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Só deve constituir segredo de Estado, numa óptica de severo rigor, tudo quanto puder causar dano à ordem jurídico-constitucional, lida sistemicamente, à independência nacional, à segurança interna e externa de Portugal. Não cabe, como é óbvio, nesta visão, a tentação sôfrega de tudo fazer incluir no âmbito da legislação a arquitectar- matérias de natureza económica, financeira ou comercial; mecanismos de produção de juros, taxas, impostos; preços dos combustíveis; emissão de moeda; empréstimos; quiçá, os «profundos estudos» para o encerramento, sem critério, de discotecas pelo engenheiro Macário Correia, enquanto os grandes poluidores fabris continuam impunes; talvez a prosa de circunstância com que o Primeiro-Ministro, a montante de uma inauguração ou a jusante de uma qualquer forjada entrevista televisiva, anuncie ao País o gesto benevolente de um aumento de pensões de reforma ou da ridícula diminuição dos custos para os automobilistas, do litro da gasolina de que tivemos notícia e que tenderá a ser muito maior em vésperas eleitorais.
Nem a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, no seu artigo 10.o, nem a conhecida, e mais complacente do que um hímen sem resistência, Recomendação R/81/19, do Conselho da Europa, obrigam a tanto!
O PSD tem do segredo de Estado uma concepção omnívora, tentacular, mimética dos puros e nus interesses do Governo, tudo subjugando à propensão das conveniências e ao flutuar das conjunturas. Fiel ao brocardo de que o «segredo é a alma do negócio» e infinitamente mais fiel do que o bacalhau a um gosto pela política transformada em mero negócio, serve-se da opacidade como instrumento de poder, do discurso da ostra cerrado e autista como veículo de prestação de contas ao País, do deserto de substância histórico-cultural para apagar os adquiridos do regime nascido em 1974.
1622 I SÉRIE - NÚMERO 50Pensamos que deve ser exactamente ao contrário: que se impõe, nesta matéria, o paradigma inderrogável da transparência e não a impermeabilidade do sistema burocrático-administrativo. Dizemos sim à visibilidade e a uma proficiente fiscalização; dizemos não à implantação dos espelhos baços e à impunidade. Tanto mais quanto é certo que uma visão impenetrável do sistema do Governo se associa, naturalmente, a uma lógica cinegética em relação aos opositores, aos interrogadores incómodos, aos cidadãos interessados na coisa pública.
O controlo democrático, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados, efectivo, sobre os serviços secretos e sobre o funcionamento do segredo de Estado é, a nosso ver, um vector cardeal de toda a tecidura da lei a elaborar.
Urge inverter as instruções e hábitos governamentais que bloqueiam a informação, põem aluquetes na boca dos funcionários, maldizem ou condenam ao purgatório de todos os labirintos os jornalistas que se não acomodam com versões oficiais ou oficiosas, batem com a porta na cara dos portugueses perguntadores, e isto em situações - pasme-se! - em que se não pode sequer invocar a segurança pública, a investigação criminal ou a defesa da privacidade enquanto valores correctamente tuteláveis.
Urge, por outro lado, derrotar as propensões para a propaganda como notícia fidedigna, para o condicionamento e prévia digestão, à Goebbels, do que deve chegar à massa anónima dos eleitores mediante serviçais - mas não qualificadorcs de uma classe deontologicamente credora de apreço - homens de pena volúvel ou de voz alaranjável.
O projecto de lei do PCP foi gizado segundo o princípio estrito da excepcionalidade. E levando em conta as reforçadas cautelas que, à luz do artigo 18.o da Constituição da República, terão sempre de aplicar-se em domínios como este: é, assim, nosso entendimento que a potenciação de tal leitura não pode, de forma alguma, conduzir a áreas de compromisso com a permissividade, a vulgarização de tudo o que se pretende contrabandear como segredo de Estado. Exactamente por isto se deve procurar que o elenco das entidades competentes para classificar e desclassificar - entre outras operações - documentos, informações e objectos seja o mais reduzido possível.
Eis porque atribuímos este poder ao Sr. Presidente da República, ao Sr. Presidente da Assembleia da República e ao Sr. Primeiro-Ministro. Considerar-se-ia a hipótese de ser o Governo, enquanto órgão colegial, a tomar uma decisão nesta esfera de melindre óbvio, mas jamais se aceitaria que pudesse ser um qualquer ministro, um qualquer secretário de Estado, um qualquer director-geral, um qualquer agente da administração central, a actuar, por esta forma esbarrondante, contra os elementares interesses e direitos dos cidadãos.
Conhecem-se zonas de especificidade, por exemplo no que toca aos serviços de informações, demasiado opacos e ignorados pela generalidade do País, pela quase totalidade do País. E, aqui, importa, antes de tudo, corrigir erros e disfunções, fazer com que o conselho de fiscalização, que emana desta Casa, funcione - não apenas com condições de trabalho mínimas para garantia da fiabilidade dos seus juízos, mas também mediante métodos capazes de aferir, sem margens brumosas, do cumprimento ou incumprimento das leis neste quadrante nodal.
