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Por outro lado, a circunstância de, nesta matéria, os deputados ficarem impedidos de fazer propostas de autorização legislativa, isto é, de tomarem a iniciativa de autorizações legislativas, coarctaria, sem dúvida, a sua liberdade de intervenção no debate. Sabido, como é, que muitas destas disposições de natureza fiscal deverão constar de autorização legislativa para que o Governo possa sobre elas legislar em consequência, com o apuro técnico que, porventura, lhe é consentido - e não será sempre consentido à Câmara, atentas as condições em que funciona -, o facto de os deputados estarem impedidos de tomarem a iniciativa de propor autorizações legislativas constituiria uma limitação que consideramos inaceitável.
Portanto, entendemos que esta matéria deveria ser repensada e que, até ao fim desta discussão, deveria ser definida sobre ela um princípio diferente daquele que aqui foi ontem trazido pelo Sr. Deputado Magalhães Mota, de modo a que pudéssemos retomar o poder de iniciativa de autorização legislativa concedida ao Governo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para poupar tempo à Câmara, interviria sobre duas matérias conexas com a discussão que está a efectivar-se, e desde logo sobre o problema das autorizações legislativas.
Penso que poderemos registar um importante acordo da Câmara no sentido de, de uma vez por todas - e seria interessante que a jurisprudência portuguesa tomasse em nota este entendimento unânime da Assembleia da República -, considerar que constitucionalmente as autorizações legislativas têm o mesmo regime. Não há autorizações legislativas diferentes pelo facto de estarem incluídas na lei do Orçamento do Estado. A única diferença possível é em termos de duração da autorização legislativa. As autorizações legislativas que venham a ser incluídas na lei orçamental têm precisamente o mesmo regime constitucional que quaisquer outras autorizações legislativas e estão, portanto, necessariamente obrigadas à disciplina do artigo 168.o, n. o 2, da Constituição.
Em segundo lugar, e passada esta constatação de um entendimento que parece unânime, temos de ver se será possível aceitar que autorizações legislativas sejam concedidas sem que tenham sido solicitadas.
1812 I SÉRIE - NÚMERO 51Creio que valerá a pena determo-nos algum tempo sobre este aspecto. Penso ser claro que as autorizações legislativas revestem a forma de lei. Aliás, bastará ler os artigos 164.o e 169.o para chegarmos a essa conclusão.
Coloca-se aqui a questão de saber a quem* deverá pertencer a iniciativa legislativa em matéria de um pedido de autorização legislativa. Parece-me evidente que a iniciativa num pedido de autorização legislativa caberá necessariamente ao próprio Governo: numa lei autónoma, porque assim é por força da própria Constituição e do próprio Regimento; na lei orçamental, porque é óbvio que a iniciativa legislativa na proposta de lei orçamental é sempre e exclusivamente do Governo. Isto constitui até uma diferença em relação a qualquer outra iniciativa legislativa, porque em relação à proposta de lei orçamental os deputados não têm o poder de iniciativa originária, só a tendo o próprio Governo. Portanto, por maioria de razão, as autorizações legislativas incluídas na lei orçamental deverão ser formuladas pelo próprio Governo.
Gostaria ainda de dizer que o artigo 191.o do Regimento, que ontem citei, vale não apenas quanto às autorizações legislativas em geral - e quanto a essas estabelece-se até um regime especial que o Sr. Deputado Nogueira de Brito citou, e bem, mas também em relação às autorizações legislativas incluídas na lei orçamental.
Aliás, essa questão não é pacífica. Como o Sr. Deputado Nogueira de Brito decerto não ignora, vários constitucionalistas se interrogam sobre se as autorizações legislativas exigem necessariamente uma lei autónoma ou se, pelo contrário, podem ser incluídas noutras leis. E, como sabe, o entendimento não é pacífico. Se fizermos até uma leitura literal do n.o 2 do artigo 168.o da Constituição, que fala em leis de autorização legislativa, seríamos forçados a concluir que a inclusão de autorizações legislativas noutra lei nem sequer seria possível. E o Sr. Deputado Nogueira de Brito encontra na doutrina constitucional portuguesa vários autores que dizem precisamente que só são possíveis leis de autorização legislativa dentro deste conceito de autonomia.
Pela minha parte, não irei tão longe. Aceito a integração de leis de autorização legislativa noutras legislações, mas penso que elas têm de preencher os requisitos do n.o 2 do artigo 168.o e também o requisito da iniciativa, ou seja, que essa iniciativa pertence ao Governo.
Meditando ainda mais sobre esta questão, penso que só teremos vantagens nisso. Há um argumento que ontem foi citado pelo Sr. Deputado Lobo Xavier que tem, de facto, relevância - e eu concedo-a - e que deve ser meditado por nós. Trata-se de considerar que, ao conferir uma autorização legislativa, ainda que não solicitada, a Assembleia está, de algum modo, a balizar a actividade governamental. Penso que este argumento é importante, tem peso e merece ser considerado - pelo menos, é este o meu ponto de vista. No entanto, creio que, assim mesmo, essa consideração, que é de ordem política, não nos pode levar a tornar em regra a autorização legislativa e a fazer que a Assembleia da República utilize ainda maiores poderes em relação à condução do Orçamento, que lhe compete elaborar, e que ultrapasse o próprio âmbito da proposta.
