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infelizmente, esse protocolo não tinha o alcance de outros protocolos que o Banco de Portugal tinha estabelecido com outros bancos centrais. Por outro lado, a comissão assume uma posição crítica em relação ao facto de o Banco de Portugal ter, em 2011, atribuído equivalência de supervisão ao Banco Nacional de Angola antes desse acordo ter sido assinado. De resto, o que é que lhe posso dizer mais... Sempre que o Banco Nacional de Angola não acedeu a solicitações do Banco de Portugal argumentou sempre com o enquadramento jurídico prevalecente em Angola, que, no entender do Banco Nacional de Angola, dificultava, ou impedia mesmo, certo tipo de informações. A verdade é que, como o relatório refere, acho que estou a lembrar-me bem, chegou a impedir — ou a dificultar, ou, praticamente, a impedir — a ida de uma equipa técnica do Banco de Portugal para uma análise do dossier BESA”. Esta realidade emerge como uma manifesta dificuldade com que o BdP se confrontou na ação de supervisão e ganha particular relevância relativamente ao BES tendo em consideração a participação de capital detida pelo BES no BESA. O início tão tardio do processo negocial e o conteúdo demasiado insuficiente do protocolo de cooperação é incompreensível se tivermos em conta a importância que as filiais de Angola já tinham para as instituições de crédito portugueses, as dificuldades que já se verificavam no processo negocial e até quanto questões concretas no âmbito do BESA, que permitiam antever uma relação futura difícil e justificavam uma atuação mais contundente do BdP. 3.1.6. Da supervisão financeira II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________110
Antes da resolução do BES eram responsáveis pela supervisão financeira o BdP, a Comissão de Mercados e Valores Mobiliários (CMVM) e o Instituto de Seguros de Portugal (ISP). O BdP supervisionava as instituições de crédito e sociedades financeiras (perspetivas micro e macro prudenciais e comportamental) para garantir a estabilidade do sistema financeiro e a proteção dos depositantes. A CMVM supervisionava a emissão e a transação de valores mobiliários (perspetiva comportamental) para garantir a proteção dos investidores. O ISP supervisionava a atividade seguradora e dos fundos de pensões (perspetiva prudencial e comportamental) garantia a proteção dos beneficiários dos seguros e dos fundos de pensões. Depois da entrada em funcionamento do Mecanismo único de Supervisão (MUS), o ISP passou a designar-se ASF.  A articulação destas três entidades é da responsabilidade do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF). Existe desde 30 de janeiro de 2008 um Protocolo de Cooperação entre o BdP e a CMVM, que prevê a cooperação e a partilha de informação entre os dois supervisores e que fosse proactiva essa partilha. No protocolo havia ainda o compromisso de colaboração e troca de informações sobre elementos importantes em cenários de crise e perante possíveis situações de irregularidades e contraordenação. No dia 23 de março de 2009 foi publicada uma Carta-circular39 pelo BdP em que ficava definida a supervisão dos produtos financeiros compostos da seguinte forma: • Ao BdP cabia a supervisão dos depósitos (simples, indexados e duais);  39 Carta-circular do Banco de Portugal n.o 33/2009/DSB 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________111
• À CMVM cabia a supervisão das aplicações em instrumentos financeiros. O Dr. João Costa Pinto na sua audição afirma “o relatório diz que, a partir de certa altura, o Banco de Portugal fez um protocolo com a CMVM e até emitiu uma carta-circular daquilo que entendia que era o resultado desse protocolo, de acordo com o qual, a supervisão, que era prudencial, mas, sobretudo, comportamental, tinha de se preocupar com tudo o que fosse depósitos ou equiparados e tudo o que fosse outro tipo de instrumentos financeiros, como obrigações ou papel comercial, que não caíam na alçada da intervenção do Banco de Portugal, mas, sim, na da CMVM. Aí, a comissão entende que não devia ter sido assim e que o Banco de Portugal, sempre que se tratava da colocação aos balcões de uma entidade bancária de instrumentos, nomeadamente quando eram colocados no retalho, e que tinham um problema reputacional para o banco, uma vez que os clientes, se os adquiriam ao balcão do banco, estavam, implicitamente, a considerar que o banco lhes estava a dizer «isto é um produto com um risco que corresponde ao tipo de risco que o senhor está a procurar», não tinha devidamente tido em conta o risco reputacional que isso implicava”. O Dr. Carlos Costa considera que o Protocolo de Cooperação entre o BdP e a CMVM “... é útil porque evita que a sobreposição de funções crie zonas cinzentas; terceiro, não resulta do protocolo qualquer impedimento à colaboração entre as duas entidades; quarto, as duas entidades, por minha iniciativa, cooperam hoje muito mais intensamente no quadro do Conselho Nacional de Supervisores Financeiros (CNSF)”. Entre o ISP e o BdP existia um “Memorando de Acordo” desde 24 de outubro de 2005. Este memorando visava a partilha de responsabilidades e o apoio de ambas as partes nas respetivas atividades. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________112
