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18 DE JANEIRO DE 2018 85 Artigo 92.o Capacidade eleitoral passiva 1 – O requisito da capacidade eleitoral passiva, para efeitos da aplicação do presente estatuto, é contabilizado em função do número de anos de exercício da profissão, sempre que a existência da Ordem date de momento posterior ao início dessa contagem 2 – O número de anos de exercício da profissão deve ser objeto de prova junto da comissão eleitoral. Artigo 93.o Responsabilidade disciplinar A responsabilidade disciplinar dos assistentes sociais, nos termos do presente estatuto, reporta-se ao momento da sua inscrição na Ordem, não abrangendo os atos praticados anteriormente. Artigo 94.o Regulamentação 1 – No prazo de 60 após a sua constituição, deve a Direção preparar e apresentar ao Conselho Geral as seguintes propostas de diploma: a) Regulamento Nacional de Estágio; b) Regulamento das provas de avaliação; c) Código Deontológico; d) Regulamento eleitoral; e) Regulamento Disciplinar. 2 – Cabe ao Conselho Geral a sua aprovação no prazo de trinta dias após a apresentação dos diplomas por parte da Direção. Artigo 95.o Interpretação e integração de lacunas Em tudo o que não se encontra previsto no presente estatuto, é aplicado subsidiariamente o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais, aprovado pela Lei n.o 2/2013, de 10 de janeiro. Artigo 96.o Associação dos Profissionais de Serviço Social 1 – A criação da Ordem pressupõe a transferência de competências da Associação dos Profissionais de Serviço Social. 2 – No caso de a Associação vir a ser extinta, os bens e créditos, livres de ónus e encargos, revertem a favor da Ordem. 3 – Por decisão da Direção, e salvo oposição dos interessados, a Ordem pode suceder a Associação como parte nos contratos de trabalho, de prestação de serviços, de arrendamento e de leasing bem como noutros contratos que haja interesse em assumir. A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.
SEPARATA — NÚMERO 78 ANEXOEstudos elaborados pela Universidade Lusófona e pelo Centro de Estudos Sociais
O CAMPO PROFISSIONAL DO SERVIÇO SOCIAL:  ESTUDO SOCIOLÓGICO TENDO EM VISTA  A CONSTITUIÇÃO DA ORDEM PROFISSIONAL  DOS ASSISTENTES SOCIAIS Relatório final Coordenação António Casimiro Ferreira  Pedro Hespanha Equipa de investigação Bruno Sena Martins Carina Sousa Gomes Carlos Nolasco Marina Henriques Vítor Silva Coimbra, Julho de 2009
4. Condição perante o trabalho ............................................................................................................... 555. Auto-regulação profissional ............................................................................................................... 64Capítulo IV – Os discursos dos profissionais do Serviço Social ................................................... 691. Introdução .......................................................................................................................................... 692. Caracterização sócio-demográfica dos profissionais de Serviço Social entrevistados ......................... 693. Formação académica ........................................................................................................................... 704. Áreas de intervenção e funções dos assistentes sociais ....................................................................... 765. Representações sobre a profissão ........................................................................................................ 826. Expectativas face à evolução da procura dos serviços prestados pela profissão .................................. 897. Desafios à profissão ............................................................................................................................ 938. Profissões que competem com a de Assistente Social ......................................................................... 949. Nível de autonomia no exercício da profissão .................................................................................... 9610. Opinião, expectativas e interesse público da constituição da Ordem dos Profissionais do Serviço Social ...................................................................................................................................................... 98Conclusões ............................................................................................................................................. 107Referências Bibliográficas .................................................................................................................. 111Anexo 1 ................................................................................................................................................... 115
1 Introdução A iniciativa do presente estudo partiu da Associação dos Profissionais de Serviço Social (APSS) e visou dar cumprimento ao disposto na Lei n.o 6/2008, de 13 de Fevereiro, que instituiu o regime de constituição de Associações Profissionais Públicas, com o objectivo de criar uma Ordem de Profissionais de Serviço Social. O estudo incidiu sobre o campo de actuação dos profissionais de Serviço Social, procurando, de acordo com o normativo referido, avaliar o interesse público da profissão e o impacto que a criação de uma ordem profissional terá sobre a regulação da profissão, designadamente no que respeita ao controlo de qualidade da formação, ao ingresso na profissão, à fiscalização deontológica do desempenho profissional, à garantia da qualidade profissional e ao exercício da acção disciplinar.  