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53 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Sumário executivo 1 O presente trabalho enquadra-se nas competências da UTAO constantes da Resolução da Assembleia da República n.o 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, e tem como objectivo dotar a COF de informação técnica necessária para proceder à apreciação da Proposta de Alteração do OE/2009 e bem assim da revisão de Programa de Estabilidade e Crescimento de Janeiro de 2009, este último, adiante abreviadamente designado por PEC/2008.2  As situações excepcionais que envolveram a apresentação destes dois documentos resultaram numa sobreposição de trabalho que determinou que, no seu conjunto, o tempo disponível para a sua análise (8 dias seguidos) fosse inferior ao que a UTAO disporia, em situação normal, para cada um deles. Por tal motivo optou-se por produzir uma única Nota Técnica, em vez de duas como seria expectável, mais extensa mas que procedesse a uma análise global de ambos os documentos (proposta de alteração orçamental e revisão do PEC).MEDIDAS DE COMBATE À CRISE Enquadramento internacional 3 Com o agravamento do contágio da crise financeira à economia real, com especial incidência a partir de Setembro de 2008, bem como com as perturbações no canal de transmissão da política monetária provocadas pela turbulência financeira, que diminuem a sua eficácia, intensificaram-se os apelos para utilizar de forma mais significativa uma expansão orçamental discricionária, com os objectivos de sustentar a procura e restaurar a confiança.4 Contudo, devido a estabilizadores automáticos de maior amplitude na Europa do que nos Estados Unidos, resultantes do modelo social europeu, o caso a favor do activismo orçamental nos países da área do euro não é tão forte como para os EUA. Qualquer intervenção deve ainda ser diferenciada país a país, em função da intensidade prevista para a recessão e da margem orçamental disponível. É ainda consensual que a eficácia da política orçamental é mais limitada para pequenas economias abertas, como é o caso de Portugal, devido ao seu impacte nas importações. 5 Na Europa os pacotes de estímulo orçamental deverão enquadrar-se no Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado pelo Conselho Europeu em Dezembro de 2008, nele se preconizando uma expansão orçamental imediata dos Estados-membros de 170 mil milhões de euros (cerca de 1,2% do PIB da UE), a que acresce financiamento da própria UE, destinado a apoiar acções imediatas, da ordem dos 30 mil milhões de euros (cerca de 0,3% do PIB). 6 As intervenções devem ser tomadas em tempo oportuno, temporárias e bem direccionadas, para que tenham os efeitos pretendidos sobre a economia e não coloquem em causa a sustentabilidade das finanças públicas. Deverão ainda ajudar na prossecução de uma agenda de reformas estruturais ambiciosa, adaptada às necessidades de cada Estado-membro e concebida para os ajudar a saírem reforçados da crise.
55 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS 13 Com base na informação então disponível, a UTAO, na Nota Técnica n.o 8/2008 (análise à proposta de OE/2009), adiantou a 28.10.2008 que não podia ser liminarmente afastada a possibilidade de uma quebra real do PIB português para 2009, caso se viesse a materializar um cenário recessivo para a economia europeia e norte-americana. Tal cenário veio a materializar-se, com o acentuar do efeito de contágio da crise financeira à economia real, pelo que é neste momento consensual que em 2009 se assistirá a redução real do valor do PIB. Continua, no entanto, a prevalecer um elevado grau de incerteza acerca da profundidade e persistência da crise financeira e acerca da magnitude e duração dos seus efeitos sobre o sector real da economia.14 Tal como as principais organizações nacionais e internacionais de referência, também o Governo reviu em baixa as suas previsões para o crescimento económico, antecipando um crescimento do PIB em -0,8% em 2009, 0,5% em 2010 e 1,3% em 2011. Na recente previsão de 19.01.2008, a Comissão Europeia (CE) previu um decréscimo de 1,6% em 2009 e -0,2% em 2010.15 O executivo prevê assim que a retoma apresente a forma de um “V”, ficando a recessão confinada (em média anual) apenas ao ano de 2009.16 Para 2008 a CE estima um crescimento de 0,2% que se traduz em mais um ano de divergência da economia portuguesa face ao rendimento médio da área do euro, que terá crescido 0,9%.17 Comparativamente a outras, as previsões do Governo para a variação real do PIB em 2009 e 2010 são globalmente semelhantes às adiantadas pelo Banco de Portugal (a 6.01.2009), que já foram consideradas como estando parcialmente desactualizadas em função da saída de nova informação relativamente ao agravamento da situação internacional. São, no entanto, substancialmente mais optimistas do que a previsão avançada pela Comissão Europeia, em resultado de Governo estimar uma evolução mais favorável para o consumo e para a FBCF em ambos os anos. Assim, afigura-se que a previsão de um decréscimo real do PIB em 0,8% em 2009 pode ser considerada favorável.18 No entanto, há igualmente que referir que a estimativa de crescimento nominal do PIB do Governo para 2009 (1,7%) é, ainda assim, inferior à estimativa de crescimento nominal implícita na previsão da CE (2,1%), reflectindo o facto de o crescimento estimado para o deflator do PIB estimado do Governo (2,4%) ser inferior ao estimado pela CE (3,8%), sendo o crescimento nominal do PIB determinante para o cálculo das estimativas de receita, bem como para o cálculo dos valores expressos em percentagem do PIB.19 A principal incógnita, que o elevado grau de incerteza ainda prevalecente não permite dissipar é o da magnitude e persistência da recessão prevista. Em termos históricos a evidência empírica coligida por Reinhart & Rogoff (2009), a partir da análise de crises