Este acordo previa a cooperação e troca de informações entre as entidades que supervisionavam sempre que se verificassem irregularidades ou situações de crise. Em jeito de conclusão sobre a articulação entre os supervisores o Dr. João Costa Pinto produziu o seguinte comentário “... A articulação entre a supervisão do Banco de Portugal e a CMVM terá sido sempre a adequada? Bom, o relatório faz a apreciação disso e acha que não. Aliás, o relatório, no final, faz mais: chama a atenção para a necessidade da reorganização de toda a supervisão do sistema financeiro e, nomeadamente, para a necessidade de criar condições para que o chamado conselho nacional de supervisão, que é suposto ser o sítio onde convergem as três supervisões — Banco de Portugal, CMVM, Instituto de Seguros de Portugal —, tenha uma atuação efetiva e adequada”. Ainda sobre a atuação da supervisão há a referir o problema do patamar de consolidação, que foi variando ao longo do tempo, no que diz respeito ao GES. Até 1997 a supervisão em base consolidada era feita numa holding chamada Espírito Santo Finance, que era sediada em Lisboa. Daí em diante, passou a ser a ESFG, com a empresa-mãe sedeada no Luxemburgo, o que tinha todos os constrangimentos em termos de supervisão e que levou, em 2011, técnicos do BdP a alertar para este facto e de como não se podiam aplicar as normas que decorriam do enquadramento jurídico português. Em janeiro de 2013, uma equipa de técnicos do BPI estudou as contas do GES, referentes aos exercícios de 2010 e 2011 e produziu um relatório. O relatório era claro quanto à falência iminente do GES. O documento foi entregue em mãos ao Dr. Carlos Costa, então Governador do BdP, em maio de 2013, que o assinou confirmando a sua receção em agosto de 2013, um ano antes da resolução. Relativamente a este relatório e aos números e contas nele apresentado, o Dr. Fernando Ulrich na sua audição afirmou “... Infelizmente tive razão”. 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________113
3.1.6.1. Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (CMVM)  A relação entre o BdP e a CMVM no caso BES caraterizou-se por uma manifesta autolimitação por parte do BdP no que tange ao exercício das competências de supervisão.   Mesmo que o protocolo criado entre o BdP e a CMVM evitasse a sobreposição de competências regulatórias quanto à comercialização de instrumentos financeiros, não implicava que o BdP deixasse de avaliar o modo como a CMVM supervisionava e intervinha sempre que necessário, nem dispensava uma partilha permanente e atempada de informação entre os supervisores.  Desde 2012 que era evidente que a CMVM não estava a controlar devidamente os produtos financeiros que estavam a ser vendidos aos balcões do BES, nomeadamente obrigações do próprio banco, unidades de participação de um fundo Espírito Santo Liquidez e de Papel Comercial de entidades da parte não financeira do GES.  Tal podia ter sido evitado caso a CMVM tivesse recebido informação tempestiva por parte do BdP. Um exemplo concreto dessa falta de informação à CMVM, é o não ter havido por parte do BdP, a comunicação atempada sobre o aumento de exposição da ESFG à vertente não financeiro do grupo.   Estes comportamentos eram suscetíveis de uma intervenção por parte do BdP em termos de supervisão comportamental.  Na audição o Dr. Carlos Tavares afirmou “... É claro que a primeira entidade que sabe da situação e, sobretudo, das irregularidades é o Banco de Portugal, pois, penso, a KPMG transmite as primeiras conclusões no final de 2013, por uma carta no início de dezembro de 2013.  II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________114
O Sr. Deputado poderá perguntar: «Não foi dada, nessa altura, informação à CMVM?». O Banco de Portugal escolheu uma via diferente, que eu respeito e que, na altura, resolvia os problemas também da CMVM e, sobretudo, dos subscritores de papel comercial, que foi dizer: «Os senhores têm responsabilidade no reembolso do papel comercial na medida em que, não sendo um produto do BES, é um produto que é distribuído pelo BES e, portanto, há uma responsabilidade fiduciária na distribuição dos produtos...» — aliás, muitos dos subscritores de papel comercial subescreveram-nos pensando que estavam a subscrever outro tipo de coisa, inclusivamente depósitos — «... e, portanto, os senhores encontrem maneira de garantir o reembolso desse papel comercial, da ESI e da Rioforte vendido pelo banco se os emitentes não forem capazes, ou não tiverem meios para reembolsar o papel comercial». Essa informação, aliás, constava também da própria revisão oficial de contas, que foi feita em relação às contas do BES de 2013, em que a KPMG aprovou as contas e certificou as contas sem qualquer reserva, apenas com uma ênfase que era respeitante a este ponto. Mas a ênfase não dizia que havia um problema para o BES; dizia que havia um problema de reputação do BES, caso os emitentes não fossem capazes de reembolsar o papel comercial, mas que haveria a provisão dos 700 milhões de euros constituída inicialmente nas contas da Espírito Santo Financial Group (ESFG) e, portanto, os subscritores de papel comercial estariam seguros. Ao mesmo tempo, o Banco de Portugal proibiu a continuação da distribuição de papel comercial a partir de 14 de fevereiro — salvo erro — de 2014. Portanto, isto foi transmitido à CMVM pelo Banco de Portugal”. Segundo as afirmações da Dra. Gabriela Figueiredo Dias “... A competência da CMVM sobre instituições de crédito, como é o caso do Novo Banco, ocorre tipicamente por duas vias: pelo facto de acumularem com essa qualidade a qualidade de intermediários financeiros, nomeadamente 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________115
