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20 DE FEVEREIRO DE 2016  151______________________________________________________________________________________________________________I  Introdução   1 Nos termos do Programa de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XIII Legislatura – 1.a Sessão Legislativa, apresenta-se uma versão final do Parecer Técnico sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016. O presente documento tem por objetivo dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) de informação técnica relevante para o processo legislativo de discussão da Proposta de Lei do Orçamento do Estado de 2016, a qual foi submetida pelo Governo à Assembleia da República no dia 5 de fevereiro de 2016.  2 O presente documento substitui a versão preliminar, a qual foi divulgada no dia 9 de fevereiro, previamente à apresentação na COFMA da Proposta de Lei do OE/2016 pelo Senhor Ministro das Finanças, a qual teve lugar no dia 10 de fevereiro. A UTAO elaborou também um Parecer Técnico, igualmente com duas versões, relativo ao Esboço do Orçamento para 2016, o qual antecedeu a Proposta de Lei. A versão final do presente Parecer contempla temáticas não incluídas na versão preliminar e aprofunda alguns dos assuntos abordados nessa versão. 3 Ao abrigo da Lei 13-A/2010, no dia 5 de fevereiro, a UTAO solicitou informação aos serviços do Ministério das Finanças (GPEARI e DGO) com o objetivo de suportar a análise efetuada no presente parecer. A versão final já incorpora contributos entretanto recebidos, o último dos quais foi remetido no dia 16 de fevereiro. Para esta versão final foi igualmente utilizada informação entretanto publicada pelo INE relativamente às contas trimestrais do 4.o trimestre de 2015. 4 Com o objetivo de proporcionar uma resposta ao Requerimento do Grupo Parlamentar do Partido Socialista sobre as recentes projeções da Comissão Europeia e do Fundo Monetário Internacional sobre a economia portuguesa, o qual foi aprovado na reunião da COFMA do dia 10 de fevereiro, foi incluída nesta versão uma Caixa sobre o “Consumo privado em Portugal: breve nota e análise de previsões”.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 11
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 152______________________________________________________________________________________________________________II  Enquadramento macroeconómico   II.1 Previsões para 2016 5 No cenário macroeconómico apresentado no OE/2016 está previsto um crescimento real da atividade económica de 1,5% em 2015 e uma aceleração para 1,8% em 2016, decorrente de um contributo mais positivo da procura interna e menos negativo da procura externa líquida. Após a recessão dos anos de 2011 a 2013, o PIB iniciou uma tendência de recuperação em 2014 (Gráfico 1). Para 2015 espera-se que a atividade económica tenha crescido 1,5%, ligeiramente abaixo do que a anterior projeção do Ministério das Finanças (no documento PE/2015-19) mas em linha com o que tem vindo a ser divulgado ao longo do ano.1 Para 2016, de acordo com o cenário do OE/2016, espera-se uma intensificação da recuperação da atividade económica, para 1,8%, suportada pelo contributo da procura interna que compensa o contributo negativo da procura externa líquida.  Gráfico 1 – Taxa de variação anual do PIB (em percentagem) 3,02,0 1,51,81,00,0-1,0-2,0-3,0-4,0-5,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016  Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. 6 Face a 2015, no OE/2016 prevê-se um crescimento mais acentuado do investimento e do consumo público e um abrandamento do consumo privado, exportações e importações. Em termos de componentes, prevê-se que o consumo privado desacelere em 2016 de 2,6% para 2,4%, tendo sido revisto em baixa face ao cenário apresentado no Esboço do OE/2016 (Gráfico 3). Em relação ao consumo público, o crescimento previsto para 2015 foi significativamente revisto face ao Esboço do OE/2016, passando de um crescimento de 0,2% para uma redução de 0,7%, sem                                                                     1 Note-se que de acordo com a metodologia utilizada pela UTAO no acompanhamento das projeções macroeconómicas do Ministério das Finanças tem-se vindo a estimar um PIB um pouco mais baixo do que o inicialmente previsto, em torno de 1,5%, em vez de 1,6%. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 154______________________________________________________________________________________________________________Gráfico 4 – Contributo das componentes para o Gráfico 5 – Decomposição do PIB em volume crescimento real do PIB (em milhões de euros) (pontos percentuais e em percentagem) Consumo privado Consumo das AP FBCF Consumo privado Consumo público Investimento (FBCF)Exportações Importações PIB6,0 300000 Exportações Importações4,0 2500001,5 1,8 2000002,0 1,9 0,91500000,0-1,1 100000-2,0 -1,8 50000-4,0 -4,0 0-50000-6,0-100000-8,0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 20162010 2011 2012 2013 2014 2015 2016   Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO | Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores Nota: Os valores para 2015 e 2016 correspondem à para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. estimativa do OE/2016.  