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4850 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPUBLICA N.o 133que, enquanto não forem criados estes novos impostos, as câmaras municipais e as juntes de freguesia não possam ficar estrangularias sem poderem trabalhar, pois que, ao contrário do que foi aqui afirmado, quando se pretende que o Governo, em seis meses, monte e crie uma contabilidade municipal, isso é, efectivamente, pedir algo de extraordinário. Se nos lembrarmos que as modificações das contas nacionais demoraram amo e meio; se (pensarmos que, na maior parte das câmaras municipais do País, à frente das secções de contabilidade estão segundos, terceiros e primeiros-oficiais, com uma dedicação e uma competência extraordinárias, com longos anos de serviço mas habituados a um determinado tipo de contabilidade, haveria e haverá necessidade de cursos de reciclagem, de modo a possibilitar a sua adaptação num período muito rápido - concluir-se-á que era completamente impossível em seis meses criar uma nova contabilidade, novos métodos de gestão, ao nível das autarquias locais.
No imposto fundiário, visto que é o que tem sido, pelo menos nos jornais, ao nível de algumas organizações políticas, mais atacado, focam apenas alguns aspectos que considero mais importantes. O imposto fundiário poderá incidir sobre o valor de prédios rústicos e urbanos, incluindo-se ou não o valor das construções existentes. Assim, o imposto fundiário poderá recair só sobre o valor do solo, o valor do solo e das construções existentes ou unicamente sobre o valor das construções. Este último caso é válido se o solo estiver socializado.
A produtividade do imposto fundiário implica automaticamente um sistema cadastral desenvolvido, aliado a técnicas e certificados de avaliação que permutam a actualização do produto destes impostos sem grandes custos administrativos. Mas a importância do imposto fundiário reside muito mais nos seus aspectos indirectos do que no seu relevo económico. A introdução do imposto fundiário conduz a uma maior disciplina no mercado das propriedades imobiliárias, e fico muito admirado quando algumas organizações políticas vêm dizer que o imposto fundiário apenas tinha em vista prejudicar as unidades colectivas de produção, quando de conduz, pelo contrário, a que o mercado imobiliário, a que os grandes especuladores de terrenos possam vir a pagar pesados impostos.
Conduz também, por outro lado, e poderá conduzir, aliás, se formos considerar o valor rústico, a um incentivo no aumento de produtividade, da utilização de prédios rústicos e urbanos, e não se esqueça que a determinação de valor de bens imobiliários assenta em dois aspectos fundamentais: a capitalização do rendimento médio anual e o valor real presumido. Poderia desenvolver bastante este aspecto, mas não o faço. O diploma do Governo, ao não trazer aqui este problema e ao falar dele apenas nas suas linhas gerais, vem possibilitar que nas comissões de especialidade, quer na Comissão de Economia, Finanças e Plano quer na de Administração e Poder Local, se possam discutir amplamente estes aspectos deste imposto, que é uma inovação no sistema, e o diploma até prevê que no caso da não entrada em vigor deste imposto continue a existir a contribuição predial rústica e urbana.
Quanto ao diploma que o PPD/PSD apresentou, eu gostaria de fazer também aqui uma mais profunda apreciação, como há pouco fiz em relação ao diploma apresentado pelo Grupo Parlamentar do PCP, mas que não poderei fazer isso porque os impostos que lá vêm estabelecidos são exactamente os que o diploma do Governo prevê, apenas acrescentando no que diz respeito a problemas sobre as contabilidades e pequenas atribuições que já lá vêm tratados nesse diploma.
Nós dissemos que a flexibilidade e a dinamita do diploma apresentado pelo Governo vai evitar que, se forem contadas automaticamente todas as comparticipações e subsídios, as câmaras municipais ficariam de repente sem ter possibilidades de actuar, porque a maior parte delas, infelizmente, não possui ainda a capacidade técnica e administrativa quis se impõe alcançar rapidamente para se poder faiar num verdadeiro poder local. Por isso, nos, o Partido Socialista, apoiamos o diploma apresentado pelo Governo.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Lino Lima para um pedido de esclarecimento.O Sr. Lino Lima (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Gostaria de fazer ao nosso colega a seguinte pergunta: A Constituição estabelece que os pequenos e médios agricultores devem ser protegidos. O imposto fundiário a recair sobre o solo rústico deverá ser pago, portanto, por uma das camadas mais desfavorecidas, que são precisamente os pequenos e médios agricultores.
Sendo assim, não pensa o Sr. Deputado que a criação de um imposto fundiário vai contra os interesses dos pequenos agricultores e contra a Constituição, nos termos em que esta determina que estes sejam protegidas e defendidos?O Sr. Presidente: - Sr. Deputado: Há mais dois pedidos de esclarecimento. Deseja responder já ou responde a todos em conjunto?O Sr. Andrade Neves (PS): - Prefiro responder em conjunto, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Pinhão também para um pedido de esclarecimento.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - A pergunta que queria fazer ao Sr. Deputado Andrade Neves é do seguinte teor: Se, como existe na proposta do Governo, a necessidade da perequação para corrigir desníveis, isso corresponde ao não ao reconhecimento de que a proposta do Governo comporta em si a manutenção das desigualdades entre as autarquias; se, havendo necessidade de corrigir as desigualdades entre as autarquias do mesmo grau, preferível não será que, em vez da perequação, a proposta do Governo à Assembleia da República, tal como defendemos no projecto de lei do PCP, seja, logo à partida, feita com a participação e o acordo das regiões, o que correspondera, na realidade, não apenas à correcção das desigualdades mas também à sua aceitação por parte das próprias regiões que participam na elaboração e discussão prévia da proposta do
26 DE JULHO DE 1977 4851Governo, à correcção livremente consentida e discutida com a participação das regiões.
Já agora aproveitaria para dar uma informação, pois que o Sr. Deputado fez o reparo de que na nossa proposta não tínhamos em conta a necessidade dessas correcções: e isso acontece apenas porque no nosso projecto de lei as correcções estão, à partida, corrigidas pelas razões que acabei de expor.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima igualmente para um pedido de, esclarecimento.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Deputado: Ouvi com interesse a sua exposição sobro o problema das finanças locais, especialmente sobre diversos pontos que focou e que desenvolveu em substância.
