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29 DE OUTUBRO DE 2020  183 PARTE III – CONCLUSÕES E PARECER Em face do exposto, a Comissão de Trabalho e Segurança Social conclui o seguinte: 1. A Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a (GOV), que «Aprova o Orçamento do Estado para 2021», deu entrada e foi admitida a 12 de outubro de 2020, reunindo todos os requisitos formais, constitucionais e regimentais à sua tramitação constantes do Regimento da Assembleia da República; 2. Nos termos do n.o 3 do artigo 205.o e da alínea b) do n.o 1 do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República, compete à Comissão de Trabalho e Segurança Social emitir parecer sobre a proposta de lei em apreço, relativamente às matérias do seu âmbito de intervenção; 3. A presente iniciativa contém as principais linhas estratégicas de orientação da política do Governo, assim como os aspetos mais relevantes do orçamento para o trabalho, solidariedade e segurança social para o ano de 2021; 4. A Comissão de Trabalho e Segurança Social considera que estão reunidas as condições para que a proposta de lei em análise possa ser apreciada em Plenário; 5. A Comissão de Trabalho e Segurança Social dá por concluído o processo de emissão de parecer da Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2021, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças, a comissão competente, para os devidos efeitos. Palácio de São Bento, 26 de outubro de 2020. O Deputado autor do parecer, Tiago Barbosa Ribeiro — A Vice-Presidente da Comissão, Diana Ferreira. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 26 de outubro de 2020. ——— COMISSÂO DE AMBIENTE; ENERGIA E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO Parecer Índice Parte I – Introdução Parte II – Considerandos Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer Parte IV – Conclusões PARTE I – INTRODUÇÃO O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 60/XIV/2.a que aprova o Orçamento do Estado para 2021, no âmbito das suas competências políticas, conforme disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa, e do poder de iniciativa, consubstanciado no artigo 118.o do Regimento da Assembleia da República. Dia 12 de outubro de 2020, a iniciativa deu entrada na mesa da Assembleia da República e, reunidos os requisitos formais previstos no artigo 124.o do Regimento da Assembleia da República, foi admitida.
29 DE OUTUBRO DE 2020  195 PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço, que, de resto, é de «elaboração facultativa», conforme disposto no n.o 3 do artigo 137.o do Regimento da Assembleia da República. PARTE IV – CONCLUSÕES 1. O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, que visa aprovar o Orçamento do Estado para 2021, integrando as medidas de política e de investimentos que contribuem para as concretizar, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território emitir parecer sobre as matérias da sua competência material; 2. Face ao exposto, a Comissão de Ambiente, Energia e Ordenamento do Território considera que a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário da Assembleia da República, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento e Finanças para efeitos de elaboração do relatório final. Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020. O Deputado autor do parecer, Bruno Coimbra — O Presidente da Comissão, José Maria Cardoso. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020. ———
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 196 COMISSÃO DE CULTURA E COMUNICAÇÃO Parecer Índice Parte I – Introdução Parte II – Análise setorial a. Políticas e medidas para a cultura e comunicação social b. Quantificação das medidas e fontes de financiamento c. Políticas e medidas refletivas noutros programas orçamentais do Orçamento do Estado d. Artigos da Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a relevantes para área Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer Parte IV – Conclusões Parte V – Parecer Parte I – Introdução 1. Nos termos da alínea d) do n.1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República, o Governo apresentou à Assembleia da República, para os efeitos da alínea g) do artigo 161.o da CRP, a proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, que Aprova o Orçamento do Estado para 2021; 2. A Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a deu entrada a 12 de outubro de 2020. Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, baixou à Comissão de Orçamento e Finanças e às demais comissões parlamentares permanentes, em cumprimento do estabelecido no n.o 3 do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República; 3. É competência da Comissão de Cultura e Comunicação proceder à elaboração de parecer sobre a Proposta de Lei que Aprova o Orçamento do Estado para 2021, nas partes relativas à cultura e à comunicação, nos termos do disposto na alínea b) do n.o 1 do artigo 206.o do RAR; 4. Nestes termos, o presente parecer incide exclusivamente nas áreas da proposta de lei que se adscrevem ao âmbito da competência da Comissão e que se encontram concatenadas sob ação do Ministério da Cultura. 5. Nos termos do artigo 135.o do RAR, a Comissão de Cultura e Comunicação nomeou, no dia 13 de outubro de 2020, como relator o Deputado Bruno Aragão (PS). II. Análise setorial O Orçamento do Estado para 2021 será o exercício orçamental mais exigente dos últimos anos, conforme introito da nota de apresentação do relatório do Orçamento do Estado para 2021. A crise provocada pela pandemia da COVID-19, de enorme impacto económico e social, representará em 2021 um desafio enorme para Portugal. Pelas estimativas atuais, o PIB português registará em 2020 a maior queda desde o início do século XX (-8,5%), depois de um ano com o primeiro excedente orçamental da democracia portuguesa. É este quadro macroeconómico, que prevê uma recuperação rápida do PIB em 2021 (+5,4%) e em 2022 (+3,4%), que baliza as políticas setoriais e respetivos enquadramentos orçamentais. Neste seguimento, e como competência desta
