PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 40 Tabela 24 – Componente ferroviária da empresa Infraestruturas de Portugal (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)  Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades. IMT: Instituto da Mobilidade e dos Transportes. 54 No que se refere à medida relativa a Parcerias Público-Privadas, registou-se um défice inferior ao aprovado no OE/2016, mas superior ao verificado no período homólogo. A execução de 2016 apresentou um défice 865 M€, o que compara com o orçamentado em 934 M€ (Tabela 25). Para este desvio contribuiu o grau de execução da receita que se situou em 112,9% do OE/2016, desagregando-se em 118,2% na parcela da contribuição de serviço rodoviário atribuída à medida Parcerias Público-Privadas por contrapartida da menor atribuição às componentes rodoviária e ferroviária que as previstas no OE/2016 e em 103,5% para a receita proveniente de portagens. Quanto à despesa, o grau de execução foi de 101,6% do montante do OE/2016, essencialmente determinado pelo pagamento a concessões e subconcessões da IP.     jan-dez 2015jan-dez 2016OE/2016OE/2016 + Alt. Orç.Jan-dezembro OE/2016Componente ferroviária -1. Receita 193 297 340 281 87,4 53,9 76,2Contribuição de serviço rodoviário 37 59 58 63,1 - -Transferências do Estado 35 -100,0 -100,0Transferências do IMT 54 40 54 134,7 - -Vendas de bens e serviços correntes 119 105 107 107 97,9 -11,9 -9,9Transferências de capital da UE 0 24 71 45 43 156,8 190,7 85,4Ativos incorpóreos 0 69 0,0 - -2. Despesa 417 378 525 519 72,0 -9,4 26,0Despesa com pessoal 77 70 74 74 93,6 -10,2 -4,0Matéria-primas e subsidiárias 19 17 43 41 39,3 -12,4 122,7Conservação de bens 64 77 96 105 79,5 19,7 50,6Outras aquisições de bens e serviços 35 42 54 54 77,5 18,5 53,0Juros e outros encargos 143 120 122 121 98,4 -16,6 -15,2Reserva e outras despesas correntes 3 0 11 11 0,0 -100,0 288,2Construções e infraestruturas 42 40 94 86 42,1 -6,6 121,6Outros investimentos 5 4 23 18 18,1 -15,1 368,53. Saldo (1-2) -224 -81 -185 -237Anual Taxa de variaçãoGrau de execução OE/2016Execução 15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________179
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 41 Tabela 25 – Componente Parcerias Público-Privadas da empresa Infraestruturas de Portugal  (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)  Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades. O valor da receita de portagens da coluna CGE/2015 difere do que consta na Tabela 22 porque em 2015 foi afetado um montante de 24,8 M€ de receita de portagens à componente rodoviária.   55 Relativamente à componente rodoviária da empresa Infraestruturas de Portugal, registou-se em 2016 um saldo próximo do equilíbrio. O saldo em 2016 foi de 7 M€, que compara com o montante de 12 M€ previstos no OE/2016. Contudo, verificou-se um baixo grau de execução da despesa (58,9%) sobretudo em aquisição de bens e serviços, designadamente em conservação de bens e aquisição de outros bens e serviços (Tabela 26). Adicionalmente, no OE/2016 registou-se a reserva orçamental no montante de 31,9 M€, a qual não foi utilizada. Quanto à receita, o grau de execução foi de 64%, essencialmente devido ao baixo montante de contribuição de serviço rodoviário atribuído à componente rodoviária. De referir que para o baixo grau de execução da receita contribuiu também a venda de bens e serviços correntes e da ausência da receita de ativos incorpóreos.jan-dez 2015jan-dez 2016OE/2016OE/2016 + Alt. Orç.Jan-dezembro OE/2016Parcecias Público-Privadas -1. Receita 696 846 750 873 112,9 21,6 7,7Contribuição de serviço rodoviário 402 498 421 545 118,2 23,9 4,8Portagens 294 340 328 328 103,5 15,6 11,72. Despesa 1 304 1 711 1 683 1 974 101,6 31,2 29,1Concessões 1 297 1 686 1 659 1 946 101,6 30,0 28,03. Saldo (1-2) -608 -865 -934 -1 101Anual Taxa de variaçãoGrau de execução OE/2016Execução II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________180
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 42 Tabela 26 – Componente rodoviária da Infraestruturas de Portugal (em milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)  Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades. Receitas e despesas de 2016 com origem em financiamento comunitário  56 Uma parte da receita das administrações públicas tem origem em fundos comunitários, a qual é utilizada como fonte de financiamento para alguma despesa pública. A receita de fundos comunitários pode dar origem a vários tipos de despesa: despesa efetiva, quando é gasta por exemplo em aquisição de bens e serviços e investimento; e despesa não efetiva, quando aplicada em ativos financeiros. Adicionalmente, são ainda admitidas operações extraorçamentais de receita e despesa, quando a entidade da administração pública faz apenas intermediação entre a União Europeia e o beneficiário final, sem qualquer comparticipação nacional, e neste caso as operações não se refletem no saldo global. Nas situações em que a receita com origem em fundos comunitários não se materializa em despesa efetiva, ficando por exemplo depositada para utilização futura, o saldo em contabilidade pública resultante desta operação apresenta-se excedentário. No entanto, ao nível da contabilidade nacional, uma operação desta natureza deverá ter um impacto neutro. Com efeito, um dos ajustamentos de passagem de contabilidade pública para a contabilidade nacional é designado por “neutralidade de fundos comunitários”.  