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De que planos, neste momento, fala a Constituição? A Constituição fala já, efectivamente, na existência de planos de desenvolvimento económico e social - e são seguramente planos nacionais a que a Constituição alude no artigo 91.o actual -, mas a Constituição também já alude, salvo erro no artigo 258.o, à existência de planos regionais no quadro das futuras regiões administrativas. Aliás, também nas competências das regiões autónomas se prevê a existência do plano de desenvolvimento. Portanto, quando no artigo 91.o o PS propõe agora que se faça uma expressa referência a planos de desenvolvimento que tenham natureza nacional, regional ou local, se verdadeiramente alguma coisa acrescenta é apenas quanto ao local.
E já agora - e o Sr. Deputado Marques Guedes deveria anotá-lo -, um contributo relevante do governo do PSD no passado foi o de prescrever às autarquias locais, em sede municipal, a existência de planos directores municipais, justamente um por cada concelho. Ora, como o plano municipal é hoje um instrumento consagrado na ordem jurídica, a possibilidade de prever a sua existência em sede constitucional...
Sr. Deputado Luís Marques Guedes, o PDM terá o conteúdo que a lei lhe configurar. Assim, pode ter um conteúdo meramente de ordenamento do território ou pode ter um conteúdo, que já chegou a ter, de orientação estratégica
sobre os principais aspectos no desenvolvimento económico e social.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Mas não há obrigação constitucional!...O Orador: - Sr. Deputado Luís Marques Guedes, se me deixar continuar o raciocínio verificará que, quanto ao conteúdo dos planos locais, a proposta feita é extremamente prudente, no sentido em que se diz no artigo seguinte que os planos regionais, tal como, aliás, os locais, são elaborados pelas regiões autónomas e pelas autarquias locais, não criando qualquer conteúdo necessário a esses planos e, portanto, não criando aqui qualquer dificuldade em sede constitucional à futura natureza dos referidos planos. Tratou-se, sim, de harmonizar alguma coisa que na primeira leitura ficou aqui evidenciado, designadamente pelo então presidente da Comissão, ou seja, que não havia, nos artigos que se referiam aos planos, uma verdadeira previsão dos vários planos susceptíveis de existirem no domínio das várias entidades públicas com dimensão nacional ou com dimensão territorial de escala regional ou local. Quisemos, de alguma maneira, criar essa racionalidade e não mais do que isso.
Passando a questões do meu ponto de vista mais nucleares, quero assinalar que no actual artigo relativo à natureza dos planos se fala de planos de médio prazo e do plano anual. Estas duas figuras são actualmente, na Constituição, figuras necessárias de plano.
Se os Srs. Deputados repararem, a proposta que o Partido Socialista agora apresenta não qualifica os planos nacionais nem necessariamente como planos de médio prazo nem necessariamente como planos anuais.
Portanto, na verdade está aqui criada uma flexibilidade quanto à existência dos planos nacionais, para não os condicionar nem sequer à obrigatoriedade do plano anual com a natureza de plano unificado.
Por outro lado, haverá ou não haverá planos de médio prazo de acordo com opções em concreto de cada governo em concreto e não por prescrição constitucional obrigatória.
Noutro aspecto, que decorre do artigo 93.o, à Assembleia da República competiria aprovar grandes opções correspondentes a cada plano e tínhamos esta questão singular... Aliás, se olharmos para a prática constitucional estaríamos em verdadeira omissão constitucional, porque esta prescrição constitucional, que era a ideia de que "para cada plano a sua lei de grandes opções", não tem sido executada.
Ora bem, as coisas não se passaram assim e nós propomos justamente uma actualização constitucional para que elas, no futuro, não tenham de se passar como a Constituição prescreve mas que a prática, de facto, não concretizou. Por isso, em matéria de grandes opções, daquilo que se fala é na existência de uma lei anual de grandes opções e é na lei anual de grandes opções que entroncarão os vários planos possíveis.
Estava o Sr. Deputado Luís Marques Guedes eventualmente preocupado sobre se isto não significaria uma possível multiplicação de planos. Sr. Deputado deixemos isso ao critério de cada governo, que sem cominação constitucional aprovará, em função das grandes opções, os planos que tiver por convenientes para o exercício da sua actividade concreta.
Mas há uma outra preocupação do Sr. Deputado Luís Marques Guedes. Refere-se a Constituição, no artigo 92.o, que a prerrogativa de aprovação dos planos sob elaboração do governo era feita de acordo com o seu programa e não de acordo com as grandes opções, e este era outro ponto para o qual gostaria de chamar a atenção do o Sr. Deputado Luís Marques Guedes, se me permite, evidentemente.
Sr. Deputado, uma das preocupações que tem manifestado é a circunstância de a elaboração dos planos pelo governo sob prescrição constitucional ser feita apenas de acordo com o programa do governo e há aqui alguma incongruência constitucional. Se no artigo 92.o fala na referência ao programa do governo, já no artigo 108.o, a propósito da elaboração do orçamento, se fala do plano anual reportado às grandes opções e, de forma totalmente explícita, no artigo 202.o, que estabelece as competências administrativas do governo, diz-se: "Elaborar os planos com base nas leis das respectivas grandes opções (...)". Isto significa que havia na Constituição a ausência de referência à elaboração do plano, designadamente ao plano anual na base das grandes opções.
Ora, o que o Partido Socialista propõe aqui é que os planos, quaisquer que eles sejam, ao serem elaborados o sejam "de harmonia" - e a expressão não é outra, é esta, "de harmonia" - com as respectivas leis das grandes opções. Como só há a prescrição constitucional de uma lei de grandes opções anual, todos os outros planos apenas têm de estar "em harmonia" com a lei das grandes opções.
