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Por isso, é de há muito sentida a necessidade de fixação de normas mínimas, a observar na criação de novas circunscrições administrativas. Para além de se pretender disciplinar juridicamente uma matéria de profundo alcance, a sua justificação filia-se predominantemente em três ordens de razões:
Assegurar uma adequada objectividade normativa, associada com a adopção dos critérios técnicos mais pertinentes;
Garantir a todas as situações, uma igualdade concreta de tratamento;
Evitar uma excessiva compartimentação territorial, mediante a definição de limiares mínimos de dimensionamento das novas circunscrições.
Os critérios para a instituição de novas freguesias deverão ser encarados à luz dos princípios enunciados e num contexto polarizado pelos objectivos de estabelecimento das bases para uma efectiva organização administrativa, que urge promover, numa óptica territorial ajustada aos vários níveis autárquicos. Na realidade, as substanciais reformas introduzidas num passado recente, com o horizonte privilegiado de progressiva afirmação do poder local, não tiveram ainda a devida expressão ao nível da componente espacial das circunscrições autárquicas em que se inscrevem.
Os inconvenientes decorrentes de uma excessiva dispersão legislativa justificam que sejam tratados em diploma único todos os aspectos respeitantes à criação de novas freguesias, designadamente:a) Expressa atribuição à Assembleia da República, com exclusividade, da competência legislativa na matéria;
b) Fixação, no próprio articulado da lei, dos critérios objectivos -de natureza económica, demográfica e social - a que ficará necessariamente subordinada a criação de novas freguesias, de molde a garantir-se uniformidade de tratamento na apreciação dos diversos pedidos formulados.
Entendeu-se que a definição destes critérios constituía um dos aspectos fundamentais da disciplina reguladora da matéria em questão, de que a Assembleia da República se não poderia alhear e que, portanto, tais critérios deveriam por ela ser aprovados e não pelo Governo.
c) Obrigatoriedade de audiência dos órgãos deliberativos das autarquias directamente envolvidas e interessadas no processo de criação de novas freguesias.
Trata-se de um parecer de carácter não necessariamente vinculativo, mas passível de influir na aprovação casuísticamente levada a cabo pela Assembleia da República.
d) Indicação dos elementos com que deverá ser instruído o processo administrativo a organizar para o efeito da criação de novas freguesias, processo que será obrigatoriamente remetido, para apreciação, ao Governo.
2550 I SÉRIE-NÚMERO 58Comete-se, assim, ao Governo a competência para a apreciação casuística da viabilidade dos pedidos apresentados, de acordo com os critérios estabelecidos e, ainda, para a verificação sobre se o processo se encontra correctamente instruído - tudo isto terá de ser feito no prazo de trinta dias.
Não é coarctada a livre iniciativa legislativa por parte dos Srs. Deputados, só que se exige que também os seus projectos de lei se submetam às disposições legais e, nomeadamente, respeitem todo o circuito e os formalismos estabelecidos.
Considera-se, com efeito, que, uma vez fixados com objectividade os critérios e factores condicionantes da criação de novas freguesias, se não justificará a implantação, a nível da Assembleia da República, de uma estrutura, necessariamente complexa para a apreciação individualizada dos pedidos formulados, podendo tal tarefa ser cometida, sem quebra de isenção ou imparcialidade, ao Governo e cabendo sempre a decisão última à Assembleia da República através da aprovação das respectivas leis de criação.
e) Reconhecimento da necessidade de ser assegurada a viabilidade das freguesias de origem, as quais não poderão, depois de autonomizada a parcela que passará a constituir a nova autarquia, ficar desprovidas dos requisitos e pontuações mínimas exigidos para a própria criação de freguesias;
f) Expressa proibição de criação de novas freguesias durante o período de seis meses, que imediatamente antecede a data marcada para a realização, a nível nacional, das eleições dos órgãos do poder local;
g) Fixação de regra no sentido de não dever, em princípio, a criação de novas freguesias provocar alterações nos limites dos municípios;
h) Entrega da gestão das novas freguesias, até à realização das eleições para os respectivos órgãos, a uma comissão instaladora designada pela assembleia municipal, que não poderá exercer funções por prazo superior a seis meses.
Na criação de novas freguesias dever-se-á atender não a um critério único, tomado como visão simplista de uma realidade complexa, mas a um conjunto de indicadores que permitam avaliar eficazmente a viabilidade das propostas de novas circunscrições e que, para além da necessária objectividade, se revelem de simples obtenção e cujos dados sejam facilmente actualizáveis.
O esquema proposto na presente proposta de lei integra seis indicadores, cada um deles seriado em quatro escalões de ponderação. A viabilidade de criação de novas freguesias, para além da observância de mínimos para alguns dos indicadores que se afiguram de influência determinante, fica dependente da totalização de um mínimo de pontuação. Houve a preocupação de considerar distintamente as «zonas rurais» das «zonas urbanas», exigindo-se para as últimas limiares mais elevados. Por outro lado, reputasse de fundamental que os limites mínimos escolhidos devam ser satisfeitos tanto pelas novas circunscrições a instituir como pelas de origem, neste último ,caso no território não sujeito a desmembramento.
