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Peço ao Sr. Ministro que quanto ao problema que lhe vou pôr o entenda, talvez, como ingenuidade, mau não o entenda, de maneira nenhuma, como uma questão de má-fé.
De facto, dificilmente compreendo que o Governo peça uma autorização legislativa por 6 meses, na medida em que creio que nada impede o Governo de nomear as comissões que deseja para elaborar o projecto da proposta de lei sobre estas matérias, consultas quem quiser e depois de elaborado esse projecto solicitar a autorização legislativa, se fosse caso disso, ou apresentá-lo para discussão nesta Assembleia.
De facto, quando se pede um prazo de 180 dias, não vejo bem que razões possam justificar o procedimento do pedido de autorização legislativa e não este procedimento contrário de elaboração do projecto e submissão em seguida à Assembleia, ou sob a forma de pedido de autorização legislativa ou como proposta de lei.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Veiga de Oliveira pediu a palavra para que efeito?O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Presidente é para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - O Sr. Ministro poderá ter a certeza que pelo nosso lado temos em apreço as instituições e, portanto, não temos nem uma atitude de respeito nem de desrespeito em relação ao Governo. O Governo é um órgão de soberania como outro qualquer - como o é a Assembleia- e como todos os órgãos de soberania, naturalmente, merecera a nossa atitude de cidadãos respeitadores da ordena democrática e constitucional estabelecida.
Mas que eu saiba - e é esta a questão que ponho à Mesa - o Governo não tem prioridade de palavra. Só usa da palavra em primeiro lugar em dois casos: se se inscrever em primeiro lugar - coisa que não o fez - e no outro caso, que é talvez aquele que se vai passar, se todos entendermos que é mais útil ouvirmos antes o Governo.
766 I SÉRIE - NÚMERO 20O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Ministro.O Sr. Ministro da Administração Interna: - Queria só explicar ao Sr. Deputado Veiga de Oliveira que não me inscrevi, porque no momento em que ia pedir a palavra foi colocada uma questão, dita prévia, e por isso não me podia inscrever.
Em segundo lugar, não exijo falar. O que parece, Sr. Deputado, é que um diploma na frieza, digamos, do seu articulado não traduz seguramente o pensamento do Governo.O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, desculpe interrompê-lo, mas dava-lhe já a palavra para a sua intervenção, podendo pois prosseguir no uso da palavra.O Orador: - Assim, e aproveitando este início da minha intervenção, respondo ao Sr. Deputado Lopes Cardoso dizendo que deste conjunto de diplomas nem todos necessitam do mesmo tempo para serem elaborados. O período previsto é suficiente para o conjunto dos diplomas, mas tal como tinha dito é intenção do Governo que antes de 15 de Outubro, alguns destes diplomas estejam prontos, de modo a poderem ser devidamente considerados na elaboração do Orçamento para 1984.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Posso interrompê-lo, Sr. Ministro?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Aceitando os seus argumentos não seria mais lógico, então, autonomizar as várias alíneas, isto é, actuar pelo sistema escolhido pelo Governo para os diplomas que carecem de ser legislados até Outubro e utilizar um outro processo para os que se prevê um horizonte mais largo.O Orador: - Sr. Deputado, a minha intervenção contém uma resposta a essa questão.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Têm os partidos que assinaram o acordo de incidência parlamentar e governativa, e que nesta Assembleia constituem o suporte legislativo do IX Governo Constitucional, manifestado por diversas ocasiões a sua intenção de reforçar o poder local.
Entende o Governo, e creio que também é o pensamento dos Srs. Deputados, que chegou o momento de dar conteúdo a essa vontade política, solicitando à Assembleia da República autorização para legislar sobre um conjunto de matérias que nos irão permitir, de forma coerente, avançar decisivamente também no sentido da descentralização. Do conjunto de diplomas incluídos neste pedido de autorização legislativa destacam-se as revisões à Lei n.o 79/77, de 25 de Outubro - atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos, e à Lei n.o 1/79, de 2 de janeiro - Lei das Finanças Locais.Como já disse há pouco o artigo 113.o da primeira destas leis estabelecia que a sua revisão devia ser feita até 31 de Dezembro de 1978, o artigo 29.o da segunda fixava a sua revisão até 15 de Junho de 1981.
Nem uma nem outra destas exigências foi, como sabem, cumprida.Aliás uma manifestação pessoal sobre este facto, diria que também não podiam ou deviam ser cumpridas as exigências antes de se legislar sobre delimitação das administrações central, regional e local em matéria de investimentos, o que não invalida que haja hoje a maior urgência na preparação destes diplomas.
Por outro lado, desejo fazer-me eco de algo que já se aflorou aqui e que é o facto de o Governo ter imposto a si mesmo o cumprimento, como não podia deixar de ser, do prazo de análise, preparação e aprovação em Conselho de Ministros e de entrada e debate na Assembleia da República da proposta de Orçamento para 1984, nos termos do artigo 108.o da Constituição.
Desejo, em reforço desta posição do Governo, salientar a posição do Sr. Ministro das Finanças em Conselho de Ministros de que tudo se encontra quanto à preparação do Orçamento em condições para que os prazos sejam este ano cumpridos.
Assim sendo, é absolutamente necessário que este último diploma a que me referi, da delimitação em matéria de investimentos, e o das finanças locais estejam aprovados e publicados em data muito próxima.
O regime, a organização, o funcionamento e os recursos das autarquias locais constituem um todo indissociável em termos de análise e de regulamentação.
