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O CES não subestima o esforço de consolidação com que o exercício de elaboração do OE/2013 se confronta e as exigências que, quer do lado da despesa, quer do lado da receita se colocam.  Porém, o facto de importantes aspetos de fundo não terem sido considerados no atual PAEF negociado em 2011 leva a que o CES venha a insistir na necessidade da revisão das condições constantes daquele programa. Até porque o clima de desconfiança que grassa, o elevado ajustamento económico pretendido e a possível repetição da experiência de execução orçamental de 2012 aumentam o risco de impossibilidade de cumprimento das metas agora propostas no OE/2013. Tal como foi referido anteriormente, a proposta de revisão das condições atuais do PAEF tem como válida justificação o facto de vários importantes aspetos de fundo não terem sido considerados na sua negociação. O processo de negociação deve ter lugar no mais curto espaço de tempo, de forma a poder refletir-se nas metas para 2013. A ideia de ganhar tempo, aguardando os resultados da execução orçamental do próximo ano, parece contrária aos interesses do País, pois na provável eventualidade de não serem atingidas as metas para 2013 com o presente OE, encetaremos negociações com a Troika numa posição de maior fragilidade. Deve ter-se presente que poderá estar então em causa não apenas o conteúdo de medidas de política com impacto no défice e nas contas públicas, mas também um eventual reforço do empréstimo financeiro em vésperas de terminar o período de vigência do atual. 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________289
Na revisão do PAEF deve estar ausente qualquer princípio com carácter punitivo ou a ideia de que a menor eficiência das medidas que foram adotadas anteriormente se deve à forma como o país as aplicou e não ao conteúdo das mesmas que, em muitos casos, não teriam em consideração a realidade do nosso tecido económico e social. Três áreas, em concreto, devem estar no centro de renegociação. São elas: - A dos encargos financeiros a suportar com a dívida pública e que deverá conduzir a uma redução expressiva dos juros a pagar pelo empréstimo concedido a Portugal. - A reavaliação dos prazos, seja relativamente à necessidade de flexibilizar as metas do défice orçamental, seja em relação aos períodos de amortização dos empréstimos; - A do estabelecimento de um maior equilíbrio entre política orçamental e crescimento, mediante a introdução de novas e eficientes medidas fomentadoras de uma retoma da economia e de criação de emprego; Ou seja, o processo negocial deve partir de uma reavaliação das próprias políticas até agora seguidas e não apenas da análise dos seus resultados e deve flexibilizar o processo de ajustamento das contas públicas tornando-o compatível com a realidade económica e social do país. II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________290
significativamente, podendo até vir a subir no caso de os prestamistas externos perderem confiança no País. Também as receitas das privatizações estão chegando ao seu termo: segundo os relatórios do Banco de Portugal, o Estado português arrecadou, no quinquénio 1996-2000, um pouco mais de 1900 milhões de contos por via das privatizações, ou seja, em média anual, um pouco mais de 380 milhões de contos no período. Mas depois do máximo de 1997 (mais de 800 milhões de contos), os montantes arrecadados têm vindo a descer sistematicamente, caminhando-se para a exaustão deste tipo de receita por já pouco haver a privatizar. P8  PARECER DE INICIATIVA 2002Necessidade de orçamentos plurianuais  Torna-se, por isso, necessário um programa a médio prazo, consubstanciado num orçamento plurianual (preferivelmente para um período de quatro anos ajustável anualmente), com metas imperativas, embora ajustáveis em função dos desvios que ocorram em variáveis exógenas pré-fixadas (previsões do PIB, previsões da inflação, marcha das receitas cobradas, evolução das taxas de juro...). P17 II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________294
DECLARAÇÃO DE VOTO DA CGTP-IN PARECER DO CES SOBRE A PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013 A CGTP-IN abstém-se no Parecer sobre a Proposta de Orçamento de Estado para 2013, embora acompanhe posições e preocupações essenciais nele expresso, para as quais, aliás, contribuiu.  Efetivamente, o Parecer do CES chama a atenção para aspectos vitais da situação presente: a Proposta de OE irá determinar uma recessão mais profunda do que o previsto, pelo que o desemprego poderá ser ainda mais elevado que os valores também estimados; é manifesto o risco de estarmos a entrar num círculo vicioso de recessão e de aumento da dívida; a política de austeridade não impediu o aumento da dívida, a qual é alimentada pelos encargos com os juros (num nível superior ao próprio défice orçamental previsto) e pela recessão; é elevado o risco de impossibilidade de cumprimento das metas propostas no OE/2013. O CES também chama a atenção para a regressão social em curso: destruição de emprego e aumento do desemprego; redução do rendimento disponível; diminuição dos custos com prestações sociais; diminuição da despesa com a educação; diminuição significativa do nível de proteção social, incluindo no desemprego e na doença. A CGTP-IN considera, no entanto, que o Parecer poderia e deveria ter uma posição mais clara sobre a despesa, evitando ambiguidades ou mesmo contradições nesta questão e, por outro lado, entende que se poderia ter ido mais longe na denúncia do retrocesso social em curso, em particular a diminuição dos direitos dos trabalhadores, que a revisão da legislação de trabalho no sector privado e na Administração Pública consubstancia, bem como sobre a pressão existente para pôr em causa as funções sociais do Estado. De facto, é com preocupação que posições expressas sobre a estratégia de consolidação que, a pretexto da eliminação das ”gorduras do estado”, identifica cortes substanciais na despesa e, neste contexto, confunde-se com posições que advogam a reconfiguração do Estado e da Administração Pública para atacar importantes funções sociais, nomeadamente na Segurança Social, na Saúde e na Educação.  Para a CGTP-IN, a questão mais importante, nas presentes circunstâncias, não reside na repartição do esforço orçamental entre a receita e a despesa, mas na própria dimensão deste esforço (5338 M€), o qual, pelos seus efeitos negativos no crescimento, potencia o risco de entrada num processo cumulativo de recessão e aumento da dívida.  II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________296