oferecendo produtos e serviços de investimento, e/ou pelo facto de serem emitentes de valores mobiliários oferecidos ao público ou negociados em mercados secundários.  Tanto o BES, primeiro, como o Novo Banco, depois, acumulam aquelas duas vertentes. São, portanto, instituições sobre as quais a CMVM teve e tem, respetivamente, competências de supervisão e alguns dos aspetos que monitoriza, que são naturalmente relevantes no conjunto da sua atividade, ainda que a supervisão prudencial destas entidades seja da competência, como bem sabem, de outras autoridades de supervisão. (...) No que diz respeito ao período anterior à resolução do BES e com a informação de que disponho, a CMVM, com a melhor informação que detinha na altura, presume-se, e confiando na eficácia da estratégia de proteção do BES face às entidades do Grupo, atuou procurando, em primeiro lugar, a defesa dos investidores. (...) Quanto a esse tema de repartição de competências, devo dizer que li com alguma surpresa esse excerto do relatório Costa Pinto sobre a delegação de poderes do Banco de Portugal na CMVM. Isso não tem qualquer fundamento legal, não está escrito em lado nenhum que o Banco de Portugal tenha delegado competências na CMVM.  As competências da CMVM são competências da CMVM, de nascença, não resultam de competências que lhe tenham sido delegadas. Não há, aqui, um tema de delegação de competências, isso seguramente. Há competências do Banco de Portugal, há competências da CMVM e há, eventualmente, áreas que não sei se são de sobreposição mas eu preferia chamar-lhes áreas que requerem colaboração entre das duas autoridades. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________116
Como é que eu vejo isso hoje? Acho que todos aprendemos com o passado, sem querer aqui dizer que houve um problema nessa matéria, e penso que não houve. Houve, no entanto, chamadas de atenção por parte das entidades em causa, pelos factos, que vieram direcionar as atenções para este tema. Penso que aprendemos com o passado e que existe, hoje, uma preocupação e um cuidado com o acompanhamento de certas situações de fronteira que minimiza e mitiga os riscos de zonas de ninguém ou de zonas cinzentas”. 3.1.6.2. Instituto de Seguros de Portugal No que tange à relação do BdP com o ISP, no âmbito da sua atividade de supervisão e até à resolução do BES, no quadro de competências existente e do Memorando de Acordo celebrado em 2005 entre estas duas entidades temos essencialmente como fonte de informação sistematizada o denominado “Relatório Costa Pinto” e a documentação remetida pelo BdP e pelo ISP.  Cientes que os dossiers Tranquilidade e BES Vida merecem um tratamento específico e autónomo versaremos sobre alguns aspetos relativos à articulação existente, no que concerne ao BES, entre o BdP e o ISP.   Com destaque emerge a comprovação que o ISP, em março e junho de 2014, manifestava preocupação relativamente à atividade seguradora da ESFG, nomeadamente quanto ao aumento verificado de exposição a fundos imobiliários fechados reiterando o compromisso de partilha com o BdP das suas análises trimestrais às carteiras de ativos das seguradoras do Grupo.   De acordo com as declarações do Dr. José Almaça “... O problema de desvalorização da companhia foi que a companhia, em 2013 — e essa operação foi feita em 2013 —, tinha cerca de 21% de quota de mercado no 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________117
ramo de vida; em 2012, tinha à volta de 20%, 21%; em 2014, a companhia, já por efeito da resolução, em 4 de agosto, passou para 11% de quota de mercado; em 2015, passou para 5%; em 2016, passou para 2%; e, em 2017, passou para 2%. Isto porquê? Porque a companhia na altura tinha de ativos, em 2013 e no início de 2014, 8000 milhões de ativos, que era o que a companhia tinha. E isto resultava de quê? Porque é que tinham este montante de ativos? Porque, até aí, por parte da administração da companhia, para todos os contratos de hipotecas dos empréstimos à habitação, os seguros vida risco desses empréstimos à habitação eram feitos na companhia. Portanto, havia um empenhamento do conselho de administração até essa altura, até 2014, de obrigar, quase, digamos assim, a fazerem-se os seguros dentro da companhia. Até essa altura, a companhia faturava em prémios 2000 milhões de euros por ano. Após a resolução, em 2014, a companhia passou a faturar 100 milhões. Ou seja, mesmo durante o ano de 2014, antes do processo de resolução, a companhia tinha 8000 milhões de ativos e em finais de dezembro de 2014, os ativos da companhia passaram de 8000 milhões para 4,5 ou 4,6 mil milhões, ou seja, ficou quase em metade. Portanto, não foram os 360 milhões de venda de carteira futura que desvalorizaram a companhia; o que desvalorizou a companhia foi o processo de resolução, em 4 de agosto, em que se perdeu confiança no grupo e as pessoas deixaram de fazer seguros. Como eu disse, a companhia faturava 2000 milhões de prémios por ano, era o seu business plan, tinha lá 2000 milhões de prémios, e depois passou a fazer 100 milhões, ou seja, o conselho de administração não se empenhou em vender seguros, reduziu a atividade dos seguros e aí encontrará a explicação de porque é que a companhia desvalorizou”. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________118
