PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
fora desse documento de programação anual. A coluna “2022 (Est)” apresenta a execução estimada de cada medida a 31/12/2022, incluindo revisão da previsão de abril sobre as primeiras medidas e a estimativa de execução das medidas introduzidas após a aprovação da segunda POE/2022. A coluna “2023” mostra a execução que o MF prevê acontecer ao longo de 2033 com as medidas deste pacote. O MF estima que estas medidas de política orçamental transitórias agravem o saldo orçamental de 2022 em 5150 M€ ou 2,2 do PIB (Tabela 8). Do lado da receita, o contributo é uma perda de recursos de 861M€ ou 0,4 % do PIB. Esta perda tem origem em – 1506 M€ na tributação indireta — rubrica em que avultam as medidas de suspensão do aumento da taxa de carbono e redução do ISP. O financiamento europeu (+ 625 M€) atenuará parcialmente a quebra de receita. O contributo da despesa para o impacto ne-gativo no saldo orçamental será de 4289 M€ ou 1,8% do PIB, aqui sobressaindo os encargos com presta-ções sociais e subsídios e a presumida despesa de capital com o financiamento da vertente “apoio extraordinário ao gás" do pacote energia apresentado no dia 12/10/2022 em conferência de imprensa pelo Ministro do Ambiente e da Ação Climática.22 A dimensão da despesa com prestações sociais (2043 M€) resulta das medidas “antecipação das pensões” (complemento extraordinário a pensionistas) e “apoio extraordinário a trabalhadores e a crianças e jovens” (Tabela 7). Os encargos com subsídios são o reflexo de medidas de apoio a empresas, nomeadamente: i) apoio o transporte de passageiros (101 M€); ii) subsídio às empresas pela subida do custo de gás (235 M€); e iii) redução das tarifas de acesso às redes de eletricidade (150 M€). De relevar, a presumível despesa de capital de mil M€ com o financiamento dos custos de energia a empresas através da medida de apoio extraordinário ao gás. 22 A identificação desta medida no acervo documental da POE/2023 não foi nada fácil. É explicada no par. 138 deste relatório. 27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________219
— Tabela 4 e Tabela 5. Deve notar-se que a FBCF constitui a maior revisão em baixa (mil M€; 0,4% do PIB) da estimativa para 2022, em consequência do atraso na implementação do PRR (que se quedou a 27% da previsão anual). A previsão agora apresentada pelo MF para a FBCF encontra-se muito relacionada com a recuperação no ritmo de implementação do PRR, o que poderá revelar-se de-masiado otimista;  O crescimento do consumo intermédio (0,6% do PIB) tem origem nas medidas antigas permanentes einclui a saúde (0,4% do PIB), bem como a despesa previsional com as vacinas COVID-19 — Tabela 5e Tabela 10; As despesas com o pessoal deverão registar um incremento nominal de 0,6% do PIB, refletindo osaumentos salariais anunciados na POE/2023 (0,4% do PIB) e os encargos acrescidos com progressõesna carreira e novas contratações, que decorrem do cenário de políticas invariantes — Tabela 5 eTabela 6. Esta rubrica é analisada com maior detalhe nos parágrafos 154 e seguintes; Os encargos com prestações sociais mantêm-se inalterados face ao estimado para 2022, mas nesteano tiveram um incremento de 8,3%; A diminuição dos subsídios resulta da diminuição dos estímulos orçamentais de apoio às empresaspara mitigação dos efeitos do surto inflacionista e medidas de apoio ao emprego e à retoma dapandemia COVID-19 (programas Apoiar e Ativar) — Tabela 7 e Tabela 9; O recuo dos encargos com as “Outras despesas de capital” reflete o efeito base de apoios às em-presas, destacando-se a dotação de capital da TAP (600 M€) e o apoio extraordinário ao gás natural(estimado em mil M€), uma medida de mitigação do aumento dos custos do gás natural para osconsumidores industriais, analisada no Ponto 3.2.2.3, parágrafo 138.Gráfico 30 – Contributos para a variação da despesa em 2023, valores ajustados do efeito de medidas temporárias ou não-recorrentes (em percentagem e em p.p.) Fontes: MF, Relatório POE/2023 (outubro de 2022) e cálculos da UTAO. 154. A conta das AP para 2023 revela na rubrica de despesas com pessoal um incremento de 1430,2 M€,face ao valor estimado da execução em 2022. De acordo com a conta das AP apresentada na POE/2023, a rubrica despesas com pessoal prevê um incremento de 1430,2 M€ (+5,5%), face ao total estimado para 2022 (Tabela 12). As projeções macroeconómicas constantes da POE/2023 antecipam o crescimento idêntico de 5,5% na remuneração nominal dos empregados (sectores público e privado) em 2023. -0,9-0,40,00,20,50,60,60,91,4-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0Outras despesas de capitalSubsídiosPrestações sociaisOutras despesas correntesJurosConsumo intermédioDespesas com pessoalFBCFDespesa total27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________229
