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22. Assim sendo, não é admissível qualquer dúvida razoável quanto à incidência de segredo profissional de supervisão bancária sobre os seguintes elementos solicitados pela Comissão de Inquérito ao Banco de Portugal: I. Ofício de 18.12.2008 Pontos 1, 2, 3, 4, 6 e 7 II. Oficio de 22.12.2008 Pontos 1 (1.1.; 1.2.; 1.3) 2 e 3; cópias de processos contra-ordenacionais. O ponto 1 do ofício de 18.12.2008 respeita às «Actas do Conselho de Administração do Banco de Portugal que refiram as práticas financeiras do BPN e da SLN (Sociedade Lusa de Negócios)». Não parece contestável que, quer o acesso às actas, quer o conhecimento das práticas financeiras do BPN e da SLN (na medida em que existir), resultarão exclusivamente para o Governador do Banco de Portugal do seu exercício de funções na instituição. O mesmo se diga, quanto ao ponto 2, respeitante à «Troca de correspondência entre o Banco de Portugal e a Deloitte Portugal relativa ao BPN». Mas, quanto a esta correspondência, há que acrescentar que, o n.° 5 do artigo 81.° do RGIC restringe os tipos de utilização que o Banco de Portugal poderá dar às informações recebidas de «pessoas encarregadas de controlo legal das contas e auditores externos de instituições de crédito» [artigo 81.°, n.° 1, alínea c)]. Das utilizações ali taxativamente previstas, não consta a comunicação de tais informações em inquéritos parlamentares. Cumpre notar que a quebra desta modalidade de segredo de supervisão iria forçosamente restringir a abertura com que revisores 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________173
oficiais de contas e auditores externos prestariam informações ao Banco de Portugal, de antemão sabendo que poderiam as mesmas cair na praça pública e virarem-se contra os seus autores. Aplicam-se integralmente as considerações anteriores ao pedido de comunicação da correspondência com a Ernst & Young (ponto 3). No tocante ao ponto 4, ou seja, a «Troca de correspondência entre o Banco de Portugal e o Banco de Cabo Verde sobre o BPN, a SLN e o Banco Insular» trata-se desde logo de elementos e de factos (sobre os quais aqueles poderão versar) cujo conhecimento advem ao Governador do Banco de Portugal (e a todos os restantes membros dos respectivos órgãos e cooperadores) exclusivamente do exercício das respectivas funções (artigo 80.°, n.° 1, do RGIC). Mas, além disso, encontramo-nos perante uma situação de cooperação em rede, para exercício de supervisão bancária, entre o Banco de Portugal e uma autoridade de supervisão de um Estado terceiro. Pelo que se aplica o n.° 6 do artigo 81.°, em cujos termos «O Banco de Portugal só pode comunicar informações que tenha recebido de entidades... de países não membros [da Comunidade Europeia] com o consentimento expresso dessas entidades». Quanto ao ponto 7, que se refere a «Todos os relatórios de rotina realizados ao BPN», há que depreender, não obstante o teor inacabado da expressão, que se pretenderiam os relatórios respeitantes às actuações de análise e avaliação a que se refere o artigo 116.o-A do RGIC. Está-se aqui, mais uma vez, plenamente sob a alçada do artigo 80.°, n.° 1, do RGIC Pelo ofício da Presidente da Comissão de Inquérito de 22.12.2008, começa por se pedir, no ponto 1, a cópia de «toda a correspondência, incluindo e-mails, trocada entre o BdP e o BPN (e/ou a SLN) sobre: II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________174
1.1. o conteúdo dos relatóríos dos sucessivos relatórios [sic] das auditorias às contas do BPN (SLN); 1.2. as informações e esclarecimentos, de qualquer natureza, dirigidas ao BPN (SLN) e respectivas respostas e, ainda, informação sobre procedimentos subsequentes do Banco de Portugal; 1.3. as conclusões dos relatbrios inspectivos, de qualquer tipo e natureza, realizados pelo BdP a gestão do BPN (SLN), desde a sua fundação e até ao ano de 2008». No ponto 2, pede-se ainda cópia de «Toda a correspondência, incluindo e-mails, trocada entre o Banco de Portugal e administradores do BPN individualmente considerados, incluindo todos os que, ao longo de diversos anos, se foram demitindo dos seus cargos sociais no BPN (SLN)». Pelo ponto 3, requer-se «Informação sobre todas as relações de qualquer tipo, existentes entre o BPN (e/ou a SLN) e empresas ou estabelecimentos em off-shores, comunicadas ao BdP, por escrito, mail ou qualquer outra via, pela Administração do BPN (e/ou da SLN) e/ou por qualquer dos seus administradores individualmente considerados». Por fim, e na sequência do ofício anterior, a Comissão de Inquérito comunica que se não satisfaz com a indicação dos procedimentos contra-ordenacionais pendentes, factos ilícitos e arguidos a que respeitam, antes pretendendo «cópias de todos os processos contra-ordenacionais ... e respectivas conclusões e decisões finais, desde a sua fundação [do BPN] até ao ano de 2008». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________175