56 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009financeiras com carácter sistémico ocorridas no passado, indicia que crises financeiras severas têm efeitos pronunciados e duradouros no preço dos activos, na produção e no emprego. Os efeitos nos PIB prolongam-se em média por 2 anos e os efeitos no desemprego por 4 anos. A dívida pública tende a crescer muito fortemente em termos reais, não tanto em resultado dos custos de ajuda e recapitalização ao sistema bancário, mas sobretudo em resultado da perda de receitas fiscais originadas pela quebra no PIB, bem como pelo custo de ambiciosas políticas orçamentais expansionistas anti-cíclicas seguidas para tentar mitigar os efeitos do abrandamento económico. ALTERAÇÃO METODOLÓGICA 20 Tal como foi referido quando da análise da proposta do OE/2009, o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) introduziu uma alteração metodológica na forma de contabilização das despesas com o pessoal, a propósito do alargamento da obrigação de os Serviços Integrados do Estado, passarem a estar obrigados a contribuir para a CGA, com uma verba equivalente a 7,5% dos vencimentos ilíquidos dos funcionários sujeitos a quotização para aquela entidade.21 A actualização do PEC integra uma série comparável, elaborada segundo a nova metodologia, para o período 2007-2011. Estes ajustamentos não têm reflexo no saldo global das administrações públicas, mas corrigem em baixa a receita e a despesa para os anos de 2007 e 2008, sendo que o ano de 2007 já se encontra certificado pelas autoridades estatísticas (EUROSTAT). 22 Tais valores expressos na metodologia do MFAP merecem as seguintes reservas: a. O procedimento adoptado não se encontra em conformidade com as normas do SEC 95; b. A alteração envolve um critério de imputação não representativo da totalidade do universo, uma vez que trata todos os subscritores da CGA como se tivessem igual estatuto e condição, premissa que corresponde apenas a um extracto desse universo; c. Os valores decorrentes da aplicação da nova metodologia não se encontram validados pelas autoridades estatísticas, podendo ou não ser objecto de aceitação; d. As taxas utilizadas para materializar a contribuição dos Serviços Integrados do Estado para a CGA estão substancialmente abaixo das praticadas em situações similares, com seja, p. e., a que se vem aplicando aos Serviços e Fundos Autónomos (ou às contribuições patronais das empresas para a Segurança Social).
57 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009PROPOSTA DE ALTERAÇÃO AO OE/2009 Iniciativa para o Investimento e Emprego (IIE) 23  A apresentação da proposta de alteração ao OE/2009 suporta-se na necessidade de proceder à implementação de medidas anti-cíclicas em coordenação com os demais Estados Membros da União Europeia e na sequência de outras medidas que já haviam sido adoptadas em 2008, no mesmo sentido.24 Basicamente esta proposta de alteração orçamental é constituída por um único programa PIDDAC denominado “Iniciativa para o Investimento e para o Emprego”, constituído por cinco medidas.25 O valor do programa IIE ascende a 2 040M€ (1,2% do PIB), dos quais apenas 0,8% do PIB têm impacto directo no OE, sendo os restantes 0,4% do PIB financiados por fundos comunitários.26 Este programa integra um conjunto de efeitos no Orçamento de Estado que afectam tanto a despesa, com um aumento previsto de 0,5% do PIB, como a receita, com diminuição da ordem dos 0,3% do PIB.27 Algumas das medidas, especialmente as que respeitam a benefícios fiscais, produzem efeitos por um período de tempo que extravasa o ano orçamental, sendo que em alguns casos esses efeitos chegam a ter um horizonte temporal de 5 anos, estendendo-se no seu limite até 2014.  Conta das Administrações Públicas –  Previsão para 2009 na Óptica da  Contabilidade nacional 28 O Relatório que acompanha a proposta de alteração orçamental e o PEC/2008, apresenta novas estimativas para as receitas e despesas das Administrações Públicas, na óptica da contabilidade nacional para os anos de 2008 e 2009 comparativamente com o previsto em Outubro de 2008 no Relatório da proposta de OE/2009. 29  Da sua análise pode concluir-se que relativamente à estimativa de execução orçamental para 2008, apesar de se manter praticamente inalterada a estimativa de saldo global (em 3727 milhões de euros ou 2,2% do PIB), verifica-se uma substancial revisão em baixa na estimativa quer da receita total (em 1477 M€ ou 0,9% do PIB) quer da despesa total (em 1446 M€): 30 A revisão em baixa ocorrida na estimativa de receita para 2008 ocorre na cobrança de impostos indirectos (-783 M€ ou 0,5% do PIB), na receita proveniente de  vendas e outra receita corrente (-687 M€ ou -0,4% do PIB).