O campo profissional em estudo apresenta um conjunto de singularidades várias que se foram estruturando em função da sua evolução histórica, do aprofundamento do conjunto de conhecimentos que o enquadra e do alargamento das suas áreas de intervenção. A imprescindibilidade da intervenção social, nas mais variadas áreas sociais onde as fragilidades dos cidadãos se manifestam, permitiu um padrão de crescimento, qualitativo e quantitativo, dos profissionais de Serviço Social associado a uma melhoria da qualificação e da organização para responder às exigências actuais. Deste modo, a evolução e capacidade de resposta que os profissionais de Serviço Social têm demonstrado nas últimas décadas são a melhor garantia de que, a par de uma crescente fragilidade das redes sociais de apoio e da estabilidade dos cidadãos, emerge um corpo profissional que tem desempenhado um papel crucial na protecção dos mais desfavorecidos e dos portadores de maiores fragilidades sociais (que vai muito além das dificuldades económicas), através da oferta de serviços, diversificados e qualificados, que têm contribuído para uma melhor qualidade de vida em geral. A diversidade crescente das intervenções destes profissionais, aliada ao alargamento dos domínios de exercício profissional e à multiplicidade de mecanismos de resposta às necessidades sociais (seja através da intervenção do Estado seja, cada vez mais, pela intervenção da sociedade civil na vertente associativa ou na vertente da responsabilidade social das empresas), tem implicado uma exposição social muito maior, em que os factores de risco social são emergentes e, simultaneamente, muito complexos. Por conseguinte, exige-se a estes profissionais uma capacidade de actuação acrescida, em parceria com múltiplas entidades e
2 profissionais, e uma aguda percepção da especificidade do seu campo de acção e das mudanças, por vezes quase imperceptíveis, que estão a ocorrer nas sociedades contemporâneas. Este contexto mutante impõe, assim, que se estude e reflicta sobre o melhor processo de organização, fiscalização e controlo do campo de actuação dos profissionais de Serviço Social, desde a formação até à avaliação da intervenção profissional por forma a permitir que esta corresponda à acção competente e eficaz que a sociedade espera. O estudo procura responder a estas inquietações procedendo a uma caracterização dos profissionais de Serviço Social enquanto grupo profissional, que combina os indicadores objectivos sobre diversos aspectos da profissão, desde a sua formação escolar e profissional até aos modos de exercício dessa profissão, com informação mais subjectiva decorrente da experiência dos profissionais, sobre a avaliação que estes fazem daqueles e de outros aspectos da profissão, como a estrutura formativa, as áreas de intervenção profissional, as dinâmicas do mercado de trabalho e os modos de regulação das actividades profissionais, tudo num contexto de grande turbulência das sociedades modernas, em geral, e da articulação entre as profissões, em particular. O presente relatório, que apresenta os resultados do estudo efectuado, está repartido em cinco capítulos, antecedidos de uma nota metodológica. O primeiro capítulo desenha um enquadramento teórico para a problemática da auto-regulação da profissão do Serviço Social, abrindo uma reflexão sobre o contexto actual da profissão e sobre as transformações que vêm ocorrendo nas últimas décadas quer no campo das profissões quer nos mecanismos de (auto) regulação. O segundo capítulo congrega uma breve análise sócio-histórica dos profissionais de Serviço Social, em Portugal, clarificando o seu trajecto profissional, as suas especificidades, os seus meios de formação e o contexto educativo em que se inserem. O terceiro capítulo apresenta e discute os resultados da aplicação de um inquérito por questionário aos profissionais de Serviço Social, visando não só a caracterização sócio-profissional destes, mas também uma auto-avaliação relativa às suas competências e desempenho profissional e às expectativas em termos de modos de regulação da profissão. O quarto capítulo tem um pendor mais qualitativo e centra-se na análise de conteúdo de um conjunto alargado de entrevistas a profissionais de Serviço Social exercendo as suas funções em diversas áreas sociais e a profissionais com responsabilidades de natureza distinta e mais institucional mas com eventual impacto na actuação daqueles. Por fim, no quinto capítulo, procura-se realizar uma avaliação deste campo profissional, através de uma síntese avaliativa das potencialidades e das fragilidades expostas
3 nos capítulos anteriores, tendo em vista a apresentação de um modelo de organização e regulação profissional. Este estudo foi realizado entre Fevereiro e Junho de 2009, por uma equipa alargada de investigadores, coordenada cientificamente por Pedro Hespanha e António Casimiro Ferreira, e constituída por Carina Sousa Gomes, Marina Henriques, Carlos Nolasco, Bruno Sena Martins e Vítor Silva. O Centro de Estudos Sociais providenciou as condições logísticas e científicas para que o estudo se desenvolvesse com normalidade no curto período de tempo disponível. O estudo não poderia ter sido realizado sem a colaboração de muitas pessoas que nele participaram, de forma directa ou indirecta, designadamente aquelas que manifestaram a sua disponibilidade para serem entrevistadas e/ou inquiridas. A todas se quer deixar aqui uma palavra de agradecimento. À Associação dos Profissionais de Serviço Social, em particular, agradece-se a confiança depositada no Centro de Estudos Sociais e nesta equipa de investigadores para a realização de um estudo desta natureza.
