória (jun-2014) execução (fev-2014)provisóriaRECEITA CORRENTE 71 348 71 789 440Impostos diretos 20 588 20 651 63Impostos indiretos 20 952 21 268 316Contrib. de segurança social 18 515 18 525 9Outras receitas correntes 11 294 11 345 52DESPESA CORRENTE 77 414 77 939 525Consumo público 30 592 31 330 737Despesas com o pessoal 16 133 16 411 278Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 14 459 14 919 460Aquisição de bens e serviços 13 434 13 886 452Outras despesas correntes 1 025 1 033 8Subsídios 2 665 2 335 -330Juros e outros encargos 7 938 7 956 18Transferências correntes 36 219 36 318 99SALDO CORRENTE -6 065 -6 151 -85RECEITAS DE CAPITAL 2 800 2 931 131DESPESAS DE CAPITAL 5 465 5 666 200Investimento 4 337 4 493 156Transferências de capital 961 1 002 41Outras despesas de capital 168 171 3RECEITA EFETIVA 74 148 74 720 572DESPESA EFETIVA 82 879 83 605 726SALDO GLOBAL -8 731 -8 885 -154Por memória:    Receita fiscal 41 539 41 919 379Despesa corrente primária 69 476 69 983 507  Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2013 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO.   8 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
|Unidade Técnica 122UTAO d e Apoio Orçamental   Tabela 7 - Diferenças entre execução provisória e a CGE/2013, por classificação económica e por subsetor (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros) Serviços e Adm. Local Segurança Administrações Estado Fundos e Regional Social PúblicasAutónomosRECEITA CORRENTE 27 81 601 47 440Impostos diretos 15 0 48 0 63Impostos indiretos 6 54 257 0 316Contrib. de segurança social 0 0 0 9 9Outras receitas correntes 7 26 296 38 306Diferenças de consolidação -1 1 0 0 -254DESPESA CORRENTE 4 176 624 36 525Consumo público 7 153 578 0 737Despesas com o pessoal 0 41 236 0 278Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 6 112 341 0 460Aquisição de bens e serviços 6 104 341 0 452Outras despesas correntes 0 8 0 0 8Subsídios -3 7 -16 -318 -330Juros e outros encargos 0 2 16 0 18Transferências correntes 0 14 47 354 99Diferenças de consolidação 0 0 0 0 0SALDO CORRENTE 23 -95 -23 10 -85RECEITAS DE CAPITAL 0 8 125 0 131Diferenças de consolidação 0 0 0 0 -8DESPESAS DE CAPITAL 0 19 183 0 200Investimento 0 18 138 0 156Transferências de capital 2 1 41 0 41Outras despesas de capital 0 0 4 0 3Diferenças de consolidação -2 1 1 0 0RECEITA EFETIVA 27 89 726 47 572DESPESA EFETIVA 4 195 808 36 726SALDO GLOBAL 23 -106 -81 10 -154Por memória:    Receita fiscal 21 54 305 0 379Despesa corrente primária 4 174 609 36 507  Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2013 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução Variação face a 2012, por subsetor e por classificação económica 15 Em 2013, o défice (não ajustado) das administrações públicas aumentou quando comparado com o verificado no ano anterior, no entanto, em termos ajustados registou-se uma redução. Em 2013, as administrações públicas registaram um défice (não ajustado) superior em 1 p.p. do PIB face ao verificado em 2012. Contudo, em termos ajustados registou-se uma redução homóloga do défice orçamental em 0,6 p.p. do PIB, correspondendo uma contração do valor nominal do défice de 10 324 M€ para 9340 M€, em 2012 e 2013 respetivamente. No que diz respeito ao saldo primário ajustado, verificou-se uma melhoria homóloga em cerca em 0,5 p.p. do PIB, o equivalente a 770 M€ em termos nominais. De referir que em 2012 o défice primário ajustado situou-se em 2153 M€, tendo diminuído para 1383 M€ em 2013 (Gráfico 3, Gráfico 4 e Gráfico 5).  UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013 9
