PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEDurante o incêndio, e sobretudo quando escapa ao ataque inicial há necessidade de preparar a defesa das populações, com ações que vão da proteção das casas ao corte de estradas e à própria evacuação das pessoas. O processo de evacuação das pessoas é particularmente complexo, mas fundamental em casos de comportamento de fogo extremo, pelo que a Diretiva Operacional Nacional n.o2 dá indicações importantes sobre essa ação de proteção civil. O objectivo é o de "assegurar a concentração da população em abrigos ou refúgios em caso de risco de propagação do incêndio rural ao aglomerado e assegurar a evacuação de emergência nas situações onde não seja possível abrigar ou refugiar a população em caso de perigo eminente ou estas infraestruturas deixem de garantir a segurança e proteção da população". De acordo com as conclusões do Relatório da UC sobre o incêndio de Pedrogão Grande (Viegas et al., 2017) em caso de incendio as pessoas com problemas de saúde ou outros, devem ser retiradas do percurso do incendio, em ações de evacuação, com muita antecedência. As que puderem suportar o embate do fogo poderão manter-se, de acordo com a decisão das autoridades, para ajudar na defesa das suas propriedades. Deve-se trabalhar com as populações, no sentido de se evitar fugas à última hora, que podem causar acidentes. Quando o perigo está ultrapassado é necessário um novo processo, designado na Diretiva Única como reestabelecimento de segurança, que inclui a "avaliação da segurança para retorno de populações deslocadas e reabertura de vias de comunicação". Na Diretiva Única a segurança das populações insere-se na resposta de emergência social e ambiental, que inclui "ações transversais a todos os momentos da gestão da ocorrência, incluindo a garantia do acesso aos bens e serviços essenciais por parte da população". Na resposta de emergência social e ambiental participam a Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC), o Instituto Nacional de Emergência Médica (INEM) e as Forças Armadas (FFAA) que “executam, localmente, ações de suporte a operacionais e populações afetadas”. Esta resposta está estabelecida na Lei de Bases da Proteção Civil (Lei n.o 27/2006 de 3 de julho; artigo 4.o):”São objectivos fundamentais da protecção civil: b) Atenuar os riscos colectivos e limitar os seus efeitos no caso das ocorrências descritas na alínea anterior; c) Socorrer e assistir as pessoas e outros seres vivos em perigo proteger bens e valores culturais, ambientais e de elevado interesse público; d) Apoiar a reposição da normalidade da vida das pessoas em áreas afectadas por acidente grave ou catástrofe”. Esta também prevista nos objetivos da Diretiva Operacional Nacional (DON) n.o 1 e n.o 2 de estabelecimento do Dispositivo Especial de Combate a Incêndios Florestais (DECIF) de 2016 e 2017. 75
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEA ANPC, no âmbito da sua missão e atribuições definidas no Decreto-Lei n.o 73/2013 de 31 de maio e Decreto-Lei n.o 163/2014 de 31 de outubro, superintende a atividade de proteção e socorro no território continental Português, o que inclui procedimentos e infraestruturas de apoio à população e ao ambiente. O Sistema Integrado de Operações de Proteção e Socorro (SIOPS) (Decreto -Lei n.o 134/2006, de 25 de julho, Decreto-Lei n.o 114/2011, de 30 de novembro, Decreto-Lei n.o 72/2013 de 31 de maio) através dos Centros de Coordenação Operacional (CCO) a nível nacional e distrital, define a atribuição de “assegurar a coordenação dos recursos e do apoio logístico das operações de socorro, emergência e assistência realizadas por todas as organizações integrantes do SIOPS”. O INEM é um agente de proteção civil (Lei n.o 27/2006; Art.o 46.o), assegurando múltiplos serviços à população, nomeadamente no DECIF (DON) através da UPPEC (Unidade de Planeamento de Eventos de Risco, Protocolo de Estado e Gestão de Crises), do oficial de ligação do INEM ao Comando Nacional de Operações de Socorro (CNOS) e dos seus Centros de Orientação de Doentes Urgentes (CODU). O INEM responde a solicitações de intervenção para fazer face às ocorrências resultantes dos incêndios florestais com base num Plano Operacional (PLANOP). O INEM é responsável por coordenar toda a vertente de emergência médica pré-hospitalar nos Teatros de Operações, a triagem e evacuações primárias e secundárias, a referenciação e transporte para as unidades de saúde adequadas, bem como a montagem de postos médicos avançados (PMA). Os relatórios da CTI relativos aos incêndios de 17 a 24 de junho e de 14 e 16 de outubro de 2017 descrevem o envolvimento do INEM nas missões de prestação de cuidados de saúde à população bem como aos operacionais envolvidos no combate e ainda os meios envolvidos. Nestes incêndios de 2017, o INEM mobilizou médicos, enfermeiros, técnicos de emergência pré-hospitalar, psicólogos, elementos ligados à gestão do dispositivo e logística, bem como meios aéreos e terrestres. O INEM esteve também envolvido no auxílio à medicina forense e no apoio psicológico às vítimas e familiares com o apoio de psicólogos da Cruz Vermelha Portuguesa, da Policia de Segurança Pública, da Policia Marítima, do Exército e das Câmaras Municipais. A colaboração com unidades de saúde locais, segurança social e outras instituições de solidariedade social, em particular da Cruz Vermelha Portuguesa, foi destacada em 2017. O Relatório da Universidade de Coimbra sobre o incêndio de Pedrogão Grande (Viegas et al., 2017) coloca em evidência vários problemas que se manifestaram nas operações de prestação de socorro às pessoas afetadas pelo incêndio, causadas por falta de comunicações e de recursos, mas também por falta de organização, de articulação entre as entidades e de planeamento. Recomendações Recomenda-se que se trabalhe com as populações de forma a conhecerem os procedimentos a 76
