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4.1. Análise das causas e o impacto do uso tradicional do fogo no período de 2001 a 2020 A presente análise está orientada para o número de ocorrências de fogo rural em território continental no período de 2001 a 2020. No entanto salienta-se que os dados referentes ao último ano são ainda de carácter provisório. No período 2001-2020 registaram-se 456.531 ocorrências que queimaram aproximadamente 2,9 milhões de hectares (Figura 5). A média anual de ocorrências é de cerca de 23 mil e a média anual de área ardida é de aproximadamente 145 mil hectares. Existe uma clara tendência de redução na última década, em particular a partir de 2010. Esta redução poderá estar relacionada com a diminuição de comportamentos de risco, por consequência da decréscimo populacional e envelhecimento nos meios rurais e a perda de práticas ditas tradicionais, onde o uso complementar do fogo, ainda que de forma mais residual faz parte do sistema agrário. Pelo contrário, o valor da área ardida oscila por períodos, dado que, após anos catastróficos, existe um curto período, até 5 anos, com valores abaixo dos 100 mil hectares, para posteriormente ultrapassar esta meta (que consta do Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios que vigorou entre 2006 a 2018). Figura 5. Distribuição anual da área ardida e do número de ocorrências entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fonte dos dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. No que respeita à causalidade, verifica-se que a área ardida por causas do domínio do uso tradicional do fogo se mantém sem flutuações significativas, contribuindo com um valor médio de 14,5 mil hectares para o total da área ardida registada em cada ano (Figura 6). Este valor representa cerca de 10% da área ardida anualmente, enquanto que as demais causas II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________58
atribuídas têm um peso de 70%. Figura 6. Distribuição anual da área ardida por domínio de causas entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fonte dos dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências “Sem dados” referem-se a ocorrências sem causa atribuída. No período de 2001 a 2020, cerca de 20% das causas das ocorrências encontram-se por atribuir (sem dados), maioritariamente nos primeiros anos de registos. Figura 7. Distribuição das ocorrências de fogo rural e da área ardida por domínio de causas entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fonte dos dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências “Sem dados” referem-se a ocorrências sem causa atribuída. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________59
Figura 8. Distribuição das ocorrências de fogo rural por domínio de causas entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Dados comparativos de 2019 e 2020 e valores médios anuais do período de 2001 a 2018. Fonte dos dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências “Sem dados” referem-se a ocorrências sem causa atribuída. Analisando os dados totais de área ardida e número de ocorrências registadas no período de estudo, por classes de domínio de acordo com a Tabela 1 (Figura 7), verifica-se também que apesar do elevado número de ocorrências classificadas no domínio do uso tradicional do fogo, o seu contributo para o somatório da área ardida é muito inferior quando comparado com as causas classificadas como incendiarismo, indeterminadas ou aquelas sem causa atribuída. Em termos de área acumulada é semelhante ao valor registado por ocorrências classificadas como acidentais, ainda que, ao contrário do que é divulgado, as causas acidentais representem apenas 2% do total das ocorrências, contribuindo em 10% para o total de área ardida no período de estudo. Procedeu-se à análise dos dados referentes a 2019 e 2020, separadamente e relacionando-os com os dados médios do número de ocorrências e da área ardida do período de 2001 a 2018. O objetivo foi avaliar o efeito das mudanças recentes, em particular na percepção de risco pelas populações e mudanças no comportamento através das medidas implementadas (campanha “Portugal Chama”, registo das “Queimas e Queimadas”, entre outras iniciativas), resultante do início do processo de substituição do Sistema Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (SNDFCI) pelo Sistema de Gestão Integrada de Fogos Rurais (SGIFR). A Figura 8 permite avaliar a distribuição das ocorrências por domínio de causas. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________60
À excepção das ocorrências classificadas como reacendimento ou sem dados atribuídos, verifica-se que todas as demais ocorrências cujas causas se encontram classificadas nos restantes domínios não divergem significativamente em 2019 e em 2020 em relação à média anual do período 2001-2018. A redução verificada em 2020, nas ocorrências com causa no uso tradicional do fogo poderá ter sido influenciada pelas restrições impostas pela situação pandémica da COVID-19, reduzindo a mobilidade, inclusivé no meio rural e também pelas limitações impostas por parte dos municípios à população à realização de queimas e queimadas. Figura 9. Distribuição da área ardida por domínio de causas entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Dados comparativos de 2019 e 2020 e valores médios anuais do período de 2001 a 2018. Fonte dos dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências “Sem dados” referem-se a ocorrências sem causa atribuída. No que respeita à área ardida (Figura 9), apesar da redução em geral, expetável considerando o ano catastrófico de 2017, o destaque continua a ser o uso do fogo de cariz intencional, ou seja, as causas dentro do domínio do incendiarismo. É notável que a área ardida por ocorrências classificadas como incendiarismo tenha correspondido em 2019 e em 2020 a mais 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________61