Assim como existem dois momentos muito claros da falta de comunicação entre o BdP e o ISP: • Quando a redução da exposição à parte não financeira do GES acontecia em simultâneo com o financiamento às mesmas empresas com a detenção das unidades de participação do fundo Espírito Santo Liquidez, que eram instrumentos de dívida do GES. Assim o BES reduzia o seu número de unidades de participação na sua própria carteira a cada trimestre, colocando-as por algum tempo em produtos estruturados na BES Vida e mais tarde essas unidades de participação voltam à carteira do BES, àquilo que já foi referido como um exemplo do denominado window dressing.• O outro momento tem a ver com a estratégia de ring-fencing do BES. O ISP só foi informado pelo BdP a 25 de março de 2014 do que se passava na parte não financeira do GES apesar da operação já estar em curso desde o último trimestre de 2013. Uma informação mais precoce por parte do BdP teria permitido ao ISP um controlo mais apertado sobretudo no que veio a desencadear-se com a Tranquilidade ter servido de garantia à dívida do GES. 3.1.6.3. Auditores Externos Em vários momentos o BdP interagiu com os auditores externos no sentido de clarificar dúvidas e questões de extrema complexidade no âmbito do exercício de supervisão deste Grupo. Mas vejamos, a PricewaterhouseCoopers (PwC) que desde 1992 colaborava com o BES cessa funções de auditor externo no início de 2002.  Ainda em 2002 envia uma carta ao BdP informando que não existiam fatos ou questões relevantes que pudessem constituir matéria de interesse para 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________119
atividade de supervisão, apesar de haver reportado operações de crédito domiciliadas em offshores que indiciavam financiamento circular.   O BdP, a 30 de abril de 2002, envia carta40 à PwC questionando a auditora para esclarecer quais as razões que estariam na origem da sua decisão de fazer cessar estas funções, se tinham conhecimento de factos com interesse para o supervisor.  A PwC confrontada pelo supervisor nega veementemente que haja algum problema ou situações relevantes para a supervisão.  Mais tarde o sócio responsável da PwC Portugal, José Pereira Alves vem à CPIPRNBIFR do BES revelar a existência de incumprimento de regras básicas de governação na holding ESFG e no BES, bem como o facto de Ricardo Salgado acumular a presidência de vários órgãos sociais no Grupo concentrava muita informação e dificultava o seu acesso por parte do auditor externo e ao que se aliava a falta de contas consolidadas no grupo, o que levou  a PwC por fim à sua ligação com o BES. Concretamente, no seu depoimento, o Presidente da PwC, Dr. José Alves, na comissão parlamentar de inquérito à gestão do BES e do GES, em 2015, afirmou que "... O facto de o Dr. Ricardo Salgado desempenhar em conjunto três papéis relevantes, a saber, CEO, responsável financeiro e responsável pela contabilidade, deixava-nos crescentemente desconfortáveis, pelo que entendemos que existiam riscos adicionais relacionados com esta realidade".  A KPMG seguiu-se à PwC e foram muitos os momentos de interação.  A KPMG esteve envolvida na avaliação à exposição a partes relacionadas, em que, a 8 de novembro de 2012, o BdP solicita uma avaliação que estava  40 Carta do Banco de Portugal à PwC a questionar a cessação de funções como auditora da holding ESFG e suas filiais. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________120
a ser feita uma transferência de riscos para fora do GBES usando os clientes com unidades de participação de fundos mobiliários geridos pela ESAF. A 7 de março de 2013 o BdP recebeu o resultado daquela avaliação. Mas percebeu que não teria sido tão abrangente quanto deveria, pois não explorava a abordagem comercial que era feita para a colocação destes produtos, nunca tendo vindo a conseguir resposta efetiva à questão colocada.  A KPMG participou enquanto auditora externa no Exercício Transversal de Revisão de Carteira de Crédito (ETRICC).  Na estratégia de ring-fencing a KPMG foi um aliado principalmente na otimização do tempo, uma vez que tinha um bom conhecimento da complexidade do Grupo. A questão da KPMG Angola já foi abordada anteriormente neste relatório. É notório que, pelo menos no final de 2013, o BdP já dispunha de dados suficientes para instar a KPMG Portugal a obter informações da KPMG Angola para avaliar os riscos que o BESA representava para o BES. Este pedido só aconteceu a 30 de maio de 2014. Sobre o relacionamento entre o BdP e os auditores externos de instituições de crédito pode dizer-se que é essencial para que a supervisão seja eficaz. Os auditores externos estão obrigados por lei, pelo RGICSF, a comunicar ao BdP factos de que tenham conhecimento, no exercício das suas funções, que venham a repercutir-se com a continuação da atividade da entidade auditada, que constituam infrações graves à continuidade do exercício da atividade de instituições de crédito.  A supervisão bancária é um garante da robustez do sistema financeiro que atua em conjunto com os órgãos de administração das entidades, com os seus órgãos de fiscalização e com auditor externo. 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________121