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEadotar em caso de incendio, para aumentar a sua segurança. Recomenda-se a execução de exercícios para treino dos agentes e das populações. Recomenda-se que no caso de acidentes com múltiplas vitimas seja criado no PCO No caso de acidentes com múltiplas vítimas deve criar-se no PCO uma célula dedicada exclusivamente à coordenação das ações de prestação de socorro. 5.2.2 Ataque inicial O Ataque Inicial (ATI) a um incêndio nascente ou recém detetado, constitui uma obrigação de qualquer cidadão, atendendo a que é em princípio mais fácil e viável suprimir um foco de incêndio quando ele se encontra na sua fase nascente. No âmbito do sistema a sua execução está atribuída em especial aos CB, à GNR, às ESF e a equipas de Empresas ou organizações de produtores. Tecnicamente, é uma intervenção organizada e integrada, sustentada por um despacho inicial de meios até 2 (dois) minutos depois de confirmada a localização do incêndio, garantindo que existem meios em combate, de qualquer tipologia, até ao máximo de 20 minutos após o alerta. Esta doutrina está sustentada no conceito de triangulação, ou seja o despacho de 3 Veículos de Combate a Incêndios (VCI) dos três Corpos de Bombeiros mais próximos do local do incêndio, tendo em vista uma ação rápida e incisiva nos primeiros momentos. Esta ação é complementada, de forma imediata, pelo despacho de um meio aéreo de ATI e respetiva equipa/brigada helitransportada, se a localização do incêndio se encontrar no raio de atuação de meios aéreos de ATI, de acordo com o nível de empenhamento e dispositivo disponível que se verificar no momento do evento. Existe possibilidade de empenhamento adicional de meios de ATI para as freguesias consideradas previamente prioritárias. As freguesias não elencadas previamente em documento específico estão dependentes de autorização da cadeia de comando da ANPC, para empenhamento de mais do que um meio aéreo em ATI. Excecionalmente é possível a utilização em ATI, de meios aéreos pesados sejam eles de asa fixa ou de asa rotativa., Eesta antecipação é precedida de uma avaliação tendo em vista a minimização do dano potencial previsível e, no limite, evitar que esse incêndio entre na fase do ataque ampliado; No ATI poderá ser feito o emprego de métodos de combate combinado e/ou indireto, através da utilização de ferramentas manuais, tratores agrícolas, Maquinas de Rasto e a utilização racional e coordenada de fogo de supressão [fogo tático ou contrafogo], sob a responsabilidade do COS e de acordo com a legislação aplicável; 77
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEO COS de uma operação de combate a incêndios rurais nascentes é da responsabilidade do chefe da primeira equipa de intervenção (helitransportada ou terrestre) a chegar ao TO, independentemente da sua titularidade, até que chegue uma equipa terrestre de Bombeiros, a responsabilidade do comando da operação passa a ser do chefe dessa equipa, garantindo sempre a transferência do comando sempre que chegue um elemento mais graduado; O ATI tem por definição uma duração de 90 minutos, tempo este associado à autonomia do meio aéreo ligeiro, pelo que nesta fase o empenhamento de todas as forças tem que ser bem estruturado de forma a garantir o sucesso da operação pelo que é determinante desde logo: • Uma estrutura e localização adequada ao funcionamento do PCO;  • Uma adequada setorização do TO; • O estabelecimento de um plano de comunicações (PLACOM); • A definição de pontos de trânsito (PT); • A definição das zonas de intervenção [zona de sinistro (ZS), zona de apoio (ZA) e zona de concentração e reserva (ZCR)] que assegurem a gestão da operação; Esta ação termina quando o incêndio for considerado dominado (em resolução) pelo COS no local, ou no momento em que o incêndio passa a ATA. Passando o incêndio à fase de ATA, as equipas de ATI, nomeadamente as ESF e outras equipas de primeira intervenção, deverão retirar para o Local Estratégico de Estacionamento (LEE) da sua área de atuação, de forma a assegurar a recuperação imediata da capacidade de ATI. Recomendações O ATI é responsável anualmente pela resolução de cerca de 92/93% das ocorrências de incêndios rurais, os restantes 7/8% são, infelizmente, os que abrem telejornais e que não foram resolvidos na fase do ATI, por diversas razões, sendo a mais frequente, o elevado número de ignições potenciando a simultaneidade das mesmas, o local onde as mesmas se desenvolvem, a concentração de ignições em determinadas regiões do território, dispersando meios de empenhamento, entre outras. Assim recomenda-se que a doutrina do ATI, instituída desde há muito, seja mantida, e se possível reforçada no sentido de garantir meios em todas as primeiras intervenções de forma organizada, musculada e determinada, mesmo correndo riscos, como se tem corrido, de haver despacho de meios para um ainda significativo número de ignições pouco importantes ou de falsos alertas que, ajudam igualmente a dispersar meios, mas terão que ser resolvidos a montante. 78
