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De facto, tal como está concebido, o Orçamento do Estado permite um controlo perfeito quanto à legalidade das despesas públicas, o que, sendo importante, não é, todavia, suficiente.
Pelo menos tão importante como controlar a legalidade das despesas públicas será assegurar a sua economicidade, isto é, a sua eficiência, a sua eficácia, a sua pertinência.
A reforma da contabilidade pública pressupõe uma alteração substancial da estrutura orçamental; assim todo o Orçamento do Estado passará, ainda que gradualmente, a ser organizado por programas. Desenha-se, assim, um salto qualitativo, de extrema importância, através da nova organização do Orçamento.
E, aspecto importante desta alteração, com ela, reforça-se, como é óbvio, o poder de fiscalização da Assembleia da República, que passará a ter elementos mais substantivos para realizar uma análise mais criteriosa do Orçamento do Estado. Isto é, além de passar a ser mais moderno, mais racional, mais eficaz, o nosso Orçamento passará também, se VV. Ex.as me permitem a expressão, a ser mais democrático e mais parlamentar.
Posto isto, importa referenciar os quatro principais traços da proposta de reforma da contabilidade pública. Destacamos os seguintes.
Primeiro, a reforma refere-se ao regime financeiro da administração central e envolve um vasto processo de desconcentração administrativa, já que generaliza a todos os serviços o actual regime de «autonomia administrativa», conferindo os respectivos dirigentes «autonomia de gestão corrente, acompanhada da indispensável e correlativa responsabilização».
O regime de «autonomia financeira» será reservado a casos excepcionais que preencham condições muito restritas, designadamente a existência de receitas que cubram, pelo menos, dois terços das despesas do organismo ou serviço. Ressalvam-se, contudo, os casos previstos constitucionalmente, ou outros a aprovar por lei, e também a aproximação gradualista àquela regra dos dois terços de autofinanciamento.
Com esta reorganização, dá-se, pois, um importante passo no sentido do integral respeito pelos três mandamentos orçamentais: a unidade, universalidade e não consignação.
O segundo traço fundamental refere-se ao processo de pagamento e de tesouraria. Com esta reforma, eliminam--se as tesourarias privativas dos serviços. Todos os pagamentos serão efectuados pelos cofres do Tesouro.
O terceiro traço refere-se à escrituração das receitas e despesas. Para além de manterem uma contabilidade unigráfica, que é clássica, os serviços passam a dever organizar uma contabilidade analítica, para que possam ser avaliados os resultados da sua gestão e do seu desempenho económico.
Finalmente, o quarto traço refere-se às novas contas públicas. É certo que já estamos longe da situação de que se queixava o avisado legislador que, em 1936, referia, em pleno Diário do Governo, que «os dois volumes em que a nossa sábia legislação manda compendiar a Conta Geral do Estado, referente a cada gerência de um ano, custam um conto, pesam oito quilogramas, têm 2000 páginas e ninguém os lê».
Estamos longe dessa situação! Mas não deixa de ser verdade que a nossa Conta Geral do Estado tem uma estrutura demasiado complexa que dificulta a avaliação dos resultados da execução orçamental e que, por outro lado, não permite uma correcta análise económica da acção do Governo.
Com a reforma agora proposta, a Conta Geral do Estado será simplificada e reordenada em termos que permitem que passe a cumprir as funções indispensáveis que se exigem de um tão importante documento. Damos assim expressão prática ao desejo, sempre reafirmado, de promovermos a máxima transparência nas finanças públicas.
Sr.a e Srs. Deputados, alterar a estrutura do Orçamento do Estado e os métodos da gestão orçamental constitui um trabalho de vulto que, como VV. Ex.as bem compreendem, envolve inúmeras dificuldades, pois não é de ânimo leve que se mexe no cerne do funcionamento do próprio Estado. Porque, Srs. Deputados, é isto que está verdadeiramente em causa!
Seria, obviamente, mais cómodo para o Governo remediar esta ou aquela situação de maior gravidade, em vez de criar um novo quadro, à luz de uma filosofia bem diferente. Só que à comodidade política não corresponderia, decerto, o interesse do País nem a modernização do Estado. O progresso do País não pode ser entravado por uma Administração Pública anquilosada.
Se considerarmos a reforma da contabilidade pública em articulação com a reforma fiscal, com a reforma do Tribunal de Contas, com a reforma do Tesouro, se juntarmos o NSR - novo sistema remuneratório da função pública - e se conjugamos tudo com a estratégia de redução do peso do défice público e a demonstrada nova disciplina financeira do Estado, teremos alguns (talvez os principais!) pilares em que assenta a vasta obra de modernização da Administração Pública portuguesa que tem vindo a ser empreendida.
Concluído este processo, necessariamente moroso e difícil, o País disporá, enfim, de uma Administração
682 I SÉRIE -NÚMERO 20Pública à altura dos anos 90 e da Europa em que nos integramos, capaz de constituir-se num pólo de progresso, com vantagens para todos - sejam os contribuintes, sejam os utentes dos serviços, sejam os trabalhadores da função pública. Razão suficiente para esperarmos que VV. Ex.as venham a dar o vosso apoio à proposta de lei que aqui nos reúne.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Umas palavras finais para falar sobre dois objectivos de longo prazo que temos vindo a cumprir desde 1986, mas que ainda requererão muito tempo. Trata-se de reduzir o peso do défice público e o peso da dívida pública.
