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Ao introduzir-se o contraditório, como há pouco foi claramente sublinhado na proposta do CDS, vem, afinal de contas, reconhecer-se nos actos de duplo efeito a natureza subjectiva do contencioso administrativo ou da justiça administrativa. Ë um ponto essencial da realização do Estado de direito, que contrapõe uma visão excessivamente publicística - passe a expressão - do Direito Administrativo própria de determinados países e regimes àquela que vigora nos sistemas de tipo pluralista.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Deputado Rui Machete, apenas quero dizer que não há contradição, pelo menos profunda e insanável, entre o que exprime e aquilo que exprimi.O Orador: - Ainda bem!O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Apenas referi que não faltam, na doutrina, autores.
O Orador: - Não faltam, não!O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - ... que defendem posições bem diferentes daquelas que temos estado a cotejar aqui.
Pela minha parte, apenas aduziria, algo lateralmente, a circunstância de haver, no universo jurídico, institutos que não carecem de contraditório, dada a sua natureza.
É o caso, em certas circunstâncias, das providências cautelares não especificadas, é o caso do arresto e de situações processuais quejandas.
O Orador: - De resto, como sabe, V. Ex.a está muito bem acompanhado no Direito português pelo Prof. Marcelo Caetano.Risos do PCP.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Está esclarecida a minha posição e, segundo suponho, também a do Sr. Deputado Rui Machete. Como se vê, não há uma contradição insanável, ao contrário do que quer fazer crer.O Orador: - Ainda bem que não há contradição e que, portanto, se aproxima de uma visão subjectiva acauteladora dos direitos fundamentais dos administrados.
Em relação à última questão que referiu, V. Ex.a circunscreveu a questão essencialmente ao problema da Reforma Agrária. Ora, esta questão não pode ser vista exclusivamente na perspectiva da Reforma Agrária, porque é algo de muito mais vasto e que se aplica a todas as zonas onde a Administração Pública pode praticar actos Administrativos definitivos e executórios.
Quanto às questões colocadas pelo Sr. Deputado António Vitorino, diria que estou obviamente de acordo no que diz respeito à questão do contraditório. Penso que não é bom andarmos a mudar sucessivamente de regimes jurídicos, de regulamentação, num período demasiado curto.
Dai me ter parecido que deveríamos encurtar ou poupar as etapas, adoptando apenas o regime instituído por este diploma, que porventura não foi feliz (e tem toda a razão quando diz que o preâmbulo não condiz com a estatuição), e depois a lei de ratificação com as alterações que virão a ser introduzidas.
Assim, V. Ex.a obriga a uma outra etapa com a suspensão do decreto-lei, visto que se retoma o regime do decreto-lei anterior (o Decreto-Lei n.o 267/85), para só depois fazermos as modificações que, espero, virão a ser introduzidas. Na prática, isto significa acabarmos por ler, num curto espaço de tempo, o regime do Decreto-Lei n.o 267/85, o regime introduzido por este diploma de 1986 e o retorno ao regime anterior, para depois termos uma nova modificação.
Ora, do ponto de vista da estabilidade, esta não é a melhor solução. No entanto, posso compreender que a oposição tenha razões políticas para a defenderem.O Sr. António Vitorino (PS): - Não é o caso! Podia ser, mas não é.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: As outras bancadas já se encarregaram, muito amavelmente, de explicitar em larga extensão a posição do CDS, que suponho ser correcta e justa neste processo. Assim, farei apenas algumas considerações que considero ainda necessárias para justificar essa posição.
Para além das considerações que hoje foram feitas aqui, principalmente pelo Sr. Deputado Magalhães Mota, em torno do instituto da suspensão da executoriedade dos actos administrativos e da sua própria natureza, e as características definidoras do próprio acto administrativo, o que é certo é que esse mesmo instituto da suspensão significa em si uma homenagem aos interesses atingidos pela actividade da Administração.
É por isso mesmo que até hoje, numa visão puramente dictómica, apenas se tem procurado, na sua regulamentação, acautelar a salvaguarda do interesse público face aos interesses dos administrados requerentes.
Simplesmente, a actividade administrativa tende cada vez mais a definir direitos, fazendo prevalecer interesses privados conflituantes. Daí a relação Administração/destinatário se tenha transformado de uma relação simples numa relação complexa, abrangendo necessariamente os titulares de todos os interesses afectados.
Tal situação tem, desde há algum tempo, reflexos em matéria de legitimidade no que respeita ao processo principal do recurso de anulação.
Diremos que a primeira redacção do artigo 81.o, no contexto das disposições respeitantes ao instituto da suspensão no Decreto-Lei n.o 267/85, significa também, de certo modo, a consagração, neste domínio, da necessidade de ponderar a multiplicidade desses interesses em paralelo com o interesse público que à Administração cabe acautelar. É por isso uma alteração que reputamos de positiva e que salvamos com esse sentido.
Entendemos também por asso que, ao acautelar apenas o interesse do destinatário, no n.o 2 agora introduzido pelo Governo, embora se tenha procedido ainda em nome dos interesses dos administrados, se regrediu, se retrocedeu, na medida em. que se pondera apenas um desses interesses. Entendemos por isso que o Governo foi no sentido errado quando não atendeu, ao introduzir este n.o 2, à ponderação de todos os interesses em presença e quando não introduziu aqui a necessidade de ponderar também a gravidade do interesse do destinatário ofendido, como se faz em relação ao interesse público, para negar a suspensão da executoriedade.
Daí que o meu partido - reconhecendo embora os progressos de todo este processo, que porventura representa uma evolução no sentido da privatização do Direito Administrativo - pretende que se não regrida e por isso apresente hoje uma alteração ao referido n.o 2, no sentido de assegurar, nos casos de suspensão de acto executado, a ponderação de todos os interesses em presença, de modo que ía suspensão só seja negada face a interesses relevantes do destinatário e quando esses interesses possam resultar gravemente ofendidos com a suspensão.
