PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
do PIB real a registar em 2020, os principais contributos virão do consumo privado (– 4,6 p.p.), do investi-mento (– 1,9 p.p.) e da procura externa (– 1,9 p.p.). O consumo público deverá ser a componente da procura agregada com um contributo residual para a variação do PIB real em 2020 visto que é a com-ponente do PIB com menor peso (Gráfico 4). As quedas acentuadas do consumo privado e do investi-mento refletem as dificuldades e a incerteza enfrentadas pelos sectores institucionais famílias, socieda-des financeiras e sociedades não financeiras. Quanto à procura externa (Gráfico 2 e Gráfico 5), a con-tração das exportações (– 22,0%) será mais acentuada do que a das importações (– 17,8%), determi-nando um contributo negativo para o PIB real. Adicionalmente, a queda acentuada das exportações e das importações irá determinar uma descida no grau de abertura ao exterior da economia portu-guesa, de 85,8% do PIB em 2019 para 75,1% em 2020. Posteriormente, para 2021 o MF prevê que as componentes do PIB, excluindo o consumo público, deverão registar uma recuperação significativa, embora nenhuma dessas componentes do PIB regresse ao nível observado em 2019, anterior ao início da pandemia COVID-19.65. Relativamente ao comércio internacional, na POE/2021 prevê-se uma melhoria do contributo ne-gativo da balança de bens, de – 6,5% do PIB em 2019 para – 4,4% e – 3,8% em 2020 e 2021, respetiva-mente. Se se concretizar a previsão para 2021 (Gráfico 3), este será o melhor registo desde o início da série estatística em 1995. Por outro lado, a balança de serviços deverá descer de um excedente de 6,8% do PIB em 2019 para 3,2% e 4,0% do PIB em 2020 e 2021, respetivamente. Caso se concretize a previsão para 2020, esta será o registo mais baixo desde o ano 2011. De referir que a deterioração da balança de serviços reflete essencialmente, no caso português, as consequências da pandemia COVID-19 no sector do turismo.2Gráfico 2 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia  (em pontos percentuais e percentagem)  Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021). Gráfico 3 – Balança de bens e balança de serviços  (em percentagem do PIB) Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021). 2 No relatório World Wconomic Outlook publicado em 13/10/2020, o FMI apresentou Portugal como um dos cinco países no mundo em que a quebra de receita do sector do turismo teve impacto negativo importante no PIB do 1.o semestre de 2020: Grécia, Islândia, México, Portugal e Turquia.  -12-10-8-6-4-202462006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021Contributo da procura externa líquida para o PIB real (em p.p.)Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exterior-14-12-10-8-6-4-20246820052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021Balança de bens Balança de serviços Balança de bens e serviços29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________241
Gráfico 8 – Consumo privado, poupança e ren-dimento disponível das famílias  (em percentagem)  Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021) e cálculos da UTAO. Gráfico 9 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego  (em milhares de indivíduos e em percentagem)  Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021) e cálculos da UTAO. 71. Os custos unitários do trabalho por unidade produzida (CTUP) devem ser interpretados com cautelano contexto atual visto que ocorreram fatores que condicionam a comparabilidade no biénio 2020–2021. O cálculo dos CTUP engloba vários indicadores, nomeadamente, o PIB real ou PIB nominal, o em-prego, as remunerações dos trabalhadores por conta de outrem e o número de trabalhadores por conta de outrem. Contudo, estes indicadores têm sido afetados por eventos anormais durante o ano 2020, tais como regimes especiais de apoio ao emprego (layoff), menor número de horas trabalhadas em 2020 e ainda dificuldades adicionais na recolha de informação estatística. Basta notar, a título ilustrativo, que o regime de layoff tem permitido a queda nas remunerações do sector privado proporcionalmente me-nor do que a queda na produção. Por estes fatores, a presente interpretação da evolução dos CTUP é efetuada com cuidado adicional. 72. No cenário da POE/2021 encontra-se implícita uma subida dos CTUP nominais em 2020, devido aocrescimento positivo das remunerações por trabalhador e à queda da produtividade aparente do tra-balho. Quanto aos custos unitários do trabalho reais, a subida prevista é mais moderada em 2020 (7,2%) do que no caso dos custos unitários do trabalho nominais (8,9%). Na POE/2021 prevê-se que as remune-rações por trabalhador por conta de outrem cresçam 3,6% e 1,5% em 2020 e 2021, respetivamente (Grá-fico 11). O PIB real por unidade de emprego (produtividade aparente do trabalho) deverá registar vari-ações de – 4,8% e 4,3% no biénio 2020–2021, respetivamente. Com efeito, os custos unitários do trabalho nominais deverão subir para o máximo desde o início da série (Gráfico 10). Relativamente aos custos unitários do trabalho reais (Gráfico 10), as variações em 2020 e 2021 deverão situar-se em 7,2% e – 3,5%, respetivamente, permanecendo num nível abaixo do registado antes da crise financeira. Em análises futuras, este indicador poderá beneficiar de uma análise focada nos CTUP do sector privado, mas que está sujeita à disponibilidade de informação. -10-50510152006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021Consumo privado nominal (tva) Taxa de poupança (% rendimento disponível)Rendimento disponível (tva) 4 000 4 200 4 400 4 600 4 800 5 000 5 200 5 400 5 60002468101214161820112012201320142015201620172018201920202021Taxa desempregoPopulação ativa (escala direita)Emprego (escala direita)II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________244
