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16 DE JUNHO DE 2021 115 PARTE III – Opinião do Deputado autor do parecer O autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a Conta Geral do Estado de 2019 para a discussão em Plenário da Assembleia da República. PARTE IV – Conclusões Face aos considerandos que antecedem, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui que: 1. Compete à Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea d) do artigo 162.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar (...), com o parecer do Tribunal de Contas e os demais elementos necessários à sua apreciação.» 2. Incumbe à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir, nos termos regimentais aplicáveis, o competente parecer à Conta Geral do Estado de 2019, incluindo a relativa à da Segurança Social. 3. O presente parecer incidiu exclusivamente sobre os domínios do âmbito específico de intervenção da Comissão de Trabalho e Segurança Social incluídas na CGE 2019, em especial as atinentes ao emprego e segurança social, e visa constituir um contributo para o relatório final que se encontra em fase de elaboração na Comissão de Orçamento e Finanças. 4. Na elaboração do presente parecer foram tidos em conta o documento CGE 2019, incluindo a CSS, apresentado pelo Governo, e os pareceres do Tribunal de Contas, da UTAO e do CES. 5. O presente parecer deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças. Palácio de São Bento, 9 de junho de 2021. O Deputado relator, José Moura Soeiro — O Presidente da Comissão, Pedro Roque. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 9 de junho de 2021. —— COMISSÃO DE AMBIENTE, ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Parecer Índice Parte I – Nota introdutória Parte II – Considerandos Parte IV – Opinião do Deputado autor do parecer Parte V – Conclusões PARTE I – Nota Introdutória Em conformidade com o disposto no artigo 162.o da Constituição da República Portuguesa, compete à Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, «tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas, as quais serão apresentadas até 31 de dezembro do ano subsequente, com o parecer do Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação». Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado 2019 deu entrada na Assembleia da República no dia 1 de julho de 2020 e foi remetida, nos termos do número 3 do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 116 República, à Comissão de Orçamento e Finanças (COF), competente em razão da matéria, bem como à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território (CAEOT) para elaboração de parecer setorial. Assim, o presente parecer incide sobre matérias que cabem no âmbito de competências materiais da 11.a Comissão, tendo implicado a análise da Conta Geral do Estado 2019, dos respetivos anexos e dos pareceres do Tribunal de Contas, da Unidade Técnica de Apoio Orçamental da Assembleia da República (UTAO) e do Conselho Económico e Social. Considera, também, a Lei do Orçamento de Estado para 2019 (Lei n.o 71/2018 de 31 dezembro de 2018). PARTE II – Considerandos 1. Análise sectorial – Ambiente e transição energética O relatório da Conta Geral do Estado começa por apresentar o contexto macroeconómico que enquadra a avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2019. O presente parecer, não sendo exaustivo nem ansiando constituir uma reprodução do documento, centra a sua análise nos principais indicadores revelados no ponto 17 do Capítulo IV. Políticas setoriais para 2019 e recursos financeiros denominado «Ambiente e Transição Energética». Neste âmbito, o Relatório de Análise Global e Conta da Segurança Social começa por abordar os recursos utilizados, revelando uma taxa de execução da despesa efetiva consolidada face à dotação ajustada de 82,6%. Relativamente aos serviços integrados (SI), é referido que a dotação ajustada apresentou o valor de 357,4 milhões de euros, ficando a sua execução pelos 244,9 milhões de euros. Sublinha-se, também, que, no que respeita aos serviços e fundos autónomos (SFA), a dotação ajustada registou um valor de 2827,4 milhões de euros, sendo a sua execução de 2392,3 milhões de euros e que a consolidação entre subsetores (fluxos intraprograma) foi de 389,2 milhões de euros de orçamento ajustado e a execução de 279,7 milhões de euros. O relatório destaca, ainda, que, no total do orçamento consolidado, as despesas de capital pesam 61,2% e as despesas correntes 38,8% e que, na execução, as despesas de capital têm um peso de 56,2% no global dos gastos, enquanto as despesas correntes representam 43,8% do total da execução. O quadro que se reproduz é disto ilustrativo, apresentando os valores da despesa por classificação económica.
16 DE JUNHO DE 2021 119 Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da Comissão de 9 de junho de 2021. —— COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO ParecerÍndiceParte I – Considerandos 1. Nota introdutória 2. Análise da Conta Geral do Estado de 2019 2.1. Contexto macroeconómico 2.2. Relatório do Conselho Económico e Social 2.3. Parecer do Tribunal de Contas 3. Análise sectorial 3.1. Cultura (PO09) Parte II – Opinião do Deputado autor do parecer Parte III – Conclusões PARTE I – Considerandos 1. Nota introdutória A Comissão de Orçamento e Finanças (COF) remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura e Comunicação a Conta Geral do Estado relativa ao ano de 2019, acompanhada pelos pareceres do Tribunal de Contas (Tribunal de Contas), do Conselho Económico e Social e da UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental, para que esta se pronuncie, elaborando um parecer sobre as suas áreas de competência, que deverá ser incluído no relatório final da COF sobre a CGE 2019. A Conta Geral do Estado 2019, principal documento de prestação de Contas do Estado, deu entrada na Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa a 1 de julho de 2020. Para a análise do CGE 2019 importa ter presente que a Lei do Orçamento do Estado para 2019 (Lei n.o 71/2018, de 31 de dezembro) entrou em vigor a 1 de janeiro de 2019. 2. Análise da Conta Geral do Estado de 2019 2.1. Contexto macroeconómico O relatório da Conta Geral do Estado em análise apresenta uma análise do contexto macroeconómico global que serve de enquadramento à avaliação do desempenho da execução orçamental do Estado em 2019. A CGE começa por referir que em 2019 a atividade económica e o comércio mundiais abrandaram para 2,9% e 0,9%, respetivamente (3,6% e 3,8%, respetivamente, em 2018), abrandamento que se verificou tanto nas economias avançadas (2,2% para 1,7%) quanto, de forma mais acentuada, em alguns países emergentes e em desenvolvimento.
