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Sr. Deputado Abreu Lima, aquilo que referi' na minha intervenção foi que há problemas novos -e quando digo «novos» reporto-me a 1978, quando a lei foi aprovada- relativamente a 1978 que tinham de ser entendidos, dado o facto de a leitura que se fez nesse ano ter sido feita, na maior parte dos casos, com base em indicadores do início da década.
Ora, hoje a situação é diferente. Existem muitas autarquias, nomeadamente as autarquias mais urbanizadas, onde há problemas muito sérios, que também têm a ver com as condições de vida. Por isso, aquilo que digo é que não há que resolver os problemas dessas autarquias à custa de outras autarquias do interior.
Porém, nesta nova Lei das Finanças Locais que estamos presentemente a discutir;, temos também de ter em coma essa situação, já que aquilo que defendemos - e que referi na minha intervenção - é que, mais do que uma solidariedade entre áreas geográficas, o PRD está sobretudo preocupado com uma solidariedade entre pessoas. Para nós tem pouco interesse discutir os problemas em termos da área de Trás-os-Montes ou do Alentejo; o que efectivamente tem interesse discutir são os problemas em termos das condições de vida existentes e de uma certa solidariedade, que tem a ver entre as pessoas e não tanto entre as áreas geográficas.Aplausos do PRD.Sr. Deputado Eduardo Pereira, a questão que V. Ex.a refere dos 8% está ultrapassada quando se refere que o montante global do Fundo de Equilíbrio Financeiro não pode ser inferior à média dos valores reais dos três últimos anos. Portanto, trata-se de uma simultaneidade destes dois princípios.
Quanto à questão dos 3% e dos 5% relativamente ao número de municípios, devo dizer que me parece irrelevante esse valor que está a ser considerado, sobretudo quando avaliado à luz dos outros critérios alternativos que o PRD propõe.
Em relação às derramas, o projecto de lei apresentado pelo PRD defende essa situação e caberá ao executivo autárquico, em cada caso, a decisão sobre se deve ou não lançar derramas, tendo em conta os grandes objectivos que constarão do plano de actividades desse órgão autárquico. Pensamos, pois, que os órgãos autárquicos eleitos são os responsáveis para, em. cada momento, decidir aquilo que é do interesse local.
Embora não considere esta situação grave, gostaria de dizer que o que me parece relativamente grave é aquilo que ainda há muito pouco tempo se passou na Câmara Municipal de Lisboa, com o voto favorável do Partido Socialista, em que foi lançada uma nova taxa, de consequências extremamente gravosas, relativamente a áreas do saneamento.Aplausos do PRD.Sr. Deputado Melo Alves, não fizemos referências a aspectos que têm a ver com as regiões autónomas. Isto não foi por menor consideração pelas regiões autónomas, mas, como o PRD defende a autonomia regional, consideramos que, sempre que possível, esses aspectos devem ser regulamentados no quadro das próprias regiões autónomas.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr.o Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (José Manuel Liberato): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A legislação respeitante ao sistema financeiro das autarquias locais constitui indiscutivelmente um aspecto fulcral da vida autárquica.
Se bem que a Constituição da República e legislação avulsa publicada na altura da sua entrada em vigor tenham representado passos significativos na consolidação do poder local, o grande salto em frente foi dado aquando da publicação da Lei das Finanças Locais.
Os municípios e as freguesias ampliaram os seus recursos próprios, viram definidas regras mais objectivas de distribuição das transferências do Estado, tiveram, enfim, um mínimo de condições para o exercício dás suas competências.
Não obstante os progressos realizados pelo Decreto-Lei n.o 98/84, de 28 de Março, aprovado no âmbito de autorização legislativa concedida por esta Assembleia, persistiram ainda pontos fracos no sistema:
Subjectividade na aplicação de alguns critérios de distribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro;
Peso excessivo das transferências do Estado no conjunto das receitas municipais;
Restrições pontualmente decididas ao livre funcionamento dos critérios de distribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro.
O reforço do poder local constitui uma parte importante do Programa do Governo, oportunamente presente à Assembleia da República. Nele se enunciam diversos princípios respeitantes a esta matéria, tendo sido dado particular relevo ao que se relaciona com o Fundo de Equilíbrio Financeiro, em especial, e com as receitas municipais, em geral.
Por razões de natureza operacional, mas também em nome de uma indispensável estabilidade legislativa, entendeu o Governo que a elaboração do Orçamento do Estado para 1986 seguisse ainda os critérios fixados pelo Decreto-Lei n.o 98/84, tendo a Assembleia decidido corresponder a essa actuação, apenas limitando mais do que se previa na proposta do Governo o livre funcionamento dos critérios do Fundo de Equilíbrio Financeiro. Assim se anulou praticamente o efeito redistributivo dos critérios em vigor.
Verificou-se também, e por outro lado, um largo consenso partilhado pelo Governo no sentido de se proceder a nova revisão da Lei das Finanças Locais. Decidiu a Assembleia da República marcar ainda para a presente sessão legislativa o debate na generalidade da revisão da Lei das Finanças Locais. O Governo tem ainda em curso diversos estudos preparatórios, e necessariamente morosos, relativos à ma-
4 DE JUNHO DE 1986 2871teria (refiro-me a uma análise detalhada das críticas dos municípios à aplicação da lei, à preparação da reforma fiscal, a um mais aprofundado estudo dos critérios a utilizar para distribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro, entre outros).