As importações estão representadas com sinal negativo, na medida em que são reduzidas ao PIB. 8 Face ao PE/2015-19, espera-se uma revisão em baixa do crescimento (de 1,6% para 1,5%, em 2015 e de 2,0% para 1,8%, em 2016). Em relação ao PE/2015-19, o crescimento económico real em 2015 deverá ser caracterizado por uma contribuição mais forte da procura interna, em contrapartida de um contributo negativo da procura externa líquida (Gráfico 6 e Gráfico 7). Para 2016, espera-se a continuação da aceleração da procura interna, também de forma mais acentuada do que no cenário anterior e um contributo negativo da procura externa líquida, contrastando com o ligeiro contributo positivo previsto anteriormente. O cenário para 2016 no OE/2016 resulta não só da incorporação de medidas de política diferentes mas também de um cenário para 2015 distinto do considerado na anterior projeção do Ministério das Finanças. Em particular, o crescimento do consumo privado no PE/2015-19 estava previsto manter-se em 1,9%, em 2015 e em 2016, enquanto o OE/2016 aponta para um crescimento de 2,6% em 2015 e um abrandamento para 2016 (2,4%). Em consequência, a composição do crescimento, sobretudo em 2015, estima-se que seja diferente da considerada no PE/2015-19, com impactos relevantes ao nível dos ajustamentos internos e externos. Gráfico 6 – Contributo da procura interna para o Gráfico 7 – Contributo da procura externa líquida crescimento do PIB em volume para o crescimento do PIB em volume (em pontos percentuais) (em pontos percentuais) 4,0 5,02,1 2,2 2,2 Procura externa líquida2,0 4,32,0 4,0 3,6 PE/2015-19 Procura externa líquidaOE/2015 Procura externa líquida0,0 3,0-2,0 2,0-2,0-4,0 1,0 0,8-6,0 0,0-6,1 -0,1 -0,4-0,7-8,0 -7,6 -1,0-1,2Procura interna PE/2015-19 Procura interna OE/2015 Procura interna-10,0 -2,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016  2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016  Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 14
20 DE FEVEREIRO DE 2016   159______________________________________ ________________________________________________________________________ dirigida implicaria – para manter o cenário do OE/2016 para a evolução das exportações – que as empresas exportadoras portuguesas teriam de aumentar as quotas de mercado, mais do que o previsto no OE/2016. De acordo com o OE/2016, os termos de troca continuarão com uma evolução favorável à economia portuguesa, ainda que com uma dimensão inferior à registada no ano anterior (Gráfico 13). Para este efeito contribui a previsão de aumento dos preços das exportações e da diminuição dos preços das importações, em linha com o comportamento previsto para o preço do petróleo. Tabela 2 – Procura externa de bens e serviços dirigida à economia portuguesa, exportações e quota de mercado (taxa de variação real, em percentagem) 2014 2015 2016Procura externa dirigida à economia portuguesa (tva preços base 2010)PE/2015-19 3,3 4,5 5,2OE/2016 5,0 3,9 4,3Cálculos  da  UTAOcom base na  AMECO 1) 4,6 6,2 5,7com base no FMI 2) 5,1 2,9 4,0Exportações (tva em termos reais)PE/2015-19 3,4 4,8 5,5OE/2016 3,9 5,1 4,3Quotas de mercado PE/2015-19 0,1 0,3 0,3OE/2016 -1,1 1,2 0,0  Fontes: INE, FMI, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.| Notas: 1) Com base na previsão da CE (dados 4 de fevereiro de 2016) para o aumento das importações de bens de 8 parceiros comerciais, identificados nas estatísticas do comércio internacional do INE pelo peso nas exportações de Portugal em 2014, e cujos dados sejam disponíveis. Estes parceiros representam cerca de 67% do total das exportações. 2) Com base na previsão do FMI (dados do World Economic Outlook de outubro de 2015) para o aumento das importações de bens dos 11 principais parceiros comerciais, identificados nas estatísticas do comércio internacional do INE pelo peso nas exportações de Portugal em 2014. Os 11 principais parceiros representam cerca de 77% do total das exportações. Gráfico 12 – Quotas de mercado Gráfico 13 – Termos de troca, preços de (taxa de variação) exportações e de importações  (taxa de variação anual e p.p.)  10,0Quota de mercado (var. acumulada) Procura externa 8,020 6,015 4,010 2,00,05-2,00 -4,0 Termos de troca-5 -6,0 Preços das exportações-8,0-10-10,0 Preços das importações-15 -12,0-202001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016   Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 19 19971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016
20 DE FEVEREIRO DE 2016  163______________________________________________________________________________________________________________Gráfico 18 – Deflator do PIB: evolução trimestral Gráfico 19 – Preço do petróleo e deflator das (em pontos percentuais) importações  (taxa de variação anual, em percentagem) 5,0 10 100,0Var. deflator 2013: 2,34,0 Var. deflator 82015*: 1,7 80,063,0 Var. deflator 2014: 1,0 4 60,02,0 1,9 2 40,001,0 20,0-20,0 -4 0,0-6 -20,0-1,0 -8-10 -40,0-2,02013.I 2013.II 2013.III 2013.IV 2014.I 2014.II 2014.III 2014.IV 2015.I 2015.II 2015.III -12 -60,0Importações ExportaçõesFormação bruta de capital Consumo públicoConsumo privado Deflator do PIB Deflator das importações Preço do petróleo (EUR/barril) OE/2016Deflator anual   Fontes: INE e cálculos da UTAO. | Nota: * Dados de 2015 até Fontes: INE, Ministério das Finanças e Thomson Reuters. | ao 3.o trimestre. Nota: Os valores da Reuters para 2016 correspondem à média das observações até 1 de fevereiro. Gráfico 20 – Projeções para o preço do petróleo Gráfico 21 – PIB nominal (USD/barril) (taxa de variação e em milhões de euros) 110 Taxa de variação do PIB nominal PIB nominal100 6,0 190 000904,0 3,4 3,9 185 0008070 180 0002,060175 000500,040 170 00030 -2,0165 000202014 2015 2016 -4,0 160 000Projeções de outras entidades OE/2016 Reuters -6,0 155 0002006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016  Fontes: Orçamentos do Estado dos países da área do euro, Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores Ministério das Finanças, Thomson Reuters. | Nota: Os para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. valores da Reuters para 2016 correspondem à média das observações até 1 de fevereiro. 