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que respeita ao tratamento dos vouchers, nem a Sexta Diretiva IVA, nem a Diretiva IVA  estabelecem regras para o tratamento das operações que envolvem vouchers.   A inexistência de regras comuns obrigou os Estados-Membros a procurar propostas próprias, inevitavelmente não coordenadas.  Verificou-se um desenvolvimento mundial desde que foram aprovadas as regras comuns do IVA em 1977 e a exponencial utilização de vouchers representa apenas uma entre várias alterações que transformaram a forma de fazer negócios, introduzindo complexidades que naquela altura não se previam.  Com a presente proposta legislativa procura-se transparência, uma vez que apesar de terem sido definidas orientações, em relação aos vouchers, muitos problemas ficaram por resolver. No fundo, esta proposta visa tratar destas questões mediante uma clarificação e uma harmonização das disposições da legislação da EU no que se refere ao tratamento dos vouchers para efeitos de IVA, abrangendo as consequências ficais dos diferentes tipos de vouchers quando são emitidos, distribuídos ou resgatados, quer dentro do mesmo Estado-membro, quer em operações que envolvem mais do que um Estado-Membro.  Para efeitos de IVA, um voucher consiste num instrumento que confere ao seu detentor o direito a receber bens ou serviços ou a usufruir de um desconto ou uma bonificação relativos ao provimento de bens ou à prestação de serviços. O emitente assume o compromisso de fornecer bens ou serviços, de conceder um desconto ou de pagar uma bonificação. Os vouchers destinam-se a desenvolver o mercado de bens e serviços, a fidelizar clientes ou a facilitar o processo de pagamento. E podem ser classificados de acordo com várias tipologias. A emissão de certos vouchers gera uma contrapartida, podendo esses vouchers atualmente ser tributados no momento da emissão ou do resgate consoante o regime vigente em cada Estado-membro.  Um voucher também pode ser emitido gratuitamente, concedendo assim ao respectivo detentor o direito a usufruir de bens ou serviços sem ulteriores encargos. Neste caso, pode considerar-se que se trata de uma oferta comercial. Um voucher de desconto que concede ao seu detentor o direito a um desconto numa operação subsequente pode ser considerado como uma simples obrigação de garantia de uma diminuição de preço.  27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________3
Uma questão essencial que se coloca é a de saber quando é que as operações ligadas a voucher devem ser tributadas. Na carência de regras comuns, as práticas nos Estados-membros não são coordenadas. Alguns tributam os tipos de vouchers mais frequentes no momento da emissão enquanto outros tributam na altura do resgate. Esta situação gera incerteza para as empresas, em especial para as que pretendem explorar as oportunidades do mercado único.  a) Da Base Jurídica A proposta consiste em várias alterações da Diretiva IVA destinadas a definir claramente os diferentes tipos de vouchers e a harmonizar o respetivo tratamento em sede de IVA. Baseia-se no artigo 113.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). b) Do Princípio da Subsidiariedade A iniciativa em causa respeita o princípio da subsidiariedade, tendo em conta que as alterações propostas são necessárias para clarificar e harmonizar as regras que regem o tratamento dos vouchers em sede de IVA. Este objetivo não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-membros:   Em primeiro lugar, as regras do IVA aplicáveis estão consagradas na Diretiva IVA. Estas regras só podem ser alteradas pelo procedimento legislativo da UE;  Em segundo lugar, a ação isolada dos Estados-membros não permitiria cumprir o objetivo de uma aplicação uniforme do IVA devido a uma possível interpretação divergente das regras. A legislação atualmente em vigor não é clara e a sua aplicação heterogénea pelos Estados-membros está em grande parte na origem dos problemas encontrados. A fim de clarificar o tratamento em sede de IVA dos bens e dos serviços fornecidos em troca de vouchers, é necessário alterar a Diretiva IVA. O âmbito de aplicação da proposta circunscreve-se ao que só pode ser realizado através de legislação da UE. Em consequência, a proposta está em conformidade com o princípio da subsidiariedade. II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________4
c) Do Princípio da Proporcionalidade  No que respeito o princípio da proporcionalidade, a iniciativa cumpre todos os parâmetros, uma vez que as alterações à Diretiva 2006/112/CE são necessárias atendendo aos problemas recentes e deveriam permitir soluções suscetíveis de cumprir os objetivos. Estas soluções contribuirão para salvaguardar a neutralidade fiscal, reduzir os custos de conformidade e eliminar o risco de dupla tributação, de forma a que os operadores económicos poderão afetar os seus recursos com maior eficácia. A definição de regras claras que instituam condições de concorrência equitativas diminuirá os riscos de evasão fiscal e garantirá a segurança jurídica tanto para os contribuintes como para a administração fiscal. Deste modo, a proposta respeita o princípio da proporcionalidade. d) Do conteúdo da iniciativa  Para prosseguir os efeitos acima referidos, consideram-se alterações à Directiva IVA. Estas alterações abarcam cinco pontos: 1. A definição de voucher para efeitos de IVA Primeiro, é necessário clarificar o que é um voucher para efeitos de IVA, introduzindo um novo artigo 30.o -A, clarificando, na Diretiva IVA quais os vouchers que devem ser tributados no momento da emissão e aqueles que estão sujeitos a IVA no momento do resgate – single-purpose vouchers (SPV) que admitem uma só aplicação e multi-purpose vouchers (MPV) que podem ter múltiplas aplicações - e garantindo que os instrumentos continuam a ser tratados da mesma forma, que actualmente podem ser utilizados como meios de pagamento em diferentes estabelecimentos comerciais que não possuam qualquer ligação entre si e que presentemente não são geralmente equiparados a voucher.  As inovações introduzidas nos serviços de pagamentos tornaram menos clara a distinção entre os vouchers e os sistemas de pagamento tradicionais. O artigo 30.o-A estabelece também a clareza necessária quanto aos limites dos vouchers para efeitos de IVA. 2. O momento da imposição Uma vez definidos os diferentes tipos de vouchers, são necessárias outras modificações para salvaguardar um tratamento claro em sede de IVA.  27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________5