São temas intimamente associados à reforma da contabilidade pública, que têm merecido da parte de VV. Ex.as a melhor atenção, têm suscitado da nossa parte várias intervenções perante esta Câmara e têm constado, aliás desenvolvidamente, dos «(relatórios gerais» das propostas de Orçamento do Estado dos últimos anos - e, de novo, na proposta de Orçamento do Estado para 1990
Além disso, o PCEDED dedica-lhe alguns dos capítulos mais relevantes no programa. Citaria apenas cinco indicadores que atestam o contraste entre a situação presente e a situação de há cinco anos.
Primeiro, o peso da dívida pública directa mais garantida passa de cerca de 93 % do PIB em 1984 para, aproximadamente, 80 % em 1989.
Segundo, a dívida externa passa de cerca de 80 % do PIB em 1984, para menos de metade em 1989. Aliás, liquida de reservas externas praticamente não há divida externa em 1989!
Terceiro, a dívida pública interna existente no Banco de Portugal passa de três quartos do total, em 1984, para cerca de um quarto em 1989, e esta é só dívida antiga, pois não colocámos divida nova no Banco de Portugal.
Quarto, o défice global do sector público administrativo e empresarial passa de 21,7 % do PIB, em 1984, para 8,5 % em 1989, segundo a nossa última estimativa.
Quinto, o saldo primário do Orçamento do Estado passa de um défice de 2,6 % do PIB, em 1984, para um excedente de 1,2 % em 1989 (segundo estimativa).
Hoje mesmo tive a honra de oferecer a todos os Srs. Deputados um opúsculo muito simples, acabado de publicar e expressivamente intitulado, Dívida Pública ou Peso do Passado! Aí se dá evidência aos progressos conseguidos em quatro domínios, nomeadamente: regularização de dívidas parapúblicas; racionalização do preço e do modo de financiamento do Estado; redução do peso da dívida pública total; reequilíbrio da dívida externa.
São os «quatro erres» da nossa estratégia da dívida pública: regularizar, racionalizar, reduzir, reequilibrar. Por isso lhe vimos chamando a «Estratégia dos 4R».
Ontem tive o gosto de receber do Sr. Vice-Presidente da Comissão das Comunidades Europeias o plano geral detalhado do estudo, que pedimos há cerca de um ano à Comissão, sobre a estratégia de ajustamento orçamental no nosso País. O que pretendemos é conciliar, por um lado, o esforço de modernização do país e o acolhimento dos fundos estruturais, suscitando mais despesa pública, e, por outro, o gradual cumprimento dos objectivos de redução do peso do défice e da dívida do Estado.
Sr.a e Srs. Deputados: Na verdade, a reforma da contabilidade pública insere-se num quadro, bem vasto, de alterações estruturais irreversíveis, cujos efeitos importa estudar em todas as suas vertentes.
É à luz desta perspectiva mais larga que devemos aquilatar da sua real importância, pois só assim poderemos encontrar, também aqui, o caminho mais recomendável para o País, um caminho que não é fácil, mas que vale a pena!Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, inscreveram-se para formular pedidos de esclarecimento os Srs. Deputados Helena Torres Marques, Vítor Ávila e Octávio Teixeira.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - Sr. Ministro, creio que estamos todos de acordo com a necessidade desta reforma que hoje o Governo nos apresenta. Realmente, quando apenas 23 % das verbas do Orçamento passam pela contabilidade pública e, portanto, o controlo, ou melhor, o descontrolo das verbas públicas é enorme e quando a racionalidade na forma de tomar decisões é também muito grande, impunha-se que se fizesse a reforma da contabilidade pública.
Relativamente à proposta que agora o Governo apresenta, gostaria de formular algumas perguntas ao Sr. Ministro. Esta proposta de lei foi elaborada antes da revisão constitucional, mas foi entregue na Assembleia da República já depois de aprovada a Constituição. Não entende o Sr. Ministro que alguns dos preceitos nela contidos são, neste momento, inconstitucionais e que em sede de especialidade terão de ser revistos, tendo em vista obstar a esta situação?
A segunda pergunta que gostaria de colocar é a seguinte: o Sr. Ministro falou bastante na reforma do Orçamento do Estado, num sentido que me parece o correcto; simplesmente isso é matéria da competência reservada da Assembleia da República. Ora, o último artigo da proposta de lei enuncia um conjunto de decretos-leis que o Governo pretende elaborar, mas, tendo em conta que não se trata de autorizações legislativas, penso que esse enunciado é inconsequente em termos da lei.
Assim sendo, gostaria de saber se o Governo tenciona ou não apresentar propostas de lei sobre as essas matérias, em especial sobre a lei do enquadramento orçamental - aliás, no relatório que acompanha a proposta de lei até se diz quais são os artigos da lei que necessitam de ser alterados - e sobre as contas públicas, uma vez que se trata de matéria da competência reservada da Assembleia da República.
Outro aspecto que gostaria de referir tem a ver com a reforma da contabilidade pública, que, segundo creio, aplicar-se-á também às regiões autónomas e terá, até, repercussões em termos de administração local. O que é que o Governo pensa sobre esta matéria? Como é que se fará esta extensão?
Sr. Ministro, esta lei prevê que muitos organismos deixarão de ter autonomia financeira desde que não tenham dois terços de despesas cobertas por receitas próprias, e não vindas do Orçamento do Estado, ou que nos próximos anos não tenham, respectivamente, 50% ou 60 % de despesas cobertas por receitas próprias. Será que o Sr. Ministro tem ideia de quantos fundos e serviços autónomos perderão a autonomia financeira? Tem ou não uma ideia dos principais serviços que irão perder essa autonomia financeira?O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, havendo mais oradores inscritos para pedidos de esclarecimento, V. Ex.a deseja responder já ou no fim?
