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de Acesso aos Documentos Administrativos), por não lhe terem sido facultados os elementos requeridos (Processo n.o 162/2006).II - Apreciação jurídica 1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos cons ta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA: “Todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”.Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da LADA, documentos nominativos são quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais [alínea b)], isto é, “in formações sobre pessoa singular, identifi cada ou identifi cável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimida de da vida privada” [alínea c)].São de classifi car como documentos nominativos, por exemplo, os que revelem dados genéticos, de saúde, da vida sexual, de convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais e os que contenham apreciações sobre as pessoas.Os documentos nominativos são comunicados, apenas, à pessoa a quem os da dos digam respeito, a terceiros que daquela obtenham autorização escrita, ou a terceiros que demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo (artigo 8.o, n.os 1 e 2, da LADA).Já os documentos não nominativos são, em princípio, de acesso livre e generali zado. A lei impõe, no entanto, algumas restrições a esse direito de livre acesso: quando os documentos contenham “segredos de empresa” (artigo 10.o, n.o 1, da LADA), quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (artigos 5.o, 6.o e 7.o, n.o 4, da LADA), ou quando exista outra justificação legal que não contenda com o prescrito em sede constitucional sobre a matéria2.2. Esta Comissão sempre defendeu que a indicação de vencimentos ilíquidos, de quantitativos auferidos a título de horas de trabalho extraordinárias, de ajudas de custo ou de despesas de representação, bem como a indicação dos descontos e retenções feitos ope legis, são públicos e de acesso generalizado, consultáveis ou comunicáveis por qualquer pessoa3.2 José Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, p. 44.3 Neste sentido, vide, por exemplo, os pareceres desta Comissão n.os 28/2003 e 186/2003 (disponíveis em www.cada.pt).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________295Consultar Diário Original
Pelo que diz respeito a outros descontos e retenções, dependentes de acto volun tário do agente público ou de determinação de outra entidade (v.g., prestação de alimentos, tribunais, etc.) a informação deve ser objecto de análise, caso a caso, para ponderação sobre se está ou não abrangida pela reserva da intimidade da vida privada ou por regime especial em matéria de acesso a documentação.Mesmo no caso de descontos feitos ope voluntatis ou na sequência de decisão judicial, nem por isso o documento onde estejam indicados deverá ser, todo ele, alvo de uma reserva de comunicação: basta recordar o n.o 6 do artigo 7.o da LADA, de acordo com o qual os documentos a que se refere a presente lei são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.3. Na situação em apreço, nada obsta, pois, a que seja facultado o acesso aos elementos referidos nas alíneas a), c), d) e e) do ponto I.1.O acesso ao vencimento líquido mensal [alínea b) do referido ponto I. 1], deverá ser facultado, mas nos termos referidos supra, no ponto II.2.A localidade de residência da Senhora Deputada também não é, para efeitos da LADA, um dado pessoal. Deste modo, estamos, também aqui, perante uma informação de acesso generalizado, que pode ser consultada por qualquer pes soa.III - Conclusão Face ao exposto, conclui-se que João Silva tem o direito de aceder aos elemen tos referidos nas alíneas a), c), d), e) e f) do ponto I.1.; e que o acesso ao ven cimento líquido mensal [alínea b) do referido ponto I. 1], deverá ser facultado, mas nos termos referidos supra, no ponto II.2.Comunique-se.Lisboa 18 de Abril de 2006 Bernardo Ayala (Relator) - Osvaldo Castro - Luís Montenegro - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________296Consultar Diário Original
297 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.05.17 Processo n.o 3693-A Requerente: Direcção-Geral de Viação / Maria Maia e outros I - Os factos e o pedido 1. Na sequência da queixa apresentada contra a Direcção-Geral de Viação (DGV) por Maria Maia e outros1, a Comissão de Acesso aos Documentos Ad ministrativos (CADA) emitiu, em 8 de Março p.p., o Parecer n.o 34/20062, no qual se pronunciou favoravelmente à pretensão dos queixosos, funcionários do quadro de pessoal da DGV, afectos ao respectivo Gabinete Jurídico e de Conten cioso. E, nos termos do n.o 2 do artigo 16.o da LAD A3, foi esse Parecer enviado a todos os interessados4.2. Porém, pelo ofício n.o 6848, de 4 de Abril (referência DSA/DPEG-III/2006), a DGV pediu à CADA que aclarasse o seu Parecer, isto é, que esclarecesse o “seu sentido e alcance, para melhor o poder cumprir”. Afirma a Direcção-Ge ral que: a) O enquadramento legal do SIADAP5 “não confere legitimidade aos queixo sos para impugnar o mérito das classificações de serviço atribuídas a ter ceiros”; 1 Os demais funcionários queixosos são: Maria Luís, Paula Costa, Anabela Silva, Júlio Santa, Célia Santos, Mário Nazaré, Maria Nascimento e Carla Afonso.2 Processo n.o 3693. Este Parecer foi aprovado por unanimidade.3 Sigla pela qual é usualmente designada a Lei que regula o acesso aos documentos da Administração - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho, que a republicou, em anexo, com as modifi cações entretanto operadas.4 A coberto dos n/ofícios n.o 285, de 10 de Março de 2006, e n.o 286, da mesma data, respectivamente, para os queixosos e para a entidade requerida.5 Abreviatura do Sistema Integrado da Avaliação do Desempenho da Administração Pública (cfr. Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, Decreto Regulamentar n.o 19-A/2004, de 14 de Maio, e Lei n.o 15/2006, de 26 de Abril).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________297Consultar Diário Original