do triplo e do quintúplo da área ardida por ocorrências classificadas por uso tradicional do fogo. Figura 10. Distribuição percentual das ocorrências e da área ardida por incendiarismo entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências com origem em uso intencional constituem um problema grave ao qual o país deve responder com medidas preventivas, suportadas por um trabalho cirúrgico de investigação de causas e da motivação inerente ao incendiarismo, com o fim de contrariar a elevada percentagem anual do número de ocorrências e de área ardida, a qual apresenta uma clara tendência de aumento na última década (Figura 10). Contudo, convém salientar que este aumento relativo das ocorrências classificadas com origem em incendiarismo resulta também de um maior esforço das autoridades responsáveis pela investigação, nomeadamente a Guarda Nacional Republicana e a Polícia Judiciária. Considerando as caraterísticas e condições que definem o uso tradicional do fogo, analisando os dados da distribuição mensal de ocorrências e da área ardida com origem neste uso (Figura 11), verifica-se que os maiores valores percentuais se registam entre julho e setembro. Sendo assim, este uso não é tradicional nos termos que definem o uso tradicional do fogo, como descrito nos capítulos anteriores. Por outro lado, aos olhos da lei vigente há várias décadas, também não se trata de fogo negligente, mas antes de fogo intencional, pelo que estas ocorrências deveriam estar classificadas como incendiarismo, abarcando, portanto cerca de 34% das ocorrências classificadas como uso tradicional do fogo. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________62
Figura 11. Distribuição percentual mensal das ocorrências e da área ardida por uso tradicional do fogo entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. Em termos de valores médios mensais de número de ocorrências, verifica-se que as ocorrências derivadas do uso do fogo apresentam dois picos bem definidos ao longo do ano, o mês de março (359) e os meses de setembro (315) e outubro (317) (Figura 12). Porém, acompanhando a tendência das ocorrências derivadas das restantes causas, destaca-se o mês de agosto (276) (Figura 12). No entanto, o número de ocorrências derivadas dos demais domínios de causas apresentam, de forma destacada, um único pico no mês de agosto, destacando-se as ocorrências intencionais. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________63
Figura 12. Distribuição da média mensal do número de ocorrências por domínio de causas entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. No que se refere à média mensal da área ardida por ocorrências derivadas do uso do fogo, os valores mais elevados da área ardida concentram-se nos meses de agosto, setembro e outubro (Figura 13). Neste período destaca-se a elevada área ardida resultante de ocorrências por incendiarismo, em particular o mês de agosto com uma área cerca do triplo do valor da área resultante de causas derivadas do uso do fogo. Figura 13. Distribuição da média mensal da área ardida por domínio de causas entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________64
Analisando separadamente os tipos de uso tradicional de fogo descritos na Tabela 1., verifica-se grande concentração de ocorrências nos meses de julho a setembro, cuja causa associada é o uso do fogo para renovar pastagens, ou seja as queimadas pastoris (Figura 14 e Figura 15). Estas queimadas, nestes meses coincidentes com o verão e com a época de maior risco, concentram cerca de 15% do total das ocorrências do domínio do uso tradicional do fogo, correspondendo a cerca de 55% da área ardida total de todas ocorrências incluídas naquele universo de tipos de causas. Tal indica um desvio relativamente a práticas ancestrais, pois o fogo para renovar pastagens é tradicionalmente realizado no outono, inverno e primavera, de acordo com o tipo de gado e de vegetação para alimento, ou de práticas culturais que antecedem a sementeira (por exemplo os poulos). Este registo de uso de fogo sugere um cariz intencional, cuja motivação poderá nem sempre estar na renovação de pastagens. Figura 14. Distribuição percentual mensal das ocorrências por tipo de uso tradicional do fogo entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________65
Figura 15. Distribuição percentual mensal da área ardida por tipo de uso tradicional do fogo entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. Quanto à distribuição semanal das ocorrências com origem numa causa associada ao uso tradicional do fogo, verifica-se que os valores médios registados ao longo da semana, no período entre 2001 e 2018 não apresentam grandes diferenças, apenas uma ligeira subida ao sábado (Figura 16). Comparativamente, 2019 registou um número de ocorrências, em termos absolutos, próximo das médias. O ano de 2020, tendo em conta que são dados provisórios registados entre 1 de janeiro a 13 de outubro, mostra um decréscimo médio de cerca de 50% para cada dia da semana. Esta redução poderá estar relacionada com as limitações impostas pela pandemia da COVID-19. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________66