Portanto, Sr. Deputado, andamos bem quando falamos da flexibilização do sistema de planeamento quando comparado com os graus de rigidez que actualmente estão presentes no texto constitucional.
Por isso, não nos afastámos daquele que foi o espírito da primeira leitura e, permita-me que lhe diga, estamos cientes de o ter concretizado plenamente.
Tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): * Sr. Presidente consta do guião - e suponho que o registo estará certo - que as propostas da primeira leitura do Partido Socialista tendiam a aligeirar o sistema de planificação. É isso o que está escrito, embora eu aceite que se queira dizer "planejamento". Agora, relativamente ao planeamento isto está fiel ao guião, mas quanto ao "aligeiramento" não está nada fiel ao guião, porque isto é tudo menos aligeirar o planeamento, é multiplicar os planos em vários sectores.
Mas a questão que me preocupa, e sem entrar agora na filosofia económica, na economia planificada, na importância da planificação da economia e nas ultrapassagens que alguma dessa orientação hoje regista, o que queria aqui colocar é o seguinte: como estes planos são instrumentos do governo central, do governo regional e do governo local têm, naturalmente, de reflectir na sua elaboração as preocupações de cada um desses governos, que, por natureza, não podem ser subordinados a um governo só, que é o governo central. E, realmente, eu vejo reflectida nestas propostas do Partido Socialista uma filosofia totalmente contrária às ideias de regionalização e de descentralização, porque se subordinam a elaboração e a execução dos planos regionais e locais ao plano governamental, ou seja, ao plano central. Isto é, efectivamente, além do mais...
O Sr. José Magalhães (PS): * Onde é que está isso?!O Sr. Guilherme Silva (PSD): * Está no artigo 94.o n.o 3: "A elaboração e a execução de planos regionais e locais deve ser descentralizada e articulada pelos planos nacionais".O Sr. José Magalhães (PS): * Como é hoje! Lei de enquadramento, dixit.O Sr. Guilherme Silva (PSD): * Não vejo na Constituição qualquer disposição que diga isto e é sabido que em matérias de articulação o articulado mais fraco se subordina, por natureza, ao articulante mais forte. Ninguém tenha dúvidas a esse respeito! E é efectivamente devido a esta viciação que as propostas têm, do ponto de vista da regionalização, da autonomia e da descentralização, que (estou a falar em termos pessoais, mas penso que o PSD se identifica com esta minha preocupação) esta fórmula de multiplicar os planos subordinando-os a um plano nacional de um governo, que em determinado momento pode não ser, ou não será na grande parte das vezes, coincidente com os governos municipais e regionais, é, do meu ponto de vista, de todo inaceitável.
E não vejo forma - e é com alguma ansiedade que o digo -, por mais explicações que o Sr. Deputado José Magalhães me dê sobre isto, de esta proposta, nos termos em que está, não ocasionar necessariamente esta consequência e esta disposição. Temos já, hoje, na Constituição, referências da parte das regiões autónomas aos planos regionais como instrumentos independentes e aprovados pelos órgãos do governo próprio, como também temos essa referência em relação às regiões administrativas.
Mas parece-me de todo errado meterem-se ao "molho", nesta parte que estava nitidamente traçada e pensada em termos de planificação nacional, essas partes das autarquias locais e das regiões autónomas.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Guilherme Silva, suponho que me dirigiu este pedido de esclarecimento e eu gostaria de responder-lhe o seguinte: penso que as suas palavras vão à revelia de uma preocupação, que inclusivamente constava de propostas iniciais do Sr. Deputado, sobre a subsidariedade. O que está verdadeiramente na preocupação do PS é articular o princípio da subsidariedade relativamente a funções tão relevantes como as funções do planeamento, por forma a não deixar equívocos acerca delas.
Primeiro, já demonstrámos que a existência e a previsão de planos de desenvolvimento de âmbito regional já estava expressa na Constituição, noutras sedes, portanto, fazer a identificação em sede sistemática adequada não é acrescentar um mais, é fazer a boa catalogação das funções e das realidades do planeamento.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Nestes termos é subverter!O Sr. Presidente: * Segundo aspecto (também reportando-me um pouco a uma dúvida do Sr. Deputado Luís Marques Guedes): não há dúvidas de que a aprovação das leis das grandes opções dos planos já é uma competência parlamentar. O que a Constituição hoje tem a mais é a exigência de cada plano ter a sua lei de grandes opções e de o plano anual ser necessariamente elaborado de acordo com a lei das grandes opções. Isso é o que a Constituição...O Sr. Guilherme Silva (PSD): * Sr. Presidente, dá-me licença? Já reparou nos desfasamentos de tempos que isto gera?... Quer dizer: aprovam um plano nacional em Dezembro e os regionais e os locais vão aprová-los quando? Em Janeiro, Fevereiro?...O Sr. Presidente: * Sr. Deputado, a essência dos planos - já tínhamos convindo nisso há pouco e não vale a pena estarmos agora a não admitir o que já admitimos - é uma limitação em termos de reserva material, portanto, a previsão da essência dos planos é uma previsão constitucional necessária.