Penso que com esta afirmação se não expliquei pelo menos referi ao Sr. Deputado Lopes Cardoso uma das razões pela qual não era conveniente ter separado esta autorização legislativa num conjunto de outras autorizações legislativas. Julgo que se não se fizesse assim seria a própria Câmara e o Governo - e foi nesse sentido que se fez a terem dificuldade em discutir um dos diplomas na sua globalidade sem aflorar a matéria referente aos outros.
Há aqui um conjunto que importa tratar globalmente, e esta foi uma das formas encontradas para o fazer, sem prejudicar a independência dos diplomas, mas também sem prejudicar o seu debate e a sua análise em conjunto.
Não se pode regulamentar um destes aspectos sem interferir, de um modo ou de outro, nos restantes.
Pensamos, também, que para o funcionamento normal das autarquias é preciso de imediato, tendo também em atenção a amplitude com que iremos encarar, quer os benefícios resultantes do diploma da Lei das Finanças Locais, quer o da delimitação de investimentos, preparar as autarquias, sobretudo a sua organização e os seus serviços técnicos-administrativos, no Sentido de as adaptar à nova legislação, que é aliás o que de nós se espera até para dar sentido ao que se estipula no artigo 244.o da Constituição.
E eu diria, respondendo um pouco ao Sr. Deputado Lopes Cardoso com esta ideia de Primavera, que como os diplomas são como as cerejas, resolveu-se - e penso que bem- autorizar a revisão do regime da tutela sobre as autarquias locais, fazendo um diploma que contemplasse apenas o regime de tutela e que será apresentado em conjunto com os anteriores como um pedido para novo diploma que regulamente esta matéria.
Por último, e muito embora pudessemos ter começado pela apresentação deste primeiro diploma, o nosso pedido inclui uma proposta de criação das bases legais que permitirão aos municípios constituir uma associação, várias associações de municípios portugueses.
13 DE JULHO DE 1983 767É fundamental e urgente que o poder central tenha um interlocutor que represente os municípios e que seja o parceiro adequado do Governo para o diálogo sobre matérias que às autarquias directamente respeitam.É, pois, intenção do Governo facultar aos municípios um instrumento legal para que o crescente movimento associativo a um nível espacial cada vez maio amplo, possa desembocar, se esse for o desejo expresso dos municípios, numa associação de âmbito nacional. Portanto, nós não vamos legislar sobre isso ...
O Sr. Deputado Silva Graça ia a dizer alguma coisa?O Sr. Silva Graça (PCP): - Estava só a rir-me!O Orador: - Então continuo. Nós iremos apenas procurar criar um conjunto de incentivos numa legislação quadro que manifesta, digamos, da parte do Governo uma vontade de criar facilidades às associações de municípios de qualquer tipo que elas sejam.Porque é urgente e porque está no Programa do Governo como objectivo damos-lhe a maior prioridade.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Posso Interrompê-lo, de novo, Sr. Ministro?O Orador: - Faz favor.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - O Sr Ministro concordará talvez comigo quando refiro que aquilo que acaba de dizer não corresponde rigorosamente á alínea f) do artigo 1 o da proposta de autorização legislativa que aqui apresentou, o que implicará, para que a autorização eventualmente se compatibilize com aquilo que acabou de afirmar, uma revisão do texto desta alínea j).E darei um exemplo muito simples. O Sr. Ministro falou em associações de municípios e estou apenas a citar talvez o exemplo mais gritante. Na proposta de autorização fala-se da Associação Nacional dos Municípios. Este é um dos vários exemplos em que me parece que há um desfasamento entre aquilo que o Sr. Ministro disse e aquilo que diz o texto da proposta de autorização legislativa. Penso que valeria a pena compatibilizar este texto com aquilo que o Sr. Ministro acabou de dizer.O Orador: - Sr, Deputado Lopes Cardoso, não diria que há um desfasamento!... Por
isso há pouco pedi para usar da palavra em primeiro lugar precisamente porque pensamos que se torna necessário que o Governo fale em primeiro lugar para explicar completamente o sentido deste conjunto de diplomas a fim de que a Câmara esteja habilitada a melhor julgar a nossa proposta.
Mas continuaria a minha intervenção dizendo o seguinte: refiro-me a este conjunto de diplomas, relacionando-os uns com os outros, e penso que haveria interesse em que a lei que respeita à tutela administrativa não deixasse de ser discutida quando se estivesse também a falar da organização administrativa e quando se estivesse a discutir a Lei das Finanças Locais, e das competências. a da delimitação e o diploma do associativismo autárquico que ao fim e ao cabo, também apresentamos. Penso que há interesse em saber depois deste conjunto de diplomas, fadas setas atribuições e todo o sentido que damos a este diploma. E a forma ramo melhor se pode articular um diálogo futuro que queremos suficientemente representativo mas, acima de tudo, suficientemente forte do poder local em relação ao poder central. Penso que esta minha exposição reforça a ideia que o Governo tinha de que se tornava necessário discutir estes diplomas em conjunto num só pedido de autorização legislativa e não num conjunto de pedidos que, pela sua discussão separada, os poderia prejudicar.Como complemento do que se contém na autorização legislativa, queria sublinhar o facto de sempre sermos defendido que a aplicação integral da lei das Finanças locais, dependia da transferência de competências a realizar da administração central para a administração local. E quando se transferem competências, transferem-se também meios humanos e financeiros. Gostava de me referir um pouca, com algum tempo mais a este aspecto.Esta Câmara assistiu, ao longo dos últimos anos, e vários debates que se relacionavam com o cumprimento ou não da Lei das Finanças locais. Eu próprio intervim em alguns desses debates e, embora as meus opositores nesses vários debates defendessem posições que podem considerar-se como não completamente coincidentes com as que eu defendia, penso no entanto que tinham um ponto comum importante e ê esse ponto comum ene nos leva também a apresentar este conjunto de diplomas. Esse ponto comum é o seguinte: é que falar da Lei das Finanças Locais sem se falar da delimitação de investimentos entre o poder central, regional e local é querer entrar num debate em que se pretende fazer vencer uma determinada posição, mas que, na verdade. não teria solução se não fizéssemos coincidir, rapidamente. os meios, quer humanos quer financeiros. com aquilo que se pretende que cada um destes níveis resolva realmente.