Por outro lado, e ao mesmo tempo, apresentamos um projecto de lei, visando não apenas o problema da suspensão de actos administrativos já executados, mas tendo como objectivo alterar, o regime de todo o instituto da suspensão, de modo a assegurar que, nesse regime, seja consagrado também o princípio do contraditório, que hoje vigora apenas em relação ao processo principal, através da maneira como se acautela a legitimidade nesse processo. Fazemo-lo através de alterações simples que propomos para os artigos 77.o e 78..o do Decreto-Lei n.o 267/85.
Supomos que esta é a via correcta que permitirá aperfeiçoar o próprio instituto da suspensão como enxerto introduzido no processo contencioso de anulação dos actos administrativos e que permitirá uma ponderação de todos os interesses e não apenas no caso do acto administrativo já executado.
Quanto ao acto administrativo já executado, entendemos que não será de aceitar uma solução como aquela que resulta da alteração introduzida pelo Governo em que, de pleno, não se aceita a sua suspensão, quando possam estar em causa interesses do destinatário desse mesmo acto. Entendemos, repito-o, que aí, também, há que fazer uma ponderação de todos os interesses em presença e há que negar a. suspensão, mas apenas quando, com ela, resultarem gravemente ofendidos os interesses ponderáveis, desse mesmo destinatário.
É esse o sentido da nossa intervenção.
Por isso entendemos que deverão ser ponderadas todas as iniciativas em presença e que o processo de ratificação deverá ser remetido para a comissão competente, onde deverá ser apreciado juntamente com os projectos de alteração de outros pontos do Decreto-Lei n.o 267/85, de modo a que a intervenção da Assembleia possa, realmente, traduzir-se num aperfeiçoamento dessa mesma legislação.
Quanto à iniciativa que tem como objecto a suspensão do Decreto-Lei n.o 4/86; de 6 de Janeiro, que introduziu o n.o 2 no artigo 81.o, entendemos, na realidade - e em benefício da redução ao mínimo das variações legislativas -, que não será de votar em favor dessa mesma suspensão. Isto é, somos a favor de uma celeridade do processo de ratificação e dos processos legislativos que, em simultâneo e em paralelo com ele, vão ser desenvolvidos pela iniciativa dos vários grupos parlamentares; designadamente do nosso, mas entendemos que a estabilidade da legislação que contempla interesses fundamentais da Administração e dos cidadãos milita no sentido de que esta Câmara negue a suspensão do decreto-lei ratificando.
É este o sentido da intervenção do CDS neste processo.Aplausos do CDS.O Sr. Presidente: - Para formular um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.
O Sr. Deputado já não dispõe de tempo, mas penso que irá ser muito breve e por isso, a Mesa concede-lhe a palavra.O Sr. Rui Machete (PSD): - Muito obrigado, Sr. Presidente. Vou ser realmente muito breve, tanto mais que a intervenção do Sr. Deputado Nogueira de Brito só me suscita uma observação de pormenor. Ë que na sua proposta ele usa o conceito de destinatário do acto.
Penso que esse conceito é, nesse caso, inutilizável, porque, justamente, há muitos casos em que a suspensão pode ser pedida ou em que o contra-interessado não é destinatário do acto e, portanto, não é esse o conceito que devemos utilizar, mas um conceito que, justamente como referiu,, diz respeito às questões da legitimidade. Assim, por exemplo, se for autorizada a abertura de uma farmácia, é evidente que os concorrentes não são destinatários do acto e eles podem ter interesse em, designadamente, pedir a suspensão do acto de autorização.
Utilizar um conceito tão restrito conduz a inutilizar uma parte dos objectivos da proposta que V. Ex.a subscreveu e que me parecem ser extremamente correctos.O Sr. Presidente: - Para formular um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PSD): - Sr. Deputado Nogueira Brito, apreciei muito a sua intervenção, mas
23 DE JANEIRO DE 1986 863a verdade é que as suas considerações são tão adequadas à conclusão quanto o preâmbulo deste decreto-lei é adequado ao articulado.
Na realidade, Sr. Deputado, não me parece que devamos adoptar, em relação à apreciação deste diploma, um princípio do futebol, que é o de beneficiar o infractor. Argumentam contra a minha iniciativa de suspensão da vigência do decreto-lei com a variabilidade, num curto espaço de tempo, dos regimes jurídicos. Mas quem é que tomou a iniciativa de, exactamente, introduzir um regime jurídico à revelia daquilo que era a lei comum do processo, regime que é, aliás, condenado e considerado por toda a Câmara infeliz, até pelo Sr. Deputado Rui Machete?
Será que silenciar este facto não é coonestar atitudes deste género, que constituem um grave precedente para o futuro? Na realidade, Sr. Deputado, não estaremos nós, ao recusar a suspensão da vigência deste decreto-lei - e faço a justiça de pensar que isto não passa pela cabeça do Sr. Deputado Nogueira de Brito -, a abrir as portas a um período de defeso em matéria de suspensão da executoriedade dos actos administrativos?
Não estaremos nós a convidar a Administração a praticar, agora sim, e rapidamente, esses actos administrativos, enquanto é possível denegar a suspensão com base no n.o 2 do artigo 81.o da Lei de Processo?O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Muito bem!O Orador: - Não será esta uma solução em que a Assembleia se está a co-responsabilizar por um regime jurídico que é mais restritivo dos direitos em presença que o regime jurídico do Decreto-Lei n.o 267/85? Porque na realidade hoje proíbe-se, de facto, que os terceiros venham a requerer a suspensão da executoriedade do acto, enquanto anteriormente o que acontecia era que a suspensão podia ser requerida por esses terceiros, mas daí não resultava nenhum dano irreparável para os destinatários directos do acto, na medida em que corria o processo de impugnação contenciosa e afinal seria julgada a questão de fundo e não apenas o efeito prejudicial ou interlocutório da suspensão.
