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UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 9 Gráfico 11 - Termos de troca, preços de exportações e de importações (taxa de variação anual e p.p.) Gráfico 12 – Necessidades de financiamento por setor institucional (em percentagem do PIB) Fontes: INE e cálculos da UTAO. Fontes: INE e cálculos da UTAO.Caixa 1 – Transferências da União Europeia para Portugal Nesta caixa aborda-se o tema das transferências da União Europeia (UE), evidenciando-se: i) a distribuição dos fundos comunitários pelos principais fundos em 2016; ii) a execução das transferências da UE para Portugal em 2016, comparando com os valores orçamentados, para a totalidade dos programas e para os principais programas em termos de montante; iii) a execução das transferências em 2016, recorrendo aos dados da Balança de Pagamentos do Banco de Portugal. Para o período 2014/20, o Quadro Estratégico Comum (QEC), integra os fundos estruturais da UE. No novo enquadramento, as prioridades passara a ser: o estímulo à produção de bens e serviços transacionáveis e à internacionalização da economia; o reforço do investimento na educação; o reforço da integração das pessoas em risco de pobreza e do combate à exclusão social; a promoção da coesão e competitividade territoriais; o apoio ao programa da reforma do Estado. Os fundos financiadores com maior peso no total de transferências recebidas em 2016 foram: o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA) e o Fundo Social Europeu (FSE). Note-se que, ao contrário de anos anteriores, o Fundo de Coesão perdeu importância relativa. De acordo com a Conta Geral do Estado, em 2016 verificou-se um aumento das transferências da UE para Portugal, de 35% em relação ao ano anterior, compensando parcialmente a queda significativa que ocorreu em 2015. A execução destas transferências ficou 7% abaixo do valor orçamentado no OE/2016. Após o significativo aumento das transferências da UE para Portugal em 2012 e 2013, em 2015 registou-se, em 2015, uma diminuição de 52%. Em 2016, o aumento das transferências permitiu alguma recuperação, mas o valor das transferências encontra-se ainda significativamente abaixo do observado em 2014. Ainda que os fundos provenientes do FEDER continuem a ser os mais significativos, em termos de montante, nos últimos dois anos o seu peso relativo diminuiu por contrapartida do aumento do peso de outros fundos, entre os quais se destaca o FEOGA (Gráfico 1). -12,0-10,0-8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,06,08,02005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016Termos de trocaPreços das exportaçõesPreços das importações-15,0-10,0-5,00,05,010,01995199619971998199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013201420152016Administrações Públicas Setor Privado Total EconomiaII SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________148
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 10 Gráfico 1. Composição das transferências da UE por fundos (milhões de euros)  Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. De acordo com o relatório do OE/2016 o valor previsto de transferências da UE era de 3433 M€ para o ano 2016, enquanto a CGE/2016 revelou que foram recebidos 3187 M€. Este valor encontra-se significativamente abaixo do registado nos últimos anos e em linha com o observado em 2000 (Gráfico 2). Historicamente, verifica-se que os valores das previsões tendem a situar-se acima do valor executado, com exceção dos anos de 2010 e 2012. Em 2016, a execução situou-se 7% abaixo do previsto. Esta relação verificou-se sobretudo nas transferências provenientes do Fundo Social Europeu, onde se observou uma orçamentação acima do valor executado (Gráfico 3, 4 e 5).   Gráfico 2 - Transferências executadas e previstas (milhões de euros)  Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. Gráfico 3 - Transferências no âmbito do FEDER (milhões de euros)  Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. Gráfico 4 - Transferências da UE no âmbito do Fundo Social Europeu (milhões de euros)  Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. Gráfico 5 - Transferências da UE no âmbito do Fundo de Coesão (milhões de euros)  Fontes: Relatórios do OE para cada ano, CGE/2016 e cálculos da UTAO. | Nota: Os valores referem-se às transferências previstas e recebidas pelas Autoridades de Certificação, de acordo com a ótica de tesouraria. 010002000300040005000600070002012 2013 2014 2015 2016milhões de eurosFEDER FSE Fundo de Coesão Restantes-2 000-1 00001 0002 0003 0004 0005 0006 0007 0008 0002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016milhões de eurosValor finalDesvios05001 0001 5002 0002 5003 0003 5002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016milhões de eurosValor finalValor orçamentado02004006008001 0001 2001 4001 6001 8002 0002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016milhões de eurosValor finalValor orçamentado02004006008001 0001 2002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016milhões de eurosValor finalValor orçamentado15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________149
