174-(216)II SÉRIE-C — NÚMERO 23Admjmstrativo de 1940 (vd. artigo 408.°), os governadores civis — com sede constitucional nas Disposições Finais e Transitórias (artigo 291.°, n.°3, da CRP)— foram paulatina e fragmentadamente investidos noutros poderes de polícia e viram a disciplina do seu exercício ser objecto de leis e regulamentos gerais variados. Isto sucedeu, nomeadamente, em matéria de ruído (Decreto-Lei n.° 271/84, de 6 de Agosto, e Regulamento Geral sobre Ruído, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 251/87, de 24 de Junho, alterado pelo Decreto-Lei n.° 292/89, de 2 de Setembro) e com o licenciamento, autorização e fiscalização do funcionamento dos estabelecimentos hoteleiros e similares (Decreto-Lei n.° 328/86, de 30 de Setembro e Decreto Regulamentar n.°8/89, de 21 de Março).O poder regulamentar dos governos civis, em matéria de polícia administrativa, encontra-se enunciado no artigo 4.°, n.°3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro, o qual revogou, entre outras, a norma contida no § 1.°, do artigo 408.°, do Código Administrativo de 1940 (com a redacção que lhe fora dada pelo Decreto--Lei n.° 103/84, de 30 de Março), onde se dispunha uma competência regulamentar genérica de polícia, subsidiariamente às leis e regulamentos gerais. Alguns dos seis parágrafos subsequentes reportavam-se à intervenção do Governador Civil no domínio contra-ordenacional, assentando na regra, segundo a qual, «a violação dos regulamentos constitui contra-ordenação, sendo a aplicação das coimas e respectivas sanções acessórias da competência do governador civil» (§ 2.° do artigo 408.°). Merece nota — até pela ausência de norma expressa idêntica ou semelhante no actual regime— o conteúdo do § 4.°, porquanto confere um poder repressivo primordial: o encerramento dos estabelecimentos cujo funcionamento desrespeite a respectiva licença, regulamento ou lei aplicáveis. Dq mesmo passo, o § 5.° permitia ao governador civil, verificados determinados pressupostos, interditar a infractores, por período não superior a um ano, «a frequência ou estacionamento em locais públicos ou de livre acesso ao público». Recorde-se, relativamente ao disposto nos §§ 4.° e 5.°, não constituírem tais medidas repressivas provisórias (de encerramento e de interdição), sanções acessórias de coima aplicada por infracção contra-ordenacional, nos termos previstos no artigo 21.°, do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, mas isso sim, verdadeiras medidas de polícia.O Decreto-Lei n." 252/92, de 19 de Novembro, que pretende «homogeneizar, tanto quanto possível, o conjunto variado e difuso de diplomas» em que se traduzia a moldura legal da actuação e competências dos governos civis, revela-se bastante menos desenvolvido, quer no tocante às competências gerais do governador civil no exercício defunções de polícia, quer estritamente quanto aos poderes regulamentares que lhe assistem neste domínio.Assim, o artigo 4°, n.° 3, alínea a), limita-se a habilitar a tomada das providências necessárias para a manutenção da ordem e segurança públicas. A alínea b), prevê a concessão de licenças e autorizações para exercício de actividades (prossecução de fins de prevenção de riscos pessoais e meramente patrimoniais). Por fim, a alínea c) reporta-se à elaboração de regulamentos distritais de polícia.Esta competência regulamentar, para além de se encontrar vinculada ao cumprimento da Constituição, particularmente ao disposto no artigo 115.°, n.°» 5 a 7, é subsidiária, tal como ocorria na vigência do artigo 408.°, § 1.°, do Código Administrativo, ou seja, fica cingida às matériasque não sejam objecto de lei (sem excluir, naturalmente, leis de aplicação territorial circunscrita) ou de regulamento geral Por outro lado, tais regulamentos sujeitam-se à aprovação do Governo, através do Ministro da Administração Interna e, como tal, .devem ser entendidos como regulamentos governamentais, facto que os faz subordinar ao disposto na parte final do artigo 115.°, n.°6, da CRP.Em substância, tais regulamentos distritais confinam-se a matérias policiais, entendidas estas como de polícia administrativa, por oposição ao conceito de polícia judiciária, no sentido de à primeira caber a manutenção da ordem, tranquilidade e segurança públicas e a segunda ter por objecto a repressão das infracções criminais (cfr. Vedei, Georges e Delvolvé, Pierre — Droit Administratif, Tomo n, 12.' Ed., PUF, 1992, Paris, p. 678). Independentemente de outros motivos que possam afectar a validade de um regulamento distrital de. polícia, temos pois que a compreensão de matérias que extravazem os contornos comuns do conceito administrativo de polícia, produzirão ilegalidade por colisão com o disposto no artigo 4.°, n.° 3, alinear), do Decreto-Lei n.°252/92, de 19 de Novembro.Resulta ainda deste diploma, no que interessa às finalidades da presente disposição, que a violação de norma contida em regulamento distrital de polícia constitui contra-ordenação (artigo 7.°), competindo ao governador civil a aplicação de coimas e sanções acessórias [artigo 4.°, n.° 5, alínea f)].O projecto regulamentar em análise deve então ser compaginado com parâmetros múltiplos, como se viu por quê, tanto no plano normativo da constitucionalidade e da legalidade, com especial atenção para o padrão dos direitos, liberdades e garantias, como numa direcção funcional de melhoria dos serviços da Administração Pública e de adequação do exercício da sua autonomia regulamentar a corolários de justiça. Para tanto, importará começar por recensear os propósitos inspiradores do projecto publicado.2 — Finalidades do regulamento em projectoOs objectivos fundamentais deste projecto encontram--se inscritos na nota preambular e podem repartir-se por cinco vectores:a) consolidação das normas de polícia do distrito de Lisboa;b) maior eficácia da actuação do Governo Civil de Lisboa, em ordem à boa prossecução de atribuições do Estado cometidas ao Governo, no campo da manutenção da ordem pública, da tranquilidade e salubridade, ao nível distrital;c) adaptação às novas exigências ditadas pelasmutações sócio-económicas;d) execução da lei no que concerne às diversas competências conferidas aos governadores civis;e) simplificação de procedimentos e tramitações, com o intuito de desburocratizar os serviços.A prossecução destes objectivos, «sempre salvaguardando os valores essenciais de um Estado de direito» e «sem perder de vista os direitos e garantias dos cidadãos» (cfr. nota preambular do projecto), parece louvável a vários títulos, o mesmo se devendo reconhecer ao propósito de melhor coadunar a intervenção do Governo Civil de Lisboa, em matéria policial, com as normas e princípios do Código do Procedimento Administrativo, cuja proeminência sobre os regulamentos no quadro hierárquico das