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(ALTERAÇÃO AO ESTATUTO DA APOSENTAÇÃO, REVOGAÇÃO DO DECRETO-LEI N.o 116/85, DE 19 DE ABRIL, E ALTERAÇÃO AOS DECRETOS-LEI N.OS 128/90, DE 17 DE ABRIL, E 327/85, DE 8 DE AGOSTO)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais e respectivo anexoI - Do relatório1.1 Nota préviaOs Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 362/IX [Vide DAR II Série A N.o 2, de 20/09/2003] sobre "Alteração do Estatuto da Aposentação, revogação do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, e alteração aos Decretos-Lei n.os 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto".
A apresentação do citado projecto de lei foi efectuada nos termos do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, e reúne os requisitos formais previstos no artigo 138.o do referido Regimento.
Por Despacho de S. Excelência o Presidente da Assembleia da República, o projecto de lei referido baixou à Comissão de Economia e Finanças e à Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais com a menção expressa de "para o efeito de se promover a audição das entidades representativas dos trabalhadores".
O projecto de lei vertente será discutido na reunião do Plenário da Assembleia da República do dia 27 de Novembro de 2003.
0668   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 1.2 Do objecto e da motivaçãoAtravés do projecto de lei n.o 362/IX, visam os Grupos Parlamentares proponentes introduzir alterações ao Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 498/72, de 9 de Dezembro, na sua actual redacção, aos Decretos-Lei n.os 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto, bem como, revogar do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril.
Assim, o projecto de lei em epígrafe encerra em concreto as seguintes soluções normativas:a) Altera o artigo 51.o do Estatuto da Aposentação passando a pensão de aposentação dos subscritores da CGA sujeitos ao regime jurídico do contrato individual de trabalho, a ser determinada pela média mensal das remunerações sujeitas a desconto nos últimos três anos, com exclusão dos subsídios de férias, Natal ou prestações equivalentes;
b) Altera o artigo 53.o do Estatuto da Aposentação, passando a pensão de aposentação a corresponder à trigésima sexta parte da remuneração mensal relevante, deduzida da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação com o limite máximo de 36 anos;
c) Adita ao Estatuto da Aposentação o artigo 37.o-A, relativo à aposentação antecipada, que prevê expressamente: (i) a possibilidade dos subscritores da CGA que contém, pelo menos, 36 anos de serviço, poderem, independentemente de sujeição a junta médica e sem prejuízo da aplicação do regime da pensão unificada, requerer a aposentação antecipada; (ii) a redução do valor daquela pensão à razão de 4,5% pelo número de anos de antecipação em relação à idade legalmente exigida para a aposentação; (iii) a redução de um ano por cada período de três anos que exceda 36 anos de serviço para efeitos do número de anos de antecipação a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão;
d) Revoga o Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, que permite que os funcionários e agentes da Administração Pública possam aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço;
e) Adita o n.o 5 ao artigo 5.o do Decreto-Lei n.o 128/90, de 17 de Abril, e altera o artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 327/85, de 8 de Agosto (estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo) estabelecendo que a remuneração relevante para efeitos de desconto de quota e cálculo da pensão de aposentação não pode ser inferior à estabelecida na convenção colectiva de trabalho aplicável nem superior à que respeite à categoria e escalão da carreira docente instituída para o ensino oficial correspondente ao mesmo tempo de serviço.De acordo com a exposição de motivos que acompanha o projecto de lei vertente "Por força do Acórdão n.o 369/2003, proferido em 8 de Julho de 2003 pelo Tribunal Constitucional, foram declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral, as normas constantes dos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro (...) por violação do direito das associações sindicais à participação na elaboração da legislação do trabalho", adiantando que "Não obstante, são de reconhecida importância para o País as significativas modificações que com aquelas normas se pretendia introduzir no método de cálculo das pensões de aposentação e no regime da aposentação antecipada dos trabalhadores da Administração Pública". Assim, na opinião dos autores do projecto de lei sub judice "(...) ponderado o vício de natureza exclusivamente formal que o Tribunal Constitucional encontrou nas normas supra referidas, impõe-se a sua aprovação regular pela Assembleia da República".1.3 Dos antecedentes parlamentaresA discussão em torno das alterações ao Estatuto da Aposentação dos trabalhadores da Administração Pública constantes do projecto de lei n.o 362/IX do PSD/CDS-PP não é nova no quadro parlamentar.
Com efeito, na presente Legislatura, em 2002, o XV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 28/IX [Vide DAR II Série A, n.o 26, 2.o e 4.o Suplemento de 02/10/2002] (Orçamento do Estado para 2003), que deu origem à Lei n.o 32-B/2002[Vide DR I Série A, n.o 301, Suplemento de 30/12/2002], de 30 de Dezembro, aprovada [Vide DAR I Série, n.o 56, de 15/11/2002] com os votos favoráveis do PSD e do CDS-PP e os votos contra do PS, PCP, Partido Ecologista os Verdes e do BE, cujo artigo 9.o contém o conjunto de normas relativas à alteração do método de cálculo das pensões de aposentação e do regime da aposentação antecipada dos trabalhadores da Administração Pública, agora constantes do projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP).