59 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Conta das Administrações Públicas –  Previsão para 2009 na Óptica da Contabilidade pública 37 A previsão do défice, em contabilidade pública, traduz-se num agravamento do saldo global das contas das administrações públicas (administração central e segurança social), de -2,2% do PIB no orçamento inicial para -4% do PIB no orçamento rectificado. Este saldo resulta de um agravamento dos saldos de todos os subsectores, sendo de referir, no entanto, que o saldo da Segurança Social continua positivo, tendo passado de 0,9% para 0,7% do PIB, o que resulta numa degradação de 0,2 p.p. do PIB.38 Segundo o Relatório de sustentação da Proposta de Lei, a deterioração dos saldos deve-se a um efeito conjunto de um aumento da despesa em 1440M€ e uma diminuição da receita de 1508M€: 39 A despesa total sofre um aumento de 1440,4 M€, superior em 140,4M€ ao impacto das medidas propostas. Para o acréscimo previsto contribuem quase em igual medida as despesas correntes (710,4M€) e as despesas de capital (730M€): 40 Comparativamente com a previsão da receita constante do Orçamento Inicial, a presente proposta apresenta um decréscimo de 1507,7M€, para o conjunto das Administrações Públicas.41 Esta depreciação da previsão da receita resulta de dois factores conjugados. Por um lado uma maior prudência face à contracção do produto e por outro, uma acomodação dos efeitos das medidas de incentivo ao investimento e ao emprego propostas.42 Os limites de endividamento fixados no orçamento inicial aprovado para 2009 sofrem um aumento de cerca de 65 % na alteração agora proposta, sendo que nestes limites não estão contidos os que se referem à iniciativa para o reforço da estabilidade financeira, os quais se mantiveram inalterados. PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL DO PEC 2008-2011 Objectivos para o Saldo Orçamental 43 Excluindo os efeitos de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais o saldo orçamental, em 2008 verificar-se-á um agravamento do défice em 0,2 p.p. do PIB (para 2,9%).Para 2009, a previsão do Governo tem implícito um novo agravamento do deficit para 4% do PIB. Este agravamento é para um nível semelhante ao verificado em 2001-2002, mas inferior ao registado entre 2003 e 2005. Para os anos seguintes, está programada uma redução do valor do défice para 2,3% em 2011.44 Contudo, em termos de avaliação da satisfação dos compromissos comunitários é relevante o saldo total (incluindo os efeitos das medidas temporárias). De acordo com o PEC, o défice global das AP reduzir-se-á em 0,4 p.p. do PIB em 2008, para 2,2%. Em 2009 verificar-se
60 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009ambiciona para 2010 um valor de défice de 2,9% do PIB, um valor novamente inferior ao valor de referência. Para 2011 projecta-se um défice de 2,3% do PIB.45 Na recente previsão de 19 de Janeiro de 2009, a CE prevê um défice de 4,6% do PIB em 2009, seguido de uma projecção de défice de 4,4% em 2010, com políticas inalteradas.Consequentemente, os objectivos do PEC/2008 apontam para défices substancialmente mais reduzidos em 2009-2010 do que o estimado pela CE.46 Atendendo a que a CE e o ECOFIN já reconheceram que a actual conjuntura se enquadra na definição de “circunstâncias excepcionais”,  de acordo com o previsto no Tratado e no Pacto de Estabilidade e Crescimento, o excesso do défice em relação ao valor de referência poderá não ser considerado excessivo caso esse excesso seja apenas temporário e se o défice “continuar perto do valor de referência”. 47 É assim essencial assegurar o carácter reversível das medidas expansionistas a colocar em prática em 2009 e que o défice continue a situar-se perto do valor de referência.Não resulta claro do texto do PEC/2008 que o impacto orçamental da IIE se limite ao exercício orçamental de 2009, mas tão só que há uma concentração desse esforço em 2009.Efectivamente, o seu impacte orçamental estender-se-á para além de 2009, tendo algumas medidas impacte orçamental no limite até 2014, tal como demonstrado no texto da Nota Técnica.48 Tal como anteriormente referido, a alteração metodológica introduzida não permite a comparação directa, entre o nível de receita e despesa das AP, previsto na presente actualização do PEC e o previsto na actualização de Dezembro de 2007 ou no ROPO/2008.Objectivos para o Saldo Estrutural  49 De acordo com a informação do PEC/2008, no final de 2008 a situação das finanças públicas em Portugal ainda não tinha uma margem de segurança suficiente para fazer face às flutuações cíclicas normais, deixando actuar livremente, de forma contra-cíclica, os estabilizadores automáticos, sem que tal levasse ao surgimento de um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB. Consequentemente, uma crise de amplitude “normal” levaria, pelo livre funcionamento dos estabilizadores automáticos a um défice superior a 3%, como irá suceder em 2009.50 De acordo com a previsão da Comissão Europeia, após um esforço considerável de consolidação orçamental em 2007 (redução de 0,7 p.p. do PIB do défice estrutural), em 2008 verificou-se praticamente uma paragem no esforço de consolidação (redução estrutural de 0,1 p.p. do PIB). Para 2009 a CE prevê um retrocesso de 0,9 p.p. do PIB, antecipando para 2010, num cenário de políticas inalteradas, um retomar do processo de consolidação, que é em grande medida explicado pela melhoria da conjuntura (hiato do produto “menos negativo”): II SÉRIE-A — NÚMERO 64_________________________________________________________________________________________________________60Consultar Diário Original
61 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 200951 Contrariamente ao verificado em actualizações anteriores, o Governo não prevê alcançar o objectivo de médio prazo de um défice estrutural de 0,5% do PIB no horizonte temporal do programa de estabilidade, prevendo em 2011 atingir com um défice estrutural ainda 1,2 p.p. do PIB mais elevado do que o correspondente ao objectivo de médio prazo.FACTORES DE RISCO 52 A partir da explicitação dos factores explicativos da trajectória prevista para o saldo orçamental ao longo do horizonte temporal do PEC/2008 (realizada no capítulo 6) afiguram-se como factores de risco:  Para a totalidade do período: A evolução da conjuntura ser pior do que o previsto no PEC, uma vez que a evolução prevista no PEC é mais favorável do que a prevista pela CE e preconiza que a retoma ocorra logo em 2010. A verificação de encargos com juros da dívida pública superiores ao previsto, caso o custo de financiamento ou o stock de dívida pública se elevem para além do esperado no PEC/2008. Para 2009: A eventual não concretização do forte aumento projectado para a despesa de capital e para as outras receitas correntes, bem como, em menor grau, um crescimento mais elevado da despesa estrutural. Em sentido oposto, uma vez que a concretização do impacte orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego está fortemente dependente da adesão do sector privado a esses apoios, uma apetência do sector privado inferior ao previsto poder-se-á traduzir num impacte orçamental menor do que o previsto. Para 2010: A não concretização da redução programada para a despesa, que incide numa redução do pagamento de subsídios e numa redução da FBCF das administrações públicas. A probabilidade de tal vir a ocorrer é reforçada pelo facto de o impacte orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego não se confinar a 2009, estendendo-se até 2013-2014. Para 2011: A não concretização da redução programada para a despesa corrente primária, que se encontra concentrada numa redução prevista de despesas com o pessoal e em outra despesa corrente.DÍVIDA PÚBLICA Evolução prevista 53 O PEC/2008 prevê uma subida do peso da dívida pública no PIB até 2010, ano em que atingirá 70,5%. Verifica-se assim uma trajectória ascendente prevista para a dívida completamente oposta à evolução descendente programada em Maio de 2008, no ROPO/2008. A CE prevê um peso mais elevado da dívida no produto em 2010 (71,7%). A concretizar-se esta projecção, no final do horizonte temporal do PEC/2008 a dívida pública portuguesa estará mais de 10 p.p. do PIB acima do valor de referência de 60% do PIB.
