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20 DE DEZEMBRO DE 1985 523Aproveitando a oportunidade queremos saudar de forma particular todos os emigrantes que regressam à sua Pátria nesta quadra natalícia, reafirmando a nossa disponibilidade e empenho para que a Assembleia da República contribua para a solução destes problemas.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, concluímos o período de antes da ordem do dia e vamos, portanto, passar à primeira parte do período da ordem do dia.ORDEM DO DIAO Sr. Presidente: - O Sr. Secretário Daniel Bastos vai anunciar os projectos de lei que deram entrada na Mesa.O Sr. Secretário (Daniel Bastos): - Deram entrada na Mesa os seguintes projectos de lei n.o 78/IV, da iniciativa dos Srs. Deputados de todos os grupos parlamentares, referente ao recrutamento para assistência ou secretariado dos deputados ao Parlamento Europeu e o n.o 77/IV, da iniciativa do Sr. Deputado António Mota, e outros, do PCP, referente à criação do Museu do Trabalho Industrial do Porto, que baixou à 4.a Comissão (Comissão de Educação, Ciência e Cultura).O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar agora à apreciação do parecer da Comissão de Regimento e Mandatos, no sentido de autorizar um Sr. Deputado a prestar declarações, que vai ser lido.O Sr. Secretário (Maia Nunes de Almeida): - O parecer da Comissão de Regimento e Mandatos é do seguinte teor:Exmo. Sr. Presidente da Assembleia da República:De acordo com o solicitado no ofício n.o 4876 do Instituto Geográfico e Cadastral, de 27 de Novembro último, enviado ao Sr. Presidente da Assembleia da República, acerca do Sr. Deputado Cláudio José dos Santos Percheiro, tenho a honra de comunicar a V. Ex.a que esta Comissão Parlamentar decidiu emitir parecer no sentido de autorizar o referido Sr. Deputado a prestar declarações como testemunha no processo de averiguações preliminares em causa.
Com os melhores cumprimentos.Palácio de São Bento, 18 de Dezembro de 1985. - O Vice-Presidente da Comissão de Regimento e Mandatos, Mário Júlio Montalvão Machado.O Sr. Presidente: - Está em discussão. Não havendo inscrições, vamos proceder à votação do referido relatório.
Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, seguidamente o Sr. Secretário vai ler um relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos, referente à substituição de deputados.O Sr. Secretário (Maia Nunes de Almeida): - O relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos é do seguinte teor:Em reunião realizada no dia 19 de Dezembro de 1985, pelas 10 horas, foi apreciada a seguinte substituição de deputados, solicitada pelo Partido Comunista Português:Ângelo Matos Mendes Veloso (círculo eleitoral do Porto), por António Manuel da Silva Osório. Esta substituição é pedida para os dias 19 de Dezembro corrente a 30 de Janeiro próximo, inclusive.
A substituição em causa é de admitir, uma vez que se encontram verificados os requisitos legais.A Comissão: Presidente, António Cândido Miranda Macedo (PS), - Vice-Presidente, Mário Júlio Montalvão Machado (PSD), - Secretário, António Sousa Pereira (PRD), - Secretário, José Manuel Maia Nunes de Almeida (PCP), - António Roleira Marinho (PSD) - Daniel Abílio Ferreira Bastos (PSD) - Domingos Silva e Sousa (PSD) - Mário Manuel Cal Brandão (PS) - Joaquim Carmelo Lobo (PRD) - Jorge Pegado Liz (PRD) - Jorge Manuel Abreu de Lemos (PCP) - José Manuel Antunes Mendes (PCP) - João Cerveira Corregedor da Fonseca (MDP).O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em discussão. Não havendo inscrições, vamos votar.
Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, estão em aprovação os n.os 9 a 13 do Diário respeitantes, respectivamente, às reuniões plenárias de 26 a 28 de Novembro findo e às de 3, 5 e 6 do mês corrente.Pausa.Como não há objecções, consideram-se aprovados. Srs. Deputados, passamos agora à segunda parte da ordem do dia.A Sr.a Maria Santos (Indep. - Os Verdes): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr.a Deputada?A Sr.a Maria Santos (Indep. - Os Verdes): - Sr. Presidente, gostaria de saber se seria possível, tendo em conta que hoje é a penúltima sessão plenária desta
524 I SÉRIE - NÚMERO 17Assembleia antes de férias, fazer uma entrega simbólica de lembranças do Partido Os Verdes que tem a ver com o posicionamento que espero que esta Assembleia venha a ter no próximo ano, no sentido de disponibilizar tempo para os deputados independentes.
Nestes termos, se me der licença, gostaria de fazer agora essa entrega.
Neste momento a deputada independente Maria Santos fez a entrega de lembranças ao Sr. Presidente e aos Grupos Parlamentares do PSD, do PS, do PRD, do PCP, do CDS e do MDP/CDE.Aplausos dos partidos mencionados.O Sr. Lopes Cardoso (Indep. - UEDS): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Lopes Cardoso (Indep. - UEDS): - Sr. Presidente, gostaria de lembrar que a Sr.a Deputada Maria Santos, no fundo, alinhou com a discriminação em relação aos deputados independentes...A Sr.a Maria Santos (Indep. - Os Verdes): - Não, Sr. Deputado, não concluí ainda a distribuição das lembranças.O Orador: - Ah, bom...A deputada independente Maria Santos fez a entrega das lembranças aos deputados independentes Lopes Cardoso ë Ribeiro Teles.O Sr. Borges de Carvalho (CDS): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Borges de Carvalho (CDS): - Sr. Presidente, é para um protesto sob a forma de interpelação à Mesa.