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 5.2.3 Ataque ampliado O início do ataque ampliado (ATA) é obrigatoriamente garantido sempre que, após atingidos os primeiros 90 (noventa) minutos de intervenção desde o despacho do primeiro meio de ATI, o incêndio não tenha sido dado ainda como dominado (ou em resolução) pelo Comandante das Operações de Socorro (COS-única função obrigatória em todos os teatros de operações). A ação de ATA pode mesmo iniciar-se antes de se atingirem os primeiros 90 minutos de operação, quando a previsão de evolução do incêndio, efetuada pelo COS, assim o determine, e como no caso em apreço as condições o recomendem. A passagem a ATA implica um reforço de meios com características de ataque ampliado, (meios aéreos pesados e grupos de reforço), o que se consegue através de um processo de balanceamento de meios intra-distritais de socorro e apoio terrestres, por despacho do CDOS, ou de meios interdistritais ou nacionais terrestres e/ou aéreos, neste caso por despacho do CNOS, obtendo-se, se necessário, a cooperação de outros organismos ou instituições nacionais ou estrangeiras. O Ataque Ampliado a um incêndio corresponde a uma segunda fase de desenvolvimento do mesmo, quando não foi possível limitá-lo e extingui-lo num prazo máximo de 90 minutos, ou quando a avaliação das suas condições de propagação e dos recursos em perigo recomendam o emprego de recursos humanos e materiais mais importantes do que aqueles que são utilizados, normalmente no ATI. O ATA está associado a todos os grandes incêndios, muitos dos quais se podem tornar muito duradouros, complexos de gerir e eventualmente com danos materiais e pessoais muito importantes. Como é compreensível, os incêndios que requerem ATA são os que têm o potencial de percorrer áreas mais extensas e de causar maiores danos materiais e sociais, incluindo a perda de vidas humanas, embora estas possam vir a ocorrer mesmo em incêndios com uma área queimada relativamente pequena. Pela sua complexidade e perigosidade requerem o envolvimento de recursos humanos mais qualificados e numerosos, e de meios técnicos adequados, suportados por meios de informação e de conhecimento idóneos.  A incorporação do melhor conhecimento e estratégia nestas operações poderá ser até mais importante do que a quantidade de meios utilizados. De facto, estudo recente realizado em Portugal conclui que a duração dos grandes incêndios não parece ser influenciada pela quantidade de meios que lhes são alocados e a dimensão final desses incêndios responde modestamente ao esforço de combate, uma vez que muitas oportunidades de controlo são desaproveitadas (Fernandes et al., 2016). 79
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTESeguindo o princípio do Comando Único, estabelecido no SIOPS, em que a única função obrigatória em todas as ocorrências é o Comandante das Operações e Socorro (COS), a responsabilidade de coordenação e comando no ATA é estabelecida em diferentes fases indexadas ao número de meios humanos e materiais afetos à ocorrência, em que, respetivamente o Comando da operação vai sendo atribuído progressivamente na cadeia de comando, pela complexidade da operação, cujo limite é avocação pelo Comando Nacional de operações de socorro  Quanto ao processo de reforço de meios nacionais, eles estão estabelecidos em documentos próprios, sendo que a constituição de Grupos de Combate a Incêndios Florestais (GCIF) estão formatados para reforço intra-distrital. Os GRIF são grupos de reforço inter-distrital estão formatados para o reforço entre distritos. Estes grupos são mobilizados a partir dos distritos com capacidade de exportação de ajuda, seja pela capacidade de resposta, seja pelo risco menos grave que permite o balanceamento de meios para distritos importadores de ajuda. O ATA, que em regra representam 7 a 8% anualmente dos incêndios que chegam a esta fase, contudo são os de maior complexidade e de mobilização de meios, com esta constatação, em 2013, os responsáveis de então criaram a figura do GRUATA, grupo de ataque ampliado, que tinha uma composição diferenciada, obrigações de formação dos elementos mais exigente, bem como um pagamento diferente e no referido ano foram constituídos 10 GRUATAS, através dos CB’s Voluntários, mais dois através da FEB. Esta orientação para um processo de melhoria contínua do ATA é, na nossa perspetiva, determinante para o sucesso no combate. Verificámos assim que em 2018, os GIPS da GNR passaram a guarnecer todas as aeronaves de ATI, libertando assim os elementos da FEB dessa tarefa, passando os mesmos a estar orientados para ações de ATA. De igual forma e a partir do reforço de 500 elementos nos GIPS foi possível igualmente a esta força constituir um GRUATA, o que permite ao dispositivo ter uma resposta muito mais musculada. Naturalmente que o ATA também se concretiza pelo incremento de meios aéreos pesados, sejam de asa fixa ou rotativa, aqui, e não raras vezes foi acionado o mecanismo Europeu de proteção civil e os acordos bilaterais existentes com alguns países. Quanto ao reforço de meios pelo apoio internacional, na perspetiva bilateral este tem-se verificado mais com Espanha, França, Marrocos e Rússia. Na perspetiva do Mecanismo Europeu de Proteção Civil, o acompanhamento é permanente através do Emergency Response Coordination Centre (ERCC) e funciona sucintamente da seguinte forma: O país afetado formaliza apoio a Bruxelas-ERCC, este difunde o pedido pelos Estados que fazem parte do Mecanismo, os países respondem a ajuda que podem disponibilizar, informa ERCC, este informa o país afetado e será o País que solicitou o apoio que diz qual a ajuda que aceita. Isto para dizer que não existem meios em Bruxelas de propriedade comum, há Estados que em certos 80
