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As atuais projeções do Fundo Monetário Internacional (FMI) apontam para um abrandamento do crescimento da economia mundial em 2012, e para um reforço gradual do crescimento a partir de 2013. Estas previsões traduzem uma revisão em baixa das previsões apresentadas por esta instituição em abril deste ano. Uma das razões para a revisão em baixa das perspetivas macroeconómicas prende-se com a intensificação da crise da dívida soberana na área do euro e o seu alastramento a um conjunto alargado de economias (em particular, Espanha e Itália) com impacto significativo nos custos de financiamento e nos níveis de confiança. Assim, as perspetivas para o conjunto dos anos 2012 e 2013 apontam para uma desaceleração do crescimento económico mundial, devendo as economias avançadas continuar a expandir-se a taxas moderadas (1,7%, em termos médios). Os países emergentes e em desenvolvimento deverão manter um crescimento robusto (5,8%, em termos médios), embora em desaceleração, como sucede com os países asiáticos (China e Índia), a América Latina e a Rússia. De entre as principais economias avançadas, prevê-se uma expansão moderada dos EUA, uma recuperação do Japão (associada ao esforço de reconstrução na sequência do terramoto do início de 2011) e uma quase estagnação da União Europeia com evoluções muito distintas entre os Estados membros (mais forte na Polónia e nos países bálticos e mais fraco na Grécia). A economia da área do euro deve mesmo apresentar uma moderada contração em 2012, com destaque para uma quebra do PIB em economias avançadas como sejam Itália, Espanha e Países Baixos e um fraco crescimento na Alemanha e em França, seguida de uma ligeira recuperação em 2013. Neste enquadramento, prevê-se para o próximo ano uma recuperação da procura externa relevante1 para Portugal e a manutenção das taxas de juro de curto prazo num nível historicamente baixo. Antecipa-se, igualmente, uma diminuição do preço do petróleo e uma depreciação do euro face ao dólar. 1 Procura externa relevante: cálculo efetuado pelo Ministério das Finanças com base nas previsões do crescimento real das importações dos principais parceiros comerciais, ponderadas pelo peso que esses países representam nas exportações de Portugal. II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________14
O quadro a seguir resume as hipóteses externas subjacentes ao cenário macroeconómico. Quadro 1.1 – Enquadramento Internacional – Principais Hipóteses Crescimento da procura externa relevante (%) MF 7.9 3.6 -0.2 2.8Preço do petróleo Brent (US$/bbl) NYMEX 80.2 111.0 102.4 96.9Taxa de juro de curto prazo (média anual, %) (a) BCE 0.8 1.4 0.6 0.4Taxa de câmbio do EUR/USD (média anual) BCE 1.33 1.39 1.26 1.262013(p)Fonte 2010 2011(p) 2012(p)Nota: (p) previsão; (a) Euribor a três meses. 1.2.2. Cenário macroeconómico  O cenário macroeconómico aponta para uma contração do PIB em 3% em 2012, em consequência de uma acentuada quebra na procura interna. A taxa de desemprego deverá situar-se nos 15,5%. Prevê-se que a forte dinâmica das exportações permitirá compensar parcialmente este efeito. É de salientar que este contributo permitirá, em 2012, atingir o equilíbrio da balança de bens e serviços, o que representa um inquestionável feito económico. O quadro seguinte apresenta as estimativas para 2012 e as previsões para 2013. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________15
Quadro 1.2 – Cenário macroeconómico (Taxas de variação homóloga em volume, %) PIB e Componentes da Despesa (em termos reais)PIB 1,4 -1,7 -3,0 -1,0Consumo Privado 2,1 -4,0 -5,9 -2,2Consumo Público 0,9 -3,8 -3,3 -3,5Investimento (FBCF) -4,1 -11,3 -14,1 -4,2Exportações de Bens e Serviços 8,8 7,5 4,3 3,6Importações de Bens e Serviços 5,4 -5,3 -6,6 -1,4Evolução dos PreçosDeflator do PIB 1,1 0,7 0,3 1,3IPC 1,4 3,7 2,8 0,9Evolução do Mercado de TrabalhoEmprego -1,5 -1,3 -4,3 -1,7Taxa de Desemprego (%) 10,8 12,7 15,5 16,4Produtividade aparente do trabalho 2,9 -0,4 1,3 0,7Saldo das Balanças Corrente e de Capital (em % do PIB)Necessidades líquidas de f inanciamento face ao exterior -8,4 -5,1 -1,1 1,0- Saldo da Balança Corrente -9,7 -6,6 -2,6 -0,6   da qual Saldo da Balança de Bens -10,0 -7,2 -3,6 -2,1- Saldo da Balança de Capital 1,3 1,4 1,5 1,62010 2011(p) 2012(p) 2013(p)Nota: (P) Previsão; Fontes: INE, MF.  Em 2013, o PIB deverá sofrer uma contração de 1% em média anual, associado a uma redução da procura interna. Esta será atenuada pelo contributo positivo esperado da procura externa líquida. No entanto, prevê-se também para 2013 o início da recuperação da atividade económica. De facto, em termos trimestrais, o PIB deverá começar a crescer já a partir do segundo trimestre de 2013. II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________16
