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Estamos, pois, abertos para encontrar esse ponto de equilíbrio, sendo certo que a nossa "Estrela Polar" é clara e a nossa disponibilidade política está abaixo de qualquer dúvida, neste ponto de vista.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, ouvi com muita atenção quer a intervenção do Sr. Deputado Luís Sá quer a intervenção do Sr. Deputado José Magalhães.
Da intervenção do Sr. Deputado Luís Sá ficou claro algo, que, de resto, estava expresso na proposta do PCP, que o PCP continua a defender, como limite aos poderes legislativos regionais, a figura das leis gerais da República. Que existem várias posições doutrinárias, com movimentos comuns essenciais de identificação, sobre o que é a lei geral da República, não tenho qualquer dúvida. Sei que está construída alguma doutrina relativamente a esta questão. No entanto, um pouco contra a observação feita pelo Sr. Presidente, de que não devemos estar a atribuir as culpas ao Tribunal Constitucional - mas a realidade é que esta é uma sede em que ciclicamente vemos esbarrar a produção legislativa regional -, entendo que o problema é o do ajuizamento casuístico, ou seja de que a lei geral da República é algo de muito variado e de muito incerto, não obstante a fixação desse conceito doutrinário.
Por outro lado, há aqui uma outra questão - e devo confessar que, relativamente a este problema, que vou enunciar, vejo com mais simpatia a solução proposta pelo Sr. Presidente -, que é a seguinte: fala-se de lei geral da República, ajuíza-se e identifica-se (pior ou melhor), casuisticamente, o diploma que, em concreto, tem essa vocação, a da aplicação inequívoca a todo o território nacional, por razões que se prendem com os princípios fundamentais que estejam em causa em cada diploma legislativo em concreto. Mas há uma realidade que se depara para quem vive nas regiões autónomas e conhece o funcionamento das instituições regionais, que é a seguinte: independentemente dos princípios fundamentais, há normativos concretos, diplomas, que não nos repugna classificar e aceitar como leis gerais da República, mas são inaplicáveis às regiões autónomas. E, porque são leis gerais da República, não podem ser mexidos! Esta é uma realidade concreta do nosso ordenamento jurídico. Há soluções que, depois, no articulado concreto, independentemente dos princípios, se revelam inadequadas às regiões autónomas.
Aquando da revisão constitucional de 1989, ensaiou-se aqui a figura da competência legislativa, que poderia ser uma forma de ultrapassar esta questão - infelizmente, sem resultados. Aliás, não conheço nenhuma iniciativa legislativa, de nenhuma das assembleias legislativas regionais, a ultrapassar o problema por essa via. Mas temos de reconhecer que esta é já uma solução sucedânea constitucional, digamos, um pouco coxa, porque, a meu ver, temos de ter forma de evitar esta situação a montante. Temos de evitar esta situação! E, do meu ponto de vista, a forma que tem de ser encontrada é a de não deixar na Constituição este limite: leis gerais da República. Não podemos deixar na Constituição este limite, que consiste na referência às leis gerais da República. Aliás, desde o início que o Sr. Presidente chama atenção para uma contradição que o projecto de revisão constitucional do Partido Socialista revela, e, apesar das explicações dadas pelo Sr. Deputado José Magalhães, essa contradição não foi ultrapassada, que é a circunstância de referir, na proposta para o artigo 229.o, que as competências legislativas são "legislar, com respeito da Constituição, em matérias de interesse específico para as regiões que não sejam da competência exclusiva da Assembleia da República ou do Governo" e, depois, no artigo 115.o, estabelecer como limite, tal como já está hoje, as leis gerais da República, aceitando, ao fim e ao cabo, a redacção que o Partido Comunista Português propõe para a alínea a) do n.o 1 do artigo 229.o, de forma clara, não oculta e não disfarçada.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Guilherme Silva, sem querer fazer compensações, penso que o projecto do PSD tem uma caracterização ao contrário, mais grave.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - É evidente! Também é verdade, Sr. Presidente. E a minha crítica ainda é mais veemente em relação a essa redacção, não tenho qualquer reserva quanto a essa observação do Sr. Presidente. Mas o Sr. Deputado Luís Marques Guedes já reconheceu o equívoco...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Foi um lapso!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - ... e o lapso que essa redacção tinha. Portanto, está adquirido que de um lapso se tratou, e não vamos debater os lapsos mas, sim, as soluções que se mantêm. E a solução proposta pelo Partido Socialista mantém-se.
Assim, parece-me que o Partido Socialista tem de esclarecer melhor esta sua posição. Tem de nos dizer se é ou não a favor da limitação consistente nas leis gerais da República, como um limite aos poderes legislativos das assembleias regionais, porque não pode manter este limite no artigo 115.o e retirá-lo no artigo 229.o. Alguma coisa não bate certo!
O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Guilherme Silva, creio que não vale a pena insistirmos em aspectos que já estão esclarecidos. O PS mantém as leis gerais da República, requalificando-as nos termos em que o Sr. Deputado Medeiros Ferreira exprimiu.O Sr. José Magalhães (PS): - Qualificando-as muito!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Mas há uma outra questão que também me parece desnecessária e que vem marcando esta parte da Constituição relativamente às regiões autónomas - temos, aliás, o exemplo mais flagrante no artigo 230.o, no qual não vou entrar, porque ele não está ainda em debate. Mas, do meu ponto de vista, é um absurdo que se mantenha no artigo 229.o, quer na redacção actual, quer nas redacções aqui propostas, este aspecto, que é legislar, com respeito da Constituição. Há, alguma vez, algum órgão que legisle sem ser com respeito pela Constituição?! Isto significa que só as assembleias legislativas regionais é que têm de legislar com o respeito pela Constituição?! O Governo e a Assembleia da República podem legislar desrespeitando a Constituição?! Porquê este acinte referente às competências regionais?! Não tem sentido! Não faz qualquer sentido a manutenção desta referência aqui! É evidente! É óbvio que não podem legislar com ofensa da Constituição!