4 Nota metodológica 1. Introdução Neste tipo de estudos, a aliança entre metodologias quantitativas e qualitativas revelou ser a forma mais apropriada para apreender, por um lado, tendências mais gerais e, por outro, motivações e princípios que justificam as tendências identificadas. Desta forma, optou-se pela utilização de dois instrumentos de recolha de informação – o inquérito por questionário e a entrevista – porque permitem complementar adequadamente aquelas duas componentes da observação. Como argumenta José M. Mendes, aquilo que “se apreende num questionário a uma amostra representativa não é o mesmo que se capta numa entrevista”(Mendes, 2003: 1)1O objectivo primeiro da aplicação dos inquéritos por questionário a assistentes sociais era alcançar uma cobertura extensiva do universo em estudo, que permitisse traçar uma caracterização soció-demográfica geral daqueles indivíduos e delinear algumas tendências sobre as formas como concebem e interpretam a possível constituição de uma Ordem Profissional. . No entanto, os dados provenientes do questionário não eram suficientes para satisfazer todos os propósitos desta investigação, porque não permitiam perceber quais as lógicas e as motivações subjacentes àquelas tendências mais gerais.  Tendo em conta que os métodos qualitativo e quantitativo, porque observam realidades diferentes ou aspectos diferentes da mesma realidade, nunca são substitutos um do outro, decidiu-se realizar um conjunto de entrevistas, na medida em que os métodos qualitativos são mais úteis e mais poderosos quando usados para explorar a forma como os respondentes encaram o mundo (McCraken, 1988: 16-18).                                                  1 Para uma análise crítica do inquérito por questionário cfr. Ferreira (1986).
5 2. O Inquérito por Questionário O inquérito por questionário a Assistentes Sociais esteve disponível para preenchimento no sítio electrónico do Centro de Estudos Sociais. O período de recolha de dados ocorreu de 12 de Março a 7 de Abril do corrente ano. Numa primeira fase, foram contactados por via electrónica cerca de 2.000 assistentes sociais constantes de uma base de dados facultada pela APSS, aos quais se solicitou a resposta ao inquérito por questionário. Solicitou-se, também, que funcionassem como intermediários do estudo, divulgando-o por outros profissionais de Serviço Social que conhecessem e que não tivessem recebido o contacto original por não constarem da referida base. Numa segunda fase foi, então, mantido um contacto estreito com outros assistentes sociais que manifestaram interesse em colaborar no estudo. A cada indivíduo foi fornecido um nome de utilizador e uma palavra-chave de uso único. O anonimato e a confidencialidade das respostas foram assegurados, uma vez que as chaves foram atribuídas através de um processo aleatório de base informática.  Durante o período da recolha de dados, foi possível obter 536 respostas, das quais 483 foram validadas para análise. Entre as 53 respostas não consideradas encontram-se alguns casos de respondentes ainda estudantes de licenciatura, e outros que não fornecem resposta, simultaneamente, às questões relativas ao sexo, idade, nível de escolaridade e concelho do domicílio profissional. No primeiro caso, por não fazerem parte do objecto de análise e, no segundo, por não responderem a variáveis essenciais para a própria caracterização sócio-demográfica, este conjunto foi eliminado da base de dados original. Sendo conhecidos os limites metodológicos da recolha de dados por via electrónica – nomeadamente as dificuldades causadas pelo tempo de resposta – optou-se por elaborar um questionário o mais sintético possível, incluindo apenas questões consideradas essenciais para a análise. Neste sentido, o questionário é constituído por quatro secções distintas, de acordo com os interesses e objectivos do estudo. A primeira, onde constam apenas três questões, diz respeito aos dados pessoais dos respondentes. A segunda é constituída por um bloco de questões sobre as habilitações literárias dos respondentes. A terceira e quarta secções, com seis e quatro perguntas, respectivamente, centram-se nas questões mais directamente ligadas às condições
6 perante o trabalho e às opiniões sobre constituição de uma Ordem Profissional na área do Serviço Social. Nesta última secção, sobre a auto-regulação profissional – a de maior importância para os propósitos do estudo – exploram-se não só as opiniões mais gerais sobre a constituição da Ordem, mas também as vantagens e as desvantagens que os respondentes lhe atribuem, os seus impactos públicos e, por fim, as condições e os requisitos que devem conduzir a admissão de um licenciado em Serviço Social na Ordem Profissional. Os dados resultantes deste instrumento metodológico, a partir das diferentes partes que o compõem, são analisados no terceiro capítulo deste relatório. 3. A Entrevista A metodologia da entrevista, constituindo um instrumento primordial de investigação em ciências sociais enquanto método de pesquisa qualitativo, foi privilegiada no presente estudo enquanto instrumento de recolha de informação. O modelo de entrevista aplicado foi o da entrevista semi-estruturada. As potencialidades deste instrumento metodológico consistem fundamentalmente na possibilidade de uma determinada flexibilidade na sua condução e na exploração dos temas por parte do entrevistado. O investigador apenas fixa os tópicos principais a abordar, devendo ter um conhecimento total de todos os temas sobre os quais pretende obter respostas do entrevistado.  Para melhor caracterizar o exercício profissional dos assistentes sociais, recorreu-se à entrevista semi-estruturada junto de uma amostra dos actores envolvidos, por se considerarem indissociáveis dos sistemas em que operam, procurando obter testemunhos de combinação entre as vivências que nos legam e as perspectivas que nos propõem. O principal objectivo foi o de criar condições de visibilidade sociológica sobre a forma como a actividade dos profissionais do Serviço Social se traduz em experiências e práticas sociais efectivas no que diz respeito a questões como a regulação profissional.  A escolha desta técnica de entrevista dependeu do conhecimento visado, isto é, recorreu-se a entrevistas semi-estruturadas de modo a possibilitar reunir informação qualitativa importante. As questões que integraram o guião de entrevista obedeceram a um formato de perguntas abertas, com o objectivo de melhor compreender as percepções sobre o exercício desta
