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Tensões para a quais também contribuem a redistribuição de rendimentos que se operou - em conjugação com a sua afectação predominante aos consumos -, a quebra de produtividade e a tendência, ao nível mundial, para a subida dos preços das matérias-primas, produtos intermediários e bens de equipamento.
Nos documentos que o Governo enviou à Assembleia da República revelam-se os principais confrontos entre os valores orçamentados para 1977 e os que lhes correspondem para o corrente ano.
Logo de início apresentam-se, em paralelo e de forma sintética, os valores mais significativos do Orçamento para 1977 e do Orçamento revisto para 1976, as receitas e despesas correntes, as receitas e despesas de capital e, bem assim, os respectivos saldos, que, em conjunto, determinam as necessidades de financiamento a que há que fazer face.
Optou-se, em relação ao corrente ano, por indicar a totalidade das despesas já autorizadas, ou cujo processo de autorização se encontrava já desencadeado na altura em que decorriam os trabalhos preparatórios do Orçamento para 1977. Pareceu-nos ser esta a forma mais conveniente de estabelecer comparações pois, na realidade e em princípio, todas as despesas autorizadas são susceptíveis de se converter em pagamentos efectivos, traduzindo o seu nível actual as necessidades do Estado nos domínios político, social e económico.
Na prática, porem, pode afirmar-se que nem sempre as despesas autorizadas se converterão em pagamentos efectivos e, ao encerrar-se a Conta Geral do Estado, haverá, certamente, tal como nos anos anteriores, uma diferença apreciável entre autorizações de despesas e pagamentos efectuados. Aliás, e para isso. contribuirá o efeito das reduções que foram determinadas para várias categorias de despesas por resolução do Conselho de Ministros tomada em 30 de Junho deste ano.
Outra importante razão justifica o critério seguido: os valores das despesas fixadas para 1977, que constam da proposta de lei do Orçamento apresentada pelo Governo, constituirão, depois de aprovados, limites máximos atribuídos aos departamentos do Estado, que só poderão ser elevados em casos excepcionais, atendíveis pela Assembleia da República.
Sendo assim, relativamente às necessidades de funcionamento corrente que agora foram avaliadas e às decisões tomadas pelo Governo com impacte na despesa, admitiu-se que, no decurso da execução orçamental de 1977, a actuação dós serviços contará com os meios técnicos e humanos postos à sua disposição no ano em curso, procurando deles tirar-se maior produtividade, pelo que u melhor resposta do Estado não terá de envolver necessariamente acréscimo de despesas. Espera-se, assim, que a utilização das verbas orçamentais não exceda os limites fixados para cada departamento do Estado e para cada categoria de despesa.
Para além da referida limitação geral ao confronto entre os valores das despesas orçamentais de 1976 e 1977, deveremos assinalar ainda as que resultam, por um lado, das alterações introduzidas na orgânica dos Ministérios, com as consequentes mudanças de serviços, e, por outro lado, da introdução de novos esquemas de classificação económica e funcional, com o ob-
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1847jectivo de tornar possível uma apreciação clara e pormenorizada das despesas segundo a sua natureza económica e igualmente de acordo com os objectivos finais que visam alcançar.
No que se refere às receitas, evidencia-se, no documento apresentado, o confronto entre as previsões elaboradas para 1977, com base em critérios que atendem às perspectivas económicas implícitas no Plano, e as estimativas calculadas para as cobranças no ano em curso.
Na verdade, considera-se mais significativo estabelecer esse confronto do que comparar os valores das receitas dos Orçamentos para 1976 e para 1977, uma vez que certas medidas fiscais entretanto adoptadas influenciaram sensivelmente os resultados das cobranças no ano corrente.
Na elaboração das bases da Lei do Orçamento para 1977, e conforme já referimos, teve-se a preocupação de compatibilizar os valores nela inscritos com as variáveis macro-económicas indicadas no Plano.
É importante, por isso, assinalar a inovação que constitui a apresentação de estimativas dás principais variáveis para o conjunto do sector público administrativo, em que se enquadram os números do próprio Orçamento Geral do Estado. Conforme se esclarece no documento, estabeleceu-se como um dos principais objectivos a atingir a redução em 1977 do déficit corrente do sector público para cerca de metade do nível que se estima para o ano em curso.
Assim, mercê da limitação das despesas correntes em bens e serviços ao mínimo indispensável, de uma redução apreciável nos subsídios e de aumentos nos impostos indirectos sobre bens menos essenciais e nas contribuições para a Previdência, estima-se que, para o conjunto do sector público, o déficit corrente se fixe em 18,6 milhões de contos.
Para este valor contribui decisivamente o déficit corrente previsto para o Orçamento Geral do Estado (27,7 milhões de contos).
Em comparação com os valores do Orçamento revisto para 1976, este déficit revela uma ligeira descida, em termos nominais, mas haverá que atender-se às reservas formuladas anteriormente quanto aos confrontos estabelecidos nessa base, conforme há pouco referimos.
O facto de o déficit corrente do sector público ser inferior ao do Orçamento Geral do Estado resulta de se preverem valores positivos para a poupança corrente de outros subsectores, especialmente dos fundos autónomos (7,5 milhões de contos), que em grande parte se admite venham a destinar-se a transferências de capital para o Orçamento.
Também para a administração local se estima uma poupança corrente de valor positivo (1,1 milhões de contos), formada em parte à custa das transferências correntes do Orçamento Geral do Estado (3,2 milhões de contos) que se adicionam às receitas correntes próprias das autarquias locais (4,1 milhões de contos), ou seja 5% em relação às receitas correntes do Orçamento Geral do Estado.
