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No entanto, para que os actos levados a cabo pela Administração Fiscal não fiquem esvaziados de operacionalidade material e jurídica será necessário que se lhes possa atribuir, como actos meramente materiais, a mesma autoridade que detém os que são praticados sob a autoridade do Ministério Público. Todavia, isto não significa que se subtraia ao Ministério Público a direcção do inquérito ou que se limitem quaisquer competências e atribuições que lhe estão cometidas no âmbito penal. O que se pretende é, apenas, que os actos praticados, no âmbito do processo de averiguações, não sejam meros actos vazios de conteúdo e de eficácia, afinal inócuos nos seus resultados.
Consagrada a opção pela bipartição (crimes/contra-ordenações) há que adaptar o Código de Processo das Contribuições e Impostos, no sentido de harmonizar o actual processo de transgressão fiscal com a nova realidade e com o facto de os recursos das novas contra-ordenações fiscais deverem ser interpostos para os tribunais tributários de 1.a instância.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, a Mesa informa que se encontram inscritos, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Nogueira de Brito, Marques Júnior, Domingues Azevedo e Octávio Teixeira.
Tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, gostaria de colocar-lhe três questões apenas.
Primeira questão: no seu discurso referiu-se ao não acatamento da regra do artigo 47.o do Código Penal sobre a substituição da multa por prisão, permitindo, portanto, em matéria fiscal, um sistema mais célere, não esperando pela execução patrimonial do devedor, justificando o facto com a circunstância de se tratar de assegurar fluxos de rendimentos.
Suponho que V. Ex.a não pensa que as multas sejam fluxos de rendimentos com que o Estado conta para compor a sua receita. Será esse o sentido da intervenção de V. Ex.a?
Francamente, preocupa-me esse possível sentido. Por isso, gostaria de ter um esclarecimento.
Segunda questão: porquê uma mudança tão radical em relação ao pedido de autorização legislativa concedido pela Assembleia com a lei de autorização da reforma fiscal? Com alguma razão nos surpreendemos, pois a prisão deixou de ser considerada nos mesmos termos. Porquê subir o limite máximo da multa com esta ordem de grandeza e deixar de considerar três ou quatro graus de limites máximos, como consideravam nessa altura?
Terceira questão: por que é que o Governo não deu cumprimento à promessa feita na Assembleia por V. Ex.a e pelo Sr. Primeiro-Ministro, aquando da discussão do Orçamento do Estado para 1989, sobre a integração desta reforma, no que toca aos seus aspectos processuais, numa reforma global do processo administrativo gracioso e contencioso?O Sr. Presidente: - Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, há ainda outros pedidos de esclarecimento, responde já ou no fim?O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais: - No fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de se prosseguir com os pedidos de esclarecimento, a Mesa informa que, após a resposta a estes, pelo Sr. Secretário de Estado, interromper-se-á o debate para se proceder às votações, o que sucederá por volta das 19 horas e 45 minutos.
Tem a palavra o Sr. Deputado Marques Júnior.O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr. Secretário de Estado, da leitura da proposta de lei que estamos agora a analisar e da intervenção do Sr. Secretário de Estado ressaltam-nos algumas pequenas observações que gostaríamos de colocar à sua consideração para melhor ajuizarmos, de facto, da nossa postura relativamente a este pedido de autorização legislativa.
Em primeiro lugar, no ponto 4, alínea a), n o 2 do artigo 2.o fala-se em «Revelação ou aproveitamento de segredo fiscal (.. )», mas, no entanto, não se avança com qualquer definição do que se entende pela expressão «segredo fiscal».
2246 I SÉRIE - NÚMERO 65Em segundo lugar, a prescrição na alínea ò) do mesmo artigo que refere que as multas criminais são convertíveis em prisão, parece-nos ser uma medida ajustável, mas a ela deverão, em nosso entender, corresponder as necessárias e indispensáveis garantias, em plano de igualdade com a Administração Fiscal, da defesa dos direitos dos contribuintes. Relativamente a esta questão nada é adiantado. Poderá o Sr. Secretário de Estado fazê-lo?
Um outro ponto tem a ver com o facto de concordarmos com o enunciado das penas acessórias, estabelecidas na alínea d) do n.o 2 do artigo 2.o, com a ressalva, pois parece-nos de todo inaceitável, a interdição do exercício de actividade, constituindo, no nosso ponto de vista, um verdadeiro atentado, para além de violar frontalmente o direito ao trabalho e à liberdade de escolha de profissão previstas na Constituição. Entenderíamos, do nosso ponto de vista, que esta norma deveria ser eliminada deste diploma.
Em quarto lugar, não são definidos, do nosso ponto de vista, com suficiente clareza, os ilícitos no âmbito das contra-ordenações, nem é estabelecida a fronteira entre o que é considerado contra-ordenação e ilicitude.
Em quinto lugar, continua a atribuir-se competência aos chefes de repartição de finanças para a aplicação de coimas e sabemos também que existem funcionários sem formação jurídica adequada à valoração do comportamento e infracções, necessários à correcta distinção entre dolo e negligência.
Em sexto lugar, estabelece-se na alínea d), do n.o 2 do artigo 3.o uma norma atributiva de competência ao ministro das Finanças para a aplicação de penas acessórias, quando as mesmas poderiam e deveriam, em nosso entender, ser aplicados pelo Director-Geral das Contribuições e Impostos com a possibilidade de interposição de recurso para os tribunais tributários de 1.a instância, o que permitiria uma verdadeira apreciação da matéria de facto e do contraditório, que o mesmo recurso contencioso para o Supremo Tribunal Administrativo não permitiria nas decisões proferidas pelo ministro das Finanças. Admite o Sr. Secretário de Estado alguma correcção no diploma relativamente a este ponto?