Sabemos, num outro ângulo, que o Governo, através de compíscuas portarias, já hoje aprova, em conselhos de ministros, procedimentos que exuberem - muito longe do que preconizamos - de completa entorse à estrutura limitadíssima, restritivíssima, do que deve configurar-se como segredo de Estado. Mas, no exacto momento em que há ministros que afirmam que deve prescindir-se de um dos três serviços de informações, e em que os serviços de informações vivem alguma perigosa anomia, em que não é possível responsavelmente dizer que não há violações dos direitos fundamentais dos cidadãos a partir delas, acontece que o projecto de lei do PSD não só vem coonestar práticas inadmissíveis como alargar o âmbito da sua expansão até ao infinito, até à náusea.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: -O que se reclama é, exactamente, desencobrir os escândalos, desproteger o crime de luva e de colarinho brancos, propiciar a pedagogia contra a corrupção e o autoritarismo venal; experiências recentes, originárias do Executivo de Cavaco Silva, ensinam-nos que este é o caminho e não qualquer um que o iluda ou inviabilize.
O PCP contraria a psicose securitária que joga no mercado do medo com maior ímpeto do que os especuladores bolsistas e condena, com total veemência, o secretismo como mobília carunchosa da política.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Importa tornar claras, ainda, algumas das soluções que são avançadas pela iniciativa legiferadora de que somos autores.
Quando se prescreve que segredo de Estado não é oponível as prerrogativas de todos os órgãos de soberania, inclui-se já o órgão de soberania «tribunais». Mas a experiência obriga-nos, porventura, a ser mais explícitos. As incisivas análises que, no Direito Comparado, têm vindo a ser realizadas comprovam, em inclementes conclusões, os graves riscos para a ordem democrática num regime de segredo de Estado que venha a confundir-se com a hidra das sete cabeças de impedir as magistraturas de actuarem. Recordem-se, na experiência italiana, as reflexões produzidas em torno da Gládio, da P2, de outras indébitas actividades secretas, no célebre caso Giovannoni. Por isso propugnamos, de forma explícita, que não seja oponível aos tribunais o segredo de Estado, em qualquer caso. Discordamos da posição do PSD, como, em absoluto, da lógica de enunciação que consta do artigo 2.o do seu projecto de lei há pouco defendida pelo Sr. Deputado Manuel da Costa Andrade, num ensaio insucedido de branqueamento, de esfacelamento dos ângulos mais insuportáveis, justamente porque, ao nosso olhar atento, o que é preciso é desenhar normas de alto sentido de responsabilidade e tão parcimoniosamente dadas à abertura ao segredo de Estado que acabem mais depressa confundíveis com toda a restrição do que com todo o laxismo.
Justificava-se, entretanto, por razões concretas, uma disposição - que deverá, aliás, em especialidade, ser melhor redigida - que torne claro algo que vem sendo discutido no âmbito dos tribunais administrativos e fiscais e aí gerando certa polémica. Propomos que o regime do segredo de Estado que aprovarmos vincule, para os efeitos do previsto no artigo 82.o, as emergências ocorrentes à sombra da Lei dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Porque se suscitaram dificuldades e dúvidas hermenêuticas é que se preferiu integrar uma lei desta natureza com um artigo explicitativo como o que acabo de mencionar.
7 DE MARÇO DE 1991 1623Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O projecto de lei do PSD não é apenas intolerável e mau no seu travejamento, na sua filosofia e, até, em vários aspectos, no seu próprio discorrer redactivo-técnico. É, sobretudo, dcsforista em relação ao já instituído face à administração aberta, desforista em relação ao adquirido na revisão constitucional de 1989; é uma tentativa de apagar o que se conseguiu na malha normativa portuguesa a partir de então. É inteiramente condenável que assim se proceda. Enquanto, por exemplo, nas autarquias da CDU, a Carta das Garantias dos cidadãos perante a administração local funciona e se incrementa, o Gabinete do Prof. Cavaco escolhe os ecrãs da RTP para proclamar miríficas condutas de esclarecimento, paisagens no mínimo translúcidas, perpetrando um redondo vício de reduto sitiado, ocultando informações e obstruindo canais de conhecimento do que seja a vida institucional concreta.
Soluções como a do artigo 12.o, nesta sequência, no plano penalisatório, só relevam de um entendimento das coisas que é anterior a 1974 e, portanto, pré-democrático, para dizer, de alguma forma, o menos do muito que poderia ser asseverado.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Termino, admitindo que Portugal não poderá, por certo, escrever-se agora com três sílabas de sal, como queria o poeta Alexandre O'Neil; nem será desejável que possa escrever-se com três sílabas de plástico, que e mais barato. O que ele começa é a escrever-se com três sílabas de desencanto, de tormento e de inquietação, porque e de tal maneira penetrante, amplificante, o erradicar de um molde transparente impreterível, o fechamento do acesso dos cidadãos à verdade sonegada que o que nos resta é um combate consequente para que o País seja bem diverso.
Se este projecto de lei do PSD vier a vingar tal como está, cabe a todos os partidos da oposição, quando esta Câmara tiver uma nova maioria para benefício popular, prontamente revogá-la e tecer uma lei que honre a democracia, sirva as instituições e a ideia que acarinhamos de uma pátria fraterna, próspera, sem ignóbeis muralhas secretistas e justa.Aplausos do PCP, do PS e dos deputados independentes Jorge Lemos e José MagalhãesEntretanto, reassumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Ferraz de Abreu.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça (Borges Soeiro): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quinta-feira, 8 de Agosto de 1974. São 21 horas em Washington. Na televisão, em todos os canais nacionais e locais, um presidente, comovido, declara a 220 milhões de americanos que se demite. É o último passo de uma longa agonia que uma única palavra basta para trazer à memória de todos: Watergate.
Para alguns, esta palavra evoca a ideia de mais um escândalo. E qual foi a razão deste escândalo recebido com verdadeira estupefacção, sobretudo na Europa? Radica na concepção que se fax da democracia. Ela é, acima de tudo, um estrito equilíbrio entre três poderes independentes:
o executivo, o legislativo e o judicial. Mas é também a transparência destes poderes. O povo já não quer ser mero espectador das grandes decisões e da sua elaboração. Ele quer saber tudo.
