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Na verdade, o instituto público é uma pessoa colectiva pública, enquanto uma sociedade de capitais exclusivamente públicos não o é.
Por sua vez a proposta de lei do Governo, em busca de uma maior flexibilidade organizativa, adopta a figura jurídica do "estabelecimento" (universalidades compostas por pessoal, bens, direitos, obrigações e posições contratuais, afectos em determinado local à produção de bens ou à prestação de serviços), criado pelos institutos públicos e que, dependente destes, permite dar expressão jurídica às unidades funcionais do instituto (cfr. artigo 3.o, n.o 2, da proposta de lei n.o 90/IX).II. Princípios fundamentaisConceito e natureza dos institutos públicos:Pessoas colectivas de direito público (personalidade jurídica);
Dotadas de órgãos, serviços e pessoal próprios.
- Autonomia financeira.De acordo com o projecto de lei n.o 348/IX (PS) só em casos devidamente fundamentados é que pode ser conferida personalidade jurídica a serviços desprovidos de autonomia financeira e de património próprio (artigos 4.o e 42.o).
Em princípio não é concebível a existência de um instituto público sem património próprio que é garantia da responsabilidade civil.
Os institutos públicos estão sujeitos às leis administrativas gerais (artigo 3.o).Objecto e fins
Os institutos públicos são criados para a prossecução de atribuições administrativas específicas, para o desempenho de interesses públicos específicos, e pois, subordinados ao princípio da especialidade (n.o 3 do artigo 5.o).
Só podem ser criados para o desempenho de actividades administrativas de execução, gestão, prestação ou fomento (na proposta do projecto de lei n.o 348/IX - PS);
Ou para o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica de actividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direcção do Governo (na proposta da proposta de lei n.o 90/IX - Governo).
Sendo esta última formulação mais restritiva na medida em que põe claramente o acento tónico na exigência de justificação de "autonomia administrativa face ao Governo".
Os institutos públicos não podem violar o âmbito da administração directa do Estado, constitucionalmente delimitada (artigo 5.o, n.o 2).Forma de criação
Os institutos públicos são criados por decreto-lei, sem prejuízo da competência legislativa da Assembleia da República [cfr. alínea u) do n.o 1 do artigo 165.o da Constituição da República Portuguesa].
No projecto apresentado pelo Partido Socialista (que não na proposta governamental) prevê-se um regime especial de criação de institutos públicos, designadamente no que toca ao diploma legal criativo.
Prevê-se no n.o 3 do artigo 46.o do projecto de lei n.o 348/IX (PS) que, uma vez criada por lei, em abstracto, uma nova categoria homogénea de institutos públicos de entre aqueles enunciados nas alíneas do n.o 1 do artigo 46.o, eles possam depois ser criados, em concreto, por via de simples decreto governamental.
Quer o projecto de lei n.o 348/IX, do PS, quer a proposta de lei n.o 90/IX, do Governo, adoptam como um dos preceitos mais importantes e decisivos da lei-quadro, um elevado grau de exigência de justificação do instituto público, à luz de um rigoroso princípio da necessidade e da proporcionalidade.
Necessidade para prosseguir determinado interesse público bem especificado.
Proporcionalidade entre as vantagens obtidas previsivelmente com a sua criação e os recursos institucionais e financeiros envolvidos.
Na sua falta, supridos por decreto regulamentar (no projecto de lei n.o 348/IX - PS); ou por portaria conjunta dos Ministérios das Finanças e da Tutela (proposta de lei n.o 90/IX - Governo).Princípio da especialidade - artigo 14.o
A matéria tocante à "reafectação do pessoal" deve ser compatibilizada com o regime legal previsto no Decreto-Lei n.o 193/2002, de 25 de Setembro.Tutela
O projecto de lei n.o 348/IX - PS abandonou o anteprojecto Vital Moreira neste ponto que, no entanto, é retomado no artigo 7.o da proposta de lei n.o 90/IX - do Governo.
Os institutos públicos estão sujeitos a relações especiais de dependência em relação a um determinado departamento ministerial, o que é um elemento da própria definição da figura do instituto público.
Os institutos públicos distinguem-se, porém, em função do grau de (in)dependência em relação ao ente instituidor.
Os mecanismos de tutela e de superintendência governamentais variam de instituto para instituto.
Alcançando o estádio de não sujeição a tutela e/ou superintendência no caso das entidades reguladoras independentes (Artigo 267.o, n.o 3, da CRP).
0418   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 III. Regime comumÓrgãos necessários - artigo 13.o- Conselho de direcção;
Limitações:Período de três anos, renovável duas vezes
Período de três anos, renovável três vezes
Regime do pessoal - Artigo 30.oO pessoal dos institutos públicos encontra-se sujeito ao regime geral da função pública ou ao regime do contrato individual de trabalho, de acordo com o que for definido nos respectivos estatutos.
O recrutamento do pessoal em regime de contrato individual de trabalho obedece a um procedimento administrativo submetido aos 4 (quatro) princípios enunciados nas alíneas a) a d) do n.o 1 do artigo 31.o.
Que, no caso da proposta de lei n.o 90/IX (Governo), é mais simplificado.Gestão Económico - financeira e patrimonial (artigo 32.o)
Uma das razões principais para a criação de institutos públicos consiste na sua autonomia financeira, com a flexibilidade e agilidade que ela proporciona.
