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Fica ainda claro, no projecto em apreço, o carácter excepcional do recurso a operações de tesouraria extra--orçamentais definidas do seguinte modo: são os movimentos excepcionais de fundos efectuados pelo tesouro que não se encontrem sujeitos à disciplina do Orçamento do Estado, bem como todas as restantes operações escriturais com eles relacionadas no âmbito das contas do tesouro. É a partir desta excepcionalidade que têm de ser lidas as finalidades definidas no projecto: antecipação de receitas, que o Estado espera cobrar durante o ano económico e se encontrem devidamente autorizadas; colocação junto de instituições, designadamente do sistema bancário e afins, de eventuais disponibilidades de tesouraria; gestão de fundos a cargo do tesouro.
Estamos perante operações que, pelo menos num primeiro momento, se fazem à margem do Orçamento. No caso das antecipações de receitas é obvia, no entanto, a referência à execução do Orçamento do Estado. Daí a necessidade de regularização no ano económico em que se realizam, por via de conversão em receita ou despesa orçamental.
Concede-se uma especial atenção à informação periódica a prestar, quer à Assembleia da República quer ao Tribunal de Contas, como garantia de clareza, transparência e responsabilização financeira.
Dar-se-á, deste modo, um primeiro mas urgente e importante passo no caminho da presente reforma do tesouro, que está em curso e que se situa, afinal, no âmbito mais vasto da reforma em curso da administração financeira.
Mas o edifício da disciplina financeira do Estado não ficaria completo se, ao mesmo tempo que se regulamenta de forma rigorosa a utilização das operações de tesouraria, não se procedesse à regularização do extenso conjunto destas operações que, ao longo de muitos, muitos anos, foram utilizadas de forma nem sempre correcta na realização de despesas e no processamento de receitas que, em rigor, deveriam ter sido inscritas no Orçamento do Estado.
Em finais de 1985, assumiu a Assembleia da República o compromisso de proceder ao levantamento e regularização das operações de tesouraria do passado, num prazo curto. Todavia, tal não se verificou e, hoje, é o Governo que, com base num notável levantamento levado a cabo pela Direcção-Geral do Tesouro - repito, notável levantamento levado a cabo pela Direcção-Geral do Tesouro-, vem propor uma lei que encerra um capítulo menos feliz da nossa história orçamental recente.
Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Com a lei do enquadramento orçamental e o conjunto das duas leis relativas a operações de tesouraria cumpre-se um passo da maior importância na via da disciplina financeira do Estado que o Governo adoptou. Assim se cria, igualmente, um quadro próprio à disciplina orçamental, que terá de caracterizar a nossa participação plena na união económica e monetária da Europa.
Com estes instrumentos legais e com a aplicação plena da Lei de Bases da Contabilidade Pública, o Orçamento do Estado readquire todo o seu significado, já que passa a abranger, de facto, o orçamento das receitas e despesas públicas e, ao mesmo tempo, confere a segurança de que a realização de despesas à sua margem será um facto que pertencerá, definitivamente, ao passado.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo não receia expor-se ao Parlamento com contas claras e rigorosas, que permitirão um juízo mais completo e fundamentado da sua actuação. E entendemos que esse juízo deve exprimir-se no local mais nobre: a Assembleia da República.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Manuel dos Santos, Octávio Teixeira e Oliveira Martins.
Tem a palavra o Sr. Deputado Manuel dos Santos.O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Ministro das Finanças: Saúdo o seu estilo e o tipo de intervenção política que trouxe a este Parlamento que, felizmente, contrariam uma experiência que tínhamos de um passado recente.
Porém, talvez seja altura de passarmos à prática e, nesse sentido, embora presumindo que V. Ex.a não terá, neste momento, elementos à sua disposição para poder responder-me, coloco-lhe, concretamente, três questões - aliás, dentro do espírito de intervenção que fez, isto é, de colaboração com a Assembleia da República, de transparência, de clareza, etc.
Em primeiro lugar, está o Sr. Ministro em condições de esclarecer a Assembleia da República, totalmente - como, aliás, já lhe foi solicitado-, acerca da natureza dos cortes orçamentais nas despesas correntes que foram anunciados ao País e que continuamos a desconhecer?
Em segundo lugar, sabendo V. Ex.a que o enquadramento, em termos de taxa de inflação, nada tem a ver com aquilo que foi referido na proposta de Orçamento que aqui aprovámos, quais são as consequências que, em termos de política orçamental e, particularmente, em termos de um eventual orçamento suplementar, V. Ex.a está em condições de aqui nos anunciar? Vamos ser colocados perante um novo Orçamento, uma correcção orçamental, ou pensa, pelo contrário, que, os substanciais desvios que já se verificam e que serão, naturalmente, concretizados sem margem nenhuma de correcção -, não são mais do que suficientes para que se efective uma nova apreciação parlamentar da política orçamental do Governo?
3142 I SÉRIE - NÚMERO 1992Finalmente, pretende V. Ex.a apresentar à Assembleia, para discussão, ainda que apenas a nível da Comissão de Economia, Finanças. e Plano, o quadro de referência conhecido por QUANTUM, que V. Ex.a já divulgou a alguns agentes económicos e à comunicação social? Pensa ou não V. Ex.a realizar uma sessão de trabalho com a Assembleia da República? Está disponível para realizar essa sessão de trabalho e para discutir com a Comissão de Economia, Finanças e Plano ou com o Plenário os parâmetros essenciais desse quadro de referência?O Sr. Presidente: - Sr. Ministro das Finanças, havendo mais oradores inscritos para pedir esclarecimentos, V. Ex.a deseja responder já ou no fim?O Sr. Ministro das Finanças: - Respondo no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Ministro das Finanças, quero colocar-lhe uma questão sobre a execução orçamental, dado que é de Orçamento que estamos a falar neste momento, a qual, de algum modo, já lhe foi colocada pelo Sr. Deputado Manuel dos Santos.
