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3. A apreciação pelo Observatório da Estratégia 20-30 3.1 O princípio da avaliação como base para a melhoria dos sistemas O Observatório tem por diversas vezes apontado para a necessidade de melhor aprender com as lições, recomendando uma melhor e mais detalhada avaliação do sistema, dos seus pontos fortes e fracos. Assim, vimos com interesse a indicação no preâmbulo do documento da Estratégia 20-30 que “no primeiro trimestre de 2018 estudou-se o modelo existente até 2017” podendo subentender-se que teria sido feita uma avaliação do modelo antecedente (SDFCI). Porém em nenhuma fase do documento em apreciação é explicito o resultado da suposta avaliação nem detalhadas as suas múltiplas variáveis. Esta necessidade de avaliação é novamente reforçada, e bem, no documento da Estratégia: “cada ação realizada no âmbito do SGIFR deve incorporar as lições aprendidas em ações anteriores adotando as soluções que se revelarem adequadas, corrigindo erros identificados e tentando maximizar resultados. (...) A vantagem da experiência reside não na instalação da rotina, mas na capacidade de examinar de forma crítica as ações passadas, identificar os erros cometidos e usar esse saber para melhorar as práticas futuras”. Esperar-se-ia que esse mesmo princípio fosse evidenciado na elaboração do próprio documento da Estratégia. A partir do princípio da importância da avaliação como base para a melhoria dos sistemas seria de esperar que esse princípio fosse desde logo aplicado no desenvolvimento do novo PNGIFR. No entanto, o documento da Estratégia não apresenta uma avaliação nem um diagnóstico claro para o sustentar. Não se compreende se a referência às “conclusões do exercício avaliativo do PNDFCI” se refere a uma avaliação própria, que se desconhece, ou às avaliações feitas por outras entidades, não parecendo terem sido consideradas as análises intercalares do PNDFCI. Tendo vigorado o PNDFCI entre 2006 a 2018, o procedimento natural seria o da sua avaliação atempada para que esta pudesse estar na base das alterações previstas no processo de elaboração do novo PNGIFR. No entanto, essa avaliação detalhada, prevista no próprio PNDFCI não é conhecida a partir de 2012 e não parece ter sido tida em conta na elaboração do novo PNGIFR. Por outro lado, o documento da Estratégia, apesar de referir integração, ignora a Estratégia Nacional para as Florestas atualizada e aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.o 6-B/2015, de 4 de fevereiro, onde consta o seguinte: “Independentemente das conclusões da avaliação intercalar do PNDFCI, que está em curso, recomenda-se que as medidas essenciais preconizadas, por manterem atualidade, devam continuar a ser seguidas, garantindo, em particular, o pleno funcionamento das estruturas orgânicas criadas para o desenvolvimento harmonioso do próprio plano.” Pelo exposto, conclui-se que uma análise e avaliação detalhada do PNDFCI seriam II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________10
fundamentais. Naquele Plano, depois dos incêndios de 2003 e 2005, o Governo estabeleceu em 2006 no PNDFCI “um quadro de responsabilidades muito claro” cometendo “a responsabilidade das acções de prevenção à Direcção-Geral dos Recursos Florestais, a vigilância, detecção e fiscalização à Guarda Nacional Republicana, o combate ao Serviço Nacional de Bombeiros e Protecção Civil e a sua ligação funcional ao nível do Sistema Integrado de Operações de Protecção e Socorro”, estabelecendo “linhas de actuação com a indicação clara da fase de planeamento, execução e controlo, calendarização de medidas e indicadores de execução, tornando simples, objectiva e operacional a implementação deste instrumento estratégico.”  A comparação dos elementos de diagnóstico utilizados na elaboração do PNDFCI e no documento de Estratégia do PNGIFR é apresentada no quadro seguinte. 6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________11