Do universo global dos institutos públicos existentes, cerca de 90% dispõem de autonomia administrativa e financeira, sendo pouco significativo o número dos que apenas detém autonomia administrativa (34).
Daí que, como vimos (artigo 42.o), também o projecto de lei n.o 348/IX (PS) só excepcionalmente admita a carência de autonomia financeira e patrimonial.
A autonomia financeira é uma mais valia do ponto de vista de uma gestão mais racional, mais desconcentrada, com a inerente maior responsabilidade dos serviços e dos seus dirigentes.
Mas, também como vimos, só deve ser reconhecida a autonomia financeira quando essa autonomia for justificada por razões ponderosas e quando ela assenta em verdadeiras receitas próprias. Designadamente apenas quando o total das suas receitas próprias corresponda, pelo menos, a 2/3 do total das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo Orçamento da União Europeia (como preconiza a Lei de Bases da Contabilidade Pública - Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro).
O projecto de lei n.o 348/IX do PS, no seu artigo 32.o prevê que os institutos públicos estejam submetidos a um mesmo regime de gestão e controlo das receitas e despesas.
Assim, os institutos públicos não podem deixar de cumprir as regras comuns hoje fixadas no Regime da Administração Financeira do Estado e da Lei de Enquadramento Orçamental (cfr. artigo 39.o).Acerca do património (artigo 33.o)
O projecto de lei n.o 348/IX (PS) no n.o 1 do artigo 33.o prevê que os institutos públicos dispõem de património próprio, constituído pelos seus bens, direitos e obrigações de contudo económico.
Parecendo pressupor-se que se trata de património sujeito ao comércio jurídico privado, como património do domínio privado dos institutos públicos.
Em contraparte com os bens do domínio público do Estado que os institutos públicos também podem administrar (n.o 2 do citado artigo 33.o).
Neste aspecto, o n.o 1 do artigo 36.o da proposta de lei n.o 90/IX, do Governo, é mais explicito.
Esta proposta de lei n.o 90/IX, do Governo, prevê (artigo 40.o) ainda a implementação de um "sistema de indicadores de desempenho" que visa avaliar os resultados e objectivos alcançados, no domínio da economia, da eficiência, da eficácia e da qualidade.Tutela, superintendência e responsabilidade
Poder de orientação, de definição de objectivos, das prioridades, mediante emissão de directivas ou de recomendações.Responsabilidade - artigo 39.o
Trata-se da reprodução dos preceitos constitucionais do artigo 22.o (quanto à responsabilidade das entidades públicas) e do artigo 271.o (quanto à responsabilidade dos funcionários e agentes).
Tenha-se ainda em conta a proposta de lei sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado.IV - Regimes especiais
Dos institutos sem autonomia financeira, só excepcionalmente admitidos - artigo 42.o.
Dos institutos com um regime equiparado ou entidades empresariais públicas - artigo 43.o.
Situação em que se verifica um sensível afastamento do Direito Administrativo.
Desde que verificados os requisitos previstos no citado artigo 43.o.
0419   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Sendo que a proposta de lei n.o 90/IX, do Governo, parece não admitir esse regime híbrido, forçando a adopção clara de um dos regimes - ou o dos institutos públicos ou o das EEP.Institutos de Gestão Participada - artigo 44.o
Entidades reguladoras que impõem a derrogação do regime comum, senão mesmo uma lei-quadro própria.Outros institutos de regime especial - artigo 46.o
Existem vários exemplos deste tipo de administração instrumental nas universidades e institutos politécnicos (escolas, faculdades, serviços sociais, etc.).V - Disposições finais e transitóriasRevisão dos institutos existentes - artigo 50.o
O n.o 1 do artigo 52.o do anteprojecto Vital Moreira é abandonado no projecto de lei n.o 348/IX (PS) e mantido na proposta de lei n.o 90/IX (Governo).
Trata-se de uma disposição de direito transitório.
Todos os institutos existentes à data da entrada em vigor da lei-quadro (com excepção dos institutos com regime especial enumerados no artigo 46.o que já dispunham de diploma legal especifico), serão objecto de uma análise à luz dos requisitos nelas estabelecidos, para efeitos de eventual reestruturação, transformação, fusão, cessão ou extinção.
Essa tarefa deverá ser realizada no prazo de 12 meses - projecto de lei n.o 348/IX (PS) ou no prazo de dois anos - anteprojecto Vital Moreira; ou no prazo que lhe for determinado - proposta de lei n.o 90/IX (Governo).1.5 - Discussão pública da iniciativa
Em cumprimento das disposições constitucionais, legais e regimentais sobre a audição das comissões de trabalhadores, sindicatos e associações patronais na elaboração da legislação do trabalho, a iniciativa legislativa em análise foi publicada em separata do DAR n.o 48/IX, em 16 de Outubro último, encontrando-se ainda a decorrer o respectivo prazo de discussão pública, que terminará no próximo dia 14 de Novembro de 2003.II - ConclusõesEm resumo e conclusão:1.o) A presente iniciativa legislativa adopta e acolhe a orientação comummente aceite de que a reforma do modelo de organização do Estado e da Administração Pública tem de passar também pela criação de uma lei-quadro que discipline os institutos públicos, de forma a evitar que continuem a proliferar desordenadamente, duplicando competências e abrindo regimes de excepção;
2.o) A introdução de mecanismos restritivos que impeçam a criação de institutos públicos tem de ser acompanhada/compensada pela gradual flexibilização da gestão directa do Estado;
3.o) A lei-quadro dos institutos públicos tem de ser harmonizada com a lei que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado e com a consagração de sãos princípios de liderança moderna na Lei do Estatuto do Pessoal Dirigente da Função Pública.
