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processos, relatórios, estudos, pareceres, actas, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos internos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da actividade ou outros elementos de informação” [cfr. artigo 4.o, n.o 1 alínea a)].É este o regime legal a que está sujeito o pedido de acesso da requerente/quei xosa.Assim sendo é desde logo evidente que não pode aceitar-se a argumentação da entidade requerida, quando realça que “o mapa de Quadro de Pessoal é um do cumento de elaboração e entrega obrigatória por parte das entidades emprega doras”; documentos administrativos são, segundo a LADA, os que têm origem ou são detidos pelas entidades nela previstas, sejam eles de entrega obrigatória ou facultativa. Sendo documentos administrativos, o que importa é defi nir a sua natureza (nominativos ou não nominativos) para aferir do regime legal de acesso.3. O Decreto-Lei n.o 332/93, de 25 de Setembro - diploma que estabelece o regime legal dos mapas de quadros de pessoal4 - determina que as entidades empregadoras enviem, durante o mês de Novembro de cada ano, aos serviços designados, dois exemplares desses mapas devidamente preenchidos, com refe rência ao mês de Outubro precedente (artigos 1.o e 3.o).De igual modo, impõe o mesmo diploma legal que seja afixada cópia desses mapas, por forma bem visível (...) nos locais de trabalho durante um prazo de 45 dias, a fim de que os trabalhadores interessados possam reclamar (...), quanto às irregularidades detectadas (cfr. artigo 4.o, n.o 1, do citado Decreto-Lei).Esses mapas contêm, nos termos da Portaria n.o 785/2000, de 19 de Setembro, elementos diversos, designadamente o nome da empresa, a associação patronal em que está inscrita, o nome do estabelecimento e a sua actividade principal, o nome do trabalhador, a sua categoria profissional, a profissão, o seu número de benefi ciário da Segurança Social e as remunerações referentes ao mês de Outu bro (base, prémios e subsídios regulares, trabalho suplementar).Ora, para além da publicitação de que são alvo, a qual permite que pelo menos os trabalhadores abrangidos tenham acesso aos dados que contêm, como é o caso da requerente/queixosa, tem sido entendimento da CADA que tais elemen tos não integram o conceito de dados pessoais, sendo por isso de acesso livre5.4 Este diploma foi revogado pelo artigo 10.o da Lei n.o 35/2004, de 29 de Julho.5 Cfr. v.g., Parecer n.o 115/2003, de 15.05.2003, in www.cada.pt.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________207Consultar Diário Original
4. Alega a entidade requerida que a recusa de acesso se funda no Parecer n.o 6/2001, da CNPD6, cujo teor perfilha.Este Parecer da Comissão Nacional de Protecção de Dados (CNPD) foi proferi do na sequência de um pedido de parecer do Secretário de Estado do Trabalho e Formação «sobre a “conformidade” de algumas disposições do Decreto-Lei n.o 332/93, de 25/09, que impõem a publicitação dos “Mapas dos Quadros de Pessoal” das empresas, contendo informação nominativa dos respectivos traba lhadores, com as disposições vigentes em matéria de protecção de dados pesso ais, v.g. a Lei 67/98, de 26/10».Nele se conclui, para além do mais: «G. Por claramente violadora dos princípios gerais referido em c), temos por de todo ilegítima, desproporcionada e inadequada a obrigação de afixação dos ma pas em causa, nos termos impostos pelo Artigo 4.o, n.o 1, do Decreto-Lei 332/93, devendo tal procedimento ser substituído por comunicação individual; H. Assim se mostrando justificada toda uma alteração e correcta conformação do diploma em causa com os princípios vigentes em matéria de protecção de dados mensais» (mensais no original; trata-se de lapso manifesto pois segura mente queria dizer-se “pessoais”).Sucede que o Decreto-Lei 332/93 foi revogado pelo artigo 10.o, n.o 1, alínea d) da Lei 35/2004, de 29 de Julho, lei que veio regular o código do trabalho e que veio fixar também as novas regras sobre os mapas de quadros de pessoal.Apesar da recomendação da CNPD, acima transcrita, no sentido de a afixação destes mapas ser substituída pela notificação individual aos interessados, por entender que tal afixação seria violadora do princípio geral do respeito pela re serva da vida privada, o certo é que o legislador não foi sensível a esta proposta, mantendo, na nova lei, o dever de publicitação dos mapas de quadros de pessoal em termos idênticos aos do Decreto-Lei 332/937.6 In www.cnpd.pt.7 Nos termos do artigo 456.o, n.o 1, da Lei 35/2004: 1 - Na data do envio, o empregador afixa, por forma visível, cópia do mapa apresentado, incluindo os casos de rectificação ou substituição, ou disponibiliza a consulta, no caso de apresentação por meio informático, nos locais de trabalho, durante um período de 30 dias, a fim de que o trabalhador interessado possa reclamar, por escrito, directamente ou através do respectivo sindicato, das irregularidades detectadas.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________208Consultar Diário Original