É que eu também sou independente, que diabo!Risos.O Sr. Presidente: - Bom, Srs. Deputados, como estamos já em período natalício, faço também uma concessão, dando a palavra à Sr.a Deputada Maria Santos para que esta se possa pronunciar.A Sr.a Maria Santos (Indep. - Os Verdes): - Sr. Presidente, a única coisa que gostaria de dizer é que, efectivamente, fiz a entrega segundo o critério seguido normalmente pelo Sr. Presidente. Portanto, distribuí as lembranças apenas aos deputados independentes que aqui representam partidos e como o Sr. Deputado Borges de Carvalho está agregado a um grupo parlamentar, a oferta que fiz a esse grupo é-lhe extensiva. Peço até que reflicta sobre a possibilidade de alteração do Regimento, participando, no sentido de ser disponibilizado tempo aos deputados independentes.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, depois deste gesto da Sr.a Deputada Maria Santos vamos passar à segunda parte da ordem de trabalhos referente às ratificações n.o 28/IV e n.o 29/IV, ambas da iniciativa do PCP, relativas aos Decretos-Lei n.os 129/84 e 374/84.
Para fazer a apresentação, tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Presidente, não é para proceder à apresentação, mas para interpelar a Mesa, se me permite.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Presidente, tendo em conta a importância da matéria que vamos passar a analisar, entendo que a Câmara deveria poder ouvir do Sr. Ministro da Justiça - que está presente - algumas considerações introdutórias que viessem a fornecer dados estatísticos e elementos de reflexão indispensáveis para um trabalho aprofundado e criterioso em torno da questão dos Tribunais Administrativos e Fiscais, tal qual ela está colocada após a ratificação pedida pelo PCP.
Suponho que, à semelhança do que, tem acontecido noutros debates, seria inteiramente pertinente e desejável que o Sr. Ministro da Justiça pudesse, desde já e antes de quaisquer outros oradores, usar da palavra, com o objectivo sinalizado de contribuir para a dignidade científica da discussão aberta.Uma voz do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado José Manuel Mendes, como sabe, em conferência de líderes foram distribuídos tempos e foi concedido ao Governo, se este quiser intervir, o tempo de 25 minutos.
A Mesa não pode, de forma nenhuma, forçar o Sr. Ministro da Justiça a intervir.
Para uma interpelação à Mesa, tem a palavra o Sr. Deputado Correia Afonso.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr. Presidente, fundamentalmente queria perguntar à Mesa se o debate dos dois pedidos de ratificação, que foram formulados, é conjunto.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, é em conjunto e os tempos foram fixados também em conjunto para as duas ratificações, o que foi acordado em conferência de líderes.
Para prestar esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Ministro da Justiça.O Sr. Ministro da Justiça (Mário Raposo): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É evidente que o Governo tem a obrigação - que naquilo que me toca é sempre muito gostosamente cumprida - de prestar à Assembleia, perante a qual é politicamente responsável, todos os esclarecimentos e todas as aportações que lhe caiba prestar.
Acontece entretanto que, tratando-se de um pedido de ratificação de um diploma, me parece dever ser o partido que suscitou esse processo aquele que deverá elencar os motivos que determinaram e que subjazem a esse pedido, porque na realidade se eu fosse, neste momento, fazer uma intervenção, tal como sugeriu o Sr. Deputado José Manuel Mendes, estaria aqui a fa-
20 DE DEZEMBRO DE 1985 525zer uma dissertação académica, falhando-me, para mais, os méritos e os dotes que justificassem esse tipo de intervenção.
Consequentemente, parece-me mais expedito e mais operativo que seja talvez o Sr. Deputado - e não estou com nenhuma pedagogia regimental, estou apenas a dar uma sugestão e justificar um certo silêncio temporário, pelo menos da minha parte - ou os Srs. Deputados que entenderem a porem ao Governo as questões e a demarcarem as pistas de reflexão que poderão entender.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ao requerermos a apreciação, pela Assembleia da República, dos dois decretos-leis hoje em apreço, quisemos, nós grupo parlamentar do PCP, trazer a esta Assembleia a gravíssima situação dos tribunais administrativos e fiscais. Não para sobre ela fazer apenas algumas reflexões de cunho académico, mas para que a Assembleia possa adoptar as providências que são da sua competência - de resto exclusiva - e que se afiguram, a todos os títulos, urgentes.
Consideramos significativo que esta ratificação tenha sido agendada. É a primeira vez que tal sucede nesta legislatura numa matéria desta área da justiça e é também um facto singular, uma vez que tem estado bloqueada a capacidade de fiscalização de decretos-lei governamentais por parte da Assembleia da República.
Cremos que o consenso que se estabeleceu, em torno da necessidade de apreciar estes decretos-leis, decorre da gravíssima situação que os tribunais administrativos e fiscais atravessam.
Toda a gente tem a consciência, ou ao menos o proclama, da importância do contencioso administrativo. Há frases grandíloquas e correntes que se dizem: «O contencioso administrativo é a mais sólida garantia da legalidade democrática», «o contencioso fiscal é a mais sólida garantia do contribuinte». Mas em todo o caso, Sr. Presidente, Srs. Deputados, há uma grandíssima distância entre estas proclamações de princípios - que de resto têm assento constitucional - e a realidade do nosso sistema judicial.
Isso não pode ser desgarrado da ausência de medidas legislativas atempadas e da ausência de providências de carácter organizativo, administrativo e financeiro e de garantia de meios pessoais. Como também sabemos, tais medidas não foram adoptadas em tempo nesta área que é uma área fulcral.
Creio, Sr. Presidente, Srs. Deputados e Sr. Ministro, que nenhuma dúvida subsiste sobre a causa fulcral do actual bloqueamento - porque de bloqueamento se trata - dos nossos tribunais administrativos e fiscais.