18 Para 2016 o cenário do OE/2016 prevê um aumento do deflator do PIB em 2%, perante o contributo positivo da generalidade das componentes (Gráfico 22). O aumento previsto do deflator resulta do contributo positivo do consumo privado e público, exportações e importações (Gráfico 22). Para o deflator do consumo privado o cenário prevê o aumento de 0,7% para 1,2%. A previsão para o aumento dos preços do consumo privado parece ser compatível com a previsão de crescimento dos preços medido pela variação do índice de preços no consumidor (IHPC) de 0,5%, em 2015, para 1,2%, em 2016. O aumento previsto para o IHPC e para o deflator do consumo privado situa-se abaixo do previsto no PE/2015-19 para 2016 e representa uma revisão em baixa face ao EOE/2016, mas situa-se acima do previsto por outras instituições. O FMI e CE estimam uma aceleração do IHPC de 0,5%, em 2015, para 0,7%, em 2016.17 Em relação ao deflator do consumo público, o cenário do OE/2016 prevê uma aceleração de -0,6% em 2015 para                                                                     17 No PE/2015-19 previa-se, para 2016, um aumento do IHPC e do deflator do consumo privado de 1,3%. No EOE/2016 o aumento previsto para ambas as variáveis era de 1,4%. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 23 20002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016
20 DE FEVEREIRO DE 2016   167______________________________________ ________________________________________________________________________ educacional e do grau de participação no mercado de trabalho. Adicionalmente verifica-se que a poupança aumenta ao longo do ciclo de vida dos indivíduos. Em termos agregados, a taxa de poupança das famílias em Portugal é relativamente baixa no contexto da área do euro (Gráfico 1). A taxa de poupança apresentou uma tendência marcadamente descendente sensivelmente após a recessão de 2009. Para Portugal, a Comissão Europeia (CE) prevê um aumento da taxa de poupança bruta em 2016 mas a continuação da descida em 2017. Em relação à taxa de poupança líquida, tem-se situado em valores negativos desde 2011, ao contrário do que sucede na média da área do euro e em Espanha (Gráfico 2). Gráfico 1 – Taxa de poupança bruta Gráfico 2 – Taxa de poupança líquida (em percentagem do rendimento disponível) (em percentagem do rendimento disponível) Portugal Espanha Área do euroPortugal Espanha Área do euro16 1014 812 61048264 02 -20 -4  Fonte: Comissão Europeia. | Nota: Dados divulgados no Fonte: Comissão Europeia. | Nota: Dados divulgados no documento Economic Forecast Winter 2016 de 4 de documento Economic Forecast Winter 2016 de 4 de fevereiro. fevereiro. A poupança líquida corresponde à poupança bruta deduzida do consumo de capital fixo.  O comportamento da taxa de poupança em Portugal acompanha a evolução quer do rendimento disponível quer da poupança bruta, em linha com Alves e Cardoso (2010) (Gráfico 3 e Gráfico 4). Isto é, verifica-se que para níveis mais baixos da taxa de poupança se encontram níveis inferiores do rendimento disponível bruto e da poupança bruta.  Gráfico 3 – Rendimento disponível bruto Gráfico 4 – Poupança bruta (índice 2010=100) (índice 2010=100) 160Portugal Espanha Área do euro Portugal Espanha Área do euro105140100 120100958090 6040852080 0  Fonte: Comissão Europeia. | Nota: Dados divulgados no Fonte: Comissão Europeia. | Nota: Dados divulgados no documento Economic Forecast Winter 2016 de 4 de documento Economic Forecast Winter 2016 de 4 de fevereiro. fevereiro. Determinantes da poupança das famílias no longo prazo De acordo com o modelo apresentado em Alves e Cardoso (2010), utilizando o mecanismo corretor do erro e estimado para o período 1985-2009, a taxa de poupança surge relacionada, no longo prazo com a taxa de juro nominal, saldo orçamental e taxa de variação do PIB real.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 27
20 DE FEVEREIRO DE 2016  169______________________________________________________________________________________________________________investimento em habitação. Assim, num contexto de redução da poupança em que não esteja associado um aumento do investimento em habitação por parte das famílias poderá verificar-se um aumento da capacidade líquida de financiamento das famílias.  A evidência histórica entre 2003 e 2014 tende a associar os momentos com menor desigualdade na distribuição do rendimento à diminuição da poupança e ao aumento da capacidade de financiamento das famílias, contribuindo para o ajustamento externo (Gráfico 6). Gráfico 5 – Relação entre desigualdade de Gráfico 6 – Relação entre desigualdade de rendimento e a taxa de poupança das famílias rendimento e a capacidade líquida de financiamento das famílias11,00 5,002009 2003 4,5010,00 200420094,00 20132005 3,509,00 2010 2012 20103,002013 2014 20118,00 2012 2006 2,50 200420052011 2,00 20037,00 2007 1,50 2008 20062008 1,006,00 2014 20070,500,005,00 33 33,5 34 34,5 35 35,5 36 36,5 37 37,5 38 38,533 33,5 34 34,5 35 35,5 36 36,5 37 37,5 38 38,5 Índice de GiniÍndice de Gini   Fontes: INE e cálculos da UTAO. | Nota: Índice de Gini é Fontes: INE e cálculos da UTAO. | Nota: Índice de Gini é um um indicador de desigualdade na distribuição do indicador de desigualdade na distribuição do rendimento rendimento que visa sintetizar num único valor a que visa sintetizar num único valor a assimetria dessa assimetria dessa distribuição, assumindo valores entre 0 distribuição, assumindo valores entre 0 (quando todos os (quando todos os indivíduos têm igual rendimento) e 100 indivíduos têm igual rendimento) e 100 (quando todo o (quando todo o rendimento se concentra num único rendimento se concentra num único indivíduo). indivíduo). Referências Alves, N. e Cardoso, F. (2010), “A poupança das famílias em Portugal: evidência micro e macroeconómica”, Boletim Económico Inverno 2010, Banco de Portugal. capital e deduzindo as aquisições líquidas de cessões de ativos não financeiros não produzidos e a formação bruta de capital. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 29 Taxa de poupançaCapacidade líquida de financiamento das famílias (em % do PIB)
20 DE FEVEREIRO DE 2016  173______________________________________________________________________________________________________________Tabela 4. Painel de indicadores do mecanismo de alerta: Desequilíbrios internos em 2014 Desequilíbrios internosÍndice de preços de habitação Fluxos de crédito Dívida Taxa de Passivos do setor deflacionados ao setor privado (consolidada) do Dívida pública desemprego financeiro, não Indicador pelos preços no setor privado consolidadosconsumidorTaxa de variação Média dos últimos Taxa de variação homóloga, índice em % do PIB em % do PIB em % do PIB 3 anos homóloga2010=100Limiar 6% 14% 133% 60% 10% 16,5%Áustria 1,4 0,2 127,1 84,2 5,3 -1,5Bélgica -1,1 1,0 181,4 106,7 8,2 4,9Bulgária 1,5 -0,3 124,3 27,0 12,2 7,2Chipre 0,3 -8,5 348,3 108,2 14,6 0,7República Checa 1,8 1,8 72,7 42,7 6,7 4,4Alemanha 1,5 1,1 100,4 74,9 5,2 4,2Dinamarca 3,1 1,7 222,8 45,1 7,0 6,6Estónia 12,8 6,4 116,1 10,4 8,7 12,2Grécia -4,9 -2,7 130,5 178,6 26,2 -7,6Espanha 0,1 -7,1 165,8 99,3 25,1 -1,9Finlândia -1,9 0,4 150,0 59,3 8,2 8,7França -1,6 3,3 143,2 95,6 10,1 5,4Croácia -2 0,3 120,6 85,1 16,9 0,9Hungria 3,1 -0,5 91,3 76,2 9,6 8,5Irlanda 11,1 13,7 263,3 107,5 13,0 16,0Itália -4,6 -0,9 119,3 132,3 11,8 -0,7Lituânia 6,3 -1,2 52,5 40,7 12,0 16,3Luxemburgo 3,7 0,5 342,2 23,0 5,7 21,5Letónia 5,1 -11,9 96,4 40,6 12,6 10,4Malta 2,6 7,8 146,4 68,3 6,2 5,8Países Baixos -0,5 -1,6 228,9 68,2 6,8 8,2Polónia 1,1 4,7 77,9 50,4 9,8 0,6Portugal 3,6 -8,7 189,6 130,2 15,4 -6,1Reino Unido 8,3 3,4 157,7 88,2 7,2 4,4Roménia -3,6 -2,4 62,2 39,9 6,9 1,1Suécia 8,6 6,5 194,4 44,9 8,0 13,4Eslovénia -6,6 -4,6 100,1 80,8 9,6 -0,4Eslováquia 1,5 3,9 76,2 53,5 13,8 7,0  Fonte: Comissão Europeia Tabela 5. Painel de indicadores do mecanismo de alerta: Novos indicadores de emprego em 2014 Novos indicadores de empregoTaxa de Taxa de Taxa de atividade desemprego de desemprego jovemlongo prazoIndicador em % da população em % da população em % da população entre 15 e 64 anos, entre 15 e 74 anos, entre 15 e 24 anos, variação em p.p. variação em p.p. variação em p.p. face a 3 anos atrás face a 3 anos atrás face a 3 anos atrás Limiar -0,2% 0,5% 0,2%Áustria 0,8 0,3 1,4Bélgica 1,0 0,8 4,5Bulgária 3,1 0,6 -1,2Chipre 0,8 6,1 13,6República Checa 3,0 0,0 -2,2Alemanha 0,4 -0,6 -0,8Dinamarca -1,2 -0,1 -1,6Estónia 0,5 -3,8 -7,4Grécia 0,1 10,7 7,7Espanha 0,3 4,0 7,0Finlândia 0,5 0,2 0,4França 1,3 0,6 1,5Croácia 2,0 1,7 8,8Hungria 4,6 -1,5 -5,6Irlanda 0,6 -2,0 -5,2Itália 1,8 3,5 13,5Lituânia 2,3 -3,2 -13,3Luxemburgo 2,9 0,3 5,9Letónia 1,8 -4,1 -11,4Malta 4,5 -0,4 -1,5Países Baixos 0,9 1,3 2,7Polónia 2,2 0,2 -1,9Portugal -0,4 2,2 4,5Reino Unido 1,2 -0,5 -4,4Roménia 1,6 -0,1 0,1Suécia 1,6 0,0 0,1Eslovénia 0,6 1,7 4,5Eslováquia 1,6 0,0 -4,0  Fonte: Comissão Europeia UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 33
20 DE FEVEREIRO DE 2016  175______________________________________________________________________________________________________________De acordo com o Relatório do Mecanismo de Alerta da Comissão Europeia divulgado em 26 de novembro de 2015, “Em fevereiro de 2015, a Comissão concluiu que Portugal registava desequilíbrios macroeconómicos excessivos que exigiam um acompanhamento específico e a tomada de medidas estratégicas decisivas, envolvendo em especial elevados níveis de dívida externa, pública e privada, pressões de desalavancagem e um elevado desemprego. No painel de avaliação atualizado, vários indicadores excedem os limiares indicativos, designadamente a posição líquida de investimento internacional (PLII), a dívida do setor privado, a dívida pública, o desemprego, a descida da taxa de atividade, bem como o aumento do desemprego de longa duração e dos jovens. A posição líquida de investimento internacional é muito negativa, mas a sustentabilidade externa tem vindo a melhorar lentamente, apoiada por um acentuado ajustamento da balança corrente que conduziu a excedentes moderados, num contexto de condições de crescimento mais favoráveis. As perdas acumuladas de quotas de mercado no setor das exportações foram reduzidas até atingirem um nível abaixo do limiar, o que se explica pelos ganhos anuais substanciais registados em 2013/2014 com o apoio que adveio do ajustamento da competitividade dos custos. A dívida do setor privado é muito elevada. No entanto, a desalavancagem das empresas acelerou-se em 2014 e o crescimento do crédito permanece negativo. O elevado nível de empréstimos de má qualidade creditícia afeta os balanços tanto dos setores financeiro como não financeiro. A dívida pública é também muito alta, mas começa atualmente a diminuir. A taxa de desemprego é elevada e a reduzida taxa de atividade, bem como os elevados níveis de desemprego de longa duração e dos jovens são fonte de preocupação. No entanto, assiste-se desde 2014 a uma descida do desemprego, nomeadamente do desemprego de longa duração e dos jovens.  