b) O Acórdão n.o 80/95, do Tribunal Constitucional, citado no mencionado Pa recer da CADA, não é aplicável à situação concreta, “porquanto se trata aí da pretensão de acesso à classificação de serviço de terceiro para impugnar a própria classificação”; c) A CADA afirma serem “nominativos os documentos referentes às avaliações do desempenho dos funcionários da DGV classificados com «excelente» por reconhecimento do respectivo mérito excepcional”; d) “Em tempo, já foi concluído o processo de avaliação do desempenho dos funcionários e agentes em serviço na DGV relativo a 2004, restando somente algumas (muito poucas) reclamações cuja decisão final não suscita a atri buição de mais classificações de «excelente»”; e) “Foram atribuídas seis classificações de «excelente» a técnicos superiores, incluindo as três menções dos funcionários providos em categoria superior6 (...), sendo ainda possível (...) atribuir idêntica classificação a onze técnicos superiores (número acima do dos queixosos, porque Maria Maia está posi cionada no último escalão / índice da categoria de assessor principal e, por este motivo, não tem quaisquer expectativas de progressão na carreira)”7; f) “(...) Os queixosos não têm nenhum interesse directo, pessoal e legítimo na consulta dos processos biográficos individuais dos funcionários da DGV que mereceram a classificação de «excelente», nem na eventual impugnação, graciosa ou contenciosa, das inerentes avaliações do desempenho respeitan tes ao segundo semestre de 2004, em virtude de a excelência reconhecida a outros funcionários lhes não ser prejudicial e de a mesma classificação lhes poder ser, no limite, atribuída em sede de suprimento da avaliação, confor me estatui o regime do SIADAP”.E, assim, entende a DGV que esta sua argumentação “esvazia a fundamentação que sustenta a douta deliberação da CADA”.3. Por sua vez, em 18 de Abril p.p., os queixosos trouxeram aos autos a respec tiva posição sobre aquele pedido de aclaração. Dizem aí, em síntese, que: a) “O Parecer n.o 34/2006 foi proferido com explicitação (...) dos seus funda mentos de facto e de direito e enunciando, de forma clara, o seu sentido e 6 Esses funcionários são Filipe Meirinho, Rute Serra e António Ribeiro, visados, respectivamente, nos Despachos nos 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005, todos publicados no Diário da República, n.o 181, II Série, de 20 de Setembro de 2005.7 Todavia, por ofício, de 2 de Maio de 2006 (recebido nos Serviços desta Comissão em 9 deste mês), a DGV veio proceder a uma rectifi cação, reconhecendo que Maria Maia “é titular da categoria de assessor principal, mas está posicionada no escalão 2, índice 770 do Sistema Retributivo da Função Pública, e não no último escalão/índice da mesma categoria profi ssional”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________298Consultar Diário Original
alcance”, pelo que não vislumbram “qual o efeito útil” desta solicitação da DGV à CADA, “a não ser o retardamento da satisfação da pretensão dos requerentes (...), o que se afigura um expediente dilatório (...)”; b) “Da leitura do pedido de esclarecimento, resulta que a entidade requerida / DGV entendeu perfeitamente que a CADA conclui que a Direcção-Geral de Viação deve facultar aos queixosos (...) o acesso à documentação(...)”; c) O “pedido de aclaração não chama à colação qualquer argumento de facto ou de direito que imponha uma alteração (...) do citado Parecer n.o 34/2006”; d) A alegação, por parte da DGV, de que «o aludido parecer (...) assenta em factos que estão longe de corresponder à situação em apreço»8, questionan do “a legitimidade dos requerentes para aceder à documentação solicita da”, carece de fundamento, porquanto: – “Não foram fixados objectivos aos (...) queixosos para os anos de 2004 e 2005 e não lhes foi atribuída avaliação9 (...), em gritante violação do regime jurídico estatuído na Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, e no Decreto Regulamentar n.o 19-A/2004, de 14 de Maio”; – “Foram atribuídas avaliações (...) relativamente ao ano de 2004 (e, cer tamente (...), relativamente ao ano de 2005) aos funcionários da DGV, designadamente, avaliações de excelente a três funcionários (...), com a afectação de lugares nas quotas a que os ora requerentes tinham e têm legítimo interesse / expectativas de aceder, o que revela um tratamen to diferenciado e discriminatório dos mesmos em relação aos restantes funcionários (...), que (...), por inércia da Administração, não puderam benefi ciar das mesmas oportunidades (...)”; – “Da aplicação do SIADAP dependem todas as promoções e progressões nas carreiras e categorias, a partir de 1 de Janeiro de 2005 (...), bem como pedidos de mobilidade, pedidos de reversão de vencimento e, no futuro, conforme declarações (...) proferidas pelo Senhor Ministro das Finanças e da Administração Pública, atribuições de aumentos salariais (...) pelo que facilmente se verifica que a situação dos requerentes se agrava, so mente porque a Administração / MAI / DGV não diligencia no sentido 8 Cfr. o mencionado ofício n.o 6848, de 4 de Abril p. p. (referência DSA/DPEG-III/2006), da DGV.9 Apesar de - ao que estes afi rmam -, ela ter vindo a ser solicitada ao Director-Geral de Viação desde 2 de Fevereiro de 2005. A ser como dizem os queixosos – e não o nega a DGV -, não se mostra correcta a asserção desta Direcção-Geral, segundo a qual “em tempo, já foi concluído o processo de avaliação do desempenho dos funcionários e agentes em serviço na DGV relativo a 2004, restando somente algumas (muito poucas) reclamações cuja decisão final não suscita a atribuição de mais classificações de «Ex celente»”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________299Consultar Diário Original
