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a Suécia, onde o direito existe há mais de dois séculos - ignorar que possui um direito geral de acesso à informação administrativa (Cottier, 1982: 137).Por outro lado, cabe sublinhar que a utilização do direito de acesso pelos par ticulares tem sido explorada, fundamentalmente, para defesa dos seus direitos individuais, muitas vezes num contexto pré-contencioso e não, como seria tam bém de esperar, para conhecer as grandes escolhas colectivas, numa perspectiva de controlo da actividade da Administração. Esta situação não contribui, natu ralmente, para o fortalecimento, num contexto de confiança e cooperação, das relações entre a Administração e os cidadãos.Os funcionários suecos, habituados a conviver com o acesso à informação admi nistrativa há várias gerações, não consideram a transparência como uma fonte de problemas, mas como uma exigência natural e necessária em democracia (Cottier, 1982: 143). Já em França, o exercício do direito de acesso é, clara mente, prejudicado por uma profunda resistência cultural16, fruto quer das re presentações dos funcionários, quer das representações dos próprios “utilizado res” (Rangeon, 1988: 104)17. A Administração continua a encarar o direito de acesso como uma contrariedade, por vezes como uma intrusão intolerável18. Os cidadãos sentem-se, por seu lado, pessimistas quanto às suas possibilidades de infl uenciar as decisões tomadas pelas autoridades públicas.2.2 - A resistência cultural Os conceitos de cultura e de sociedade encontram-se, segundo Giddens (2002: 36), entre as noções mais usadas em sociologia. O conceito de cultura é tam bém, indubitavelmente, dos mais utilizados no quadro da Antropologia. Mas o que é a cultura? Hofstede (2003: 19) distingue cultura 1 e cultura 2. Cultura 1 é equivalente a “civilização” ou “refinamento da mente” e designa muitas vezes o resultado desse refi namento, como sejam a educação, a arte e a literatura.Cultura 2 é “a programação colectiva da mente que distingue os membros de um grupo ou categoria de pessoas face a outro” (2003: 19). Esta programação 16 Veja-se a este propósito, o citado estudo de Rangeon (1988: 104 s.).17 Sobre o conceito de representação, vide Renaud Sainsaulieu (1987: 177 s.).18 É por isso normal que, em países como a França ou Portugal, a Administração não tome, normalmente, quaisquer medidas de gestão com vista a facilitar o exercício do direito de acesso. Veja-se a este propó sito, o citado estudo de Rangeon (1988: 92) e o estudo Lei do Acesso aos Documentos Administrativos.Avaliação da sua execução pela Administração Pública (2000).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________468Consultar Diário Original
modo, pode avançar-se que é mais fácil gerir a cultura organizacional, onde as percepções partilhadas das práticas assumem um papel principal.A resistência cultural ao acesso à informação administrativa assenta pois, fun damentalmente, em factores culturais de índole nacional e organizacional. Deste modo, qualquer mudança signifi cativa nesta matéria dependerá sempre de uma transformação cultural alargada (centrada na cultura organizacional), que per mita construir e cimentar uma Administração orientada para os resultados e, além disso, aberta e receptiva à cidadania.3 - O acesso à informação administrativa na era da Internet 3.1 - O acesso à informação administrativa e as novas tecnologias da informação e da comunicação Em muitos países, a Administração Pública está confrontada com algumas opor tunidades que poderão, efectivamente, revolucionar o acesso à informação ad ministrativa. Que oportunidades? Fundamentalmente, as oportunidades criadas pela difusão e utilização das novas tecnologias da informação e da comunica ção; e as oportunidades resultantes da emergência de um novo modelo de Ad ministração - a Administração receptiva à cidadania. Não obstante, importa não esquecer que o acesso à informação enfrenta também, neste início de século, importantes (novas e velhas) ameaças: a) A ameaça decorrente da “resistência natural” à transparência, isto é, da “tendência de todas as formas de domínio (...) para fugir do olhar dos do minados, escondendo-se e escondendo” (Norberto Bobbio, 1988: 133); b) A ameaça decorrente da resistência cultural ao acesso, supra referida; c) A ameaça inerente à “privatização” da Administração; d) A ameaça decorrente da “ameaça terrorista”30; e e) A ameaça associada à comercialização da informação administrativa.O acesso à informação administrativa pode, naturalmente, fazer-se a pedido dos 30 O terrorismo assumiu, neste início de século, proporções jamais imaginadas. Depois dos ataques de 11 de Setembro, os Estados mais expostos a novos atentados foram obrigados a tomar medidas excepcionais de segurança. Ora, uma das medidas mais utilizadas foi, precisamente, a interdição de acesso a muitos e muitos documentos, por razões de segurança. O “segredo de Estado” assume, deste modo, novas propor ções; e aumenta também o risco de “classifi cações” abusivas.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________472Consultar Diário Original
