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Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: 0 Partido Socialista, sem prejuízo de considerar que, havendo, como há, uma disciplina jurídica dos PROT, tem de haver um regime sancionatório e, sendo certo que o regime de coimas aplicado às contra-ordenações a tipificar em decreto regulamentar e, a nosso ver, o mais adequado, não pode, pelas razões expostas, deixar de votar contra a ratificação do Decreto-Lei n.o 249/94, de 12 de Outubro.Aplausos do PS.0 Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.0 Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território (João Pereira Reis): - Sr Presidente, Srs. Deputados: A figura de planeamento territorial de âmbito supramunicipal foi introduzida no nosso país em 1993, através do Decreto-Lei n.o 338/83, de 20 de Julho, que instituiu os planos regionais de ordenamento do território.
Não obstante as boas intenções veiculadas pelo diploma de 1983, o certo é que nenhum PROT foi aprovado até 1988, pelo que o Governo sentiu a necessidade de introduzir alterações ao referido decreto-lei, em ordem a torná-lo operativo e passível de execução prática. Foi assim publicado, em 18 de Maio de 1988, o Decreto-Lei n.o 176-A/88 que, sem por em causa o instrumento "plano regional de ordenamento do território", introduziu profundas alterações no respectivo regime jurídico, designadamente em matéria de participação das populações, bem como no domínio da elaboração e aprovação dos planos regionais de ordenamento do território.
As alterações legislativas consagradas em 1988 e o empenhamento e a vontade política que o Governo tem colocado no domínio do ordenamento do território permitiram que, ao período em que o ordenamento do território não passava de meras intenções políticas, se sucedesse um período de intensa actividade de planeamento territorial à escala supramunicipal, através da elaboração dos PROT, bem como à escala municipal, através dos planos directores municipais.
Assim, em 1991, foi publicado o Plano Regional de Ordenamento do Território do Algarve e o PROT da Zona Envolvente do Douro, em 1992, veio a lume o PROT da Zona da Barragem da Aguieira e, em 1993, o do Litoral Alentejano.
Por outro lado, encontram-se, neste momento, em fase final de conclusão, os PROT da Área Metropolitana de Lisboa, do Litoral Centro e do Alto Minho, tendo, recentemente, o Conselho de Ministros mandado elaborar os PROT da Zona dos Mármores e da Zona Envolvente da Barragem do Alqueva.
É, pois, nesta linha de orientação da política de ordenamento do território nacional, quer ao nível supramunicipal, através dos PROT, quer ao nível municipal, através dos PDM, que se insere o diploma hoje em discussão nesta Câmara.
Os PROT possuem um conteúdo normativo de grande relevância, visam salvaguardar valores essenciais e garantir um correcto ordenamento do território. Não será, pois, de estranhar que o diploma agora em apreço pretenda sancionar, com eficácia e rigor, aqueles que não acatam as referidas normas.0 Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, inscreveram-se os Srs. Deputados Manuel Queiró e José Manuel Maia.
Tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Queiró.0 Sr. Manuel Queiró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, em 1988, o decreto-lei que referiu veio substituir o Decreto-Lei n.o 338/83, que já, ele próprio, definia os planos regionais de ordenamento do território como instrumentos programáticos e normativos.
Ora, essa visão não foi alterada pelo regime instituído em 1988, uma vez que, de acordo com o artigo 1.o deste diploma, os planos regionais de ordenamento do território são definidos como "instrumentos de carácter programático e normativo". Mais à frente, no artigo 3.o do mesmo, a
1072 I SÉRIE - NÚMERO 28propósito dos objectivos dos planos regionais, é utilizada a seguinte linguagem- "São objectivos do PROT definir as opções e estabelecer os critérios". E acrescenta, quanto ao pormenor do planeamento: "Estabelecer normas gerais de ocupação e utilização do solo que permitam fundamentar um correcto ordenamento".
Quer dizer, os PROT sempre forneceram as premissas do ordenamento urbanístico, bem como o enquadramento, a definição de opções e linhas gerais. É esta a filosofia que não foi alterada pelo decreto-lei cuja ratificação estamos aqui a apreciar, visto que se trata apenas de um aditamento que estabelece um regime sancionatório, e é esta a filosofia que vigora em Portugal quanto às competências para efectuar o ordenamento urbanístico, entregue aos municípios através de vários instrumentos de planeamento, tais como os planos municipais de ordenamento do território, vulgo planos directores municipais.
Mediante este regime sancionatório, agora aditado ao regime dos planos regionais de ordenamento do território, pergunto, Sr. Secretário de Estado, para que andaram as câmaras municipais a fazer os planos directores municipais? Qual é o objectivo da implantação deste regime sancionatório? Para mim é manifesto que tem de haver, por detrás disto, uma intenção pouco clara que tem de ser explicada!
De facto, este aditamento vem invalidar, na prática, o poder que está cometido aos municípios de impor, nas suas áreas, um determinado ordenamento do território, nomeadamente urbanístico. Mais: não estivemos ontem, aqui, a aprovar uma convenção para a aplicação, entre os diversos Estados europeus, do princípio do ne bis in idem, e agora estamos a sujeitar os particulares à possibilidade de virem a ser sancionados por uma autoridade municipal e, ao mesmo tempo, pelo mesmo facto, pela administração central, através das comissões de coordenação regional?!
