PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Raul Fernandes de Morais e Castro.Ao que julgo, para interpelar a Mesa, pediu a palavra o Sr. Deputado Pais de Sousa. Tem a palavra. Sr. Deputado.O Sr. Pais de Sousa (PSD): - Sr. Presidente, nos termos regimentais, requeiro, em nome do Grupo Parlamentar do PSD, a suspensão dos trabalhos durante 15 minutos.O Sr. Presidente: - É regimental. Está concedida. Neste momento, a sessão foi interrompida.Srs. Deputados, está reaberta a sessão. Eram 15 horas e 50 minutos.Srs. Deputados, o Sr. Secretário vai dar conta dos diplomas que deram entrada na Mesa.O Sr. Secretário (Reinaldo Gomes): - Srs. Deputados, foi apresentado na Mesa o projecto de lei n.o 562/V - Criação da freguesia de Vila verde no concelho de Seia, apresentado pelo Sr. Deputado Vítor Costa e outros, do PCP, que baixou à 6." Comissão, e a proposta de resolução n.o 32/V - Aprova para ratificação o II Protocolo Adicional ao Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Políticos, com Vista à Abolição da Pena de Morte.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, da nossa ordem de trabalhos de hoje consta a discussão de um conjunto de diplomas relacionados com a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado e com operações de tesouraria e de um período destinado a votações.
Assim, votaremos, na generalidade, a proposta de lei n.o 146/V - Alteração à Lei n.o 109/88, de 26 de Setembro (Lei de Bases da Reforma Agrária), em relação à qual existe também um requerimento, apresentado pelo PCP, que já foi distribuído.
Está ainda em dúvida se poderemos ou não votar o processo de urgência sobre o projecto de lei n.o 528/V - Condições mínimas exigidas aos navios que transportem mercadorias perigosas ou poluentes embaladas, em águas da zona económica exclusiva portuguesa, apresentado pelo PCP.
Procederemos, lambem, à votação na especialidade e à votação final global da proposta de lei n.o 113/V - Regime jurídico das assembleias distritais e, por último, à votação final global do texto final elaborado pela comissão competente relativamente às propostas de lei n.o 87/V e 113/V, quanto à alteração dos valores de incidência das taxas de sisa, no que respeita àquelas regiões autónomas.
3134 I SÉRIE - NÚMERO 91O Sr. António Guterres (PS): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. António Guterres (PS): - Sr. Presidente, o PS tem uma conferência de imprensa marcada para as 16 horas e 30 minutos. Porém, se mantivéssemos esse nosso objectivo, interrompendo a sessão às 16 horas e 30 minutos, penso que causaríamos maior perturbação aos trabalhos do que se fizéssemos agora essa interrupção.
Neste sentido, com a compreensão de todos, a começar pela dos Srs. Jornalistas, peço a suspensão imediata dos trabalhos por 30 minutos.O Sr. Presidente: - O pedido é regimental, pelo que está suspensa a sessão.Eram 15 horas e 53 minutos.Após o intervalo, assumiu a presidência a Sr.a Vice-Presidente Manuela Aguiar.A Sr.a Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 16 horas e 30 minutos.Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, vamos reiniciar os nossos trabalhos, tal como já foi anunciado, com a discussão conjunta dos seguintes diplomas: proposta de lei n.o 152/V - Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado; projecto de lei n.o SOVA (PS) - Lei de Enquadramento Orçamental; projecto de lei n.o 538/V (PCP) - Revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei n.o 40/83, de 13 de Dezembro); proposta de lei n.o 155/V - Estabelece normas relativas à regularização de operações de tesouraria, e proposta de lei n.o 156/V - Estabelece o regime jurídico das operações de tesouraria.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel dos Santos.O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A revisão constitucional, aprovada em 1989, tomou indispensável a alteração da legislação de enquadramento do Orçamento do Estado e da correspondente Conta Geral do Estado.
Com efeito, é evidente que o regime que acabou por ser consagrado pelo legislador constituinte submete a novas regras e pormenorizações a elaboração do Orçamento do Estado (vejam-se os artigos 108.o e 109.o da Constituição).
Por outro lado, é inquestionável o reforço dos poderes de fiscalização da Assembleia da República, como muito bem se conclui da análise do artigo 110.o da nossa lei constitucional.
Esta evolução positiva no normativo constitucional é, fundamentalmente, património dos partidos da oposição, pois é, sobretudo, nos projectos de revisão constitucional apresentados pelo PS, pelo PCP e pelo CDS que se encontram as alterações mais significativas que acabaram por receber acolhimento no texto final.
No que respeita ao Partido Socialista, são particularmente significativas as alterações que visaram reforçar uma maior discriminação das receitas e das despesas, a prática dos relatórios previsionais justificativos e informativos, a vinculação do Governo a prazos de publicação do Orçamento e a um controlo das operações do tesouro.
Paralelamente, embora admitindo a simplificação do Plano, o PS propôs a manutenção de um planeamento a médio e ou longo prazo e de um plano anual associado ao Orçamento.
É, portanto, neste contexto e com estes antecedentes que o Grupo Parlamentar do Partido Socialista apresenta o projecto de lei n.o 507/V. Com este diploma pretende-se, fundamentalmente, proceder à introdução de um conjunto de princípios de maior rigor e transparência da lei orçamental.
Com este objectivo o texto clarificou as fronteiras entre os poderes de aprovação da Assembleia da República e da execução do Governo, alargando o espaço de intervenção do Executivo na gestão orgânica das despesas públicas e, correlativamente, responsabilizando o Parlamento pela delimitação dos objectivos programáticos das despesas.
