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10 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos do artigo 7.o da Lei no 43/2006, de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, o Livro Verde – Setor Bancário Paralelo foi enviado à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, atento o seu objeto, para efeitos de análise e elaboração do presente parecer.PARTE II – CONSIDERANDOS1. Em geral  Objetivo da iniciativa  O Livro Verde em análise aborda um objeto de enorme importância, como ficou patente no papel que o sector bancário paralelo desempenhou na origem da crise financeira de 2008, cujas consequências ainda se fazem sentir na economia internacional. O carácter global da crise financeira revelou de forma clara um conjunto de deficiências no funcionamento nos mercados de serviços financeiros. Assim, a existência de lacunas regulamentares severas, a supervisão ineficaz, a ausência de transparência e a excessiva complexidade dos produtos financeiros levou a que instituições internacionais como o G20 e o Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) avançassem para uma resposta global coordenada.A União Europeia (UE), em particular, assumiu uma posição de liderança a nível mundial na concretização dos compromissos assumidos a nível do G20, em conformidade com o Roteiro para a Reforma Financeira da UE. A maior parte das reformas estão agora a passar pelo processo legislativo, de que recente adoção pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu de legislação de referência sobre os derivados do mercado de balcão (OTC) é um exemplo muito importante. Ao mesmo tempo, as negociações com vista à adoção de medidas para reformular os requisitos de capital para o setor bancário estão bem avançadas.  Em termos gerais, as reformas dotarão a UE de instrumentos concebidos para garantir uma supervisão eficaz do sistema financeiro. Porém, estão a aumentar as atividades de crédito não bancário, também conhecido por sistema bancário paralelo (shadow banking). Estas atividades não têm merecido a atenção devida das instituições, e a sua regulamentação prudencial e supervisão tem sido deficitária.
11 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Sendo verdade que o sistema bancário paralelo desempenha funções importantes no sistema financeiro – criando fontes adicionais de financiamento ou oferecendo aos investidores alternativas para os depósitos bancários – pode, por outro lado, representar uma ameaça para a estabilidade financeira a longo prazo.No seguimento dos convites do G20 em Seul (2010) e em Cannes (2011), o CEF encontra-se neste momento a produzir recomendações sobre a supervisão e regulamentação destas atividades, O trabalho já se iniciou com um relatório publicado em outubro de 2011, quando, o CEF, na Cimeira de Seul, em novembro de 2010, ficou encarregue, em colaboração com outros organismos internacionais de normalização, de formular recomendações em matéria de reforço da fiscalização e regulação do sistema bancário paralelo.  O relatório publicado pelo CEF em outubro de 2011 representou um primeiro esforço internacional abrangente para lidar com o sistema bancário paralelo. O relatório centra-se (i) na definição de princípios para o controlo e regulamentação do sistema bancário paralelo, (ii) no início de um processo de levantamento para identificar e avaliar os riscos sistémicos decorrentes desse sistema, e (iii) na identificação do âmbito de aplicação de eventuais medidas regulamentares.O CEF estimou a dimensão global do sistema bancário paralelo em aproximadamente 46 mil milhões de euros em 2010 (eram 21 biliões de euros em 2002), valor que representa 25-30% do total do sistema financeiro e metade dos ativos dos bancos.Nos Estados Unidos, essa proporção é ainda mais significativa, com um valor estimado entre 35% e 40%. No entanto, a parte dos ativos de intermediários financeiros distintos dos bancos localizados na Europa, em percentagem da dimensão global do sistema bancário paralelo, aumentou fortemente entre 2005 e 2010, enquanto a parte dos ativos localizados nos EUA diminuiu.O trabalho já desenvolvido permitiu, entretanto, verificar que um cenário de hipotético colapso desordenado de entidades do sistema bancário paralelo acarreta riscos sistémicos, seja por efeito direto ou indireto, em virtude do seu grau de interdependência com o sistema bancário tradicional. O CEF sugeriu que enquanto essas entidades e atividades continuarem sujeitas a um nível inferior de regulamentação e supervisão, por comparação com o resto do setor financeiro, o reforço da regulamentação bancária poderá conduzir uma parte substancial das atividades bancárias para lá das fronteiras do setor bancário tradicional e para a esfera do sistema bancário paralelo.  Face a este pano de fundo, a Comissão Europeia considera prioritário analisar em pormenor as questões suscitadas pelas atividades e entidades do sistema bancário paralelo. O objetivo é dar uma resposta ativa e prosseguir uma contribuição para o