Penso que se põe aqui em causa a possibilidade de violação desse princípio, pelo que gostaria que o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território esclarecesse a nossa dúvida sobre esta possibilidade
Resumindo, as perguntas que queria colocar ao Sr. Secretário de Estado são as seguintes: quais são as verdadeiras intenções e os factos que provocaram esta vontade de agora, apesar de já existirem os planos directores municipais, impor uma política concreta de ordenamento urbanístico, saltando por cima da relação dos municípios com os particulares?
Será que não estamos perante uma completa subversão do que tem sido, até agora, a filosofia de atribuição de competências em termos de ordenamento do território, nomeadamente de ordenamento urbanístico, às autarquias municipais? Porventura, não se estará a pôr aqui em causa o princípio de que o cidadão não deve estar submetido à possibilidade de sancionamento, pelos mesmos factos, por parte de diversas entidades, designadamente as entidades municipais e a administração central?0 Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Maia.0 Sr. José Manuel Maia (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, vou colocar-lhe quatro breves questões. uma vez que não disponho de muito tempo.
A primeira questão prende-se com o seguinte: tenho à minha frente a Lei n.o 12/94, lei da Assembleia da República que autoriza o Governo a estabelecer o regime sancionatório da violação dos PROT. E a alínea a) do artigo 2.o da referida lei estipula "a quem" e "quanto", relativamente aos montantes das coimas. Ora, relativamente a esta autorização, no n.o 2 do artigo 16.o, aparecem estes valores, pelo que gostaria que o Sr. Secretário de Estado me explicasse quem é que autorizou - ou se a Assembleia da República o autorizou - a fixação da contra-ordenação e coima relativamente ao que está previsto no artigo 21.o do decreto-lei.
Por outro lado, pergunto se o Sr Secretário de Estado não considera que se tratou de uma violação, pelo Governo, da lei de autorização e, como tal, de uma violação grave da competência legislativa reservada da Assembleia da República. Na verdade, na Lei n.o 12/94 nada há que autorize o Governo a elaborar este articulado.
Em segundo lugar, coloco-lhe a seguinte questão, o que é que acontece se o próprio Governo ou os seus departamentos violarem ou tentarem violar os PROT?
Vou dar-lhe, como exemplo, o caso do PROTALI, de que o Sr Secretário de Estado aqui falou. Nele leio que o litoral alentejano foi considerado uma área de intervenção prioritária, que merecia atenção imediata do Governo, por constituir um conjunto de ecossistemas de enorme fragilidade; de acordo com o seu artigo 4.o, as normas e princípios constantes do PROTALI vinculam todas as entidades públicas e privadas e, o n.o 3, acrescenta "São nulos quaisquer actos que aprovem planos, programas, projectos em desconformidade com o PROTALI".
Mais: no n.o 2 do artigo 46.o refere-se que "as zonas antigas, exploração de massas e de pós minerais, presentemente abandonadas, deverão ser objecto de reabilitação". Pergunto, então: que posição tem o Ministério do Planeamento e da Administração do Território, responsável por este documento, relativamente às intenções e projectos do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, no sentido de lá instalar não só a estação incineradora como o aterro de resíduos sólidos perigosos? 15to não é uma violação crassa do PROTALI?
Terceira questão: aquando do debate, em Março de 1994, da proposta de lei de autorização legislativa, o Sr. Ministro afirmava que se encontrava em preparação, e já em fase extremamente adiantada, o PROT da Área Metropolitana de Lisboa; agora o Sr. Secretário de Estado vem dizer que está em fase de conclusão.
Vou, então, colocar-lhe três breves questões: qual o prazo para a versão final? Que garantias para a discussão efectiva e o parecer obrigatório das instituições metropolitanas? Que disponibilidade do Governo para que a Junta Metropolitana tenha um papel de direcção na gestão e execução do PROT da Arca Metropolitana de Lisboa? E aqui é que se vê com que intenção e com que perspectivas é que o Governo equaciona estas questões do ordenamento do território no âmbito supramunicipal e regional.
Quarta e última questão: elaborando as câmaras municipais os seus instrumentos programáticos de planeamento do território de acordo com a legislação vigente (caso dos PDM ou dos planos municipais de ordenamento do território), de acordo com uma comissão de acompanhamento corri representantes da administração central e sendo, posteriormente, submetidos a ratificação do Governo e a decisão do Conselho de Ministros, a minha questão é a seguinte: que sentido faz que seja posteriormente tudo posto em causa pela mesma entidade - o Governo - que foi quem os ratificou? Ou seja, onde estamos? Qual é a lógica de tudo isto? As câmaras gastam milhares de contos a elaborar os seus PDM, existe uma comissão de acompanhamento com membros da administração central, são ratificados pelo Gover-
7 DE JANEIRO DE 1995 1073no, por decisão do Conselho de Ministros e depois faz-se um PROT que põe em causa tudo aquilo que foi feito pelos municípios e que é aprovado pelo Governo?!... Onde é que nos encontramos, qual é a lógica de todo este processo?Vozes do PCP: - Muito bem!0 Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território.0 Sr. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Manuel Queiró, as suas questões, no fundo, resumem-se a saber quais as intenções que estão subjacentes a este diploma, por isso, eu gostaria de lhe dizer que elas estão no próprio diploma, não há aqui qualquer jogo escondido. Aliás, julgo que uma leitura atenta, que porventura não terá feito, do diploma conclui com clareza o que se pretende.
