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Por outro lado, longe vai o l empo em que os instrumentos de ordenamento se limitavam a um inquérito muitas vezes minucioso - mas de que não se percebia nem o alcance nem a utilidade, porque os seus resultados não eram vertidos, através de relações causa/eleito claras, nas peças que orientavam a acção - e a duas cartas, uma da situação presente e outra do quadro ideal planeado, rapidamente objecto dos alentados mais diversos.
Um plano de ordenamento do território é, essencialmente, um instrumento de decisão que tem de enformar as grandes e as pequenas decisões que todos os dias se tomam com a profundidade, com a especificidade e com a largueza de vistas com que uma variedade tão grande de temas reclama. Sucede, ainda, que hoje já não são somente considerações de ordem estética, condicionamentos de salubridade e factores de geração e distribuição de tráfego que influenciam as decisões; são todos esses, em grau de profundidade e de influência muito maior do que algum dia tiveram, e muitos outros ligados ao ambiente, à preservação dos recursos naturais, à reabilitação do património construído, à obtenção de condições de qualidade de vida, a criação de uma imagem distinta para cada aglomerado urbano, que têm de ser incorporados ;de forma A explícita, por via da definição de objectivos seleccionados de entre uma lista de propostas alternativas ou com graus de prioridade diversos e do estabelecimento de instrumentos avaliados no seu realismo, no seu custo e na sua eficácia. A cidade não pode ser a que está na cabeça do seu planeador ou do seu administrador cidade tem de ter uma imagem na cabeça de todos os cidadãos que podem rever-se nela e aceitá-la ou não gostar nada dela e protestar. É por isso que a definição dos objectivos tem vindo a assumir papel de relevo crescente e que se procura ser concreto quanto aos instrumentos de acção. Havendo, necessariamente, que impor restrições à liberdade de acção de alguns, tem de se pôr bem claro, para todos, porque que é que isso - sucede.
Mas, sendo tão importante a elaboração de planos de ordenamento do território, ela não pode representar um exercício de complexidade tal que dissuada de metei ombros à tarefa os que têm a responsabilidade de os fazer. Eles são instrumentos de decisão que preparam o futuro; por isso, se compreende que se procure definir o seu conteúdo e forma, de modo a generalizá-los rapidamente a todos os centros de decisão que, nesta matéria, são os municípios.
As grandes linhas de caracterização do futuro diploma são, de forma muito esquemática, as seguintes:Primeira, classificam-se como Planos Municipais de Ordenamento do Território, os Planos Directores Municipais, os Planos de Urbanização e os Planos de Pormenor, interligados por encadeamentos lógicos de ambição espacial e de especificidades de referência.Segunda, confere-se às câmaras municipais a competência para elaborarem os Planos Municipais de Ordenamento do Território, na perspectiva realista de descentralização de responsabilidades a que há pouco aludi.
Terceira, confedere-se às assembleias municipais a competência para aprovarem os Planos Municipais de Ordenamento do Território, na ambição positiva de chamar a atenção para a responsabilidade de a «cidade» ser de todos e, portanto, de ser também de todos a obrigação de por ela velar.
Quarta, confere-se ao ministro do Planeamento e da Administração do Território a competência para ratificar os Planos Municipais de Ordenamento do Território, no sentido de verificar a sua conformidade com a lei e a sua articulação com os planos, programas e projectos de interesse nacional ou de outros municípios com os quais possa haver conflito ou vantagem de conciliação.
Quinta, estabelece-se um regime de submissão dos Planos Municipais de Ordenamento do Território a inquérito público, por forma a assegurar a participação dos cidadãos na sua elaboração, quer os directamente interessados, na sua fazenda, que aqueles que, por viverem onde vivem, acabam por ser também directamente interessados por ser afectados, no seu dia-a-dia, pelas decisões que se tomarem.
Sexta, estabelecem-se princípios gerais na elaboração dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, por forma a serem eficazmente protegidos os recursos naturais, o património construído, as áreas agrícolas e florestais e o ambiente, em geral.
Sétima, estipulam-se ilícitos de contra-ordenação e respectivas coimas, por violação dos Planos Municipais de Ordenamento do Território.
Oitava, estabelece-se um regime de publicidade dos Planos Municipais de Ordenamento do Território, através da publicação dos seus regulamentos na II Série do Diário da República.
Nona, estabelece-se um regime de acompanhamento técnico, por parte do Estado, em relação aos Municípios que tenham deliberado elaborar os seus Planos Municipais de Ordenamento do Território para não concentrar dramaticamente na fase final da apreciação formal do resultado toda a carga de críticas que, afinal com proveito para todos, podem ir sendo produzidas ao longo da elaboração do plano, incorporando nas propostas a consequência discutia das observações que forem feitas.
Décima, prevê-se o accionamento de mecanismos administrativos, por parte do Estado, em caso de incumprimento do consignado nos Planos Municipais de Ordenamento do Território, por forma a salvaguardar a disciplina pública de tais planos.