A Assembleia tem, na nossa legislação constitucional - e ainda bem que a questão se põe, pois ela é perfeitamente pertinente e está no cerne do nosso próprio debate -, a competência da elaboração do Orçamento. O Orçamento já não é elaborado pelo Governo e é bom que todos nós assentemos nisso e tenhamos consciência disso. É bom que nenhum governo sinta uma sua proposta desvirtuada por a Assembleia a alterar ou modificar, pois é à Assembleia que isso compete. Ainda bem que todos reconhecemos isso e que aceitamos que essa competência constitucional cabe exclusivamente à Assembleia da República e quê seria um melindre excessivo e constitucionalmente errado que um governo se sentisse atingido pelo facto de uma sua proposta de lei orçamental, que é apenas uma proposta, ultrapassasse esse domínio, visto que a Assembleia da República é que tem de elaborar a lei orçamental.
Mas ao conferir-lhe a competência de elaborar a lei orçamental, a Constituição marca também barreiras à própria Assembleia, permitindo que ela legisle, mas não que, através de uma forma que creio ser de algum modo enviezada, venha a estabelecer barreiras a legislação futura. Ou essa legislação é da competência da Assembleia e a Assembleia assume-a, ou essa legislação é da competência do governo e, então, a Assembleia terá de deixar que seja o governo a assumi-la.
Penso, portanto, que esta questão não é pacífica, mas não creio, ao contrário do que disse o Sr. Deputado Nogueira de Brito, que a possamos resolver hoje nem que tenhamos ideias suficientemente claras para a podermos hoje decidir. Mas, pela minha parte, não estaria inclinado a aceitar que pudéssemos inverter aqui ,a marcha dos acontecimentos, conferindo a um governo autorizações legislativas que ele não solicitou.
A segunda questão que quero tratar nesta intervenção é completamente diferente e sobre ela queria colocar ao Sr. Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais duas dúvidas concretas relacionadas com a matéria em discussão.
Julgo que, quando se trata da transferência dos contribuintes do grupo A para o grupo B da contribuição industrial, estamos a entrar num campo que diz respeito, em primeiro lugar, às próprias garantias constitucionais dos contribuintes e, em segundo lugar, à discionariedade da administração fiscal. Creio que aí teremos todos de dar um largo passo em frente no sen--tido de evitar a discricionaridade da administração fiscal, forçando esta a fundamentar as razões dos seus actos e evitando que as garantias dos contribuintes possam ser prejudicadas por um acto discrionário, infundamentado e sem nenhuma tramitação processual por parte da administração fiscal.
Portanto, penso que teríamos todas as vantagens em conferir garantias de legalidade e de jurisdicionalidade ao processo que leva a que uma empresa tributada pelo grupo A passe de repente para o grupo B sem que ninguém possa contestar essa matéria. O princípio do Estado de direito só terá a ganhar com essa modificação do sistema e, portanto, apoiaremos a proposta apresentada pelo CDS e pelo PS no sentido de introduzir uma jurisdicionalização deste princípio. Mas como o Sr. Secretário de Estado invocou dificuldades de ordem prática, gostaríamos de saber exactamente quantos processos de transferência de sociedades do grupo A para o grupo B é que ocorreram no ano passado e quantas transferências se efectuaram em média nos últimos cinco anos. Isto para podermos ponderar exactamente qual o trabalho que um membro do Governo teria na apreciação desses processos.
3 DE ABRIL DE 1986 1813O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado Magalhães Mota, volto a esta questão porque acho que, realmente, ela é importante, embora considere que, porventura, poderia ser hoje decidida pela Câmara.
Hoje V. Ex.a coibiu-se de invocar o artigo 191.o do Regimento, tendo-se limitado a invocar a respectiva alínea a), mas não a referindo como tal e fazendo uma escolha segundo a qual as autorizações legislativas contidas na lei orçamental deveriam obedecer ao disposto no artigo 168.o, n.o 2, da Constituição e também, em matéria de iniciativa, deveria a sua iniciativa partir do Governo.
De qualquer forma, Sr. Deputado Magalhães Mota, quero recordar-lhe que, em relação a estas autorizações legislativas que o Governo pediu em matéria fiscal, já infringimos o artigo 191.o, porque já as examinámos na Comissão de Economia, Finanças e Plano, e vamos infringir a alínea c) desse mesmo artigo, porque o processo específico da discussão e votação da lei orçamental não permite que elas sejam avocadas para votação na Comissão, têm de ser votadas no Plenário. Logo, em grande extensão, este artigo 191.o não se aplica a estas autorizações legislativas. Quanto à matéria da iniciativa do pedido de autorização legislativa, Sr. Deputado Magalhães Mota, no princípio do seu discurso eu pensava que V. Ex.a entrara contradição com aquilo que afirmou ontem nesta Câmara. V. Ex.a estava a referir-se à iniciativa do Governo, dizendo que só ele poderia ter iniciativa em matéria de autorizações legislativas, e estava a fazê-lo em termos que nos iam quase levar a esquecer que a iniciativa do Governo em matéria orçamental é a iniciativa originária, uma vez que, desencadeado o processo orçamental, é ao Parlamento que compete aprová-la.
Sr. Deputado Magalhães Mota, se por razões de ordem técnica, que todos temos de reconhecer, a lei orçamental é constituída em grande parte, e no que respeita à matéria fiscal, por autorizações legislativas, porque em fase de execução do Orçamento - execução essa que envolve também o exercício do poder legislativo do Governo -, o Governo poderá dispor de meios técnicos de que a Assembleia não dispõe para desenvolver os princípios que aqui ficaram consignados nas autorizações legislativas, teremos de concluir que a impossibilidade de, em via derivada e não originária, a Assembleia poder tomar a iniciativa de autorizações legislativas estará a coarctar o exercício sério das suas competências em matéria orçamental.
