27 DE OUTUBRO DE 1988	1641federações ou associações ou é uma faculdade geral a coberto do direito de associação -e nesse sentido todos poderíamos, eventualmente, convir que ela já está consignada nos termos gerais- ou pretende ser mais do que isso, ou seja, pretende ser a faculdade de poder constituir associações ou, neste caso, outro tipo de organizações, mas não com a natureza de direito privado como aquelas que actualmente existem, designadamente a Associação Nacional de Municípios. Haveria que saber se há aqui uma abertura para a possibilidade de as associações ou as federações a constituir virem a ter à natureza de pessoas colectivas de direito público. Se assim for, não deveria a norma ser precisada com referência à própria lei, uma vez que os termos de constituição de entidades de direito público o são por via legislativa? Penso que é um problema em aberto, e não totalmente solucionado no nosso ordenamento jurídico, na articulação das autarquias locais entre si e nas suas prerrogativas associativas.É uma questão que coloco não só ao PSD mas também a mim próprio. O que gostaria de ter era a interpretação que o PSD faz. Para o PSD a norma tal como está configura as duas hipóteses ou apenas uma delas?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Jorge Lacão, posso responder, mas não lhe vou dar a interpretação que o PSD faz porque não sei bem qual seja. Dou-lhe, sim, a minha interpretação.Como sabe, esta ideia das uniões e federações de municípios vem já do Código Administrativo de 1936 e até em relação a alguns pontos ela é mais antiga. No Código Administrativo de 1936/1940 são, indubitavelmente, pessoas colectivas de direito público. Fundamentalmente, sempre foi assim que se considerou! De resto, o Pró f. Marcelo Caetano punha o problema de uma maneira clara e assim ensinava quer nas suas aulas quer no Manual de Direito Administrativo. Importa não confundir com associações de municípios de direito privado de outro tipo, que são aquelas a que se referiu.Portanto, no elenco das pessoas colectivas de direito público de base territorial as uniões e federações de municípios obedeciam ao princípio da tipicidade. Admitiu-se sempre que a circunstância de o Código Administrativo prever em várias normas a possibilidade da sua constituição era suficiente para se lhes reconhecer a natureza de pessoas de direito público. Assim, na prática administrativa apareceram - e algumas ainda existem - várias federações de municípios, designadamente em matéria de distribuição da energia eléctrica.Embora se tenha utilizado uma designação que pode ser enganosa a propósito da Associação Nacional de Municípios, a verdade é que essa Associação não é uma entidade de direito público. É, sim, uma entidade de utilidade pública administrativa, mas não é uma entidade de direito público e não foi constituída ao abrigo das normas do Código Administrativo.Quando a Constituição consignou neste preceito esta possibilidade -e neste ponto a proposta do PSD não é inovadora, mas sim uma pura transposição- não quis mais do que sublinhar a importância de que se reveste a possibilidade de os municípios congregarem esforços na prossecução de interesses comuns. Isto está ligado a um ponto que tem grande relevância e que é o que diz respeito à construção de um poder municipal forte que ultrapasse as limitações resultantes de um volume relativamente reduzido de muitos municípios, em termos de receitas e até de área, que, portanto, disponham de capacidade para ter serviços apetrechados tecnicamente e em pessoal habilitados a satisfazer as necessidades mais complexas das necessidades locais de hoje. Portanto, é uma ideia de uma construção de entidades com uma extensão territorial e uma complexidade de estruturação superiores aos municípios, mas, de com a mesma raiz, vindos dos cidadãos. Nalguns casos vai-se ao ponto de afirmar que as regiões deveriam mais alicerçar-se neste conjunto progressivamente alargado de federações ou de associações de municípios do que ser uma entidade imposta, de algum modo, de cima pelo legislador. Enfim, isso é outro tipo de considerações.Basicamente, a interpretação que faço é a seguinte: trata-se de entidades de direito público que estão ao lado dos municípios. São uma resultante do exercício do direito de associação público, diferente do direito de associação de direito privado, e é justamente por isso que necessitam de estar expressamente consignadas na Constituição. Caso contrário, não fazia sentido. Todos os municípios têm uma capacidade e uma actividade regida pelo direito privado e podem constituir associações, federações, sociedades, mas desde que se inscrevam dentro do seu princípio da especialidade. Não acontece assim com a capacidade pública das pessoas colectivas de direito público e é por isso .necessário que haja normas especiais que prevejam essa possibilidade. Portanto, as pessoas colectivas de direito público podem, em determinados casos, incluir no seu processo de constituição um reconhecimento normativo e não um procedimento caso a caso. É preciso que haja normas de direito público que especificamente o prevejam. A Constituição, as normas do Código Administrativo e as normas da lei relativas ao poder local resolvem esse problema de modo a não haver nenhuma solução de continuidade no ordenamento jurídico.Suponho que a natureza pública dessas pessoas colectivas é pacífica.Tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, depois dessa clarificação, gostaria de lhe colocar uma questão, que é a seguinte: há uma dúvida que tem sido frequentemente levantada e que diz respeito não tanto à natureza pública ou privada, mas sim quanto à natureza de órgão autárquico ou órgão associativo não electivo das associações de municípios.O Sr. Presidente: - Isso é uma matéria diferente, Sr. Deputado.O Sr. Alberto Martins (PS): - Gostaria que o Sr. Presidente pudesse dar um contributo nesse domínio para uma melhor interpretação deste preceito.O Sr. Presidente: - Suponho que aquilo que basicamente tem acontecido é considerar-se que a democraticidade destas instituições é de segundo grau, que resulta da circunstância de os órgãos destas associações ou federações terem na origem uma base democrática. E têm essa base por assentarem em órgãos que têm eles por sua vez uma designação democrática, pois os seus titulares são escolhidos por um processo democrático.