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0021   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 quando o casamento era concebido como uma instituição na qual o interesse patrimonial ou outro secundarizavam o amor, as relações extra-matrimoniais, frequentemente impulsionadas por afectividade, verificavam-se num quadro de bases distintas das que asseguravam o casamento, e por isso, não o feriam. Nos anos 70, em plena época dita de libertação sexual, a infidelidade assume um outro significado e constitui um dos motivos mais frequentes de pedido de divórcio.
Porém, segundo a pesquisa das investigadoras norte-americanas Florence Kaslow e Lita Schwartz sobre o divórcio nos EUA, a partir dos anos 80 a falta de comunicação começa a ultrapassar a causa da infidelidade dos divórcios litigiosos, no qual as mulheres representam cerca de 60% dos requerentes.
Assim, também nos EUA deixa de ser considerada a culpa, à semelhança da Alemanha, Suécia e Noruega.
Na Alemanha, a lei de 14 de Junho de 1976, que modificou o Código Civil, aboliu o divórcio por culpa, prevendo como causa única de divórcio o fracasso do casamento: "Um casamento pode ser dissolvido quando fracassou" (artigo 156, n.o 1), entendendo-se o fracasso quando já não existe vida em comum e há improbabilidade de poder ser retomada. Em caso de mútuo consentimento, a separação deve durar há pelo menos um ano, mas este período pode ser abreviado se o requerente declarar que o casamento representa "uma duração que não pode exigir de si". No caso de divórcio litigioso a separação deve durar há três anos e exige-se do requerente a exposição de motivos.
Na Suécia a lei de 14 de Maio de 1987 reconhece um único motivo de divórcio, a vontade de um ou dos dois cônjuges de obter o divórcio, não podendo este ser impedido quando um dos cônjuges não o deseja. Não existe nenhum período prévio à declaração de um pedido de divórcio, mas exige-se um prazo de reflexão de seis meses quando só um dos cônjuges requer o divórcio e/ou quando um dos cônjuges tem a cargo um ou vários filhos menores de 16 anos. Findo o prazo de reflexão o pedido de divórcio deve ser de novo requerido. Em qualquer caso, o pedido de divórcio é julgado imediatamente se se trata de pedido de divórcio por mútuo consentimento e não há filhos menores de 16 anos; se os cônjuges vivem em separação de facto há, pelo menos, dois anos, se um dos cônjuges é bígamo ou em certos casos de casamento consanguíneo.
Na Noruega a Lei de 4 de Julho de 1991 consagra o direito ao divórcio para cada cônjuge sem ter de invocar um motivo preciso. Somente a violência e a bigamia foram conservadas como motivos específicos de divórcio, pelo facto da intensificação da primeira. Estabelece-se um ano, como período entre o acto de separação e o pedido do divórcio, findo o qual o divórcio é declarado no prazo de seis a oito semanas. Em caso de ruptura de vida em comum o prazo estabelecido de dois anos pode ser contestado pelo requerente e esta contestação examinada em tribunal. Não existe prazo estabelecido em caso de bigamia e em caso de violência o pedido de divórcio deve ser declarado nos seis meses seguintes ao facto do seu conhecimento, prescrevendo ao fim de dois anos.
Recentemente a França e a Espanha aprovaram alterações às suas legislações sobre divórcio. Assim, em França, desde 2005, o divórcio passou a poder ser declarado em quatro situações: mútuo consentimento, aceitação do princípio da ruptura do casamento independentemente dos factos que estão na sua origem, separação de facto e culpa.
Mais arrojada e contundente é, sem dúvida, a lei espanhola.
Em Espanha, com a aprovação da Ley 15/2005, de 8 de Julho, que altera o Código Civil, procedeu-se, entre outras, à primeira alteração em 24 anos do regime jurídico do divórcio, imbuída de um espírito de modernidade e assente, sobretudo, na vontade do indivíduo.
Assim, o novo regime jurídico do divórcio consagra no seu artigo 86.o: "Se decretará judicialmente el divorcio, cualquiera que sea la forma de celebración del matrimonio, a petición de uno solo de los coyuges, de ambos o de uno con el consentimiento del otro (....)". O único requisito formal exigido para a apresentação do pedido de divórcio é o decurso de três meses após a celebração do casamento, prevendo-se a possibilidade de não observação desse prazo em caso de risco para a vida, para a integridade física ou para a liberdade ou autodeterminação sexual do cônjuge ou dos filhos de ambos ou de qualquer um dos cônjuges.
No regime jurídico português a vontade dos cônjuges é algo que só releva no acto do casamento, ou quando se trata de uma vontade mútua de divórcio, ignorando por completo a necessidade de uma vontade mútua para manter o casamento.
0022   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 A permanência da noção de culpa torna o divórcio mais intensamente doloroso. A noção de culpa em que o ónus da prova pertence ao requerente induz situações eticamente enfermas na medida em que obriga à exposição da intimidade e não raramente à provocação e "construção de factos" que constituam prova da violação dos deveres conjugais.
Enquanto se acentua uma concepção moderna contratualista, fundamentando na afectividade e na vontade individual de cada um dos cônjuges, o regime jurídico do divórcio permanece, ignorando a manifestação unilateral da vontade.
