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Passemos à iniciativa. A norma constitucional, ao falar de «órgãos das autarquias locais», pode ser interpretada como referindo em plano de igualdade aos órgãos executivos e deliberativos. Vital Moreira e Gomes Canotilho, na anotação ao artigo constitucional, entendem que a competência para deliberar a realização do referendo cabe seguramente à assembleia representativa, porque é ela o órgão deliberativo da autarquia, cabendo ao órgão executivo efectuar ou executar tal deliberação. É esse também o nosso entendimento.
Mas não se esgota aqui a questão. Resta ainda apurar quem deve apresentar a proposta do referendo local à assembleia de freguesia ou municipal. Nos termos do Decreto-Lei n.o 100/84, as assembleias deliberativas, quer as de freguesia, quer as municipais, podem ser chamadas a deliberar, designadamente em reuniões extraordinárias, por proposta do órgão executivo, representado pelo seu presidente, por um terço dos membros do próprio órgão deliberativo ou por um determinado número de cidadãos eleitores.
Não vemos qualquer razão para não adoptar este princípio para as consultas locais, sem necessidade de procurar estabelecer normas especiais para o efeito, com a derrogação parcial dos artigos 12.o e 37.o daquele diploma.
Finalmente, o processo eleitoral. O projecto de lei do CDS limita-se a remeter esta matéria para a sua sede própria, que é a Lei Eleitoral. Compreendemos a preocupação de alguns partidos de trazerem para a lei das consultas directas todas as matérias que ela dizem respeito, proporcionando, assim, ao intérprete a facilidade de encontrar no mesmo texto a disciplina de todos os aspectos legais. Mas, em contrário, se pode dizer que repetir soluções constantes de outras leis não é uma técnica legiferante recomendável e os diplomas legais devem ser concisos e precisos. Seja como for, de uma forma ou de outra, é à Lei Eleitoral actual ou ao Código Eleitoral, cujo debate se espera para breve, que caberá disciplinar esta matéria. São estas as soluções consagradas no nosso projecto de lei. Mas, como somos um partido de diálogo, entendemos que, com a aprovação na generalidade de todos os projectos de lei poderemos encontrar na comissão soluções consensuais para elaboração da lei, em cuja feitura estamos empenhados.
Assim, além do nosso próprio projecto de lei, votaremos favoravelmente todos os dos outros partidos.O Sr. Roleirm Marinho (PSD): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Reeditamos hoje a discussão já aqui havida sobre as «consultas directas aos cidadãos eleitores» e saudamos o facto por verificar que nestes dois anos passados alguns «tabus» ficaram enterrados, assumindo os diversos partidos a terminologia clara de «referendo local», em contraponto às teses anteriores, que alguns teimavam em impor de «meras consultas», como que tentando desvalorizar ou desvirtuar a questão.
Como referi no debate anterior, o Partido Social-Democrata, já aquando da elaboração da Constituição de 1976 se bateu pela norma constitucional do «referendo», que não mereceu acolhimento.
Posteriormente, a revisão de 1982 veio a introduzir a norma das «consultas directas aos cidadãos eleitores», que, mesmo antes de ter sido regulamentada por lei - o que agora, com certeza, iremos conseguir -, não deixou de pesar na opção que os diferentes projectos da revisão constitucional fazem para que, finalmente, o referendo nacional venha a ser uma próxima realidade.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, reputamos o «referendo local» instrumento da maior importância ao serviço das autarquias e dos cidadãos, co-responsabilizante de governantes e governados nas grandes decisões que houver a tomar e, por outro lado, concretizador do estatuído no n.o 3 do artigo 241.o da Constituição.
O referendo local aproximará os órgãos autárquicos dos cidadãos; dinamizará a participação das populações na vida colectiva; tornará os processos de administração mais claros e as decisões melhor aceites; permitirá uma sintonia entre o que se faz e o que se pretende seja feito.
Nunca estarão em causa os órgãos envolvidos na decisão referendaria, dado o que é, exactamente, cada um deles, dentro do âmbito da sua competência, podendo decidir, portanto, que delibera colocar nas mãos dos cidadãos o juízo supremo, dentro do maior espírito democrático, servindo-se do «primado» da vontade geral.
Numa apreciação breve sobre os diferentes diplomas, anotamos que no projecto de lei do PS (231/V) se aponta para a maioria qualificada quanto às deliberações a tomar pelos órgãos que decidem promover a
3694 - I SÉRIE - NÚMERO 91consulta, processo que nos dispomos a acolher no nosso projecto, mas no preâmbulo do mesmo consideram-se as assembleias distritais órgãos das autarquias locais, o que não tem acolhimento constitucional e, diga-se, não encontra tradução no articulado apresentado; porém, convirá aclarar tal situação.
Quer o projecto de lei n.o 86/V (CDS), quer o n.o 231/V (PS), reservam a competência deliberatória sobre a realização das consultas locais aos respectivos órgãos deliberativos das autarquias, o primeiro exclusivamente sob proposta dos órgãos executivos e o segundo por proposta dos órgãos executivos, ou de um terço dos respectivos membros em efectividade de funções, ou ainda de um quinto dos cidadãos eleitores recenseados na área da respectiva autarquia.
Quanto a este ponto, defende o Partido Social--Democrata que, quer os órgãos executivos das autarquias, quer os órgãos deliberativos, poderão decidir sobre a realização das consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local sobre assunto da sua competência, cabendo a iniciativa ao respectivo órgão ou a um terço dos seus membros em efectividade de funções.
