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o investimento no domínio da Educação e Formação Profissional. Neste âmbito da cooperação, deve também ser valorizado o papel das instituições financeiras multilaterais, enquanto parceiros da cooperação para o desenvolvimento e do investimento empresarial. O CES reconhece a importância estratégica, ao nível cultural, social, económico e geopolítico, do conjunto de comunidades lusófonas, rondando os 300 milhões de pessoas, na afirmação de Portugal no Mundo. O investimento na criação de uma comunidade de povos lusófonos deverá ultrapassar a esfera das organizações governamentais nacionais e internacionais e abranger também as organizações da sociedade civil, que possam contribuir de forma decisiva para a sua construção, através da cooperação para o desenvolvimento, na promoção cultural, da língua, da educação, do acesso a serviços básicos e dos direitos humanos, sendo as GOP omissas nesse aspeto. Pela relevância que a conjuntura internacional tem para um país como Portugal, este ponto sobre “Portugal no Mundo” mereceria um maior nível de clareza nas opções estratégias que impõe no domínio das relações internacionais. Esta observação adquire acuidade reforçada quando se trata da relação de Portugal com a Europa e com a participação no debate sobre a União Económica e Monetária, dada a centralidade que esta tem no enquadramento institucional e, por conseguinte, nas escolhas futuras do país nos domínios orçamental e macroeconómico. O documento refere apenas que o Governo pretende “Contribuir para o debate sobre o futuro da Europa e a reforma da UEM, nomeadamente para a conclusão da União Bancária e para a criação de capacidade orçamental da UEM”. Tendo em conta que os termos da conclusão da União Bancária e da criação de capacidade orçamental para a UE ainda estão em aberto, podendo assumir diferentes contornos, esta é uma declaração demasiado vaga, que não informa sobre as posições a tomar pelo Estado português nesse debate. O CES alerta também para a falta de referências ao Semestre Europeu e ao Tratado II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________86
Orçamental, e às suas consequências, designadamente, ao nível do investimento público. O CES considera ainda que a participação nos vários processos negociais de acordos de livre comércio da UE com países terceiros deveria salvaguardar a transparência e os interesses nacionais, prevendo o envolvimento da sociedade – governos, empresas e trabalhadores - por forma a assegurar a utilização plena dos benefícios destes acordos. Neste âmbito, seria também importante uma análise dos riscos e oportunidades para Portugal decorrentes da saída do Reino Unido da União Europeia no final do primeiro trimestre de 2019. Vários cenários são ainda possíveis neste momento em que as negociações continuam, e os efeitos na economia portuguesa podem ser significativos, por ser um influente mercado em termos de comércio, de investimento direto estrangeiro, de ensino e investigação, de emigração e de turismo, e pela forte dependência de Portugal da conjuntura internacional. O segundo capítulo das GOP 2019 incluirá o (ainda em elaboração) cenário macroeconómico para 2019, e os seis capítulos seguintes correspondem aos seis pilares do Programa Nacional de Reformas. O parecer do CES segue, a partir daqui esta mesma organização. 3. CONTEXTO E CENÁRIO MACROECONÓMICO A falta de conteúdo no capítulo com o enquadramento macroeconómico é uma importante limitação para a elaboração deste parecer do CES, dificultando a análise da sustentação e impacte das medidas em termos económicos e orçamentais. Esta análise é duplamente dificultada pelo facto da maior parte das medidas serem apresentadas de forma meramente descritiva, sem apreciação dos resultados já obtidos, dos critérios de afetação de recursos ou dos efeitos no orçamento. Embora se compreenda a dificuldade de antecipar os efeitos macroeconómicos das GOP antes da apresentação do Orçamento de Estado para 2019, a complementaridade 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________87
dos dois documentos é essencial até para aferir a efetividade das medidas propostas. As considerações abaixo apresentadas têm como fundamento as projeções atualmente disponíveis das principais instituições de referência. Estas projeções não têm evidentemente em consideração um possível impacte das GOP e do Orçamento de Estado para 2019.  As projeções do Banco de Portugal, Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional são unânimes em indicar a continuação de uma trajetória de crescimento económico real, mas com uma desaceleração do ritmo de variação. De acordo com os dados mais atuais disponíveis, prevê-se que a taxa de crescimento real do PIB diminua cerca de meio ponto percentual no corrente ano e também no próximo, atingindo 1.9% em 2019.  Esta tendência acompanha de perto a evolução esperada da economia europeia, com as taxas de crescimento para 2018 e 2019 iguais às projetadas para a União Europeia, sugerindo a dependência da economia portuguesa relativamente à conjuntura económica internacional e a dificuldade de convergência com o PIB per capita médio europeu. A ligeira desaceleração esperada da taxa de crescimento do PIB observa-se em todas as suas componentes, com a formação bruta de capital fixo, as exportações e as importações a registar as mais elevadas taxas de variação, embora substancialmente abaixo das observadas em 2017.  Apesar deste abrandamento do ritmo de crescimento da atividade económica, e também do de criação de novos empregos, as projeções mostram a continuação da tendência de diminuição significativa da taxa de desemprego, prevendo-se atingir 6.2% em 2019. A taxa de inflação continua a não manifestar indícios de subida no futuro próximo, esperando-se que permaneça próxima de 1.5%. O saldo orçamental continua a apresentar melhorias significativas, com um pequeno défice em 2019, próximo do equilíbrio orçamental, e projeções de II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________88