12 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012debate global, reforçando a capacidade de resistência do sistema financeiro da UE e assegurando que todas as atividades financeiras contribuam para o crescimento económico. O objetivo do presente Livro Verde é, portanto, o de registar a evolução observada e apresentar as reflexões em curso sobre a matéria, a fim de permitir uma ampla consulta das partes interessadas. Principais aspetos Uma das questões cruciais na discussão do sistema bancário paralelo incide, precisamente, sobre que entidades e que atividades é que devem ser consideradas como dele fazendo parte. No relatório supramencionado, o CEF definiu o sistema bancário paralelo como um «sistema de intermediação de crédito que envolve entidades e atividades exteriores ao sistema bancário normal». Esta definição presume que o sistema bancário paralelo se baseia em dois pilares interdependentes.Em primeiro lugar, as entidades que operam fora do sistema bancário normal exercendo uma das seguintes atividades: (i) aceitação de fundos com características de depósito; (ii) transformação da maturidade e/ou liquidez; (iii) transferência de risco de crédito; (iv) alavancagem financeira direta ou indireta. Em segundo lugar, atividades que podem representar importantes fontes de financiamento para as entidades não bancárias, que incluem a titularização, o empréstimo de valores mobiliários e as operações de recompra.O CEF inclui (i) as entidades com fins específicos que procedem a transformações de liquidez e/ou prazo de vencimento (e.g., veículos de titularização, como as chamadas sociedades-veículo ABCP, veículos de investimento especiais (SIV) e outras entidades com fins específicos (SPV)); (ii) Fundos do Mercado Monetário (MMF) e outros tipos de fundos de investimento ou de produtos com características de depósito (vulneráveis a levantamentos em massa); (iii) fundos de investimento, incluindo fundos cotados (Exchange Traded Funds), que disponibilizam crédito ou utilizam alavancagem; (iv) sociedades financeiras e entidades do setor mobiliário que concedem créditos, prestam garantias de crédito ou procedem a transformações de liquidez e/ou prazo de vencimento sem estarem sujeitas à mesma regulamentação que os bancos; e (v) companhias de seguros e de resseguros que emitem ou garantem produtos de crédito.Por atividades do sistema bancário paralelo, o CEF entende a titularização e os acordos de empréstimo e recompra de valores imobiliários.As questões fundamentais identificadas pelo Livro Verde prendem-se com: (a) os riscos e benefícios associados ao sistema bancário paralelo; (b) os desafios para as
13 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012autoridades de supervisão e regulação; (c) as medidas regulamentares aplicáveis ao sistema bancário paralelo na UE.a) As atividades bancárias paralelas podem ter um papel útil no sistema financeiro, uma vez que (i) proporcionam aos investidores alternativas para os depósitos bancários, (ii) canalizam recursos para necessidades específicas de forma mais eficiente, (iii) constituem fontes de financiamento alternativas para a economia real, e (iv) constituem uma possível fonte de diversificação dos riscos para fora do sistema bancário. No entanto, as entidades e atividades do sistema bancário paralelo também produzem riscos, sendo que alguns destes podem assumir natureza sistémica, face (i) à complexidade das entidades e atividades do sistema bancário paralelo, (ii) ao seu alcance transjurisdicional e à mobilidade inerente dos mercados de valores mobiliários e de financiamento, (iii) e ao nível de interligação das entidades e atividades bancárias paralelas com o sistema bancário normal.Estes riscos podem ser agrupados do seguinte modo: i) As estruturas de financiamento com características de depósito podem conduzir a «corridas»: as atividades do sistema bancário paralelo estão expostas a riscos financeiros comparáveis aos enfrentados pelos bancos sem estarem sujeitas a condicionalismos semelhantes aos impostos pela regulação e supervisão bancárias.  ii) Acumulação de alavancagem elevada e oculta: uma alavancagem elevada pode aumentar a fragilidade do setor financeiro e ser fonte de risco sistémico.  iii) Fuga à aplicação das regras e arbitragem regulamentar: as operações do sistema bancário paralelo podem ser utilizadas para evitar a regulação ou supervisão aplicáveis aos bancos normais, dividindo o processo tradicional de intermediação de crédito em estruturas juridicamente independentes que interagem entre si. Esta «fragmentação regulamentar» pode levar a que o conjunto do sistema financeiro seja «nivelado por baixo» do ponto de vista regulamentar, à medida que os bancos e outros intermediários financeiros tentam imitar as práticas do sistema bancário paralelo ou deslocam operações para entidades exteriores ao seu perímetro de consolidação.  iv) Situações de colapso desordenado que afetam o sistema bancário: as atividades do sistema bancário paralelo estão muitas vezes estreitamente ligadas ao setor bancário normal, pelo que qualquer situação de colapso de uma instituição pode conduzir a efeitos de contágio e colaterais.