a PII e a dívida externa. A PII situou-se em 100,3% no final de 2019, refletindo uma melhoria deste rácio em 5,4 p.p. do PIB face ao ano anterior (Gráfico 17). A dívida externa líquida é um subconjunto da PII, sendo que esta se situou em 84,3% do PIB no final de 2019, refletindo uma descida estimada em  4,6 p.p. de PIB. De referir que um dos principais contributos para a descida da dívida externa é a redução no sector das Administrações Públicas. Para este efeito, tem contribuído a dívida pública adquirida pelo Banco de Portugal no âmbito do instrumento não convencional de política monetária PSPP (Public Sec-tor Purchase Programme), cuja parte mais significativa é executada pelo banco central nacional. A dívida pública detida por este é considerada como dívida detida por residentes e como componente de risco não partilhada com o Eurosistema. De acordo com o Relatório do Conselho de Administração do Banco de Portugal relativo a 2019, cerca de 71% do stock total de títulos ao abrigo do PSPP (48,9 mil M€) em 31/12/2019 correspondia a dívida pública portuguesa (aproximadamente 34,7 mil M€).4 Gráfico 16 – Transferência entre Portugal e União Europeia  (milhões de euros) Fontes: BdP  e cálculos da UTAO. Gráfico 17 – Posição líquida de investimento in-ternacional e dívida externa líquida (em percentagem do PIB) Fontes: INE, BdP e cálculos da UTAO. 4 Adicionalmente, o Banco de Portugal detém títulos de dívida pública adquirido no âmbito do instrumento de política monetária nãoconvencional Securities Markets Programme no montante de 1,2 mil M€. 01 0002 0003 0004 0005 0006 000199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019Entradas Saídas Saldo-130-120-110-100-90-80-70-60-50-40-30-20-100010203040506070809010011020052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021Dívida externa líquida (escala esquerda)Posição líquida de investimento internacional (escala direita)29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________247
81. De acordo com as previsões do FMI, as economias em desenvolvimento e mercados emergentesdeverão apresentar uma recessão menos acentuada em 2020 e uma recuperação mais forte em 2021.No entanto, o conjunto destas economias deverá registar uma deterioração da balança corrente entre 2020 e 2021, enquanto o conjunto das economias desenvolvidas deverá manter um saldo positivo da mesma no mesmo período. Tabela 4 – Previsões das instituições internacionais para a balança corrente (em percentagem do PIB) Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso. O cenário favorável assume como pressuposto uma única vaga da pandemia COVID-19 durante a primavera de 2020, enquanto o cenário mais desfavorável tem como pressuposto duas vagas da pandemia COVI-19 durante o ano 2020 (uma vaga na primavera e depois uma segunda vaga, menos severa, em outubro/novembro).  Previsões para a economia portuguesa 82. Os previsores oficiais para a economia portuguesa continuam a projetar uma contração do PIB realem 2020, seguida de uma recuperação parcial em 2021, a qual não assegura o regresso ao nível obser-vado em 2019. A entidade com previsão sobre Portugal mais pessimista (Gráfico 18) para 2020 é a OCDE (média entre os dois cenários pandémicos), enquanto a entidade que prevê uma recuperação mais acentuada em 2021 é o FMI (6,5%). Quanto à União Europeia e à Área do Euro, pode-se concluir que as previsões mais recentes não são tão pessimistas como as divulgadas na primavera; agora, tomam em consideração o abrandamento da situação pandémica nos segundo e terceiro trimestres e as medidas de política orçamentais e monetárias que suavizaram o impacto negativo da doença na economia. Chama-se, no entanto, a atenção para o facto de os desenvolvimentos mais recentes da COVID-19 não estarem plenamente refletidos nas previsões do próprio FMI, publicadas em 13 de outubro. Como é do conhecimento geral, os indicadores sanitários estão a deteriorar-se acentuadamente desde setem-bro em inúmeros países, tendo já em outubro inúmeras autoridades imposto confinamentos sectoriais e regionais cujas consequências económicas e nas finanças públicas não estarão certamente  refletidas nas previsões mais recentes que são conhecidas.CEJul/20FMIOut/20OCDEJun/20CEJul/20FMIOut/20OCDEJun/20União Europeia - 2,3 - - 2,8 -Área do euro - 1,9 2,7 - 2,4 2,4Espanha - 0,5 2,3 - 0,9 2,0Alemanha - 5,8 5,9 - 6,8 5,4França - -1,9 0,6 - -1,8 0,1Reino Unido - -2,0 -3,6 - -3,8 -3,6EUA - -2,1 -2,1 - -2,1 -2,2China - 1,3 0,6 - 0,7 0,9Japão - 2,9 3,8 - 3,2 3,6Economias desenvolvidas - 0,5 - - 0,6 -Economias em desenvolvimento e mercados emergentes- -0,1 - - -0,4 -2020 202129 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________249