Aliás, o próprio conceito de divórcio litigioso comporta em si mesmo uma carga dramática que só contribui para o agudizar e intensificar de conflitos e constitui mais uma aresta ao difícil processo, em termos pessoais, que é o divórcio.
Nenhum casamento é celebrado sem existir uma vontade expressa de ambos os nubentes nesse sentido. Também não faz sentido que se obrigue alguém a manter-se casado ainda que contra a sua vontade, ou a cometer actos masoquistas, para obter o divórcio, como violar um dos deveres conjugais e esperar que o outro cônjuge não lhe perdoe, ou abandonar o lar e viver separado de facto durante um lapso de tempo, e a culminar todo este doloroso e longo processo, a coroa de glória um longo, penoso e devassador divórcio litigioso.
Como pode alguém ser considerado culpado de um divórcio só porque deixou de amar o cônjuge, ou já não se sente feliz ou realizado com aquela relação? Como é possível que se continuem a julgar, a fazer juízos de valor, sobre os sentimentos das pessoas?
Tal como noutros momentos históricos, o direito não acompanhou totalmente as mudanças sociais. Urge, pois, que comece a reflectir os valores sociais tornados fundamentais como a individualidade, a afectividade, e a felicidade e consagre um processo de divórcio, a par dos já existentes que contemple estas mudanças sociais.
Assim sendo, e ao abrigo das disposições constitucionais e regimentais aplicáveis, as Deputadas e os Deputados do Bloco de Esquerda apresentam o seguinte projecto de lei:Artigo 1.o
Divórcio a pedido de um dos cônjugesO cônjuge que não deseje manter-se casado pode a qualquer momento requerer o divórcio, declarando ser essa a sua vontade.Artigo 2.o
Requisitos1 - O divórcio a pedido de um dos cônjuges deverá ser requerido na conservatória do registo civil.
2 - Se existirem filhos menores, previamente ao requerimento do divórcio, deverá ser requerida a regulação do exercício do poder paternal no tribunal competente, excepto se este já se encontrar judicialmente regulado.Artigo 3.o
Processo de divórcio a pedido de um dos cônjuges1 - O processo de divórcio a pedido de um dos cônjuges é instaurado mediante requerimento assinado pelo cônjuge requerente, ou seu procurador, na conservatória do registo civil, do qual deve constar a declaração expressa de que não deseja manter-se casado.
2 - O pedido é instruído com uma certidão de cópia integral do registo de casamento e certidão da convenção antenupcial se a houver.
3 - Existindo filhos, menores, o cônjuge requerente juntará ao processo, até à data da conferência prevista no número seguinte, certidão da pendência ou sentença de acção de regulação do exercício do poder paternal, sob pena de não se realizar a conferência.Artigo 4.o
Primeira conferência1 - Recebido o requerimento, o conservador convoca os cônjuges para uma conferência em que tenta conciliá-los.
2 - Se a conciliação não for possível, o conservador adverte o requerente que deverá renovar o pedido de divórcio após um período de reflexão de três meses a contar da data da conferência, e dentro do ano subsequente à mesma data, sob pena do requerimento de divórcio ser considerado sem efeito.Artigo 5.o
0023   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 1 - Se um dos cônjuges mantiver o propósito de se divorciar, e renovar o pedido de divórcio, o conservador convoca ambos os cônjuges para uma nova conferência, em que tentará conciliá-los.
2 - O conservador verifica o preenchimento dos pressupostos legais, podendo determinar para esse efeito a prática de actos e a produção de prova eventualmente, e declara o divórcio, procedendo, de seguida, ao correspondente registo.Artigo 6.o
Adiamento da conferência1 - Qualquer uma das conferências apenas poderá ser adiada uma vez, por um prazo não superior a 10 dias, em caso de ausência justificada de um dos cônjuges sem que se tenha feito representar através de procurador.
2 - Tratando-se da segunda conferência, e sendo designada nova data, nos termos do número anterior, o divórcio é decretado se o cônjuge requerente reafirmar a sua vontade de se divorciar ainda que o cônjuge requerido não esteja presente nem se faça representar; ou, se faltar o cônjuge requerente e não se fizer representar, se o cônjuge requerido por si ou através do seu procurador declarar que tem interesse no divórcio.Artigo 7.o
Conversão em divórcio por mútuo consentimentoEm qualquer momento do processo poderão os cônjuges converter o divórcio a pedido de um dos cônjuges em divórcio por mútuo consentimento, desde que apresentem os acordos relativos à regulação do exercício do poder, relação dos bens comuns do casal e respectivos valores, e destino da casa de morada de família, assinados por ambos, seguindo-se os demais termos legais e processuais previstos para aquela forma de divórcio.Artigo 8.o
Competência do conservador, substituição e incompatibilidadesÉ aplicável ao divórcio a pedido de um dos cônjuges o disposto no artigo 17.o do Decreto-Lei n.o 272/2001, de 13 de Outubro, com as devidas adaptações.Artigo 9.o
Actos de mero expedienteO prazo para a prática de actos de mero expediente pelos funcionários da conservatória de registo no âmbito do processo de divórcio a pedido de um dos cônjuges é de cinco dias.Artigo 10.o
Apoio judiciárioÉ aplicável ao processo de divórcio a pedido de um dos cônjuges o disposto no artigo 300.o do Código do Registo Civil e o regime de apoio judiciário em vigor, com as necessárias adaptações.Artigo 12.o
Deveres conjugaisOs deveres conjugais cessam no momento da entrada do requerimento de divórcio na conservatória do registo civil.Artigo 13.o
(...)1 - O divórcio pode ser por mútuo consentimento, litigioso ou a pedido de um dos cônjuges.
