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Contudo, a referida estrada não se encontra sob o regime florestal, embora se apresente na orla da Mata Nacional dos Medos, cuja plantação remonta ao governo de D. João V(34) como barreira natural ao avanço das areias dunares sobre o cultivo praticado nas terras de várzea, a montante. Aquele troço, segundo nos explica o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., encontra-se fora do perímetro florestal ou similar.Entendem que a conservação da estrada é incumbência do município, por se encontrar descrita no PDM de Almada, como parte da Rede Rodoviária Municipal, enquanto via municipal secundária. A Câmara Municipal de Almada, por seu turno, refuta esta qualificação. O documento a que se refere o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., é apenas um documento de estudo e não integra o PDM. Em qualquer caso, não atribuiu ao troço de estrada nenhuma qualificação juridica-mente relevante.Instado quanto à designação florestal que a cartografia e a população lhe reconhecem, o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., entende que sem estar sujeita ao regime florestal do Decreto de 24 de dezembro de 1901 de nada serve a convicção mais ou menos generalizada. Aliás, a sua utilização não é de modo algum florestal. A estrada serve fundamental-mente a ligação às praias e entre povoações da orla costeira.A verdade é que aquele troço é, inclusivamente, servido por uma rede de transportes coletivos de passageiros.Insiste o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., que as estradas não inscritas na Rede Rodoviária Nacional fazem parte da rede municipal de estradas. Lou-va-se no citado artigo 13.o, do Decreto-Lei n.o 222/98, de 17 de julho, mas sem atender a que, por exemplo, as estradas desclassificadas da Rede Rodoviária Nacional só ingressam nas redes municipais por contrato administrativo (de mutação dominial).Ora, não há registos nem sequer indícios de nenhum acordo que tenha afetado a Estrada da Fonte da Telha ao domínio público viário do município de Almada. Interpelada a anterior concessionária EP – Estradas de Portugal, S.A.(35) também esta repudia qualquer forma de responsabilidade, porque considera que a Estrada da Fonte da Telha não faz parte das estradas nacionais (classificadas ou em vias de desclassifica-ção) nem das estradas regionais que são objeto do contrato de concessão e que fazem ou fizeram parte dos sucessivos planos rodoviários nacionais e opõe que, por outro lado, as estradas florestais nunca pertenceram à Rede Rodoviária Nacional. (34)  De onde a outra designação, porventura mais conhecida, Pinhal do Rei.(35)  A que sucedeu por fusão com a REFER, EPE, a Infraestruturas de Portugal, S.A.34 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________230
Em seu entender, as estradas não classificadas como nacionais sempre permaneceram na jurisdição dos municípios ou de outras pessoas coletivas públicas ou de direito público. Por seu turno, a Direção-Geral do Tesouro e Finanças sugeriu-nos que consultássemos o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., autoridade que poderia dispor de infor-mação sobre a quem cumpre ou deve cumprir a administração daquela via.Todavia, o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., limitou-se a confirmar que a estrada não integra a Rede Rodoviária Nacional e deduz que, como tal, não faz parte do domínio público do Estado. Trata-se, no seu entendimento, de uma via sob a jurisdição do município de Almada. Não justifica esta afirmação, incorrendo na petição de princípio que consiste em consi-derar o domínio público municipal como uma categoria residual ou subsidiária.Analisemos os argumentos apresentados pela Direção-Geral do Tesouro e Finanças após um breve excurso sobre as normas que regulamentam a matéria e o entendimento doutrinário sobre alguns dos pressupostos das conclusões alcançadas.§ 2.o Domínio público rodoviário e jurisdiçãoDe acordo com a alínea d), do n.o 1, do artigo 84.o, da Constituição da República Portuguesa, as estradas, por definição, integram o domínio público. Compete ao legislador, nos termos do n.o 2, delimitar o domínio público do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais e definir o seu regime jurídico.Não restam dúvidas quanto a saber que a via de comunicação em causa é verdadeira-mente uma estrada. Encontra-se pavimentada, aberta ao trânsito automóvel indiferencia-damente e, como se assinalou, serve de percurso ao transporte coletivo de passageiros em carreiras regulares(36). Dispõe de sinalização vertical de trânsito, de acordo com os artigos 5.o e 6.o, do Decreto-Lei n.o 44/2005, de 23 de fevereiro.O facto de certa estrada não se encontrar no Plano Rodoviário Nacional não significa encontrar-se automaticamente excluída do domínio público rodoviário do Estado, enten-dido como «a universalidade de direito, de que o Estado é titular, formada pelo conjunto de bens afetos ao uso público viário, pelos bens que material ou funcionalmente com ele se encontrem ligados ou conexos, bem como por outros bens ou direitos que, por lei, como tal sejam qualificados» (alínea n), do artigo 3.o, do Novo Estatuto das Estradas da Rede Rodoviária Nacional, aprovado pela Lei n.o 34/2015, de 27 de abril).Ao invés, o Regulamento das Estradas e Caminhos Municipais, aprovado pela Lei n.o 2110, de 19 de agosto de 1961, prevê que a rede viária de cada município seja delimitada por atribuição. (36)  Explorados por Transportes Sul do Tejo, S.A.| 3520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________231