interessados. O cidadão, ou mesmo uma pessoa colectiva, vem junto da Admi nistração Pública requerer o acesso a determinada informação ou documento, que identifica. Todavia, a Administração pode também, sem estar à espera do concreto pedido do interessado, divulgar, pelos meios ao seu alcance, a infor mação administrativa de que dispõe.Quanto maior for a dimensão deste segundo pilar (medidas activas), menor será a do acesso a pedido dos interessados (acesso “passivo”). E isto poderá con tribuir, de forma mais ou menos signifi cativa, para o aumento da eficácia e da eficiência das entidades públicas. Para um aumento de efi cácia, porque permite, finalmente, que o acesso passe a ser utilizado pelos cidadãos para controlar a actividade dessas entidades31. Para um aumento de eficiência face, também, a um maior controlo pelos cidadãos e, para além disso, porque permite reduzir os custos relativos ao acesso32.Para os particulares, o aumento das denominadas “medidas activas”, sobretudo se a divulgação ocorrer através das novas tecnologias de informação e comuni cação, comporta grandes vantagens: a) Os arquivos e bibliotecas digitais estão abertos “24 horas por dia, não fa zem feriados nem pontes, nem têm qualquer tipo de descanso legalmente previsto” (José Magalhães, 1998: 40); b) O acesso é mais amigável e mais cómodo: é possível ter acesso em qual quer lugar, incluindo em casa ou no escritório; c) O acesso é, claramente, mais rápido (o que assume grande importância, em particular, para os agentes económicos); d) A digitalização é, ainda, susceptível de introduzir um claro valor acres centado, pelas possibilidades de exploração e cruzamento de informação (guiadas por agentes inteligentes); e) E, na maioria dos casos, o acesso torna-se mais barato.O acesso a pedido dos interessados (acesso “passivo”), que começou por não ter alternativa, é actualmente, de longe, o modelo dominante. Esta situação tende, 31 Pode dizer-se que, actualmente, face aos custos inerentes ao acesso (custos associados à reprodução dos documentos, custos associados às deslocações para se proceder à consulta de processos, custos associados às garantias do acesso, etc.) a função de controlo, supra referida (ponto 1 deste capítulo 4), é assegurada, fundamentalmente, pelos órgãos de comunicação social.32 Pode acrescentar-se que, com a “desmaterialização dos documentos”, essa redução de custos será, efec tivamente, muito importante.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________473Consultar Diário Original
no entanto, a alterar-se, face às novas condições tecnológicas (tecnologias de informação e comunicação). Como se afi rma no Livro Verde para a Sociedade da Informação em Portugal (1997: 19), “(a)s novas condições tecnológicas per mitem substituir o procedimento típico do ciclo anterior, em que os cidadãos tinham de requerer à Administração acesso aos seus arquivos, por um novo mo delo em que os arquivos digitais são abertos em redes electrónicas, para que os cidadãos deles livremente se sirvam em função das suas necessidades”. Esta mudança, quando definitivamente instalada, signifi cará, de facto, um novo mar co na história do acesso à informação administrativa.O aumento do “acesso activo” será, naturalmente, progressivo. Enquanto a “des materialização da informação” não for uma realidade, as entidades públicas te rão, necessariamente, que fazer uma escolha quanto à informação (acessível) a disponibilizar “activamente”. É claro que o legislador, ele próprio, pode, tam bém, intervir nesta área, impondo uma obrigação de divulgação em relação a determinados documentos ou informações (mínimo de divulgação)33. Com a referida “desmaterialização”, a divulgação poderá, com alguma facilidade, vir a incluir todo o universo da informação que seja acessível.Esta leitura positiva das oportunidades criadas pelas novas tecnologias da infor mação e da comunicação não deve, todavia, obscurecer as dificuldades e limita ções que lhes são inerentes. Importa notar, em primeiro lugar, que a literacia di gital é uma condição sine qua non para a concretização dos objectivos do “aces so electrónico”. A utilização das novas tecnologias pela Administração implica, pois, sérios riscos de exclusão social. Maria Teresa Salis Gomes (2003 b: 347) advoga que, “(n)o caso das novas tecnologias, para que a sua existência reverta verdadeiramente em favor de todos os cidadãos, os poderes públicos devem adoptar medidas que contribuam para que aqueles se ajustem às tecnologias da informação. Caso tal não seja viável, há que promover a informação, consulta, e participação dos cidadãos por vias alternativas”. Parece, no entanto, que essas duas vias devem ser utilizadas em simultâneo e não em alternativa, uma vez que, por um lado, alterações significativas em matéria de literacia digital não se produzem de um dia para o outro; e, por outro lado, para não marginalizar os in divíduos que não consigam adquirir as competências exigidas, ou não possuam os meios económicos necessários para as exercer.33 Martínez (2005: 14) defende que o “acesso activo” pressupõe, desde logo, a existência de um regime jurídico de acesso à informação, que determine o que é acessível e o que não é. Mas exige também o estabelecimento de serviços encarregues da difusão da informação; e o reconhecimento destes como serviços de interesse geral, seguindo a terminologia da União Europeia.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________474Consultar Diário Original