4 - O divórcio a pedido de um dos cônjuges pode ser requerido por qualquer um dos cônjuges, que não deseje permanecer casado, na conservatória do registo civil.Artigo 1790.o
2 - Em caso de divórcio a pedido de um dos cônjuges, nenhum deles pode receber na partilha mais do que receberia se o casamento tivesse sido celebrado segundo o regime da comunhão de bens adquiridos, excepto se ambos estiverem de acordo.Artigo 1791.o
3 - Em caso de divórcio a pedido de um dos cônjuges, estes perdem todos os benefícios recebidos ou a receber do outro cônjuge ou de terceiro, em vista do casamento ou em consideração do estado de casado, quer a estipulação seja anterior ou posterior à celebração do casamento, salvo se ambos estiverem de acordo quanto à sua partilha e o terceiro a ela não se opuser.
4 - Existindo filhos menores, os benefícios recebidos de terceiro, referidos no número anterior, poderão reverter a favor daqueles mediante o acordo do terceiro.Artigo 2016.o
5 - Em caso de divórcio a pedido de um dos cônjuges, terá direito a alimentos o cônjuge que dependa economicamente do outro, se essa dependência tiver resultado da sua colaboração para a vida e economia comum do casal".Artigo 14.o
b) A separação, divórcio por mútuo consentimento e divórcio a pedido de um dos cônjuges, excepto nos casos resultantes de acordo obtido no âmbito de processo de separação;
0025   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 4 - (...)
6.4 - Pelo processo de divórcio e separação judicial de pessoas e bens por mútuo consentimento e pelo processo de divórcio a pedido de um dos cônjuges (...) 250 €.
Entrada em vigorO presente diploma entra em vigor três meses após a sua publicação.Assembleia da República, 7 de Março de 2006.
As Deputadas e os Deputados do BE: Fernando Rosas - Ana Drago - Alda Macedo - Helena Pinto - João Semedo - Francisco Louçã - Luís Fazenda.---PROJECTO DE LEI N.o 233/X
ALTERA O DECRETO-LEI N.o 243/2001, DE 5 DE SETEMBRO (APROVA NORMAS RELATIVAS À QUALIDADE DA ÁGUA DESTINADA AO CONSUMO HUMANO), POR FORMA A REFORÇAR A INFORMAÇÃO SOBRE A QUALIDADE DA ÁGUA AO PÚBLICONota justificativaA forma de publicitação dos resultados obtidos nas análises de aferição de conformidade da água com a sua utilização, neste caso para consumo humano, tem demonstrado que a informação não chega de forma eficaz aos consumidores, principais interessados na garantia da qualidade da água que sai das torneiras de suas casas.
Torna-se, por isso, importante que essa informação chegue a todo público interessado de forma directa. E não há forma mais directa do que através da factura da água que chega com regularidade assegurada a todos os utentes dos sistemas de abastecimento. É, pois, esta a forma que Os Verdes propõem que passe a constituir a base do método de publicitação dos resultados obtidos nas análises à conformidade da água nos parâmetros exigidos por lei.
E porque a informação sobre a qualidade da água deve ser amplamente divulgada, esse é também um dos objectivos da proposta de Os Verdes, mantendo, cumulativamente, a forma de publicitação que actualmente está prevista na lei, isto é, através de edital. Actualmente a lei prevê, ainda, uma forma alternativa de publicitação, que é através da imprensa regional. Os Verdes propõem que essa publicitação não seja feita em alternativa mas, sim, de novo de forma cumulativa, sendo que à entidade gestora cabe definir se essa publicação, cumulativa à factura da água e ao edital, se faz por via do boletim municipal ou de imprensa regional.
Os Verdes entendem que, para além da informação ao público, este projecto de lei vai contribuir para a responsabilização da entidade gestora no que se refere à obrigatoriedade de avaliação da conformidade da água para consumo humano, bem como à totalidade dos parâmetros obrigatórios de análise, que, conforme consta do relatório anual do controlo da qualidade da água para consumo humano, é objecto de uma percentagem significativa de incumprimento. Com a necessidade de informação ao público de uma forma tão directa e objectiva, as entidades responsáveis pela avaliação da conformidade da água terão certamente um maior cuidado em cumprir aquilo a que a legislação obriga.
É com estes propósitos que, nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, o Grupo Parlamentar de Os Verdes apresenta o seguinte projecto de lei:Artigo único
0026   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 O n.o 1 do artigo 8.o do Decreto-Lei n.o 243/2001, de 5 de Setembro, passa a ter a seguinte redacção:"Artigo 8.o1 - A fim de garantir a qualidade da água distribuída, e sem prejuízo do disposto nos restantes artigos do presente diploma, constituem obrigações da entidade gestora:a) (...)
h) Publicitar bimensalmente, no caso de água fornecida a partir de uma rede de distribuição, por via da factura que é remetida aos consumidores, os resultados obtidos nas análises de demonstração de conformidade, acompanhados da referência à presente lei e de elementos informativos detalhados, claros e compreensíveis que permitam avaliar do grau de cumprimento das normas de qualidade constantes do Anexo I;
i) A publicitação referida na alínea anterior é igualmente prestada, com a mesma regularidade, por meio de editais afixados nos locais próprios e por publicação no boletim municipal ou na imprensa regional.Palácio de São Bento, 22 de Março de 2006.
