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Este debate, como debate confirmativo, é produtor e fautor de um resultado efémero, de uma lei condenada a ser coisa nenhuma na realidade, sendo certo que é péssima como texto. Uma lei que enferma do vício dos vícios que, na nossa óptica, é o de considerar que é preciso isolar, em Portugal, como inimigo com cabeça a prémio, uma classe sócio-profissional só porque ela é incómoda àqueles que ocupam transitoriamente o poder político e não gostam de ouvir discutidas na praça pública questões que lhes podem ser incómodas, que lhes podem ser dolorosas mas são da sua exclusiva responsabilidade. Pela nossa parte, re-cusamo-nos a criar "superauto-estradas" punitivas para jornalistas, quando a justiça não tem velocidade bastante para punir assassinos e outras pessoas que põem em causa a segurança dos portugueses.Vozes do PS:- Muito bem!O Orador: - Recusamo-nos a tratar como criminosos patibulares, do tipo "quadrilha do Multibanco", jornalistas incómodos ao poder político.
São estes os nossos compromissos e é por estas razões, Srs. Deputados do PSD,...O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Sr. Deputado, agora é que deve ter atenção à hora!O Orador: - ... que coerentemente votaremos contra a confirmação deste diploma, em boa hora vetado pelo Sr. Presidente da República.(O Orador reviu.)Aplausos do PS.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Mais uma vez, e hoje em consequência do veto do Sr. Presidente da República, debatemos as alterações à lei da liberdade de imprensa propostas pelo PSD.
Depois do Acórdão do Tribunal Constitucional e apesar de este, por maioria, não se ter pronunciado pela inconstitucionalidade de alguns preceitos, ficou mais claro (se maior clareza ainda se torna possível) que se trata de uma lei "aleijadinha", moldada pelas necessidades de controlo da liberdade de informação.
A corrente maioritária no Tribunal Constitucional não deixou de insinuar - e está lá escrito -, relativamente à recusa do direito de resposta, apenas possível com base em questões formais, que se tratava de uma opção de menos acerto do legislador.
De facto, um dos maiores "aleijões" do diploma, para o qual foi difícil encontrar um enxerto sólido, está enquistado no n.o 9 do artigo 16.o.
O que o PSD quis (e hoje já não pode querer dado o teor do Acórdão) com aquele inciso foi obrigar os periódicos a publicar a eito todas as respostas ainda que estas não fossem permitidas pela Constituição e
2146 I SÉRIE -NÚMERO 65pela lei, ainda que as respostas fossem um autêntico esforço contra a crítica, legítima, à actividade dos que detêm o poder.Apetece mesmo dizer: aqui há fantasmas!O Sr. José Magalhães (PS); - E há!A Oradora: - O que o PSD quis (e já não pode querer depois do teor do Acórdão do Tribunal Constitucional) foi obrigar os periódicos a publicar todas as respostas, ainda que estas se cifrassem no consentimento de crimes contra os jornalistas. Ao arrepio, aliás, do que é comum à generalidade das legislações, que proíbem a resposta que constitua uma infracção penal.
Mas, se o PSD quis isto, não o conseguiu. É que a compatibilização da proposta com o texto constitucional deu origem a que, nos casos de autêntico abuso do direito de resposta, se tivesse de admitir no Tribunal Constitucional a possibilidade de recusa daquela com base em causas de justificação, isto é, de exclusão da ilicitude e da culpa.
O que quer dizer que, através de um caminho sinuoso, o Tribunal Constitucional viu-se forçado a admitir, numa proposta que classificou de "menos acerto", que a lei não podia limitar a recusa a fundamentos de natureza estritamente objectiva. Mas com esta progressão sinuosa, de adaptação do diploma ao texto constitucional, aumentou-se o foco de conflitualidade entre o jornalismo, nomeadamente o de investigação, e o poder. E não se facilitou ao cidadão comum, àquele que mais receio e temor sente, mesmo quando exercita um direito, cujo conteúdo lhe é, na maior parte dos casos, inacessível, o exercício do direito de resposta, que continuará a debater-se por interpretações divergentes dos preceitos da lei que seguem inalterados sem que o PSD tivesse proposto o seu aperfeiçoamento.
O recurso às causas de exclusão da ilicitude e da culpa continua a permitir a análise, pelo director do periódico- isto na interpretação do Tribunal Constitucional -, da existência de fundamento para a resposta. Isto é, a "operação cirúrgica ao aleijão" da lei não pode deixar de conduzir à admissibilidade da existência de um controlo de limites do direito de resposta que nada tem a ver com o controlo da interpretação que o respondente deu ao artigo em que se revê como visado, e este, sim, é um controlo absolutamente vedado ao director do periódico. Só que aquele controlo de limites que o Tribunal Constitucional teve de admitir e que se veio a abrir de uma forma enviesada deixa de ter agora a garantia da intervenção do Conselho de Redacção, uma vez que o PSD eliminou a exigência de parecer favorável daquele Conselho para a recusa de inserção da resposta.
Ao eliminar a intervenção dos representantes dos jornalistas, o PSD não só enfraquece os direitos dos jornalistas como fragiliza o equilíbrio entre a liberdade de expressão e a liberdade editorial, por um lado, e a liberdade face à imprensa, por outro. Fragilização que atinge sobremaneira o cidadão comum e não os que detêm o poder.
As alterações propostas para o artigo 16.o provam só por si que o que está em causa para o PSD não é o encontro de um justo equilíbrio entre a liberdade de imprensa e a liberdade face à imprensa. O que está em causa para o PSD é a recuperação, para o poder, do abuso sobre a imprensa, da prerrogativa da opa-
cidade, da recuperação de imunidades abusivas que se querem preservar da crítica da opinião pública. E o Código Penal aqui aprovado é também um bom exemplo disto.