A questão que se coloca agora é a de saber como é que os tratamos constitucionalmente. Ou mantemos a Constituição como está, e então há uma articulação obrigatória por cada plano, isto é, a necessidade de uma lei de grandes opções prévia a cada plano. Nós não consideramos isso correcto, portanto, podemos criar um sistema de maior flexibilização em que não haja uma articulação necessária entre cada plano e uma prévia lei de grandes opções, podendo haver, como terá necessariamente de haver, uma lei anual de grandes opções e, depois, os vários planos a haver, sem a Constituição cominar quais vão ser necessariamente, serão elaborados de harmonia com essa lei das grandes opções anualmente aprovada.
Segundo aspecto da questão que o Sr. Deputado Guilherme Silva colocou: há uma eventual centralização de posição que decorreria do n.o 3 do artigo 94.o Aí, quando se fala da elaboração e execução dos planos regionais e locais, ela deve ser descentralizada e articulada com os planos nacionais.
Vamos ao primeiro segmento da norma proposta: que mesmo os planos regionais e locais devam ser descentralizados quanto à sua elaboração e execução não sobram dúvidas, do meu ponto de vista! Ou os Srs. Deputados põem em dúvida que nas regiões autónomas também deve haver um princípio de participação na elaboração dos respectivos planos de desenvolvimento?! Penso que é muito negativo pôr em dúvida que este princípio de participação na elaboração dos planos também deva existir na elaboração dos planos das regiões autónomas.
E nas regiões administrativas? Deve, ou não, a região administrativa elaborar o seu plano de desenvolvimento nacional também sob a orientação de um princípio de participação, o que envolve, designadamente, uma função relevante dos municípios da respectiva área regional no processo desses planos de desenvolvimento regional?! Não há dúvidas de que isso deve acontecer, pelo menos a mim essa dúvida não me assalta, e até no plano local, a admitirmos a figura do plano local! Isso também é válido para as autarquias locais de grau inferior ao município, que são as freguesias no processo participativo na elaboração de um plano respectivo.
Portanto, configurar em sede constitucional a existência de um princípio de participação e de elaboração descentralizada, parece-me extremamente positivo.
Quanto ao segundo segmento da norma - aliás, foi esse que, em concreto, o Sr. Deputado Guilherme Silva colocou -, digo-lhe, com franqueza, que ainda não consultei
os meus colegas. Se fosse por essa razão que poderia haver uma divergência relevante entre nós acerca do alcance da necessidade de articulação com planos nacionais, sobretudo por causa do problema das regiões autónomas, eu não resistiria a limpar o segmento que aqui está. Portanto, por esse lado, penso que não seria motivo de divergência.
Quanto aos outros pontos, em boa interpretação constitucional, julgo que os Srs. Deputados não fizeram até agora demonstração de que as propostas do PS tornam o sistema mais complexo e penso que nós estamos a fazer alguma demonstração de que, na prática, o sistema passará a ser muito mais flexível do que aquele que resulta da Constituição actual.
Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira, para pedir esclarecimentos, se o entender. Caso contrário, tem a palavra a Sr.a Deputada Teresa Patrício Gouveia.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, pedi a palavra para pedir esclarecimentos.
Já há pouco referi - vou utilizar novamente a expressão e espero que a considerem com toda a seriedade - que estou bastante perplexo com estas propostas, e peço que encarem o que estou a dizer com seriedade...O Sr. Presidente: * Mas eu acredito, também sem ironia, que esteja!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Digo isto porque, se bem entendo, o que é que o Partido Socialista nos propõe? Desde logo, no artigo 91.o, para além dos planos de desenvolvimento económico e social - que, julgo, já aqui estava, pelo menos, implícito, mas não posso garantir...O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Deputado, nessa parte não há qualquer alteração.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Ó Sr. Deputado José Magalhães, há! Eu posso compreender - e vou tentar ser breve na explicitação das minhas dúvidas - que no actual artigo 91.o se leiam os planos de desenvolvimento económico e social nacionais e regionais! Posso entender que isso inclui aqui actualmente! Agora, os planos de desenvolvimento económico e social locais?! E os locais nesta perspectiva: estão aqui referidas as autarquias locais, todas elas, e não quero fazer uma afirmação peremptória. Julgo que agora o Sr. Presidente referiu o problema da freguesia. Promover constitucionalmente a obrigatoriedade de haver planos de desenvolvimento económicos e sociais a nível de freguesia?! Eu não consigo entender como é que isto se pode propor!
Se isto vier a ser aprovado, terei muito gosto em procurar colaborar, dentro das minhas limitadas possibilidades e capacidades, na elaboração do plano de desenvolvimento económico e social da Lapa, mas tenho dificuldade - com toda a sinceridade - em entender como é que podem fazer-se planos de desenvolvimento económico e social, por exemplo, a nível de freguesia e mesmo a nível municipal!!
Julgo que alguém, há pouco, terá aventado a hipótese dos Planos Directores Municipais (PDM) já existentes. Mas o PDM nada tem de ver com os planos de desenvolvimento económico e social; é um plano de ordenamento territorial, é completamente diferente, é uma coisa completamente distinta, nada tem de ver uma coisa com a outra!
Depois, a proposta tem outra coisa - que, julgo, é facilmente ultrapassável - que é prever que os planos regionais e locais serão elaborados pelas regiões autónomas e pelas autarquias locais.
Nesta perspectiva, e tendo em conta as propostas iniciais do Partido Socialista, julgo que se mantém, digamos, essa matriz básica e substancial de que os planos de desenvolvimento económico e social das regiões administrativas serão planos regionais e não planos locais. Por conseguinte, penso que o planos regionais não podem ser apenas das regiões autónomas, têm também de ser das regiões administrativas.