E foi precisamente porque o Presidente Nixon não respeitou esta regra de ouro, foi porque ele não sentiu uma nova América insuflada de um novo tipo de democracia, a democracia «aberta», ou talvez porque se tenha dado conta tarde de mais que a sua queda se tomou inevitável.
O povo não aceitou ter sido enganado! E, sobretudo, numa época em que já vigorava, desde 1966, o Freedom of Information Act. Sobre esta lei o então Ministro da Justiça, sob a presidência de Johnson, escreveu:Se o governo é verdadeiramente eleito pelo povo, existe através do povo e é conhecido pelo povo, o povo deve conhecer em pormenor as actividades do governo. Nada diminui mais a democracia que o segredo. O auto-governo, o máximo de participação dos cidadãos relativamente aos assuntos do Estado significa apenas alguma coisa para um público informado.
Como podemos nós governar se ignoramos como é entendida a forma como governamos? A preservação do direito dos cidadãos a conhecer a acção do seu governo nunca foi tão importante como nestes tempos onde impera a sociedade de massas e onde o governo afecta tão insistentemente a vida do indivíduo.E o próprio Presidente Johnson, quando promulgou a referida lei, exarou um significativo despacho:Esta legislação assenta num dos princípios mais essenciais: uma democracia funciona nas melhores condições quando o povo tem à sua disposição todas as informações compatíveis com a segurança do Estado.
Ninguém pode rodear as suas decisões de um manto de segredo, desde que essas decisões possam ser tomadas públicas sem causar dano ao interesse público. Eu assino esta lei com um profundo sentimento de orgulho pensando que os Estados Unidos são uma sociedade aberta na qual o direito do povo a estar informado é preservado.O Sr. Jorge Lemos (Indep.): - Não estamos nos Estados Unidos!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Excluindo o caso da Suécia, que, há mais de 200 anos, na lei de imprensa de 1766, consagrou o princípio da liberdade de acesso dos cidadãos aos documentos detidos pelos organismos públicos, nas democracias europeias e nas de matriz, ou de influência norte-americana o reconhecimento desse direito é relativamente recente.
Também na Convenção Europeia dos Direitos do Homem (artigo 10.o) se encontra bem explicitado o princípio da liberdade de informação e de acesso do público aos documentos administrativos.
Tais princípios foram, igualmente, reafirmados na Recomendação do Conselho da Europa de 25 de Novembro de 1981.
Acompanhando as mais recentes orientações, a Constituição Portuguesa inscreveu no n.o 1 do artigo 268.o o direito de os cidadãos serem informados pela Administração sobre o andamento dos processos em que sejam directa-
1624 I SÉRIE-NÚMERO 50mente interessados, tendo na última revisão constitucional sido introduzido um novo n.o 2 com a redacção seguinte: «Os cidadãos têm também direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.»
Toda a legislação que vem sendo produzida, nomeadamente nos países que integram o Conselho da Europa, apresenta um denominador comum que inverte o princípio básico que vigorava nas relações entre a Administração Pública e os cidadãos: tradicionalmente era o Governo que determinava se, como, quando, em que extensão e quem podia aceder às informações oficiais; hoje admite-se, em nome do princípio da transparência, que a liberdade de acesso deve ser a regra e a reserva ou o segredo, a excepção.
No entanto, esta regra e esta excepção consubstanciam uma verdadeira dialéctica. Há, efectivamente, o interesse dos cidadãos que tudo querem saber sobre a maneira como são geridos os assuntos do seu país e, por outro lado, o interesse que se reporta à segurança do Estado e do indivíduo para os quais estas informações devem manter-se confidenciais.
Como a liberdade não tem outro limite senão a liberdade dos outros, o direito de saber e de estar informado encontra o seu limite no cidadão que quer ser protegido contra todo o atentado à sua vida privada e na segurança do Estado.
E, consequentemente, as situações que justificam a proibição de acesso são descritas de modo diverso nus diferentes legislações, mas, de um modo geral, elas abrangem os domínios ligados à defesa nacional e à segurança do Estado, às relações com outros países e com organizações internacionais, aos segredos tecnológicos, comerciais ou financeiros, à prevenção e repressão da criminalidade, aos dossiers médicos e em geral a todos os documentos e informações cuja divulgação poderia pôr em risco ou causar dano à intimidade da vida privada. Aliás, o ponto V da Recomendação do Comité de Ministros de 25 de Novembro de 1981 do Conselho da Europa aponta nitidamente no sentido exposto.
E, assim, não é de estranhar que os cinco projectos de lei apresentados, de autoria, respectivamente, do CDS, do PSD, do PS, dos Srs. Deputados independentes José Magalhães e Jorge Lemos e do PCP, partam das mesmas linhas de força, ou seja, delimitem, de modo idêntico, as matérias sujeitas ao segredo de Estado.
A título de exemplo, refira-se que a delimitação dos conceitos nos projectos do PSD (artigo 2.o, n.o 1) e do PS (artigo 3.o) são praticamente idênticos, sendo este o ponto nevrálgico do diploma.
A definição dessas matérias poderia ser feita por enumeração exaustiva das diversas categorias de documentos a manter em reserva ou por referência às zonas de interesses a proteger através do segredo.
Algumas legislações estrangeiras (Finlândia, Suécia) seguem a primeira alternativa; o projecto do PSD, na senda das legislações que nos são mais próximas (França, Itália e Espanha), porque os documentos podem não esgotar as matérias carecidas de classificação e tomando em conta a nossa tradição jurídica, recebe a segunda.