Mas tendo em atenção o agendamento do assunto na Assembleia da República, decidiu o Governo apresentar uma proposta, introduzindo as inovações que considerou disporem de maturidade suficiente para apresentação à Assembleia da República.
E, a nosso ver, muitas são as inovações, e de largo alcance, na proposta do Governo.
Em primeiro lugar, o reforço da autonomia fiscal dos municípios. O poder local será tanto mais efectivo quanto assentar em recursos próprios das autarquias e não em transferências anualmente decididas no âmbito do Orçamento do Estado. É princípio fundamental da actuação do Governo promover a inversão do peso relativo das fontes de receita dos municípios. Prevê-se que a proposta governamental dê origem a um aumento da percentagem de recursos próprios das autarquias no total das suas receitas da ordem de 20 % para cerca de 40%, através da inclusão como receitas fiscais dos municípios dos impostos de sisa e sucessões e doações.
Mas estamos conscientes de que, persistindo desigualdades de recursos económicos e correspondentes potencialidades fiscais entre municípios, é indispensável adoptar mecanismos correctivos. Para tal, a proposta do Governo prevê o reforço do grau de redistributividade do Fundo de Equilíbrio Financeiro, incluindo, nos seus critérios, um factor que responde a tal propósito, beneficiando os municípios de menor capacidade fiscal.
A proposta do Governo, não indo tão longe como certos projectos aqui em discussão na concentração de meios fiscais nos concelhos das áreas metropolitanas, prevê a compensação da situação no âmbito do Fundo de Equilíbrio Financeiro.
No quadro do Fundo de Equilíbrio Financeiro equacionam-se igualmente as questões relativas às regiões autónomas. Se bem que o Governo entenda a solução que vinha a utilizar-se como a mais consentânea com o regime autonómico democrático, o que é certo é que o Tribunal Constitucional, embora compreendendo a solução, a considera incompatível com o texto da Constituição da República Portuguesa.
Nestes termos, a proposta do Governo avança em dois pontos: em primeiro lugar, prevendo um critério objectivo de distribuição, em primeira instância, entre os municípios do continente e das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, que contrasta com a decisão pontual que era tomada em cada ano no contexto da aprovação e apreciação do Orçamento do Estado; em segundo lugar, estipulando critérios de distribuição pelos municípios de cada uma das regiões autónomas de forma susceptível de merecer o seu acordo, tarefa até agora a cargo das respectivas assembleias regionais.
Prevê-se ainda, no que diz respeito ao Fundo de Equilíbrio Financeiro, a repartição de 25% do seu montante na razão inversa do índice de desenvolvimento sócio-económico, definido de forma que vai ao encontro de ideias já defendidas na Associação Nacional de Municípios Portugueses.
Relativamente aos restantes critérios optou-se por acolher princípios já estabelecidos, quer na percentagem de repartição igualitária quer na proporcionalidade quanto ao número de habitantes, com a vantagem de agora se precisar e melhorar o indicador utilizado, abandonando o número de eleitores.
No elenco de critérios entendeu-se ainda que a extensão da rede municipal de estradas existente é um bom aferidor das despesas de manutenção e conservação do município e da malha de fluxos que se estabelecem numa certa área, de acordo com a dispersão do habitat e a intensidade das relações entre os vários aglomerados populacionais.
Eliminam-se dos critérios de distribuição do FEF os indicadores mais controversos e difíceis de quantificar como sejam a orografia, o turismo e a emigração.
Finalmente, o montante do Fundo de Equilíbrio Financeiro é estipulado em função das receitas do imposto sobre o valor acrescentado, o que permitirá uma actualização automática, bem como uma directa correlação entre aquele montante e as disponibilidades financeiras do País.
Haverá, assim, consonância directa entre os meios postos à disposição das autarquias e a riqueza nacional.
Quanto aos princípios orçamentais, introduz-se o princípio do equilíbrio que deve ser considerado como a base de uma eficiente gestão orçamental, ao mesmo tempo que se excepciona da regra da não consignação de receitas aquelas que provêm dos fundos comunitários.
Aumentam-se os recursos financeiros que podem derivar do lançamento de derramas, relacionando, no entanto, tal operação com a realização de despesas de investimento e a concretização de acções de saneamento económico-financeiro.
A proposta do Governo inova igualmente no domínio da actualização automática do rendimento colectável da propriedade, de forma a obviar às dificuldades existentes na cobertura do País pelo cadastro oficial de propriedade, abrindo novas perspectivas aos municípios no que se refere à obtenção de um maior nível de receitas.
Pela primeira vez, estipula-se a possibilidade de os municípios que o pretendam procederem à cobrança directa de vários impostos, aumentando, naturalmente, a sua eficácia, isto é, encurtando o tempo que medeia entre a liquidação dos impostos e o seu efectivo recebimento pelo município.
No sentido de evitar a limitação pontual da aplicação da lei durante os primeiros anos propõe-se a instituição de um regime de transição prevendo uma gradualmente crescente entrada em vigor dos mecanismos contemplados.
A proposta do Governo tipifica, finalmente, os domínios em que se pode e deve estabelecer uma cooperação técnica e financeira entre o Governo e as autarquias locais no domínio do desenvolvimento regional e local, sem quebra do princípio constitucional da autonomia do poder local.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estas são as principais inovações da proposta do Governo. Consideramos indispensável que se caminhe para sistemas claros, transparentes e previsíveis de financiamento das autarquias.
A necessidade de apresentar um texto até ao dia 10 de Maio impediu-nos de ser ainda mais ousados nas ideias propostas. Mas certamente que haverá oportunidade para reflectirmos sobre alguns destes aspectos na discussão na especialidade da presente lei.