Em vez de uma escolha criteriosa de dados essenciais a um ajuízamento sobre a qualidade do exercício da supervisão, organizados de forma sumária e agregada e de modo a excluir informação sobre terceiros alheios a violação de regras prudenciais pelo BPN, estamos, pois, perante a pretensão de uma recolha maciça e indiscriminada de dados que, a ser executada, conduziria necessariamente, por via do Banco de Portugal, ao desrespeito da imposição normativa de segredo quanto à identidade dos clientes do BPN, suas contas de depósito, respectivos movimentos e outras operações bancárias. Sem prejuízo de outros dados também merecedores de segredo, trata-se do cerne do objecto do segredo bancário, como resulta da enunciação a que se procede no n.° 2 do artigo 78.° do RGIC. E, como é do senso comum e ressalta da sistemática adoptada pelo legislador nos artigo 78.o a 80.°, o segredo de supervisão é (sem prejuízo de outros fundamentos) um instrumento essencial da preservação do próprio segredo bancário. De qualquer modo, toda a massa documental assim exigida cabe sob a previsão do artigo 80.°, n.° 1, do RGIC, sendo inegável que vigora liminarmente quanto a ela o segredo profissional. V. Fundamentos 23. O dever de segredo profissional de supervisão bancaria assenta em dois tipos de fundamentos, ou seja, de bens jurídicos cuja tutela justifica a sua imposição. Ele constitui, em primeiro lugar, um instrumento normativo de protecção de Direitos Fundamentais. Relevam sobretudo a este propósito os direitos II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________176
à reserva da intimidade da vida privada e ao desenvolvimento da personalidade, recenseados como direitos, liberdades e garantias no artigo 26.o, n.° 1, da Constituição. Mas, por outro lado, o segredo de supervisão bancária serve também um valor constitucionalmente tutelado: o da tutela jurídica do mercado financeiro, nos termos do artigo 101.° da Constituição. 24. Como escreve MENEZES CORDEIRO : «... o segredo bancário tem a ver com direitos de personalidade e com a inerente tutela constitucional: direitos do cliente, sobretudo, mas, também, direitos do banqueiro. Trata-se de uma posição dominante na doutrina que tem acolhimento na melhor jurisprudência nacional e que, como é evidente, não é incompatível com certas limitações»8. Nesse sentido se pronuncia também RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA, escrevendo que «... o segredo bancário assenta actualmente, sobretudo, no direito de personalidade à reserva da intimidade da vida privada e familiar dos clientes e por vezes de terceiros, tutelado como direito fundamental no artigo 26.o n.os 1 e 2, Const., recebendo ainda suporte no .. constitucionalizado direito ao desenvolvimento da personalidade dos clientes (art. 26.°, n.° 1, Const....) e, subsidiariamente, no direito geral de personalidade, previsto no art. 70.o n.° 1, CCIV. e havido pelo menos como direito fundamental de natureza análoga (arts. 16.° e 17.° Const.). 8 Cir. Manual de Direito Bancário, cit., p. 258. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________177
A índole constitucional do direito ao segredo bancário flui ainda do direito de personalidade da instituição financeira ao seu bom nome e reputação (arts. 12.° e 26.°, n.° 1, Const.) bem como do fundamento da confiança do público no sistema bancário decorrente do art. 101.° Const.»9. A jurisprudência constitucional portuguesa também já se pronunciou no sentido de que a matéria do segredo bancário é uma dimensão do direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar. Como se considerou no Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 278/95, de 31.05.1995, «a situação económica do cidadão espelhada na sua conta bancária, incluindo as operações activas e passivas nela registadas, faz parte do direito a reserva da intimidade da vida privada condensado no art. 26.°, n.° 1, da Constituição, surgindo o segredo bancário como instrumento de garantia desse direito*. E por isso mesmo se concluiu em tal aresto que a definição do conteúdo e alcance do segredo bancário e, bem assim, das ... restrições a que está sujeito deve constar de uma lei da Assembleia da República ou de um decreto-lei alicerçado em autorização legislativa. Pode hoje considerar-se assente no campo da doutrina jurídica que os Direitos Fundamentais se não reconduzem totalmente às posições jurídicas subjectivas porque possuem uma dupla dimensão individual e comunitária, sigruficando esta última que também valem como valores ou fins que a comunidade se propõe prosseguir em grande medida através da acção estadual. Neste plano objectivo, avultam os deveres de protecção 9 Ch. O Segredo Bancário,.., ci t , p. 192 e 193. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________178
do Estado, designadamente do Estado-legislador10. Deste modo, o direito à reserva da intimidade da vida privada e familiar não funciona apenas como barreira de defesa da esfera privada contra as intromissões abusivas do poder público mas, a par disso, como injunção dirigida desde logo ao legislador no sentido de que ponha em vigor todas as normas necessárias (de carácter civil, administrativo, penal, processual entre outras) para que o âmbito de protecção decorrente do texto constitucional tenha correspondência no tráfego jurídico e na situações típicas em que é maior o risco de lesão do valor protegido. Em suma, as normas que estabelecem e disciplinam os deveres profissionais de segredo bancário e de segredo de supervisão bancária correspondem ao cumprimento pelo Estado de um dever geral de protecção (allgemeine Schutzpflicht) dos direitos fundamentais de defesa (Abwehrrechte ou Direitos Fundamentais da primeira geração), entre os quais figuram os direitos reconhecidos pelo artigo 26.° da Constituição. O dever geral de protecção pela via legislativa vai mais além da simples prevenção de intromissões disruptivas, englobando ainda normas -designadamente de carácter substantivo e, sobretudo, organizatório e procedimental - que facilitem ou promovam o exercício do Direito Fundamental11. Mas, no caso presente, as normas sobre os deveres de segredo em causa previnem directamente um tipo de ofensa à privacidade através da divulgação de dados da vida privada12. Pode, pois, entender-se 10 Cfr. VlHRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976,3.â ed., Coimbra: Almedina, 2004, p. 147. u Cfr. SÉRVULO CORREIA, O Direita de Manifestação - Âmbito de Protecção e Restrições, Coimbra: Almedina, 2006, p. 53.                             12  Sobre as funções do artigo 26.° da Constituição como tutela da não divulgação de factos                  concernentes à vida privada de cada um, v. RITA AMARAL CABRAL, O Direito a Intimidade da Vida                                    Privada, in: Estudos em Memoria da Professor Doutor Paulo Cunha, Lisboa: Faculdade de Direito de                                Lisboa, 1989, p. 405. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________179