Com efeito, a enumeração de alguns documentos e informações a submeter ao segredo de Estado, sendo embora exemplificativa, ajuda a delimitar o âmbito da lei. Isto é, o n.o 2 do artigo 2.o do aludido projecto é uma norma que, para além de clarificar o conceito do n.o 1 da mesma disposição, lhe dá sentido útil, quando a interpreta.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Outra questão que merece, pela sua importância, uma chamada especial de atenção tem a ver com o facto de o projecto, apresentado pelo PSD, explicitar de uma forma muito clara no artigo 8.o que o regime do segredo de Estado não prejudica a competência de fiscalização atribuída à Assembleia da República, nos termos do artigo 165.o, alínea a), da Constituição.
No entanto, o exercício desta competência não deve prejudicar os elevados fins que o segredo de Estado visa realizar.
Trata-se, contudo, de matéria processual que não poderá ser implementada sem a prévia e necessária alteração do Regimento da Assembleia da República, a aprovar nos termos previstos no n.o 2 do artigo 8.o do referido projecto.
Para isso, defende-se já noutro projecto de diploma, que será, nesta sede, articulada com este a institucionalização da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).
Também em homenagem aos poderes de fiscalização da Assembleia da República e em matérias que poderão constituir como que um dos núcleos duros da problemática do segredo de Estado - a produção de informação necessárias à salvaguarda da independência nacional e à garantia da segurança interna - existe já em funcionamento o conselho de fiscalização, eleito por esta Câmara, previsto na Lei Quadro do Sistema de Informações da República Portuguesa.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Na perspectiva do Governo e em matéria tão sensível, em que está em causa sobremaneira a independência nacional e a segurança externa e interna do Estado, afigura-se-nos absolutamente necessário criar um edifício legislativo que torne o nosso país, face ao exterior, defendido de uma forma eficaz.
É que, com efeito, há decisões que reclamam um segredo absoluto, quer sejam as que se reportam à defesa nacional, à segurança do Estado, às relações com outros países e com organizações internacionais, aos segredos tecnológicos, comerciais, financeiros ou fiscais, à prevenção e repressão da criminalidade.
Partir deste pressuposto e também de que o que reclama o tal segredo absoluto é o superior interesse do Estado é suficiente para que desta Câmara surja uma lei consensual.
Uma lei consensual para uma democracia «aberta», transparente e avançada, que coloque na eficácia e no respeito pelos direitos do homem o seu grau prioritário de preocupação.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, estão inscritos os Srs. Deputados Sottomayor Cardia e Narana Coissoró.
Acontece que o Sr. Deputado Sottomayor Cárdia já não dispõe de tempo, a não ser que algum grupo parlamentar, generosamente, lhe conceda algum tempo.O Sr. Sottomayor Cardia (PS):- Peço ao Governo, Sr. Presidente!O Sr. Presidente: - O PRD acabou de informar que lhe concede os 10 segundos que lhe restam.
Pode, pois, formular o seu pedido de esclarecimento.
7 DE MARÇO DE 1991 1625O Sr. Sottomayor Cárdia (PS): - Em primeiro lugar, quero agradecer ao PRD o facto de me ter cedido esse tempo.
O Sr. Secretário de Estado falou para dizer que estava em desacordo com o PSD. Se me permite uma outra questão, além de segredos de Estado há também segredos da função. Este Governo também criou isso. Não legislou, não publicou, mas eles existem mesmo fora do Ministério da Defesa, do Ministério dos Negócios Estrangeiros e do ministério que tutela as polícias.
Na verdade, há inibição dos directores-gerais, chefes de divisão, chefes de repartição, e não sei se abaixo destes cargos também, para exprimirem os seus pontos de vista e darem informações ao País sobre o modo como funcionam os seus serviços e sobre as carências existentes nos seus sectores.
Sr. Secretário de Estado, como representante do Ministério da Justiça que é, gostaria de saber o que é que V. Ex.a tem a dizer sobre esta matéria.O Sr. Presidente: - Sr. Secretário de Estado, havendo mais um orador inscrito para pedir esclarecimentos, V. Ex.a deseja responder já ou no fim?O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça: - No fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, tem a palavra o Sr. Deputado Narana Coissoró.O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, em primeiro lugar quero felicitá-lo pela sua intervenção. Como V. Ex.a sabe, esta matéria é da reserva da Assembleia da República e, sendo-o, registo que o Governo mudou de estratégia, porque quando se refere à amnistia de que tal matéria é da reserva da Assembleia da República e que não dá opiniões porque é matéria que tem a ver com os Srs. Deputados. Porém, agora, tratando-se do segredo de Estado, isto é, de matéria da reserva da Assembleia da República, o Governo vem meter-se neste debate dando a sua opinião do alto da tribuna.
Ora, o Governo fez isto porque mudou de estratégia e, agora, V. Ex.a vai dizer-nos qual é a opinião do Governo sobre a amnistia, porque, de facto, a posição do Governo já está modificada, se tivermos em conta aquilo que é da reserva da Assembleia da República e a intervenção do Governo no que respeita à amnistia.
Portanto, Sr. Secretário de Estado, muito obrigado por esta nova informação que nos trouxe sobre a modificação da estratégia do Governo!