h) “ (...) Os queixosos não solicitaram a consulta dos processos biográfi cos individuais dos funcionários da DGV que mereceram a classifi cação de excelente, mas dos processos administrativos conducentes à atribuição da avaliação aos funcionários identifi cados nos Despachos n.os 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005 (...)”; i) “Os requerentes não podem deixar de manifestar a sua profunda indig nação quando a DGV não desenvolveu, nem desenvolve, esforços para atribuir a avaliação aos requerentes e (...) vem alegar que os mesmos não têm interesse directo pessoal e legítimo em impugnações graciosas e contenciosas”; j) “(...) A modalidade do suprimento de avaliação não é aplicável à situa ção dos requerentes, pois não se trata de progressão vertical, mediante concurso, em que a falta de avaliação é suprida pelo júri e somente para efeitos de concurso (...)”, já que não está em causa “a atribuição de ava liação em sede de concurso, mas (...), a atribuição da avaliação a que têm direito referente aos anos de 2004 e 2005, que alimente o seu processo individual e possa constar do seu currículo profi ssional para os devidos efeitos, designadamente, progressão vertical e horizontal, mobilidade, re versão de vencimento, aumento salarial e avaliação dos funcionários no âmbito do Plano de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE)”12; k) “É lamentável que, num Estado de Direito, os requerentes tenham que gastar dinheiro (...) e sofram todas as sequelas morais - de preocupação, insegurança e tristeza - que tal situação acarreta, na defesa de um direito à avaliação que lhes assiste por lei, sem que a Administração / DGV de monstre qualquer intenção de resolver a situação, como é seu dever”.II - O Direito 1. Depois de ter explicitado o regime de acesso que a LADA consagra, dizia o dito Parecer n.o 34/2006, desta Comissão: “Na situação ora em apreço haverá, é certo, juízos opinativos quanto aos servi dores do Estado cujo desempenho laboral foi considerado de excelência. E, por conseguinte - e em bom rigor -, os documentos dos quais constem são, de har 12 Os queixosos juntaram cópia de um despacho do Secretário de Estado da Administração Interna - Des pacho n.o 8362/2006 (II Série), de 30 de Março, publicado no Diário da República, n.o 73, II Série, de 12 de Abril p. p.-, em que, a propósito da manutenção (em regime de substituição) da comissão de serviço do Eng. Carlos Mosqueira como Subdirector-Geral de Viação, se diz que “a Direcção-Geral de Viação vai ser alvo de uma reestruturação profunda, no âmbito do PRACE (...)”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________301Consultar Diário Original
monia com a LADA, documentos nominativos. Mas esses juízos, longe de serem depreciativos, serão, certamente, de teor muito favorável aos visados, isto é, deles decorrerá que - pelas suas qualidades profissionais e pessoais -, aqueles funcionários constituem um exemplo a seguir pelo universo dos trabalhadores da DGV; e estes, se conhecerem o «porquê» dessa classificação, poderão tirar ilações, disso beneficiando a sua actividade laboral quotidiana e, assim, a pró pria Direcção-Geral de Viação. Portanto, é (...) de interesse público o conheci mento das razões que determinaram a atribuição da excelência.E esse interesse reveste, no caso dos ora queixosos, uma confi guração especial.É que afirmam os requerentes - e não o nega a DGV - que não têm «qualquer classificação atribuída para o segundo semestre de 2004 e para o ano de 2005» e que, «com tais nomeações, se verificou o preenchimento de quotas a que qual quer dos ora queixosos tinha e tem legítimas expectativas de aceder (...)», estan do, pois, na «situação de nem sequer poderem ser promovidos ou progredirem nas respectivas carreiras». Por isso, não poderá deixar de se considerar que o interesse desses funcionários no acesso aos ditos documentos é directo, pessoal e legítimo; e isto, designadamente, para poderem, de forma esclarecida, decidir se (e em que termos) hão-de fazer uso das «impugnações graciosas e judiciais» de que poderão lançar mão”.Em face dos elementos que constam dos autos, não resulta que deva ser alterado este entendimento.2. E, em continuação, referia o mencionado Parecer da CADA: “É certo que o artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, diz que o SIADAP tem carácter confidencial, devendo os instrumentos de avaliação de cada tra balhador ser arquivados no respectivo processo individual (n.o 1) e que todos os intervenientes nesse processo, à excepção do avaliado, ficam obrigados ao dever de sigilo sobre a matéria (n.o 2).Ora, isso implica que se conjugue o disposto nessa lei com o disposto na LADA, a fim de se evitar o risco de uma apreensão incompleta da realidade e, portanto, de uma deficiente apreciação do problema.A LADA operou três efeitos favoráveis a um justo equilíbrio entre a transparên cia e a protecção da intimidade da vida privada: a) A LADA tornou inequivocamente dispensável a demonstração de um interesII SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________302Consultar Diário Original
