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UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 19 – Evolução do Imposto Único de Circulação 2008-2013 Fonte: Ministério das Finanças (Síntese de Execução Orçamental da DGO, dezembro de 2009, CGE/2011 e OE/2013) e cálculos da UTAO.74 Pelo contrário, o IUC prevê, para 2013, uma manutenção (não justificada) de previsão de receita face ao ano anterior, não refletindo deste modo a evolução esperada decorrente da reforma global da tributação automóvel de 2007. Com efeito, a reforma global da tributação automóvel efetuada em meados de 2007, veio deslocar uma parte da carga fiscal do imposto devido pela aquisição do automóvel (ISV) para a fase da circulação (IUC), passando este último a refletir essencialmente as alterações na composição do parque automóvel. Deste modo, a introdução em circulação de veículos abrangidos pela reforma de 2007, veio promover aumentos significativos na receita do IUC, embora a taxa de crescimento deste imposto se encontre em desaceleração devido à menor procura de veículos novos – ver Gráfico 19. Apesar da reduzida procura de veículos novos esperada para 2013, a alteração na composição do parque automóvel daí decorrente (entre veículos pré-reforma e pós-reforma de 2007), justificaria per se um aumento da receita do IUC.   Gráfico 20 – Taxa de variação homóloga (ajustada) dos principais impostos no OE/2013  Fonte: INE, CGE/2011 e Ministério das Finanças (relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: impostos ordenados por ordem decrescente de importância na receita fiscal. 0510152025300501001502002502008 2009 2010 2011 2012 (e) 2013 (p)tvh (em %)em milhões de eurosTVH da Receita IUC (esc. direita)Receita IUC (esc. esq)8,7%23,7% -2,1% 33,3% -5,3% 3,9%1,4%15,4% 2,7%-1,4% 0,0%1,5%-10,0% -5,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% TVHTVH Ajustada31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________159
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 201375 Quanto à receita corrente não fiscal, após um aumento estimado em 4% entre 2011 e 2012, o relatório do OE/2013 prevê um aumento de 10,5% para 2013. De acordo com o OE/2013, pág. 104, para esta evolução contribuem essencialmente as rubricas «“Rendimentos da propriedade” (+364,8 M€), principalmente em resultado do aumento em 228,4 M€ dos juros obtidos em relação às denominadas coco bonds e da entrega de dividendos, a “Venda de bens e serviços correntes” (+121,2 M€)...». 76 Em 2013 prevê-se, em termos ajustados, uma redução da receita de capital em 1,1%63. A receita de capital, ajustada da transferência dos fundos de pensões do setor bancário (2687,1 M€, em 2012), bem como das receitas provenientes de licenças 4G (com impactes estimados em 272 e 20 M€, para 2012 e 2013, respetivamente), da concessão da ANA (com impactes estimados em 600 e 500 M€, para 2012 e 2013, respetivamente) e da concessão de exploração de portos (227 M€, em 2013), deverá reduzir-se 1,1%. Saliente-se, todavia, que o aumento previsto na rubrica “Venda de bens de investimento” (+97,2 M€), será quase anulado pela redução quer dos “Saldos da Gerência Anterior “(-51,5 M€) quer de “transferências de capital” (-44,3 M€).                                                                     63 Este ponto beneficiou de informação adicional prestada pela DGO no dia 26 de outubro de 2012, nomeadamente no que diz respeito à previsão da receita proveniente da concessão de exploração de portos (227 M€). II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________160
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 21 – Peso dos juros no défice (ajustado) das EPR (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (Relatório do OE/2013) e cálculos da UTAO. | Nota: o ajustamento efetuado consistiu na eliminação da transferência extraordinária do OE para a RTP em 2012, para amortização da dívida financeira daquela entidade (348 M€). 84 Em 2013, os encargos com juros das EPR irão manter-se sensivelmente ao mesmo nível. Com efeito, aqueles encargos ascenderão a 1024 M€ (apenas menos 8 M€ face ao estimado para o corrente ano), continuando assim a representar um peso muito significativo no défice destas entidades. Por outro lado, o défice primário (que não inclui os juros) das EPR deverá atingir 334 M€, melhorando 88 M€, face ao défice (ajustado) estimado para 2012. Como se pode constatar pela tabela seguinte, cerca de 96% dos encargos com juros das EPR serão justificados pelo Metropolitano de Lisboa, REFER, Metro do Porto, Estradas de Portugal e pelas sociedades criadas para integrar os ativos com imparidades do BPN. Tabela 27 – EPR com maior impacte orçamental em 2013 (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (Relatório do OE/2013 e Mapas de Desenvolvimentos Orçamentais) e cálculos da UTAO. Nota: (*) Valores não consolidados (exceto para o total do subsetor). 1 4551 3581032 102442333402004006008001 0001 2001 4001 6001 8002012 2013Défice orç. (ajustado) Juros Défice primário (ajustado) Despesas com PessoalAquisição bens e serviçosJuros e outros encargosInvestimentos Outras * Total*(1) (2) (3) (4) (5) (6)= (1 a 5) (7) (7)-(6)Total subsetor SFA 3 479 8 912 1 090 1 780 12 077 27 338 26 508 -830 do qual:  Entidades Púb. Reclassificadas 804 872 1 024 1 402 163 4 264 2 906 -1 358   das quais:   Estradas de Portugal, S.A. 35 103 108 803 76 1 123 793 -330   Metropolitano de Lisboa, S.A. 69 50 262 40 15 436 150 -286   Rede Ferroviária Nacional - REFER, EP 79 157 242 101 54 633 351 -282   Metro do Porto, S.A. 4 68 160 31 11 274 95 -179   Parvalorem, S.A 15 4 146 0 5 170 14 -156   Parque Escolar, E.P.E. 9 28 33 218 8 296 213 -83   Parups, S.A 0 1 61 0 2 64 34 -30   Rádio e Televisão de Portugal, SA 89 143 10 12 15 269 243 -26DESPESA EFETIVARECEITA EFETIVA *SALDO GLOBALOrganismos31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________165