Em segundo lugar, V. Ex.a referiu as legislações familiares, mas esqueceu-se de dizer que essas legislações, nomeadamente a de Espanha e a de França, estão sob censura da doutrina e estão a ser modificadas. Na verdade, se V. Ex.a ler - e era isso que eu há pouco estava a mostrar ao nosso colega Prof. Costa Andrade - a Enciclopédica Jurídica Italiana (última edição), verá que sobre o segredo de Estado ela diz que, hoje, a tendência é para fragmentar a doutrina do segredo de Estado cm, nomeadamente: segredo militar; segredo comercial; segredo industrial; em reserva administrativa; em documentos classificados, etc., deixando para o segredo de Estado aquilo que o projecto do CDS refere e não mais do que isso.
Gostaria de perguntar se V. Ex.a tomou em consideração os desenvolvimentos nestes países ou se está a falar da situação de há dois ou três anos.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça: - Relativamente à questão colocada pelo Sr. Deputado Sottomayor Cárdia, posso dizer que, como é óbvio, estou de acordo com o projecto de lei apresentado pelo PSD - e disse-o há pouco, de forma consistente, na minha intervenção - porque esse diploma, nas suas traves mestras, resulta numa linha condutora muito firme de todos os princípios e direitos adquiridos, que estão já, neste momento, consolidados, nomeadamente a nível do Conselho da Europa. Portanto, julgo que o diploma apresentado pelo PSD vai enriquecer o nosso travejamento jurídico.
Relativamente aos pedidos de esclarecimento feitos pelo Sr. Deputado Narana Coissoró, posso dizer-lhe que o Governo não mudou de opinião! Estamos perante vários projectos de lei apresentados pelos partidos da oposição e quanto a temas candentes, como este, julgo que há toda a conveniência em haver intervenção do Governo na discussão destas matérias. Aliás, lembro ao Sr. Deputado que também estive presente aquando da discussão do projecto de lei sobre o direito de petição. Portanto, não há qualquer novidade perante a actuação do Governo, tanto mais que, tratando-se de matéria da competência relativa da Assembleia da República, o Governo tem mais do que legitimidade para estar neste diálogo.
No tocante as questões doutrinárias que o Sr. Deputado Narana Coissoró frisou, nomeadamente a evolução dessas doutrinas em França e em Espanha, é óbvio que na preparação deste diploma teve-se em conta esses contributos, mas tínhamos um comando constitucional a cumprir: o artigo 268.o Assim, foi para dar cumprimento a esse comando constitucional, nomeadamente depois da revisão constitucional de 1989, que o PSD apresentou este projecto de lei.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Adriano Moreira.O Sr. Adriano Moreira (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O princípio da legalidade, que é observado quando o poder actua no âmbito ou em conformidade com as leis vigentes, não dispensa o exercício discricionário do poder, abrangendo a criatividade governativa, e exclui o exercício arbitrário do poder: o contrário de um poder legítimo é um poder de facto, mas o poder arbitrário é o contrário de um poder legal.
Na definição, aceitável, de Norberto Bobbio, entende-se «por exercício arbitrário um acto praticado com base num juízo exclusivamente pessoal da situação».O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Entre as cautelas destinadas a garantir que a obediência do cidadão é solicitada em função do ordenamento em vigor - o poder racional - e não em vista das opções individuais dos suportes dos órgãos estaduais - o poder pessoal -, está o facto de a publicidade ser a regra da Administração e do Governo, do legislativo e do judicial.
As actividades estaduais podem ser discretas e ainda a muitos parece que a dignidade do poder não é servida da
1626 I SÉRIE-NÚMERO 50melhor maneira pelo abuso da cenografia, mas tais actividades não podem ser secretas, nem no legislativo, nem no judicial, nem no executivo. As coisas atingem o pico da degenerescência do Estado quando a cenografia e o secretismo são ambos esdrúxulos, não faltando na experiência internacional exemplos de exercício recente desses extremos.
As experiências novas apenas confirmaram a experiência antiga de que o saber secreto é um poder exclusivo e excluente, que fica nas mãos de poucos, por natureza, e que faz perigar a racionalidade do poder político em direcção ao poder personalizado. Não faltam exemplos recentes de passagem de responsáveis pela direcção dos serviços secretos para a direcção do Estado.
Acresce que os factos da última década convergem no descrédito dos benefícios dos serviços especiais, quer pelos abusos surpreendidos e transformados em escândalos perante a opinião mundial, quer pela ineficácia comprovada perante alguns dos mais importantes factos políticos contemporâneos, incluindo a queda do muro de Berlim e a política do Iraque.
A regra da publicidade da Administração é perfeitamente conciliável com a discrição que recusa o Estado espectáculo e não aceita o segredo de Estado senão como uma excepção, tão perigosa em forma de conceito operacional, como recorrendo ao expediente da enumeração de parâmetros, sobretudo se esta for exemplificativa, porque, em vez de limitar, alarga.
De facto, a alínea h) do artigo 2.o do projecto de lei, ao introduzir a disciplina do segredo de Estado na exemplificativa área financeira, enriqueceu a lista com uma nova exemplificação dentro da primeira que cobre desde a concepção da moeda às alterações de laxas, impostos e outros rendimentos do Estado.
Com tal amplitude da definição operacional de abertura e tão extensa lista proposta para as analogias, não é uma questão de Estado mas, sim, o próprio Estado, que pode ser transformado em secreto.
Diz-se: «As actividades dos serviços integrados no Sistema de Informação da República Portuguesa e as informações, documentos, e materiais em poder desses serviços são protegidos pelo segredo de Estado, nos termos desta lei e da respectiva legislação orgânica.» É o que vem proposto, atribuindo o poder de classificação sem necessidade de confirmação superior ao director do serviço, isto é, criando uma fortaleza de saber secreto nas mãos de raros.