se juridicamente atendível no acesso a documentos, na parte em que conte nham dados públicos (ou publicitáveis, por não terem carácter pessoal); b) A LADA viabilizou o acesso a dados não pessoais (ou «neutros», como datas de actos e/ou factos), por não contundirem com a reserva da intimidade da vida privada; c) A LADA não afectou a regra da confidencialidade dos dados pessoais; mas, como regra que é, sofre excepções; e assim sucederá quando, na ponderação de interesses em confronto, a CADA reconheça que alguém é portador de um interesse directo, pessoal e legítimo no acesso a documentos inserindo dados pessoais relativos a terceiros. É o que, in casu, se verifica”.Refira-se, por outro lado, que, neste sentido - da abertura do conhecimento da avaliação aos interessados -, se pronunciou o Acórdão n.o 80/95 do Tribunal Constitucional, proferido em 21 de Fevereiro de 1995 (Processo no 405/85) e publicado no Diário da República, II Série, n.o 136, de 14 de Junho de 1995.Nesse Acórdão, o Tribunal julgou inconstitucionais, “por violação dos n.os 1 e 2 (lidos conjuntamente) do artigo 268.o da Constituição da República Portu guesa”, determinadas normas do anterior Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) e do Regulamento de Avaliação do Mérito dos Militares do Exército, «na parte em que estabelecem a confidencialidade da avaliação dos militares e vedam aos interessados (com excepção do militar avaliado) a obtenção de certidões necessárias à instrução de recursos que eles pretendam interpor». E - dada a similitude entre o artigo 12.o da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, e as normas julgadas inconstitucionais -, há que reter o ensinamento desta jurisprudência do Tribunal Constitucional.Desta forma, estarão cumpridos os princípios da publicidade, da transparên cia, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, pelos quais a Administração Pública deve pautar a sua conduta neste domínio (artigo 1.o da LADA)”.3. Quando a DGV se pronuncia pela não aplicabilidade do citado Acórdão n.o 80/95 do Tribunal Constitucional à concreta situação que esteve na base do nosso Parecer n.o 34/2006, não tem razão. De facto, não resulta dos autos que os queixosos pretendam impugnar classificações de serviço alheias; o que acon tece é bem diverso: é que - tal como sucedia na situação que originou esse aresto -, também no caso vertente, os queixosos pretendem o acesso aos “pro cessos administrativos conducentes à atribuição da avaliação [de excelente] aos funcionários identifi cados nos Despachos n.os 20020/2005, 20021/2005 e 20022/2005”, para, com total conhecimento de causa - e como se afi rmou já -, 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________303Consultar Diário Original
“poderem (...) decidir se (e em que termos) hão-de fazer uso” dos meios jurí dicos disponíveis. E isso poderá vir a traduzir-se na impugnação das próprias classifi cações de serviço; mas, para tanto, precisam de estar munidos da docu mentação que lhes permita decidir de uma forma completamente esclarecida sendo, por isso, directo, pessoal e legítimo o respectivo interesse.Portanto, também aqui - e ponderadas as razões aduzidas, quer pela DGV quer pelos queixosos -, não se vêem motivos para modificar a doutrina exposta no dito Parecer no 34/2006, de 8 de Março.III - Conclusão Em razão de tudo quanto fi cou dito, a CADA - esperando ter esclarecido o “sentido e alcance” do Parecer n.o 34/2006, de 8 de Março, para, assim, a Direcção-Geral de Viação “o poder cumprir”, como é, certamente, seu propósito -, reitera, na íntegra, esse seu Parecer, pelo que aquele organismo deverá facultar aos queixosos o acesso a toda a documentação que lhe foi solicitada e que o dito Parecer menciona.Comunique-se, nos termos do n.o 2 do artigo 16.o da LADA.Lisboa, 17 de Maio de 2006 Diogo Lacerda Machado (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________304Consultar Diário Original
305 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.05.17 Processo n.o 138/2006 Queixa de: Luís Rosa Entidade requerida: Ministro de Estado e das Finanças I - Os factos 1. Luís Rosa, jornalista, solicitou ao Ministro de Estado e das Finanças, por requerimento de 16 de Fevereiro de 2006, a consulta (e eventual reprodução por meio de fotocópias) de um relatório da Inspecção-Geral de Finanças, relativo à empresa Metro do Porto, SA, suficientemente identificado (trata-se do relatório n.o 1083/2005, como se vê pela resposta dada ao requerente, ora queixoso).Recusando o pedido, o Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças comunicou ao ora queixoso que o relatório em questão “... está abrangido pelo sigilo fiscal imposto pelo artigo 64.o da Lei Geral Tributária relativamente a dados colhidos quanto à situação tributária de determinado(s) contribuinte(s), o que constitui motivo para recusar o pedido de acesso ao mesmo...”.2. Inconformado, Luís Rosa apresentou queixa a esta Comissão, alegando que: a) A decisão de recusa é contraditória com a promessa do governo de passar a divulgar as dívidas fiscais dos contribuintes, havendo já autorização legisla tiva que permite o cumprimento de tal promessa; b) A recusa de acesso não vem fundamentada na LADA1; c) Não está em causa o acesso a nenhum processo ou inspecção tributária so1 Lei do Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de29 de Março e pela Lei n.o 94/99, 16 de Julho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________305Consultar Diário Original