Há ainda a questão da flexibilidade e da simplicidade - e neste momento estou a tentar colocar apenas dúvidas que se me suscitam, que considero legítimas e estou a fazê-lo com seriedade.
Quando se fala de flexibilidade do planeamento, significa que não há a obrigatoriedade de ser anual nem de médio prazo. Não há obrigatoriedade! Isto é que será a flexibilidade, se interpretei bem as vossas palavras, ou seja, os planos deixam de ser obrigatoriamente anuais e de médio prazo, por isso, plurianuais.
O que é que isto significa? Significa que os planos - atendendo às Grandes Opções do Plano (GOP), porque julgo que elas continuam a ser anuais - que têm de estar enquadrados nas grandes opções anuais, como deixam de ter a obrigatoriedade de ser anuais ou plurianuais, poderão ser mensais, trimestrais, semestrais! Julgo que há aqui qualquer coisa que não "joga"! Nós não podemos dizer isto!
Do meu ponto de vista, nós não podemos encarar planos que tenham um nível temporal inferior a um ano. Só pode haver plano anual ou plurianual! Plurianual, pode ser dois anos, três anos, cinco anos! Isso é outro tipo de questão, mas não pode é ser abaixo disto! Por conseguinte, quando se fala na flexibilização dos planos e do planeamento, retirando a obrigatoriedade de os planos serem anuais e plurianuais, eu não consigo ver qual é esta flexibilização que pretende impor-se!
Por outro lado, a dúvida que se suscita - e que aparece também nestas propostas - é esta dificuldade que haveria, segundo foi dito, de os planos terem de corresponder qualquer deles às grandes opções.
Sinceramente, a manter-se a ideia da planificação na Constituição, penso que todos os planos têm de obedecer às grandes opções ou, então, para além do mais - agora já não estou a referir-me a questões numa perspectiva mais económica, técnica ou algo parecida -, avançamos num caminho de governamentalização. Ou seja, falando agora a nível dos planos nacionais, não há obrigatoriedade de existência de grandes opções a nível nacional, de grandes orientações aprovadas pela Assembleia da República, e o governo, qualquer que ele seja, pode fazer o que quiser. Julgo que isso é avançar num sentido negativo, a manter-se - e penso que deve manter-se - a ideia de uma certa planificação, que é o da governamentalização do regime.
Em termos de dúvidas e de algumas perplexidades que se levantam neste momento, é isto o que tenho a dizer, Sr. Presidente e Srs. Deputados do Partido Socialista. Gostaria, sinceramente, de conseguir perceber a lógica da vossa proposta.
O Sr. Presidente: * Sr. Deputado Octávio Teixeira, tentarei ser telegráfico.
A primeira questão que colocou é no sentido de saber se era ou não pertinente admitir a figura dos planos locais. Há pouco, quando me referi aos planos directores municipais tive, desde logo, o cuidado de sublinhar, no exemplo que dei, que hoje em dia são basicamente planos de ordenamento do território, mas que já tiveram na sua concepção inicial funções de orientação para o desenvolvimento económico e social na escala de município - depois, esse aspecto dos PDM foi revisto na legislação que actualmente os conforma.
No entanto, toda a gente sabe que nos municípios se aprova anualmente, por efeitos da respectiva lei de atribuições e competências, o plano e o orçamento, sendo que o orçamento em sede municipal é a expressão financeira do plano, que também é objecto de deliberação em assembleia municipal. Por isso, esse plano, que é objecto de deliberação em assembleia municipal, tem aspectos de desenvolvimento económico e social relevantes, tanto mais que nas atribuições dos municípios, designadamente, a função do desenvolvimento económico e social lá está patente. Basta consultar o Decreto-Lei n.o 100/84, de 29 de Março, para verificar que assim é.
A questão de configurar aqui a possibilidade de planos de desenvolvimento económico e social também com previsão da sua existência no domínio das autarquias locais não é novidade alguma relativamente à ordem jurídica vigente. Portanto, não se pense que seria a Constituição a cominar uma nova obrigação de planeamento para além daquilo que hoje é uma prática estabilizada ao nível das funções autárquicas. Não há aqui, de facto, um incremento de planeamento a essas funções.
No entanto, deixe-me acrescentar que se o maior consenso estabelecido na Comissão for no sentido de se não fazer referência a planos de âmbito local... Srs. Deputados, gostaríamos de uma solução que fosse na sua sistemática mais coerente ao nível do princípio da subsidiariedade, de que há pouco falei, mas quem quer consenso quer consenso, e se o consenso for por uma delimitação negativa relativamente a estas figuras, estamos aqui para conversar e para dialogar em torno disso no rescaldo deste debate.
O segundo aspecto que o Sr. Deputado Octávio Teixeira mencionou foi o da temporalidade dos planos, dizendo que a haver planos tem de ser necessariamente com a natureza de planos anuais. Bom, o problema é que a Constituição, actualmente, comina a existência obrigatória de plano anual e, como o Sr. Deputado sabe, há muitos anos - não sei agora dizer há quantos - que os governos não aprovam os planos anuais,...O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Os plurianuais!O Sr. Presidente: * ... limitam-se a propor, e a Assembleia a aprovar, as Grandes Opções do Plano. Aprovam o respectivo Orçamento do Estado, mas a figura do plano anual não é aprovada e, portanto, há uma inconstitucionalidade por omissão.
