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São duas coisas totalmente distintas, não há que separar nada, temos de votar os três pontos em conjunto.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos proceder à votação, na sua globalidade, do voto de protesto n.o 130/VI, do Partido Socialista.Submetido à votação, foi rejeitado, com votos contra do PSD e do CDS e votos a favor do PS, do PCP e do Deputado independente Raul Castro.Era o seguinte:
1260 I SÉRIE -NÚMERO 33Voto n.o 130/VIDe protesto contra serviços prestados pelas OGMA em relação a material aeronáutico indonésio e reafirmando a condenação dos actos do regime militar indonésio contra a população de Timor LestePortugal, enquanto potência administrante do território de Timor-Leste, detém especiais responsabilidades em relação à comunidade internacional e ao povo timorense.
Nestes termos, a Assembleia da República1. Reafirma a sua condenação perante os actos praticados pelo regime militar indonésio em relação à população de Timor-Leste;
2. Condena de forma especial quaisquer contributos que se destinem a apoiar o esforço de guerra indonésio em relação a Timor;
3. Protesta contra o ocorrido no caso da prestação de serviços pelas OGMA em relação a material aeronáutico indonésio e lamenta o descontrole com que tais actividades foram exercidas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, terminámos o período de antes da ordem do dia.Eram 16 horas e 50 minutos.ORDEM DO DIAO Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos iniciar a discussão, com vista à sua votação na generalidade, especialidade e final global, do texto de substituição elaborado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias do projecto de lei n.o 477/VI - Regulamenta os serviços de apoio à CADA e classifica aspectos da disciplina do acesso aos documentos da Administração Publica (PSD).Os tempos de intervenção estão no quadro luminoso e, para apresentar a síntese do relatório da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, tem a palavra o seu relator, o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta apresentada por Deputados do Partido Social Democrata sobre a Comissão de Acesso aos Documentos da Administração tem significativa importância institucional no que respeita ao funcionamento da CADA.
Esta significativa importância institucional deve-se, fundamentalmente, a três pontos, que passaria a sintetizar, do relatório hoje apresentado e votado, por unanimidade, na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.
O primeiro ponto diz respeito à reclamação obrigatória - que o é, a partir deste momento - e da precisão legal para a CADA, antes da utilização do recurso contencioso.
Havia dúvidas quanto a esta matéria e a solução agora apresentada considera que o acesso ao recurso contencioso jurisdicional depende de uma solução interlocutória para a CADA, que é obrigatória.
Neste caso - e com esta solução - aprofunda-se a configuração institucional que decorre, aliás, do debate parlamentar já realizado e que atribui à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos um papel vincadamente moderador, de magistratura de influência, de flexibilidade nas soluções e de ponte entre a Administração Pública e a instituição judiciária.
Julgo que, a este nível, é uma melhoria significativa quanto ao papel mediador da CADA.
O segundo ponto, ainda relevante, respeita ao regulamento orgânico da Comissão, adoptando uma estrutura institucional flexível, pequena e eficaz, que garante um funcionamento efectivo da CADA. Sem este conjunto de órgãos de apoio técnico e administrativo, as funções da CADA eram, em grande medida, depreciadas.or último- e não menos importante, já que abrange matéria de indiscutível complexidade - temos a questão relativa ao acesso a documentos cuja comunicação põe em causa segredos comerciais, industriais ou matérias relevantes na vida interna das empresas.
Esta matéria é particularmente complexa e suscita dúvidas significativas, porquanto o artigo 268.o, n.o 2, da Constituição, diz que todos os cidadãos têm acesso aos documentos e registos administrativos, salvo em matéria de segurança interna e externa, investigação criminal ou vida íntima das pessoas.
Por isso dir-se-á que, numa interpretação constitucional restrita, é inaceitável o acesso a documentos, mesmo que eles tenham a ver com a confidencialidade comercial, administrativa e industrial de empresas e, desde logo, com matérias que ponham em causa a concorrência entre elas.
Por isso, dir-se-ia que a solução proposta neste projecto de lei pode, eventualmente, colidir com a matéria fechada do texto constitucional.
A solução anterior, que era manifestamente constitucional, não proibia o acesso a documentos, proibia apenas a utilização de dados sempre que fossem postos em causa os direitos dos autores, a propriedade industrial ou comercial ou a concorrência leal entre as empresas.
Só que poder-se-ia pôr em causa - e isto foi posto em causa em acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, por recurso da SIC relativamente a documentos da RTP - o direito de utilização. E a questão pode ter esta vertente: a proibição de utilização, sem proibição de acesso, pode, desde logo, congeminar uma situação efectiva de proibição de utilização que é subvertida pelo acesso.
Isto é, quando se diz que se pode ascender a segredos comerciais e industriais, mas não utilizá-los, muitas vezes o simples acesso aos segredos é já uma utilização pelo concorrente. Ou seja. este, ao conhecer os segredos está já a utilizá-los.
Dir-se-ia, de acordo com o exemplo que dei na Comissão, que o acesso à formula de feitura, por exemplo, da Coca-Cola, sem a proibição da utilização pelo seu concorrente, é já uma utilização. Por isso, o que se pretende prevenir com a solução legal desenhada é nulo.
Naturalmente que se coloca uma questão - essa, sim, significativa -, recusada em acórdão recente, de Setembro de 1994, pelo Supremo Tribunal Administrativo, a de não poder ser violada a prescrição estrita da Constituição que diz: acesso livre, excepto em matérias que têm a ver com segurança externa e interna, investigação criminal ou intimidade das pessoas e, nesse sentido, todo o acesso é livre, mesmo que colida com segredos industriais, comerciais ou de concorrência entre as empresas.