29 DE NOVEMBRO DE 1989 683O Sr. Ministro das Finanças: - No fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, tem a palavra o Sr. Deputado Vítor Ávila.O Sr. Vítor Ávila (PRD): - Sr. Ministro das Finanças, o PRD também se congratula com o facto de o Governo ter apresentado uma proposta de lei sobre a reforma da contabilidade pública, uma vez que, em muitos dos casos, a legislação em vigor data dos anos 20 e 30, e isso não corresponde às necessidades actuais da gestão da Administração Pública.
Em intervenção que mais tarde produzirei vou abordar algumas das críticas pontuais que fazemos à proposta de lei em apreço; contudo, quero, neste momento, formular alguns pedidos de esclarecimento.
O Sr. Ministro das Finanças referiu valores para a dívida pública que - se calhar entendi-os mal - não estão de acordo com o relatório que acompanha o Orçamento do Estado para 1990.
Portanto, gostaria que me esclarecesse sobre os números que apresentou.
Faço-lhe esta pergunta, porque no relatório vem referido que a dívida directa e garantida, ou seja, a dívida efectiva, representava 76,5 % do PIB, em 1984, portanto saldo de fim de período, e que em 1988 estaríamos com 81,8 %.
Salvo erro, o Sr. Ministro das Finanças na sua intervenção referiu que a dívida efectiva seria de cerca de 93 % do PIB em 1984 e que, em 1988, estaríamos nos 80 %, o que daria um sentido inverso àquilo que vem referido no relatório anexo ao Orçamento do Estado para 1990.
Gostaria, portanto, de saber se os dados anunciados pelo Sr. Ministro suo dados mais recentes ou, no caso de não serem, o que é que se passa, efectivamente, com a dívida pública.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Ministro, vou olvidar a parte da sua intervenção que não tem directamente a ver com a matéria que aqui estamos a discutir e debruçar-me-ei apenas sobre a matéria que está hoje em causa, colocando-lhe algumas questões.
Como se reconhece no próprio relatório que acompanha a proposta de lei - e julgo que quanto a este aspecto estamos todos de acordo - a reforma da contabilidade pública deveria assentar na reforma orçamental.
De facto, a reforma orçamental deveria ser a matriz de toda a reforma da administração financeira do Estado. Porém, sucede que, em termos práticos e concretos, o Governo, embora o reconheça em termos de relatório, ainda não o fez em termos de proposta de lei, isto é, do meu ponto de vista alterou as prioridades, pois começou pela reforma da contabilidade pública, que é importante (ninguém põe isso em causa!), antes da reforma orçamental, que, no nosso entender, devia ser a sua base.
A questão concreta que gostaria de colocar é, pois, a seguinte: que razões tento levado o Governo a esta opção em termos de prioridades?
O Sr. Ministro referiu a dado passo da sua intervenção «um orçamento mais democrático». A questão que seguidamente lhe coloco tem a ver, por um lado, com o Orçamento que temos em mãos e, por outro, com a proposta de lei em si. Como é que o Sr. Ministro concilia a forma como apresenta este ano os orçamentos dos serviços e fundos autónomos, ou seja, apenas com verbas gerais, quando a revisão da Constituição impõe que essas verbas sejam inscritas no Orçamento, tal como estão inscritas as outras receitas e despesas dos serviços que não são fundos e serviços autónomos, com o facto de, simultaneamente, propor aqui no capítulo IV, na parte das contas públicas, uma situação idêntica?
Julgo que o problema de apresentar em anexo ao Orçamento as verbas globais dos fundos e serviços autónomos, que aparece no Orçamento deste ano e que é retomada nesta proposta de lei na parte das contas públicas, está contra a revisão da Constituição, uma vez que esta impõe que sejam inscritas no Orçamento do Estado as receitas e despesas dos serviços que neste momento não tem autonomia financeira e as dos que a tem, pelo que a inscrição das receitas e das despesas tem de ser idêntica.
No relatório que acompanha esta proposta de lei e mesmo em parte do seu articulado o Governo considera, do meu ponto de vista bem, que os organismos encarregues do controlo da execução e da gestão orçamental deverão avaliar a eficácia e eficiência das despesas. Quanto a esta questão, estamos de acordo. Porém, gostaria de saber por que razão existem dois pesos e duas medidas? Porque é que o Governo está de acordo com a avaliação da eficácia e eficiência das despesas, quando essa avaliação é feita por organismos do Governo, concretamente por organismos tutelados pelo Ministério das Finanças, e os recusa quando são feitos por uma entidade independente, como, por exemplo, o Tribunal de Contas?
Sr. Ministro, no relatório propõe-se que a atribuição do regime de autonomia financeira, em casos excepcionais, ou seja, quando essa autonomia financeira é concedida por razões políticas, possa ser feita através de lei da Assembleia da República, enquanto na proposta de lei se apresenta a hipótese de a autonomia financeira ser atribuída por decreto-lei. Ora, a minha última questão é a seguinte: apesar de não ter sido alterada a Constituição neste sentido, nada impede que, numa lei de bases ou numa lei de enquadramento, se possa pôr a questão de, nas situações que referi, a autonomia financeira ser concedida pela Assembleia da República. Neste sentido, gostaria de saber qual o posicionamento do Governo neste momento. Será que o Governo ainda está aberto à hipótese que considera no relatório ou já não está disponibilizado para que, nesses casos, a autonomia financeira seja concedida por lei?O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Começo por registar que foi testemunhado perante a Câmara, pela Sr.a Deputada do PS e pelo Sr. Deputado do PRD, a importância desta proposta de lei.
A matéria de facto da reforma da contabilidade pública é das mais relevantes, não só para a disciplina financeira do Estado mas também, como disse na minha intervenção inicial, para a modernização da Administração Pública. Não temos dúvidas quanto a isso!
