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Foi também aprovado o Decreto-Lei n.o 41/2000, de 17 de Março, que estabelece o regime jurídico relativo às transferências internas e transfronteiriças realizadas nas moedas dos Estados integrantes do Espaço Económico Europeu e transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n.o 97/5/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Janeiro de 1997, relativo às transferências transfronteiriças.V - Do objecto, motivação e conteúdo da iniciativaA iniciativa apresentada pelo Governo visa estabelecer medidas de natureza preventiva e repressiva de combate ao branqueamento de vantagens de proveniência ilícita, transpondo a Directiva 2001/97/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2001, que altera a Directiva 91/308/CEE, do Conselho, de 10 de Junho de 2001, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais.
De acordo com a exposição de motivos, destacam-se como algumas das mais importantes inovações constantes da proposta de lei as seguintes:
- Introduz-se o tipo de crime de branqueamento no Capítulo III do Código Penal. A inserção sistemática escolhida fica a dever-se ao facto de o branqueamento ser, em primeira linha, um crime contra a administração da justiça, na medida em que a actividade do branqueador dificulta a actuação da investigação criminal relativamente ao facto ilícito subjacente;
- Estende-se o conceito de crime subjacente aos factos ilícitos puníveis com pena de prisão de duração mínima superior a seis meses, em virtude do disposto na alínea b) do artigo 1.o da Decisão-Quadro do Conselho, de 26 de Junho de 2001, bem como se alarga o catálogo aos crimes de extorsão, abuso sexual de crianças ou de menores dependentes e tráfico de influência;
- Aperfeiçoa-se o tipo objectivo de ilícito, procurando-se apurar o recorte fáctico das modalidades da conduta, para que, por um lado, aquelas reproduzam de modo mais consentâneo com a realidade aquilo que se pretende incriminar e, por outro, se evite a indesejável sobreposição de âmbitos de aplicação, que se observava na lei anterior, quer entre os diversos tipos de branqueamento de capitais quer relativamente a outros tipos, como os de receptação, auxílio material ou favorecimento pessoal;
- No que respeita ao tipo subjectivo, opera-se a eliminação da exigência do dolo - específico - efectivo conhecimento da proveniência ilícita das vantagens -, bastando a mera representação da possibilidade de a coisa provir de facto ilícito típico e a conformação com essa possibilidade;
- Não se pune o branqueamento das vantagens provenientes de factos ilícitos típicos cujo procedimento criminal dependa de queixa e esta não tenha sido tempestivamente apresentada, excepto
0175   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 quando está em causa o abuso sexual de crianças ou de menores dependentes;
- Cria-se um tipo qualificado de branqueamento que pune de forma mais severa o agente que faz do branqueamento modo de vida, permitindo acorrer aos casos mais graves de branqueamento;
- Estipula-se uma moldura penal única para todas as modalidades de execução do crime, uma vez que, em abstracto, não é aconselhável diferenciar as penas aplicáveis às diversas formas de execução do branqueamento;
- Tal equiparação traduz-se, nalguns casos, no aumento das molduras penais previstas para modos de execução equivalentes, mas até agora, distinguidos por uma moldura mais baixa;
- A prática habitual de branqueamento implica a agravação das penas num terço dos seus limites máximo e mínimo;
- Prevê-se a possibilidade de a pena ser especialmente atenuada, quer em virtude de se operar a reparação, total ou parcial, dos interesse privados atingidos pelo crime subjacente quer como consequência da colaboração do agente, de forma decisiva, na identificação ou captura dos responsáveis pela prática dos factos ilícitos típicos de onde provêm as vantagens;
- Definem-se, de forma clara e precisa, os deveres a que estão sujeitas, quer as entidades financeiras quer as não financeiras, mediante o estabelecimento de um catálogo desses deveres;
- Optou-se por uma técnica de caracterização genérica dos deveres, definindo, em seguida, a forma como os diversos destinatários estão particularmente sujeitos à sua observância;
- Amplia-se o âmbito subjectivo das entidades sujeitas aos deveres, que passa a incluir sociedades gestoras de fundos de investimento, agências de câmbios, instituições de transferência ou envio de fundos, empresas de investimento, leiloeiros, consultores fiscais, advogados e solicitadores;
- Cria-se o dever de os funcionários das finanças que, no exercício das suas funções, tomem conhecimento de factos que indiciem a prática de branqueamento informarem as autoridades competentes;
- Estabelece-se um especial dever de exigir a identificação dos clientes quando estejam em causa transacções à distância de montante superior a € 12 500 que não decorram de contrato de prestação de serviços;
- Consagram-se deveres especiais de prevenção quando o destino das operações for países ou territórios considerados não cooperantes e como tal identificados pelas autoridades de supervisão;
- Para além do disposto na Directiva 2001/97/CE, alarga-se o elenco das operações a propósito das quais surge, para a categoria dos profissionais independentes e sociedades, a necessidade de observância dos deveres referidos supra;
- Deste modo, a lista passa a incluir todas as operações imobiliárias - lembre-se que antes se reportava apenas à compra e venda de imóveis - e as operações de compra e venda de direitos sobre praticantes de actividades desportivas profissionais;
- Quanto aos advogados e solicitadores, deu-se cumprimento, na estrita medida do necessário, ao disposto na Directiva 2001/97/CE;
- Agiu-se com a máxima cautela, dado que não pode ser ignorado que o sigilo profissional daquelas entidades não existe apenas para tutela dos interesses do cliente ou do próprio profissional independente, mas é antes um dos pilares da realização da justiça e, consequentemente, do próprio Estado de direito.VI - Propostas antecedentesSobre a questão do branqueamento de capitais foram registados nesta legislatura dois projectos, um apresentado por Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português (projecto de lei n.o 155/IX), outro por Deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista (projecto de lei n.o 174/IX), e os quais foram objecto dos respectivos relatórios/pareceres da autoria, no primeiro caso, do presente relator, e no segundo, do Deputado Hugo Velosa. Ambos os relatórios/pareceres foram aprovados nesta Comissão, por unanimidade, em 29 de Janeiro de 2003, e publicados no Diário da Assembleia da República, II Série A, n.o 65.
