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Por isso, o PS fez uma proposta que dava receitas muito importantes à cidade de Lisboa e tínhamos perfeita consciência que o fazíamos quando propusemos 5 % dos impostos directos. Se tivéssemos dado os 5 % dos impostos directos, Lisboa tinha tido uma receita superior a 5 milhões de contos e não precisava de lançar taxas de saneamento nem 2,6 milhões de contos de derramas.
Depois dispusemo-nos a votar a proposta do Governo que dava a sisa e o imposto sobre sucessões e doações e mantinha os seus 5 milhões de contos a mais para a Câmara de Lisboa. Em relação a esta proposta registou-se o apoio de todos os partidos que estão na Câmara de Lisboa - CDS, PSD e até me pareceu que teríamos o apoio do PCP. Simplesmente, a proposta que estava discutida na lei e que teve o apoio destes elementos na Câmara não se traduziu aqui nos respectivos partidos, uma vez que o PSD e o CDS retiraram a proposta que, aliás, permitia resolver os problemas da Câmara Municipal de Lisboa.
Como o Sr. Deputado se deve recordar, foi só por isso que deixamos ficar a derrama, mas -volto a dizer- porque é o mal menor.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr.a Deputada Helena Torres Marques, não vou responder porque não foi formulado nenhum pedido de esclarecimento, mas sim um discurso. Portanto, também vou fazer um breve discurso que traduz o seguinte: naturalmente que Lisboa tem graves problemas. Porém, a Assembleia teve que decidir não só sobre os problemas de Lisboa, mas também sobre os problemas do conjunto dos municípios portugueses...Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - ... e talhou a resolução desses problemas de uma certa forma. Em minha opinião talhou-a ainda insuficientemente, mas não podíamos fazer justiça a Lisboa e injustiça ao resto do País.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: As derramas têm sido e continuam a ser uma tributação extraordinária com carácter excepcional, como este preceito estabelece. Daí que me pareça que não se poderia substituir a derrama por uma percentagem de um imposto que é anualmente cobrado. E tem carácter excepcional porque continuam a estar vinculadas a certos condicionalismos dos municípios. Elas não podem ser arbitrariamente lançadas, mas apenas para ocorrer a certas finalidades que a lei estabelece.
Por isso, concordamos com o artigo 4.o em discussão, até porque nele se nota a preocupação de obter, através do lançamento da derrama, uma maior justiça fiscal, passando a abranger entidades que são as referidas no n.o 3, na maior parte dos casos grandes sociedades que até aqui ficariam isentas de contribuir para o lançamento da derrama, mas que, com esta nova disposição do artigo 4.o, passam também, como é de justiça fiscal, a contribuir para ela.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos de acordo com o conteúdo do artigo 4.o, com a continuação da vigência da aplicação das derramas.
Neste aspecto, quero salientar o seguinte: a derrama não é um imposto obrigatório que cai sobre os cidadãos. Ele é facultativo, uma vez que as câmaras municipais podem ou não lançá-lo. Contudo, ele não depende exclusivamente das câmaras municipais, pois tem que ter a cobertura da assembleia municipal.
Há aqui um facto que me parece ser muito importante: devemos deixar aos municípios, às câmaras municipais e às assembleias municipais a faculdade de poderem decidir se é ou não um peso muito grande que cai sobre os seus munícipes e têm que ter a capacidade e o direito de ponderar e avaliar entre uma necessidade urgente, que é necessário debelar, entre uma despesa ou uma necessidade, que é preciso combater, e o sacrifício que há que pedir aos cidadãos que existem na sua área de influência e de administração.
Esta Assembleia da República tem pessoas válidas, decide bem, decide certo! Porém, sobre os interesses locais dos cidadãos, sobre os princípios, as obras e as necessidades dos respectivos concelhos, não posso deixar de reconhecer que as câmaras municipais talvez entendam melhor. Sobretudo quando são grandes têm idoneidade suficiente e capacidade para avaliar e ponderar se a derrama deve ou não ser lançada, se deve ou não ser cobrada.
Por estas razões damos cobertura a este artigo e votá-lo-emos favoravelmente.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Eduardo Pereira.O Sr. Eduardo Pereira (PS): - Sr. Deputado Abreu Lima, devo dizer-lhe que, quando fala de poder local, o oiço sempre com bastante atenção, porque na maior parte das vezes defende coisas justas para os municípios. No entanto, penso que mistificou a questão com a intervenção que agora fez.
94 I SÉRIE - NÚMERO 4Pergunto: como é que uma assembleia municipal, como é que a população de um concelho se pode opor, ou criticar, a uma derrama se ela for lançada para a execução de obras que sejam absolutamente necessárias? O importante era que, através de um cobrança directa e geral ou de transferências, as obras fossem feitas e a derrama servisse apenas para ajudar a corrigir os desvios dos poderes locais quando os seus orçamentos apresentassem desvios criticáveis. Isto pesaria sobre a população, que, através da sua assembleia municipal ou mais tarde, nas eleições, daria um voto correcto, castigando quem assim procedesse.
O Partido Socialista não apresentou aqui uma proposta que procurasse dizer que estamos a ver este assunto de uma forma mais clara do que os gestores municipais. Não é disso que se trata, mas de saber se a derrama deve ser cobrada para ser aplicada indiscriminadamente e, na maior parte dos casos, em obras que são muito necessárias e que a administração central devia, por transferências superiores, suportar ou se deve ser lançada apenas quando a gestão municipal erra, para que desse lançamento ela pudesse vir a ser castigada.
