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1618 I SÉRIE - NÚMERO 46participação democrática dos cidadãos numa democracia que quer participada; protecção da parte económica e socialmente mais fraca.
Poderia escusar-me de realçar, tão óbvio tudo isto parece, que: se o julgado num caso estende a sua eficácia a todos os casos idênticos, poupam-se processos; instruir e julgar um processo é um serviço público dispendioso, e quanto menos processos menor dispêndio; se o mesmo número de tribunais e juízes tiver de julgar menos casos, serão mais atempadas e eficazes as suas decisões; se o acesso aos tribunais, em certas áreas, é direito de «todos», ganha dimensão o direito à participação democrática de cada um na realização da justiça.
Isolado em face de uma grande multinacional poluente, mixordeira, predadora ou toxicodifusora, o cidadão isolado é fraco e desprotegido. A dimensão atomizada da lesão é, em regra, negligenciável. A soma de muitas pequenas lesões pode atingir a catástrofe. A força somada de muitos fracos atinge a potência da bomba.O Sr. António Guterres (PS): - Muito bem!O Orador: - É esta, porventura, a mais significativa recomendação jurídica e política da acção popular, da acção colectiva e das acções de grupo.
Von Hippel escreveu a este respeito: «Quem em direito reflecte sobre a defesa dos mais fracos depara imediatamente com o tema da defesa dos consumidores.»
E por que não das vítimas de agressões ecológicas, de depredações culturais ou até de cláusulas contratuais genéricas ou de adesão que sejam ilícitas?
Ao descomprometer o direito à jurisdição com a pequenez do interesse individual lesado ou com a desprotecção da parte mais fraca, e ao contrapor o grande remédio da acção popular ao grande mal das bagatelas civis e penais epidémicas, a Constituição portuguesa apontou para a necessidade de colectivizar ou grupalizar (não receemos as palavras) a reacção contra lesões colectivas ou de grupo.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Mas, se são tão óbvias as vantagens, não são menos óbvias as dificuldades a encarar e as opções a fazer. Desde logo o facto de a abertura a formas de legitimação colectiva ou de grupo impor até certo ponto o sacrifício de algum perfeccionismo processual e até do rigor de princípios que só a contragosto se relativizam, como são os casos dos princípios da audiência e do contraditório na sua pureza tradicional e, não menos, do princípio da subjectivização da legitimidade, da representação e da culpa.
Mas não terá sido em parte por nos termos mantido aferrados à rigidez destes e outros conceitos que o nosso direito ficou inelutavelmente velho? Se a vida é movimento, o direito não pode ser estagnação e rotina.Aplausos do PS e do PRD.Eis, pois, uma matéria que não abordaremos com excessiva confiança nem excessiva timidez e também uma matéria que não poderá deixar de resultar positivamente sem o concurso de todos nós. As dúvidas hão-de resolver-se com a ajuda de todos. A timidez, com a coragem necessária para a busca de um novo equilíbrio entre o grau de perfeccionismo e o nível de eficácia do nosso sistema jurídico e judicial.
Aprontado este projecto de lei, expedi-o, implorativo, a alguns ilustrados juristas. Recebi de volta, entre estímulos que em caso nenhum foram regateados, o contributo de sólidas dúvidas e o adjutório de algumas sugestões e reparos.
Gostaria de aqui deixar registados os mais significativos, contemplando de passagem - a título de homenagem - um ou outro aspecto do projecto do Grupo Parlamentar do Partido Comunista.
Primeira questão: dado o carácter ainda assim indicativo do preceito constitucional que alarga a consagração da acção popular, não deveria desde já ser preenchido o espaço deixado em branco pela Constituição através da identificação de outros direitos e interesses igualmente dignos de especial protecção em que a acção popular se traduz?
O Sr. Deputado Mário Raposo coloca a questão no seu douto relatório. O projecto do Grupo Parlamentar do PCP propõe que se alargue o objecto da acção popular, em termos genéricos: à prevenção, cessação e perseguição judicial do domínio público e demais património do Estado, das autarquias e do sector público; ao direito de intervenção, junto das entidades públicas, designadamente da Administração Central, Regional e Local, bem como do sector público empresarial, mediante procedimentos administrativos sumários preferentes e expeditos.
Assim, pois, defesa de todo o património público em sentido lato, e não apenas do património cultural e defesa não apenas através de meios judiciais, mas também de procedimentos administrativos.
O legislador tem, digamos, o caminho aberto, a faca e o queijo na mão. Nada, em teoria, impede que se amplie o objecto da acção popular, onde essa ampliação se não revele inconstitucional. Só que o bom senso recomenda que, em matéria de tamanha novidade e tanto melindre, se não avance de mais sem a rede de alguma experiência prévia.
No projecto de que sou um dos responsáveis, optou--se intencionalmente por secundar a prudência do legislador constituinte. Não me repugna, por exemplo, que no domínio do direito de acção administrativa se vá para alem do mero contencioso de anulação, como consta, aliás, do projecto de lei do meu grupo parlamentar, e se avance desde já até às acções administrativas propriamente ditas contempladas implicitamente no n.o 5 do artigo 268.o da Constituição.
Ainda assim muito aquém do «salto» proposto no projecto de lei dos Srs. Deputados do Partido Comunista, que extravasam do domínio da intervenção judicial, com desprezo da sugestão contrária decorrente da qualificação da acção popular como um direito de «acção» e também referido à prevenção e à perseguição de infracções.
Segunda questão: deverá o Ministério Público intervir a título principal ou apenas acessoriamente? O Sr. Deputado Mário Raposo também me premiou com essa dúvida, que é bastante justificada e positiva, mas...
É ainda matéria de livre opção, mas livre também de qualquer vinculação ao que até hoje tem sido o papel do Ministério Público.