Portanto, lastimo muito. Gostei muito da sua intervenção. Pelos vistos V. Ex.", tal como o poeta, em matéria de Direito Administrativo, posiciona-se como no amor, «sente contra o que sente». Camões já o dizia, mas lastimo muito que nesta matéria sinta contra o que sinta, porque acho que a lógica da sua iniciativa legislativa era dar a suspensão da vigência do decreto-lei.Aplausos do PS e de alguns deputados do PRD.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.
O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Em primeiro lugar, suponho que o Sr. Deputado Rui Machete faz confusão, porque quando no nosso projecto de lei - que é um projecto de alteração do Decreto-Lei n.o 267/85 - tratamos o problema da consideração ou da necessidade de ponderação de todos os interesses em presença e de, portanto, assegurar o princípio do contraditório, não restringimos, é óbvio, a formulação ao destinatário.
Cito: «[...] deve ser acompanhado de tantos duplicados quantos os interessados a que se refere o número anterior e mais um» e mais adiante «[...] os interessados a quem a pretendida suspensão da eficácia possa directamente prejudicar». Portanto, nesse caso que citou, o Sr. Deputado terá, com certeza e muito facilmente, resposta à sua observação.
Quanto à proposta de alteração do n.o 2 do artigo 81.o o que dizemos é diferente. O que dizemos é que terão de ser ponderados todos os interesses e só quando o interesse relevante do destinatário seja gravemente ofendido é que será de negar a suspensão.O Sr. Rui Machete (PSD): - Porquê só nesse caso?O Orador: - Bom, porque aí o que está em jogo é um triângulo em que estão nos vértices três interesses: o interesse público, cuja ponderação já é necessário acautelar, o interesse do destinatário e os interesses dos outros indivíduos afectados pelo acto administrativo e consequentemente pela suspensão.
Ora, o que é que diz a lei? Neste momento a lei diz que sempre que haja acto executado e ele vise reconhecer interesses ou direitos legalmente protegidos de um destinatário não há suspensão. Nós dizemos que só não haverá suspensão se ponderado e equacionado esse interesse, bem como os interesses de outros indivíduos afectados pelo acto e os da Administração, resultar que o interesse do destinatário é relevante e pode resultar gravemente afectado.
É só a esse interesse e à sua grave ofensa que a negação da suspensão terá de atender, mas em ponderação com todos os outros interesses.
Tendo o Sr. Deputado António Vitorino concordado com a minha intervenção, que fundamentalmente se dirigia à discussão da bondade ou não da alteração introduzida pelo Governo ao acrescentar o n.o 2 do artigo 81.o do Decreto-Lei n.o 267/85 e, portanto, à oportunidade de esta Assembleia aceitar, recusar ou aceitar com emendas a ratificação dessa iniciativa legislativa do Governo, acho curioso que o Sr. Deputado sé tenha centrado na parte acessória da intervenção. Com efeito, para mim é «acessória» porque estou completamente alheio a quaisquer objectivos do Governo que, pelos vistos, o Sr. Deputado parece conhecer, muito naturalmente por recentemente o ter integrado, e os ter praticado ou defendido.O Sr. António Vitorino (PS): - Agora, o Governo é outro.O Orador: - No discurso do meu partido é completamente acessória essa circunstância da suspensão do diploma ratificando.
O que me preocupa é a possibilidade que esta Câmara tem de corrigir ou não um diploma que considera errado do ponto de vista do interesse público e de todos os interesses que com ele convém e importa acautelar. Esse aspecto e o da celeridade que esta Câmara pôs no seu processo é que são realmente importantes.
De resto, parece-me que, em nome da estabilidade legislativa, não será positivo o facto de os interessados conhecerem vários regimes, primeiro, através da mutação da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo nesta matéria - como foi hoje aqui ilustrado pela intervenção do Sr. Deputado Magalhães Mota - e, depois, através das próprias alterações de legislação.
864 I SÉRIE - NÚMERO 26Quer dizer que se não suspendermos, o último diploma será, porventura, menos uma alteração e isso é em si, positivo se andarmos depressa, se procedermos, celeremente.
Quanto a esses objectivos secundários do Governo sou completamento estranho, a eles! Se os há são na realidade condenáveis e não os devemos secundar.O Sr. Presidente: - Para: uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro da Justiça.O Sr. Ministro da Justiça (Mário Raposo): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: A intencionalidade do Governo ao preparar o Decreto-Lei n.o 4/86 foi a de definir um regime equilibrado que, sem afectar os) interesses públicos necessariamente prosseguidos, pela Administração, pudesse permitir aos administrados uma tutela eficaz dos seus direitos e interesses. No âmbito dos limites à actividade administrativa vinculada à realização de interesses arroga-se o direito administrativo, por destinacão teleológica, num dever activo de protecção do cidadão através de uma adequação do comportamento da Administração a:>ama cabal prossecução do interesse público.
De um lado, a realização, do interesse público e; de outro, a defesa dos direitos é garantias dos administrados moldam a actividade administrativa por, forma a que o exercício de um poder de autoridade seja cabalmente, controlado pela jurisdição administrativa.
Ao actuar no plano, não normativo; a Administração fá-lo no exercício, de um poder de autoridade, voluntária e unilateralmente, e intenta produzir efeitos jurídicos imediatos e concretos, assumindo ser como parte de uma relação jurídica, sopesando; simultaneamente, o objectivo prosseguido e os interesses dos destinatários, certos ou eventuais, dos seus actos.