Era esta a questão, e não a que o Sr. Deputado colocou.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Deputado Eduardo Pereira, penso que o entendimento que dou está mais certo.
O princípio que defendo começa por avaliar da urgência e da necessidade de um encargo que um município terá de suportar e que só pode ser feito através de uma derrama, de uma receita daí proveniente. Então o problema é ponderado, é sujeito à assembleia municipal, que vai avaliar se concorda ou não, para depois aprovar ou não.
Agora essa de esperar por um acto eleitoral para castigar uma câmara municipal por lançar uma derrama! ... Sr. Deputado, quem é que num acto eleitoral vai castigar uma câmara municipal por lançar uma derrama? Nunca mais a população, num acto eleitoral, se lembra das derramas. Ou o Sr. Deputado pensa que a população de Lisboa se lembra que a Câmara Municipal recebeu 3 milhões de contos de derramas? Olhe que não!...O Sr. Eduardo Pereira (PS): - Não, porque são utilizadas em obras absolutamente necessárias!O Sr. Presidente: - Não havendo mais inscrições, vamos votar o artigo 4.oSubmetido à votação, foi aprovado por unanimidade.É o seguinte:Artigo 4.o(Derramas)1 - Os municípios podem lançar derramas, que não excedam 10% sobre as colectas liquidadas na respectiva área em contribuição predial rústica e urbana e em contribuição industrial.
2 - A derrama tem carácter excepcional e só pode ser aprovada para ocorrer ao financiamento de investimentos urgentes e ou no quadro de contratos de reequilíbrio financeiro.
3 - Ficam também sujeitas às derramas as pessoas singulares ou colectivas, designadamente sociedades, cooperativas e empresas públicas, que seriam tributadas em contribuição rústica ou urbana e contribuição industrial se não beneficiassem de isenção destes impostos ou de outros benefícios fiscais.
4 - São isentos de pagamento de derramas os rendimentos que beneficiem de isenção permanente.
5 - A deliberação sobre o lançamento das derramas deve ser comunicada pela câmara municipal ao director de finanças competente até 30 de Setembro do ano anterior ao da cobrança.
6 - A comunicação pela administração fiscal ao contribuinte dos valores postos à cobrança por força do disposto neste artigo é feita com menção expressa de que se trata de derrama municipal.O Sr. Presidente: - Está em discussão o n.o 1 do artigo 8.o do relatório suplementar referente ao texto final da Lei das Finanças Locais.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: As questões que estão colocadas neste artigo são duas: qual à base que deve servir para o cálculo do valor do FEF e qual o sistema de garantia da variação anual do valor do FEF.
Não cabe neste artigo avaliar e discutir qual deve ser o valor do FEF no ano de 1987. Mas, porque a questão, com o Orçamento já na Assembleia, assume a relevância óbvia de que o que aqui se disser não pode deixar de reflectir a posição de cada partido face ao Orçamento, abordar-se-á também essa questão.
Quanto à base de cálculo, na nossa opinião o maior erro técnico desta lei foi o de ter tomado o IVA como base de cálculo para o FEF.
Traduz, em primeiro lugar, um erro de concepção Diz-se que, tratando-se de uma receita para as autarquias, ela deve ser fixada em função das receitas do Estado. Na nossa opinião, isto é errado. Trata-se sim de uma despesa do Estado (em sentido lato, incluindo a administração central, regional e local). Deveria ser assim em função da despesa prevista no Orçamento do Estado que o FEF deveria ser fixado.
No caso concreto, ao fixar a receita como base de cálculo só com base no IVA, cometeu-se um segundo erro: fixá-lo em função de um único imposto. A vulnerabilidade que esta opção acrescenta ao sistema é evidente. Diz-se que não, que o IVA tem as garantias próprias do seu sistema, até se fala do controle comunitário. Será assim, mas nada garante que os mesmos que decidiram certos componentes do sistema de certa forma não venham, amanhã, a mudá-los radicalmente.
O terceiro erro desta opção resulta da absurda ligação entre a despesa autárquica e o imposto ligado profundamente ao consumo. A situação que se vai gerar frequentes vezes é a de os municípios funcionarem contra a corrente.
Se o Estado define com prioridade o investimento em prejuízo do consumo, há uma contracção do IVA, logo do FEF, e as autarquias em vez de aumentarem o investimento, como sucede com a administração central, diminuem-no. E, naturalmente, o inverso.
25 DE OUTUBRO DE 1986 95A solução evidente era a de ligar o FEF a uma percentagem da despesa pública. E não se argumente contra isto, invocando a manipulação do Orçamento na parte que se refere à despesa. E um problema que se resolve com a Lei de Enquadramento do Orçamento e com o controle parlamentar. O que se não pode é fugir a um problema para criar outro problema.
Foi o que sucedeu neste caso, pelas razões que já referi e ainda por uma outra que nos leva à segunda questão e que é a do sistema de cálculo.
Foi entendimento da Subcomissão retomar o sistema, que era o da Lei n.o 1/79, e que tinha sido abandonado no Decreto-Lei 98/84, de fixar um sistema que garantisse o valor mínimo anual do Fundo de Equilíbrio Financeiro.
O sistema mais simples seria a fixação de um percentagem: o FEF seria tantos por cento do IVA.
Só que o IVA «à experiência» ninguém garante (ou ninguém quer garantir, já que o Governo não pode deixar de ter elementos mais seguros) qual é o valor real da cobrança do IVA.
Isto é - quarto erro -, foi-se para um sistema a que à partida faltava uma componente decisiva: a informação.