Por outro lado, como muito bem sublinha Maria Teresa Salis Gomes (2003 b: 348), não parece haver uma relação directa entre a existência ou a facilidade de acesso aos “serviços em linha” e a utilização real dos mesmos. Apesar disso, tais serviços implicarão, como se disse, uma mudança muito importante em matéria de acesso à informação administrativa. A grande facilidade de acesso, ineren te às novas tecnologias, implicará, certamente, um crescimento importante das consultas, bem como um alargamento do número de “utilizadores”.A referida resistência cultural ao acesso acabará, também, por condicionar as potencialidades das novas tecnologias. A Administração, nos países onde tal resistência é maior, não tem adoptado medidas facilitadoras do acesso, por ve zes impostas legalmente. Ora, a progressiva utilização das novas tecnologias da informação e da comunicação pela Administração Pública, nesses países, não implicará, muito provavelmente, grandes transformações em matéria de dis ponibilização de informação. A informação progressivamente disponibilizada será, muito provavelmente, diferente daquela que os cidadãos, efectivamente, necessitam; a sua pesquisa continuará a ser pouco amigável, etc.34 3.2 - O acesso à informação administrativa e a “privatização” da Administração Um dos caminhos trilhados pelo processo de reforma da Administração, iniciado no final dos anos 70 do século XX, foi, como se notou supra (capítulo 2, ponto 2), o da privatização. Para além disso, pode dizer-se que, com a reforma, o apa relho de Estado se tornou mais fragmentado e concentrado no relacionamento entre os diversos actores. Ora, o sistema de governação daqui emergente enfren ta novos problemas, tanto ao nível do controlo e avaliação das várias entidades que passaram a exercer a função administrativa (Araújo, 1998: 298), como ao nível da coordenação entre essas mesmas entidades (Vergara, 2005: 31).Antes de avançar mais, importa abrir aqui um parêntesis para precisar, de forma naturalmente sucinta, o que deve entender-se por privatização e, depois, para referir o que a distingue da chamada fragmentação da Administração.Num sentido muito amplo, pode dizer-se que a privatização da Administração Pública traduz o conteúdo de uma política ou orientação decisória que, visando 34 É por isso que Maria Teresa Salis Gomes (2003 b: 350), nota que, em Portugal, só uma profunda trans formação operada na cultura administrativa dominante criará as necessárias condições para o sucesso de uma nova relação de informação servida pelas novas tecnologias.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________475Consultar Diário Original
reduzir a organização e a actuação do poder administrativo ou a esfera de influência do Direito Administrativo, reforça o papel das entidades integrantes do sector privado ou do seu direito (Paulo Otero, 2001: 36). Não obstante, juridica mente não existe um sentido único do termo “privatização”, uma vez que este se apresenta susceptível de comportar múltiplas acepções (conceito polissémico).Paulo Otero (2001: 37-43) apresenta, assim, seis principais conceitos de priva tização da Administração: a) PRIVATIZAÇÃO DA REGULAÇÃO ADMINISTRATIVA DA SOCIE DADE “A privatização pode consistir, em primeiro lugar, num processo pelo qual o Estado (ou outra entidade pública) reduz ou suprime a sua intervenção reguladora, procedendo a uma devolução ou transferência para a socieda de civil (ou especifi camente para certos sujeitos privados ou instituições privadas) do poder de criação de normas jurídicas reguladoras das respec tivas actividades, assistindo-se, deste modo, a uma «destatização», poden do envolver um verdadeiro processo de «desregulação» ou, em alternati va, a mera substituição de uma regulação estadual por um fenómeno de auto-regulação” (2001: 37).b) PRIVATIZAÇÃO DO DIREITO REGULADOR DA ADMINISTRA ÇÃO “A privatização da Administração Pública poderá ser vista, em segundo lugar, como fenómeno referente à natureza do direito aplicável pelas en tidades públicas, traduzindo a subordinação da sua actividade ou das res pectivas relações laborais internas ao Direito Privado” (2001: 38).c) PRIVATIZAÇÃO DAS FORMAS ORGANIZATIVAS DA ADMINIS TRAÇÃO “De privatização no âmbito da Administração Pública se poderá ainda fa lar, em terceiro lugar, sempre que uma entidade dotada de personalidade jurídica de direito público é transformada em pessoa colectiva de direito privado” (2001: 40)35.35 Paulo Otero (2001: 40) nota, a este propósito, que a privatização da natureza jurídica da personalidade colectiva não signifi ca necessariamente uma transferência do respectivo bem de produção do sector pú blico para o sector privado: “a simples transformação de entidades públicas empresariais em sociedades anónimas, isto é, em pessoas colectivas de direito privado, desde que a maioria ou a totalidade do respec tivo capital continue a permanecer na titularidade de uma entidade pública, nunca comportará qualquer fenómeno de privatização do bem de produção”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________476Consultar Diário Original
d) PRIVATIZAÇÃO DA GESTÃO OU EXPLORAÇÃO DE TAREFAS ADMINISTRATIVAS “Poder-se-á ainda falar de privatização da Administração Pública, em quarto lugar, referindo-se ao fenómeno de conferir a pessoas singulares ou colectivas privadas a gestão ou a exploração de determinadas tarefas administrativas desenvolvidas por serviços públicos” (2001: 40-41).e) PRIVATIZAÇÃO DO ACESSO A UMA ACTIVIDADE ECONÓMICA “Em quinto lugar, a privatização no âmbito da Administração Pública po derá consistir na abertura à iniciativa económica privada de um ou mais sectores básicos até então vedados, isto é, que eram explorados por enti dades integrantes do sector público (e/ou cooperativo) em regime de mo nopólio” (2001: 41).f) PRIVATIZAÇÃO DO CAPITAL SOCIAL DE ENTIDADES EMPRE SARIAIS PÚBLICAS “Igualmente de privatização da Administração pública se poderá falar, por último, quando está em causa a abertura a entidades privadas do capital social de sociedades cuja titularidade do capital pertence na totalidade ou em parte a entidades públicas” (2001: 42).A privatização não se confunde, assim, com a denominada fragmentação da Administração Pública. Enquanto esta diz respeito ao exercício da função ad ministrativa por um elevado