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31 DE JULHO DE 1997 3949processo de regionalização profundamente aberto, profundamente participado, envolvendo as populações e daí que não entendamos que, neste contexto, se tenham utilizado argumentos segundo os quais, dada a natureza da matéria, a Assembleia da República não tinha legitimidade para aprovar as regiões administrativas ao mesmo tempo que se negava o direito ao povo português de se pronunciar sobre aspectos fundamentais como, por exemplo, o da integração europeia e, desde logo, a questão da moeda única.
É que, Sr. Presidente e Srs. Deputados, agora, a própria revisão do artigo 118.o, como já tive oportunidade de sublinhar, aponta não para referendar os tratados mas para referendar as questões politicamente convenientes, as questões politicamente correctas. Ou seja, é perfeitamente possível ao poder político seleccionar dentro de um tratado, por exemplo, as matérias que lhe convém, em vez de sujeitar ao voto popular o próprio tratado.
Como se vê, há aqui um discrepância de critérios em que o PSD, em particular, utilizou a bandeira do referendo para esconder a sua própria perplexidade, as suas próprias divisões, as sua próprias piruetas e em que o PS, para não ceder em aspectos fundamentais, como, por exemplo, o de não referendar matéria constitucional, acabou por consagrar uma solução que não resiste a uns instantes de reflexão e que é uma solução não para cumprir o programa do PS ou da nova maioria mas, claramente, para dificultar, em conjunto com os outros partidos, a criação das regiões administrativas. Regiões que não são o alfa e o ómega da descentralização, do desenvolvimento regional, da participação popular, mas que podem, seguramente, dar uma contribuição nesse sentido.
Independentemente disso, o que é verdade é que as regiões vão continuar a ser constitucionalmente obrigatórias e este aspecto deveria obrigar-nos a todos, àqueles que concordarmos e àqueles que não concordarmos com a criação das regiões administrativas.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Ferreira.O Sr. Jorge Ferreira (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Começo por registar que, na interpretação do PCP, o último grito do centralismo é o referendo nacional. Não sei se considera também centralista o referendo sobre a Europa e a moeda única que defende. Nós não consideramos assim, pois para nós o referendo é o método por excelência de afirmação da vontade popular e o método por excelência de contribuição para a superação da crise da democracia representativa.
No entanto, tudo o que acabámos de ouvir ao Sr. Deputado Luís Sá releva dos aspectos virtuais que a Constituição da República Portuguesa tem em abundância e que vai continuar a ter. Aspectos virtuais - e peço desculpa da insistência a quem isto mais possa chocar que começa no Preâmbulo...O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Outra vez?!O Orador: - Outra vez sim, Sr. Deputado, porque é ridículo, em 1997, VV.
Ex.as dizerem que o País está a caminho do socialismo. É ridículo! Ninguém entende. Pergunte ao Sr. Deputado Pacheco Pereira que ele explica-lhe isso.
Aspectos virtuais, repito, que começa no Preâmbulo e depois tem variadíssimos aspectos, como, por exemplo, política comercial, agrícola, industrial, tudo coisas que ninguém cumpriu, tudo coisas que nenhum governo fez. E o pior que se pode fazer à Constituição da República Portuguesa é não a cumprir por ela própria ser incumprível. Em matéria de regionalização, como já foi aqui referido, isso também sucedeu. Não foi por acaso que governos tão diferentes pertencentes a vários partidos nunca cumpriram a Constituição da República Portuguesa neste aspecto. Esperamos que, com um referendo nacional, esse incumprimento seja obviamente legitimado, não do ponto de vista centralista, que incompreensivelmente ouvi o Sr. Deputado Luís Sá atribuir a um referendo nacional, mas sim do ponto de vista da mais genuína expressão da vontade popular. Não consigo compreender como é que se considera centralista um referendo nacional, quando se defende como método de consulta um referendo orgânico não considerando este centralista! Este é um contra-senso, mais um, a juntar a várias posições do PCP sobre a Constituição da República Portuguesa que são, de resto, cada vez mais longínquas da realidade.
No entanto, gostaria de rebater algumas afirmações feitas, nomeadamente, pelo Sr. Deputado Pacheco Pereira a propósito desta matéria da regionalização. Evidentemente que não sou ninguém para dizer ao Sr. Deputado Pacheco Pereira se as minhas posições pessoais relevam de fé e de crença. Quem sou eu para entrar em competição com V. Ex.a em matéria deposições políticas defendidas exclusivamente na base da fé e da crença?! Definitivamente, fico a perder e portanto não entro nessa competição com V. Ex.a. O senhor diz que é uma evidência que é ao PSD que se deve a questão do referendo sobre a regionalização - penso que aqui estamos no âmbito da primeira questão, da fé e da crença. Será uma evidência para V. Ex.a, mas, porventura, não será para a maioria dos portugueses! Registo que, em socorro das suas posições; teve que voltar ao velho discurso, gasto de resto, da assinatura dos acordos do Orçamento do Estado, quando V. Ex.a está aqui exactamente no âmbito de um processo político que resulta da assinatura de uma acordo entre o seu partido e o Partido Socialista. Penso que foi mal escolhida a comparação nessa matéria.