É esta a situação que conduz a Subcomissão à busca de uma solução alternativa que se foi encontrar na taxa de variação da previsão do IVA inscrita nos Orçamentos. O sistema é óbvio. Basta ver quantos por cento aumenta a previsão do IVA no Orçamento que está a ser discutido em relação à previsão do IVA que está inscrita no Orçamento aprovado no ano anterior, essa percentagem é aplicada ao FEF do ano anterior, determinando-se assim o valor do FEF a inscrever no Orçamento.
Foi esta solução que foi encontrada e que teve -não podia deixar de ter! - o apoio dos que propunham o IVA como ponto de referência.
Dir-se-á, entretanto, que a situação se modificou, porque, com o Orçamento em cima da mesa, Já podemos fixar uma percentagem.
Será que podemos mesmo? Já se olhou devidamente para os números? Já se comparou a previsão do IVA com a que foi feita na Lei de Revisão do Orçamento? Já se apurou o peso da componente do imposto de transacções no Orçamento para 1987 e qual é o seu reflexo no sistema em 1988?
Dito de outra forma: vamos nós aqui condicionar o trabalho que tem de ser feito na Comissão de Economia, Finanças e Plano em termos dos números fornecidos, aceitando-os nós neste momento e nesta fase por bons?
Tenho as máximas dúvidas que o rigor, o bom senso e o sentido político nos permitissem dar esse passo.
A menos que a questão seja outra. A menos que a questão seja a do valor do FEF para 1987.
Se o que se pretende é transportar para aqui as propostas concretas do valor do FEF para 1987, então há que dizê-lo concretamente e pelo nome.
Devo dizer que o Governo não deu cumprimento ao compromisso que assumiu na Comissão de propor, no mínimo e a partir de um valor base para 1986 de 80 milhões de contos, um valor de FEF correspondente à taxa de variação da previsão do IVA. É que a previsão de 311 milhões de contos para 1986 é feita a partir das
cobranças do IVA e do imposto de transacções - mas a taxa de variação é achada só em relação ao IVA, sem imposto de transacções. Com os 12 milhões de contos de previsão deste imposto, temos uma taxa de 16 %, o que obrigaria, no mínimo, a inscrever 92,8 milhões de contos. Digo no mínimo se fosse aceitável esse critério e se a comparação não devesse ser feita só com o IVA, sem IT em nenhum dos anos, caso em que a percentagem seria significativamente maior.
Da nossa parte, a aplicação da taxa de 16 % ao valor de base para 1986 de 85 milhões de contos que propusemos daria o valor de 98,6 milhões de contos. A questão do valor do FEF em 1987 é uma questão da maior importância, pois dele vai depender a credibilidade da nova lei. É questão que havemos de discutir aprofundadamente no debate orçamental.
Os males da solução encontrada na norma em debate estão à vista: resultam, como demonstrei, do facto de todo o sistema se ter reportado ao IVA.
A nossa discordância fica registada.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Silva.O Sr. Rui Silva (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A lei que estamos a discutir traduz-se num ligeiro reforço das verbas ao dispor das autarquias locais. Com os elementos disponíveis, pode estimar-se em cerca de 12 % o aumento das receitas municipais devido à alteração da lei. Se juntarmos a este efeito a esperada correcção anual motivada pela evolução dos preços, chegamos ao aumento de 22,2 % se for aprovado o valor do FEF proposto pelo Governo na proposta do Orçamento do Estado para 1987. Este aumento resulta da integração da sisa entre os impostos cuja receita é integralmente destinada aos municípios e de uma nova formulação quanto ao cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro.
Estas alterações traduziram-se numa queda do peso do FEF no conjunto das receitas dos municípios de cinco pontos percentuais. Trata-se de uma alteração menor que não corresponde ao objectivo de reduzir a excessiva dependência das finanças municipais relativamente às transferências do Orçamento do Estado e que a breve prazo estará totalmente anulada. O Fundo de Equilíbrio Financeiro, que se pretendia correctivo das distorções resultantes do diferente potencial fiscal entre as diversas câmaras, acaba por se manter como a principal e a prazo talvez a única fonte de receitas municipais.
Deste modo, a determinação do montante e a distribuição do Fundo de Equilíbrio Financeiro continua a ser a questão central da Lei das Finanças Locais. E continua a ser uma questão polémica, como resulta das diversas propostas apresentadas.
O PRD havia apresentado um sistema que, em nossa opinião, reunia as características de ser justo e eficiente. A desconfiança face ao plano e a existência de algumas dificuldades levaram a que as nossas propostas não tivessem acolhimento, apesar de lhes ter sido reconhecido o mérito de constituírem uma meta a atingir.
Optou-se na Comissão por indexar o valor do FEF à evolução do imposto sobre o valor acrescentado. As dificuldades encontradas para chegar a esta solução e para determinar a base de partida revelam bem o arbítrio de qualquer solução que não parta directamente das atribuições e competências dos municípios e das
96 I SÉRIE - NÚMERO 4correspondentes carências a satisfazer. Se isso era suficiente para que a solução encontrada nos merecesse algumas reservas, acresce que essa solução é tecnicamente incorrecta: vai introduzir nas receitas municipais as oscilações conjunturais da actividade económica, criando um mecanismo de ampliação dessas oscilações e contrariando as medidas orçamentais que possam vir a ser tomadas para os combater. Por outro lado, ao basear a relação FEF/IVA nas previsões deste último abre-se o caminho a fortes oscilações nas finanças locais (com anos de baixo crescimento alternando com anos de crescimento normal ou muito elevado) em resultado da gestão do ciclo político a nível nacional. Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Sendo afastada a nossa proposta, preferíamos que o FEF se mantivesse ligado às despesas do Orçamento do Estado. Não foi esse o entendimento da Comissão, pelo que nos iremos abster na votação deste artigo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Raúl Castro.O Sr. Raúl Castro (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Relativamente ao que aqui está a ser discutido, pensamos que se deve continuar a defender que o cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro seja com base nas despesas correntes e de capital do Estado.