Seguiu-se, no projecto de lei do meu grupo parlamentar, a solução da lei do Brasil. Não por solidariedade luso-brasileira, mas por se ler entendido que os interesses em causa no âmbito configurado, de natureza colectiva não pública, ou quando menos difusa, justificam, por aproximação, a não secundarização do papel do Ministério Público.
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1619O facto de se lhe atribuir uma intervenção principal de algum modo neutraliza os riscos da legitimação de «todos», ainda que circunscritos no projecto ao universo dos «cidadãos» -logo, pois, excluídos os estrangeiros - por se tratar de um direito de participação política.
É a título principal, adite-se, que o Ministério Público, como muito bem lembra uma vez mais o Sr. Deputado Mário Raposo, intervém já nas acções destinadas a combater o uso de cláusulas contratuais gerais ilícitas.
Terceira questão: deverão tipificar-se novos procedimentos cautelares, além dos já tipificados na lei geral de processo, destacando-os do saco sem fundo dos intencionalmente atípicos?
Confesso que nenhum me ocorre digno de destaque e simpatizo com a não vinculação das partes e do juiz ao espartilho de figuras processuais menos imaginativas do que a própria vida.
Quarta questão: em vez de sujeitarmos ao efeito do caso julgado em acção popular os titulares do interesse em causa que se não auto-excluam da representação, não seria de só sujeitarmos a esse efeito os que, pela positiva, se reclamassem dessa representação?
Não vão nesse sentido as poucas experiências do direito comparado. E com razão. A inércia dos contitulares do interesse em causa mataria o principal significado da acção popular, que inter allia se traduz no princípio de que «muitos poucos fazem muito», na economia de juízos, na economia de despesas judiciais, na multiplicação dos efeitos, na rapidez da solução, na protecção dos mais fracos e no reforço da participação democrática dos cidadãos.
Quinta questão: dado que o cidadão persegue infracções que violam interesses de muitos, quando não de todos, não será de consagrar a isenção de custas sem excepção?
É a solução mais simpática, mas não necessariamente a melhor. Há que desistimular a litigância temerária, quando não o lisdependente ou o litigante profissional, porque de tudo isso há um pouco.
As soluções propostas não são, no entanto, um non plus ultra. Colheria, por exemplo, a minha simpatia o suporte pelo Estado do custo das diligencias mais dispendiosas - exames, peritagens, análises laboratoriais, etc.-, ainda que com ulterior dedução do respectivo custo, imputável ao lesado, no montante da indemnização, quando arbitrada.
Sexta questão: se sobrevalorizarmos os juízos de equidade, não correremos o risco de estes funcionarem como amortecedores do rigor das sanções legais contra os prevaricadores?
Tudo depende da confiança que devamos depositar no justo critério do julgador. A questão coloca-se, aliás, em termos mais simples, ou seja, em toda a extensão do proposto reforço dos poderes do juiz.
Por mim, propendo a pensar que é em domínios como os cobertos pela acção popular que se justifica a sobrevalorização da justiça de cada caso e do papel do juiz.
Sétima questão: não seria de termos em conta o alargamento da tutela dos interesses difusos constantes do projecto do código de procedimento administrativo que o Prof. Freitas do Amaral elaborou a pedido do Governo?
Colocar a questão é responder afirmativamente. Exige-o a unidade do sistema e a categoria do autor do projecto. Tentaremos ter acesso a esse instrumento de trabalho, até agora no segredo dos «deuses».
Oitava questão: não deverá o projecto de lei limitar-se a definir as condições processuais da acção popular, designadamente quanto à legitimidade activa e ao caso julgado, deixando para legislação especial a tipificação das infracções objecto da acção popular?
Foi esse, afinal, o caminho que se seguiu. Não se tipificam infracções. Remete-se para as já tipificadas ou tipificáveis e referem-se apenas os mais típicos valores tutelados pela acção popular. Isto por razões de informação jurídica elementar.
Nona questão: inversamente, não será de relegar para uma futura lei geral sobre o regime material da acção popular, como se propõe no projecto de lei do Grupo Parlamentar do PCP, tudo quanto se refira aos efeitos do caso julgado, ao regime indemnizatório, às acções de grupo, às regras de custas, etc., fixando por agora apenas o «programa das reformas legislativas parcelares» que se mostrem necessárias?
Corresponderia isso, em meu entender, ao adiamento do principal e, por via dele, do acessório.
Agora ou mais tarde, teremos de confrontar-nos com dificuldades que, de facto, convidam ao desânimo.
Mas, já que tem de ser, que seja já!Aplausos gerais.O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Pombo.O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Deputado Almeida Santos, penso que não andaremos longe da verdade cronológica se afirmarmos que passam hoje nove meses, sensivelmente, sobre o acto de amor fecundo que foi consagrar no texto constitucional, no artigo 52.o, o exercício do direito de acção popular.
É, pois, hoje, tempo de parto que se afigura difícil, mas que é justificado, quanto mais não fosse pela ansiedade que foi gerada na sociedade.
Até hoje tem havido manifestações de ansiedade por parte dos cidadãos, no sentido de saberem como será, afinal, o aspecto do nascituro e que novas garantias processuais poderão os cidadãos encontrar na legislação que daqui vier a sair.
Neste momento, pouco ou nada sabemos sobre isso, apenas sabemos - permita-me que utilize uma expressão que julgo ser sua - que o nascituro é, pelo menos, democraticamente bonito. Se mais não soubermos, temos essa consolação e essa garantia para os cidadãos.
Penso que o terreno que nos aventurámos a pisar é um terreno difícil, onde, para já, nos cabe a tarefa ingrata de abrir trilhos e não a de estabelecer o traçado de grandes estradas ou grandes vias, pois elas instalar-se-ão à medida que os trilhos forem sendo caminhados.