que o segredo bancário, respeitando a uma faceta típica da existência privada de quem coloca o seu património nos bancos ou deles recebe crédito, integra o próprio âmbito de protecção do Direito Fundamental à reserva da intimidade da vida privada. Em tal sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 278/9513. O direito ao segredo bancário não é em rigor, um direito autónomo, ainda que instrumental, mas uma faceta do direito à reserva. Em suma, ao enunciar expressamente o segredo profissional bancário e o segredo profissional de supewisão bancária, o legislador cumpre o dever de protecção do Direito Fundamental à reserva de intimidade da vida privada. Mas não o faz (pelo menos no tocante a essa enunciação) através do estabelecimento de regimes instrumentais de carácter organiizatório ou processual. Explicita - isso sim - uma parte do âmbito da protecção do Direito Fundamental à reserva de intimidade da vida privada, configurando-o em termos mais precisos do que aqueles que resultam da letra da Constituição. O dever de segredo de supervisão bancária incide mediatamente sobre o objecto do dever de segredo bancário, pois se trata de factos e elementos comunicados por instituições de crédito vinculadas por este último segredo. Compreende-se assim que a doutrina se lhe refira por vezes como segredo bancário também14. Em todo o caso, parece evidente que, para além do direito de personalidadedas instituições financeiras supervisionadas, o segredo de supervisão bancária protege também a 13 Cfr. JORGE MIRANDA / RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, I, Coimbra: 2005,. p. 291. 14 RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA escreve que as autoridades de supervisão mantêm o dever de si g i lo bancário quanto à matéria que lhes é comunicada pelas instituições supervisionadas no cumprimento de deveres de informação. Cfr. O Segredo Bancário ..., cit, p. 167. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________180
reserva de intimidade dos clientes das entidades supervisionadas que se frustaria se, a par do dever de prestar informações ao supervisor, se não impusesse sigilo a este último. 25. Como se observou já, o dever profissional de segredo de supervisão bancária justifica-se pela necessidade de salvaguarda de uma dupla ordem de interesses: os interesses individuais protegidos por Direitos Fundamentais e direitos de personalidade e os interesses públicos protegidos constituríonalmente e pelos Direito Comunitário e Direito Internacional Público. Vejamos agora o que há de essencial quanto a estes últimos. O artigo 101.o da Constituição realça a importância do sistema financeiro, dirigindo ao legislador a injunção de criação de uma infraestrutura normativa que permita ao conjunto de instituições que desenvolvem actividades financeiras a concretização de resultados correpondentes a interesses públicos vitais: a formação, captação e segurança das poupanças e a aplicação dos meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social. Ora o segredo bancário, designadamente enquanto refractado em segredo de superuisão bancária, é sem dúvida um requisito de manutenção da confiança do público no sistema bancário. Como observa RABINDRANATH CAPELO DE SOUSA a propósito do alcance do artigo 101.° da Constituição, «... as actividades mais comuns, como os depósitos e os mútuos, só são possíveis quando existe uma confiança generalizada do público numa determinada instituição bancária e também do próprio cliente dessa mesma instituição15. Esta relação de confiança não é apenas relevante para 15 Cfr, O Segredo Bancário, cit., p. 178. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________181
exercer os novos poderes que provavelmente terão de lhes ser adjudicados. A correspondência entre o poder do supervisor de exigir a prestação de informações e o dever de manter sigilo sobre os elementos assim obtidos também tem sido sublinhada pela doutrina jurídica portuguesa. Veja-se, por exemplo, o que sobre o assunto escrevem PEDRO DE ALBUQUERQUE e MARIA DE LURDES PEREIRA: «Para garantir a eficácia prática do exercício de alguns dos poderes de supervisão, a lei estabelece, em certos casos, um privilégio de execução prévia (cfr. os artigos 129.° do RGIC e 361.°, n .o 3, do Cod VM). Com a mesma finalidade, impõe às entidades sujeitas a supervisão amplos deveres de informação e de colaboração (cfr. os artigos 120.° do RGIC, 13.°, n.° 1 dos Estatutos do ICP-ANACOM, 361.o do CodVM, 8.° dos Estatutos da AC e 6.° dos Estatutos da ERSE). Como contrapartida, os estatutos prevêm deveres de sigilo, embora temperados, aqui e ali, com a possibilidade de divulgação de determinadas informações (cfr. os artigo 60.o da Lei Orgânica do Banco de Portugal ...)17. A criação legislativa de entidades reguladoras como o Banco de Portugal (e o Instituto Nacional de Seguros e a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários) corresponde à ampla exigência constitucional de tutela do sistema financeiro18. Mas, tal como aliás sucede também com o mercado de valores mobiliários e, até, com o sector segurador, a supervisão das 17 Cfr. A Responsabilidade Civil das Autoridades Reguladoras e de Supervisão por Danos Causados a Agentes Económicos e Investidores no Exercício de Actividades de Fiscalização ou Investigação, m Ruy DE ALBUQUERQUE/MENEZES CORDEIRO (Coord.), Regulação e Concorrência, Coimbra: Almedina, 2005, p. 211. 18 Cfr. PAZ FERREIRA, Comentário ao artigo 101.o, in JORGE MlRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, 11, cit.,p. 206. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________183