Creio que não poderia ser outro o resultado da subsistência até 1984, muitos anos depois do termo que a Constituição tinha fixado para essa situação, de uma estrutura orgânica que foi definida em 1956/1957 e que atravessou, sem grandes estrangulamentos, o início dos anos setenta para entrar em colapso, ou para baquejar, logo que a construção do regime democrático em Portugal confrontou a nossa Administração Pública com a natural intensificação do exercício do direito do recurso contencioso, quebrando naturalmente velhos temores, sem no entanto termos conseguido revolucionar a orgânica e o processo dos tribunais administrativos nem acrescer significativamente os meios disponíveis.
Creio que é útil trazer a esta Câmara os indicadores estatísticos que exprimem o processo de degradação em curso. Esses indicadores são verdadeiramente impressionantes.
Em 1975, entraram na 1.a secção do Supremo Tribunal Administrativo 517 recursos, e foram julgados 408; em 1976, entraram 419 recursos e foram julgados 275; em 1977, 815 recursos entrados, 240 julgados; em 1978, 1306 recursos entrados e 609 decididos; em 1979, entram 1853 recursos e são decididos 1439; em 1980, para 1475 recursos entrados são julgados 1394. E assim por diante: em 1981, 1393 processos distribuídos, em 1982, 1344; em 1983, 1689; em 1984, 1983 processos. O défice anual da 1.a secção disparou para não mais se deter. Também os processos distribuídos ao tribunal pleno cresceram de forma significativa (44 em 1974, 46 em 1975, 26 em 1976, 45 em 1977, 64 em 1978, 203 em 1979, 270 em 1980, 189 em 1981, 148 em 1982, 211 em 1983, 187 em 1984). O acréscimo global de recursos nas duas instâncias do Supremo Tribunal Administrativo entre 1974 e 1984 foi da ordem dos 535%.
Como comprovam interessantes estudos estatísticos divulgados em Julho deste ano, o volume de recursos entrados na 1.a secção do Supremo Tribunal Administrativo nos anos de 1982-1983 e 1983-1984 revela uma clara tendência para o disparo: em 1982-1983 passou-se de 1344 processos para 1689 (isto é, mais 25,6%); em 1983-1984 passou-se de 1689 para 1983 processos.
O número de processos pendentes na 1.a secção reflecte, como todos reconhecerão, a carência do quadro de juízes. A estatística mais recente referente ao ano de 1985 revela que só em Julho o número de processos julgados ultrapassou o número de processos entrados.
Em Novembro, portanto no mês passado, na 1.a secção foram julgados 8 processos vindos das auditorias e ficaram pendentes, para o mês seguinte, 295; foram julgados 83 dos recursos interpostos directamente e ficaram pendentes 2432 processos.
No mesmo mês, na 2.a secção do Contencioso Tributário foram julgados 39 processos e ficaram pendentes 375.
No pleno, no mesmo período, vindo da 1.a secção, nenhum processo foi julgado e ficaram por apreciar 541 processos; vindos da 2.a secção, foram julgados 21 processos e ficaram pendentes 51.
Os dados agregados ainda são mais impressionantes, Sr. Presidente, Srs. Deputados. Somando os dados do movimento mensal de processos nas 1.a e 2.a secções e no pleno chega-se aos seguintes resultados: em Julho, houve 407 processos julgados e 3454 pendentes; em Outubro, tinham sido julgados 146 e ficado pendentes 5660 processos; em Novembro, portanto a estatística mais recente, foram julgados 151 processos e ficaram pendentes 3704.
Estes dados, Sr. Presidente, Srs. Deputados, falam por si. E se tiver em conta que ninguém mais tocou nos processos dos juízes, cujo lugar vagou por morte ou por transferência, é bom de ver que a presente situação é inteiramente insustentável.
O número de casos à espera de decisão cresce constantemente. Não há exagero nenhum - infelizmente! - em falar-se em avalanche. Ao mesmo tempo,
526 I SÉRIE - NÚMERO 17a duração dos processos alonga-se e a ratio aceitável de processos por juiz é perigosamente excedida, atingindo hoje, cremos, o dobro do número considerado adequado, o que é particularmente chocante, se confrontado com a situação dos juízes das secções cíveis do Supremo Tribunal de Justiça.
Como se o atraso com que os processos são julgados não bastasse para esvaziar substancialmente a garantia constitucional do recurso contencioso, importa que a Câmara toma consciência de que nos últimos anos se tem desenvolvido, também por parte da Administração Pública, uma atitude de deliberado incumprimento de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, pondo em causa o normal funcionamento dos tribunais administrativos e a eficácia das suas decisões.
Na nossa opinião, é absolutamente insustentável e constitui um gravíssimo desafio à autoridade e ao prestígio do Supremo Tribunal Administrativo a manutenção de uma situação de incumprimento reiterado, contumaz e deliberado de cerca de 300 acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo respeitantes à entrega de reservas na Zona de Intervenção da Reforma Agrária.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Trata-se verdadeiramente, em nosso entender, e no entender de largos sectores democráticos, de um verdadeiro quisto de incumprimento da legalidade democrática que põe em causa a própria essência do Estado democrático num ponto fulcral, que é o cumprimento das sentenças dos tribunais administrativos.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Posto isto, perguntar-se-á, com razão: o que quer então o PCP ao requerer este processo de apreciação?
Dispensarei por completo recordar a Câmara da maneira sinuosa, acidentada, irregular e bastante infrutífera como este processo de reforma, que hoje está em apreço, foi conduzido.
