PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
69 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010É de salientar que, pela primeira vez, esta execução orçamental foi previamente objecto de análise detalhada em Relatórios de Acompanhamento da Execução Orçamental da Receita do Estado1.2.2.1 – Receita do Estado A) Visão Global A.1) Comparação da receita prevista com a receita cobrada Conhecer os critérios técnicos e a metodologia utilizados para a elaboração das estimativas de receita constantes do Orçamento do Estado é relevante para efectuar a análise comparativa entre as receitas orçamentadas e as efectivamente realizadas. Por sua vez, uma apreciação dos fundamentos técnicos das previsões pode contribuir de forma positiva, a médio prazo, para a melhoria dos métodos de previsão e do processo orçamental. Neste sentido, foi solicitada ao Ministério das Finanças e da Administração Pública informação sobre o método de cálculo e os critérios subjacentes às previsões das receitas fiscais e não fiscais, relativas aos anos de 2008 e de 2009, não tendo sido fornecidas quaisquer informações adicionais às que constam do Relatório que acompanhou a proposta de Lei do Orçamento do Estado e dos Relatórios de Orientação da Política Orçamental.A informação constante dos referidos relatórios permite a comparação da receita prevista com a receita cobrada mas é insuficiente para efectuar uma análise comparativa, uma vez que limitar essa análise à simples realização de operações matemáticas ou à apreciação exclusiva de apenas um dos seus termos, nomeadamente, as receitas executadas, é um exercício com interesse relativo que fica aquém dos objectivos pretendidos com a apresentação da Conta Geral do Estado e a sua apreciação pela Assembleia da República.A comparação entre a previsão e a execução da receita do Estado de 2008 revela que a execução da receita efectiva (€ 40.856,4 milhões) excedeu o orçamento inicial em € 209,7 milhões embora tenha sido inferior ao orçamento corrigido em € 1.161,9 milhões.                                                      1 Disponíveis em www.tcontas.pt:  Relatório n.o 1/2008 – AEORE de Janeiro a Junho de 2008. Relatório n.o 1/2009 – AEORE de Janeiro a Setembro de 2008. Relatório n.o 2/2009 – AEORE de Janeiro a Dezembro de 2008.
72 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010quebra deveu-se, essencialmente, ao facto de apenas terem sido obtidos € 0,2 milhões de receitas provenientes de reprivatizações (alienações de partes sociais de empresas) quando em 2007 a cobrança destas receitas tinha atingido € 1.400,3 milhões.Importa realçar que o aumento verificado na execução de outras receitas de capital ficou a dever-se aos € 1.382,5 milhões recebidos pelo pagamento da concessão, a médio e longo prazo, de direitos de utilização do domínio hídrico que não foram previstos no orçamento inicial, o que permitiu compensar a maior parte da quebra verificada nos activos financeiros. O conjunto da receita fiscal registou um crescimento negativo (-0,1%) e foi inferior em 9,3 pontos percentuais ao verificado no ano anterior. Esta situação resultou, fundamentalmente, de uma quebra significativa nos valores da cobrança de ISP (menos € 636,7 milhões) e de ISV (menos € 269,0 milhões) que é consequência das alterações legislativas antes referidas. O aumento ocorrido nos valores da cobrança de IRS (€ 283,9 milhões), de IRC (€ 262,6 milhões) e de IVA (€ 231,1 milhões) não foi suficiente para a variação da cobrança da receita fiscal ser positiva.Os gráficos seguintes ilustram a evolução da receita em termos de valores absolutos e relativos.Gráfico II.1 – Evolução da receita Gráfico II.2 – Taxas de crescimento nominalNo quadro seguinte apresentam-se os pesos do total da receita efectiva, receita fiscal e receita efectiva não fiscal, no produto interno bruto, em cada um dos anos e na média do quinquénio. Quanto ao “Total da receita efectiva”, verifica-se que o seu peso relativo diminuiu face a 2007, atingindo 24,6% do PIB em 2008. Por sua vez, o conjunto da receita fiscal viu também diminuir a sua importância neste agregado atingindo 21,4% em 2008, ou seja, menos 0,4 pontos percentuais do que no ano anterior embora tenha sido superior em 0,5 pontos percentuais ao valor médio do período em análise. O peso da “Receita efectiva não fiscal” no PIB em 2008 (3,2%) foi igual ao de 2007 mas superior em 0,3 pontos percentuais à média do período (2,9%).020.00040.00060.00080.000100.000120.000140.000Receita FiscalReceita EfectivaPassivos FinanceirosTotal da Receita2004 2005 2006 2007 2008-10%0%10%20%30%40%50%60%70%2005/04 2006/05 2007/06 2008/07Receita Fiscal Receita EfectivaPassivos Financeiros Total da Receita
75 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010O indicador de fiabilidade tempestiva representa o peso relativo da informação original registada no período tempestivo face à informação total ponderada pelo desfasamento verificado entre ambas.Note-se que este indicador pondera não só os atrasos no registo da informação como a dimensão das alterações efectuadas à informação original. Saliente-se ainda que este indicador permite aferir a evolução entre sucessivos períodos homólogos e comparar, para o mesmo período de incidência, os desempenhos das entidades intervenientes no processo de contabilização. O quadro e gráfico seguintes mostram a evolução do indicador de fiabilidade tempestiva1 da informação original face à definitiva.Quadro II.4 – Evolução do indicador de fiabilidade tempestiva (em percentagem) Indicador 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Com passivos financeiros 21,8 28,5 27,4 22,1 12,5 14,6 49,2 Sem passivos financeiros 35,0 51,4 49,3 41,9 18,9 63,2 26,0 Fonte: SCR e SGROs resultados mostram que o valor da informação original prestada de forma tempestiva correspondeu a apenas 49,2% do valor da informação total, o que significa que apenas 49,2% da informação registada no período tempestivo pode ser considerada fiável face à definitiva. O registo das receitas orçamentais não efectivas (passivos financeiros), pelo seu peso na receita