Ao longo de todo este processo encontramos um conjunto de situações em que a leitura que os auditores fazem das suas responsabilidades e  obrigações é norteada por uma conceção minimalista ou assente numa  interpretação restritiva dos normativos a que estão vinculados no exercício da sua atividade, nomeadamente no que concerne ao RGICSF e quanto se trate de matéria de reporte de informação.  Um outro aspeto que emerge é a excessiva concentração do conhecimento e competências num número muito reduzido de auditoras e consultoras, o que necessariamente coloca problemas de transparência e é suscetível de gerar incompatibilidades.  E mesmo quando essas incompatibilidades não são formais, são assim percecionadas pela opinião pública, o que contribui de forma muito significativa para a perda de confiança e descrédito dos resultados das auditorias e, por arrastamento, das decisões das autoridades de supervisão, o que se verifica com particular incidência no setor bancário e financeiro.    3.1.7.1. A Resolução Como nota introdutória será importante referir que em fevereiro de 2012 entra em vigor o RGICSF - DL 31A/2012 de 10/02 e em outubro de 2013 a Lei Orgânica do Banco de Portugal (LOBP) - DL 142/2013 de 18/10 passa a elencar as responsabilidades atribuídas ao BdP por força do RGICSF.   No dia três de agosto de 2014 o BdP decide aplicar a medida de resolução ao BES, constituindo um banco de transição nos termos da Diretiva Europeia de Recuperação e Resolução Bancária (BRRD)41, tratando-se da  41 Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014 , que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________122
Esta decisão foi tomada na data referida e os seus termos constam da ata da reunião extraordinária do CA do BdP42 sendo publicitada por comunicado desse mesmo dia43. Será importante perceber como esta opção foi encarada por diferentes personalidades e responsáveis do BdP.    Para João Costa Pinto“Houve a decisão de resolver o BES. Poderíamos discutir se foi a melhor decisão, se havia outra. Tenho a minha opinião e acho que, efetivamente, não foi a melhor decisão, mas foi a que foi tomada.” “E o que é que eu referi? A extrema complexidade técnica de levar a cabo uma resolução num banco com a dimensão e a importância sistémica do BES.  Fazer isso é correr riscos terríveis. Porquê? Porquê? Porque a administração do Novo Banco era outra, não era a que estava no BES, era outra, uma recém-chegada. Como é que é possível avaliar verdadeiramente o que é bom e o que é mau e sopesar? Como é que é possível fazer a separação? Do ponto de vista técnico eu considerei, e considero, impossível!  É um exercício inventado por aquela gente da Europa, e temos também de ter presente o momento em que isto se verificava, que era o momento em que a nova legislação da União Bancária estava a ser implementada.  Aquela tecnocracia europeia, quer na DG Comp, quer na supervisão única, estavam com uma sede tremenda de aplicar a nova legislação e estou convencido de que, para eles, o BES foi uma espécie de experimentação de laboratório, que não foi repetida por mais ninguém com a dimensão que foi... Os italianos recusaram-se a fazer isso e ninguém mais o fez. E porquê?! Porque é uma operação de extrema complexidade técnica e de enormes riscos e porque só há duas formas de intervir num banco com problemas. Só  42 Ata da reunião n.o 33/2014 extraordinária do Conselho de Administração do Banco de Portugal, realizada a 3 de agosto de 2014. 43 Comunicado do Banco de Portugal, de 3 de agosto de 2014, sobre a aplicação de medida de resolução ao Banco Espírito Santo, S.A. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________124
há estas duas formas: fazer como fizeram os ingleses e intervir, nomeando uma administração competente, profissional, a quem é dado um caderno de encargos e a quem se diz «vai procurar recuperar isto e recriar valor»; ou, a outra forma, é liquidar ou partir aos bocados, o que é perder valor e maximizar as perdas. Alguma vez uma resolução pode ser feita sem um enquadramento político?! No meu entender, nunca. Nunca pode!  Aliás, a Constituição é muito clara. Quem é que tem a responsabilidade da estabilidade financeira do País? Está lá dito. É uma responsabilidade partilhada entre o Governo e o Banco de Portugal e o Governo tem a componente política.” Para Pedro Machado “Em Portugal, fomos, de certa forma, precursores na adoção do regime de resolução, na altura. Isso resultava de uma das obrigações do programa da troika, mas, talvez mais importante do que isso, é o surgimento da diretiva relativa à recuperação e resolução bancária — a que, geralmente, chamamos BRRD (Bank Recovery and Resolution Diretive) —, em 2015, que teve um longo período de gestação e negociação, e onde conseguimos, em Portugal, refletir algumas das normas e abordagens que estavam a ser discutidas durante a negociação dessa diretiva. Como dizia, houve uma grande evolução, sobretudo em duas dimensões e, depois, com o advento do Conselho Único de Resolução, que coordena o Mecanismo Único de Resolução.  A primeira dimensão é a introdução de novos instrumentos de resolução. Nós passámos a ter, pelo menos, quatro instrumentos, sendo que um só pode ser aplicado acessoriamente, o bail-in, que é a chamada recapitalização interna em Portugal; passámos a ter o instrumento da venda, que é a venda da atividade, e que pode ter uma dimensão de venda de ações, o share deal, ou a venda por ativos; passámos a ter o banco de transição, que já tínhamos em Portugal; e passámos a ter, como instrumento acessório a qualquer um destes instrumentos, e que foi, aliás, aplicado na resolução do Banif, que é a criação de um veículo para segregação de ativos.  15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________125