Não encontrei, no entanto, entre os aspectos que, focou um - aspecto que, sobretudo - para as câmaras municipais do Norte, tem criado diversos problemas e diversas dificuldades e não vi como ele se enquadra, ou como é contemplado, na proposta do Governo que o Sr. Deputado defendeu, e que é o seguinte: em muitas câmaras e em muitas freguesias, especialmente no Norte, quo têm um regime florestal com receitas provenientes de vendas de madeira muito substanciais, vendas estas que estão administradas a maior parte delas pelas comissões de compartes, e que têm essas receitas vultosas. Pergunto, assim, como se enquadra o produto destas receitas em todo o regime financeiro dos autarquias locais na considerada proposta do Governo?
Outro aspecto: Gostava do saber qual a opinião do Sr. Deputado sobre o problema dos empréstimos que, de uma maneira bastante vaga, a proposta do Governo considera, sobre, qual a sua opinião sobre a forma, a possibilidade, os limites, que as autarquias locais devem ter de contrair empréstimos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Andrade Neves para responder aos pedidos de esclarecimento.O Sr. Andrade Neves (PS): - Vou tentar responder, visto duas perguntas terem sido muito rápidas.
O Sr. Deputado Lino Lima fala na questão do imposto fundiário que irá prejudicar os pequenos e médios rendeiros, os pequenos agricultores, que a própria Constituição defende que deverão ser apoiados.
Eu, ao falar no imposto fundiário e no próprio diploma do Governo que é flexível o amplo, disse, se a memória não me atraiçoa, que o imposto fundiário poderia incidir quer sobre o solo quer sobro o valor dos prédios rústicos e urbanos, incluindo. ou não o valor das construções existentes. Disse, ainda que poderia também, e apenas, incidir só sobre a parte urbana ou incluir a parte rústica. Portanto, isto é um assunto bastante importante, que considero que, devido à própria flexibilidade, de o próprio diploma do Governo, ao consagrar este imposto, diz que deverá entrar aquando da criação do imposto ...O Sr. Lino Lima (PCP): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor.O Sr. Lino Lima (PCP): - Como é que o Sr. Deputado compatibiliza o lançamento desse imposto fundiário sobre solos urbanos se na Constituição se estabelece a municipalização ou a nacionalização desses solos urbanos?O Orador: - Bem, ao que me parece, a Constituição não consagra a socialização ou colectivização ou a nacionalização total dos solos, pois prevê também a iniciativa privada e como tal a construção de imóveis a nível de iniciativa privada. Isto será talvez uma leitura muito rápida, Sr. Deputado, mas, efectivamente, ela consagra também a iniciativa privada. Por isso, quando ou falo, ou quando o diploma do Governo fala, no imposto fundiário, ele poderá ter várias características, o que será um aspecto que teremos, ao nível da especialidade, de, discutir, porque ele poderá cair, como já disse, aliás, é um problema existente ao nível de todos os países da Europa, especialmente ao nível dos países do Mercado Comum quer sobre o solo quer sobre o valor do solo e, construções existentes, ou unicamente sobre o valor das construções ou ainda sobre, a parte rústica. Como vêem, os países ao nível da Europa, e poderia aqui indicar uma série. deles, utilizam este imposto consoante aquilo que eles melhor entendem que vai ao encontro da autonomia financeira das autarquias, locais.
O Sr. Deputado Carlos Pinhão perguntou, quando se fala aqui no fundo de perequação financeira para corrigir desigualdades, se efectivamente, estamos, ou não a demonstrar as desigualdades existentes entre as autarquias locais. Foi isto mais ou menos.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - Dá-me licença, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - O que eu perguntei era se na proposta do Governo, ao sentir a necessidade da perequação, se reconhece ou não que um tal projecto contém, à partida, a manutenção. das desigualdades que só pela perequação vão ser corrigidas.O Orador: - Não, e é fácil. É preciso conhecer a realidade das autarquias e das regiões para se saber que existem, desigualdades profundas e que não haverá impostos com as tais caracterizações que ou há pouco formulei, e que deverão ter as características dos impostos municipais, que, poderá acontecer com - estes impostos ou outros - ou faço aqui um desafio aos fiscalistas para me indiciarem outro tipo de, impostos que não possam também, acarretar, neste momento, na amálgama existente de tantos impostos que temos no nosso país que alguns deles não irão, à partida, provocar ou aumentar as desigualdades existentes.
