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3. Eventual troca de correspondência entre o Banco de Portugal e a Ernst & Young, relativa ao BPN. 4. Troca de correspondência entre o Banco de Portugal e o Banco de Cabo Verde, sobre o BPN, a SLN e o Banco Insular. 5. Procedimentos de contra-ordenação levantados pelo Banco de Portugal ao BPN e à SLN. 6. Actas de reuniões entre o Governador, Vice-Governadores e Administradores do Banco de Portugal com o Dr. Abdool Vakil eo Dr. Miguel Cadilhe. 7. Todos os relatórios de rotina realizados ao BPN». Tal como no ofício dirigido pela Comissão de Inquérito ao Presidente do CNSF, invocava-se nesta comunicação o disposto pelos artigos 13.°, n ." 5 e 19.°, n.° 1, do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares. 7. Respondeu o Governador do Banco de Portugal por ofício de 29.12.2008. Quanto aos elementos documentais solicitados nos pontos 1 a 4 e 7, observou-se nessa resposta dizerem eles «... respeito a matérias abrangidas pelo dever de segredo profissional do Banco de Portugal, enquanto autoridade de supervisão das instituições de crédito e sociedades financeiras, em virtude de incidirem em factos que vieram ao seu conhecido exclusivamente por motivo do exercício das suas funções». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________145
«De acordo com o artigo 80.° do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, tais factos ficam sujeitos a um regime de segredo que impede a divulgação das informações obtidas. Com excepção das entidades indicadas no artigo 81.° do mesmo Regime Geral, os factos e elementos cobertos pelo dever de segredo só podem ser revelados mediante autorização do interessado, ou, na falta dessa autorização, nos termos previstos na lei penal e de processo penal». «Os regimes de escusa e de levantamento do segredo estão previstos no artigo 135.o do Código de Processo Penal, aplicável aos inquéritos parlamentares por força do artigo 17.° da Lei n.° 5/93, de 1 de Março». «O segredo profissional constitui um dever pessoal grave de todos os que exercem funções no âmbito da supervisão do sistema financeiro e já foi aceite como motivo legítimo de escusa de prestação de informações no âmbito de inquéritos parlamentares anteriores». «Pelas razões apontadas, como V. Ex.a seguramente compreenderá, e sem prejuízo do espírito de colaboração com que deseja corresponder às solicitações da Comissão a que V. Ex.a preside, o Banco de Portugal deduz, em relação ao envio dos elementos acima indicados, motivo de escusa legítima». «A responsabilidade inerente ao dever de segredo só poderá cessar se esse dever vier a ser levantado segundo os procedimentos apropriados, sobre os quais se pronunciou, a pedido da Assembleia da República, o Conselho Consultivo da II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________146
Procuradoria-Geral da República no Parecer n.° 56/94, de 9 de Março de 1995, e, recentemente, o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.° 2/2008, publicado em 31 de Março de 2008, que fixou jurisprudência». Já quanto ao tocante ao pedido de elementos sobre procedimentos de contra-ordenação levantados pelo Banco de Portugal ao BPN e à SLN, respondeu-se no mesmo oficio do Governador do Banco de Portugal identificando-os quanto às datas de instauração, os respectivos fundamentos,as pessoas colectivas que nele são arguidas (BPN ou BPN e SLN) e, sem os nomear, os ex-titulares de cargos de administração na SLN também arguidos em dois desses procedimentos juntamente com o BPN). Quanto ao pedido sob o ponto 6 (actas de reuniões com o Dr. Abdool Vakil e o Dr. Miguel Cadilhe), respondeu o Governador que «não é prática do Banco de Portugal a elaboração de registos escritos do conteúdo de reuniões efectuadas com administradores das instituições de crédito, pelo que não existem quaisquer actas de reuniões ..». 8. Por ofício de 22.12.2008 da Presidente da Comissão de Inquérito para o Governador do Banco de Portugal, foi comunicado que a Comissão solicitava mais os seguintes «elementos procedimentais e processuais»: 1. Toda a correspondência, incluindo e-mails, trocada entre o BdP e o BPN (e/ou a SLN) sobre 1.1. o conteúdo dos relatórios dos sucessivos relatórios das auditorias às contas do BPN (SLN); 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________147
1.2. as informações e esclarecimentos, de qualquer natureza, dirigidos ao BPN (SLN) e respectivas respostas e, ainda, informação sobre procedimentos subsequentes do Banco de Portugal; 1.3. as conclusões dos relatórios inspectivos, de qualquer tipo e natureza, realizados pelo BdP à gestão do BPN (SLN), desde a sua fundação e até ao ano de 2008. 2 Toda a correspondência, incluindo e-mails, trocada entre o Banco de Portugal e administradores do BPN individualmente considerados, incluindo todos os que, ao longo de diversos anos, se foram demitindo dos seus cargos sociais no BPN (SLN). 3. Informação sobre todas as relações de qualquer tipo, existentes entre o BPN (e/ou a SLN) e empresas ou estabelecimentos em off-shores, comunicadas ao BdP, por escrito, mail ou qualquer outra via, pela Administração do BPN (e/ou da SLN) e/ou por qualquer dos seus administradores individualmente considerados». Evidenciando não se encontrar a Comissão de Inquérito satisfeita com os dados fornecidos sobre os procedimentos de contra-ordenação instaurados, acrescentava-se agora o seguinte: «Na sequência do ofício desta Comissão de Inquérito Parlamentar art.° 6/CINBPN, de 18 do corrente, especificando melhor o seu ponto 5, solicita-se cópias de todos os processos contra-ordenacionais instaurados pelo BdP ao BPN (SLN), e respectivas conclusões e decisões finais, desde a sua fundação até ao ano de 2008». II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________148