As estradas e caminhos municipais são demarcados por marcos de origem, quilométri-cos e de limites de cantão, segundo se dispõe no artigo 27.o.Embora a título provisório, o levantamento dos caminhos municipais, encontra-se vertido no Decreto-Lei n.o 45 552, de 30 de janeiro de 1964.Em relação às estradas municipais, encontra-se no anexo ao Decreto-Lei n.o 42 271, de 20 de maio de 1959.Sem prejuízo de as redes municipais já terem desde então sido ampliadas, seja pela abertura de novas estradas e caminhos municipais, seja pela mutação dominial de estradas nacionais desclassificadas, o princípio é o da classificação das estradas e caminhos munici-pais por atribuição e nunca por natureza.Ora, a Estrada da Fonte da Telha não se encontra em nenhum dos dois diplomas citados. Não se provou que tenha sido construída pelo município de Almada nem que tenha sido transferida convencionalmente pelo Estado para o domínio público municipal.Não excluiríamos que tenha sido executada durante o período revolucionário (1974-1976), eventualmente no âmbito de melhoramentos empreendimentos por orga-nizações populares e com o apoio das Forças Armadas.Como vimos, a ex-EP-Estradas de Portugal, S.A., veio opor que esta via nunca perten-ceu à Rede Rodoviária Nacional, o que é confirmado pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., mas já tivemos oportunidade de ver, em termos recentemente aclarados pelo Novo Estatuto das Estradas Nacionais, que o âmbito do domínio público rodoviário do Estado não tem de coincidir com o âmbito da Rede Rodoviária Nacional.A Direção-Geral do Tesouro e Finanças entende que, face ao tipo de via e à utilização que lhe está a ser dada, e não havendo norma que a associe ao elenco dos bens do domínio público do Estado, a estrada florestal estará inserida em domínio público municipal.Desconsiderou, no entanto, a circunstância de os bens do domínio público municipal o serem por definição, contrariamente ao que sucede com a categoria residual domínio público geral do Estado.Contra esta posição aponta a mais recente investigação científica dedicada ao domínio público. Assim, regista Ana Raquel Gonçalves Moniz que «se atentarmos nos diversos tipos de bens qualificados como dominiais, compreendemos que para o domínio público autárquico fica apenas uma parcela do domínio público rodoviário e hidráulico, bem como os cemitérios. Efetivamente, decorre, desde logo do Decreto-Lei n.o 477/80, mas também de outros diplomas avulsos, que os demais tipos de coisas classificados como dominiais integram o domí-nio público estadual, salvaguardados os casos em que, por força do disposto nos 36 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________232
estatutos político-administrativos das regiões autónomas, se incluem no domínio público regional»(37). De resto, esta conceção bate certo com o caráter unitário do Estado, não obstante a autonomia política das Regiões Autónomas e a autonomia administrativa das autarquias locais (artigo 6.o, da Constituição).O carácter unitário do Estado não pode deixar de refletir-se na repartição dos bens do domínio público. Um Estado unitário não é uma associação ou confederação de municípios. A relação entre o Estado e os municípios descortina-se de modo contrário ao que se verifica nos estados compostos, designadamente nas relações entre a federação e cada um dos estados federados.A consequência inelutável desta afirmação para o caso que nos ocupa é a de que, sem outra especificação em contrário, uma estrada que é por natureza parte do domínio público (alínea d), do n.o 1, do artigo 84.o, da Constituição), é também parte do domínio público do Estado, sempre que a lei não disponha em contrário (n.o 2).Vejamos ainda a questão a partir de outro ângulo.Em nome da função social da propriedade privada, consideram-se pertencer ao património do Estado os imóveis sem dono conhecido (artigo 1345.o do Código Civil). Ao invés do que sucede com os bens móveis, o legislador entendeu salvaguardar os imóveis contra as incertezas que resultariam da sua qualificação como res nullius. Contrapõe a Direção-Geral do Tesouro e Finanças que não é aplicável o artigo 1345.o do Código Civil ao estatuto jurídico da estrada, pois enquanto bem dominial jamais poderia integrar o património do Estado. Não está em causa presumir que a estrada faz parte do património do Estado e com isso renunciar à sua inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade, como atributos mais notórios do lugar que ocupam os bens do domínio público, fora do comércio jurí-dico (artigos 18.o e seguintes do Decreto-Lei n.o 280/2007, de 7 de agosto).O que está em causa, isso sim, é que a presunção da propriedade de imóveis sem dono conhecido vale, por maioria de razão, para os imóveis do domínio público. Os imóveis dominiais públicos sem titular conhecido devem considerar-se do Estado.Propriedade e domínio público não são antónimos.De resto, e como explica Ana Raquel Gonçalves Moniz, o «estatuto da dominialidade pressupõe um direito de propriedade (pública) sobre o bem»(38).(37)  «Domínio Público Local: Noção e Âmbito», in Domínio Público Local, Braga: Ed. CEJUR – Centro de Estudos Jurídicos do Minho, 2006, p. 19.(38)  Moniz, Ana Raquel, O Domínio Público: O Critério e o Regime Jurídico da Dominialidade, Coimbra: Ed. Almedina, 2005, pp. 320-321.| 3720 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________233