(APROVA O REGIME DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO E DEMAIS ENTIDADES PÚBLICAS)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioI - Nota preliminarO Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.o 56/X, que aprova o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.
Por despacho de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República de 25 de Janeiro de 2006, a iniciativa vertente baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.
No âmbito da apreciação da referida iniciativa, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias procedeu às audições do Conselho Superior do Ministério Público, do Conselho Superior da Magistratura, do Sr. Ministro da Justiça, da Ordem dos Advogados, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, da Câmara dos Solicitadores e do Conselho dos Oficiais de Justiça (foi esta a ordem pela qual as entidades foram ouvidas).
Foi, entretanto, recebido parecer do Governo Regional da Madeira, cuja Secretaria Regional do Equipamento Social e Transportes se pronunciou no sentido de nada ter a opor à proposta de lei em apreço, explicitando que esta "retoma versões anteriores de propostas de lei aprovadas na Assembleia da República, na generalidade, por unanimidade, incorpora soluções de há muito preconizadas pela jurisprudência portuguesa e dá satisfação a exigências impostas por legislação comunitária".
A discussão, na generalidade, da proposta de lei n.o 56/X encontra-se agendada para o próximo dia 31 de Março de 2006.II - Do objecto, motivação e conteúdo da iniciativa
0027   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 A proposta de lei sub judice revoga o Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, e procura dar resposta à necessidade de se adaptar o regime legal da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas às exigências ditadas pelo artigo 22.o da Constituição da República Portuguesa.
Neste sentido, a iniciativa vertente propõe-se regular a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas não apenas por danos decorrentes do exercício da função administrativa, mas também pelos prejuízos resultantes do exercício das funções jurisdicional, política e legislativa.
Em traços gerais, são propostas as seguintes modificações:a) É aperfeiçoado, em diversos aspectos, o regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa;
b) É introduzido, pela primeira vez em Portugal, um regime geral de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional;
c) É estabelecido um regime inovador em matéria de responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa;
d) É consagrado, em termos amplos, o dever de o Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarem todo aquele a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou causem danos especiais e anormais, sem circunscrever o regime ao exercício da função administrativa.1 - Do corpo da proposta de lei:
O artigo 1.o prevê a aprovação, em anexo, do regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.
O artigo 2.o salvaguarda os regimes especiais de responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa (n.o 1) e estabelece que a presente lei prevalece sobre qualquer remissão legal para o regime de responsabilidade civil extracontratual de direito privado aplicável a pessoas colectivas de direito público (n.o 2).
O artigo 3.o determina o modo como se processa o pagamento de indemnizações devidas por pessoas colectivas pertencentes à administração indirecta do Estado ou à administração autónoma:- Em derrogação do disposto na alínea b) do n.o 2 do artigo 170.o do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a proposta de lei estabelece que o crédito indemnizatório só poderá ser satisfeito por conta da dotação orçamental inscrita à ordem do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) a título subsidiário, ou seja, só depois de se mostrarem esgotadas as providências de execução para pagamento de quantia certa, reguladas na lei processual civil, sem que tenha sido possível obter o pagamento junto da entidade responsável (n.o 1);
- Não fica, contudo, prejudicada a possibilidade de o interessado poder solicitar directamente a compensação do seu crédito com eventuais dívidas que o onerem para com a mesma pessoa colectiva, nos termos da alínea a) do n.o 2 do artigo 170.o do CPTA (n.o 2);
- Esgotadas as providências de execução para pagamento de quantia certa, reguladas na lei processual civil, sem que tenha sido possível obter o pagamento da indemnização através da entidade responsável, a secretaria do tribunal notifica imediatamente o CSTAF para que emita a ordem de pagamento da indemnização, independentemente de despacho do juiz e de tal ter sido solicitado, a título subsidiário, na petição de execução (n.o 3);
- Quando o pagamento da indemnização ocorra por conta da dotação orçamental inscrita a favor do CSTAF, o Estado fica com direito de regresso, incluindo juros de mora, sobre a entidade responsável, que pode exercer ou através de descontos nas transferências a efectuar para a entidade em causa no Orçamento do Estado do ano seguinte, ou, tratando-se de entidade pertencente à administração indirecta do Estado, através de inscrição oficiosa no respectivo orçamento privativo pelo órgão tutelar ao qual caiba a aprovação do orçamento, ou acção de regresso a intentar no tribunal competente (n.o 4).O artigo 4.o propõe uma alteração ao artigo 77.o do Estatuto do Ministério Público por forma a harmonizá-lo com o novo regime previsto para a responsabilidade dos magistrados (artigo 15.o do anexo à proposta de lei) e com o que hoje se encontra definido no n.o 3 do artigo 5.o do Estatuto dos Magistrados Judiciais quanto aos pressupostos de que depende o exercício do direito de regresso do Estado sobre os magistrados. Deste modo, o direito de regresso do Estado sobre os magistrados do Ministério Público passa a confinar-se aos casos de dolo ou culpa grave.