2872 I SÉRIE - NUMERO 76O Governo está na disposição de dialogar com a Assembleia da República para, sem prejuízo da defesa da sua proposta, se atingir a melhor solução para os interesses do País.
O reforço do poder local exige que a legislação sobre finanças locais seja justa, responsável e realista.
Estamos confiantes em que o resultado dos nossos trabalhos corresponderá às expectativas do País.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se para formular pedidos de esclarecimento os Srs. Deputados Eduardo Pereira, João Amaral, Abreu Lima e Seiça Neves.
Tem, pois, a palavra o Sr. Deputado Eduardo Pereira.O Sr. Eduardo Pereira (PS): - Sr. Secretário de Estado, gostaria de colocar algumas das maiores dúvidas, sendo possível em comissão. fazermos uma análise mais detalhada de toda a situação.
Embora não tendo ensaiado, fico com a sensação de que o montante previsível para 1987, calculado em termos de FEF e da forma como é proposto -portanto, 25% do IVA-, daria às autarquias qualquer coisa como cerca de 80% do que receberam em 1986. Ë claro que o Sr. Secretário de Estado me dirá que esta diferença é um pouco compensada pelo aumento da participação nos impostos. Porém, não tenho essa ideia e gostaria que me explicasse melhor como é que no conjunto consegue em 1987 não prejudicar as autarquias em relação a 1986.
Por outro lado, gostaria de conhecer a opinião do Sr. Secretário de Estado sobre a parcela que existe na Lei das Finanças Locais sobre a igual participação de todos os municípios, quaisquer que sejam as suas condições, de 5% e, sobretudo, relacioná-la quer com o que se passa na sua proposta para os Açores e para a Madeira, quer com outros elementos dessa mesma proposta.
Passaria a falar-lhe desse quadro que me apresenta para lhe perguntar o seguinte: por que razão é que o Sr. Secretário de Estado não propôs um mapa tipo como o dos Açores e o da Madeira para cada um dos distritos do continente? Por que é que propõe critérios como este: 5 % para todos os municípios no continente e na Madeira e nos Açores não existe o mesmo coeficiente? Por que é que em relação aos habitantes no continente e na Madeira existe uma percentagem de 45% e de 10% nos Açores?
Para não estar a citar percentagens, gostaria que o Sr. Secretário de Estado me dissesse que critério de justiça encontrou para o continente. Por que é que o alterou em relação aos Açores e à Madeira? O que é que cada um deles guarda de respeito entre si e por que é que não há um para cada distrito do continente?
Em relação aos fundos da CEE -e embora neste ano de 1986 os fundos sejam relativamente insignificantes, mas partindo do princípio de que eles crescerão e passarão a ter uma importância grande dentro das verbas destinadas aos municípios-, gostaria que o Sr. Secretário de Estado me esclarecesse o seguinte: quando regulamentam o FEDER e em que termos? Pensa ser possível incluir esse regulamento na Lei das Finanças Locais ou, pelo menos, num prazo relativamente curto e em decreto-lei para acompanhar a Lei das Finanças Locais? Como e em que condições as comissões de coordenação regional vão ter grande participação na distribuição desses fundos, como vão passar a funcionar e em que termos se dará a colegialidade dos municípios nessa determinação?O Sr. Presidente: - Sr. Secretário de Estado, V. Ex.a deseja responder já ou no fim de todos os pedidos de esclarecimento?O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território: - Prefiro responder no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Secretário de Estado, em primeiro lugar, quero sublinhar a contenção que pôs na defesa da proposta de lei, ou seja, a afirmação clara de que é um diploma apresentado para ser testado em sede de um trabalho aprofundado que há que realizar aquando da discussão na especialidade - até se pode dizer que esse não tem sido o estilo do Governo em relação às propostas que tem apresentado ... Como me está a referir um meu colega de bancada, é caso para dizer «preso por ter cão e preso por não ter».Risos do PCP.Portanto, as duas questões que gostaria de colocar são de âmbito filosófico e em termos imediatos.
Uma delas prende-se com o relevo dado às receitas próprias. Próprias porquê, Sr. Secretário de Estado? Próprias porque o Governo vai assumir o compromisso de que não altera as taxas, as isenções, a incidência de cada um dos impostos sobre o qual venha, por via da nova Lei das Finanças Locais, a ser reforçada a componente de receitas das autarquias? São próprias por que vai passar a ser cada uma das autarquias a definir os impostos sobre sucessões e doações e de sisa ou porque, no fundo, são tão próprias como qualquer outra transferência para o orçamento das autarquias, ou seja, tão igualmente sujeitas a uma deliberação ano a ano feita em termos do que é a incidência, a taxa e as isenções dos impostos?
O facto de se reportar o FEF à receita poderá ser uma solução. Por exemplo, o CDS propõe essa solução em termos de reportar o FEF ao conjunto dos impostos directos e indirectos e aí não há manipulação possível. Porém, pergunto, Sr. Secretário de Estado: reportá-lo a um imposto, e a um imposto como o IVA, que é um instrumento de política económica privilegiado? Basta pensar, por exemplo, em medidas restritivas do consumo para poder constatar o que é que isso significa! Se paralelamente for reforçada a zona de investimento da administração central, o que significa que havendo aumento de despesa pode haver relativa contracção da evolução do IVA, por que é que em relação a um único imposto se propõe que optemos pela receita de o equacionar em relação ao conjunto dos impostos directos e indirectos, como faz o CDS?O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.