A meu ver não faz qualquer sentido e penso que deveríamos fazer um esforço para dignificar esta norma, como é absurdo que a própria Constituição estabeleça que só se possa legislar com respeito de si própria. Esta referência não tem qualquer sentido.
De resto, como terão reparado, na proposta que subscrevo - indo ao encontro do apelo do Sr. Presidente para que se definam as áreas de competência das assembleias legislativas regionais -, não faço referência ao interesse específico. E não faço essa referência, porque também me parece que não é de todo indispensável que ele aqui esteja...O Sr. José Magalhães (PS): - Porquê?!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Porque é uma questão óbvia!O Sr. José Magalhães (PS): - Ah!O Sr. Guilherme Silva (PSD): - É óbvio que as assembleias legislativas regionais vão legislar pelo território regional, e, portanto, há, na sua própria competência, um pressuposto, que é o ter de haver uma especificidade e não é necessário que ela esteja expressa aqui como preocupação constitucional, porque essa avaliação da diferença, que justifica uma solução também diferente, há-de resultar de algum poder próprio das assembleias legislativas regionais.
Vai-se encaixando aqui, mais uma vez, os tais conceitos, cujo ajuizamentos da autonomia regional, por parte das instâncias, designadamente do Tribunal Constitucional, vêm revelando-se restritivos. Para podermos fazer o que há pouco o Sr. Presidente nos pedia, que era não fazermos do Tribunal Constitucional o bode expiatório das restrições com que as regiões se debatem em matéria de poderes legislativos, então, vamos tirar da Constituição os conceitos que levam o Tribunal Constitucional a essas interpretações restritivas. É este o nosso papel pedagógico e o nosso papel clarificador, e não o de deixarmos aqui algo que, depois, possa levar-nos a criar os tais bodes expiatórios.
Eram estas as observações que pretendia fazer relativamente a esta matéria e às intervenções que me antecederam.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, este debate revela que é impossível discutir este problema sem algum grau de tecnicidade, porque são matérias que envolvem um grau de tecnicidade considerável.
É verdade aquilo que o Sr. Deputado Guilherme Silva acabou de referir a propósito do grau de indeterminação do conceito de interesse específico e também é verdade que é a este propósito que se pode, eventualmente, discutir alguma da jurisprudência do Tribunal Constitucional que tem sido produzida sobre esta matéria.
Em relação aos restantes dois requisitos que a Constituição estabelece, penso que são razoavelmente objectivos, e o que, no fundo, o Tribunal Constitucional tem feito é limitar a sua actuação à aplicação desses mesmos requisitos, com o grau de objectividade que eles contêm. E, portanto, nesta perspectiva, não é o Tribunal Constitucional que é restritivo, será, quanto muito, a Constituição.
Porém, nem tudo é óbvio, Sr. Deputado Guilherme Silva! Aliás, se fosse tudo óbvio, não seria preciso regular nada. É evidente que tem de haver limites, e isso implica necessariamente que se estabeleçam alguns requisitos específicos para a competência legislativa regional. E a verdade é que não é a circunstância de se legislar com um âmbito territorial restrito à região que revela necessariamente a especificidade do interesse da legislação, porque uma coisa é o interesse dos órgãos próprios da região em adoptarem um diploma sobre determinada matéria e outra coisa é haver razões de ordem geográfica, social ou económica que justifiquem a existência de uma regulamentação específica dessa matéria naquele âmbito territorial geográfico.
Portanto, não basta que se delimite o âmbito territorial para que resulte daí a especificidade; a especificidade não advém apenas de se circunscrever a jurisdição dos poderes legislativos das regiões autónomas às respectivas regiões, porque isso é que é óbvio que não é preciso explicitar.
Agora, desta discussão também resultam alguns conceitos que, a meu ver, se podem estabelecer. O primeiro dos três requisitos estabelecidos na Constituição, que aparentemente ninguém questiona, diz respeito à reserva de competência dos órgãos de soberania.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Isso é óbvio!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Parece que sim! E, portanto, a única discussão resulta, por um lado, num critério de limitação do âmbito da competência legislativa, e este tem a ver com a especificidade do interesse regional, e, por outro, num problema do parâmetro de validade dessa legislação, designadamente a circunstância de a Constituição hoje estabelecer como parâmetro o respeito pelas leis gerais da República. Há aqui uma distinção que não foi feita até agora, mas, segundo parece, é importante - aliás, reparei nisso porque a expressão foi utilizada sucessivamente
em duas intervenções, em particular na do Sr. Deputado Lalanda Gonçalves, a respeito do problema da adaptação da legislação.
Quando estamos a falar no parâmetro material de validade da legislação regional, uma coisa é falar na adaptação no sentido de desenvolvimento ou de execução da legislação da República e, outra, é falar em legislação com sentido contrário, divergente, diferente da legislação da República. E esta distinção, aliás, já resulta de certa forma das alíneas a) e c) do n.o 1 do artigo 229.o, quando se fala, por um lado, no desenvolvimento das leis de bases, à semelhança do que acontece no artigo 168.o, e, por outro, na legislação que, para além do interesse específico, tem de respeitar as regiões autónomas.