Estas receitas correntes cobrirão a totalidade das despesas correntes, estimadas em 6,2 milhões de contos, ou seja, 5,7 % em relação às despesas correntes do Orçamento Geral do Estado, sobrando, como dissemos, 1,1 milhões de contos. Esta poupança, adicionada aos 2 milhões de contos de transferências de capital do Orçamento Geral do Estado para projectos no sector da habitação e equipamentos urbanos incluídos no Plano, confere às autarquias locais uma capacidade de investimento superior a 3 milhões de contos, não contando com os projectos de investimento noutros sectores, financiados por recursos orçamentais que representam também uma participação significativa da Administração Central no financiamento do desenvolvimento regional.
Por sua vez, as linhas fundamentais da organização do Orçamento da previdência social para 1977 assentam num equilíbrio entre as receitas e despesas correntes, enquanto no ano em curso as contas da Previdência se encerrarão, segundo se estima, com um déficit de cerca de 10 milhões de contos. Tal variação é possível mercê, sobretudo, de um esforço de recuperação das contribuições em atraso que se impõe realizar e que, de acordo com as estimativas feitas, poderá representar um montante de cobranças de 10 milhões de contos, já incluído nas receitas correntes da Previdência.
Prevê-se que, para o conseguir, tenha o sistema bancário de participar na tomada de títulos de crédito emitidos pela própria Previdência, aceites pelas empresas devedoras, e na concessão de crédito a empresas que defrontam notórias dificuldades para regularizarem a sua situação devedora neste aspecto.
Relativamente às operações de capital do Orçamento Geral do Estado, prevê-se também um saldo negativo de 25,2 milhões de contos, devido essencialmente às elevadas verbas destinadas aos investimentos do Plano e ainda por haver necessidade de satisfazer encargos resultantes de operações financeiras de certo vulto.
Acresce ainda que, em passivos financeiros, se prevêem despesas de cerca de 6,2 milhões de contos, abrangendo as amortizações da dívida (3,2 milhões) e vários encargos resultantes da descolonização (760 000 contos), uma dotação para cobrir compromissos assumidos por garantias prestadas (900 000 contos) e, por último, verbas destinadas a regularizar operações financeiras decorrentes do empreendimento de Cabora Bassa (1 316 000 contos).
As necessidades de financiamento total para cobrir o déficit orçamental através do recurso à dívida pública são, assim, avaliadas na proposta de lei do Orçamento em 59,1 milhões de contos.
Este saldo será eventualmente corrigido em função dos financiamentos dos deficits dos orçamentos das regiões autónomas.
Em comparação com o Orçamento de 1976, revisto, se considerarmos a totalidade das alterações orçamentais de despesas já autorizadas, aquele valor não se afasta sensivelmente do estimado para o exercício financeiro em curso.
Perante a realidade económica em que nos encontramos e a natureza de muitos encargos que o Governo tem de satisfazer, entendeu-se que não seria possível ir mais longe do que se foi na limitação do déficit.
Reconhece-se que, podendo este déficit vir a atingir cerca de 10,3% do produto interno bruto, a preços de mercado, terá uma excessiva dimensão. Isso obrigará a montar um sistema de controle seguro, que o tempo de exercício de funções deste Governo ainda não permitiu, e a promover uma gestão prudente da economia, por forma a evitar, por esta via, o surto de novos focos inflacionistas.
Como se menciona na proposta de lei do Orçamento, o déficit terá de ser coberto, necessariamente e na sua maior parte, através de empréstimos internos.
De facto, quanto ao crédito externo, embora o seu montante possa vir a elevar-se na sequência de nego-
1848 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA BA REPÚBLICA N.o 38ciações a realizar com várias entidades internacionais e estrangeiras, neste momento apenas é possível apresentar uma estimativa preliminar para os recursos dessa proveniência, que é da ordem de 3 milhões de contos. Convirá aqui acentuar os objectivos dos empréstimos externos que se torne possível concretizar, e que consistem na cobertura do déficit orçamental e, sobretudo, no financiamento do déficit cambial - deficits que continuaremos a ter de defrontar nesta fase de recuperação económica.
Sempre, no entanto, sem perder de vista que o já sensível peso do serviço da dívida externa impõe cautelas no uso dos financiamentos dessa origem.
Em relação aos empréstimos internos, o Governo espera poder aumentar significativamente, em 1977, a captação de poupanças de particulares e de investidores institucionais, de modo a obter, por essa via, 15 milhões de contos.
Este valor representa cerca de um sexto do montante da poupança privada prevista no Plano.
Este é o valor que se considera razoável admitir para as aplicações de poupanças privadas em títulos públicos, dado que o recurso ao sistema bancário, relativo à execução orçamental de 1977, deverá limitar-se a 41 milhões de contos, de harmonia com a programação monetária efectuada.
Na realidade, admitiu-se que uma expansão dos meios monetários à taxa de 22,6%, igual à prevista no Plano para o produto bruto a preços correntes, se ajusta às necessidades de liquidez da nossa economia. É ainda compatível com um aumento do crédito ao sector público pelo montante indicado (41 milhões de contos), permitindo também um acréscimo do credito ao sector privado, à taxa de 19%. que se pode considerar adequada a uma equilibrada expansão da actividade económica.
Com efeito, este ritmo de acréscimo refere-se ao endividamento daquele sector junto das instituições financeiras em termos líquidos, pelo que, em termos de novas operações de financiamento, o montante de crédito programado é muito superior, pois é obtido adicionando àquele endividamento líquido os reembolsos de dívidas anteriores e, ainda, as dívidas do sector empresarial que passam para a responsabilidade do Estado.