Esta Proposta de Orçamento de Estado, com a presente natureza, não tem possibilidade de ser cumprida: por ser injusta, pelo seu impacto negativo no crescimento e porque muitas famílias já não têm dinheiro para suportar o brutal aumento dos impostos. Será, assim, repetida a experiência de execução orçamental de 2012, em que foi claro em Abril–Maio a inviabilidade de alcançar as metas definidas, verificando-se quer o aumento do défice quer da dívida pública, a qual subiu 11 pontos percentuais. Com a agravante de, repetindo-se o ciclo, se chegar a 2013 com uma margem esgotada quanto ao recurso à austeridade por via do aumento da carga fiscal.    Para a CGTP-IN, o sucesso da estratégia de consolidação orçamental não pode assentar numa visão restritiva de aumento de receitas e de corte de despesas; não há uma austeridade boa que passa pela despesa e uma austeridade má que passa pelo agravamento da carga fiscal.  É possível e necessário aumentar as receitas do Estado, não só por razões de diminuição do défice público, mas também porque o crescimento é um imperativo e o sistema fiscal injusto. O objetivo de maior justiça fiscal exige medidas dirigidas a sectores e grupos sociais que devem contribuir, ou contribuir mais, para as receitas do Estado, nomeadamente os rendimentos que não são provenientes do trabalho, como os rendimentos do capital.  Em síntese, a CGTP-IN abstém-se porque entende que o CES deveria colocar como uma questão importante a salientar que é possível assegurar um contributo da despesa que não ponha em causa áreas como a Saúde, a Educação e a Proteção Social que são fundamentais para a coesão económica, social e territorial. Esse contributo pode abranger áreas como a despesa com os juros da dívida pública, os encargos com as parcerias público-privadas e os benefícios fiscais sem fundamentação económica e social.    Para a CGTP-IN, a política orçamental tem necessariamente de passar pela retoma do crescimento económico e o emprego, que permite quer o aumento das receitas do Estado e das contribuições sociais quer, nalguns casos, a própria diminuição da despesa social, como as prestações de desemprego. E, deste modo, será também evitada a continuação de pesados sacrifícios que penalizam a generalidade da população. Lisboa, 5.11.2012 Os Representantes da CGTP-IN 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________297
DECLARAÇÃO DE VOTO DOS REPRESENTANTES DO GOVERNO SOBRE O PARECER DO CES À PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013 Importa notar que a presente proposta de Orçamento do Estado para 2013 (OE2013) está, à partida, enquadrada pelas Grandes Opções do Plano para 2013 e pelo próprio contexto de ajustamento da economia portuguesa inerente ao Programa de Ajustamento Económico e Financeiro (PAEF) a que Portugal se vinculou em maio de 2011.  A própria legislação nacional também impõe condicionantes, como é o caso da Lei de Enquadramento Orçamental, a qual prevê um quadro de orçamentação plurianual com tetos de despesa visando alcançar um saldo orçamental estrutural não inferior ao objetivo de médio prazo definido no âmbito e de acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento (atualmente -0,5% do PIB). Deste modo, e tendo presente as negociações realizadas durante o 5.o exame regular, o Governo entende que este é o Orçamento possível, tendo em conta os objetivos que Portugal se comprometeu a alcançar perante as organizações internacionais no âmbito do PAEF.  Não pode, desde logo, o Governo deixar de notar que o Parecer do CES desvaloriza, em grande medida, o contexto que enquadra a proposta de OE2013, do mesmo modo que não identifica as consequências que poderiam advir do não cumprimento dos compromissos a que Portugal se encontra vinculado no âmbito do PAEF. Pôr em causa o Orçamento, no que é essencial do mesmo, seria colocar em causa o próprio Programa de Ajustamento. Todo o capital de credibilidade que Portugal adquiriu no último ano e meio seria perdido se rejeitássemos o Programa ou procurássemos alterar os seus parâmetros fundamentais. A concretizar-se esse cenário, não seria só o nosso futuro que ficaria em causa. Seria imediatamente testada a viabilidade financeira de Portugal, com tudo o que isso implicaria. Voltaríamos à situação que nos conduziu à necessidade de um resgate internacional. Ou seja, voltaríamos imediatamente à primeira metade de 2011. Por outro lado, o Parecer do CES desvaloriza os avanços que Portugal fez nos últimos dois anos em termos de ajustamento económico, tanto em termos da correção do desequilíbrio externo, da correção do saldo orçamental estrutural, bem como a redução do nível de endividamento das famílias e empresas, colocando assim, os bancos portugueses numa posição mais robusta.  Recorde-se que relativamente ao desequilíbrio externo, é expectável que em 2013 o saldo da balança corrente esteja próximo do equilíbrio situação que não se registava desde 1993. Em termos de finanças públicas o ajustamento também tem sido muito significativo. Entre 2011 e 2012 o défice estrutural primário reduziu-se cerca de 6 II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________298