14 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012b) Em primeiro lugar, as autoridades têm de identificar e fiscalizar as entidades relevantes e as suas atividades. Na UE, a maior parte das autoridades nacionais têm ampla experiência e o Banco Central Europeu (BCE), a Autoridade Bancária Europeia (EBA), a Autoridade Europeia dos Valores Mobiliários e dos Mercados (ESMA), a Autoridade Europeia dos Seguros e Pensões Complementares de Reforma (EIOPA) e o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) começaram a adquirir conhecimento especializado sobre o sistema bancário paralelo. Continua, porém, a ser urgente responder ao problema da ausência de elementos sobre o nível de interligação global entre bancos e instituições financeiras não bancárias. A UE poderá necessitar de mecanismos permanentes de recolha e troca de informações sobre as práticas de supervisão e identificação junto de todos os supervisores da UE, da Comissão, do BCE e de outros bancos centrais, o que exigirá estreita coordenação entre essas instituições. Poderá ser ainda necessários conferir novos poderes específicos às autoridades de supervisão nacionais.Em segundo lugar, as autoridades devem definir uma abordagem para a supervisão de entidades do sistema bancário paralelo. A Comissão considera que essa supervisão deve realizar-se ao nível adequado (nacional e/ou europeu), ser proporcionada, levar em conta as capacidades de supervisão e conhecimentos especializados existentes, e estar integrada no enquadramento macroprudencial.  Em terceiro lugar, e na medida em que as questões associadas à atividade bancária paralela poderão exigir um alargamento do âmbito de aplicação e da natureza da regulamentação prudencial, serão necessárias respostas regulamentares adequadas. O relatório do CEF sugeriu princípios gerais para os reguladores aplicarem na conceção e aplicação de medidas de regulação do sistema bancário paralelo -sugerindo que as medidas de regulação fossem orientadas, proporcionadas, viradas para o futuro e adaptáveis, efetivas e passíveis de avaliação e revisão -, e a Comissão considera que as autoridades deverão tomar em consideração esses princípios.c) Diversas propostas legislativas com implicações para as entidades e atividades do sistema bancário paralelo foram já adotadas ou estão a ser negociadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Alguns Estados-Membros dispõem também de normas nacionais adicionais para a fiscalização das atividades e entidades financeiras não regulamentadas a nível da UE.A Comissão considera que deve ser adotada uma abordagem específica para cada tipo de entidade e atividade, numa lógica de equilíbrio e complementaridade. São três as abordagens regulamentares aplicadas na UE: i) regulamentação indireta
15 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012(regula as relações entre o sistema bancário e as entidades do sistema bancário paralelo); ii) alargamento apropriado ou revisão da regulamentação em vigor; e iii) nova regulamentação especificamente dirigida às entidades e atividades do sistema bancário paralelo. Neste contexto, poderão também ter de ser consideradas medidas alternativas ou complementares de natureza não-regulamentar.2. Aspetos relevantes A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre todas as questões referidas no presente Livro Verde e, em particular, a responderem às questões que constam do documento. Pronunciaram-se o Banco de Portugal (BdP), a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM), a Associação Portuguesa de Bancos (APB), o Instituto de Seguros de Portugal (ISP), e a Associação Portuguesa de Usuários de Serviços Bancários (APUSBANC), não tendo sido recebido, à data, o parecer da Associação Portuguesa de Utilizadores e Consumidores de Serviços e Produtos Bancários (SEFIN).   Vários dos pareceres – em particular o do BdP, o da CMVM e o da APB – questionam a definição de setor bancário paralelo avançada no Livro de Verde, apresentando definições alternativas usadas por outros relatórios e/ou outras instituições, em particular pelo Financial Stability Board, que produziu, em outubro de 2011 um importante documento sobre esta questão. Diferentes definições do sistema bancário paralelo têm, naturalmente, impacto no conhecimento que existe das entidades e atividades envolvidas, na sua dimensão efetiva, nos riscos sistémicos globais associados, e na estratégia regulamentar a seguir pelas instituições de supervisão nacional e internacional.Decorre da questão anterior o facto de algumas das entidades e atividades que fazem parte da definição de Sector Bancário Paralelo serem já objeto de regulamentação por diretivas europeias (como apontam a CMVM e a APB), embora, em alguns casos, tal não aconteça de forma sistemática e/ou completa (como também lembra o BdP), tanto a nível europeu como nacional (a CMVM informa que decorrem, aliás, trabalhos conducentes à transposição de alguma diretivas que vão regular os Fundos de Mercado Monetário e os Fundos de Investimento). No entanto, a crescente complexidade e interligação entre mercados, instituições e serviços e produtos
16 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012financeiros exige uma regulação sistemática, ampla e comum ao espaço europeu.Como se lê no parecer da CMVM, “[n]em Portugal nem a Europa podem caminhar sozinhos nesta matéria”.  A APB coloca particular ênfase na necessidade de não confundir atividades que são legais mas que, por serem análogas à atividade bancária, poderão ser merecedoras de regulamentação própria com outras que representam um exercício ilegal de atividade bancária. As questões de transparência e confiança dos usuários de serviços e produtos financeiros são particularmente sublinhadas pela APUSBANC, que – dados os que considera serem os problemas com que se deparam os clientes portugueses - defende uma forte regulamentação da atividade de intermediação financeira que evite situações de abuso dos clientes por parte das instituições do sistema bancário paralelo.As diferentes entidades que contribuíram com um parecer ao Livro Verde saúdam o trabalho realizado pela Comissão, mesmo que o reconheçam como estando ainda num estágio inicial e que as reflexões são, em muitos casos, preliminares. Todos os pareceres reconhecem a dificuldade de, no futuro, regular e supervisionar as entidades e as atividades do sector bancário paralelo, dada a sua natureza dinâmica e capacidade de inovar para além do enquadramento regulador e prudencial. Por essa razão, os mecanismos de regulação e supervisão devem ser suficientemente flexíveis para acomodar as mutações das entidades e das atividades do sector bancário paralelo, adequando os instrumentos regulatórios e prudenciais à materialidade do risco em causa.Com base nos resultados desta consulta e nos trabalhos do CERS, da EBA, da ESMA e da EIOPA, a Comissão decidirá sobre o seguimento adequado para as questões ligadas ao sistema bancário paralelo, nomeadamente através de medidas legislativas, se necessário. Qualquer seguimento regulamentar será acompanhado de uma avaliação dos potenciais impactos e terá igualmente em consideração os resultados dos trabalhos do grupo de peritos de alto nível sobre as reformas estruturais no setor bancário, recentemente nomeado pela Comissão. Após a publicação do relatório do grupo, a Comissão avaliará se serão necessárias consultas adicionais orientadas para determinadas questões específicas.