A previsão de uma quebra do produto em 2013, face ao apresentado no Documento de Estratégia Orçamental, resulta de fatores externos e internos. A par do contexto internacional menos favorável, espera-se uma redução mais acentuada da procura interna decorrente do ajustamento mais rápido do que o antecipado, quer do processo de desalavancagem do setor privado, quer dos desenvolvimentos associados ao mercado de trabalho. Estes mecanismos de ajustamento, assim como as medidas de consolidação orçamental tomadas para cumprir as metas acordadas no quinto exame regular do Programa de Ajustamento Económico, explicam a revisão em baixa da previsão do produto em 2013.  No que respeita ao consumo privado, após muitos anos a crescer acima do PIB, esta componente deverá continuar a ajustar-se para níveis compatíveis com a riqueza gerada na economia. Neste contexto, estima-se a manutenção da quebra do consumo dos bens duradouros. Em 2013, a quebra do consumo privado de 2,2% resulta, quer do nível de desemprego, quer do reajustamento do rendimento disponível das famílias. Por sua vez, em consequência do ajustamento orçamental em curso, prevê-se uma redução do consumo público em 3,5%. Também o investimento, apesar de recuperar face a 2012, apresentará uma quebra de 4,2%, em resultado da redução estimada do investimento público e do investimento residencial. Estes desenvolvimentos não deverão ser suficientes para compensar a melhoria no investimento empresarial. No entanto, é de salientar que o investimento deverá ser beneficiado pela melhoria das condições de financiamento das empresas decorrente das medidas de apoio ao sistema financeiro tomadas pelo BCE. As exportações de bens e serviços deverão apresentar um comportamento favorável, apesar de desacelerarem face aos anos anteriores. O crescimento previsto das exportações de 3,6%, associado à redução prevista das importações em 1,4%, deverá traduzir-se na continuação da redução do défice da balança comercial. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________17
Esta evolução é determinante para a continuação da redução das necessidades de financiamento da economia, prevendo-se que, em 2013, Portugal apresente já uma situação equilibrada. Com efeito, a redução do défice comercial deverá mais do que compensar o agravamento previsto do défice da balança de rendimentos primários, o que se traduzirá num saldo conjunto da balança corrente e de capital já positivo em 2013, facto igualmente sem paralelo recente em Portugal. A taxa de desemprego deverá situar-se em 16,4% da população ativa. 2.a Opção  – Finanças públicas e crescimento: a estratégia orçamental 2.1. Estratégia de consolidação orçamental 2.1.1. Revisão dos limites quantitativos do Programa de Ajustamento Económico Na sequência das Conclusões do Eurogrupo de julho, durante o quinto exame regular ao Programa de Ajustamento Económico, foi acordado com os nossos parceiros internacionais a revisão dos limites quantitativos para o défice orçamental.  Tais limites, em percentagem do PIB, passaram para 5,0% em 2012, 4,5% em 2013 e 2,5% em 2014. Desta forma, foi adiado por um ano o cumprimento do limite de 3% para o défice orçamental previsto no procedimento europeu que visa evitar défices orçamentais excessivos. A possibilidade de alterar os limites quantitativos do programa decorre da relação de credibilidade e confiança que foi possível estabelecer com os nossos parceiros internacionais na sequência dos anteriores quatro exames regulares. As alterações acordadas com a missão não implicam, no entanto, qualquer modificação do pacote financeiro subjacente ao Programa. II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________18
A evolução orçamental mais recente prevista para 2012 e 2013, incluindo já os ajustamentos aos limites do Programa de Ajustamento Económico, está refletida no Quadro 2.1. Como se pode constatar, em 2011 e 2012 registaram-se progressos assinaláveis em termos da consolidação orçamental. A redução do défice estrutural em 2011 e 2012 é de 4,5 pontos percentuais, o que representa um grande esforço de consolidação. A variação do défice primário estrutural é ainda mais expressiva, com uma redução de cerca de 6,1 pontos percentuais em 2011 e 2012. Saliente-se que, desta forma, o saldo primário estrutural deverá ficar equilibrado em 2012, facto novamente inédito num passado recente. Em 2013 espera-se que o défice estrutural se contraia em 1,6 pontos percentuais e que o saldo primário se torne positivo. Quadro 2.1 – Saldos orçamentais (em percentagem do PIB) 2009 2010 2011 2012 2013Saldo global -10,2 -9,8 -4,4 -5,0 -4,5Saldo global excluindo medidas extraordinárias -10,2 -9,2 -7,4 -6,0 -4,5Saldo primário -7,3 -7,0 -0,4 -0,5 0,2Saldo primário exluindo medidas extraordinárias -7,3 -6,3 -3,4 -1,5 0,2Saldo estrutural (2) -8,9 -8,5 -6,2 -4,0 -2,4Saldo primário estrutural (2) -6,0 -5,6 -2,2 0,5 2,3Variações em p.p.Variação do saldo estrutural -4,1 0,4 2,3 2,2 1,6Variação do saldo primário estrutural -4,3 0,4 3,4 2,7 1,8  (1) Os saldos ajustados do ciclo correspondem aos respetivos saldos globais expurgados do efeito do ciclo económico sobre as receitas fiscais e contributiva e despesa do subsídio de desemprego. (2) Os saldos estruturais correspondem aos respetivos saldos ajustados do ciclo e expurgados de medidas com efeito temporário quer do lado da receita quer do lado da despesa das Administrações Públicas. Fontes: INE e Ministério das Finanças. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________19
2.1.2. Desenvolvimentos orçamentais em 2012 Ao longo de 2012 foram tomadas várias iniciativas de controlo orçamental para além das previstas inicialmente no Orçamento do Estado. Note-se que a necessidade de revisão do limite para o défice orçamental prendeu-se essencialmente com os efeitos de atuação dos estabilizadores automáticos em 2012. De facto, a revisão do cenário macroeconómico, designadamente as alterações de composição do PIB na ótica da despesa e a contração da massa salarial, teve como reflexo uma quebra da receita fiscal e contributiva. Este resultado foi, no entanto, parcialmente compensado por uma execução orçamental melhor do que a esperada ao nível da despesa, dados os esforços realizados no sentido da sua contenção.  