Também o referido ofício de 22.12.2008, da Presidente da Comissão de Inquérito, termina lembrando o disposto pelos n.° 5 do artigo 13.o e n.° 1 do artigo 19.° do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares, sobre a prática de crime de desobediência qualificada por quem, fora dos casos previstos no artigo 17.° (ou seja, dos casos de justificação nos termos gerais da lei processual penal) não compareça perante tais comissões, recuse os depoimentos por elas solicitados ou incumpra no prazo legal as ordens legítimas delas dimanadas. 9. Respondeu o Governador do Banco de Portugal por oficio de 07.01.2009, deduzindo motivo de escusa legítima em relação ao envio à Comissão de Inquérito dos elementos por esta solicitados. Interessa reproduzir os termos da resposta a fim de que se possa verificar o grau de clareza, consistência e suficiência da cadeia de raciocínio jurídico justificativo da escusa. Esta qualidade comunicativa da justificação importa particularmente em face das presentes circunstâncias, uma vez que, em ofício da Presidente da Comissão de Inquérito analisado na rubrica seguinte deste parecer, que, datado de 08.01.2009, se terá cruzado com o ofício do Governador agora transcrito, ao mesmo tempo que se considerava ter ficado «claro que a Comissão de Inquérito não considera legitima a invocação do segredo profissional face ao interesse público prevalente» se veio «instar o Banco de Portugal a pronunciar-se sobre o invocado segredo, designadamente quanto à sua fundamentação.. A nosso ver, a fundamentação da posição do Banco de Portugal surge neste ofício de 07.01.2009 revestida de todos os necessários atributos de 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________149
clareza, consistência e completude do raciocínio jurídico central. Eis, pois, os seus termos: «Com referência ao pedido formulado através do ofício em epígrafe, tenho a honra de comunicar a V. Ex.a que toda a documentação solicitada contém informação sobre factos que vieram ao conhecimento do Banco exclusivamente em razão do exercício das suas funções de supervisão, pelo que se encontra abrangida pelo dever de segredo profissional estabelecido no artigo 80.° do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras». «Salvo autorização do interessado, o dever de segredo profissional impede a transmissão de informações a terceiras entidades que não estejam abrangidas no elenco previsto no artigo 81.° do Regime Geral. Este regime é aplicável às próprias autoridades judiciais, enquanto não for por elas determinado o eventual levantamento do segredo, nos termos previstos na lei de processo penal. O regime de escusa e de levantamento do segredo do artigo 135.° do Código de Processo Penal é aplicãvel aos inquéritos parlamentares por força do artigo 17.° da Lei n.° 5/93, de 1 de Março». «Pelas razões apontadas, e reiterando o espírito de colaboração com que deseja corresponder, ate onde o permitir o respeito pelo dever de segredo profissional, às solicitações da Comissão a que V. Ex.a preside, o Banco de Portugal vê-se na obrigação de deduzir motivo de escusa legítima em relação ao envio dos elementos acima indicados». II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________150
«Tal como salientei no meu anterior ofício, a responsabilidade inerente ao dever de segredo só poderá cessar se o segredo for levantado segundo os procedimentos apropriados, a respeito dos quais se pronunciou o Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República no Parecer n.° 56/94, de 9 de Março de 1995». 10. Reveste-se, portanto, de particular relevo o ofício de 08.01.2009, da Presidente da Comissão de Inquérito ao Governador do Banco de Portugal. Interessa assim transcrever o seu texto na parte relevante: «A Comissão Eventual de Inquérito Parlamentar sobre a situação que levou à nacionalização do BPN - Banco Português de Negócios e sobre a supervisão bancária inerente, constituída por Resolução da Assembleia da República n.° 65/2008, publicada no Diário da República, I Série, n.° 241, de 15 de Dezembro, deliberou por unanimidade, em reunião realizada no dia 6 de Janeiro de 2008, que, face ao objecto da presente Comissão, o sigilo profissional bancário invocado deve ceder face ao interesse público prevalente». «Nos termos do Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.° 56/1994, esta missiva visa ouvir o órgão regulador da actividade bancária na medida em que não só o Banco de Portugal, mas também outras entidades do sector invocaram o segredo profissional para não entregarem os documentos solicitados por esta Comissão, conforme cópias dos ofícios remetidos, que ora se anexam». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________151
