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Está suspensa a sessão.Eram 12 horas e 55 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, declaro reaberta a sessão.Eram 15 horas e 40 minutos.Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Ribeiro Teles.O Sr. Gonçalo Ribeiro Teles (Indep.): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pretende-se com o projecto de lei que apresento à apreciação desta Assembleia definir o regime jurídico dos baldios.
Os baldios são tidos originariamente como verdadeiras «coisas comuns» na posse dos povos (vizinhos) que habitam e trabalham determinados povoados e terras. São administrados por todos os utentes e indispensáveis è economia dos seus agregados familiares e respectivas explorações agrícolas.
Na realidade os baldios, termo proveniente do árabe baladt que quer dizer terreno não cultivado e, portanto, bravio, são «logradouro comum» dos povos e vizinhos que os possuem.
A distinção que por vezes se faz entre baldio e logradouro comum não emana do direito consultudinário mas de tentativas ilegítimas de apropriação dos baldios por parte de autarquias e posteriormente por parte de particulares.
Os reis respeitaram (e refiro-me às Ordenações Manuelinas) os baldios ao promoverem, pela aplicação da Lei das Sesmarias, o aproveitamento das terras incultas ressalvando os terrenos destinados ao «geral proveito dos moradores dos lugares, nos pastos e criações e logramento da lenha e madeira para suas casas e lavouras».
Os baldios só podiam ser aproveitados pelos vizinhos da povoação a que pertencessem e não por estranhos.
Os baldios foram, e devem continuar a ser, bens comuns dos moradores rurais de uma povoação e não pertencem ao património da pessoa moral, concelho ou freguesia.
Dentro de uma visão capitalista e fisiocrática o poder central passou a considerar, a partir da segunda metade do século XVIII, os baldios como terrenos estéreis desaproveitados e é sintomática a legislação que tentou a sua partilha (1766, 1774, 1804, 1815, 1850, 1869, 1918, 1921) e contribuiu para a sua diminuição. Diminuição, no entanto, principalmente devida a apropriações ilegítimas por parte de particulares.
Apesar de toda esta legislação o Código Civil de 1867 reconheceu os baldios e certas águas como domínio comum em face do domínio público e do domínio privado ou patrimonial.
A partir da República e com especial incidência no Estado Novo, a disputa pela posse dos baldios e sua reutilização passa a ser feita entre o poder central e as autarquias. Primeiro com vista ao parcelamento e distribuição por trabalhadores rurais e após para flores-
3372 I SÉRIE - NÚMERO 88tacão. Esta segunda fase teve como objectivo a chamada «recuperação económica nacional» a realizar em termos macroeconómicos e com completo desprezo pelas populações serranas.
Das partilhas realizadas a favor de trabalhadores no Sul do País, entre 1918 e 1921, nada ficou de útil para a agricultura e para a poupança rural. Ao fim de pouco tempo essas parcelas eram vendidas a grandes proprietários.
O Código Administrativo de 1939-1940 classificou os baldios em quatro categorias: baldios indispensáveis ao logradouro comum; baldios dispensáveis e propícios para cultura; baldios impróprios para cultura, e baldios arborizados ou destinados à arborização.
Em 1939, no entanto, ainda 4,6% da área do continente era logradouro comum das populações. 150 anos antes, mais de 25% da área total do continente deveria ser constituída por baldios.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: No projecto de lei que apresento reconhece-se e defende-se que os terrenos baldios são propriedade comum e indivisível dos povos que retêm a sua posse e os têm vindo a usufruir desde tempos imemoriais.
É necessário ainda salientar que os limites geográficos dos baldios são anteriores aos actuais limites das freguesias.
E, por isso, que muitos baldios pertencentes a determinado povo ocupam áreas de várias freguesias e por vezes os utentes de um baldio vivem em povoados de outra freguesia.
A posse comunitária dos baldios e a sua utilização, sempre complementar de explorações agrícolas de natureza familiar, não podem ser alteradas por apropriação privada ou pública ou desviada do seu uso, sem motivos justificadamente importantes.
Exceptuam-se os actos do Governo que tenham por objecto a declaração de utilidade pública de baldios ou suas parcelas com vista à construção de equipamentos sociais, confinantes com povoações, estradas ou prossecução de florestações tidas como imprescindíveis e que não prejudiquem o equilíbrio e zonamento das áreas agricultadas. É, no entanto, necessária, no projecto de lei que apresento, a consulta prévia às assembleias de utentes, devendo ser aplicadas as indemnizações previstas na lei geral.
Não devemos deixar de apontar que muitos terrenos baldios, confinam com povoações que, geralmente, na face oposta confinam com solos de aptidão agrícola e que, por isso, são explorados individualmente. É evidente que o crescimento da povoação se deve fazer à custa do baldio onde estão os solos menos favorecidos. As assembleias de utentes deverão poder, por conseguinte, decidir, excepcionalmente, a concessão do direito de superfície para habitação própria em parcelas de baldio confinantes com povoações, a favor de utentes ou seus familiares directos emigrantes no estrangeiro.
De facto, o poder local autárquico está mais próximo dos povos utentes dos baldios do que o poder central.
Deverá, portanto, recair nas juntas de freguesia a aprovação e fiscalização da assembleia de utentes.
O costume de cada povo que usufrui um baldio determinou as normas e regras seguidas que são aceites por consenso entre todos os utentes, pelo que só actos excepcionais de administração poderão ser executados, segundo as' determinações da assembleia de utentes, pela junta de freguesia.
Em face daquele costume, julgamos, que um órgão próprio de administração ou direcção é dispensável e pode comprometer a participação directa de todos os utentes na gestão e administração dos baldios.
