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Porém, V. Ex.a sabe, tão bem como eu, que, quando estamos a falar do regime fiscal, de legislação fiscal, a aplicabilidade técnica das matérias não se compadece com duas ou três linhas escritas numa Constituição, que podem inviabilizar soluções concretas, as quais funcionam no dia-a-dia, e que, de um dia para o outro, passariam a ser inconstitucionalizadas por uma redacção menos reflectida.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - É justo que na Constituição fique uma obrigação de o Estado legislar sobre determinada matéria - e isto traduz-se num compromisso não só político mas jurídico-constitucional, pelo que VV.
Ex.as e nós ficamos obrigados a elaborar a legislação que desenvolva este princípio; outra coisa é incluir na Constituição uma norma, como a proposta pelo PSD, que, V. Ex.a com certeza compreendê-lo-á, é de aplicação directa aos processos de execução fiscal, em curso neste momento.
Atente, Sr. Deputado, na seguinte situação: um contribuinte qualquer deve, hoje, uma fortuna à administração fiscal por não ter pago os seus impostos, havendo processos de execução fiscal, e, ao mesmo tempo, esse contribuinte é fornecedor do Estado ou credor de determinados reembolsos de outro imposto. Esta norma proposta pelo PSD, a ser aprovada, faria com que o Estado tivesse de suspender imediatamente o processo de execução fiscal,...
23 DE JULHO DE 1997 3633O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Não!O Orador: - O senhor conhece esta norma?O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Conheço!O Orador: - Então, está completamente enganado!O Sr. Moreira da Silva (PSD): - O senhor não sabe ler!O Orador: - Eu sei ler! Estou com óculos, mas, graças a Deus, ainda sei ler!
O que aconteceria era que o Estado teria de suspender imediatamente o processo de execução fiscal,...O Sr. Moreira da Silva (PSD): - É que não querem!O Orador: - ... pagar os créditos que o cidadão tem sobre ele e, seguidamente, poderia reabrir o processo...O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Se não quer, diga-o claramente!O Orador: - O Sr. Deputado está muito nervoso. Se quer falar, faça o favor de se inscrever.
Como dizia, o Estado teria de suspender a execução fiscal, pagar os créditos do cidadão sobre o Estado e, seguidamente, reabrir a execução fiscal, sem ter uma garantia patrimonial a que pudesse recorrer para se pagar dos seus créditos.
A situação em causa não permitiria ao Estado sequer nomear a penhora os créditos que o cidadão tem sobre outros institutos do Estado.
Esta norma proposta pelo PSD...O Sr. Presidente: - Terminou o seu tempo, Sr. Deputado.O Orador: - ... é uma norma que necessita de desenvolvimento em sede de processo legislativo ordinário e não pode ser aposta na Constituição nos termos em que está, sob pena de bloquear totalmente os processos de execução fiscal que hoje correm nas nossas repartições de finanças.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado João Carlos da Silva, insisto no que disse: a proposta do Partido Socialista não resolve os problemas que pretendemos ver resolvidos, embora reconheça haver aí um problema de compensação.
Agora, quando o Sr. Deputado refere que, estando nós a falar da Constituição, não devemos introduzir determinadas normas neste processo de revisão constitucional, não quero entrar por aí.
A meu ver, esta era uma das matérias em que eventualmente se justificava - e não em muitíssimas outras que fôssemos bastante mais específicos e claros na defesa dos contribuintes, dos cidadãos, e não vejo qualquer inconveniente - antes pelo contrário, só vejo vantagens em que fique claro na Constituição este princípio, com o qual, presumo, o Sr. Deputado está de acordo...O Sr. João Carlos da Silva (PS): - O princípio está na nossa proposta!O Orador: - Então, se se encontrar uma redacção que permita o princípio da compensação...O Sr. João Carlos da Silva (PS): - É a nossa!O Orador: - Não, não é!
Seria uma redacção do tipo da que foi apresentada pelo PSD, acrescentada - e, enfim, não vou tomar agora a meu cargo o ónus de escrever esse acrescento à proposta, pois qualquer um de nós poderá fazê-lo em 30 segundos - de qualquer coisa no sentido de "salvaguardando os casos em que, havendo créditos do Estado superiores àqueles que o cidadão tem sobre o Estado, eles possam ser compensados".O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exactamente!O Orador: - Agora, o Estado deve suspender a execução, claro - não vejo qualquer inconveniente nisso e isso deve ficar na Constituição da República Portuguesa. E isto, por maioria de razão, se tivermos em conta um inúmero conjunto de matérias aqui consignado e em relação ao qual estamos rigorosamente em desacordo.
Portanto, se há matéria em que, julgo, é nossa obrigação pormo-nos de acordo é esta, no domínio quer dos princípios quer obviamente da aplicação, porque o problema mencionado pelo Sr. Deputado, não vamos negá-lo, pode colocar-se e não queremos suster uma execução de alguém que deva cinquenta centavos e seja credora de cinco.O Sr. João Carlos da Silva (PS): - A aprovação disto é ao que leva!O Orador: - Assim, se essa alteração surgir nesse sentido, mas não naquele em que a proposta do PS está redigida, porque para nós, mal ou bem, não dizem a mesma coisa, daremos obviamente o nosso apoio e percebemos que esse problema existe e terá eventualmente de ser resolvido.
