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Portanto, parece-me importante saber, do ponto de vista financeiro, quanto vai custar a mais esta reforma e se, do ponto de vista logístico, já está em vista algum edifício para instalar este tribunal. Existe algum compromisso e está orçamentada alguma verba para a aquisição deste edifício? Faço também muito força nesta questão, porque, em relação ao edifício destinado aos serviços de Combate à Corrupção, foi, como o Sr. Secretário de Estado sabe, anunciado, num determinado ano. que já havia um; no entanto, passados dois anos, foi novamente anunciado; afinal, veio a saber-se que não era o mesmo edifício e que, entretanto, o negócio tinha sido desfeito. Sendo assim, parece-me absolutamente importante que, nesta altura, se saiba, com clareza, quais são os compromissos e o seu grau de concretização em relação à instalação deste tribunal central administrativo.
A outra questão tem a ver com a referência feita por V. Ex.a à comissão que colaborou com o Governo na preparação deste diploma, que, como foi referido e consta da exposição de motivos, foi constituída por docentes universitários e, numa expressão que pessoalmente não julgo muito feliz, «em íntima colaboração com o Supremo Tribunal Administrativo». Ora, era importante saber em que termos se processou esta colaboração, de maneira a que um órgão como o Supremo Tribunal Administrativo e o seu Presidente não ficassem associados a todas e a cada uma das propostas que aqui são apresentadas. Penso que isso não seria correcto, nem seria conforme a princípios, pelo que, em minha opinião, o Governo tinha o dever, por um lado, de esclarecer, visto que até agora não houve ocasião de o fazer, qual a composição desta comissão e qual o grau de comprometimento - expressão que apenas emprego neste contexto dada a fórmula infeliz - do Supremo Tribunal Administrativo no conjunto de propostas aqui apresentadas. Penso que, ao menos, se deveria acrescentar, como nos livros, que o que estiver bem poderá pertencer nomeadamente aos ilustres magistrados mas o que estiver mal deverá, naturalmente, poder ser apenas, politicamente, assacado ao Governo.
17 DE JUNHO DE 1995 2921Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Adriano Moreira.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Costa, começo por agradecer as perguntas que me fez.
Quanto às implicações financeiras deste diploma, há duas vertentes, a das instalações e a dos quadros do pessoal de oficial de justiça e de magistrados, porque este diploma acarreta despesas que lhe advém precisamente da criação do tribunal central administrativo. Com a criação deste tribunal central é necessário criar-se, ao nível da logística, todos os meios necessários ao normal funcionamento de um tribunal e de um tribunal superior.
Não posso dizer ao Sr. Deputado qual irá ser o quadro de magistrados e quantos juizes irá ter este tribunal central, porque ainda não foi decidido, pois isso teta a ver, depois, com o decreto ou mesmo com o quadro anexo ao decreto regulamentar. Mas digo-lhe que as verbas que, nesta sede, serão pagas aos magistrados, oriundas da chamada rubrica «verba comum das magistraturas», têm, portanto, o seu suporte orçamental adequado, logo, é visível. No entanto, como o Sr. Deputado dizia, e bem, não há efectivamente uma discriminação da justiça administrativa e fiscal. Há uma verba que abarca todo o pagamento dos vencimentos aos magistrados, e, portanto, é desta verba geral, que é uma verba bastante avultada, que irão sair os pagamentos aos magistrados colocados no tribunal central administrativo.
No que toca aos oficiais de justiça, como também sabe, a verba para pagar os seus vencimentos é retirada dos cofres geridos pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Justiça, portanto também um grande bolo. Face ao número de magistrados que temos, mais de 2000, e ao número de oficiais de justiça, 7000, os magistrados e os oficiais de justiça que vierem a ser colocados ao tribunal central administrativo representarão, penso eu, uma percentagem muito reduzida e pouco significativa a nível orçamental.
Relativamente às instalações, posso dizer-lhe, Sr. Deputado, que - e penso que é importante dizer isto porque é uma reivindicação muito antiga e justa, justíssima, dos Srs. Conselheiros, dos Srs. Procuradores-Gerais Adjuntos e dos Srs. Oficiais de Justiça do Supremo Tribunal Administrativo - estamos na fase final da negociação da ampliação do Supremo Tribunal Administrativo, que passa pela aquisição ou pelo menos pela cedência do edifício contíguo ao Supremo Tribunal Administrativo, por forma a podermos ter um espaço redobrado, a fim de que o Supremo Tribunal Administrativo funcione devidamente.
Quanto ao novo tribunal central, posso dizer que há cobertura financeira no PIDDAC do Ministério da Justiça, porque o PIDDAC do Ministério da Justiça tom maleabilidade suficiente para abdicar, por exemplo, da construção de um tribunal, se vier a verificar-se que â fase de estudos ou a de projecto se atrasa, e avançar para uni outro projecto, que, no caso, será o tribunal central administrativo. Há, portanto, cobertura no PIDDAC, e, neste momento, os serviços técnicos do Ministério estão com algumas alternativas entre mãos.
Sendo assim, não posso dizer ao Sr. Deputado qual irá ser o edifício, apenas posso dizer-lhe que a questão vai ser analisada, que deve passar pela aquisição de um imóvel, mas há várias alternativas. Portanto, ainda não há qualquer decisão sobre onde irá ser de facto instalado o tribunal central administrativo.