4 DE JUNHO DE 1986 2873O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Secretário de Estado, no decurso da intervenção de V. Ex.a estava, recuando uns meses, a colocar-me na situação de presidente de câmara e a ver o que é que resultava da sua intervenção.
O Sr. Secretário de Estado disse que seria necessário que se diminuíssem as transferências do Orçamento do Estado para as autarquias e que se iria compensar isso com um acréscimo de receitas próprias das autarquias. Primeiro, não sei bem por que é que o Orçamento do Estado há-de ser reduzido em relação às autarquias, a este sector da Administração Pública que tem a mesma dignidade e projecção e uma função talvez muito mais ampla ao serviço das populações do que a da administração central - e suponho que isto não pôde ser posto em dúvida durante estes últimos dez anos.
Por outro lado, estava a ver como é possível aumentar as receitas locais por outra via que não a do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF). Estou a lembrar-me das contribuições predial, rústica e urbana, em que na maior parte dos concelhos as colectas estão 20, 30, 40 e 50 vezes abaixo do seu valor real. O meu concelho, com 325 km2 e 51 freguesias, tem uma contribuição predial urbana de 1500 contos e uma contribuição predial rústica de 3500 contos.
O Sr. Secretário de estado prevê ainda - e por tal não me parecer certo pergunto se isto é realmente a vontade firme do Governo - que as derramas se situem na ordem dos 20%. As derramas não vão ser mais um sacrifício para as populações? Não vão ser mais um sacrifício para os contribuintes se e quando os valores colectáveis destas contribuições prediais rústicas e urbanas vierem a ser actualizados? E quando é que serão actualizados? É que se não forem actualizados não vejo possibilidades de as receitas das autarquias aumentarem. Como é que isto vai ser possível com a rápida entrada em vigor desta lei?
Por fim, V. Ex.a não acha que a dotação de 10% sobre as despesas correntes do FEF é insuficiente para os municípios fazerem face às suas despesas, sobretudo para aqueles concelhos onde há muitas freguesias?O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Seiça Neves.O Sr. Seiça Neves (MDP/CDE): - Sr. Secretário de Estado, duas curtas questões. Primeira: quais as razões que militam a favor de fazer depender o montante do Fundo de Equilíbrio Financeiro da cobrança do IVA, sendo certo que, tomando como exemplo os valores constantes do actual Orçamento do Estado, neste caso os cofres das autarquias seriam defraudados em cerca de 20 milhões de contos? Segunda questão: em termos de previsibilidade, que o Sr. Secretário de Estado referiu, da oportunidade de investimento das autarquias locais, que vantagens oferece este sistema de 25 % sobre a cobrança do IVA, sendo certo que ele é aleatório e incerto?O Sr. Presidente: - Para responder aos pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território: - O Sr. Deputado Eduardo Pereira pôs-me a questão da comparação entre os valores do FEF e da aplicação da Lei das Finanças Locais em 1986 com aquilo que será a aplicação desta lei em 1987.
Efectivamente, são termos de comparação incomparáveis. O que está realmente em causa é comparar o que foi a aplicação do Orçamento do Estado em matéria de finanças locais em 1986 e o que seria essa aplicação se esta lei estivesse em vigor. Portanto, o que se pode comparar são períodos idênticos de aplicação da lei.
Estamos evidentemente perante uma situação em que a cobrança do IVA em 1986 pode ser considerada ainda relativamente diminuta em relação àquilo que será de esperar no próximo ano. Nesta perspectiva, podemos raciocinar friamente em relação a 1986, comparando o que seria a aplicação do decreto-lei anterior e desta lei, em que os valores são sensivelmente idênticos. Mas há que ter em conta o aspecto crucial que é o de, com toda a lógica, a cobrança do IVA em 1987 ser bastante superior, porque vão melhorar os mecanismos de cobrança e vai entrar em melhor funcionamento todo o sistema fiscal relativamente ao IVA. Portanto, o que é comparável é a aplicação da lei em relação ao mesmo ano de referência.
Quanto à argumentação que o Sr. Deputado desenvolveu sobre a distribuição igualitária pelos municípios, devo dizer-lhe que o Governo optou por manter os 5% e não propôs valores mais elevados porque efectivamente está em causa um mecanismo de redistribuição. O Governo, a partir do momento em que deu maior relevância à parte fiscal, tem de, pelas razões já aqui apontadas, reforçar imediatamente os mecanismos de distribuição. Ora, se o Sr. Deputado pretendesse aumentar aquilo que é distribuído igualitariamente por todos os municípios ia só agravar, ainda mais, os efeitos dessa falta de distributividade.
Mas gostava de referir também que, em relação às regiões autónomas, no que se prende com esta questão, essas regiões tinham em funcionamento um esquema, que estava previsto no decreto-lei anterior, que lhes dava uma margem de manobra extremamente grande, na medida em que as assembleias regionais decidiam, por sua livre iniciativa, as regras de funcionamento da distribuição das verbas do FEF pelos seus municípios.
Acontece que realmente o Tribunal Constitucional pronunciou-se sobre esta questão e considerou que, embora na lógica do sistema da autonomia constitucional isto fosse admissível, o que é certo é que uma leitura precisa da Constituição impedia esta solução e, portanto, tinha de ser na Assembleia da República que se definiam estas questões de forma global. Daí decorre que, efectivamente, temos de prever neste documento a forma de distribuir as verbas destinadas aos municípios das regiões autónomas de forma clara e insofismável, que aliás não vejo nos diversos projectos de lei. Qualquer solução a remeter para as regiões autónomas a decisão do problema parece-me, pelo Acórdão do Tribunal Constítucional, claramente inconstitucional.