Quando se nota que, no texto, a enumeração exemplificativa usa conceitos como, por exemplo, «estratégia a adoptar pelo País no quadro das negociações presentes ou futuras»; quando se autonomizam matérias «cuja divulgação pode facilitar a prática de infracções penais» ou que possam «diminuir apreciavelmente a capacidade do Governo para gerir a economia nacional», tem de admitir-se que a exemplificação não condiciona o arbítrio e estimula a imaginação secretista.O Sr. Jorge Laca» (PS): - Muito bem!O Orador: - Repare-se, por exemplo, na referência à estratégia do Estado. Não poderá saber-se pelo diploma se a palavra se refere à arte do comandante-em chefe, à strategic capability, que afligiu as alianças no último meio século, ao conjunto de planos que cubram todas as contingências em qualquer área, ou ao sentido sem sentido do uso corrente. Saber o que é a capacidade do Governo para
gerir a economia nacional vai exigir uma indagação difícil para avaliar o programa de cada maioria, de cada Governo da mesma maioria, de cada ministro do mesmo Governo.
A proposta é, realmente, a de uma lei de normas em branco, que fazem falta nas áreas em que o costume vai dando perfil às escalas de valores e modelos de conduta da comunidade, mas que são difíceis de acolher e depois de utilizar responsavelmente na regulamentação de uma excepção ao claro imperativo da administração aberta.
Acresce, de resto, uma frequente imprecisão de linguagem que por si revela as hesitações dos responsáveis pelo projecto de lei. O diploma, recorrendo a uma longa teoria de conceitos destinados a encaminhar para a identificação dos casos, das áreas, ou dos serviços aos quais caiba o regime do segredo de Estado, não aponta para qualquer definição que exceda o nominalismo do próprio segredo de Estado; subitamente, transforma o governador do Banco de Portugal em autoridade pública que pode limitar o direito dos cidadãos ao livre acesso às informações, colocá-los em situação de responsabilidade penal; dispensa a classificação para os organismos ou serviços cujas actividades são por lei abrangidos pelo segredo de Estado, e nem sequer fornece elementos que impeçam a proliferação de uns serviços, nem para saber que espécie de diploma na hierarquia das leis pode decidir isso; quando, talvez, pretende prever um regime de credenciação, exige que as pessoas que carecem de ter acesso às matérias em segredo de Estado sejam autorizadas pela entidade que impôs a classificação, o que não deve vir a ser pequeno trabalho; não define o dever de sigilo, mas define um colectivo de sujeitos obrigados ao sigilo (funcionários, agentes do Estado e, ainda, qualquer pessoa), e esquecendo os privados, formula o imperativo para todos; pune o conhecimento ilegítimo do segredo de Estado, em termos de não ser necessário ter diligenciado para tal fim, bastando a negligencia de terceiros que coloque o cidadão na inevitável situação de tomar conhecimento, designadamente pelos meios de comunicação social.
Parece, pois, fácil admitir que a forma adoptada não faz justiça à intenção dos autores mas o projecto de lei precisa, ao menos, de uma remodelação formal se, como é de prever, não for possível locar no fundo tão longamente elaborado pela maioria.
Por outro lado, colhe-se a impressão de que o dever, o qual recai sobre todos os funcionários, de informar, de alertar, do rodear de discrição a marcha do processo decisório até que a lógica dos actos de informação e de inteligência conduza ao exercício do poder de decidir, vai ser complementado em todas as hierarquias do Estado com o dever de antecipar ou adivinhar as estratégias do Estado, o julgamento das capacidades deste para gerir a economia e a intuição das alterações dos equilíbrios das alianças.O Sr. Jorge Laca» (PS): - Muno bem!O Orador: - Isto porque, tal como se refere no n.o 5 do artigo 3.o, «quando qualquer desses funcionários toma conhecimento de matéria susceptível de ser classificada como segredo de Estado», e isso só pode ser a seu juízo pessoal, «deve transmiti-la ao dirigente máximo do respectivo serviço», isto é, o sargento atento e temeroso deve correr ao chefe de Estado-Maior, deixando toda a cadeia de comando pelo caminho; o secretário de legação deve precipitar-se de longe para o Ministro dos Negócios Estrangeiros, ignorando o embaixador; o contínuo do
7 DE MARÇO DE 1991 1627laboratório deve ser presto junto do presidente da Junta Científica, e assim por diante...
Para além desta inaceitável inversão e esquecimento das hierarquias legais, este único preceito é suficiente para lançar a insegurança em todas as pirâmides hierárquicas, e não vão faltar informações e alarmes ditados pela jurisprudência das justificadas cautelas dos funcionários.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Do que se consegue ler sobre esta matéria, parece concluir-se que a única garantia da legalidade está na moral de responsabilidade de quem exercer o poder. Os responsáveis pela fiscalização, quando não têm acesso ao segredo, precisam de saber, como salienta Scurton, onde está guardado o segredo: não o secretismo, mas o facto!O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Por isso, ao CDS pareceu viável e necessário impedir que o segredo de Estado se aplique nas vastas áreas da administração aberta em que exista qualquer regime de reserva, de acordo com o nosso projecto de lei; também não pode ferir o estatuto da oposição, sendo esta que fica obrigada pelo segredo; não pode interferir com actos internacionais que exijam a intervenção do Presidente da República ou da Assembleia da República; não pode opor-se à competência dos tribunais; o funcionário cumpre e acautela-se com a reserva provisória, não tem de exceder rotinas e hierarquias.