O projecto de lei apresentado pelos Deputados do PS visa, como a proposta de lei em apreço, estabelecer medidas de natureza preventiva e repressiva contra o branqueamento de capitais, outros bens ou produtos, bem como medidas de prevenção do crime de receptação previsto no artigo 231.o do Código Penal, transpondo, além do mais, a Directiva n.o 2001/97/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2001, que altera a Directiva n.o 91/308/CEE, do Conselho, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais.
Por seu turno, a iniciativa apresentada pelos Deputados do PCP visa instituir o Programa Nacional de Prevenção e Combate ao Branqueamento de Capitais e à Criminalização da Economia, tendo como objectivos prevenir a criminalização da economia e o crescimento da criminalidade organizada, através de um conjunto integrado e concreto de medidas, e do aprofundamento e coordenação da acção das entidades que intervêm na prevenção e repressão do branqueamento de capitais, com vista a contribuir para a definição e concretização da política nacional nesta área, suprimindo uma insuficiência que entendem verificar-se no sistema português.
Estas iniciativas foram já discutidas, na generalidade, na reunião plenária de 30 de Janeiro, tendo o projecto de lei n.o 155/IX, do PCP, sido rejeitado com os votos contra do PSD e do CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP, BE e Os Verdes, e o projecto de lei n.o 174/IX, do PS, sido aprovado com os votos favoráveis do PS, PCP e Os Verdes e abstenção do PSD e do CDS-PP.
Destas iniciativas, apenas a do PS, por proceder à transposição da Directiva n.o 2001/97/CE, tem relevância para análise crítica a efectuar no ponto seguinte.
0176   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 VII - Recensão críticaA transposição da directiva tem implicações a vários níveis, merecendo especial destaque o alargamento da lista dos tipos criminais subjacentes ao crime de branqueamento e o alargamento das categorias profissionais que ficam sujeitas a deveres de prevenção do crime de branqueamento de capitais, designadamente os advogados e solicitadores.
No tocante à obrigação do alargamento da lista de crimes subjacentes, verifica-se que o projecto de lei do PS adere pela primeira vez ao estabelecimento de uma cláusula geral, definindo como crimes subjacentes os factos ilícitos típicos punidos com pena de prisão cujo limite máximo seja superior a um ano, enquanto que a proposta de lei do Governo mantém o método misto cláusula geral/catálogo, aditando ao catálogo os crimes de extorsão, abuso sexual de crianças ou de menores e de tráfico de influência e, por outro, reformula a cláusula geral, que deixaria de abranger apenas os crimes subjacentes punidos com pena de prisão cujo limite máximo seja superior a cinco anos, como está hoje, para passar a abranger também os crimes puníveis com pena de prisão de duração mínima superior a seis meses.
Neste aspecto, a iniciativa do PS é, por conseguinte, mais abrangente, uma vez que considera crimes subjacentes alguns que não serão incluídos se for adoptada a iniciativa do Governo.
No que respeita à segunda questão, ambas as iniciativas mostram especial precaução, garantindo que aquilo que é o núcleo essencial do exercício das profissões forenses - a consulta jurídica e o patrocínio judiciário - fica, sem excepções, resguardado. Tudo o que os advogados e os solicitadores souberem sobre os seus clientes nesse âmbito está e continuará a estar coberto pelo segredo profissional.
Assim, só não ficam cobertas pelo segredo profissional, para efeitos do sistema de prevenção do branqueamento de capitais, um conjunto de operações que, embora eventualmente praticadas com a assistência de advogados ou por advogados por conta dos seus clientes, caem fora do núcleo central da actividade própria daquela profissão, podendo ser, aliás, praticadas por muitas outras classes profissionais e na maioria dos casos até por cidadãos sem habilitação profissional específica. São elas, operações de: compra e venda de bens imóveis ou de entidades comerciais; relativas a fundos, valores mobiliários ou outros activos pertencentes a clientes; de abertura e gestão de contas bancárias, de poupança e de valores mobiliários; de criação, exploração ou gestão de empresas, fundos fiduciários ou estruturas análogas; financeiras ou imobiliárias, em representação do cliente; alienação e aquisição de direitos sobre praticantes de actividades desportivas profissionais.
É nestes casos que se formam os deveres de comunicação, abstenção ou informação. As iniciativas legislativas em pouco se afastam da directiva comunitária: o aspecto de diferenciação mais notório reside no aditamento da alienação e aquisição de direitos sobre praticantes desportivos profissionais.
Do mesmo modo, propõe-se que quando qualquer advogado entenda que as circunstâncias determinam uma comunicação de suspeita de branqueamento nos termos do diploma, essa comunicação seja feita primeiro à Ordem dos Advogados que, por seu turno, a endossa para a PGR (ou para a Direcção Central de Investigação e Acção Penal da Polícia Judiciária, no caso do Projecto de Lei do PS), se entender que assim deve proceder.