Em sétimo e último lugar, Sr. Secretário de Estado, propondo-se a presente proposta de lei alterar o Código de Processo das Contribuições e Impostos nada, no seu artigo 5.o, se avança no tocante à matéria de princípios, limites e sentido das alterações, quando é certo que, tratando-se de garantias dos direitos dos contribuintes, se tornaria exigível a discussão deste ponto aqui, no Plenário. Parece-nos um elemento que deveria ser suficientemente clarificado ou então a nossa posição, relativamente a isso apresenta-se com alguma dificuldade.
Agradecíamos que o Sr. Secretário de Estado responde-se a estes pontos para, de facto, podermos orientar a nossa posição.
Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente, Ferraz de Abreu.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Domingues Azevedo.O Sr. Domingues Azevedo (PS): - Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, ouvi atentamente a exposição de motivos que apresentou a esta Câmara, quanto
a este pedido de autorização legislativa, mas V. Ex.a fugiu habilmente às questões.
Primeiro, não há uma clarificação em termos de tipicidade. O que é que o Governo entende como penalização de natureza fiscal e qual a fronteira entre a ilicitude fiscal, aquilo que é passível de privação de liberdade e aquilo que pode ser considerado contra-ordenação? Isto é realmente grave, porque o que vem patente neste pedido de autorização legislativa remete para uma salvaguarda dos interesses do próprio Estado, mas sem atender a outras situações.
A maneira como esta proposta de lei está redigida, poder-nos-á conduzir a algumas situações de imensa gravidade para com os contribuintes nomeadamente quando existam erros de que resulte imposto a menos ao Estado e em que não haja na sua base uma intenção dolosa de defraudar o próprio Estado ou, ainda, um erro de soma numa declaração ou uma liquidação oficiosa dos próprios serviços. Em que conceito é que isso se enquadra no espírito da penalização?
V. Ex.a não tipificou ou não deu algum sinal, de modo a permitir-nos ter uma noção exacta de qual é a fronteira ou o limite entre aquilo que o Governo considera crime fiscal e o que poderá considerar integrado no domínio da contra-ordenação fiscal.
O Sr. Secretário de Estado disse que com a reforma do sistema fiscal se impunha uma reformulação do conceito de penalização fiscal. Estamos de acordo. Só não estamos de acordo é com uma questão, que mais à frente terei oportunidade de abordar com mais pormenor, que é a da alteração do conceito de penalização fiscal pressupor também uma alteração de conceito de liberdades e garantias de defesa do próprio contribuinte. Infelizmente, neste domínio, o Governo nada nos diz e o Sr. Secretário de Estado sabe que hoje existe na Administração Fiscal o espírito de que «o Estado liquida, o contribuinte paga e reclama depois».
Por outro lado, Sr. Secretário de Estado, esta proposta de lei de autorização legislativa, em domínios que são de uma sensibilidade muito grande e que têm a ver com pequenas coisas, mas que são do dia-a-dia, do relacionamento do contribuinte com a administração, aparece-nos praticamente em branco, pois não estão suficientemente acauteladas essas questões.
No entanto, temos conhecimento de trabalhos profundos, existentes ao nível da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, quanto a esta matéria e que montam já a 1985; há articulados elaborados por personalidades conceituadas nesta matéria, nomeadamente pelo Dr. Nuno Sá Gomes, pelo Professor Figueiredo Dias, já com situações perfeitamente especificadas, tipificadas, com o tipo de situações de criminalização, etc.
Perguntaria ao Sr. Secretário de Estado se não seria muito melhor apresentar à Assembleia uma proposta com todas estas situações já tipificadas, que nos permitisse uma análise mais concreta sobre elas, em vez daquilo que o Governo nos apresentou e que - e certamente que V. Ex.a pensará da mesma forma que eu
- não deixará de constituir um sério risco para os contribuintes deste país que terão de cumprir as suas obrigações perante o Estado.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.
19 DE ABRIL DE 1989 2247O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Secretário de Estado, a proposta de lei que nos apresenta suscita, em termos gerais, três tipos de questões.
A primeira questão não diz respeito ao conteúdo, mas sim ao atraso com que ela é apresentada, atraso que para nós é completamente incompreensível. Penso que valeria a pena que tal fosse justificado por parte do Governo, na medida em que o mínimo que se pode considerar é que não há lógica alguma para que o Governo nos tenha conduzido a uma situação como a que estamos a viver neste momento. Temos dois novos impostos em vigor desde o dia l de Janeiro, sem que haja a lei de infracções fiscais relativas a esses mesmos impostos, quando é certo que o Governo tinha autorização, desde Julho de 1988, para legislar nesta matéria. Já na altura dizia que tinha o processo praticamente acabado, que era apenas necessário limar algumas arestas e só agora aparece com esta proposta.
Correlacionado com isto, parece-nos que a justificação dada pelo Sr. Secretário de Estado para a não utilização de autorização legislativa, constante dos artigos 29.o, 30.o e 31.o da Lei n.o 106/88, é coxa, na medida em que se o âmbito da autorização legislativa não era todo aquele que o Governo pretenderia, poderia, atempadamente, ter apresentado a autorização legislativa.
O segundo tipo de questões está relacionado com um aspecto que já aqui foi levantado. Porquê a alteração da dosimetria prevista na primeira autorização legislativa, isto é, na Lei n.o 106/88? Mais do que isso: porquê uma tão brutal dosimetria proposta pelo Governo? Quando o Governo refere na proposta de lei que olhou para a dosimetria constante no Código Penal, a única coisa que se pode dizer é que isto nada tem a ver com o Código Penal. O Código Penal prevê penas de multa entre o mínimo de 10 e o máximo de 300 dias e o Governo aponta para 1000 dias. O Código Penal prevê para cada dia de multa de 10 a 200 mil escudos e no diploma prevê-se, para pessoas singulares, uma multa de 1000 a 100 mil escudos. São coisas completamente diferentes.