Pretende-se que o poder de fiscalização da Assembleia da República seja agora exercido através da discussão e aprovação da Conta Geral do Estado, como é, aliás, imperativo constitucional, mas tem sido sistematicamente ignorado. Importa aqui salientar que continuam a amontoar-se nos serviços da Assembleia da República os documentos respeitantes às contas do Estado desde o já recuado ano de 1976, o que demonstra, claramente, a ineficácia completa do actual processo de fiscalização e limita significativamente os poderes que, de direito, devem ser exercidos pela Assembleia da República.
É ainda fundamental que, através do estabelecimento claro das regras, se criem condições para que o Parlamento exerça digna e cabalmente os seus poderes.
A matéria orçamental é, reconhecidamente, de grande importância e relevância num regime democrático e não pode esgotar-se, naturalmente, no ritual, anualmente repetido, de uma simples aprovação de um conjunto de alterações legislativas e mapas, tantas vezes incoerentes e de difícil leitura, cujo conteúdo é rapidamente esquecido pela completa ausência de controlo e de fiscalização do poder executivo.
O Orçamento do Estado não pode ser, portanto, um documento opaco e burocraticamente codificado, onde os objectivos e as prioridades na aplicação das despesas bem como os meios e a lógica de obtenção das receitas não estejam claramente explicitados.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, impõe-se a necessidade de fazer que a lei do Orçamento do Estado imponha, com clareza, princípios agora consagrados constitucionalmente, como sejam a aprovação da conta geral pela Assembleia da República e a não utilização das operações de tesouraria como forma de ultrapassar problemas orçamentais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A apresentação geral que fizemos da nossa iniciativa legislativa justifica, por si só, e comprova o sentido de responsabilidade que o Partido Socialista coloca na discussão de questões essenciais do regime democrático, como é, inequivocamente, o caso da presente proposta de revisão da lei do enquadramento orçamental.
A discussão na especialidade, que ocorrerá em sede de Comissão de Economia, Finanças e Plano após aprovação genérica - segundo esperamos e desejamos - das
29 DE JUNHO DE 1990 3135três iniciativas agora em apreciação, permitir-nos-á desenvolver os nossos pontos de vista e explicitar aquela que julgamos ser a matriz legal mais correcta para o enquadramento da lei orçamental.
De todo o modo, e desde já, julgo que será pertinente acentuar algumas das alterações mais significativas propostas pelo Partido Socialista.
Assim, no que respeita à informação sobre o Orçamento, é introduzido um novo artigo sobre informações a prestar à Assembleia da República relativas a relatórios trimestrais sobre a execução orçamental. Estas informações têm um carácter financeiro (operações de tesouraria, empréstimos activos e passivos e balancetes de execução orçamental).
Estipula-se também neste artigo que a informação deve ser prestada à Assembleia da República em suporte informático. Este ponto tem em vista principalmente duas coisas: facilitar o trabalho com os números do Orçamento do Estado e possibilitar uma apreciação imediata do efeito orçamental em todos os mapas agregados de uma determinada alteração.
É introduzido um ponto no artigo 4.o que estipula a necessidade de o Governo apresentar uma memória justificativa para as necessidades de financiamento globais.
No artigo 10.o suo introduzidos dois pontos que estipulam a necessidade de se identificarem as despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades e as constantes do PIDDAC.
O artigo 12.o (conteúdo do articulado da proposta de lei) é substancialmente clarificado sendo a sua apresentação feita por alíneas, tendo especial importância, nesse contexto, a matéria relativa aos empréstimos do Estado.
Os empréstimos cedidos ou avalizados pelo Estado não são propriamente uma despesa e a sua concessão não tem implicações directas a nível do défice. No entanto, o controlo desses empréstimos não é menos importante do que qualquer despesa governamental. A presente proposta responde, pois, à necessidade de ser efectuado um controlo orçamental sobre os empréstimos.
Em termos de empréstimos passivos, o presente articulado acentua a obrigatoriedade de o Estado (bem como dos fundos e serviços autónomos e Segurança Social) se cingir aos empréstimos decorrentes do próprio Orçamento.
E introduzido um ponto no artigo 15.o que estipula a possibilidade de convocação das entidades consideradas relevantes para a discussão do Orçamento pela Comissão de Economia, Finanças e Plano, da Assembleia da República.
O conjunto de mapas que devem ser apresentados no Orçamento do Estado é substancialmente alargado, incluindo-se, nomeadamente: orçamento de fundos e serviços autónomos; programas de bonificação fiscal; quadro agregado com a demonstração do saldo corrente e efectivo para o conjunto da Administração Pública Central.
Os dois últimos mapas não existem no actual figurino orçamental. O mapa relativo às bonificações fiscais pretende trazer ao Orçamento algo em que o Governo mexe actualmente com total liberdade, usando por vezes vias puramente casuísticas e sem prestar quaisquer contas.
Uma bonificação fiscal representa uma forma de despesa orçamental e não faz qualquer sentido que o Governo seja autorizado a modificar livremente esse tipo de despesa quando é forçado a um apertado controlo nas restantes. Esta disfunção tem levado, de resto, a que, nos últimos anos, se tenham multiplicado as situações e os tipos de bonificação fiscal disponíveis, fomentando da parte dos agentes económicos uma cada vez maior atenção à eficiência fiscal das suas acções em prejuízo da eficiência económica das mesmas.