No fundo, a minha intervenção é só para chamar a atenção de que a excessiva rigidez do conceito de lei geral da República é, porventura, perverso, porque impede, inclusive, a própria adaptação quando esta implica um grau de divergência, ainda que mínimo, relativamente à legislação geral da República. E, neste sentido, julgo que é útil flexibilizar este requisito estabelecido actualmente na Constituição para evitar que ele tenha este efeito perverso; agora, o que não se pode é pretender eliminá-lo, pura e simplesmente, porque daí poderia advir um efeito perverso ainda maior, que consistiria não apenas em permitir a adaptação em função das circunstâncias específicas, geográficas, sociais e económicas das regiões autónomas mas em permitir, inclusive mais do que isso, soluções divergentes ou diferenciadas em relação àquilo que são os tais princípios gerais ou princípios fundamentais da legislação que, em princípio, devem vigorar para todo o território nacional, até para evitar aquilo que tem acontecido, que é a tentação que o legislador tem, para ultrapassar este requisito, em ser ele próprio, por remissão normativa, a autorizar os órgãos do governo próprio da região a fazerem uma adaptação, que, nos tempos constitucionais actuais, é de discutível constitucionalidade. Hoje, é de discutível constitucionalidade que o legislador possa remeter a adaptação, excepcionando o âmbito de aplicação e enquanto não existir um diploma de adaptação, para os órgãos próprios da regiões
autónomas por forma a que aí, de alguma maneira, se contenha uma autorização para legislar em sentido diverso daquele que é o sentido da lei aplicável ao território continental.
Por isso é que, em minha opinião, esta flexibilização tem de ser feita tendo sempre em conta esta distinção, que, apesar de tudo, julgo que se deve estabelecer entre a mera adaptação às circunstâncias específicas das regiões e a possibilidade de se adoptarem soluções diferenciadas ou divergentes quanto àquilo que são os fundamentos da legislação, que, em princípio, devem ser os mesmos para todo o território nacional.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra para pedir esclarecimentos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, o Sr. Deputado Cláudio Monteiro insistiu muito no facto de lhe repugnar as soluções diferentes e ficou-se muito pelo problema da adaptação, de uma aproximação a determinadas especificidades, mas tente perceber e compreender que, por vezes, as soluções têm de ser opostas, a realidade regional assim o exige.
Lembro-me de, numa determinada altura em que fiz parte de uma comissão consultiva para as regiões autónomas, que foi extinta aquando da revisão constitucional de 1982, haver dois diplomas da Assembleia Legislativa Regional dos Açores que tinham a ver com matéria de arrendamento: um dizia respeito à possibilidade de se fazerem uns arrendamentos temporários, em função da circunstância de haver muitas pessoas que, residindo fora dos Açores, tinham casas onde passavam o Verão e que poderiam ser aproveitadas para o mercado de arrendamento em soluções temporárias, com segurança de que as pessoas sairiam, não prejudicando a utilização dos perigos de vilegiatura; o outro tinha a ver com a flexibilidade para o aumento de rendas, porque havia, na ilha Terceira, grande procura de habitação por parte de estrangeiros, dos americanos, dos funcionários das bases aéreas, etc., e os senhorios estavam impedidos, pela legislação nacional, de aumentar as rendas, podendo, inclusivamente, estar sujeitos a processos de especulação, etc. E não foi possível aprovar estes diplomas, porque eram inconstitucionais. Isto é um absurdo! Isto é uma absurdo, Sr. Deputado!
Se a solução local, regional, impuser uma solução oposta à nacional, porque as circunstâncias assim o exigem, assumamo-lo, e assim fazemos o princípio da igualdade funcionar, tendo em conta as diferenças entre uma coisa e outra. É tão simples quanto isto! E, na altura, não se conseguiu aprovar estes diplomas, porque foram tidos como inconstitucionais, porque ofendiam as leis gerais da República, porque congelavam as rendas, etc.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas aí, quanto muito, pode discutir-se se é de interesse específico das regiões, não é...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Esta é a realidade que temos de enfrentar, de frente, sem medo, porque há aqui um problema de medo das diferenças. Há um problema nacional de medo das diferenças, Srs. Deputados, e penso que isto não tem sentido.
Portanto, temos realmente de fazer aqui as flexibilidades necessárias...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Guilherme Silva, peço-lhe que...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, tento perceber esta proposta e compreendo que ela é um passo importante nesta questão concreta quando vai radicar nos princípios, mas tenho receio daquilo que o Sr. Deputado Medeiros Ferreira adiantou, de que vamos inventar princípios que não existem, que vamos inventar princípios para inconstitucionalizar diplomas regionais.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Luís Marques Guedes, quero chamar a atenção para dois pontos.
Primeiro, em matéria de autonomia legislativa regional, há duas coisas distintas: uma, é saber sobre o que é que as regiões autónomas podem legislar, e, a outra, é saber com que limites o podem fazer. Até agora só temos estado a tratar do segundo, o primeiro tem a ver com a definição de interesse específico e com a definição do conceito de matérias reservadas aos órgãos de soberania, cuja discussão iremos fazer já a seguir.
O segundo ponto é sobre o parâmetro das leis gerais. Hoje, a Constituição diz que a legislação regional, lá onde ela pode existir, tem de respeitar as leis gerais. Ora, para modificar esta regra os Deputados que propuseram a alteração, porque houve quem não propusesse qualquer alteração, apresentaram três soluções: uma, eliminar tal parâmetro, não há tal parâmetro, o único parâmetro é a Constituição; isto é, deixa de haver qualquer parâmetro a nível de legislação geral ou de princípios fundamentais das leis gerais da República, segundo as propostas dos Deputados do PSD Pedro Passos Coelho e Guilherme Silva.