Gostava de saber, Sr. Ministro, se o Governo encara a tomada de medidas para evitar determinados efeitos negativos que a taxa de inflação, que se situa muito para além daquilo que estava previsto, tem sobre determinado tipo de despesas orçamentais.
Por efeito da inflação, o Governo avançou para o corte dos 40 milhões de contos e repetimos o que já propusemos em sede da Comissão de Economia, Finanças e Plano -, facto que gostaríamos de ver clarificado relativamente à sua incidência. A inflação tem um efeito sobre determinadas despesas, designadamente sobre as de investimento e sobre aquelas em que e impossível ou em que é extremamente difícil reduzir a concretização física que estava prevista em sede de Orçamento. Ora, essas dotações estuo afectadas pela inflação! O Governo pretende fazer aí alguma coisa, concretamente na questão das despesas de investimento do Plano, em que estavam subjacentes determinadas dotações para determinadas concretizações físicas. Vai adequar ou não essas despesas?
Outra questão muito concreta que quero colocar-lhe é o problema do orçamento do Serviço Nacional de Saúde, que era apertadíssimo e insuficiente, do nosso ponto de vista. O que é que, neste momento, está a suceder nesse campo? Quais são as medidas previstas pelo Governo? Quanto à proposta de lei n.o 152/V, referir-me-ei apenas a três aspectos que tem a ver, fundamentalmente, com questões de especialidade.
A primeira dessas questões diz respeito ao problema da fórmula a ser aplicada para o equilíbrio orçamental. Não ponho minimamente em causa o fundamento que existe na proposta apresentada pelo Governo. A minha dúvida reside em saber se, no momento presente, será preferível adoptar essa fórmula ou optar pela fórmula do equilíbrio corrente, isto é, permitir que o défice orçamental concorra apenas, em termos de quantitativo, até ao montante das despesas de investimento - sei que as despesas de investimento não são o sinónimo exacto das despesas de capital, pelo. que isto mereceria algumas adaptações.
O que quero saber é se deve permitir-se que o défice vá apenas até ao montante das despesas de investimento, dado que essas, de uma forma ou de outra, são reprodutivas. Julgo que isto terá de ser claramente discutido em sede de especialidade, mas julgo também que seria de ponderar o assunto antes de o PSD querer impor a solução proposta pelo Governo dos juros correntes.
A minha segunda questão, que sendo embora de especialidade é uma questão importante do ponto de vista político, visa saber, de maneira muito concreta e muito clara, qual é o posicionamento do novo Ministro das Finanças em relação à possibilidade de a Comissão de Economia, Finanças e Plano, autonomamente, poder ouvir o Sr. Governador do Banco de Portugal, em sede de análise do Orçamento.
Faço-lhe esta pergunta em virtude de, por um lado, o Sr. Ministro não ter tido ainda nenhum acto concreto que possa apontar para a manutenção do regime anterior e, por conseguinte, não haver indícios de que o Governo não autorize esses contactos directos e, por outro lado, por o Sr. Ministro ter avançado - e bem, do nosso ponto de vista - com uma maior autonomia para o banco central. Além disso, pertencendo também o Sr. Ministro ao banco central, compreenderá perfeitamente a necessidade e o interesse que poderá ter, para a Assembleia da República, a audição do Sr. Governador do Banco de Portugal.
Uma última questão para lhe dizer que a proposta do Governo permite, pelo menos implicitamente, a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos. Sr. Ministro, isso é mencionado por lapso ou é uma intenção objectiva do Governo?O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira Martins.O Sr. Oliveira Martins (PSD): - O Sr. Ministro das Finanças referiu-se, genericamente, à eficácia das despesas do Estado. Quais são, nesta proposta de lei de enquadramento orçamental, as principais disposições que lhe vão permitir aumentar a eficácia das despesas do Estado relativamente à situação actual?O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, congratulo-me com as perguntas que me foram feitas, mas constato, com surpresa e considero isso lisonjeiro para mim -, que há poucas perguntas de concreto sobre as propostas de lei do Governo. Interpreto isso como um apoio implícito aos seus princípios gerais.
Gostaria de dar algumas respostas concretas a alguns pontos, embora me pareça que extravasam um pouco o âmbito que eu pensava ser o deste debate.
Começando pelo Sr. Deputado Manuel dos Santos, diria o seguinte: recebi recentemente, mais concretamente hoje, um convite da Comissão Parlamentar de Economia, Finanças e Plano para aí me apresentar numa data a combinar para tratar dos assuntos de que falou. Recebi-o só hoje, portanto ainda não tive ocasião de combinar a data em que cá virei. Terei o maior prazer em comparecer e terei, nessa altura, o maior prazer em ser mais explícito sobre estes pontos. Parece-me, aliás, muito oportuno, visto que estamos a chegar a uma altura em que
29 DE JUNHO DE 1590 3143já teremos alguma informação sobre os primeiros meses do ano. Anuncio, pois, desde já, o meu propósito de aqui vir e, se tiver a sorte de encontrar um número razoável de Srs. Deputados da Comissão...Uma voz do PSD: - Muito bem!O Orador: -... esclareceremos este assunto cabalmente.
Quanto à questão da taxa de inflação, ou das suas consequências, ou do orçamento suplementar, já anunciei publicamente - e repito aqui, não adiantando muito mais - que a taxa de inflação não será acomodada na política orçamental - «acomodada» é um termo técnico, que poderemos esclarecer na Comissão, se assim o entenderem e que não apresentarei um orçamento suplementar que aumente despesas.