Em geral, a análise económica realça problemas relacionados com o endividamento muito elevado em todos os setores, mas verificam-se progressos em matéria de desalavancagem num contexto de lenta melhoria da conjuntura económica. Por conseguinte, a Comissão considera útil, tendo também em conta a identificação de um desequilíbrio excessivo em fevereiro, analisar mais aprofundadamente a persistência de riscos macroeconómicos e acompanhar os progressos na correção dos desequilíbrios excessivos. Tal será coordenado com a supervisão pós-programa ainda em curso.” Tendo em conta os debates com o Parlamento, bem como no quadro do Conselho e do Eurogrupo, a Comissão elaborará apreciações aprofundadas para os Estados-Membros. Prevê-se que as referidas apreciações aprofundadas sejam publicadas em fevereiro de 2016, anteriores ao conjunto de recomendações específicas por país formuladas no âmbito do Semestre Europeu. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 35
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 178______________________________________________________________________________________________________________Gráfico 3 – Decomposição do PIB nominal Gráfico 4 – Decomposição do PIB real (milhares de milhões de euros) (milhares de milhões de euros) 300 300250 250200 200150 150100 10050 500 0-50 -50-1002 007 2 008 2 009 2 010 2 011 2 012 2 013 2 014 2 015 2 016 -1002007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Consumo privado Consumo público Investimento (FBC) Consumo privado Consumo público Investimento (FBCF)Exportações Importações  Exportações Importações  Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os dados Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os dados para 2015 e 2016 correspondem à previsão do OE/2016. para 2015 e 2016 correspondem à previsão do OE/2016. As importações estão representadas com sinal negativo, na As importações estão representadas com sinal negativo, na medida em que são reduzidas ao PIB. medida em que são reduzidas ao PIB. Gráfico 5 – Peso do consumo privado no PIB real Gráfico 6 – Peso do consumo privado no PIB: em 2016: principais países da área do euro evolução nos países da área do euro (em percentagem) (em percentagem)80,0 75,070,0 70,060,0 65,050,0 60,040,0 55,030,050,020,045,010,040,00,0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Portugal Espanha Bélgica Finlândia França Alemanha Grécia Irlanda Holanda Áustria  Fonte: Comissão Europeia. | Nota: Dados divulgados no Fonte: Comissão Europeia. | Nota: Dados divulgados no documento Economic Forecast Winter 2016 de 4 de documento Economic Forecast Winter 2016 de 4 de fevereiro. fevereiro.  Taxa de variação do consumo privado e contributo para o crescimento do PIB Tendo em conta o elevado peso do consumo privado, a existência de variações ao nível desta componente tende a ter um efeito muito significativo na variação do PIB. Neste sentido é importante distinguir-se a variação do consumo privado do seu contributo para o crescimento económico. A análise do contributo para o crescimento económico pode ser feita relativamente ao crescimento do PIB nominal e ao crescimento do PIB real. Em qualquer um dos processos, a análise baseia-se na decomposição do PIB pelas suas componentes, utilizando neste caso a ótica da despesa.   Contributo para o crescimento do PIB nominal De acordo com o OE/2016, o PIB nominal crescerá 3,9%. Para calcular o contributo do consumo privado, ou de outra componente do PIB, para este crescimento considera-se:   =   çã  ç  ×  ç            ç  Significa que, em termos reais, o contributo do consumo privado equivale à taxa de variação desta componente multiplicada pelo seu peso no PIB no ano da análise. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 38
20 DE FEVEREIRO DE 2016  183______________________________________________________________________________________________________________Gráfico 10 – Projeções para a variação do Gráfico 11 – Projeções para a variação do PIB real consumo privado (em percentagem) (em percentagem) Taxa de variação do consumo privado FMI CE OE/2016 Taxa de variação do PIB real FMI CE OE/20166,00 6,004,00 5,004,002,00 3,000,00 2,001,00-2,00 0,00-4,00 -1,00-2,00-6,00 -3,00-8,00 -4,00-5,00  Fontes: INE, Ministério das Finanças, CE e FMI. Fontes: INE, Ministério das Finanças, CE e FMI. II.2 Riscos associados ao cenário macroeconómico 21 A concretização de cenários macroeconómicos é revestida de elevada incerteza, quer ao nível do comportamento das variáveis macroeconómicas endógenas ao modelo quer ao nível das variáveis externas que servem de base para a construção do exercício. A análise do cenário macroeconómico é particularmente afetada pela incerteza em torno da reação dos agentes económicos ao anúncio das medidas de política económica e do sentido de criação de expectativas sobre os desenvolvimentos futuros da atividade económica.  