O artigo 5.o prevê a revogação expressa do Decreto-Lei n.o 48091, de 21 de Novembro de 1967, e dos artigos 96.o e 97.o da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro.
Por último, o artigo 6.o estabelece que a lei agora proposta entra em vigor "30 dias após a data da sua publicação".2 - Do anexo à proposta de lei: regime da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas:
0028   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, proposto no anexo da presente proposta de lei, encontra-se estruturado da seguinte forma:Capítulo I - Disposições gerais (artigos 1.o a 6.o);
Capítulo II - Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa (artigos 7.o a 11.o);
Capítulo III - Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional (artigos 12.o a 14.o);
Capítulo IV - Responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício das funções política e legislativa (artigo 15.o);
Capítulo V - Indemnização pelo sacrifício (artigo 16.o).a) Das disposições gerais:
Na esteira do comando constitucional, a proposta de lei em apreço tem um âmbito material muito mais alargado do que o Decreto-Lei n.o 48051, de 27 de Novembro de 1967.
Na verdade, enquanto o diploma em vigor estabelece o regime da responsabilidade da administração por actos de gestão pública, a iniciativa vertente contempla a "responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas, por danos resultantes do exercício das funções politica e legislativa, jurisdicional e administrativa" (artigo 1.o, n.o 1).
Todavia, apesar de suprimir a expressão "actos de gestão pública" , a proposta de lei ora em análise acaba por manter a distinção entre actuações administrativas que dão lugar a uma responsabilidade regida por disposições de direito público e aquelas que fundamentam a responsabilidade ao abrigo de normas de direito privado, circunscrevendo o âmbito do diploma à definição do regime de direito público da responsabilidade civil extracontratual do Estado e da entidades públicas.
Assim se compreende que a iniciativa em apreço determine serem geradoras de responsabilidade civil da administração "as acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo" (artigo 1.o, n.o 2).
No entendimento do Governo "(...) não são qualitativamente idênticas e, por isso, indiferenciáveis as condutas que as entidades públicas desenvolvem como se fossem entidades privadas e aquelas que elas adoptam no exercício de poderes públicos de autoridade ou, em todo o caso, ao abrigo de disposições e princípios de direito público, institutivos de deveres ou restrições especiais, de natureza especificamente administrativa, que não se aplicam à actuação das entidades privadas", pelo que "(...) dentro dessa perspectiva ainda permanecem válidas as razões que, historicamente, levaram a associar a esta distinção uma diferenciação de regimes (...).
Optou-se, assim, por manter a delimitação do âmbito material das actuações abrangidas pelo regime de responsabilidade segundo o critério do regime jurídico substantivo ao abrigo do qual elas foram adoptadas.
A iniciativa vertente apresenta igualmente alterações relativas ao âmbito subjectivo de aplicação do regime da responsabilidade em causa.
Com efeito, a proposta de lei n.o 56/X regula não apenas a responsabilidade civil extracontratual do Estado e das demais pessoas colectivas públicas e dos titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos, como também se estende à responsabilidade civil dos demais trabalhadores ao serviço das entidades abrangidas pelo diploma (n.os 1 e 3 do artigo 1.o) e, bem assim, das "pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, quando estejam no exercício de prerrogativas de poder público ou se trate de actuações reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo" (n.os 4 e 5 do artigo 1.o).
Em sede de disposições gerais, a proposta de lei n.o 56/X define ainda o que são danos ou encargos especiais e anormais (artigo 2.o), em que consiste a obrigação de indemnizar (artigo 3.o), como se processa a responsabilidade em caso de culpa do lesado (artigo 4.o), quais as regras da prescrição (artigo 5.o) e do exercício do direito de regresso (artigo 6.o).
Importa realçar o esforço de concretização dos conceitos abstractos da especialidade e anormalidade do dano e do prejuízo (artigo 2.o), o que facilitará a aplicação do regime da responsabilidade pelo exercício das funções política e legislativa, previsto no artigo 15.o, e da indemnização pelo sacrifício, previsto no artigo 16.o.
Destaque ainda para a consagração legal do entendimento jurisprudencial de que a eventual não utilização da via processual adequada à eliminação de um acto jurídico lesivo não põe em causa, por si só, o direito à indemnização, apenas podendo relevar no quadro do instituto da culpa do lesado (artigo 4.o). Esta é uma relevante alteração já que no regime em vigor o direito de intentar uma acção de indemnização fundada em acto ilícito danoso da administração apenas não está dependente da prévia utilização da acção de impugnação do respectivo acto se, por este meio, não for possível afastar ou diminuir os danos por ele causados.  O Decreto-Lei n.o 48051, de 27 de Novembro de 1967, balizava a aplicação do regime nele estatuído à "responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública" (sublinhado nosso) - cfr. artigo 1o.