O quadro agregado de despesas e receitas com demonstração dos saldos tomou-se uma necessidade premente no actual Orçamento, dado ser cada vez mais difícil extrapolar esses saldos das receitas e despesas tal como elas suo apresentadas pelas regras da contabilidade pública. Uma prova desse facto podemo-la encontrar no Orçamento do Estado de 1990, em que os analistas económicos concluíram pela existência dos mais díspares défices do Orçamento do Estado a partir dos mesmos números.
O artigo 14.o, relativo aos relatórios anexos ao Orçamento do Estado, também foi substancialmente alargado, realçando-se, pela novidade em relação à prática actual, uma nova alínea em que se traduz o novo articulado constitucional relativo a benefícios fiscais.
Quanto às operações de tesouraria, matéria que o Governo se propôs igualmente e autonomamente regular, introduz-se um artigo que condiciona, clara e objectivamente, a forma como essas operações podem ser levadas a cabo, especificando que estas operações não podem ser utilizadas para reforço de verbas.
Relativamente aos fundos e serviços autónomos consigna-se a aprovação do mapa dos respectivos fundos e serviços de acordo com o estatuído na Constituição revista Trata-se aqui também de adaptar a legislação a uma alteração já efectuada.
É, de igual modo, introduzido um ponto relativo à apresentação da Conta Geral do Estado pelo Governo à Assembleia da República.
Uma inovação importante tem a ver com os programas orçamentais. Estipula-se que as despesas orçamentais passem a ser organizadas, na sua totalidade, por programas.
A aplicação do preceituado (cujas formas concretas são remetidas para regulamentação posterior no presente projecto) levará a uma completa mudança de filosofia orçamental no sentido em que a questão em análise pela Assembleia da República irá ser a de saber quais os meios que irão ser postos à disposição de um programa, que se define por objectivos, e não que organismos vão ter mais ou menos dinheiro. Aliás, esta matéria será apenas apresentada a título indicativo pelo Governo dado este dispor de autonomia para seguir administrativamente mudanças orgânicas orçamentais.
Este articulado, a ser posto em prática, irá assim remeter a Assembleia à discussão dos objectivos políticos, deixando a administração desses objectivos políticos ao Governo. O momento de fiscalização da forma como foram administrados os fundos atribuídos a programas será então o da apreciação da Conta Geral do Estado.
Um capítulo onde são apresentadas propostas significativas tem a ver com as alterações orçamentais. Neste capítulo existem alterações de carácter e interesse diverso. O n.9 3 do artigo 18.o é um número novo e estipula que o recurso ao crédito interno ou externo, para além dos limites previamente estabelecidos no Orçamento, só pode ser feito mediante lei de alteração orçamental. Trata-se de reforçar o que está já estabelecido no artigo 12.o, alínea d).
As principais mudanças neste capítulo são relativas à introdução dos programas orçamentais. A revisão consti-
3136 I SÉRIE - NÚMERO 92tucional de 1989 introduziu no seu articulado sobre o Orçamento do Estado algumas alterações, entre as quais se destaca, pela sua importância, o privilegiar da época funcional e programática em relação à óptica orgânica.
Concretamente, a revisão constitucional veio trazer os seguintes novos elementos nesta matéria o Orçamento do Estado pode ser estruturado por programas; a classificação orgânica das despesas pode ser alterada, desde que no âmbito dos mesmos programas orçamentais.
O novo articulado relativo a alterações orçamentais vem, em primeiro lugar, consagrar esta alteração, estipulando no n.o 1 que as alterações aos programas orçamentais só podem ser feitas pela Assembleia da República e no n.o 3 que as alterações de classificação orgânica podem ser feitas pelo Governo. São introduzidos três novos números neste artigo relativos a aspectos formais das alterações.
Finalmente, no que respeita à discussão e votação do Orçamento, é introduzida a obrigatoriedade de se votarem todos os mapas orçamentais em Plenário, que, conjugada com a obrigatoriedade de o Governo fornecer informação em suporte informático, tem dois objectivos.
Por um lado, visa-se fazer que os deputados aprovem os verdadeiros mapas orçamentais, e não, como tem acontecido até aqui, os mapas que eles, de facto, desconhecem e que resultarão das alterações entretanto aprovadas.
Por outro lado, visa-se dignificar e compatibilizar as decisões agregadas a nível de receitas e despesas.
Não faz sentido que dois órgãos distintos (a Comissão e o Plenário) aprovem um as despesas globais e outro as receitas globais, mais ainda não faz sentido que a aprovação de umas não seja feita no mesmo processo que as outras.
Sc este dispositivo for aprovado evitar-se-ão situações caricatas como as verificadas nos últimos dois anos, em que o défice constante dos mapas votados foi completamento diferente do défice real, só encontrado pelos técnicos da contabilidade pública depois do fim do processo e votação do Orçamento do Estado.
Em suma, Sr. Presidente e Srs. Deputados, o projecto de lei n.o 507/V, apresentado pelo Partido Socialista, consagra um processo orçamental muito mais transparente e completo do que o que está actualmente em vigor - como, aliás, resulta obrigatoriamente da Constituição política depois da segunda revisão -, constituindo seguramente uma melhoria muito significativa na forma como a discussão orçamental é praticada.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A iniciativa legislativa que temos vindo a apreciar constitui, por si só, uma inquestionável vitória política do Partido Socialista. Com efeito, se outro mérito não tivesse o projecto de lei do PS, sempre teria de ser creditado pelo mérito de ter forçado o Governo a apresentar, com algum atraso, no entanto, a sua própria iniciativa.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Genericamente, a proposta governamental também merece o nosso acordo.