Sabemos que o IX Governo solicitou uma autorização legislativa, sabemos também que a usou muito tardiamente: o primeiro dos decretos-leis foi tirado a ferros, porventura mais por mérito dos magistrados empenhados no processo de revisão do que da equipa ministerial em funções à data.
Sabe-se também que só por especial atenção do Sr. Presidente da República foi promulgada em tempo e entrou em vigor esta primeira peça da reforma dos tribunais administrativos e fiscais. O Governo, então em funções, não teve nisso grande mérito!
Por outro lado, a reforma foi substancialmente lacunar, circunscrevendo-se ao aspecto da orgânica e mesmo assim, incompletamente. Foi deixada para muito mais tarde a questão fulcral da reforma do processo administrativo, absolutamente fundamental para a operatividade das transformações a imprimir nesta área.
Por outro lado, ficaram inteiramente por adoptar as reformas processuais na esfera do contencioso tributário - que ainda hoje é aguardada - e na esfera do contencioso aduaneiro - que se aguarda também -, em relação às quais, de resto, o Ministério da Justiça não revela grande atenção, uma vez que tradicional -
mente se tem entendido que isso se trata de matéria dos homens das finanças, dos homens das alfândegas, o que, naturalmente, prejudicou, distorceu e amputou a própria qualidade do trabalho que conduziu à elaboração do decreto-lei, primeiro, que hoje está em apreço.
Por outro lado, o decreto que regulamentou o estatuto, cuja elaboração estava prevista até 30 de Setembro de 1984, só bastante tempo depois é que veio a ser aprovado e publicado (foi um processo muito complexo, moroso e, de resto, imperfeito). Quanto à lei de processo, que foi publicada em Julho de 1985, entrou em vigor em 1 de Outubro. Portanto, o juízo que hoje fazemos no momento da apreciação desta ratificação é um juízo instruído pelo tempo decorrido e é um juízo que tem também em conta a catastrófica situação em que, em particular, o supremo tribunal se encontra, depois da reforma.
Isto leva-nos à primeira interrogação, que gostaríamos de deixar neste debate.
O governo ou os governos que se empenharam nesta reforma sustentaram que dela ia decorrer uma substancial melhoria da justiça administrativa.
Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Deputados: Creio que uma conclusão, que hoje se impõe, é a de que a reforma, nos termos em que foi apresentada, concebida e aplicada não conduziu a uma substancial melhoria pelo contrário, a situação tem-se degradado. Isto porque, em nosso entender, a reforma não resolveu alguns dos problemas fulcrais que há a resolver em matéria de organização da justiça administrativa.
Isto é, o diploma giza, de resto, ao arrepio da orientação de anteriores comissões de reforma, um complicadíssimo sistema de criação no interior do Supremo Tribunal Administrativo, situado em Lisboa, de secções, de subsecções, de plenos de secções, de plenário, mas não faz aquilo que seria fulcral fazer, ou seja, não cria 3 instâncias do contencioso administrativo, tal como há, de resto, 3 instâncias do contencioso fiscal.
Isto quer dizer que uma das questões fulcrais para a aproximação entre a justiça e as populações, entre os tribunais e os administrados, ficou por realizar. Pretendeu-se, de resto incompletamente, concentrar em Lisboa, numa gigantesca cabeça, aquilo que depois não tem correspondência no corpo e nos restantes membros do contencioso administrativo.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Quer isto dizer que continuaríamos a ter uma justiça concentrada (e congestionada!), mesmo que a reforma tivesse sido executada nos seus termos integrais. E não foi, desde logo porque não foi preenchido o quadro dos magistrados, que seria necessário e adequado, para cumprir mesmo a ideia superconcentracionária do Governo e do diploma que estamos a apreciar. Não foi. Pelo contrário, foram entretanto abertas vagas. Isto quer dizer que hoje estamos pior do que estávamos à data da reforma e os processos, como sublinhei, que estavam nas mãos dos magistrados cujo lugar vagou, estão pura e simplesmente inertes, aguardando despacho, em alguns casos há mais de 1 ano. Este é o primeiro aspecto.
Segundo aspecto: não foram adoptadas algumas providências fulcrais em matéria de meios materiais e de instalações e de cumprimento do próprio calendário de
20 DE DEZEMBRO DE 1985 527reformas que o decreto-lei referia. Por exemplo - e era interessante que o Sr. Ministro informasse a Câmara sobre isto -, está por instalar o tribunal de círculo de Coimbra; o tribunal do Porto sabe-se como habita num cochicho um pouco infamante e, em qualquer caso, inadequado; a situação em Lisboa é, apesar de tudo, um pouco melhor, dada a transferência de instalações operada.
Em todo o caso quanto a Coimbra não há - que saibamos - qualquer providência, embora esteja apalavrado um novo edifício para instalar adequadamente o respectivo tribunal de círculo. Portanto, a situação poderá vir a ser não só preocupante como de ruptura.
Por outro lado, persiste a carência de medidas que resolvam o problema gravíssimo das instalações do Supremo Tribunal Administrativo - que estoira no edifício em que se encontra e que, como se sabe, está em obras (mas elas são insuficientes) e ainda dar aos tribunais de círculo os meios e as instalações de que precisam.
Importa também referir que o Governo - creio que um pouco abusivamente - se aproveitou da autorização concedida pela Assembleia da República para, em relação à composição do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, impor uma bateria de requisitos, que nos parece abusiva, em relação aos membros a eleger pela Assembleia da República. Nos termos do decreto-lei que estamos a apreciar, a Assembleia tem direito a eleger 4 membros mas o diploma estabelece uma tal malha de requisitos que, Sr. Presidente e Srs. Deputados, quase se afigura estarmos perante uma lei individual muito rigorosa na identificação, pelo menos pela negativa, de quem não poderia ter acesso ao Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Desta perspectiva nos dissociamos completamente e entendemos que a Câmara não deve adoptar aqui uma solução mais onerosa ou distinta daquela que foi adoptada para o Conselho Superior da Magistratura. Creio que, em relação a este ponto, a Câmara poderá estabelecer um consenso no quadro do processo de ratificação.
