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O facto de se mencionar a proximidade de um parque de estacionamento explorado por um agente privado (parque coberto e vedado) com um preço de € 38,00 pelo mesmo tipo de prestação indicia, no mínimo, que uma taxa de € 60,00 por um lugar na via pública é excessiva. É superior, em cerca de 36,7%, ao da avença mensal praticada no parque comercial.E dado que o lugar de estacionamento no parque coberto fica assegurado pelo paga-mento da avença, haver ou não lugares disponíveis na via pública é algo que o município não está em condições de garantir.Quer isto dizer que o carão de morador não faculta um uso privativo da via pública, mas somente um uso comum.Isto seria motivo bastante para rever o valor da taxa.Aprofundando, confrontemos a situação com os demais requisitos legais. Estabelece o n.o 1, 2.a parte, do artigo 4.o, do RGTAL que o valor das taxas não ultra-passe o custo da atividade pública local.A fundamentação económica ou financeira (artigo 8.o, do RGTAL) está ligada a este requisito e destina-se a permitir aos contribuintes conhecerem custo ou valor das presta-ções que lhes são dirigidas.A fundamentação que nos foi apresentada não permite identificar os elementos que levaram à determinação do custo para o município da prestação que dá lugar a esta taxa, designadamente os custos diretos, indiretos ou os encargos financeiros da atividade.Com efeito, no que respeita ao custo da atividade pública local, da justificação apresen-tada no Anexo II da Fundamentação Económica e Financeira das Taxas e Outras Receitas do Município de Lamego não resultam elementos que possibilitem alcançar uma conclusão satisfatória.Naquele documento é indicada a metodologia do levantamento da informação uti-lizada na fixação das taxas e explicada a fórmula de cálculo dos custos tidos em conta. Porém, não é clara a identificação dos elementos que, em concreto, levaram à determi-nação dos valores imputados tais como o custo de mão-de-obra, o custo de estrutura de suporte e o custo social. O custo de mão-de-obra pode indistintamente reportar-se à emissão do cartão ou à manutenção do espaço público correspondente a um lugar de estacionamento à superfície. Ignoram-se os aspetos considerados como custo social e que dissipam a dúvida legítima acerca da imputação de outros encargos com prestação de serviços, uma vez que parece tratar-se de taxa reportada ao uso privativo do espaço público. Nem na resposta do Senhor Vice-Presidente se encontra elucidação suficiente; limita-se a explicar que o custo social suportado pelo município é de € 79,56, remetendo mais explicações para o Anexo II da Fundamentação Económica e Financeira das Taxas e Outras Receitas do Município de Lamego. 12 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________208
relação jurídico-tributária, como aufere vantagens concorrenciais da aplicação de uma taxa excessiva e desproporcionada pelo estacionamento na via pública.E nem se argumente que a ponderação do estacionamento público, explorado por empresa participada pela Câmara Municipal de Lamego que apresenta resultados finan-ceiros negativos, tivesse como fim desincentivar a prática de certos atos ou operações, como previsto no n.o 2, do artigo 4.o, do RGTAL. Como V. Exa. não pode deixar de reconhecer, mesmo admitindo que uma taxa local possua aptidão extrafiscal no sentido de incitar ou desincentivar determinada conduta, esta aptidão deve ser orientada para a concretização de políticas ambientais, urbanísticas ou sociais. Não pode, através de uma taxa municipal, procurar incrementar-se a utilização de determinado equipamento para benefício de uma terceira entidade, estranha à relação jurídico-tributária município/particular, subvertendo-se toda a lógica subjacente ao princípio da proporcionalidade.O efeito dissuasor ou moderador permitido às taxas municipais não pode, de modo algum, constituir o seu fim determinante(9).Se o motivo principalmente determinante de uma taxa municipal é outro que não o retributivo, o ato criador dessa taxa é inválido por desvio de poder.§4.o – Conclusões a) A determinação da taxa mensal de € 60,00 pelo cartão de morador revela-se ilegal por inobservância dos princípios da equivalência económica, da proporcionalidade da taxa e da justa repartição dos encargos públicos (n.o 1, do artigo 4.o, e n.o 1, do artigo 5.o, do RGTAL).b) O quantitativo desta taxa deverá ser revisto à luz daqueles princípios e fixado em montante inferior, sem interferência de elementos estranhos à relação sinalagmática esta-belecida pela utilização do um lugar de estacionamento na via pública ou interesses de entidades externas à relação jurídico-tributária.c) Impõe-se que a fundamentação económica e financeira desta taxa, e eventualmente de outras taxas e receitas do município de Lamego, seja clarificada, em termos que permi-tam afastar qualquer reserva quanto à sua validade.•(9)  Neste sentido, cf. Vasques, Sérgio, Regime das Taxas Locais: Introdução e Comentário, Coimbra: Almedina, 2008 (Cadernos IDEFF, n.o 8), pp. 113 e ss.14 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________210