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 11 A execução das transferências financeiras da UE para Portugal pode ser estimada a partir dos dados da balança de pagamentos. Neste âmbito, o tratamento dos fundos comunitários nas contas externas contempla duas metodologias distintas no que diz respeito ao momento do registo da transferência. Os fundos podem ser registados no momento em que são transferidos para o beneficiário final, ou, em alternativa, de acordo com a ótica de tesouraria, no momento em que é efetuada a transferência do fundo para Portugal. Nesta secção apresenta-se a evolução das transferências, utilizando a informação da balança de pagamentos de acordo com as duas óticas possíveis. De acordo com os registos da balança de pagamentos, ótica de caixa, os valores executados das transferências da UE encontram-se em linha com a estimativa da CGE/2016 (Gráfico 6).Note-se, contudo, que na ótica de beneficiário final da balança de pagamentos as transferências da UE poderão ter ficado em 3873 M€, acima do previsto na CGE/2016 e da previsão inicial do OE/2016. Para esta divergência poderá contribuir a regra comunitária que estabelece que o saldo final dos Programas Operacionais 2007-2013 só será transferido após aprovação das contas finais pela Comissão Europeia, o que deverá ocorrer em 2017/18. A diferença entre o valor recebido na ótica do beneficiário final (3873 M€) e o proveniente da União Europeia (3051 M€) terá sido reportada como adiantamentos de tesouraria. Gráfico 6 - Transferências da UE: comparação com os registos da balança de pagamentos (milhões de euros) Fontes: CGE/2016, Banco de Portugal e cálculos da UTAO.  3873343330513187050010001500200025003000350040004500 Executadas (beneficiário final)Previstas no OE/2016Executadas (ótica de caixa)Final CGE/16II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________150
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 14 21 O resultado orçamental alcançado em 2016 conduziu ao encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos, ficando igualmente dentro do limite máximo para o défice anual que havia sido recomendado pela Comissão Europeia. Pelo facto de o défice global alcançado em 2016 ter sido inferior ao limite de 3% do PIB e tendo em conta que as projeções da Comissão Europeia apontavam para que o défice se situasse abaixo daquele limite nos próximos anos, a Comissão Europeia decidiu pelo encerramento do Procedimento dos Défices Excessivos para Portugal. Em 2016, o défice global de 2016 situou-se igualmente abaixo do limite máximo de 2,5% do PIB recomendado pelo Conselho Europeu a Portugal aquando da decisão de cancelamento da multa no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos, em agosto. Recorde-se que este limite se reportava ao défice global não ajustado de medidas one-off, excluindo, porém, eventuais efeitos que a operação de recapitalização da Caixa Geral de Depósitos pudesse vir a ter sobre o défice orçamental e que acabaram por não se materializar em 2016.  Evolução face ao ano anterior  A análise desta secção é apresentada em termos ajustados, i.e. excluindo o efeito de operações  one-off.1  22 O défice global das administrações públicas evidenciou uma redução de 2,4 p.p. do PIB face a 2015 em termos globais, que em grande parte refletiu o efeito das medidas one-off, enquanto o défice ajustado daquelas medidas registou uma redução bastante mais moderada na ordem dos 0,7 p.p. do PIB. A evolução distinta em termos globais (Gráfico 14) e em termos ajustados (Gráfico 15) decorre do facto das operações one-off terem onerado o défice em 2015 e, pelo contrário, o tenham beneficiado em 2016. Em 2015, as medidas one-off oneraram o défice em 1,3 % do PIB, com destaque para a venda e resolução do Banif no 4.o trimestre daquele ano, cujo impacto negativo sobre o orçamental ascendeu 2,5 mil M€, cerca de 1,4% do PIB.Em 2016, as medidas de natureza one-off contribuíram para desagravar o défice em 0,4% do PIB, salientando-se neste contexto a receita gerada pelo Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado que produziu um efeito positivo sobre o saldo desse ano de aproximadamente 0,4 mil M€, equivalente a 0,2% do PIB. Deste modo, da redução do défice orçamental em 2,4 p.p. do PIB verificada em 2016, 1,7 p.p. do PIB decorrem dos efeitos das medidas one-off e os restantes 0,7 p.p. do PIB refletem uma melhoria do saldo orçamental em termos ajustados.                                                              1 Os valores não ajustados encontram-se em Anexo. 15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________153
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 15 Gráfico 14 – Saldo das administrações públicas (em percentagem do PIB)   Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Valores não ajustados de operações one-off.  Gráfico 15 – Saldo das administrações públicas em contas nacionais,  corrigido do efeito de operações one-off(acumulado desde o início do ano e em % do PIB do período)  Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os ajustamentos realizados ao saldo das administrações públicas em 2015 e 2016 encontram-se identificados na Caixa 2. 23 Para a redução do défice ajustado em 2016 contribuiu principalmente uma diminuição da despesa e, em menor grau, um aumento da receita. Em 2016, a receita aumentou 0,4 mil M€ face ao ano anterior, o que correspondeu a um crescimento anual de 0,3% (Tabela 9). Por sua vez, a despesa diminuiu 0,8 mil M€, o que se traduziu num decréscimo de 1,8% face a 2015 (Tabela 10). Em termos globais a redução da despesa foi responsável por cerca de 2/3 da melhoria do défice ajustado de medidas one-off, sendo o restante atribuível ao aumento da receita verificado em 2016.  -5,8-4,8-3,6-4,4-3,3-3,1-2,8-2,0-7,0-6,0-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,0Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez2015 2016-5,8-4,8-3,6-3,1-3,3-3,1-2,8-2,4-7,0-6,0-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,0Jan-mar Jan-jun Jan-set Jan-dez Jan-mar Jan-jun Jan-set jan-dez2015 2016II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________154