total, influenciam de forma significativa os resultados do indicador, o que tem justificado que, como análise complementar, também se proceda ao seu apuramento sem considerar essas receitas. Até 2008, a prática que vinha sendo seguida consistia em efectuar o registo dos passivos financeiros pela sua totalidade, com data-valor de 31 de Dezembro de cada ano e através da última das operações orçamentais de encerramento da respectiva Conta, a qual só era executada após Abril do ano seguinte.Por esta razão, como se evidencia no gráfico seguinte, o cálculo do indicador sem passivos financeiros apresentava sempre valores superiores aos do seu apuramento considerando o total dos registos.Gráfico II.3 – Evolução do indicador de fiabilidade tempestiva                                                      1 O indicador de fiabilidade tempestiva é também aplicado à informação registada na contabilidade da tesouraria do Estado como se reporta no ponto 2.8.0102030405060702002 2003 2004 2005 2006 2007 2008IFT -em percentagemAnosIFTCom passivos financeirosIFT Sem passivos financeiros
82 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010O Tribunal volta a recomendar que seja a Direcção-Geral do Orçamento a assumir a responsabilidade pela execução e contabilização (através de movimentos escriturais) das operações que se configurem como excepções ao regime legal de contabilização das receitas. A análise do processo de contabilização de 2008 permitiu verificar a subsistência: do incumprimento de disposições determinadas pelo regime legal que regula esta matéria;  de um modelo de contabilização suportado pela utilização do Sistema de Gestão de Receitas cujas funcionalidades não se encontram ainda integralmente implementadas;  da falta de fiabilidade tempestiva da informação;  de erros e incoerências com impacto significativo na contabilização;  de situações que devendo ter reflexo na receita do Estado não foram objecto de contabilização;  da falta de fiabilidade dos saldos de liquidação apurados para as receitas administradas pela Direcção-Geral dos Impostos.Deste modo, a análise do processo de contabilização e controlo da execução do Orçamento da Receita do Estado de 2008 leva o Tribunal a manter uma posição de reserva face aos resultados obtidos.2.2.2 – Créditos do Estado objecto de cessão A) Visão Global A Direcção-Geral dos Impostos, entidade que assegura a gestão e cobrança dos créditos que foram objecto de cessão em 19 de Dezembro de 2003, presta periodicamente ao cessionário informação sobre esses créditos e sobre a cobrança realizada1. A prestação dessa informação é efectuada em relatórios mensais e semi-anuais, nos termos e prazos definidos contratualmente tendo, para o período em análise, sido elaborados doze relatórios mensais e dois relatórios semi-anuais.O Tribunal avaliou a fiabilidade da informação prestada nesses relatórios através do seu confronto com ficheiros informáticos contendo a respectiva discriminação por crédito. Avaliou, também, a execução da cobrança dos créditos cedidos, em função dos valores registados nos relatórios, e o impacto da cessão de créditos na receita do Estado de 2008, através da identificação e análise dos registos no Sistema de Gestão de Receitas e na contabilidade da tesouraria do Estado.Nos termos contratuais, deixou de ser possível efectuar substituições de créditos após o dia 20 de Junho de 2007 devendo, a partir dessa data, ser readquiridos pelo Estado os créditos da Carteira referentes a dívidas inexistentes ou inexigíveis por factos anteriores à data de separação. O grau de execução dos créditos do Estado objecto de cessão é apurado pelo quociente entre a cobrança efectiva registada nos relatórios destinados ao cessionário e a cobrança prevista nos                                                       1 Como prevê o n.o 2 do artigo 8.o da Portaria n.o 1375-A/2003.II SÉRIE-E — NÚMERO 16___________________________________________________________________________________________________________82Consultar Diário Original
83 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010documentos contratuais1. O quadro seguinte expressa a evolução deste grau de execução até ao final do décimo período de cobrança.Quadro II.5 – Execução da cobrança de créditos do Estado face à previsão (em milhões de euros) Relatório Semi-anual Fim do período de cobrança Cobrança prevista Cobrança efectiva Grau de execução (%) No período Acumulada No período Acumulada  No período Acumulada  1 31-08-2004 606,8 606,8 305,3 305,3 50,3 50,3 2 28-02-2005 282,4 889,2 132,1 437,4 46,8 49,2 3 31-08-2005 234,1 1 123,2 186,8 624,2 79,8 55,6 4 28-02-2006 215,5 1 338,7 170,5 794,7 79,1 59,4 5 31-08-2006 179,2 1 517,9 162,3 957,0 90,6 63,0 6 28-02-2007 163,9 1 681,7 143,9 1 100,9 87,8 65,5 7 31-08-2007 134,6 1 816,3 131,9 1 232,8 98,0 67,9 8 29-02-2008 123,0 1 939,3 183,6 1 416,4 149,2 73,0 9 31-08-2008 99,1 2 038,4 90,4 1 506,7 91,2 73,9 10 28-02-2009 90,8 2 129,2 104,7 1 611,5 115,3 75,7 Fonte: Documentos contratuais (cobrança prevista) e relatórios enviados pela DGCI ao cessionário (cobrança efectiva).Em 28 de Fevereiro de 2009, 65 meses após a data da separação (30 de Setembro de 2003), o grau de execução dos créditos do Estado objecto de cessão (incluindo os juros de mora acrescidos à cobrança dos créditos cedidos) era de 75,7% da previsão apresentada nos documentos contratuais. Este resultado acentua a gradual aproximação da cobrança efectiva à prevista que, desde o terceiro relatório, tem sido expressa pelo crescimento do grau de execução, em termos acumulados. Os gráficos seguintes ilustram a evolução da cobrança de créditos cedidos, por período e acumulada.                                                      1 Os valores de cobrança previstos pelo cessionário relativamente ao final de cada período não distinguem entre créditos do Estado e créditos da Segurança Social. Por essa razão, para determinar a parte correspondente aos créditos do Estado, aplicou-se à previsão global a quota de 82,56% que corresponde ao respectivo peso relativo no valor nominal dos créditos do Estado cedidos.