Às vezes ficamos surpreendidos por terem passado tantos e tantos anos sem que esta reforma tivesse aparecido para apreciação desta Câmara. Mas, enfim, é preciso
684 I SÉRIE-NÚMERO 20estabilidade política para se dar tempo ao tempo, e este é um resultado disso mesmo.
A primeira diz respeito a preceitos dessa proposta de lei alegadamente inconstitucionais. A proposta der lei é anterior à revisão da Constituição. Eventualmente, poderá haver um ou outro preceito ferido de alguma inconstitucionalidade - não me admiro que seja assim -, mas esse 6 um assunto para os Srs. Parlamentares apreciarem, sobretudo os de formação jurídica - e temos aqui como parlamentares dos melhores juristas do nosso país.
Estamos, pois, seguros de que a lei sairá do Parlamento sem qualquer ferida de inconstitucionalidade.
Por exemplo, no artigo 7.o, fala-se no visto do Ministro das Finanças. Ora, poderá haver quem entenda quo isso é pouco curial à luz da Constituição.
A segunda pergunta refere-se à lei de enquadramento orçamental. Sim, de facto, é vontade do Governo apresentar uma proposta de lei de revisão do enquadramento orçamental. Mas, já agora, responderia também ao Sr. Deputado Octávio Teixeira, dizendo-lhe que nós não invertemos prioridades. Em termos de leis de enquadramento orçamental vamos já na segunda depois do 25 de Abril de 1974; em termos de leis de reforma da contabilidade pública, vamos na primeira depois de 1930. Ou seja, a necessidade técnica, e mesmo política, a necessidade operacional de rigor das finanças públicas era muito mais forte quanto à reforma da contabilidade pública do que quanto à revisão do enquadramento orçamental. Ambas suo peças importantes da reforma orçamental e da contabilidade pública, ambas são peças fundamentais para a disciplina das finanças públicas. Mas mio temos dúvidas nenhumas, se nos perguntarem qual é a prioridade e qual é o sentido sequencial a dar aos dois projectos, em afirmar que primeiro está esta proposta de reforma da contabilidade pública que hoje está em apreciação, e, depois, a nova lei de enquadramento orçamental.
Quanto à legislação complementar desta reforma da contabilidade pública, ela está inventariada no artigo 21.o - é reconhecida competência ao Governo para legislar nessa matéria. De facto, suo diplomas fundamentais cujos projectos ou anteprojectos estão já muito avançados por parte do Governo. Claro que poderíamos considerar que, numa parte ou noutra, a matéria poderia ser objecto de proposta de lei à Assembleia da República. Mas, segundo a lei-quadro da reforma da contabilidade pública, temos as baias e as balizas fundamentais para legislar depois por decreto-lei. Por exemplo, em relação às operações de tesouraria, o seu novo quadro legal - finalmente! - está também a ser ultimado no Ministério das Finanças, sendo um dos pontos fundamentais da nova disciplina financeira.
A terceira pergunta refere-se às regiões autónomas e às autarquias locais.
Quanto às regiões autónomas, elas tem um processo legislativo próprio e certamente adaptarão esta nova legislação sobre a contabilidade pública. Compete à assembleia regional e ao governo regional fazê-lo, como já tem acontecido em relação a outras matérias.
Quanto às autarquias locais, isso prende-se com a Lei das Finanças Locais, não sendo nesta sede que se deve proceder à revisão da contabilidade das autarquias locais.
A quarta pergunta colocada pela Sr.a Deputada refere-se à autonomia financeira. Pergunta-me (e muito bem) quantos serviços perderão autonomia financeira pela regra dos dois terços ou pela aproximação gradual aos dois terços de autofinanciamento com receitas próprias. Sabemos que suo algumas dezenas de serviços, mas vai desculpar-me Sr.a Deputada que não adiante o número certo, porque não temos condições precisas para o fazer. Mas suo umas boas dezenas de serviços que vão perder autonomia financeira, excluindo desses os hospitais e os estabelecimentos universitários.Vozes do PS: - Só?O Orador: - Quanto à Assembleia da República e à Presidência da República, isso está já excepcionado na própria proposta de lei, quando se diz que poderá haver autonomia financeira reconhecida a serviços, mesmo sem o requisito dos dois terços de receitas próprias, desde que essa autonomia financeira esteja atribuída por lei.
O Sr. Deputado Vítor Ávila perguntou-me o porquê da divergência de números acerca do stock da dívida pública em percentagem do produto interno. Mencionei 93 % em 1984, porque me referia ao stock corrigido da dívida pública, incluindo aí também a dívida parapública ou dívida pública disfarçada, que, em 1984, não era incluída no stock convencional da dívida pública, mas que, entretanto, regularizámos e que aparece agora incluído em 1989. Então, para pôr números comparáveis entre 1984 e 1989, corrigimos o stock e o ratio da dívida pública total de 1984. O nosso número é correcto para fins comparativos - 93 % em 1984 e 80 % em 1989.
Sr. Deputado Octávio Teixeira, já falei das prioridades e expliquei o porquê da reforma da contabilidade pública antes da própria revisto da lei de enquadramento. Como disse, esta matéria é muito complexa e altamente técnica. Por alguma razão se manteve durante seis décadas o regime que vem desde 1930 e agora tomámos esta iniciativa, que, de facto, requer coragem, tempo e ponderação.
A sua segunda pergunta relaciona-se com a revisão da Constituição de 1989. Esta implica leis para ser regulamentada, mesmo no que dispõe sobre o Orçamento do Estado e os fundos e serviços autónomos. Daí que a nossa proposta de lei de Orçamento do Estado para 1990 seja já uma aproximação, mas não é ainda aquilo que rigorosamente poderia depreender-se em resultado da revisão da Constituição.