jan-dez 2015jan-dez 2016OE/2016OE/2016 + Alt. Orç.Jan-dezembro OE/2016Componente rodoviária1. Receita 522 181 283 305 64,0 -65,3 -45,7Contribuição de serviço rodoviário 247 148 202 243 72,9 -40,2 -18,0Portagens 25 -100,0 -100,0Outras taxas, multas e penalidades 3 2 7 7 30,4 -26,3 142,4Vendas de bens e serviços correntes 4 6 23 23 27,0 71,7 535,4Transferências de capital da UE 0 230 12 21 24 56,6 -94,9 -91,0Ativos incorpóreos 0 22 0,0 - -2. Despesa 326 174 296 341 58,9 -46,4 -9,1Despesa com pessoal 32 44 46 56 94,8 36,6 44,0Conservação de bens 47 71 104 150 68,7 53,6 123,7Outras aquisições de bens e serviços 23 13 35 35 38,5 -42,4 49,8Impostos e taxas 28 3 2 3 170,2 -90,2 -94,2Outras despesas correntes 0 0 17 4 0,0 -98,7 -Reserva 32 32 - -Investimento 179 28 45 45 62,4 -84,3 -74,83. Saldo (1-2) 196 7 -12 -35Anual Taxa de variaçãoGrau de execução OE/2016Execução 15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________181
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 43 Tabela 27 – Receita, despesa e saldo por conta de fundos comunitários (em milhões de euros e em percentagem)  Fonte: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: Despesa total = despesa efetiva + despesa não efetiva. Receita total = receita efetiva + receita não efetiva.  Os valores referem-se administração central e à segurança social. Nesta análise não se apresenta o subsetor da administração regional e local devido à ausência do detalhe a despesa financiada por conta de fundos comunitários.  57 Relativamente ao ano 2016, verifica-se que o saldo obtido entre receita e despesa por conta de fundos comunitários foi excedentário e ficou acima do orçamentado no OE/2016. Para o universo da administração central e segurança social, o saldo obtido entre receita efetiva e despesa efetiva por conta de fundos comunitários foi de 437 M€, o que compara com o montante previsto de 219 M€ (Tabela 27). Para este resultado contribuíram muito significativamente os serviços e fundos autónomos, na medida em que a receita efetiva (1797 M€) ficou acima do previsto no OE/2016 (1657 M€) e a despesa efetiva (1187 M€) foi inferior ao orçamentado (1424 M€). As entidades que mais contribuem para esta diferença entre receita e despesa efetiva são o IAPMEI e a Agência para o Desenvolvimento e Coesão (ADC), com excedentes de 295 M€ e 98 M€, respetivamente, os quais em conjunto se encontram acima do orçamentado em cerca de 200 M€ (Tabela 28). Quanto ao subsetor Estado, verificou-se uma baixa execução da receita ao nível do Ministério da Educação e da Direção Geral do Ensino Superior no âmbito do Fundo Social Europeu (Programa Operacional Potencial Humano). No subsetor da segurança social, registou-se uma execução aquém do previsto no OE/2016 no âmbito do Fundo Social Europeu tanto 2015 2016 Jan-dez OE/2016Receita efetiva 129 45 429 10,5 -65,0 232,5Despesa efetiva 306 264 469 56,4 -13,6 53,3Saldo -177 -219 -39Receita efetiva 1 764 1 797 1 657 108,5 1,9 -6,1Despesa efetiva 1 529 1 187 1 424 83,4 -22,3 -6,9Saldo 235 610 233Receita efetiva 622 972 1 440 67,5 56,4 131,6Despesa efetiva 614 926 1 415 65,4 50,8 130,5Saldo 8 46 25Receita efetiva 2 515 2 815 3 526 79,8 11,9 40,2Despesa efetiva 2 449 2 378 3 308 71,9 -2,9 35,1Saldo 66 437 219Por memóriaReceita não efetiva 579 84 0 -85,5 -100,0Despesa não efetiva 263 415 230 180,6 58,0 -12,5Saldo não efetivo 316 -331 -230Receita total 2 343 1 881 1 657 113,5 -19,7 -29,3Despesa total 1 791 1 602 1 654 96,9 -10,6 -7,7Saldo total 551 279 4Receita extraorçamental 9 408 6 768 5 634 120,1 -28,1 -40,1Despesa extraorçamental 8 347 5 868 5 634 104,2 -29,7 -32,5Saldo extraorçamental 1 061 901 0Taxa de variaçãoSubsetor ClassificaçãoJan-dezOE/2016Grau de execução OE/2016Serviços e fundos autónomos1. Serviços integrados2. Serviços e fundos autónomos3. Segurança Social4. Administração central e Segurança Social(1 + 2 + 3)II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________182
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 50 Tabela 35 – Verificação do limite de acréscimo de endividamento líquido global direto (em milhões de euros) Fonte: IGCP. 65 Registou-se um aumento significativo das disponibilidades e aplicações do Estado no ano de 2016, e consequente acréscimo dos depósitos do Estado. Em 2016 assistiu-se a um aumento significativo das disponibilidades e aplicações face 2015 (Tabela 36). Com efeito, os depósitos do Estado, i.e., as disponibilidades e aplicações do Estado excluindo as contas margem, aumentaram de 6,6 mil M€ em 2015 para 10,9 mil M€ em 2016. Para este resultado contribuiu, em parte, a emissão de dívida pública para fazer face ao processo de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos previsto, e posteriormente adiado. No que se refere à percentagem de fundos depositados fora do IGCP, em incumprimento com o principio da Unidade de Tesouraria do Estado (UTE), esta manteve-se em linha com a verificada no ano anterior, fixando-se em 0,7% (Tabela 37). Tabela 36 – Tesouraria Central do Estado  (em milhões de euros) Fontes: IGCP e cálculos da UTAO.  