Tabela 12 – Previsão do impacto líquido no saldo de 2023 decorrente de medidas com pessoal (milhões de euros e em percentagem do PIB) Fontes: POE/2023, MF. Cálculos da UTAO. 155. A despesa líquida adicional decorrente das medidas de aumentos salariais individuais correspon-derá, em 2023, a um incremento de 3,4% face à despesa bruta com pessoal estimada em 2022 (linha 13, coluna 2 da Tabela 12). A despesa bruta adicional será 1430,2 M€ (0,58% do PIB) e a receita gerada com estas medidas totalizará 563,5 M€ (0,23 % do PIB). Assim, prevê-se que as medidas de política orça-mental que visam o aumento das remunerações individuais (efeito preço) tenham um impacto líquido negativo no saldo orçamental de 2023 correspondente a 0,35% do PIB (– 866,7 M€).Receita1Receita decorrente de progressões e promoções, contratos em curso e aumento do RMMG 201,6 0,08 - 201,6 0,082Receita decorrente da atualização das remunerações  e alterações a carreiras - --361,9 0,15   33=1+2 Total Receita 201,6 0,08 563,5 0,23Despesa4 Progressões e Promoções 284,0 0,11 - 284,0 0,115 Contratações em curso 110,0 0,04 - 110,0 0,046 Aumento do RMMG 118,0 0,05 118,0 0,057 Alterações a carreiras - - 221,08 Aumento do subsídio de alimentação - - 77,09 Atualização das remunerações - - 620,010=1+...+9 Total Despesa 512,0 0,21 1 430,2 0,5811= 3-10 Impacto líquido das medidas no Saldo Orçamental 310,4 0,12 866,7 0,3512Impacto bruto das medidas em % da despesa bruta total com pessoal estimada  para 2023 2,0% 5,5%13Impacto líquido das medidas em % da despesa bruta total com pessoal estimada  para 2023 1,2% 3,4%(1) (2)(impacto de medidas de aumento salarial Carry-over, alteração a carreiras, Sub. alimentação e atualização 52€, com um mínimo de 2%)M€ M€ % PIB% PIBCarry-over 2023II SÉRIE-A — NÚMERO 108_____________________________________________________________________________________________________________230
Gráfico 31 – Orientação da política orçamental (em p.p. do PIB potencial) Fontes: CE para os anos 2014–2020 e POE/2023 para os anos 2021–2023 e cálculos da UTAO. | Notas: (i) O hiato do produto é a dife-rença entre o PIB observado e o PIB potencial expressa em percentagem deste último. (ii) s.p.e. — saldo primário estrutural. (iii) Os anos 2022 e 2023 com cor verde correspondem às previsões da POE/2023. 161. A evolução do saldo primário estrutural deteriorou-se entre 2014 e 2017, recuperando parcialmenteem 2018. No entanto, entre este ano e 2022 assistiu-se a uma deterioração significativa, prevendo-se um valor negativo em 2022. Caso se confirme a previsão do MF para 2023, o saldo estrutural deverá recu-perar, mas ficando aquém do registado no último ano pré-pandemia de COVID-19. O saldo estrutural primário situou-se em 3,0% do PIB potencial nominal em 2014 (Gráfico 32), revelando uma trajetória des-cendente até terreno negativo em 2022 (– 0,3% do PIB potencial nominal), prevendo-se na POE/2023 uma recuperação para 1,6% no ano 2023. Comparando-a com a evolução do saldo primário obser-vado, a trajetória do saldo primário estrutural é um indicador importante acerca da resiliência das con-tas públicas aos movimentos cíclicos da economia. Quando o primeiro segue uma tendência crescente e o segundo descendente há razões para alguma preocupação acerca da solidez das finanças públi-cas. Todavia, importa ter presente que o agregado estrutural é estimado a partir do produto potencial, uma variável cuja série retrospetiva deve ser reestimada sempre que surja nova informação sobre os seus determinantes. Por exemplo, o MF estimou em abril de 2022 que o saldo primário estrutural valeria em 2021 e 2022 cerca de 1,0% do produto potencial nominal. Como se constata no Gráfico 32, os dados em outubro de 2022 traçam uma situação bem pior. Gráfico 32 – Evolução do saldo primário estrutural (em percentagem do PIB potencial) Fontes: CE para os anos 2014–2020 e POE/2023 para os anos 2021–2023 e cálculos da UTAO. 2014201520162017201820192020202120222023-2,0-1,00,01,02,0-10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5Variação do saldo primário estruturalVariação do hiato do produtoPolítica restritiva pró-cíclica:Deterioração da conjuntura; Consolidação orçamentalPolítica restritiva contracíclica:Melhoria da conjuntura;Consolidação OrçamentalPolítica expansionista pró-ciclica: Melhoria da conjuntura;Deterioração do s.p.e.Política expansionista contracíclica:Deterioração da conjuntura; Deterioração do s.p.e.-0,50,00,51,01,52,02,53,03,52014201520162017201820192020202120222023Saldo primário estrutural27 DE OUTUBRO DE 2022_____________________________________________________________________________________________________________233
Gráfico 33 – Trajetória do saldo estrutural implícita na POE/2023 (em percentagem do PIB potencial) Fontes: POE/2023 e Ameco. | Nota: OMP representa o Objetivo de Médio Prazo para o saldo estrutural e o referencial para 2023 (–0,5% do PIB potencial) foi disponibilizado pelo MF no PE/2022–26.3.6.3 Dívida pública 178. A cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC manter-se-á em vigor no ano de 2023, pelo quea regra de redução da dívida pública de um vigésimo sobre o excedente acima de 60% do PIB está suspensa. Contudo, caso a regra de um vigésimo se encontrasse em vigor, a evolução prevista de re-dução deste rácio para 110,8% do PIB indicada na POE/2023 estaria a cumprir essa redução mínima obrigatória em 2023 (Gráfico 34).Gráfico 34 – Trajetória da dívida pública e regra de um vigésimo (em percentagem do PIB nominal) Fontes: INE, BdP, POE/2023 e cálculos da UTAO. -1,2-1,8-1,6-2,4-0,9-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02019 2020 2021 2022 2023OMP 0,0OMP -0,5115,0 112,3116,6135,2127,4115,0110,8607080901001101201301402019 2020 2021 2022 2023Regra 1 vigésimo Dívida de Maastricht POE/2023II SÉRIE-A — NÚMERO 108_____________________________________________________________________________________________________________238
O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente criado pelo artigo 3.o da Lei n.o 22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.a alteração da Lei de EnquadramentoOrçamental (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.o 37/2013, de 14de junho). A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.o 54/2011, de 19de outubro.O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado. Este Relatório foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 20 de outubro de 2022. Encontra-se disponível em www.cfp.pt, na área de publicações, um ficheiro em formato de folha de cálculo contendo os valores subjacentes a todos os gráficos e quadros do presente relatório. 27 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________251
