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459Assinalamos, como apreciação global positiva, o acolhimento na presente proposta de lei da reivindicação da ANAFRE, relativa à equiparação dos eleitos locais aos outros titulares de cargos políticos, no que respeita à responsabilidade financeira, ao acolhimento pelo Governo da necessidade de norma especial respeitante às freguesias relativa ao regime simplificado do SNC-AP, bem como do pedido de adiamento da sua entrada em vigor para 1 de janeiro de 2018. Mas, quanto às transferências financeiras indicadas no OE/2017 não se pode deixar de sublinhar a necessidade de uma maior justiça na repartição de recursos financeiros e, em resultado, apreciar negativamente a insuficiente participação deste montante no âmbito do Orçamento Geral do Estado. Nos termos supra descritos, é este o parecer, por unanimidade, do Conselho Diretivo da ANAFRE – Associação Nacional de Freguesias, reunido a 29 de outubro, no Palácio da Quinta da Alfarrobeira, sede da Junta de Freguesia de São Domingos de Benfica, em Lisboa. 18 Contribuinte no 502 176 482 Palácio da Mitra  | Rua do Açúcar, no 56 | 1950-009 LISBOA | Telef.: 218 438 390 a 98 | Fax: 218 438 399 E-mail: anafre@anafre.pt | Consulte-nos em www.anafre.pt
460Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 Relatório do Conselho das Finanças Públicas  n.o 10/2016 novembro de 2016
461 O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo 3.o da Lei n.o22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.a alteração da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.o 37/2013, de 14 de junho). A iniciativa para a sua criação seguiu-se à publicação do Relatório final do Grupo de Missão para o Conselho Europeu sobre a governação económica da Europa e concretizou-se em outubro de 2010, através de um protocolo entre o Governo, então apoiado pelo Partido Socialista, e o Partido Social Democrata. A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro. O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado. Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 8 de novembro de 2016.  Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato folha de cálculo contendo os valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do relatório.
462Índice  APRECIAÇÃO GLOBAL ................................................................................................... III1INTRODUÇÃO ........................................................................................................... 12COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL ................................. 22.1 DA ESTIMATIVA DE 2016 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2017 ...................................................... 2 2.2 ANÁLISE DA PREVISÃO DE RECEITA PÚBLICA NA POE/2017 ............................................................... 4 2.3 ANÁLISE DA PREVISÃO DE DESPESA PÚBLICA NA POE/2017 ........................................................... 11 3AVALIAÇÃO DO AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL, DA POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E DO CUMPRIMENTO DAS REGRAS .................................................. 173.1 SALDOS ORÇAMENTAIS .......................................................................................................................... 17 3.2 AJUSTAMENTO ORÇAMENTAL E POSTURA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL ............................................ 19 3.3 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO)............................................... 22 4ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA ................................................................................. 264.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO ............................................. 26 4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA ............................................................................................................................ 30 5CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS POR SUBSECTOR .......................... 345.1 VISÃO COMPARADA ............................................................................................................................... 34 5.2 ANÁLISE DO SUBSECTOR DA ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL ................................................ 36 5.3 ANÁLISE DO SUBSECTOR DOS FUNDOS DE SEGURANÇA SOCIAL ..................................................... 38 ANEXO ............................................................................................................................ 40LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................ 44PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ESTATÍSTICA .............................................. 46Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | i
