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Assim, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe para uma intervenção.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Com o debate na generalidade que hoje tem lugar das propostas de lei relativas ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e à responsabilidade civil extracontratual do Estado iniciamos formalmente, na Assembleia, um processo de reforma do contencioso administrativo, a cuja concretização atribuímos grande importância e que poderá ser um marco importante na evolução do Direito Administrativo em Portugal e representar um grande salto em frente na tutela efectiva dos direitos dos cidadãos perante a Administração Pública.
Digo «iniciamos formalmente» porque, na verdade, o envolvimento da Assembleia da República neste processo não se inicia hoje em termos substanciais. Ainda recentemente, por iniciativa da 1.a Comissão, teve lugar um interessante colóquio sobre este tema, que contou com a presença de iminentes especialistas na matéria. Em geral, é justo dizer que, desde há muitos meses, os anteprojectos relativos à reforma do contencioso administrativo têm vindo a ser objecto de debates públicos em diversas instituições e universidades, envolvendo um número significativo de participantes, que tivemos oportunidade de acompanhar.
A Assembleia da República não parte, por isso, da estaca zero, existe já um valioso património de reflexão sobre a matéria que temos para discussão e a partir de agora cumpre-nos tomar a iniciativa. Não se trata de repetir tudo o que já foi dito e escrito, trata-se de levar em consideração todas as opiniões já expressas, de reflectir sobre os argumentos expendidos e, finalmente, de tomar decisões.
Pela nossa parte, entendemos que a reforma do contencioso administrativo é necessária em obediência aos princípios constitucionais consagrados em 1997.
O n.o 4 do artigo 268.o da Constituição, a partir da revisão constitucional de 1997, passou a garantir aos administrados a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo nomeadamente o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos devidos por lei e a adopção de medidas cautelares adequadas.
Dissemos a esse propósito, no debate da revisão constitucional de 1997, que o aspecto mais importante das alterações positivas aprovadas em matéria de Administração Pública consistiu no fortalecimento claro das garantias dos administrados no artigo 268.o. E, nesse debate, na reunião realizada em Plenário em 31 de Julho de 1997, dissemos o seguinte: «Neste contexto, quero sublinhar muito em especial o facto de, para além do recurso directo de anulação, que continuará a ser, obviamente, um meio particularmente importante no plano do recurso contencioso, ter sido consagrado expressamente um conjunto de outros instrumentos que apontam para a ruptura com a consagração do contencioso administrativo como tendo um sentido meramente objectivista, meramente de defesa da legalidade, e, bem ao contrário, aparecer aqui uma preocupação muito clara de protecção de direitos e interesses legítimos, que vai no sentido da consagração da defesa da legalidade com a protecção dos direitos dos particulares».
Daí que, Sr. Presidente e Srs. Deputados, a reforma do contencioso administrativo, dando tradução legislativa e prática a esta significativa alteração constitucional, impõe-se, e podemos dizer que, passados mais de quatro anos sobre a revisão constitucional de 1997, esta reforma é não apenas necessária mas urgente.
Compreendemos que esta reforma, por ser profunda, não é fácil e não pode ser feita apressadamente, no entanto, consideramos que deve ser feita sem demoras. Aliás, esta reforma assenta, e bem, em diversos estudos realizados acerca da organização e funcionamento dos tribunais administrativos e tributários, que são também bons contributos para o debate que temos de realizar.
Pelo que já disse, é óbvio que, do ponto de vista global, encaramos positivamente esta reforma do contencioso administrativo. Porém, ninguém ignora que, para além de dezenas de questões mais ou menos de pormenor que têm sido suscitadas como merecendo ponderação ou mesmo como justificando alterações aos textos propostos, há grandes questões que importa equacionar e sobre as quais as opiniões se têm dividido.
Não ignoramos as críticas a esta reforma que foram enviadas à Assembleia por parte, designadamente, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça e do Conselho Superior da Magistratura. Independentemente da posição que possamos ter, afinal, sobre as questões suscitadas, entendemos, naturalmente, que estas entidades devem ser ouvidas pela Assembleia da República.
O debate realizado até agora tem decorrido fundamentalmente com recurso à contribuição de administrativistas, aliás, em muitos casos de ilustres administrativistas, mas esta reforma, ao alargar substancialmente o âmbito da jurisdição administrativa, diz respeito à justiça no seu conjunto. Neste sentido, entendemos que não deve haver exclusões de intervenientes do sistema judiciária no debate que ainda temos pela frente. Portanto, há que continuar o debate com as entidades que tenham, de facto, um contributo relevante a dar nesta matéria.
Há, de facto, problemas suscitados que justificam uma ponderação adequada e a devida atenção. Referirei vários a título exemplificativo por nos parecerem dos mais relevantes.
O primeiro problema que tem de ser equacionado diz respeito ao alargamento da competência material dos tribunais administrativos e fiscais e à sua compatibilização com o disposto no artigo 212.o da Constituição da República, o qual delimita o âmbito da jurisdição administrativa. E aqui colocam-se dois problemas.
O primeiro deles é o de saber se o artigo 4.o proposto para o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais é compatível com a delimitação constitucional estabelecida no artigo 212.o.
O segundo é o de saber, como já alguém também referiu nos debates preparatórios desta reforma, se não corremos o risco de, através da consagração de uma excessivamente alargada competência material dos tribunais administrativos e fiscais, inundar os tribunais administrativos, acabando por dificultar o acesso dos cidadãos à justiça administrativa.