De acordo com a proposta do PS mantém-se um parâmetro, mas requalifica-se o conceito de lei geral da República, passando a ser como tal apenas as leis que se autodesignem ou autoqualifiquem como tal, mantendo o parâmetro material e acrescentando, além da exigência material, uma qualificação formal.
A terceira solução é aquela que, com base num projecto do Professor Jorge Miranda, eu próprio fiz, ou seja, é a de substituir o parâmetro "lei geral da República" por um que se chamaria "princípios fundamentais da legislação da República". Estas são as três soluções.
No entanto, apura-se o seguinte: o Partido Socialista, sem decair a sua proposta, admite, porém, considerar a sugestão que fiz; o Sr. Deputado Guilherme Silva, sem decair a sua proposta de eliminação, também admite considerar a sugestão que fiz; o PCP, sem deixar de defender a solução que está na Constituição, também admite considerar a sugestão que fiz. Assim sendo, proponho que, para já, se fique neste ponto. Isto é, a sugestão que fiz tem, pelo menos, este mérito, o de, à partida, não ser enjeitada por ninguém, enquanto que as propostas cruzadas são, aparentemente, rejeitadas. Ou seja, a proposta de eliminação, pura e simples, é rejeitada pelo PS e, à partida, também por mim, a proposta do...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - O Sr. Presidente está em falta em manter as sugestões quanto às regiões autónomas!Risos.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, proponho que não insistamos mais neste ponto, até porque, provavelmente, a questão deste parâmetro não é susceptível de ser cindido das outras questões. E, assim, proponho que passemos à outra questão e que, depois, voltemos a uma consideração geral da matéria.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Medeiros Ferreira (PS): - Sr. Presidente, peço desculpa, mas, como pretendo fazer uma pergunta a V. Ex.a, talvez o melhor seja intervir já...O Sr. Presidente: - Claro que sim.
Faça favor, Sr. Deputado Medeiros Ferreira.O Sr. Medeiros Ferreira (PS): - Sr. Presidente, para compreender melhor a síntese de V. Ex.a penso que faltou...O Sr. Presidente: - A posição do PSD!O Sr. Medeiros Ferreira (PS): - ... a posição do PSD em relação à proposta do PS.O Sr. Presidente: - Exactamente! E também em relação à minha sugestão!O Sr. Medeiros Ferreira (PS): - Não, em relação à de V. Ex.a houve abertura...O Sr. Presidente: - Não, Sr. Deputado! Houve abertura da parte do Sr. Deputado Guilherme Silva.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - O Sr. Presidente, com um invulgar sentido de oportunidade, já fez grande parte daquilo para o que eu tinha pedido a palavra, porque, de facto, eu pedi a palavra para tentar estabilizar um pouco o curso da nossa discussão, que tem sido bastante frutuosa, do meu ponto de vista, e também já fez grande parte da síntese necessária.O Sr. Presidente: - Esse é o meu trabalho!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exactamente, Sr. Presidente!
De qualquer modo, e antes de mais, gostaria de responder directamente à questão colocada pelo Sr. Deputado Medeiros Ferreira.
Sr. Deputado, naquilo que a proposta do Partido Socialista tem de especioso - e que já, por duas vezes, foi citado e ainda não foi discutido -, que é a chamada autoqualificação por parte da legislação nacional, vejo, desde logo, um óbice terrível, pois, neste momento, existem na ordem jurídica portuguesa mais de 1000 diplomas que não estão qualificados, não estão autoqualificados como nada, e a simples aprovação de um princípio como aquele que o Partido Socialista aqui propõe iria automaticamente, de duas, uma: ou abrir toda essa legislação (e eu não estou a qualificar como mau ou bom), a qual, repito, não se autoqualifica como nada porque o problema nunca se tinha colocado, à possibilidade de alteração imediata por parte das regiões autónomas; ou conduzir à obrigação de o Governo, em trabalhos forçados, acrescentar em toda essa legislação um princípio de qualificação, obviamente partindo-se do princípio, através de uma qualquer triagem. E isto apenas para falar da crítica prática a uma solução destas, além de que, do meu ponto de vista, há uma outra crítica teórica, que também não é de subestimar, que tem a ver com o facto de se incluir, na Constituição, o princípio de que as leis da República só são da República quando os órgãos de soberania assim o digam.
Quero com isto dizer que, em teoria, a haver um princípio na Constituição, este deveria ser sempre ao contrário, por uma questão de princípio; ou seja, só quando as leis da República, as leis gerais, dizem que não o são para o território todo é que aparentemente... Em teoria, deveria ser este o princípio, a haver princípio, porque desde já devo dizer - e foi por isto que comecei pela crítica do lado prático - que, em termos práticos, a proposta do Partido Socialista está pensada para um Estado que declara, eventualmente, a sua independência amanhã, e que, portanto, começa do zero amanhã, altura em que a ordem jurídica arranca e começa a autoqualificar-se, para a direita ou para a esquerda e para todo o território ou não.
Agora, é preciso não esquecer que temos uma ordem jurídica toda ela construída e que não está autoqualificada nestes termos. Não está! E, deste modo, pelo vosso princípio constitucional, passava automaticamente a cair na qualificação daquelas áreas legislativas que poderiam ser alteradas pelos órgãos regionais. Era esta a observação crítica que queria fazer e que, de facto, ainda não tinha sido feita.