7 actividade profissional e as opiniões sobre a importância da constituição de uma Ordem Profissional do Serviço Social. Após a análise de conteúdo das entrevistas realizadas, apresentam-se os resultados obtidos pela metodologia das entrevistas semi-estruturadas organizados de acordo com as categorias resultantes da análise de conteúdo.  Foram realizadas 30 entrevistas a profissionais do Serviço Social e a profissionais com funções de carácter institucional, designadamente a desempenhar funções de coordenação, liderança ou ao nível da formação. Grant McCracken (1998: 17-25) defende que o objectivo das metodologias qualitativas não é o de generalização. Desta forma, é mais importante trabalhar mais e com mais cuidado com poucos indivíduos do que superficialmente com um maior número de indivíduos. Além disso, os entrevistados não constituem uma amostra e a sua escolha não deve seguir, por isso, os princípios da amostragem. No entanto, há algumas regras que podem ser seguidas. Por exemplo, seleccionando entrevistados com contrastes em função do sexo, da idade, da educação, entre outros critérios.  No presente estudo, e no caso dos profissionais do Serviço Social sem funções de carácter institucional, os indivíduos a entrevistar foram seleccionados em função do sexo, do grupo etário, do sector e da região do país em que desenvolvem a sua actividade profissional, factores que, teoricamente, estabelecem diferenças significativas nas opiniões e nos comportamentos dos indivíduos. Além disso, foram seleccionados a partir de uma técnica de amostragem não-probabilística, a bola de neve. Neste tipo de técnica “começa-se por seleccionar um indivíduo de interesse que depois recomenda outros indivíduos, que por sua vez recomendam outros, aumentado a dimensão da amostra geometricamente” (Maroco, 2003: 22). No caso dos entrevistados com funções de carácter institucional, partiu-se de uma listagem cedida pela APSS e seleccionaram-se os indivíduos a entrevistar a partir de uma técnica de amostragem probabilística aleatória simples, tendo todos os elementos da amostra sido seleccionados ao acaso, assegurando que todos teriam a mesma probabilidade de serem seleccionadas. As entrevistas decorreram, na sua maioria, no espaço de trabalho dos profissionais entrevistados, tendo sido integralmente gravadas e transcritas. Os excertos que se incorporam no presente relatório de investigação são identificados de acordo com a expressão “Ent.”, seguida de uma numeração atribuída aleatoriamente.
8 Capítulo I – As profissões, os mecanismos de auto-regulação e a emergência das ordens profissionais 1. A transformação das profissões As profissões encontram-se em permanente transformação. Esta ocorre em tempos e espaços distintos de acordo com as necessidades sociais e, não menos importantes, profissionais. Aliás, as transformações promovidas pelas próprias profissões, segundo estratégias de revalorização profissional ou de manutenção de um status quo, são elementos constantes da evolução das sociedades, desde os tempos mais remotos até aos nossos dias.  Alguns autores tendem a considerar que as profissões estão actualmente em «crise» devido às profundas mudanças que abalam os seus alicerces identitários. Eliot Freidson (2000), um dos autores mais marcantes nos estudos sociológicos das profissões, opõe-se, contudo, a esta visão de que as mudanças na posição dos profissionais são indícios ou sintomas do declínio e desaparecimento das profissões e sustenta que os elementos essenciais do profissionalismo se mantêm embora assumindo outras características. Assim, a sua análise da evolução das profissões na sociedade pós-industrial parte das recentes mudanças da opinião pública, do mercado e das políticas estatais. A transformação das profissões está, deste modo, interligada com as transformações da sociedade, num sentido amplo. E falar de «crise» das profissões implica uma reflexão sobre que profissões estão em «crise» e que factores explicam essa situação. Passando um rápido olhar sobre as profissões em «crise», verificamos que as principais «atingidas» são as profissões tradicionais com um estatuto social elevado, como sejam os médicos, advogados, políticos ou professores. Outras profissões menos valorizadas socialmente ou com um menor impacto na sociedade são excluídas desta análise ou, em caso de extinção, esquecidas. No entanto, a «crise» destas profissões acontece no preciso momento em que aumenta a competitividade profissional, com o surgimento e ascensão de «novas» profissões, a reconversão de outras e se questiona os monopólios de conhecimento e de exercício profissional (Dubar, 1997). Neste último grupo podemos incluir os profissionais de Serviço Social, como uma profissão que, pese embora a sua tradição relativamente recente (Mouro e Simões, 2001), conseguiu já consolidar um processo de profissionalização, assente na formação e na “oferta” de serviços cada vez mais prementes, que impõem níveis de organização e de sensibilidade social apurados (Negreiros, 1995).
