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As autarquias locais por seu mérito próprio e no quadro da dialéctica de desafios mútuos que mantém com a administração central, viram o seu campo de acção muito alargado. Elas mexem hoje com muitos assuntos e mexem também com muito dinheiro, com muita gente e com interesses de mais gente ainda. É, por tudo isso, indispensável dispor de uma lei eficaz que regule a tutela administrativa sobre o poder local, para sua própria defesa e para garantir ao público, em geral, que tudo é feito segundo as mais escrupulosas práticas, estabelecidas de modo a garantir a cada cidadão o respeito e a isenção que lhe são devidos.
É esse o objectivo da proposta de lei que o Governo apresenta à consideração da Assembleia da República. O regime que propomos visa, em particular: Primeiro, estabelecer um regime de tutela administrativa com carácter inspectivo e sancionatório, incidindo sobre as autarquias locais e sobre as associações de municípios de direito público, cuja constituição muito nos interessa incentivar, com vista ao desempenho das numerosas
25 DE FEVEREIRO DE 1989 1545novas tarefas ligadas ao desenvolvimento e que não têm no quadro municipal espaço suficiente para a sua cabal satisfação.
Segundo, garantir, na regulamentação dessa tutela, uma correcta definição das relações entre a Administração do Estado e a Administração Local Autárquica. Os limites constitucionais dessa tutela permitem que ela não tenha que ficar confinada à mera verificação da legalidade dos actos, podendo assumir outras formas, desde que não se interfira com o processo de deliberação autónoma das autarquias locais. Com efeito, a vertente sancionatória da tutela administrativa e do controlo da legalidade dos actos das autarquias locais, não implica a transfiguração da tutela inspectiva em tutela de mérito.
Terceiro, definir as responsabilidades dos membros dos órgãos autárquicos, esclarecendo com pormenor e objectividade as situações em que se tem de verificar perda de mandato e definir, também, as responsabilidades dos próprios órgãos, estabelecendo os casos em que se impõe a sua dissolução. O objectivo não é tanto, o de acrescentar ou retirar competências, seja à Administração Central ou à Administração Local, mas sim, o de corrigir equívocos a acabar com as dúvidas, legitimamente suscitas pela legislação em vigor.
Quarto, definir a esfera de intervenção da Administração Central e dos tribunais no exercício da tutela sobre as autarquias locais, no respeito escrupuloso da autonomia do Poder Local, e em ordem a assegurar, tanto quanto possível, a prossecução de soluções de equidade e isenção.
Quinto, no quadro das ilegalidades que possam conduzir à perda de mandato dos membros dos órgãos autárquicos, distinguir claramente os casos em que cabe ao próprio órgão a sua declaração daqueles em que essa decisão compete aos tribunais administrativos.
Sexto, definir o formalismo processual das acções de perda de mandato através de mecanismos reconhecidamente inovadores, e cujo objectivo é assegurar o máximo de garantias processuais aliadas a uma celeridade desejável.
Sétimo, estabelecer a possibilidade de impugnação contenciosa das decisões de perda de mandato, quando tomadas por órgãos autárquicos.
Oitavo, definir as situações que possam provocar a dissolução de qualquer órgão autárquico, mantendo-se a competência do Governo, nesta matéria, e a possibilidade de recurso contencioso do respectivo decreto de dissolução.
Nono, atribuir aos governadores civis competências próprias e delegadas no exercício da tutela administrativa.
Os governadores civis são representantes do Governo, nada obstando a que disponham de competências em matéria de promoção de inquéritos e de verificação do cumprimento da lei. Isso é lógico, tendo particularmente em conta as competências que sempre lhes foram reconhecidas pela Constituição, pela lei e pela nossa tradição administrativa.
É natural que se tenha carreado a experiência adquirida para a conformação desta proposta de lei. Há quem critique algumas das soluções adoptadas dizendo que o Governo pretende atribuir aos tribunais administrativos a apreciação dos actos de menores repercussões, reservando para si próprio a dos mais graves, nomeadamente a dos que põem em causa os próprios órgãos autárquicos globalmente considerados.
Não tem esta crítica base sólida de sustentação; há sempre possibilidade de impugnação do decreto de dissolução desses órgãos perante os tribunais, o que não estava previsto na legislação dispersa anterior. E todos nos recordamos de situações de impasse que não dão lustre às instâncias do Poder Local e que autorizam a permanência em funções de conjuntos de eleitos bloqueados numa acção que deveria ser determinada, expressiva e eficaz, por causa da manutenção de equilíbrios instabilíssimos que têm como corolário da sua sobrevivência a verdadeira paralização do seu funcionamento.
A partir do momento em que cai sobre um órgão autárquico a evidência comprovada - por inspecções independentes e que já demonstraram a sua isenção e alto sentido de rigor - de que houve atropelos graves da lei, não dignifica ninguém prolongar uma acção que se torna suspeita em todos os seus passos ou forçar esse órgão e meter-se dentro de uma concha para não ser de novo atacado. Naquele caso o prestígio do órgãos seria corroído em permanência; neste último seriam os munícipes os prejudicados, porque não se elegem órgãos para decoração mas para desenvolver uma acção dinâmica e segura, o que pressupõe autoridade.
A honra dos titulares, se houver julgamento contrário ao indicado pelas inspecções, será reposta pelos tribunais, naturalmente com um fragor que a suspensão do exercício das suas funções tornará intenso e retumbante; se se confirmar, nesta sede, o veredicto anterior ninguém sairá prejudicado, particularmente os munícipes que têm direito ao funcionamento pleno e sem amputação de nenhuma capacidade - nomeadamente da capacidade moral - dos órgãos autárquicos eleitos.