«Como ficou claro a Comissão de Inquérito não considera legítima a invocação do segredo profissional face ao interesse público prevalente, mas vem instar o Banco de Portugal a pronunciar-se sobre o invocado segredo, designadamente quanto à sua fundamentação». «Permito-me lembrar V. Ex.a que, vindo a ser considerado ilegítima a invocação do segredo de justiça, a recusa de prestar informações ou entregar documentos constituirá indício da prática do crime de desobediência qualificada, conforme o disposto no artigo 19.° do Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares (Lei n.o 5/93, de 1 de Março, com as alterações introduzidas pela Lei  n.o 126/97, de 10 de Dezembro, e Lei n.° 15/2007, de 3 de Abril». 11. É evidente o interesse do transcrito ofício de 08.01.2009 para a determinação da posição do Banco de Portugal e do seu Governador no tocante à satisfação dos pedidos de documentação que o Banco entender abrangida por segredo profissional. Infelizmente, porém, o texto não se reveste da clareza que a importância do tema recomendaria. Deixando de lado a confusão entre segredo profissional e segredo de justiça, ultrapassável desde que a consideremos fruto de lapsus calami, subsistem duas razões de obscuridade, aliás interligadas. Respeita a primeira causa de obscuridade ao tipo e eficácia que a Comissão de Inquéritos imputa à deliberação que afirma ter tomado. Trata-se de um acto de rejeição liminar da admissibilidade de invocação de segredo profissional por força do respectivo despropósito ou de ausência de fundamento legal? Ou trata-se antes de uma deliberação que, II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________152
assente no reconhecimento do carácter fundado da invocação de segredo profissional, constitui o efeito jurfdico do respectivo levantamento ou quebra? A segunda causa de obscuridade respeita ao título a que é o Banco de Portugal ouvido com base no ofício de 08.01.2009. Declara-se que se não considera legítima a invocação do segredo profissional mas insta-se ao mesmo tempo o Banco de Portugal a pronunciar-se sobre a respectiva fundamentação. Significa isto que a deliberação corresponde apenas à indicação do sentido provável de uma decisão final, para efeito de propiciar o contraditório, e não desde logo a uma declaração constitutiva de inadmissibilidade da invocação de segredo ou de levantamento do segredo? Ou aquilo que se pretende, ao instar o Banco de Portugal a que se pronuncie, é apenas dar cumprimento ao disposto pelo n.° 4 do artigo 135.° do Código de Processo Penal? De acordo com este preceito, tanto a decisão de rejeição liminar, por improcedência, da invocação do segredo profissional, como a decisão de levantamento desse segredo devem ser tomadas após audição do «organismo representativo da profissão relacionada com o segredo profissional em causa». No ofício, a Comissão de Inquérito declara estar a proceder à audição «nos ternos do Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República n.° 56/1994» e especifica que se «visa ouvir o órgão regulador da actividade bancária na medida em que não só o Banco de Portugal, mas também outras entidades do sector invocaram o segredo profissional para não entregarem os documentos solicitados por esta Comissão». No ponto 4.2.1. daquele Parecer n.° 56/1994, pode ler-se algo que não difere muito da letra do artigo 135.° do CPP, ou seja, que quer a decisão liminar sobre a legitimidade da escusa quer a ordem de prestação de informações com 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________153
quebra de sigilo são precedidas de audição do organismo representativo da profissão relacionada com o segredo profissional em causa. Deverá então entender-se o ofício no sentido de que a pronúncia pedida ao Banco de Portugal já não respeita ao seu caso específico, mas ao das outras entidades que também estão a invocar segredo? Ou que respeita a um e a outros e que o Banco de Portugal é ouvido na dupla qualidade de interessado perante um projecto de decisão que o tem por destinatário e de organismo representativo de interesses profissionais no tocante à formação das outras decisões? Como se vê, o propósito do ofício de 08.01.2009 é confuso a mais do que um título. Aliás, não é o Banco de Portugal o organismo representativo das instituições de crédito e muito menos de auditores ou revisores oficiais de contas. Mas, em contrapartida, há uma entidade associativa representativa das instituições de credito vinculadas ao segredo bancário. E há uma Ordem dos Economistas, na qual está filiado o Dr. Vítor Constâncio, a quem a Comissão de Inquérito dirige cominações de desobediência qualificada por virtude de ele pretender respeitar o segredo profissional no desempenho do cargo de Governador do Banco de Portugal. 12. Na dúvida quanto ao verdadeiro sentido do ofício da Comissão de Inquérito de 08.01.2009, iremos interpretá-lo de acordo com a presunção da sua legalidade procedimental, partindo por isso do princípio de que se trata apenas, por ora, do reconhecimento do exercício de direito de audiência ao Banco de Portugal antes de ser eventualmente tomada uma II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________154
deliberação de denegação de legitimidade de invocação do segredo profissional1. Observa-se, aliás, que, desta forma é o Governador do Banco de Portugal colocado entre Sila e Caribdis: a Comissão de Inquérito «permite-se lembrar-lhe» que, vindo a ser considerada ilegítima a invocação do segredo profissional2, haverá indício da prática do crime de desobediência qualificada. Mas, em contrapartida, a inobservância desse segredo sem haver ocorrido a previa emissão de um acto jurídico adequado à produção do efeito do respectivo levantarrtento constituiria do seu lado indício da prática do crime de violação de segredo, punível nos termos do artigo 195.° do Código Penal. 1 Nota-se desde já que tal denegação seria ilegal, pois que esse tipo de decisão só poderá ser adoptada nos casos de óbvia inexistência de segredo profissional. No caso de este incidir nos termos da lei, como aqui inequivocamente sucede, apenas o levantamento do segredo surgiria em abstracto como solução. Mas esse não compete à Comissão, como adiante melhor se explica. 2 No ofício de 08.01.2009, fala-se a este propósito, por óbvio lapso, em segredo «de justiça». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________155