9 As profissões distinguem-se em função da organização das suas competências técnicas e do poder que detêm em sectores particularmente relevantes da vida social. A competência é o elemento-chave de qualquer profissão “por possibilitar uma forma de monopólio do conhecimento técnico por parte do grupo profissional”. O poder “consiste no facto de a profissão poder usar de maneira privilegiada, mesmo monopolisticamente, esses conhecimentos técnicos” (Ferrarese: 1992: 43), correspondendo tal poder a um reconhecimento por parte da sociedade de que a profissão exerce uma importante função de interesse geral. As profissões são, hoje em dia, confrontadas com um conjunto de transformações societais que as impele a actualizar quer as suas competências quer os equilíbrios de poder existentes entre os vários grupos profissionais.  Por isso, independentemente das perspectivas teóricas, é consensual afirmar-se que o protagonismo das profissões não só se manteve como é cada vez maior. Tal como Rodrigues e Carapinheiro sublinham, recorrendo à perspectiva parsoniana, “o desenvolvimento e aumento da importância das profissões constitui provavelmente a mais importante mudança ocorrida no sistema ocupacional das sociedades modernas” (1998: 147). Ora, estas mudanças continuam a ocorrer e têm vindo a contribuir para a redefinição de noções como profissão e profissionalismo e permitindo, ainda, o surgimento de novas noções como a de pós-profissionalismo. “Se é verdade que em muitas circunstâncias se contesta hoje o poder dos profissionais e não se aceita, sem discutir, a sua autoridade, é também verdade que o modelo associado ao profissionalismo se divulgou como um valor positivo, oposto ao do amadorismo, assalariamento, funcionalismo e outros, passando a profissionalização a constituir uma aspiração de muitos grupos profissionais pelo poder, prestígio e autonomia que lhe estão associados” (Rodrigues e Carapinheiro, 1998: 147-148)2.                                                  2 Tomando como exemplo de estratégias profissionais distintas, o caso dos médicos e enfermeiros, verificamos que os primeiros lutam pela manutenção do seu poder e prestígio e os segundos procuram imiscuir-se num espaço reservado tradicionalmente apenas aos médicos (Rodrigues e Carapinheiro, 1998; Carapinheiro, 1998; Ruivo, 1987; Pimentel et al., 1991).
10 2. Profissões, profissionalismo e pós-profissionalismo: as velhas, as novas e as profissões em adaptação O conceito de profissão tem tido vários significados ao longo dos tempos3O mesmo autor encarrega-se de mostrar que vários factores podem estar a descaracterizar o profissionalismo e refere, a propósito, a perda de exclusividade profissional; a crescente segmentação da utilização do conhecimento abstracto através da especialização; e o crescimento do uso das novas tecnologias no acesso às fontes de informação. Esta nova realidade, que designa de pós-profissionalismo, permite que os serviços antes desempenhados exclusivamente por certas profissões possam agora ser efectuados por um conjunto de profissões especializadas. A resistência das profissões tradicionais não conseguiu combater a crescente especialização e segmentação de tarefas, bem como o acesso alargado à informação, em especial através da Internet. Assim, o pós-profissionalismo que Kritzer (1999) aborda combina as complexidades desta evolução profissional com a multiplicidade de modos em que se manifestam, nomeadamente nas mudanças dos padrões de influência política, na racionalização do conhecimento e no crescimento das tecnologias como instrumento de trabalho e acesso à informação. . Herbert Kritzer (1999) considera três definições, que sintetizamos: a de senso comum, que é sinónima de ocupação, em oposição a amador; a histórica, que inclui um conjunto de ocupações que exigem formação específica e selecção através do mérito demonstrado e uma avaliação por outros profissionais da mesma área; e a sociológica, que usa a palavra profissional num sentido mais restrito. Nesta última definição, dois elementos são fundamentais na caracterização da profissão: a exclusividade profissional e a utilização de conhecimento abstracto. Algumas profissões conseguiram adicionar outros atributos, tais como altruísmo, autonomia regulatória e independência face aos “clientes” e Estado, que contribuíram para uma maior afirmação em relação a outras profissões (desde logo, o caso da medicina e da advocacia). Por outro lado, sendo as profissões entidades que, no entender de Richard Abel (1986), procuram, por natureza, limitar o acesso à profissão e reduzir os níveis de competição interna, algumas delas, como por exemplo as jurídicas, a dos economistas ou a dos arquitectos, têm vindo a perder estes mecanismos de controlo. Contudo, outras há que, não detendo historicamente estes mecanismos de controlo, aspiram e, por vezes conseguem, introduzir mecanismos de organização, controlo e fiscalização profissional. O pós-profissionalismo                                                  3 Sobre a evolução das profissões e dos modelos de análise ver Rodrigues (1997) ou Dubar (1997).