Parece - e das intervenções de outros partidos da oposição julgo legítimo concluir isso - que toda a Câmara está de acordo com a existência de PROT's, com a necessidade de haver este instrumento de planeamento supramunicipal.
Ora bem, se há consenso nesta matéria, julgo que também devia haver consenso quanto à necessidade de efectivamente se sancionar qualquer situação de desrespeito das normas consagradas nos PROT. 0 que o diploma pretende é exactamente isso: é, no fundo, criar um regime sancionatório adequado a desincentivar qualquer possibilidade ou qualquer iniciativa de ocupação do território que não esteja de acordo com o que está fixado nos planos regionais de ordenamento do território.
Portanto, este diploma é uma consequência, em minha opinião. lógica e necessária, da existência dos próprios PROT, pois não faria sentido que houvesse um conjunto de normas que, como referi, visam salvaguardar valores paisagísticos e ecológicos essenciais - recordo que, por exemplo, os PROT incorporam todo o regime jurídico das Reservas Agrícola e Ecológica Nacionais e reproduzem-no visando salvaguardar zonas importantes do território nacional - e, portanto, que, perante alguma violação das disposições dos PROT, não houvesse possibilidade de sancionar numa via preventiva e embargar as obras que não respeitem os PROT.
Assim, não há qualquer intenção sub-reptícia. 0 diploma é claríssimo e vem na sequência lógica de tudo aquilo que tem sido feito0 Sr. José Manuel Maia (PCP): Mas quem é que o elaborou?0 Orador: - Quanto à questão do duplo sancionamento, é evidente que ela não se coloca porque se houver violação de disposições de planos directores municipais, de planos de urbanização, de planos de pormenor. Já agora aproveito para esclarecer o Sr. Deputado de que os PMOT não são os planos directores municipais mas, sim, os planos municipais de ordenamento do território e têm três figuras (plano director municipal, plano de urbanização e plano de pormenor) e que, se houver violação de qualquer destas figuras de planeamento, a própria lei diz quais são as sanções aplicáveis nesses casos. Se houver violação de PROT é agora esta lei que diz quais as sanções aplicáveis. E julgo que dificilmente estaremos perante uma situação em que haja uma dupla violação de instrumentos de planeamento porque os PROT actuam a unia escala completamente diferente daquela em que actuam os PDM, portanto, dificilmente a mesma situação poderá estar em confronto.0 Sr. Manuel Queiró (CDS-PP) - Sr. Secretário de Estado, permite-me que o interrompa?0 Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.0 Sr. Manuel Queiró (CDS-PP) - Sr. Secretário de Estado, V. Ex.a diz que os planos regionais têm um regime sancionatório para impor as suas normas, mas a questão é a de saber quem é que, dada a definição dos objectivos dos planos regionais, deve cumprir as determinações dos planos regionais. São os planos de ordem hierárquica inferior, nomeadamente os planos feitos pelos municípios, ou são os particulares? Ou é apenas a questão das Reservas Agrícola e Ecológica Nacionais? Se é só essa questão, gostaria que o Sr. Secretário de Estado esclarecesse.
No entanto, para mim é muito simples. Como há um regime sancionatório para os municípios, é muito simples: os planos municipais de ordenamento do território só são ratificados pela administração central se se enquadrarem dentro das orientações definidas pelos planos de ordem hierárquica superior, nomeadamente, os PROT. Portanto, aí, a administração central tem uni controlo simples sobre os planos municipais: não os ratifica ou obriga-os a serem revistos e a conformarem-se com os planos de ordem hierárquica superior.
Todavia, o que me parece é que se trata de um regime sancionatório sobre os particulares e é aqui que vejo a ultrapassagem das competências municipais e o risco do duplo sancionamento. Era esta a precisão que desejava obter.0 Orador: - Sr Deputado, quanto à primeira questão, é a própria lei que o diz. 0 artigo 12.o do actual decreto-lei, que estabelece o regime jurídico dos PROT, diz claramente que as normas e os princípios constantes dos PROT são vinculativos para todas as entidades, públicas e privadas. Portanto, a disciplina dos PROT é vinculativa para todas as entidades, públicas e privadas: e é o próprio diploma que diz que qualquer programa, projecto ou acção que não esteja em conformidade com os PROT é nulo. A única coisa que a lei não dizia, irias agora diz, é que, caso ocorra essa situação, há uni regime sancionatório adequado e nunca há situações ...
Peço desculpa de lhe dizer isto, mas quem conhece a realidade do planeamento e sabe como é que estas coisas se articulam não tem grandes dúvidas em relação a esta matéria porque a articulação entre os PROT e os PDM é sempre feita. E é evidente que o Governo, se houver algum plano director municipal que não esteja em conformidade com um PROT não o ratifica - aliás, tem havido ajustamentos nesse sentido. 0 que acontece é que são escalas de ordenamento do território...0 Sr. Manuel Queiró (CDS-PP): - Sr. Secretário de Estado,...0 Orador: - Se o Sr Deputado continuar a interromper-me esgoto o meu tempo sem poder responder ao Sr. Deputado José Manuel Maia!
Dizia eu que o que acontece é que são escalas de planeamento completamente diferentes e que se colocam a níveis completamente diferentes.