Figura 16. Distribuição semanal das ocorrências por uso tradicional do fogo entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de Dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. Considerando as ocorrências por três grandes domínios de causas, nomeadamente o uso tradicional do fogo, outras causas (que agregam todos os domínios investigados) e as ocorrências sem causas atribuídas, a distribuição percentual do número de ocorrências por classes de extensão apresentada na Figura 17 mostra que entre 2001 e 2020 a larga maioria das causas, cerca de 81%, inclui-se nas classes de extensão inferiores a 1 ha (73% na classe entre 0 e 0,5 ha; 8% entre 0,5 e 1 ha). As ocorrências com origem nos diversos tipos de uso tradicional do fogo são cerca de 15% do número total de ocorrências que originam grandes incêndios florestais (superiores a 100 ha), 69% têm origem em outras causas e o restante, cerca de 16%, referem-se a ocorrências sem causas atribuídas.  Figura 17. Distribuição percentual das causas de fogo rural por classes de extensão e contributo para o total de ocorrências entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências “Sem dados” referem-se a ocorrências sem causa atribuída. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________67
Considerando os três domínios de causas (Figura 18), as ocorrências com uso tradicional do fogo como causa apenas representam 8% da área total ardida por incêndios superiores a 100 hectares. As ocorrências derivadas de outras causas foram responsáveis por cerca de 75% do total da área ardida por grandes incêndios. No entanto, 17% do total da área ardida por grandes incêndios está associada a ocorrências sem causa atribuída. Figura 18. Distribuição percentual das causas de fogo rural por classes de extensão e contributo para a área ardida entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de dados: ICNF, 2020; elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. As ocorrências “Sem dados” referem-se a ocorrências sem causa atribuída. Quando a severidade meteorológica de incêndio é muito elevada, o potencial para a ocorrência de incêndios de maior extensão e gravidade é elevado. A severidade meteorológica é dada pelo índice Daily Severity Rating (DSR), que deriva do FWI (Fire Weather Index), e que indica a dificuldade operacional de supressão do incêndio. Quanto mais elevado o DSR, mais complexo é o controlo e a extinção do incêndio, pois aquele reflete o esforço necessário para a sua supressão (Rego e Colaço, 2018). Da análise dos dados das ocorrências nos diferentes domínios de causas verifica-se que o DSR médio por classes de extensão é consideravelmente mais baixo nas ocorrências por uso tradicional do fogo, o que significa que estas se produzem em dias de meteorologia menos severa, em comparação com as demais ocorrências derivadas de outras causas. Por sua vez, as ocorrências com origem acidental verificam-se em dias de elevada severidade meteorológica. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________68
Tabela 2. Severidade média (DSR médio) nas diferentes classes de extensão e por domínio de causa de ocorrência. Fonte de dados: ICNF; IPMA; 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Por último, verifica-se que dentro de cada classe de DSR, os valores de área ardida mais elevados correspondem a DSR igualmente mais elevados (Figura 19). As ocorrências derivadas de causas com origem no uso tradicional do fogo são as que, em geral, apresentam menor área ardida, inferior a 50 hectares mesmo quando o DSR apresenta um valor superior a 20. Figura 19. Distribuição da média da área ardida por domínio de causa e classe de severidade meteorológica (DSR) entre 2001 e 2020 (até 13 de outubro de 2020). Fontes de dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nota: os dados referentes a 2020 são de carácter provisório. [0 - 0,5[ [0,5 - 1[ [1 - 10[ [10 - 100[ [100 - ...[Acidentais 14,7 15,7 17,1 20,3 27,1Estruturais 8,4 8,8 9,4 11,2 17,7Incendiarismo 11,8 11,7 11,9 15,2 22,3Naturais 12,2 12,8 17,0 20,9 28,2Uso tradicional do fogo 6,2 6,4 7,1 9,9 17,4Outros usos do fogo 10,8 11,9 13,3 16,8 22,8Reacendimento 11,8 12,5 13,0 14,4 21,3Indeterminadas 10,6 11,3 11,9 15,9 23,1Sem dados 9,8 10,8 11,1 14,7 22,7MÉDIA DO DSR POR CLASSES DE EXTENSÃO. 2002 - 2020Classes de Extensão (hectares)CAUSAS8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________69
desenvolver ações de promoção e execução de fogo controlado, em particular nos Perímetros Florestais. A experiência demonstrada e o conhecimento adquirido pela proximidade de trabalho com este grupo de especialistas levou a que técnicos de outros organismos, em particular dos Gabinetes Técnicos Florestais dos municípios, se procurassem formar nesta especialidade. Destaca-se o curso de fogo controlado desenvolvido em 2010 em parceria com a FORESTIS, Governo Civil do distrito de Viana do Castelo e a CIM Alto Minho que formou e habilitou todos os técnicos dos 10 municípios da região. Igualmente, a Escola Superior Agrária de Coimbra inicia em 2010 o Curso de Especialização Tecnológica em Defesa da Floresta Contra Incêndio, permitindo a obtenção de formação e a credenciação em fogo controlado, tornando-se desde então um centro de referência ao nível nacional na formação no uso do fogo