E já Marcello Caetano identificava, na raiz do regime das coisas públicas, «o exercício de um verdadeiro direito de propriedade pública das pessoas administrativas a cujos fins elas estão afetadas»(39). Se perante um imóvel sem dono conhecido o Estado deve considerá-lo como patrimó-nio seu, seria incongruente que os imóveis do domínio público só por exceção pertences-sem ao Estado, havendo de presumir-se que integrariam o domínio público municipal, das freguesias ou das Regiões Autónomas.O que não pode aceitar-se é que uma estrada pública não seja de ninguém. Tem de haver um critério e esse critério, por todas as razões apontadas, conduz-nos ao Estado e ao seu domínio público. Dir-se-ia que esta posição justificaria imputar ao Estado a responsabilidade por tudo quanto servisse de via de circulação, ainda que se limitasse às caraterísticas dos antigos caminhos vicinais ou dos atravessadouros.Não é assim. Nos termos constitucionais, o estatuto dominial é apenas das estradas (alínea d), do n.o 1, do artigo 84.o, da Constituição). Na falta de uma definição de estrada, o Novo Estatuto das Estradas Nacionais permite--nos uma delimitação do conceito, a partir de alguns conceitos.Assim, o conceito de eixo da estrada, definido como «a linha materializada ou não, de separação dos dois sentidos do trânsito ou, no caso de existir separador, a linha que o divide ao meio, ou ainda, no caso dos ramos dos nós de ligação entre estradas da rede rodoviária nacional ou entre estas e estradas não incluídas na rede rodoviária nacional, a linha, materializada, ou não, que divide ao meio a faixa ou faixas de rodagem que constituem o ramo do nó» (artigo 3.o, alínea o)). Outro indício para recensear o que deve possuir uma estrada é o conceito de zona de estrada: «o terreno ocupado pela estrada e seus elementos funcionais, abrangendo a faixa de rodagem, as bermas, as obras de arte, as obras hidráulicas, as obras de contenção, os túneis, as valetas, os separadores, as banquetas, os taludes, os passeios e as vias coletoras» (alínea uu), do artigo 3.o).Se recuarmos ao Plano Rodoviário Nacional aprovado pelo Decreto-Lei n.o 34593, de 11 de maio de 1945, apesar de revogado, ali podemos colher características técnicas das estradas no seu confronto com os simples caminhos municipais (basta que permitam o trânsito automóvel, nos termos da alínea a), do artigo 6.o) ou com os caminhos vicinais (destinam-se ao apenas trânsito rural, nos termos da alínea b), do mesmo artigo). (39)  Caetano, Marcelo, Manual de Direito Administrativo, tomo II, Coimbra: Ed. Almedina, 10.a Ed., 1986, pp. 894 e ss.38 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________234
Assim, por exemplo, uma via cuja faixa de rodagem se limite a 2,50 m e cujos raios de curvatura em planta sejam iguais ou inferiores aos delimitados no artigo 40.o do citado Plano, provavelmente configura um simples caminho público. A sua qualificação dominial dependerá dos critérios que a jurisprudência tem fixado, como o uso imemorial ou a beneficiação custeada como despesa pública. No caso concreto, não restam dúvidas sobre as características de estrada e a tudo isto acresce, não o esqueçamos, que a matriz predial identifica o prédio rústico atravessado pela Estrada da Fonte da Telha como coisa do Estado.Por fim, considero que, no termo deste quase inextrincável conflito negativo, seria irrazoável opor à proprietária do automóvel a prescrição enunciada no artigo 498.o, por decorridos três anos desde a ocorrência do dano (em 2012/06/23). Dá-se por verificado o dever de justiça a que alude o disposto no artigo 402.o, do Código Civil, e a cujo cumprimento não pode este órgão do Estado ficar alheio.§ 3.o - Conclusõesa) A designada Estrada da Fonte da Telha, Estrada Florestal ou Estrada das Matas Nacionais, sita junto a uma área urbana de génese ilegal, denominada Courela do Pinhal, no lugar da Aroeira, e que liga a Costa da Caparica às praias e a outras povoações, além de entroncar com uma estrada nacional, não tem de ser necessariamente qualificada como estrada municipal.b) O facto de a jurisdição sobre a estrada ser recusada pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P., e pela antiga EP – Estradas de Portugal, S.A., não afasta o seu estatuto dominial nem impede a direta jurisdição pelo Estado. c) O conceito de domínio público rodoviário do Estado, hoje claramente definido na alínea n), do artigo 3.o, do Novo Estatuto das Estradas Nacionais, permite reconhecer sem demasiadas subtilezas que o seu âmbito se estende bastante além do universo designado Rede Rodoviária Nacional.d) O caráter unitário do Estado (artigo 6.o, da Constituição) não se reduz ao campo legislativo, antes conhece projeção ampla no direito administrativo e, em especial, na deli-mitação do domínio público do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, nos casos em que a lei (n.o 2, do artigo 84.o, da Constituição) tenha deixado em branco algum aspeto.e) Não sendo aceitável a existência de uma via rodoviária em utilização sem que se conheça o responsável pela sua conservação, valem as razões que determinam a presunção de pertencerem ao património do Estado os imóveis sem dono conhecido.f ) O Estado deve chamar a si o conhecimento dos danos patrimoniais num automó-vel ligeiro e que são imputados pela proprietária à exígua ou nula conservação de uma estrada onde, embora circule uma carreira de transportes coletivos de passageiros e um | 3920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________235
