PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
20 DE FEVEREIRO DE 2016  283______________________________________________________________________________________________________________Mapa III: Despesas dos serviços integrados, por classificação funcional (em euros)PropostaCÓDIGOS DESIGNAÇÃO: Função/Subfunção OE1R/2015 PPL OE/2016 Variação Anual1 FUNÇÕES GERAIS DE SOBERANIA           9  861 926 679            8 381 239 409 -1 480 687 270 1.01 SERVIÇOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA           4  882 141 037            3 323 794 252 -1 558 346 785 1.02 DEFESA NACIONAL            1 920 071 934            1 921 764 124 1 692 1901.03 SEGURANÇA E ORDEM PÚBLICAS           3  059 713 708            3 135 681 033 75 967 3252 FUNÇÕES SOCIAIS          29 261 373 935          29 676 505 365 415 131 4302.01 EDUCAÇÃO            6 541 735 807           6  870 697 005 328 961 1982.02 SAÚDE           8  795 330 087           8  667 326 016 -128 004 071 2.03 SEGURANÇA E AÇÃO SOCIAIS         1 3 663 597 750          13 626 589 130 -37 008 620 2.04 HABITAÇÃO E SERVIÇOS COLETIVOS              1 27 693 564              1 83 415 331 55 721 7672.05 SERVIÇOS CULTURAIS, RECREATIVOS E RELIGIOSOS              1 33 016 727              3 28 477 883 195 461 1563 FUNÇÕES ECONÓMICAS            5 662 894 215            5 014 584 421 -648 309 794 3.01 AGRICULTURA E PECUÁRIA, SILVICULTURA, CAÇA E PESCA               393 604 838               435 101 393 41 496 5553.02 INDÚSTRIA E ENERGIA               163 983 939               105 924 670 -58 059 269 3.03 TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES           3  440 765 212            3 304 710 712 -136 054 500 3.04 COMÉRCIO E TURISMO                1 7 800 000                 16 403 270 -1 396 730 3.05 OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS           1  646 740 226           1  152 444 376 -494 295 850 4 OUTRAS FUNÇÕES          97 620 439 785          90 631 353 952 -6 989 085 833 4.01 OPERAÇÕES DA DÍVIDA PÚBLICA          92 424 100 000          84 728 500 000 -7 695 600 000 4.02 TRANSFERÊNCIAS ENTRE ADMINISTRAÇÕES           4  659 870 238            4 948 729 442 288 859 2044.03 DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS               536 469 547               954 124 510 417 654 963TOTAL GERAL       1 42 406 634 614       1 33 703 683 147 -8 702 951 467 UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 143
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 284______________________________________________________________________________________________________________Mapa IV: Despesas dos serviços integrados, por classificação económica  (em euros)PropostaDESIGNAÇÃO DAS DESPESAS OE1R/2015 PPL OE/2016 Variação AnualDESPESAS CORRENTESDESPESAS COM O PESSOAL 8 514 517 119 9 159 587 741 645 070 622AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS CORRENTES 1 630 382 936 1 724 217 640 93 834 704JUROS E OUTROS ENCARGOS 7 463 745 847 7 546 170 092 82 424 245TRANSFERÊNCIAS CORRENTES 28 900 293 165 30 116 963 027 1 216 669 862ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 14 849 481 039 15 718 037 026 868 555 987ADMINISTRAÇÃO REGIONAL 230 000 361 846 445 361 616 445ADMINISTRAÇÃO LOCAL 2 634 606 521 2 652 384 069 17 777 548SEGURANÇA SOCIAL 8 925 971 477 8 661 774 223 -264 197 254OUTROS SETORES 2 490 004 128 2 722 921 264 232 917 136SUBSÍDIOS 152 089 285 136 927 666 -15 161 619OUTRAS DESPESAS CORRENTES 1 304 615 600 1 202 284 498 -102 331 102TOTAL DAS DESPESAS CORRENTES 47 965 643 952 49 886 150 664 1 920 506 712DESPESAS DE CAPITALAQUISIÇÃO DE BENS DE CAPITAL 332 317 881 437 490 714 105 172 833TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL 1 078 561 509 1 244 151 175 165 589 666ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 378 650 721 845 638 266 466 987 545ADMINISTRAÇÃO REGIONAL 422 645 270 124 340 407 -298 304 863ADMINISTRAÇÃO LOCAL 210 150 653 206 101 872 -4 048 781SEGURANÇA SOCIAL 2 031 238 1 950 000 -81 238OUTROS SETORES 65 083 627 66 120 630 1 037 003ATIVOS FINANCEIROS 7 979 775 261 4 860 332 594 -3 119 442 667PASSIVOS FINANCEIROS 84 960 500 000 77 182 500 000 -7 778 000 000OUTRAS DESPESAS DE CAPITAL 89 836 011 93 058 000 3 221 989TOTAL DAS DESPESAS DE CAPITAL 94 440 990 662 83 817 532 483 -10 623 458 179TOTAL GERAL 142 406 634 614 133 703 683 147 -8 702 951 467UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 144