as opções que teriam de ser feitas, no sentido de financiar o crescente aumento de despesa em juros que tal opção acarretaria. Uma outra observação de caráter geral prende-se com a apresentação de recomendações sobre matérias que já estão de facto em curso e cujo progresso não é considerado. É, por exemplo, o caso dos cortes de despesa que o CES “lamenta” que não se tenham iniciado antes de 2014 (linhas 114 e seguintes), mas o facto é que em dois anos (2011 e 2012) a despesa corrente primária reduziu-se mais de 8000 milhões de euros. Neste valor, a redução dos custos com pessoal representa cerca de 4400 milhões de euros. Com efeito, esta significativa diminuição nos custos com pessoal (nunca antes alcançada) foi conseguida não só por via das reduções salariais impostas nos OE de 2011 e 2012 (efeito preço), mas também por uma impressiva redução de trabalhadores no conjunto das Administrações Públicas (efeito volume). A contração da despesa não está apenas a ocorrer nos custos com pessoal mas igualmente nas despesas com bens e serviços, bem como nas despesas de capital. Outro caso é o da reforma da Administração Pública (linhas 120 e seguintes), matéria sobre a qual o próprio relatório do OE2013 apresenta um anexo específico (A1).  Em termos gerais, não pode ainda deixar de ser referido que o Parecer do CES não se limita a apreciar o OE2013, sendo patente que em algumas passagens o julgamento efetuado incide mais sobre a atuação do Governo em determinadas áreas do que propriamente sobre o Orçamento do Estado, o que manifestamente parece excessivo e inapropriado para o âmbito a que se deveria reportar o referido parecer. Assim, o Governo deixa claro que, na sua perspectiva, o Parecer do CES não reflecte adequadamente nem o contexto, nem o conteúdo do OE 2013. No entanto, e devido à importância que o CES representa enquanto instituição para a promoção do diálogo e do consenso em áreas determinantes para o funcionamento equilibrado da sociedade portuguesa, o Governo decidiu abster-se na votação do Parecer sobre o OE2013.  O Governo estabeleceu desde o início do mandato o compromisso de promover e incentivar o diálogo social com todos os Parceiros, sobretudo na atual conjuntura que, nunca é de mais repetir, persiste como de emergência nacional. Este diálogo permanente entre os Parceiros e o Governo é o pilar desse equilíbrio fundamental no presente e para o futuro do País. É aqui que reside exclusivamente o sentido de voto do Governo quanto ao conteúdo do Parecer, o qual, de resto, não espelha uma leitura completa e densificada do Orçamento de Estado para 2013. II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________300
DECLARAÇÃO DE VOTO DAS PERSONALIDADES DE RECONHECIDO MÉRITO SOBRE O PARECER DO CES À PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO  PARA 2013 Os signatários votaram o Parecer do CES sobre o projeto de Orçamento para 2013, que consideram globalmente um excelente documento. Entendem, contudo, dever precisar alguns aspetos que estando, pelo menos em alguns casos, implícitos no documento aprovado, merecem explicitação. O atual exercício orçamental suscita dúvidas ou apreensões de diferente natureza, em particular dúvidas técnicas, sociais e políticas. As insuficiências de carácter técnico ficaram amplamente demonstradas no documento do CES. Considera-se, que haveria vantagem – aliás como já fora proposto pelo CES em pareceres anteriores – que o Governo publicitasse, para além dos dados de base em que baseou o seu exercício, também os modelos econométricos que o suportam. São comummente reconhecidas as fragilidades portuguesas na preparação de dossiers, incluindo os destinados a organizações internacionais. Contudo, tem de reconhecer-se que o País terá de fazer, e bem, o seu “trabalho de casa”, equacionando diferentes alternativas e as consequências de cada uma delas. Ora, nesta matéria, não se conhecem trabalhos que tenham sido feitos com consistência, rigor e divulgação adequados, temendo-se que o preço a pagar, por esse facto, seja desmesuradamente elevado. E certamente não é aceitável – para além de ser extremamente arriscado, por falta de conhecimento da nossa realidade por parte desses agentes - que sejam entidades externas a dizer-nos onde cortar e o que cortar na despesa pública. A reformulação da estrutura produtiva portuguesa exige uma grande mobilização de recursos financeiros para investimento. Torna-se assim essencial estabelecer uma estratégia de negociação, designadamente no âmbito do próximo quadro financeiro comunitário (2014-2020), que corresponda à situação excecional do País e que envolva os seus diferentes parceiros e agentes. O Parecer chama – e bem – a atenção para as consequências que podem decorrer das situações de grande dificuldade em que são colocados cidadãos e entidades coletivas, em consonância com as medidas previstas, e para a necessidade de serem mantidos determinados equilíbrios sociais. Mas, nesta matéria impõem-se ainda duas observações: uma primeira que tem que ver com o facto elementar de só poder ser distribuído por uma comunidade aquilo que essa comunidade é capaz de produzir em determinado horizonte temporal e uma segunda que se reporta a reivindicações de 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________303
tipo corporativo por parte de determinados grupos que pretendem conservar a todo o custo, e até agora com algum sucesso, privilégios que são, em muitos casos, custeados pelos que têm muito menos, o que implica que se perpetuem graves desigualdades sociais. Não pode deixar de ser feita uma referência política, alertando-se para as possíveis consequências, neste plano, decorrentes de situações de desamparo e incerteza social e política. Aos níveis políticos compete procurar e propor soluções para os problemas, e apresentar aos cidadãos as diferentes opções ou caminhos, evidenciando os aspetos positivos e negativos que os enformam. Só exercícios aprofundados e transparentes permitirão tomadas de posição e opções conscientes por parte dos cidadãos. Há que evitar ruturas políticas, sobretudo quando tais ruturas se possam cristalizar em soluções não democráticas. Qualquer sociedade terá sempre ao dispor vários caminhos, devendo escolher, quando não o melhor, pelo menos o “menos mau” e deverá ter-se em atenção que a História já demonstrou amplamente onde conduzem