Mas esse, fundo de perequação que é definido, que o Governo ao apresentar o diploma prevê, é precisa
4852 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 135mente para corrigir, e é através de uma percentagem do Orçamento Geral do Estado que será distribuído, e não através do Governo, mas através das autarquias locais, através de critérios a discutir também na especialidade na nossa comissão ou nas várias comissões, pois isto vai influenciar todo o sistema fiscal português e o próprio Orçamento Geral do Estado, para que essas desigualdades possam ser a pouco e pouco corrigidas.O Sr. Carlos Pinhão (PCP):. - Posso interrompê-lo, Sr. Deputado?O Orador: - Faz favor, Sr. Deputado.O Sr. Carlos Pinhão (PCP): - Estou de acordo com o Sr. Deputado Andrade Neves quando diz que é necessário conhecer as realidades das regiões para bem legislar. Parece-me, portanto, que isto implica que ninguém melhor do que as próprias regiões conhece essas realidades. É essa a razão por que a questão se mantém: se, ma realidade, a participação das regiões, juntamente com o Governo, na elaboração da proposta a apresentar à Assembleia da República é ou não a melhor forma de, logo à partida, com o conhecimento real das regiões pelas mesmas, obviar a que mesmo as próprias correcções não venham depois enfermadas de novas incorrecções.O Orador: - Eu creio que não, Sr. Deputado. Penso, pelo contrário, que, logo à partida, deverão ser discutidos primeiramente os critérios, as competências e as atribuições que as autarquias deverão ter, para que depois possamos marcar critérios que vão ao encontro das necessidades das populações dos vários municípios, para que não possa acontecer que, mais uma vez, grandes municípios da zona litoral e das zonas urbanas possam beneficiar grandemente em detrimento de outros municípios de outras regiões.
Partir logo sem um período de transição, como o vosso diplomai não prevê, em nome de uma verdadeira autonomia financeira, poderá prejudicar a autonomia financeira que todos nós desejamos para as autarquias locais.
Quanto à questão que o Sr. Deputado Abreu Lima me pôs relativamente às reeditas provenientes, se não estou em erro - e peço que me desculpe se por acaso me falhar a memória, pois tomei alguns apontamentos, mas fui várias vezes interrompido posso não responder concretamente -, parece-me que o problema posto é referente a algumas autarquias do Norte em que a venda de produtos florestais era uma forma de receita destes municípios e a pergunta era sobre como é que eu encarava a questão do imposto fundiário. É isto, não é, Sr. Deputado?O Sr. Abreu Lima (CDS): - Onde é que isso se enquadra?O Orador: - Quanto à venda dos produtos florestais não vou dar uma opinião, como é óbvio, já que é um problema que se me põe assim à primeira vista, E poderia dizer que o imposto fundiário, na sua largueza, poderá abranger efectivamente esses aspectos, mas isso seria um. problema a tomar em consideração e penso que é fundamental que isso seja feito na discussão na especialidade.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Posso interromper, Sr. Deputado?O Orador: - Faz favor, Sr. Deputado.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Eu penso que esse é um problema importante. É um aspecto que não está considerado no diploma e penso que é uma situação que deveria ser encarada.
Vou apresentar um caso concreto. A Câmara Municipal do meu concelho tem 7000 contos de receitas normais, ordinárias, e há uma freguesia dentro desse concelho cujo resultado só deste ano da venda, e que se repete normalmente, embora não com o volume que atingiu este ano, foi de 1000 contos. Isto, portanto, numa das cinquenta e uma freguesias que este concelho tem. Ora, eu não encontrei este problema tratado nem enquadrado neste diploma, que é o das receitais que são evidentemente produto de baldios, resultante da venda de madeira, e que tem um peso muito grande e substancial no desenvolvimento desta freguesia. Não vejo onde é que este problema está enquadrado neste diploma e parece-me que este aspecto devia ser estudado e encarado.
A questão que lhe tinha posto era, portanto, dado que este problema não está enquadrado no diploma, como é que o Sr. Deputado encara esta situação?O Orador: - Eu julgo que este é um problema claro: É impossível que em qualquer diploma sobre finanças locais se entre em consideração, nas suas linhas gerais, com todos os aspectos possíveis e imaginários existentes ao nível de cada freguesia do nosso país. Penso, sim, que esse é um problema a ser considerado na discussão na especialidade, visto que tem efectivamente um grande peso. O imposto fundiário poderá também dar uma resposta, mas há ainda uma outra solução que é a da criação de impostos ao nível local, o que poderá ir ao encontro das preocupações do Sr. Deputado.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Sousa Franco.O Sr. Sousa Franco (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Suponho que a brevidade será, porventura, a maior das qualidades que devo procurar conseguir neste momento.
Quanto ao essencial, e na apresentação do projecto do PSD sobre finanças locais, já as linhas fundamentais do nosso pensamento neste momento e nesta matéria foram expressas por um camarada meu.
Neste momento é, em nosso entender, difícil, mas imperioso, tratar da matéria das finanças locais. Difícil porque não podemos esquecer que muitas dias vadiáveis que influenciariam uma política bem definida nesta matéria são perfeitamente indeterminadas. Desde a, estrutura do sistema fiscal ao tipo do repartição global de atribuições entre o Governo Central e poderes locais, até à capacidade de gestão dos próprios órgãos e da máquina administrativa local, há toda uma série de variáveis que não podermos ainda enxergar com clareza e que tornariam, desde o início, votada ao fracasso qualquer tentativa die definir um quadro definitivo, completo, utópico, porventura, das finanças locais.