E e evidente que o próprio Governo ao decidir com base nas recomendações das inspecções será penalizado gravemente se se verificar que o fez com ligeireza. Suspeito que ninguém se virá a lembrar do aceito da decisão, se os tribunais vierem a confirmar, mais tarde, que se tinha razão em proceder à dissolução do órgão; mas, neste caso, será recompensa suficiente saber-se que se poupou a população aos malefícios do desempenho imperfeito dos órgãos que um dia elegeu.
Convém relembrar que a autonomia administrativa das autarquias locais só pode ser restringida com base em violação da lei e segundo pressupostos taxativamente fixados e de todos conhecidos; não será, assim com base em critérios de oportunidade política ou de antipatia pessoal que se fundamentará qualquer sanção.
Por outro lado, insisto em repetir que é ressalvada - e pela primeira vez - a possibilidade de impugnação contenciosa do decreto de dissolução, o que constitui uma garantia de valor inestimável.
A transparência de todo o processo está assegurada através da fundamentação desse decreto de dissolução. Se ela for frouxa e posteriormente infirmada pelos tribunais será um revés para o Governo que a assumiu; se se tornar evidente que o Governo tinha razão, ninguém sem culpas sairá prejudicado, particularmente os munícipes que não devem sofrer as consequências negativas do comportamento à margem da lei dos órgãos dissolvidos.
A tutela do Governo é eminentemente inspectiva mas, repito, não se reduz à mera verificação da legalidade dos actos praticados pelos órgãos autárquicos. Indo além disso, pode inclusivamente restringir, de alguma forma, a autonomia local através de medidas
1546 I SÉRIE - NÚMERO 44tutelares, como a dissolução, nada obstando a que os critérios que possibilitam a imposição de sanções venham a ser impostos por via ordinária, como é o caso previsto na presente proposta de lei. Este facto não qualifica a tutela administrativa como tutela do mérito, representando somente o desenvolvimento lógico da sua natureza inspectiva.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo está profundamente empenhado no reforço e na dignificação do Poder Local. Ao propor, uma lei que, pela primeira vez, estabelecerá um regime jurídico coerente da tutela administrativa sobre o Poder Local, estamos a contribuir para a clarificação das responsabilidades dos titulares dos órgãos autárquicos locais e a definir meios eficientes para obviar aos malefícios decorrentes de desvios graves do funcionamento destes.
A proposta que vos apresentamos é justa e permite tudo fazer com transparência e com eficácia. Pertence-vos agora, julgarem os seus méritos.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para formular pedidos de esclarecimento, os Srs. Deputados João Amaral e Herculano Pombo.
Tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Ministro, como daqui a pouco vou intervir sobre esta matéria, não vou agora reproduzir tudo o que irei dizer - e que constituirá, em grande parte, resposta às observações e afirmações do Sr. Ministro - mas quero, desde já, salientar uma frase usada pelo Sr. Ministro na sua intervenção e que me parece significativa.
O Sr. Ministro iniciou a sua intervenção dizendo que o voto não era suficiente para o exercício dos cargos e que eram necessários mecanismos de legitimação das decisões e inserir esses mecanismos na tutela.
Na intervenção que o Sr. Ministro produziu está escrita a expressão «mecanismos de legitimidade».
Sr. Ministro, esta é talvez a grande questão que nos divide. Os mecanismos da legitimação das decisões dos eleitos das autarquias locais e dos órgãos das autarquias locais resultam do exercício por eles, que são eleitos nos termos da lei, das suas competências, e não carecem de mais nada para que sejam legítimas, para que tenham plena eficácia e para que sejam democraticamente inquestionáveis, desde que se conformem com a lei.
Sr. Ministro, visto ser esta a questão que nos divide, torna-se muitas vezes difícil conceber aproximações.
Vejamos um caso concreto: o caso da dissolução. Toda a argumentação do Sr. Ministro conduziria a entregar a decisão de dissolução a um órgão de soberania diferente do Governo. Se a questão que se coloca em termos da dissolução é a da hipótese de um órgão de soberania ter um reverso, se a questão que se assume
- como o Sr. Ministro assumiu - é a de o conflito poder ser mal resolvido por um órgão de soberania, que é o Governo, e ter de ser corrigido por outro órgão de soberania, nesse caso qual é o sentido de útil de abrir esse conflito senão o de querer a competência para si mesmo? Não tem outro sentido, Sr. Ministro! Se a competência fosse entregue por forma a não ser o exercício da competência ele próprio conflitual, então entregavam-na a um órgão de soberania cuja decisão fosse inquestionável para todas as partes. É importante que isso seja aqui dito, Sr. Ministro, porque, ao contrário daquilo que se insinuou, ninguém questiona a necessidade do exercício da tutela; o que se questiona e constitui a questão central são os modos e formas como ela se traduz. Com o argumento do exercício da tutela pretende-se uma forma de o Governo poder intervir, gerir e apropriar-se de competências? E isso ou quer-se regulamentar a relação entre o órgão de soberania Governo e os órgãos de Poder Local em termos de cooperação e de definição clara de funções? É porque se o que se quer fazer é isso, então a solução são os tribunais.
A partir desta questão, que é a questão modal do diploma, poderia colocar outras questões no quadro da intervenção que o Sr. Ministro fez. Por exemplo, poderia perguntar ao Sr. Ministro por que é que no mecanismo da intervenção judicial, no caso da perda do mandato, é necessário fazer uma separação entre diferentes situações. Qual foi o critério? Por que é que as situações mais significativas aparecem entregues à competência do Governo? Porque que é que foi estabelecido um regime especial, diferente do normal, para a questão da suspensão da execução de actos administrativos?