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 302______________________________________________________________________________________________________________Mapa VIII: Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação funcional (em euros)Proposta Códigos Designação OE1R/2015 Variação AnualPPL OE/20161 FUNÇÕES GERAIS DE SOBERANIA           1 735 573 083           1 682 579 497 -52 993 586 1.01 SERVIÇOS GERAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA             9 21 914 265             9 91 126 840 69 212 5751.02 DEFESA NACIONAL             1 99 493 546             1 56 046 910 -43 446 636 1.03 SEGURANÇA E ORDEM PÚBLICAS             6 14 165 272             5 35 405 747 -78 759 525 2 FUNÇÕES SOCIAIS         26 820 848 807         28 012 943 487 1 192 094 6802.01 EDUCAÇÃO          1  952 222 321          2  347 918 154 395 695 8332.02 SAÚDE        1 3 095 158 084        1 3 542 853 260 447 695 1762.03 SEGURANÇA E AÇÃO SOCIAIS        1 0 775 150 531        1 0 954 375 948 179 225 4172.04 HABITAÇÃO E SERVIÇOS COLETIVOS             5 24 467 977             7 16 900 257 192 432 2802.05 SERVIÇOS CULTURAIS, RECREATIVOS E RELIGIOSOS             4 73 849 894             4 50 895 868 -22 954 026 3 FUNÇÕES ECONÓMICAS         14 346 631 942         11 746 097 512 -2 600 534 430 3.01 AGRICULTURA E PECUÁRIA, SILVICULTURA, CAÇA E PESCA             9 66 547 909             7 99 817 414 -166 730 495 3.02 INDÚSTRIA E ENERGIA             2 06 016 149             1 41 865 198 -64 150 951 3.03 TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES          5  849 784 779          5  478 179 855 -371 604 924 3.04 COMÉRCIO E TURISMO             2 71 656 420             2 79 208 062 7 551 6423.05 OUTRAS FUNÇÕES ECONÓMICAS          7  052 626 685          5  047 026 983 -2 005 599 702 4 OUTRAS FUNÇÕES              955 716 616           1 536 183 726 580 467 1104.01 OPERAÇÕES DA DÍVIDA PÚBLICA             9 52 781 250          1  514 624 640 561 843 3904.02 DIVERSAS NÃO ESPECIFICADAS                 2  935 366               2 1 559 086 18 623 720Total Geral         43 858 770 448         42 977 804 222 -880 966 226 UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 162
20 DE FEVEREIRO DE 2016  303______________________________________________________________________________________________________________Mapa IX: Despesas dos serviços e fundos autónomos, por classificação económica (em euros)PropostaCÓDIGOS DESIGNAÇÃO DAS DESPESAS OE1R/2015 Variação AnualPPL OE/2016DESPESAS CORRENTES01.00 DESPESAS COM O PESSOAL             6 342 105 649             6 530 734 552 188 628 90302.00 AQUISIÇÃO DE BENS E SERVIÇOS CORRENTES           11 268 434 838           11 366 741 797 98 306 95903.00 JUROS E OUTROS ENCARGOS                987 618 041                892 844 103 -94 773 938 04.00 TRANSFERÊNCIAS CORRENTES           11 575 700 445           11 779 485 334 203 784 88904.03 ADMINISTRAÇÃO CENTRAL                728 165 197               8 32 102 616 103 937 41904.04 ADMINISTRAÇÃO REGIONAL                       146 553                       119 512 -27 041 04.05 ADMINISTRAÇÃO LOCAL                  24 172 020                  24 746 272 574 25204.06 SEGURANÇA SOCIAL                212 292 463                270 583 667 58 291 20404.01 - 04.02 - 04.07 a  04.09 OUTROS SETORES          1 0 610 924 212           10 651 933 267 41 009 05505.00 SUBSÍDIOS                558 532 011                597 785 803 39 253 79206.00 OUTRAS DESPESAS CORRENTES                531 433 005                741 829 417 210 396 412TOTAL DAS DESPESAS CORRENTES           31 263 823 989           31 909 421 006 645 597 017DESPESAS DE CAPITAL07.00 AQUISIÇÃO DE BENS DE CAPITAL            2  655 170 135             2 729 368 628 74 198 49308.00 TRANSFERÊNCIAS DE CAPITAL                646 523 598             1 431 132 820 784 609 22208.03 ADMINISTRAÇÃO CENTRAL                119 046 254               6 98 445 615 579 399 36108.04 ADMINISTRAÇÃO REGIONAL                         15 767                      2 14 540 198 77308.05 ADMINISTRAÇÃO LOCAL                  17 182 764                  37 806 692 20 623 92808.06 SEGURANÇA SOCIAL                              -                               -                               -  08.01 - 08.02 - 08.07 a  08.09 OUTROS SETORES                510 278 813                694 665 973 184 387 16009.00 ATIVOS FINANCEIROS             5 739 375 044            3  953 634 171 -1 785 740 873 10.00 PASSIVOS FINANCEIROS             3 511 668 813            2  923 064 036 -588 604 777 11.00 OUTRAS DESPESAS DE CAPITAL                 4 2 208 869                  31 183 561 -11 025 308 TOTAL DAS DESPESAS DE CAPITAL           12 594 946 459          1 1 068 383 216 -1 526 563 243 TOTAL GERAL           43 858 770 448           42 977 804 222 -880 966 226 UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 163
20 DE FEVEREIRO DE 2016 461_____________________________________________________________________________________________________________A DIVISÃO DE REDAÇÃO E APOIO AUDIOVISUAL.