4671 INTRODUÇÃO Nos termos do artigo 7.o dos Estatutos do Conselho das Finanças Públicas (CFP), o presente relatório procede à análise da Proposta de Orçamento do Estado para 2017 (POE/2017). Este Relatório foi antecedido pelo Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas subjacentes ao Orçamento do Estado elaborado nos termos conjugados do artigo 8.o da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro), da alínea a) do artigo 6.o dos Estatutos do CFP, aprovados pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro, alterada pela Lei n.o 82-B/2014, de 31 de dezembro, do n.o 4 do artigo 4.o e da alínea f) do n.o 3 do artigo 6.o do Regulamento (UE) n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013. O presente relatório encontra-se estruturado em cinco capítulos e um anexo. O primeiro é introdutório e apresenta a estrutura do documento. No segundo capítulo procura-se aferir a coerência das projeções orçamentais com o cenário macroeconómico e com as medidas previstas, procedendo-se no terceiro capítulo à avaliação do ajustamento orçamental, da postura da política orçamental e do cumprimento das regras orçamentais em vigor. O quarto faz a análise ao endividamento previsto na POE/2017 e à evolução da dívida pública. Finalmente, o quinto capítulo aprecia as previsões para as contas dos subsectores. O Anexo dá conta da revisão que a POE/2017 faz à previsão inicial para a conta consolidada de 2016 constante da POE/2016 e apresenta um conjunto de quadros detalhados em que se baseiam as versões condensadas que constam dos capítulos.  Para uma melhor avaliação do esforço de consolidação orçamental numa perspetiva intertemporal, os agregados orçamentais das administrações públicas foram ajustados do efeito de medidas temporárias e medidas não recorrentes no período em análise. Salvo indicação expressa noutro sentido, os agregados orçamentais apresentados neste relatório estão definidos na ótica da contabilidade nacional. A elaboração deste relatório beneficiou de informação e esclarecimentos prestados por entidades do Ministério das Finanças (MF), designadamente o Gabinete de Planeamento, Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI), a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP), e do Ministério do Trabalho, da Solidariedade e da Segurança Social. Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | 1
4682 COERÊNCIA DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS FACE AO CENÁRIO MACROECONÓMICO E MEDIDAS DE POLÍTICA ORÇAMENTAL Com exceção do ponto 2.1, a análise neste capítulo refere-se aos agregados orçamentais expurgados das operações decorrentes da execução de eventuais medidas de política não-recorrentes e medidas de política com duração temporária— operações explicadas em Glossário do CFP. A Caixa 1, no final do capítulo, detalha as operações orçamentais que o CFP classificou nestas categorias.  2.1 DA ESTIMATIVA DE 2016 À PREVISÃO ORÇAMENTAL PARA 2017 A POE/2017 prevê para o próximo ano um défice orçamental de 1,6%, superior em 0,2 p.p. do PIB ao objetivo constante no Programa de Estabilidade apresentado em abril. Em valor absoluto, o Governo planeia chegar a um défice orçamental de 3016 M€, partindo de um défice de 4538 M€ estimado para 2016 — valores não ajustados. A melhoria prevista do saldo orçamental assenta num acréscimo de 3307 M€ na receita e um acréscimo de 1784 M€ na despesa das administrações públicas (AP). Com base na informação fornecida pelo Ministério das Finanças (MF), o Quadro 1 decompõe essa melhoria prevista para o saldo nos seus vários fatores explicativos. Assim, para chegar às previsões de 2017 (coluna mais à direita), somam-se as seguintes parcelas à estimativa de execução para o ano corrente:  o impacto em 2017 das medidas aprovadas em 2016 cujos efeitos afetam a previsão orçamental (carry-over de medidas de 2016);   os ganhos financeiros que, não dependendo de medidas orçamentais, beneficiam ou agravam a evolução do saldo, onde se enquadraram o acréscimo de dividendos do banco central e os ganhos com renegociação de contratos de PPP (ganhos financeiros líquidos);  as medidas temporárias e não recorrentes previstas para 2017 (one-off);  o impacto direto das medidas discricionárias de natureza permanente (novas medidas de política);   os impactos nas variáveis orçamentais da evolução macroeconómica e outros efeitos que não se enquadram nas categorias anteriormente referidas (efeitos macroeconómicos e outros).  Apresenta-se ainda em anexo, no Quadro 16, a desagregação de cada uma destas parcelas.  2 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
472Gráfico 1 – Evolução da receita ajustada das administrações públicas (em M€) 3 121Receita Total1 578466Impostos diretos-473815Impostos indiretos1 250733Contribuições sociais8061 195Vendas e outras receitas correntes-19-88Receitas de capital14-1000 -500 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 35002016/17 2015/16Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: valores ajustados.  A receita fiscal ajustada deverá baixar de 25,0% para 24,9% do PIB em 2017, como resultado de um crescimento nominal (de 2,8%) inferior ao previsto para o PIB. A previsão da receita fiscal das administrações públicas apresenta um acréscimo de 1282 M€ em termos ajustados, atingindo 47 601 M€ em 2017.6  A POE/2017 tem subjacente para 2017 uma carga fiscal de 34,1% do PIB, igual à estimada para 2016. A carga fiscal (não ajustada) ficaria assim inalterada face ao valor estimado para 2016.7 A composição da carga fiscal (Gráfico 2) também se mantém estável, com predominância da tributação indireta (43,3% do total).   Gráfico 2 – Evolução da carga fiscal (em % do PIB)40,0%34,4 34,1 34,135,0%30,0% 9,0 9,1 9,125,0%20,0% 10,8 10,2 10,215,0%10,0%14,5 14,8 14,85,0%0,0%2015 2016 2017Impostos indiretos Impostos diretos Contribuições sociais efetivas Impostos de capital Fonte: INE (2015) e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: valores não ajustados; o peso dos impostos de capital é residual ao longo do período, pelo que não é visível no gráfico. Na POE/2017 está implícito um aumento de 466 M€ da receita ajustada de impostos diretos apesar do efeito líquido esperado pelo MF das medidas anunciadas ser no sentido da sua diminuição. A POE/2017 prevê um aumento da receita de impostos diretos                                                    6 Note-se que a revisão em baixa do PIB nominal (-1061 M€) em 2016 influencia a leitura de indicadores que utilizam este agregado como denominador. 7 A carga fiscal corresponde à soma da receita dos impostos diretos, indiretos e impostos sobre capital bem como as contribuições sociais efetivas. A carga fiscal calculada neste relatório não inclui ajustamentos de medidas temporárias. 6 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