84 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Gráfico II.4 – Cobrança de créditos do Estado (por período) Gráfico II.5 – Cobrança de créditos do Estado (acumulada)Excluindo da cobrança os juros de mora, no final do décimo período, a cobrança de créditos do Estado objecto de cessão correspondia a 13,2% do valor nominal dos crçditos cedidos (€ 9.446,1 milhões), salientando-se que as anulações, substituições e declarações em falhas efectuadas até essa data correspondiam, respectivamente, a 34,1%, 33,7% e 20,5% do mesmo valor, como se observa no quadro seguinte.Quadro II.6 – Valor das substituições, declarações em falhas, anulações e cobranças até 28-02-2009 (em milhões de euros) Designação Do Primeiro ao Oitavo  Relatórios  semi-anuais Nono Relatório  semi-anual Décimo  Relatório  semi-anual Total Em % da Carteira de Créditos em 30-09-2003 Créditos Violados 3 187,2 0,0 0,0 3 187,2 33,7 Créditos Substitutos 3 187,2 0,0 0,0 3 187,2 33,7 Declarações em falhas 1 481,5 68,0 388,3 1 937,7 20,5 Anulações 1 160,8 19,7 2 038,8 3 219,3 34,1 Cobranças 1 097,3 68,9 77,1 1 243,3 13,2 Fonte: Relatórios enviados pela DGCI ao cessionário. O impacto da cessão de créditos na execução do Orçamento da Receita do Estado de 2008 consistiu na dedução, à receita desse ano, da cobrança dos créditos do Estado objecto de cessão (€ 213,5 milhões) 1. A cobrança de créditos de impostos sobre o rendimento (€ 110 milhões) representou 0,7% da receita líquida de IRS e de IRC registada na Conta Geral do Estado de 2008 (€ 15.286,4 milhões), enquanto a cobrança de crçditos de imposto sobre o valor acrescentado (€ 95,7 milhões) equivaleu a 0,7% da receita líquida de IVA registada naquela Conta (€ 13.427,5 milhões). A restante cobrança (€ 7,7                                                       1 Note-se que este valor foi apurado para o ano de 2008 enquanto a cobrança registada nos 9.o e 10.o Relatórios semianuais (€ 195,1 milhões incluindo os juros acrescidos) se refere ao período de 1 de Março de 2008 a 28 de Fevereiro de 2009.010020030040050060070031-08-200428-02-200531-08-200528-02-200631-08-200628-02-200731-08-200729-02-200831-08-200828-02-2009Milhões de eurosFinal do período de cobrança Cobrança prevista Cobrança efectiva05001.0001.5002.0002.50031-08-200428-02-200531-08-200528-02-200631-08-200628-02-200731-08-200729-02-200831-08-200828-02-2009Milhões de eurosFinal do período de cobrançaCobrança prevista Cobrança efectiva
86 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010O Tribunal considera grave que, cinco anos e meio após ter sido iniciado o reporte desta cessão de créditos, permaneça a incapacidade da Direcção-Geral dos Impostos em identificar as parcelas correspondentes aos valores agregados registados nos relatórios destinados ao cessionário. Para além de merecer reiterada crítica do Tribunal, esta incapacidade coloca dúvidas sobre o modo como tem sido, de facto, apurada a informação prestada pela Direcção-Geral dos Impostos.2.2.3 – Contribuição de serviço rodoviário A) Visão Global A contribuição de serviço rodoviário foi criada1 para financiar a rede rodoviária nacional a cargo da EP – Estradas de Portugal, SA e incide sobre a gasolina e o gasóleo rodoviário sujeitos ao imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP) e dele não isentos.A lei que criou esta contribuição também determinou2 a fixação das taxas de ISP de forma a garantir a neutralidade fiscal e o não agravamento do preço de venda dos combustíveis, em consequência da criação da contribuição de serviço rodoviário que, deste modo, representou, no ano de 2008, uma quebra de € 525,1 milhões na receita de ISP.B) Observações e Recomendações B.1) Legalidade e regularidade Face ao conteúdo normativo das disposições legais aplicáveis aos vários aspectos de que se reveste a problemática da contribuição de serviço rodoviário e tendo em conta os artigos 103.o, 105.o e 106.o da Constituição, a Lei de enquadramento orçamental e a legislação fiscal aplicável, o Tribunal de Contas considera que a contribuição de serviço rodoviário tem as características de um verdadeiro imposto ou, pelo menos, que dada a sua natureza não pode deixar de ser tratada como imposto pelo que, sendo considerada como receita do Estado, não pode deixar de estar inscrita no Orçamento do Estado, única forma de o Governo obter autorização anual para a sua cobrança. Com efeito, a contribuição de serviço rodoviário é devida ao Estado, na medida em que é este o sujeito activo da respectiva relação jurídica tributária, pelo que os princípios constitucionais e legais da universalidade e da plenitude impõem a inscrição da previsão da cobrança da sua receita na Lei do Orçamento do Estado de cada ano. Assim, incumbindo ao Estado, por obrigação legal e contratual, afectar o produto da receita proveniente da cobrança da contribuição de serviço rodoviário à EP - Estradas de Portugal, SA, deve a Lei do Orçamento do Estado de cada ano prever a transferência de tal produto, a título de despesa, para esta entidade como compensação da receita cobrada. Admitindo, ainda assim, que a contribuição de serviço rodoviário possa ter a natureza de contribuição especial a respectiva receita não está sujeita às regras da não consignação – e respectivas excepções – previstas no artigo 7.o da Lei de enquadramento orçamental, já que a referida receita não pode ser legalmente desviada para fim diverso.                                                       1 Pela Lei n.o 55/2007, de 31 de Agosto.2 Artigo 7.o da Lei n.o 55/2007.