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 122 (Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas – SNC-AP), sujeitas a parecer e, pela primeira vez, a certificação pelo tribunal em 2024. O tribunal alerta para os riscos de o novo prazo não ser cumprido. O tribunal sublinha, mais uma vez, a importância da implementação da reforma das finanças públicas para uma melhor gestão dos recursos públicos, porque reforça o reporte financeiro do Estado com informação patrimonial essencial a um enquadramento de médio prazo dos instrumentos orçamentais, ainda mais essencial no contexto dos estímulos orçamentais decorrentes da pandemia da COVID-19. O tribunal enfatiza que, passados cinco anos sobre a aprovação da LEO, se torna necessário concretizar elementos basilares da reforma, como a atualização da respetiva estratégia de implementação, a operacionalização do modelo de governação e a afetação de recursos humanos. Dá ainda conta que apenas se registaram avanços num número reduzido de projetos (estrutura do Orçamento do Estado, fatura eletrónica e documento contabilístico e de cobrança). 3. Análise sectorial 3.1. Cultura (PO09) No âmbito do programa orçamental da área da cultura, foram estabelecidos três objetivos de política, sete indicadores e respetivas metas, com as seguintes finalidades: – Salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património; – Promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e o audiovisual, o livro, a leitura e a investigação; e, – Apoiar a criação, produção e promoção artística e a sua projeção internacional. O quadro abaixo reflete o orçamento da medida «Cultura» e respetiva execução orçamental consolidada por classificação económica: Com um orçamento corrigido de 483,4 milhões de euros, a taxa de execução orçamental foi de 91%, a que correspondem 439,9 milhões de euros. Apenas 4,8% das despesas do programa orçamental são referentes a despesas de capital, sendo as restantes despesas correntes. O peso das despesas com o pessoal representa 37,4% do total da despesa efetiva, ao passo que as despesas com aquisição de bens e serviços correntes correspondem a 39,6%.
16 DE JUNHO DE 2021 123 A atividade do programa foi financiada em 73,4% por receitas de impostos, 19,5% por receitas próprias e 6,7% por transferências no âmbito das Administrações Públicas e o restante por fundos comunitários. No que respeita à preponderância de financiamento da despesa destaca-se: – Por receitas de impostos e receitas próprias a RTP (70,5% do total de receitas de impostos, em resultado do modelo de financiamento do serviço público de radiodifusão e de televisão, e 41,7% do total de receitas próprias consumidas no programa); – Por transferências no âmbito das Administrações Públicas o Organismo de Produção Artística (OPART) (41,6%), sobretudo a título de indemnização compensatória do Estado; – Por fundos comunitários a Direção Regional de Cultura do Norte (DRCNorte) (43,2%). Constata-se que a execução orçamental do programa é, sobretudo, direcionada para serviços culturais, recreativos e religiosos (99,6%). São desagregados em serviços relativos à comunicação social (60,4%), onde se insere a atividade da RTP; serviços de cultura (39,2%), que incluem a DGPC, o FFC e a Direção-Geral das Artes (DGARTES). Relativamente aos recursos humanos, considerando os fluxos acumulados em termos definitivos, durante os trimestres do ano de 2019 verificaram-se 95 novas entradas e 63 saídas definitivas, das quais 59 por reforma/aposentação. Face ao período homólogo verifica-se um aumento de 32 trabalhadores Por último e de acordo com a CGE, a idade média estimada na cultura é de 52,5 anos, valor acima da média da administração central (47). Este facto é exacerbado ainda pelo baixo índice de juventude, por cada 100 trabalhadores somente 8,2 têm menos de 40 anos, representando o quinto valor mais baixo da administração central.
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 124 No que diz respeito aos resultados obtidos, no seu global, o programa registou uma média de execução de 144%, tendo todos os indicadores, à exceção do indicador 4, superado as metas planeadas, com destaque para o indicador 5 que registou uma taxa de execução acima de 200%, o que sugere uma superação do nível de desempenho face ao planeado. No que concerne ao objetivo «Salvaguardar, conservar, preservar e requalificar o património», os indicadores 1 e 2 encontram-se 48% e 32% acima da meta anual definida, respetivamente. Verifica-se que o resultado do quarto trimestre foi superado por todas as entidades envolvidas (DRCNorte, DRCCentro, DRCAlentejo, DRCAlgarve e DGPC) com execução acima das metas definidas. O desvio positivo verificado no indicador 1 encontra fundamento sobretudo em resultado de várias empreitadas ao abrigo do programa Norte 2020 pela DRCNorte. Relativamente ao desvio positivo apresentado no indicador 2, destaca-se a DRCN com um desvio de +186%, justificado pela atividade dos serviços de apoio técnico do Museu de Arqueologia D. Diogo de Sousa, de bens móveis afetos à DRCNorte.