É que numa economia desequilibrada, como a portuguesa, não é indiferente tomar como base de cálculo o montante das despesas ou o das receitas.
Fazer depender o municiamento das autarquias das receitas do IVA, pese embora o facto de ele contribuir maioritariamente para as receitas fiscais, é solidário do princípio - que não perfilhamos - de que o municiamento financeiro das autarquias tem mais que ver com a disponibilidade económica, assente na produção de mais-valia, do que com as despesas sociais que ao Estado incumbe perante as necessidades básicas da população.
Por esta razão, pensamos que o critério adoptado não é o que o MDP/CDE defenderia, e por isso aqui desejamos marcar a nossa posição.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Torres Marques.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Neste artigo propõe-se que o cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro passe a ser feito em função do IVA. Na perspectiva do Partido Socialista é uma boa opção.
As despesas têm sido até agora, teoricamente, a base de cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro. Digo teoricamente porque todos sabemos que na prática tal nunca foi possível. É uma boa opção teórica mas não tem nada a ver com a realidade prática. Temos de encontrar uma solução que seja simples, clara e que permita aos municípios perceberem quais são as suas receitas fundamentais, como é o caso do Fundo de Equilíbrio Financeiro, que acompanha a evolução da economia, e penso que este ponto é extraordinariamente importante.
Foram aqui referidas distorções. Sobre isto devo dizer que nós acreditamos que o IVA é o imposto que menos distorce a evolução da economia e o que melhor protege as câmaras municipais da evolução da inflação.
Nesta perspectiva, estamos a favor da proposta de inclusão do IVA como base de cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro; com que não estamos de acordo é com a solução encontrada. Se queríamos uma solução simples, clara, directa e automática, então devíamos ter ido para uma percentagem do IVA; se tivéssemos ido para a solução constante da nossa proposta, de uma percentagem, então tudo se tornaria claro para as autarquias locais, tudo seria simples na aplicação da lei. Não seriam mais possíveis estas interpretações que já estão em causa com o Orçamento de 1987.
Penso que a solução adoptada nos vai trazer de novo discussões sobre uma matéria que tivemos oportunidade de fazer de forma simples. É por essa razão que o Partido Socialista se irá abster em relação ao n.o 1 deste artigo 8.o.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos à Sr.a Deputada Helena Torres Marques, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, pedi a palavra para dizer, sob a forma de pedido de esclarecimento, que as dificuldades de aplicação que referi, em relação à taxa de variação, se punham da mesma forma se tratasse de uma percentagem, dado que a questão é a de se saber se este ano a base de cálculo é o IVA, a previsão de IVA ou a previsão de IVA e IT, pois, como se sabe, o IT é um imposto que está em desaparecimento e a sua composição corresponde, no ano seguinte, a parte da composição do que foi este ano a composição do IVA.
Essa é que é a questão e é essa a dificuldade existente para definir essa percentagem.O Sr. Presidente: - Sr.a Deputada, se desejar responder, tem a palavra para esse efeito.A Sr.a Helena Torres Marques (PS): - Sr. Deputado João Amaral, se a proposta do PS tivesse sido adoptada, nem esta dúvida se punha.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Mendes Bota.O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O PSD acolhe com bastante satisfação que este texto contemple a fórmula de cálculo do FEF a partir das receitas do IVA por três razões essenciais.
A primeira delas é porque se introduz uma estabilidade na sua previsão. De facto, passado este período inicial, em que há uma certa dificuldade na determinação do montante exacto do IVA, tal como se comprovou ao longo deste ano, cremos que entraremos na normalidade dos próximos anos. O IVA é, de facto, um imposto com bastante estabilidade em termos de crescimento e também com uma exigência especial em termos de rigor de estimativa, passado que seja este período inicial. E porque é um imposto que vai constituir uma receita comunitária, julgamos que está duplicado também o rigor, o critério de acompanhamento - digamos -, sobre a sua fiscalização e aplicação. Por outro lado, trata-se de um imposto sobre a despesa, pelo que acompanha de muito peno a própria taxa de inflação e o verdadeiro pulsar da economia nacional.
25 DE OUTUBRO DE 1986 97Estas as razões pelas quais pensamos que foi uma decisão acertada tomar o IVA como base de referência do cálculo do montante do FEF.
Quanto à questão da fórmula pensamos que esta é a solução mais adequada.
Efectivamente, o problema que se colocava e que até esteve na origem da eliminação do artigo 8.o-A, como inicialmente a Subcomissão tinha determinado, é a determinação do ano base a partir do qual a fórmula se irá aplicar. Pensamos que na Subcomissão foi estabelecido um compromisso, um gentlemen's agreements: todos nós tivemos mais ou menos uma ideia perfeita, para mais ou para menos, mas com variações bastante pequenas, sobre o que deve ser o FEF neste primeiro ano de aplicação de um novo critério de cálculo.
Portanto, estará na sede da discussão orçamental: aí sim, definir-se-á qual é o ano base, qual é o valor do FEF a partir de agora.