Deste modo, parece desajustado o entendimento da IGT - Delegação de Lisboa ao considerar “... de todo injustifi cada e desproporcionada a publicitação, pois permite o acesso à informação por quem quer que seja, inclusive a qualquer pessoa estranha à empresa que visite as suas instalações”.Diga-se ainda que, ao contrário do que resulta do afi rmado pela mesma IGT, o titular dos dados, mesmo que reservados, tem direito de lhes aceder sem ter de comprovar em caso algum, ou sequer de invocar qualquer interesse no acesso.5. Dito isto, fi ca por resolver a questão da compatibilização da Lei de Protecção de Dados Pessoais - LPDP (Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro) com a LADA.A questão não é nova e radica essencialmente no facto de ser diferente o con ceito de “dados pessoais” numa e noutra lei; enquanto a LPDP considera dados pessoais “qualquer informação, de qualquer natureza e independentemente do respectivo suporte, incluindo som e imagem, relativa a uma pessoa singular identifi cada ou identifi cável («titular dos dados)»” [primeira parte da alínea a) do artigo 3.o], são dados pessoais, no sentido da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos - LADA: “informações sobre pessoa singular, identificada ou identifi cável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que sejam abran gidas pela reserva da intimidade da vida privada” [artigo 4o, alínea c)].6. Os pedidos de acesso à informação mediante o acesso a documentos ad ministrativos estão sujeitos à LADA, não há dúvida; o problema de compati bilização dos dois regimes (LADA e LPDP) surge quando esteja em causa o acesso a documentos referentes a dados pessoais com tratamento automatizado, acesso esse que se rege por legislação própria, nos termos do n.o 7 do artigo 7.o da LADA. A “legislação própria” é, neste caso, a LPDP. E a pergunta surge na turalmente: documentos referentes a dados pessoais, que dados pessoais? Os da LADA ou os da LPDP? Sendo o acesso aos dados pessoais excepcional, bem se vê quais as implicações de se optar por um ou por outro daqueles conceitos.7. A CADA tem entendido maioritariamente que os documentos sujeitos a le gislação própria (à LPDP) são aqueles que contenham dados pessoais, tal como a LADA os define, com tratamento automatizado8; Em consequência desse en tendimento a CADA tem remetido à Comissão Nacional de Protecção de Dados 8 Cfr., inter alia, Pareceres 114/2001, 118/2002, 8/2003 e 68/2004, in www.cada.pt 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________209Consultar Diário Original
(CNPD) os processos em que haja tratamento automatizado quando, cumula tivamente, esteja em causa o acesso a dados pessoais na acepção do artigo 4.o, n.o 1, alíneas b) e c) da LADA (v.g. em relação a informação de saúde ou que contenha juízos de valor).Ou seja, quando está em causa o acesso que, à luz da LADA, não envolve «do cumentos nominativos» ou «dados pessoais» a CADA entende que não é apli cável o disposto no artigo 7.o, n.o 7 e, por isso, aprecia os pedidos de acesso que lhe são dirigidos.Como antes se disse (cfr. supra, n.o 6), não parece que os mapas de quadros de pessoal contenham dados pessoais, no sentido da LADA.Por outro lado, a divulgação dos dados que contêm referentes às empresas não põe em risco segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das em presas. De facto, tais mapas não contêm informação sobre segredos de fabrico, estratégias de desenvolvimento ou de captação de clientes ou ainda de processos de financiamento ou de abordagem dos mercados assim como o conhecimento do respectivo conteúdo não favorece ou induz a concorrência desleal.Assim sendo, aplica-se o disposto no artigo 7.o, n.o 1, da LADA, segundo o qual todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo, documentos cujo regime de acesso é generalizado e livre: quem a eles quiser aceder não terá de invocar, e muito menos demonstrar, perante quem quer que seja, nenhum pretexto ou motivo.III - Conclusão Pelo que antecede a CADA entende que devem ser facultadas à requerente/quei xosa as fotocópias simples dos mapas de quadros de pessoal que requereu.Comunique-se.Lisboa, 8 de Fevereiro de 2006 Osvaldo Castro (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Amadeu Guerra (declaração de voto anexa) - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________210Consultar Diário Original
Declaração de Voto O tratamento de dados pessoais com recurso a meios automatizados está sujeito ao cumprimento das disposições da Lei 67/98, de 26 de Outubro. A notificação desse tratamento deve ser feita junto da Comissão Nacional de Protecção de Dados, nos termos do artigo 27.o da Lei 67/98, de 26 de Outubro.O artigo 7.o, n.o 7 da Lei 65/93 estabelece que o acesso a «documentos referentes a dados pessoais com tratamento automatizado» se rege por legislação própria: a Lei 67/98. Entendo que a CADA não pode interpretar este preceito, sem ter em atenção o que - neste domínio - estabelece a Lei n.o 67/98. Considero que a CNPD seria competente para apreciar o pedido.Por outro lado, considero que o pedido formulado visa, em exclusivo, a satisfa ção de interesses privados e não princípios de «transparência» e de «Adminis tração Aberta» (cfr. artigo 268.o, n.o 2 da CRP e artigo 1.o da LADA). A cedência destes dados implica, necessariamente, a violação da privacidade do titular dos dados. A prova em questão pode ser obtida através dos mecanismos do CPC, nomeadamente através do disposto no artigo 519o.a) Amadeu Guerra 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________211Consultar Diário Original