No entanto, gostaria de acrescentar algo à suma que o Sr. Presidente aqui nos fez. De facto, eu penso que - e é muito este o cerne, o conteúdo útil, da proposta do PSD - a questão que devemos equacionar é a seguinte: actualmente o texto constitucional, naquilo que tem a ver com a República, prevê discriminadamente na Constituição um conjunto de matérias que são reservadas à Assembleia da República, podendo essa reserva ser mais ou menos apertada, e daí o "absoluto" e o "relativo" da reserva, mas há um outro órgão que pode legislar, que é o Governo, para o qual a Constituição da República não discrimina absolutamente nada. Ou seja, residualmente, o órgão Governo, Governo da República, pode legislar em todas as matérias que não estejam constitucionalmente reservadas à Assembleia da República. É este o princípio constitucional que temos.
No entanto, como ponto de ordem para esta discussão, a meu ver, o que temos de discutir - e já foi aflorado pelo Partido Socialista, que tem ideias próprias sobre esta matéria - é se damos por aceite o princípio de que, em relação a toda a matéria reservada à Assembleia da República, por maioria de razão, nem o Governo pode legislar sobre ela, salvo autorização, nem as assembleias legislativas regionais podem legislar, salvo autorização.
Ora, se dermos por adquirido este princípio, o único aspecto que permanece, penso eu, para a continuação da nossa discussão é saber se, para além disso, os órgãos de governo próprio das regiões autónomas podem comportar-se de forma análoga a do Governo da República, isto é, legislando concorrencialmente sobre as outras matérias, que não estão reservadas à Assembleia da República, ou se vamos acrescentar, como o Partido Socialista propõe, um outro grau de reserva, já não de reserva da Assembleia da República mas dos órgãos de soberania (portanto, de Assembleia e de Governo), relativamente aos quais, embora se aplique o mesmo princípio genérico que existe para o Governo da República, há,
assim, uma reserva acrescida, para além da reserva estabelecida nos artigos 167.o e 168.o. Há ainda mais algum acervo de matérias, relativamente às quais ou relativamente aos princípios gerais das quais - esta é uma questão que poderemos discutir a seguir - as regiões autónomas não terão capacidade legislativa própria.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, eu tinha feito a distinção das duas coisas, pelo que proponho que, para já, não as misturemos.
No entanto, gostaria de saber qual é a posição do PSD, se a quer exprimir ou se a tem, sobre a terceira sugestão, quanto ao parâmetro das leis gerais, ou, melhor, quanto àquele que sugeri, uma vez que os restantes intervenientes já se pronunciaram sobre ela.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, no princípio do recomeço desta reunião, fui o primeiro a dizer que, em relação à proposta do Professor Jorge Miranda, o PSD dava abertura. Aliás, foi logo no início da reunião da tarde que fiz esta referência, antes ainda dos outros Srs. Deputados se terem pronunciado. Portanto, só por lapso é que, eventualmente, o Sr. Presidente não terá tomado a devida nota.O Sr. Presidente: - Fica registado, Sr. Deputado.
Srs. Deputados, houve um pedido por parte dos Deputados do PSD para que esta reunião termine às 18 horas, que, tendo sido justificado, deferi, tal como fiz aos apresentados por outros partidos, nomeadamente o PCP e o PS.
Assim, na reunião de amanhã, quarta-feira, às 10 horas, iremos analisar as propostas de alteração aos actuais limites do poder regional, nomeadamente sobre as matérias que não podem ser objecto de legislação regional - a proposta do PS para o artigo 230.o -, e as do limite positivo ou definição de interesse específico que alguns projectos propõem eliminar.
Amanhã começaremos por discutir estas duas propostas em conjunto, e com elas terminaremos as questões que são colocadas pela autonomia legislativa regional, ficando outras que são secundárias, digamos assim, que é, por exemplo, a questão da legislação autorizada. E, terminado este segundo ponto, o âmbito do poder legislativo regional, estaremos em condições de ter uma visão global da autonomia regional.
O Sr. Presidente (Vital Moreira) deu início à reunião às 12 horas e 05 minutos.
Procedeu-se à audição dos autores da petição que integra propostas ou sugestões de revisão constitucional: Drs. Jorge Costa, António Leones Dantas, Maria João Antunes, Francisco Santos Costa, Jaime Milheiro e Jorge Costa Santos, (Grupo
de Trabalho Para a Revisão da Lei de Saúde Mental).
Durante o debate usaram da palavra, além do Sr. Presidente, os Srs. Deputados Maria Eduarda Azevedo (PSD), Osvaldo Castro (PS), Jorge Roque Cunha e Barbosa de Melo (PSD).
O Sr. Presidente encerrou a reunião às 13 horas.
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, temos quórum pelo que declaro aberta a reunião.Eram 12 horas e 5 minutos.Srs. Deputados, temos connosco o Grupo de Trabalho para a Revisão da Lei de Saúde Mental, constituído por iniciativa conjunta do Ministro da Justiça e da Ministra da Saúde, que manifestou o seu interesse em expor-nos os seus pontos de vista sobre, em particular, uma proposta do PS para o artigo 27.o, na parte em que prevê o internamento do doente mental como tal qualificado por tribunal judicial e nos termos por este definidos, e outras questões correlacionadas com esta mesma proposta.
Estão connosco o Presidente do Grupo de Trabalho, o Dr. Jorge Costa, e outros membros do mesmo, a quem agradeço a vossa vinda, e é com todo o gosto que esta Comissão procede a esta troca de impressões, o que temos feito com todas as organizações sociais e também públicas que têm manifestado interesse em nos transmitir os seus pontos de vista sobre matérias atinentes à revisão constitucional, pelo que este Grupo de Trabalho não é excepção. Procederemos como habitualmente nestas circunstâncias. Ou seja, darei a palavra às pessoas que estamos a ouvir para exporem os seus pontos de vista; numa segunda fase, dá-la-ei aos Srs. Deputados para pedirem esclarecimentos ou fazerem comentários e, no fim, darei novamente a oportunidade aos membros do Grupo de Trabalho de responderem, se o desejarem ou entenderem necessário, às perguntas ou comentários que, entretanto, forem feitos.