Agora, é fundamental que os senhores aceitem este princípio. Uma vez aceite, estamos entendidos.Vozes do PSD. - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Eduarda Azevedo.A Sr.a Eduarda Azevedo (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Afigura-se-me que devemos começar por sublinhar que, ao contrário da nossa posição, que é de abertura, porque o que está em causa é a defesa do contribuinte, o Partido Socialista assume uma posição perfeitamente intransigente na defesa de uma tese que, é manifesto, fica muito aquém do objectivo que dizem proposto e pretendem pôr em prática.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!A Oradora: - Há um ponto, Srs. Deputados, que devemos ter presente: o sistema fiscal encontra no princípio da justiça fiscal um princípio estrutural e estruturante, o mesmo acontecendo com o princípio da legalidade tributária. Mas não esqueçamos o princípio da ética. E, relativamente à ética, se estamos sempre a impor aos cida-
3634 I SÉRIE - NÚMERO 99dãos que devem cumprir os seus deveres fiscais, também o Estado tem de assumir o seu papel enquanto pessoa de bem.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!A Oradora: - Ora, ser pessoa de bem, neste caso, significa tão simplesmente aceitar a compensação e a suspensão. Porque aqui trata-se da suspensão em tempo e não da suspensão tardiamente, dentro daquelas delongas que, sabêmo-lo, a administração, designadamente a fiscal, é, por vezes, bem pródiga em desenvolver.
Assim, dando provas sobejas da nossa abertura e do nosso efectivo compromisso de defender o contribuinte, propomos que à redacção por nós já apresentada para o n.o 3 do artigo 106.o acresça o seguinte:"(...) devendo a lei salvaguardar adequados mecanismos de compensação fiscal".
São ambos princípios, volto a referi-lo, que têm toda a dignidade para constar da Constituição e ambos os princípios, volto a dizê-lo com toda a ênfase possível, devem depois ser desenvolvidos e condensados na legislação ordinária.
Presumo que os Deputados do Partido Socialista vão ter uma resposta a dar, que, por se encontrarem distraídos neste momento, talvez não seja imediata.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em relação ao artigo 106.o, queremos começar por congratular-nos pelo acordo unânime quanto à introdução na Constituição do princípio da não retroactividade dos impostos. Este princípio fazia parte' de uma proposta nossa, como, aliás, das de outros partidos, e o seu acolhimento em sede constitucional é, nesse aspecto, um passo positivo.
Mais diremos que, para nós, o acolhimento desta formulação da natureza não retroactiva dos impostos abrange a que tínhamos usado no artigo 106.o, isto é, o facto de essa não tributação também dizer respeito aos factos geradores do próprio imposto. A formulação que tínhamos proposto para o artigo 106.o foi depois encurtada, enxuta, nesta fórmula que acabou por ficar na Constituição, a de os impostos não terem natureza retroactiva, mas, em nossa opinião, ela deve abranger essa formulação inicial, no sentido de
nesse conceito de não terem efeitos retroactivos estar incluído o nosso de ser vedada a tributação relativa aos factos geradores ocorridos antes da própria lei que impede que eles tenham natureza retroactiva.
Em relação à outra proposta em discussão, queremos dizer, desde já, que a proposta de aditamento ao artigo 106.o formulada. pelo PSD nos parece mais correcta e mais justa, do ponto de vista fiscal, que a proposta sobre a mesma matéria, mas relativa ao artigo 107.o, formulada pelo PS.
Em nossa opinião, não deve tratar-se unicamente de a lei prever formas de compensação de dívidas - é uma fórmula demasiado vaga esta formulação constitucional do PS, porventura a única permitida pelo Sr. Ministro Sousa Franco. A formulação do PSD, no sentido de ninguém poder ser executado por dívidas fiscais enquanto estiver perante a administração fiscal em posição credora, parece-nos, do ponto de vista da defesa dos direitos dos contribuintes e da justiça fiscal, mais correcta e mais próxima das próprias formulações do PCP, em sede das propostas que apresentámos para o n.o 3 do artigo 107.o.
Por isso, votaremos favoravelmente a proposta 45-P do PSD, lamentando que o Sr. Ministro Sousa Franco não tenha permitido que o Partido Socialista subscrevesse também uma proposta de idêntico teor em relação á esta matéria - talvez, até à altura da votação, possa haver outra opção...
Outra questão, Sr. Presidente, diz respeito ao artigo 107.o...O Sr. Presidente: - Ainda lá não chegámos, Sr. Deputado. Vamos entrar, de seguida, na discussão do artigo 107.o, mas ainda não entrámos. Tenho de respeitar a ordem das inscrições e o Sr. Deputado ficará, desde já, inscrito.O Orador: - Muito bem, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, antes de concluirmos a discussão deste artigo 106.o e passarmos à do 107.o, gostaria de dizer o seguinte: depois do debate nesta Câmara, os três partidos da oposição deixaram explícita uma clara adesão ao princípio, decorrente dos direitos de cidadania fiscal, de não haver execução fiscal de cidadãos, quando eles se encontrem numa posição credora reconhecida pela própria administração. Ficou também claro do debate que há uma cautela a ter aqui, no sentido de evitar que um cidadão que seja credor da administração fiscal de, por exemplo, 100 possa ver suspensa uma execução de 1000 contra si próprio. Ou seja, o mecanismo de compensação fiscal é um mecanismo que, necessariamente, terá de ser adequadamente utilizado pela lei de forma a acautelar os dois interesses em presença, o interesse do particular, cidadão, e o interesse colectivo da Administração relativamente a dívidas fiscais.