As alterações introduzidas ao Estatuto da Aposentação, através do artigo 9.o da Lei do Orçamento para 2003, foram objecto de forte crítica, quer por parte dos partidos da oposição quer em geral por parte das associações sindicais, que sustentaram a ilegalidade e a inconstitucionalidade daquelas normas, dado o facto de não terem as mesmas sido objecto de negociação colectiva e participação por parte dos trabalhadores, conforme estipulado pela Lei n.o 23/98 [Vide DR I Série A n.o 121, de 26/04/98], de 26 de Maio, que estabelece o regime de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores em regime de direito público.
No quadro da Assembleia da República, os Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP, com o objectivo de sanarem a omissão da participação dos trabalhadores quanto às alterações ao Estatuto da Aposentação incluídas na proposta de lei n.o 28/IX, desencadearam, no âmbito da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, um conjunto
0669   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 de audições com a Secretária de Estado da Administração Pública, com os parceiros sociais e com os Sindicatos da Administração Pública. Importa sublinhar que, à excepção dos grupos parlamentares que suportam o Governo, nenhum outro grupo parlamentar [Vide Declarações de voto do PS e PCP ao requerimento apresentado pelo PSD e CDS-PP, Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, do dia 22/10/2002] aceitou o referido processo de audições, como um procedimento susceptível de suprir o incumprimento do disposto na Lei n.o 23/98, de 26 de Maio.
Após a aprovação pela Assembleia da República da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, o Sr. Presidente da República, no uso dos seus poderes constitucionais, requereu ao Tribunal Constitucional a apreciação e a declaração da inconstitucionalidade e da ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da citada Lei (Orçamento do Estado para 2003).
O Tribunal Constitucional veio, através do seu Acórdão n.o 360/2003 [Vide DR I Série A, n.o 232, de 07/10/2003] - Processo n.o 13/2003, dar razão ao Sr. Presidente da República, ao reconhecer e declarar com força obrigatória geral a inconstitucionalidade das normas contidas dos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, "(...) por violação do direito das associações sindicais à participação na elaboração da legislação do trabalho, previsto na alínea a) do n.o 2 do artigo 56.o da Constituição".
É, pois, neste contexto, que surge o projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP), visando repor, através de projecto de lei, as normas rejeitadas pelo Tribunal Constitucional através do Acórdão n.o 360/2003.1.4 Do quadro constitucional e legalEm matéria de protecção social, o artigo 67.o da Lei Fundamental reconhece o direito de todos os cidadãos à segurança social, cabendo ao Estado nomeadamente "(...) organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado com a participação das associações sindicais (...)".
Por seu turno, a Lei n.o 32/2002 [Vide DAR I Série A, n.o 294, de 20/12/2002], de 20 de Dezembro, que aprova as Bases da Segurança Social, estabelece expressamente o princípio da convergência progressiva entre os regimes de protecção social da função pública e os regimes do sistema de segurança social. Com efeito, o artigo 124.o do citado diploma legal, estipula que "Os regimes de protecção social da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes do sistema de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações". Cumpre sublinhar que este princípio que já se encontrava consagrado na Lei n.o 28/84, de 14 de Agosto [artigo 70.o] (Lei de Bases da Segurança Social), foi incorporado na Lei n.o 17/2000, de 8 de Agosto [artigo 110.o] (Bases Gerais do Sistema de Solidariedade e Segurança Social), mantendo-se inalterado na citada Lei n.o 32/2002, de 20 de Dezembro.
No que respeita em concreto ao quadro legal atinente à aposentação dos funcionários e agentes da Administração Pública, o mesmo encontra-se previsto e regulado no Decreto-Lei n.o 498/72, de 9 de Dezembro, vulgo Estatuto da Aposentação.
O artigo 51.o do Estatuto da Aposentação relativo a regimes especiais, não contém actualmente qualquer norma especial aplicável aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho, aplicando-se a estes trabalhadores no que concerne à remuneração relevante para efeitos de cálculo das suas pensões o regime aplicável aos agentes e funcionários da Administração Pública.
Com a proposta formulada no projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP), a pensão de aposentação dos subscritores sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho passa a ser determinada pela média mensal das remunerações sujeitas a desconto auferidas nos últimos três anos, excluindo os subsídios de férias e de natal ou prestações equivalentes, configurando, assim, uma alteração à remuneração mensal relevante para efeitos das pensões de aposentação daqueles trabalhadores.
O artigo 53.o, relativo à forma de cálculo da pensão, estatui que a pensão de aposentação corresponde à trigésima parte da remuneração que lhe serve de base multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, até ao limite máximo de 36 anos.
A proposta avançada pelo projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP) vai no sentido de deduzir no cálculo da pensão a percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, não podendo a pensão, em situação alguma, exceder o montante da remuneração mensal relevante líquida, o que tem como efeito uma alteração ao montante das pensões.
O Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, consagra a aposentação voluntária de funcionários ou agentes com 36 anos de serviço, independentemente da idade (antecipação da aposentação):O citado diploma legal (cfr. artigo 1.o), que teve como desiderato o descongestionamento e rejuvenescimento da Administração Pública, bem como corresponder a uma antiga pretensão dos funcionários e agentes da Administração Pública, reconhece aos funcionários e agentes o direito à aposentação com pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica, desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço.