O que fizemos foi acolher na nossa proposta de lei aquilo que estava em prática nas assembleias das regiões autónomas, e nessa perspectiva parece-me perfeitamente razoável que os Açores tenham entendido no passado distribuir as verbas pelos seus municípios de uma maneira e a Madeira de outra.
Naturalmente que, se fôssemos ao ponto de criar critérios próprios para cada um dos dezoito distritos do
2874 I SÉRIE - NÚMERO 76País, o que não nos parece muito viável, seria razoável que a distribuição no distrito de Viseu fosse diferente da do distrito de Faro. Mas o que é certo é que nos parece que a obtenção de dezoito critérios diferentes é introduzir uma tremenda complexidade nesta lei, o que aliás nenhuma das propostas se propôs fazer, opção com a qual concordo.
Quanto aos fundos da Comunidade - e nessa ocasião o Sr. Deputado referiu-se várias vezes à proposta do Secretário de Estado, e isto não é a minha proposta, é a proposta do Governo -, a proposta de lei não considera que a parte do FEDER que deve ser atribuída aos municípios deva ser consagrada na Lei das Finanças Locais. Esta foi a nossa opção.
Parece-nos que efectivamente este assunto deve ser tratado em diploma próprio, mas como o Sr. Deputado deve saber, não é da minha competência tratar deste assunto e portanto não me posso alongar nesta matéria, porque ela está delegada noutro colega do Governo...O Sr. Eduardo Pereira (PS): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Secretário de Estado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Eduardo Pereira (PS): - Sr. Secretário de Estado, isso significa que esta proposta pode conter em si uma parte substancial a distribuir pelos municípios que foge aos critérios que se venham a estabelecer nesta Assembleia. Está correcto este meu raciocínio?O Orador: - Não sei, Sr. Deputado. O que eu disse foi que considero que a distribuição das verbas aos municípios através do FEDER deve ser feita por critérios que não devem ser consagrados na Lei das Finanças Locais. No caso desta lei, estamos a tratar da distribuição do FEF.O Sr. Deputado também referiu que, no que diz respeito ao papel da comissão de coordenação regional, que não me parece serem.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Secretário de Estado, dá-me licença?O Orador: - Gostaria de concluir, mas faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Secretário de Estado, é que penso que esta questão é importante e pontual e gostaria de obter o seu esclarecimento sobre ela.
Hoje mesmo o advogado-geral junto das Comunidades pediu a anulação do Orçamento das Comunidades para 1986, com a natural repercussão sobre o apoio das Comunidades a Portugal e a Espanha. Que repercussões o Sr. Secretário de Estado pensa que esta eventual anulação do Orçamento para 1986 poderá ter em relação à distribuição dos fundos comunitários?O Orador: - Sr. Deputado, não conheço essa decisão, no entanto, o que está em causa é naturalmente uma decisão relativa a 1986 e o que estamos aqui a discutir é a Lei das Finanças Locais.
Quanto às comissões de coordenação regional, como estava a referir, não me parece que a questão se ponha no âmbito desta Lei das Finanças Locais e o Governo pensa que a actuação dessas comissões deverá ser diferente da que vinha sendo realizada no passado no âmbito da distribuição de verbas do FEDER e, naturalmente, de forma mais transparente.
Quanto ao Sr. Deputado João Amaral, não aceito a diferenciação que pretendeu fazer entre a minha intervenção e outras intervenções do Governo. O estilo do Governo é um, o Sr. Deputado fará as apreciações que entender, é livre de as fazer, mas naturalmente não as posso aceitar.
Gostaria, contudo, de referir uma questão, que aliás é comum às intervenções dos Srs. Deputados Abreu Lima e João Amaral, relativa às receitas próprias dos municípios. Efectivamente, compreendendo que podíamos ter sido mais ambiciosos e transportar para os municípios a capacidade de decidir em plenitude os níveis fiscais que pretendem consignar na área do seu município, mas não é essa a proposta do Governo.
Agora o que está em causa é que, mesmo sendo à Assembleia da República que compete decidir em matéria fiscal, não pode fazer-se uma distinção entre o município A e o município B e com transferências orçamentais pode dar-se x ao município A e ao município B. O que está em causa é que efectivamente os recursos fiscais atribuídos aos municípios dão-lhes indiscutivelmente um grau de autonomia muito superior.
Quanto às questões postas em relação ao IVA, parece-nos que efectivamente o IVA constitui um imposto de uma dimensão suficiente para estar razoavelmente imune a oscilações demasiado graves no sentido negativo. Prevejo que possa haver algumas oscilações no sentido positivo, no sentido crescente, nomeadamente no próximo ano, mas trata-se de um imposto que pela sua ligação ao consumo e à despesa acaba por ter uma certa estabilidade de crescimento, o que, como é natural, contribui significativamente para a previsibilidade das receitas municipais.
No que respeita às derramas, é evidente que competirá ao município julgar sobre a oportunidade e a conveniência de tomar essa decisão, essencialmente para despesas de investimento. Naturalmente que os municípios são responsáveis e sabem tomar as decisões certas nos momentos certos e, portanto, estar a considerar negativamente esta autonomia parafiscal que é atribuída pelas derramas não me parece ter cabimento neste contexto. E com isto proeuro responder também ao Sr. Deputado Seiça Neves, na medida em que parece ao Governo que o IVA é aquele que está mais imune a variações demasiado pontuais.