ÍNDICE ÍndiceApreciação Global Sumário Executivo 1. Introdução2. Análise das previsões orçamentais 2.1 Medidas de política subjacentes à POE/2023  2.2 Da execução de 2022 à previsão orçamental para 2023 2.2.1 Análise da coerência da previsão orçamental  2.2.2 Projeção do CFP incorporando o cenário macroeconómico e as medidas de política do MF 3. Análise da orientação da política orçamental3.1 Saldos orçamentais  3.2 Postura da política orçamental  3.3 Quadro plurianual das despesas públicas (QPDP)  4. Evolução da dívida pública 4.1 Dinâmica da dívida  4.2 Necessidades e fontes de financiamento 5. Anexos 5.1 Quadros estatísticos  5.2 Lista de abreviaturas  5.3 Índice de Gráficos  5.4 Índice de Quadros  5.5 Índice de Caixas  II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________252
APRECIAÇÃO GLOBAL O orçamento para 2023 é o segundo orçamento caracterizado por um elevado nível de inflação, que se veio somar à persistência de um clima económico caracterizado por níveis elevados de incerteza e de imprevisibilidade desde que a pandemia de SARS-CoV-2 se alastrou da China para o resto do mundo. Tal como referido pelo CFP em abril na análise à proposta de orçamento para 2022 “[n]o primeiro ano de um processo inflacionista não totalmente antecipado, o saldo orçamental tende a melhorar no muito curto prazo por via de vários mecanismos que, contudo, rapidamente se esgotam”. A evolução da receita fiscal estimada para este ano ilustra na perfeição este efeito. Contudo, os efeitos desta forte inflação importada, com origem nos produtos energéticos e ampliada pelas perturbações do lado da oferta que a pandemia exacerbou, tem um impacto muito desfavorável nos termos de troca da economia portuguesa, o que se traduz numa perda de poder aquisitivo dos agentes económicos cujos rendimentos não estejam indexados à inflação. Com o objetivo de política declarado de não perpetuar o fenómeno inflacionista com uma indexação de salários, os Governos europeus, incluindo o português, têm vindo a aprovar um conjunto de medidas que procuram mitigar apenas parte dos efeitos dessa perda de poder de compra. Nesta perspetiva, estas medidas deveriam ser atempadas, direcionadas para os mais necessitados e temporárias (na designação em língua inglesa timely, targeted, and temporay ou TTT). Note-se que tal não se está a verificar na totalidade desses “pacotes” de apoios, particularmente em economias com mais margem de manobra orçamental, o que no limite pode colocar em causa o próprio funcionamento do mercado interno ao não se garantirem condições equitativas de concorrência (um level playing field). No que diz respeito à proposta de orçamento do Estado aqui em apreço, com base na informação disponível à data da sua apresentação, o Conselho das Finanças Públicas endossou a previsão macroeconómica em que a mesma assenta, notando, no entanto, os riscos de natureza externa ascendentes em relação à inflação e os riscos descendentes sobre o crescimento. Em particular, a aceleração prevista pelo Governo da FBCF num ambiente desfavorável ao investimento, induzido pela incerteza e pelo aumento dos custos de financiamento, exigirá um acompanhamento ao longo do ano. Parte dessa dinâmica assenta na premissa de uma execução mais célere do PRR, que desapontou de forma evidente em 2022. O CFP tem a expectativa que se tenham criado as condições para uma efetiva concretização desse programa em investimentos que reforcem o potencial produtivo da economia portuguesa. 27 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________253
A dimensão da incerteza prevalecente é bem ilustrada pela forte revisão efetuada pelo Governo em menos de um mês no Quadro de Políticas Invariantes enviado nos termos da lei de enquadramento orçamental à Assembleia da República: o efeito esperado em 2023 de carry-over de medidas adotadas anteriormente elevou-se num valor superior a mil e quinhentos milhões de euros, com mais de um terço deste impacto a incidir no consumo intermédio onde se registam as aquisições de bens e serviços dos serviços públicos, incluindo de energia. Esta revisão sucedeu mesmo tendo a entrega desse Quadro sido adiada da data devida, em final de agosto, para meados de setembro por forma a integrar as medidas mais recentes.  A dimensão das sucessivas medidas de política com o intuito de mitigar os impactos da inflação é bem ilustrada quando se compara a projeção do CFP de setembro de 2022 em políticas invariantes para o saldo orçamental de 2022 e 2023 com os valores agora previstos nesta proposta de orçamento. Para 2022, o CFP projetava um défice de 1,3% do PIB tendo por base as medidas então conhecidas, que não incluíam as medidas de apoio às empresas então não suficientemente especificadas, nem o novo apoio de 1000 milhões destinado a aliviar o custo das empresas com o gás natural, nem as revisões efetuadas pelo Governo ao custo anunciado de outras medidas. Só estas novas medidas e revisões em alta de medidas existentes foram suficientes para agravar a estimativa de défice para 2022 em aproximadamente 1600 milhões, para um total de 1,9% do PIB. Para 2023, os efeitos orçamentais das medidas mitigadoras também deterioram as perspetivas anteriormente publicadas em políticas invariantes que apontavam para uma situação de equilíbrio orçamental: o Governo estima um défice de 0,9% do PIB; um cálculo próprio do CFP aponta para 1,1% de défice, mas esse cálculo é particularmente sensível à evolução da outra despesa de capital, que caso venha