Unidade Técnica 123UTAO|d e Apoio Orçamental  Gráfico 3 – Evolução dos saldos orçamentais  Gráfico 4 – Evolução dos saldos orçamentais  (em percentagem do PIB) (em milhões de euros) Administrações Públicas Administrações Públicas2012 2013 2012 20132 0-2 000 -1 3830-2 153-0,8   -4 000-1,3-2-6 000-4-4,2 -8 000-5,2-5,5-6-9 340-6,1 -10 000-10 324-8 -12 000Saldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado Saldo global ajustado Saldo primário ajustadoFonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças  e cálculos da UTAO. 16 Em termos ajustados, o subsetor Estado registou a maior variação homóloga, a qual foi parcialmente compensada pela deterioração homóloga verificada ao nível da segurança social. Face ao ano anterior, apenas a segurança social registou uma degradação do seu saldo orçamental, a qual ascendeu a 693 M€ (Tabela 9). A melhoria homóloga do conjunto das administrações públicas resultou do desempenho favorável dos subsetores Estado e serviços e fundos autónomos. Ao nível do peso da receita e da despesa no PIB, verificou-se que, tanto em termos ajustados como não ajustados, a receita e a despesa das administrações públicos aumentaram o peso no PIB. Entre 2012 e 2013 o aumento do peso da despesa ajustada situou-se em 1,8 p.p. do PIB, enquanto o da receita ajustada cresceu 2,4 p.p. (Gráfico 6). Gráfico 5 – Evolução do saldo global das Gráfico 6 – Evolução do peso da receita e administrações públicasdespesa das administrações públicas  (em milhões de euros, em termos acumulados) (em percentagem do PIB)6 000 5048,84 000 482 000 47,1984 47,8 Saldo global - AP: 46 Saldo -5,2% PIBglobal 46,0 ajustado -2 000 -1 748 AP: -5,5% PIB44 43,6-4 000 42,9-6 000 -7 137 42 42,4-8 000 -8 885 -9 340-10 000 40-10 324 40,0-12 000 jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.382012 2013Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada2012 2012 ajustado Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustada2013 2013 ajustado Receita Efetiva Despesa Efetiva Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.10 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
|Unidade Técnica 124UTAO d e Apoio Orçamental   Desvios face ao orçamentado, por subsetor e por classificação económica 17 Em 2013, as administrações públicas registaram um défice orçamental superior ao inicialmente previsto no OE/2013, quer em termos não ajustados quer em termos ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga (Tabela 8). Em termos não ajustados, a previsão inicial do défice orçamental implícita ao orçamento aprovado situou-se em 7330 M€, enquanto o valor final atingiu 8885 M€, sendo que o principal desvio ocorreu essencialmente nos subsetores da administração local e regional e do subsetor estado (Tabela 9). Em termos ajustados, a previsão para o défice orçamental subjacente ao orçamento aprovado situou-se em 8212 M€, enquanto o montante executado foi de -9340 M€. Tabela 8 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2013 e as respetivas projeções orçamentais (em milhões de euros)OE OE1R OE2R CGE2013 2013 2013 2013Saldo global -7 330 -11 137 -10 993 -8 885Ajustamentos -882 1 381 797 -455Saldo global ajustado -8 212 -9 756 -10 196 -9 340 Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.18 Relativamente ao orçamentado, o défice das administrações públicas em 2013 ficou abaixo do implícito no 1.o e no 2.o Orçamentos retificativos, mas ficou acima do previsto no orçamento inicial. O défice inferior ao previsto nos orçamentos retificativos decorreu, essencialmente, de uma receita fiscal superior à estimada e de uma despesa em consumo público aquém da prevista, nomeadamente nas rubricas de aquisição de bens e serviços e outras despesas correntes (ver Informação Técnica de UTAO n.o 3/2015). Tendo como termo de comparação o