instituições de crédito não se confronta com um sistema estruturado e actuante à mera escala nacional. Pelo contrário, a realidade supervisionada pelo Banco de Portugal insere-se no mercado financeiro único a nível comunitário e, também, no fenómeno da globalização dos mercados de capitais. Podendo os aforradores nacionais escolher onde pretendem colocar as suas poupanças, o supervisor português não poderia procurar assegurar-lhes níveis de informação e protecção adequados ao disposto na Constituição se não actuasse em rede com instituições congéneres à escala comunitária e também em relação com Estados terceiros19. Mas este tipo de actuação reforça o dever de sigilo que para a autoridade de supervisão já deriva da lei portuguesa, uma vez que ele é imposto pelas regras comunitárias e por normas do Direito Internacional já referidas como aspecto fundamental (e requisito) da cooperação entre autoridades de supervisão. Cabe lembrar que, nos termos da já referida Directiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14.06.06, a responsabilidade em matéria de supervisão da estabilidade financeira das instituições de crédito e, em especial, da sua solvabilidade, cabe ao Estado-Membro de origem, cabendo em contrapartida às autoridades competentes do Estado-Membro de acolhimento a supervisão da liquidez das filiais. Para isso, a supervisão do risco de mercado deverá ser objecto de uma estreita cooperação entre as autoridades competentes dos Estados-Membros de origem e de acolhimento (Considerando n.° 20). No dizer do Considerando n.°23, «Convém permitir trocas de informações entre as autoridades competentes e as autoridades ou organismos que contribuam, por força das suas funções, para o reforço da estabilidade do sistema 19 Idem, p. 207. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________184
financeiro. Para preservar o carácter confidencial das informações transmitidas, a lista dos respectivos destinatários deve ser rnantida estritamente limitada». E, uma vez que as instituições de crédito no mercado interno estão em concorrência directa, as obrigações em matéria de supervisão deverão ser equivalentes em toda a Comunidade (Considerando n.° 49). Por isso, quando, no artigo 44.° da Directiva, se estatui que as informações confidenciais recebidas pelas autoridades de supervisão não podem ser divulgadas a nenhuma pessoa ou autoridade, excepto de forma sumária ou agregada, sem prejuízo dos casos que relevam do foro penal, este preceito tem de ser entendido e aplicado de maneira uniforme em toda a Comunidade. É a tutela do mercado interno financeiro - e, com ela, a de cada mercado financeiro nacional - que o exige. E isto assim porque, sem uniformidade na preservação do segredo profissional de supervisão bancária, ficará posto em causa o funcionamento harmonioso do mercado interno bancário, visto que o menor respeito pelo segredo em algum sistema nacional logo afectará a troca de informações entre autoridades de supervisão. Por outras palavras a tutela constitucionalmente requerida para a estabilidade do sistema financeiro português terá de ser hoje entendida também à luz das suas coordenadas comunitárias e globais. Ora, parece indesmentível que, dado o modo como estas se configuram, o sistema português seria fortemente afectado na sua interacção com os restantes mercados financeiros se o Banco de Portugal viesse a ser forçado a quebrar o sigilo não em termos fundamentalmente sumários e agregados, mas de um modo indiscriminado e, portanto, desprovido de qualquer proporção. E assim tanto mais se esse desvendar da totalidade da informação recolhida através da supervisão prudencial sobre uma dada 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________185
instituição de crédito pudesse ter lugar sem uma ponderação jurisdicional. Deve acrescentar-se que a Comissão nem sequer exerceu o poder, que lhe caberia nos termos do artigo 15.°, n.° 1, da Lei n.o 15/2007, de 3 de Abril, de deliberar que não fossem públicas as reuniõese diligências com alguma relação com o material informativo requisitado ao Banco de Portugal bem como, nos termos do n.o 2 do mesmo preceito, que se preservasse a confidencialidade das actas de tais reuniões e de todo o acervo documental recebido do Banco de Portugal. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________186