A solução agora apresentada procura proteger o segredo comercial e industrial. A nossa dúvida quanto à constitucionalidade da proposta está levantada, muito embora não em sede de direito constitucional mas, digamos, de jure condendo, nos pareça que o direito e os valores dos segredos comercial e industrial mereçam protecção. A dúvida é se, de acordo com esta disposição constitucional, há enquadramento legal para esta protecção.
É esta a dúvida que deixamos e que pomos à consideração dos Srs. Deputados.
26 DE JANEIRO DE 1995 1261O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Condesso.O Sr. Fernando Condesso (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero apenas referir que o projecto de lei n.o 477/VI tem três partes, conforme já aqui foi referido pelo Sr. Deputado Relator.
A primeira delas pretende clarificar que, no caso do acesso geral à informação administrativa, os cidadãos que vejam o seu requerimento recusado deverão dirigir-se à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos antes de recorrerem aos tribunais administrativos.
A segunda teve presentes alguns problemas, desde logo o acórdão referido, de 14 de Setembro de 1994, segundo o qual a legislação do acesso teria posto em causa e revogado tudo aquilo que era considerado segredo de carácter comercial ou industrial. Assim, a Administração não mais poderia invocar o segredo, por mais que isso prejudicasse interesses da economia ou até interesses nacionais, no caso de requerentes estrangeiros pretenderem ter acesso a esse tipo de segredos para obterem posições de tipo concorrencial.
A terceira parte tem a ver, pura e simplesmente, com a organização dos serviços da própria Comissão.
O texto de substituição, elaborado pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, do projecto de lei que havíamos apresentado, foi ontem objecto de apreciação pela Comissão de Acesso aos Documentos da Administração, conforme manda a legislação e esta pronunciou-se, por unanimidade, no sentido de, dar o seu apoio à alteração prevista no artigo 1.o, isto é, ao carácter prévio do tratamento por essa Comissão dos indeferimentos dos cidadãos, ou seja, à apreciação por ela dessas questões antes do recurso à jurisdição administrativa.
A CADA deu também o seu apoio, por unanimidade, a uma questão que pode ter alguma dificuldade de enquadramento, mas que, numa sociedade como a nossa, não pode ter outra resposta. Estou a referir-me ao facto de os segredos de ordem comercial e industrial, originados nos particulares, que a Administração tem na sua posse devido ao exercício normal da sua actividade, terem de ser protegidos para salvaguardar interesses que, como é óbvio, existem, que a Administração não pode por em causa e que, mesmo que pudessem ser objecto de acções de responsabilidade civil da Administração já não resolveriam a questão fundamental. Em minha opinião, não é por aí que o problema pode ser resolvido.
Trata-se de um tema difícil, que tem sido objecto de debates aprofundados noutros ordenamentos jurídicos mas que passa, sem dúvida, por soluções como aquelas que aqui estão e que virão clarificar a matéria. Isto, independentemente do que viesse a ser a jurisprudência, uma vez que apenas houve um acórdão e é do meu conhecimento que outros acórdãos sobre o tema - que, provavelmente, já terão sido objecto de aprovação - iriam em sentido divergente, dado os interesses que poriam em causa com esta solução. De qualquer maneira, é também uma clarificação que se entendeu ser compreensível e pertinente.
No que diz respeito à matéria orgânica, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, fez algumas alterações, das quais me permitiria distinguir apenas, como mais significativa em relação ao texto original, ou seja, o projecto de lei n.o 477/VI, a de que este regulamento orgânico já não apontava para a existência de um quadro de pessoal, mas apenas para a de um mapa de pessoal e eu admiti uma evolução num sentido diferente, isto é, que para além de as vagas de pessoal poderem ser preenchidas através da requisição, destacamento ou comissão de serviço, no caso do Secretário da Comissão, se pudesse também preenchê-las a título definitivo, através de actos administrativos de nomeação.
Isso mereceu alguma reserva da parte da CADA, que pretendia ver aprovado um sistema que passasse pela existência de um mapa. Porém, de certo modo, mantém-se toda a possibilidade de, para além disso, a CADA poder autorizar o seu presidente a celebrar contratos a termo certo, de tarefa ou de avença, nos termos gerais da legislação. Esta é a alteração fundamental, a que nós, Grupo Parlamentar do PSD, damos inteiro apoio. Daí que não seja de estranhar que, face ao apoio dado a estas sugestões, também tenhamos dado apoio à existência de um texto alternativo da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, elaborado hoje de manhã, para ser objecto de votação neste Plenário.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Assembleia da República faz bem em aprovar o regulamento da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos. Não o fazemos propriamente com uma celeridade digna de encómio, mas fazemo-lo em tempo, ainda e pela forma própria, isto é, ouvida a própria Comissão e tendo aí havida lugar a um debate bastante fecundo, o qual está expresso nas actas da Comissão e que, espero, venha a ser oportunamente trazido a público.
O texto que partiu da iniciativa do PSD e depois veio dar origem a uma reflexão na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, de que o relatório do Sr. Deputado Alberto Martins faz uma síntese bastante rica, procura resolver uma questão simples: o serviço da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos tem de existir para que ela possa funcionar, deve ser económico e não luxuoso, não deve ter uma pletora de funcionários mas necessita de um mínimo logístico e operativo.
