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Tribunal de Contas 55  o aumento da venda de bens em € 42 M1, que reflete o impacto da contabilização em 2016, pela primeira vez, da receita entregue pelas escolas (€ 59 M) relativa à venda de produtos alimentares e bebidas e o decréscimo de € 24 M na receita do FPC obtida com leilões de licenças de emissões de gases com efeito estufa2. As receitas de capital diminuem € 53 M (-4,0%), pelo efeito conjugado da redução de € 104 M (-9,9%) nas transferências de capital e do acréscimo de € 46 M (53,3%) nas outras receitas de capital e de € 6 M (2,9%) na venda de bens de investimento. Quadro B. 15 – Receita consolidada da Administração Central – Receitas de capital (em milhões de euros) Receita 2015 2016 Execução OE final Execução Variação valor Variação % Taxa  execução Venda de Bens de Investimento 195 355 200 6 2,9 56,4 Transferências de Capital 1 050 1 057 946 -104 -9,9 89,5 Outras Receitas de Capital 86 233 132 46 53,3 56,7 Receitas de Capital 1 331 1 646 1 279 -53 -4,0 77,7 Fonte: SGR e SIGO de 2015 e 2016. Na venda de bens de investimento, há que salientar os € 43 M3 obtidos por via da alienação pelo Estado Português de 12 aeronaves F-16 à República da Roménia4 e os € 81 Mobtidos pela ESTAMO com a venda de edifícios. A baixa taxa de execução (56,4%) resulta da não concretização do programa de alienações do património da SCML5 (com receita prevista de € 69 M).  Para a redução das transferências de capital em € 104 M (-9,9%) concorre:   o efeito base (menos € 46 M) da transferência, em 2015, do Fundo de Pensões dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo e de parte do Fundo de Pensões da Gestnave para a CGA6;  a diminuição das transferências de capital da UE para a IdP em € 164 M7 e para a Agência Portuguesa do Ambiente em € 14 M;                                                      1  Que atenuou a inexistência de receita de vendas de bens da EMPORDEF – Engenharia Naval, SA, no âmbito do contrato de construção de dois navios asfalteiros, com previsão de cobrança de € 52 M (ROE 2016, página 76). 2  Atribuídas ao abrigo do regime CELE – Comercio Europeu de Licenças de Emissão (Decreto-Lei 38/2013, de 15/03). 3  Força Aérea (€ 19 M) e Direção-Geral de Recursos da Defesa Nacional (€ 24 M). 4  Autorizada pela Resolução do Conselho de Ministros 55/2013, de 21/08. 5  ROE 2016, página 77. 6  O Decreto-Lei 62/2015, de 23/04, determinou a transferência para a CGA das responsabilidades, designadamente, com os complementos de pensão de reforma, por velhice ou invalidez dos antigos trabalhadores da Gestnave - Serviços Industriais e dos Estaleiros Navais de Viana do Castelo (ENVC), prevendo para tal a transferência para a CGA da totalidade do património do Fundo de Pensões dos ENVC e parte do património do Fundo de Pensões da Gestnave. 7  Para tal decréscimo concorre o efeito base dos € 156 M de fundos comunitários recebidos em 2015 para a construção da autoestrada Transmontana (Relatório e Contas 2015 da IdP). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 83
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   60 Em contraditório, a DGO alega que o documento único de cobrança (DUC) “(...) do SGR não visa responder à questão dos saldos por cobrar, que, de facto, apenas tem expressão no caso da AT, em que os registos contabilísticos não decorrem da emissão e pagamento de DUC do SGR.” acrescentando que optou por implementar no SGR “(...) um prazo de cobrança dos DUC de 60 dias, após os quais os mesmos são anulados automaticamente pelo sistema originando registos de "Anulação de liquidação", minorando as situações de DUC pendentes que ficam esquecidos pelos serviços.”  Cada DUC emitido deve ser objeto de registo, em liquidação, no SGR para relevar, em cada momento, o valor já liquidado que se encontra por cobrar. O procedimento implementado, de anulação da liquidação gerada por determinado DUC caso não seja cobrado no prazo de 60 dias, impede a adequada relevação dos montantes liquidados e não cobrados. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 88
Tribunal de Contas 61 CAIXA 2 – ATIVIDADE DOS FUNDOS DE ESTABILIZAÇÃO TRIBUTÁRIO E ADUANEIRO O Tribunal auditou a atividade, em 2015, do Fundo de Estabilização Tributário (FET) e do Fundo de Estabilização Aduaneiro (FEA)1, dois fundos autónomos não personalizados e essencialmente destinados a financiar os encargos com suplementos remuneratórios atribuídos a trabalhadores da AT2. Tal auditoria concorreu para o Tribunal, no Juízo sobre a CGE desse ano constante do seu Parecer, expressar uma reserva pela omissão de receitas do Estado contabilizadas diretamente pelas entidades às quais o respetivo produto está consignado (FET e FEA incluídos) e uma ênfase pela omissão de disponibilidades dos organismos da administração central nos saldos da contabilidade orçamental, destacando o FET (€ 105 M de saldo com € 1.079 M de disponibilidades).   Para verificar se as deficiências reportadas já se encontravam corrigidas, foi examinada a receita (que inclui o saldo da gerência anterior) e a despesa dos dois Fundos reportada na CGE de 2016 e refletida nos quadros seguintes, bem como as respetivas contas. Foram também examinadas as respostas ao questionário sobre o acolhimento das recomendações. Quadro B. 17 – Receita e Despesa do FET na CGE de 2016 (em milhares de euros) Receita Valor  Despesa Valor Impostos Diretos 24 555  Transferências Correntes 71 325 Impostos Indiretos 15 872  Outras Despesas Correntes 930 Taxas, Multas e Outras Penalidades 21 335  Ativos Financeiros 121 325 Rendimentos da Propriedade 3 719    Transferências Correntes 38 378    Venda de Bens e Serviços Correntes 9 275    Saldo da gerência anterior  104 939    Total 218 073  Total 193 580 Fonte: CGE – Volume  II – Tomo X (Mapa 31). Quadro B. 18 – Receita e Despesa do FEA na CGE de 2016 (em milhares de euros) Receita Valor  Despesa Valor Taxas, Multas e Outras Penalidades 3 075  Transferências Correntes 12 130 Rendimentos da Propriedade 185  Outras Despesas Correntes 46 Venda de Bens e Serviços Correntes 1 693    Saldo da gerência anterior  84 415    Total 89 368  Total 12 176 Fonte: CGE – Volume  II – Tomo X (Mapa 31). O exame revelou que, no essencial, essas deficiências subsistem, estando as contas do FET e do FEA (fluxos de caixa) e os pertinentes mapas da CGE de 2016 ainda materialmente afetados por erros, como os quadros e as observações seguintes evidenciam.                                                      