Dito isto, tem a palavra ao Sr. Dr. Jorge Costa.O Sr. Dr. Jorge Costa (Grupo de Trabalho para a Revisão da Lei de Saúde Mental): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É com enorme satisfação que, em nome deste Grupo de Trabalho, apresento os cumprimentos aos membros da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional. Da mesma forma, agradeço a concessão da presente audiência.
Este Grupo de Trabalho foi constituído no âmbito dos Ministérios da Justiça e da Saúde e visa, em última análise, a apresentação de um anteprojecto de diploma relativo à revisão da Lei de Saúde Mental, mas, especificamente, nas matérias do internamento e tratamento compulsivo.
Sentiu-se, na primeira reunião de trabalho, a necessidade de reflectir sobre a adequação ou conformação da lei ordinária ao texto constitucional, por um lado, e, por outro, achou-se por conveniente acompanhar o que, neste ponto específico, fosse reflectido pela Comissão Eventual para a Revisão Constitucional.
Assim, e conhecido um projecto que aborda esta matéria, o Grupo de Trabalho deliberou, desde logo, formular uma alteração ao conceito utilizado: em vez de "doente mental", passaria a ser "portador de anomalia psíquica". E também deliberou analisar em conjunto com esta Comissão a proposta de modelo-base, a construir, no concernente ao internamento compulsivo, maxime nos casos de urgência, modelo judicial versus modelo administrativo com confirmação judicial.
Vem o Grupo reflectindo nas vantagens da adopção do modelo judicial, restando, porém, a vexata quaestio dos internamentos de urgência. Mas, para ser exposta, por um lado, a perspectiva jurídica e, por outro, a explicação psiquiátrica sobre os conceitos, se a tanto se não opuserem, quer o Sr. Presidente, quer os demais Srs. Deputados, gostaria que usassem da palavra os Srs. Drs. António Leones Dantas e, posteriormente, Francisco Santos Costa, para os devidos efeitos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Dr. António Leones Dantas.O Sr. Dr. António Leones Dantas (Grupo de Trabalho para a Revisão da Lei de Saúde Mental): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ora, a questão de fundo que atravessa todo o debate, e penso que é a grande preocupação que aqui nos reúne, é a necessidade de existir na Constituição uma norma que sirva de suporte expresso à privação da liberdade nas situações em que esta é o único meio para garantir o tratamento a doentes afectados de anomalia psíquica.
A Constituição parte do pressuposto (e disso sabem os senhores melhor do que eu) da tipicidade das medidas restritivas da liberdade.
No entanto, há situações - e penso que é necessário que se forme um consenso sobre isto - em que indivíduos portadores de anomalia psíquica, por força dessa mesma anomalia, colocam em causa bens jurídicos relevantes para a generalidade dos cidadãos. Em minha opinião, vale a pena termos consciência da existência de cidadãos deste país com a vida transformada num inferno por força de terem de conviver quotidianamente com pessoas afectadas por problemas destes. Logo, há aqui um espaço em que se torna necessário privar os cidadãos da sua liberdade, para, dessa forma, garantir a efectividade de um tratamento médico, tratamento esse que afaste o perigo para outros bens jurídicos, que, ao fim e ao cabo, são relevantes e que devem ser acautelados pelo ordenamento jurídico.
Há situações em que o direito à vida, o direito à integridade física, o direito ao património são colocados em causa por pessoas afectadas por problemas psiquiátricos e impõe-se que o seu direito à liberdade seja restringido na medida estritamente necessária para afastar essas situações derivadas das anomalias psíquicas de que eles são vítimas.
Assente que se torna necessário restringir o direito à liberdade, como é que a Lei da Saúde Mental, que está em vigor (e é um diploma de 1963), resolveria este problema? A Lei de Saúde Mental corporiza uma forma de internamento, o chamado internamento em regime aberto, em que os cidadãos afectados de anomalia psíquica são privados da sua liberdade, são internados compulsivamente em estabelecimentos hospitalares e sujeitos ao tratamento médico necessário à correcção das suas situações derivadas da anomalia psíquica. O modelo de internamento que aí está previsto é, basicamente, de natureza administrativa, embora a própria lei, quando o internamento ocorra em estabelecimentos médicos de natureza particular, não oficiais, exija já que esse internamento seja objecto de uma autorização judicial prévia. Ou seja, a própria lei de 1963 é uma lei que se preocupa, de uma maneira muito clara, com os controlos judiciais das privações do direito à liberdade, porque, por um lado, quando prevê o internamento em estabelecimentos oficiais de saúde, exige a confirmação do internamento posterior à privação da liberdade e ao internamento, e, por outro lado, relativamente a internamentos em estabelecimento particulares, a lei exige desde já que, para o internamento ser efectivado, haja uma autorização judicial à efectivação desse mesmo internamento.
Em todas as recomendações internacionais que atravessam esta matéria a situação de internamento por via administrativa ou por via judicial existe. Há ordenamentos jurídicos que consagram soluções de natureza administrativa, embora sujeitas a confirmação judicial - penso que a solução da lei de saúde mental francesa é paradigmática disso - e há países que adoptaram declaradamente o modelo de internamento por via judicial, e a solução da lei belga relativa a esta matéria é paradigmática disso. Mesmo nos casos em que o internamento se verifica por via administrativa, ele também está sujeito a uma série de controlos, judiciais, e não só, que, no fundo, visam evitar quaisquer abusos na privação e restrições do direito à liberdade.