número de entidades dotadas de personalidade ju rídica (institutos públicos, associações públicas, empresas públicas, fundações e associações públicas de direito privado); a privatização da Administração reporta-se, fundamentalmente, à redução da organização e da actuação do poder administrativo ou da esfera de influência do Direito Administrativo, através do reforço do papel das entidades integrantes do sector privado ou do seu direito.Apesar de não se confundirem, estes dois fenómenos têm, no entanto, alguns aspectos em comum. Em primeiro lugar, porque alguns dos caminhos da priva tização conduzem, também, à fragmentação da Administração. É, por exemplo, o caso da criação de fundações e associações públicas de direito privado36. Em segundo lugar, porque surgem (muitas vezes) associados à procura de maior fl exibilidade e efi ciência. E, em terceiro lugar, porque têm suscitado algumas difi culdades comuns: quer ao nível do controlo e avaliação, quer ao nível da coordenação, como referido supra37.36 Para um maior desenvolvimento, vide João Caupers (2001: 323-332).37 Sobre este problema da coordenação das várias entidades que passaram a exercer a função administrativa e sobre as estratégias para o enfrentar, vide Vergara (2005: 32-33).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________477Consultar Diário Original
Com a repartição do exercício da função administrativa por diversas entidades (dispersas), deixam de funcionar, naturalmente, os mecanismos de controlo da burocracia tradicional (hierarquia e fixação de extensos regulamentos). No en tanto, como muito bem sublinha Sérvulo Correia (2001: 302), “(a) autonomia, presumida fonte de eficiência e criatividade, não pode significar cessação do controlo que garante a efectivação das responsabilidades políticas e jurídicas”.Mais: quanto maior a autonomia e a flexibilidade, maior a discricionaridade e, consequentemente, maior a necessidade de controlo.Torna-se, assim, fundamental definir novos mecanismos de controlo, capazes de fazer face às difi culdades referidas. Uma das estratégias a seguir pode ser, como nota Vergara (2005: 32), a definição de rigorosos sistemas de avaliação do desempenho dessas entidades, associados à retribuição pelos resultados. Uma segunda estratégia possível é, também segundo este autor (2005: 32), a do fo mento da transparência. Neste particular, importa referir o problema, complexo, da submissão das entidades privadas com “responsabilidades públicas” - como as sociedades anónimas de capitais (total ou maioritariamente) públicos, as fun dações e associações públicas de direito privado, ou as entidades concessioná rias - ao regime do acesso à informação administrativa38. Veja-se a esse título, por exemplo, a questão (polémica) da inclusão das empresas públicas no âmbito subjectivo da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, que já fez correr muita tinta e continuará, certamente, na ordem do dia39.3.3 - A comercialização da informação administrativa A difusão das novas tecnologias da informação e da comunicação acabou por interferir, naturalmente, nas condições da recolha, produção e uso da informação por parte da Administração. Para além dos suportes tradicionais, a informação administrativa passou a ser produzida e guardada, também, em suportes informáticos40. Ora, a questão da exploração comercial da informação administrativa começou a colocar-se, precisamente, a partir do momento em que o registo e 38 Sobre esta problemática, com particular destaque para a experiência canadiana, vide Alasdair Roberts (1998).39 Para um enquadramento sobre a questão, vide o Parecer n.o 164/2001 da CADA (in www.cada.pt) e Pratas (2004: 41-44).40 O próprio conceito de documento administrativo acabaria por evoluir, fruto dessa transformação, pas sando a integrar outros suportes de informação para além do papel, designadamente os suportes infor máticos.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________478Consultar Diário Original
pela Administração, encontra-se, em princípio, em “estado bruto”45. A informa ção em “estado bruto” é, no fundo, a informação num estado anterior a qualquer enriquecimento (Bruguiere, 2004: 10)46. Gaudrat (citado por Bruguiere, 2004: 10-12) distingue, a este propósito, o tratamento que representa uma “mais-valia técnica”, daquele que determina uma “mais-valia intelectual” e do que impli ca uma “mais-valia documental”. O tratamento que implica uma “mais-valia técnica” é aquele que coloca a informação num suporte (informático ou outro) diferente do suporte original. Essa transformação vem, normalmente, facilitar o posterior tratamento da informação. A informação existente pode, no entan to, ser também analisada ou comentada (“mais-valia intelectual”); e, ainda, en riquecida através da sua compilação, classificação ou correlação (“mais-valia documental”).A informação administrativa ou é produzida e fornecida pelos particulares, ou é produzida pela própria Administração. Será que os particulares, depois de for necerem informação à Administração, continuam a ter algum direito em relação a ela? Que direitos? E será, por outro lado, que a Administração tem, também ela, algum direito sobre a informação que produz e trata? Estas questões pode riam ser respondidas em termos de Direito Comparado. Não obstante, face ao objecto do presente estudo, optou-se por averiguar, apenas, quais os direitos fixados, neste âmbito, pelo ordenamento jurídico português.Em Portugal, os particulares continuam, na verdade, com direitos em relação à informação que fornecem à Administração: a) Desde logo, o direito a que sejam respeitados certos “segredos”. As em presas têm o direito a que seja respeitado o denominado “segredo de em presa” (cfr. artigo 10.o, n.o 1, da LADA). As pessoas singulares têm, por seu lado, o direito à “reserva da intimidade da vida privada” [cfr. alínea c) do n.o 1 do artigo 4.o, artigo 7.o e artigo 8.o, todos da LADA]; b) Depois, o direito de acesso aos dados que lhes digam directamente respei to (cfr., por exemplo, o artigo 8.o da LADA); c) As pessoas singulares têm, também, o direito de rectificar, completar ou 45 Em princípio, porque nalguns casos a informação recebida pela Administração já foi, ela própria, objecto de tratamento.46 Utiliza-se aqui o conceito de tratamento num sentido estrito, como sinónimo de enriquecimento.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________480Consultar Diário Original