as soluções ou caminhos únicos. A conjuntura de extrema dificuldade que o País atravessa, que se prolongará certamente por alguns anos, recomenda um grande esforço de convergência por parte de Partidos Políticos e Parceiros Sociais e torna necessária uma colaboração leal e franca entre todos, que ultrapasse os quadros estreitos de interesses partidários ou de grupo e defenda claramente os interesses globais da Sociedade. Neste contexto, a aprovação de um orçamento, mesmo com as dúvidas e incertezas que o OE-2013 suscita, é sem dúvida de importância fundamental na situação de gravíssimas dificuldades que atravessamos. Neste contexto, a aprovação do orçamento exige condições de exequibilidade sem as quais poderão ocorrer graves consequências a partir do momento em que se tornasse visível não serem atingíveis os objetivos fundamentais prosseguidos, em particular o da redução do défice. Subescrevem os conselheiros: Isabel Mota João Ferreira do Amaral João Salgueiro José de Almeida Serra II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________304
DECLARAÇÃO DE VOTO DA PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE MIRANDA DO CORVO SOBRE O PARECER DO CES À PROPOSTA DE ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2013 Abstenho-me na votação do presente parecer do Orçamento do Estado para 2013. Estou em sintonia com algumas das preocupações transcritas no parecer. Ao longo dos anos o CES tem feito vários alertas que, infelizmente, não têm sido tidos em atenção. Basta consultar o parecer sobre o orçamento de estado para 2011, o parecer sobre as GOP de 1998, 2000, 2002, 2003, ou o parecer de iniciativa de 2002. Todos estes pareceres contrastam com as medidas entretanto tomadas pelos governos anteriores. O estado a que o país chegou é fruto de vários erros e muita irresponsabilidade. A situação tornou-se insustentável. A situação a que chegamos tornou inevitável o pedido de auxílio externo. No memorandum de entendimento com a troika foram assumidos compromissos. O novo governo assumiu a grande responsabilidade de honrar os compromissos assumidos de forma a retomar a credibilidade a Portugal. É necessário tornar o país credível perante os parceiros europeus. Foram entretanto alcançados sucessos significativos: a balança comercial melhorou significativamente o seu saldo, os juros da divida pública desceram, entre outros. Cumprir os compromissos que foram acordados implica muita dor e muitos sacrifícios para as pessoas. Se numa primeira fase as pessoas entenderam os sacrifícios que lhe estavam a ser pedidos, escutando e consciencializando-se da necessidade dos mesmos, posteriormente começaram a surgir muitas vozes criticas, algumas delas com discursos populistas. Houve também alguns erros que ofuscaram os sucessos alcançados. Gerou-se entretanto um clima de incerteza e de falta de confiança, apesar dos ganhos de credibilidade externa. Esta falta de confiança torna mais difícil o sucesso. A forma de sair da situação em que o país se encontra é retomar o sucesso. É imprescindível evitar um segundo resgate. Para isso é crucial o esforço de todos. Não pode ser apenas um primeiro-ministro e alguns ministros a lutarem sozinhos. A solução exige o envolvimento dos partidos da oposição, especialmente do partido socialista. Além dos partidos, é necessária uma solução que envolva todos os agentes 31 DE OUTUBRO DE 2012________________________________________________________________________________________________________________305
políticos e socias de modo a cumprir a missão patriótica de equilibrar as contas de Portugal e permitir que a nossa economia cresça. A solução não se pode restringir aos partidos. Todos têm que se envolver e este Conselho tem representantes dos vários setores, por isso tem que ajudar mais. Trata-se de um importante órgão de concertação social que pode ajudar imenso nesta missão patriótica Não basta dizer que o governo tem que negociar melhor. É necessário dizer como podemos ajudar, como podemos negociar melhor. Estamos numa Europa a 27 com muitos interesses divergentes. O governo tem que reduzir a economia paralela. É crucial fazê-lo. Como podemos ajudar? Contratando mais funcionários para a fiscalização? Melhorando sistemas de controlo? Imitando as práticas do norte da Europa? Colocando novamente na agenda a Lei do Enriquecimento Ilícito? Julgo que são matérias que devem ser colocadas na ordem do dia. A Lei do Enriquecimento Ilícito deve ser novamente discutida com maior abrangência. Deve aplicar-se não só ao setor público mas também ao setor privado. Temos que renegociar os contratos das PPP. Como? O governo já cortou investimentos. Concordo que os contratos devem ser renegociados relativamente às compensações. Recordo contudo que são contratos muito blindados com grande proteção das empresas privadas. Como fazer?  Temos um estado que pode ser racionalizado mas deve também continuar a proteger os mais fracos. Como racionalizar sem prejudicar os que mais precisam? Se pedirmos mais tempo, quais serão as consequências para as pessoas e para Portugal? Acreditamos que o país é sustentável e que pode ser mais justo? Eu acredito! Então se acreditamos temos que nos juntar todos e ajudar a resolver os problemas. Não basta apontar o que está errado, é necessário indicar os caminhos possíveis para sair desta crise. É necessário dar as mãos, sendo parceiros do governo neste trajeto. A missão patriótica exige-nos isso.   II SÉRIE-A — NÚMERO 27________________________________________________________________________________________________________________306A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
Segunda-feira, 1 de julho de 2013 II Série-A — Número 161XII LEGISLATURA 2.a SESSÃO LEGISLATIVA (2012-2013)                               S U M Á R I O  Ministério das Finanças e da Administração Pública (Conta Geral do Estado 2011): — Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública e pareceres das Comissões Parlamentares, do Conselho Económico e Social e da Unidade Técnica de Apoio Orçamental.