Por fim, se qualquer advogado não cumprir as obrigações que lhe são impostas pela lei, fica sujeito a sanções disciplinares nos termos do estatuto da ordem dos advogados, competindo a esta aplicar a sanção disciplinar que entender mais conveniente.
Noutra vertente, seleccionam-se algumas das inovações constantes das iniciativas que não resultam directa e imediatamente de imposição comunitária.
Da confrontação dos dois textos, resulta que o projecto de lei do PS é globalmente mais impositivo do que a proposta de lei do Governo, não obstante a alta percentagem de coincidência substantiva e formal.
Assim, o projecto de lei do PS e a proposta de lei do Governo apresentam como alterações comuns as seguintes:
- Possibilita-se a punição por branqueamento, em concurso real, do próprio autor da infracção subjacente;
- Cria-se uma norma com um catálogo de deveres que se aplicam indiferenciadamente a entidades financeiras e a entidades não financeiras, com especificações pontuais em certos casos. Esta opção técnica facilita uma opção de política legislativa da maior importância neste campo, justamente a de tornar extensivos às entidades não financeiras deveres que ou só se aplicavam às entidades financeiras, ou se aplicavam apenas parcialmente às entidades não financeiras, ou havia dúvidas sobre se vinculavam de todo estas últimas;
- Alarga-se o núcleo de entidades vinculadas às obrigações de identificação, conservação de informação e comunicação de operações suspeitas, que passa a incluir sociedades gestoras de fundos de investimento; agências de câmbios; instituições de transferência ou envio de fundos; empresas de investimento; leiloeiros; consultores fiscais; advogados e solicitadores;
- Pela primeira vez na legislação portuguesa sobre prevenção e repressão do branqueamento de capitais cria-se o dever de, com quebra do sigilo fiscal, os funcionários de finanças que no exercício das suas funções tenham conhecimento de factos que indiciem ou fundamentem a suspeita da prática de crime de branqueamento informarem a entidade judiciária competente;
- Nos casos em que há dever de exame por as operações em causa serem de especial complexidade, volume ou carácter inabitual, relativamente à actividade do cliente, revelando-se susceptíveis de integrar os tipos legais de branqueamento de capitais e sempre que os montantes excedam um certo limite, vincula-se as entidades financeiras e não financeiras a obter informação sobre origem e destino dos fundos, bem como sobre a justificação das operações e a identidade dos beneficiários, se houver. Suprime-se, todavia, a obrigatoriedade de a informação ser pedida ao cliente.
0177   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 Deste modo procura-se possibilitar que as entidades submetidas ao dever de exame obtenham informação sem ter de recorrer obrigatoriamente ao cliente. É sabido que, se a informação for pedida a este, isso o colocará de sobreaviso, potenciando a escolha de outra via se houver efectivamente uma operação de branqueamento;
- Introduzem-se, pela primeira vez na legislação portuguesa sobre prevenção e repressão do branqueamento de capitais, deveres especiais de prevenção quando o destino das operações for países ou territórios não cooperantes. Estes constam de uma lista, permanentemente actualizada, do GAFI. Com esta alteração as entidades financeiras têm sempre o dever de identificar o cliente quando a operação, qualquer que seja a sua natureza e montante, tenha como destino um país ou território não cooperante. Por outro lado, essas mesmas entidades ficam sujeitas ao dever de comunicar quando a operação tenha como destino um país ou um território não cooperante sujeito a contra-medidas adicionais e seja de montante superior a 5000 euros;
- Quanto à categoria residual dos profissionais independentes e sociedades, alargam-se as operações a propósito das quais surgem os deveres previstos neste diploma. Assim passam a constar da lista, para além da compra e venda de bens imóveis, todas as operações imobiliárias bem como as operações de compra e venda de direitos sobre praticantes desportivos profissionais.
No que respeita às alterações próprias constantes do projecto de lei do PS, destacam-se as seguintes:
- Mantendo-se o crime de receptação, previsto no artigo 231.o do Código Penal, alargam-se a esse crime algumas regras preventivas anteriormente previstas apenas para o branqueamento de capitais;
- Abre-se a possibilidade de punir o branqueamento quando a infracção subjacente ao branqueamento não é provada, ou quando se ignore o local e o agente dela;
- Introduz-se a punibilidade da negligência grosseira (quando o agente não sabe da proveniência ilícita, mas deveria razoavelmente saber).