A Convenção Europeia dos Direitos do Homem, que, no fundo, terá influenciado, de certa forma, o artigo 27.o
da Constituição, previa já expressamente a possibilidade de internamento de pessoas afectadas por problemas do foro psiquiátrico, embora não impusesse nenhum modelo. A Constituição e, aliás, as recomendações internacionais que surgem nesta matéria admitem a privação da liberdade quer por via judicial quer por via administrativa, embora também aí sujeita - e as recomendações internacionais são explícitas nisto - à confirmação judicial a posteriori.
O nosso Grupo de Trabalho reflectiu sobre isto e temos aqui, para entregar à Comissão, uma proposta, em que se opta, declaradamente, por um modelo judicial de privação da liberdade com este fundamento, ou seja, nas situações em que há necessidade de internar compulsivamente alguém.
O modelo judicial será o modelo normal, o modelo-regra, embora não dê resposta às situações de descontrolo - mas, aqui, os membros do Grupo de Trabalho com formação na área da psiquiatria poderão explicar isto melhor a esta Comissão. No entanto, há situações em que há uma necessidade de assistência imediata, há uma necessidade de privação imediata da liberdade, e, nestes casos, não se pode estar à espera de uma decisão judicial prévia que corporize essa privação de liberdade - são os chamados internamentos de urgência. A lei de saúde mental, de 1963, já os previa, eles existem em todos os ordenamentos jurídicos em termos de direito comparado e penso que é necessário que também passem a existir entre nós para que se dê resposta às carências de tutela jurídica que se verificam nesta área.
Portanto, basicamente, por um lado, há necessidade de um suporte constitucional que sirva de fundamento à restrição à liberdade com este fundamento - a restrição à liberdade, como é óbvio, terá, depois, de ser regulamentada ao nível da legislação ordinária, e será um pouco este o espaço em que estamos a trabalhar, sempre condicionados pelos parâmetros constitucionais relativos às leis que corporizam restrições aos direitos, onde os princípios constitucionais relativos à restrição aos direitos terão declaradamente de se exprimir.
Penso que é este o pano de fundo das considerações que se me importa oferecer, mas a Sr.a Dr.a Maria João pode fazer o favor de esclarecer alguma coisa que eu tenha deixado de fora, porque terá melhores condições para falar do que eu.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Dr.a Maria João Antunes.A Sr.a Dr.a Maria João Antunes (Grupo de Trabalho para a Revisão da Lei de Saúde Mental): - Sr. Presidente, quero só chamar a atenção para o facto de a lei de 1963, que, teoricamente, ainda está em vigor, ter sido questionada relativamente à sua conformidade com a Constituição de 1976, concretamente, ao artigo 27.o da Constituição. E, portanto, tem-se invocado este artigo da Constituição para, no fundo, não se aplicar a Lei de Saúde Mental, que é de 1963 e que já prevê este internamento compulsivo de portadores de anomalia psíquica.
Daí, a nossa vontade de que o artigo 27.o da Constituição contemple, de forma expressa, essa possibilidade para que a futura lei de saúde mental possa ter aplicação e não seja, desde logo e antes disso mesmo, ferida de um juízo de inconstitucionalidade por referência ao artigo 27.o. Era só isto que eu queria referir.O Sr. Presidente: - Permitam-me, Srs. Deputados, que eu e o Sr. Deputado Barbosa de Melo felicitemos a nossa querida colega e amiga Dr.a Maria João Antunes por a termos aqui, no Grupo de Trabalho.
Tem a palavra o Sr. Dr. António Leones Dantas.O Sr. Dr. António Leones Dantas: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É claro que a Dr.a Maria João introduziu, e muito bem, no debate o tema da conformação constitucional da Lei de Saúde Mental, de 1963.
Ora, basicamente, este debate parte do seguinte facto: se a lei é omissa relativamente à restrição à liberdade com este fundamento, com a necessidade de dar assistência médica a alguém, uma das primeiras reacções possíveis é a de não ser possível, face à Constituição da República, internar compulsivamente ninguém - uma das correntes que está aí, com grande expressão no terreno, defende precisamente isto. Agora, pensemos nas situações de carência de tutela de direitos que são colocados em crise nestas situações e que não encontram aí capacidade de resposta.
Por outro lado, avançou-se com outra corrente de interpretação do artigo 27.o, que defenderia a recondução desta medida às medidas de segurança, que, ao fim e ao cabo, aparecem nesse artigo 27.o. Importa dizer que o que está em causa - mas, aqui, provavelmente, a Sr.a Dr.a Maria João tem melhores condições do que eu para falar sobre isto - são situações em que não há ainda a prática de um facto recondutível ao Código Penal. Ou seja, não há ainda a prática de um crime.
Nas situações em que alguém pratica um facto que pode ser considerado um crime, este é o espaço penal das medidas de segurança, o ordenamento jurídico português já dá resposta através das medidas de segurança, do Código de Processo Penal e da regulamentação da aplicação das medidas de segurança.
No entanto, estamos num terreno em que uma pessoa afectada de anomalias psíquicas coloca em causa bens jurídicos, mas ainda não entrou no espaço de preencher, com a sua conduta, normas incriminadoras. Ou seja, estamos num terreno em que ainda não entrámos no espaço de Direito Penal, estamos num espaço que se pode considerar pré-penal, pré-delitual e, depois, num debate doutrinário muito vasto sobre a configuração disto.