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013III.3.3 Conta da Segurança Social 85 A obtenção do equilíbrio orçamental do subsetor da segurança social em 2013 dependerá de uma transferência extraordinária do OE. Em 2012, o equilíbrio orçamental estimado para este subsetor (34 M€) será assegurado por via de outra transferência extraordinária no valor de 857 M€, verba inscrita no 2.o OER/2012. Para o ano de 2013, a previsão do OE aponta para um excedente de apenas 3 M€, o qual apenas será alcançado com outra transferência extraordinária do OE, no valor de 970 M€.70  Gráfico 22 – Saldo global da segurança social (em milhões de euros)  Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2010, CGE/2011 e OE/2013). 86 As medidas de consolidação já implementadas não foram suficientes para evitar a degradação da situação financeira da segurança social. Pese embora se encontrem implementadas, desde 2012, várias medidas específicas para a consolidação orçamental da segurança social, a estimativa para 2012 e a previsão para 2013 têm subjacente uma deterioração da execução orçamental deste subsetor. Saliente-se que, em 2012 e de acordo com o PAEF, foram implementadas medidas relativas ao reforço da condição de recursos, suspensão da regra de atualização das pensões (com exceção das mais baixas) e alteração do regime jurídico das prestações de desemprego. Estas medidas iniciaram os seus efeitos em 2012, estando também incorporadas nas previsões apresentadas para 2013. Apesar disso, a conjuntura económica desfavorável tem-se repercutido negativamente sobre a receita proveniente de contribuições sociais (devido à diminuição do nível de emprego e do ajustamento dos salários nominais) e sobre a despesa com prestações sociais, designadamente com o subsídio de desemprego e apoio ao emprego (decorrente do aumento do número de desempregados). Em resultado destas circunstâncias o cumprimento do equilíbrio orçamental do sistema de segurança social obrigará à realização das referidas transferências extraordinárias em 2012 e 2013.                                                                      70 Tal como em anos anteriores, em 2013, não se prevê realizar a transferência de quotizações dos trabalhadores por conta de outrem para reforço do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social, prevista no n.o 1 do artigo 91.o da Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.o 4/2007, de 16 de janeiro). Esta opção é justificada com base no n.o 3 do artigo 91.o que prevê a possibilidade de não se proceder à referida transferência “se a conjuntura económica do ano a que se refere ou a situação financeira do sistema previdencial justificadamente o não permitirem”.  161157968943934 3025050075010001250150017502008 2009 2010 2011 2012 2013II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________166
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 201395 As projeções para a dívida pública de 2013 foram sucessivamente revistas em alta durante o corrente ano. As revisões em alta das projeções da dívida pública têm sido justificadas com questões contabilísticas, com o pagamento de dívidas em atraso da administração local e com alterações ao nível da projeção para o crescimento nominal do PIB (relativamente ao ano 2013, esta passou de 1,3 para 0,3% entre a 4.a e a 5.a avaliação).74 A modificação dos limites para o défice público, ocorrida no âmbito da 5.a avaliação do PAEF, também contribuiu para a revisão em alta da projeção para a dívida pública de 2013 (a qual passou de 118,6 para 123,7% do PIB), uma vez que essa alteração tem subjacente uma consolidação orçamental mais lenta. Outro fator a contribuir para aquela revisão em alta é a existência de projeções mais conservadoras para as receitas de privatizações utilizadas na amortização da dívida.75 96 As atuais projeções apontam para a continuação da trajetória ascendente do rácio da dívida pública no PIB em 2013. A dívida pública deverá continuar a apresentar uma tendência ascendente em 2013, ano em que atingirá os 123,7% do PIB (115,7% no DEO). De acordo com estas projeções, a dívida pública deverá atingir o seu valor máximo no final de 2013, iniciando uma trajetória descendente a partir do ano seguinte. Recorde-se que, não obstante o aumento verificado face ao ano anterior e a revisão em alta face a anteriores projeções, de acordo com o FMI, o BCE e Comissão Europeia, a trajetória da dívida pública deverá manter-se sustentável. 97 De acordo com o relatório do OE/2013, a variação total do rácio da dívida em 2013 deverá atingir 4,6 p.p.. O MF apresenta uma estimativa para o efeito dinâmico (comummente designado por “efeito bola-de-neve”) de 4 p.p.. Neste efeito inclui-se o contributo dos juros, que é de 4,3 p.p., sendo o restante explicado pelo efeito decorrente da variação nominal do PIB (-0,3 p.p.), o qual concorre para a diminuição da dívida pelo facto do MF esperar um aumento do PIB nominal para 2013 (embora se projete uma redução de 1% do PIB em termos reais). Note-se que a variação para a dívida pública encontra-se em linha com a considerada pela CE e pelo FMI, cujas projeções foram apresentadas no âmbito da 5.a avaliação regular do PAEF.                                                                     74 Note-se que a reestruturação da divida a fornecedores no âmbito do PAEL (Programa de Apoio à Economia Local) tem como consequência um aumento da dívida pública de acordo com o conceito de Maastricht. 75 Note-se que o FMI apresenta, na 5.a avaliação, uma projeção de 1,2% para a receita com privatizações (quadro 10 do relatório técnico), enquanto no OE/2013 a receita prevista é apenas 0,6% do PIB (1000 M€). II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________172