Porém, Sr. Deputado, quero dizer-lhe que nesta matéria os políticos têm duas obrigações: primeira, é a de agirem por convicção; segunda, é de respeitarem o País respeitando as suas convicções. Quem aprovou, em Congresso, há um ano, uma orientação no sentido de defender a criação de autarquias supramunicipais não foi o PP mas o PSD. Isso está escrito no documento de estratégia que o PSD, legitimamente, aprovou! Ou seja, o PSD aprovou há um ano, num Congresso, a defesa de autarquias supramunicipais, que, aliás, já existem, estão consagradas na Constituição da República Portuguesa, são as regiões administrativas! Portanto, a questão coloca-se ao contrário nessa matéria. É que, eventualmente, haverá militantes,
3950 I SÉRIE - NÚMERO 104 dirigentes e Deputados, individualmente considerados, do seu partido que são contra essa orientação legitimamente definida pelo PSD no seu Congresso, mas até à inversão dessa estratégia, que julgo não ter ocorrido porque não houve aprovação de documento com posição contrária, o
PSD é, para todos os efeitos, por vontade própria, um partido que defende a criação das regiões, porque o aprovou no seu Congresso.
Uma outra questão: é verdade que em todos os partidos políticos - até já no PCP, parece - há pessoas que têm posições diferentes das que correspondem às posições oficiais dos partidos. Citou, no caso do meu partido, o Porto, mas, Sr. Deputado Pacheco Pereira, nós fizemos um referendo interno! O Partido Popular fez um referendo e nesse referendo houve quem votou a favor da regionalização e quem votou contra. Sucede que votaram contra 90% dos votantes e 10% a favor, entre as quais muitas do Porto. O problema é que as posições diferenciadas que existem no meu partido estão legitimadas e decorrem de um processo de referendo interno. Aliás, muito ajudaria à causa contrária à regionalização se o PSD o fizesse porque, de facto, enquanto isso não acontecer, está prisioneiro da sua estratégia aprovada em Congresso, que
detende a criação de regiões, de autarquias supramunicipais, que por muito que seja desmentida nos discursos do dia-a-dia não consegue ser destruída.
Em suma, é verdade que no PP há pessoas, como militantes do Porto, e de outros distritos do País, que têm uma posição própria sobre a regionalização, não há mal nenhum; só que o Partido Popular tem uma posição clara que resulta de uma consulta interna, democrática e universal, em função da qual o partido definiu a sua posição.
Essa é, aliás, uma metodologia com a qual nos temos dado muito bem e que resolve problemas como aqueles que hoje o PSD enfrenta, porque cada vez que há alguém do PSD a defender a não criação de regiões há outros militantes, com igual legitimidade, a defenderem a criação de regiões e ninguém sabe bem qual é aposição oficial do PSD.
Na verdade, os referendos resolvem isso e esta é uma sugestão, se me permitem - que, aliás, nem é inédita, porque a JSD fez um referendo -, que deixo ao PSD para clarificarem esta matéria. Enquanto não o fizer, o PSD, pelos documentos aprovados no seu Congresso, é um partido favorável à regionalização - aliás, não sei se o Sr. Deputado Pacheco Pereira terá sido consultado para a redacção desta moção de estratégia!
Mas os factos supervenientes à aprovação dessa moção legitimam a seguinte dúvida: se, eventualmente, tivesse havido um referendo no PSD não tinha havido algumas demissões na direcção do partido.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Pacheco Pereira.O Sr. Pacheco Pereira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ouvi com atenção as últimas intervenções que foram feitas e queria referir-me, em primeiro lugar, à do Sr. Deputado Jorge Lacão.
O Sr. Deputado Jorge Lacão acabou hoje, na sua intervenção, por aderir àquilo que nós podemos considerar ser a "escola" do Sr. Ministro Carrilho.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Ó Sr. Deputado!....O Orador: - O Sr. Ministro Carrilho - e o que vou dizer não tem nada a ver com questões recentes - desenvolveu na vida pública portuguesa a seguinte "escola" de pensamento: as diferenças de opinião não eram, de modo geral, diferenças de opinião política mas diferenças de saber e como era suposto que ele sabia mais as suas posições eram correctas e as do adversário eram incorrectas, porque supostamente saberia menos!
Esta substituição das diferenças de opinião política e do debate político por uma pretensa diferença de. saber é, evidentemente, uma posição puramente tecnocrática que, presumo, ficaria mal ao Sr. Deputado Jorge Lacão, que passou os últimos oitos anos a protestar contra a tecnocracia, vir aqui reproduzi-la desta forma um pouco indirecta.
Portanto, não vamos substituir o debate político e as diferenças políticas por pressupostas diferenças de saber.
O segundo ponto que quero referir tem a ver com a pergunta que o PS propunha aos portugueses. É uma questão que me preocupa por uma razão muito simples: é que devíamos ter a obrigação não de falar uns com os outros mas, sim, de falar para os portugueses. A pergunta que o Sr. Deputado propôs, numa declaração do PS, que fosse feita aos portugueses diz o seguinte: "Concorda com a instituição em concreto das regiões administrativas?".O Sr. José Magalhães (PS): - Bela pergunta!O Orador: - É evidente que esta pergunta justifica a interpretação restritiva que o Sr. Deputado faz em termos jurídicos, mas vamos ter o bom senso de compreender que quando fazemos, neste contexto, esta pergunta aos portugueses...O Sr. José Magalhães (PS): - É urna boa pergunta!O Orador: - ... ela tem em vista para a generalidade dos portugueses - e isto é uma questão de bom senso político - perguntar se os portugueses concordam ou não com as regiões.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Claro!O Orador: - Todos os argumentos jurídicos podem ser invocados, mas, com franqueza, o argumento de bom senso, que considero um argumento político fundamental, é aquele que vai implicar a mobilização para o referendo.