Em março deste ano, por meio do Orçamento Retificativo, conseguiram-se poupanças na ordem dos 620 milhões de euros, através da reprogramação estratégica do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e da redução da despesa com juros e outros encargos. Obtiveram-se também receitas adicionais com o leilão das licenças 4G, o qual permitiu um encaixe da ordem dos 270 milhões de euros. Desde então, procedeu-se a um esforço adicional de contenção na execução orçamental, destacando-se, por exemplo, a cativação de verbas correspondentes a despesas com pessoal no montante de aproximadamente 235 milhões de euros e poupanças líquidas adicionais com juros que se estimam em cerca de 410 milhões de euros. Até ao final do ano serão ainda executadas medidas adicionais de controlo da despesa e de aumento da tributação sobre imóveis de elevado valor e sobre os rendimentos de capital: este esforço adicional é necessário para assegurar o cumprimento do limite revisto do défice orçamental para 5% do PIB em 2012. 2.1.3. Acórdão do Tribunal Constitucional 353/2012: medidas substitutivas II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________20
Na sequência do acórdão n.o 353/2012 do Tribunal Constitucional, que declarou inconstitucionais os artigos 21.o e 25.o da lei do Orçamento do Estado para 2012, foi necessário identificar medidas alternativas com impacto orçamental equivalente. O Governo apresentou, no início de setembro, uma solução que procurava combinar a necessidade de alcançar um impacto orçamental semelhante com uma medida de desvalorização fiscal que contribuísse para aumentar a competitividade externa e preservar o emprego. Esta solução foi discutida em sede de concertação social, mas não mereceu o consenso alargado para a sua eficácia. Neste contexto, o Governo disponibilizou-se a considerar uma alternativa. Esta iniciativa necessita de ser articulada com os nossos parceiros internacionais de modo a concluir o quinto exame regular e, assim, viabilizar o desembolso da tranche de 4.300 milhões de euros. A opção do Governo corresponderá a uma abordagem abrangente que terá em conta as implicações do princípio de igualdade na repartição dos encargos públicos, conforme tratado pelo Tribunal Constitucional. A iniciativa de desvalorização fiscal será assim substituída por um conjunto de medidas de caráter fiscal que visam uma distribuição mais equitativa do esforço de consolidação orçamental entre setor público e setor privado, assim como entre rendimentos do trabalho e rendimentos de capital. É, ainda, de referir a introdução de medidas adicionais de combate à fraude e evasão fiscais. Paralelamente, o Governo reforçará o processo de redução estrutural da despesa pública (descrito na secção 2.1.5.), identificando não só poupanças substanciais a nível sectorial como também no setor empresarial do Estado e nas Parcerias Publico-Privadas. O Governo está comprometido com o desenvolvimento de uma estratégia que coloque a economia portuguesa numa trajetória de convergência sustentada com os níveis médios de rendimento per capita na Europa. O reforço da competitividade da economia portuguesa no quadro da área do euro é um pilar essencial dessa estratégia. O Governo continuará a avaliar outras iniciativas que complementem as medidas de consolidação orçamental identificadas, respondendo assim a este desafio. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________21
2.1.4. Perspetivas orçamentais para 2013 A consolidação orçamental em 2013 continua a ser muito exigente, tendo sido acordado um conjunto amplo de medidas com os nossos parceiros internacionais, quer do lado da despesa quer do lado da receita. Estas medidas foram desenhadas de forma a limitar o seu impacto no crescimento e salvaguardando os segmentos mais desfavorecidos da população. Para atingir o objetivo para o défice em 2013, é necessário um esforço de consolidação orçamental da ordem dos 4.900 milhões de euros relativamente a 2012. Mais de 2/3 do valor destas medidas estavam já claramente contempladas no Programa, sendo que a especificação destas medidas será incluída na proposta do Orçamento do Estado para 2013.  Do lado da despesa, continuará o esforço de racionalização da despesa de funcionamento das Administrações Públicas, quer pela via da redução dos consumos intermédios, quer pela redução dos custos salariais. Paralelamente, em matéria de regimes laborais e dos regimes de proteção social, será prosseguida a convergência do setor público com o setor privado. Serão significativamente racionalizados os regimes da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações, quer em matéria de acesso às prestações sociais, quer em termos dos mecanismos de controlo da sua atribuição. O principal objetivo será garantir que os recursos escassos são direcionados para aqueles que são efetivamente mais vulneráveis, assegurando uma maior justiça social entre todos. Será, neste quadro de excecional exigência, aplicada uma redução adicional às pensões, tal como estava previsto no Memorando de Entendimento, correspondente à redução aplicada aos funcionários públicos em 2011. Por esta via, equipara-se a situação dos pensionistas e dos trabalhadores do setor público para os níveis de rendimento comparáveis. No domínio das prestações sociais, destacam-se a aplicação de novas regras relativas à atribuição do subsídio de desemprego e a introdução de critérios mais exigentes para a atribuição das prestações sociais, como por exemplo o Rendimento Social de Inserção. Estas e outras matérias serão, todavia, objeto de discussão prévia com os parceiros sociais, em sede própria. II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________22