Ora, o primeiro problema é uma questão de direito, o segundo é manifestamente uma questão de facto.
Quanto à questão de direito, devo dizer que não nos repugna, como princípio, a extensão da competência dos
0698   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 tribunais administrativos, e pensamos que é necessário adoptar uma solução clara e que acabe com a incerteza acerca da competência material dos vários tribunais. O que não é aceitável é o que se passa actualmente, isto é, que, em relação a um grande número de processos, não haja uma decisão de fundo porque os tribunais se consideram incompetentes. Ora, como isto é objectivamente uma denegação de justiça, é preciso acabar com tal situação, ainda que seja à custa de uma extensão, que, à partida, poderá chocar algumas pessoas, quanto ao âmbito de competência dos tribunais administrativos.
De facto a questão deve ser ponderada em face do texto constitucional, mas o fundamental, quanto a nós, é garantir a segurança jurídica dos cidadãos no que diz respeito à competência dos tribunais.
Quanto à questão de facto, o Governo tem de assumir uma particular responsabilidade, que é de, aprovada esta reforma, criar condições para que os tribunais administrativos e tributários tenham meios humanos e materiais para cumprir, sem morosidade excessiva, as atribuições que lhes forem confiadas.
O segundo problema que tem de ser equacionado tem a ver com o se saber se se justifica, em certos casos, a manutenção do Supremo Tribunal Administrativo como tribunal de 1.a instância. Não é forçoso que assim seja, pois pode colocar-se a questão de determinadas competências poderem ser atribuídas ao Tribunal Central Administrativo em 1.a instância, ficando o Supremo Tribunal como instância de recurso. É uma matéria a ponderar, mas, quanto a nós, a questão não é essencial, embora tenha, naturalmente, relevância.
Um terceiro problema que também pode ser equacionado, e sobre o qual tem havido diversas opiniões, é o da pertinência de se consagrar uma alçada para os tribunais administrativos, na medida em que isto contraria a nossa tradição administrativa e pode vir a criar diversos problemas para os quais têm sido alertados. É mais uma questão para a qual manifestamos a maior abertura tanto para discutir a melhor solução como para ouvir os argumentos pró e contra.
Um outro problema a equacionar - e este, quanto a nós, importava salvaguardar - tem a ver com o papel do Ministério Público no contencioso administrativo. E, aqui, entendemos que se deve, de facto, salvaguardar o papel do Ministério Público em defesa da legalidade, mesmo nas situações em que não exista um particular lesado mas em que haja uma violação da legalidade. Entendemos que não deve ser diminuído, de maneira nenhuma, o papel do Ministério Público no contencioso administrativo e que isso não decorre desta reforma proposta, mas, como foi uma questão levantada durante o debate, deve ser devidamente salvaguardada nos diplomas que vierem a ser aprovados.
Poderia, naturalmente, elencar outras questões relevantes, que importa equacionar neste debate, mas entraríamos, manifestamente, a entrar em sede de especialidade, o que, aliás, de certa forma, já fiz. De qualquer modo, penso que será mais produtivo fazê-lo aquando do debate na especialidade, o qual, dada a extensão dos diplomas, terá de ser relativamente longo, mas esperamos que não seja um processo que dê um mau exemplo de morosidade, que manifestamente queremos evitar não só no funcionamento da justiça como também no do Parlamento.
Finalmente, estamos, de facto, perante uma reforma que é exigente, desde já para o legislador, que tem de saber consagrar soluções adequadas para a justiça administrativa em Portugal, para o Governo, por razões que já referi e que se prendem com a necessidade de criar condições para que tudo isto possa funcionar de uma forma adequada e eficaz, e será exigente para os tribunais administrativos e será mais ainda para a própria Administração Pública, que terá de conviver com um regime de justiça administrativa que comporta muito mais exigências do que aquelas que actualmente tem, dada a relativa inacessibilidade dos cidadãos à justiça administrativa. Nós não nos incomodámos com estas exigências, porque pensamos que elas são úteis para os cidadãos, que, desta forma, vêem reforçados os seus direitos enquanto administrados e que, fundamentalmente, passam a dispor de meios jurisdicionais para fazer valer esses direitos, o que é extremamente importante, pelo que interessa ressaltar positivamente.
Srs. Presidente e Srs. Deputados, é isto o que se nos oferece dizer, na generalidade, acerca desta reforma, manifestando aqui a nossa inteira disponibilidade para o debate na especialidade, que vai ser necessário, e é importante que seja feito com a devida celeridade.Aplausos do PCP.Neste momento, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Narana Coissoró.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Nuno Teixeira de Melo.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Justiça, Srs. Secretários de Estados, Sr.as e Srs. Deputados: Não gastarei mais de 30 segundos, pois apenas quero especificar algo que há pouco não pude precisar por falta de tempo, a fim de cumprir a promessa que havia feito ao Sr. Presidente da Assembleia da República.
Efectivamente, o regime do artigo 89.o, no que toca ao despacho saneador, prevê, porventura de forma mais grave do que antes tinha referido, que as questões que obstem ao conhecimento do mérito do processo não sejam sequer conhecidas. Porquê? Porque no n.o 2 deste artigo estipula que «As questões (...) que não tenham sido apreciadas no despachado saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.», o que significa que, no caso de não terem sido apreciadas no despacho saneador, mais tarde não poderão voltar a ser, o que equivale a uma verdadeira denegação de justiça. E, deste ponto de vista, é, porventura, mais grave do que a possibilidade da sua reapreciação, com a implicação de morosidade processual. Isto porque, entre termos morosidade processual e termos denegação de justiça, então, antes, a morosidade processual.