0029   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 Assume também particular importância o estabelecimento da obrigatoriedade do exercício do direito de regresso nos casos em que o mesmo se encontra previsto (artigo 6.o, n.o 1).b) Da responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa:
O regime da responsabilidade pelo exercício da função administrativa é redefinido a partir do regime estatuído no Decreto-Lei n.o 48051, de 27 de Novembro de1967, e das soluções que, ao longo dos tempos, têm sido gizadas pela jurisprudência portuguesa.
Nessa medida, a proposta de lei mantém a distinção entre:- Responsabilidade da administração por facto ilícito;
- Responsabilidade da administração pelo risco.i) Responsabilidade civil por facto ilícito
Uma das grandes inovações introduzidas em matéria de responsabilidade da administração por facto ilícito prende-se com o alargamento da regra da solidariedade ao domínio das condutas praticadas com culpa grave (cifra artigo 8.o). Trata-se de uma importante alteração se atendermos a que, até ao momento, a regra da solidariedade se limita às actuações dolosas e que, em caso de culpa grave, há responsabilidade exclusiva da administração com possibilidade de direito de regresso.
Inovatória é também a instituição de uma responsabilidade de natureza objectiva da administração pelo funcionamento anormal dos seus serviços. Há muito que a jurisprudência portuguesa admite que, quando a culpa não possa ser imputada a um autor determinado, mas o deva ser ao serviço público globalmente considerado (a chamada faute de service), há responsabilidade exclusiva da administração. Ora, este entendimento foi transposto para o texto da proposta de lei. Assim, quando os danos não tenham resultado do comportamento concreto de um titular de órgão, funcionário ou agente determinado, ou não seja possível provar a autoria pessoal da acção ou omissão, mas esses danos devam ser atribuídos a um funcionamento anormal do serviço, a administração é exclusivamente responsável por tais danos (cifra artigo 7.o, n.os 3 e 4).
Outras das novidades é a introdução de um regime de presunção de culpa. Passa-se a presumir a existência de culpa leve na prática de actos jurídicos ilícitos  (cifra artigo 10.o, n.o 2), acolhendo na lei um entendimento que, desde há muito, tem vindo a ser seguido pela jurisprudência portuguesa, que é o de considerar que a culpa é inerente à prática de actos administrativos ilegais e, por isso, não carece de demonstração. De igual modo se inverte o ónus da prova quanto à culpa no incumprimento de deveres de vigilância, presumindo a existência de culpa leve nestas situações (cifra artigo 10.o, n.o 3).
A proposta de lei introduz ainda um novo critério para apurar a culpa dos titulares de órgãos, funcionários ou agentes da administração: a culpa passa a ser apreciada "pela diligência e aptidão que seja razoável exigir, em função das circunstâncias de cada caso, de um titular de órgão, funcionário agente zeloso e cumpridor", ao invés do critério constante do artigo 487. do Código Civil, para o qual remete o diploma ora em vigor ("iligência do bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso".
A proposta de lei em apreço mantém a responsabilidade exclusiva da administração em caso de culpa leve (artigo 7.o, n.o 1), dessa forma protegendo os servidores da administração contra o risco de pequenas faltas desculpáveis. Por outro lado, passa a prever expressamente a concessão de indemnização aos lesados por actos ilícitos no domínio dos procedimentos pré-contratuais (artigo 7.o, n.o 2).
A proposta de lei mantém também a responsabilidade solidária da administração em caso de procedimento doloso (artigo 8.o, n.os 1 e 2), mas, nestes casos, o exercício do direito de regresso passa a ser obrigatório (cifra artigo 8.o, n.o 2, ex vi artigo 6.o, n.o 1).ii) Responsabilidade pelo risco:
A proposta de lei mantém a responsabilidade objectiva da administração por danos decorrentes de certas actividades, coisas ou serviços administrativos perigosos. É, no entanto, de assinalar a nova delimitação destas actividades, coisas ou serviços administrativos decorrentes da substituição da expressão "excepcionalmente perigosos" para "especialmente perigosos", o que implica, por si só, um aumento das situações potencialmente geradoras de responsabilidade.
A proposta de lei mantém também a exclusão desta responsabilidade se se provar que o prejuízo resultou de força maior.
Havendo culpa do lesado, a proposta de lei passa a prever, de forma expressa, a redução ou exclusão da responsabilidade da administração.
Havendo culpa de terceiro, a proposta de lei consagra inovatoriamente a responsabilidade solidária da administração. Assim sendo, quando um terceiro tenha concorrido para a produção ou agravamento dos danos, o particular lesado pode exigir a totalidade da indemnização ao Estado e demais entidades públicas, que ficam com direito de regresso sobre o terceiro. Há, pois, um alargamento subjectivo da responsabilidade da administração atendendo a que, no regime vigente, a interferência de terceiro na produção ou agravamento dos danos apenas releva no quadro do instituto de concorrência de culpas, servindo, assim, para delimitar o   A fórmula legal inclui, portanto, actos administrativos e actos de conteúdo normativo.
0030   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 grau de culpa dos causadores do dano, possibilitando a limitação/exclusão da responsabilidade do Estado e demais entidades públicas.c) Da responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional:
A proposta de lei em apreço estabelece, pela primeira vez em Portugal, um regime geral de responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional.