Gráfico 18 – Intervalo de previsões para o PIB real de Portugal, Área do Euro e União Europeia (taxa de variação anual, em percentagem) Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso. O cenário favorável assume como pressuposto uma única vaga da pandemia COVID-19 durante a primavera de 2020, enquanto o cenário mais desfavorável tem como pressuposto duas vagas da pandemia COVI-19 durante o ano 2020 (uma vaga na primavera e depois uma segunda vaga, menos severa, em outubro/novembro).. 83. As previsões das diversas instituições apontam para uma subida da taxa de desemprego em 2020e uma descida parcial em 2021, sendo que a média prevista para Portugal será próxima da prevista para a Área do Euro. As projeções do Banco de Portugal apresentam a previsão mais baixa para 2020 (7,5%) entre as várias instituições de referência (Gráfico 19), enquanto para 2021 a previsão mais baixa é do FMI (7,7%). De referir que as previsões oficiais apontam para taxas de desemprego próximas entre Portugal e a Área do Euro.No caso do FMI, esta instituição fez uma revisão em baixa da taxa de desem-prego para o biénio 2020–2021 face às previsões de primavera.Gráfico 19 – Intervalo de previsões para a taxa de desemprego de Portugal e Área do Euro (taxa, em percentagem da população ativa) Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi considerada a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso. 84. Quanto à variação do índice de preços no consumidor, as diversas instituições preveem uma taxade variação baixa em 2020, seguida de uma subida em 2021, embora ainda para um nível aquém  do objetivo de política monetária do BCE (i.e. abaixo de 2%, mas próximo). No caso de Portugal (Gráfico 20), o MF prevê – 0,1% em 2020 e 0,7% em 2021, sendo que se encontra próximo do intervalo formado pelas previsões das outras instituições. Relativamente à Área do Euro, as instituições internacionais pre-veem taxas de variação positivas baixas do IHPC em 2020, prevendo uma ligeira aceleração em 2021. Nota-se que as previsões pontuais do MF para as variáveis percorridas nesta secção estão dentro dos intervalos do painel de previsões, com a única exceção da Índice Harmonizado de Preços no Consumi-dor em 2020. -8,16,5-7,65,8-8,06,1-10,44,8-8,35,0-10,35,0-12-10-8-6-4-202468202020212020202120202021Portugal União Europeia Área do euroMáximo Mínimo MédiaBdPOCDE (média)CFPFMIOCDE (média)BCEBCECE12,310,710,0 10,37,5 7,78,59,1024681012142020202120202021Portugal Área do euroMáximo Mínimo MédiaBdPOCDE (média)OCDE (média)FMIII SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________250
Gráfico 20 – Intervalo de previsões para os preços no consumidor de Portugal, Área do Euro e União Europeia (taxa de variação anual do IHPC, em percentagem) Fontes: BCE, BdP, CE, CFP, FMI e OCDE. | Notas: (i) No caso da OCDE foi conside-rada a média entre o cenário mais favorável e o cenário adverso. 85. Relativamente ao conjunto balança corrente e balança de capital, os previsores oficiais utilizam aótica das contas nacionais ou a ótica da balança de pagamentos. A Tabela 5 sintetiza as diferentes previsões disponíveis para Portugal em 2020 e 2021 e enquadra a diferença de valores para 2019, sendo que o objetivo é efetuar uma comparação rigorosa, i.e. comparar a mesma ótica e o mesmo indicador. De referir que a ótica das contas nacionais é utilizada por CE, INE, CFP e MF, enquanto a ótica da ba-lança de pagamentos é utilizada por FMI, OCDE, Banco de Portugal e BCE. 86. Quanto à capacidade/necessidade de financiamento da economia portuguesa, aferida pelo somada balança corrente e de capital na ótica das contas nacionais, a previsão do MF para 2020 (– 0,3% do PIB) é superior à do CFP (– 1,3%), à semelhança da previsão para 2021 (0,9% pelo MF e – 1,4% pelo CFP). Estas diferenças resultam, essencialmente, de uma previsão mais otimista do MF relativamente ao saldo da balança de bens e serviços e à capacidade de financiamento do sector privado. Tabela 5 – Diferentes óticas para a balança corrente e balança de capital (por instituição e em percentagem do PIB) Fontes: BdP, CE, FMI, CFP, MF e OCDE. | Notas: (i) A diferença para o ano 2019 entre o CFP e o MF decorre do facto de o cenário macroeconómico já incluir informação mais recente do INE, i.e. o cenário macroeconómico inclui dados das Contas Nacionais Tri-mestrais por Sector Institucional divulgados pelo INE em 23/09/2020.  Riscos a ter em conta no cenário macroeconómico da POE/2021 87. Em outubro, o FMI efetuou uma revisão em alta das previsões para o PIB mundial de 2020, em com-paração com o que tinha previsto em junho, de – 4,9% para –4,4%. Para este resultado têm contribuído as decisões de política monetária em conjunto com as de política orçamental nas diversas áreas geo-gráficas de referência. Sabe-se que 81 economias em desenvolvimento recorreram a financiamento junto do FMI no montante conjunto de 250 mil M$, o que perfaz cerca de 25% da capacidade total desta instituição para empréstimos aos países membros. Este número ilustra uma das pressões sobre a oferta mundial de capital financeiro. 0,21,20,81,30,41,1-0,10,10,61,20,30,4-0,20,00,20,40,60,81,01,21,4202020212020202120202021Portugal União Europeia Área do euroMáximo Mínimo MédiaMFOCDE  (média)CEOCDE (média)Instituição 2019 2020 2021 Instituição 2019 2020 2021CE - - - FMI -0,1 -3,1 -3,5CFP -0,1 -2,4 -2,5 OCDE -0,1 -0,2 -0,1MF 0,2 -1,2 0,1CE - - -CFP 0,8 -1,3 -1,4MF 1,0 -0,3 0,9n.d.Balança correnteBalança corrente e de capital BdP 0,9 -0,6Ótica da balança de pagamentosÓtica das contas nacionais29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________251
PARTE II: ANÁLISE DOS CENÁRIOS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL 29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________253