Mas eu não queria estar a penalizar a Câmara com uma explicação excessiva sobre o que são os planos directores
1074 I SÉRIE - NÚMERO 28municipais, os planos de urbanização, os planos de pormenor e os planos regionais de ordenamento do território. 0 Sr. Deputado pode é dizer que não concorda que haja planos regionais de ordenamento do território,...0 Sr Manuel Queiró (CDS-PP): - Não é nada disso!0 Orador: - ... mas isso será uma opção política que agora terá que tomar. Creio, no entanto, que, curiosamente, quando o diploma foi aprovado o CDS fazia parte do Governo...
Quanto às questões referidas pelo Sr. Deputado José Manuel Maia, a primeira, relativa à contra-ordenação prevista no artigo 21.o, devo dizer que o montante da coima fixada se insere dentro do regime geral das contra-ordenações. Portanto, o nosso entendimento é que não foi pedida autorização legislativa à Câmara, nem teria que ser, porque está dentro do regime geral das contra-ordenações
Quanto à segunda questão, da possibilidade de violação de PROT's por parte da administração central, julgo que é uma situação que não se coloca porque, tal como há pouco referi, os PROT são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, logicamente não fará sentido a existência de actos da administração central, como também não fará sentido a existência de actos da administração local que violem o disposto em PROT. Mas julgo que são hipóteses claramente académicas que não se verificam na prática.
Quanto ao PROT da Área Metropolitana de Lisboa o que lhe posso dizer, como referi na minha intervenção, é que está em fase final de conclusão. Não nego que tem havido atrasos, reconheço que tem havido atrasos, já o disse publicamente noutros locais, mas o Ministério do Planeamento e da Administração do Território tem feito um esforço muito grande no sentido do acompanhamento e do apoio aos planos directores municipais só que não tem visto engrossados os seus recursos humanos. Portanto, temos as limitações conhecidas, temos dado privilégio ao acompanhamento e à aceleração do processo dos planos directores municipais e, consequentemente, tem havido alguns atrasos nos planos regionais de ordenamento do território.
0 PROT da Área Metropolitana de Lisboa vai ser remetido à comissão técnica, onde estão representados não só os municípios mas também os diversos órgãos da administração, posteriormente vai ser submetido a inquérito público, de acordo com o que está previsto na lei, e seguidamente verificar-se-á a aprovação pelo Conselho de Ministros.
Quanto à articulação dos PROT e dos planos directores municipais, também já referi que se trata de escalas de planeamento completamente diferentes. Aquilo que posso dizer, com toda a clareza, é que existe efectivamente essa articulação, ou seja, todos os planos directores municipais que têm sido aprovados, em áreas com planos regionais de ordenamento do território, estão articulados, tal como os planos regionais de ordenamento do território que forem aprovados em áreas que já disponham de plano director municipal estarão em conformidade.
De facto, o que pretendemos é um território mais ordenado e para isso socorremo-nos deste conjunto de instrumentos. Aliás, é o mesmo Ministério que tem responsabilidade quer no acompanhamento dos PDM, quer na elaboração dos PROT e, portanto, é lógico que tudo isto esteja devidamente compatibilizado.0 Sr Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Moreira.0 Sr Manuel Moreira (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: 0 Partido Comunista Português decidiu requerer a apreciação pela Assembleia da República do Decreto-Lei n.o 249/94. de 12 de Outubro, através da ratificação n.o 126/VI, que estamos a debater.
0 Governo, com base na autorização legislativa aprovada nesta Assembleia, da qual resultou a Lei n.o 12/94, de 11 de Maio, elaborou e aprovou o Decreto-Lei n.o 249/94, o qual estabelece o regime sancionatório no que respeita à violação dos planos regionais de ordenamento do território.
Este diploma veio preencher uma lacuna do Decreto-Lei n.o 176-A/88, de 18 de Maio, que instituiu a nova disciplina dos planos regionais de ordenamento do território, sem contemplar, como se impunha, o regime sancionatório das infracções ao disposto nos planos regionais, apenas se referindo à nulidade de planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local que não estejam em consonância com as disposições do plano.
Além disso, em relação aos planos municipais de ordenamento do território, estabeleceu um regime sancionatório muito rigoroso, contemplando, por exemplo, a faculdade de embargo ou demolição das obras e edificações que os violem.
Assim, impunha-se alterar o Decreto-Lei n.o 176-A/88, de 18 de Maio, por forma a instituir uni adequado regime sancionatório para a violação dos planos regionais de ordenamento do território.
A Assembleia da República decidiu bem ao autorizar o Governo a legislar nesta matéria, de molde a preencher a referida lacuna, e daí resultou o Decreto-Lei n.o 249/94, de 12 de Outubro, com o qual o PSD está de acordo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: 0 PSD considera os planos regionais de ordenamento do território instrumentos fundamentais que têm por objectivo concretizar uma política de ordenamento, definindo opções e critérios de organização e uso dos terrenos, e estabelecer normas gerais de ocupação e utilização que permitam fundamentar o uso e a gestão do espaço em causa. Tudo isso deve ser feito tendo em vista a optimização da ocupação do espaço disponível e salvaguardando os valores patrimoniais, naturais e culturais que ele encerra. Estes planos regionais de ordenamento do território são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas.
A existência dos PROT e a sua aplicação às situações concretas justificam plenamente o contemplado no Decreto-Lei n.o 249/94, de 12 de Outubro. 0 decreto-lei procura defender e fazer respeitar os direitos e interesses dos cidadãos, os quais não podem, de modo nenhum, ser penalizados pelas ilegalidades cometidas pelas entidades licenciadoras, e houve a preocupação de remeter para o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública, toda a actuação ilícita das entidades licenciadoras.