17 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 20123. Princípio da Subsidiariedade Tratando-se de um Livro Verde da Comissão e, portanto, constituindo-se como uma iniciativa não legislativa, não cumpre a análise referente ao cumprimento do princípio da subsidiariedade.PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER O relator reserva a sua opinião para o debate. PARTE IV – CONCLUSÕES   Em face do exposto, a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública conclui o seguinte: 1. Não cumpre analisar o cumprimento dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, pelo facto de não ser uma iniciativa legislativa; 2. A análise da iniciativa suscita particular interesse no seu acompanhamento. Deve ser saudada a existência da iniciativa, dado o papel que o setor bancário paralelo revelou desempenhar na crise financeira internacional de 2008. Assume particular importância acompanhar: d) A melhoria da compreensão da natureza e da dimensão do sector bancário paralelo, bem como dos benefícios e dos riscos que a sua existência, e em particular a sua interligação com o sector bancário tradicional, comporta; e) A evolução, a curto prazo, da construção e subsequente aperfeiçoamento do quadro regulador e prudencial do sector bancário paralelo a nível da União Europeia; f) O trabalho contínuo de transposição das diretivas europeias para a legislação portuguesa.3. As principais conclusões a extrair das respostas às questões colocadas no Livro Verde são as seguintes:  Todos os pareceres convergem no reconhecimento da centralidade do tema em análise, em particular pelo papel que revelou desempenhar na crise financeira internacional de 2008;
18 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012A maioria dos pareceres chama a atenção para a importância que assume a escolha da definição de “setor bancário paralelo”, que tem consequências não apenas para a identificação das entidades e as atividades que nela ficam subsumidas, como também para a avaliação da adequação dos instrumentos de regulação e supervisão já existentes e, consequentemente, das lacunas que urge suprir no futuro. O parecer da APB chama, de forma mais direta do que outros, a atenção para ser necessário evitar a confusão entre atividades que são legais – mas que, partilhando características centrais da atividade bancária, devem ser alvo de regulamentação própria – e o exercício ilegal de atividade bancária.    Todos os pareceres sublinham a natureza dinâmica das entidades e das atividades que fazem parte do sistema bancário paralelo, bem como a necessidade de um quadro de regulação e supervisão ser proporcional, evitar a multiplicação de regulamentos que se sobreponham, e ser flexível o suficiente para se adaptar a uma realidade em constante mutação e capaz de gerar riscos sistémicos.  4. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o presente parecer e seus anexos, nos termos da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto de 2006, ser remetido à Comissão de Assuntos Europeus para os devidos efeitos. Sugere-se que essa Comissão remeta às entidades nacionais que se pronunciaram sobre o Livro Verde o parecer final que for, em devido tempo, remetido às instituições europeias.Palácio de São Bento, 9 de maio de 2012 . O Deputado Autor do Parecer, Fernando Medina - O Presidente da Comissão, Eduardo Cabrita.
19 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS Parecer COM(2011) 737 Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado COM(2011) 738 Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras  COM(2011) 739 Proposta alterada de DECISÃO DO CONSELHO relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia  COM(2011) 740 Proposta alterada de REGULAMENTO DO CONSELHO que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia
20 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos dos artigos 6.o e 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, bem como da Metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado [COM(2011)737], a Proposta de REGULAMENTO DO CONSELHO relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras [COM(2011)738], a Proposta alterada de DECISÃO DO CONSELHO relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2011)739] e a Proposta alterada de REGULAMENTO DO CONSELHO que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2011)740].  As supra identificadas iniciativas foram enviadas à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, atento o seu objeto, a qual analisou as referidas iniciativas e aprovou o Relatório que se anexa ao presente Parecer, dele fazendo parte integrante.PARTE II –  CONSIDERANDOS A Comissão Europeia apresentou, em 29 Junho 2011, propostas que visam a substituição do atual sistema de financiamento do orçamento da União Europeia, demasiado complexo e pouco transparente, por um novo sistema que potencie as novas possibilidades oferecidas pelo Tratado de Lisboa e, ao mesmo tempo, contribua para a consolidação orçamental dos Estados-Membros como resposta à crise, conduzindo a uma redução das contribuições diretas dos orçamentos dos Estados Membros.