212 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.01.18 Processo n.o 3704 Queixa de: Luís Rosa Entidades requeridas: Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunica ções e Ministro de Estado e das Finanças I - Os factos 1. Luís Rosa, jornalista, solicitou ao Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações o acesso (através de fotocópias) ao Relatório no 397/2005 da Inspecção-Geral de Finanças e da Inspecção-Geral das Obras Públicas, relativo à empresa Metro do Porto, SA.Em resposta, o Chefe do Gabinete do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações comunicou-lhe que as cópias do Relatório n.o 397/2005 não seriam disponibilizadas, uma vez que: a) Enquanto os Relatórios das Inspecções, como o que foi requerido, “não fo rem objecto de sancionamento superior, não se pode considerar concluído o processo administrativo subjacente, circunstância que inviabiliza a respectiva divulgação”; b) O “Relatório em causa contém elementos reveladores de aspectos internos da vida da Metro do Porto, SA, constantes, designadamente, de actas dos órgãos da sociedade, das quais constam matérias relativas às actividades por si desenvolvidas, reportando-se os mesmos a interesses exclusivos desta em presa, os quais não são, nos termos da lei, objecto de publicação, registo ou depósito, ou de qualquer outra forma de publicidade, pelo que (...) não devem tais elementos ser objecto de conhecimento público sob pena de tal divulga ção ser susceptível de acarretar prejuízos à própria empresa, sendo, por isso, legítima a recusa de acesso a tais documentos (cfr. o n.o 1 do artigo 10.o da Lei n.o 65/93, de 25 de Agosto, na sua redacção actual)”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________212Consultar Diário Original
2. Não satisfeito com essa resposta, Luís Rosa enviou um segundo requeri mento dirigido ao Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações a solicitar, de novo, o acesso ao referido Relatório n.o 397/2005.O Chefe do Gabinete do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comuni cações voltou a recusar o acesso, alegando que o relatório em apreço “contém elementos reveladores de aspectos internos da vida” da empresa Metro do Porto, SA.Apesar disso, remeteu ao requerente as conclusões do Relatório n.o 397/2005, bem como o Despacho Conjunto n.o 925/2005, de 20 de Outubro, do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações e do Ministro de Estado e das Finanças sobre essas mesmas conclusões1.3. Por requerimento datado de 8 de Novembro de 2005, Luís Rosa solicitou uma cópia do relatório em apreço, também, ao Ministro de Estado e das Finan ças.No entanto, neste caso, não obteve qualquer resposta.4. Não conformado com as respostas do Chefe do Gabinete do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, nem com a ausência de resposta do Ministro de Estado e das Finanças, Luís Rosa vem agora apresentar queixa a esta Comissão.5. Convidado a pronunciar-se sobre a queixa, o Chefe do Gabinete do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações veio alegar, em síntese, que: a) “A decisão de recusar o acesso, na sua totalidade, ao relatório de auditoria técnico-financeira elaborado pela Inspecção-Geral de Finanças à Metro do Porto SA funda-se no artigo 10o da Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, na sua redacção actual, nos termos do qual a Administração pode recusar o acesso a documentos cuja comunicação ponha em causa segredos comerciais, indus triais ou sobre a vida interna das empresas”; b) “A remessa das conclusões do referido Relatório e o consequente acesso par cial a este fundam-se no n.o 6 do artigo 7.o da Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, na sua redacção actual, nos termos do qual os documentos a que se refere a 1 Publicado no Diário da República, II Série, n.o 218, de 14 de Novembro.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________213Consultar Diário Original
citada lei são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível ex purgar a informação relativa à matéria reservada”.6. O Chefe do Gabinete do Ministro de Estado e das Finanças, também convi dado a pronunciar-se, veio alegar que: a) O “Relatório em causa contém elementos reveladores de aspectos internos da vida da Metro do Porto, SA, constantes, designadamente, das actas dos órgãos societários onde são abordados aspectos quanto às actividades por si desenvolvidas, os quais são de interesse exclusivo da própria empresa, não sendo, por isso, objecto de publicação, registo ou depósito, ou de qualquer outra forma de publicidade, pelo que exigem sigilo ou reserva, sob pena de uma eventual divulgação integral desse Relatório poder comprometer a sal vaguarda desses valores, com a eventualidade de poder causar prejuízos à própria empresa”; b) “De facto, o direito de informação conferido aos cidadãos não pode ser en tendido em termos absolutos, devendo atender-se também a outros interesses igualmente tutelados pela ordem jurídica”.II - Apreciação jurídica 1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos cons ta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA2: “Todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo”.Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da LADA, documentos nominativos são quaisquer suportes de informação que contenham dados pessoais [alínea b)], isto é, “in formações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimida de da vida privada” [alínea c)].O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos sofre, no entanto, outras restrições (cfr. artigos 5.o, 6.o, 7.o, n.os 4 e 5 e 10.o, n.o 1, da LADA).2. No caso em apreço, as entidades requeridas alegam que o referido Relatório 2 Lei do Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________214Consultar Diário Original