É exactamente esta dificuldade de reconduzir os internamentos às medidas de segurança, diria mesmo a impossibilidade, de acordo com vozes autorizadas da doutrina portuguesa, de reconduzir o internamento às medidas de segurança que cria o problema de fundo, o de se saber o que se faz, qual é a resposta que o ordenamento jurídico português dá a este tipo de situações.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Dr. Francisco Santos Costa.O Sr. Dr. Francisco Santos Costa (Grupo de Trabalho para a Revisão da Lei de Saúde Mental): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Começo por cumprimentar os Srs. Deputados.
Do ponto de vista psiquiátrico, estou acompanhado pelos Srs. Drs. Jaime Milheiro e Jorge Costa Santos que, a seguir, também poderão dar a sua opinião, mas penso que, nesta discussão e no seio deste Grupo de Trabalho para a revisão da Lei de Saúde Mental, provavelmente, será uma das áreas, nesta interface saúde mental/justiça, onde a psiquiatria tem a tarefa facilitada. Esta discussão é, prioritariamente, jurídica e aquilo que cabe à psiquiatria - e, neste contexto, penso que é importante dar este testemunho - é procurar, e penso que há, um consenso muito alargado, independentemente até das escolas e das correntes que estejam por trás da nossa formação enquanto médicos psiquiatras, quanto à necessidade de elaboração de uma lei de saúde mental que regulamente e trate de facto deste assunto dos internamentos compulsivos. Esta é uma situação que se nos coloca com muita frequência e com uma pertinência muito grande na nossa actuação prática, quer seja em termos de urgência, quer por aquilo que,
em termos de ambulatório ou da nossa ligação às instituições psiquiátricas, vamos tendo conhecimento da descompensação psicopatológica de determinados doentes, cuja necessidade de pôr em prática um tratamento é, de facto, porventura, uma das formas de defesa da própria situação desses doentes. Lembro aqui casos que são conhecidos e que, publicamente, têm sido divulgados do desfecho fatal quer para terceiros, relativamente a indivíduos perturbados do ponto de vista psicopatológico, quer inclusive daquilo que são as agressões de que eles próprios são vítimas - e este caso de Quebradas, do linchamento daquele doente mental, é exemplo paradigmático desta situação.
A psiquiatria tem tido, e penso que todos nós, os que aqui estamos, de uma forma ou de outra, relativamente a estes trabalhos, desta relação com a justiça, alguma prudência no sentido de, perante a necessidade, essa lei ter de acautelar, por um lado, esta defesa dos direitos e das liberdades individuais e, por outro, a protecção do todo social. Penso que os psiquiatras, ao defenderem também esta necessidade da lei, não perderam de vista a prudência das cautelas que hão-de ser necessárias nesse texto legal que possa vir a tratar deste assunto. O que, a meu ver, há - e reforço esta ideia - é um consenso quanto à grande necessidade de haver uma lei de saúde mental entre nós, e penso que somos dos poucos países da Comunidade que não temos uma lei de saúde mental. A Lei n.o 2118, de 3 de Abril de 1963, era uma boa lei, penso até que tem sido, no seio deste Grupo de Trabalho, uma boa base, um bom ponto de partida para as discussões que temos tido, mas é verdade que, quanto aos conceitos, e cabe-me também aqui, nesta intervenção, dizê-lo, há alguma coisa que está desactualizada.
Também gostaria de deixar aqui este testemunho: hoje, felizmente, a psiquiatria não é a psiquiatria dos anos 50 ou dos anos 60, mesmo aquela que é feita em hospitais psiquiátricos. Hoje, temos um leque de opções, em termos de intervenção terapêutica, que nos permite lidar com a doença mental, principalmente naquilo que era convencionalmente designado por psicoses e que poderíamos traduzir aqui por doenças da realidade, onde a nossa intervenção, seja ela do ponto de vista psicofarmacológico, seja ela no sentido psicoterapêutico e na perspectiva da reintegração desses doentes, tem mecanismos que são bem diferentes daquilo que se passava há uns anos atrás.
Perante esta proposta, que também foi discutida e consensualmente aceite no seio deste Grupo de Trabalho, reforço esta designação de portador de anomalia psíquica para fugirmos a este estigma, a este rótulo de doente mental. É, aliás, uma terminologia adoptada noutros ordenamentos jurídicos entre nós - e, a meu ver, bem -, porque é suficientemente amplo. E, permitam-me este parêntesis, é preciso que haja esta discussão, este confronto, o que, em minha opinião, tem faltado, entre médicos e psiquiatras e os juristas no sentido de darmos conta das nossas angústias, das nossas dificuldades, no lidar com determinado tipo de situações, que estão, enfim, a necessitar deste fundamento legal.
O conceito de portador de anomalia psíquica definido à luz daquilo que são as classificações internacionais, seja a classificação internacional das doenças da Organização Mundial de Saúde, seja a classificação americana, que, de alguma forma, utilizamos (são textos que utilizamos na nossa prática clínica), permite-nos falar quer dos transtornos quer dos distúrbios e não tanto de doença, que é uma designação que hoje, na prática, tem menos sentido do ponto de vista classificativo.
Para já, era isto que eu pretendia dizer, e termino com o reforço da ideia com que o Sr. Dr. Dantas terminou a sua intervenção a propósito desta "perigosidade" pré-delitual, que não colhe para efeitos de aplicação de medidas de segurança, e da necessidade urgente de podermos, do ponto de vista da intervenção, na tal perspectiva do tratamento, seja ele em regime de internamento, seja ele em regime ambulatório, dar também resposta a essas situações.