Concluiria dizendo que, em nosso entender, o processo de ratificação deve centrar-se nas alterações, uma vez que ninguém põe em questão a recusa da ratificação e, portanto, não vai haver lugar a nenhuma votação sobre a questão da ratificação ou não (aliás, isso não teria cabimento face ao novo regime constitucional). Que alterações? As que contribuam para uma verdadeira descentralização, para a clarificação da enorme confusão que o Governo introduziu em matéria das competências dos tribunais fiscais (designadamente na delimitação das áreas de actuação entre a administração fiscal e os tribunais fiscais), para a definição rigorosa do papel do representante da Fazenda Pública, sobre o qual também pendem inextricáveis confusões, sem que, até agora, o Governo tenha adoptado qualquer providência. Importa também rectificar a composição do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e suprimir o abusivo sistema transitório, de recrutamento de juízes, que até agora tem vigorado com flagrante insucesso. Neste momento está criada uma situação inextricável em matéria de provimento de quadros, visto que o sistema previsto na lei, a título transitório, falhou rotundamente. A prova disso é que os processos de candidatura apresentados circularam para vistos (contra o artigo 114.o do diploma) sem qualquer êxito até à presente data! Espera-se, em suma, que a Assembleia possa vir a contribuir positivamente para superar o actual bloqueamento da justiça administrativa, pôr em funcionamento, o mais depressa possível, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, fazer, com urgência, o provimento dos quadros, normalizar a situação do Supremo, garantir instalações, aprofundar as reformas processuais e, assim, contribuir para romper com um dos estrangulamentos mais graves que, em larga medida, transformam a legalidade administrativa numa ficção em Portugal.
Foi para acabar com essa situação que o Grupo Parlamentar do PCP proeurou colocar, hoje e nos termos em que o fez, esta questão à Assembleia da República, e fazemos votos para que estes objectivos possam vir a ser alcançados.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Vitorino.O Sr. António Vitorino (PS): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O Grupo Parlamentar do Partido Socialista vai conceder a ratificação dos Decretos-Leis n.os 129/84, de 27 de Abril e 374/84, de 29 de Novembro.
Fá-lo, em primeiro lugar, porque emende que estes diplomas constituem o primeiro instrumento legislativo, emitido ao abrigo da Constituição de 1976, tendente a substituir parte significativa, quer do Código Administrativo quer do Decreto-Lei n.o 40 768, cuja inadequação ao ordenamento jurídico vigente em Portugal após o 25 de Abril é, podemos dizê-lo, gritante.
Visa-se assim adaptar a estrutura fundamental do contencioso administrativo aos novos princípios do Estado de direito democrático que o ordenamento constitucional consagra.
Pensamos que esses decretos-leis não constituem, naturalmente, a última palavra desejável acerca do contencioso administrativo ideal, de que a defesa dos direitos e garantias dos administrados em Portugal carecem aqui e agora. Mas, sem dúvida, eles representam a tentativa - tentativa decerto tardia - de dar cumprimento aos normativos da Lei Fundamental, designadamente àquelas componentes mais relevantes que resultaram das alterações introduzidas pela revisão constitucional de 1982, que deu significativos passos em frente no sentido de reforçar a protecção e a garantia dos direitos e dos interesses dos administrados.
É o caso da redefinição do conceito de contrato administrativo, em sentido ampliativo, tendo em vista abranger um número mais vasto de casos concretos subsumíveis à noção adquirida na lei - aliás, a noção não é completa; poderia ser melhorada, mas é uma noção mais operativa do que aquela que os administrativistas dispunham antes da entrada em vigor deste decreto-lei; da consagração, em termos que reputamos tendencialmente correctos, da declaração de ilegalidade dos regulamentos, numa solução que satisfaz, de facto, alguns dos objectivos fundamentais do normativo constitucional, mas que, em certa medida, fica aquém do que por nós seria desejável e daquilo que foi expressamente cominado no decurso do debate da revisão cons-
528 I SÉRIE - NÚMERO 17titucional. É o caso também da nova repartição de competências entre as diversas instâncias dos tribunais administrativos e fiscais, através da revisão das estruturas do contencioso, em termos que visam responder às graves situações existentes de entorpecimento da administração da justiça administrativa e fiscal, sem embargo do empenhamento que magistrados administrativos e fiscais, aos seus diversos níveis, decerto, têm dispensado à resolução dos casos concretos.
Não acolheu, de facto, o decreto-lei a ideia, aqui há pouco referida, das três instâncias do contencioso administrativo. Por ela até poderíamos nutrir alguma simpatia e estamos dispostos a apreciar, em concreto, as suas eventuais virtualidades.
Do esboço de acolhimento que este decreto-lei faz, embora em termos tímidos, do reconhecimento dos meios de tutela de direitos e interesses legalmente protegidos, como comina o n.o 3 do artigo 268.o da Constituição, poder-se-á dizer que é uma primeira tentativa de responder a uma verdadeira revolução no domínio do contencioso administrativo em Portugal. Nesse sentido, embora seguindo um método meramente aproximativo, é um contributo que cumpre relevar.
A consagração do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais é outro aspecto marcante, nomeadamente no que diz respeito às amplas atribuições e competências que lhe são conferidas pelos decretos-leis, atribuições e competências essas que se nos afiguram imprescindíveis ao adequado funcionamento do contencioso administrativo e fiscal, e ainda da consagração de um conjunto assinalável de mecanismos que acentuam a natureza eminentemente jurisdicional dos tribunais do contencioso administrativo e fiscal, atenta a relevância que o contencioso em causa reveste nas sociedades modernas.