Assim, está bem claro que, em caso de licenciamento que viole o disposto nos planos regionais, há lugar a responsabilidade civil, decorrente de um direito de indemnização dos particulares lesados pela conduta ilegal da entidade licenciadora.
0 Governo teve ainda o cuidado de, antes de aprovar o diploma, ouvir a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
0 PSD não considera que, com este diploma, haja qualquer desrespeito pelo poder local e pelo regime da tutela das autarquias locais. 0 que objectivamente se pretende com a existência e a execução dos planos regionais e municipais de ordenamento do território, bem como com a
7 DE JANEIRO DE 1995 1075aplicação do seu regime sancionatório, é que eles sejam observados e respeitados e que haja uma boa cooperação institucional e uma boa harmonia entre o Governo o as autarquias locais, no sentido de salvaguardar e promover, de facto, como se impõe e cada vez mais se justifica, um desenvolvimento equilibrado de todo o território nacional.
0 disposto no Decreto-Lei n.o 249/94, de 12 de Outubro, respeita a autorização legislativa concedida oportunamente por esta Assembleia.
Nesta conformidade, o Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata vai ratificar o Decreto-Lei n.o 249/94, de 12 de Outubro.Aplausos do PSD.0 Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Queiró.0 Sr Manuel Queiró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Manuel Moreira, a sua intervenção reproduziu, em grande parte, o preâmbulo do decreto-lei que está a ser objecto de ratificação, pelo que fazer-lhe perguntas ou colocar-lhe questões é, no fundo, questionar o pr6prio decreto-lei que estamos aqui a analisar.
0 Sr. Deputado, aliás, tal como refere o preâmbulo do decreto-lei, mencionou que as lacunas do decreto-lei de 1988 são agora preenchidas, mas, do nosso ponto de vista, não se trata de uma lacuna, dado que o decreto-lei de 1988, no seu articulado, estabeleceu uma filosofia que não é posta em causa.
Por outro lado, o regime sancionatório que é agora estabelecido dirige-se principalmente aos particulares, fala em embargo de obras e estabelece sanções em relação aos municípios que não cumprirem as orientações dos PROT na sua actividade de planeamento e imposição de um determinado ordenamento.
Como bem sabe, Sr. Deputado, os planos directores municipais foram elaborados na ausência de planos regionais de ordenamento do território, ou seja, o quadro jurídico definia uma determinada filosofia de orientação que a administração central não executou. 15to significa que os planos directores municipais foram elaborados dentro de mais do que uma autonomia, isto é, foram elaborados mediante uma completa independência da actividade planeadora dos municípios, pelo que é natural que a sua conformação venha a ter de se fazer no futuro, e o Governo tem instrumentos para esse efeito.
Agora, o Governo está a fazer os planos regionais ou a acabá-los, depois de executados os PDM, e é difícil de entender que se estabeleça um regime sancionatório a aplicar aos particulares, porque os planos regionais, pela sua própria filosofia, não descem ao pormenor do zonamento nem do estabelecimento de áreas e índices, definindo apenas os critérios, as normas gerais.
Por isso, há pouco, já coloquei a questão ao Sr. Secretário de Estado, no sentido de saber o que está por detrás disto, porque, com certeza, há situações particulares que motivaram o Governo para avançar com este decreto-lei.
Gostava de saber qual o entendimento do Sr. Deputado sobre esta realidade surpreendente, que, na verdade, se traduz numa contradição com a filosofia da própria lei.
Finalmente, quero chamar-lhe a atenção para o facto de que a Reserva Agrícola Nacional e, sobretudo, a Reserva Ecológica Nacional, hoje em dia, são o somatório das parcelas assim definidas ao longo dos planos directores municipais, os quais foram feitos segundo critérios técnicos estabelecidos superiormente mas executados por cada município. Assim, quer a actividade de ordenamento do território quer o estabelecimento das reservas de protecção foram desenvolvidos, essencialmente, pelas câmaras municipais, pelo que mal se justifica que, a propósito dessas reservas, se venha estabelecer um regime sancionatório, o qual, na prática e no pormenor, se destina a ultrapassar as competências urbanísticas das próprias câmaras.
0 Sr. Deputado, que tem experiência autárquica e, com certeza, uma certa vivência destes problemas, nem por ser um representante do partido da maioria que apoia o Governo, devia eximir-se a sentir estes problemas e a dar unia explicação à Câmara sobre o que. realmente, está a passar-se e sobre o vosso entendimento acerca desta matéria.0 Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Moreira.0 Sr. Manuel Moreira (PSD)- Sr. Presidente, Sr. Deputado Manuel Queiró, suponho, mas não estou seguro, que o Sr. Deputado esteve presente no debate aquando da autorização legislativa concedida ao Governo, onde tivemos
oportunidade de analisar e debater a razão pela qual o Governo solicitava a esta Assembleia a autorização para estabelecer o regime sancionatório dos PROT, de uma forma mais exaustiva do que aquela que se está hoje a verificar.
Na altura, a nossa posição, e também a posição do Governo, pois estamos consonantes, foi no sentido de que, se os PDM tinham um regime sancionatório, não era lógico que um instrumento de planeamento supramunicipal não tivesse um regime sancionatório idêntico, uma vez que se refere ao ordenamento de áreas ainda maiores e mais importantes.