Penso que todos nós temos a noção de que a moderna ecologia e a moderna defesa dos direitos, nomeadamente no que se refere à fruição de um ambiente equilibrado, é um grande desafio e, sobretudo, um desafio à inteligência humana, à sua capacidade de dinamismo. Não é, ao contrário do que muitos dizem, um entrave ao progresso; é, bem pelo contrário, um desafio à nossa capacidade dinâmica de transformar a sociedade.
É isso que estamos a pretender fazer e penso que é para isso que o seu projecto de lei contribui decisivamente, pelo menos nesta matéria.
Por outro lado, também temos consciência de que ao cidadão ou à associação de cidadãos que hoje se aventuram até aos tribunais em defesa de valores que julgam inquestionáveis o menos que lhes pode acontecer é sentirem-se enredados por uma teia complexa.
1620 I SÉRIE - NÚMERO 46Apesar de todas as garantias que, hoje, já pululam por aí em diversas leis, nomeadamente em legislação atinente aos direitos do consumidor, em matéria do ambiente e outras que tais, o cidadão tem-se aventurado e o menos que lhe tem acontecido é Ficar enredado nas teias da lei e na sua ineficácia, quase alcançando o objectivo, muitas vezes, acontecendo-lhe que ele próprio é devorado.
Recordo um caso dramático, que existe hoje na zona do Porto, de uma família a quem instalaram uma indústria por baixo do andar em que vivem, que é extremamente poluente e que os está a matar, mas que se encontra licenciada. Esse cidadão tudo o que conseguiu, depois de ter batido a todas as portas, inclusivamente à porta do tribunal, foi que o senhorio intentasse contra si uma acção de despejo, porque paga seis mil escudos de renda, contra os 80 mil escudos que paga a indústria instalada no rés-do-chão.
É este, portanto, o panorama que temos no acesso dos cidadãos aos seus direitos consagrados na Constituição e é isto que urge modificar.
A questão que lhe ponho é esta: que faremos agora com a criança nos braços, criança que está a nascer? Que faremos com ela? Que cenários previsíveis para o acesso dos cidadãos aos tribunais mediante o que parece ser um novo processo judicial aqui em acto de nascimento? Que pavores poderá esta lei gerar nos agentes económicos face a cenários de indemnizações enormes, que terão de ser pagas, por acções irreflectidas ou facilitadas por uma Administração que não tem tido os mínimos cuidados aquando do licenciamento de actividades que, parecendo legítimas, se vem a revelar contrárias ao interesse e à saúde pública?
Por fim colocar-lhe-ia uma última questão: será legítimo a iodos nós, cidadãos, atraídos pela beleza dos ideais da defesa dos valores em maioria de qualidade de vida e em matéria de conservação do ambiente, esperar desta nova legislação a faculdade de nos podermos constituir como representantes em tribunal dos interesses daqueles que ainda não nasceram, isto é, das gerações futuras a quem temos de deixar, por direito próprio, esta terra que nos emprestaram?O Sr. Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Basílio Horta.O Sr. Basílio Horta (CDS): - Sr. Deputado Almeida Santos, gostaria de lhe colocar uma questão que não se prende na especialidade com esta sua iniciativa tão inovadora, mas que, ao mesmo tempo, elaborou de uma forma tão competente e tão distinta. V. Ex.a diz que navega sem bússola, mas o articulado desmente-o!
Assim, a questão que quero colocar é a seguinte: V. Ex.a sabe ião bem como eu e como toda a gente o estado em que se encontra a nossa justiça. Sabemos quantas e quantas pessoas se dirigem aos tribunais para exercitar a sua segurança e verificam, às vezes com espanto e outras com revolta, mas sempre com angústia, que os seus direitos não são minimamente acolhidos.
V. Ex.a, como ilustre profissional do foro, sabe que existem acções que se arrastam anos e anos para serem julgadas, com preterição de direitos fundamentais.
Portanto, gostaria que me respondesse como é que, na actual situação dos tribunais em Portugal, na actual situação dos códigos processuais e na actual situação da justiça, se vai inserir esta iniciativa.
Será que a justiça, tal como é exercida em Portugal, neste momento, é compatível com o levar até às últimas consequências o espírito que está subjacente nesta iniciativa?
Se a justiça já não é suficiente para dar resposta a quem litiga com legitimidade - e aqui estou a falar na legitimidade do direito romano, antes da pré-revolucionária, em termos processuais, se V. Ex.a me permite a expressão-, como é que ela vai dar resposta às novas legitimidades? Aos interesses difusos? A toda a economia processual que V. Ex.a aponta, e tem de apontar, na sua iniciativa legislativa?
Será que estamos a criar mais uma expectativa que não vai ser respondida? Será que estamos a criar direitos imaginários, esperanças desligadas da esperança concreta? Que pensa disto?
Não acharia que primeiro era melhor arrumar a casa - é uma pergunta - e, então, depois de os direitos essenciais estarem assegurados, inovar, o que infelizmente, neste momento, não acontece.Entretanto, reassumiu a presidência a Sr.a Vice-Presidente Manuela Aguiar.A Sr.a Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Santos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Tenho consciência de que estamos em face de um desafio complicado e ou aceitamos este desafio ou não aceitamos.
Temos a possibilidade de desistir e, se os Srs. Deputados disserem que o melhor 6 desistir, vamos todos desistir. Ficamos mais uns anos, talvez umas décadas ou um século a viver de acordo com o direito romano, na sua quase pureza inicial, o puzzle com os conceitos romanísticos quase sem novidade, e, entretanto, vão crescendo novos direitos, como o direito do trabalho, o direito dos consumidores, o direito do ambiente ..., toda a problemática jurídica ligada a estas áreas, ao património cultural, aos direitos fundamentais, aos direitos, liberdades e garantias ... E, assim, continuamos a ir ao tribunal em bicha, um a um, o José Joaquim a litigar contra o José João .... o juiz perfeccionista a deixar seguir o recurso, a deixar instituir o incidente, a julgar o incidente em separado ..., eu sei lá, .... com todos os processos dilatórios que hoje são possíveis, até sem inteligência, mas só com habilidade forense.