No que respeita à tramitação, o referido diploma (cfr. artigo 3.o) estabelece que os requerimentos solicitando a aposentação antecipada devem ser apresentados nos departamentos onde os funcionários prestam serviço, os quais devem ser informatizados, designadamente quanto à inexistência de prejuízo para o serviço e submetidos a despacho do membro do Governo competente, que concordando determinará o seu envio para a Caixa Geral de Aposentações.
Recentemente, na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.o 360/2003, que declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade das normas contidas nos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da Lei n.o 30-B/2002, de 30 de Dezembro, entre as quais se incluía nomeadamente a revogação do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, a Sr.a Ministra do Estado e das Finanças aprovou o Despacho n.o 867/03/MEF, de 05/08/2003, através do qual impôs a verificação de um vasto conjunto de requisitos quanto aos pedidos de antecipação da aposentação, cuja inobservância impede a Caixa Geral de Aposentações de proceder à respectiva avaliação
O citado Despacho foi fundamentado com base na existência de uma "(...) total subversão do regime de aposentação antecipada com graves prejuízos para o interesse público (...)"
0670   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 e na necessidade de "(...) garantir desde já que não haverá a pura e simples retoma das práticas anteriores, disciplinando com o rigor exigido pela Lei e pelo interesse público a apreciação das situações apresentadas ao abrigo do regime ainda vigente".
Tal Despacho que foi considerado pela quase generalidade das entidades sindicais ouvidas no âmbito da audição em curso levada a cabo pela Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais, ferido de ilegalidade, veio determinar que "A Caixa Geral de Aposentações só poderá proceder à apreciação dos pedidos apresentados ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.o 116/85 desde que o deferimento venha fundamentado pelo serviço de origem com base nos seguintes elementos:a) Declaração do dirigente máximo de não ter havido qualquer aumento de pessoal na área funcional do funcionário, nomeadamente descongelamento de vagas, contratação a termo, avenças ou tarefas, nos últimos dois anos;
e) Informação sobre as respectivas classificações de serviço nos últimos 3 anos, data da última promoção, cursos de formação efectuados em serviço e respectivos custos;
f) Quaisquer outros elementos relevantes, de natureza funcional, que permitam confirmar e existência de prejuízo para o serviço".Determina, ainda, o mesmo Despacho que "Salvo situações devidamente justificadas, o deferimento dos pedidos de aposentação antecipada determina o congelamento de todas as vagas nas mesmas carreiras ou carreiras com idêntico conteúdo funcional no âmbito do respectivo Ministério, pressupondo-se ter sido previamente esgotado o recurso à reafectação ou mobilidade interna".
Em suma, trata-se de um Despacho que ao exigir a observância deste vasto conjunto de condicionalismos, teve como efeito uma forte restrição no acesso ao regime de aposentação antecipada, constante do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril.
Com o projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP) pretendem os seus autores, retomando as normas constantes dos n.os 1 a 5 do artigo 9.o da Lei n.o 30-B/2002, de 30 de Dezembro, proceder à revogação do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, e incluir o regime de aposentação antecipada no Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.o 498/72, de 9 de Dezembro), prevendo a possibilidade dos subscritores da CGA que contém, pelo menos, 36 anos de serviço, poderem, independentemente de sujeição a junta médica e sem prejuízo da aplicação do regime da pensão unificada, requerer a aposentação antecipada. Porém, com a aplicação de um factor de redução do valor da pensão à razão de 4,5% por cada ano de antecipação em relação à idade legalmente exigida para a aposentação.1.5 Do enquadramento do problemaA discussão em torno das alterações ao Estatuto da Aposentação constantes das iniciativas legislativas vertentes não constitui, como já aqui ficou amplamente demonstrado [Vide ponto 1.3. do presente relatório e parecer], novidade no quadro parlamentar, na justa medida em que as soluções normativas plasmadas no projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP) correspondem na íntegra às normas constantes dos n.os 1 a 5 do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2003), declaradas inconstitucionais pelo Acórdão n.o 360/2003, do Tribunal Constitucional.
Neste contexto, entende a relatora que o debate em torno dos projectos de lei em apreciação não pode escamotear aquilo que foi a discussão parlamentar ocorrida aquando da aprovação do artigo 9.o da Lei do Orçamento do Estado para 2003 e, a fortiori, tão pouco pode ignorar as dúvidas de (in)constitucionalidade e de (i)legalidade suscitadas pelo Sr. Presidente da República, bem como, o conteúdo do Acórdão do Tribunal Constitucional, relativamente a tais normas.
Importa, pois, ter presente que as matérias objecto dos projectos de lei em apreciação (alteração ao Estatuto da Aposentação), devem forçosamente ser analisadas à luz do enquadramento jurídico previsto na Lei n.o 23/98, de 26 de Maio, que estabelece o regime de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores em regime de direito público, assim como dos princípios constitucionais que reconhecem às associações sindicais o direito de exercício de negociação colectiva.
Em suma, até por razões que se prendem com as vicissitudes ocorridas em torno da aprovação do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, afigura-se desejável e imperioso equacionar se as matérias agora constantes da iniciativa legislativa vertente são ou não subsumíveis no conceito legal de matérias de negociação colectiva, dependendo daí, a sua conformidade legal e constitucional.