Destacaremos como mais importantes as alterações que visam reforçar o conjunto de informações a fornecer aquando da apresentação do Orçamento e da Conta Geral bem como a forma de apresentação desta com uma estrutura correspondente à do Orçamento, o que permitirá proceder, de forma mais facilitada, à apreciação
daquele documento, viabilizando o encerramento do ciclo orçamental e justificando a apreciação política final da gestão do Executivo por parte da Assembleia da República.
Esta questão constitui, de resto, uma nítida e clara cedência do Governo às críticas e reclamações que lhe foram feitas e apresentadas por diversos sectores, particularmente pelos partidos da oposição representados na Assembleia da República.
Quis o acaso que a importância deste debate fosse consideravelmente reforçada com a alteração da política económica e financeira que o Governo se prepara para efectuar.
É, infelizmente, significativo que sejam anunciados publicamente cortes consideráveis nas despesas correntes e aumentos da fiscalidade indirecta-traços essenciais do chamado «programa QUANTUM» (Quadro de Ajustamento Nacional para a Transição para a União Económica e Europeia) - e que a Assembleia da República não tenha tido oportunidade, apesar de o ter requerido, de tomar contacto com a natureza, significado e dimensão dos cortes orçamentais propostos e, mesmo, com o quadro global de referencia que os justificam.
É de igual modo significativo, embora constitua uma mera coincidência, que esta discussão se faça quando ocorre uma completa derrapagem do défice orçamental, que o Governo já não controla -com um agravamento superior a 80% nos cinco primeiros meses de 1990, em comparação com período homólogo do ano anterior, provocando irresistivelmente novas medidas de política monetária (de resto já anunciadas) que, pressionando a taxa de juro no sentido da alta, agudizarão as enormes dificuldades de crédito que já hoje sentem estratos significativos do aparelho produtivo nacional, com as consequências, já previsíveis, sobre o emprego e o rendimento disponível das pessoas. E ainda que esta discussão se faça quando existem claros indícios de que a conformação e evolução da política orçamental do futuro se encontra já comprometida com as Comunidades, a partir de 1991, devido a contrapartidas de algumas cedências no curto prazo que permitem ao Governo de Cavaco Silva minimizar as consequências eleitorais de uma gestão incorrecta.
Vamos, provavelmente por grande maioria, aprovar diplomas e normas que visam o reforço do papel da Assembleia da República em matéria de política orçamental e de fiscalização da correspondente gestão do Governo, quando muito se está a passar neste domínio (e de forma irreversível) à margem de intervenção da Assembleia na ausência de informação atempada e no desrespeito dos seus actuais poderes.
Se esta aprovação constituir uma inversão no estilo das relações Governo/Assembleia da República, terá valido a pena a iniciativa que, antes de todos, o Partido Socialista assumiu.Aplausos do PS.Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente, Vítor Crespo.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Deputado Manuel dos Santos, creio que V. Ex.a cometeu na intervenção que fez uma certa injustiça que, provavelmente, não se im-
29 DE JUNHO DE 1990 3137portará de reparar, daí a razão deste meu pedido de esclarecimento.
É que, provavelmente, na ânsia de chamar ao Partido Socialista o primeiro lugar na corrida de apresentação destes projectos de lei, V. Ex.a, provavelmente, esqueceu aquilo que foi um trabalho extremamente importante feito pela Comissão de Economia, Finanças e Plano e que deu lugar ao Decreto n.o 80/IV.
Faço este reparo não com a intenção de, também em nome do meu partido, participar no êxito desse trabalho, mas, sobretudo, porque é talvez a altura de prestar pública homenagem ao trabalho desenvolvido por muitos dos que se envolveram nessa tareia e que hoje já não fazem parte desta Assembleia.
Gostaria, pois, de saber se V. Ex.a concorda com este reparo que lhe fiz. É que, em minha opinião, o que todos os partidos fizeram foi consagrar nos seus projectos, uns mais, outros menos, aquilo que foi esse trabalho da Comissão de Economia, Finanças e Plano.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel dos Santos.O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Deputado Carlos Lilaia, não me custa reconhecer o profundo trabalho feito na Comissão de Economia, Finanças e Plano - numa época em que eu estava num hiato da minha presença na Assembleia da República e, sobretudo, não me custa reconhecer, e faço-o com muito prazer, o extraordinário trabalho que o Sr. Deputado Silva Lopes, seu companheiro de bancada, teve nesta matéria. Aliás, muitos de nós aprendemos com ele, e isso teve, naturalmente, grande influência sobre a evolução do nosso próprio pensamento.
No entanto, referi-me às iniciativas que conheço melhor e que foram assumidas a seguir à revisão constitucional. Posso dizer-lhe aliás, pensei que esse era o motivo do seu pedido de esclarecimento -, e aqui posso ter cometido uma falha, que procurei hoje de manhã analisar as propostas de alteração que, em matéria de revisão constitucional, todos os partidos apresentaram, por isso é que citei explicitamente o CDS e o PCP, mas confesso que nos meus documentos - que, provavelmente, serão documentos incompletos, admito-o não encontrei muito de significativo que pudesse relevar em relação ao PRD.
Foi apenas por isso que não citei expressamente o seu partido, mas reconheço o profundo trabalho que a Comissão e os deputados do PRD, particularmente o Sr. Deputado Silva Lopes, tiveram em todo este processo.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Presidente, na sequência da intervenção do Sr. Deputado Manuel dos Santos, peço para fazer uma intervenção ou, então, peço a palavra para defesa da consideração, pois a intervenção de deputados sociais-democratas na matéria...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, ainda não lhe concedi a palavra...