§3. REGIME DE LEVANTAMENTO DO SEGREDO PROFISSIONAL I. A figura do levantamento. 26. No caso vertente, a questão do «an» e do «quomodo» (do «se» e do «como») do dever do Banco de Portugal (através do seu Governador) de apresentar à Comissão de Inquérito toda a extensa documentação por esta requerida passa por remissões feitas para o Código de Processo Penal a partir de dois diplomas distintos. O sentido dessas remissões é o oposto, mas elas convergem para o efeito de delimitar, pela negativa e pela positiva, a medida da concordância prática entre os deveres do Banco de Portugal de coadjuvação à Comissão de Inquérito e de segredo profissional de supervisão bancária. Uma das normas remissivas é o n.° 1 do artigo 17.° do Regime Jurídico dos Inquéritos Farlamentares, estabelecido pela Lei n.° 5/93, de 1 de Março, tal como republicada pela Lei n.o 15/2007, de 3 de Abril (RJIP). Dispõe esse preceito que «A falta de comparência ou a recusa de depoimento perante a comissão parlamentar de inquérito só se tem por justificada nos termos gerais da lei processual penal». Esta passagem tem de ser submetida a interpretação extensiva, pois que por certo inclui no seu espírito também a junção de elementos documentais exigidos por ordem de comissão parlamentar. O cumprimento de ordens surge, aliás, no artigo 19.°, n.° 1 , a par da comparência e do depoimento, para efeito da incriminação por desobediência qualificada quando a recusa de tais comportamentos ocorrer afora dos casos previstos no artigo 17.°». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________187
Tal como operada pelo artigo 17.o n.° 1, do RJIP, a remissão para a lei processual penal (ou seja, concretamente para o artigo 135.° do Código de Processo Penal) vale como delimitação pela negativa do dever de coadjuvação às comissões parlamentares de inquérito. Com efeito, o n.° 1 daquele artigo 135.o estabelece a regra geral de que «Os ... membros de instituições de crédito e as demais pessoas a quem a lei ... impuser que guardem segredo podem escusar-se a depor sobre os factos por ele abrangidos». A segunda remissão é a efectuada pelo n.° 2 do artigo 80.° do RJIC, quando dispõe que «os fados e elementos cobertos pelo dever de segredo só podem ser revelados mediante autorização do interessado ... ou nos termos previstos na lei penal e de processo penal». Recorda-se que aquele segredo de que aqui se trata é, precisamente, o de supervisão bancária. Trata-se agora de uma delimitação pela positiva do dever de corresponder por parte das entidades inquiridas, visto que, ainda quando incursas no dever de segredo, poderáa lei de processo penal submetê-las a precedência do oposto dever de revelar. As duas remissões partem, pois, de bases opostas. De um lado, o dever geral de prestar informações às comissões parlamentares de inquérito, que poderá encontrar excepção por força da lei de processo penal quando admite a observância do segredo. De outro, o dever de guardar sigilo, sobre o qual a lei processual penal poderá estabelecer a precedência de um dever de revelar. O ponto de encontro das duas remissões, que convergem a partir de postulados opostos, é, pois, o que resulta da conjugação entre os n.°s 1 e 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal. O n.° 1 escusa do depoimento em benefício do segredo profissional. E o n.° 3 prevê o levantamento do segredo profissional - ou seja, o dever de prestar depoimento (e, implicitamente, o de por outros modos contribuir II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________188
com informação para a instrução em curso) - sempre que a quebra de sigilo «se mostre justificada, segundo o princípio da prevalência do interesse preponderante, nomeadamente tendo em conta a imprescindibilidade cio depoimento para a descoberta da verdade ... e a necessidade de protecção de bens jurídicos». 27. Aquilo que resulta, pois, das duas remissões em causa e dos preceitos do Código de Processo Penal aos quais elas se dirigem são dois postulados primordiais, sublinhados pelo Supremo Tribunal de Justiça, no importante Acórdão de fixação de jurisprudênáa de 13 de Fevereiro de 2008. O primeiro é o de que, estando os factos cobertos pelo segredo profissional e sendo, portanto, legítima a escusa de prestação de depoimento ou de informações pela instituição àquele submetida, só a quebra - ou, por outras palavras, o levantamento - do segredo pode obrigar a entidade bancária (no caso sub specie, a entidade de supervisão bancária) à prestação de informação. Mas (e esse é o segundo postulado fundamental), a quebra do segredo impõe um juízo de prevalência entre os interesses em conflito, que o legislador entendeu deferir a um tribunal superior20. Tendo concluído, sem sombra de dúvida razoável, que os elementos documentais solicitados pela Comissão de Inquérito ao Banco de Portugal se encontram abrangidos por segredo profissional e que, portanto, em princípio, o Banco não só pode mas deve escusar-se a proceder à sua entrega, só restam duas questões a analisar: quem detém competência 20 Cfr.Diário da República, I série, n,° 63,31 de Março de 2008, p. 1884. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________189