fluxo muito significativo de tráfego sazonal para acesso às praias, vinha permanecendo sob jurisdição desconhecida.g) Por imperativos de segurança, deve a referida estrada ser objeto de beneficiação e deve ser reconhecida expressamente a sua afetação ao domínio público do Estado, sem prejuízo de ulteriormente poder vir a ser confiada a gestão a uma entidade com atribuições especiais.•Recomendação n.o 7/A/2015Proc. Q-2534/14 Entidade visada: Direção Regional da Agricultura e Pescas do CentroData: 2015/09/07Assunto: Ordenamento do território. Reserva Agrícola Nacional. Solos classificados. Utilização não agrícola. Comunicação prévia. TaxaSequência: Acatada (Comunicação feita ao Provedor de Justiça em 4 de março de 2016)Nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.o 1, do artigo 20.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a V. Exa. que:Cesse a liquidação de taxa pela comunicação prévia apresentada ao abrigo do artigo 24.o, do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, considerando não haver fundamento legal que admita a tributação do facto.§1.o - Exposição de motivosForam apreciadas duas queixas em cujo teor se afirmava que a DRAP do Centro pro-cedia indevidamente à cobrança de uma taxa no valor de € 74,53 (setenta e quatro euros e cinquenta e três cêntimos) pela comunicação prévia de obras de escassa relevância urbanís-tica ou de utilizações não agrícolas de solos da Reserva Agrícola Nacional (RAN) quando não sujeitas a parecer prévio.Considerando que comunicação prévia e parecer constituem dois atos distintos, não poderia ser transposta para as comunicações prévias a taxa que se estipulara para os pare-ceres das entidades regionais da RAN.Analisada a primeira queixa(40), concluiu-se não haver fundamento na lei para a liqui-dação desta taxa, entendimento que viria ser partilhado por Sua Excelência o Secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural (ofício n.o 1413/2012, de 2012/05/29).(40)  Que deu origem ao procedimento Q-4539/11 (A1).40 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________236
Por despacho de 2012-02-29, este membro do Governo incumbiu a Entidade Nacio-nal da RAN de providenciar pela concretização do disposto no artigo 45.o do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, «quanto ao regime de comunicações prévias e a liquidação da correspondente taxa, tendo sido solicitada a atualização da Portaria n.o 1403/02, de 29 de outubro» a fim de «colmatar a lacuna legislativa identificada».Sem que viesse a ser publicado ato legislativo que alterasse ou concretizasse o Decreto--Lei n.o 73/2009, de 31 de julho, interpelámos recentemente Sua Excelência o Secretário de Estado das Florestas e do Desenvolvimento Rural. Informou-nos de que se encontraria em vias de revisão o regime jurídico da RAN, o que incluiria a sua regulamentação.No anteprojeto, ao que parece, prevê-se a revogação do procedimento de comunicação prévia.Não obstante ter sido comunicado a V. Exa. o entendimento de que é indevidamente cobrada a taxa fora do caso de verdadeiros pareceres requeridos, é-me dado observar que a Direção Regional da Agricultura e Pescas do Centro persiste na liquidação indevida da taxa sobre simples comunicações prévias. Confirmámo-lo através da apreciação de nova queixa apresentada pela cobrança a uma comunicação prévia da taxa prevista para os pareceres(41).§2.o - Da liquidação de taxa pela comunicação préviaNos termos do artigo 23.o, do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, que estabe-lece o regime jurídico da RAN, «as utilizações não agrícolas de áreas integradas na RAN para as quais seja necessária concessão, aprovação, licença, autorização administrativa ou comunicação prévia estão sujeitas a parecer prévio vinculativo das respetivas entidades regionais da RAN».De acordo com o artigo 24.o, «as utilizações que não estejam sujeitas ao parecer prévio previsto no artigo anterior e as obras de construção de escassa relevância urbanística (...) estão sujeitas à obrigação de comunicação prévia», que pode ser rejeitada com funda-mento em ilegalidade.Dispõe-se no artigo 45.o «que a emissão de pareceres, bem como outros serviços prestados no âmbito do presente decreto-lei estão sujeitos a taxas cujo valor é fixado por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do desenvolvi-mento rural».As taxas a liquidar pela deliberação de pareceres prévios, ao abrigo do regime jurídico da RAN, encontram-se previstas na Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, sob a habi-litação do Decreto-Lei n.o 196/89, de 14 de junho.Entretanto, o Decreto-Lei n.o 196/89, de 14 de junho, veio a ser revogado pelo Decre-to-Lei n.o 73/2009, de 31 de março.(41)  Queixa que deu origem ao procedimento Q-2534/14 (UT1).| 4120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________237
A aprovação deste diploma não foi, contudo, acompanhada de nova regulamentação. Os regulamentos de execução apenas caducam com a revogação do ato legislativo que executam se forem incompatíveis com a lei nova e enquanto não houver regulamentação desta (cf. n.o 2, do artigo 145.o, do Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 4/2015, de 7 de janeiro). Já era esse o entendimento da doutrina e da jurisprudência na vigência do anterior Código de Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 442/91, 15 de novembro (cf. por todos, Parecer n.o 81/2004, do Conselho Consultivo da Procuradoria--Geral da República(42)). O regulamento que executava ou complementava um ato legislativo que veio a ser revo-gado conserva a sua eficácia em tudo o que não for contrário à lei nova, princípio mantido pelo novo Código do Procedimento Administrativo (n.o 2, do artigo 145.o).Por conseguinte, continua a aplicar-se a Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, em que apenas se prevê a liquidação de uma taxa por deliberação de parecer.