Recomendação n.o 3/A/2015Proc. Q-1081/14 Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaData: 2015/06/15Assunto: Urbanismo. Ordenamento do território. Unidade de execução. Aplicação de normas do plano no tempo. Remissões normativas dinâmicas. Estrutura patrimonial municipalSequência: Parcialmente acatadaNos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.o 1, do artigo 20.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo à Câmara Municipal superiormente presidida por V. Exa. que:Declare a nulidade, nos termos do artigo 103.o, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial(10), do ato de aprovação dos termos referência da Unidade de Execu-ção do Interior do Quarteirão dos Marianos e dos demais atos conexos, por desconformi-dade com o Plano Diretor Municipal, aprovado pela Assembleia Municipal de Lisboa em 24 de julho de 2012(11). Bem assim, declare a nulidade, nos termos dos artigos 103.o, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, 67.o e alínea a), do artigo 68.o, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação(12), do ato administrativo de aprovação do projeto de arquitetura relativo à obra de construção nova e demolição proferido no Proc. n.o 671/EDI/2013 por ter sido aprovado em desconformidade com a versão revista do Plano Diretor Municipal e por se encontrar violado, quando à obra de demolição e construção do edifício sito na Rua das Janelas Verdes, n.o 60 a 68, o disposto nos artigos 7.o e 8.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, aprovado pela Assembleia Municipal em 24 de outubro de 1996(13).Convido V. Exa. a atender às motivações que se apresentam, no termo de uma aturada apreciação das questões controvertidas, a qual compreendeu, como não poderia deixar de ser, as explicações prestadas pelos serviços superiormente dirigidos pelo Senhor Vereador (10)  Aprovado pelo Decreto-Lei n.o 380/99, de 22 de setembro, republicado com o Decreto-Lei n.o 46/2009, de 20 de fevereiro, e alterado pelo Decreto-Lei n.o 181/2009, de 7 de agosto, e pelo Decreto-Lei n.o 2/2011, de 6 de janeiro. Será revogado pelo Decreto-Lei n.o 80/2015, de 14 de maio, cuja entrada em vigor se fixou no 60.o dia subsequente à publicação, mas aplica-se à invalidade dos atos praticados sob a sua vigência.(11)  Aviso n.o 11622/2012, publicado no Diário da República, 2.a série, n.o 168, de 30 de agosto de 2012.(12)  Na versão republicada com o Decreto-Lei n.o 26/2010, de 30 de março, e alterado pela Lei n.o 28/2010, de 2 de setembro.(13)  Declaração n.o 270/97, publicado no Diário da República, 2.a série, n.o 242, de 18 de outubro de 1997.| 1520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________211
Manuel Salgado. Entendo, assim, contribuir para uma mais correta e razoável aplicação do direito vigente.§1.o Da queixaFoi-me apresentada uma queixa por oposição ao licenciamento de uma obra de demo-lição e de construção nova no denominado Quarteirão dos Marianos, na atual freguesia da Estrela, com uma área de 11 000 m2, aproximadamente.Analisada a queixa e interpelada a Câmara Municipal sobre as objeções suscitadas, conclui-se pela ilegalidade dos atos de aprovação do projeto de arquitetura de construção nova e demolição, bem como da aprovação dos termos de referência da Unidade de Exe-cução do Quarteirão dos Marianos que seguidamente se enunciam.§2.o Do Plano Diretor Municipal aplicávelO pedido de delimitação da Unidade de Execução para o Interior do Quarteirão dos Marianos, bem como os termos de referência próprios, foram aprovados em 20 de feve-reiro de 2013, a coberto da deliberação municipal n.o 104/2013, ou seja, já depois de entrar em vigor a revisão do Plano Diretor Municipal de Lisboa (PDM).O que vale, por maioria de razão, para a aprovação do projeto de arquitetura relativo à obra de construção nova e demolição, em 14 de agosto de 2013 (Proc. n.o 671/EDI/2013).Entendem os serviços municipais superiormente dirigidos por V. Exa. que estes pedi-dos têm enquadramento no Regulamento do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa e na anterior versão do Plano Diretor Municipal, ratificado pelo Conselho de Ministros em 14 de julho de 1994(14), para o qual o plano de urbanização remeteria. Neste pressuposto, o apuramento das áreas de estacionamento e de ocupação do logra-douro seriam quantificadas de acordo com a anterior versão do PDM, enquanto as áreas a ceder para o domínio público são quantificadas nos termos do PDM revisto, por se tratar de matéria omissa no Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.Não posso acompanhar o entendimento municipal quanto à aplicabilidade da anterior versão do PDM.Vejamos: no n.o 3, do artigo 25.o, do Decreto-Lei n.o 380/99, de 22 de setembro(15), determina-se que, nas deliberações municipais que aprovam os planos, devem ser expres-samente indicadas as normas dos instrumentos de gestão territorial preexistentes revoga-das ou alteradas.Em consonância, no artigo 5.o, do regulamento do PDM revisto prescreve-se que, enquanto não forem alterados, revistos ou suspensos, mantêm-se em vigor e prevalecem sobre (14)  Resolução do Conselho de Ministros n.o 94/94, de 14 de julho, publicada no Diário da República, n.o 226-B, 1.a série-B, de 29 de setembro de 1994.(15)  Aprova o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial. Vide supra nota 1.16 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________212
relações jurídicas entende-se que abrange as relações já constituídas que subsistam à data da sua entrada em vigor.No caso em apreço não existem efeitos jurídicos ou relações jurídicas a ressalvar ou salvaguardar, para efeito do disposto no artigo 12.o, do Código Civil. As situações jurí-dicas relevantes e a delimitação da Unidade de Execução para o Interior do Quarteirão dos Marianos e pedido de licença de construção e demolição iniciaram-se já na vigência do Plano Diretor Municipal revisto, pelo que não haverá que tutelar efeitos jurídicos já produzidos ao abrigo do artigo 12.o, do Código Civil.Defende António Menezes Cordeiro que a remissão «é sempre uma mensagem de igualdade (...) equivale a um juízo de valor de igual-dade; num certo momento, o legislador entendeu que as razões que justificavam um regime num ponto o justificavam também noutro ponto: fez a