No entanto, confesso francamente, a questão que nos deu mais trabalho e que originou uma necessidade mais apurada de reflexão não teve a ver com nada disto mas, sim, com as duas alterações à própria lei da Administração aberta, que nos foram trazidas com os fundamentos já resumidos perante a Câmara.
Sobre essas duas alterações, gostaria de tecer uma brevíssima reflexão.
Em primeiro lugar, altera-se a natureza jurídica e o papel da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos. Em sede de recurso, torna-se obrigatório obter um parecer prévio da Comissão como pressuposto da apresentação do próprio recurso. Mas é preciso entender isto em termos hábeis e correctos, Sr. Presidente e Srs. Deputados, aspecto este que gostaria de frisar vezes e vezes. Não se trata de fazer da CADA um obstáculo ao recurso contencioso mas, sim, como aqui foi sublinhado, e bem, de afirmar o seu papel moderador. Ora, um papel moderador não é um papel de travão nem de afugentamento dos cidadãos.
Por outro lado, não se trata aqui de colidir com os poderes dos tribunais. Bem pelo contrário, trata-se de criar uma magistratura de influência, que decorrerá ou não da habilidade e do prestígio da própria Comissão, sendo certo que os tribunais permanecem livres, como órgãos de soberania que são, para decidir no mesmo sentido ou em sentido contrário ao do parecer da CADA. Ou seja, a CADA não é, nunca será nem poderá ser, um comissário dos tribunais,
1262 I SÉRIE -NÚMERO 35em matéria da liberdade de acesso aos documentos administrativos.
Em terceiro lugar, não é, nunca poderá ser, uma limitação ao livre direito de recurso, tal qual a Constituição o cria, desde logo, porque a CADA está limitada em relação à forma, ao processo e aos prazos. Portanto, a inacção eventual da CADA não gera bloqueio. Se a CADA não emitir, em tempo, os seus pareceres, eles tornam-se, pura e simplesmente, dispensáveis. Isto é, o cidadão poderá sempre recorrer directamente aos tribunais se a CADA não o habilitar com esse parecer. Ou seja, quer-se, no fundo, que tudo o que possa ser resolvido por mediação entre a Comissão e a Administração Pública o seja. Aqui, a Comissão funciona, de facto, como uma espécie de provedor da liberdade de informação.
Em tudo o que o consenso entre a Administração e a CADA não possa prevalecer e efectivar-se devem intervir os tribunais, em prazos certos e bastante céleres, devemos dizer, porque a lei é razoavelmente estrita em matéria de prazos.
Há um segundo aspecto que, no que diz respeito à Comissão, pode suscitar perplexidade e controvérsia. A obrigatoriedade de intervenção da CADA para recurso contencioso não prejudica em nada- repito, em nada- o livre uso do mecanismo de requerimento ou de processo de intimação para obtenção de documentos ou de certidões que a legislação processual administrativa prevê. Isto é, quando alguém deseja, para intentar uma acção contra o Estado, porventura, requerer e obter uma determinada certidão ou documento, continua a poder fazê-lo ao abrigo da legislação vigente, nos termos, prazos e condições desse mecanismo.
A intervenção da CADA nesta matéria é útil para um outro tipo de casos: para aqueles em que alguém, sem legitimidade, nos termos clássicos, deseje obter determinados documentos. Por exemplo, se eu, cidadão José Magalhães, desejar aceder aos arquivos sobre o caso do navio São Miguel, sendo certo que a pólvora do São Miguel não tem qualquer nexo pessoal comigo e, portanto, em termos normais, eu não poderia ir a tribunal dizer "quero todos os documentos sobre o São Miguel", na minha qualidade de cidadão normal, com plenitude de direitos, posso requerê-lo ao abrigo da lei da Administração aberta.
É essa a grande diferença e é esse o grande mérito desta lei. Esta lei permite que cidadãos sem legitimidade, na definição estrita da lei administrativa, possam aceder a documentos que, de outra forma, lhe estariam vedados. Isso, o diploma que estamos a debater mantém.
Portanto, a possibilidade que os cidadãos têm, nos seus processos, de usar o meio comum, mantém-se. Fica por dirimir, provavelmente, a questão que se suscitará quando um cidadão não invoca qualquer lei em especial. Que regime se aplicará? Provavelmente, tender-se-á a admitir, em função das circunstâncias do caso, a aplicação da lei da Administração aberta ou da outra, conforme os termos do próprio requerimento. Se houver elementos que permitam depreender que se trata de um caso em que haja uma legitimidade própria e específica do cidadão, será admissível uma fórmula, noutros casos, a outra, pois a lei, neste ponto, parece-me dar uma razoável e equilibrada margem de manobra.
A outra alteração é mais importante e diz respeito ao regime de tratamento de certas informações com valor económico, designadamente de carácter comercial e industrial. Creio que a solução aqui aventada importa para o Direito português o debate que tem existido ao longo dos anos, desde metade dos anos 60, nos Estados Unidos, a propósito do Freedom of Information Act, que teve originariamente, sobre a matéria, uma disposição expressa, a qual passamos agora a ter, curiosamente, em termos similares.
Quer isto dizer, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que importámos um determinado quadro, mas não a sua clarificação, porque, como sabe quem analisou detidamente a doutrina e jurisprudência americana sobre este ponto, este é um domínio em que tem sido extraordinariamente difícil estabelecer uma fronteira, tendo tido os tribunais um peso decisivo na sua definição concreta. Ora, isso vai acontecer também em Portugal. E, nessa matéria, gostaria de dizer algumas coisas.