Na impossibilidade total de se construir a assembleia de utentes - impossibilidade quê já é vulgar nalgumas citações - deverá a junta de freguesia assumir os direitos e deveres que deveriam ser daquela assembleia,- que já não existe.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O presente projecto de lei, ao contrário dos apresentados pelo Partido Social-Democrata e pelo Partido do Centro Democrático Social, mantém a mesma filosofia que a legislação em vigor.
Tem, contudo, por finalidade uma maior transparência na orgânica dos utentes (compartes) que deverão manter, permanentemente, como foi sempre o costume, uma participação activa e directa na administração e gestão dos baldios. Apenas como mandatados deverão surgir encargos específicos de orientação técnica ou administrativa em utentes para isso eleitos.
É a democracia directa de base. A transparência da orgânica tem também por fim evitar desvios e abusos porque nunca deverá deixar de haver um controle directo e permanente da assembleia sobre todos os moradores vizinhos que sejam mandatados para qualquer efeito.
O presente projecto de lei pretende, ainda, sem diminuir nenhum poder da assembleia dê utentes, antes pelo contrário, responsabilizar a autarquia de que os utentes e os terrenos fazem parte, isto é, a assembleia e a junta de freguesia na existência e na prossecução da utilidade dos baldios.
Estas deverão agir não num plano superior ou administrativo mas como executantes, sempre que necessário, em representação da assembleia de utentes.
A responsabilização do poder local no bom funcionamento democrático e consultudinário das assembleias de utentes, é portanto, mais um passo importante na descentralização da nossa democracia. O projecto de lei n.o 174/IV tem como objectivo essencial encontrar uma fórmula que permita respeitar a verdade histórica dos baldios (que por isso se consagram como propriedade dos povos vizinhos), coadunada com o verdadeiro papel económico e social que hoje desempenham e podem vir ainda a desempenhar, que se entende como um factor extremamente importante na sedimentação das populações, capaz de fornecer um adequado suporte territorial ao desenvolvimento e ao reequilíbrio económico e demográfico das comunidades e de ser um obstáculo ao despovoamento do território, principalmente nas zonas serranas onde os povos se retiram das suas terras dada a florestação indiscriminada com espécies estremes como, por exemplo, o eucalipto.
Este projecto de lei não é a indispensável lei quadro do domínio comum que deve incluir terrenos e águas, mas um contributo para definição do regime jurídico dos baldios.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca.O Sr. João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE): - Sr. Deputado Ribeiro Teles, creio que, apesar de um outro tipo de linguagem apresentada por V. Ex.a no
2 DE JULHO DE 1986 3373seu projecto de lei, a verdade é que me parece que corremos, com este, praticamente os mesmos riscos que em relação aos outros projectos de lei apresentados pelo PSD e pelo CDS.
Gostaria de ser esclarecido em relação a alguns aspectos do seu projecto de lei, nomeadamente no que toca ao artigo 7.o, pois neste o Sr. Deputado Ribeiro Teles extingue, definitivamente, os actuais conselhos directivos dos baldios. Creio que se propõe a entrega, uma vez mais, da administração dos baldios apenas para as juntas de freguesia, pelo que gostava de saber, claramente, qual a razão de se acabar com os conselhos directivos dos baldios.
Por outro lado, no artigo 3.o diz-se: «A administração dos baldios [... ] representados pelas juntas de freguesia em cuja área se encontrem situados [...] de acordo com o direito consuetudinário e as conveniências da economia local.» Creio que seria, também, conveniente explicar claramente se existe ou não uma definição nesta matéria.
Outro aspecto que também me parece preocupante refere-se ao n.o 3 do artigo 4.o, quando se declara que «as declarações de utilidade pública tomam a forma de resolução do Conselho de Ministros». A verdade é que, quanto a este aspecto da utilidade pública, na alínea a) deste mesmo artigo se fala em «prossecução de florestações» e em «construção de equipamentos de interesse social em baldios confinantes com povoações».
Sr. Deputado, voltamos uma vez mais à questão do que é o interesse social e quais são os bens de equipamento social confinantes com os baldios. Ainda hoje, de manhã, perguntei ao Sr. Deputado do PSD se tinha feito um levantamento desses equipamentos de interesse social que possam ser ponderados para uma atribuição de terrenos baldios. O Sr. Deputado diz, inclusivamente, que pode fazer-se a construção de habitação e que apenas 30 % dos terrenos baldios podem ser destinados à construção de habitação para famílias de emigrantes, etc.
Sr. Deputado, gostava de saber se, através do seu projecto de lei, não correremos exactamente os mesmos riscos e os mesmos perigos que acabam por conduzir a uma florestação selvagem, nomeadamente através da plantação do eucalipto (sabemos como há grandes empresas interessadas na utilização dos terrenos baldios para plantação de eucalipto).
Os mesmos perigos podem também ocorrer com a especulação destes terrenos para construções, se estas forem feitas de qualquer maneira. Todos sabemos, apesar de todo o respeito que nos merecem determinadas autarquias, que há sempre muitos jogos por detrás destas situações e isto pode, realmente, levar a especulações terríveis e a ilegalidades, que, aliás, se vão verificando um pouco por todo o lado.
Portanto, pergunto ao Sr. Deputado porquê acabar com os conselhos directivos dos baldios - aqui referidos no artigo 7.o - e por que razão não podemos manter a estrutura actual e adaptá-la, depois, ao seu projecto de lei.