A reformulação dos procedimentos e políticas nos setores da saúde e da educação prosseguirá como previsto, permitindo uma redução significativa da despesa. No setor empresarial do Estado será feito um esforço de redução de despesas de capital, através da racionalização dos planos de investimento. Serão ainda substancialmente reduzidas as transferências orçamentais anuais do Estado para as fundações e para outras entidades que beneficiam de apoios financeiros públicos. Quanto às Parcerias Público-Privadas, continuar-se-á a trabalhar de forma a diminuir os respetivos encargos sobre as contas públicas. Do lado da receita, a estratégia continuará a assentar no alargamento da base tributável, na restruturação das taxas e no combate sem tréguas à fraude e à evasão fiscais. Na formulação destas medidas, continuará a ser exigido um esforço acrescido aos contribuintes com rendimentos mais elevados, às empresas com maiores lucros e agravando-se a tributação sobre o capital, sobre o património de elevado valor e sobre os bens de luxo, prosseguindo a política já iniciada em 2012. Este princípio orientador garante uma efetiva repartição do esforço de ajustamento por um conjunto alargado e abrangente de setores da sociedade portuguesa.  O Governo está fortemente empenhado em garantir que os sacrifícios serão repartidos por todos e não apenas por aqueles que vivem do rendimento do seu trabalho. De uma forma mais geral houve uma preocupação constante com a necessidade de assegurar uma partilha equilibrada não só entre trabalho e capital mas também entre diversas classes de rendimento e outras perspetivas relevantes que se possam considerar. Nestes termos, os acionistas e detentores de partes de capital serão sujeitos a um agravamento da tributação sobre os rendimentos de capital, nomeadamente dividendos, bem como sobre as mais-valias mobiliárias resultantes da alienação de participações. Estes rendimentos serão tributados a uma taxa de 26,5%. No espaço de dois anos as taxas liberatórias terão aumentado em 5 p.p., correspondendo assim a um dos níveis mais elevados da Europa.    5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________23
Os proprietários de prédios urbanos de elevado valor serão sujeitos a tributação agravada através de uma nova taxa em sede de Imposto do Selo, a que acrescem os efeitos resultantes da avaliação geral dos prédios no pagamento do Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) em 2013. Os detentores de veículos ligeiros de alta cilindrada, as embarcações de recreio e as aeronaves de uso particular sofrem um novo aumento significativo da tributação sobre estes bens de luxo, no seguimento do agravamento já verificado no ano de 2012.  Finalmente, no Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC), em cumprimento do memorando de entendimento, serão introduzidas alterações para alargar a base de incidência deste imposto, nomeadamente para os grupos económicos, introduzindo-se medidas de limitação à dedutibilidade dos encargos financeiros excessivos.  A estas medidas acrescem aquelas já aprovadas em 2012 e que agravaram significativamente a tributação dos contribuintes com rendimentos mais elevados, quer em virtude da aplicação de uma taxa adicional de solidariedade, quer através da eliminação das deduções à coleta, bem como a tributação das empresas com lucros mais elevados.    Outro elemento crucial para uma repartição equitativa dos sacrifícios assenta no pressuposto que todos são chamados a contribuir para o esforço de consolidação orçamental, de acordo com a sua real capacidade contributiva. Neste sentido, o Governo continuará a ser implacável no combate à fraude e evasão fiscais, dando seguimento ao extenso rol de medidas já aprovadas em 2012.  Neste sentido, as transferências para paraísos fiscais serão tributadas de uma forma mais severa, sendo reforçados os mecanismos de troca de informações com centros financeiros de natureza global, aproveitando designadamente o recente Acordo com a Suíça, e concretizada, a partir de 2013, a reforma do regime de faturação de forma a reforçar significativamente o combate à economia paralela.       Relativamente ao Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), em cumprimento das obrigações impostas pelo Memorando e de acordo com o Programa do II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________24
XIX Governo Constitucional, haverá alterações já a partir de 2013. 2.1.5. Redução estrutural da despesa pública Para 2014, o empenho na redução da despesa concretizar-se-á mostrando um grau de ambição que vai além da preparação do Orçamento do Estado para 2013. Foi iniciado um trabalho de análise pormenorizada das contas do Estado com vista à identificação de poupanças no médio prazo. Em novembro de 2012, durante o sexto exame regular, este trabalho será discutido com os parceiros internacionais. O documento calendarizado e quantificado será apresentado no sétimo exame regular, a decorrer em fevereiro de 2013. Assim, esta estratégia resultará na definição de medidas concretas a incorporar no exercício de médio prazo no âmbito do Semestre Europeu e conduzirá à definição dos tetos de despesa para o Orçamento do Estado para 2014. Neste seguimento, em 2014, a generalidade da contenção orçamental corresponderá a medidas do lado da despesa e será na ordem de 1,75% do PIB. Com este esforço adicional, no biénio de 2013-2014, a redução na despesa representará cerca de 57% do esforço total de ajustamento orçamental, se excluirmos desta decomposição o efeito da reposição parcial dos subsídios aos funcionários públicos e pensionistas. 2.2. Reforma do processo orçamental 2.2.1. Desenvolvimentos na reforma do processo orçamental O processo orçamental compreende o conjunto de regras e procedimentos, de caráter formal ou informal, que regem a elaboração, aprovação, execução, monitorização, controlo e correção do Orçamento do Estado, bem como a prestação de contas. Pela sua dimensão, pelo número de atores envolvidos, pela sua complexidade e pela natureza dos incentivos presentes, o processo orçamental coloca importantes desafios de coordenação e de responsabilização aos diferentes intervenientes.  5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________25