4 Medidas de política 92. A segunda parte deste relatório analisa, sob diferentes ângulos, as previsões do Ministério das Fi-nanças para a conta das Administrações Públicas (AP) em 2020 e 2021, expressas em Contabilidade Nacional. O presente capítulo estuda as medidas de política com expressão orçamental que o Ministério das Finanças considera no terceiro capítulo do seu relatório como sustentando a diferença entre as previsões de receita e despesa previstas para 2021 e as que estima executar até final de 2020.93. O capítulo está assim organizado. A primeira secção introduz as contas das AP em 2020 e 2021e osconceitos essenciais que a UTAO utilizará nas secções seguintes para escrutinar o impacto das medidas no saldo orçamental. ASecção 4.2 cuida da quantificação das medidaspermanentes inseridas no ce-nário de políticas invariantes para o ano de 2021. A Secção 4.3 debruça-se sobre as novas medidas permanentes de política que o Governo pretende adotar para executar em 2021. Em seguida, a Secção 4.4 identifica e analisa o impacto orçamental das medidas com efeitos temporários ou não-recorrentes. A UTAO apresenta em cada uma destas secções revisões face à POE/2021, quer quanto à classificação entre medidas antigas e novas nas Secções 4.2 e 4.3, quer quanto à classificação das medidas tempo-rárias ou não-recorrentes na Secção 4.4. O balanço numérico das implicações dos diversos tipos de medida sobre a passagem do saldo estimado para 2020 ao saldo previsto para 2021 é o cerne da Sec-ção 4.5. Nesta síntese, a análise consegue decompor a variação do saldo orçamental em contributos dos três tipos de medidas e em contributos de uma variável híbrida que reúne o efeito de medidas não explicitadas pelo MF com efeitos induzidos pela economia nas contas públicas.  Contas das Administrações Públicas e conceitos 94. As contas apresentadas no relatório do MF para o universo consolidado das Administrações Públi-cas estabelecem os seguintes objetivos para o saldo orçamental: défice de 7,3% do PIB em 2020 e ex-cedente de 4,3% do PIB em 2021. O relatório que acompanha a POE/2021 contém a estimativa de exe-cução em 2020 e a previsão para 2021 da conta consolidada do sector Administrações Públicas (AP). A Tabela 6 reproduz as contas, para conveniência da exposição subsequente. Segue-se nesta secção uma explicação sumária dos três tipos de medidas de política que habitualmente um programador or-çamental deve considerar e empregar na construção da sua previsão. Exemplos e uma explicação mais desenvolvida podem ser lidos na Secção 4.1 do Relatório UTAO n.o 2/2020, de 22 de janeiro. II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________254
102. A UTAO considera que o Quadro de Políticas Invariantes exposto na POE/2020 é incompleto. Por umlado, importa dar nota de alguma divergência entre os documentos da POE referentes a uma medida. Por outro lado, repetindo a omissão de Propostas de Orçamento de anos anteriores, não se encontra refletido o efeito na receita de IRS e contribuições  sociais decorrente do incremento na despesa com pessoal previsto para 2021. O facto de maior relevância, tendo em conta a sua dimensão, trata-se da exclusão no relatório da POE/2021 dos efeitos das medidas legisladas e  implementadas no âmbito da COVID-19. Não se entende como é que estas medidas não são explicitadas no cenário de políticas invariantes, não só porque várias adotadas em 2020 irão impactar as contas de vários anos futuros como porque o Governo se prepara para adotar novas medidas COVID-19 para executar em 2021. Aliás, re-conhece na lista de novas medidas permanentes algumas que relevam claramente do combate aos malefícios da pandemia na saúde e na economia, como se identificará na Secção 4.3. Logo, por coe-rência, as medidas permanentes COVID-19 tomadas em 2020 e que tiverem execução esperada em 2021 com valor diferente do estimado em 2020 deveriam surgir na Tabela 7. 103. A  UTAO solicitou, sem sucesso, esclarecimentos ao MF. Na resposta ao pedido de informações eelementos que a UTAO solicitou ao MF em 25 de setembro, não foram prestados esclarecimentos adici-onais sobre medidas permanentes antigas bem como sobre medidas permanentes novas de politica orçamental. Apesar da informação diminuta e incompleta nos dados constantes na POE/2021 e na au-sência de esclarecimento por parte do MF, a UTAO decidiu, dentro das limitações descritas e na medida do possível, rever o efeito das medidas permanentes com presença no terreno e nas contas públicas em 2021. Fê-lo nas próximas páginas para as medidas antigas e fê-lo para as medidas novas na Secção 4.3. 29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________257
do sector da Saúde, por via de iniciativas como a gestão dos contratos de financiamento, revisão de preços de comparticipação, combate à fraude e contribuição extraordinária de dispositivos médicos. Os restantes ganhos de eficiência advêm do sector da Justiça e dos Serviços Partilhados e Compras Públicas. Seria uma melhoria na prestação de contas que o relatório do MF do próximo ano pudesse demonstrar a concretização destes ganhos de eficiência ou justificar por que é que não foram obtidos. Esta mesma sugestão tinha sido formulada no parágrafo 129 do Relatório UTAO n.o 2/2020, de 22 de janeiro (análise à POE/2020), mas constata-se que não foi acolhida pelo MF.Tabela 10 – Exercício de revisão de despesa 2021 (estimativa de ganhos de eficiência) Fontes: Ministério das Finanças (POE/2021) e cálculos da UTAO. 4.3.4 Contributo das novas medidas