26 DE JULHO DE 1977 4853No entanto, entendíamos que é necessário também não cair no conservantismo, como consequência deste risco de dar um passo em frente. E porque assim entendemos, ao mesmo tempo que apresentámos um projecto sobre a definição dos poderes dos órgãos do poder local, apresentámos um. projecto género, paralelo, acerca do principal meio de consubstanciação prática desses poderes que são as finanças tocais. Não há verdadeiro poder local sem que o esquema financeiro do seu exercício não sejam um retrato autêntico do grande de autonomia e da liberdade de decisão que compete a cada momento aos órgãos representativos locais. Neste sentido, pois, e no seguimento de uma preocupação que tem sido desde sempre a do Partido Social-Democrata, que é a de que o poder local é o fundamento e, porventura, o mais seguro sintoma de uma democracia real e de que não se constrói uma estrutura democrática desde a base sem reforçar o poder local, apresentámos um projecto que em muitas aspectos tem pontos comuns com a proposta do Governo e que noutros, pelo contrário, se afasta dela.
Em primeiro lugar, pretendemos, e isto vem já das mossas propostas programáticas, designadamente do Programa de Governo que apresentámos ao eleitorado em 1976, definir uma zona segura, embora restrita por natureza, de impostos tocais que não aumentasse a irracionalidade do sistema fiscal, que já é muita, mas permitisse aos municípios lançarem-se com alguma segurança no caminho da existência de um sistema fiscal próprio de cada município e naturalmente também das outras autarquias que ainda carecem de uma construção mais de fundo, mais de raíz.
Por outro lado, no entanto, e porque a existência de impostos próprios seria, se excessiva, um peso que farda afundar o barco, e se suficiente, um recuo em relação à situação actual, que já não é brilhante, previmos um sistema que vá ao encontro dos requisitos do artigo 240.o da Constituição, um sistema compensatório, coincidente o essencial, e também neste aspecto já de acordo com propostas programáticas nossas, em muitos casos razoavelmente antigas, com a proposta do Governo, que consiste na existência de um fundo por via do qual se canalizem receitas de dotações das finanças centrais resultantes quer da absorção dos impostos locais extintos, quer de novas dotações a inscrever no Orçamento Geral do Estado, quer de um processo progressivo e não súbito ou imediato, como já ouvi dizer, de extinção das compensações e subsídios como forma de manutenção da dependência do poder local relativamente ao Governo Central.
Entendemos, pois, que neste aspecto o sistema criado coincide, no essencial, com a proposta do Governo, mas na firma como no plano das receitais o esquematizámos julgamos que apresenta maior viabilidade e maior clareza. Procurámos, por um lado, periodificar e pôr em calendário as operações necessárias no plano legislativo, naturalmente, para a edificação desse sistema, encarregando o Governo, e em alguns casos a própria Assembleia da República, de pratear operações indispensáveis à clarificação da lei-quadro, e lei-quadro inicial que, na nossa óptica, o projecto apresentado constitui.
Por outro lado, procuramos, pelo tipo de receitas afectadas imediatamente à administração local e pela definição de parâmetros do seu crescimento, alcançar uma maior, mais ambiciosa, mas apesar de tudo viável, quantificação dos fundos a afectar ao poder local. Isto conseguiu-se quer por uma variação relativamente do elenco da impostos que consta da proposta do Governo, incluindo designadamente a sisa, quer pela definirão de objectivos mínimos a atingir durante os primeiros três anos de vigência desta lei.
Cremos, pois, que neste aspecto, para além da definição de princípios gerais que podem ser estáticos se não forem imediatamente quantificados e se não se criar um mecanismo de crescimento que resulte da própria lei, definamos um sistema por via do qual será possível esperar que as reeditas afectas ao poder local aumentem significativamente nos primeiros anos de execução do nosso projecto. Cremos que nesse aspecto, repito, o projecto apresenta uma vantagem em comparação com a proposta do Governo e só assim será possível definir metas viáveis mas relativamente ambiciosas, conseguir corrigir a situação portuguesa, que neste momento encontramos, injustificadamente, no último lugar na repartição de recursos à administração local quanto aos países da Europa Ocidental. E se confrontamos países de idêntico grau de desenvolvimento e sistema social semelhante, a nossa situação também não será brilhante.
Ora, qualquer que seja a fonte das receitas, sejam elas oriundas de fiscalidade puramente local, sejam oriundas das próprias finanças centrais, só quando os órgãos tocais tiverem o poder de decidir por si com parâmetros conhecidos e sem condicionantes políticas desnecessárias da afectação das receitas que lhes sejam atribuídas é que existe um verdadeiro poder local. Pensamos, neste aspecto, que a mutação quantitativa e a mutação qualitativa para que aponta o nosso projecto relativamente à proposta do Governo significam uma vantagem que não é incompatível com os elementos essenciais dessa mesma proposta.
Por outro lado, preocupámo-nos muito, a vários níveis, com a garantia do apartidarismo e da não discriminação política em matéria de finanças locais. Não é uma preocupação nova da nossa parte, visto que já apresentámos um projecto, o projecto de lei n.o 32/I, nesta Assembleia da República, infelizmente ainda não apreciado e foi também por nossa iniciativa que na Lei do Orçamento em vigor se cominou a obrigação de o Governo estabelecer pianos objectivos de distribuição das comparticipações e subsídios às autarquias locais. Neste sentido, prevemos regras quanto à gestão comparticipada do fundo de perequação financeira, que não pode ficar na dependência do Governo, sob pena de a mera suspeição ou o simples facto da dependência poderem partidarizá-lo escusada e nocivamente.O Sr. Pedro Roseta (PSD): -Muito bem!O Orador: - Propusemos a supressão daquela instituição que tem uma tão má tradição na política - no mau sentido - local portuguesa que são os cofres dos governos civis, fazendo depender o governo civil do Orçamento Geral do Estado, do regime próprio de execução que lhe compete.