Portanto, pensamos que esta fórmula de cálculo é mais correcta e mais adequada, uma vez que tem em consideração a verdadeira evolução da previsão das receitas do IVA. Iremos, pois, votar favoravelmente esta proposta.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Iremos dar o nosso voto favorável a este artigo do cálculo do montante do Fundo de Equilíbrio Financeiro. O artigo não reflecte aquilo que havíamos proposto no nosso projecto de lei, que seria uma percentagem sobre a totalidade dos impostos directos e indirectos previstos no Orçamento do Estado.
Parecia-nos que seria mais fácil e mais seguro este sistema/critério mas, na medida em que não foi adoptado, perfilhámos e aceitamos que a previsão do Fundo de Equilíbrio Financeiro parta das receitas e não das despesas.
De tudo aquilo que foi discutido e ventilado nas discussões e estudos que fizemos ao longo de várias reuniões, parece-nos que este ponto a que chegámos é a fórmula que melhor pode garantir o cálculo e a constituição do Fundo de Equilíbrio Financeiro e que pode dar uma melhor estabilidade e segurança à sua formulação e quantificação.
É por isso que votaremos a favor deste artigo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo tomou a iniciativa de propor esta ligação ao imposto sobre o valor acrescentado e tem, por isso, especiais responsabilidades nesta questão.
Todavia, consideramos que, efectivamente, a solução encontrada na Subcomissão é preferível em relação à solução inicialmente avançada pelo Governo, de ligação com o imposto sobre o valor acrescentado. Efectivamente, isso permite uma actualização em relação com a inflação e com a evolução da própria economia, que me parece da maior relevância para as autarquias.
Naturalmente, não vou responder às referências feitas pelo Sr. Deputado João Amaral pois, já ontem, no decorrer deste debate, tive ocasião de explicar que o Governo cumpriu o compromisso assumido perante a comissão parlamentar, nos precisos termos em que ele foi assumido. Mas gostaria ainda de acrescentar que não compreendo algumas afirmações aqui proferidas, em ligação com a própria capacidade fiscal das autarquias.
Parece-nos que o maior exemplo da autonomia financeira das autarquias é o que acontece nos países democráticos de maior experiência municipal, onde praticamente não há relações financeiras entre a administração central e a administração local, pois há uma completa independência das autarquias no exercício das suas competências: as suas receitas são de origem fiscal, os executivos e os legislativos municipais respondem perante os seus eleitores pelas acções que praticam e também pela forma como angariam as suas receitas.
Portanto, em tese, não vejo qualquer dificuldade - e isso já foi apreciado há bocado quando nos referimos às derramas - em as autarquias locais reforçarem substancialmente o seu poder fiscal.
Naturalmente, temos em Portugal uma situação particular, onde o Fundo de Equilíbrio Financeiro tem toda a justificação, porque há autarquias situadas em zonas de menor poder económico e que, naturalmente, seriam penalizadas se a sua única fonte de receita fosse de ordem fiscal. Evidentemente que, com esta redacção e com estas disposições que figuram no texto alternativo gizado na Subcomissão, respondemos a todos estes objectivos e damos passos significativos para um maior peso da parte fiscal relativamente às transferências orçamentais, que é também o nosso objectivo.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, como não há mais inscrições para intervenções, vamos votar o n.o 1 do artigo 8.o, com a redacção constante do relatório suplementar, de que VV. Ex.as já têm conhecimento.Submetido à votação, foi aprovado, com votos a favor do PSD e do CDS e as abstenções do PS, do PRD, do PCP e do MDP/CDE.E o seguinte:Artigo 8.o1 - O Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) é calculado em cada ano pela seguinte fórmula:FEFn = FEFn - 1x IVAn
IVAn-1em que n é o ano a que se refere o Orçamento do Estado, IVAn é o valor do imposto sobre o valor acrescentado previsto no Orçamento do Estado para esse ano, IVAn - 1 é o valor do imposto sobre o valor acrescentado previsto no Orçamento do Estado do ano anterior.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, ainda antes de entrarmos na discussão do artigo 9.o, vai ser lido um relatório da Comissão de Regimento e Mandatos.Foi lido. É o seguinte:Relatório e parecer da Comissão de Regimento e MandatosEm reunião realizada no dia 24 de Outubro de 1986, pelas 11 horas, foi apreciada a seguinte substituição de deputado:Solicitada pelo Partido Social Democrata:Cândido Alberto Alencastre Pereira (Círculo Eleitoral da Madeira) por José Olavo Rodrigues da Silva. Esta substituição é pedida
98 I SÉRIE - NÚMERO 4ao abrigo da alínea b) do n.o 2 do artigo 5.o da Lei n.o 3/85 (Estatuto dos Deputados), por um período não inferior a quinze dias, a partir do passado dia 20 de Outubro corrente, inclusive.
Analisados os documentos pertinentes de que a Comissão dispunha, verificou-se que o substituto indicado é realmente o candidato não eleito, que deve ser chamado ao exercício de funções considerando a ordem de precedência da respectiva lista eleitoral apresentada a sufrágio pelo aludido partido no concernente círculo eleitoral.