permanentes para a consolidação orçamental: 2021 e os cinco anos anteriores 125. O contributo negativo para a consolidação orçamental das novas medidas de política com carác-ter permanente presente na POE/2021 é o maior dos últimos seis anos. No período de 2016 a 2018, o saldo agregado destas medidas concorreu para a melhoria do saldo orçamental e o cumprimento da trajetória de ajustamento estrutural em direção ao Objetivo de Médio Prazo, tendo o contributo líquido sido positivo e crescente: 621 M€ (0,33% do PIB) em 2016; 742 M€ (0,39% do PIB) em 2017 e 888 M€ (0,44% do PIB) em 2018. Em 2019, a contribuição líquida das novas medidas para o saldo diminuiu, cifrando-se em 311 M€ (0,15% do PIB), sendo que no ano de 2020 este contributo terá sido negativo em 121 M€ ( 0,06% do PIB) vide Gráfico 21. Para 2021, e de acordo com os dados da POE/2021, na revisão efetuada pela UTAO, o efeito líquido das novas medidas deverá acentuar o contributo para o agravamento do saldo orçamental em 494 M€ (– 0,24% do PIB). Este facto  é justificado pela adoção de novas medidas de política direcionadas para a estabilização e a recuperação económicas  a partir da crise causada pela pandemia COVID-19. Gráfico 21– Contribuição das novas medidas permanentes de política para a consolidação orçamen-tal no período de 2016 a 2021 (em milhões de euros e percentagem do PIB*) Fontes: Ministério das Finanças (POE/2016,2017,2018,2019,2020), UTAO cálculos e relatórios de apreciação à POE (2016, 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021). | Nota: * os dados em percentagem de PIB foram calculados utilizando o valor nominal do PIB apresentado anualmente nas respetivas Propostas de Orçamento do Estado.M€ %Saúde 78,1 57,7Administração Interna 6,1 4,5Serv iços  Partilhados e Compras Públicas 21 15,5Justiça 30,1 22,2Total 135,3621742 888311-121-4990,330,390,440,15-0,06-0,24-0,3-0,2-0,100,10,20,30,40,5-600-400-200020040060080010002016 2017 2018 2019 2020 2021pM€ % do PIB*29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________265
relacionadas com as empresas de transporte aéreo (menos onerosas em 2021 do que em 2020) agre-gadas no Gráfico 22 nas “medidas temporárias ou não-recorrentes reclassificadas”. Por sua vez, a vari-ável residual que se designou por “Resto”, e onde se inclui o efeito da recuperação da atividade eco-nómica prevista para 2021, explica quase metade da melhoria projetada para o saldo orçamental. II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________270
6.1.2 Recomendações do Conselho da União Europeia 182. Enquanto as recomendações específicas para Portugal de 2020 colocam o ênfase na resposta àsconsequências sociais e económicas da pandemia e na facilitação da retoma económica, as reco-mendações específicas de 2019 focavam-se nas reformas consideradas essenciais para enfrentar os desafios estruturais de médio prazo. Contudo,o Conselho refere que as recomendações específicas de 2019 continuam a ser pertinentes e continuarão a ser monitorizadas ao longo do Semestre Europeu no próximo ano. Todas as recomendações específicas de 2019 deverão ser tidas em conta na programa-ção estratégica do financiamento da política de coesão após 2020, inclusive nas medidas destinadas a atenuar a crise atual, bem como nas estratégias de saída da atual crise.183. Em resultado do Semestre Europeu de 2020 detalhado na subsecção anterior, emanaram quatrorecomendações específicas para as políticas económicas portuguesas.24No contexto do Semestre Eu-ropeu de 2020, a Comissão procedeu a uma análise exaustiva da política económica de Portugal, quepublicou, em fevereiro, no Relatório Relativo a Portugal de 2020. À luz dessa avaliação, o Conselho exa-minou posteriormente o PE/2020, cujo parecer se encontra refletido na recomendação 1 abaixo,25 e oPNR/2020. As recomendações específicas por país de 2020 têm em conta a necessidade de combatera pandemia COVID-19 e de facilitar a recuperação económica como um primeiro passo necessáriopara permitir um ajustamento dos desequilíbrios. As recomendações específicas por país de 2020 refe-rentes aos desequilíbrios macroeconómicos identificados pela Comissão, nos termos do artigo 6.o doRegulamento (UE) n.o 1176/2011, têm os números 1, 2, 3 e 4 na Tabela 12 que se segue. Ela elenca asquatro recomendações específicas dirigidas a Portugal pelo Conselho da União Europeia, as quais de-vem balizar as opções orçamentais nacionais em 2020–2021.24 A proposta de recomendações teve origem na Comissão Europeia e consta do documento “Recomendação de Recomendação do Conselho, Relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal de 2020 e que emite um parecer do Conselho sobre o Pro-grama de Estabilidade de Portugal de 2020”, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CE-LEX:52020DC0522&rid=10. O texto aprovado pelo Conselho está identificado na fonte da Tabela 12 e disponível em: https://eur-lex.eu-ropa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H0826(22)&rid=11. 25 Parecer efetuado ao abrigo do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 1466/97.29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________283
PARTE III: ANÁLISE DAS PREVISÕES ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE PÚBLICA 29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________287