Os seis indicadores seleccionados são os que se afiguram como os mais ajustados e objectivos na caracterização de um dado território que pretende constituir-se em autarquia, são os seguintes:
Julgou-se aconselhável assegurar que a escolha dos elementos integrantes da comissão instaladora fosse feita localmente, nela se achando representadas as assembleias deliberativas das autarquias interessadas e os cidadãos eleitores residentes na área da nova autarquia, conseguindo-se, desta forma, um melhor conhecimento das realidades locais, condição de uma mais eficaz prossecução das tarefas a desenvolver pela comissão, nomeadamente no que respeita à preparação das eleições para os órgãos da autarquia e à realização dos demais actos preparatórios necessários ao regular funcionamento desses mesmos órgãos a eleger futuramente.
i) Obrigatoriedade de as te is de criação de novas freguesias ficarem o calendário da eleição dos órgãos da respectiva autarquia, e das demais operações eleitorais, o número de componentes da comissão instaladora e incluírem a descrição minuciosa da respectiva linha-limite, acompanhada da representação cartográfica.
j) Revogação expressa do artigo 9.o do Código Administrativo:1) Número de eleitores da área que se propõe para nova freguesia;
2) Taxa de variação percentual observada entre os dois últimos recenseamentos eleitorais na área proposta;
4) Número de variedades de estabelecimentos de comércio e serviços existentes na localidade que servirá de sede;
6) Distância quilométrica entre a sede da freguesia proposta e a sede da antiga freguesia em que se incluía.
No que respeita aos indicadores demográficos, julga-se vantajosa a solução adoptada de utilizar preferencialmente o número de eleitores ao número de habitantes.
Com efeito, é possível e desejável recorrer ao número de eleitores, quer por coerência com a circunstância de a petição para a formação de uma nova, freguesia incluir o requerimento nesse sentido subscrito pela maioria absoluta dos cidadãos eleitores residentes na circunscrição proposta, quer pela disponibilidade e pela actualização periódica de que é objecto o recenseamento eleitoral.
No que toca aos valores mínimos propostos para os três indicadores demográficos optou-se por fixá-los, fora das áreas urbanas, em 1500 eleitores na área, )50 na sede e em menos 15% de taxa de variação demográfica. Neste último caso acha-se admissível a criação de freguesias mesmo em regiões que revelem
29 DE MAIO DE 1980	2551um decréscimo populacional, moderado embora, já que cremos não deverem ser feitas excessivas restrições nas áreas rurais. Nestas áreas, o significado e o conteúdo social e administrativo da freguesia, como a distância e a acessibilidade da generalidade dos lugares às respectivas sedes, mostram-se singularmente diferenciados das zonas urbanas onde assumem uma relevância menos expressiva.
Quanto ao dimensionamento das circunscrições a instituir afigura-se-nos não dever afastar-se substancialmente dos valores médios actuais.
O critério urbano retido - sedes de município e localidades de 10 000 ou mais eleitores - satisfaz plenamente, já que permite somente uma percentagem reduzida de «fuga» da ordem dos 9%, valor que em termos reais e actuais deve ser ainda menor e mesmo assim sob contrôle.
Nas cidades de Lisboa e Porto foi decidido estabelecer o limite demográfico de 10 000 eleitores para as novas freguesias. Inicialmente, pôs-se a hipótese de estabelecer o limiar mínimo de 7000 eleitores aplicável a todos os municípios. No entanto, este critério poderia afigurar-se elevado para ser aplicado às regiões afastadas de Lisboa e do Porto. Tendo-se chegado à conclusão de que, socorrendo-nos unicamente do critério demográfico da área, o número de freguesias que teoricamente seria possível criar era igual para o critério genérico de 7000 eleitores, sem restrições, e para o critério de 10 000 eleitores nas cidades de Lisboa e Porto e 6000 nos restantes municípios, julgou-se preferível adoptar esta segunda hipótese. Com efeito, ela favorece os objectivos visados: favorecer o resto do País, menos populoso, em detrimento das cidades de Lisboa e Porto.
Em complemento dos factores de natureza demográfica, os indicadores relativos ao comércio e serviços e à acessibilidade de transportes visam testar as aglomerações propostas para desempenhar uma função administrativa. A justificação básica reside no facto de que o núcleo organizador de um dado território deverá centrar-se numa aglomeração detentora à partida de um mínimo de condições de equipamento, possuindo ainda uma desejável centralidade em relação ao espaço sob a sua influência, ou seja, deverá ser uma localidade dotada da necessária acessibilidade às populações da respectiva área de influência administrativa.
O último critério tomado - a distância quilométrica que separará a sede proposta para a nova freguesia da sede da primitiva circunscrição - destina-se a contemplar e ponderar uma das justificações que sistematicamente se invocam nas petições de criação de novas freguesias: as consideráveis distâncias a percorrer nas deslocações à sede de freguesia a que pertencem as populações subscritoras.
Gostaria de salientar, e para concluir, que a presente proposta de lei poderá servir essencialmente como um quadro de referência que com certeza contribuirá para a tomada de decisões por parte desta Câmara.Aplausos do PSD, do CDS e do PPM.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Nicolau de Freitas para proceder à leitura de um relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos.O Sr. Nicolau de Freitas (PSD): - O relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos é do Seguinte teor:Em reunião realizada no dia 28 de Maio 1980, pelas 10 horas, foram apreciadas as seguintes substituições de Deputados:	1 - Solicitada pelo Partido Social-Democrata:Carlos Matos Chaves de Macedo (círculo eleitoral de Braga) por Manuel Antunes da Lomba. Esta substituição é pedida por um período não superior a dois meses.	2 - Solicitada pelo Partido do Movimento Democrático Português/CDE:	Luís Manuel Alves de Campos Catarino (circulo eleitoral de Faro) por Manuel José Ramires Fernandes. Esta substituição é pedida por um período não superior a dez dias.3 - Analisados os documentos pertinentes de que a Comissão dispunha, verificou-se que os substitutos indicados são real e actualmente os primeiros candidatos não eleitos ainda não solicitados na ordem de precedência da lista eleitoral de entre os apresentados a sufrágio pelos referidos partidos nos respectivos círculos eleitorais.