1 Entretanto verificou-se a fusão do FEA no FET, nos termos do Decreto-Lei 113/2017, de 07/09. 2 Vide Relatório de Auditoria n.o 04/2017-2.a Secção, disponível em www.tcontas.pt. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 89
Tribunal de Contas 63 Também em contraditório, o MF e a AT alegam que a inconsistência do saldo de disponibilidades nos documentos de prestação de contas, por omissão dos equivalentes de caixa (CEDIC), decorre das instruções constantes das Circulares Série A n.o 1379, de 18/12/2015, e n.o 1387, de 03/08/2017.  Sobre esta questão refere-se que a mesma ficará resolvida com a entrada em vigor e plena aplicação do SNC-AP, o que está legalmente previsto para 01/01/2018. A demonstração dos fluxos de caixa passará a evidenciar no saldo, também, os equivalentes de caixa.   II SÉRIE-A — NÚMERO 46 91
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   64 3.3. Despesa da administração central A CGE 2016 apresenta a despesa paga pelos SI e pelos SFA em mapas agregados por classificação orgânica, funcional e económica1, em mapas que cruzam estas classificações2, podendo também abranger outros classificadores3, e em mapas comparativos com a despesa registada no ano anterior4. O Relatório da CGE analisa a despesa da administração central no seu conjunto e a execução orçamental por programas. Nos pontos seguintes examina-se a execução da despesa por classificação económica (face ao orçamento e ao ano anterior) e por programas; o quadro plurianual de programação orçamental; e a fiabilidade e comparabilidade dos valores. A este exame estão subjacentes os princípios orçamentais da LEO, em particular os da unidade e universalidade, da especificação, da anualidade e da transparência. 3.3.1. Despesa por classificação económica O quadro seguinte evidencia a despesa consolidada da administração central: i) a inscrita na CGE (dotação disponível e execução); ii) a considerada no presente Parecer (ajustamentos metodológicos em relação aos valores da CGE e execução considerada); e iii) a variação face à execução de 2015. As diferenças metodológicas, em relação à CGE, são:  Na “despesa efetiva”, sem ativos e passivos financeiros (vide a correspondente linha A do quadro seguinte), a CGE consolida (elimina) transferências (correntes e de capital) e juros classificados como pagos entre entidades da administração central, bem como a aquisição de bens e serviçosentre entidades do programa Saúde. Eventuais montantes que não tenham correspondência na receita são reclassificados, com uma classificação económica distinta, em “diferenças de consolidação”. Neste Parecer são consolidadas as transferências, nos juros, apenas os pagos por SFA a entidades da administração central5 e, no programa Saúde, apenas as aquisições da ACSS a entidades do SNS. As divergências verificadas com a receita correspondente são mantidas na respetiva classificação económica6;  Adicionalmente, considerou-se a despesa em certos ativos financeiros de médio e longo prazos7 e os passivos financeiros das Parups, Parvalorem e Parparticipadas relativos a reembolsos de empréstimos da CGD referentes ao BPN (cfr. Caixa BPN).                                                      1 Mapas II a IV e VII a IX. 2 Mapas 19 a 21 e 28 a 30. 3 Designadamente, os mapas 22 e 31. 4 Mapas 13 a 18 e 26 a 27. 5 A CGE não apresenta informação fiável sobre o pagamento de juros dos serviços integrados a outras entidades da administração central: a despesa dos SI é de € 30 M, quando, só a CGA reportou ao Tribunal ter recebido € 188 M relativos a juros de títulos da dívida pública. 6 Sobre o processo de consolidação, cfr. ponto 14.2. 7 Empréstimos a médio e longo prazos, ações e outras participações, unidades de participação e outros ativos financeiros,dos serviços integrados e de SFA não EPR, exceto os que tenham como beneficiário outra entidade da administração central. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 92
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   72 receitas, revelando a forma como é realizado o ajustamento aos objetivos orçamentais a médio prazo em comparação com as projeções baseadas em políticas invariantes;  Uma avaliação do modo como, atendendo ao seu impacto direto a longo prazo sobre as finanças das administrações públicas, as políticas previstas poderão afetar a sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas;  Projeções de receitas gerais e próprias dos organismos da administração central e do subsector da segurança social para os quatro anos seguintes. Refira-se que parte destes elementos constam do Programa de Estabilidade 2016-2020, apresentado no mês seguinte (abril/2016), que inclui uma previsão para a conta das administrações públicas em percentagem do PIB para aquele horizonte temporal e uma tabela com a projeção da receita e despesa totais com políticas invariantes, bem como análises de sustentabilidade das finanças públicas a longo prazo.  