Gráfico 23 – Principais contributos para a revisão do saldo global na Estimativa face à 2.aAOE/2020 (em milhões de euros) Fontes: Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO. | Notas: Os desvios apresentados no gráfico medem a contribuição de cada uma das rubricas para a revisão do saldo global entre a 2.a Alteração ao OE/2020 aprovada pela AR e a Estimativa para 2020 no relatório da POE/2021. O desvio negativo (positivo) nas rubricas da receita significa que a estimava de cobrança se situa abaixo (acima) da previsão do orçamento, contribuindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado. O desvio negativo (positivo) numa rubrica de despesa significa que a estimativa de execução excede a (fica abaixo da) dotação inscrita no orçamento, contri-buindo negativamente (positivamente) para o desvio total observado. 196. A revisão em baixa do saldo das AP em – 169 M€ reflete o agravamento do défice da AdministraçãoCentral e do défice das Administrações Subnacionais, parcialmente atenuada pelo aumento do exce-dente da Segurança Social. A Segurança Social é o único subsector que contribui positivamente (+ 872 M€) para a revisão global do saldo das AP (– 169 M€), atenuando parcialmente o agravamento dos défices da Administração Central (– 704 M€) e das Administrações Subnacionais (– 337 M€). Para este desempenho do subsector Segurança Social, contribuiu a revisão em alta das contribuições sociais que se preveem cobrar até ao final de 2020 (+ 924 M€).Gráfico 24 –Contributos por subsector para a revisão do saldo da estimativa face à 2.aAOE/2020 (em milhões de euros) Fontes: Relatório POE/2021 e cálculos da UTAO. 1 8981 018924919404329295143-4-301-621-1 244-1 421-2 296-169-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000 3 000Outras despesas correntes (D)Aquisição de bens e serviços  (D)Contribuições sociais (R)Investimento (D)Transferências correntes (D)Transferências de capital (D)Outras despesas de capital (D)Juros e outros encargos (D)Subsídios (D)Despesas com pessoal (D)Impostos indiretos (R)Impostos diretos  (R)Receitas de Capital (R)Outras receitas correntes (R)Revisão total-15 154 - 165 1 475  -13 844 -704-337872-169-18 000-13 000-8 000-3 000 2 000 7 000AdministraçãoCentralAdministração Locale RegionalSegurança Social AdministraçõesPúblicasEstimativa 2020 da POE/2021 RevisãoII SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________294
O Gráfico 25 projeta visualmente este cenário orçamental, no qual o saldo global melhora para – 10 560 M€ e o crescimento da despesa se reduz para 5,6%. É importante referir que esta poupançatambém não está retirada da conta das AP para 2021 reproduzida na Tabela 17 e na Tabela 18. Tabela 17 – Conta das Administrações Públicas em 2021 na ótica da contabilidade pública (em milhões de euros e percentagem) Fontes: Relatório POE/2021, CGE/2019 e cálculos da UTAO. 200. A POE/2021 projeta uma melhoria do saldo da Administração Central e agravamentos ao nível dasAdministrações Subnacionais e da Segurança Social. Numa abordagem por subsector, a melhoria do saldo concentra-se na Administração Central (+ 3396 M€), sendo parcialmente atenuada pelo agrava-mento do défice das Administrações Subnacionais (– 158 M€) e pela diminuição do excedente da Se-gurança Social (– 543 M€), ilustrados no Gráfico 26. Administração CentralAdministração Local e RegionalSegurança SocialAdministrações PúblicasTaxa de variação APsPOE/2021 vs  2.aAOE/2020Taxa de variação APsPOE/2021 vs  2019Receita corrente 61 679 10 552 31 668 87 668 8,7 0,8Impostos diretos 19 052 3 522 0 22 573 7,0 -4,4Impostos indiretos 25 416 1 074 227 26 717 6,1 -5,6Contribuições de Segurança Social 3 913 0 18 928 22 841 3,4 1,9Outras receitas correntes 13 197 5 956 12 513 15 526 26,1 23,1Diferenças de consolidação 102 0 0 10Despesa corrente 69 156 9 358 30 667 92 950 3,4 11,2Consumo público 32 464 7 938 517 40 919 9,4 13,8Despesas com o pessoal 18 721 4 347 317 23 385 4,3 8,4Aquisição de bens e serviços e outras despesas corr. 13 743 3 591 199 17 534 16,9 21,9Aquisição de bens e serviços 11 700 3 412 176 15 288 9,1 15,2Outras despesas correntes 2 043 179 23 2 246 128,9 102,5Subsídios 1 202 419 1 201 2 284 -4,9 98,9Juros e outros encargos 7 083 198 12 7 279 -6,4 -10,0Transferências correntes 28 407 804 28 936 42 343 0,3 10,4Diferenças de consolidação 0 0 0 124Saldo corrente -7 477 1 193 1 001 -5 282Receita de capital 3 008 1 590 7 3 779 83,4 73,2Diferenças de consolidação 0 1 0 0Despesa de capital 7 290 3 106 76 9 647 44,4 58,1Investimento 5 133 2 523 58 7 714 39,5 59,8Transferências de capital 1 899 391 18 1 432 33,5 19,5Outras despesas de capital 163 193 0 356 347,5 543,6Diferenças de consolidação 95 0 0 145Receita efetiva 64 687 12 141 31 675 91 447 10,5 2,6Despesa efetiva 76 446 12 465 30 743 102 597 6,2 14,4Saldo global -11 759 -323 932 -11 150Despesa corrente primária 62 073 9 160 30 655 85 671 4,3 13,5Saldo corrente primário -394 1 391 1 013 1 997Despesa total primária 69 363 12 267 30 731 95 318 7,3 16,8Saldo primário -4 676 -125 944 -3 871II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________296
Previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 20219 de outubro de 2020II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________300