5 - Finalmente, a Comissão entende proferir o seguinte parecer:As substituições em causa são de admitir, uma vez que se encontram verificados os requisitos legais.6 - O presente relatório foi aprovado unanimidade no que respeita à substituição referida no ponto 1 e por maioria, com os votos favoráveis do PSD, PCP, CDS, PPM, MDP/CDE e do Agrupamento Parlamentar dos Reformadores, votos contrários do PS e abstenção da UDP no que respeita à substituição referida no ponto 2.A Comissão. (Seguem-se as assinaturas.)O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos votar o primeiro ponto do relatório e parecer.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Vamos agora votar o segundo ponto.Submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD, do PCP, do CDS, do PPM, da UDP e dos Deputados reformadores e votos contra do PS.Tem a palavra o Sr. Deputado Veiga de Oliveira.
2552	I SÉRIE - NÚMERO 58O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: Nós estamos perante uma proposta de lei do Governo e o projecto de lei do Partido Comunista Português que dentro de alguns minutos será apresentado e defendido pelo meu camarada José António Veríssimo. Mas desde já se nos coloca a questão de saber em que medida é que a proposta de lei e o projecto de lei deveriam ambos baixar à Comissão, para aí serem objecto de estudo detalhado na especialidade. Simplesmente, esta questão tem respostas variáveis de acordo com algumas questões prévias que vou colocar.
Em primeiro lugar, embora seja a questão menos importante, o problema dos indicadores ou dos critérios que são propostos pelo Governo, isto é, o problema da sua rigidez quando nós tivermos que os aplicar a realidades tão diversas como freguesias com 2, 3, 4 ou 5000 habitantes e freguesias com 100 000 habitantes e mais. Obviamente, indicadores tão rígidos são para nós inadequados à apreciação genérica e global de uma realidade que é por de mais complexa para se meter num quadro tão rígido. Mas este é o problema menor, como disse, já que nós estamos certos de que haverá disposição da parte, quer do Governo, quer dos Deputados da maioria, para discutir os indicadores.
As questões maiores são de outra natureza: a iniciativa de lei, como nós sabemos pela Constituição, compete ao Governo, às Assembleias Regionais das Regiões Autónomas e aos Deputados desta Assembleia. E não pode pertencer a mais ninguém tal iniciativa enquanto a Constituição for o que é, e ela não está em discussão neste momento. Donde, quaisquer limitações desta iniciativa, logo do funcionamento desta Assembleia desencadeado por essa iniciativa, são não só inconstitucionais, mas contra a Constituição. E o Governo propõe-nos que a iniciativa seja dos chefes de família, agora "vestidos" de eleitores - para me reportar ao artigo 9.° do antigo Código Administrativo de Marcelo Caetano -, e que esta Assembleia não possa discutir e deliberar sem que essa iniciativa e outros trâmites que estabelece sejam preechidos. Isto é, de facto a proposta de lei tolhe a iniciativa dos Srs. Deputados, e até mesmo do Governo e também das Assembleias Regionais, nesta matéria. Retira-se a iniciativa a quem a tem, pela Constituição, e dá-se-a não se sabe muito a quem, porque não fica esclarecido quem passa a tê-la nesta matéria.
Eu insisto em que a iniciativa não é só a apresentação, mas é, evidentemente, o direito do prosseguimento da discussão e votação de qualquer proposta de lei ou projecto de lei uma vez apresentados, senão a iniciativa não faz sentido.
Portanto, o Governo propõe-nos que tudo isto deixe de existir, como a Constituição estabelece, e passe a ser de acordo com algumas normas, por ele propostas. Isto para nós é totalmente inaceitável, intolerável mesmo, e gostaríamos que o Governo e os Deputados da maioria que o apoia se pronunciassem sobre este assunto, no sentido de aceitarem discutir e modificar uma medida de tal maneira anticonstitucional.or outro lado, o Governo propõe-nos que a Assembleia - que desde já, pela Constituição e pelo Regimento, tem o poder de consultar, ouvir, pedir e requerer ao Governo o exame prévio de qualquer questão - fique pendente, sem vontade própria, da opinião de um orgão da Administração - no caso concreto, de orgão do MAI - sobre matérias que são da exclusiva competência. Este outro aspecto sobre que gostaríamos de ouvir a opinião do Governo e a maioria que o apoia, sobre a necessidade instante de modificar tais disposições, tornando-as constitucionais e acabando com aquilo que é claramente não só inconstitucional, mas contra o disposto na Constituição.
Esta proposta de lei do Governo cria uma situação que em tudo nos parece de rotura, já que, havendo nesta Assembleia dezenas de propostas, algumas delas - e não quero dizer a maioria, mas até talvez seja - feitas pelos próprios partidos que constituem a maioria de apoio ao Governo, elas seriam completamente anuladas por esta lei. E isto pôr-nos-ia a questão de saber se as propostas foram feitas em consciência e agora se mudou a consciência ou se as propostas não foram feitas em consciência, procurando-se, por simples assentimento ou para conquista de simpatias - isto para não falar com palavras mais grossas -, arranjar uma forma simpática de pôr a questão: nós tínhamos muito boa vontade, mas a verdade é que a Assembleia aprovou uma lei que torna impraticável dar seguimento às nossas propostas.