Já dissemos - e repito - que o Governo entende que o próximo OGE? para 1984 tem de contemplar, pelo menos. a primeira fase da política ene iremos aqui definir. Estes elementos serão desenvolvidos nas intervenções que os Srs. Secretários de Estado do Desenvolvimento Regional e da Administração Autárquica farão.
Penso que este pedido de autorização legislativa prova que queremos dotar as autarquias locais de mais meios humanos e financeiros. e aqui respondo a interpelações que o Governo ,já tem tido desde o momento em que tomou posse até agora. de vários partidos políticos de várias autarquias, de vários autarcas. Queria deixar claro que esse é na verdade o sentido do Governo, isto ê, fazer com que as autarquias selam dotadas som mais meios humanos e financeiros, e acrescento. para fazer face às actuais e futuras competências que aqui forem decididas.
E portanto diria que queremos dar mais liberdade e mais responsabilidade
para a actuação das autarquias e o Governo pensa que não pode passar mais tempo a Afirmar que ao poder local cabe um importante papel, um papel da maior importância, na consolidação da democracia e no processo de desenvolvimento do país sem dar - e penso que este 8 um passo Importante - os passos reais que permitam avançar concretamente neste sentido.
Resumindo diria que é propósito do Governo respeitar
no tratamento deste conjunto de matérias. Os seguintes princípios reforço do poder local - o nosso
Após este intróito, elaborado como afirmei no inicio, no pressuposto de que pode ser útil para que os Srs. Deputados se possam aperceber de qual o espírito que norteará a actuação, presente e futura, da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Regional seja-me consentido que desenvolva algumas considerações que
13 DE JULHO DE 1983 769pormenorizem e concretizem um pouco mais, em relação à futura administração regional, os grandes princípios que o Sr. Ministro enunciou na sua intervenção.Poder-se-ia pensar que o Governo devia regulamentar autonomamente toda a problemática das regiões administrativas e nesse caso não faria sentido uma abordagem contemporânea da que se vai agora fazer sobre as mesmas matérias, em relação aos municípios e freguesias. Julgamos, no entanto, que quem avançasse por esse caminho iria mal.E iria mal, desde logo, porque nos termos da Constituição de 1976, revista pela Lei Constitucional n.o 1/82, a estrutura de Estado, tomado este em sentido amplo, pressupõe a existência de três cliveis de poder: o central, o regional e o local. Assim sendo, por uma razão de coerência do todo, não se poderá definir ou delimitar atribuições ou áreas de actuação de um dos níveis esquecendo qualquer dos restantes.Compreender-se-á, portanto, que o Governo ao reconhecer a urgência em estabilizar, ajustar e definir claramente matérias atinentes ao poder local tenha aproveitado o ensejo para, nas áreas correspondentes, e só nestas, querer adiantar alguma regulamentação respeitante às regiões administrativas.
Mas ainda que não se desse o caso da premência do tratamento legal destas matérias relativas às autarquias locais já instituídas municípios e freguesias sempre a problemática das regiões administrativas não deveria, em nossa opinião, ser tratada em bloco em legislação autónoma. Uma tal experiência seria, seguramente, mal sucedida por pouco clara, excessivamente englobante e inevitavelmente conflituante com a legislação similar relativa a municípios e freguesias.
Aqui, em sede da estrutura do aparelho administrativo estadual, considerado este em sentido amplo, repito, há propriedade em afirmar que o todo é algo mais do que a soma das partes e, por isso, quando se curar de legislar sobre atribuições, recursos financeiros ou áreas de actuação em termos de investimento há que fazê-lo de forma integrada, considerando simultaneamente os 3 níveis de administração previstos na Constituição sob pena de tratamento insuficiente ou contraditório.
A regra que se acaba de enunciar tem, como é óbvio, cambiantes diferentes consoante se trate de umas ou outras das matérias para as quais o Governo pede agora autorização para legislar.
Analisemos então de forma sucinta cada uma das áreas que se pretende regulamentar ex-novo, ou simplesmente alterar no regime já vigente, e vejamos quais as implicações directas ou indirectas sobre as regiões administrativas a institucionalizar.
Começando pela revisão da Lei n.o 79/77, é evidente que este diploma, ao versar matéria concernente às atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos, não pode deixar de conter comandos ou princípios especificamente pensados para as futuras regiões administrativas.
Estabelecendo a Constituição da República no n.o 2 do artigo 237.o que «as autarquias locais ... visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas» e perante a evidência de que há sobreposição das diferentes autarquias relativamente às mesmas populações, importa que se enuncie, pelo menos sumariamente, quais os interesses próprios das respectivas populações que devem ser prosseguidos, pelas freguesias, pelos municípios e pelas regiões administrativas.