Para além desta dimensão, que é importante, na medida em que ampliou o leque de opções na resolução, passámos sobretudo a ter um organismo que coordena e, depois, também a nível das autoridades de resolução nacionais para as entidades que não estão sob o âmbito direto do Conselho Único de Resolução, passámos a ter o planeamento de resolução...”Independentemente de estarmos face a opiniões tão dispares importa recordar os factos que ocorreram neste período.   3.1.7.1.1. Factos anteriores, preliminares e fundamentos da medida de resolução Os elevados prejuízos apresentados pelo BES no final do 1a semestre de 2014, que se vieram a conhecer no dia 30 de julho de 201444, surpreenderam o mercado e o supervisor.   Prejuízos de 3.577 milhões de euros, quando o expetável pelo mercado eram cerca de 1,5 mil milhões de euros o que gera uma situação gravíssima. Surpresa que ocorreu no próprio CA do BES, evidenciada na ata da última reunião do CA do BES, ocorrida a 30 de julho de 2014, 45para aprovação das contas relativas ao primeiro semestre de 2014, onde se constata que diversos administradores não-executivos desconheciam a verdadeira dimensão do buraco financeiro provocado pelas perdas resultantes da exposição do BES ao GES e de outras operações que não eram do conhecimento dos mesmos. É na reunião de 30 de julho de 2014, que alguns dos membros do CA do BES, em particular os não executivos, tomam conhecimento, por informação da KPMG, que as perdas no primeiro semestre totalizavam  44 Data da apresentação do Relatório e contas intercalar consolidado e individual – 1.o semestre de 2014 45 Ata reunião conselho de administração do BES, no310, 30 de julho 2014  II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________126
3,577 milhões de euros, diferentemente do valor antecipado uma semana antes. A 1 de agosto, o Conselho do BCE decidiu suspender o estatuto de contraparte do BES com efeitos a partir de 4 de agosto de 2014. A retirada do estatuto de contraparte implicava a liquidação imediata de uma linha de crédito de 10 milhões de euros parte do BCE e o recurso à Emergency Liquidity Assistance (ELA) num máximo de dois a três milhões de euros, passando a utilização restante da linha de crédito para a responsabilidade e risco do BdP. A linha ELA constituía risco exclusivo do balanço do BdP, no caso de liquidação do BES, o que levaria a perdas para o Banco Central português significativas, conforme confirma Carlos Costa na sua audição “Relativamente à posição da ELA, como sabem, o que aconteceria no caso de uma liquidação desordenada é que os ativos dados em garantia ficariam na posse de quem concedeu a liquidez. Na parte de financiamento europeu ficaria no total do sistema e na parte da ELA ficaria o Banco de Portugal. Como estes ativos teriam de ser vendidos em situação de emergência, estão a ver o que são ativos que estão a garantir 10 000 milhões de euros? Para garantir 10 000 milhões de euros é preciso muito mais, porque são aplicados haircuts muito significativos. Isto significaria uma perturbação enorme no mercado, com consequências — de que não falei, não mencionei, mas ainda bem que o Sr. Deputado menciona — sistémicas também relevantes, porque estes ativos têm efeito de contágio sobre os ativos que estão nos balanços de outros bancos. Portanto, isso teria de ser tido em atenção e esse é um efeito de que nunca se falou.” A decisão do BCE de suspensão do BES como contraparte de operações de política monetária tornava insustentável a situação de liquidez do banco, que já tinha sido obrigado a recorrer excecionalmente, com especial incidência nos últimos dias à cedência de liquidez em situação de emergência por parte do BdP. 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________127
Mas já antes da aprovação das contas do primeiro semestre há indicações sobre a gravidade da situação. A 4 de julho de 2014, a KPMG informa o BdP do crescimento significativo da exposição direta da ESFG à vertente não financeira do grupo e propõe provisões de 2,1 mil milhões de euros. A 22 de julho, a KPMG levanta suspeitas sobre o esquema de financiamento circular da Eurofin, levando o BdP a contrair o perímetro de supervisão para o BES e a obrigar à constituição de uma provisão de 2 mil milhões de euros.  Os riscos sistémicos eram elevados.  Tudo isto ocorre num contexto difícil para o país e para o sistema financeiro num momento em que havia a expetativa que algo estivesse a mudar. Importa ter presente que a 4 de maio de 2014, 90 dias antes da resolução do BES, o Conselho de Ministros decide propor à troika a denominada ‘saída limpa’ do programa de assistência financeira, que haveria de ocorrer no dia 17 de maio de 2014.  A crise do BES e concomitantemente do maior grupo financeiro e empresarial português vinha em contra corrente.    Mas vejamos o que nos dizem a este respeito os responsáveis da supervisão.      Pedro Machado, ao tempo diretor adjunto da supervisão prudencial do BdP“O meu papel foi, conjuntamente com a equipa de supervisão, numa primeira fase, termos sido surpreendidos pelo conjunto de atos... Primeiro, as cartas de conforto.  Indo um bocadinho mais atrás, a sucessão estava estruturada, mas depois houve um conjunto de eventos que ditaram a aceleração da sucessão. Esses eventos prendem-se com as notícias que, entretanto, vieram a público relativamente ao que se tinha passado no BES e à informação que nos chegou por volta do final de maio em relação à ESI. Portanto, aceleraram a II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________128