saldos positivos a partir daí. Este desempenho orçamental, conjuntamente com a continuação da fase de expansão económica e a redução dos encargos com juros da dívida, permite projetar a continuação da tendência de redução gradual da dívida pública, que se espera atinja em 2019 um valor próximo de 118% do PIB. Por outro lado, apesar do crescimento do PIB per capita real nos últimos anos, não se observa, contudo, convergência para os níveis médios europeus. Dados do Eurostat revelam que o índice do PIB per capita em PPS (purchasing power standard) para Portugal se mantem num valor constante de 77 desde 2013, face ao valor base 100 da UE28. Esta falta de convergência com a média europeia, num período de forte decréscimo do desemprego, releva mais uma vez o problema da produtividade, essencial para que o crescimento do emprego possa alavancar o crescimento económico no médio prazo. A baixa produtividade não pode ser também desligada da necessária alteração do perfil produtivo nacional, implicando o reforço do valor criado, o que significa termos cadeias produtivas mais preenchidas e incorporando atividades de maior valor acrescentado, seja em sectores considerados tradicionais, seja em sectores associados diretamente às novas tecnologias. Seria importante um esforço concertado ao nível dos vários pilares, sobretudo os das qualificações e da inovação, fundamentado numa análise dinâmica das causas dos baixos níveis relativos de produtividade e dos efeitos das medidas adotadas.  O CES salienta a insuficiência do investimento, com uma queda em termos líquidos (formação bruta de capital deduzida do consumo de capital fixo), no período 2012-2017 – uma das evoluções mais desfavoráveis na UE – o que indica uma destruição de capacidade produtiva. Esta quebra no investimento líquido total da economia é, contudo, sobretudo notória no sector das famílias, do Estado e das sociedades financeiras, não se verifica nas sociedades não financeiras, onde tem crescido significativamente desde 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________89
2013. O nível de investimento público (1,8% do PIB na FBCF) foi o mais baixo da UE em 2017, com uma pequena recuperação no 1o semestre de 2018 (1,9% do PIB no investimento), mantendo-se distante dos valores da década de 2000. Esta evolução põe em causa o crescimento económico e a modernização da economia, com manifestas consequências na produtividade global. Considera-se também motivo de apreensão a provável diminuição da parcela de fundos europeus alocados a Portugal no próximo quadro europeu plurianual, e a redução das taxas de comparticipação dos fundos comunitários no próximo período de programação. 4. ANÁLISE DAS LINHAS ESTRATÉGICAS  Neste capítulo apresentam-se algumas considerações sobre cada um dos pilares do Programa Nacional de Reformas, seguindo a estrutura apresentada nas GOP.  4.1. Qualificação dos Portugueses e Valorização do TrabalhoNo âmbito da modernização e inovação do sistema educativo, chamamos a atenção para a necessidade de um cuidado redobrado no acompanhamento e avaliação da introdução de conteúdos pedagógicos diferenciados, pelos riscos inerentes, como sucede, por exemplo, nas escolas abrangidas pelo projeto de autonomia e flexibilidade curricular. Estas iniciativas têm um efeito positivo se permitirem a divulgação e generalização de boas práticas. Contudo, é essencial uma monitorização regular dos seus efeitos por exemplo nas taxas de sucesso escolar, abandono precoce e nos resultados relativos em exames nacionais. Muitos estudos mostram que quanto II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________90
O ajustamento da oferta formativa às necessidades estratégicas de médio e longo prazo das atividades económicas da região, por via de um levantamento regular ou de outros instrumentos colaborativos, contribui para uma maior adequação entre os recursos disponíveis e as necessidades formativas sentidas e antecipadas pelos agentes económicos, para a elevação dos níveis de qualificação dos empresários e trabalhadores, para o aumento da produtividade e para o desenvolvimento regional, aprofundando o Sistema de Antecipação das Necessidades de Qualificação2 e a divulgação online pelo IEFP das áreas e saídas profissionais a priorizar no desenvolvimento de formação profissional no período 2018-20193. Tendo em conta a relevância desta articulação entre as qualificações fornecidas e aquelas que as empresas e os seus trabalhadores realmente necessitam, o CES considera que, a par da referência aos Centros de Formação Profissional do IEFP, as GOP deveriam reconhecer e valorizar o contributo essencial dos Centros de Gestão Participada e Direta dos Parceiros Sociais, assim como o dos demais Centros de Formação e Estruturas formativas das Associações Empresariais e Sindicais. Este esforço público não deve desresponsabilizar as empresas pela formação aos trabalhadores, nem o estado da fiscalização do cumprimento do direito à formação contínua, garantindo que as formações ministradas em contexto laboral contribuam, também elas, de forma efetiva, para a elevação dos níveis de qualificação dos trabalhadores abrangidos.  Na área da Inovação no Sistema Educativo, o CES saúda a aposta enunciada na promoção de competências digitais a diversos níveis e na desmaterialização de meios pedagógicos auxiliares. Considera, contudo, que esse esforço deve ser acompanhado por medidas de monitorização de médio e longo prazo do contributo desse investimento no ensino-2 http://sanq.anqep.gov.pt/ 3 https://www.iefp.pt/areas-e-saidas-profissionais-prioritarias II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________92