técnico, representando cerca de 43% do total de formação ministrada entre 2009 e 2019 (ver Figura 20 e Figura 21). Figura 20. Distribuição percentual dos cursos de fogo controlado por entidade formadora, reconhecidos pelo ICNF e já concluídos, entre 2009 e 2019. Fonte de dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020 A par destas, outras entidades, de âmbito privado dedicadas à prestação de serviços de formação profissional, surgem no mercado para dar resposta à demanda crescente. De acordo com a listagem de técnicos credenciados em fogo controlado, publicada pela Autoridade Florestal Nacional em 16 de fevereiro de 2011, existiam no país 88 técnicos habilitados. Em 2012, de acordo com a listagem publicada em 31 de agosto, o número de técnicos credenciados já era de 133, com especial destaque para os técnicos dos GTF provenientes dos municípios. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________71
Figura 21. Distribuição anual de cursos de formação reconhecidos pelo ICNF e concluídos entre 2009 e 2019. Fonte de dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. A última listagem publicada pelo ICNF, de 9 de outubro de 2020, reporta 186 técnicos habilitados e que mantêm a credenciação, cumprindo os requisitos mínimos obrigatórios para a sua renovação, de acordo com a legislação vigente. Da atual listagem, verifica-se que 136 técnicos obtiveram formação e experiência nos últimos 5 anos, mantendo-se um pequeno grupo com formação e prática de uso do fogo superior a 10 anos e com 2a e 3a renovação da credenciação. A Figura 22 permite verificar que restam poucos técnicos com a credenciação anterior a 2015 renovada e atualizada, o que reflete que ao mesmo tempo que se formam novos técnicos, muitos perdem, entretanto, a sua credenciação por não cumprirem as 150 horas mínimas obrigatórias de uso do fogo num período de 5 anos. É importante também salientar que no processo formativo do fogo controlado o reconhecimento dos cursos pelo ICNF depende da participação de formadores certificados. Segundo a lista de técnicos inscritos na Bolsa Nacional de Formadores de Fogo Controlado, publicada pelo ICNF em 11 de junho de 2018, o país apenas tinha 16 formadores. Figura 22. Distribuição do número de técnicos ativos em 2020 por ano de credenciação. Fonte de dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________72
A figura 23 representa a distribuição geográfica dos técnicos credenciados em fogo controlado (por município de residência), destacando-se a maior concentração na Região Norte, o que pressupõe uma maior atividade no uso do fogo técnico em relação a outras regiões do país, como se verificará seguidamente. Figura 23. Distribuição dos Técnicos de Fogo Controlado atualmente habilitados (Município de Residência). Fonte de dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Nos últimos anos, muitos técnicos foram credenciados ao abrigo da excecionalidade prevista no ponto 4 do Artigo 5.o do Despacho n.o 7511/2014, de 9 de junho, sem a necessidade de terem formação específica nas áreas da proteção e defesa da floresta, silvicultura, ciências agrárias, ciências do ambiente ou ecologia. Se por um lado facilita o acesso à credenciação, por outro há o risco real desta permissividade resultar em práticas inadequadas. Acresce que, apesar de previsto pela regulamentação da prática, não há avaliação formal dos resultados das operações de fogo controlado, o que facilita práticas incorretas. Por outro lado, o aumento do número de técnicos credenciados não significa um aumento proporcional das áreas intervencionadas com fogo controlado. A prática do uso do fogo é condicionada por diversos fatores, de entre os quais se destacam: i) A meteorologia e a fenologia da vegetação têm um papel determinante nas oportunidades do uso do fogo. ii) A preparação das parcelas, quando necessário, envolvendo ações de abertura ou ampliação de linhas de ancoragem ou a redução de carga de combustível em pontos críticos (por exemplo junto a espaços arborizados), com o fim de reduzir o risco de escape do fogo ou proteger árvores da energia libertada. iii) O regime de propriedade e as autorizações necessárias para a intervenção com fogo. iv) A disponibilidade total dos técnicos para aproveitar as melhores condições ambientais 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________73
para o uso do fogo. Muitas vezes perdem-se oportunidades ótimas de uso do fogo por ocupação em outras funções técnicas. v) A disponibilidade de meios e recursos para a execução, condução e acompanhamento de todo o processo de queima, em particular a disponibilidade das equipas de supressão (Sapadores Florestais, Bombeiros, UEPS e FEPC). vi) A disponibilidade de recursos financeiros apropriados para o desenvolvimento de cada uma das fases do fogo controlado. Considerando a área gerida e o número de queimas executadas e declaradas pelos técnicos com fogo controlado, de acordo com os registos semestrais de atividade publicados anualmente pelo ICNF, verifica-se que a atividade não é proporcional ao aumento do número de técnicos, como se pode observar pelas Figura 23, Figura 24 e 25. Figura 23. Distribuição anual do número de queimas e área tratada pelo número de técnicos implicados, entre 2014 e 2019. Fonte de dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. As Figuras 24-26 indicam que apesar dos aumentos de técnicos e número de queimas, a área gerida com fogo não apresenta a mesma tendência proporcional, com excepção do ano 2019. Esta situação poderá estar relacionada com os fatores condicionantes já referidos, ou mesmo com a falta de experiência dos técnicos recém-credenciados, o que condiciona o seu desempenho autónomo. Figura 24. Distribuição da área tratada com fogo controlado e o número de técnicos credenciados implicados. Fonte de dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________74