A utilização de empréstimos públicos que assim se prevê no Orçamento para 1977 determinará, conjuntamente com outras emissões relacionadas com a descolonização, um crescimento do valor da dívida pública directa de 159 para 219 milhões de contos no decurso do próximo ano. Neste montante total, a dívida externa do Estado representará no final de 1977 apenas cerca de 11%. Em comparação com o produto interno bruto, a preços de mercado, verifica-se uma subida da relação correspondente de 33,6% para 37.8%.
Por sua vez, o serviço da dívida pública, abrangendo os juros e amortizações, passará de 8,3 milhões de contos em 1976 (ou seja. 11,8% das receitas correntes) para 14,6 milhões de contos no próximo ano (ou seja 17% das receitas correntes), sem contar com os diversos encargos financeiros a que há pouco fizemos referência.
Se estes forem também considerados, a totalidade dos encargos financeiros a suportar pelo Orçamento no próximo ano elevar-se-á então a 17,6 milhões de contos.
O valor das receitas que se prevê cobrar em 1977 é da ordem de 99,2 milhões de contos, excluindo o recurso à dívida pública.
Embora se situe muito abaixo do valor fixado para as despesas, esta previsão pressupõe um crescimento das receitas fiscais a um ritmo regular, de harmonia com a evolução da actividade económica. Inclui igualmente montantes significativos de receitas de natureza diferente (participação do Estado nos lucros de instituições de crédito e transferências de fundos autónomos).
Como se salienta no relatório do Orçamento, na avaliação das receitas foram seguidos critérios realistas, baseados nas perspectivas económicas e na experiência das cobranças efectuadas no decurso deste ano.
Estima-se, assim, que as receitas fiscais registem um acréscimo da ordem dos 22% em relação às cobranças de 1976, devido não só à evolução das variáveis económicas de que dependem, mas também ao efeito de algumas medidas fiscais tomadas este ano, que apenas terão a sua incidência total sobre as cobranças no decurso do próximo exercício.
Importa referir que a previsão apresentada aparece influenciada pelo facto de se terem deduzido as receitas fiscais a cobrar nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, tendo em atenção o regime fiscal instituído nos termos da legislação que definiu o seu estatuto.
O aumento esperado para os impostos indirectos é da ordem de 9,5 milhões de contos; e para os impostos directos, da ordem de 4,4 milhões de contos. Estes dois tipos de tributação mantêm uma importância relativa semelhante à que se espera para 1976: respectivamente, cerca de 63% e 28% do total das receitas correntes.
É uma estrutura que carece de modificação e para a qual já se trabalha.
No entanto, é uma tarefa demorada e que, de um ano para o outro, naturalmente, não poderá produzir resultados sensíveis.
Com o actual sistema tributário, e na conjuntura vigente, não é previsível uma alteração significativa da estrutura das receitas fiscais.
De igual modo, há necessidade de ajustar melhor os valores das receitas do Estado, e em especial dos impostos, à evolução que revelam as despesas orçamentais, em paralelo com o alargamento do âmbito e das funções do sector público na economia portuguesa, implicando o desenvolvimento da actividade da Administração Central.
É por estas razões que se considera importante avançar rapidamente com os trabalhos que fundamentarão as decisões a tomar quanto à instituição do novo sistema no domínio da tributação directa.
Assim, procura aperfeiçoar-se, com a rapidez possível, a organização da administração fiscal, tendo em vista tornar mais eficiente os processos de liquidação e cobrança dos impostos e contrariar a evasão fiscal; de resto, tem-se avançado alguma coisa nestes aspectos, como e do conhecimento dos Srs. Deputados.
Espera-se que das acções a promover, em conjugação com as medidas já tomadas, resulte apreciável subida de algumas receitas fiscais no decurso de 1977.
É certo, porém, que a execução desta prática política apenas poderá produzir resultados mais significativos em anos futuros.
Por isso, as estimativas de receitas que o Orçamento apresenta não reflectem ainda de forma sensível os efeitos das acções já desenvolvidas e a desenvolver.
Far-se-á agora referência, em linhas gerais, aos valores e às variações das receitas mais expressivas.
A previsão dos impostos directos é fixada no Orçamento em 24,4 milhões de contos, traduzindo um au-
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1849mento de 22% em relação à estimativa das cobranças de 1976.
Avultam neste grupo de receitas as cobranças previstas para o imposto profissional (7 milhões de contos), o imposto complementar (4,9 milhões de contos) e a contribuição industrial (4 milhões de contos), em correspondência com os valores que se estimam para as fontes de rendimento sobre que incidem tais receitas.
É também no imposto profissional e na contribuição industrial que se esperam os aumentos mais elevados entre os impostos directos.
Deve notar-se, porém, que, no caso da contribuição industrial, o aumento previsto resulta sobretudo do facto de se efectuar este ano apenas cerca de metade da cobrança que normalmente lhe corresponderia, devido às facilidades que foram concedidas quanto ao seu pagamento.
Por sua vez, no imposto complementar não se conta com variação significativa, dado que no corrente ano se cobraram receitas correspondentes aos rendimentos de 1974 e em parte aos de 1975 e se recuperaram alguns atrasos de cobrança.
Notaremos ainda, no que se refere à sisa que se admitiu novo decréscimo das cobranças no próximo ano, em virtude especialmente das isenções concedidas na compra de habitação própria.
Na outra grande fonte de receitas - os impostos indirectos -, a previsão orçamental é de 53,7 milhões de contos, o que representa também um acréscimo de 22% sobre as cobranças estimadas para 1976. Esta expansão da tributação indirecta deve-se, em parte considerar, ao impacte de algumas medidas fiscais já tomadas.
As receitas mais volumosas provém do imposto de transacções, que deverá produzir 18,8 milhões de contos, correspondendo a um aumento de 3,5 milhões de contos. O ritmo do crescimento económico e a taxa de inflação esperadas para o próximo ano justificam tal acréscimo.