No que toca à comissão, quero dizer-lhe, Sr. Deputado Alberto Costa, que o que se passou foi, enfim, alguma confluência de contributos, relativamente à elaboração não só do novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais como do projecto, que está praticamente concluído, do código do processo contencioso administrativo, entre a universidade, ou entre alguns docentes universitários, e magistrados, não só conselheiros, do Supremo Tribunal Administrativo, que agiam e trabalhavam absolutamente a título individual e não em representação do Supremo Tribunal Administrativo. Estes senhores magistrados - e, posso referir, um deles é o actual Presidente do Supremo Tribunal Administrativo - colaboraram de perto connosco, Ministério da Justiça, como com alguns Srs. Professores universitários, a título individual e sem a carga institucional, no caso, por exemplo, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo. Portanto, é óbvio que foi como técnicos de Direito, como eminentes juristas que trabalharam nesta comissão os Srs. Conselheiros, e não a título institucional.(O Orador reviu.)O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Costa.O Sr. Alberto Costa (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta intervenção governamental, na área da justiça administrativa, não pode deixar de ser considerada tardia, não só face aos problemas que se vêm acumulando como também em relação à própria programação que seria de esperar para a execução do Programa do Governo.
Estamos no fim da legislatura, teria terminado já o período normal de funcionamento da última sessão legislativa desta legislatura, e é estranho que o Governo, que já em 1991 dizia (e era V. Ex.a e o Ministro da Justiça, pasta que ainda hoje ocupa, quem elaboravam esse programa do Governo, vindo do programa anterior) estar adiantada a elaboração da proposta nesta matéria, que os trabalhos de revisão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estavam adiantados, só agora, em 1995 e nesta altura, apareça com esse produto, o que só se justifica por alguma insensibilidade em relação à dimensão destes problemas - e espero que ninguém diga que a oposição retardou o agendamento do debate desta proposta, pois ela ocorre no dia em que a maioria e o Governo quiseram e propuseram -, além de que já em 1990 tinha sido apresentado um projecto de código do processo contencioso administrativo pelo Professor Freitas do Amaral. Pelo menos é essa a data apresentada por um projecto de diploma com essas características.
Ora, tudo isto reforça a ideia de que se chega muito tarde a esta problemática e de que se contribui para adensar um fenómeno muito anómalo, que é o de, a partir do dia das próximas eleições, poder entrar em vigor uma montanha de normas, de diplomas, de um Governo que, naturalmente, nessa altura, terá sido substituído por qualquer outro. No entanto, não deixa de transmitir uma ideia de pouca tempestividade e de uma certa concepção das reformas, em que parece que o importante é o que está a montante da redacção final dos diplomas e da sua entrada em vigor, quando todos sabemos que a jusante dessa
2922 I SÉRIE-NÚMERO 88publicação se colocam um série de problemas e aspectos que qualquer governo responsável gostaria de poder coordenar e implementar.
Não obstante o carácter tardio desta reforma, ela surge-nos como sendo muito fragmentária e incompleta, o que também é inexplicável sobretudo no final da legislatura, porque a Lei de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, apesar de todas as promessas, ainda não é alterada e há elementos de grande importância que devem ser «mexidos», respeitantes à legitimidade, a incidentes cautelares, a intimações, ao processo de execução. É uma vergonha que um incidente de execução demore 36 meses nos tribunais, e, nomeadamente no Supremo Tribunal Administrativo, esta é a média dos incidentes de execução. É um fenómeno escandaloso que requeria, nesta reforma do contencioso administrativo, para além de outros aspectos, um grau de urgência que, manifestamente, ao longo desta legislatura não foi reconhecido. O mesmo sucedeu com o tribunal de conflitos, que é mais uma vez mencionado por V. Ex.a, e com a renovação de legislação substantiva, como a respeitante à responsabilidade por actos de gestão pública, porque ao longo desta legislatura as questões dos hemodialisados e hemofílicos mostraram - e isso foi reconhecido - que o nosso ordenamento jurídico e o nosso sistema judiciário não estão preparados para resolver, de harmonia com os valores básicos de justiça e os critérios fundamentais do Estado de Direito, problemas dessa dimensão. E, se não o estão, não é compreensível que estas matérias não tenham sido também tratadas.
Chegamos ao fim da legislatura neste estado, a ponto de expressamente se admitir ainda que vai existir uma décalage temporal entre a entrada em vigor deste diploma e a das alterações processuais, que se reconhece serem indispensáveis. Creio, portanto, que se pode dizer que há uma grande insensibilidade e indiferença por parte do Ministério da Justiça em relação ao relevantíssimo lugar da justiça administrativa na construção de um verdadeiro Estado de Direito e parece-me que, nesse domínio, se verifica uma deficiente prioridade e - repito - uma insensibilidade quanto à importância das reformas neste domínio.
Para além disto, e no final da legislatura, esta proposta surge impreparada no sentido de que não foi divulgado qualquer estudo, nem a Assembleia o pôde conhecer, que contivesse um diagnóstico preciso com contornos quantitativos e qualitativos sobre os problemas que se pretende resolver, no qual, por exemplo, o problema ligado à composição da magistratura e à formação dos magistrados estivesse explicitado e equacionado. Há soluções para esse problema? Naturalmente, presume-se que, do ponto de vista de quem escreveu sobre esta matéria ou apresentou essa proposta, havia problemas. Mas por que razão não é isso equacionado? Que magistrados, que efectivos, de que proveniência? Nada disso é publicamente apresentado.