COMISSÃO DE ORÇAMENTO, FINANÇAS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Conta Geral do Estado 2011 Relatório Índice  PARTE I – CONSIDERANDOS 1.1. Introdução 1.2. Enquadramento macroeconómico em 2011  1.3. As previsões macroeconómicas para 2011 – do orçamento inicial ao valor efetivo 1.4. Políticas Económicas que influenciaram a execução orçamental em 2011  1.5. Conta das Administrações Públicas (ótica da contabilidade nacional)  1.6. Conta Consolidada das Administrações Públicas (ótica da contabilidade pública)  1.7. Conta Consolidada da Administração Central e Segurança Social  1.7.1. Subsetor Estado  1.7.2. Serviços e Fundos Autónomos 1.8. Investimento (PIDDAC)  1.9. Orçamento e Conta da Segurança Social 1.10. Dívida Pública 1.11. Fluxos Financeiros com a União Europeia 1.12. Fluxos Financeiros entre o Orçamento do Estado e o Sector Público Empresarial 1.13. Fluxos Financeiros com as Regiões Autónomas e com as Autarquias Locais 1.14. Condicionantes Estruturais das Finanças Públicas PARTE II – OPINIÃO DO RELATOR PARTE III – CONCLUSÕES PARTE IV – PARECER II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________2
PARTE I – CONSIDERANDOS 1.1. Introdução A Conta Geral do Estado de 2011 (CGE2011) está organizada em conformidade com a Lei no 91/2001, de 20 de agosto (LEO – Lei de Enquadramento Orçamental), que estabelece no seu artigo 1o, entre outras, as regras relativas à organização, elaboração, apresentação, discussão e votação das contas do Estado, incluindo a da segurança social. Os artigos 73o e seguintes da referida Lei regulam, entre outros aspetos, o conteúdo, o prazo para apresentação e a forma de publicação da Conta Geral do Estado. A CGE2011 deu entrada na Assembleia da República em 2 de julho de 2012 (primeiro dia útil após a data limite estatuída por lei), em conformidade com o estabelecido no no 1 do artigo 73o desse diploma. Nos termos do disposto na alínea d), do artigo 162o da Constituição da República Portuguesa, compete à Assembleia da República, no exercício de funções de fiscalização, tomar as contas do Estado e das demais entidades públicas que a lei determinar com o parecer do Tribunal de Contas. Também de acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 214o da Constituição, compete ao Tribunal de Contas dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social. O Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE2011 foi enviado à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP), para que esta se pronunciasse sobre matérias da sua competência em conformidade como artigo 107o da Constituição e da alínea c) do no 2 do artigo 206o do Regimento da Assembleia da República. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública procedeu à audição do Tribunal de Contas no dia 16 de janeiro de 2013. Nesta audição intervieram o senhor Conselheiro Presidente, Guilherme d’Oliveira Martins, e, os Juízes Conselheiros Relatores José Luís Pinto Almeida, José de Castro de Mira Mendes, António Manuel Fonseca da Silva e António Augusto dos Santos Carvalho. Na referida audição o senhor Conselheiro Presidente salientou os seguintes aspetos: 1) Âmbito do Parecer O Parecer incide sobre a atividade financeira do Estado, incluindo a Segurança social (no que respeita aos domínios das receitas, das despesas, da tesouraria, da dívida pública e do património) e na sustentabilidade das finanças públicas nacionais. 2) Elaboração do parecer O parecer envolve quatro Conselheiros relatores, sendo um deles o coordenador. Implica um trabalho permanente de acompanhamento da atividade financeira do Estado por parte do Tribunal. Beneficia dos resultados de auditorias e de outras ações de controlo das diferentes áreas de responsabilidade do Tribunal. É aprovado pelo Plenário Geral. 3) Acesso à informação O acompanhamento da atividade financeira do Estado exige uma adequada disponibilização da informação residente nos sistemas informáticos específicos da Administração pública, nomeadamente os relativos a: i) Receitas; ii) Despesas; iii) PIDDAC; iv) Fundos comunitários; v) Segurança Social. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________3
4) Aprovação O parecer foi aprovado pelo Plenário Geral em 12 de dezembro de 2012, composto pelo conselheiro Presidente e 18 Juízes Concelheiros. O Tribunal de Contas reitera a disponibilidade para antecipar a data de emissão do seu parecer na mesma medida em que for antecipada a data de apresentação da Conta pelo Governo. 5) Parecer sobre a CGE de 2011 i) O parecer sobre a CGE incide sobre as contas da Administração Central, na ótica da contabilidade pública, e da Segurança Social, na ótica da contabilidade pública e da contabilidade patrimonial. ii) Foram realizadas 3 auditorias pelo TC diretamente relacionadas com o Orçamento do Estado para 2011: Alienação de imóveis do Estado a empresas públicas (RA no 41/12); Programa Operacional Valorização do Território (RA no 37/2012); 7o Programa Quadro de Investigação e Desenvolvimento Tecnológico (RA no 39/2012). iii) O parecer é composto por um volume repartido por 4 partes principais, a saber: Enquadramento macroeconómico, Conta Geral do Estado, Conta da Segurança Social e Conclusões, Recomendações e Juízo sobre a Conta. 