São aspectos que merecem concordâncias genéricas; são aspectos que, em nosso entender, justificam, logo à partida, que o Grupo Parlamentar do PS concedesse a ratificação dos decretos-leis em apreciação.
É, contudo, possível ir mais longe e complementar os decretos-leis em causa com outros normativos que passam não só pela reforma do processo em si mas também pela introdução de modificações na estrutura do próprio contencioso. Não porque as soluções que os decretos-leis consagram sejam perfeitas ou inatacáveis, mas sobretudo porque, neste momento, esta Câmara, em virtude do pedido de ratificação do PCP, está confrontada com duas opções fundamentais: ou se recusaria a ratificação - o que parece estar posto fora de questão -, repondo em vigor os velhos diplomas entretanto substituídos, ou se concederia a ratificação, introduzindo as modificações julgadas necessárias.
Se a opção é esta segunda, como parece ser, contudo também aqui duas vias podem ser encaradas: a de introduzirmos alterações meramente pontuais ou a de nos abalançarmos a uma revisão de fundo dos diplomas em causa.
Propendemos para uma revisão delimitada no seu âmbito por três razões fundamentais: em primeiro lugar, porque o modelo dos decretos-leis ora em apreciação não se encontra ainda suficientemente rodado nem experimentado para que nele se introduzam modificações que não se estribem em iniludíveis conclusões retiráveis da prática já testada.
É justo e correcto que as propostas de alteração sejam feitas com base em juízos intuídos pela experiência, mas os próprios autores do pedido de apreciação
dos decretos-leis reconhecem a incompletude da aplicação concreta da reforma, o que significa que ela ainda contém potencialidades e virtualidades que importa aprofundar.
Poderemos dizer que hoje estamos pior do que estávamos quando a reforma foi adoptada; o que já não é legítimo dizer é que o estamos por causa da reforma.
Em segundo lugar, porque o instituto da ratificação em si mesmo não se nos afigura ser o instrumento, ideal para introduzir, neste momento, alterações de fundo. A necessidade de apresentar todas as propostas de alteração, até ao final do debate na generalidade, é altamente limitativa das possibilidades de um estudo aprofundado e da necessária audição das entidades interessadas na apreciação, por ratificação, destes decretos-leis e é sintomático que a intervenção de abertura do debate não tenha indiciado, ela própria, quais são os sentidos fundamentais das alterações que se pretendem introduzir.
Foram diagnósticos justos e correctos; foram considerações que todos nós poderemos subscrever, mas não ficou uma ideia clara de qual é a hierarquia de prioridades das alterações a introduzir através da ratificação com emendas.
Em terceiro e último lugar, porque, em nosso entender, a urgência da constituição concreta e efectiva do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais aconselha a uma mera revisão pontual e célere, para a qual pretendemos contribuir, através de soluções que afastem alguns dos escolhos que, inegavelmente, o artigo 99.o contém ao consagrar um elenco de requisitos, particularmente especioso e, a nosso ver, desnecessário.
Para tanto, apresentaremos na Mesa, no final da presente intervenção, uma proposta que visa conferir à Assembleia da República o poder de designar, elegendo, quatro juristas de reconhecido mérito e comprovada experiência na administração activa ou no ensino das matérias do Direito Administrativo e Fiscal, designados nos termos a definir pelo próprio Regimento da Assembleia da República.
Limitamo-nos, por isso, neste momento e nesta intervenção, a breves considerações. Reservamo-nos para uma intervenção mais detalhada em sede de trabalhos na Comissão, mas insistimos numa rápida conclusão dos trabalhos desta revisão pontual, da qual poderão emergir ideias e sugestões que suscitem, com tempo e ponderação, a apresentação das adequadas iniciativas legislativas.
A urgência de proceder à ratificação da composição do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais aconselha prudência e parcimónia, sem prejuízo da disponibilidade de, perante alterações que possam merecer rapidamente a concordância de uma maioria nesta Câmara, procedermos à sua discussão em sede da Comissão.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Correia Afonso.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Partido Comunista requereu a apreciação dos Decretos-Leis n.os 129/84, de 27 de Abril, e 374/84, de 29 de Novembro, que aprovam e regulamentam o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. É um direito constitucional e regimental que o
20 DE DEZEMBRO DE 1985 529PCP decidiu exercer, mas é também um direito desta Assembleia ver esclarecido o significado destes diplomas e também conhecer as razões profundas que fazem o PCP requerer a apreciação destes textos legais.
Na verdade, estes textos agora em apreciação inserem-se no objectivo de controle jurisdicional da Administração ou, como também se costuma dizer, da garantia da legalidade administrativa.
Trata-se de uma matéria não estabilizada que, de há muito tempo para cá, está a sofrer um processo evolutivo e que, ao ser observada ou analisada, terá de ser com a consciência de que alteramos hoje o que, certamente, teremos de melhorar amanhã.
Efectivamente, como os Srs. Deputados sabem, é longa a caminhada ou a evolução da garantia da legalidade administrativa. Inicialmente, era a própria autoridade ou ministro o juiz da legalidade dos seus actos.
Com Napoleão, apareceu a chamada «justiça retida»; passou a ser um conselho ou uma comissão a propor a decisão, mas esta decisão mantinha-se e continuava a pertencer ao ministro que havia praticado esse acto administrativo impugnado.