Quanto ao projecto QUANTUM lisonjeia-me também assaz o interesse do Sr. Deputado por essa matéria. Aliás, convidei um bom número de Srs. Deputados, e alguns deram-me a honra de aparecer, quando apresentei uma versão preliminar deste projecto. Não são exactas - aproveito para lhe dizer algumas afirmações suas sobre o que se propõe nessa versão, porque não está nada proposto sobre aumento de fiscalidade directa, por exemplo, dizendo-se exactamente o contrário, havendo, isso sim, uma referencia a algum possível ajustamento de fiscalidade indirecta. Simplesmente, aquilo que eu apresentei, e de uma forma muito preliminar, foi um trabalho semiacadémico, que procurou receber contributos do mesmo tipo das mais diversas personalidades.
Conto, em breve, quando o projecto estiver totalmente desenvolvido, apresentá-lo para aprovação formal em Conselho de Ministros, mas devo dizer-lhe que terei o maior gosto em discuti-lo tecnicamente na Comissão de Economia, Finanças e Plano no estado em que estiver, desde que esse seja também o desejo dos Srs. Deputados. Nessa altura, procurarei trazer a maior quantidade de elementos possível, os quais, com muito gosto, porei à disposição de todas VV. Ex.as
Quanto às perguntas que me fez o Sr. Deputado Octávio Teixeira já respondi em parte na resposta que dei ao Sr. Deputado Manuel dos Santos. Reitero a minha disposição para vir conversar com VV. Ex.as sobre a execução orçamental e reitero também aquilo que já há pouco disse, isto é, a não apresentação de um orçamento suplementar que aumente a despesa e a não acomodação da inflação no Orçamento do Estado de 1990.
Quanto à forma do equilíbrio permitir-me-ia ser muito breve visto que maçaria profundamente os Srs. Deputados se explicasse a sua razão profunda. Mais uma vez, talvez a Comissão de Economia, Finanças e Plano seja o local indicado. A razão de ser da escolha é tecnicamente a seguinte: aquilo que determina a acumulação da dívida pública em relação ao produto, o aumento relativo da dívida pública, é o saldo primário. E eu não entendo que o défice ou a dívida sejam, por si, um mal. Serão um mal na medida em que o seu peso seja tal que afecte seriamente os mercados financeiros, exerça pressão sobre o mercado de capitais, etc. Aliás, isso é particularmente preocupante numa altura em que se acelera a integração financeira da Europa. Terei todo o gosto em discutir consigo o equilíbrio corrente, que é algo que nós estudámos com alguma profundidade, é algo que tecnicamente é inferior, do meu ponto de vista, ao saldo primário, mas certamente que terei muito gosto em o discutir.
A quarta pergunta que me fez confesso que não a compreendi. V. Ex.a falou em dotações confidenciais, em fundos secretos, mas não encontro na proposta de lei do Governo o que o possa permitir. O que se diz é que são nulos os créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos, e daí que tenha alguma dificuldade em compreender a sua pergunta. Possivelmente tê-la-ei percebido mal e, nesse caso, peço o favor de me esclarecer.
Respondendo à pergunta do Sr. Deputado Oliveira Martins quanto à eficácia das despesas, começo por agradecer a oportunidade que me dá de esclarecer um pouco melhor esse assunto. Trata-se da possibilidade, aqui expressamente referida, da utilização dos programas, na medida em que nos permitam apresentar objectivos, meios e o julgamento desses objectivos e meios de uma forma flexível. No nosso entender, isso permitirá aumentar a eficácia da utilização das despesas públicas e, por consequência, minimizar o recurso ao contribuinte, dado eu considerar que o ministro das Finanças deve ser o principal defensor do contribuinte.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Os Srs. Deputados Manuel dos Santos e Octávio Teixeira inscrevem-se para que efeito?O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Presidente, para usar da palavra, durante 30 segundos, ao abrigo da amabilidade que teve com a invocação de uma figura regimental usada há pouco pelo Sr. Deputado Rui Carp e que penso ser a da defesa da honra e consideração. Devo dizer que é apenas um pequeno esclarecimento, que será muito breve.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, pretendia fazer, se o Sr. Deputado que está inscrito para fazer uma intervenção o permitir, uma intervenção de 60 segundos para responder ao Sr. Ministro.O 'Sr. Presidente: - Para não entrarmos muito no campo dos pedidos de defesa da honra, e com a concordância dos Srs. Deputados Carlos Lilaia e Nogueira de Brito, inscrevo, para pequenas intervenções, os Srs. Deputados Manuel dos Santos e Octávio Teixeira.
Tem, pois, a palavra o Sr. Deputado Manuel dos Santos.O Sr. Manuel dos Santos (PS): - Sr. Presidente, pretendo apenas dar três esclarecimentos, um dos quais já dei pessoalmente ao Sr. Ministro das Finanças, mas, de qualquer maneira, a Assembleia da República e a comunicação social podem ter ficado com algumas dúvidas.
O Sr. Ministro das Finanças afirmou, e é verdade, que foram convidados vários deputados da Comissão de Economia, Finanças e Plano para participarem no seminário realizado pelo Ministério das Finanças e em que foi apresentado o esboço inicial do programa QUANTUM. No entanto, como já tive oportunidade de lhe referir pessoalmente, e porque já aceitei o tipo de informações que me deu acerca desta matéria, devo dizer que nenhum deputado do Partido Socialista, enquanto tal, foi convidado para esse seminário. Nessa reunião esteve presente a Sr.a Deputada Helena Torres Marques, mas na qualidade de vice-presidente da Comissão de Economia, Finanças e
3144 I SÉRIE - NÚMERO 92Plano, e mesmo o porta-voz do Partido Socialista na Comissão, que sou eu, não recebeu nenhum convite nesse sentido e, que eu saiba, nenhum outro deputado do Partido Socialista foi convidado.