21 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Essas propostas, complementares entre si, incluíam três elementos principais: a simplificação das contribuições dos Estados Membros, a introdução de novos recursos próprios, a reforma dos mecanismos de correção. Anunciou ainda nessa altura a Comissão Europeia que seriam apresentados oportunamente os regulamentos ou alterações dos atos jurídicos existentes, bem como os regulamentos conexos, de acordo com o disposto no artigo 322o, no 2, do TFUE, com o objetivo de aperfeiçoar e completar a proposta inicial.  O presente parecer trata, pois, das propostas de alteração supracitadas, apresentadas pela Comissão Europeia, em 9 Novembro 2011. O denominador comum das várias propostas é o sistema de recursos próprios da União Europeia.Contudo, importa mencionar que o Tratado de Lisboa introduziu alterações relevantes não apenas no processo orçamental da UE, mas também na forma como o orçamento da UE é financiado. Neste contexto, duas disposições do Tratado merecem ser destacadas: i) o artigo 311.°, 3.o parágrafo, do TFUE estabelece que o Conselho pode “criar novas categorias de recursos próprios ou revogar uma categoria existente”, no contexto de uma decisão relativa aos recursos próprios, o que abre a porta à redução do número de recursos próprios existentes e à criação de novos recursos; ii) o 4.o parágrafo, do mesmo artigo, prevê pela primeira vez que “o Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com um processo legislativo especial, estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União desde que tal esteja previsto na decisão [relativa aos recursos próprios[ ”. Esta disposição estabeleceu a possibilidade de definir medidas específicas de execução relacionadas com o sistema de recursos próprios, no âmbito de um regulamento de execução, dentro dos limites estabelecidos pela Decisão relativa aos recursos próprios.As presentes propostas utilizam plenamente estas novas possibilidades, proporcionadas pelo Tratado.  Atentas as disposições das presentes propostas, cumpre suscitar as seguintes questões:
22 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012a) Da Base Jurídica A base jurídica das presentes iniciativas são os artigos: 311.o e 312.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.Importa sublinhar que de e acordo com o disposto no artigo 311o do TFUE, a União Europeia dota-se dos meios necessários e o “Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao Parlamento Europeu, adota uma decisão que estabelece as disposições aplicáveis ao sistema de recursos próprios da União”. Para além disso, “ o Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com um processo legislativo especial, estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União desde que tal esteja previsto na decisão adotada com base no terceiro parágrafo. O Conselho delibera após aprovação do Parlamento Europeu”. De salientar, nesta matéria, as novas competências atribuídas ao Parlamento Europeu, que tem um papel fundamental nas negociações. Também os Parlamentos nacionais têm uma palavra a dizer, não só estando bem informados sobre os efeitos positivos que decorrem da utilização dos recursos existentes, como também relativamente ao papel fundamental que têm na ratificação de decisões relativas ao recurso IVA ou ao ITF.  b) Do Princípio da Subsidiariedade Não está em causa a observância do princípio da subsidiariedade, uma vez que as matérias em causa são da exclusiva competência da União.  Todavia, acresce referir que a disponibilização de recursos próprios, a serem utilizados pelo Orçamento da União Europeia, são obrigações que poderão abranger todos os Estados-membros, nomeadamente no que concerne ao IVA. O artigo 311.o do TFUE, estabelece que a decisão sobre os recursos próprios da UE “só entra em vigor após aprovação pelos Estados-membros, em conformidade com as respetivas normas
23 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012constitucionais”. Ficando assim salvaguardadas as competências dos Estado smembros.c) Do conteúdo das iniciativas  As principais propostas de alteração da Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios têm a ver com (i) a simplificação da forma de determinação do recurso próprio baseado no ITF; (ii) estabelecimento da mesma data de entrada em vigor (1 Janeiro 2014) dos recursos próprios ITF e IVA; (iii) alterações nas disposições relacionadas com a administração e cobrança do recurso próprio, para garantir a coerência com outras partes da legislação.As três principais alterações ao Regulamento do Conselho que estabelece as medidas de execução do sistema e recursos próprios da União Europeia concentram-se na (i) especificação da responsabilidade dos Estados-Membros pela cobrança do ITF; (ii) incluir o método de cálculo do novo recurso próprio baseado no IVA, (iii) inclusão da proporção das taxas mínimas definidas na Diretiva ITF que incidem sobre o ITF e que posteriormente revertem a favor do orçamento da UE.No que concerne a colocação à disposição do orçamento da UE dos recursos próprios baseados no ITF e no IVA, as propostas de alteração “incluem as regras para o apuramento dos dois recursos próprios, modalidades de tesouraria e contabilidade, registo contabilístico e correções, apresentação de relatórios e conservação de documentos comprovativos. Além disso, no que se refere especificamente ao novo recurso IVA, são incluídas disposições pormenorizadas sobre o método de cálculo.Ambas as propostas baseiam-se em grande medida na experiência acumulada com os recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e o atual recurso próprio baseado no IVA. Visam proporcionar aos Estados Membros regras simples e transparentes com o máximo de previsibilidade”.