87 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Face ao exposto, não se antevê suporte legal bastante, face à Constituição e à lei, para a contribuição de serviço rodoviário ser paga directamente a uma sociedade anónima, sem passar pelo Orçamento do Estado. Para além disso, o Tribunal de Contas não pode deixar de assinalar que esta situação leva a uma saída de receitas e despesas da esfera orçamental e, por consequência, da sua execução, o que conduz à degradação, nesta sede, do âmbito do controlo das receitas e despesas públicas.Recomendação 8 – PCGE/2008 O Tribunal recomenda que a contribuição do serviço rodoviário criada pela Lei n.o 55/2007, de 31 de Agosto, seja objecto de previsão e execução na esfera do Orçamento do Estado através da inscrição do valor cobrado, como receita orçamental, e da sua transferência para a EP - Estradas de Portugal, SA, como despesa orçamental. 2.2.4 – Venda de bens penhorados A) Visão Global A venda de bens penhorados pela Direcção-Geral dos Impostos foi objecto de uma auditoria que visou avaliar os sistemas de informação e de controlo interno, em especial, o Sistema Informático de Gestão de Vendas Coercivas1.A Direcção-Geral dos Impostos definiu como objectivos para a área da justiça tributária, em 2008, diminuir a taxa de incobrabilidade das receitas fiscais, aumentar a taxa de cumprimento voluntário (pela redução de 5% do valor da dívida instaurada), baixar o saldo da dívida pendente (em 10%) e realizar a cobrança coerciva prevista de € 1.500 milhões.A venda de bens penhorados constitui um dos meios processuais para a cobrança das dívidas fiscais, contribuindo assim para a realização do objectivo definido para a cobrança coerciva global. A marcação de vendas é, aliás, considerada pela Direcção-Geral dos Impostos como “o instrumento mais eficaz de coerção do devedor do ponto de vista da cobrança das dívidas em execução fiscal”2.A fase da venda de bens penhorados exige especiais medidas de controlo que garantam o rigor e a transparência da respectiva tramitação processual, designadamente a segurança e a integridade da informação e a legalidade dos actos praticados. O Sistema Informático de Gestão de Vendas Coercivas disponibiliza a informação necessária à realização da venda de bens penhorados e automatiza os respectivos procedimentos, desde o registo da venda até à sua adjudicação. Este sistema é considerado pela Direcção-Geral dos Impostos como um sistema de gestão de vendas e não apenas de registo de informação sobre vendas.O processamento electrónico de dados exige controlos específicos que garantam a fiabilidade dos registos, o estrito cumprimento das normas legais e das normas internacionais de certificação e de segurança dos sistemas informáticos. Contudo, aquele sistema não se encontra certificado e não existe uma entidade legalmente habilitada no âmbito da administração pública para esse efeito.                                                      1 Relatório n.o 48/2009 – 2.a Secção.2 Relatório de Actividades da Justiça Tributária – 2008, página 35.
88 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Em 2008 e segundo os dados registados nos sistemas de informação da Direcção-Geral dos Impostos, os principais actos realizados na fase da venda foram assim distribuídos: 31.146 vendas marcadas; 3.043 vendas realizadas; 10.247 vendas suspensas; e 13.497 anulações da marcação de vendas.A distribuição das vendas realizadas, por tipo de bens alienados, consta do quadro e gráfico seguintes.Quadro II.8 – Vendas realizadas, por tipo de bens Gráfico II.6 – Valor das vendas, por tipo de bens(em milhões de euros) Tipo de Bens Número de Vendas Número de Vendas (%) Valor das Vendas Valor das Vendas (%) Prédios Urbanos 1 733 57 107,5 91 Prédios Rústicos 416 14 5,3 4 Móveis 384 13 1,1 1 Veículos 374 12 1,0 1 Outros 136 4 3,7 3 Total 3 043 100 118,6 100 Fonte: DGCI/DGITAEm 2008, a venda de prédios urbanos assumiu especial destaque no conjunto dos bens alienados não só em número (1.733 e 57% do total) mas sobretudo em valor (€ 107,5 milhões e 91% do total).Em Julho de 2008, o produto de vendas que se encontrava por imputar aos processos executivos foi quantificado pela auditoria interna da Direcção-Geral dos Impostos em € 143 milhões. Em relação às cobranças de 2008, no valor de € 118,6 milhões, aquela direcção-geral informou que apenas € 5 milhões tinham sido objecto de imputação.O valor remanescente encontrava-se, assim, a aguardar a respectiva graduação de créditos, a qual tem lugar sempre que existam outros credores para além da administração fiscal e consubstancia-se na determinação da ordem de pagamento dos créditos reclamados, através de um processo declarativo de estrutura autónoma e funcionalmente subordinado ao processo de execução fiscal que decorre, por apenso, em Tribunal.B) Observações e Recomendações B.1) Legalidade e regularidade  Nas vendas por negociação particular detectaram-se casos de repetida designação do mesmo mandatário para as vendas de bens móveis e de omissão de elementos sobre qualquer acto de sorteio de mandatários para a venda de bens imóveis, apesar deste procedimento se encontrar instituído por despacho governamental.A escolha, quase em exclusivo, do mesmo mandatário, independentemente do tipo de bem, sem critérios objectivos e sem fundamentação, não garante a livre concorrência entre interessados, a transparência dos respectivos actos e não realiza os princípios da imparcialidade e da igualdade, os quais devem ser observados, em especial, pela justiça tributária. Móveis1%Veículos1%Prédios Rústicos4%Prédios Urbanos91%Outros3%