O Sr. Deputado Jorge Lacão tire a ideia de pensar que os portugueses alguma vez se mobilizariam para um referendo em que apenas fossem consultados em concreto em função de um projecto particular de divisão administrativa do País.
O senhor sabe tão bem como eu que o resultado de uma pergunta como esta que o PS formula é para os portugueses, para o português comum, sob esse ponto de vista,
31 DE JULHO DE 1997 3951compreendendo muito mais de política, do que aqueles que os querem enganar corri artifícios jurídicos, a de saber se querem ou não a regionalização. Lamento dizê-lo, mas o bom senso é o que implica o efeito público desta pergunta.
Então, o senhor vai ter muito trabalho, porque vai ter de andar no País todo a explicar aos portugueses que eles não vão responder àquilo que eles estão convencidos que foram perguntados, mas, sim, àquilo que o Sr. Deputado Jorge Lacão acha que lhes perguntaram e essa tarefa é, pura e simplesmente, inglória por uma razão muito simples: não é possível substituir o artifício jurídico por uma realidade política e a realidade política é a de que os portugueses - e isso é que os vai mobilizar em relação à resposta do referendo, e muito bem - vão sentir-se perguntados sobre se querem ou não querem a regionalização.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Claro!O Orador: - Lamento dizer, mas isto é uma questão de bom senso e não há enviesamento jurídico, interpretação sofisticada, saber particularmente especial que retire a esta pergunta este efeito. Seja esta, seja outra qualquer pergunta, os portugueses vão sentir-se perguntados sobre se querem ou não um processo de regionalização.
É evidente que há aqui aspectos de uma realidade virtual, como fala o Sr. Deputado Jorge Ferreira, há aqui aspectos de uma relativa contradição entre a pergunta que vamos fazer e a realidade constitucional, mas a verdade é que a situação é esta e quem a pretender tapar com artifícios jurídicos não vai conseguir dizer nada, porque os portugueses não vão entender:
Portanto, vamos fazer aqui um esforço colectivo e se o Sr. Deputado Jorge Lacão está muito preocupado porque os portugueses ouvem o que eu digo é porque os portugueses percebem o que eu estou a dizer, porque é do mais limiar bom senso. Os portugueses vão perceber, com certeza, que vão ser perguntados sobre a regionalização e é isso que os vai mobilizar. Não tenho dúvida alguma de que o referendo sobre a regionalização vai mobilizar profundamente os portugueses e eu acho isso bom. O senhor devia estar contente, como nós estamos contentes.
É positivo que os portugueses se mobilizem sobre uma questão política que directamente lhes diz respeito, mas não é sobre a questão jurídica que eles se vão mobilizar é, sim, sobre a questão política.
É exactamente por isso que nós não deveríamos, no momento que vai ser importante para a vida da nossa democracia, que é o primeiro ou o segundo referendo, não importa, estar a viciar essa consulta, porque isso significa passar aos portugueses um atestado de atrasados mentais que, obviamente, eles não aceitam. E sabe qual é o resultado disso? É um desprestígio ainda maior dos políticos em relação àquilo que é a sua acção pública.
É por isso que apelo para que quando se decidirem, em concreto, as perguntas não se caia na tentação de encontrar o artifício jurídico que crie confusão naquilo que deve ser a limpidez da pergunta referendária pela sua própria natureza, porque quem o quiser fazer não só não terá eficácia na possibilidade de querer que os portugueses percebam essa diferenciação, porque ela é puramente abstracta, como, inclusive, será percebido pela generalidade do eleitor comum como querendo enganá-lo.
Não nos fica bem encontrar aqui uma solução que, para resolver os problemas internos e de partilhas de opinião e de poder do PS ou os pruridos do PS em relação a compromissos assumidos internamente, na prática, vá enganar os portugueses em relação à pergunta referendária.
O Sr. Deputado Jorge Lacão sabe, com certeza, mais do que eu da revisão constitucional, mas não tenha dúvida nenhuma - e isso é mérito seu e demérito meu - de que o que eu estou a dizer, sob este ponto de vista, é o que vai acontecer na prática.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Pacheco Pereira, compreendo a perspectiva do sociólogo.O Sr. Pacheco Pereira (PSD): - Ó Sr. Deputado!...O Orador: - A perspectiva do sociólogo é aquela que entende que o poder normativo dos factos se sobrepõe com frequência ao poder normativo das normas. Por isso, quando falamos de normas, o Sr. Deputado Pacheco Pereira tende a desprezar esses aspectos dizendo "isso é juridismo". Não é, Sr. Deputado! Quando estamos a tratar com matérias que, ainda por cima, têm dignidade constitucional é para que elas tenham efeito efectivo regulamentar no comportamento que depende justamente do enquadramento constitucional.
Portanto, não tratemos como mero juridismo aquilo que, por ter dignidade constitucional, tem de enquadrar o comportamento político dos, cidadãos e das instituições.
Neste ponto, Sr. Deputado Pacheco Pereira, a diferença entre. a perspectiva do sociólogo e a do jurista, a meu ver, é a seguinte: o Sr. Deputado, por razões de fundo, é contra a regionalização. Então, tanto se lhe dá! É contra! Acabou-se a conversa!... Agora, Sr. Deputado Pacheco Pereira, a inversa não é verdadeira! Ou seja, não se pode dizer que quem é contra é contra, responde anão" e quem é a favor é a favor e responde "sim" e está o assunto resolvido. Não! Porque é fácil dizer "não" contra qualquer regionalização se tiver uma perspectiva contrária à descentralização, mas para dizer "sim" é preciso dizer um "sim" consciente, não a uma qualquer regionalização que cada um tenha na cabeça, porque há n modelos possíveis e diferentes de regionalização.