bre um contribuinte ou contribuintes particulares, mas sim o acesso a um relatório sobre “alguns gastos cuja documentação de suporte, relacionada em parte significativa com regalias da administração e outros dirigentes e quadros superiores da empresa (o Metro do Porto) cuja indispensabilidade não se mostrava adequadamente justifi cada”; d) Os relatórios das diferentes Inspecções-Gerais da Administração Central não podem servir outros interesses que não os da transparência e da boa gestão da coisa pública; e) A divulgação dos resultados apurados por essas entidades é obrigatória para que a opinião pública saiba como são administrados os dinheiros públicos.3. Convidada a pronunciar-se sobre a queixa, a entidade requerida comunicou que: a) A recusa do acesso foi fundamentada com o facto de o relatório pretendido - o Relatório n.o 1083/2005 da IGF, relativo a uma auditoria efectuada às des pesas de representação, deslocações e estadas realizadas entre 2001 e 2004 pela sociedade Metro do Porto, SA, elaborado na sequência de uma auditoria técnica fi nanceira - estar abrangido pelo sigilo fiscal imposto pelo artigo 64.o da Lei Geral Tributária, que impõe o sigilo fiscal relativamente a dados reco lhidos sobre a situação tributária dos contribuintes e a elementos de natureza pessoal que constem do procedimento; b) Reitera o fundamento da recusa, pois os factos constantes do relatório po dem consubstanciar a prática de contra-ordenações fiscais, o que, aliás, levou a que fossem participados à DGCI para os efeitos tidos por convenientes no âmbito das respectivas competências; c) Encontrando-se o processo a correr seus termos na DGCI, o acesso ao rela tório fi ca por esse facto condicionado; d) Nesta fase o processo fiscal assume natureza secreta, em ordem a acautelar o desenvolvimento e sucesso das diligências de prova, preservar a honorabili dade e o bom nome das pessoas que são objecto da investigação, evitar even tuais pressões sobre a administração fiscal, que deve ser livre e independente e ainda obviar a especulações, até que seja deduzida, ou não, acusação; e) No decurso de diligências com vista a apurar, face aos indícios apontados, a prática de eventuais ilícitos fiscais, bem como a identidade das pessoas a quem os mesmos devem ser imputados, entende que o relatório em causa não deve ser divulgado antes da decisão de arquivamento ou de dedução de acusação; II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________306Consultar Diário Original
f) O sigilo fiscal vincula os participantes no processo fiscal, mas também todas as pessoas que, a qualquer título, tenham tomado qualquer contacto com o processo e conhecimento de elementos a ele pertencentes; g) O relatório em apreço, porque integrado num processo fiscal em curso na DGCI, (1) constitui peça fundamental de um procedimento em curso e (2) está abrangido pelo sigilo fiscal do artigo 64.o da LGT; h) O n.o 1 do artigo 10.o da LADA não é taxativo, pois há outras normas que im põem legitimamente a preservação de outras espécies de segredos para além de segredos comerciais, como é o caso do segredo fiscal, aplicável ao caso; i) Não há qualquer contradição entre a decisão de recusa de acesso e a promessa governamental de divulgar dívidas fiscais, pois não está provada a existência de dívidas fiscais e não há lei em vigor sobre a matéria, apenas uma autori zação legislativa.II - Apreciação jurídica 1. De acordo com o princípio geral do regime de acesso aos documentos admi nistrativos, consagrado na LADA (artigo 7.o, n.o 1), “Todos têm direito à infor mação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nomi nativo”2.Este princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos sofre, no entanto, outras restrições expressamente previstas na LADA (cfr. artigos 5.o, 6.o, 7.o, n.os 4 e 5 e 10.o, n.o 1).Para além destas excepções ao regime de geral de acesso, são de admitir outras, desde que consagradas na lei para salvaguarda de outros direitos fundamentais ou de regime idêntico e na estrita medida dessa salvaguarda, não podendo em qualquer caso atingir o núcleo do direito de acesso à informação, consagrado no artigo 268.o, n.o 2 da Constituição3.2. A entidade requerida fundamenta a recusa de acesso em dois argumentos, a saber, a pendência de um processo (processo que decorre na DGCI) em que se integra o relatório em causa e o segredo fiscal que passou a cobri-lo.2 Documentos nominativos são, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alíneas b) e c) da LADA, quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais, isto é, “informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada”.3 Cfr., por exemplo, J. Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coim bra, 2002, p. 44.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________307Consultar Diário Original