Na lei orgânica dos tribunais administrativos há um regime geral definido, que aliás, deu origem a uma polémica recente nesta Assembleia da República, quando o Governo propôs a sua revogação no quadro da aplicação das decisões administrativas em matéria de reforma agrária. Nesse caso conseguiu aprovar a revogação e agora confrontasse, na prática, com sucessivas declarações de inconstitucionalidade por parte dos tribunais administrativos, quando estes são confrontados com essa norma. Porquê esta derrogação do princípio geral?
Sr. Ministro, a questão é esta: procura-se ou não a estabilidade dos órgãos de Poder Local? Qual é a situação que se configura quando um órgão de Poder Local é dissolvido e depois retoma funções, com um eleito que perde o mandato e depois o retoma? É esta um situação de estabilidade? E esta uma situação que o Governo deseja?Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, V. Ex.a deseja responder já ou no fim de todos os pedidos de esclarecimento?O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Prefiro responder no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Pombo para formular pedidos de esclarecimento.O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Ministro, não, estando em causa, como não poderia estar, o princípio do exercício da tutela administrativa, o que me parece que poderá vir a estar em causa, decorrente da hipotética aplicação do diploma agora em apreciação, será, entre outros, o princípio da isenção do Poder Central relativamente ao Poder Local, decorrendo daqui o princípio da autonomia do Poder Local.
Aliás, a este propósito, a Associação Nacional de Municípios Portugueses apresentou uma proposta onde,
25 DE FEVEREIRO DE 1919 1547entre outras, refere a preocupação de ver ressecada a autonomia do Poder Local, dos municípios. Estranhamente, algumas das propostas que são feitas pela Associação Nacional de Municípios Portugueses não encontraram qualquer eco na proposta de lei em debate.
Da análise que o Sr. Ministro fez da proposta de lei decorrem algumas preocupações, como seja o excesso de competência que se atribuem designadamente aos governadores civis. Com este diploma, os governadores civis são arvorados em autênticos inquisidores em permanência? 24 horas por dia, são «os olhos e os ouvidos» do Governo, e são-lhes atribuídas uma série de competências. Não será que daqui decorre para o Poder Local um regime de liberdade condicionada, em permanente vigilância, que, eventualmente, poderá trazer prejuízos para a actuação dos autarcas?
Não será, Sr. Ministro, que, no seu afã de corrigir ou de proteger a população contra eventuais erros das suas decisões através do voto, se poderá cair facilmente na tentativa de corrigir as diferenças que, porventura, existam entre as opções de voto a nível local e a nível central?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território, que dispõe de seis minutos.O Sr. Mililitro do Planeamento e da Administração do Território: - Sr. Deputado João Amaral, irei reler o primeiro parágrafo da intervenção que produzi, e que é o seguinte: «Em democracia todos respondem perante o povo, manifestando este a expressão do seu sentir aquando da realização de eleições. Mas, fazendo-se as consultas ao eleitorado de tempos a tempos, as instituições que asseguram a vida de todos os dias têm de incorporar mecanismos de legitimação das decisões e tem de haver processos para certificar que os diversos protagonistas do sistema estão a cumprir com as regras estabelecidas».
Os mecanismos de legitimação de decisões têm a ver com as relações entre os diversos órgãos - assembleia municipal e câmara municipal. Por isso, há responsabilidade de um órgão perante o outro e, portanto, para muitos aspectos da vida municipal há necessidade de recorrer ao sancionamento das mais vastas e complexas instituições e corpos de decisão. Essa foi a primeira referência que fez, dizendo que considerava que alguém que fosse eleito sê-lo-ia por quatro anos e responderia pela globalidade da sua acção.
Quanto ao segundo ponto, «tem de haver processos para se certificar se os diversos protagonistas do sistema estão ou não a cumprir com as regras estabelecidas, é aí que aparecem as inspecções, Sr. Deputado.
O pedido de esclarecimento que o Sr. Deputado formulou dá ideia de que estamos interessados em ter um regime de observação permanente para tudo o que for a actuação do municípios, fazendo aquilo que neguei na intervenção que produzi e que é a tutela de mérito.
Sr. Deputado, essa inspecção só actua quando se verificar que há atropelo da lei e violação dos princípios estabelecidos. Na verdade, não se trata de nenhum mecanismo para ajuizar em contínuo a forma de actuação dos eleitos locais para vir a produzir sobre eles quaisquer juízos de valor que possam infirmar a sua actuação. A inspecção só entrará em funções caso haja
atropelo da lei, é só nesses casos é que haverá qualquer espécie de sanção quer sobre o membro, quer sobre o próprio órgão.
O Sr. Deputado também se referiu à questão da diferenciação de processos para a perda de mandato e para a dissolução do órgão. É exactamente porque temos muita preocupação em que não seja ferido na sua inteireza moral ou cívica qualquer um dos eleitos locais que, quando se trata de perda de mandato de um dos membros, achamos que deve ser o tribunal a decidir.
Porém, tratando-se de análise global do funcionamento de um órgão, a experiência tem demonstrado que se pode prolongar por muitos meses o funcionamento inconveniente desse órgão que não está a desempenhar as suas funções a contento e de acordo com as regras estabelecidas, violando a lei de muitas formas. Portanto, trata-se de uma apreciação com carácter global que depois, no recurso que os respectivos membros podem fazer, nomeadamente para o contencioso eleitoral, terá a reposição daqueles que não intervieram nas decisões do órgão.