89 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010A venda de bens penhorados obedece ainda a formalidades especiais destinadas a salvaguardar as condições de igualdade, imparcialidade e de transparência, de modo a evitar eventuais aproveitamentos por parte dos participantes no processo ou de entidades sujeitas a regimes especiais de tributação.Contudo, não foram identificados quaisquer actos no momento da adjudicação dos bens pelo órgão de execução que assegurassem a verificação daquelas formalidades, nem procedimentos de controlo após a venda.Recomendação 9 – PCGE/2008 O Tribunal recomenda que sejam identificadas todas as situações passíveis de favorecerem actos ou omissões contrários aos deveres funcionais, designadamente no âmbito da venda de bens penhorados, e que, consequentemente, seja elaborado um plano de gestão de riscos com as correspondentes medidas preventivas.B.2) Fiabilidade dos sistemas de controlo interno Através da análise dos registos informáticos, das verificações realizadas e das respostas fornecidas pelos serviços detectaram-se situações incoerentes que colocam em causa a fiabilidade da informação e a regularidade dos actos praticados, designadamente devido a: falta de proporcionalidade entre o valor do bem penhorado e o valor da dívida (com diferenças superiores a 500%), o que, sem prejuízo da existência de outros bens penhoráveis, indicia a inobservância do princípio da proporcionalidade, uma vez que só devem ser penhorados bens até o respectivo valor ser suficiente para o pagamento da dívida exequenda e do acrescido;  adjudicação de bens por valores muito superiores aos valores de base anunciados, em especial, na venda de prédios rústicos (com diferenças superiores a 2.000%). Estas ocorrências indiciam que os processos de avaliação não reflectiram o valor real dos bens, independentemente do rigor das intervenções dos responsáveis dos serviços de finanças e dos peritos avaliadores;  80% das marcações de vendas terem sido anuladas sem indicação dos motivos;  apenas 276 das 3.043 vendas realizadas apresentarem registos completos.Apesar de estar registada num sistema informático criado para gestão das vendas coercivas, esta falta de integralidade e de fiabilidade da informação sobre as vendas de bens penhorados exige a realização de testes substantivos extensivos aos 347 serviços de finanças, a nível nacional, para aferir da legalidade e regularidade dos actos que lhes deram origem.Os resultados da auditoria revelam que a área de gestão de créditos tributários, no domínio do sistema de informação de gestão de vendas coercivas, apresenta limitações ao nível do ambiente e do sistema de controlo interno que impedem a realização adequada dos seguintes pressupostos fundamentais: a tomada de decisões e a execução de processos de controlo, tanto a nível interno (órgãos de gestão e de auditoria interna), como externo (autoridades e auditores externos), com base em informação pertinente, completa, fiável e tempestiva;
90 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010 o cumprimento das normas legais e regulamentares, na medida em que as especificações e validações técnicas e os registos de controlo não asseguram o controlo dessa conformidade às normas, incluindo as normas profissionais e deontológicas, pondo em risco a reputação da instituição e os interesses do Estado e dos contribuintes.O actual nível de integração dos sistemas informáticos não permite também a associação directa de cada depósito realizado à respectiva venda e ao correspondente processo de execução. Esta limitação impediu a análise do circuito financeiro relativo à cobrança coerciva proveniente da venda de bens penhorados.Actualmente, segundo a Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros, encontra-se em fase de testes o novo Sistema de Aplicação de Fundos concebido para fazer face à limitação ao nível do circuito de gestão financeira dos pagamentos e das cobranças que não assegura a “associação biunívoca entre depósitos e pagamentos coercivos”.B.3) Economia, eficácia e eficiência Os principais serviços de finanças dos distritos de Lisboa e do Porto, responsáveis por 36% e 17% do valor global da cobrança coerciva realizada em 2008, no montante de € 1.547 milhões, não cumpriram os respectivos objectivos de cobrança, tendo Lisboa ficado 11% aquém dos objectivos e o Porto 12%.Este nível de desempenho por parte dos principais serviços de finanças, contribuiu para um decréscimo da eficácia da cobrança a nível nacional, na medida em que o objectivo de cobrar 14,5% da dívida acumulada não foi cumprido e a taxa de cobrança sobre a instauração de dívida nova baixou de 52%, em 2007, para 47%, em 2008.Considerando o número de vendas por processo e o contribuinte executado, apurou-se que 234 vendas se encontravam associadas a 1532 processos de execução de apenas 13 contribuintes. Esta situação revela que, por falta de intervenção tempestiva dos serviços, um reduzido número de contribuintes incumpridores acumulou, em média, mais de uma centena de processos executivos. Quanto à tempestividade da venda de bens, apurou-se que relativamente às vendas marcadas em 2008 478 processos (4,9%) foram instaurados em data anterior a 2000 o que revela atrasos significativos na respectiva tramitação processual. Note-se que, em 2008, foi aplicada uma medida de natureza administrativa que consistiu em dispensar a garantia bancária no reembolso do IVA a alguns contribuintes devedores, com vista a proceder à respectiva compensação no pagamento da dívida. Para este efeito os próprios serviços contactaram os principais devedores com créditos reportados do referido imposto e recomendaram-lhes que procedessem ao pedido do reembolso. A transformação de eventuais créditos de imposto em meio de pagamento de dívidas em execução fiscal merece reservas, na medida em que se está a atribuir a um eventual crédito de imposto declarado por um contribuinte incumpridor o mesmo valor e grau de certeza que a uma dívida certa e definitiva.
