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- A deliberação de rejeição do executivo apresentado pelo presidente da câmara municipal carece de maioria absoluta, sendo, em caso de rejeições sucessivas, a resolução da crise política assim gerada devolvida aos eleitores;
- O número de membros do executivo camarário é reduzido.Ambos os projectos de lei baixaram à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para elaboração de relatório e parecer na generalidade, tendo esta designado relator na sua reunião de 20 de Abril de 2005. Entretanto, ao abrigo de um direito potestativo de agendamento, o Grupo Parlamentar do PSD marcou o debate do seu projecto de lei para a reunião plenária de 28 de Abril de 2005, sendo o projecto de lei do Partido Socialista debatido por arrastamento com a concordância dos autores do agendamento.Enquadramento constitucional e legalA Constituição da República, na sequência da sua 4.a revisão constitucional ocorrida em 1997, conheceu algumas alterações no seu Título VIII, relativo ao poder local. Concretamente quanto aos órgãos das autarquias locais, o artigo 239.o passou a dispor o seguinte:- A organização das autarquias locais compreende uma assembleia dotada de poderes deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável;
- A assembleia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da respectiva autarquia, segundo o sistema da representação proporcional;
- O executivo colegial é constituído por um número adequado de membros, sendo designado presidente o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia ou para o executivo, de acordo com a solução adoptada na lei, a qual regulará também o processo eleitoral, os requisitos da sua constituição e destituição e o seu funcionamento.A freguesia dispõe de um órgão deliberativo designado por assembleia de freguesia, e de um órgão executivo, designado por junta de freguesia (artigos 244.o a 246.o), e o município dispõe de um órgão deliberativo, designado por assembleia municipal, constituído por membros eleitos directamente em número superior ao dos presidentes das juntas de freguesia, que a integram, e de um órgão executivo, designado por câmara municipal (artigos 250.o a 252.o).
A matéria relativa às eleições e ao estatuto dos titulares dos órgãos de poder local integra-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (artigo 164.o, alíneas l) e m)), devendo a lei que disponha sobre a eleição dos titulares dos órgãos de poder local revestir a forma de lei orgânica (artigo 169.o, n.o 2).
Para além disso, as disposições relativas ao sistema e método de eleição dos órgãos executivos e deliberativos das autarquias locais carecem de aprovação por maioria de dois terços dos Deputados presentes, desde que superior à maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funções (artigo 168.o, n.o 6, alínea d)).
0004   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Como bem se nota, o actual texto da Constituição, resultante do acordo de revisão constitucional celebrado em 1997 entre o PS e o PSD, deixa em aberto questões fundamentais quanto à arquitectura legal dos órgãos das autarquias locais e, nomeadamente, quanto à composição e forma de eleição dos seus órgãos executivos. Não tendo ambos os partidos chegado a acordo quanto a essa matéria, adoptaram uma formulação constitucional aberta, que permitisse manter a constitucionalidade da legislação vigente, complementada por uma blindagem bipartidária de qualquer solução futura, cuja aprovação foi condicionada à obtenção de uma maioria parlamentar qualificada de dois terços.
A matéria objecto das iniciativas legislativas em apreciação encontra-se presentemente regulada através da Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, alterada pela Lei Orgânica n.o 5-A/2001, de 26 de Novembro, e da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro.
Nos termos da Lei Eleitoral para os Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto), os membros dos órgãos deliberativos das autarquias locais e do órgão executivo do município são eleitos por sufrágio universal, directo, secreto e periódico e por listas plurinominais apresentadas em relação a cada órgão, dispondo o eleitor de um voto singular de lista (artigo 11.o). A conversão de votos em mandatos faz-se de acordo com o método de representação proporcional correspondente à média mais alta de Hondt (artigo 13.o).
Segundo a lei que estabelece o quadro de competências, assim como o regime de funcionamento dos órgãos dos município e das freguesias (Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro), a assembleia de freguesia é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos recenseados na área da freguesia, segundo o sistema de representação proporcional (artigo 4.o), sendo composta por 19 membros quando o número de eleitores for superior a 20 000, por 13 membros quando for igual ou inferior a 20 000 e superior a 5000, por nove membros quando for igual ou inferior a 5000 e superior a 1000 e por sete membros quando for igual ou inferior a 1000. Nas freguesias com mais de 30 000 eleitores o número de membros atrás referido é aumentado de mais um por cada 10 000 eleitores para além daquele número. Quando, por aplicação da regra anterior, o resultado for par, o número de membros obtido é aumentado de mais um (artigo 5.o).
Nas freguesias com 150 eleitores ou menos a assembleia de freguesia é substituída pelo plenário dos cidadãos eleitores (artigo 22.o).
A junta de freguesia é o órgão executivo colegial da freguesia, sendo constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois exercerão as funções de secretário e de tesoureiro (artigo 23.o).
Nas freguesias com mais de 150 eleitores o presidente da junta é o cidadão que encabeçar a lista mais votada na eleição para a assembleia de freguesia e nas restantes é o cidadão eleito pelo plenário de cidadãos eleitores recenseados na freguesia. Os vogais são eleitos pela assembleia de freguesia ou pelo plenário de cidadãos eleitores, de entre os seus membros, mediante proposta do presidente da junta, sendo que nas freguesias com 5000 ou menos eleitores há dois vogais, nas freguesias com mais de 5000 eleitores e menos de 20 000 eleitores há quatro vogais, e nas freguesias com 20 000 ou mais eleitores há seis vogais (artigo 24.o).