3CAPA: Medalha do Tribunal de Contas com a divisa "Contas certas por direito certo"
4PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO Ano Económico de 2014
42PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  denominadas IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) e que se encontra concebido para 1o registo integrado das operações orçamentais, patrimoniais e financeiras do Estado . Neste contexto, o Tribunal reafirma a necessidade de “Um adequado planeamento, execução e monitorização da adoção do SNC-AP, de forma a permitir a sua rápida implementação em toda a administração central, tendo em vista não só a produção de demonstrações financeiras individuais, mas também 2de demonstrações financeiras consolidadas” . Enquanto não se concretizar a implementação do SNC-AP, o Tribunal reitera que a não adoção do POCP por todos os serviços não é impeditiva da elaboração de balanços e demonstrações de 3resultados, relativamente às entidades com POCP . b) Estrutura O Parecer encontra-se estruturado num único volume com quatro partes:  Parte A – Enquadramento Macroeconómico e Orçamental: analisam-se as projeções macroeconómicas e orçamentais subjacentes à elaboração e revisões do orçamento do Estado para 2014, bem como os valores verificados no final de 2014; expõe-se, de forma breve, o comportamento da economia internacional e nacional;  Parte B – Conta Geral do Estado: contém os resultados do exame à conta da administração central (execução orçamental, dívida pública, fluxos financeiros com a União Europeia, com o sector público empresarial, com as regiões autónomas e com as autarquias locais, benefícios fiscais, subsídios e outras formas de apoio, património do Estado e movimentação de fundos por operações de tesouraria);  Parte C – Conta da Segurança Social: examina-se a conta da segurança social (execução orçamental, financeira, económica e patrimonial) e a execução orçamental da Caixa Geral de Aposentações;  Parte D – Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta: procede-se à consolidação das contas da administração central e da segurança social; aprecia-se o acolhimento das recomendações constantes dos Pareceres sobre as Contas de 2011 e de 2012; extraem-se conclusões e formulam-se recomendações; sumariam-se os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas nacionais; e emite-se um juízo sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da segurança social. Em regra, os valores são apresentados nos quadros em milhões de euros, podendo, por isso, os totais 4não coincidir com a soma das parcelas; as percentagens encontram-se arredondadas à décima .                                                      1  O SNC-AP foi aprovado pelo Decreto-Lei n.o 192/2015, de 11 de setembro, com produção de efeitos a partir do dia 1 de janeiro de 2017, sem prejuízo da sua aplicação a um conjunto de entidades piloto a partir de 1 de janeiro de 2016.  2  Cfr. Recomendação 23 – PCGE/2013. 3  Cfr. Recomendação 24 – PCGE/2013. 4  A abreviação dos montantes efetua-se do seguinte modo: milhões de euros – € xxx M; milhares de euros – € xxx m. 4
44PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  cobrir as despesas, definindo as regras da sua execução, as condições do recurso ao crédito público e os critérios que deverão presidir às alterações orçamentais (artigo 105.o). O orçamento é executado pelo Governo, que deve apresentar a respetiva conta à Assembleia da República [artigo 162.o, alínea d)]. b) Lei de Enquadramento Orçamental Para o ano de 2014 vigorou em pleno a LEO aprovada pela Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, com as sucessivas alterações, a última introduzida pela Lei n.o 41/2014, de 10 de julho. A LEO, que é de valor reforçado e se aplica aos serviços integrados, aos serviços e fundos autónomos e à segurança social, estabelece o regime de organização, apresentação, debate, aprovação, execução, fiscalização e controlo do orçamento do Estado, incluindo a segurança social, e das respetivas contas. Fixa os princípios e regras a que deve obedecer a elaboração e a execução do orçamento do Estado, seu conteúdo e estrutura, define as normas que orientam a execução e o controlo orçamental, a responsabilidade financeira e a apresentação das contas.  Para um desenvolvimento do regime consagrado na LEO consultar a Introdução, II, b) dos Pareceres sobre as Contas Gerais do Estado de 2010, 2011, 2012 e 2013. 6
46PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  subsectores das administrações públicas do dever de prestar a informação necessária para o controlo dos défices e do endividamento público (incluindo o recurso ao controlo cruzado com a informação prestada por outras autoridades), a inclusão expressa da dívida das EPR no cômputo da dívida pública direta, e o controlo das subvenções concedidas pelos orçamentos das entidades e não apenas das concedidas através do OE;  Tanto o OE como a CGE, além dos mapas contabilísticos, passam a integrar demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas;  A CGE é submetida pelo Governo à Assembleia da República até 15 de maio do ano seguinte àquele a que respeita. A nova LEO introduziu, também, alterações de relevo no que respeita às atribuições cometidas ao Tribunal de Contas:  A CGE, além de sujeita a parecer, passa a estar, também, sujeita a certificação pelo Tribunal de Contas;  O prazo para a emissão do Parecer sobre a CGE, bem como para a sua certificação, foi encurtado para 30 de setembro do ano seguinte àquele a que a Conta respeita (nos últimos Pareceres, o Tribunal de Contas disponibilizou-se para antecipar a emissão do Parecer na mesma medida em que fosse antecipada a entrega da CGE pelo Governo; o que se constata é que o prazo do Governo foi antecipado em mês e meio – de 30 de junho para 15 de maio – e o do Tribunal em três meses – de 31 de dezembro para 30 de setembro);  O Tribunal de Contas passa a ser ouvido pela Assembleia da República no âmbito da discussão da proposta de lei do OE, relativamente ao acolhimento das recomendações formuladas nos Pareceres sobre a CGE;  A Entidade Contabilística