Como é consabido, a Constituição da República Portuguesa reconhece expressamente às associações sindicais, no seu artigo 56.o, n.o 3, o direito de contratação colectiva, o qual é assegurado nos termos da lei.
No que respeita aos trabalhadores da Administração Pública contratados ao abrigo do regime jurídico do contrato individual de trabalho, o exercício do direito de negociação colectiva foi regulado através do Decreto-Lei n.o 519-C1/79, de 29 de Dezembro.
No que especificamente se refere à Administração Pública, o direito de negociação colectiva e de participação dos trabalhadores em regime de direito público, encontra-se densificado na Lei n.o 23/98, de 26 de Maio.
O citado diploma legal, estabelece expressamente (cfr. n.os 1 e 2 do artigo 5.o) o direito de negociação colectiva dos trabalhadores da Administração Pública, relativamente ao seu estatuto, definindo a negociação colectiva como "(...) a negociação efectuada entre as associações sindicais e a Administração das matérias relativas àquele estatuto, com vista à obtenção de um acordo", sendo que nas situações de negociação colectiva que revistam carácter geral, o interlocutor pela Administração é o Governo (cfr. n.o 1 do artigo 14.o).
0671   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 O referido diploma, consagra de forma taxativa as matérias objecto de negociação colectiva, definindo como tal, designadamente, as matérias relativas à fixação ou alteração "das pensões de aposentação ou de reforma" [cfr. alínea b) do artigo 6.o].
Nos termos do já aludido diploma (cfr. artigo 7.o), a negociação colectiva deve iniciar-se a partir de 1 de Setembro de modo a poder estar concluída tendencialmente antes da votação final global da proposta de Orçamento do Estado, tomando o Governo a decisão que entender adequada, caso não tenha sido obtido qualquer acordo (cfr. n.o 5 do artigo 9.o).
Por último, de sublinhar igualmente que a mesma Lei [cfr. alínea d) do n.o 1 do artigo 10.o], confere aos trabalhadores da Administração Pública o direito de participação, a exercer através das suas associações sindicais, nomeadamente no que concerne a alterações ao Estatuto de Aposentação.
Significa, pois, de jure condito que as normas constantes do projecto n.o 362/IX, quer as que se reportam ao Estatuto de Aposentação, quer as que se reportam ao regime de antecipação da aposentação, uma vez que versam sobre a fixação/alteração do método do cálculo das pensões de aposentação dos trabalhadores da Administração Pública e, nessa medida, conduzem a uma modificação do montante das pensões, integram o conceito de matérias de negociação colectiva, nos termos e para os efeitos previstos na Lei n.o 23/98, de 26 de Maio.
Assim, é forçoso concluir que tais matérias têm de ser prévia e obrigatoriamente objecto de negociação colectiva a exercer entre o Governo e as associações sindicais. Em consequência, dado que tal negociação não se verificou no caso vertente e que a Assembleia da República nunca poderia suprir tal omissão porque não dispõe de legitimidade jurídico-legal para, em representação da Administração Pública ou do Governo, exercer a negociação colectiva (cfr. artigo 182.o da CRP e 14.o da Lei n.o 23/98, de 26 de Maio), não pode o Parlamento aprovar as iniciativas legislativas em questão, sob pena de colocar em crise as normas contidas no n.o 3 do artigo 56.o da Constituição da República Portuguesa e da Lei n.o 23/98, de 26 de Maio, diploma legal de valor reforçado.
Em suma, salvo melhor entendimento, as normas constantes da iniciativa legislativa em apreço parecem encontrar-se feridas de ilegalidade e inconstitucionalidade, por violação de normas e princípios legais e constitucionais que garantem o direito de negociação colectiva às associações sindicais representativas dos trabalhadores da Administração Pública.
Idêntico entendimento foi amplamente expendido pelo Sr. Presidente da República aquando do seu requerimento dirigido ao Tribunal Constitucional para efeitos de apreciação e declaração de inconstitucionalidade das normas contidas nos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro.
Com efeito, como se pode ler no Acórdão n.o 360/2003, do Tribunal Constitucional, o Sr. Presidente da República alegando que "(...) são significativas as modificações introduzidas pelas normas cuja apreciação pretende, quer no método de cálculo das pensões de aposentação (e, consequentemente no respectivo montante), quer no regime de aposentação antecipada dos trabalhadores da Administração Pública" sustentou as suas dúvidas de constitucionalidade quanto às referidas normas legais, nomeadamente nos seguintes termos:"a) Segundo o artigo 56.o, n.o 3, da Constituição, compete às associações sindicais exercer o direito de contratação colectiva, o qual é garantido nos termos da lei.
c) Não tendo ocorrido essa negociação colectiva antes da aprovação da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, as normas referidas enfermam de inconstitucionalidade por violação do direito de contratação colectiva das associações sindicais, consagrado no artigo 56.o, n.o 3, da Constituição.(...)l) Nestes termos, a inobservância dos procedimentos que na Lei n.o 23/98, de 26 de Maio, regulam a produção de outros actos legislativos configura-se como inconstitucionalidade por violação indirecta dos artigos 2.o e 112.o, n.o 3, da Constituição, mas, como se infere do disposto no artigo 280.o, n.o 2, alínea a), e do disposto no artigo 281.o, n.o 1, alínea b), também se configura como vício autónomo de ilegalidade por violação de lei com valor reforçado.