remissão; quando essas razões se alterem, a modificação a introduzir no regime do primeiro ponto deverá sê-lo também no outro. A manutenção da igualdade assim o exige»(18). A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo converge pacificamente. Em aplicação do princípio tempus regit actum, conclui-se que a apreciação da legalidade dos atos administrativos deve ter apenas em conta a realidade fáctica existente no momento da sua prática e o quadro normativo então em vigor(19). O mesmo entendimento tem vindo a ser adotado no Conselho Consultivo da Procu-radoria-Geral da República(20). Mas além de termos em conta a jurisprudência e a doutrina sobre concursos de aplica-ção normativa, quando existe alteração do direito, temos de ter presente um argumento que justamente circunscrito ao direito do urbanismo adquire aqui um peso determinante.No direito do urbanismo, o artigo 67.o, do Regime Jurídico da Urbanização e Edifica-ção determina que «A validade das licenças (...) das operações urbanísticas depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor à data da sua prática, sem prejuízo do disposto no artigo 60.o».Ou seja, a lei só num pressuposto específico admite que ceda o princípio do tempus regit actum, regendo-se os atos administrativos pelas normas em vigor no momento em que são praticados. (18)  Cordeiro, António Menezes, op. cit. p. 194.(19)  Acórdão da 1.a Secção, de 9 de abril de 2014 (Proc. n.o 928/13), Acórdão da 1.a Secção, de 29 de abril de 2014 (Proc. n.o 966/13), Acórdão da 1.a Subsecção, de 19 de abril de 2012 (Proc. n.o 1187/11), Acórdão da 2.a Subsecção, de 2 de dezembro de 2002 (Recurso n.o 40 141), Acórdão da 1.a Subsecção, de 4 de julho de 2002 (Proc. n.o 852/02) e Acórdão da 1.a Subsecção, de 7 de fevereiro de 2002, (Recurso n.o 48295), consultáveis em www.dgsi.pt(20)  Vide por todos, Parecer n.o 4222/2010, de 23 de fevereiro de 2012, in Diário da República, 2.a série, n.o 100, de 23 de maio de 2012, pág. 18344).18 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________214
Esse caso específico o do artigo 60.o respeita exclusivamente a edificações construí-das ao abrigo de normas de construção ou planos urbanísticos anteriores. Em nome da proteção da confiança salvaguarda essas edificações contra normas supervenientes que, se fossem aplicadas, ditariam a ilegalidade.Assim, no n.o 1 dispõe-se que «As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares superve-nientes». E no n.o 2 vai um pouco mais longe para permitir obras de reconstrução ou de alteração dessas edificações que se desviem das novas prescrições, contanto que «não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resul-tado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação».No termo de responsabilidade, o autor do projeto tem de especificar as normas desa-plicadas e as razões técnicas que fundamentam a sua inobservância (n.o 5, do artigo 10.o).Não é esse o caso visado na queixa, motivo por que se hão de aplicar as normas legais e regulamentares em vigor presentemente: o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa e o PDM revisto(21). E nem sequer o referido artigo 5.o, do PDM, que determina a prevalência (por especia-lidade) do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa sobre o PDM, nem o artigo 91.o, deste último, que dispõe sobre a validade dos atos e preexistências, ressalvam a aplicabilidade do PDM na versão anterior.Assim, quando a norma do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa remete para uma específica norma do PDM na versão originária, que já não tenha cor-respondência sistemática com a nova norma vigente, o princípio do tempus regit actum determina que se procure a correspondência material entre as normas do plano objeto de revisão com as normas do plano em vigor.Pelo contrário, o entendimento adotado pelos serviços municipais foi o de repristinar um plano revogado.As dúvidas e divergências encontradas têm de ser resolvidas segundo as regras da hermenêutica jurídica. O aparente concurso de normas que se sucedem no tempo tem de solucionar-se de acordo com a preferência pela lei nova para regular situações novas.Em suma, de acordo com os princípios tempus regit actum e da natureza dinâmica das remissões, a devolução prevista no Plano de Urbanização há de adaptar-se às vicissitudes do PDM.Nem sequer alcançamos como possam aplicar-se a novas operações urbanísticas dois planos diretores municipais ao mesmo tempo e ao mesmo território. E para além da incongruência lógica, nenhuma razão de interesse público justificaria aplicar um PDM preterido por um novo, amplamente revisto.(21)  A versão anterior do PDM já tinha sido alterada por força da entrada em vigor da versão revista publicada oficialmente em 30 de agosto de 2012.| 1920 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________215
Note-se que, conforme dispõe o próprio PDM na versão revista, este instrumento de gestão territorial estabelece o modelo de organização espacial e a estratégia de desenvolvi-mento do território municipal (cf. n.o 2, do artigo 1.o). E se o próprio PDM na versão revista (2012) admite que este modelo e esta estratégia são compatíveis com a aplicação prevalecente do Plano de Urbanização do Núcleo Histó-rico da Madragoa, o mesmo já não faz quanto à compatibilidade do modelo e das estraté-gias atuais com o modelo e estratégia da anterior versão do PDM (1994). Não faz sentido que uma estratégia e modelo já abandonados possam perpetuar até que todos os planos de urbanização e todos os planos de pormenor sejam revistos, revogados ou suspensos. Para melhor percebermos o alcance dos diferentes modelos e estratégias definidos pelas duas versões do PDM, vejamos as normas