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 18 maioritariamente ao nível da administração central2 mas também ao nível da administração regional e local, e das outras despesas de capital (-34,8%).  29 A despesa com juros evidenciou uma redução face ao período homólogo igualmente superior à prevista para 2016. No conjunto do ano, a despesa com juros diminuiu 5,5% em termos homólogos, apesar do stock nominal de dívida ter aumentado 9,4 mil M€ face ao final de 2015. A redução verificada na despesa com juros foi mais acentuada do que a diminuição de 2,1% projetada para o conjunto do ano no OE/2017 e de sentido contrário ao crescimento de 3,6% previsto no OE/2016. A redução desta despesa refletiu uma diminuição da taxa de juro implícita da dívida pública, que passou de 3,6% no quarto trimestre de 2015 para 3,4% no último trimestre de 2016 (Gráfico 16). Neste âmbito, é de assinalar a amortização antecipada do empréstimo do FMI, obtido no contexto do Programa de Assistência Económica e Financeira, a poupança no pagamento de juros de empréstimos obtidos junto de entidades fora das administrações públicas em virtude da sua substituição por empréstimos entre administrações públicas e a emissão de Obrigações do Tesouro, nomeadamente em fevereiro de 2015, e o revolving dos Bilhetes do Tesouro a uma taxa de juro mais favorável. Gráfico 16 – Dívida pública, despesas com juros e taxa de juro implícita  Fontes: INE, Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A definição utilizada para a dívida pública é a estabelecida no âmbito do PDE (vulgo “Dívida de Maastricht”). A taxa de juro implícita resulta do quociente entre as despesas com juros do ano terminado no trimestre e o stock de dívida do final do trimestre homólogo.   30 As outras despesas correntes registaram uma redução, que contrasta com o aumento previsto para 2016. Para estas despesas encontrava-se previsto um crescimento de 13,7% no OE/2016 e de 15,6% no OE/2017, enquanto a execução para o conjunto do ano evidenciou uma redução de 0,5% face a 2015. A redução registada pelas outras despesas correntes refletiu em grande medida uma redução das outras transferências correntes diversas.                                                              2 A redução do investimento registada na administração central verificou-se, em parte, ao nível das empresas públicas reclassificadas, nomeadamente nos Hospitais EPE, na Infraestruturas de Portugal e na Parque Escolar. I II III IV I II III IV2015 2016Dívida em% do PIB130,5 128,6 130,3 128,8 128,6 131,3 132,8 130,1Juros em % do PIB(esc. dir.)5,0 4,2 4,6 4,5 4,3 4,0 4,3 4,3Tx de juroimplícitaem %(esc. dir.)3,8 3,7 3,6 3,6 3,5 3,5 3,4 3,4 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,00,030,060,090,0120,0150,0180,015 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________157
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 20 III.2 Ótica da contabilidade pública  33 Nesta secção apresenta-se a análise da execução orçamental de 2016 na ótica da contabilidade pública. Inicialmente, efetua-se a comparação entre a execução orçamental provisória, divulgada em janeiro de 2017 na síntese de execução orçamental, e as contas finais publicadas na CGE/2016 em junho de 2017. De seguida, apresentam-se os resultados para 2016 para o conjunto das administrações públicas, por subsetor e por classificação económica. Nesta análise considerou-se a execução orçamental de 2016, a execução orçamental de 2015 e os objetivos orçamentados no OE/2016. Devido à magnitude de fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2015-2016, a presente análise tem por base valores ajustados (ver Caixa 3). Adicionalmente, apresentam-se análises referentes à despesa da administração central por programa orçamental, à execução da empresa Infraestruturas de Portugal, aos fluxos de receitas e despesas financiadas por fundos comunitários, bem como às alterações orçamentais com contrapartida na dotação provisional, dotação centralizada para a reversão remuneratória e reserva orçamental. Comparação entre a versão provisória e a versão final   34 A Conta Geral do Estado de 2016 (CGE/2016) divulgada pelo DGO em junho de 2017 apresentou um défice para o total das administrações públicas revisto em baixa, na ótica da contabilidade pública, de 4256 M€ para 4182 M€, refletindo menos 74 M€ que o divulgado na execução provisória em janeiro de 2017 (Tabela 11). A administração central registou a maior revisão ao saldo global, sendo que os restantes subsetores apresentaram revisões com menor magnitude.  Tabela 11- Revisão ao saldo global entre a execução provisória e a CGE/2016  (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros) Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | A execução provisória de 2016 tem por base a informação disponibilizada na Síntese de Execução Orçamental da DGO publicada em janeiro de 2017.  SubsetorExecução provisória(jan-2017)CGE(jun-2017)Revisão: CGE vs execução provisória1. Estado -6 157 -6 132 252. Serviços e Fundos Autónomos -293 -247 463. Administração Central  (1+2) -6 450 -6 379 714. Segurança Social 1 559 1 564 55. Adm. Central + Seg. Social (3+4) -4 891 -4 815 766. Administração Regional -27 -27 07. Administração Local 662 660 -28. Administrações Públicas (5+6+7) -4 256 -4 182 7415 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________159