Nesta senda, esta iniciativa estende ao domínio do funcionamento da administração da justiça o regime da responsabilidade civil da administração, com as ressalvas que decorrem do regime do erro judiciário e com a restrição que resulta do facto de não se admitir que os magistrados respondam directamente pelos ilícitos que cometam, sem prejuízo do direito de regresso em caso de dolo ou culpa grave.
Institui-se, assim, como regime geral, o de que é aplicável aos danos ilicitamente causados pela administração da justiça, como é o caso da violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável, o regime da responsabilidade por factos ilícitos cometidos no exercício da função administrativa (artigo 12.o).
Excepciona-se, porém, desta regra a responsabilidade por erro judiciário (artigo 13.o) e a responsabilidade dos magistrados (artigo 14.o).i) Responsabilidade por erro judiciário:
Consagra-se a responsabilidade do Estado pelos danos decorrentes de decisões jurisdicionais inconstitucionais ou ilegais ou injustificadas por erro grosseiro na apreciação dos respectivos pressupostos de facto, sendo pressuposto desta responsabilidade a prévia revogação da decisão danosa pela jurisdição competente (artigo 13.o).
Fora deste regime fica a obrigação de indemnizar nos casos de sentença penal condenatória injusta ou de privação injustificada da liberdade, que mantém o regime especial previsto no Código de Processo Penal.ii) Responsabilidade dos magistrados:
A especificidade da responsabilidade dos magistrados judiciais e do Ministério Público decorre da impossibilidade de estes responderem directamente pelos danos que causarem no exercício das respectivas funções. Ou seja, não se lhes aplica o regime de responsabilidade solidária que vale para os titulares de órgãos, funcionários e agentes da administração, incluindo os que prestam serviço na administração da justiça.
Assim, em caso de dolo ou culpa grave dos magistrados, há responsabilidade exclusiva do Estado, com direito de regresso, cabendo a decisão de exercer o direito de regresso sobre os magistrados ao órgão competente para o exercício do poder disciplinar, a título oficioso ou por iniciativa do Ministro da Justiça (artigo 14.o).d) Da responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função política e legislativa:
A proposta de lei n.o 56/X avança para a consagração de um regime geral de responsabilidade do Estado e das regiões autónomas por acções ou omissões ilícitas cometidas no exercício das funções política ou legislativa (artigo 15.o).
As situações de ilicitude são identificadas por referência à ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos, quando tal resulte da violação da Constituição, do direito internacional, do direito comunitário ou de normas de valor reforçado.
Identicamente, é causa de responsabilidade a omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis essas normas, bem como a omissão evidente do dever de protecção de direitos fundamentais.
De referir que a responsabilidade fundada na omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais está, porém, dependente da prévia verificação, pelo Tribunal Constitucional, de inconstitucionalidade por omissão.
A proposta de lei evitou o apelo a um conceito de culpa, preferindo que seja apreciado o contexto que rodeou a conduta lesiva, em termos de verificar se a actuação do legislador abstracto correspondeu, ou não, aos parâmetros objectivamente exigíveis em função das circunstâncias do caso.
Pressuposto da responsabilidade pelo exercício da função política e legislativa é a existência de danos anormais, sendo que estes são, nos termos do artigo 2.o da proposta de lei, "os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito". Assim sendo, só são ressarcíveis os danos anormais resultantes de actos ou omissões que, no exercício da função política e legislativa, o Estado e as regiões autónomas pratiquem ou omitam em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado.
A proposta de lei prevê a possibilidade de o tribunal poder limitar a indemnização quando os lesados forem em tal número elevado que se justifique, por razões de interesse público de excepcional relevo, uma tal solução.e) Da indemnização pelo sacrifício:
A proposta de lei n.o 56/X prevê ainda a indemnização pelo sacrifício, que corresponde, com profundas alterações, à responsabilidade por facto lícitos prevista no Decreto-Lei n.o 48 051, de 27 de Novembro de 1967.
0031   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 A grande inovação trazida pela proposta de lei é a do alargamento do direito de indemnização pelo sacrifício às situações de lesão decorrentes do exercício de todas as funções estaduais. Deixa, assim, de ser apenas a actividade administrativa a única a gerar responsabilidade por acto lícito.
E mesmo no que concerne à função administrativa, eliminada a referência aos "actos administrativos legais ou actos materiais lícitos", dissipa-se a discussão em torno da questão de saber se os actos jurídicos da administração estão ou não incluídos neste regime de responsabilidade, já que a proposta de lei toma unicamente como padrão para a indemnização a imposição de encargos ou danos especiais e anormais.III - Enquadramento constitucionalA matéria da responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas encontra-se da seguinte forma consagrada no artigo 22.o da Constituição da República Portuguesa:"O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem."A fórmula constitucional abrange, assim, tanto a responsabilidade subjectiva como a objectiva, a responsabilidade por acção e por omissão, a responsabilidade fundada na ilicitude e a baseada em comportamento lícito e, ainda, a responsabilidade decorrente do exercício de qualquer função estadual (administrativa, jurisdicional, política e legislativa).
É, pois, necessário adaptar-se o regime legal da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas às exigências ditadas pelo artigo 22.o da Lei Fundamental, desde logo porque o regime legal vigente (Decreto-Lei n.o 48 051, de 27 de Novembro de 1967) não contempla, nomeadamente, a responsabilidade civil em virtude do exercício das funções jurisdicional, política e legislativa.