Esta questão tem também uma forte conexão com a problemática da delimitação em matéria de investimentos que trataremos de imediato, depois de uma pequena e ligeira referência ao facto de o Governo pensar adiantar alguns princípios gerais definidores das competências dos órgãos das regiões administrativas.Passando sem mais delongas para a matéria respeitante à delimitação e coordenação das actuações dos diferentes níveis de administração, em matéria de investimentos públicos, diríamos que aqui, por razões acrescidas, se impõe que o tratamento da área de acção, deverá caber às regiões e cujo desenvolvimento será maior ou menor consoante a solução que for encontrada para a delimitação das atribuições, seja feito de forma conjugada com o dos outros níveis de administração. E, portanto, importante que se delimitem as áreas de actuação de cada uma das autarquias locais previstas na Constituição de forma conjugada. Quando se tratar da delimitação da actuação em termos de investimento público das freguesias também se deve tratar dos municípios, das regiões e da administração central.Em qualquer caso, facilmente se compreende como a consideração de imediato das regiões administrativas pode evitar a tentação de se remeter para os municípios o que, não devendo ser central também não deve ser local, por o seu nível de decisão próprio ser o regional, ao mesmo passo que só assim se pode desde já estabelecer um sistema lubrificado e coerente de mecanismos de coordenação entre os diferentes graus de administração.
No que respeita às finanças locais parece pacífico que é este o lugar próprio e o momento oportuno para definir o regime quadro, embora sumário, das finanças regionais, pois se outras razões não houvera sempre é esta uma forma de salvaguardar o princípio de que não será através dos municípios que as futuras regiões se alimentarão financeiramente.O Sr. Carlos Lage (PS): - Muito bem!O Orador: - De entre as matérias sobre as quais o Governo se propõe legislar, a que respeita à organização dos serviços técnico-administrativos é aquela em que parece haver menos ligação à autarquia região administrativa, e isto pela razão simples de que, não tendo esta ainda existência, também não têm serviços nem funções atribuídas. Contudo, ainda existe o interesse de tratar esta matéria, tomando em consideração que as regiões administrativas serão instituídas e talvez valha a pena pensar, ou verificar a possibilidade de se pensar, num modelo de organização para os municípios que depois possa ser adaptável para as regiões. 15to dum passo, por que doutro é também claro que, se se vier a versar o problema de intercomunicabilidade de carreiras, importa considerar, desde já, o futuro pessoal da administração regional e, se se vierem a estabelecer regras para a fixação de técnicos na periferia, importa que se considere igualmente o nível regional.
Quanto à regulamentação do regime de tutela valem considerações similares, devidamente adaptadas, àquelas que se fizeram em relação ao ponto anterior e importa ponderar desde já, pelo menos no domínio da
770 I SÉRIE - NÚMERO 20análise, se ao representante do Governo junto das futuras regiões que a Constituição prevê caberão ou não poderes tutelares.
Por fim, a fixação do regime legal da Associação Nacional de Municípios, embora seja um pouco lateral em relação à problemática das regiões administrativas, não deixa de ter interligações patentes com o processo de regionalização e constitui mais uma prova de que o Governo pretende encontrar nos municípios um verdadeiro interlocutor nomeadamente para com eles poder dialogar relativamente à instituição concreta das regiões.
Eis, portanto, uma breve súmula da componente regional que o Governo pretende inserir na regulamentação, para a qual apresenta agora ao Parlamento ;correspondente autorização legislativa. Em qualquer caso, os princípios enunciados pelo Sr. Ministro da Administração Interna serão respeitados e o poder local será reforçado. Poder local cujo encómio e apanágio me proponho reafirmar no fim desta intervenção tal como fiz no seu início, e isto, não tanto porque receio que esta Câmara não conheça sobejamente as potencialidades do poder local e - não tenha disso apresentado já provas como, nenhum outro órgão de soberania, mas antes para que não restem dúvidas de que o Governo pede a presente autorização legislativa para reforçar e consagrar no melhor sentido a obra ' meritória de que a Assembleia da República foi pioneira....O Sr. Victor Hugo Sequeira (PS): - Muito bem!O Orador: - e que deu já frutos relevantíssimos como, o atestam por toda a parte e unanimemente as populações do nosso país.Aplausos do PS, do PSD e da ASDI.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, faltam ainda alguns minutos para as 13 horas. Pergunto à Câmara se, no caso de a intervenção da Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica ultrapassar esse tempo, levanta alguma objecção.
Não havendo objecções, dou a palavra, para uma intervenção, à Sr. Secretária de Estado da Administração Autárquica.A Sr. Secretária de Estado da Administração Autárquica (Helena Torres Marques): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Porque é esta a primeira vez, que tenho a oportunidade de, perante vós falar nesta Câmara permitam-me que os cumprimente e 'lhes diga como gostei e quanto honrada me sinto por ter tido a - experiência, embora curta, de ter sido uma de vós. Deve haver poucos lugares mais compensadores, em termos morais, entenda-se, do que ser eleito e poder pertencer à Assembleia da República. Apresento-lhes, pois, os meus mais sinceros votos de bom trabalho e de longa legislatura.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: É uma missão cara esta que me traz perante vós. Apresentar para discussão uma autorização legislativa, contendo o conjunto de leis essenciais que poderão aumentar decisivamente a capacidade de actuação das autarquias locais. E como sinceramente acredito que, se houve domínio em que o a25 de Abril» se manifestou de forma evidente, foi através do poder local, penso sem vaidade que se este conjunto de leis vier a ser promulgado até ao final do corrente ano, já valeu a pena ter feito parte do IX Governo Constitucional.Eu sou, e para os que me conhecem não é novidade, dos que acreditam na capacidade dos autarcas portugueses e na realidade que e o poder local.A experiência autárquica revelou-se rica em potencialidades. Mas chegou o momento de repensarmos o seu regime, quer no que se refere às atribuições das autarquias locais, quer à delimitação das actuações dos diversos níveis da Administração em matéria de investimentos, quer ao regime das finanças locais, quer airado no que concerne à organização e funcionamento doo serviços técnico-administrativos, quer, por fim, quanto ao regime de tutela. É o que, com a vossa permissão, Sr. Presidente e Srs. Deputados, passarei a fazer.A primeira lei de que vos vou falar é a das atribuições das Autarquias Locais e das competências dos respectivos órgãos. Esta lei, publicada sob o n.o 79/77, de 25 de Outubro, constituiu o primeiro diploma estrutural autárquico elaborado após a Constituição de 1976.Este importante normativo, que desenvolveu os novos princípios fundamentais norteadores da organização do poder local, serviu de suporte, até à actualidade, ao funcionamento dos órgãos autárquicos democraticamente eleitos.É largamente reconhecida, no entanto, quer na perspectiva da sua sistematização interna, quer na do conteúdo e alcance (de alguns dos seus preceitos, a existência de lacunas, deficiências e imperfeições técnico-jurídicas que, sem prejuízo do papel que lhe coube na reactivação de um efectivo poder local no nosso, país, dificultam agora, tanto o pleno aproveitamento das potencialidades das autarquias e dos seus órgãos, como a consolidação democrática do próprio poder local.