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 198 Reabilitação e dinamização do património cultural As iniciativas apresentadas nesta área prosseguem, de acordo com o relatório, dois objetivos: i) a reabilitação e preservação do património e ii) a dinamização do património. Destaca-se, nesta área, o lançamento da «Lotaria do Património», enquanto fonte de receita para o cumprimento destes objetivos. A materialização legislativa desta iniciativa está plasmada no artigo 168.o da Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, cujo articulado se transcreve no ponto d) desta análise. São iniciativas desta área: ▪ A promoção do programa plurianual de meios e investimentos para a reabilitação, preservação e dinamização do património cultural classificado; ▪ O lançamento da «Lotaria do Património», destinada à reabilitação, preservação e dinamização do património cultural. Arte contemporânea A continuação da aquisição de arte contemporânea, promovendo a sua circulação pelo território, a descentralização no seu acesso, fomentando a criação artística e formação de novos públicos. São iniciativas apresentadas: ▪ A consolidação do papel da Comissão para a Aquisição de Arte Contemporânea e promoção da circulação de diversas coleções públicas e privadas em Portugal e no estrangeiro; ▪ A descentralização do acesso à cultura, pela disseminando a arte contemporânea, sobretudo pelo apoia à criação artística e à formação de novos públicos. Transformar e modernizar os museus, monumentos e palácios As iniciativas propostas nesta área procuram a dinamização do património cultural, através do cruzamento de públicos, da diversificação da programação e da promoção da acessibilidade e inclusão. São apresentadas, ao mesmo tempo, propostas para a salvaguarda do património reconhecido pela UNESCO, mas também, e mais especificamente, para a valorização do património arqueológico nacional. Neste ponto é ainda apresentado um programa de doutoramento para a formação de profissionais que promova e facilite o estudo de coleções. O artigo 169.o da Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, cujo articulado se transcreve no ponto d) desta análise, é dedicado ao incentivo à investigação do património cultural. São iniciativas desta área: ▪ A realização de atividades culturais e artísticas, de programação diversificada, nos museus, monumentos e palácios; ▪ O início da implementação das medidas da Estratégia Nacional de Promoção da Acessibilidade e da Inclusão dos Museus; ▪ A promoção de uma plataforma de acompanhamento da implementação dos planos de salvaguarda do património cultural imaterial português reconhecido pela UNESCO. ▪ A aprovação do Plano Estratégico de Atuação no Âmbito da Arqueologia; ▪ O lançamento do programa Ciência no Património Cultural, através da implementação de projetos de doutoramento colaborativos. Áreas criativas e empreendedorismo criativo Para as artes e ofícios tradicionais são apresentadas iniciativas próprias, ancoradas no programa Saber Fazer. São ações nesta área:
29 DE OUTUBRO DE 2020  201 A receita total consolidada, por seu lado, ascende a 567,1 milhões de euros, traduzindo um crescimento de 10,3%. Esta dimensão encerra duas grandes componentes: as receitas de impostos, com um peso de 63,5%, e as receitas próprias do Programa Cultura. A primeira componente compreende, sobretudo: ▪ A consignação da Contribuição sobre o Audiovisual à RTP, S.A.; ▪ A compensação financeira do Estado pela prestação de serviço público às entidades das áreas do teatro, da música e da dança; ▪ As verbas para apoio às artes. A segunda componente é particularmente assegurada: ▪ Pelas vendas de bens e serviços, destacando-se mais expressivamente a RTP, S.A., por via da receita comercial e a Direção-Geral do Património Cultural, pelas vendas resultantes das visitas aos monumentos classificados de património mundial, palácios e museus; ▪ Pela receita da distribuição dos resultados líquidos dos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa afeta ao Fundo de Fomento Cultural, destinada a apoios a fundações de carácter cultural. Salientamos neste ponto, por ser uma iniciativa que começará no ano de 2021 e, por isso, proposta deste exercício orçamental, a receita da «Lotaria do Património», que reverterá a favor do Fundo de Salvaguarda do Património Cultural. O quadro 5.36, resume, em milhões de euros, a conta do programa orçamental para a cultura (PO12). Por fim, e conforme consta do relatório (quadro 5.37), detalham-se dotações especificas integralmente financiadas por receitas de impostos:
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 202 ▪ O porte pago/apoios à comunicação social que se destina à promoção do livro e da leitura assente no apoio à criação de rede de bibliotecas; ▪ As indemnizações compensatórias do Estado pela prestação de serviço público pelos teatros nacionais; ▪ A Contribuição sobre o Audiovisual para financiamento do serviço público de rádio e televisão. Por medidas do programa, a comunicação social, que representa cerca de 52,6% da despesa, compreende na sua globalidade o orçamento da Rádio e Televisão de Portugal. A medida cultura representa 46,7%, agregando as despesas das restantes entidades que integram o programa. O quadro 5.38, que consta do relatório e que aqui se plasma, decompõe as despesas por medida. Quanto às despesas dos serviços e fundos autónomos, descreve-se as verbas destinadas aos seguintes organismos públicos da área da cultura (em euros): ▪ Cinemateca Portuguesa – Museu do Cinema, IP – 6 736 942€ ▪ Côa Parque – Fundação para a salvaguarda e valorização do Vale do Coa – 1 939 115€ ▪ Direção-Geral do Património Cultural – 67 369 097€ ▪ Fundação Centro Cultural de Belém – 19 474 719€ ▪ Fundo de Fomento Cultural – 38 302 086€ ▪ Fundo de Salvaguarda do Património Cultural – 6 300 000€ ▪ Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP – 17 585 460€ ▪ OPART – Organismo de Produção Artística, EPE – 23 648 588€ ▪ Radio e Televisão de Portugal, S.A. – 254 006 019€ ▪ Teatro Nacional D. Maria II, EPE – 8 142 418€