4.o) A presente iniciativa legislativa delimita e procura alcançar os objectivos da unificação e sistematização do quadro legal dos serviços da administração indirecta do Estado, a saber:a) Estabelecer o regime aplicável à generalidade dos institutos públicos;
d) Definir as regras do emprego público, quer com recurso ao regime da função pública quer ao contrato individual de trabalho;
g) Permitir um maior acompanhamento da actividade dos institutos públicos por parte da Assembleia da República;
h) Proceder a um reexame dos institutos públicos existentes quanto à conformidade do respectivo regime jurídico com as normas constantes de um quadro legal uno e sistemático.5.o) As soluções normativas propostas revelam rigor de conceitos, coerência de princípios e correcta inserção sistemática, cobrindo de modo quase integral os motivos a que o projecto de lei n.o 348/IX (PS) se havia proposto.
6.o) A adopção da obrigação de revisão da situação dos institutos públicos existentes constitui uma forte garantia do efectivo saneamento da administração indirecta do Estado, com a sua recondução ao rigor dos princípios da justificação, da necessidade, da subsidiariedade, da proporcionalidade e da responsabilidade.III - ParecerFace ao exposto, a Comissão de Trabalho e Assuntos sociais é do seguinte parecer:O projecto de lei n.o 348/IX, do Partido Socialista, que aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração do Estado, preenche os requisitos constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutido e votado pelo Plenário da Assembleia da República no próximo dia 30 de Outubro, reservando os grupos parlamentares as respectivas posições de voto para aquele momento.Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Carlos Andrade Miranda - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
0420   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 PROJECTO DE LEI N.o 349/IX
(ESTABELECE OS PRINCÍPIOS E AS NORMAS A QUE DEVERÁ OBEDECER A ORGANIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO)PROPOSTA DE LEI N.o 91/IX
(ESTABELECE OS PRINCÍPIOS E NORMAS A QUE DEVE OBEDECER A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO DIRECTA DO ESTADO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatório1 - A Constituição da República Portuguesa determina que a Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva. Dispõe ainda o artigo 267.o da Constituição que a lei estabelecerá formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes.
Independentemente deste comando constitucional, a Administração Pública tem mantido, nas últimas décadas, inalterado o modelo de organização existente, fortemente centralizador e hierarquizado e assente numa lógica profundamente burocrática. Para isso contribui de forma decisiva um quadro legal desadequado e desactualizado.2 - Em 1935, o Decreto-Lei n.o 26 115, de 23 de Novembro, estabeleceu, pela primeira vez, regras gerais sobre organização dos serviços dos ministérios civis. Nos termos deste diploma, os serviços eram estruturados em secretarias-gerais, direcções-gerais, inspecções-gerais, repartições, direcções, secretarias e secções. Este esquema de organização ministerial manteve-se em vigor por mais de 30 anos, embora a longevidade do diploma não tivesse concretização prática, pois com frequência se verificou a reorganização dos serviços de ministérios sem respeito pelas regras nele fixadas.
Em finais de 1972, o Conselho de Ministros adoptou uma resolução, sob parecer do Conselho Consultivo Coordenador da Função Pública, que aprovava as directivas a que deviam passar a subordinar-se as reorganizações dos diversos ministérios e secretarias de Estado que, admitiam, a par do estabelecimento de um esquema-tipo, alguma maleabilidade. A referida resolução baseou-se principalmente nos modelos organizativos ensaiados nos Ministérios das Obras Públicas e da Educação Nacional e determinava a manutenção dos gabinetes ministeriais, exercendo funções de confiança pessoal e política, e a criação progressiva das secretarias-gerais, caracterizadas como órgãos de apoio técnico e administrativo aos quais deveria ser confiada a gestão do pessoal. Nas secretarias-gerais sugeria-se a criação de um serviço de auditoria jurídica, estruturado de forma a poder dar apoio ao Gabinete Ministerial e aos restantes departamentos do ministério.
Previa-se ainda a transformação dos Gabinetes de Planeamento em Gabinetes de Estudos e Planeamento e a criação de órgãos de estudos e consultas, tais como conselhos superiores, juntas ou congéneres. Considerava-se vantajosa a institucionalização de conselhos de directores-gerais e admitia-se a criação de um órgão de inspecção-geral. Estabelecia-se também uma estrutura dos serviços de linha, distinta para os serviços com funções predominantemente burocráticas ou administrativas e para os serviços com actividades predominantemente técnicas. Esta resolução já mencionava, ainda que a finalizar, o recurso às delegações de competências e a importância da organização administrativa a nível regional.