Estas preocupações justificam a necessidade de preparar a revisão deste diploma legal e, bem assim, a urgência em promover a respectiva aprovação e entrada em vigor, tendo em conta, quer o prazo fixado na Lei n.o 79/77, para proceder à sua revisão - 31 de Dezembro de 1978 - quer a circunstância de que se encontram identificadas, designadamente, pela experiência adquirida durante os seis anos em que foi aplicada, as matérias relativamente às quais importa aperfeiçoar ou inovar neste normativo. A revisão desta lei far-se-á, pois, Srs. Deputados, no seguinte sentido:a) Da inclusão neste normativo de um capítulo relativo às regiões administrativas, que desenvolva as determinações constitucionais, defina as competências dos órgãos da autarquia regional e estabeleça os mecanismos e procedimentos reguladores da sua articulação com os municípios e as freguesias;
b) Da alteração do período de mandato dos órgãos autárquicos, com o objectivo de os aproximar do período relativo a outros órgãos representativos e, ainda, de dotar as autarquias e os eleitos locais de maior estabilidade funcional e programática;
c) Da ponderação da distribuição de poderes entre o órgão executivo e o respectivo presidente, tendencialmente no sentido de alargar as responsabilidades deste último no âmbito da gestão corrente e da execução das orientações colegialmente definidas;
13 DE JULHO DE 1983 771d) Da modificação do limite demográfico abaixo do qual os órgãos deliberativos das freguesias são substituídos por plenários de cidadãos, tendo em conta as efectivas dificuldades de promover as suas funções;
e) Do alargamento das competências autárquicas em matérias directamente relacionadas com a sua capacidade de actuação, no que respeita aos aspectos organizativos e ao estabelecimento das taxas municipais;
f) De aperfeiçoamento e transparência das relações entre os órgãos deliberativos e executivos autárquicos, que se antevê seja possível conseguir pela revisão do elenco das respectivas competências em matérias que exigem a intervenção de ambos e, ainda, pela introdução do requisito de publicidade das suas deliberações;
g) Do aperfeiçoamento da sistematização do diploma, em especial em matérias que respeitem aos distritos e às organizações de base territorial e ainda à exclusão do normativo relativo ao regime de tutela administrativa.A segunda lei de que vos vou falar é a da delimitação e coordenação de actuações entre a administração central, regional e local.Todos se recordam do período em que a Lei das Finanças Locais foi aprovada por esta Assembleia. Estava-se no III Governo Constitucional e o programa do governo acabava de ser reprovado. Num tempo que se pode considerar record, a Assembleia da República produziu um diploma legal, considerado interna e internacionalmente como bastante inovador e avançado, no sentido de garantir às autarquias a autonomia financeira que a Constituição de 1976 lhes prometera.
Esta Lei aprovada em Outubro de 1978, previa um regime especial de aplicação para 1979 e referia no seu artigo 10.o que até 30 de Abril desse mesmo ano, o Governo deveria apresentar à Assembleia da República uma proposta de lei de delimitação e coordenação das actuações das administrações central, regional e local, relativamente aos respectivos investimentos, o que foi feito dentro do prazo legalmente estabelecido, no Governo presidido pelo Prof. Mota Pinto.
O destino desta proposta de lei e dos projectos de leis subsequentes que diversos grupos parlamentares apresentaram conhecem os senhores ainda melhor do que eu.
Mas o que todos sabemos é que, em condições normais, esta lei de delimitação deveria ter sido aprovada previamente ou, pelo menos, simultaneamente, com a das Finanças Locais: delimitam-se as competências e atribuem-se os meios financeiros correspondentes.O Sr. Carlos Lage (PS): - Muito bem!A Oradora: - O carro não devia ir à frente dos bois. Desta vez ainda bem que foi, pois pelo menos ficámos com o carro.
Este processo de delimitação é complexo mas não só pelo que implica de novas funções para as autarquias. Com efeito, para que a sua aplicação não venha corresponder a um aumento de encargos, é necessário fazer acompanhar esta transferência de um aligeiramento do papel da Administração Central e, consequentemente, do seu orçamento.
O objectivo que sempre se pretendeu atingir com esta Lei não foi aumentar o défice do Orçamento Geral do Estado, mas transferir recursos e despesas de um sector da administração pública - o central - para outro: o local.