Em relação às outras confusões e indefinições, gostaria que o Sr. Deputado fizesse o favor de me esclarecer, nomeadamente, quanto a alguns dos perigos que podem existir - e que citei - quando se fala no alcance social, no equipamento social, nos terrenos vizinhos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, para responder.O Sr. Gonçalo Ribeiro Teles (Indep.): - Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca, em relação às comissões directivas dos utentes de baldios a finalidade é repor o poder na totalidade dos membros da assembleia de utentes, que são quem tem o direito histórico de herança dos baldios. Se depois, para determinados efeitos, aqueles quiserem mandatar uma comissão directiva com parte desse poder, estou absolutamente de acordo. A criação de uma direcção permanente está contra o costume da maior parte dos povos que detêm baldios.
Julgo que a gestão de um baldio é um exemplo concreto de democracia directa, de contribuição de todos os utilizadores do baldio na sua administração e gestão. E só compreendo a existência de uma direcção se mandatada para determinados efeitos de administração, de gestão ou, até, de orientação técnica.
Quanto à sua segunda questão - que tem todo o interesse em se pôr -, evidentemente que, quando falo em equipamentos de interesse social, sei que as povoações cuja economia dos respectivos agregados familiares depende dos baldios estão geralmente situadas no limite, entre as terras pouco férteis, que são baldias, e as mais férteis, que são as explorações intensivas familiares. É evidente que, para não obrigar as povoações a crescer para cima das terras mais ricas, é necessário que aquelas cresçam para cima dos terrenos baldios. Portanto, o que vejo é a construção de escolas, de habitações, que possa resolver o problema do crescimento dessas povoações sem que seja para cima dos terrenos férteis. No fundo, isto é o cumprimento da Lei de Reserva Agrícola Nacional.O Sr. João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE): - Sr. Deputado, dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faz favor, Sr. Deputado.O Sr. João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE): - Sr. Deputado, falou na democracia directa em relação ao problema dos conselhos directivos. Gostava de relembrar ao Sr. Deputado que os conselhos directivos são eleitos de três em três anos. Portanto, acha que isto é um erro?O Orador: - Acho muito tempo. Acho que deviam ser apenas mandatados para determinadas operações e que quem deve deter a administração e a gestão de baldios deve ser a assembleia de utentes.O Sr. João Corregedor da Fonseca (MDP/CDE): - Nós temos outra opinião, Sr. Deputado.O Sr. Presidente: - Para formular um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Marques Mendes.O Sr. Marques Mendes (PSD): - Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, queria apenas colocar-lhe uma questão.
No seu projecto de lei, V. Ex.a - a meu ver, bem - define os baldios como «[...] terrenos comunitariamente usados e fruídos pelos povos residentes [...]» Esta usufruição, que é característica típica da definição do baldio e é histórica por isso mesmo, refere-se aos residentes que podem ser hoje uns e amanhã outros. O que dá o direito ao uso e à fruição dos
3374 I SÉRIE - NÚMERO 88baldios é o facto de determinado indivíduo residir ou não naquele local; mudando de residência para outras freguesias, por exemplo, esse uso e essa fruição não lhe cabem. Depois, o Sr. Deputado diz que a propriedade dos baldios é comum a estes utentes. Então, tendo em conta o conceito de propriedade, pergunto ao Sr. Deputado se o utente, deixando de residir nessa freguesia, continua a ter poder de propriedade sobre o baldio. É que o baldio não é propriedade dos residentes
- segundo depreendi da filosofia do projecto de lei do Sr. Deputado, o qual apenas tem em conta o uso da fruição -, mas, do meu ponto de vista julgo que concordará comigo, dado, inclusivamente, o que explanou na sua intervenção), não se trata de um direito de propriedade mas, apenas, de um direito de uso e de fruição comunitários, que são coisas que se me afiguram totalmente distintas.
Agradecia que o Sr. Deputado tivesse a gentileza de me esclarecer sobre este ponto de vista.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, para que V. Ex.a possa administrar melhor o tempo que lhe foi atribuído, informo-o que lhe restam três minutos e que há, ainda, mais dois pedidos de esclarecimento.
Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Gonçalo Ribeiro Teles (Indep.): - Sr. Deputado, vou responder-lhe rapidamente, cingindo-me ao problema do domínio comum, do direito consuetudinário.
A propriedade dos baldios é, evidentemente, para quem está a praticar agricultura e para quem está a viver e a residir naquele local. Se determinado indivíduo se foi embora para França e voltou tem outra vez o mesmo direito.O Sr. Presidente: - Para formular um pedido de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, durante a sua intervenção referiu pressupostos que constam do Plano de Povoamento Florestal de 1971, bem como do decreto-lei de 1938.
Pergunto ao Sr. Deputado se esses considerandos - passada a legislação já existente sobre baldios, nomeadamente os Decretos-Leis n.os 39/76 e 40/76 - são válidos em face da actual vivência democrática.
V. Ex.a aflorou o aspecto de que, havendo motivos justificáveis, os baldios poderão passar para o património das autarquias ou, até, para o património dos particulares. Pergunto-lhe se será ou não motivo justificável o facto de se dispor desses terrenos para habitação social, para o desporto, para que os clubes desportivos aí possam instalar os seus parques. Pergunto se o que referi não é, realmente, justificável, sendo aspectos que, actualmente, não podem verificar-se. É evidente - e o Sr. Deputado também o referiu - que o que acabei de dizer só se aplicaria quando o baldio não estivesse a ser utilizado, quando, na prática, nada sai do baldio a favor das colectividades.
Aliás, o Sr. Deputado referiu - e bem - que no próprio cumprimento da Lei da Reserva Agrícola Nacional não é justificável que muitos investimentos, nomeadamente escolas - foi o exemplo que deu - estejam a ser construídas em áreas de cultivo, a qual contribui, portanto, para a riqueza actual das famílias, quando ao lado existe um baldio abandonado. Portanto, nesse aspecto, estamos inteiramente de acordo com o Sr. Deputado.