Como os Srs. Deputados bem sabem, da Constituição não resulta uma obrigação imediatista de cumprimento de alguns preceitos novos que foram introduzidos. Obriga é a uma aproximação gradual e obriga, sobretudo, a que haja leis de regulamentação que, neste momento, ainda não existem.
Quanto à sua terceira pergunta, acerca da apreciação pelo Tribunal de Contas sobre a eficácia e a eficiência das despesas públicas, sempre atendemos - e já dissemos isso quando apresentámos a proposta de lei de reforma do Tribunal de' Contas, hoje publicada - que tal apreciação é eminentemente política e cabe ao Governo e à Assembleia da República. Parece-nos que não cabe ao Tribunal de Contas e, por isso, a reforma foi feita nesse sentido.
Como dissemos na altura, separámos as águas: por um lado, a apreciação política; por outro lado, a apreciação que cabe ao Tribunal de Contas.
Finalmente, a quarta pergunta sobre o autofinanciamento dos fundos e serviços autónomos e a regra de dois terços que estabelecemos agora na nossa proposta de lei.
29 DE NOVEMBRO DE 1989 685Ora, essa regra pode ser contornada, quer por iniciativa da Assembleia da República, se assim dispuser por lei, quer por iniciativa do Governo, se assim se dispuser por decreto-lei. A iniciativa é concorrencial e caberá a um órgão de soberania ou a outro dispensar da regra dos dois terços do autofinanciamento para fins de classificar um serviço com autonomia administrativa e financeira.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A reforma da contabilidade pública é dos diplomas que eventualmente menos impacte público terá na opinião pública e, no entanto, é um dos que mais importância e mais consequências tem para a boa gestão e o controlo adequado das contas públicas.
Com efeito, é através desta lei que é possível assegurar um controlo eficaz sobre a forma como são gastas as receitas que o Estado obtém e que resultam, é bom não esquecer, dos impostos que nós todos pagamos, bem como dos empréstimos que o Estado contrai, verbas que por exemplo para 1990 se prevêem que ultrapassem os 3 300 milhões de contos.
Esta reforma que hoje estamos a discutir, permite. Sr. Presidente e Srs. Deputados, compreender melhor, por que a discussão do Orçamento do Estado parece um assunto desinteressante e tão afastado do quotidiano dos cidadãos.
Uma das razões importantes é que este é um orçamento em que 77 % das despesas inscritas são transferencias e onde, consequentemente, apenas 23 % são objecto de especificação orçamental.
Por isso, como nos diz o Governo «o Orçamento do Estado é, cada vez mais, um orçamento de transferências».
Esta situação, até à recente revisão constitucional, era ainda agravada pela completa desorçamentação das receitas e despesas dos vários serviços autónomos que não vinham ao Orçamento do Estado. Em 1990 o Orçamento já incluirá estes valores, mas apenas de forma global.
Como consequência, o controlo orçamental existente é muito deficiente, quando não é mesmo falta de controlo.
É muito deficiente quanto às despesas dos chamados serviços simples, pois trata-se de um controlo burocratizado e formalista, analisando-se apenas a sua legalidade e regularidade financeira, o que não permite fornecer aos responsáveis pelas decisões político-financeiras meios de apreciação da racionalidade económica, eficiência e eficácia.
Também o controlo das despesas dos serviços com autonomia é muito deficiente, já porque só existe um controlo final da legalidade e regularidade financeira das despesas incluídas nas contas de gerência que são julgadas pelo Tribunal de Contas, já porque este julgamento não é sistemático nem completo.
Finalmente, é mesmo falta de controlo, não apenas quanto às contas de gerência que não são julgadas, mas também quanto às vultosas transferências do Orçamento do Estado para os outros sectores. E neste caso de completa falta de controlo, Sr. Presidente e Srs. Deputados, estamos a falar insisto em 77 % das verbas do Orçamento do Estado. Pode dizer-se que o Governo e a Assembleia da República controlam tostões, mas lhe escapam milhões.
Por todas estas razões, que têm por base a evolução verificada ao longo dos anos na Administração Pública, com uma legislação da contabilidade pública que data de 1928 e 1930, esta reforma que hoje estamos a analisar não poderá deixar de ser bem-vinda.
Congratulo-me, pois, Sr. Presidente e Srs. Deputados, por estarmos hoje aqui a discutir esta proposta do Governo sobre as bases gerais da reforma da contabilidade pública.
No entanto, esta parece-me bastante incompleta, em face quer quanto aos novos princípios constitucionais e ao papel que à Assembleia da República cabe nesta matéria quer quanto aos próprios princípios definidos pelo Governo no relatório que a acompanha e que, pelas suas implicações, sintetizarei em seguida.
O Governo, após a aprovação desta proposta de lei, propõe-se apresentar a sua reforma, cuja estrutura seria dividida em quatro partes: a primeira parte trataria da definição e âmbito da contabilidade pública; a segunda parte trataria do Orçamento, incluindo as principais regras orçamentais, a nova estrutura do Orçamento, a elaboração e a execução orçamental, as alterações ao orçamento, etc., tudo competências da Assembleia da República; a terceira parte diria respeito às contas públicas, também matéria da competência da Assembleia; a quarta pane trataria das relações orçamentais com as comunidades europeias.
Para além deste diploma, o Governo entende ainda necessário rever a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado (Lei no 40/83), referindo mesmo os artigos que pretende ver alterados, bem como o estatuto dos dirigentes da Administração Pública, o que atribuirá responsabilidade aos titulares dos órgãos e agentes administrativos por infracções de natureza financeira, incluindo a alteração do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes do Estado.