gãos societários onde são abordados aspectos quanto às actividades por si de senvolvidas, os quais são de interesse exclusivo da própria empresa”.Não obstante, estas simples referências, sem sequer se explicitar qual o tipo de “segredo de empresa” em causa, não são fundamentação sufi ciente, porquanto não permitem que o interessado conheça concretamente a motivação do acto.3. Deve acrescentar-se que, mesmo que se justifi que uma restrição de acesso, deve proceder-se a uma comunicação parcial, sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada (n.o 6 do artigo 7.o da LADA).Portanto, mesmo que o referido relatório inclua, porventura, “segredos de em presa”, conterá também, sem dúvida, muita outra informação não reservada que deverá, após o expurgo a que se refere o n.o 6 do artigo 7.o da LADA, ser facultada ao requerente.III - Conclusão Deste modo, conclui-se que: a) Se o documento solicitado (Relatório n.o 397/2005) contiver informação que ponha em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas, as entidades requeridas podem fundamentadamente recusar o acesso, apenas em relação a esses dados; b) Em todo o caso, deve ser comunicada toda a informação não reservada, recorrendo-se ao expurgo previsto no n.o 6 do artigo 7.o da LADA no caso de existir informação cuja comunicação ponha em causa segredos de empresa.Comunique-se ao queixoso e às entidades requeridas.Lisboa, 18 de Janeiro de 2006 Renato Gonçalves (Relator) - Osvaldo Castro - Ana Paula Costa e Silva - João Miranda - Antero Rôlo - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________216Consultar Diário Original
217 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.02.08 Processo n.o 3718 Requerente: Direcção Regional de Economia do Alentejo I - Pedido A Direcção Regional de Economia do Alentejo (DREA) vem, nos termos do disposto no artigo 15.o, n.o 2, da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)1, solicitar à CADA que emita Parecer sobre um pedido que lhe foi dirigido por Manuel Henriques, em que este solicita a emissão de certidão de diversos documentos respeitantes a um licenciamento comercial.II - Factos 1. Em 19.11.2005, Manuel Henriques requereu ao Director Regional de Econo mia do Alentejo “a emissão de certidão, reprodução ou declaração autenticada dos seguintes elementos que instruem o procedimento no âmbito do qual foi autorizada a instalação do Conjunto Comercial Évora Forum, que correu os seus trâmites durante o ano de 2005: a) pedidos de autorização de instalação e localização apresentados pela socie dade IMOAVRIL-INVESTIMENTOS IMOBILIÁRIOS E TURÍSTICOS SA, no âmbito do supra referido processo, bem como dos elementos que instruíram esses mesmos pedidos, com, menção da data da sua apresentação; b) pareceres das entidades consultadas no âmbito do referido procedimento; e c) decisão final da Comissão Regional e respectiva fundamentação.” 1 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________217Consultar Diário Original
2. Na sequência do pedido, a DREA solicitou à CADA a emissão de parecer referindo, na parte que interessa, o seguinte: – o processo de licenciamento comercial em causa encontra-se concluído, ten do em 9.9.2005 merecido a aprovação daquela Direcção Regional; – têm os particulares, sem demonstrar interesse legítimo, directo ou indirecto no processo, direito a aceder a todos os documentos? – o acesso aos documentos requeridos pode colocar em causa segredos comer ciais ou sob a vida interna das empresas, cuja revelação põe em risco a confi dencialidade do negócio? – deve a Direcção Regional reproduzir todo o processo ou expurgá-lo dos ele mentos respeitantes a segredos comerciais ou sob a vida interna das empre sas? Ao pedido de parecer a DREA juntou cópia do processo contendo o pedido de licenciamento e do processo administrativo correspondente ao mesmo (nos quais se encontram inseridos os documentos requeridos), que designa como sendo documentos confi denciais.III - Direito 1. Os processos de licenciamento são documentos administrativos não nomina tivos, que, uma vez concluídos, se sujeitam, em regra, ao regime de acesso livre e generalizado, não tendo quem aos mesmos pretenda aceder que fundamentar o pedido (cfr. artigos 4.o, n.o 1, alínea a) e 7.o, n.o 1 da LADA).Não estando em causa o acesso a documentos administrativos nominativos, por dos mesmos não constarem dados pessoais, o requerente não tem que demons trar interesse directo, pessoal e legítimo nesse acesso (cfr. artigos 4.o, n.o 1, alíne as b) e c) e 8.o, n.o 2 da LADA).2. Sobre a classificação de um documento como confidencial, a doutrina da CADA, expressa, entre outros, no Parecer da CADA n.o 278/2003, Processo n.o 2445, de 3.12.2004, diz o seguinte: “Se os documentos em questão forem documentos classificados, serão objecto de uma reserva de comunicação. No entanto, convirá notar que não basta a simples aposição de um carimbo (contendo uma das menções “muito secreto”, “secreto”; “confidencial”; “reservado”, ou rotulando um documento como II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________218Consultar Diário Original
“segredo de Estado”) para que a possibilidade de acesso seja restringida. É que, muitas vezes, acontece que tais “marcas” (sobretudo, as de confidencial e reservado) são colocadas por motivos de mera eficiência administrativa. Para que os documentos solicitados [...] sejam, realmente, de acesso condicionado, é necessário que tenham sido (e permaneçam) classificados, nos termos legais, por uma entidade com competência para o fazer, devendo o acto que eventual mente denegue o acesso pretendido ser fundamentado. Em resumo: não basta uma simples classificação de facto; é preciso que o documento seja, de jure, um documento classificado.” 