O Sr. Deputado Pacheco Pereira sabe que eu sou firmemente defensor da regionalização, mas não há-de presumir que sou a favor de uma regionalização qualquer. Sou firmemente a favor de uma regionalização se ela tiver o enquadramento que, em .meu critério, para uma descentralização adequada e harmoniosa, deva poder ter. Donde eu só conscientemente quero poder dizer "sim" numa consulta popular directa se ao dizer "sim" eu souber sobre que modelo concreto de regionalização é que o meu
3952 I SÉRIE - NÚMERO 104"sim" vai recair e não sobre uma ideia abstracta de regionalização.
É por isso, Sr. Deputado Pacheco Pereira, que estes passos tiveram de ser dados no sentido da aprovação prévia da lei de criação das regiões para que o modelo esteja estabilizado no momento da consulta popular.
Já agora, como lembrei na minha intervenção inicial, recordo que o PSD não se tinha afastado desta visão, porque o projecto originário do PSD sobre o referendo para a regionalização era o referendo na fase da instituição em concreto das regiões.
Ora, perante isto, quero fazer-lhe a seguinte pergunta: o Sr. Deputado Pacheco Pereira adere à filosofia do projecto inicial do PSD para o referendo? Porque se aderir estamos mais perto um do outro do que aquilo que o senhor supõe.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Pacheco Pereira.O Sr. Pacheco Pereira (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Jorge Lacão, vou responder-lhe com uma das frases mais certeiras sobre política que alguma vez foi escrita por um sociólogo e que, aliás, também teve intervenção política. Webber escreveu uma frase; que o Sr. Deputado Jorge Lacão devia pôr no seu gabinete, porque é o que lhe vai acontecer com as posições que está a tomar em relação à questão do referendo, que é a seguinte: os políticos devem compreender que o resultado da maioria das suas acções é normalmente contrário daquele que pretendem.
O Sr. Deputado Jorge Lacão deve compreender que quando pretende substituir um debate político, que devia ter alguma clareza, pela tentativa de impor um artifício jurídico, cuja razão é apenas a de encontrar uma posição sustentável em função da história das posições do seu partido e dos compromissos que tem de assumir em função da sua bancada, a maioria dos portugueses vai, e bem, traduzir esse artifício por uru debate político cujo resultado, queiram ou não ,os regionalizadores ou os não-regionalizadores, é apenas um: discutir se deve ou não haver regionalização em Portugal. Eu não vejo mal nenhum; pelo contrário, só vejo vantagem nisso, mas o Sr. Deputado vai andar a fazer campanha não por um modelo concreto de regionalização mas, sim, pela regionalização aquando do referendo, e nessa altura dar-me-á razão.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, chegámos ao fim da discussão das alterações ao artigo 256.o, pelo que vamos passar á discussão das alterações relativas ao artigo 258.oPousa.Como não há inscrições, passamos à discussão das alterações relativas ao artigo 2G0.oPausa.Não havendo, igualmente, pedidos de palavra, passamos à discussão das alterações relativas ao artigo 261.oPausa.Como também não há inscrições, passamos à discussão das alterações relativas ao artigo 262.o
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, apenas quero dizer, muito brevemente, que me parece descabido o facto de substituir a solução actualmente em vigor de obrigatoriedade de um representante do Governo por uma outra que não diz concretamente se há ou não representante do Governo.
É mais uma matéria em que a Constituição vai remeter para a lei ordinária, por isso não nos parece que esta seja a solução mais feliz.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Moreira.O Sr. Manuel Moreira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pensamos que a norma agora proposta está mais consentânea com aquilo que é o objectivo desta Câmara e do País de reequacionar toda a estrutura administrativa, que está, neste momento, a ser debatida.
Por isso, parece-nos que não devemos ter normas rígidas e devemos caminhar para uma solução mais flexível, propondo que, em cada uma das regiões, se essa vier a ser a vontade do País (de institucionalizar as regiões administrativas no Continente), possa existir um representante do Governo...Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - ... como solução facultativa e não imperativa.
É nesse sentido que aponta esta norma, por isso damos o nosso acordo a esta redacção para o artigo 262.oAplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar à discussão das alterações relativas ao artigo 266.oPausa.Não havendo inscrições, vamos passar à discussão das alterações relativas ao artigo 267.o
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Concluído o capítulo referente ao poder local, em concreto às regiões administrativas, penso que podemos entrar numa matéria com igual profundidade e igual valia para a defesa dos administrados e para a prossecução do interesse público com o início da discussão dos artigos referentes ao Título IX - Administração Pública.
31 DE JULHO DE 1997 3953Assim, em relação a este título, no posso deixar de começar por demonstrar a minha satisfação pelas alterações realizadas nesta revisão da Constituição, nomeadamente em três artigos fundamentais, como sejam as referentes aos princípios fundamentais (actual artigo 266.o), à estrutura da Administração (artigo 267.o) e aos direitos e garantias dos administrados (artigo 268.o).