29 DE OUTUBRO DE 2020  203 ▪ Teatro Nacional de São João, EPE – 7 862 889€ ▪ LUSA – Agência de Notícias, S.A. – 16 155 131€ c. Políticas e medidas refletidas noutros PO do Orçamento do Estado Ainda que possam constar nos pontos anteriores, dedicados exclusivamente ao PO12 (cultura), referem-se aqui políticas e medidas referentes a este setor, inscritas noutros PO, mais especificamente na governação (PO02) e na representação externa (PO04), para que se possa mais aturadamente analisar as políticas e medidas para a área da cultura e comunicação social. Governação (PO02) No PO dedicado à governação salientamos o processo de descentralização que envolve a transferência de competências em diversas áreas, da qual destacamos, por razão material, as da área da cultura. De acordo com o descrito neste ponto do relatório (pág. 144), «no contexto do processo de descentralização em curso prevê-se para 2021 (o reforço de verbas) para financiar as competências da administração direta e indireta do Estado, que passam a ser asseguradas pela administração local nas áreas da educação, saúde, cultura e ação social, estando já todos os diplomas setoriais publicados. Representação externa (PO04) Nas políticas e medidas previstas neste programa orçamental, há matérias que relevam para a área da cultura e da comunicação social. Transcrevemos, nesse sentido, as medidas que lhe são dedicadas, referentes à expansão dos programas de internacionalização da língua e cultura portuguesas, mas também ao apoio aos órgãos de comunicação social da diáspora (pág. 168). Neste âmbito, são iniciativas previstas: ▪ A participação ativa nos trabalhos das Nações Unidas e nas suas agências especializadas, designadamente (...) na promoção da educação, ciência e cultura (...); ▪ A realização da celebração do Dia Mundial da Língua Portuguesa; ▪ A realização do Programa da Ação Cultural Externa para 2021, com destaque para as comemorações da viagem de circum-navegação e para a presença de Portugal como país convidado de honra na Feira do Livro 2021 de Leipzig, bem como para o programa cultural no âmbito da Presidência Portuguesa do Conselho da EU. d. Artigos da Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a relevantes para área Como último ponto, fazemos constar deste parecer os artigos da Proposta de Lei n.o.61/XIV/2.a que operacionalizam medidas refletidas no relatório do Orçamento do Estado, cuja descrição e enquadramento orçamental se detalhou nos pontos anteriores, mais especificamente nos pontos a. e b.São artigos relevantes, dirigidos ao setor da cultura: ▪ Artigo 168.o, referente às intervenções de salvaguarda e valorização do património cultural; ▪ Artigo 169.o, de incentivo à investigação do património cultural; ▪ Artigo 171.o, relativo ao estatuto dos profissionais da área da cultura; ▪ Artigo 243.o, respeitante ao mecenato cultural extraordinário para 2021; ▪ Artigo 249.o, relativo ao programa «IVAucher». No quadro seguinte transcrevem-se os referidos artigos, facilitando, em sede de parecer, a sua consulta e análise.
29 DE OUTUBRO DE 2020  207 12 – O Governo fica autorizado, através do membro do Governo responsável pela área das finanças, a proceder a alterações orçamentais resultantes da operacionalização do programa «IVAucher», por contrapartida da dotação centralizada no Ministério das Finanças, para o estímulo ao consumo em setores fortemente afetados pela pandemia da COVID-19. 13 – A despesa com a comparticipação a que se referem os números anteriores, bem como com o custo do serviço associado, é suportada por verba inscrita no Capítulo 60 – Despesas Excecionais, gerido pela DGTF, entidade à qual cabe o processamento das verbas devidas neste âmbito. 14 – O Governo define o âmbito e as condições específicas de funcionamento deste programa. PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER O Deputado autor do presente parecer reserva, nesta sede, a sua posição sobre a proposta em apreço que, de resto, nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do RAR, é de «elaboração facultativa». Parte IV – CONCLUSÕES 1. O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de Lei n.o 61 /XIV/2.a, que Aprova o Orçamento do Estado para 2021. 2. A Proposta de Lei n.o 61 /XIV/2.a foi admitida a 12 de outubro de 2020 e enviada, nos termos do RAR, à Comissão de Cultura e Comunicação para emissão de parecer. 3. A proposta de Lei n.o 61 /XIV/2.a foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo à Comissão de Cultura e Comunicação emitir parecer sobre as matérias da sua competência, incidindo sobre a globalidade do orçamento do Ministério da Cultura. 4. A proposta de Lei n.o 61//XIV/2.a, na parte relativa às áreas da cultura e comunicação, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada na generalidade em Plenário. PARTE V – PARECER A Comissão de Cultura e Comunicação conclui que a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, que Aprova o Orçamento do Estado para 2021, cumpre todos os pressupostos constitucionais, respeita todos os requisitos formais e reúne todas as condições materiais para ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os devidos efeitos. Palácio de São Bento, 20 de outubro de 2020. O Deputado autor do parecer, Bruno Aragão — A Presidente da Comissão, Ana Paula Vitorino. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020. ———
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 208 COMISSÃODE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MODERNIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, DESCENTRALIZAÇÃO E PODER LOCAL Parecer Índice Parte I – Introdução Parte II – Considerandos 1 – Receitas e despesas das administrações públicas 2 – Uma estratégia para a Administração Pública 3 – Valorização do interior e descentralização de serviços públicos 4 – Descentralização 5 – Simplificação e modernização no acesso a serviços públicos 6 – Sustentabilidade da ADSE 7 – Administração regional e local Parte III – Opinião do Deputado autor do parecer Parte IV – Conclusões PARTE I – INTRODUÇÃO O XXII Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, a Proposta de Lei n.o 60/XIV/2.a, Lei das Grandes Opções para 2021-2023 e a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, Aprova o Orçamento do Estado para 2021. Por despacho