§2. INCIDÊNCIA DO DEVER DE SEGREDO PROFISSIONAL I. O segredo de supewisão bancária como modalidade do segredo profissional 13. A primeira questão de direito que importa analisar no presente parecer é a da incidência de segredo profissional sobre os elementos documentais solicitados pela Comissão de Inquérito e que o Banco de Portugal se escusou de patentear com o fundamento da sua vinculação a tal segredo. Vamos ver que esse segredo incide sem margem para qualquer dúvida razoável. Essa verificação levar-nos-á à análise subsequente do modo como se conjugam com o dever de sigilo do Banco de Portugal as pretensões de conhecimento da Comissão de Inquérito. 14. Em Direito, entende-se por obrigação de segredo o dever de não revelar determinados conhecimentos ou informações3. Nem toda a obrigação de segredo se relaciona com a profissão. Mas a aquisição dos conhecimentos por força da actividade profissional é a mais frequente razão justificativa de um dever de manter reserva, considerado requisito sine qua non de uma relação de confiança pressuposta por tal exercício. Compreende-se assim que, a par da revelação de segredo alheio de que se tenha tomado conhecimento em razão do estado, o artigo 195. " do Código Penal vise sobretudo o incumprimento de segredo profissional: a 3 MENEZES CORDEIRO Manual de Direito Bancário, 3.a ed., Coimbra: Almedina, 2008, p. 253. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________156
revelação, sem consentimento, de segredos alheios de que se tenham tomado conhecimento em razão do ofício, emprego, profissão ou arte. Com alguma frequência, o legislador especifica deveres de segredo ao disciplinar certas actividades económicas e o desempenho de cargos ou tarefas com elas relacionados. Assim sucede no que toca ao segredo bancário e ao segredo de supervisão bancária. Sintomaticamente, estes dois institutos jurídicos surgem estreitamente entrelaçados no primeiro diploma que - em Portugal - terá estabelecido com âmbito geral o princípio do segredo bancário. Tratou-se do Decreto-Lei n.° 47.909, de 7 de Setembro de 1967, que criou o Serviço de Centralização de Riscos de Crédito, gerido pelo Banco de Portugal. As instituições de crédito ficavam obrigadas a fornecer a este as informações necessárias ao objectivo de centralizar os elementos informativos respeitantes aos riscos da concessão de crédito bancário e parabancário. Mas, com a excepção deste tipo de revelação feita ao supervisor, dispunha o n.° 1 do artigo 6.° que a quebra de segredo por parte de administradores, membros do conselho fiscal, directores, gerentes, empregados e outros servidores das instituições de crédito constituía crime de violação do segredo profissional. Quanto ao Banco de Portugal, também a divulgação dos elementos informativos assim recebidos para outros fins que não os do Serviço de Centralização ou de elaboração estatística constituiria violação do segredo bancário. Embora o legislador reconduzisse as obrigações de reserva das instituições de crédito, por um lado, e do Banco de Portugal, pelo outro, ao mesmo principio nuclear dosegredo bancário, já se podiam discernir analiticamente obrigações emergentes de funções distintas, ainda que relacionadas. Não se tratava aqui doBanco de Portugalenquanto15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________157
efectivador de operações de crédito. Mas a partilha por parte das instituições de crédito de conhecimentos por estas colhidos da actividade financeira submetia-o a um dever de sigilo sem o qual o legislador permitiria afinal que se publicitassem através do canal da instituição central os dados cuja divulgação proibia aos operadores financeiros. É, ainda hoje, essa a primeira razão de ser do segredo da supervisão bancária, visto que, sem este, não haveria supervisão minimamente eficaz nem segredo bancário. II. Fontes imediatas. 15. No tocante ao Banco de Portugal, o dever de segredo profissional resulta desde logo da sua própria LeiOrgânica, aprovada pela Lei n.° 5/98, de 31 de Janeiro, com alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.° 118/2001, de 17 de Abril, e 50/2004, de 10 de Março. De acordo com o respectivo artigo 60.°, estão sujeitos a esse dever, «nos termos legais», os membros do conselho de administração, do conselho de auditoria, do conselho consultivo e, bem assim, todos os trabalhadores do Banco. Note-se, aliás, que o segredo profissional é um importante elemento da «cultura da casa» ou «ambienteinstitucíonal» que, desde há muito, marca o Banco de Portugal como uma instituição assaz especial, imbuída de sólidos princípios e de uma vivência prudencial, a par de ser uma grande escola de quadros, formados em confronto permanente com problemas de grande complexidade, a requerer capacidade técnica acima da média, II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________158