6) Aplicação do Plano Oficial de Contabilidade Pública na Administração Central (exceto estabelecimentos de ensino não superior) i) No final de 2011, registou-se uma melhoria na adoção do POCP ou plano sectorial (222 em 2010 para 258 em 2011). ii) Num universo de 461 serviços da administração central, prevê-se que, em 2013, 459 disporão de contabilidade patrimonial. 7) Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (PAEF) O TC acompanha as medidas de consolidação orçamental e o seu impacto no PIB e o estado de implementação das principais medidas orçamentais estruturais previstas no PAEF para 2011. Neste sentido, o TC aprovou a realização de uma ação plurianual, que abrange o período de 2012-2014, sobre o acompanhamento dos mecanismos de assistência financeira a Portugal e o seu impacto nas contas da administração central e da segurança social, cujos resultados constarão de relatórios periódicos. 8) Banco Português de Negócios (BPN) O TC continuou o acompanhamento que vem fazendo desde o PCGE/2008 das consequências orçamentais da intervenção do Estado no BPN. 9) Caixa Geral de aposentações (CGA) O TC analisou em particular a situação financeira orçamental da CGA, considerando em especial:  i) o universo de aposentados e subscritores da CGA; ii) as fontes de financiamento da CGA e sua evolução; iii) a aplicação de recursos e o grau de cobertura das despesas com pensões. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________4
10) Grau de Acolhimento das Recomendações 57,1% Das recomendações formuladas no parecer sobre a CGE de 2009 foram acolhidas. 11) Conclusões e Recomendações Com vista a melhorar a fiabilidade e o rigor da CGE, o TC formulou 82 recomendações, sendo 47 dirigidas à administração Central e 35 no âmbito da Segurança Social. 11) Juízo sobre a CGE de 2011 O TC formula um juízo globalmente favorável sobre a legalidade da execução orçamental da administração central, mas com enfases quanto ao cumprimento de certos princípios orçamentais. Na conta da SS formula reservas pelo incumprimento de disposições legais no âmbito do processo de reconhecimento automático de prescrição de dívida de contribuintes e pela ausência de instauração de processos executivos de valores in devidamente pagos a beneficiários. O TC formula ainda reservas quanto à correção financeira incluindo a da CSS. Nos termos do disposto na alínea a) do no 1 do artigo no2 da Lei 108/91 de 17 de agosto, a COFAP solicitou ao Conselho Económico e Social (CES) parecer sobre a CGE de 2011. O Plenário do CES aprovou o parecer sobre a CGE/2011, em 26 de Setembro de 2012, inserindo-se o referido parecer no âmbito das suas competências próprias, nomeadamente das que estão associadas à sua natureza de órgão de consulta e concertação no domínio das políticas económicas e sociais.  A COFAP ouviu o CES no dia 6 de fevereiro de 2013. Nesta audição intervieram o Presidente do CES, Dr. José Silva Peneda, e o Relator Conselheiro Dr. João Ferreira do Amaral. A COFAP ouviu também em audição o Senhor Secretário de Estado do Orçamento, Dro Luís Morais Sarmento, no dia 3 de maio de 2013. Emitiram ainda parecer sobre a CGE2011, a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e as Comissões Parlamentares Permanentes. A UTAO apresentou o parecer técnico, em 28 de dezembro de 2012, ao abrigo do artigo 10o-A da Resolução da Assembleia da República no 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução no 57/2010, de 23 de julho, e no mandato expresso na atividade no 7 do seu Plano de Atividades. As várias Comissões Parlamentares respondendo à solicitação da COFAP, nos termos do artigo 205o do Regimento da Assembleia da República, enviaram parecer sobre a CGE2011 relativamente às áreas da sua competência que se encontram em anexo a este Relatório e são os seguintes:  Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias. Deputada relatora: Cecília Honório (BE);  Parecer da Comissão de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas. Deputado relator: João Ramos (PCP);  Parecer da Comissão de Defesa Nacional. Deputado relator: Marcos Perestrello (PS);  Parecer da Comissão de Assuntos Europeus. Deputados relatores: Honório Novo (PCP);  Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas. Deputado relator: Duarte Cordeiro (PS); 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________5
A atividade financeira do Estado encontra-se enquadrada pelo Regime da Administração Financeira do Estado (RAFE), de que se destacam os seguintes diplomas:  Lei no 8/90, de 20 de fevereiro. Lei de Bases da Contabilidade Pública;  Decreto-Lei no 155/92, de 28 de julho. Estabelece o regime da administração financeira do Estado (RAFE);  Decreto-Lei no 191/99, de 5 de junho. Regime da Tesouraria do Estado;  Decreto-Lei no 232/97, de 3 de setembro. Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP);  Decreto-Lei no 26/2002, de 14 de fevereiro. Regime jurídico dos códigos de classificação económica das receitas e das despesas públicas e da estrutura das classificações orgânicas aplicáveis aos organismos da administração central.  O presente relatório analisa a CGE2011, tendo como base na sua elaboração o próprio relatório da CGE2011 e o parecer emitido pelo Tribunal de Contas. É também tido em atenção os pareceres do CES e da UTAO bem como a apresentação realizada pelo Senhor Secretário de Estado do Orçamento aquando da audição parlamentar. 