Sublinhe-se que, como afirmam os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, "o princípio da responsabilidade do Estado é um dos princípios estruturantes do Estado de direito democrático, enquanto elemento do direito geral das pessoas à reparação dos danos causados por outrem ".
Tem também enquadramento constitucional a responsabilidade dos funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas. Com efeito, o artigo 271.o da Constituição da República Portuguesa estabelece que:"1 - Os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica.
4 - A lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes."IV - Enquadramento legal1) Evolução histórica:
Até 1930 o Estado era, em regra, irresponsável. Com efeito, resultava do Código Civil de 1867 que nem o Estado nem os funcionários públicos eram responsáveis pelas perdas e danos que causassem no desempenho das obrigações que lhes fossem impostas por lei, excepto se excedessem ou não cumprissem de algum modo as disposições da mesma lei, caso em que responderiam pessoalmente como qualquer cidadão (artigos 1399.o e 1400.o).
Foi só com o Decreto-Lei n.o 19 126, de 16 de Dezembro de 1930, que na nossa ordem jurídica passou a vigorar o princípio da responsabilidade do Estado por prejuízos causados por actos ilícitos praticados no contexto de gestão pública. Este diploma, que procedeu à revisão do Código Civil, consagrou a responsabilidade solidária do Estado com os seus agentes por actos praticados por estes no exercício das suas funções.
Mais tarde, o Código Administrativo 1936-40 veio estatuir, nos seus artigos 366.o e 367.o, a responsabilidade civil das autarquias locais.
O Código Civil de 1966 nada consagraria relativamente à responsabilidade do Estado por actos de gestão pública, mas apenas quanto à gestão privada.  In "Constituição da República Portuguesa Anotada", 3a ed., Coimbra, 1993, em anotação aos artigos 22o e 2o, respectivamente, p. 168 e 63
0032   |   II Série A - Número 098   |   30 de Março de 2006 Surge, então, o Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, que fixa o quadro legal da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas no domínio dos actos de gestão pública.
Coexistem hoje, no ordenamento jurídico português, dois regimes de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas:- O regime de responsabilidade por actos de gestão privada, que se encontra regulado no artigo 500.o do Código Civil, em conjugação com o artigo 501.o;
- O regime de responsabilidade por actos de gestão pública, previsto no Decreto-Lei n.o 48051, de 21 de Novembro de 1967, e, no tocante às autarquias locais, nos artigos 96.o e 97.o da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro.a) Responsabilidade por actos de gestão privada:
Da articulação do disposto nos artigos 500.o e 501.o do Código Civil resulta que, nos casos de prejuízo causado por actos de gestão privada, o Estado e demais pessoas colectivas públicas são solidariamente responsáveis com os seus órgãos, agentes ou representantes, pelos danos por estes causados aos particulares no exercício das suas funções.
Trata-se de uma responsabilidade objectiva, já que o Estado e demais entidades públicas respondem, independentemente de culpa, pelos danos causados pelos órgãos, agentes ou representantes no exercício das suas funções.
Se tiverem satisfeito o pagamento da indemnização ao lesado, o Estado e demais entidades públicas gozam de direito de regresso contra o autor do facto danoso, excepto se houver também culpa da sua parte, caso em que o direito de regresso existe na medida das respectivas culpas (que se presumem iguais).b) Responsabilidade por actos de gestão pública:
À luz do Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública reveste três modalidades:- Responsabilidade por facto ilícito culposo (artigos 2.o e 3.o);
- Responsabilidade por facto lícito (artigo 9.o).A responsabilidade da administração por factos ilícitos culposos funciona hoje, em síntese, nos seguintes termos:Se o facto danoso tiver sido praticado pelo titular do órgão ou agente administrativo fora do exercício das suas funções, ou durante o exercício delas mas não por causa desse exercício, há responsabilidade pessoal exclusiva do autor (artigo 3.o n.o 1);
Se o facto danoso tiver sido praticado pelo titular do órgão ou agente administrativo no exercício das suas funções e por causa desse exercício, há que distinguir três situações:- Em caso de procedimento doloso (quando há intenção de praticar o dano ou quando tal foi previsto e aceite pelo autor do acto), há responsabilidade solidária da administração e do autor (artigo 3.o n.o 2);
- Em caso de culpa grave (quando o facto é praticado com diligência ou zelo manifestamente inferiores aos exigidos em razão do cargo), há responsabilidade exclusiva da administração, com direito de regresso (artigo 2.o, n.os 1 e 2);
- Em caso de culpa leve, há responsabilidade exclusiva da administração, sem direito de regresso (artigo 2.o, n.o 1).De referir que idêntico regime consta, para as autarquias locais, dos artigos 96.o e 97.o da Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, na redacção dada pela Lei n.o 5-A/2002, de 11 de Janeiro (Estabelece o quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento, dos órgãos dos municípios e das freguesias).
Quanto à responsabilidade fundada no risco, prevê o artigo 8.o do Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, que o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondam pelos prejuízos causados por actividades, coisas ou serviços administrativos excepcionalmente perigosos. Só não há responsabilidade se se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades. Se o lesado ou um terceiro tiver concorrido para a produção dos danos, a responsabilidade é determinada segundo a culpa de cada um.