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Gráfico 23 – Evolução da Dívida Pública (em percentagem do PIB e em pontos percentuais)Tabela 31 – Principais indicadores de dívida pública e encargos com juros Fontes: Ministério das Finanças (relatório do OE/2013 e Documento de Estratégia Orçamental / abril 2012), Banco de Portugal (Contas Nacionais); CE (The Economic Adjustment Programme for Portugal fifth Review - Summer 2012) e FMI (Portugal: Fifth Review Under the Extended Arrangement - Staff Report | october 2012). Fontes: INE (Procedimento dos Défices Excessivos); Ministério das Finanças (relatório do OE/2013), Banco de Portugal (Contas Nacionais) | Nota: a taxa de juro implícita resulta do quociente entre as despesas com juros do ano t e o stock do ano t-1.   98 Encontra-se previsto um ligeiro aumento da despesa com juros em 2013, cujo peso no PIB deverá atingir os 4,3%. O exercício de projeção do relatório da proposta do OE/2013 tem subjacente, já em 2013, a normalização das condições de acesso ao mercado para efeitos de financiamento da dívida de longo prazo. As despesas com juros deverão totalizar 7164,4 M€ (4,3% do PIB) em 2013 - traduzindo um crescimento de apenas 1,8% face a 2012 - tendo a projeção sido revista em baixa em cerca de 700 M€ face ao DEO/2012-16. Note-se que os valores da dívida e dos juros que constam no OE/2013 apontam para uma redução do custo aparente da dívida de 0,5 p.p. face ao verificado em 2011 (de 4% para 3,5%).76 Esta diminuição deverá decorrer da existência de custos de financiamento mais favoráveis no âmbito do PAEF e no âmbito das emissões no mercado primário de dívida de curto prazo, quando comparados com os custos de financiamento de 2011 e 2012. Consequentemente, o muito ligeiro aumento dos encargos com juros face a 2012 (1,8%) decorre exclusivamente da expansão do stock da dívida pública.                                                                     76 Se a análise for feita com a taxa de juro implícita (i.e. utilizando no denominador o stock do ano anterior em vez stock médio da dívida), a redução é de 0,7 p.p.. DEO/12-16109,5FMI/CE121,293,5OE/2013607080901001101201302007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Var. 2012/13:  4,6 p.p.efeito dinâmico =  4,0saldo primário   =  0,2aj. défice-dívida =  0,42009 2010 20112012 (p)2013 (p)Var 2012/13Despesas com Juros            (em % do PIB)2,8 2,9 4,0 4,2 4,3 0,1Despesas com Juros                 (em mil M€)4,8 4,9 6,9 7,0 7,2 0,1Taxa de juro implícita                                 na dívida (em %) 3,9 3,5 4,3 3,8 3,6 -0,2Dívida Pública                       (em % do PIB)83,2 93,5 108,1 119,1 123,7 4,6Dívida Pública                           (em mil M€)140,2 161,5 184,7 198,1 206,4 8,231 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________173
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013IV.4 Endividamento líquido global direto e garantias do Estado 109 O limite de endividamento líquido direto do Estado previsto na proposta de lei do OE/2013 é de 12 350 M€, um montante inferior ao aprovado para 2012. 80O limite previsto para 2013 é inferior em 6560 M€ ao aprovado para 2012, o que resulta não apenas do menor défice do subsetor Estado, que para 2013 se prevê que seja inferior em 1654M€ ao estimado para 2012, mas também do menor volume de aquisição líquida de ativos financeiros (excluindo as verbas relativas a privatizações e ao reforço da estabilidade financeira), cuja redução subjacente ao previsto no OE/2013 será na ordem dos 5000 M€. Esta última componente reflete sobretudo a previsão de uma menor despesa a realizar com ativos financeiros em 2013, mas também uma maior receita arrecadar com os mesmos.81 De salientar que este limite não contempla a autorização para assegurar as necessidades de financiamento que decorram do reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros, no montante até 7500 M€, bem como 1500 M€ destinados, entre outros fins, à realização de operações de fomento de liquidez em mercado secundário.82   110 A diminuição da despesa com ativos financeiros justificará a maior parte da redução do limite de endividamento líquido direto do Estado em 2013. De acordo com o relatório do OE/2013, aquela despesa ascenderá a 17 860 M€, dos quais 7500 M€ se destinam à recapitalização do sistema bancário privado e 1500 M€ ao Fundo de Resolução,83 criado para financiar medidas de intervenção do Banco de Portugal junto das instituições financeiras. Excluindo este apoio ao setor bancário, a comparação com 2012 (corrigindo igualmente a dotação de 12 000 M€ relativos à Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira) traduz uma redução da despesa com ativos financeiros de cerca de 3300 M€. Para esta diminuição contribui o facto de no OE/2013 não se encontrar prevista a realização de dotações de capital do Estado a entidades públicas nem a aquisição de créditos, contrariamente ao que sucede com os empréstimos de médio e longo prazo do Estado (excluindo o Fundo de Resolução), que deverão aumentar 2174 M€ em 2013.                                                                      