A segunda referência tem a ver com uma observação que o Sr. Ministro fez sobre a sua ida à Comissão de Economia, Finanças e Plano que ouvi muito bem, senão ralo faria este comentário -, que só faço porque foi feita uma observação, que não identifiquei, da bancada do PSD sobro a presença de deputados na citada Comissão. É evidente que quando na Comissão de Economia, Finanças e Plano estiver presente o Sr. Ministro das Finanças, não só pela consideração que nos merece, mas também pelo interesse do assunto que o levará lá, estou em crer que todos os Srs. Deputados que fazem parte da referida Comissão - com os do PS isso sucederá certamente - estarão presentes, o que, aliás, sempre sucedeu. E há um exemplo recente: quando se deslocou à referida Comissão o Sr. Governador do Banco de Portugal, a Comissão esteve completa! Mas V. Ex.a compreenderá que, noutras circunstâncias, e havendo alguns de nós, de todas as bancadas, que têm outro tipo de responsabilidades, nem sempre seja necessário ou até conveniente que esteja toda a gente presente em todas as reuniões da Comissão de Economia, Finanças e Plano.
Pode o Sr. Deputado do PSD, que não consegui identificar, e que se mostrou preocupado com a não presença dos deputados na Comissão de Economia, Finanças e Plano, ficar descansado que os deputados do PS lá estarão! Aproveito até a oportunidade para saudar o anúncio que o Sr. Ministro aqui fez de que brevemente estará connosco, porque isso é que 6 importante, isso é que é o diálogo democrático. E não esperamos outra coisa de V. Ex.a.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Ministro, pretendo apenas clarificar a questão da possibilidade de existência de fundos secretos. No artigo 7.o, n.o 5, diz-se que são nulos os créditos orçamentais que possibilitem a existência de dotações para utilização confidencial ou para fundos secretos, mas depois acrescenta-se: «sem prejuízo dos regimes, dos esquemas especiais que se justifiquem por razões de segurança nacional». E, como V. Ex.a saberá, o conceito de segurança nacional tem uma amplitude demasiado elástica e por isso é que deveremos ponderar muito cuidadosamente esta questão em sede de especialidade.O Sr. Presidente: - O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro dos Assuntos Parlamentares, pede a palavra para que efeito?O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro dos Assuntos Parlamentares (Carlos Encarnação): - Para fazer uma interpelação à Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Secretário de Estado.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro dos Assuntos Parlamentares: - Sr. Presidente, ponho à consideração de V. Ex.a a possibilidade de o Sr. Ministro das Finanças responder, desde já, à observação do Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Presidente: - Como foram feitas, tecnicamente, duas intervenções a qualquer delas qualquer membro da Câmara podia ter pedido esclarecimentos. A Mesa não notou que alguém tenha solicitado a palavra para o efeito, mas, dado o clima em que estamos a proceder, se a bancada do Governo pretende pedir um esclarecimento ao Sr. Deputado Octávio Teixeira, que fez uma intervenção, pode fazê-lo regimentalmente.Pausa.Sendo assim, para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, só desejo esclarecer o Sr. Deputado Octávio Teixeira que compreendo a sua preocupação sobre estes fundos secretos nos casos especiais de segurança nacional, mas trata--se de uma matéria que a Assembleia da República poderá discutir.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra para um pedido de esclarecimento.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, para pedir esclarecimentos é um pouco tarde, mas atendendo que se trata de um debate extraordinariamente técnico e em que há toda a vantagem em nos esclarecermos ninguém obstará a que eu, desta vez, permita que o Sr. Deputado Rui Carp peça esclarecimentos ao Sr. Deputado Octávio Teixeira.
Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, só lhe recordo que o artigo 7.o da Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, n.o 64/77, de 26 de Agosto, aprovada, na generalidade, nesta Câmara com os votos do PCP, tem exactamente a mesma redacção quando diz: «sem prejuízo de regimes especiais de utilização de verbas que excepcionalmente se justifiquem por razões de segurança nacional, os quais serão autorizados pela Assembleia da República sob proposta do Governo». E também a Lei n.o 40/83 tem a mesma redacção. Isto tem figura, tem, digamos assim, retrato, e eu gostaria que me contradissesse sobre isso se fosse possível, o que penso que não é, quando isto tem que ver fundamentalmente com os serviços de informação e segurança cujo conselho de fiscalização é organizado com base em membros deste Parlamento.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, serei muito rápido a responder, quer ao Sr. Ministro quer ao Sr. Deputado Rui Carp.
Sr. Ministro, devo dizer que estou absolutamente de acordo com a questão que colocou. Aliás, foi nesse mesmo sentido que também a coloquei, ou seja, a necessidade de analisarmos o problema com todo o cuidado em termos de especialidade, porque, de facto, o conceito é muito lato.
Ao Sr. Deputado Rui Carp direi que o facto de isso vir do antecedente - aliás, leu bem ao referir um outro
29 DE JUNHO DE 1990 3145complemento que não vinha aqui explícito, que era a autorização da Assembleia da República, que desaparece aqui na proposta do Governo -, independentemente disso (e estou neste caso concreto a confrontar o projecto de lei do PCP com a proposta de lei), nós não fazemos essa proposta e julgamos mesmo que há razões para não permitir que isso se verifique.