Será sempre mais correcto conferirmos autorizações legislativas ao Governo do que tomarmos a iniciativa de alterar directamente os vários dispositivos incluídos nas várias leis fiscais que estão aqui em discussão e sobre as quais nos vamos pronunciar. Portanto, Sr. Deputado Magalhães Mota, estas razões e a razão que ontem foi aprovada pelo meu colega Lobo Xavier, e que diz respeito ao enquadramento de segunda via - iniciativa legislativa do Governo para execução da lei orçamental -, serão considerações que se deverão impor à Assembleia para decidir em conformidade esta matéria referente à iniciativa das autorizações legislativas.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para responder, o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, penso que os elementos que carreou só levam a concluir algo de importante, que eu próprio já referi, e que é o facto de não me parecer que esta matéria possa ser esclarecida hoje por uma tomada de posição da Assembleia.
Não creio ter ficado convencido com os seus argumentos. Penso, pelo contrário, que teremos de reforçar o nosso entendimento da lei orçamental no sentido de que ela tenha, efectivamente, comandos, de que seja, efectivamente, legislativa, de que seja expurgada de elementos programáticos e de questões como estas. Penso que ternos de caminhar neste sentido, clara e decididamente, e quando conseguirmos isso não será necessário transferir para o nível de execução, que é completamente diferente, o âmbito das autorizações legislativas.
As autorizações legislativas têm um sentido que é muito diferente do da execução e, portanto, não é em termos de execução orçamental que podemos colocar a matéria de autorizações legislativas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, antes de dar a palavra ao Sr. Deputado Rui Machete, queria que tomassem nota de que na proposta subscrita pelos Srs. Deputados Helena Torres Marques e Lobo Xavier há uma alteração ao § 4.o da alínea b). É a seguinte: no § 4.o seguidamente a «... exceptuando o caso de falta de escrita confirmado pelos serviços de fiscalização e pelo director-geral das Contribuições e Impostos ...» surge a alteração «... a mudança de tributação do grupo A para o grupo B ...». O resto do parágrafo não sofre alteração.
Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, peço desculpa por intervir nesta matéria, mas penso que, efectivamente, precisamos de acertar, desde já, o que é que vamos fazer para que depois não sobrevenham dúvidas que possam vir a prejudicar o alcance das votações que aqui vamos realizar.
É que, no fundo, somos confrontados com este problema prático que temos de resolver. Existem propostas apresentadas pelos Srs. Deputados, umas que se limitam a modificar propostas feitas pelo Governo, outras que inovam e que são matéria de competência da Assembleia da República e sobre a qual o Governo só pode legislar por força de uma autorização da Câmara.
O Sr. Deputado Magalhães Mota colocou ontem algumas dificuldades, apresentado uma argumentação, que é de ponderar, baseada no artigo 191.o do Regimento. Mas temos de encontrar uma solução, porque temos, neste momento, suponho eu, três alternativas possíveis.
Uma, é a de interpretar, de uma forma hábil, a iniciativa originária do Governo e concluir que, como o Governo já procedeu a essa iniciativa ao formular a proposta de lei do Orçamento do Estado, agora tudo o que se fizer são modificações a essa iniciativa originária. Não digo que esta seja uma interpretação excessivamente canónica do artigo 191.o do regimento, mas é uma interpretação hábil, atentos os interesses em causa e, em última análise, tenho a impressão de que o artigo 191.o, em qualquer circunstância, terá de ser revisto e sofrer uma alteração em função da ponderação que aqui tem sido realizada.
1814 I SÉRIE - NÚMERO 51A segunda alternativa será, como esta proposta que aqui se encontra propõe, a de dizer concretamente qual a redacção dos artigos e das alíneas dos códigos. Mas aqui abrem-se duas hipóteses: ou mantemos exactamente a redacção como está e ela vai caducar quando a lei caducar, o que é altamente inconveniente, ou introduzimos uma disposição que, de algum modo, dá um carácter duplo à lei orçamental, isto é, dizemos que certas disposições não têm limite temporal quanto à sua eficácia, embora tenha as minhas dúvidas de que este seja um processo muito correcto, mas também é uma possibilidade.
A terceira alternativa que tem sido aventada, e que suponho merecer a concordância do Sr. Deputado Magalhães Mota, é a de que se formule uma injunção ao Governo para legislar num determinado período num determinado sentido. Bem, isto, no fundo, por maioria de razão, é uma autorização legislativa- disfarçada de injunção e sobre cujo grau de constitucionalidade confesso que tenho as maiores dúvidas.
Se não tenho dúvidas nenhumas de que se não fosse por causa da infeliz redacção do artigo 191.o do Regimento a Assembleia podia perfeitamente entender, motu próprio, autorizar o Governo - nada há na Constituição que o impeça -, já tenho grandes dúvidas de que seja possível à Assembleia da República, através de uma lei, impor que o Governo formule uma proposta de lei num determinado sentido. Isso é que é, digamos, entrar dentro da esfera de competência de outro órgão de soberania.
Portanto, penso que, muito/embora estejamos a gastar tempo, e ele seja necessário, para definirmos em termos consensuais, em termos que os diversos grupos parlamentares saibam, perfeitamente, o sentido em que devem actuar na formulação das suas propostas, este debate é necessário para que depois não haja dúvidas quanto à validade da lei que daqui sair na matéria concernente aos preceitos que estamos, neste momento e de uma maneira geral, a referir.