3. O primeiro argumento, a verificarem-se os seus pressupostos, integraria a excepção ao princípio do livre acesso, prevista no artigo 7.o, n.o 4 da LADA.Deixaremos de lado a análise da questão de saber se o relatório em apreço pode ou não considerar-se “documento constante de processo não concluído”, para efeitos de acesso (ou seu diferimento), uma vez que a moratória do n.o 4 do refe rido artigo 7.o da LADA, conforme tem entendido esta Comissão em anteriores pareceres, não será oponível aos jornalistas, por força do disposto no artigo 8.o, n.o 2 do seu Estatuto (Lei n.o 1/99, de 13 de Janeiro). Portanto, o argumento não procede.4. Vejamos a questão do sigilo fiscal.Importa referir que o ora queixoso não pediu acesso a nenhum processo fiscal, mas a um relatório elaborado pela IGF, na sequência de uma intervenção na Metro do Porto, SA.O segredo fiscal não vem expressamente previsto na LADA como constituindo excepção ao princípio do acesso livre aos documentos administrativos. O que, por si só, não quer dizer que a informação de natureza fiscal seja acessível livre mente. Significa, isso sim, que o acesso livre ou reservado a tais documentos não resulta directamente do sigilo fiscal, mas de se considerar, como esta Comissão tem entendido, se integram ou não a reserva da intimidade da vida privada4.O segredo fi scal da LGT (e de outros diplomas fiscais, como o que criou o nú mero de contribuinte fiscal, p. ex.) não se refere a todo e qualquer documento que contenha informação fiscal, mas aos documentos que contenham informa ção sobre a situação tributária dos contribuintes e os elementos de natureza pes soal (cfr. artigo 64.o, n.o 1 da LGT - aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de Dezembro).5. Escreveu-se no Parecer n.o 88/2000 que o “O fundamento do segredo fiscal resulta da obrigação de respeito pela intimidade da vida privada (cfr. artigo 26.o da Constituição) e, ao mesmo tempo, da necessidade de estabelecimento de uma relação de confiança entre o contribuinte e a Administração Fiscal” 5.4 Para além de diversos pareceres da CADA sobre a matéria, pode cfr. J. Renato Gonçalves, Acesso à In formação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, p. 67.5 In www.cada.pt.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________308Consultar Diário Original
No caso vertente a revelação do relatório pretendido pelo queixoso não conten de com a relação de confi ança, que aqui não está em causa.Por outro lado, desconhecendo-se embora o respectivo conteúdo, admite-se que o relatório contenha informação relacionada com a situação patrimonial de pes soas singulares (o relatório versa sobre despesas de representação, entre outras); no entanto, para além de ser improvável que tal informação revele quaisquer elementos da capacidade contributiva dos seus titulares, estamos, em qualquer caso, perante dinheiros públicos e sua aplicação, facto que, como tem sido en tendimento constante da CADA, justifi ca que devam ser tratados como não in cluindo a reserva da intimidade da vida privada. É o que acontece frequente mente com as remunerações dos funcionários públicos, p. ex., que a CADA tem sistematicamente considerado não abrangidos pela reserva da intimidade da vida privada.6. Deve referir-se, por último, que a LADA prevê, no n.o 6 do artigo 7.o, a hipó tese de comunicação parcial de documentos, sempre que contenham matéria de acesso reservado, passível de expurgo.Dado que se desconhece o conteúdo do relatório em questão, podemos apenas dizer que, se este contiver informação reservada, deverá, ainda assim, ser objec to de comunicação parcial, devidamente fundada; aliás, o requerente/queixoso expressamente prevê essa possibilidade no pedido de acesso.III - Conclusão Pelo que antecede, delibera-se dar provimento à queixa de Luís Rosa, devendo o Ministro de Estado e das Finanças facultar-lhe o acesso ao relatório, como requereu, com eventual expurgo de possíveis dados pessoais, caso existam.Comunique-se.Lisboa, 17 de Maio de 2006 Renato Gonçalves (Relator) - Luís Montenegro - Diogo Lacerda Machado - An tero Rôlo - Artur Trindade - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________309Consultar Diário Original
310 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.05.17 Processo n.o 167/2006 Requerente: Secretário de Estado Adjunto da Agricultura e das Pescas I - PedidoO Gabinete do Secretário de Estado Adjunto da Agricultura e das Pescas vem, invocando o disposto no artigo 15.o, n.o 1, alínea c), da Lei do Acesso aos Docu mentos Administrativos (LADA)1, solicitar à CADA que emita Parecer sobre um pedido que lhe foi dirigido pelo jornal Público, em que este requer o acesso a informações sobre análises de virologia e serologia de H5N1 realizadas em 2005 e 2006.II - Factos 1. Em 20.3.2006 os jornalistas Filipa Vala e António Granado, do jornal Pú blico, solicitaram ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, “informação completa sobre análises de virologia e serologia de H5N1, efectuadas em 2005 e 2006”, nomeadamente quanto ao “número de animais testados, suas espécies e localização, assim como o tipo de habitat onde foram recolhidos (quinta, aviário ou selvagem)”.2. Segundo consta de comunicação datada de 9.4.2006, subscrita pelos mesmos jornalistas e dirigida à mesma entidade, esta terá facultado “um quadro com o “número de colheitas de amostras realizadas em 2005”, o que “não satisfaz de todo a solicitação” efectuada.1 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________310Consultar Diário Original