É apenas uma nota, que parece que decorre da simples leitura do teor da alínea a) do n.o 1 do artigo 89.o e do seu n.o 2. Mas certamente V. Ex.a terá a possibilidade de nos esclarecer se assim não for.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro da Justiça.O Sr. Ministro da Justiça: - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Quero, em primeiro lugar, congratular-me pelo consenso, que me pareceu unânime, das diferentes
0699   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 bancadas quanto à apreciação, na generalidade, das propostas de lei n.os 92, 93 e 95/VIII, pois tem toda a importância que uma reforma desta dimensão e com as consequências que tem, quer para o conjunto da administração da justiça, quer, como bem sublinhou o Sr. Deputado António Filipe, para o funcionamento da nossa Administração, possa recolher e seja objecto de um amplo consenso parlamentar, e o Governo satisfaz-se por, de algum modo, ter contribuído para isso.
Quanto às questões que foram colocadas, começarei pelas questões de método suscitadas pelo Sr. Deputado Guilherme Silva.
Sr. Deputado, como sabe, fizemos acompanhar os trabalhos preparatórios de um trabalho com a Andersen Consulting, S. A., tendo em vista o estudo do sistema de gestão e de organização e o levantamento dos meios necessários à implementação da reforma. Assim, pedimos uma vacatio legis longa, de um ano, porque nos parece essencial para a boa aplicação desta reforma que os meios estejam implementados. Aliás, na minha intervenção pude exemplificar um conjunto de meios que são necessários, como sejam a abertura de, pelo menos, 10 novos tribunais administrativos de círculo, o recrutamento de 80 novos magistrados judiciais e a sua formação especializada, etc.
Temos consciência, designadamente, de que não é possível ir buscar esses 80 magistrados judiciais à magistratura judicial, tendo em conta a carência de quadros. Portanto, teremos de utilizar a norma que hoje já permite a realização de um curso especial para recrutamento de magistrados para os tribunais administrativos e fiscais.
É evidente que este trabalho tem de ser cruzado, como obrigação que já decorre da aprovação pela Assembleia da República da Lei Geral Tributária, o que implica a transição da responsabilidade administrativa pelos tribunais tributários do Ministério das Finanças para o Ministério da Justiça.
Há as adaptações, designadamente a mobilização de meios, para a reinstalação dos tribunais tributários, e julgamos ser a oportunidade para, simultaneamente, permitir a instalação dos novos tribunais administrativos. Mas, como já tive oportunidade de dizer muito claramente na Comissão e volto a dizer aqui com toda a franqueza, nós não poderemos garantir a implementação destes meios em menos de um ano e não poderemos iniciar nem desencadear os procedimentos para a sua instalação sem que esta lei seja previamente aprovada pela Assembleia da República, por, nos termos da legislação financeira, não podermos desencadear os procedimentos sem termos a legislação.
Portanto, a Assembleia da República fixará, naturalmente, o seu ritmo de trabalho - não quero interferir nisso -, mas temos de ter consciência de que esse ritmo de trabalho determinará a data de entrada em vigor destas medidas.
Os Srs. Deputados Guilherme Silva e António Filipe suscitaram a questão das alçadas e manifestaram designadamente preocupação quanto às custas. Srs. Deputados, as custas serão alvo de um diploma que teremos de fazer ao longo do próximo ano, e creio que não temos motivos para preocupações sobre o que elas virão a ser. De qualquer modo, na altura própria poderemos tratar desta questão. Já as alçadas são, para mim, uma questão de princípio e que se deve introduzir aqui para regular a tramitação do processo.
Quanto às custas, temos neste momento o trabalho iniciado, mas é preciso, digamos, ter o trabalho mais avançado para podermos falar sobre esta questão.
O Sr. Deputado Nuno Teixeira de Melo colocou, como é hábito, a questão da defesa da pouca atenção ao patrocínio forense. Sr. Deputado, insisto com a minha resposta: a Ordem dos Advogados tem de decidir sobre o que entende sobre o exercício da profissão. Ou a Ordem dos Advogados entende, como parece entender, pelo menos pelo que ouço os seus dirigentes dizerem, que já há licenciados em direito a mais e advogados a mais e que a inscrição da Ordem é uma coisa residual, onde vão parar todos os licenciados em direito que não têm mais nada para fazer, e, então, neste caso, deve apoiar a existência de profissões jurídicas alternativas à advocacia, que é o que me parece inteligente. Ou, então, a Ordem dos Advogados entende que só pode ter profissão jurídica quem for advogado, e, assim, não pode queixar-se de haver um excesso de advogados inscritos na Ordem.
Agora, hão-de compreender - até a Sr.a Deputada Manuela Ferreira Leite daria um salto na cadeira só de pensar que assim seria - que a Administração, que paga aos seus funcionários juristas, ainda teria de fazer mais despesas a contratar advogados para a representar em juízo. Então a Administração, que tem funcionários licenciados em direito, não pode fazer-se representar pelos seus licenciados em direito?! Sempre o fez! Não seria agora, quando é necessário controlar a despesa pública, a contratação de pessoas - boys and girls, como o Sr. Deputado Nuno Teixeira de Melo diria que se estaria a fazer -, que iríamos contratar mais gente! Não! Temos de aproveitar os quadros que a Administração já dispõe! Porém, com uma inovação muito importante que consta desta proposta de lei e que ainda não está referida nesse parecer da Ordem dos Advogados, o qual, como sabe, não incide sobre a proposta de lei mas sobre um projecto anterior à proposta de lei.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Mas que nesta parte é igual!O Orador: - Ora, como costumamos dar ouvidos às críticas razoáveis que nos são dirigidas, várias das críticas que constam desse parecer, hoje, já não têm razão de ser, porque já estão incorporadas na própria proposta de lei.