orçamento inicial, o défice superior ao previsto deveu-se sobretudo às despesas com pensões e outras prestações sociais, despesas com pessoal e subsídios, mas também decorreu da execução inferior à prevista das outras receitas correntes e da receita fiscal (Tabela 29). Este desvio face ao orçamento inicial foi influenciado pela declaração de inconstitucionalidade da suspensão do pagamento de um subsídio e pela evolução menos favorável da atividade económica que aquela que tinha sido prevista inicialmente. Em sentido contrário, a execução de algumas componentes de despesa ficou abaixo do orçamentado, essencialmente investimento, juros e outras despesas correntes, o que compensou parcialmente o desvio do saldo. No que se refere às outras despesas correntes, o desvio verificado decorreu do facto do orçamento inicial incluir a dotação provisional e a reserva orçamental, as quais foram atribuídas a outras componentes de despesa por via de alterações orçamentais.UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013 11
Unidade Técnica 127UTAO|d e Apoio Orçamental   (8) Eliminação do efeito de base relacionado com a transferência dos fundos de pensões da Portugal Telecom para a CGA. Com efeito, a última parcela anual (476 M€) foi integralmente contabilizada em dezembro de 2012. (9) Exclusão, em 2012, da transferência decorrente da integração do fundo de pensões do Grupo BPN (97 M€, integralmente contabilizados em abril de 2012) e do fundo de pensões do IFAP na CGA (48,1 M€, registados em março de 2013). (10) Foi eliminada, em 2012, a transferência de capital do OE para a RTP, destinada à amortização da dívida daquela empresa. (11) Exclusão das transferências extraordinárias do OE para o subsetor da segurança social, tanto em 2012 (857 M€) como em 2013 (1430 M€), no sentido de assegurar o equilíbrio da respetiva situação orçamental. Em 2012, a transferência ocorreu integramente no último mês do ano, enquanto em 2013 foi transferido mensalmente. Em maio e junho de 2013 foram antecipados os duodécimos relativos ao reforço das transferências do Estado, estabelecido no âmbito do OE1R/2013. (12) Foi excluída a operação realizada, no final de dezembro de 2012, entre o subsetor estado e a Câmara Municipal de Lisboa (CML), na sequência da qual aquele município procedeu à venda dos terrenos do Aeroporto de Lisboa. Verifica-se uma ligeira diferença entre o valor da despesa do subsetor estado e a receita do município, originando diferencial de consolidação.  (13) As transferências do Fundo Social Europeu (FSE) para a segurança social e a respetiva aplicação em despesa com ações de formação profissional foram ajustadas de maneira a assegurar o cumprimento do princípio da neutralidade dos fundos comunitários.  (14) Exclusão dos dividendos do Banco de Portugal por questões de comparabilidade homóloga, uma vez que estes assumiram um valor muito significativo em 2013, acima do orçamentado no OE/2013 e significativamente superior ao verificado em 2012. (15) e (16) Eliminação da previsão de receita proveniente do Regime Extraordinário de Regularização de dívidas fiscais e à segurança social (RERD), ao abrigo do Decreto-Lei n.o 151-A/2013, de 31 de Outubro.  (17) Exclusão do pagamento do SNS relativo a de dívidas de anos anteriores, que ascendeu a 1500 M€ em 2012 (tendo começado a ser pago a partir do mês de junho), apesar do SNS ter recebido 1932 M€ do OE para esta finalidade. No OE1R/2013 foram orçamentados 432 M€ para o mesmo efeito, os quais transitaram de 2012.  (18) Exclusão das verbas para efeitos de pagamento de dívidas de anos anteriores por parte das autarquias ao abrigo do Programa de Assistência à Administração Local. (19) Exclusão da dotação para pagamento de dívidas de anos anteriores por parte da administração regional da Madeira na sequência de um empréstimo com aval do Estado, no montante de 1100 M€. 