A assembleia municipal é o órgão deliberativo do município (artigo 41.o), sendo constituída por membros eleitos directamente em número superior ao dos presidentes de junta de freguesia que a integram. O número de membros eleitos directamente não pode ser inferior ao triplo do número de membros da respectiva câmara municipal (artigo 42.o).
0005   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 A câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, um dos quais designado vice-presidente, e é o órgão executivo colegial do município, eleito pelos cidadãos eleitores recenseados na sua área. A eleição da câmara municipal é simultânea com a da assembleia municipal, salvo no caso de eleição intercalar (artigo 56.o).
É presidente da câmara municipal o primeiro candidato da lista mais votada ou, no caso de vacatura do cargo, o que se lhe seguir na respectiva lista. Para além do presidente, a câmara municipal é composta por 16 vereadores em Lisboa, 12 vereadores no Porto, 10 vereadores nos municípios com 100 000 ou mais eleitores, oito vereadores nos municípios com mais de 50 000 e menos de 100 000 eleitores, seis vereadores nos municípios com mais de 10 000 e até 50 000 eleitores, e quatro vereadores nos municípios com 10 000 ou menos eleitores (artigo 57.o).Evolução históricaA regulação da administração local, e, concretamente, a composição e forma de eleição dos seus órgãos, marca presença desde os primórdios do constitucionalismo português (para além da bibliografia citada, a melhor obra de referência nesta matéria continua a ser César de Oliveira, História dos Municípios e do Poder Local - dos Finais da Idade Média à União Europeia, Lisboa, Círculo de Leitores, 1996).
A Constituição de 1822 que, embora de curta vigência, tem o mérito de ter sido a primeira Constituição política da nossa história que dedicava um capítulo às câmaras (artigos 218.o a 223.o), no qual se dispunha que o governo económico e municipal dos concelhos residirá nas câmaras (artigo 218.o). Haverá câmaras em todos os povos, onde assim convier ao bem público (artigo 219.o). As câmaras serão compostas do número de vereadores que a lei designar, de um procurador e de um escrivão. Os vereadores e procurador serão eleitos anualmente de forma directa, à pluralidade relativa de votos dados em escrutínio secreto e assembleia pública (é óbvio que o universo eleitoral não correspondia ao que hoje conhecemos - ver Constituição de 1822, artigos 33.o e 220.o). Será presidente da câmara o vereador que obtiver mais votos, devendo em caso de empate decidir a sorte (artigo 220.o). Para os cargos de vereador e procurador somente poderão ser escolhidos os cidadãos que estiverem no exercício dos seus direitos, sendo maiores de 25 anos, tendo residido pelo menos dois anos no distrito do concelho, não lhes faltando meios de honesta subsistência, e estando desocupados de emprego incompatível com os ditos cargos. Os que servirem um ano não serão reeleitos no ano seguinte (artigo 222.o).
A Carta Constitucional, outorgada em 1826, também se referia à administração local, embora em termos menos desenvolvidos. Dispunha que em todas as cidades e vilas existentes, e nas mais que para o futuro se criarem, haverá câmaras, às quais compete o governo económico e municipal das mesmas cidades e vilas (artigo 133.o). As câmaras serão electivas, e compostas do número de vereadores que a lei designar, e o que obtiver maior número de votos será presidente (artigo 134.o).
Da evolução legislativa subsequente importa destacar a criação legal das juntas de paróquia, em 1830, por decreto de 26 de Novembro publicado nos Açores, "por se entender que era necessário que houvesse em todas as paróquias uma autoridade local que possuísse a inteira confiança dos vizinhos e que estivesse especialmente encarregada de prover e administrar os negócios e interesses particulares dos mesmos. Haveria em cada paróquia uma junta nomeada pelos vizinhos da paróquia e encarregada de promover e administrar todos os negócios que fossem de interesse puramente local" (ver António Cândido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra Editora, 1993, p.16).
0006   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Em 1832 o célebre Decreto n.o 23 de Mouzinho da Silveira, de clara inspiração napoleónica, previa a existência em cada concelho de um provedor de nomeação governamental que detinha o essencial do poder administrativo, existindo ao seu lado, com funções muito limitadas, um corpo administrativo designado por câmara municipal, eleita indirectamente, tendo um número de vereadores igual ao número de freguesias (nos concelhos apenas com uma freguesia o número de vereadores era de três. O Decreto n.o 23 referia-se às freguesias e extinguia as juntas de paróquia da organização administrativa - ver António Cândido de Oliveira, obra citada, p. 18).
As reacções contra a excessiva centralização não se fizeram esperar e, desde logo, a Carta de Lei de 25 de Abril de 1835, bem como o Decreto de 18 de Julho que o regulamentou, antecedentes do Código Administrativo descentralizador de 1836, substituíram o provedor pelo administrador do concelho, mas atribuíram maior relevância ao presidente da câmara municipal. A regra era a da separação entre funções deliberativas e fiscalizadoras, por um lado, e executivas, por outro. A deliberação e a fiscalização competiam aos órgãos eleitos, e a execução ao magistrado administrativo, com a excepção da câmara municipal, que tomava as deliberações cuja execução competia ao seu presidente.