Não estaremos é quando se pretende definir a quem é que, na prática, compete a gestão da vida da autarquia, da vida da comunidade local, definir quem tem, afinal, o poder de administração, quem tem o poder de autoridade.
É ou não a junta de freguesia, por excelência, o órgão autárquico eleito?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, tem a palavra para responder.O Sr. Gonçalo Ribeiro Teles (Indep.): - Sr. Deputado, vou ser muito rápido porque tenho muito pouco tempo.
A existência dos baldios, no futuro, é importantíssima. É com eles que poderemos repovoar muitas zonas do interior do País, é com esse domínio comum, é com essa propriedade colectiva, quando existe uma agricultura de recursos e não pode existir outra. Evidentemente que isto até teria importância para o Sul de Portugal. Infelizmente, os baldios do Sul praticamente desapareceram, foram indevidamente divididos em parcelas que hoje desapareceram e que foram todas adquiridas por grandes proprietários. Como agricultura de recursos, o baldio é uma das mais úteis explorações para a agricultura moderna e, portanto, tem uma vivência total.
Quanto à questão de se saber a quem compete a gestão, direi que a gestão da minha casa compete-me a mim, se não infringir a lei; a gestão dos baldios compete aos donos dos baldios, se não infringirem a lei.
Em relação à habitação e à construção de escolas; é evidente que as povoações têm de crescer. É evidente que, infelizmente, os governos não são capazes, quer de legislar ou de regulamentar a reserva ecológica nacional, quer de pôr em aplicação a reserva agrícola nacional, porque, evidentemente, estão manietados pela especulação. Mas nós, que estamos aqui a legislar, temos de considerar que o crescimento das povoações não se pode fazer indiscriminadamente. Portanto - como disse há pouco -, quando existem povoações nos limites, entre os terrenos pobres dos baldios e os terrenos de agricultura, i evidentemente que o crescimento da povoação deve ser feito para cima dos terrenos pobres. Isto não é discrepância, isto não é ser contra os baldios, isto não é retirar a posse destes aos seus donos legítimos.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Nogueira de Brito, tem a palavra para formular o seu pedido de esclarecimento.O Sr. Nogueira de Brio (CDS): - Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, no projecto de lei que V. Ex.a apresentou a esta Assembleia diz-se no artigo 3.o que «a administração dos baldios compete às respectivas comunidades de vizinhos utentes...», mas, depois, tem uma vírgula e diz «representados pelas juntas de freguesia em cuja área se encontram situados...», outra vírgula e «devendo o seu uso e fruição ser regulados por assembleias de utentes ou, na sua falta, pelas assembleias de freguesia, de acordo com o direito con-
2 DE JULHO DE 1986 3375suetudinário e as conveniências da economia local». Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, suponho que, no nosso projecto de lei, somos mais práticos, porque atribuímos a gestão de baldios às juntas de freguesia. V. Ex.a, no fundo, apontará para uma mesma solução, mas de uma forma circunloquial, porque fala em «assembleias de utentes» em «interessados representados pelas juntas de freguesia».
Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, o que há aqui, na prática, de diferente e onde é que V. Ex.a, em pequenas comunidades como são as nossas freguesias, vai encontrar diferenças reais que justifiquem esta diferença de regime? Qual é a distância entre a assembleia de utentes e a assembleia de freguesia, Sr. Deputado Ribeiro Teles? Praticamente não será nenhuma, na maior parte dos casos. Mas V. Ex.a, à cautela, previne logo a falta da primeira e prevê que, normalmente e na realidade, seja a segunda a gerir colegialmente os baldios. Portanto, suponho que não há diferenças. Por outro lado, há uma confusão grave que já foi aqui acentuada, que é o problema da propriedade, quando V. Ex.a diz «propriedade dos utentes». V. Ex.a poderá também esclarecer-nos sobre o que pretende dizer com esta afirmação?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro Teles, tem a palavra para responder.O Sr. Gonçalo Ribeiro Teles (Indep.): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, lamento mas, porque tinha falhado a máquina de escrever, a seguir à frase «comunidade de vizinhos utentes» acrescentei «sempre que necessário representada pelas juntas de freguesia». E porquê? Porque, muitas vezes, as juntas de freguesia podem ser o braço executório, pois, não tendo as assembleias de utentes possibilidade de o fazer, estas podem mandar executar àquelas.
V. Ex.a, Sr. Deputado Nogueira de Brito, deve conhecer muito bem muitas freguesias do Norte, e sabe qual é a sua dispersão, sabe qual é a sua amplitude, sabe perfeitamente que muitos povos, muitos lugares são comunidades integradas numa freguesia, mas não absorvidas pela freguesia - têm a sua liberdade própria. Ora estas comunidades com essa liberdade própria - até de administração - é que são, evidentemente, as donas dos baldios.
Portanto, se o baldio é para funcionar como complemento da agricultura familiar dessas povoações, desses povos, desses vizinhos, não vejo que este não possa estar sob a sua directa gestão e administração. E evidente que, com todos os ataques sobre os baldios - como citei -, que vêm desde longe, muita coisa já desapareceu, muitos baldios não têm utentes e então, nesse caso, o herdeiro legítimo é de facto o poder local, é de facto a junta de freguesia. Mas só nesses casos. A não ser que o Governo, com a sua política agrícola, seja clarividente, faça novamente o povoamento - como se fez na II Dinastia - e reponha o baldio como solução, para futuro, de instalação de pessoas nas serras.O Sr. Presidente: - Para fazer uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira e Silva.O Sr. Oliveira e Silva (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os projectos de lei do PSD e do CDS, ora em apreciação, reeditam a tentativa já feita na anterior legislatura para introduzir profundas modificações no regime da posse e gestão dos baldios.