Desde 1976, a primeira versão da Constituição, até hoje tem-se assistido a uma evolução gradual, é certo, mas segura, relativamente a estes artigos e a estes princípios fundamentais à estrutura da Administração e aos direitos e garantias dos administrados.
Em 1982, deu-se um avanço significativo no que toca aos princípios fundamentais da estrutura cia Administração e aos direitos e garantias dos administrados com a consagração, pela primeira vez, do direito ao reconhecimento de direitos e interesses legalmente protegidos.
Em 1989, fizeram-se avanços fundamentais com a introdução, no artigo 266.o, de novos princípios fundamentais da Administração Pública, a conformação da actuação, da Administração Pública, e a consagração da tutela judicial efectiva, no artigo 268.o
Agora, nesta revisão da Constituição, em 1997, dá-se mais um passo, um passo fundamental, que teremos, aliás, no artigo 268.o, oportunidade de discutir em maior profundidade.
Antes de referir alguns pontos relacionados com as alterações do artigo 267.o, permitam-me que diga ainda alguma coisa referente ao artigo 266.o
O artigo 266.o, referente aos princípios fundamentais, envolve neste momento a introdução de um princípio geral de Direito no seu n.o 2, que é o princípio da boa fé. Como referi, em 1989, este n.o 2 já tinha sido ampliado com a introdução dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, introdução, aliás, já com relevância constitucional em variadíssimos outros artigos da Constituição, desde logo na afirmação do princípio do Estado de direito, que teve, no entanto, uma mais-valia pela sua identificação e explicitação neste n.o 2, em termos da conformação da actuação da Administração. Penso que será isto que agora sucederá com a introdução da explicitação do princípio da boa fé.
O artigo 266.o é, aliás, um artigo fundamental na medida em que contém os princípios conformadores da actuação da Administração, e, convém recordar, a actuação da Administração, a actividade administrativa, não se encontra apenas limitada pela mera lei, pela mera legalidade, por aquilo que poderíamos chamar o princípio da legalidade stricto senso. Refiro e recordo que, já no primeiro quartel deste século, o eminente mestre de Direito Administrativo Maurice Hauriou falava no bloco da legalidade.
A conformação da actuação administrativa é, por isso, feita não só pela lei mas também pelos princípios gerais do direito, por aquilo que se entende constituir o princípio da jurisdicidade. O capítulo clã actuação discricionária da Administração, incluindo a actuação da Administração segundo normas do Direito Privado, encontra neste artigo 266.o os seus princípios limitadores fundamentais, não só o seu princípio finalístico da prossecução do interesse público mas também o seu princípio limitador do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. A afirmação, no n.o 2, de alguns princípios gerais do Direito constitucionalizados não infere daí que só conformarão a actividade da Administração estes que agora vão sendo explicitados ao longo das revisões constitucionais, mantendo por isso toda a sua relevância aquilo que se entende como o princípio da jurisdicidade e a afirmação dos princípios gerais do Direito como conformadores dessa actividade da Administração. O princípio que agora é explicitamente constitucionalizado, o princípio da boa fé, encontrava já na legislação ordinária, na última revisão do Código do Procedimento Administrativo, consagração expressa no artigo 6.o-A. deste Código.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - O princípio da boa fé passa agora de um princípio geral de Direito para um princípio constitucional com explícita consagração no n.o 2 do artigo 266.o e pretende ele fundamentalmente afirmar a protecção da confiança, no que toca à actuação da Administração para com os particulares. Afinal, é a afirmação daquilo que é lógico: que a Administração é e deve ser uma pessoa de bem.
Relativamente ao artigo 267.o, as alterações que neste momento se verificam têm várias ordens de razão. O n.o 2 limita-se a uma explicitação daquilo que já era pacífico e entendido, relativamente à afirmação dos princípios da descentralização e desconcentração, tendo em conta a eficácia e a unidade de acção de toda a Administração Pública e não apenas do órgão máximo da administração directa do Estado, o Governo, bem como da explicitação, no mesmo sentido, o que, aliás, já foi feito em relação ao artigo 202.o, alínea d), de que os poderes que os vários órgãos da Administração poderão eventualmente exercer sobre essa mesma administração não só conduzem apenas a poderes de direcção e superintendência mas também a poderes de tutela, poderes esses que não são apenas exercidos pelo Governo, pois podem ser exercidos por vários órgãos competentes da Administração.
Nó novo número que agora se introduz no artigo 267.o afirma-se claramente a ideia de que a lei pode criar entidades administrativas independentes. Estas realidades, estes órgãos e serviços da Administração Pública, normalmente da administração directa do Estado, assumem-se como uma função específica dentro da Administração, o que lhes retira a ideia de que sobre eles poderá incidir o princípio fundamental, um dos poderes fundamentais da administração directa, do poder de direcção e da relação hierárquica. É este o significado do adjectivo qualificativo "independentes", e já hoje encontramos ao longo da Constituição e na lei ordinária várias entidades com esta qualificação. Relembro a referência à Comissão Nacional de Eleições, à Alta Autoridade para a Comunicação Social, à Provedoria de Justiça e a muitas outras entidades encontramos já na nossa lei ordinária.
Finalmente, no n.o 5 do artigo 267.o, fixa-se também algo que a doutrina já, pacificamente, entendia dever existir em relação aos poderes a exercer .sobre as entidades privadas colaboradoras da Administração e que em muitos casos exerciam poderes de autoridade por um acto ou contrato administrativo, que é um poder de fiscalização da
3954 I SÉRIE - NÚMERO 104Administração Pública sobre estas entidades, que normalmente não se reconduzia às figuras típicas do poder de direcção, superintendência ou tutela, mas assumia, antes, uma figura de fiscalização administrativa. Esta é a ideia que neste momento fica no artigo 267.o, com este novo n.o 5.