do mesmo dia do Presidente da Assembleia da República, a Proposta de Lei n.o 60/XIV/2.a «Lei das Grandes Opções para 2021-2023» e a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, «Aprova o Orçamento do Estado 2021», baixaram à Comissão de Orçamento e Finanças (Comissão competente) e às restantes Comissões Parlamentares Permanentes, onde se inclui a Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas setoriais. Cumpre-se assim o previsto no n.o 3 do artigo 206.o do Regimento da Assembleia da República, que define que os serviços da Assembleia da República devem proceder a uma análise técnica da Proposta de Lei do Orçamento de Estado, discriminada por áreas de governação, remetendo-a à Comissão Parlamentar competente em razão da matéria. Nesta conformidade, o presente parecer incidirá exclusivamente sobre as matérias do Orçamento do Estado para 2021 que integram o âmbito de competências da Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local. PARTE II – CONSIDERANDOS 1 – Receitas e despesas das administrações públicas De acordo com o Orçamento do Estado para 2021, «o saldo das administrações públicas deverá situar-se em -10 262 milhões de euros em 2021, o que compara com -13 994 milhões de euros em 2020, uma melhoria de 3732 milhões de euros, resultado do melhor desempenho da receita fiscal – associada ao crescimento da atividade económica – e de um menor impacto das medidas associadas à pandemia da COVID-19. Por
29 DE OUTUBRO DE 2020  209 subsetores, prevê-se que os défices da administração central (-10 702 milhões de euros) e da administração regional e local (-151 milhões de euros) agravem o saldo orçamental, compensado em parte pela evolução positiva do saldo da Segurança Social (591 milhões de euros).» «A receita total deverá crescer 9,1% face ao estimado para 2020, evolução determinada maioritariamente pela receita fiscal, tanto nos impostos indiretos (7,3%), como nos impostos diretos (7,6%), e pela receita de capital (75,4%), que reflete em grande medida a previsão da receita do Fundo de Recuperação e Resiliência. Apesar de um menor impacto na despesa das medidas COVID-19, estima-se um aumento da despesa total de 3,9%, com destaque para o aumento do investimento (30,7%). De referir que o aumento verificado nas outras despesas correntes decorre do registo da dotação provisional e outras dotações centralizadas.» Quadro 1 – Conta das Administrações Públicas em contabilidade pública (milhões de euros) 2 – Uma estratégia para a Administração Pública Em 2020, foi aprovada pelo Governo a «Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública», através da Resolução do Conselho de Ministros n.o 55/2020, de 31 de julho. Segundo o documento, «esta estratégia, que resulta de um amplo processo colaborativo e de auscultação, procura potenciar uma transformação contínua dos processos de funcionamento da Administração Pública e dos serviços prestados, acompanhando a evolução das exigências da vida em sociedade e garantindo uma capacidade de resposta célere e eficaz.». Para garantir maior apetência para a inovação na gestão organizacional e nos métodos de trabalho, segundo o documento, «o rejuvenescimento dos efetivos e o aumento da capacidade para atrair novos trabalhadores e reter os existentes por parte da Administração Pública são, essenciais.». Deste modo, de acordo com a «Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública 2020-2023», «os recursos humanos para a área das tecnologias de informação e comunicação assumem especial importância, já que, para dar corpo aos respetivos objetivos estratégicos delineados em função da necessidade de potenciar a tecnologia digital, a Administração Pública terá de se dotar dos meios técnicos necessários.»
29 DE OUTUBRO DE 2020  211 Quadro 2 – Fluxos para a administração local (unidade) 5 – Simplificação e modernização no acesso a serviços públicos O Governo pretende continuar a apoiar a cultura de simplificação e modernização administrativas, nomeadamente através do programa SIMPLEX, de acordo com o Orçamento do Estado para 2021, um instrumento fundamental na simplificação dos serviços públicos e na redução de encargos administrativos com o consequente ganho para o cidadão e redução da despesa pública. Segundo o documento, «mantém-se a aposta numa cultura de inovação dos serviços da Administração Pública e num reforço dos sistemas de incentivos à inovação na gestão pública, visando estimular as práticas inovadoras, designadamente, através de processos colaborativos, nos domínios a definir pelo Governo como eixos prioritários de atuação e na concretização das medidas previstas na Estratégia para a Inovação e Modernização do Estado e da Administração Pública.» Para o Governo, a melhoria da qualidade dos serviços públicos de atendimento ao cidadão tem um lugar de destaque na estratégia da Administração Pública. 6 – Sustentabilidade da ADSE Segundo o Orçamento do Estado para 2021, o grande objetivo das medidas da ADSE em 2021 continuará a ser a prestação de cuidados de saúde de qualidade aos beneficiários e a diminuição dos prazos de reembolso, nunca ignorando a garantia da manutenção da sua autossustentabilidade, assim como estabilizar as relações com os operadores privados, aprovando todas as tabelas, e alargar o universo de beneficiários titulares aos trabalhadores com contratos individuais de trabalho cujos empregadores sejam entidades públicas. 7 – Administração regional e local O Governo avança que a administração regional e local (ARL) deverá apresentar em 2020, em contabilidade pública, um saldo negativo de 165 milhões de euros, que compara com o excedente de 437 milhões de euros em 2019. A degradação do saldo ocorreu em ambos os subsectores, para a qual contribui a diminuição da receita, em particular da receita fiscal, sendo que no caso da administração local este efeito se conjuga com um aumento expressivo da despesa. Para 2021, prevê-se um saldo orçamental negativo na ARL de 323 milhões de euros, pelo efeito conjugado do défice de 216 milhões de euros estimado para a administração local, com o défice de 107 milhões de euros para a administração regional.