Acresce que não é dada ao contribuinte, como é dado em termos normais no Código Penal, a possibilidade de execução patrimonial nem sequer a do pagamento, em prestações, da multa que lhe foi aplicada. Prevêem-se multas brutais e se não paga de imediato e na integralidade vai imediatamente para a prisão. Parece que isto não tem qualquer lógica, principalmente quando é o próprio Governo que carreia, digamos, para a comparação com o Código Penal. Parece-nos que nesse sistema não há qualquer lógica.
O terceiro tipo de questões relaciona-se com o último artigo da proposta de lei, o artigo 6.o, em que se prevê o prazo para o uso da autorização legislativa. Para já, parece-nos que é demasiado, depois de tanto atraso, prever-se um prazo de 90 dias para a publicação da lei sobre as infracções fiscais.
Mas aquilo que mais nos choca e que mais dúvidas nos levanta - e para isso peço o seu esclarecimento - é saber a razão do porquê de 90 dias para a Lei das Infracções Fiscais e um prazo de 180 dias para a Lei das Garantias dos Contribuintes. Isto é, começa-se já a penalizar pela medida forte e só muito mais tarde é que se vai pensar no problema das garantias dos contribuintes?
Era sobre estas questões que gostaria de ouvir a sua resposta.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais: - O Sr. Deputado Nogueira de Brito colocou três questões.
Disse que havia um afastamento - procurei clarificar isso na minha intervenção - em relação a alguns aspectos do artigo 47.o do Código Penal. E liga isso à ideia de que a receita das multas seria a preocupação dominante. É óbvio que não é assim, Sr. Deputado. O que queremos é evitar que a utilização sistemática do artigo 47.o venha a proporcionar aos agentes infractores a possibilidade de nunca mais pagarem qualquer multa. Aliás, se deixássemos que este mecanismo funcionasse, o que iria acontecer, neste país, é que só pagavam impostos os cidadãos que tivessem uma noção profunda do sentido cívico do que é integrar uma sociedade.
O Sr. Deputado sabe perfeitamente que os mecanismos de bloqueio ao artigo 47.o são totais. Quando as pessoas se apercebessem que o podiam utilizar, valia a pena não pagar impostos. Não é a receita das multas, mas é a receita efectiva que está em causa. É evitar a utilização abusiva e útil de não pagamento de impostos pelo agente económico.
Depois pergunta qual a razão da mudança tão radical da autorização que foi concedida, através da Lei n.o 106/88. Tive oportunidade de dizer que, no fundo, os grandes princípios são os mesmos. Há, no entanto, uma alteração importante: enquanto que na Lei n.o 106/88 se previa a pena de prisão convertível em multa, neste diploma inverte-se essa situação. Na resposta que dei anteriormente já, de algum modo, se percebe a razão de ser desse facto. Mas nós até vemos o problema de outra maneira, na medida em que, se se trata de um delito e ele tem uma expressão económica clara, melhor seria que, no quadro das penalizações, se desse o primeiro enfoque à parte material para dar uma última oportunidade de ressarcir o Estado daquilo que não foi pago. Aliás, tal como as coisas se apresentam é possível ao infractor, ainda no decurso de todo o processo, conseguir bloquear o mesmo pagando efectivamente a multa, mesmo que o processo já esteja em tribunal.
Não percebi a questão que colocou da falta de promessa que teria sido feita relativamente ao processo administrativo gracioso. No entanto, penso que isso são instrumentos diferentes. Impunha-se aqui, de algum modo, avançar com o Código das Infracções Fiscais e depois com o código do processo respectivo. A parte do processo gracioso é um pouco a a latere de tudo isto, embora possa ser importante. Mas os valores aqui referidos são valores materiais importantes e, por isso, há pouco, na minha intervenção, sublinhei muito claramente que o que se tributa são fluxos de rendimento. Se é rendimento, ninguém pode vir invocar a situação de inferioridade económica absoluta, porque só deve na medida em que ganhou. Essa é a situação. Ou teve um fluxo ou o facto em si que dá origem à tributação emergiu numa riqueza. Por conseguinte, não tem muito sentido falar nesse processo.
O Sr. Deputado Marques Júnior disse que não definimos o segredo fiscal. O segredo fiscal é segredo fiscal e, por isso, está definido por si mesmo: nada se
2248 I SÉRIE - NÚMERO 65pode dizer daquilo que se passa no domínio fiscal. Ou então que sentido teria efectivamente a Administração Fiscal? Conhecer o interior da vida económica das pessoas e vir cá para fora dizê-lo? Não pode ser! Portanto, se não vamos buscar informação a mais parte alguma e temos de criar os nossos próprios meios para fazer cumprir as obrigações l iscais, temos também a estrita obrigação de assumir a responsabilidade de não divulgar aquilo que conhecemos.
Aludiu depois ao problema das multas criminais. Já expliquei anteriormente e dei uma nota suficientemente avançada para se perceber qual é o verdadeiro sentido que está subjacente à proposta do Governo.
A terceira questão tem a ver com a definição das penas acessórias e julgo que vai um pouco na linha do pedido de esclarecimento do Sr. Deputado Domingues de Azevedo. Por isso, quando responder ao Sr. Deputado Domingues Azevedo, darei mais alguns detalhes relativamente a este assunto.