Embora o esquema fixado em 1972 continue a ser, formalmente, o modelo de referência nos ministérios existentes, são notórias quer a sua falta de actualidade quer, sobretudo, a circunstância de não ser aplicado. Desde então apenas têm sido elaborados e apresentados estudos e recomendações sobre a reestruturação da administração directa do Estado e revistas questões manifestamente laterais.
Em 3 de Fevereiro de 1984, foi publicado o Decreto-Lei n.o 41/84 sobre "Criação e organização de serviços", que visava simplificar o processo de apresentação e apreciação de diplomas relacionados com estruturas orgânicas e reforçar o papel de acompanhamento e intervenção directa dos serviços técnicos do Ministério das Finanças e do Plano e da Secretaria de Estado da Administração Pública no que respeita à organização, funcionamento e produtividade dos serviços.
No início do ano de 1985, através da Resolução do Conselho de Ministros n.o 2/85, de 12 de Janeiro, foi criada a Comissão Interministerial para a Reestruturação da Administração Pública, que conheceu uma vigência curta. Ainda nesse ano, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.o 100-A/85, de 8 de Abril, através do qual disciplinou a matéria da "Criação de comissões, Grupos de Trabalho e outras estruturas de Missão" e simultaneamente, extinguiu expressamente 51 dessas estruturas.
Em 1992, foi criada a Comissão para a Qualidade e Racionalização da Administração Pública - Deliberação n.o 14- DB/92, de 21 de Abril -, tendo sido fixado o mandato para, num período de seis meses, apresentar ao Primeiro-Ministro um documento com a caracterização qualitativa e quantitativa do sector público administrativo e, bem assim, um estudo contendo recomendações sobre o melhoramento dos serviços prestados pela Administração Pública. Entre as recomendações e propostas formuladas quanto a soluções estruturais, esta Comissão recomendou a salvaguarda da estabilidade das estruturas, a deslegalização das leis orgânicas, a diminuição dos níveis hierárquicos de decisão, a criação de formas de trabalho interdepartamental, privilegiando ainda um conceito de pequena estrutura muito qualificada, incorporando as valências necessárias às suas tarefas fundamentais.
Ou seja, em sede de organização da administração directa do Estado assiste-se a uma situação de completa desadequação do sistema legal e incapacidade do mesmo para produzir modelos flexíveis e adequados às modernas exigências de gestão, acompanhada de uma multiplicação de modelos e nomenclaturas alheios aos previstos legalmente com todos os inconvenientes de articulação e prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração.
0421   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Consciente desta situação, no âmbito do XIV Governo Constitucional foi constituída uma equipa de missão para a Organização e Funcionamento da Administração do Estado, integrando representantes do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública e do Ministério das Finanças, o qual elaborou uma proposta de diploma, cujo texto foi objecto de publicação em livro. Este trabalho foi desenvolvido num quadro mais amplo de reestruturação da Administração Pública, na sequência do trabalho efectuado pelo grupo constituído para proceder à análise da situação dos institutos públicos e à subsequente apresentação de propostas organizativas e legislativas, bem como o relatório apresentado pela Missão para a Reforma da Organização Territorial da Administração do Estado.
3 - A presente proposta de lei n.o 91/IX "Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado" foi fortemente influenciada pelo trabalho e reflexões produzidas por aquela Equipa de Missão e o articulado é claramente devedor dos princípios e regras naquela iniciativa fixados.3.1. Desde logo, nas duas classificações estruturantes destes serviços públicos - de natureza funcional, por um lado, em que distingue os que prosseguem actividades de execução, de coordenação, de controlo e, por outro lado, de natureza territorial, classificando os serviços abrangidos em centrais e periféricos. Depois, na definição de funções comuns em todos os ministérios que envolvem as responsabilidades orçamentais, as relativas à gestão de recursos organizacionais e à modernização administrativa e, bem assim, as respeitantes à participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias. De igual forma, e visando privilegiar as interacções com a sociedade civil, este diploma estimula a criação de órgãos consultivos nos diferentes ministérios com funções de apoio à formulação e acompanhamento de políticas públicas. Ainda, e a nosso ver correctamente, na fixação de regras sobre a publicidade da estrutura dos ministérios, incluindo os respectivos organogramas e disposições orgânicas aplicáveis.
3.2. Mas se esta proposta de lei foi buscar parte substancial do articulado àquele outro anteprojecto de diploma houve partes que não foram assumidas na presente proposta de lei e eram tidas, na proposta inicial, como fundamentais, quer em termos de eficácia do próprio articulado quer em termos da eficácia que se pretende imprimir à administração directa do Estado.
De modo distinto, o projecto de lei n.o 349/IX incorpora as soluções e termos do anteprojecto do diploma legal elaborado no âmbito da citada equipa de Missão para a Organização e Funcionamento da Administração do Estado.Assim, no projecto de lei n.o 349/IX são mencionadas as auditorias de gestão em que se prevê a fixação anual de um programa de auditorias, a sua necessidade sempre que seja proposta a criação, reestruturação, fusão ou extinção de serviços e ainda a possibilidade de determinação de auditorias de gestão pelos serviços competentes do ministério respectivo ou por entidades independentes da Administração. Em sua substituição a proposta de lei n.o 91/IX prevê apenas a possibilidade de auditorias de gestão em caso de criação, reestruturação, fusão ou extinção de serviços e ainda a avaliação do desempenho institucional realizada por auditores externos ou por órgãos de controlo oficiais.