Uma das coisas que incorporámos, e que, creio, responde à preocupação, que nos pareceu razoável, da Ordem dos Advogados, é que até os licenciados em direito, quando intervêm no processo em representação da Administração, têm de estar sujeitos às obrigações deontológicas a que estão sujeitos os advogados. Esta foi uma das questões razoáveis que nos foi colocada, dizendo-nos, por exemplo: mas, numa negociação com a Administração, em que esta está representada por um licenciado em direito, nós estamos sujeitos a um segredo profissional e ele não, o que introduz uma enorme desigualdade. Ora, a desigualdade é eliminada, e ele também fica sujeito ao segredo profissional.
É claro, Sr. Deputado Nuno Teixeira de Melo, que há uma outra solução: é a Ordem dos Advogados permitir a inscrição aos funcionários públicos que são licenciados em direito e que preencham as condições para o exercício da advocacia.
Agora, o que a Ordem não pode querer é que os funcionários públicos licenciados em direito não possam inscrever-se na Ordem, e por isso, depois, não possam ser utilizados para representar a Administração. Isto já não é aceitável.
O Sr. Deputado António Filipe coloca a questão de ainda haver um excesso de competências em 1.a instância e
0700   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 no Supremo Tribunal Administrativo. Bom, Sr. Deputado, diminuímos significativamente! Todos os actos de membros do Governo, que eram julgados exclusivamente pelo Supremo Tribunal Administrativo, deixaram de o ser e passaram para o tribunal administrativo de círculo. Mantivemos um critério que é idêntico ao que consta no Código de Processo Penal, relativamente a foro próprio, para os altos dignitários do Estado, ou seja, o Presidente da Assembleia da República, o Presidente da República, os presidentes dos tribunais supremos. Foi este o critério que adoptámos e que é idêntico ao do Código de Processo Penal.
Quanto ao Ministério Público, estamos totalmente de acordo. É indiscutível a necessidade de manter a presença do Ministério Público na defesa da legalidade, mesmo quando não haja interesses particulares atingidos. É, aliás, essa a função que reforçamos nesta reforma.
Onde aligeiramos a intervenção do Ministério Público é, precisamente, nas outras situações, em que o recurso não foi interposto pelo Ministério Público mas por um particular - o que pressupõe que há um particular que está a defender o seu próprio interesse -, nas quais não faz sentido o Ministério Público ter uma intervenção como assistente do particular ou como consultor jurídico do tribunal. Nestas situações é que, efectivamente, restringimos. No entanto, reforçamos a legitimidade do Ministério Público para a impugnação da legalidade, não só dos actos administrativos como também das normas regulamentares.
Uma questão comum a todos os Srs. Deputados é a preocupação quanto ao âmbito da jurisdição administrativa. Aí, Srs. Deputados - em particular, Sr. Deputado Guilherme Silva, que me colocou, em primeiro lugar, a questão da constitucionalidade -, creio que é hoje pacífico (estão todos de acordo) que a competência fixada constitucionalmente é uma competência regra e, como tal, o próprio Tribunal Constitucional já se pronunciou no sentido de permitir algumas entorses à competência regra.
Há entorses que mantemos, como, por exemplo, o caso dos actos do Conselho Superior da Magistratura, que, como são actos meramente administrativos, deviam ser recorríveis para a jurisdição administrativa. No entanto, por uma questão de respeito pela tradição, mantemos o recurso dos actos do Conselho Superior da Magistratura para o Supremo Tribunal de Justiça, que mantém, por isso, uma secção de competência administrativa para julgar os actos do Presidente do Supremo e os actos do Conselho Superior da Magistratura. É uma entorse à competência regra.
Há outra, clássica, que diz respeito aos recursos dos actos administrativos de aplicação das contra-ordenações. Como actos administrativos que são, poderiam vir para a jurisdição administrativa, mas mantivemos nos tribunais comuns. De facto, há aqui, também, uma entorse à competência regra, é verdade, mas agora em sentido contrário, quanto a um conjunto de actos que, actualmente, estão nos tribunais comuns, no contencioso dos contratos e da responsabilidade civil, o que se verifica por uma razão pragmática.
Ao longo de décadas, nem a doutrina nem a jurisprudência se conseguiram entender, e fazerem entender-nos, quanto a um conceito, certo e seguro, do que é um contrato administrativo, do que é que são actos de responsabilidade que devam ser da competência dos tribunais administrativos e os que devam ser da competência dos tribunais civis. Portanto, sucedem-se os conflitos positivos, sucedem-se os conflitos negativos e quem já patrocinou causas nos tribunais administrativos sabe a angústia que tem no momento em que tem de escolher em que tribunal é que vai interpor o recurso e as decisões sistematicamente contraditórias que todos os tribunais tomam sobre esta matéria.
O estudo do Prof. Vital Moreira é, aliás, elucidativo: nos tribunais administrativos de círculo, 60% dos processos «morrem» por questões formais e não por uma decisão de mérito.O Sr. Osvaldo Castro (PS): - É verdade!O Orador: - E a principal das questões formais é a incompetência dos tribunais.