80 A autorização deste limite encontra-se prevista no n.o 1 do artigo 127.o da proposta de lei do OE/2013.   81 O montante previsto para a alienação de partes sociais das empresas (privatizações) que exclui a receita de ativos financeiros para efeitos de cálculo do limite de endividamento líquido global direto do Estado, prevê-se que seja inferior em 1200 M€ no ano de 2013. 82 De acordo com o disposto no artigo 136.o e n.o 3 e 4 do artigo 133.o da proposta de lei do OE/2013. 83 Criado pelo Decreto-Lei n.o 31-A/2012, de 10 de fevereiro. II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________178
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013112 Excluindo o apoio financeiro relativo à Iniciativa para o Reforço da Estabilidade Financeira e ao Fundo de Resolução, mais de 4/5 da despesa com ativos financeiros destinam-se a entidades pertencentes ao perímetro das administrações públicas. Com efeito, prevê-se que os empréstimos àquelas entidades ascendam a cerca de 7300 M€.85 Destes, quase 6450 M€ destinam-se a empréstimos a EPR, sendo os restantes 850 M€ referentes a empréstimos a conceder pelo Estado à administração regional e local, no âmbito do PAEF-RAM e do programa de apoio à economia local.86  Gráfico 25 – Dotações de empréstimos de médio e longo prazo destinadas a Entidades Públicas Reclassificadas (em milhões de euros)Gráfico 26 – Previsão da despesa com ativos financeiros detidos pelo Estado  (em milhões de euros e em percentagem)  Fontes: MF (Ano 2012, 1.o OER; Ano 2013 OE/2013 e mapas de desenvolvimentos orçamentais) | Notas: o ano 2012 reflete as dotações aprovadas no âmbito do OE/2012 e 1.oOER/2012; o ano 2013 reflete as dotações propostas no OE/2013.   113 O limite máximo de responsabilidades contingentes do Estado previsto na proposta de lei do OE/2013 ascende a cerca de 30,3 mil M€, menos 8,5 mil M€ que o estimado para 2012.87 Este limite destina-se a assegurar a cobertura de responsabilidades que resultem da autorização da concessão de garantias pelo Estado a instituições públicas e privadas ou concessão de garantias por outras pessoas coletivas de direito público. A maior parte destas responsabilidades (80% do total) decorre da concessão de garantias do Estado para o “reforço da estabilidade financeira e da disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros”, cujo limite máximo previsto no OE/2013 é de 24 120 M€ (uma redução de 6000 M€ face ao montante estimado para 2012).88 As restantes responsabilidades resultam nomeadamente de garantias de seguro de crédito, de créditos financeiros, seguro-caução e seguro de investimento. De salientar que, em 2013, este limite passa abranger igualmente a concessão de garantias do Estado a favor do Fundo de Contragarantia Mútuo até ao limite máximo de 126 M€ .                                                                     85 Note-se que este montante contribui para aumentar os elementos de consolidação da dívida pública, i.e., aumenta a dívida detida entre entidades das administrações públicas. 86 No total de empréstimos às EPR incluem-se 16 M€ relativos a empréstimos de curto prazo à Empresa de Meios Aéreos que não se refletem no gráfico acima. 87 Não se encontram abrangidas por este limite as operações resultantes de deliberações tomadas no seio da União Europeia. 88 Nos termos do artigo 136.o da proposta de lei do OE/2013.  900200 906641 0093 9733 268381 5648926 43501 0002 0003 0004 0005 0006 0007 000PARVALOREM MPPARUPsREFER PE ML EPTotal EPR2012 20137 354; 83%803; 9%568; 6% 135; 2%AP MEE QREN OutrosII SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________180
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013e. A concessão de novas garantias a empresas públicas (de fora do perímetro) economicamente inviáveis, que de acordo com as regras de contas nacionais obrigam a reclassificar de imediato todo o stock de dívida garantida existente dessa empresa enquanto dívida pública, independentemente de essas garantias serem ou não exercidas, tendo impacte tanto no défice como na dívida pública.91 Um exemplo recente é o caso da empresa SESARAM da Região Autónoma da Madeira. A dívida garantida do Estado às empresas públicas não financeiras fora do universo das administrações públicas ascendia a 5468 M€ (3,3% do PIB) em Julho de 2012, de acordo com a DGTF. f. A execução de garantias já existentesa entidades fora do perímetro terá impacte no défice e na dívida pública. De acordo com as regras do Eurostat, ao fim de três execuções, o total da dívida garantida pelo Estado deverá ser reclassificada nas administrações públicas, com impacto quer no défice, quer na dívida pública.                                                                     91 A regra da contabilidade nacional aplicável nestas situações foi alvo de um esclarecimento adicional no âmbito das reuniões metodológicas entre as autoridades estatísticas nacionais e o Eurostat durante o ano 2011: “Under the rules of the MGDD published in September 2010, guarantees that have a high likelihood that government would effectively repay these debts, should be reclassified as government debt.” EDP dialogue and ad-hoc visits to Portugal, 17-18 Janeiro e 14-15 de Abril de 2011. Relativamente a este assunto foram identificadas como exemplo as garantias estatais concedidas às empresas CARRIS e STCP.  31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________183