O projecto de lei n.o 349/IX prevê a alteração das leis orgânicas de forma a adequarem-se ao texto legal logo que este seja aprovado e a proposta de lei n.o 91/IX preserve uma alteração automática das leis orgânicas das secretarias-gerais de forma a incluírem as funções que este diploma lhes comete, salvaguardando ainda que estas funções não estejam cometidas a outros serviços. Ou seja, não fixa prazos para alteração das leis orgânicas e prevê uma alteração automática das funções das secretarias-gerais consignadas nas respectivas leis orgânicas excepto se outros serviços não as desempenharem.4 - Foram elaborados pareceres sobre a proposta de lei n.o 91/IX, pela Assembleia Legislativa Regional dos Açores e Assembleia Legislativa Regional da Madeira. Ressalta da respectiva apreciação o relatório aprovado, em 20 de Outubro de 2003, pela Comissão de Política Geral da Assembleia Legislativa Regional dos Açores quando conclui que:"tendo em conta estarmos perante uma proposta de lei que dispõe sobre a organização da administração directa do Estado, entendida aqui como administração central, então não se descortinam razões para a Assembleia Legislativa Regional se pronunciar sobre o presente diploma ao abrigo do disposto no n.o 2 do artigo 229.o da Constituição".Conclusões5 - Em conclusão, a proposta de lei n.o 91/IX e o projecto de lei n.o 349/IX propõem-se, sem prejuízo das distinções referidas em 3.2., estabelecer os princípios e normas a que deve obedecer a administração directa do Estado. Assim:a) São estabelecidas duas classificações estruturantes dos serviços públicos - de natureza funcional, por um lado, em que distingue os que prosseguem actividades de execução, de coordenação, de controlo e, por outro lado, de natureza territorial, classificando os serviços abrangidos em centrais e periféricos;
b) Definem-se as funções comuns em todos os ministérios que envolvem as responsabilidades orçamentais, as relativas a gestão de recursos organizacionais e a modernização administrativa e, bem assim, as respeitantes à participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias;
c) É estimulada a criação de órgãos consultivos nos diferentes ministérios com funções de apoio à formulação e acompanhamento de políticas públicas;
d) São consagradas regras de transparência e publicidade no que respeita à estruturação dos ministérios, incluindo os respectivos organogramas e disposições orgânicas aplicáveis;
e) Definem-se regras de extinção, reestruturação e função dos serviços sempre que estas prossigam missões complementares, paralelas ou sobrepostas a de outros serviços, ou tenham esgotado a sua finalidade;
f) O projecto de lei n.o 349/IX preserva que a criação, reestruturação e extinção de serviços de administração são aprovados por decreto regulamentar e por portaria a sua organização interna;
g) A proposta de lei n.o 91/IX explicita que a aprovação e alteração dos quadros do pessoal são
0422   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 feitas por portaria conjunta do Ministro das tutela, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.ParecerA proposta de lei n.o 91/IX e o projecto de lei n.o 349/IX - fixação dos princípios e normas de organização da administração directa do Estado - preenchem os requisitos legais e regimentais exigíveis para serem discutidos e votados pelo Plenário da Assembleia da República.Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Alberto Martins - O Presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos SociaisRelatórioIntrodução
Nos termos constitucionais e regimentais deram entrada na Mesa da Assembleia da República duas iniciativas legislativas versando matéria relativa aos princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado: a proposta de lei n.o 91/IX, apresentada pelo Governo em 15 de Setembro de 2003, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado, e o projecto de lei n.o 349/IX, apresentado pelo Partido Socialista em 17 de Setembro, que estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado.
Ambas as iniciativas legislativas baixaram à Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais para elaboração e emissão de relatório e parecer, e designadamente para cumprimento do disposto nos artigos 54.o, n.o 5, alínea d), e 56.o, n.o 2, alínea a), da Constituição, do artigo 145.o do Regimento da Assembleia da República, dos artigos 3.o a 6.o da Lei n.o 16/79, de 26 de Maio (participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação de trabalho) e do artigo único da Lei n.o 36/99, de 26 de Maio (atribui às associações patronais o direito de participar na elaboração da legislação de trabalho).
A consulta pública da proposta de lei n.o 91/IX decorreu entre 23 de Setembro e 22 de Outubro. Entretanto, decorre desde 16 de Outubro e até 14 de Novembro, o prazo de discussão pública do projecto de lei n.o 349/IX do PS.
Assim sendo, apesar de todas as iniciativas legislativas sobre a "reforma da administração pública" se encontrarem agendadas conjuntamente para apreciação na generalidade em Plenário na sessão de 30 de Outubro de 2003, incluindo as iniciativas legislativas em apreço, importa que o decurso do processo legislativo em causa tenha em consideração a necessidade de respeitar na íntegra os prazos de consulta pública estabelecidos na Constituição e na lei.
Quanto à audição efectuada, nos termos dos artigos 227.o, n.o 1, alínea v) e 229.o, n.o 2, da Constituição, aos órgãos de governo próprio das regiões autónomas, foram recebidos pareceres emitidos pelas Assembleias Legislativas Regionais dos Açores e da Madeira, relativamente à proposta de lei n.o 91/IX e ao projecto de lei n.o 349/IX.