Já então o PS formulou extensas críticas aos correspondentes articulados, visto que, cingindo-se praticamente, como agora, a investir contra a administração daqueles bens pelas comunidades locais, não equacionavam outros problemas bem mais prementes, a reclamarem a definição de uma política geral para o aproveitamento dos baldios, que não só assegure, mas sobretudo potencie a função económica e social, que tradicionalmente têm sido chamados a desempenhar.
Há, na verdade, cada vez maior consciência de que os baldios, com uma extensão total de cerca de 420 mil hectares, de que terão sido entregues para florestação cerca de 300 mil, fraccionados em muitos casos em unidades de gestão bem dimensionados, permitem o desencadeamento de acções planeadas, que, integrando diversos tipos de fomento, podem vir a promover a melhoria da qualidade de vida das populações envolvidas, que deve ser, afinal, o objectivo último de uma adequada política de desenvolvimento.
Como sustenta o meu camarada professor Azevedo Gomes, a par da florestação destinada à produção de material lenhoso, que tem sido, como se sabe, o privilegiado, impõe-se incrementar nos baldios outros tipos de aproveitamento, como, só para exemplificar, a produção de madeiras de qualidade para mobiliário, o fomento da silvo-pastorícia, de espécies cinegéticas e piscícolas, bem como a criação de espaços verdes, que, juntamente com a fauna selvagem, possam constituir áreas de lazer, desporto e turismo. E, paralelamente, importa delinear e pôr em movimento um conjunto de providências que acautele a preservação dessa riqueza nacional e que aponte, além do mais, para a regularização do regime de águas, para a protecção do solo contra a erosão, contra as práticas agrícola e pastoril depredatórias e contra o flagelo dos incêndios.
Não é este, no entanto, o teor das preocupações que se espelha nos projectos de lei em exame, voltados apenas para a substituição dos titulares da administração dos baldios, que se pretende transferir dos conselhos directivos e assembleias de compartes, criados pelo Decreto-Lei n.o 39/76, de 19 de Janeiro, para as juntas de freguesia.
Ora, no ânimo de fundamentar a legitimidade de uns e outras, é costume verter aqui judiciosas considerações sobre a natureza jurídica dos baldios, dando conta da evolução, oscilações e controvérsias geradas no seio da doutrina e da jurisprudência a esse respeito.
Não vamos seguir o mesmo caminho, para o que nos faltaria, de resto, a necessária habilitação, mas, sobretudo, porque esse trabalho, exemplarmente conseguido pelos deputados das diferentes bancadas na anterior legislatura, se torna hoje dispensável, em nosso entendimento, à luz do que claramente preceitua o texto constitucional.
Só queremos, todavia, recordar que a fruição e gestão comunitária dos baldios, de acordo com uma tradição e direito consuetudinário, que remonta a tempos imemoriais, foram interrompidas, no regime de Salazar, com o Decreto-Lei n.o 27 707, de 16 de Novembro de 1936, ao estabelecer a reserva de parte deles para efeitos de colonização e submeter outros ao regime florestal, e ainda com o Código Administrativo, que, além de os dividir em indispensáveis ao logradouro comum e deste dispensáveis, atribuiu aos corpos administrativos, a par da administração e política quanto aos primeiros, amplos poderes de alienação sobre os últimos.
3376 I SÉRIE - NÚMERO 88Os conflitos sociais provocados por esta legislação e a acção repressiva desencadeada à sombra dela são conhecidos de todos e fizeram também padecer Aquilino Ribeiro, levado ao juízo criminal da Boa Hora para responder pelo testemunho magistral que nos dá a sua obra Quando os Lobos Uivam da luta empreendida pelos povos desapossados pela violência dos seus bens comunitários.
A queda do velho regime em 25 de Abril criou, obviamente, condições para que esses povos fossem restituídos aos seus direitos, o que veio a materializar-se com o Decreto-Lei n.o 39/76, de 19 de Janeiro, complementado pelo Decreto-Lei n.o 40/76, da mesma data.
No primeiro diploma se prescreve, com efeito, que os baldios, terrenos comunitariamente usados e fruídos pelos moradores de determinadas freguesias ou parte delas, são devolvidos ao uso, fruição e administração dos respectivos compartes.
As assembleias de compartes e os conselhos directivos foram os órgãos deliberativo e fiscalizador, de um lado, e executivo, do outro, dos quais o mesmo diploma fixou uma gestão democrática e desburocratizada, que, reatando a tradição, fosse simultaneamente uma afloração concreta de uma política de reforma agrária, que se queria generalizar, fundada no controle pelos trabalhadores do campo do processo produtivo e dos recursos naturais.
Acaso foram alcançados esse objectivos, ter-se-á processado um efectivo regresso ao baldio dos seus utentes, aperfeiçoaram-se as formas da sua exploração com o apoio dos competentes serviços técnicos do Ministério da Agricultura e Pescas, rasgaram-se novas perspectivas a acções múltiplas e planeadas de fomento, susceptíveis de contribuir para uma melhoria da qualidade de vida das populações e para o inerente enriquecimento do património nacional?
Sinceramente, pensamos que em grande parte a resposta a estas questões terá de ser negativa, embora não haja chegado ao nosso conhecimento qualquer balanço global da acção que vem sendo exercida pelas centenas ou mais de meio milhar de conselhos directivos que, à sombra do Decreto-Lei n.o 39/76, se constituíram pelo País.