No que toca à competência do chefe de repartição de finanças, como é evidente, os processos espalham-se por todo o País e nesta primeira fase do processo e ao chefe de repartição de finanças que deve competir este trabalho, porque é ele que conhece, em profundidade, as situações, através da acção de fiscalização. É ele que está particularmente habilitado a aplicar uma sanção, não se pondo sequer o problema da dificuldade - também abordada pelo Sr. Deputado Domingues Azevedo - de o chefe de repartição de finanças ter competência. É preciso ver que ele só pode aplicar uma coima depois de ouvir as partes. Ele tem de ouvir as partes que intervêm no processo e é a intenção ou não que o agente infractor tem em ferir interesses do Estado que é determinante para aplicar a coima. Esta será obviamente aplicada em função da falta que for cometida, sobretudo, em termos pecuniários ou valores que são dela, da falta que cometeu e que é, como de resto tive oportunidade de sublinhar, o elemento fundamental paia dosear essa própria coima.
Ainda no quadro das penas acessórias, mas numa outra vertente, V. Ex.a refere que essas penalizações deveriam ser avançadas pelo director-geral e não pelo ministro das Finanças. É evidente que não deve ser assim! O serviço respectivo, sempre através do director-geral, propõe, no quadro daquilo que lhe foi dado observar e em função da gravidade das situações que foram criadas, e ministro sanciona, como não pode deixar de ser numa relação hierárquica.
O Sr. Deputado Domingues Azevedo diz que se fugiu às questões, que não se dá uma noção exacta... Ó Sr. Deputado, não estamos aqui a dar uma lição de Direito Penal. Há pouco já aludi àquilo que distingue o dolo. que deve ser visto no quadro criminal, do quadro das contra-ordenações. Há efectivamente bons compêndios e bons trabalhos sobre isto. Suponho, pois, que não estamos aqui a debruçarmo-nos sobre um compêndio que define as diferentes categorias em que o dolo pode ser visto no quadro jurídico.
Portanto, não é isso que está em causa.
Já disse que o chefe de repartição de finanças, o director de finanças ou o director-geral estão em condições, em função do processo, de ouvir as pessoas, verificando logo, claramente, se há intenção. Se ainda tiver dúvidas vai para o processo crime, como é evidente.
Diz depois que falo na alteração de conceitos e que se se alteram os conceitos devia alterar-se tudo, inclusivamente a garantia dos contribuintes. O Sr. Deputado já reparou que o problema da garantia dos contribuintes está bem expresso numa inversão total que resulta da reforma fiscal, ou seja, do comportamento da Administração Fiscal perante os contribuintes. Acontece que agora o recurso contencioso até é suspensivo e, portanto, até é falsa aquela ideia que transmitiu, «pague e depois reclame». Não é assim! Agora inverteu-se a situação. Por isso, a sua pergunta não tem razão de ser, porque já está perfeitamente coberta.
Fala também da autorização em branco, mas não sei bem quem é que recebeu autorização em branco. A autorização respeita rigorosamente os princípios constitucionais, porque explicita claramente o sentido daquilo que se pretende e como se pretende realizar o diploma que há-de surgir da autorização legislativa que esta Câmara irá certamente conceder ao Governo.
O Sr. Deputado Octávio Teixeira fala em três tipos de questões.
Em primeiro lugar, perguntou como é que se justifica o atraso e disse que estávamos num vazio. Não estamos em vazio algum. Existe um conjunto amplo de disposições que penalizam as faltas no domínio fiscal e no que toca ao l RS, IRC e à Contribuição Autárquica, os factos só podem ser considerados como faltas efectivas quando as entidades respectivas apresentam uma declaração e a assinam, isto é, assumem aquilo que declaram. Só nessa altura é que poderemos accionar o mecanismo sancionatório no quadro do IRS, do IRC e da Contribuição Autárquica. Poder-me-á dizer: mas o problema é que há retenção na fonte. Foi por isso que escrevi na minha intervenção, quando aludi ao Decreto-Lei n.o 619/76, que nos casos de imposto descontado ou recebido (retenção na fonte) estão previstas penalizações severíssimas.
Portanto, não está a descoberto. É uma retenção que está penalizável da maneira mais violenta possível, através do Decreto-Lei n.o 619/76, para além de outros aspectos.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Vai ser coberto?!O Orador: - Não, não! Esse diploma está em vigor. Por conseguinte, não há qualquer vazio.
Só pode haver uma falta depois de a pessoa se assumir com as razões que apresenta e neste período intermédio só em função da retenção é que isso poderia acontecer. Mas está aqui prevista uma sanção fortemente penalizante para quem assim proceda.
A segunda categoria de questões que colocou têm a ver com o porquê da alteração da dosimetria das penalizações. Ela foi alterada em função do que tinha sido apresentado e viria a dar lugar à Lei n.o 106/88, porque se estudou mais aprofundadamente a situação e entendeu-se que este era o caminho a seguir para encontrar um equilíbrio de protecção aos valores que são violados. É talvez conveniente lembrar que, actualmente, aquilo que está em vigor, em muitos casos, implica que as multas podem ser vinte vezes, repito, vinte vezes mais. Era o caso - uma vez que já está revogado -, por exemplo, do artigo 81.o do Código de Imposto de Capitais. Mas mesmo hoje no CIVA, no Código de Imposto sobre o Valor Acrescentado, estão previstas situações em que a multa pode ser duas a quatro vezes o valor do imposto, para além de outras
19 DE ABRIL DE 1989 2249cm que é o dobro ou dez vezes mais. Enfim, havia penalizações violentíssimas que ainda hoje estão em vigor.
Aquilo que estamos a apresentar é uma solução bastante suave, eu diria que talvez até exageradamente suave, face ao que deveria ser, em função dos interesses do Estado que são violados por infractor fiscal.
Portanto, não vejo qualquer razão para fazer essa observação crítica.