3. A CADA tem entendido que os segredos comerciais, industriais, ou sobre a vida interna das empresas abrangem, designadamente “os aspectos particulares de financiamento, as previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias da captação de clientes ou de desenvol vimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desen volvimento da actividade, etc., «podendo» por isso ser protegidos mediante a recusa fundamentada do acesso”2.4. Na situação ora em análise constata-se o seguinte: – está em causa o acesso a documentos administrativos não nominativos inseri dos num processo de licenciamento comercial já concluído; – para além daquilo que é afi rmado pela consulente, nada indicia que o proces so de licenciamento haja sido objecto de classificação da qual possa resultar reserva de comunicação. De notar que a classificação de documentos admi nistrativos decorre do entendimento que o conhecimento das informações neles vertidas possa colocar em risco ou causar dano à segurança interna e externa do Estado (cfr. artigo 5.o da LADA); – compulsados os processos que a DREA juntou ao pedido de parecer, constata-se que o acesso aos mesmos não coloca em causa segredos comerciais ou sobre a vida interna das empresas. Se em relação ao processo administrativo essa realidade nos parece clara, no que respeita ao pedido de licenciamento, relativamente ao qual poderiam ser colocadas eventuais dúvidas, essa situa ção é esclarecida pela constatação de que o mesmo, nos termos do artigo 16.o da Lei n.o 12/2004, de 30 de Março, é objecto de consulta pública ainda em fase anterior à decisão fi nal.2 Parecer n.o 147/2001, de 26 de Julho, disponível em www.cada.pt .15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________219Consultar Diário Original
IV - Conclusão Estando em causa documentos administrativos não nominativos, inseridos num processo concluído, considerando que o acesso aos mesmos não coloca em cau sa segredos comerciais ou sobre a vida interna das empresas, deve a Direcção Regional de Economia do Alentejo facultar a Manuel Henriques o acesso reque rido, a menos que esses documentos tenham sido objecto de classifi cação nos termos previstos na lei e tendo em atenção que nos termos do artigo 10.o, n.o 2 da LADA, “é vedada a utilização de informações com desrespeito dos direitos de autor.Comunique-se aos interessados.Lisboa, 8 de Fevereiro de 2006 Osvaldo Castro (Relator) - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Amadeu Guerra - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________220Consultar Diário Original
221 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.02.08 Processo n.o 3653 Queixa de: Tiago Mariz Entidade requerida: EDP - Distribuição de Energia, SA, Direcção de Opera ções Comerciais, B2C 1. Tiago Mariz, advogado, requereu à EDP - Distribuição de Energia, SA Di recção de Operações Comerciais, B2C que se digne emitir “documento do qual constem os volumes dos consumos correspondentes às fracções da cave e do r/chão” de determinado prédio1, nos anos de 2004 e 2005, e que o informe “so bre se existe dívida à EDP ou se o fornecimento de electricidade foi porventura suspenso nos dois anos em causa”.2. Segundo o requerente a informação solicitada destina-se “à interposição de acção de despejo”.3. A EDP - Distribuição de Energia, SA informou o requerente que “quaisquer elementos ou informações referentes aos contratos celebrados com os clientes, apenas podem ser fornecidos aos próprios, ou a alguém devidamente habilitado para o efeito”, não lhe sendo possível satisfazer o solicitado.4. Na sequência da resposta, Tiago Mariz, nos termos do artigo 16.o, n.o 1 da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)2, apresentou queixa à CADA, por entender que “o artigo 65.o do Código do Procedimento Adminis trativo dá cobertura legal ao requerido, na medida em que não se está perante informações nominativas”.1 Conforme informação obtida junto do queixoso, as fracções em causa são objecto de contratos de arren damento comercial.2 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março e pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________221Consultar Diário Original
5. Convidada pela CADA a pronunciar-se sobre o teor da queixa, a entidade requerida nada disse.6. Antes de passar à análise jurídica dos factos referidos nos números anteriores considera-se pertinente, para efeito de se determinar da aplicação da LADA, precisar que se considera estar em causa um pedido de acesso a documentos administrativos já existentes (cfr. artigos 3.o, n.o 1 e 4.o, n.o 1 alínea a) da LADA) nos quais se encontra vertida a informação requerida (cfr. 1 da presente infor mação).7. A EDP - Distribuição de Energia, SA, é titular de uma licença vinculada3 (alta e média tensão) e concessionária (baixa tensão) de distribuição de energia eléctrica no âmbito do Sistema Eléctrico de Serviço Público (a quem compete assegurar em todo o território continental a satisfação das necessidades dos con sumidores de energia eléctrica, em regime de serviço público), parte do Sistema Eléctrico Nacional (cfr. Decreto-Lei n.o 182/95, de 27 de Julho4, nomeadamente os artigos 1.o a 4.o, 7.o a 9.o e 24.o e seguintes).Entre a Câmara Municipal de Coimbra (a quem compete exercer a distribuição de energia eléctrica em baixa tensão no respectivo município5) e a EDP - Distri buição de Energia, SA, foi, em 3.7.2001 celebrado um contrato de concessão de distribuição de energia eléctrica de baixa tensão, nos termos estritos do contrato tipo vertido na Portaria n.o 454/2001, de 5 de Maio. Nos termos do artigo 2.o des se contrato tipo “a concessão implica a transferência, para o concessionário, do exercício dos direitos e poderes da Câmara necessários à gestão e exploração do serviço público de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão durante o prazo da concessão ou enquanto esta subsistir”.Sobre a aplicação da LADA à EDP - Distribuição de Energia, SA, o Parecer da CADA n.o 207/2004, Processo n.o 2933, de 8.9.2004, diz o seguinte: “O artigo 3.o da LADA defi ne o âmbito desta Lei: ela reporta-se, segundo o seu n.o 1, aos documentos que têm origem ou são detidos por órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, órgãos dos institutos 3 Distribuidor vinculado: entidade titular de licença vinculada de distribuição de energia eléctrica.4 Bases da organização do Sistema Eléctrico Nacional, alterado pelos Decretos-Lei n.os 56/97, de 14/3, 24/99, de 28/1, 198/200, de 24/8 e 85/2002, de 6/4 .5 Cfr. artigo 1.o, do Decreto-Lei n.o 344-B/82, de 1 de Setembro, alterado pelos Decretos-Lei n.os 297/86, de 19/9, 341/90, de 30/10 e 17/92, de 5/2.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________222Consultar Diário Original