permanente actualização de acordo com a evolução dos conhecimentos e das práticas das organizações monetárias e dos mercados financeiros, firmeza de carácter e sangue frio em face dos condicionalismos menos favoráveis. O signatário sabe do que escreve, por ter tido a honra de integrar durante alguns anos - em tempos já longínquos - os Serviços Jurídicos do Banco de Portugal. Ora, muito antes de o legislador português ter estatuído um princípio de segredo bancário de âmbito geral, já as normas internas do Banco de Portugal o haviam estabelecido. O Regulamento Administrativo do Banco de Portugal, de 28.01.1847, dispunha no seu artigo 83.°: «As operações do Banco, e os depósitos particulares, são objecto de segredo. O empregado que o revelar será reprehendido se da revelação não resultar damno; resultando será despedido».4 Este texto seria depois substituído pelo "Regulamento Administrativo do Banco de Portugal, que vigoraria desde 1891 a 1990, praticamente, portanto, por cem anos, e que, pelo modo como se repercutiu na actuação de sucessivas gerações de administradores e colaboradores, muito contribuiu para a sedimentação de uma tradição própria. Dispunha o respectivo artigo 221.°: 4 Cfr. MENEZES CORDEIRO ,Manual de Direito Bancário, cit.. p. 258 e 259. O Autor cita por seu turno CÉLIA RAMOS, O Sigilo Bancário em Portugal/Origens, evolução e fundamentos, p. 115-137 (118). 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________159
«As operações do banco e os depósitos dos particulares serão assurnptos de segredo para todo o pessoal da sède e das delegações, qualquer que seja a sua categoria. Os empregados que as revelarem serão reprehendidos, se da revelação não resultar damno; resultando, serão despedidos»5. 16. Os «termoslegais» para os quais o artigo 60.o da Lei Orgânica do Banco de Portugal remete a densificação do «dever de segredo» nele estatuído são hoje, no tocante ao segredo bancário e ao segredo de supervisão bancária, os que se depreendem dos artigos 78.° a 84.° do RGIC (Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 298/92, de 31 de Dezembro, e alterado por numerosos diplomas, dos quais, para efeito do artigo 79.°, o Decreto-Lei n.° 222/99, de 22 de Junho, e do artigo 81.°, o Decreto-Lei n.° 357-A/2007, de 31 de Outubro). O artigo 78.° constitui a sede normativa central do dever de segredo bancário. De acordo com o seu n.° 1, «os membros dos órgãos de administração ou de fiscalização das instituições de crédito, os seus empregados, mandatários, comitidos e outras pessoas que lhes prestem serviços a título permanente ou ocasional não podem revelar ou utilizar informações sobre factos ou elementos respeitantes à vida da instituição ou às relações desta com os seus clientes cujo conhecimento lhes advenha exclusivamente do exercício das suas funções ou da prestação dos seus serviços». 5 Idem, ibidem. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________160
O n.° 2 deste artigo 78.° indica exemplificativamente como matéria de segredo «os nomes dos clientes, as contas de depósito e seus movimentos e outras operações bancárias». O n.° 3 acrescenta que «O dever de segredo não cessa com o termodasfunções ou serviços». O artigo 79.° do RGIC procede a uma delimitação pela negativa do âmbito do dever de segredo bancário, estabelecendo-lheexcepções. De acordo com o n.° 1, «Os factos ou elementos das relações do cliente com a instituição podem ser relevados mediante autorização do cliente, transmitida à instituição». A alínea a) do n.° 2 do artigo 79.° excepciona pelo seu lado as informações prestadas ao Banco de Portugal noâmbito das suas atribuições. Estas encontram-se sumariadas nos artigos 92.° e 93.° O artigo 92.° versa asatribuições do Banco de Portugal enquanto banco central: «Nos temos da sua Lei Orgânica, compete ao Banco de Portugal: a) Orientar e fiscalizar os mercados monetário e cambial, bem como regular, fiscalizar e promover o bom funcionamento dos sistemas de pagamento, designadamente no âmbito da sua participação no Sistema Europeu de Bancos Centrais; b) Recolher e elaborar as estatísticas monetárias, financeiras, cambiais e da balança de pagamentos, designadamente no âmbito da sua colaboração com o Banco Central Europeu». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________161
As atribuições do Banco de Portugal enquantoautoridade de supewisão são enunciadas no artigo 93.° do RGIC: «1. A supervisão das instituições de crédito, e em especial a sua supervisão prudencial, incluindo a da actividade que exerçam no estrangeiro, incumbe ao Banco de Portugal, de acordo com a sua Lei Orgânica e o presente diploma.» Portanto, na alínea a) do n.° 2 do artigo 79.°, o RGIC funcionaliza a realização pelo Banco de Portugal das suas tarefas institucionais, designadamente no domínio da supervisão, a excepção ao segredo bancário constituída pelo dever ou pela faculdade de comunicar àquela autoridade factos ou elementos em princípio por aquele cobertos. A supervisão consiste nas medidas através das quais se procura que as instituições de crédito apliquem os fundos de que dispõem de modo a assegurar a todo o tempo níveis adequados de liquidez e solvabilidade (artigo 94.°). Importante previsão de outro tipo de excepções provenientes de diferente sector da Ordem Jurídica é a que se pode ler na alínea d) do n.° 2 do artigo 79.°, quando refere excepções ao dever de segredo «nos termos previstos na lei penal e de processo penal». No actual contexto, trata-se de uma remissão para o artigo 135.° do Código de Processo Penal, que adiante será analisada. Aliás, pode também ler-se uma remissão de idêntico alcance no artigo 60.o da Lei Orgânica do Banco de Portugal, quando qualifica a sujeição ao dever de segredo no Banco de Portugal aos «termos legais». II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________162