Pensa o Partido Social-Democrata que não poderão ser excluídos do poder de decisão sobre a realização ou não das consultas quaisquer órgãos do poder local, primeiro, porque é isso que resulta do próprio texto constitucional e, segundo, porque cada órgão tem as suas funções próprias, e, aliás, o artigo 1.o dos três projectos de lei em apreço diz exactamente:
Os órgãos autárquicos podem efectuar consultas directas aos cidadãos eleitores recenseados na respectiva área da autarquia, por voto secreto, [...]
Sendo assim, como excluir alguns desses órgãos?
Na realidade, decorre da interpretação constitucional (artigo 248.o, n.o 3) que os órgãos autárquicos são, quer os órgãos deliberativos, quer os órgãos executivos, cabendo a cada um deles competências próprias.
Quanto à exclusão de matérias não referendarias, o projecto de lei n.o 231/V, do PS (artigo 2.o, n.o 2), refere que não podem ser objecto de consultas locais questões financeiras nem quaisquer outras que, pela sua natureza, sejam insusceptíveis de tais consultas. Ora, quanto a esta última parte do texto, parece-nos ser inglória tal tentativa, não só pela sua vacuidade, como pela inaplicabilidade do mesmo, pois ficarão no ar as perguntas: que questões poderão ser? Quem vai decidir sobre o problema? Que tipo de aproveitamento se fará e por quem?
Como poderão os órgãos competentes prever que tal ou tal assunto é insusceptível de consulta?
Adiantamos mesmo que a elencagem dos assuntos a excluir deverá ser clara e constar da lei que nos propomos elaborar.
Um outro aspecto tem tratamento diverso no projecto de lei n.o 200/V, do PSD, e nos projectos de lei n.o 86/V, do CDS, e 231/V, do PS: é a questão da eficácia. Enquanto o PSD aponta para a eficácia consultiva, nuns casos, e deliberativa, noutros (com determinados pressupostos), os outros dois projectos de lei defendem unicamente a eficácia deliberativa.
Cumpre, assim, ao Partido Social-Democrata explicitar a questão: porquê o aspecto cautelar do projecto de lei do PSD?
Entendemos que as consultas locais, o referendo local, serão sempre uma forma a dar apoio aos órgãos locais quanto as decisões que houver a tomar, sem pôr em causa a legitimidade dos órgãos.
Por outro lado, não podemos criar na banalização do instituto e, por isso, o prevenirmos para a prévia definição da eficácia, deliberativa ou consultiva, e ainda a chamada dos eleitores à participação no acto da consulta, quando se aponta para a necessidade de que haja uma presença de, pelo menos, 50% dos eleitores a manifestarem a sua opinião para que a consulta tenha a força maior. E devemos mesmo ter em conta que os leitores poderão ser chamados a pronunciarem-se sobre questões em que, à partida, não poderá haver carácter deliberativo (veja-se o artigo 249.o da Constituição), que as autarquias poderão querer referendar antes de se pronunciarem.Ainda, como já foi acentuado em debate anterior, não podemos pôr em crise o sistema representativo, o que poderia acontecer se viessem a proliferar as consultas locais por tudo e por nada, o que, por exemplo, poderia levar ao alheamento dos cidadãos por actos eleitorais subsequentes.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, temos por adquirido que as vantagens que poderão advir para a vida democrática das comunidades locais e dos cidadãos, em geral, com a introdução deste mecanismo serão em muito maior número que quaisquer dificuldades, que poderão ser facilmente ultrapassadas, levando em conta aquela máxima dos líderes do movimento progressista norte-americano do começo o século, que cito: «A cura para as doenças da democracia é mais democracia.»
Acreditamos, pois, que com o referendo local se criarão condições para maior intervenção, maior criatividade, melhor governação e mais desenvolvimento.Aplausos do PSD.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Marques Júnior.
O Sr. Presidente: - Para um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Pombo.O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Deputado Roleira Marinho, creio ter entendido que, na opinião do PSD e à luz da interpretação do artigo da Constituição que é feita por V. Ex.a, a iniciativa da promoção de consultas directas aos eleitores deverá caber aos órgãos autárquicos indistintamente, quer sejam deliberativos, quer executivos.
Por outro lado, creio que o Sr. Deputado afirmou existir o risco real da banalização deste instituto, risco que é acumulável com o de se vir a pôr em causa, por uso e abuso do instituto, a legitimidade dos órgãos eleitos.
Nesta ordem de ideias, pergunto, em primeiro lugar: quais os limites que o PSD define para a realização de consultas directas aos eleitores?
A segunda questão diz respeito aos 50% que o Sr. Deputado sugeriu. Quer o Sr. Deputado dizer que, no caso de terem respondido ao apelo referendado
- passe o termo - menos de 50% dos eleitores, esse referendo é automaticamente invalidado, ou melhor, não tem qualquer efeito?
3695 - 21 DE MAIO DE 1988O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Deputado Herculano Pombo, muito rapidamente: quanto ao poder de iniciativa, apontamos para qualquer dos órgãos, quer sejam deliberantes, quer executivos; quanto aos limites, nós entendemos que ambos os órgãos decidirão sobre assuntos da sua exclusiva competência e colocamos como reserva (assunto não referendado) as questões financeiras. Mas, como diz o Partido Socialista, poderá haver outras. O que entendemos é que em processo de discussão na especialidade deverão elencar-se, tanto quanto possível de uma forma exaustiva, os assuntos não referendáveis para que tal matéria não dependa do puro arbítrio.