É isto que eu coloco à consideração da Câmara. A solução que eu prefiro, claramente, é um entendimento amplo, concluindo-se que o Governo já teve a sua iniciativa originária, já apresentou a sua proposta de lei e, nós, dentro desta âmbito orçamental em que se incluem, obviamente, as matérias dos impostos, não violamos o artigo 191.o se formularmos algumas alterações que não estejam exactamente contidas nos primitivos preceitos abrangidos pela proposta de lei do Governo.
Mas se preferirem outra versão, o nosso grupo parlamentar não tem objecções, pois pretendemos não discutir o problema em sede geral, mas, fundamentalmente, resolver um problema prático que, esse sim, não pode ser postergado, tem de ser resolvido antes que a votação final global se venha a verificar!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, começo por me penitenciar por estarmos a tomar, porventura, tempo da discussão do Orçamento para esta matéria, mas ela reveste-se, realmente, de grande importância em relação ao desenrolar dos trabalhos e daí, portanto, a minha insistência.
Pergunto, em primeiro lugar, ao Sr. Deputado Rui Machete se considera necessárias interpretações ousadas do artigo 191.o do Regimento para consentir a iniciativa das autorizações legislativas pertença à Assembleia, neste caso da lei orçamental. Isto, porque se me afigura claro ,que esta disposição como outras do Regimento se não referem, excluem mesmo, o processo orçamental que é específico e próprio. Portanto, este processo não está referido no artigo 191.o, que se refere às autorizações legislativas, mas não às constantes da lei orçamental.
Uma outra questão para a qual eu gostaria de contar com o esclarecimento do Sr. Deputado Rui Machete, que é especialmente autorizado - é a seguinte: afigura-se-me, Sr. Deputado Rui Machete, que na lei orçamental há disposições de vigência temporária, que serão as autorizações legislativas - porque estas têm sempre de ter uma vigência temporária - e as autorizações incluídas no Orçamento terão a vigência deste ou outra que expressamente seja prevista.
Mas, há outras disposições que não têm necessariamente vigência temporária. Afigura-se-me esta situação e gostava que o Sr. Deputado Rui Machete também ponderasse esta questão. Penso, pois, que não é necessário incluir uma norma de carácter geral, afirmando que as disposições X e Y tinham vigência não temporária e que as outras disposições é que não teriam.
Finalmente, Sr. Deputado, em relação à solução prática e concreta, suponho que a que está ao nosso alcance para fugir a este problema é a de assentarmos na possibilidade de sermos nós a tomar a iniciativa de conceder autorizações legislativas - parece-me a mais prática, a mais correcta, a que melhor se coaduna com a intervenção da Assembleia da República no âmbito da aprovação do Orçamento; podemos ainda adoptar, porventura, o expediente da simples recomendação, que, aliás, já foi utilizado. O PRD tomou várias iniciativas neste sentido na discussão, na especialidade, que foi feita na Comissão de Economia, Finanças e Plano, e portanto não seria de todo incorrecto que o fizéssemos.
É evidente que nesse caso estou de acordo com o Sr. Deputado Magalhães Mota. devemos evitar que a Lei orçamental se encha de disposições puramente programáticas, de votos pios em relação ao Governo.
Pergunto, no entanto, se a autorização legislativa será, nessa matéria e em termos de eficácia, muito mais do que isso.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Sr. Deputado, dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado Lopes Cardoso.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Sr. Deputado Nogueira de Brito, eu diria, para começar, que concordo com o seu ponto de vista quanto ao tratamento possível do problema sob a forma de iniciativa de autorização legislativa no quadro do Orçamento, por parte da Assembleia.
A minha dúvida coloca-se quando o Sr. Deputado aponta como alternativa, que eu não entendo, uma mera recomendação ao Governo. Mas se se trata de matéria sobre a qual o Governo não pode legislar sem autorização da Assembleia, como é que uma recomendação pode ter eficácia jurídica para o Governo legislar? O Governo dir-nos-ia que apesar da nossa recomendação não poderia legislar. Ou a recomendação é
3 DE ABRIL DE 1986 1815uma autorização legislativa ou é uma mera posição de princípio, a que o Governo, se quiser respeitar os comandos constitucionais, não poderá de modo nenhum corresponder.O Orador: - Tem V. Ex.a toda a razão, Sr. Deputado Lopes Cardoso, e mais do que uma vez já aqui dissemos que V. Ex.a tem uma grande vocação para jurista e é capaz de ser engenheiro por acidente.Risos.Mas, no entanto, quero dizer-lhe mais uma vez que tem toda a razão e que essa alternativa não existe. Teremos de a eliminar e a alternativa verdadeira será a de introduzirmos alterações nos próprios dispositivos dos códigos...O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Sr. Deputado, dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Lopes Cardoso (UEDS): - Quero apenas fazer um comentário ao comentário que fez.
Se o Sr. Deputado dissesse que dois mais dois eram quatro, eu não lhe diria que tinha uma grande vocação para engenheiro. Penso que a questão aqui posta é tão simples quanto essa, e, portanto, não se trata de vocação jurídica minha, trata-se dessa coisa simplicíssima.O Orador: - A minha intervenção teve também, um pouco, o sentido de uma homenagem a essas suas qualidades que não só em questões simples se têm evidenciado.