Por isso, repito, entendemos que este problema deve ser discutido claramente e com bastante atenção em sede de especialidade.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Em 28 de Abril de 1987, a Assembleia da República aprovou, em votação final global, com votos a favor do PS, do PCP, do MDP/CDE e do meu partido, com votos contra do PSD e com a abstenção do CDS -partido que, aliás, tomou a iniciativa da revisão da Lei n.o 40/83 -, o texto alternativo da Comissão de Economia, Finanças e Plano, elaborado a partir dos projectos de lei n.os 48/IV, 92/IV e 94/IV, respectivamente do PCP, do CDS e do PS, sobre o enquadramento do Orçamento do Estado.
Na ocasião, o PRD, apesar de não ter apresentado projecto próprio de alteração da Lei n.o 40/82, não deixou de assumir um papel, que reputamos de importante, no texto alternativo da citada Comissão.
O texto da Comissão acabou por não ser promulgado não apenas por o Sr. Presidente da República ter requerido a apreciação preventiva da constitucionalidade de vários números de cinco artigos do diploma n.o 80/IV, da Assembleia requerimento ao qual, aliás, o Tribunal Constitucional veio dar razão, mas apenas no tocante a dois números de um artigo -, mas, sobretudo, porque pouco tempo depois se verificou a dissolução da Assembleia da República.
Como quer que seja, o excelente trabalho efectuado no seio da Comissão de Economia, Finanças e Plano não se perdeu. Prova sintomática disso mesmo é, desde logo, o texto da nova Constituição. Prova disso 6 também o conteúdo hoje em discussão.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A última revisão da Constituição veio consagrar muitos dos aspectos que, em matéria de enquadramento, elaboração e fiscalização do Orçamento, haviam sido consignados no diploma n.o 80/IV, da Assembleia.
Permito-me salientar, neste contexto, não apenas a consagração, em artigos próprios, de disposições relativas à elaboração e fiscalização do Orçamento (artigos 108.o, 109.o e 110.o da Constituição), conferindo dignidade constitucional própria a questões relevantíssimas da actividade financeira do Estado, mas também a questões mais específicas, embora fundamentais, como a inclusão da discriminação das receitas e despesas dos fundos e serviços autónomos no Orçamento do Estado e a admissibilidade da estruturação do Orçamento por programas.
Por outro lado, o projecto de lei n.o 538/V, do PCP, retém confessadamente o essencial do texto da Comissão de Economia, Finanças e Plano, merecendo só por isso, e não apenas por razões de coerência política, a nossa aprovação.
Também o projecto de lei n.o 507/V, do PS, nos merece, por maioria de razão, plena concordância. Neste caso, verifica-se, além do mais, a realização de um esforço de adaptação às novas regras da contabilidade pública, que, obviamente, devo salientar.
Finalmente, a proposta do Governo surge fortemente marcada pelo trabalho realizado há mais de dois anos atrás.
Face ao exposto, entendemos que o diploma n.o 80/IV já citado se encontra vivo.
Por isso, desejamos continuar a ter, nesta matéria, uma postura de grande colaboração, técnica e política, com todos os partidos interessados em alterar uma lei que já não responde -menos por insuficiências próprias do que pela evolução natural da actividade de um Estado democrático de direito- às questões que hoje se colocam no funcionamento corrente de uma Administração que se quer moderna e menos regulamentada e regulamentadora.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A Assembleia da República é, constitucionalmente, a primeira «autoridade orçamental» do País. Por isso, importa reforçar os seus poderes de fiscalização, ex. ante e ex post em matéria de Orçamento do Estado.
Não se trata, obviamente, de promover, através de uma lei, um novo instrumento de conflitualidade entre órgãos de soberania O Orçamento do Estado, pela sua importância verdadeiramente nacional, deve ser tem mesmo de ser a pedra angular da coesão entre o Governo e a Assembleia da República.
Do que se trata, Sr. Presidente e Srs. Deputados, é de optimizar a actuação conjunta - e coesa - do Governo e da Assembleia em matéria de gestão e avaliação - orçamental. Por isso, entendemos que este debate pode ser um passo decisivo para melhorar, como se impõe, a regulamentação da actividade financeira do Estado.
A proposta do Governo constitui um avanço muito positivo relativamente a posições por ele assumidas no passado. Só por isso mereceria o nosso apreço. Mas, além disso, a proposta governamental contribui, em aspectos essenciais e refiro, nomeadamente, o novo conceito de equilíbrio orçamental constante do n.o 2 do artigo 4.o, a preocupação louvável de organizar o Orçamento e a Conta em termos que facilitem a sua compreensão rápida e socialmente útil (artigos 11.o e 25.o) e, ainda, a assumpção plena do direito à informação sempre reivindicado pela Assembleia (artigo 12.o)-, para a melhoria da gestão, execução e avaliação das finanças públicas.
O projecto do PS vai ainda mais longe, retomando, inteligente e actualizadamente, as ideias do diploma n.o 80/IV, da Assembleia. Muitas das disposições nele citadas francamente, o n.o 2 do artigo 3.o e uma excepção parece um certo exagero -, vêm muito a propósito e devem, necessariamente, integrar a nova lei de enquadramento do Orçamento do Estado [refiro-me ao n.o 3 do artigo 10.o, à alínea e) do artigo 12.o, à alínea f) do artigo 14.o ou aos n.os 3 e 4 do artigo 15.o, que são disso exemplos bem marcantes].
Há, pois, todas as condições para que os diplomas hoje em debate desçam à Comissão, para melhoria e enriquecimento mútuo.
Na ocasião, o PRD, que assume e aposta, nomeadamente, na concertação dos diplomas em apreço, não deixará de continuar a dar o seu contributo para introduzir maior eficácia na regulamentação da actividade financeira do Estado.