a apresentar a redução prevista na proposta de orçamento reduziria o desequilíbrio em 0,4 p.p. do PIB. A redução do défice entre 2022 e 2023 deve-se em boa medida à redução dos custos com a pandemia e à não repetição em 2023 de algumas das medidas recentemente anunciadas para mitigar o efeito da inflação (de entre as quais se destaca o pacote “Famílias Primeiro” e os referidos 1000 milhões destinados a aliviar a fatura de gás das empresas). Um agravamento da situação económica nos principais países destino das nossas exportações de bens e serviços, incluindo de turismo, assim como um agravamento superior ao esperado dos preços, em particular os da energia e bens alimentares, constituem os principais riscos orçamentais, pelo impacto que teriam na arrecadação de receita e na necessidade de reforçar os apoios às famílias e às empresas. Ao nível sectorial, salienta-se o esforço de reforçar o orçamento da saúde, cronicamente suborçamentado. Contudo, esse esforço financeiro deve ser necessariamente II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________254
acompanhado de uma efetiva gestão do sistema que promova a eficiência no uso desses recursos, com um reforço dos mecanismos de controlo e de avaliação que permita aumentar a autonomia e a responsibilização dos gestores, tendo em vista terminar com a acumulação de défices no SNS e os pagamentos em atraso a fornecedores apenas regularizados no final de cada ano por via de injeções de capital. Espera-se que os planos de atividade e orçamento sejam efetivamente orientadores da atividade, o que se pressupõe uma aprovação atempada, que não se tem verificado. A inserção da proposta de orçamento anual numa perspetiva plurianual continua completamente prejudicada pela insuficiência desse quadro plurianual como exaustivamente documentado neste Relatório. Este necessita de vários aperfeiçoamentos legislativos e de vontade política firme para se tornar efetivo. A ausência de progressos visíveis na implementação da orçamentação por programas e na conclusão da implementação do novo sistema contabilístico (SNC-AP), apesar da existência de uma unidade totalmente dedicada à implementação desses processos no Ministério das Finanças (a UniLEO), em muito dificultam a criação das condições de base indispensáveis para que a perspetiva plurianual seja uma realidade entre nós. Por fim, cumpre assinalar o impacto da inflação sobre as contas públicas no longo prazo e, em particular, sobre a sustentabilidade da dívida pública portuguesa. Para além do já mencionado efeito pela via do saldo primário (aumento da receita fiscal não imediatamente acompanhado da atualização da despesa primária), a dinâmica da dívida surge favoravelmente influenciada de forma dupla. Por um lado, ao concorrer para um maior crescimento nominal da economia, a inflação contribui para a redução do peso da dívida pública no produto. Por outro lado, por força do chamado efeito dinâmico, enquanto o crescimento nominal se mantiver em níveis superiores ao da taxa de juro implícita, a trajetória de redução do rácio da dívida pública disso mesmo se beneficiará. A maturidade relativamente longa do nosso stock de dívida, por alguns criticada no passado, permite nesta conjuntura de subida de taxas de juro amortecer consideravelmente a subida do custo médio da dívida, assim as necessidades líquidas de financiamento estejam controladas. Com efeito, dos 24,1 p.p. do PIB que o rácio da dívida pública se deverá reduzir entre o final de 2020 e 2023, 19,3 p.p. do PIB (80%) ficar-se-ão a dever a este efeito dinâmico, caso a previsão da proposta de orçamento se confirme. No domínio estritamente financeiro trata-se de um intervalo raro e muito benigno para este efeito, devendo, pois, ser aproveitado na medida do possível para reduzir o peso da nossa dívida e trazendo-o pelo menos para a média da União Europeia, até porque, em virtude da já antevista mudança nas condições de financiamento do Estado, será um intervalo de muito curta duração. 27 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________255
1. INTRODUÇÃONos termos do artigo 7.o dos Estatutos do Conselho das Finanças Públicas (CFP), o presente relatório procede à análise da Proposta de Orçamento do Estado para 2023 (POE/2023). Este Relatório foi antecedido pelo Parecer do CFP sobre as previsões macroeconómicas subjacentes ao Orçamento do Estado, elaborado nos termos conjugados do artigo 8.o da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual),1 da alínea a) do artigo 6.o dos Estatutos do CFP, aprovados pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro, alterada pela Lei n.o 82-B/2014, de 31 de dezembro, do n.o 4 do artigo 4.o e da alínea f) do n.o 3 do artigo 6.o, ambos do Regulamento (UE) n.o 473/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de maio de 2013. A análise realizada neste relatório tem por base a informação constante na Proposta de Lei n.o 38/XV/1.a que aprova o Orçamento do Estado para 2023, doravante POE/2023, apresentada na Assembleia da República no passado dia 10 de outubro, no Projeto de Plano Orçamental para 2023 enviado à Comissão Europeia (CE) no dia 14 de outubro e na informação adicional fornecida pelo MF ao CFP nos dias 11, 13, 14, 17, 18 e 20 do mesmo mês. O CFP agradece aos serviços do Ministério das Finanças toda a colaboração e disponibilidade manifestada na prestação dos esclarecimentos adicionais e no envio mais tempestivo da informação solicitada. Os agregados orçamentais das administrações públicas não foram ajustados do efeito de medidas pontuais e temporárias e de outros fatores especiais. No entanto, esse ajustamento é devidamente assinalado quando relevante para uma melhor avaliação do esforço de consolidação orçamental. O presente relatório encontra-se estruturado do seguinte modo: i) o Capítulo 2 avalia as previsões orçamentais, designadamente a sua coerência; ii) o Capítulo 3 debruça-se sobre a orientação da política orçamental; e iii) no Capítulo 4 analisa-se a dívida pública.  