17. Mas, embora estabeleça a interligação entre essas duas realidades (veja-se, por exemplo, a já comentada alínea a) do n.° 2 do artigo 79.°), o RGIC distingue entre dois tipos de segredo profissional na área por ele disciplinada: o segredo bancário (artigos 78.o e 79.o) esegredo de supervisão bancária (artigos 80.°, 81.° e 82.o). O artigo 84.° aplica-se aos dois deveres, ao estatuir que «sem prejuízo de outras sanções aplicáveis, a violação do dever de segredo é punível nos termos do Código Penal». Essa punição encontra-se fixada no artigo 195.° do Código Penal, em cujos termos «quem, sem consentimento, revelar segredo alheio de que tenha tomado conhecimento em razão do seu estado, ofício, emprego, profissão ou arte é punido com pena de prisão até um ano ou com pena de multa até 240 dias». O artigo 80.° do RGIC constitui, por seu turno, o assento normativo do dever de segredo de supervisão bancária, como desde logo resulta da epígrafe desse preceito: «Dever de segredo das autoridades de supervisão». Dispõe o respectivo n.o 1: «1. As pessoas que exerçam ou tenham exercido funções no Banco de Portugal, bem como as que lhe prestem ou tenham prestado serviços a título permanente ou ocasional, ficam sujeitas a dever de segredo sobre factos cujo conhecimento lhes advenha exclusivamente do exercício dessas funções ou da prestação desses serviços e não poderão divulgar nem utilizar as informações obtidas». O n.° 2 do artigo 80.° prevê apenas dois modos de exoneração do dever de segredo de supervisão bancária. Consiste o primeiro em autorização do 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________163
interessado, transmitida ao Banco de Portugal. Quanto ao resto, a parte final desta regra remete para os «termos previsto na lei penal e de processo penal». Para efeitos processuais, trata-se fundamentalmente de uma remissão para o artigo 135.o do Código de Processo Penal, como vimos a propósito da alínea d) do n.° 2 do artigo 79.° no tocante ao segredo bancário propriamente dito. Em termos paralelos aos da alínea d) do n.° 1 do artigo 93.o-A (sobre informação a divulgar pelo Banco de Portugal) determina o n.° 4 do artigo 80.° ser «... lícita, designadamente para efeitos estatísticos, a divulgação de informações em forma sumária ou agregada e que não permita identificação individualizada de pessoas ou instituições». Parece oportuno anotar desde já que esta directriz legislativa aponta num sentido em tudo oposto ao modo como a Comissão de Inquérito solicitou elementos ao Banco de Portugal. Não teria sido impossível pedir dados agregados que, de modo sintético e sem identificação individualizada de depositantes e outros agentes económicos que ao longo dos anos interagiram com o BPN, permitissem um ajuizamento sobre o critério, o zelo e a capacidade técnica com que, no quadro da legislação habilitante, o Banco de Portugal desenvolveu a supervisão prudencial sobre aquela instituição de crédito. Em vezdisso, porém, a Comissão de Inquérito propõe-se proceder a uma devassa respeitante a toda a documentação produzida no quadro daquela actividade de supervisão. A não se corrigir este rumo e a vir ele a ser possibilitado pela instância jurisdicional competente, seria inevitável a projecção para a praça pública de urna miríade de eventos integrados na intimidade de muitas vidas privadas, apenas afectada pelo factor aleatório da escolha de um banco em vez doutro para depositário ou mutuante. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________164
18. Particularmente importante é também o artigo 81.° do RGIC, que versa a actuação do Banco de Portugal no âmbito de uma rede de entidades supervisoras com vocação para a crescente globalização. Essa rede estrutura-se segundo círculos crescentes, o primeiro dos quais é formado, ainda no plano nacional, pelo conjunto de outras autoridades de supervisão e entidades similares que exercem a regulação sobre o mercado financeiro. São elas a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, o Instituto de Seguros de Portugal e a Caixa Central de Credito Agrícola Mútuo. Um segundo círculo corresponde ao espaço da Comunidade Europeia. Neste âmbito alargado, poderá o Banco de Portugal trocar informações com os organismos nacionais de supervisão bancária e com organismos correspondentes à CMVM, ao ISP e à CCCAM [artigo 81.°, n.° 1 alíneas d) e f)]. Mas a possibilidade de troca de informações entre o Banco de Portugal e outras entidades sobre matérias cobertas pelo segredo de supervisão bancária verifica-se também para além do espaço comunitário. De acordo com o n.° 2 do artigo 81.° do RGIC, o Banco de Portugal pode trocar informações, no âmbito de acordos de cooperação que haja celebrado, com autoridades de supervisão de Estados que não sejam membros da Comunidade Europeia, em regime de reciprocidade, quanto às informações necessárias à supervisão, em base individual ou consolidada, das instituições de crédito com sede em Portugal e das instituições de natureza equivalente com sede naqueles Estados. O n.° 4 do artigo 81.° determina que todas as autoridades, organismos e pessoas queparticipam nas trocas de informações referidas ficam sujeitas a dever de segredo, o que, obviamente, se aplica desde logo ao próprio 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________165