Tabela 37 – Montante de fundos depositados fora do IGCP  (em milhões de euros e em percentagem) Fontes: IGCP.  1. Endividamento líquido direto do Estado em 2016 (valor de encaixe) 104142. Endividamento líquido Estado face a outras entidades da AC -753. Endividamento líquido do Estado (excluindo dívida à AC) (1-2) 104894. Endividamento líquido dos SFA (excluido dívida à AC) -10135. Acréscimo de endividamento incluindo pré-financiamento do ano seguinte 94766. Saldo de financiamento que transitou para 2017 (Estado) 67777. Saldo de financiamento que transitou para 2017 (SFA) 71948. Acréscimo de envidamento exc. pré-financiamento de 2017 (5-6-7) -44952011 2012 2013 2014 2015 2016 var. anual1. Depósitos no Banco de Portugal 4 743     5 223     7 628     7 830     5 593     11 845   6 252      2. Aplicações financeiras 7 567     9 747     7 718     5 503     3 117     526        2 591 -     3. Depósitos no estrangeiro 6             9             11           6             8             4             4 -             4. Caixas 532        496        586        433        154        467        313          5. Outros 100        71           129        114        119        124        6              6. Disponibilidades e aplicações    ( 1) +( 2 ) +( 3 ) +( 4 ) +( 5)12 949   15 547   16 072   13 886   8 991     12 967   3 976      -            7. Conta margem 643        858        99           926        2 106     2 108     2              -            8. Depósitos     ( 6 ) - ( 4 ) - ( 5) - ( 7)11 674   14 122   15 258   12 413   6 613     10 859   4 246      2013 2014 2015 2016Mont. de fundos no sist. bancário 134,6 168,6 42,7 31,4Percentagem do total de fundos 1,9 2,2 0,7 0,715 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________189
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 51 V  ANEXO  Tabela 38 – Receita e despesa das administrações públicas, na ótica da contabilidade nacional (valores não ajustados de operações one-off) Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. l Notas: Os impostos indiretos correspondem a impostos sobre a produção e a importação e os impostos diretos correspondem a impostos sobre o rendimento e património. Nas outras receitas correntes estão incluídas as vendas. Em milhões de eurosEm % do PIBEm milhões de eurosEm % do PIBVariação homóloga em p.p. do PIBTaxa de variação homóloga em %Em % do PIBTaxa de variação homóloga em %Em % do PIBTaxa de variação homóloga em %78 751 43,8 79 706 43,0 -0,8 1,2 43,8 3,4 43,6 2,4Receita corrente 77 351 43,0 78 909 42,6 -0,4 2,0 42,9 3,1 42,7 1,845 598 25,4 46 428 25,1 -0,3 1,8 25,2 2,8 25,0 1,426 069 14,5 27 347 14,8 0,3 4,9 14,9 5,8 14,8 4,319 529 10,9 19 081 10,3 -0,6 -2,3 10,3 -1,2 10,2 -2,420 783 11,6 21 609 11,7 0,1 4,0 11,4 2,4 11,6 3,910 970 6,1 10 873 5,9 -0,2 -0,9 6,3 5,3 6,0 -0,26 381 3,5 6 625 3,6 0,0 3,8 3,7 3,6 3,6 -0,54 589 2,6 4 247 2,3 -0,3 -7,5 2,6 6,8 2,4 0,3Receitas de capital 1 399,9 0,8 796,4 0,4 -0,3 -43,1 0,9 24,7 1,0 38,286 669 48,2 83 371 45,0 -3,2 -3,8 46,0 -1,2 46,1 -1,6Despesa corrente 79 003 43,9 79 818 43,1 -0,8 1,0 43,6 2,8 43,7 2,3Consumo intermédio 9 994 5,6 10 418 5,6 0,1 4,2 6,2 12,2 5,7 3,1Despesas com pessoal 20 349 11,3 20 881 11,3 0,0 2,6 10,9 0,2 11,2 2,1Prestações sociais 34 711 19,3 35 113 19,0 -0,3 1,2 18,6 -0,1 19,0 1,4Subsídios 1 124 0,6 975 0,5 -0,1 -13,2 0,6 1,9 0,6 -0,2Juros 8 210 4,6 7 761 4,2 -0,4 -5,5 4,6 3,6 4,3 -2,1Outras despesas correntes 4 616 2,6 4 671 2,5 0,0 1,2 2,8 13,7 2,9 17,3Despesa de capital 7 666 4,3 3 552 1,9 -2,3 -53,7 2,4 -41,6 2,4 -41,5Investimento 4 230 2,4 2 801 1,5 -0,8 -33,8 2,0 -14,5 1,9 -19,9Outras despesas de capital 3 436 1,9 751 0,4 -1,5 -78,1 0,4 -75,6 0,6 -68,4-7 918 -4,4 -3 665 -2,0 2,4 -2,2 -2,4Saldo primário 292 0,2 4 096 2,2 2,0 2,3 1,9Receita fiscal e contributiva 66 381 36,9 68 036 36,7 -0,2 2,5 36,6 2,7 36,7 2,2Despesa corrente primária 70 793 39,4 72 058 38,9 -0,5 1,8 39,0 2,7 39,3 2,8Despesa primária 78 459 43,6 75 610 40,8 -2,8 -3,6 41,5 -1,7 41,8 -1,5Por memória:PIB nominal 179 809 185 179 3,0 3,8 3,2Impostos diretosContribuições sociaisOutras receitas correntesVendasOutra receita correnteDespesa Total2016OE/2017Saldo global2015 20162016OE/2016Receita TotalReceita fiscalImpostos indiretosII SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________190
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 52 Tabela 39 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública: comparação face ao OE/2016 (milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)  Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. 2016 Rácios do PIBOE inicial (M€) CGE (M€) Desvio (M€) OE inicial (%) CGE (%) Desvio (p.p.)Receita corrente 77 366,2 75 549,8 -1 816,3 41,8% 40,8% -1,0Impostos diretos 21 229,2 20 596,9 -632,3 11,5% 11,1% -0,3Impostos indiretos 24 890,9 24 368,2 -522,7 13,4% 13,2% -0,3Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 19 493,3 19 424,7 -68,6 10,5% 10,5% 0,0Outras receitas correntes 11 689,4 11 019,6 -669,8 6,3% 6,0% -0,4Diferenças de consolidação 63,4 140,4Receita de capital 2 330,4 1 821,4 -509,0 1,3% 1,0% -0,3Diferenças de consolidação 57,6Receita efetiva 79 696,6 77 371,1 -2 325,4 43,0% 41,8% -1,3Despesa corrente 79 237,9 77 475,2 -1 762,7 42,8% 41,8% -1,0Despesas com o pessoal 19 379,8 19 622,6 242,8 10,5% 10,6% 0,1Aquisição de bens e serviços 11 766,3 11 769,3 3,0 6,4% 6,4% 0,0Juros e outros encargos 8 396,4 8 229,1 -167,3 4,5% 4,4% -0,1Transferências correntes 35 853,7 35 521,7 -332,0 19,4% 19,2% -0,2Subsídios 1 801,2 1 380,3 -420,9 1,0% 0,7% -0,2Outras despesas correntes 1 856,6 945,7 -910,9 1,0% 0,5% -0,5Diferenças de consolidação 184,0 6,4Despesa de capital 6 221,2 5 029,6 -1 191,6 3,4% 2,7% -0,6Investimento 4 880,4 3 928,9 -951,5 2,6% 2,1% -0,5Transferências de capital 1 147,4 944,3 -203,1 0,6% 0,5% -0,1Outras despesas de capital 193,3 133,1 -60,2 0,1% 0,1% 0,0Diferenças de consolidação 0,1 23,3Despesa efetiva 85 459,1 82 504,8 -2 954,3 46,1% 44,6% -1,6Saldo global -5 762,5 -5 133,6 629,0 -3,1% -2,8% 0,3Por memória:Saldo corrente -1 871,7 -1 925,4 -53,6 -1,0% -1,0% 0,0Saldo de capital -3 890,8 -3 208,2 682,6 -2,1% -1,7% 0,4Saldo primário 2 633,8 3 095,5 461,7 1,4% 1,7% 0,215 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________191