Seguem-se as receitas aduaneiras, que abrangem os direitos de importação, com uma previsão de 4,5 milhões de contos, a taxa de salvação nacional, que se prevê vir a produzir uma receita de 2,9 milhões de contos e a sobretaxa de importação, cujas cobranças foram avaliadas em 5 milhões, admitindo a hipótese de prorrogação do período da sua vigência.
Por sua vez, as previsões orçamentais indicadas para as estampilhas fiscais, no valor de 3,6 milhões de contos, e para o imposto de selo, da ordem de 5,6 milhões de contos, correspondem a acréscimos normais em função da evolução esperada para a actividade económica em geral, tendo ainda em conta a incidência estimada das actualizações introduzidas em Agosto passado na Tabela Geral.
Conclui-se que as receitas fiscais, no seu conjunto, deverão experimentar em 1977 um ritmo de acréscimo regular, à semelhança do que observou no corrente ano.
Não se prevê, por conseguinte, modificação sensível do nível de fiscalidade, que deverá situar-se em 13,6% do rendimento disponível, considerando apenas os impostos abrangidos no Orçamento Geral do Estado.
Para o conjunto do sector público admitiu-se, no entanto, uma subida da pressão fiscal, que se elevará para 25,1% em relação ao rendimento disponível, sem contar com os pagamentos em atraso de contribuições para a Previdência.
Mesmo assim, poderá dizer-se que o nível de fiscalidade global em Portugal não se afastará sensivelmente do verificado em outros países de desenvolvimento económico semelhante.
Fica, é certo, muito abaixo dos valores relativos aos países mais desenvolvidos.
Mas convirá notar que nesses países, precisamente por ser mais alta a capitação do rendimento nacional, a parcela do rendimento de que os contribuintes dispõem após o pagamento dos impostos é bastante mais elevado do que nos países com menor nível de desenvolvimento, como é o caso do nosso.
Passaremos, agora, a tratar resumidamente das despesas.
O montante das dotações globais correspondentes às funções e aos Ministérios e Secretarias de Estado, constantes da proposta de lei do Orçamento para 1977, e de 158,3 milhões de contos.
Vejamos alguns aspectos mais relevantes, tendo em consideração os critérios de classificação orgânica e funcional.
Além dos casos especiais dos Ministérios das Finanças e da Administração Interna, cujos orçamentos são influenciados pela inclusão de diversos encargos de carácter geral, os montantes mais elevados dizem respeito ao Ministério da Educação e Investigação Científica e aos departamentos militares.
Relativamente ao Ministério das Finanças, além dos encargos da dívida pública (14,9 milhões de contos), inscreveram-se despesas no total de 21 milhões de contos, em grande parte constituindo encargos gerais, como pensões de reforma. Assistência na Doença aos Servidores do Estado, aumentos de capital, pagamento de dívidas avalizadas pelo Estado e outras operações financeiras, e uma provisão de 6,5 milhões de contos destinada a fazer face a revisões salariais e outras remunerações do sector público. As despesas próprias do Ministério cifram-se em 4,3 milhões de contos.
O montante total orçamentado para o Ministério da Educação e Investigação Científica (14,2% das despesas totais) é absorvido, em grande parte, pelos encargos com o pessoal.
As despesas dos departamentos militares (11,2% das despesas totais) são também constituídas, em grande parte, por gastos com pessoal, embora devam, ainda, assinalar-se as elevadas dotações fixadas para bens duradouros e não duradouros e aquisição de serviços.
O elevado montante do orçamento das despesas do Ministério da Administração Interna (9,5% do total) resulta em grande parte da necessidade de fazer face aos encargos com o quadro de adidos (2,8 milhões de contos) e às transferências para as autarquias locais (5,2 milhões de contos).
Quanto à classificação funcional, observa-se, por ordem decrescente, em relação às funções com maiores dotações, absorvendo mais de 58% do total, as seguintes: serviços gerais da Administração Pública (39,9 milhões de contos), serviços económicos (30,3 milhões de contos) e defesa nacional (17 milhões de contos).
A primeira dotação (serviços gerais da Administração Pública) respeita principalmente: a Encargos Gerais da Nação (5,5 milhões de contos); ao Ministério das Finanças (18,5 milhões de contos), com relevo para reforços, aumentos de capital e pagamento de dívidas com aval do Estado, ao Ministério dá Administração Interna (12 milhões de contos), salientando-se, como já disse, o quadro geral de adidos (2,8 milhões de contos), e ao
1850 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 38Ministério dos Negócios Estrangeiros (2,1 milhões de contos), sobretudo com despesas no estrangeiro.
Nos serviços económicos são de salientar os transportes e comunicações (l 1,2 milhões de contos), a agricultura e silvicultura (5,4 milhões de contos), estradas (3,4 milhões de contos) e as indústrias transformadoras (2,3 milhões de contos).
Relativamente à educação e à saúde, a distribuição das verbas faz-se, pelos Ministérios respectivos e pelo Ministério das Obras Públicas: educação (22 milhões de contos) e saúde (9,5 milhões de contos).
A segurança e assistência sociais (6,8 milhões de contos) reparte-se, em grande medida, por três Ministérios:Ministério das Finanças (2,4 milhões de contos), especialmente Caixa Geral de Aposentações;
Ministério dos Assuntos Sociais (3,2 milhões de contos), especialmente protecção à infância, acção familiar e social e Caixa Nacional de Pensões;
Ministério dos Transportes e Comunicações (l milhão de contos): na sua quase totalidade, a despesa é absorvida pela Caixa Nacional de Pensões, para satisfazer encargos da CP.Por seu turno, a habitação e equipamentos urbanos (13,6 milhões de contos) reparte a sua dotação também por três Ministérios: da Habitação, Urbanismo e Construção (9,5 milhões de contos), da Administração Interna (2 milhões de contos) e das Obras Públicas (2 milhões de contos).