Figura 25. Distribuição anual do número de queimas e número de técnicos implicados. Fonte de dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Por último, o aumento da atividade de fogo controlado em 2019 deve-se sobretudo à implementação do Programa Nacional de Fogo Controlado (PNFC), aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros (RCM) n.o 59/2017 de 8 de maio, o qual estabeleceu o plano nacional de fogo controlado. O ICNF I.P., enquanto Autoridade Florestal Nacional e gestora do PNFC e do Fundo Florestal Permanente (FFP), procedeu entre 2017 e 2018 à abertura de uma linha de financiamento para apoiar especificamente a realização de ações de gestão de combustível com Fogo Controlado no âmbito da Prevenção dos Fogos Florestais 2017/2018 e 2018/2019, através do “Anúncio de Abertura de Procedimento Concursal N.o 04/0125/2017” e do “Anúncio de Abertura de Procedimento Concursal n.o 12/0125/2018”. Este apoio permitiu o financiamento a cerca de três dezenas de candidaturas de comunidades intermunicipais, os municípios e as organizações de produtores florestais. A Figura 26 permite observar que um maior apoio pelo Estado é determinante para a atividade de fogo controlado. Daí se verificarem-se no período de 1979 a 2019 dois momentos de maior atividade no uso do fogo técnico, entre 2009 e 2010 com o GeFoCo, e em 2019 com os apoios do FFP. Figura 26. Distribuição anual da área intervencionada com fogo controlado e do número de queimas executadas entre 1979 e 2019. Fontes de dados: ICNF, 2020; fichas de fogo controlado dos Serviços Florestais (1979-2000, registo parcial), compiladas por P. Fernandes. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________75
A Figura 27 representa a distribuição das áreas intervencionadas com fogo controlado entre 2018 e 2019. Figura 27. Mapa dos fogos controladosd executados em 2018/2019. Fonte de dados: ICNF, 2020. Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. Concluindo, é crucial para o aumento da área gerida com fogo controlado o apoio do Estado, acompanhado de formação, maior autonomia dos técnicos por desimpedimento de outras tarefas e apoio com os recursos e meios necessários à preparação e execução das queimas. 6. Iniciativas para a redução das ocorrências por uso tradicional do fogo O uso do fogo por parte das populações e as ocorrências de incêndio resultantes têm sido o principal alvo de condicionamentos recorrentes da legislação. Houve nas últimas duas décadas um reforço no controlo do dito uso tradicional do fogo, em particular nas limitações às queimadas pastoris e às queimas de amontoados e sobrantes de exploração, inclusive com II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________76
sucessivas iniciativas de uma substituição técnica e institucional em relação à execução pela população. Sendo assim, neste capítulo daremos destaque às principais iniciativas que neste contexto envolvem o uso do fogo, seguindo uma sequência cronológica: 2009 – GeFoCoa; 2016 – Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências; 2017 – Programa Nacional de Fogo Controlado; 2018 – GT Redução de Ignições; 2018 – Programa de Redução do Número de Ignições de Incêndios Rurais; 2018 – Apoio às queimadas extensivas; 2019 – Registo de Queimas e Queimadas; 2019 – Apoio à realização de queimas; 2019 – Mecanismo de Apoio às Queimadas. 6.1. GeFoCo – Grupo de Especialistas em Fogo Controlado Após ter sido formado em 2006, o Grupo de Especialistas em Fogo Controlado (GeFoCo), composto por cerca de duas dezenas de técnicos e com trabalho reconhecido na divulgação e na execução de ações de gestão de combustível com fogo controlado é oficialmente constituído pela Portaria 35/2009 de 16 de janeiro. A missão do GeFoCo incidia num trabalho de proximidade juntos das entidades distritais e municipais, procurando fomentar e dinamizar o uso do fogo em sede de planeamento e execução em áreas públicas e comunitárias, com o objetivo de implementação de faixas e de mosaicos de gestão de combustível. O trabalho deste grupo de especialistas no uso do fogo, foi apoiado por diversas equipas de operacionais, transferindo práticas e conhecimentos aos elementos das equipas de Sapadores Florestais (SF), do Corpo Nacional de Agentes Florestais (CNAF), do Grupo de Intervenção Proteção e Socorro (GIPS) da GNR (hoje UEPS), da Força Especial de Bombeiros – FEB (hoje FEPC) e de bombeiros voluntários. O GeFoCo foi sem dúvida um programa que se destacou pelo forte empenho na divulgação e na implementação do fogo controlado no país. Durante o período de duração do programa, desde 2006 até à sua extinção em 2010, a área intervencionada com fogo técnico foi de cerca de 5 000 hectares, porém cerca de 68,5% desta área foi realizada nos últimos dois anos, onde o GeFoCo contribuiu consideravelmente para a sua execução, em particular no Alto Minho (ver Figura 28). Apesar do Plano Nacional de Prevenção Estrutural (PNPE) para o biénio de 2009‐10 da Autoridade Florestal Nacional prever um aumento da atividade do GeFoCo, este grupo acabou por ser extinto por razões orçamentais em 2010. 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________77