m) Não tendo ocorrido, nos termos legalmente previstos, a negociação colectiva e a audição prévia das associações sindicais para efeitos de alteração das normas referentes às pensões e ao regime e Estatuto da Aposentação, as normas constantes do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, na parte em que se referem aos trabalhadores da Administração Pública em regime de direito público, enfermam de ilegalidade por violação dos artigos 6.o, alínea b), 7.o, 10.o, n.o 1, alínea d), e 9.o e 14.o da Lei n.o 23/98, de 26 de Maio".A estas questões, não respondeu o Tribunal Constitucional no Acórdão que proferiu, por ter considerado que tal não se impunha uma vez que concluiu previamente que as mesmas normas estavam feridas de inconstitucionalidade por violação do direito das associações sindicais à participação na elaboração da legislação do trabalho previsto na alínea a) do n.o 2 do artigo 56.o da Constituição.
Efectivamente, o referido Acórdão o Tribunal Constitucional é claro quanto a este aspecto ao referir que "A resposta a esta questão implicaria determinar se a matéria sobre que versam tais normas se inclui no âmbito constitucionalmente imposto para o direito de contratação colectiva (...). A verdade, porém, é que essa averiguação só se impõe se não proceder o segundo fundamento de inconstitucionalidade
0672   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 apontado pelo Presidente da República - a falta de participação das associações sindicais no processo legislativo [alínea a) do n.o 2 do artigo 56.o da Constituição] (...)". Ora, tendo determinado que houve de facto violação do direito de participação das associações sindicais no processo legislativo, o Tribunal Constitucional concluiu no seguinte sentido "Chegados a este ponto, torna-se desnecessário determinar se houve ou não desrespeito do direito de negociação colectiva, nos termos já indicados; e igualmente se torna desnecessário analisar quer a questão da eventual inconstitucionalidade por violação indirecta dos artigos 2.o e 112.o, n.o 3, da Constituição, quer o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral".Em suma, dado que o projecto de lei em apreço padece dos mesmos vícios de ilegalidade e inconstitucionalidade detectados quanto às normas constantes do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, mantêm-se actuais e oportunos os argumentos expendidos pelo Sr. Presidente da República, nos quais nos revemos integralmente.
Nestes termos e à guisa de conclusão é entendimento da relatora que, dada a inexistência do competente processo de negociação colectiva entre o Governo e as associações sindicais representativas dos trabalhadores da Administração Pública, as normas constantes do projecto de lei n.os 362/IX (PSD/CDS-PP) enfermam de inconstitucionalidade por violação do disposto no n.o 3 do artigo 56.o da Constituição da República Portuguesa e de ilegalidade por violação do disposto na alínea b) do artigo 6.o e dos artigos 7.o, 9.o e 14.o todos da Lei n.o 23/98, de 26 de Maio.1.6 Da audição e discussão públicaa) Da audiçãoPor deliberação da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, e sem prejuízo da realização do competente processo de consulta pública nos termos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis, foram realizadas nos dias 18 e 19 de Novembro de 2003, um conjunto de audições em torno do projecto de lei n.o 362/IX com as associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública, tendo sido ouvidas as seguintes entidades:- FESAP
- Frente Comum dos Sindicatos da Administração Pública
- União dos Sindicatos IndependentesTodas as entidades referidas manifestaram a sua discordância face àquele projecto de lei, ou porque que consideram que relativamente ao mesmo deveria, nos termos legais e constitucionais aplicáveis, ter ocorrido o competente processo de negociação colectiva ou, ainda, porque pura e simplesmente não se revêem nas soluções normativas nele preconizadas.B) Da consulta públicaTerminado o período de consulta pública do projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP), que decorreu entre o dia 28 de Outubro de 2003 e o dia 26 de Novembro de 2003, deram entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais 37 pareceres remetidos por associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública, comissões de trabalhadores e plenários de trabalhadores. Acresce, ainda, que foi recebido da Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública um abaixo-assinado, subscrito por 62 256 trabalhadores da Administração Pública que se manifestam contra a aprovação do projecto de lei em apreço.
A generalidade das associações sindicais representativas dos trabalhadores da Administração Pública, pronunciaram-se acerca do projecto de lei n.o 362/IX em termos negativos, manifestando expressamente a sua oposição à aprovação do mesmo.