Este autêntico abuso do poder está bem expresso nos brutais agravamentos das multas, na imposição de prazos processuais que podem inviabilizar o próprio direito de defesa, prazos que todos sabemos que os tribunais não podem cumprir, mas que o PSD quer que fiquem na lei como uma marca de uma senha contra a informação escrita, visando a criação de um clima de constrangimento sobre a imprensa.
A comparação das propostas de alteração à Lei de Imprensa com as leis da rádio e da televisão provam a manifesta desigualdade que se passará a estabelecer entre os jornalistas da informação escrita e os jornalistas dos restantes meios da comunicação social, sem qualquer fundamento para essa desigualdade entre os estatutos que não seja o facto de a imprensa ter desempenhado um papel protagonista na descoberta de estranhos meandros na área do poder.
Por isso, eles, que assim fizeram, passam a ficar sujeitos àquilo que uns chamam sanções compulsórias e que os tribunais continuarão a debater para averiguar se não se trata afinal de sanções penais, infringindo os princípios da precisão ou determinabilidade da lei e o da proporcionalidade Aliás, foi o Grupo Parlamentar do PCP que, nesta Assembleia, levantou o problema relativamente a esse preceito legal.
De uma coisa, porém, estamos certos e a opinião pública também: a proposta do PSD estabelece claramente a medida da culpa do PSD no exercício abusivo do poder.
O PSD, em vez de se preocupar com problemas importantes com que se defrontam os jornalistas - como os que decorrem da concentração de propriedade dos meios de comunicação social, do seu direito ao trabalho e da preservação do direito ao sigilo profissional, que é simultaneamente um dever -, o que quis foi avançar com um modelo de controlo da imprensa e, porque esta forma a opinião pública, progredir também, desta forma, no próprio controlo da opinião pública.Aplausos do PCP.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Queiró.O Sr. Manuel Queiró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Grupo Parlamentar do CDS-PP não vai, na fase final deste processo legislativo, repetir nem alterar o essencial das suas posições expressas ao longo dos diversos debates, tanto na especialidade como na apreciação global. Mantemos a posição no que diz respeito à celeridade dos julgamentos no caso do incumprimento: consideramos académica a questão dos prazos e que esta questão não fica de facto bem resolvida.
Quanto aos argumentos apresentados pelo Sr. Presidente da República para o primeiro veto, no essencial repetem-se neste segundo veto, o que significa que não foram atendidos na primeira reapreciação da proposta de lei n.o 99/VI. Há, nomeadamente, nos argumentos do Sr. Presidente da República, um que nos parece ser de ponderar, que é a inexistência prática de direito de resposta nos audiovisuais.
21 DE ABRIL DE 1995 2147As consequências que a Assembleia devia retirar desta chamada de atenção podem ser várias e de vários tipos, como, por exemplo, a reaproximação dos dois regimes, tanto actuando sobre esta proposta de lei como, inclusivamente, ponderando a implementação do direito de resposta nos outros níveis em que actuam os órgãos de comunicação social. Porque há aqui também um valor a proteger, que é a protecção dos direitos' da pessoa que podem, em algumas circunstâncias, ser postos em causa pela possibilidade de abusos da liberdade de imprensa, neste caso, ou de um qualquer outro exercício da comunicação social. Mas não, não vamos alterar a nossa posição final, de votar contra esta proposta e não apenas para mantermos as nossas posições já expressas ao longo do tempo. Há, quanto a nós, uma nova razão que deve ser ponderada não só pela Assembleia mas também, em particular, pela bancada da maioria.
Quando o Sr. Presidente da República exerce pela segunda vez o seu direito de veto, não promulgando! o decreto, está a declarar, por esta forma, à Assembleia da República, a importância que atribui aos pontos 'de vista que não vê consagrados no processo legislativo.
Ora, se a Assembleia responde ao segundo veto mantendo integralmente a posição tomada em momento anterior - e trata-se de uma questão política, como bem salientou o Sr. Deputado Miguel Macedo-, está a demonstrar ao Sr. Presidente da República que considera a sua possibilidade de interferência ou de influência no processo legislativo, mesmo nestes casos-limite, absolutamente nula, o que contradiz, a meu ver, a Vontade repetidamente expressa, e de forma significativa, pelo eleitorado sobre o funcionamento do sistema.
O Sr. Presidente da República propôs ao eleitorado, quanto à interpretação das suas funções, uma concepção de influência que ele aprovou de forma muito Significativa. Estou à vontade para o dizer porque não foi com o meu voto que essa concepção de funcionamento do sistema semi-presidencial português foi aprovado mas tenho de constatar que essa interpretação foi democraticamente validada e julgo que a Assembleia não deverá ser completamente indiferente a esse facto.
O eleitor português quis que o seu Presidente da República tivesse a possibilidade de exercer uma magistratura de influência que, no processo legislativo, pode passar por estes casos-limite do veto sucessivo. A Assembleia da República deve, quanto a nós, ouvir as razões do Sr. Presidente da República e abster-se de responder-lhe repetindo simplesmente as formulações previamente encontradas.
O comportamento inflexível e rígido do grupo parlamentar da maioria nesta circunstância tem este resultado prático que, em nossa opinião, não é saudável para o funcionamento do sistema político!
Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente José Manuel Maia.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não havendo mais inscrições, dou por encerrado o debate.