Quanto às freguesias, o Governo apresenta a sua proposta que consagra um ligeiro crescimento, mas é preciso ter em atenção que, como já aqui foi referido, o FEF desce ligeiramente mas é altamente compensado pelas receitas fiscais. Foi nessa medida que tivemos de considerar os 10% relativamente às freguesias, mas este é um assunto em aberto e teremos, com certeza, ocasião de aprofundar o tema das nossas reuniões na comissão especializada.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: Mais uma vez a Assembleia da República se ocupa - e penso que o posso afirmar com segurança - muito empenhada-
4 DE JUNHO DE 1986 2875mente na discussão da Lei das Finanças Locais. Temos em apreciação quatro projectos de lei e uma proposta apresentada pelo Governo, que pretendem reformular a estrutura das finanças locais e eliminar defeitos e insuficiências ou preencher lacunas que a legislação em vigor comporta e contém.
A apreciação e discussão das normas ou das leis que gerem e devem disciplinar as finanças locais prende-se substancialmente com um problema mais vasto e mais amplo que é o da descentralização administrativa e da autonomia do poder local face à administração central, na medida em que elas são os verdadeiros instrumentos e constituem o motor que pode vitalizar e instaurar, de facto, a descentralização e valorizar a autonomia do poder municipal; podem os municípios dispor de uma lei que lhes confira as mais amplas competências, ou defina as mais latas atribuições dos respectivos órgãos autárquicos, que, se os recursos financeiros forem escassos ou diminutos, a autonomia municipal e a descentralização administrativa quedam-se numa teórica e efémera realidade.
Este problema das finanças locais, que hoje nos ocupa tão empenhadamente e que incentivou, praticamente, todos os partidos políticos e o Governo a trazer aqui os seus contributos, através dos princípios de legislação que apresentaram, é o corolário de uma preocupação ou de um problema mais vasto, mais amplo, penso que bastante menos polémico, e que julgo mais susceptível de generalizada aceitação: a descentralização administrativa e a autonomia do poder local.
É a própria Constituição, no seu artigo 6.o, que define: «O Estado é unitário e respeita a sua organização e os princípios da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da Administração Pública.»
Refiro-me à descentralização administrativa e à autonomia do poder local, à guisa de preâmbulo, ou como intróito à matéria das finanças locais, que hoje nos ocupam, porque me parece não ser despropositado ou inútil fazer algumas considerações entre aquilo que neste país se apregoa e aquilo que se faz na prática, no intuito de contribuir, por pouco que seja, para a instauração ou a aceitação da ideia e da mentalidade de que é de facto necessário e preciso criar condições reais que conduzam à efectivação da descentralização administrativa e à existência efectiva de uma verdadeira e autêntica autonomia do poder local.
Não há dúvida de que em Portugal há fortes factores de ordem natural e geográfica, de natureza histórica, de força política, social e económica e de índole cultural e ideológica que têm contribuído muito, e pesado substancialmente, no sentido de se fortalecer um centralismo do Poder.
A história das relações entre a administração central e os municípios nos últimos 150 anos é testemunha e confirma de facto a sistemática tendência e a respectiva administração do poder central sobre os municípios. Em pelo menos nove ou dez reformas municipais, que tiveram lugar no último século e meio, salvo um curto lampejo de autonomia e a preocupação descentralizadora, notabilizaram e caracterizaram-se por uma acentuada concentração de poderes no Governo e em Lisboa, que sempre exerceu um rigoroso controle sobre a vida municipal, ora traduzindo-se na nomeação directa dos presidentes das câmaras ora confiando a eleição dos vereadores a colégios de cidadãos escolhidos, fixando a atribuição de reduzidos meios financeiros às câmaras municipais e impondo-se através do exercício de uma forte tutela substitutiva e correctiva das decisões e deliberações dos órgãos municipais. Se nos lembrarmos ainda de que Portugal é um país que não dispõe de matérias-primas essenciais à instalação e ao desenvolvimento das indústrias e que a produção agrícola não é suficiente para satisfazer as necessidades essenciais das populações, gera-se necessariamente a tendência e a compreensão, para não dizer a necessidade de reconhecimento, da instalação de uma acção central coordenadora, que garanta o mínimo de abastecimento e de desenvolvimento necessários às necessidades do País, e que absorva tudo o que constitua iniciativa local.
Todos estes factores têm proporcionado contributos para a criação de uma administração centralizada e um estímulo para a formação de uma mentalidade, que ainda hoje dificilmente se pratica ou queira modificar, de facto, o sistema e a organização administrativa no sentido de repartir, pelos órgãos de poder local e pelas regiões, aquelas competências, aquelas funções e aquelas actividades, acompanhadas dos meios financeiros adequados a esses órgãos descentralizados, actuantes, empenhados e dinâmicos, que melhor e mais amplamente satisfariam.
Se há textos constitucionais que, além de serem absolutamente inequívocos e conducentes a uma real, efectiva e ampla descentralização administrativa e à confirmação da autonomia do poder local, reconhecendo às autarquias a possibilidade de disporem de património e finanças próprias, que visam a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e por essas mesmas autarquias com o objectivo de corrigir as desigualdades entre elas; se existe e se pratica uma lei para a eleição dos órgãos autárquicos, através do exercício do sufrágio universal e directo, que lhes permita e possibilite o desempenho das suas atribuições e do exercício das competências sem estarem vinculados, subordinados ou dependentes da administração central; se se reconhecem, se actuam, se se administram a coberto de preceitos constitucionais, duas regiões autónomas -a dos Açores e a da Madeira-, dispondo de amplos poderes, transferidos do Governo e que no continente só este dispõem; revelando tudo isto uma inequívoca vontade de acção descentralizadora, o facto é que a acção centralizadora do Estado aumentou a força e a dimensão interventora do Estado alastrou por todo o País, com as nacionalizações dos principais grupos financeiros dos mais importantes ramos industriais, dos grupos económicos mais interventores no progresso e desenvolvimento nacional.