Se quisermos continuar assim, pois é evidente que qualquer dia os tribunais cairão no escárnio do povo português! Já não estamos muito longe disso. Então em tempos de inflação ...! É que um indivíduo tem um acidente hoje e pede uma indemnização de 100 contos, mas o caso só é julgado daqui a 5 ou 10 anos, e nessa altura o que é que vale essa indemnização, se o juiz lha atribuir? Compra uma caixa de fósforos e anda a pé, pois não tem outra solução! Pode acender um cigarro, mas o que já não pode é andar de automóvel.
Por outro lado, mais grave do que isto é o caso de uma senhora que foi vexada na sua honra, pois imputaram-lhe um facto desonroso e o marido acreditou, pedindo o divórcio. Ela perdeu o divórcio, perdeu o marido, perdeu os filhos, e ao fim de três anos o tribunal veio dizer: «Tem toda a razão a Sr.a Maria Joaquina, pois é evidente que aquele senhor a desonrou, a ofendeu na sua honra...».
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1621Ela vem dizer: «O que é que me interessa agora que o senhor esteja a reconhecer isso, se já não tenho marido, já perdi os filhos, perdi o emprego e agora isto já não me resolve problema nenhum!»
Portanto, a justiça eficaz é inimiga da justiça perfeita - temos de reconhecer isto. Há um equilíbrio entre o grau de perfeição e o grau de eficácia e o que acontece é que somos perfeccionistas em extremo.
Devo dizer que o puzzle romanístico é um puzzle sedutor. Aliás, nós, que durante tantos anos vivemos sem direito de opinião, sem liberdade de imprensa, apesar disso, dentro dos processos judiciais, o Salazar nunca tocou nos direitos de o réu e de o autor requererem tudo; para subir e descer o recurso, com efeito, sem efeito, mais um incidente, mais não sei o quê, depois ainda se pendurava uma segunda acção na primeira ...
Isto faz-me lembrar um velho administrativo de Moçambique, que era até um indivíduo apreciável - o Prof. Adriano Moreira conheceu-o, o Abel Baptista, que era um grande administrativo -, mas que, enfim, lá caiu na desgraça de ter um processo disciplinar grave que poderia resultar em demissão. Ora, o que é que ele fez? Quando chegava ao fim e estava para ser julgado - estava perdido, pois ia ser demitido -, arranjava outro processo disciplinar e apensava-o ao primeiro, começando a, por sua vez, fazer demorar o novo procedimento ... Chegou a 11! Pois não houve problema nenhum: reformou-se, morreu de morte natural e os processos não chegaram a ser julgados ...
Este é um exemplo de como pode ser caricatural a preocupação da perfeição técnica e processual em detrimento da eficácia jurídica.
Não direi que os nossos tribunais são uma vergonha, pois, nesse aspecto, são muito louváveis, a sua técnica é perfeita. Só que os cidadãos não querem perfeição, mas justiça, a qual é por vezes comprometida com as delongas dos julgamentos. Na realidade, há casos de um ridículo infernal. Um processo de inventário não se resolve em menos de três, quatro ou cinco anos!
Há até o caso de um outro amigo meu-já agora desculpem a graça - que foi a Goa. Ora, como sabem, os portugueses de Goa gostavam muito de litigar-nós até, de algum modo, herdámos isso dos Árabes. Então, como ia dizendo, esse meu amigo viu um corropio de gente a correr para uma casa e, como jornalista, foi saber o que se passava. Chegou lá, deparou com um banquete (coma para a direita, coma para a esquerda) e perguntou: casamento? Responderam-lhe que não, que não era um casamento. Ele calou-se, continuou a comer e daí a um bocado perguntou: baptizado? Também não era baptizado... Perguntou então que raio era aquilo. Respondeu-lhe o seu interlocutor: ganhou recurso! E que o anfitrião tinha ganho um recurso num processo de inventário que, finalmente, ao fim de duas gerações, atribuía os bens aos herdeiros de um desgraçado qualquer que já tinha morrido não se sabe há quanto tempo!
Este ridículo é possível e ocorre todos os dias, kafkiunamente, nos nossos tribunais. Isto para não falar nessa coisa bonita de que a ignorância da lei a ninguém aproveita. E assim eu, que não conheço a lei, infrinjo-a sem a conhecer e sou colocado na mesma posição do indivíduo que a conhece sabiamente. Não pode ser! É o problema da informação jurídica.
Depois um outro problema é o do acesso aos tribunais. Na verdade, o rico contrata o melhor advogado, enquanto que o pobre, coitadinho, vai ao Sr. Ministro da Justiça pedir uns tostões para poder litigar. Pedem-lhe depois para provar que é pobre e ele vai à junta, vem com o atestado, mas mesmo assim não é suficientemente pobre ... Ou então, se é suficientemente pobre, tem um advogado de segunda, que faz uma defesa de quarta. É evidente que não pode ser!
Por conseguinte, o que é que tudo isto tem de ver com este projecto de lei? O que é o nascituro - pergunta-me o Sr. Deputado Herculano Pombo?
Como todos os nascituros, é um mistério. Pode nascer com saúde ou débil - não sabemos. Depende em parte, mas não inteiramente de nós.
A questão é esta: desejamos nós ou não, em consciência, que o cidadão possa contribuir para a realização da justiça nos limites da acção popular? Vemos isso com bons ou com maus olhos? Sc vemos com bons olhos, honestamente, penso que isto pode construir um caminho. Porém, se começamos desde já a boicotar silenciosamente o seu êxito, nunca mais se chegará a parte nenhuma.