Constitui um dos núcleos fundamentais da teoria do Estado de direito democrático, que Administração, vinculada como se encontra a cumprir as suas atribuições e competências respeitando-as; actua legal- e imparcialmente, e admite-se, por outro lado, que o particular, enquanto destinatário de acto e eventualmente por ele prejudicado, possa contenciosamente impugná-lo.
Deve, assim, a Administração abster-se de praticar actos contrários ao estabelecido em normas gerais anteriores - como se deve obrigar à reparação das ilegalidades que haja cometido - e o particular, por seu turno, deve poder «acreditar» na validade dá conduta da Administração, assim se fortalecendo-a certeza e a segurança jurídicas, indispensáveis à construção! do Estado de direito.
Em termos de funcionalidade, deverá o sistema conciliar a estatuição autoritária da Administração, a qual concede ao acto a imperatividade que retorna executável, com o alargamento do conceito, da legalidade administrativa, não se limitando este ao dever de realizar, o interesse público de acordo com a lei mas implicando, também, a obrigatoriedade de o realizar por meios susceptíveis de garantir a defesa dos interesses dos administrados e a boa fé - suponho ser este um princípio, que temos aqui de tomar muito em consideração de que os cidadãos devem pressupor resulte da Administração.
Neste enquadramento, deve o contencioso administrativo, ser entendido não só como a garantia contra uma Administração progressivamente tentacular mas também como meio de controlar a Administração prestadora, de serviços.
- A Junção, das garantias contenciosas tem naturalmente relação com a natureza jurídica do recurso contencioso. O problema da natureza estrutural do recurso contencioso de anulação é, sem dúvida, o mais difícil que se pode colocar a este propósito. Em termos pessoais, propendo para uma tese subjectivista na medida em que a revisão constitucional de 1982 enveredou neste sentido e por entender que ela é a que melhor defende os administrados.
Destas ideias fundamentais se fez eco o Estatuto dos Tribunais Administrativos e, em 1985, a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. e Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: O instituto de suspensão da eficácia dos actos administrativos foi regulado de forma inovadora e o Decreto-
Lei n.o 4/86 pretendeu apenas completar o seu alcance. Isto na medida em que em relação a actos permissivos, e só a estes, proeurou reforçar a garantia dos administrados destinatários de actos que conferem ou ampliam vantagens, ou de actos que eliminam ou reduzem encargos.
Anteriormente ao regime da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, só era possível, nos termos do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, decretar a suspensão da executoriedade após a verificação cumulativa de dois requisitos: um positivo, outro negativo.
Param ser concedida a suspensão era necessário, em primeiro lugar, resultarem da execução do acto prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação e, em segundo lugar, não determinar a suspensão grave dano para o interesse público.
Aditou a jurisprudência a estes dois requisitos um terceiro; ou não execução do acto, anteriormente ao pedido de suspensão, como condição de procedência do pedido.
No. domínio deste esquema legal cometeram-se abusos que não devem ser escamoteados. A eles pretendeu nova Lei de Processo, a de 1985, pôr cobro.
Será de referir, para verificar a distância a que nos encontramos da possibilidade de praticar actos que frustrem direitos e expectativas, a interpretação feita pela a Administração a propósito do pressuposto processual da reclamação prévia, instituído pelo Decreto-Lei n.o. 256-A/77...
Como é sabido, existia a obrigatoriedade de o recorrente entregar a petição, dirigida ao tribunal, junto da autoridade recorrida. Era nesse momento que teria de requerer a suspensão da executoriedade do acto cuja legalidade punha em crise.
Deste modo, algumas vezes a Administração terá, porventura, pois não tenho elementos exactos sobre isto, utilizado o expediente de executar o acto após o recebimento da petição de recurso, por forma a que, uma vez executado, ficasse inviabilizado aos administrados o direito de verem suspensa a executoriedade.
Assim, ao arrepio dos objectivos do instituto causavam-se prejuízos irreparáveis, ou de difícil reparação, quando, até nos termos da lei, não estavam em causa interesses públicos relevantes.
Veio pois, a Lei de Processo de 1985 cair nos antípodas desta situação, preocupada em ultrapassar o descrito estado de coisas.
23 DE JANEIRO DE 1986 865Flexibilizaram-se os requisitos da suspensão judicial do acto, designadamente ao introduzir um juízo de probabilidade sobre os prejuízos. Consagrou-se a possibilidade de suspensão provisória imediata, através do pedido desacompanhado da petição de recurso. A suspensão provisória é automática; surge com o recebimento do duplicado da petição e gera ainda a obrigação dos serviços competentes ou dos interessados de sustarem a execução.
Deste modo, a recente legislação sobre a suspensão da eficácia dos actos administrativos deu um enorme passo em frente, na minha perspectiva e na perspectiva geral - suponho eu -, ultrapassando o tradicional sistema de garantias previsto em direito comparado. Recordo-me designadamente dos casos francês, italiano e espanhol.
Creio, repito, que ninguém porá em causa que isso tenha acontecido.
Os direitos e garantias dos administrados estão efectivamente tutelados em relação a actos impositivos.
O Decreto-Lei n.o 4/86 veio completar o esquema de protecção face a actos permissivos.
Realmente, no domínio da suspensão de actos executados, o progresso dos mecanismos do contencioso administrativo foi patente. A jurisprudência entendia só haver a suspensão enquanto o acto não fosse executado. Discutia-se, assim, a medida da extensão da suspensão. Punha-se o problema de saber se abrangia a execução ainda não principiada ou também a iniciada mas ainda não completada. Daqui derivava a distinção entre actos de execução instantânea e actos de execução continuada.