474quantidade procurada dirigida aos produtos que constituem a base de tributação,12 resultando num risco de a receita vir a ser menor do que a inicialmente projetada. Quanto ao IVA, e uma vez que o aumento previsto para a receita deste imposto se encontrará maioritariamente alicerçada na expectativa de aumento do consumo privado (3,0% em termos nominais), existem riscos de execução decorrentes da concretização do cenário macroeconómico, à semelhança, aliás, do ocorrido em 2016. O aumento da receita fiscal do Estado indicado pela POE/2017 baseia-se, em mais de dois terços, na tributação indireta. Complementarmente à informação constante do relatório da POE/2017 na ótica da contabilidade nacional, o MF disponibilizou posteriormente informação desagregada por imposto, mas apenas para o subsector Estado, bem como para a receita de IMI e IMT da Administração Local. Estes dados permitem uma análise mais detalhada quanto às previsões da receita fiscal, ainda que não incluam todos os subsectores das administrações públicas, uma vez que o subsector Estado concentra a maioria da receita fiscal (87% em 2017) e dos principais impostos (IRS, IVA e IRC). Do aumento de 1192 M€ projetado na POE/2017 para a receita fiscal do subsector Estado, 805 M€ dizem respeito aos impostos indiretos (+3,5%). Por imposto, são de assinalar os contributos:  Do IVA, em mais 430 M€ por comparação com 2016, globalmente em linha com a dinâmica prevista para o consumo privado;  Do adicional ao IMI, receita do Estado consignada ao Fundo de Estabilização da Segurança Social (+160 M€);  Dos impostos especiais sobre o consumo (IEC), correspondentes ao IABA, IT e ISP, bem como do ISV, em resultado de diversas medidas adotadas, nomeadamente da atualização das taxas destes impostos em 3%, do alargamento do IABA aos refrigerantes (+80 M€) e da recomposição da tributação em sede do ISP penalizando o gasóleo em favor da gasolina (+70 M€). Em sentido contrário, a dupla introdução ao consumo verificada em 2016 contribuirá para uma perda estimada de receita de IT em 2017 face ao ano anterior de 100 M€;  Da receita de IS: apesar da eliminação da verba respeitante à tributação dos prédios com valor patrimonial tributário (VPT) superior a 1 M€ (-20 M€), substituída pelo adicional ao IMI, é esperado um aumento de 79 M€ (+5,6%).                                                    12 Que constitui, aliás, um objetivo das próprias medidas de política em sede destes impostos e do IUC, de acordo com o OE/2017, penalizando quer o consumo de refrigerantes (alargamento do IABA a estes produtos, receita a consignar ao SNS), quer o do gasóleo, quer ainda, em sede de Imposto Único de Circulação (IUC), agravando a tributação sobre veículos mais poluentes. 8 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
478despesa cujo peso aumentará (+0,3 p.p.), estando projetada uma estabilização dos juros, subsídios e outras despesas correntes. O MF prevê que todas as restantes rubricas contribuam para a quebra do rácio da despesa. O MF aponta também para um efeito muito significativo da melhoria do cenário macroeconómico, que deverá permitir uma poupança significativa nas prestações de desemprego. Para o aumento previsto em termos absolutos para a despesa contribuirá sobretudo a despesa corrente primária mas também, em menor grau, a despesa de capital e os juros. O aumento previsto da despesa ajustada das AP em 2017 (+1763 M€) - superior ao estimado para 2016 (+1043 M€) - ocorre sobretudo na despesa corrente primária (+1094 M€), no âmbito da qual todas as rubricas deverão apresentar aumentos, à exceção dos subsídios. As despesas de capital têm implícito um crescimento de 391 M€ (uma vez que o aumento da FBCF deverá ser atenuado por uma diminuição nas “outras despesas de capital”), estando também previsto um acréscimo da despesa com juros (+278 M€).Gráfico 4 – Variação das componentes da despesa ajustada das AP (M€)1 043Despesa Total1 763262Consumo intermédio89431Despesas com pessoal272476Prestações sociais501710Outras despesas correntes 2015/16237-379 2016/17FBCF651-283Outras despesas de capital-260-172Juros278-500 0 500 1 000 1 500 2 000 Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Nota: o Gráfico não inclui a variação da despesa com subsídios por esta ser residual (-2 M€ entre 2015/2016 e -4 M€ entre 2016/2017); em 2017 o consumo intermédio inclui 6,5 M€ respeitantes à reserva orçamental e a “outra despesa corrente” inclui a dotação provisional (535 M€). O MF prevê um ritmo de crescimento da despesa com prestações sociais das AP semelhante ao agora estimado para 2016, embora projete uma redução das prestações sociais em espécie. A despesa com prestações sociais deverá manter o ritmo de crescimento de 1,4% que está implícito na estimativa para 2016 incluída na POE/2017.21 Em termos absolutos, está previsto um aumento de 501 M€ em 2017 (o maior no âmbito da despesa corrente primária – ver Gráfico 4), justificado pelas prestações sociais em dinheiro (+675 M€). Essa evolução prende-se com o impacto líquido de várias medidas discricionárias previstas na POE/2017 (+265 M€), com o efeito carry-over das prestações sociais referidas (+101 M€)                                                    21 De acordo com a estimativa para 2016 incluída na POE/2017 a despesa com prestações sociais deverá ficar 505 M€ acima do previsto no OE/2016 (dos quais 421 M€ nas prestações sociais em dinheiro). 12 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