Relativamente à proposta de lei n.o 91/IX, cujo prazo de consulta se concluiu em 22 de Outubro, foram recebidos pela Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais 41 pareceres de sindicatos, seis de federações sindicais, um de confederações sindicais e 11 de uniões sindicais, cuja listagem se anexa ao presente relatório.
A consulta pública relativa ao projecto de lei n.o 349/IX ainda decorre, pelo que não é possível dar conta do balanço global desse processo.Das iniciativas legislativas
A proposta de lei n.o 91/IX considera, na sua exposição de motivos, que o desenvolvimento económico, social e cultural, bem como as dinâmicas sociais e empresariais fortemente pressionados pelos avanços científicos e tecnológicos, pela crescente abertura dos mercados de livre concorrência e pelo aumento da capacidade crítica dos cidadãos não se compadecem com demoras burocráticas de indiferença dos poderes públicos perante as suas exigências. Deste modo, a Administração Pública é confrontada com o importante papel que lhe cabe no serviço das pessoas, devendo constituir-se como um factor de desenvolvimento económico, social e cultural da comunidade nacional e da melhoria da produtividade.
Considera, por isso, o Governo que a Administração Pública não pode adiar por mais tempo a mudança na sua actuação, devendo reformular profundamente os seus métodos de trabalho e efectuar com eficácia e transparência a gestão dos recursos que lhe são atribuídos.
O modelo de organização ainda dominante na Administração Pública, sobretudo nos serviços da administração directa do Estado, mantém a lógica burocrática e administrativa, fortemente hierarquizada, centrada nos meios e virada para a própria organização. Daí que o Governo se proponha estabelecer um quadro legal que crie condições para uma gestão responsável e capaz de responder à constante adaptação aos objectivos, dotando os serviços incluídos na administração directa do Estado de instrumentos semelhantes aos utilizados na gestão empresarial.
Nesse sentido, a proposta de lei estabelece os princípios e normas a que deverão obedecer a organização e funcionamento dos serviços que, pela natureza das suas funções, devam estar sujeitas ao poder de direcção do membro do Governo e que constituem a administração directa do Estado.
O modelo organizacional proposto assenta na definição de funções e objectivos, na flexibilização de estruturas e redução dos níveis hierárquicos com vista à simplificação dos circuitos de decisão, promovendo a colaboração sistemática entre os serviços, a partilha de conhecimentos e a gestão de informação. Caracterizam-se os serviços por tipos funcionais e natureza territorial, com vista à identificação das suas missões e formas de funcionamento, e promove-se a gestão transversal das actividades comuns nos ministérios, concentrando cada organismo nas suas atribuições específicas. Promove-se o recurso a diferentes modelos organizacionais de funcionamento interno, fomentando o recurso às tecnologias de informação que garantam uma resposta às necessidades dos cidadãos e potenciando a complementariedade entre serviços. Consagram-se como
0423   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 modelos de funcionamento a privilegiar na concepção e definição das estruturas a partilha de serviços comuns, a organização em rede e segundo estruturas matriciais, potenciando os recursos disponíveis e fomentando o desenvolvimento de sinergias, com vista a melhorar a eficiência dos serviços de acordo com critérios de gestão e juízos de oportunidade para garantir os resultados.
Este sistema de organização é acompanhado da simplificação dos formalismos legais associados à criação e alteração de estruturas, criando condições para agilidade na gestão e adaptabilidade às circunstâncias dos serviços. Deste modo, a estrutura interna de cada serviço terá uma componente fixa ou nuclear, a que correspondem as direcções de serviços, e uma componente flexível, referente às divisões.
No entender do Governo, a aprovação de uma lei-quadro da organização e funcionamento dos serviços da administração directa permitirá que se proceda a uma profunda revisão das estruturas e funções do Estado, reconduzindo a Administração Pública à sua função útil e reconhecida pelos cidadãos como um factor de desenvolvimento.
O projecto de lei n.o 349/IX, apresentado pelo Partido Socialista, estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado e retoma, na íntegra, as orientações e termos do diploma legal preparado pela Equipa de Missão para a Organização e Funcionamento da Administração do Estado, tornado público em Janeiro de 2002.
Salientam os proponentes que, sendo a doutrina clara na distinção entre a administração directa e indirecta do Estado, não existem actualmente na ordem jurídica portuguesa estatutos genéricos para qualquer das duas administrações dependentes do Estado, situação que provoca consequências negativas, designadamente respeitantes à falta de consistência dos modelos orgânicos adoptados e à instabilidade de soluções institucionais.
Não visando contrariar as dinâmicas existentes na Administração Pública portuguesa, o projecto de lei em apreciação prossegue finalidades especialmente dirigidas ao estabelecimento de padrões comuns para o regime jurídico dos serviços públicos integrados na administração directa do Estado e, bem assim, à redução da multiplicidade e da heterogeneidade dos modelos orgânicos vigentes.