Das duas uma: ou fechamos os olhos a esta realidade e mantemos a inconstitucionalidade por omissão, porque há vários anos que não há plano anual aprovado por qualquer governo, nem no último ano do PS, nem nos governos anteriores do PSD; ou, então, abrimos a porta para que a Constituição não passe a prescrever a obrigatoriedade do plano anual. Bom, nesse caso, perguntar-se-á: se a Constituição não prescrever de forma obrigatória o plano anual, o que deverá dizer? Deverá deixar ao critério de qualquer governo a possibilidade de elaboração de planos ao abrigo de alguma coisa. Qual é essa outra coisa ? É uma lei anual de grandes opções, pois essa, nos termos constitucionais, tem de facto de existir e de dar expressão financeira ao Orçamento.
Portanto, as grandes opções, por força de vários artigos constitucionais, designadamente do artigo 164.o, alínea h), em matéria de competência política legislativa da Assembleia da República, estão referidas, não havendo, que eu saiba, intenção de alterar esta competência da Assembleia da República. Assim, direi que os planos, na sua flexibilidade, de acordo com o critério de iniciativa governamental, terão de reportar-se às grandes opções anuais do plano.
No entanto, aquilo que a Constituição actualmente diz é que por cada plano deve haver uma lei de grandes opções. Quanto a isto dizemos também que não; não faz sentido algum querer ter previamente, por cada plano, uma lei de grandes opções. Basta uma por ano, na qual entroncariam os vários planos que eventualmente existissem, de acordo com o critério governamental.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Teresa Patrício Gouveia.A Sr.a Teresa Patrício Gouveia (PSD): - Sr. Presidente, a propósito desta sua última intervenção, penso que o bom senso e o realismo nos levam a pensar que, se não há uma prática continuada dos governos de apresentarem planos anualmente, em vez de levarmos os governos a praticarem qualquer coisa que se verifica não ser útil talvez fosse mais de acordo com a primeira leitura de simplificação nesta matéria deixar cair essa cominação.O Sr. Presidente: * Qual?A Sr.a Teresa Patrício Gouveia (PSD): - A da elaboração de um plano anual.O Sr. Presidente: * É exactamente isso que se traduz na proposta do PS.O Sr. José Magalhães (PS): * Mas não obrigatoriamente no terreno da lei ordinária! Não misturem os dois terrenos!A Sr.a Teresa Patrício Gouveia (PSD): - O Sr. Presidente acabou de dizer que havia uma não prática de qualquer coisa que a Constituição prevê. Assim, o que pergunto é se não seria mais simples deixar cair aquilo que a Constituição prevê e que nunca é praticado, em vez de elevarmos a obrigação de uma multiplicação de planos.
Em segundo lugar, em relação à sua intervenção anterior e um pouco na linha do que disse o Sr. Deputado Octávio Teixeira, ainda na perspectiva da simplificação desta actividade de planeamento, penso que os planos locais, na prática actual, se traduzem em planos directores municipais, que mesmo que possam ter um conteúdo estratégico têm uma opção muito vincada do ordenamento do território. Portanto, apesar de tudo, não penso que preencham esta obrigação de constituírem planos de desenvolvimento económico e social.
Por outro lado, os planos anuais fundamentam o Orçamento, por isso também não penso que tenham esta dimensão; são planos que fundamentam o orçamento anual, por isso não penso que preencham o desiderato de serem planos de desenvolvimento económico e social, que todos os anos são feitos e que, portanto, não correspondem, com certeza, a uma estratégia de médio prazo e de uma certa permanência, imanente no objectivo desta planificação.
Os planos directores municipais têm uma vigência - e a nova Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Urbanismo não a altera, tanto quanto me lembro - de 5 anos, de 10 anos. Como podem estar de acordo com grandes opções anuais?! Não vejo como é que podem preencher objectivos que aqui vêm!O Sr. Presidente: * Sr.a Deputada, peço-lhe desculpa, mas creio que já entendi as suas dúvidas.A Sr.a Teresa Patrício Gouveia (PSD): - Ainda tenho mais uma dúvida, Sr. Presidente. Já agora vou colocá-la e, depois, concluo muito rapidamente.
Como é que um plano local pode preencher o objectivo de promover o crescimento e o desenvolvimento harmonioso de sectores e regiões, a justa repartição individual e regional do produto nacional? Não vejo que esteja dentro da capacidade de um plano local, qualquer que ele seja, preencher estes objectivos.
Por outro lado, fala-se na descentralização da elaboração e execução dos planos. Como é um plano local de elaboração ou de execução descentralizadas? Penso que a descentralização implica um conceito geográfico. Outra coisa é a participação, mas estamos a falar de descentralização! Como é que os planos locais são feitos descentralizadamente?O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Sr. Presidente, quero apenas pedir um esclarecimento, suscitado pela última intervenção do Sr. Presidente.
O Sr. Presidente disse - e bem! - que a actual Constituição tem, de facto, um conteúdo útil que a prática dos últimos anos - e V. Ex.a citou mesmo tanto os governos do PSD, como, actualmente, o Governo do Partido Socialista - fez cair em desuso. E os governos não o fazem por serem masoquistas, como é evidente; os governos trabalham para o bem nacional, dentro daquilo que entendem ser esse mesmo bem nacional.
Caiu precisamente em desuso a elaboração de planos anuais e de planos plurianuais. Aliás, todos os Deputados aqui presentes sabem que actualmente a própria discussão das Grandes Opções do Plano tem vindo sistematicamente a perder a dignidade que deveria ter pela pompa com que surge esta lógica das grandes opções inscrita na Constituição. A ilação que temos de tirar conscientemente daqui é a de que, de facto, hoje em dia pouco se justifica este ritmo anual de definição de uma lógica de planeamento.