Há 10 anos que está previsto que o Centro de Estudos Judiciários faça cursos nesse domínio. Nada foi feito! O Sr. Ministro da Justiça esteve cinco anos à frente desse Centro de Estudos Judiciários; agora, esta equipa já há cinco anos que tutela directamente esse Centro. Porquê 10 anos? A solução era má? Que razão conduziu a que fosse letra morta a disposição prevendo esta intervenção do Centro de Estudos Judiciários? Nem uma palavra é dita; houve, sim, uma mudança de agulha sem um diagnóstico, razão pela qual esta reforma, também nesse campo, foi muito mal preparada.
Quanto ao modelo organizacional, VV. Ex.as parecem ter-se inspirado no modelo francês ao proporem a criação deste tribunal administrativo central. Porém, havia várias alternativas a considerar, até porque esta proposta é subscrita sobretudo por entidades ligadas à posição e à postura do Supremo Tribunal Administrativo. Importa dizer que, em França, há cinco tribunais administrativos de apelação distribuídos pelo território francês, cuja justificação e função não são bem as que podem ser transferidas para a criação de um tribunal administrativo central em Portugal. E, havendo várias alternativas, era bom que se equacionasse, em termos organizacionais e funcionais, o que resultava de cada uma delas. Nomeadamente, o governo francês, em meados dos anos 80, calculou e apresentou, com grande precisão, qual a percentagem de actividade do Conselho de Estado que seria transferida para estes novos tribunais e previu até um calendário de transferências ao longo dos anos, que, aliás, foi discutido, porque admitiu não ser uma boa receita operar-se imediatamente essa transferência. Seria positivo tê-lo examinado e contemplado, em virtude de uma série de críticas, que estão hoje formuladas, a aspectos ligados a este tribunal e que merecem grande meditação.
Tal não foi feito, as causas da morosidade dos vários incidentes e processos também não foram examinadas e não há qualquer documento nem opiniões minimamente sérias sobre isso. Os estudos em boa hora encomendados pelo Ministério da Justiça sobre esta matéria não versaram, lamentavelmente, a justiça administrativa e conhecem-se mesmo dados alarmantes referentes ao tempo - 36 meses - que um incidente de execução pode durar, depois de esse processo poder ter-se arrastado 10, 15 anos na fase - chamemos - declarativa, o que é inaceitável.
Há um grande impressionismo na justificação de motivos da proposta de lei. Diz-se que há processos a mais para os juizes que temos, o que é um problema que urge descongestionar, o que é hoje manifestamente insuficiente para dizer-se a uma Câmara justificando uma proposta desta natureza.
Portanto, em fim de legislatura, também há uma grande insatisfação em relação ao impressionismo com que todas estas reformas são preparadas. Deve dizer-se que o mesmo, em medida maior ou menor, passou-se com o Código Penal: não foram feitos quaisquer estudos, circularam notícias a olho sobre dados, foram revelados números errados sobre prisões preventivas e sobre condenações a multas, os quais eram alterados no dia seguinte. Todo este processo se processa sobre o joelho e sem estudos preparados previamente e, sendo esta a realidade, deve revelar-se.
Compare-se este com o óptimo trabalho de outros governos. O governo conservador inglês, os vários governos franceses que se têm ocupado desta matéria produzem trabalhos excelentes para fundamentar as reformas. Em Portugal, ao longo destes anos todos, tivemos muitas conversas, com muitos argumentos e muita retórica, mas não há quaisquer estudos desses.
A intervenção que proferiu, Sr. Secretário de Estado, é também inconsistente e incoerente com algumas orientações gerais que o partido maioritário tinha dado a conhecer, nomeadamente no seu projecto de revisão constitucional, o que me parece importante, conhecido o especial interesse que o titular da pasta da justiça colocou nalgumas dessas propostas. Em primeiro lugar, se se pretendeu reconstruir o actual Conselho Superior de Magistratura e o actual Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais na figura unificada de um Conselho Superior de Justiça, não é coerente vir agora insistir numa série de particularismos, seja no domínio da gestão onde
17 DE JUNHO DE 1995 2923se conservam, seja no domínio do recrutamento, seja em vários outros domínios que contrariam essa tendência geral. E isto tem de fazer algum sentido: não se pode apontar numa sede, numa direcção e, depois, nas reformas ordinárias,...
Bem sei que a Constituição não foi revista, mas as políticas têm de ter alguma lógica, e aqui parece que se aponta num sentido diferente, de mais particularismos em domínios importantes. E, mais grave ainda, numa, das formulações propostas pelo PSD aponta-se no sentida de um estatuto único para os juizes dos tribunais judiciais administrativos e fiscais. Parece-me um ponto excelente da proposta de revisão constitucional apresentada mas, agora, Sr. Secretário de Estado, na realidade, propõem-se em conformidade algumas alterações específicas e próprias ao estatuto dos juizes dos tribunais administrativos e Fiscais. Além de, do meu ponto de vista, ser uma má opção, é incoerente com esses sinais dados em matéria da revisão constitucional e tínhamos de ser esclarecidos de uma vez por todas para saber se, ao menos, em final de legislatura, há convicções claras da parte do Governo em termos de política judiciária sobre esta matéria. Passaram-se cinco anos desde que esta equipa iniciou funções e OS sinais dados por ela são, a meu ver, contraditórios.
Sobre a matéria das implicações financeiras, V. Ex.a já teve a bondade de esclarecer-nos, pelo que não me alongarei, mas gostaria de voltar a chamar a atenção para o aspecto, a que há pouco me referi brevemente, do modelo organizacional.