Por informação administrativa deve, assim, entender-se a totalidade da informa ção detida pela Administração, relacionada com o exercício da função adminis trativa: informação “meio” e informação “objecto”; informação fornecida por particulares e informação produzida pela própria Administração; informação “em bruto” e informação tratada. O acesso livre à informação administrativa - salvaguardado pelo direito de acesso - abarca, apenas, uma parte desse univer so. Ficam de fora a informação “meio” que seja reservada e, em princípio, uma parte da informação “objecto”. Por outro lado, a informação disponibilizável para reutilização (comercial ou não comercial) abarca também, apenas, uma parte daquele universo. Abrange a informação “objecto”; e a informação “meio” não reservada, bem como a que não esteja abrangida por direitos de propriedade intelectual de terceiros. Finalmente, pode ainda acrescentar-se que a informação disponibilizada pela Administração, através de “medidas activas”, corresponde a uma parcela, maior ou menor, da informação disponibilizável (ver figura n.o 1).Figura n.o 1 A informação administrativa II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________482Consultar Diário Original
Com a Administração receptiva à cidadania o cidadão passa a ser, como referido supra, actor da governação. Ora, o cidadão só pode ser actor se detiver toda a informação necessária ao desempenho desse “papel”. As boas decisões depen dem, naturalmente, de boa informação. Neste contexto, vai-se desenhando uma tendência, e mesmo uma pressão social, para que as “medidas activas” abar quem a maior fatia possível do universo da informação disponibilizável. Mais: que a própria Administração crie e/ou trate informação com vista, precisamente, a promover a participação dos cidadãos.A comercialização da informação administrativa gera, no entanto, uma pressão, forte, de sinal contrário. Quando maior for a parcela da informação disponi bilizada (de forma mais ou menos tratada) pela Administração, menor será o campo para a comercialização. O próprio princípio da Administração aberta li mita, como muito bem observa Maria Eduarda Gonçalves (2003 b: 114-116), a comercialização: “É precisamente por estabelecerem uma liberdade de acesso aberta a todos que essas legislações não garantem a exclusividade a que aspiram os agentes económicos interessados em rentabilizar comercialmente a informa ção” 50.Em torno da informação administrativa giram, assim, vários tipos de interesses, confl ituantes: (E)m primeiro lugar, o do próprio sector público que a recolhe, trata e utiliza no exercício das missões que desempenha, procurando garantir a sua existência e qualidade e, em certos casos, a sua confidencialidade; em segundo lugar, o interesse do cidadão, que tem o legítimo interesse de ser informado sobre a ac tuação do governo e da administração, no exercício das suas liberdades públicas e dos seus direitos políticos, bem como dos seus direitos como administrado; em terceiro lugar, o da industria privada que vê na informação administrativa uma matéria-prima potencialmente valiosa como base para a preparação de produtos de informação comercializáveis (Maria Eduarda Gonçalves, 2003 b: 113).Coloca-se, pois, a necessidade de gerir, com equilíbrio, tais interesses confl ituantes. Oliveira Ascensão (2004: 80) defende, com muita pertinência, que o sis 50 As leis de acesso acabam, no entanto, por facilitar indirectamente a utilização da informação administra tiva pelo sector privado, “na medida em que induzem os governos e as administrações a pôr em prática estratégias de organização e gestão da informação susceptíveis de facilitar a resposta aos pedidos das pessoas privadas” (Maria Eduarda Gonçalves, 2003 b: 117).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________483Consultar Diário Original
tema será bom se contribuir para a informação pública; se agravar as condições da informação será mau. Neste quadro, uma das questões centrais a enfrentar é, precisamente, a de saber qual a informação que a Administração deve disponi bilizar através de “medidas activas”, gratuitamente51.O equilíbrio, nesta matéria, parece poder encontrar-se na ideia base de que o privado deve dar aos dados um valor acrescentado, que justifi que a preferência no mercado. Com base neste ponto de partida, pode dizer-se que, em princípio, nada obsta - pelo contrário - a que a Administração faculte a totalidade da infor mação “meio”, disponibilizável, que esteja na sua posse. Neste quadro, o priva do tem necessariamente de criar produtos com “valor acrescentado”, porque se o não fi zer os interessados dirigir-se-ão, logicamente, aos sites da Administração.A questão torna-se mais complexa quando o que está em causa é a disponibili zação da informação “objecto” ou o tratamento da informação, pela Administra ção, para