Portanto, ou os Srs. Deputados resolvem aquilo que a doutrina e a jurisprudência não resolveram ao longo de décadas e conseguem definir um conceito claro, inequívoco e pacífico do que é um contrato administrativo e, óptimo, dou os meus parabéns, e nesse caso a competência será em função da natureza do contrato; ou os Srs. Deputados conseguem definir quais são os actos da responsabilidade de uma entidade pública, que são actos de gestão pública, e quais é que são os de gestão privada e, assim, afectar distintamente a competência, e também darei os meus parabéns; ou mantemos a situação de dúvida permanente, com um grau de incerteza jurídica muito elevado e altamente prejudicial aos interesses dos particulares; ou, então, temos de adoptar um critério pragmático.
Esta situação não é única. É o critério que se adoptou para, por exemplo, as contra-ordenações. Para evitar estarmos sempre a discutir se aquela infracção é, ou não, crime, foi adoptado um critério formal: estando previsto coima, é contra-ordenação; não estando previsto coima, é outro tipo de ilícito. Porque é que não o podemos fazer aqui? Há inúmeros exemplos.
O Sr. Deputado Jorge Lacão falou do contencioso, designadamente no direito do trabalho. Com a multiplicação de formas de contratação no âmbito da administração central e da administração local, há casos em que as pessoas que vêem rescindidos os seus contratos e que têm um contencioso com a entidade pública têm que ir discutir, simultaneamente, para os tribunais administrativos, porque pode ser um contrato de natureza administrativa, para os tribunais de trabalho, porque pode ser um contrato de natureza jus laboral, e, ainda, para os tribunais civis, porque pode ser um contrato de prestação de serviços.
Já dei, outro dia, um exemplo de uma situação em que isso sucedeu e em que estavam os três tribunais entendidos sobre a sua própria incompetência: nem os tribunais administrativos, nem os tribunais laborais, nem os cíveis eram competentes.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Tem de terminar, Sr. Ministro.O Orador: - Vou já terminar, Sr. Presidente.
Ao fim de sete anos, a pessoa em causa sujeitou-se a um acordo absolutamente miserável, porque já não aguentava estar mais tempo à espera de saber esta coisa simples: qual é o tribunal competente.
E aqui, entre nós, Srs. Deputados, quando os tribunais administrativos tinham uma natureza distinta da dos tribunais judiciais, a questão ainda podia fazer sentido. Hoje, os tribunais administrativos têm uma natureza exactamente idêntica à dos tribunais judiciais. O que os distingue é a competência, cujo critério é afixado na lei.
0701   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 Portanto, ou termos um critério material claro e objectivo, ao qual podemos recorrer, ou, então, Srs. Deputados, peço-vos que adoptem uma solução pragmática que assegure o essencial, que é um critério claro que proteja os cidadãos e não os faça andarem de um lado para o outro «aos papéis» como se fossem uma bola de pinguepongue, porque eles têm direito a ser tratados com respeito e a obterem uma decisão de mérito, em tempo oportuno.Aplausos do PS.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Sr. Presidente, peço a palavra para uma intervenção, visto que ainda disponho de 1 minuto e 4 segundos.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro da Justiça, não resisto a fazer-lhe um reparo.
V. Ex.a entende que pode exercer a advocacia quem não seja advogado, desde que patrocine a Administração Pública. Pergunto: porque é que um advogado para exercer a advocacia tem de ter um curso de 18 meses, não remunerado, na Ordem dos Advogados, tem de estar inscrito na Ordem dos Advogados, tem de pagar quotas à Ordem dos Advogados, tem despesas com a Caixa de Providência dos Advogados e Solicitadores, tem despesas de escritório, tem despesas de funcionários e alguém que é mero licenciado em Direito pode, sem nenhum destes encargos e, inclusivamente, beneficiando do patrocínio do Estado, porque até usa as instalações do Estado, desempenhar a mesma actividade? Não faz sentido.
Mais: porque é que para se exercer a medicina se tem de ser médico, para se exercer engenharia ser engenheiro, para se exercer contabilidade ser contabilista, mas para se exercer a advocacia não se tem, neste caso, de ser advogado?
Sr. Ministro, é isso que não faz sentido. Não é o caso, como V. Ex.a pretende fazer crer com carácter um pouco redutor, apenas das pessoas que, por força de uma incompatibilidade que é a sua contratação, são obrigadas a suspender a inscrição na Ordem. Não é isso! Estamos a falar de licenciados em Direito que não tiveram a formação jurídica essencial - que o Governo entendeu, também, ser essencial - para que possam exercer a advocacia, e que o poderão fazer nestas circunstâncias.
Finalmente, Sr. Ministro, no que toca à competência dos tribunais administrativos e fiscais, que me conste não são tribunais comuns, sequer de competência especializada. De resto, se V. Ex.a atentar no parecer do Conselho Superior de Magistratura, verificará que uma das críticas que é apontada é que, não sendo os tribunais administrativos e fiscais tribunais comuns de competência especializada (como acontece, por exemplo, em Espanha), criam-se dois direitos privados: um, para as relações entre os particulares e os tribunais comuns, e outro, para os tribunais administrativos. A crítica não é minha, nem é dos advogados, nem é da Ordem dos Advogados; é do Conselho Superior da Magistratura, Sr. Ministro.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro, a quem o Grupo Parlamentar do Partido Socialista concedeu 2 minutos.O Sr. Ministro da Justiça: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Nuno Melo, vamos ver se nos entendemos. Quando aqui vim pela primeira vez depois de ter assumido as funções que hoje tenho, os Srs. Deputados fizerem um «punching ball», a dizer «o Ministro está aqui ao serviço dos interesses corporativos». E eu expliquei que não estava.