aprendizagem de novas competências e na melhoria de desempenho técnico e reconhecimento e valorização profissional dos agentes do processo educativo e da população ativa que dele beneficiará. O reconhecimento do papel fundamental das instituições de ensino superior para a promoção de um modelo de desenvolvimento assente na formação e na inovação, e as responsabilidades acrescidas para 2019, designadamente no ensino politécnico, não são compatíveis com o propósito de “manter a estabilidade das dotações orçamentais atribuídas através do Orçamento de Estado” (GOP 2019, p. 18). Diversas alterações legislativas ao longo dos últimos anos, como a reposição salarial, o descongelamento na progressão de carreiras, o aumento do salário mínimo e do subsídio de refeição, e a reintegração de trabalhadores com vínculo precário, aumentam significativamente os encargos das instituições, sem um aumento correspondente do orçamento distribuído. Dado o teor demasiado vago das medidas apresentadas no âmbito do reconhecimento de competências, que se pretende consolidar e alargar, o CES sugere o reforço de meios e de sistemas efetivos de integração, através de planos de formação adequados às necessidades, associados a um processo independente de certificação e avaliação das entidades responsáveis e dos resultados das políticas de qualificação de adultos. O regresso de emigrantes a Portugal, sobretudo se de jovens qualificados, teria um efeito significativamente positivo na oferta de trabalho qualificado, na estrutura demográfica do país e na sustentabilidade da Segurança Social. Embora não seja ainda conhecida a amplitude da medida proposta para alcançar aquele objetivo, a redução da taxa de IRS nos primeiros anos após o retorno, dificilmente, por si só, conseguirá convencer os jovens emigrantes com elevadas qualificações. Não tendo sido certamente pela taxa de IRS que saíram, não será por esse motivo apenas que regressarão a Portugal.  15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________93
Esta medida funciona assim sobretudo como uma sinalização do grande interesse nacional em acolher os seus emigrantes mais habilitados. Apenas a criação de emprego qualificado, estável e mais bem remunerado, ou a capacidade do mercado para acolher novos empreendedores e empresas inovadoras, conseguirá atrair grande parte destes recentes emigrantes. Igualmente relevantes são as políticas visando reforçar a atração e captação de estudantes não nacionais que possam frequentar o nosso ensino superior (universitário e politécnico). Trata-se não apenas de responder, dessa forma, à crescente globalização nesta área, mas de contribuir para inverter a tendência de regressão demográfica de uma parte significativa do território nacional e para aumentar o número de quadros qualificados no nosso país. Se é verdade que sem ofertas locais de emprego não é viável manter as populações nos territórios de origem ou atrair novos residentes, também é verdade que a insuficiência de trabalhadores qualificados é um fator de inibição do investimento de algumas empresas nesses territórios. Considerando o seu papel central na educação e coesão social, e enquanto fator de inovação e criatividade, é importante garantir o acesso à fruição cultural em condições equitativas a todos os cidadãos, independentemente da sua localização geográfica. 4.2. Promoção da Inovação na Economia PortuguesaO CES reconhece nas GOP a correta identificação dos principais fatores inibidores da competitividade da economia portuguesa e da capacidade de crescimento real do PIB no médio e longo prazo: baixos níveis de produtividade, de especialização produtiva, de investimento em I&D nas empresas e de cooperação e transferência de conhecimentos e tecnologia do sistema científico nacional para as empresas.  A estes juntam-se as dificuldades de transformar inovação, material e imaterial, nos processos, produtos ou gestão, em competitividade e II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________94
formação de capital, e as dificuldades em criar emprego capaz de reter trabalhadores, nomeadamente os mais jovens, com elevadas habilitações e competências. Assinala-se assim a aposta do Governo nesta área, com um conjunto de programas divididos por quatro eixos: reforço do investimento em ciência e tecnologia, apoio a processos de adaptação de empresas existentes, apoio a novas empresas e empreendedores, estímulo à integração em cadeias de valor internacionais. O CES congratula-se com a forma mais integrada e abrangente, face a documentos anteriores do Governo, com que é abordado o tema da promoção da inovação. Em especial, identifica-se com os 4 grandes eixos enunciados, em que, para além da relevância dada ao sistema de I&D, se destaca a necessidade de contemplar ações nos domínios da inovação incremental das empresas e das atividades menos intensivas em tecnologias de ponta; de corporizar os fatores imateriais de inovação, em especial, ao nível das formas de gestão e de organização e do reforço dos serviços de valor acrescentado; e de apostar numa integração do nosso tecido produtivo em cadeias de valor internacionais, visando a valorização dos nossos fatores competitivos - em especial ao nível das competências e do conhecimento - e, com isso, aumentar o valor acrescentado produzido no país. Uma grande parte destas iniciativas são de continuidade, tendo já sido apresentadas nas GOP de anos anteriores. O CES considera indispensável dispor, em tempo útil, de uma avaliação conjunta (e também separada) dos vários programas, e do seu efeito até ao momento nos objetivos enunciados, designadamente sobre a execução e os efeitos do programa Portugal 2020.  O CES salienta também que, apesar do referido aumento da despesa em I&D para 1.33% do PIB em 2017, este valor é ainda claramente inferior à média da UE. A convergência para níveis médios europeus contribuiria para aumentar a competitividade do país. O CES sugere ainda que, acompanhando as medidas previstas de apoio às empresas com aptidão para os mercados 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________95