3. Os jornalistas fundamentam a sua posição no seguinte: – ao solicitarem a informação referida em 1, pretendem conhecer o “plano e resultados da amostragem, no qual o Governo português baseia o estado de alerta relativamente a uma pandemia por H5N1 como nível 3”.– a informação que lhes foi remetida “é o plano de amostragem, não são as análises efectuadas”, não constando dela “nem o tipo de habitat, nem o local de proveniência das aves (apenas é indicada a região e não o concelho)”; – “o plano de amostragem do Governo português foi aprovado pela Comissão Europeia (2005/743/EC)”, razão pela qual pretendem a informação que lhes permita “concluir que ele está a ser cumprido”; – têm conhecimento que, “no caso de detecção de um surto de infecção por H5N1 em aves, os países membros devem notifi car a União Europeia, num prazo de 24h00” com a informação referida em 1., do que decorre que a soli citada “não é mais do que aquela que o Governo português terá que organizar nas 24 horas após a análise ser efectuada”.4. Considerando que o pedido de acesso efectuado em 20.3.2006 não havia sido satisfeito, os requerentes informaram o Ministério da Agricultura, do Desenvol vimento Rural e das Pescas da intenção de apresentar queixa na CADA, “com o objectivo de conseguir acesso aos dados solicitados”.5. Em 12.4.2006 esta Comissão recebeu do Gabinete do Secretário de Estado Adjunto, da Agricultura e das Pescas um pedido de Parecer “sobre a possibili dade de acesso à informação requerida”.III - Direito 1. A entidade consulente juntou ao pedido de Parecer as comunicações que lhe foram dirigidas pelos jornalistas do Público [que nos serviram de fonte para a descrição dos factos], não rebatendo as afirmações aí produzidas, razão pela qual se presumem como correctas. Ou seja, a informação solicitada existe, mas não foi facultada.2. Os documentos contendo a informação requerida são, sem dúvida, documen tos administrativos não nominativos2, tal como definidos na alínea a) do n.o 1 do artigo 4.o da LADA, aos quais, por regra, se aplica um regime de acesso livre e 2 Sobre o conceito de documentos nominativos cfr. artigo 4.o, n.o 1 alíneas b) e c) da LADA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________311Consultar Diário Original
generalizado, não tendo quem aos mesmos pretenda aceder que fundamentar ou justificar a respectiva pretensão (cfr. artigo 7.o, n.o 1, da LADA).3. A questão que aqui se coloca tem a ver com a eventualidade do regime de acesso referido no número anterior se encontrar afastado por alguma das si tuações que permitem à Administração restringir o acesso a documentos ad ministrativos não nominativos, o que para o caso presente passaria por uma eventual classifi cação dos mesmos, tal como se encontra previsto no artigo 5.o da LADA3.4. No entanto, a entidade consulente, no pedido que dirigiu a esta Comissão não se refere a qualquer classifi cação que haja recaído sobre os documentos solici tados. E do que decorre da informação junta ao processo, também não invocou essa circunstância junto dos requerentes.5. Não se encontrando sujeitos a qualquer das restrições previstas na LADA, sendo documentos administrativos não nominativos, os documentos requeridos encontram-se sujeitos ao regime de acesso referido em III/2.6. O direito comunitário, nomeadamente a Directiva 92/40/CEE do Conselho, de 19 de Maio de 1992, e todos os restantes normativos que dela decorrem4 não prevêem, relativamente às informações recolhidas no âmbito dos planos de vi gilância da designada gripe aviária [o H5N1], quaisquer normas que impliquem que as mesmas tenham carácter reservado.3 No Parecer n.o 255/2005, da CADA, de 9.11.2005, Processos n.os 3607 e 3630, a respeito da classificação de documentos, diz-se o seguinte: “Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da LADA, se os documentos contiverem informações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado, serão objecto de uma reserva de comunicação. No entanto, não é suficiente que a entidade detentora os avalie como documentos cuja divulgação envolve risco para a segurança in terna ou externa do Estado; por outro lado, não basta a simples aposição de um carimbo (contendo uma das menções “Muito secreto”, “Secreto”; “Confidencial”; “Reservado”, ou rotulando um documento como “Segredo de Estado”) para que a possibilidade de acesso seja restringida. É que, muitas vezes, acontece que tais “marcas” (sobretudo, as de confidencial e reservado) são colocadas por motivos de mera eficiência administrativa. Para que os documentos solicitados [...] sejam, realmente, de acesso con dicionado, é necessário que tenham sido (e permaneçam) classificados, nos termos legais, pela entidade com competência para o fazer e através de despacho devidamente fundamentado - cfr. artigos 1.o a 6.o da Lei n.o 6/94, de 7 de Abril (Lei do Segredo de Estado).Em resumo: não basta uma simples classifi cação de facto; é preciso que os documento sejam, de jure, documentos classifi cados.” 4 Disponíveis em http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l12020.htm .II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________312Consultar Diário Original
7. Sobre a matéria em causa e por se considerar pertinente é de referir o seguinte: – no resumo preliminar do relatório da visita a Portugal do Centro Europeu para a Prevenção e Controlo de Doenças, de 19-20 de Abril de 2006, para avaliação do plano pandémico5, afirma-se que a estratégia de comunicação constitui um dos pontos fortes desse plano, uma vez que é “ponto alto na lista de prioridades e uso extensivo de recursos para proporcionar meios de veicu lar mensagens ao público no sentido de [...] reduzir a ansiedade” e “ajudar na implementação das medidas de saúde pública [...] nas diferentes fases de uma pandemia”. A actuação que se encontra na origem do presente Parecer parece ir em sentido contrário daquele que foi verificado.