Mais especificadamente se dirá a esse respeito que:No parecer que a FESAP-Frente Sindical da Administração Pública remeteu à Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais, pode ler-se que "Nos termos da Lei n.o 23/98, de 26 de Maio, artigo 6.o, alínea b), as matérias relativas à fixação ou alteração das pensões de aposentação e reforma, são obrigatoriamente objecto de negociação colectiva, sujeitando-se por isso aos procedimentos previstos na referida legislação. Não será inoportuno lembrar que o não cumprimento desses mecanismos de negociação foi a génese da declaração de inconstitucionalidade do anterior projecto de reforma do Estatuto da Aposentação, pelo que um novo incumprimento desses mecanismos acarretará nova declaração de inconstitucionalidade. Até ao presente não existiu ainda qualquer procedimento negocial em relação à matéria referida". No que respeita ao conteúdo material do projecto de lei vertente, refere a FESAP que "(...) o mesmo nos suscita total discordância, dado que nos levanta sérias e fundadas dúvidas acerca da constitucionalidade material de algumas das suas normas".O Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, refere-se à iniciativa legislativa dos partidos da maioria nos seguintes termos: "Invoca-se a decisão do Tribunal Constitucional (Acórdão n.o 360/2003) para justificar a reapresentação das alterações julgadas inconstitucionais, agora pela via, exclusivamente, parlamentar. Diz-se que dessa forma se sana o vício apontado pelo Tribunal Constitucional. A verdade é que o aludido vício não se sana desta forma. Assim, o que se faz é contornar o vício. O Governo não quer reapresentar as alterações, cumprindo os ditames da Lei Fundamental e escuda-se com a Assembleia da República para evitar assumir as suas responsabilidades. Com esta postura, o Governo consegue, duma assentada desrespeitar o Tribunal Constitucional, desacreditar o Parlamento e subverter as regras do jogo democrático, o que é altamente censurável. Afasta ardilosamente a aplicação das regras da negociação colectiva para forçar as associações sindicais a intervirem no processo meramente a título de mera participação. (...) O processo de participação não senta o legislador à mesa com as associações sindicais, não tendo a virtualidade de permitir que estas possam influenciar o processo de elaboração legislativa". Para o STE "Mesmo a entender-se que a audição de associações sindicais a realizar pela Comissão competente da Assembleia da república (...) salvaguardaria o direito constitucional das associações sindicais à participação na elaboração da legislação do trabalho, ainda assim não teriam sido observados os procedimentos impostos pela Lei n.o 23/98, de 26 de Maio. Tratando-se de legislação a aprovar pela Assembleia da República, não regula a lei qualquer processo específico de negociação colectiva". Para além deste aspecto, o STE, alega que do ponto de vista material as soluções preconizadas pelo projecto de lei em causa implica a "(...) violação do princípio da igualdade", bem como, "(...) o princípio da irretroactividade
0673   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 das leis", e ainda, "(...) o princípio da protecção da confiança".Finalmente, também a Frente Comum de Sindicatos seguindo a mesma linha de argumentação, mostra-se desfavorável ao projecto de lei em apreço, referindo no seu parecer que "(...) é inconcebível que se pretenda pelo mecanismo parlamentar da 'discussão e audição pública' denegar um direito fundamental - o direito à negociação colectiva - que constitucionalmente não está cometido à Assembleia da República, mas sim no caso sub judice, ao Governo", adiantando, de igual modo que as alterações em causa, também violam matérias e princípios "(...) constitucionalmente consagrados por:- Tentar introduzir discriminações negativas, dispensando tratamentos diferentes para situações de facto iguais;
- Violar o princípio da segurança jurídica ao tentar introduzir um tratamento menos favorável para situações de facto já constituídas e/ou em formação;
- A vingarem significariam flagrantes violações do princípio da igualdade;
- Querer impor retroactivamente alterações de discriminação negativa a situações de facto já constituídas".II - Das conclusõesAtentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:1 - Os Grupos Parlamentares do PSD e CDS-PP tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 362/IX sobre "Alteração do Estatuto da Aposentação, revogação do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, e alteração aos Decretos-Lei n.os 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto".
2 - A apresentação do citado projecto de lei foi efectuada nos termos do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, e reúne os requisitos formais previstos no artigo 138.o do referido Regimento.
3 - Com o projecto de lei n.o 362/IX, pretendem os grupos parlamentares proponentes introduzir alterações ao Estatuto de Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 498/72, de 9 de Dezembro, na sua actual redacção, aos Decretos-Lei n.os 128/90, de 17 de Abril, e 327/85, de 8 de Agosto, bem como, revogar o Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril.
4 - As soluções preconizadas pelo projecto de lei vertente implicam em concreto:a) Alterar o artigo 51.o do Estatuto da Aposentação, passando a pensão de aposentação dos subscritores da CGA sujeitos ao regime jurídico do contrato individual de trabalho a ser determinada pela média mensal das remunerações sujeitas a desconto nos últimos três anos, com exclusão dos subsídios de férias, Natal ou prestações equivalentes;
c) Aditar ao Estatuto da Aposentação o artigo 37.o-A, relativo à aposentação antecipada, que prevê expressamente: (i) a possibilidade dos subscritores da CGA que contém, pelo menos, 36 anos de serviço, poderem, independentemente de sujeição a junta médica e sem prejuízo da aplicação do regime da pensão unificada, requerer a aposentação antecipada; (ii) a redução do valor daquela pensão à razão de 4,5% pelo número de anos de antecipação em relação à idade legalmente exigida para a aposentação; (iii) a redução de um ano por cada período de três anos que exceda 36 anos de serviço para efeitos do número de anos de antecipação a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão;
d) Revogar o Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, que permite que os funcionários e agentes da Administração Pública possam aposentar-se, com direito à pensão completa, independentemente de apresentação a junta médica e desde que não haja prejuízo para o serviço, qualquer que seja a sua idade, quando reúnam 36 anos de serviço;
e) Aditar o n.o 5 ao artigo 5.o do Decreto-Lei n.o 128/90, de 17 de Abril, e alterar o artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 327/85, de 8 de Agosto (estabelecimentos de ensino superior, privado ou cooperativo), estabelecendo que a remuneração relevante para efeitos de desconto de quota e cálculo da pensão de aposentação não pode ser inferior à estabelecida na convenção colectiva de trabalho aplicável nem superior à que respeite à categoria e escalão da carreira docente instituída para o ensino oficial correspondente ao mesmo tempo de serviço.5 - A discussão em torno das alterações preconizadas pela iniciativa vertente ao Estatuto da Aposentação, não constitui novidade no quadro parlamentar. Na presente Legislatura, em 2002, o XV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 28/IX (Orçamento do Estado para 2003), que deu origem à Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, aprovada, com os votos favoráveis do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP, Partido Ecologista os Verdes e o BE, cujo artigo 9.o contém o conjunto de normas relativas à alteração do método de cálculo das pensões de aposentação e do regime da aposentação antecipada dos trabalhadores da Administração Pública, agora constantes do projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP).