As regras relativas ao momento da exigibilidade do imposto (artigo 65.o) presentemente vigentes devem ser adaptadas para garantir que o single-purpose vouchers (SPV) são tributados em IVA no momento em que são emitidos e pagos.  De modo a que se evite uma eventual confusão, a concessão do direito inerente a um voucher e o correspondente fornecimento dos bens ou serviços não podem ser considerados separadamente. Uma vez que os SPV são tributados no momento da emissão, o problema não se coloca. Em relação aos vouchers que não são tributados no momento da emissão por ainda não estar estabelecido o lugar e o nível da tributação, o imposto só deve ser cobrado quando os bens ou serviços correspondentes tiverem sido fornecidos. De modo a que isto aconteça, é proposto um novo artigo 30.o-B, que prevê que a emissão de um voucher e o subsequente fornecimento de bens ou a prestação de serviços constituam uma operação para efeitos de IVA.  3. Regras relativas à distribuição Visto que a Directiva IVA estabelece que os MPV devem ser tributados no momento do resgate, importa esclarecer algumas questões relacionadas com a sua distribuição. Antes de chegarem às mãos do consumidor, estes vouchers passam por vezes por uma cadeia de distribuição. Ainda que a correspondente operação só deva ser tributada quando os bens ou serviços são efetivamente fornecidos, a distribuição comercial de um MPV cria em si mesma um fornecimento de um serviço tributável independente do fornecimento subjacente. Quando o MPV muda de mãos numa cadeia de distribuição, o montante sujeito a tributação do serviço em questão pode ser calculado através da evolução do valor do voucher. Quando um distribuidor compra um voucher por X e depois o vende por um valor superior de X+Y, o acréscimo Y representa o valor do serviço de distribuição provido. Uma vez que as cadeias de distribuição de MPV podem abranger vários Estados-Membros, são necessárias regras comuns para identificar e avaliar este serviço de distribuição. A inserção de uma alínea d) no artigo 25.o deixa claro que a distribuição é um fornecimento de serviços para efeitos da Diretiva IVA. O método de cálculo do valor tributável deste serviço é referido no artigo 74.o-B. De modo a facilitar o cálculo do valor tributável em cada fase da cadeia de distribuição, o artigo74.o-A estabelece e define o conceito de valor nominal como sendo o valor de todas as contrapartidas que revertem a favor do emitente de um MPV e que correspondem ao valor tributável (mais IVA) atribuível ao fornecimento dos correspondentes bens ou serviços.  II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________6
A estratégia seguida nestas duas disposições garante que todas as operações tributáveis associadas a um MPV – o fornecimento de um serviço de distribuição e o fornecimento dos correspondentes. 4. Vouchers de desconto As dificuldades com os vouchers de desconto surgem quando o desconto é garantido pelo emitente e não por quem procede ao resgate do voucher. Para evitar uma complexa série de adaptações, sugere-se  equiparar este desconto à prestação de um serviço ao emitente do voucher por quem procede ao resgate desse voucher. As medidas necessárias neste contexto são definidas numa nova alínea e) do artigo 125.o e no artigo 74.o-C.  5. Outras alterações técnicas ou consecutivas Serão necessárias mais alterações técnicas à Directiva IVA com o objectivo de salvaguardar o bom funcionamento destas soluções, nomeadamente no que se refere ao direito à dedução (artigo 169.o), e ao devedor do imposto (art.o193.o) e a outras obrigações (artigo 272.o). São também essenciais as alterações técnicas nos artigos 28.o e 65.o para tratar correctamente os MPV e os SPV. PARTE III – CONCLUSÕES O presente parecer foi elaborado nos termos e em conformidade com o disposto na Lei n.o 43/2006, de 25 de Agosto, alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, que determina os poderes da Assembleia da República no acompanhamento, apreciação e pronúncia no âmbito do processo de construção da União Europeia.  A matéria em causa não cabe no âmbito de competência legislativa reservada da Assembleia da Republica, não se aplicando, como tal, o artigo 2.o da Lei 43/2006, de 25 de Agosto, alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio. De acordo com a análise elaborada pela Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública, com a qual se concorda, e do disposto no artigo 5.o do Tratado da União Europeia (TUE), a presente iniciativa respeita o princípio da subsidiariedade, e igualmente o da proporcionalidade, tendo em consideração o teor sub judice. 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________7
PARTE IV – PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente,a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1. A presente iniciativanão viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União.2. No que concerne as questões suscitadas nos considerandos, a Comissão de Assuntos Europeus prosseguirá o acompanhamento do processo legislativo referente à presente iniciativa, nomeadamente através de troca de informação com o Governo. Palácio de S. Bento, 25 de setembro de 2012. O Deputado Autor do Parecer (João Serpa Oliva) O Presidente da Comissão (Paulo Mota Pinto) PARTE V – ANEXO Parecer da Comissão do Orçamento, Finanças e Administração Pública.  II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________8Nota: O parecer foi aprovado.
Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública ÍNDICE PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIAPARTE II – CONSIDERANDOSPARTE III – CONCLUSÕESRelatório COM(2012) 206  Proposta de Diretiva do Conselho Relatora: Deputada Hortense Martins Altera a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado, no que respeita ao tratamento dos vouchers27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________9
PARTE I – NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 7.o da Lei no 43/2006, de 25 de agosto (alterada pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio), que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, a Proposta de Diretiva do Conselho que altera a Diretiva 2006/112/CE relativa ao sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado, no que respeita ao tratamento dos vouchers foi enviada à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, atento o seu objeto, para efeitos de análise e elaboração do presente relatório. PARTE II – CONSIDERANDOS 1. Em geral  Objetivo da iniciativa Para efeitos de IVA, um voucher é um instrumento que confere ao seu detentor o direito a receber bens ou serviços ou a usufruir de um desconto ou uma bonificação relativos ao fornecimento de bens ou à prestação de serviços. O emitente assume o compromisso de fornecer os bens ou serviços, de conceder um desconto ou de pagar uma bonificação. Um voucher – que pode ser um documento em papel ou suporte eletrónico – tem geralmente subjacente um objetivo comercial ou promocional (por exemplo, promover o fornecimento de certos bens ou serviços ou acelerar o respetivo pagamento); por outras palavras, um voucher destina-se a desenvolver o mercado de bens e serviços, a fidelizar clientes ou a facilitar o processo de pagamento. Estes objetivos ajudam a distinguir um voucher de instrumentos como os cheques de viagem, que têm como único objetivo realizar pagamentos. Qualquer instrumento cujo objetivo se limite a realizar pagamentos ultrapassa a definição de voucher para efeitos de IVA; aos serviços de pagamentos são aplicáveis outras regras em sede de IVA. Os vouchers classificam-se de acordo com várias tipologias. A emissão de certos vouchers gera uma contrapartida, podendo esses vouchers atualmente ser tributados no momento daemissão ou do resgate, consoante o regime vigente em cada Estado-Membro. Um voucher também pode ser emitido gratuitamente, conferindo assim ao II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________10
seu detentor o direito ausufruir de bens ou serviços sem ulteriores encargos. Neste caso, pode considerar-se que setrata de uma oferta comercial. Um voucher de desconto que concede ao seu detentor o direitoa um desconto numa operação subsequente pode ser considerado como uma mera obrigaçãode garantia de uma redução de preço.Nem a Sexta Diretiva IVA, nem a Diretiva IVA estabelecem regras para o tratamento das operações que envolvem vouchers. A utilização de um voucher numa operação tributável pode ter consequências no que se refere à matéria coletável, ao período da operação e mesmo, em certas circunstâncias, ao lugar de tributação. Contudo, a incerteza quanto ao tratamento fiscal correto pode revelar-se problemática no caso de operações transfronteiras e de operações em cadeia, quando se trata da distribuição comercial de vouchers. A ausência de regras comuns obrigou os Estados-Membros a encontrar soluções próprias, inevitavelmente não coordenadas. As disparidades que daí resultam em termos de tributação geram problemas de dupla tributação e de não tributação, além de que contribuem para a evasão fiscal e erguem barreiras à inovação. Acresce que a multiplicação das aplicações dos vouchers tornou menos clara a sua distinção relativamente a instrumentos de pagamento mais generalizados.    Principais aspetos A questão essencial que se coloca é a de saber quando é que as operações ligadas a vouchers devem ser tributadas. Na falta de regras comuns, as práticas nos Estados-Membros não são coordenadas. Alguns tributam os tipos de vouchers mais frequentes no momento da emissão enquanto outros tributam na altura do resgate. Esta situação gera incerteza para as empresas, em especial para as que pretendem explorar as oportunidades do mercado único. Quando um voucher é emitido num Estado-Membro e utilizado noutro, as consequências práticas da descoordenação em matéria de tributação podem traduzir-se em dupla tributação e em não tributação. É necessário clarificar a fronteira entre os vouchers (cujo tratamento em sede de IVA é considerado no presente exercício) e o desenvolvimento de sistemas de pagamento inovadores (cujo tratamento em sede de IVA é regido por outras disposições da Diretiva IVA). Os vouchers chegam geralmente aos consumidores através uma cadeia de 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________11