Finalmente, quero deixar registado em acta que, antes de terminada a discussão este artigo 106.o, o PSD vai entregar na Mesa uma adenda à nossa proposta inicial, uma vez que o princípio é o mesmo que o PSD sempre defendeu e que aqui foi corroborado, quer pelo Partido Popular quer pelo Partido Socialista. Essa adenda vai no sentido de que a lei deve salvaguardar mecanismos adequados de compensação fiscal para que fique totalmente afastada a dúvida sobre se o princípio deve ou não ser adquirido, uma vez que pode estar em causa algum prejuízo maior para a administração fiscal, embora não seja essa, seguramente, a intenção dos proponentes.
Esperamos que haja uma aceitação generalizada por parte da Câmara relativamente a este princípio...O Sr. Francisco Torres (PSD): - Vai haver!O Orador: - ... porque é, de facto, um princípio de elementar justiça, que repõe no plano devido a administração fiscal face ao cidadão no sentido de que aquela, tal como toda a Administração Pública em geral, deve servir os cidadãos e não servir-se deles.
Portanto, trata-se de um princípio que, após esta clarificação, esperamos que possa merecer a adesão cabal desta Câmara, em particular do Partido Socialista que é o
23 DE JULHO DE 1997 3635partido fundamental para, em conjunto connosco, poder perfazer os dois terços necessários à aprovação desta alteração da Constituição que, como ficou explícito neste debate, é claramente uma benfeitoria.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, fico a aguardar a entrega da proposta que referiu mas talvez fosse mais prático alguém requerer o adiamento da votação deste artigo 106.o de modo a haver mais tempo de meditação sobre a possibilidade de uma formulação que mereça a aprovação de toda a Câmara. Parece que todos são sensíveis ao problema e, no fundo, o que falta é uma redacção que elimine as resistências que ainda existem. Portanto, talvez se faça luz de repente com uma redacção que mereça o consenso de todos.
Assim, na devida altura, se alguém quiser requerer o adiamento da votação, ganharíamos tempo para poderem continuar a discutir noutra sede.
Srs. Deputados, vamos passar à discussão das alterações relativas ao artigo 107.o.
Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite.A Sr.a Manuela Ferreira Leite (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Relativamente a este artigo, também nos congratulamos com a introdução da consagração da tributação do património, tal como está referida no artigo 107.o, substituindo, portanto, apenas a parte referente ao imposto sobre sucessões e doações.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Fazia parte das nossas propostas uma de substituição do imposto sobre as sucessões e doações pela tributação sobre o património conforme ficou inscrito no texto da CERC. Nesse aspecto, congratular-nos-íamos e estaríamos de acordo com esta alteração. Só que, entretanto, essa alteração, que nos parecia positiva, de acabar com o imposto sobre as sucessões e doações e substituí-lo por um imposto sobre o património, foi acompanhada por uma outra que nos parece ser profundamente negativa.
Refiro-me ao n.o 3 deste artigo, cuja redacção é " O imposto sobre sucessões e doações será progressivo, de forma a contribuir para a igualdade entre os cidadãos" que será substituído pelo seguinte: "A tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos". São duas coisas completamente diferentes.
Aliás, socorrendo-nos do anterior presidente da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, autor de textos anotados sobre esta matéria juntamente com Gomes Canotilho, a própria ideia de igualdade em matéria de tributação do património resulta da forma progressiva do imposto. Esta ideia de progressividade do imposto, segundo eles, aumentando as taxas à medida que aumenta o valor do património, é um conceito fundamental para atenuar as desigualdades e, portanto, para chegar ao próprio conceito de igualdade.
A expressão que estava inserida anteriormente, e que ainda está, no texto constitucional é, quanto a nós, muito mais correcta do ponto de vista dos princípios constitucionais fiscais do que o princípio que agora vai passar a estar inserido. Isto é, a igualdade atinge-se, também e fundamentalmente, pela concepção progressiva do imposto sobre o património. O contrário pode vir a não suceder.
Nesse sentido, Sr. Presidente, parece-nos que esta substituição do conceito de progressividade pelo conceito de igualdade piora a formulação que ainda consta da Constituição e, de algum modo, anula ou, pelo menos, diminui em muito o alcance da substituição do imposto sobre sucessões e doações pelo imposto sobre o património.
Lamentamos que assim seja pois, estando inscrita na Constituição a ideia de progressividade, em sede de sucessões e doações, não vemos qual a razão por que esta ideia de progressividade é substituída pela ideia de igualdade na tributação do património, sendo certo que, para se atingir a ideia de igualdade, é necessário a progressividade das taxas à medida que o valor do património também é maior.
É esta a questão que deixamos em aberto e que gostaríamos que alguém esclarecesse.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Em relação ao artigo 107.o, o Partido Popular, durante a segunda leitura da Constituição e mesmo no seu próprio projecto de revisão constitucional, apresentou algumas propostas de alteração e uma de eliminação do n.o 3. Essa nossa proposta foi rejeitada, mas entendemos que merece claramente o nosso apoio a redacção para o n.o 3 que acabou por ser objecto de acordo entre o Partido Socialista e o Partido Social Democrata, que é a seguinte: "A tributação do património deve contribuir para a igualdade entre os cidadãos". Isto, independentemente de poder ou não haver redacções mais felizes, visando eventualmente objectivos diferentes dos que presidiram à intervenção do Sr. Deputado Lino de Carvalho.