16 DE JUNHO DE 2021 125 Face ao objetivo «Promover a fruição e divulgar o património, as artes, o cinema e o audiovisual, o livro, a leitura e a investigação», destaca-se o indicador 4, justificado pela DGARTES, entidade com maior peso neste indicador. Para o desvio de mais do dobro no indicador 5 destaca-se o resultado de 216% apresentado pelo ICA que é a entidade com maior peso no indicador. O indicador 6 apresenta um desvio positivo de 34% face à meta anual. Para este resultado contribuiu a Direção-Geral dos Livros, Arquivos e das Bibliotecas (DGLAB) (+57%). As restantes entidades[Biblioteca Nacional de Portugal (BNP) e Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema (CPMC)] registaram um comportamento em linha com a respetiva meta. No que respeita ao indicador 7 o desvio positivo de 68% é justificado fundamentalmente pelo Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA) e DGARTES. O ICA homologou em 2019 os resultados de alguns concursos de apoio financeiro relativos a 2018. A DGArtes fundamenta o resultado na sua atividade muito variável no que ao número de projetos diz respeito, o que inviabiliza uma previsão muito precisa no momento em que se estabelece uma meta. Em complemento aos principais indicadores definidos para efeitos de avaliação do programa orçamental, designadamente a taxa de execução orçamental, bem como a taxa de execução dos objetivos (total e parciais), a análise é enriquecida, não apenas pela inclusão e análise de conjunto de indicadores de eficácia, eficiência e economia, mas também pela possibilidade de analisar o desempenho material e orçamental, face aos valores verificados nos anos anteriores. Neste sentido, destaca-se uma variação da taxa de execução dos objetivos de 1,4%, face a 2018. Considerando que em 2019 a taxa de execução dos objetivos preserva-se acima dos 100% (resultados superiores às metas), bem como o facto de as metas definidas para 2019 serem para todos os indicadores superiores às estabelecidas para o período homólogo é possível concluir que face ao ano anterior não só se verificou uma evolução positiva do padrão de desempenho do programa orçamental, mas também um reforço dos mecanismos de planeamento e definição de metas em sede de preparação do Orçamento do Estado. Ainda no que respeita à análise destes indicadores, cumpre destacar a evolução negativa do indicador «Taxa de Autofinanciamento», bem como do indicador «Variação da Despesa face ao Período homólogo». Relativo a este último a diminuição da despesa de 2018 para 2019 deve-se fundamentalmente à RTP explicado pelo pagamento em 2018 à UEFA e FIFA, de compromissos assumidos relativos ao «Mundial 2018», «Mundial 2022», «Euro 2020» e «Eurovision» (Festival Eurovisão da Canção). PARTE II – Opinião do Deputado autor do parecer O Deputado autor do parecer exime-se, nesta sede e momento, de exprimir e fundamentar a sua opinião política sobre a Conta Geral do Estado de 2019, nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do RAR.
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 126 PARTE III – Conclusões 1 – A Comissão de Orçamento e Finanças remeteu, nos termos legais e regimentais aplicáveis, à Comissão de Cultura e Comunicação, a Conta Geral do Estado relativa ao ano económico de 2019, acompanhada dos pareceres do Tribunal de Contas e do Conselho Económico e Social, a fim de elaborar parecer nas áreas da sua competência. 2 – Apreciados os documentos acima citados, a Comissão de Cultura e Comunicação entende que o presente parecer tem as condições para ser enviado à Comissão do Orçamento e Finanças, nos termos do disposto na alínea c) do n.o 1 do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República. Palácio de São Bento, 8 de junho de 2021. O Deputado relator, Paulo Rios de Oliveira — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e da Deputada não inscrita Cristina Rodrigues, na reunião da Comissão de 8 de junho de 2021. —— COMISSÃO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL Parecer Índice Parte I – Introdução Parte II – Considerandos Parte III – Parecer do Tribunal de Contas Parte IV – Relatório da UTAO Parte V – Opinião da relatora Parte VI – Conclusões PARTE I – Introdução Em conformidade com o preceituado no artigo 162.o da Constituição da República Portuguesa, compete à Assembleia da República tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar, a apresentar até 31 de dezembro do ano subsequente ao qual diz respeito, com o parecer do Tribunal de Contas e outros elementos necessários à sua apreciação. Cumprindo o preceituado, a Conta Geral do Estado (CGE) 2019 deu entrada no dia 1 de julho de 2020 na Comissão de Orçamento e Finanças (COF) que, nos termos do número 3, do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República, a remeteu à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local (CAPMADPL), para elaboração do competente parecer. Em reunião realizada no dia 25 de maio de 2021, a CAPMADPL nomeou relatora a Deputada Bebiana Cunha, do Grupo Parlamentar do PAN. A CGE 2019 encontra-se acompanhada do parecer do Tribunal de Contas (TdC) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2019» –, aprovado em 11 de dezembro de 2020, e do parecer do Conselho Económico e Social (CES) – «Parecer sobre a Conta Geral do Estado 2019» -, aprovado em 20 de maio de 2021.