484favorável do total da despesa em termos absolutos face ao OE/2016 não se verifica, contudo, em rácio do PIB, que reflete a manutenção do seu peso face a 2016, em resultado da revisão em baixa do PIB nominal (-1061 M€). Gráfico 6 – Desvio orçamental da estimativa ajustada da receita e despesa para 2016 Em milhões de Euros  Em p.p. do PIB SALDO -288 -0,2 SALDORECEITA -762 -0,2 RECEITAReceita fiscal -643 -0,2 Receita fiscalReceita Não fiscal -119 0,0 Receita Não fiscalDESPESA -474 0,0 DESPESADesp. Corr. Prim. -3 0,3 Desp. Corr. Prim.Despesa cap. -117 0,0 Despesa cap.Juros -470 -0,2 Juros-1 000 -800 -600 -400 -200 0 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4  Fonte: INE, MF. Cálculos do CFP. Nota: Os valores encontram-se expurgados do efeito de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 1). Um valor positivo/negativo na despesa corresponde a um desvio desfavorável/favorável, sucedendo o inverso relativamente à receita. O encerramento do PDE com base na execução orçamental de 2016 depende da obtenção de um défice orçamental não ajustado (headline) inferior ao limite de 3% do PIB, bem como da previsão por parte da Comissão Europeia de manutenção de um valor inferior a esse limiar nos dois anos subsequentes. A concretização de um défice não ajustado (headline) abaixo do limiar dos 3% do PIB em 2016 depende ainda de importantes desenvolvimentos orçamentais a ocorrer no último trimestre do ano, entre os quais o eventual impacto orçamental que a operação de recapitalização da CGD possa ter no registo em contas nacionais. A informação disponível é ainda insuficiente para permitir essa avaliação. No entanto, este impacto desfavorável, a ocorrer, poderá ser parcialmente mitigado pelo efeito que o PERES venha a ter na receita de 2016. A POE/2017 aponta para uma melhoria do excedente primário em 2017, que se revela adequada para assegurar uma trajetória sustentada de redução do rácio da dívida pública. A previsão do MF para 2017 aponta para uma melhoria do saldo primário (em 0,9 p.p. do PIB) pelo terceiro ano consecutivo, prosseguindo a evolução positiva do saldo orçamental antes de juros iniciada em 2015. A melhoria do saldo primário será sustentada pelo contributo da receita e da despesa, respetivamente de 0,5 p.p. do PIB e -0,4 p.p. do PIB. A receita não fiscal e não contributiva justifica o contributo da receita enquanto a despesa corrente primária (0,6 p.p. do PIB) sustenta o contributo da despesa primária, que será no entanto parcialmente mitigado pelo aumento da despesa de capital (+0,2 p.p. do PIB).  Para 2017, a POE revê em alta o défice das AP apresentado no PE/2016, mantendo a redução anual do desequilíbrio orçamental em linha com o previsto naquele documento de programação orçamental. Em resultado do desvio no défice de 2016 (0,2 p.p. do PIB), a meta para 2017 foi revista em alta de 1,4% do PIB (prevista no PE/2016) para 1,6% do PIB. A correção do desequilíbrio orçamental para 2017 prevê-se que seja de 0,9 p.p. 18 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
486Porém, o ajustamento orçamental apurado no Relatório da POE/2017 não acompanha a metodologia comum estabelecida no Código de Conduta para a implementação do Pacto de Estabilidade e Crescimento. A variação do saldo estrutural calculada pelo MF tem implícito o crescimento do produto potencial à taxa utilizada no Programa de Estabilidade apresentado em abril deste ano. Este pressuposto não incorpora a estimativa mais atual para o crescimento do produto potencial que resulta do cenário macroeconómico da POE/2017, que reviu em baixa o crescimento do PIB e do investimento. A utilização daquele pressuposto no cálculo do hiato do produto pelo MF afasta o PIB observado (e observável) do produto potencial nos anos de 2016 e 2017, acentuando o efeito negativo da componente cíclica e assim melhorando a estimativa para o saldo estrutural e para a sua variação, como se demonstrará seguidamente. De acordo com os cálculos do CFP a melhoria programada do saldo estrutural subjacente ao OE/2017 será de 0,4 p.p. do PIB em 2017. Neste cálculo considerou-se a classificação de medidas temporárias e não recorrentes do CFP e uma estimativa para o hiato do produto coerente com o cenário macroeconómico da POE/2017, (re)calculada de acordo com a metodologia comunitária.44 Este valor compara com os 0,6 p.p. do PIB apresentados no Relatório da POE/2017. Os cálculos do CFP apontam assim para uma melhoria programada do saldo estrutural inferior ao necessário para garantir a melhoria de 0,5 p.p. do PIB estabelecida na lei de enquadramento orçamental (LEO) e a melhoria de 0,6 p.p. do PIB decorrente do Pacto de Estabilidade e Crescimento. O desvio face à trajetória de ajustamento coloca mais distante o cumprimento do objetivo de médio prazo de um excedente estrutural de 0,25% do PIB, o qual não seria atingido antes de 2020, caso nos anos seguintes se efetuasse um ajustamento em linha com o requerido pelo PEC.  O CFP estima que a POE/2017 tem subjacente para 2017 um défice estrutural de 1,9% do PIB, valor que não permitirá ainda alcançar uma margem de segurança em relação ao rácio de 3% do PIB para o défice orçamental. Tendo em conta a volatilidade passada do ciclo económico e a sensibilidade do orçamento em relação às flutuações cíclicas é possível calcular um "valor mínimo de referência" que permita gerir as flutuações cíclicas normais da economia mantendo simultaneamente o défice orçamental abaixo do valor de referência de 3% do PIB. No caso português, este valor corresponde atualmente a 1,6% do PIB (ver a publicação Vade Mecum on the Stability and Growth Pact, da Comissão Europeia).                                                    44 Caso se fizesse uso da quantificação de medidas temporárias e não recorrentes efetuada pela Comissão Europeia chegar-se-ia a uma melhoria de 0,3 p.p. do PIB em 2017 (e 0,1 p.p. do PIB em 2016). 20 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