do PDM para as quais o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa remete.O Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa determina no artigo 14.o que nos logradouros não serão permitidas construções com «exceção das admitidas no artigo 33.o, n.o 1, do PDM», ou seja, nas áreas históricas habitacionais e desde que cum-pridas determinadas condições.Não se encontra especial dificuldade em discernir nas disposições do PDM revisto as normas relativas às condicionantes de utilização de logradouros, nomeadamente no artigo 44.o, em que se determina a observação de uma «superfície vegetal ponderada.»O mesmo vale para o n.o 1, do artigo 15.o, do Plano de Urbanização do Núcleo His-tórico da Madragoa, ao determinar que deverão ser previstas áreas de estacionamento segundo o Capítulo III do PDM, excetuando-se o caso das construções destinadas a habi-tação nas situações elencadas no artigo 9.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, ou seja, no caso de alterações e ampliações.É certo que o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa procede à remissão para um capítulo específico da anterior versão do PDM. Contudo, para concluirmos tratar-se de uma remissão estática (que não integraria as alterações posteriores efetuadas por via da revisão do PDM), teríamos de reconhecer, por não haver nenhuma expetativa digna de tutela jurídica, a existência de um interesse público que o justificasse, tendo presente, como acima explanámos, que a regra no direito público em geral e no direito do urbanismo, em especial, é a aplicação da regra vigente à data da apreciação dos pedidos de licenciamento.Não antevemos motivo algum de interesse público que determine o afastamento daquelas regras. Antes pelo contrário. Com efeito, as conceções da cidade vão evoluindo, assim como a dinâmica viária da mesma. Hoje em dia há um combate aos excessos da cir-culação viária nos centros urbanos, em especial, nas zonas históricas, que não é o mesmo em extensão nem em conteúdo do que aquele que valia há 20 anos.20 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________216
número de lugares por proposta do promotor, vai antes analisar a possibilidade da sua dispensa.Pergunto-me se é preferível agravar os problemas de estacionamento automóvel nas zonas históricas de acordo com o entendimento que vem sendo defendido pelos serviços que V. Exa. superiormente dirige ou se não será de aproveitar estas iniciativas para permi-tir a requalificação da zona abrangida e para não prejudicar ainda mais a zona envolvente. Tanto mais que o promotor assim concebeu a oferta de estacionamento. Não concebo por que razão há de a Câmara Municipal dispensar esta opção do projeto.Por último, não se encontra dificuldade na aplicação do artigo 18.o, do Plano de Urba-nização do Núcleo Histórico da Madragoa à luz da versão revista do PDM quando este estabelece que «nos edifícios classificados constantes na planta de condicionantes só serão autorizadas as seguintes intervenções, após parecer da estrutura consultiva criada nos termos do disposto do n.o 2, do artigo 4.o, do PDM.»Também o novo PDM conhece uma estrutura consultiva para este efeito, pelo que não há dificuldade na correspondência.O mesmo se diga do disposto no artigo 20.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa quando prescreve que «Ao abrigo do disposto nos artigos 7.o (Definições), 13.o (Inventário Municipal do Património), 14.o (Imóveis e Conjuntos Edi-ficados) e 118.o (Planos do Regulamento do PDM) do Regulamento do PDM é avaliado o inventário municipal nos seguintes termos», passando depois a elencar os bens que pas-sam a integrar a carta municipal do património.Não se pode admitir que um imóvel que veio a ser inventariado pelo PDM revisto possa vir a ser demolido por não se encontrar inventariado na versão revogada do PDM. Não é razoável, pois não faz sentido. A sua inventariação na Carta Patrimonial Municipal perderia todo e qualquer sentido útil.O interesse público na preservação do património arquitetónico é superior, impondo--se a aplicação do novo PDM.Detenhamo-nos na seguinte situação: o projeto aprovado contempla a demolição dos edifícios da antiga Fábrica de Cerâmica Constância, os quais se encontram inventariados como um conjunto arquitetónico com valor patrimonial na Carta Municipal do Patrimó-nio da versão revista do PDM. Se o interesse público concretizado na inventariação deste conjunto na atual versão do PDM, é no mínimo contraditório autorizar a sua demolição com base no pretérito plano diretor municipal. A demolição de património arquitetónico, mais a mais, é irreversível.De resto, não conseguimos alcançar as razões por que os técnicos municipais conside-ram que a inventariação deste conjunto resulta de um lapso, dispensando, sem mais, a sua aplicação. Em um Estado de Direito, os lapsos das normas corrigem-se ou retificam-se se forem materiais ou de cálculo. Não pode simplesmente desaplicar-se a qualificação de um imóvel 22 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________218