O QPPO 2016/2019, aprovado na Lei 7-C/2016, reviu os limites de despesa anteriormente aprovados para os anos 2016 a 2018, em violação da parte final do n.o 5 do art. 12.o-D da LEO, conforme se evidencia no gráfico seguinte. Gráfico B. 2 – Revisões do quadro plurianual de programação orçamental  Fonte: Documentos mencionados na legenda. A Lei 7-C/2016 alargou os limites de despesa do QPPO que, para o horizonte temporal 2017-2019, foram logo reduzidos no programa de estabilidade 2016-2019, apresentado à UE em abril de 20161.  As sucessivas revisões dos limites vinculativos do QPPO (incluindo variações significativas no espaço de um mês), além de contrários à LEO, indiciam fragilidades no processo da sua fixação, que devem ser colmatadas, de forma a assegurar o comprimento dos objetivos do QPPO, designadamente, de confinar as decisões políticas dos órgãos legislativo e executivo e de se constituir como um indicador fiável da gestão orçamental, tornando-se num efetivo instrumento de disciplina das finanças públicas. Em contraditório, o Ministro das Finanças e a DGO referem que LEO permite a revisão anual dos valores do QPPO. Ora, as alterações permitidas pela LEO são as que cabem nas margens das vinculações impostas no n.o 5 do art. 12.o-D. A possibilidade de revisão anual dos valores referida pelo Ministro das                                                      1 Em 2017, repete-se a fórmula, aumentando os limites na revisão do QPPO no âmbito da LOE, de 28/12/2016, para logo de seguida, para os anos 2018 e 2019, os reduzir no Programa de Estabilidade apresentado em abril de 2017. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 100
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   76 3.3.4.2.2. Sobrevalorização da despesa paga A despesa paga registada na CGE pelos SI abrange, para além dos pagamentos a terceiros, as transferências de verbas para contas bancárias dos próprios organismos1, para contas de operações específicas do Tesouro2 e para as contas dos serviços dotados de autonomia administrativa e financeira. Em 2016, continuaram a ser efetuadas transferências de verbas para contas de organismos dotados apenas de autonomia administrativa, caso dos três ramos das Forças Armadas e do Estado-Maior General, dos estabelecimentos de ensino básico e secundário e dos serviços externos do MNE, neste caso, justificado pela localização geográfica. Transferência de verbas, reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência Registaram-se, ainda, transferências de verbas orçamentais para as contas dos organismos para permitir a sua transição para o ano seguinte, através da abertura de créditos especiais3, ou como saldo de gerência em posse do serviço (SFA). Estas verbas constam da CGE como “pagamentos efetuados”, mas não foram utilizadas no ano económico em que foram requisitadas. Os gráficos seguintes apresentam a evolução das reposições não abatidas nos pagamentos dos SI, destacando as que deram origem a créditos especiais, e dos saldos da gerência anterior dos SFA, financiados por receitas gerais. Gráfico B. 3 – Reposições não abatidas nos pagamentos e saldos de gerência anterior  Reposições não abatidas nos pagamentos de serviços integrados e créditos especiais abertos em sua contrapartida Saldos da gerência anterior dos SFA,  financiados por receitas gerais Fonte: DGO: mapas I, 10-A da CGE e SIGO. As reposições não abatidas nos pagamentos dos SI registadas na CGE 2016 ascenderam a € 233 M, continuando a não distinguir as que resultam de pagamentos orçamentais indevidos ocorridos em anos anteriores, das relativas a reposição de saldos. Daquele montante deram origem à abertura de créditos especiais € 69 M, evidenciando que 29,7% das verbas transferidas em excesso para os serviços (e                                                      1 Incluindo as suas contas no Tesouro com essa natureza, designadamente para constituição e reforço dos fundos de maneio. 2 Caso das verbas orçamentais afetas à gestão da dívida pública, geridas pelo IGCP (€ 66 M em 2016) e de verbas inscritas no Cap. 60 – “Despesas excecionais” do MF, geridas pela DGTF (€ 48 M, utilizados até 15/02/2017). Estas verbas só dão origem a pagamentos a terceiros no(s) ano(s) seguintes. 3 As verbas são contabilizadas na receita do ano seguinte como reposições não abatidas nos pagamentos e permitem o correspondente aumento das dotações de despesa. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 104
Tribunal de Contas 79 O Ministro das Finanças, em contraditório, informa que o procedimento relativo às transferências para países terceiros e organizações internacionais “(...) foi já alterado, no âmbito do OE/2017”. A maioria dos erros detetados continua a ocorrer em operações registadas por EPR ou operações atípicas às atividades dos serviços, que apontam para a necessidade de um maior acompanhamento deste conjunto de entidades e também das operações não usuais, especialmente se atingirem valores materialmente relevantes. 3.3.4.4. Comparabilidade da despesa ao longo do tempo Nos últimos anos, três fatores têm dificultado a comparabilidade da despesa com prejuízo para a análise da sua evolução: i) instabilidade no perímetro dos serviços abrangidos pela Conta (foi especialmente relevante em 2015), ii) alteração dos critérios contabilísticos e iii) valores provisórios de execução orçamental. Em 2016, a reestruturação orgânica, resultante do XXI Governo Constitucional veio também dificultar a comparação entre ministérios e programas. Em matéria de critérios contabilísticos destacam-se as verbas transferidas para as regiões autónomas a título de repartição de solidariedade, registadas, em 2015, como transferências de capital e, em 2016, como transferências correntes. Mantém-se a inconsistência assinalada desde o PCGE 2014 quanto ao pagamento de indemnizações compensatórias por