Interessava-nos também saber o que é que a maioria e o Governo têm a dizer a respeito da revogação que se pretende expressa do artigo 9.° do artigo Código Administrativo, porque o que nós pretendemos é que ele se já de facto revogado, que não seja apenas revogado na letra para se retomar, praticamente, por inteiro aquilo que ele continha.O Sr. Carlos Candal (PS): - Muito bem!O Orador: - Em vez de se dizer que fica revogado expressamente o artigo 9.° do antigo Código Administrativo, eu gostaria que o Governo fizesse uma proposta que o revogasses, não o retomando de facto para dizer que o revoga. Porque veja-se só isto: na proposta de lei do Governo, diz-se: "Nenhum projecto ou proposta de lei sobre a criação de novas freguesias poderá ser discutido e votado na Assembleia da República sem que tenham sido observadas as disposições da presente lei", enquanto no artigo 9.° do Código Administrativo se lê: "Nenhuma proposta ou projecto de lei sobre criação de novas freguesias terá seguimento na Assembleia Nacional..." Convenhamos que há, pelo menos, uma redacção mais perfeita no tempo do fascismo, convenhamos isto. E continua o artigo: "... sem que tenham sido observadas as disposições deste artigo." A única diferença é que a redacção fascina, isto é, do Sr. Prof. Marcelo Caetano, é de facto melhor. Mas nós gostaríamos que houvesse uma clara diferença e que o Governo e a maioria que o apoia dissessem algo sobre isto, porque nós estaríamos dispostos, se houvesse uma opinião claramente expressa no Plenário a respeito destas questões, a deixar que ambos os diplomas chegassem à Comissão para poderem ser discutidos na especialidade e finalmente subirem a Plenário em termos de poderem ser aprovados com aquela maioria que se
29 DE MAIO DE 1980 2553faz necessária em questões tão delicadas como são as questões das populações e do poder local, as questões da autonomia administrativa do poder local, as questões que dizem respeito, afinal, à vida do dia a dia das populações portuguesas e que muito tem a ver com o seu bem-estar e com a sua forma democrática de vida. Por isso nós gostaríamos de ouvir sobre isto o Governo e a maioria que o apoia.O Sr. Presidente: - Se o Sr. Secretário de Estado desejar, poderá responder já.O Sr. Secretário de Estado da Administração Regional e Local: - Quero sim, Sr. Presidente.
Eu julgo que fui claro quando apresentei a proposta de lei. Ela repousa, essencialmente num facto conhecido de todos, o extraordinário volume de processos pendentes, quer da Assembleia da República, quer mesmo no Ministério de Administração Interna, de criação de novas freguesias.
O Sr. Deputado Veiga de Oliveira pôs o problema - e eu vou responder pela mesma ordem de questões que fez o favor de me pôr - acerca dos indicadores, dos critérios propósitos pelo Governo e da sua rigidez.
É um facto que todas as críticas gerais que se aplicam quando se determinam escalões ou números-índices também se aplicam neste facto. Eu posso estar de acordo que poderá haver aqui rigidez. Quando se determinam escalões, evidentemente que se torna rígida uma proposta de lei como neste caso. No entanto, mesmo quando, pelas diferentes características do território nacional, possa acontecer que num determinado caso se não atinja a pontuação mínima, havendo assim uma situação excepcional, a Assembleia da República continua com o poder de propor e aprovar a criação da nova freguesia.
Quanto à questão de considerar como uma limitação o facto de se exigir determinado número de eleitores a fazer o requerimento, eu julgo que isto respeita a um princípio básico, e foi esta a preocupação do Governo, de que quem sente a necessidade da criação da nova autarquia são realmente as populações. E, como acabei de referir aquando da apresentação da proposta de lei, a grande maioria dos pedidos de criação de novas freguesias fundamenta-se em razões de acessibilidade a determinado tipo de centros. Portanto, o espírito do Governo ao incluir esta condição ...O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Dá-me licença?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Secretário de Estado, não é o problema de requererem, ninguém está contra isso. Nós também achamos que antes de tudo, deve haver uma opinião dos interessados expressa directamente, sem a qual, em nosso entender, se não deve fazer nada. Mais: nós nunca propusemos a criação de qualquer freguesia sem termos a consciência de que a maioria dos moradores estava de acordo e queria essa freguesia e que os órgãos da região estavam também de acordo. Não é essa a questão. A questão é de saber quem tem, constitucionalmente, o direita de fazer propostas de lei. Só os Deputados, o Governo ou as Assembleias Regionais o têm.
Embora o processo possa ser desencadeado por eleitores - isso está fora de causa -, o que em nenhum caso pode é limitar-se ou retirar-se a capacidade aos Deputados de proporem aquilo que entenderem, desde que se seja do poder da Assembleia.O Orador: - Sr. Deputado, volto a referir o princípio que está subjacente, na intenção do Governo, à proposta de lei que é o do respeito pelos cidadãos eleitores da área. Julgo que estamos de acordo e que não há contradição, porque temos de distinguir o que é a iniciativa de uma proposta de lei e um requerimento baseado numas assinaturas que traduzem o número de eleitores previsto na proposta de lei.