Quanto à participação dos eleitores, nomeadamente sobre o efeito que houver quando a consulta for considerada, à partida, como deliberativa e tiver percentagem inferior aos 50% avançados, poderá servir, simplesmente, para que depois o órgão decida sobre como há-de interpretar esses resultados. Poderá, na mesma, atribuir à consulta uma eficácia deliberativa ou apenas consultiva, e, posteriormente, o órgão deliberará sobre a sequência do processo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: De novo a Assembleia da República debate em plenário diversos projectos de lei tendentes a regulamentar o artigo constitucional que consagra os referendos locais, ou as consultas populares aos cidadãos eleitores, ou ainda as consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local. A terminologia é fungível hoje, como já o era no nosso projecto que tivemos ocasião de defender na legislatura passada.
Criados pela revisão constitucional de 1982, os referendos locais foram sempre adiados em sede de consagração legal pela dissolução da Assembleia da República.
Espero, por isso, que o facto de estarmos hoje a discutir não seja prenúncio de uma próxima dissolução!Vozes do PSD: - Esteja descansado!O Orador: - Espero apenas! A não ser que os Srs. Deputados tenham expectativas diferentes!
À partida, parece-nos de reafirmar que a complexidade da matéria em causa, decerto virá a exigir um trabalho cuidado em sede de comissão na especialidade.
Os projectos de lei, mesmo que todos «somados», deixam ainda algumas zonas escuras no tratamento legislativo desta matéria, por incompletude dos normativos adoptados, deixando em aberto questões que merecem ponderação e que só poderão encontrar um adequado preenchimento no quadro da elaboração de um verdadeiro e próprio código eleitoral, reivindicação há muito sentida por quem trata destas questões eleitorais e que, infelizmente, tem sido constantemente adiada.
O Grupo Parlamentar do Partido Socialista contribui para este debate com um projecto de lei, que, em grande parte, corresponde àquele que na legislatura passada tínhamos apresentado, e pensamos que estamos
a tratar de uma matéria que é profundamente inovadora no nosso ordenamento jurídico e no nosso sistema político, o que aconselha aturada reflexão e cuidada ponderação.
Reflexão e ponderação que estão, aliás, na base de algumas alterações que o Partido Socialista introduziu ao projecto que havia apresentado na anterior legislatura, pelas razões que adiante referirei.
Na realidade, trata-se de instituir um mecanismo que contribua para o reforço da participação directa e activa dos cidadãos na vida política da comunidade, como postula o próprio artigo 112.o da Constituição. Por isso, o n. o 3 do artigo 241.o da Constituição deve ser entendido como um afloramento desse mesmo princípio geral da organização do poder político. Mas a consagração das consultas populares locais, se corresponde à preocupação de reforçar a participação directa e activa dos cidadãos na vida política, não pode, de forma directa nem indirecta, pôr em causa a legitimidade dos órgãos autárquicos emergentes da representação popular determinada pelo sufrágio universal.
Sabemos por experiência própria que nem sempre é fácil encontrar esse justo ponto de equilíbrio que permita o harmonioso entrosamento de manifestações de democracia directa ou participativa e de democracia representativa. O fim último que se prossegue com esta iniciativa legislativa é o da complementaridade de ambas as vertentes no sentido de um mais profundo enraizamento da democracia na vida quotidiana dos cidadãos. E que melhor instância para esse efeito do que o nível local? É por isso que pela nossa parte estamos dispostos a colaborar na aprovação de todas as iniciativas legislativas que permitam que, ponderamente, em sede de comissão, sejam sopesadas as diferentes soluções que se encontram em apreciação.
É óbvio que, através dos referendos locais, não se trata de substituir os órgãos autárquicos pelo mecanismo da consulta directa. Para nós, a regra continuará a ser a de que a decisão compete aos órgãos autárquicos.
Sem prejuízo deste princípio, optamos por reapreciar, desde logo, a eficácia dos próprios referendos locais.
Consagramos no nosso projecto, desta feita a eficácia deliberativa de todos os referendos locais, e fazemo-lo em correspondência com o modelo de referendo nacional constante do nosso projecto de revisão constitucional, também ele sempre deliberativo, e porque alteramos neste projecto o regime de convocação dos referendos locais nos termos a que adiante farei referência.
Diferentemente, mantivemos a solução adoptada quanto ao objecto dos referendos locais.
Podem ser objecto de consultas populares locais todas as matérias da competência dos órgãos autárquicos.
O projecto de lei apresentado pelo CDS não admite que existam restrições a esta regra absoluta, pois, segundo ele, todas as competências dos órgãos autárquicos podem ser submetidas a referendo.
Contudo, todos os outros projectos de lei admitem excepções, limites, restrições as matérias que possam ser submetidas a referendo local. O projecto de lei apresentado pelo PSD admite que não possam ser submetidas a referendos locais matérias atinentes a questões
3696 - I SÉRIE - NÚMERO 91financeiras. O projecto de lei apresentado pelo PS vai mais longe: além de matérias que tenham haver com questões financeiras, entendemos que outras, pela natureza de coacção social que envolvem, não devem ser submetidas a referendos locais. A deixarmos aberta a porta a que essas outras matérias fossem submetidas a apreciação, estaríamos a fazer um convite a que os referendos locais fossem uma manifestação de demagogia e de populismo de forcas políticas ou até de representações de interesses locais, tendentes a submeter a referendo matérias que, pela sua natureza, são sempre impopulares e desagradáveis e que mereceriam sempre a reprovação por parte das populações.