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 212 7.1 – Administração local Em 2020, estima-se que a administração local apresente um excedente orçamental de 85,4 milhões de euros, o que representa uma deterioração face ao saldo verificado em 2019, que se fixou em 567 milhões de euros. A diminuição estimada para o saldo orçamental na administração local decorre de uma redução da receita (1,6%) à qual se associa um aumento da despesa (3,8%). Ao nível da receita, destaca-se a diminuição da receita fiscal (-12,3%), influenciada pelos efeitos da COVID-19 e por um conjunto de medidas implementadas pelos municípios por forma a mitigar os efeitos negativos da pandemia. Ainda do lado da receita, mas em sentido contrário, é de referir o aumento registado nas transferências (12,1%), em particular, das que decorrem da aplicação da Lei das Finanças Locais (288 milhões de euros) e das transferências da União Europeia (101 milhões de euros), bem com das transferências ao abrigo do Programa de Apoio à Redução Tarifária nos Transportes Públicos. Relativamente à despesa, os principais contributos advêm do crescimento das outras despesas (9,6%), do investimento (5,5%) e das despesas com pessoal (2,9%). Para 2021, prevê-se que a administração local apresente um défice orçamental de 216 milhões de euros, inferior em 301 milhões de euros comparativamente a 2020. Esta evolução resulta de um aumento da receita (4,8%), significativamente inferior ao crescimento da despesa (8,2%). Ao nível da receita, destaca-se o aumento previsto das transferências (6,3%), da outra receita (5,2%) e da receita fiscal (2,3%). Em relação à despesa, o aumento previsto assenta, essencialmente, no crescimento do investimento (15,3%) e das outras despesas (13,8%). Quadro 3 – Receitas e despesas da administração local (milhões de euros) As transferências do Orçamento do Estado para a administração local, nomeadamente ao abrigo da Lei das Finanças Locais (10,8% das transferências), registam um impacto significativo, tendo-se verificado um aumento de 288 milhões de euros em 2020 e de 220 milhões de euros em 2021. Para este aumento contribuíram alterações introduzidas na Lei das Finanças Locais, através da Lei n.o 51/2018, de 16 de agosto, sendo de referir, entre outras, a introdução de uma participação dos municípios na receita de IVA.
29 DE OUTUBRO DE 2020  213 Embora estas transferências aumentem, verifica-se uma diminuição de verbas alocadas ao Fundo Social Municipal, que diminuem em 2020 e 2021 relativamente ao ano 2019, quando este fundo deveria financiar as despesas dos municípios no combate à pandemia causada pelos efeitos da COVID-19. Quadro 4 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração local (milhões de euros) Em 2021, as transferências da administração central destinadas à administração local deverão ascender a 4092 milhões de euros, provenientes maioritariamente do Estado. Relativamente aos empréstimos de médio e longo prazo, concedidos pelo Estado a este subsetor, prevê-se que totalizem 180 milhões de euros. Por outro lado, a administração local deverá transferir para a administração central um total de 131 milhões de euros. Relativamente à receita de ativos financeiros do Estado, prevê-se que a administração local proceda à amortização de 20 milhões de euros de empréstimos de médio e longo prazo e ao pagamento de 12 milhões de euros relativos a juros de empréstimos concedidos pela administração central. 7.2 – Administração regional Na administração regional o Governo estima para 2020 um défice orçamental de 250 milhões de euros, o que compara com – 130 milhões de euros no ano anterior. Esta evolução resulta maioritariamente da redução da receita fiscal. O desempenho orçamental estimado para 2020 compreende uma redução de 7,3% da receita e de 2,6% da despesa face a 2019. A evolução da receita decorre da redução da receita fiscal (-7,2%), das transferências (-5,8%) e da outra receita (-15,5%). A redução da despesa deve-se essencialmente à redução dos juros e outros encargos (-46,8%), relacionada com o efeito base de 2019 relativo ao pagamento pela RAM de juros de mora incluídos em acordos de regularização de dívida, bem como à suspensão do pagamento dos encargos decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro com efeitos a julho 2020. É ainda de referir a redução da aquisição de bens de capital (-6%) e o aumento da despesa com pessoal (5,2%), nas duas regiões. Para 2021, prevê-se que a administração regional apresente um défice de 107 milhões de euros, correspondendo a uma melhoria de 143 milhões de euros face ao saldo estimado para 2020. Para a receita efetiva estima-se um aumento de 8,1%, em particular, devido ao aumento da receita fiscal (5,5%), das transferências da União Europeia (28,4%) e da outra receita (7,5%). A despesa deverá registar um aumento de 2,1%, resultante maioritariamente do aumento das despesas com pessoal (2,9%) e do investimento (8,8%), que se prevê recuperar e compensar a quebra verificada durante 2020. No sentido oposto, é esperada uma redução da despesa com juros e outros encargos (-9,4%), derivado da suspensão do pagamento dos encargos decorrentes do empréstimo do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro por parte da RAM, conforme previsto no Orçamento Suplementar para 2020.