Portanto, no que se refere ao artigo 107.o, consideramo-nos satisfeitos com a redacção encontrada e que foi objecto de consenso durante a segunda leitura.
Todos sabemos que a tributação do património levanta problemas, que há que salvaguardar situações e que prevê-las face a processos de integração que estão em curso neste momento.
Por fim, relativamente à proposta que apresentámos no sentido da eliminação do n.o 3 deste artigo, parece-nos que era mais ajustada ao que é a justiça fiscal que deve imperar num Estado de direito como o nosso, visando, em última análise, os objectivos que creio que todas as outras bancadas também visam.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, faço uma pequeníssima intervenção em jeito de resposta, apenas para transmitir a posição do PSD em relação à preocupação suscitada pelo Sr. Deputado Lino de Carvalho.
Sr. Deputado, o problema é que, já no n.o 2, relativo à tributação sobre as empresas, não existe o princípio da progressividade. Como sabe, não existe porque a progressividade é apenas um instrumento entre vários que podem ser utilizados em termos de impostos. A razão de não existir o princípio da progressividade no n.o 2 tem a ver
3636 I SÉRIE - NÚMERO 99com a base heterogénea do universo empresarial. Ou seja, temos pequenas e médias empresas, temos grandes empresas e, portanto, não era possível encontrar uma lógica de progressividade única como acontece no imposto sobre o rendimento que é um imposto único.
No que diz respeito à tributação, o problema é o mesmo, Sr. Deputado. Isto é, como existe uma heterogeneidade na base da tributação, os instrumentos ao dispor do legislador para o imposto sobre o património vão incidir quer sobre empresas quer sobre particulares, pessoas individualmente consideradas. A progressividade será um dos instrumentos possíveis mas haverá outros, tais como benefícios fiscais, e haverá mesmo a própria base de avaliação da massa tributável que é um dos instrumentos fundamentais para atingir a tal igualdade. Portanto, optou-se - e do meu ponto de vista, bem, atendendo a esta heterogeneidade da base que não existe no n.o 1 relativamente ao IRS - por estabelecer na Constituição apenas o princípio da equidade no sentido de contribuir pára a igualdade entre os cidadãos porque esse é que é o valor fundamental para que deve ser direccionada a legislação da tributação sobre o património.
De resto - não sei se o Sr. Deputado terá participado nesse debate na CERC -, o
PSD chegou a propor o princípio da equidade fiscal como um princípio ainda mais genérico, mas optámos pelo da igualdade porque já tem curso na nossa Constituição em sede de sistema fiscal.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, faço uma curta intervenção para responder ao Sr. Deputado Luís Marques Guedes.
Sr. Deputado, penso que há algo em que poderemos estar de acordo que é que esta redacção encontrada para a proposta de substituição do n.o 3 do artigo 107.o não parece ser a mais feliz, para usar a expressão do Deputado António Galvão Lucas.
É que, perante a dissertação que o Sr. Deputado acabou de fazer sobre o tipo de imposto que está em discussão, terei de responder-lhe que o imposto de que estamos a falar, a tributação do património que substituiu o imposto sobre as sucessões e doações, aproxima-se mais do imposto sobre o rendimento pessoal - que está previsto no n.o 1 do artigo 107.o e que, como tal, é progressivo e não foi alterado - do que da tributação sobre as empresas que o Sr. Deputado invocou em justificação para a não existência da progressividade.
Estamos em sede de tributação sobre o património, em sede de tributação sobre sucessões e doações relativamente a património pessoal e, como tal, a sua tributação deve ser progressiva, as taxas devem ir aumentando à medida que o património também vai aumentando, exactamente nos precisos termos em que está consagrado na Constituição no n.o 1 deste mesmo artigo quanto ao imposto sobre o rendimento pessoal, e que não foi alterado, embora, obviamente, a fonte da riqueza seja diferente - a fonte da primeira é o trabalho, a da segunda é, por exemplo, uma herança. Mas a génese de um património pessoal, de uma riqueza pessoal que, no n.o 1, justifica a existência da tributação progressiva também deveria levar ao mesmo raciocínio quanto ao n.o 3. Ou seja, Sr. Deputado Luís Marques Guedes, o raciocínio aplica-se ao n.o 1 e não se aplica ao n.o 2 que é relativo à tributação sobre as empresas.
Portanto, também aqui nos parecia fundamental ,que, neste contexto, a tributação sobre o património incluísse a ideia de progressividade como instrumento para a redução das desigualdades que são geradas por um património crescente e que implicasse taxas eventualmente idênticas.
De qualquer modo, apesar desta nossa leitura crítica e da preferência que damos à formulação progressiva, é também nosso entendimento que, independentemente do resultado da votação que iremos fazer, devemos continuar a considerar este n.o 3, para efeitos de interpretação constitucional futura, como podendo incluir a ideia da progressividade, embora sublinhe que, em nossa opinião, a ideia da progressividade deveria estar claramente explicitada para evitar quaisquer dúvidas ou ambiguidades futuras de interpretação constitucional, considerando nós até que, segundo a leitura do próprio Sr. Deputado Luís Marques Guedes, esta tributação sobre o património se inclui mais no conceito do n.o 1 relativo ao imposto sobre o rendimento pessoal, que é progressivo, do que sobre a tributação das empresas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos entrar na discussão das alterações relativas ao artigo 108.o.Pausa.Como não há pedidos de palavra, passamos à discussão das alterações relativas ao artigo 109.o.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Do ponto de vista do Partido Social Democrata, o inciso da anualidade do Orçamento no artigo 109.o justifica-se por ter ocorrido um avanço significativo neste processo de revisão constitucional relativamente ao capítulo do planeamento, aquando do debate sobre a Organização económica, no sentido de erradicar, de vez, da Constituição o princípio da planificação da economia, substituindo-o por um princípio mais moderno e mais adequado: o princípio da definição de objectivos estratégicos do desenvolvimento económico e social - os chamados planos de desenvolvimento económico e social.