Este modelo de criação de um tribunal intermédio com deslocação simultânea de competências, à imagem do sucedido noutros países, tinha de ser seriamente pedido a partir das alternativas disponíveis e dos modelos de implementação, razão pela qual me parece ligeira e algo inconsistente a solução construída.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Sr. Deputado, queira concluir, pois esgotou o tempo de que dispunha.O Orador: - Sr. Presidente, tentarei fazê-lo rapidamente, apenas necessito de mais alguns minutos para concluir a minha intervenção.
Este modelo tem implicações no domínio da proximidade de quem demanda justiça, porque é preciso dizer que, em Portugal, muito poucos cidadãos demandam a justiça administrativa. Como o acesso per capita ao tribunal administrativo é muito baixo, precisamos de alterá-lo pata melhorar a qualidade do Estado de Direito, sendo que as soluções preconizadas também devem ter presente essa implicação.
Mas, para abreviar e atender à justa observação do Sr. Presidente, diria que não são visíveis orientações estáveis. Aliás, o modo como foi elaborado este diploma, com a remissão feita para alguns docentes especializados (creio ser o caso do Professor Freitas do Amaral, mas desconheço o nome de outros universitários que a ele tenham estado ligados) bem como para alguns magistrados do Supremo Tribunal Administrativo, sem explicitação clara de objectivos políticos, deixa uma enorme dúvida sobre essas orientações.
Dessas, três ou quatro que se extractam das soluções parecem-me negativas: a primeira é o reforço do particularismo, do especialismo, dos tribunais administrativos. O que se propõe de novo em matéria de recrutamento e noutras sedes - não tenho tempo para desenvolvê-lo agora - reforça esse especialismo com alguns resquícios menos agradáveis no nosso caso, seja no que foi o nosso passado nesta matéria, a presença de membros da Administração Pública nos tribunais, seja o próprio modelo francês que tem de ser visto com espírito crítico, nomeadamente as contribuições críticas muito importantes que hoje estão a ser feitas em França e não esqueçamos que, naquele país, o Vice-Presidente do Conselho de Estado (que é, na prática, o presidente) é o primeiro funcionário da França, sendo dessa forma apresentado, e que estes tribunais têm, numa grande parte, funções consultivas. Por essa razão, é necessário ter muita atenção quando se credenciam algumas destas novidades com a referência francesa.
Em segundo lugar, verifica-se uma restrição indesejável de garantias em relação a incidentes, como a suspensão da eficácia, onde era mister que elas fossem conservadas, verifica-se uma restrição de garantias quando conflitos em torno de áreas importantes, como o urbanismo, ou melhor, todos os conflitos ligados à Administração Local têm como último tribunal de recurso, pelo menos, de revista, o tribunal administrativo central.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Sr. Deputado, peco-lhe que conclua porque excedeu bastante o tempo de que dispunha.O Orador: - Vou terminar de seguida, Sr. Presidente.
Telegraficamente, direi que não percebo como é que, depois das preocupações expostas, se mantém um Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais cuja composição não é maioritariamente influenciada por órgãos eleitos, e parece-me pouco coerente face a propostas anteriormente apresentadas.
Não percebo como é que não se mexe na logística dos tribunais fiscais nem porque se mantém o estatuto da jurisdição aduaneira. Pela nossa parte, o recrutamento dos juizes só deve ser alterado em termos gerais e na base de uma reflexão ampla e não em termos especiais para os tribunais administrativos. Na verdade, um docente de Direito Administrativo é, em princípio, tão competente para ensinar esta matéria como um docente de Direito da Família para ensinar aquela e, se a docência for de há um ou dois anos, então, tratar-se-á de um eminente especialista e muito qualificado para julgar, como se dá a entender na proposta.
Somos contra a diminuição de garantias dos administrados que se verifica nesta proposta, pensamos que a alternativa custos/benefícios não está devidamente ponderada nestas implicações e não compreendemos que aspectos fundamentais da legislação administrativa material não sejam revistos.
Aguardamos com muita atenção os compromissos que vão ser assumidos e não nos parece satisfatório nem aceitável que haja um compromisso de co-redacção com os magistrados das alíneas respeitantes a recrutamento, e, sobretudo quando do Programa do Governo fazia parte um discurso sobre corporativismo, não nos parece que essa seja a metodologia justa.
Ouviremos o que for dito e, em função disso, decidiremos que posição tomar, sendo que as nossas preocupações ficam claramente expostas.
Finalmente, Sr. Presidente, muito obrigado pela compreensão manifestada por este alongamento imprevisto dá minha intervenção.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Antes de dar a palavra ao próximo orador, gostava de informar a Cama-
2924 I SÉRIE-NÚMERO 88rã que, em virtude de não haver tempo para nos ocuparmos do terceiro ponto da ordem do dia desta manhã, há consenso das várias bancadas no sentido de ser transferido para a da parte da tarde.
Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Pensamos que, bem à socapa, com muito sigilo e discrição, o Governo aprovou há pouco tempo a subversão completa do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e pretende que o mesmo passe - ao que parece, agora, com algumas alterações que desconhecemos quais são -, com a discrição possível, num dos numerosos debates em finais de legislatura, quando as atenções já se concentram no próximo acto eleitoral com, aliás, incontido entusiasmo, pela morte anunciada do Governo.