62 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 200954 Para o agravamento previsto do rácio da dívida no produto até 2010 contribuirá:   a persistência de um efeito bola de neve positivo, resultante de um custo de financiamento superior à taxa de crescimento nominal da economia;   um ajustamento défice-dívida positivo e significativo em 2008 e 2009 (somando um total de 2,2 p.p. do PIB); e um défice primário em 2009, resultante da política expansionista perspectivada. Responsabilidades contingentes 55 Existe ainda o risco da iniciativa de reforço da estabilidade financeira se traduzir num agravamento da emissão de dívida, designadamente caso o montante disponibilizado para reforço dos capitais próprios da banca seja integralmente utilizado, a dívida agravar-se-ia nesses 4000 M€ (2,4% do PIB estimado para 2009): O limite total de endividamento associado a essa iniciativa ascende a 20 000 M€ ou 11,8% do PIB de 2009: O PEC/2008 não fornece qualquer estimativa para a concretização destas responsabilidades contingentes.SUSTENTABILIDADE A LONGO PRAZO Efeitos do envelhecimento da população  56 A presente actualização do PEC não procede à actualização das projecções de longo prazo nem calcula os indicadores de sustentabilidade, que são necessariamente afectados pelo adiamento para depois de 2011 do alcançar do objectivo de médio prazo.Consequentemente não é possível efectuar uma actualização da análise à sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas portuguesas efectuada aquando da análise à actualização de Dezembro de 2007 do PEC e na Nota Técnica da UTAO n.o 3/2008 (Análise da Avaliação Técnica da Comissão e do Parecer do Conselho à actualização de Dezembro de 2007 do Programa de Estabilidade e Crescimento da República Portuguesa).Empresas Públicas 57 Um outro factor de risco para a sustentabilidade a prazo das finanças públicas a médio prazo advém do endividamento das Empresas públicas. No PEC/2008 preconizam-se medidas como a imposição de limites de endividamento a impor ao Sector Empresarial do Estado (SEE), entre outras. Contudo, o PEC/2008 não explicita os critérios que nortearão os limites de endividamento a impor ao SEE, nem quantificada as poupanças que poderão advir da melhoria de eficiência interna ou da melhoria na gestão da dívida existente.Consequentemente, terá de se aguardar pelos efeitos práticos das medidas anunciadas.
63 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Índice SUMÁRIO EXECUTIVOINTRODUÇÃO 1- MEDIDAS DE COMBATE À CRISE 1.1 RECOMENDAÇÕES E DECISÕES1.2 AS MEDIDAS ADOPTADAS E A SUSTENTABILIDADE DAS FINANÇAS PÚBLICAS 1.3 IMPLICAÇÕES PARA A ANÁLISE DA PROPOSTA DE ALTERAÇÃO AO OE/2009 E À ACTUALIZAÇÃO DO PEC 20082011 DE PORTUGAL 2- PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS3- ALTERAÇÃO METODOLÓGICA  4- PROPOSTA DE LEI N.o 247/X –  ALTERAÇÃO AO OE/2009 4.1 NOTAS INTRODUTÓRIAS4.1 PROGRAMA “I NICIATIVA PARA O INVESTIMENTO E O EMPREGO”4.2 COMPARAÇÃO COM O RELATÓRIO DO OE/2009 NA ÓPTICA DA CONTABILIDADE NACIONAL4.3 CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE PÚBLICA  4.3.1 Défice 4.3.2 Despesa4.3.3 A receita 4.4 A DÍVIDA5- OBJECTIVOS ORÇAMENTAIS: PROGRAMAÇÃO PLURIANUAL DO PEC/20085.1 OBJECTIVOS PARA O SALDO ORÇAMENTAL PARA O PERÍODO 2008-2011 5.2 DESPESAS COM PESSOAL E REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA  5.3 OBJECTIVOS PARA O SALDO ESTRUTURAL6- ANÁLISE DA PROJECÇÃO: IDENTIFICAÇÃO DOS FACTORES DE RISCO7- ORIENTAÇÃO PREVISTA PARA A POLÍTICA ORÇAMENTAL8- DÍVIDA PÚBLICA 9- SUSTENTABILIDADE A LONGO PRAZO DAS FINANÇAS PÚBLICAS  10- BIBLIOGRAFIA ANEXOSA1. ELEMENTOS TÉCNICOS COMPLEMENTARES  A2. PREVISÕES E INDICADORES MACROECONÓMICOS  A3. COMPARAÇÃO COM O RELATÓRIO DA PROPOSTA DE OE/2009 A4. PERSPECTIVAS ORÇAMENTAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS (CONTABILIDADE NACIONAL) –  2008-2011  A5. MEDIDAS DA INICIATIVA PARA O INVESTIMENTO E O EMPREGO LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADAS
64 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Índice de caixasCaixa 1 –  Contabilização no défice e na dívida pública das medidas de apoio ao sector financeiro  Caixa 2 –  Em que circunstâncias pode um défice superior ao valor de referência de 3% do PIB não ser considerado excessivo? Caixa 3 –  Chave de leitura dos gráficos de orientação da política orçamental Caixa 4 –  Sustentação técnica do método de decomposição da variação do rácio do saldo orçamentalÍndice de tabelasTabela 1 – Taxas de juro de mercado (yields to maturity) e spreads de Títulos do Tesouro a 10 anosTabela 2 –  Iniciativa para o Investimento e o Emprego - programa  Tabela 3 –  Iniciativa para o Investimento e o Emprego –  medidas  Tabela 4 –  Limites de endividamentoTabela 2 –  Poupanças adicionais nas despesas com pessoal em cada ano: variação de rácios do PIB [estimativas do PEC/2008]  Tabela 3 –  Decomposição da variação anual do rácio do saldo orçamental (p.p. PIB) –  1.a etapaTabela 4 –  Cenário macroeconómico do PEC/2008  Tabela 5 –  Revisão no Cenário macroeconómico face à actualização de Dezembro de 2007 do do PEC/2007  