– a Organização Mundial de Saúde, num documento designado “WHO Han dbook for Journalists: Infl uenza Pandemic”6, de Dezembro de 2005, chama à atenção dos governos (pág. 14 e seguintes) para o papel que o jornalismo responsável deve desempenhar no sentido de limitar o impacto que a pande mia de gripe pode provocar e para a importância do público se encontrar bem informado e de se transmitirem informações exactas; – o “Plano de contingência nacional para a pandemia de gripe, sector da saúde”7, da Direcção-Geral da Saúde, de Janeiro de 2006, refere-se (pág. 20) à importância da “colaboração adequada dos meios de comunicação social, considerados parceiros valiosos no quadro da resposta eficaz, transparente, célere, segura e organizada”.IV - Conclusão Nos termos expostos, conclui-se que não se colocam obstáculos de ordem jurí dica a que os jornalistas Filipa Vale e António Granado acedam aos documentos requeridos, a menos que os mesmos hajam sido objecto de classificação de acor do com a Lei do Segredo de Estado.Comunique-se.Lisboa, 17 de Maio de 2006 Artur Trindade (Relator) - Luís Montenegro - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - António José Pimpão (Presidente) 5 Disponível em http://www.dgs.pt/upload/membro.id/fi cheiros/i007964.pdf .6 Disponível em http://www.who.int/csr/don/Handbook_infl uenza_pandemic_dec05.pdf .7 Disponível em http://www.dgs.pt/upload/membro.id/fi cheiros/i007770.pdf .15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________313Consultar Diário Original
314 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.06.07 Processo n.o 158/2006 Requerente: Câmara Municipal do Porto / Associação Cultural Sefarad I - O pedido 1. Ana Lima, em representação da Associação Cultural Sefarad, solicitou à Câ mara Municipal do Porto “a disponibilização das plantas da Sinagoga da Rua Guerra Junqueiro, com a finalidade de as integrar na exposição que estará paten te na Casa Museu Guerra Junqueiro”.2. A Chefe de Divisão do Arquivo Histórico da Câmara Municipal do Porto vem agora solicitar a emissão de um parecer sobre a possibilidade de divulgação das plantas da referida Sinagoga.E nota, a propósito, o seguinte: a) “O edifício existe actualmente, sem alterações arquitectónicas, e continua a ser utilizado como sinagoga pela comunidade israelita”; b) “O problema que se nos coloca neste caso é o da divulgação de informação que possa interferir com a segurança das instalações e da comunidade que as frequenta, um grupo com especial exposição nessas questões”.II - Apreciação jurídica 1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos cons ta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA1: “Todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”.1 Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção dada pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________314Consultar Diário Original
Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da LADA, documentos nominativos são quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais [alínea b)], isto é, “in formações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimida de da vida privada” [alínea c)].São de classifi car como documentos nominativos, por exemplo, os que revelem dados genéticos, de saúde, da vida sexual, de convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais e os que contenham apreciações sobre as pessoas.Os documentos nominativos são comunicados, apenas, à pessoa a quem os da dos digam respeito, a terceiros que daquela obtenham autorização escrita, ou a terceiros que demonstrem interesse directo, pessoal e legítimo (artigo 8.o, n.os 1 e 2, da LADA).Já os documentos não nominativos são, em princípio, de acesso livre e generali zado. A lei impõe, no entanto, algumas restrições a esse direito de livre acesso: quando os documentos contenham “segredos de empresa” (artigo 10.o, n.o 1, da LADA), quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (artigos 5.o, 6.o e 7.o, n.o 4, da LADA), ou quando exista outra justificação legal que não contenda com o prescrito em sede constitucional sobre a matéria2.2. A entidade requerida alega que a revelação das plantas em apreço pode “in terferir com a segurança das instalações e da comunidade que as frequenta”.Nos termos do artigo 5.o, n.o 1, da LADA, se os documentos contiverem infor mações cujo conhecimento seja avaliado como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado, serão objecto de uma reserva de comunicação.No entanto, não é sufi ciente que a entidade detentora os avalie como documen tos cuja divulgação envolva risco para a segurança interna ou externa do Estado.Para que as plantas da Sinagoga sejam, realmente, de acesso condicionado, é necessária a sua prévia classificação, nos termos legais, pela entidade com com petência para o fazer e através de despacho devidamente fundamentado - cfr.artigos 1.o a 6.o da Lei n.o 6/94, de 7 de Abril (Lei do Segredo de Estado)3.2 José Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, p. 44.3 Neste mesmo sentido, cfr. o Parecer desta Comissão n.o 255/2005 (disponível em www.cada.pt).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________315Consultar Diário Original
316 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Osvaldo Castro (Relator) - Luís Montenegro - João Miranda - Antero Rôlo - Re nato Gonçalves (nos termos da declaração junta) - António José Pimpão (Pre sidente) Declaração de voto A meu ver, a questão levantada sobre a «segurança das instalações e da comu nidade que as frequenta» não se esgota, ou nem se inclui, na previsão do artigo 5.o, n.o 1, respeitante à segurança interna e externa do Estado.Se uma determinada informação puser em risco o direito à segurança das pes soas, consagrado pela Constituição no artigo 27.o, n.o 1, o acesso deverá ficar reservado, independentemente da classificação nos termos da Lei do Segredo de Estado.Sendo assim, a apreciação deste aspecto poderia eventualmente apontar para outra solução.a) Renato Gonçalves II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________316Consultar Diário Original