O Conselho das Finanças Públicas é um órgão independente, criado pelo artigo 3.o da Lei n.o22/2011, de 20 de maio, que procedeu à 5.a alteração da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, republicada pela Lei n.o 37/2013, de 14 de junho). A iniciativa para a sua criação seguiu-se à publicação do Relatório final do Grupo de Missão para o Conselho Europeu sobre a governação económica da Europa e concretizou-se em outubro de 2010, através de um protocolo entre o Governo, então apoiado pelo Partido Socialista, e o Partido Social Democrata. A versão final dos Estatutos do CFP foi aprovada pela Lei n.o 54/2011, de 19 de outubro. O CFP iniciou a sua atividade em fevereiro de 2012, com a missão de proceder a uma avaliação independente sobre a consistência, cumprimento e sustentabilidade da política orçamental, promovendo a sua transparência, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decisões de política económica e para o reforço da credibilidade financeira do Estado. Este Parecer foi elaborado com base na informação disponível até ao dia 06 de outubro de 2020.  29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________301
INTRODUÇÃO Este Parecer incide sobre as previsões macroeconómicas subjacentes à Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021), enquadrando-se no “Protocolo entre o Ministério das Finanças e o Conselho das Finanças Públicas sobre a elaboração de parecer relativo às previsões macroeconómicas subjacentes ao Programa de Estabilidade e à Proposta de Orçamento do Estado”, celebrado a 6 de fevereiro de 2015. De acordo com o estabelecido no referido Protocolo, o Governo comunicou formalmente ao Conselho das Finanças Públicas (CFP) no dia 4 de setembro que a POE/2021 seria apresentada à Assembleia da República no dia 12 de outubro (dia “D” para efeitos do calendário incluído na secção 5 do Protocolo).  O CFP recebeu a 25 de setembro uma versão de trabalho das previsões macroeconómicas num cenário de políticas invariantes. A 30 de setembro o Ministério das Finanças (MF) remeteu ao CFP as previsões macroeconómicas no cenário programático, isto é, considerando o impacto das medidas de política previstas pelo Governo na POE/2021. No dia 1 de outubro decorreu uma reunião entre as equipas do MF e do CFP na qual a primeira fez uma apresentação sumária dos dois cenários (de políticas invariantes e programático) e das medidas então subjacentes ao cenário programático.  O MF comunicou ao CFP, a 6 de outubro, que a versão final do cenário macroeconómico a ser considerado se mantinha a de 30 de setembro. Este Parecer incide sobre os valores considerados pelo MF para as hipóteses externas e técnicas, assim como para as previsões macroeconómicas subjacentes a esse cenário. O Quadro 1 apresenta os principais indicadores que resultam da informação mais recente transmitida pelo MF ao CFP até à data de fecho deste Parecer. A metodologia e o processo de análise utilizados neste Parecer estão descritos no Protocolo acima referido. Para proceder à análise das previsões macroeconómicas subjacentes à POE/2021 o CFP recorreu aos seguintes meios: a) Análise das previsões pelos técnicos do CFP;b) Comparação com as previsões e projeções disponíveis realizadas porinstituições de referência: Banco de Portugal (BdP), CFP, Fundo MonetárioInternacional (FMI), Comissão Europeia (CE), e Organização para a Cooperação eDesenvolvimento Económico (OCDE);c) Informação estatística mais recente, produzida pelas autoridadesestatísticas nacionais – Instituto Nacional de Estatística (INE) e BdP;d) Esclarecimentos técnicos verbais e escritos prestados pelo MFrelativamente às previsões apresentadas.II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________302
CENÁRIO MACROECONÓMICO SUBJACENTE À POE/2021 O cenário macroeconómico inscrito na Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (POE/2021) prevê uma contração do PIB real de 8,5% em 2020 (Quadro 1). Esta previsão encontra-se balizada pelas restantes projeções das instituições consideradas para comparação pelo CFP, que variam entre os -8,0% do FMI e os -9,8% da CE (Quadro 2).  A contribuir para a contração esperada pelo MF em 2020 estará o contributo negativo da procura interna (-6,6 p.p.) e o desempenho negativo das exportações líquidas (-1,9 p.p.). O contributo negativo da procura interna segue a dinâmica já projetada pelo CFP e pela OCDE nas suas mais recentes projeções. De acordo com o cenário do MF, a contração da procura interna dever-se-á à queda de todas assuas componentes, esperando-se que o consumo privado e a Formação Bruta deCapital Fixo (FBCF) decresçam 7,1% e 7,4%, respetivamente, enquanto o consumopúblico deverá apresentar uma redução mais moderada (-0,3%). Também asinstituições compiladas no Quadro 2 projetam um decréscimo para o consumoprivado e para a FBCF divergindo do MF, no entanto, no sentido da evolução doconsumo público, uma vez que antecipam um crescimento desta componentequando comparada com o ano anterior. No cenário do MF, as exportações líquidascontribuirão negativamente para o crescimento real da economia portuguesa em2020, em resultado de uma contração das exportações (-22,0%), mais pronunciadado que a esperada para as importações de bens e serviços (-17,9%). Refira-se que ocontributo das exportações líquidas considerado pelo MF se encontra enquadradopelas projeções das instituições selecionadas no Quadro 2, com a OCDE e o CFP aesperarem contributos desta componente para o crescimento do PIB realde -1,0 p.p. e -2,2 p.p., respetivamente.Para 2021, o MF prevê uma recuperação da economia portuguesa, esperando que a taxa de crescimento do PIB real se situe em 5,4%, por via dos contributos positivos provenientes, quer da procura interna (4,1 p.p.), quer das exportações líquidas de importações (1,3 p.p.). Quando comparado com as projeções apresentadas no Quadro 2, o ritmo de crescimento previsto pelo MF para o produto real encontra-se balizado entre os 4,8% esperados pelo CFP e os 6,3% perspetivados pela OCDE.   29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________303