Tendo em conta que a POE/2023 deu um primeiro passo no sentido da implementação da Orçamentação Verde (um processo através do qual são identificados os contributos ambientais e climáticos de cada rubrica orçamental), a Caixa 3 do presente relatório aborda esta temática, procurando-se comparar a metodologia utilizada na POE/2023 com a que está definida em termos internacionais nesta matéria. 1 A Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro, foi alterada pelas leis 42/2016, de 28 de dezembro, 2/2018, de 29 de janeiro, 37/2018, de 7 de agosto, 41/2020, de 18 de agosto e 10-B/2022, de 28 de abril. 27 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________259
medidas aprovadas em anos anteriores deverão justificar um acréscimo de 1078 M€ no próximo ano, devido a compromissos das AP relacionados com a Saúde e aos gastos operacionais das diversas entidades, incluindo o aumento expectável de encargos motivados pelo aumento dos preços dos bens e serviços. As pressões sobre as despesas com pessoal totalizam 512 M€, dos quais mais de metade correspondem a encargos com progressões e promoções por avaliação de desempenho (284 M€).5  No âmbito da despesa de capital, a Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) deverá aumentar 714 M€ em 2023 devido ao efeito de medidas aprovadas em anos anteriores. Cerca de dois terços desse acréscimo decorrem de investimentos estruturantes da administração central, em contratação ou em execução, que em contas nacionais representarão um aumento de 457 M€ face a 2022, sobretudo nas áreas dos transportes (Ferrovia 2020 e expansão das redes de metropolitano). É esperado um significativo aumento da despesa com juros em 2023, invertendo a tendência registada nos últimos anos. No cenário base de políticas invariantes, encontra-se previsto um acréscimo de 1197 M€ face a 2022, relacionado com os juros da dívida pública e com os custos financeiros da dívida financeira das empresas públicas reclassificadas. 5 Tecnicamente, os encargos com progressões e promoções, assim como os relacionados com as pensões, não constituem um verdadeiro efeito de carry-over de medidas, mas antes um acréscimo de despesas que decorre do normal funcionamento das regras definidas no Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública (SIADAP) e das atualizações das pensões que são realizadas anualmente. O CFP optou por manter a classificação adotada pelo MF, de modo que a análise das medidas de política fosse comparável com o publicado pelo MF no Relatório da POE/2023. II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________262
Quadro 2 – Medidas de política orçamental aprovadas em anos anteriores a 2023 (em M€) Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Notas: Sinal (+) pressão orçamental /sinal (-) poupança orçamental; o aumento da despesa decorrente do Pacote Garantia para a Infância (49 M€) corresponde ao indicado no Quadro 4.17. do relatório da POE/2023; o presente quadro identifica como medidas de política “Progressões e Promoções”, “Aumentos das prestações sociais”, “Pensões | Ef. composição” e “Atualização regular das pensões”, embora estas tecnicamente não o sejam. O acréscimo dessas despesas decorre do normal funcionamento das regras definidas no Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho da Administração Pública e das atualizações das pensões e de outras prestações da Segurança Social que são realizadas anualmente com base na legislação em vigor. O CFP optou por mantê-las no presente quadro para que a análise das medidas de política fosse comparável com o publicado pelo MF; o quadro nãoinclui medidas one-off.Total da Receita -193Impostos diretos -193IRS -  Efeito decorrente do aumento das despesas com pessoal 62IRS -  Dedução do IRS a partir do 2.o filho -10IRS -  Complemento abono de família -30IRS -  Incentivo ao autoconsumo e venda de excedente produção de energias renováveis à rede -5IRC -  Incentivo fiscal à recuperação -150IRC -  Majoração em IRC dos gastos com energia, fertilizantes, rações e alimentação animal -60Impostos indiretos -127IVA -  Redução do IVA da eletricidade -67IVA -  Transição para o mercado regulado de gás -60Contribuições sociais 158Efeito decorrente do aumento das despesas com pessoal 158Vendas -31Isenção das taxas moderadoras -31Total da Despesa 5 200Despesas com pessoal 512Progressões e Promoções 284Contratações em curso 110Aumento do RMMG 118Consumo Intermédio 1 078Consumos Intermédios (inclui Saúde) 1 078Prestações Sociais 1 793Aumento das prestações sociais -  atualização do IAS 155Gratuitidade das creches (ano letivo 2022/2023) 40Pensões | ef. Composição = Aumento pensão Média + (entradas vs saída de pensionistas) 272Atualização regular pensões 1 155Abono de família (alteração dos escalões + elegibilidade) 13Pacote Garantia Infância 49Aumento de lugares na Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados 43Manutenção dos preços dos passes e tarifas 66Outra despesa corrente -93Transferência para o Orçamento da União Europeia -93FBCF 714Investimentos estruturantes 457Entrega de material militar 172Lei de Programação Militar 20Lei de Programação de Infraestruturas da Administração Interna 64Juros 1 197Juros devidos pelas APs 1 197Impacto na variação do saldo -5 393C omponente/medidaV ariação 2022/202327 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________263