distribuidores, e também aqui a falta de regras comuns levou a uma resposta fragmentada, que por vezes integra regimes especiais a nível local que impedem ao desenvolvimento de modelos empresariais no interior da União Europeia. Os vouchers de desconto podem incluir o reembolso pelo fabricante ou o distribuidor (que emite vouchers de desconto) ao retalhista, a fim de compensar uma redução de preço. O mundo evoluiu consideravelmente desde que foram aprovadas as regras comuns do IVA em 1977 e a crescente utilização de vouchers representa apenas uma entre várias mudanças que transformaram a forma de fazer negócios, introduzindo complexidades que naquela altura não era possível prever. O Tribunal de Justiça da União Europeia foi várias vezes solicitado a pronunciar-se sobre a forma como as diretivas do IVA se deviam aplicar em tais circunstâncias. Em relação aos vouchers, foram definidas algumas orientações, mas muitos problemas ficaram por resolver. A presente proposta visa tratar destas questões mediante uma clarificação e uma harmonização das disposições da legislação da UE no que se refere ao tratamento dos vouchers para efeitos de IVA, procurando-se abranger as consequências fiscais dos diferentes tipos de vouchers quando são emitidos, distribuídos ou resgatados, quer dentro do mesmo Estado-Membro, quer em operações que envolvem mais do que um Estado-Membro. 2. Aspetos relevantes  Análise e pronúncia sobre questões de substância da iniciativa Para resolver estes problemas, consideram-se alterações à Diretiva IVA. Estas alterações abrangem cinco questões. 1. A definição de voucher para efeitos de IVA Primeiro, trata-se de clarificar o que é um voucher para efeitos de IVA, e para tal é necessário introduzir um novo artigo 30.o-A. Importa clarificar na Diretiva IVA quais os vouchers que devem ser tributados no momento da emissão e aqueles que estão sujeitos a IVA no momento do resgate. Os primeiros admitem uma só aplicação (single purpose vouchers - SPV), ao passo que os segundos podem ter múltiplas aplicações (multi purpose vouchers - MPV). Esta distinção depende de a informação estar disponível para aplicar o imposto no momento da emissão ou de a tributação só poder ser feita no momento do resgate, pelo facto de a utilização final do voucher implicar II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________12
uma escolha. É igualmente necessário garantir que continuam a ser tratados da mesma forma os instrumentos que atualmente podem ser utilizados como meios de pagamento em diferentes estabelecimentos comerciais que não possuam qualquer ligação entre si e que presentemente não são geralmente equiparados a voucher. As inovações introduzidas nos serviços de pagamentos tornaram menos clara a distinção entre os vouchers e os sistemas de pagamento tradicionais. O artigo 30.o-A estabelece também a clareza necessária quanto aos limites dos vouchers para efeitos de IVA. 2. O momento da imposição Uma vez definidos os diferentes tipos de vouchers, são necessárias outras alterações para garantir um tratamento claro em sede de IVA. As regras vigentes relativas ao momento da exigibilidade do imposto (artigo 65.o) devem ser ajustadas para garantir que os single-purpose vouchers (SPV) são tributados em IVA no momento em que são emitidos e pagos. Para evitar qualquer confusão, a concessão do direito inerente a um voucher e o correspondente fornecimento dos bens ou serviços não podem ser considerados separadamente. Os SPV são tributados no momento da emissão, pelo que o problema não se coloca. Em relação aos vouchers que não são tributados no momento da emissão por ainda não estar estabelecido o lugar e o nível da tributação, o imposto só deve ser cobrado quando os bens ou serviços correspondentes tiverem sido fornecidos. Para que assim aconteça, é proposto um novo artigo 30.o-B, no qual se prevê que a emissão de um voucher e o posterior fornecimento de bens ou prestação de serviços constituem uma operação única para efeitos de IVA. 3. Regras relativas à distribuição Uma vez que a Diretiva IVA estabelece que os multi-purpose vouchers (MPV) devem ser tributados no momento do resgate algumas questões relacionadas com a sua distribuição merecem ser esclarecidas. Antes de chegarem às mãos do consumidor, estes vouchers passam por vezes por uma cadeia de distribuição. Ainda que a correspondente operação só deva ser tributada quando os bens ou serviços são efetivamente fornecidos, a distribuição comercial de um MPV constitui em si mesma um fornecimento de serviços tributável independente do fornecimento subjacente. Quando o MPV muda de mãos numa cadeia de distribuição, o montante sujeito a tributação do serviço em questão pode ser calculado através da evolução do valor do voucher. Quando um distribuidor adquire um voucher e depois o vende por um valor superior, esse acréscimo representa o valor do serviço de distribuição fornecido. Uma vez que as cadeias de distribuição de MPV podem abranger vários Estados-Membros, são necessárias regras comuns para 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________13
identificar e avaliar este serviço de distribuição. A inserção de uma alínea d) no artigo 25.o deixa claro que a distribuição é um fornecimento de serviços para efeitos da Diretiva IVA. O método de cálculo do valor tributável deste serviço é referido no artigo 74.o-B. Para facilitar o calculo do valor tributável em cada fase da cadeia de distribuição, o artigo 74.o-A estabelece e define o conceito de valor nominal como sendo o valor de todas as contrapartidas que revertem a favor do emitente de um MPV e que correspondem ao valor tributável (mais IVA) atribuível ao fornecimento dos correspondentes bens ou serviços. A estratégia seguida nestas duas disposições garante que todas as operações tributáveis associadas a um MPV (o fornecimento de um serviço de distribuição e o fornecimento dos correspondentes bens ou serviços) são descritas e tributadas de uma forma global, neutra e transparente. 