Como tal, entendeu o Governo - e a nosso ver bem, por isso lhe concedemos a autorização legislativa - elaborar este diploma, com o qual estamos de acordo, porque consideramos que não ultrapassou a extensão, o alcance e o sentido da autorização legislativa.
Trata-se de um diploma que procura que os PROT sejam respeitados e observados por todas as entidades, sejam elas públicas ou privadas, de forma a que se possa dar curso a um ordenamento territorial mais correcto e salvaguardar, ao fim e ao cabo, a ocupação do nosso solo. 15to porque - e o Sr Deputado estará de acordo comigo ou, pelo menos, deveríamos estar todos de acordo - o nosso país está carente de ordenamento do território e devemos procurar pôr cobro a um desordenamento urbanístico, diria mesmo, a um caos urbanístico que se verifica em muitas regiões do País. Trata-se, afinal, de defender uni território que é nosso e que será também das futuras gerações. Aliás, foi nesse sentido que esta Câmara aprovou a lei de autorização ao Governo e que este, em tempo oportuno, legislou sobre a matéria.
Agora, o Partido Comunista Português, porque foi contra o estabelecimento de um regime sancionatório, solicitou a ratificação do diploma por esta Assembleia - e, por isso, é coerente -, mas o PSD não tem qualquer dúvida em ratificá-lo, de forma a que continue em vigor e possa ter uma grande utilidade na implementação e no respeito dos pianos de ordenamento do território, o que consideramos que é indispensável.0 Orador reviu.Vozes do PSD: - Muito bem!
1076 I SÉRIE - NÚMERO 280 Sr Presidente: - Srs. Deputados, o debate relativo à apreciação do Decreto-Lei n.o 249/94, de 12 de Outubro, está encerrado.
Informo o Plenário de que, entretanto, deu entrada na Mesa um projecto de resolução de recusa de ratificação deste diploma, que será votado, nos termos regimentais, na próxima quarta-feira.
Passamos, agora, à discussão do Decreto-Lei n.o 253/94, de 20 de Outubro, que altera o Decreto-Lei n.o 322/82, de 12 de Agosto (Aprova o Regulamento da Nacionalidade Portuguesa e a tabela de emolumentos dos actos da nacionalidade) [ratificação n.o 127/VI (PS)].
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Costa.0 Sr. Alberto Costa (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: 0 nosso pedido de ratificação deste diploma tem objectivos circunscritos, que consistem em introduzir alguns aperfeiçoamentos, algumas afinações, para dar resposta a certas situações, que se têm multiplicado nos últimos anos e que as disposições actuais não permitem, provadamente, satisfazer, gerando-se situações de impasse, do ponto de vista humano e do vínculo à comunidade nacional, de difícil aceitabilidade.
Portanto, tendo o Governo alegado que as alterações que introduzia na legislação da nacionalidade visavam um maior ajustamento a realidades novas, geradas pelas situações sócio-económicas dos últimos anos, trata-se de levar um pouco mais longe essa intenção, que é correcta, e de afeiçoá-la a situações que não estarão, a nosso ver, suficientemente contempladas neste processo legislativo.
As situações em vista resultam de dois fenómenos: um que tem a ver, hoje, com a existência de um grande número de menores, nascidos no exterior do País de um progenitor português e de outro estrangeiro - isto devido à emigração acumulada nas últimas décadas e do novo processo de mobilidade das pessoas ligado à integração europeia.
Outro fenómeno, que se cruza com este, gerando problemas de alguma complexidade, é o aumento considerável do número de rupturas entre casais, com filhos menores, que tem na sua origem uma pluralidade de factores que, seguramente, se liga a este novo fenómeno de autonomia individual.
Fruto das situações que se têm desenvolvido na base destes novos factores, o que se passa é que, nos casos em que os menores, consumada a separação, ficam confiados ao progenitor não nacional, fica nas mãos deste a declaração susceptível de conduzir, e desde que os demais pressupostos se encontrem reunidos, a atribuição da nacionalidade portuguesa.
0 que se passa na vertente atribuição passa-se também na vertente perda da nacionalidade. Há numerosos casos em que, após a ruptura entre o casal e passando um dos progenitores a adquirir outra nacionalidade, nomeadamente por via do casamento, e estando-lhe confiado o menor, este vem a adquirir também uma outra nacionalidade e a declaração de perda de nacionalidade realizada apenas pelo progenitor que o tem à sua guarda (não sendo, na hipótese, o progenitor nacional) conduz à perda da nacionalidade durante, pelo menos, todo o período da menoridade e, porventura, com efeitos dificilmente reparáveis depois de passada a menoridade.
São estas as duas hipóteses típicas, haverá outras, que se procuram prevenir e atender com as propostas de alteração que apresentamos.
As soluções que propomos são basicamente estas. Uma, a presunção de que qualquer dos progenitores do menor é representante legal bastante para efeito das declarações com fins de atribuição e aquisição de nacionalidade portuguesa, justamente para contornar este problema de deixar nas mãos do progenitor não português o acto da inscrição e da declaração para efeitos de atribuição da nacionalidade. A outra solução tem a ver com a exigência do consentimento dos dois progenitores, para que possa ser eficaz a declaração para fins de perda da nacionalidade do menor. São, pois, situações que se restringem à situação de menoridade.
Visa-se, com estas soluções, evitar que estas decisões passem a leste do progenitor português, quando está em causa a atribuição ou a perda da nacionalidade portuguesa.