Srs. Deputados, peço que usem, o mínimo possível, o instituto da defesa da consideração e da honra, pelas razões que são de todos conhecidas e também porque os nossos trabalhos de hoje são longos.
No entanto, dou a palavra ao Sr. Deputado Rui Carp para exercer o direito de defesa.O Sr. Rui Carp (PSD): - Muito obrigado, Sr. Presidente.
Gostaria, apenas, de irisar que nos trabalhos que foram referidos, relativamente à Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, feito na anterior legislatura, tiveram também um papel determinante - e é justo referi-lo! - o Sr. Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano, Dr. Rui Macheie, meu colega de bancada, que, aliás, também teve um papel determinante e é bom que não nos esqueçamos disso - na revisão constitucional, em cuja sede esta matéria foi profundamente alterada.
Portanto, se quisermos colocar algum partido na vanguarda da modernização orçamental, penso que, e digo-o em defesa da consideração da minha bancada, temos também de referir, ao lado do Sr. Deputado Silva Lopes e não vou desmentir esse facto e outros deputados da bancada do PS, nomeadamente do Sr. Deputado António Vitorino, os Srs. Deputados Rui Macheie, Próspero Luís e Alípio Dias, entre outros.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para dar explicações, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel dos Santos.O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Deputado Rui Carp, estou de acordo consigo, mas devo dizer-lhe que sou da opinião de que o Sr. Deputado Rui Macheie nem sequer precisa de ser individualizado, porque ele, na qualidade de presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano, tem prestado, ao longo dos anos, valiosíssimos trabalhos e serviços à nossa actividade parlamentar.
Já agora, gostaria de dizer à Câmara, em particular ao Sr. Deputado Rui Carp, que, como é óbvio, não era possível alongar-me muito mais no meu discurso mesmo assim penso que me alonguei bastante -, porque tenho a sensação de que nós (e provavelmente sucederá o mesmo, quer com o Sr. Deputado Rui Macheie, quer com o Sr. Deputado Rui Carp, quer ainda, porventura, com o Sr. Ministro das Finanças) somos pouco ouvidos nesta matéria, pois apesar de ser uma matéria menos atraente, ela tem extraordinária importância É, pois, natural que num discurso que, apesar de tudo, chegou quase aos 18 minutos tenham ficado por fazer algumas referências e tenham sido omitidos alguns factos.
Não o fiz, obviamente, com a intenção de minimizar ninguém. O que está escrito está, e está certo. Provavelmente, haveria outras coisas para referir, mas não foi possível fazê-lo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A recente revisão da Constituição justificaria, só por si, a alteração da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, que data de Dezembro de 1983. De facto, a introdução da possibilidade de estruturação do Orçamento do Estado por programas e as alterações introduzidas no n.o 3 do
3138  I SÉRIE - NÚMERO 92artigo 109.o da Constituição, relativas aos relatórios que necessariamente terão de acompanhar a proposta de Orçamento, implicam imediatas alterações na legislação em vigor.
Mas a verdade é que já antes da revisão da Constituição era manifesta a necessidade de aperfeiçoamento da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado. Por isso mesmo, em 1986, o PCP apresentou um projecto de revisão da lei de enquadramento, o mesmo tendo sucedido com outros grupos parlamentares. Após prolongados e profundos debates e laboriosa procura de consensos no âmbito da Comissão de Economia, Finanças e Plano, nos quais apenas o PSD não se integrou, a Assembleia da República veio a aprovar, em 28 de Abril de 1987, o Decreto n.o 80/IV, que visava substituir a Lei n.o 40/83.
Porém, e como se recorda, dois números de um artigo daquele decreto vieram a ser declarados inconstitucionais pelo Tribunal competente, em sede de apreciação preventiva da constitucionalidade. A dissolução da Assembleia da República que então se verificou não permitiu que o decreto fosse corrigido naquele aspecto particular e de reduzido alcance no seu conteúdo global.
Porque tal decreto obteve na altura um amplo consenso nesta Assembleia e porque para o seu conteúdo Final o PCP teve uma contribuição essencial, quer através do projecto de lei que apresentou e serviu de base ao debate e ao decreto, quer através da sua participação activa e construtiva na procura de consensos necessários, é esse mesmo decreto que, no essencial, o Grupo Parlamentar do PCP retoma, assumidamente, no presente projecto de lei n.o 538/V, introduzindo-lhe algumas alterações, essencialmente decorrentes da revisão constitucional de 1989.
Estamos convictos de que o texto conseguido permite e garante uma maior clareza e rigor no âmbito da apresentação, discussão e votação da proposta de lei do Orçamento do Estado e do controlo e fiscalização orçamentais.
Temos para nós que a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado deve visar, no essencial, ires grandes objectivos: primeiro, estabelecer os grandes princípios e regras orientadoras do Orçamento; segundo, permitir a flexibilidade eficaz da gestão orçamental que a vida financeira actual exige, sem quebra da imprescindível transparência e do exigível rigor orçamentais; terceiro, garantir que a Assembleia da República, à qual em exclusivo compete a aprovação do Orçamento do Estado, possa, por um lado, cumprir essa competência com pleno conhecimento dos factos e da proposta orçamental e, por outro lado, acompanhar responsavelmente a fiscalização da execução orçamental.