externos, se equacione a simplificação do regime de incentivos nesta área, designadamente no financiamento de projetos de internacionalização de empresas ou para incremento da sua capacidade exportadora, sem prejuízo da promoção da produção nacional. 4.3. Valorização do TerritórioO capítulo das GOP sobre a valorização do território desenvolve-se, como nos documentos anteriores, através de três dimensões: competitividade, coesão e resiliência, e sustentabilidade. Esta organização do texto conduz a uma abordagem pouco estruturada e deficientemente hierarquizada, com o “ordenamento do território”, que deveria ser a matriz de todo este capítulo, a ser remetido para a parte final do mesmo, subalternizando o documento que, até por estar prevista a sua aprovação próxima, deveria constituir o seu elemento enquadrador: a proposta de alteração ao Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território (PNPOT). O CES reafirma que o desenvolvimento do território, nomeadamente do interior e das regiões insulares, é fundamental para a coesão económica, territorial e social, e sublinha a necessidade de garantir a equidade territorial no acesso aos serviços públicos, como importante instrumento de fixação das populações. No caso das regiões insulares, com estatuto de Regiões Ultraperiféricas, o CES recomenda que se aprofunde a procura de soluções conjuntas entre os Governos Regionais e o Governo da República, designadamente por via da aplicação dos princípios da continuidade territorial e da não discriminação decorrentes do local de residência e a adequada compensação dos sobrecustos estruturais a que estes territórios se encontram sujeitos. O CES concorda genericamente com o articulado das GOP no que diz respeito ao Território Competitivo, advertindo que, a par das medidas II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________96
enunciadas para esse capítulo, deverá ser dado especial cuidado às franjas de população em maior risco de exclusão e segregação para periferias urbanas, devendo por isso o processo de planeamento e transformação das cidades incluir de forma proactiva a participação desses grupos de cidadãos, de modo a que as suas necessidades sejam, de algum modo, refletidas e respondidas. As políticas de promoção da coesão territorial, de desenvolvimento rural e de valorização do interior e das Regiões Autónomas continuam a ser muito insuficientes para enfrentar o grande problema de desequilíbrio territorial. Uma grande parte das medidas apresentadas destina-se mais a tentar resolver os problemas decorrentes do desequilíbrio existente do que a tentar resolver as suas causas, promovendo o povoamento demográfico e económico dos territórios. Uma estratégia mais robusta de discriminação positiva permitiria o desenvolvimento destas regiões, aliviando a congestão, no mercado habitacional por exemplo, das grandes áreas metropolitanas do litoral. Neste âmbito, a organização das GOP em seis pilares é mais adequada para orientar a afetação de recursos num território equilibrado do ponto de vista económico e social. A resolução das enormes clivagens territoriais exige um maior esforço de articulação das medidas anunciadas em cada pilar, particularmente nas políticas de saúde, educação, emprego, juventude e reforço da igualdade e da coesão. As políticas de habitação e regeneração urbana, principal vetor da dimensão Território Competitivo, ganharam uma importância redobrada nestas GOP, relativamente ao documento apresentado no ano anterior, com a apresentação de novos instrumentos que permitam operacionalizar a Nova Geração de Políticas de Habitação apresentada pelo Governo no primeiro semestre de 2018. Este é um tema que ganhou visibilidade acrescida na sociedade, com as transformações urbanas provocadas pela globalização, por alterações legislativas, mudanças na atividade e no perfil de alojamento 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________97
turístico nos centros históricos de freguesias de algumas cidades, com as necessidades de planeamento estratégico de desenvolvimento urbano para enfrentar os desafios destas mudanças, e com os efeitos da subida dos preços da habitação. Neste último âmbito, sugerem-se medidas de promoção da disponibilidade de habitação a preços acessíveis, com uma intervenção direta das autarquias, com o apoio do Estado. Sugerem-se também medidas legais de proteção da residência, em determinadas condições, de famílias em situação de extrema vulnerabilidade económica. As políticas de atratividade regional não se confinam a medidas de incentivos fiscal ou financeiro às pessoas ou empresas. Devem incindir também na qualidade de vida oferecida, nomeadamente acessibilidade a serviços públicos essenciais, a transportes públicos de qualidade, a serviços complementares diversificados (culturais e de lazer) que promovam o bem-estar das populações, ampla mobilidade e qualidade das infraestruturas e recursos disponíveis. Mais uma vez, a questão dos