Mas é justo realçar a afronta que esta autorização legislativa representa para os administrados, para os cidadãos que procuram justiça na jurisdição administrativa e fiscal, e esta afronta é de tal ordem que o Ministério da Justiça não conseguiu garantir a discrição e o sigilo pretendidos.
Esta proposta de lei, em meu entender, é clara e gritantemente inconstitucional em vários dos seus pontos: em primeiro lugar, porque, através de uma autorização legislativa, o Governo pretende legislar sobre o estatuto dos juizes titulares de órgãos de soberania. Ora, nos termos do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa, é a Assembleia da República que tem a competência exclusiva para legislar sobre o estatuto dos titulares dos órgãos de soberania.
Em segundo lugar, a proposta é inconstitucional porque, em meu entender também, fere gravemente o princípio da independência dos tribunais consagrado na Constituição. Este princípio, que é garantido pela independência dos juizes, exige, para além da inamovibilidade e responsabilidade destes e da sua liberdade perante quaisquer ordens ou instruções, também um sistema de designação que não se compadece com o preenchimento dos quadros de juizes de acordo com os interesses do Governo e da Administração.
Em terceiro lugar, a proposta de lei é inconstitucional porque viola - e parece-me que viola flagrantemente - o princípio constitucional entre a magistratura judicial e a do Ministério Público.
Por último, a proposta de lei apresenta-se também como inconstitucional quando priva os cidadãos do segundo grau de jurisdição, por exemplo nos procedimentos cautelares e também noutras matérias importantes.
Para além destas inconstitucionalidades, a que voltaremos, algumas das soluções deixam as mais justificadas inquietações. E o que vou dizer não poderá ser interpretado de forma a que nós estamos contra a criação de um tribunal central administrativo, parece é que, da forma como vem gizado, deixa muitas interrogações em relação às competências e à maneira como, depois, os tribunais se engrenam uns nos outros.
Não há dúvida nenhuma de que a criação de um tribunal administrativo central, justificada pela necessidade de descongestionar os tribunais administrativos de círculo e o Supremo Tribunal Administrativo - e esta é uma objecção que já foi colocada -, afasta geograficamente dos cidadãos alguma justiça que está nos tribunais administrativos de círculo.
Será também lícito colocar aqui outras dúvidas e interrogações: o tribunal central não será estrangulado à nascença pelo volume processual que o espera?
Constata-se em seguida que todas as questões julgadas nos tribunais administrativos de círculo não poderão ser apreciadas no Supremo Tribunal Administrativo, ainda que algumas possam ser relevantes ou tenham valor económico significativo.
A ordem hierárquica dos tribunais administrativos que pretende criar-se - penso que esta é uma objecção a sopesar também - não contribui para uma desejável uniformidade jurisprudencial, gerando uma maior incerteza entre os administrados. Assim, a solução gizada na proposta de lei quanto à nova organização dos tribunais administrativos e fiscais, mesmo que não se cuide da sua inconstitucionalidade, deixa as mais sérias dúvidas e preocupações.
Já em relação a outras questões que se prendem todas com a alínea g) do artigo 2.o da proposta de autorização legislativa merecem, de facto, a nossa censura.
Só depois de recebido o projecto de diploma foi possível apreciar o sentido e a extensão do pedido de autorização legislativa e apreciar aquilo que, nalguns pontos, pode classificar-se de «enormidade»: o Governo, através do Ministério da Justiça, pretende preencher vagas dos tribunais administrativos e fiscais com licenciados em Direito, oriundos dos quadros do pessoal da Administração em comissão permanente de serviço. A vingar esta proposta, por exemplo, licenciados a exercerem funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos podem vir a ser juizes dos tribunais tributários e directores-gerais ou assessores dos ministérios podem vir a ser juizes dos tribunais administrativos de círculo, do tribunal central administrativo ou do Supremo Tribunal Administrativo.
Ora, independentemente da competência técnica destes quadros, a qual não está em causa, a verdade é que os mesmos têm uma prática funcional em defesa da Administração, em defesa dos autores de actos administrativos impugnados nos tribunais, representando o fisco ou a Administração. Esta prática funcional coloca-os, à partida, em situação de desfavor na função de julgar, função para a qual a Constituição exige a aprendizagem e a prática da independência. A solução é, quanto a nós, verdadeiramente inconstitucional, como atrás se disse, correndo-se o risco de se desacreditar perante os cidadãos a justiça administrativa .e fiscal que desta forma apareceria como funcionalizada através da designação de juizes, pelo menos na aparência, de acordo com as conveniências da Administração e do Governo.
Se este diploma vingasse, em nosso entender, o princípio da independência dos tribunais entraria em crise porque tal princípio assenta numa formação e numa prática de julgar que nada tem a ver, nem pode ter, com uma cultura de funcionalização e de obediência a hierarquias. Foi por isso mesmo que, após o 25 de Abril, os juizes dos quadros da justiça fiscal e da justiça de trabalho, integrados até àquela data nos Ministérios das Finanças e das Corporações, foram integrados como juizes de direito, deixando de estar ligados ao poder de direcção da Administração.
A solução agora proposta não pode, pois, deixar de ser considerada uma intromissão abusiva na justiça administrativa e fiscal, justiça que, por conflituar especialmente com o poder executivo, com a Administração, volta desta forma a sentir o peso da sua sombra tutelar de que os tribunais tributários e aduaneiros não conseguiram libertar-se totalmente. Na verdade, deve registar-se que estes continuam a dispor, nos seus órgãos auxiliares, de funcionári-
17 DE JUNHO DE 1995 2925os de secretaria dos quadros do Ministério das Finanças, situação que, aliás, o projecto de diploma mantém o que, a nosso ver, também é incrível.