Quando o Sr. Deputado alude que no caso do Código de Processo Penal a multa pode ir até prisão de 300 dias e que neste diploma a multa passa para mil dias, essa alteração tem precisamente a ver com a razão de ser da falta, porque são interesses económicos do Estado que são fortemente violados, tendo, portanto, de fazer-se a respectiva adequação que fica muitíssimo aquém - como acabámos de ver - daquilo que actualmente está em vigor.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Pode ficar ou não, depende da infracção!O Orador: - Se o Sr. Deputado fizer as contas e multiplicar o número de dias pela pena máxima que pode ser aplicada por dia, verificará que fica muito aquém, porque hoje há multas que podem atingir 100 ou 200 mil contos e até mais do que isso...O Sr. Domingues Azevedo (PS): - É caricato!O Orador: - Exacto, é caricato! Ora bem, agora deixou de ser caricato para se definir o montante máximo....Protestos do deputado do PS, Domingues de Azevedo.O Sr. Deputado quer deixar-me falar?! O Sr. Deputado, que mostrou uma espantosa dose de ignorância sobre a matéria, porque é que está agora a dizer coisas que não sabe. Melhor seria estar calado!Protestos do PS.Quanto ao último artigo que define os prazos, estes são quanto a nós razoáveis. O facto de no pedido de autorização legislativa constar 90 e 180 dias não quer dizer que se esgote esse tempo. Muito provavelmente não se vai esgotar. Mas acho que deve haver aqui cautela e ponderação e o facto de estar lá 90 dias, creio que não perturba ninguém e já demonstrámos que o facto de não ter sido ainda publicado o código das infracções não há problema de maior. É bom, no plano de princípios, que todo o articulado da reforma fiscal - e aqui vai-se além da reforma em si, da tributação directa, porque vai abranger outras áreas do domínio fiscal - esteja, quanto antes, aprovado e é por isso mesmo que iremos acelerar o mais possível.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, no decurso da intervenção do Sr. Secretário de Estado, o PSD cedeu quinze minutos ao Governo, restando ao PSD e ao Governo, respectivamente, cinco minutos.
O Sr. Deputado Domingues Azevedo pediu a palavra para que efeito?O Sr. Domingues Azevedo (PS): - Sr. Presidente, é para exercer o direito da defesa da consideração.O Sr. Presidente: - Antes de lhe dar a palavra, Sr. Deputado, quero pedir aos serviços respectivos o favor de informar os Srs. Deputados que se encontram em reunião nas comissões que, dentro em breve, vamos entrar no período de votações.
Tem, pois, a palavra o Sr. Deputado Domingues Azevedo.O Sr. Domingues Azevedo (PS): - Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, devolvo nos mesmos termos a classificação que V. Ex.a se arrogou fazer-me, porque V. Ex.a - e permita-me que lhe diga isto com toda a franqueza e frontalidade - conhece o sistema fiscal de gabinete e desconhece os empecilhos, as dúvidas e os prejuízos que os contribuintes têm todos os dias no seu relacionamento com a máquina administrativa.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - V. Ex.a desconhece que há, por exemplo, processos há quatro anos em tribunal, no âmbito do Decreto-Lei n.o 97/86, em que os contribuintes foram obrigados a trazer depósitos de caução e que ainda hoje estão sem eles, sem decisão do tribunal e sem qualquer garantia.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Sr. Secretário de Estado, para gerir impostos tem muitas vezes de viver-se o imposto. Quando há dias nesta Câmara e perante todos os deputados V. Ex.a se arrogou dizer que hoje um título de anulação, ao nível da Administração Fiscal, leva 15 dias a processar-se. Sr. Secretário de Estado, permita-me que lhe repita aquilo que afirmei há pouco: vá para a rua, vá «sujar os pés» com o nosso povo, isto é, vá praticar com a nossa sociedade, no dia-a-dia, vá relacionar-se com os nossos contribuintes e a Administração Fiscal e, de certeza que V. Ex.a não fará esse tipo de afirmações que fez, porque revela a ignorância prática do sistema.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para dar explicações, se assim o entender, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais: - Sr. Deputado, é exactamente por conhecer o sistema que me esforço por mudá-lo. Julgo que a resposta está dada!Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, interrompemos aqui a discussão da proposta de lei n.o 91/V para entrarmos num período de votações, retomando-a após esse período.
Em primeiro lugar, vamos proceder à votação final global da proposta de lei n.o 44/V - Autoriza o Governo a legislar sobre o regime de protecção jurídica das topografias dos produtos semi-condutores.
Submetida a votação foi aprovada por unanimidade registando-se a ausência de Os Verdes e dos Deputados Independentes João Corregedor da Fonseca e Helena Roseta.
2250 I SÉRIE - NÚMERO 65O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, relativamente às ratificações n.os 57/V e 58/V, que foram discutidas esta tarde, há um projecto de resolução, apresentado pelos Srs. Deputados Jorge Lemos e José Manuel Mendes do PCP e pelo Sr. Deputado Independente Raul Castro, que diz respeito à recusa de ratificação do Decreto-Lei n.o 34-A/89, de 31 de Janeiro, que estabelece normas relativas ao regime e estrutura da carreira diplomática, e dois projectos de resolução relativos à suspensão da vigência do mesmo Decreto-Lei, apresentados, um, pelos Srs. Deputados acima mencionados e, outro, por deputados do CDS.
Vamos votar, em primeiro lugar, o projecto respeitante à recusa de ratificação.Submetido a votação, foi rejeitado, com votos contra do PSD e do CDS e votos a favor do PS, do PCP, do PRD e do Deputado Independente Raul Castro.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos agora proceder à votação dos dois projectos de resolução respeitantes à suspensão da vigência do Decreto-Lei n.o 34-A/89, uma vez que têm o mesmo teor.Submetidos a votação, foram rejeitados, com votos contra do PSD e votos a favor do PS, do PCP, do PRD, do CDS e do Deputado Independente Raul Castro.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está, pois terminado o processo de votações.Vamos prosseguir os nossos trabalhos com a continuação da discussão da proposta de lei n.o 91/V - Concede ao Governo autorização legislativa para aprovar o regime jurídico das infracções fiscais.