Por seu lado, de entre as alterações próprias constantes da proposta de lei do Governo (particularmente no domínio penal) especificam-se as seguintes:
- Eliminação da exigência do dolo específico - efectivo conhecimento da proveniência ilícita das vantagens -, bastando a mera representação da possibilidade de a coisa provir de facto ilícito e a conformação com essa possibilidade;
- Isenção da punição do branqueamento do produto de factos ilícitos cujo procedimento criminal dependa de queixa, sem que esta tenha sido tempestivamente apresentada (com excepção dos crimes de abuso sexual de crianças ou de menores dependentes);
- Punição mais severa do agente que pratique as condutas de forma habitual;
- Criação de uma moldura penal única (prisão de dois a 12 anos) para todas as modalidades de execução do crime, em substituição das três molduras actualmente vigentes. Isto traduz-se, além do mais, em que o limite máximo permanece intocado, mas o mínimo para algumas condutas é reduzido;
- São criadas novas formas de atenuação, nomeadamente em casos de colaboração do branqueador na perseguição do crime subjacente.VIII - Conclusões1 - A apresentação foi efectuada nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição e do artigo 131.o do Regimento, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do Regimento;
2 - A iniciativa apresentada pelo Governo visa estabelecer medidas de natureza preventiva e repressiva de combate ao branqueamento de vantagens de proveniência ilícita, transpondo a Directiva 2001/97/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Dezembro de 2001, que altera a Directiva 91/308/CEE, do Conselho, de 10 de Junho de 2001, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais;
3 - A proposta de lei vem introduzir o tipo de crime de branqueamento no Código Penal;
4 - A proposta de lei estende o conceito de crimes subjacentes os crimes de extorsão, abuso sexual de crianças ou de menores e de tráfico de influência e reformula a cláusula geral para passar a abranger os crimes puníveis com pena de prisão de duração mínima superior a seis meses;
5 - A proposta de lei cria uma norma com um catálogo de deveres que se aplicam indiferenciadamente a entidades financeiras e a entidades não financeiras;
6 - A proposta de lei alarga o núcleo de entidades vinculadas às obrigações de identificação, conservação de informação e comunicação de operações suspeitas;
7 - A proposta de lei cria o dever de, com quebra do sigilo fiscal, os funcionários de finanças que no exercício das suas funções tenham conhecimento de factos que indiciem ou fundamentem a suspeita da prática de crime de branqueamento informarem a entidade judiciária competente;
8 - A proposta de lei introduz deveres especiais de prevenção quando o destino das operações for países ou territórios não cooperantes.
9 - A proposta de lei alarga as operações a propósito das quais surgem os deveres agora previstos.
Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de:IX - ParecerQue a proposta de lei em análise encontra-se em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 24 de Setembro de 2003. O Deputado Relator, Vitalino Canas - A Presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota: - O relatório, as conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade.
0178   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 PROPOSTA DE LEI N.° 78/IX
(REVOGA AS DISPOSIÇÕES QUE FIXAM LIMITES À PARTICIPAÇÃO DE ENTIDADES ESTRANGEIRAS NO CAPITAL DE SOCIEDADES REPRIVATIZADAS)Relatório de votação na especialidade e texto final da Comissão de Economia e FinançasRelatório da votação na especialidadeA um de Outubro de dois mil e três reuniu, pelas nove horas, a Comissão de Economia e Finanças, tendo procedido à discussão, votação e aprovação, na especialidade, do texto final da proposta de lei n.o 78/IX.
Artigo único: aprovado, com os votos a favor do PSD, PS e CDS-PP e os votos contra do PCP.Texto finalArtigo único
3 - São revogadas todas as disposições que fixam limites à participação de entidades estrangeiras no capital de sociedades reprivatizadas, em aplicação do n.o 3 do artigo 13.° da Lei n.o 11/90, de 5 de Abril.
(ESTABELECE O ENQUADRAMENTO JURÍDICO DO AGENTE DA COOPERAÇÃO E DEFINE O RESPECTIVO ESTATUTO JURÍDICO)Relatório, conclusões e parecer da  Comissão dos Assuntos Europeus e Política ExternaRelatórioI - O ordenamento jurídico português e o Estatuto da CooperaçãoCom a descolonização dos territórios africanos sob a administração portuguesa, e com os acordos bilateralmente estabelecidos com partidos políticos desses territórios da transição para as respectivas independências, as partes outorgantes e naturalmente Portugal vincularam-se, em representação dos respectivos povos, a desenvolveram estreitas relações de cooperação nos mais variados domínios. Estas manifestações de vontade foram ulteriormente reiteradas noutros instrumentos, concretizadas que foram as independências desses territórios e agindo os Estados em plena igualdade.
A natureza destas relações, atento o grau de aprofundamento desejado pelas partes, foi evoluindo não apenas no domínio de bilateralidade, mas também da multilateralidade das relações entre os povos e países de fala comum, de tal sorte que em 1997 foi criada a Comunidade dos Povos e Países de Língua Oficial Portuguesa - CPLP -, que, como é sabido, integra todos os países que se exprimem por uma fala oficial, que é comum. O último país a aderir à CPLP foi Timor Leste, que concretizou este objectivo logo após a declaração e o reconhecimento internacional da sua independência, ocorrida em Maio de 2001.
Em resultado de tudo o que antecede o Estado português fez aprovar e publicar na primeira oportunidade o Decreto-Lei n.o 180/76, de 9 de Março, que consignou o Estatuto do Cooperante.
Este diploma veio, porém, a sofrer inevitáveis adaptações, estas decorrentes da criação de estruturas institucionais vocacionadas para o objectivo da cooperação, fundamentadas numa perspectiva mais vasta e enquadradora da ajuda ao desenvolvimento. Daí a publicação do Decreto-Lei n.o 363/85, de 10 de Setembro. Este, por sua vez, que é o que com a proposta de lei em apreciação se pretende renovar, publicado há, portanto, 18 anos, encontra-se desadequado à realidade, pela natural evolução do mundo, mas também da experiência recolhida.
Hoje as perspectivas com que se pautam ou devem pautar as iniciativas de projectos que se inserem no desafio que é a cooperação envolvendo Portugal integram-se numa realidade distinta daquela que legitimou a publicação do referido Decreto-Lei n.° 363/85, de 10 de Setembro. Como é sabido, este desígnio é também sentido pela Assembleia da República, havendo dois grupos parlamentares que apresentaram dois projectos de lei sobre a mesma matéria e sobre os quais a Comissão dos Assuntos Europeus e Política Externa elaborou tempestivamente os respectivos relatórios, concluindo encontrarem-se em condições de subirem a Plenário.II - Conteúdo da proposta de lei em apreciaçãoEm resultado da experiência colhida a proposta de lei contém preambularmente uma exposição de motivos que a fundamenta, relevando no essencial as razões que supra eventual aprovação articular de também se referiram. Em concreto pretende-se com a eventual aprovação articular de uma forma mais consequente os agentes que actuam nos domínios da cooperação com as políticas definidas, suportadas na acção do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento - IPAD - entretanto constituído pelo Decreto-Lei n.o 5/2003, de 13 de Janeiro, e resultante da fusão da APAD e do ICP.