13 DE JULHO DE 1989 5135Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ao solicitar autorização para legislar, neste domínio, o Governo demonstra a prioridade que confere a uma actuação eficaz quanto à ocupação do solo para fins urbanos. Queremos simplificar, no conteúdo e na forma, os Planos Municipais de Ordenamento do Território, porque pretendemos vê-los generalizados; mas, por outro lado, não podemos deixar que eles pequem por falta de rigor e de transparência. Supomos que a solução encontrada é equilibrada e eficaz. Por isso, a apresentamos à vossa consideração.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Leonor Coutinho, Carlos Lilaia, Cláudio Percheiro, Ilda Figueiredo e Helena Roseta.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Leonor Coutinho.A Sr.a Leonor Coutinho (PS): - Sr. Ministro, no preâmbulo deste diploma, o Governo expressa a preocupação louvável de que dificilmente se conseguirá criar uma disciplina urbanística que evite ó crescimento desordenado dos aglomerados urbanos, sem haver instrumentos de planeamento urbanístico que vinculem nas suas disposições quer a administração municipal quer os particulares. Estamos inteiramente de acordo!
Vias, pergunto: será que o Governo se esqueceu de prever que estes instrumentos urbanísticos têm também de vincular o Governo? Ou será que pensa que um plano depois de plenamente eficaz e ratificado pelo Governo não vincula o próprio Governo?O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Ministro, gostaria de colocar-lhe uma questão que tem a ver, fundamentalmente, com o processo que está na origem do pedido de autorização legislativa agora apresentado à Assembleia da República.
Assim, gostaria de saber se esta proposta de autorização legislativa tem alguma coisa a ver - e tudo indica que sim - com um projecto de documento, lambem de ordem legislativa sobre Planos Municipais de Ordenamento do Território, que foi submetido a diversas entidades, entre as quais a Associação dos Arquitectos Portugueses, que sobre ele emitiu parecer publicado em órgão da referida associação em 1987.
Com efeito, parece que esta autorização legislativa poderá vir a abrir campo para que o Governo venha a publicar legislação sobre esta mesma matéria, o que suscita duas questões: primeira, por que razão decorreu tanto tempo - cerca de dois anos - entre, o pedido de parecer a outras entidades e a apresentação da proposta de lei de autorização legislativa à Assembleia da República?
Segunda questão: por que razão é que o Governo, dispondo já de um texto - e, se não dispõe de outro, pelo menos, dispõe do texto que foi enviado à Associação dos Arquitectos e a outras entidades - e de um conjunto de pareceres, não envia à Assembleia da República quer o texto que pretende publicar, quer, inclusivamente, os pareceres de que dispõe?O Sr. Presidente:- - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Percheiro.O Sr. Cláudio Percheiro .(PCP): - Sr. Ministro, V. Ex.a disseque os planos municipais são instrumentos de decisão que preparam o futuro. Está correcto e estamos de acordo com essa afirmação, mas não compreendemos por que razão o Governo teve medo de trazer à Assembleia da República uma proposta de lei material, em relação a esta temática, e pede uma autorização legislativa em branco, que, efectivamente, não nos dá a ideia do percurso que o Governo pretende alcançar com esta proposta de lei.
Em segundo lugar, V. Ex.a, disse que há encadeamentos lógicos. Penso que tem de haver encadeamentos lógicos e de interligação dos planos municipais, dos planos de urbanização, dos planos de pormenor, entre outros, mas, Sr. Ministro, em relação a esta matéria, gostaria de saber como é que V. Ex.a encara a publicação de diplomas, como por exemplo, o Decreto-Lei n.o 190/89, da responsabilidade do Ministério do Comércio e Turismo, que permite o licenciamento de grandes superfícies comerciais.
E também gostaria de saber como é que V. Ex.a encara o Decreto Regulamentar n.o 8/89, proveniente também do mesmo ministério, sobre o regulamento dos empreendimentos turísticos. O Sr. Ministro concorda com estes diplomas legislativos? Deu o seu aval a estas publicações ou o Sr. Ministro foi arredado da sua discussão, que é tão importante e que retirou ao poder local atribuições e competências que lhe estavam cometidas?O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra a Sr.a Deputada Ilda Figueiredo.A Sr.a Ilda Figueiredo (PCP): - Sr. Ministro, em primeiro lugar, gostaria de colocar uma questão que, de certo modo, já foi aqui abordada. Com efeito, gostaria de saber que lei material pretende o Governo elaborar sobre esta questão dos planos de ordenamento municipais? Tem algo a ver com o projecto de decreto-lei em tempo enviado à Associação Nacional de Municípios Portugueses? Se tem, porque razão não foi enviado à Assembleia da República? Se não tem, qual é, efectivamente, o seu conteúdo?
Uma outra questão, Sr. Ministro, tem a ver com o prazo que neste pedido de autorização legislativa é proposto. O Governo pede um prazo de 180 dias, o que significa que vai até ao fim do ano. Então, por que não submete a debate público uma proposta de lei material e a envia a esta Assembleia da República para que, sobre um assunto de tamanha importância, como é este do ordenamento territorial a nível municipal, as diferentes entidades e, em primeiro lugar, as autarquias, principais interessadas neste instrumento, possam pronunciar-se sobre ele e possam dar as suas opiniões? Afinal, se o Governo não tem, assim, tanta pressa, por que razão o pedido de autorização legislativa considera o prazo de 180 dias? Por que razão é que o Sr. Ministro não adopta a atitude que acabei de explicitar?O Sr. Cláudio Percheiro (PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, em tempo cedido pelo Grupo Parlamentar de Os Verdes, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Roseta.
5136 I SÉRIE-NÚMERO 105A Sr.a Helena Roseta (Indep): - Sr. Ministro vou pela sua intervenção que de certo modo me deixou perplexa, Estou de acordo com tudo o que V. Ex.a acabou de dizer mas tenho as maiores dúvidas sobre o conteúdo do pedido de autorização legislativa apresentado, pelo que tenho mesmo de lhe colocar algumas questões.