Concordo com os pressupostos do Sr. Presidente, mas quero pedir-lhe o seguinte esclarecimento: a conclusão a tirar, e que pensava o PSD que tinha sido o caminho para que enveredámos na primeira leitura - daí a nota do anterior presidente, seu antecessor, dando como exemplo a menção dos planos a médio prazo -, é no sentido de aligeirar o texto constitucional, deixando de referir explicitamente os planos anuais e os planos plurianuais.
Mais à frente, como o Sr. Presidente verificará - aliás, tal como a sua intervenção de há pouco fez referência, e porque se trata de matéria que entronca com esta -, é preciso retirar do artigo 108.o a referência a que o Orçamento do Estado é elaborado com base nas grandes opções.
A simplificação mais correcta - de resto, era esta a questão que queria colocar-lhe - é deixar o texto constitucional de falar na periodicidade dos planos. Deve continuar a dizer que os planos são elaborados pelo governo, que são responsabilidade política do governo de acordo com o seu programa, que há as grandes opções a aprovar pela Assembleia da República, na tal lógica de divisão, de separação, de interdependência de poderes que decorre de todo o nosso modelo político, mas deixar de referir que o Orçamento do Estado - esse, sim, anual, necessária e imperativamente - tem de obedecer a esta ou àquela lei de grandes opções.
As grandes opções terão de ser feitas para cada plano, e cada governo, se entender fazer um plano por ano, fará grandes opções para cada um deles, de forma a que a Assembleia sancione as opções políticas que o governo quer pôr no seu plano, pois este é elaborado de acordo com o programa do governo e a Assembleia tem de ter uma palavra sobre as grandes opções desse plano. Se houver um governo que decida fazer um plano para a legislatura, um plano de quatro anos, haverá apenas uma lei de grandes opções de quatro anos. Não será esta a lógica de aligeiramento, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: * Sr. Deputado Luís Marques Guedes, vou responder-lhe, bem como à Sr.a Deputada Teresa Patrício Gouveia, com todo o gosto.
Em primeiro lugar, vou referir-me à questão, que parece ter estabelecido alguma perplexidade, da existência de planos regionais e de planos locais. Se os Srs. Deputados fizerem uma releitura atenta do debate da primeira leitura - eu, que nela não participei, procurei fazê-la - verificarão que tinha justamente sido chamada a atenção para o facto de, tendo esta matéria, relativamente ao conjunto dos planos, sido pensada pelos constituintes, e nas várias revisões constitucionais entretanto ocorridas, exclusivamente para a função de planeamento no âmbito nacional, nada ter sido dito acerca de inserção de funções de planeamento em âmbito regional e local. Era altura de o poder fazer, se o quiséssemos, mas para isso teria de haver um razoável consenso.
O que, a meu ver, deste debate fica demonstrado é que funções de planeamento ao nível regional e local inequivocamente existem. É ou não de considerar que eles tenham também uma previsão no conjunto dos artigos que ao plano dizem respeito? Do meu ponto de vista, se o fizéssemos, tal era coerente com aquilo que lá atrás estipulámos quando falámos no princípio da subsidiariedade em matéria de organização do Estado quanto, designadamente, à sua forma.
No entanto, esta questão não é a mais relevante e, portanto, se, porventura, em vez de fazer convergência faz divergência, eu próprio já manifestei disponibilidade para não entrarmos em linha de conta com esse aspecto. Do meu ponto de vista, não beneficiámos uma boa leitura sistémica
das funções do planeamento, mas nem por isso essas funções do planeamento vão deixar de existir e, como tal, o problema não passa necessariamente por aí.
A Sr.a Deputada Teresa Patrício Gouveia perguntou como é possível falar de função descentralizada ao nível do planeamento local. É possível, designadamente se tivermos em linha de conta que o planeamento local para este efeito é aquele que ocorre nos municípios e que os municípios também integram no seu âmbito as freguesias, e que as freguesias, pela sua participação necessária nas assembleias municipais que têm competência para aprovar o plano, estão a dar um contributo, em nome do princípio da participação descentralizada, para a respectiva aprovação.
Portanto, também isso não é, do meu ponto de vista, uma objecção impeditiva da consagração do princípio da elaboração descentralizada, mesmo para a função, digamos, local do planeamento. No entanto, volto a sublinhar, se este for o ponto de divergência, supere-se.
Quanto ao outro tema, que é talvez o tema central, o da articulação de grandes opções nacionais e de planos nacionais, os Srs. Deputados, por favor, não percam de vista que em nenhum momento na proposta do PS se falou mais do que em planos nacionais. Ou seja, não se utilizou nem a figura do plano plurianual nem a figura do plano anual como constitucionalmente necessárias.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Ainda bem! Não é tudo negativo!O Sr. Presidente: * Havendo esta superação, o que nós dizemos é que os planos nacionais são elaborados de acordo com as respectivas leis das grandes opções e a partir daqui deixamos em aberto a possibilidade de os planos serem aqueles que os governos, de acordo com o seu critério de governação, decidam que devam existir. Portanto, aqui há uma convergência efectiva.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * Aí estamos de acordo!O Sr. Presidente: * Portanto, Srs. Deputados, o Sr. Deputado José Magalhães, que já fez um esforço nesse sentido, tentou uma fórmula mais simplificada na proposta inicial que, quanto à sua essência, mantém a filosofia de planeamento que nós apresentámos aqui esta noite e a "despe" das funções de planeamento regional e local.