4. Vouchers de desconto Os problemas com os vouchers de desconto surgem quando o desconto é garantido pelo emitente e não por quem procede ao resgate do voucher. Para evitar um conjunto de difíceis ajustamentos, propõe-se equiparar este desconto à prestação de um serviço ao emitente do voucher por quem procede ao resgate desse voucher. As medidas necessárias neste contexto são definidas numa nova alínea e) do artigo 25.o e no artigo 74.o-C. 5. Outras alterações técnicas ou consecutivas Serão necessárias posteriores alterações técnicas à Diretiva IVA de modo a garantir o bom funcionamento destas soluções, designadamente no que se refere ao direito à dedução (artigo 169.o), ao devedor do imposto (artigo 193.o) e a outras obrigações (artigo 272.o). São também necessárias alterações técnicas nos artigos 28.o e 65.o para tratar corretamente os MPV e os SPV.  Implicações para Portugal Portugal, como todos Estados-Membros, beneficiará da harmonização das regras e da redução de incerteza para os agentes económicos que se encontra associada à fragmentação regulamentar que atualmente vigora. Em particular, a presente iniciativa poderá ter efeitos importantes ao nível da receita fiscal arrecadada e do funcionamento dos mecanismos de concorrência. II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________14
3. Princípio da Subsidiariedade De acordo com o estatuído no número 3 do artigo 5.o do Tratado da União Europeia, referente ao princípio da subsidiariedade, apenas deve ser adotada uma ação a nível da União quando os objetivos preconizados não podem ser alcançados de forma satisfatória a nível Estados-Membros e podem, devido à dimensão ou aos efeitos da ação proposta, ser melhor alcançados a nível da UE. Recorde-se, adicionalmente, o disposto no artigo 311.o do TFUE, segundo o qual a União se dota dos meios necessários e onde o “Conselho, deliberando de acordo com um processo legislativo especial, por unanimidade e após consulta ao Parlamento europeu, adota uma decisão que estabelece as disposições aplicáveis ao sistema de recursos próprios da União”. Adicionalmente, registe-se que o “Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com um processo legislativo especial, estabelece as medidas de execução do sistema de recursos próprios da União desde que tal esteja previsto na decisão adotada com base no terceiro parágrafo. O Conselho delibera após aprovação do Parlamento Europeu”. As alterações que constam da presente proposta são necessárias para clarificar e harmonizar as regras que regem o tratamento dos vouchers em sede de IVA. Este objetivo não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-Membros.  Em primeiro lugar, as regras do IVA aplicáveis estão consagradas na Diretiva IVA, sendo que estas regras só podem ser alteradas pelo procedimento legislativo da UE. Em segundo lugar, a ação isolada ao nível de cada Estado-Membro não permitiria cumprir o objetivo de uma aplicação uniforme do IVA, dada a provável interpretação divergente das regras. A legislação atualmente em vigor não é clara e a sua aplicação heterogénea pelos Estados-Membros está em grande parte na origem dos problemas encontrados. Para clarificar o tratamento em sede de IVA dos bens e dos serviços fornecidos em troca de vouchers, é, portanto, necessário alterar a Diretiva IVA. O âmbito de aplicação da proposta circunscreve-se ao que só pode ser realizado através de legislação da UE. Em consequência, a proposta está em conformidade com o princípio da subsidiariedade. 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________15
PARTE III – CONCLUSÕES   Em face do exposto,a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública conclui o seguinte: 1. A presente iniciativanão viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação da União.2. A análise da presente iniciativa não suscita quaisquer questões que impliquem posterior acompanhamento. 3. A Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública dá por concluído o escrutínio da presente iniciativa, devendo o presente relatório, nos termos da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, ser remetido à Comissão de Assuntos Europeus para os devidos efeitos.  Palácio de S. Bento, 26 de junho de 2012. A Deputada Autora do Parecer   O Presidente da Comissão  (Hortense Martins)          (Eduardo Cabrita) II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________16
COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUS PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA Nos termos dos artigos 6.o e 7.o da Lei no 43/2006, de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, com as alterações introduzidas pelas Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, bem como da Metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Estratégias nacionais de integração dos ciganos: um primeiro passo para a aplicação do quadro da UE [COM (2012) 226].  A supra identificada iniciativa foi enviada à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, atento o respetivo objeto, a qual analisou a referida iniciativa e aprovou o Relatório que se anexa ao presente Parecer, dele fazendo parte integrante. Parecer COM (2012) 226 COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Estratégias nacionais de integração dos ciganos: um primeiro passo para a aplicação do quadro da UE27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________17