E nem se diga que se trata de uma enorme vaga ou desconhecida a que o nosso projecto consagra.
Normas paralelas deste género podem ser encontradas na legislação que consagra os referendos em países como, por exemplo, a Franca.
Nem se diga, igualmente, que não se saberia a quem competiria o julgamento sobre quais seriam essas matérias, que, pela sua natureza, seriam incompatíveis com a natureza de um referendo local, porque sempre se deveria entender que a última palavra caberia ao Tribunal Constitucional, a quem, nos termos da Constituição, compete a fiscalização da constitucionalidade e da legalidade, a título preventivo, das consultas populares locais.
Pensamos, de igual fornia, que não devem ser submetidos a consultas locais actos que, nos termos da lei geral, tenham de ser decididos no exercício de poderes vinculados, bem como actos que consubstanciem decisões de natureza irrevogável, designadamente todo e qualquer acto administrativo definitivo e executório dos órgãos das autarquias que seja constitutivo de direitos dos cidadãos, na medida em que, nos termos da lei geral administrativa, esses actos só podem ser objecto de revogação por parte dos órgãos que os praticaram em virtude de ilegalidade e nunca poderem ser objecto de revogação através de um referendo com base em critérios de mera oportunidade ou conveniência. E fazemos no nosso projecto estas restrições à luz do mais elementar respeito pelo princípio da legalidade. Pensamos que não incluir estes casos que referi nas matérias excluídas, por natureza, dos referendos locais é fazer incorrer o diploma em manifesta inconstitucionalidade.
Questão diferente, mas que deve igualmente ser ponderada, é a dos actos de gestão corrente dos órgãos das autarquias locais que envolvam decisões individuais e concretas. São actos, Srs. Deputados, que envolvem certos riscos e certos melindres, são actos que são vulneráveis à movimentação de grupos de interesses e de grupos de pressão e pode vir a ser desprestigiante para o poder local que esses actos sejam submetidos a decisões de natureza referendaria, dando origem, por essa via, a campanhas de propaganda, que não têm tanto a ver com o exercício das competências dos órgãos autárquicos, mas sobretudo com a defesa de interesses de grupo, interesses sectoriais que se pretendem impor à colectividade.
Pensamos, por isso, que a questão do objecto é uma questão central, não é uma questão simples, e que tem de ser ponderada em todas as suas vertentes, para o que, decerto, se mostrará útil o trabalho em comissão que posteriormente iremos desenvolver.
O projecto do CDS acompanha-nos em termos de eficácia dos referendos locais, enquanto que o do PSD
faz depender da percentagem da votação concretamente registada, a natureza da eficácia deliberativa ou da eficácia meramente consultiva.
Reconheço que é uma matéria onde o legislador constituinte deixou uma assinalável margem de manobra ao legislador comum.
Em tempos, a Sr.a Deputada Margarida Salema, no projecto de parecer que elaborou sobre um projecto de consultas populares aos cidadãos eleitores a nível local durante a III Legislatura, interrogava-se sobre se o legislador constituinte, ao adoptar a designação «consultas populares aos cidadãos eleitores» não teria inculcado nas próprias premissas do instituto a natureza de eficácia meramente consultiva.
É um argumento que devemos sopesar, mas que creio não merecer provimento, na medida em que, por contra ponto, também o legislador constituinte previu expressamente no artigo 241.o, n.o 3, que a eficácia das decisões ficaria dependente da vontade do legislador comum, o que, em meu entender, não significa que se atribua a todas as decisões submetidas a referendo a mesma eficácia. E o que o legislador constituinte pretendeu dizer foi que poderia haver diferente eficácia correspondente a diferentes metodologias de referendos locais.
Acresce que se torna necessário definir, para além da questão da eficácia, a questão do limite territorial da própria consulta. Parece claro que as consultas podem incidir no âmbito da freguesia do município e das regiões administrativas, quando estas forem criadas.
Mas a questão dos limites territoriais depende da solução que for adoptada quanto à capacidade de convocação dessas mesmas consultas locais. E aqui há que distinguir dois mecanismos. Uma questão é a iniciativa da deliberação da convocação da consulta e outra questão é a deliberação de convocação da consulta propriamente dita. A convocação, nos projectos de lei do PSD e do CDS, cabe indistintamente aos órgãos executivos e deliberativos, consoante se trate de matéria que caiba na esfera de competência de uns e de outros, e, quando se trata de matéria de competência concorrencial, cada um desses órgãos tem a capacidade de desencadear uma consulta.
Apenas o CDS estabelece uma regra de reserva de iniciativa dos órgãos executivos e de reserva de competência deliberativa dos órgãos da assembleia.
Em princípio, a solução do CDS pareceria lógica e coerente. Tratava-se de repartir competências para evitar a guerrilha entre os órgãos autárquicos. Mas pergunto-me se o resultado prático não será exactamente o contrário, e, sobretudo, se isso não será um risco particularmente significativo quando estivermos em presença de executivos camarários minoritários, isto é, executivos camarários que não contam com a maioria de apoio na assembleia municipal, e se as oposições negativas na assembleia municipal não podem, precisamente, tentar desgastar o executivo camarário através de decisões sistematicamente contrárias quanto à convocação de um referendo local por proposta da câmara municipal.
É por isso que pensamos que a solução quanto à iniciativa deve ser, salvo melhor opinião, aquela que avançámos no nosso projecto de lei.