91 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Verificou-se ainda um conjunto de outras deficiências ao nível dos sistemas de informação e de controlo interno que foram objecto de recomendações do Tribunal no respectivo relatório de auditoria.Recomendação 10 – PCGE/2008 O Tribunal recomenda ao Ministro das Finanças, que determine a adopção das medidas necessárias ao aperfeiçoamento dos sistemas de informação de gestão e de controlo das vendas coercivas dotando, designadamente, o respectivo sistema informático das especificações necessárias para garantir que a informação prestada por este sistema seja pertinente, completa, fiável e tempestiva.2.3 – Execução do Orçamento da Despesa A) Visão Global A análise da despesa registada na Conta Geral do Estado de 2008 consta do Volume II pelo que neste ponto apenas se procede à análise da evolução da despesa e do saldo global consolidado da administração central, no período 2004-2008.A evolução, no período em apreço, das despesas consolidadas da administração central, constituída pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos, excluindo as transferências intra e entre estes subsectores, bem como as despesas classificadas em activos financeiros e passivos financeiros, está evidenciada no quadro e no gráfico seguintes.Quadro II.9 – Evolução da despesa consolidada da administração central (em milhões de euros) Despesas 2004 2005 2006 2007 2008 Serviços integrados 40 645,3 42 076,3 43 064,4 44 451,1 45 990,2 Serviços e fundos autónomos 22 504,8 22 231,7 21 783,1 23 300,0 23 959,4 Administração Central 51 548,0 53 157,5 53 493,6 56 091,3 57 904,8 Taxa de crescimento anual 10,2% 3,1% 0,6% 4,9% 3,2% Taxa de crescimento média anual (2004-2008) 2,9% Fonte: “Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social” incluída na Conta Geral do Estado de   cada ano.Gráfico II.7 – Evolução da despesa consolidada da administração central010 00020 00030 00040 00050 00060 00070 0002004 2005 2006 2007 2008Milhões de eurosSe rv iç os  in t eg r ad os SF A Adm inis t ra ç ã o C e nt ra l
92 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010No quadro seguinte relaciona-se a evolução das receitas e despesas consolidadas1 e do saldo global da administração central, com a evolução do PIB, no período 2004-2008.Quadro II.10 – Evolução das despesas e das receitas consolidadas da administração central (em milhões de euros) Receitas e despesas da  Administração Central 2004 2005 2006 2007 2008 Taxa de  crescimento  média anual Receitas  44 347,6 45 391,4 47 279,2 51 371,3 53 105,8 4,6% Despesas  51 548,0 53 157,5 53 493,6 56 091,3 57 904,8 2,9% Saldo Global -7 200,4 -7 766,1 -6 214,4 -4 720,0 -4 799,0  Receitas em % do PIB  30,8% 30,4% 30,4% 31,5% 31,9%  Despesas em % do PIB  35,8% 35,6% 34,4% 34,4% 34,8%  Saldo Global em % do PIB -5,0% -5,2% -4,0% -2,9% -2,9%  Fonte: “Conta Consolidada da Administração Central e da Segurança Social” incluída na Conta Geral do Estado  de cada ano, excluindo activos e passivos financeiros.No período em apreço, as despesas da administração central tiveram um crescimento médio anual de 2,9%, passando de € 51.548,0 milhões, em 2004, para € 57.904,8 milhões, em 2008. Esse crescimento foi inferior ao do PIB, que registou uma taxa de crescimento média anual (nominal) de 3,6%. No entanto, o peso destas despesas no PIB aumentou 0,4 pontos percentuais, passando de 34,4% para 34,8%.O crescimento médio das receitas situou-se em 4,6%, um ponto percentual acima do crescimento do PIB, passando de € 44.347,6 milhões, em 2004, para € 53.105,8 milhões, em 2008. Em relação ao ano anterior, o peso das receitas no PIB aumentou também 0,4 pontos percentuais, passando de 31,5% para 31,9%.Como consequência, o saldo global2 passou de € -7.200,4 milhões, em 2004, para € -4.799,0 milhões, em 2008, registando uma melhoria de € 2.401,4 milhões. Em percentagem do PIB, este saldo, após a quebra registada em 2005, evoluiu favoravelmente, estabilizando em -2,9% nos últimos dois anos.B) Observações e Recomendações B.1) Legalidade e regularidade As situações mencionadas na alínea B.2.1) – encargos por pagar por insuficiente dotação orçamental e realização de despesas não orçamentadas (pagamento de € 26,0 milhões para o Fundo de Pensões dos Militares das Forças Armadas) – são susceptíveis de constituir infracções financeiras, previstas e puníveis nos termos da alínea b) do n.o 1 do artigo 65.o da Lei n.o 98/97, de 26 de Agosto.                                                        1 Excluindo os activos financeiros e passivos financeiros.2 Trata-se do saldo global da administração central apurado na óptica da contabilidade pública, distinto do apurado na óptica da contabilidade nacional, com base no Sistema Europeu de Contas (SEC 95).
99 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Recomendação 18 – PCGE/2008 Devem ser criadas soluções que permitam o cumprimento dos princípios da unidade e da universalidade, incluindo na Conta Geral do Estado a execução orçamental de todos os serviços integrados e serviços e fundos autónomos.B.2.10) Conta consolidada do Estado incluindo a do sistema de segurança social A Conta consolidada da administração central e segurança social (Mapa XXIII da Conta) continua a apresentar várias deficiências já objecto de observação em anteriores Pareceres: os ajustamentos efectuados, pela dimensão financeira que envolvem, demonstram que existem erros significativos na classificação económica das receitas e despesas dos vários subsectores;  continua a verificar-se que nem todas as contas de gerência são objecto de registo no sistema informático criado para o efeito, conforme já referido no ponto anterior.Recomendação 19 – PCGE/2008 Dado que a “Conta Consolidada da Administração Central”, ainda que numa óptica de “caixa” (recebimentos e pagamentos), é relevante para a análise das contas desses subsectores e proporciona informação de base para a construção de indicadores fundamentais da consolidação orçamental, recomenda-se, mais uma vez, que sejam tomadas medidas de modo a serem ultrapassadas as deficiências atrás apontadas. Em especial, devem ser criados mecanismos de acompanhamento dos procedimentos dos serviços, logo a partir da fase da elaboração dos orçamentos que, por um lado, garantam uma maior fiabilidade da informação contabilística e, por outro, diminuam os ajustamentos necessários à compatibilização de valores na fase da consolidação.
100 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010CAIXA 1 – SITUAÇÃO ECONÓMICO-FINANCEIRA DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE IntroduçãoNa sequência da auditoria orientada à análise da situação económico-financeira do Serviço Nacional de Saúde de 2008, o Tribunal apreciou a sua situação económico-financeira consolidada, incluindo o endividamento e a receita por cobrar das entidades que o integram1.Na síntese que se segue são apresentadas as principais conclusões do Tribunal nestes domínios, com a ressalva decorrente das reservas que continuam a ser colocadas quanto à fidedignidade, integralidade e à fiabilidade da informação subjacente.Situação financeira do Serviço Nacional de Saúde (consolidada)As normas de consolidação de contas do sector da saúde continuam por aprovar, não obstante as recomendações anteriormente formuladas pelo Tribunal. Essas normas encontram-se em apreciação na Comissão de Normalização Contabilística da Administração Pública2.A conta consolidada do Serviço Nacional de Saúde, elaborada pela Administração Central do Sistema de Saúde, IP, e utilizada para efeitos de apuramento do défice das administrações públicas3, é a que se evidencia no quadro seguinte.                                                        1 Cfr. Relatório n.o 54/09 - 2.a Secção – Auditoria à situação económico-financeira do Serviço Nacional de Saúde - 2008.2  Proposta de despacho conjunto dos Ministros de Estado e das Finanças e da Saúde.3 As quais não incluem a actividade gerada pelos hospitais, centros hospitalares e unidades locais de saúde incluídas no sector empresarial do Estado, reflectindo apenas as relações estabelecidas via contratos-programa, na rubrica “outros serviços de saõde”.