Os sectores mais importantes da vida nacional têm estado e mantêm-se nas mãos da administração central: a banca; a produção e distribuição da electricidade; a produção dos adubos, dos cimentos, da siderurgia, da cerveja, da grande maioria das indústrias de celulose e das indústrias químicas, de grande parte da reparação naval, da actividade seguradora, da comunicação social, dos transportes rodoviários, ferroviários, marítimos e aéreos.
A nomeação dos gestores das empresas públicas é feita pelo Governo no uso do poder discricionário, quantas vezes em satisfação de clientelas políticas, e a sua intervenção directa na vida dessas empresas traduz-se, sem dúvida, numa centralização de elevado grau por parte da administração central numa extensíssima área na vida nacional.
2876 I SÉRIE - NÚMERO 76Esta centralização da vida económica e financeira do País, a circunstância de as forças industriais, os transportes e os abastecimentos se encontrarem nas mãos da administração central tem, a meu ver, contribuído largamente para que o Governo não sinta, nem queira entender, que a descentralização administrativa deve passar da teoria à realidade, deve passar da Constituição e da bondade da Lei n.o 79/77 ou do Decreto-Lei n.o 100/84 à transferência real e efectiva de novas competências para os municípios, com reais e efectivas dotações orçamentais para lhes dar vida, servir melhor a população, extinguir o analfabetismo, favorecer a cultura, garantir a saúde, extinguir os entraves burocráticos, facilitar os transportes, etc.
Uma vez definida a competência das autarquias e concretizadas as atribuições dos diversos órgãos autárquicos, a Lei das Finanças Locais deverá ser, sem dúvida, o diploma fundamental dá autonomia do poder local. Se os municípios não dispuserem de receitas suficientes para resolverem os problemas e as carências que se encontram no domínio da viação rural, do equipamento urbano, do saneamento básico, da educação e do ensino, do desenvolvimento da cultura, abrangendo a defesa do património artístico e paisagístico, dos transportes e das comunicações, mesmo que disponham de uma lei que lhes atribua as mais amplas competências, continuarão numa deficiente incapacidade de acção e viverão numa absoluta dependência do poder central.
É através da lei que se definem as receitas municipais e por força dos critérios de distribuição dessas receitas pelos diversos municípios do País que se reforça o poder local e se corta com a subserviência à administração central, se evita o favoritismo de certos projectos, se combate o compadrio político e se obsta à protecção de clientelas da mais diversa natureza, em prejuízo da satisfação dos interesses e das necessidades das populações locais.
Compreende-se, portanto, o interesse e o empenhamento que todos os partidos políticos dispensam a esta matéria e é, sem dúvida, relevante p contributo que todos dão com a apresentação dos seus projectos para se alcançar a melhor solução para a definição de tão importante matéria e estabelecer o melhor sistema e funcionamento e os melhores critérios de aplicação.
Reportando-se agora concretamente ao projecto de lei que o CDS apresenta na Assembleia da República para o estabelecimento de um novo regime de finanças locais, começo por afirmar, por um lado, que ele reitera o princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais, estipulando que elas têm património e finanças próprias e, por outro lado, que a sua gestão compete aos respectivos órgãos autárquicos, indicando-se os poderes desses órgãos em que se traduz aquela autonomia financeira.
Esta autonomia financeira é, contudo, limitada na medida em que as autarquias não podem de per si criar impostos, senão nos termos em que tal lhes é consentido por lei, tornando-se, portanto, nulas as deliberações que não respeitem esse condicionalismo, implicando que as próprias autarquias respondam perante os contribuintes pelas receitas cobradas ao abrigo dessas deliberações e, solidariamente com elas, os membros dos órgãos autárquicos que as tenham votado favoravelmente.
Referir-me-ei agora apenas àqueles pontos ou matérias que são reguladas de forma diferente da legislação em vigor e aos aspectos que se nos afiguram mais positivos ou inovadores na forma como são tratados ao longo do projecto de lei do CDS.
O projecto de lei subscrito pelo CDS, que retoma em grande parte o trabalho notável do engenheiro Roberto Carneiro, quando foi Secretário de Estado da Administração, que levou ao ponto de constituir uma proposta do Governo, inclui nas receitas municipais o produto do imposto sobre sucessões e doações e da sisa, cobrados nas áreas dos respectivos municípios, a fim de tornar as receitas municipais mais ligadas ou relacionadas com a vida dos seus munícipes - e o imposto sobre sucessões e doações e a sisa são impostos, significativos sob este ponto de vista e para tornar menos percentual a quota-parte que a transferência de receitas do Orçamento do Estado representa no montante global das receitas municipais, de modo que cada um possa sentir mais e avaliar melhor o peso e a dimensão das receitas de proveniência local no seu orçamento, tomando-se ainda em linha de conta a preocupação de dar satisfação às necessidades, especiais dos municípios urbanos, através da transferência da sisa para o elenco das receitas próprias das autarquias.