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 128 O saldo da dívida direta do Estado (antes de swaps), apurada numa ótica de contabilidade pública, cifrou-se no final de 2019 em 251 mil milhões de euros, o que representa um aumento de 5,5 mil milhões de euros face ao verificado em 2018. As necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, na ótica da contabilidade pública, ascenderam a aproximadamente 9,5 mil milhões de euros, o que representa um decréscimo de sensivelmente 2,2 mil milhões de euros face a 2018. Tal resulta essencialmente da redução anual da aquisição líquida de ativos financeiros (em cerca de 1,9 mil milhões de euros) e do défice orçamental do subsetor Estado (em cerca de 3,9 mil milhões de euros). Registou-se uma diminuição de 264 milhões de euros nos pagamentos em atraso (arrears) das entidades públicas, mantendo-se a trajetória descende dos últimos anos. Esta situação traduz principalmente a diminuição verificada no subsetor da saúde e dos hospitais EPE (358 milhões de euros) e da administração local (34 milhões de euros). 2 – Situação Financeira das Administrações Públicas2.1 – Execução Orçamental das Administrações Públicas (Contabilidade Nacional)Em 2019, o saldo das Administrações Públicas (AP) em contabilidade nacional situou-se em 403,9 milhões de euros, o que corresponde a 0,2% do PIB, e traduz uma melhoria de 1307,9 milhões de euros face a 2018. O saldo primário, ou seja, o saldo líquido dos encargos com juros, atingiu 6783,2 milhões de euros, o equivalente a 3,2% do PIB, e representa uma melhoria de 789,4 milhões de euros face ao ano anterior. Quadro 1 – Conta consolidada das Administrações Públicas: 2019 (ótica de contas nacionais)A melhoria do saldo orçamental das AP em 0,6 pp do PIB ficou a dever-se essencialmente à despesa, que, entre 2018 e 2019, diminuiu 0,7 pp do PIB (de 43,4% do PIB em 2018 para 42,7% do PIB em 2019). Em termos homólogos, a receita total cresceu 3,8%, sendo que, na receita corrente (3,9%), se destaca em particular as contribuições sociais efetivas (6,3%), a outra receita corrente (5,8%) – na qual se incluem os
16 DE JUNHO DE 2021 129 dividendos do Banco de Portugal e da Caixa Geral de Depósitos pagos em 2019 – e a receita fiscal (2,7%), refletindo, em larga medida, a evolução favorável da atividade económica e do crescimento do emprego. A despesa corrente cresceu 2,7%, destacando-se as despesas com pessoal (4,4%), que refletem os efeitos do descongelamento parcial das progressões e do crescimento do emprego, em particular no Serviço Nacional de Saúde (cuja despesa com pessoal aumenta 8,3%). O saldo orçamental das AP em 2019 revela um desvio favorável de 0,4 pp do PIB face ao objetivo previsto no Orçamento do Estado para 2018 (-0,2% do PIB), que, em termos absolutos, representa uma melhoria de 813 milhões de euros. Neste âmbito, a Segurança Social contribuiu com 1224,4 milhões de euros, valores parcialmente compensados pelos desvios negativos de 290,3 milhões de euros na administração central e de 121,1 milhões de euros na administração regional e local. A receita ficou acima do estimado em 286,8 milhões de euros, tendo contribuído para este resultado a receita fiscal e as contribuições sociais efetivas, em virtude da evolução favorável da economia e do mercado de trabalho. A despesa situou-se 562,2 milhões de euros abaixo do previsto, resultado da execução do resultado, nomeadamente, da execução da despesa com juros (-487,9 milhões de euros), subsídios (-183,3 milhões de euros), da outra despesa corrente (-164,7 milhões de euros) e da despesa de capital (-217,9 milhões), enquanto as prestações sociais e as despesas com pessoal apresentaram uma despesa superior à prevista (264,8 milhões de euros e 254,6 milhões de euros, respetivamente). O valor de 2169,8 milhões de euros da administração central resulta da incorporação dos saldos dos serviços e fundos autónomos (2212 milhões de euros) e da Caixa Geral de Aposentações (-42,2 milhões de euros). Os saldos globais da Caixa Geral de Aposentações (-42,2 milhões de euros), da ADSE (86,8 milhões de euros), do Serviço Nacional de Saúde (18,2 milhões de euros) e das entidades públicas reclassificadas (1565,1 milhões de euros), foram apurados com base em informação de caráter patrimonial e não na respetiva execução orçamental. O saldo das outras entidades da administração regional e local situou-se em 71,8 milhões de euros, onde se incluem os saldos dos serviços de saúde da Região Autónoma da Madeira e da Região Autónoma dos Açores, de outros subsetores que não municípios e das empresas públicas classificadas na administração local e regional. Quadro 2 - Injeções de capital e empréstimos classificados como despesa não-financeira2.2 – Execução orçamental das administrações públicas (contabilidade pública)Em 2019, as Administrações Públicas (AP) registaram um saldo global na ótica da contabilidade pública de -569,5 milhões de euros (-0,3% do PIB), o que reflete uma melhoria de 1671,9 milhões de euros, em comparação com o saldo verificado em 2018, resultado de um crescimento da receita efetiva (3847,7 milhões de euros)
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 130 superior ao da despesa efetiva (2175,8 milhões de euros). O saldo primário das AP, que exclui os encargos com os juros, situou-se em 7516,8 milhões de euros. Por subsetores, a redução significativa do défice resultou de uma melhoria do saldo dos serviços e fundos autónomos (1086,9 milhões de euros), da Segurança Social (844,4 milhões de euros) e, em menor escala, da administração local e regional (14 milhões de euros), uma vez que estas melhorias compensaram a deterioração do saldo do subsetor Estado (273,4 milhões de euros). Quadro 3 – Conta consolidada das Administrações Públicas: Ótica da contabilidade pública – 20192.3 – Despesas da administração central Em 2019, a despesa efetiva total e a despesa efetiva primária cresceram, respetivamente, 1,6% e 2,4% face a 2018. No que respeita ao crescimento da despesa efetiva total, destacou-se principalmente o crescimento da despesa com transferências (contributo de 1,3 pp), sobretudo devido à evolução das transferências do Orçamento do Estado para o subsetor da Segurança Social, bem como das despesas com pessoal (contributo de 1 pp), influenciadas pelo efeito transversal dos pagamentos associados ao descongelamento progressivo das
16 DE JUNHO DE 2021 131 carreiras na administração pública, cujo direito foi adquirido nos anos de 2018 e de 2019. Contribuíram ainda, em sentido contrário, para essa evolução o crescimento da despesa o decréscimo da rubrica de outras despesas (contributo de -0,7 pp), em grande medida decorrente do efeito de base ocorrido em 2018 referente a encargos suportados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças (DGTF) relacionados com a assunção de passivos da PARPÚBLICA, SGPS, S.A. Quadro 4 – Evolução da despesa consolidada da administração central 2.4 – Região Autónoma da MadeiraEm 2019, a Região Autónoma da Madeira (RAM) registou um saldo global de -96,7 milhões de euros, que representa uma deterioração de 88,8 milhões de euros face ao ano anterior. Este valor resultou de um aumento da receita em 0,8%, substancialmente inferior ao crescimento da despesa (7%) – tendo o maior crescimento da despesa na aquisição de bens de capital (28,4%), juros e outros encargos (17,8%) e as despesas com pessoal (6,2%).