Mais tarde, já no princípio do nosso século, a burocracia ou a rotina deste processo - proposta de uma comissão ou conselho - fez com que fosse essa própria comissão ou conselho a tomar a decisão. Tínhamos chegado a uma fase, em que ainda nos encontramos, da chamada «justiça delegada», que aparece, apenas já no nosso século XX. Com esta «justiça delegada» aparece o controle jurisdicional da Administração. É indispensável, no entanto, que se compreenda que o controle ou a garantia da legalidade administrativa coloca-se na esfera dos direitos e liberdades dos cidadãos administrados.
No passado, o Estado era prepotente porque quase não havia limites legais ao seu poder soberano; hoje o Estado será prepotente porque nasceu e cresceu, detém uma grande parte dos meios de produção, regulamenta a actividade industrial e comercial. O Estado e portanto, hoje, potencialmente o grande violador dos direitos e liberdades. Daí o facto de ser muito importante o controle jurisdicional dos actos administrativos.
Esta contenção dos actos do Estado tem caracterizado a democracia: o Estado não é senhor dos seus actos; tem de se sujeitar também à lei. É isso o Estado de direito.
Mas a institucionalização da legalidade da Administração tem, efectivamente, uma dinâmica que ainda não parou. Isso mesmo foi, aliás, evidenciado pelo Sr. Ministro da Justiça na altura em que interveio aqui a respeito do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Disse ele, então:Não nos propomos, porque infelizmente não creio que isso seja ainda possível, fazer uma alteração estrutural e substancial do contencioso administrativo e do contencioso fiscal - isso será numa tarefa de médio prazo -, mas a situação que actualmente se vive, em particular nos tribunais administrativos, requer que se tomem medidas urgentes.
Isto não quer dizer que, pouco mais de 1 ano passado, a conjuntura ou a experiência aconselhem alterações substanciais.
Nos Decretos-Leis n.os 129/84 e 374/84 optou-se pela separação da jurisdição administrativa e fiscal da jurisdição comum. Como sabem, é este o sistema seguido na maior parte dos países que integram a CEE, à qual aderimos, embora muitos outros Estados, principalmente os países do Leste e os Estados anglo-saxónicos, tenham uma organização unitária. Trata-se, no entanto, de uma questão que não é controversa e que julgo não ser necessário aqui desenvolver.
Na intervenção de apresentação feita pelo Sr. Deputado José Magalhães foi referido o bloqueamento dos tribunais administrativos. Creio que é uma constatação que, dificilmente, se pode recusar. Os remédios é que talvez não sejam aqueles a adoptar ou os mais aconselháveis.
O Sr. Deputado José Magalhães referiu expressamente duas questões, que creio ser importante abordar: a circunstância de não haver três instâncias no contencioso administrativo, enquanto que essas três instâncias existem no contencioso fiscal, e o facto de se exigirem demasiados requisitos para aqueles membros do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais que são eleitos por esta Assembleia da República.
É, efectivamente, uma tentação para os civilistas e mesmo para os penalistas exigir três instâncias no Direito Administrativo, mas creio que é uma tentação que desconhece a história.
Se olharmos para a Europa, verificamos que todos os países, com excepção da Alemanha, da Bélgica e da Holanda, têm duas instâncias apenas. A Alemanha Federal tem três níveis em virtude do seu carácter federativo. Da forma como as decisões se conjugam nos Estados federados na Alemanha Federal resulta que exista aí três instâncias nos tribunais administrativos. Por exemplo, a Áustria só tem um nível de tribunais administrativos, nem dois tem.
Nos tribunais fiscais existem três instâncias, por um erro também da história. O erro é relativamente recente: situa-se na década de 20. Nessa altura, os secretários de Fazenda tinham poderes jurisdicionais, mas entendeu-se que isso deveria acabar e criou-se uma instância a substituí-los.
Ora, como nessa altura já existiam duas instâncias, aparece aqui enxertado, digamos que por um erro da história, uma terceira instância, que não tem razão de ser.
Mas porquê duas instâncias nos tribunais administrativos: porque talvez haja necessidade de uma maior uniformidade e mais rápida formação da jurisprudência dos tribunais administrativos. É uma forma mais fácil de aplicar, nas decisões, o pensamento dos próprios tribunais administrativos.
Os Decretos-Leis, cuja apreciação foi requerida - os n.os 129/84 e 374/84 -, constituem mais uma passada na evolução que referi dos tribunais administrativos e fiscais, e creio que constituem um passo positivo.
A responsabilidade e a autoria destes diplomas são do governo passado do PS/PSD. Da parte do Partido Social-Democrata, assumimos, com muito orgulho, essa quota-parte e, portanto, mantemos estes diplomas e recusamos a sua não ratificação.
Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, inscreveu-se o Sr. Deputado José Magalhães.Acontece que chegámos à hora regimental para o almoço, no entanto, sugeria que esse pedido de esclarecimento fosse feito agora, uma vez que esta matéria
530 I SÉRIE - NÚMERO 17terá de ser interrompida, na medida em que há um agendamento e, por consenso, estabeleceu-se que, a partir das 15 horas, entramos na discussão de uma outra matéria.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Concluímos esta!O Sr. Presidente: - Mas é que há uma marcação, Sr. Deputado.
A informação de que disponho é a de que o consenso era no sentido...O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Presidente, era nosso objectivo tentar concluir da parte da manhã esta matéria; no entanto, se isso não fosse possível, concluí-la-íamos da parte da tarde e, se houvesse necessidade, prolongaríamos a sessão para se discutir o pedido de marcação. Sr. Presidente: - Com certeza. O que penso é que o Sr. Deputado José Magalhães podia já formular o seu pedido de esclarecimento.O Sr. José Magalhães (PCP): - Creio que sim, Sr. Presidente. Isso facilitará os trabalhos, com vantagem geral. De resto, o pedido de esclarecimento que quero formular é extremamente simples.