Desta articulação e também da percepção de que a cooperação se pode efectivar através de múltiplos agentes definem-se - o que não sucedia com o Decreto-Lei n.o 363/85 de 10 de Setembro - o agente de cooperação, o promotor de cooperação e o voluntário, com extensão de acesso a cidadãos não portugueses do agente da cooperação e a consignação mais alargada de direitos, incluindo aos voluntários e numa lógica de valorização de alguns direitos, incluindo os de protecção social, bem como as próprias acções de cooperação, quando financiadas pelo Estado português, a carecerem de parecer prévio do IPAD.
Como facilmente se compreende, dada a natureza do relatório, que sobretudo deve atender à apreciação genérica do seu conteúdo, à conformidade com a lei e à avaliação sobre se a proposta a. apreciar está em condições de subir a Plenário, nada mais há a adiantar.
0179   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 III - ConclusãoA iniciativa, sentida também pela Assembleia da República, quanto à oportunidade de se revogar o Decreto-Lei n.o 363/85, de 10 de Setembro, é inteiramente justificada e obedece aos requisitos constitucionais e legais.IV - ParecerNestes termos a proposta de lei n.o 87/IX está em condições de subir a Plenário.Assembleia da República, 1 de Outubro de 2003. O Deputado Relator, Vítor Ramalho - O Presidente da Comissão, Jaime Gama.Nota: - O relatório, as conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP e do BE.
(APROVA, PARA RATIFICAÇÃO, O TRATADO ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS DA UNIÃO EUROPEIA E A REPÚBLICA CHECA, A REPÚBLICA DA ESTÓNIA, A REPÚBLICA DO CHIPRE, A REPÚBLICA DA LETÓNIA, A REPÚBLICA DA HUNGRIA, A REPÚBLICA DE MALTA, A REPÚBLICA DA POLÓNIA, A REPÚBLICA DA ESLOVÉNIA E A REPÚBLICA ESLOVACA, RELATIVO À ADESÃO À UNIÃO EUROPEIA DA REPÚBLICA CHECA, DA REPÚBLICA DA ESTÓNIA, DA REPÚBLICA DO CHIPRE, DA REPÚBLICA DA LETÓNIA, DA REPÚBLICA DA LITUÂNIA, DA REPÚBLICA DA HUNGRIA, DA REPÚBLICA DE MALTA, DA REPÚBLICA DA POLÓNIA, DA REPÚBLICA DA ESLOVÉNIA E DA REPÚBLICA ESLOVACA, INCLUINDO O ACTO RELATIVO ÀS CONDIÇÕES DE ADESÃO E AS ADAPTAÇÕES DOS TRATADOS EM QUE SE FUNDA A UNIÃO EUROPEIA, ANEXOS, PROTOCOLOS E ACTA FINAL COM AS SUAS DECLARAÇÕES, ASSINADO EM ATENAS EM 16 DE ABRIL DE 2003)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Europeus e Política ExternaA - Relatório1 - Nota préviaPor determinação do Sr. Presidente da Assembleia da República, a 12 de Setembro de 2003, baixou à Comissão Parlamentar de Assuntos Europeus e Política Externa a proposta de resolução n.o 53/IX, supra citada, da iniciativa do Governo.
Esta proposta foi apresentada pelo Governo à Assembleia da República, nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa, com o pedido de prioridade e urgência, visando a aprovação para ratificação, nos termos da alínea i) do artigo 161.o da Constituição da República Portuguesa e do n.o 1 do artigo 208.o do Regimento da Assembleia da República.
A Comissão Parlamentar de Assuntos Europeus e Política Externa, na sua reunião de 23 de Setembro de 2003, deliberou designar-me como relator. 2 - Estrutura do AcordoO presente Tratado está estruturado em cinco Partes (os princípios; adaptações institucionais; disposições permanentes; disposições temporárias; disposições relativas à aplicação do presente acto), 18 Anexos, 10 Protocolos e a Acta Final. Dos Anexos constam as condições de admissão e as adaptações dos Tratados em que se funda a União.
De realçar, no domínio das adaptações institucionais, as seguintes modificações:
Os comissários passam a ser um por Estado-membro.
Conforme o artigo 11.o do Acto relativo às condições de Adesão, o número de representantes para o Parlamento Europeu eleitos em cada Estado-membro passa a ser o seguinte, com efeitos a partir de 2004-2009: Bélgica 24 Luxemburgo 6
Lituânia 13  Conforme o artigo 12.o do Acto relativo às condições de Adesão, relativamente às deliberações do Conselho que exijam maioria qualificada, atribui-se aos votos dos seus membros a seguinte ponderação, com efeitos a partir de 1 de Novembro de 2004: Bélgica 12 Luxemburgo 4
0180   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 Irlanda 7 Eslováquia 7
3 - Enquadramentoa) A queda do muro de Berlim e a desagregação da URSS:
A revolução de 1989 representou para os países da Europa Central e Oriental o prelúdio de um regresso à Europa, mais precisamente da adesão ao espaço político-económico da União Europeia, tornando-se este um objectivo prioritário da sua política externa. O quinto alargamento da UE desde 1972 tem uma dimensão política e histórica sem precedentes, constituindo uma oportunidade para uma maior integração do continente europeu através de meios pacíficos. Estabilidade, paz, segurança, democracia e mercado constituem conceitos repetidamente aludidos em todo o processo negocial que conduziu à adesão.