16 DE JUNHO DE 2021 133 Quadro 5 – Execução orçamental da administração local Quando comparado com o Orçamento do Estado para 2019, o saldo da administração local apresenta um desvio negativo de 166,8 milhões de euros. Este desvio é resultado de uma execução da despesa superior à inicialmente estimada (228,4 milhões de euros), não compensada na totalidade pelo desvio positivo verificado na execução da receita (61,6 milhões de euros). Relativamente à receita, o desvio positivo decorre essencialmente da venda de bens de capital (95,2 milhões de euros), associado à venda de terrenos por parte do município de Lisboa. Em sentido contrário, destaca-se a receita fiscal, que registou uma execução inferior à prevista em 68,4 milhões de euros, em particular o IMT (65,5 milhões de euros) e o IMI (11,2 milhões de euros). Na execução da despesa, o desvio positivo verificado é explicado, em grande medida, pelas despesas com pessoal (147,2 milhões de euros), pela aquisição de bens e serviços (143,4 milhões de euros) e pelas
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 134 transferências correntes (102 milhões de euros), parcialmente compensado pelo desvio negativo das transferências de capital (138,5 milhões de euros). 3.2 – Fluxos financeiros entre a administração central e a administração localEm 2019, as transferências da administração central destinadas à administração local ascenderam a 3342,6 milhões de euros. Deste valor, 3171 milhões de euros são provenientes do subsetor Estado, sendo que a execução superou o previsto no Orçamento do Estado para 2019 em 10,1 milhões de euros. As transferências dos serviços e fundos autónomos para a administração local (171,7 milhões de euros) incluem 104 milhões de euros do Fundo Ambiental para as áreas metropolitanas e para as comunidades intermunicipais, para financiamento do Programa de Apoio à Redução do Tarifário dos Transportes Públicos (PART), conforme definido no Orçamento do Estado para 2019. Os empréstimos de médio e longo prazos concedidos pelo Estado à administração local totalizaram 81,1 milhões de euros, o que compara com a previsão inicial de 561,9 milhões de euros. Este desvio decorre de uma execução inferior ao orçamentado dos empréstimos no âmbito do IFRRU, do Portugal 2020 e da dotação centralizada para fazer face aos efeitos dos incêndios de 2017. Relativamente aos empréstimos dos serviços e fundos autónomos à administração local, o diferencial resulta essencialmente da não concretização de empréstimos no âmbito do Fundo de Apoio Municipal (FAM), no montante de 40 milhões de euros, parcialmente compensado por uma execução de empréstimos da Agência para o Desenvolvimento e Coesão superior ao previsto em 2,7 milhões de euros. De referir ainda que o FAM concedeu empréstimos aos municípios no montante de 38,7 milhões de euros para amortização de dívida financeira e comercial de anos anteriores. No que se refere aos fluxos da administração local para a administração central, registaram-se transferências no montante de 84,7 milhões de euros, das quais 47,5 milhões de euros se destinaram ao subsetor dos serviços e fundos autónomos, em particular para a administração central do Sistema de Saúde, IP (43,5 milhões de euros). A receita de ativos financeiros do Estado relativa a empréstimos de médio e longo prazos provenientes da administração local totalizou 115,3 milhões de euros, situando-se acima da previsão em 75,1 milhões de euros. Estas receitas encontram-se sobretudo associadas à amortização de cerca de 100 milhões de euros dos empréstimos concedidos pelo Estado no âmbito dos programas de regularização de dívidas. A receita de passivos financeiros no Estado refere-se a uma aplicação em Certificados Especiais de Dívida de Curto Prazo (CEDIC) efetuada pelo município de Lisboa, no montante de 225 milhões de euros, que não estava inicialmente prevista no Orçamento do Estado para 2019. Quadro 6 – Fluxos financeiros com a administração local
II SÉRIE-A — NÚMERO 152 136 – Em 2019 o défice das administrações públicas em contabilidade pública foi 662 M€ (-0,3% do PIB) em termos ajustados, o que representa uma melhoria da posição orçamental face ao ano anterior, em valor e peso no PIB. Em 2019, as administrações públicas registaram um défice global (não ajustado) de 570 milhões de euros, que representa -0,3% do PIB nominal e traduz uma melhoria de 1671 milhões de euros (+0,8 pp do PIB) face a 2018. Em termos ajustados, o saldo foi -662 M€ (-0,3% do PIB), evidenciando uma variação homóloga de + 1595 milhões de euros (+ 0,7 pp PIB). O saldo primário ajustado apresentou um superavit de 7424 milhões de euros, ascendendo a 3,5% do PIB, o que representa uma apreciação de 1253 milhões de euros (+0,5 pp do PIB) face ao período anterior. – Em 2019, 22 das 344 entidades contabilizadas na administração central (das quais, 19 do SNS) registavam PMP superior a 180 dias, sendo que dois municípios da administração local tinham PMP acima de 180 dias. – As EPR cuja dívida garantida pelo Estado mais se reduziu foram a PARVALOREM, S.A., a Infraestruturas de Portugal, S.A., a CP – Comboios de Portugal, EPE, o Metropolitano de Lisboa, EPE, o Fundo de Resolução e a PARUPS, S.A. – A dívida garantida pelo Estado à Região Autónoma da Madeira (em que se incluem os Órgãos do Governo Regional da Madeira e