Não se pode estar à espera de uma apreciação generalizada do funcionamento do órgão através dos tribunais para depois, passados largos meses, se vir a dissolver um órgão que está manifestamente a contrariar toda a lei.
Não se está a tentar ser arbitrário ou a fazer uma apreciação constante da relevância, da maneira de actuar dos autarcas. O que se está a fazer é tentar não prejudicar a população, por razões que têm a ver com um funcionamento bloqueado do órgão que se pretende dissolver.
Sr. Deputado Herculano Pombo, a questão da isenção do Poder Central - estou a repetir-me relativamente à resposta anterior - é uma tutela de mérito. Isto é, muito claramente, aplicável apenas nos casos em que houver violação flagrante da lei.
Portanto, não se está nem a cercear a autonomia dos municípios nem a fazer sobre eles juízos de valor que tenham a ver com uma intromissão do Poder Central. O Poder Central só assegura a eficácia da aplicação da lei por via de actos que, entretanto, através das inspecções, foram considerados suficientemente graves para serem os próprios...O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Ministro?O Orador: - Como tenho que terminar, não posso deixar que me interrompa, Sr. Deputado. Desculpará, mas terá que ficar para outra ocasião.
Quanto aos governadores civis, efectivamente, não são inquisidores e enquanto não houver regiões administrativas, a sua actuação pode e deve estar no quadro da Constituição. Aliás, só actuam nesse quadro de violação da lei.
Naturalmente e tal como referiu, temos «afã» em proteger os municípios, mas temos grande respeito pelos eleitos e julgo que esta proposta de lei consegue estabelecer, pela primeira vez, um regime equilibrado em que se garante quer a protecção dos munícipes quer o respeito pelos autarcas eleitos.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.
1548 I SÉRIE - NÚMERO 44O Sr. Joio Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: O que mais profundamente marca este debate é o facto de a proposta de lei do Governo ser contestada unanimemente pelas autarquias locais e pela Associação Nacional dos Municípios Portugueses.
Isto significa que uma lei com as implicações que esta tem no relacionamento inter administrativo, uma lei que deveria ser a matriz do empenhamento de todas as partes no cumprimento da legalidade e na dignificação dos órgãos do Estado, é congeminada pelo Governo por forma considerada inaceitável por uma das partes sua destinatária e, à partida, isto é um factor de tensões e de choques, inadmissível numa questão como esta.
Porque escolheu o Governo este caminho? Porque não era possível outro? Claro que era: aí está o projecto de lei do PCP a demonstrá-lo. O nosso projecto acolhe o essencial das preocupações das autarquias locais, procurando garantir os valores que deverão nortear a configuração e o exercício da tutela. O projecto de lei do PCP garante a transparência, combate o arbítrio, privilegia os critérios da legalidade, assegura a independência das decisões. Tudo o que a proposta de lei do Governo não faz. O que se discute não é, assim, se é precisa ou se é desejável a lei da tutela, discute-se sim o que é a tutela e como é que deve ser configurada para que possa atingir os seus objectivos no respeito da arquitectura constitucional, incluindo o respeito pela autonomia do Poder Local.
É certo que alguém já tentou uma operação de desinformação, pondo a circular no último mês anonimamente boatos sobre inquéritos e inspecções a que estariam sujeitas autarquias locais. Não é difícil descobrir onde é que mora este boateiro anónimo: tem de morar lá, na rua onde se decidem e fazem inspecções, isto não só porque é o único sítio onde pode existir aquele tipo de «informação», mas ainda porque é o único sítio onde pode morar gente interessada em lançar insinuações públicas que atinjam a consideração do Poder Local e a honorabilidade dos autarcas em geral. É isto que se chama jogo sujo.
É preciso combater firmemente a corrupção, o nepotismo, o compadrio? Sem dúvida e da nossa parte, PCP, empenhamo-nos nisso em todos os sítios. E contra todos os agentes.
O debate aqui não é esse. O debate é entre os que defendem que o exercício da tutela deve respeitar a autonomia do Poder Local e os que, como o Governo, querem aproveitar a regulamentação da tutela para encontrar mecanismos de ingerência e controlo nas autarquias.
É entre os que defendem que o exercício da tutela se deve basear em rigorosos critérios de legalidade e os querem, como o Governo, construir mecanismos que permitam a decisão de oportunidade e arbitrária.
É entre os que defendem que a apreciação final dos processos e a decisão de aplicar sanções deve ser feita com independência, por um órgão de soberania não ligado à concreta função administrativa onde se verifica o conflito (isto é, deve ser feita pelos tribunais), e os que, como o Governo, pretendem conservar para si esse «poder poderoso» de decidir administrativamente, naturalmente com base em critérios políticos e mesmo político-partidários, (aparecendo no processo - espantosamente - com o papel simultâneo de interessado, parte, investigador, acusador e juiz).
O debate, Srs. Deputados, divide os que entendem ser imprescindível definir com rigor os modos de exercício da tutela, as obrigações das partes e as circunstancias de aplicação de sanções e os que, como o Governo, preferem a imprecisão e ambiguidade de conceitos e de formulações, imprecisão e ambiguidade que permitem maior arbítrio e maior capacidade de manobra.
Estas são as questões de fundo. Estamos na zona mais delicada das linhas de fronteira entre a administração central e a administração municipal e entre o Governo e o Poder Local. A tutela bem confeccionada pode ser um instrumento de cooperação e defesa da legalidade um instrumento de ingerência.
A Constituição, no artigo 243.o, resolve o essencial da questão.