487Gráfico 7 – Evolução do saldo estrutural (% e p.p. do PIB)Fonte: INE e Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. Nota: Os valores estruturais encontram-se expurgados do efeito do ciclo económico e do efeito líquido de medidas temporárias e medidas não recorrentes (ver Caixa 1). O critério CFP de classificação de medidas temporárias e medidas não-recorrentes não coincide com o considerado pelo MF e pela CE. Esta diferença assume particular relevância no cálculo do CFP para a variação do saldo estrutural em 2015 e 2016.Apesar do referido, a POE/2017 tem subjacente uma alteração de postura da política orçamental face a 2016, passando de uma postura expansionista pró-cíclica adotada em 2016 para uma política restritiva contra-cíclica em 2017.A evolução programada do saldo primário estrutural subjacente à POE/2017 aponta para uma melhoria de 0,4 p.p. do PIB face a 2016. Este resultado sinaliza a inversão da postura expansionista estimada pelo CFP para os anos de 2015 e 2016 por uma postura restritiva da política orçamental em 2017 (ver Gráfico abaixo). A variação positiva do saldo primário estrutural sugere a retoma (programada) do processo de consolidação estrutural das finanças públicas interrompido em 2015 e 2016. Gráfico 8 – Política orçamental e posição cíclica [2012-2017] Fonte: INE e MF. Cálculos do CFP. | Nota: (i) A natureza da política orçamental é avaliada pela variação do saldo primário estrutural; (ii) A posição cíclica da economia é aferida pela variação do hiato do produto, que traduz a diferença entre as taxas de crescimento do PIB e do PIB potencial. E- Estimativa, P – Previsão.  Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | 21
4883.3 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (QPPO) Quatro anos após a criação do QPPO, continua a existir dissonância entre os limites de despesa projetados no Programa de Estabilidade e os aprovados no âmbito do OE. Desde a aprovação do QPPO inicial, em julho de 2012, os limites da despesa da administração central financiada por receitas gerais foram sendo sucessivamente revistos em alta relativamente aos projetados nos planos de médio prazo imediatamente anteriores.45 O Gráfico 9 ilustra os mais recentes tetos plurianuais de despesa do QPPO, constatando-se que nos Orçamentos do Estado para 2015 e 2016 os limites de despesa foram revistos em alta face aos projetos de atualização incluídos no DEO/2014 e no PE/2015, respetivamente. De igual modo, a proposta de lei do OE/2017 prevê um montante superior para o ano de 2017, face ao projetado no PE/2016. Esta dissonância contraria o espírito da Lei de Enquadramento Orçamental46 de acordo com o qual os limites de despesa do QPPO devem ser compatíveis com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade, que incorpora a estratégia do Governo para os quatros anos seguintes.Gráfico 9 – Recentes tetos plurianuais de despesa definidos no QPPO (M€) 52 000OE/2016POE/201751 00050 00049 000PE/2016 PE/2015 (*)48 000 (*)OE/201547 00046 000DEO/201445 00044 00043 0002015 2016 2017 2018 2019 2020Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Nota: (*) projetos de atualização do QPPO, sem força de Lei nem votação na Assembleia da República; Os limites relativos ao OE/2016 foram aprovados através de lei autónoma (Lei n.o 7-C/2016, de 31 de março).  A proposta de lei do OE/2017 prevê um limite de despesa para 2017 superior ao projetado no PE/2016 mas praticamente igual ao que está legalmente em vigor. O PE/2016, apresentado em abril passado, incorporou um projeto de atualização do QPPO com limites mais exigentes para o período 2017-2019, face aos aprovados pela Lei n.o 7-C/2016, de 31 de março, sendo que para 2017 o valor era inferior em 619 M€. Contudo, o QPPO apresentado na proposta de lei do OE/2017 define um novo limite para o ano de 2017                                                    45 Até ao PE/2015, apenas se registou uma revisão em baixa, no âmbito do OE/2014 (diminuição do limite para 2016). 46 Artigo 12.o-D da LEO. 22 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
490Mais de metade do aumento do limite para 2017 face ao previsto no PE/2016 concentra-se no agrupamento de programas da área “Social”.Este agrupamento é responsável pela maior parte da despesa sujeita ao QPPO (representando cerca de 58% do total previsto para 2017) e o respetivo limite para 2017 sofreu um acréscimo de 320 M€, dos quais 171 M€ dizem respeito ao Programa “Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar” e 146 M€ ao Programa “Saúde” (ver painel esquerdo do Gráfico 10). Esse aumento está em parte influenciado pelo facto de, no âmbito do PE/2016, a dotação destinada a cobrir os encargos com a reversão da redução remuneratória em 2017 ter sido integralmente imputada no Programa “Finanças”, enquanto na POE/2017 essa dotação passou a estar orçamentada nas respetivas entidades dos programas orçamentais. Por essa mesma razão, o limite do programa “Finanças” para 2017 passou a ser inferior (-187 M€), contribuindo assim para atenuar o aumento do limite no agrupamento de programas da área “Económica” (+147 M€), decorrente sobretudo