Finalmente, no respeitante a outras funções (18 milhões de contos), salienta-se o Ministério das Finanças (14,9 milhões de contos), essencialmente com os encargos da dívida pública.
Desejaríamos mencionar ameia, noutra perspectiva, os seguintes agrupamentos de despesas, que aparecem discriminadas por várias rubricas nas classificações apresentadas, mas cujo conhecimento se reveste também de interesse na análise do Orçamento:Milhões
execução de avales)................... ..... 2,2Há que salientar ainda uma medida que se pensa tomar com urgência, a fim de permitir uma execução orçamental mais eficiente e proveitosa.
Trata-se da criação do serviço que deverá fiscalizar as despesas quanto à sua reprodutividade económica.
Não faz sentido, efectivamente, que se exija a todos os portugueses um esforço no sentido da poupança e sacrifício de consumos, sem que, como contrapartida imediata, se lhes mostre o resultado económico dos dispêndios efectuados.
De igual forma, esses sacrifícios exigem que se continue a progredir no sentido de uma maior racionalização na elaboração do Orçamento e que se estudem e instaurem estruturas e processos para a sua gestão eficaz.
Não queria terminá-la, no entanto, sem salientar, uma vez mais, que um orçamento é uma previsão e, como tal, sujeito a oscilações. Oscilações essas naturalmente mais frequentes e profundas num país como o nosso, em que a dependência externa é, ainda, muito grande.
Por mais firme que seja a execução do orçamento, o não agravamento das despesas fixadas poderá ficar, também e em certa medida, dependente da conjuntura internacional no próximo ano.
Senhor Presidente e Senhores Deputados: - Temos procurado sempre falar a linguagem da verdade; continuamos e continuaremos a fazê-lo.
O Orçamento que for organizado a partir da lei que esta Assembleia votar não vai ser de fácil administração.
A nossa conhecida dependência económico-financeira externa, representada hoje por um gravoso déficit cambial, é um dos factores mais altamente condicionantes.
Sc a conjuntura internacional registar, em 1977, novos surtos inflacionistas, o seu impacte no País terá efeitos graves em vários domínios.
Por outro lado, se a nossa actividade económica não evoluir, em termos favoráveis, mais aceleradamente, as receitas serão por esse facto afectadas.
Assim, temos de estar mentalizados e precavidos para uma execução orçamental muito rigorosa: o déficit orçamental não pode aumentar além do que está previsto sem que se corram sérios riscos.
Os estudos foram feitos com todo o cuidado possível e as previsões calculadas com a máxima prudência.
Limitaram-se, como se impunha, as despesas correntes orçamentais ao mínimo indispensável, e, quanto às despesas de capital, fixou-se o seu valor em função do programa de investimento constante do Plano.
O Governo não poderia, aliás, agravar a situação do País, propondo uma lei do Orçamento que envolvesse um crescimento sensível do consumo público.
Por outro lado, limitações administrativas, físicas e cambiais impediriam o desejável reforço das despesas de investimento.
O problema prioritário da vida portuguesa continua a ser o do relançamento económico.
Retardá-lo significará empobrecer o País, acrescer os sacrifícios de todos, aumentar o grau de dependência externa. Numa palavra: comprometer gravemente a actual e as futuras gerações.
Problemas de tal transcendência sugerem a necessidade de uma mobilização das forças realmente empenhadas na salvaguarda da democracia.
Nesta Casa, e hoje, a mobilização consiste na formulação de críticas e sugestões, que serão objectivamente apreciadas.
Estamos perante um caso concreto não só de exercício das responsabilidades na construção de uma sociedade nova, como de procura conjunta das formas de a alcançar efectivamente.
Tarefa árdua, que tem de ser encarada com realismo e empreendida com vigor e determinação.
Não há mais lugar para ilusões entorpecentes.
Teremos de ir ao seu encontro, como quem quer somente servir este povo e construir um mundo em que todo ele caiba.
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1851O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Ministro dos Assuntos Sociais. Tem ainda dez minutos.O Sr. Ministro dos Assuntos Sociais (Armando Bacelar): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ao dar cumprimento aos imperativos constitucionais respeitantes ao Orçamento, o Governo não pode deixar de congratular-se com o facto de, pela primeira vez, submeter ao povo português, através dos seus lídimos representantes, o orçamento da previdência social. Trata-se de romper definitivamente com as práticas do passado, que consideravam a Previdência como assunto com que só alguns lidavam, o que favoreceu, além do mais, manifestos atropelos à realização dos mais elementares direitos dos utentes.
A Constituição da República, ao fixar no seu artigo 63.o a universalidade do direito à segurança social, incumbindo ao Estado organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado, criou inequivocamente as bases fundamentais para o desenvolvimento de novas e decisivas metas da política social no nosso país.
Simultaneamente, na perspectiva das renovadas vias abertas a esta política, assume irrecusável relevância o objectivo específico da construção daquele sistema unificado de segurança social.
A concretização deste objectivo final representa, a par de quanto terá de significar em termos de garantia efectiva de direitos sociais fundamentais, o pano de fundo em que se impõe fazer projectar um conjunto coerente e realista de objectivos intermédios a realizar gradual mas irreversivelmente.