A criatividade governativa, que é a única área da discricionariedade onde surge o secret du roi, não precisa de ver este exemplificado, precisa de ser limitada pela legalidade, pela administração aberta, pela necessidade de fundamentar, pela limitação imposta pelos regimes legais de reserva, pelo direito internacional, pelo estatuto da oposição e pelo conceito operacional, que, no nosso conceito, diz respeito a um facto, a um processo e a um dossier.
Gostaríamos de poder reconhecer que estes anos de espera, corridos desde que a questão foi trazida ao Parlamento pelo CDS, tinham melhorado o que sabemos e as propostas. Ficamos com a impressão de que a continuação da espera serviria melhor o interesse público do que o projecto.Aplausos do CDS, do PS, do PCP e dos deputados independentes Jorge Lemos e José Magalhães.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Marques Júnior.O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: A Assembleia da República tem vindo a tomar um conjunto de iniciativas legislativas no sentido do reforço dos direitos dos cidadãos perante a Administração Pública, o que constitui um dos pontos mais significativos da última revisão constitucional, procurando, deste modo, dar expressão prática aos princípios teóricos que a nossa Constituição consagra.
Uma dessas iniciativas mais expressiva foi precisamente aquela que diz respeito à «administração aberta» e que foi objecto de iniciativa de todos os grupos parlamentares e que, tendo sido aprovada na generalidade, aguarda, em comissão, a sua votação na especialidade.
As iniciativas que hoje são objecto da nossa atenção - as relativas ao segredo de Estado - são, por assim dizer, a outra face da mesma moeda, ou seja, o complemento da «administração aberta», na medida em que, enquanto esta define o regime de acesso dos cidadãos aos documentos da Administração, a lei do segredo de Estado procura definir precisamente as condições de proibição ou de restrição a esse acesso, nomeadamente quando o conhecimento e a divulgação de certa informação, documentos ou objectos sejam susceptíveis de causar grave dano à ordem constitucional, à independência nacional e à segurança externa e interna do Estado Português.
Pensamos, pois, que todas as iniciativas, ao procurarem responder a este conjunto de preocupações, devem ser consideradas como um contributo válido para a elaboração de uma lei sobre o segredo de Estado.
Permito-me simplesmente destacar o facto de a iniciativa, nesta matéria, ter sido do CDS, já na legislatura anterior, e ter suscitado, porventura, iniciativas tardias para uma matéria de tão grande importância. Valeu a pena o esforço e o desafio, pelo que o CDS, particularmente na pessoa do Sr. Deputado Adriano Moreira, está de parabéns.
O momento não podia ser o mais favorável. Com efeito, a discussão destes projectos desenrola-se, finalmente, num quadro mais completo, ou seja, durante o processo legislativo relativo à «administração aberta» e à discussão, já na próxima semana, da autorização ao Governo para aprovar e publicar o Código do Procedimento Administrativa
Está, pois, cumprida a primeira condição enunciada pelo PRD para a discussão desta matéria. Dizia o deputado Miguel Galvão Teles, aquando da primeira discussão, na generalidade, do projecto de lei do CDS, que «o segredo de Estado se apresenta como um limite ao direito à informação democrática e ao acesso aos documentos oficiais», sendo «preferível que a questão fosse abordada dessa perspectiva, em conjunto com uma definição do regime de exercício daquele direito e daquele acesso».
Nesse debate e nos que se seguiram sobre o segredo de Estado o PRD deixou claros os princípios e a filosofia que o orientavam.
Congratulamo-nos pelo facto de os projectos em discussão trazerem respostas, umas completas e satisfatórias e outras incompletas e insatisfatórias, a todas as dúvidas e questões que nós levantámos relativamente a esta matéria, para além também de grandes e graves preocupações, expressas aquando da discussão do projecto de lei do CDS e agora agravadas pelo projecto de lei do PSD. Não se justificava, pois, a apresentação, por parte do PRD, de mais um projecto, quando o essencial das opções estão colocadas na mesa e sublinhadas também as preocupações.
Não vamos fazer uma crítica específica às iniciativas em presença, no pressuposto de que todas terão a mesma oportunidade para a elaboração final da lei, mesmo admitindo que, em nossa opinião, existem projectos de lei, em particular o do PSD, que nos parecem desajustados e que seriam passíveis de, individualmente considerados, merecerem duras críticas, nomeadamente no que se refere as matérias susceptíveis de serem consideradas segredo de Estado, assim como à forma pouco precisa, para não utilizar outro termo, como é referida a punição para quem tem «acesso ilegítimo a matérias classificadas» - artigo 12.o
Creio ter sido este o sentido geral da nossa primeira intervenção, quando, em Julho de 1988, foi apreciado, na generalidade, o projecto de lei n.o 65/V, do CDS, relativamente ao segredo de Estado, em que foi interveniente o nosso companheiro Miguel Galvão Teles.
1628 I SÉRIE-NÚMERO 50As dúvidas então levantadas e as preocupações manifestadas poderiam ser maiores, relativamente ao projecto de lei do PSD, se só ele fosse a base da elaboração da lei do segredo de Estado, mas que podem, de certo modo, ser acauteladas quando está em discussão um conjunto vasto de soluções que, esperamos, sejam consideradas em sede de comissão.
O projecto de lei do PSD parece-nos ser o que está mais desenquadrado da filosofia global, subjacente ao nosso quadro constitucional, nomeadamente no que respeita à transparência da administração, podendo mesmo ser considerado fendo de inconstitucionalidade, e, ao ser aprovado como está, pode, em nossa opinião, pôr em causa o princípio da «administração aberta», ao considerar que quase tudo é susceptível de ser segredo de Estado, quando o princípio deve ser exactamente o contrário. No entanto, pensamos - volto a sublinhar - que, sendo esta uma matéria verdadeiramente estrutural do Estado Português e uma matéria em que é fundamental que se estabeleça o maior consenso possível, dado o seu objectivo, que não pode nem deve ser partidarizado, e atendendo também ao parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, aprovado por unanimidade, preferimos considerar genericamente todos os diplomas como um contributo, partindo do princípio de que nenhum deles se pode considerar um trabalho acabado em matéria do segredo de Estado, até porque se está a legislar sobre uma matéria em que há ausência de legislação portuguesa anterior.