Cada vez que venho cá, sou alvo de sucessivos arremessos da posição da Ordem, da posição do Conselho Superior da Magistratura, da posição da Associação Sindical dos Juízes Portugueses... Já conheço essas posições. No entanto, tal como o Governo tem o dever de ouvir essas entidades, de ponderar sobre o que dizem e de decidir, os Srs. Deputados também o deverão fazer, mas com uma leitura crítica de tudo o que essas entidades dizem, porque sabe que nem tudo o que dizem é, necessariamente, correcto.O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Mas isto não faz sentido, Sr. Ministro!O Orador: - Quanto à questão dos advogados, Sr. Deputado, as normas que constam do Estatuto da Ordem sobre os requisitos para o exercício da advocacia são, fundamentalmente, normas que o Estado emitiu para protecção do mercado, para protecção dos cidadãos de forma a que contratem pessoas com um grau de qualificação necessária a uma boa tutela dos seus direitos. O que pretendemos aqui é saber quem é que representa o Estado e o conjunto da Administração, os quais não creio que precisem da tutela que o cidadão precisa para saber quem os representa.
Além do mais, por uma razão simples: se eu entender que, no meu Ministério, não tenho nenhum jurista qualificado para o representar, estou sempre livre de contratar um advogado. O Sr. Deputado diz: «mas porque é que não contrata o advogado?». Por uma razão. Sabe qual é? É que a Ordem dos Advogados tem um entendimento diverso das outras Ordens. Um médico que seja funcionário do Ministério da Justiça não está impedido de exercer a medicina pelo facto de ser funcionário do Ministério da Justiça, mas um advogado que se torne funcionário do Ministério da Justiça fica impedido de exercer a advocacia.
Portanto, se a Ordem entender...O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - E quem não seja médico, pode exercer a medicina?O Orador: - Não! Claro que não pode!O Sr. Nuno Teixeira de Melo (CDS-PP): - Pois não! Mas quem não seja advogado pode exercer. A questão é essa!O Orador: - Não pode ser advogado, porque a Ordem não permite a sua inscrição. Essa é a razão! Caso contrário, poderia ser advogado. É muito simples.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Jorge Lacão.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, do restante tempo que à minha bancada resta, quero procurar dar um contributo, no sentido de que considero que todos estaremos de acordo que um debate destes não é para fazer um ritual mas para concorrermos para o processo de esclarecimento mútuo. É nesse espírito que aqui estamos.
O Sr. Ministro colocou questões altamente relevantes quanto à problemática do âmbito jurisdição. Acompanhamo-lo
0702   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 e tive mesmo, há pouco, ocasião de sublinhar inovações muito positivas que, nesse domínio, são feitas.
Em todo o caso, chegamos a um ponto em que, penso, vale a pena ponderar se procuramos soluções que nos aproximem ou nos afastem ainda mais daquilo que é o disposto no n.o 3 do artigo 212.o da Constituição da República Portuguesa, relativamente ao âmbito de competência dos tribunais administrativos.
No domínio da responsabilidade extracontratual, toda a responsabilidade extracontratual passará a incumbir aos tribunais administrativos por actos de gestão pública ou por actos de gestão privada. No entanto, interrogo-me: a partir do momento em que fazemos uma revisão tão significativa do regime da responsabilidade civil da Administração, porventura não valerá a pena dar o passo, que aparentemente ainda falta, de superar essa dualidade entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, de forma a resolvermos, de vez, um problema? Creio que vale a pena ponderar isso.
Outro problema: os tribunais serão competentes para toda a matéria do domínio dos contratos em que haja participação da Administração, designadamente ao nível das relações laborais. Qual é o processo que, neste domínio, está previsto? É o das acções comuns, que manda aplicar o do regime do processo civil, se bem interpreto aquilo que resulta da proposta do Governo.
Ora bem, nesta matéria do contrato individual de trabalho, justamente no domínio civil, há um processo especial, que é o processo de trabalho. Porventura, se assim for, então, temos de prever a possibilidade de, quando o tribunal administrativo estiver confrontado com matéria do contrato individual de trabalho, aplicar por derivação, não a acção comum do processo civil, mas, no domínio do processo civil, a acção especial do processo de trabalho. Fará sentido o que estou a dizer? Ou não fará? Vale a pena ponderar, penso eu.
Admito, ainda, que noutras questões, como, por exemplo, essa dificílima questão de saber qual o tratamento a dar às entidades privadas de mão pública, tenhamos de fazer alguma ponderação. Porque, porventura, poderá ser um pouco estranho que, depois, estejamos colocados em situações em que, por exemplo, todo o litígio de uma unidade hospitalar submetida às regras dos institutos públicos vá parar ao tribunal administrativo, mas se uma unidade hospitalar estiver submetida à regra do direito privado todo o litígio dela decorrente, em situações materiais absolutamente idênticas, vá parar a tribunais comuns do âmbito cível.
Portanto, penso que, talvez mesmo nestes domínios, tenhamos de nos interrogar sobre se, justamente no alargamento do âmbito da jurisdição, não deveremos ir até um certo ponto e perguntar se algumas entidades ditas privadas, mas que serão claramente de mão pública e que, na sua função essencial, realizam o interesse público, que têm como finalidade realizar esse interesse na perspectiva do bem comum, devem ou não ser equiparadas para efeitos da jurisdição administrativa.
