1 DE AGOSTO DE 19971333conceito de «condições gerais dos empréstimos públicos», não se estabelecendo um conteúdo concreto para a lei de autorização dos empréstimos, antes se referenciando os elementos mínimos que a devem integrar.Por se considerar que a autorização dos empréstimos públicos concedida sob a forma de fluxos líquidos permite a todos os agentes económicos uma visão mais clara das necessidades de financiamento do sector público e da forma como as mesmas se vão fazer sentir no conjunto da economia, entendeu-se dar cobertura legal, de forma não imperativa, à prática iniciada no Orçamento para 1982 e generalizada a partir do Orçamento para 1987, e que viria, de alguma forma, a ser acolhida na alínea a) do n.° I do artigo 1.° da Lei n.° 12/90, de as autorizações para a emissão de empréstimos públicos mencionarem o montante máximo de acréscimo de endividamento líquido.A solução propugnada não viola a regra do orçamento bruto, pois a observação desta regra depende da orçamentação bruta das receitas provenientes dos empréstimos e das despesas com amortizações previstas no exercício orçamental em causa, e não da forma como a autorização para a contracção dos empréstimos é concedida.A competência do Governo em matéria de emissão de dívida pública foi objecto de maior reformulação, motivada pela necessidade de enquadrar o Instituto de Gestão do Crédito Público no processo de emissão de dívida pública, dotando todo o sistema da indispensável coerência interna.A latitude destas alterações foi condicionada pela consagração legal, através do Decreto-Lei n.° 160/96, de um modelo autónomo de gestão da dívida pública, essencialmente orientado por preocupações de eficiência de gestão, privilegiando os aspectos técnicos em detrimento das competências políticas.A presente proposta de lei confirma, assim, a importância do Instituto de Gestão do Crédito Público na fixação das condições concretas de cada empréstimo, ainda que subordinando tal fixação à orientação estabelecida em resolução do Conselho de Ministros, e prevendo ainda a possibilidade de o Governo, através do Ministro das Finanças, poder emitir orientações específicas.É natural que se possa ver nessa opção alguma ruptura com a tradição financeira portuguesa, mas esta solução apresenta-se não só como inevitável, dado que, por força das opções já tomadas, cabe ao Instituto de Gestão do Crédito Público negociar e contratar, em nome e representação do Estado, os empréstimos e as operações de financiamento público, mas também como a mais clara e a mais consentânea com as actuais características dos mercados financeiros.Dir-se-á ainda que a análise da prática financeira posterior à Lei n.° 12/90 revela que, na quase totalidade dos casos, as resoluções do Conselho de Ministros não definem as condições específicas dos empréstimos, delegando no Ministro das Finanças a faculdade de decidir sobre o momento da emissão e sobre a fixação dos critérios da taxa de juro e subscrição dos empréstimos. Todavia, deverá ter-se presente que com a solução consagrada reservou-se ao Ministro das Finanças, entidade que tutela e supervisiona o Instituto de Gestão do Crédito Público, a possibilidade de, a todo o tempo, efectuar o fine tuning da política governamental em matéria de dívida pública directa.Matéria que mereceu igualmente uma abordagem inovadora foi a da emissão de dívida fundada em situações de atraso na aprovação do Orçamento do Estado.Contribuíram decisivamente para a estruturação do regime ora proposto a análise da jurisprudência do Tribunal de Contas, das críticas doutrinárias dirigidas a tal jurisprudência e das soluções adoptadas noutros ordenamentos jurídicos. O Tribunal de Contas admitiu, em jurisprudência firmada no Acórdão n.° 1/92, de 2 de Janeiro, que a possibilidade de realizar despesas e cobrar receitas antes da aprovação do Orçamento do Estado, prevista na segunda parte do n.° 2 do artigo 15.° da Lei n.°6/91, de 20 de Fevereiro, seria aplicável à emissão de empréstimos públicos. Parte da doutrina discordou das conclusões do Tribunal de Contas, considerando que o texto do artigo 15.° da Lei n.°6/9l. de 20 de Fevereiro, apontava no sentido da manutenção das receitas de natureza coactiva e visava apenas assegurar o normal funcionamento do Estado, não podendo ser interpretado em termos tão amplos que punham em causa o princípio da anualidade orçamental (recorde-se que as obrigações gerais objecto do citado acórdão correspondiam ao montante total do endividamento previsto para o ano de 1992). Argumentou-se ainda que se estava perante uma situação transitória que poderia ser ultrapassada com recurso a financiamentos de curto prazo, sem necessidade de intervenção parlamentar.Prevendo a emissão de dívida pública em situações similares, a Constituição da República Federal da Alemanha permite, nos termos do n.° 2 do artigo 111.°, o recurso ao crédito público quando não existirem receitas de outra natureza, nem fundos de reserva, e apenas até um quarto do montante de endividamento realizado do ano anterior. •No ordenamento jurídico espanhol, o artigo-104.°, n.° 10, da Lei General Presupuestuaria (Real Decreto Legislativo n.° 1091/1988, de 23 de Setembro) considera legítima a emissão de dívida pública durante o mês de Janeiro de cada ano civil, na eventualidade de o orçamento anual ainda não ter entrado em vigor, até ao limite de 15% do montante autorizado no ano anterior.Assim, integrou-se no texto da presente proposta de lei o poder, sujeito a posterior ratificação parlamentar, de o Governo, antes da entrada em vigor do Orçamento do Estado, autorizar o Instituto de Gestão do Crédito Público a contratar financiamentos a médio e longo prazos. Contudo, e atenta a natureza transitória da situação que se visa acautelar, bem como a possibilidade de fazer face às eventuais dificuldades da tesouraria do Estado com recurso à emissão de dívida flutuante, limitou-se este poder de autorização a um montante correspondente a um quarto do acréscimo do endividamento líquido autorizado no exercício orçamental anterior, acrescido das amortizações que entretanto se vençam.As alterações introduzidas no domínio da autorização da Assembleia da República para a contracção de empréstimos públicos, nomeadamente a previsão de autorizações líquidas e a introdução de um limite temporal à validade das mesmas, permitem sustentar que o regime proposto não ofende a alínea 0 do artigo 164.° da Constituição. A conformidade deste regime com o texto constitucional reside, essencialmente, no pressuposto de que decorre da autorização parlamentar para a emissão de dívida cessante, integrada ou não no Orçamento do Estado, uma antecipação, naturalmente provisória, da autorização posterior.Ainda que a Constituição não determine, pelo menos de forma expressa, a competência da Assembleia da República para controlar a posteriori a utilização e gestão dos financiamentos autorizados, considerou-se aconselhável