O ponto mais inovador deste nosso projecto de lei, e que se nos afigura que envolve o mérito de uma melhor clarificação e definição da base que há-de determinar o Fundo de Equilíbrio Financeiro e que constitui ainda o grosso das receitas municipais, reside na circunstância de se considerar, em lugar das despesas do Orçamento do Estado, como faz o actual Decreto-Lei n.o 98/84, em vigor, e que neste aspecto adopta o mesmo critério da Lei n. o 1/79, tomar como base de determinação na transferência a operar do Orçamento do Estado o volume dos impostos, directos e indirectos, previstos no Orçamento do Estado, procurando evitar-se desta forma todas as erradas interpretações a que deu azo correspondente artigo da Lei n.o 1/79.
Se a interpretação da Lei n.o 1/79, no que se refere às parcelas das despesas orçamentais definidas no Fundo de Equilíbrio Financeiro a transferir para as receitas municipais, foi fonte de polémica e de acesa divergência, quantas vezes académica ou bizantina, que gerou os valores resultantes dessas interpretações, separadas por distâncias quase abissais, continha contudo uma norma extraordinariamente positiva e salutar, que era a de definir uma percentagem mínima abaixo da qual o Fundo de Equilíbrio Financeiro não poderia descer. Foi esta percentagem mínima de 18% que os governos que tinham de respeitar ao quantificarem o FEF procuraram iludir, fazendo interpretações sui generis, ora grosseiras, ora subtis, para não dizer ofensivas da inteligência, de modo a reduzirem substancialmente o volume de receitas a transferir para os municípios.
Enquanto a Lei n.o 1/79 esteve em vigor nunca mereceu cumprimento nem respeito, porque foi sempre incorrectamente interpretada e interesseiramente aplicada, procurando-se não transferir para os municípios os quantitativos que o seu espírito consentia, lei esta que foi aprovada por unanimidade neste Parlamento no último trimestre de 1978.
Se há, de facto, parcelas das despesas do Estado que tomaram repentinamente proporções de tal modo elevadas cuja dimensão não esteve na previsão dos auto-
4 DE JUNHO DE 1986 2877rés da lei quando ela foi elaborada, como se verificou com o comportamento dos encargos da dívida pública, que se considera correcto que em determinado momento fossem tomados em linha de conta para definir o FEF, outras parcelas não ofereciam dúvidas quando não deviam ser afastadas de factores determinantes da definição do FEF.
Tudo isto o Decreto-Lei n.o 98/84 proeurou corrigir e evitar, tentando agrupar numa interpretação que não fosse susceptível de dúvidas, de polémicas, de artificiosas subtilezas.
Parece que, de facto, este diploma conseguiu esse desiderato, mas temos dúvidas se tal objectividade resultou do sucesso da precisão da escolha e da enumeração das bases inquestionáveis que viriam a definir o FEF ou se foi pela circunstância de não ter fixado uma percentagem mínima abaixo da qual o volume das receitas a transferir para os municípios nunca poderia descer, deixando-se livremente o Governo propor a percentagem que quisesse e aos partidos que o apoiavam no Parlamento darem-lhe a cobertura necessária.
Por este critério do Decreto-Lei n.o 98/84 já não se discute se são correctas na sua valoração as bases de incidência que determinam o FEF, porque a percentagem a aplicar não está condicionada ao mínimo a respeitar, podendo o Governo alcançar ou atingir mais pacificamente o mesmo objectivo que pretendia no domínio da Lei n.o 1/79, bastando apenas adoptar uma percentagem mais baixa se o valor das diversas despesas consideradas fossem de valor elevado, sem correr o risco de ser acusado de não cumprir a Lei das Finanças Locais; mas, assim, ficaram lesadas e defraudadas as legítimas expectativas dos municípios.
Com o projecto de lei que o CDS acaba de apresentar à Assembleia da República proeurou-se consagrar, simultaneamente, aqueles dois princípios, que nos parecem correctos na Lei n.o 1/79 e que foram contemplados isoladamente no Decreto-Lei n.o 98/84, substituindo as despesas do Orçamento do Estado na constituição da base de incidência ou na definição do FEF pelas receitas constituídas pelo montante global dos impostos directos ou indirectos, previstos no Orçamento do Estado e definindo percentagens, uma mínima e outra máxima, entre as quais o Governo pode propor o valor do FEF e que a Assembleia da República aceitará ou modificará dentro da variação desses limites.
A transferência para os municípios por referência às receitas previstas no Orçamento do Estado permite acompanhar a evolução da conjuntura económica, já que as receitas fiscais indexadas à taxa de inflação tendem a reflectir a evolução da economia nacional.
Essa circunstância combinada, a estabelecer-se, por um lado, uma percentagem mínima abaixo da qual o FEF não se situará e, por outro lado, a da base de incidência acompanhar os índices de inflação, permitirá aos municípios poderem prever com antecedência e possivelmente não muito longe da realidade que o FEF lhes há-de atribuir as receitas para, no ano seguinte, poderem elaborar os seus orçamentos com o mínimo de segurança e realidade, o que é tanto mais importante e significativo quanto é certo que até ao fim do mês de Novembro de cada ano as assembleias municipais têm de apreciar, discutir e votar o plano de actividades e o orçamento elaborado e apresentado pelas câmaras municipais, data esta que é anterior àquela em que geralmente o Orçamento do Estado é discutido e votado na Assembleia da República.
Na distribuição do montante global do FEF valorizámos as percentagens que se relacionam com o número de habitantes e com as carências municipais, não sem deixarmos expresso uma percentagem de 5%, que, aliás, o Decreto-Lei n.o 98/84 já preconizava, para distribuir igualmente por todos os municípios.