PARTE II – CONSIDERANDOS 1 – A presente iniciativa diz respeito à COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES - Estratégias nacionais de integração dos ciganos: um primeiro passo para a aplicação do quadro da UE.  2 – A iniciativa em causa refere que os ciganos são a maior minoria europeia, com cerca de 10 a 12 milhões de pessoas. O atraso nos níveis de educação e a discriminação no mercado de trabalho dos ciganos conduziram a elevadas taxas de desemprego e de inatividade, bem como a empregos de baixa qualidade, pouco qualificados e mal pagos.  Assim, uma melhor integração dos ciganos constitui, portanto, um imperativo moral e também económico, que exige além disso uma alteração das mentalidades da maioria das pessoas e dos próprios membros das comunidades ciganas. 3 – A presente iniciativa sublinha, igualmente, que os Estados-Membros têm a principal responsabilidade e competência para alterar a situação das populações marginalizadas, cabendo-lhes em primeiro lugar a iniciativa de apoiar as comunidades ciganas.  4 - A fim de os ajudar a enfrentar esse problema, a UE disponibilizou um amplo conjunto de instrumentos jurídicos, políticos e financeiros.  Embora as circunstâncias nacionais específicas, as necessidades e as soluções requeridas variem consideravelmente na Europa, os valores comuns sobre a liberdade de circulação e os direitos fundamentais, bem como os objetivos comuns de estabilidade política, prosperidade económica, coesão social e solidariedade entre os Estados-Membros, exigem a intervenção da Europa a nível das políticas a favor da integração dos ciganos.  Por outro lado, os problemas persistentes no que diz respeito à plena integração dos ciganos que são cidadãos da União nas respetivas sociedades têm um impacto direto nas relações mais vastas da UE com os países terceiros, por exemplo no que se refere às obrigações de visto aplicáveis por alguns desses países aos nacionais de determinados Estados-Membros1. 1 Ver, por exemplo, as preocupações manifestadas pelo Canadá na sequência de um número crescente de pedidos de asilo apresentados por nacionais de determinados Estados-Membros. II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________18
5 – Por esta razão a Comissão Europeia adotou, em 5 de abril de 2011, um quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 20202, convidando os Estados-Membros a preparar ou a rever estratégias nacionais de integração dos ciganos3 a fim de poderem abordar mais eficazmente os problemas da inclusão dos ciganos visando melhorar a situação de forma concreta até ao final da presente década.  A aprovação do referido quadro pelos Chefes de Estado e de Governo da UE4 indica que a inclusão dos ciganos se está a tornar uma prioridade importante para todos os Estados-Membros da UE, apesar da crise económica e financeira. 6 – Importa, assim, sublinhar que o quadro da UE tem por finalidade ajudar os Estados-Membros a modificarem na prática as condições de vida das comunidades ciganas através de uma mudança da forma como abordam a sua inclusão.  A discriminação baseada na raça ou na origem étnica no que respeita à educação, ao emprego, à saúde e à habitação, bem como noutros domínios, já é proibida pelo direito da União, mas a legislação por si só não é suficiente: os Estados-Membros devem conceber e aplicar uma abordagem integrada e duradoura que combine os esforços desenvolvidos noutros domínios de ação, incluindo a educação, o emprego, a saúde e a habitação. 7 - Por outro lado, o quadro da UE coloca pela primeira vez a inclusão dos ciganos a nível das políticas da União, ligando-a claramente à estratégia Europa 20205.  A marginalização económica e social persistente dos ciganos é diretamente relevante para a referida estratégia.  Três dos cinco grandes objetivos da estratégia Europa 2020 estão diretamente relacionados com os objetivos do quadro da UE sobre a inclusão dos ciganos:  -lutar contra a pobreza e a exclusão social; 2 Comunicação intitulada «Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020», COM (2011) 173, de 5 de abril de 2011. Num apoio claro ao quadro da UE refere-se o parecer do Comité Económico e Social Europeu intitulado «Empoderamento e integração social dos Romes na Europa», CESE 998/2011, de 16 de junho de 2011, e o parecer do Comité das Regiões intitulado «Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020», CdR 247/2011, de 14 de dezembro de 2011. 3 Na presente comunicação, o termo «estratégia» deve ser entendido como abrangendo simultaneamente conjuntos integrados de medidas políticas e estratégias. 4 Conclusões do Conselho Europeu, EUCO 23/11, de 23 e 24 de junho de 2011, na sequência das conclusões do Conselho EPSCO, de 19 de maio de 2011, sobre «um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020», documento 10665/11. 5 http://ec.europa.eu/europe2020/index_en.htm. 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________19