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 53 Tabela 40 – Conta consolidada (ajustada) das administrações públicas, na ótica da contabilidade pública: 2015-2016  (milhões de euros, em percentagem e em pontos percentuais)  Fonte: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO.  2015 2016 2015/16 2015 2016 2015/16Receita corrente 74 246,0 75 549,8 1,8% 1,7% 41,3% 40,8% -0,5         Impostos diretos 21 481,0 20 596,9 -4,1% -1,2% 11,9% 11,1% -0,8         Impostos indiretos 23 424,7 24 368,2 4,0% 1,2% 13,0% 13,2% 0,1          Contribuições para Segurança Social, CGA, ADSE 18 662,8 19 424,7 4,1% 1,0% 10,4% 10,5% 0,1          Outras receitas correntes 10 257,6 11 019,6 7,4% 1,0% 5,7% 6,0% 0,2          Diferenças de consolidação 420,0 140,4Receita de capital 2 000,9 1 821,4 -9,0% -0,2% 1,1% 1,0% -0,1         Diferenças de consolidação 21,4 0,0Receita efetiva 76 247,0 77 371,1 1,5% 1,5% 42,4% 41,8% -0,6         Despesa corrente 75 459,4 77 475,2 2,7% 2,5% 42,0% 41,8% -0,1         Despesas com o pessoal 18 940,6 19 622,6 3,6% 0,8% 10,5% 10,6% 0,1          Aquisição de bens e serviços e outras desp. Corr. 12 379,5 12 715,0 2,7% 0,4% 6,9% 6,9% -0,0         Juros e outros encargos 8 035,5 8 229,1 2,4% 0,2% 4,5% 4,4% -0,0         Transferências correntes 34 754,5 35 521,7 2,2% 1,0% 19,3% 19,2% -0,1         Subsídios 1 348,7 1 380,3 2,3% 0,0% 0,8% 0,7% -0,0         Diferenças de consolidação 0,5 6,4Despesa de capital 5 218,5 5 029,6 -3,6% -0,2% 2,9% 2,7% -0,2         Investimento 4 320,1 3 928,9 -9,1% -0,5% 2,4% 2,1% -0,3         Transferências de capital 785,6 944,3 20,2% 0,2% 0,4% 0,5% 0,1          Outras despesas de capital 112,7 133,1 18,1% 0,0% 0,1% 0,1% 0,0          Diferenças de consolidação 0,0 23,3Despesa efetiva 80 677,8 82 504,8 2,3% 2,3% 44,9% 44,6% -0,3         Saldo global -4 430,9 -5 133,6 - - -2,5% -2,8% -0,3         Por memória:Saldo corrente -1 213,3 -1 925,4 - - -0,7% -1,0% -0,4         Saldo de capital -3 217,5 -3 208,2 - - -1,8% -1,7% 0,1          Saldo primário 3 604,6 3 095,5 - - 2,0% 1,7% -0,3         Variação (%) Contributo Var. 2016 (p.p.)Var. em p.p. do PIBExecução Orçamental (M€) Rácios do PIB (%)II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________192
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 54 VI  Lista de abreviaturas Abreviatura Designação AP Administrações Públicas  BCE Banco Central Europeu BT Bilhetes do Tesouro CE Comissão Europeia CGA Caixa Geral de Aposentações, IP  CGE Conta Geral do Estado CGE/YYYY Conta Geral do Estado para o ano YYYY CoCos Instrumentos de Capital Contingente DGO Direção-Geral do Orçamento  EPR Entidade Pública Reclassificada  FBCF Formação Bruta de Capital Fixo FMI Fundo Monetário Internacional IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, EPE IHPC Índice Harmonizado de Preços no Consumidor INE Instituto Nacional de Estatística IPC Índice de Preços no Consumidor IRC Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas  IRS Imposto Sobre o Rendimento das Pessoas Singulares  IVA Imposto Sobre o Valor Acrescentado M€ Milhões de euros MF Ministério das Finanças OE Orçamento do Estado  OE/yyyy Orçamento do Estado para o ano yyyy OT Obrigações do Tesouro PAEF Programa de Ajustamento Económico e Financeiro PE Programa de Estabilidade PIB Produto Interno Bruto p.p. Pontos percentuais SFA Serviços e Fundos Autónomos SNS Serviço Nacional de Saúde SS Segurança Social Tvha Taxa de variação homóloga anual UE  União Europeia USD Dólar dos Estados Unidos  UTAO Unidade Técnica de Apoio Orçamental 15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________193
Parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (Aprovado em reunião plenária do CES de 23/1/2018 Relator: Conselheiro Ricardo Paes Mamede Lisboa, 2018
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 2 / 30 ÍNDICE 1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................................... 3 2. CONSIDERAÇÕES GERAIS ....................................................................................................... 5 3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA ........................................................................................... 8 3.1. Caracterização geral ............................................................................................................ 8 3.2. Análise dos desvios face às previsões ............................................................................... 12 4. EVOLUÇÃO DAS CONTAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................... 15 4.1. Défice ................................................................................................................................. 15 4.2. Dívida pública .................................................................................................................... 22 5. CONTA DA SEGURANÇA SOCIAL ........................................................................................... 24 6. SÍNTESE CONCLUSIVA E RECOMENDAÇÕES ......................................................................... 29 15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________195