A concluir, gostaria de fazer, em nome do meu partido, duas outras propostas. A primeira, consiste em conferir à Comissão de Economia, Finanças e Plano uma
3146 I SÉRIE - NÚMERO 92nova e mais nobres funções em matéria de gestão orçamental o País ganhará com isso!A Comissão deveria, assim, constituir uma subcomissão com mandato mais vasto do que é proposto no n.o 5 do artigo 26.o do projecto do PS. Tratar-se-á, em primeiríssimo lugar, de a subcomissão facultar aos deputados a todos os deputados - elementos sintéticos que lhes permitissem avaliar, nomeadamente em termos comparados, a gestão das finanças públicas e a avaliação da execução orçamental.
A segunda, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, consistiria em aproveitar, a bem da gestão da coisa pública, a parte final do n.o 3 do artigo 108.o da Constituição.
Sem orçamentos por programas, com objectivos definidos, articulados e integrados no plano anual, sem atribuição clara de responsabilidade pela condução de acções concretas, sem uma calendarização realista para as acções, sem meios concretos para alojar a acções definidas, sem indicadores concretos para avaliar a eficiência e a eficácia dos programas, o Orçamento do Estado será sempre um agregado de grandes números dificilmente entendível para a generalidade dos portugueses, que, afinal, são os agentes e os destinatários principais da actividade do Estado.
As virtualidades da orçamentação por programas não são suficientemente explanadas em nenhum dos diplomas em apreço. E, afinal, todos tínhamos a ganhar com isso - o País, o Governo e a Assembleia! Vamos, a este respeito, começar, gradual mas firmemente!
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Durante muitos anos as operações de tesouraria constituíram um instrumento fácil e sempre disponível para iludir as funções de fiscalização orçamental que, sobre a Assembleia da República, impendem.
Com a utilização indiscriminada das operações de tesouraria, o Governo ocultava verdadeiras despesas públicas, fugindo à sua orçamentação e impedindo o seu controlo por parte da Assembleia.
As operações de tesouraria converteram-se, assim, num orçamento de despesas paralelas, só conhecido por alguns e controlado por muito poucos. As operações de tesouraria foram, quiçá, o maior óbice à transparência das finanças públicas em Portugal.
É bom saber que, definitivamente, o Governo propõe-se regularizar as operações de tesouraria. É que, como decerto se recordam, esta questão assumiu grande relevância para o Governo, em 1985. A alegada clarificação das finanças públicas passava, em primeiro lugar, pela disciplina das operações de tesouraria (sem esquecer, evidentemente, muitos outros focos de preturbação, como a existência de fundos e serviços autónomos incontroláveis ou as despesas correntes «reforçadas» no PIDDAC - antes, PIAP -, tudo contribuindo para a violação, sempre impune, do princípio da unidade do Orçamento).
Pela proposta de lei n.o 155/V, o Governo vem propor a regularização de operações de tesouraria, através da sua transferência para a CEROT (conta especial de regularização das operações de tesouraria).
Mais do que a forma, o que conta, neste caso, é a essência - correcta, apesar de retardada da intenção do Governo. Pena é que, afinal, só agora o Executivo se proponha fazer o que o aprofundamento do nosso Estado democrático de direito há muito impunha.
Mas ... «mais vale tarde do que nunca»! Não será o PRD a colocar objecções de fundo aos intentos - saudáveis do Governo, nesta matéria. Em todo o caso, pensamos que o assunto deveria ser objecto de parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano. Afinal, é da moralização da actividade financeira do Estado que, verdadeiramente, se trata. E aí, Sr. Presidente e Srs. Deputados, julgamos que a Assembleia tem sempre uma palavra a dizer.
O conteúdo essencial da proposta de lei n.o 156/V parece-nos correcto. Neste aspecto, consideramos que o disposto no artigo 20.o do projecto de lei n.o 507/V, do PS, sobre a Lei de Enquadramento Orçamental fica algo aquém do que parece ser pretendido pelo Governo. Aliás, em boa técnica orçamental, convém sempre separar o «trigo do joio», no caso, as despesas do Estado das operações de tesouraria, mesmo que o seu objecto seja circunscrito - e felizmente que o é - ao disposto no n.o 3 da exposição de motivos da proposta em apreço.
Não vemos, pois, razão para não dar bom acolhimento ao pedido de autorização legislativa do Governo tendente ao estabelecimento do regime jurídico das operações de tesouraria.
Além do mais, o espírito deste diploma enquadra-se, inteiramente, nos trabalhos desenvolvidos pela Comissão de Economia, Finanças e Plano, que culminaram, como já aqui foi referido, na elaboração do diploma n.o 80/IV.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Carp.O Sr. Rui Carp (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Começo por regozijar-me por estarmos a debater propostas e projectos de lei que tem a ver com o Orçamento do Estado e com a disciplina das operações de tesouraria, por contraste a uma anunciada reunião da extrema direita europeia no nosso país, saudosistas de um passado antidemocrático, que cremos e desejamos que não regressará à Europa, muito menos a Portugal!Aplausos gerais.Efectivamente, a matéria orçamental do Estado, como o relatório da Comissão de Economia, Finanças e Plano recorda, é das que assume maior relevância num regime democrático, pois o Orçamento está na génese dos sistemas parlamentares modernos, onde, por essa via, o poder legislativo aprecia e fiscaliza o poder executivo.
Não é por acaso que, na vigência da Constituição de 1933, o Parlamento não votava o Orçamento do Estado, mas tão-só «uma lei de meios» que só tinha texto e não tinha contas: o Governo, na época, não respondia perante o órgão legislativo.
Entendo, assim, que todos os democratas estão de parabéns sobre este debate orçamental, latu sensu, porque envolve também a tesouraria, independentemente das opiniões que cada partido tomar sobre a matéria legislativa que o justifica.