As características do processo orçamental são determinantes para o desempenho das contas públicas. Neste sentido, a alteração profunda das regras, procedimentos e práticas no domínio orçamental constitui um pilar fundamental da estratégia de ajustamento financeiro e macroeconómico em Portugal. Consciente desta realidade, o Governo pretende desenvolver um quadro orçamental que promova a estabilidade e sustentabilidade duradoura das contas públicas, bem como a qualidade, eficácia e eficiência da despesa pública. Para alcançar estes objetivos, o Governo iniciou um conjunto de reformas estruturais no setor público, incluindo a reorganização dos serviços (PREMAC)2, em paralelo com as reformas do processo orçamental, com o objetivo de melhorar a disciplina orçamental, a eficiência e a eficácia da despesa pública. Como prioridades imediatas, foram adotados mecanismos reforçados de controlo de despesa e dos compromissos3, aplicados no início de 2012. Foi também iniciada a reflexão sobre a reforma do Ministério das Finanças, e lançados os trabalhos necessários à concretização da Lei de Enquadramento Orçamental, com destaque para a operacionalização do quadro orçamental plurianual. 2.2.2. Alteração da Lei de Enquadramento Orçamental A alteração da Lei de Enquadramento Orçamental veio introduzir alterações significativas ao processo orçamental. A execução destas alterações reflete a evolução em curso no plano europeu, designadamente no que se refere ao reforço da governação económica na União Europeia e à definição de requisitos mínimos que os quadros orçamentais nacionais deverão respeitar.                                                              2 A este propósito, vide secção 2.3.1. 3 Lei n.o 8/2012, de 21 de fevereiro, que aprova as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________26
A revisão da Lei de Enquadramento Orçamental permitiu introduzir alterações significativas ao processo orçamental, que se traduziram em melhorias visíveis no domínio da transparência orçamental e que contribuíram para minimizar significativamente algumas fragilidades do processo orçamental. Nomeadamente, por força da aplicação do seu artigo 2.o, verificou-se uma aproximação do universo da contabilidade pública ao universo da contabilidade nacional. A falta de coincidência dos universos de entidades consideradas em contabilidade pública e nacional, para além de ser um fator de fragmentação do orçamento, tornava difícil de comparar as duas óticas contabilísticas, não contribuindo assim para a transparência da informação. Assim, passaram a integrar o Orçamento do Estado as entidades públicas que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas no setor das Administrações Públicas no âmbito das Contas Nacionais.4  Um outro aspeto que foi reforçado na Lei de Enquadramento Orçamental foi o caráter top-down do processo do Orçamento. Assim, em 2012, o Governo apresentou à Assembleia da República uma proposta de lei com o quadro plurianual de programação orçamental para o período 2013-2016, o qual define, para a Administração Central, limites de despesa financiada por receitas gerais, em consonância com os objetivos do Programa de Estabilidade e Crescimento5. Por outro lado, os programas orçamentais passaram a ter obrigatoriamente o caráter vertical6, contribuindo também para a redução da fragmentação do processo orçamental.  4 Publicadas pelo Instituto Nacional de Estatística, e referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento, sendo para o efeito equiparadas a Fundos e Serviços Autónomos. 5 Deve ler-se Documento de Estratégia Orçamental 6 Isto é, cada programa apenas pode ser executado por um único ministério 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________27
O Orçamento do Estado passou a estar estruturado por programas, permitindo uma melhor perceção dos recursos afetos às diferentes políticas públicas. A formulação do Orçamento do Estado por programas foi ensaiada no Orçamento relativo ao ano de 2011 e consolidada em 2012. Cada programa orçamental tem um único ministério executante, ou seja, não há programas horizontais, e desta forma, a responsabilidade dos ministérios pelos resultados alcançados fica reforçada. Quadro 2.2 – Programas Orçamentais e Entidades Gestoras (OE/2012) Código do Programa Programa Ministério Executor001 Órgãos de Soberania Encargos Gerais do Estado002 Governação e Cultura Presidência do Conselho de Ministros003 Finanças e Administração Pública Ministério das Finanças004 Gestão da Dívida Pública Ministério das Finanças005 Representação Externa Ministério dos Negócios Estrangeiros006 Defesa Ministério da Defesa Nacional007 Segurança Interna Ministério da Administração Interna008 Justiça Ministério da Justiça009 Economia e Emprego Ministério da Economia e do Emprego010 Agricultura, Mar e Ambiente Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e Ordenamento do Território011 Saúde Ministério da Saúde012 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar Ministério da Educação e Ciência013 Ciência e Ensino Superior Ministério da Educação e Ciência014 Solidariedade e Segurança Social Ministério da Solidariedade e Segurança SocialFonte: M inistério  das Finanças.  