mudança da sucessão, o que levou à cooptação dos três administradores e também à exigência de que houvesse um afastamento em definitivo, não obstante terem já sido apresentadas, no final de junho, as cartas de renúncia dos administradores que tinham ligação à família. Basicamente, isto levou a uma alteração. Eu estive envolvido e depois em todo esse período em que nos são trazidos ao conhecimento atos que são, eu diria, de gestão ruinosa: quer as cartas de conforto, quer o reconhecimento, mais tarde, da operação de recompra das obrigações próprias, com prejuízo, através do veículo da Eurofin.  A partir do momento em que se torna evidente que não há uma solução privada de recapitalização do banco, torna-se também evidente que a situação do banco é inviável. Hoje em dia, num quadro de resolução, caracterizaríamos por fail ou likely to fail, portanto, uma solução de inviabilidade. A partir desse momento, começámos a preparar, por volta de 30 de junho, um plano de contingência, que passava pela resolução, dando ainda espaço para que, nessa semana, eventualmente, pudesse aparecer uma solução de injeção de aumento de capital de investidores privados que pudessem inverter essa situação.  Como sabemos, isso não chegou a ocorrer.” Sobre esta matéria o Dr. Luís Costa Ferreira afirmou “... Relativamente ao planeamento da medida de resolução, a decisão de resolução, como, aliás, frisei na minha intervenção, foi tomada a 1 de agosto, na sequência da decisão de revogação do estatuto de contraparte, pelo Eurossistema, relativamente ao BES que colocou o BES em situação de liquidação iminente, com todos os riscos que isso tinha para a estabilidade financeira. Portanto, foi esse o momento em que foi decidida a aplicação de medida de resolução. E isso não invalida, Sr. Deputado, que antes, cerca de uma semana antes, de facto, não se tivesse começado a trabalhar num cenário de contingência, à luz da informação que começou a ser partilhada com o Banco de Portugal, a partir de 27 de julho, e que dava a entender que o prejuízo que o banco iria apresentar no final de julho — com referência às 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________129
contas de junho —, extravasava em muito aquilo que era o buffer de capital que tinha sido constituído com base nas determinações do Banco de Portugal para fazer face aos riscos diretos e indiretos perante o ramo não financeiro e que justificou a divulgação de um comunicado público, a 10 de julho, pelo Banco Espírito Santo, exatamente explicando que exposição era essa, detalhando com um grau de informação também pouco habitual nestes comunicados, e expressando exatamente que essa exposição era possível de cobrir com o buffer de capital que, entretanto, tinha sido constituído. Na verdade, no final de julho, passámos a ter informações que davam a entender que poderia haver um desvio material nas contas de resultados. Se não tivéssemos iniciado esse plano de contingência nessa data, Sr. Deputado, estava hoje a prestar contas perante a AR sobre porque é que, de facto, não tínhamos adotado medidas adequadas de planeamento preventivo que pudessem, se necessário, evitar uma liquidação desordenada do banco, que era o que teria acontecido se esse plano de contingência não tivesse sido iniciado uma semana antes. Era sobre isso que estaria aqui a responder. Felizmente, conseguimos evitar um problema para a estabilidade financeira muito material”.O Dr. Carlos Costa diz o seguinte: “... Nessa altura, o BCE comunicou-me, na quinta-feira, à noite, às 10 e pouco da noite, que, no dia seguinte, ao meio-dia, íamos ter uma teleconferência para retirar o estatuto de contraparte, o que implicava reembolsar os 10 000 milhões de euros de cedência de liquidez e significava que o banco, que já estava a perder depósitos, de um momento para o outro, ia entrar em descalabro. Qual é a solução numa situação destas, que é uma emergência e é grave?! É propor a resolução. Propor a resolução foi a forma de impedir o pior, não foi a forma de garantir o melhor, porque uma resolução não é sempre... É preciso perceber que tem custos. O que é preciso é minimizar os custos. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________130
Isso foi feito em condições muito excecionais, porque, em primeiro lugar, era preciso que o conselho de governadores aceitasse adiar a decisão de sexta-feira para segunda-feira e que eu, na segunda-feira, estivesse em condições de garantir ao BCE que tínhamos um banco de transição criado, operacional, com todos os códigos SWIFT disponíveis, de forma a que ele pudesse substituir-se ao BES como devedor dos 10 000 milhões de euros”.3.1.7.1.2. A decisão de resolução Como já referido supra, no dia 3 de agosto de 2014, o BdP decidiu aplicar a medida de resolução ao BES, constituindo um banco de transição nos termos da BRRD que institui o Mecanismo Único de Resolução (MUR).   Esta decisão foi tomada na reunião extraordinária do CA do BdP do dia 3 de agosto de 201446, criando um banco de transição denominado “Novo Banco”. Esta medida foi fundamentada no risco sistémico que emergia da continuidade da atividade do BES, particularmente tendo em consideração os elevados prejuízos de 3.577 milhões de euros, anunciados no dia 30 de julho de 2014, os quais mais que duplicaram o expetável pelo mercado.  A medida de resolução teve ainda como pressupostos da sua determinação, a impossibilidade de recapitalização pública ou privada, uma porque não foi formalmente solicitada porquanto implicava medidas severas para os acionistas e outra porque não estava disponível no imediato ou a curto-prazo, só restavam duas soluções possíveis: a resolução ou a liquidação.  A ausência de melhor alternativa para o erário público e para a estabilidade do sistema financeiro, a ser considerada num tão curto espaço de tempo, a  46 Ata da reunião no33/2014 extraordinária do Conselho de Administração do Banco de Portugal, 3 de agosto de 2014 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________131