Nesse sentido, sairão da Constituição as normas que, definindo a obrigatoriedade de existência de planos anuais, também determinavam que o Orçamento do Estado era a expressão financeira desses mesmos planos. Ora, de acordo com as alterações a introduzir na Constituição, se a periodicidade dos planos passa a ser uma opção de cada Governo e do seu programa, livremente sufragado pelos portugueses, é evidente que se torna necessário reafirmar no texto constitucional o princípio da anualidade obrigatória do Orçamento do Estado. É essa a justificação desta alteração ao artigo 109.o, uma vez que nenhuma proposta de alteração à Constituição pretendeu, em algum momento, retirar o princípio da anualidade das leis do Orçamento.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Avocámos a Plenário a discussão da proposta de aditamento de um n.o 4 ao artigo 109.o, apresentada pelo CDS-PP, do seguinte teor: "A proposta de Orçamento não pode apresentar um nível de despesas
23 DE JULHO DE 1997 3637correntes que exceda em mais de 3% as receitas correntes previstas para o mesmo ano".
Esta proposta tem suscitado alguns comentários, designadamente o de que, por esta via, estaríamos a comprometer-nos com objectivos de convergência. Não é nada disso que se trata, até porque estamos a falar de despesas correntes; trata-se, sim, de um acrescento que consideramos desejável para que haja, à partida - e estamos a falar de despesas correntes -, uma limitação em termos de défice, que não é o verdadeiro défice orçamental, já que está em causa uma percentagem em termos de despesas correntes face às receitas correntes.
Dou esta pequena explicação para evitar que, mais uma vez, a proposta do CDS-PP seja considerada como uma adesão a critérios de convergência, o que, aliás, não seria nada que me soasse a heresia, até porque já aqui foi referido - e é verdade - que o Partido Popular defende todo um conjunto de regras de contenção, de redução de taxas de juro e de despesa, políticas estas que, em última análise, são semelhantes a muitos dos critérios de convergência, critérios estes que, ao fim e ao cabo, são saudáveis para a condução da economia da forma como nós preconizamos.
Seja como for, este é um pequeno esclarecimento que entendemos ser necessário trazer aqui e daí, talvez, a insistência na avocação a Plenário da discussão desta alteração ao artigo 109.o. No demais, consideramos correcta a posição do
PSD quanto ao aspecto da anualidade da lei do Orçamento.
É tudo quanto este artigo nos, suscita, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: As alterações que, tudo indica, vão ser introduzidas nesta revisão constitucional em matéria de elaboração do Orçamento são reduzidas. Na verdade, nenhuma grande, grande alteração orgânica e conceptual foi objecto de um consenso de dois terços e creio, francamente, que ainda bem.
A grande, grande alteração traduzir-se-ia, como é inteiramente óbvio, em distinguir, na elaboração orçamental, dois momentos: o momento da ponderação das alterações fiscais e o momento da conglobação das receitas e despesas. Mas essa distinção, que envolveria uma prática orçamental totalmente diferente da nossa e o fim dos chamados valets budgétaires e da própria inserção de normas fiscais no Orçamento, implicaria uma tão grande mudança e, porventura, uma mudança tão incomportável para os nossos modos de funcionamento que, verdadeiramente, ninguém colocou essa hipótese em cima da mesa e os grupos de trabalho que, no âmbito da reforma fiscal, ponderaram soluções possíveis para esta questão não chegaram, formalmente, a aventar, sequer, tal hipótese como hipótese consistente.
Resta, então, o reino das pequenas mudanças. E essas mudanças, apesar de pequenas, não são irrelevantes. Por um lado, clarificou-se, de forma absolutamente inequívoca, o princípio da anualidade do Orçamento, que era obtido na vigência do texto actual por subtis e complexas hermenêuticas e agora é proclamado de forma absolutamente cristalina e inequívoca, por outro lado, alargou-se a extensão das obrigações relatoriais na preparação do Orçamento e na sua submissão à Assembleia da República e, por fim, clarificou-se que tudo o que diz respeito à concepção do enquadramento e da arquitectura orçamental deve ser inserido na zona mais nobre das competências legiferantes da Assembleia da República.
Se articularmos estas alterações com o disposto no artigo 90.o, em matéria de planeamento, de elaboração e execução de planos, teremos o retrato desta revisão constitucional: sintética e comedida. O nosso problema não é tanto de arquitectura constitucional mas, sim, de mais eficácia da administração fiscal, de mais eficácia na preparação orçamental e de mais eficácia do Parlamento na discussão e no controlo orçamental, aspecto de que não se fala neste artigo.