24 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012PARTE IV –  CONCLUSÕES As iniciativas em apreço atualizam a proposta da Comissão, apresentada em de junho de 20111, que visava a substituição do atual sistema de financiamento do orçamento da UE por um novo sistema capaz que aproveitar plenamente as possibilidades introduzidas pelo Tratado de Lisboa, que permite a criação de novos recursos e tem em consideração a necessidade de consolidação orçamental como resposta à atual crise financeira.Sendo o atual sistema de financiamento do orçamento da UE complexo e pouco transparente, salienta-se o empenho da Comissão na correção de algumas das insuficiências existentes. As iniciativas propostas incorporam essa vontade da Comissão, introduzindo uma maior simplificação das contribuições dos Estadosmembros, propondo a eliminação a favor do recurso próprio baseado no IVA, bem como a introdução de novos recursos próprios, e a reforma dos mecanismos de correção, utilizando plenamente as novas possibilidades, proporcionadas pelo Tratado.Por último, considera-se que as presentes propostas são positivas. Porém é importante ter presente, que a União Europeia, no atual contexto de crise, precisa de um orçamento que lhe permita responder com êxito aos desafios atuais futuros. As iniciativas proposta visam assim assegurar os meios adequados de financiamento para o orçamento da UE a partir de 2014.PARTE V –  PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1. Não está em causa a observância do princípio da subsidiariedade, uma vez que a matérias em causa são da exclusiva competência da União;                                                   1 Na sequência do lançamento do processo de preparação do Quadro Financeiro Plurianual para o período de 2014-20201.
25 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 20122.  No que concerne as questões suscitadas nos considerandos, a Comissão de Assuntos Europeus prosseguirá o acompanhamento dos processos legislativos referente às presentes iniciativas, nomeadamente através de troca de informação com o Governo.Palácio de São Bento, 23 de maio de 2012.A Deputada Autora do  Parecer, Helena André.O Deputado Autor do Parecer, Carlos Costa Neves. O Presidente da Comissão, Paulo Mota Pinto.PARTE VI –  ANEXO Relatório da Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública.
26 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Comissão de Orçamento, Finanças e Administração PúblicaParecer COM (2011) 737  COM (2011) 738  COM (2011) 739  COM (2011) 740 Propostas de Regulamento do Conselho  Proposta de Decisão do ConselhoAutor: Deputada Vera Rodrigues COM(2011) 737 – Proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado;  COM(2011) 738 – Proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras;  COM(2011) 739 – Proposta alterada de Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia;  COM(2011) 740 – Proposta alterada de Regulamento do Conselho que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia.
27 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012ÍndicePARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA PARTE II – CONSIDERANDOS PARTE III – CONCLUSÕESPARTE I – NOTA INTRODUTÓRIAA Comissão de Assuntos Europeus, em cumprimento do estabelecido no número 1 do artigo 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, relativa ao acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, remeteu à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública um conjunto de iniciativas para efeitos de análise e elaboração de Parecer:  Proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado [COM(2011)737];  Proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras [COM(2011)738];  Proposta alterada de Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2011)739];  Proposta alterada de Regulamento do Conselho que estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2011)740].
28 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012O tema presente nas quatro iniciativas é referente aos métodos, procedimentos e medidas de execução para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado (IVA) e no imposto sobre as transações financeiras (ITF). Dessa forma, pelo facto de o recurso próprio ser abordado em cada uma das iniciativas legislativas em análise, decidiu a relatora elaborar apenas um Parecer agregador do pacote de iniciativas.   PARTE II – CONSIDERANDOS1. Contexto das PropostasNo dia 29 de junho de 2011, com o lançamento do processo de preparação do próximo Quadro Financeiro Plurianual para o período 2014-2020, a Comissão Europeia propôs a substituição do atual sistema de financiamento do orçamento da UE por um novo sistema que retire o máximo proveito das possibilidades introduzidas pelo Tratado de Lisboa. As propostas incluíam três elementos principais:  A simplificação das contribuições dos Estados-Membros;  A introdução de novos recursos próprios;  A reforma dos mecanismos de correção; Para além das propostas enunciadas, a Comissão comprometeu-se em apresentar, até ao final de 2011, os regulamentos e alterações pormenorizadas relevantes dos atos jurídicos já existentes. As presentes iniciativas traduzem esse comprometimento ao nível do recurso próprio baseado no IVA e no ITF, aperfeiçoando e complementando a proposta de 29 de junho de 2011.2. Objetivo das propostas de regulamento e de decisão do ConselhoAs presentes propostas de regulamentos e de decisão do Conselho vêm atualizar a proposta de 29 de junho de 2011, com base em nova informação e novas tomadas de decisão. De seguida, apresentam-se as principais alterações ao nível do recurso próprio e sua colocação à disposição baseado no ITF e no IVA.