Em primeiro lugar, configura-se aqui uma faculdade e não uma obrigação de recusa da Administração, o que tem implicações.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Sr. Deputado, faça o favor de concluir.O Orador: - Concluo já, Sr. Presidente.
Em segundo lugar, proíbe-se a recusa injustificada e arbitrária da Administração.
Em terceiro lugar, há determinados conceitos que, embora tenham carácter de relativamente indeterminados, não podem ser interpretados de forma que os indetermine ainda mais. Um bom exemplo é o conceito de vida interna da empresa. O caso concreto aqui trazido a lume - o qual não motiva, na nossa leitura, esta lei, ou seja, esta lei não se faz, por nossa vontade, contra o Supremo Tribunal Administrativo, contra a sua jurisprudência ou para a corrigir (não é essa, de forma alguma, a nossa a intenção quanto a esta matéria), pois essa jurisprudência foi trazida à colação, e bem, porque ilustra as dificuldades de traçar essa fronteira - é muitíssimo interessante porque é, precisamente, o de um plano de actividades e orçamento de um serviço público de televisão. Como é que alguém, em Portugal, pôde alguma vez considerar secreto e confidencial o plano de actividades e orçamento de um serviço público de televisão?! É uma aberração, é um absurdo! Documentos desse tipo nunca podem ser considerados como sendo de vida interna da empresa, no sentido de pertencerem ao círculo íntimo dos factos cuja revelação mataria a empresa, devassando os seus planos de estratégia e segredos mais secretos, aos olhos dos seus adversários mais adversos. Nunca! Essa interpretação é um absurdo, por parte deste ramo esquisito do nosso aparelho administrativo que é a RTP.
Portanto, não serve para isto a legislação que protege a intimidade das empresas. Mas, insisto, os termos em que a norma está formulada devem ser interpretados segundo as boas regras da hermenêutica e não por forma a transformarem este aspecto...O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Sr. Deputado, queira terminar.O Orador: - Termino já, Sr. Presidente.
... numa espécie de "buraco negro", através do qual a Administração aberta se transforme no seu contrário, numa Administração fechada, que prejudique o acesso dos cidadãos a informações essenciais sobre as empresas, como, por exemplo, algumas atinentes aos níveis de poluição. Se a empresa X polui, e existem documentos desse tipo do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, nada pode, à partida- sublinho-o muitas vezes e haverá ocasião para dilucidar isto, na sede própria -, autorizar a recusa de concessão desses dados, invocando o segredo comercial! É preciso que este ponto seja inteiramente clarificado e é isso que queremos.
Finalmente, a última palavra é para alertar para o facto de a lei do segredo de Estado estar por regulamentar. O
26 DE JANEIRO DE 1995 1263Grupo Parlamentar do PS já apresentou uma iniciativa legislativa, tendente a colmatar uma das lacunas, mas o edifício do segredo e da transparência, em Portugal, está incompleto, por um lado, porque o Governo não cumpre a lei da Administração aberta, recusa-se a cumpri-la, adiou o seu cumprimento, não adopta as medidas adequadas nos serviços e continua uma política de obstrução e de secretismo; por outro lado, porque na Assembleia não aprovámos ainda a legislação essencial para que a comissão de controlo do segredo de Estado seja criada e a Assembleia da República tenha acesso, de forma ordenada, a segredos de Estado como é seu direito constitucional. Apelamos aqui a que essas medidas sejam tomadas urgentemente.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Gostaria de fazer algumas considerações acerca desta matéria e desta iniciativa legislativa, as quais dividiria em duas partes distintas.
A primeira refere-se à proposta de regulamento orgânico da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos. A este respeito nada temos, em especial, a acrescentar ao que é proposto, pelo que daremos a nossa anuência e o voto favorável ao projecto que é apresentado. Aliás, esta regulamentação interna da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, se peca por alguma coisa é por tardia, na medida em que a lei de acesso aos documentos da Administração é de Agosto de 1993 e, portanto, já há muito este processo de entrada em funcionamento da CADA e da sua estabilização interna, em termos de serviços, inclusive, poderia ter-se realizado. Portanto, repito, em relação a essa matéria, nada temos a acrescentar e votaremos favoravelmente.
Quanto às disposições que implicam alterações substantivas à própria lei de acesso aos documentos da Administração, a opinião que temos é a de que esta matéria deveria ter sido mais ponderada. De qualquer forma, referir-me-ei aos dois aspectos que estão em apreciação.
Um deles diz respeito ao recurso contencioso da decisão que negue o acesso a um documento administrativo. Nos termos da disposição proposta, esse recurso contencioso será obrigatoriamente mediado de reclamação para a CADA, e será feito após decisão definitiva tomada por parecer da CADA sobre essa matéria.
A nosso ver, embora seja uma limitação em termos temporais, na prática, esta é uma limitação injustificada ao direito de recurso contencioso dos cidadãos perante decisões administrativas.
Portanto, não vemos que devam ser reforçados, neste aspecto particular, os poderes da CADA, em detrimento dos poderes dos cidadãos. Embora a questão não seja, com efeito, muito grave, na medida em que, naturalmente, os cidadãos poderão recorrer, há, de facto, uma limitação temporal que nos parece injustificada. Em nossa opinião, o prestígio que a CADA há-de granjear não vem da atribuição deste poder ou da limitação de direitos dos cidadãos em função do acrescento deste poder mas, efectivamente, do conteúdo das decisões que vier a tomar.