1.2. Enquadramento macroeconómico em 2011 O ano de 2011 foi marcado pela agudização da crise das dívidas soberanas na área do euro, pelo processo de desalavancagem do setor bancário, pelos efeitos de uma política orçamental restritiva, tendo o financiamento externo à economia portuguesa, por via dos mercados da dívida, sido interrompido e substituído pelo Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) da UE e do FMI a Portugal. A nível internacional, em 2011, a economia mundial registou um crescimento de 4,0%, em recuperação face à queda de 0,6% de 2009 (ano da maior crise desde a grande depressão), mas em desaceleração face ao ano anterior (5,2%). Continuaram-se a registar grandes disparidades à escala global entre os ritmos de crescimento. Assim, nas economias avançadas o PIB cresceu 1,6%, enquanto no conjunto das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento aumentou 6,2%. Os países asiáticos continuaram a revelar um elevado dinamismo, assente sobretudo no crescimento robusto da China e da Índia, o qual foi em média de 8%. Nos EUA, a atividade economia cresceu 1,8% e no Japão decresceu 0,6% (associado aos efeitos do terramoto ocorrido em março). Na zona euro, o PIB cresceu 1,4%, em 2011, em desaceleração face ao ano anterior (2,0% em 2010), mas igualmente em recuperação face a 2009 (-4,4%). No conjunto dos países da União Europeia, o crescimento foi ligeiramente superior, de 1,6% mas igualmente em desaceleração face a 2010 (2,0%). (gráfico infra) 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________7
Quanto a Portugal, em 2011, a atividade economia contraiu 1,6%, em contraciclo com o crescimento verificado na maior parte das regiões economias descritas anteriormente. Após um crescimento económico de 1,9%, em 2010, a economia portuguesa entra outra vez em recessão, em 2011, acompanhada apenas pela Grécia, uma vez que os restantes Estados Membros da UE apresentaram crescimentos económicos naquele ano como se pode constatar no gráfico seguinte. A recessão económica em Portugal, em 2011, foi determinada pela queda da Procura Interna, (-5,8%), associada sobretudo às quebras de 3,9% das Despesas de Consumo Final e de 10,7% do Investimento. As Exportações, por seu lado, registaram uma evolução positiva de 7,2%, (Bens: 7,4%; Serviços: 6,7%), atenuando assim a contribuição negativa das restantes componentes económicas. Da conjugação das Exportações com as Importações, com esta última a cair 5,9%, observou-se uma contribuição positiva da Procura Externa Líquida para o crescimento do PIB de 4,7 p.p. Em sentido contrário, II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________8
o Consumo e o Investimento foram fatores negativos para o crescimento do PIB, com contribuições de -3,5 p.p. e -2,8 p.p., respetivamente. (quadro seguinte) Deste modo, em 2011, verificou-se uma redução considerável do défice externo em resultado da quebra das importações ter sido muito intensa, uma vez que as exportações mantiveram praticamente constante, ao longo do ano, o seu ritmo de desempenho (gráfico abaixo). Observou-se, assim, uma correção do desequilíbrio externo que permitiu a redução das necessidades líquidas de financiamento da economia portuguesa (-5,6% do PIB em 2011; -9,0% do PIB em 2010) e por conseguinte a diminuição da sua dependência ao financiamento externo. A recessão económica em 2011, agravou-se ao longo do 2o semestre do ano, com o PIB a contrair mais do triplo (2,5%) que o verificado no 1o semestre (0,7%). Todas as componentes do PIB registaram comportamentos mais desfavoráveis na 2a metade do ano (gráfico infra): A procura interna baixou 7,6% no 2o semestre enquanto no 1o semestre a queda tinha sido de 4,0%. O Consumo Privado, acabou por cair 5,0%, no 2o semestre, contra 2,7% na 1a metade do ano. Também o 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________9
Investimento, sofreu uma fortíssima quebra no 2o semestre atingindo os dois dígitos (-14,0%) enquanto se tinha registado, no 1o semestre, uma quebra de 7,6%. Mesmo, as Exportações, o único fator positivo para a variação do PIB, apresentaram um desempenho mais positivo na 1o metade do ano (8,4% e 6,2%, no 1o semestre e no 2o semestre, respetivamente). No que se refere ao mercado de trabalho, o emprego registou uma queda, em termos nominais, de 2,8% no conjunto do ano de 2011 (correspondente a uma diminuição de 141,2 mil empregos), tendo-se verificado uma queda muito brusca no último trimestre do ano (-4,3%). A taxa de desemprego, no conjunto do ano de 2011, fixou-se em 12,7%, tendo atingido 14,0% no final do ano. O número de desempregados fixou-se em 706,1 mil, aumentando 17,2% face ao ano transato (que corresponde a um aumento de 103,5 mil). Para o conjunto do ano, a taxa de desemprego juvenil (jovens entre 15 e 24 anos) situou-se em 30,1%, intensificando-se bastante na 2a metade do ano e acabando por atingir 35,4% no último trimestre. (gráfico seguinte) Em 2011, a remuneração por trabalhador registou uma diminuição que se terá situado em 0,8%. Esta evolução refletiu em larga medida a diminuição das despesas com remunerações do setor das Administrações Públicas (-8,2% em 2011). A diminuição da remuneração média determinou a continuação da variação negativa dos custos unitários do trabalho em Portugal em 0,8% em 2011. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________10