Quanto ao problema, que é delicado, de o Governo fazer um exame prévio acerca desta petição, eu quero deixar bem claro que a intenção não é outra senão, desde que existe no Governo e m» Ministério de Administração Interna equipa técnica - e os critérios são muito claros & podem facilmente ser analisados num prazo de trinta dias, com vista a informar a Assembleia da República se determinado processo está ou não em ordem e de acordo com os critérios, por esta razão ou por outras-, desburocratizar a Assembleia da República e não criar aqui serviços, porque esses processos são morosos, são complicados e aqui o Governo apenas funciona como uma actuação supletiva, de carácter técnico, de apoio à Assembleia da República.
Quanto à revogação do artigo. 9.o, eu julgo que de facto ele é mesmo revogado, pese embora a redacção que invocou, através de todo o articulado aqui subjacente. Eu queria referir apenas, e uma vez mais, a razão principal que animou o Governo a avançar com esta iniciativa. Trata-se fundamentalmente de um quadro de referência para os Srs. Deputados, para as decisões a tomar na Assembleia da República, quadro esse de referência que pode servir de base .paira decisões a tomar nesta matéria. Quero eu dizer com isto que de modo. algum se toma uma posição rígida quanto a muitas freguesias não poderem vir a ser criadas sem obedecer a um ou outro destes critérios. Só que julgo que a análise dos processos pendentes neste momento, e como o Sr. Deputado acabou de referir, com base nestes critérios eliminará certamente muitos dos pedidos de criação de novas freguesias que estão nesta. Câmara. Certamente muitos deles terão carácter excepcional, mas isto foi feito por uma amostragem acerca dos pedidos que existem e de facto estou de acordo consigo, Sr. Deputado: muitos deles, com base nestes critérios, não têm certamente possibilidade de se concretizarem na criação de novas autarquias locais. Com certeza que poderá haver também razões de carácter excepcional que obrigarão a que num ou noutro caso os pedidos possam vir a determinar a criação de novas freguesias, muito embora se não respeitem os critérios que ora se definem.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Veiga de Oliveira.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - É só uma questão muito precisa: o Governo dispõe-se a abdicar do artigo 9.o -por acaso coincide o 9.o com o 9.o - da vossa proposta, de lei? Eu vou dizer porquê: em primeiro lugar, porque é um nado-morto. A Assem-
2554 I SÉRIE-NÚMERO 58bleia da República pode votar este artigo 9.o duas, três vezes, e na primeira votação que fizer de um projecto de lei sobre a criação de >uma freguesia revoga tácita ou expressamente o o artigo 9.o que votou anteriormente. Não sei se me faço entender. Por outras palavras, deita isto num cesto de. papéis, muito embora se possa abrir uma questão jurisdicional, mas de qualquer mana rã a Assembleia pode, expressa ou tacitamente, sempre que o entenda, revogar este artigo 9.o Isto é, ele é de nulo efeito desde que a vontade majoritária da Assembleia se faça sentir. Em segundo lugar, este artigo 9.o repõe de facto a chave mestra do artigo 9.o do Código de Marcelo Caetano que condicionava a Assembleia de então, dita Nacional -eu não quero fazer comentários ao adjectivo, são conhecidas as minhas opiniões-, e a submetia à decisão prévia do Governo nesta matéria. De facto isto é inaceitável porque retoma, com uma redacção, como eu disse há pouco, talvez pior, a redacção de Marcelo Caetano e, em definitivo, não é operativo.
O Sr. Deputado fez um protesto, ficou feito, mas bem podia nesta altura não o ter feito.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José António Veríssimo.O Sr. José António Veríssimo (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos a apreciar um projecto de lei do PCP que responde às aspirações das populações locais e uma proposta de lei do Governo que as poderia destruir.
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português tem vindo desde há mais de ano e meio a sustentar a necessidade de actualizar as categorias
29 DE MAIO DE 1980 2555de numerosas localidades portuguesas, dado que se verificam desajustamentos entre as suas categorias, por um lado, e a sua realidade democrática e sócio--económica, por outro.
O Grupo Parlamentar do PCP tem vindo a sustentar igualmente a necessidade da criação de numerosas freguesias, seja em função da crescente identidade e importância demográfica e social dos respectivos aglomerados, seja em função das distâncias destes em relação às sedes das actuais freguesias, seja ainda em função de razões sócio-culturais e históricas ponderosas.
A prova mais eloquente dessa necessidade está no facto de haverem sido apresentados aqui na Assembleia da República até hoje cerca de- oitenta projectos de criação de freguesias, cerca de vinte projectos de elevação a Vila e cerca de quinze projectos de elevação a cidade.
O PCP vem salientando desde há muito a necessidade de apreciação e votação por esta Assembleia da República desses projectos pendentes e apresentou, inclusive, um projecto de lei definindo os critérios gerais a respeitar nesse processo que entendemos urgente.
A Assembleia aguardou durante meses que o Governo produzisse e apresentasse uma proposta de lei-quadro alternativa ao projecto do PCP.
Não temos, como é evidente, nada a objectar à definição de critérios gerais. Nela vimos insistindo desde 1979; só que sustentávamos também que o adiamento, que se tem verificado, quanto a essa definição não deveria prejudicar a apreciação do certos processos já apresentados de inquestionável pertinência, quaisquer que sejam os critérios pensáveis.
Não foi, porém, adoptado este princípio que teria permitido a consideração em tempo dos casos menos controversos. Entretanto, a elaboração e apresentação da proposta de lei do Governo veio implicar um atraso de cerca de cinco meses na fixação do regime de criação de freguesias.
