PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
188PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  No período em análise verificou-se uma redução generalizada em todos os indicadores, destacando-se a redução de 12,7% verificada no número de turmas (menos 253) e de 28,5% na despesa por ano letivo (menos € 56 M).  d) Objetivos do MoU para a educação no quadro da Estratégia Europa 2020 Os objetivos relativos ao aumento dos níveis de escolaridade, à redução das taxas de abandono escolar e à adaptação dos currículos ao mercado de trabalho previstos no MoU encontram-se em linha com as medidas 1para a educação constantes do Programa Nacional de Reformas  e com as metas da Estratégia Europa 2020, às quais se encontram alocados os fundos comunitários, em particular o FSE através dos Eixos 1 - Qualificação Inicial e 2 - Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, bem como da tipologia de intervenção 11 do Eixo 6 - Programas Integrados de Promoção de Sucesso Educativo previstos no Programa Operacional Potencial Humano (POPH). Quadro 57 – Execução financeira dos Eixos 1 e 2 e da tipologia de intervenção 11 do Eixo 6 – 2008/2014 (em milhões de euros) Execução acumulada (2008/2014) Eixo Prioritário / Tipologia de Intervenção FSE CPN DPT 1. Qualificação Inicial, destacando-se: 2 132 653 2 784 Cursos Profissionais 1 340 390 1 730  2. Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida, destacando-se: 1 515 587 2 102 Cursos de Educação Formação de Adultos 759 322 1 080  6.11. Programas Integrados de Promoção de Sucesso Educativo  173 69 242 Total 3 820 1 308 5 128 Por memória Total POPH 6 234 2 195 8 429 Natureza da entidade beneficiária dos fundos:     Privada 2 265 749 3 014  Pública 1 555 559 2 114 CPN – contrapartida pública nacional; DPT – despesa pública total. Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC). Na execução do Eixo 1 assumem particular relevância os cursos profissionais que representaram 62,1% da execução acumulada (€ 1.730 M). As entidades beneficiárias privadas absorveram 56,4% da despesa pública total deste Eixo (€ 1.572 M) e as públicas 43,6% (€ 1.213 M); as escolas e o IEFP foram os principais beneficiários do FSE (€ 672 M e € 229 M, respetivamente).  Relativamente ao Eixo 2, os cursos de educação e formação de adultos representaram 51,4% da despesa pública total (€ 1.080 M); as entidades privadas registaram uma execução acumulada de € 1.443 M (68,6% do total do Eixo) e as entidades públicas € 659 M (31,4%); à semelhança do anterior, neste Eixo o IEFP e as escolas foram os principais beneficiários do FSE (€ 330 M e € 119 M, respetivamente).  Na tipologia 6.11, os beneficiários dos apoios foram os estabelecimentos públicos de ensino e os serviços centrais do MEC, que absorveram a totalidade do FSE (€ 173 M).                                                       1 “Portugal 2020”, de março de 2011. 160
189Tribunal de Contas 5. Fluxos Financeiros com a União Europeia
190Tribunal de Contas 5. FLUXOS FINANCEIROS COM A UNIÃO EUROPEIA No Parecer sobre a Conta Geral do Estado, o Tribunal de Contas deve apreciar os fluxos financeiros 1com a UE, bem como o grau de observância dos compromissos com ela assumidos . Neste ponto procede-se à análise dos fluxos financeiros entre Portugal e a UE, bem como à avaliação da execução financeira dos instrumentos que em Portugal concretizam a aplicação dos fundos europeus estruturais e de investimento, da garantia agrícola e de outros instrumentos financeiros de iniciativa comunitária. 5.1. Saldo global A informação representada no gráfico seguinte foi apurada pelos serviços do Tribunal de Contas e, como se desenvolve nos pontos seguintes, não é totalmente coincidente com a que consta da CGE/2014 (Volume I – Quadro 68).  Gráfico 17 – Fluxos financeiros entre Portugal e a União Europeia – 2012 a 2014 (em milhões de euros)  Fonte: DGTC. Analisando a evolução do “Saldo global” face ao ano anterior, observa-se a sua redução em € 1.252,9 M (-28,9%) devido, sobretudo, ao comportamento dos fluxos financeiros provenientes da UE (€ -1.220,5 M; -19,9%).  5.2. Fluxos financeiros para a União Europeia Os valores constantes do Quadro 68 da CGE respeitantes aos fluxos financeiros para a UE ocorridos em 2014 foram confrontados com a informação obtida junto da DGO e com os mapas de execução orçamental.                                                       1  Por força do disposto na alínea i) do n.o 1 do artigo 41.o da Lei n.o 98/97, de 26 de agosto.  163
191PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  O referido Quadro apresenta os valores que se relacionam com a contribuição de Portugal para o financiamento do orçamento da UE e, ao contrário do observado em anos anteriores, os valores da CGE coincidem com os valores apurados pelos serviços do Tribunal, como se evidencia no quadro seguinte: Quadro 58 – Transferências para a União Europeia em 2014 (em milhões de euros)CGE (*) Valor apurado Designação (1) (2) Transferências de Portugal para a UE 1 818,3 1 818,3  Direitos aduaneiros e agrícolas (a) 147,2 147,2  Recursos próprios IVA 244,8 244,8  Recursos próprios RNB 1 352,1 1 352,1  Compensação ao Reino Unido 106,7 106,7  Redução do RNB da Suécia e Holanda - -  Diversos (b) 4,9  4,9   Restituições e reembolsos (c) -0,9 -0,9  Despesas de cobrança DA (d) -36,6 -36,6 (*) Quadro 68 publicado no Volume I da CGE. (a) Inclui as quotizações sobre o açúcar e isoglucose e RPT não cobrados. (b) Inclui outros encargos e juros. (c) Correções de anos anteriores. (d) Encargos de cobrança dos direitos aduaneiros e agrícolas (25%).  Fonte: DGO e dados apurados em auditoria. Apurou-se que a contribuição líquida de Portugal para o financiamento do orçamento da UE, em 2014, ascendeu a cerca de € 1.818,3 M.  