1516II SÉRIE-A — NÚMERO 54não só situações em que o menor é vítima de acções ou omissões que põem em causa o seu processo de socialização mas também situações em que o comportamento do menor é resultado da sua desconformidade com os valores fundamentais da vida em comunidade. Ainda que as providências tutelares aplicáveis a crianças em perigo possam ser, em princípio, pelo menos parcialmente distintas das que se aplicam aos menores autores de factos qualificados pela lei penal como crime, já as regras processuais e, sobretudo, a prática encurtaram as diferenças e aproximaram as respostas, tornando possível que «crianças vítimas» e «crianças agentes de factos qualificados como crime» sejam internadas nas mesmas instituições.O modelo de protecção acabou por entrar em crise e tem vindo a ser progressivamente abandonado em países que, tal como Portugal, o adoptaram, como Bélgica, Canadá e Espanha. O debate sobre a legitimidade e a capacidade da intervenção judicial junto de menores gerou, nos anos 80, em plena crise do Estado providência, uma corrente critica dos diversos sistemas que, de forma diferenciada, se inspiraram neste modelo. De um lado, critica-se o pendor paternalista das intervenções, que não reconhece direitos processuais, tais como o direito de audição e do contraditório, e que criminaliza e estigmatiza a pobreza; mas, de outro, surgem movimentos que invocam o aparente crescimento da «delinquência juvenil» e a insegurança dos cidadãos, para defenderem a repenalização da justiça de menores, com a diminuição da idade da imputabilidade penal.Os anos 80 assistem, assim, a um debate entre o chamado modelo «de justiça», que privilegia a defesa da sociedade, com respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos menores, e o modelo «de protecção», que privilegia a intervenção do Estado na defesa do interesse do menor sem que lhe seja formalmente reconhecido o estatuto de sujeito processual. Em instrumentos internacionais adoptados pelas Nações Unidas a que Portugal se encontra vinculado, como a Convenção sobre os Direitos da Criança assinada em Nova Iorque, em 1989, e aprovada para ratificação pela Resolução da Assembleia da República n.° 20/90, de 12 de Setembro, ou as «Regras de Beijing», recomendadas pelo VII Congresso das Nações Unidas para a Prevenção do Crime e Tratamento de Delinquentes, e aprovadas pela Resolução da Assembleia Geral n.° 40/33, de 1985, e pela recomendação do Conselho da Europa adoptada pela Resolução (R) 87 20, de 1987, traçam-se as linhas de força que ' vão inspirar as principais reformas que têm .vindo a ser empreendidas. Novos modelos de justíça de menores emergem, com apelo à participação activa da comunidade, numa nova relação de parceria com o Estado — Estado parceiro e cidadão —, estimulante de energias locais potenciadoras de estabelecimento de redes de desenvolvimento social.Neste contexto, o epicentro da justiça de menores deslo-ca-se da mera protecção da infância para a promoção e protecção dos direitos das crianças e dos jovens. Esta concepção resulta, nomeadamente, da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, que adopta uma abordagem integrada dos direitos da criança, ao reconhecer que o seu desenvolvimento pleno implica a realização de direitos sociais, culturais, económicos e civis e ao estabelecer um equilíbrio entre os direitos das crianças e dos seus responsáveis legais, concedendo àquelas o direito de participar nas decisões que lhe dizem respeito, de acordo com uma perspectiva global de responsabilidade e solidariedade social. Configura-se, assim, um novo modelo de justiça de menores que, superando os anteriores, assenta no princípio de que as crianças e jovens são actores sociais, cuja protecção deveser sinónimo de promoção dos seus direitos individuais, económicos, sociais e culturais.2 — O processo de reforma do direito e da justiça de menores, que a presente proposta de lei, conjuntamente com a lei tutelar educativa, pretende dar expressão no nosso país, iniciou-se com o despacho do Ministro da Justiça n.° 20/MJ/ 96, de 30 de Janeiro, que incumbiu uma comissão de avaliar a situação actual e apresentar propostas de natureza legislativa e institucional tendentes a instituir um sistema de intervenção junto de menores jurídico-constitucionalmente legitimado, ideologicamente pré-ordenado à resolução dos problemas sociais e dotado de coerência dogmática e de eficácia funcional. Diagnosticando que a ineficácia da intervenção estadual junto de menores é hoje co-natural à indistinção dos fenómenos sociais a que se dirige, tomou-se claro que a- intervenção relativa aos menores infractores não pode ser idêntica à que se adequa às situações de menores em risco. Nesta ordem de ideias, e considerando, nomeadamente, que muitos jovens que praticam factos criminosos também necessitam de protecção, atenta a sua vulnerabilidade social e económica, impunha-se que a proposta de um novo regime aplicável a menores com idade compreendida entre os 12 e os 16 anos que pratiquem um facto qualificado pela lei como crime fosse acompanhada da presente proposta de um novo regime de protecção para as crianças e jovens em perigo, devidamente articuladas entre si.Distinguindo-se as situações de menores maltratados ou em perigo das situações em que o menor é agente de um facto com relevância jurídico-penal, a reforma estrutura-se segundo duas vertentes que, comunicando entre si, organizam o sistema de intervenção tutelar de protecção e o sistema de intervenção tutelar educativa diferenciadas pelos respectivos factores de legitimação, pelas finalidades que prosseguem e pelas respostas que consagram.Na sequência do despacho conjunto dos Ministros da Justiça e da Solidariedade e Segurança Social de 2 de Outubro de 1996, procedeu-se a um diagnóstico das insuficiências do actual sistema e apresentaram-se propostas de acção para a reforma legal, institucional e de articulação entre os serviços dos dois Ministérios na área das crianças e jovens em risco. Essas propostas foram acolhidas pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 193/97, de 3 de Outubro, que aprovou um processo interministerial e interinstitucional de reforma do sistema de protecção de crianças e jovens em risco assente em cinco vertentes, abrangendo a reforma legal, o enquadramento institucional, o desenvolvimento e coordenação das respostas sociais e auditorias e estudos e dinamização e coordenação da reforma. Assim, a par da criação, pelo Decreto-Lei n.° 98/98, de 18 de Abril, da rede nacional de centros de acolhimento temporário e de emergência e da Comissão Nacional de Protecção de Crianças e Jovens em Risco, a que foi atribuída a função de acompanhar e apoiar as comissões de protecção, procedeu-se à elaboração da presente proposta de lei, tendo por objecto a definição de um regime jurídico de promoção dos direitos e de protecção da criança e do jovem em perigo, por forma a garantir o seu bem estar e desenvolvimento integral.Na formulação da proposta adopta-se, desde logo, o conceito jurídico de «crianças e jovens em perigo», inspirado no artigo 1918.° do Código Civil, em detrimento do conceito mais amplo de «crianças em risco», dado que nem todos os riscos para o desenvolvimento da criança legitimam a intervenção do Estado e da sociedade na sua vida e autonomia e na sua família. Limita-se, assim, a intervenção às situações de risco que ponham em perigo a segurança, a saú-