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 3 / 30 1. INTRODUÇÃO O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (CGE 2016) surge na sequência da solicitação feita em 10 de agosto de 2017 pela Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa da Assembleia da República e insere-se nas competências constitucionais e legais do Conselho Económico Social (CES). Nos termos do art.o 73.o da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) aplicável, a CGE é apresentada pelo Governo à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte àquele a que respeita. A Assembleia aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte. À data de emissão deste parecer do CES ainda decorre a formulação de pareceres sobre a CGE por parte das comissões parlamentares da Assembleia da República.  A análise da CGE 2016 é feita aqui com base na comparação com o Orçamento de Estado 2016 (OE 2016) e tem como referência o parecer do CES sobre a Proposta de Lei do OE 2016. No presente parecer procura-se realçar os pontos considerados mais relevantes no âmbito da intervenção do CES no que se refere às políticas orçamental, económica e social. A política orçamental em 2016 foi marcada pela reversão de algumas das medidas tomadas no período de 2011-2015, realçando-se a reposição parcial dos salários dos trabalhadores em funções públicas, as alterações na tributação dos rendimentos das pessoas singulares e a atualização de prestações sociais. Estas alterações tiveram diversos impactos orçamentais relevantes, para além de efeitos nos planos económico, social e laboral. Tal como o CES referiu no seu parecer sobre o OE 2016, a política orçamental foi conduzida num quadro de restrições que limitam a autonomia nacional em matéria de política orçamental. Como então se II SÉRIE-A — NÚMERO 127______________________________________________________________________________________________________________196
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 4 / 30 assinalou, estas restrições decorrem não apenas das regras vigentes na UE (em particular das disposições do Tratado Orçamental, que implicam a prossecução de saldos primários historicamente elevados), mas também da postura da Comissão Europeia e do Conselho Europeu, muitas vezes com diferenças visíveis face aos adotados relativamente a outros países da UE. Com efeito, o primeiro semestre de 2016 ficou marcado pela ameaça de aplicação de sanções a Portugal por incumprimento das regras orçamentais, avolumando o clima de incerteza que caracterizou esse período, decorrente também de outros desenvolvimentos políticos e financeiros nacionais e internacionais (aprofundados no ponto 3 deste parecer), com reflexos mais negativos do que o esperado na atividade económica.  A tensão associada ao processo de negociação entre o Estado Português e a Comissão Europeia sobre a política orçamental nacional e as restrições daí decorrentes refletiram-se no desempenho orçamental do conjunto do ano. Em certa medida, foram goradas as expectativas que haviam sido criadas quanto à possibilidade de o OE 2016 quebrar de forma clara o ciclo de austeridade, tendo sido adotada uma orientação geral de política orçamental menos favorável ao crescimento económico e do emprego e, em particular, uma contenção de despesa que se revelou prejudicial à qualidade dos serviços públicos.  A evolução favorável da situação económica nacional e internacional a partir de meados do ano contribuiu para que se registassem em 2016 variações de emprego e desemprego mais favoráveis do que as previstas no OE 2016. De uma forma geral, os valores registados em 2016 para a generalidade das variáveis macroeconómicas não se afastou substancialmente do cenário macroeconómico apresentado no OE 2016, 15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________197
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 5 / 30 havendo porém alguns desvios relevantes (que serão discutidos mais adiante). No presente parecer, o CES assinala como aspeto negativo da CGE 2016 o facto de o documento não apresentar uma justificação sistemática para os desvios entre as previsões macroeconómicas e os valores observados. Ainda mais relevante, a CGE 2016 não apresenta uma justificação satisfatória dos desvios relativos às rubricas orçamentais, o que não contribui para uma avaliação rigorosa do exercício orçamental.  Não deixando de registar alguns progressos, o CES reafirma neste parecer a necessidade de reforçar a transparência das contas públicas a vários níveis. Salienta-se, em particular, o facto de não ter sido ainda publicada no portal da segurança social a Conta da Segurança Social de 2016, um documento fundamental para compreender a situação e a evolução da segurança social, cujo atraso na publicação já foi assinalado em anteriores pareceres do CES. 2. CONSIDERAÇÕES GERAIS O CES sublinha o contínuo esforço patente nas sucessivas versões da CGE para tornar o documento mais legível e útil na avaliação da execução orçamental, no sentido das recomendações feitas em anteriores pareceres deste Conselho. No entanto, a CGE continua a não constituir um instrumento de debate alargado na sociedade portuguesa, o que limita a sua eficácia enquanto principal documento de prestação de contas do Estado português. O CES renova por isso os apelos feitos em pareceres anteriores para que a II SÉRIE-A — NÚMERO 127______________________________________________________________________________________________________________198