11 caracteriza-se, então, por uma especialização dos serviços prestados pelos vários profissionais de forma idêntica ao que sucedeu com a especialização de produtos. Como esta especialização implicou a deslocalização da mão-de-obra, também a especialização verificada na produção de serviços impõe uma flexibilidade de recursos humanos, quer a nível contratual quer mesmo em termos geográficos. Como refere Kritzer (1999: 718), “a alteração da natureza do trabalho combinada com a diminuição do emprego estatal e a globalização da actividade económica constituem as condições para a emergência do pós-profissionalismo”. 3. O auto-controlo profissional: controvérsias entre reforço e declínio Ao relembrar o que se afirmou atrás sobre o declínio das profissões e a perda de controlo profissional (Abel, 1986) verifica-se a existência de três factores principais que contribuem para esta realidade (Kritzer, 1999: 718): a alteração da natureza do trabalho, a transformação dos mecanismos de controlo e autonomia profissional e a globalização da prestação de serviços profissionais. Em relação às alterações na natureza do trabalho, verifica-se um declínio do trabalho manual, um aumento da racionalização das tarefas e a introdução das tecnologias de informação. A racionalização do trabalho envolve três elementos: a formalização e sistematização da distribuição de conhecimento, o desenvolvimento de procedimentos estandardizados e a segmentação da prática profissional. Estas transformações vão, posteriormente, ter repercussões na especialização profissional e na delegação de competências. Os médicos, os advogados ou os engenheiros passam a intitular-se especialistas em algumas áreas específicas e abandonam a ideia generalista que cultivaram durante anos4                                                 4 Entre os médicos existem distinções consoante as especialidades, como cardiologistas, obstetras, neurocirurgiões, demonstrando uma actividade profissional cada vez mais segmentada. A mesma coisa ocorreu com engenheiros (civis, hidráulicos, de minas, etc.) ou com os juristas (constitucionalistas, administrativistas, penalistas, etc.). . Esta especialização ocorre onde existe um mercado dinâmico e de dimensão assinalável. Neste sentido, a especialização acarreta igualmente uma forma de estratificação profissional que, por sua vez, vai reformular as identidades profissionais, subdividindo-as (os neurocirurgiões, por exemplo, adquiriram um reconhecimento sócio-profissional mais elevado que os especialistas de medicina interna ou os engenheiros civis em relação aos engenheiros geológicos). E é dentro desta crescente especialização que surge a delegação de competências noutros profissionais que vão colaborar
12 no exercício das tarefas. Quanto mais especializado e espartilhado for o trabalho, maior a probabilidade de um conjunto de procedimentos rotineiros e simples verem a sua execução delegada em profissionais com níveis de formação mais baixos. Os impactos da especialização e a consequente delegação de tarefas vão no sentido de responder às crescentes necessidades e sofisticação dos clientes/cidadãos, que exigem cada vez mais um acesso fácil e directo a esses novos profissionais e uma redução dos custos. Esta situação é tanto mais paradoxal quando sabemos que muitas destas novas profissões foram “criadas” pelas profissões tradicionais com o objectivo de atingir níveis de eficiência mais elevados5As profissões tradicionais “em perda” procuram resistir a este processo, argumentando que só os profissionais com determinado nível de conhecimentos podem assegurar um desempenho com qualidade e uma compreensão das complexas interrelações sociais, bem como as particularidades e especificidades de cada caso. Alertam para a necessidade de proteger os direitos dos cidadãos ao garantir um desempenho com qualidade, o qual só pode ser assegurado com uma formação profissional adequada.  . Foram assim os próprios profissionais “tradicionais” a criar ou a colaborar na criação das condições necessárias para a emergência do pós-profissionalismo. No pólo oposto, temos as profissões em ascensão que, após um processo de valorização por via de uma formação superior mais rigorosa e em consonância com as suas exigências sociais, procuram atingir um patamar de auto-regulação superior, em plano de igualdade com as ditas profissões “tradicionais”. É o caso dos assistentes sociais, como está bem patente no trabalho de Isabel Passarinho (2008). Este é um processo em que, para além das questões de igualdade, competência e indispensabilidade das funções em termos sociais, implica um reequacionar das identidades6, das hierarquias profissionais e o reequilíbrio dos poderes sociais de cada profissão.                                                  5 Em França verificou-se, em 1990, a fusão entre as profissões de advogado e de consultor jurídico, que até esta altura se encontravam separadas. Entre as várias razões invocadas para proceder a esta alteração está a pressão resultante da criação do mercado único europeu, no sentido de preparar as profissões jurídicas para o alargamento da concorrência, em particular dos gabinetes anglo-saxónicos (Racine, 2001: 256). 6 Sobre a evolução e construção da identidade profissional do Assistente Social em Portugal, ver o trabalho de Clara Cruz Santos (2007).