para determinar a quebra ou levantamento do sigilo e que pressupostos teriam de se reunir para que fosse válida essa decisão de levantamento. II. Competência para a decisão de levantamento. 28. Pelo já citado ofício de 08.01.2009, faz a Comissão de Inquérito várias declarações cujo conjugado alcance jurídico não se afigura de fácil discemimento. Por um lado, comunica que «deliberou por unanimidade, em reunião realizada no dia 6 de Janeiro de 2008 [por certo, 2009] que, face ao objecto da presente Comissão, o sigilo profissional bancário invocado deve ceder face ao interesse público prevalente». Tomada esta afirmação fora do seu contexto no ofício, dir-se-ia que a Comissão teria pretendido proceder ela própria desde logo à ponderação - que o n.° 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal encomenda a um «tribunal superior» - entre os bens jurídicos tutelados pelo imperativo legal do segredo e os bens que seriam servidos pela respectiva quebra. Afirma-se, em segundo lugar21, no ofício que «... a Comissão de Inquérito não considera legítima a invocação do segredo profissional face ao interesse público prevalente...». A conjugabilidade desta segunda afirmação com a primeira não se revela isenta de dúvidas. A verdade é que não parece possível entender o artigo 135.° do Código de Processo Penal, quanto ao faseamento das apreciações 21Não se trata da ordem pela qual as asserções são produzidas no texto do ofício de 08.01.2009, mas sim daquela que, a nosso ver, se revelaria a mais idónea para revelar um pensamento sequencial, caso este fosse possfvel. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________190
suscitadas pela invocação de escusa por segredo profissional, de modo diverso daquele que se perfilha quer no citadoAcórdão de 13.02.2008 da Supremo Tribunal de justiça, quer no Parecer n.° 56/1994 da Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República. O que se considera nestes textos à luz do artigo 135.° do Código de Processo Penal é que, quando alguém se escusa a depor com fundamento em sigilo profissional, se poderão seguir duas fases processuais distintas. Num primeiro momento, há que considerar a legitimidade da invocação. Mas esta análise não significa qualquer ajuízamento de oportunidade ou conveniência, processado através de uma ponderação entre realização e ofensa de bens jurídicos colidentes. Pelo contrário, neste primeiro momento (procedimental ou processual, consoante o contexto institucional), apenas importa uma verificação juridicamente objectiva: a da incidência (ou não) do imperativo de segredo profissional sobre as matérias em causa. Como se escreve na conclusão 3.a do Parecer n.° 56/1994 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, «... havendo dúvidas fundadas sobre a legitimidade da escusa, pode a comissão [parlamentar de inquérito] proceder às averiguações necessárias e ordenar a prestação do depoimento se, após as averiguações, concluir pela ilegitimidade da escusa (artigo 135.°, n.o 2).» Como também sinteticamente se expõe na conclusão 5 do mesmo Parecer, o juízo de ponderação previsto no n.° 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal - destinado a concluir sobre se, à luz das circunstâncias do caso, se deve concluir que o interesse público servido graças à quebra 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________191
do sigilo é mais relevante do que interesse público e os Direitos Fundamentais tutelados pelo segredo -, só tem razão de ser e lugar nos casos em que seja legítima a invocação do segredo profissional. Por outras palavras muito simples, para haver uma decisão de quebra do segredo profissional, torna-se necessário que, no caso, exista segredo profissional por força das normas jurídicas aplicáveis. Se a matéria a que respeita a solicitação de elementos não está coberta por segredo profissional, então a invocação deste é ilegítima. E o órgão pode, com base nessa ilegitimidade, reiterar a ordem de prestação de informações. Se não há segredo, seria descabido pretender levantá-lo à luz da prevalência de um interesse preponderante. Ora, através das duas afirmações em causa, contidas no mesmo oficio de 08.01.2009, dir-se-ia estar a    Comissão de Inquérito a tomar simultaneamente as duas decisões típicas, entre si incompatíveis, da declaração de ilegitimidade da escusa e de determinação de levantamento do segredo profissional. Mas o ofício de 08.01.2009 não se fica por aqui. A dificuldade em lhe imputar um sentido global consistente aumenta ainda graças a uma terceira e a uma quarta afirmações. Pode ler-se, com efeito, no oficio, que «nos termos do Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.° 56/1994, esta missiva visa ouvir o órgão regulador da actividade bancária na medida em que não só o Banco de Portugal, mastambém outras entidades do sector invocaram o segredo profissional para não entregarem os documentos solicitados por esta Comissão...». No aludido Parecer n.° 56/1994, aquilo que se sustenta quanto a este ponto é que «não se vislumbra fundamento válido para não considerar aplicável [o n.° 2 do artigo 135.° do Código de Processo Penal] às II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________192
comissões [parlamentares de inquérito], recusando-lhes o poder de efectuar essas averiguações sumárias e o consequente poder de ordenar a prestação de depoimento se concluírem pela ilegitimidade da escusa» (ponto 10.1). Não se vê motivo para discordar de tal asserção: a remissão para os «termos gerais da lei processual penal», operada pelo n.° 1 do artigo 17.o do RJIP, tem de ser entendida como compreendendo um juízo adaptativo de aplicação. A lei processual penal organiza uma instrução levada a cabo por órgãos judiciários e do Ministério Público. Por isso, quando se considera o primeiro embate com a invocação de segredo profissional, tem de se colocar aComissão de Inquérito onde o Código fala daqueles órgãos em cujo âmbito tem origem o incidente. Ora é certo que o n.° 4 do artigo 135.° do Código de Processo Penal estende também à preparação da decisão liminar sobre dúvidas quanto à legitimidade da escusa, do n.o 2 do artigo 135.o a necessidade de ouvir previamente «o organismo representativo da profissão relacionada com o segredo profissional em causa». Mas, sendo embora órgão regulador de outras entidades que invocaram o segredo bancário para não entregarem os documentos solicitados pela Comissão, nem por isso o Banco de Portugal tem em relação a elas atribuições representativas. São, na verdade, outras as respectivas entidades de representação. Por outro lado, não se mostra fácil de entender se, e se sim porquê, se está a proporcionar audiência ao Banco de Portugal simultaneamente a dois títulos: o de entidade que invocou o segredo profissional de supervisão bancária quanto a elementos que lhe foram directamente solicitados e o de organismo (erroneamente considerado) representativo de outras entidades que deduziram escusa com base em segredo profissional bancário ou afim. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________193