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 6 / 30 elaboração da CGE tenha em conta aquelas preocupações, levando em consideração os seguintes pontos: a)O Sumário Executivo deve ter um conteúdo menos técnico, no sentido de tornar a sua leitura mais acessível ao cidadão comum.  De facto, a importância da CGE decorre precisamente de permitir demonstrar como se efetuou a execução do OE e avaliar a forma como os recursos orçamentais foram ou não obtidos ou despendidos nos termos aprovados pela Assembleia da República. Na sua forma atual, a compreensão da CGE, incluindo do sumário executivo, está em larga medida reservada a quem possui formação técnica na área, o que não é necessário nem desejável. b)A CGE deve apresentar quadros comparativos sobre a evolução das variáveis macroeconómicas.  Esta lacuna é evidente no capítulo referente à “Evolução da Economia Portuguesa”, em que não é possível analisar as diferenças entre o quadro macroeconómico constante do Relatório do OE 2016 e os dados efetivos da economia portuguesa, com que se encerrou o ano em causa. Tal como recomendado nos pareceres do CES sobre a CGE 2014 e a CGE 2015, os quadros comparativos devem abranger para além das contas das administrações públicas, já apresentados no documento em apreço, os valores referentes às variáveis macroeconómicas (à semelhança do que é feito no ponto 3 deste parecer). Recomenda-se ainda, no seguimento do anterior parecer, que estes quadros comparativos possam ser incluídos no próprio Sumário Executivo, juntamente com uma breve explicação dos desvios entre 15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________199
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 7 / 30 as previsões e o valor observado das principais variáveis macroeconómicas. c)A CGE deve prestar contas sobre o grau de execução e o impacto no saldo orçamental das medidas orçamentais previstas. A Lei do OE para 2016 apresentou, como é habitual, uma previsão para os valores das várias medidas orçamentais e o seu impacto no saldo orçamental do ano. Porém, a CGE 2016 não permite avaliar o seu grau de concretização e impacto, dado que não apresenta uma quantificação ex post para a generalidade daquelas medidas (apenas apresentando o efeito de algumas medidas pontuais no quadro 7). Desta forma, a CGE não permite uma avaliação devida da execução e dos efeitos das medidas orçamentais anunciadas. Em particular, o CES assinala negativamente a ausência de informação sobre a evolução do combate à fraude e evasão fiscais e contributivas. d)A CGE deve disponibilizar informação mais detalhada sobre a situação económica e financeira das empresas públicas, incluindo as que se encontram fora do perímetro das administrações públicas (AP).  Independentemente dos critérios que subjazem à decisão de incluir ou não algumas empresas públicas no perímetro das AP, a experiência demonstra que o grau de autonomia financeira dessas empresas pode variar substancialmente ao longo do tempo, com implicações relevantes para a execução orçamental em alguns anos. Assim, em nome da transparência orçamental, seria desejável a adição à CGE de um anexo fundamentado e detalhado sobre a situação económica e financeira das empresas públicas. II SÉRIE-A — NÚMERO 127______________________________________________________________________________________________________________200
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 8 / 30 e)Para efeitos de elaboração da CGE deve ser assegurado o reporte por parte de todos os subsetores da Administração Central sem exceção.  O CES regista a existência de serviços e fundos autónomos que não procederam ao devido reporte de informação relativa à conta de gerência de 2016 no Sistema de Informação de Gestão Orçamental, o que não é aceitável à luz do princípio da transparência das contas públicas.  f)A CGE deve disponibilizar informação sobre a aplicação territorial do investimento.  3. EVOLUÇÃO MACROECONÓMICA Na presente secção discute-se a evolução das principais variáveis macroeconómicas em 2016, comparando-a com os dados do ano anterior e com o cenário macroeconómico subjacente ao OE 2016. Pretende-se, desta forma, enquadrar o exercício orçamental sob análise no respetivo contexto, mas também analisar a adequação das previsões macroeconómicas em que se baseou o OE 2016 e os motivos das discrepâncias face aos valores observados. 3.1. Caracterização geral O ano de 2016 foi marcado por uma desaceleração do crescimento económico mundial e da área do euro, traduzindo-se numa redução da procura externa dirigida à economia portuguesa (ver tabela 1). Esta evolução foi determinada por fatores de ordem diversa, incluindo a 15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________201
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 9 / 30 desaceleração do crescimento económico e a turbulência financeira na China (particularmente acentuada no início do ano), bem como a incerteza política gerada pela realização do referendo britânico sobre a permanência do Reino Unido na UE (em junho) e pelas eleições presidenciais americanas (em novembro), que se refletiram na volatilidade dos mercados financeiros internacionais ao longo do ano. Particularmente relevante para Portugal foi o aprofundamento da crise da economia angolana, que se traduziu numa quebra acentuada das exportações nacionais de mercadorias para aquele país (-28% face a 2015, representando uma quebra de 1,2% do total das exportações nacionais de bens). Tabela 1 – Principais variáveis macroeconómicas Variável 2015 2016 Cenário base OE 2016 Reportado na CGE 2016 