Em 1936, sob o impulso decisivo de Passos Manuel, foram publicados o Decreto de 6 de Novembro, que suprimiu mais de 400 concelhos, fixando o seu número em 351, e o Código Administrativo (em 31 de Dezembro), que determinava a existência em cada concelho de uma câmara municipal composta por um número de vereadores que dependia do número de fogos (artigos 21.o e 22.o). A eleição das câmaras era anual (artigo 33.o) e o presidente da câmara era eleito pelos vereadores à pluralidade de votos (artigo 23.o), cabendo-lhe executar as deliberações camarárias (artigo 203.o). Em cada concelho havia um magistrado administrativo escolhido pelo Governo de entre uma lista de cinco cidadãos eleitos directamente na mesma ocasião em que fosse eleita a câmara (artigo 114.o). Os cidadãos dispunham, assim, de dois votos: para a câmara e para o administrador do concelho. Este último tinha funções essencialmente policiais.
Na paróquia a junta era eleita directamente e o presidente era escolhido pelos seus membros. Havia um regedor escolhido pelo administrador do concelho de entre uma lista tríplice de membros eleitos pelos cidadãos da paróquia (ver António Cândido de Oliveira, obra citada, p. 24).
A Constituição de 1838, resultante da revolução de Setembro e que vigorou apenas até 1842, não previa a existência de qualquer magistrado administrativo junto dos concelhos, estabelecendo apenas que em cada concelho existe uma câmara municipal eleita directamente pelo povo, que terá a administração económica do município na conformidade das leis (artigo 130.o).
Com o Código Administrativo de 1842, na sequência da restauração da Carta Constitucional, a administração do concelho continuou a integrar a câmara municipal composta por um número de vereadores proporcional ao número de fogos e eleita por sufrágio directo e censitário, ao lado de um administrador do concelho, de nomeação governamental, que participava nas reuniões da câmara com voto consultivo (artigo 97.o). Entretanto, o mandato dos vereadores passou a ser de dois anos (artigo 47.o) e o presidente da câmara passou a ser o vereador com mais votos obtidos na eleição directa (artigo 9.o). Foi instituído um conselho municipal que integrava os maiores contribuintes do concelho, em número igual ao dos vereadores (artigo 165.o).
O Código Administrativo de 1978, de Rodrigues Sampaio, retomando a tendência descentralizadora do Código de 1836, consagrou a eleição directa das câmaras municipais e das juntas de paróquia. O mandato dos vereadores passou a ser de quatro anos, com renovação parcial da Câmara de dois em dois anos (artigo 9.o). O presidente e o vice-presidente da câmara eram eleitos pelos vereadores (artigo 13.o). Foi abolido o
0007   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 conselho municipal e o administrador do concelho passou a ser indicado pelo Governo, sob proposta do governador civil.
O Código Administrativo de 1886, que representou um novo refluxo da descentralização, reduziu para três anos o mandato de todos os corpos administrativos, sem renovação parcial, e introduziu a representação das minorias nos órgãos deliberativos eleitos. Porém, com a acentuação da crise financeira do país e a instauração do regime ditatorial de João Franco, o Código Administrativo de 1896 consignou a nomeação governamental anual dos presidentes das câmaras municipais e reforçou os poderes dos administradores do concelho.
Após a revolução republicana de 1910, o Decreto de 13 de Outubro repôs parcialmente em vigor o Código Administrativo de 1878, enquanto não fosse publicado um novo Código a elaborar por uma comissão desde logo nomeada. Entretanto, foram nomeadas comissões administrativas para os concelhos até à realização de eleições em 1913.
A Constituição de 1911 continha um artigo sobre as instituições locais administrativas (artigo 66.o), que consagrava como bases da organização e atribuições dos corpos administrativos, a regular em lei especial, entre outras, a divisão dos poderes municipais em deliberativo e executivo e a representação das minorias nos corpos administrativos.
Nos termos da Lei n.o 88, de 7 de Agosto de 1913, complementada pela Lei n.o 621, de 23 de Junho de 1916, tanto os municípios como as freguesias dispunham de órgãos deliberativos eleitos: as câmaras municipais e as juntas de freguesia. A administração municipal era assegurada pela câmara, eleita directamente por um período de três anos e com um número de vereadores dependente da classificação dos concelhos, que elegia, por sua vez, uma comissão executiva permanente, de entre os seus membros. A oposição estava representada na câmara municipal, havendo um sistema de eleição baseado na apresentação de listas incompletas. Mantinha-se a figura do administrador do concelho, se bem que com funções muito limitadas.
Com a instauração da ditadura e com o Código Administrativo de 1936 dá-se uma ruptura com a tradição administrativa liberal. As câmaras municipais deixam de ser directamente eleitas. O presidente e o vice-presidente da câmara municipal passam a ser designados pelo Governo e os vereadores a ser eleitos por um conselho municipal de composição corporativa.
Para proceder a uma breve síntese do que foi a evolução constitucional e legal portuguesa até à revolução de 25 de Abril de 1974, quanto à matéria que nos importa, que é fundamentalmente a da composição e forma de eleição dos órgãos municipais, podemos reter o seguinte:
Em matéria de atribuições, competências e autonomia dos órgãos municipais, Portugal oscilou entre momentos de maior pendor centralizador, representados pela legislação de Mouzinho da Silveira de 1832 e pelos Códigos Administrativos de 1842 (Costa Cabral), de 1896 (João Franco) e de 1936 (Marcelo Caetano), e de maior descentralização, durante a vigência dos Códigos Administrativos de 1836 (Passos Manuel), de 1878 (Rodrigues Sampaio), e, em princípio, durante a I República (embora a realidade tenha ficado sempre muito distante do ideal republicano da descentralização).