Mas mais grave, ainda: enquanto o projecto de lei do PCP definia também o regime de elevação a vila ou a cidade e restantes alterações da organização administrativa, a proposta de lei do Governo só contempla a criação de novas freguesias.
Isto é: se o projecto de lei do PCP não for aprovado só na próxima legislatura esse regime poderá ser fixado. E fica mesmo sem se saber se o Governo não apresenta proposta de lei-quadro sobre- estas matérias por entender que elas se encontram no âmbito da sua competência - o que constituiria uma grosseira inconstitucionalidade.
Por aqui se verá, como em tudo aliás, a coerência entre as posições dos partidos da AO antes e depois de serem Governo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Somos evidentemente pelo rigor da análise, pela ponderação criteriosa dos factos e circunstâncias a considerar e finalmente pela decisão racional, justa e realista em matéria de criação de novas freguesias, como em (todas as restantes alterações de ordenamento do território. Por isso mesmo, apresentámos o nosso projecto de lei há quase ano e meio. Cremos que se trata de uma base de trabalho que não só corresponde à necessidade de definir o respectivo regime legal como está de acordo, através das normas processuais e dos critérios de avaliação (ao mesmo tempo bem fundamentados e flexíveis) que propõe, com as necessidades e realidades do País.
Como é sabido, para as necessidades de desenvolvimento de numerosas localidades é vital a sua elevação a sede de freguesia; nas aspirações de muitas populações essa elevação é considerada decisiva para o seu futuro. Depois, como também todos sabemos, as realidades das nossas freguesias são profundamente diversas entre si, como já aqui foi dito: temos desde freguesias com dezenas de habitantes até freguesias com 100000 habitantes. As diferenças, por exemplo, entre uma freguesia rural do chamado Nordeste, do Alentejo ou da ilha do Corvo, nos Açores, por um lado, e uma freguesia dos arredores de Lisboa ou Porto, por outro, são enormes.
Só, pois, a fixação de critérios flexíveis permitirá ter em conta estas necessidades e realidades na sua objectividade e diversidade.
Por isso, os critérios propostos pelo PCP não exigem formalização legal de uma tabela imperativa de 'indicadores, mínimos e uniformes para a generalidade dos casos e a cuja verificação matemática se subordinasse a deliberação da Assembleia da República.
Os critérios; rígidos que poderiam servir para as áreas semi-urbanas dos concelhos à volta, de Lisboa não serviriam obviamente para as áreas do Nordeste transmontano.
A ponderação sem carácter imperativo dos indicadores numéricos (sejam demográficos, sociais ou económicos) no contexto da região e da zona e a conciliação dessa ponderação com a avaliação das coordenadas sócio-culturais e históricas. Tais cuidados são tanto mais de aconselhar quanto são conhecidas as insuficiências e debilidades do nosso aparelho estatístico.
Nada temos a objectar à utilização a nível interno da Comissão de Administração Interna e Poder Local de tabelas que facilitem a ponderação de indicadores, sem valor imperativo porém. Ao contrário, a tabela contida na proposta de lei do Governo condenaria numerosas localidades e áreas ao imobilismo, como aqui já foi reconhecido pelo Sr. Secretário de Estado.
É absurdo exigir, como pretende o Governo, que quaisquer localidades candidatas a sede de freguesia tenham oito .tipos diferentes de estabelecimentos e serviços. Como se durante cinquenta anos o fascismo tivesse colocado os serviços necessários por toda a parte, como se durante cinquenta anos o fascismo tivesse desenvolvido harmoniosamente a economia das várias regiões do País...
O que essas localidades querem e (precisam é da promoção que fomente a criação de serviços e a participação das suas populações na construção do seu futuro económico, porque do ostracismo de quarenta e oito anos estão elas fartas...
A proposta de lei do Governo, ao ignorar o País real, caso fosse aprovada liquidaria muitos dos projectos até hoje apresentados nesta Assembleia.
Os partidos da AD protestarão; dirão que não tem tais intenções liquidacionistas. Mas a realidade é que a proposta governamental teria essas consequên-
2556 I SÉRIE-NÚMERO 58cias, o que, se não quisermos ser ingénuos, nos leva assim a bem interpretar os risos de muitos Deputados da AD quando na Assembleia da República nas últimas semanas e meses têm entrado novos projectos. Só que o riso é capaz de se tornar amarelo, ao saberem que a proposta de Hei do Governo, ao pôr em risco um número apreciável de projectos de criação de freguesia, põe em risco, inclusive, projectos apresentados por partidos da AD, designadamente o PSD, como, por exemplo, os de Carapelhos, no concelho de Mira, Golpilheira, no concelho da Batalha, Nagozela, no concelho de Santa Comba Dão e Coutada, no concelho da Covilhã.
Por outro lado, no projecto de lei do PCP as iniciativas legislativas de criação de freguesias são de livre iniciativa dos Deputados, como não podia deixar de ser à face da Constituição, garantindo-se a consulta, dos órgãos de poder local interessados, o que permitirá que tanto os cidadãos como as organizações representativas das populações (designadamente as comissões de moradores), dinamizem o processo popular em tomo da criação de freguesias e outras alterações.