As soluções que propomos à consideração da Câmara, do Governo e da maioria são consistentes com três preocupações, para as quais gostaria de chamar a vossa atenção.
Em primeiro lugar, preocupação a um princípio de conservação e de valorização do vínculo à comunidade nacional. Trata-se de evitar que soluções instrumentais na área da organização da representação do menor possam prejudicar o aproveitamento do vínculo à comunidade nacional.
Em segundo lugar, estas soluções são coerentes com uma preocupação de aproveitamento dos vínculos familiares. Trata-se de evitar soluções menos afinadas em matéria de nacionalidade prejudiquem, como tem vindo a acontecer na prática, as relações familiares entre o progenitor português e o filho menor que tenha sido confiado a um progenitor não nacional, o qual não tenha procedido em sua representação à declaração conducente à atribuição da nacionalidade portuguesa. Esta não é uma preocupação de somenos, justamente no momento em que saímos do Ano Internacional da Família.
Em terceiro lugar, é uma solução consistente com uma visão racional da organização do poder, tradicionalmente chamado paternal, porquanto ela conduz a que, para uma perda de um bem jurídico, se reclamem requisitos superiores àqueles que são reclamados para a consolidação ou entrada desse bem jurídico na esfera do menor.
0 bem da nacionalidade, na construção do conhecido autor das esferas de justiça Michael Walzer, é um bem de primeira grandeza que tem a ver com a aquisição do título de membership, título de pertença a uma comunidade. E, neste caso, estamos aqui a valorizar o título de pertença à comunidade nacional e a dizer que basta a declaração de um progenitor para que esse bem ingresse na esfera jurídica do menor, mas que se torna necessária a declaração dos dois progenitores para que esse bem se perca na esfera jurídica do menor, sabendo-se que essa perca não é irreversível e que a insistência desse vínculo ao longo da menoridade pode conduzir a consequências práticas e jurídicas, porventura, irreparáveis, como os casos práticos têm mostrado.
Não se ignora que existem algumas objecções de natureza técnica que podem conduzir, penso, a alguns melhoramentos destas preocupações, pode haver argumentos derivados da temática da plurinacionalidade; em todo o caso, queria dizer que essas dificuldades são todas solúveis e não têm aqui a sua expressão mais crua, porque a plurinacionalidade gera problemas sérios a partir do fim da menoridade, justamente quando se põem os problemas de serviço militar - uma das questões mais enfrentadas nas convenções sobre esta matéria -, questões de acesso a direitos políticos, etc. No entanto, o que está aqui em causa, como se vê pela natureza das funções, é o período da menoridade.
Entendemos, pois, que estas questões de natureza técnica poderão ser resolvidas em Comissão, pelo que esperamos que, da parte do Governo e da maioria, haja manifestação de abertura em relação ao exame destes
7 DE JANEIRO DE 1995 1077problemas, que são sérios e baseados em numerosos casos da vida e com aspectos humanos muito sérios.
Assim, a enorme responsabilidade do legislador nesta matéria é a de atender ao mundo da vida, atender aos casos da vida e dar resposta a problemas humanos que são importantes nesta esfera e que se colocam no mundo familiar e no das ligações à comunidade nacional.
Finalmente, gostaria de dizer que acabámos de sair do Ano Internacional da Família e seria bom que esta Câmara desse um sinal de abertura relativamente a estes problemas, que são relevantes para a conservação dos vínculos à comunidade nacional e para a conservação de vínculos à família nacional destes menores, e que argumentos de natureza formal não fossem opostos à consideração e à solução de problemas desta índole, que interessam às famílias nacionais e à conservação dos vínculos que devem relevar para a comunidade nacional.Aplausos do PS0 Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça.0 Sr Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça (Borges Soeiro): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A ratificação n.o 127/VI tem em vista, fundamentalmente, três situações: possibilitar que qualquer dos progenitores de um menor faça relativamente a este a declaração de atribuição originária de nacionalidade portuguesa por efeito da vontade; possibilitar que qualquer dos progenitores do menor faça relativamente a este a declaração de atribuição ou aquisição da nacionalidade portuguesa; e, finalmente, obrigar a que a declaração de perda da nacionalidade portuguesa de menores tenha o consentimento de ambos os progenitores.
Caberá, desde logo, observar que ainda que formalmente a figura da ratificação seja adequada, materialmente não se pretende, em rigor, qualquer ratificação do Decreto-Lei n.o 253/94, na medida em que não se altera ou elimina qualquer preceito nas matérias que se pretendeu regular.
0 que, na verdade, está em causa é a alteração de outros aspectos do vigente regime jurídico da nacionalidade, que não os abordados na Assembleia da República aquando da discussão da Lei n.o 25/94, de 19 de Agosto, e que, aí sim, poderiam e deveriam ter sido abordados.
Assim, neste decreto de natureza regulamentar, toda a matéria que o PS pretende ver alterada é alheia ao que a lei regula e estipula.
De qualquer forma, passando à substância dos vários items que consubstanciam este pedido de ratificação, parece-nos que relativamente à possibilidade de qualquer dos progenitores do menor fazer relativamente a este a declaração de atribuição originária da nacionalidade portuguesa por efeito da vontade, julgamos que isso afigura-se inútil, face ao conteúdo lato e vasto do artigo 48.o do diploma.