Por agora é tudo, porque, no que toca ao artigo 268.o, teremos oportunidade de examinar mais em pormenor as alterações de grande profundidade que agora vão ser feitas, depois de o Sr. Deputado Barbosa de Melo, produzir sábias declarações sobre essas mesmas alterações.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Constituição foi, em matéria de Administração Pública, diria mesmo, clarividente e sábia logo na sua fundação, em 1976, e a longa marcha da reforma da Administração Pública feita ao longo destes 20 anos deixou-nos a todos seguramente um travor, porque, posta à prova uma bateria de excelentíssimas ideias quanto ao que deve ser uma Administração, revelou-se a enorme dificuldade em transpor algumas dessas ideias, dessas excelentes ideias. As próprias ideias para a reforma da revisão constitucional de 1989, generosíssima, e, neste ponto, soberbamente bem concebida, creio eu, tiveram uma longa dificuldade em penetrar, designadamente no que diz respeito ao reforço dos direitos dos administrados. Este é um título da Constituição em que as maiores virtudes são postas à prova e em que o legislador, em sede constitucional, é posto perante a humildade do seu esforço, dado o conjunto dos obstáculos que se opõem à execução das mais belas ideias.
Esta revisão constitucional vai, todavia, contribuir para reforçar aquilo que é o código genético constitucional, virtuoso em matéria de Administração Pública, porque vai reforçar, em primeiro lugar, como já vimos, em pontos significativos, a competência reservada do Parlamento neste domínio - alguns talvez não se apercebam da dimensão e da profundidade desta reforma, mas ela é extremamente relevante, tanto quanto ao estatuto das fundações públicas como em relação à reorganização da administração local, questão tão relevante, à criação de taxas e de outras contribuições financeiras, em muitos outros aspectos esta revisão releva para esse efeito - e, em segundo lugar, o conjunto dos princípios fundamentais, aditando-lhes um novo e muito importante - posto, de resto, em crise no ciclo da vida política portuguesa que acabou em l de Outubro de 1995 -, que é o princípio da boa fé, o que é seguramente também uma benfeitoria.
Por outro lado, vamos criar, neste artigo 267.o, uma credencial constitucional inequívoca para a criação de entidades administrativas independentes, autoridades administrativas independentes, cuja tipologia a Constituição sabiamente não vai fazer, remetendo a sua criação em concreto e o seu enquadramento para lei da Assembleia da República. Colmata-se assim uma lacuna, eliminam-se dúvidas, para as quais especialistas têm alertado.
Fizemos um virtuoso colóquio na Assembleia da República. Vital Moreira, na sua tese de doutoramento, equacionou esta questão e definiu com rigor os limites e as dúvidas constitucionais neste domínio, que são agora objecto de uma resposta inequívoca. É possível criar autoridades administrativas independentes, se a lei determinar a tipologia e o demais conjunto de requisitos para a respectiva criação. Essas autoridades estão connosco, vieram para ficar. São muito relevantes e são uma forma moderna da gestão da coisa pública, pelo que importa que, futuramente, o Parlamento aprofunde e intensifique a reflexão sobre esta matéria.
Uma outra transformação importante diz respeito ao reforço das garantias dos administrados, mas sobre esta matéria o meu colega Cláudio Monteiro vai poder resumir e avaliar esses resultados, que são muito positivos. Mas também aqui a lição da revisão constitucional de 1989 é profunda.
Em 1989, sonhámos, e foi um sonho comum, em remodelar profundamente o funcionamento da justiça administrativa, em dar aos cidadãos novos meios que transcendessem a mera acção reactiva, o mero recurso contencioso tradicional, e essa reforma soçobrou por uma interpretação restritiva dos tribunais e por um comedimento excessivo do legislador ordinário. Faço votos de que isso não aconteça agora, urna vez que também agora temos garantias institucionais reforçadas de que isso não acontecerá, mas a matriz constitucional é, seguramente, melhorada.
Por último, Sr. Presidente e Srs. Deputados, vamos criar a base constitucional para uma desmilitarização das forças de segurança, ou seja, o alibi militarizador que decorre da necessidade de impor a alguns dos seus elementos um peculiar estatuto desaparece com a nova redacção que é encontrada para o estatuto dos membros das forças de segurança.
Estas são alterações significativas, são bastantes, não temos nada de especial a chorar, nada que não tenhamos conseguido de determinante nesta matéria, porque tínhamos boas ideias de revisão constitucional e o essencial dessa boas ideias encontrou acolhimento. Não se pode, seguramente, desejar muito mais.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sã (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Partilhamos da opinião de que o conjunto de alterações que está desenhado em matéria de Administração Pública tem um sentido claramente positivo. Isto acontece em relação ao artigo 266.o, a consagração expressa do princípio da boa fé; acontece em relação a correcções de ordem técnica, como é o facto de, em relação ao n.o 2 do artigo 267.o, se acrescentar uma menção expressa ao princípio da tutela; e acontece igualmente em relação à consagração constitucional da administração independente.
Só temos pena de que não tenha havido uma maior generosidade em relação à consagração de alguns órgãos que se revelaram claramente importantes nesta matéria,
31 DE JULHO DE 1997 3955mas o aspecto a que damos maior importância é, sem dúvida alguma, ao facto de as alterações ao artigo 268.o, em particular as garantias dos administrados, saírem claramente fortalecidas desta revisão constitucional.