Não sendo estritamente necessário referenciar os demais, impõe-se, porém, fazer ressaltar um daqueles objectivos intermédios, cuja prioridade lhe confere carácter de verdadeira premência. Trata-se da reestruturação do suporte orgânico e funcional do sector, assente em duas estruturas legal e administrativamente diferenciadas e operacionalmente dispersas e desarticuladas, situando, de um lado, a previdência social e, de outro, a assistência social. Este condicionalismo foi-se fazendo sentir pesadamente em termos de uma manifesta falta de unificação da política de cobertura de riscos e contingências sociais. E tem-se feito igualmente sentir no que respeita ao orçamento, reclamado pela execução daquela política.
O mesmo condicionalismo - cujas tarefas de transformação radical vêm sendo activamente desenvolvidas - determinou, na prática, que o orçamento do sector para 1977 conste de dois documentos: um para a previdência social e outro para a assistência social, este integrado no Orçamento Geral do Estado.
Importa, porém, deixar claro que seria instrumentalmente fácil integrar num só conjunto as previsões de receitas e despesas totais do sector, projectando-as num orçamento único.
Não se seguiu tal prática não só porque o Governo Constitucional data de Agosto último, como por não se desejar que as aparências iludissem a realidade atrás descrita.
Na perspectiva do Programa do Governo resulta claro um irredutível imperativo de globalidade do processo de implementação da melhoria da qualidade de vida dos indivíduos, dos grupos sociais e da comunidade como um todo, o que implica que o sistema unificado de segurança social e os demais factores sociais não possam ser tomados como simples elementos acessórios ou residuais da função de produção da economia nacional. Daí que a segurança social tenha que ser inequivocamente perspectivada em termos de quanto se impõe a respeito de uma equilibrada e recíproca integração dos factores sociais e dos factores económicos no plano da formulação de um projecto global e intersectorial da sociedade portuguesa.
É, pois, inquestionável que o orçamento da previdência social está em intima e indissolúvel conexão com a evolução da economia nacional, designadamente no que se reporta ao seu desenvolvimento geral, ao nível de emprego e à liquidez das empresas. Isto significa que, quer sob o ponto de vista daquele equilíbrio, quer sob a óptica das realizações concretas, na qualidade e quantidade, o orçamento não pode deixar de reflectir, necessariamente e com o realismo possível, o panorama resultante dos indicadores da previsão da situação e da evolução da economia nacional para 1977.
Ao traçar as linhas gerais de organização do orçamento da previdência social para o ano de 1977 não podemos deixar de ter em conta o Programa do Governo aprovado por esta Assembleia, as fases de desenvolvimento da sua execução e o tempo que mediou entre a referida aprovação e a elaboração do Orçamento, pelo que, no capítulo «Receitas e despesas», foram mantidos em grande parte os esquemas ainda em vigor.
Merecem no entanto, especial atenção os seguintes pontos:Receitas:No tocante a receitas, ressalta claramente a rubrica respeitante à recuperação de atrasados.
Na realidade, as providências recentemente aprovadas pelo Governo relativas à revisão de legislação para pagamento das dívidas, permitem a realização de acordos com as entidades devedoras que facultarão que se recupere grande parte dos créditos da Previdência, quer por iniciativa dos próprios, quer por mobilização junto das instituições financeiras dos valores referentes às contribuições em atraso, não comprometendo de forma alguma a viabilidade económica das empresas, permitindo-lhes a manutenção de empregos e simultaneamente o pagamento das contribuições vincendas.
As demais receitas provêm da análise da evolução da massa salarial sobre a qual incidem as contribuições para a Previdência, aumentadas de 3% em relação ao actual nível (dos quais 2% serão por conta da entidade empregadora e 1% do trabalhador).
Cabe aqui referir que esta nova percentagem fica aquém das taxas praticadas por outros países com esquemas semelhantes ao nosso de segurança social.
Provêm finalmente do Orçamento Geral do Estado, de capital (amortização de títulos de créditos, de empréstimos ao abrigo da Lei n.o 2092 e de financiamento ao Fundo de Fomento da Habitação), de Grupos especiais abrangidos pelo regime geral da Previdência, pelos trabalhadores rurais, da Caixa Nacional de Seguros de Doenças Profissionais, do Fundo Nacional de Abono de Família e a outras receitas correntes que não resultem de contribuições ou do Orçamento Geral do Estado, como comparticipações de beneficiários e familiares, comparticipações de laboratórios e fornecedores, receitas por serviços prestados e outras.Despesas:No sector da despesa, o Orçamento para 1977 reflecte a atenção que o Governo dedica à revisão e melhoria dos actuais esquemas de prestações. Assim o preconiza o seu Programa, designadamente melhorando as pensões e
1852 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 58alargando o âmbito de pensão social, para o que afectará desde já o aumento das receitas provenientes do acréscimo de 3% da taxa de contribuições.
Quanto ao abono de família e prestações complementares, para evitar a criação (ou pelo menos a manutenção) de maiores desigualdades entre os diversos sectores, achou o Governo por bem proceder à uniformização dos esquemas da Previdência e função pública, cumprindo-se assim mais um importante ponto do seu Programa.
Posteriormente far-se-á uma análise global da situação, que permita uma criteriosa escolha entre um esquema de prestações de serviços ou da concessão pura e simples da melhoria de benefícios pecuniários.
É óbvio que daí poderá não resultar como mais consequente e justa a última das hipóteses.
De resto, foi nesta perspectiva integrada que, a curto prazo, foi previsto no Programa do Governo o aumento das pensões.
Mantêm-se no orçamento da Previdência para 1977 as despesas com a acção médico-social, embora este sector transite no começo do ano para o departamento da saúde. No entanto, porque se trata de matéria que no momento da elaboração do Orçamento estava integrada na Previdência, houve que a contemplar.