conta do programa orçamental/ministério onde a entidade recebedora está integrada, enquanto as indemnizações para entidades não reclassificadas nas administrações públicas continuam a ser asseguradas pelo PO04 – Finanças, embora se refiram a transportes e comunicações, das áreas do PO16 – Ambiente, a infraestruturas, do PO14 – Planeamento e Infraestruturas, ou atividades culturais, do PO09 – Cultura. Note-se, também, que as indemnizações pagas a EPR são classificadas como transferências correntes e as pagas a entidades fora do perímetro das administrações públicas são pagas como subsídios1, não se encontrando fundamento legal para esta dualidade de critérios. A CGE 2016 apresenta os mapas com a comparação da despesa dos SI por ministério e capítulo, face ao ano anterior2. A fiabilidade destes mapas, depende da correta afetação da despesa de 2015, tendo em conta as reestruturações orgânicas ocorridas. O quadro seguinte apresenta as incorreções identificadas.                                                      1 Numa perspetiva de despesa consolidada da administração central, apenas se consideram as despesas pagas para fora do perímetro, classificadas como subsídios. 2 Mapas “15 – Despesas sem receita consignada, nos serviços integrados, comparadas com as do ano económico anterior” e “17 – Despesas com receita consignada, nos serviços integrados, comparadas com as do ano económico anterior”, do Tomo 1 do Volume II. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 107
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   82 Os mapas 53 a 621, incluídos num ponto com a designação “Desenvolvimento e elementos informativos do mapa XVI”, abrangem apenas a despesa incluída em projetos, sem relação direta com os valores daquele mapa. Esta despesa com projetos exclui apenas a transferência de fundos que os SFA solicitaram ao OE, mas mantêm as transferências inscritas na despesa de SI destinadas a SFA ou a outros SI (€ 5 M), todas as transferências de SFA (€ 110 M), bem como os passivos financeiros (€ 492 M). Esta mesma informação é sintetizada no quadro 113 do Relatório da CGE. Estes mapas não incluem € 12 M de despesa em projetos, conforme se resume no quadro seguinte. Quadro B. 28 – Despesa em projetos que não foi incluída nos mapas 53 a 62 da CGE (em euros) Entidade Programa Orçamental Total 001 010 013 014 Centro Hospitalar do Porto   4 991 883  4 991 883 Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve    1 957 708 1 957 708 Hospital do Espírito Santo, de Évora   987 716  987 716 Instituto Politécnico de Setúbal  9 267   9 267 Instituto Português de Oncologia – Lisboa    3 518 434  3 518 434 Instituto Português de Oncologia – Porto    44 077  44 077 Presidência da República 573 696    573 696 Total 573 696 9 267 9 542 110 1 957 708 12 082 781 Fonte: CGE/2016; SIGO                                                      1 Cfr. Volume II, tomo 1 da CGE/2015. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 110
Tribunal de Contas 83 3.4. Consolidação da administração central 3.4.1. Consolidação A CGE de 2016, no Mapa XXIII, excluindo ativos e passivos financeiros1, evidencia como valores consolidados os seguintes: – Receita .......................................................... € 56.356 M – Despesa ........................................................ € 62.735 M – Saldo global ................................................. € – 6.379 M Porém, o Tribunal apura outros valores, apresentados no quadro infra, por: a) Considerar na consolidação, pelas razões constantes no ponto 14.2., valores inferiores para os juros e para a aquisição de serviços de saúde, do que resultou um valor superior para a receita e para a despesa, sem alterar o saldo global; b) À semelhança de anos anteriores, se excluírem as operações classificadas como passivos financeiros2 e se considerarem as classificadas como ativos financeiros de médio e longo prazo. Na realidade, não é correto considerar que todas as receitas e todas as despesas classificadas, segundo o classificador económico da receita e da despesa pública3, como ativos financeiros, são insuscetíveis de alterar definitivamente o património financeiro líquido do Estado. É o caso de receitas e despesas relativas a operações financeiras de médio e longo prazo. Considerar tais receitas e despesas confere maior rigor e transparência aos documentos de prestação de contas referentes à execução orçamental. Esta diferença metodológica reflete-se significativamente no montante global das receitas, das despesas e do saldo (negativo), neste caso maiores do que os evidenciados na CGE. Quadro B. 29 – Receitas, despesas e saldo global da AC (2016) (milhões de euros)  Excluindo todos os ativos e  passivos financeiros (1) Com ativos e passivos  financeiros considerados (2) Receita 56 596 57 140 Despesa 62 976 64 272 Saldo global -6 379 -7 132 (1) Consolidadas as transferências, os juros pagos por SFA a entidades da administração central e a aquisição de serviços de saúde pela ACSS – cfr. Parte A do Quadro 1 do ponto 14.1 e ponto 14.2.  (2) Inclui despesas de ativos e passivos financeiros considerados – cfr. Parte B do Quadro 1 do ponto 14.1.                                                      1 Visto a DGO, com base numa interpretação estritamente literal do art. 9.°, n.os 2, 3, e 4 da LEO, excluir toda a receita e toda a despesa classificada como ativos e passivos financeiros. 2 Exceto as da Parvalorem, Parups e Parparticipadas, pelas razões constantes do ponto 3.3. 3 Aprovado pelo Decreto-Lei 26/2002, de 14/2. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 111