Estado está sujeita à prestação de contas ao Tribunal de Contas. A concretização da LEO requer a preparação e a aprovação de um conjunto substancial de instrumentos de regulamentação, bem como a revisão de um número significativo de diplomas legais (lei de bases da contabilidade pública; concessão de garantias pelo estado; emissão e gestão da dívida pública; organização da administração direta do estado; lei dos compromissos; quadro plurianual de programação orçamental; lei de organização e processo do Tribunal de Contas; entre outras). Para assegurar a implementação da LEO, nas dimensões jurídica, técnica, comunicacional, informática e de controlo, será criada a Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental, dirigida pelo membro do Governo responsável pela área das finanças. c) Orçamento do Estado O OE para 2014, aprovado pela Lei n.o 83-C/2013, de 31 de dezembro, definiu um conjunto de medidas de política orçamental, destacando-se as seguintes: 8
47Tribunal de Contas  Reformulação da medida de redução salarial dos trabalhadores das administrações públicas introduzida em 2011, passando a aplicar-se a remunerações mensais superiores a € 600 1(redução progressiva entre 2,5% e 12%) ;  Manutenção da contribuição extraordinária de solidariedade (CES);  Manutenção da proibição de valorizações remuneratórias e do controlo da admissão de trabalhadores nas administrações públicas;  Manutenção do congelamento do valor nominal das pensões e da suspensão da atualização anual do valor do indexante dos apoios sociais (IAS), que se manteve em € 419,22;  Sujeição das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos a condição de recursos;  2Previsão de uma condição de recursos nas pensões de sobrevivência ;  3Introdução de uma contribuição sobre as prestações de doença e de desemprego ;  Aumento da contribuição da entidade empregadora para a Caixa Geral de Aposentações;  Aumento da contribuição sobre o sector bancário e da contribuição para o audiovisual;  Criação da contribuição extraordinária sobre o sector energético;  Manutenção da sobretaxa de 3,5% e da taxa adicional de solidariedade (de 2,5% e de 5%, em função do patamar do rendimento coletável) em sede de IRS;  Aumento das taxas dos impostos sobre o tabaco, único de circulação e sobre o álcool e bebidas alcoólicas;  No âmbito do sector empresarial do Estado, controlo dos gastos operacionais, redução do número de trabalhadores em 3% (excluindo os hospitais) e limitação do crescimento do endividamento;  Redução da despesa com indemnizações compensatórias face a 2013 (€ 33 M);  Manutenção do agravamento em 50% das reduções de transferências para as fundações identificadas na Resolução do Conselho de Ministros n.o 13-A/2013, de 8 de março. Para além destas medidas, o Orçamento continha implícitas as seguintes medidas:  Redução de 10% nas pensões de aposentação, de reforma, de invalidez e de sobrevivência de valor superior a € 4 600 ;                                                      1 A norma que previa esta redução foi declarada inconstitucional pelo Acórdão n.o 413/2014, de 30 de maio, do Tribunal Constitucional. A medida foi reformulada através da Lei n.o 75/2014, de 12 de setembro, que repôs a redução remuneratória de modo similar à que vigorava desde 2011, introduzindo a reversão de 20% dessa redução em 2015. 2  Norma declarada inconstitucional pelo Acórdão n.o 413/2014, referido anteriormente. 3  Norma declarada inconstitucional também pelo Acórdão n.o 413/2014, referido anteriormente. 4  Prevista no Decreto n.o 187/XII da Assembleia da República, cujas normas foram declaradas inconstitucionais pelo Acórdão n.o 862/2013, de 19 de dezembro.  9
50Tribunal de Contas PARTE A  ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO E ORÇAMENTAL
51Tribunal de Contas 1. Enquadramento Macroeconómico e Orçamental
52Tribunal de Contas 1. ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO E ORÇAMENTAL 1.1. A economia em 2014 1.1.1. A economia internacional Em 2014 o crescimento da economia mundial foi moderado, alcançando 3,4% (3,3% em 2013) em virtude da melhoria do desempenho das economias avançadas (mais 0,7 p.p. face ao ano anterior) e do abrandamento nos países emergentes e em desenvolvimento (menos 0,4 p.p.). Contudo, estes países continuaram a ser responsáveis por grande parte da recuperação económica a nível mundial (4,6% face 1a 1,8% nas economias avançadas), mantendo-se a disparidade a nível inter e intraregional . Gráfico 1 – PIB por regiões (variação anual em %) Gráfico 2 – PIB na área do euro (variação anual em %) Fonte: FMI , World Economic Outlook Update, outubro de 2015. Nas economias avançadas, o crescimento da atividade económica foi particularmente influenciado pela evolução favorável da procura interna num contexto de recuperação do mercado de trabalho. O PIB na área do euro registou um aumento de 0,9%, após dois anos de crescimento real anual negativo (-0,8% em 2012 e -0,3% em 2013) na sequência da crise da dívida soberana, mas ainda condicionado pela fragilidade do dinamismo do comércio, pelo elevado nível de desemprego, pelos ajustamentos orçamentais em curso nos sectores público e privado e pelas incertezas quanto à implementação de reformas estruturais em alguns países. A desaceleração do ritmo de crescimento económico dos países emergentes e em desenvolvimento refletiu a redução dos preços das matérias-primas (nomeadamente do petróleo), políticas económicas menos expansionistas, alguma instabilidade financeira e o agravamento de tensões geopolíticas em alguns países (com destaque para a crise Rússia/Ucrânia e a instabilidade do Médio Oriente). A par da recuperação económica gradual a nível mundial, assistiu-se a uma tendência generalizada de diminuição da taxa de inflação em 2014 (em média 3,5%, face a 3,9% em 2013), decorrente em grande parte da redução do preço das matérias-primas, designadamente do preço do petróleo bruto Brent que diminuiu para 99 dólares por barril (109 dólares por barril em 2013). Porém, continuou a                                                      1  Os dados apresentados ao longo deste ponto têm como fontes o FMI - World Economic Outlook, outubro de 2015 e a CE – AMECO, maio de 2015.   17
53PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  assistir-se a uma significativa diferença no crescimento médio anual dos preços no consumidor entre regiões, sendo mais elevado nos países emergentes, com 5,1% (5,8% em 2013), e menos forte nas economias avançadas, com 1,4% (igual à variação registada em 2013). Gráfico 3 – Saldos orçamentais na área do euro (% PIB) Gráfico 4 – Dívidas públicas na área do euro (% PIB) (a)  A Letónia e a Lituânia passaram a integrar a área  do euro em 1 de janeiro de 2014 e em 1 de janeiro de 2015, respetivamente.   O agregado da área do euro para 2013 e 2014 inclui estes dois países.  Fonte: AMECO, maio de 2015. À semelhança do verificado na evolução do PIB e da taxa de inflação, as economias apresentaram uma realidade distinta no que concerne aos principais indicadores das finanças públicas em 2014. O défice orçamental situou-se em 3,4% nas economias avançadas (3,8% em 2013) e 2,6% nas economias emergentes (1,8% em 2013). Relativamente à dívida pública, esta atingiu nas economias avançadas 104,6% do PIB (104,9% em 2013), contrastando com 41,4% nas economias emergentes (39,4% em 2013). As medidas de contenção orçamental e de reequilíbrio das finanças públicas que têm vindo a ser colocadas em prática pela maioria dos países da área do euro contribuíram para a redução do défice orçamental em 2014 que atingiu 2,4% (2,9% em 2013). Porém, nove países apresentavam ainda défices superiores ao limite de 3% do PIB. O processo de consolidação orçamental não evitou a persistência da trajetória de subida do rácio da dívida pública no PIB, que em 2014 ascendeu a 94,2% (93,2% em 2013). Apenas cinco países apresentaram rácios inferiores ao valor de referência de 60% do PIB. 1.1.2. A economia portuguesa A economia portuguesa registou um crescimento de 0,9% em 2014 (2,0 p.p. acima do observado em  12013), igual ao da média dos países da área do euro, após três anos consecutivos de contração .                                                      1  Os dados apresentados ao longo deste ponto têm como fontes o INE - Contas Nacionais (Base 2011, SEC 2010), setembro de 2015 e o BdP – Boletins Económicos, maio e outubro de 2015. 18
57PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  atividade económica em Portugal que passou de 0,8%, em outubro de 2013, para 1,2% em abril de 2014, em linha com a tendência das previsões do BdP e da OCDE. A segunda alteração ao OE 2014 (agosto de 2014) e a subjacente revisão do cenário macroeconómico consubstanciou-se na revisão em baixa da atividade económica nacional (de 1,2% para 1%), em linha 1com a projeção do BdP . Esta revisão tinha subjacente um menor contributo da procura externa líquida (que passou a -0,1 p.p. em resultado de um crescimento das exportações inferior ao previsto em 1,6 p.p. e do crescimento das importações superior ao esperado em 0,4 p.p.), compensada pelo aumento do contributo da procura interna, essencialmente decorrente do aumento esperado do consumo privado. Comparativamente ao cenário do MF, a projeção do BdP é mais favorável devido unicamente à perspetiva de menor redução do consumo público em 0,9 p.p.. Considerando as diversas componentes da procura agregada que concorreram para estas previsões, verificou-se uma tendência comum nas previsões do MF, do BdP e da OCDE para a subestimação da previsão de crescimento do consumo privado e das importações, em parte amortizado pela sobrestimação da quebra do consumo público e do crescimento das exportações.  O cenário macroeconómico para 2014 apresentado no ROE 2015 (outubro de 2014) manteve a taxa de crescimento económico de 1,0% alicerçado no crescimento de todas as componentes da despesa, com exceção do consumo público.  Em termos de reporte de informação sobre o cenário macroeconómico utilizado nos documentos de política orçamental, o ROE 2014 apresentou, pela primeira vez, as previsões macroeconómicas e orçamentais divulgadas pela CE, FMI e OCDE referentes aos anos de 2013 e de 2014, bem como os cenários alternativos para algumas variáveis relevantes decorrentes de análises de sensibilidade, quer à evolução negativa das hipóteses externas (aumento no preço do petróleo, aumento das taxas de juro de curto prazo e diminuição da procura externa), quer a uma maior contração da economia nacional (diminuição da procura interna e aumento da taxa de desemprego).  1.2.2. As previsões orçamentais Na vertente da orçamentação das receitas e das despesas, a revisão efetuada no âmbito da sétima avaliação do PAEF, em junho de 2013, fixava um limite para o défice orçamental das administrações públicas, numa ótica de contabilidade nacional, de € 6.793 M em 2014 (4% do PIB).                                                        1  As previsões disponíveis da CE e do FMI mais próximas da data de apresentação do segundo orçamento retificativo respeitam a outubro de 2014 e já se encontram em SEC 2010. O mesmo acontece com as previsões da OCDE de novembro de 2014. 22
60Tribunal de Contas Apesar de um desvio de apenas -0,1 p.p. entre a previsão do PIB para 2014 constante no ROE 2015 e o valor verificado, se considerarmos as diversas componentes da procura agregada, encontramos a subestimação ao nível das componentes da procura interna, em especial do investimento (desvio de 1,3 p.p.), e a sobrestimação do crescimento da procura externa, com destaque para as importações (2,5 1p.p.) . Em linha com a subestimação da procura interna, as variáveis do mercado de trabalho nos três cenários encontravam-se subestimadas (o valor do emprego previsto em 2 p.p. abaixo do verificado e a taxa de desemprego 3,8 p.p. acima do verificado). Ao nível dos preços, os três cenários foram otimistas pois não anteciparam uma taxa de inflação negativa. O diminuto valor dos desvios entre as previsões para a taxa de variação do PIB e o valor verificado, não foi, no entanto, suficiente para evitar que relativamente às previsões orçamentais, a execução das receitas se tenha situado abaixo da estimativa apresentada