PNDFCI 2006 - 2018 PNGIFR 2020-2030 DIAGNÓSTICO «O Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios consubstancia-se, assim, num documento nacional assente nos diagnósticos constantes da proposta técnica elaborada pelo Instituto Superior de Agronomia (ISA), do relatório da Autoridade Nacional para os Incêndios Florestais (ANIF), das Orientações Estratégicas para a Recuperação das Áreas Ardidas, do projecto de investigação científica intitulado "Projecto de Vigilância Florestal, Detecção de Incêndios Florestais e Apoio a Sistemas de Combate" promovido pela COTEC Portugal e ainda em elementos de análise de carácter técnico-científico de muitos trabalhos relevantes neles se incluindo os produzidos pela Assembleia da República» «Estes objetivos estratégicos derivam do diagnóstico (CTI1 e CTI2), de outros relatórios sobre os incêndios 2017, de estudos preliminares e análise de benchmarking e do trabalho conjunto com entidades públicas desde final de 2017 e do diálogo com stakeholders, que permitiu identificar as oportunidades a capitalizar e as ameaças a mitigar.» Nota: O PNDFCI teve por base um fundamentado conjunto de diagnósticos, bem como avaliações intercalares que permitiram avaliar o grau de implementação e resultados, bem como a sua atualização durante o período de vigência (2006 – 2018). Nota: O documento estratégico do PNGIFR refere o seguinte: «Definida a visão e os objetivos estratégicos, dinamizaram-se reuniões com as partes interessadas, públicas e privadas, consolidando o diagnóstico e onde se recolheram também propostas de medidas para cada um dos objetivos estratégicos identificados.». No entanto, a atual Estratégia do PNGIFR refere recomendações das extintas CTI1 e CTI2, resultantes exclusivamente dos grandes incêndios que afetaram em 2017 diversas regiões do país, pelo que implicitamente não considera todo o histórico e desenvolvimento do PNDFCI em vigor. Apesar da referência à existência de um diagnóstico, este não se encontra integrado nem II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________12
fundamentado no atual documento estratégico do PNGIFR. Para além de não ter havido um documento de diagnóstico conhecido nem uma avaliação adequada do anterior PNDFCI, parece que as recomendações do Observatório Técnico Independente descritas nos diversos documentos publicados (notas informativas, relatórios e estudos técnicos) foram ignoradas, inclusive não existindo qualquer menção a este órgão de apoio à Assembleia da República nos documentos em análise. Neste âmbito, o Observatório não pode deixar de recomendar a análise cuidada dos Estudos Técnicos e Relatórios que este Observatório produziu sobre estas matérias. O Observatório não pode assim deixar de considerar negativamente a não existência de uma avaliação específica do PNDFCI, que o PNGIFR substitui, nem a muitos outros documentos de referência relevantes para o processo. Relativamente ao Sistema de Monitorização e Avaliação (M&A) proposto no documento, este define-se como o “processo contínuo de recolha sistemática de dados sobre os indicadores que fornece aos gestores e demais partes interessadas, indicação sobre os progressos realizados e a execução dos objetivos e recursos afetos. Por outro lado, a avaliação consiste no processo sistemático de apreciação sobre o mérito ou valor de uma intervenção”. O mesmo documento propõe “a constituição de uma unidade de coordenação de M&A” para “assegurar que as atividades de M&A decorrem de forma regular, facilitando a elaboração dos relatórios anuais de execução e a gestão dos processos de avaliação interna e externa. Esta unidade, a funcionar na dependência da AGIF, IP, integra representantes das entidades do sistema, bem como outras entidades relevantes, enquanto fornecedores de dados de contexto, no processo de M&A. Tem como responsabilidade elaborar o Plano de M&A, identificar lacunas de informação, harmonizar orientações, zelar pela existência de informação relevante para o apuramento dos indicadores, apoiar o processo de elaboração do relatório anual de execução, apoiar o processo de formulação dos termos de referência e contratação das avaliações”. Embora se entenda o propósito deste modelo de M&A, a unidade apontada para a sua coordenação, dependente da AGIF, contraria o disposto no noutro parágrafo do documento que afirma que “o exercício de M&A, tal como proposto, observa os princípios de independência, imparcialidade, credibilidade, transparência e utilidade, tal como determinam os padrões internacionais vigentes”. O Observatório recomenda que tanto a Monitorização como a Avaliação sejam obrigatoriamente feitas de forma independente das entidades envolvidas no sistema, em particular da que mais responsabilidades detém na coordenação do SGIFR, ou seja, a própria AGIF. 6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________13