É verdade que o ulterior regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, veio consagrar um meio simplificado de controlo prévio de certas operações com relevância para os solos classificados: a comunicação prévia.Mas não é menos certo que o Governo, ao longo de seis anos, não pôde ou não quis aprovar nenhuma adaptação que alargasse a liquidação da taxa às comunicações prévias. Não se pode simplesmente aplicar a taxa prevista para os pareceres, uma vez que esta-mos no domínio tributário, sob reserva de lei. Seria preciso que o regime geral das taxas, da competência reservada à Assembleia da República, o permitisse (alínea i), do n.o 1, do artigo 165.o.A portaria prevista no artigo 45.o, do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, nunca foi aprovada e sem ela não há um pressuposto necessário para liquidar taxas pela apresen-tação de comunicação prévia. §3.o - Do contraditórioInterpelados os serviços dirigidos por V. Exa., pronunciaram-se através do ofício de 2012/04/30(43), opondo razões que não julgo suficientes. Louvam-se em outro regulamento, publicado em anexo à Portaria n.o 162/2011, de 18 de abril, afirmando que esta não exclui expressamente a comunicação prévia nem põe termo à liquidação da taxa prevista na Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro. (42)  Diário da República, 2.a série, de 24 de fevereiro de 2005.(43)  OF/345/2012/NAJ.42 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________238
Sem prejuízo de voltar a este ponto, a Portaria n.o 162/2011, de 18 de abril, limitou--se a regulamentar o n.o 3, do artigo 22.o, do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, quando neste se prescreve que «compete aos membros do Governo responsáveis pelas áreas do ambiente, do orde-namento do território, da economia, da agricultura, do desenvolvimento rural, das obras públicas e transportes aprovar, por portaria, os limites e as condições a observar para a viabilização das utilizações não agrícolas de áreas integradas na Reserva Agrícola Nacional». Circunscreve-se expressamente às condições em que pode permitir-se a utilização não agrícola de solos classificados pela sua especial valia para a agricultura nacional. A razão de ser e âmbito de aplicação são bem diferentes da razão de ser e âmbito do regulamento que nunca veio a substituir a Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, e que visou executar o disposto no artigo 9.o, do revogado Decreto-Lei n.o 196/89, de 14 de junho, em matéria de taxas a liquidar pela emissão de pareceres.Nada trouxe de natureza tributária, como facilmente se vê da sua leitura. Porque os regulamentos necessários à boa execução das leis em vigor não podem ser objeto de revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objeto de nova regu-lamentação, entendem ainda os serviços superiormente dirigidos por V. Exa. «que nos termos antes mencionados e nos da Portaria n.o 166/2004, de 18 de fevereiro, se considera não existir qualquer ilegalidade no valor da cobrança da taxa pelos serviços, que os fixou e atualizou».Procuram pois, amparar-se em um outro regulamento(44), o qual, porque publicado em 2004, jamais poderia estipular os emolumentos a liquidar pela comunicação prévia. Esta, recorde-se, surgiu cinco anos após, com o Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março.Acrescentam que o tipo de instrução e análise, tempo, meios despendidos e custo do serviço na emissão de um parecer ou na apreciação de um pedido de comunicação prévia são os mesmos, razão pela qual não se justificaria que o legislador determinasse taxas dife-renciadas, e insistem na ideia de que a publicação da Portaria n.o 162/2011, de 18 de abril, contemplou o que seriam os seus desejos: «Também assim se entende por uma interpretação a contrario, isto é, se o artigo único da Portaria regulamentadora n.o 162/2011, de 18 de abril, não exclui a sua aplica-bilidade e apenas determinou a adaptabilidade do documento de instrução do processo, salvo melhor e douta opinião, pelo supra exposto e fundamentado não cabe aos serviços distinguir onde o legislador não o fez».(44)  Valores a cobrar pelos serviços regionais de agricultura.| 4320 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________239
§4.o - Análise dos argumentos expostos Contrariamente ao que é defendido pelos serviços superiormente dirigidos por V. Exa., o facto da Portaria n.o 162/2011, de 18 de abril, se aplicar, ou não, às comunicações prévias, em nada releva para efeitos da aplicação analógica da taxa prevista na Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro.Trata-se, de regulamentação de situações jurídicas diversas – por um lado, taxas; por outro, condições excecionais de uso não agrícola dos solos classificados.Uma vez que a Portaria n.o 162/2011, de 18 de abril, vem regulamentar o artigo 22.o, do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, cuida justamente de regulamentar a ins-trução da comunicação prévia. Nem uma palavra, porém, acerca das taxas, o que só pode querer dizer que o Governo relegou para ulterior momento uma decisão sobre o tema, se é que pretendeu tributar a simples admissão das comunicações prévias. Ainda que a Portaria n.o 162/2011, de 18 de abril, por alguma razão, optasse por não regulamentar a instrução dos processos de comunicação prévia, não se vê que relevância haveria de ter essa opção para que se decidisse da aplicabilidade a estes pedidos da taxa prevista para os pareceres prévios.Não está em causa deixar de aplicar a Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, à deli-beração de pareceres. Nesse ponto, estou de acordo com os serviços dirigidos por V. Exa.A dissensão limita-se às comunicações prévias e encontro-me acompanhado pelo Senhor Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento, quando reconheceu a impropriedade de importar a taxa a liquidar por um parecer.Detenhamo-nos agora na Portaria n.o 166/2004, de 18 de fevereiro, que fixa os valores a cobrar pelos serviços prestados pelas direções regionais, como fundamento da aplica-bilidade da taxa prevista na Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, aos pedidos de comunicação prévia.Como já assinalei, ambas precedem em vários anos o Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março e, por isso, não poderiam fixar os emolumentos devidos pela apresentação de um meio de simplificação procedimental que ainda não tinha surgido: a comunicação prévia.§5.o - Comunicação prévia e parecerPor último, importa afirmar de modo bem claro que o parecer e a comunicação pré-via apresentam características de procedimento administrativo bem diferentes, enquanto pressupostos de utilização não agrícola de solos classificados na RAN.Por regra, o uso dos solos classificados na RAN há de ser um uso agrícola. E um uso agrícola compatível com a salvaguarda das características físicas e biológicas dos solos. Trata-se, afinal, dos solos com melhores qualidades, que importa preservar, sobretudo em tempos de diminuição da atividade agrícola, como aqueles que até há pouco vivemos, num ímpeto reiterado de ampliação dos perímetros urbanos.44 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________240