porque o aplicador, ainda que possa conhecer ou ter tomado parte nos trabalhos prepara-tórios, entende tratar-se de um erro.Se e enquanto esta inventariação se mantiver na Carta Patrimonial Municipal, a demo-lição apenas pode admitir-se uma vez preenchidos os restritos pressupostos dos artigos 26.o, 27.o e 29.o, do PDM, assim como dos artigos 7.o e 29.o, do Plano de Urbanização.Parece, aliás, que a Câmara Municipal aplica e desaplica, alternadamente, as disposi-ções do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, da versão inicial PDM e do novo PDM sem que se alcance o critério e fundamentação. Veja-se, por exemplo:i) A versão revista do PDM que, segundo o entendimento da Câmara Municipal, não se aplica ao projeto do Quarteirão dos Marianos, serviu, paradoxalmente, como motivo para alterar os termos de referência da Unidade de Execução a coberto da deliberação da Câmara Municipal n.o 104/CM/2013, de 20.02.2013 «de forma a adaptarem-se à atual redação do PDM»;ii) Nesta deliberação afirma-se estar «em vigor a 1.a revisão do Plano Diretor Municipal de Lisboa (PDM) aprovada pela Assembleia Municipal de Lisboa, na sua reunião de 24 de julho de 2012, e publicada no Diário da República (...) e, designadamente, os n.os 2 e 3, do artigo 58.o no que se refere aos sistemas de execução que a lei prevê para a realização das Unidades de Exe-cução e aos critérios a que deve obedecer a sua delimitação. A delimitação da Unidade de Execução do Interior do Quarteirão dos Marianos atende à necessidade de confor-mação com os objetivos gerais definidos na 1.a revisão do PDM de Lisboa, entretanto aprovada, bem como com os objetivos constantes no Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa (PUNHM) (...) os Termos de Referência, anteriormente submetidos à apreciação da Câmara através da Proposta n.o 241/2011, tiveram que ser pontualmente revistos de forma a adaptarem-se à atual redação do PDM». iii) Para este efeito, aplica-se a versão revista do PDM ao contrário do que se tem vindo a defender e a decidir posteriormente;O artigo 17.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa deter-mina que a área definida em planta de zonamento como área sujeita a projeto urbano ficará sujeita à elaboração de projeto urbano. A Câmara Municipal decide ignorar a área definida na planta do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa e, sem fundamento legal, retira da delimitação da unidade de execução alguns edifícios por con-siderar que se encontram devidamente consolidados. Em suma, desaplica a seu bel-prazer o próprio Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.| 2320 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________219
Em face do exposto, tanto a definição dos termos de referência, como o pedido de licenciamento das obras de construção e de demolição deveriam ter sido analisados em consonância com a nova versão do PDM, ou seja, a versão revista. Não o tendo sido, as deliberações da Câmara Municipal de Lisboa mostram-se nulas por colisão com o disposto no PDM em vigor (cf.. alínea a), do artigo 68.o, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação).§3.o - Do licenciamento das obras de demolição e de construção do edifício sito à Rua das Janelas Verdes, n.os 60 a 68 e da violação do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da MadragoaEm 14 de agosto de 2013 foi aprovado o projeto de demolição parcial do edifício sito à Rua das Janelas Verdes, n.os 60 a 68.De acordo com a alínea c), do n.o 1, do artigo 7.o, do Plano de Urbanização, a validade da licença depende, cumulativamente, do preenchimento dos seguintes pressupostos: a) Quando o edifício for considerado de manutenção inconveniente por motivo de ruína parcial; eb) Quando o projeto apresentado contribua para a valorização do conjunto em que se integra, resultando uma vantagem evidente da substituição total ou parcial do edifício existente;c) Após parecer da comissão municipal competente, precedido de vistoria municipal.De acordo com o que consta da informação de 9 de agosto(22), o imóvel foi vistoriado em 4 de junho de 2012 pela Divisão de Loteamentos Urbanos e pelo Núcleo Residente Estrutura Consultiva.Da vistoria concluiu-se que «o edifício não se encontra em ruina».A isto seguiu-se a recolha do parecer do Núcleo Residente Estrutura Consultiva que se pronunciou do seguinte modo: «Relativamente ao programa de alterações proposto para o edifício da Rua das Jane-las Verdes 60/68, também se confirma a respetiva viabilidade chamando porém a aten-ção para o impacto, eventualmente negativo, da dimensão do vão projetado, certo que a mesma decorre de um princípio pré estabelecido que consiste em criar neste edifício os acessos para um percurso pedonal e para a entrada e saída de veículos no estacionamento subterrâneo».O autor, porém, conclui que se infere «então a aceitação do Núcleo Residente Estru-tura Consultiva para a demolição do edifício da Rua das Janelas Verdes». (22)  Informação n.o 35660/INF/DLU/Gesturbe/2013.24 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________220
Ora, como se pode observar, nem o Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, nem a versão originária do PDM (nem mesmo a versão revista do PDM) per-mitem que o parecer do Núcleo Residente Estrutura Consultiva exclua a verificação dos pressupostos fixados para o licenciamento da demolição daquele edifício.Ademais, da leitura do artigo 7.o resulta claramente que os requisitos para validar a demolição do edifício são cumulativos. Isto é:a) O edifício tem de estar em ruína parcial; b) O novo projeto para o local tem de contribuir para a valorização do conjunto; c) Tem de ser realizada vistoria municipal; ed) Tem de ser obtido parecer prévio da comissão municipal competente.A partir do momento em que na vistoria se verifica que o edifício não se encontra em ruína, deixa de ser relevante o parecer a emitir pela comissão municipal. Ou melhor, o parecer, a ser emitido, não poderia ser senão negativo por não se encontrar preenchido um dos pressupostos para se admitir a demolição do edifício. O Senhor Chefe da Divisão de Loteamento Urbanos reconhece, naquela informação, que embora «a proposta de demolição parcial do edifício existente com frente para a Rua das Janelas Verdes (para substituição por uma construção nova) não se enquadra em nenhuma das alíneas do artigo 7.o, n.o 1, do PUNHM) (...) entende-se s.m.o. de aceitar a demolição proposta».Consequentemente, o ato que define a unidade de execução e os seus termos de refe-rência, como ainda todos os demais atos praticados subsequentemente, porque descon-formes com o disposto na alínea c) do n.o 1, do artigo 7.