grandes investimentos públicos a realizar não aparece devidamente referenciada no texto das GOP, nomeadamente no que se refere ao sector dos transportes nos seus diversos modos. Importa ter presente que, num país com o posicionamento geográfico de Portugal, este é um domínio que além da mobilidade no nosso próprio território é central para a nossa integração no mundo e numa economia globalizada. O CES sublinha a necessidade de uma estratégia mais eficaz de resolução do problema da mobilidade de pessoas e mercadorias, reduzindo as consequências da crescente dependência do transporte individual particularmente nas deslocações pendulares. A organização de um sistema de bilhética de título único e de uma maior abrangência geográfica e de horários, o reforço da segurança e qualidade do serviço prestado, designadamente na infraestrutura, material circulante e meios humanos, são II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________98
essenciais para reduzir a intensidade e aumentar a eficiência energética no sistema de mobilidade. O CES recomenda que se considerem, de uma forma equilibrada, todas as opções disponíveis para a descarbonização dos transportes, uma vez que a eletrificação ainda é pouco significativa e não abrangerá, a curto prazo, todos os tipos de consumo. Recomenda, ainda, que se estimulem os combustíveis alternativos. O CES considera insuficiente a atenção das GOP ao problema dos constrangimentos provocados pelo congestionamento do aeroporto de Lisboa, uma infraestrutura com elevada importância estratégica para o país, com graves prejuízos sobre os seus níveis de atratividade, variável em que o grau de mobilidade de pessoas nas ligações internacionais é cada vez mais relevante e que, num país com a localização periférica em relação ao centro da Europa, como é o caso de Portugal, tem no transporte aéreo o principal meio de ligação. Esta situação prejudica ainda, em particular, o sector do turismo, cuja dinâmica de crescimento evidenciada nos últimos anos é essencial para a nossa economia e impede-nos de obter rendimentos acrescidos vindos do exterior, com as companhias aéreas internacionais a desviarem tráfego aéreo para outros aeroportos. O CES regista a ausência de referência ao problema da coesão intra-territorial, com que as regiões de Lisboa e Porto, em particular, estão confrontadas. Assinala também a falta de referência ao sector da economia cooperativa e social, pela importância que, de acordo com a Constituição e a Lei de Bases da Economia Social, pode desempenhar na coesão territorial. Na área da Floresta, o CES reconhece que as medidas e instrumentos referenciados nas GOP vão no sentido certo, não sendo possível ainda antever os seus impactes na mudança dos ciclos de crescimento, corte, abandono e fogo da floresta portuguesa, ou no próprio comportamento dos agentes económicos que dela dependem. Não é também ainda possível 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________99
conhecer os efeitos, neste âmbito, decorrentes da recente aprovação da Lei n.o 50/2018, de 16 de agosto (Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais). No que respeita ao sector agrícola, o CES considera importante a expansão da área irrigável com os objetivos referidos nas GOP, chamando a atenção para a necessidade de se avaliarem as potencialidades do território e as carências existentes em termos de regadio e reservas estratégicas de água, estudando as diversas opções geográficas numa perspetiva global, solidária e integrada. O CES considera ainda importante a concretização do Estatuto da Agricultura Familiar, cuja efetiva aplicação está dependente da célere regulamentação por parte dos nove Ministérios envolvidos. Ainda nesta matéria, o CES mostra a sua preocupação por, em pleno período de negociação da reforma da PAC e dos planos estratégicos de implementação a nível nacional, um instrumento político e financeiro tão importante no duplo papel de promoção da agricultura e da proteção do ambiente, para o país e para a Europa, surja escassamente representado nestas GOP. É também omissa a avaliação da aplicação da atual PAC, em vésperas de entrada do novo quadro financeiro. Relativamente ao sector do Mar, sublinha-se o papel determinante das regiões ultraperiféricas dos Açores e da Madeira na expansão da plataforma continental, e a necessidade de investimentos estruturais no âmbito da investigação e da inovação, das infraestruturas e segurança, e nos diversos sectores da economia subjacente. O CES está genericamente de acordo com as medidas de promoção da economia circular, salientando, contudo, a necessidade de implementação de instrumentos de avaliação do progresso e impacte económico, ambiental e social, os três pilares do desenvolvimento sustentável aqui conjugados, e de um maior envolvimento dos atores dos setores produtivo e da distribuição no seu desenvolvimento. É necessário alterar as políticas de educação e II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________100