Portanto, cremos que não tem grande justificação esta limitação dos direitos dos cidadãos, pelo que vamos votar contra esta alteração.
Em relação à outra questão, relacionada com a tutela do segredo comercial e industrial e, em geral, do segredo da vida interna das empresas, foi colocado aqui um problema de compatibilidade constitucional. O Sr. Deputado Alberto
Martins, no relatório que elaborou - a quem, aliás, felicito pela sua clareza e qualidade -, e que foi aprovado na Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, colocou esse problema. Creio que a forma como a norma proposta está redigida atribui à Administração um poder discricionário, que é perigoso. E, apesar do esforço feito pelo Sr. Deputado José Magalhães, o que é meritório, para circunscrever o âmbito de aplicação desta norma e a discricionaridade a que ela pode dar lugar, julgo que esta disposição, tal como está redigida, ao invés de vir resolver problemas, poderá vir a criar outros na aplicação da lei.
Agora, evidentemente, este problema da tutela do segredo comercial e industrial é, de facto, relevante. Poderá discutir-se se a forma como actualmente a lei protege as empresas, designadamente da prática de concorrência desleal, constante do artigo 10.o da lei em vigor, é suficiente. Inclusivamente, é admissível que se possa ir mais longe nessa tutela. Porém, com esta formulação, corremos o risco de ir longe demais.
Portanto, parece-nos que a introdução de uma disposição desta natureza devia ser precedida de um debate mais aprofundado, porque a decisão que, hoje, aqui se tomar poderá vir a revelar-se, com a prática da aplicação da lei, precipitada, e, em vez de resolver problemas, criar muitos outros.
Daí que manifestemos as nossas reservas a esta disposição, tendo em consideração, sobretudo, que a questão devia ser ponderada de uma forma mais aprofundada do que aquela que está aqui em debate, já que é intenção da maioria dos partidos desta Câmara resolver ainda hoje o problema. É, pois, nossa opinião que esta solução deveria ser melhor ponderada.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Condesso.O Sr. Fernando Condesso (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado António Filipe, ouvi-o com muita atenção e notei a sua oposição às duas propostas de clarificação da lei do acesso aos documentos da Administração Pública. Fiquei especialmente admirado com a sua oposição ao facto de a CADA funcionar como uma instância prévia ao recurso contencioso.
E admiro-me com essa sua posição, pois no âmbito dos chamados, em Direito Administrativo, processos instrumentais ou recursos instrumentais, em que está em causa o pedido de um documento para efeito de uma acção ou de um recurso e em que a Administração não dá esse documento, aí, a CADA não intervém minimamente, porque a pessoa em causa tem direito de recurso e o tribunal é de jurisdição plena, pois pode condenar a Administração a dar o documento, sem passar pela CADA. Só passa pela CADA aquele tipo de situações, a que o País se vai abrir - a lei existe, mas a cultura não terá mudado e as pessoas também ainda não têm conhecimento dos seus direitos - e que tem a ver com o direito dos cidadãos em geral, quando ninguém invoca qualquer razão especial, mas tão-só a sua própria qualidade de cidadão, querendo saber o que se passa dentro da Administração, como fiscalizador também, até porque o Parlamento há muito que terá perdido a veleidade de pretender representar certos interesses dos cidadãos na fiscalização de muitas coisas que, hoje, passam pela Administração, pela governação.
Portanto, o seu papel é diferente. Sendo assim, pergunto-lhe: perante um mundo cultural e jurídico novo e uma dada realidade para a qual a Administração nem sequer está preparada, porque toda a sua cultura foi no sentido de se
1264 I SÉRIE - NÚMERO 35fechar - os próprios funcionários têm medo de mostrar documentos! -, pensa, ou não, ser útil que os assuntos possam ser apreciados por uma comissão que é independente - e é-o, precisamente para permitir que entidades do poder legislativo e do poder judicial aí possam ter assento, com todas as características, que, em princípio, devem possuir, de imparcialidade e de carácter técnico na apreciação das questões - e que esclareça qual é a interpretação da lei, para que, numa segunda leitura pela Administração, os funcionários já não tenham receio, porque há uma outra entidade que diz "abra".
O funcionamento da Comissão tem, pois, um aspecto pedagógico útil, pelo menos nos próximos anos.
Por outro lado, cada sector da Administração, os ministérios, e cada pessoa colectiva de direito público fora do Estado/Administração, deverá ter alguém responsável pela uniformização da interpretação, para não ser um caos. De facto, importa dar uma certa uniformidade de interpretação em todos os ministérios, em todas as câmaras e nas regiões autónomas, para que não seja cada responsável de cada sector da Administração a dar a sua interpretação. Portanto, faz-se aqui um trabalho altamente meritório, de construção doutrinal e de uniformização da visão da Administração, antes de "encharcar" os tribunais.
A Comissão tem, pois, aqui um papel de triagem. E, se não o tiver, então, mais vale extingui-la, porque ela não possui outros poderes de decisão em domínio algum!
Não é por acaso que este modelo tem estado a vigorar com êxito noutros ordenamentos jurídicos, como o francês. Sabe o Sr. Deputado que, em França, anualmente, 99,9 % dos processos em que houve uma recusa da Administração vão à CADA francesa e, depois, perante o seu parecer, a Administração cumpre o que a CADA diz e abre o respectivo documento? Aí, são poucos os casos que vão a tribunal.
Em sua opinião, vale, ou não, a pena fazer, também em Portugal, uma tentativa de uniformização, de pedagogia e de não "encharcar" os tribunais administrativos com esta matéria?