6 - O Tribunal Constitucional veio, através do seu Acórdão n.o 360/2003 - Processo n.o 13/2003, a pedido do Sr. Presidente da República, reconhecer e declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade das normas contidas nos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, "(...) por violação do direito das associações sindicais à participação na elaboração da legislação do trabalho, previsto na alínea a) do n.o 2 do artigo 56.o da Constituição".
0674   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 7 - No quadro da discussão parlamentar do projecto de lei sub judice, a Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais desencadeou um processo de audição e consulta pública com as associações representativas dos trabalhadores da administração pública. No quadro da audição realizada foram ouvidas as seguintes entidades: FESAP, Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, Frente Comum dos Sindicatos da Administração Pública, Sindicato Nacional dos Professores Licenciados, Sindicato Nacional dos Correios e Telecomunicações e União dos Sindicatos Independentes.
8 - No âmbito da consulta pública relativa ao projecto de lei n.o 362/IX, que decorreu entre 28 de Outubro de 2003 e 26 de Novembro de 2003, foram recebidos pela Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais 37 pareceres e um abaixo-assinado subscrito por 62 256 trabalhadores da Administração Pública.III - ParecerA Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:a) Não se tendo o Tribunal Constitucional pronunciado sobre a eventual violação do direito à negociação colectiva, os grupos parlamentares reservam para o debate em Plenário a sua apreciação sobre a eventual inconstitucionalidade conexa com a alegada violação constante do projecto de lei n.o 362/IX, da iniciativa do PSD e CDS-PP;
b) Para os efeitos tidos por convenientes, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.Palácio de São Bento, 26 de Novembro de 2003. - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura - A Deputada Relatora, Maria do Carmo Romão.Nota: As conclusões foram aprovadas por unanimidade;
No parecer: a alínea a) foi aprovada, com votos a favor do PSD e CDS-PP e votos contra do PS; a alínea b) foi aprovada por unanimidade.Para efeitos dos n.os 7 e 8 do artigo 35.o do Regimento da Assembleia da República, informa-se que o relatório original da Sr.a Deputada Maria do Carmo Romão (em anexo), sobre a mesma iniciativa legislativa, sofreu a seguinte votação:
Os pontos 1 a 6 e 14 e 15 das conclusões foram aprovados por unanimidade, tendo os demais pontos das conclusões sido rejeitados, com votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS.
Mais se informa que não se procedeu à votação da alínea a) do parecer, em virtude de a mesma ter ficado prejudicada pela aprovação da proposta de substituição apresentada pelo PSD para essa alínea.
Registaram-se, ainda, as ausências do PCP, do BE e de Os verdes.AnexoRelatório apresentado pela Deputada Relatora Maria do Carmo RomãoRelatório e parecerI - Do relatório1.1 Nota préviaOs Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP tomaram a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 362/IX [Vide DAR II Série A N.o 2, de 20/09/2003] sobre "Alteração do Estatuto da Aposentação, revogação do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril, e alteração aos Decretos-Lei n.os 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto".
O projecto de lei vertente será discutido na reunião do Plenário da Assembleia da República do dia 27 de Novembro de 2003.1.2 Do objecto e da motivaçãoAtravés do projecto de lei n.o 362/IX, visam os Grupos Parlamentares proponentes introduzir alterações ao Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 498/72, de 9 de Dezembro, na sua actual redacção, aos Decretos-Lei n.os 128/90, de 17 de Abril e 327/85, de 8 de Agosto, bem como, revogar do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril.
c) Adita ao Estatuto da Aposentação o artigo 37.o-A, relativo à aposentação antecipada, que prevê expressamente:
(i) a possibilidade dos subscritores da CGA que contém, pelo menos, 36 anos de serviço, poderem, independentemente de sujeição a junta médica e sem prejuízo da aplicação do regime da pensão unificada, requerer a aposentação antecipada;
(ii) a redução do valor daquela pensão à razão de 4,5% pelo número de anos de antecipação em relação à idade legalmente exigida para a aposentação;
(iii) a redução de um ano por cada período de três anos que exceda 36 anos de serviço para efeitos do número de anos de antecipação
0675   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 a considerar para a determinação da taxa global de redução da pensão;
Com efeito, na presente Legislatura, em 2002, o XV Governo Constitucional apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 28/IX [Vide DAR II Série A, n.o 26, 2.o e 4.o Suplemento de 02/10/2002] (Orçamento do Estado para 2003), que deu origem à Lei n.o 32-B/2002 [Vide DR I Série A, n.o 301, Suplemento de 30/12/2002], de 30 de Dezembro, aprovada [Vide DAR I Série, n.o 56, de 15/11/2002] com os votos favoráveis do PSD e do CDS-PP e os votos contra do PS, PCP, Partido Ecologista os Verdes e do BE, cujo artigo 9.o contém o conjunto de normas relativas à alteração do método de cálculo das pensões de aposentação e do regime da aposentação antecipada dos trabalhadores da Administração Pública, agora constantes do projecto de lei n.o 362/IX (PSD/CDS-PP).