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa, mostram-se nulos (cf. alínea a), do artigo 68.o, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação), por admitirem a demolição do edifício da Rua das Janelas Verdes n.os 60 a 68.Igual consequência resulta da desconformidade do projeto com o disposto no artigo 8.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa. De acordo com esta disposição regulamentar as «obras de construção de novos edi-fícios em substituição dos demolidos nos casos previstos no artigo 7.o ficarão sujeitas a alguns condicionamentos.» Deve haver, nomeadamente, manutenção do alinhamento dos planos de fachadas, salvo em casos devidamente fundamentados, relativamente aos quais o serviço municipal competente fixe novo alinhamento através de projeto urbano.Verifica-se das peças desenhadas do projeto de arquitetura que ocorre um avanço da fachada tardoz do edifício a construir nos n. os 60 a 68 da Rua das Janelas Verdes sem que esta opção tenha sido fundamentada e sem que seja cumprido o disposto na alínea d) daquela disposição normativa: garantir que a profundidade das empenas é igual à dos edifícios confinantes. Não é o caso.| 2520 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________221
§4.o Conclusõesa) Os atos administrativos de aprovação dos termos de referência da Unidade de Exe-cução do Interior do Quarteirão dos Marianos, bem como do projeto de arquitetura de obra nova e de demolição tiveram como enquadramento legal a versão inicial do PDM de Lisboa, quando, de acordo com o princípio geral tempus regict actum consagrado no artigo 67.o, do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação deveriam ter observado a ver-são revista. Esta opção constitui, nos termos do artigo 68.o, deste diploma legal, causa de nulidade dos atos administrativos praticados;b) O ato administrativo de aprovação do projeto de arquitetura para construção nova e precedente demolição do edifício sito na Rua das Janelas Verdes n.o 60 a 68(23), é igual-mente nulo por violar o disposto no artigo 7.o e 8.o, do Plano de Urbanização do Núcleo Histórico da Madragoa.•Recomendação n.o 4/A/2015Proc. Q-4066/13Entidade visada: Câmara Municipal de LisboaData: 2015/06/16Assunto: Urbanismo. Reabilitação urbana. Área crítica de recuperação e conservação urbanística. Posse administrativa. Vias de facto. Justa indemnizaçãoSequência: AcatadaNos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.o 1, do artigo 20.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, e em face da motivação seguidamente apresentada, recomendo a V. Exa. que seja atribuída prioridade à indemnização dos proprietários de três imóveis sitos na antiga área crítica de recuperação e reconversão urbanística situada na zona do Casal Ventoso, delimitada pelo Decreto Regulamentar n.o 21/95, de 25 de julho, de cuja posse se afirma estar materialmente investido o município de Lisboa desde 2002.Consigno que foram atendidas as explicações prestadas pelos serviços superiormente dirigidos por V. Exa.§1.o - Considerações preliminaresEm 2013, foi apresentada queixa ao Provedor de Justiça contra a Câmara Municipal de Lisboa por atraso na conclusão do procedimento relativo à aquisição de três prédios (23)  Proc. n.o 671/EDI/2013.26 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________222
urbanos, sitos na antiga freguesia de Santo Condestável(24) e que se afirma terem sido utili-zados na recuperação e reconversão urbanística do denominado Casal Ventoso.De acordo com a queixa, além de o município se ter investido na posse dos três prédios foram neles executadas operações materiais: um deles encontra-se vedado por um muro de suporte e gradeamento; em outro foi executada uma ciclovia e, por fim, o terceiro encon-tra-se atravessado por uma escada de uso público. Afirma-se que a investidura na posse dos imóveis pelo município de Lisboa teve lugar em 2002, sem que os proprietários dela tivessem sido notificados, nos termos do artigo 43.o, da Lei dos Solos, nem tivessem recebido propostas para a sua aquisição. De resto, continuam a liquidar anualmente o imposto municipal sobre os imóveis em questão. Inconformados com a situação de facto descrita, os interessados reclamaram várias vezes os seus direitos e denunciaram irregularidades ao extinto Gabinete do Casal Ventoso e, mais tarde, à Câmara Municipal de Lisboa.Em outubro de 2013, os serviços municipais informaram os meus colaboradores de não terem sido localizados elementos relativos às vistorias dos terrenos em questão. Com a documentação entregue pela requerente foi dado início a um procedimento «visando a regularização patrimonial».Já em 2014 e depois de concluído um levantamento do cadastro referente à Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística do Casal Ventoso, foi-nos transmi-tido que estava a ser calculado o montante indemnizatório pela extinção dos direitos reais sobre os mesmos prédios e que as restrições orçamentais não têm permitido satisfazer, em tempo útil, os compromissos assumidos (anexo ao ofício n.o 416/GVMS/14, de 5 de agosto de 2014). §2.o - AnáliseO Decreto Regulamentar n.o 21/95, de 25 de julho, declarou área crítica de recupe-ração e reconversão urbanística, confiada à Câmara Municipal de Lisboa, o denominado Casal Ventoso, na atual freguesia de Campo de Ourique(25), por «carecer das infraes-truturas básicas indispensáveis, designadamente no domínio do saneamento», além de «apresentar um elevado número de construções em adiantado estado de degradação».A delimitação de áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística foi fruto da necessidade premente de dotar a Administração Pública de instrumentos excecionais para fins de requalificação e reabilitação urbana: (24)  Inscritos na matriz predial urbana da freguesia de Santo Condestável sob os números 2436, 2437 e 2438 e descri-tos na 6.a Conservatória do Registo Predial de Lisboa, sob os números 1925, 1361 e 1362, respetivamente.(25)  Anterior freguesia de Santo Condestável, extinta por fusão.| 2720 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________223