efeitos de disponibilização gratuita. Qual a informação “objecto” que deve ser disponibilizada gratuitamente? Qual a informação “objecto” que deve ser disponibilizada através das novas tecnologias da informação e da comunica ção? A Administração deve, ou não, tratar informação e disponibilizá-la depois, gratuitamente, ao público em geral? Em que áreas? E pode, ou não, fazê-lo de pois de ter autorizado, em concreto, a comercialização? REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Amaral, Diogo Freitas do (1986), Curso de Direito Administrativo, 1.a Edição, Volume I, Coimbra, Almedina.Amaral, Diogo Freitas do (1994), Curso de Direito Administrativo, 2.a Edição, Volume I, Coimbra, Almedina.Araujo, Maria Carmen Ramilo (2003), “Gobierno Electrónico en la Práctica: Experiencias de Interés en la CAPV”, Revista Vasca de Administración Pública, n.o 67, Septiembre-Diciembre.Ascensão, José de Oliveira (1992), Direito Civil. Direito de Autor e Direitos Conexos, Coimbra, Coimbra Editora.Ascensão, José de Oliveira (2004), “A reutilização de documentos do sector 51 Poucos se atreverão, actualmente, a defender a limitação do direito de acesso para facilitar a comerciali zação. Por outro lado, poucos se atreverão a defender a proibição da comercialização, desde logo, porque ela também contribui, entre outras coisas, para a denominada “consciência informacional” dos cidadãos (Maria Eduarda Gonçalves, 2003 b: 117).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________484Consultar Diário Original
493 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007ANEXO E Quadro legal do acesso aos documentos administrativos LEGISLAÇÃO REGIME DE ACESSO • Artigo 268.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa Princípio da Administração Aberta.• Artigo 267.o, n.o 3, da Constituição da República Portuguesa A lei pode criar entidades administrativas independentes • Lei n.o 46/2007, de 24 de Agosto Regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização, revoga a Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção introduzida pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho, e transpõe para a ordem jurídica nacional a Directiva n.o 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do sector público.• Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto —  LADA Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho, e pela Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho.• Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho Regula o acesso à informação sobre ambiente, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva n.o 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro.• Decreto-Lei n.o 134/94, de 20 de Maio Remete para despacho do Ministro das Finanças a fixação dos encargos financeiros da reprodução de documentos (Artigo 3.o).
494 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Fixa o custo da reprodução de documentos administrativos solicitados pelos cidadãos no exercício do seu direito de acesso.CADA • Lei n.o 8/95, de 29 de Março Aprova o Regulamento Orgânico da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).• Decreto-Lei n.o 134/94, de 20 de Maio Defi ne o estatuto dos membros da Comissão de Acesso aos Documentos Ad ministrativos (Artigos 1.o e 2.o).• Regulamento Interno da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos DR II Série, n.o 16, de 95.01.19.• Declaração n.o 17/2005, DR I Série A, de 2005.09.09 Composição da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos.• Deliberação n.o 1354/2005, emitida pela CADA em 2005.09.28, publicada no DR II Série, n.o 198, de 2005.10.14 Delegação de competências no Presidente da CADA (n.o 3 do artigo 8.o do Re gulamento Interno da CADA).OUTROS DIPLOMAS • Decreto-Lei n.o 16/93, de 23 de Janeiro Regime geral dos arquivos e do património arquivístico, alterado pela Lei n.o 14/94, de 11 de Maio e pela Lei n.o 107/2001, de 8 de Setembro.• Lei n.o 6/94, de 7 de Abril Lei do Segredo de Estado.• Lei n.o 35/98, de 18 de Julho Estatuto das organizações não governamentais de ambiente.II SÉRIE-D — NÚMERO 10________________________________________________________________________________________494Consultar Diário Original
• Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro Lei de Protecção de Dados Pessoais.• Decreto-Lei n.o 372/98, de 23 de Novembro Cria o Conselho Superior dos Arquivos, órgão consultivo do Ministério da Cultura com um representante da CADA.• Lei n.o 1/99, de 13 de Janeiro Estatuto do Jornalista.NORMAS COMUNITÁRIAS • Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho (2003/4/CE), de 28 de Janeiro de 2003 Relativa ao acesso do público às informações sobre ambiente.Revoga a Directiva 90/313/CEE do Conselho.• Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho (2003/98/CE), de 17 de Novembro de 2003 Relativa à reutilização de informações do sector público.• Regulamento (CE) n.o 1049/2001, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001 Relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.• Decisão da Mesa do Parlamento Europeu (2001/C 374/01), de 28 de Novembro de 2001 Disposições específicas relativas ao acesso do público aos documentos do Par lamento Europeu.• Decisão do Conselho (2001/840/CE), de 29 de Novembro de 2001 Disposições específi cas relativas ao acesso do público aos documentos do Conselho.• Decisão do Conselho (64/2003), de 11 de Fevereiro de 2003 Relativa ao acesso do público aos documentos do Comité das Regiões.• Decisão da Comissão (2001/937/CE, CECA, Euratom), de 05 de Dezembro de 2001 Disposições específicas relativas ao acesso do público aos documentos da Co missão.15 DE DEZEMBRO DE 2007________________________________________________________________________________________495Consultar Diário Original