Quero, pois, dizer que a alternativa é realmente essa. Ou conferimos a autorização legislativa - o que eu considero preferível - ou, então, alteramos as próprias disposições, o que não terá carácter de temporalidade - estou à espera do esclarecimento do Sr. Deputado Rui Machete -, mas que, em meu entender, será, do ponto de vista da intervenção da Câmara, pior porque neste processo, que é global, a Câmara não está preparada tecnicamente para introduzir alterações de pormenor e não deve dar-se essa imagem ao povo português. Realmente, nesta matéria tão vasta e em tão curto espaço de tempo, estaríamos a legislar, em pormenor, sobre aquela matéria.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Penso que se o Sr. Deputado Rui Machete aceitar que a sua interpretação - e não a do Sr. Deputado Nogueira de Brito - valha apenas para este debate e que depois tenhamos ocasião de meditar melhor a situação, por mim não veria inconveniente em dar, desde já, o assentimento a que pudéssemos, este ano e neste debate orçamental - sem prejuízo de uma meditação mais aprofundada -, considerar que o Governo já exerceu a sua iniciativa originária e que, portanto, poderíamos introduzir alterações mesmo nos pedidos de autorização legislativa, ultrapassando assim a dificuldade regimental do artigo 191.o, poupando tempo ao debate, mas aceitando - repito - que essa interpretação seja apenas transitória e que a Câmara tenha ocasião de, mais aprofundadamente, debater este assunto, talvez até em sede de revisão do Regimento. Se tivesse o assentimento do Sr. Deputado Rui Machete para esta interpretação, pela minha parte, aceitá-lo-ia e poderíamos avançar no debate.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, começaria pelo fim, isto é, por dizer que apresentei três alternativas. A alternativa que o Sr. Deputado Magalhães Mota propõe serve-me perfeitamente, mesmo com as limitações que ele refere - admitindo que o artigo 191.o seja aplicável, é uma interpretação lata e, portanto, com alguma liberdade.
Respondendo muito rapidamente ao Sr. Deputado Nogueira de Brito, diria que penso que tem razão. O artigo 191.o não é directamente aplicável na sua totalidade, mas, pelo menos, é o único que se refere a esta matéria e, portanto, gera alguma dificuldade. Mas a interpretação do Sr. Deputado Magalhães Mota alivia--nos dessa responsabilidade.
O segundo problema que se me depara é o de saber se há preceitos de vigência indeterminada nas leis orçamentais. A interpretação pode conduzir a isso, mas é evidente que numa matéria tão delicada - quando inclusivamente existe uma norma sobre a vacatio legis que admite a vacatio quanto às despesas - é conveniente deixar perfeitamente esclarecido, e não à inteligência e ao saber do intérprete, o facto de saber se uma determinada norma vale indeterminadamente ou só num certo sentido.
Reconheço que a questão pode resolver-se por aquela via, mas ela é uma via menos segura do que esta de deixar tudo esclarecido, que é mais simples e que eu adoptaria se houvesse consenso, na Câmara, nesse sentido.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito para uma intervenção.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Muito embora o Sr. Deputado Magalhães Mota tenha reduzido esta questão a uma questão familiar entre o PSD e o PRD, na realidade, eu gostaria de dizer que, em benefício da prossecução do debate, nós damos o nosso acordo à interpretação do Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Junta-se à família, Sr. Deputado?O Orador: - Não, não junto, Sr. Deputado. Pelos vistos já não vou a tempo.Risos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais.O Sr. Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais (Oliveira Costa): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero responder à questão que o Sr. Deputado Magalhães Mota colocou sobre o número de casos que haveria de passar do grupo A ao grupo B.
1816 I SÉRIE - NÚMERO 51Penso que não importa o número de casos. O que lhe posso dizer - escute com atenção e verá que tenho razão - é o seguinte - rima e é verdade: o que acontecia no passado é que havia um universo estabilizado de 40 000 empresas que conheciam, efectivamente, todos os princípios da contabilidade e, consequentemente, não havia grandes problemas.
Num mercado normalmente limitado havia uma grande parcimónia da parte da administração fiscal no sentido de evitar essas situações, que são sempre delicadas, e proeurou-se dar indicações precisas aos técnicos da fiscalização tributária no sentido de que a passagem do grupo A para o grupo B era algo de grave e, por consequência, deveriam ter muitos cuidados.
O que se quer sublinhar, muito claramente, é que são diferentes o universo que, existiu até agora, de empresas do grupo A e aquele que vai existir agora, em que triplica o número de um momento para outro. E não há tradições, em muitas dessas empresas, de terem uma contabilidade minimamente organizada e também não nos serve qualquer contabilidade. E nós temos um instrumento nacional de controle dos movimentos por que podemos apurar os valores de vendas das diferentes empresas.
Portanto, começamos a ter alguns instrumentos que, através do seu cruzamento, indiciam comportamentos menos correctos da parte, dos empresários.
No que toca à parte da administração fiscal teremos o cuidado devido para que não haja abusos. Não podemos dar a garantia absoluta de que não existem numa ou noutra situação, mas se dela tivermos conhecimento actuaremos com certeza. E, repito, hoje mesmo existem condições para a impugnação destes actos e se os tribunais não as acolhem não é pelo. facto de ficar aqui expresso que os actos do Secretário de Estado e da sua Secretaria são impugnáveis. Eles são-no de per si e não é por aquela via que os juízes vão concluir, que eu sou qualificado tecnicamente para averiguar isto ou aquilo.