Após um período de forte desaceleração dos preços em Portugal, iniciado no final de 2008 e prolongado ao longo do ano seguinte, que se traduziu numa taxa de inflação média anual negativa em 2009, a taxa de inflação voltou a apresentar valores positivos a partir de 2010, mantendo-se acima de 3% ao longo de 2011. Neste ano, a taxa de inflação em Portugal, medida pela variação média do Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), situou-se em 3,6%, o que representou um acréscimo de 2,2 p.p. em relação a 2010. A aceleração dos preços no consumidor foi essencialmente impulsionada por alterações fiscais e nos preços administrativos de alguns bens e serviços, os transportes e a habitação, água e eletricidade foram no período de 2010-2011 as categorias que mais contribuíram para o crescimento da inflação, sendo que são categorias onde se verifica precisamente um forte impacto do preço dos produtos energéticos. Comparando com a área do euro, os preços em Portugal subiram mais acentuadamente em 2011 (3,6% face a 2,4% na EA17), aumentando o diferencial que se verificava em 2010 (0,4 p.p.). Assim, em 2011, o diferencial medido pela IHPC, para 1,1 p.p., o que significa uma divergência de Portugal com o conjunto das 17 economias que compõem a área euro. Fonte: INE, in Relatório CGE20111.3. As previsões macroeconómicas para 2011 – do orçamento inicial ao valor efetivo O cenário macroeconómico apresentado no OE2011 apontava para o crescimento do PIB de 0,2%, assente na evolução favorável das exportações, ainda que num contexto de desaceleração da procura externa relevante para Portugal, e numa contração em todas as componentes da procura interna, com especial incidência no consumo público. As projeções macroeconómicas reveladas pelo Ministério das Finanças (MF) tiveram em conta o aumento da incerteza quanto às perspetivas de continuação da retoma económica mundial e os custos de financiamento mais elevados. A análise do enquadramento internacional subjacente à elaboração do OE indicava ainda uma subida das taxas de juro de curto prazo, um aumento ligeiro do preço do petróleo, a depreciação do euro face ao dólar e o aumento da taxa de inflação na área do euro. No 2o semestre de 2011, no Documento de Estratégia Orçamental de agosto, e já na sequência do pedido de assistência financeira internacional, o Ministério das Finanças reviu em forte baixa a previsão do PIB (-2,4 p.p.), passando de um crescimento, embora tímido, de 0,2% para uma recessão na ordem dos 2,2%. 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________11
Em outubro, com a entrega do Orçamento do Estado para 2012 e com a 2a alteração ao Orçamento do Estado para 2011, o MF reviu em alta aquelas projeções do PIB para uma queda de 1,9%, essencialmente provocada pelo melhor contributo da procura externa, com as importações a cair mais 0,9 p.p. e as exportações a subir mais 0,5 p.p.. A projeção para o consumo público baixou (2,0 p.p.) mas mesmo assim compensada pela queda do consumo privado que passou de -4,4% para -3,5%. Quanto à evolução dos preços, a taxa de inflação medida pelo IPC ficou 1,5 p.p. acima da prevista no OE2011. Assinale-se que a aceleração dos preços no consumidor registado em 2011 foi essencialmente condicionada por alterações fiscais e nos preços administrados de alguns bens e serviços, nomeadamente na sequência de um aumento do IVA. Os preços das matérias-primas nos mercados internacionais continuaram a aumentar consideravelmente em 2011, após já terem subido de forma significativa no ano transato. Para esta evolução, destacou-se o preço do petróleo com um aumento anual de 38,2%. No mercado de trabalho, nomeadamente no que concerne ao crescimento do emprego e à taxa de desemprego registaram-se evoluções bastante mais desfavoráveis que as inicialmente previstas no OE 2011. Com efeito, o emprego registou uma forte queda no conjunto do ano, de 1,5%, quando se previa inicialmente uma quebra de 0,4%. Esta queda foi mais acentuada no final do ano, com o agravamento da situação económica e com consequências ao nível da segurança social. Quanto à taxa de desemprego, ficou acima de qualquer projeção feita pelo Governo ao atingir 12,7% no ano, quando a projeção inicial apontava para 10,8% e as subsequentes para 12,5%. O défice orçamental das Administrações Públicas acabou por se situar ligeiramente abaixo do inicialmente previsto no OE 2011, em 4,4% do PIB (-0,2 p.p.), depois de ter sido revisto em alta no DEO e de acordo as metas estabelecidas no PAEF, assinado em março desse ano, que fixou a nova meta para o défice em 5,9% do PIB. Para aquele resultado final de um défice de 4,4% do PIB, contribuiu em muito a transferência parcial das responsabilidades com pensões do setor bancário para o sistema público de segurança social, no valor de 3,5% do PIB, e em menor escala a receita arrecadada com a sobretaxa de IRS, no valor de 0,5% do PIB. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________12