Ora, penso que, sobre estes pontos e outros que já não há tempo para sublinhar aqui, importa fazer uma adequada ponderação na especialidade.
Se me é permitido tirar daqui alguma ilação, penso que estamos conscientes disso e penso que todos estamos empenhados em fazê-lo no sentido de valorizar a proposta e não de a comprometer.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Srs. Deputados, não há mais inscrições, pelo que está encerrado o debate conjunto, na generalidade, das propostas de lei n.os 92, 93 e 95/VIII.
Passamos ao próximo ponto da ordem de trabalhos que consta da discussão, na generalidade, do projecto de lei n.o 289/VIII - Define o regime fiscal de combate à especulação imobiliária nas zonas de continuum urbano e define o programa de recuperação do parque habitacional (BE).
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Francisco Louçã.O Sr. Francisco Louçã (BE): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O projecto de lei que vamos apreciar agora é a cobrança de uma promessa.
Há quatro anos atrás, um número importante de candidatos às câmaras municipais, muitos deles hoje presidentes, entre os quais o Presidente socialista da Câmara de Lisboa, comprometeu-se a propor e a insistir junto do Governo, desta Assembleia, que é quem tem poderes para decidir sobre isto, para que fosse apresentado um conjunto de iniciativas fiscais e outras que respondessem ao desequilíbrio no mercado da habitação, à especulação imobiliária e, em particular, à situação devastadora que ocorre nas principais áreas metropolitanas do País.
Na Grande Lisboa e no Grande Porto - e os números exactos serão confirmados quando o censo estiver completamente apurado -, existem, segundo as indicações parcelares já disponíveis, cerca de 110 000 fogos devolutos, a maior parte dos quais, aliás, em grande estado de degradação, fogos esses que importa recuperar, nomeadamente para atingir vários objectivos: criar um mercado de habitação que não existe, combater a rigidez, por parte da oferta, na fixação dos preços de compra e venda de habitações e conseguir uma recuperação da população nestes centros urbanos.
Uma das medidas mais importantes que pode e deve ser adoptada a esse respeito foi, justamente, a contida na promessa desses candidatos a presidentes de câmara.
Não consta que tenham feito a este respeito muitas iniciativas ou que tenham desenvolvido grande esforço. Certo é que este projecto de lei do Bloco de Esquerda, que foi apresentado há mais de um ano, é agora discutido.
É verdade, também, que deve o mesmo fazer parte de um debate geral sobre a estratégia de correcção da legislação no que diz respeito ao património imobiliário.
No entanto, essa promessa do Governo ficará por cumprir, porque se este projecto de lei tem mais de um ano, é certo que, durante esse ano que transcorreu, o grupo parlamentar da maioria que apoia o Governo começou por prometer uma revisão da legislação sobre o património imobiliário, para o primeiro trimestre, depois, para o segundo trimestre e, depois, até em instâncias internacionais, comprometeram-se a que nova legislação vigoraria no dia 1 de Janeiro do ano 2002.
Como sabemos, essa legislação nunca foi proposta, não consta sequer que venha a ser proposta. A única iniciativa legislativa que apareceu a este respeito, a da autoria da ECORFI (Estrutura de Coordenação da Reforma Fiscal), de Ricardo Sá Fernandes, desapareceu na gaveta assim que foi apresentada este Verão. Não há projecto, não há proposta.
Mas, ao reconhecer que o plano fundamental de alteração da fiscalidade no progresso da reforma fiscal teria de
0703   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 passar pela correcção dos erros da legislação sobre a tributação do património imobiliário, parecia haver um consenso ou, pelo menos, uma maioria, indicando uma urgência nesta matéria. Mas foram palavras que não se transformaram em actos.
O presente projecto de lei vai, portanto, no exacto sentido das exactas promessas de autarcas e de dirigentes políticos, feitas há quatro anos atrás. Baseia-se o mesmo em experiência confirmada, verificada, explorada no terreno, de legislações de outros países europeus que se confrontaram com o mesmo problema que nós temos, o da existência de todo este património imobiliário a degradar-se em grandes metrópoles das quais a população foge por não ter condições económicas, por não ter condições sociais, para poder reocupar esses fogos.
Propõe, então, este projecto de lei, como fez outra legislação europeia, que se institua uma taxa agravada no caso de concelhos de mais de 30 000 habitantes, em zonas de habitação contínua, agravando a contribuição autárquica ou qualquer outro imposto que venha a substituí-la, e que este agravamento seja progressivo, dramático, de tal modo que estimule a colocação dessas habitações no mercado, isentando, naturalmente, casos em que senhorios tenham as habitações desocupadas por razões que não lhes sejam imputáveis ou que sejam economicamente justificáveis. E, nesses casos também, promove um plano de recuperação que permita a concessão de crédito ou de apoios a senhorios ou a quem os substitua no exercício desta obrigação e, nomeadamente, também a inquilinos perante casos de recusa de senhorios, na linha do mesmo princípio que, aliás, já vigora noutros âmbitos da legislação portuguesa.
Ora, a combinação destas duas medidas é o ponto fundamental deste projecto de lei e é por isso que esperamos que, sendo discutido, seja também aprovado.O Sr. Presidente (Narana Coissoró): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Marqueiro.O Sr. Rui Marqueiro (PS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Sr.as e Srs. Deputados: Entendeu o Bloco de Esquerda apresentar a esta Assembleia o projecto de lei n.o 289/VIII em que propõe duas medidas: uma para tentar combater a especulação imobiliária; outra, para promover a recuperação do parque habitacional degradado.