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 21 35 Na CGE/2016 verificou-se uma revisão em alta quer da receita efetiva quer da despesa efetiva, sendo que no caso da receita o valor da revisão (129 M€) foi superior ao verificado na despesa (55 M€). De referir que as revisões da receita e da despesa efetiva advêm tanto da componente corrente como da componente de capital (Tabela 12 e Tabela 13).  Importa salientar as seguintes conclusões: • Verificou-se um aumento das diferenças de consolidação entre a execução provisória e a CGE/2016, nomeadamente na receita corrente e despesa de capital. As diferenças de consolidação prejudicam a análise das componentes de receita e despesa no que se refere às variações homólogas anuais, bem como aos desvios face ao OE/2016; • Ocorreu uma revisão em alta da receita fiscal (44 M€) das administrações públicas, bem como da receita de capital (66 M€). Por outro lado, verificou-se uma revisão em alta do consumo público (59 M€) e da despesa de capital (26 M€), o que foi em parte compensado pela revisão em baixa dos juros e outros encargos (55 M€); • O saldo global do subsetor dos serviços e fundos autónomos foi revisto em alta em 46 M€, essencialmente devido contributo das outras receitas de capital do Fundo de Contragarantia Mútuo (43 M€), o qual foi compensado parcialmente pela revisão em alta da despesa relativa a transferências correntes do Fundo de Contragarantia Mútuo (32 M€), bem como despesas com pessoal e aquisição de bens e serviços do Ministério da Saúde; • O subsetor Estado registou uma revisão em alta do saldo corrente em 25 M€ ao contributo da receita fiscal e das outras receitas correntes;   • Os subsetores da administração regional e local apresentaram uma revisão em alta da receita corrente e da despesa de capital, o que manteve o saldo próximo do verificado na execução provisória; • Relativamente à receita obtida no âmbito do Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES), registou-se uma revisão em baixa de 513 M€ na execução provisória para 443 M€ na CGE/2016. Quanto à desagregação por impostos diretos e impostos indiretos, a execução provisória registou 366,8 M€ e 145,8 M€, respetivamente, sendo que posteriormente na CGE/2016 foram revistos para 342,9 M€ e 100,3 M€. II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________160
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 22 Tabela 12 - Revisões entre a execução provisória e a CGE/2016, por classificação económica (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)  Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2016 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução orçamental da DGO.   Tabela 13 - Diferenças entre a execução provisória e a CGE/2016, por classificação económica e por subsetor (na ótica da contabilidade pública, em milhões de euros)   Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: A execução provisória de 2016 tem por base a informação disponibilizada na síntese de execução. RECEITA CORRENTE 76 439 76 502 63Impostos diretos 21 036 21 047 11Impostos indiretos 24 635 24 668 33Contrib. de segurança social 19 483 19 485 2Outras receitas correntes 11 176 11 161 -15Diferenças de consolidação 108 140 32DESPESA CORRENTE 77 446 77 475 29Consumo público 32 278 32 338 59Despesas com o pessoal 19 612 19 623 10Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 12 666 12 715 49Aquisição de bens e serviços 11 724 11 769 45Outras despesas correntes 942 946 4Subsídios 1 380 1 380 1Juros e outros encargos 8 285 8 229 -55Transferências correntes 35 491 35 522 31Diferenças de consolidação 13 6 -6SALDO CORRENTE -1 008 -974 34RECEITAS DE CAPITAL 1 755 1 821 66Diferenças de consolidação 3 0 -3DESPESAS DE CAPITAL 5 004 5 030 26Investimento 3 925 3 929 4Transferências de capital 942 944 2Outras despesas de capital 127 133 7Diferenças de consolidação 11 23 13RECEITA EFETIVA 78 194 78 323 129DESPESA EFETIVA 82 450 82 505 55SALDO GLOBAL -4 256 -4 182 74Por memória:    Receita fiscal 45 671 45 715 44Despesa corrente primária 69 161 69 246 85Revisão: CGE vs execução provisóriaExecução provisória(jan-2017)CGE(jun-2017)RECEITA CORRENTE 24 21 15 7 63Impostos diretos 2 2 7 0 11Impostos indiretos 16 10 5 1 33Contrib. de segurança social 0 0 0 2 2Outras receitas correntes 5 -5 3 3 -15Diferenças de consolidação 0 14 0 0 32DESPESA CORRENTE -1 28 3 2 29Consumo público 0 53 3 2 59Despesas com o pessoal 0 11 -2 1 10Aq. bens e serv.e out. desp. corr. 0 42 5 1 49Aquisição de bens e serviços 0 39 3 1 45Outras despesas correntes -1 2 2 0 4Subsídios 0 2 0 0 1Juros e outros encargos 0 -52 1 0 -55Transferências correntes 0 32 0 0 31Diferenças de consolidação 0 -6 0 0 -6SALDO CORRENTE 25 -7 11 5 34RECEITAS DE CAPITAL 0 56 -3 0 66Diferenças de consolidação 0 0 1 -1 -3DESPESAS DE CAPITAL 0 2 10 0 26Investimento 0 -4 8 0 4Transferências de capital 0 0 2 0 2Outras despesas de capital 0 7 -1 0 7Diferenças de consolidação 0 -1 0 0 13RECEITA EFETIVA 23 76 12 7 129DESPESA EFETIVA -1 30 14 2 55SALDO GLOBAL 25 46 -2 5 74Por memória:    Receita fiscal 18 12 12 1 44Despesa corrente primária -1 80 2 2 85Serviços e Fundos AutónomosAdm. Local e RegionalSegurança SocialAdministrações PúblicasEstado15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________161