no ROE 2015 em € 840 M e as despesas acima do previsto em € 3.270 M, originando um desvio de € -4.110 M no saldo orçamental em 2014  (-2,4 p.p.), como se observa no quadro seguinte. Quadro 5 – Desvios entre as previsões orçamentais e os valores verificados  (em milhões de euros) Desvios face ao Administrações Públicas Verificado  verificado em 2014  (em contabilidade nacional) 2014 ROE 2015 Receita total 77 231 -840 Despesa total 89 677 3 270 Saldo global -12 446 -4 110 Saldo global em % PIB -7,2 -2,4 Por memória:    PIB (preços correntes) 173 446 -  Saldo PDE (em % PIB) -7,2 -  Dívida pública (em % PIB) 130,2 - Fonte: INE, PDE 2.a not. 2015 e Contas Nacionais Trimestrais, setembro de 2015. Ao nível da receita total, os valores apurados para 2014 revelaram-se inferiores ao esperado na proposta do OE 2015 devido principalmente às outras receitas correntes e às receitas de capital (no seu conjunto representando uma divergência de € 350 M) decorrente da execução dos fundos recebidos da UE. O desvio desfavorável da despesa perante a previsão do cenário orçamental no OE 2015 foi motivado, sobretudo, pela evolução das despesas de capital (desvio total de € 4.105 M), para a qual contribuiu a inclusão de € 4.900 M referentes à capitalização do Novo Banco.  Da análise realizada extraem-se as seguintes observações:  O cenário de base do OE 2014 apresentou-se em linha com o da CE, do FMI e do BdP mas mais favorável face ao cenário da OCDE que previa uma evolução mais negativa da procura interna.                                                       1  As revisões do cenário macroeconómico implícitas nos documentos de programação subsequentes ao OE 2014 que utilizaram como referencial metodológico o SEC 95 também revelaram esta tendência de subestimação da procura interna e sobrestimação da procura externa.  25
62Tribunal de Contas ANEXO Quadro 6 – Portugal – principais indicadores económicos  Unidades 2011 2012 2013 2014 Contas Nacionais – Produto e Despesa (1) Produto Interno Bruto Milhões de euros 176 167 168 398 170 269 173 446 Produto Interno Bruto t.v. real, % -1,8 -4,0 -1,1 0,9  Procura Interna t.v. real, % -5,7 -7,3 -1,9 2,2   Consumo Privado t.v. real, % -3,6 -5,5 -1,2 2,2   Consumo Público t.v. real, % -3,7 -3,3 -1,9 -0,5   Formação Bruta de Capital Fixo t.v. real, % -12,5 -16,6 -5,1 2,8  Exportações de bens e serviço t.v. real, % 7,0 3,4 6,9 3,9  Importações de bens e serviço t.v. real, % -5,8 -6,3 4,7 7,2 Rendimento e Poupança (1) Rendimento Disponível dos Particulares t.v. nominal, % -3,7 -3,6 -0,2 0,8 Taxa de Poupança Interna % PIB 13,1 13,7 15,4 15,4  Sociedades % PIB 11,9 12,3 12,7 13,3  Particulares % PIB 5,3 5,5 5,5 4,2  Administrações Públicas % PIB -4,1 -4,2 -2,8 -2,0 Preços, Salários e Custos Unitários do Trabalho (2) Inflação (IHPC) t.v. média, % 3,6 2,8 0,4 -0,2 Deflator do PIB t.v., % -0,3 -0,4 2,3 1,0 Remunerações Nominais por Trabalhador t.v. média, % -0,6 -3,1 3,6 -1,4 Custos Unitários do Trabalho t.v. anual, % -0,9 -3,2 1,8 -0,9 Mercado de Trabalho (3) População Ativa Milhares 5 428 5 383 5 285 5 226 Emprego Total (tempo completo e parcial) Milhares 4 740 4 547 4 429 4 500 Taxa de Atividade % Pop. Total 60,5 60,2 59,3 58,8 Taxa de Desemprego % Pop. Ativa 12,7 15,5 16,2 13,9 Finanças Públicas (4) Saldo Global das Administrações Públicas % PIB -7,4 -5,7 -4,8 -7,2 Saldo Primário das Administrações Públicas % PIB -3,1 -0,8 0,0 -2,3 Dívida Bruta das Administrações Públicas (consolidada) % PIB (Dez) 111,4 126,2 129,0 130,2 Balança de Pagamentos (5) Balança Corrente + Balança de Capital % PIB -4,5 0,1 3,0 2,0  Balança Corrente % PIB -6,0 -2,0 1,4 0,5   Balança de Bens % PIB -8,2 -5,5 -4,7 -5,3   Balança de Serviços % PIB 4,5 5,6 6,5 6,6  Balança de Capital % PIB 1,5 2,1 1,6 1,5 Taxas de Juro (5) Taxa de Juro Euribor a 3 meses Em % (dezembro) 1,4 0,2 0,3 0,1 Taxa de Rendibilidade das OT e taxa fixa a 10 anos Em % (dezembro) 13,1 7,3 6,0 2,8 Taxas de Juro Bancárias       Crédito a Sociedades não Financeiras Em % (dezembro) 6,5 5,7 5,1 4,1  Crédito a Particulares, Habitação Em % (dezembro) 4,3 3,4 3,3 3,0 Agregados de Crédito Bancário (5) Crédito ao Sector Não Monetário, excepto A.P. t.v. hom. (dezembro) 0,1 -6,9 -3,7 -3,7 Crédito a Sociedades Não Financeiras t.v. hom. (dezembro) -3,4 -8,3 -5,0 -2,6 Crédito a Particulares t.v. hom. (dezembro) -1,3 -3,7 -4,0 -5,0 Índice de Cotação de Ações (PSI-20) (6) t.v. hom. (dezembro) -27,6 2,9 16,0 -26,8 t.v. = taxa de variação; t.v. hom. = taxa de variação homóloga. (1) Fonte: INE - Contas Nacionais (base 2011), setembro de 2015. (2) Fonte: Banco de Portugal - Boletim Estatístico, novembro de 2015. INE - Preços e CN. (3) Fonte: INE - Mercado de trabalho. (4) Fonte: INE - Reporte dos défices excessivos, setembro de 2015. (5)  Fonte: Banco de Portugal - Boletim Estatístico, novembro de 2015 (6)  Fonte: CMVM - Indicadores mensais do mercado de capitais português.  27
63Tribunal de Contas PARTE B  A CONTA GERAL DO ESTADO
67Tribunal de Contas A dotação provisional, destinada a despesas imprevisíveis e inadiáveis, voltou a ser utilizada (€ 1 254 M)  sobretudo no reforço das despesas com pessoal (€ 66 M, nos serviços integrados) e das 2transferências para serviços autónomos , o que evidencia a sua utilização indevida e o desrespeito pelo princípio da especificação. Em contraditório, a DGO, na sua resposta, subscrita também pela Ministra de Estado e das Finanças, alega que: “O recurso à dotação provisional para fazer face a despesas com o pessoal deveu-se a suspensões das reduções remuneratórias orçamentadas, conforme o estipulado no art.o 33.o da Lei n.o 83-C/2013, de 31/12, que aprovou o OE2014, e posteriormente declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, através do seu Acórdão n.o 413 de 2014, o que se traduziu num aumento não previsível das dotações de remunerações face ao inicialmente orçamentado. Adicionalmente, no mesmo ano, decorreu o Programa de Rescisões por Mútuo Acordo (PRMA), regulamentado pela Portaria n.o 221-A de 2013, cuja execução acabou por não corresponder ao esperado, o que se traduziu, inevitavelmente, num aumento das despesas com o pessoal superior às orçamentadas.”  