Últimos dados Contexto externo PIB mundial (TV real) 3,4% 3,3% 3% 3% PIB da área do euro (TV real) 2,1% 1,7% 1,8% 1,8% Procura externa relevante (TV real) 3,3% 4,3% - 2,0% Preço do barril de brent (USD, média anual) 53,6 42 45 45,1 Taxa Euribor a 3 meses(média anual) 0,0 -0,2% -0,26% -0,26% Taxa de câmbio do EUR/USD (média anual) 1,11 1,09 - 1,11 Portugal PIB (TV real) 1,8% 1,8% 1,4% 1,5% Consumo privado (TV real) 2,3% 2,4% 2,3% 2,1% Consumo público (TV real) 1,3% 0,2% 0,5% 0,6% Formação Bruta de Capital Fixo (TV real) 5,8% 4,9% -0,1% 1,6% Exportações (TV real) 6,1% 4,3% 4,4% 4,1% Importações (TV real) 8,5% 5,5% 4,4% 4,1% Contributo da procura interna 2,8p.p. 2,2p.p. 1,5p.p. 1,6p.p. Contributo da procura externa líquida -1,1p.p. -0,4p.p. -0,1p.p. -0,1p.p. Índice de preços no consumidor (TV) 0,5% 1,2% 0,6% 0,6% Deflator do PIB (TV) 2,0% 2,0% 1,6% 1,4% Emprego (TV) 1,4% 0,8% 1,2% 1,6% Taxa de desemprego (média anual) 12,4% 11,3% 11,1,% 11,1,% Fontes: Relatórios do Orçamento de Estado de 2016 e 2018; Eurostat. II SÉRIE-A — NÚMERO 127______________________________________________________________________________________________________________202
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 10 / 30 Em Portugal, o final de 2015 e o início de 2016 foram marcados por fatores de incerteza de origem financeira e política, que influenciaram a evolução da economia ao longo do ano. Na esfera financeira, foram aplicadas medidas de resolução bancária ao BANIF (com a sua venda ao Santander, implicando custos adicionais para o Estado Português) e ao BES (com a retransmissão do Novo Banco para o BES da responsabilidade por obrigações não subordinadas), que suscitaram reações fortemente negativas por parte de grandes investidores internacionais, penalizando as condições de financiamento da economia portuguesa. Na esfera política, à incerteza sobre as implicações governativas da nova (e inédita) solução parlamentar, acresceu a tensão gerada em torno das negociações com a Comissão Europeia sobre a política orçamental do país (que manteve em suspense até meados do ano a possibilidade de aplicação de sanções a Portugal por incumprimento das regras orçamentais da UE).  Os vários fatores referidos contribuíram para que a evolução da economia portuguesa apresentasse comportamentos significativamente distintos ao longo do ano. No segundo semestre de 2016, a economia portuguesa cresceu mais rapidamente, duplicando a taxa de crescimento homóloga face à primeira metade do ano, para o que contribuiu o progressivo esbatimento da incerteza relativa à situação política interna e à aplicação das regras orçamentais, a continuação da queda das taxas de juro e ainda a melhoria da procura externa, decorrente da aceleração do crescimento nos EUA e especialmente na Europa (que beneficiou do forte aumento nos estímulos monetários implementados pelo Banco Central Europeu no início de 2016 – o corte nas taxas de referência e o reforço do programa de compra de ativos, passando a incluir dívida de empresas não financeiras).  15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________203
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 11 / 30 No conjunto do ano, o PIB cresceu 1,5%, ficando abaixo do valor registado em 2015 (1,8%), o mesmo sucedendo com todas as componentes do PIB na ótica da despesa. Não obstante, o desempenho da economia portuguesa em 2016 foi positivo a vários níveis, mantendo a trajetória dos anos mais recentes, nomeadamente: aumentou o emprego, diminuiu a taxa de desemprego, reduziu o envidamento das famílias e das empresas, diminuiu o défice das administrações públicas, aumentou ligeiramente o excedente das balanças corrente e de capital e diminuiu o endividamento externo do país.   Apesar da evolução mais desfavorável do que previsto da procura externa relevante e apesar do aumento da incerteza decorrente dos vários fatores atrás referidos, os valores registados em 2016 para a generalidade das variáveis macroeconómicas (expressas em percentagem do PIB) não se afastou substancialmente do cenário macroeconómico previsto no OE 2016 (ver tabela 1), havendo porém algumas exceções assinaláveis. A este respeito, importa realçar que não é expectável que as previsões macroeconómicas em que assenta o Orçamento de Estado coincidam com os valores das variáveis ex post. No entanto, a justificação detalhada das discrepâncias de valores deveria constar da CGE, visto tratar-se do principal documento de prestação de Contas do Estado.  Mais especificamente, o CGE deveria discutir em que medida os desvios observados nas principais variáveis macroeconómicas se devem a: eventos imprevisíveis ou não considerados; estimativas incorretas dos parâmetros relevantes (incluindo os efeitos multiplicadores das medidas de política e as elasticidades das variáveis orçamentais face à evolução macroeconómica); aspetos estruturais do modelo de previsão II SÉRIE-A — NÚMERO 127______________________________________________________________________________________________________________204