Se 700 indivíduos compraram um automóvel com defeito, faz-me muita confusão porque é que cada um deles tem de pôr uma acção no tribunal para pedir uma indemnização, quando a ré é a empresa que os vendeu a todos, a qual, por seu turno, é capaz de chamar à acção a produtora do automóvel. Temos então 700 acções para julgar o mesmíssimo caso, com o mesmo automóvel, com o mesmo prejuízo, porque o defeito é o mesmo! Faz-me assim confusão porque é que não podemos grupalizar, colectivizar, pluralizar a legitimidade neste tipo de casos. Porque não?!
Vamos a outro caso: há um remédio falsificado, que pode ter matado n crianças ou pode ter apenas provocado n diarreias. Ora, isolada a lesão, temos que, mais uma menos uma diarreia, o caso não tem grande importância. No entanto, considerem isso ao nível da saúde pública, supondo que foi um milhão de crianças a serem afectadas por este remédio - quem diz remédio, diz um alimento ou uma salsicha estragada produzida por um mixordeiro. A tendência para o indivíduo isolado é dizer: mas porque é que eu vou pôr uma acção contra aquele monstro, aquela multinacional? Eu vou perder! Ela tem os melhores advogados do mundo e eu não tenho a possibilidade de combater com ela! Bem, o meu interesse é pequeno; será melhor engolir o meu interesse ...
Portanto, se conseguirmos a legitimação de grupo, iremos permitir que n indivíduos se juntem, façam uma «vaquinha» para as custas e combatam o malandro. Ou, então, através de uma associação, que até hoje não tem quase lido grande actividade, passando a toda com este diploma.
Poderão dizer-me que essa abertura já existe na lei que rege os consumidores. Porém, não existe a regulamentação legal da lei! É que é necessário que o efeito dessas decisões se prolongue para lá do caso individual; um efeito ultra partes, inclusivamente um efeito erga omnes, perante todos, para que a acção popular possa ter algum significado. Na verdade, se continuar a ter somente efeitos caso a caso, não vale a pena estarmos a pensar na acção popular.
Diz também o Sr. Deputado Herculano Pombo: «mas coitadas das associações que se aventurem, enredadas nas leis» ...
Penso que a partir de uma abertura processual que lhes garanta determinadas facilidades, nomeadamente alterando as competências e os poderes do juiz no processo, permitindo uma certa celeridade, permitindo a redução do
1622 I SÉRIE - NÚMERO 46número de casos, permitindo a eficácia do caso julgado para todos os associados e não apenas para a própria associação em si, não há razão nenhuma para que as associações digam que não estão interessadas e que não embarcam nesse barco.
O Sr. Deputado citou o caso da indústria licenciada no andar de baixo. Porém, conheço também o caso de um amigo meu, cuja esposa tem uma psicose, porque um indivíduo instalou um depósito de livros no andar de baixo, colocou lá um monta-cargas, o qual sobe e desce 20 vezes por dia. A senhora ficou doida e arranjou uma psicose. Ela recorreu então à Câmara, que já ordenou ao indivíduo que se vá embora, só que a providencia depende da sua execução pelo tribunal. O que sei é que há anos que aquela ordem está para ser cumprida e a senhora já está psicótica; já não vale a pena tirar de lá a livraria porque ela já não pode viver na casa! É uma outra demonstração de que a demora inutiliza ...
Perguntou-me igualmente o que farei com esta lei, quais os cenários previsíveis e quais os pavores dos agentes económicos.
Na verdade, verificar-se-ão alguns pavores. Porém, penso que serão positivos. É que, até hoje, o nulo pavor de produzir poluição sem nenhuma espécie de preocupação é muito mais lesivo do interesse público do que o relativo pavor de o indivíduo conhecer previamente os riscos que corre e prevenir-se contra eles. Com efeito, se ele sabe que uma indústria é poluente, pois põe lá os aparelhómetros para filtrar a poluição, ou, então, pura e simplesmente, não faz a fábrica, pois sabe que corre o risco de a perder, por via preventiva se possível ou por via repressiva se necessário!
Sinceramente, penso que esse pavor é salutar. Se queremos levar a sério o problema dos valores ecológicos na perspectiva dos nossos filhos e dos nossos netos e levamos a sério o mundo que estamos a criar, temos de pensar assim.
O mundo que estamos a construir tem sido, até hoje, um mundo de autodestruição, vejo toda a gente meio preocupada com isso, mas o que é facto é que não fazemos nada. Ora aqui está alguma coisa!
A grande multinacional que instala uma fábrica poluente sabe que, a meio da construção da fábrica, pode ter de a paralisar. Sabe também que, depois de a ter instalado e depois de ter morto os peixes de um rio, pode ler de indemnizar, por exemplo, os habitantes da bacia do Ave ou uma sua colectividade ou autarquia, se o interesse público for mais facilmente identificável do que os interesses atomizados.
Portanto, há alguma esperança para o Sr. Deputado Herculano Pombo. Não sou um optimista nato, mas também não sou pessimista por excesso.
Quanto às questões colocadas pelo Sr. Deputado Basílio Horta, gostaria de lhe agradecer as suas considerações e de lhe dizer, quanto ao estado da justiça, que penso que deveríamos, um destes dias, fazer aqui o discurso dessa matéria. Na verdade, não há ninguém melhor do que deputados como Mário Raposo e outros colegas que ainda hoje vivem o dia-a-dia dos tribunais - se quiserem eu próprio, pois ainda tive a experiência suficiente para disso me aperceber, e fui Ministro da Justiça - para discutir este assunto.