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 23 Variação face a 2015, por subsetor e por classificação económica 36 Em 2016, o défice das administrações públicas reduziu-se face ao ano anterior em termos não ajustados, mas aumentou em termos ajustados. As administrações públicas registaram um défice orçamental (não ajustado) em 2016 no montante de 4182 M€, o que reflete uma descida de 570 M€ face ao ano anterior. No entanto, em termos ajustados verificou-se um aumento homólogo do défice orçamental em 703 M€, evidenciando uma subida de 4431 M€ em 2015 para 5134 M€ em 2016.3 Relativamente ao saldo primário ajustado, em 2016 verificou-se um excedente primário próximo do observado no ano anterior (Gráfico 18 e Gráfico 19). Em termos não ajustados, importa referir que o saldo em contabilidade pública implícito ao OE/2016 foi inferior ao registado na CGE/2015, revelando uma deterioração homóloga, o que contrasta com a melhoria homóloga em contabilidade nacional de 2015 para 2016.4   Gráfico 18 – Evolução dos saldos orçamentais  (em percentagem do PIB) Gráfico 19 – Evolução dos saldos orçamentais  (em milhões de euros)   Fontes: Ministério das Finanças, INE e cálculos da UTAO. Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 37 Em termos ajustados, as administrações públicas registaram uma subida homóloga do défice orçamental, essencialmente devido ao contributo do subsetor Estado. Em 2016 verificou-se uma descida do saldo das administrações públicas, o qual resultou fundamentalmente do contributo do subsetor Estado em 1745 M€ e em menor dimensão do conjunto da administração local e regional em 130 M€ (Tabela 16). Quanto ao                                                              3 Estes valores encontram-se ajustados de fatores que limitam a comparabilidade homóloga no biénio 2015-2016, os quais se encontram identificados na Caixa 3.  4 Sobre os fatores que determinam a transição de contabilidade pública para contabilidade nacional, veja-se a explicação apresentada na secção relativa à análise em contabilidade nacional. - 2,6- 2,3- 2,5- 2,8- 2,5- 2,8   -4-3-2-1012015 2016Administrações PúblicasSaldo global Saldo global ajustado Saldo primário ajustado-4 431-5 134-4 431-5 134-5 200-5 000-4 800-4 600-4 400-4 200-4 0002015 2016Administrações PúblicasSaldo global ajustado Saldo primário ajustadoII SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________162
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 24 peso no PIB, registou-se uma descida homóloga da despesa em percentagem do PIB de 45% para 44,6% e uma manutenção do peso da receita em 42,3% (Gráfico 21).  Gráfico 20 – Evolução intra-anual do saldo global das administrações públicas(em milhões de euros, em termos acumulados) Gráfico 21 – Evolução do peso da receita e despesa das administrações públicas  (em percentagem do PIB)Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Desvios face ao orçamentado, por subsetor e por classificação económica 38 Em termos não ajustados, o défice orçamental das administrações públicas implícito à CGE/2016 foi inferior ao inicialmente aprovado no OE/2016. Em termos não ajustados, o défice orçamental implícito ao aprovado no OE/2016 situou-se em 5493 M€, sendo que o défice orçamental apurado no âmbito da CGE/2016 foi de 4182 M€ (Tabela 14). Por subsetores, registou-se um défice orçamental inferior ao orçamentado para a administração central e para a segurança social (Tabela 16). Tabela 14 – Saldos das administrações públicas: comparação entre a CGE/2016 e o OE/2016  (em milhões de euros)Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.  570 - 703 -4 752 -4 431 -4 182 -5 134  -6 000 -5 000 -4 000 -3 000 -2 000 -1 000 - 1 000 2 000jan. fev. mar. abr. mai. jun. jul. ago. set. out. nov. dez.Variação homóloga acumulada Variação homóloga acumulada ajustada2015 2015 ajustado2016 2016 ajustado42,441,844,944,642,3 42,345,044,6404142434445462015 2016Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustadaReceita Efetiva Despesa EfetivaSaldo global AP: -2,3% PIBSaldo global ajustado AP: -2,8% PIBCGE/2015 OE/2016 CGE/2016Desvio 2016Saldo global -4 752 -5 493 -4 182 1 311Ajustamentos 321 -269 -952 -683Saldo global ajustado -4 431 -5 763 -5 134 62915 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________163
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 26 39  39  39 Tabela 39 e Tabela 40). De referir que no orçamento inicial as outras despesas correntes incluem a dotação provisional e a reserva orçamental, as quais foram redistribuídas ao abrigo das alterações orçamentais da competência do Governo para as restantes componentes de despesa. No lado da receita, todas as componentes ficaram abaixo do orçamentado, destacando-se a magnitude do desvio das outras receitas correntes, dos impostos indiretos, das receitas de capital e dos impostos indiretos. 