Em primeiro lugar o Sr. Ministro não disse mas está subentendido no seu discurso que há de facto uma dificuldade grande quer do lado das autarquias quer do lado da Administração Central para dar cumprimento à legislação vigente em matéria de ordenamento municipal e de planos de ordenamento. Assim gostaria que o Sr. Ministro me esclarecesse sobre o que quer exactamente dizer com o conteúdo do nono princípio estabelecido para o futuro diploma onde prevêem definir o princípio do regime de acompanhamento técnico.
Como é sabido a legislação sobre planos directores data de 1982, há mais de 300 municípios no País e apenas quatro têm planos directores aprovados ao fim de alguns anos. Ora há qualquer coisa que não está bem. O plano ao difíceis de fazer de discutir e de aprovar mas o que é que vai ser alterado para que eles sejam mais fáceis de fazer de discutir e de aprovar. Se cada vez que é preciso tornar uma decisão vamos manter, quer para os planos directores municipais que têm um regulamento desde 1982, quer para os outros que têm legislação ainda anterior, todas as obrigações ou 50 000 entidades então não vamos simplificar nada, vamos até complicar. Como não sei qual que o Governo quer fazer com este pedido de autorização legislativa não sei se o princípio que aqui é estabelecido vai ter concretização prática e se ela é suficiente para esta Assembleia poder dar o seu.
A segunda questão que gostaria de colocar parece que não consta dos princípios que o Sr. Ministro definiu, mas é uma questão importante e já em do da desde os princípios da Carta de Atenas ou pelo menos desde os anos 30 que os urbanistas a ela se referem.
Nestes termos, Sr. Ministro qual é a articulação que existe entre a legislação que pretendem fazer e a política de solos? Que instrumentos é que ao introduzir na legislação para permitir que a Administração Central ou Local neste caso a Local possa na prática meios concretos para dar seguimento àquilo que fica aprovado em plano?
Desde os anos 30 que os urbanistas dizem que sem política de solos não há planeamento e a nossa política de solos tem várias contradições mas a principal talvez seja precisamente a falta de meios financeiros em que os municípios se debatem para concretizar qualquer espécie de política de solos. Como o Ministro sabe está previsto na Lei de Solos aprovada em 1976 o princípio do fundo municipal de urbanização para comprar e vender terrenos para as câmaras municipais mas esse fundo já não consta das classificações económicas dos orçamentos municipais e algumas secretarias municipais acham que não deixam de existir.
Há portanto toda uma contradição aqui e no lado e resumindo gostaria de saber qual a política de solos que defendem para que esses princípios possam ter aplicação prática.
Finalmente a terceira e última questão consubstancia uma dúvida de princípio que detenho relativamente à alínea j) do artigo 2 da proposta de lei de autorização legislativa que hoje debatemos. Na verdade tenho as maiores dúvidas sobre a constitucionalidade de um princípio expresso nestes termos.
Com efeito prevê-se aqui que o Governo poderá te competência para suspender um plano municipal de ordenamento do território em casos excepcionais e de reconhecido interesse supramunicipal.
Já foi atrás referido que os planos municipais serão elaborados pelas câmaras, serão aprovados pelas assembleias municipais, serão ratificados pelo Governo e serão publicados em Diário da República.
Tudo isto pressupõe uma série de crises estabelecendo-se de repente a possibilidade de as câmaras municipais ou as respectivas assembleias suspenderem os planos por razões de interesse municipal e ainda de os governos os poderem suspender por razões de interesse supramunicipal.
Acho isto muito complicado e considero-o uma porta aberta extremamente arriscada ao desencadear de fortes conflitos entre o pode local e o poder central. Isto poderá ser considerado absurdo mas imagine-se uma câmara que por exemplo entendesse que a exploração de um determinado minério e o seu centro não deveriam constar do plano director e o Governo entendesse o contrário ou vice-versa.
Como referi acho isto extremamente perigoso e portanto penso que este princípio é de duvidosa legalidade. Na realidade trata-se de dar ao Governo o poder para interferir numa coisa que já está aprovada, publicada com direitos adquiridos e expectativas criadas o que me deixa as maiores dúvidas.
Assim gostaria de ouvir o Sr. Ministro também sobre esta questão.O Sr. Presidente: - Para responder tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território.O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Começando pela questão colocada pela Sr.a Deputada Leonor Coutinho, é evidente que também tenho de vincular os planos da Administração Central. Aliás tive ocasião de referir isso quer no meu discurso, quer através de referência na própria proposta na qual se afirma uma articulação de planos de âmbito mais vasto contra os planos municipais.
Por conseguinte se por qualquer motivo ficou a ideia de que estes planos não vinculam iniciativas de âmbito mais vasto tal impressão é errada e tenho muito gosto em esclarecer que essa é a primeira das vinculações.
Sr. Deputado Carlos Lilaia efectivamente este processo começou há muito tempo pois trata-se de um processo complicado.
Desde o princípio deste Governo que demos conta de que havia necessidade de acelerar e de rever toda esta parte da legislação. Nesse sentido fizémos consultas aos executandos estando o projecto em estado adiantado de execução. Por isso este projecto inclui muito daquilo que resultou das consultas, quer a Associação dos Arquitectos Portugueses, quer a urbanistas conceituados, quer a Associação de Municípios Portugueses.
13 DE JULHO DE 1989 5137Portanto, tendo este resultado sido incorporado, o ofendo projecto está em adiantado estado de evolução, de elaboração, mas não foi, efectivamente, ainda finalizando, embora não demore muito tempo a sê-lo.