A Constituição dedica especial atenção ao Estatuto dos Magistrados Judiciais nos tribunais comuns, apontando claramente as regras de recrutamento e provimento. É a Constituição que claramente define como importante para a administração da justiça em nome do povo a formação e a prática de julgar, garantes da sua independência pelo menos na jurisdições e, sobretudo, naquelas em que se julga matéria de facto. Se é certo que a Constituição não explicita as mesmas regras relativamente à justiça administrativa e fiscal, a verdade é que, consagrando também o princípio da independência - como não podia deixar de ser - para os tribunais administrativos e fiscais, não pode deixar de entender-se que as regras relativamente ao recrutamento e provimento dos juizes destes tribunais devem ser idênticas às do recrutamento e provimento dos juizes dos tribunais judiciais. Surge, assim, também como aberrante a solução de recrutar como juizes em comissão permanente de serviço docentes universitários de direito Administrativo ou de Direito Fiscal. No entanto, não creio que eles optem de facto por esta magistratura. É uma solução que reputamos inconstitucional.
Inconstitucional será que o concurso curricular para juizes dos tribunais administrativos e fiscais, julgando matéria de facto, possa ser aberto a magistrados do Ministério Público. Como dissemos logo no início, a Constituição consagra - e por boas razões, pelas razões que os Constituintes tiveram em conta e que não foram razões corporativas - a separação das duas magistraturas, e pedido que ninguém ousará dizer o contrário. Ora, ao prever-se que delegados do Procurador da República possam ser juizes dos tribunais administrativos de círculo, dos tribunais tributários, dos tribunais aduaneiros, que Procuradores da República possam ser juizes do tribunal central administrativo viola-se o princípio constitucional da separação das magistraturas porque se permite o acesso da magistratura do Ministério Público à magistratura judicial, mas não se permite o inverso.
Para além disto, penso que quem elaborou as normas da proposta de lei não terá atentado no absurdo; que é evidente, de algumas soluções que são discriminatórias.
Por exemplo, um Procurador da República que tenha tido a classificação de «muito bom» e mais de 15 anos de serviço terá acesso ao tribunal central administrativo, sem ser necessário que lhe seja reconhecido mérito no domínio do Direito Administrativo ou do Direito Fiscal. O juiz de círculo já só poderá aceder àquele tribunal se, para além de ter 15 anos de serviço, provar o mérito naquelas áreas de Direito. Acresce a isto que a quota para acesso reservada aos Procuradores da República é o dobro da quota disponibilizada uma norma por onde poderão aceder aqueles juizes.
As questões relativas ao Supremo Tribunal Administrativo colocam-se de uma outra forma porque se trata de uma jurisdição sobre matéria de direito e, assim, o sistema deve ser igual ao do Supremo Tribunal de Justiçai
Na proposta de lei em apreço, quanto aos juízes da Relação, para os quais, contrariamente ao que diz o seu actual estatuto, passa a exigir-se cinco anos de serviço na categoria de Juiz de Relação, regista-se que estes são, de facto, discriminados em relação aos Procuradores-Gerais Adjuntos que, de acordo com a proposta, acedem ao Supremo Tribunal Administrativo com muito menos tempo de serviço do que os primeiros. Não se entende a justificação desta norma.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O que está em causa com a proposta de lei, com a qual subitamente nos vimos confrontados, não são discussões meramente corporativas. Está em causa um figurino constitucional, o estatuto de duas magistraturas de igual dignidade e igual relevância como garantes da legalidade democrática mas com funções diferentes, estão em causa as garantias dos administrados que não se compadecem com regras de recrutamento dos juizes no interior da própria Administração.
Penso que esta proposta de lei de autorização legislativa é um triste e descosido remate no labor do Ministério da Justiça, é uma caricatura, que chega a ter contornos de farsa, do labor do Ministério da Justiça.
Precisamente por se tratar de uma caricatura, nem mesmo nesta apoteose final quando está iminente a queda do Governo, consegue passar com o sigilo e discrição pretendidos.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É com uma ponta de emoção, por duas ordens de razão, que intervenho nesta reunião plenária a propósito desta proposta de lei de autorização legislativa relativa ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Em primeiro lugar, porque é a última intervenção que tenciono fazer nesta sessão legislativa, nesta legislatura e, provavelmente, nesta Assembleia e, em segundo lugar, pela circunstância de se tratar de uma matéria que me é particularmente cara visto que fui responsável, no Ministério da Justiça da altura, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que agora se pretende rever.
Hoje, esta matéria é ainda mais importante do que era há 10 anos, na medida em que, na última revisão constitucional, a Constituição da República Portuguesa consignou uma noção de jurisdição em sentido material, no artigo 214.o, n.o 3, à qual, por vezes, o legislador ordinário não tem sido particularmente sensível mas que dá à jurisdição administrativa um enorme relevo. É que no referido artigo 214.o, n.o 3, diz-se que «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais». Por isso, é natural que o Governo e a Assembleia dediquem a esta matéria uma particular atenção.