formação profissional, assegurando formação em ecodesign e para as tarefas de reconversão ou reparação. Na Sustentabilidade e Eficiência na Gestão de Resíduos, o CES recomenda uma mais rigorosa avaliação custo/benefício e lamenta que a revisão do PERSU 2020, prometida pela tutela no início do mandato do Governo, ainda não se tenha concretizado. Sem esse instrumento orientador e sem uma adequada avaliação das políticas anteriores, as medidas propostas para o período seguinte aparecem avulsas, sem suficiente fundamentação, e sem um enquadramento técnico e legislativo adequado.  No sector da água, considera-se indispensável a introdução de um tarifário social que abranja todos os cidadãos, em condições de a ele aceder, em qualquer local do território. Por outro lado, as políticas de gestão e proteção dos recursos hídricos devem promover uma maior eficiência do uso da água nas diversas atividades, mas também uma prevenção mais eficaz da contaminação das águas superficiais e subterrâneas.   Na promoção dos valores naturais e da biodiversidade, o CES considera que as políticas públicas enunciadas nas GOP serão fortemente condicionadas pelo desinvestimento ocorrido nos últimos anos e pelas limitações das tutelas jurídico-administrativas envolvidas. Não obstante o papel e responsabilidade das autarquias no acompanhamento desta matéria, o CES considera não ser aceitável transferir a gestão que cabe ao Estado para as mesmas, fragilizando a capacidade de intervenção e a autoridade do ICNF e aumentando os riscos de degradação dos valores naturais e da tendência de desinvestimento no setor. Por outro lado, promover a conservação da natureza faz-se também valorizando as atividades económicas presentes no terreno. Neste sentido falta uma referência clara à necessidade de aprofundamento do envolvimento destes atores, nomeadamente através das suas entidades associativas representativas (associações de agricultores e de produtores florestais). O CES considera ainda que, no âmbito da política de defesa e 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________101
proteção do litoral, as referências são escassas e pouco pormenorizadas, não sendo também devidamente contextualizadas e fundamentadas com uma avaliação dos anteriores IGT e outros instrumentos que os atuais vieram substituir. Considerando o peso da Energia nos orçamentos das famílias e das empresas, sugere-se a redução da taxa de IVA aplicada a estes serviços públicos essenciais, assim como aprofundar a uniformização de critérios para atribuição da tarifa social no fornecimento de eletricidade e de gás. O CES está também preocupado com a competitividade do sistema energético nacional. Em primeiro lugar, reconhece o esforço de proteção dos consumidores mais vulneráveis e de robustecimento dos mercados nacionais, através do aumento das interligações com os restantes países europeus. Contudo, se no caso da eletricidade as perspetivas são de grande progresso nestas ligações, lamenta-se que o mesmo não suceda no caso do gás natural. Em segundo lugar, e porque a integração nos mercados europeus não é perfeita, será necessário um cuidado especial nas medidas de descarbonização da economia. Portugal tem condições para prosseguir um programa ambicioso de energias renováveis, mas terá de o conjugar com a capacidade de transacionar essas novas capacidades no mercado externo sempre que necessário. 4.4. Modernização do EstadoAs GOP apresentam um extenso capítulo descritivo das políticas adotadas e a prosseguir no âmbito da necessária modernização do Estado, com o objetivo de reduzir a complexidade e o custo das relações dos cidadãos com o Estado, aumentando a transparência e a responsabilização, a qualidade dos serviços prestados e a participação cívica. São destacados, neste âmbito, os Programas Simplex + e LabX (Laboratório de Experimentação da Administração Pública, para conceber e testar novas soluções de melhoria II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________102
dos serviços públicos), assim como a recente Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias e para as entidades intermunicipais.  Neste âmbito da descentralização administrativa, o CES, não deixando de sublinhar a necessidade de melhorar os serviços públicos e as funções sociais do Estado, espera que estas medidas contribuam para munir os municípios portugueses de ferramentas úteis e capazes, para uma melhor gestão local de cada território, respondendo de forma mais eficaz e eficiente às realidades das populações locais e à promoção da coesão social e territorial.  Além disso, o CES nota que o processo de descentralização de competências do Estado deverá ser acompanhado por uma cooperação saudável entre agentes públicos e privados. O CES sugere, para além das medidas enunciadas no documento, a criação de espaços de discussão entre estruturas da Administração Pública e da restante sociedade, como as empresas e associações. Tais fóruns, para além de darem pleno acolhimento aos princípios de proximidade, transparência e confiança entre a Administração e os Administrados, permitem identificar mais facilmente os problemas sentidos e as soluções propostas pelos diversos agentes económicos, permitindo ao Estado “legislar melhor”. No mesmo sentido, o CES atribui grande relevância ao programa Custa Quanto?. O CES chama a atenção para a necessidade de melhoria da qualidade e abrangência territorial dos serviços públicos, bem como para a valorização dos trabalhadores da Administração Pública, nomeadamente em matéria de remunerações, vínculos, carreiras e formação profissional. Na área da Justiça, o CES entende que, tendo em conta as especiais obrigações atualmente impostas a certos agentes económicos, nomeadamente instituições financeiras, em matéria de combate ao branqueamento de capitais, financiamento ao terrorismo e crime organizado, para além da implementação prevista do Registo Central do Beneficiário Efetivo, seria também importante que o Estado facultasse o acesso a tais 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________103