Tabela 6 –  Comparação das previsões macroeconómicas para Portugal (2008-2011)Tabela 7 –  Evolução das receitas e despesas das Administrações Públicas (óptica da contabilidade nacional) –  comparação com Relatório proposta OE/2009  Tabela 8 - Perspectivas orçamentais das Administrações Pública (contabilidade nacional) –  2008-2011 [valores a preços correntes]  Tabela 9 - Perspectivas orçamentais das Administrações Pública (contabilidade nacional) –  2008-2011 [variação e rácios do PIB]  Tabela 10 –  Perspectivas para receitas e despesas das AP –  Comparação com o previsto em actualizações anterioresTabela 14 –  Iniciativa para o Investimento e o Emprego - medidasÍndice de gráficosGráfico 1 –  Spread dos títulos de dívida pública a 10 anos face à Alemanha Gráfico 2 –  Peso da dívida a curto prazo no total do stock de dívida do Estado  Gráfico 3 –  Revisão na previsão de crescimento do Governo face à previsão efectuada no Relatório do OE/2009 Gráfico 4 –  Revisão na previsão de crescimento do Governo face à previsão efectuada na actualização de Dezembro de 2007 no PEC/2007  Gráfico 5 –  Previsão de crescimento do PIB do Governo (2008-2011)Gráfico 6 –  Sucessivas previsões de crescimento do PIB real Gráfico 7 –  Saldo global e saldo primário excluindo os efeitos de medidas extraordinárias, temporárias ou pontuais, com base na informação do PEC (%PIB)  Gráfico 8 –  Saldo global com efeito das medidas temporárias, extraordinárias e pontuais (%PIB)Gráfico 9 –  Saldo global, com efeito das medidas temporárias, extraordinárias e pontuais em sucessivas actualizações do PEC de Portugal (%PIB)  Gráfico 10 –  Saldo orçamental por subsector e revisão face ao PEC anterior (% do PIB) Gráfico 11 –  Saldo estrutural (%PIB) Gráfico 12 –  Variação anual prevista para o saldo estrutural (p.p. do PIB
65 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Gráfico 13 –  Excesso de défice estrutural relativamente ao OMP (%PIBGráfico 14 –  Excesso de défice estrutural relativamente ao valor mínimo de referência (%PIB) Gráfico 15 –  Decomposição variação anual prevista para o saldo orçamental (incluindo efeitos das medidas temporárias) em p.p. do PIB Gráfico 16 –  Contributos para a evolução anual prevista para o saldo primário estrutural (medidas discricionárias) - em p.p. do PIB Gráfico 17 –  Orientação prevista para a Política Orçamental Gráfico 18 –  Policy mixGráfico 19 –  Dívida pública bruta (%PIB) Gráfico 20 –  Dívida pública bruta em sucessivas actualizações do PEC de Portugal (%PIB)Gráfico 21 – Dinâmica da dívida pública (em % do PIB) Introdução1. Fundamentos  1 O presente trabalho enquadra-se nas competências da UTAO constantes da Resolução da Assembleia da República n.o 53/2006, de 7 de Agosto de 2006, que estabelece como competências da UTAO; “ (.) Elaborar estudos e documentos de trabalho técnico sobre (.)  a) (.) Proposta de lei de Orçamento de Estado e suas alterações,  d) (.) Revisões do Programa de Estabilidade e Crescimento, (.) ”   2. Objectivo2 Constitui objectivo da presente Nota Técnica a avaliação técnica da alteração ao Orçamento do Estado para 2009, aprovado pela Lei n.o 64-A/2008, de 31 de Dezembro – Proposta de Lei n.o247/X e bem assim a análise técnica da revisão da actualização de Janeiro de 2009 do Programa de Estabilidade e Crescimento para o período 2008-2011 (designado abreviadamente por PEC/2008 nesta Nota Técnica).3 Os referidos documentos foram apresentados formalmente na Assembleia da República no dia 19 de Janeiro de 2009 tendo ficado disponíveis para efeitos de análise pela UTAO ao longo da manhã do dia seguinte, 20 de Janeiro.4 Considerando que ocorreram aqui duas situações excepcionais: apresentação tardia da revisão do PEC, ao mesmo tempo que se propunha uma alteração orçamental, os tempos de análise dos referidos documentos, que num contexto normal seriam no seu conjunto entre 18 e 20 dias (aproximadamente 8 dias destinados à análise da revisão do PEC e 10 dias para analisar a proposta de alteração orçamental), ficaram confinados a, uns escassos, 8 dias seguidos, (isto é, de calendário), de trabalho, reflexo da sobreposição do trabalho e bem assim do tempo, também exíguo que o Parlamento dispõe para apreciação destas matérias (agendamento em Comissão para dia 28 de Janeiro e em Plenário para dia 29 de Janeiro).5  Pelos motivos antes expostos ficou prejudicada a elaboração de duas notas técnicas, tendo-se optado por produzir uma única, eventualmente mais extensa mas que procedesse a uma análise global de ambos os documentos (proposta de alteração orçamental e revisão do PEC).
66 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 20093. Metodologia  6 A execução deste trabalho requereu o estudo técnico dos seguintes pontos de análise: iniciativa para o investimento e o emprego; regime fiscal de apoio ao investimento; análise comparativa com o orçamento inicial; análise das previsões do PEC/2008 e sua comparação com actualizações anteriores.4. Plano da exposição7 A Nota Técnica encontra-se dividida em 10 capítulos, um dos quais diz directamente respeito à alteração orçamental.