Quanto à nova versão, ela resultará da incorporação referida e de muita reflexão sobre aquilo que hoje foi mencionado. É que quando fazemos consultas, Sr. Deputado Cláudio Percheiro, não as realizamos para as colocarmos no cesto dos papéis, mas para reflectir sobre a atenção que o nosso pedido mereceu aos consultados.O Sr. Cláudio Percheiro (PCP): - Mais uma razão!O Orador: - O Sr. Deputado Cláudio Percheiro perguntou porque é que esta não é uma proposta de legislação substantiva.
Efectivamente, depois deste tempo todo...O Sr. José Magalhães (PCP): - Seis meses!O Orador: - ... e sendo certo que o segundo semestre é ocupado com muitas tarefas tradicionais da Assembleia, que habitualmente, impedem que se discutam outros assuntos com igual importância e que (criam de ter sido postergados para o princípio do ano, a verdade é que o não são. Ora, na realidade, temos necessidade de, o mais rapidamente possível, dispor de instrumentos fundamentais para a actividade governativa. Assim, gostaríamos de, naturalmente, produzir legislação com a maior celeridade possível.
O prazo de 180 dias que consta do pedido é um prazo de segurança, Sr." Deputada Ilda Figueiredo.O Sr. José Magalhães (PCP): - Ah!O Orador: - Naturalmente faremos todos os esforços para que ele seja bem aproveitado e para que não haja necessidade de o utilizar na sua totalidade.
Voltando às questões colocadas pelo Sr. Deputado Cláudio Percheiro, é evidente que a legislação que sai do Governo é de todo o Governo e não apenas do Ministério do Comércio e Turismo. Portanto, quando apareceu um decreto-lei relativo ao licenciamento das grandes superfícies comerciais e dos empreendimentos (místicos, o mesmo foi obviamente negociado com o ministério que detém a responsabilidade do ordenamento do território e a tutela das autarquias locais. Na verdade, trata-se de atribuições novas, atribuições adicionais, são usos do espaço que ultrapassam largamente as responsabilidades locais. Por isso, tiveram de ser mais regulamentadas.
Sr.a Deputada Helena Roseta, o acompanhamento técnico significa uma participação muito mais activa dos técnicos, não os deixando - como tive oportunidade de esclarecer no seu discurso - na posição de espectadores de um processo que decorre no seio da autarquia e do qual são juízes e críticos somente numa parte final.
Assim, a nossa intenção é que eles sejam efectivamente muito mais activos e informadores dos condicionamentos de maior âmbito, para que, deste modo, não se perca tempo.uanto à articulação entre esta legislação e a política de solos, faz parte do programa do Governo a apresentação de uma proposta de lei dos solos. Tal diploma está já, neste momento, bastante estruturado e oportunamente apresentá-lo-emos ao Parlamento.
Nessa ocasião se farão as pontes, porque será essa a ocasião de esclarecer as dúvidas. Não num quadro em que se defina a tipologia, a forma e o conteúdo dos planos, mas no momento em que se definam as implicações, com as quais estou de acordo - directas, graves, sérias e difíceis de resolver -, no que respeita à política de solos. Sr.a Deputada, quanto à suspensão de que fala, ela sucederá, de acordo com o esboço que temos, para casos muito excepcionais de reconhecido interesse supramunicipal e mediante decreto-lei ou deliberação da assembleia municipal, precedendo proposta da câmara municipal.
Portanto, só quando estejam em causa interesses municipais muito graves, com muitos rodeios, e muitas cautelas, por poder ter acontecido qualquer coisa de muito excepcional, é que se pode propor a suspensão total ou parcial de um plano. Essa suspensão, com cuja gravidade, sublinhada pela Sr> Deputada, concordo, terá, pois, de ser rodeada de todas as cautelas, terá de ser longamente pensada e avaliada para não constituir um arbítrio.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Leonor Coutinho.A Sr.a Leonor Coutinho (PS): - Sr. Presidente, Sr.as e Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Há cerca de dois anos que o Governo, em repetidas declarações, vem anunciando um pacote legislativo sobre planeamento urbanístico e o regime dos solos, vindo hoje renovar a promessa da tal lei que ainda não vimos. Como é possível que, após dois anos de nomeação de comissões, de reconhecimento da urgência da correcção da legislação sobre solos e, designadamente, sobre expropriações, nos apareça agora uma lei de autorização legislativa com âmbito tão vago como limitado?
Pretende o Governo furtar-se ao diálogo sobre tão importante matéria? Pretende o Governo demonstrar que vai pôr cobro à "ocupação desordenada dos solos no território nacional" quando apenas se propõe legislar em matéria de atribuições das autarquias locais, no que concerne ao regime de elaboração, aprovação e ratificação dos Planos Municipais do Ordenamento do Território? Pretende o Governo dar a entender que são os municípios que não cumprem os planos, quando, como vimos há pouco, se esquece - por lapso, conforme foi confessado -, no preâmbulo do seu pedido de autorização, que os instrumentos de planeamento também vinculam a Administração Central que os ratifica?
O Governo não nos enviou o texto do diploma que pretende aprovar e não podemos, por isso, ter a certeza do que pretende fazer sobre tão vasta matéria. Porém, a avaliar pela proposta que pôs a circular, temos um diploma sobre planos municipais que nada diz sobre a execução dos mesmos, isto é, que nada diz sobre os direitos e deveres dos agentes urbanísticos privados ou públicos. Como se, para a Administração Central, um plano não fosse mais do que um regulamento do que se pode e não pode licenciar - o espartilho aplicado à autonomia dos municípios. Esta concepção policial de plano já não é europeia, está vinte anos atrasada.