13 4. A regulação profissional: as ordens profissionais A actual importância que atingiu o problema da fiscalização e do controlo das profissões relaciona-se, igualmente, com a época em que nos encontramos. Não podemos deixar de contextualizar estas acções com a crescente importância atribuída, nos nossos dias, à realização pessoal baseada no desempenho profissional. Deste modo, é compreensível que muitos profissionais, seja de que profissão for, considerem frustrante muitas das actividades que desempenham, quer porque a margem de iniciativa é quase nula, quer porque as oportunidades de valorização profissional são quase inexistentes, sendo a inovação e o estímulo profissional algo, em resumo, quase raro. Por conseguinte, é por forma a contrariar esta situação que o sistema de avaliação do desempenho profissional e de progressão na carreira adquire uma verdadeira importância, não se relacionando apenas com o seu desempenho, mas com a motivação que possam incutir na prestação dos serviços à sociedade. Um outro vector importante para compreender a necessidade que algumas profissões sentem na criação de formas de controlo do desempenho e de fiscalização profissional é a crescente visibilidade que certas áreas da sociedade adquiriram nas últimas décadas, expondo os seus profissionais a uma visibilidade social crescente em função da própria sensibilidade social das intervenções. Deste modo, a crescente opção profissional pela auto-regulação é demonstrativa da importância que as profissões atribuem à necessidade de, por um lado, garantir um conjunto coerente e operacional de funções e, por outro, promover uma organização profissional que seja, simultaneamente, capaz de controlar o exercício profissional e transmitir aos cidadãos um grau de confiança e respeitabilidade ímpar. A auto-regulação pode ser definida “como o sistema sob o qual as regras são feitas por aqueles a quem elas vão ser aplicadas” (Davison apud Moreira, 1997: 52). Esta definição de auto-regulação detém, na perspectiva de Vital Moreira, três características principais. “Primeiro, é uma forma de regulação e não ausência desta; auto-regulação é uma espécie do género regulação. Segundo, é uma forma de regulação colectiva. Não existe auto-regulação individual; a auto-contenção ou auto-disciplina de cada agente (...) por motivos morais ou egoístas, não é regulação; a auto-regulação envolve uma organização colectiva que estabelece e impõe aos seus membros certas regras e certa disciplina. Terceiro, é uma forma de regulação não pública” (1997: 52-53). Estas características são fundamentais para compreender a forma como se procede à criação de órgãos reguladores das profissões, como é o caso das ordens profissionais. Estes órgãos
14 integram instrumentos auto-regulatórios que lhes conferem poderes de auto-regulamentação, auto-execução e auto-disciplina (Moreira, 1997: 69). No entendimento deste autor, a auto-regulamentação é a faculdade de criação de normas e de regras de conduta, ainda que, por vezes, possa estar limitada à “(...) execução de normas criadas exteriormente à instância de auto-regulação” (ibid.: 70). Por seu lado, a auto-execução refere-se à capacidade de aplicar as normas ou as regras de conduta que constituem o ordenamento regulatório, ainda que este seja oriundo de outra instância externa. A auto-disciplina, na definição de Vital Moreira (1997: 72), é “(...) a capacidade da organização (...) sancionar os seus próprios membros pelas infracções cometidas”. Esta capacidade pode originar três tipos de questões organizatórias (ibid.: 73): “(...) a existência de um organismo disciplinar específico, separado dos órgãos representativos e executivos (separação de funções); a participação de leigos no órgão disciplinar; a possibilidade de dois graus de jurisdição disciplinar interna, através de um órgão de recurso”.  Deste modo, o surgimento de Ordens profissionais, capazes de garantir uma actuação disciplinadora, transparente e estimuladora da excelência profissional configura uma mais valia profissional. Este órgão poderá contribuir, não só para a fiscalização e disciplina profissional, mas essencialmente para a regulamentação da formação e, por esta via, da promoção da competência profissional. Por vezes, argumenta-se que estes órgãos profissionais usam de práticas corporativas no exercício do controlo da qualidade profissional e da acção disciplinar. Contudo, a mera existência destas práticas, traduzidas na protecção dos incompetentes e dos que cometem infracções disciplinares, para além do favorecimento dos «conhecidos», configura situações de verdadeira (ir)responsabilidade profissional. Acredita-se que o exercício da fiscalização das profissões, de forma transparente, isenta e competente, é essencial para a manutenção e reforço das funções que os cidadãos esperam que desempenhem, em particular as de cariz mais simbólico e/ou sensível.  5. Ordens profissionais em Portugal: breves apontamentos A lei que regula o funcionamento das associações públicas profissionais, onde se integram as Ordens profissionais, foi recentemente alterada. Esta alteração procurou clarificar as competências e funções que se lhes assistem, bem como permitir uma maior fiscalização por parte do Estado (Lei n.o 6/2008, de 13 de Fevereiro). As Ordens profissionais são associações de carácter privado, cujos objectivos principais passam pela defesa dos seus interesses de classe, no sentido mais amplo, devendo, “cumulativamente, ser sujeitas ao controlo do respectivo acesso e