41 Para o desvio do défice orçamental em 2016 contribui o facto do desvio da despesa ter sido mais acentuado que o verificado na receita, sendo que em ambos os casos a execução ficou abaixo do orçamentado no OE/2016. O défice orçamental das administrações públicas foi inferior ao previsto no OE/2016 visto que o desvio despesa mais do que compensou o desvio observado no lado da receita (Gráfico 22 e Gráfico 23), sendo que quer a execução da receita quer a despesa ficou abaixo do orçamentado no OE/2016. Os contributos para os desvios em relação ao OE/2016 das componentes de receita e despesa encontram-se evidenciados no Gráfico 24 e Gráfico 25. A despesa efetiva aumentou 2,3% em 2016, inferior ao crescimento de 5,9% implícito ao OE/2016, sendo que o desvio de maior magnitude se concentra no investimento. Relativamente à receita efetiva, registou-se um aumento de 1,5%, ficando abaixo do crescimento de 4,5% previsto no OE/2016. Gráfico 22 – Principais desvios da despesa efetiva(face ao OE/2016, em milhões de euros) Gráfico 23 – Principais desvios da receita efetiva  (face ao OE/2016, em milhões de euros)Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.   Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.-716-951-421-409-332-203-1673243-2 954-4 000 -3 000 -2 000 -1 000 0 1 000ResíduoInvestimentoSubsídiosOutras despesas correntesTransferências correntesTransferências de capitalJuros e outros encargosAquisição de bens e serviçosDespesas com pessoalDESPESA EFETIVA77-846-632-509-347-69-2 325-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000ResíduoOutras receitas correntesImpostos diretosReceitas de CapitalImpostos indiretosContribribuições sociaisRECEITA EFETIVA15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________165
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 31 Execução da despesa por Programas Orçamentais 43 O montante da despesa consolidada da administração central em 2016 foi inferior ao aprovado no OE/2016, apesar de se terem verificado diferentes graus de execução entre programas orçamentais. A execução da despesa consolidada da administração central situou-se em 97,3% do valor do orçamento inicial para 2018 e representa um desvio de 1896 M€ (Tabela 17). No entanto, registaram-se diferentes graus de execução entre programas orçamentais, essencialmente o P013-Saúde e o P017-Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural com graus de execução de 103% e 106,2%, respetivamente. Relativamente aos programas orçamentais com execução inferior ao montante orçamentado, evidencia-se a magnitude dos desvios dos programas P014-Planeamento e Infraestruturas, P009-Economia, P004-Finanças, e P006-Defesa.   44 A despesa efetiva financiada por receitas gerais ficou abaixo do limite máximo definido no Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) implícito à Lei do OE/2016. A despesa efetiva consolidada da administração central ficou abaixo do limite do QPPO, quer quando aferida pela despesa efetiva consolidada da administração central, quer pela despesa do subsetor Estado. Com efeito, os graus de execução situaram-se em 95,3% e 98%, respetivamente. No entanto, constata-se que alguns programas orçamentais ultrapassaram o limite para uma das metodologias apresentadas (Tabela 17). De referir que as alterações anteriores ao limite do QPPO desde a Lei inicial em 2012 (Lei n.o 28/2012, de 31 de julho) condicionam a avaliação da eficácia do QPPO. Nesta análise isolam-se os efeitos decorrentes das alterações orçamentais por contrapartida na dotação provisional e da dotação para compensação da reversão remuneratória no sentido de permitir uma melhor avaliação da execução de cada programa orçamental em comparação com o aprovado no OE/2016. II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________170
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 33 Dotação provisional, dotação centralizada para a reversão remuneratória e reserva orçamental  45 Em 2016, a dotação provisional foi afetada integralmente, sendo que cerca de metade do valor se concentrou em despesas com pessoal do Ministério da Educação. O reforço da dotação orçamental por contrapartida da dotação provisional, no montante total de 501,7 M€ (Tabela 18 e Tabela 19) foi essencialmente reafectado às despesas com pessoal do programa orçamental P011 Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar (262 M€) e às transferências correntes para serviços e fundos autónomos (237 M€). Destas, salienta-se a transferência para a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS) no montante 120 M€ destinada a reduzir pagamentos em atraso, para o IFAP (100,8 M€) para a regularização das responsabilidades decorrentes das correções financeiras aplicadas pela Comissão Europeia no âmbito das ajudas FEAGA e FEADER e para o Instituto da Mobilidade e dos Transportes, para pagamento de indemnizações compensatórias à Infraestruturas de Portugal (13,9 M€).  46 A dotação orçamental para a compensação da reversão da redução remuneratória na administração central foi utilizada em parte e concentrou-se essencialmente nalguns programas orçamentais. O n.o 7 do art.o 9.o da Lei do OE/2016 concedeu autorização ao Governo no sentido de efetuar as alterações orçamentais da dotação centralizada no Ministério das Finanças para outros programas orçamentais para efeitos da eliminação da redução remuneratória (Tabela 18). Do montante total orçamentado 447 M€ foram utilizados 338 M€, essencialmente para três programas orçamentais: P011- Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar, P013 - Saúde e P010 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior. No caso do programa orçamental P013 - Saúde, o montante de 115 M€ teve como finalidade o reforço do orçamento da ACSS, que por sua vez efetuou essencialmente o reforço da dotação orçamental para aquisição de bens e serviços, o que contempla pagamentos a outras entidades do próprio programa orçamental e que podem ser objeto de consolidação. Contudo, no conjunto dos organismos do programa orçamental P013 Saúde não se verificou um aumento do montante total da dotação orçamental para despesas com pessoal, o que indicia a utilização da reversão remuneratória para outros fins, diferentes dos estipulados no OE/2016. II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________172