72 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009comprometer a confiança do público na sustentabilidade das finanças públicas, reduzindo desse modo a eficácia de um estímulo orçamental.»1.18 As medidas de apoio ao sector financeiro e a expansão orçamental discricionária terão no seu conjunto impacto no défice e na dívida. O custo orçamental das medidas de apoio ao sector financeiro está ainda sujeito a um considerável grau de incerteza, dependendo bastante da evolução futura da performance do sector bancário, uma vez que muitas das responsabilidades assumidas pelo Estado são responsabilidades contingentes. A contabilização das medidas de apoio ao sector financeiro é sumariada na Caixa 1. Caixa 1 –  Contabilização no défice e na dívida pública das medidas de apoio ao sector financeiroO impacto directo no cálculo do défice das Administrações Públicas das recentes operações de suporte ao sector financeiro, difere consoante o tipo de apoio concedido:   A concessão de garantias (ao sector bancário ou às empresas não financeiras) representa uma responsabilidade contingente do Estado. Desde que não sejam executadas não têm qualquer impacto no défice ou na dívida (são responsabilidades fora do balanço das AP). Já a remuneração recebida pelo Estado pela concessão dessas garantias contribui para melhorar o saldo orçamental. A assunção de dívidas do sector privado é registada como uma transferência de capital, logo tem impacto negativo no saldo orçamental e na dívida pública (seja na dívida líquida ou bruta). A aquisição de acções, obrigações ou empréstimos emitidos pelo sector financeiro, bem como as operações de recapitalização, em que o Estado efectua uma injecção de capital recebendo em troca um activo financeiro tem um tratamento contabilístico diferenciado consoante exista ou não um subsídio envolvido: o caso a transacção seja efectuada pelo seu valor de mercado (“fair value”) ç registada como uma aquisição de activos financeiros, sem impacto no défice, mas com impacto na dívida bruta das AP (mas não na dívida líquida); o caso a transacção seja efectuada acima do seu valor de mercado (“fair value”), quando o Estado paga mais pelo activo do que o seu valor subjacente, existe um subsídio que corresponde à diferença entre o valor pago pelo Estado e o valor de mercado, devendo esse montante ser considerado como uma transacção não financeira, com impacto no défice. O valor correspondente ao “fair value” ç registado enquanto aquisição de activos financeiros, não tendo por isso impacto no défice. O montante total da transacção tem impacto na dívida bruta das AP.Nota: Adaptação de OECD Economic Outlook de Dezembro de 2008.
76 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 20091.28 Este alargamento de spreads vem tornar evidente que é essencial para evitar reacções adversas por parte dos mercados financeiros e assim não prejudicar a (eventual) eficácia de qualquer política orçamental discricionária expansionista que exista um enquadramento a médio prazo, suportado num forte compromisso político, para assegurar a sustentabilidade orçamental.9 1.29 No caso dos países europeus a OCDE considera que a sustentabilidade das finanças públicas deve continuar a ser uma prioridade. Os principais desafios para a sustentabilidade das finanças públicas são os efeitos do envelhecimento da população e dos custos crescentes com a saúde. Consequentemente, deverão continuar a ser feitos esforços de consolidação orçamental para atingir os objectivos de médio prazo (OMP).1.30 A OCDE defende ainda que o cálculo dos OMP deveria ser revisto, tal como está previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento, para passarem a ter em conta a necessidade de algum pre-funding em relação aos efeitos orçamentais do envelhecimento da população, bem como para apresentarem uma maior diferenciação consoante as circunstâncias de cada país. Adicionalmente, enquanto o método para remover os efeitos da conjuntura sobre a receita não for revisto, os OMP deveriam ser mais exigentes em 0,2 % do PIB.Tabela 1 – Taxas de juro de mercado (yields to maturity) e spreads de Títulos do Tesouro a 10 anosFonte dos dados: Financial Times, citando a Reuters.                                                             9 Ver OECD, Economic Outlook, de Dezembro de 2008.
77 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 20091.3 Implicações para a análise da proposta de alteração ao OE/2009 e à actualização do PEC 2008-2011 de Portugal1.31 Tendo em conta o que antecede e considerando que: a) De acordo com a OCDE e a Comissão Europeia, os planos de relançamento da economia deverão ser oportunos, temporários, bem direccionados e diferenciados consoante a margem de manobra orçamental de cada país; b) Uma subida do stock de dívida pública se traduz num acréscimo a médio prazo dos encargos com juros da dívida, que provocará uma ainda maior rigidez da despesa pública portuguesa; c) Na ausência de financiamento monetário, afastado pelo Tratado de União Europeia, a restrição orçamental intertemporal do Estado faz com que para que se assegure a sustentabilidade das finanças públicas seja necessário que o valor actual dos excedentes primários futuros (em percentagem do produto) iguale o rácio da dívida inicial;  d) Um acréscimo líquido das responsabilidades do Estado (aumento da dívida) faz com que seja necessário aumentar os impostos futuros e/ou reduzir a despesa no futuro; e) Os efeitos do envelhecimento da população sobre as contas públicas constituem um dos principais desafios à sustentabilidade das finanças públicas, tendo particular incidência a partir da década de 2020; f) Já se encontram assumidos encargos, para o período 2008 a 2039, com as Parcerias Público Privadas (PPP), cujo valor actual, a preços de 2008, ascende a aproximadamente 12% do PIB de 2008, apresentando ainda esses encargos uma tendência anual crescente, com particular incidência a partir de 2013;10 g) A economia portuguesa tem vindo a apresentar desde 2000 um crescimento médio muito baixo, e abaixo da média da área do euro, na sua maior parte resultante de um baixo crescimento da produtividade total dos factores; h) As últimas estimativas para a taxa de crescimento do produto potencial apontam para valores muito baixos (não superiores a 1%); i) A economia portuguesa apresenta um forte desequilíbrio nas suas contas externas, cuja (inevitável) correcção, por via dos mecanismos do mercado, implicará uma restrição ao crescimento futuro.A UTAO considera que a avaliação integral das medidas tomadas com intuitos anti-cíclicos, bem como da presente actualização do PEC para o período 2008-2011, deverá ter como pontos fundamentais: i. A análise da satisfação dos requisitos dos planos de relançamento conterem medidas em tempo oportuno, temporárias e bem direccionadas; ii. O impacto sobre as finanças públicas no médio prazo; iii. O impacto das medidas sobre a melhoria do potencial de crescimento da economia e portuguesa e sobre as contas externas –  avaliação que fica fora do âmbito de análise da UTAO.                                                             10 De acordo com a informação constante no Relatório da proposta de OE/2009, em 2014 o encargo anual com PPP ascenderá a 1710 M€, ou seja um valor 3,6 vezes mais elevado que o estimado para 2008 (476,7 M€), o que significa um agravamento de 1233 M€: Ver N ota Técnica da UTAO n.o 8/2008 (análise ao OE/2009).