A tutela é meramente inspectiva, consiste tão só na verificação do cumprimento da legalidade, estando assim vedadas formas de tutela como a directiva, correctiva ou substitutiva, em que o Governo podia dar ordens ou até substituir-se à entidade autárquica na execução de actos concretos.
A tutela é exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei - obedece, portanto, ao princípio da tipicidade.
Finalmente, a aplicação das medidas tutelares está sujeita a parecer de um órgão autárquico.
A tutela administrativa não pode, por isso, ser deixada ao arbítrio governamental, basear-se em considerações de oportunidade, ou resultar de formulações imprecisas que conduzam à incerteza e falta de tipicidade no regime da sua aplicação.
A proposta governamental, como muito bem salienta o circunstanciado parecer da Associação Nacional dos Municípios Portugueses, padece de todos estes vícios.
Não por poucas razões, a ANMP postula a incons-titutionalidade da proposta de lei.
A proposta governamental reserva para o Governo a decisão sobre a decisão de dissolução e sobre a maioria dos casos de perda de mandato.
A proposta governamental insinua a extensão do conceito de tutela para além da tutela inspectiva (é verificar-se a redacção do artigo 2.o, que autonomiza a tutela sobre o funcionamento dos serviços).
A proposta governamental não tipifica os meios da tutela, deixando o seu conteúdo concreto ao arbítrio e às conveniências do Governo (o artigo 3.o limita-se a enunciar os meios de tutela, não regulamenta o seu conteúdo e a sua aplicação).
A proposta governamental quer continuar a configurar o Governador Civil como autoridade de tutela que ele não é e não pode ser. Sr. Ministro, a tutela não é um caso de polícia!
A proposta governamental deixa sem definição minimamente precisa o conceito de ilegalidade grave, p que, combinado com os poderes do Governo na aplicação de sanções, é fonte de instabilidade permanente que só pode aproveitar à manipulação abusiva do exercício da tutela.
A proposta do Governo - é mais uma inconstitucionalidade - institui a inelegibilidade com pena acessória da perda do mandato e da dissolução (o que torna ainda mais vulnerável a posição governamental à acusação, que alguns fazem, de que o Governo também visa autarcas em concreto, agora que nos aproximamos de período eleitoral).
25 DE FEVEREIRO DE 1919 1549Com soluções como estas, que enformam e caracterizam a proposta de lei, a oposição firme que lhe é movida unanimemente pelas autarquias locais está explicada. E, assim sendo, não há alternativa ao voto contra a proposta de lei.
Mas, qual será o seu destino final? Quererá a maioria mante-la, com estas características aberrantes ou está disposta a mudá-la profundamente?
Que pensa a maioria da questão das autarquias locais, da autonomia do Poder Local, das responsabilidades próprias dos eleitos locais?
O documento da ANMP conclui nos seguintes termos: «No plano dos princípios, registe-se a persistência revelada pelo Governo em se apartar do quadro constitucionalmente definido para as intervenções tutelares sobre a administração local.
Assim é que, o Governo se arroga o poder de dissolução dos órgãos da administração local, quando as suas competências se devem esgotar no carácter inspectivo em que se revê a tutela, jamais assimilando, como o pretende, a vertente sancionatória, que cai, obviamente, por forca do artigo 206.o da Constituição, no âmbito dos tribunais.
Para além da apontada inconstitucionalidade, registam-se anomalias de formulação, ausência de rigor técnico-jurídico na apresentação do diploma e desnecessárias repetições, com notório prejuízo da economia global do texto.
Breves tais causa» à Assembleia da República caberá promover a recondução à constitucionalidade das regras propostas pelo Governo, recusando o texto que ora se examina e substituindo-o, tendo em conta a posição assumida pela Associação Nacional de Municípios, porque isenta e penetrada de um rigor susceptível de resistir a toda e qualquer análise crítica».
Quererá a Assembleia, a maioria, responder positivamente a este desafio?
Há uma base para isso: o projecto de lei do PCP, com soluções que assentam na defesa da legalidade, na dignificação das instituições e na garantia da autonomia do Poder Local. O projecto de lei, no essencial, corresponde à perspectiva que as autarquias locais têm vindo a exprimir.
Vale a pena descrever as duas notas mais significativas do projecto de lei do PCP.
A primeira, é a jurisdicionalização completa da apreciação e eventual aplicação das medidas sandonatórias, isto é, a entrega ao órgão de soberania tribunais, da competência para decidir sobre os processos e eventualmente aplicar as sanções possíveis (dissolução e perda do mandato).
Esta solução é a única justa, face aos interesses que importa proteger: a eficácia das medidas, a independência na sua apreciação, a subordinação exclusiva a critérios de legalidade.
E se se argumenta com a lentidão dos tribunais, então é aqui, neste processo legislativo, a altura de resolver a questão, adoptando normas que assegurem prazos curtos e termos processuais expeditos. Dote o Governo o aparelho judicial com os meios humanos e materiais necessários, em vez de subtrair aos tribunais o que deve ser da sua competência apreciar.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - A segunda nota característica do projecto de lei do PCP é a rigorosa e detalhada tipificação dos processos e formas de exercício da tutela, garantindo-se a normalização e transparência das inspecções ordinárias, a tipificação dos fundamentos dos inquéritos e sindicâncias, a definição das regras de publicitação dos relatórios (com garantia da publicitação da defesa apresentada), etc.
Estas são as linhas para uma base de trabalho que corresponde, às exigências das regras democráticas.
São Unhas que permitem um aprofundado debate, na especialidade, de sentido positivo, em que nos empenharemos.