Tem a palavra, para uma intervenção, o Sr. Deputado Domingues Azevedo.O Sr. Domingues Azevedo (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Aquilo que vulgarmente designamos por impostos consubstancia a forma legalmente definida para a determinação do quantitativo com que cada cidadão, em função do seu rendimento e nível social, deve contribuir para a manutenção do bem-estar social da sociedade em que se integra.
Se um sistema fiscal é um conjunto de normas tendentes a definir o quantitativo monetário com que cada cidadão deve comparticipar nas despesas públicas, o sistema penal fiscal ou contra-ordenacional fiscal tem como objectivo definir com clareza as penalizações que devem ser aplicadas aos cidadãos que não cumprem as suas obrigações no domínio fiscal.
Quer isto dizer que qualquer sistema fiscal carreia atrás de si, necessariamente, um conjunto de normas penalizadoras dos desvios às legalmente definidas.
Tradicionalmente, no sistema fiscal português, com particular realce para os normativos fiscais oriundos da reforma de 1958 a 1965, as penalizações fiscais integravam os próprios normativos subordinados a um capítulo próprio de penalizações, tendo até 1976 apenas uma natureza pecuniária.
Tal concepção de penalização fiscal originou que cada normativo contivesse a sua concepção própria de penalização, dispersando, consequentemente, a aplicação das sanções, ao mesmo tempo que não permitia uma leitura de conjunto integrada quanto ao interesse público lesado.
Desde há muito que o PS se vem batendo, nesta Câmara e fora dela, pela necessidade de alteração deste estado de coisas propiciando uma leitura de integração num único conceito de infracção fiscal, entendendo, no entanto, que urge definir com clareza quando, dolosamente, o interesse público é lesado ou quando, por negligência, determinada obrigação de natureza fiscal deixa de ser cumprida.
Entendemos, por outro lado, que, com a aplicação das novas técnicas de liquidação fiscal, onde em muitos casos predomina a estrutura dos serviços, alheando-se consequentemente, a humanização do acto tributário, urge acautelar ao máximo os meios de defesa dos contribuintes contra uma administração extremamente preocupada com a obtenção de receitas excessivamente economicista, desumanizada e concebendo, como máxima da sua actuação, o conceito de que cada contribuinte é um ladrão do Estado.
Quem acompanhou nos últimos dez anos a evolução da educação da nossa sociedade no domínio fiscal, tem, necessariamente de reconhecer que tem havido uma evolução extremamente positiva por parte dos contribuintes.
Não podemos negar que a evolução da educação social se deve, em grande parte, à consciência do cidadão de que o controlo por parte do fisco é cada vez mais apertado. Mas o que também não deixa de ser verdade - e esta é uma realidade - é que a esse crescimento cívico por parte dos contribuintes não tem correspondido, até hoje, a Administração Fiscal com uma mudança de mentalidade, no sentido de ver os cidadãos com os seus direitos próprios e à dignidade a que, como contribuinte cumpridor, tem direito, envergando, antes pelo contrário, pelo caminho mais fácil de julgar todos os contribuintes pela mesma medida, ou seja, neste momento, a visão global que a Administração Fiscal, tem do contribuinte é que todo o contribuinte é um potencial ladrão.
É exactamente esse o estado de espírito que nos é transmitido pela proposta de lei n.o 91/V, que é agora presente pelo Governo à Assembleia da República.
Repare-se, Srs. Deputados, que em nenhum capítulo, alínea ou artigo nos é proposto qualquer mecanismo que consubstancie uma vontade do Governo em defender os contribuintes ou criar um conjunto de normas que lhe possibilite meios de defesa e garantia contra os actos praticados pela Administração Fiscal. Mesmo quando o PS, que tem propostas sérias elaboradas neste domínio, pediu a indexação da discussão dos diplomas que sobre a defesa dos contribuintes, o Governo recusou-se a fazê-la, assim como à sua discussão em conjunto. Por aqui se vê que para a Administração Fiscal e para o Governo a defesa dos contribuintes é algo que não é verdadeiramente preocupante. Desta forma, não nos convencem alguns argumentos avançados, pois eles estão desfasados da realidade concreta do dia-a-dia e das situações, pelo que, de facto, a preocupação máxima do sistema fiscal, nos próximos anos, terá de incidir sobre esta vertente, isto é, o aperfeiçoamento dos meios de defesa e garantia dos contribuintes.
Não se vislumbra na presente proposta de lei qualquer gesto por parte do Governo no que concerne à clarificação do conceito de dolo, nem mesmo se vislumbra a tipificação das situações, em que advenha prejuízo para o Estado, que devem integrar o conceito de criminalização ou de contra-ordenação fiscal.
19 DE ABRIL DE 1989 2251Assim, um contribuinte que no final do ano se enganou no somatório da sua declaração, não obstante as verbas poderem estar certas, e, de tal facto, resultar imposto a menos para o Estado, nos termos do que nos é proposto nesta proposta de autorização legislativa, pode ver-se a braços com um processo de criminalização fiscal, porque fica autenticamente na mão de alguém que vai julgar da sua própria intenção.
Permitam-me que lhes pergunte, Srs. Membros do Governo, por exemplo, se no domínio do IRC e do IRS, quando ao conceito de custos para efeitos de formação de matéria colectável, a interpretação de um contribuinte diferir da interpretação da Administração Fiscal e daí resultar imposto a menos a pagar ao Estado, porque há, necessariamente, alteração da matéria colectável, qual é a pena que se vai aplicar, uma vez que nada nos é dito nos termos desta proposta de lei?