Figura 28. Mapa de fogos controlados durante o período de ação do GeFoCo, entre 2006 e 2010. Fonte de dados: ICNF, 2020; Elaboração: Observatório Técnico Independente, 2020. O trabalho desenvolvido por este grupo consolidou as bases para a prática do uso do fogo técnico, influenciando e fomentando ao nível nacional inúmeros técnicos dos GTF dos municípios, dos próprios Serviços Florestais e operacionais das diversas agências do sistema, com a correspondente formação técnica para garantir que o fogo controlado continuasse a ser utilizado, em muitas regiões do país. 6.2. Plano de Ação Nacional de Redução do Número de Ocorrências Em 1 de março de 2016, o ICNF publica o Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências no cumprimento dos objetivos específicos da Estratégia Nacional para as Florestas (ENF) estabelecida pela Resolução do Conselho de Ministros n.o 6-B/2015, de 4 de fevereiro, que atualiza e revoga a ENF aprovada em RCM n.o 114/2006, de 15 de setembro. Neste contexto, este Plano de Ação tem por finalidade a redução da incidência dos incêndios florestais, considerando a causalidade das ocorrências, mediante ações de sensibilização e de fiscalização a desenvolver num horizonte temporal de 20 anos. Estas ações serão, segundo o Plano, orientadas para a população escolar e em grupos de risco, sendo definidas em função do conhecimento das causas dos incêndios e suas motivações. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________78
A vigência deste Plano encontra-se determinada pelos períodos de vigência do Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndio (PNDFCI), tendo sido estruturado com base no Programa Nacional de Prevenção Estrutural que, por sua vez, determina as duas principais atuações a operacionalizar no âmbito da Redução do número de ocorrências, designadamente a sensibilização e a fiscalização. Este Plano de Ação estabelece a redução do número de ocorrências associadas a determinadas causas mediante a necessidade de alteração de comportamentos e a redução do impacte das ocorrências ao nível área ardida, mediante a operacionalização de ações de gestão de combustível. O Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências traçou as perspetivas do impacte da alteração do número de ocorrências para 20 anos, tendo como referência o ano 2009 e procedendo à análise em dois períodos: 2002 – 2008 e 2009 – 2015 “com base nos dados do número de ocorrências e da área ardida, disponíveis no Sistema de Gestão de Informação de Incêndios Florestais (SGIF) e nos valores de Índice de Severidade Diário (DSR – Daily Severity Rating)”. Segundo a análise efetuada, concluiu-se que durante o período de 2002 a 2015 existiu uma clara tendência para a diminuição média total do número de ocorrências para qualquer classe de DSR. Considerando a meta para o período de 20 anos, estabeleceu-se um cenário “conservador” até ao ano de 2035, cujo cálculo da diminuição do número de ocorrências e de área ardida, foi determinado pela “média do número de ocorrências e da área ardida dos últimos 5 anos e da tendência média de redução do número de ocorrências por ano e por classe de área ardida.” (ver Quadro 1). Quadro 1. Média da taxa de variação anual, número de ocorrências e área ardida por classe de área ardida. Fonte: Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências, de 1 de março de 2016, ICNF. Segundo o cenário definido, estimou-se uma redução de 250 a 350 ocorrências por ano até à sua estabilização num valor médio anual de cerca de 15.000 a 16.000 ocorrências, o que corresponderia a uma previsão de área ardida entre 50 000 a 60 000 hectares no ano 2035, conforme se pode observar no gráfico seguinte (Figura 29). Figura 29. Impacte das causas na área ardida. Fonte: Plano de Ação Nacional de Redução do Número de Ocorrências, de 1 de março de 2016; ICNF. Classe de área ardida (ha)<1 1-10 10-50 50-100 100-500 500-1000 >1000  Taxa de variação anual do número de ocorrências -1,6% -1,5% 0,2% -1,8% -1,5% -3,1% -3,8%  No ocorrencias media nos últimos 5 anos 19141 2626 446 91 97 16 11  Area ardida média nos últimos 5 anos(ha) 2.797 8.350 10.076 6.494 20.423 11.403 30.374 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________79
O Plano de Ação referia ainda que foram selecionadas áreas prioritárias de atuação, com base na análise do Relatório de Análise das Causas dos Incêndios Florestais – 2003 – 2013 (ICNF, I.P., 2014), cujas áreas podem ser observadas através da Figura 30 que correlaciona a dimensão da área ardida e as condições meteorológicas em que as ocorrências se sucederam. Figura 30.- Impacte das causas na área ardida. Fonte: Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências, de 1 de março de 2016, ICNF.   Figura 31. Impacte das causas na área ardida, mas restrito às causas onde é possível de atuar através de ações de sensibilização e de fiscalização. Fonte: Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências, de 1 de março de 2016, ICNF. Este documento do ICNF propunha ainda que as ações a realizar no âmbito da sensibilização e da fiscalização fossem ajustadas à realidade local, de acordo com a distribuição das causas dos incêndios e com a identificação dos grupos específicos de risco (Figura 31). O Plano destaca ainda que as ações de sensibilização deveriam incidir com maior prioridade sobre o dito uso tradicional do fogo, nomeadamente a execução de queimas e de queimadas. No ano seguinte à publicação do Plano de Ação Nacional de Redução do Número de Ocorrências ocorreram os grandes incêndios florestais que assolaram o país, em particular na Região Centro, tendo-se registado cerca de 21 mil ocorrências e aproximadamente 540 mil II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________80