É evidente que o Governo estava perante uma opção difícil entre, por um lado, deixar protelar por mais tempo uma situação complicada, sobretudo quanto ao funcionamento do Supremo Tribunal Administrativo, onde são significativos os atrasos dos processos e onde a carga de trabalho vai aumentando em exponencial e, por outro lado, esperar que se completassem os trabalhos de revisão da justiça administrativa - e só nessa altura pedindo a necessária autorização legislativa -, tendo já pronta a lei do processo contencioso administrativo ou o código de processo dos tribunais administrativos e fiscais.
Optou-se por esta última solução e penso que, fundamentalmente, tal se deveu a dar uma prevalência às razões de celeridade porque, efectivamente, uma justiça que não é atempada não é justiça, e a situação com que nos defrontamos é grave.
Todavia, conviria - e seria interessante - que fosse publicada oportunamente uma estatística em matéria de pró-
2926 I SÉRIE-NÚMERO 88cessos, com as respectivas categorias, no Supremo Tribunal Administrativo e nos tribunais administrativos de círculo. De outro modo, ficamos apenas com uma noção impressiva, mas faltar-nos-ão os dados quantitativos exactos.
A óptica que foi escolhida para esta revisão é, ainda, a que dá predominância aos recursos sobre as acções. Isto leva-nos a fazer uma observação que, não sendo naturalmente impeditiva de darmos a nossa aprovação ao pedido de autorização legislativa, gostaríamos que fosse tomada em devida conta. É que ainda não sabemos bem quais as soluções que vão vingar na lei do processo - chamemos-lhe assim para encurtar. E se a lei do processo der, como deveria dar, prevalência às acções sobre os recursos? Toda a estrutura em que está constituído este novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revelar-se-á, de algum modo, carecida de uma revisão, visto que ainda consagra a estrutura tradicional da divisão de competência na base da categoria hierárquica da entidade que pratica os actos administrativos recorríveis.
Portanto, julgo que era interessante tomar em consideração este aspecto, pelo menos para admitir a hipótese de uma nova revisão do ETAF caso se venha, efectivamente, a optar pela óptica das acções e não dos recursos.
Uma outra observação que gostaria de fazer prende-se com a solução que foi dada para a criação do tribunal central administrativo, que leva a fazer convergir nele um conjunto muito vasto de competências vindas do Supremo Tribunal Administrativo e dos tribunais administrativos de círculo, correndo-se, porventura, o risco - só os dados estatísticos permitirão dar aqui uma ideia clara - de rapidamente «afogar» também o tribunal central. Portanto, conviria ver se não há uma excessiva transferência de competências.O Sr. Alberto Costa (PS): - Muito bem!O Orador: - Acresce que não se ousou em matéria disciplinar nem se avançou para uma competência de plena jurisdição, que os factos e a maturidade doutrinal que se conseguiu nesta matéria já justificavam plenamente.
A criação de um tribunal central administrativo, que é uma solução relativamente rara em países de pequena dimensão - em França, como foi recordado pelo Sr. Deputado Alberto Costa, só há muito pouco tempo é que se optou por essa solução -, foi algo que já na altura, em 1984, se discutiu amplamente mas foi considerado que não era curial adoptar-se essa solução. Hoje pensa-se diferentemente.
De facto, admito que esta possa ser uma solução interessante. Mas se olharmos para as acções administrativas, nada, a meu ver, justifica manter nas acções administrativas a ideia de apenas dois graus de jurisdição, isto é, parece-me bem que as acções administrativas deixem de ser tipificadas em acções de interpretação, validade e execução dos contratos administrativos, acções de responsabilidade e acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo para se unificarem dentro de uma figura global das acções administrativas. Todavia, nada justifica uma especificidade de apenas duas instâncias quando acções perfeitamente similares, designadamente em matéria de responsabilidade nos tribunais comuns, gozam, obviamente, da garantia de ter três instâncias e, desse modo, poderem ir até ao Supremo Tribunal de Justiça.
Também aqui, portanto, há algo sobre o qual importaria reflectir, que não põe em causa, repito, o essencial da autorização legislativa, mas que convinha ser pensado se essa é a solução para a qual, efectivamente, se pretende caminhar.
Já agora, ainda no mesmo capítulo, faço uma outra observação, que, aliás, já aqui foi referida pelo Sr. Deputado Alberto Costa, relativa aos eventuais inconvenientes do chamado contencioso da administração local, designadamente em matéria de urbanismo, que fica, praticamente, impedido de atingir o Supremo Tribunal Administrativo justamente devido à regra da limitação a dois graus de jurisdição, que, em princípio, é uma regra aceitável para os recursos mas que pode conduzir, em matérias extremamente importantes, como é a do urbanismo, a esta situação, para prevenir que o Supremo Tribunal Administrativo possa marcar, com a sua jurisprudência, as orientações mais aconselháveis num domínio tão relevante como este.
Também me parece criticável a ideia de, em relação aos meios processuais acessórios, designadamente quanto ao incidente da suspensão da eficácia do acto, se impedir a possibilidade do recurso Penso que nessa matéria é fundamental que haja, pelo menos, dois graus de jurisdição.
A título de outras observações, que têm como propósito, fundamentalmente, dar uma ajuda ao legislador que vai concretizar a autorização legislativa, gostaria de referir, por um lado, a cautela que importa ter quanto às alçadas, na medida em que se deveria evitar que houvesse um encarecimento da justiça administrativa, até hoje barata- é dos poucos casos em que, de facto, não é extremamente oneroso socorrermo-nos dos tribunais - e, por outro lado, também não se me afigura justificada a manutenção dos tribunais aduaneiros. Penso que, nesse capítulo, as reformas, designadamente resultantes da integração europeia, deixam de justificar a existência desses tribunais como entidades autónomas.