Vamos aguardar o tempo necessário para que os Srs. Deputados reunidos em sede de comissão interrompam os seus trabalhos e possamos proceder à votação agendada.Pausa.Srs. Deputados, nos termos do n.o 3 do artigo 169.o do Regimento da Assembleia da República, a votação na generalidade a que vamos proceder versa sobre a confirmação do Decreto da Assembleia da República n.o 183/VI- Altera o Decreto-Lei n.o 85-C/75, de 26 de Fevereiro (Lei de Imprensa).Vamos votar.Submetido à votação, foi aprovado, com 124 votos a favor, do PSD, e 31 votos contra, do PS, do PCP e do CDS-PP.Como não foram apresentadas propostas de alteração, conforme o previsto no n o 4 do artigo 169.o do Regimento, não há discussão na especialidade e dá-se por concluído este processo de confirmação.
Aproveito para dizer, desde já, que as restantes votações agendadas realizar-se-ão às 18 horas e 30 minutos.Pausa.Passamos à discussão conjunta dos projectos de lei n.os 463/VI - Alarga a todos os cidadãos a legitimidade para recorrer contenciosamente de certas categorias de actos das Administrações Central, Regional e Local (PS); 502/VI - Direito de participação procedimental e de acção popular (PSD) e 531/VI- Confere a todos os cidadãos a legitimidade para recorrer contenciosamente de actos administrativos lesivos de interesses públicos (PCP).
A Mesa foi informada de que os Srs. Deputados Rui Machete e Almeida Santos, na qualidade de relatores, não usarão da faculdade de apresentar a síntese dos respectivos relatórios, cujo teor se dá aqui por reproduzido.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Costa.O Sr. Alberto Costa (PS): - Sr. Presidente, Srs Deputados: o projecto de lei n.o 463/VI foi apresentado pelo Partido Socialista com uma intenção que, felizmente, produziu alguns resultados. Pretendíamos fazer com que a temática da acção popular despertasse da letargia em que a maioria a tem deixado ao longo das últimas legislaturas.
Na realidade, já na anterior legislatura, o Partido Socialista tinha apresentado um projecto de lei sobre esta matéria, que baixou à Comissão respectiva sem ter sido precedido de votação, mantendo-se nessa sede até ao final da legislatura; durante esta Legislatura, há duas sessões legislativas, foi apresentado um novo projecto de lei, igualmente da autoria do Sr. Deputado Almeida Santos, que, depois de aprovado na generalidade, se ficou pela Comissão perante a manifesta falta de vontade do PSD até ao presente momento em regular este direito político previsto na Constituição.
Felicitamo-nos por, depois de termos dado a conhecer este projecto de lei em Novembro, o PSD ter finalmente apresentado, em Fevereiro, uma iniciativa sua de regulamentação desta matéria; felicitamo-nos igualmente pelo facto de o Partido Comunista Português, embora com algumas soluções que não acompanhamos inteiramente, ter vindo ao encontro do nosso objectivo de alargamento do âmbito de aplicação do direito de acção popular.
Este projecto de lei é complementar e compatível com a iniciativa anteriormente apresentada pelo
2148 I SÉRIE -NÚMERO 65Sr. Deputado Almeida Santos e nasceu de duas reflexões: uma, de natureza prática, outra, de natureza teórica.
Em primeiro lugar, a propósito da reflexão de natureza prática, devo dizer que, desde o século passado, temos no Direito Administrativo português uma figura de acção popular utilizável para interpor recurso contencioso das decisões das autarquias mas não temos uma solução semelhante para a Administração Central e Regional. Muitos dos que têm recorrido à figura da acção popular (e alguns são) e muitos dos que, profissionalmente, têm patrocinado actores populares (e alguns são) sabem da profunda iniquidade que se experimenta quando, para uma determinada situação, se ocorrida no âmbito da Administração Local, é possível lançar mão desta figura e, em paralelo, quando a mesmíssima situação existe no âmbito da Administração Central, essa via se encontra excluída. Existe aqui uma inibição resultante do actual sistema legal que é extremamente negativa e inaceitável.
Em segundo lugar, a reflexão de natureza menos prática tem a ver com alguns autores, querendo eu citar em particular a figura de Norberto Bobbio e uma das suas obras sobre o futuro da democracia em que se debruça sobre o declínio da justiça administrativa na actual fase do desenvolvimento do fenómeno estatal, chamando a atenção para que a limitação da capacidade para recorrer dos titulares de interesse directo, interesse pessoal e interesse legítimo tem como pressuposto a ideia de que a maior parte dos actos do Estado prejudicam o particular e que, portanto, os que são prejudicados e que são aqueles que tipicamente, embora não os únicos, são titulares de interesses com essas características, serão suficientes para questionar e promover, no plano da justiça administrativa, o controlo da legalidade dos actos do Estado.