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   84 Os montantes em causa foram apurados na ótica da contabilidade pública, por aplicação dos critérios referidos e objeto de consolidação, nos termos descritos nos pontos 14.1 e 14.2, para os quais se remete e que inserem as respostas do Ministro das Finanças e da DGO, em contraditório, quanto aos ativos financeiros e à consolidação. 3.4.2. Evolução Os gráficos e quadros seguintes mostram a evolução das receitas, despesas e do saldo global (apurado na ótica da contabilidade pública, incluindo ativos e passivos financeiros a considerar), da conta consolidada da administração central, para o período 2012-2016.  Gráfico B. 5 – Evolução das receitas, despesas e saldo da administração central (2012-2016)  Fontes: Conta Geral do Estado 2012-2016. Entre 2012 e 2016, assistiu-se ao aumento das receitas e à diminuição das despesas (incluindo ativos e passivos financeiros a considerar). A evolução dos principais agregados da receita e da despesa consta dos gráficos seguintes. Gráfico B. 6 – Evolução dos principais agregados da receita e da despesa da administração central (2012-2016) Receitas Despesas   Fontes: Conta Geral do Estado de 2012 a 2016, SGR, SIGO e Parecer sobre a CGE do ano respetivo (cfr. Quadro D.1 do ponto 14). 22 DE DEZEMBRO DE 2017 112
Tribunal de Contas 85 A carga fiscal voltou a aumentar, atingindo € 41.096 M (71,9% do total), mais 24,2% do que em 2012 (quando representava 62,1%), mantendo-se como o principal fator de crescimento das receitas. As receitas correntes não fiscais também atingem o valor máximo do período (€ 14.222 M, 24,9% do total), mais 21,8% do que em 2012 (quando equivaliam a 21,9%). A recuperação das receitas de capital (€ 1.822 M, 3,2% do total) face a 2015 (quando atingiram o valor mínimo do período) não evita a redução de 78,6% desde 2012 (quando valiam 16,0%) com a quebra de receitas extraordinárias1 e das amortizações de capital contingente (CoCos) recebidas em 20142.  Ao nível da despesa, entre 2012 e 2016, verifica-se um crescimento: de 27% nas despesas com pessoal (também devido ao efeito da entrada no perímetro orçamental de novas EPR, em particular em 2015 dos hospitais empresarializados); de 15% nas transferências correntes e subsídios; e de 4% nos juros e outros encargos. Pelo contrário, as despesas com aquisições de bens e serviços registaram um decréscimo de 37%3 e as despesas de capital reduziram-se em 173%, sobretudo devido às variações nas despesas de ativos financeiros considerados4. As razões explicativas para as variações registadas entre 2015 e 2016 encontram-se nos pontos 3.2 e 3.3, para os quais se remete. A comparabilidade da receita e da despesa é influenciada por alterações nos procedimentos de contabilização e por alterações de universo, designadamente pela integração de EPR, mais significativa em 2015.                                                      1  Nomeadamente as privatizações da EDP, REN e BPN (€ 2.208 M), Fundo de Pensões do Sector Bancário (€ 2.687 M) e contrato de concessão da ANA - Aeroportos de Portugal, SA (€ 800 M). 2  No montante de € 3.295 M realizadas pelo BCP (€ 2.250 M), BPI (€ 920 M) e BANIF (€ 125 M). 3 As verbas da ACSS de aquisição de bens e serviços passaram a consolidar com as receitas dos hospitais empresarializados, diminuindo a despesa da administração central com aquela classificação económica. 4 Por exemplo: em 2014, € 3.900 M do empréstimo ao Fundo de Resolução no âmbito do BES e € 2.283 M do empréstimo à CP; em 2015, € 2.255 M da resolução do Banif. A capitalização da CGD, inicialmente prevista para 2016, foi adiada para o ano seguinte (€ 3.000 M). II SÉRIE-A — NÚMERO 46 113
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   86 4. DÍVIDA PÚBLICA 4.1. Dívida Financeira Neste ponto procede-se à análise da composição e evolução da dívida pública em 2016 (em valor nominal no que toca a empréstimos, títulos e locações financeiras e ao justo valor para os derivados financeiros) e dos fluxos de receita e despesa que lhes estão associados. Esta análise é feita por tipo de instrumento e por entidade gestora de dívida, no caso das que integram o subsector dos SFA. São, ainda, analisados os mapas da CGE mais relevantes em matéria de dívida pública e apura-se o stock da dívida pública direta consolidada do Estado. Por último, apresenta-se a dívida notificada no contexto do PDE (dívida de Maastricht). 4.1.1. Dívida direta dos SI 4.1.1.1. Stock nominal da dívida Com informação obtida junto do IGCP, apurou-se o valor nominal do stock da dívida não consolidado que no final de 2016 ascendia a € 236.282,4 M, sendo superior ao final de 2015 em € 9.919,7 M, o que representa um aumento de 4,4%. No quadro seguinte apresentam-se os valores apurados, bem como os correspondentes valores da CGE.  Quadro B. 30 – Valor nominal do stock da dívida pública (SI) (em milhões de euros) Designação Valor nominal  CGE – Mapa XXIX Valor nominal apurado Diferenças apuradas 01/01/2016 31/12/2016 01/01/2016 31/12/2016 01/01/2016 31/12/2016 Dívida de médio e longo prazo 203 735,6 213 844,1 203 735,6 213 844,1 0,0 0,0 Empréstimos (PAEF, BEI e Casa do Douro) 73 575,2 69 070,7 73 575,2 69 070,7 0,0 0,0 Títulos (OT, OTRV, CEDIM, CT, CA e outros) 130 160,4 144 773,4 130 160,4 144 773,4 0,0 0,0 Dívida de curto prazo 22 627,2 22 438,7 22 627,0 22 438,3 0,1 0,5 Títulos (BT a), CEDIC) 20 521,3 20 330,6 20 521,2 20 330,1 0,1 0,5 Outros: Contas-margem b) 2 105,9 2 108,1 2 105,9 2 108,1 0,0 0,0 Total dívida direta não consolidada c) 226 362,8 236 282,8 226 362,6 236 282,4 0,1 0,5 a) No caso dos BT, títulos emitidos a desconto, o valor considerado no stock da dívida é o valor descontado, embora o mapa XXIX não o refira. b) As contas-margem estão designadas no mapa XXIX como: CALL-ACCOUNT, CALL-ACCOUNT-CAPITALIZE e CALL-ACCOUNT-MONTHLY. c) Valor nominal sem o efeito da cobertura de derivados. Fonte: IGCP e CGE 2016. Como se verifica, no mapa XXIX, o stock da dívida em 01/01/2016 está sobrevalorizado em € 0,1 M, por incluir na dívida de curto prazo receitas de juros obtidas em 2015 na emissão de BT1, no valor de € 139.498,99. Estas receitas foram indevidamente contabilizadas como passivos financeiros e acrescidas ao stock da dívida2. Pela mesma razão em 31/12/2016 o stock está sobrevalorizado em € 450.133,80.   No exercício do contraditório o IGCP veio alegar que a “sobrevalorização do stock da dívida, no início e no final de 2016 (...)” resulta  do Tribunal “ ter considerado que os fluxos financeiros associados aos Bilhetes do                                                      1  Emissões de bilhetes do Tesouro (BT) com taxas de juro negativas. 2  Ver também ponto 4.1.1.2 deste Parecer. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 114