Foram observados os preceitos regimentais e legais aplicáveis.Finalmente a Comissão entende proferir o seguinte parecer:A substituição em causa é de admitir, uma vez que se encontram verificados os requisitos legais.A Comissão: Vice-Presidente, Adriano da Silva Pinto (PSD) - Secretário, Rui de Sá e Cunha (PRD) - Secretário, José Manuel Maia Nunes de Almeida (PCP) - Secretário, José Maria Andrade Pereira (CDS) - Francisco Jardim Ramos (PSD) - Cecília Pita Catarino (PSD) - João Domingos Fernandes Salgado (PSD) - José Maria Peixoto Constantino (PSD) - António Marques Mendes (PSD) - João José Pimenta de Sousa (PSD) - Raúl da Assunção Pimenta Rêgo (PS) - Ricardo Manuel Rodrigues de Barros (PS) - Mário Manuel Cal Brandão (PS) - Carlos Alberto Correia Rodrigues Matias (PRD) - António Lopes Marques (PRD) - Jorge Manuel Abreu de Lemos (PCP) - José Manuel, Antunes Mendes (PCP) - António José Borges de Carvalho .(CDS) - Raul Morais e Castro (MDP).O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em discussão o relatório e parecer que acabou de ser lido.Pausa.Não havendo inscrições, vamos votar. Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos então passar à discussão do artigo 9.o
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Como é do conhecimento, não foi aceite a proposta do PRD de que na distribuição do FEF tivessem papel preponderante as carências objectivamente quantificadas. Optou-se por privilegiar critérios ditos «objectivos» mas cuja relação com as despesas não está efectivamente clara.
A questão fulcral é a de saber quais os factores que condicionam as necessidades de financiamento dos municípios. Se não restam dúvidas que a população é um factor determinante, já é contestável a influência da área, da rede viária municipal, do número de lugares, do número de freguesias ou do número de alojamentos, para só citar alguns dos critérios retidos pelos vários projectos.
Se a população e o tipo de povoamento poderão determinar as despesas correntes, as despesas de capital relacionam-se directamente com as carências.
O PRD considerou que, estando definidas as atribuições dos municípios, a solução correcta era partir destas para determinar as respectivas carências e os meios financeiros que seriam necessários. Acresce que os resultados de distribuição do FEF seriam muito sensíveis a este índice. Mais uma razão para ser objectivamente determinado a partir de um plano de satisfação de carências.
Não se aceitou esta solução e optou-se por um índice proposto pela Secretaria de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, que nos oferece as mais fundadas dúvidas. Designadamente:Apenas uma das variáveis que entram na sua construção tem a ver com atribuições dos municípios e a forma como é calculada não tem em conta que para um mesmo município não é a mesma coisa ter carências na recolha de lixo ou electricidade ou na recolha e tratamento de esgotos;
Não há variáveis de desenvolvimento económico, à excepção da percentagem de activos no sector primário. A consideração apenas do VAB industrial não tem em conta o tecido produtivo nem a cada vez maior importância dos serviços;
A forma como é medida a acessibilidade pode ser indicativo das vantagens locacionais e da capacidade de atracção de novas actividades;
Não significa mais nada e cabe perguntar se não serão os concelhos com maiores vantagens locacionais aqueles que, numa perspectiva de futuro, terão necessidade de maiores recursos financeiros.
O referido índice apresenta correlações pouco significativas com as variáveis que o constituem e também fracas correlações com outros índices de desenvolvimento divulgados.
Quando se procede à hierarquização do índice surgiam coisas pouco claras:
Será correcto, por exemplo, afirmar que Beja e Castelo Branco são mais desenvolvidos do que Faro? Ou que Manteigas e Nazaré são mais desenvolvidos do que Aveiro e Braga?
A utilização do índice de desenvolvimento social e económico para critério de distribuição do FEF significa que se admite que, em termos financeiros, as carências per capita são na área de Lisboa sete a oito vezes inferiores às dos concelhos menos desenvolvidos.
Ainda bem que este índice de desenvolvimento social e económico só teve essa consideração na parte da distribuição das carências de cerca de 5 % na fórmula que fez vencimento na Subcomissão.
As dúvidas que se levantam só podem ser esclarecidas com uma efectiva quantificação de carências. Se não se optar por esta solução, então ou não se incluía qualquer IDSE, como propunha o PS, ou se incluía com um peso muito reduzido, na condição de o mesmo índice se manter válido para um período plurianual. De outro modo estaria aberto o caminho para a manipulação e a incerteza.
25 DE OUTUBRO DE 1986 99Face à multiplicação de ensaios inconclusivos e às questões atrás levantadas, o PRD considerou que era possível uma solução que retivesse todos os critérios propostos pelos diversos projectos, depois de excluídos os tecnicamente inaceitáveis, e esforçámo-nos no sentido de encontrar uma combinação que reproduzisse o melhor possível o que julgávamos correcto a partir das indicações disponíveis sobre a distribuição das carências efectivas.
A nossa sugestão viria a ser acolhida como proposta final da Comissão. Não se trata da nossa proposta mas julgamos que representa um avanço em relação à anterior lei. Nesse sentido votaremos favoravelmente estes critérios. Apesar de alguns dos indicadores nos merecerem fundadas reservas, a estabilidade e previsibilidade das receitas locais exigem que os mesmos se mantenham durante um número mínimo de anos. Designadamente, consideramos ser de evitar a modificação do cálculo do IDSE; apesar das suas insuficiências, e por causa delas, presta-se a que tentativas de o melhorar impliquem substanciais transformações na distribuição das verbas do Fundo de Equilíbrio Financeiro.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: A questão dos critérios é uma questão central da lei, mas não pode servir para bode expiatório de uma outra questão: a da exiguidade do valor do FEF. Essa exiguidade, se se verificar no Orçamento, levará muitos a tentarem virar municípios contra municípios e municípios contra a lei. Separe-se o trigo do joio. Se a manta não tapa a cabeça e os pés, não é culpa da manta, é culpa de quem a fez pequena.