regularizar a situação. Na verdade, foi a Câmara Municipal que, sem estar habilitada por título aquisitivo bastante ou por adjudicação no termo de expropriação por utilidade pública, causou danos aos proprietários, designadamente, ao privá-los da posse das parce-las sem os indemnizar.E durante estes anos não foram promovidas as diligências necessárias para regularizar a aquisição das parcelas, o que é reprovável, considerando que o município não ignorava estar a lesar os direitos de outrem, já que, de facto, passou a ter a posse dos prédios.Ainda que os procedimentos expropriativos relativos à mesma área crítica tenham sido iniciados pelo Gabinete de Reconversão do Casal Ventoso, desde que este Gabinete foi extinto o ónus da regularização da situação passou a caber à Câmara Municipal de Lisboa, para a qual foram transferidas as mesmas competências(30). Pelo exposto, não posso deixar de afirmar que a Câmara Municipal deveria ter providenciado mais expeditamente pela resolução destes procedimentos. A satisfação das necessidades coletivas não pode postergar as regras mais elementares da boa-fé e do cumprimento pontual das obrigações. Assim, não posso deixar de reprovar que se proceda a outros investimentos quando ainda não estão honrados os compromissos anteriores. Em suma, pondero que o município de Lisboa não tenha agido corretamente, havendo de adotar as medidas adequadas para legitimar a posse dos três prédios identificados e pôr termo a uma situação abusiva que assume traços de confisco.§3.o - ConclusõesPara execução das obras de requalificação e reconversão urbanística do Casal Ventoso, o município de Lisboa tomou posse dos três prédios urbanos referidos e neles executou alterações materiais;1) Pese embora os imóveis se situem em zona declarada área crítica de recuperação e reconversão urbanística, não há indícios de ter sido seguido o procedimento especial aplicável;2) A afetação das referidas parcelas privadas ao interesse público não foi precedida de tentativa de aquisição amigável ou de procedimento de expropriação; 3) Os proprietários das parcelas não só deixaram há muito de as poder fruir livremente, como continuam sujeitos à liquidação do Imposto Municipal sobre Imóveis;4) Ainda que para tal atraso possa ter contribuído a extinção do Gabinete de Recon-versão do Casal Ventoso, o prazo de conclusão dos procedimentos será sempre manifesta-mente excessivo e inaceitável;(30)  Extinto o gabinete, todos os seus direitos, obrigações e património transferiram-se para o município de Lisboa (n.o 3, do artigo 10.o, do Decreto-Lei n.o 262/95, de 4 de outubro).30 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________226
5) Urge, pois, concluir os procedimentos de aquisição dos terrenos, de forma a indem-nizar os proprietários pela privação dos seus bens, utilizados para a execução das obras de requalificação e reconversão urbanística no Casal Ventoso.Solicito a V. Exa. que, dando cumprimento do disposto no n.o 2, do artigo 38.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, me transmita, no prazo de 60 dias a contar da receção desta reco-mendação, a posição da Câmara Municipal de Lisboa.•Recomendação n.o 6/A/2015Proc. Q-873/13 Entidade visada: Ministra de Estado e das FinançasData: 2015/08/17Assunto: Domínio público. Estrada. Jurisdição desconhecida. Estado unitário. Deve-res de conservação Sequência: Aguarda respostaNos termos e para os efeitos do disposto na alínea a), do n.o 1, do artigo 20.o, da Lei n.o 9/91, de 9 de abril, na redação da Lei n.o 17/2013, de 18 de fevereiro, e em face das motivações seguidamente apresentadas, recomendo a Vossa Excelência que:Determine as pertinentes averiguações e, sendo caso disso, providencie pela reparação dos danos patrimoniais em automóvel ligeiro de passageiros imputados à má conservação de uma via rodoviária, vulgarmente conhecida como Estrada da Fonte da Telha ou Estrada das Matas Nacionais, junto à Courela do Pinhal, nas imediações da Mata Nacional dos Medos, e que estabelece a ligação entre Costa da Caparica e as povoações de Vale Cavala, Marisol, Fonte da Telha e Aroeira, no concelho de Almada, entroncando com a Estrada Nacional n.o 377, por se concluir que faz parte do domínio público rodoviário do Estado, a cujos serviços incumbe a sua conservação e reparação.Por razões de certeza e de segurança determine a declaração de afetação da via rodo-viária identificada como parte do domínio público rodoviário, providenciando-se pela reparação e conservação da sua faixa de rodagem e bermas.Em cumprimento do disposto no artigo 34.o, da citada Lei n.o 9/91, de 9 de abril, con-signo que foram consideradas as explicações prestadas pelos serviços superiormente diri-gidos por V. Exa., assim como os esclarecimentos prestados pelo Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., pela Câmara Municipal de Almada, pela ex-EP-Estradas de Portugal, S.A. e pelo Instituto da Mobilidade e dos Transportes, I.P.| 3120 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________227