Propusemos um esquema, que não é súbito mas, em todo o caso, é ambicioso, da integração nas dotações globais a aceitar ao fundo de compensação e de perequação financeira das subvenções e compartici-
4854 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 133pações a obras locais, outro dos mecanismos fundamentais de dependência partidária e de caciquismo a nível local que importa, primeiro controlar e, depois, suprimir.O Sr. Pedro Roseta (PSD): - Muito bem!O Orador: - E propusemos finalmente uma intervenção muito definida das próprias autarquias locais e da Assembleia da República como órgãos, todos eles, pluripartidários e, por isso mesmo, garantes de uma isenção que, por si só, o Governo - qualquer que ele seja e com as boas intenções que tenha - nunca poderá assegurar. Cremos, pôs, que nesse aspecto o nosso projecto também representa uma melhoria significativa.
Por outro lado, apontámos, ainda que em termos indicativos, para um reforço das finanças regionais. É um ponto em que, na nossa filosofia, nos encontramos- como alfas em vários outros - com alguns dos aspectos fundamentais do projecto de lei apresentado pelo Partido Comunista Português.
Defendemos que será fundamental, para que exista um verdadeiro poder local e para que as várias dimensões do poder em Portugal sejam adequadas à realidade de um país que importa devolver aos portugueses, constituir o mais depressa possível regiões e dotá-las de meios financeiros.O Sr Pedro Roseta (PSD): - Apoiado!O Orador: - Dotá-las de meios financeiros que não sejam regateados, que não sejam extorquidos, aos municípios, já eles bem pobres, mas que sejam resultantes de uma reavaliação das atribuições que cabem as regiões e daquelas que competem ao Governo e, naturalmente, das respectivas receitas e despesas. Entendemos, em todo o caso - e aqui nos afastamos, no plano prático, da filosofia ao projecto de lei do Partido Comunista Português!-, que não seria viável, porque a aprovação deste projecto de lei se faz quase que em regime de urgência, para que possa ter algum efeito prático no próximo ano, dada a altura da preparação orçamental em que nos encontramos, condicionar em absoluto o sistema estabelecido à efectiva instituição de regiões. De futuro, uma maior participação das regiões será, em nosso entender, desejável, mas parece-nos que temos de começar a avançar com aquilo que existe e não a condicionar alguns progressos relativamente ao que existe a algo que ainda vai demorar tempo a institucionalizar.
Finalmente, instituímos o regime num quadro geral bastante mais completo que a simples repartição das receitas, que é um ponto fundamental constante da proposta de lei dói Governo, procurando criar mecanismos pelos quais e rapidamente se chegue a substituir toda a parte III do Código Administrativo, regendo no seu conjunto as finanças locais. Naturalmente, também, que não tivemos a ambição de o fazer de uma assentada; tivemos a preocupação de criar zonas de transformação imediata e de definir diplomas complementares que deveriam dar origem a novas e mais pensadas transformações.
Uma das zonas de transformação imediata, na qual há que conjugar este projecto sobre finanças locais, ou seja o nosso projecto relativo ás competências das autarquias, é a que se refere à democratização interna de todo o processo financeiro, quer no que se refere à aprovação do orçamento, quer no que se refere à tomada de contas, quer no que se refere à participação dos municípios na própria administração financeira e na sua fiscalização, e estabelecemos nesse sentido um regime verdadeiramente democrático, verdadeiramente participativo, o que não aconteceria, de forma alguma, se mantivéssemos em vigor as disposições correspondentes do Código Administrativo de 1940.
Em suma, entendemos que, sem prejuízo das contribuições úteis que resultam de todas as iniciativas legislativas em discussão, o projecto que apresentámos é uma boa base para que seja possível, neste momento, dar o primeiro passo no sentido de se estabelecerem umas finanças locais democráticas. Outras devem seguir-se, outras devem consolidar, no domínio das realidades e não no domínio das meras ficções jurídicas, o poder local; o da criação de um sistema de finanças autónomas tem, no entanto, uma primeira prioridade e tuteamos que o nosso projecto de lei com os aperfeiçoamentos que a votação na especialidade lhe poderá introduzir, constitui uma base que combina simultaneamente o relativo imprescindível e a aponta de ideal indispensável para não ficarmos parados.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Debutada Maria Emília de Melo. Desculpe-me perguntar-lhe se é muito demorada a sua intervenção, Sr.a Deputada.A Sr.a Maria Emília de Melo (PS):- Sr. Presidente, não é muito demorada. Não costumo ser muito demorada, como sabe.O Sr. Presidente: - Pode fazer a sua intervenção como entender, mas é apenas para coordenar o tempo. Tenha a bondade.A Sr.a Maria Emília de Melo (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Muito se tem falado na Assembleia da República sobre descentralização e há uma permanente suspeição sobre o Governo Central quanto à descentralização. Desconhece-se que seria até mais fácil, e, nessa altura sim, demagógico, pseudocriar os meios mais amplos, os meios de total ausência de qualquer tipo de restrições em relação às autarquias locais.
Nessa altura, o Governo teria a possibilidade de dizer que o Governo deixou que o poder local tivesse uma capacidade de decisão a mais ampla possível, que as coisas não se fizeram, que as populações não estão contentes, e, assim, a responsabilidade não seria do Governo. Simplesmente, Sr. Presidente, Srs. Deputados e Srs. Membros do Governo, é preciso que as populações neste país continuem a acreditar que vale a pena jogar o jogo da democracia, e, para isso, é preciso que sejamos prudentes e realistas.