Mas há uma quarta passagem do ofício da Comissão de Inquérito de 08.01.2009 que, embora dificilmente compaginà vel com algumas das proposições anteriormente dissecadas quando levadas à letra, se afigura com potencial para salvar de uma total e irremessível nulidade a deliberação ou as deliberações comunicadas pelo ofício. Referimo-nos àquela em que, depois de se ter afirmado que a Comissão de Inquérito não considera legítima a invocação de segredo profissional face ao interesse público prevalente, se acrescenta «... mas vem instar o Banco de Portugal a pronunciar-se sobre o invocado segredo, designadamente quanto à sua fundamentação». As deliberações da Comissão de Inquérito só não serão nulas e desprovidas de qualquer efeito por usurpação do poder judicial se, à luz da passagem do ofício citada em quarto lugar, se entender o oficio de 08.01.2009 na acepção de que: a) A invocada deliberação de pôr de lado o sigilo profissional em homenagem ao interesse público que ditou a constituição da Comissão não é animada pelo propósito de produzir efeitos directos, mas tão só com a finalidade de vir a promover uma apreciação com esse conteúdo por parte do órgão jurisdicional competente se se vier a reconhecer que a escusa é legítima; b) A declaração da ilegitimidade de invocação do segredo profissional é apenas o anúncio de uma eventual deliberação nesse sentido, anúncio esse comunicado para efeito do exercício do direito de audiência por parte do Banco de Portugal. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________194
A consistência entre estas duas proposições dependerá por seu turno, de se entender que a vontade de promover o levantamento do segredo apenas foi formalizada pela Comissão a titulo subsidiário, para a hipótese de, após a audiência do Banco de Portugal, se vier a reconhecer que, afinal, sempre incide segredo profissional sobre a documentação exigida. 29. Não restam, em suma, dúvidas de que compete à Comissão de Inquérito a apreciação liminar - nos termos do n.° 2 do artigo 135.° do Código de Processo Penal - da legitimidade da invocação, pelo Banco de Portugal, de segredo profissional de supervisão bancária quanto aos elementos que lhe foram solicitados pela mesma Comissão. Mas esse poder é estritamente vinculado, não compreendendo qualquer prerrogativa de avaliação. Com efeito, é o artigo 80.° do RGIC que delimita injuntivamente, no seu n.° 1, o âmbito material daquele dever de sigilo, nele incluindo os factos cujo conhecimento advenha para as pessoas que exerçam ou tenham exercido funções no Banco de Portugal exclusivamente do exercício dessas funções. Não poderia questionar-se seriamente que seja esse o caso, para o Governador do Banco de Portugal, quanto à extensa documentação que a Comissão lhe solicitou. Logo, se a Comissão de Inquérito viesse formalmente deliberar, no quadro do n.° 2 do artigo 135.° do Código de Processo Penal (ou esclarecer que já assim procedeu) no sentido da ilegitimidade da escusa, tal acto seria inválido. E como, se se pretendesse que, ainda que inválido, seria eficaz até anulação por um tribunal, isso transformaria um acto formalmente dirigido a um controlo liminar da fundamentação séria da escusa em verdadeira determinação material de quebra de sigilo, esse acto seria na verdade nulo e de nenhum efeito. É esse, com efeito, o desvalor próprio dos 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________195
actos que, ainda que provenientes de órgãos de soberania, enfermam de usurpação de poder. Assim seria porquanto, como se vai ver já de seguida, a decisão de levantamento do segredo profissional cabe a um Tribunal superior e não a órgãos de soberania de natureza não-jurisdicional. 30. Os n.°s 2 e 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal configuram actos de tipo distinto, cuja prática compete, respectivamente, à comissão parlamentar de inquérito e a um tribunal superior, quando os preceitos hajam de ser aplicados a uma instrução levada a cabo em inquérito parlamentar. Há, em suma, que ter bem presente que as competências para a derísão liminar e para a decisão sobre um hipotético levantamento do segredo são clara e intencionalmente atribuídas pelo legislador do Código de Processo Penal a decisores distintos. A decisão de levantamento é inequivocamente reservada a um tribunal pelo n.° 3 do artigo 135.°. E, ainda quando o problema se tenha suscitado desde o início perante um tribunal, a competência cabe sempre a uma instância superior àquela que conduz a investigação. Trata-se, pois, de um Tribunal superior ou, quando o incidente nasça já perante um Tribunal dessa natureza, de uma formação de julgamento superior em termos de hierarquia à formação de julgamento basilar. Na solução configurada no n.° 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal, combinam-se dois tipos de garantia.A primeira dessas garantias consiste na reserva de jurisdição quanto ao juizo de ponderação entre bens jurídicos tutelados pelo segredo profissional e bens jurídicos consubstanciáveis no caso concreto graças ao respectivo levantamento. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________196