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEmomentos estão disponíveis para disponibilizar ajuda. Sendo certo que o modelo atual está em discussão, desde logo porque quando o risco de incêndios florestais está elevado nos países de latitude Mediterrânica, os principais países exportadores de ajuda, em regra também têm os seus problemas.  Recomendações A grande diversidade de problemas associados à fase ATA e a crescente extensão e intensidade dos incêndios implica desafios que não podem aqui ser detalhados, mas que recomendam uma maior prioridade na melhoria da qualificação dos intervenientes no ATA e de lhes proporcionar os melhores recursos para poderem desempenhar o seu trabalho em segurança. Os contributos da comunidade científica podem ser importantes para a melhoria da formação, para apoio à tomada de decisões e para a introdução de novas tecnologias de suporte. Apesar de já se utilizarem algumas dessas soluções, existe ainda um longo caminho a percorrer, em especial na interligação entre a comunidade científica e as entidades operacionais. Do ponto de vista operacional, em incêndios com um desenvolvimento muito rápido ou violento, a evolução da frente pode criar dificuldades especiais ao COS. Nestes casos deverá prever-se um grupo de planeamento, que estime a evolução do incêndio, com horas ou mesmo dias de avanço. Este grupo deveria trabalhar com especialistas em comportamento do fogo, para prever a evolução provável do incêndio nas horas seguintes, identificar janelas espácio-temporais para a contenção da progressão e planear o número e tipologia dos recursos necessários para cada sector e as manobras a executar. Esta informação seria inserida no plano de operações e distribuído aos comandantes no briefing operacional seguinte. Deverá ser aprofundado o enquadramento no Mecanismo Europeu de Proteção Civil para o desenvolvimento de quadros de formação no âmbito da Gestão Integrada de Fogos Rurais integrando a iniciativa comunitária RESCUE.   81
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE5.2.4 Rescaldo e extinção Os processos de rescaldo, extinção e vigilância pós-rescaldo são importantes para evitar reacendimentos e descritos nos diversos documentos como a Diretiva Única e a DON2. O rescaldo surge depois das ações de supressão, passada a fase mais activa do incêndio e na ausência de combustão visível, com o desencadear de ações de modo a isolar materiais ainda em combustão lenta e com condições para reativação. Este processo visa assegurar o controlo perimetral de todo o incêndio, com utilização prioritária de ferramentas manuais, tratores agrícolas e/ou máquinas de rasto, garantindo-se desta forma que o incêndio não reativa e conduzindo-o assim à extinção. Depois do rescaldo segue-se o processo de declaração da extinção do incêndio. Esta declaração é da responsabilidade do Comandante das Operações de Socorro quando considerar, depois da verificação de todos os sectores, linha perimetral e pontos críticos identificados, que todos os focos de combustão estão extintos no perímetro do incêndio e que o incêndio não tem por isso condições para reacender, no pior cenário meteorológico. De qualquer forma, de modo a evitar que surjam reacendimentos, pode ainda considerar-se uma fase de vigilância ativa pós-rescaldo, operação que se realiza após o rescaldo de um incêndio, com a intervenção imediata das equipas e meios de vigilância. Estes processos são de grande importância já que os reacendimentos são uma das principais causas de incêndio.   82
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 5. 3 Fase de análise e recuperação pós-evento 5.3.1 Investigação de causas No âmbito da Diretiva Única (RCM 20/2018) inclui-se na avaliação pós-evento a investigação da causa que originou o incêndio pelas brigadas do SEPNA da GNR e, em caso de suspeita de dolo, posteriormente pela Polícia Judiciária; De acordo com o Memorando fornecido ao Observatório pela GNR, esta entidade procede à nomeação de uma equipa de investigação do SEPNA e promove a inspeção ao local da ocorrência, determinando: o seu local de início através de georreferenciação, as condições meteorológicas, os danos causados (dependendo da natureza da propriedade afetada) e procede ao levantamento das evidências físicas da ignição. A equipa tenta assim determinar a causa da ignição de modo a reconstituir as circunstâncias em que o incêndio deflagrou, para depois elaborar o auto de notícia correspondente. Em caso de suspeição de uma causa dolosa configurando a existência de crime, o processo passa a ser conduzido pela Polícia Judiciária que conta com elementos especializados na investigação das circunstâncias e das motivações associadas à produção da ignição que deu origem ao incêndio. A investigação das causas dos incêndios é de extrema utilidade pois permite analisar e tratar informação necessária ao planeamento de ações e campanhas de sensibilização, patrulhamento dissuasor, vigilância e fiscalização por parte das autoridades. De acordo com a audição efetuada ao Comandante-geral da GNR foi reconhecida a necessidade de formação técnica das equipas do SEPNA que fazem este trabalho de investigação das causas de incêndios, dada a complexidade técnica e as exigências de rigor deste tipo de trabalho. Em todo o caso, não deixa de ser de registar a elevada percentagem de incêndios investigados, tendo em conta o elevadíssimo número de ignições que continua a ocorrer em Portugal. De acordo com o citado Memorando entre 1 de janeiro e 28 de outubro de 2018 terão sido investigados 69% de um total de 12782 incêndios rurais registados. De salientar, no entanto, a relativamente elevada taxa de causas desconhecidas correspondendo a 31% de todas as investigações efetuadas. Por outro lado, analisando os dados entre 2001 e 2017, a média do número de ocorrências inferiores a 1 hectare, isto é, fogachos, queimas agrícolas e florestais (inclusive falsos alarmes) que levaram à saída de meios, corresponde a cerca de 81% do total de ocorrências (24927), enquanto a média do número de ocorrências significativas que originam incêndios superiores a 10 hectares é de cerca de 765, ou seja apenas 3.1% do total do número de ocorrências. O reforço das brigadas do SEPNA com mais 100 elementos e respetivo equipamento poderá contribuir para melhorar a performance no que toca ao conhecimento das causas de incêndio. Mas o reforço do número de brigadas dedicadas ao apuramento das causas de incêndios não 83