5138 I SÉRIE-NÚMERO 105Vozes do PS: - Muito bem!A Oradora: - Em segundo lugar anuncia-se um diploma que não oferece qualquer prespectiva de aceleração e simplificação da aprovação hoje labiríntica e interminável dos planos. Os planos podem começa quando os municípios quiserem mas só acabam quando a Administração Central quiser. Os prazos para os pareceres das múltiplas entidades não passam de uma fachada e os únicos pareceres que contam de direito são os que se emitem no final do processo e em qualquer limite ao conteúdo competencial de cada parecer. Aliás se o Governo quisesse simplificar os planos bastava-lhe suspender o decreto e a portaria que implementam o Plano Director Municipal (PDM).
O projecto de diploma que circula não faz nada mais do que enxertar na legislação dos PDM - Decreto-Lei n.o 208/82 - as figuras de plano até agora reguladas pelo Decreto-Lei n.o 560/71 que não estavam já conformes com o regime constitucional das autarquias locais. Aliás o projecto não contempla planos especiais se torna cada vez mais frequentes em dom de competências sobrepostas entre os municípios, Administração Central - veja-se neste âmbito o caso por exemplo da AGPL em Lisboa. Esta harmonização só por si não justifica a autorização legislativa já que a obrigaria a um próximo novo diploma que torne os planos exequíveis quer porque podem elaborar com menos tempos mortos e menos tutelas inconsequentes, quer porque se tem que regular o mecanismo as modalidades que se oferecem detentores de ter e os e edificações afectados positiva ou negativamente pelos mesmos planos. Caso contrário os efeitos perversos dos planos podem por em causa a sua própria existência. Porque meus senhores os planos tem de ser razoavelmente flexíveis para se adaptarem à gestão das iniciativas nem sempre pre??? nem sempre pre??? E por outro lado infimamente imperativos quanto à oferta de terrenos em prazos estipulados para constituírem um instrumento real para a gestão municipal.
Esta autorização legislativa é pois a nosso ver uma as ao perdida.
Mas o meu partido por estar consciente de que a situação do planeamento urbano em Portugal é uma vergonha - apesar dos esforços não reconhecidos de algumas autarquias - apresentou o projecto de lei que tinha em preparação e que não só enquadra a realização dos planos municipais como define os conceitos e instrumentos que permitem uma efectiva gestão do solo por parte dos municípios a fim de se evitar a sucessão de diplomas desconexos e con di os partidos desta Assembleia a encontrar o con o amplo que uma lei de planeamento municipal aconselha e que em nossa opinião não é impossível. Não existe qualquer razão de urgência (antes a houvesse) que leve esta Assembleia a proceder de outro modo. O diploma para o qual o Governo pretende ter carta branca é na melhor das hipóteses inócuo e nessa medida impeditivo de um consenso alargado que julgamos ser hoje possível em honra de um projecto mais global e orientado para a prática da gestão urbanística que essa sim é urgente.Aplausos do PSO Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD) - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Governo apresenta-vos hoje uma proposta de lei de autorização legislativa em matéria de planos municipais de ordenamento do território que em nossa opinião é, como vai sendo habito, não vem suficientemente informado com os elementos indispensáveis a uma correcta tomada de posição e de que certamente o Governo dispunha e dispõe como ficou há pouco amplamente confirmado.
O Governo, ele ou recentemente os PDM a categoria de ameaça acenando com graves penalizações aos municípios que não os fizessem aprovar até uma data próxima. E duvidando da eficácia das suas ameaças lançou-se num processo confuso de elaboração dos Planos Regionais de Ordenamento do território (PROT) que tem a particularidade de se sobreporem ao papel e conteúdo dos planos directores municipais e de estarem a ser aproveitados para não aderir à área de competências dos municípios e para reforçarem o papel das Comissões de Coordenação Regional.
O panorama urbanístico do País está um caos. Mas não procuremos as causas na falta de figuras de planeamento territorial nem na sua inadequação. O problema é mais grave e mais complicado e o Governo não quis equacioná-lo e o PS também não, pois não é de admitir que o desconheçam.
O problema do planeamento do ordenamento do território é em primeiro lugar um problema de cultura da Administração. O facto de trabalhar na Administração Central confere ao técnico mais obscurantista dons de clarividência a que não tem acesso qualquer humilde servidor das autarquias locais. É por isso que se acena que um parecer de um qualquer técnico por mais incompetente e desconhecedor dos problemas da Administração Central valha sobre o trabalho aturado de equipas ao serviço das autarquias locais
É esta a lógica da exigência de ratificação dos PDM e esta é a actuação das comissões de acompanhamento que embora tenham formalmente atribuído um papel positivo se revelaram na prática como o mais importante travão, a elaboração dos planos em causa.
Os seus membros nunca sabem nada, desconhecem ou guardam-se cedo sobre os projectos dos respectivos departamentos e não tem autonomia para se comprometerem seja com o que for. A sua função é entendida como mais um trabalho burocrático na medida em que nem os meios materiais lhes são disponibilizados sendo o mesmo técnico responsável pelo acompanhamento de dúzias de planos em áreas que desconhece e a que os respectivos serviços não facilitam o acesso. Sem orientações, sem meios, sem o conhecimento dos problemas, refugiam-se nas disposições da lei criando entraves quando se esperava que a sua acção fosse de apoio, de informação e de ligação entre as diversas instituições interessadas no planeamento.