Mas, enfatiza Bobbio, o que se passa hoje é que uma grande maioria dos actos praticados pelo Estado beneficia particulares em relação aos quais importa valorizar o papel da justiça administrativa e, se dermos a possibilidade de recorrer à figura do recurso contencioso apenas ao titular de um interesse com essas características - e muito haveria a dizer sobre o recorte dessas características -, então, a função de controlo da legalidade não é cabalmente exercida e a massa principal dos actos do Estado, relativamente à qual existiu o maior interesse em promover a legalidade, ficará fora da justiça administrativa, como, aliás, bem sabe que acontece quem tem alguma visão prática da distribuição das matérias no contencioso administrativo.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Em segundo lugar, nas próprias decisões que ocorrem no âmbito de procedimentos contratuais verifica-se muitas vezes que os vários interessados e os vários lesados não usam a figura do recurso contencioso na base de determinados acordos que lhes asseguram a compensação em futuros actos de natureza análoga. Esse tipo de conluios, de combinações, faz com que, em muitos actos em que há lesados por virtude de ilegalidades praticadas naquele acto concreto, também não haja recurso. Portanto, é preciso furar este círculo que resulta de uma análise prática dos problemas submetidos a contencioso e de uma reflexão teórica tão importante e interpelativa como é a de Bobbio. Repito que é importante furar este círculo e honrar as tradições do direito administrativo português, que vem do século passado e não apenas do Professor Marcelo Caetano, como subliminarmente parece ter sido sugerido. É preciso honrar essas tradições e, nas condições do Estado actual, é preciso conferir um novo papel a esta figura na promoção da legalidade
Na verdade, sabe-se hoje que os custos são elevadíssimos, nomeadamente os custos externos da ilegalidade no Estado actual, e é preciso potenciar os instrumentos para combatê-la. A vulnerabilidade dos actos públicos à ilegalidade é diferente: hoje em dia, há estudos, a nível da Europa, sobre esses níveis de vulnerabilidade à ilegalidade e à corrupção dos vários actos. Assim, foi com base nessa reflexão que nos decidimos a enumerar alguns tipos de actos - não serão os únicos e a sua enumeração deverá mesmo ser discutida - que são apresentados naqueles estudos como sendo os mais vulneráveis à ilegalidade e por isso os autonomizámos. Fizemos o mesmo relativamente àqueles actos que, tipicamente, correspondem à atribuição de benefícios a particulares, isto é, aqueles em relação aos quais Bobbio sublinha a insuficiência do actual recorte dos pressupostos do recurso à justiça administrativa para efeitos de recurso contencioso.
Os nosso propósitos são, portanto, os de alargar este direito a um conjunto de actos das administrações central e regional, envolvendo adjudicação de empreitadas, fornecimentos de bens e serviços, concessão de exclusivos, obras e serviços públicos, concessão a entidades privadas, individuais ou colectivas, de subsídios, subvenções, ajudas, incentivos, donativos, bonificações, isenções, benefícios fiscais, perdões, dilações de dívidas, indemnizações não decididas judicialmente, actos de aprovação de doação de bens, actos que concedam autorizações ou licenças ou que as modifiquem.
Tratou-se, portanto, de permitir a intervenção de qualquer cidadão, eleitor ou contribuinte, nestes casos - e aqui quisemos utilizar as expressões tradicionais da legislação portuguesa e honrar em especial a figura do cidadão e a figura do contribuinte, lesada por muitos destes actos que passam sem controlo na justiça administrativa- e de fugir a alguma tecnicidade, porventura professoralmente mais avaliada mas que não designaria "o boi pelo seu próprio nome".
Quisemos, assim, dar um novo contributo a uma política de promoção da legalidade, que é uma esfera importante da actuação do Estado actual - evidentemente, acrescenta-se este contributo à nossa proposta geral sobre esta matéria. Não nos referimos às políticas clássicas e direitistas de promoção da lei e da ordem, mas queremos dizer que a política da promoção da legalidade no Estado actual é decisiva e deve também ser levada à justiça administrativa e à temática do contencioso administrativo.
Tendo regressado de uma viagem, só hoje tomei conhecimento do douto relatório sobre esta matéria elaborado pelo Sr. Deputado Rui Machete, envolvendo algumas críticas ao nosso próprio projecto de lei. Embora prejudicado pelo conhecimento de apenas há momentos, não quero deixar de tecer um breve comentário às considerações produzidas no referido relatório, aliás aprovado em sede da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, embora não com o nosso voto favorável.
Em primeiro lugar - e penso ser este o seu argumento central -, alega-se naquele relatório que a nossa
21 DE ABRIL DE 1995 2149solução contraria a lógica constitucional. Não creio que chegue a dizer-se que é uma solução inconstitucional, pelo menos, não foi assim que interpretei os termos empregues, embora, porventura, fique essa sugestão. Ora, não me parece que esse argumento possa proceder, embora pudesse ser muito interessante paia discutir no âmbito de uma eventual tese de doutoramento sobre «concepção da justiça administrativa consagrada na Constituição portuguesa após as duas Ultimas revisões». Aliás, se o argumento procedesse, também invalidaria constitucionalmente a acção popular que consta hoje do Código Administrativo e que provém de legislação administrativa do século passado porque essa enxerta-se, justamente, na mesma filosofia e no mesmo tipo de instrumento que esta figura, sendo que o paradoxo é o de que isso possa fazer-se no âmbito de uma autarquia. Por exemplo, hoje em dia, um cidadão, enquanto actor popular, pode pôr em causa uma deliberação de uma autarquia que, através de um contrato privado com um particular, decide alienar um determinado bem, seja de que domínio for, mas se o Estado o fizer, o actor popular já não pode fazê-lo. Ora este paradoxo é inaceitável... O Sr. José Magalhães (PS): - É absurdo!O Orador: - ... é absurdo! Até é gritante que, perante este paradoxo, alguém venha dizer que o alargamento da figura é contrário à lógica de uma Constituição que valoriza a acção popular. Pelo contrário, eu diria que, no anterior regime e à face da Constituição então vigente, é que a figura da acção popular, herdada do século passado, era relativamente contraditória e que, perante a Constituição que temos, alargar o controlo da legalidade nesta direcção é, seguramente, ir no sentido da Constituição.
Por outro lado, não compreendo o argumento dei que esta concepção teria por trás uma outra, segundo a qual o acto administrativo seria o alfa e o omega da justiça administrativa. Não é, manifestamente, essa ideia que está aqui presente.