Em termos globais regista-se um aumento das transferências totais para a UE de € 32,4 M face a 2013, correspondendo a um acréscimo de 1,8%, em razão do aumento global dos “Recursos próprios IVA” (+€ 14,0 M), “Compensação ao Reino Unido” (+€ 11,8 M) e “Recursos próprios RNB” (+€ 6,7 M), devido em grande parte a ajustamentos do RNB de anos anteriores. As transferências assentaram maioritariamente nos “Recursos próprios RNB”, os quais representam 74,4% do total transferido, situando-se entre o peso registado em 2013 (75,3%) e o registado em 2012 (73,0%). Por outro lado, importa referir que embora não se tenham registado transferências a título de “Redução RNB Suécia e Holanda”, em virtude da Decisão 2014/335/UE, Euratom do Conselho, de 26 de maio, que prevê essa contribuição para o período 2014-2020, não estar em vigor em 2014, os seus efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2014 implicarão o seu pagamento no futuro. No decurso da auditoria realizada verificou-se ainda o seguinte:  A DGO acolheu a recomendação do Tribunal, tendo passado a observar o princípio da não compensação no processamento das despesas relativas aos recursos próprios tradicionais não cobrados; 164
193PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Quadro 59 – Transferências da UE – Divergências apuradas (em milhões de euros) Valor Diferença CGE Designação apurado (valor) (1) (2) (3)=(1)-(2) Transferências da UE para Portugal 4 898,0 4 901,5 -3,5  FEOGA-Garantia/FEAGA 711,3 711,3 0,0  FEDER 1 688,3 1 688,3 0,0  FSE 907,0 907,0 0,0  FEOGA-Orientação 4,8 4,8 0,0  FEADER 722,6 722,6 0,0  IFOP 1,7 1,7 0,0  FEP/FEAMP 29,0 29,0 0,0  Fundo de Coesão 731,4 731,4 0,0  PAIC 25,5 44,6 -19,1  Diversos 77,2 61,9 15,3  Restituições e reembolsos -0,8 -1,1 0,3 Fonte: CGE/2014, Agência para o Desenvolvimento e Coesão e IFAP. Assinala-se o progresso realizado nos últimos anos por parte da DGO no apuramento dos fluxos da UE e que conduziu a uma maior aproximação dos valores face aos anos anteriores, em que se registaram diferenças mais significativas. Contudo, à semelhança do referido em Pareceres anteriores, a CGE de 2014 não evidencia todos os fundos recebidos da UE no ano. Contribui para este facto o carácter menos centralizado das transferências relativas a PAIC ou a dotações diversas do orçamento comunitário (sem recurso a entidades pagadoras nacionais), a sua frequente tramitação fora da tesouraria do Estado e a falta de comunicação à DGO pelos respetivos beneficiários públicos.  Assim, apesar do procedimento instituído pela DGO de reporte dos montantes recebidos diretamente 1da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental , este dever não foi ainda cumprido por várias delas, pelo que se revela necessária a promoção do respetivo cumprimento junto das referidas entidades.  Verificou-se também que a rubrica “Diversos” inclui informação que se relaciona com os demais PAIC, que não os englobados no item criado para o efeito, devendo a DGO no apuramento das transferências da UE evidenciar estes montantes adequadamente. Na CGE de 2014 os mapas que contêm informação sobre a execução orçamental da despesa por fonte de financiamento são o mapa 22 – “Desenvolvimento das despesas dos serviços integrados”, o mapa 31 “Discriminação das receitas e das despesas dos Serviços e Fundos Autónomos”, os mapas 53 a 62 relativos a “Projetos “ e o mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais”, sendo apenas este último aquele que, apesar de não dispor de informação agregada, permite obter totais globais sobre a origem do financiamento da despesa orçamental. Já o quadro 100 reflete a execução da despesa consolidada por programa orçamental com menção do seu financiamento, comunitário e nacional, sem indicar os fundos europeus envolvidos. Ora, para a evidência do financiamento comunitário na execução orçamental a informação constante do mapa “Elementos informativos sobre os programas orçamentais” deveria ser agregada por fonte de                                                      1  Constante do ponto 110 da Circular Série A, n.o 1375, da DGO. 166
195PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  anulações automáticas. Embora o Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, tenha generalizado a regra “n+3” para todos os FEEI e para todo o período de programação, o faseamento no tempo dos pré-financiamentos implicará, pelo menos no apuramento de 31 de dezembro de 2017, um esforço adicional pelas Autoridades de Gestão para conseguirem apresentar atempadamente os pedidos de reembolso à CE. Em 2014, apenas se deu início à execução do FEADER, apresentando o PDR do Continente, em 31 de dezembro, uma despesa comunitária de € 109,2 M o que significa, face aos € 509,5 M previstos, uma taxa de execução de 21,4%. 5.3.3. Fluxos relativos ao Período de Programação 2007-2013 5.3.3.1. Execução do QREN As transferências oriundas da UE no ano de 2014 totalizaram € 3.071,4 M, devido sobretudo aos reembolsos de FEDER (€ 1.633,6 M), do FSE (€ 819,2 M) e do Fundo de Coesão (€ 618,6 M) para os respetivos PO, fruto dos níveis de execução registados. Gráfico 18 – Programação e execução acumulada dos fundos do QREN, em 31 de dezembro de 2014 (em milhões de euros)  Fonte: Agência para o Desenvolvimento e Coesão. Em termos absolutos a despesa pública acumulada validada no âmbito do QREN ascendeu a € 22.695,9 M. Deste valor € 18.515,0 M respeitam a financiamento comunitário, representando taxas 1de execução  de 87,8% para a despesa pública e de 86,5% para a despesa comunitária. O FSE voltou a destacar-se positivamente quanto ao grau de execução financeira da despesa comunitária, com uma taxa de execução de 94,6% (nomeadamente do POPH). Já em relação ao FEDER e ao FC as taxas situaram-se em 83,4% e 80,0%, respetivamente.   2Na execução do QREN evidenciaram-se os três PO Temáticos  (€ 12.251,5 M) que representaram 66,2% da execução comunitária (€ 18.515,0 M), seguindo-se os POR do Continente (25,0%,                                                      1  Taxa de execução = despesa validada / despesa programada. 2  PO Fatores de Competitividade, PO Valorização do Território e PO Potencial Humano. 168
197PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  5.3.4. Outros fluxos Os fluxos financeiros oriundos da UE, no âmbito do FEAGA, ascenderam, em 2014, a € 711,3 M, dos quais € 702,7 M para os mercados agrícolas, € 4,1 M para a gestão centralizada das pescas e € 4,5 M para as medidas veterinárias. A execução financeira do ano evidenciou pagamentos no montante de € 726,0 M, tendo ocorrido, porém, no mesmo período, devoluções no valor de € 33,9 M.  Dos dados disponíveis sobre a campanha de 2014 destacam-se os pagamentos respeitantes às Ajudas Diretas Dissociadas (€ 429,3 M), a Outras Ajudas Diretas (€ 200,7 M) e aos Produtos do Sector Vitivinícola (€ 60,7 M).  No âmbito de Programas de Ação de Iniciativa Comunitária foram identificados € 64,7 M de transferências em 2014, dos quais apenas foi possível identificar na tesouraria do Estado € 19,6 M relativos ao Programa Aprendizagem ao Longo da Vida e € 3,4 M aos fundos FER, FFE, FI e FR.  Sendo certo que a DGO já encetou procedimentos com vista à recolha de informação neste domínio, continua a ser necessário que a respetiva implementação permita a obtenção de informação global sobre os recursos comunitários anualmente transferidos pela UE para Portugal, nomeadamente no âmbito de transferências diversas e dos Programas de Ação de Iniciativa Comunitária e a sua expressão na CGE. O apuramento realizado pela DGO identificou € 33,2 M, dos quais € 14,9 M recebidos por entidades que também reportaram informação ao Tribunal de Contas. Relevam assim para os fluxos financeiros oriundos da UE € 18,3 M.  Em relação aos anteriores períodos de programação, verificaram-se, ainda, em 2014, algumas transferências no âmbito dos saldos finais dos diversos PO, ou projetos. São exemplos as transferências de € 8,9 M de FEDER no âmbito do QCA II, € 4,8 M de FEOGA – Orientação, € 1,7 M de IFOP, € 0,3 M relacionados com o FSE e € 72,4 M no âmbito de projetos do Fundo de Coesão II.  Pela tesouraria do Estado transitaram também € 28,6 M, oriundos de dotações comunitárias diversas, classificados como “Diversos” pelo IGCP. Parte deste total inclui parcelas já tidas em conta no âmbito dos fluxos relativos a PAIC e ao FEAGA pelo que apenas relevam para o apuramento dos fluxos financeiros oriundos da UE € 23,5 M.  170
199Tribunal de Contas 6. FLUXOS FINANCEIROS ENTRE O ORÇAMENTO DO ESTADO E O SECTOR PÚBLICO EMPRESARIAL  1Na CGE, os fluxos financeiros da administração central com o sector público empresarial (SPE)  estão, nuns casos, identificados através da respetiva classificação económica, noutros, englobados em classificações em que essa especificação não existe. Assim, o classificador económico das receitas e 2das despesas  não distingue as sociedades financeiras públicas das privadas, o que não é coerente, uma vez que essa distinção é feita relativamente às sociedades não financeiras. Do lado das receitas, nos ativos financeiros, o classificador também não distingue as que provêm do SPE.  Estas lacunas não permitem uma análise detalhada dos valores constantes na CGE e dificultam o cumprimento pelo Tribunal de Contas do disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 41.o da Lei n.o 98/97, de 26 de agosto. Com vista a colmatar as deficiências de informação sobre os fluxos com o SPE, no exame efetuado neste capítulo é utilizada informação resultante de ações de controlo e de solicitações a diversas entidades processadoras.   3Na Proposta de LOE/2014 (n.o 387/XIII), dando cumprimento ao disposto na LEO  e a anteriores recomendações do Tribunal, foram incluídos elementos informativos sobre as “transferências orçamentais para as empresas públicas”4.  Em 2014, os fluxos financeiros entre o OE e o SPE foram os que se sintetizam no quadro seguinte: Quadro 60 – Resumo dos fluxos entre a administração central e o SPE (em milhões de euros) Receitas provenientes  Despesas destinadas Classificação económica Saldo do SPE ao SPE Juros 124 - 124 Dividendos e participações nos lucros 250 - 250 Transferências e subsídios 3 399 -396 Empréstimos a m. l. prazos (líquidos de reembolsos) - 4 430 -4 430 Aumentos de capital e outros ativos financeiros 4 1 886 -1 882 Alienação de partes sociais de empresas 384 - 384 Total 766 6 715 -5 949    Fonte: CGE/2014 e serviços processadores. Desses fluxos resultou um saldo global desfavorável para a administração direta do Estado de € 5.949 M e que se deveu, essencialmente, à despesa com empréstimos a médio e longo prazos e aumentos de capital (ações e outras participações), que atingiram € 6.316 M.                                                      1 Para efeitos do presente capítulo, utiliza-se uma aceção ampla de SPE, segundo a qual este é constituído pelas empresas, sob qualquer forma legal, em que o capital social ou estatutário é detido de forma direta ou indireta pelo Estado ou por quaisquer outras entidades da administração pública central, regional ou local. Neste capítulo inclui-se nas empresas públicas as abrangidas, a partir de 2012, no subsector dos SFA como entidades públicas reclassificadas (EPR) e que, nesta qualidade, são mencionadas noutros pontos do Parecer. 2 Aprovado pelo Decreto-Lei n.o 26/2002, de 14 de fevereiro. 3 Artigo 37.o, n.o 1, alínea q). 4 Quadro A 2.1 – «Transferências e subsídios da Administração Central para Entidades Públicas Empresariais».  173
200PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  6.1. Fluxos financeiros para o SPE A CGE evidencia como fluxos para entidades do SPE despesas nas classificações económicas de transferências correntes, subsídios, transferências de capital e ativos financeiros, desagregadas nos termos evidenciados no quadro seguinte: Quadro 61 – Fluxos financeiros para o SPE (em milhões de euros) Serviços Estrutura Classificação das despesas SFA Total integrados (%) Despesas correntes 228 82 310 4,6 Transferências correntes  125 74 199 3,0  Sociedades (*) não financeiras/Públicas 4 70 75 1,1  Serviços e fundos autónomos (EPR)  121 3 124 1,8 Subsídios 103 8 111 1,7  Sociedades (*) não financeiras/Públicas 71 8 79 1,2  Sociedades financeiras / Bancos e outras instituições financeiras (**) 32 - 32 0,5 Despesas de capital 6 332 74 6 405 95,4 Transferências de capital 22 68 89 1,3  Sociedades (*) não financeiras / Públicas 6 68 73 1,1  Serviços e fundos autónomos (EPR) 16 - 16 0,2 Ativos financeiros 6 311 6 6 316 94.1  Empréstimos a médio e longo prazos (líquidos de reembolsos) 4 424 6 4 430 66,0  Ações e outras participações/Sociedades financeiras/Bancos (a) 138 - 138 2,0  Ações e outras participações/ Sociedades (*) não financeiras / Públicas 457 - 457 6,8  Ações e outras participações/ Serviços e fundos autónomos (EPR) 1 246 - 1 246 18,6  Outros ativos financeiros 46 - 46 0,7 Total 6 560 155 6 715 100,0 (%) 97,7 2,3 100,0  (*) Sociedades e quase sociedades. (**) Valores apurados junto dos respetivos serviços processadores, tendo-se excluído do total da rubrica as importâncias não referentes ao SPE. (a) Inclui € 37,5 M do aumento de capital da Parparticipadas, incorretamente classificado nesta rubrica. Fonte: CGE/2014 e serviços processadores. O total dos fluxos destinados ao SPE (incluindo EPR) evidenciados na CGE é de € 6.715 M. Deste montante, € 6.560 M (98%), realizados por serviços integrados, com destaque para a concessão de empréstimos a médio e longo prazos,líquidos de reembolsos, (€ 4.424 M) e para os aumentos de capital (€ 1.841 M) de que beneficiaram as empresas identificadas no quadro seguinte:  174
202PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  As transferências de capital para empresas públicas atingiram € 89 M, com destaque para as efetuadas pelo IFAP (€ 59 M) e pelo IHRU (€ 5 M).  A despesa em outros ativos financeiros foi de € 46 M, referente a pagamentos em execução de avales ao Fundo de Contragarantia Mútuo (€ 40 M) e à Parque Expo’98 (€ 6 M).  Em 2014, foram ainda autorizadas operações relacionadas com entidades do SPE, no montante de € 0,5 M, referentes à assunção de passivos e à regularização de responsabilidades de sociedades anónimas de capitais públicos, previstas no artigo 120.o da LOE/2014. 6.2. Fluxos financeiros provenientes do SPE As receitas provenientes do SPE constam do quadro seguinte, sendo de notar que a CGE apenas especifica, dadas as já mencionadas limitações do classificador económico, os fluxos de juros e de transferências correntes com origem em “sociedades não financeiras públicas”. Nos restantes casos os valores constam da CGE de forma agregada, tendo-se determinado os que respeitam a entidades do SPE através do exame da informação prestada pelos serviços recebedores. Quadro 63 – Fluxos financeiros com origem no SPE (em milhões de euros) Serviços  Estrutura Classificação económica SFA Total integrados (%) Receitas correntes 370 6 376 49,1 Rendimentos de propriedade 370 4 374 48,9  Juros / Sociedades (*) não financeiras públicas - 1 1 0,1  Juros / Bancos e outras instituições financeiras 78 - 78 10,2  Juros / Administrações públicas / SFA (EPR) 45 - 45 5,9  Dividendos e participações nos lucros de sociedades (*) não financeiras (**) 44 1 45 5,9  Dividendos e participações nos lucros de sociedades financeiras (**) 202 2 205 26,7 Transferências correntes de Sociedades (*) não financeiras/Públicas 0 1 2 0,3 Receitas de capital  265 125 390 50,9 Transferências de capital 1 - 1 0,1 Ativos financeiros, dos quais 264 125 389 50,8  Empréstimos a médio e longo prazos / SFA (EPR) (a)     Alienação de partes sociais empresas 264 119 384 50,1 Total 635 131 766 100,0 (%) 82,9 17,1 100,0  (*) Sociedades e quase sociedades. (**) Valores obtidos junto dos serviços processadores da receita, tendo-se excluído do total da rubrica as importâncias não referentes ao SPE. (a) Os reembolsos, por EPR, de empréstimos do Estado totalizaram € 248 M, montante deduzido à despesa com empréstimos (cfr. Quadros 60 e 61). Fonte: CGE/2014 e serviços processadores. O total dos fluxos provenientes do SPE foi de € 766 M, correspondendo as receitas correntes a 49% e as de capital a 51% do total, constituindo receita dos serviços integrados € 635 M (83%) e dos serviços e fundos autónomos € 131 M (17%).  Destaca-se a alienação de partes sociais de empresas que ascendeu a € 384 M, correspondendo a parcelas da receita da privatização dos CTT (€ 345 M) e da REN (€ 39 M).  176
204Tribunal de Contas 7. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais
205Tribunal de Contas 7. FLUXOS FINANCEIROS COM AS REGIÕES AUTÓNOMAS E COM AS AUTARQUIAS LOCAIS O exame dos fluxos de receita e de despesa, orçamental e extraorçamental, entre a administração 1central, incluindo a segurança social, e as administrações regional e local  baseou-se nos dados contidos nos mapas da CGE, na informação obtida através dos sistemas informáticos da DGO (SIGO e 2SGR) e de validações junto das entidades envolvidas . O OE prevê as transferências da administração central para as regiões autónomas no Mapa XVIII (“Transferências para as regiões autónomas”), para os municípios no Mapa XIX (“Transferências para os municípios” – FEF, FSM e IRS) e para as freguesias no Mapa XX (“Transferências para as freguesias” –FFF).  Por sua vez, a CGE integra apenas mapas relativos às transferências para as regiões autónomas e para os municípios, que não sistematizam nem contêm a totalidade dos fluxos financeiros com as administrações regional e local. O Relatório da Conta inclui (Quadros 57 e 60) informação adicional, mas não os fluxos processados através de operações extraorçamentais. Com base na informação recolhida pelo Tribunal, o quadro seguinte faz essa sistematização e apura diferenças. Quadro 64 – Fluxos financeiros para as Administrações Regional e Local em 2014 (em milhões de euros) OE CGE (Mapas XVIII, Valores da execução Diferença   (inicial) XIX e Quadros 57 e 60) apurados TC Regiões Autónomas 443 654 840 186 Mapas e quadros orçamentais 443 654 654 -  Transferências da administração central (Mapa XVIII) 426 425 425 -  Transferências da segurança social (Mapa XII) 17 36 36 -  Empréstimos da administração central - 193 193 - Operações extraorçamentais - - 186 186 Autarquias Locais 2 361 3 001 3 381 380 Mapas e quadros orçamentais  2 361 3 001 3 001 -  Transfer. da adm. central para municípios (Mapa XIX) 2 176 2 176 2 176 -  Transfer. da adm. central para freguesias Mapa (XX) 185 - - -  Outras transfer. e subsídios para municípios e freguesias - 656 656   Empréstimos da administração central - 157 157   Transferências e subsídios da segurança social (Mapa XII) - 11 11 - Operações extraorçamentais - - 380 380 Fonte: OE, CGE, SIGO e informação prestada pelas entidades. Nos fluxos da administração central para as regiões autónomas, não constam do Mapa XVIII da CGE os empréstimos a médio e longo prazos (€ 193 M) e, tal como no Quadro 57, as operações extraorçamentais (€ 186 M).                                                        1 Não abrange os fluxos relativos aos sistemas contributivos (SS, ADSE, CGA). 2 No que respeita aos fluxos com as regiões autónomas a validação foi realizada através das Secções Regionais do TC.  181
210PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  7.2.2. Das Autarquias Locais para a Administração Central O quadro seguinte sintetiza os fluxos da administração local para a administração central. Quadro 68 – Fluxos financeiros da Administração Local destinados à Administração Central (em milhões de euros) Execução Administração Central 2013 2014 Receitas orçamentais SFA 59 49 SI 38 139 Total operações orçamentais 97 189 Receitas extraorçamentais  SFA - 1 Total 97 190 Fonte: CGE, SIGO e SGR. Destaca-se: no subsector dos SI, € 187 M destinados à DGTF relativos a reembolsos de empréstimos concedidos a diversas autarquias locais; e nos SFA, € 35 M de pagamentos à ACSS relativos a encargos com os trabalhadores da administração local por prestações de saúde pelo SNS. Também nas receitas recebidas de autarquias locais constata-se uma diferença em relação ao Quadro 60 da CGE, que não inclui € 20 M de juros recebidos.  Em contraditório, a DGO refere que: “(...) Os mapas XVIII e XIX referenciados tratam somente os fluxos com a natureza de transferências para as Regiões Autónomas e Autarquias Locais provenientes da Administração Central, sendo que a integralidade dos fluxos orçamentais consta dos Quadros 57 e 60 incluídos no Relatório da CGE 2014”. Além de outros fluxos, os mapas mencionados não incluem a totalidade das transferências da administração central para as Regiões Autónomas e as Autarquias Locais, enquanto os referidos quadros não abrangem as operações extraorçamentais e os juros. 186
211Tribunal de Contas 8. Benefícios Fiscais, Subsídios e Outras Formas de Apoio
218Tribunal de Contas A AT deve discriminar a DF em IS por natureza e função, aquando da inventariação dos respetivos BF, à semelhança do procedimento que desenvolve no domínio dos impostos sobre o rendimento com base em formulários (Anexo H em IRS e Anexo D em IRC) com estrutura idêntica ao Anexo Q da declaração anual.  As insuficiências e deficiências detetadas nos sistemas de informação e controlo da DF em IS constituem verdadeiras limitações à sua rigorosa quantificação e suscitam a pertinência da tomada das ações corretivas necessárias por parte da AT para que essa DF passe a ser devidamente quantificada e relevada no Orçamento de Estado e na Conta Geral do Estado. 8.1.2.4. Imposto sobre o Valor Acrescentado A DF em IVA (€ 112 M) provém, sobretudo, de isenções a “instituições particulares de solidariedade 1social” e às “forças armadas e de segurança” (€ 77 M) que operam por restituição de imposto .   A DF em IVA continua subavaliada porque não é quantificada a despesa relativa a todas as operações 2isentas ou sujeitas a taxa reduzida ou intermédia que visam prosseguir finalidades extrafiscais .  Permanece ainda por realizar a inventariação dos BF e os estudos técnicos necessários para proceder a uma rigorosa definição das fontes de informação e dos métodos de cálculo da DF em IVA. A AT 3pretende “identificar e explorar formas de apuramento”  da DF em IVA no manual de quantificação da 4DF que prevê terminar “em novembro de 2015, de forma a ser aplicado já em 2016” .  8.1.3. Concentração da despesa fiscal em IRC A DF em IRC continua concentrada num reduzido número de benefícios e beneficiários, como evidencia o quadro seguinte:                                                      1 Através de processo administrativo da competência da Direção de Serviços de Reembolsos da AT. 2 Designadamente as operações isentas previstas nos n.o 15 e n.o 30 do artigo 9.o, nos artigos 13.o e 14.o e operações com finalidades extrafiscais sujeitas a taxa reduzida ou intermédia (v.g. verbas 1.9, 2.14, 2.17 da Lista I e verbas 1.10, 2.5 e 2.6 da Lista II do CIVA). 3  Resposta da AT em 12-06-2015. 4  Resposta do MF em 14-09-2015.  195
219PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Quadro 70 – Principais benefícios da despesa fiscal em IRC (em milhões de euros) % DF no DF dos % DF Benefício Fiscal DF Total DMB dos DMB Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento (CFEI) 218 25,0 16 7,3 Pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social 144 16,5 46 32,4 Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento Empresarial (SIFIDE) 109 12,5 25 22,5 Regime Fiscal de Apoio ao Investimento (RFAI) 79 9,1 40 49,8 1SGPS, Empresas de Capital de Risco (SCR) e Investidores de Capital de Risco (ICR)   50 5,8 46 91,8 BF ao investimento de natureza contratual (Grandes Projetos de Investimento) 46 5,3 36 77,5 Fundos de pensões e equiparáveis  46 5,3 36 78,0 Subtotal da DF em IRC 692 79,3 244 35,3 Total da DF em IRC 872 100,0   DMB – Dez Maiores Beneficiários. Fonte: AT. Os sete BF identificados originaram € 692 M de DF  (79% da DF do imposto), dos quais € 244 M  (35%) respeitam aos dez maiores beneficiários (com maior DF por BF). Os BF em IRC atribuídos no âmbito do “CFEI”, “a pessoas coletivas de utilidade pública e de solidariedade social” e no âmbito do “SIFIDE” representam 54% (€ 470 M) da DF em IRC. Da DF relativa ao BF a “SGPS” 91,8% (€ 46 M) respeita aos seus dez maiores beneficiários.  A elevada concentração da DF em IRC suscita a necessidade de reavaliação dos respetivos BF para confirmação, formal e transparente, de que realizam os interesses públicos extrafiscais que 2determinaram a sua atribuição . Com efeito, a concessão de BF só é justificável desde que vise relevantes motivos económicos ou de justiça social claramente definidos e quantificados.  Subsiste, também, o incumprimento da LEO quando esta exige que, no ato de “criação ou alargamento de quaisquer benefícios fiscais”, se identifiquem “medidas destinadas à cobertura da [respetiva] receita 3cessante” .  São exemplos desse incumprimento os BF em IRC criados em 2014 – vide 8.1.2.2. – alegando o MF que “os incentivos foram criados por Lei da Assembleia da República mas não no âmbito da Lei do Orçamento 4do Estado (LOE), não se aplicando o disposto na alínea v) do artigo 37.o da LEO” . Ora, o critério para o disposto na LEO ser aplicável à criação de qualquer BF é o impacto orçamental da perda de receita daí decorrente e não a forma jurídica do correspondente ato legislativo.                                                       1  Revogado pela LOE para 2014 (com efeito na DF a relevar na CGE de 2015 e seguintes). 2 Reavaliação “cuja análise deverá ser feita em termos de avaliar a eficácia económico-financeira dos benefícios fiscais, em si mesmos, e no confronto com outras medidas alternativas de intervenção pública, designadamente, mediante o confronto com a eficácia das despesas diretas (subsídios, subvenções e outras comparticipações).” – Vide Nuno Sá Gomes, “Teoria Geral dos Benefícios Fiscais”, Título I, Ponto 1-IV. 3 Nos termos da alínea v) do n.o 1 do artigo 37.o da LEO. 4 Resposta do MF em 23-06-2015. 196
223PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  O quadro seguinte sintetiza a situação dos contratos fiscais e o controlo realizado pelo CCIFI e pelas entidades gestoras: Quadro 71 – Situação e controlo dos contratos fiscais Situação dos contratos N.o de Contratos Contratos fiscalizados em 2014 em 31/12/2014 IAPMEI AICEP Total IAPMEI AICEP CCIFI Aprovados 22 94 116 0 50 0 Resolvidos (*) 1 21 22 0 3 0 Findos (*) 9 36 45 0 14 0 Total 32 151 183 0 67 0 (*) Contratos resolvidos e findos após 2010. Fonte: Ministério das Finanças. Em 2014, os contratos fiscais não foram objeto de controlo pelo IAPMEI e, em especial, pelo CCIFI, a 1quem compete  a verificação do cumprimento, pelos promotores, dos contratos de concessão de BF ao 2investimento, nomeadamente através dos relatórios  que lhe devem ser enviados, anualmente, pelo IAPMEI e pela AICEP, o que não se tem verificado.  3Sobre a matéria dos contratos fiscais resolvidos , designadamente no que respeita aos efeitos da 4resolução do contrato , a AT alega que “os benefícios fiscais de natureza contratual são da competência do CCIFI, não sendo possível efetuar qualquer controlo em termos automáticos e em tempo de liquidação”e que 5tal “controlo é efetuado à posteriori pelos serviços da Inspeção Tributária em articulação com o CCIFI” .  A informação sobre esses contratos mostra que a AT, no âmbito do controlo dos BF, não realizou ações específicas visando liquidar e cobrar as importâncias correspondentes às receitas fiscais devidas 6(por contratos resolvidos)  nem instituiu procedimentos para cumprir esse objetivo, pelo que continua a faltar um controlo sistemático e tempestivo desses contratos.Ora, as competências próprias da AT em matéria de fiscalização e acompanhamento dos contratos de concessão de BF ao investimento incidem sobre todas as vicissitudes que neles ocorrem, com particular importância sobre as que emergem de resolução contratual, tanto mais que é desta que resulta a obrigação de pagamento das receitas fiscais por cobrar acrescidas de juros compensatórios, nos termos do artigo 35.o da LGT.                                                      1  Nos termos dos artigos 14.o e 17.o do Código Fiscal do Investimento (CFI) aprovado pelo Decreto-Lei n.o 162/2014, de 31 de outubro. 2  Nos termos do n.o 2 do artigo 17.o do CFI, os relatórios são enviados ao CCIFI para efeitos do disposto no artigo 7.o do EBF - controlo da verificação dos pressupostos dos BF e do cumprimento das obrigações impostas aos titulares do direito aos benefícios.   3  Nos termos dos artigos 18.o, 20.o e 21.o do CFI. 4  Nos termos do n.o 1 do artigo 21.o do CFI, a resolução do contrato implica a perda dos BF concedidos, e ainda a obrigação de pagar as importâncias correspondentes às receitas fiscais não arrecadadas, acrescidas de juros compensatórios. 5  Resposta da AT em 12/06/2015. 6  No caso de não ter havido pagamento voluntário, nos termos do n.o 2 do artigo 21.o do CFI. 200