públicos e das associações públicas e órgãos das autarquias locais, suas associa ções e federações e outras entidades no exercício de poderes de autoridade nos termos da lei.A EDP - Distribuição Energia, SA é uma empresa concessionária. E como, a este propósito, ensina Armando M. Marques Guedes, a concessão é o “acto (unilateral ou bilateral) por cujo intermédio uma pessoa colectiva de direito pú blico encarrega uma entidade (privada ou pública) do desempenho de actividade incluída na esfera das suas atribuições e da sua competência”. E continua: “O principal resultado da concessão consiste em converter a entidade concessio nária em empresa de interesse colectivo, como tal integrada na Administração Pública, mas com autonomia e personalidade jurídica própria. A entidade con cessionária fi ca investida na função pública de desempenhar uma actividade de interesse geral, que a lei reservara à entidade concedente; e funciona, por isso (embora guardando a sua individualidade), como um desdobramento desta última. Em termos genéricos, tomada a expressão no seu mais amplo sentido organizativo e estrutural, a entidade concessionária figura como órgão indirecto da Administração”6.Quer dizer: a concessão obriga a EDP - Distribuição Energia, SA, ao cumpri mento dos deveres que a lei consagra e investe-a também na titularidade de poderes de autoridade que exercerá nos termos do direito aplicável. É nisso, em suma, que reside o fulcro da questão da natureza jurídica dos entes que, como a EDP - Distribuição Energia, SA, constituem a chamada Administração Estadual Indirecta: a possibilidade de, por motivos de eficiência e/ou de boa gestão, co lherem os benefícios que a lei lhes confere e de exercerem os poderes de autori dade em que legalmente ficam investidos, sujeitando-se, todavia, a obrigações, a restrições e a limitações de carácter público.De tudo o que ficou exposto decorre que a entidade aqui requerida está abrangi da na previsão do citado n.o 1 do artigo 3.o da LADA.” 8. Ao acima referido acresce o facto da actividade exercida pela entidade re querida caber nos designados serviços de interesse económico geral, uma vez que a distribuição de energia se constitui como um exemplo paradigmático das obrigações de serviço público que a empresarialização e a privatização e/ou concessão de sectores antes integrados no sector público administrativos e fora do mercado não afastou. Às entidades encarregues de prestar esse serviço públi 6 Cfr. Armando M. Marques Guedes, Concessão, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, volume II, 2.a edição, 1990, páginas 541 e seguintes.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________223Consultar Diário Original
co são atribuídos poderes de autoridade que têm como contrapartida sujeições, nomeadamente à LADA (cfr. artigo 3.o, n.o 1, parte final)7.9. Quanto ao acesso à informação sobre consumos de electricidade, para fins de interposição de acção de despejo, essa questão deve ter um enquadramento idêntico aquele que a CADA tem dado ao acesso a informação sobre consumos de água.Assim, no Parecer n.o 312/2004, de 7.12.2004, diz-se o seguinte: “A questão do acesso à informação sobre consumos de água, para fins de pro dução de prova em acção de despejo já foi objecto de apreciação por parte da CADA, no Parecer n.o 1/2002, de 16 de Janeiro de 2002, que aqui seguimos de perto. Aí se sustenta que se trata de “...informação administrativa no sentido do artigo 4.o, n.o 1 da LADA, detida por entidades sujeitas à LADA nos termos do ar tigo 3.o n.o 1, e não se tratando de informação nominativa, nos termos do artigo 4.o, n.o 1 alíneas b) e c) deste diploma, conclui-se que a informação é acessível a qualquer pessoa, independentemente da invocação de um motivo (cfr. artigo 7.o da LADA)”.Em sentido idêntico vai o acórdão da Relação de Coimbra, de 5-11-1991, pu blicado no BMJ, 411.o, pág. 667 , segundo o qual “Não ofende o direito consti tucional à reserva da intimidade da vida privada e familiar o facto de se certificar ou dar a conhecer o volume dos consumos de água da habitação de certa pessoa”.10. No que respeita às informações sobre a existência de dívidas à EDP ou se o fornecimento de electricidade foi suspenso, os documentos que as contenham são não nominativos. Ainda que assim não se entendesse (ou seja, que se con siderasse estar perante documentos nominativos por conterem dados pessoais cfr. artigo 4.o, n.o 1 alíneas b) e c) da LADA) o requerente, ao solicitar essa infor mação para efeito de interposição de uma acção de despejo demonstra interesse directo, pessoal e legítimo no acesso (cfr. artigo 8.o, n.o 2 da LADA).11. Estando em causa o acesso a dados respeitantes a apenas dois clientes da EDP - Distribuição de Energia, SA, (o que afasta eventuais riscos de interconexão dos mesmos dados), considera-se que mesmo no caso de serem objecto de 7 Sobre esta matéria ver os Pareceres da CADA n.os 28/1999, de 24.2.1999 e 207/2004, de 8.9.2004, dispo níveis em www.cada.pt .II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________224Consultar Diário Original
