APRECIAÇÃO GLOBAL De acordo com as responsabilidades que lhe estão cometidas e com base na informação adicional prestada pelo Ministério das Finanças (MF), o Conselho das Finanças Públicas (CFP) analisa neste relatório a proposta de Orçamento do Estado para 2019 (POE/2019), tendo-se pronunciado em devido tempo sobre o cenário macroeconómico a ela subjacente. Após análise detalhada da informação, o CFP conclui que a estratégia de consolidação orçamental prosseguida continua a beneficiar maioritariamente do contributo da descida dos juros e da fase favorável do ciclo económico. Qualquer destas determinantes é, por natureza, sujeita a flutuações que as políticas nacionais só limitadamente podem influenciar, mas cujos efeitos devem estar preparadas para atenuar.  Para isso é necessário reduzir o défice orçamental e a dívida pública nos períodos favoráveis, uma redução que deve ser de natureza estrutural, isto é, não deve resultar apenas do benefício das fases de crescimento cíclico. Estas invertem-se nos períodos de declínio, que têm um impacto direto na quebra de receitas e no aumento das despesas que, como o subsídio de desemprego, atuam como estabilizadores automáticos. Por isso, mesmo na ausência de políticas contra cíclicas, as fases de declínio dão origem à deterioração do saldo orçamental. Quando este já é, à partida, deficitário, a utilização da política orçamental para combater situações de recessão só é viável se o país dispuser de acesso a financiamento em condições favoráveis. Estas dependem da política monetária, mas também do prémio de risco associado ao país, que é função do seu potencial de crescimento e do nível de dívida. A manutenção de acesso ao financiamento supõe, por isso, políticas económicas que favoreçam o crescimento potencial da economia, a par de políticas orçamentais prudentes, em particular no que respeita à evolução das despesas rígidas, que controlem o seu nível de endividamento.  Não obstante as regras europeias que integram o Pacto de Estabilidade e Crescimento, o enquadramento orçamental português não favoreceu em geral uma gestão suficientemente prudente, tendendo antes a permitir a acumulação de défices orçamentais e de dívida pública, tanto nas fases de crescimento como nas recessões. O esgotamento do espaço orçamental que daí decorreu agravou o impacto da crise internacional na economia portuguesa e sublinhou a necessidade de cumprimento das regras. Este é um resultado que está gradualmente a ser conseguido, mas que permanece insuficiente no respeitante aos indicadores estruturais, nomeadamente, como documentado na análise deste relatório, nos casos do saldo orçamental e do referencial de despesa.  Ainda mais importante do que a estrita observância das regras numéricas é, do ponto de vista do país, a reduzida atenção aos fatores de fundo de que dependem o crescimento potencial da economia e o acesso a financiamento. Um elemento que ilustra bem essa postura é o aparente desinteresse pelo facto de o Orçamento do Estado para 2019 dever ter sido o primeiro a enquadrar-se no modelo definido pela Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) aprovada em 2015,1 que previa um período transitório de três anos para a respetiva                                                    1 Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________268