Este objectivo não é, porém, simples de atingir, pois é manifesta a resistência que a administração central, no nosso país como noutros, oferece a que lhe sejam retiradas competências: aqui é a vontade política deste Governo que tem de prevalecer. O que se pretende não é manter a situação actual, nem desconcentrar o aparelho do Estado, o que é o mesmo. O objectivo é descentralizar, ou seja, passar pessoas, competências e recursos da administração central para a local.Vozes do PS: - Muito bem!A Oradora: - Também do ponto de vista da administração local, não é de Animo leve que esta receberá novas competências. Como daqui a pouco vos referirei, a estrutura orgânica dos serviços autárquicos é, em muitos casos, demasiado débil para que - esta transferência se possa fazer sem que, simultaneamente, se proceda à reorganização técnico administrativa dos órgãos autárquicos.
>: por isso ainda mais de admirar o trabalho espantoso que, por todo o país, os nossos autarcas têm realizado: é que, efectivamente, falta-lhes quase tudo, o dinheiro, o apoio técnico indispensável e uma clarificação do seu campo de actuação. Em contrapartida, tem-lhes sobrado iniciativa, vontade e apoio das populações e por isso é que é impossível comparar o dinamismo das administrações central e local.
As populações estão demasiadamente perto dos autarcas para que estes possam responder: não posso, ou não sei. Se não sabiam, já sabem, se não podiam, inventaram a maneira de poder. Mas isso deveria ser feito de acordo com os termos da Lei. E para que tal lhes possa ser exigido, há que elaborar e aprovar a lei. E o que estamos agora a fazer. A delimitação que o Governo propõe far-se-á por fases e terá a extensão que for possível atingir.
Compromete-se ainda o Governo a integrar no orçamento do Estado para 1984, a 1.o fase das transferências a prever nesta proposta de lei. Proposta que, como as restantes, se fará, ouvidos os autarcas e especialistas que nos queiram dar o seu inestimável concurso.O Sr. Igrejas Caeiro (PS): - Muito bem!A Oradora: - O objectivo final desta lei é o de clarificar, tanto quanto possível, as diversas fases de decisão para que cada um saiba até onde vai a sua responsabilidade e se não intrometa em campos que não sejam os seus, tendo presente, que sempre que possível, as responsabilidades da execução dos investimentos serão acompanhados das relativas à sua manutenção e funcionamento.
A terceira lei é a das finanças locais.Não receiem, Srs. Deputados, o Governo não vai rever a Lei das Finanças Locais para retirar o que ela tem de essencial, de meritório, de notável. Não vão ser os princípios que irão ser tocados; o que há
772 I SÉRIE - NÚMERO 20que fazer é corrigir, é clarificar alguns aspectos técnicos para evitar futuras interpretações duvidosas e adaptar a lei às novas competências que serão atribuídas à administração local.
Por outro lado, encontra-se largamente ultrapassado o prazo que o legislador a si próprio se impôs para proceder, de acordo com os ensinamentos recolhidos durante a sua aplicação e tendo em conta a evolução estrutural do sistema de finanças públicas e do regime tributário, à revisão do sistema de finanças locais que deveria ter decorrido, como bem sabem, até 15, de junho de 1981.
É, pois, imperativo, oportuno e urgente proceder à revisão da Lei n.o 1/79.
As alterações propostas irão sobretudo no seguinte sentido:a) Dá introdução de mecanismos adequados a permitirem a eficaz articulação dos recursos financeiros autárquicos com o acréscimo de responsabilidades que lhes irão ser atribuídas, com relevo quer para o montante de transferências do Orçamento do Estado, quer para a activação de linhas de crédito, preferencialmente bonificadas;
b) Da necessidade de clarificação da fórmula de cálculo do montante global anual dos recursos financeiros locais, por forma a impedir a manifestação de reservas e dúvidas que periodicamente têm marcado a aprovação, nesta matéria, das leis orçamentais;
c) De corrigir e aperfeiçoar os mecanismos que regulam a repartição de recursos financeiros pelos municípios, no duplo sentido de responsabilizar os departamentos centrais pela adequada e atempada produção de informação estatística e de promover, designadamente no que respeita ao Fundo de Equilíbrio Financeiro, a correcta afectação de receitas às autarquias da periferia mais carenciadas;
d) De uma análise do crédito autárquico, com o objectivo essencial de clarificar os montantes máximos de recurso ao crédito por parte dos municípios e a sua adequação às respectivas capacidades de gestão financeira;
e) Da revisão dos serviços prestados pelas autarquias susceptíveis de cobrança de taxas, por forma a propiciar condições adequadas a tornarem eficaz e rentável tais actuações;
f) Da necessidade da inclusão de um capítulo regulador do sistema financeiro das regiões administrativas;
g) Da necessidade da revisão do sistema dos investimentos intermunicipais, por forma a confiná-los a um regime de excepção apenas aplicado a empreendimentos de âmbito verdadeiramente regional.O Sr. António Curto (PS): - Muito bem!A Oradora: - A quarta lei, Sr. Presidente e Srs. Deputados, é a da organização e financiamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais.
Como todos sabem, a organização dos serviços técnico-administrativos tanto pode dificultar ou mesmo inviabilizar a actuação eficaz dos eleitos locais e dos
órgãos autárquicos como propiciar condições adequadas à sua mais perfeita efectivação.
A organização dos serviços autárquicos continua, porém, a reger-se, 7 anos decorridos sobre o novo estatuto das autarquias locais, pelo Código Administrativo de 1936-1940.
Mas ainda se poderia dizer que o sistema, embora ultrapassado, funciona bem. Mas nem isso!