Vejamos agora o que estamos a apreciar uma nova Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, merecedora de projectos do PS e do PCP, e duas propostas de lei do Governo relativas, respectivamente, à regularização das contos de tesouraria do passado e à definição de novos regimes de operações de tesouraria.
À primeira vista, tudo matérias de muita complexidade técnica, susceptíveis de apenas interessar a uns poucos
29 DE JUNHO DE 1990 3147especialistas em finanças públicas presentes nas bancadas do Governo, dos grupos parlamentares, da comunicação social ou entre o público. Que tem complexidade técnica não temos dúvidas, mas nada mais falso quanto a pensar-se que a matéria apenas àqueles interessa.
É que sem um quadro legal correcto para o Orçamento e para o tesouro não é possível sanear profundamente os dinheiros do Estado. E esse saneamento financeiro é condição sine quo non para se baixar ainda mais os impostos sobre os rendimentos, apresentar melhor serviço nas escolas, nos hospitais, na segurança social, melhorar as infra-estruturas rodoviárias, ferroviárias, aéreas, portuárias, de comunicações, pagar melhor prestações sociais aos reformados e incapacitados e dar melhores condições aos funcionários, libertar recursos financeiros para actividades produtivas e para a sociedade civil, em geral.
Enfim, esse quadro correcto é condição indispensável ao desenvolvimento do País e à transparência real na gestão da Administração Pública.
Por outro lado, não basta aprovar leis tecnicamente bem feitas sobre finanças públicas, como parecem ser os casos em apreciação, numa abordagem geral. É preciso que elas possam ser cumpridas. É preciso que os destinatários das mesmas as absorvam em todas as suas potencialidades.
Quantas leis bem feitas «morreram», total ou parcialmente, no dia em que foram publicadas no Diário da Republica.
E até em matéria orçamental temos, infelizmente, elucidativos exemplos, num passado já com alguns anos. «Quando confrontamos certas normas inseridas nas duas anteriores leis de enquadramento, por isto ou por aquilo (sempre por razões «ponderosas» ou de força maior) deixava-se sempre o cumprimento desta ou daquela norma para o ano que vem...». Mas a situação foi radicalmente alterada nos últimos anos.
Então, como evitar que não se fique no «reino das boas intenções», como aconteceu no tal passado, já um pouco longínquo?
Actuando como têm actuado os governos presididos pelo Primeiro-Ministro Cavaco Silva desde finais de 1985, em política económica, definem-se os objectivos face à envolvente interna e externa; avaliam-se as potencial idades da legislação financeira que vigora e dos meios ao dispor; apura-se a realidade; traçam-se as estratégias; decidem-se as medidas; altera-se o que está mal ou está obsoleto; cxecuta-se; controlam-se os resultados e corrige-se o que for caso disso. Parece demasiado complexo? Parece demasiado teórico? Complexo não será, porque qualquer aluno de economia tem obrigação de isso saber. Teórico, é natural que o seja, mas é bom quando 6 levado à prática. E qual foi a prática em finanças públicas? Muito sumariamente, pela recondução do Estado ao papel supletivo na economia do mercado envolvendo uma nova disciplina nas finanças públicas, contendo-se o excessivo financiamento do sector público que sufocava a sociedade civil através da redução do peso do défice orçamental (mesmo aparentemente aumentado pela eliminação dos défices ocultos dos fundos dos serviços autónomos e das empresas públicas) na economia, ao mesmo tempo que ia preparando o caminho para uma nova gestão orçamental, susceptível de garantir um melhor e mais leve serviço público de modo a vencermos o desafio da nossa entrada na CEE, com menos custos e com mais proveitos para Portugal.
Para isso, vem-se utilizando todo o instrumental que a Constituição da República Portuguesa permita em matéria de Orçamento do Estado e incutiu-se, ao longo destes cinco anos, nos funcionários públicos e nos dirigentes da Administração mais em contacto com as contas públicas, o espírito de que era preciso mudar e que se ia mudar. Pela sua carga negativa uma atenção especial foi dada, por um lado, ao subsector dos fundos e serviços autónomos, verdadeiro contra exemplo da regra de plenitude orçamental, por outro lado, ao modo enviesado como o Estado se financiava no Banco de Portugal e no mercado financeiro, corrigindo-se este aspecto (ainda agora o Governo acaba de aprovar uma nova lei orgânica do Banco de Portugal, que removerá as dúvidas que ainda subsistem nos mais sépticos).
E foi assim que o défice do sector público alargado, que era de 20% do PIB em 1985, passou para os 8% do PIB em 1989, e devemo-nos sentir ainda insatisfeitos, como muito bem vem frisando o Sr. Ministro das Finanças.
No domínio legislativo, propriamente dito, e como muito bem se lê na exposição de motivos, a segunda revisão constitucional, de 1989, em matéria orçamental e a Lei de Bases da Contabilidade Pública (a que acrescentaria a reforma do Tribunal de Contas), que antecedem a nova Lei de Enquadramento do Orçamento, servem de base à proposta de lei do Governo. Mas esta seria dificilmente exequível se nos últimos cinco anos não se tivesse alterado o universo das finanças do Estado, quer por via de legislação ordinária Géis anuais do Orçamento do Estado; novos classificadores para as despesas e para as receitas orçamentais; reforma fiscal, IVA, IRS, IRC; fim do regime de privilégio fiscal dos títulos de dívida pública, passando a ser igual aos dos restantes títulos; integração da conta de segurança social na Conta Geral do Estado; eliminação de numerosos fundos e serviços autónomos ou a sua gradual integração no orçamento propriamente dito e obrigatoriedade de elaboração de contas patrimoniais; o novo estatuto dos dirigentes da função pública conferindo competências gestionárias aos directores-gerais, que em anteriores governos nunca tinham tido coragem de dar), quer por decisões da mais variada natureza de que destacarei a apresentação pontual das contas a ajustar no Parlamento, a recuperação das contas do Estado atrasadas, a introdução de novas técnicas na elaboração e no controlo orçamental, a que não é estranha a total informatização do processo, a eliminação de numerosas peias burocráticas, o vasto programa de formação, reciclagem e rejuvenescimento dos quadros da contabilidade pública (com redução de efectivos), o reforço dos meios humanos e materiais do Tribunal de Contas-é bom que também não se esqueça!