224Tribunal de Contas 8.2. Subsídios e outros apoios financeiros não reembolsáveis Os apoios financeiros não reembolsáveis pagos, nos três últimos anos, pela administração central 1(serviços integrados e SFA, excluindo a CGA ) a entidades não pertencentes ao sector público administrativo, correspondentes às classificações económicas subsídios e transferências correntes e de capital, constam do quadro seguinte: Quadro 72 – Apoios financeiros não reembolsáveis (2012-2014) (em milhões de euros) Δ 2013/2014 Sectores destinatários 2012 2013 2014 Valor % Empresas públicas 264 384 227  -157 -40,9 Empresas privadas 850 905 1 068  163 17,9 Bancos (*) 105  83  80  -3 -4,6 Companhias de seguros e fundos de pensões  30  34  44  10 30,9 Instituições sem fins lucrativos 626 715 704  -11 -1,5 Famílias (**) (excluindo a CGA)  1 025 1 079 955  -124 -11,5 Total dos apoios 2 900 3 200 3 078 -122 -3,8 Total da despesa da Administração Central 67 697 64 854 71 372    Total dos Apoios/Total da Despesa (%) 4,3 4,9 4,3   (*) Sobretudo bonificações de juros à habitação própria. (**) Inclui empresários em nome individual. Fonte: Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO). Em 2014 estes apoios totalizaram € 3.078 M, menos € 122 M  que em 2013, devido sobretudo à redução das verbas destinadas a empresas públicas (€ 157 M), famílias (€ 124 M, excluindo a CGA) e a, instituições sem fins lucrativos (€ 11 M) e ao aumento das verbas atribuídas a empresas privadas (€ 163 M) e a companhias de seguros e fundos de pensões (€ 10 M). Esses apoios representaram 4,3% da 2despesa consolidada da administração central  e tiveram a seguinte distribuição por sector beneficiário: Gráfico 22 – Distribuição sectorial dos apoios financeiros em 2014 1 Pensões e outros abonos a famílias, não consubstanciando apoios financeiros, nos montantes de: € 7.785 M (em 2012), € 9.214 M (em 2013) e € 9.343 (2014). Em 2014, também não inclui a entrega da contribuição sobre o sector bancário ao Fundo de Resolução por não ser apoio financeiro (€ 287 M, classificados com transferências correntes para empresas públicas). 2 Cfr. ponto 3.4.  201
225PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Por classificação económica e por sector institucional, os apoios financeiros da administração central tiveram a seguinte distribuição, em 2014:  Quadro 73 – Apoios financeiros não reembolsáveis – por classificação económica (2014) (em milhões euros) Transferências Transferências  Sector / Classificação Económica Subsídios Total % correntes de capital Empresas públicas 79 75 73 227 7,4 Empresas privadas 433 428 207 1 068 34,7 Bancos (*) 78 1 0 80 2,6 Companhias de seguros e fundos de pensões - 44 - 44 1,4 Instituições sem fins lucrativos 182 376 146 704 22,9 Famílias (**) (excluindo a CGA) 190 623 142 955 31,0 Total dos apoios 962 1 548 569 3 078 100,0 (%) 31,2 50,3 18,5 100,0  (*) Essencialmente bonificações de juros à habitação. (**) Inclui empresários em nome individual. Fonte: Sistema de Informação e Gestão Orçamental (SIGO). Na despesa com apoios financeiros não reembolsáveis, a maior parcela foi concedida a título de transferências correntes (50,3%), seguindo-se subsídios (31,2%), transferências de capital (18,5%) e está concentrada em quatro Ministérios que representaram 84,5% do total: Agricultura e do Mar € 920 M (29,9%); Educação e Ciência € 757 M (24,6%); Solidariedade, Emprego e Segurança Social € 622 M (20,2%); e Finanças € 302 M (9,8%). Os SFA pagaram € 2.303 M (74,8%) e os serviços integrados € 775 M (25,2%), identificando-se no quadro seguinte as principais entidades pagadoras.  202
227PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Como o quadro anterior evidencia, apenas € 227 M (7,4% dos apoios) se destinaram ao sector público.  O gráfico seguinte mostra as áreas cobertas pelos apoios financeiros, em 2014:  Gráfico 23 – Distribuição dos apoios financeiros por áreas – 2014 (em milhões de euros) Em 2014 a área que recebeu mais apoios foi a da “agricultura e pescas” com € 919 M (29,9%), na sua maioria concedidos pelo IFAP (€ 900 M). Seguiu-se a “educação e investigação” € 754 M (24,5%) [onde se destacam os apoios no âmbito do ensino não superior (€ 322 M), do ensino superior (€ 228 M) e os atribuídos pela Fundação para a Ciência e a Tecnologia (€ 202 M)]; a área do “emprego e formação profissional” totalizou € 594 M (19,3%), pagos sobretudo pelo IEFP (€ 579 M).  1Nos termos da Lei n.o 64/2013, de 27 de agosto  (artigo 4.o) a generalidade dos apoios financeiros referidos neste ponto, pagos em 2014, bem como outros benefícios, deveria ter sido objeto de 2publicitação no sítio na Internet da IGF , até finais de fevereiro de 2015, o que não se verificou. Conforme refere a resposta da IGF, remetida pela Ministra de Estado e das Finanças, foi, entretanto, publicada “toda a informação e documentação relativa a 2014”.                                                       1  Regula a obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública a particulares.  2  Através de listagem, anual, com indicação da entidade concedente, identificação do beneficiário, do montante transferido ou do benefício auferido, da data da decisão, da sua finalidade e do fundamento legal. A obrigatoriedade de publicitação não inclui: subvenções de carácter social (como as prestações do sistema de segurança social e as bolsas de estudo); subsídios, subvenções, ajudas, incentivos ou donativos cuja decisão de atribuição se restrinja à mera verificação objetiva dos pressupostos legais; resultantes de contratos ao abrigo do Código dos Contratos Públicos. 204
231PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Gráfico 24 – Garantias Pessoais do Estado ao Sistema Financeiro – 2008-2014 – Responsabilidades efetivas (em milhões de euros) O referenciado estudo do BCE estima que o esforço público realizado no total da zona euro no período (8% do PIB em termos brutos) tenha contribuído para aumentar o défice acumulado em 1,8 % do PIB e a dívida pública em 4,8% do PIB. Por outro lado, ao nível da área do euro o valor no final de 2014 das responsabilidades por garantias ascendia a 2,7 % do PIB. Em Portugal esse valor atingiu € 7.037,2 M (4,1% do PIB). Ouvido em contraditório, o Ministro das Finanças remeteu comentários do FGD, do SII e do FDR; o SII conclui que “não se contesta que os montantes despendidos pelo SII em resultado do acionamento originado pelo BPP possam ser tomados em consideração num exercício de cômputo dos fluxos financeiros gerados no contexto da crise financeira de 2008”, mas considera que tais fluxos “não podem ser qualificados como apoios públicos geradores de despesa pública tendo por beneficiários entidades do sistema financeiro”; o FGD refere que a sua intervenção “se circunscreveu ao pagamento de depósitos em benefício dos respetivos depositantes, no estrito cumprimento de uma obrigação legal, e por utilização de recursos provenientes de contribuições entregues ao Fundo, diretamente, pelas instituições participantes”; o FDR salienta que a “utilização do fundo decorre de uma obrigação legal, foi determinada pelo Banco de Portugal na qualidade de autoridade de resolução nacional e que, nos termos da lei, compete ao próprio sector financeiro suportar os custos decorrentes dessa intervenção”.  Regista-se a precisão de que as quantias despendidas pelo FGD e pelo SII tiveram como destinatários, não diretamente a instituição financeira, mas os depositantes ou investidores do BPP. Todavia, tendo em conta que o FGD, o SII e o FDR são entidades públicas, (pessoas coletivas de direito público), geridas direta ou indiretamente pelo Estado, isso confere natureza pública aos respetivos fluxos financeiros, independentemente da sua origem e de se encontrarem, ou não, refletidos no OE, e nessa perspetiva constituem apoios públicos ao sector financeiro. 208
236PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  No caso das EPR apenas foram indicadas anulações pela Parvalorem, no valor de € 12,5 M, que se encontram devidamente relevadas na Conta. Todavia, através da informação prestada ao Tribunal, verificou-se que o valor comunicado não inclui a operação relacionada com a venda do BPN Crédito IFIC que se traduziu numa perda no valor real de € 93,4 1 M  do crédito sobre aquela entidade, contabilizada através de um write-off de € 32,4 M e da utilização da imparidade de € 61,0 M. Sobre este assunto, a Parvalorem vem dizer que a referida perda, deduzida do valor recebido pela alienação da sociedade BPN Crédito, IFIC, SA de aproximadamente € 36 M (valor global da perda de € 57,4 M) deveria ser comparada com os custos de liquidação estimados da sociedade, que em Novembro de 2013 ascendiam a um intervalo entre € 114,3 M e € 138,9 M. Quanto à dedução, é incorreta a sua invocação, desde logo porque os referidos € 36 M foram receita da Parparticipadas e não da Parvalorem, e também porque caberia à Parparticipadas sustentar os eventuais custos da liquidação. Por isso, a Parvalorem anulou, de facto, um crédito no valor nominal de  € 93,4 M, que não reportou à DGO. Quanto à alegada comparação, a mesma não põe em causa a factualidade apurada. Em termos globais, o património financeiro cresceu, de 2013 para 2014, de € 60.678,2 M para € 72.763,9 M (19,9%), repartido por um aumento de 15,8% nos SI, de 63% nos SFA e por um decréscimo de -3,6% nas EPR, como se evidencia no quadro seguinte. Quadro 78 – Património Financeiro Consolidado – Evolução Global em 2014 (em milhões de euros) 2Valor Nominal  Variação Tipo de ativos 31/12/2013 31/12/2014 Valor % SI SFA EPR SI SFA EPR SI SFA EPR SI SFA EPR Créditos 4 336,2 3 324,0 3 527,3 13 374,2 3 413,4 3 310,3 9 038,1 89,4 - 217,0 208,0 2,7 - 6,2 Participações sociais 17 656,6 150,7 143,6 19 472,2 5 050,7 205,4 1 815,6 4 900,0 61,8 10,3 3 252,0 43,0 Outros ativos financeiros 26 528,9 3 802,5 1 208,4 23 355,5 3 395,6 1 186,5 -3 173,4 - 406,9 - 21,9 -12,0 - 10,7 - 1,8 Total 48 521,7 7 277,2 4 879,3 56 202,0 11 859,7 4 702,2 7 680,2 4 582,5 - 177,1 15,8 63,0 - 3,6 Total geral 60 678,2 72 763,9 12 085,6 19,9 Fonte: Informação prestada nos termos das Instruções n.o 1/2008-2.a Secção.Quanto às participações sociais detidas por SI, apenas foram consideradas aquelas cujos movimentos (aumentos de capital, conclusão dos processos de liquidação, etc.) se encontram registados junto das Conservatórias do Registo Comercial (CRC), requisito de eficácia perante terceiros. Se o critério adotado fosse o da despesa realizada, os valores do quadro seriam diferentes pois vários movimentos, nomeadamente aumentos de capital em numerário, aguardam o respetivo registo.                                                      1  O valor do write-off difere do constante do Quadro 7 – Medidas pontuais, no valor de € 93,5 M, do Vol. I, Tomo I da CGE/2014. 2  No caso das ações e das unidades de participação nem sempre é utilizado o valor nominal. 214