No que respeita aos outros problemas relacionados com os segredos comerciais, já aqui foi mencionada a necessidade de enquadrar a questão. É óbvio que a ideia-referência tem a ver com os prejuízos, com a concorrência, e tem algum carácter objectivo e não subjectivo. E podíamos ir mais longe: uma vez que é um poder discricionário da Administração - e deve sê-lo -, esta deve ponderar se abre, ou não, com a responsabilidade civil extracontratual se o abrir e prejudicar. Indo ainda mais longe, podíamos, como nos Estados Unidos da América, obrigar a ouvir a própria empresa colocada em causa com um projecto de decisão de abertura, ou até permitir um recurso ao contrário, ou seja, a própria empresa poder tentar fazer isso.
De facto, podíamos ir mais longe, mas penso que aquilo que se faz, com alguma cautela e sem prejuízo de se deixar um conceito vago e indeterminado, que é o da esfera interna das empresas, é uma boa solução. Quanto a este conceito vago, e reportando-me, de novo, às afirmações do Sr. Deputado José Magalhães, julgo que aí cabe um papel à jurisprudência e ela terá um papel relativamente equilibrado, que evitará criar problemas susceptíveis de virem a ser objecto de alguma apreciação por parte do Tribunal Constitucional.
Portanto, pergunto-lhe se não entende que, independentemente de objecções de ordem teórica e até por razões de ordem prática, há aqui uma experiência a fazer.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Fernando Condesso, conheço as razões que levaram V. Ex.a e o PSD a elaborar este projecto de lei. Conheço-as, o Sr. Deputado exprimiu-as de novo, só que nem eu nem o meu partido as subscrevemos. Mais concretamente, não subscrevemos que os cidadãos estejam vinculados, nesses casos que referiu, ou seja, naqueles a que se aplica esta disposição, a recorrer à CADA antes de recorrerem aos tribunais.
O Sr. Deputado diz-me que, assim, poderia evitar-se muito trabalho aos tribunais, mas creio que, se os cidadãos chegarem à conclusão de que a reclamação para a CADA poderá ser suficiente para a tutela dos seus direitos, serão eles mesmos que, voluntariamente, não recorrerão aos tribunais. É uma questão de a CADA se vir a afirmar e a prestigiar através da sua actividade.
Agora, aquilo que não subscrevemos é que os cidadãos fiquem, à partida e em princípio, limitados no seu direito de recorrer aos tribunais, quando o entenderem conveniente, para que seja corrigida uma atitude da Administração.
O Sr. Deputado referiu as dificuldades em ultrapassar-se a cultura de segredo da Administração, que tem marcado e marca o nosso país, mas nós pensamos que a forma de alterar essa cultura de segredo é precisamente tomando medidas legislativas que energicamente a combatam.
O Sr. Deputado disse ainda algo que me deixou um pouco perplexo, ao afirmar que, se esta disposição não for aprovada, a CADA fica praticamente sem nada que fazer Nesse caso, pergunto-me qual o espírito com que os Srs. Deputados aprovaram a Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, que criou a CADA, pois, se não previam esta disposição, estavam, à partida, a criar um órgão ao qual não iam atribuir competências. Porém, digo isto como um aparte, já que foi também razoavelmente à parte que o Sr. Deputado colocou esse problema.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O que tenho a dizer é muito pouco, porque as críticas que pretendia fazer para zurzir o projecto de lei apresentado pelos cinco Deputados do PSD, afinal, já foram tidas em consideração pela Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, ao apresentar um texto novo. Portanto, fiquei com uma "criança" na mão completamente diferente daquela que hoje vinha aqui "matar", passe o termo.
Realmente, as alterações feitas pelas Comissão sobre a iniciativa, a extensão do artigo 1.o, embora deixem algumas frestas ainda por apurar, são um bom começo, porque a CADA é um organismo novo e, como todos os organismos novos, tem de fazer-se a si própria. Isto é, não podemos criar um organismo com uma suficiência e uma plenitude tal que não nos deixe quaisquer dúvidas - isso é impossível. Por isso mesmo, a jurisprudência que ela vier a firmar, através dos seus actos e decisões, é que nos levará, num futuro próximo ou longínquo, conforme o maior ou menor acerto com que tomar as decisões, a elaborar uma lei, tomando em consideração o trabalho que ela vier a desenvolver.
Neste momento, estamos a criar um quadro esquemático, uma forma para ela agir e a lançá-la à água, digamos, para que ela possa e saiba nadar, para, depois, observarmos, com olhos atentos, o que a CADA vai fazer com as atribuições que, agora, lhe vamos dar.
As pessoas que nomeamos para este organismo são dignas, altamente competentes, e não temos a menor dúvida de
26 DE JANEIRO DE 1995 1265que aproveitarão a sua competência para que este órgão seja prestigiado, o verdadeiro espírito da lei seja cumprido e o organismo não degenere numa mera prebenda. Esta é a primeira garantia de que vale a pena tentar fazer da CADA um organismo como a lei pretende.
Em segundo lugar, até hoje - e, por exemplo, mesmo depois das Ordenações, do Código Civil de Seabra, e de todas as reformas do Código Civil -, ainda há normas que pedem interpretações diferentes, ainda há "buracos" na lei, ainda há leis que são preenchidas pela jurisprudência. O que será o núcleo duro do segredo comercial? O que Será o núcleo duro do segredo industrial? O que será o núcleo duro da vida interna da empresa? Ninguém poderá defini-lo por padrões teóricos; só a experiência no-lo dirá. Por exemplo, o núcleo duro de uma empresa na Itália é completamente diferente do núcleo duro de uma média empresa em Portugal. Ou seja, cada país tem a sua cultura,, a sua organização e mesmo a sua cultura do próprio segredo comercial. Assim sendo, temos de adaptar-nos à realidade nacional e da vida para fazer das leis um ser vivente e não um ser pré-construído para resolver todas as coisas.