Do nosso ponto de vista, a compatibilização destes três grandes objectivos é desejável e possível. Em consciência, é essa a linha fundamental de orientação que o PCP imprimiu ao projecto de lei que apresentou, e julgo que conseguiu os resultados pretendidos. Mas não temos dúvidas de que algumas das soluções por nós propostas podem ser melhoradas num debate de especialidade aberto e construtivo.
Srs. Deputados, estão hoje igualmente em apreciação, na generalidade, a proposta de lei n.o 152/V, apresentada pelo Governo, e o projecto de lei n.o 507/V, da autoria do Partido Socialista.
Somos da opinião de que, quer a proposta de lei, quer os dois projectos de lei, assentam em idêntica matriz, numa estrutura básica semelhante no essencial, o que não impede que, na procura de algumas soluções, cada um dos projectos de diploma em análise siga vias diferenciadas.
Nesta perspectiva, permito-me aliás referir algumas das soluções propostas no nosso projecto de lei e que, de algum modo, divergem, designadamente, da proposta do Governo.
No que respeita ao equilíbrio orçamental, optamos pelo equilíbrio corrente, isto é, admitimos a hipótese de o défice orçamental poder concorrer até ao limite das despesas de capital.
Defendemos que seja excluída liminarmente a possibilidade de existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos.
Entendemos que a eventual dotação provisional deve limitar-se à necessidade de fazer face a despesas imprevisíveis e inadiáveis, excluindo a hipótese de tal dotação se constituir, como de algum modo tem sucedido, num saco destinado ao reforço de dotações.
Somos da opinião de que o Orçamento do Estado deve fixar explicitamente os limites máximos dos empréstimos a contrair pelo Estado no correspondente ano económico e, bem assim, a explicitação dos critérios fundamentais em que deve assentar a eventual concessão de avales pelo Estado.
Parece-nos imprescindível, tanto mais quanto é certo que o seu número vai ser reduzido, que à Assembleia da República sejam fornecidos os orçamentos de cada um dos serviços e fundos com autonomia financeira.
A efectiva disciplina e transparência orçamentais impõem, do nosso ponto de vista, que a informação a fornecer à Assembleia da República seja a necessária e suficiente, que sejam delimitados prazos para a autorização das despesas orçamentais e que seja estabelecido o princípio da publicidade do Orçamento do Estado.Uma voz do PCP: - Muito bem!O Orador: - A segurança jurídica exige que se estabeleça o princípio de que só podem ser cobradas receitas com inscrição orçamental.
No âmbito ainda das diferentes soluções concretas propostas por nós e pelo Governo, somos da opinião de que deve ser analisada de forma cuidadosa, em sede de especialidade, a matéria relativa às alterações orçamentais, de modo que fiquem salvaguardadas de forma equilibrada a eficácia da execução orçamental e as competências indelegáveis da Assembleia da República.
Do mesmo modo, esperamos que o Governo e o PSD encarem de forma construtiva a possibilidade, por nós proposta, de a Comissão de Economia, Finanças e Plano poder ouvir entidades não governamentais para melhor esclarecimento do enquadramento económico e monetário da proposta orçamental. Por tradição, as objecções do Governo e do PSD nesta matéria incidem sobre a possível audição do governador do Banco de Portugal. A crescente e positiva autonomia do banco central permite-nos encarar positivamente a hipótese de se chegar a um consenso também sobre esta matéria.
Mas, Srs. Deputados e Srs. Membros do Governo, o que nos parece fundamental relevar na presente sede é que a análise dos três projectos de diploma deixa aberta a porta a um amplo consenso da Assembleia da República, naquilo que é essencial numa lei de enquadramento.
Não nos restam dúvidas de que qualquer lei orçamental é sede, por excelência, do confronto democrático de projectos políticos diferentes, mas importa que o enqua-
29 DE JUNHO DE 1990 3139dramento básico e os princípios e regras fundamentais da lei orçamental possam assentar num consenso alargado.
Pelo confronto dos três projectos, julgamos que isso é possível e nesse sentido orientaremos a nossa participação activa em sede de debate na especialidade.
Desde já nos manifestamos a favor da viabilização dos três projectos de diploma em sede de generalidade. Para além da estrutura e base comuns, todos eles apresentam vias de solução que, ora nuns casos, ora noutros, nos parecem de acolher.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estou hoje igualmente em debate na generalidade (soube agora, aliás, que pelo menos num dos casos se fará não apenas a discussão na generalidade, mas também a discussão na especialidade e a votação final global, ao que não nos oporemos) duas propostas de lei relativas à regularização e ao regime jurídico das operações de tesouraria.
Finalmente, o Governo resolveu-se a propor à Assembleia da República iniciativas legislativas nesta área, por de mais carenciada de transparência e controlo. Criticamos o facto de ò Governo ter demorado cinco anos a aceitar as propostas que nesse sentido lhe foram apresentadas pelos grupos parlamentares da oposição no final de 1985. Recorde-se que, nessa altura, o Governo apresentou à Assembleia da República uma proposta visando a regularização de um conjunto elevado de operações de tesouraria, irregularmente realizadas, em sede de uma proposta de alteração ao Orçamento do Estado para 1985. Nessa altura, a oposição parlamentar rejeitou a referida proposta do Governo, mostrando a necessidade e a conveniência de tal regularização, por um lado, dever assentar numa justificação suficiente das razões subjacentes e, por outro lado, dever ser realizada sem que as suas consequências se repercutissem num único Orçamento.