29 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Instrumentos jurídicos (sistema de recursos próprios2 da União Europeia) A proposta de Diretiva ITF3, adotada em 28 de setembro de 2011, define a forma jurídica do imposto sobre transações financeiras propondo os elementos práticos para criar e aplicar o ITF. Só depois de ter havido sustentação jurídica deste novo imposto é que se poderia pensar na sua qualidade de recurso próprio.Por outro lado, de forma a assegurar que as receitas geradas no ITF possam ser utilizadas eficazmente para financiar o Orçamento da UE, são necessárias regras no contexto da legislação sobre recursos próprios via três atos legislativos. A ver:  A proposta de decisão relativa aos recursos próprios (DRP), que contém as disposições principais relativas aos recursos próprios e prazos para a sua aplicação;  A proposta de Regulamento de execução da DRP, que aborda as regras sobre o controlo e fiscalização da cobrança de recursos próprios;  A proposta de Regulamento sobre a colocação à disposição do orçamento da UE do recurso próprio baseado no ITF;Os dois primeiros atos legislativos já foram propostos pela Comissão, faltando apenas corrigir pequenos detalhes de adequação à Diretiva ITF. O terceiro ponto constitui um novo ato legislativo.Alterações propostas na Decisão relativa aos recursos própriosA proposta inicial, de 29 de junho de 2011, continha a lista de novos recursos próprios, a data da sua introdução, limites relevantes para a sua aplicação e o limite máximo às taxas aplicáveis aos novos recursos próprios.As alterações agora propostas visam o seguinte:   Simplificar a forma de determinação do recurso próprio baseado no ITF;  Propor a utilização do ITF como recurso próprio a partir de 2014 (coincidindo o início de aplicação do ITF com a sua utilização como recurso próprio);  Alterar aspetos de administração e cobrança do recurso próprio, com vista a garantir coerência com as outras partes da legislação;                                                 2 Informação sobre o atual sistema de recursos próprios em vigor na UE pode ser consultada via o seguinte link: http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/financing/fin_en.cfm#own_res  3 Proposta de Diretiva do Conselho sobre um sistema comum de imposto sobre as transações financeiras e que altera a Diretiva 2008/7/CE, COM(2011)594, de 28.9.2011.
30 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Alterações propostas ao Regulamento de execução da Decisão relativa aos recursos própriosA presente proposta inclui três alterações fundamentais: Referir na proposta de Regulamento de execução da DRP a proporção das taxas mínimas definidas na Diretiva ITF que incidem sobre o ITF e que posteriormente revertem a favor do Orçamento da UE em detrimento de especificar os vários tipos de transações financeiras sobre as quais as taxas serão aplicadas;  Em conformidade com a proposta de Diretiva ITF, especificar que serão os Estados-Membros os responsáveis pela cobrança do ITF e não os agentes económicos (contrariamente ao que estava disposto na proposta inicial);  Em virtude da colocação à disposição do novo recurso próprio baseado no IVA, o texto é agora atualizado, passando a conter o método de cálculo do mesmo.Colocação à disposição do orçamento da UE dos recursos próprios baseados no ITF e no IVAA este propósito, a Proposta alterada de Decisão do Conselho relativa ao sistema de recursos próprios da União Europeia [COM(2011)739] é bastante explícita: “Estas propostas incluem as regras para o apuramento dos dois recursos próprios, modalidades de tesouraria e contabilidade, registo contabilístico e correções, apresentação de relatórios e conservação de documentos comprovativos. Além disso, no que se refere especificamente ao novo recurso IVA, são incluídas disposições pormenorizadas sobre o método de cálculo.Ambas as propostas baseiam-se em grande medida na experiência acumulada com os recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros) e o atual recurso próprio baseado no IVA. Visam proporcionar aos Estados-Membros regras simples e transparentes com o máximo de previsibilidade.”