Nestas considerações que estou a tecer à autorização legislativa reservo uma última palavra quanto à questão do recrutamento dos juizes.
Julgo que não pode interpretar-se a ideia de que os tribunais administrativos são órgãos de soberania - e são - e, a propósito do Estatuto dos Juizes, dizer que se trata de uma matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, insusceptível de autorização legislativa. Isso, aliás, é frontalmente contrariado pela alínea g) do n.o 1 do artigo 168.o da Constituição.
Contudo, importará, isso sim, agilizar o recrutamento de modo a dar aos juizes uma especialização que nem sempre lhes tem assistido. E, por isso, algumas das inovações tentadas pelo projecto ETAF parecem extremamente interessantes, muito embora julgue que não se deve caminhar com excessiva ligeireza para admitir, sem mais, que haja ingresso na magistratura de pessoas apenas com uma formação docente. Creio que importaria garantir um mínimo de experiência na judicatura, através de fórmulas que podem ser várias ou de uma preparação específica para esse fim através de um curso ad-hoc, de modo a evitar-se que pessoas sem qualquer experiência ou preparação prévia em matéria de julgar passem a ser membros dos tribunais administrativos e fiscais.
Tudo visto e ponderado diria que é difícil formular um juízo global sem se conhecer em detalhe e em pormenor aquilo que vai ser o Código do Processo de Contencioso, o qual vai ser, naturalmente, preparado - já existem ou, pelo menos, já conheço duas versões, mas as coisas ainda estão, relativamente, carecidas de algum trabalho para estarem prontas para publicação -, o que vai implicar que este estatuto tenha algum grau de provisoriedade, o que
17 DE JUNHO DE 1995 2927não é necessariamente mau, porque, nesta matéria, vai permitir, pelo menos, um certo período de probation.
Repito que a urgência que existe em dotar o Supremo Tribunal Administrativo e os restantes tribunais administrativos de meios que permitam resolver, num tempo aceitável, os processos que todos os dias «caem» para seu julgamento, leva a compreender esta posição do Governo e a darmos o nosso voto positivo.
Gostaria, contudo, de insistir muito no sentido de me permitir solicitar que o Governo continue, como até agora tem feito, a usar toda a sua atenção e prudência para dotar, efectivamente, os órgãos de jurisdição administrativa dos meios financeiros e, sobretudo, de pessoal que lhes permitam, cabalmente, resolver os litígios que lhe são submetidos e estar à altura da sua natureza verdadeira de órgãos de soberania.Aplausos do PSD.O Sr. Alberto Costa (PS): - Muito bem!
Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Correia Afonso.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Ferreira Ramos.O Sr. Ferreira Ramos (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A linha orientadora das reformas que o Governo tem introduzido na organização jurídico-processual do nosso país tem sido, a nosso ver, a da pequena reforma conjuntural.
Recentemente, tivemos a oportunidade de salientar, a propósito da reforma do Código de Processo Penal e do Código de Processo Civil, de que aquilo que a nossa administração da justiça se mostra carenciada é de novas filosofias, de novas dogmáticas e, nalguns casos, de uma completa refundação dos princípios sobre os quais o sistema assenta.
Em vez disso, o Governo apresentou um conjunto de reformas parcelares para cada um dos referidos diplomas, traduzidas em preceitos que, desde já, permitem augurar uma difícil articulação sistemática do conjunto, que traem, em certos casos, as linhas orientadoras que o próprio Governo traçou para a reforma e que, por isso mesmo, irão criar dificuldades de interpretação quando o seu sentido último tiver de ser apurado em função destas.
É por isso que nos confessamos surpreendidos: Com a amplitude que tomou a reforma do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Trata-se de um estatuto completamente novo, primeiro passo no sentido do estabelecimento da nova filosofia que vai presidir à organização judiciária e processual do contencioso administrativo e fiscal, e que será complementado com uma lei inovadora do processo nos tribunais administrativos e fiscais que, finalmente, ganhará o estatuto de código de processo, com uma revisão da legislação do tribunal de conflitos e, ainda, com a actualização do diploma regulador da responsabilidade da administração por actos de gestão pública.
Não fazemos crítica pela crítica e, por isso, não deixamos de registar com agrado que o plano legislativo estabelecido é aquilo que se pode, efectivamente, chamar uma reforma, por oposição a um conjunto de acertos de pormenor.
Sobre a proposta de lei em discussão, e dentro do uma perspectiva de apreciação global, não podemos deixar de referir as reacções de sinal contrário que têm provocado as novas regras de acesso à magistratura administrativa e fiscal, que irá integrar os quadros dos tribunais administrativos de círculo, do Supremo Tribunal Administrativo e do novo tribunal central administrativo.
Onde uns vêem uma inovação de sinal contrário, chamando inclusivamente à colação a história da evolução desta jurisdição no sentido da sua autonomização e completa jurisdicionalização, outros vêem uma evolução positiva e o reconhecimento de um estatuto peculiar aos profissionais do direito público, administrativo e fiscal, onde opinar e julgar são tarefas de tal maneira próximas que a comunicabilidade é aceitável.
É facilmente perceptível a valia dos argumentos avançados em favor de qualquer uma das teses. Todavia, a construção das mesmas não esconde algum pendor corporativo que as anima, pressuposto que aconselha a que, sobre elas, não tomemos por agora posição.