Não sei bem de que serviria deixar grandes somas de capitais às autarquias locais se elas não tivessem a possibilidade de as saber gerir, de terem os meios técnicos para as poderem utilizar. Teriam muito
26 DE JULHO DE 1977 4855dinheiro e no fim da sua gestão talvez ficassem ainda com muito dinheiro. Isto foi uma realidade que se verificou quando as comissões administrativas deixaram as suas funções: em muitas câmaras muitos dos dinheiros a elas atribuídas ficaram por aplicar, e as populações continuam sem aquelas suas aspirações que ainda hoje, infelizmente, continuam a ser as aspirações de muita gente, como sejam, o seu lavadouro, o seu fontanário ou, o que ainda é mais dramático, a possibilidade de terem uma estrada -já não digo muito boa, mas pelo menos suficiente - para que uma ambulância possa lá ir buscar um doente.
É pois necessário estabelecer um equilíbrio entre o desejável e o possível e não, como a avestruz que mete a cabeça debaixo da areia, esquecer as realidades deste país. Por isso, neste documento apresentado pelo Governo português - que é, em princípio, o adjectivo que posso aplicar ao Governo e que se coaduna com a realidade constitucional deste país- o Governo foi prudente, porque sabe que apenas o entregar meios financeiros não é suficiente; é necessário equilibrar esses meios financeiros com a possibilidade de os utilizar.
Por outro lado, também sabemos que os meios próprios das autarquias não são suficientes para a sua diversidade. Por isso, alguns mecanismos foram criados, algumas inovações foram introduzidas na proposta de lei do Governo, nessa proposta que se caracteriza por racionalizar os actuais fluxos financeiros, tendo como base as actuais atribuições e competências das autarquias e o sistema fiscal existente. Por isso se vão abolir os sistemas de subsídios e comparticipações do Estado, e se mantêm transitoriamente alguns impostos sob a sua forma actual.
Três grandes bases constituem o apoio deste documento. São as receitas directamente arrecadadas pelais câmaras e imediatamente arrecadadas pelos munícipes; é o imposto fundiário - que é, no fundo, uma transformação da já existente contribuição predial - que está, efectivamente, de acordo com o n.o 4 do amigo 75.o da Constituição sobre a necessidade de controlo e progressiva municipalização e nacionalização dos solos, porque só depois de os municípios conhecerem a realidade da distribuição dos solos dentro das suas áreas poderemos avançar neste domínio; e, por outro lado, este imposto fundiário é para ser aplicado sobre o domínio privado, porque, em relação aos domínios nacionalizados e municipalizados eles são contemplados na lei de sotas. Assem sendo, não me parece válida qualquer suspeição, que já aqui foi lançada, sobre tentar travar alguma coisa em relação a unidades colectivas ou outra forma agrícola da zona de intervenção da Reforma Agrária.
Por outro lado, o fundo de perequação financeira permitirá fazer o reequilibro, porque reconhecer que há desigualdade entre os diversos concelhos é um facto, é uma coisa que se nos impõe, não vale a pena dizer que eles não existem, porque existem, e se existem, temos que jogar com estas realidades.
Por outro lado arada, é evidente que algumas das questões aqui levantadas sobre esse fundo possam vir a ser contempladas, mais detalhadamente quando da discussão na especialidade. Na lei está dito que ele está ligado ao Orçamento Geral do Estado, e portanto à lógica do próprio OGE ele tem que estar subordinado. Assim sendo, a própria Assembleia da República irá discuti-lo; as regras de distribuição desse fundo, embora estabelecidas pelo Governo, serão, comi certeza, postas à apreciação da Assembleia da República no momento em que apresentar o OGE. Se isso não está tão explicitamente dito no documento, é evidente que não haverá qualquer problema em o explicitar.
Muito se tem falado também sobre a parte respeitante aos empréstimos. Ë evidente que os empréstimos deverão ser tratados, fundamentalmente, em sede do diploma das competências. Este documento não será, por excelência, a sede própria dessa matéria, pois ela depende directamente da definição das competências e até de uma eventual alteração do Código Administrativo.
O controlo jurisdicional que aqui há pouco foi referido é um controlo a posteriori sobre a questão dos municípios, não é um controlo a priori, o que deveria, efectivamente, implicar que fosse liminarmente dito que os municípios poderiam contrair esses empréstimos até num momento muito próximo do fim do seu mandato o município teria de ser responsabilizado por um empréstimo que poderia não ser criado em condições correctas. O que se deve é deixar à livre negociação - o que hoje não se verifica - entre a autarquia e a instituição de crédito a obtenção désseis empréstimos.
Portugal é o País que tem a mais baixa capacidade de endividamento da Europa e isso leva a que os encargos necessários, muitas vezes para benefícios a várias gerações, acabem por ser totalmente suportados pela geração presente. Ê evidente que listo acontece e é evidente que não pretendemos que isso continue a acontecer. Simplesmente, como disse, a sede mais consentânea com isto será a da definição das competências, tendo em conta, no entanto, estes aspectos que são importantes.
Quanto a um sistema de contabilização a estabelecer pelo Governo, a verdade é que parece que esse sistema não pode ser criado unilateralmente pelo Governo, que deverá ouvir a comissão de finanças locais a criar, e a aplicação global de um novo sistema de contabilidade das finanças locais terá de ter em atenção a experiência de outros países onde esses sistemas levaram anos- a ser institucionalizados, onde foram parcelarmente aplicados e progressivamente expandidos, deve ter em atenção os homens que os autorizaram - e todos sabemos que a formação dos actuais quadros das autarquias não ratão adaptados, terão que o ser e terão que o ser progressivamente.