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 214 Quadro 5 – Receitas e despesas da administração regional (milhões de euros) 7.3 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração regionalAs transferências do Orçamento do Estado para as regiões autónomas, ao abrigo da Lei das Finanças das Regiões Autónomas, atingem um montante de 534 milhões de euros em 2021 (302 milhões de euros na Região Autónoma dos Açores e 232 milhões de euros na Região Autónoma da Madeira), o que representa um aumento de 12 milhões de euros face ao ano anterior. Em 2021, a administração regional receberá 590 milhões de euros de transferências da administração central provenientes quase exclusivamente do Estado. A Segurança Social deverá transferir para este subsetor 23 milhões de euros, os quais compreendem os montantes referentes a políticas ativas de emprego, para cada uma das regiões. Relativamente às transferências da administração regional para a administração central, prevê-se que totalizem 32 milhões de euros. No que se refere à amortização de empréstimos concedidos pelo Estado, prevê-se que ascendam a 15 milhões de euros. Quadro 6 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração regional (milhões de euros)
29 DE OUTUBRO DE 2020  215 Quadro 7 – Transferências do Orçamento do Estado para a administração local e regional (milhões de euros) PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER Embora a opinião do Deputado autor do parecer seja de elaboração facultativa, nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do RAR, e de o Deputado se eximir, nesta sede, de emitir quaisquer considerações políticas, entende pertinente referir que presidiu a este parecer a mera análise factual da proposta de Lei de Orçamento do Estado para 2021. PARTE IV – CONCLUSÕES 1) O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, «Aprova o Orçamento do Estado para 2021»; 2) A Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a baixou à Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, para efeito de elaboração de parecer; 3) A Comissão de Administração Pública, Modernização Administrativa, Descentralização e Poder Local, considera que a Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a, no que concerne às áreas setoriais da Administração Pública, modernização administrativa, descentralização e poder local, está em condições para ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis.
II SÉRIE-A — NÚMERO 28 216 Palácio de São Bento, 22 de outubro de 2020. O Deputado autor do parecer, Jorge Paulo Oliveira — O Presidente da Comissão, Fernando Ruas. Nota: O parecer foi aprovado, por unanimidade, tendo-se registado a ausência do BE, do PCP, CDS-PP e IL, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020. ——— COMISSÃO DE TRANSPARÊNCIA E ESTATUTO DOS DEPUTADOS Parecer PARTE I – CONSIDERANDOS I. a) Nota introdutóriaO Governo apresentou à Assembleia da República, em 12 de outubro de 2020, as Propostas de Lei n.o 60/XIV/2.a e n.o 61/XIV/2.a, que aprovam, respetivamente, as Grandes Opções para 2021-2023 e o Orçamento do Estado para 2021. Por despacho do mesmo dia do Sr. Presidente da Assembleia da República, estas iniciativas baixaram à Comissão de Orçamento e Finanças (comissão competente) e às restantes comissões parlamentares permanentes para efeito de elaboração de parecer nas respetivas áreas sectoriais. À Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados compete analisar e elaborar parecer nas áreas da sua competência, nomeadamente no que se refere às dotações orçamentais previstas para a Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.o 4/2019, de 13 de setembro. A discussão na generalidade destas iniciativas encontra-se agendada para as reuniões plenárias de 27 e 28 de outubro, data da respetiva votação na generalidade, seguindo-se, posteriormente, a apreciação na especialidade que compreenderá audições de Ministros sectoriais. A discussão e votação na especialidade destas propostas de lei estão previstas para os dias 29 de outubro a 26 de novembro, e a votação final global, para o dia 26 de novembro de 2020. I b) Do objeto, conteúdo e motivação das iniciativas ➢ Proposta de Lei n.o 60/XIV/2.a (GOV) – Lei das Grandes Opções para 2021-2023 – Área daTransparênciaDo documento das Grandes Opções para 2021-2023, anexo à Proposta de Lei n.o 60/XIV/2.a (GOV), importa destacar as seguintes medidas de prevenção e combate à corrupção à fraude, com incidência em matéria de transparência: • Consagrar o princípio da «pegada legislativa», estabelecendo o registo obrigatório de qualquerintervenção de entidades externas no processo legislativo, desde a fase de conceção e redação do diploma legal até à sua aprovação final; • Promover a ética pública por via da adoção de programas de cumprimento normativo também no setorpúblico, com especial enfoque na análise de riscos e nos planos de prevenção ou gestão de riscos, nos canais de denúncia, na institucionalização de gabinete responsável pelo programa de cumprimento normativo, no código de ética ou de conduta, e na formação de dirigentes e de funcionários públicos; • Modernizar o registo de interesses dos titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos, permitindo