Além disso, queria notar que a figura do acto administrativo tem hoje uma revalorização especial no próprio âmbito da justiça administrativa quando está em causa a contratação privada. É porque tanto os bons autores como a nossa própria justiça administrativa têm entendido que o que permite discutir, por exemplo, a observância de princípios como a justiça, a imparcialidade e a proporcionalidade é, justamente, a possibilidade, que hoje é reconhecida, de poder recorrer-se do acto de uma entidade pública que, a seguir, permite o recurso a uma contratação privada. Se isto não fosse admitido, os princípios da imparcialidade, da justiça & da proporcionalidade nunca poderiam ser utilizados para controlar a legalidade desse procedimento. Portanto, parece-me de todo improcedente a mobilização desta concepção.
Diria ainda que a ideia de construir constitucionalmente a competência dos tribunais administrativos na base das relações jurídico-administrativas não pode 'ser levada demasiado longe nem está a sê-lo por parte da nossa justiça constitucional que, tendo apreciado várias vezes esta matéria, admitiu que os tribunais administrativos poderiam ocupar-se de questões não emergentes de relações administrativas e fiscais. Assim, não me parece que possa ser atribuída a toda festa argumentação o peso que lhe é dado.
Posto isto, apenas farei mais duas menções pois não quero ocupar muito o tempo de VV. Ex.as.
Aduz-se ainda que os particulares poderiam fazer um uso malicioso desta figura. Parece-me inteiramente inaceitável o argumento porque hoje temos uma figura com contornos semelhantes no âmbito da administração local e não são frequentes os usos maliciosos da mesma. Embora os casos sejam limitados, V. Ex.a também não tem razão quando sugere que o não sejam. Há dezenas, se não centenas, de casos, nomeadamente nos últimos anos, de utilização desta figura sem os tais fins maliciosos, sendo que a figura da litigância de má fé é sempre plenamente mobilizável para este efeito.
Por último, no relatório diz-se, em desabono do nosso projecto de lei, que, afinal, a experiência demonstra que a acção popular só é usada quando há interesse em agir. Não é verdade! Eu sou testemunha, enquanto patrono, de numerosas situações em que não está em causa qualquer interesse em agir no sentido que aqui é sugerido mas, antes, pura e simplesmente, um interesse na promoção da legalidade por uma motivação, por exemplo, de natureza cívica ou política. Portanto, penso que esta objecção, que não é validada pela análise dos casos, não colhe no caso deste diploma.
Por tudo isto, quero acreditar que o PSD possa viabilizar esta importante medida para valorizar o papel da justiça administrativa na promoção da legalidade dos actos da Administração. Aliás, estou firmemente convencido de que, na ausência de uma inovação desta natureza, milhares e milhares de actos ilegais, praticados pelas administrações central e regional, passarão sem possibilidade de recurso aos tribunais administrativos. É isso que queremos evitar e atribuir esta nova possibilidade a esses tribunais é, seguramente, contribuir para a tal política de valorização da lei que preconizamos em todos os domínios.Aplausos do PS.O Sr. Presidente (José Manuel Maia): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Costa, ouvi com atenção e particular interesse as considerações que desenvolveu e terei oportunidade de discutir com um pouco mais de profundidade alguns dos problemas que suscitou.
A propósito da defesa da legalidade, V. Ex.a citou Bobbio, queixando-se o ilustre filósofo do direito italiano da circunstância de não haver uma suficiente defesa da legalidade em Itália. E Bobbio tem toda a razão porque, como V. Ex.a sabe, em Itália...O Sr. Alberto Costa (PS): - O problema que citei não é em Itália!O Orador: - Mas é o caso italiano que o preocupa!
Continuando, como V. Ex.a sabe, em Itália, não há acção pública, como não há na Alemanha, mas há acção pública em Portugal e essa diferença é abissal. Isto significa que, a não ser que haja uma dúvida sobre a eficiência e a utilidade da acção pública, o controlo que pode ser realizado através da acção do Mi-
2150 I SÉRIE -NÚMERO 65nistério Público, e que não é uma verdadeira acção em termos de uma jurisdição real, permite justamente colmatar essa lacuna que, na verdade (aqui V. Ex.a tem razão), se verifica na Alemanha e em Itália e que justifica essa observação - mas não é só Bobbio; há outros pensadores que se têm debruçado sobre esta matéria.
Portanto, gostaria de perguntar-lhe, em síntese, pois a isso se destina esta minha intervenção, o seguinte: e que papel atribui V. Ex.a à acção pública no meio disto tudo?O Sr. Presidente (José Manuel Maia): - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Costa.O Sr. Alberto Cosia (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Rui Machete, muito obrigado pelas suas considerações.
As coisas e os sistemas devem ser vistos também na sua dimensão prática e os legisladores devem ser homens práticos, pelo que devem responder rapidamente aos problemas e não esperar vários anos para regulamentar direitos, o que é a primeira falta de sentido prático de que o legislador pode dar mostras; eis o primeiro aspecto.
V. Ex.a sabe que é difícil persuadir o Ministério Público a interpor recursos...O Sr. Rui Macheie (PSD): - É?O Orador: - Sim, é difícil! E, em virtude da sobrecarga desses magistrados, há orientações no sentido de efectuar filtragens.