No entender dos proponentes, a concretização destas finalidades contribuirá, consequentemente, para apoiar as políticas dirigidas à redução da despesa pública, para racionalizar e tornar mais transparente a organização da administração directa do Estado, e para enquadrar a emissão de pareceres sobre a criação, reorganização ou extinção de serviços públicos e sobre a fixação ou alteração de atribuições, da estrutura, das competências e do funcionamento de serviços públicos da responsabilidade dos Ministérios das Finanças e da Administração Pública.
Com o objectivo de disciplinar a organização da administração directa do Estado o projecto de lei em apreciação estabelece duas classificações estruturantes destes serviços públicos - de natureza funcional, por um lado, em que distingue os que prosseguem actividades de coordenação, de controlo, de execução e os temporários e, por outro, de natureza territorial, classificando os serviços abrangidos em centrais e periféricos -, procedendo à caracterização dos seus objectivos, tipologias e normas de organização interna.
Determina, por outro lado, a prossecução de funções comuns em todos os ministérios que envolvem as responsabilidades orçamentais, as relativas à gestão de recursos organizacionais e à modernização administrativa e, bem assim, as respeitantes à participação portuguesa nas instituições europeias e nas políticas comunitárias. Define, também, no âmbito da organização e funcionamento dos ministérios, um conjunto de normas - naturalmente flexíveis - para a sua estruturação e gestão global. Procede à definição da natureza funcional dos gabinetes dos membros do Governo, diferenciando as suas actuações das exercidas pelos serviços da administração directa do Estado.
Com o objectivo de flexibilizar a organização dos serviços públicos e de criar condições para a sua adaptabilidade a novas prioridades políticas e a necessidades colectivas emergentes, o projecto de lei opera uma deslegalização ao prever que a criação, reestruturação, fusão e extinção de serviços da administração directa do Estado sejam aprovadas por decreto regulamentar e, por portaria, a respectiva organização interna.ConclusõesA proposta de lei n.o 91/IX, do Governo, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado e o projecto de lei n.o 349/IX, do Partido Socialista, que estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado, foram apresentados na Mesa da Assembleia da República, cumprindo todos os requisitos constitucionais e regimentais para a sua admissão.
Relativamente à proposta de lei n.o 91/IX, cumpriram-se os processos constitucional e legalmente previstos de audição dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas e das organizações representativas dos trabalhadores e das entidades patronais.
Quanto ao projecto de lei n.o 349/IX esse processo ainda decorre, pelo que, sem prejuízo do agendamento do debate na generalidade em Plenário se encontrar efectuado para 30 de Outubro de 2003, esse facto deve ser considerado no decurso ulterior do processo legislativo.ParecerNestes termos, a Comissão de Trabalho e Assuntos Sociais é do seguinte parecer:
Que a proposta de lei n.o 91/IX, que estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado, e o projecto de lei n.o 349/IX, que estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado, se encontram em condições constitucionais e regimentais de serem apreciados na generalidade em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate, tendo porém em consideração o facto de, quanto ao projecto de lei n.o 349/IX, se encontrar ainda a decorrer o prazo de consulta pública legalmente exigido.Assembleia da República, 29 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, António Filipe - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
0424   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 AnexoPareceres à proposta de lei no 91/IXAssembleias:- Assembleia Legislativa Regional da Madeira
- Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias de Cerâmica, Cimentos e Similares do Sul e Regiões Autónomas
0425   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 PROJECTO DE LEI N.o 367/IX
LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOSPreâmbuloA problemática dos institutos públicos está, desde há vários anos, no centro do debate político sobre a reforma da administração pública por razões que são perfeitamente compreensíveis.
O crescimento e diversificação das funções do Estado ao longo do século XX, e em Portugal, particularmente após a Revolução de Abril de 1974, com a assumpção de novas responsabilidades sociais por parte do Estado, criaram a necessidade de prosseguir determinadas funções públicas de forma mais eficiente, o que correspondeu à criação de um número significativo e heterogéneo de institutos personalizados, não integrados na administração central, dispondo de autonomia administrativa, financeira e patrimonial, integrando a chamada administração indirecta do Estado.
O universo dos institutos públicos aumentou e diversificou-se ao longo dos anos. Em muitos casos com plena justificação. Ninguém contesta, por exemplo, a atribuição de personalidade jurídica própria aos estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde, às universidades e institutos politécnicos públicos ou aos teatros nacionais. No entanto, particularmente nos últimos anos, a personalização de serviços e a consequente criação de novos institutos, deixou de corresponder a uma necessidade de racionalização e deixou de obedecer a critérios justificativos claros, para passar a ser um expediente utilizado pela chamada "fuga para o direito privado" destinada a subtrair vastos sectores do Estado à disciplina jurídica própria dos serviços integrantes da administração directa.
A criação de institutos públicos passou assim a decorrer de meras opções políticas sem qualquer justificação administrativa coerente ou sequer plausível, situação propiciada pela inexistência de uma legislação enquadradora dos institutos públicos que, com valor reforçado, estabeleça com rigor os critérios que hão-de presidir à criação de institutos públicos e os termos da sua organização e funcionamento. Em suma: uma legislação que acabe com o casuísmo reinante e confira coerência à organização da administração indirecta do Estado.