É esta cultura que importa alterar e só merece a pena o esforço de mestre no quadro legal em vigor se houver coragem para procurar soluções inovadoras no relacionamento entre a Administração Central e as autarquias locais.
Não é difícil perceber que estão em jogo duas concepções diametralmente opostas. O Governo continua agarrado a uma imagem hierárquica do planeamento
13 DE JULHO DE 1989 5139no pressuposto de que os interesses mais gerais devem prevalecer sobre os restantes e que é o Governo que encarna o interesse geral, recorrendo às figuras de ratificação e suspensão para assegurar esse interesse geral. H ata-se de reduzir o PDM unicamente à sua dimensão de regulamento administrativo, esquecendo o seu papel de instrumento de gestão e desenvolvimento para o qual serão mais aconselhadas relações de contratualização.
O Governo parece ver as relações entre os diversos planos apenas num único sentido e por isso e preocupa com a conformidade dos planos municipais com outros planos. Mas se as populações têm o direito a recusar determinados benefícios da civilização, não será admissível que se garanta também a conformidade dos outros planos com os planos municipais? Não será já tempo de, pelo menos, consagrar o princípio de que nenhuma autarquia terá de se sujeitar a um plano de incidência na área do seu concelho relativamente ao qual não tenha sido consultada?
Naturalmente que já foram divulgados projectos de normativo sobre a matéria em causa. Mais uma vez não foi a Assembleia da República apetrechada com todos os elementos para poder decidir com conhecimento de causa. No entanto, face aos elementos divulgados, fica-se com a sensação de que pouco ou nada irá de facto ser mudado relativamente ao quadro actual. Alguns aspectos positivos referem-se a questões menores que, na prática, seriam resolvidas se prevalecesse o bom
No entanto, não deixa de ser preocupante que o único ponto em que a proposta de autorização legislativa é concreta - a referência a normas revogatórias - se refiram, não os diplomas relativos aos planos municipais, mas as normas que estabelecem a competência das autarquias nestas matérias.
A dificuldade de modificar significativamente o quadro legal em vigor prova afinal o que temos estado a dizei: que os problemas não se encontram nas figuras de planeamento nem nas normas legais para a sua elaboração. O problema reside, sobretudo, na organização e formas de funcionamento da Administração, que não é capaz de se libertar das tentações centralizado-tas e uniformizadoras. Os exemplos de aplicação cega de normas preventivas nalgumas áreas abrangidas por PROT e de autarquias que reclamam da Administração Central a aprovação de instrumento de gestão do território, dá bem conta de onde está e qual a natureza do problema.
É salutar a preocupação em dotar os municípios de instrumentos eficazes de planeamento urbanístico. Só que não se compreende então porque não se faz nenhuma referência à necessária interligação à Lei dos Solo ou ao Código das Expropriações. Ou será que não existem problemas de articulação entre estas e o esquema de planeamento municipal?
Aliás, a explicação que o Sr. Ministro já hoje aqui deu a uma pergunta de um Sr. Deputado do PS é, em meu entender, bem elucidativa da forma como o Governo trata estas questões. Porém, diria que, se realmente o Sr. Ministro pretendeu atirar areia para os olhos do Sr. Deputado do PS, deve ficar bem claro que, em termos políticos, se pode admitir uma explicação desse tipo, mas que, em termos técnicos, é perfeitamente inadmissível. Esta articulação entre o planeamento municipal, a Lei dos Solos ou o Código das Expropriações não pode ficar apenas no quadro das intenções e das decisões do próprio Governo.
Várias vezes temos dito que quem não sabe o que fazer, faz planos. Ultimamente, o Governo tem feito muitas figuras de planeamento. Talvez na véspera de eleições municipais se justifique uma reflexão sobre a forma como as mesmas se articulam e a medida em que podem concretizar um sistema integrado de planeamento.
Por ser uma questão complexa, não fica bem que a mesma não seja amplamente debatida, o que fatalmente aconteceria se esta autorização legislativa fosse concedida.Aplausos do PRD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Guterres.O Sr. António Guterres (PS): - Sr. Deputado Carlos Lilaia, gostaria de pedir-lhe que comentasse o facto insólito que este debate representa.
O Governo agendou um pedido de autorização legislativa sobre uma questão menor, parcial, sem grande relevância e interesse ou sem qualquer perspectiva relevante para a solução dos problemas graves que se colocam ao urbanismo e à gestão dos solos. Face a esse pedido de autorização legislativa houve um partido da Oposição que apresentou uma solução, boa ou má, em qualquer caso foi uma solução global, que tinha pressuposta uma orientação e uma política para estas questões. E perante essa política proposta pela Oposição o Sr. Ministro não fez qualquer comentário na sua intervenção inicial.O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Não leu!O Orador: - Isto é, vivemos em Portugal a situação paradoxal de um Governo que não só não tem políticas próprias como, aparentemente, não é alternativa às políticas que a Oposição é capaz de apresentar. Como comenta este facto?Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o entender, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Lilaia.O Sr. Carlos Lilaia (PRD): - Sr. Deputado António Guterres, gostaria de começar por agradecer a questão que colocou e dizer-lhe que, mesmo do ponto de vista do meu partido, para não falar na minha posição pessoal, foi particularmente saudada a apresentação deste projecto de lei por parte do PS, porque, não obstante um reparo que fiz na minha intervenção, consideramos que é um projecto que pode constituir uma base de trabalho bastante válida para no âmbito do trabalho parlamentar, ser possível produzir aquilo que efectivamente falta, ou seja, uma Lei de Bases sobre o Regime Urbanístico do Solo e Planeamento Municipal.