das revisões no Programa “Gestão da Dívida Pública” (+323 M€) e “Economia” (+138 M€).Gráfico 10 – Limites da despesa sujeita ao QPPO (em M€) Limite para 2017 face ao projeto de atualização do Evolução prevista entre 2015 e 2020 PE/2016 49 500 52 000832147 48550 000 1 318 18032049 00046 2 24283 48 00046 00048 50049 358 50 85644 00048 762 +596 M€48 000 45 799 +5057 M€42 00040 00047 500 Exec. 2015 ∆ 2016 ∆ 2017 ∆ 2018 ∆ 2019 ∆ 2020 2020 (P)  PE/2016 Soberania Segurança Social Económica POE/2017 Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos CFP. | Notas: “∆” designa a variação prevista face ao ano anterior; a variação em 2017 resulta da estimativa de execução do MF para o corrente ano. Os limites para os anos de 2018 a 2020 não sofreram alteração face ao projetado no PE/2016, implicando assim uma gestão da despesa mais exigente no período coberto pelo QPPO. Essa manutenção implica que o limite para o ano de 2018 passa a comportar um aumento de apenas 181 M€, ao invés dos 777 M€ que estavam implícitos no PE/2016. Para o período coincidente com o do QPPO 2017-19 aprovado pela Lei n.o 7-C/2016, está previsto um crescimento médio anual dos limites de despesa na ordem dos 1,1%, que compara com os 1,9% que estavam implícitos na referida Lei. 24 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
491A estimativa de execução para 2016, fornecida pelo MF, aponta para que a despesa fique 362 M€ abaixo do teto aprovado na Lei n.o 7-C/2016 e mantido no PE/2016.52 Caso a nova estimativa para 2016 e os limites plurianuais definidos na PPL n.o 37/XIII (Proposta de Lei do OE 2017) se concretizem, a despesa da administração central financiada por receitas gerais deverá aumentar sucessivamente nos próximos anos, estando previsto um acréscimo de 5057 M€ no quinquénio 2016-2020, dos quais 2242 M€ no corrente ano (ver painel direito do Gráfico 10).53                                                     52 A estimativa de execução foi fornecida pelo MF à Assembleia da República, na sequência do Requerimento n.o 35/XIII/2a e contém uma desagregação por programa orçamental que não é integral. O CFP solicitou essa desagregação ao MF mas a informação não foi enviada, não sendo assim possível apurar os desvios estimados por programa em 2016. 53 O aumento previsto face a 2015 está influenciado pela alteração metodológica de receita consignada que anteriormente era classificada em receita própria e que a partir do OE/2016 passou a ser classificada em receita geral do Estado, com um impacto na despesa financiada por receita geral na ordem dos 964 M€. Sem o efeito dessa reclassificação o aumento da despesa no ano de 2016 seria de 1278 M€. Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | 25
4924 ENDIVIDAMENTO, NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO E EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA 4.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADO Ano de 2016 De acordo com o Relatório da POE/2017, o aumento da dívida direta do Estado em 2016 ficará acima do previsto no OE/2016. Segundo o MF, a dívida direta do Estado cifrar-se-á em 238,7 mil M€ no final de 2016, o que corresponde a um aumento de 12,8 mil M€ face ao final de 2015, ao valor de encaixe (Quadro 7). No OE/2016 estimava-se um aumento do endividamento líquido direto do Estado de 10,5 mil M€, sendo a estimativa para 2016 agora apresentada na POE/2017 superior em 2,4 mil M€ à previsão inicial. Esta diferença é explicada, em grande parte, pelo menor volume de amortizações antecipadas dos empréstimos do Fundo Monetário Internacional (FMI). No mesmo sentido, o maior endividamento líquido de alguns instrumentos de dívida, nomeadamente de produtos de aforro, de Bilhetes do Tesouro (BT) e duas Obrigações do Tesouro de Rendimento Variável (OTRV) (cuja emissão não fora inicialmente prevista) também contribuiu para um maior aumento da dívida direta do Estado. Estes efeitos mais do que compensaram o menor financiamento líquido por via de Obrigações do Tesouro (4,4 mil M€ aquém do esperado no OE/2016).Quadro 7 – Previsões para a composição do financiamento em 2016 (M€, valor de encaixe)Diferença POE/2017 2016P (OE/2016) 2016E (POE/2017)Composição do financiamento vs. OE/2016Saldo Peso (%) Saldo Peso (%) Valor p.p.CA + CT 1 700 16,3 3 500 27,3 1 800 11,0Bilhetes do Tesouro -221 -2,1 419 3,3 640 5,4Obrigações do Tesouro 11 599 111,0 7 240 56,4 -4 359 -54,6PAEF -4 600 -44,0 -1 708 -13,3 2 892 30,7Outra dívida 1 974 18,9 3 393 26,4 1 419 7,5Total 10 451 100,0 12 844 100,0 2 392  Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa; CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro; Outra dívida = CEDIC, CEDIM, outra dívida de curto prazo, outra dívida de médio e longo prazo, outra dívida não euro e fluxos de capital de swaps. As necessidades brutas de financiamento do Estado na ótica da contabilidade pública para o ano corrente deverão situar-se 5,7 mil M€ acima da previsão feita no OE/2016. Este incremento deve-se tanto a maiores necessidades líquidas de financiamento (superiores em 2,9 mil M€ face à previsão do OE/2016), como ao maior volume de amortizações e anulações de dívida fundada (+2,8 mil M€) (Quadro 8). No primeiro caso o aumento justifica-se, em parte, pelo maior défice orçamental (+0,2 mil M€), mas principalmente pela aquisição líquida de ativos financeiros acima do esperado (6,8 mil M€, face a 4,1 mil M€ no OE/2016), devido à inclusão do montante previsto para a recapitalização da CGD (2,7 mil M€). Nas amortizações, destaca-se o maior reembolso de OT, em detrimento duma menor amortização ao FMI. 26 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