14 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Unidade Técnica 129UTAO|d e Apoio Orçamental  Tabela 10 – Despesa efetiva consolidada da administração central (continuação)(em milhões de euros) CGE  CGE CGEExecuçãoOE/2013 OE1R/2013 OE2R/2013 vs vs vs CGEOE/2013 OE1R/2013 OE2R/2013Organismo ou dotação específicaP009 - Economia 3 045 2 822 2 822 2 584 -461 -238 -238REFER 631 663 663 573 -58 -91 -91Metro do Porto 274 230 230 176 -97 -54 -54Metropolitano de Lisboa 436 335 335 304 -132 -31 -31Estradas de Portugal 1 123 1 045 1 045 1 092 -31 47 47Instituto da Mobilidade e dos Transportes 79 73 73 44 -36 -29 -29IAPMEI 72 70 70 46 -26 -25 -25Laboratório Nacional de Engenharia Civil 30 29 29 23 -7 -6 -6Turismo de Portugal 157 148 148 147 -10 -1 -1ANACOM - Autoridade Nacional de Comunicações 43 40 40 38 -5 -2 -2Instituto Nacional de Aviação Civil 35 32 32 31 -4 -2 -2P010 - Agricultura e Mar 1 361 1 342 1 342 1 306 -56 -36 -36Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas 957 951 951 1 000 43 49 49Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas (**) 76 74 74 55 -20 -18 -18Instituto Português do Mar e da Atmosfera 45 43 43 28 -18 -16 -16P011 - Saúde (*) 8 402 8 475 8 475 8 851 448 376 376Administração Central do Sistema de Saúde 4 307 4 432 4 432 4 743 436 310 310Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo 1 427 1 427 1 427 1 474 47 47 47Instituto Português do Sangue e da Transplantação 83 77 77 50 -33 -27 -27Administração Regional de Saúde do Norte 1 327 1 313 1 313 1 367 41 55 55Administração Regional de Saúde do Centro 589 572 572 593 4 21 21INFARMED 37 35 35 22 -16 -13 -13P012 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar 5 970 6 209 6 209 6 052 81 -157 -157Parque Escolar 296 296 296 113 -183 -183 -183Estab. de educação e ensinos básico e secundário - funcionamento 4 867 5 114 5 114 5 101 234 -13 -13P013 - Ciência e Ensino Superior 2 155 2 216 2 216 2 207 52 -10 -10Ensino superior - funcionamento 1 642 1 637 1 637 1 745 102 108 108P014 - Solidariedade, Emprego e Segurança Social 10 110 10 565 10 569 10 582 472 18 13Transferências para a Segurança Social - Lei de Bases 8 345 8 845 8 845 8 870 525 25 25Transferências para a Segurança Social - Pensões bancários 503 503 507 507 4 4 -1Santa Casa da Misericórdia de Lisboa 225 220 220 213 -12 -7 -7Instituto de Emprego e Formação Profissional 826 800 800 808 -18 8 8P015 - Ambiente, Ordenamento do Território e Energia 469 427 427 213 -256 -213 -213Fundo Português do Carbono 125 113 113 69 -56 -44 -44Agência Portuguesa do Ambiente 86 84 84 38 -48 -46 -46Polis Litoral Ria Formosa 37 31 31 2 -35 -29 -29Polis Litoral Ria de Aveiro 31 28 28 5 -27 -23 -23Polis Litoral Norte 28 24 24 6 -23 -19 -19Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana 40 37 37 35 -5 -2 -2Despesa efetiva consolidada 61 531 62 263 62 218 61 270 -261 -993 -948  Fonte: Ministério das Finanças (Base de dados SIGO) e cálculos da UTAO 16 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