Tribunal de Contas 87 Tesouro, emitidos num cenário de taxas de juro negativas, devem ser contabilisticamente relevados com base em procedimentos diferentes daqueles que o IGCP tem vindo a utilizar nas emissões com taxas de juro positivas e sobre as quais não existiu, no passado, qualquer reparo por parte do Tribunal de Contas.  Num cenário em que as taxas de juro associadas à emissão de Bilhetes do Tesouro passaram a ser negativas, por questões de consistência, o IGCP manteve os mesmos procedimentos contabilísticos. A diferença, face ao contexto anterior (taxas de juro positivas) reside no facto de existir, na data de amortização dos títulos, uma receita de juros (que é deduzida ao encargo com juros da dívida pública) em detrimento de uma despesa dessa natureza.”Entende-se, porém, que a situação atual (taxas de juros negativas) é distinta da situação anterior, na medida em que é geradora de uma receita de juros, situação que não ocorria anteriormente. A LEO obriga que esta receita seja abatida à despesa da mesma natureza1, pelo que a opção do IGCP de empolar os passivos financeiros na data de emissão - empolando ficticiamente o stock da dívida – e, posteriormente na data da amortização empolar a despesa de passivos financeiros, com verbas que são utilizadas no pagamento de despesa corrente (juros), não respeita a LEO e desvirtua os valores da Conta, designadamente o stock dos bilhetes do Tesouro, apresentado no mapa XXIX da CGE. Em acolhimento da recomendação deste Tribunal, a CGE 2016 apresenta o stock da dívida em moeda estrangeira2, no qual são apresentadas por instrumento, os stocks, iniciais e finais, as emissões e as amortizações nas divisas originais. Em 2016 não se realizaram emissões em moeda estrangeira, mas foram totalmente amortizados dois instrumentos, no valor de GBP 116,6 M, bem como foram realizadas amortizações antecipadas3 do empréstimo do FMI. Desta forma, em 31/12/2016 a dívida em moeda estrangeira, representada nas divisas originais, apresentava o valor nominal de: DSE4 12.802,5 M, USD 4.500 M e NOK 860 M, cujo contravalor em euros correspondia, globalmente, a € 20.691 M (8,8% do stock da dívida em 31/12/2016). Em 31/12/2016 cerca de 55% do total da dívida direta do Estado era detida por entidades externas –situação para a qual contribuem fortemente os empréstimos do PAEF5 – (50% por não residentes e 5% pelo BCE). Gráfico B. 7 – Detentores da dívida  em dezembro 2016 Gráfico B. 8 – Detentores da dívida transacionável  em dezembro 2016 Fonte: IGCP.                                                      1 Ver ponto seguinte deste Parecer. 2  Stock apresentado em quadro anexo ao mapa XXIX. 3  Sobre estas amortizações ver ponto 4.1.1.4 deste Parecer. 4  Cabaz de moedas composto por USD, EUR, GBP, JPY e, desde outubro de 2016, CNY. 5  Em 31/12/2016 os empréstimos do PAEF representavam 29% do stock da dívida e globalmente ascendiam a € 67.956 M. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 115
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   94 por vezes mais elevados do que o rendimento auferido pela entidade credora, situação que deverá ser reconsiderada dando seguimento à recomendação do Tribunal de anos anteriores nesse sentido. Em sede de contraditório, o IGCP referiu que “concorda com o entendimento do Tribunal de Contas, de que a gestão dos Consolidados e dos Certificados de Renda Perpétua é geradora de custos financeiros e operacionais que não são compatíveis com a representatividade desses instrumentos de dívida.” Acrescentando que em 2016 deu inicio a um projeto que visa “promover a venda de Certificados de Renda Perpétua junto dos detentores e que conduziu à sua redução. Em 2017, esse projeto foi alargado aos Consolidados na posse de entidades coletivas, prevendo-se que o impacto no stock da dívida (redução) seja superior ao de 2016”. 4.1.1.4. Dívida consolidada por instrumentos No quadro seguinte apresenta-se o valor nominal da dívida consolidada, apurada por instrumento, bem como a sua evolução face ao ano anterior. Quadro B. 33 – Dívida consolidada por tipo de instrumento (SI) (em milhões de euros) Designação 31/12/2015 31/12/2016 Variação Montante Estrutura  (%) Montante Estrutura  (%) Total % Dívida de médio e longo prazo 189 817,2 92,3 199 558,1 92,3 9 740,9 5,1 Empréstimos 73 575,2 35,8 69 070,7 31,9 -4 504,5 -6,1  Empréstimos PAEF         MEEF 24 300,0 11,8 24 300,0 11,2 0,0 0,0   FEEF 27 328,3 13,3 27 328,3 12,6 0,0 0,0   FMI 20 827,1 10,1 16 327,5 7,5 -4 499,6 -21,6  Outros (BEI e Assunção -Casa do Douro) 1 119,8 0,5 1 114,9 0,5 -4,9 -0,4 Títulos 116 242,0 56,5 130 487,4 60,3 14 245,4 12,3   OTRV 0,0 0,0 3 449,7 1,6 3 449,7 -   OT 90 813,2 44,2 96 436,1 44,6 5 622,8 6,2   CEDIM 115,3 0,1 57,5 0,0 -57,8 -50,1   CT  7 926,5 3,9 11 281,2 5,2 3 354,7 42,3   CA 12 793,5 6,2 12 921,9 6,0 128,5 1,0   Outros 4 583,0 2,2 6 330,8 2,9 1 747,8 38,1   Consolidados e CRP 10,5 0,0 10,1 0,0 -0,4 -3,5 Dívida de curto prazo 15 788,4 7,7 16 745,5 7,7 957,2 6,1 Títulos 13 682,5 6,7 14 637,4 6,8 954,9 7,0   BT 13 339,7 6,5 13 962,0 6,5 622,2 4,7   CEDIC 342,8 0,2 675,4 0,3 332,6 97,0 Conta margem 2 105,9 1,0 2 108,1 1,0 2,3 0,1 Total consolidado 205 605,5 100,0 216 303,6 100,0 10 698,1 5,2 Fonte: IGCP e reporte no âmbito das Instruções do Tribunal 1/2008-2.a Secção. De seguida faz-se a análise da evolução da dívida pública (SI), em valores consolidados, destacando apenas os instrumentos de financiamento mais representativos. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 122