15 exercício, à elaboração de normas técnicas e deontológicas específicas e a um regime disciplinar autónomo” (art.o 2.o).  As Ordens profissionais, designação que assumem quando os seus profissionais são detentores de uma licenciatura (cf. Art. 10.o da Lei 6/2008), são organismos virados para si mesmos, no sentido em que são possuidores de um conjunto alargado de atribuições no que respeita ao acesso à profissão, à fiscalização do desempenho profissional e ao exercício da acção disciplinar (art. 4.o) mas com reconhecido interesse público, ou seja, no pressuposto de que as atribuições que são concedidas às Ordens contribuem para a garantia da qualidade da acção dos seus profissionais e para a defesa dos interesses gerais dos utentes. O seu âmbito de actuação leva a que exista uma maior definição e regulamentação do exercício das profissões que desempenham e de discriminação em relação a quaisquer actividades supostamente concorrenciais, dado estabelecerem os critérios essenciais e necessários ao interesse dos cidadãos.   Estas associações profissionais, que são únicas e exclusivas em termos de exercício das profissões, por imporem a inscrição obrigatória, permitem garantir as exigências de formação adequada, de capacidades profissionais e de conhecimento das regras do código deontológico da profissão, prevenindo as práticas profissionais de má qualidade sem no entanto intervirem directamente na oferta dos seus membros no mercado de trabalho7A implementação de um código deontológico é outra das grandes atribuições das Ordens profissionais, destinada a cultivar e a defender um ethos associativo que se traduz num conjunto de valores, normas, atitudes e aspirações de carreira, na profissão que regulam. A expressão social que os seus profissionais congregam e a importância que o seu exercício tem para a sociedade global, transformam as Ordens em importantes grupos de pressão em relação ao poder político, em especial na defesa dos direitos dos cidadãos e na defesa dos interesses profissionais dos seus associados. De facto, numa sociedade cada vez mais espartilhada, em termos de valores e éticas profissionais, as Ordens procuram garantir uma actuação homogénea .                                                   7 A lei veda às Associações Públicas Profissionais o estabelecimento de um regime de numerus clausus no acesso à profissão ou de acreditação de cursos oficialmente reconhecidos (arto 21o.3.). Mais, a lei é clara quanto à impossibilidade de estas associações estabelecerem “restrições à liberdade de profissão que não estejam previstas na lei” ou de infringirem “as regras de concorrência na prestação de serviços profissionais” (arto 4o, 3.). Por último, está igualmente impedida a possibilidade de uma Associação “exercer ou participar em actividades de natureza sindical ou que tenham a ver com a regulação das relações económicas ou profissionais dos seus membros” (arto 4o, 2.).
16 e coerente, valorizando a sua actividade e salvaguardando a sua imagem junto dos cidadãos, através de um exercício competente, transparente e responsável. Várias razões justificam que as Ordens possam desempenhar legitimamente um poder fiscalizador e regulador: tratar-se de profissões que exigem um elevado grau de preparação educacional e de especialização; as áreas de actuação terem um impacto social de grande relevância; e o Estado ter uma capacidade fiscalizadora limitada, quer por ser um actor parcial pelas políticas que implementa, quer por ser um contratador de serviços por excelência. A exclusividade das Ordens profissionais e a obrigatoriedade de inscrição para o exercício profissional deve-se, assim, à transferência de competências que o Estado opera, de modo a que sejam os próprios profissionais a assumir a responsabilidade de certificação das formações e das competências profissionais. A capacidade de avaliação das necessidades formativas de profissões com um grau de exigência relevante e com competências que impõem não só um corpo de saberes alargado e profundo, mas também uma grande sensibilidade social, em função da natureza das suas actuações, leva à maior aptidão, por parte dos próprios profissionais, para o exercício dessa avaliação, quando comparado com a acção generalista do Estado.
17 Capítulo II – A Profissão de Assistente Social em Portugal81. Introdução Apresenta-se neste capítulo uma breve análise da profissão de Assistente Social em Portugal, mapeando os principais traços característicos deste grupo profissional no contexto nacional. Através de um conjunto de tópicos que configuram elementos estruturantes da profissão de Assistente Social, é possível identificar e definir um leque de características que conferem uma singularidade a esta profissão, destacando-a como essencial no actual modelo de organização social, onde áreas de grande fragilidade, como sejam a justiça, a segurança social e/ou saúde denotam uma carência de agentes/técnicos com grande profissionalismo e, simultaneamente, sensibilidade. Trata-se, assim, de mobilizar uma diversidade de contribuições pertinentes e sugestivas, em termos de caracterização de uma profissão que contribui para o bem comum dos cidadãos, procurando efectuar um ponto de situação do Serviço Social em Portugal, bem como das dinâmicas que atravessam este campo profissional. 2. Breve visão histórica do Serviço Social em Portugal Antes de abordar estas diferentes dimensões de análise, importa apresentar uma breve visão histórica do Serviço Social em Portugal. As primeiras tentativas para a criação de Escolas de Serviço Social em Portugal, segundo Alcina Martins (1999: 207-230), são ensaiadas em 1928 no Instituto de Orientação Profissional, com o intuito de formação do pessoal vinculado aos serviços de justiça de menores e, em 1934, no mesmo Instituto, para a formação de observadores de psicologia juvenil e de observadores sociais. Ocorrendo no contexto da Ditadura Nacional (1926-1933), estas primeiras iniciativas têm a sua génese nas preocupações e iniciativas dos movimentos higienistas, de medicina social e de protecção da infância que, de forma manifesta, antecedem o fim da I República em Portugal.                                                    8 Este capítulo foi desenvolvido com a colaboração do Centro de Estudos de Serviço Social e Sociologia da Universidade Católica Portuguesa. Seguimos nesta breve síntese sobre a trajectória do Serviço Social em Portugal (Branco e Fernandes, 2005).