Unidade Técnica 131UTAO|d e Apoio Orçamental  III.2    Ótica das Contas Nacionais Nesta secção procede-se a uma análise dos resultados orçamentais de 2013 na ótica da contabilidade nacional. Em primeiro lugar, efetua-se uma comparação do défice das administrações públicas em contabilidade nacional com os objetivos inscritos no OE inicial para 2013 e nos subsequentes OER. Para o efeito são utilizados os últimos resultados apurados para aquele ano em SEC95, que datam da 1.a Notificação do Procedimento dos Défices Excessivos de 31 de março de 2014, pelo facto dos objetivos orçamentais se encontrarem expressos neste referencial metodológico. Contudo, estes resultados não incorporam a informação mais recente de contabilidade pública para 2013, que conduziram a uma revisão do défice numa ótica de caixa em +154 M€ quando comparado com a execução provisória (Tabela 5). De seguida, comparam-se os resultados apurados para 2013 em SEC95 e em SEC2010, tendo em conta que estes últimos incorporam o valor revisto do défice em contabilidade pública e os impactos decorrentes da adoção do novo referencial metodológico. Por último, analisa-se a evolução do défice face a 2012, em SEC2010.    Desvio face ao orçamentado em SEC95 21 Em 2013, o défice orçamental na ótica da contabilidade nacional, em SEC95, ascendeu a 8,1 mil M€, o correspondente a 4,9% do PIB, tendo beneficiado de um conjunto de medidas de natureza extraordinária que, em termos líquidos, contribuíram para desagravar o défice em 0,4 p.p. do PIB. O efeito positivo sobre o défice associado às operações extraordinárias adveio do Regime Excecional de Regularização de Dívidas Fiscais e à Segurança Social (RERD), que permitiu arrecadar uma receita adicional de 1,3 mil M€, equivalente a 0,8 p.p. do PIB. Este efeito positivo foi, porém, parcialmente compensado pela injeção de capital no BANIF, realizada no 1.o trimestre de 2013, num montante de 700 M€, o correspondente a 0,4 p.p. do PIB. Refira-se que a receita de natureza também extraordinária relativa à concessão de portos, na ordem dos 227 M€ (0,1 p.p. do PIB), que chegou a estar prevista no âmbito do OE/2013 e do OE1R/2013 acabou por não se concretizar.   22 O défice registado em 2013 não alcançou o objetivo estabelecido na proposta do OE/2013, embora tenha superado os objetivos revistos no âmbito dos orçamentos retificativos. A notificação do PDE remetida pelas autoridades nacionais ao Eurostat, em 31 de março de 2014, revelou que o défice orçamental, ajustado de medidas extraordinárias, evidenciou um desvio desfavorável de 0,6 p.p. do PIB face ao previsto no OE/2013. No entanto, face aos orçamentos retificativos apresentados em 2013, o desvio foi favorável (Tabela 12).  18 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
|Unidade Técnica 132UTAO d e Apoio Orçamental   Tabela 12 - Saldo das administrações públicas em SEC95:  previsões vs valor apurado pelo INE (ajustado de operações extraordinárias) Saldo orçamentalPor memória:      Data de Documento M€ % PIB PIB (em M€)publicaçãoDEO/2012-16 (abr-2012) -5 152 -3,0 170 922OE/2013 (out-2012) -7 826 -4,7 166 782DEO/2013-17 (abr-2013) -9 266 -5,6 164 338OE1R/2013 (mai-2013) -9 311 -5,7 164 338OE2R/2013 (out-2013) -9 577 -5,8 165 3791.a Notificação do PDE (INE) (mar-2014) -8 702 -5,3 165 666 Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados encontram-se ajustados das operações extraordinárias consideradas em cada um dos respetivos documentos.23 O não cumprimento do objetivo para o défice inscrito no orçamento inicial para 2013 reflete um desvio desfavorável da despesa face ao orçamentado inicialmente. Tanto a receita como a despesa excederam os valores previstos no OE/2013 (Tabela 13). No que se refere à receita, o desvio favorável cifrou-se em 0,3 mil M€, apesar da receita fiscal e contributiva ter ficado aquém do previsto para o conjunto do ano, em 0,5 mil M€. O desvio positivo da receita total ficou assim a dever-se a uma concretização da outra receita corrente e da receita de capital acima do que se encontrava previsto. Do lado da despesa, porém, o desvio foi bastante mais significativo do que no caso da receita. Em termos globais, a despesa excedeu o projetado no OE inicial em 1,2 mil M€, o que se ficou a dever em grande medida às prestações sociais e às despesas com pessoal que excederam o previsto no orçamento em 1,2 e 0,5 mil M€, respetivamente. Para estes desvios contribuiu a reposição de um subsídio, na sequência de decisão do Tribunal Constitucional, posterior ao OE inicial. Os referidos desvios naquelas rubricas da despesa foram compensados ainda que parcialmente, por uma menor despesa em investimento, consumo intermédio e juros. 