Porém, da descrição da natureza e montante da maioria das alterações que constam do Quadro 50 – Reforços com contrapartida na dotação provisional, conclui-se que foi maioritariamente utilizada para reforço de dotações suborçamentadas, para diversas finalidades, sem o carácter de imprevisibilidade e urgência que deve orientar o recurso a esse mecanismo. De destacar o elevado montante do saldo da gerência anterior dos SFA, € 3.269 M, que não figuram nos orçamentos iniciais e são integrados durante a execução orçamental, designadamente no IAPMEI (€ 413 M), no Instituto do Turismo de Portugal (€ 338 M), na ACSS (€ 272 M) e no IFAP (€ 258 M).                                                       1  Dos quais € 109 M para reforço de transferências correntes e de capital para administração central, pelo que no Quadro I figura apenas € 145 M.  2  Com destaque para o IGFEJ (€ 74 M), para pagamento de remunerações e aquisição de bens e serviços, e o IFAP (€ 73 M), para pagamento de apoios.  35
68Tribunal de Contas 3. A execução orçamental (CGE)
78PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2014  Quadro 4 – Receita do Estado – Evolução de 2013 para 2014 (em milhões de euros) Execução Variação  Receita 2013 2014 Valor (%) Receitas Correntes 40 324 40 787 463 1,1 Receitas Fiscais 36 273 37 120 847 2,3 Impostos Diretos, dos quais: 17 415 17 539 124 0,7 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS) 12 312 12 854 542 4,4 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC) 5 095 4 519 -576 -11,3 Impostos Indiretos, dos quais: 18 858 19 581 723 3,8 Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISPE) 2 102 2 093 -10 -0,5 Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) 13 249 13 814 565 4,3 Imposto sobre Veículos (ISV) 352 466 114 32,2 Imposto de Consumo sobre o Tabaco (IT) 1 313 1 400 87 6,6 Imposto sobre o Álcool e as Bebidas Alcoólicas (IABA) 173 176 3 1,7 Imposto do Selo (IS) 1 367 1 307 -60 -4,4 Imposto Único de Circulação (IUC) 256 277 22 8,5 Receitas Correntes Não Fiscais, das quais: 4 051 3 667 -385 -9,5 Contribuições para a Segurança Social, CGA e ADSE 494 686 192 38,8 Taxas, Multas e Outras Penalidades 752 789 36 4,8 Rendimentos da Propriedade 1 130 692 -437 -38,7 Transferências Correntes 861 531 -330 -38,3 Receitas de Capital 589 268 -321 -54,4 Venda de Bens de Investimento 66 45 -21 -32,0 Transferências de Capital 71 166 95 134,0 Outras Receitas Capital 452 57 -395 -87,3 Outras Receitas 297 274 -24 -8,0 Recursos Próprios Comunitários 144 148 4 2,9 Reposições Não Abatidas nos Pagamentos 54 46 -7 -13,2 Saldo da Gerência Anterior 100 79 -21 -20,8 Receita Efetiva 41 211 41 329 119 0,3 Transferências intrassectoriais 27 78 51 189,7 Ativos Financeiros  3 193 3 983 790 24,7 Passivos Financeiros 99 171 90 739 -8 432 -8,5 Receita Orçamental 143 602 136 129 -7 473 -5,2 Operações Extraorçamentais 4 022 3 276 -746 -18,5 Receita Total (SGR) 147 623 139 405 -8 218 -5,6 Fonte: SGR de 2013 e de 2014.  1A evolução das receitas fiscais resulta do aumento de € 124 M (0,7%) nos impostos diretos  e de € 723 M (3,8%) nos impostos indiretos. A receita do IRS aumenta € 542 M (4,4%) devido ao efeito conjugado do acréscimo da cobrança em € 761 M (5,4%) e dos reembolsos em € 219 M (12,1%).   Em 2014, como recomendado pelo Tribunal, a participação dos municípios no IRS (PMIRS) passou a 2ser contabilizada como receita do Estado e a ser entregue aos municípios por transferência do OE .                                                       1  A receita de outros impostos diretos aumenta € 158 M (1.844,5%) devido à inclusão da contribuição sobre o sector bancário (CSB), no valor de € 161 M, que, até 2013, tinha sido registada em outras receitas correntes. Esta alteração foi efetuada em conformidade com o recomendado pelo Tribunal (Recomendação 5 – PCGE/2013). 2  O procedimento anterior – abater a PMIRS à cobrança do imposto e transferir a respetiva verba para os municípios à margem do OE – tinha sido objeto de apreciação crítica (por incumprimento de princípios orçamentais) e de recomendações do Tribunal. 48
99Tribunal de Contas A AT reconhece a necessidade de elaborar um estudo sobre o “perfil dos devedores” e a sua relevância para a gestão dos créditos tributários e, em particular, para a CC, tendo há muito identificado o problema da incobrabilidade da dívida de IVA. Porém, tendo-o incluído nos projetos a desenvolver em 2015, a AT alega que esse “estudo será iniciado logo que existam condições para tal”.  O gráfico seguinte ilustra, para 2014, a evolução e a distribuição da dívida em CC. O valor da carteira 1de dívida manteve-se estável (€ 18.164 M), apesar de 60% dessa dívida (€ 10.871 M)  não ser suscetível de cobrança devido a litígio ou à falta de património dos devedores para garantir o seu pagamento. A dívida ativa diminui para € 7.293 M devido ao aumento da dívida suspensa (14,3%).  Gráfico 1 – Evolução e distribuição da dívida em cobrança coerciva Na informação prestada, a AT refere ter previsto no seu plano de ação uma medida de reforço da segurança da informação, proteção de dados pessoais e confidencialidade fiscal, prevendo, para o efeito, iniciar o processo de certificação dos respetivos sistemas informáticos onde tramita a cobrança coerciva, em conformidade com o recomendado pelo Tribunal. Subsistem, ainda, outras deficiências objeto de recomendações do Tribunal, como a falta de registo e de manutenção, em histórico, da decisão fundamentada da escolha do bem objeto de penhora. A AT sustenta a inexistência de uma obrigação legal de fundamentação quanto à indicação concreta do bem a penhorar, defendendo que uma vez respeitadas as vinculações legais, a escolha do bem a penhorar se traduz no exercício de um poder discricionário, que não arbitrário.    Ora, entender e exercer o poder de escolha como discricionário reforça o dever de fundamentação. Se o poder de escolha do bem a penhorar fosse totalmente vinculado, em todos os seus aspetos legais, o que não sucede, como aliás é reconhecido pela AT, a questão não revestiria qualquer utilidade prática. Com efeito, o processo de execução fiscal assume natureza judicial e a penhora natureza 2materialmente administrativa, visto ser praticada por um órgão da administração fiscal . Tratando-se a penhora de ato materialmente administrativo, suscetível de afetar direitos ou interesses legalmente protegidos do executado, deve a escolha do bem a penhorar ser fundamentada.                                                      1  Correspondendo 41% a dívida suspensa e 19% a incobrável. 2  Vide n.o 1 do artigo 103.o da Lei Geral Tributária e Acórdão do STA de 02/02/2008 Processo n.o 0999/07.  69