Assim, a acção médico-social funcionará em 1977 administrativa e tecnicamente dependente da Secretaria de Estado da Saúde, financiada por duodécimos a partir de verbas inscritas no orçamento da Previdência.
Manter-se-á na segurança social, como é óbvio, a atribuição dos subsídios de doença e maternidade, que se elevarão a 6 milhões de contos, dos quais 5,3 para beneficiários do regime geral e 0,7 para beneficiários do regime especial.
As despesas da acção médico-social computaram-se inicialmente em 10,52 milhões de contos. No entanto, dada a necessidade de moralização das despesas, essencialmente quanto a medicamentos, elementos complementares de diagnóstico e pessoal médico, entendeu-se arredondar aquele montante para a unidade de milhão inferior.
No que se refere a despesas de administração, reconhece-se o seu elevado montante e, dentro deste, a grande percentagem (cerca de 80%) preenchida pelas despesas com pessoal. No entanto deve registar-se que, em relação à totalidade das despesas da Previdência, elas manifestam uma tendência marcadamente decrescente quando analisadas em comparação com o triénio imediatamente anterior. Tudo isto representa, afinal, contenção de despesas, embora o sector esteja a ressentir-se dos sucessivos alargamentos de âmbito verificados nos últimos anos. Estas continuarão a diminuir em termos relativos, mercê de melhoria e racionalização de serviços, pese embora a integração, num futuro próximo, dos desalojados e independentes.
As palavras que acabam de ser ditas correspondem apenas a uma panorâmica muito geral, introdutória, para apresentação deste Orçamento.
O Governo deseja, em todos os campos, a melhor colaboração com a Assembleia da República, órgão supremo de soberania. Foi dentro deste espírito, a que, aliás, os Srs. Deputados têm correspondido com reciprocidade, que o titular da pasta dos Assuntos Sociais e o Secretário de Estado da Segurança Social compareceram perante as Comissões Parlamentares da Saúde e Segurança Social e Economia e Finanças, prestando aí francamente, e no melhor diálogo, todos os esclarecimentos pontuais que lhes foram solicitados.
Creio, assim, que tudo se fez para que os Srs. Deputados estejam habilitados a ponderadamente apreciar, criticar e julgar.
O Ministério dos Assuntos Sociais, ao terminar, declara-se ao dispor da Assembleia da República para, no seguimento destes trabalhos, aqui vir prestar todos os esclarecimentos complementares ao seu alcance que possam contribuir, nos campos do Plano e Orçamento, da saúde e segurança social, para aquelas tarefas de reconstrução nacional em que todos, com o povo português, estamos altamente empenhados.
Antes de terminar, e como elemento complementar, visto que os contas da Previdência não tinham sido publicadas no decurso do ano de 1976, queria sublinhar que foi preciso fazer um grande esforço, paralelamente com outros que ali se desenvolveram, não só no domínio do VI Governo Provisório como no domínio do actual Governo, e foi no ano de 1976 que foram publicadas as contas da Previdência de 1974.
A partir de meados deste ano fez-se um esforço para a elaboração das contas da Previdência relativas a 1975. Elas acabam de ser elaboradas e eu tenho a honra de apresentar o primeiro exemplar, como elemento de contribuição para este debate, ao Exmo. Presidente da Assembleia da República, e amanhã farei chegar às mãos dos presidentes dos grupos parlamentares e ao Sr. Deputado da UDP um exemplar, como elemento complementar de análise e esclarecimento.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Se os Srs. Deputados considerarem útil. faremos um pequeno intervalo de quinze minutos exactos antes de passarmos ao período dos pedidos de esclarecimento.Muito obrigado.Eram 18 horas e 30 minutos.O Sr. Presidente: - Está reaberta a sessão. Eram 18 horas e 50 minutos.O Sr. Presidente: - Peço a vossa atenção, Srs. Deputados.Vamos reiniciar a sessão, que se destina nos termos do n.o 2 do artigo 2.o do regulamento aprovado para este debate, a pedidos de esclarecimentos. O período de esclarecimentos atribuídos aos Deputados dos grupos parlamentares e de quinze minutos por cada grupo ou partido.Estão abertas as inscrições.Tem a palavra o Sr. Deputado Sérvulo Correia.O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - Sr. Presidente: o Grupo Parlamentar do PSD desejaria saber se a Mesa interpreta o n.o 2 deste artigo 2.o do regulamento do debate no sentido de que os quinze minutos utilizados para pedidos de esclarecimento devem ser por forma ininterrupta, ou se quinze minutos é a duração máxima das perguntas a fazer, podendo inscrever-se interpeladamente, para o efeito, vários Deputados de diferentes grupos parlamentares.O Sr. Presidente: - Eu penso que podem inscrever-se interpeladamente. Com efeito, creio que a interpretação mais lógica é a de permitir a intervenção de Deputados dos vários partidos, contabilizando-se-lhes o tempo.
23 DE DEZEMBRO DE 1976 1853O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - O Grupo Parlamentar do PSD desejaria saber quais as opções, no domínio da política de rendimentos, que se encontram subjacentes ao orçamento da Previdência e ao orçamento da assistência e que critérios presidem à articulação entre a acção da Previdência e a acção da assistência a financiar pelos respectivos relatórios.
Desejaria ainda este grupo Parlamentar saber quais os aumentos das pensões do regime geral da Previdência que o Governo deseja introduzir no ano de 1971 e se se trata de aumentos reais ou apenas de aumentos nominais para compensar a inflação.
Queríamos, ainda, saber a mesma coisa em relação às pensões do regime dos fundos de previdência das Casas do Povo e quais os aumentos que o Governo tenciona introduzir em relação às prestações de abono de família e se se trata de aumentos reais ou apenas de compensações pela inflação verificadas.