Ora, a maioria destes diplomas é, na minha perspectiva, matéria reservada da competência da Assembleia da República e os princípios genéricos constantes desta proposta de lei não se coadunam com os princípios constitucionais a que deverão obedecer as autorizações legislativas.
Com efeito, a alínea p) do n.o 1 do artigo 168.o da Constituição determina que o regime geral de elaboração e organização do Orçamento do Estado e, consequentemente, das contas públicas é matéria reservada da Assembleia da República.
Também as alíneas u) e v) do mesmo artigo, que dizem respeito à responsabilidade civil da Administração e às bases do regime no âmbito da função pública, são matéria reservada da Assembleia da República, o que pressupõe que o Governo terá de apresentar sobre esta matéria ou propostas de lei ou pedidos de autorização legislativa. Ou seja, o governo não poderá regulamentar esta matéria por meros decretos-leis.
Convém ainda referir que algumas das matérias incluídas na proposta de lei não se coadunam com os novos princípios constitucionais, o que significa que deverão em sede de especialidade ser revistos.
Refira-se ainda que nada se diz sobre o regime de contabilidade pública a aplicar nas regiões autónomas, bem como a adaptação dos princípios definidos à administração local.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Entre as matérias agora apresentadas na proposta de lei em apreciação merecem relevo especial a decisão de que a regra geral passará a ser a da autonomia administrativa. Só quem nunca foi director-geral ou membro
686 I SÉRIE-NÚMERO 20do Governo não compreenderá o alcance desta medida. De acordo com este princípio os dirigentes dos serviços e organismos da administração central passam, enfim, a ser competentes para autorizarem a realização de despesas e o seu pagamento e a praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos definitivos e executórios. O pagamento das despesas passará a ser efectuado pelos cofres do Tesouro, pelo que espero que os serviços da Direcção-Geral do Tesouro estejam também eles preparados para se adaptarem a esta reforma, sob pena de poder assistir-se na fase de pagamentos, ao bloqueamento do sistema.
Por outro lado, a autonomia financeira passa a ser o regime de excepção, o que em princípio nos parece bem.
Passarão ainda, de acordo com a proposta do Governo, a ter autonomia financeira aqueles organismos em que a lei assim o defina, caso, por exemplo, da Assembleia da República ou das universidades e, futuramente, da Presidência da República, e ainda aqueles cujas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orçamento das comunidades europeias.
Este princípio parece correcto - embora conviesse que o Governo esclarecesse como fixou o limite de dois terços -, mas as excepções que entretanto se abrem nos números seguintes do mesmo artigo são tão pouco claras que não podemos deixar de ter dúvidas sobre a real intenção de o Governo conseguir efectivamente alterar a presente situação.
No que respeita ao controlo da gestão orçamental, é de salientar que a fiscalização passará a ser feita a posteriori e aplaudir a manutenção da referência que a fiscalização abrangerá, para além da conformidade legal e regularidade financeira, a análise da sua eficiência e eficácia.
Recorde-se que este foi um princípio pelo qual o Partido Socialista se bateu, quer na discussão da lei orgânica do Tribunal de Contas, quer no debate da revisão constitucional sobre esta matéria e sobre a qual o Sr. Presidente da República tomou a iniciativa, até agora inédita, de fazer uma recomendação à Assembleia da República.
Com eleito, o Governo e o PSD pretenderam negar ao Tribunal de Contas esta capacidade para analisar a eficiência e a eficácia das despesas, que, no entanto, consideram fundamental guardar para si.
No que respeita à Conta Geral do Estado, discordo do princípio que considera que a publicação integral da Conta só se deve efectuar após a sua aprovação pela Assembleia da República, como também entendo que, passando as contas a ser publicadas mensalmente, será útil o seu envio à Assembleia da República.
No que respeita às normas transitórias, convirá referir aquelas que levarão à perda da autonomia financeira dos fundos e serviços autónomos cujas receitas próprias não cubram pelo menos 50 % e 60 % das despesas totais, no primeiro e segundo anos económicos, após a entrada em vigor da presente lei.
Que organismos perderão por isso a sua autonomia financeira?
Será uma informação útil que o Governo poderá prestar, para se ter uma ideia do real impacte da medida proposta.
Sobre a legislação complementar indicada, dado não se tratar de um pedido de autorização legislativa, constata-se não ser mais do que uma informação que o Governo nos presta e cuja integração na presente proposta de lei parece inconsequente.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Na análise na generalidade direi que; dada a importância da reforma que esta proposta de lei indicia, o Partido Socialista votará a favor.
No entanto, consideramos que na especialidade esta proposta terá de ser objecto de uma análise muito cuidada, para que as propostas sejam realmente claras, inovadoras e constitucionais.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Vieira de Castro.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr.a Deputada Helena Torres Marques, o Governo governa e, além disso, também faz pedagogia, o que é bom, sobretudo para a oposição.
Gostei muito de ouvir, pela voz de V. Ex.a, o PS convertido às teses da defesa da disciplina das finanças públicas. Isso só vem provar que às vezes o PS muda para melhor. É pena que mude poucas vezes e lamento imenso que mude tão tarde. Aqui, não poderei dizer, como o povo, que «mais vale tarde do que nunca», pela simples circunstância de que está mudança tardia do PS provocou um facto grave, isto é, permitiu que a dívida pública oculta tivesse atingido os valores que atingiu.