29 DE OUTUBRO DE 2020  217 a recolha de mais informação e um melhor cruzamento de dados; • Tornar efetiva a fiscalização da declaração única por parte dos Conselhos Superiores das magistraturas. ➢ Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a (GOV) – Aprova o Orçamento do Estado para 2021 – Entidade para a Transparência A Entidade para a Transparência, criada pela Lei Orgânica n.o 4/2019, de 13 de setembro, «é um órgão independente que funciona junto do Tribunal Constitucional e tem como atribuição a apreciação e fiscalização da declaração única de rendimentos, património e interesses dos titulares de cargos político e altos cargos públicos» – cfr. artigo 2.o do Estatuto da Entidade para a Transparência. Nos termos do n.o 1 do artigo 4.o da Lei Orgânica n.o 4/2019, de 13 de setembro, que aprova o Estatuto da Entidade para a Transparência e procede à nona alteração à Lei n.o 28/82, de 15 de novembro, que aprova a organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional, «Incumbe ao Governo inscrever na proposta de Orçamento do Estado para 2020, nos encargos gerais do Estado relativos ao Tribunal Constitucional, as verbas necessárias à criação e funcionamento da Entidade para a Transparência, bem como para a criação da plataforma eletrónica prevista na lei». Importa, assim, verificar as verbas inscritas na Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a (GOV), que aprova o Orçamento do Estado para 2021, que se referem ao Tribunal Constitucional. Integradas nos Encargos Gerais do Estado, verifica-se que estão atribuídas as seguintes verbas ao Tribunal Constitucional: Unidade: Euros Encargos Gerais do Estado Despesas do subsector da administração central (SI + SFA) 2020 2021 Variação% Orçamento Orçamento Tribunal Constitucional 19 271 2441 18 838 714 -2,2% (dados retirados dos Mapas II e OE-12, e do Mapa 4 – OE 2020 e OE 2021) As verbas supra-indicadas correspondem à soma das despesas dos serviços integrados e dos serviços e fundos autónomos, passando-se a discriminar cada uma destas rubricas para melhor se perceber o valor correspondente a cada uma delas: Unidade: Euros Encargos Gerais do Estado Serviços integrados Despesas 2020 2021 Variação% Orçamento Orçamento Tribunal Constitucional 8 894 553 8 776 256 -1,3% Tribunal Constitucional – reserva orçamental 0 225 032 - TOTAL – Tribunal Constitucional 8 894 553 9 001 288 1,2% (dados retirados dos Mapas V, VII e OP-01, e do Mapa AC – OE 2020 e OE 2021) 1 Recorde-se que a dotação inicialmente proposta pelo Governo, na Proposta de Lei n.o 5/XIV/1.a (GOV), era de 18 625 244€. Todavia, em sede de especialidade, foi aprovado um reforço adicional de 646 000€ destinado à instalação da Entidade para a Transparência, dos quais 331 000€ para a Entidade da Transparência e 315 000€ para os serviços próprios do Tribunal Constitucional para a criação da Entidade para a Transparência. Com efeito, foi aprovada a proposta 933-C, apresentada pelo PS, que alterava nesse sentido o Mapa VII.
29 DE OUTUBRO DE 2020 219 4 –  Por comparação ao orçamentado em 2020, as verbas alocadas à Entidade para a Transparência sofre uma redução de 22,1%, o que corresponde a menos 331 000€. 5 –  A suficiência das verbas inscritas na Proposta de Lei n.o 61/XIV/2.a (GOV) em relação ao Tribunal Constitucional, concretamente as que serão afetas à Entidade para a Transparência, deverá ser apurada junto do Senhor Presidente do Tribunal Constitucional. Face ao exposto, a Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados é de parecer que a presente pronúncia deve ser remetida à Comissão de Orçamento e Finanças, para os efeitos legais e regimentais aplicáveis. Palácio de São Bento, 16 de outubro de 2020. O Deputado autor do parecer, Pedro Rodrigues — O Presidente da Comissão, Jorge Lacão. Nota: O parecer foi aprovado, com os votos a favor do PS e do PSD e a abstenção do PCP e do PAN, tendo-se registado a ausência do BE e do CDS-PP, na reunião da Comissão de 22 de outubro de 2020. ———
UTAO | UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL  Apreciação preliminar da Proposta de Orça-mento do Estado para 2021 22 de outubro de 2020 II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________220
Ficha técnica A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orça-mental (UTAO) da Assembleia da República. Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parla-mentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe assessoria técnica especializada através da elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre gestão orçamental e financeira pública. Este estudo, orientado e revisto por Rui Nuno Baleiras, foi elaborado por António Antunes, Filipa Almeida Cardoso, Jorge Faria Silva, Patrícia Silva Gonçalves, Vítor Nunes Canarias e Rui Nuno Baleiras. Modelo de documento elaborado por António Antunes, com o apoio de Rui Nuno Baleiras. Título: Apreciação preliminar da Proposta de Orçamento do Estado para 2021 Coleção: Análise Técnica das Propostas de Orçamento do Estado Relatório UTAO N.o 24/2020Data de publicação: 22 de outubro de 2020 Data-limite para incorporação de informação: 24h00m de 16/10/2020 Disponível em:https://www.parlamento.pt/sites/COM/XIVLeg/5COF/Paginas/utao.aspx.29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________221