A matéria dos critérios foi a mais longamente debatida na Subcomissão. Ensaiou-se tudo o que foi pedido. Contei, pelo menos, 25 ensaios mas admito que haja muitos mais, nomeadamente alguns que não são enviados à Comissão.
Os resultados não eram satisfatórios. A amplitude das variações era muitas vezes excessiva. Os efeitos correctivos que se procuravam (por exemplo, baixando o peso da população) acabavam por ter efeitos perversos nas mesmas zonas que se pretendia beneficiar.
Um outro problema se levantou: a estrutura fortemente distorcida que constitui a divisão, a que, decorrida meia dúzia de anos de aplicação de diferentes critérios, se chegou em 1986.
Defrontamo-nos com os mesmos problemas que um treinador de futebol que não consegue, limitado pelo número de onze jogadores, reforçar simultaneamente a defesa, o meio campo e o ataque.
A solução encontrada não é, certamente, a melhor. Será, quando muito, a menos má.
Ninguém apontou outra melhor, pelo menos que pudesse ser ensaiada - refiro-me à do PRD, que não chegou a ser ensaiada -, e os resultados dos diferentes ensaios (e muitos foram feitos) aí estão a demonstrá-lo.
A proposta do PS, por exemplo, conduzia a situações de perdas significativas. Em termos de distritos, Bragança perdia 18%, Guarda 14%, Castelo Branco 15%, Évora 11%, Beja 19%. Isto enquanto Lisboa ganhava 12% e o Porto 11%.
Aliás, a cidade de Lisboa também ganhava, o que demonstra que deve haver algum equívoco quando se diz que se queria beneficiar Lisboa de uma forma e o interior de uma outra forma.
Na proposta do CDS, Évora perdia 17%, Aveiro 8%, Leiria 8%, Portalegre 13%, enquanto Braga ganhava 23% e Lisboa 14%. Não digo o número relativo a Viana do Castelo.
A proposta do Governo (na sua última formulação) dava menos 11% a Leiria, menos 12% a Portalegre, menos 8% a Aveiro, menos 10% à Guarda, isto enquanto Braga aumentava 22%.
A nossa proposta, embora com menos amplitudes, fazia baixar, por exemplo, Bragança e Guarda mais do que 6%.
A solução encontrada (excluído destas apreciações o distrito de Faro, que desce significativamente em todos os ensaios, e excluídos os municípios das regiões autónomas, que sobem em todos os ensaios) tem variações a nível de distrito que não ultrapassam os 5,7%.
Os critérios não traduzem o claro favorecimento do interior, que seria desejável. Muito longe disso, por vezes mesmo, actuam em sentido contrário. Só que o problema é que as alternativas apresentadas conduziam, como se viu, a resultados desastrosos e insuportáveis em regime democrático.
A questão agora é simples: alguém retoma as suas formulações, demonstrados, como estão, os resultados a que conduziam?
E o sentido das responsabilidades, políticas e institucionais, que há-de ser neste momento o melhor critério para nos situarmos face à proposta.
O sistema funciona - é importante sublinhá-lo - de forma gradual, com aplicação sucessiva a 20% por ano, até à aplicação no 5.o ano a 100% e com a garantia de que em caso algum há descida de valores nominais.
Este não é, certamente, o sistema que se deseja. Mas será o sistema democraticamente suportável. Não esquecendo o que é essencial: a vulnerabilidade maior da lei não estará nos critérios. Estará num valor de FEF que não permita responder às necessidades dos municípios e que não conduza à atenuação de tensões e inquietações.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Raúl Castro.O Sr. Raúl Castro (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Na realidade, e no que diz respeito ao artigo 9.o, estamos perante uma questão central e extremamente delicada desta nova lei.
Sem discutir alguns dos critérios que figuram nas diversas alíneas do artigo 9.o, queremos, no entanto, dizer que a nossa opinião apontaria para percentagens diversas das indicadas por esses mesmos critérios.
Por outro lado, no que diz respeito à alínea n) do artigo 9.o, na qual se fala de uma percentagem em função da razão inversa do índice de desenvolvimento sócio-económico, parece-nos que se deveria ter explicitado indicadores que pudessem constituir uma forma segura de aferir este critério, nomeadamente unidades de consumo de electricidade para fins domésticos por habitante, unidades de consumo de água canalizada por habitante, número de habitações a dotar de esgotos, número de turmas de ensino básico a instalar em curto
100 I SÉRIE - NÚMERO 4prazo, número de crianças de idade inferior a 6 anos, número de adultos de idade superior a 65 anos, número de médicos residentes por habitante, número de professores residentes por habitante e quilometragem da rede viária municipal.
Naturalmente que esta disposição nunca irá ser tal que possa corresponder ao entendimento e ao consenso de todos os partidos. Pela nossa parte não corresponde e iremos votá-la favoravelmente com esta consideração de que ela representa o esforço possível, embora não seja a melhor solução a ser posta em prática.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Mendes Bota.O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Foi efectivamente em torno da questão da distribuição do FEF que girou o centro das atenções e do esforço que contemplasse simultaneamente os seguintes objectivos: acentuar o carácter redistributivo do FEF; encontrar critérios mais objectivos e transparentes; corrigir situações de flagrante injustiça para mais ou para menos na distribuição; encontrar um processo de correcção sem traumas excessivos, de aplicação gradual e moderada.
Poderemos concluir terem sido globalmente atingidos estes três últimos objectivos e o resumo da acção relata-se em poucas palavras.