Quadro 4 – Outras medidas de política orçamental (em M€)Fonte: MF. Cálculos do CFP. | Nota: (*) o quadro apresenta a variação do impacto de “Outras medidas” em 2023, para além das medidas identificadas no Quadro 2 e no Quadro 3. Concretamente, o quadro ilustra a variação do impacto de medidas COVID-19 e dos (*) apoios extraordinários às famílias e empresas no contexto do choque geopolítico (incluindo o financiamento parcial do custo do gás às empresas), bem como a variação prevista da receita e da despesa no âmbito do PRR; não inclui medidas one-off.COV ID-19 Apoios* T otal PRRTotal da Receita -330 -645 -975 2 673Outra receita corrente  | Fundos Europeus -330 -645 -975 812PRR - Receita de Fundos Europeus (subvenções) 0 812COVID19 - REACT EU -330 -330Choque Geopolítico - Receita de Fundos Europeus -645 -645Outra receita de capital | Fundos Europeus 0 1 861PRR - Receita de Fundos Europeus (subvenções) 0 1 861Total da Despesa -2 062 -4 037 -6 099 2 852Despesas com pessoal -67 -67 35Despesas no âmbito do PRR (financiadas por subvenções)  0 35Medidas COVID-19 - Saúde -67 -67Consumo Intermédio -211 -211 521Despesas no âmbito do PRR (financiadas por subvenções)  0 521EPI e vacinas -211 -211Prestações sociais -729 -2 041 -2 770Complemento excepcional pensionistas -1 000 -1 000Apoio excepcional trabalhadores -730 -730Apoio excepcional a crianças e jovens -134 -134Famílias mais carenciadas -127 -127Choque geopolítico| Apoio aos refugiados -50 -50Isolamento Profilático e Sub. Soença -307 -307Outras prestações sociais que não em espécie -122 -122Prestações sociais em espécie | Testes COVID-19 -300 -300Subsídios -455 -543 -998 35Despesas no âmbito do PRR (financiadas por subvenções)  35Subsídio às empresas pela subida custos do gás -235 -235Apoio ao emprego ativo e à formação qualificada de trabalhadores -100 -100Apoio ao transporte de passageiros e mercadorias -101 -101Apoio fin. extraord. setor do transporte ferroviário de mercadorias -15 -15Agricultura e Pescas -72 -72Formação e Requalificação em Competências Verdes -20 -20Lay off simplificado e Apoio à Retoma Progressiva -54 -54Incentivo financeiro extraord à normalização atividade empresarial -120 -120Programa Apoiar -230 -230 Programa Apoio Redução Tarifária Transportes Públicos (PART) -50 -50Outra Despesa Corrente -453 -453 221Despesas no âmbito do PRR (financiadas por subvenções)  221AUTOvoucher -133 -133Acelerar a eficiência e a transição energética -290 -290Apoio à promoção externa e internacionalização das empresas -30 -30FBCF 1 266Despesas no âmbito do PRR (financiadas por subvenções)  1 087Despesas no âmbito do PRR (financiadas por empréstimos)  179Outra despesa de Capital -600 -1 000 -1 600 774Apoio financeiro à TAP -600 -600Despesas no âmbito do PRR (financiadas por subvenções)  774Financiamento parcial do custo do gás às empresas -1 000 -1 000Impacto na variação do saldo 1 732 3 392 5 124 -179Componente/medidaV ariação em 2023 face a 2022II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________266
Quadro 8 – Despesa fiscal do Estado, por imposto Fonte: Ministério das Finanças (POE/2023) e cálculos do CFP. Entre 2020 e 2023, a despesa fiscal em sede de IRS deverá aumentar 1062 M€ (68,6%). Este crescimento expressivo ficará a dever-se, essencialmente, ao incremento da despesa relacionada com os contribuintes beneficiários do regime de tributação destinado aos residentes não habituais que, de acordo com os dados mais recentes da AT, se situou já em 56,25% do total da despesa fiscal deste imposto em 2020, e, em menor escala, ao aumento do valor de despesa relativa aos cidadãos com deficiência. Ainda neste triénio, espera-se também um crescimento da despesa fiscal em sede de IRC de 166 M€ (15,1%) por via, maioritariamente, do Crédito Fiscal Extraordinário ao Investimento II aprovado em 2020, do Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento Empresarial e do Regime de Dedução por Lucros Retidos e Reinvestidos. Relativamente à despesa fiscal dos restantes impostos, o contributo para o crescimento previsto de 54 M€ (4,1%) entre 2020 e 2023 dever-se-á, maioritariamente, ao aumento da despesa fiscal em sede de IS (255 M€; 27,4%), que reflete, em parte, o aumento da despesa fiscal com transmissões gratuitas. Este aumento mais do que compensará a queda prevista para a despesa fiscal em sede de ISP (-177 M€; -42,8%) e que traduzirá, em grande medida, o decréscimo da despesa relativa à produção de eletricidade ou de eletricidade e calor (cogeração). 2020 2021 2022 202312 644 13 688 15 309 16 181 100,0 100,0 100,0 100,0Impostos sobre o rendimento 2 647 3 150 3 449 3 874 20,9 23,0 22,5 23,9IRS 1 548 1 835 2 183 2 610 12,2 13,4 14,3 16,1IRC 1 098 1 315 1 266 1 265 8,7 9,6 8,3 7,8Impostos sobre a produção e importação 9 997 10 537 11 860 12 307 79,1 77,0 77,5 76,1IVA 8 267 8 842 10 116 10 522 65,4 64,6 66,1 65,0ISP 413,5 257,7 236,4 236,4 3,3 1,9 1,5 1,5ISV 281 282 288 298 2,2 2,1 1,9 1,8IT 0 0 0 0 0,0 0,0 0,0 0,0IABA 93 54 56 56 0,7 0,4 0,4 0,3IS 928 1 087 1 152 1 183 7,3 7,9 7,5 7,3IUC 15 14 11 12 0,1 0,1 0,1 0,1Despesa FiscalEm percentagem do total (%)Despesa fiscal do Estado2020 2021 20232022II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________276