101 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Quadro II.11 – Serviço Nacional de Saúde – execução financeira consolidada (em milhões de euros) Rubricas 2007 2008 Variação % 2007/2008 Universo Real Universo Comparável Definitivo 1. Receita cobrada     Transferências Correntes Obtidas (O.E.)  7 673 7 673 7 900 3,0 Subsídio de Investimento 75 68 66 -2,9 Prestações de Serviços 148 120 124 3,3 Outros Proveitos Operacionais 23 19 22 19,5 Proveitos e Ganhos Financeiros 8 7 6 -9,2 Outras Receitas 173 173 128 -26 Total da receita cobrada do exercício 8 100 8 060 8 247 2,3 2. Despesa total     Despesa com Pessoal 1 714 1 318 1 369 3,8 Compras 468 369 391 6,1 Fornec. e Serviços 302 267 299 12,0 Subtotal 2 483 1 953 2 058 5,4 Sub-Contratos:      Produtos V. Farmácias (a) 1 448 1 448 1 510 4,3 M.C.D.T. (b) 657 657 718 9,2 Outros Subcontratos (c) 367 397 474 19,3 Outros Serviços de Saúde (HEPE) (d) 2 931 3 194 3 284 2,8 Subtotal 5 404 5 697 5 986 5,1 Imobilizações 152 142 127 -10,4 Outras Despesas (e) 155 153 172 12,5 Total da despesa do exercício 8 193 7 945 8 343 5,0 Saldo do exercício (1-2) -93 115 -96 -183,5 Saldo de Gerência dos Serviços + SNS 636 611 558 -8,6 Recebimentos de Anos Anteriores 175 126 149 18,3 Despesa de Anos Anteriores (a) 1 071 995 981 -1,4 Saldo de anos anteriores -259 -258 -274 5,9 Saldo acumulado -353 -143 -370 158,2      a) Inclui a Diabettes Mellitus e os encargos com as unidades locais de saúde.b) Inclui os encargos com as unidades locais de saúde.c) Inclui o Hospital Fernando da Fonseca, o Hospital da Cruz Vermelha Portuguesa, o Hospital da Prelada, o Centro de Medicina Física e de Reabilitação do Sul e não inclui as farmácias hospitalares.d) Não inclui os encargos com medicamentos e meios complementares de diagnóstico e terapêutica (MCDT) das unidades locais de saúde.e) Inclui as despesas com protocolos com subsistemas, parcerias, instituições particulares de solidariedade social (IPSS) e outros serviços oficiais e ainda convenções internacionais.Fonte: ACSS, Dados recebidos em 20 de Julho de 2009.Os dados apresentados permitem concluir que a receita cobrada do exercício foi de € 8.247 milhões e a despesa de € 8.343 milhões, sendo o saldo do exercício de €  -96 milhões e o saldo acumulado de €  -370 milhões. No entanto o “stock da dívida” ajustado, obtido a partir do “Processo de consolidação de contas do SNS”1, que inclui as entidades do sector empresarial do Estado, atinge o montante de € 1.296,3 milhões, conforme se pode verificar pelo quadro seguinte.                                                      1 Apesar de as normas de consolidação se encontrarem por aprovar; inclui a demonstração de resultados, o balanço e a demonstração dos fluxos de caixa do SNS consolidados.
102 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Quadro II.12 – Stock da dívida ajustado do SNS (em euros) Stock da dívida ajustado do SNS 2008 219 Adiantamentos de Cl., Utentes e Inst. Estado 270 383 161 221 Fornecedores, c/c 612 896 662 228 Fornec – facturas em recepção e conferência 72 175 212 23 Empréstimos obtidos 765 268 214 24 Estado e outros entes públicos 87 461 674 2611 Fornecedores imobilizado, c/c 80 027 295 262/3/4 +267/8 Outros credores 779 622 519 Total das dívidas 2 667 834 736 Dívida corrigida* (1) 2 397 451 575 Disponibilidades (2) 1 392 966 424 Verbas consignadas** (3) 291 831 852 Tesouraria ajustada (4) = (2) - (3) 1 101 134 572 Total (1) – (4) 1 296 317 004 * Não foram considerados os adiantamentos de clientes, utentes e instituições do Estado.** Montante na posse da ACSS, consignado a programas.Fonte: Elaborado com base nos dados recebidos da ACSS, em 02-09-2009.O “stock da dívida” ajustado supra referido deve, todavia, ser cotejado com a receita por cobrar do SNS que ascende a € 1.220 milhões. Anote-se, no entanto, que nesse montante estão incluídos créditos sobre instituições do Estado contidas no perímetro de consolidação do SNS no montante de € 428 milhões. Desta confrontação, resulta que o débito do SNS é inferior ao crçdito com idêntica maturidade em cerca de € 504,3 milhões e infere-se por notórias dificuldades financeiras a acorrer à dívida corrente. De referir ainda que a conta “211 – clientes conta corrente” inclui cerca de € 203 milhões de créditos sobre a ADSE.Apreciação da situação económico-financeira das entidades que integram o SNS Balanço consolidado SNSA estrutura do balanço consolidado das entidades do SNS encontra-se evidenciada no quadro seguinte:Quadro II.13 – Estrutura do balanço consolidado do SNS (em milhões de euros) Activo Fixo  2 178,7 39% Fundo Patrimonial1 800,4 32% Exigível M/L Prazo 113,7 – 2% Exigível de Curto Prazo3 694,666% Activo Circulante3 43061% Fonte: Elaborado com base nos dados recebidos da ACSS,   em 02-09-2009.