No essencial, é essa a solução que o Governo agora nos propõe na proposta de lei n.o 155/V, que nesse sentido não pode deixar de merecer a nossa concordância. Importa, porém, do ponto de vista do PCP, que a proposta de lei seja objecto de um complemento de informação relativo aos montantes em causa em cada uma das contas que se pretende regularizar, bem como de uma informação sucinta da necessidade da sua regularização através da conta patrimonial cuja criação é agora proposta - cumpre esclarecer, a este propósito, que recebemos essa informação complementar há cerca de duas horas -, sem prejuízo de considerarmos como absolutamente necessária a regularização de tais operações extra-orçamentais, que só peca - repito - por tardia e cujo atraso é da exclusiva responsabilidade do Governo.
No que se refere à proposta de lei n.o 156/V, que visa o estabelecimento do regime jurídico das operações de tesouraria, e dado o protelamento de muitos anos que se verificou na sua apresentação, seria curial que a proposta de autorização legislativa tivesse sido acompanhada do respectivo projecto de diploma regulamentador. Por outro lado, parece-nos não justificado, por demasiado longo, o prazo de 120 dias proposto para a utilização pelo Governo da autorização legislativa solicitada à Assembleia da República. Julgamos que em sede de especialidade tal prazo deverá ser reduzido, para o que desde já propomos um prazo não superior a 90 dias. Não nos oporemos, como há pouco referi, a que essa discussão na especialidade seja feita ainda no decorrer da presente sessão plenária.
Porém, o essencial, na perspectiva do Partido Comunista Português, é que o regime das operações de tesouraria, para além da sua rápida entrada em vigor, garanta de forma inequívoca a absoluta excepcionalidade das operações de tesouraria que não decorram da normal movimentação de fundos ligados à execução orçamental e que se avance resolutamente no sentido da mais cabal disciplina, rigor e transparência na gestão das finanças públicas, o que exige não só legislação apertada como também controlo e informação eficazes e atempados.
É orientado por estes princípios essenciais que o Partido Comunista Português define a sua posição de voto.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Carp.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, o pedido de esclarecimento que pretendo fazer tem a ver com uma passagem da sua intervenção.
Antes, porém, quero dizer-lhe que a minha bancada acolherá favoravelmente a proposta que o PCP vai apresentar, na especialidade, sobre os prazos para a apresentação do decreto material respeitante às operações de tesouraria.
Passando à questão que quero colocar-lhe, disse o Sr. Deputado que a apresentação de uma proposta para a regularização das operações de tesouraria demorou muitos anos. A este propósito, devo dizer-mea culpa, como deputado tenho de aceitar que foi a própria Assembleia, quando em finais de 1985 o Governo quis regularizar as operações de tesouraria, a dizer que ia criar uma comissão para esse efeito, pedindo ao Governo que não se preocupasse, porque a Assembleia iria tratar disso. Recordo-me de na altura o Governo ter enviado à Assembleia vasta documentação sobre a matéria, assunto que também irei abordar, ainda que ao de leve, na minha intervenção.
Penso, pois, que a crítica do Sr. Deputado, a ser feita - e tem fundamento -, deve ser dirigida à própria Assembleia da República e não ao Governo, porque, afinal de contas, foi este que tomou a iniciativa.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Deputado Rui Carp, deduzo claramente, pelas afirmações que fez, que está de acordo em que houve um atraso excessivo na regularização dessas operações.
Quanto ao problema da atribuição da responsabilidade desse atraso, recordei, na intervenção que fiz há pouco, que, quando na altura foi apresentada pelo Governo a proposta de regularização de um conjunto amplo de operações de tesouraria, todos os grupos parlamentares da oposição explicitaram claramente dois princípios: o de que a regularização deveria ser feita com base em informação sobre as razões da necessidade dessa regularização, ou seja, as razões do não pagamento no caso de operações relativas a entidades devedoras desses montantes, e o de que tal regularização não deveria sobrecarregar um único Orçamento. Decidiu-se, então, avançar no sentido que o Sr. Deputado Rui Carp há pouco referiu, mas isso não se concretizou.
É que o Sr. Deputado esquece que a informação sobre a razão justificativa da necessidade de regularização daquelas operações de tesouraria nunca chegou a ser fornecida pelo Governo.
3140 I SÉRIE - NÚMERO 92O Sr. Rui Carp (PSD): - Foi, sim!O Orador: - Apenas os montantes o foram.
Além disso, o Sr. Deputado Rui Carp não pode esquecer que neste processo, como no processo da Lei de Enquadramento do Orçamento, interveio um facto que veio alterar toda a situação: foi a dissolução da Assembleia da República, que interrompeu todos os processos em curso. Na actual legislatura, o PSD apresentou-se aqui com 148 deputados,...O Sr. Narana Coissoró (CDS): - «Matou» tudo!O Orador: -... e são conhecidas as consequências: o processo morreu, ficou congelado, até este momento em que o Governo resolveu apresentar essas propostas de lei.
Do nosso ponto de vista, a sua apresentação é positiva Não temos a mínima dúvida sobre o assunto, pois já deveria ter sido resolvido há mais tempo. É esse
- o atraso na apresentação das propostas- o pecado que atribuímos ao Governo. A responsabilidade desse atraso - repito o que disse há pouco - é exclusivamente do Governo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças (Miguel Beleza): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O desenvolvimento do País e a modernização do Estado e da economia não podem fazer-se sem uma redução estrutural do défice público. Mas não é só no plano interno que se reclama esse objectivo. É também a união económica e monetária que o impõe como condição sine quo non da nossa plena integração desde a primeira hora. A redução estrutural do défice público só pode ser alcançada através de uma gestão orçamental inovadora: não basta conter anualmente as despesas, antes se torna imperioso rentabilizá-las por forma que, com o mesmo ou até, se possível, com menor dispêndio, se obtenham cada vez melhores resultados.