Quadro 9 – Conta das Administrações Públicas Fontes: INE (2021) e Ministério das Finanças (2022 e 2023). Cálculos do CFP. “2022 E” denota estimativa e “2023 P” denota previsão. Despesa De acordo com a POE/2023, o rácio da despesa pública no PIB deverá baixar 0,6 p.p. do PIB, passando de 46,0% em 2022 para 45,4% em 2023. Note-se que, excluindo o efeito do PRR, o peso da despesa pública no PIB reduzir-se-ia 1,7 p.p. do PIB (Quadro 22, em anexo). A redução prevista de 0,6 p.p. do PIB (menos acentuada do que a de 1,8 p.p. estimada pelo MF para o corrente ano) beneficia do efeito do denominador, uma vez que o crescimento do produto nominal previsto (4,9%) é superior ao da despesa pública (3,7%) em 2022. Por um lado, a despesa corrente primária deverá diminuir 1 p.p. do PIB, induzida pelas prestações sociais e pelos subsídios cuja redução prevista é respetivamente de 0,9 p.p. do PIB e de 0,5 p.p. do PIB, fundamentalmente em resultado da dissipação do impacto das medidas COVID-19 e dos apoios extraordinários às famílias e às empresas no contexto do choque geopolítico e da subida dos preços. Por outro lado, o MF prevê que os encargos com juros aumentem 0,4 p.p. do PIB em 2023 e que o peso da despesa de capital estabilize face a 2022 (Quadro 9).  Receita  T otal  96 321 104 809 111 027 44,9 44,1 44,5Receita  corrente 93 741 103 145 107 130 43,7 43,4 43,0Receita fiscal 53 054 60 273 61 852 24,7 25,4 24,8Impostos indiretos 32 347 35 228 36 797 15,1 14,8 14,8Impostos diretos 20 708 25 045 25 055 9,7 10,5 10,1Contribuições sociais 27 267 29 148 30 652 12,7 12,3 12,3Das quais: efetivas 22 403 24 253 25 651 10,4 10,2 10,3Vendas e outras receitas correntes 13 420 13 725 14 626 6,3 5,8 5,9Vendas de bens e serviços 6 686 7 459 7 850 3,1 3,1 3,1Outra receita corrente 6 734 6 266 6 776 3,1 2,6 2,7Receitas  de capital 2 580 1 664 3 897 1,2 0,7 1,6Despesa T otal 102 537 109 239 113 233 47,8 46,0 45,4Despesa primária 97 366 104 179 106 977 45,4 43,9 42,9Despesa corrente primária 89 117 93 124 95 343 41,6 39,2 38,3Consumo intermédio 12 434 13 435 14 822 5,8 5,7 5,9Despesas com pessoal 24 975 25 782 27 212 11,6 10,9 10,9Prestações sociais 41 608 45 076 45 006 19,4 19,0 18,1que não em espécie 37 414 40 357 39 970 17,4 17,0 16,0em espécie 4 195 4 719 5 036 2,0 2,0 2,0Subsídios 4 276 2 439 1 437 2,0 1,0 0,6Outra despesa corrente 5 824 6 391 6 866 2,7 2,7 2,8Despesas  de capital 8 249 11 055 11 633 3,8 4,7 4,7FBCF 5 520 6 295 8 618 2,6 2,7 3,5Outras despesas de capital 2 729 4 761 3 015 1,3 2,0 1,2Juros 5 170 5 060 6 257 2,4 2,1 2,5Sal do g l obal  - 6 215 - 4 430 - 2 207 - 2,9 - 1,9 - 0,9Sal do primário -1 045 630 4 050 -0,5 0,3 1,6Receita fiscal  e contributiva 80 321 89 420 92 504 37,5 37,6 37,1Receita não fiscal  e não contributiva 16 001 15 389 18 523 7,5 6,5 7,4Despesa Corrente 94 288 98 183 101 600 44,0 41,3 40,8PIB nominal 214 471 237 514 249 248 - - -2021 2022 E 2023 P 2021M€ %  do PIB 2022 E 2023 P27 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________277
decorrer sobretudo da imputação de 469 M€ respeitantes a uma parcela da dotação provisional.22 Em 2023, os encargos com juros deverão aumentar e interromper a tendência de redução registada nos oito anos anteriores. De acordo com a POE/2023, a despesa com juros deverá totalizar 6257 M€ no próximo ano, mais 1197 M€ do que a estimada para 2022. O MF justifica esta previsão com a expetativa de aumento dos juros da dívida pública e dos custos financeiros da dívida financeira das empresas públicas reclassificadas. Será a primeira vez desde 2014 que a rubrica de juros contribuirá negativamente para a evolução do saldo orçamental: desde então e até ao final do corrente ano esta despesa deverá registar uma diminuição acumulada de 3385 M€, o que corresponde a uma redução média anual superior a 400 M€ (Gráfico 2). Por fim, refira-se que o MF estima que no corrente ano o peso dos encargos com juros no produto atinja o valor mais baixo da série estatística do INE (2,1% do PIB) e que este aumente para 2,5% do PIB em 2023.  Gráfico 2 – Evolução dos encargos com juros (em M€) Fontes: INE (2010-2021) e MF (2022 e 2023). Cálculos do CFP. Nota: a barra sem preenchimento corresponde ao previsto na POE/2023. O MF prevê um aumento das despesas de capital no próximo ano, ancorado na expetativa de um forte acréscimo da FBCF. As despesas de capital deverão registar um acréscimo de 578 M€ face a 2022. Na componente relativa à FBCF está previsto um aumento de 2323 M€ (ou 36,9%),23 dos quais 1980 M€ devido às medidas de política identificadas na Secção 2.1., nomeadamente os investimentos públicos a realizar ao abrigo do PRR, que de acordo com o MF deverão aumentar 1266 M€ face a 2022.24 Os restantes 344 M€ que completam a variação absoluta prevista nesta rubrica não 22 O valor da parcela da dotação provisional imputada na rubrica “outra despesa corrente” foi indicado pelo MF, em resposta a uma solicitação do CFP. No decorrer da execução orçamental o Ministro das Finanças pode autorizar a mobilização dessa parcela da dotação provisional para a realização de despesa noutras rubricas. 23 A FBCF é a rubrica que mais contribui (2,1 p.p.) para o crescimento da despesa pública de 3,7% previsto para 2023. 24 A maior parte desse aumento de 1266 M€ corresponde a financiamento através de subvenções (1087 M€), que têm um impacto nulo no saldo orçamental, assegurando-se a neutralidade dos fundos comunitários. O aumento remanescente de 179 M€ diz respeito à vertente de empréstimos, tendo por isso um impacto negativo na variação do saldo orçamental face a 2022. 432 32759433 209-205 -500 -340 -496 -578 -537 -616-1111 1975 2838 4456 3245 0606 257-2000-100001000200030004000500060007000800090002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023variação anualDespesa com juros27 DE OUTUBRO DE 2022______________________________________________________________________________________________________________281