Creio que há uma espécie de hiato ou de quebra súbita no raciocínio do Sr. Deputado Correia Afonso. Ao que parece, reconhece que a situação do contencioso administrativo é, porventura, a mais degradante de sempre, mas depois, ao que parece, insiste na velha terapêutica quo tale, sem alterar um ponto ou uma vírgula.
E fá-lo em relação à questão, um pouco mais polémica, da instituição ou não de três instâncias, em termos que me parecem excessivamente peremptórios em relação às posições que o seu partido tem sustentado relativamente a esta matéria. Parece querer colocar-nos até na posição de, um pouco bizarramente, estarmos aqui a sustentar soluções que ninguém no mundo sustenta, «salvo, talvez, o caso da RFA, que ainda é um Estado Federal, etc...» Eu creio que há algum exagero na posição que o Sr. Deputado Correia Afonso sustentou nesta matéria.
Exagero, desde logo, porque não creio que a lição de direito comparado seja tão firme como aquela que aqui nos trouxe e que, de resto, tem sido sustentada com melhores argumentos no exterior por um dos membros da Comissão de Revisão da Orgânica dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o Sr. Dr. Pinto Loureiro.
Não creio que seja essa a lição, pelo menos, em termos tão rigorosos. Mas, por outro lado, e pior ainda do que isso, não creio que tal análise seja transponível, com vantagem, para Portugal. Mais ainda, a ideia que primava na Comissão de Revisão da Orgânica dos Tribunais Administrativos e Fiscais era a contrária. . É sobre isto que eu gostava de ouvir o Sr. Deputado Correia Afonso. É ou não verdade, Sr. Deputado, que as comissões de revisão se inclinavam para a criação de um tribunal administrativo central com sede em Coimbra e com competências, enfim, multivárias?
Isto foi posição oficial do seu partido através das propostas de lei de revisão da orgânica dos tribunais administrativos e fiscais aqui apresentadas nos tempos do governo da AD. Portanto, não se trata seguramente de uma aberração e o ar com que o Sr. Deputado argumenta nesta matéria parece-me um pouco excessivo em relação a uma questão que deve ser vista desapaixonadamente e em relação à qual há uma margem de manobra que me parece bastante mais intensa do que aquela que o Sr. Deputado adiantou.
Em segundo lugar, gostava de lhe perguntar qual é o grau de disponibilidade do PSD para aperfeiçoamentos e alterações na especialidade. Ao que eu creio, o próprio Governo admite que são necessários retoques, bem como os próprios membros da Comissão de Revisão que admitem que certas funções carecem de correcção.
O que eu lhe pergunto é se está disponível para, no âmbito da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, auscultar, por um lado, aqueles membros dos departamentos governamentais que seja pertinente ouvir em matéria de contencioso fiscal e em matéria de contencioso aduaneiro, para além das questões de direito administrativo, e, por outro lado, para ouvir os próprios membros da Comissão de Revisão, se assim entendermos, e outros magistrados, Resignadamente do Supremo Tribunal Administrativo, com vista à ponderação de quais são as intervenções necessárias.
Quanto à questão dos tribunais fiscais, eu gostava de lhe perguntar se o PSD propõe a supressão da tal segunda instância do contencioso tributário, que considera «um erro histórico» - Deus Nosso Senhor sabe porquê - e se é essa a grande proposta de reforma do contencioso fiscal que o PSD propõe, neste momento, aos Portugueses e ao mundo inteiro, porque é uma coisa um pouco bizarra, tanto quanto me pareceu.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Correia Afonso, para responder.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr. Deputado José Magalhães, eu fiz um diagnóstico, aliás semelhante ao que o Sr. Deputado fez, e a doença é evidente; não é preciso ser médico especializado. Os tribunais - não só os administrativos, mas também os comuns, além de outros - estão atulhados de processos. A doença, efectivamente, traduz-se num bloqueamento.
Nós divergimos é nos remédios. Qual é o remédio a aplicar a essa situação, em relação à qual parece estarmos de acordo quanto à sua definição?O Sr. José Magalhães (PCP): - Não sei se divergimos, Sr. Deputado.O Orador: - Quando eu próprio referi, há pouco, ser uma tentação cair para o lado das três instâncias no contencioso administrativo, eu estava a confessar-lhe que, efectivamente, o assunto é controverso.
Contudo, o que eu não disse, nem podia fazê-lo, foi que nós tínhamos de transferir para Portugal soluções «lá de fora», isto porque aqui nunca existiram três instâncias no contencioso administrativo. Não transferimos nada, elas já cá estavam. O problema não se põe em adoptar, do estrangeiro, soluções que não são nossas, põe-se é no sentido de saber se aquelas soluções que sempre foram as nossas são ou não de manter.
20 DE DEZEMBRO DE 1985 531É, portanto, uma questão diferente e quando invoquei situações do exterior foi, como o Sr. Deputado disse e bem, apenas em termos de direito comparado, para mostrar que não era um disparate tão risível o que se passava aqui em Portugal em muitos outros países isso também se passa.
Quando me pergunta se o PSD está numa posição de abertura para aceitar aquilo a que chamou «retoques», devo responder-lhe que o Sr. Deputado sabe que é essa a posição normal do PSD: estar aberto para o diálogo e para corrigir aquilo que eventualmente aceite estar errado. Aliás, em toda a minha exposição deixei isso bem claro quando referi que todo este problema está em evolução: nós melhorámos o que fizemos ontem e teremos de melhorar amanhã o que vamos alterar hoje.
Nessa evolução pressupõe-se um esforço de abertura, mas o que é preciso é que o Sr. Deputado José Magalhães compreenda que nesta matéria nunca há trabalho acabado.