O órgão "câmara municipal" existiu sempre, embora com configurações diversas, com um âmbito maior de competências próprias nos períodos de descentralização acima referidos, sujeito a maiores tutelas ou reduções de competências nos momentos de maior centralização. Em todo o caso, directamente eleito, embora por sufrágio censitário, com excepção dos anos finais da monarquia, a partir de 1886, e do período
0008   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 correspondente à ditadura entre 1926 e 1974. Durante a I República a câmara funcionava como órgão deliberativo, existindo uma comissão executiva.
O princípio da representação das minorias na câmara municipal foi introduzido entre nós em 1886 e manteve-se como um princípio constitucional e legal durante toda a I República.
Após a revolução democrática de Abril de 1974, e com a entrada em vigor da Constituição da República Portuguesa de 1976, a autonomia do poder local foi consagrada como um dos princípios constitucionais fundamentais em matéria de organização descentralizada do Estado de direito democrático.
Em matéria de órgãos representativos, a Constituição estabeleceu como órgãos representativos da freguesia a assembleia de freguesia e a junta de freguesia, sendo a primeira eleita pelos cidadãos eleitores residentes na área da freguesia e a segunda (órgão executivo) por escrutínio secreto pela assembleia de entre os seus membros (artigos 246.o e 247.o). No município a Constituição consagrou a assembleia municipal como órgão deliberativo, constituído pelos presidentes das juntas de freguesia e por membros, em número não inferior ao daqueles, eleitos pelo colégio eleitoral do município, e a câmara municipal como órgão executivo, eleito pelos cidadãos eleitores residentes na sua área, tendo por presidente o primeiro candidato da lista mais votada (artigos 251.o e 252.o).
A concretização destes princípios foi levada a cabo inicialmente, logo em 1976, pelo Decreto-Lei n.o 701-A/76, de 29 de Setembro, sobre a estrutura, competência e funcionamento dos órgãos do município e da freguesia, e pelo Decreto-Lei n.o 701-B/76, da mesma data, que estabeleceu a lei eleitoral dos órgãos das autarquias locais, tendo este último sido aperfeiçoado pelo Decreto-Lei n.o 757/76, de 21 de Outubro.
O primeiro dos diplomas referidos foi substituído em 1979 pela Lei n.o 79/77, de 25 de Outubro, normalmente designada por "Lei das Autarquias", que foi substituída sucessivamente pelas Leis n.o 100/84, de 29 de Março, e n.o 169/99, de 18 de Setembro (esta última com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro).
A lei eleitoral veio a ser alterada sucessivamente pela Leis n.o 14-B/85, de 10 de Julho, n.o 9/95, de 7 de Abril, n.o 50/96, de 4 de Setembro, vigorando no presente a Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, alterada pela Lei Orgânica n.o 5-A/2001, de 26 de Novembro.Antecedentes legislativosOs projectos de lei em apreciação, visando alterar a lei eleitoral, bem como o regime de funcionamento dos órgãos das autarquias locais, tendo em consideração o quadro constitucional supra referido, resultante da revisão constitucional de 1997, tiveram já alguns antecedentes na VIII Legislatura, através da apresentação de um conjunto significativo de iniciativas legislativas apresentadas pelo Governo e por diversos grupos parlamentares (as iniciativas legislativas em causa foram as seguintes: propostas de lei n.os 32 e 34/VIII, do Governo, e projectos de lei n.os 354/VIII, do PCP, 356/VIII, do PSD, 357/VIII, do PSD, 360/VIII, do BE, 364/VIII, do CDS-PP, 365/VIII, do CDS-PP, e 370/VIII, do PS, que conduziram à aprovação final da Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, alterada pela Lei Orgânica n.o 5-A/2001, de 26 de Novembro, que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais, e pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro, que veio alterar a Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, sobre competências e funcionamento dos órgãos das autarquias locais. Sobre todas essas iniciativas legislativas foi elaborado um excelente e pormenorizado relatório para a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, da autoria do Deputado Fernando Roboredo
0009   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Seara, cuja leitura vivamente se recomenda (Diário da Assembleia da República, II Série A n.o 33, de 10 de Fevereiro de 2001).Conteúdo dos projectos de lei apresentadosCumpre agora apreciar o conteúdo das iniciativas legislativas apresentadas.
Tendo em consideração a existência de pontos comuns a ambos os projectos de lei, ainda que as soluções propostas possam ser diferentes, proceder-se-á a uma apreciação separada de cada um dos temas abordados nos projectos de lei, seguida das observações tidas por pertinentes. Mas não sem que antes se chame a atenção para uma questão prévia.Consideração sistemáticaOs projectos de lei em apreciação utilizam uma técnica legislativa que consiste em aditar um novo capítulo à Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto (que regula a eleição dos titulares dos órgãos das autarquias locais). Acontece, porém, que as disposições propostas constituem alterações à Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro, que estabelece o quadro de competências, assim como o regime de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias. Essas alterações, sendo profundas, não são expressamente discriminadas. Não há nenhuma disposição revogatória das disposições deste último diploma cuja alteração se pretende, nem qualquer norma que expressamente se refira às alterações a introduzir a alguma delas.
Meramente a título de exemplo, refira-se que as disposições propostas para o novo capítulo a aditar à Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, implicaria forçosamente a alteração, pelo menos, dos artigos 5.o, 21.o, 24.o, 42.o, 46.o, 79.o e 157.o da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro. Sendo certo que diversas disposições ficariam parcialmente em vigor, quanto a outras teria de ser deixada ao intérprete a árdua tarefa de ajuizar das condições da sua vigência, dada a sua compatibilização problemática com as novas disposições.