Ora, foi este conjunto de situações que não só o diploma de 1985 como o de 1986 vieram congregadamente tentar resolver.
Nos termos do n.o l do artigo 81.o da Lei de Processo todos os actos já executados susceptíveis de gerar efeitos materiais, repercutindo efeitos prático-económicos, pode verificar-se, desde que se reúnam os três requisitos de suspensão da eficácia, mais um requisito: a utilidade relevante no que toca ao requerente e aos interesses que defende ou venha a defender no recurso. É o que dispõe o artigo 81.o
- como já disse - para os actos que impõem a uma determinada conduta. Estão, neste caso, nomeadamente, os actos ablativos, punitivos ou de comando. Efectivamente, a propósito dos actos impositivos deve o tribunal ponderar o equilíbrio dos interesses públicos e privados em ordem a surpreender a utilidade relevante da suspensão, depois de verificar a ocorrência dos três requisitos gerais, porque nesta situação o requerente da suspensão da eficácia e o destinatário do acto são uma e a mesma pessoa. Não haverá contra-
Na situação em que o destinatário do acto vê posto em causa por um contra-interessado a manutenção dos efeitos do acto, é que já deve intervir na tramitação do pedido de suspensão. Daí, exactamente, o Decreto-Lei n.o 4/86.
Como se assinala no seu relatório preambular, a suspensão de acto já executado extravasaria, como disse
- salvo erro - o Sr. Deputado Nogueira de Brito, uma relação bilateral entre a Administração e o requerente da suspensão. Existirá um triângulo, uma trilateralidade. Ora, é exactamente por isso que se deve acautelar esse interesse autónomo.
O particular que de boa fé desenvolver a sua actividade com base num acto administrativo, que presumiu legal, vê temporariamente, por um período maior ou menor (e sabemos que o contencioso administrativo, como, aliás, toda a administração da justiça, é lento), frustrados direitos e interesses legítimos. Acresce que, não sendo concedido àquele a possibilidade de apresentar no tribunal quaisquer fundamentos que conduzam à manutenção do acto já executado, contestando assim a utilidade relevante no que toca aos efeitos que do acto tenham advindo para ele ou que possam advir, resultará diminuída a sua posição processual.
Nestas situações, a suspensão da eficácia, meio processual destinado a vigorar até ao trânsito em julgado da decisão do recurso contencioso, gera uma instabilidade que não se justifica quando o acto já se encontra executado. É fonte de insegurança, de dúvida e de indefinição.
Ora, repito, foi isto exactamente que pretendeu acautelar o decreto-lei ratificando.
Claro que a solução para este problema poderia resultar de um de três percursos: o que foi adoptado pelo Governo, que, insisto, em nada altera a natureza do processo de suspensão; a expressa criação de um mecanismo de intervenção dos contra-interessados no processo judicial de suspensão de actos já executados; possibilidade de o acto já executado que visa reconhecer direitos ou interesses, quando suspenso, dever ser julgado como processo urgente ou dentro de um determinado prazo.
Foi neste debate patente o relevo dado por várias bancadas quanto à necessidade da contraditoriedade e quanto à hipótese da atribuição de carácter urgente a esta situação.
Não optou o Governo pela segunda solução, ou seja, a do contraditório, porque se tratava de uma alteração geral que poderia colidir com todo o envolvimento do sistema e ficou exactamente a aguardar a experiência judicial, no sentido de melhor acautelar, como aqui também já foi dito, a vantagem de assegurar uma estabilização da lei, uma não excessiva volibilidade na lei. Só que, no entanto, esta deva ser mudada, como é óbvio, quando em curto ou médio prazo se verifica que pode produzir efeitos negativos.
Em relação à terceira solução, agora apontada pelo Sr. Deputado Rui Machete, como preferível, não se sentiu o Governo inteiramente à vontade por poder ser entendida como uma eventual intromissão no funcionamento dos tribunais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Secretário de Estado: Continuo a pensar que não é motivo de escândalo nem causa de grande inquietação o regime introduzido pelo diploma ratificando.
Isto porque entendo que, realmente, satisfaz interesses relevantes. Como é óbvio, poder-se-ão imaginar ou encontrar dispositivos substitutivos que o melhorem e que o aperfeiçoem.
Trata-se, sobretudo, de uma matéria extremamente infixa, num ponto de vista doutrinal, e que preconiza um especial cuidado na sua definitiva solução.
Creio que, para tal, poderão, sem dúvida, constituir contributos muito válidos todas as propostas de alteração aqui apresentadas pelos diversos grupos parlamentares.
Creio que o que relevará é que se assegure um equilíbrio de direitos. O que não será de questionar é que o Governo não teve a intencionalidade de privilegiar
nem A nem B nem C nem pensar na situação de A, B, ou -C. O que. o Governo pretendeu foi evitar que pessoas que acreditam que a Administração é fonte de uma presunção de boa fé e que gera direitos e segurança possam ver perigar, através dos mecanismos do contencioso administrativo, situações por ela criadas.
- Terminarei dizendo que se devem evitar quer situações que criam instabilidade quanto ao sistema legislativo em geral, quer situações que criem instabilidade quanto às pessoas, como decisivos destinatários que são do sistema legislativo. Por mais abstracta que seja, a lei nasce para ser aplicada em concreto e quanto a pessoas e situações concretas.
Aplausos do PSD.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Sr. Presidente, dadas as questões levantadas agora pelo Sr. Ministro da Justiçai a complexidade da matéria que aqui estamos a tratar, o meu grupo parlamentar requer, nos termos regimentais, a interrupção da sessão por 30 minutos.O Sr. Presidente: - O pedido é regimental, pelo que a sessão está interrompida.