Preferimos, claramente, aprofundar o debate, reafirmando os princípios e respondendo, em moldes mais concretos, a algumas das questões essenciais levantadas.
A primeira delas tem a ver, precisamente, com a determinação do âmbito do segredo de Estado e com a sua distinção de outras figuras de excepção à «administração aberta». Com efeito, sendo claro que o segredo de Estado constitui uma excepção ao princípio da «administração aberta» e, portanto, ao direito à informação e ao acesso aos documentos administrativos, é para nós também claro que o segredo de Estado e um regime excepcionalíssimo dentro das próprias excepções à «administração aberta», a começar pela natureza dos interesses tutelados, passando pelos critérios e grau de acesso e terminando na limitação absoluta de divulgação.
Destas diferenças resulta um rol de consequências importantíssimas ao nível dos dois regimes de excepção. Assim, por exemplo, se, num caso, é possível limitar o acesso à informação aos legitimamente interessados, noutro, tal não será, provavelmente, admissível, em função dos interesses e princípios tutelados. O problema é que, aqui, se entra no campo nebuloso do conflito de interesses, direitos, garantias, princípios e até liberdades, todos constitucionalmente reconhecidos.
Como resolvê-lo? É difícil responder a esta pergunta; no entanto, sempre diremos que um primeiro passo para o separar das águas seria não confundir o sistema de classificação dos documentos administrativos com o regime do segredo de Estado, nem mesmo considerando que as classificações mais restritivas dizem respeito a este regime. Por outras palavras, consideramos fundamental distinguir os dois regimes de excepção, princípio que o projecto do PSD põe claramente em causa.
As razões são simples e, em grande parte, já por nós enunciadas, a começar pela diferente natureza dos interesses tutelados, mas gostaríamos de realçar outras, nu esteira, aliás, das considerações e preocupações muito justamente
levantadas pelo Sr. Deputado Adriano Moreira. Não está apenas em causa o interesse tutelado mas a garantia desse interesse.
Ora, isso só será conseguido se tivermos a plena noção da diversidade e complexidade das situações, a começar, por exemplo, pela natureza dos actos. Um acto a ser salvaguardado pelo regime do segredo de Estado não tem, necessariamente, natureza administrativa ou exclusivamente administrativa. Pode ser um acto político apenas, ou um acto político com tradução administrativa. Pode ser um acto legislativo. Pode ser, inclusivamente, um acto com implicações de natureza judicial.
A título de exemplo, gostaria de referir que o proposto código de procedimento administrativo, que iremos discutir na próxima semana, no capítulo referente ao direito à informação, não faz qualquer referencia ao regime do segredo de Estado, limitando-se a indiciá-lo no artigo 65.o, n.o 1, m fine, relativo aos arquivos e registos, quando refere matérias relativas à segurança externa e interna, a par das referencias à investigação criminal e à intimidade das pessoas. E isto, para além de estabelecer, no artigo 61.o, n.o 3, alínea à), relativo ao direito dos interessados à informação, que «não podem ser dadas as informações sobre peças ou elementos que, nos termos legais, tenham classificação de muito secreto, secreto, confidencial ou reservado».
Ora, é para nós líquido que todo o cuidado tem de ser posto na diferenciação dos regimes e nas definições estabelecidas nas diversas sedes legais, com conexão, directa ou indirecta, ao regime do segredo de Estado, evitando, assim, meter tudo no mesmo saco, pondo em causa não só a dignidade do segredo de Estado como direitos e liberdades fundamentais constitucionalmente protegidos.
Não menos importante é, também, a definição dos pressupostos da aplicação do regime do segredo de Estado, não obstante as diferentes formulações, na prática comuns à generalidade dos projectos mas que tem, no do PSD, uma extensão diferente na qualificação material de matérias susceptíveis de serem submetidas a segredo de Estado e que vão para além das matérias institucionais, como sejam as de natureza financeira, económica, comercial e tecnológica.
Quanto à competência para a qualificação do segredo de Estado, entendemos que ela deve ser apenas reconhecida ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro, no âmbito das respectivas atribuições e competências, sem prejuízo de outras entidades deverem ter a responsabilidade e o dever de propor a classificação ou de proceder, provisoriamente, em tempo certo, a ela quando da não classificação imediata possa resultar um dano irreparável ao interesse tutelado. Por outro lado, a classificação por uma das entidades referidas vincula as restantes, só podendo ser revogada por aquela que a ela procedeu, no respeito pelo princípio da divisão dos poderes.
As dificuldades técnicas na definição, aplicação, tramitação e garantia do segredo de Estado são, de facto, de vulto, e, porventura, na prática, sempre insuficientes, inoperantes e irrelevantes. Talvez por isso mesmo o projecto do CDS é, aparentemente, tão simples, pelo menos nas soluções. Mas, como disse o meu companheiro Miguel Galvão Teles, deve ser feito um esforço suplementar para que um diploma deixe tão claro quanto possível os objectivos do regime do segredo de Estado, mesmo que, acrescento eu, na prática, tudo dependa da moralidade e da responsabilidade de quem classifica o segredo de Estado.