Por isso mesmo, a jurisprudência da CADA não será contra o Supremo Tribunal Administrativo, contra os tribunais judiciais ou contra quem quer que seja. A CADA fará a sua própria jurisprudência, que, depois, será comparada à dos outros órgãos, para saber qual é a melhor e qual deve prevalecer.
Em segundo lugar, dizer-se que nunca deve ser impedido o acesso directo aos tribunais é uma visão não direi pós-modernista mas um pouco ultrapassada das coisas. Efectivamente, não podemos levá-la a tal ponto que não haja órgãos intermédios ou diferentes dos judicias ou antejudiciais para não sobrecarregar os tribunais com todas as queixas dos cidadãos. Só se verificarmos que isto é impossível é que deve haver recurso directo aos tribunais.
A tendência, hoje, é para libertar os tribunais das questões que não são tipicamente jurisdicionais pelo recurso a outros organismos. E não se pode pretender entregar imediatamente aos tribunais determinadas matérias, como a do acesso aos documentos da Administração, quando se sabe que cias não são tipicamente jurisdicionais. Portanto, há que dar aos tribunais o que é estritamente jurisdicional e preservá-los daquilo que eles podem largar para outras mãos.
Em quarto lugar, devo dizer que, ao votar favoravelmente tanto o projecto de lei como o regulamento, não estamos a dar um cheque em branco, porque tudo, daqui por diante, vai correr pelo melhor. Já aqui foi dito que a nassa cultura é a cultura do bunker, que a nossa cultura administrativa é a cultura do segredo; que a nossa cultura administrativa é a cultura da confidencialidade; e que a nossa cultura de modernização administrativa é pôr um jarro de flores no balcão e nada modificar atrás dele.
Por isso mesmo, depois destes 10 anos que foram perdidos sob o nome "modernização administrativa", pagando secretarias de Estado, pagando pessoas simpáticas e pagando funcionários que, no fundo, não fizeram rigorosamente nada, vamos dar os primeiros passos - pequenos passos - e vamos ver se abrimos as primeiras portas, nem que sejam frestas, para, efectivamente, haver um arquivo aberto, uma Administração aberta e um acesso directo dos cidadãos àquilo que lhes interessa e que, até agora, estava fechado. Esperemos que esta experiência seja o começo do exemplo para outros países.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: No que se refere ao projecto de lei em discussão e às preocupações que, em nossa opinião, ele traduz, é nossa convicção - e aí poderemos estar de acordo em que o direito à informação é um direito fundamental dos cidadãos, sem o qual falar de cidadania é um mero slogan - que é partindo da realidade que as soluções legislativas têm de ser encontradas.
A questão do direito à informação, enquanto sinónimo de direito de participação, é uma questão extremamente preocupante para nós - e, aliás, já tivemos oportunidade de a colocar aqui no Parlamento, há cerca de uma semana, quando discutimos as questões relativas à liberdade de acesso a dados sobre o ambiente -, porque se nos parece que o acesso à informação é fundamental para o exercício de qualquer direito, ele é manifestamente evidente quando essa necessidade se coloca em matérias ambientais.
Consideramos que direito à informação é sinónimo de direito de participação e esta é, comprovadamente, uma forma de contribuir para a defesa do meio ambiente. Daí termos apresentado uma iniciativa legislativa sobre esta questão durante esta Legislatura, que, como se recordam, o PSD "chumbou", porque existia uma directiva comunitária considerando o domínio da informação e do direito à informação dos cidadãos fundamental na perspectiva da defesa do meio ambiente que tinha como limite temporal, para ser transposta para o direito interno, Dezembro de 1992.
Entendeu o Governo- do nosso ponto de vista, mal! - dar essa directiva comunitária por transposta na Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, que regula o acesso aos documentos da Administração. Parece-nos que esta lei, que diz, no seu artigo 22.o que "o acesso a documentos em matéria de ambiente efectua-se, nos lermos da presente lei, com o âmbito e alcance específicos decorrentes da Directiva n.o 90/313/CEE, de 7 de Junho", foi o primeiro passo para recuar, amputar e desvirtuar o sentido das liberdades que, nesta matéria, a directiva traduzia.
Desde logo, porque a directiva permitia o acesso a dados numa perspectiva de intervenção em que eles se colocavam - e não apenas de dar conhecimento, eventualmente, de situações positivas - para que os cidadãos pudessem ter conhecimento de actividades danosas para o meio ambiente, porque essa era também uma forma de os fazer participar.
Por outro lado, esse acesso, individual ou colectivamente considerado, também não obrigava o cidadão que a eles recorresse a ter de justificar o seu interesse directo nesta matéria.
Pensamos que é importante regulamentar esta lei naquilo que diz respeito aos serviços de apoio à CADA, embora com grande atraso, porque, conforme já aqui foi lembrado, a lei é de 26 de Agosto de 1993, mas só agora é que se dá conteúdo à CADA, criando condições para o seu funcionamento, dotando-a de meios administrativos e financeiros.