Ou seja, embora o presente processo legislativo decorra independentemente de qualquer outro, não parece concebível, em nome da unidade da ordem jurídica, que as disposições propostas - a serem aprovadas - não sejam cuidadosamente compatibilizadas com uma necessária revisão simultânea da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro. Se assim não fosse, o regime jurídico aplicável aos órgãos das autarquias locais tornar-se-ia um emaranhado de disposições parcialmente conflituantes, seguramente desprestigiante para o legislador e, obviamente, infernal para quem tivesse de aplicar a lei.Composição e forma de eleição dos órgãos autárquicosAmbos os projectos de lei propõem alterações profundas quanto à forma de eleição dos órgãos das autarquias locais e quanto à composição e forma de constituição dos órgãos executivos.
Ao nível das freguesias não se prevêem alterações significativas. Continuaria a ser eleita directamente apenas a assembleia de freguesia, sendo presidente do órgão executivo (junta de freguesia) o primeiro candidato da lista mais votada, sendo os demais membros do executivo eleitos na assembleia de freguesia sob proposta do presidente da junta.
0010   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Ao contrário do projecto de lei do PS, que não propõe quaisquer alterações ao regime vigente quanto às juntas de freguesia, o projecto de lei do PSD pretende aplicar também a estas o regime de investidura proposto para as câmaras municipais, que adiante será analisado, cabendo às assembleias de freguesia um papel semelhante ao que se prevê para as assembleias municipais.
Quanto aos órgãos municipais, ambos os projectos de lei propõem que as assembleias sejam eleitas nos termos da legislação actual, propondo apenas o PSD a existência de vice-presidentes dos órgãos deliberativos. Já quanto à composição dos executivos, convergem em algumas alterações propostas e divergem em outras.
Assim, em ambos os projectos de lei os membros dos órgãos executivos deixariam de ser eleitos por sufrágio directo, à excepção do presidente, que seria o primeiro candidato da lista mais votada na eleição do órgão deliberativo.
Quanto ao número de vereadores, ambos os projectos de lei reduzem de 16 para 12 o número de vereadores da câmara municipal de Lisboa, não propondo qualquer alteração quanto às restantes.
Segundo o projecto de lei do PS, todos os vereadores seriam designados pela assembleia municipal, sob proposta do presidente da câmara, recaindo a escolha obrigatoriamente sobre membros da própria assembleia, que seriam imediatamente substituídos.
O presidente da câmara disporia de um prazo de 10 dias para propor o executivo e a assembleia pronunciar-se-ia sobre a proposta no prazo de cinco dias.
Qualquer grupo municipal ou um quinto dos membros da assembleia poderia apresentar uma moção de rejeição, cuja aprovação exigiria o voto da maioria absoluta dos membros em efectividade de funções. Neste processo apenas participariam os membros da assembleia directamente eleitos, sendo, portanto, excluída a participação dos presidentes das juntas de freguesia.
Se não fosse apresentada, ou se não fosse aprovada, moção de rejeição, o executivo considerar-se-ia investido em plenitude de funções.
Caso fosse aprovada moção de rejeição, o presidente da câmara disporia de 15 dias para propor novo executivo. Em caso de segunda rejeição, realizar-se-iam eleições intercalares.
A composição do órgão executivo poderia ser alterada em função de vagas ocorridas ou por remodelação da iniciativa do presidente, sendo que, em ambos os casos, deveria o presidente indicar os novos membros, e submeter a sua proposta à apreciação da assembleia municipal. Em caso de remodelação, esta, se submetida a votação, teria de obter os votos da maioria absoluta dos membros directamente eleitos em efectividade de funções. As remodelações seriam vedadas nos seis meses seguintes à rejeição da intenção de remodelação, nos últimos seis meses do mandato e nos primeiros seis meses subsequentes à apreciação, inicial ou intercalar, do órgão executivo.
A diferença mais significativa entre os projectos de lei do PS e do PSD diz respeito à composição do órgão executivo. Enquanto o PS propõe a indicação de todos os membros pelo presidente, o PSD propõe que, em cada órgão executivo, as listas não vencedoras tenham o direito de indicar quatro membros do executivo para as câmaras de Lisboa e do Porto, três membros para as câmaras dos municípios com mais de 100 000 eleitores, dois membros para as câmaras dos municípios que tenham entre 50 000 e 100 000 eleitores e um membro para as demais câmaras.
Ou seja, nas câmaras dos municípios com menos de 50 000 eleitores haveria um vereador indicado pela segunda lista mais votada. Nos demais municípios haveria dois, três ou quatro vereadores, indicados pelas listas menos votadas, segundo o método de Hondt, salvaguardando o princípio de que as listas que
0011   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 obtivessem mais de 10% dos votos teriam, em princípio, direito a um vereador. Os vereadores indicados pelas listas não maioritárias continuariam a ser membros da assembleia municipal.
Finalmente, o projecto de lei do PS prevê a possibilidade da aprovação de moções de censura à câmara municipal por maioria de dois terços dos membros em efectividade de funções, excepto nos primeiros 12 meses e nos últimos seis meses do mandato, ficando os proponentes, em caso de rejeição, impedidos de apresentar nova moção no prazo de seis meses. Em caso de aprovação da moção de censura, o presidente da câmara ver-se-ia obrigado a propor a remodelação do executivo, que seria investido nos termos previstos para o início do mandato.