24 Quando comparado com os objetivos definidos nos orçamentos retificativos, o défice revelou ser mais reduzido do que o previsto, o que resultou igualmente de um desvio da despesa face ao orçamentado, mas neste caso no sentido favorável. A despesa total ficou abaixo da prevista nos orçamentos retificativos, em cerca de 0,7 mil M€, devido sobretudo a uma menor despesa com investimento, juros e consumo intermédio (Tabela 13). Do lado da receita, a receita fiscal e contributiva ficou significativamente acima da prevista em ambos os orçamentos retificativos, com destaque para a receita dos impostos diretos. Contudo, este efeito foi anulado por uma concretização das outras receitas correntes e das receitas de capital inferior à prevista. Recorde-se que as perspetivas económicas degradaram-se consideravelmente no início de 2013 depois de conhecida a evolução do 4.o trimestre de 2012 (a qual comportava um efeito carry-over significativo para o ano seguinte), o que determinou uma revisão em baixa da previsão de receita fiscal face ao OE inicial e um aumento do valor orçamentado para a despesa com prestações sociais.  UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013 19
Unidade Técnica 133UTAO|d e Apoio Orçamental  Tabela 13 – Conta das administrações públicas  (ajustada de operações extraordinárias, em milhões de euros) 2013 Orçamentado Desvio face ao orçamentado (INE) OE OE1R OE2R OE OE1R OE2RReceita Total 71 130 70 854 71 208 70 961 275 -78 169Receita fiscal 41 045 41 357 39 938 40 125 -311 1107 920Impostos indiretos 22 310 22 783 22 122 21 767 -473 188 543Impostos diretos 18 735 18 573 17 816 18 358 162 919 377Contribuições sociais 19 905 20 118 19 811 19 667 -213 95 239Outras receitas correntes 8 677 8 306 9 295 9 227 371 -618 -550Receitas de capital 1 503 1 074 2 164 1 942 429 -661 -440Despesa Total 79 831 78 680 80 519 80 538 1151 -687 -707Consumo intermédio 7 308 7 648 7 463 7 864 -340 -155 -556Despesas com pessoal 17 789 17 267 17 304 17 538 522 485 251Prestações sociais 38 834 37 633 38 550 38 399 1201 284 435Juros 7 064 7 216 7 454 7 189 -153 -390 -125Subsídios 1 117 1 202 1 165 1 212 -86 -49 -95Outras despesas correntes 4 397 3 957 4 778 4 452 439 -382 -55Despesa de capital 3 324 3 756 3 806 3 885 -433 -482 -561FBCF 2 376 2 963 3 144 3 085 -587 -769 -709Outras despesas de capital 948 793 661 800 154 287 148Saldo global -8 702 -7 826 -9 311 -9 577 -876 609 875em % do PIB -5,3 -4,7 -5,7 -5,8 -0,6 0,4 0,5Saldo primário -1 638 -609 -1 857 -2 388 -1 028 219 750Receita fiscal e contributiva 60 951 61 475 59 749 59 792 -524 1202 1159Despesa corrente 76 508 74 924 76 713 76 653 1584 -205 -145Despesa corrente primária 69 444 67 708 69 260 69 464 1736 184 -20Despesa primária 72 767 71 464 73 065 73 349 1304 -298 -582Por memória:PIB (em mil M€) 165,7 166,8 164,3 165,4 -1,1 1,3 0,3   Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.  