78 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Atendendo a que as competências da UTAO se restringem ao domínio da gestão orçamental e financeira pública e ao impacte orçamental das iniciativas legislativas, a presente análise não incidirá sobre o efeito das medidas propostas sobre a economia, nem sobre a sua oportunidade ou adequabilidade.     2- Perspectivas macroeconómicas2.1 Com base na informação então disponível, a UTAO, na Nota Técnica n.o 8/2008 (análise à proposta de OE/2009), adiantou a 28.10.2008 que não podia ser liminarmente afastada a possibilidade de uma quebra real do PIB português para 2009, caso se viesse a materializar um cenário recessivo para a economia europeia e norte-americana. Tal cenário veio a materializar-se, com o acentuar do efeito de contágio da crise financeira à economia real, pelo que é neste momento consensual que em 2009 se assistirá a redução real do valor do PIB.2.2 As previsões mais recentes das principais organizações nacionais e internacionais para a economia portuguesa, bem como para o enquadramento internacional relevante, encontram-se na Tabela 9, em Anexo. Devido à prevalência de um elevado grau de incerteza acerca da dimensão e persistência da crise financeira e acerca da magnitude dos seus efeitos sobre o sector real da economia, as previsões macroeconómicas para 2009 têm vindo a ser sucessivamente revistas no sentido da baixa, à medida que mais informação vai sendo incorporada.Consequentemente a análise cingir-se-á às três previsões mais recentes para a economia portuguesa, até porque já incorporam os efeitos do plano de relançamento da economia europeia, incluindo o plano de relançamento de Portugal (IIE). 2.3 Tal como as referidas organizações, também o Governo português reviu em baixa as suas previsões de Outubro de 2008, para os anos de 2008 e 2009, face às constantes no Relatório da proposta de OE/2009 (ver Gráfico 3). A previsão de crescimento do PIB para 2008 foi revista 0,5 p.p. em baixa, estimando agora o Governo um crescimento de 0,3% (e a CE 0,2%).2.4 A confirmarem-se estas estimativas ter-se-á assistido em 2008 a mais um ano de divergência da economia portuguesa face ao rendimento médio da área do euro: de acordo com a estimativa da CE a economia portuguesa terá crescido 0,7 p.p. abaixo do crescimento verificado na área do euro (0,9%). As causas da persistência desta divergência real da economia portuguesa com a média da área do euro foram analisadas com algum detalhe na referida Nota Técnica n.o 8/2008 da UTAO e prendem-se essencialmente com problemas de expectativas elevadas não concretizadas, problemas de falta de competitividade e baixo crescimento da produtividade total dos factores, o que resulta na persistência de elevados défice e endividamento externos, que tenderão a dificultar um processo sustentado de retorno ao processo de convergência assente na procura interna.
80 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 20092.6 A actual previsão governamental para o período 2008-2011 encontra-se representada no Gráfico 5. Prevê o executivo que a retoma apresente a forma de um “V”, ficando a recessão confinada (em média anual) apenas ao ano de 2009. 2.7 Para 2009 o Governo prevê uma quebra do PIB real de 0,8%, devido a um contributo negativo da procura externa líquida (contribuindo a procura interna positivamente para o crescimento). Para 2010 e 2011 prevê-se um ritmo ascendente de crescimento para 0,5% e 1,3% respectivamente, devido sobretudo a um maior dinamismo da procura interna por via de uma gradual e ligeira aceleração do consumo (para 1% em 2011) e uma recuperação da FBCF em 2011 (1,7%). Estima ainda o Governo que a procura externa líquida apresente também um contributo positivo e crescente, mas de menor montante, devido a uma projecção de crescimento das exportações (após um decréscimo de 4,4% em 2008, prevê-se uma recuperação para 1,9% e 3,1% do crescimento do volume das exportações que não é totalmente compensado por uma recuperação das importações). O PEC/2008 alerta, no entanto, para o facto de «O cenário de médio prazo está[ar] condicionado por uma fortíssima componente de incerteza». Gráfico 5 –  Previsão de crescimento do PIB do Governo (2008-2011)2.8 Comparativamente a outras as previsões do Governo para a variação real do PIB em 2009 e 2010: i. São globalmente semelhantes às adiantadas pelo BdP (a 6.01.2009), muito embora se verifiquem algumas diferenças relativamente à evolução prevista para as componentes do PIB, esperando o BdP uma evolução mais desfavorável para a FBCF e o Governo um pior comportamento das exportações. Ambas as previsões coincidem na evolução prevista para o consumo em 2009 e 2010 (0,4% e 0,6%, respectivamente).11 Contudo, o BdP quantificou em 59% a probabilidade de quer em 2009, quer em 2010 de o crescimento do PIB ficar abaixo da actual projecção, traduzindo o impacto dos riscos identificados sobre as componentes da procura global (procura externa, consumo e investimento).ii. São substancialmente mais optimistas do que a previsão avançada no mesmo dia pela CE. A CE prevê para 2009 uma quebra do produto (em 1,6%) que é o dobro da prevista pelo                                                              11 Para 2010 o BdP estima um crescimento de 0,3%, portanto 0,2 p.p. abaixo do apresentado pelo Governo.  1,90,3-0,80,51,3-1,5-1-0,500,511,522,52007 2008 2009 2010 2011Procura interna Procura externa líq. PIB real