agentes, para as referidas finalidades, a informação devidamente organizada.  No âmbito das medidas anunciadas de aproximação da justiça dos cidadãos, o CES sugere um maior apoio ao acesso das pessoas com menos recursos aos tribunais, relembrando que a condição económica continua a constituir um dos mais graves e preocupantes obstáculos no acesso à justiça, designadamente à justiça laboral, em especial aos grupos de cidadãos que a lei opta por proteger especialmente. O CES sugere também a necessidade de ser aprovado, ao fim de 4 anos de preparação, o Estatuto Fiscal da Economia Social, previsto na Lei de Bases da Economia Social. 4.5. Redução do Endividamento da Economia  O problema dos elevados níveis de endividamento público e privado continua a ser crucial para a sustentabilidade das finanças públicas no médio e longo prazo, a estabilidade do sistema financeiro, a capacidade de investimento dos vários agentes económicos e, dessa forma, o futuro da economia portuguesa. Apesar das notáveis melhorias nesta área, os níveis atuais de endividamento interno e, sobretudo, externo, continuam extremamente elevados, deixando a economia muito vulnerável à conjuntura económica nacional e internacional. A secção dedicada a este pilar do Plano Nacional de Reformas ocupa, contudo, uma atenção relativamente reduzida nestas GOP.  Algumas medidas previstas para 2018, com impacte significativo na despesa, não foram ainda completamente concretizadas, como é o caso do descongelamento de salários dos funcionários públicos ou das novas pensões, pelo que o seu impacte orçamental se vai refletir sobretudo em 2019. O documento não indica de que forma o conjunto destas e de novas despesas II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________104
e estímulos fiscais anunciados nas GOP irá pesar nas contas públicas ao longo dos próximos anos.  O CES salienta a importância de prosseguir a redução dos níveis elevados de endividamento da economia portuguesa, num momento em que se perspetiva a normalização da política monetária, depois de vários anos com taxas de juro em mínimos históricos e intervenções inéditas do BCE nos mercados financeiros. A esperada subida das taxas de juro enfatiza a importância de um sector financeiro forte e estável e da complementaridade de fontes de financiamento, designadamente de um mercado de capitais eficiente e dinâmico. O CES considera, contudo, que essa redução do endividamento não pode pôr em causa uma retoma consistente no investimento, quer privado, quer público. Em relação ao investimento público o CES considera que os níveis de retoma deste são insuficientes, com Portugal a surgir, ao nível de toda a União Europeia, como o país que, nos dois últimos anos, regista o mais baixo peso do investimento público no PIB. O CES assinala, ainda, que os valores da execução orçamental têm ficado aquém dos montantes orçamentados, o que parece configurar uma situação em que a política orçamental constitui um claro travão ao crescimento daquele investimento. É apresentado um balanço da execução e as linhas de continuidade do programa Capitalizar, que tem como objetivos o financiamento, capitalização e recuperação de empresas. O CES considera positiva e salutar a finalização das medidas, previstas neste programa, tendo em vista a prossecução dos objetivos da promoção de estruturas financeiras mais equilibradas, da inovação e melhoria da competitividade. Contudo, falta mais uma vez uma análise crítica dos seus efeitos concretos no tecido empresarial português. É reforçada a prioridade do Governo na estabilização do sistema financeiro, com uma atenção particular à necessidade de redução do crédito 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________105
malparado, mas não é analisado o efeito das medidas tomadas nos objetivos centrais de recuperação das condições de financiamento da economia. Não é igualmente feita qualquer referência aos potenciais riscos da recente valorização imobiliária, para os quais diversas instituições e especialistas alertaram. O CES considera oportunas as medidas para a resolução do problema do crédito malparado, nomeadamente a atuação célere sobre os constrangimentos, de índole legal, judicial e fiscal, que contribuem para uma permanência excessivamente longa desses créditos nos balanços dos bancos.  4.6. Reforço da Igualdade e da Coesão SocialAs GOP assumem três prioridades principais para o reforço da igualdade e da coesão social: o combate à pobreza e à exclusão social, a elevação do rendimento disponível das famílias, maior justiça e equidade fiscal, e a promoção do acesso a bens e serviços públicos de primeira necessidade. O CES salienta a importância das medidas para promover a inclusão de pessoas com deficiência, criando oportunidades de educação, formação e trabalho, a que acrescenta a promoção da prática desportiva para o desenvolvimento do desporto adaptado e apoio ao desporto com fins terapêuticos, contribuindo assim para melhorar as competências de pessoas com deficiência, mas chamando a atenção para a insuficiência de informação, incluindo estatística, designadamente a sua taxa de emprego, tendo em conta as dificuldades técnicas e a sensibilidade dos dados.  No âmbito da sustentabilidade da Segurança Social, as GOP não permitem conhecer o alcance e a eficácia de muitas das medidas tomadas, sublinhando-se como positiva a recuperação do crescimento sustentado da receita contributiva. Não há, contudo, indicação sobre o início da criação do sistema de estatísticas da segurança social integrado no Sistema Estatístico Nacional, referido no Programa do Governo e nas GOP para 2016-2019, II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________106