Srs. Deputados, verifica-se que não há quórum, pelo que não poderá ser feita, ainda hoje, a votação da ratificação n. o 51/IV, que ficará para a próxima reunião, que terá lugar terça-feira, às 18 horas.
Srs. Deputados, como acabei de referir, a próxima reunião terá lugar terça-feira, dia 28, às 15 horas, com período dê antes da ordem do dia e do período da ordem do dia constará a eleição do Sr. Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional e a discussão e votação de pareceres da Comissão de Regimento e Mandatos e das ratificações n.o 7/IV, do PCP, relativa ao Decreto-Lei n.o 50/85, de 8 de Maio, e n.o 17/IV, do PCP, relativa ao Decreto-Lei n.o. o 384/85, dê 30 de Setembro.Está encerrada a sessão.Eram 13. horas, e 25 minutos.Entraram durante a sessão os seguintes Srs. Deputados:
23 DE JANEIRO DE 1986 867Partido Comunista Português (PCP):António Dias Lourenço da Silva.
da Assembleia da RepúblicaIV LEGISLATURA1.a SESSÃO LEGISLATIVA (1985-1986)REUNIÃO PLENÁRIA DE 6 DE JANEIRO DE 1986Presidente: Exmo. Sr. Fernando Monteiro do Amaral
José Manuel Mala Nunes de AlmeidaSUMÁRI0. - O Sr. Presidente declarou aberta a sessão às 15 horas e 20 minutos.
Deu-se conta da entrada na Mesa de diversos projectos e propostas de lei.
Foram aprovados os n.os 14 e 15 do Diário.
A Câmara aprovou um voto de pesar pelo falecimento do escritor João de Araújo Correia.
Após a leitura do parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano sobre a proposta de lei n. o 3/IV - Orçamento suplementar do Estado para 1985 -, procedeu-se à discussão na generalidade da mesma, que foi também aprovada na generalidade, tendo intervindo, a diverso título, para além do Sr. Ministro das Finanças {Miguel Cadilhe), e dos Secretários de Estado do Tesouro (Tavares Moreira), para os Assuntos Fiscais (Oliveira Costa) e do Orçamento (Rui Carp), os Srs. Deputados João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE), Octávio Teixeira (PCP), Magalhães Mota (PSD), Maldonado Gonelha (PS), Nogueira de Brito (CDS), Silva Osório (PCP), João Cravinho (PS), Rui Macheie (PSD), Silva Lopes (PRD), Rui Amaral (PSD} e José Luis Nunes (PS).
Entretanto, foram aprovados dois relatórios e pareceres da Comissão de Regimento e Mandatos sobre a substituição de vários Srs. Deputados de diversos partidos.
O Sr. Presidente encerrou a sessão eram 21 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, temos quórum, pelo que declaro aberta a sessão.
594 I SÉRIE - NÚMERO 19José de Almeida Cesário.
Orlando Tito de V. V. J. Barbosa.
7 DE JANEIRO DE 1986 595José Manuel Antunes Mendes.
Maria Amélia do C. Mota Santos (Os Verdes).O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de entrarmos na nossa ordem de trabalhos, quero manifestar a VV. Ex.as os veementes votos de que tenham tido Boas-Festas e de que o Novo Ano seja auspicioso para todos os Srs. Deputados e suas famílias e que os nossos trabalhos parlamentares sejam eficientes e eficazes.
O Sr. Secretário vai dar conta dos diplomas entrados na Mesa.O Sr. Secretário (Reinaldo Gomes): - Deram entrada na Mesa os seguintes diplomas: projecto de lei n. o 81/IV, sobre a criação do concelho de Vizela, apresentado pelo Sr. Deputado Independente Lopes Cardoso, que foi admitido e baixa à 10.a Comissão; projecto de lei n.o 82/IV, prevendo a revogação do n.o 4 do artigo 14.o da Lei Quadro dos Municípios, apresentado pelos Srs. Deputados Raúl Rêgo e outros do PS, que foi admitido e baixa à 10.a Comissão; projecto de lei n.o 83/IV, sobre a criação do concelho de Vizela, apresentado pelo Sr. Deputado Independente Gonçalo Ribeiro Teles, que foi admitido e baixa à 10.a Comissão; projecto de lei n.o 84/IV, referente à independência da informação televisiva, apresentado pelos Srs. Deputados José Carlos de Vasconcelos e outros do PRD, que foi admitido e baixa à 1.a Comissão; projecto de lei n.o 85/IV, sobre a Alta Autoridade contra a Corrupção, apresentado pelos Srs. Deputados Pegado Liz e outros do PRD, que foi admitido e baixa à 1.a Comissão; proposta de lei n.o 4/IV, visando o problema dos salários em atraso, requerida com prioridade e urgência, que foi admitida e baixa à 3.a Comissão; proposta de lei n.o 5/IV, que pretende alterar o artigo 2.o da Lei n.o 75/79 de 29 de Novembro - Lei da Radiotelevisão -, que foi admitida e baixa à 1.a Comissão; proposta de lei n. o 6/IV, concedendo ao Governo autorização legislativa para rever o regime jurídico da cessação do contrato de trabalho e dos contratos de trabalho a prazo e para estabelecer a disciplina jurídica do trabalho temporário, requerida com prioridade e urgência, que foi admitida e baixa à 3.a Comissão.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, estão em aprovação os n.os 14 e 15 da 1.a série do Diário da Assembleia da República, respeitantes às reuniões plenárias de 10 e 11 de Dezembro passado. Se não houver objecções considerá-los-ei aprovados.Pausa.Não havendo objecções, estão aprovados.
Srs. Deputados, a Mesa tomou a iniciativa de apresentar um voto de pesar que passo a ler a fim de ser apreciado e votado.Voto de pesarA morte de João de Araújo Correia, vulto iminente da cultura portuguesa e um dos mais- notáveis artífices da língua pátria, deixa empobrecidas • as nossas letras e representa uma perda irreparável para a região transmontana cujos valores e tradições inspiraram toda a sua obra.