83 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 20092.17 Apresenta-se finalmente, no Gráfico 6, a evolução das previsões de crescimento real do PIB em sucessivas actualizações do programa de estabilidade e crescimento, desde a actualização de Dezembro de 1998. Regra geral, com raras excepções, o crescimento almejado nessas actualizações do PEC veio a revelar-se excessivamente optimista, sobretudo nos últimos anos do período temporal a que essa actualização diz respeito. Este optimismo excessivo em relação ao cenário macroeconómico reclama a utilização de hipóteses mais prudentes na programação plurianual, uma vez que acaba por ter como reflexo um adiamento dos objectivos de reduzir o défice de forma continuada e sustentada para um valor substancialmente abaixo do limite de 3% do PIB (Gráfico 9).Gráfico 6 –  Sucessivas previsões de crescimento do PIB realNota: Encontra-se representada na linha a negro mais carregado a evolução efectiva do crescimento real do PIB e nas restantes linhas a evolução prevista na actualização do programa de estabilidade e crescimento elaborada na data ilustrada em legenda.  Dez-98Fev-00Fev-00Jan-01Dez-01Dez-01Jan-03Jan-03Dez-03Dez-04Dez-04Dez-05Dez-06Dez-07Jan-09-2-101234561997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
86 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2009.4.2 Tal como referido no Capitulo anterior, o Conselho Europeu, de Dezembro de 2008, aprovou um Plano de Recuperação Económica visando estimular a actividade económica e o emprego, destinado a contrariar a tendência de deterioração do crescimento europeu. Este Plano prevê que os Estados Membros possam recorrer a estímulos orçamentais susceptíveis de poder enquadrar-se na flexibilidade prevista para o Plano de Estabilidade e Crescimento em circunstâncias excepcionais, alavancados pela antecipação de fundos comunitários. 4.3 Nesta linha e em coordenação com os demais Estados Membros da UE, o Governo Português invoca a necessidade de adoptar medidas que contrariem a tendência generalizada para a contracção do crescimento económico em Portugal em parte motivada pela extensão e profundidade da crise financeira internacional.  4.4  O documento ora em apreciação contém as medidas que o Governo entende adoptar, na senda do mencionado Plano Europeu de Recuperação Económica. Estas medidas, refere-se na exposição de motivos, estão em coordenação com o que tem vindo a ser feito no seio da Comunidade Europeia e dão sequência a outras que já havia sido adoptadas em 2008 no mesmo sentido.4.1 Programa “Iniciativa para o Investimento e o Emprego” 4.5 As medidas adoptadas encontram-se organizadas num único programa denominado “Iniciativa para o Investimento e o Emprego” (IIE), constituído por cinco medidas: Segundo o relatório que acompanha a proposta, o valor do programa IIE ascende a 2040M€ (1,2% do PIB), dos quais apenas 0,8% do PIB têm impacto directo no OE. O detalhe das medidas propostas encontrase sistematizado em anexo na Tabela 14.4.6 O quadro que a seguir se apresenta dá conta das fontes de financiamento do programa, no seu conjunto. Como se pode verificar, de acordo com dados constantes do Relatório que acompanha a Proposta, a iniciativa para o investimento e o emprego, tem um impacto directo no OE da ordem dos 0,8% do PIB que corresponde à componente de financiamento nacional, sendo os restantes 0,4% do PIB financiados por fundos comunitários.4.7 Este programa integra um conjunto de efeitos no Orçamento de Estado que afectam tanto a despesa, com um aumento previsto de 0,5% do PIB, como a receita, com diminuição da ordem dos 0,3% do PIB.II SÉRIE-A — NÚMERO 64_________________________________________________________________________________________________________86Consultar Diário Original
87 | II Série A - Número: 064S1 | 5 de Fevereiro de 2009Tabela 2 –  Iniciativa para o Investimento e o Emprego - programa  M€  % DO PIB DESPESA % DO PIB REDUÇÃO DE RECEITA % DO PIB IMPACTO DIRECTO NO OE/2009 % DO PIB Total 2040 1,2    Financiamento Nacional  0,8 0,5 0,3 0,8 Financiamento comunitário  0,4    Fonte: Relatório que acompanha a proposta de lei de alteração à lei 64-A/2008, de 31 de Dezembro 4.8 Das cinco medidas que constituem a IIE, importa referir: Na generalidade dos casos a sua implementação tem subjacente a iniciativa privada, sendo que nos casos em que a iniciativa é pública, as verbas orçamentais destinadas a esses investimentos passam para a esfera de entidades empresariais públicas (EPE), como é o caso da Empresa Parque Escolar e da REN –  Rede Eléctrica Nacional; A perda de receita por conta de benefícios fiscais e contributivos é da ordem dos 510M€ (0,3%PIB), sendo que cerca de metade (47%) é receita contributiva e afecta negativamente o Orçamento do Segurança Social (OSS). No caso das medidas que oneram o OSS, não são referidos quais os montantes de perda de receita, estimandose no entanto, segundo os cálculos da UTAO, que rondem os 240M€,  Algumas das medidas, especialmente as que respeitam a benefícios fiscais, produzem efeitos por um período de tempo que extravasa o ano orçamental, sendo que em alguns casos esses efeitos chegam a ter um horizonte temporal de 5 anos, estendendo-se no seu limite até 2014. Da proposta apresentada nem sempre resultam claras as características de temporalidade das medidas propostas, pois nada é dito quanto ao período tempo em se manterão em vigor. Mesmo nos casos em que se encontra claramente definido o período de vigência da medida, mas em que a sua execução depende de factores de mercado, designadamente a vontade e da capacidade de iniciativa dos agentes económicos privados, logo fora da dependência do poder discricionário do Estado, facilmente os seus efeitos se prolongarão para lá do período de referência, tal como demonstrado na tabela 3 em anexo.