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   98 no final de 2016, o stock de BT apurado totalizava a € 15.135 M1  (+€ 113 M do que no final do ano anterior). A CGE regista juros pagos de BT no valor de € 9 M.   4.1.2. Dívida direta dos SFA 4.1.2.1. Stock nominal e fluxos financeiros Em 2016, são 45 as entidades integrantes deste subsector com passivos financeiros tais como empréstimos, títulos, locações ou derivados financeiros. As mais significativas são empresas que foram reclassificadas como serviços autónomos e integradas no OE. Com base no inquérito efetuado, concluiu-se que o valor nominal do stock da dívida era de € 37.899,5 M em 31/12/2015 passando a € 36.585,0 M em 31/12/2016 (valores não consolidados), isto é, diminuiu € 1.314,5 M (3,5%).  Quadro B. 34 – Valor nominal do stock da dívida (SFA) (em milhões de euros)  Valor nominal apurado Variação Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Montante % Empréstimos 26 118,7 25 382,0 -736,7 -2,8 Títulos 11 511,0 10 949,9 -561,8 -4,9 Locação financeira 269,8 253,1 -16,7 -6,2 Total 37 899,5 36 585,0 -1 314,5 -3,5 Fonte: Inquérito aos SFA. Para além da dívida resultante de créditos, títulos e locações financeiras, 6 entidades detinham contratos de derivados financeiros cujo justo valor passou de € -1.438,3 M em 31/12/2015 para € -1.399,4 M em 31/12/2016, isto é, aumentou € 38,9 M (2,7%), como se pode ver no quadro seguinte. As operações mais significativas registam-se na Metro do Porto e na Metropolitano de Lisboa. Parte delas estava em contencioso e não originaram despesas em 20162. Para 2016, apuraram-se despesas líquidas com juros no valor de € 46,0 M.  Quadro B. 35 – Evolução da dívida representada por derivados (SFA) (em milhões de euros)  Justo valor Variação Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Montante % CP -1,3 0 1,3 100,0 Metro do Porto -519,0 -503,6 15,4 3,0 Metropolitano de Lisboa -736,5 -702,6 33,9 4,6 Parpública -180,4 -192,7 -12,3 -6,8 Parvalorem 0,9 0,2 -0,8 -81,0 Transtejo -2,0 -0,7 1,3 65,2 Total -1 438,3 -1 399,4 38,9 2,7 Fonte: Inquérito aos SFA.                                                      1  Difere da CGE 2016. Ver ponto 4.1.1.1. deste Parecer. 2  Em 2017, o Governo chegou a um acordo extrajudicial com o Banco Santander da execução do qual resultou a realização de despesas de montante significativo. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 126
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   104 Assim, o valor nominal consolidado1 da dívida das entidades do subsector dos SFA a entidades exteriores diminuiu € 1.226,3 M (6,3%) em 2016, em resultado da diminuição de todos os tipos de dívida considerados, empréstimos (8,4%), títulos (4,9%) e locações financeiras (6,1%). A existência de operações entre entidades que integram o perímetro da CGE reflete-se não só no stock da dívida como ainda nos fluxos financeiros associados ao serviço da dívida: as receitas e despesas associadas à dívida consolidada diferem significativamente das associadas ao total da dívida, como se pode ver no quadro seguinte, o que reforça a necessidade de a CGE apresentar a informação sobre a dívida em termos consolidados (stocks e fluxos).  Quadro B. 38 – Fluxos financeiros consolidados (SFA) (em milhões de euros)  Fluxos financeiros apurados Fluxos inscritos na CGE Consolidados Não consolidados Não consolidados Receita de passivos (emissões) 55,8 1 177,8 3 245,1 Despesa de passivos (amortizações) 1 261,8 2 032,2 1 996,3 Juros da dívida 528,8 732,8 628,1 Fonte: Inquérito aos SFA e CGE 2016. 4.1.2.3. Dívida consolidada por instrumento e SFA De seguida analisa-se a evolução da dívida consolidada dos SFA em 2016, destacando os instrumentos de financiamento mais representativos e as entidades que mais contribuíram para tal evolução. Das 31 entidades analisadas, as 6 com mais de € 1.000 M de passivos representam cerca de 80% do total (Comboios de Portugal, Infraestruturas de Portugal, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Parpública e Parvalorem) e, destas, as quatro do sector dos transportes representam cerca de 44% desses mesmos passivos. Quadro B. 39 –Stock da dívida consolidada – principais SFA (em milhões de euros)  Valor nominal apurado Variação Em 31/12/2015 Em 31/12/2016 Montante % CP 1 246,5 1 128,8 -117,7 -9,4 Infraestruturas de Portugal 3 531,7 3 426,2 -105,5 -3,0 Metro do Porto 1 325,6 1 269,0 -56,6 -4,3 Metropolitano de Lisboa 2 517,4 2 280,8 -236,6 -9,4 Parpública 4 354,1 4 163,1 -191,0 -4,4 Parvalorem 2 591,3 2 289,7 -301,7 -11,6 Total 15 566,7 14 557,7 -1 009,0 -6,5 Fonte: Inquérito aos SFA. O instrumento de dívida a que recorreram com maior frequência foi o empréstimo, predominantemente de médio e longo prazo, embora o seu peso na dívida total do subsector dos SFA, 39%, seja inferior ao dos títulos, 60%.  22 entidades tinham dívida resultante de empréstimos de médio e longo prazo no valor nominal global de € 7.191,5 M em 31/12/2015 (93% do total da dívida decorrente de empréstimos contraídos) e de € 6.561,9 M em 31/12/2016 [menos € 629,6 M (8,7%)], mantendo um peso semelhante.                                                       1 O facto de algumas empresas não serem detidas a 100% pelo Estado não se traduziu na redução proporcional da sua dívida, para efeitos de apuramento da dívida consolidada do Estado. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 132