O resultado é, portanto, sóbrio. A tarefa está nas nossas mãos a nível infra-constitucional.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Álvaro Amaro.O Sr. Álvaro Amaro (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Queria apenas deixar uma nota de congratulação em relação à proposta de alteração à alínea e) do n.o 3 deste artigo 109.o, que vem consagrar constitucionalmente as "transferências das verbas para as regiões autónomas e as autarquias locais", em sede de Orçamento do Estado.
Gostava de recordar aqui que desde 1979, com o primeiro diploma de finanças locais, e, mais tarde, em 1987, esta foi uma prática que veio sendo introduzida e, por isso, melhorada desde que definido o primeiro regime financeiro autárquico. Muito nos satisfaz que agora ela passe a ser, também, prática constitucional.
De resto, aproveito para recordar que, na própria lei do Orçamento, o PSD entende já hoje que, para além da prática que veio seguindo, nos últimos anos, de desagregação em termos de verbas, bem poderemos chegar a uma discriminação entre autarquias,
locais, isto é, em sede de lei do Orçamento deve constar a indicação não apenas das verbas a transferir para os municípios mas, também, para as freguesias. Ou seja, neste contexto, deve ser dada igual importância aos dois tipos de autarquias existentes. Só assim haverá, no âmbito da discriminação financeira, o conhecimento claro e inequívoco da responsabilidade de qualquer Governo em matéria de transferências de verbas para os diferentes tipos de autarquias.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para urna intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite.A Sr.a Manuela Ferreira Leite (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Gostava de fazer algumas observações sobre a proposta de aditamento de um novo número ao artigo 109.o. Este aditamento parece-me insusceptível de ser aceite por parte do Grupo Parlamentar do PSD porque, a ser aprovado, retiraria à Assembleia da República a possibilidade de discutir o Orçamento.
Com efeito, é o Governo que toma a iniciativa de apresentar uma proposta de Orçamento, mas o Orçamento é uma lei e, como tal, é um produto da Assembleia da República - que das alterações introduzidas pelos Deputados nessa proposta de lei sejam retiradas leituras políticas por parte do Governo ou por parte dos grupos parlamentares, isso é um aspecto que não tem de ficar consagrado na Constituição. Mas a verdade é que não se trata de um decreto-lei mas, sim, de uma lei que é obra
3638 I SÉRIE - NÚMERO 99desta Assembleia, a partir de uma proposta originária do Governo, pelo que penso que é impensável retirar aos Deputados a possibilidade de apresentarem propostas de alteração a essa proposta de lei.
Mais: a forma como está restringida essa possibilidade de os Deputados apresentarem propostas de alteração, só por si, seria inaceitável, porque qualquer alteração que envolva aumento de despesa só poderia ter como contrapartida um aumento de receita, isto é, já nem se aceita que esse aumento de despesa pudesse ter como contrapartida uma outra redução de despesa, teria de ser por via da receita!
Por outro lado, num Orçamento, a receita é uma previsão, como de resto a despesa, em relação à qual os Deputados têm menos elementos para poder fazer correcções. Portanto, qualquer proposta de alteração de despesa que tivesse como hipótese uma alteração de receita seria sempre uma forte demagogia, porque ela redundaria ou na correcção da previsão da receita para a qual não temos elementos ou, provavelmente, pior do que isso, em propostas de alienação de património, cada vez que quiséssemos apresentar uma proposta de alteração de despesa - nada melhor do que apresentar uma proposta de alteração de despesa e, como contrapartida, por exemplo, vender a TAP!
Posto isto, Sr. Presidente, julgo que esta proposta não encerra apenas um problema de redacção mas, sim, um problema de princípio. A Assembleia da República não pode abdicar do papel nobre que tem de produzir a lei do Orçamento, que não é um decreto-lei, porque se assim fosse, então, talvez pudéssemos pedir a sua ratificação e fazer pequenos ajustamentos. Mas não é um decreto-lei, é uma lei.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite, escolho esta figura regimental porque, há pouco, quando intervim, apenas me referi a uma alínea do n.o 3 e não ao n.o 4.
Da sua intervenção, resulta que é exacto que não se deve vedar aos Deputados a possibilidade de apresentar alterações à proposta de Orçamento que, em última análise, envolvam aumento do défice, por exemplo. Ora, poder-se-ia retirar do texto da proposta de alteração que tal não seria possível, já que uma das leituras possíveis era que, de facto, ao apresentar-se uma proposta de aumento de despesa, teria de haver uma indicação clara sobre onde se vai buscar a receita para cobrir essa despesa.
Embora admitamos a possibilidade de poder ser melhorada a sua redacção, o objectivo é claramente o de evitar que, durante um processo de discussão do Orçamento, se apresentem propostas - ao longo da minha curta experiência, já tive oportunidade de presenciar situações desse tipo -, de forma maciça e sucessiva, sem se indicar claramente qual a contrapartida para essas despesas, isto com a flexibilidade natural que pode e deve haver. De facto, posso defender um Orçamento com um défice não de 2,5% mas de 4 ou 5%, se entender que tal valor não é contrário à política que preconizo.
Todavia, penso que terá de haver alguma melhor definição do tipo de receitas que terão de apresentar para fazer face às despesas - e não serão, com certeza, receitas decorrentes da venda de activos, como a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite referiu, de património ou de privatizações!