Pena foi que o PS, quando esteve no governo desde 1976, não tivesse tomado a iniciativa legislativa que agora o XI Governo Constitucional vem tomar.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado do Orçamento.O Sr. Secretário de Estado do Orçamento (Rui Carp): - Ouvi, como é natural, com muito interesse a intervenção da Sr.a Deputada Helena Torres Marques. Constitui, para além de aspectos consensuais e laudatórios a esta proposta de lei que o Sr. Ministro das Finanças acaba de apresentar, uma interessante autocrítica - perdoe-se-me a expressão -, porque, na prática, houve muitas tentativas para alterar normas orçamentais, mas para as normas da contabilidade pública não houve, salvo erro, nenhuma alteração desde 1976.
Quero aqui realçar que, apesar de os Srs. Deputados do Partido Socialista gostarem muito de assacar responsabilidades ao PSD por este ter detido, mesmo em governos socialistas, a Secretaria de Estado do Orçamento, houve sempre da parte do Dr. Alípio Dias, quando foi Secretário de Estado do Orçamento, uma grande preocupação em incentivar a Direcção-Geral da Contabilidade Pública para estes trabalhos. E posso testemunhá-lo pessoalmente.
É, portanto, uma norma - mais uma - a mostrar que, se o PSD não fez mais, foi certamente por ter estado em minoria nos governos a que pertenceu com o Partido Socialista.
Relativamente a esta intervenção, interpreto que os comentários da Sr.a Deputada Helena Torres Marques são extremamente importantes, porque vêm dar força à posição do Governo. Ou seja, a lei de bases da contabilidade pública é fundamental e versa uma matéria que tem a ver com o próprio controlo das despesas públicas do Orçamento do Estado, mas, ao mesmo tempo - e o Sr. Ministro das Finanças já alertou para isso -, não deve ser confundida com a autonomia que as autarquias locais devem ter nesta matéria.
29 DE NOVEMBRO DE 1989 687A Sr.a Deputada fez, no fundo, uma contraproposta, que era, salvo erro, a de aglutinar a legislação relativa ao enquadramento orçamental com a da contabilidade pública e ainda com outras normas. Interpretei que quereria que a matéria orçamental fosse tratada legalmente numa única lei. Seria uma opção. Mas não considera que, dada a dificuldade que existe em alterar o próprio fundamento da despesa, o momento da autorização e inscrição da despesa, que é o que está em causa na reforma da contabilidade pública, é muito mais complexo e difícil e, portanto, não deve estar a montante do processo legislativo de reforma financeira do Estado?
É essa a questão que coloco e talvez seja essa a razão pela qual se mexeu, desde 1976, duas vezes na lei de enquadramento. A própria Assembleia da República teve projectos de lei de alteração da lei de enquadramento do Orçamento, que, por razões diversas, não foram aprovados, mas nunca tomou responsabilidade relativamente às bases da contabilidade pública. E porquê? Porque era extremamente difícil fazê-lo.
Só este Governo - modéstia à parte, mas também tenho uma parte nesse trabalho - é que tomou essa medida.
Há um outro aspecto que gostaria de realçar e em relação ao qual lhe devolvo a palavra.
A Sr.a Deputada diz que não tem havido controlo das contas públicas e que não tem sido feito o seu julgamento. V. Ex.a recorda-se, com certeza, de que o julgamento das contas dos fundos e serviços autónomos cabe ao Tribunal de Contas e a tomada das contas gerais do Estado à Assembleia da República. A VV. Ex.as compete, pois, dar a palavra no sentido da fiscalização das contas do Estado.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - O Sr. Deputado Vieira de Castro, meu querido amigo, é muito simpático. É pena é não me ouvir, porque vai obrigar-me a dar por duas vezes, no mesmo dia, a mesma explicação.
Volta a falar dos problemas do défice e da responsabilidade pelo défice e pela dívida pública, que teria sido alguma vez da responsabilidade do PS.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Só falei na dívida pública oculta!A Oradora: - Se não foram os ministros do PSD, terá sido o Dr. João Salgueiro? Terá sido o Prof. Cavaco Silva? O Dr. Hernâni Lopes? Quem foram os grandes responsáveis?
Estamos a tratar de um assunto que penso ser muito sério e a trabalhar com toda a boa vontade para fazermos esta lei, que é muito importante. Penso que não deveremos estar sempre a voltar ao mesmo assunto. O que se verifica é que realmente o PSD não muda: está sempre com o mesmo discurso, por mais que expliquemos e indiquemos as razões que nos parecem ser as razoáveis.O Sr. António Guterres (PS): - Não tem emenda!O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Aprendi com o PCP!A Oradora: - Olhe que com o PCP não deu bom resultado.Vozes do PSD: - Não deu?!A Oradora: - Veja lá se consigo também não dá!...
Em relação às perguntas colocadas pelo Sr. Secretário de Estado, gostaria de dizer, em primeiro lugar, que penso que uma das razões por que esta reforma surgiu é ser membro do Governo quem foi director-geral da Contabilidade Pública. O Sr. Secretário de Estado conhece realmente o problema por dentro e deve ter uma capacidade acrescida para aqui trazer este problema. Reconheço isso.
O que falha nesta reforma é que há muitos assuntos que são da competência da Assembleia da República e que, portanto, terão de ser objecto de autorização legislativa. Ora, esta lei não prefigura as condições de uma autorização legislativa. O Governo anuncia um conjunto de decretos-leis que pretende concretizar, mas isso não é uma autorização legislativa. Por aquela forma, os senhores não tem capacidade de elaborar leis que sejam da competência da Assembleia da República.