Este alargamento alterará a face da Europa e repercutir-se-á em todas as instituições da União Europeia e em todas as áreas políticas. Por forma a manter a estabilidade e a prosperidade de todo o continente europeu, o processo de alargamento foi cuidadosamente preparado tanto ao nível da União que encetou um conjunto de reformas para acolher setenta e cinco milhões de novos cidadãos como ao nível dos países candidatos.
Logo em 1989 começam a estabelecer-se relações contratuais de cooperação económica entre a UE e as novas Repúblicas democráticas do Centro e Leste europeu, com a celebração dos acordos de comércio e de cooperação económica.
Entre 1990 e 1995 celebram-se os acordos de associação ou acordos europeus que, para além de representarem um importante reforço da cooperação económica, incluem uma dimensão política e cultural e baseiam-se nos princípios da condicionalidade política e económica e da diferenciação segundo as especificidades de cada país.
Os acordos de associação tiveram como finalidade estabelecer uma zona de comércio livre, numa base de reciprocidade, mas com assimetria de concessões a favor dos países da Europa Central e de Leste. Os acordos de associação constituíram, até à adesão, a base de relacionamento entre a UE e aqueles países.
Ainda no âmbito da cooperação económica foi criado o programa PHARE, um instrumento financeiro, com fundos provenientes dos 24 Estados-membros da OCDE e das principais organizações económicas e financeiras internacionais (OCDE, FMI, Banco Mundial), prevendo medidas nas seguintes áreas: ajuda de emergência; acesso ao mercado comunitário; investimento (acesso aos recursos financeiros do BEI); formação profissional; ambiente e energia; e medidas financeiras (criação de uma verba no orçamento comunitário para financiamento da ajuda económica). O programa PHARE foi sendo alargado e constantemente adaptado, por forma a dar resposta às diferentes necessidades que foram surgindo.
Na sequência da decisão do Conselho Europeu de Estrasburgo, de Dezembro de 1989, foi igualmente criado, o Banco Europeu para a Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), uma instituição financeira especificamente vocacionada para o apoio financeiro aos países da Europa Central e de Leste. O seu propósito incide no financiamento de projectos que tenham por objectivo promover a transição das economias planificadas para economias de mercado, com especial preocupação na expansão do sector privado, principalmente as pequenas e médias empresas e o desenvolvimento de infra-estruturas necessárias para apoiar a iniciativa empresarial.
Em finais de 1990, na sequência da desagregação da URSS, os três países bálticos (Estónia, Letónia e Lituânia) declaram a independência e juntam-se aos países da Europa Central e de Leste no caminho da integração europeia, começando também por celebrar acordos de comércio e de cooperação económica com as Comunidades Europeias. Esse é também o ano da reunificação alemã e da crise do Golfo que, em 1991, se transforma em conflito armado.
É a partir de Maastricht, em vigor a partir de 1 de Janeiro de 1993, que tem início o binómio alargamento/aprofundamento, tendo-se optado, na altura, pelo aprofundamento, nomeadamente pela concretização do projecto da UEM.
Também a 1 de Janeiro de 1993 surgem dois Estados independentes - República Checa e a Eslováquia - na sequência do "divórcio de veludo" da Checoslováquia e a 1 de Fevereiro do mesmo ano iniciam-se negociações tendo em vista a adesão da Áustria, Suécia, Noruega e Finlândia.
b) Os critérios de Copenhaga e as suas consequências:
Aquando do Conselho Europeu de Copenhaga o dilema alargamento/aprofundamento é enfatizado pelo facto de ,além das condições impostas aos candidatos à adesão, o Conselho Europeu decidir fazer depender as futuras adesões da capacidade da União para absorver novas adesões, mantendo simultaneamente a dinâmica da integração europeia.
O cumprimento dos critérios estabelecidos no Conselho Europeu de Copenhaga de Dezembro de 1993, os denominados "Critérios de Copenhaga" foram o ponto de partida para a adesão à União.
O nível de preparação dos países candidatos foi o princípio que guiou a decisão relativamente às datas de adesão. Os países candidatos deverão partilhar os valores e os objectivos da União Europeia, tal como estabelecidos nos tratados. As condições que regem o acesso tiveram igualmente de ser cumpridas: estabilidade institucional e respeito pelos direitos do homem, existência de uma economia de mercado em funcionamento, capacidade para enfrentar as pressões concorrenciais das forças de mercado e capacidade para assumir todas as obrigações da União Económica e Monetária em conformidade com o acervo comunitário.
O Conselho Europeu de Corfu, em Junho de 1994, reconhece a necessidade de incluir Chipre e Malta no próximo processo de alargamento e solicita à Comissão que defina uma estratégia de pré-adesão para os países candidatos.
Em 1994 é definida, pela Cimeira de Essen, uma estratégia de pré-adesão dos países candidatos à UE, e em 1995 é aprovado o livro branco sobre a preparação da integração dos Estados associados da Europa central e oriental no mercado interno.
Para promover a integração a estratégia de pré-adesão, apoiada financeiramente pelo programa PHARE, incide no desenvolvimento de infra-estruturas; na cooperação no quadro das redes transeuropeias; no desenvolvimento da cooperação inter-regional; no investimento; e no reforço da cooperação nas áreas da PESC, da JAI, do ambiente, da cultura, da educação e da formação profissional.