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Caixa 5 – Abordagem Top-Down numa perspetiva orçamental Esta abordagem constitui um importante instrumento para aferição do nível máximo de despesa efetiva do subsector Estado coberta por receitas gerais compatível com os objetivos orçamentais subjacentes ao défice orçamental definido em contabilidade nacional.  A realização deste exercício consiste em partir do objetivo do défice das administrações públicas em contas nacionais e deduzir os ajustamentos que explicam a passagem da ótica da contabilidade nacional à ótica da contabilidade pública.  O resultado obtido corresponderá ao valor do défice das administrações públicas apurado em contabilidade pública. Em consonância com esse limite e por diferença face aos saldos orçamentais previstos para os subsectores dos SFA, administração regional e local e da segurança social, é apurado o défice orçamental máximo que o subsector Estado poderá incorrer nesse ano.  Tendo por referência esse limite, o valor máximo de despesa efetiva do subsector Estado dependerá da previsão de receita fiscal e não fiscal para este subsector.  Expurgando a despesa coberta por receita próprias (dado esta não ter impacte no saldo orçamental) apurar-se-á o valor máximo da despesa efetiva do subsector Estado financiada por receitas gerais, compatível com o objetivo de défice orçamental definido em contabilidade nacional. A despesa efetiva do subsector Estado financiada por receitas gerais constituirá o limite máximo de despesa que este subsector poderá afetar aos grandes agregados de despesa, designadamente ao funcionamento, investimento e dotações específicas, esta última respeitante a encargos específicos resultantes de lei ou de outras vinculações externas. II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________186
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Tabela 38 – Conta (ajustada) das administrações públicas (ótica da contabilidade nacional)  Fonte: INE (2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013).  Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças. 2011 2012 2013 2012 2013 2012 2013 CTVH 2013 2011 2012 2013 2012 2013Receita total 69 958 67 191 70 590 -2 766 3 398 -4,0% 5,1% 5,1 40,9 40,4 42,3 -0,5 1,9Receita corrente 68 358 65 269 69 516 -3 089 4 246 -4,5% 6,5% 6,3 40,0 39,2 41,7 -0,8 2,4Receita fiscal 39 435 38 624 41 477 -812 2 853 -2,1% 7,4% 4,2 23,1 23,2 24,9 0,1 1,6- Impostos  indiretos  23 390 23 267 22 823 -123 -444 -0,5% -1,9% -0,7 13,7 14,0 13,7 0,3 -0,3- Impostos  di rectos 16 046 15 357 18 653 -689 3 297 -4,3% 21,5% 4,9 9,4 9,2 11,2 -0,2 2,0Contribuições sociais 20 927 19 384 20 114 -1 543 731 -7,4% 3,8% 1,1 12,2 11,7 12,1 -0,6 0,4- Das  quais : efectivas 15 965 15 168 15 607 -797 439 -5,0% 2,9% 0,7 9,3 9,1 9,4 -0,2 0,2Outras  recei tas  correntes 7 996 7 262 7 925 -734 663 -9,2% 9,1% 1,0 4,7 4,4 4,8 -0,3 0,4      - Vendas de bens e serviços 4 417 4 677 4 877 260 200 5,9% 4,3% 0,3 2,6 2,8 2,9 0,2 0,1      - Outra receita corrente 3 579 2 585 3 048 -995 463 -27,8% 17,9% 0,7 2,1 1,6 1,8 -0,5 0,3Receitas de capital 1 599 1 922 1 074 323 -848 20,2% -44,1% -1,3 0,9 1,2 0,6 0,2 -0,5Despesa total 83 041 77 158 78 084 -5 884 926 -7,1% 1,2% 1,2 48,6 46,4 46,8 -2,2 0,4Despesa corrente 77 522 72 629 74 556 -4 893 1 927 -6,3% 2,7% 2,5 45,4 43,7 44,7 -1,7 1,0Consumo intermédio 8 019 7 752 7 573 -267 -179 -3,3% -2,3% -0,2 4,7 4,7 4,5 0,0 -0,1Despesas  com pessoal 19 426 16 661 17 286 -2 764 625 -14,2% 3,7% 0,8 11,4 10,0 10,4 -1,3 0,3Juros  6 881 7 039 7 164 158 125 2,3% 1,8% 0,2 4,0 4,2 4,3 0,2 0,1Subs ídios 1 199 1 326 1 206 127 -120 10,6% -9,0% -0,2 0,7 0,8 0,7 0,1 -0,1Prestações  socia is 37 624 36 852 37 629 -772 777 -2,1% 2,1% 1,0 22,0 22,2 22,6 0,1 0,4  - Das quais em dinheiro 29 644 29 761 30 567 117 806 0,4% 2,7% 1,0 17,3 17,9 18,3 0,5 0,4  - Das quais em espécie 7 980 7 091 7 062 -889 -29 -11,1% -0,4% 0,0 4,7 4,3 4,2 -0,4 0,0Outra  despesa  corrente 4 373 2 999 3 697 -1 374 698 -31,4% 23,3% 0,9 2,6 1,8 2,2 -0,8 0,4Despesa de capital 5 519 4 529 3 528 -990 -1 001 -17,9% -22,1% -1,3 3,2 2,7 2,1 -0,5 -0,6  - FBCF 3 960 3 400 2 962 -560 -438 -14,1% -12,9% -0,6 2,3 2,0 1,8 -0,3 -0,3  - Outras despesas de capital 1 559 1 129 566 -430 -563 -27,6% -49,9% -0,7 0,9 0,7 0,3 -0,2 -0,3Capacid. (+)/Nec. Financiamento Líquido -13 084 -9 966 -7 494 3 118 2 472 -7,7 -6,0 -4,5 1,7 1,5Saldo primário -6 203 -2 927 -330 3 275 2 598 -3,6 -1,8 -0,2 1,9 1,6Despesa  corrente primária 70 641 65 590 67 391 -5 051 1 801 -7,2% 2,7% 2,3 41,3 39,4 40,4 -1,9 1,0Despesa  primária 76 160 70 119 70 919 -6 041 800 -7,9% 1,1% 1,0 44,6 42,2 42,5 -2,4 0,4Por memória:PIB nominal  uti l i zado nos  cá lculos 170 909 166 341 166 782Milhões de euros Variação (M€) Variação nominal Em % do PIB Var. rácios PIB31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________189