-melhorar os índices de emprego; e -reduzir o abandono escolar e aumentar ao mesmo tempo a frequência do ensino superior.  A fim de obterem resultados tangíveis na prossecução dos objetivos da estratégia Europa 2020 que são o emprego, a inclusão social e a educação, os Estados-Membros cuja população de etnia cigana é mais numerosa, deverão desenvolver esforços concretos e rápidos para melhorar a situação dos ciganos. 8 – É ainda referido na presente iniciativa que os fundos da UE (em especial os fundos estruturais) poderiam ser um instrumento extremamente eficaz para melhorar a situação socioeconómica de grupos marginalizados, como os ciganos, mas pouco mais de 26,5 mil milhões de EUR atribuídos em apoio dos esforços dos Estados-Membros no domínio da inclusão social para o período de 2007-2013 beneficiam as comunidades marginalizadas de ciganos. 9 – Por último referir que a Comissão termina a sua Comunicação apontando, de forma a resolver os problemas identificados e alcançar uma integração efetiva das minorias ciganas, as seguintes perspetivas:  Prosseguir o diálogo bilateral regular com a Comissão e as diferentes partes interessadas;  Associar as autoridades regionais e locais;  Trabalhar em estreita colaboração com a sociedade civil;  Afetar recursos financeiros apropriados;  Controlar a evolução e permitir um ajustamento das políticas;  Combater decisivamente a discriminação. 10 - A Comissão Europeia comprometeu-se, assim, a avaliar as estratégias nacionais de integração dos ciganos e a comunicar os seus resultados ao Parlamento Europeu e ao Conselho, sendo precisamente esta a finalidade da presente comunicação.  11 – Importa ainda referir que no âmbito da sua avaliação, a Comissão teve igualmente em conta os variados contributos da sociedade civil e de outras partes interessadas, bem como os contributos comunicados na reunião extraordinária da II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________20
Plataforma Europeia para a Inclusão dos Ciganos, realizada em Bruxelas em 22 de março de 2012. 12 – Deste modo, é indicado, que a adoção das estratégias nacionais de integração dos ciganos contribuirá para uma melhoria efetiva das condições de vida das populações ciganas.  PARTE III - PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório da comissão competente, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1. Estando em causa uma iniciativa não legislativa não cabe a apreciação do princípio da subsidiariedade. 2. Em relação à iniciativa em análise, o processo de escrutínio está concluído. Palácio de S. Bento, 18 de setembro de 2012   A Deputada Autora do Parecer (Maria Ester Vargas) O Presidente da Comissão (Paulo Mota Pinto) PARTE VI – ANEXO Relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.  27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________21Nota: O parecer foi aprovado.
COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS  RELATÓRIO  COM (2012) 226 final – COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES – Estratégias nacionais de integração dos ciganos: um primeiro passo para a aplicação do quadro da UE {SWD (2012) 133 final} I. Nota preliminar A Comissão de Assuntos Europeus, em cumprimento com o estabelecido no artigo 7o, n.o 1, da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 21/2012, de 17 de maio, relativa ao “Acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia”, remeteu à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a COM (2012) 226 final, a qual veio acompanhada de um documento de trabalho, a SWD (2012) 133 final.  Todavia, tratando-se de uma iniciativa não legislativa, não cabe a esta Comissão aferir sobre o cumprimento do princípio da subsidiariedade no âmbito da emissão do presente relatório.  II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________22
II. Breve análise  A COM (2012) 226 final, reporta-se à Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – Estratégias nacionais de integração dos ciganos: um primeiro passo para a aplicação do quadro da UE. Sendo os ciganos a maior minoria europeia, a sua melhor integração constitui um imperativo moral e económico; pelo que, em 05 de abril de 2011, a Comissão Europeia adotou um quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 20206, convidando os Estados-Membros a preparar ou a rever as suas estratégias nacionais. Comprometeu-se a avaliar as estratégias nacionais de integração dos ciganos e a comunicar os seus resultados ao Parlamento Europeu e ao Conselho7. Foram elencados quatro domínios de ação principais: - Educação: pretende-se assegurar que todas as crianças ciganas completem pelo menos o ensino primário e tenham acesso a uma educação de qualidade. Foram definidas pelo quadro da UE medidas para melhorar o nível de escolaridade das crianças (como por exemplo, alargar o acesso a serviços educativos e a cuidados de qualidade para a pequena infância), tendo sido verificado que vários Estados-Membros preveem medidas de apoio adicionais (como o apoio pós-escolar).  Numa abordagem integrada, entendeu-se que devem os Estados-Membros, prioritariamente, eliminar a segregação escolar e a utilização incorreta de necessidades pedagógicas especiais; aplicar plenamente a escolaridade obrigatória e promover a formação profissional; aumentar o acesso ao ensino pré-escolar e aos cuidados na pequena infância; melhorar a formação de professores e a mediação escolar; e sensibilizar os pais para a importância da educação. - Emprego: visa reduzir as diferenças a nível do emprego entre os ciganos e o resto da população. De entre as medidas definidas pelo quadro da UE para aumentar a participação dos ciganos no mercado de trabalho, encontram-se, por exemplo, as medidas adicionais ou específicas a favor dos ciganos; sendo que, em alguns Estados-Membros se tenciona adoptar outras medidas adicionais, como a formação no local de trabalho. 6 COM (2011) 173. 7 Com base nessa avaliação os Estados-Membros são objeto de recomendações. 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________23