Mas a questão que colocamos, partindo exactamente da preocupação que alguns grupos parlamentares aqui manifestaram, designadamente o PSD, é que a cultura da Administração é uma cultura de entrave e de obstaculização ao acesso dos dados por parte dos cidadãos que, por direito, lhes compete poder fiscalizar. Essa cultura não é uma cultura que possamos dizer ser da responsabilidade de um anónimo funcionário que tem uma cultura e um hábito de funcionamento burocrático ou de sigilo relativamente a matérias.
Também é bom lembrar que essa atitude de cerceamento de acesso aos dados é, ao mais alto nível, assumida pela maioria. Aliás, a forma como alguns requerimentos de Deputados da Assembleia da República são respondidos pelos gabinetes ministeriais são disso elucidativos exemplos.
1266 I SÉRIE -NÚMERO 35Srs. Deputados, nesta matéria, o que nos preocupa é o retrocesso que, em nossa opinião, a Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, traduziu relativamente à directiva comunitária de liberdade de acesso dos cidadãos aos dados sobre ambiente.
No que se refere à forma como a CADA classifica aspectos da disciplina de acesso, pensamos que ela própria, mais do que clarificar, do ponto de vista processual, formas simplificadas de permitir aos cidadãos o acesso à informação e o exercício do direito de acesso a dados que hoje lhe são negados, traduz antes de mais dificuldades processuais, mais impedimentos, mais obstáculos e mais escadas, num processo em que o topo fica cada vez mais longe. Daí a nossa reserva relativamente a este projecto de lei.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Inscreveram-se para pedir esclarecimentos os Srs. Deputados Fernando Condesso e Alberto Martins, no entanto, não dispõem de tempo para o fazer nem a Sr.a Deputada Isabel Castro para responder.
Porém a Mesa concede um minuto a cada um dos Srs. Deputados, para que possam fazer os seus pedidos de esclarecimento.
Tem a palavra, para o efeito, o Sr. Deputado Fernando Condesso.O Sr. Fernando Condesso (PSD): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Isabel Castro, quero apenas perguntar onde é que V. Ex.a foi buscar a ideia de que a CADA não tem meios financeiros, nem pessoal, nem está a funcionar. É óbvio que, com este mapa, ao longo dos anos, irá crescendo conforme as suas necessidades em pessoal e meios financeiros. Não percebi onde é que foi buscar essa informação!
Por outro lado, a iniciativa de colocar um artigo referindo a directiva da CEE é de vários grupos parlamentares. Aliás, penso que a ideia foi até do Sr. Deputado José Magalhães e reconheço que é muito feliz. Não queria, com certeza, que fosse o Governo, nos estritos limites da directiva, a criar os meios para atingir os seus objectivos. Ficaríamos muito aquém da lei da CADA!
Sr.a Deputada, já agora diga-me qual é o aspecto em que este projecto de diploma relativo à CADA não permite ir exactamente onde a directiva pretende chegar em termos objectivos. Devo dizer-lhe que vai muito mais além. Não percebi minimamente a sua intervenção.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - A Sr.a Deputada, pretende responder agora ou no final?A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr. Presidente, não sei se o minuto que a Mesa me concedeu é para responder a cada um dos Srs. Deputados ou é em conjunto.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Peco-lhe apenas que seja sintética.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Então, respondo no final, Sr. Presidente.O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada Isabel Castro, tenho a ideia de que a Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, que, creio, foi aprovada por unanimidade nesta Câmara, consagra e regula com felicidade a matriz constitucional do artigo 268.o, n.o 2, e expressamente no seu artigo 22.o a directiva comunitária referente à matéria de ambiente.
Devo dizer, aliás, que a nossa lei, em matéria de arquivo aberto, é mais ampla, mais alargada e, em termos de direito comparado, a que recorreu amplamente, muito mais aprofundada do que essa directiva sobre o ambiente, pelo que, ao nível da questão que a Sr.a Deputada coloca, penso que há aqui uma interpretação que não é rigorosa.
A nossa Constituição, em termos de acesso aos documentos e registos administrativos, é a mais avançada das constituições europeias; a nossa lei relativa ao acesso ao arquivo aberto está a par e bebeu no direito comparado sobre esta matéria; a directiva comunitária, a que a Sr.a Deputada alude, é apenas uma micro-realidade de arquivo aberto, neste caso referente ao ambiente, que a nossa lei consagra e incorpora, pelo que não vejo que tenha qualquer sentido a crítica que acaba de fazer.O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente (Ferraz de Abreu): - Para responder, tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr. Presidente, penso que, na minha intervenção, que, enfim, terá sido pouco clara, no entender do Sr. Deputado Fernando Condesso, referi que o artigo 22.o dava por transposta para o direito interno a directiva comunitária em causa.
Não partilhamos, contudo, do optimismo do Sr. Deputado Alberto Martins relativamente ao carácter avançado desta lei de acesso dos cidadãos aos documentos da Administração, quando comparada com a situação em outros países.O Sr. José Magalhães (PS): - Dê-nos um exemplo!O Orador: - Um exemplo?! Sr. Deputado, um exemplo disso é a forma como o Ministério do Ambiente responde aos requerimentos que os Deputados fazem nesta Casa.O Sr. José Magalhães (PS): - Mas isso nada tem a ver com o assunto!O Orador: - Portanto, penso que estamos...O Sr. José Magalhães (PS): - Estamos, estamos!...O Orador: - ... a falar de uma Administração que é fechada e que escamoteia o acesso, que os cidadãos têm direito, à informação sobre matérias que lhes dizem respeito.