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2016   108 segurança social, apresenta diferenças de universo que decorrem das regras do SEC1. Em termos de instrumentos engloba as responsabilidades brutas em numerário e depósitos, títulos de dívida, e empréstimos, avaliados ao valor nominal, ou seja, ao valor facial dos passivos2. É consolidada, refletindo os passivos face aos outros sectores da economia.  A utilização do conceito de dívida de Maastricht, no âmbito da LEO, vem reforçar a necessidade já reiterada no presente e em Pareceres anteriores, de a CGE incluir informação detalhada sobre o stock da dívida dos restantes sectores da administração pública e em particular sobre todas as entidades que compõem a administração central (cfr. ponto 4.1.3). Relativamente ao aumento da dívida de Maastricht de 2015 para 2016 (€ 9.417,1 M em termos nominais), verifica-se que o maior contributo foi dado pela aquisição líquida de ativos financeiros, que em 2016 atingiu € 5.637,8 M, ultrapassando mesmo o contributo do défice (€ 3.665,2 M). Os restantes € 114,1 M, que explicam a variação total da dívida, reúnem os outros elementos que, para além da aquisição líquida de ativos financeiros, fazem parte do ajustamento défice-dívida, nomeadamente as transações nos passivos que não fazem parte da definição de dívida de Maastricht e os efeitos de valorização. Em 2016, a componente mais relevante da aquisição líquida de ativos financeiros foi o aumento do stock de depósitos da administração central, que se destinavam ao pré-financiamento da recapitalização da CGD, operação adiada para 2017. * O Ministro das Finanças, em contraditório, manifestou o interesse do seu Gabinete “no controlo efetivo das transferências e dos fluxos financeiros (verificadas nas receitas e nas despesas orçamentais), bem como na identificação e respetiva correção de eventuais erros, omissões e incorreções”, remetendo para a resposta da DGO.                                                       1  Por exemplo, o agregado “Dívida consolidada (SI + SFA)” engloba entidades que, de acordo com o SEC, não fazem parte do sector das administrações públicas, nomeadamente, os Fundos de Acidentes de Trabalho e Garantia Automóvel, a Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, que são classificadas no sector das sociedades financeiras. 2  Para além das diferenças de universo, um dos principais fatores que diferenciam a dívida de Maastricht dos outros dois conceitos de dívida é a exclusão da capitalização acumulada dos juros dos certificados de aforro. Esta metodologia encontra-se em análise, podendo o Eurostat vir a determinar a sua integração na dívida de Maastricht. Em 2016, a capitalização acumulada dos juros dos certificados de aforro representa cerca de 2,3% do PIB. 22 DE DEZEMBRO DE 2017 136
Tribunal de Contas 109 4.2. Garantias do Estado Este ponto examina as garantias concedidas pelo Estado a operações de financiamento e também as prestadas no âmbito dos seguros de crédito, de créditos financeiros, de seguros-caução e de seguros de investimento. a) Enquadramento O regime jurídico das garantias pessoais do Estado a operações de financiamento resulta da Lei 112/97, de 16/91 (regime geral de concessão de garantias), da Lei 4/2006, de 21/2 (concessão de garantias no âmbito de operações de crédito de ajuda aos países destinatários da cooperação portuguesa) e da Lei  60-A/2008, de 20/10 (concessão extraordinária de garantias para o reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros)2. A LOE, nos últimos anos, tem vindo a autorizar, especificamente, a concessão de garantias do Estado a determinadas operações, como são os casos das garantias ao Fundo de Contragarantia Mútuo e, mais recentemente, ao Fundo de Resolução. O quadro legal dos seguros de crédito e similares com a garantia do Estado é estabelecido pelo Decreto-Lei 183/88, de 24/5, relativo aos seguros de crédito e caução, e pelo Decreto-Lei 295/2001, de 21/11, relativo ao seguro de investimento, alterados e republicados pelo Decreto-Lei 31/2007, de 14/2.  A emissão e gestão das garantias do Estado a operações de financiamento são efetuadas pela DGTF. Nos seguros de crédito e similares, a generalidade das operações é gerida pela COSEC – Companhia de Seguro de Créditos, SA, sendo a concessão da garantia submetida à aprovação do Ministro das Finanças, sob proposta da DGTF. Outras pessoas coletivas de direito público podem também prestar garantias a financiamentos, no âmbito das suas atribuições.   b) Valores globais do ano Em 2016 foram concedidas pela DGTF garantias a operações de financiamento, no montante total € 872,3 M e, no âmbito dos seguros de crédito e similares, foram assumidas responsabilidades em apólices emitidas pela COSEC, no montante total de € 277,6 M.   No final de 2016 as responsabilidades efetivas3 do Estado por garantias prestadas (DGTF) totalizavam cerca de € 22.004,2 M, englobando € 21.056,6 M de garantias a operações de financiamento e € 947,7 M a seguros de crédito e similares, registando-se uma redução face ao ano anterior no montante total de € 1.807,9 M (-8%), tal como evidenciado no quadro seguinte.                                                        1 Alterada pelas Leis 64/2012, de 20/12 e 82-B/2014, de 31/12. 2 Esta Lei foi regulamentada pela Portaria 1219-A/2008, de 23/10, alterada pelas Portarias 946/2010, de 22/09, e 80/2012, de 27/03. 3 As responsabilidades efetivas correspondem aos montantes utilizados pelos beneficiários das garantias concedidas pelo Estado. II SÉRIE-A — NÚMERO 46 137