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Tabela 40 – Conta das administrações públicas para 2013: comparação da previsão do OE/2013 face ao DEO 2012-16 (ótica da contabilidade nacional)  Fonte: INE (2011) e Ministério das Finanças (Relatório da proposta do OE/2013).  Nota: o valor do PIB nominal corresponde ao disponibilizado pelo Ministério das Finanças. DEO (abr12) OE/2013DEO (abr12) OE/2013DEO (abr12)DEO (abr12)Receita Total 73 308    70 590      42,9 42,3 -2 718        -0,6Receitas correntes 71 084    69 516      41,6 41,7 -1 568        0,1Receita fiscal 42 305    41 477      24,8 24,9 -829           0,1– Impostos indiretos 25 336    22 823      14,8 13,7 -2 512        -1,1– Impostos directos 16 970    18 653      9,9 11,2 1 683         1,3Contribuições sociais 20 306    20 114      11,9 12,1 -192           0,2Outras receitas correntes (inclui  vendas) 8 472      7 925        5,0 4,8 -547           -0,2Receitas de capital 2 224      1 074        1,3 0,6 -1 150        -0,7Despesa total 78 459    78 084      45,9 46,8 -376           0,9Despesa corrente 73 884    74 556      43,2 44,7 672             1,5Consumo intermédio 7 055      7 573        4,1 4,5 518             0,4Despesas com pessoal 16 604    17 286      9,7 10,4 682             0,6Juros (PDE) 7 891      7 164        4,6 4,3 -726           -0,3Subsídios 1 709      1 206        1,0 0,7 -503           -0,3Prestações sociais 36 935    37 629      21,6 22,6 694             1,0– Das quais: em dinheiro 29 259    30 567      17,1 18,3 1 308         1,2– Das quais: em espécie 7 676      7 062       4,5 4,2 -615          -0,3Outras despesas correntes 3 689      3 697        2,2 2,2 8                 0,1Despesa de capital 4 576      3 528        2,7 2,1 -1 047        -0,6Formação bruta capital fixo 2 758      2 962        1,6 1,8 204             0,2Outra despesa capital 1 818      566           1,1 0,3 -1 252        -0,7Capacid. (+)/Nec. (-) Financ. Líquido -5 152     -7 494      -3,0 -4,5 -2 342        -1,5Outros agregados:Saldo primário 2 739      -330          1,6 -0,2 -3 069        -1,8Despesa corrente primária 65 993    67 391      38,6 40,4 1 398         1,8Despesa primária 70 569    70 919      41,3 42,5 351             1,2Por memória:PIB nominal 170 922 166 782 p.p. do PIBMilhões de euros % do PIBDif. OE/2013 face ao DEOM€31 DE OUTUBRO DE 2012___________________________________________________________________________________________________________________191
UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2012  •  Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2013Listas de Abreviaturas Utilizadas Abreviatura Designação AP Administrações Públicas BPN Banco Português de Negócios COFAP Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações DEO Documento de Estratégia Orçamental DSE Direitos de Saque Especiais EPE Entidade Pública Empresarial IAS Indexante de Apoios Sociais EPR Empresa(s) Pública(s) Reclassificada(s) FEEF Fundo Europeu de Estabilização Financeira FMI Fundo Monetário Internacional FRDP Fundo de Regularização da Dívida Pública MEF Ministro de Estado e das Finanças MF Ministério das Finanças OE Orçamento de Estado PAF Programa de Assistência Financeira PIB Produto Interno Bruto PPL Proposta de Lei PPP Parcerias Público-Privadas p.p. pontos percentuais RAM Região Autónoma da Madeira SEE Sector Empresarial do Estado SFA Serviços e Fundos Autónomos SI Serviços Integrados TMU Momorando Técnico de Entendimento UE União Europeia UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental      II SÉRIE-A — NÚMERO 27___________________________________________________________________________________________________________________194
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         1 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP CAPÍTULO II – DISCIPLINA ORÇAMENTAL E MODELOS ORGANIZACIONAIS  4.o   Alienação e oneração de imóveis Não é conferido aos municípios da localização dos imóveis o direito de preferência na alienação dos imóveis pertencentes ao Estado.  Tal direito de preferência deve ser expressamente consignado. “É atribuído aos municípios da localização dos imóveis, por razões de interesse público, o direito de preferência nas alienações a que se refere o n.o 1, realizadas através de hasta pública, sendo esse direito exercido pelo preço e demais condições resultantes da venda.”   6.o   Transferência do património edificado  n.o 6 – Os imóveis propriedade das assembleias distritais passam a integrar o património do Estado, servindo a presente lei de título bastante para os atos de registo a que haja lugar.  A ANMP discorda, em absoluto, do preceituado neste número do artigo 6.o. Com efeito, não é lícita nem correcta a integração do património das assembleias distritais no património do Estado.  A matéria em análise foi objecto de atenção de vários diplomas legais (Decreto-Lei n.o 288/85, de 23 de Julho, 14/86, de 30 de Maio e Decreto-Lei n.o 5/91, de 8 de Janeiro), que estabeleceram prazos para as assembleias distritais determinarem quais os serviços que continuariam a assegurar, bem como sobre as condições de uso ou de propriedade das instalações e bens móveis adstritos aos serviços.   Da interpretação dos vários diplomas resulta que só se considera transferida para o Estado a Eliminação do n.o 6 do artigo 6.o 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________195