Importa, porém, referir, para boa clarificação do que está em causa, que a aprovação de uma moção de censura nos termos propostos configura uma hipótese quase académica, se tivermos em conta que, no mandato autárquico em curso, apenas em quatro municípios (de entre os 308 existentes) a soma dos eleitos de todas as listas menos votadas atinge os dois terços dos eleitos directos da assembleia municipal, e ainda assim, tangencialmente. São os casos de Niza (cinco da CDU, cinco do PS e cinco do PSD), Bombarral (sete do PSD, seis GCE, quatro do PS, dois da CDS-PP e dois da CDU), Sertã (sete do PSD, sete do GCE, seis do PS e um do CDS-PP) e Santa Cruz das Flores (cinco do PS, cinco do CDS-PP, quatro do PSD e um da CDU).
Estas propostas, independentemente do seu mérito, cuja apreciação não cabe fazer em sede do presente relatório, suscitam a necessidade de três breves observações, destinadas a suscitar a ponderação de alguns aspectos:1 - Importa clarificar as eventuais causas de convocação de eleições intercalares. Fica claro que, segundo ambos os projectos de lei, haverá lugar a eleições intercalares no caso da aprovação de duas moções de rejeição consecutivas do executivo municipal, no início do mandato. Já não é claro o regime proposto quanto às consequências da não aprovação de eventuais remodelações propostas pelo presidente do órgão executivo, parecendo que, na falta de aprovação, o executivo se manteria com a composição anterior, mesmo que contra a opinião do presidente.
2 - A realização de eleições intercalares no início do mandato, por aprovação de duas moções de rejeição do executivo, contraria a actual norma constante do n.o 3 do artigo 222.o da Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, segundo a qual não há lugar à realização de eleições intercalares nos seis meses posteriores às eleições gerais para os órgãos das autarquias locais. Parece haver a clara intenção de revogar esta norma. A ser assim, importa fazê-lo expressamente para eliminar eventuais dúvidas que possam surgir. Caso seja essa a solução desejada pelo legislador, tal significa o desaparecimento de um período de estabilidade mínima que sempre se quis garantir para os órgãos recentemente eleitos. O novo regime proposto pode conduzir a uma situação de eleições intercalares sucessivas até que uma força política obtenha a maioria absoluta.
3 - O regime proposto pelo PSD, segundo o qual os vereadores indicados para o executivo municipal pelas listas não maioritárias se mantém como membros da assembleia municipal, suscita algumas dificuldades que importa ponderar. Na medida em que a Constituição e a lei estabelecem a clara diferenciação entre o órgão deliberativo e o órgão executivo, sendo este último responsável perante o primeiro e estando sujeito à sai fiscalização, oferece algumas dificuldades conceber que alguém possa pertencer simultaneamente ao órgão fiscalizado e ao órgão fiscalizador. Mesmo tendo em consideração a especial qualidade com que esses vereadores integram o executivo, o presidente da câmara não parece estar impedido de lhes delegar competências nem estes de aceitar competências delegadas.
0012   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Outras propostas constantes do projecto de lei n.o 5/XO projecto de lei n.o 5/X, do PSD, contém ainda outras propostas de alteração e aditamento à Lei n.o 1/2001, de 14 de Agosto, sobre as seguintes matérias:- Limites à renovação sucessiva de mandatos: aditamento de dois novos números ao artigo 7.o, sobre inelegibilidades e limitação à renovação sucessiva de mandatos, no sentido de que os presidentes dos órgãos executivos não possam ser reeleitos para além de três mandatos consecutivos, não podendo igualmente candidatar-se ou ser eleitos durante o triénio imediatamente subsequente ao termo do terceiro mandato consecutivo. Igual regime de não reeleição seria aplicável ao caso de renúncia do mandato.
Esta proposta funda-se no n.o 2 do artigo 118.o da Constituição, aprovado aquando da VI Revisão Constitucional (Lei Constitucional n.o 1/2004, de 24 de Julho), segundo o qual a lei pode determinar limites à renovação sucessiva de mandatos dos titulares de cargos políticos executivos.
- Dispensa de funções dos candidatos: alteração ao artigo 8.o, restringindo os direitos dos candidatos à dispensa de funções. Nos termos da proposta, o direito a dispensa de funções dos candidatos aos órgãos das autarquias locais é reduzido dos actuais 30 dias para os 12 dias correspondentes ao período da campanha eleitoral e deixa de ser aplicável a todas as funções - públicas e privadas - para ser aplicável apenas às funções exercidas no serviço público.
Um deles, de ordem constitucional, diz respeito à igualdade entre os candidatos. Coloca-se a questão de saber se a lei pode atribuir um determinado direito (neste caso à dispensa de funções para efeitos de campanha eleitoral) apenas a uma determinada categoria de cidadãos (os que prestem funções de serviço público), excluindo os demais. Esta proposta afigura-se de duvidosa compatibilidade com diversas disposições constitucionais conjugadas, designadamente a alínea b) do artigo 113.o, que consagra a igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas como princípio geral de direito eleitoral e o n.o 1 do artigo 13.o, que consagra o princípio da igualdade de todos os cidadãos perante a lei.