É necessária também uma reconversão do equipamento dentro dos municípios, porque, apesar de a contabilidade ter que ser límpida, transparente, simples, só quem não conhece os longos documentos a tratar poderá pensar que é fácil estabelecer um sistema sem ter em conta quer o volume dos documentos a tratar quer o modo como esses documentos vão ser tratados. E o tratamento desses documentos, desde o tratamento manual até ao tratamento mecanográfico, mais ou menos actualizado, tem que ser levado em conta na criação desse sistema de contabilidade.
Por outro lado, também os executivos das câmaras, dada - aquilo que já se costuma dizer- a
4856 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 135juventude da nossa democracia, não tiveram ainda a possibilidade de adquirir a experiência necessária para fazerem incidir, essa mesma experiência, na criação desse sistema de contabilidade, pública, experiência que irá incidir dentro da comissão de finanças locais, uma vez que haverá vários representantes dos concelhos municipais. Assim sendo, parece-nos que é preferível usar a prudência para que não se crie a confusão e para que aquilo que, vier a ser instituído possa, na realidade, ser aplicado, ser gerador de novas experiências e que seja de tal forma flexível o adaptável que essas experiências possam vir a ser espelhadas em futuras revisões, tal como está previsto no artigo 18.o, que diz que a presente lei será obrigatoriamente revista no segundo ano de vigência do imposto único sobre rendimentos. Isto significa que se prevê desde já que, isto tem, de qualquer modo, um certo carácter transitório, mas que, com a realidade que temos, se, devo começar já para que, depois melhor se possa legislar em termos mais definitivos. Assim sendo, parece-nos, que o documento apresentado pelo Governo, com uma ou outra explicitação que possa ser feita na especialidade, contempla aquilo que é fundamental. Por isso apoiamos e, apoiaremos esta proposta do Governo.
Para terminar, gostaria apenas de fazer uma pequena observação em relação ao que, foi dito, sobre o Conselho de Ministros andar demagogicamente em campanha eleitoral. A verdade é que, o Conselho de Ministros já mais que uma vez reuniu fofa do Lisboa, ultimamente em Braga, e, a menos que qualquer campanha eleitoral para mim tenha passado despercebida, não deve ter havido nenhuma. campanha eleitoral. Isso faz parte da filosofia de, actuação do Governo, não é demagógico; demagógico será tentar manipular essas situações reduzindo-as a um tempo, ou a um espaço.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Prometi ser breve. Outras considerações poderia fazer, mas vou ficar por aqui.
Muito obrigado, Sr. Presidente.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Dias Ferreira para uma intervenção.O Sr. Dias Ferreira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: É sabido que o Governo estava, comprometido a apresentar à Assembleia da República, até à revisão do Orçamento Geral do Estado, ou seja até 30 de Junho, uma proposta de lei sobre o regime de finanças locais.
E sabido, também, que o Governo não cumpriu essa parte do dispositivo do artigo 4.o da Lei n.o 11/76, como não cumpriu outras determinações aí contidas, todas elas destinadas a assegurarem às autarquias locais, tanto quanto possível, um regime de autonomia e de independência no que, toca ao regime de finanças, bom como as destinadas a contribuir para a correcção das desigualdades entro as autarquias.
Cumpre agora apreciar a proposta do Governo, apresentada muito depois do prazo fixado na Lei do Orçamento e muito depois do projecto que o meu partido apresentou, a esta Assembleia.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs.. Membros do Governo: Um dos traços mais característicos do sistema falta era a distribuição arbitrária das verbas como forma de manter uma rede de clientelas e influências, com desprezo das aspirações e da participação, popular. A forma jurídica desta distribuição de verbas era a concessão de comparticipações, caso a caso, por decisão de, um Ministro ou alto funcionário todo poderoso. Ora, em relação às comparticipações o Governo prevê no n.o 1 do artigo 1.o a sua abolição para logo dizer no n.o 2 que, tal abolição se fará sem prejuízo dos subsídios que o Governo decida conceder. Como já no n.o 1 se tinha ressalvado o direito do Poder Central de fiscalizar as autarquias nos termos quo bem entendesse, facilmente se vê que a proposta do Governo, nesta matéria deixa ficar o essencial na mesma: a possibilidade de distribuição de, verbas caso a caso e como forma de discriminações políticas.
Aliás, as intenções do Governo na qualidade, das suas, propostas reflectem-se claramente no artigo 16.o que prevê a criação, de uma comissão de, finanças locais em que a Administração Central teria a representação que, segundo se diz textualmente,, «o Governo entender por conveniente».
Outro, aspecto em que se, revela a natureza da proposta do Governo é a criação de vários impostos municipais: o imposto fundiário e o imposto sobre veículos. Quanto ao imposto fundiário, apenas se diz que tomaria com base de incidência o valor dos solos rústicos e urbanos e que, enquanto não for instituído o imposto, reverterá para os municípios a totalidade, do valor da cobrança local da Contribuição Predial Rústica e Urbana. Estas normas não tomam em conta a Constituição, quando prevê a necessária nacionalização do solo urbano (artigo 65.o), a «expropriação dos latifúndios e das grandes explorações capitalistas,» (artigo 97.o), e «a protecção, dos pequenos e médios agricultores» (artigo 99.o)
A resposta da Constituição, as receitas do imposto: serão certamente, diminuídas, quer na região da Reforma Agrária e nas regiões do minifúndio, quer no que toca à tributação dos solos agrícolas, quer no, que toca ao solo urbano. Não se compreende também a previsão deste imposto sem se encararem medidas para fazerem face à inexistência de um cadastro dos prédios rústicos e, urbanos existentes em todo o território nacional (neste momento apenas 30% do território se encontra coberto).