A deliberação é obrigatória - e pode ser, naturalmente, favorável ou desfavorável à pretensão - quando a proposta é apresentada pelas assembleias ou
3667 - 21 DE MAIO DE 1988pêlos órgãos executivos da respectiva autarquia; é obrigatória quando um terço dos membros do órgão que é chamado a deliberar faça uma proposta de referendo local, e é ainda obrigatória quando um quinto dos cidadãos eleitores recenseados na respectiva autarquia suscite ao órgão autárquico competente a deliberação sobre uma determinada consulta local. Trata-se de um sistema diversificado, que permite diferentes fontes de origem, mas que confere ao órgão deliberativo a última palavra sobre a convocação.
Neste ponto também modificámos a nossa posição, mantivemos o quadro amplo de iniciativa a que acabei de fazer referência, mas colocámos no âmbito da esfera de competência dos órgãos deliberativos (as assembleias de freguesia municipais e regionais), e Sr. Deputado Roleira Marinho, a referência a «assembleias distritais» no preâmbulo é uma gralha, deveria lá ler-se «assembleias regionais», colocámos na esfera de competência desses órgãos deliberativos a decisão sobre a convocação dos referendos locais, sujeitando tal deliberação a uma maioria de votos de dois terços dos seus membros, entendendo nós este requisito formal de maioria qualificada como um antídoto à eventual utilização dos referendos locais por maiorias simples negativas e circunstanciais na assembleia municipal, maiorias de oposição a executivos camarários minoritários. Aqui, ainda e sempre, a preocupação de evitar a utilização do referendo como instrumento de conflito entre os órgãos das autarquias locais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, aspecto particularmente importante é o do próprio processo de fiscalização da constitucionalidade e da legalidade.
Penso que todos os projectos são convergentes neste particular, mas não sei se não será de alertar desde já a Câmara para a necessidade de se encontrar uma solução que seja mais expedita do que aquela que os próprios projectos apresentam e, portanto, neste aspecto também, mais expedita do que o próprio projecto do Partido Socialista apresenta. É que, feitas as contas, em todos os projectos o processo junto do Tribunal Constitucional pode ocorrer entre 45 e 50 dias e a própria convocação da consulta popular local pode realizar-se entre 60 e 90 dias após a deliberação do Tribunal Constitucional, desde que este não se pronuncie pela inconstitucionalidade ou pela ilegalidade de uma determinada consulta.
Ora, se tivermos em linha de conta que o simples facto de desencadear um processo de convocação de uma consulta popular tem como consequência, inevitável, a suspensão ou a impossibilidade de ser tomada uma decisão sobre essa matéria pelos órgãos autárquicos competentes, transferindo-a para o corpo eleitoral, compreendemos melhor que um processo tão arrastado no tempo, que pode ir até 140 dias, pode ser um ardil, uma armadilha, um álibi dilatório para que os órgãos autárquicos, durante um determinado período, se vejam impossibilitados de resolver uma determinada questão ou vejam a decisão adiada em função de objectivos desculpabilizadores e ou outros, eventualmente, mesmo inconfessáveis.
Sem prejuízo das garantias de fiscalização, que, obviamente, têm de existir em termos prévios à consulta, pensamos que, nestes casos, terá de se trabalhar num modelo de maior celeridade.
Finalmente, Sr. Presidente, Srs. Deputados, os projectos em causa tratam de forma diferente a organização do processo de consulta e, sobretudo, os ilícitos aplicáveis aos regimes das consultas. Tudo depende, naturalmente, como já disse o Sr. Deputado Narana Coissoró, da técnica legislativa que se adoptar. O CDS opta por uma remissão para a Lei Eleitoral, sem que se especifique qual a lei, em concreto, que se aplica supletivamente, o PS e o PSD optaram por remeter expressamente para a lei eleitoral autárquica. Fizemo-lo, pela nossa parte, com a consciência de que algumas das remissões são, de facto, impraticáveis. Designadamente, sublinharia que algumas questões não se encontram sequer contempladas e que deveriam ser objecto de referências específicas, como sejam a da metodologia a adoptar no caso de não se realizar a votação em qualquer assembleia de voto por perturbação da ordem pública ou por qualquer calamidade ou ainda no caso de existência de uma norma que evite que coincidam no tempo, e este ponto é particularmente importante, referendos locais com consultas eleitorais com eleições autárquicas de âmbito nacional, de âmbito regional ou mesmo local.
São questões em aberto que pensamos devem merecer ainda ponderação no trabalho em sede de comissão.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, concluo, dizendo que o Grupo Parlamentar do Partido Socialista, dentro desta óptica, desta filosofia e destas considerações, não só votará favoravelmente todos os projectos de lei, como se encontra disponível para que no debate na especialidade sejam encontradas as melhores soluções técnicas para uma questão que reúne grande consenso nesta Câmara, que é das consultas directas aos cidadãos eleitores a nível local.Aplausos do PS e do CDS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O quadro do presente debate não é exactamente aquele em que na sessão legislativa anterior considerámos os projectos de lei das diferentes forças políticas sobre a matéria em análise. Hoje há o sinal das variadas sugestões avançadas em sede de revisão constitucional quanto a um referendo que não é o local, é o nacional, mas com características que não podem deixar de aplicar-se, mutatis mutandis, à exegese que agora devemos empreender.
Tivemos oportunidade, no passado, de sinalizar os perigos decorrentes da adopção de um mecanismo que pudesse ser manipulado contra as populações, por ausência de elementares cautelas, que devem viabilizá-lo e potenciá-lo como um expediente ao serviço da democracia.