hectares de área ardida. O ano de 2017 demonstrou à saciedade que a redução da área ardida não é paralela à redução do número de ignições, tema que o Observatório explorou no Estudo Técnico antecedente. 6.3. Programa Nacional de Fogo Controlado 6.3.1. Plano Nacional de Fogo Controlado A Resolução do Conselho de Ministros n.o 59/2017, 8 de maio de 2017, aprova Programa Nacional de Fogo Controlado (PNFC) que estabelece o primeiro plano nacional de fogo controlado, tendo como “objetivo direto o desenvolvimento de ações de prevenção estrutural duráveis e sustentáveis, promovendo a compartimentação dos espaços e, como objetivo indireto, o reforço do quadro de técnicos credenciados, contribuíndo para o uso da técnica de fogo controlado na gestão silvícola e da paisagem.” O PNFC tem um período de vigência de cinco anos de acordo com o Artigo 5.o desta Resolução. É com base na Estratégia Nacional para as Florestas (ENF), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.o 6-B/2015, de 4 de fevereiro, que a política de Defesa da Floresta Contra Incêndios (DFCI) se encontra operacionalizada através do Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) 2006-2018. A ENF estabelece também a necessidade de um Plano Nacional de Gestão Integrada do Fogo, onde incorpore as operações associadas ao uso do fogo: i) pela população; ii) pelo técnico na prevenção; iii) e pelo operacional na gestão de incêndios. O PNFC integra-se no âmbito da operação do uso do fogo pelo técnico na prevenção e inseria-se no primeiro eixo estratégico do PNDFCI que tem como fim promover a gestão ativa dos espaços silvestres e implementar ações de prevenção em áreas estratégicas, mediante a criação de redes de gestão de combustível e a criação de mosaicos para a compartimentação de espaços florestais contínuos. Tal como estabelecido na RCM n.o 59/2017, de 8 de maio de 2017, é definido o plano nacional de fogo controlado conforme o Memorando publicado em 18 de dezembro de 2017 pelo ICNF, o qual “pretende desenhar no território uma área potencial de intervenção (API) que, como primeiro passo, se cingirá a áreas de matos.” Sendo assim, está prevista uma área potencial de intervenção para submeter a fogo controlado, em matos, de aproximadamente 260 mil hectares. Segundo apresentado pelo ICNF na sessão de videoconferência de 14 de dezembro de 2019, a meta anual de tratamento com com fogo controlado seria de 50.000 hectares. A área potencial de intervenção (API) total encontra-se distribuída por 23 NUTS III, sendo que cerca de 78 mil hectares foram consideradas API prioritárias, integradas nos territórios de 17 NUTS III, conforme o Quadro 2 e a Figura 32. NUTS IIIAPI Total (ha)API Prioritária (ha)Alentejo Central 249 0 Algarve 32.077 0 Alto Alentejo 27.108 0 Alto Minho 22.465 16.506 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________81
NUTS IIIAPI Total (ha)API Prioritária (ha)Ave 6.467 1.207 Baixo Alentejo 5.141 0 Beira Baixa 12.279 3.926 Beiras e Serra da Estrela 39.370 11.170 Douro 15.450 4.869 Oeste 1.941 1.937 Área Metropolitana de Lisboa 6.541 6.500 Área Metropolitana do Porto 4.719 2.490 Alentejo Litoral 675 0 Alto Tâmega 16.221 11.966 Cávado 3.372 2.685 Lezíria do Tejo 4.563 139 Médio Tejo 12.059 167 Região de Aveiro 1.839 1.839 Região de Coimbra 11.456 4.005 Região de Leiria 3.321 2.285 Tâmega e Sousa 13.824 2.970 Terras de Trás-os-Montes 3.663 0 Viseu Dão Lafões 16.789 3.701 Total261.59378.363Quadro 2. Área potencial de intervenção (API) através do fogo controlado, por NUTS III. Fonte: ICNF, 2017 (Memorando 41520/2017/2017/DGA, de 18/12/2017) Segundo o Memorando, a definição das NUTS III de intervenção prioritária obedeceu aos seguintes critérios “(i) a repetida recorrência de incêndios florestais, (ii) a forte presença de regime florestal – áreas protegidas por um regime de utilidade pública, maioritariamente sob gestão do Estado, facilitando e abreviando futuras intervenções; (iii) presença expressiva da rede primária de faixas de gestão de combustível (RPfgc) – zonas de grande relevância no apoio ao combate, (iv) as áreas com planos de fogo controlado.” II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________82
Figura 32. Área potencial de intervenção (API) com o fogo controlado por NUTS III. Fonte: ICNF, 2017 (Memorando 41520/2017/2017/DGA, de 18/12/2017). Assim, definiu-se para a época 2017/2018 a intervenção em cerca de 10.000 mil hectares de espaço florestal conforme apresentado no Quadro 3. NUTS III PrioritáriasÁrea Prioritária 2017/2018 (ha)Alto Minho 3.500 Alto Tâmega 2.500 Beiras e Serra da Estrela 1.400 Douro 800 Região de Coimbra 750 Viseu Dão Lafões 500 Ave 300 Tâmega e Sousa 250 Total 10.000 Quadro 3. Área prioritária para execução do fogo controlado em 2017/2018. Fonte: ICNF, 2017 (Memorando 41520/2017/2017/DGA, de 18/12/2017). 8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________83