Quanto ao imposto sobre veículos, a ser mantido o actual sistema de cobrança, poderá não ser pago no concelho em que reside o seu utente.
No que, respeita ao imposto de incêndio e ao imposto de turismo, trata-se de impostos que já existem actualmente, mas cujas receitas silo, reduzidas e em quo as despesas de, cobrança são com frequência superiores às receitas arrecadadas.
Em relação a todos estes impostos, que seriam municipais, fica por explicar que máquina fiscal efectuará as operações necessárias, ficando igualmente por explicar quais os custos dessa máquina.
Quanto à participação no imposto único sobre rendimento, o seu montante seria variável e definido
26 DE JULHO DE 1977 4857em termos percentuais. Mas não se explicita quem define ou como é calculada essa percentagem ou quando o imposto entrará em vigor. Enquanto não estiver instituído o imposto único, os municípios participariam no produto da cobrança local dos diversos impostos sobre o rendimento actualmente existente, excepção feita à contribuição predial rústica e urbana, mas sem se explicar a porcentagem dessa participação.
Mas dado que este sistema conduziria a grandes desigualdades entre os municípios, prevê-se a participação do fundo de perequação financeira, a inscrever no Orçamento Geral do Estado, não definindo os termos e critérios da sua distribuição.
No que toca às finanças de freguesia, a proposta do Governo limita-se a propor que os municípios dotem as freguesias com um mínimo de 8% do produto líquido do futuro imposto fundiário e que transitoriamente será substituído pela contribuição predial rústica e urbana. Fica por definir um critério geral de distribuição de dinheiro às freguesias que exclua favores ou discriminações. Se vier efectivamente a ser criado o imposto fundiário, as freguesias poderão lançar derramas sem exceder 15% da respectiva colecta. Até lá manter-se-ia em vigor o artigo 781.o do Código Administrativo: também as freguesias teriam de tributar os pequenos e médios agricultores e as cooperativas agrícolas para obterem receitas.
A proposta do Governo, com soluções indefinidas em numerosos pontos, abre a porta para a eventual manipulação na distribuição de verbas para a intervenção arbitrara do Poder Central nas finanças locais e lança o odioso da tributação de camadas muito amplas e desfavorecidas do nosso povo para cima das autarquias locais. Tecnicamente, não existe o mínimo fundamento para a criação de um imposto municipal como o imposto fundiário que envolve complexas e dispendiosas operações de avaliação de matéria colectável de liquidação, de cobrança, de fiscalização tributária. Se este aborto técnico fosse aprovado, a prática comprovaria certamente a sua inaplicabilidade.
Algumas das críticas que formulamos em relação à proposta do Governo não têm cabimento em relação ao projecto de lei apresentado pelo PPD/PSD.
No entanto, não podemos deixar de referir as reservas que ainda assim nos merece esse projecto de lei, nomeadamente no que toca à criação d» vários impostos municipais e à composição do Conselho de Gestão do Fundo de Perequação Financeira.
Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Instituído o poder democrático nos órgãos de poder local e empossados os seus gestores, notória é a lacuna com que os mesmos deparam a fim de, democraticamente e de acordo com o preceituado na Constituição, poderem, a contento seu e das populações que os elegeram, desempenhar-se das tarefas que lhes são cometidas.
E isto porque não tem ao seu dispor os instrumentos necessários e indispensáveis, quais sejam as leis das competências e atribuições das autarquias e a das finanças locais e apenas podem orientar a sua actividade pelo anquilosado Código Administrativo.
Como é sabido, ao longo da vigência do regime fascista, quase tanta como a do Código Administrativo, nunca as autarquias locais espelharam a vontade das populações.
Dado o vazio legal criado em torno dos órgãos do poder local para a sua existência democrática, requereu o meu partido a antecipação de discussão dos projectos e propostas respectivos.
A importância do debate e votações que hoje têm lugar nesta Assembleia é indesmentível.
Mas só uma lei verdadeiramente apontada para a democrática vivência dos órgãos de poder local, que vise insofismavelmente satisfazer os interesses das populações, aproveitando o poder de criatividade das mesmas, só uma lei que defenda a) autonomia e independência das autarquias, poderá estar em condições de satisfazer as exigências previstas na Constituição.
A esta Assembleia compete, pois, dar resposta objectiva às instâncias das populações e dos órgãos de poder local democraticamente constituídos.Aplausos ao PCP.O Sr. Presidente: - Antes de se proceder à votação, eu queria chamar a atenção dos Srs. Deputados para a leitura que o Sr. Secretário da Mesa vai fazer do nosso esquema de trabalhos até sábado.O Sr. Secretário (Maia Nunes de Almeida): - A conferência dos Srs. Presidentes dos Grupos Parlamentares esteve reunida até há poucos minutos, tendo deliberado o seguinte:Período da ordem do dia para as próximas sessões, ate 30 do corrente: o dia de amanhã, terça-feira, é destinado a reuniões das comissões parlamentares; quarta-feira destina-se à discussão sobre os diplomas seguintes: indemnizações, emprestámos e controlo de gestão; quinta-feira discutir-se-ão as competências, atribuições e finanças das autarquias; sexta-feira discutir-se-á o Plano ao Orçamento Geral do Estado; sábado será a continuação da discussão do Pano e ainda votações finais globais, e discutir-se-ão também dois diplomas sobre as Bases Gerais da Reforma Agrária: arrendamento rural e indemnizações. Por último, proceder-se-á à eleição do presidente e vice-presidentes do Conselho Nacional do Plano.