única decisão suscetível de ser considerada naquele momento e condições, era a resolução. A medida ancora-se ainda na ponderação que é feita pelo BdP sobre a relevância que a instituição BES tinha no sistema bancário e no financiamento da economia, na decisão (iminência) de retirada do estatuto de contraparte ao BES por parte do BCE, da existência de risco sério de colapso deste banco o que acarretaria risco sistémico pondo em causa o sistema de pagamentos nacional e o sistema financeiro, pretendendo-se desta forma proteger depositantes clientes e a estabilidade financeira.   Sobre esta matéria Carlos Costa teve oportunidade de perante a CPIPRNBIFR de referir “... Quando se constata que o banco está a incumprir os rácios de solvência, que está, portanto, em situação de incumprimento e que lhe vai ser retirada a licença bancária, que está em risco de corrida aos depósitos e que o BCE lhe vai retirar o estatuto de contraparte, a única boia de salvação é criar um banco de transição. O banco de transição salva um milhão e oitocentos mil depositantes, salva a continuidade do financiamento e a continuidade dos pagamentos. Foi isso que fizemos. É óbvio que comparando o banco de transição com um banco recapitalizado a situação é diferente, porque o banco recapitalizado tinha um owner e não tinha o limite temporal que resultava do facto de ser um banco de transição. Para mais, a nossa lei estabelece que o limite é de dois anos, renovável, depois, anualmente até ao máximo de cinco, mas a decisão da Comissão Europeia, na autorização, foi de dois anos, com a possibilidade de extensão de um ano. É obvio que as condições de trabalho num banco de resolução são piores do que as condições de trabalho num banco em recapitalização pública. Embora as condições de trabalho num banco em recapitalização pública sejam muito piores do que em recapitalização privada. II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________132
Mas, quem faz essas opções é a entidade «banco» — conselho de administração e os seus acionistas, que tinham de tomar essa decisão. Quem reage é o Ministério das Finanças que é demandado. Não havendo a demanda formal, não há negação formal. Portanto, o que se passa, basicamente, é que, como estamos em fim de dia, para utilizar uma imagem de Beckett, estavam todos à espera de Godot. E estar à espera de Godot não era a solução para a segunda-feira, dia 4 de agosto. Ficássemos nós à espera de Godot em 4 de agosto e teríamos tido um maior sismo financeiro na economia portuguesa. Uma coisa que as pessoas não entendem é a extensão das cicatrizes que criaria”.  A respeito da medida de resolução, no âmbito da sua apreciação jurisdicional e com vista a dirimir um conflito judicial, o Tribunal Administrativo de Lisboa, proferiu Acórdão no processo no 2586/14.3BELSB, no dia 12 de março de 2019, o qual foi  aprovado por unanimidade, onde se pronuncia sobre a sucessão de eventos e clarifica as responsabilidades do BdP na queda do BES e na urgência da sua resolução concluindo, inter alia, que “verifica-se que a medida de resolução respeitou o princípio da proporcionalidade, sendo irrelevante quaisquer outras soluções alternativas à tomada, pois que naquela data concreta, mormente após a retirada do estatuto de contraparte ao BES, não logram os autores demonstrar em que medida seria possível, em tempo útil, proceder a um qualquer plano de recapitalização privada, ou qualquer recapitalização pública, à semelhança do sucedido noutros bancos e noutros ordenamento jurídico, pois que tais situações não se assemelham à real situação do BES a 30/07/2014” (pp. 217 do referido Acórdão do T.A. de Lisboa) 47.  47 Acórdão do Tribunal Administrativo de Lisboa, relativo ao processo no 2586/14.3BELSB, 12 março 2019 15 DE OUTUBRO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________133
3.1.7.1.3. Da definição do perímetro do Novo Banco  Conforme consta da decisão de Resolução na definição do perímetro e na separação entre o denominado banco mau, o BES, e banco bom, o NB, foi tida em consideração a chamada de acionistas, credores subordinados e membros ou ex-membros do CA do BES, a suportar os custos relacionados com a Resolução, pretendendo-se desta forma proteger depositantes e os contribuintes.48  Passaremos a elencar um conjunto de explicações e esclarecimentos prestado na CPIPRNBIFR pelos responsáveis do BdP relativamente aos critérios que tiveram em consideração na definição do perímetro, sem prejuízo de estarem nestas explicações um conjunto de considerações sobre o que esteve na origem da determinação dos valores dos ativos.  Segundo o Dr. Carlos Costa “ O modelo de resolução que foi seguido no caso do BES foi aquele que a lei permitia, e o Banco de Portugal cumpriu rigorosamente aquilo que a lei permitia, o que significa que o balanço do banco de transição foi constituído de acordo com as regras, que são as seguintes: as regras contabilísticas 6 resultam das normas internacionais contabilísticas aplicadas, com o princípio da continuidade de negócio e com o uso da melhor informação disponível. O que é que isto significa?! Significa que as imparidades, numa situação destas, não são as imparidades esperadas; são as imparidades ocorridas, o que significa que, para um pacote de ativos — estou a falar de ativos e não só de crédito —, é sempre previsível que, até à data do vencimento ou até à data da venda do ativo, se ele for um ativo não gerador de receita, haja surpresas relativamente à sua valorização. A lei posterior permite introduzir um princípio de valor económico, mas o valor económico não estava inscrito na lei, e o Banco de Portugal tinha de cumprir a lei.”  48 Ver nota 46 II SÉRIE-B — NÚMERO 8 ______________________________________________________________________________________________________134