tratamento automatizado, a CADA tem competência para se pronunciar sobre a presente queixa8.12. Atendendo ao exposto, a CADA delibera que a EDP - Distribuição de Ener gia, SA Direcção de Operações Comerciais, B2C, deve facultar a Tiago Mariz, advogado, o acesso pretendido.Comunique-se aos interessados.Lisboa, 8 de Fevereiro de 2006 Antero Rôlo (Relator) - Osvaldo Castro - Diogo Lacerda Machado - João Miran da (com a seguinte declaração de voto: concordo que seja facultado ao queixoso o acesso aos documentos solicitados mas sim com os fundamentos expostos na declaração de voto por mim efectuada no âmbito do Processo n.o 3459-A -Parecer 270/2005) - Renato Gonçalves - Artur Trindade (voto em conformida de com a declaração de voto do Dr. Amadeu Guerra) - Amadeu Guerra (decla ração de voto anexa) - António José Pimpão (Presidente) DELARAÇÃO DE VOTO (Emitida no Parecer 270/2005, de 23 de Novembro - Processo 3459-A) Votei vencido a presente deliberação, não acompanhando a posição maioritária de que o acesso à documentação detida pela Companhia de Seguros Fidelidade Mundial, SA não se subordina ao regime da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA) e não se enquadra, assim, nas competências da Comis são de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) fixadas por lei, pelas razões que passo a expor sucintamente.1. Na delimitação do âmbito subjectivo de aplicação da LADA, o legislador determinou que deve ser assegurado o acesso dos cidadãos relativamente aos documentos que tenham origem ou sejam detidos «por órgãos do Estado e das Regiões Autónomas que exerçam funções administrativas, órgãos dos institutos públicos e das associações públicas e órgãos das autarquias locais, suas asso ciações e federações e outras entidades no exercício de poderes de autoridade» (artigo 3.o, n.o 1, da LADA).8 Por terem decidido no mesmo sentido, ainda que não abordando directamente esta questão cfr. os Pare ceres da CADA n.os 1/2002, de 16.1.2002, 101/2003, de 30.4.2003 e 312/2004, de 7.12.2004, disponíveis em www.cada.pt 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________225Consultar Diário Original
Numa leitura mais literal do preceito, poderia parecer clara a conclusão de que as empresas públicas caberiam dentro do segmento «outras entidades no exer cício de poderes de autoridade» e que, portanto, a menos que, numa actuação concreta, gozassem desses poderes, estariam eximidas do âmbito de aplicação da LADA.No entanto, não foi este entendimento tão radical que prevaleceu no presente parecer, porquanto se vem firmar uma orientação, de carácter geral, de que po dem estar submetidas ao regime da LADA as entidades de direito público, que integrem a categoria de «entidades públicas empresariais», de acordo com as disposições consagradas nos artigos 23.o e seguintes do Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro. Nesta hipótese, a aplicação do regime da LADA ocorreria por integração na categoria dos institutos públicos, efectuada no artigo 3.o, n.o 1, da LADA.Por outro lado ainda, vem admitir-se a aplicação do regime da LADA a «en tidades que, na decorrência de processos de privatização da Administração Pública sejam encarregues do fornecimento de serviços de interesse público, nomeadamente aquelas que se encontram encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral».Portanto, admitem-se duas brechas na visão de subsumir as empresas públicas no âmbito da categoria «outras entidades no exercício de poderes de autori dade»: as entidades de direito público que integrem a categoria de «entidades públicas empresariais»; entidades privadas encarregues do fornecimento de ser viços de interesse público.2. Uma primeira razão para não sufragar o entendimento maioritário prende-se com o facto de não ser devidamente valorizado o contexto histórico, em que foi aprovada a LADA. Com efeito, a LADA foi aprovada pela Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, num momento em que a desintegração das empresas públicas do conceito de institutos públicos ainda não se tinha operado completamente. A título exemplificativo, pode citar-se o facto de Paulo Otero, no seu artigo sobre os institutos públicos publicado, em 1993, no Dicionário Jurídico da Adminis tração Pública, Volume V, considerar as empresas públicas uma espécie de ins titutos públicos.Se considerarmos ainda que no Código do Procedimento Administrativo, apro vado pouco antes pelo Decreto-Lei n.o 442/91, de 15 de Novembro, também nada se diz sobre as empresas públicas no preceito respeitante ao respectivo âmbito II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________226Consultar Diário Original