A situação manteve-se no mesmo pé e aquilo que é bom termos presente é somente este aspecto: não importa o número de casos do passado, pois esse é um universo estabilizado, limitado, e podem agora surgir situações mais graves em que teremos de exercer uma acção pedagógica que não é susceptível de ser considerada se não nos derem tempo para o efeito.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Secretário de Estado, dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Magalhães Mota (PRD): - Sr. Secretário de Estado, quero apenas saber o seguinte: penso que estamos de acordo no sentido de que o Governo também apoiará a ideia de que o acto não deve ser meramente discricionário e arbitrário, mas sim um acto fundamentado e, por isso, sujeito a fiscalização contenciosa. Penso que da sua intervenção isso terá resultado claro e que o Sr. Secretário de Estado se dissociou de uma intercepção jurisprudência! que julgo errada no sentido considerado no âmbito da discricionariedade técnica dessa apreciação feita pela administração financeira.
Para além deste ponto de concordância queria dizer-lhe o seguinte: o Sr. Secretário de Estado invocou há pouco um argumento que era de ordem prática e disse que o Governo vai ficar ocupado muito tempo com isto. Creio que o Sr. Secretário de Estado não pode, face à situação que tem, dizer isso em rigor, pois acaba de demonstrar que não tem números. Tem um universo socialmente oco, mas não sabe, nem da experiência passada, nem da experiência futura, quantos casos haverá de transferência do grupo A para o grupo B.O Orador: - Desculpe, Sr. Deputado, mas eu não disse que não conhecia os números. Não os conheço com rigor, mas sei que são escassas dezenas de casos.
Mas não é esse o aspecto que importa. O que realmente importa é a diferença que existe entre o passado e aquilo que vai acontecer no futuro. São coisas totalmente diversas.
Esse aspecto do contencioso a que aludiu já está assegurado e não é preciso criar mais nenhum instrumento jurídico no sentido de o assegurar. Ele está criado e será assegurado.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Gostaria de exprimir a posição do Grupo Parlamentar do PCP e suscitar alguma reflexão sobre esta questão e sobre quais os limites à apresentação de iniciativas secundárias em matéria orçamental quando o Governo hão haja solicitado autorização legislativa ou a que haja solicitado seja insuficiente.
É uma questão sobre a qual a Assembleia, no passado, já se pronunciou e que conduziu à solução regimental já invocada por vários Srs. Deputados. A gestação dessa solução regimental merece alguma atenção. Creio que o Sr. Deputado Magalhães Mota pôs o dedo no ponto fulcral quando sublinhou que a nossa situação orçamental é anómala. Porque, verdadeiramente, o Orçamento - e debatemos isso quando discutimos a lei do enquadramento - não contém só a consideração complexiva e recíproca das despesas e receitas, contém também uma floresta enormíssima de outras disposições que são de carácter fiscal, em sentido material, de carácter autorizativo de reforma fiscal, em sentido lato, são disposições programáticas diversas e contraditórias - e duvido, francamente, que em relação a todas estas matérias pese alguma restrição em matéria orçamental quanto à própria iniciativa originária -, 1 isto é, no que toca aos grupos parlamentares qualquer deputado é livre de, fora do quadro do Orçamento, apresentar um projecto de reforma do Código da Contribuição Industrial.
Que eu saiba, o Governo não tem o monopólio em matéria fiscal, tendo-o todavia em matéria de iniciativa originária do Orçamento. Só que o Orçamento, como sabemos, não é o Orçamento; é Orçamento, mais a reforma fiscal, mais as medidas de reforma da Administração Pública, mais aquilo que o Governo entender que seja e que a Assembleia aprove.
Portanto, eu distinguiria aqui, com algum cuidado, quando falamos do que é e do que não é reserva, esta situação provisória, um pouco patológica, em que nós vivemos, e que a próxima revisão da lei de enquadramento do Orçamento do Estado pode sanar um pouco.
Mas, partindo da situação em que estamos, creio que poderíamos estabelecer três distinções úteis em termos práticos e em termos institucionais, uma vez que não se trata aqui de invadir a esfera da competência própria do Governo, nem é isso que é desejado, nem de apoucar as competências da Assembleia da República.
3 DE ABRIL DE 1986 1817Creio que há, pois, três situações: a primeira é aquela em que fosse conveniente, porventura politicamente, que o Governo tivesse proposto uma autorização legislativa mas não o tenha feito. Aí, Srs. Deputados, creio que quando o Governo não propôs uma autorização legislativa à Assembleia não tem condições e não deve, aliás, conceder-lhe - entre aspas - uma autorização. Só se concede aquilo que é pedido.
A Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias da Assembleia da República, num parecer que consta do primeiro volume da antologia dos seus pareceres da I Legislatura, sublinhava isto nos seguintes termos:E compreende-se que assim seja [isto que agora resumi]. Conceder uma autorização não pedida poderá equivaler a práticas inúteis, pois se a Assembleia, sponte sua, delega no Governo poderes próprios e exclusivos para legislar, que certezas terá à partida de que este quer ou pode usar desses poderes delegados? [e esta é uma interrogação pertinente] Por outro lado, a Assembleia não deve nem pode impor ao Governo a obrigação de legislar sobre matérias da sua exclusiva competência, e não há dúvida de que uma autorização não pedida se poderia traduzir numa tentativa de imposição, que parece carecer de qualquer cobertura constitucional ou mesmo política.Isto dizia a Comissão de Assuntos Constitucionais da Assembleia da República, e creio que estas considerações são relevantes e pertinentes ainda hoje.