3.2 Que mudança de paradigma? No preâmbulo do documento evocam-se os relatórios das CTI sobre os incêndios de 2017 para concluir que “foi amplamente reconhecido que os incêndios mais severos e frequentes resultaram de uma formulação excessivamente simplificada de um problema complexo, onde as principais soluções e apostas no reforço da rede viária, aumento dos pontos de água, opção pela rápida deteção e supressão dos incêndios, embora com efeito a curto prazo, produziram um resultado contrário no médio prazo, uma vez que descuraram o processo de acumulação da vegetação e enviesaram a perceção do risco por parte da população”. Esta ideia é continuada com a indicação de que o sistema foi “vítima do seu sucesso, gerando oportunidade para a acumulação de combustível vegetal”, referindo-se, portanto, ao chamado paradoxo do fogo. Ora, não se compreende a que sucesso se referem os documentos. Para que se verifique o paradoxo do fogo, tem que haver sucesso na redução temporária da área ardida, a qual implica o aumento da continuidade e da carga de combustível. Na verdade, a elevada recorrência do fogo nalgumas partes do país até reduziu a carga de combustível desde os anos 80, não o oposto. Mais do que uma mudança de paradigma ditada por um hipotético “sucesso” do sistema, a mudança subjacente ao novo PNGIFR está associada à passagem do conceito de Defesa da Floresta contra Incêndios (DFCI) para um conceito baseado em dois eixos, o da Gestão de Fogos Rurais (GFR), orientado para a defesa dos espaços florestais, e o da Proteção contra Incêndios Rurais (PCIR), orientado para a salvaguarda dos aglomerados populacionais, incluindo as pessoas e bens. Para além desta divisão entre dois eixos, sugerida pela CTI e adotada pelo Governo, a Estratégia é apresentada como sendo também uma abordagem incluída no conceito de Gestão Integrada dos Fogos Rurais. Importa, assim, clarificar esse conceito. Em sentido lato, a gestão do fogo é entendida como o conjunto de ações destinadas a regular os fogos de vegetação e, em última análise, o regime de fogo, a fim de cumprir objetivos de gestão do território incluindo, portanto, atividades diversas (prevenção, pré-supressão, supressão, ...). Em sentido mais restrito, a “gestão do fogo” foi formulada nos anos setenta do século 20 nos EUA por oposição às políticas em vigor de exclusão (ou supressão) total do fogo. O conceito tornou-se mais abrangente e detalhado e evoluiu para a “gestão integrada do fogo” ou “gestão sustentável do fogo”, definível como o alcance simultâneo da proteção da vida e dos bens humanos e da minimização dos impactos ambientais dos incêndios, levando em conta o papel do fogo na conservação da biodiversidade e fornecimento de serviços de ecossistema. As caraterísticas da gestão integrada do fogo estão listadas no quadro seguinte, obtido a partir de várias fontes. II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________14
Características da Gestão Integrada do Fogo Minimizar os danos causados pelo fogo e a diferença entre os seus impactos negativos e positivos como objetivo geral e através de uma abordagem holística: viver com o fogo; As operações de combate são flexíveis e variáveis em esforço, através de uma resposta deliberada e planeada, ponderando as consequências e incluindo opções de monitorização e supressão limitada ou inexistente; Racionalização de custos; Otimização da efetividade das operações de supressão; Programas alargados de gestão do combustível e silvicultura preventiva, frequentemente através de fogo controlado e resultando em mosaicos à escala da paisagem; Distribuição equilibrada do investimento entre a pré-supressão e supressão do fogo e a sua prevenção e mitigação; Planeamento orientado pelos objetivos de gestão do território; Planeamento segue a seguinte hierarquia: definição dos objetivos globais de gestão de recursos, definição dos objetivos da gestão do fogo, formulação de estratégias, táticas e ações; Resposta a incêndio e uso do fogo são definidos através de zonagem do território Equacionada como um problema socioecológico e com consideração das dinâmicas transversais; Consistente e compatível entre organizações, clara e abrangente, e escalável no espaço e no tempo; Baseada no conceito de risco; Considera a ecologia do fogo e assume que o fogo providencia serviços de ecossistema. 6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________15Quadro 1. Explicitação das características de uma política de Gestão Integrada do Fogo.