Um segundo problema é de ordem conceptual e diz respeito ao que seja "serviço público" para este efeito. A delimitação do que se entende por "serviço público" não é isenta de dificuldades. Saber se esta disposição seria aplicável aos cidadãos contratados pela administração pública ao abrigo de um contrato individual de trabalho, ou aos cidadãos ao serviço de uma empresa concessionária de um serviço público, seria tarefa complexa para o intérprete e geradora de potenciais situações de conflito e de disparidade na aplicação da lei. Aconselhar-se-ia, por isso, uma formulação mais rigorosa que delimitasse sem margem para dúvidas o universo a abranger.
Note-se entretanto que a redução da aplicação desta norma apenas ao período da campanha eleitoral também consta do projecto de lei n.o 28/X, do PS, que mantém, todavia, a sua aplicação a todos os candidatos independentemente de exercerem funções públicas ou privadas.
- Imunidade dos presidentes dos órgãos executivos: os presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais só poderiam ser detidos ou presos em cumprimento de mandado judicial, salvo no caso de flagrante delito.
Um deles de inserção sistemática. A proposta surge como aditamento ao artigo 9.o, inserido no Capítulo IV, sobre "Estatuto dos candidatos", mas não diz respeito aos candidatos. Trata-se de uma matéria relativa ao
0013   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 estatuto dos presidentes dos órgãos executivos, e, assim sendo, deveria ser tratada em sede de alteração ao Estatuto dos Eleitos Locais (Lei n.o 29/87, de 30 de Junho, alterada pelas Leis n.o 97/89, de 15 de Dezembro, n.o 1/91, de 10 de Janeiro, n.o 11/91, de 17 de Maio, n.o 11/96, de 18 de Abril, n.o 127/97, de 11 de Dezembro, n.o 50/99, de 24 de Junho, n.o 86/2001, de 10 de Agosto, e n.o 22/2004, de 17 de Junho).
O segundo problema é de ordem constitucional. Pode o legislador estabelecer um regime especial de imunidade em matéria de detenção para os presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais que não esteja expressamente previsto na Constituição? A resposta afigura-se-nos no mínimo duvidosa.
Na verdade, a Constituição estabelece no seu artigo 13.o o princípio geral da igualdade dos cidadãos perante a lei. O artigo 27.o estabelece os direitos dos cidadãos à liberdade e à segurança, o artigo 28.o regula os termos da aplicação da prisão preventiva e o artigo 32.o as garantias de processo criminal.
Os regimes excepcionais são os previstos expressamente na Constituição, no artigo 130.o para o Presidente da República, no artigo 157.o para os Deputados à Assembleia da República, e no artigo 196.o para os membros do Governo.
É certo que a Lei Orgânica n.o 1/2001, de 14 de Agosto, prevê no seu artigo 9.o um regime para os candidatos aos órgãos das autarquias locais, segundo o qual nenhum candidato pode ser sujeito a prisão preventiva, a não ser em caso de flagrante delito, por crime doloso a que corresponda pena de prisão cujo limite máximo seja superior a três anos, e que, movido procedimento criminal contra algum candidato e indiciados estes definitivamente por despacho de pronúncia ou equivalente, o processo só pode prosseguir após a proclamação dos resultados das eleições. Trata-se, porém, de uma norma de aplicação temporal muito transitória - entre a apresentação da candidatura e a realização das eleições - e que introduz apenas um limite à aplicação da prisão preventiva, nada dispondo quanto à detenção.
Ao contrário, o que se propõe no projecto de lei n.o 5/X é um regime especial de detenção a aplicar a título definitivo aos presidentes das câmaras municipais e das juntas de freguesia. Estes nunca poderiam ser detidos ou presos fora de flagrante delito sem mandado judicial, independentemente do tipo de crime de que fossem suspeitos.
É uma questão que deve ser adequadamente ponderada quanto à sua conformidade constitucional.Observações finaisNos termos do artigo 151.o do Regimento da Assembleia da República, a comissão competente deve promover a consulta da Associação Nacional de Municípios Portugueses e da Associação Nacional de Freguesias sempre que se trate de projectos de lei ou propostas de lei respeitantes às autarquias locais. Sendo manifestamente o caso, embora tal consulta não seja viável antes da apreciação na generalidade, torna-se obrigatória a sua realização em tempo útil durante o debate na especialidade.
Nestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias está em condições de extrair as seguintesConclusões1 - O projecto de lei n.o 5/X - Alteração à Lei Eleitoral para os Órgãos das Autarquias Locais -, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Social Democrata, propõe uma forma de eleição e um modelo organizativo dos órgãos autárquicos assente nos seguintes princípios:
0014   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 a) A eleição directa do presidente do órgão executivo, como primeiro cidadão da lista mais votada para a assembleia municipal ou da freguesia;
e) A dependência política do executivo perante a assembleia, estabelecendo-se o princípio limite de dissolução simultânea dos dois órgãos em caso de reiterada rejeição à constituição em concreto do órgão executivo.2 - O projecto de lei n.o 28/X - Alterações à Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais -, apresentado pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista, propõe um sistema baseado nos seguintes princípios:a) A eleição directa, secreta, universal, periódica e conjunta da assembleia municipal e do presidente da câmara municipal;
b) Que o presidente da câmara municipal seja o primeiro candidato da lista mais votada para a assembleia municipal;
c) Que ao presidente da câmara municipal caiba o poder de designação dos demais membros da câmara municipal, escolhidos de entre os membros da assembleia eleitos directamente;
d) A dotação da assembleia municipal com o poder de apreciar a constituição, acompanhada da declaração de investidura, e a remodelação do órgão executivo;
e) O exercício de tais direitos compete apenas aos membros da assembleia municipal eleitos directamente e em efectividade de funções;
f) A deliberação de rejeição do executivo apresentado pelo presidente da câmara municipal carece de maioria absoluta, sendo, em caso de rejeições sucessivas, a resolução da crise política assim gerada devolvida aos eleitores através de eleições intercalares.3 - Sem prejuízo de algumas ponderações e aferições de conformidade constitucional cuja avaliação se sugere em sede do debate na generalidade e/ou na especialidade, caso este tenha lugar, este processo legislativo, tendo em conta as suas implicações legislativas, não pode deixar de ser complementado pela revisão simultânea da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro, que estabelece o quadro de competências, assim como o regime de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias.