V. Ex.a sabe ainda que é completamente diferente alguém peticionar a outrem que interponha um recurso ou alguém sentir que tem o direito de, directamente, interpor esse recurso. Uma coisa é pedir a outrem, outra coisa é agir directamente. Ora, o que me parece importante é abrir a «avenida» para que os cidadãos possam interpor directamente estes recursos, quando assim o entendam. É que se V. Ex.a, através do recurso à acção pública, quer suprir a lacuna que reconhece existir no sistema actual - e quero saudá-lo por isso, é importante esse reconhecimento -, se preconiza que o recurso ao Ministério Público é a forma adequada de suprir esta limitação, V. Ex.a, certamente, tem em mente que aí se poderá exercer uma filtragem para diminuir os tais usos maliciosos ou inconsiderados da figura que também menciona no seu relatório.
O que se passa é que no sistema processual existem remédios para todos esses problemas e, existindo remédios para todos esses problemas, não vejo por que há-de despojar o cidadão de um direito e entregar-lhe apenas a possibilidade de bater à porta do Ministério Público.O Sr. Presidente (José Manuel Maia): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Gostaria de tecer algumas considerações, ainda que necessariamente breves, no sentido da justificação do projecto de lei agora apresentado pelo PSD e que foi por mim elaborado e subscrito.
Em primeiro lugar, quero referir que o projecto assenta basicamente no reconhecimento de que o irromper os interesses difusos ou colectivos no domínio jurídico, a sua diversificação e multiplicação rápidas têm vindo a evidenciar, por forma cada vez mais clara, as insuficiências do tradicional Zweiparteienprozes civil, como instrumento eficaz da tutela jurisdicional deste tipo de interesses, e também no próprio processo administrativo, visto que este, que, no passado, foi considerado, durante muito tempo, como um exemplo de jurisdição objectiva ou de processo de conteúdo objectivo, tem revelado igualmente manifestas dificuldades de adequação, só em pai te devidas à sua progressiva subjectivação.
Gostaria de acrescentar que menos frequente tem sido notar as dificuldades registadas numa fase anterior à tutela jurisdicional, no próprio momento em que o ordenamento jurídico, depois de reconhecer os interesses em abstracto, empresta relevância às situações concretas. E, no entanto, o fenómeno dos interesses difusos ou colectivos, como outros preferem chamar-lhes, constitui uma característica das sociedades democráticas e pluralistas de um capitalismo maduro e de um Estado de direito social, e também é verdade que o seu aparecimento e importância coincidem com as dificuldades organizatórias da Administração Pública, incapaz de representar outros interesses da colectividade, e ainda com o fenómeno da retracção do «Estado-aparelho».
Gostaria, sobretudo, de sublinhar que o projecto que apresentámos se destina a regular a acção pública em matéria de interesses difusos ou colectivos e não a acção popular com o âmbito e a enorme vastidão com que o fazem o projecto   comunista e o projecto socialista apresentados nesta matéria, e que, hoje, se encontram em discussão. E não o visa, basicamente, pelo seguinte: porque pensamos que a evolução do sistema de justiça administrativa português tem sido no sentido de uma progressiva subjectivação, que se traduz, designadamente, na forma como é. hoje, definida no artigo 214.o, n.o 3, da nossa Constituição, a jurisdição administrativa, na circunstância de os direitos fundamentais de liberdade terem hoje um significado vinculativo imediato, sem a intermediação do legislador, e emprestarem, naturalmente, um relevo particular às situações subjectivas dos particulares e que se traduz ainda na circunstância de uma revisão constitucional, primeiro, de uma forma tímida, depois, de uma forma muito mais robustecida, ter vindo consagrar a acção para defesa de um direito ou de um interesse legalmente protegido.
Na verdade, se não interpretarmos restritivamente o artigo 52.o, n.o 3, da Constituição e consignarmos uma acção popular com a largueza com que é preconizada nos projectos comunista e socialista, isso significa, na prática, tornar verdadeiramente indisponíveis e publicizar, passe a expressão, as situações subjectivas, sejam elas direitos públicos, sejam elas interesses legítimos, a meu ver, com um grave prejuízo do progresso do Estado de direito.
Mas - diz o Sr. Deputado Alberto Costa e, naturalmente, os subscritores dos dois projectos de lei - não é verdade que o sistema de justiça administrativa foi, todo ele, gizado na defesa dos particulares, pressupondo o prejuízo destes e, portanto, que a ilegalidade é sempre acompanhada de um desmerecimento das situações dos particulares e que, por esse mesmo facto, o interesse público, quando o que está em causa, na ilegalidade, é o interesse do Estado, porque
21 DE ABRIL DE 1995 2151houve um conluio ou uma desatenção por parte das entidades públicas, acaba por ser insuficientemente acautelado? Diria que, efectivamente, a evolução do Estado de direito e o enorme progresso que significou, face ao poder e aos seus abusos, orientou-se justamente no sentido de protecção dos particulares, mas é verdade que o Estado intervencionista dos nossos dias, ou o Estado-providência, ou como lhe queiram chamar, veio, de facto, trazer à colação situações desse tipo.
Assim, na minha opinião, justifica-se um papel da acção pública, da acção do Ministério Público, que, em rigor, não é nem um recurso administrativo nem uma acção para defesa de um direito ou de um interesse legítimo mas uma forma de controlo administrativo jurisdicionalizado, isto é, realizado perante a justiça administrativa.