Em si mesmos considerados, os referendos locais, ou, na terminologia da Constituição, as consultas directas aos cidadãos eleitores, são, sem dúvida, uma arma que deve ser utilizada positivamente, no quadro estabelecido pela lei fundamental e no interior dos órgãos autárquicos envolvidos, pelo que olhamos os três projectos de lei com o sentido de neles procurar encontrar as pontes e os pontos de partida para um bom travejamento que, ensejando o resultado final, se afigure favorável ao objectivo que prosseguimos.
3698 - I SÉRIE - NÚMERO 91Já noutras circunstâncias pude aludir ao facto de que há uma vasta matéria irresolvida que urge ter em conta, que há inúmeras interrogações que persistem.
Diria, antes de mais, algo que me parece não ser despiciendo, ou seja, que os projectos de lei, mais ou menos conseguidos em termos técnicos, procuram não se afastar do enquadramento constitucional e respeitar o quadro prescrito, designadamente no n.o 3 do artigo 241.o, que já reveste de especiais cuidados e exigências o recurso ao referendo local.
No tocante ao âmbito, ao poder de iniciativa, à eficácia das consultas, intentaram os diferentes grupos subscritores dos articulados em apreço não fugir àquilo que era uma vinculação directa do poder constituinte. Todavia, subsistem diferenças, que importa assinalar e, desde logo, esta - a de que o PSD entende, contra o PS e o CDS, que os referendos locais devem ser consultivos ou vinculativos, apenas podendo ser deliberativos em caso de uma maioria de 50% do número de cidadãos eleitores recenseados na área da respectiva autarquia se pronunciar por uma determinada opção.
Esta é uma questão polémica e controversa. No passado, como já recordei neste hemiciclo, depois do que hoje se prevê na pertinente disposição constitucional, havia quem argumentasse com a própria designação, «consultas directas aos cidadãos eleitores», para defender o princípio do carácter meramente consultivo do referendo local.
A este nível, a controvérsia está ultrapassada e, em simples dilucidação teórica ou mesmo enfrentando a realidade que temos pela frente, as coisas parecem propender na direcção de uma solução deliberativa, um pouco à semelhança do que é proposto pelo CDS e pelo Partido Socialista. O CDS, ademais, prefere uma notável economia de meios - é o projecto de lei mais curto, justamente porque se dispensa de uma equacionação de toda a matéria adjectiva, remetendo-a para a legislação eleitoral -, enquanto o PS e o PSD adoptam mecanismos de natureza processual no domínio de uma tramitação que por vezes vai ao pormenor. Gostaria de dizer que penso que o projecto do Partido Socialista - que, de resto, deve, nestas águas, muito ao que foi a sua matriz originária, do tempo de uma iniciativa congénere apresentada pelos deputados da então UEDS - é escalpelizador, detalhado e minucioso, até no concernente aos prazos, questão que, depois, poderemos analisar na especialidade, mas que, de todo em todo, não é irrelevante.
Por exemplo, há pouco, o Sr. Deputado António Vitorino referia-se à circunstância de o referendo poder ser accionado num prazo entre 60 ou 90 dias - ou, noutros casos, consoante proposta, 60 ou 90 dias - posteriores à não declaração da inconstitucionalidade ou da ilegalidade pelo Tribunal Constitucional. É certo que há também quem questione e propugne - e fazem--no alguns destacados teóricos, desde logo o Dr. Leite Pinto - a possibilidade de uma redução, de um encurtamento destes períodos.
Tocamos uma esfera bastante mais vasta, bastante mais geral, que é a de saber se o regimes de prazos que intercorrem em todos os processos eleitorais em Portugal são ou não são passíveis de melhoramento e, sobretudo, de encurtamento que tenham a celebrizar os efeitos pretendidos e, portanto, a não estabelecer espaços intercalares de anonia ou de anormalidade no exercício dos órgãos do poder político.
Do ponto de vista da iniciativa, há questões que importa ter em conta. Enquanto o Partido Socialista e o PSD escolhem um modelo similar, segundo o qual as assembleias ou as juntas de freguesia, as assembleias ou as câmaras municipais, as assembleias ou as juntas regionais, deliberam sob proposta das assembleias ou dos órgãos executivos respectivos, o PSD propõe que um terço dos membros das assembleias, desde que feita vencer a sua pretensão concreta, possa também deter uma tal faculdade, enquanto o Partido Socialista, numa linha que julgo preferível, estabelece que um terço dos eleitos das assembleias, de deputados - designação que agora não euro de saber se é tecnicamente a mais escorreita ou não -, poderão sempre propor a realização de um referendo e, bem assim, um quinto dos cidadãos eleitores recenseados na autarquia, desde que sujeito a determinados requisitos formais - que são, de resto, convenientemente enunciados - o seu procedimento.
Importa lembrar que se associa, acima de tudo, o poder participativo das populações com a vontade do poder político, representativamente conformado, o que redunda para este talvez numa espécie de poder-dever de acolher a opinião geral dos cidadãos recenseados, face a tal ou tal problema, no âmbito de uma dada autarquia. Ora, o reforço da democracia participativa é, a nosso ver, extremamente estimável, apoiável, e todas as formas, desde que acauteladas as suas perversões, que venham no seu reforço, têm o nosso voto favorável.