105Tribunal de Contas 3.3. Despesa A CGE 2014, em cumprimento da LEO, apresenta a despesa paga pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos (SFA) em mapas agregados por classificação orgânica, funcional e 1 2económica  e em mapas detalhados . O Relatório que acompanha a CGE centra-se na despesa da administração central, abandonando a abordagem de anos anteriores por subsector. Nos pontos seguintes examina-se a despesa da administração central nas vertentes: execução face ao orçamento e evolução relativamente ao ano anterior (por classificação económica); execução por programas; quadro plurianual de programação orçamental; fiabilidade e comparabilidade dos valores. 3A este exame estão subjacentes os princípios e regras orçamentais , em particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência. 3.3.1. Execução da administração central face ao Orçamento e evolução  O quadro seguinte apresenta a despesa consolidada da administração central face ao orçamento de 42014 e a sua evolução face ao ano anterior, por classificação económica. Da despesa excluíram-se :  Passivos financeiros exceto, no subsector dos SFA, os registados pela Parups e pela Parvalorem, de reembolsos de empréstimos da CGD referentes ao BPN (cfr. Caixa 2);  Ativos financeiros em depósitos, certificados de depósito e poupança e em títulos (aplicações de excedentes de tesouraria); em empréstimos a curto prazo (financiamentos de curto prazo, reembolsados durante o ano); em empréstimos a médio e longo prazos a SFA (por não traduzirem uma despesa/receita da administração central); aumentos de capital(ações e outras participações)5de SFA (EPR) ;  Transferências correntes e de capital para serviços da administração central;  Juros pagos porSFA a serviços da administração central (desde que com o correspondente registo na receita).                                                      1 Mapas II a IV e VII a IX. Dos mapas informativos constam os que cruzam essas classificações (Mapas 19 a 21 e 28 a 30) e a comparação com o ano anterior (Mapas 13 a 18 e 26 a 27).  2 Mapa 22  – “Desenvolvimento das despesas – Subsector Estado”, que discrimina, também por fonte de financiamento, programa e medida e Mapa 31 – “Discriminação das receitas e das despesas dos Serviços e Fundos Autónomos”, por rubrica de classificação económica.  3  Consagrados no Título II da LEO. 4  Para fundamentação mais detalhada, cfr. ponto 1.3 do Relatório n.o 3/2015 AEOAC - “Acompanhamento da Execução Orçamental da Administração Central – janeiro a dezembro de 2014 – valores provisórios”. 5 Não foram excluídos € 40 M relativos a unidades de participação no Fundo de Apoio aos Pagamentos do SNS por, em 2014, esta entidade não ter sido incluída no perímetro dos SFA.  75
113Tribunal de Contas 1os resultados com impacto na despesa (identificação de poupanças obtidas) . Em três destes programas 2orçamentais  foi referido o impacto dos programas de rescisões por mútuo acordo e de requalificação de trabalhadores na redução de efetivos. Constata-se que a orçamentação por programas que tem em vista privilegiar, na apreciação do orçamento e da sua execução, os resultados obtidos com os recursos utilizados, mediante a avaliação do cumprimento de indicadores relevantes, carece ainda de desenvolvimentos significativos. 3.3.3. O quadro plurianual de programação orçamental A LEO, visando a disciplina das finanças públicas e o cumprimento dos compromissos assumidos com a UE no âmbito da coordenação das políticas económicas e orçamentais dos Estados-membros, 3introduziu o princípio da plurianualidade e incorporou o Pacto Orçamental , abrangendo a obrigatoriedade de aprovação de um quadro plurianual de programação orçamental (QPPO). Este deve ser elaborado em harmonia com as Grandes Opções do Plano e balizar os orçamentos a aprovar durante a sua vigência, mediante a definição dos limites de despesa da administração central financiada por receitas gerais. São vinculativos os valores fixados para cada programa orçamental no primeiro ano, para cada agrupamento de programas no segundo ano e para o conjunto dos programas 4nos terceiro e quarto anos seguintes (artigo 12.o-D ). A atualização anual do QPPO deve ser entendida dentro das margens permitidas por estas vinculações. A DGO, na sua resposta, interpreta a LEO no sentido do quadro plurianual dever ser “(...) atualizado para os 4 anos seguintes em consonância com os objetivos estabelecidos no PEC que (...) deve ser revisto anualmente.”. Porém, como consta do Parecer sobre a CGE/2013, as normas da LEO “(...) têm de ser interpretadas no sentido de que as alterações ali previstas são as que cabem nas margens das vinculações impostas no n.o 5 do artigo 12.o-D (...). A não ser assim, se os limites estabelecidos no QPPO pudessem ser facilmente alterados, perdia-se toda a eficácia disciplinadora das finanças públicas que é o principal propósito do QPPO”. 3.3.3.1. O QPPO/2014 O QPPO 2014/2017 foi aprovado na LOE para 2014 (artigo 172.o), revendo os limites de despesa anteriormente aprovados para os anos 2014 a 2016, em violação da parte final do n.o 5 do artigo 12.o-D da LEO, conforme se evidencia no gráfico seguinte.                                                      1 P005 – Representação externa; P008 – Justiça. 2 P002 – Governação e cultura; P005 – Representação externa; P008 – Justiça. 3 Cfr. 5.a e 7.a revisões, operadas pelas Leis n.o 22/2011, de 20 de maio e n.o 37/2013, de 14 de junho. 4 Alterado pela Lei n.o 37/2013, de 14 de junho.  83