Para além do mérito global, este projecto teve também um outro mérito particular: evidenciar que esta matéria é amplamente complexa, porque interfere com muitas áreas, com muitas figuras de planeamento e quer no próprio texto do projecto do PS, em que ele é apresentado com cerca 80 artigos, quer na proposta do Governo, que conhecemos e que tem cerca de 100 artigos, isso dá uma ideia da própria complexidade
5140 I SÉRIE - NÚMERO 105c dimensão do problema que, diria mesmo, é escamoteado no pedido de autorização legislativa, apresentado pelo Governo.
Há, no entanto, um ponto em que não estou de acordo com o Sr. Deputado António Guterres, quando diz que o Governo não tem soluções. O Governo tem soluções e diria até que ele fugiu descaradamente ao confronto democrático dessas soluções ao não apresentá-las à Assembleia da República, refugiando-se na figura de uma autorização legislativa e dando a conhecer as suas intenções nessa matéria a outras entidades que não à Assembleia da República. Por acaso, através dessas entidades, entre elas a Associação dos Arquitectos, tivemos oportunidade de conhecer aquilo que ao intenções do Governo e estamos extremamente preocupados com elas.
Mais uma vez, notamos que o Governo foge ao confronto democrático de ideias, o que, em minha opinião, não fica bem.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Ilda Figueiredo.A Sr.a lida Figueiredo (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Com a autorização legislativa contida na proposta de lei n.o 103/V o Governo pretende a revisão da legislação em vigor sobre planeamento urbanístico, de molde a vincular a administração municipal e os particulares a nina disciplina legal de planeamento, apresentando como justificação, na exposição de motivos, a necessidade de evitar o crescimento desordenado dos aglomerados urbanos para preservar, com rigor, valores de natureza variada.
Só que no articulado da autorização legislativa pouco, para não dizer nada, é dito sobre a forma como se pretende actuar, o que é tanto mais inconcebível quanto se pretende alterar alguma legislação existente. Mas a verdade é que não apresentam propostas concretas do conteúdo da alteração.
Ora, quando o Governo afirma, no preâmbulo, que a situação actual é grave, que «a ocupação desordenada dos solos do território nacional tem originado graves desequilíbrios urbanísticos e ambientais», é inadmissível que não apresente à Assembleia da República uma proposta de lei material que expresse as medidas que propõe para a sua resolução.O Sr. João Amaral (PCP): - Muito bem!A Oradora: - Por outro lado, sabendo-se que esta e uma área da competência do poder local, como é que se entende que o Governo vá legislar sem previamente icr obtido pareceres dos municípios e das associações de municípios, nomeadamente da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP)?O Sr. José Magalhães (PCP): - Notável!A Oradora: - Ou será que o Governo pretende legislar com base no projecto de decreto-lei enviado há cerca de dois anos a várias entidades, nomeadamente a ANMP e da autoria da anterior Direcção-Geral de Ordenamento do Território? E a esta questão o Sr. Ministro ainda não respondeu!
Mas se assim é, se é com base nessa proposta, então por que é que ela não foi enviada à Assembleia da República?O Sr. Cláudio Percheiro (PCP): - Muito bem!A Oradora: - Mas se a base é essa então há que referir aqui a posição que a ANMP tomou sobre o regime de elaboração, aprovação e ratificação dos planos municipais de ordenamento do território, insistindo na necessidade de descentralizar decisões, de fixar prazos para as apreciações e ratificações por parte da Administração Central, de simplificar procedimentos.O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Há-de estar!A Oradora: - E onde é que isso está, Sr. Ministro? Onde está? É assim tão secreto que não pode ser divulgado à Assembleia da República?
A verdade é que o Decreto-Lei n.o 77/84, que agora se pretende revogar, já, por si, enferma de um elevado grau de centralismo expresso numa teia apertada de pareceres obrigatórios, aprovações e ratificações das figuras legais de planeamento urbanístico, desde as normas provisórias até aos planos directores municipais. Então o que é que se pretende agora, Sr. Ministro?
O que se pode presumir do pedido de autorização legislativa, nomeadamente das alíneas h), j) e m) do artigo 2.o, é que o Governo pretende uma maior centralização numa ingerência crescente nas competências do poder local, o que não é aceitável.
É conhecido que a capacidade de mobilizar meios técnicos, humanos e financeiros, de definir claramente os objectivos a atingir, assim como a capacidade de investimento no esforço de empenhamento político, são questões a considerar no planeamento municipal.
E, apesar das extremas limitações do actual quadro legislativo e institucional, mesmo não havendo legislação que possibilite o eficaz controlo do uso do solo, mesmo com a regionalização adiada, mesmo com a manifesta incapacidade do efectivo acompanhamento das chamadas comissões de acompanhamento dos PDM, a verdade é que há mais de 70 PDM em elaboração por parte das autarquias e sabe-se que dezenas de PDM estão prestes a ser lançados por vários municípios. Ou seja, quando se impunha ouvir as autarquias locais sobre as suas dificuldades e as propostas concretas de reformulação da legislação existente, o Governo optar por uma autorização legislativa onde não se vislumbram mecanismos de apoio e de descentralização efectivos que possibilitem um avanço rápido do planeamento municipal.