de aplicação (artigo 2.o), é forçoso que se chegue a uma de duas conclusões: ou o legislador quis excluí-las do regime do Código; ou, pelo contrário, integrou-as no conceito de institutos públicos. Pendo mais para esta última hipótese, pois o Código do Procedimento Administrativo contempla vinculações jurídico-públicas que não podem deixar de aplicar-se às empresas públicas (v. g . respeito por princípios gerais como o da igualdade, da proporcionalidade, da imparcialidade, da boa fé, entre outros, observância de regras gerais sobre contratação pública, etc.).Ora, o que fica dito sobre o Código do Procedimento Administrativo também vale, grosso modo, para a LADA, pelo que o entendimento mais correcto do âmbito de aplicação de qualquer um dos diplomas passa por os considerar apli cáveis também às empresas públicas. A ausência de menção do conceito de empresas públicas ter-se-á ficado a dever ao contexto histórico, em que qualquer um dos diplomas foi elaborado, não tendo o legislador curado devidamente, nas alterações entretanto introduzidas em qualquer um dos diplomas, da necessária compatibilização dos conceitos legais face ao entendimento ora dominante na doutrina e às alterações legislativas provocadas por outros diplomas, maxime pelo Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro.3. Entendo ainda que a orientação consagrada no presente parecer é susceptível de merecer reparos por outras razões. Desde logo, parte de alguns apriorismos que hoje se encontram em crise como sejam o de integrar dentro do conceito de Administração Pública apenas as pessoas colectivas de direito público ou as entidades que se regem pelo direito público, ou ainda o de obrigar à presença de poderes de autoridade para que se possam aplicar normas de Direito Adminis trativo, ou, por último, o de assentar num conceito de serviço público ligado ao fornecimento de serviços de interesse público cujas fronteiras são difi cilmente delimitáveis.De facto, já não é mais possível identifi car entidades administrativas com as pessoas colectivas pautadas exclusivamente pelo direito público, porquanto cada vez mais se assiste a uma «fuga para o direito privado» por parte da Ad ministração Pública.Por outro lado, defender a aplicação de normas de direito administrativo apenas aos casos de entidades de direito privado que exerçam poderes de autoridade, implica aceitar uma visão estatutária do direito administrativo diferente da que é por mim perfi lhada e que, ao invés da exposta no parecer, se baseia no conceito de interesse público (concepção teleológica).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________227Consultar Diário Original
Finalmente, o conceito de serviço público apresentado parece demasiado vago e pode levantar problemas de ordem prática na defi nição de quais são, em con creto, os serviços de interesse público.4. O entendimento sustentado no presente parecer pode ainda levantar proble mas noutros casos que venham a ser apresentados futuramente à CADA. É o que pode vir a acontecer se vier a ser apresentada uma queixa contra uma em presa municipal, intermunicipal ou regional, em virtude de, aparentemente, no respectivo regime jurídico aprovado pela Lei n.o 58/98, de 18 de Agosto, não se ter contemplado a hipótese de haver empresas que sejam pessoas colectivas de direito público. Ora, pode vir a suceder que, nem a ideia de exercício de pode res de autoridade, nem a referência a tratar-se de serviços de interesse público, sejam sufi cientes para aplicar a LADA a um determinado caso concreto em que, em nome do princípio da transparência administrativa, tal não possa deixar de verifi car-se.5. Complementarmente, podem ainda aduzir-se como argumentos que a visão perfi lhada no presente parecer não dá a devida importância ao fenómeno de privatização da organização administrativa como forma de fuga à aplicação de normas de direito administrativo e que ela não se revela preparada para entender a hibridez que caracteriza actualmente algumas das entidades administrativas, como é o caso dos institutos públicos empresariais, por via da qual se produz novamente a uma aproximação do regime dos institutos públicos e das empresas públicas.6. Nem se diga ainda que a aplicação da LADA a entidades como a Companhia de Seguros Fidelidade Mundial pode pôr em risco o exercício da actividade eco nómica de entidades empresariais, porquanto tal situação pode ser acautelada por via da aplicação do disposto no artigo 10.o, n.o 1, da LADA, em que se prevê a possibilidade de recusa do acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.7. Pelas razões expostas, dissenti da posição maioritária e entendi que o acesso à documentação detida pela Companhia de Seguros Fidelidade Mundial se su bordinava ao regime da LADA e que, como tal, a CADA se deveria ter pronun ciado sobre a queixa apresentada.a) João Miranda II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________228Consultar Diário Original
Declaração de voto O tratamento de dados pessoais com recurso a meios automatizados está sujeito ao cumprimento das disposições da Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro. A notifica ção desse tratamento deve ser feita junto da Comissão Nacional de Protecção de Dados, nos termos do artigo 27.o da Lei n.o 67/98, de 26 de Outubro.O artigo 7.o n.o 7 da Lei 65/93 estabelece que o acesso a «documentos referentes a dados pessoais com tratamento automatizado» se rege por legislação própria: a Lei n.o 67/98. Entendo que a CADA não pode interpretar este preceito, sem ter em atenção o que - neste domínio - estabelece a Lei n.o 67/98. Considero que a CNPD seria competente para apreciar o pedido.Por outro lado, considero que o pedido formulado visa, em exclusivo, a satisfa ção de interesses privados e não princípios de «transparência» e de «Adminis tração Aberta» (cfr. artigo 268.o n.o 2 da CRP e artigo 1.o da LADA). A cedência destes dados implica, necessariamente, a violação da privacidade do titular dos dados. A prova em questão pode ser obtida através dos mecanismos do CPC, nomeadamente através do disposto no artigo 519.o. O juiz do processo poderá, no caso concreto, verifi car a relevância que a produção desta prova pode ter na justa composição do litígio.a) Amadeu Guerra 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________229Consultar Diário Original