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 35 47 Relativamente à reserva orçamental, o grau de utilização atingiu cerca de metade da dotação inicialmente aprovada. O valor total da reserva orçamental inscrita no OE/2016 ascendeu a 425 M€, sendo que o objetivo do OE/2016 tinha implícita uma poupança de 235,4 M€.5 No entanto, de acordo com a consulta aos sistemas aplicacionais da DGO, a execução da rubrica situou-se em 47%, originando uma poupança de 227,5 M€, situando-se 7,9 M€ abaixo do objetivo inicial. Os programas que apresentaram maior utilização da dotação de reserva orçamental foram o P011-Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar em 108,8 M€ e o P007-Segurança Interna em 38,3 M€. Em sentido oposto, existiram 7 programas que não recorreram à reserva orçamental para aumento da sua dotação disponível: P002- Governação, P003- Representação Externa, P005-Encargos da Dívida (Juros), P012-Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, P014-Planeamento e Infraestruturas, P016-Ambiente, P018-Mar (Tabela 20).Tabela 20 – Afetação da reserva orçamental por programa orçamental    (em milhões de euros) Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: O valor 432,1 M€ é superior ao que consta no relatório do OE/2016 e da CGE/2016 (425 M€) devido ao facto do valor maior incluir a reserva orçamental de todos os organismos da administração central, incluindo as entidades legalmente excionadas.                                                              5 Este objetivo encontra-se explicitado na CGE/2016. ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 2,0 1,3 0,7 34,8P002 - Governação 3,2 3,2 0,0 0,0P003 - Representação Externa6,7 6,7 0,0 0,0P004 - Finanças 22,3 17,2 5,1P005 - Encargos da Dívida (Juros)0,0 0,0 0,0 -P006 - Defesa 39,8 39,3 0,5 1,3P007 - Segurança Interna 43,5 5,2 38,3 88,0P008 - Justiça 34,7 0,6 34,0 98,2P009 - Cultura 5,2 5,1 0,1 2,4P010 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior8,8 0,2 8,6 97,4P011 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar118,6 9,8 108,8 91,7P012 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social23,7 23,7 0,0 0,0P013 - Saúde 22,2 19,6 2,6 11,9P014 - Planeamento e Infraestruturas60,8 60,8 0,0P015 - Economia 9,4 8,6 0,7P016 - Ambiente 18,2 18,2 0,0P017 - Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural11,6 6,6 5,0 43,2P018 - Mar 1,4 1,4 0,0 0,0Despesa efetiva 432,1 227,5 204,6 47,3Reserva orçamental inicialReserva orçamental não utilizada Reserva orçamental utilizada Grau de utilização da reserva orçamental (%)II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________174
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 36 Transferências para a União Europeia 48 As transferências para o orçamento da União Europeia situaram-se abaixo do previsto no OE/2016, essencialmente devido ao contributo da contribuição financeira implícita ao rendimento nacional bruto. O montante total de transferências para a União Europeia foi de 1883 M€, o que reflete um aumento de 3,6% face ao ano anterior e que compara com o montante aprovado de 1948 M€ previsto no OE/2016 (Tabela 21). As transferências para a União Europeia desagregam-se entre recursos próprios tradicionais e contribuição financeira. O valor mais expressivo corresponde à componente relativa ao rendimento nacional bruto português (1288 M€), que corresponde a um grau de execução de 94,9%. Adicionalmente, verificou-se em 2016 uma componente relativa ao financiamento da redução do rendimento nacional bruto da Áustria, Dinamarca, Holanda e Suécia no montante de 40 M€. Tabela 21 – Transferências para a União Europeia (em milhões de euros)  Fontes: DGO e cálculos da UTAO. Execução da Infraestruturas de Portugal 49 O défice global da empresa Infraestruturas de Portugal em 2016 ficou acima do verificado em 2015 e abaixo do previsto no OE/2016. O défice aprovado para a empresa Infraestruturas de Portugal no orçamento inicial para 2016 foi de 1131 M€, tendo subjacente uma deterioração homóloga de 496 M€ para o conjunto do ano (Tabela 22). Contudo, na execução anual de 2016 registou-se um défice de 939 M€, o que reflete uma deterioração homóloga de 303 M€. Para este desvio contribuiu um grau de execução da despesa (90,4%) que ficou abaixo do grau de execução da receita (96,1%).  De referir as alterações orçamentais efetuadas durante o ano 2016 tiveram subjacente um aumento de receita efetiva e despesa efetiva. Jan-dez 2015Jan-dez 2016OE/2016OE/2016 + Alt. Orç.Jan-dezembroOE/20161. Recursos próprios tradicionais 157 184 166 189 110,9 17,1 5,6Direitos aduaneiros 156 173 153 176 112,8 10,4 -2,2Quotizações sobre o açucar e isoglucose0 0 0 0 38,6 0,0 159,2Recuros próprios não cobrados 1 12 13 13 88,8 - --2. Contribuição financeira 1 660 1 699 1 782 1 773 95,3 2,3 7,3IVA 254 243 260 260 93,2 -4,5 2,5Rendimento nacional bruto (RNB) 1 268 1 288 1 357 1 345 94,9 1,6 7,0Compensação ao Reino Unido 138 127 124 127 102,6 -7,7 -10,1Financiamento da redução do RNB da Áustria, Dinamarca, Holanda e Suécia40 40 40 100,03. Transferências para a União Europeia (1)+(2)1 817 1 883 1 948 1 962 96,7 3,6 7,2Execução Ref. AnualGrau de execução OE/2016Taxa de variação15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________175