É evidente que, de um ponto de vista teórico, poderemos continuar fiéis à ideia de que o recurso administrativo e a justiça administrativa não são mais do que formas evoluídas de recursos hierárquicos agora jurisdicionalizados e, por essa circunstância, dando um toque particularmente favorável às demagogias de uma participação política dos cidadãos, acrescentar a Ideia de que a acção popular deve ser generalizada. Com toda a sinceridade, parece-me que prestamos um mau serviço e vamos ao arrepio da evolução da justiça administrativa em Portugal. Julgo que é importante consigná-lo em alguns sectores, onde o processo administrativo tem, claramente, um conteúdo objectivo - esse é, designadamente, o caso, em matérias eleitorais, e pode haver outros, mas não é assim na maioria das situações -,...O Sr. José Magalhães (PS): - Isso corrompe o sentido da acção popular!O Orador: - ... mas devemos evitar transformar o particular numa espécie de Ministério Público ocasional, pois cada uma das entidades tem, claramente, as suas funções. Por isso, entendo que, hoje, a acção popular tem plena justificação numa zona não de interesse público clássico mas de interesses difusos ou colectivos.O Sr. José Magalhães (PS): - Isso é ante-Caetano! É ante-liberalismo!O Orador: - O Sr. Deputado Almeida Santos elaborou um parecer sobre o projecto de lei por mim apresentado, onde teve oportunidade de exprimir uma crítica que penso ser apenas parcialmente procedente. Diz o Sr. Deputado Almeida Santos que, ao exigir-se a definição do interesse difuso na lei, isso significa limitar singularmente o âmbito de aplicação do diploma. Devo dizer que, quando propus essa expressão, a minha ideia não era a de uma definição formal, mas apresso-me a reconhecer que a ideia do Sr. Deputado pode ser uma interpretação possível e, portanto, entendo que podemos evoluir claramente para uma redacção que refira «o interesse protegido como tal», deixando ao intérprete, no caso de não haver uma definição ou elenco, a oportunidade de incluir esse círculo de interesses dentro da categoria de interesse difuso e proceder à aplicação da lei.
Já agora, aproveito para dizer que, realmente, não foi por causa dos projectos socialista e comunista em matéria de acção popular- que considero efectivamente inconvenientes - mas por causa das iniciativas anteriores, do Partido Socialista e do Partido Comunista, em matéria de interesses difusos, que, cumprindo uma promessa que tinha feito, apresentámos o projecto.
Estamos, naturalmente, predispostos a tentar encontrar as vias de conciliação necessárias numa matéria extremamente complexa e melindrosa, como a da protecção dos interesses difusos, onde, efectivamente, mesmo nos sistemas mais atreitos ao subjectivismo, como o sistema italiano e o sistema alemão depois de 1945, se têm dado progressos significativos, a ponto de, como W. Ex." sabem, a lei brasileira, que foi o grande salto em frente e, de resto, um dos exemplos tomados em consideração pelo Partido Socialista na elaboração do seu projecto, ser considerada atentamente como fonte inspiradora de algumas propostas, por enquanto, que eu saiba, apenas de jure condendo.
Já agora, gostaria de dizer que, ainda muito recentemente e a propósito de um projecto de robustecimento e alargamento da acção popular no âmbito local, apresentado em Itália, o qual já está publicado nos estudos em honra de Pietro Virga, muito curiosamente, tecem-se considerações extremamente cautelosas acerca da compatibilidade de um sistema desse tipo com a evolução do sistema de justiça administrativa italiano, norteado pelo princípio subjectivista.
Porém, nesta Assembleia, não estamos a discutir um problema teórico e dogmático e menos ainda a elaborar dissertações do ponto de vista universitário, pelo que a questão que se coloca, concretamente, é esta: do nosso ponto de vista, e por isso apresentámos o projecto que apresentámos, justifica-se claramente uma lei em matéria de interesses difusos, que vai ser difícil de elaborar com correcção e, provavelmente, nos primeiros anos, terá algumas dificuldades sérias de aplicação.
No que respeita à acção popular, e tendo dúvidas acerca da legitimidade da mesma em matéria autárquica, entendemos que, neste momento, não é oportuno alargar a figura para além daquilo que já existe. Portanto, e dizemo-lo com clareza, para além das dificuldades técnicas que os projectos de lei apresentam, em alguns dos seus aspectos, designadamente o do Partido Comunista, não vemos com bons olhos que seja curial, neste momento e na fase em que nos encontramos - de evolução do sistema de justiça administrativa em Portugal -, caminhar nesse sentido. Vemos, sim, que as questões colocadas, e que parecem esquecer a existência de uma acção pública, são resolvidas, fundamentalmente, através da acção pública, a qual tem a grande vantagem de representar uma defesa do lado do Estado, do interesse público, feita por uma entidade independente da Administração Pública mas que, naturalmente, tem de se nortear, clara e exclusivamente, por esse interesse.
Estes são, com toda a clareza e simplicidade, os princípios que nos nortearam na elaboração do diploma - segundo me parece, nesta fase de discussão na generalidade, não vale a pena discutir em pormenor - e também as razões que nos levam a olhar de uma forma crítica e negativa, do ponto de vista legislativo, de jure condendo, as propostas apresentadas pelo Partido Comunista e pelo Partido Socialista, no que se refere à acção popular generalizada. Já não foi assim, obviamente, no que se reporta aos diplomas que foram
2152 I SÉRIE - NÚMERO 65discutidos em matéria de defesa de interesses difusos, pois, como se recordarão, o Partido Social Democrata aprovou os diplomas, na generalidade, e viabilizou a sua passagem à discussão na especialidade.Aplausos do PSD.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Presidente, Barbosa de Melo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Parafraseando uma frase conhecida, apetece-me iniciar a minha participação neste debate, mais uma vez na generalidade, sobre matéria de acção popular, recordando que já está tudo dito e escrito acerca da aprovação de uma lei sobre a acção popular. Só falta aprová-la.