os serviços e fundos autónomos da Administração Regional da Madeira) ascendia a 2031,3 milhões de euros no final de 2019, tendo aumentado 239,2 milhões de euros face ao ano anterior. PARTE V – Opinião da RelatoraA relatora do presente parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Conta Geral do Estado 2019, que é, de resto, de «elaboração facultativa» nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 137.o do Regimento da Assembleia da República, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário PARTE VI – ConclusõesA COF remeteu à CAPMADPL a Conta Geral do Estado de 2019, acompanhada do parecer do Tribunal de Contas e do relatório da UTAO, para elaboração de parecer nas áreas da respetiva competência material. Apreciados os documentos referidos, a CAPMADPL é de parecer que o presente relatório sobre a Conta Geral do Estado 2019 deve ser presente à Comissão de Orçamento e Finanças, de acordo com a alínea c) do número 1, do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República. Palácio de São Bento, 9 de junho de 2021. A Deputada relatora, Bebiana Cunha — O Presidente da Comissão,Fernando Ruas. Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS, do BE, do PCP e do PAN e a abstenção do PSD, tendo-se registado a ausência do CDS-PP e do IL, na reunião da Comissão de 9 de junho de 2021. ——
Ficha técnica A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública. Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras. Título: Apreciação da Conta Geral do Estado de 2019 Coleção: Encerramento das Contas Anuais das Administrações Públicas Relatório UTAO N.o 6/2021Data de publicação: 14 de abril de 2021 Data-limite para incorporação de informação: 31/03/2021 Disponível em:https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx. II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________138
Índice Geral Índice Geral Índice de Tabelas Índice de Gráficos Índice de Figuras Índice de Caixas  Tabela de siglas, abreviaturas e acrónimos Sumário executivoExecução orçamental em Contabilidade Nacional Execução orçamental em Contabilidade Pública Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central Dívida financeira pública e privada  Dívida não-financeira das Administrações Públicas  Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes Regras de disciplina orçamental  Indicadores económico-financeiros da Saúde Reforma das finanças públicas1Introdução 2Execução orçamental em Contabilidade Nacional Saldo orçamental em 2019 Do saldo orçamental em 2018 ao saldo orçamental em 2019 Comparação com o objetivo estabelecido no Orçamento do Estado de 2019Saldo orçamental em Contas Nacionais e saldo global em Contabilidade Pública no exercício de 2019Execução de medidas de política orçamental previstas na POE/2019 2.5.1Ponto de partida 2.5.2Interação com o Ministério das Finanças2.5.3Análise dos resultados2.5.4ConclusõesOrientação da política orçamental 3Execução orçamental em Contabilidade Pública  Enquadramento de médio prazo para os resultados orçamentais de 2019 Evolução face a 2018 por subsector e grandes rubricas da classificação económica  Desvios face ao orçamento aprovado  3.3.1Ano de 2019, por classificação económica  3.3.2Resenha histórica e prospetiva (2014–2020), por grandes agregados de classificação económica Instrumentos de controlo da despesa  3.4.1Convencionais 3.4.2Não convencionais 3.4.3Ilações para a qualidade das políticas públicas 4Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central A restrição orçamental em base de caixa  4.1.1Conceitos  4.1.2Estado, 2014 a 2019 4.1.3Serviços e Fundos Autónomos, 2014 a 2019 Aplicações financeiras do Estado em 2019  Aplicações financeiras dos SFA em 2019  5Dívida financeira pública e privada  Dívida direta do Estado  Dívida pública de Maastricht  Peso do serviço da dívida na despesa efetiva  Financiamento da economia portuguesa e dívida externa  6Dívida não-financeira das Administrações Públicas Limitações da informação disponível  Identificação e quantificação da dívida não-financeira Pagamentos em Atraso Prazos Médios de Pagamento das entidades públicas  7Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes Conceitos Garantias e contragarantias concedidas pelo Estado Contingências com Parcerias Público-Privadas 7.3.1Sector rodoviário 7.3.2Sector ferroviário 7.3.3Sector da saúde  7.3.4Sector da segurança 16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________139
Sigla/abrevia-tura/acrónimo Designação AdC Administração Central AdL Administração Local AdR Administração Regional ADSE Instituto de Proteção e Assistência na Doença, I. P AIMI Adicional ao Imposto Municipal sobre Imóveis AOE Alteração à Lei do Orçamento do Estado AP Administrações Públicas AR Assembleia da República ARS Administrações Regionais de Saúde BdP Banco de Portugal CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações CGE Conta Geral do Estado CMVMC Custo de Mercadorias Vendidas e Matérias Consumidas DGAL Direção-Geral das Autarquias Locais DGO Direção-Geral do Orçamento DLEO/2019 Decreto-Lei de Execução Orçamental de 2019 EGE Encargos Gerais do Estado EM Estado(s)-Membro(s) EPE Entidade Pública Empresarial EPR Entidades Públicas Reclassificadas ERS Entidade Reguladora da Saúde eSPap Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P. FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FSE Fornecimento e Serviços Externos IAPMEI Agência para a Competitividade e Inovação IEC Impostos Especiais sobre o Consumo IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública — IGCP, E.P.E. IMT Instituto da Mobilidade e dos Transportes INE Instituto Nacional de Estatística INEM Instituto Nacional de Emergência Médica INFARMED Autoridade Nacional do Medicamento e Produtos de Saúde INSA,I.P. Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge IP Infraestruturas de Portugal, S.A. IPST,I.P.  Instituto Português do Sangue e Transplantação IRC Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas IRS Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares ISP Imposto sobre Produtos Petrolíferos IUC Imposto Único de Circulação IVA Imposto sobre o Valor Acrescentado LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso LOE Lei do Orçamento do Estado MAFDR Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural MAI Ministério da Administração Interna MATE Ministério do Ambiente e Transição Energética MC Ministério da Cultura MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior MDN Ministério da Defesa Nacional ME Ministério da Economia MED Ministério da Educação MF Ministério das Finanças MJ Ministério da Justiça MM Ministério do Mar MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros MPI Ministério do Planeamento e Infraestruturas MS Ministério da Saúde MTSSS Ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social OE Orçamento do Estado p. Página p.p. Ponto(s) percentual(is) PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro PCM Presidência do Conselho de Ministros PE/2019–23 Programa de Estabilidade referente ao período 2019 a 2023 PEC Pacto de Estabilidade e Crescimento PIB Produto Interno Bruto PII Posição de Investimento Internacional PME Pequena e Média Empresa PMP Prazos Médios de Pagamento II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________142
Sigla/abrevia-tura/acrónimo Designação PO Programa Operacional POE Proposta de Orçamento do Estado pp. Páginas PPL Proposta de Lei PPO Projeto de Plano Orçamental PPP Parceria(s) Público-Privada(s) RAA Região Autónoma dos Açores RAM Região Autónoma da Madeira REF Reposição do Equilíbrio Financeiro RSI Rendimento Social de Inserção SEAF Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais SFA Serviços e Fundos Autónomos SI Serviços Integrados SICAS,I.P. Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e na Dependência SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas SNS Serviço Nacional de Saúde SPMS Serviços Partilhados do Ministério da Saúde SUCH Serviço de Utilização Comum de Hospitais TdC Tribunal de Contas UE União Europeia UniLEO Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental UTAO Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos 16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________143
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Gráfico 2 – Saldo orçamental e medidas temporárias ou não-recorrentes em 2019 (em percentagem do PIB) Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. -4,4-1,9-3,0-0,30,1-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,02015 2016 2017 2018 20190,7-0,60,10,00,10,20,30,40,50,60,70,8SaldoorçamentalajustadoMedidas temporáriasou não-recorrentesSaldoorçamentalsobre o saldo. A Caixa 1, p. 17, identifica o conjunto de medidas temporárias ou não-recorrentes consideradas pela UTAO no ano de 2019 e para cada um dos anos relevantes para a análise apresentada neste capítulo.84. Excluindo o efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, o excedente orçamental registado em 2019 foi superior, na ordem dos 0,7% do PIB. Este resultado sucede a um ligeiro excedente orçamental em termos ajustados registado já em 2018 (Gráfico 3). Gráfico 1 – Saldo orçamental, 2015 a 2019 (em percentagem do PIB) 16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________159
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores apresentados correspon-dem aos que constam do Gráfico 1 mas sem o efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes consideradas pela UTAO no período apresentado, as quais se encontram identificadas na Caixa 1. Caixa 1 – Medidas temporárias ou não-recorrentes A UTAO classificou como temporárias ou não-recorrentes as seguintes medidas: 2015: Efeito sobre o saldo orçamental: – 1,3 p.p. do PIB (i) Venda e resolução do BANIF (– 1,4 p.p.);(ii) Contribuição extraordinária para o Fundo de Resolução (+ 0,1 p.p.).2016: Efeito sobre o saldo orçamental: + 0,4 p.p. do PIB (i) Devolução de pre-paid margins do Fundo Europeu de Estabilização Financeira (FEEF) (+ 0,2 p.p.);(ii) Acerto de contribuições para a União Europeia (+ 0,0 p.p.);(iii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,1 p.p.);(iv) Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) (+ 0,2 p.p.).2017: Efeito sobre o saldo orçamental: – 2,2 p.p. do PIB (i) Recapitalização da CGD (– 2,0 p.p.);(ii) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,1 p.p.);(iii) Swaps da STCP e da Carris (– 0,1 p.p.);(iv) Recuperação da garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);(v) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,0 p.p.);(vi) Inconstitucionalidade da taxa de proteção civil de Lisboa (– 0,0 p.p.);(vii) Entrega de