0181   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 A 1 de Janeiro de 1995 dá-se o quarto alargamento da UE, com a adesão da Áustria, Finlândia e Suécia. A Noruega, em consequência do resultado negativo do referendo, não adere à União.
O Conselho Europeu de Cannes, em Junho de 1995, apresenta o livro branco sobre a preparação da integração dos Estados associados da Europa central e oriental no mercado interno e cria um Gabinete de Informação e Assistência Técnica (TAIEX), destinado a assegurar o intercâmbio de informações e a coordenação da assistência técnica a prestar aos Estados associados no domínio da aproximação de legislações.
O esforço de aprofundamento prossegue em 1996 com a convocação de uma nova CIG, com o objectivo de reformar as Instituições. Mas, o Tratado de Amsterdão não resolve as grandes questões relativas à dimensão e composição da Comissão; à ponderação de votos no Conselho; e à extensão da decisão por maioria qualificada (os chamados left-overs de Amsterdão).
A França, a Itália e a Bélgica, em declaração anexa ao Tratado de Amsterdão, afirmaram que o reforço prévio das instituições constituía uma condição indispensável à conclusão das primeiras negociações de adesão. Pelo seu lado, os países associados da UE consideram-se no direito de serem associados a uma reforma de que iriam beneficiar ou sofrer as consequências.
Em Julho de 1997 a Comissão, no cumprimento do mandato atribuído pelo Conselho Europeu de Madrid, apresenta os pareceres sobre os pedidos de adesão dos países associados, incluídos na Agenda 2000, evidenciando assim a necessidade de compatibilização entre o equilíbrio e aprofundamento da UE e o seu alargamento. A Comissão recomenda a abertura de negociações com cinco países - Hungria, Polónia, República Checa, Estónia e Eslovénia -, aos quais estava já decidido que se juntaria Chipre. Quanto aos restantes candidatos, Bulgária, Roménia, Letónia, Lituânia e Eslováquia, recebem a garantia de reavaliação anual dos progressos realizados em direcção ao cumprimento dos critérios de Copenhaga, o que significa a possibilidade de virem a ser incluídos posteriormente numa nova vaga de negociações.
c) O Grupo do Luxemburgo e as perspectivas financeiras:
Na Cimeira do Luxemburgo, em Dezembro de 1997, decidiu-se lançar o processo de alargamento e iniciar negociações com seis países candidatos.
O ano de 1997 é assim decisivo em relação ao lançamento do processo de alargamento a leste, marcado por três importantes passos: a conclusão da CIG 96, resultando no Tratado de Amsterdão; a apresentação da Agenda 2000, incluindo os pareces relativos aos pedidos de adesão dos países candidatos; e, finalmente, as decisões do Conselho Europeu do Luxemburgo no sentido da abertura de negociações.
Em 31 de Março de 1998 foram iniciadas as negociações de adesão com a Hungria, a Polónia, a Estónia, a República Checa, a Eslovénia e o Chipre.
O Conselho Europeu de Berlim, de Março de 1999, estabeleceu o enquadramento para a perspectiva financeira que abrange o período 2000-2006, com base na hipótese de trabalho de que a adesão de novos Estados-membros teria início em 2002.
d) Os novos países candidatos e o método "regata":
Durante a década que medeia o decisivo ano de 1989 e a Cimeira de Helsínquia, em Dezembro de 1999, dois processos decorrem em paralelo: os países candidatos procuraram fazer o seu caminho no sentido da integração política e sócio-económica nos modelos de estado de direito e de economia de mercado, considerando como prioridade das respectivas políticas externas a integração, quer na UE quer na NATO. Por seu lado, a UE procurou compatibilizar o esforço de aprofundamento da integração - UEM, Schengen, reforma institucional - com a necessidade do alargamento à Europa central e de leste, e com as dificuldades internas da gestão de prioridades entre os próprios Estados-membros.
Ocorre ainda a CIG 2000 para proceder à reforma das instituições necessária ao alargamento, restrita aos left-overs de Amsterdão, e que resulta no Tratado de Nice.
O Conselho Europeu de Helsínquia vem acolher as propostas da Comissão, consagrando assim a chamada "estratégia da regata", um sistema de partida simultânea em matéria negocial, permitindo a diferenciação dos candidatos pelos seus méritos e os seus esforços. A abertura de negociações com os países inicialmente excluídos, Letónia, Lituânia, Eslováquia, Roménia e Bulgária, e ainda com Malta, é marcado para Fevereiro de 2000. A mesma lógica leva à concessão à Turquia do estatuto de Estado candidato à adesão, objectivo há muito perseguido por este país, e que lhe havia sido recusado no Conselho Europeu do Luxemburgo. No entanto, não é definida uma data para a abertura de negociações. Outra inovação de Helsínquia é a posição da UE em relação à divisão da ilha de Chipre. A resolução do conflito no âmbito da ONU deixa de ser uma condição prévia à adesão. O Conselho Europeu vem ainda perspectivar um horizonte temporal para a adesão a partir do final de 2002.
Obviamente, com a guerra do Kosovo, as preocupações europeias pela segurança e pela estabilidade ganham novo peso, o que vem colocar os países candidatos numa posição mais favorável. Se até então o interesse na adesão era essencialmente dos países candidatos, agora passa a ser mais fortemente encarado como um interesse mútuo, cujo impacto vai muito para além do desenvolvimento que a adesão irá proporcionar aos novos membros, traduzindo-se na procura de estabilidade para o continente europeu.