Esta é, portanto, uma norma que gostaríamos de ver introduzida, eventualmente melhorada, para que, em sede de discussão na especialidade de um Orçamento do Estado, não fosse possível apresentar-se, em catadupa, propostas de aumento de despesa, sem que houvesse a contrapartida da indicação do local onde se vai buscar a receita. Isto, sob pena de, tal como já aconteceu aqui recentemente, estarmos a entrar numa discussão irrealista, se quiser, ou, eventualmente, não construtiva, porque não conduz, necessariamente, a uma solução exequível, para além do grau de flexibilidade que considera desejável, e com o qual também concordo, e da maior correcção que representa a indicação do local onde se podem encontrar as receitas.
Portanto, ao fazer este tipo de pedido de esclarecimentos, estou, talvez, mais a esclarecer do que a pedir esclarecimentos à Sr.a Deputada, mas, já agora, gostava de saber se não vê como compatibilizar esta ideia, e julgo que me fiz entender, com aqueles que são os argumentos de carácter técnico que apresentou.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite.A Sr.a Manuela Ferreira Leite (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Galvão Lucas, quanto à sua questão sobre se deverá, no fundo, ser permitido fazer propostas de alteração que agravem o défice, digo-lhe o seguinte: por que não? Por que não? Qualquer Deputado, nesta Casa, qualquer grupo parlamentar tem o direito de o fazer, com as respectivas consequências políticas, Sr. Deputado.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Claro!A Oradora: - Se houver um grupo parlamentar que faça propostas de alteração que agravem muito o défice do Orçamento proposto pelo Governo, alguém será, com certeza, politicamente punido por esse motivo. Se houver propostas consideradas irresponsáveis, com certeza, politicamente, alguém será punido.
Mas, Sr. Deputado, a minha intervenção não introduz nenhum elemento de natureza técnica, introduz simplesmente elementos de natureza política. O Orçamento do Estado é uma proposta de lei da qual sai uma lei, obra desta Assembleia, e não podem os Deputados, de forma nenhuma, ter qualquer tipo de limitação na elaboração dessa lei.
Estou de acordo com a existência da lei-travão, que, no fundo, impede que os Deputados possam fazer esse tipo de propostas de alteração no decurso da execução do Orçamento, porque, como é evidente, não se pode, de repente, alterar a política que o Governo está a seguir, de acordo com o Orçamento que tem, mas relativamente à proposta de lei de Orçamento, Sr. Deputado, com a sua proposta, redigida assim ou assado, diria que a Assembleia da República deixava de ter competência em matéria orçamental. E, na verdade, não podemos estar limitados absolutamente por nada, a não ser por motivos de natureza política e quanto a estes cada um os assumirá da forma como entender.
Portanto, Sr. Deputado, qualquer limitação na discussão do Orçamento retira a esta Assembleia um dos momentos nobres que lhe compete, que é o da discussão do Orçamento.
Na fase de execução do Orçamento, se o Sr. Deputado quiser propor mais alterações além da lei-travão, po-
23 DE JULHO DE 1997 3639demos ponderar; no entanto, na fase de preparação do Orçamento, entendo que nenhuma limitação pode ser imposta a esta Assembleia.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É um princípio que vem das Cortes!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Há momentos, neste debate da revisão constitucional, em que olho para a Mesa e sinto que o Sr. Presidente gostaria de estar aqui, do nosso lado, a discutir esta matéria. E estou convencido de que se estivesse não poderia aprovar esta proposta do PP, curiosamente, apoiada pelo Partido Socialista. Aliás, quase juraria que, se o Partido Socialista estivesse na oposição, também não apoiaria esta proposta do PP.O Sr. Luís Sá (PCP): - Obviamente!O Orador: - É que esta proposta do PP, apoiada pelo Partido Socialista, a ser aprovada e constitucionalizada, significaria, pura e simplesmente, a expropriação dos poderes orçamentais da Assembleia da República. Ora, a lei orçamental é da competência exclusiva da Assembleia da República, mas o PP e o PS querem transformar aquele que é o resultado do debate político, da condenação ou do apoio político dos eleitores às propostas que aqui sejam aprovadas ou rejeitadas, num travão constitucional à liberdade e aos poderes constitucionais da Assembleia da República numa matéria tão nobre e tão importante. É evidente que a aprovação desta proposta significaria que, praticamente, nada mais poderíamos fazer aqui do que dizer "sim" ou "não" àquelas que são as traves-mestras fundamentais das propostas do Governo.
Mas, mais, Sr. Deputado Galvão Lucas, e a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite já teve oportunidade de o referir: suscita-se aqui uma questão política de fundo e também uma questão técnica. E, tecnicamente, penso que esta proposta até está mal redigida. Vejamos: mesmo que valesse o princípio que está inscrito na proposta, e não vale, por que é que um Deputado que, amanhã, quisesse fazer uma proposta que envolvesse aumento de despesas, teria, necessariamente, de propor um aumento de receitas e não poderia diminuir despesas? Qual é, digamos, a lógica técnica desta proposta? Isto, sem prejuízo de estarmos, obviamente, em completo desacordo quanto à questão de fundo e de estarmos apenas a falar no terreno em que os senhores se colocam.
Por outro lado, fazer depender o debate e a votação do Orçamento dos défices orçamentais pretendidos pelo Governo, submeter a intervenção dos Deputados à necessidade de respeitarem os défices pretendidos pelo Governo significaria, já não direi pôr o défice na dependência de Maastricht, como o PP propõe noutro momento do Orçamento, mas a governamentalização de todo o processo orçamental da Assembleia da República. Isto, obviamente, é uma proposta inaceitável, que colide com a nossa autonomia, com a independência da Assembleia da República, com o poder exclusivo que a Assembleia da República tem sobre o Orçamento e cujo balanço e leitura política têm de ser feitos pelos eleitores e não por um travão constitucional como aquele que os senhores propõem.