Conciliação com previsões anteriores do MF A previsão do MF para a variação do PIB real em 2020 é revista em baixa face ao cenário apresentado na Proposta de Alteração ao Orçamento do Estado para 2020 (PAOE/2020) (revisão em -1,6 p.p. para -8,5%). Note-se que a previsão constante na PAOE/2020 não foi sujeita ao processo de endosso por parte do CFP. A previsão agora em apreço reflete a revisão em baixa de todas as componentes do PIB, à exceção da FBCF, que é revista em alta (Gráfico 1).  Para 2021, face ao anterior documento de programação orçamental, a POE/2021 revê em alta o crescimento do PIB para 5,4% (+1,1 p.p.). Contribui para esta variação do PIB real a revisão em alta das exportações (+2,5 p.p.) e do consumo público (+3,2 p.p.) parcialmente mitigada pela revisão em baixa da FBCF (-0,8 p.p.). As perspetivas para a inflação são revistas em alta na POE/2021, com a variação dos preços a fixar-se em -0,1% em 2020 e em 0,7% em 2021 (+0,1 p.p. e +0,3 p.p.). No mercado de trabalho, a taxa de desemprego exibe um perfil semelhante ao previsto na PAOE/2020, tendo sido revista -0,9 p.p. em 2020 e -0,5 p.p. em 2021, apresentando assim valores de 8,7% e 8,2% da população ativa, respetivamente. Gráfico 1 – Comparação das previsões incluídas na POE/2021, na PAOE/2020 e no OE/2020 (variação, %) PIB Consumo privado Consumo público FBCF Exportações Importações IHPC Deflator PIB Taxa de desemprego (% pop. ativa) Fonte: MF – POE/2021, PAOE/2020 e OE/2020.29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________307
PRINCIPAIS CONSIDERAÇÕES O cenário macroeconómico subjacente à POE/2021 é marcado pelo atual contexto de elevada incerteza causado pelo impacto da pandemia por COVID-19 na atividade económica. A análise do CFP tem por objetivo verificar se a previsão em apreço se baseia no cenário mais provável ou num cenário mais prudente, de acordo com os princípios do artigo 8.o da Lei de Enquadramento Orçamental (Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro), o que requer no presente enquadramento aponderação de diversos fatores, incluindo o impacto das medidas constantes naPOE/2021.Os períodos de elevada incerteza tendem a ser caracterizados por falta de consenso ou maior dispersão nas projeções.1 Tal deve-se a um maior número de perspetivas distintas acerca da conjuntura económica entre previsores, que indica que é mais difícil e mais incerta a projeção de desenvolvimentos económicos futuros. Usando o painel habitual de instituições para enquadrar o Parecer do CFP, o Gráfico 2 mostra a evolução da dispersão das projeções para o crescimento doPIB real implícita nos Pareceres desde 2015. A dispersão das projeções, quer para oano corrente como para o ano seguinte, atingiu no presente Parecer o valormáximo do período considerado.Gráfico 2 – Dispersão das projeções para o crescimento do PIB real consideradas nos Pareceres do CFP Fonte: BdP, CE, CFP, FMI, OCDE e cálculos do CFP. | Nota: PE – Programa de Estabilidade. O atual contexto de incerteza histórica e anormalmente elevada, torna difícil a caracterização de um cenário mais provável. Contudo, a importância de um cenário mais prudente é exacerbada, uma vez que os potenciais desvios associados a riscos descendentes do cenário macroeconómico poderão ter um impacto orçamental não negligenciável. 1 Ver, por exemplo, o artigo The impact of uncertainty on activity in the euro area, ECB Economic Bulletin, Issue 8/2016, December 2016, pp. 55-72 e as suas referências. II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________308
Para 2020 o cenário do MF encontra-se balizado na generalidade das variáveis macroeconómicas, incluindo as determinantes para a dinâmica das finanças públicas (Gráfico 3). Face ao cenário anterior do MF a POE/2021 revê em baixa a atividade económica para 2020. Os riscos globais subjacentes ao cenário do MF não diferem substancialmente dos contemplados nos cenários macroeconómicos de outras instituições. A quebra na atividade económica em 2020 e a subsequente recuperação em 2021 dependem da evolução da pandemia ao longo deste 2.o semestre de 2020 e do sucesso das medidas de mitigação da transmissão dovírus e das medidas económicas de apoio às famílias e às empresas.Gráfico 3 – Enquadramento das previsões da POE/2021 (variação, %) 2020 2021 Fonte: POE/2021 e cálculos do CFP. | Nota: a média ponderada das taxas de crescimento apresentadas por outras instituições (BdP, CFP, CE, OCDE e FMI) é calculada ponderando o indicador respetivo de cada instituição (Quadro 2) com a percentagem de informação disponível à data de cada exercício de projeção. A percentagem representa o tempo decorrido entre a publicação das projeções das instituições consideradas e a data de entrega da POE. Para o indicador j da instituição i, o ponderador (Pj,i) é obtido da seguinte forma: , =1−,/360, em que Dj,i é o número de dias (num ano de 360 dias) entre a data de entrega da POE e a publicação das projeções da instituição i, e  = ∑ (1 − /360)=1 . O intervalo de projeções é definido pela totalidade da amostra das previsões das instituições consideradas no Quadro 2, excluindo as do MF.  29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________309