embora exista trabalho entre o MTSSS e o INE para a sua concretização em 2019. Também não se conhece o impacte e eficácia das medidas de combate à fraude e à evasão contributiva. O CES recorda que, por exemplo, o valor bruto da dívida de terceiros apresenta valores próximos ou acima de 5% do PIB (6,5% em 2017) desde 2011. A opção pela continuação das mesmas políticas presume que os objetivos projetados estão a ser alcançados, não sendo necessário ajustar ou mesmo alterar profundamente as medidas tomadas. Esta monitorização de resultados não é percetível em diversas áreas das GOP, como é o caso da abordagem ao problema demográfico em Portugal. Na questão do envelhecimento progressivo da população, as GOP referem a continuação de um conjunto de políticas centradas no apoio às famílias e na conciliação da vida profissional, pessoal e familiar para as mulheres e para os homens. Não é, contudo, apresentado um balanço destas medidas já iniciadas, e não são apresentadas novas medidas previstas para 2019. Sublinha-se, porém, a necessidade de aplicação das orientações da Estratégia Nacional para o Envelhecimento Ativo e Saudável (ENEAS), garantindo à população idosa uma vida com dignidade e qualidade, e contribuindo para minimizar as dificuldades das famílias. Na realidade, o rácio de envelhecimento, que compara a faixa de população acima dos 65 anos com a faixa de menores de 15 anos, continua a aumentar a taxas anuais superiores a 3%, tendo superado o valor 1,5 pela primeira vez em 2017. Apesar de uma ligeira recuperação, os indicadores de fecundidade encontram-se em níveis inferiores aos observados no início desta década. Também não é visível nas GOP uma preocupação com a análise prospetiva dos efeitos do envelhecimento da população para além do evidente impacte na segurança social, onde o debate tem sido mais recorrente e 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________107
acompanhado por diversas análises empíricas. A alteração da estrutura demográfica tem efeitos consideráveis também, por exemplo, no mercado de trabalho, na estrutura sectorial da economia, na educação, na saúde, nos mercados financeiros, nos fluxos migratórios e na organização da sociedade. Este fenómeno do envelhecimento da população resulta sobretudo de uma maior esperança média de vida, com melhores cuidados de saúde, e de um maior controlo em cada família sobre o número de filhos e a idade da maternidade. É assim um indicador de progresso, um fenómeno associado aos países mais desenvolvidos, particularmente notório na Europa. Contudo, apesar de Portugal não se encontrar nos lugares de topo nos indicadores de desenvolvimento, apresenta a terceira idade mediana mais elevada entre 44 países europeus, metade da população portuguesa tem mais de 44.4 anos. Isto sugere ser possível contrariar a aparente irreversibilidade das tendências demográficas atuais, com políticas mais eficazes, designadamente ao nível da igualdade de género, dos fluxos migratórios e dos determinantes, em diversos domínios, da fecundidade. O CES sublinha os números preocupantes de descida sucessiva da taxa de natalidade, a exigirem urgentes medidas de apoio, organizadas num quadro global de suporte integrado às famílias, em áreas tão decisivas como a conciliação da vida profissional, pessoal e familiar para as mulheres e para os homens, estruturas de acolhimento de qualidade e a preços acessíveis para crianças, pessoas idosas e outros dependentes, a educação, a saúde (designadamente reprodutiva e pediátrica), o emprego e a habitação, sobretudo quando a evidência aponta para um desfasamento entre fecundidade desejada e verificada. É crucial observar atentamente esta evolução, conhecer as suas causas, aprender com as melhores práticas internacionais e preparar atempadamente as instituições para o seu impacte inevitável. II SÉRIE-A — NÚMERO 13 ______________________________________________________________________________________________________108
No domínio da elevação do rendimento das famílias, um dos fatores apontados como determinantes da fecundidade, o CES salienta a evolução positiva do salário mínimo, sobretudo o seu crescimento real recente (um aumento perto dos 30% em termos nominais na última década, cerca de metade em termos reais). A percentagem de trabalhadores por conta de outrem a auferir o salário mínimo, tendo estabilizado recentemente, continua muito elevada, tendo aumentado de 13,2% em 2010, para 20,6% em 2016 atingindo os 22,9% em março de 2017 e 2018. No primeiro semestre de 2017, um pouco mais de 30% dos trabalhadores auferiam salários iguais ou inferiores ao salário mínimo. Esta significativa subida do salário mínimo nos últimos anos não foi acompanhada por um aumento proporcional do salário médio, acentuando a assimetria na distribuição de rendimentos. O índice de Kaitz, que relaciona o salário mínimo com o salário mediano, tem vindo progressivamente a aumentar em Portugal, apresentando em 2016 o terceiro maior valor (0.58) na UE. Por outro lado, apesar do aumento do salário mínimo e do emprego, o peso dos salários no PIB continua abaixo dos valores registados há dez anos. No domínio da Saúde, o CES considera globalmente positivos os programas e medidas propostos, sublinhando, contudo, que, à imagem de anos anteriores, não é dada informação sobre a sua evolução. Regista também as insuficiências ainda manifestas no número de médicos de família, na Rede de Cuidados Continuados Integrados, na ausência de referência à saúde ocupacional, no investimento público em prevenção, na informação sobre os Centros de Saúde e sobre o reforço do SNS em termos de meios complementares de diagnóstico e terapêutica. No que se refere ao Ensino Superior, alguns dados apresentados podem já ser atualizados com a informação do corrente ano letivo. A tendência de crescimento do número de candidatos e de colocados, na primeira fase do 15 DE OUTUBRO DE 2018 _____________________________________________________________________________________________________109