Portanto, em matéria de planos, deixamos outra vez tudo, eventualmente, circunscrito à função nacional de planeamentos. Do meu ponto de vista, na organização económica, poderíamos ter ido mais longe; se não formos, paciência, pelo menos esta base de patamar mínimo de entendimento talvez seja possível.
Tem a palavra o Sr. Deputado Pedro da Vinha Costa.O Sr. Pedro da Vinha Costa (PSD): - Sr. Presidente, se bem entendi, a proposta agora distribuída substitui tão-somente as propostas que nos tinham sido entregues relativas aos artigos 92.o, 93.o e 94.o
Portanto, isto significa que a proposta relativa ao artigo 91.o permanece tal como nos foi...O Sr. Presidente: * Também pode ser retirada! Pode ficar o texto constitucional como está!O Sr. José Magalhães (PS): * Fica exactamente como está!O Sr. Pedro Vinha da Costa (PSD): - Peço desculpa, mas não entendi.O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Deputado, a última versão desta proposta é não mexer no artigo 91.o e fundir os artigos 92.o, 93.o e 94.oO Sr. Pedro da Vinha Costa (PSD) * Há uma questão que, para mim, permanece de pé e relativamente à qual solicito um esclarecimento, não tanto em face desta última informação do Sr. Deputado José Magalhães mas mais da primeira informação que deu em off, portanto, peço-lhe desculpa por colocá-la agora em on, sob pena de não perceber exactamente o que é que estamos a tratar.
Se não se mexe no artigo 91.o, significa que para os senhores deixa de fazer sentido falar-se em planos locais nesta sede?O Sr. José Magalhães (PS): * Nesta sede, Sr. Deputado, não se altera o que já decorre da Constituição. Ou seja, a Constituição, como sabe, no artigo 229.o, n.o 1, alínea o), trata dos planos regionais das regiões autónomas e no artigo 258.o trata dos planos regionais das regiões administrativas, que são os únicos tipificados na Constituição para as autarquias locais e também os únicos que, por nunca terem existido regiões administrativas, nunca existiram.O Sr. Pedro da Vinha Costa (PSD) * Portanto, desaparece a ideia do plano local deste capítulo?O Sr. José Magalhães (PS): * Desaparece nesta sede! O legislador ordinário fará, como já podia fazer agora, o que quiser em matéria de tipologias. Uns têm que ver com as questões do ordenamento do território, portanto, nada tem que ver com o desenvolvimento económico neste sentido, outros poderão vir a ter.O Sr. Presidente: * Outros já têm que ver, porque são planos que dão execução aos respectivos orçamentos anuais das autarquias locais, particularmente dos municípios.O Sr. Pedro da Vinha Costa (PSD) * Sr. Presidente, congratulando-me com esta evolução dos acontecimentos, quero, contudo, fazer um ligeiro reparo - e só o faço porque houve aqui referências a isso, portanto, parece-me importante que essa emenda seja feita de alguma forma, justamente porque isso ficou registado em termos de gravação das intervenções anteriores - que tem a ver com o seguinte: é que nós estivemos a confundir uma série de questões.
Falou-se dos planos directores municipais e chamo particularmente a atenção para o facto de uma boa parte deles ter começado por ser planos gerais de urbanização, tendo sido posteriormente transformados tout-court em planos directores municipais. Portanto, estamos a falar de realidades completamente diferentes.
Segunda questão: a da articulação entre os diferentes níveis de planeamento.
Digo-o aqui, e assumo claramente aquilo que estou a dizer: nem os planos de actividades, a que o Sr. Presidente há pouco se referia, de nível municipal e de nível de freguesia são articulados entre si. Não há qualquer articulação, e como não há, o que estamos a criar, em nome de uma justificação que foi dada, que é a de a prática dos governos ter abandonado a apresentação de planos, é uma nova mistificação aos diferentes níveis, porque na realidade estaríamos a funcionar num país virtual que não o actual. Nem sequer poderiam ser articulados, como o Sr. Deputado Guilherme Silva há pouco referiu, em face dos timings que estão previstos para as suas aprovações.
DE qualquer das maneiras, fazendo este reparo, congratulo-me, obviamente, por não se ter optado por seguir um caminho de realidade virtual que, necessariamente, implicaria que daqui a uns anos outros aqui estivessem a discutir a necessidade de rever a Constituição que então vigorasse, por força de ela não estar a ser cumprida aos diferentes níveis em que a Constituição previa que existisse planeamento.O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, uma coisa que já há pouco tive oportunidade de referir, quando fiz alguns pedidos de esclarecimento (e pela minha parte gostaria de deixar claro que sobre isso não haverá dúvidas entre nós), foi que os planos de actividade municipais não têm que ver com o planos de desenvolvimento económico e social.
É evidente que qualquer autarquia local deve ter essa preocupação, mas a competência para o desenvolvimento económico e social não é, neste momento, das autarquias, é do Estado, é das regiões, ou poderá ser das regiões se elas vierem a ser criadas,...O Sr. Presidente: * São autarquias!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Certo! Então, para especificar, para que não haja dúvidas, quando falo dos planos de actividade municipais, estou a referir-me às autarquias municípios. Elas não têm essa competência.O Sr. Presidente: * Elas têm nas suas atribuições, de acordo com a Lei n.o 100/84, a função do desenvolvimento económico e social.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Elas devem ter essa preocupação, não têm essa...O Sr. Presidente: * Têm, na lei!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Quanto à questão da lógica dos planos e das grandes opções do plano, julgo que há uma lógica intrínseca àquilo que neste momento existe na Constituição, quando se põe o problema dos planos e das grandes opções correlativas, ou o inverso se quiserem, das grandes opções e dos planos correlativos de médio prazo e anuais.