Na proposta de lei do Governo declara-se, como aqui já foi dito, o artigo 9.o do Código Administrativo, exigindo-se que a «iniciativa» proceda da maioria dos eleitores da área, que deverão redigir e subscrever O requerimento de criação da freguesia acompanhando-o de toda uma série de fundamentos, provas, certidões e pareceres emitidos por diversos órgãos autárquicos, desde a freguesia ao distrito. E que dizer do artigo 9.o da proposta de lei do Governo, que inverte as normais relações entre órgãos de soberania, atribuindo ao MAI uma função fiscalizadora relativamente às iniciativas legislativas da Assembleia da República na matéria?
A primeira leitura do texto deixa dúvidas sobre o papel exacto que a proposta atribui ao MAI no processo de criação de novas freguesias: caixa de correio da Assembleia da República? Instância consultiva? Banco de dados? Fiscal? A primeira hipótese é redundante e absurda, a segunda e a terceira (a admitir-se a sua necessidade, estão consagradas de forma adequada no Regimento da Assembleia da República com respeito pela separação e interdependência dá AR e do Governo; resta, a última, que ofende gravemente a dignidade e o papel constitucional da Assembleia da República e que, em caso algum, pode ser admitida por esta Assembleia.
Finalmente, chamamos a atenção desta Câmara para as consequências negativas que a proposta de lei do Governo teria sobre todos (absolutamente todos) os processos pendentes, pois todos eles seriam considerados sem efeito e só poderiam ser apreciados pela Assembleia dá República depois de reiniciados e instruídos em novos termos, após requerimento da maioria absoluta dos cidadãos eleitores.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Por tudo isto, insistimos com esta Assembleia da República no sentido de aprovar o projecto de lei do PCP porquanto, além de realista e flexível, só ele aponta a perspectiva de resolução dos processos pendentes.
Se assim não acontecer, recairão sobre a maioria parlamentar e só sobre ela as responsabilidades de todas as consequências negativas que daí advierem e de todos os golpes que destruírem as aspirações de populações que de há muito esperam ver as suas localidades promovidas a freguesia. Uma vez mais ficará 'bem claro, dentro e fora desta Assembleia, quem defende as soluções correctas e justas para es problemas do povo português e quem se opõe a elas.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Pereira.O Sr. Manuel Pereira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: Antes de iniciar a intervenção que tinha preparado, queria responder muito sumariamente a algumas das observações feitas pelo Sr. Deputado José António Veríssimo.
Queria lembrar apenas ao Sr. Deputado e a esta Assembleia que, com a proposta de lei do Governo sobre a oração die novas freguesias, não há da nossa parte quaisquer objectivos eleitoralistas, visto que recordo que o PSD tem apenas 12 processos de criação de novas freguesias e o CDS tom 6, enquanto o PCP tem 35 processos de criação de novas freguesias e o PS tem 28.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Portanto não é isso o que está em causa, não são os objectivos eleitoralistas a que nos propomos, mas o ordenamento e uma organização capaz. Aliás o Sr. Deputado sabe bem que se chegou há muito tempo a um consenso, na Comissão da Administração Interna e Poder Local para a grande necessidade de organizar este sistema.
Relativamente a uma outra observação, também feita pelo Sr. Deputado José António Veríssimo, quanto a uma espécie de inversão relativamente ao papel que poderá eventualmente ser atribuído ao Governo no que toca à organização desses processos e ao papel dependente da Assembleia da República, a interpretação que faço do diploma é com certeza a mais racional: ao Ministério da Administração Interna e ao Poder Local caberá a organização- dos processos, os (pareceres técnicos adequados, mas a decisão final, como não podia deixar de ser, caberia sempre a esta Assembleia da República.
Posto isto, Sr. Presidente e Srs. Deputados, vamos proceder à análise e votação conjunta da proposta de lei n.o 318/I, sobre a disciplina reguladora da criação. de novas freguesias, e do projecto de lei n.o 336/I, apresentado pelo Partido Comunista Português sobre o regime de citação e extinção das autarquias locais, sua delimitação e fixação da categoria das (povoações.
A simultaneidade da discussão dos dois diplomas encontra na sua justificação apenas na circunstância de o projecto de lei, ao referir-se à criação de novas autarquias, abranger evidentemente o espaço unais limitado da proposta ide lei do Governo, a qual atinge apenas as freguesias.
E devemos acrescentar que a limitação do âmbito de aplicação à autarquia menos se justifica, já que os requisitos que devem exigir-se para a criação de novos municípios ou de novas freguesas são necessariamente diferente. Em nossa opinião, a disciplina
29 DE MAIO DE 1980 2557reguladora da criação de municípios deve ser objecto de diploma especial, a levar á cabo oportunamente. Até porque não há neste momento pedidos de criação destas autarquias.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Mais uma vez esta Assembleia se vê confrontada face à necessidade de se pronunciar sobre diplomas relacionados com o Poder Local, de forma desgarrada e semi-integração num sistema de conjunto racional e ordenado.
Virá, por isso, a experimentar, eventualmente, o mesmo destino de muitas outras leis aprovadas nesta Assembleia: ficará a aguardar a sua integração num quadro jurídico, administrativo e funcional mais amplo e interligado.