Pela parte do Grupo Parlamentar do PCP insistimos na necessidade de um amplo debate nacional, com a participação das autarquias, da ANMP e de outras entidades interessadas nos problemas do planeamento, do urbanismo e da política de solos, de forma a garantir um consenso alargado e a assegurar necessariamente a descentralização e a simplificação substancial das competências de planeamento, urbanismo e política de solos.
É por isso que iremos votar contra esta autorização legislativa, propondo que o Governo apresente uma proposta de lei material que sirva de base ao necessário debate nacional.O Sr. Cláudio Percheiro (PCP): - Muito bem!
13 DE JULHO DE 1989 5141O Orador: - Quanto ao projecto de lei que o PS apresentou na semana passada consideramos que ele pode servir de base a esse debate nacional, pois aqui o planeamento é extensível à disposição sobre implementação dos planos e são apresentados alguns conceitos novos com bastante interesse. No entanto, em várias áreas e confuso, há definições pouco claras e há ate algumas contradições. Por exemplo, envolve no articulado um anunciado "regulamento geral de urbanismo", o que, sendo considerado necessário não é suficientemente clarificado e a sua remissão para publicação posterior pode tornar difícil a aplicação das medidas preconizadas no projecto de lei.
Mas consideramos que no debate na especialidade é possível melhorar e precisar conceitos, aumentar a descentralização das decisões e avançar no sentido de maior independência autárquica, o que naturalmente pressupõe a sua submissão a um debate nacional e uma consulta às autarquias e técnicos especializados nestas áreas de planeamento, urbanismo e política de solos.
O nosso voto favorável, em sede de generalidade, ao projecto de lei do PS visa criar as condições necessárias para que o debate se faça e, com as contribuições de todos, seja possível melhorar o projecto de lei na especialidade de forma a que a Assembleia da República possa, a curto prazo, aprovar uma Lei de Bases sobre o Regime Urbanístico do Solo e Planeamento Municipal.Aplausos do PCP e do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Abílio Costa.O Sr. Abílio Costa (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: É diversa a legislação vigente que comete aos municípios competências no âmbito do planeamento. Verifica-se ainda a particularidade de a mesma legislação ter surgido ao longo do tempo em contextos extremamente diferenciados, já que diplomas existem com décadas de vigência.
Os municípios portugueses sentem a necessidade de que a dispersão verificada, com todos os inconvenientes daí decorrentes, seja substituída por legislação que constitua um todo claro e coerente.
É igualmente importante que essa sistematização se caracterize por uma maior flexibilidade de conceitos e processos.
A intervenção autárquica, uma vez que atingiu um ritmo de actuação que procura estar na vanguarda das alterações da fisionomia do País reclama um reforço do carácter dinâmico do planeamento.
Todos sentimos a urgência de ultrapassar desequilíbrios urbanísticos e ambientais, que infelizmente ainda se verificam, dando resposta eficaz e atempada à preservação de valores de carácter ecológico, paisagístico e cultural, enquadrados num crescimento harmonioso dos aglomerados urbanos.
Na acção permanente e constante das autarquias, que visa a obtenção de melhores padrões no que respeita à qualidade de vida das populações e à implementação das políticas de desenvolvimento municipal, é importante que a legislação em nada se apresente como limitativa do progresso.
O Governo mostrou estar atento ao verificar que a legislação relativa aos planos directores municipais, aos planos gerais e parciais de urbanização e aos planos de pormenor, se encontra inadequada.
Demonstrou ainda o Governo andar avisado ao apresentar esta proposta de lei.
De acordo com ela, o PSD regista com agrado que ó Governo se propõe introduzir alterações à elaboração, aprovação e ratificação daqueles planos, de modo a que a "simplificação dos processos" constitua uma tónica acentuada.
Ao cometer para as assembleias municipais a competência para aprovação dos planos municipais de ordenamento do território, o Governo está objectivamente a contribuir para o reforço, sempre salutar, do poder local.
Com esta iniciativa os municípios ganharão meios para um melhor e sempre desejado enquadramento para promoverem as suas estratégias de desenvolvimento, ao mesmo tempo que o Governo não deixará de ter em conta preocupações de adequação ao interesse nacional.
O PSD entende ainda que a fase de elaboração dos planos municipais de ordenamento do território deverá caracterizar-se por uma acrescida participação das populações dos respectivos concelhos.
A execução dos mesmo ganhará em eficácia e os efeitos positivos, serão tanto mais facilmente alcançados quanto maior, for a participação e envolvimento no processo das populações interessadas.
Os anseios e vontades dos cidadãos devem naturalmente ser vertidos nos planos de ordenamento, uma vez que as populações irão ser as principais destinatárias das alterações decorrentes da execução dos mesmos e indispensáveis co-agentes dessa mesma execução.
Por último, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, desejo deixar ainda uma referência positiva pela oportunidade da aprovação desta proposta de lei, uma vez que ela se transformará em legislação nova a ser implementada por novos órgãos autárquicos.
Tal não acontece com o projecto de lei n.o 421/V, apresentado, pelo PS, ao pretender introduzir alterações tão vastas no corpo legal que disciplina o uso do solo. O planeamento municipal, uma vez aprovado, traduzir-se-ia em atrasos e dificuldades na acção do poder local e significaria, porventura, um retrocesso no trabalho meritório das autarquias. Esta proposta do PS, tal como está elaborada, permite afirmar que contempla um real desfazamento em relação ao edifício do poder local e características do País real.