Diria ainda que há pequenos aspectos que teremos que examinar em pormenor e que deixaremos naturalmente para o trabalho de comissão, como, por exemplo, o de o PS admitir que podem ser colocadas à apreciação dos cidadãos três questões de cada vez que se recorra ao sistema de consultas directas. O CDS, por seu turno, fala apenas em duas, o PSD não refere qualquer limitação.
Entendo que, apesar de tudo, não é esta uma questão menor, como não é menor saber se devemos ou não, no plano legislativo, portanto no trabalho de especialidade, prevenir, impedir, todas mas todas, as formas de cruzamento e simultaneização de um accionamento referendatário que se vire, por soma atomística e discriminatória, contra os interesses reais de uma considerada autarquia concreta, camuflando um ilídino plebiscito.
Haverá que obstar a que isto aconteça e talvez, como se disse no passado e se disse ainda hoje nesta Câmara, o caminho são seja aberto nos debates que não deixaremos de efectivar na 1.a Comissão.
Principiei por assegurar, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que a moldura em que inserimos a presente apreciação é distinta daquela em que no pretérito considerámos idênticas de iniciativas legislativas.
Não foi apenas o Partido Socialista que, desta feita, avançou, de forma clara, para uma decisão em favor da eficácia deliberativa de todos os referendos locis; foi também o surgimento dos projectos de revisão constitucional dos partidos que são autores das iniciativas que temos estado a cotejar, que, conjuntamente com o PRD, colocou em discussão toda a temática referendaria, embora em termos nacionais. E não será de irrelevar, nesta ocasião a tentação plebiscitaria que, de um modo extraordinariamente grave, aparece aflorada no projecto de revisão do PSD, mais ainda até do que
3699 - 21 DE MAIO DE 1988no projecto do CDS. É, assim, essencial, mesmo quando estamos a configurar um universo autárquico, não ter nenhuma dúvida sobre aquilo que pode ser o levar às últimas consequências de certos propósitos sobre expedientes de audição popular, sem as cautelas que devem assistir, pela parte de todos os deputados, à elaboração de uma lei como a que agora se busca.
Na revisão constitucional o referendo proposto pelo PSD deriva da vontade de uma qualquer maioria da Assembleia da República, é praticamente irrestrito, não co-envolve suficientemente os órgãos de soberania, o que faz com que, em vez de se lhe decretar, à partida, uma regra de excepcionalidade, lançada da ideia de que deve ser accionado apenas em circunstâncias verdadeiramente não correntes, se inflecta a lógica e se passe à sua indébita proliferação, virando-o, pelos mecanismos de adulteração que comporta, contra a vontade do povo e em nome de uma pretensa democracia. De facto, uma democracia só o é quando é respeitado o querer profundo de todo o cidadão, quando consultado, em relação a toda e qualquer problemática, o que pressupõe informação, e não manipulação de ninguém através dos quesitos referendatários.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, pelo que fica dito, a posição do PCP será a de, atenta e responsavelmente, viabilizar pela positiva, com todos os seus contributos concretos nos debates de especialidade, as propostas que vêm dos diferentes partidos, pelo que não as distinguiremos quanto ao sentido de voto, conquanto as tenhamos que escalpelizar e distinguir, como decorre da minha intervenção, quanto a muitos dos seus intuitos singulares e a muitas das suas formulações normativas.
Uma advertência fundamental, por fim: as autarquias locais não podem continuar à margem deste processo, não é pensável que a Assembleia da República legisle em torno do chamado referendo local sem que as autarquias possam emitir os seus pareceres, as suas opiniões e os seus pontos de vista enriquecedores, pelo que os Srs. Deputados que vão achar-se envolvidos neste trabalho não deverão nunca esquecer tal vantajosa injunção.
Do ponto de vista do PCP, qualquer lei sobre o referendo local que saísse desta Assembleia, sem que, previamente à sua ultimação, se procedesse à audição dos órgãos do poder autárquico, seria um erro. Não o coonestaríamos e deixamos este alerta, que pensamos não apenas de boa fé, mas sobretudo indispensável emitir neste momento.
Por último, em nome da minha bancada, adiantarei que a abstenção a que iremos proceder não significa nenhuma espécie de distanciamento, de afastamento ou de indiferença em relação aos problemas que temos vindo a abordar mas traduz, como decorre de quanto acabo de dizer, uma opção política que nos co-envolve nos trabalhos que se seguirão.
Esperamos das outras bancadas a suficiente abertura, a suficiente disponibilidade, atento o melindre da matéria, para que se possa chegar a um excelente produto final.Aplausos do PCP e da ID.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa da Costa.O Sr. Barbosa da Costa (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Na última legislatura houve a oportunidade de aprovar na generalidade quatro projectos de lei que, no decurso do n.o 3 do artigo 241.o da Constituição, previam consultas directas aos cidadãos eleitores.
A necessária votação final não se verificou e de novo vamos debruçar-nos sobre esta matéria, que recebeu um consenso alargado no passado e que se pensa que possa repetir-se hoje.
Num sistema político que se reclama de princípios da democracia representativa cabe perfeitamente a possibilidade do exercício formal do sistema de democracia directa.
Aliás, esta questão não é um facto menor na vida democrática portuguesa. Não se julgue, porém, que este será o caminho para a institucionalização de um qualquer poder paralelo.
Bem longe de o referendo poder ser um meio para o enfraquecimento da democracia representativa, poder-se-á transformar num seu elemento complementar.
Importa, antes de mais, reflectir sobre a própria natureza do papel dos eleitores e dos eleitos.