F-16 à Roménia (+ 0,0 p.p).2018: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,5 p.p. do PIB (i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,1 p.p.);(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,4 p.p.);(iii) Indemnizações e reconstrução na sequência dos incêndios de 2017 (– 0,1 p.p.);(iv) Pagamento de indemnização pela Câmara Municipal de Lisboa por decisão judicial (– 0,0 p.p.);(v) Conversão de ativos por impostos diferidos (AID) (– 0,0 p.p.).2019: Efeito sobre o saldo orçamental: – 0,6 p.p. do PIB (i) Recuperação de garantia do BPP (+ 0,0 p.p.);(ii) Acionamento do mecanismo de capitalização contingente do Novo Banco (– 0,5 p.p.);(iii) Compensação do Estado à concessionária AEDL (Autoestradas do Douro Litoral) (– 0,1 p.p.).Do saldo orçamental em 2018 ao saldo orçamental em 2019 85. O saldo orçamental das AP, em Contabilidade Nacional, evidenciou em 2019 um aumento face aoregistado no ano anterior, tendo alcançado pela primeira vez na história da democracia portuguesa um excedente orçamental, ainda que de dimensão reduzida. O Gráfico 4 regista a evolução do saldo orçamental desde 1995, ano a que se reporta o início da compilação do saldo orçamental de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC) com caráter obrigatório no seio da União Europeia. Este quadro contabilístico comum tem sido objeto de sucessivas revisões, encontrando-se -3,2-2,3-0,80,10,7-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,02015 2016 2017 2018 2019Gráfico 3 – Saldo orçamental ajustado do efeito das medidas temporárias ou não-recorrentes, 2015 a 2019 (em percentagem do PIB) II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________160
Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.86. A melhoria do saldo orçamental em 2019 refletiu um aumento do saldo ajustado do impacto dasmedidas temporárias ou não-recorrentes, enquanto estas verificaram um agravamento do seu efeito negativo sobre o saldo orçamental. Conforme ilustrado anteriormente no Gráfico 2, as medidas com natureza temporária ou não-recorrente oneraram o saldo orçamental de 2019 em 0,6 p.p. do PIB, em termos líquidos. Quando comprado com 2018, o efeito penalizador sobre o saldo agravou-se em 0,2 p.p. do PIB, conforme se evidencia no Gráfico 5, sobretudo em resultado de um valor mais elevado assumido pelo Fundo de Resolução na capitalização contingente do Novo Banco. A melhoria do saldo orçamental em 2019 decorreu, assim, de um alargamento do excedente orçamental ao nível do saldo ajustado do efeito daquelas medidas. Em 2019 este saldo ascendeu a 0,7% do PIB (vide Gráfico 3), o que correspondeu a um aumento em 0,6 p.p. do PIB, conforme se ilustra no Gráfico 5. Gráfico 5 – Do saldo orçamental de 2018 ao saldo orçamental de 2019 (em percentagem e em p.p. do PIB) Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 87. A melhoria do saldo orçamental em percentagem do PIB, quando ajustado de medidas de naturezatemporária ou não-recorrente, refletiu, sobretudo, a redução da despesa com juros e, em menor grau, o aumento do saldo primário. Os encargos com a dívida pública reduziram-se em 2019, tanto em termosnominais (– 8,3%) como em percentagem do PIB (– 0,4 p.p. do PIB). Esta evolução decorreu de uma diminuição da taxa de juro implícita da dívida pública, de 2,8% no final de 2018 para 2,5% no final de 2019 (Gráfico 6), num contexto em que o stock nominal de dívida pública evidenciou um aumento de 722 M€ (desenvolvimento na Secção 5.2).  -5,2 -4,7-3,7-4,4-3,0 -3,3-5,7-6,2 -6,1-4,2-2,9-3,7-9,9-11,4-7,7-6,2-5,1-7,4-4,4-1,9-3,0-0,30,1-14,0-12,0-10,0-8,0-6,0-4,0-2,00,02,01995 1996 1997 1998 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019- 0,3- 0,4- 0,20,1- 0,3- 0,1- 1,0- 0,5 0,0 0,5 1,0Δ Receita ajustadaΔ Despesa primária ajustada Δ JurosΔ Saldo de medidas temporárias ou não-recorrentes2018Decomposição da variação dosaldo orçamental em 2019 2019Δ Saldo orçamentalajustado+ 0,6Δ Saldo primário ajustado+ 0,2atualmente em vigor o SEC 2010, que entrou em vigor em 2014. As séries neste referencial metodológico na base de 2016 encontram-se disponíveis desde 1995. Gráfico 4 – Evolução do saldo orçamental desde1995 (em percentagem e em p.p. do PIB) 16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________161
Fontes: Banco de Portugal, INE e cálculos da UTAO. | Nota: No gráfico apresenta-se a despesa com juros em percentagem do PIB apurada em cada trimestre. I II III IV I II III IV2018 2019Dívida em% do PIB126,4 125,5 125,0 121,5 122,8 120,1 119,6 117,2Juros em % do PIB(esc. dir.)3,5 3,2 3,4 3,3 3,1 3,0 3,0 2,8Tx de juroimplícitaem %(esc. dir.)2,9 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,5 0,0 1,0 2,0 3,0 4,00,020,040,060,080,0100,0120,0140,088. O aumento do excedente orçamental verificado ao nível do saldo primário, ajustado de medidastemporárias ou não-recorrentes, foi alcançado através da redução no peso da despesa primária ajustada face ao PIB. Por sua vez, a receita das AP ajustada evidenciou um ligeiro decréscimo do seu peso face ao PIB. Em resultado desta evolução, o saldo primário ajustado aumentou 0,2 p.p. face ao ano anterior, para 3,7% do PIB em 2019 (vide Tabela 2).  Gráfico 6 – Despesa com juros e dívida pública em 2019 (em percentagem e em p.p. do PIB) II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________162