Neste contexto, quero sublinhar muito em especial o facto de, para além do recurso directo de anulação, que continuará a ser, obviamente, um meio particularmente importante no plano do recurso contencioso, ter sido consagrado expressamente um conjunto de outros instrumentos que apontam para a ruptura com a consagração do contencioso administrativo como tendo um sentido meramente objectivista, meramente de defesa da legalidade, e, bem ao contrário, aparecer aqui uma preocupação muito clara de protecção
de direitos e interesses legítimos, que vai no sentido da consagração da defesa da legalidade com a protecção dos direitos dos particulares.
É uma via que nos parece importante e, nesse sentido, daremos o nosso voto positivo ao conjunto das alterações que estão previstas nesta matéria.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar à discussão das alterações relativas ao artigo 268.o
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como já foi acentuado pelos oradores que me antecederam, o artigo 268.o contém propostas de alteração do texto vigente de grande alcance. Disse o Sr. Deputado Moreira da Silva que as alterações em debate tinham uma grande profundidade e disse o Sr. Deputado Luís Sá que saíam daqui fortalecidas - e disse bem! - as garantias dos administrados.
Na verdade, o artigo 268.o reúne as garantias e os direitos constitucionalmente assegurados aos cidadãos em geral e até mesmo aos que não são cidadãos, portanto aos particulares, relacionados com o desenvolvimento da actividade administrativa, regulada pelo Direito Público.
Estes direitos e garantias exercem-se ou directamente perante a Administração - é o tema dos
n.os 1, 2 e 3 ou perante os tribunais contra a Administração. No primeiro caso, consubstancia-se a dimensão procedimental do Estado de direito e, no segundo caso, a sua dimensão processual ou jurisdicional. Em qualquer dos casos, são estes hoje elementos essenciais da ideia de Estado de direito democrático.
Por isso, desde os anos 60, se prefere falar, em largos sectores da plublicística europeia, em Estado de justiça, para acentuar que a todo o cidadão ou administrado, quando individualmente atingido por actos ou omissões da Administração na sua esfera pessoal de direitos ou interesses dignos de protecção jurídica, devem ser assegurados um procedimento administrativo justo, um due process estrutural e o acesso a um juiz independente e imparcial que diga, por último e em definitivo, o que é de direito no caso concreto, tanto para o cidadão como para a autoridade administrativa. A última palavra tem de caber, se o interessado assim o entender, ao juiz e não ao político ou ao administrador.
Foi este um passo dado entre nós pelo 25 de Abril, pois foi nessa altura, julgo que ainda nos governos provisórios, que os tribunais administrativos foram destacados do sítio onde andavam, e eram mais ou menos entendidos como braços da Administração, para serem integrados no poder judicial.
Das três alterações ao artigo 268.o, ocupar-me-ei apenas das dos n.os 4 e 5; aquela que é introduzida na parte procedimental em sentido próprio, deixo-a, naturalmente, à análise do Sr. Deputado Moreira da Silva, visto que foi ele até o co-autor da proposta que acabou por vingar na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional.
Vou considerar, portanto, apenas as propostas que dizem respeito à tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados. A protecção jurisdicional perante a actividade administrativa regulada pelo Direito Privado não faz parte destes
n.os 4 e 5 do artigo 268.o, contínua o seu princípio geral, no que diz respeito à tutela jurisdicional, consagrado no artigo 20.o da Constituição, que aqui já tratámos e até já foi votado.
Os n.os 4 e 5 introduzem no texto constitucional duas transformações notáveis: a primeira é que o n.o 4 integra, num todo harmónico, o que actualmente, sem grande apuro racional,, anda derramado pelos
n.os 4 e 5 vigentes; á segunda consta do n.o 5 no ponto em que este consagra inequivocamente o direito de acção contra regulamentos da Administração que afectem desfavorável e directamente cidadãos nos seus direitos e interesses.
Por último, gostaria de fazer uma breve reflexão já não tanto propriamente legislativa quanto dogmática, para explicitar ou tentar explicitar o sentido dogmático da transformação que vai aqui ser feita.
O sistema de tutela jurisdicional que hoje pretendemos constitucionalizar nestes dois números assenta na ideia de que a providência jurisdicional garantida aos cidadãos é que é aqui consagrada e não, como, de algum modo, vem sendo tradicional desde 1971, a forma processual através da qual essa providência há-se ser concretizada.
Assim, o texto constitucional garante aos cidadãos a possibilidade de obterem dos juízes da Administração cinco providências que se traduzem no seguinte: a primeira, no reconhecimento dos seus direitos; a segunda, na eliminação de actos administrativos em sentido técnico e próprio, portanto individuais e concretos; a terceira, a determinação ou a imposição da prática de actos administrativos legalmente devidos - é um passo fundamental; a quarta, a tomada de medidas cautelares; e a quinta, a eliminação de normas regulamentares.
Agora, as formas processuais ou tipos de acção através dos quais estas providências hão-de ser pedidas e, sendo caso disso, decretadas, não fazem parte da previsão constitucional, tudo isso é devolvido para o legislador ordinário. Assim se compreende que o texto constitucional abandone a referência ao recurso contencioso, que a Constituição de 1933, após a revisão de 1971, já continha e se mantém no texto vigente.