A Assembleia da República manifesta o seu pesar pelo desaparecimento do autor de A Língua Portuguesa com a certeza de que a sua obra sobreviverá, como expressão viva da língua que constitui o mais precioso património comum.
Srs. Deputados, está em apreciação.Pausa.Não havendo inscrições, passamos à votação.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Queria pôr à consideração dos líderes dos grupos parlamentares se se torna necessária a leitura do parecer da Comissão de Economia, Finanças e. Plano sobre a proposta de lei n.o 3/IV - Orçamento suplementar para 1985.Pausa.Como foi manifestada essa intenção, o referido parecer vai ser lido.
O Sr. Deputado Jorge Lemos pediu a palavra para que efeito?O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Para interpelar a Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Sr. Presidente, é apenas para alertar V. Ex.a para o facto de na Sala não estar ninguém do CDS nem do Governo e de não ser conveniente iniciarmos este debate sem essas presenças.
596 I SÉRIE - NÚMERO 19O Sr. Presidente: - Muito obrigado, Sr. Deputado: Vou providenciar no sentido de se colmatarem essas faltas.Pausa.Srs. Deputados, tenho a informação de que o Sr. Ministro das Finanças já se encontra na Assembleia da República e dentro de momentos estará aqui pelo que, e atendendo, a que p CDS já está presente, se o permitissem, dava-se já início à leitura do parecer.
O Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca pediu a palavra para que efeito?O Sr. João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE): - Para interpelar a Mesa Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça o favor, Sr. Deputado.O Sr. João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE): - Sr. Presidente, creio que seria de toda a conveniência que o Governo estivesse presente quando fosse lido o parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano.O Sr. Presidente: - Vamos então aguardar mais uns momentos pelo Sr. Ministro das Finanças.Pausa.Srs. Deputados, o Governo já está presente pelo que podemos dar início à leitura do parecer.Foi lido. É o seguinte:
Parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano.
Alteração do Orçamento para 1985IntroduçãoCom o fim de apreciar a proposta do Governo de alterações ao Orçamento de 1985, a Comissão de Economia, Finanças e Plano reuniu nos dias 17, 18 e 19 de Dezembro de 1985 e nos dias 2 e 3 de Janeiro de 1986.
A Comissão constituiu uma subcomissão de redacção do parecer sobre a proposta orçamental, que reuniu nos dias 23, 26 e 30 de Dezembro de 1985 e nos dias 2 e 3 de Janeiro de 1986.
A Comissão utilizou nos seus trabalhos os relatórios emitidos pelas Comissões Parlamentares de:Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias;
Integração Europeia.A Comissão convidou o Sr. Ministro das Finanças a prestar informações mas este não pôde comparecer. Todavia, a Comissão e à Subcomissão receberam informações dos Srs. Secretários de Estado Adjunto do Ministro das Finanças e do Te-
souro, do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e dos Negócios Estrangeiros, que participaram nas seguintes reuniões:Secretário de Estado Adjunto do Ministro das Finanças e do Tesouro: reuniões de 18, 19 e 26 de Dezembro de 1985 e 2 de Janeiro de 1986;
Secretário de Estado do Orçamento: reuniões de 18 e 26 de Dezembro;
Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais: reuniões de 18 e 23 de Dezembro;
Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros: reunião de 26 de Dezembro.A Comissão proeurou obter informações detalhadas sob as diferentes rubricas em que o Governo pretende alterações das previsões de receita ou das dotações de despesa. A necessidade dessas informações corresponde ao novo tipo de actuação da Assembleia da República em matéria orçamental, que é exigido pela redacção da Constituição resultante da revisão de 1982. A elaboração e aprovação do Orçamento do Estado, bem como de quaisquer alterações que venham a revelar-se necessárias face à evolução da respectiva execução, são agora, recorde-se, da competência da Assembleia da República, devendo o Governo apresentar as propostas necessárias, bem como os elementos informativos que as justifiquem.
As conclusões das análises a que a Comissão procedeu são expostas nas secções seguintes. Cabe no entanto apresentar algumas anotações preliminares:
a) O pouco tempo de que a Comissão dispôs para os seus trabalhos não lhe permitiu um exame das propostas governamentais tão profundo como seria de desejar;
b) A Comissão não obteve do Governo as informações que lhe foram pedidas sobre a
situação da tesouraria do Estado e sobre as projecções dessa situação para o fim do período complementar de 1985. A Comissão também não obteve as informações que solicitou sobre o impacte que os empréstimos ao Estado previstos na proposta governamental terão sobre a política monetária. Essa é uma falta séria, dada a
importância que a política monetária tem sobre a actividade económica, a balança de pagamentos e a inflação;
c) A Comissão ficou com dúvidas sobre os montantes das bonificações de juros. As enormes diferenças entre os valores e as previsões comunicadas por ocasião da
aprovação do Orçamento para 1985 e os números apresentados pelo Governo justificam que a Assembleia da República acompanhe esta matéria, procurando obter as informações necessárias, sem prejuízo do que vier a ser aprovado no presente contexto;
d) Atentas as razões expostas no capítulo IV, o Governo foi pela primeira vez colocado na reunião de 18 de Dezembro de 1985 perante a possibilidade de cindir a sua proposta, de modo a apresentar à Assembleia
7 DE JANEIRO DE 1986 597da República, sob a forma de proposta de lei, para discussão e votação no plenário de 20 de Dezembro, todo o articulado respeitante a matérias de natureza fiscal. O Governo, por intermédio do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recusou formalmente tal possibilidade, posição que manteve na reunião de 23 de Dezembro;
e) A aprovação das alterações ao Orçamento de 1985 já no decurso de 1986 poderá levantar problemas de ordem jurídica. Convirá por isso que a lei a votar pela Assembleia da República sobre esta matéria introduza uma disposição que permita eliminar tais problemas. A Comissão propõe a seguinte redacção para essa disposição:As despesas realizadas por conta das verbas inscritas ou reforçadas nos termos da presente lei podem ser autorizadas, processadas e pagas até 30 dias após a sua publicação, sendo escrituradas em conta do ano económico abrangido pelo Orçamento de 1985.I - Ajustamentos nas dotações para despesas A proposta do Governo envolve:
Acréscimo líquido da despesa 129 462 554Na análise dos aumentos de dotações orçamentais propostos pelo Governo, a Comissão considerou separadamente os seguintes grupos de despesas:
Valor total em contos proposto pelo GovernoDespesas de anos anteriores a
Pagamentos efectuados por operações de tesouraria de l de Janeiro de 1985 a 30 de Novembro de 1985 ........... 29620315
Dotações correspondentes a pagamentos efectuados ou previstos para Dezembro de 1985 6 916 713
129 868 869l - Pagamentos por operações de tesouraria anteriores a 1985:
As dotações propostas para regularizar operações de tesouraria efectuadas nos anos anteriores a 1985 estão discriminadas no mapa l do anexo ao documento apresentado pelo Governo e totalizam 28 807 053 contos.