Com efeito, o processo de ordenamento do território, no sentido de numa distribuição espacial e humana, encontra-se dependente daquilo que se pretende da autarquia correspondente, isto é, do conjunto das suas atribuições. Se estas forem muito vastas e possuírem características executivas ou de planeamento, tornar-se-á indispensável uma certa dimensão que permita optimizar as acções, os custos e a capacidade, técnica. Sés pelo contrário, as atribuições forem de natureza representativa ou de escassa importância executiva, ai redução dessa dimensão poderá ser útil e conferir até maior operacionalidade às funções desenvolvidas.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: -Estas considerações que, em tese geral, são válidas para todos, os tipos de autarquias a>ssuTn£m um significado especial no caso das freguesias. Em regra, a unidade administrativa menor é reservada a tarefas muito limitadas: dei natureza eleitoral, de recenseamentos pessoais, de participação em órgãos de segundo nível, de petição e outros pequenos serviços de utilidade pública. Isto acontece na. generalidade dos sistemas europeus. Neste, contexto, o fraccionamento até ao nível de povoação apresenta-se útil a tem um interesse político relevante que é o de postular uma forma de representação democrática quase directa.
O sistema vigente este nós conduz-nos- a posições mais reticentes. A freguesia pode criar centos serviços e concretizar atribuições de algum significado. E por isso carece de uma dimensão adequada àqueles objectivos. A necessidade de conciliar esta, matéria com todos os demais aspectos que se prendem com a determinação de funções e de competências surge por isso como um imperativo de- organização. Antes, da revisão da. Lei. n.o 79/77 não poderá afirmar-se qual seja, no plano teórico, a dimensão óptima para a criação ou funcionamento das autarquias locais.
Acontece, porém, que - a quantidade de pedidos - oitenta mais ou menos- que. se foram acumulando em anos. sucessivos, sem que tivessem tomado as medidas adequadas a resolver este assunto, força esta Assembleia, a não protelar mais as decisões de ordem legislativa, que permitam disciplinar, em termos objectivos, a criação de novas freguesias.
O projecto de lei do Partido Comunista e a proposta de lei do Governo representam por isso o mal menor, que, como acentuámos, a sua precariedade venha, dentro em pouco, a verificar-se, face às razões apontadas.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Afirmámos que a razão dei ser dos diplomas: em analise nesse especialmente na necessidade de serem estabelecidos critérios objectivos, que, para além de facilitarem a apreciação dos membros desta. Assembleia sobre o mérito dos pedidos, confinam seriedade e segurança às decisões que sobre os mesmos venham a ser tomadas. Por esta via, evitar-se-á o eleitoralismo fácil, o caciquismo condenável e a exacerbação de pequenas lutas de prestígio e de campanário que, por vezes, se transformam em querelas de dimensão mais geral!Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Quer dizer que a lei carece de ser suficientemente precisa, na fixação dos indicadores que se consideram dominantes, sem, no entanto, amarrar o legislador a, fórmulas de tipo matemático, que levadas aio exagero podem conduzir ao repúdio dos aspectos sociológicos, culturais ou de outra índole que não podem ser ignorados.
O projecto dei lei do Partido Comunista Português não resolve praticamente nada, porque assenta em conceitos vagos e não em indicadores precisos. A ele aprovado, deixaria sempre as autarquias que fossem obrigadas a intervir no processo, os proponentes dos projectos de criação de freguesias e os membros desta Assembleia perante a necessidade de tomarem posições, de natureza discricionária. Por isso, dificilmente pode ser aceito como uma lei-quadro, resumindo-se a um conjunto' de princípios ou de definição de intenções, embora sérias. Poderia servir como preâmbulo de um diploma, mas não como regulador do seu conteúdo.
Não o consideramos, deficiente quanto à sua filosofia geral, mas sim porque julgamos inútil o seu normativo, incapaz por isso de fornecer os elementos objectivos e seguimos que permitam a apreciação desta Assembleia.
Com efeito, o projecto de lei do Partido Comunista Português contém duas áreas normativas principais:a) Uma, válida, onde se inserem princípios rigorosos e necessários ao fim que o diploma sei propõe atingir;
b) Outra, de conteúdo vago, e irrealista.
Englobamos na primeira área as disposições que a proposta da lei do Governo também contempla. Citaremos, a título de, exemplo:
O artigo 2.o com a sua defesa de participação, também consagrado no artigo 1.o da proposta de lei;
Alguns números do artigo 3.o em paralelo com o artigo 6.o do diploma do Governo;
O artigo 6.o que praticamente corresponde, com ligeiras, cambiantes afie mais importantes, aos vários números do artigo 11.o da referida proposta.;
O artigo 7.o em tudo equivalente ao artigo 10.o do diploma do Governo;Finalmente, a doutrina do artigo 8.o que contém uma réplica perfeita no artigo 12.o, alínea b), da proposta de lei do Governo.
???? I SÉRIE-NÚ???????????Sendo assim, todo este articul????(que repetimos, consideramos inteiramente válido) se nos apresentauia de origem, o que é justo sosta de lei do Governo. E, neste sentido, do 'Paecemos o mérito do projecto da oposição por ter alertado eventual??????????????????????????????????????????????????????????????projecto da oposição contém aquilo que atráoras;s - regras de conteúdo tão vagopara a regularização das situações, estabelecimento de caleários! eleitorais, e??????????????????????????????????????????????????????????????? os interesses de ordem geral e?????l em causa, bem como as reperde•redacção e algumas exigências formais dispensáveis. Estamos assim convencidos de que a comissão especializada, tem ai??????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????oposta de lei do Governo contém o> inais importante do conjunto" das matérias e ainida porque supera de muito longe e projecto d????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????????Interna e Poder Local o encargo e a responsabilidade de melhorar o itextoroposto. Como para tanto o projecto de lei do Partido????????????????????????????????????????????????????1.o????????????????????????????????????????????????????????????????????????? da proposta de lei do Governo.