174.(220)II SÉRIE-C — NÚMERO 23competência para licenciar e autorizar actividades e manda fazê-lo nos termos da lei, criando assim, uma área onde a acção regulamentar não pode inovar.Porque é um acto legislativo que dispõe sobre competência, inclusivamente sobre delegação dessa competência nos vice-governadores civis (artigo 5.°, n.° 1, do Decreto--Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro), dar-se-ia colisão com o princípio da irrenunciabilidade e inalienabilidade da competência, caso fosse permitido ao acto regulamentar servir de norma habilitadora a uma delegação de competência conferida por acto legislativo.Neste sentido, julgamos de acompanhar a posição de Esteves de Oliveira e outros A., quando admitem a delegação de poderes habilitada regulamentarmente, mas apenas para competências conferidas, também elas, por acto regulamentar. Na anotação que fazem estes autores ao artigo 35.°, n.° 1, do Código do Procedimento Administrativo, afirmam:A regra é (não a da autorização legal, mas) a da autorização normativa da delegação administrativa. Quer isto dizer que não é necessário que a habilitação para delegar resulte da lei, como sugere literalmente o preceito do n.° 1, deste artigo; e uma lei pode, ao invés, não ser suficiente para o efeito. Na verdade, tanto como uma competência administrativa conferida pela Constituição só poderá ser delegada quando o previr uma norma constitucional, também aquela que seja conferida regulamentarmente pode ser delegada quando o autorizar um regulamento (da mesma força).Uma delegação baseada em norma de grau inferior ao da norma atributiva da competência (v.g., um decreto a permitir a delegação de poderes conferidos por Decreto-Lei) é uma delegação ilegal, que dá origem a actos ilegais, nos termos já vistos acima. [Código do Procedimento Administrativo Comentado, vol. I, ed. Almedina, 1993, Coimbra, p. 267].Conferida por acto legislativo a competência para licenciar e autorizar o exercício de actividades, nos termos da lei, só através de outro acto legislativo é possível habilitar a delegação de competências, até porque não se encontram preenchidos os pressupostos contidos no artigo 35.", n." 2, do Código do Procedimento Administrativo, dispensando a norma habilitadora expressa, visto não existir qualquer relação hierárquica entre o Governador Civil e os órgãos delegados (comandantes distritais, de divisão ou de secção, da Polícia de Segurança Pública e comandantes de grupo e de destacamentos territoriais da Guarda Nacional Republicana).Retomando o texto projectado, no seu artigo 2.°, cumpre então, considerar o alcance e extensão da delegação de poderes habilitada, sem prejuízo das objecções formuladas supra.Primeiro, a delegação de poderes ali prevista cinge-se ao licenciamento. Afirma-se que a competência para conceder licenças é do Governador Civil, podendo a mesma, não obstante, ser delegada. Relativamente a autorizações, porém, o silêncio do projecto é prudente: as autorizações a que se refere o artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro, são da competência do Governador Civil —escusado é pois, reproduzi-lo em cada regulamento distrital — e não podemser objecto de delegação em órgãos que não sejam exprés-sãmente indicados pela lei.Segundo, parece-nos nada a haver a opor ao carácter genérico da delegação de poderes de licenciamento, ainda que compreendendo a faculdade de uma delegação total Com efeito, é preciso não esquecer que tal faculdade se depara com a limitação dos poderes considerados indelegáveis por natureza (v. Otero, Paulo, ob. cit., pp. 128 e segs.) e, por outro lado, o Governador Civil, enquanto órgão delegante conserva importantes poderes sobre o delegado, designadamente o de revogar a delegação praticada e o de avocar o exercício de poderes delegados.Por fim, não se mostra desejável, em absoluto, uma delegação de poderes total ou aproximadamente total nos órgãos e agentes da PSP e da GNR. Ainda que tal licenciamento esteja condicionado estritamente aos parâmetros da segurança dos cidadãos, prevenção de riscos ou de perigos vários que àqueles sejam inerentes, refira-se que boa parte dos licenciamentos fixados no projecto se prendem com actividades hoteleiras e similares em aspectos de polícia urbanística (v.g. artigos 23.°, n.° 1, e 32.°, n.0! 1 e 2, do projecto). O mesmo não se dirá, por exemplo, das licenças de funcionamento respeitantes a horários de abertura e encerramento, cuja componente urbanística é sensivelmente reduzida, quando compaginada com as atribuições em matéria de tranquilidade e segurança públicas.Quer o regime orgânico da GNR, aprovado pela Lei n.° 261/93, de 26 de Junho, ao prever as suas atribuições, quer o Estatuto da PSP, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 151/ 85, de 9 de Maio, ao estipular acerca dos seus objectivos, são omissos quanto a qualquer forma de intervenção no domínio urbanístico, excepto no que toca a funções gerais de fazer respeitar as leis e regulamentos vigentes. Ora, sem embargo do bom serviço instrumental, executivo e instrutório que as forças de segurança possam prestar ao Governador Civil, no domínio das providências necessárias para manter a ordem e segurança públicas, não se antevêem benefícios assinaláveis na delegação dos poderes de conceder ou recusar licenças em domínios que envolvem, de sobremaneira, discricionariedade administrativa própria e técnica, a par de uma extensa margem de livre apreciação de conceitos* vagos e indeterminados. Tal medida pode contribuir indelevelmente para uma ocupação dos recursos humanos das forças de segurança em funções de polícia especial, como é o caso da polícia urbanística, afectando de modo significativo a prossecução das suas atribuições directamente respeitantes à preservação da ordem pública e à prevenção da criminalidade.Expostas as considerações que entendemos pertinentes sobre o do artigo 2." do projecto, propomos que se Recomende:a) A eliminação dos poderes de autorização e licenciamento de actividades por parte do Governador Civil que não encontrem precedência legislativa, por forma a dar cumprimento ao disposto ho artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Decreto--Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro e naturalmente, por consequência, a impossibilidade de as delegar,b) Reiteradamente, a alteração do enunciado do artigo 4.°, n.° 3, alínea c), do citado diploma, sob pena de o desenvolvimento da disciplina das autorizações e licenças de polícia não poder incluir-se nos regulamentos distritais, facto que comprometeria boa parte dos esforços a que se