Quando os serviços da Administração Fiscal, como acontece hoje em muitas situações, de liquidações oficiosas que não têm nenhuma razão de ser por parte dos serviços do I VA e que estão em execução fiscal nos tribunais das repartições de finanças, liquidarem indevidamente IVA - no futuro teremos que estar precavidos com o novo processo de liquidação do IRS e do IRC no âmbito das direcções de finanças -, qual vai ser a penalização para a administração quando o contribuinte for lesado? Nada nos diz esta proposta de lei.
Pela sua leitura parece poder concluir-se a partir dos pressupostos da presente proposta de lei, que o Governo entende que a Administração Fiscal é imune a falhas e, portanto, não é necessário defende o contribuinte porque tudo o que a Administração Fiscal faz é perfeito.
Dizia há pouco um Sr. Deputado do PSD que só sei fazer contabilidade. Srs. Deputados, devo dizer que sei mais do que apenas fazer contabilidade. Na verdade, tenho sensibilidade para estas coisas, porque todos os dias centenas de pessoas, neste domínio, dependem das minhas interpretações e do meu trabalho. Assim, não admira que tenha uma sensibilidade própria para estas questões e que muitas vezes não vá atrás de conversas fáceis, na medida em que sei o que isto custa aos contribuintes.
Sabemos que no dia-a-dia isto acontece, que existem situações de verdadeira aberração fiscal, com liquidações indevidas, processos de execução fiscal sem matéria de facto para subsistirem e actos de plena prepotência da máquina fiscal, consubstanciadas em actos arbitrários de presunção, perante os quais o contribuinte é perfeitamente impotente e nada pode fazer.
Por outro lado, a matéria fiscal abarca um vasto universo da vida do cidadão. Praticamente tudo o que fazemos no nosso dia-a-dia, o que comemos, o que calçamos, quando andamos no nosso carro, tem uma relação directa com a vida fiscal. Ora, com a evolução dos sistemas de controlo - é importante este pormenor -, que tendem a controlar cada vez mais, à distância e apertadamente, a vida do cidadão, e como são vastos e impessoais, a luta que, a partir daqui, se tem de travar é no sentido de aperfeiçoar e constituir verdadeiros meios de defesa dos contribuintes contra a Administração Fiscal.
É bom não esquecer que não temos uma administração técnica, psicológica e humanamente preparada para conceber e aceitar o contribuinte fora do espírito
- que, desde há muito, se lhe vem incutindo - de evasor e fraudulento. Esta é uma realidade que temos de aceitar.
A nossa Administração Fiscal está, pelo espírito que há anos lhe foi incutido, muito mais vocacionada para visionar um contribuinte como um potencial fraudulento do que visionar um contribuinte como cumpridor e merecedor de respeito a que tem direito.
Não temos, neste momento, uma Administração Fiscal humana, psicológica e profissionalmente preparada para conceber um contribuinte, a não ser fora deste âmbito.
Pelas razões apontadas, a presente proposta de lei enferma de diversos vícios, de entre os quais me permito destacar alguns.
Desconhecimento, de facto, da situação do Estado tributário, no que concerne à implementação de um sistema penal fiscal que seja sério e biunivocamente exigente, no sentido de se movimentar numa dualidade de exigência-cumprimento. O que temos nesta proposta de lei, Sr. Secretário de Estado e Srs. Deputados, é apenas uma das componentes do sistema penal fiscal, isto é, uma exigência para com o contribuinte, mas a exigência para que a administração seja correcta e isenta não é formulada nesta proposta de lei nem em diploma algum. Não há, por isso, uma relação de exigência entre Estado-contribuinte, ou seja, cumprimento por parte do Estado para com o contribuinte.
Dado o vasto universo de situações que pretende abarcar, falta uma definição das situações que deverão integrar os conceitos de penalização criminal e os de natureza contra-ordenacional fiscal.
Manifesto desequilíbrio no que concerne à imposição do cumprimento das obrigações aos contribuintes, sem manifestar qualquer tendência positiva no que concerne ao relacionamento entre a administração e o contribuinte, tendo este que comprovar tudo, não se exigindo àquela qualquer ónus de prova dos seus actos para com o contribuinte.
Alheamento absoluto, por parte do Governo, dos meios de defesa dos contribuintes, no que se relaciona com o novo sistema fiscal penal e contra-ordenacional.
Desfasamento no tempo da discussão, aprovação e aplicação da lei, tendo em atenção as matérias que se pretendem regular. Sr. Secretário de Estado, não compartilho, de maneira alguma, da ideia há pouco avançada de que isto não é importante. Ora, isto é de uma importância capital. Não se concebe a função e a prática de qualquer sistema fiscal se não lhe tiver conexo, como é óbvio, um sistema penal fiscal que privilegie os contribuintes cumpridores e penalize, de facto, os contribuintes fraudulentos. Não podemos continuar a meter tudo no mesmo saco, a fazer salada russa, a dizer que todos são iguais, que todos precisam de comer da mesma maneira, que todos são ladrões. Não é verdade! Há contribuintes cumpridores e há contribuintes incumpridores. Respeite-se os cumpridores e penalize-se os incumpridores!
O PS entende que o País carece de uma lei penal fiscal com o claro objectivo de penalizar os incumpridores, mas lamenta que matéria de tão elevada importância para a vida dos cidadãos tenha estes processos de discussão, bem como a inexistência possível de um espaço de tempo que deveria intermediar entre a publicação e a aplicação da presente lei, com o objectivo de os cidadãos dela se compenetrarem e conhecerem as suas obrigações fiscais.
2252 I SÉRIE - NÚMERO 65Pensamos que, em matéria de tão elevada importância, urge o esforço conjugado de todos os Srs. Deputados, no sentido de alterarmos o que nesta proposta de lei está manifestamente mal.