Assim, talvez devêssemos fazer aqui um dia o discurso do estado da justiça em Portugal e talvez concluíssemos que está tudo velho, que a vida andou e o sistema jurídico e judiciário ficou para trás. Creio que seria forçosamente
essa a conclusão, conjuntamente com a conclusão de que, se houver vontade política para resolver o problema, há meios e expedientes para o fazer.
Sempre que se pensa no aperfeiçoamento ou na simplificação dos códigos de processo, nomeiam-se juristas eminentes, que depois dão uns toquezinhos no código, ficando mais ou menos tudo na mesma. E porquê? Porque faz muita confusão a quem viveu 20 ou 30 anos na base da conceptualidade técnico-jurídica do direito romano ...A Sr.a Presidente: - Sr. Deputado Almeida Santos, uma vez que o tempo do PS já foi ultrapassado em três minutos e meio, tenho de pedir a V. Ex.a que abrevie a sua resposta.O Orador: - Vou terminar, Sr.a Presidente. Espero ter dito já o essencial, pois é pena que tenhamos de ver limitado um debate que deveria ter muito interesse. Porém, agora é o contrário: os tribunais têm o tempo todo para decidir, enquanto que nós temos muito pouco tempo para falar sobre os tribunais. É assim a vida ...Risos.O Sr. Deputado Basílio Horta perguntou-me também como é que na actual situação se vai inserir esta acção. . Temos de começar por uma ponta, Sr. Deputado. E, entre preparar o sistema jurídico e judiciário para receber esta criança - na terminologia graciosa do nosso Deputado Herculano Pombo - e fazermos com que a mesma funcione como motor de arranque para transformações profundas na nossa organização jurídica e judiciária, penso que, apesar de tudo, é este o melhor caminho.
Se quisermos, pode ser um aríete importante. Contudo, só o será com o contributo de todos, com a consciência de que é muito difícil, de que vamos mexer em muita coisa que se encontra transformada em establishment jurídico e de que é preciso abanar esse mesmo establishment, fazendo a perestroika do nosso direito e dos nossos tribunais. Se tivermos a coragem política de o fazer, pondo de lado divergências de carácter político e concentrados apenas em defender um valor que está a deteriorar-se gravemente, penso que prestaremos ao País um sério e importante serviço.Aplausos do PS, do PCP, do PRD e do CDS.A Sr.a Presidente: - O Sr. Deputado Almeida Santos beneficiou de tempo cedido pelo CDS.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Inscrito desde 1976 na Constituição, reforçado em 1989 -aliás, por unanimidade-, o direito de acção popular tem tido entre nós adeptos bons e sinceros, apoiantes frouxos e, francamente, adversários persistentes. Até hoje tem vencido a persistência dos que bloquearam a participação democrática, a iniciativa privada em defesa do interesse público, a criatividade social. Hoje cabe-nos ajudar a romper esse ciclo de marasmo.
A inovação constitucional não pode continuar congelada. Ela é, aliás, redobradamente moderna, actual e justa.
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1623Moderna ao acentuar que os cidadãos não devem acomodar-se à ideia de que há «custos inevitáveis» da sociedade industrial; moderna quando incita a defrontar os grandes poderes económicos e políticos, a provocar conflitos saudáveis em vez de aceitar uma pax industrialis assente na destruição do ambiente, no esmagamento do consumidor, na violação incontrolada da saúde pública.
Actual porque se vem agravando entre nós os sinais de destruição, as violações de direitos colectivos e individuais em esferas que a Constituição quis e quer protegidas, não só por este como por outros mecanismos.
Há exemplos mil. Mas os exemplos que há só nos fazem temer que haja outros piores amanhã, que nos surjam um dia contados nos jornais.
Podem ser coisas aparentemente simples (se os flocos matinais do menino Aníbal são regados com leite a martelo e milhares de meninos ficam doentes, quem responde pelos danos? É um problema a resolver, e intrincado ...).
Dizemos, por outro lado, que a iniciativa e a inovação constitucional são justas porque o direito de acção popular é, acima de tudo, uma formidável forma de catalisar energia social, uma forma de captar e pôr ao serviço do interesse público os esforços, a atenção, a tenacidade e a inteligência dos cidadãos.
Essa energia social, que dispersa se perde, uma vez concentrada revela inestimáveis potencialidades.
A filosofia participativa, que é constitucional, que é valiosa em si mesma, é também útil para obviar a secura dos cofres públicos. Não se vê outra forma mais eficaz de fazer aquilo que é feito por fiscais, juízes, polícias, deputados e ministros, mas, nesses casos, custa milhões e, por vezes, com incerto proveito.
Pode, também, ser um meio perfeito para defender as populações contra iniciativas que as ameacem: um aeroporto mal localizado, uma instalação poluidora ali ao pé, um mamarracho arquitectónico em construção, um executivo camarário que opte mais depressa por «taveiras» contra a lei do que pela lei contra «taveiras».
O que diz afinal a Constituição? Que não descansem os cidadãos pelo facto de haver ministros, deputados, polícias, juízes, políticos e políticas de todas as cores. É que, mesmo na mais optimista das situações imagináveis, nenhum excelente Ministro do Ambiente - e isto é imaginário, corripletamente - pode substituir um povo de olhos abertos e atento às manigâncias poluentes e, quando faltem ao ministro olhos atentos, talento, saber e potência activa, caberá redobradamente aos cidadãos fazerem por si o que os governos deixem aos Deus dará!
É certo que no seu diálogo directo com o cidadão comum a Constituição lhe diz: «Não deixes de reclamar do Estado tudo o que o Estado tem o dever de fazer.» Mas, logo a seguir, lembra esta outra verdade: «É que a defesa do interesse público é coisa que diz ou pode dizer respeito a todos nós.»
Se os Jerónimos caem aos bocados, Srs. Deputados, isso é não só com o Sr. Santana Lopes mas também connosco, Portugueses, depositários de um tesouro que, vindo do passado, pertence ao futuro.