Mas, em segundo lugar, deparamo-nos também com uma garantia reforçada de imparcialidade graças à atribuição do poder de ponderação a uma formação de julgamento outra que não aquela que é portadora do interesse público de efectivação da investigação. 31. Os n.°s 2 e 3 do artigo 135.° do Código de Processo Penal encontram-se redigidos na pressuposição de que se trata de uma actividade instrutória conduzida perante urna «autoridade judiciária». É esta a expressão utilizada no n.° 2. E o n.° 3 dispõe que a intervenção do tribunal superior «àquele onde o incidente tiver sido suscitado» é «suscitada pelo juiz, oficiosamente ou a requerimento». Dado, porém, que o n.° 1 do artigo 17.° do RJIP remete para os «termos gerais da lei processual penal» a solução do problema criado pela escusa por motivo de segredo profissional perante uma comissão parlamentar de inquérito, há que fazer uma aplicação adaptativa do preceito. Desse juízo adaptativo resulta sem dificuldades de monta que compete às próprias comissões a apreciação liminar da legitimidade da escusa para efeitos do n.° 2 do artigo 135.°. Mas as coisas mudam manifestamente de figura quando se trate do juízo de ponderação atinente, nos termos do n.° 3, à preservação ou quebra do segredo profissional à luz da conjunção de bens jurídicos no caso concreto. A circunstância de as comissões parlamentares de inquérito não se encontrarem inseridas numa linha de repartição de competências jurisdicionais em razão da hierarquia já não se resolve, a propósito da aplicação do n.° 3, com um outro juízo adaptativo conducente à localização da sede da competência de levantamento fora de um âmbito de competência jurisdicional. Essa é a conclusão que se impõe, visto que a competência em causa é matéria de reserva de jurisdição. Por 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________197
outras palavras, a decisão de levantamento do segredo profissional corresponde a um acto materialmente jurisdicional, acto esse cuja prática o artigo 202.°, n.° 1, da Constituição reserva aos tribunais. 32. O artigo 202.°, n.° 1 da Constituição tem merecido leitura unânime no sentido de que, na nossa Ordem Jurídica, os actos jurisdicionais se encontram exclusivamente reservados aos tribunais. Assim sendo, a jurisprudência e a doutrina não podem prescindir do elencamento dos critérios de jurisdicionalidade material, tarefa que nem sempre se tem revelado fácil.A ideia nuclear é a de que, no plano material, a jurisdição consiste na actividade de dirimir litígios de pretensão insatisfeita entre partes a que o decisor é alheio, mediante aplicação do Direito guiada apenas pelo interesse público de manutenção da paz jurídica. Vimos que a quebra do segredo profissional bancário e, pela conexão, a do segredo profissional de supervisão bancária acarretam a afectação de Direitos Fundamentais à reserva da intimidade da vida privada. Não estou, porém, em crer que, por si só, isto é, em geral, a afectação de Direitos Fundamentais nos casos concretos seja objecto de reserva de jurisdição. Ela pode, por exemplo, ter um acto administrativo por vector22. E, no entanto, encontram-se na doutrina e na jurisprudência afirmações de que a quebra do segredo bancário requer uma decisão de um Tribunal. Assim, por exemplo, MENEZES CORDEIRO, depois de observar que o segredo bancário não é absoluto, devendo ceder, por razões públicas ou por razões privadas, perante situações que concretamente o justifiquem, 22 Cfr. REIS NOVAIS, As Restrições aos Direitos Fundamentais mo Expressamente Autorizadas feia Constituição, Coimbra: Coimbra Editora, 2003, p. 856 s; SÉRVULO CORREIA, O Direito de Manifestação, Coimbra: Almedina, 2006, p. 95 s. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________198
acrescenta que, a ceder, isso tera de depender de prévia autorização judicial23. Também se pode ler no Acórdão n.° 195/94 do Tribunal Constitucional, a propósito dos limites aos poderes de investigação das comissões parlamentares, que eles se traduzem tanto no dever de respeito dos direitos fundamentais dos cidadãos quanto na proibição da prática de actos de instrução criminal. Assim, «A adopção de medidas de investigação ou de de instrução que se traduzam na imposição de restrições e sacrifícios importantes aos direitos fundamentais dos cidadãos apenas pode .. ser decidida por órgãos independentes e imparciais como os tribunais, isto é, por órgãos que não sejam determinados por outros interesses que não o da administração de justiça»24. Segundo o mesmo Acórdão, sendo as comissões parlamentares de inquérito órgãos essencialmente políticos, elas não podem, designadamente, «afectar direitos fundamentais que, em investigação criminal, só podem sê-10 por decisão judicial»25. Por seu turno, no citado Parecer n.° 56/1994, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, afirma-se enfaticamente, no ponto 10.2.1: «Assim sendo, desde logo se nos afigura que não seria defensável uma tese que pretendesse reconhecer às comissões um poder que 23 Cfr. Manual de Direito Bancário, ut., p. 282 e 283. 24 Pág . 25. 25Pág. 12. Esta asserção aparece repetida a págs. 16 e estribada na doutrina de GOMES CANOTILHO / VITAL MOREIRA, expendida à pág. 720 da 3.a ed. da Constituição da República Portuguesa Anotada. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________199