No quadro da Assembleia da República, os Grupos Parlamentares do PSD e do CDS-PP, com o objectivo de sanarem a omissão da participação dos trabalhadores quanto às alterações ao Estatuto da Aposentação incluídas na proposta de lei n.o 28/IX, desencadearam, no âmbito da Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, um conjunto de audições com a Secretária de Estado da Administração Pública, com os parceiros sociais e com os Sindicatos da Administração Pública. Importa sublinhar que, à excepção dos grupos parlamentares que suportam o Governo, nenhum outro grupo parlamentar [Vide Declarações de voto do PS e PCP ao requerimento apresentado pelo PSD e CDS-PP, Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais, do dia 22/10/2002] aceitou o referido processo de audições, como um procedimento susceptível de suprir o incumprimento do disposto na Lei n.o 23/98, de 26 de Maio.
Por seu turno, a Lei n.o 32/2002 [Vide DAR I Série A, n.o 294, de 20/12/2002], de 20 de Dezembro, que aprova as Bases da Segurança Social, estabelece expressamente o princípio da convergência progressiva entre os regimes de protecção social da função pública e os regimes do sistema de segurança social. Com efeito, o artigo 124.o do citado diploma legal, estipula que "Os regimes de protecção social
0676   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 da função pública deverão ser regulamentados por forma a convergir com os regimes do sistema de segurança social quanto ao âmbito material, regras de formação de direitos e atribuição das prestações". Cumpre sublinhar que este princípio que já se encontrava consagrado na Lei n.o 28/84, de 14 de Agosto [artigo 70.o] (Lei de Bases da Segurança Social), foi incorporado na Lei n.o 17/2000, de 8 de Agosto [artigo 110.o] (Bases Gerais do Sistema de Solidariedade e Segurança Social), mantendo-se inalterado na citada Lei n.o 32/2002, de 20 de Dezembro.
O citado Despacho foi fundamentado com base na existência de uma "(...) total subversão do regime de aposentação antecipada com graves prejuízos para o interesse público (...)" e na necessidade de "(...) garantir desde já que não haverá a pura e simples retoma das práticas anteriores, disciplinando com o rigor exigido pela Lei e pelo interesse público a apreciação das situações apresentadas ao abrigo do regime ainda vigente".
0677   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 Em suma, trata-se de um Despacho que ao exigir a observância deste vasto conjunto de condicionalismos, teve como efeito uma forte restrição no acesso ao regime de aposentação antecipada, constante do Decreto-Lei n.o 116/85, de 19 de Abril.
O referido diploma, consagra de forma taxativa as matérias objecto de negociação colectiva, definindo como tal, designadamente, as matérias relativas à fixação ou alteração "das pensões de aposentação ou de reforma" [cfr. alínea b) do artigo 6.o].
0678   |   II Série A - Número 019   |   06 de Dezembro de 2003 Idêntico entendimento foi amplamente expendido pelo Sr. Presidente da República aquando do seu requerimento dirigido ao Tribunal Constitucional para efeitos de apreciação e declaração de inconstitucionalidade das normas contidas nos n.os 1 a 8 do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro.
Efectivamente, o referido Acórdão o Tribunal Constitucional é claro quanto a este aspecto ao referir que "A resposta a esta questão implicaria determinar se a matéria sobre que versam tais normas se inclui no âmbito constitucionalmente imposto para o direito de contratação colectiva (...). A verdade, porém, é que essa averiguação só se impõe se não proceder o segundo fundamento de inconstitucionalidade apontado pelo Presidente da República - a falta de participação das associações sindicais no processo legislativo [alínea a) do n.o 2 do artigo 56.o da Constituição] (...)". Ora, tendo determinado que houve de facto violação do direito de participação das associações sindicais no processo legislativo, o Tribunal Constitucional concluiu no seguinte sentido "Chegados a este ponto, torna-se desnecessário determinar se houve ou não desrespeito do direito de negociação colectiva, nos termos já indicados; e igualmente se torna desnecessário analisar quer a questão da eventual inconstitucionalidade por violação indirecta dos artigos 2.o e 112.o, n.o 3, da Constituição, quer o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral".Em suma, dado que o projecto de lei em apreço padece dos mesmos vícios de ilegalidade e inconstitucionalidade detectados quanto às normas constantes do artigo 9.o da Lei n.o 32-B/2002, de 30 de Dezembro, declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional, mantêm-se actuais e oportunos os argumentos expendidos pelo Sr. Presidente da República, nos quais nos revemos integralmente.