§ 1.o Dos factos e da audição das várias autoridades públicasFoi-me apresentada queixa pela proprietária de um automóvel ligeiro de passageiros, Senhora (...) que, em 23-06-2012, ao circular na chamada Descida das Vacas da estrada iden-tificada embateu em cavidade não sinalizada, de onde resultou o rebentamento de um pneu. Desde então percorreu um penoso itinerário de conflitos negativos acerca da jurisdi-ção sobre aquela via de comunicação e acerca do dever de providenciar pela sua adequada conservação.O município de Almada afirma perentoriamente que a estrada não integra nem nunca integrou a rede de estradas e caminhos municipais, considerando-se alheio à sua conser-vação e reparação.A estrada não foi construída pelo município nem a expensas do município. Jamais foi objeto de transferência dominial pelo Estado, pela extinta Junta Autónoma de Estradas ou por alguma das entidades que lhe foram sucedendo(31). Tão-pouco foi alguma vez outor-gado contrato de exploração desta via nem confiada a conservação do pavimento e das bermas ao município. Embora os serviços do município tenham afixado sinalização rodoviária na dita estrada, agiram estritamente em gestão de negócios, de modo a conter os riscos que a intensa circu-lação automóvel comporta para a segurança rodoviária. Fizeram-no simplesmente porque nenhuma autoridade pública se dispôs a fazê-lo.Este percurso não surge expressamente identificado no plano dos caminhos munici-pais, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 45 552, de 30 de janeiro de 1964, na vasta tabela que descreve as vias municipais do distrito de Setúbal.Opõe, e bem, que a classificação das estradas e rodovias resulta essencialmente do atual Plano Rodoviário Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 222/98, de 17 de junho, em cujo artigo 13.o se determina que «as estradas não incluídas no plano rodoviário nacional integrarão as redes munici-pais, mediante protocolos a celebrar entre a Junta Autónoma de Estradas e as câmaras municipais e após intervenções de conservação que as reponham em bom estado de utilização ou, em alternativa, mediante acordo equitativo com a respetiva autarquia. As estradas classificadas para integração nas redes municipais, até à receção pelas respetivas autarquias, ficarão sob tutela da Junta Autónoma de Estradas, que, entretanto, lhes asse-gurará padrões mínimos de conservação». Por outras palavras, não basta que determinada estrada nunca tenha figurado ou tenha deixado de figurar no Plano Rodoviário Nacional para se ter como assente que se trata de uma estrada municipal.(31)  Instituto das Estradas de Portugal, EP – Estradas de Portugal, EPE, E.P. – Estradas de Portugal, S.A., e desde 01-06-2015, Infraestruturas de Portugal, S.A.32 |II SÉRIE-E — NÚMERO 16________________________________________________________________________________________228
O território de cada município é atravessado por várias estradas, mas só aquelas que satisfaçam atribuições municipais pertencem à sua rede viária. Além da questão contro-vertida do domínio público viário das freguesias (caminhos vicinais), outras estradas que atravessam o território municipal são nacionais, regionais ou encontram-se afetas a espe-ciais atribuições do Estado (defesa nacional, portos, florestas), o que explica diferentes jurisdições e diferentes incumbências de conservação.As atribuições municipais são as que se encontram conferidas por lei (n.o 1, do artigo 237.o, da Constituição da República Portuguesa). Não são atribuições universais, ao con-trário das atribuições do Estado em relação às necessidades coletivas que se propõe satisfa-zer por incumbência constitucional ou legislativa. Encontram-se previstas na lei e os bens do domínio público afetos a cada município são aqueles cuja identificação resulta da lei. De acordo com a alínea ee), n.o 1, do artigo 33.o, do Novo Regime Jurídico das Autar-quias Locais(32), as redes de circulação sob administração municipal ou possuem mero esta-tuto patrimonial ou têm de ser delimitadas por lei.Há ainda outro facto que considero relevante e que veio ao meu conhecimento através dos serviços municipais de Almada. O imóvel atravessado pela estrada encontra-se inscrito na matriz predial sob o artigo 24 da secção C, da freguesia da Costa da Caparica e sob o artigo rústico 1 da secção AM, freguesia da Caparica, ambos inscritos a favor do Estado.A localização desta via rodoviária poderia sugerir a conexão com as atribuições flores-tais e ambientais do Estado, designadamente as que são protagonizadas por devolução de poderes à Administração Central indireta.Se por um lado a Estrada da Fonte da Telha se encontra na proximidade de uma Mata Nacional, por outro lado percorre o interior da Área de Paisagem Protegida da Arriba Fós-sil da Costa de Caparica, instituída pelo Decreto-Lei n.o 168/84, de 22 de maio, motivo por que os meus colaboradores interpelaram o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. Em resposta, o Conselho Diretivo considera não dispor de jurisdição sobre a estrada, entendendo que o facto de se encontrar no perímetro da Área Protegida, como aliás outras estradas, não lhe confere a incumbência de zelar pela sua conservação(33).Poder-se-ia dar o caso de ser uma estrada florestal, ou seja, de estar em terrenos sujeitos ao regime florestal instituído pelo Decreto de 24 de dezembro de 1901, como o estão os terrenos das matas nacionais.(32)  Aprovado pela Lei n.o 75/2013, de 12 de setembro.(33)  Quanto às atribuições do ICNF, IP, nas áreas protegidas, cf. artigo 3.o, do Decreto-Lei n.o 135/2012, de 29 de junho.| 3320 DE ABRIL DE 2016________________________________________________________________________________________229