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEresolve, só por si, a situação se se pretender determinar com rigor as causas que deram origem às ignições. A capacidade sempre limitada do número de agentes associada ao muito elevado número de ocorrências e à importância da rápida recolha de evidência faz com que se torne obrigatório reservar a investigação mais profunda para um número mais reduzido de ocorrências enquanto se pode fazer uma atribuição de causa provável a um número maior de ocorrências. Recomendações A grande dificuldade de uma investigação rigorosa assenta, sobretudo, no excessivo número de ocorrências, na simultaneidade das ocorrências e no baixo número de recursos capacitados e de meios disponíveis para essa missão. Dada a dificuldade para a determinação das causas, recomendam-se dois caminhos para que se atinjam os objetivos desejados: • A atribuição da causa provável para ocorrências não significativas, tais como queimas de sobrantes, orientada para fins estatísticos e ações de sensibilização; • Investigação de causas obrigatória para todas as ocorrências significativas, que podem ser as estabelecida por diversos critérios, por classe de dimensão (por exemplo superiores a 10 hectares), por tipo de consequências (existência de vítimas ou danos significativos no património identificado), por tipo de vegetação (área protegida, etc.) ou sempre que ardam povoamentos ou espaços florestais inseridos em baldios, perímetros florestais, matas nacionais e áreas protegidas, ou com origem em espaço rural e/ou num raio de 500 metros do espaço florestal, cuja investigação requer o Método de Evidências Físicas (MEF), carecendo para tal, do respetivo auto de investigação. Recomenda-se ainda, a formação e capacitação dos agentes locais da GNR-SEPNA e EPF para a formação de equipas de investigação de causas de incêndios florestais, em articulação com a PJ, assim como a dotação de equipamento necessário para este fim. Igualmente, é importante a sensibilização e formação dos agentes que procedem à 1a intervenção e combate, para a conservação de provas no espaço onde teve início a ocorrência, bem como a rigorosa georreferenciação da ignição.  84
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 5.3.2 Avaliação pós-evento No âmbito da RCM 20/2018 entende-se por avaliação pós-evento a realização de dois tipos distintos de avaliações: • O reporte e avaliação das condições em que um incêndio se iniciou e desenvolveu; • A identificação dos pontos de sucesso e dos pontos negativos da intervenção. A primeira parte aborda várias questões muito distintas: • A determinação da área queimada pelo incêndio, validada pela GNR em articulação com o ICNF e com os GTF’s municipais; • A investigação da causa que originou o incêndio pelas brigadas do SEPNA da GNR e, em caso de dolo, posteriormente pela Polícia Judiciária, processo que foi tratado na secção anterior; • As condições genéricas em que o incêndio se desenvolveu, ou seja, a análise da propagação do fogo no espaço e no tempo. A segunda parte é uma análise crítica em que se pretende “dar contributos para um processo de lições aprendidas a incorporar nos ciclos de intervenção seguintes, particularmente em incêndios de área igual ou superior a 100 hectares” (grandes incêndios florestais). A determinação rigorosa da área queimada por cada incêndio é de importância fundamental quer em termos operacionais quer para efeitos estatísticos e de análise. Estas áreas juntamente com outra informação relevante são carregadas na base de dados que constitui o Sistema de Gestão de Incêndios Florestais (SGIF) gerido pelo ICNF. O SGIF tem-se revelado de extrema utilidade para a análise do fenómeno dos incêndios florestais em Portugal. O facto de esta informação estar disponível online assim como a informação cartográfica relativa às áreas queimadas, deve ser realçado como um ponto forte do sistema, já que nem todos os países europeus têm esta informação compilada e disponível para consulta. Como ponto fraco devemos referir a lentidão do sistema SGIF, o qual poderia beneficiar de uma remodelação tornando-o mais operacional para o utilizador e de consulta mais rápida. O papel da GNR no fornecimento de informação sobre cada incêndio é fundamental, beneficiando da existência de equipas do SEPNA distribuídas por todo o território nacional. Na avaliação pós-evento, a GNR, valida as áreas ardidas em coordenação com o ICNF e os GTF municipais e procede ao levantamento de outros dados necessários à alimentação do SGIF, num processo que de acordo com a informação disponível, parece funcionar razoavelmente bem. 85