É esse aspecto que, como eu disse, terá de ser visto com muito cuidado na especialidade, para verificarmos o que é que compete ao Governo e o que é que, no fundo, esta lei define. Porque também definirá pouca coisa se não avançar na reforma do Orçamento. Como o Sr. Deputado Octávio Teixeira disse, e ao contrário daquela que penso ter sido a interpretação do Sr. Ministro, não está em causa o problema de saber o que é mais importante ou mais difícil fazer, mas sim o de saber o que é que e lógico fazer primeiro. A reforma da contabilidade pública tem por base uma alteração orçamental. É esse aspecto que é importante.
Creio, Sr. Ministro, Sr. Secretário de Estado, que na especialidade teremos de retirar e alterar alguns aspectos que estão na lei - e não são questões pequenas, mas de fundo -, para que a lei seja constitucional, inovadora e clara, porque como está formulada não o é.O Sr. António Guterres (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, Sr. Secretário de Estado do Orçamento, Srs. Deputados: A reforma da administração financeira do Estado e uma necessidade irrecusável que, segundo cremos, ninguém porá em causa.
O facto de actualmente, como se refere na exposição de motivos, apenas cerca de 23 % das despesas orçamentais da Administração Pública estarem sujeitas ao regime geral da contabilidade pública e de, como também se reconhece no relatório, o Orçamento do Estado ser cada vez mais um orçamento de transferencias, o que contraria frontalmente os princípios constitucionais da unidade, da universalidade e da não consignação, seria razão suficientemente demonstrativa da necessidade dessa reforma. Mas há certamente muitas outras razões.
Por isso, seria de esperar, do nosso ponto de vista, que o Governo apresentasse à Assembleia da República uma proposta de lei de reforma da administração financeira do Estado que integrasse a efectiva reforma orçamental - aqui incluindo a reforma das contas públicas e o enquadramento das relações orçamentais
688 I SÉRIE-NÚMERO 20des europeias - e incluísse princípios básicos e fundamentais concernentes aos regimes financeiros dos serviços e organismos da administração central, ao controlo da execução e da gestão orçamental e às receitas e despesas. Seria, aliás, o que, do nosso ponto de vista, decorre do relatório que acompanha a proposta de lei n.o 114/V.
A verdade, porém, é que a proposta de lei não corresponde ao relatório. Ela não define, sequer as bases gerais de um conjunto articulado e coerente da reforma global da administração financeira do Estado, que urge fazer. Limita-se a propor a resposta a uma parcela, que, embora necessária, não será a mais significativa das questões que há que resolver no âmbito da referida reforma global.
A reforma parcelar que nos 6 proposta pelo Governo assemelha-se um pouco à intenção de construir um edifício começando pelas paredes e - esquecendo os alicerces em que elas devem assentar.
De facto, e como a própria exposição de motivos e o relatório anexos à proposta de lei afirmam, um sistema de contabilidade pública coerente, eficaz e eficiente tem de visar o pleno cumprimento da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, que defina e estabeleça os princípios e as regras da elaboração, discussão, aprovação e execução do Orçamento do Estado, isto é, tem de assentar numa reforma orçamental. De outra forma: a reforma orçamental, a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, tem de ser a matriz da reforma da administração financeira do Estado. Reforma orçamental que o Governo não propôs à Assembleia da República, mas que a recente revisão constitucional impõe, que já deveria ter presidido à elaboração do Orçamento do Estado para 1990 e que necessariamente terá de estar presente na sua discussão e votação.
A verdade, porém, Sr. Presidente, Srs. Deputados, é que o Governo não seguiu a metodologia mais coerente e adequada (como ele próprio reconhece, na sua exposição de motivos e no relatório) e a Assembleia da República está agora confrontada com uma proposta de lei de bases gerais da contabilidade pública, em sentido estrito. Embora estejamos convictamente certos da inversão das prioridades relativas e não descortinemos as razões dessa inversão e da urgência manifestadas pelo Governo (na medida, até, em que o que poderia apresentar carácter mais urgente em lermos de execução orçamental de 1990 - a definição dos regimes financeiros dos serviços, organismos, institutos e fundos públicos - vem contemplado na proposta de lei do Orçamento do Estado), não deixaremos de considerar positivamente a presente proposta de lei. Mas nos exactos termos de que se trata de uma proposta de lei que deverá visar, exclusivamente, a reforma da contabilidade pública e nada mais do que isso. Isto é, uma proposta de lei quo assuma inequivocamente o seu carácter parcelar, que tenha em conta a revisão constitucional (que, por exemplo, restringe a possibilidade de desorçamentação e torna obrigatória a discriminação das receitas e despesas dos fundos e serviços autónomos, inversamente ao que agora nos é proposto); que, não pretenda invadir as competências da Assembleia da República; que seja expurgada de quaisquer opções que, à margem do respectivo processo constitucional, visem ou possam antecipar e ou condicionar o processo de revisão da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado (cuja importância foi agora subestimada pelo Governo).
Isso significa, para nós, no essencial e sem pretendermos entrar na apreciação na especialidade, que a proposta de lei deverá ser expurgada do seu capítulo IV, relativo às contas públicas, porque directamente dependente da lei de enquadramento, e que a sua regulamentação pelo Governo deverá excluir quer a das contas públicas quer a matéria relativa ao Tesouro público, operações de tesouraria e contas do Tesouro, da competência da Assembleia da República.O Sr. Jerónimo de Sousa (PCP): - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, julgamos que a proposta de lei de bases gerais da contabilidade pública não pode olvidar, como o faz, a necessidade de fiscalização sucessiva por parte do Tribunal de Contas e o dever de cooperação que tem para com o Tribunal de Contas os serviços da Administração responsáveis pelo controlo da execução e gestão orçamentais e pelas acções de inspecção.