Parece, no entanto, irrecusável que os baldios, em significativo número de casos, não voltaram sequer a desempenhar em plenitude o seu papel tradicional; muitos continuaram mesmo desaproveitados, ou foram votados ao abandono por motivos diversos, que não podem ser aqui exaustivamente analisados. Mas a falta de vontade política das próprias autarquias e dos serviços oficiais, que não se mostraram receptivos a implementar na esfera das suas competências o regime instituído por aquele diploma, as omissões e imperfeições deste, a inércia das populações, o abandono de funções e a demissão de responsabilidades por parte de vários conselhos directivos, a ausência de mecanismos legais de controle e de responsabilização, a par de causas mais gerais atinentes ao declínio da agricultura e consequente desertificação dos campos, ligados, por seu turno, ao incremento da industrialização e da emigração inscrevem-se, seguramente, entre os principais factores do malogro que se deixa indiciado.
Só que este diagnóstico se nos afigura bastante para concluir que os projectos de lei do PSD e do CDS nunca poderiam remediar a situação com a mera transferência da administração dos baldios para as juntas de freguesia, dando por agora de barato que a tal expediente se não opusessem desde logo intransponíveis obstáculos de ordem constitucional.
Há, sim, que reformular previamente todo o regime dos baldios, conciliando as formas tradicionais de gestão comunitária com os novos condicionamentos 'de agricultura, tendo em conta a previsível evolução desta, e com os objectivos de uma política de desenvolvimento, que privilegie a qualidade de vida das populações, se se quer fixá-la na serra, como desde o início desta intervenção vimos a acentuar.
Não ignoramos nem escondemos que muitos baldios são, na verdade, ou tornaram-se impróprios para a cultura e outros tendem a sê-lo, e não vemos que, apuradas essas circunstâncias, se deva ficar paralisado pela natureza comunitária desses terrenos.
A propriedade comunal não pode ser sacralizada, até porque o seu desaproveitamento é incompatível com a função social que cada vez mais se reclama de todos os sectores da propriedade, incluindo a privada.
Temos, por isso, como certo que, em tais condições, o terreno baldio sem aptidão agrícola ou silvo-pastoril não pode deixar de ser confrontado com a sua destinação a outros fins, designadamente a instalação de infra-estruturas ou equipamentos sociais, urbanização ou quaisquer outras formas de aproveitamento que, porventura, dêem resposta às necessidades reais das populações.
Este será, sem dúvida, um dos domínios em que importará assegurar uma adequada intervenção das juntas de freguesia, embora com a adopção de cautelas que evitem a repetição ou até a generalização de práticas ilegais, em que, por compadrio ou favor político, aquelas se têm deixado, por vezes, envolver, como a alienação para construção de baldios, ainda que reconhecidamente necessários ao logradouro comum, e até o seu loteamento total para o mesmo fim, tudo precedido, ou nem sequer, de justificações notariais sabidamente falsas, em que aqueles bens comunitários são usurpados às comunidades e integrados no património privado das autarquias.
Em suma, somos partidários de uma mais ampla intervenção das juntas de freguesia, de um modo geral em todos os campos em que elas possam obstar ao desaproveitamento dos terrenos baldios e, pelo contrário, possam contribuir para a fruição efectiva das suas utilidades, actuais e potenciais, à luz dos princípios e objectivos que acima deixámos sucintamente enunciados.
Mas daí até aceitarmos a eliminação pura e simples dos conselhos directivos e das assembleias de compartes, constituídas ao abrigo do Decreto-Lei n.o 39/76, de 19 de Janeiro, vai a distância que nos impõe o respeito pela Constituição e que frontalmente nos inibe de aderir a semelhante proposta, como de resto, deixámos já entrevisto.
Não há, em nosso critério, forma de iludir o inciso terminante do seu artigo 89.o, ao distinguir, no corpo do n.o 2, como elementos constitutivos do sector público os bens e unidades de produção pertencentes a entidades públicas, como são as autarquias, e os pertencentes a comunidades, e ao separar, nas três alíneas seguintes, quanto à sua gestão, os bens e unidades de produção geridos pelo Estado e por outras pessoas colectivas públicas, como são as autarquias (repete-se), dos bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais.
2 DE JULHO DE 1986 3377Bens desta última categoria só nos restam os baldios. E é a todos os títulos evidente que, se a lei quisesse deferir a sua gestão às juntas de freguesia, não os teria autonomizado em alínea privativa, já que, sendo geridos por órgão autárquico, ficavam desde logo contemplados e arrumados na alínea a).
Estas três alíneas, que resistiram à revisão de 1982 e dela saíram incólumes, continuam, pois, a consagrar no essencial o regime instituído pelo Decreto-Lei n.o 39/76, ao qual vieram, assim, conferir dignidade constitucional.
O que implica que, por maior intervenção que se queira atribuir às autarquias na posse e gestão dos baldios, ela terá sempre de respeitar aquelas balizas constitucionais que, privilegiando na matéria a posse e gestão das comunidades, impede que estas sejam, contra sua vontade, privadas desses direitos ancestrais, mesmo que tão-só a título transitório e revogável.
A intervenção das autarquias, por mais ampla ou profunda que se configure, não pode se substitutiva dos compartes, mas, antes supletiva, complementar ou meramente subsidiária.
Onde os compartes, naturalmente através dos seus órgãos de gestão dos baldios, estejam em plena actuação a cumprir e prosseguir os fins da gestão comunitária, a intervenção das autarquias tem de ser liminarmente recusada, por ofensiva do já referido ditame constitucional.
Ora, percorrendo os articulados dos projectos do PSD e do CDS, verifica-se sem esforço que eles são a negação frontal dos princípios que ficam expostos, ao instituírem as juntas de freguesia como titulares originários da administração dos baldios, que, no primeiro daqueles projectos, são mesmo integrados no domínio público daquela autarquia.