Às linhas com que se cose o Governo, definitivamente, não!Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Mendes Bota.O Sr. Mendes Bota (PSD): - Sr. Deputado João Amaral, começo por registar que V. Ex.a, em vez de começar por apresentar o projecto de lei do Partido Comunista, utilizou a maior pane da sua intervenção para criticar a proposta de lei do Governo.
Em segundo lugar, gostaria de lhe dizer que está muito preocupado com a constitucionalidade da proposta de lei do Governo, nomeadamente no que diz respeito à respectiva competência para determinar o exercício da tutela administrativa em relação às autarquias, mas penso que não tem razões para se preocupar. É que o Tribunal Constitucional existe, o seu grupo parlamentar tem uma longa experiência de recurso àquele...O Sr. João Amaral (PCP): - Positiva e com bons resultados!O Orador: - ... e, provavelmente, também têm algumas razões para não desesperarem tanto.
O Sr. Deputado também está muito preocupado em que a proposta de lei do Governo seja um sinónimo de não combate ao arbítrio. O Sr. Deputado acha que, no fundo, se trata de uma tentativa de ingerência na autonomia do Poder Local, de não assegurar a sua independência.
Sr. Deputado, há alguma coisa que temer quando se respeita a legalidade, as leis vigentes aprovadas por esta Assembleia? Respondo-lhe que, quando se cumpre a legalidade, não há que temer, nem pela autonomia do Poder Local nem pelos critérios de independência nem por qualquer tentativa de arbítrio.
Sr. Deputado João Amaral, ainda lhe queria colocar uma última questão.
V. Ex.a diz que a proposta de lei do Governo permite um decisão de oportunidade e que, em si mesma, esta decisão traduz um critério de arbitrariedade.
Ora, em relação ao projecto de lei do seu partido, nomeadamente no artigo 4.o, refere-se o que eu consideraria quase impossível e que é a possibilidade de se fazer uma inspecção ordinária, em cada mandato, a todos os 30S municípios do País. Aqui, eu diria que, efectivamente e ao contrário da filosofia que defendeu na sua intervenção, também o senhor está a permitir que haja um critério de arbitrariedade baseada numa decisão de oportunidade. Isto é, defende a decisão de oportunidade de determinar quais as autarquias que, no primeiro, no segundo, no terceiro ou no quarto ano
1550 I SÉRIE - NÚMERO 44do seu mandato, irão ser alvo da tal inspecção ordinária que o seu partido defende.
Sr. Deputado João Amaral, eram estas as questões que lhe queria colocar e gostaria também dizer-lhe que, mais uma vez, V. Ex.a apenas aproveitou a oportunidade deste debate para desferir ataques infundados ao Governo.
É que, face à realidade que nos últimos anos tem sido a questão da tutela inspectiva administrativa das autarquias, penso que algo teria que ser feito. E isso não é meramente o exercício da inspecção sem que, depois, se preveja o seu carácter sancionatório em termos reais, concretos e de funcionalidade.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o PCP ainda dispõe de quatro minutos.
Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado Mendes Bota, como ainda quero guardar algum tempo para fazer pedidos de esclarecimento ao Sr. Deputado Luís Martins, serei sintético na resposta.
Sr. Deputado, pensei que iria utilizar o seu tempo para responder ao desafio concreto que lhe fiz, de saber se, na especialidade, vamos estar dispostos a configurar a proposta de lei de uma forma totalmente diferente. Mas não, o Sr. Deputado resolveu utilizar o seu tempo apenas para o gastar. E, efectivamente, gastou-o, só que não acrescentou nada, salvo num ponto, que agradeço e que foi o ter confirmado, com a sua pergunta, que a decisão que o Governo se propõe levar por diante, com o sistema que congeminou, implica decisões de oportunidade, isto é, arbitrárias. Agradeço tê-lo confirmado e já que o faz, criticando-me por ter dito que todas as autarquias devem ser inspeccionadas e que isso implica um critério de oportunidade em relação às que são inspeccionadas no primeiro, segundo, terceiro e quarto anos, permita-me que lhe sugira que, em conjunto, subscrevamos uma proposta de alteração para que essa indicação seja objecto de sorteio público, evitando qualquer questão de oportunidade.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Oliveira e Silva.O Sr. Oliveira e Silva (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Mais uma vez é a Assembleia da República confrontada com iniciativas que visam estabelecer, a nível da lei ordinária, o regime da tutela administrativa à luz do preceito fundamental que contempla a matéria e que é, como se sabe, o artigo 243.o da Constituição.
Se o tema é, por sua natureza, melindroso, ao pôr em questão o conteúdo e limites da autonomia local, há que reconhecer, ao menos em princípio, que a primeira revisão constitucional consagrou directivas neste domínio que favorecem uma aproximação entre as soluções preconizadas pelas diferentes forças políticas com assento nesta Assembleia.
Com efeito, enquanto o texto primitivo da Constituição prescrevia apenas que a tutela sobre as autarquias locais seria exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei, competindo no continente ao Governo e nos Açores e na Madeira aos respectivos órgãos regionais, após aquela revisão o artigo 243.o n.o l passou a estatuir expressamente que a referida tutela consiste na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos.
Ficou, assim, claramente estabelecido que só é possível impor um regime de tutela que se destine apenas a fiscalizar à posteriori o cumprimento da lei por parte dos órgãos do Poder Local.Deu-se, assim, consagração constitucional a um princípio, que já inspirava o legislador ordinário ao estatuir no artigo 91.o n.o 2 da Lei n.o 79/77, de 25 de Outubro, que a tutela inspectiva é superintendida pelos Ministérios da Administração Interna e das Finanças e tem exclusivamente por objecto averiguar se são cumpridas as obrigações impostas por lei.