103 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010A estrutura do balanço consolidado do SNS é composta, no que respeita ao activo, por 39% de activo fixo e 61% de activo circulante. Quanto ao fundo patrimonial, verifica-se que este representa, aproximadamente, 1/3 (32%) da soma do fundo patrimonial e do passivo, sendo o exigível de médio e longo prazo praticamente inexistente (2%) e o exigível de curto prazo 66%, o que perfaz um passivo de mais de 2/3 (68%).Quadro II.14 – Indicadores financeiros – SNS Rácios de solvabilidade e autonomia 2008 Autonomia financeira 32,10% Solvabilidade 47,28% Endividamento 67,90% Rácios de liquidez 2008 Liquidez geral 0,93 Liquidez reduzida 0,87 Liquidez imediata 0,38Da análise do quadro anterior verifica-se que a estrutura de financiamento do SNS, em 2008, revela uma situação sofrível. Com efeito, utilizando os rácios de autonomia financeira e de endividamento, constata-se que o SNS apresenta uma estrutura de financiamento composta, aproximadamente, por 1/3 de capitais próprios e 2/3 de capitais alheios.As entidades que integram o SNS dispunham, em 2008, de um grau de solvabilidade geral de todos os seus compromissos no limiar do aceitável. No entanto, o rácio de liquidez geral patenteia a existência de um fundo de maneio negativo revelador de dificuldades financeiras para fazer face à dívida corrente. Mais: se levarmos em consideração a qualidade dos itens do activo corrente consolidado, este rácio surge seriamente penalizado.Balanço consolidado do sector público administrativoA estrutura do balanço consolidado das entidades do sector público administrativo é constituída, no que respeita ao activo, por 44% de activo fixo (€ 804,8 milhões) e 56% de activo circulante (€ 1.034,1 milhões).Quanto ao fundo patrimonial (€ 505,2 milhões) verifica-se que este representa 27% da soma do fundo patrimonial e do passivo, enquanto o exigível de curto prazo (€ 1.333,7 milhões) representa 73%.Quadro II.15 – Indicadores financeiros – Entidades do SPA Rácios de solvabilidade e autonomia 2008 Autonomia financeira 27,47% Solvabilidade 37,88% Endividamento 72,53% Rácios de liquidez 2008 Liquidez geral 0,78 Liquidez reduzida 0,73 Liquidez imediata 0,38Da análise do quadro anterior infere-se que as entidades em causa apresentam uma estrutura de financiamento desequilibrada. A estrutura de financiamento caracteriza-se por uma cobertura do activo por capitais próprios e capitais alheios de 27,5% e 72,5%, respectivamente.
104 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Estas entidades dispunham, em 2008, de um grau de solvabilidade geral de todos os seus compromissos insuficiente. Mais: os rácios de liquidez indiciam sérias dificuldades de tesouraria. Com efeito, verifica-se que estas entidades não possuíam, no curto prazo, valores disponíveis e ou realizáveis para honrar os seus compromissos de igual maturidade, não obstante apresentarem disponibilidades significativas (€ 500,4 milhões).Balanço consolidado das entidades públicas empresariaisA estrutura do balanço consolidado das entidades em causa é constituída, no que respeita ao activo, por 35% de activo fixo (€ 1.373,9 milhões) e 65% de activo circulante (€ 2.503,2 milhões). Quanto ao fundo patrimonial (€ 1.321,8 milhões), verifica-se que este representa 34% da soma do fundo patrimonial e do passivo, sendo o exigível de mçdio e longo prazo (€ 119,9 milhões) exíguo (3%) e o exigível de curto prazo (€ 2.435,4 milhões) de 63%.Quadro II.16 – Indicadores financeiros – Entidades EPE Rácios de solvabilidade e autonomia 2008 Autonomia Financeira 34,09% Solvabilidade 51,73% Endividamento 65,91% Rácios de liquidez 2008 Liquidez Geral 1,02 Liquidez Reduzida 0,97 Liquidez Imediata 0,36Da análise do quadro anterior infere-se que as entidades EPE apresentam uma estrutura de financiamento aceitável. A estrutura de financiamento caracteriza-se por uma cobertura do activo por capitais próprios e capitais alheios de 34,1% e 65,9%, respectivamente.Estas entidades dispunham, em 2008, de um grau de solvabilidade de todos os seus compromissos suficiente.Os rácios de liquidez revelam afogo financeiro para fazer face à dívida corrente.Endividamento das entidades que integram o Serviço Nacional de SaúdeNo quadro seguinte apura-se o montante da dívida consolidada a 31 de Dezembro de 2008, que ascendeu a € 2.668 milhões.Quadro II.17 – Dívidas das entidades do SNS (em euros) DÍVIDAS A TERCEIROS (Curto e Médio e Longo Prazo) Consolidação SPA Consolidação SEE Agregado SPA + SEE Consolidado SNS 219 Adiantamentos de Cl., Utentes e Inst. Estado 2 146 441 268 236 720 270 383 161 270 383 161 221 Fornecedores, c/c 208 788 556 409 987 971 618 776 527 612 896 662 228 Fornec – facturas em recepção e conferência 1 824 127 35 624 918 37 449 045 72 175 212 23 Empréstimos obtidos 0 765 268 214 765 268 214 765 268 214 24 Estado e outros entes públicos 20 674 401 67 131 991 87 806 391 87 461 674 2611 Fornecedores imobilizado, c/c 23 954 653 56 004 699 79 959 352 80 027 295 262/3/4 +267/8 Outros credores 644 640 960 244 444 613 889 085 572 779 622 519 TOTAL DAS DÍVIDAS 902 029 138 1 846 699 125 2 748 728 263 2 667 834 736 Fonte: Elaborado com base nos dados recebidos da ACSS, em 02-09-2009.