Relativamente ao segundo item que o PS quer também ver alterado no diploma legal referido, julgo que as disposições conjugadas dos artigos 124.o, n.o 1 do 1878.o, n.o 1 do 1881.o, n.o 1 do 1902.o e n.o 3 do 1911.o do Código Civil terão de estar presentes na resolução do problema.
Quanto à questão de obrigar a que a perda da nacionalidade portuguesa do menor tenha o consentimento de ambos os progenitores, julgamos, com algumas dúvidas, que nos Estados onde não se admite a plurinacionalidade os interesses do menor podem vir a ficar prejudicados com a introdução deste normativo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Tenho aqui um parecer, relativamente longo, que passa por uma análise dos princípios do direito internacional privado, de vários normativos do Código Civil e onde se prevêm certas situações reais, dando-se-lhes o encaminhamento jurídico à luz do diploma legal vigente e à luz das propostas do PS.
Assim, solicito ao Sr. Presidente que estas notas sejam enviadas, se for caso disso, à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para que esta analise não só as posições que o PS apresenta, ao solicitar a ratificação deste decreto-lei, como também este parecer jurídico e tire as conclusões lógicas.
Por parte do Governo, é óbvio que há a maior disponibilidade para acompanhar os trabalhos da Comissão e se se chegar à conclusão de que é necessário alterar o diploma, nós não temos quaisquer dificuldades ou obstáculos a que isso seja feito.
Em todo o caso, devo dizer que a análise a fazer deverá ser conscienciosa, por isso apresentamos à Assembleia da República um comentário jurídico que, julgo, pretende responder, na nossa perspectiva, a esta problemática.(0 Orador reviu).Aplausos do PSD.0 Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Costa0 Sr. Alberto Costa (PS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, antes de formular o pedido de esclarecimento, queria registar a abertura manifestada pelo Governo para a consideração desta problemática em sede de Comissão, ficando, assim, aberta a possibilidade de serem ponderadas soluções aqui preconizadas. De facto, era isso que esperávamos da parte do Governo, atendendo à natureza destes problemas.
Em todo o caso, V. Ex.a introduziu já algumas considerações, que não teve ocasião de explicar, nomeadamente uma, versando a inutilidade da nossa proposta que tem a ver com a presunção de que qualquer dos progenitores é representante do menor para efeitos de apresentação da declaração conducente à atribuição de nacionalidade.
Assim, como não compreendi por que razão defendia essa tese, sendo certo que, em vários casos concretos do meu conhecimento, se evidencia que esta solução legal teria sido útil e que a sua ausência ocasionou, na prática, situações insolúveis ou de solução extremamente difícil, peço-lhe que explique essa sua afirmação.
Em todo o caso, se entender que ela envolve considerações de complexidade técnica particular, também não vejo inconveniente em que este assunto seja examinado em detalhe em sede de Comissão. Por isso, nem sequer me debruço sobre outros aspectos, admitindo que, tratando-se de matéria de especialidade, a Comissão é o lugar indicado para examinar estas propostas.0 Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça.0 Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Costa, o que eu disse, e disse-o com algumas reservas, foi que nos parecia que o actual artigo 48.o é mais lato e tem um campo de incidência maior do que os n.os 2 e 3 que o PS quer aditar a este normativo.
1078 I SÉRIE - NÚMERO 28Esta é, de facto, uma das várias questões que têm de ser analisadas, isto é, devemos analisar se este normativo chega, tal como está estipulado, ou se há vantagem em aditar-lhe dois números novos Este é um dos pontos em que tem de haver uma análise jurídica.
No entanto, do nosso ponto de vista, parece que o actual normativo dá resposta, apesar de a posição do PS ser inversa. Por isso, repito, teremos de analisar estas propostas numa perspectiva técnico-jurídica.(0 Orador reviu).0 Sr Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Puig.0 Sr José Puig (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Em nome do Grupo Parlamentar do PSD, queria dizer que reconhecemos os objectivos e as preocupações imanentes a estas propostas apresentadas pelo PS e dos quais, indubitavelmente, partilhamos. Já foi sublinhado que se trata de matéria quase de natura competência da Comissão, uma vez que se colocam questões de debate técnico-jurídico de alguma complexidade. Temos a maior abertura para esse efeito, apenas colocamos algumas reservas quanto às propostas que nos são apresentadas.
Primeiro, pelos dados que conhecemos e que são públicos, não nos parece que tenha existido um significativo aumento do número de menores filhos de um progenitor português nascidos no estrangeiro. Aliás, é natural que isso não tenha sucedido na medida em que não houve grande surto de emigração, houve, sim (mas trata-se de uma questão diferente e que não está prevista nestes normativos), um aumento significativo do número de atribuições de nacionalidade portuguesa a indivíduos maiores e residentes no estrangeiro, que o requereram no âmbito de outras possibilidades reconhecidas na mesma legislação.
Depois, há a questão formal - e aí também temos de nos debruçar com alguma profundidade na Comissão - que é a de, eventualmente, introduzindo este tipo de alterações, podermos (será que? - é uma interrogação que temos que colocar) ultrapassar a própria lei que o decreto-lei vem regulamentar Ou seja, não são questões de mero pormenor, de mera regulamentação mas são, isso sim, questões que mexem, de alguma forma, com os princípios e que vão ultrapassar o que está previsto na lei que aqui se quis apenas regulamentar. Em termos de técnica jurídica, poderemos estar a cometer uma incorrecção, mas essa é uma situação que também poderemos verificar, com uma hipotética análise da lei em questão.