No entanto, dir-se-á, como o Sr. Deputado Rui Machete sublinhava há pouco, que a Assembleia pode ampliar, mudar, aperfeiçoar e burilar pedidos de autorização legislativa. Creio que poderá fazer isso.
A questão é que não sejamos tão hábeis nesse esforço de burilar que venhamos a dar ao Governo aquilo que ele absolutamente não pediu e mesmo aquilo que ele absolutamente não deseje e até enjeite - este é o único limite. Creio que devemos aperfeiçoar e «ampliar» autorizações, designadamente para o efeito de dar cumprimento ao artigo 168.o da Constituição. Isto é, se o Governo nos apresenta uma proposta de autorização legislativa que não obedece às regras de definição que a Constituição, designadamente depois da revisão constitucional, exige, a Assembleia não só pode, como deve, garantir o preenchimento dessas condições ou, então, não conceder a autorização pura e simplesmente.
Este é um primeiro bloco de questões.
No entanto, cremos que este procedimento é deficiente, pois aquilo que seria desejável, e que, porventura, não sucede no caso que está concretamente em apreço, era que a Assembleia aprovasse materialmente as próprias autorizações. É um pouco rebuscado e gongórico que a Assembleia da República esteja aqui a discutir durante horas se vamos ou não conceder ao Governo uma autorização que ele não tinha pedido, porque não equacionou a questão, e sobre a qual, porventura, ele não teria condições para ponderar no presente momento, quando temos à nossa mão a possibilidade de aprovar já essa autorização, para vigorar a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado, e de garantir a sua vigência a titulo permanente. Isto porque, segundo creio, ninguém sustenta que quando as autorizações atingem o coração dos próprios códigos alterados elas tenham o limite da sua vigência confinado ao ano orçamental.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado José Magalhães, é que, nesse caso, não são autorizações, mas disposições legislativas que atingem o cerne dos códigos fiscais.O Orador: - É precisamente por isso, Sr. Deputado Nogueira de Brito. É que, nesse caso, agindo a Assembleia materialmente, não colhe nenhuma dúvida de que alterou uma disposição com carácter geral e valor permanente, ficando, pois, essa alteração consumada - é directa, imediata, produz os seus efeitos.
Portanto, creio que essa solução é, naturalmente, a mais desejável.
Todavia, pode acontecer - é o terceiro aspecto - que a Assembleia da República não tenha condições para aprovar uma alteração material. Creio que não é esse o caso que estiveram a discutir até agora. Pelo contrário, até parece que temos condições e um pensamento formulado, e, ao que parece, o Governo tem algumas objecções de carácter técnico que vale a pena aprofundar.
Nesta terceira hipótese, que também acontece muitas vezes e que já debatemos no quadro da Comissão de Economia, Finanças e Plano, a Assembleia está inibida de agir? Isto é, só temos uma de duas hipóteses? Ou autorizar ou aprovar materialmente? Não, pois consideramos que há uma terceira via, que a Assembleia até tem usado com alguma frequência: a de estabelecer a cominação de que o Governo venha a contribuir, através do uso do seu direito de iniciativa, para a futura elaboração de uma lei material sobre matéria que seja objecto de interesse. Isto é, pode estabelecer-se um comando no sentido de que o Governo venha a apresentar uma proposta de lei sobre essa matéria para, juntamente com outras iniciativas legislativas, partam de quem partirem, a Assembleia da República poder apreciar globalmente, ponderados então todos os aspectos técnicos, aquilo que é considerado de interesse relevante num determinado sector.
Portanto, creio que estamos livres, neste debate, de fazer estas três coisas: ou ampliar autorizações legislativas, até aos limites encaráveis constitucionalmente, ou estabelecer comandos e alterações directas, que não vejo nenhuma razão para não operar, desde que as questões sejam fundamentadas, o que parece ocorrer neste momento em relação ao artigo em apreço, ou estabelecer comandos legislativos, embora - dir-me-ão - de fraca potência. Isto porque, como é evidente, se a Assembleia da República vincular o Governo a apresentar uma proposta de lei e o Governo não a apresentar, este comando é imperfeito porque, como sabemos, não há sanção directa e imediata para o Governo que não apresenta uma proposta. Trata-se de uma lei imperfeita - como o Sr. Deputado Rui Machete gosta tanto de dizer -, mas não de uma lei inútil ou inócua, porque é relevante politicamente, o que nos parece ter valia bastante para que mereça ser consagrada pela Assembleia da República.
Creio, pois, que devemos decidir em concreto entre estas três vias: ampliar autorizações, estabelecer comandos directos ou estabelecer para o Governo a obrigação de contribuir para uma iniciativa legislativa. Há que
1818 I SÉRIE - NÚMERO 51optar em concreto entre estas três vias. Pela nossa parte, parece que se deve optar tendo em conta as lições da jurisprudência constitucional que entre nós estabelecemos.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, acompanhei as explicações e explanações que o Sr. Deputado José Magalhães fez, com as quais estou basicamente de acordo, à excepção da última - penso que não vale a pena entrarmos agora na discussão dessa matéria.
O problema é apenas este: é importante que não estabeleçamos depois a discussão de saber se caía ou não dentro da inovação possível. É por isso que gostaria de uma coisa muito prática em que assentássemos que não iríamos levantar esse tipo de dificuldades, designadamente a de saber se estamos a inovar ou se, pelo contrário, é só uma alteração ampliativa daquilo que foi a iniciativa do Governo, a fim de arrumarmos a questão neste momento e neste debate, embora reconhecendo que o problema tem alguma complexidade e não pode ser resolvido nesta sede em definitivo e que as considerações que fez têm justificação.