31 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Métodos e procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no IVA e no ITF IVAEm conformidade com o número 2 do artigo 322.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)4, a presente proposta pretende definir o método utilizado pelos Estados-Membros no cálculo do novo recurso próprio e os procedimentos necessários para o colocar à disposição do orçamento da UE.  No âmbito do IVA, parte-se da experiência já adquirida na administração do recurso próprio nele baseado para simplificar as contribuições nacionais de forma a reduzir os custos administrativos, aumentar a transparência e facilitar o escrutínio democrático do recurso, criando um vínculo entre a política da UE em matéria de IVA, as finanças públicas dos Estados-Membros e o financiamento do orçamento da UE.O novo método de cálculo baseia-se em quatro passos principais: Em primeiro lugar, cada Estado–Membro deve identificar de forma clara quais são as suas receitas exclusivamente provenientes do IVA. Deverá expurgar receitas provenientes de juros, multas, efetuar regularizações relacionadas com territórios ultramarinos, regiões periféricas e os subsídios concedidos através do regime do IVA;  Em segundo lugar, de forma simples e transparente, a Comissão determinará uma percentagem média única de receitas de IVA de toda a UE referente apenas a entregas/prestações de IVA sujeitas à taxa normal efetuadas por agregados familiares/entidades que não possam deduzir IVA. Por uma questão de previsibilidade, deverá ser utilizada a mesma média durante todo o período correspondente a cada quadro financeiro;  De seguida determinar-se-á o valor das “receitas do IVA exigível” com base na percentagem média única aplicada às receitas ajustadas. Esse valor será posteriormente convertido num valor base líquido de imposto utilizando a taxa normal de IVA de toda a UE;  Por fim, apurado o valor da base coletável, é aplicada a percentagem definida no Regulamento de execução da Decisão relativa aos recursos próprios.                                                4 N.o 2 – O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão e após consulta ao Parlamento Europeu e ao Tribunal de Contas, fixa as modalidades e o processo segundo os quais as receitas orçamentais previstas no regime dos recursos próprios da União são colocadas à disposição da Comissão e estabelece as medidas a aplicar para fazer face, se necessário, às necessidades de tesouraria.
32 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Face ao método anterior, as principais vantagens são: Redução do número de correções que os Estados-Membros têm de fazer às receitas do IVA;  Eliminação da necessidade de calcular compensações, apesar de as mesmas não terem tido efeito significativo nas contas dos Estados-Membros e implicarem sempre carga administrativa;  Possibilidade de concentração do cálculo das contribuições dos Estados-Membros na taxa normal do IVA e centrado na percentagem média única da UE, em detrimento da necessidade de cálculo de taxas médias ponderadas.Colocação do novo recurso próprio IVA à disposição do Orçamento da UEFace ao sistema atual, a nova proposta pretende ser mais simples e mais transparente. Isso verifica-se nos seguintes aspetos:  O direito ao recurso próprio por parte da UE só é adquirido depois de o EstadoMembro ter efetivamente arrecadado as receitas do IVA;  Com vista a uma cobrança mais rápida e eficaz do recurso próprio, propõe-se que as receitas sejam disponibilizadas através de um sistema de extratos mensais onde são indicadas as datas precisas em que os montantes de recursos próprios são disponibilizados;  Em consonância com o livro verde sobre o futuro do IVA5, pela sua elevada flexibilidade, a presente proposta adequa-se ao propósito de aumentar a matéria coletável reduzir a fraude e evasão fiscal ao nível deste imposto; ITFA proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras [COM(2011) 738] faz em grande parte uma explanação dos elementos jurídicos já presentes na proposta de Regulamento do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras.                                                  5 COM(2010)695 de 1 de dezembro de 2010 – LIVRO VERDE sobre o futuro do IVA – Rumo a um sistema de IVA mais simples, mais sólido e eficaz.
33 | II Série A - Número: 189 | 2 de Junho de 2012Do ponto de vista do método utilizado para a definição do recurso próprio, a iniciativa refere que a Proposta da Comissão baseia-se na experiência passada adquirida na gestão dos atuais recursos próprios, designadamente no sistema de recursos próprios tradicionais (baseados em direitos aduaneiros e recurso próprio baseado no Rendimento Nacional Bruto) e no recurso próprio proveniente do IVA.Os elementos jurídicos específicos das propostas relativas à colocação do IVA e do ITF como recursos próprios do orçamento da UE podem ser consultados, diretamente, no texto das Propostas de Regulamentos do Conselho relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre o valor acrescentado [COM(2011) 737] e relativo aos métodos e ao procedimento para a colocação à disposição do recurso próprio baseado no imposto sobre as transações financeiras [COM(2011) 738], respetivamente.3. Princípio da Subsidiariedade De acordo com o estatuído no número 3 do artigo 5.o do Tratado da União Europeia, referente ao princípio da subsidiariedade, apenas deve ser adotada uma ação a nível da União quando os objetivos preconizados não podem ser alcançados de forma satisfatória a nível Estados-Membros e podem, devido à dimensão ou aos efeitos da ação proposta, ser melhor alcançados a nível da UE.Recorde-se, adicionalmente, o disposto no artigo 311.o do TFUE, segundo o qual a União se dota dos meios necessários e onde o “Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao Parlamento europeu, adota uma decisão que estabelece as disposições aplicáveis ao sistema de recursos próprios da União”. Adicionalmente, registe-se que o “Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com um processo legislativo especial, estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União desde que tal esteja previsto na decisão adotada com base no terceiro parágrafo. O Conselho delibera após aprovação do Parlamento Europeu”.Neste sentido, e tratando-se dos recursos próprios de financiamento da União, pode considerar-se tratar-se de uma competência exclusiva da União, caso em que não se aplicará a análise do cumprimento do princípio da subsidiariedade.No caso em apreço, considerando que a disponibilização de recursos próprios a serem utilizados pelo Orçamento da UE são obrigações que poderão abranger todos os Estados-Membros, nomeadamente no caso referente ao IVA, o referido artigo 311.o