E há-de convir-se que esta disciplina é a que melhor se conjuga com a autonomia das autarquias locais, que o artigo 6.o da Constituição erige mesmo num dos princípios fundamentais do nosso ordenamento jurídico.
Essa autonomia, porém, não é irrestrita, já que, nos termos do artigo 237.o n.o 1 da lei fundamental, as autarquias locais integram a organização do Estado e este, por imperativo do artigo 3.o n.o 2, subordina-se à Constituição e funda-se na legalidade democrática.
Tal como a administração central, também a autárquica está, assim, submetida, como não podia deixar de ser, ao império da lei.
Mesmo em regimes não democráticos, que por norma desprezam, anulam, mitigam ou cerceiam a autonomia local e em que, por isso, as autarquias são apenas ou, sobretudo, meros instrumentos da administração indirecta do Estado, proclama-se, também aí, a vinculação dos seus órgãos à legalidade e institui-se, para a garantir, diferentes formas de tutela.No que respeita ao nosso país, pode mesmo dizer-se que com o 25 de Abril não se processaram diferenças de fundo quanto ao regime da chamada tutela jurisdicional. Antes da Revolução, como depois e agora, as leis garantiam formalmente ao cidadão lesado o direito de requerer, mediante recurso, a anulação do acto da administração, central ou autárquica, que pudesse ser arguido de incompetência, usurpação ou desvio d poder, vício de forma ou violação de lei.
Onde a diferença avulta é justamente, na organiza cão da tutela administrativa.
Na verdade, nos regimes antidemocráticos é sempre assegurada ver ampla ingerência do Governo na esfera das atribuições das autarquias e na competência do seus órgãos, que lhe permite controlar e dirigir a administração local, ao sabor não só dos seus critérios de interpretação da legalidade, como dos seus juízos sobre a oportunidade ou conveniência do próprio acto administrativo.
Ao invés, em democracia, esta última apreciação cabe exclusivamente aos eleitores locais e a tutela tende a cingir-se a uma simples verificação da legalidade da acção administrativa, garantida por sanções cada vez mais jurisdiscionalizadas.
É que a democracia tem de assegurar não só o Poder Local, mas também a autonomia desse poder, precisamente expressa na independência dos órgãos autárquicos perante o Governo quanto à oportunidade ou conveniência do acto administrativo, de que só presta contas aos cidadãos locais.
25 DE FEVEREIRO DE 1919 1551Daí que tutela deva confinar-se à fiscalização da legalidade, conforme hoje determina, explicitamente, a Constituição.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Não se contesta a oportunidade das iniciativas do Governo e do Partido Comunista, materializadas na proposta e projecto de lei agora em discussão, desde logo porque a tutela administrativa é, como vimos, um instituto de grande importância, não só porque visa garantir o controlo da legalidade do exercício do Poder Local, como é indispensável ao regular funcionamento do Estado, mas também, porque, competindo a referida tutela ao Governo e seu representante no distrito, nos termos do artigo 202.o e 295.o da Constituição, se impõe adoptar especiais cautelas numa área de potencial conflito entre aquelas duas vertentes do poder democrático.
Compreende-se, pois, que a matéria, pelo relevo que assume e pela dignidade de que se reveste, seja tratada em diploma próprio e não apenas como mero capítulo de um articulado regulador das atribuições das autarquias e da competência dos respectivos órgãos, como era a Lei n.o 79/77, ainda em vigor na parte que agora nos ocupa. São, de resto, sobejamente conhecidas as críticas que na prática tem concitado a aplicação dos artigos 91.o, 92.o e 93.o desta lei, que tanto os governos da Aliança Democrática como do chamado bloco central intentaram substituir com as Propostas de Lei n.o 118/II e 72/III, que, como se sabe, não chegaram a vingar.
Ora, o primeiro comentário, que nos sugerem os diplomas em analise, é que ambos se reclamam da filosofia que deixamos aqui esboçada, ao reconhecerem por igual que o nosso ordenamento jurídico só comporta um modo de tutela que se esgote na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos autárquicos, arredando-se qualquer hipótese de orientação da sua actividade ou de substituição das suas competências.
Em suma, ambos os diplomas fazem profissão de fé na tutela inspectiva, parecendo, assim, rejeitar in limine a preventiva, directiva, substitutiva ou correctiva, que enformavam o direito administrativo do velho regime.
Atentando-se, porém, nos artigos 2.o e 3.o da proposta de lei do Governo, mostra-se, pelo menos, duvidoso que ela não inscreva alguns desvios àquela afirmação de princípio, ao incluir no âmbito da tutela a verificação do funcionamento dos serviços das autarquias locais e associações de municípios e ainda a recolha de informações, para além daquelas que podem ser obtidas através das inspecções, inquéritos e sindicâncias.
É, na verdade, fundado o receio de que com semelhante formulação se prepare, na prática, o caminho para uma ingerência do Governo na vida das autarquias que pode ultrapassar largamente as fronteiras da tutela inspectiva.