Quando em 2001 foi publicado o relatório do grupo de trabalho para os institutos públicos, constituído pelo XIV Governo Constitucional e presidido pelo Prof. Dr. Vital Moreira, foi tornado público um universo de cerca de 330 institutos públicos em Portugal, marcado pelo casuísmo e pela heterogeneidade de soluções, revelando cinco fenómenos que a própria Comissão destacava: 1) A ausência de justificação para a criação de muitos institutos; 2) A existência de soluções institucionais diferentes para situações idênticas, dependendo de factores conjunturais e aleatórios; 3) A instabilidade de soluções; 4) A tendência para a irreversibilidade dos institutos, uma vez criados; 5) A persistência de situações verdadeiramente exóticas.
Porém, as propostas de lei apresentadas sobre esta matéria, quer pelo XIV Governo Constitucional (retomada no essencial como projecto de lei do PS na presente legislatura), quer pelo XV Governo, presentemente em funções, não obstante o propósito anunciado de disciplinar o universo dos institutos públicos, configuram opções discutíveis e, particularmente no caso da proposta de lei actualmente em discussão, verdadeiramente inaceitáveis.
Até ao momento, as opções do actual Governo em matéria de institutos públicos só vieram piorar a incoerência já existente, com a desastrada opção tomada em sede de Orçamento Rectificativo, de publicitar uma lista de institutos públicos sujeitos a processos de extinção, reestruturação e fusão. Se a situação anterior era marcada pela incoerência, a situação criada primou pela irresponsabilidade e tem vindo a traduzir-se numa insustentável instabilidade no cumprimento das funções cometidas à administração indirecta do Estado.
A proposta de lei já apresentada pelo actual Governo contém soluções que são, para o PCP, inaceitáveis. Desde logo, o Governo pretende acabar com o regime da função pública como regime regra da contratação pública, generalizando o recurso ao contrato individual de trabalho na administração indirecta, com todas as implicações negativas dessa opção, quanto aos direitos dos trabalhadores e às condições de prestação do serviço público. Por outro lado, ao remeter para diplomas regulamentares a aprovação dos estatutos de cada instituto e ao permitir um vasto elenco de excepções às regras criadas quanto à criação de institutos, o Governo visa afinal legitimar a discricionariedade e a incoerência das soluções adoptadas. Ou seja, apesar de existir uma lei-quadro, o Governo continua a poder fazer tudo e, sobretudo, a poder alienar as responsabilidades da administração indirecta a favor de diversas soluções de desmantelamento e privatização de serviços e funções do Estado.
Ao apresentar um projecto de lei-quadro dos institutos públicos, o PCP pretende assinalar alguns aspectos fundamentais que, em seu entender, devem presidir à criação de institutos públicos e à organização da administração indirecta do Estado. Merece a pena salientar desde já alguns dos pontos fundamentais.
Em primeiro lugar, os institutos públicos só devem ser criados por razões fundadas na especificidade técnicas das funções a desenvolver, devendo ser devidamente fundamentada essa opção em estudos adequadamente publicitados. Só podem ser personalizados os serviços públicos que reúnam condições para ter autonomia administrativa financeira e patrimonial. Esta regra não deve ter excepções, sob pena de, como se costuma dizer, poder entrar pela janela, o que não pode entrar pela porta.
O regime aplicável aos institutos deve ser um regime de direito público, quer quanto ao funcionamento quer quanto ao regime do pessoal. A criação de institutos não deve servir de pretexto para fugas para o direito privado, pondo em causa os direitos dos trabalhadores e os direitos dos utentes a serviços públicos de qualidade.
Os estatutos dos institutos devem ser parte integrante dos respectivos diplomas legislativos de criação, salvaguardando assim a transparência e a possibilidade de fiscalização parlamentar da sua organização interna. Por outro lado, salvaguardada a existência de regimes próprios de funcionamento de diversas instituições que, sendo qualificáveis doutrinariamente como institutos públicos, devem ser remetidas para legislação especial atenta a sua especificidade, a organização e funcionamento dos institutos deve obedecer a regras claras a seguir por todos.
Por fim, deve ser adoptado um sistema de revisão da situação de todos os institutos existentes, de forma a avaliar, num prazo razoável mas não excessivamente longo, da pertinência das soluções vigentes. Verificada a desconformidade
0426   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 de alguns institutos com a legislação quadro aplicável, estes devem regressar à administração central, acabando com soluções de personalização artificial.
Com um presente projecto de lei, o PCP visa contribuir para o debate nacional indispensável sobre a problemática dos institutos públicos e apresentar soluções que contribuam para a transparência da actividade administrativa, a qualidade e a eficiência do serviço público, a participação dos cidadãos na gestão dos assuntos públicos, a respeito pela dignidade dos trabalhadores e dos utentes dos serviços públicos.
Nestes termos, os Grupo Parlamentar do PCP apresenta o seguinte projecto de lei:Título I
Âmbito1 - A presente lei aplica-se aos institutos públicos integrantes da Administração do Estado.
2 - A presente lei é aplicável também às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, com as necessárias adaptações estabelecidas em decreto legislativo regional.
3 - Estão excluídos do âmbito de aplicação da presente lei:a) Os estabelecimentos do ensino superior público;
DefiniçãoPara efeitos da presente lei, consideram-se institutos públicos, independentemente da sua designação, os serviços, estabelecimentos e fundos públicos de natureza administrativa, quando dotados de personalidade jurídica.Título II