Como decorre da própria Constituição, não são os partidos que são eleitos para estar no parlamento, mas um conjunto de cidadãos a quem, por essa simples condição, se faculta o agrupamento de acordo com as suas afinidades partidárias ou ideológicas.
É também certo que há uma impossibilidade real de os eleitores se pronunciarem hoje em acto eleitoral sobre questões que vão ser alvo de discussão e votação dois ou três anos mais tarde.
Por outro lado, é também verdade que os deputados não representam os seus eleitores, nem muito menos os militantes dos seus partidos, mas todo o País.
Todos os apelos ao referendo são também uma forma indirecta de sublinhar que os deputados devem ser independentes.
Se é certo que a escolha dos representantes continua a ser o único meio de exprimir opções globais, não é menos verdade que as consultas locais constituem um passo importante na participação directa e activa dos cidadãos na vida política.
E não há qualquer contradição nem confronto entre estas duas realidades, pois o princípio da democracia directa não questiona a deliberação e acção das instituições resultantes da democracia representativa.
É, pois, saudável e democraticamente exemplar que um órgão cuja origem reside na democracia representativa exprima, sem tibiezas, a vontade política de abrir mão à democracia directa, possibilitadora de uma mais ampla e eficaz participação dos cidadãos na vida política e da possibilidade de tomarem nas suas mãos o seu destino.
De facto, quando as pessoas se sentem verdadeiramente comparticipantes nas decisões colectivas, não só vivem mais intensamente a concretização das medidas em cuja génese participaram directamente, como nelas participam empenhadamente.
Por outro lado, se as opções partidárias podem dividir as populações, projectos há que poderão ser um eficaz meio de aglutinação da vontade colectiva. Igual carácter revela o facto de se dever iniciar o processo referendário a nível autárquico.
3700 - I SÉRIE - NÚMERO 91Se a vida é um permanente acto de aprendizagem, torna-se evidente, neste processo que se deseja progressivo, que ele se inicie por tomada de decisões a nível de limitado âmbito territorial. Assim se poderá ir aferindo, sem grandes sobressaltos, a bondade do sistema e abandonar mecanismos estéreis.
Aliás, embora não haja tradição legislativa entre nós quanto a esta matéria, desde épocas que se perdem na memória dos homens as «comunidades dos fregueses» à volta do campanário e no seu fórum local - o adro da igreja - tomaram decisões por auscultação directa, que a todos obrigavam e que, decerto, todos gostosamente cumpriam.
Mudaram-se os tempos e novos caminhos foram apontados pelos ventos da história, mas, apesar de tudo, estas formas consuetudinárias persistem ainda nalgumas comunidades locais, com evidentes resultados.
Se a história é mestra da vida, bem o pode ser também nesta circunstância concreta. Daí que não há que ter medo de se assumir tal estatuto em toda a sua plenitude.
Um real perigo poderia existir se o seu uso se tornasse indiscriminado e quase irresponsável. A ele se deve recorrer quando se trate de tomar opções realmente decisivas para o devir das comunidades locais.
Aliás, bem mal iria a autarquia, a qualquer nível, se após uma inequívoca afirmação de vontade dos eleitores que, sem pressões nem coações, e por voto secreto, indicasse o caminho pretendido e seguisse um outro diverso.
Aqui, sim, poderia haver desnecessários confrontos. Perder-se-ia também boa parte da eficácia do referendo, pois a motivação dos eleitores se reduziria substancialmente, caso o referendo tivesse mero carácter consultivo.
No que se refere ao poder de iniciativa, julgamos que deve ser conferido às assembleias ou órgãos executivos das respectivas assembleias, sem exclusão da possibilidade de esse poder residir também numa significativa percentagem de cidadãos eleitores recenseados na área da respectiva autarquia.
Quanto à formulação de perguntas, devem estas ser feitas de forma clara e evidente, permissiva de respostas inequívocas, não devendo também apresentar-se um exagerado número de questões, que, sob pretexto de pretensa eficácia e clareza, podem conduzir a perniciosas confusões. Julgamos ainda que o diploma a ser aprovado deve circunscrever o conteúdo a questões da exclusiva competência dos órgãos autárquicos, com exclusão das questões financeiras.
Relativamente à competência para determinar a realização de consultas, apoiamos o princípio de que devem ser conferidas aos órgãos competentes para deliberarem sobre as questões sujeitas a referendo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, o carácter e o alcance destas iniciativas legislativas aconselham a que se obtenha o alargado consenso, que esteja acima das naturais e saudáveis divergências doutrinárias e partidárias que coexistem nesta Assembleia.
Quando se trata de possibilitar a concretização do sistema de democracia directa, deve este órgão, resultante do sistema da democracia representativa, permitir a progressiva e permanente construção do Estado democrático, em que todos, por caminhos diversos, queremos participar.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Deputado Barbosa da Costa, foi com muito agrado que ouvi o seu discurso, que, aliás, vem na sequência de um outro aqui proferido em 18 de Abril de 1986, uma vez que veiculou o mesmo pensamento e a mesma fé, pois acreditou do mesmo modo no instituto do referendo local.
No entanto, estou um pouco perplexo, não com a manutenção da mesma postura perante o problema das consultas locais, mas porque o PRD, na sua proposta de revisão constitucional, aponta para a eliminação do artigo em que tal está previsto. O que me espanta é esse duplo critério de, por um lado, apostar nas consultas locais em prol das autarquias e dos cidadãos e, por outro, fazer a retirada do princípio constitucional que o permite.
Gostava, pois, de lhe perguntar como é que concilia estas duas posições.