A Assembleia da República é, de facto, fortemente reincidente em debates na generalidade sobre esta matéria. Desde a I Legislatura que eles se sucedem, e estamos quase a concluir a VI.
Para referir só os últimos anos- porque poderia referir-me a todas as tentativas para a consagração legal do direito de acção popular desde que, na I Legislatura, o PCP apresentou o projecto de lei n.o 146/1 -, mas, repito, só nos últimos anos, desde 1990, devo dizer que é este o terceiro debate na generalidade sobre a matéria da acção popular.
Todos os debates tiveram como tónicas dominantes, sem excepção, a reafirmação generalizada do reconhecimento da importância da consagração legal das formas de exercício do direito de acção popular e a reafirmação das vontades políticas de levar por diante essa consagração. No entanto, até à data, os progressos têm ficado por aí.
Estes precedentes têm gerado algum descrédito, dentro e fora da Assembleia da República, quanto ao real empenhamento da maioria na conclusão de um processo legislativo de inegável alcance para a defesa dos direitos dos cidadãos e, sobretudo, direitos que denotam um défice gigantesco de protecção.
Não há muito tempo, participei num colóquio sobre a «Acção Popular», promovido pelo Centro de Estudos Judiciários, no âmbito de um seminário sobre direito ambiental, onde dei conta do meu cepticismo quanto à possibilidade de conclusão deste processo legislativo na presente legislatura. Espero agora poder ter a satisfação de me ter enganado!
O projecto de lei apresentado pelo Deputado Rui Machete e o seu agendamento para hoje é, inegavelmente, um bom sinal nesse sentido.
Adianto, desde já, que consideramos este projecto de lei como um contributo positivo. Esperamos que o PSD o aprove na generalidade e se empenhe na especialidade, para que, no tempo que nos resta, se possa concluir, com proveito, este processo legislativo.
Poder-se-ia, então, dizer que, de entre tantas malfeitorias que ficarão a marcar esta VI Legislatura, alguma coisa positiva se salvaria. Não se salvaria a Legislatura, que essa já não tem remédio, mas seria um pequeno lucro, embora importante, no quadro de uma imensa perda para o País. A ver vamos!
De qualquer forma, este agendamento faz renascer das cinzas o processo legislativo da acção popular. Há uma legítima expectativa que renasce e que terá dois meses para se concretizar ou para se gorar. Pode ser que venha aí, finalmente, a acção popular, há muito esperada.
Pela nossa parte, não temos qualquer dúvida em saudar esta iniciativa e em reafirmar o nosso empenhamento na conclusão deste processo, com a consciência de que não estamos perante um dilema de pegar ou largar. A questão é muito mais complexa e trabalhosa do que isso. Mas temos a consciência de que a necessidade da acção popular se mete cada vez mais pelos olhos adentro e começa a ser cada vez mais inaceitável para o País a persistência da verdadeira inconstitucionalidade por omissão, que é a inexistência de uma lei sobre a acção popular. Esta inexistência reflecte, aliás, uma perigosa inadaptação da ordem jurídica portuguesa, face à evidente necessidade de tutela de direitos legítimos dos cidadãos.
Não subsiste qualquer dúvida de que a regulação legal do direito constitucional de acção popular permitirá um enorme salto em frente na participação democrática dos cidadãos, na renovação da prática da Administração e dos tribunais e na defesa de direitos fundamentais constitucional mente consagrados. E, sendo algo de inovador, não será propriamente um salto no eseuro. A concretização legislativa do princípio subjacente à acção popular ou à tutela de interesses difusos, para além de ser uma obrigação constitucional, tem já algum caminho trilhado e um património de reflexão, que vêm de longe.
Já o Código Administrativo de 1878 previa uma forma de acção popular, supletiva embora, em caso de inércia das autarquias face à lesão de interesses colectivos. Também o Código Administrativo de 1940 prevê formas acanhadas de acção popular, de forma supletiva, em que um popular se pode substituir à autarquia para fazer valer os interesses desta, e correctiva, quando admite o recurso popular das deliberações dos corpos administrativos de âmbito local pelos aí recenseados.
A inércia legislativa, após a consagração do direito de acção popular na Constituição de 1976, fez com que, na falta de um regime geral do exercício desse direito, fossem proliferando na legislação ordinária algumas das suas expressões específicas, particularmente em domínios em que a sua necessidade mais se tem feito sentir.
Foi, assim, reconhecido o direito de acção às associações de defesa do consumidor, como representantes dos consumidores em geral; foi conferida legitimidade às associações de defesa do ambiente para a propositura de acções necessárias à prevenção ou cessação de actos ou omissões de entidades públicas ou privadas que constituam factor de degradação ambiental; foi conferida a essas mesmas associações a legitimidade para recorrer contenciosamente dos actos administrativos que violem as disposições legais que protegem o ambiente e para se constituirem assistentes nos processos por crimes contra o ambiente e o equilíbrio ecológico e foi também conferido a qualquer cidadão, bem como a qualquer associação de defesa do património legalmente constituída, o direito de acção popular em defesa do património cultural.
Claro está que esta proliferação de expressões, próximas do direito de acção popular, não diminuem, antes reforçam, a necessidade de uma lei geral sobre o exercício deste direito.
21 DE ABRIL DE 1995 2153Não é este o momento mais adequado para dirimir ou debater com profundidade muitas questões que terão de ser cuidadosamente analisadas na especialidade; no entanto, penso ser importante registar neste debate algumas notas sobre o entendimento que temos acerca do alcance da consagração do direito de acção popular, que é feita no n.o 3 do artigo 52.o da Constituição, na redacção resultante da sua revisão em 1989.