2.2.3. Modelo de controlo orçamental  A aplicação do processo de orçamentação por programas veio permitir uma visão global e mais abrangente de cada um dos ministérios, abrindo caminho para a delegação de competências nos ministérios setoriais, que podem assim passar a assumir a responsabilidade principal na execução dos seus orçamentos. Neste sentido, no decurso da execução do Orçamento do Estado de 2012, foi aplicado pelo Ministério das Finanças um modelo de controlo orçamental assente na responsabilização dos ministérios setoriais pela execução do seu orçamento. II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________28
Cada ministro deve ser responsável pelo estrito cumprimento dos limites orçamentais fixados para o seu ministério, cabendo-lhe, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios. O exercício desta responsabilidade individual de cada ministro, bem como da responsabilidade de controlo global das contas públicas por parte do Ministério das Finanças, é dificultado pela elevada fragmentação do processo orçamental. Com o objetivo de atenuar esta dificuldade de controlo, foram designados, por cada ministro, interlocutores políticos e técnicos (coordenadores dos programas orçamentais) junto do Ministério das Finanças para o acompanhamento e controlo da execução orçamental. Este processo permitiu uma redução significativa do impacto da fragmentação orçamental no plano do controlo orçamental. Neste sentido, foram dados alguns passos importantes no reforço do papel dos coordenadores dos programas orçamentais no Decreto-Lei de Execução do Orçamento do Estado de 20127, onde se pretendeu- aplicar um processo de acompanhamento e controlo da execução orçamental dos programas envolvendo o Ministério das Finanças e os Coordenadores dos Programas Orçamentais. Passaram a ter lugar reuniões formais regulares de periodicidade mensal entre o Ministério das Finanças e os ministérios setoriais, quer ao nível técnico (coordenadores e a Direção-Geral do Orçamento), quer ao nível político (interlocutores políticos e o Secretário de Estado do Orçamento). Ainda no âmbito do controlo orçamental, em 2012 foi dado um passo indispensável para um controlo mais eficaz da despesa pública, com a introdução de novas regras em matéria de controlo de compromissos e pagamentos em atraso com a aprovação da Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso (LCPA)8 e da respetiva regulamentação9. A execução da LCPA constituiu um elemento essencial para impedir a imprudente assunção de compromissos por parte das entidades públicas e a acumulação de novos pagamentos em atraso.                                                              7 Decreto-Lei n.o 32/2012, de 13 de fevereiro8 Lei n.o8/2012, de 21 de fevereiro 9 Decreto-Lei n.o 127/2012, de 19 de junho5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________29
Os procedimentos previstos na LCPA são aplicados por todas as entidades públicas que integram o perímetro de consolidação das Administrações Públicas em contabilidade nacional e também pelos Hospitais EPE. O princípio chave que serve de modelo de controlo de compromissos e pagamentos em atraso, previsto na LCPA, é o de que a execução orçamental não pode em nenhum momento conduzir à acumulação de pagamentos em atraso.  O sistema de controlo deixou de estar centrado nos pagamentos, para estar focalizado na assunção de compromissos pelas entidades públicas face à dotação orçamental anual. O controlo é “antecipado” para o momento da assunção do compromisso, pois é nesse momento que se incorre em despesa, não havendo alternativa ao pagamento. 2.2.4. Criação das bases institucionais para a sustentabilidade das finanças públicas A concretização dos objetivos orçamentais de médio prazo e a criação de condições que garantam a sustentabilidade do processo de consolidação orçamental em curso exigem uma alteração de paradigma em matéria de instituições, regras e procedimentos na área das finanças públicas.  Com efeito, está amplamente documentado que Portugal compara desfavoravelmente com a generalidade das economias avançadas em matéria de instituições, regras e procedimentos destinados a assegurar a disciplina orçamental. Os passos dados em 2012 já permitiram atenuar algumas fragilidades neste domínio. No entanto, a concretização dos objetivos orçamentais de médio prazo e a criação de condições que garantam a sustentabilidade do processo de consolidação orçamental em curso exigem uma alteração de paradigma em matéria de instituições, regras e procedimentos na área das finanças públicas.  Para o efeito, será necessário atuar em três vertentes complementares: • Enquadramento legislativo e os procedimentos orçamentais; • Capacitação institucional na área das finanças públicas; • Modelo de organização e regras de gestão do setor público. II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________30