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEA recuperação de áreas ardidas envolve, tradicionalmente, para os sistemas florestais, três fases distintas: A primeira, muitas vezes designada como de estabilização de emergência, decorre logo após a fase de combate ao incêndio e visa, após a avaliação dos danos e das zonas mais sensíveis, o controlo da erosão e a proteção da rede hidrográfica, mas também a defesa das infraestruturas e aglomerados urbanos, bem como dos habitats mais sensíveis. Segue-se uma fase de reabilitação, nos dois anos seguintes, na qual deve ser observada a reação dos ecossistemas e implementadas medidas de engenharia natural tendentes a aumentarem a infiltração e a proporcionarem a consolidação das encostas e taludes e, eventualmente, iniciar-se a reflorestação adequada das zonas mais críticas. Nestas duas fases, a tónica deve assentar no controlo da erosão, onde intervêm processos como a aquisição ou corte e processamento de resíduos orgânicos/florestais (estilhaçamento) e aplicação dos resíduos florestais (mulching), com ou sem hidrosementeira posterior, redução da velocidade de escoamento superficial através da colocação de troncos segundo as curvas de nível e aplicação de mantas orgânicas ou geotêxteis, bem como a abertura de regos segundo curvas de nível, rompimento das camadas de solo repelente à água (hidrofobicidade), tratamento do solo para melhoria das suas características físicas, químicas e biológicas e implementação dum conjunto de medidas biofísicas de consolidação de taludes e de correção torrencial, entre outras técnicas. Finalmente, a terceira fase, ou de longo prazo, inclui o planeamento dos projetos definitivos de recuperação/reflorestação e sua implementação, tendo em conta a necessidade de aumentar a resiliência dos povoamentos, o que deverá ter lugar, normalmente, a partir dos três anos após a passagem do fogo. A Diretiva Única de Prevenção e Combate indica que o ICNF avalia a severidade, planeia e orçamenta as operações das medidas de recuperação das áreas florestais, incluindo a fauna selvagem, colaborando, se necessário, com outras entidades que apoiam as atividades agrícolas e pecuárias, enquanto que Municípios e Freguesias procedem a operações de estabilização de vertentes e desimpedimento de redes viárias, além do restabelecimento de serviços às populações. A GNR poderá também ter uma participação na confirmação da avaliação das áreas ardidas. Esta Diretiva indica ainda que a recuperação, englobando o conjunto de fases 1, 2 e 3, deverá ser do conhecimento da AGIF. Os apoios para levar a cabo as fases de estabilização de emergência e recuperação são imprescindíveis e estão regulamentados pela Portaria 134/2015 de 18 de maio, sujeita já a 6 revisões (a última em Diário da República, de 28 de agosto de 2018), designada Operação 8.1.4. relativa ao “Restabelecimento da floresta afetada por agentes bióticos e abióticos ou por 87
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEacontecimentos catastróficos” no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural do Continente para 2014-2020 (PDR 2020). Recomendações • Torna-se necessária uma rápida resposta do ICNF, que deverá participar nas 3 fases pós-incêndio atrás referidas, em colaboração e articulação com as CM e JF, em especial na 1.a fase, absolutamente essencial para diminuir as incidências da erosão, sendo portanto essencial a capacitação dos GTF no pós-fogo. Outras entidades, como os GIPS, eSF, para além das CM e JF, devem também atuar célere e articuladamente no terreno, procedendo ao levantamento dos prejuízos e, posteriormente, ao início das atividades de estabilização de emergência, ou seja, todas estas entidades devem ter um papel relevante na 1.a fase fornecendo os elementos apurados ao ICNF, ou seja, das perdas apuradas e das ações a realizar, onde figure o estabelecimento dos prazos respetivos e custos estimados. No caso de existir vulnerabilidade de pessoas e bens, decorrentes da alteração dos fenómenos hidrológicos, consideramos que também as CM (GTF) e a ANPC devem definir os processos previstos para redução da vulnerabilidade dos elementos expostos. • Para além de não haver uma separação entre as verbas disponíveis no PDR 2020 que discrimine entre os prejuízos decorrentes dos fenómenos bióticos ou abióticos (neste caso, os incêndios), os critérios de elegibilidade para a 1.a fase estão limitados a uma escala territorial relevante, definida naqueles Programas como devendo ser superior a 750 ha designadamente no que concerne à estabilização de emergência pós-incêndio para controlo da erosão, tratamento e proteção de encostas, prevenção da contaminação e assoreamento e recuperação de linhas de água e diminuição da perda de biodiversidade. Consideramos que este limite de área é excessivo e casuístico, não tem em conta as características específicas de cada local, nomeadamente o risco de erosão e o interesse conservacionista e de fornecimento de serviços de ecossistema das áreas afetadas. Note-se que nos fundos provenientes do PDR 2020, a despesa pública destinada ao ponto 8.1.4 é claramente menorizada, relativamente aos investimentos dirigidos à florestação e à melhoria do valor económico das florestas sendo ainda mais escassas as verbas destinadas à recuperação de superfícies afetadas por incêndios das zonas Norte e Centro, em comparação com o Alentejo, apesar da desproporção de áreas florestadas (estes aspetos já tinham sido salientados no 2.o Relatório da CTI). Acresce que os montantes destinados a este item diminuíram ainda relativamente ao ciclo anterior (2007-2013). • Sendo a atuação rápida um elemento essencial no controle dos fenómenos erosivos pós-fogo, quer no sentido de evitar a improdutividade da estação, quer para amortecer os picos de cheia de curto prazo, os agentes locais deparam-se frequentemente com demorados procedimentos concursais, ultrapassando-se na maior parte dos casos o 88