496 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Referente à execução do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Eu ropeu e do Conselho relativo ao acesso do público aos documentos do Centro de Tradução.• Decisão da Comissão, de 7 de Abril de 2006 Relativa à reutilização de informação da Comissão (2006/291/CE, Euratom) CONSELHO DA EUROPA • Recomendação (2002)2, adoptada pelo Conselho da Europa em 21 de Fevereiro de 2002 Recomendação aos Estados Membros do Conselho da Europa sobre o acesso aos documentos administrativos.CONVENÇÃO DE AARHUS • Convenção sobre Acesso à Informação, Participação do Público no Pro cesso de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente, assinada em Aarhus - Dinamarca, a 25 de Junho de 1998 (Convenção de Aarhus) • Resolução n.o 11/2003 da Assembleia da República, publicada no DR I Série - A, n.o 47, de 2003.02.25 - Aprova para ratifi cação a Convenção de Aarhus • Decreto n.o 9/2003 do Presidente da República, de 25 de Fevereiro, pu blicado no DR I Série - A, n.o 47, de 2003.02.25 - Ratifica a Convenção de Aarhus A Convenção vigora em Portugal desde 2003.09.07.• Aviso n.o 188/2005 do Ministério dos Negócios Estrangeiros, publicado no DR I Série - A, n.o 86, de 2005.05.04 Torna público que a Comunidade Europeia fez uma comunicação à Conven ção de Aarhus e que esta Convenção entrou em vigor para a Comunidade em 2005.05.18.II SÉRIE-D — NÚMERO 10________________________________________________________________________________________496Consultar Diário Original
497 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007ADMINISTRAÇÃO ABERTA Artigo 268.o, n.o 2, da Constituição: “Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”POSSIBILIDADE DE CRIAÇÃO DE ENTIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDENTES Artigo 267.o, n.o 3, da Constituição da República Portuguesa: A lei pode criar entidades administrativas independentes.
498 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007de 24 de Agosto Regula o acesso aos documentos administrativos e a sua reutilização, revo ga a Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com a redacção introduzida pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho, e transpõe para a ordem jurídica nacional a  Directiva  2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de informa ções do sector público.A Assembleia da República decreta, nos termos da alínea c) do artigo 161.o da Constituição, o seguinte: CAPÍTULO I Disposições gerais Artigo 1.o Administração aberta O acesso e a reutilização dos documentos administrativos são assegurados de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade.Artigo 2.o Objecto 1. A presente lei regula o acesso aos documentos administrativos, sem prejuí zo do disposto na legislação relativa ao acesso à informação em matéria de ambiente.2. A presente lei regula ainda a reutilização de documentos relativos a activida des desenvolvidas pelas entidades referidas no artigo 4.o, transpondo para a II SÉRIE-D — NÚMERO 10________________________________________________________________________________________498Consultar Diário Original
ordem jurídica nacional a Directiva  2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro de 2003, relativa à reutilização de infor mações do sector público.3. O acesso a documentos nominativos, nomeadamente quando incluam dados de saúde, efectuado pelo titular da informação, por terceiro autorizado pelo titular ou por quem demonstre um interesse directo, pessoal e legítimo rege-se pela presente lei.4. O regime de exercício do direito dos cidadãos a serem informados pela Ad ministração sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados e a conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem to madas consta de legislação própria.5. O acesso aos documentos notariais e registrais, aos documentos de identifi cação civil e criminal e aos documentos depositados em arquivos históricos rege-se por legislação própria.Artigo 3.o Definições 1. Para efeitos da presente lei, considera-se: a) “Documento administrativo”: qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome; b) “Documento nominativo”: documento administrativo que contenha, acer ca de pessoa singular, identifi cada ou identifi cável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada.2. Não se consideram documentos administrativos, para efeitos da presente lei: a) As notas pessoais, esboços, apontamentos e outros registos de natureza semelhante; b) Os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de Se cretários de Estado, bem como à sua preparação.15 DE DEZEMBRO DE 2007________________________________________________________________________________________499Consultar Diário Original
Artigo 4.o Âmbito de aplicação 1. A presente lei aplica-se aos seguintes órgãos e entidades: a) Órgãos do Estado e das regiões autónomas, que integrem a Administração Pública; b) Demais órgãos do Estado e das regiões autónomas, na medida em que desenvolvam funções materialmente administrativas; c) Órgãos dos institutos públicos e das associações e fundações públicas; d) Órgãos das empresas públicas; e) Órgãos das autarquias locais e das suas associações e federações; f) Órgãos das empresas regionais, intermunicipais e municipais; g) Outras entidades no exercício de funções administrativas ou de poderes públicos.2. As disposições da presente lei são ainda aplicáveis aos documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem carácter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifi que uma das seguintes circunstâncias: a) A respectiva actividade seja financiada maioritariamente por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número; b) A respectiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número; c) Os respectivos órgãos de administração, de direcção ou de fiscalização se jam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número.Artigo 5.o Direito de acesso Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo.Artigo 6.o Restrições ao direito de acesso 1. Os documentos que contenham informações cujo conhecimento seja avaliaII SÉRIE-D — NÚMERO 10________________________________________________________________________________________500Consultar Diário Original