A Comissão é de parecer que estas dotações não devem ser incluídas no orçamento suplementar para 1985 pelas seguintes razões:
l - As dotações propostas correspondem a despesas que nada têm a ver com o ano de 1985.
2 - A regularização que o Governo pretende efectuar deve ser feita através de uma ou mais leis orientadas especificamente para esse objectivo. A legislação a publicar para esse fim deverá abranger todas as despesas irregulares do sector público administrativo nos últimos anos e não apenas as que o Governo agora pretende incluir no Orçamento para 1985. A Assembleia da República já manifestou através de decisão de 21 de Novembro de 1985 o propósito de promover tal regularização com a máxima urgência. A demora de mais alguns meses nas regularizações das operações acima mencionadas não trará quaisquer inconvenientes, uma vez que essas operações estão todas pagas com base no produto de empréstimos anteriormente obtidos pelo Tesouro.2 - Pagamentos efectuados por operações de tesouraria de l de Janeiro de 1985 a 30 de Novembro de 1985:As dotações que o Governo propõe para regularizar pagamentos efectuados por operações de tesouraria desde l de Janeiro de 1985 até 30 de Novembro de 1985 totalizam 29 620 315 contos. Os pagamentos a que elas se referem estão discriminados no mapa u do anexo ao documento enviado pelo Governo à Assembleia da República.
A inclusão ou não inclusão no Orçamento para 1985 dessas dotações pode suscitar controvérsias.
Se se considerar que os pagamentos que tais dotações pretendem regularizar corresponderam a despesas efectivas do Estado, a sua inclusão no Orçamento de 1985 será justificada. Mas pode sustentar-se que uma parte importante de tais pagamentos corresponde a operações activas do Tesouro e não a despesas efectivas. Assim, por exemplo, pode considerar-se que os pagamentos pelo Tesouro de dívidas externas da COMETNA ou da Siderurgia Nacional são operações activas, com contrapartida em dívidas dessas empresas para com o Tesouro. Só se as dívidas assim constituídas tiverem de ser anuladas, por se ter concluído que os devedores não poderão nunca pagar, é que as «operações activas do Tesouro» se deverão converter em «despesas efectivas do Estado». É claro que numa sã gestão financeira será necessário ir convertendo «operações activas» em «despesas efectivas» sempre que deva concluir-se que o devedor não oferece adequadas perspectivas de poder vir a solver as suas responsabilidades para com o Tesouro.
As decisões sobre esta matéria envolverão normalmente apreciáveis margens para discussões. Em qualquer caso, elas deverão ser baseadas em análises cuidadosas da situação financeira e perspectivas das empresas com dívidas ao Tesouro. Essas análises podem demonstrar, por exemplo, que a perda (isto é, a despesa do Estado) é apenas parcial em certas operações activas ou que a eliminação do saldo dessas operações deverá ser integrada em planos de saneamento financeiro e combinada com outras medidas (reestruturações, subsídios, programas de viabilização, etc.).
Além das operações do Tesouro mencionadas na proposta de Governo há muitos outros empréstimos e avales do Estado a empresas públicas e privadas que implicarão perdas para o Estado e de-
598 I SÉRIE - NÚMERO 19verão ter tradução em despesas orçamentais. O próprio Governo reconheceu a não inclusão na sua lista de operações em situação semelhante a de outras que ela contém. A análise das situações desse tipo deveria ser feita de forma- tão completa e exaustiva quanto possível e não apenas através de ajustamentos parciais, e em boa medida discutíveis, como os que o Governo agora propõe. Nestes termos, a Comissão tomou a posição seguinte em relação às operações apresentadas no mapa n do anexo ao documento apresentado pelo Governo:
a) As operações activas com diversas empresas públicas e participadas não devem nesta fase ser objecto de inclusão como despesa do Orçamento de 1985, embora essa inclusão se deva certamente vir a concretizar mais tarde se se vier a concluir, em resultado de uma análise das perspectivas e programas futuros de tais empresas, que o pagamento das suas dívidas ao Tesouro não se afigura possível;
a despesas não recuperáveis e devem, por
para 1985:Pagamento, à PORTLINE e à TRANSINSULAR do hire de navios transferidos para essas companhias que o Governo se comprometeu a pagar por despacho de 16 de Julho de 1985: 310 987 contos;