25 O défice em contabilidade nacional em SEC95 situou-se 0,2 p.p. abaixo do défice apurado em contabilidade pública, numa ótica de caixa, com base na informação que se encontrava disponível por ocasião da 1.a Notificação do Procedimento dos Défices Excessivos. Para a diferença entre as duas óticas contabilísticas contribuíram ajustamentos de sentidos contrários (Tabela 14). Por um lado, o ajustamento accrual e a delimitação setorial das administrações públicas em Contas Nacionais e os encargos assumidos e não pagos, sobretudo os relativos a pagamentos de dívidas de anos anteriores na Região Autónoma da Madeira, contribuíram para que o défice em contas nacionais fosse inferior ao défice em contabilidade pública. Estes efeitos foram parcialmente compensados por outras operações que contribuíram para elevar o défice em contas nacionais, entre os quais se destacam o remanescente da receita de concessão da aeroportuária, efetuada em 2012 e sem impacto em contas nacionais, e a despesa com a participação no capital do BANIF, registado em 20 UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013
|Unidade Técnica 134UTAO d e Apoio Orçamental   contas nacionais como transferência de capital. Já posteriormente à 1.a Notificação do PDE, o défice em contabilidade pública foi revisto, apresentado um agravamento de 154 M€ numa ótica de caixa, não tendo sido divulgado pelas autoridades estatísticas o impacto que esta alteração poderá ter produzido ao nível do défice orçamental em contas nacionais em SEC95. Essa nova informação foi incorporada nos resultados de contas nacionais apurados de acordo com o novo referencial metodológico, o SEC2010, adotado desde setembro de 2014. Tabela 14 – Ajustamento entre o saldo das administrações públicas em contabilidade pública e em contabilidade nacional em 2013 Milhões % PIBde eurosSaldo em contabilidade pública -8 367,2 -5,1Ajustamento accrual  e delimitação setorial em Contas Nacionais1 1 015,5 0,6Encargos assumidos e não pagos 1 025,3 0,6Remanescente da receita da concessão aeroportuária de 2012 -480,0 -0,3Aumento de capital do BANIF -700,0 -0,4Injeção de capital em EPR -505,4 -0,3Outros efeitos -109,9 -0,1Saldo em contabilidade nacional -8 121,7 -4,9 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. |Nota: 1) O ajustamento accrual consiste em adicionar os encargos assumidos e não pagos em 2013 e em subtrair os pagamentos ocorridos em 2013 respeitantes a encargos assumidos noutros anos.  Comparação do défice em SEC2010 e em SEC95 26 Em setembro de 2014, o défice das administrações públicas passou a ser divulgado de acordo com o novo referencial metodológico, o SEC2010, que substitui o anterior SEC95 e contempla um conjunto de alterações com impacto no défice. Ao nível do défice,as revisões mais significativas verificam-se nos anos em que ocorreram transferências de fundos de pensões para o setor das administrações públicas, na medida em que estas transferências deixam de contar como 5receita para efeitos do défice.  Em 2013, não tendo ocorrido operações daquela natureza, há ainda assim que ter em conta que as despesas com o pagamento de pensões dos fundos transferidos deixam de onerar o défice orçamental, representando em termos globais um desagravamento de 378,6 M€ face ao défice apurado em SEC95 (Tabela 15). O impacto mais significativo sobre o défice de 2013, diretamente associado à adoção do SEC2010, decorre do efeito do alargamento do perímetro das administrações públicas. Em resultado das alterações introduzidas aos critérios de classificação de entidades no âmbito do novo SEC, o setor das administrações públicas passou a incorporar 168 entidades que se encontravam fora do perímetro orçamental, destacando-se nomeadamente, a                                                              5 Para uma explicação mais detalhada das alterações introduzidas pelo SEC 2010 poderá ser consultada a análise do “Impacto da adoção do SEC2010”, publicada na Informação Técnica da UTAO n.o 26/2014. UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 5/2014    Análise da Conta Geral do Estado de 2013 21