Prioritariamente, numa abordagem integrada, estes devem prestar assistência na procura personalizada de emprego e serviços de emprego; apoiar regimes públicos de trabalho temporário conjugados com a educação, bem como empresas do sector social que contratem ciganos ou lhes forneçam serviços específicos; apoiar experiências de primeiro emprego e de formação no local de trabalho; eliminar os obstáculos, incluindo a discriminação, à (re)integração no mercado de trabalho, especialmente para as mulheres ciganas; e reforçar o apoio às atividades por conta própria e ao empreendedorismo.  - Cuidados de Saúde: pretende-se reduzir as disparidades a nível da saúde entre os ciganos e o resto da população. No âmbito da definição de medidas destinadas a melhorar os cuidados de saúde, encontra-se o acesso a cuidados de saúde de qualidade, em especial para as crianças e as mulheres. Apenas alguns Estados-Membros definiram uma abordagem global para melhorar a saúde da população cigana. Como prioridade para uma abordagem integrada, os Estados-Membros devem alargar a cobertura da saúde e da segurança social de base e dos serviços  (e tratar igualmente a questão do registo junto das autoridades locais); melhorar o acesso dos ciganos, bem como de outros grupos vulneráveis, aos serviços de base, de emergência e especializados; lançar campanhas de sensibilização para incentivar os controlos médicos periódicos, os cuidados pré e pós-natal, o planeamento familiar e a imunização; assegurar que as medidas de saúde preventiva beneficiem a comunidade cigana, em especial as mulheres e as crianças; e melhorar as condições de vida, com especial incidência nos acampamentos segregados.  - Habitação e serviços essenciais: o objetivo é reduzir as disparidades entre a parte dos ciganos com acesso à habitação e a serviços públicos e o resto da população; para tal foram definidas, pelo quadro da UE, medidas destinadas a melhorar a situação da habitação, como o acesso à habitação, incluindo à habitação social. Deve ser prioritário o combate à segregação; facilitar abordagens locais integradas da habitação, prestando especial atenção às infraestruturas dos serviços de utilidade pública e dos serviços sociais; e, sendo caso disso, melhorar a oferta, o custo e a qualidade da habitação social e dos locais de paragem, facilitando o acesso a serviços e preços abordáveis como parte de uma abordagem integrada. II SÉRIE-A — NÚMERO 6_______________________________________________________________________________________________________________24
Foram avaliadas as formas de financiamento das medidas8, para o que devem os Estados-Membros garantir a execução sustentável das suas estratégias, e mostrar-se empenhados em assegurar o financiamento e a execução - desta forma refletindo a sua vontade política para a resolução da questão da exclusão dos ciganos; e avaliados os seguintes requisitos estruturais:  - Mobilização das autoridades regionais e locais da sociedade civil: o quadro da UE sublinhou a necessidade de um diálogo contínuo com as autoridades regionais e locais, bem como com a sociedade civil cigana, no que respeita à conceção, execução e controlo das estratégias nacionais; tendo sido definidas as correspondentes medidas, como a participação prevista da comunidade cigana/representantes da sociedade civil na execução da estratégia. Como prioridades foi determinado associar estreitamente, em função das suas competências específicas, as autoridades regionais e locais na revisão, execução e controlo das estratégias; associar a sociedade civil, incluindo as organizações de ciganos, à execução e ao controlo das estratégias; assegurar a coordenação entre os diferentes níveis de governação envolvidos na execução das estratégias; integrar a inclusão da comunidade cigana na agenda regional e local; e recorrer ao Fundo Social Europeu para reforçar as capacidades das organizações ciganas.  - Controlo e avaliação efetivos da execução das políticas: os Estados-Membros são convidados a incluir nas suas estratégias, métodos de controlo rigorosos para avaliar o impacto das Ações em prol da inclusão dos ciganos, e um mecanismo de revisão para a eventual adaptação das estratégias; para tal foram definidas as correspondentes estratégias. No âmbito de uma abordagem integrada, devem os Estados-Membros elaborar sistemas de controlo sólidos ou utilizar os existentes a partir de uma linha de base, de indicadores adequados e de objetivos mensuráveis, em colaboração com os serviços nacionais de estatística, sempre que possível; e assegurar que cada programa preveja disposições para avaliar a sua pertinência, eficácia, eficiência e impacto.  - Medidas contra a discriminação e proteção dos direitos fundamentais: devem os Estados-Membros evitar que os ciganos sejam vítimas de discriminação, garantindo que são tratados como as demais pessoas e beneficiando do mesmo conjunto de direitos fundamentais consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Foi prevista no quadro da UE, a adoção de medidas no domínio dos direitos humanos e da não discriminação, e dada prioridade a assegurar que todos os ciganos estejam registados junto das autoridades competentes; 8 O quadro da UE solicita aos Estados-Membros que atribuam um financiamento suficiente a partir dos orçamentos nacionais que, sendo necessário, será completado por financiamento da UE e por financiamento internacional a favor das medidas de inclusão dos ciganos. 27 DE SETEMBRO DE 2012_______________________________________________________________________________________________________________25