É esta uma preocupação fulcral do Governo e, em particular, do Ministro das Finanças.
Por isso, está em curso uma profunda reforma orçamental e de contabilidade pública, que transformará corripletamente a estrutura e o funcionamento da administração financeira No quadro desta reforma, o Governo traz a esta Assembleia uma proposta de lei de enquadramento que não se limita a adaptar os procedimentos orçamentais à recente revisão constitucional. Vai-se mais longe, incluindo uma nova fórmula de determinação do equilíbrio orçamental, uma nova estrutura do Orçamento e uma nova Conta do Estado.
A nova fórmula de determinação do equilíbrio orçamental impõe o equilíbrio do saldo primário, isto é, do saldo global excluindo os juros da dívida pública É esta, claramente, a opção mais correcta do ponto de vista técnico, por ser aquela que melhor poderá evitar o crescimento exponencial do peso da dívida pública.
A nova estrutura do Orçamento do Estado não é apenas uma exigência determinada pela necessidade de uma gestão orçamental inovadora; é também uma exigência resultante das profundas alterações da gestão financeira do Estado, no sentido de uma maior autonomia e de uma maior responsabilidade, cujos princípios constam da Lei de Bases da Contabilidade Pública, já aprovada, por unanimidade, por esta Assembleia.
Com esta nova estrutura, o Orçamento toma-se num instrumento cada vez mais importante da política económica e financeira do Governo. O Orçamento poderá passar a ser organizado por programas, ou seja, o Executivo poderá propor à Assembleia, de uma forma muito clara, os objectivos a atingir e os meios para os alcançar.
A Assembleia da República terá, assim, a possibilidade de realizar uma mais extensa e profunda discussão política sobre o Orçamento, reconhecidamente uma peça chave da actuação do Governo e da Administração Pública.
Aprovados os objectivos e os meios, o Governo poderá executar uma verdadeira, mas flexível, gestão orçamental dentro dos limites impostos pelos programas, ou seja, dentro dos limites estabelecidos pelas opções políticas aprovadas.
No final, o Governo prestará contas à Assembleia da República da gestão efectuada.
Alcançam-se, deste modo, uma maior clareza na definição da política orçamental e uma maior capacidade de gestão do Governo, mas também - sublinho - a sua maior responsabilização.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, o Governo, porque tem confiança na sua gestão, não se limita a aplicar as técnicas orçamentais mais avançadas: expõe também claramente a sua política e reforça a assunção da sua responsabilidade, para realizar o mais rápida e seguramente possível o desenvolvimento do País e a modernização do Estado e da economia. A prova desta intenção está na proposta de uma nova Conta Geral do Estado.
Não nos limitamos a falar de reformas estruturais das finanças públicas. Aceitamos e desejamos o teste definitivo dessas' reformas, através da prestação de contas públicas, que reflectirão a verdadeira saúde financeira do Estado.
Mas, Sr. Presidente e Srs. Deputados, não menos importantes para a verdade do Orçamento e para o rigor das finanças públicas são as duas propostas de lei relativas a operações de tesouraria que hoje apresentamos a este Plenário.
Nestas propostas é definido, com clareza, o regime jurídico das operações de tesouraria, em termos que evitam a existência de uma zona de desorçamentação na gestão do tesouro público.
Tratando-se de matéria relativa ao regime legal de organização do Orçamento do Estado, tendo ainda que ver com a competência do Tribunal de Contas, foi adoptada a forma de pedido de autorização legislativa para definição do novo regime jurídico das operações de tesouraria.
Na sequência da autorização agora solicitada, o Governo procederá à aprovação de um decreto-lei e, Sr. Presidente e Srs. Deputados, acolho com satisfação a proposta do Sr. Deputado Octávio Teixeira, secundada pela do Sr. Deputado Rui Carp, permitindo-me sugerir que de 90 passemos para 6o dias.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - O Governo considera que este é um assunto importante e urgente, pelo que nos comprometemos a apresentá-lo no prazo de 60 dias.Aplausos do PSD.Como estava dizendo, na sequência da autorização agora solicitada, o Governo procederá à aprovação de um
29 DE JUNHO DE 1990 3141decreto-lei e de um decreto regulamentar, este último respeitante à execução e contabilização das operações de tesouraria Nele se definirão as linhas fundamentais a que deverá obedecer a prática do tesouro público quanto às operações extra-orçamentais.
Pela sua importância, destaco a adopção de um sistema de partidas dobradas, o que constituirá um passo da maior importância com vista à avaliação do impacte patrimonial da actividade financeira do Estado.
Os Srs. Deputados perdoar-me-ão esta referência técnica a partidas dobradas. Alguns dos senhores saberão, tão bem ou melhor do que eu, o que elas são, um processo de controlo bastante mais eficaz do que aquele que, neste momento, está em vigor.
O diploma definidor do regime geral das operações de tesouraria que agora se apresenta, além de reconduzir a prática do tesouro público às suas funções de um dos executores do Orçamento do Estado, procura ainda clarificar e superar algumas incorrecções que tom vindo a ser praticadas pela administração financeira e que o Governo reconhece.
Em particular, e no que toca ao regime da dívida pública, pretende retomar-se a boa doutrina da Lei de 27 de Junho de 1913, da autoria de um dos mais ilustres ministros das Finanças da I República, o Prof. Afonso Costa.