Aliás, nada impede e tudo aconselha que a lei ordinária conserve o recurso contencioso, que, na configuração histórica que entre nós assumiu, é , o meio processual através do qual podem ser implementadas várias das providências jurisdicionais que passam a estar previstas nos
3956 I SÉRIE - NÚMERO 104Em geral, pois, a mesma forma processual que vier a ser adoptada pela lei pode ser instrumento adequado à tramitação de urna ou de várias destas providências constitucionais que aqui se encontram hoje previstas. O sistema de tutela jurisdicional dos administrados conta com acções de todos os tipos admitidos na processualística: num primeiro grupo, acções constitutivas, por exemplo, a anulação de actos e contratos administrativos, a substituição eventual de actos administrativos ilegais por outros que tenham sido ilegalmente omitidos; num segundo grupo, acções declarativas, como o reconhecimento de direitos, a declaração de nulidade de actos jurídicos, as acções de cumprimento, na medida em que elas não são configuradas ou muitos sistemas não as configuram, como acções de condenação; num terceiro grupo, acções de condenação; num quarto grupo, acções executivas, e lembro, sei lá, a intimação para a entrega de um documento, que já se encontra regulada na nossa lei, a execução das sentenças administrativas e as providências cautelares.
Termino com uma reflexão geral. Essas alterações, em si mesmo, pouco mudam no direito ordinário vigente, o que lembram é ao legislador o seu dever de melhorar continuamente as garantias jurisdicionais dos administrados e o seu dever - é um outro dever também - de racionalizar, tornando cada vez mais compreensível para todos o sistema destas garantias.
O orgulho de lutar pelo direito em sede própria, em vez de procurar sedes diferentes, deve ser objecto do culto por parte do legislador. Quando penso nisto, vem-me muitas vezes à mente uma descrição de Mestre Gil, quando uma das suas personagens - o lavrador - diz a respeito do vilão: "(...) cada
hum pella o villão por seu geito (...)". E diz ainda Mestre Gil: "(...) se não levão torta a mão, não lhe achão nenhum direito (...)". Referia-se, naturalmente, à pequena corrução, mas há a grande corrução. E uma das corruções da nossa mentalidade democrática está nisto: os mais cultos muitas vezes preferem jogar o jogo das influências, das pressões, das chantagens na política, em vez de, leal e frontalmente, fazerem o seu combate pelo direito na sede própria, que são os tribunais. Oxalá que o Parlamento continue a empenhar-se nesta nobre tarefa de ajudar os portugueses a saberem lutar pelos seus direitos na sede adequada!Aplausos do PSD e do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É pena que nesta revisão constitucional, por vezes tão atribulada, não se dê a mesma cobertura mediática a algumas das propostas de alteração que se avizinham que a outras.
É que, neste caso concreto do artigo 268.o, diria que, em certo sentido, estamos à beira de uma pequena revolução, nomeadamente naquilo que é o relacionamento da Administração Pública com o cidadão. Curiosamente, é uma revolução que se faz para quebrar uma tradição que vem precisamente da Revolução Francesa e que é uma má tradição - há outras que são boas, mas esta é seguramente má. É uma má tradição nesse ponto particular porque assenta na ideia, que hoje ainda enforma o nosso ordenamento jurídico. cie que na relação entre a Administração Pública e os tribunais o princípio da separação de poderes deve ser entendido como independência da Administração perante os tribunais e não. como em qualquer Estado de direito, independência dos últimos perante aquela. Isto tem conduzido a que a nossa ordem jurídica nunca. tenha admitido ou, pelo menos, nunca tenha admitido plenamente que o legislador, interpretando aquilo que é o sentido do Estado de direito, pudesse prever mecanismos que permitam aos tribunais condenar, impor, determinar à Administração a prática de actos que sejam legalmente devidos aos administrados. Isso significa, na prática, um grande défice de tutela jurisdicional e que, na relação entre a Administração e os cidadãos, há um fosso enorme que faz corri que a Administração, mesmo quando age ilegalmente, não possa ser devidamente censurada e que, com isso, o cidadão não possa ver satisfeitas as suas pretensões.
Esta alteração que aqui é proposta, se for bem interpretada pelo legislador - e nós somos o legislador, portanto, ternos obrigação de interpreta-la bem na sequência desta revisão constitucional -, vai permitir o que nunca foi possível nos últimos 200 anos. Vai permitir que o cidadão possa dirigir-se aos tribunais, não apenas para que o tribunal diga se a Administração agiu mal ou agiu bem mas para que o tribunal condene esta a agir, para que condene a Administração a satisfazer a pretensão do administrado. É esse o passo que faltava dar para romper com esta tradição que vem, de facto, da Revolução Francesa mas que, em outros ordenamentos jurídicos, já há muito foi rompida, faltando-nos a nós romper com ela.
É, de facto, necessário que tenhamos consciência de que não basta alterar a lei e de que, para além da lei, haverá ainda que contar com a mentalidade dos. nossos tribunais e da nossa Administração e com a própria mentalidade dos nossos cidadãos pois, infelizmente, nem todos eles ainda têm conhecimento dos seus direitos ou, pelo menos, dos meios que existem à sua disposição para fazerem valer os seus direitos. Há, de facto, um défice que é de colmatar.
Esta alteração que vem proposta, nomeadamente na medida em que permite que a lei possa prever acções nas quais os tribunais possam determinar à Administração a prática de actos legalmente devidos, pode, de facto, constituir o princípio daquela revolução.