Dois processos correm em paralelo e interagem: o processo de negociação propriamente dito entre a UE e os países candidatos e o processo de preparação para a adesão, baseado nos acordos europeus, no estabelecimento de parcerias de adesão e na definição e implementação, por parte de cada candidato, do respectivo Programa Nacional de Adopção do Acervo.
Numa primeira fase as negociações decorreram numa base multilateral, e numa segunda fase, a nível bilateral, cada candidato respondeu às questões colocadas pela Comissão, em relação a cada um dos 31 capítulos em negociação. Posto isto, a Comissão apresentou ao Conselho um relatório sobre os problemas identificados, em relação a cada capítulo e a cada candidato, bem como os seus próprios comentários sobre os ditos problemas e sobre as capacidades do país em causa de os ultrapassar. A Comissão apresentou um projecto de posição comum dos Estados membros em relação a cada capítulo e, paralelamente, o país candidato apresentou ao Conselho a sua posição negocial sobre o capítulo em causa.
Com base nestes documentos, o Conselho decidiu por unanimidade, sob recomendação da Comissão, da abertura de negociações com o país em causa em relação ao capítulo analisado.
0182   |   II Série A - Número 005   |   04 de Outubro de 2003 Avançando para as negociações de facto, estas incidiram sobre os termos em que os candidatos deveriam transpor, implementar e garantir a aplicação efectiva do acervo, e, nomeadamente, sobre a eventual concessão de períodos transitórios, e desenvolveram-se separadamente para cada capítulo.
As negociações desenvolveram-se através de conferências de adesão, de carácter intergovernamental, entre os Estados-membros da União e cada país candidato.
A importância de acompanhar os compromissos assumidos pelos países candidatos foi realçada pelo Conselho Europeu da Feira, de Junho de 2000
Uma vez por ano, no Outono, a Comissão publicava um relatório regular de progressos para cada candidato, bem como um documento de estratégia avaliando a eficácia dos procedimentos de negociação e apontando os progressos na transposição, implementação e aplicação efectiva do acervo
No final do ano 2000, perante este quadro, a Comissão apresentou, no seu documento de estratégia, uma nova estratégia de condução das negociações, de modo a imprimir um novo dinamismo ao processo.
Tal estratégia baseou-se em dois pontos essenciais: uma metodologia de tratamento dos pedidos de períodos de transição e um "roteiro" definindo os objectivos negociais para as presidências sueca (1.o semestre de 2001), belga (2.o semestre de 2001), e espanhola (1.o semestre de 2002), ficando o 2.o semestre (presidência dinamarquesa) reservado para definir as questões ainda pendentes e acertar os últimos detalhes.
A Comissão mantém o final de 2002 como o prazo para a conclusão das negociações com os países mais avançados, de modo a que estes pudessem aderir a tempo de vir a participar nas eleições de 2004 para o Parlamento Europeu.
O documento aponta, porém, a necessidade de modernização da administração pública e de reforço do sistema judiciário, aliás já em curso. É igualmente estabelecida uma hierarquia entre os países candidatos, tendo em conta o cumprimento dos dois critérios económicos: a existência de uma economia de mercado viável e a capacidade de resistir à pressão da concorrência e às forças de mercado no seio da União.
De acordo com esta hierarquização Chipre e Malta surgem destacadas, preenchendo totalmente os critérios; todos os outros países são considerados economias de mercado viáveis, à excepção da Bulgária e da Roménia; a Estónia, a Hungria e a Polónia estão muito próximas de preencher o segundo critério, se prosseguissem com as reformas em curso; a República Checa e a Eslovénia poderiam preencher o segundo critério a curto prazo, desde que implementassem determinadas reformas; a Letónia, a Lituânia e a Eslováquia só a médio prazo poderiam preencher o segundo critério, mediante a implementação de uma série de reformas: a Roménia e a Bulgária não preenchiam qualquer dos critérios, sendo que a Roménia se encontrava numa situação particularmente precária face às exigências comunitárias, enquanto a Bulgária estava no bom caminho para se tornar uma economia de mercado viável.
O Conselho Europeu de Nice, de Dezembro de 2000, aprovou a estratégia proposta pela Comissão no seu Documento sobre a Estratégia para o Alargamento de 2000 e o ano 2004 como a data prevista para a adesão dos países candidatos mais avançados. Insistiu-se em que não deveria ser colocado mais nenhum obstáculo ao processo de alargamento. O Conselho aprovou ainda a diferenciação entre os candidatos e confirmou o princípio da recuperação. O roteiro proposto pela Comissão foi reafirmado para os 18 meses seguintes, o que, no parecer do Conselho, facilitaria a abertura de negociações adicionais, tendo em consideração que os países mais bem preparados continuariam a ser capazes de progredir mais rapidamente. Voltou a confirmar especificamente o parecer do Parlamento Europeu de que os países candidatos mais bem preparados deveriam poder participar nas eleições de 2004 para o Parlamento Europeu. Foi também definido o enquadramento para a reforma institucional indispensável ao alargamento.
Os relatórios regulares de progresso de 2001, publicados em Novembro pela Comissão, acompanhados de um documento de estratégia intitulado Para um alargamento bem sucedido, indiciam a possibilidade da uma adesão em big bang, ou seja, a entrada de até 10 candidatos a 1 de Janeiro de 2004.
O ano 2001 é marcado pelo acelerar das negociações, em parte devido à nova estratégia negocial adoptada, baseada no cumprimento do "roteiro" definido pela Comissão, e ao empenho tanto por parte dos actuais Estados-membros, como dos candidatos em ultrapassar impasses.