493Quadro 8 – Previsões para as necessidades de financiamento em 2016 (M€) Diferença 2016P (OE/2016) 2016E (POE/2017) POE/2017 vs. Necessidades de financiamento OE/2016Valor Peso (%) Valor Peso (%) Valor p.p.1. Necessidades líquidas de financiamento (a) + (b) - (c ) 10 224 24,0 13 140 27,2 2 916 3,2a) Défice Orçamental 6 152 14,5 6 304 13,1 152 -1,4b) Aquisição Líq. ativos financ. (exceto privatizações) 4 072 9,6 6 836 14,2 2 764 4,6c) Receitas de privatização 0 0,0 0 0,0 0 0,02. Amortizações e anulações [dívida fundada] (d) + (e) + (f) + (g) + (h) 32 343 76,0 35 157 72,8 2 814 -3,2d) CA + CT 660 1,6 700 1,4 40 -0,1e) Dívida de curto prazo em euros 20 981 49,3 22 627 46,9 1 646 -2,4f) Dívida de mlp em euros 6 608 15,5 9 991 20,7 3 383 5,2g) Dívida em moeda não euro 4 780 11,2 2 123 4,4 -2 657 -6,8h) Fluxos de capital swaps (Líq.) -687 -1,6 -284 -0,6 403 1,03. Necessidades brutas de financiamento (1) + (2) 42 567 100,0 48 296 100,0 5 729  Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: P = Previsão; E = Estimativa. CA = Certificados de Aforro e CT = Certificados do Tesouro. Ano de 2017 O limite de endividamento global direto fixado para 2017 situa-se em 9,4 mil M€, face a uma estimativa para o endividamento global direto de 9 mil M€. Este consiste na soma i) do défice orçamental (em contabilidade pública) da administração central (6,7 mil M€); ii) da aquisição líquida consolidada de ativos financeiros (1,8 mil M€) e iii) das cativações abatidas à despesa da administração central (0,5 mil M€). Assim, estima-se que o endividamento líquido global direto seja inferior ao limite definido na proposta de lei do OE/2017 (n.o 1 do artigo 102.o). Os limites fixados para 2016 (8,9 mil M€) e 2017 não contemplam qualquer montante para a recapitalização da CGD, implicando um orçamento retificativo caso esta exija uma despesa com ativos financeiros que resulte num endividamento global direto superior aos limites referidos.  A confirmar-se, a previsão para a dívida direta do Estado em 2017 representa um menor acréscimo do endividamento face ao verificado em 2016. Antecipa-se que o montante da dívida direta do Estado se situe em 247,9 mil M€ no final de 2017, correspondendo a um financiamento líquido de 9,5 mil M€, ao valor de encaixe. O financiamento em 2017 será essencialmente suportado por OT, existindo, à semelhança dos anos anteriores, um aumento do saldo de Certificados de Aforro (CA) e Certificados do Tesouro (CT). Espera-se ainda um ligeiro incremento do stock de BT e de outra dívida de médio e longo prazo, e um contributo negativo dos empréstimos no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), através de amortizações antecipadas do empréstimo do FMI no montante de 1,5 mil M€.Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | 27
495Gráfico 12 – Despesa com ativos financeiros (M€)6 00052754860 Outros AF = 1015 000 Emprést. CP = 10Outros AF = 112Emprést. CP = 10ARL = 214 000 ARL = 33 2 587 EPR = 1293EPR = 1268 FUR = 8532 504 FUR = 853 QREN = 142QREN = 210 Outros = 2803 000 Outros = 1402 000EPR = 2155 2 576 EPR = 24491 000 2 235 Outros = 80 Outros = 1270OE 2016P OE 2017PAcções e outras participações Emprestimos MLP Emprestimos CP Outros activos financeiros Fonte: DGO e MF. Cálculos do CFP. | Nota: P = Previsão. As amortizações e anulações de dívida fundada deverão reduzir-se em 2017, tendo, no entanto, um maior peso nas necessidades brutas de financiamento. Espera-se uma diminuição do peso dos empréstimos do PAEF na dívida, por contrapartida do aumento do peso de OT e de outra dívida em euros (nomeadamente de OTRV). Face ao ano anterior, estão previstas menos amortizações de OT (o montante previsto é idêntico ao valor de encaixe da OT que amortiza em outubro 2017). Antecipa-se que o stock de BT se mantenha relativamente estável, à semelhança dos anos anteriores. Destaque ainda para o montante expressivo (2,4 mil M€) de amortização de CA e CT em 2017, que se deve à eliminação do prémio de 2,75 p.p. da taxa de remuneração dos CA, já prevista anteriormente. Deste modo, antecipa-se uma substituição de CA por CT que, ainda assim, resulta num montante global líquido de subscrição de produtos de aforro positivo. Como referido, mantém-se a expetativa formulada no OE/2016 de reembolsar 1,5 mil M€ do empréstimo do FMI em 2017. A amortização antecipada dos empréstimos do FMI deverá prosseguir em 2017-2019, sujeita às condições de mercado. Após o desembolso da última tranche do empréstimo do FMI ao abrigo do PAEF, em 2014, o montante previsto amortizar no período 2015-20 (horizonte temporal contemplado na nota aos investidores do IGCP de outubro) era de cerca de 20 mil M€, com cerca de 3 mil M€ no biénio 2015-16.54 No entanto, foram realizados pelo IGCP reembolsos num valor superior a 10 mil M€ durante os dois anos referidos, resultando na obrigação de amortizar um montante significativamente inferior ao inicialmente previsto nos anos subsequentes (2017-20). De destacar, ainda assim, a redução da previsão feita pelo IGCP em março de 2015 para o montante a reembolsar em 2016 (6 mil M€), face à previsão da POE/2017 (2 mil M€).                                                    54 Os montantes previstos no calendário inicial de amortizações podem ter sofrido alterações devido às variações cambiais. Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | 29