Ainda que afetem de forma transversal todo o setor público, estas vertentes de atuação situam-se na área das competências do Ministério das Finanças. A abrangência, complexidade e urgência deste processo de transformação, bem como a ideia de que se prossegue uma mudança de paradigma e não apenas melhorias incrementais, sugerem que o novo enquadramento deve ser definido no âmbito de um projeto, com uma metodologia bem identificada, recursos dedicados e um período de tempo definido.  As mudanças a adotar serão enquadradas numa estratégia que lhes confira coerência global e visibilidade. Esta estratégia será consubstanciada por um plano de ação detalhado, com base num calendário realista, que assegure a consistência entre a ambição dos objetivos e os recursos alocados à sua concretização, e que garanta uma sequência adequada das reformas a introduzir. No âmbito do enquadramento legislativo, o Governo irá no decurso do ano de 2013: a) Rever a Lei de Enquadramento Orçamental para acolher o conjunto de procedimentos e regras de natureza orçamental recentemente aprovados ao nível comunitário; b) Promover a aprovação e entrada em vigor da revisão das Leis das Finanças Locais e de Finanças das Regiões Autónomas, indo ao encontro das melhores práticas internacionais; c) Promover a adaptação das normas internacionais de contabilidade pública (IPSAS) em Portugal. 2.3. Administração Pública 2.3.1. Organização da Administração Pública A racionalização da Administração Pública, tal como prevista no Programa do XIX Governo Constitucional, vai sendo desenvolvida em fases sucessivas e complementares. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________31
O Programa de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) - primeira iniciativa de melhoria da organização da Administração Central - traduziu-se numa redução significativa do número de serviços e organismos dos ministérios, integralmente refletida nas leis orgânicas dos ministérios: Quadro 2.3 – Leis orgânicas dos ministérios do XIX Governo Constitucional  Decreto-Lei Data Ministério das Finanças DL 117/2011 15-12-2011 Ministério dos Negócios Estrangeiros DL 121/2011 29-12-2011 Ministério da Defesa Nacional DL 122/2011 29-12-2011 Ministério da Administração Interna DL 126-B/2011 29-12-2011 Ministério da Justiça DL 123/2011 29-12-2011 Ministério da Economia e do Emprego DL 126-C/2011 29-12-2011 Ministério da Saúde DL 124/2011 29-12-2011 Ministério da Educação e Ciência DL 125/2011+Decl. Rectif. 3/2012, de 26/01 29-12-2011 Ministério da Solidariedade e da Segurança Social DL 126/2011 29-12-2011 Presidência do Conselho de Ministros DL 126-A/2011 29-12-2011 Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território DL 7/2012 17-01-2012 Fonte: Ministério das Finanças II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________32
Com efeito, a evolução do número de serviços e organismos de caráter estável, em resultado da aplicação do PREMAC, pode ser observada no quadro seguinte: Quadro 2.4 – Resultados do PREMAC  Situação Inicial RELATÓRIO PREMAC  de 15 de setembro de 2011 Entidades inscritas nas  Leis Orgânicas dos ministérios             Administração Direta                   Central 102 84 -18% 80 -22%              Periférica 43 14 -67% 14 -67% Administração Indireta                        Institutos Públicos 74 57 -23% 56* -24%    229  155    150 -32%  * Redução decorrente da transformação do IGCP, I.P. em IGCP, E.P.E. Fonte: Ministério das Finanças Os resultados do PREMAC, ao nível do número de serviços e organismos de caráter estável, representam uma redução na ordem dos 32%. Este valor aumenta para 40% se se considerar a redução de 140 para 62 de outros organismos (atípicos). Em termos de cargos dirigentes, foi apresentada uma redução global de 1711, dos quais 285 foram cargos de direção superior. A reorganização das Administrações Públicas, tendo por base a avaliação das atribuições do Estado e o dimensionamento às capacidades financeiras do país, tem um potencial de redução de despesa, quer pela redução de estruturas e de cargos de dirigentes, quer por via da aplicação de procedimentos relativos à redução de efetivos. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________33
Em matéria de controlo de efetivos, a reformulação do Sistema de Informação da Organização do Estado (SIOE), através da Lei n.o 57/2011, de 28 de novembro, permitiu o início da publicação, em base trimestral, da Síntese Estatística de Emprego Público (SIEP). Releva o facto de se passar a dispor de um repositório de informação relativa à organização e recursos humanos das entidades públicas que integram o conceito de Administrações Públicas em contas nacionais.  A segunda Síntese Estatística do Emprego Público, relativa ao segundo trimestre de 2012, demonstra uma redução semestral de 1,4% do número de trabalhadores das administrações públicas que permite conferir o objetivo de redução anual de 2 por cento. Esta redução será maioritariamente alcançada através do efetivo controlo das admissões e das passagens naturais à situação de reforma. Quadro 2.5 – Dados de emprego nas Administrações Públicas Unidade: postos de trabalhoN.o %Administrações públicas 613.852 605.212 -8.640 -1,4Administração central 458.281 452.127 -6.154 -1,3Administração regional e local (*) 155.571 153.085 -2.486 -1,6Administração regional dos Açores 15.247 15.061 -186 -1,2Administração regional da Madeira 17.512 17.388 -124 -0,7Administração local (*) 122.812 120.636 -2.176 -1,8Fontes: DGAEP - SIOE (dados disponíveis em 07-08-2012); DGAEP/DEEP(*) Administração local: dados provisórios para 31-12-2011p - dados provisórios31 dez 201130 jun 2012 (p)Variação jun-12 / dez-11Quadro 2.6 – Evolução do emprego nas Administrações Públicas -0,5% -1,4% -10-6-22610010020030040050031 dez 2011 31 mar 2012 (p) 30 jun 2012 (p)103  Postos de trabalhoAdministração central (esq.) Adm. Regional Açores (esq.)Adm. Regional Madeira (esq.) Administração local (esq.)Adm. públicas - var. face a 31-12-2011 (%) II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________34