Se nas minas de Neves Corvo uma fuga química inquina águas e ameaça o próprio Guadiana, pode acontecer que o Sr. Macário Correia exclame, com aquele seu tom proverbial: «Não é tão grave como podia ser.» Mas sucede que este estilo lapalissiano fica com S. Ex.a o Secretário de Estado, porque, quanto à poluição, temos todos uma palavra a dizer. Uma palavra que impeça descargas tóxicas, não só por acidente como por regra, e que evite depósitos anuais de milhares de toneladas de resíduos tóxicos que tomam zonas mártires como, por exemplo, a região sul de Lisboa, o litoral alentejano, o Baixo Vouga, o Grande Porto, etc.
É justo, diz a Constituição, que se chamem os Srs. Ministros do Ambiente, da Saúde e da Indústria à pedra por este Kafarnaum de violações das boas regras ecológicas, a que se assiste entre nós, este laisser faire que faz dos mixordeiros portugueses uns campeões europeus da impunidade, esta boa vida para os picapatrimónios que nos destroem pedaços de história como se rebentassem estalinhos de Carnaval. Mas o que a Constituição nos lembra, Srs. Deputados, é que a coisa é connosco, é que a coisa é com os cidadãos!
A concessão indevida de benefícios fiscais, a publicidade enganosa, os danos causados por produtos defeituosos ou por instalações deficientes, as mil e uma violações dos direitos dos consumidores são com o INDC (Instituto Nacional de Defesa do Consumidor), com a Direcção-Geral da Inspecção Económica, com as polícias, com o Ministério Público. Mas são também coisa comum possibilitadora de iniciativa autónoma e própria dos cidadãos!
As ilegalidades de certos gestores locais, centrais, empresariais, negociadores do interesse público em interesse privado, são casos de política, é certo, mas o que a Constituição sublinha é que não fica mal a ninguém de bem deitar-lhes uma boa mão.
Servindo para defender a legalidade, a acção popular bem pode, aliás, servir também para combater a corrupção, substituindo o silêncio cívico pela acção capaz de desnudar, expor e punir os responsáveis.
O projecto de lei do PCP programa e calendariza um conjunto de reformas que consideramos necessárias. Por um lado, o projecto lembra que na Constituição da República, na sua versão vigente, a acção popular já não tem o sentido clássico, não se limita a um direito de intervenção junto dos tribunais, tem um sentido muito mais ampliado, pois é também um direito a agir junto da Administração Pública, através de procedimentos que, para serem eficazes, deveriam ser preferentes, sumários e expeditos. É o que se reconhece, aliás, já hoje na Lei do Ambiente, na Lei de Defesa do Consumidor, na legislação sobre património cultural.
Nessa medida, o caminho não é preciso abri-lo. Está aberto e é preciso aprofundá-lo.
Em segundo lugar, propomos que se alargue a certos actos da administração central a chamada «acção popular correctiva» que combata actos administrativos violadores da lei.
Em terceiro lugar, propomos que se alargue o direito de contrariar acções e omissões ilegais das autarquias locais e das regiões autónomas. Por outro lado, e não menos importante, reforçamos o direito de intervir, supletivamente, quando claudiquem as autarquias, empresas municipais ou regiões autónomas.
O Partido Socialista, Srs. Deputados, envereda por outro caminho. De facto, a Constituição parece simples, na linguagem escorreita do seu artigo 52.o, mas é, com
1624 I SÉRIE - NÚMERO 46efeito, extremamente complexa, uma vez que somou aos casos clássicos do direito de acção popular, em que um cidadão, qual pequeno David contra o poder do Estado, defende o interesse público, seja o interesse da autarquia local, seja outro interesse público qualificado e reconhecido pela lei, a ideia mais moderna das acções de grupo, em que um cidadão, ou grupos intermédios, associações e outras estruturas intervêm para defenderem interesses difusos, difíceis de determinar quanto à pluralidade de titulares e quanto aos próprios contornos ou direitos colectivos e exige-nos a nós, legisladores, que separemos essas situações. É esse esforço que o projecto de lei do Partido Socialista procura fazer, com êxito desigual nas suas diversas normas.
Por um lado, o PS funde várias figuras de acção popular, contidas em vários diplomas, num só diploma, o que pode ser vantajoso ou desvantajoso. Há quem, francamente, prefira que seja a Lei do Ambiente a definir em pormenor o regime de intervenção junto da Administração ou dos tribunais para defesa desse tipo de meios e de valores. O mesmo sucedendo em relação aos consumidores.
Por outro lado, o PS define algumas regras processuais específicas, matéria de grande melindre e que envolve - se se quiser fazer num único diploma - questões de direito processual civil, de direito processual penal, de direito processual administrativo, questões estas que têm de ser separadas e distintamente tratadas para evitar regimes que sejam puramente confusos.
Em terceiro lugar, define os efeitos do caso julgado em condições que têm também de ser diferenciadas. Não é a mesma coisa definir os efeitos de uma acção popular em defesa de um bem que uma autarquia local perdeu unanimemente e quiçá estultamente, ou defender os interesses dos moradores de uma zona atingida por uma catástrofe ecológica. A lei tem de ser diferente!
Por outro lado, procura esboçar um regime indemnizatório, coisa de complexa construção. De complexa construção mas de construção necessária. E a esse esforço, em nosso entender, devemos lançar mãos. Como será o nascituro? Devo dizer, também francamente, que não sei, a minha bancada não sabe. Mas propomos que se faça, a tempo, uma ecografia legislativa que evite que, em vez de criarmos não uma bela adormecida mas uma boa criatura jurídica, criemos um aberrante monstro frankenstaniano. E estamos perfeitamente a tempo de o evitar.