do como podendo pôr em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado ficam sujeitos a interdição de acesso ou a acesso sob autorização, durante o tempo estritamente necessário, através da classificação nos termos de legislação específica.2. O acesso a documentos referentes a matérias em segredo de justiça é regula do por legislação própria.3. O acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração.4. O acesso aos inquéritos e sindicâncias tem lugar após o decurso do prazo para eventual procedimento disciplinar.5. Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo,  pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.6. Um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que con tenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma em presa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.7. Os documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.Artigo 7.o Comunicação de dados de saúde A comunicação de dados de saúde é feita por intermédio de médico se o reque rente o solicitar.Artigo 8.o Uso ilegítimo de informações 1. Não é permitida a utilização de informações em violação dos direitos de au tor ou dos direitos de propriedade industrial.15 DE DEZEMBRO DE 2007________________________________________________________________________________________501Consultar Diário Original
2. Os documentos nominativos comunicados a terceiros não podem ser utiliza dos para fins diversos dos que determinaram o acesso, sob pena de responsa bilidade por perdas e danos, nos termos legais.Artigo 9.o Responsável pelo acesso Cada ministério, secretaria regional, autarquia local, instituto público, associa ção pública, fundação pública, empresa pública, empresa regional, empresa in termunicipal e empresa municipal designa um responsável pelo cumprimento das disposições da presente lei.Artigo 10.o Divulgação de informação Os órgãos e entidades a que se refere o artigo 4.o devem assegurar a divulgação, designadamente em bases de dados electrónicas facilmente acessíveis ao pú blico através de redes públicas de telecomunicações, da seguinte informação administrativa, a actualizar no mínimo semestralmente: a) Todos os documentos, designadamente despachos normativos internos, circulares e orientações, que comportem enquadramento da actividade administrativa; b) A enunciação de todos os documentos que comportem interpretação de direito positivo ou descrição de procedimento administrativo, mencio nando designadamente o seu título, matéria, data, origem e local onde podem ser consultados.CAPÍTULO II Exercício do direito de acesso e de reutilização dos documentos administrativos Secção I Direito de acesso Artigo 11.o Forma do acesso 1. O acesso aos documentos administrativos exerce-se através dos seguintes meios, conforme opção do requerente: a) Consulta gratuita, efectuada nos serviços que os detêm; II SÉRIE-D — NÚMERO 10________________________________________________________________________________________502Consultar Diário Original
b) Reprodução por fotocópia ou por qualquer meio técnico, designadamente visual, sonoro ou electrónico; c) Certidão.2. Os documentos são transmitidos em forma inteligível e em termos rigorosa mente correspondentes aos do conteúdo do registo.3. Quando houver risco de a reprodução causar dano ao documento, pode o requerente, a expensas suas e sob a direcção do serviço detentor, promover a cópia manual ou a reprodução por outro meio que não prejudique a sua conservação.4. Os documentos informatizados são enviados por qualquer meio de transmis são electrónica de dados, sempre que tal for possível e desde que se trate de meio adequado à inteligibilidade e fiabilidade do seu conteúdo e em termos rigorosamente correspondentes ao do conteúdo do registo.5. A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples ma nipulação dos mesmos.Artigo 12.o Encargos de reprodução 1. A reprodução prevista na alínea b) do n.o 1 do artigo anterior faz-se num exemplar, sujeito a pagamento, pela pessoa que a solicitar, da taxa fixada, que deve corresponder à soma dos encargos proporcionais com a utilização de máquinas e ferramentas e dos custos dos materiais usados e do serviço prestado, sem que, porém, ultrapasse o valor médio praticado no mercado por serviço correspondente.2. Tendo em conta o disposto no número anterior, o Governo da República e os Governos das Regiões Autónomas, ouvida a Comissão de Acesso aos Docu mentos Administrativos (doravante abreviadamente designada por CADA) e as associações nacionais das autarquias locais, devem fixar as taxas a cobrar pelas reproduções e certidões dos documentos administrativos.3. As entidades com poder tributário autónomo não podem fixar taxas que ul trapassem em mais de 100% os valores respectivamente fixados nos termos 15 DE DEZEMBRO DE 2007________________________________________________________________________________________503Consultar Diário Original