6.3.2. Apoios financeiros para a implementação do PNFC Para a implementação e execução da referida área para a época 2017/2018, o ICNF considerou um custo médio de 120 euros por hectare, valor que inclui a queima e a preparação das parcelas. Assim, o custo definido, associado à execução do plano nacional de fogo controlado para 2017 e 2018 é de 1,2 milhões de euros. Este montante foi suportado pelo Fundo Florestal Permanente, através de concurso aberto às seguintes entidades: Comunidades Intermunicipais; Câmara Municipais e Organizações de Produtores Florestais. No entanto, apesar da abertura dos concursos ocorrer em 2017 e em 2018, as ações apenas foram iniciadas no 4.o trimestre de 2018 e ao longo do ano de 2019: 1. Anúncio de Abertura de Procedimento Concursal N.o 04/0125/2017, publicado no Portal do ICNF, I.P. 21/12/2017, com prazo para apresentação de candidaturas de 29/12/2017 a 23/01/2018 e, tendo esta data sido prorrogada até 05/02/2018; 2. Anúncio de Abertura do Procedimento Concursal N.o 12/0125/2018, publicado no Portal do ICNF, IP, 07/11/2018, com prazo para apresentação de candidaturas de 09/11/2018 a 31/12/2018. De acordo com os Quadro 4 e Quadro 5 extraídos do Relatório de Atividades do Fundo Florestal Permanente 2018, publicado em março de 2019 pelo ICNF, foram aprovadas no âmbito dos dois anúncios 37 candidaturas para apoiar ações com recurso ao fogo controlado numa área total de 10.300,7 hectares e cujo apoio global aprovado é de 1.242.082,56 €. Quadro 4. Candidaturas apresentadas com respetiva área e apoio proposto, por NUTS II e III no âmbito do Anúncio de abertura do procedimento concursal n.o 04/0125/2018. Fonte: ICNF, 2019; Relatório de Atividades do FFP 2018. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________84
Quadro 5. Candidaturas aprovadas com respetiva área e apoio aprovados e valor pago em 2018, por NUTS II e III, no âmbito do Anúncio de abertura do procedimento concursal n.o 12/0125/2017. Fonte: ICNF, 2019; Relatório de Atividades do FFP 2018. Ao analisarmos os dados registados pelo ICNF em relação ao fogo controlado, e considerando que toda a área intervencionada em 2018 e 2019 foi objeto de apoio do FFP, verifica-se que dos cerca de 10.300 hectares apenas 50,3% foram efetivamente executados, o que corresponde a 5.183 hectares. No entanto, analisando os Quadro 6 e Quadro 7 de execução financeira relativamente aos mesmos anúncios, constantes no Relatório de Atividades do Fundo Florestal Permanente 2019, publicado em maio de 2020, verifica-se execução financeira reduzida que revela que ou o executado não tinha ainda sido pago, ou que o apoio não havia sido pago por não estar executado. Quadro 6. Candidaturas aprovadas com respetiva área e apoio aprovados e valor pago em 2018, no âmbito do Anúncio de abertura do procedimento concursal n.o 04/0125/2017. Fonte: ICNF, 2020; Relatório de Atividades do FFP 2019. Quadro 7. Candidaturas apresentadas com respetiva área e apoio proposto, no âmbito do Anúncio de abertura do procedimento concursal n.o 12/0125/2018. Fonte: ICNF, 2020; Relatório de Atividades do FFP 2019. N.o Candidaturas apresentadas N.o Candidaturas aprovadas Área a intervencionar ha Apoio Total Aprovado Apoio pago 2018 2019  24  24  5.727,27  687 272,40 €  24 376,60 €  33 328,80 €  N.o Candidaturas apresentadas N.o Candidaturas aprovadas Área a intervencionar ha Apoio Total Aprovado Apoio pago 2019  13  24  2.642,00  323 040,00 €  -  8 DE JANEIRO DE 2020______________________________________________________________________________________________________85
dos seus presumíveis autores. O trabalho de investigação é essencial para a identificação da causa, independentemente da sua origem, de modo a contribuir para um planeamento cirúrgico no âmbito da prevenção dos incêndios rurais. 6.5. Programa de Redução do Número de Ignições de Incêndios Rurais Após os grandes incêndios de 2017 foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros n.o 157-A/2017, de 27 de outubro, que estabeleceu os princípios orientadores de reforma florestal e do modelo de prevenção e combate a incêndios rurais. Esta Resolução aprovou um conjunto de alterações estruturais na prevenção e combate a incêndios florestais, assim como medidas com vista a reforçar a segurança das populações. Entre estas medidas, destaca-se o Programa de Redução do Número de Ignições, o qual será “gerido pelo ICNF, I. P., de modo a envolver a sociedade e os agentes do sistema, no sentido de educar para a floresta e para o uso do fogo, integrado numa campanha inovadora capaz de mudar hábitos e comportamentos sociais, especificamente dedicadas aos diferentes grupos responsáveis por essas ignições”. Neste contexto, o ICNF apresentou em 14 de maio de 2018, o Programa Nacional de Redução de Ignições de Incêndios Rurais, o qual veio substituir o Plano de Acão Nacional de Redução do Número de Ocorrências de 2016. No entanto, em apenas dois anos dá-se uma alteração da interpretação da causalidade, atribuindo-se um maior peso às ocorrências associadas ao uso tradicional do fogo, nomeadamente as que são derivadas de queimadas (de acordo com a Figura 33). Recorde-se que no Plano de 2016 (Figura 30), as queimadas representavam um impacte inferior em relação ao uso intencional do fogo, isto é, das causas associadas ao incendiarismo. Figura 33. Número de incêndios florestais por tipo de causa e nível de severidade meteorológica. Fonte: Apresentação do Programa de Redução do Número de Ignições de Incêndios Rurais; 14 de maio de 2018, Lisboa, ICNF. II SÉRIE-B — NÚMERO 14______________________________________________________________________________________________________88