22 DE SETEMBRO DE 2018 53 OE, mas não abriu a exceção às entidades administrativas independentes. Na realidade, o n.o 12 do artigo 3.o estabelece que: «12 — Ficam excluídos do âmbito de aplicação do presente artigo o Conselho de Finanças Públicas e, bem assim, as entidades públicas reclassificadas que não recebam transferências do Orçamento do Estado ou de serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado, cujas receitas próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado, ou que apresentem nos últimos três anos custos médios inferiores a € 1 500 000.» O OE de 2018 (Lei n.o 114/2017), da responsabilidade do PS com apoio maioritário parlamentar dos partidos de esquerda, no seu artigo 4.o, n.o 11, consagrou norma semelhante. Contudo, reduziu o âmbito teórico das cativações, uma vez que adicionou como exceção as instituições de ensino superior que não recebam transferências do OE. «11 — Ficam excluídos do âmbito de aplicação do presente artigo o Conselho das Finanças Públicas, as instituições de ensino superior e as entidades públicas reclassificadas que não recebam transferências do Orçamento do Estado ou de serviços e organismos da administração direta e indireta do Estado, cujas receitas próprias não provenham de um direito atribuído pelo Estado, ou que apresentem nos últimos três anos custos médios inferiores a € 1 500 000.» Mas o princípio prevalece — quando não há lugar a transferências do OE não há lugar a cativações. Se tal se aplica às entidades públicas reclassificadas não se percebe porque não se deve aplicar também, por maioria de razão, à esmagadora maioria das entidades reguladoras não dependentes de verbas do OE.2 Tanto mais que a LQER (artigo 33.o da Lei n.o 67/2013) vai até mais longe ao estabelecer que: «2 — As regras da contabilidade pública e o regime dos fundos e serviços autónomos, nomeadamente as normas relativas à autorização de despesas, à transição e utilização dos resultados líquidos e às cativações de verbas, não são aplicáveis às entidades reguladoras, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 3 — Às verbas provenientes da utilização de bens do domínio público ou que dependam de dotações do Orçamento do Estado é aplicável o regime orçamental e financeiro dos serviços e fundos autónomos, designadamente em matéria de autorização de despesas, transição e utilização dos resultados líquidos e cativações de verbas.» Ou seja, só na parcela, que em muitas entidades administrativas independentes, é mínima, dos recursos que provêm do OE deve haver cativações. Pode concluir-se daqui que existe uma necessária evolução em sede de OE para a eliminação de cativações às entidades reguladoras. Em nossa opinião, não devem existir cativações nos orçamentos das entidades reguladoras, nem a imposição de restrições na contratação de pessoal, conforme adiante clarificaremos. O facto de as sucessivas LOE preverem a possibilidade de cativações nas entidades reguladoras (que se têm verificado) não se traduz por si só numa ilegalidade, porém é algo que surge em clara contradição com o espírito da regulação constante da LQER e dos Estatutos destas entidades que toma uma opção clara a favor da independência orçamental das entidades reguladoras — algo nem sempre assegurado plenamente no quadro europeu3. 4 — A prevalência da Lei do Orçamento do Estado sobre a Lei Quadro das Entidades Reguladoras. Somos de opinião que, contrariamente àquela que parece ser a visão do PSD e do CDS, a resolução destes problemas não se pode fazer por via de uma simples alteração legislativa na LQER. Importa sublinhar que o projeto de lei do PSD contem uma norma de prevalência que pretende que a LQER prevaleça sobre a LOE (artigo 3.o), o projeto de lei do CDS, não sendo tão explícito, aponta no mesmo sentido (artigo 3.o). A verdade é que, seguindo importante doutrina4 que se debruça sobre esta matéria, a LQER não é uma lei de valor reforçado, uma vez que deste diploma não se retira qualquer limitação ou impedimento jurídico de que outros diplomas contrariem as disposições dela constantes, sendo que a designação de lei quadro visa tão somente trazer um valor político acrescido ao enquadramento jurídico que deve reger a estrutura das                                                           2 Neste contexto há, pelo menos, um caso particular que é o da Entidade Reguladora da Saúde que será em parte financiada pelos Hospitais públicos e consequentemente por verbas do OE. Só haverá financiamento parcialmente público quando alguma das empresas reguladas for pública e estiver dentro do perímetro orçamental das administrações públicas. 3 Por exemplo, em França, conforme nota Marie-Anne Frison-Roche, «Régulateurs indépendants versus LOLF» in Revue Lamy Concurrence, 2006, páginas 70 e 71, existe uma limitação da independência deste tipo de entidades no plano financeiro ditada pela obrigação de que haja a afetação de todos os recursos que provenham do OE à realização dos fins que justificaram a entrega dessas verbas (consignação dos recursos a fins específicos). 4 João Mendonça Gonçalves, «Da independência das autoridades reguladoras independentes», UCP, 2014, páginas 30 e 52.