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         2 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP propriedade dos bens móveis e imóveis adstritos aos serviços e estabelecimentos cujos fins as assembleias municipais deliberem não continuar a assegurar e que são prosseguidos pela Administração Central.  Assim sendo, as assembleias distritais que continuam a assegurar determinados serviços mantêm a titularidade do património, devendo tal situação manter-se.  A norma proposta consigna uma “expropriação”, sem qualquer indemnização, do património das assembleias distritais. 8.o Afetação de verbas resultantes do encerramento de contratos-programa realizados no âmbito do Programa Polis para as cidades O Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, pode proceder à alocação de verbas resultantes do capital social das sociedades Polis Litoral para pagamento de dívidas dos Programas Polis para as cidades, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, até ao montante de € 6 000 000. O desvio de verbas do capital social das sociedades Polis Litoral para outros programas Polis poderá criar uma situação de enorme injustiça para os primeiros, que têm obras em curso, as quais poderão ficar subitamente sem financiamento. Arto 8o Afetação de verbas resultantes do encerramento de contratos-programa realizados no âmbito do programa POLIS para as cidades  O MAMAOT pode proceder à alocação de verbas resultantes do capital social das sociedades Polis para pagamento de dívidas dos Programas Polis para as cidades, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das finanças, até ao montante de 6 milhões de euros, desde que tal medida não inviabilize os investimentos em curso e que essa alocação seja feita apenas com as verbas do capital social II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________196
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         3 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP subscrito pelo Governo/MAMAOT.   13.o   Transferências para fundações 1 - Em execução das decisões tomadas nos termos do n.o 4 do artigo 5.o da Lei n.o 1/2012, de 3 de janeiro, ficam as transferências para as fundações identificadas na Resolução do Conselho de Ministros n.o 79-A/2012, de 25 de setembro, reduzidas no valor aí determinado. 2 -  (...). 3 - Para efeitos do presente artigo, entende-se por «transferência» todo e qualquer tipo de subvenção, subsídio, benefício, auxílio, ajuda, patrocínio, indemnização, compensação, prestação, garantia, concessão, cessão, pagamento, remuneração, gratificação, reembolso, doação, participação ou vantagem financeira e qualquer outro apoio independentemente da sua natureza, designação e modalidade, temporário ou definitivo, que seja concedido pela administração direta ou indireta do Estado, regiões autónomas, autarquias locais, empresas públicas e entidades públicas empresariais do setor empresarial do Estado, empresas públicas regionais, Pretendem-se introduzir regras relativas às transferências para as fundações, inserindo no respectivo âmbito as autarquias locais, estabelecendo-se que essas transferências para as fundações: - São reduzidas ao valor determinado na Resolução do Conselho de Ministros n.o 79-A/2012; - Carecem de parecer prévio vinculativo do membro do Governo responsável pela área das finanças; - Quando realizadas sem o parecer prévio ou incumprindo o seu sentido dão origem a responsabilidade disciplinar, civil e financeira; - Quando realizadas em incumprimento das regras deste artigo 13.o dão determinam a correspectiva redução do valor das transferências do OE para essas entidades (nas quais estão incluídas as autarquias locais).   A introdução destas regras é clara e objectivamente violadora da autonomia das autarquias locais, constitucionalmente consagrada, sendo tais normas inequivocamente inconstitucionais.   Eliminação de qualquer referência às autarquias locais. 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________197
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         4 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP intermunicipais, entidades reguladoras independentes, outras pessoas coletivas da administração autónoma e demais pessoas coletivas públicas, proveniente de verbas do Orçamento do Estado, de receitas próprias daqueles ou de quaisquer outras. 4 - Todas as transferências para fundações por parte de entidades a que se refere o artigo 26.o, carecem do parecer prévio vinculativo do membro do Governo responsável pela área das finanças, nos termos e seguindo a tramitação a regular por portaria do mesmo. 5 -  (...) 6 - A emissão de parecer prévio favorável depende de: a) Verificação do cumprimento do disposto na Resolução do Conselho de Ministros n.o 79-A/2012, de 25 de setembro; b) Confirmação do cumprimento, por parte das entidades públicas responsáveis pela transferência, das obrigações previstas na Lei n.o 1/2012, de 3 de janeiro; c) Validação da situação da fundação à luz da Lei-Quadro das Fundações, aprovada pela Lei n.o 24/2012, de 9 de julho. Devem, por isso, ser eliminadas no que se relaciona com a referência às autarquias locais.  II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________198
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         5 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP 7 -  As transferências realizadas sem parecer prévio ou incumprindo o seu sentido dão origem a responsabilidade disciplinar, civil e financeira. 8 - As transferências de organismos autónomos da administração central, das administrações regionais ou de autarquias locais em incumprimento do disposto no presente artigo determinam a correspetiva redução no valor das transferências do Orçamento do Estado para essas entidades. 9 - (...) 10 - (...) Capítulo III – DISPOSIÇÕES RELATIVAS A TRABALHADORES DO SETOR PÚBLICO, AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS, PROTEÇÃO SOCIAL E APOSENTAÇÃO OU REFORMA Artigo 26.o     Redução remuneratória   De grosso modo mantém as reduções das remunerações totais ilíquidas mensais superiores a €1.500,00 (que vigoram desde a LOE 2011 - artigo 19.o - e que forma mantidas pelo LOE 2012 - artigo 20).  Este preceito inova na parte em que obriga as entidades processadoras das remunerações de certos trabalhadores em funções públicas, donde se incluem os Municípios  (1. Os que Os Municípios, e todo o subsector da Administração Local, têm de ficar necessariamente excluídos desta entrega aos cofres do Estado prevista pelo n.o 10 deste artigo.  Seria pertinente esclarecer se as compensações por caducidade e indemnizações por revogação por acordo das partes estão sujeitas a esta redução e, se sim, em que termos. 31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________199