Ao nosso espírito de abertura e colaboração sincera, esperamos que a maioria corresponda também com espírito crítico - e não acrílico - e aberto, para aceitar as alterações que apresentaremos em sede da Comissão de Economia, Finanças e Plano e que julgamos útil para o aperfeiçoamento desta lei, para o aperfeiçoamento de um sistema penal fiscal que se quer sério e que se não quer tratado desta forma que julgo ser um tanto ou quanto leviana.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - O Sr. Secretário de Estado pediu a palavra para formular esclarecimentos. Acontece, porém, que o Sr. Deputado Domingues Azevedo já não dispõe de tempo.O Sr. Rui Silva (PRD): - Sr. Presidente, o PRD cede algum do seu tempo ao Sr. Deputado Domingues Azevedo para ele poder responder.O Sr. Presidente: - Com certeza, Sr. Deputado. Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais: - Sr. Deputado Domingues Azevedo, depois de o ouvir, fiquei muito preocupado, porque faz uma ideia muito má dos juizes, já que é no âmbito dos tribunais comuns que as faltas com a característica de crime são julgadas. Consequentemente, está a admitir que um juiz não sabe discernir quando se trata ou não de crime.
Dou-lhe uma ajuda, Sr. Deputado. Há o dolo específico quando há a intenção clara e dirigida de defraudar o fisco e há o dolo genérico quando há uma intenção geral, ou seja, para esses casos que apontou, em que a pessoa se esqueceu ou preencheu mal e que não teve intenção. Há aqui duas ideias muito amplas para esclarecer um pouco o seu espírito.
Mas a maior preocupação com que fiquei foi a de saber que o que o aflige é o controlo. Reconheceu que, com os modernos meios, haverá capacidade de encontrar os fluxos de rendimento e, consequentemente, tributá-los, mas depois entra numa contradição ao dizer que se consideram todos da mesma maneira.
Então, se se estão a criar condições técnicas para se conhecer os fluxos reais de rendimento, é óbvio que não se quer ver os contribuintes em geral como ladrões, tal como diz; pelo contrário, o que estamos a fazer é criar as condições técnicas para que ninguém duvide de ninguém, a menos que tenha provas concretas. Aliás, é assim que os problemas se devem pôr. Não temos o direito de duvidar de quem quer que seja, a menos que tenhamos provas concretas para duvidar dessa pessoa. No entanto, no domínio técnico, temos a obrigação de montar sistemas, partindo, efectivamente, do princípio de que desconfiamos de todos, para que as portas por onde se podem infiltrar os infractores não se abram, para que não haja falta, para que não haja o dolo, para que não haja qualquer crime.
Entretanto, assumiu de novo a presidência a Sr." Vice-Presidente, Manuela Aguiar.A Sr.a Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Domingues Azevedo.O Sr. Domingues Azevedo (PS): - Antes demais agradeço ao PRD, pelo facto de me ter cedido tempo para eu poder responder ao Sr. Secretário de Estado.
Sr. Secretário de Estado, efectivamente, dispenso as suas considerações e lições, pois, como há pouco referiu, V. Ex.a não está aqui para dar lições de Direito Penal, aliás também, não careço delas.
No entanto, V. Ex.a tem conhecimento de projectos que tipificam, de facto, quais são as situações de natureza dolosa e quais as de natureza contra-ordenacional - até os tenho aqui comigo. O que lamentei foi que o Governo, tendo em seu poder esse articulado e trabalhos que existem na Direcção-Geral de Finanças e na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos desde 1985, havendo trabalhos recentes de 1988, havendo versões de conceituados criminalistas e de pessoas com muito conhecimento do mundo fiscal, estando na posse de todos esses elementos não tenha apresentado um articulado tipificando estas situações. Porque não? Se tais questões já estão tipificadas, era natural que o fizesse - Sr. Secretário de Estado, tenho aqui os documentos, se quiser posso emprestar-lhos.
Sr. Secretário de Estado, não faço uma ideia errada dos nossos juizes e até posso dizer-lhe que noutro dia fui chamado a tribunal, não apareci e apanhei uma multa de 9500$ que paguei, caladinho. Aliás, devo dizer que era uma coisa sem importância, uma multa de estacionamento.
Quero com isto dizer que não tenho medo dos juizes. No entanto, em processos tão simples, por vezes, as pessoas podem cometer faltas por desconhecimento do facto, uma vez que se trata de matérias técnicas específicas que pouca gente conhece - e todos nós sabemos qual a maneira como a nossa reforma fiscal entrou em vigor, e estamos a ver como é que isto vai entrar em vigor, ou seja, sem qualquer discussão.
Um outro pormenor que gostaria de referir tem a ver com a não salvaguarda de execução. Tal como V. Ex.a sabe todos os códigos da reforma de 1958, bem como o próprio Código do IV A, prevêm um limite de tempo de adaptação e familiarização do contribuinte com os sistemas fiscais. Ora, não houve esse espaço de tempo de adaptação na nova reforma fiscal, e ela não é tão superficial como isso! Ela é profunda, não só em termos de algumas concepções mas também em termos de execução. Nestas circunstâncias, o facto de não haver este tempo de adaptação preocupa-me, na medida em que as pessoas por uma coisa rudimentar podem ver-se a braços com problemas desta natureza.
Por outro lado, daquilo que o senhor referiu em relação ao controlo dos contribuintes, nada me preocupa, sinceramente, nada me preocupa, porque defendo o contribuinte cumpridor e não o contribuinte incumpridor. Só que V. Ex.a ainda não me deu resposta a esta questão, embora conheça situações concretas.
V. Ex.a sabe quanto é que, neste momento, está liquidado oficiosamente, indevidamente, pelos serviços do IVA, situação que não tem subsistência, porque não há matéria de facto? Está V. Ex.a sensível para, quando o IRS e o IRC passarem a ser liquidados nas direcções de finanças, este tipo de situações que vão existir? Que resposta temos nós para os contribuintes?