4 - Nos termos do artigo 151.o do Regimento da Assembleia da República, o presente processo legislativo carece de consulta à Associação Nacional de Municípios Portugueses e à Associação Nacional de Freguesias.ParecerNestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que os projectos de lei n.os 5/X, do PSD (Alteração à Lei Eleitoral para os Órgãos das Autarquias Locais), e 28/X, do PS (Alterações à Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais), estão em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário para apreciação na generalidade, reservando os grupos parlamentares para esse debate as respectivas posições sobre a matéria.
0015   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Assembleia da República, 26 de Abril de 2005.
O Deputado Relator, António Filipe - O Presidente da Comissão, Osvaldo de Castro.Nota - O relatório, as conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, BE e Os Verdes.---PROJECTO DE LEI N.o 8/X
(ALTERA O DECRETO-LEI N.o 369/90, DE 26 DE NOVEMBRO, COM VISTA A PROMOVER A IGUALDADE ENTRE HOMENS E MULHERES NOS MANUAIS ESCOLARES)Relatório e parecer da Comissão de Educação, Ciência e CulturaRelatórioNota préviaOs Deputados do Partido Ecologista Os Verdes, Heloísa Apolónia e outro, apresentaram, nos termos do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.o e 138.o do Regimento da Assembleia da República, o projecto de lei n.o 8/X, que "Altera o Decreto-Lei n.o 369/90, de 26 de Novembro, com vista a promover a igualdade entre homens e mulheres nos manuais escolares". Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República, de 12 de Abril de 2005, o projecto de lei vertente baixou à Comissão de Educação, Ciência e Cultura.Da motivaçãoA exposição de motivos deste projecto de lei aborda a questão da reprodução de estereótipos femininos e masculinos inscritos nos conteúdos dos livros escolares que, à luz de objectivos ou determinações internacionais, do âmbito das Nações Unidas, da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa e do Parlamento Europeu, se encontra incluída na acepção educacional visando a promoção da igualdade de géneros e não discriminação das mulheres. Neste sentido adverte o documento em análise para a necessidade de, em sede de comissões científico-pedagógicas, haver lugar para um acompanhamento por parte de representantes do Conselho Consultivo da Comissão para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres e do Conselho Nacional de Educação, por forma a prevenir a inserção de conteúdos discriminatórios.Do objectoO presente projecto de lei pretende:
- Encontrar estratégias e implementar medidas que eliminem discriminações e desfaçam estereótipos tendentes à reprodução de modelos enraizados da diferenciação do papel do homem e da mulher na sociedade;
- Incluir nas comissões científico-pedagógicas para a apreciação da qualidade dos manuais escolares dois representantes de organizações não governamentais que integrem o Conselho Consultivo da Comissão
0016   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 para a Igualdade e para os Direitos das Mulheres, bem como um representante do Conselho Nacional de Educação;
- Que a mencionada comissão científico-pedagógica emita parecer sobre a qualidade dos manuais escolares, no respeito pelos conceitos defendidos, a saber a promoção da igualdade de géneros e eliminação de todas as formas de discriminação, tendo em conta a defesa dos direitos humanos;
- Que entidades da sociedade civil ou órgãos pedagógicos dos estabelecimentos de ensino possam solicitar a apreciação dos manuais escolares;
- Que os encargos decorrentes da mesma apreciação imputem ao Ministério da tutela.ParecerA Comissão de Educação, Ciência e Cultura é do seguinte parecer:a) Estão preenchidos todos os requisitos legais e regimentais para que o projecto de lei n.o 8/X suba ao Plenário da Assembleia da República para apreciação e votação;
b) Os grupos parlamentares reservam as suas posições para o debate.Palácio de São Bento, 20 de Abril de 2005.
A Deputada Relatora, Cristina Granada - O Presidente da Comissão, António José Seguro.Nota: - O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE e de Os Verdes.---PROJECTO DE LEI N.o 24/X
(ALTERA A LEI N.o 17/2003, DE 4 DE JUNHO, QUE REGULA A INICIATIVA LEGISLATIVA DE CIDADÃOS)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasI - Relatório1.1 - Considerações iniciaisO Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 24/X, que "Altera a Lei n.o 17/2003, de 4 de Junho (Iniciativa Legislativa de Cidadãos)".
0017   |   II Série A - Número 010   |   30 de Abril de 2005 Igualmente, o Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda apresentou o projecto de lei n.o 33/X, que incide sobre matéria análoga, visando alterar a Lei n.o 17/2003, de 4 de Junho, que regula a Iniciativa Legislativa de Cidadãos.
A apresentação de tais iniciativas foi efectuada nos termos do artigo 167.o da CRP e do artigo 131.o do Regimento, reunido ainda os requisitos formais previstos no artigo 138.o do mesmo Regimento, pelo que nada parece obstar à sua admissibilidade.