Tudo isto, enfim, tem a ver com um princípio indispensável à credibilidade e à coerência de qualquer medida legislativa da importância das que estão agora em debate. E quer a proposta da Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, apresentada pelo Governo, quer as duas propostas de lei sobre operações de tesouraria têm credibilidade porque, sublinho:Em primeiro lugar, decorrem de um fluxo coerente e bem sucedido da política económica e financeira do Governo social-democrata, que admite aperfeiçoar ou ajustar medidas em curso quando a conjuntura o aconselhar (e aí está o novo quadro de ajustamento nacional para a transição para a união económica e monetária na se-
3148 I SÉRIE - NÚMERO 92quência do programa de correcção estrutural lançado em 1986).
Em segundo lugar, não se limitam a abordar o Orçamento numa óptica jurídica (que é até bastante melhorada na proposta do Governo), mas, mais do que isso, como um instrumento cada vez mais importante da política económica e financeira (conforme muito bem se lê na exposição de motivos).
Em terceiro lugar, as propostas de lei estão apoiadas por posições muito favoráveis de organizações (de toda a isenção) como são a OCDE e a Comissão das Comunidades.
Em quarto lugar, tem credibilidade devido à competência técnica, profissional e acrescido prestígio político do Sr. Ministro das Finanças e dos Srs. Secretários de Estado do Orçamento e do Tesouro, que se responsabilizam pela feitura das propostas de lei e que são indiscutíveis.
Quero, agora, e na qualidade de deputado, testemunhar também o brilhante director-geral que foi a Dr.o Manuela Ferreira Leite, sem a qual não teria sido possível avançar tanto quanto se avançou na disciplina e modernização do Orçamento.Aplausos do PSD.Passando agora a uma apreciação substantiva das propostas de lei do Governo, quero sublinhar, porque estamos em debate na generalidade, os seguintes aspectos que não podem passar despercebidos no Plenário da Assembleia da República, até pela importância que terão nos futuros debates políticos sobre o Orçamento, dentro e fora do Parlamento. É claro que. dispenso os aspectos de pormenor, porque louvo-me no relatório, aprovado por unanimidade, da Comissão de Economia, Finanças e Plano.
Em primeiro lugar, a consagração legal na estrutura do Orçamento dos programas e de prioridades assentes numa definição clara de objectivos a atingir e de recursos financeiros para os realizar. Considero fundamental, para o enriquecimento do debate parlamentar, em sede de votação do Orçamento do Estado anual, que cie decorra tanto numa perspectiva de política macroeconómica (investimento, inflação, emprego, contas externas, crescimento económico, custo de vida, etc.) para o qual é importante a classificação económica das despesas e receitas, como numa perspectiva sólida de opções sectoriais que está subjacente à proposta de lei do Governo. Ou seja. os Srs. Deputados, e o próprio Governo, terão de apresentar as prioridades sobre: mais serviços de saúde ou mais escolas? Mais médicos e enfermeiros ou mais equipamento clínico? Mais impostos e mais estradas e menos escolas? São soluções que tem de passar a ter uma hierarquia de prioridades.
Considero que, de ano para ano, o Governo social-democrata foi introduzindo, via PIDDAC, esta filosofia (veja-se o elucidativo relatório que acompanhou a proposta de lei do Orçamento do Estado para 1990), embora sem enquadramento legal bem definido. Agora, com a revisão da Constituição, no seu novo artigo 108.o, nos n.(tm) 3 e 4, e com a nova lei de enquadramento, tudo ficará bem claro: nas propostas do Governo e nas propostas dos Srs. Deputados, quando quiserem apresentar alterações ou aditamentos em sede do debate do Orçamento, todos tento de assumir prioridades com hierarquia bem definida.
Em segundo lugar, e como o Sr. Ministro das Finanças já definiu claramente, considero importante a apresentação do (novo) conceito de equilíbrio orçamental efectivo, ou de saldo primário, para além do equilíbrio formal que a Constituição preceitua: tem de haver receitas, sejam quais forem, para, ao menos, cobrirem as despesas orçamentadas - este é o equilíbrio formal. Agora, há um novo conceito que, na prática, esteve a ser utilizado nos debates dos últimos Orçamentos do Estado, quer pelo Governo, quer pela própria oposição. Simplesmente, faltava-lhe assentar na lei de enquadramento, o que agora se faz, certamente com aplauso de muitos reputados economistas, sem prejuízo de posterior necessidade de aperfeiçoamento técnico do conceito.
O terceiro aspecto importante é o da clara e definitiva integração de todos os fundos e serviços autónomos no Orçamento do Estado, embora respeitando as especificidades próprias, tal como a Constituição preceitua.
Muito se fez nos últimos anos e o próprio Orçamento do Estado para 1990, em prazo recorde, procurou cumprir formalmente esta nova exigência constitucional. Mas faltava-lhe este passo que agora se contempla em todas as propostas e projectos de lei, quer do Governo, quer dos partidos.