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEperíodo crítico de atuação, antes das primeiras chuvadas mais intensas, aspeto reconhecido e que é, aliás, reconhecido por entidades como o ICNF. Em casos de enorme severidade devem ser criadas formas mais ágeis e flexíveis de atuação, devendo este organismo procurar determinar quais as zonas-chave, a serem identificadas pela suscetibilidade específica à perda de solo e eventual potenciação de desastres associados. Um exemplo recente foi o Decreto-Lei n.o 70/2018 de 30 de agosto, elaborado especificamente para as consequências do incêndio de Monchique de 2018. Na verdade, torna-se necessário levar a cabo medidas expeditas para situações excecionais de modo a permitirem proceder à atempada estabilização de emergência, recuperação imediata das infraestruturas, equipamentos e bens localizados nas áreas afetadas. 5.3.4 Gestão da informação O SDFCI estabelece a criação de um Sistema de Informação relativo a Incêndios Florestais (SGIF) à escala nacional, incluindo os registos das áreas ardidas. O sistema deveria "receber informação dos sistemas de gestão de ocorrências, gestão de recursos humanos, materiais e financeiros de todos os agentes de defesa da floresta contra incêndios". Todas as entidades públicas que integram o SDFCI estão sujeitas "ao dever de colaboração e têm acesso aos dados do SGIF necessários à definição das políticas e ações de prevenção estrutural, vigilância, deteção, combate, rescaldo, vigilância ativa pós -rescaldo e fiscalização". Acontece que o ICNF é a entidade responsável pela gestão do SGIF mas muitos agentes do sistema mantêm sistemas de informação próprios com pouca partilha e integração. A constituição da AGIF com a sua atribuição de coordenação poderá constituir uma oportunidade excelente para a criação de uma efectiva partilha de informação sobre prevenção e combate que possa servir como base para as necessárias melhorias no seguinte ciclo do planeamento. Recomendação Concretizar o conceito inicial do SGIF como uma plataforma única de informação criada e partilhada pelas entidades pilares do sistema (ICNF, ANPC e GNR) no âmbito da AGIF. 5.4 Investigação científica e qualificação dos agentes Os recursos humanos são a componente mais importante do sistema e este cresce e melhora não apenas pelo seu número, mas também pela sua qualificação e preparação. Para além da experiência decorrente dos anos de prática, é importante que os agentes operacionais disponham de conhecimentos que sejam atualizados e corretos. 89
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEconhecimentos diversos e especializados, que a complexidade dos temas e dos sistemas utilizados suscita. Deve haver no sistema entidades que assegurem a produção do conhecimento, para melhorar a formação e para que se desenvolvam novas soluções e produtos para incentivar a indústria nacional. Esta tarefa compete em princípio à investigação científica e tecnológica, que mediante a aplicação de conhecimentos e métodos de diversas ciências deverão estudar os múltiplos problemas que se colocam, melhorar o conhecimento sobre eles, resolver as dificuldades que se colocam e encontrar novas soluções, para vencer as dificuldades que se encontram na prática. No ponto 4.5 já se fez referência às principais entidades que trabalham neste sistema em Portugal. Deve por outro lado haver entidades que deem a formação de uma forma continuada e gradual em níveis que sejam reconhecíveis e validados, mediante processos de avaliação sérios. Nas diversas atividades ou carreiras dedicadas aos incêndios, desde os sapadores, aos bombeiros, passando pelos militares ou técnicos superiores, deveria haver um conjunto de níveis de qualificação que permitam assegurar que a pessoa que ocupa um determinado lugar possui as qualificações para tal. Isto mesmo era referido no Relatório da UC sobre o incendio de Pedrógão Grande (Viegas et al., 2017): “Seria desejável que a formação recebida pelos quadros de Comando dos Bombeiros tivesse uma qualidade e homogeneidade tais que assegurassem que a gestão de uma ocorrência fosse independente das pessoas que assumissem esse Comando”. Várias das entidades que participam no Sistema, como por exemplo as FFAA, a GNR e a PSP possuem academias, onde os seus quadros recebem formação e treino. Tal não é o caso dos Bombeiros, cuja formação, ministrada especialmente por meio da ENB, termina a um nível que não é equiparável ao do ensino superior. Esta lacuna constitui, quanto a nós, uma das dificuldades para a autonomia dos Corpos de Bombeiros, com um comando próprio, dado que não dispõem de quadros superiores, devidamente formados e reconhecidos. A formação da ENB na temática dos incêndios florestais contem vários módulos, que são ministrados no Centro de Formação da Lousã. Inclui cinco níveis de formação em combate a incêndios florestais, dois de operações aéreas e de gestão operacional. Inclui ainda módulos de fogo controlado, prevenção de incêndios, de equipas de reconhecimento e um módulo sobre comportamento e segurança, que é dado em parceria com a ADAI (Universidade de Coimbra). 90Reconhece-se que a formação de base dos atuais agentes operacionais tem melhorado, desde logo, por terem um nível de ensino cada vez maior, o que os torna aptos para assimilarem os
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEqualificação e a função que lhe está atribuída. • Deve haver uma maior colaboração entre as unidades de formação das diversas entidades, com vista a extrair benefícios pelos efeitos de escala e pela partilha de recursos especializados. • Deve tender-se a converter a atual ENB numa Academia de Proteção Civil, com forte ligação ao sistema de ensino superior, à semelhança do que sucede com as Academias das FFAA. • Deve agilizar-se a colaboração entre as entidades do sistema operacional e as do sistema científico, quer na definição de temas de investigação quer na sua abordagem. 91Recomendações • Deve existir um sistema de formação avaliado e acreditado que assegure a formação dos agentes que operam nas diversas entidades, aos diferentes níveis, que permita identificar facilmente, em cada instituição e para cada agente, a compatibilidade entre o seu grau de