Relegando, porém, exame mais detido deste aspecto para discussão na especialidade, anota-se ainda que os diplomas concordam em atribuir a titularidade da tutela ao Governo e sobre as formas do seu exercício ambos estabelecem as inspecções, os inquéritos e as sindicâncias, que o projecto do PCP, ao contrário da proposta de lei, se encarrega de tipificar, determinando com louvável precisão e clareza os casos e modos de emprego de cada um dos respectivos processos. A este propósito, no entanto, não pode ficar sem reparo a proclamação enfática, que se faz no preâmbulo do projecto comunista, do carácter excepcional da tutela administrativa, para logo depois se estabelecer no articulado, e bem a nosso ver, que as inspecções serão ordinárias, devendo os órgãos das autarquias locais ser objecto, pelo menos, de uma dessas inspecções no período de cada mandato.
A fiscalização da legalidade, em que se analise a tutela administrativa, de nenhum modo pode ser concebida como excepção, mas antes como regra ou norma num estado democrático.
Escasseando o tempo para um estudo mais exaustivo das analogias entre a proposta e o projecto de lei, regista-se ainda neste domínio que eles dão cumprimento ao artigo 243.o n.o 2 da Constituição, que manda preceder de parecer de um órgão autárquico as medidas tutelares restritivas da autonomia local. Como cumprido se mostra por ambos o n. o 3 do mesmo preceito constitucional, que faz depender a dissolução de órgãos autárquicos resultantes de eleição directa da verificação de acções ou omissões ilegais graves, conceito este indeterminado, que o projecto de lei procurou circunscrever em termos para nós, inaceitáveis, já que destes se exclui injustificadamente negligência grave e reiterada.
Se não fora a ambiguidade de que padecem os referidos artigos 2.o e 3.o da proposta do Governo, poderíamos concluir que ambos os diplomas davam satisfação bastante às determinações do inciso constitucional que especialmente contempla a tutela administrativa.
Onde eles divergem e marcam considerável distância é, sobretudo, no tratamento que dispensam à intervenção do governador civil e na escolha da instância em que se pode operar a dissolução dos órgãos autárquicos.
Quanto ao primeiro aspecto não pode ignorar-se que o artigo 295.o n.o 3 da Constituição confere ao governador civil, embora com manifesta desmesura, competência para representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito, não faltando quem tenha sustentado que este preceito terminante esvazia o Governo do poder tutelar que lhe é atribuído no artigo 202.o, alínea c).
Transigindo em parte com esse entendimento, o artigo 91.o n.o 1 da Lei n.o 79/77 declara que compete ao Governo o exercício da tutela administrativa, mas logo acrescenta que esta, enquanto subsistir o distrito, será exercida através do governador civil na área da sua jurisdição.
Por seu turno o artigo 92.o proclama que o governador civil é a autoridade tutelar e especifica a sua competência na matéria, deixando-se ao Governo no artigo 91.o n.o 2 e artigo 93.o a superintendência da tutela inspectiva e o poder de dissolução dos órgãos autárquicos.
Na economia do diploma, que vimos analisando, parece ter-se querido instituir um sistema em que a iniciativa tutelar ficava a pertencer ao governador civil e, por isso, se lhe atribui no artigo 92.o o direito de promover a realização de inquéritos, se necessário através dos serviços de administração central, remetendo-se o Governo para uma intervenção ulterior, traduzida nos poderes sancionatórios e de supervisão da tutela, que atrás se deixam referidos.
1552 I SÉRIE - NÚMERO 44A verdade é que, se foi esta a arquitectura da tutela, que se pretendeu erigir, a prática que se seguiu desmoronou-a em larga medida desde logo porque o Governo nunca abdicou da iniciativa tutelar, multiplicando-se, por outro lado, as criticas à lei, dimanantes do poder autárquico, ou a ele afectas, e todas tendentes a ver reduzida a intervenção do governador civil.
Ponderou-se, com efeito, que este, como representante político do Governo no distrito, nem sempre disporia da liberdade bastante para exercer tão ampla tutela com a necessária independência e isenção, além de se encontrar privado dos indispensáveis meios técnicos para a levar a bom termo, podendo assim transformar-se em mero agente de ilegítimas pressões sobre os órgãos do Poder Local. Aduziu-se ainda que, ao contrário do Governo, o governador civil não responde pelos seus actos perante esta Assembleia, além de que mal se harmonizava a atribuição de tão latitudinários poderes de tutela com a transitoriedade dum cargo condenado a desaparecer com a institucionalização das regiões administrativas.
Ainda que os argumentos expostos não estejam, parcialmente isentos da nossa reserva, importa reconhecer que eles alicerçaram uma forte corrente de opinião, que logrou considerável acolhimento na malograda Proposta de Lei n.o 72/111 do bloco central, que o PSD aprovou na generalidade e que reduzia substancialmente o poder tutelar do governador civil.
Considerando agora a Proposta de Lei n. o 81/V, em discussão, verificamos que ela acolhe nesta parte a filosofia da Lei n. o 79/77, mantendo, se não mesmo reforçando, a competência tutelar do representante do Governo no distrito, ao arrepio, portanto, da posição anteriormente assumida pelo PSD, que defendia até uma maior redução daqueles poderes.
Por sua vez, o projecto de lei do Partido Comunista coloca-se no pólo oposto ao da posição agora tomada pelo Governo, reduzindo o poder tutelar do governador civil a uma mera caricatura, já que o confina ao direito de propor a realização de inquéritos e sindicâncias, o que, em nosso critério, não chega para preencher o ditame constitucional que lhe confere o exercício da tutela na área do distrito.
O PS defende, assim, nesta matéria, com várias limitações que não importa aqui precisar, a solução expressa na Proposta de Lei n.o 72/III, intermédia entre as posições antagónicas e extremas do PSD e do PCP, por entender que ela responde às exigências da Constituição e configura, de modo razoável e equilibrado, o poder tutelar do governador civil.