Congratulamo-nos por a proposta não ter merecido maioria qualificada, mas sublinhamos o facto curioso de o Partido Socialista ter acompanhado esta proposta do PP.
Por último, Sr. Presidente, também não quero deixar de me congratular com o facto de a Constituição consagrar, no mesmo plano de outras normas, a transferência de verbas para as autarquias locais. Penso que é um princípio positivo que retiramos da prática e da legislação ordinária para a sua constitucionalização.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado Lino de Carvalho, tem a palavra o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Lino de Carvalho, a' sua intervenção foi clara e, portanto, o meu pedido de esclarecimentos tem um pouco a ver com a intervenção da Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite e não com aquilo que disse.
É óbvio que a nossa intenção não era a de coarctar a possibilidade de um Sr. Deputado fazer propostas no sentido de aumentar o défice ou, enfim, a de retirar, em última análise, a esta Câmara a possibilidade de propor ou elaborar o Orçamento que muito bem entender, com o tal preço político que a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite referiu.
Portanto, antes de suscitar o problema técnico quê o Sr. Deputado equacionou, e relativamente ao qual não tenho qualquer problema em reconhecer que tem alguma lógica - podem encontrar-se compensações do lado da receita mas também se podem encontrar compensações através da redução da despesa -, a questão está em saber se tem ou não o entendimento político que temos, ou que, pelo menos, eu tenho, de um processo de discussão do Orçamento. É que, a manter-se a posição que a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite aqui defendeu, estamos, em última análise, a permitir que uma proposta de alteração do Orçamento equivalha a um voto contra o Orçamento. Mas é uma liberdade que VV.
Ex.as entendem que esta Câmara deve ter, mesmo para além de tudo o que é admissível, mesmo para além de tudo o que é realista, baseada numa sucessão de propostas não justificadas em algo parecido com aquilo que propomos. VV.
Ex.as consideram isso aceitável e legítimo e, portanto, é alguma coisa que não deve ser coarctada.
Pergunto: é esse o entendimento do Sr. Deputado?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Galvão Lucas, nestas coisas, os adjectivos contam. Penso que, relativamente ao debate do Orçamento, não é adequado usar expressões tão subjectivas como "propostas irresponsáveis" e "propostas irrealistas", porque estamos em sede de um debate particularmente importante, que resulta na definição e aprovação do conjunto das despesas e receitas anuais do País. E este é um poder exclusivo da Assembleia da República! Isto é, no momento em que o Governo elabora a sua proposta de Orçamento e a entrega na Assembleia ela passa a ser uma proposta que está na Assembleia e que virá a ser uma lei da Assembleia, que tem competência exclusiva nesta matéria. O que o Governo terá de fazer, no caso de ter maioria relativa ou mesmo tendo maioria absoluta, é um processo de debate político e de negociação política,
3640 I SÉRIE - NÚMERO 99considerando ou não as propostas apresentadas pelos vários partidos representados na Assembleia da República. A conclusão desse processo é uma conclusão política: ou o Governo as aceita ou não aceita e, se não aceita, tem mecanismos para expressar a sua não aceitação, como a apresentação de uma moção de confiança ao Plenário e, eventualmente. no limite, a provocação de eleições antecipadas. Agora, o que não podemos, a pretexto disso, é coarctar de tal modo os poderes orçamentais da Assembleia da República que afectemos profundamente o poder legislativo numa matéria tão fundamental como a do Orçamento do Estado.
Esta é uma questão central da nossa intervenção legislativa e o balanço político dessa intervenção é tirado por cada um, isto é, tira-o o Governo, tira-o a oposição e tirá-lo-ão os eleitores. Esse é que é o caminho justo, o caminho justo não é coarctar e colocar a Assembleia da República na dependência dos objectivos programáticos do Governo, como sejam os défices que o Governo estabelece. Por que razão é que se o Governo estabelece um défice de 2,6 a Assembleia não pode aumentá-lo para 2,7 ou diminui-lo para 2,3? Por que é que não o poderá fazer? Esta é uma opção política da Assembleia e de que a Assembleia não deve largar mão.O Sr. Luís Sá (PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Tudo indica que não haverá nenhuma alteração em matéria de poderes orçamentais e de margem de manobra orçamental parlamentar.
Há Constituições outras onde soluções deste tipo são aventadas, designadamente a Constituição germânica, por razões que têm a ver com os chamados factores de governabilidade. Na Constituição portuguesa isso não acontece, mas também é bom de ver que o quadro que existia em 1976 não existe hoje e a liberdade existente neste domínio é uma liberdade que é, cada vez mais, consciência das possibilidades e necessidades. E ninguém, seguramente, é alheio a isso! O Orçamento não é uma página em branco para ninguém, mesmo para os mais extremos partidos de oposição.
Estamos numa era em que as palavras viajantes incluem expressões como "pacto de estabilidade", "planos de convergência", "fiscalização conjunta por parte das estruturas da União Europeia em relação ao exercício orçamental com vista à realização de metas comuns", etc. Assim é, e tudo indica que assim será!