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 12 / 30 macroeconómica utilizado; desvios na condução da política orçamental face ao inicialmente previsto; ou outros fatores.  O CES constata que a CGE 2016, à semelhança do que vem sucedendo, não explicita os desvios entre valores previstos no OE e valores observados ex post, limitando-se a estabelecer em termos genéricos algumas relações pontuais entre a evolução da economia portuguesa e o contexto externo. A discussão de tais desvios e da sua justificação é indispensável para uma avaliação rigorosa do exercício orçamental e das suas várias fases (planeamento, implementação e resultados), motivo pelo qual se procede de seguida a essa análise.  3.2. Análise dos desvios face às previsões O investimento (aqui entendido como Formação Bruta de Capital Fixa, ou FBCF) foi a componente do PIB (na ótica da despesa) cujo valor efetivamente observado mais se afastou do cenário previsto no OE 2016, ficando inequivocamente aquém das expectativas (previa-se um crescimento de 4,9%, que contrasta com a variação observada de 1,6%). Esta evolução é particularmente modesta, tendo em conta não apenas as expectativas do governo1 mas também o facto de a FBCF se encontrar ainda a níveis muito inferiores aos do seu valor de 2008 (cerca de 30% abaixo, no final de 2016).  O mau desempenho global do investimento verifica-se num contexto em que as taxas de juro dos novos empréstimos concedidos às empresas mantiveram uma trajetória decrescente, reduzindo-se o diferencial entre as taxas de juro praticadas em Portugal e na área do euro. Apesar da                                                           1 Recorde-se que no OE 2016 o governo afirmava: “A FBCF deverá manter-se como a componente mais dinâmica da procura interna.” (ROE 2016, p.17) 15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________205
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 13 / 30 melhoria das perspetivas de vendas e da redução dos custos de financiamento, os inquéritos ao investimento do INE revelam a persistência destes obstáculos ao investimento, acrescendo às dificuldades das empresas na obtenção de crédito (em particular as PME).  Não sendo totalmente evidentes os fatores que determinaram o reduzido crescimento do investimento, parece claro que tal evolução se encontra relacionada com aspetos de natureza mais estrutural – como a estabilização do parque habitacional em Portugal, a evolução demográfica e o processo de desendividamento das famílias – e com elementos de natureza mais conjuntural – como os fatores de incerteza atrás referidos, os atrasos na implementação do programa Portugal 2020 (que enquadra a utilização dos fundos europeus estruturais e de investimento, FEEI, em Portugal) e ainda a forte quebra do investimento público (aspeto que será desenvolvido no ponto seguinte deste parecer). De facto, a evolução negativa do investimento residencial e do investimento público em 2016 contrasta com a aceleração do crescimento da FBCF empresarial em volume (6,6% em 2016, face a 2,3% em 2015), que se acentuou ao longo do ano. É de notar também que o fraco crescimento da FBCF total é determinado pelo investimento em construção, cuja quebra anual de 0,3% contrasta com o crescimento do investimento em Produtos Metálicos e Equipamentos (4,3%) e em Material de Transporte (8,4%). Em qualquer caso, constata-se que as expectativas sobre a evolução do investimento ficaram marcadamente aquém do esperado, facto que merece uma atenção acrescida por parte do governo. No que respeita às exportações, o facto de o valor registado se desviar apenas ligeiramente do previsto no OE 2016 constitui uma surpresa positiva no desempenho económico português no ano em análise. De facto, para II SÉRIE-A — NÚMERO 127______________________________________________________________________________________________________________206
Parecer do CES sobre a Conta Geral do Estado de 2016 (aprovado no Penário de 23 janeiro 2018) 14 / 30 além da já referida desaceleração geral da procura externa relevante, as exportações portuguesas foram negativamente afetadas em 2016 por fatores específicos, como o aprofundamento da crise económica em Angola (um destino relevante em vários segmentos da exportação de bens), a suspensão da produção por parte da Autoeuropa durante alguns dias na primeira metade do ano e a interrupção da produção de uma das refinarias da GALP. Não obstante, as exportações portuguesas de bens e serviços cresceram acima da média mundial e da área do euro, aumentando assim a sua quota no mercado mundial de exportações. Para esta evolução contribuiu não apenas o forte crescimento do turismo, mas também o aumento relevante da exportação de vários tipos de bens (em particular dos sectores de Máquinas e Aparelhos, Têxteis e Vestuário, Agroalimentares, Químicos, entre outros). O bom desempenho dos setores de atividade referidos num contexto de crescimento dos custos unitários de trabalho e do salário mínimo nacional (RMMG) reforça a noção de que as empresas portuguesas têm vindo ao longo dos anos a fortalecer a capacidade de competir internacionalmente com base em fatores de competitividade mais avançados (incremento da qualidade, da imagem, do marketing, dos canais de comercialização, da confiança, etc.).  Quanto ao consumo privado em percentagem do PIB, o seu crescimento em 2016 (2,1%) ficou 0,3 p.p. abaixo do que havia sido previsto no OE 2016, embora acima do crescimento do PIB. Esta componente da despesa verificou uma trajetória ascendente ao longo do ano, refletindo a melhoria dos indicadores de confiança dos consumidores e o aumento do rendimento disponível das famílias (decorrente de fatores como o aumento do emprego, o aumento do salário mínimo, a reversão das reduções dos salários dos funcionários públicos e da sobretaxa do IRS; em 15 DE JUNHO DE 2018______________________________________________________________________________________________________________207