14 DE JULHO DE 19822210-(43)solução n.° 494/80 há-de ter a mesma natureza, visto que se limitou a substituir uma das suas disposições.3 — Natureza Jurídica do Despacho Normativo n.° 374/79Porquê as nossas dúvidas a este respeito, se é pacifica a qualificação dos despachos normativos como regulamentos? Mário Esteves (Direito Administrativo, p. 164, Lisboa, 1977) define o despacho normativo como «um regulamento ministerial, sem fórmula solene, assinado pelo Ministro ou Ministros competentes».Segundo Marcelo Caetano, o regulamento distin-, gue-se da lei em sentido material «por lhe faltar a novidade, visto as suas normas serem, pelo que toca à limitação de direitos individuais, simples desenvolvimento ou aplicação de outras normas, essas inovadoras (Manual de Direito Administrativo, 9." ed., t. i, p. 95, Lisboa, 1970). Isto significa que este autor aceita o conceito de Lei em sentido material introduzido pela chamada escola alemã de direito público, de que são figuras mais representativas La-band e Jellinek.Admitindo como boa esta distinção entre lei e regulamento, terá o Despacho Normativo n.° 374/79 natureza substancialmente regulamentar? É que as coisas são o que são e não aquilo que lhes chamam.O despacho normativo em causa alarga realmente o âmbito do Decreto-Lei n.° 183/77, na medida em que reconhece o direito ã percepção do subsidio de desemprego a cidadãos que dele estavam expressamente excluídos por aquele diploma legal (artigo 2.°, n.° 1, alínea a). Claro que estender um direito não é o mesmo que limitar um direito. Mas a verdade é que, ao menos para efeitos de distinção entre lei e regulamento, se há-de considerar inovadora e, portanto, legal, a norma pretensamente regulamentar que cria um direito novo para um conjunto de pessoas. Aliás, se o juízo de valor que nos merece uma disposição deste tipo è bem menos desfavorável do que aquele que proferiríamos se o despacho normativo limitasse o direito reconhecido pelo Decreto-Lei n.° 183/77, em vez de o ampliar, não é menos certo que o alargamento de um direito reconhecido por lei deverá sempre ser feito por lei, pois só assim se lhe conferirá solidez suficiente. É que a posição em que fica o titular de um direito reconhecido por lei é bem mais firme do que aquela em que se encontra o titular de um direito reconhecido por diploma sem valor formal de lei — muito mais fácil de revogar, não sujeito a promulgação e, consequentemente, ao controle preventivo da constitucionalidade.Temos, pois, para nós que o despacho normativo não tem natureza regulamentar, traduzindo substancialmente o exercício irregular de funções legislativas.De imediato descortinamos duas objecções:a) Em primeiro lugar, ao ampliar o âmbito deaplicação do Decreto-Lei n.° 183/77, o despacho normativo limitou-se a preencher a previsão da primeira parte do n." 1 do artigo 5.° do Decreto-Lei n." 445/79;b) Em segundo lugar, a segunda parte da mes-ma disposição legal poderá ler o sentido útil de conferir ao despacho normativo valor formal de lei.Entendemos que nenhuma destas objecções colhe:Quanto à primeira, não tinha, nem tem, o Conselho de Ministros competência para atribuir ao Sr. Ministro do Trabalho o desempenho de funções legislativas por despacho. A Constituição só atribui o exercício de poderes legislativos à Assembleia da República, ao Conselho da Revolução, às assembleias regionais e ao Governo, e este último exerce-o através de Decretos-Leis (artigos 164.°, 146.°, 229.°, n.° 1, alinea a), 233.°, n.° 3 e 201.°). Assim sendo, a previsão da primeira parte do n.° 1 do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 445/79 é totalmente irrelevante, podendo sustentar-se a inconstitucionalidade formal do despacho normativo proferido com base nela;Quanto à segunda, não descortinamos, efectivamente, outro sentido para a parte fina) do n.° 1 do artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 445/79, que não o de conferir ao despacho que viesse a ser emitido o mesmo valor do decreto-lei, ou seja, valor formal de lei. Só que esse intuito frustrou-se, pois o valor formal dos diplomas é determinado pela Constituição e não pode ser alterado (a não ser, obviamente, por uma lei de revisão constitucional). Admitir o contrário seria possibilitar a subversão da hierarquia das fontes de direito e abrir uma porta para a fuga ao controle preventivo da constitucionalidade: o Governo limítar-se-ia a incluir em decreto-lei uma norma prevendo que certa situação seria regulada por despacho que integraria o decreto-lei, conseguindo assim exercer funções legislativas sem sujeição à fiscalização preventiva da inconstitucionalidade (artigo 277.° da Constituição) e sem correr o risco de uma recusa de ratificação (artigo 172.°).Uma outra possível objecção à nossa conclusão no sentido de o Despacho Normativo n.° 374/79, consubstanciar o exercício ilegítimo de funções legis-lastivas seria a consideração de que o direito ao subsidio de desemprego não integraria o conceito de direito subjectivo, mas o de expectativa jurídica.Supomos que esta consideração é errónea: existe um verdadeiro direito subjectivo à percepção do subsídio de desemprego, pois a sua atribuição até é feita no exercício de poderes vinculados, mesmo quanto à determinação do seu montante. Verificados os pressupostos fundamentais, as condições gerais e os requisitos formais de atribuição dos artigos 2.°, 3.° e 6.° do Decreto-Lei n.° 183/77, o beneficiário pode exigir o pagamento do subsidio.Aliás, ainda recentemente e a propósito de uma outra reclamação dirigida ao Provedor de Justiça, o Sr. Auditor Jurídico do Ministério do Trabalho se pronunciou no sentido de o acto de concessão do subsidio ser um acto constitutivo de direitos (Processo n.° 78/R.1513-A-2).Claro que se poderá falar numa expectativa de perceber o subsidio relativamente aos trabalhadores que se encontrem empregados. Mas não é menos certo que, por um lado, para efeitos da aplicação do critério da novidade como forma de distinguir leis e regulamentos, se devem equiparar as expectaú-