Fizeram-se dezenas de ensaios às propostas apresentadas. Mexeram-se e discutiram-se critérios, indicadores e respectivas ponderações, até à exaustão. Os resultados não foram satisfatórios.
Houve, então, que fugir ao âmbito restrito de cada proposta, para se entrar no campo da prospecção por aproximação, à busca de uma solução exequível e aceitável.
Esta solução não tem paternidade partidária. É filha da pequena comunidade de trabalho constituída pela Subcomissão de Finanças Locais. Através dela garante-se que, na prática, em 1987, todos os municípios receberão mais FEF do que receberam em 1986.
O primeiro prende-se com o facto de não se haver contemplado a especificidade da realidade distinta das regiões autónomas em relação ao todo nacional.
Seria desejável que esta Assembleia ponderasse a possibilidade de uma segunda fase de redistribuição regional do FEF, de acordo com critérios regionais, definidos aqui na Assembleia da República e em consonância com os órgãos das regiões.
De resto, nem compreendemos por que se não aceitou a proposta do Governo, quando é opinião comum vir a proceder assim nas futuras regiões administrativas do continente, como a própria proposta do PRD, no n.o 5 do seu artigo 9.o, defendia em termos de filosofia.
Do conjunto de critérios definidos no actual Decreto-Lei n.o 98/84 ressaltam três ópticas distintas: 5% da verba é distribuída igualmente por todos os municípios; 75% da verba é distribuída na razão directa da respectiva dimensão (número de habitantes, área, capitação de impostos directos e número de freguesias); 20% da verba é distribuída de forma a compensar as carências e os desequilíbrios na capacidade financeira dos diferentes municípios (IDSE, orografia, turismo e emigração).
Merece-nos reparo e preocupação verificarmos que na actual proposta se reduz de 20 % para 5 % a verba destinada a reflectir estas mesmas carências.
A redução de peso do IDSE de 10% para 5%, pese embora todas as críticas que lhe possam ser formuladas aos seus indicadores, bem como a manutenção de capitação de impostos directos, reduzem substancialmente o carácter redistributivo de que deveria pautar-se o FEF.
A capitação de impostos directos contraria a filosofia e os objectivos mais nobres do FEF, o qual deveria pretender corrigir as distorções financeiras resultantes do diferente potencial fiscal entre os diversos municípios.
Mas, como se manterá este critério, subsiste-nos ainda a dúvida sobre se valeria ou não a pena passar a considerar no seu cálculo os impostos que revertem para os municípios e não os impostos que revertem para o Estado.
Igualmente fortes reparos nos merece o critério da rede viária municipal, pelas seguintes razões: primeiro, porque é inacessível estatisticamente, pois não existe um inventário a nível nacional desta rede; conhece-se apenas a rede de estradas que a JAE está a desclassificar para a esfera municipal, mas não a extensão real das vias já existentes. Segundo, porque é um critério relacionado apenas com o investimento de reposição, e não tem em atenção os municípios que neste sector ainda não atingiram um grau de desenvolvimento.
Merece o nosso inteiro aplauso o aumento para 10% na repartição igual por todos os municípios, medida que favorecerá em primeira instância os mais desfavorecidos.
Em termos de apreciação final, lamentaremos que não tenha sido possível ampliar o peso da redistribuição do FEF em função das carências reais, tónica que, de resto, o PRD colocou na sua proposta, pecando apenas por não ser de aplicabilidade imediata, pecha esta do presente projecto que talvez pudesse ser compensada com um reforço do critério do IDSE, conforme preconizava a proposta inicial do Governo.
Trata-se, repetimos, da solução possível, e não da solução ideal. E quem faz o que pode e o que é possível a mais não é obrigado.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para formular um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Deputado Mendes Bota, relativamente a esta proposta sobre a qual o Sr. Deputado diz que ninguém assegura a paternidade mas que, aparentemente, o PSD adoptou, quero colocar-lhe a seguinte questão: por que é que durante os trabalhos que tiveram lugar no âmbito da Subcomissão o PSD não tentou um ensaio com um nível mais elevado de participação do índice de desenvolvimento sócio-económico (IDSE), por hipótese, 10%, 15% ou 20%?
Devo dizer que tenho a resposta à questão, mas gostaria que o Sr. Deputado Mendes Bota me desse o devido esclarecimento.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Mendes Bota.O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Deputado Carlos Lilaia, não vamos aprofundar a questão da paternidade porque, obviamente, não é a questão dos filhos incógnitos de que se trata agora.
25 DE OUTUBRO DE 1986 101Em relação ao IDSE, quero dizer que, efectivamente, tentámos uma proposta e os respectivos ensaios de uma maior ponderação do IDSE mas os resultados, tal como foi dito, foram negativos.
Portanto, pensamos que com mais tempo este projecto poderia ser aproveitado. Ontem, durante a minha intervenção, disse duas coisas essenciais: primeira, a de que, apesar de tudo, não houve tempo suficiente para amadurecer ainda mais este projecto; segunda, a de que não será, porventura, este o timming ideal. Não vamos agora entrar por aí mas em relação ao primeiro aspecto, com mais tempo, talvez se pudesse prospeccionar outros indicadores do IDSE.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Deputado, dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Deputado, em relação à primeira parte da sua intervenção, estou perfeitamente esclarecido.
O que eu diria é que agora é realmente tarde e é pena que o PSD, pela voz do Sr. Deputado, esteja, neste momento, a reconhecer que, provavelmente, uma solução melhor teria sido a que sugerimos, em termos de carências.