Finalmente, perguntamos ao Governo em que termos quantitativos tenciona alargar o campo de aplicação das pensões sociais, se se confirmam rumores segundo os quais o Governo tencionaria privar reformados da função pública de benefícios de que gozam, como, por exemplo, a utilização das cantinas do funcionalismo, mediante o pagamento das senhas actualmente em vigor e quais os critérios que irão ser utilizados no aumento das pensões dos reformados da função pública.O Sr. Presidente: - Há mais pedidos de esclarecimento? Tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Robalo.O Sr. Carlos Robalo (CDS): - Pedi a palavra para fazer alguns pedidos de esclarecimento, muito simples e o mais possível sintéticos. O primeiro pedido de esclarecimento é o seguinte: Existe alguma alternativa estudada, partindo do modelo econométrico adoptado, aquando da elaboração do Plano, considerando o previsível aumento do preço do petróleo?
Ainda dentro deste tema, pergunta-se se o Governo conhece o agravamento do déficit da balança de pagamentos que advém do novo preço do petróleo adoptado a nível internacional.
Gostaria ainda de perguntar, e em referência ao que foi dito, donde advém a importância do Plano para o sector privado, sendo certo que o mesmo é indefinido quanto ao papel que compete à iniciativa privada, considerando ao mesmo tempo o sector público como sector dinamizador do desenvolvimento. Uma segunda pergunta sobre este ponto seria esta: Como será possível incentivar o arranque da iniciativa privada perante o aumento da carga fiscal, quando a maioria das empresas nacionalizadas se confrontam com uma situação financeira extremamente débil e fortemente descapitalizada? E admitindo que se concretiza a médio prazo a adesão de Portugal ao Mercado Comum, como pensa o Governo manter a situação de sectores exclusivos do sector público, ou seja, manter determinados sectores à iniciativa privada?
Segundo referiu o Sr. Ministro Sousa Gomes, os investimentos públicos previstos tenderão a atenuar, dentro do possível, os desequilíbrios regionais. Aceitando esta intenção, gostaríamos de saber se o Governo dispõe já de algum quadro orientador para os mesmos investimentos e, no caso afirmativo, se é possível dar do mesmo quadro conhecimento a esta Assembleia, ou, pelo menos, dos parâmetros que o orientaram.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado utilizou dois minutos do tempo reservado ao seu partido. Existem mais pedidos de esclarecimento?Pausa.Tem a palavra o Sr. Deputado Sérvulo Correia.O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - Desejaria também saber, Sr. Presidente, quanto tempo utilizei com as minhas perguntas.O Sr. Presidente: - Exactamente 2 minutos e 15 segundos.A reunião termina às 19 horas, mas eu penso saber que o relógio da sala está ligeiramente adiantado e que ainda dispomos de alguns minutos.O Sr. António Macedo (PS): - Seis minutos.O Sr. Presidente: - Seis minutos? Muito obrigado, Sr. Deputado.
Se não existem mais pedidos de esclarecimento, eu pergunto aos membros do Governo se querem utilizar os seis minutos que nos restam para responder a qualquer dos pedidos de esclarecimento formulados.
Tem a palavra o Sr. Ministro Jorge Campinos.O Sr. Ministro Jorge Campinos: - Sr. Presidente: eu gostaria que a Mesa me informasse como é que devo interpretar o n.o 2 do artigo 2.o do regulamento do debate das leis do Plano e do Orçamento, porque gostaria de saber se o Governo deve considerar ou não que o período de esclarecimentos terminou,O Sr. Presidente: - É uma boa pergunta, Sr. Ministro. Eu penso que o Governo se quererá reservar o direito de responder no termo dos pedidos de esclarecimento. De tal modo, eu volto a formular o convite para inscrição para pedidos de esclarecimentos.
Tem a palavra o sr. Deputado Carlos Carvalhas.O Sr. Carlos Carvalhas (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Dada a situação sócio-económica, o agravamento da dívida externa, o aumento da inflação e do desemprego, a entrega de algumas empresas aos patrões sabotadores e as investidas contra uma das mais belas conquistas da nossa Revolução, a Reforma Agrária, não podemos deixar, desde já, de manifestar a nossa preocupação pela política económica e financeira seguida.
Neste período, e com vista a aclarar algumas questões, pedimos os seguintes esclarecimentos:1 - O facto de o Governo não incluir na lei do Plano e do Orçamento a taxa de inflação, que prevê nos anexos, significa que, à partida, não acredita nessa taxa?
Sendo assim, qual a taxa de inflação que decorre do Plano e Orçamento agora apresentados?2 - Em relação aos empréstimos directos sobre os rendimentos de capital e transmissões de patrimónios, não pensa o Governo substituir os adicionais por uma maior progressividade dos impostos e, portanto, uma maior justiça social?
Dada a exiguidade das receitas orçamentais, pensa o Governo que virão a ser elevadas as taxas dos impostos sobre os rendimentos que não sejam de trabalho?
1854 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 583 - Para a cobertura do déficit orçamental haverá que recorrer aos empréstimos internos. Dada a saturação já existente de títulos do Tesouro, é previsível que tais empréstimos não encontrem receptividade na poupança privada, pelo que o Governo terá de recorrer à emissão do Banco de Portugal. Pensa o Governo que o recurso ao Banco de Portugal deve ser feito dentro de certos limites, ou apenas de acordo com as suas necessidades?
Se considera que devem existir certos limites, em que termos os quantifica?
As receitas de capital que não constituem recurso à dívida pública atingem 9,2 milhões de contos, com uma participação muito elevada de fundos autónomos. Que efeitos pensa o Governo que esta política terá no aumento de preços dos bens subsidiados?