Pela nossa parte, Srs. Deputados, entendemos que, para que proliferem as iniciativas cívicas a que por esta via a Constituição apela, é necessário muito mais do que uma lei que proclame e delimite o direito de acção popular.
É necessário, desde logo, inventar novas formas de diálogo entre a Administração Pública e os cidadãos, canais de participação e intervenção em situações de emergência, tanto sanitária como ambiental ou outras relacionadas com os direitos dos consumidores.
É necessário, por outro lado, que se concretizem reformas das leis de processo civil, administrativo e penal; acções, por exemplo, de suspensão de obras ilegais; acções de intimação para reparar ou proteger bens ameaçados; acções destinadas a obter a destruição de obras ilegalmente efectuadas atentórias do património cultural; mandados e injunções tendentes a proibir actos de poluição ou a quebrar a inércia das autoridades perante a sua prática.
É necessário, também, um regime de isenções de preparos e custas e de apoio judiciário gratuito que encoraje, e não desincentive, os esforços privados em defesa do interesse público.
É indispensável, por outro lado ainda, a cooperação e não o boicote das entidades públicas. E, para isso, será de importância fundamental, por exemplo, que se aprove, finalmente tantos anos depois da entrada em vigor da Constituição da República, o código de procedimento administrativo para que a Constituição aponta e que é, de facto, um instrumento imprescindível para definir as regras de conduta pelas quais a Administração se deve pautar e com as quais os cidadãos devem poder contar para se dirigirem à Administração e verem, em prazo certo e condições previsíveis, respondidas as suas pretensões.
É necessário, também, instituir, como a Constituição agora manda expressamente, a Administração aberta.
E é necessário, Srs. Deputados, definir o regime de indemnização por danos emergentes de infracções contra a saúde pública, o ambiente, o património cultural ou o domínio público. São coisas extremamente distintas.
Definidos que sejam os diversos regimes, haverá que imaginar os caminhos processuais para que as reparações devidas sejam atribuídas a quem de direito. E muitas são as formas pensáveis: acções colectivas para ressarcimento de danos colectivos; acções colectivas para ressarcimento de danos individuais; acções padrão, como há em outros sistemas jurídicos, que dêem solução aplicável a todos os processos singulares de indemnização das vítimas de uma mesma infracção.
E, a acrescer a isto, melhor seria - dizemos nós - que a Administração Pública por força de lei organizasse, por sua iniciativa própria, procedimentos indemnizatórios eficazes e equânimes ainda antes da intervenção dos próprios tribunais.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Com o debate de hoje está dado o sinal de partida.
Tenhamos consciência, porém, de que, nesta corrida, nem tudo depende da Assembleia da República.
Num vasto número de autarquias locais fervilha hoje um movimento criador de novos mecanismos de relacionamento com os munícipes. Os eleitos da CDU, por exemplo, assumiram, em Dezembro de 1989, o compromisso de respeitar no mandato em curso uma carta de garantia dos direitos dos cidadãos perante o poder local, na qual se prevê, precisamente, a obrigação de criar mecanismos expeditos para dar resposta a situações em que também tem cabimento a acção popular. Em Lisboa prepara-se uma verdadeira revolução administrativa, na base inspirada nos princípios constitucionais.
Quem não agir nesta matéria, evidentemente perderá, e perderá perante os portugueses.
Uma questão e uma coisa são certas: creio que será seguro dizer que vem aí a acção popular! E já não era sem tempo. É que todos sabemos, Srs. Deputados, como é o País sem acção popular, tanto na lei como na vida!
Mas o grande desafio é imaginar o que o País pode ser com a acção popular.Aplausos do PCP.A Sr.a Presidente: - Srs. Deputados, encontram-se na tribuna do corpo diplomático deputados da Comissão Parlamentar de Trabalho da RFA, que tiveram um encontro de trabalho com a nossa Comissão, para os quais peço uma saudação.Aplausos gerais.
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1625Para pedirem esclarecimentos, estão inscritos os Srs. Deputados Herculano Pombo e Almeida Santos.
O Sr. Deputado Almeida Santos passa a dispor de quatro minutos dispensados pelo PSD e pelo CDS.
Tem a palavra o Sr. Deputado Herculano Pombo.O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr.a Presidente, há uma questão que, embora me pareça simples, não ficou clara no meu espírito depois da intervenção do Sr. Deputado José Magalhães. E, por isso, pergunto se, no seu entender, o que está em causa, hoje, é a criação de um novo regime processual ou de regimes tipificados para as diversas matérias, como, por exemplo, para o ambiente, para os consumidores, para as empresas municipais, etc. Isto é, está em causa a dispersão de regimes relativos aos diferentes direitos que aqui estamos a apreciar ou, simplesmente, a criação em bloco de um novo regime processual de acesso aos tribunais?A Sr.a Presidente: - O Sr. Deputado José Magalhães deseja responder já ou no final?O Sr. José Magalhães (PCP): - No final, Sr.a Presidente.A Sr.a Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Santos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Antes de mais, agradeço aos Srs. Deputados que me dispensaram tempo para poder formular este pedido de esclarecimento.
Confesso que este projecto de lei do PCP é um pouco ao arrepio do pragmatismo com que, normalmente, o Grupo Parlamentar do PCP legisla, isto é, o Grupo Parlamentar do PCP é arrojado nas suas iniciativas legislativas. Não direi que o faça por cima de «toda a folha», mas que se caracteriza por um certo arrojo e pragmatismo.
Porém, neste caso, foi demasiado reticente. E o que é que faz? Procura ampliar o objecto da acção popular e, no meu entender, em termos duvidosos pela razão simples de que a Constituição fala primeiramente em «direito de acção» e, depois, em «perseguição judicial das infracções». Ora, quem fala em infracção fala em competência dos tribunais.