22 Em relação aos riscos internos, destaca-se o risco descendente para o crescimento económico relacionado com a procura doméstica, nomeadamente consumo privado e investimento. O cenário macroeconómico do OE/2016 apresenta uma desaceleração do consumo privado num contexto de medidas de política económica que poderão ser consideradas restritivas e direcionadas para o desincentivo de alguns comportamentos de consumo. Este contexto, associado a uma recuperação muito moderada do mercado de trabalho, poderá conduzir a um crescimento mais lento do consumo privado.28 O investimento surge como a principal componente do PIB a acelerar face ao ano anterior, ainda que não seja a variável com maior contributo para o crescimento do PIB real. O crescimento esperado para o investimento, centrado em exclusivo no setor privado, poderá estar limitado pelas restrições de financiamento, perante reduzidos aumentos do crédito concedido e elevado rácio de endividamento e de crédito em incumprimento. A evolução do sistema financeiro, no sentido de superar as dificuldades para alcançar maiores taxas de rendibilidade num contexto de baixas taxas de juro, elevados níveis de crédito em incumprimento, e aumento de impostos dirigidos ao setor, poderão contribuir para dificuldades acrescidas à recuperação do investimento.                                                                     28 Note-se que de acordo com o cenário do OE/2016 está implícita uma manutenção dos funcionários públicos, o que não é coincidente com a redução anunciada. Existindo uma diminuição de funcionários públicos reforça-se que a recuperação do mercado de trabalho é apenas moderada.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 43 199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 186______________________________________________________________________________________________________________Caixa 4 – O efeito de carry-over sobre a medição da atividade económica em 2016Esta caixa estima o efeito de carry-over do PIB de 2015 sobre o PIB de 2016, após a divulgação da estimativa rápida do 4.o trimestre de 2015.34 A avaliação do PIB em 2015 é um importante ponto de partida para o ano seguinte, influenciando a taxa de crescimento de 2016 mesmo que a dinâmica intra-anual seja de acordo com o previsto. Nesta caixa é medido o carry-over para 2016, avaliando o impacto deste efeito na projeção para o PIB anual do OE/2016. Note-se que no momento da realização do OE/2016, apenas era conhecido o 3o trimestre de 2015.  Carry-over: breve descrição O carry-over é um efeito estatístico decorrente de se admitir que os níveis trimestrais do PIB para um dado ano são iguais ao nível do último trimestre do ano anterior (i.e. assumem-se taxas de variação em cadeia trimestrais nulas para o ano corrente). Este pode ser interpretado como a contribuição avançada do PIB do ano anterior para o crescimento do próprio ano.35 Sempre que o crescimento do último trimestre é superior à média dos últimos quatro trimestres existe um efeito de carry-over positivo, ou overhang estatístico (Gráfico 1). No caso oposto, em que o carry-over é negativo, existe um underhang estatístico (Gráfico 2).  Gráfico 1. Efeito de carry-over sobre o nível do PIB: exemplo de overhangoverhang: efeito base positivo PIB trimestralMédia do PIB trimestralI II III IV I II III IVt-1 t  Fonte: Cálculos da UTAO Gráfico 2. Efeito de carry-over sobre o nível do PIB: exemplo de underhangPIB trimestralMédia do PIB trimestralunderhang: efeito base negativo I II III IV I II III IVt-1 t  Fonte: Cálculos da UTAO                                                                     34 Nesta caixa o conceito de PIB corresponde ao PIB real, i.e., com dados encadeados em volume com ano de referência 2011, de acordo com a metodologia SEC2010. 35 O efeito de carry-over para o ano t é calculado como: ut = ((Qt-1:4 + Qt-1:4 + Qt-1:4 + Qt-1:4)/(Qt-1:1 + Qt-1:2 + Qt-1:3 + Qt-1:4))-1) x 100, em que Qt-1:i é o nível do PIB do ano anterior (t-1) para o trimestre i, com i=1,2,3,4. Em taxas de variação em cadeia, ut = 1⁄4 qt-1:2 + 2/4 qt-1:3 + 3⁄4 qt-1:4. A nomenclatura utilizada nesta caixa é consistente com Tödter (2010). UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 46 PIB em unidades monetáriasPIB em unidades monetárias
20 DE FEVEREIRO DE 2016  195______________________________________________________________________________________________________________Tabela 4 – Medidas discricionárias previstas para 2016 Rubrica Medidas Impacto OrçamentalM€  % do PIBDespesas com pessoal Reposição salarial 447 0,24Regra de substituição na função pública 2:1 -100 -0,05Aumento das remunerações por atualização do Rendimento 20 0,01Mínimo Mensal GarantidoPrestações Sociais Rendimento Social de Inserção; Complemento Solidário de 135 0,07Idosos e Prestações familiares Atualizações de 0,4% de pensões e complementos até 1,5 IAS 63 0,03Revogação da suspensão do complemento de reforma  dos 17 0,01trab. Dos transportes coletivosSubsídio por assistência de 3.a pessoa 2 0,00Acção Social -98 -0,05Subsídio de Doença -60 -0,03Reversão de parte da Contribuição Extraordinária de 24 0,01Solidariedade para pensões acima de 11 e 17 IASJuros Poupança por pagamentos antecipados ao FMI -50 -0,03Consumo Intermédio e Limites ao crescimento por congelamento nominal -316 -0,17outra despesa correntePoupanças setoriais e simplificação administrativa de -183 -0,10processosPrograma Aproximar e outros -70 -0,04Aceleração e antecipação da execução de fundos europeus 63 0,03Despesa de Capital Concessão da Silopor e da IT Telecom -130 -0,07Total Despesa -236 -0,13Impostos Sobretaxa de IRS -430 -0,23IVA na restauração -175 -0,09Imposto sobre produtos petrolíferos 360 0,19Imposto sobre o tabaco 145 0,08Imposto de selo 80 0,04Imposto sobre veículos 70 0,04Contribuição adicional sobre o setor bancário para Fundo de 50 0,03ResoluçãoCombate à fraude e evasão fiscal 35 0,02Eliminação de isenções de IMI para fundos de investimento e 50 0,03fundos de pensõesEfeito em