Neste momento há 79 câmaras municipais do continente que não dispõem do funcionário mais qualificado que a lei lhe atribui - o chefe de secretaria e mais de metade das câmaras municipais do País não tem tesoureiros.Aplausos do PS, do PSD e da ASDI.A habilitação média dos secretários das câmaras é o 5 o ano dos liceus, havendo câmaras em que aquele cargo é desempenhado, em substituição, por terceiros oficiais, alguns com a 4.o classe como habilitações literárias. É este o staff que deverá, segundo a lei actual, apoiar a gestão de verbas que ascendem, em média, a 200 000 contos, mas que, em bastantes casos, ultrapassam os 500 000.
Imagine-se uma empresa que tivesse um orçamento da ordem das centenas de milhares dê contos e calcule-se o staff técnico altamente habilitado de que, naturalmente, disporia. Mas no nosso país entende-se que as pessoas servem para tudo e exige-se a autarcas e funcionários mais do que é possível.
Como consequência, as soluções variam de caso para caso, sem qualquer controle.
A administração central pretende, a todo o custo, conter as despesas com o pessoal, mas neste momento nada se sabe sobre o que a administração local faz nesta matéria e, consequentemente, é vulgar encontrar câmaras municipais de concelhos, da mesma classe e com sensivelmente a mesma população, em que o pessoal duplica.O Sr. Abílio Curto (PS): - Muito bem!A Oradora: - A heterogeneidade de situações é enorme, variando de câmaras com pouco mais de uma dezena de funcionários até ao limite da Câmara Municipal de Lisboa, que só por si tem mais do quádruplo dos funcionários do Ministério da Administração Interna.
Parece, pois, inevitável que se queremos acrescentar competências e recursos aos municípios temos também de avançar no sentido de estudar estruturas técnico-administrativas que permitam que os autarcas sejam políticos, que disponham de serviços tecnicamente bem apetrechados e que tenham capacidade para executar as determinações dos órgãos executivos.Vozes do PS: - Muito bem!A Oradora: - Esta não é tarefa que fique resolvida só com a promulgação de uma lei. A sua implementação levará tempo. Mas, quer por determinação da Constituição revista que extingue o quadro geral administrativo, anteriormente previsto no seu artigo 244.o, quer porque é indispensável dotar os órgãos autárquicos de estruturas adequadas, impõe-se que se comece quanto antes e se proceda à regulamentação normativa neste domínio. Neste sentido, a definição do
13 DE JULHO DE 1983 773regime de organização e funcionamento dos serviços técnico-administrativos das autarquias locais visará os seguintes objectivos:a) Revogar os princípios e regras bloqueadoras e uniformizantes que actualmente regulam a organização dos serviços autárquicos; b) Adequar o sistema de organização técnico-administrativa autárquica às actuais e futuras responsabilidades e recursos dos municípios e freguesias; c) Promover a aplicação das determinações constitucionais respeitantes ao quadro geral administrativo e, bem assim, ao pessoal que presta serviço nas autarquias locais; d) Definir medidas que promovam a intercomunicabilidade entre o funcionalismo central e autárquico e assegurem a fixação de técnicos na periferia; e) Aumentar a eficácia da actuação dos serviços municipalizados.O Sr. Carlos Lage (PS): - Muito bem!A Oradora: - A quinta lei respeita à tutela administrativa sobre as autarquias locais..A actual Lei n.o 79/77, de 25 de Outubro, regula, no seu capítulo V, o regime de tutela administrativa sobre as autarquias locais.Esta matéria é, evidentemente e do ponto de vista substancial, alheia à problemática das atribuições das autarquias locais e das competências dos respectivos órgãos, importando, pois, autonomizá-la em diploma legal específico.Considera o IX Governo Constitucional não só oportuno, mas também urgente, à luz das previstas inovações em matéria de atribuições das autarquias e competências dos respectivos órgãos e, sobretudo, dos novos dispositivos constitucionais em matéria de tutela, alterar em consonância o regime desta.Não se trata, evidentemente, de limitar as capacidades, o funcionamento e a actuação das autarquias locais e dos titulares dos respectivos órgãos. Antes,
dignificar o exercício do poder local, contribuindo para a sua transparência e, adequadamente, contrapor a um aumento dos poderes e competências dos seus
órgãos e dos respectivos titulares um acréscimo de responsabilidades, como convém à consolidação do Estado democrático.
O estabelecimento do regime de tutela administrativa sobre as autarquias locais for-se-á no sentido de:a) Autonomizar em normativo próprio o regime de tutela administrativa sobre as autarquias locais; b) Promover a aplicação dos preceitos constitucionais relativos a esta matéria; c) Estabelecer a adequada articulação entre o exercício dos poderes detidos pelos órgãos autárquicos e as respectivas responsabilidades, bem como as dos seus membros; d) Assegurar a transparência e a dignificação do poder local.Finalmente, a sexta lei é a reguladora da constituição de uma associação nacional de municípios.
A criação de uma associação nacional dos municípios, com o objectivo de institucionalizar uma representação dos municípios a nível nacional, foi inscrita como uma das principais orientações do Programa do Governo no capítulo relativo à administração interna.Como bem sabemos, uma associação com tal objectivo só pode naturalmente nascer da vontade livremente expressa dos municípios. Importa, no entanto, criar mecanismos de estimulo, incentivo e apoio que potenciam essa vontade, fornecendo um quadro legal que defina minimamente a estrutura e natureza da associação e os benefícios que lhe podem ser assegurados para prosseguir eficazmente o seu objectivo, sem prejuízo do que os municípios venham a deliberar.Aplausos do PS e de alguns deputados do PSD.Admite-se, em consonância com a nossa tradição administrativa, que a figura de pessoa colectiva de direito público seja a indicada para uma associação nacional que represente os municípios portugueses.A dinâmica que o Governo pretende imprimir ao poder local, consubstanciada nas alterações a introduzir nas leis que o regulam, e a necessidade urgente de encontrar um interlocutor que represente o conjunto dos municípios face ã administração central e a nível internacional, faz com que esta lei seja também por nós considerada de grande urgência.