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 6. Propostas Nos capítulos anteriores foi apresentada a análise efetuada por entidade e por processo tendo aí ficado identificadas as recomendações específicas correspondentes. Neste capítulo são apresentadas as propostas que o Observatório considera mais estruturantes do sistema. Três destas propostas são genéricas para todo o sistema, e incluem aspetos como o da garantia da coerência territorial de todos os agentes de proteção civil, a importância da coordenação regional, ou a necessidade de formação. Outras três propostas incidem sobre áreas do sistema que merecem atenção particular, representadas na Figura 11 por triângulos. O primeiro triângulo, na área da prevenção, é o do Programa de Sapadores Florestais, com ligações entre ICNF, as OPFs e os Baldios e as equipas de Sapadores Florestais. O segundo triângulo, com problemas equivalentes na área do combate, é o das relações entre ANPC, AHB/LBP e corpos de bombeiros. E o terceiro triângulo é o da relação entre os três pilares do sistema, ANPC, ICNF e GNR no novo quadro em que a AGIF desempenha papel central. Figura 11. Triângulos para os quais se apresentam propostas. Apresentam-se de seguida as seis propostas: 92
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTE 6.1 Coerência territorial A necessidade de que o Sistema Nacional de Proteção Civil tenha uma estrutura e organização territorial coerente foi já objeto de reflexão por parte do Observatório nas suas duas primeiras Notas Informativas. Esta necessidade de coerência territorial é particularmente importante no âmbito da Defesa da Floresta Contra Incêndios o que exige estruturas operacionais ágeis, com uma hierarquia de comando clara e atuação sobre um território com limites bem definidos. A coerência de um sistema com esta importância e em que concorrem estruturas diversas no âmbito do Estado central, como a ANPC, a GNR e o ICNF, as autarquias e entidades intermunicipais, e os Bombeiros e outros agentes, com as suas estruturas próprias, aconselha a um particular cuidado na definição da organização territorial para que, a haver mudanças, elas sejam sincronizadas e coincidentes entre todos. Recorda-se que a organização do território nacional tem sido diferenciada de acordo com os objetivos a que se destina. O sistema político está organizado em círculos eleitorais que definem o número de deputados a eleger para a Assembleia da República, e esses círculos eleitorais correspondem no continente à área geográfica dos distritos administrativos, são designados pelo mesmo nome e têm como sede as suas capitais, conforme os artigos 12.o e 13.o da Lei n.o 14/79 de 16 de maio, aprovada pela Assembleia da República a 4 de abril, com a redação conferida pela Lei Orgânica n.o 1/99 de 22 de junho, que comete à Comissão Nacional de Eleições a publicação de mapa com o número de deputados e sua distribuição por círculos, sistema que se mantem inalterado desde 1979. Por outro lado, como vimos, muita da legislação produzida refere o nível distrital que é adotado por muitos agentes do sistema. Entretanto, para efeitos de análise estatística de dados com base numa divisão coerente e estruturada do território comunitário, foi criada pelo EUROSTAT uma Nomenclatura das Unidades Territoriais para fins Estatísticos (NUTS), que é referência para a determinação da elegibilidade das regiões europeias a financiamentos no âmbito da política de coesão da União Europeia. Na sequência da adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia, a NUTS foi instituída em Portugal através da Resolução de Conselho de Ministros n.o 34/86 de 5 de maio, passando a partir do Regulamento CE n.o 1059/2003 de 26 de maio do Parlamento Europeu e do Conselho, as alterações àquelas unidades territoriais a processar-se sob enquadramento legal europeu (NUTS 2013, As Novas Unidades Territoriais para fins Estatísticos, INE 2015). Nesta sequência, pela Lei n.o 75/2013 foram criadas entidades intermunicipais e definido o respetivo regime jurídico, ficando aquelas a corresponder às unidades territoriais NUTS III, isto é, a 25 unidades territoriais, 23 das quais no continente, nas quais o Estado tem vindo a delegar 93
RELATÓRIO  |  OBSERVATÓRIO TÉCNICO INDEPENDENTEsucessivas competências. Figura 12. As diferenças entre limites de distritos e NUTS III no território continental. Note-se que há perfeita correspondência apenas em quatro situações: Distrito de Faro - Algarve, Distrito de Évora - Alentejo Central, Distrito de Portalegre - Alto Alentejo, Distrito de Viana do Castelo - Alto Minho.  A existência em simultâneo destas duas realidades territoriais não tem sido resolvida ao longo do tempo e tem seguramente consequências negativas para o funcionamento coerente de vários sistemas. • Para obviar a que esta situação afete negativamente o sistema nacional de proteção civil, o Observatório propõe ao Governo que todos os agentes de proteção civil possuam a mesma organização territorial e que, havendo mudanças, elas sejam simultâneas e coincidentes para todos os agentes do sistema; • Pelos motivos anteriormente expostos, de forma a otimizar a consistência entre os sistemas operacional e o político, o Observatório propõe igualmente à Assembleia da República que equacione a melhor forma de organização territorial única, estável e duradoura.94