Por isso se proíbem no artigo 21.o atividades de urbanização e de edificação, proíbe-se o depósito de resíduos e de outras substâncias que possam comprometer a qualidade dos solos, designadamente entulhos e sucatas, proíbe-se a deposição de lamas remanescentes do tratamento de efluentes e proíbem-se «intervenções ou utilizações que provoquem a degradação do solo, nomeadamente erosão, compactação, desprendimento de terras, encharcamento, inundações, excesso de salinidade, poluição e outros efeitos perniciosos», mesmo que a coberto de técnicas ou produtos fertilizantes e fitofarmacêuticos».E as exceções, «quando não exista alternativa viável fora das terras ou solos da RAN» (n.o 1, do artigo 22.o), dependem de um parecer fundamentado da competência das enti-dades regionais da RAN. A designação «parecer» revela tratar-se de um ato preparatório que, embora condi-cione a decisão final de terceiros (v. g. da câmara municipal para licenciar uma obra), não é um ato administrativo horizontalmente definitivo.No parecer é exigido ao relator e ao órgão deliberativo que percorra todos os critérios jurídicos e extrajurídicos relevantes, ordenando-se segundo os requisitos dos artigos 91.o e 92.o, do Código do Procedimento Administrativo.Pelo contrário, da comunicação prévia pode nem sequer resultar uma pronúncia expressa.De acordo com o artigo 24.o, do Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, o interes-sado comunica à entidade regional a sua iniciativa - dentro de um âmbito de utilizações não agrícolas de escassa relevância – e se este órgão não deliberar, ao fim de 25 dias, já não pode rejeitá-la (n.o 3).Trata-se de uma apreciação mais sumária. Veja-se que entre as utilizações não agrícolas que se bastam com a comunicação prévia do interessado encontram-se as obras de escassa relevância urbanística e outras obras cuja superfície não ultrapasse 100 m2 (n.o 2).Para a infração de artigo 23.o estipularam-se coimas de valor muito superior ao das coi-mas previstas para utilização não agrícola com preterição da comunicação prévia. Assim, as primeiras são aplicadas entre € 1000,00 e € 35 000,00. As segundas entre € 500, 00 e € 17 500, 00.Não me resta a menor dúvida de que a taxa pela apresentação de uma comunicação prévia deve ser de valor inferior à da taxa a liquidar por um parecer.Implicando as taxas uma ablação patrimonial, não obstante criarem uma utilidade individualizável, é elementar que as normas jurídicas que as disciplinam fixem os elemen-tos constitutivos com clareza, designadamente no que respeita à incidência objetiva, de modo a que os administrados conheçam os encargos com que devem contar.| 4520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________241
E a incidência objetiva da Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, ou seja o universo de atos a que a mesma se deve aplicar, abrange apenas os pareceres prévios e não a comu-nicação prévia. Quanto à comunicação prévia, insiste-se, não há nenhuma norma regulamentar que tenha fixado o valor a liquidar pelas taxas.A criação de taxas, apesar de não estar sujeita à reserva de lei, não é livre. O disposto no artigo 8.o, da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de dezembro, consagra o princípio da legalidade das taxas. Quer isto dizer que a criação de uma taxa não se basta com um exercício integrativo de uma lacuna pelo intérprete. Se não estiver prevista em ato legislativo, tem de encontrar-se prevista em ato regulamentar.Dispondo o Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, que a «emissão de pareceres, bem como outros serviços prestados no âmbito do presente decreto-lei, estão sujeitos a taxas cujo valor é fixado por portaria» e não tendo ainda sido estipulado o montante da taxa a liquidar pela comunicação prévia não assiste à Direção Regional de Agricul-tura e Pescas do Centro fixar o seu valor por entender que se trata de serviço idêntico aos pareceres.Recentemente, por despacho das Ministras de Estado e das Finanças, da Agricultura e do Mar, foram «aprovadas as quantias cobradas pelas DRAP, constantes das tabelas ane-xas» (Despacho n.o 4186/2015, de 15 de abril(45)). Ali se discriminam taxas por pareceres, vistorias, certificados, análises laboratoriais e outras receitas. Nem uma palavra, contudo, acerca da comunicação prévia para uso não agrícola de solos classificados na Reserva Agrí-cola Nacional.§6.o - Conclusõesa) A DRAP do Centro entende dever ser liquidada pela apreciação de comunicações prévias de uso não agrícola de solos classificados a taxa prevista para pareceres sobre o uso não agrícola dos mesmos solos, prevista na Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro.b) Tendo as taxas natureza tributária, as normas jurídicas que as disciplinam devem fixar os seus elementos constitutivos com clareza, designadamente no que respeita à inci-dência objetiva, de modo a que os administrados conheçam os encargos com que devem contar.c) A incidência objetiva da Portaria n.o 1403/2002, de 29 de outubro, abrange apenas os pareceres prévios e não já as comunicações prévias.d) Dispondo o Decreto-Lei n.o 73/2009, de 31 de março, que a «emissão de pareceres, bem como outros serviços prestados no âmbito do presente decreto-lei, estão sujeitos a taxas cujo valor é fixado por portaria» e não tendo ainda sido estipulado o montante da (45)  Diário da República, 2.a série, n.o 81, de 27 de abril de 2015.46 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________242