condiciona as escolhas políticas e o desempenho financeiro das Administrações Públicas nos anos se-guintes. Por isso, deve ser apreciado no contexto da estratégia orçamental de médio prazo do país. Os Estados-Membros (EM) da União Europeia que partilham o euro têm estratégias orçamentais de médio prazo, consubstanciadas nos Programas de Estabilidade (PE). Em condições normais, a UTAO confronta-ria neste relatório as opções estratégicas da POE/2021 com o rumo definido pelo Governo para 2021 no PE/2020–24. Todavia, este exercício é impossível porque o último PE de Portugal, apresentado em 7 de maio deste ano, não contém projeções macroeconómicas nem de agregados das contas públicas para qualquer ano. A eclosão da pandemia COVID-19 tornou este ano atípico e todos os outros EM limitaram os exercícios previsionais nos seus PE de 2020 a dois ou três anos. Num clima prolongado de tamanha incerteza e com uma disrupção tão acentuada na atividade económica desenvolvida deste março, todos os EM terão que rever profundamente os seus planos de médio prazo, pelo que a impossi-bilidade de contraste entre as previsões da POE para 2021 e as projeções até 2024 acaba por ser natural. 57. A POE e as Grandes Opções do Plano (GOP) em apreciação na AR nada informam sobre progressosna implementação da LEO e do SNC-AP nem revisitam a sustentabilidade social e financeira dos regimes de pensões do sistema previdencial de proteção social. São dois domínios de preocupação estrutural que a UTAO vem acompanhando e alertando em relatórios anteriores. Em julho foram aprovadas na AR alterações à Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) que incluíram, nomeadamente, novos adiamen-tos à operacionalização de várias inovações estruturantes no processo orçamental. Na altura, não foi apresentado nenhum plano que justificasse a suficiência de mais uma vaga de adiamentos. Sendo a POE/2021 e as GOP/2021–23, por natureza, eventos em que o Governo informa sobre as suas prioridades e as ações que pretende desenvolver no curto e no médio prazos, causa estranheza que a oportuni-dade não tenha sido aproveitada para credibilizar o processo de operacionalização das inovações de fundo no processo orçamental nem para sinalizar atenção à sustentabilidade social e à sustentabilidade financeira de longo prazo dos regimes de pensões, num contexto perigoso de taxas de juro persistente-mente baixas, digitalização dos empregose envelhecimento e redução populacionais. 58. O presente documento está estruturado em torno de sete capítulos. Têm as designações abaixoindicadas.  Cap. 1— Introdução Cap. 2 — O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analítico Cap. 3 — Comparações com os previsores oficiais Cap. 4 — Medidas de política Cap. 5 — Regras orçamentais do braço preventivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento Cap. 6 — A POE/2021 no contexto do Semestre Europeu Cap. 7 — Ventilação económica em contabilidade pública29 DE OUTUBRO DE 2020 ___________________________________________________________________________________________________________237
PARTE I: CARACTERIZAÇÃO DA ECONOMIA PORTUGUESA: DESEMPENHO PASSADO E PROJE-ÇÕES DE CURTO PRAZO II SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________238
62. O cenário macroeconómico da POE/2021 prevê um abrandamento do crescimento do produtopotencial, de 1,5% em 2019 para 0,6% em 2020, recuperando para 1,7% em 2021. Contudo, estas previ-sões refletem um hiato do produto (Tabela 2), i.e. a diferença entre o PIB observado e o produto poten-cial em percentagem deste último, de – 5,8% em 2020 e – 2,4% em 2021. As previsões da Comissão Euro-peia de maio de 2020 previam crescimento do produto potencial mais elevado no biénio 2020–2021 e um hiato do produto menos acentuado. No entanto, importa referir que as variáveis não observadas têm como características a dificuldade de quantificação com exatidão em “tempo real”, a sensibili-dade à metodologia e as revisões posteriores das séries. Com efeito, será necessária cautela acrescida nas conclusões sobre variáveis não observadas do biénio 2020–2021, tais como o produto potencial e o hiato do produto, já que a extensão da recessão em 2020 e a enorme incerteza que se prolongará pelos próximos meses poderão provocar mudanças nos parâmetros das estimações das variáveis não obser-vadas difíceis de antecipar neste momento.Tabela 2 – Produto potencial e hiato do produto (em percentagem e em percentagem do produto potencial) Fontes: AMECO, MF e cálculos da UTAO. 63. O cenário macroeconómico da POE/2021 prevê uma queda do PIB real de 8,5% em 2020, decor-rente de contributos negativos, tanto da procura interna (6,6 p.p.), como da procura externa (1,9 p.p.).Posteriormente, a POE/2021 prevê uma recuperação (Gráfico 1) do PIB real em 2021 (+ 5,4%) sustentado quer na procura interna (4,1 p.p.), quer na procura externa (1,3 p.p.). Contudo, esta recuperação não assegura o regresso ao nível do PIB real observado em 2019 nem ao do ano 2018. Relativamente à pre-visão que constava na 2.aPAOE/2020, verifica-se que a POE/2021 a revê em baixa para 2020  em alta para 2021, sendo que o PIB real a registar em 2021 implícito na POE/2021 será inferior ao que se encon-trava previsto na 2.aPAOE/2020. Gráfico 1 – Crescimento do PIB real (dados encadeados em volume, percentagem) Fontes: : INE (anos de 2005 a 2019) e Ministério das Finanças (previsões para 2020 e 2021).  PIB em volume e contributos do lado da despesa para a sua variação 64. As componentes do PIB real que em 2020 deverão registar os principais contributos para a recessão de 2020 também apresentarão os principais contributos para a recuperação em 2021. Para a contração Instituição Variável 2018 2019 2020 2021Produto potencial (taxa de variação) - 1,8 0,9 1,8Hiato do produto (% do produto potencial) 2,1 2,4 -5,4 -1,7Produto potencial (taxa de variação) - 1,5 0,6 1,7Hiato do produto (% do produto potencial) 2,8 3,5 -5,8 -2,4Comissão Europeia (6 de maio de 2020)Ministério das Finanças (15 de outubro de 2020)1,62,50,3-3,11,7-1,7-4,1-0,90,8 1,82,03,52,82,2-8,55,4-10-8-6-4-202462006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021Taxa de variação anual do PIB realII SÉRIE-A — NÚMERO 28 ___________________________________________________________________________________________________________240