IRC da reavaliação de ativos 125 0,07Outra receita corrente Diminuição das taxas moderadoras -35 -0,02Contribuições para a Aumento das contribuições por atualização do Rendimento 60 0,03segurança social Mínimo Mensal GarantidoCombate à fraude e evasão contributiva 50 0,03Total Receita 385 0,21Impacto Total 621 0,33Por MemóriaMedidas com impacto positivo no saldo ( - despesa / + receita ) 2032 1,09Medidas com impacto negativo no saldo ( + despesa / - receita ) 1411 0,76 Fonte: Ministério das Finanças, Comissão Europeia a cálculos da UTAO. | Nota: Uma despesa com sinal positivo (negativo) significa um aumento (redução) da despesa. Uma receita com sinal positivo (negativo) significa um aumento (diminuição) da receita. O impacto total positivo representa o efeito líquido combinado de medidas de redução de despesa (276 M€) e de medidas de aumento da receita (385 M€).UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 55
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 206______________________________________________________________________________________________________________Caixa 9 – Medidas one-off   Nesta caixa apresentam-se os fatores de natureza temporária e não recorrente considerados como medidas  one-off.  Um valor negativo (positivo) corresponde a um agravamento (desagravamento) do saldo orçamental. 2014 Efeito sobre o saldo orçamental: -3,6 p.p. do PIB (i)Financiamento do Estado à Carris e à STCP (-0,7 p.p.);     (ii) Perdão do empréstimo (write-off) que a Parvalorem detinha sobre o BPN Crédito (-0,1 p.p.);     (iii) Capitalização do Novo Banco pelo Fundo de Resolução (-2,8 p.p.). 2015  Efeito sobre o saldo orçamental: -1,1 p.p. do PIB (i) Venda e resolução do Banif (-1,2 p.p.);   (ii) Receita do Fundo de Resolução (+0,1 p.p.). 2016  Efeito sobre o saldo orçamental: +0,1 p.p. do PIB   (i) Alteração do regime de reavaliação de ativos das empresas(1) (+0,1 p.p.);   (ii) Concessões: IT-Telecom e Silopor (+0,1 p.p.). Nota: (1) Esta medida não é considerada como one-off pelo Ministério das Finanças no OE/2016. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 66
20 DE FEVEREIRO DE 2016  207______________________________________________________________________________________________________________III.2 Contas das administrações públicas  Nota Prévia 40 As metas da receita e despesa das administrações públicas em contabilidade nacional para 2016 que constam da proposta de OE/2016 foram revistas pelo Ministério das Finanças. No seguimento de um pedido de esclarecimento solicitado pela UTAO sobre rubricas da receita e da despesa cuja revisão face ao Esboço do OE/2016 e/ou cuja evolução face a 2015 levantava dúvidas quanto à sua razoabilidade, conforme consta na análise apresentada pela UTAO na versão preliminar deste Parecer, o Ministério das Finanças disponibilizou uma versão revista das metas da receita e da despesa em contabilidade nacional em 16 de fevereiro. A revisão reporta-se à informação que consta dos quadros II.3.1., III.3.1. e A1.6 do Relatório do OE/2016. Em termos globais, a versão revista do OE/2016 revê em baixa a receita e a despesa total das administrações públicas em 0,6 mil M€, sem alterar a meta para o défice orçamental (Tabela 6). Do lado da receita a principal revisão foi efetuada ao nível das contribuições sociais (-0,7 mil M€), tendo sido também revistas as outras receitas correntes (+0,05 mil M€). Do lado da despesa, foram revistas em baixa as despesas com pessoal (-0,3 mil M€) e as prestações sociais (igualmente em -0,3 mil M€). Na análise que se segue foram utilizados os valores corrigidos. Tabela 6 – Revisão das metas orçamentais das administrações públicas  previstas na proposta do OE/2016 (em milhões de euros)   Fonte: Ministério das Finanças. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 67
20 DE FEVEREIRO DE 2016  209______________________________________________________________________________________________________________42 A alteração da meta orçamental para 2016 tem subjacente uma alteração quer do cenário macroeconómico projetado no PE/2015-19, quer das medidas de política orçamental previstas, com impactos ao nível do PIB e do défice orçamental. Com efeito, o objetivo para o défice de 2016, que em percentagem do PIB é mais elevado do que no PE/2015-19, tem subjacente um défice que em termos nominais também superior em cerca de 0,9 mil M€ (Tabela 7). Refira-se que para 2015 a estimativa para o défice nominal apresentada excede também a considerada no PE/2015-19, em 2,9 mil M€, mas neste caso a diferença deve-se em grande parte ao impacto da resolução e venda do Banif sobre o défice orçamental que é da ordem de 2,1 mil M€. Simultaneamente, o PIB nominal projetado para 2016 foi revisto em alta, em aproximadamente 2 mil M€, o que se deve uma perspetiva de crescimento mais elevada em 2016 (3,8% de crescimento que compara com 3,5% no PE/2015-19), mas também a um efeito de base, já que a estimativa para 2015 apresenta um valor nominal do PIB superior em cerca de 1,3 mil M€ (o que corresponde a um crescimento nominal de 3,4%, superior aos 2,9% considerados no PE/2015-19). Tabela 7 – Revisão do saldo orçamental face ao PE/2015-192015 2016Saldo orçamental (em % do PIB)OE/2016 -4,3 -2,2PE/2015-19 -2,7 -1,8Revisão face ao PE/2015-19 -1,6 -0,5Por memória:Saldo orçamental (em mil M€)OE/2016 -7,8 -4,1PE/2015-19 -4,9 -3,2Revisão face ao PE/2015-19 -2,9 -0,9PIB nominal (em mil M€)OE/2016 179,4 186,3PE/2015-19 178,1 184,3Revisão face ao PE/2015-19 1,3 2,0  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.  