taxa a liquidar pela comunicação prévia, não assiste à DRAP do Centro fixar o seu valor por entender que se trata de serviço idêntico aos pareceres.e) É ao Governo que cumpre fazer executar os atos legislativos e, por conseguinte, fixar as taxas por atos praticados pela Administração Pública sob a sua direção, nos termos e para os efeitos do artigo 8.o, da Lei Geral Tributária.b) Sugestões Proc. Q-3298/15Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaAssunto: Via pública. Uso privativo. Produções audiovisuais. Moradores. Restrições. Princípio da proporcionalidadeData: 2015/08/27Sequência: AcolhidaUma vez mais, foi objeto de queixa ao Provedor de Justiça o modo privilegiado como se processa o uso e condicionamento da via pública para atividades de produção e realização audiovisual, de cinema, televisão ou publicidade comercial.Expunha-se agora que os constrangimentos impostos aos moradores da Rua Alfredo Cortês, na freguesia de Alvalade, não estavam a ser antecipadamente avisados, de modo que, não raro, eram surpreendidos no domicílio, mesmo em dias de descanso, por agentes da Polícia Municipal ou da Polícia de Segurança Pública a exigirem a remoção voluntária dos automóveis, apesar de estacionados licitamente. Se porventura os moradores se encontrassem ausentes, os automóveis eram rebocados, sem mais. À incerteza acresciam o tempo desperdiçado e as despesas desaproveitadas com a localização do parque para onde tivesse sido removido o automóvel.Afirmava-se que os constrangimentos eram recorrentes desde finais de 2014, para filmagens de uma série televisiva denominada «A Única Mulher». Em data imprecisa de dezembro de 2014, os moradores tinham sido avisados, pelas 19h00, por agente da empresa de filmagens e por um agente da Polícia Municipal, de que tinham de retirar prontamente as suas viaturas para outros locais.Isto sem nenhum outro aviso anterior, nomeadamente por afixação de editais nas edi-ficações ou nos automóveis. Já depois da remoção, o agente da Polícia Municipal lamentava desconhecer por quanto tempo se prolongariam as restrições, facto que, bem se vê, compromete a regularidade da vida pessoal e familiar. Situações análogas tiveram lugar, de novo, em 4 de fevereiro e 9 de março de 2015.| 4720 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________243
Também num domingo, 12 de abril de 2015, pelas 16h00, os moradores foram sur-preendidos por uma agente da PSP e por um agente da produtora para nova remoção dos automóveis. Uma vez mais, os automóveis dos ausentes foram simplesmente rebocados.A Polícia Municipal esclareceu a queixosa de que, embora o Decreto Regulamentar n.o 2-A/2005, de 24 de março, obrigue a publicar na imprensa os condicionamentos e suspensões do trânsito com antecedência mínima de três dias, também se prevê que em situações urgentes e incompatíveis com a observância deste prazo, bastam para a divulga-ção os meios tidos por mais adequados.A urgência há de pressupor certamente situações de risco para a segurança de pessoas e bens ou, pelo menos, um acontecimento não simplesmente imprevisto mas verdadeira-mente imprevisível.Todavia, a fórmula da «urgência» vinha sendo usada e abusada como prática habitual.A queixosa requereu a consulta do processo de autorização para uso privativo extraordi-nário da via pública, mas não obtivera resposta. Solicitou ainda esclarecimentos à Câmara Municipal que não tinham sido prestados. Apenas a informaram de que o pedido fora reencaminhado para a Divisão de Promoção e Dinamização Local.Resultava desta queixa, como de queixas anteriores que motivaram a organização de vários outros processos pelo Provedor de Justiça em 2003, 2006 e 2010, que não é pra-ticada a divulgação atempada das restrições à circulação e ao estacionamento, nem são ponderadas alternativas para o estacionamento dos automóveis dos moradores.Sugeriu-se à vereadora com o pelouro que determinasse uma averiguação aos factos descritos e transmitisse as conclusões ao Provedor de Justiça.Pediu-se identificação da postura ou regulamento que pudesse disciplinar o uso exclu-sivo da via pública por particulares para gravações audiovisuais ou se, pelo menos, haveria alguma orientação concedida à Polícia Municipal para obrigar as equipas de produção a reduzir ao máximo os inconvenientes para os moradores e comerciantes.Na eventualidade de continuar em falta um conjunto de normas que compatibilizem o mais possível os direitos dos moradores e o interesse legítimo dos produtores audiovi-suais, sugeriu-se uma iniciativa regulamentar apta a impedir novos transtornos excessivos, e sobretudo imprevisíveis, para os munícipes afetados.•Proc. Q-1477/15 Entidade visada: Junta de Freguesia de CampolideAssunto: Via pública. Características dos passeios pedonais. Consulta popular. Incompetência absolutaData: 2015/07/13Sequência: Aguarda resposta definitiva48 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________244