É natural que um governo, quando assume funções, faça grandes opções - e pelo menos seria útil que o fizesse - para o quadriénio em que pensa vir a governar e que, nessa perspectiva, desenvolva um plano de desenvolvimento económico e social com essa abrangência quadrienal, o período para o qual tem perspectiva de governação.O Sr. Presidente: * Isso é verdadeiramente o programa do governo, Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Não é isso!O Sr. José Magalhães (PS): * Tem de ser é um prodígio de previsão económica, porque prever quatro anos actualmente é uma coisa estrambólica.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Ó Sr. Deputado José Magalhães, não estamos aqui a falar de planos burocráticos!O Sr. José Magalhães (PS): * Eu sei. Eu estou a falar em termos do limite que a competência económica e política é hoje capaz de ter, para ver além da "esquina" do próximo século ou para além das "esquinas" dos próximos quadriénios. É só isso, mais nada!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Deputado José Magalhães, já lhe responderei a essa questão.
Julgo que a lógica é esta: os planos de médio prazo, para abranger o período de governação, digamos, a legislatura; os planos e as grandes opções anuais, na perspectiva de um ano, directamente relacionados com o Orçamento, porque é ele que fundamenta ou sustenta as grandes opções anuais e o plano anual.
Agora põe-se a seguinte questão: mas será possível vir a perspectivar aquilo que será daqui a dois, três ou quatro anos? Alto lá! Tem de ser possível ou, então, temos de admitir a hipótese de um governo estar a governar, como sói dizer-se, a "navegar à vista".
Mas mais do que isso: neste momento, por efeito de imposições comunitárias, os governos estão obrigados a fazer, com maior ou menor densidade, planos de médio prazo. Temos, desde logo, o Plano de Desenvolvimento Regional de que decorre o Quadro Comunitário de Apoio, por exemplo, para 94/99. Para haver um Quadro Comunitário da Apoio para 94/99, como para haver um Quadro Comunitário de Apoio para 89/93, os governos de então foram obrigados a apresentar um Plano de Desenvolvimento Regional, económico e social, às instâncias comunitárias.
Se é possível, se é necessário e obrigatório apresentar esses programas plurianuais à União Europeia, também é possível - e não se vê razão para que não seja obrigatório - apresentar um plano plurianual à Assembleia da República.
Para além disto, face ao actual quadro da união económica e monetária, os governos têm de apresentar, ainda há pouco o Governo do Partido Socialista teve de fazê-lo, à Comissão das Comunidades Europeias um plano de convergência plurianual, que, com um pouco mais de densidade - aqui, não posso dizer com um pouco menos de densidade -, pode e deve consubstanciar a apresentação de um plano plurianual à Assembleia da República.
Por isso, se é possível e obrigatória a sua apresentação às instâncias comunitárias, não vemos razão para que, por um lado, não seja possível, porque tem de sê-lo, e, por outro lado, não seja obrigatório. Não se entenderia que fosse obrigatória a sua apresentação às comunidades europeias
e não fosse obrigatória a sua apresentação à Assembleia da República.
As grandes opções anuais e o plano anual são absolutamente necessários, porque senão o que é o Orçamento do Estado? O Orçamento do Estado, sendo um conjunto de números, tem de ser, em si próprio, um conjunto de opções de desenvolvimento económico e social.
Por conseguinte, o plano anual tem de consubstanciar essas opções, as grandes linhas de orientações e as grandes perspectivas que estão consubstanciadas em termos numéricos no Orçamento do Estado.
O que temos visto é que não têm havido planos anuais nem plurianuais. Tivemos um plano plurianual em 1977 que não chegou a ser aprovado, tivemos outro em 1989 quando foi para obter o QCA 1989/1993, e tivemos outro quando foi para obter o QCA 1994/1999. Por isso pode haver planos plurianuais em termos de legislatura.
Mas os planos anuais não têm sido apresentados pelos governos. Julgo que o problema não tem a ver com o facto de a Constituição estar errada mas, sim, com o facto de os governos não cumprirem. E houve um Sr. Deputado - de que não me recordo o nome - que disse até que o problema da discussão das grandes opções anuais perdeu toda a dignidade. E é um facto que na discussão anual do Orçamento do Estado já ninguém liga às grandes opções do plano.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - É verdade!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Julgo que foi o Sr. Deputado Luís Marques Guedes que referiu isso.
Mas, mais uma vez, do nosso ponto de vista, o problema não é a Constituição, é a prática governativa, na medida em que as grandes opções do plano anual se transformaram em puras declarações genéricas que eventualmente até poderiam ser entendidas numas grandes opções de médio prazo, quadrianual. Mas não! O que os governos têm feito é transformar as grandes opções anuais em meras declarações de intenções genéricas que podem ser para o ano de 1992, 1993, 1994, 1998, 1999. São sempre as mesmas, mais vírgula, menos vírgula...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): * São planos estratégicos!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - É um problema de - e permita-se-me a expressão - "deturpação" daquilo que devem ser as grandes opções anuais e não um problema decorrente da obrigatoriedade de grandes opções anuais, porque, mais uma vez, repito, não devemos avançar numa maior governamentalização do sistema e do regime. A Assembleia deve ter uma palavra a dizer sobre as grandes opções e permita-me, Sr. Presidente, dirigindo-me directamente ao Sr. Deputado do Partido Socialista, que diga mais uma coisa para terminar em definitivo, pelo menos nesta fase.