496Gráfico 13 – Amortizações do empréstimo do FMI (mil M€)9 Calendário inicial de amortizações ao FMIPrevisão de mar 2015 para amortizações antecipadas8Previsão de fev 2016 para amortizações antecipadas7 Previsão de out 2016 para amortizações antecipadasAmortizações executadas65432102015 2016 2017 2018 2019 2020 Fonte: MF e IGCP. | Notas: informação retirada dos documentos Notes on recent economic developments, de 17 março 2015; Notes on the Budget Report for 2016, de 23 de fevereiro de 2016 e Notes on the State Budget Report for 2017, de 21 de outubro de 2016, disponíveis no site do IGCP.  4.2 DINÂMICA DA DÍVIDA Depois de em 2015 se ter registado uma diminuição do rácio da dívida, prevê-se que este volte a aumentar em 2016. Antecipa-se que a diminuição do rácio da dívida verificada em 2015 seja revertida em 2016, passando a dívida de Maastricht de 129% do PIB para 129,7% do PIB. Em 2017 o rácio deverá voltar a baixar, para 128,3% do PIB, sendo esperado, no entanto, um aumento de 4,5 mil M€ em termos nominais, para 244,9 mil M€. Esta previsão do MF para a evolução da dívida pública em percentagem do PIB é superior à das principais instituições internacionais para 2016 e encontra-se em linha com as mesmas para 2017. Quadro 10 – Previsões de instituições internacionais para a dívida pública (% PIB) Entidade 2016 2017CE 130,3 129,5OCDE 128,3 128,3FMI 128,4 128,2MF 129,7 128,3  Fontes: OCDE – Economic Outlook No 99, junho 2016; FMI - World Economic Outlook, outubro 2016; MF – POE/2017, outubro 2016; CE – Autumn Economic Forecast, novembro 2016. O maior contributo para o aumento da dívida pública em 2017 continua a dever-se ao défice orçamental. Em 2016 estima-se que o défice primário contribua com 1,9 p.p. para a diminuição da dívida pública, e o crescimento do PIB com 4 p.p. Em sentido contrário, o efeito dos juros deverá aumentar a dívida em 4,3 p.p. e o ajustamento défice-dívida em 2,3 p.p. Em 2017 o maior contributo para o aumento da dívida em percentagem do PIB continuará a dever-se ao efeito dos juros (4,3 p.p.), seguindo-se o ajustamento défice-dívida (0,8 p.p.).55 O saldo primário e o efeito do crescimento económico continuam, à semelhança de 2016, a contribuir para a diminuição do rácio da dívida (em 2,8 p.p. e 3,8 p.p., respetivamente), compensando o impacto negativo do efeito dos juros e do ajustamento défice-dívida.                                                     55 Nos ajustamentos défice-dívida destacam-se os ajustamentos em contas nacionais (1,7 mil M€, correspondendo a 0,9% do PIB), nomeadamente a rúbrica de regularização de dívidas a fornecedores de anos anteriores (0,3% do PIB), a recuperação de créditos garantidos (0,2% do PIB), o Fundo de Pensões (0,2% do PIB) e outros ajustamentos (0,2% do PIB). 30 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas
498Gráfico 15 – Custo da dívida direta do Estado (%)65,754,04,2 4,24 4,1 3,93,5 3,6 3,6 3,432,72,42Custo da dívida emitida1Custo do stock de dívida02010 2011 2012 2013 2014 2015 jan-set 2016 Fonte: IGCP e cálculos do CFP. À semelhança de 2015, prevê-se que em 2016 e 2017 a comportabilidade da dívida evolua favoravelmente, observando-se uma diminuição do rácio dos juros sobre a receita das AP. O rácio da comportabilidade da dívida procura analisar a capacidade de um país de suportar no seu orçamento a totalidade dos encargos decorrentes da dívida. Em 2016 o rácio diminui, por um lado, pelo menor volume de juros pagos, mas também pelo aumento da receita das AP. Em 2017 volta a prever-se um aumento da receita58 (80 846 M€ para 84  153 M€) que, neste caso, mais do que compensa o aumento dos encargos com juros em termos nominais (8019 M€ para 8297 M€). Gráfico 16 – Comportabilidade da dívida Dívida/PIB (%)50 65 80 95 110 125 1406,06,57,0 20107,58,0 20008,59,02017P9,52011 2016P10,0201510,5201311,0201411,5 2012  Fonte: MF. Cálculos do CFP. A CE inclui Portugal no grupo de países que poderá enfrentar desafios significativos de sustentabilidade no médio prazo. Tendo por base o objetivo de alcançar um rácio da dívida de 60% do PIB em 2030, os riscos afiguram-se como elevados para Portugal. Para tal, seria necessário realizar um ajustamento acumulado adicional (face ao cenário de políticas invariantes) de 5,4 p.p. do PIB no saldo primário estrutural entre 2018-22 (indicador S1).59 Por seu turno, a CE refere que em Portugal não se afiguram riscos de maior no longo prazo. O                                                    58 Valores não ajustados. 59 S1: o país apresenta um risco de médio prazo baixo se o indicador for inferior a 0 p.p.; risco médio se se situar entre 0 p.p. e 2,5 p.p. e risco elevado de for superior a 2,5 p.p.. 32 | Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017  Conselho das Finanças Públicas Juros/Receita (%)
499indicador que calcula o ajustamento do saldo primário estrutural necessário para estabilizar o rácio da dívida num horizonte infinito, sendo esse ajustamento mantido constante indefinidamente (S2), situa-se em 1,2 p.p. do PIB, abaixo do limite para um nível de risco médio.60 Os cálculos do MF diferem dos da CE na medida em que consideram uma dívida superior para o ano base, bem como um maior saldo primário estrutural inicial. Assim, o S1 constante na POE/2017 indica um risco médio para o médio prazo, enquanto o S2 aponta para um baixo risco. Quadro 12 – Indicadores de sustentabilidade de médio e longo prazo para Portugal (p.p. do PIB) MF CE S1 2,3 5,4 S2 -0,6 1,2 Fontes: MF e CE - Joint Report on Health Care and Long-term Care Systems and Fiscal Sustainability, de outubro de 2016, o qual tem subjacentes as previsões de Primavera 2016 da CE e o Ageing Report de 2015.                                                    60 S2: o país apresenta um risco de longo prazo baixo se o indicador for inferior a 2 p.p.; risco médio se se situar entre 2 p.p. e 6 p.p. e risco elevado de for superior a 6 p.p.. Conselho das Finanças Públicas   Análise da proposta de Orçamento do Estado para 2017 | 33