43 O défice orçamental ajustado de medidas one-off projetado para 2016 ascende a 2,4% do PIB. Subsiste uma divergência entre o Ministério das Finanças e a Comissão Europeia quanto à medidas one-off previstas para 2016, embora de dimensão relativamente reduzida. De acordo com o Staff Working Document que que acompanha a opinião da Comissão Europeia sobre o Esboço do OE/2016, a divergência prende-se com a alteração do regime de reavaliação de ativos das empresas (que tem um impacto no saldo orçamental de 2016 correspondente a 0,1 p.p. do PIB) que a Comissão Europeia classifica como one-off, não sendo esse o entendimento do Ministério das Finanças (a análise destas medidas poderá ser consultada atrás neste documento). Em resultado desta diferença, o défice orçamental ajustado com base nas medidas one-off consideradas pelo Ministério das Finanças é menor, ascendendo a 2,3% do PIB (Gráfico 32).     UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 69
II SÉRIE-A — NÚMERO 50 210______________________________________________________________________________________________________________44 O desvio desfavorável do défice ajustado face à trajetória que se encontrava prevista PE/2015-19 deverá ser em 2016 superior ao que se terá verificado em 2015. A estimativa para 2015 apresentada no OE/2016 aponta para que o défice ajustado tenha ascendido a 3,2% do PIB e que a meta definida para 2016 tem subjacente um défice ajustado de medidas one-off correspondente a 2,4% do PIB. O desvio face à trajetória prevista no PE/2015-19 afigura-se, deste modo, desfavorável em ambos os anos, ascendendo a 0,4 p.p. do PIB em 2015 e alargando-se para 0,6 p.p. do PIB em 2016 (Gráfico 32).    Gráfico 32 – Saldo orçamental das administrações públicas  ajustado de medidas one-off: OE/2016 versus PE/2015-19 (em percentagem do PIB)  0,5 0,20,0-0,6-0,5-1,0 -1,2-1,5 -1,8-2,0 -2,3 PE/2015-19-2,5 -2,4-2,8 OE/2016 medidas do MF-3,0 OE/2016-3,5 -3,22015 2016 2017 2018 2019 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: No saldo do “EOE/2016 medidas retificadas” o valor das medidas one-off do Esboço do OE/2016 foi alterado em 2015 e 2016, utilizando-se em sua substituição aquele que é conhecido e que se afigura como cumprindo o Código de Conduta do PEC. As medidas consideradas encontram-se identificadas na Caixa 9. 45 Em termos globais, mais de metade da redução de 2,1 p.p. PIB prevista para o défice das administrações públicas em 2016 decorre do efeito das medidas one-off, enquanto o défice ajustado destas medidas deverá evidenciar uma redução de 0,9 p.p. do PIB. Ao nível do défice global encontra-se prevista uma redução de 2,1 p.p. do PIB em 2016, para 2,2% do PIB. Para esta redução contribui, por um lado, o efeito das medidas one-off que penalizaram o défice em 2015 e que em 2016, pelo contrário, deverão contribuir para um ligeiro desagravamento (Gráfico 33), o que por si só conduz a uma melhoria do défice global em 1,2 p.p. do PIB. Por outro lado, a melhoria projetada para o défice global deverá ser também alcançada através de uma redução do défice ajustado de medidas one-off, para o qual se encontra prevista uma diminuição correspondente a 0,9 p.p. do PIB.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 70
20 DE FEVEREIRO DE 2016  211______________________________________________________________________________________________________________Gráfico 33 – Saldo orçamental e saldo orçamental primário Saldo orçamental Saldo orçamental primário (em percentagem do PIB)(em percentagem do PIB)1,0 3,0 2,30,02,0-1,0 -2,4 1,5 2,2-2,0 -3,6-3,2 1,01,30,4-3,0 -2,2 0,0-4,0 -1,1-1,1-1,0-5,0 -4,3-3,6 -2,3-2,0-6,0-7,0 -3,0 -3,6-8,0 -7,22014 2015 2016 -4,0 2014 2015 2016OE/2016 OE/2016Medidas one-off -3,6 -1,1 0,1 Medidas one-off -3,6 -1,1 0,1Saldo orçamental ajustado -3,6 -3,2 -2,4 Saldo primário ajustado 1,3 1,5 2,2Saldo orçamental -7,2 -4,3 -2,2 Saldo primário -2,3 0,4 2,3Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: As medidas one-off encontram-se identificadas na Caixa 9. 46 Para a redução do défice ajustado contribui particularmente o aumento do excedente primário e, em menor grau, a redução da despesa com juros em percentagem do PIB, alterando-se a estratégia de redução do défice face à que se encontrava prevista no Esboço do OE/2016. As projeções orçamentais incluídas na versão revista do OE/2016 apontam para que a melhoria do défice ajustado de medidas one-off, recorde-se em 0,9 p.p. do PIB, seja alcançada através de uma diminuição da despesa com juros em 0,2 p.p. do PIB e, particularmente, através de um aumento do excedente primário em 0,7 p.p. do PIB. Esta evolução difere da que se encontrava prevista no âmbito do Esboço do OE/2016, em que a melhoria projetada ao nível do excedente primário era inferior, na ordem de 0,2 p.p. do PIB, apresentado um contributo idêntico ao da despesa com juros (que é idêntica nos dois documentos) para a redução do défice. Adicionalmente, quando avaliada em percentagem do PIB, a evolução da receita e da despesa apresenta variações mais moderadas, particularmente no caso da receita. Na versão revista do OE/2016 a receita passa a contribuir para aumentar o défice em percentagem do PIB em 2016, em 0,2 p.p., quando no Esboço do OE/2016 contribuía para o seu agravamento em 0,9 p.p.. Por sua vez, o contributo da despesa primária para a melhoria do défice reduz-se ligeiramente face ao Esboço do OE/2016, passando de 1,0 p.p. para 0,9 p.p. do PIB. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 3/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2016 71