Exceptua-se a última das considerações quanto à obrigação de o Governo apresentar propostas de lei, sobre cuja constitucionalidade tenho dúvidas. Penso que poderá haver, com certeza, recomendações, o que é diferente de obrigações. Mas, enfim, demos isso de barato por agora.
Em qualquer circunstância, a única preocupação neste momento é a de assentarmos num acordo, que não tem outro alcance senão o de que não voltássemos a colocar estes problemas ao longo desta sessão, desde que assentássemos nessa regra e todos nos conformássemos com ela.
As três hipóteses que o Sr. Deputado José Magalhães coloca representam uma análise mais fina dessa problemática. Repito que estou de acordo com ela, mas que tem a dificuldade de podermos correr o risco de começarmos a discutir se, afinal de contas, a formulação não cai na alínea a) e tem de ser revista para cair na alínea b) e de, portanto, voltarmos a discutir estes pontos.
É só por uma razão de ordem prática que me permito insistir na proposta que resultou - digamos assim - da troca de impressões com o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Nogueira de Brito.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Presidente, o que verdadeiramente quero fazer é um pedido de esclarecimento ao Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Nogueira de Brito (CDS): - Sr. Deputado José Magalhães, suponho que V. Ex.a alinhou substancialmente pela posição do Sr. Deputado Magalhães Mota, isto é, entendeu que não era correcta a iniciativa de autorizações legislativas, mesmo no âmbito do Orçamento, porque autorizar o Governo a fazer o que não pediu seria, ao fim e ao cabo, ineficiente ou ineficaz.
Depois - suponho que não foi mais finamente - alinhou as hipóteses que o Sr. Deputado Rui Machete tinha alinhado, acrescentando-lhe uma.
Simplesmente, devo dizer-lhe que essa hipótese que o Sr. Deputado José Magalhães acrescentou, que tem sido usada pelo Partido Comunista Português em mais do que uma oportunidade, também não me parece eficaz. Aliás, o Sr. Deputado cuidou de sublinhar o seu carácter piedoso como recomendação ao Governo para apresentar aqui uma proposta.
Parece-me que a poderíamos considerar, mas, realmente, ela não nos levará a nada de positivo. Se o Governo não deve ser autorizado a legislar porque não pediu para o fazer, não lhe deve ser proposta, sem qualquer cominação, a apresentação de uma proposta que ele não pretende formular.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Tendo em conta aquilo que o Sr. Deputado Nogueira de Brito acaba de declarar, diria que se nos afigura evidente que, em termos de eficácia, as soluções se graduam pela seguinte ordem.
No primeiro grau e máximo de eficácia - aquele que é mais desejável -, temos a hipótese de ser a própria Assembleia da República a debater e aprovar uma lei material sobre uma determinada questão. Só assim se pode aprofundar, e em todas as suas dimensões, o regime jurídico aplicável a uma determinada matéria. É esta a forma mais rigorosa que - devo dizer - não é utilizada porque ainda vivemos muito sob o signo das antigas leis de meios e sob o signo de que a Assembleia não tem condições para debater as complexas reformas fiscais e de que quem as tem é o Governo - o Governo tem os técnicos, o Governo é que estuda, as Assembleias carimbam. Isto é péssimo a todos os títulos, mas suponho que não é irremediável nem será certamente o futuro de todos nós.
A segunda solução em termos de eficácia é, naturalmente, a de estabelecer uma autorização legislativa que obedeça aos requisitos constitucionais do artigo 168.o Aí, a autorização foi pedida - isto é, é desejada - e concedida, mas não carimbada, porque delimita rigorosamente o objecto, o sentido, a extensão, etc.
O terceiro grau de eficácia é o de, na falta de autorização ou de comando material, estabelecer, pelo menos, esse aceno de esperança, essa manifestação de vontade política que é dizer que nós, Assembleia, haveremos de nos debruçar oportunamente sobre um determinado regime jurídico e que nesse sentido nos comprometemos - e tanto que até pedimos ao Governo que contribua positivamente para essa elaboração. Não podemos, todavia, assumir aquilo que só o Governo pode assumir, nem garantir que aprovemos isso num determinado prazo.
Esta solução é manifestamente fraca. É por isso que nos batemos pela primeira e que só em última das razões aceitamos a terceira.
Em relação às observações do Sr. Deputado Rui Machete - e para encurtar razões e simplificar o debate -, diria que estaríamos de acordo em se adoptar este critério neste debate, sem prejuízo de as ban-
3 DE ABRIL DE 1986 1819cadas discutirem em concreto se a aplicação desse critério a uma determinada situação é a mais correcta e aceitável. Penso que isso estava presumido nas palavras do Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Presidente: - Informo os Srs. Deputados, sobretudo os que estão a liderar o processo de discussão e votação do artigo 18.o, que a proposta subscrita pelos Srs. Deputados Helena Torres Marques e Lobo Xavier sofreu nova alteração, na sequência dos debates que se têm vindo a processar.
Essas alterações são as seguintes:2 - Fica o Governo autorizado:a) A ampliar o prazo previsto no § 1.o do artigo 138.o do Código da Contribuição Industrial para 30 dias;
b) A acrescentar ao artigo 54.o [...]O resto do texto mantém-se com a sua redacção inicial.