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 38 50 No âmbito da receita, a execução situou-se abaixo do montante orçamentado. O montante previsto para a receita relativa à contribuição de serviço rodoviário (independentemente da classificação contabilística no biénio 2015-2016) foi de 683 M€, o que corresponde a uma subida de 5,3% e à execução da totalidade do montante previsto no OE/2016. Quanto à receita proveniente de portagens, esta registou um aumento de 6,6%, sendo que foi superior ao crescimento previsto no OE/2016 (3%). De referir que no OE/2016 se encontrava orçamentada uma receita de capital em ativos incorpóreos no montante de 90 M€ no âmbito da concessão da exploração da IP Telecom, a qual deixou de estar prevista de acordo com a informação constante na estimativa de execução para 2016. Além disso, para 2016 encontrava-se orçamentada uma receita corrente no âmbito de indemnizações compensatórias provenientes do Instituto da Mobilidade e dos Transportes (IMT), a qual foi integralmente executada em dezembro de 2016 (50 M€).   51 Quanto à despesa, tanto a componente corrente como a componente de capital apresentaram uma execução inferior ao orçamentado no OE/2016. A despesa situou-se abaixo do montante orçamentado no OE/2016, representando um grau de execução de 90,4%, sendo que a componente de despesa corrente (74,2%) apresentou um grau de execução inferior à componente de capital (96,4%). Relativamente à despesa de capital, de referir a despesa classificada como investimento, sobretudo as concessões rodoviárias no valor de 1686 M€ (grau de execução de 101,6% do orçamento inicial) bem como os outros investimentos com grau de execução de apenas 44,3%, correspondendo a um montante de 72 M€, face a 163 M€ previstos no OE/2016. Adicionalmente, importa destacar que se verificaram alterações orçamentais durante o ano 2016, nas quais se inclui o pagamento da empresa Infraestruturas de Portugal à Autoestradas Transmontana.  A receita referente ao mês de dezembro de 2015 registou um montante proveniente da União Europeia para financiar o pagamento à Autoestradas Transmontana.   52 Relativamente à execução orçamental da empresa Infraestruturas de Portugal por “medidas orçamentais”, destaca-se quer a componente ferroviária quer a componente Parcerias Público-Privadas, as quais registaram os principais desvios face ao previsto no OE/2016. Os défices subjacentes ao OE/2016 para as componentes ferroviária e Parcerias Público-Privadas foram de 185 M€ e 934 M€, respetivamente, sendo que os défices verificados na execução se situaram em 81 M€ e 865 M€ (Tabela 23). 15 DE JUNHO DE 2018_______________________________________________________________________________________________________________177
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 3/2017  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2016 39 Tabela 23 – Saldos das medidas da empresa Infraestruturas de Portugal   (em milhões de euros)  Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: A empresa Infraestruturas de Portugal foi criada em 2015 através da fusão entre a empresa Estradas de Portugal e a REFER, pelo que a execução em 2015 resulta da soma da execução orçamental destas duas entidades.  53 No que se refere à componente ferroviária, registou-se um baixo grau de execução quer na despesa quer na receita, quando comparado com o ano anterior. O défice da componente ferroviária em 2016 foi 81 M€ (Tabela 24), aquém do défice previsto no OE/2016 (185 M€), o que corresponde a um grau de execução da despesa (72%) inferior ao verificado na receita (87,4%). No lado da receita, o baixo grau de execução é justificado pela contribuição de serviço rodoviário atribuída à componente ferroviária aquém da prevista, bem com pela ausência de receita proveniente de ativos incorpóreos no âmbito da concessão da IP Telecom, o que foi compensado parcialmente pelo elevado grau de execução das transferências de capital da União Europeia e da transferência do IMT por conta de indemnizações compensatórias efetuada integralmente em dezembro de 2016. No lado da despesa, verificou-se uma baixa execução da aquisição de bens e serviços em conservação de bens e matérias-primas, bem como construções, infraestruturas e dos outros investimentos. De acordo com o plano de negócios da empresa Infraestruturas de Portugal estava prevista a intervenção na rede ferroviária com financiamento no orçamento da empresa Infraestruturas de Portugal no montante de 85 M€. Ainda para 2016 estava programado no referido Plano de Investimentos um conjunto alargado de concessões e adjudicações, com especial incidência no 2.o semestre. jan-dez 2015jan-dez 2016OE/2016OE/2016 + Alt. Orç.1. Componente rodoviária 196 7 -12 -352. Componente ferroviária -224 -81 -185 -2373. Parcecias Público-Privadas -608 -865 -934 -1 1014. Saldo global (1+2+3) -635 -939 -1 131 -1 374AnualExecução II SÉRIE-A — NÚMERO 127_______________________________________________________________________________________________________________178