desenvolvimentos na receita fiscal poderão contribuir para alcançar um défice inferior ao projetado para 2022. Tomando por referência a estimativa do MF para 2022 e as restantes premissas da POE/2023, a projeção do CFP aponta para que em 2023 o défice orçamental se situe em 1,1% do PIB, superior em 0,2 p.p. ao previsto na POE/2023. Esta projeção aponta para um saldo primário (sem juros) positivo de 1,1% do PIB em 2023, inferior ao antecipado pelo MF (1,6% do PIB) - Quadro 13. Com uma dimensão igualmente diferente, a projeção do CFP aponta para que o peso dos juros no PIB ascenda a 2,2%, um valor inferior em 0,3 p.p. ao previsto pelo MF na POE/2023. O exercício do CFP assume os pressupostos subjacentes à POE/2023 para as taxas de juro de curto e médio-longo prazo da nova dívida a emitir, que resultam, no entanto, numa menor expressão destes encargos face à previsão do MF.  Quadro 13 – Projeção do CFP para 2023 considerando o cenário macroeconómico do MF e as medidas de política explicitadas na POE/2023 (% do PIB) Fonte: Ministério das Finanças. Cálculos do CFP. | Notas: (1) Projeção do CFP; (2) Previsão orçamental do MF constante do relatório da POE/2023. Para o conjunto da receita, a projeção do CPF aponta para que o peso deste agregado se fixe em 44,1% do PIB em 2023, um valor abaixo do previsto pelo MF para esse ano (44,5% do PIB). Para este menor peso da receita no PIB contribui a quase totalidade da receita não fiscal e não contributiva, que o CFP projeta ser inferior em 0,4 p.p. do PIB à esperada pelo MF. A receita de capital justifica a maior parcela dessa diferença (0,2 p.p. do PIB), mas sem impacto no saldo orçamental, uma vez que corresponde a verbas a receber da União Europeia para aplicação em despesa de investimento fora do âmbito CFP (1)M F (2) Dif. (3)=(1)- (2)Receita Total  44,1 44,5 - 0,4Receita corrente 42,8 43,0 - 0,2Receita fiscal 24,7 24,8 -0,1Impostos indiretos 14,5 14,8 -0,2Impostos directos 10,2 10,1 0,2Contribuições Sociais 12,3 12,3 0,0V endas de bens e serviços 3,1 3,1 0,0Outra receita corrente 2,59 2,72 -0,1Receitas de capital  1,4 1,6 - 0,2Despesa Total  45,2 45,4 - 0,2Despesa Primária 43,0 42,9 0,1Despesa Corrente Primária 38,2 38,3 - 0,1Consumo intermédio 5,9 5,9 0,0Despesas com pessoal 10,9 10,9 0,0Prestações sociais 17,9 18,1 -0,1Subsídios 0,6 0,6 0,0Outra despesa corrente 2,8 2,8 0,0Despesas de capital  4,9 4,7 0,2FBCF 3,3 3,5 -0,2Outras despesas de capital 1,6 1,2 0,4Juros 2,2 2,5 -0,3Saldo global  - 1,1 - 0,9 - 0,2Saldo Primário 1,1 1,6 - 0,5Dív ida Pública 111,0 110,8 0,2V ariação do rácio da dívida, decomposição: -4,0 -4,3 0,3Saldo Primário -1,1 -1,6 0,5Efeito dinâmico ou bola de neve -3,2 -2,9 -0,3Ajustamento défice-Dívida 0,3 0,3 0,02023II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________288
efeito dos juros projetado pelo CFP que produz um diferencial mais favorável entre taxa de juro e taxa de crescimento nominal do PIB, ampliando assim o efeito dinâmico.  Neste exercício, o resultado da projeção apresentado para o saldo e para a dívida pública em rácio do PIB mostra-se sensível ao pressuposto de redução que o MF prevê para a “outra despesa de capital”, uma evolução que carece de explicitação de medidas de política que a sustentem. Assim, caso se admita a previsão orçamental do MF para a “outra despesa de capital “, mecanicamente o cálculo para o saldo e dívida pública em rácio do PIB resultaria inferior em 0,4 p.p. do PIB ao obtido pelo CFP no exercício de projeção apresentado nesta secção.      Este exercício de projeção encontra-se sujeito a riscos, que estão identificados no Relatório do CFP Perspetivas Económicas e Orçamentais 2022-2026 (Atualização), e sublinhados no ponto anterior deste relatório.  II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________290
dimensão das revisões estatísticas até à publicação das contas finais e as próprias perspetivas para o futuro poderão induzir revisões não despiciendas na estimativa do hiato do produto para o ano corrente e para o ano em análise, o que naturalmente influencia o cálculo do nível do saldo estrutural e consequentemente a distância face ao objetivo de médio prazo. Refere-se ainda que, apesar da ativação da cláusula de derrogação de âmbito geral do PEC suspender a regra de convergência para o OMP, permitindo desvios temporários dos requisitos orçamentais, os valores subjacentes à POE/2023 não colocam em causa a sustentabilidade orçamental. 3.2Postura da política orçamental Em 2023, a postura da política orçamental deverá ser restritiva procíclica, contrastando com a postura expansionista procíclica de 2022. A postura orçamental é determinada pela variação do saldo primário estrutural, a qual permite aferir a natureza discricionária restritiva ou expansionista da política orçamental, em conjugação com a variação do hiato do produto (evolução da conjuntura económica). Em 2022, a postura orçamental expansionista reflete: (i) a melhoria da conjuntura económica (variação positiva do hiato do produto em 4,2 p.p. do PIB potencial); e (ii) uma variação negativa do saldo primário estrutural (-1,1 p.p. do PIB potencial), explicada pelo prolongamento das medidas de combate à crise pandémica, pelas medidas adotadas no contexto do choque geopolítico e, por último, as medidas de apoio às famílias e empresas para mitigar os efeitos da inflação. Para 2023, de acordo com a previsão macroeconómica subjacente à POE/2023, é expectável que haja uma inversão do contributo dado pela conjuntura económica (variação de -0,6 p.p. do PIB potencial do hiato do produto), o que conjugado com uma melhoria do saldo primário estrutural (1,9 p.p. do PIB) indicia uma alteração da postura da política orçamental para restritiva procíclica. II SÉRIE-A — NÚMERO 108______________________________________________________________________________________________________________294