Banco de Portugal, também limitado, nos termos do n.° 5, quanto às finalidades com que poderá utilizar tais informações. O dever de segredo que incide sobre o Banco de Portugal é reforçado pelo n.° 6, que determina que ele só poderá comunicar informações que tenha recebido de entidades de outro Estado Membro da Comunidade Europeia, ou de países não membros, com o consentimento expresso dessas entidades. Vem a propósito lembrar que, segundo noticias divulgadas na imprensa, o Banco de Portugal se terá correspondido com o Banco de Cabo Verde a propósito do caso BPN.Se assim for, estaria de facto a ser exigido ao Banco de Portugal que apresentasse essa correspondência à Comissão de Inquérito, mesmo sem o consentimento da congénere autoridade de supervisão financeira caboverdiana, dados os termos, desprovidos de excepções ou ressalvas, em que lhe foi solicitada toda a documentação em sua posse respeitante ao BPN. A imposição ao Banco de Portugal de divulgação de informações recebidas de autoridades de supervisão estrangeiras seria tanto mais problemática quanto o artigo 82.° do RGIC ordena que os acordos de cooperação com base nos quais pode ser efectuada a troca de informações só sejam celebrados quando as informações a prestar beneficiem de garantias pelo menos equivalentes às estabelecidas no RGIC e tenham por objectivo o desempenho de funções de supervisão. A verdade é que a . Comissão de Inquérito não exerce funções de supervisão e que, ao divulgar as informações recebidas de congéneres estrangeiras, o Banco de Portugal estaria a fazer precisamente aquilo que a lei lhe impõe que evite que os seus congéneres façam. Quanto ao RGIC, cabe por fim lembrar que o seu artigo 84.° repete a cominação incríminatória para quem viole o dever de segredo. Ora o II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________166
Governador do Banco de Portugal não deixaria de violar o dever de segredo só pelo facto de se conformar com uma injunção ilegal proveniente de uma comissão parlamentar de inquérito. 19. Nos termos do artigo 8.°, n.° 2, da Constituição, as normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português. Deve assim considerar-se também fonte directa de vinculação do Banco de Portugal ao segredo de supervisão bancária o artigo 38.°, n.° 1, do Protocolo Relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, segundo o qual «Os membros dos órgãos de decisão e o pessoal do B C E e dos bancos centrais nacionais são obrigados, mesmo após a cessação das suas funções, a não divulgar informações que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional». Trata-se de protocolo anexo ao Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (JO C 191 de 29.07.1992, p. 68), alterado pelo Tratado de Amsterdão (JO C 340 de 10.11.1997, p. 1), pelo Tratado de Nice (JO C 80 de 10.03.2001, p. 1), pela Decisão do Conselho 2003 (223) CE (JO L 83 de 01.04.2003, p. 66) e pelo Acto de Adesão da República Checa, da Estónia, de Chipre, da Letónia, da Lituânia, da Hungria, de Malta, da Polónia, da Eslovénia e da Eslováquia (JO L 236, 23.09.2003, p. 33). 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________167
III. Fontes mediatas 20. Como é sabido, o efeito vinculativo das directivas comunitárias consiste, em primeiro lugar, no dever de transposição pelos legisladores nacionais. Intitulamos por isso «fonte mediata» do regime do segredo de supervisão bancária a Directiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14.06.2006, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício. O Título V desta Directiva tem por epígrafe «Princípios e Instrumentos Técnicos de Supervisão Prudencial e Divulgação de Informações». E o Capítulo I deste titulo versa os «Princípios de supervisão prudencial». Entre estes figuram os que respeitam à «Troca de informações e segredo profissional», elencados na Secção 2. A recente crise financeira, iniciada nos Estados Unidos mas quase repentinamente alastrada à escala mundial, veio confirmar a necessidade de uma supervisão das instituições financeiras articulada à escala global. Na verdade, os problemas de liquidez e solvabilidade entrosam-se cada vez mais com participações de capital e colocação de recursos concretizadas sem acepção de fronteiras nacionais, pelo que as estratégias erróneas ou demasiado arriscadas que se levam a cabo numa praça financeira rapidamente desencadearão efeitos desestabilizadores além-fronteiras. A Directiva 2006/48/CE procura enfrentar este alargamento de escala graças ao exercício em rede das supervisões financeiras nacionais. Os sistemas dos Estados-Membros conjugam-se graças ao princípio da supervisão pelo Estado-Membro de origem e ao reconhecimento mútuo das autorizações. A unidade funcional da rede e a agilização das suas II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________168
conexões com os sistemas de países terceiros assenta na circulação de informações. Organiza-se para o efeito o intercâmbio de informações sobre as instituições de crédito centralizado no Comité das Autoridades Europeias de Supervisão Bancária, criado pela Decisão 2004/5/CE da Comissão, ao mesmo tempo que se procura também dinamizar a cooperação bilateral. Para que esta circulação de informações ao longo dos vectores da rede de supervisão financeira possa ter lugar sem crispações, torna-se no entanto imprescindível assegurar que elas não terão outra divulgação, ou seja, que as autoridades que as recebem preservarão o seu carácter sigiloso. E é igualmente necessário que o segredo de supervisão bancária seja guardado de um modo uniforme. Estas considerações permitem inteligir plenamente o propósito do regime de segredo estabelecido nos artigos 44.° e seguintes da Directiva 2006/48/CE. São os seguintes os dois primeiros parágrafos do n.o 1 do artigo 44.°: «1. Os Estados-Membros devem estabelecer que todas as pessoas que exerçam ou tenham exercido uma actividade para as autoridades competentes, bem como os revisores de contas ou peritos mandatados pelas mesmas autoridades, fiquem sujeitos a segredo profissional .As informações confidenciais que tais pessoas recebam a titulo profissional não podem ser divulgadas a nenhuma pessoa ou autoridade, excepto de forma sumária ou agregada e de modo a que as instituições de crédito individuais não possam ser identificadas sem prejuízo dos casos que relevem do foro penal. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________169