A informação recolhida através do recenseamento dos órgãos e serviços da administração central, regional (regiões autónomas) e local (autarquias locais), incluindo empresas públicas reclassificadas, constitui um importante instrumento de gestão para conhecer, caracterizar e acompanhar a evolução dos respetivos recursos humanos, possibilitando uma atuação preventiva, proactiva e esclarecida aos decisores na gestão da Administração Pública. Este facto adquire uma relevância crescente num contexto de contenção orçamental com fortes restrições à admissão de novos efetivos e de redução de encargos com recursos humanos, e em que as responsabilidades transversais se encontram ampliadas pelo Programa de Ajustamento Económico. Por outro lado, este repositório de informação suporta o desenvolvimento de reflexões e iniciativas pertinentes em matérias referentes à organização e recursos humanos das Administrações Públicas, como seja o estudo abrangente (já iniciado) sobre diferenças de retribuição entre o setor público e o setor privado. Para reforço da informação de gestão, a proposta de lei do Orçamento do Estado para 2013 vai alargar o âmbito das entidades reportantes do SIOE, estendendo a obrigação de reporte às demais entidades públicas não abrangidas pelo âmbito de aplicação da Lei n.o 57/2011, de 28 de novembro, designadamente empresas públicas, associações públicas e outras pessoas coletivas públicas. Nesse contexto, o SIOE irá assumir-se como repositório único da informação relativa à organização e aos recursos humanos das entidades públicas ou controladas pelas administrações públicas eliminando a fragmentação na informação relevante.  As reduções anuais de 2% no número de trabalhadores das administrações públicas (central, local e regional) mantêm-se como objetivo para 2013 (e para 2014), a alcançar através do efetivo controlo dos fluxos de pessoal e incluem uma redução significativa dos contratos a termo.  5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________35
Após o censo eletrónico instituído pela Lei n.o 1/2012, de 3 de janeiro, foi efetuada a avaliação do custo/benefício e viabilidade financeira das fundações com recomendações relativas à manutenção ou extinção, à redução ou à cessação dos apoios financeiros concedidos, bem como à manutenção ou cancelamento do estatuto de utilidade pública, de acordo com as exigências definidas na Lei n.o 24/2012, de 9 de julho. Esta Lei: • Estabelece regras claras para evitar abusos na utilização do instituto fundacional, visando uma evidente separação entre a instituição privada de fundações e a sua instituição pelo Estado; • Cria mecanismos de controlo rigoroso e um regime mais exigente para todas as situações em que estejam em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios decorrentes da utilidade pública; • Formula a proibição de utilização do estatuto fundacional para prejudicar credores do património; • Submete as fundações ao cumprimento de um conjunto de obrigações de transparência e introduz limites às despesas com o pessoal e a administração, relativamente às fundações que recebem apoios públicos ou têm benefícios fiscais; e • Proíbe a alienação de bens que integram o património inicial de fundações e que se revistam de especial significado para os respetivos fins. 2.3.2. Melhoria dos instrumentos de gestão de recursos humanos II SÉRIE-A — NÚMERO 45________________________________________________________________________________________________________________36
A necessidade de se apostar nos mecanismos de mobilidade e de requalificação dos trabalhadores surge ampliada num enquadramento de profunda reorganização da Administração Pública e de fortes restrições à admissão de novos efetivos. A Lei do Orçamento do Estado para 2012 promoveu alterações à adaptabilidade, flexibilidade e mobilidade de recursos humanos na administração pública, simplificando a consolidação da mobilidade interna e melhorando a articulação da mobilidade interna com a mobilidade especial. Para potenciar a utilização racional dos recursos humanos das Administrações Públicas, foi apresentada a Proposta de Lei 81/XII, que altera vários diplomas aplicáveis a trabalhadores que exercem funções públicas, em aproximação às regras do Código do Trabalho para o setor privado. No conjunto de alterações aos regimes de emprego público, salienta-se o reforço das políticas de mobilidade geográfica intra e entre serviços e organismos da Administração Pública e a regulamentação das rescisões por mútuo acordo. Os instrumentos de recursos humanos (mobilidade geográfica, mobilidade especial e as regras de compensação de horas extras) devem ser aplicados a todos os trabalhadores de entidades empregadoras públicas, incluindo estabelecimentos de ensino e entidades do Serviço Nacional Saúde.  Atendendo à necessidade de gerar equilíbrio e equidade entre os trabalhadores integrados no Regime de Proteção Social Convergente e os trabalhadores integrados no Regime Geral de Segurança Social, importa acelerar a convergência das respetivas regras ou efeitos, nomeadamente no que respeita às regras do Código Contributivo (base contributiva). Também no que respeita aos quadros legais aplicáveis à Administração Pública, tendo presente que a quantidade e complexidade de diplomas referentes aos trabalhadores em funções públicas e à organização da Administração Pública impendem sobre a gestão quotidiana e propiciam conflituosidade jurídica, emerge a respetiva simplificação. 5 DE DEZEMBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________37