Em completo antagonismo com a filosofia e determinação expressa do texto constitucional, a gestão dos baldios pelos seus utentes só poderia operar-se por delegação das assembleias de freguesia, em regime de mandato livremente revogável, pelo órgão delegante.
Invertem-se, assim, ao arrepio da Constituição, as posições relativas dos compartes e das juntas e assembleias de freguesia, já que, a consagrar-se, como, aliás, admitimos sem restrições a contratação de mandato revogável entre aquelas entidades, sempre o lugar de mandante teria de ser forçosamente reservado aos primeiros e só o de mandatária à segunda.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O que fica dito dispensa-nos de exame mais detido dos projectos de lei em apreço, pois é o bastante para termos de recusar a filosofia que lhes é subjacente.
Renovamos, aliás, a posição crítica, que já tínhamos assumido na anterior legislatura e que, todavia, não impediu que o PS votasse aqueles projectos na generalidade, esperançado, como ficou, na sua profunda remodelação, quando viessem a ser discutidos na especialidade.
A apresentação, decorridos largos meses, dos actuais diplomas, em termos que não se diferenciam significativamente dos anteriores, impõe a conclusão de que o PSD e o CDS não se dispõem a transigir com as nossas reservas, reincidindo no afrontamento à Constituição e abrindo as portas a situações que, mau grado a vontade adversa dos seus autores, se podem aproximar perigosamente da vivida antes do 25 de Abril.
Não se justifica, pois, que a nossa condescendência subsista.
O projecto de lei do Sr. Deputado Independente Ribeiro Teles, embora contenha melhorias em relação aos restantes projectos, não faz, todavia, no nosso entendimento, a aproximação bastante ao texto constitucional e, por isso, se não houver a garantia a tempo de poder sofrer as alterações necessárias para o efeito, não poderá também escapar à nossa rejeição.
Votaremos, assim, contra os projectos de lei do PSD e do CDS na generalidade.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Roleira Marinho.O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Deputado Oliveira Silva, quero colocar-lhe, muito rapidamente, três ou quatro questões.
Começaria fazendo duas citações. A primeira é a seguinte:O regresso, após o 25 de Abril, dos baldios às populações não representou efectivamente um regresso ao que fora antes e também nada se construiu de novo. Os rebanhos não voltaram, o apoio aos pequenos agricultores e operários agrícolas não funcionou.A segunda citação é a seguinte:Se entregues às juntas de freguesia, os baldios têm condições para se manterem e servirem o fim útil da melhoria do nosso produto agrícola.
Estas citações são da intervenção feita anteriormente nesta Assembleia pelo Sr. Deputado do Partido Socialista, que defendeu, conjuntamente com o Partido Social-Democrata, o projecto de lei que hoje voltamos a apresentar.
Aproveito para dizer que o PSD reedita as iniciativas legislativas, mas que não reedita, como não o fez naquela altura, as investidas contra os povos, tal como foi dito aqui, quer pelo Sr. Deputado Vilhena de Carvalho, da então ASDI, quer pelo Sr. Deputado António Costa, do PS. Os nossos projectos não reeditam investidas seja contra quem for, mas, antes, são a favor daquilo que os povos neste momento defendem.
Aquilo que aqui está, Sr. Deputado, é exactamente a filosofia que na altura o Partido Socialista connosco defendeu. Aquilo que aqui está, mau grado a afirmação do Sr. Deputado, é exactamente a recolha dos dados conjuntos que o Partido Social-Democrata e o Partido Socialista então apresentaram. As propostas que então foram apresentadas na Mesa estão, na sua essência, contidas no projecto de lei que agora aqui está em apreciação. As mesmas propostas, assinadas por muitos Srs. Deputados que ainda estão na bancada do Partido Socialista e estão neste momento a assistir ao debate, são aquelas que recolhemos, quer para a reformulação do projecto na sua base inicial quer ainda para aquilo que nos propomos fazer na continuação do debate, se o projecto for aprovado na Comissão, como esperamos.
Pode o Sr. Deputado - se quiser pode - constatar que o conjunto dos conselhos directivos que têm abandonado as suas funções o faz exactamente para pôr na
3378 I SÉRIE - NÚMERO 88mão das autarquias locais, das juntas de freguesia, a administração dos baldios. São os povos que entendem que não devem existir lado a lado as comissões de compartes, que têm poder de administração e dinheiros para investir na sua freguesia e a junta de freguesia; são os povos que pretendem que as juntas de freguesia coincidam exactamente com os conselhos directivos. É a lei que impede que isso possa acontecer, porque, como disse na minha intervenção da parte da manhã, os conselhos directivos não podem ser reeleitos e as juntas de freguesia podem.
O Sr. Deputado não traga demagogia sobre este assunto à Câmara, porque estamos todos esclarecidos e sabemos o que queremos e para onde vamos.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira e Silva.O Sr. Oliveira e Silva (PS): - Sr. Deputado Roleira Marinho, sobre o que o Sr. Deputado disse a Assembleia ajuizará.