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         6 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP exercem funções em entidades fora do âmbito da LVCR -cedências de interesse público; 2. Os que exercem funções em institutos públicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, incluindo as entidades reguladoras independentes; 3. E os que exercem funções em fundações públicas de direito público e das fundações públicas de direito privado e outros estabelecimentos públicos) de procederem à entrega das quantias correspondentes às reduções remuneratórias nos cofres do Estado (n.o 10). Artigo 33.o     Proibição de valorizações remuneratórias   Permanece, de modo geral idêntica, a proibição de quaisquer actos que consubstanciem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.o 9 do artigo 26.o .  A grande inovação prende-se com a cominação da nulidade para a violação deste artigo. A excepção prevista no n.o 4 deste artigo deveria ser alterada de forma a contemplar o entendimento já manifestado pela Provedoria de Justiça (Cfr. Proc. R-4015/11 (A4) - Ofício n.o 14890, de 02 /11/2011) que perfilha a interpretação analógica desta norma (que excepciona da proibição as “promoções” que "devessem obrigatoriamente ter já ocorrido" em momento anterior à entrada em vigor da LOE 2011), em situações semelhantes, designadamente aos casos em que a alteração de posição remuneratória era obrigatória à data da entrada em vigor do Orçamento de Estado para 2011; aplicável em 2012 e 2013, por II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________200
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         7 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP identicidade da norma.  Deverá ser clarificado o alcance e aplicação prática -- mormente nas Câmaras Municipais, atendendo ao n.o 8 deste artigo das situações que podem subsumir-se em “mudanças de categoria ou de posto necessárias para o exercício de cargo ou função”; que situações são estas? (cfr. o n.o 6 do artigo 33.o) Artigo 36.o     Determinação do posicionamento remuneratório Mais uma vez procede à manutenção, na generalidade, das regras que já vigoram desde a LOE 2011 e que implicam que, praticamente, inexista qualquer possibilidade de negociação da posição remuneratória por parte da entidade empregadora pública. Deveria clarificar-se na letra da Lei que é aplicável a alínea d) do n.o 1 (em que não pode propor uma posição remuneratória superior à primeira) em todas as situações de trabalhadores detentores de uma prévia relação jurídica de emprego público por tempo indeterminado que se encontrem a mudar de categoria e/ou carreira e a sua remuneração auferida na origem é inferior à primeira posição da nova categoria e/ou carreira. Artigo 45.o     Alteração à Lei n.o 12-A/2008, de 27 de fevereiro (LVCR) ALTERA O ARTIGO 47.o DA LVCR: Regra para as alteração do  posicionamento remuneratório por  opção gestionária: a) Uma menção máxima; (agora duas) b) Duas menções imediatamente inferiores às máximas, consecutivas; (agora três) c) Três menções imediatamente inferiores às referidas na alínea anterior, desde que consubstanciem desempenho positivo, Quando em causa uma avaliação de adequado, percebemos que serão precisas 6 avaliações de adequação (i.e., 12 anos porque a avaliação é bienal), para que ocorra uma alteração da posição remuneratória obrigatória. Hoje em dia são precisos 10 anos e pensamos que esse período não deverá ser aumentado: As medidas já muito onerosas!   31 DE OUTUBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________201
PARECER E PROPOSTAS DA ANMP  ANMP – Análise da Proposta de Lei n.o 103/ XII (Orçamento de Estado para 2013)         8 Art.o PLOE COMENTÁRIOS PROPOSTA ANMP consecutivas.  (agora cinco)  Alteração obrigatória: Depende da acumulação de 12 pontos nas avaliações do seu desempenho (agora 10), contados nos seguintes termos:  a) Seis pontos por cada menção máxima;  b) Quatro pontos por cada menção imediatamente inferior à máxima;  c) Dois pontos por cada menção imediatamente inferior à referida na alínea anterior, desde que consubstancie desempenho positivo;  d) Dois pontos negativos por cada menção correspondente ao mais baixo nível de avaliação.   NOTE-SE que estas alterações  visam a adequação às alterações introduzidas ao diploma do SIADAP (cfr. o artigo 46.o), onde sobressai que a avaliação do desempenho dos trabalhadores (SIADAP 3) passa a ser bienal.  ALTERA O ARTIGO 64.o DA LVCR (CONSOLIDAÇÃO DA MOBILIDADE NA CATEGORIA) Adita um n.o 6 que estranha e de modo contraproducente se refere, não a mobilidade interna, mas a cedência de interesse público. II SÉRIE-A — NÚMERO 27_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________202