O n.° 2 do mesmo artigo 44.° versa sobre a extensão do segredo profissional aos conhecimentos originadosnas informações provenientes de outras autoridades de supervisão: «2. O disposto no n.° 1 não obsta a que as autoridades competentes dos diferentes Estados-Membros procedam às trocas de informações previstas na presente directiva e noutras directivas aplicáveis as instituições de crédito. Tais informações ficam abrangidas pelosegredo profissional referido no n.° 1».6 Nos termos do artigo 46.°, a celebração por Estados-Membros de acordos de cooperação que prevejam trocas de informações com as autoridades competentes de países terceiros fica condicionada ao estabelecimento de garantias de segredo profissional. E a divulgação de informações que tenham origem noutro Estado-Membro depende de acordo expresso das autoridades competentes que as tenham transmitido. Em suma, o intercâmbio informativo requerido pela supervisão financeira em rede tem como pressuposto um rigoroso respeito do segredo profissional de supervisãobancária.  A União Europeia impõe aos Estados-Membros que, em primeiro lugar, salvaguardem na sua legislação a observância de tal segredo, em segundo lugar, que ele abarque as informações colhidas pelas autoridades de supervisão através do intercâmbio com as suas congéneres de outros Estados-Membros e, em terceiro lugar, que esse tipo de informações só seja passado a autoridades competentes de países terceiros 6 Os destaques em itálico não constam do texto legislativo. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________170
mediante garantias convencionadas de que os destinatários também as manterão sob segredo profissional. De particular relevo parece ser a passagem do n.° 1 do artigo 44.°, que também proíbe a transmissão das informações cobertas pelo segredo de supervisão bancária a outras autoridades, ou seja, quaisquer autoridades que não tenham a supervisão por competência, com excepção dos «casos que relevem do foro penal». Parece assim claro que o segredo pode ser levantado perante tribunais em processo penal. Mas a Directiva 2006/48/CE não estabelece uma permissão paralela relativamente a inquéritos parlamentares. IV. Objecto 21. Depreende-se do n.° 2 do artigo 80.° do RGIC (em paralelo com o n.° 1 do artigo 78.°) que o dever de segredo das autoridades de supervisão bancária tem por objecto factos e elementos. Esta distinção importa para o caso sob análise, visto que aquilo que a Comissão de Inquérito solicita em maior medida ao Banco de Portugal são documentos, ou seja, elementos que integram o arquivo do supervisor. A relevância de factos e elementos para a incidência do dever de segredo da autoridade de supervisão resulta de as pessoas que exerçam ou tenham exercido funções no Banco de Portugal apenas terem conhecimento da existência e conteúdo desses elementos (e acesso aos mesmos) exclusivamente por força do exercício de funções na instituição. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________171
Como escreve o Professor RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA, referindo-se ao n.° 1 do artigo 78.o do RGIC e, portanto, ao dever de segredo bancário, aquele preceito contém uma cláusula geral, perante a qual uma enumeração feita no n.o 2 («... designadamente os nomes dos clientes, as contas de depósito e seus movimentos e outras operações bancárias») tem natureza tão só exemplificativa. E «assim, todos os factos nas condições do artigo 78.°, n.° 1, são por sua natureza sigilosos, sem necessidade de quaisquer outros requisitos»7. Estas considerações ajustam-se totalmente também à definição do âmbito do segredo de supervisão bancária constante do artigo 80.o n.° 1, do RGIC. Significa isto que quem exerça ou tenha exercido funções no Banco de Portugal se encontra automaticamente abrangido pelo dever de segredo quanto a tudo - factos ou elementos - cujo conhecimento advenha ou possa ainda advir (mediante busca feita pelo próprio, por exemplo) de tal exercício. A incidência do segredo resulta, pois, de uma objectiva subsunção das circunstâncias à definíção normativa, não havendo lugar para quaisquer qualificações restritivas por parte de autoridades judiciais, parlamentares ou administrativas. Tratando-se de elementos conhecidos ou cognoscíveis nos termos que a lei refere, o segredo profissional impõe-se sem margem para quaisquer dúvidas legítimas. A partir daí, a única questão que ainda se poderá colocar - com adiante melhor se verá - é a de saber se se justifica o levantamento do segredo por parte de quem tenha legitimidade para o ordenar. Mas não cabe questionar a incidência de segredo como postulado de base. 7 Cfr. O Segredo Bancário, em especial, face às alterações fiscais da Lei n.° S0-G/Z0OO, de 29 de Dezembro, in: Estudos em Honra de Inocêncio Galvão Teles, Vol. П, Coimbra, 2002, p. 187 e 188. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________172