Para combater a especulação imobiliária, o Bloco de Esquerda propõe o agravamento da taxa da contribuição autárquica, ou do imposto sobre património imobiliário que substitua esta última, estabelecendo três escalões diferentes consoante os anos de desocupação dos prédios urbanos. Para promover a recuperação do parque habitacional, define, sem definir, o programa de recuperação do parque habitacional.
O agravamento da taxa da contribuição autárquica verificar-se-ia em relação a prédios urbanos que permaneçam desocupados pelo menos dois anos consecutivos, em zonas de habitação contínua, em concelhos com mais de 30 000 habitantes.
O Bloco de Esquerda propõe-nos, assim, que usemos a contribuição autárquica para procurar dissuadir todos aqueles que pretendam manter prédios urbanos expectantes e que melhor seria que os colocassem à disposição do mercado de arrendamento ou do mercado da construção, não favorecendo, portanto, a especulação imobiliária. Esta ideia base já apareceu vertida no projecto de lei n.o 495/VII, igualmente apresentado pelo Bloco de Esquerda.
Não nos parece que esta medida, isoladamente, resolva o problema da especulação imobiliária. Pode ser uma medida terapêutica adjuvante, de aplicação concreta, a meu ver, difícil, mas nem por isso deixa de ser uma possibilidade de opção política que o Governo poderá tomar, se assim o entender, na esperada reforma da tributação sobre o património, intervindo fiscalmente, de modo acrescido, no sector imobiliário.
Não sendo eu próprio um especialista em matéria fiscal, parece-me, contudo, que há imprecisões no presente projecto de lei que convém analisar, sob pena de uma ideia que poderá ser eventualmente positiva transformar-se num problema maior do que aquele que pretende resolver.
Se lermos com atenção o preâmbulo do projecto de lei, verificaremos que o Bloco de Esquerda fala, e bem, em «prédios urbanos». No entanto, o título do artigo 1.o é «Introduz uma taxa sobre habitações desocupadas».
Lendo o preâmbulo, parece que o Bloco de Esquerda pretende atacar o problema das habitações desocupadas e dos terrenos expectantes - leia-se o segundo e o terceiro parágrafos do preâmbulo.
No seguimento do articulado, tudo aponta para que o agravamento da taxa de contribuição autárquica só se aplicará aos prédios urbanos destinados a habitação, o que tem de interpretar-se assim face ao que se escreveu no n.o 2 do artigo 1.o. Então, o diploma pretende aplicar-se apenas às habitações ou também aos terrenos aptos para a construção que estejam expectantes?
Por outro lado, considera o Bloco de Esquerda que os prédios urbanos desocupados são aqueles cuja ocupação tenha sido inferior a 90 dias em dois anos consecutivos e em cada um dos anos em referência. Penso haver uma gralha no texto onde está «inferior a 90 dias». Creio que deve constar «superior a 90 dias».
Pergunto: Srs. Deputados do Bloco de Esquerda, acaso VV. Ex.as esqueceram os emigrantes e as suas casas de habitação em Portugal que, por via de regra, são ocupadas durante um mês por ano? Então, e as segundas habitações em zonas balneares e turísticas? Será que, nestes casos, os Srs. Deputados do Bloco de Esquerda entendem que deve actuar o n.o 3 do artigo 1.o?
O que quer dizer «a desocupação seja independente da sua vontade»? Que significa isto? Considero-o suficientemente vago e impreciso para gerar imensos problemas.
Aprendi, nesta Assembleia, que, em Direito, deve ser-se sempre preciso e, por maioria de razão, em direito fiscal.
Por tudo o que já disse, o projecto de lei parece-me incompleto e confuso, portanto, de rejeitar.
Permitam-me que introduza neste debate uma perspectiva municipal.
O projecto de lei do Bloco de Esquerda considera abrangidos por estas medidas apenas os concelhos com mais de 30 000 habitantes. Bem sei que este é um problema muito grave nas áreas metropolitanas, mas penso que é errada esta opção.
Especulação imobiliária e habitações desocupadas há por todos os concelhos do País, com grau e intensidade diversos, e, sendo a contribuição autárquica um imposto cobrado em todo o País, não posso concordar com a excepção que é proposta.
0704   |   I Série - Número 019   |   02 de Novembro de 2001 Por outro lado, fala-se em «habitação contínua» e cabe perguntar como é que o Bloco de Esquerda define este conceito. Trata-se de habitação geminada ou de habitação com espaços entre cada prédio? E qual o espaço a considerar entre as habitações?
Perdoem, Srs. Deputados, mas creio preferível que se tivesse falado em «prédios urbanos destinados à habitação, incluídos nos aglomerados urbanos definidos nos planos directores municipais». Na falta destes, deveria adoptar-se a definição «aglomerado urbano».
Não devemos esquecer que quase todos os municípios portugueses possuem planos directores municipais ratificados pelo Governo e publicados no Diário da República, nos quais se definem os aglomerados urbanos das povoações. Salvo melhor opinião, «habitação contínua» é uma expressão difícil de definir e de quantificar. A terminologia por mim apontada parece-me mais correcta e precisa.
Quanto à segunda medida, o Bloco de Esquerda define, sem definir, o programa de recuperação do parque habitacional. Afinal, quais são as medidas propostas?