O que lhe quero dizer é que não fez nenhuma crítica à minha intervenção. Aliás, nem desminto nada das posições que foram assumidas pelos meus camaradas na anterior legislatura; pelo contrário, fazemos a mesma crítica e temos as mesmas reservas...O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado!O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Sr. Deputado Oliveira e Silva, se não assume a crítica àquilo que foi dito, a crítica máxima que se poder fazer é à de ontem o Partido Socialista votar a favor e hoje contra.O Orador: - Não, Sr. Deputado, porque as circunstâncias são totalmente diferentes.Risos do PSD.Eu explico, senhores deputados: as circunstâncias são diferentes, porque os nossos deputados na anterior legislatura fizeram várias críticas aos vossos projectos e esperavam que elas fossem tomadas em consideração. Mas não foram! ,O Sr. Roleira Marinho (PSD): - Foram, Sr. Deputado, sabe bem que foram!O Orador: - Se eles cá estivessem hoje tomavam a posição que hoje tomei, ou seja, recusavam os vossos projectos na generalidade do mesmo modo.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado Oliveira e Silva, falamos desta matéria com o conhecimento da mesma realidade, o que talvez contribua para algum entendimento - parece-me que nenhum, mas veremos; Sobre baldios não consigo falar com o mesmo entusiasmo com que o Sr. Deputado Roleira Marinho fala.
No entanto, quero dizer-lhe que o Sr. Deputado Oliveira e Silva deu hoje esclarecimentos curiosos a esta Câmara.
Em primeiro lugar, sobre a atitude normal do seu partido, disse-nos que o seu partido votou a favor na generalidade na legislatura passada na esperança de alterar profundamente os projectos.isos do CDS.Ó Sr. Deputado, permito-me dar uma sugestão ao seu partido: não volte a fazer uma coisa dessas!Risos do CDS.Quando tiverem a esperança de alterar profundamente os projectos, votem contra, o que sempre é mais prático. Senão, podem ficar na situação de hoje, isto é, na de terem votado a favor na legislatura passada e agora irem votar contra.
Devo dizer-lhe que o Sr. Deputado Oliveira e Silva se justificou nos limites, na fronteira da habilidade, dizendo que esperavam alterar profundamente, mas que, como os «criminosos» reincidiram, agora votam contra. Seja como for, fica a contradição, que, aliás, é o mesmo jogo lógico que VV. Ex." pensam Jazer com as autorizações legislativas: não concordam com um texto, não concedem a autorização, e depois, no Plenário da Assembleia, «tratam-lhe da saúde», como já, tiveram ocasião de dizer nessa bancada.Risos do CDS e do PSD.Sr. Deputado, a outra questão é a do imperativo categórico em que V. Ex.a transforma o n.o 1 do artigo 89.o da Constituição.
Bem sei que, quando se fez a Constituição (embora entretanto já tenha mudado o programa)Risos do CDS.... o Partido Socialista depositava nestas alíneas 'b) e c) uma grande esperança, isto é, esperava que o sector público não fosse monopolizado apenas pelos bens e unidades de produção geridos pelo Estado e por outras pessoas colectivas públicas, mas também pela autogestão - ainda era fiel a essa categoria institucional -, a posse útil e gestão dos colectivos de trabalhadores e a posse útil e gestão das comunidades ,locais. s Sr. Deputado Oliveira e Silva, a questão é esta: não podemos, só porque a Constituição previu estas três categorias, inventá-las onde elas não existem. O Sr. Deputado fez ali a demonstração patente de que realmente estas instituições, pensadas como instituições para gerir os baldios na perspectiva da alínea c) e que são os conselhos directivos e as assembleias de compartes, não actuaram, não funcionaram, não existiram.
Teremos, pois, de desistir, porque, de contrário, ficamos a pensar, ainda por cima com o início do seu discurso, que esta tentativa não é mais que um disfarce para uma centralização da gestão dos baldios - a tal ideia da planificação da utilização de que V. Ex.a falou.
Digo-lhe com franqueza, Sr. Deputado, que foi de tal maneira que me senti aliviado quando V. Ex.a citou Aquilino Ribeiro.Aplausos do deputado independente Borges de Carvalho.
2 DE JULHO DE 1986 3379O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira e Silva.O Sr. Oliveira e Silva (PS): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, quanto ao conselho que me dá para não voltarmos a fazer a mesma coisa, dispensamos esse conselho, como vê, porque já não o fizemos aqui, tendo votado já contra na generalidade.
Peço desculpa, mas o conselho foi, pois, ocioso.
Em segundo lugar, o Sr. Deputado parece que se interessou em fazer uma espécie de interpretação autêntica do pensamento do Partido Socialista sobre esta matéria.
Não é preciso, Sr. Deputado, porque a lei é clara e, para nós, só tem este sentido: existem bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais, categoria na qual só conhecemos os baldios. Ainda ninguém nos ensinou outra categoria, pois só há estes. E não saiu legislação ordinária a regulamentar esta matéria porque ela já existia: era o Decreto-Lei n.o 39/76, que foi revogado pelo artigo 79.o da Lei n.o 79/77, o qual, passados dois meses, foi também revogado, voltando aquele decreto-lei, por repristinação, a estar em vigor.
Reconheço hoje que essa disciplina deve ser alterada em função daquelas razões que me esforcei em expor aqui, embora, com certeza , não exaustivamente. Estamos abertos a isso, mas acho que os projectos do PSD e do CDS pecam por um defeito: são maximalistas. É preciso que os senhores deputados compreendam que eles são maximalistas. É que, porque os conselhos directivos nem sempre funcionam, os senhores degolam todos os conselhos directivos, quando a verdade é que estes funcionam em muitos casos e cumprem os objectivos para que foram instituídos, ou seja, a gestão conveniente, correcta e adequada dos bens comunitários. Neste aspecto, nós salvámos os conselhos directivos e as assembleias de compartes.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado Oliveira e Silva, devo dizer-lhe que agora V. Ex.a faz uma inversão de marcha, porque, se na sua intervenção se queixou de que não funcionavam, está gora a recuperar os conselhos directivos.O Orador: - Não, Sr. Deputado, não disse isso, o que poderá depois constatar no Diário da Assembleia da República. Eu não disse isso, mas sim que fracassaram em parte - mais nada.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Registo isso, Sr. Deputado.