A criação, a fixação da composição e o estabelecimento do regime legal de funcionamento da Associação Nacional dos Municípios tem, pois, o seguinte sentido:a) Criar o regime legal que promova a representação institucional dos municípios portugueses;
b) Criar mecanismos de estímulo, incentivo e apoio à vontade associativa dos órgãos representativos municipais;
c) Adequar a dinâmica de evolução do poder local à política de descentralização administrativa;
d) Promover a constituição de um interlocutor privilegiado para análise e debate dos problemas relativos ao poder local.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como vêem, tornou-se fácil expor o que o Governo entende fazer nesta matéria pois estas leis têm a vantagem de não serem
contra ninguém, mas, sim, a favor de uma aproximação à realidade e de uma melhoria da qualidade de vida das populações.Vozes do PS: - Muito bem!A Oradora: - Não poderá ser tudo tão rápido quanto queríamos. Mias os autarcas entendem, e os Srs. Deputados também, que não podemos ter um pais pobre com autarquias ricas.Vozes do PS: - Muito bem!A Oradora: - Só que o dinheiro nas mãos dos autarcas cresce.Aplausos do PS, do PSD e da ASDI.Eles sabem fazer por menos dinheiro e muito mais rapidamente aquilo que o peso da administração
I SÉRIE - NÚMERO 20central encarece e dificulta. Os milagres já surgiram. Agora multiplicar-se-ão.Contamos com o apoio dos autarcas portugueses - de todos os partidos -, dos funcionários e outros especialistas nesta matéria para que nos transmitam as sugestões e os conselhos resultantes dás sua experiência.Todos serão igual e atentamente ouvidos. . ,Contem comigo de forma isente, interessada e colaborante. É assim que eu espero também poder também contar convosco.Aplausos do PS, do PSD e da ASDI.O Sr. Presidente - Ficam inscritos suponho que
para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Maga-
Abílio Curto, Lasse Ferira, Fernando Amaral, Tomás
Graça e Gomes de Pinho. Não. sei se age es qasei de
alguém, mas, se assim for, rectifica-se depois do inter-valo para almoço. ; A sessão recomeçará às 15 horas.,Está suspensa a sessão.Eram 13 horas e 15 minutos.O Sr. Presidente - Está reaberta a sessão.Eram 15 horas e 25 minutos.Neste momento assume a presidência o Sr. Presi-dente Tito de Morais.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota, que está inscrito para um pedido de esclarecimento.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pensamos que é, em principio, um má técnica legislativa juntar no mesmo pedido de sanção legislativa aquilo que são, materialmente, vários pedidos de autorização. ,
Na verdade, essa técnica traduz-se, por um lado, numa limitação dos direitos dos ,deputados que são forçados a discutir,, na generalidade, uma proposta e autorização que, em rigor, mal pode ser discutida na generalidade, visto que o seu objecto é diverso.Mas, apesar disto, pensamos que, no caso concreto desta proposta de lei de autorização, existe suficiente conexão entre as matérias para justificar que elas sejam tratadas, de algum modo, conjuntamente.
Em todo o caso essa conexão é menos evidente em
relação a alguns pontos é a sua urgência é menos evidente em relação a algumas das matérias abrangidas. E assim, em primeiro lugar, a revisão da Lei n o 79/77 sobre as competências das autarquias.
É evidente, disse a Sr . Secretária de Estado - e disse bem -, que a revisão se deveria ter operado em 1978, mas por muita passas que tenhamos não vamos agora recuperas esse atraso.
O que lhe perguntaria concretamente é se o Governo pensa rever as competências dos órgãos autárquicos para serem aplicáveis durante o actual mandato dos autarcas ou se, pelo contrário, essa revisãodas competências só se operará em relação a futuras eleições.E no âmbito da segunda alternativa, como se justifica, então, a pressa de legislar neste momento?Como V. Ex. disse - e bem -, a Associação Nacional de Municípios deve nascer da própria iniciativa dos municípios, perguntar-lhe-ia, em segundo lugar, se o facto de ser estabelecido um quadro legal, que canaliza, de certo modo, os municípios para essa associação, não corresponde a uma violação do próprio princípio de base segundo o qual deve ser pela iniciativa dos municípios que a associação se deve formar e surgir.Terceira e última questão: em relação á matéria de delimitação de competências e da sua articulação
com a Lei das Finanças Locais, terá já essa articulado os seus efeitos em relação à proposta orçamental em 1984 ou 'não?E, nesse caso, será possível compatibilizar a execução de autorização com os próprios prazos de discussão da proposta de lei orçamental? .O Sr. ?residente: - O Sr. Ministro da Administração Interna deseja responder no fim dos outros pedidos de esclarecimento ou deseja responder já?O Sr. Ministro da Administração Interna: - Sr. Presidente, para simplicidade dos trabalhos e simplificar as nossas próprias respostas gostaríamos de ouvir todas as questões, gostaríamos, a seguir, de ouvir as intervenções e depois faríamos uma larga exposição das nossas posições.O Sr. Presidente: - Sendo assim, dou a palavra ao Sr. Deputado Vilhena de Carvalho, que estava inscrito para um pedido de esclarecimento.O Se. Vilhena de Carvalho (ASDI): - No curto espaço de tempo de que disponho para fazer pedidos