Constituiu motivo de queixa apresentada ao Provedor de Justiça uma consulta pro-movida pela Junta de Freguesia de Campolide aos moradores para escolherem o tipo de revestimento a utilizar nos passeios dos arruamentos e demais lugares públicos.Contestava-se a publicidade de que fora objeto a consulta e a falta de imparcialidade no enunciado da pergunta exposta no boletim do «sufrágio».Analisada preliminarmente a questão, verificou-se que, nos termos da alínea c), do artigo 12.o, da Lei n.o 56/2012, de 8 de novembro, que aprovou a reorganização adminis-trativa de Lisboa, as juntas de freguesia têm competência apenas para «manter e conser-var pavimentos pedonais.»Não parece dispor de poderes para alterar o tipo de pavimento, até porque o contexto cultural e histórico da calçada em pedra calcária não se circunscreve a Campolide, identi-ficando-se com toda a cidade. Compreende-se, pois, que as atribuições neste domínio se encontrem confiadas aos municípios. Trata-se de garantir a uniformidade dos passeios como elemento de identi-dade e de continuidade nos arruamentos confinantes com outras freguesias.Por seu turno, na alínea ff ), do n.o 1, do artigo 16.o, da Lei n.o 75/2013, de 12 de setembro, determina-se, em consonância, que compete às juntas de freguesia proceder à «manutenção e conservação de caminhos, arruamentos e pavimentos pedonais». Quer isto dizer que não lhes compete proceder à alteração.Por esta razão, a consulta realizada não pode ter surtido nenhum efeito e interrogou-se o Presidente sobre a validade do ato.Antecipando algumas das possíveis razões, foi alvitrado que nem sequer um futuro contrato de delegação de tarefas entre a Câmara Municipal de Lisboa e a Junta de Fregue-sia permite alterar substancialmente os passeios. Além desse protocolo ainda não se encon-trar em vigor, o mesmo limitar-se-á à recuperação dos passeios, sem permitir a alteração.Quanto aos termos formais em que se desenvolveu a consulta, importa ter presente que os poderes públicos não dispõem de liberdade para configurar consultas como se não estivessem subordinados ao princípio da legalidade. Ou a consulta preenchia os pressu-postos de uma participação popular regulada na Lei n.o 83/95, de 31 de agosto, ou os de um referendo local nos termos da Lei Orgânica n.o 4/2000, de 24 de agosto. No primeiro caso, não tem sequer lugar um ato de sufrágio. No segundo, é indis-pensável a fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade pelo Tribunal Constitucional.No Boletim da Junta de Freguesia de Campolide, de fevereiro de 2015, tanto se iden-tificava esta iniciativa como «consulta popular» (capa e editorial), como se lhe atribuía a qualidade de «referendo»(no título do artigo «Tradição e Segurança»e p. 4), o que decerto contribuiu para criar ou agravar equívocos entre os eleitores.Era este o teor da pergunta sufragada:| 4920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________245
«Na sequência do protocolo de delegação de competências em que a Câmara Muni-cipal de Lisboa delega na Junta de Freguesia de Campolide a competência de recupera-ção da pavimentação de algumas vias de trânsito pedonal da Freguesia de Campolide, qual a sua preferência de tipo de pavimento a colocar. Hipóteses: Calçada, tradicional, à semelhança do que já existe ou outro tipo de pavi-mento contínuo, mais moderno e seguro.»Analisada a iniciativa quanto ao seu enquadramento na Lei n.o 83/95, de 31 de agosto, verifica-se que não houve nenhum estudo ou projeto sujeito a consulta pública, nem a participação dos interessados decorreu em conformidade com este diploma. No procedimento de participação popular não existe sufrágio, nem exercício do direito de voto, ao contrário do que tem lugar nos referendos. O que se pretende é recolher as observações ou sugestões dos interessados. Por esta razão, não se apresenta nenhuma per-gunta, ao contrário do que sucedeu com a denominada «consulta popular» promovida pela Junta de Freguesia de Campolide.Por outro lado, no procedimento de participação popular, os sujeitos habilitados a par-ticipar no procedimento não se confinam aos eleitores recenseados na freguesia, como no referendo local, mas são todos os cidadãos interessados e as coletividades defensoras dos interesses difusos que possam vir a ser afetados por aquelas decisões. O procedimento adotado pela Junta de Freguesia destinou-se aos eleitores recenseados na freguesia e não a todos os possíveis interessados.Para além do procedimento não se enquadrar no procedimento de participação popular regulado pela Lei n.o 83/95, de 31 de agosto, quer ao nível do objetivo prosseguido, quer ao nível dos sujeitos visados, não parecem ter sido observadas as formalidades essenciais.Com efeito, quer a publicidade do procedimento, nos termos previstos no artigo 5.o deste diploma (publicitação em jornais diários e regionais) quer a disponibilização dos estudos e outros elementos instrutórios das obras sob consulta, conforme resulta do artigo 6.o, não terão sido asseguradas. Nem parece ter sido observado o prazo de cinco dias para os interessados comunicarem a pretensão de serem ouvidos oralmente ou apresentarem as suas observações por escrito. Por outro lado, o procedimento adotado não observou, absolutamente, o Regime Jurí-dico do Referendo Local, aprovado pela Lei Orgânica n.o 4/2000, de 24 de agosto, na redação dada pela Lei Orgânica n.o 3/2010, de 15 de dezembro.Embora submetida aos eleitores uma pergunta, cujas respostas seriam o desiderato deste instrumento usado, a verdade é que, nos termos do artigo 24.o, a deliberação sobre a realização do referendo compete, não à Junta de Freguesia mas à Assembleia de Freguesia. Além do mais, nos termos do artigo 25.o, o presidente do órgão deliberativo deve-ria ter submetido a deliberação ao Tribunal Constitucional para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade. Nenhum destes requisitos foi observado.50 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________246