Considera-se que a Estratégia apresentada, embora considerando diversas características da Gestão Integrada do Fogo, não as integra todas de forma completa e explícita. Assim, o carácter inovador da Estratégia e do SGIFR em relação ao anterior SDFCI não reside propriamente na aplicação completa do conceito de Gestão Integrada do Fogo, mas antes na consideração de dois eixos, numa segmentação baseada na especialização e coordenação integrada. Para além dessa segmentação, o documento da Estratégia, no desenho macro do novo modelo de competências e especialização, releva a dimensão da Conservação da Natureza e do Ordenamento Florestal “como condição necessária ao sucesso do sistema, dado o seu papel de construção de uma paisagem rural sustentável.” No entanto, as questões da Conservação da Natureza estão praticamente ausentes da Estratégia e as questões do Ordenamento Florestal não consideram o disposto na Estratégia Nacional para as Florestas nem os Programas Regionais de Ordenamento Florestal. Por outro lado, o documento preconiza alterações da paisagem muito discutíveis que parecem contrariar o objetivo de aumentar a “capacidade de sumidouro carbónico”, pretendendo-se resolver o problema da combustibilidade da paisagem através de modelos agroflorestais desenquadrados da realidade, nomeadamente através da redução da densidade do arvoredo e do aumento da densidade de herbívoros domésticos. Pelo contrário, os sumidouros do carbono são potenciados com a imobilização do carbono sob a forma de árvores de longa duração, nomeadamente em formações florestais de espécies nativas, e não com sistemas abertos ou pouco densos que irão agravar os problemas de desertificação associados às alterações climáticas. Também nada se refere quanto ao restauro ecológico e à promoção de bosques de folhosas nomeadamente em zonas mais produtivas como linhas de água e encostas viradas a norte, excelentes sumidouros de carbono com provas dadas no retardamento ou mesmo extinção de incêndios. Parece reduzir-se a solução do problema da combustibilidade à via da redução dos combustíveis, nunca se considerando a via da condução da vegetação para formas mais estáveis e mais interessantes do ponto de vista do armazenamento de carbono, da biodiversidade e da prevenção contra incêndios. As questões da adaptação climática, do armazenamento de carbono, do ordenamento da floresta, da biodiversidade e da Conservação da Natureza estão assim quase ausentes do documento da Estratégia. Vejamos então quais as orientações e objetivos estratégicos considerados na Estratégia. 3.3 Orientações e Objetivos Estratégicos No documento da Estratégia 20-30, as Orientações Estratégicas enquadram Objetivos II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________16
Estratégicos de acordo com o quadro seguinte: Quadro 2. Orientações Estratégicas e Objetivos Estratégicos do PNGIFROrientações Estratégicas Objetivos Estratégicos OE1 Valorização dos Espaços Rurais OB1.1 Redimensionar a propriedade rural OB1.2 Aumentar a remuneração dos proprietários com a reforma do modelo de gestão florestal OB1.3 Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização do território rústico OE2 Cuidar dos Espaços Rurais OB2.1 Planear e promover uma paisagem diversificada e em mosaicos OB2.2 Diminuir a carga combustível à escala da paisagem  OB2.3 Aumentar a eficiência da proteção das populações e do território edificado OE3 Modificar os comportamentos OB3.1 Reduzir as ignições de maior risco OB3.2 Especializar a comunicação de risco OE4 Gerir o Risco Eficientemente OB4.1 Implementar o planeamento integrado incorporando a avaliação de risco OB4.2 Implementar um modelo capacitado de governança do risco OB4.3 Redesenhar a gestão do dispositivo OB4.4 Aumentar a qualificação dos agentes SGIFR A definição das orientações estratégicas e dos objetivos estratégicos segue uma estrutura comparável à definida no PNDFCI, como se comprova no quadro seguinte. Quadro 3. Comparação entre PNDFCI e PNGIFR no que respeita a objetivos estratégicos6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________17
Analisando ambos os planos, verifica-se que o que no PNDFCI era considerado como Eixos Estratégicos, agora, no PNGIFR, assume-se como Orientações Estratégicas, mas muitos dos objetivos operacionais são semelhantes nos dois planos, pelo que não é evidente o grau de Eixos estratégicosOrientaçõesestratégicas (OE)1.1 Rever eintegrar políticas elegislação1.2 Promover a gestão florestal e intervirpreventivamenteem áreasestratégicas1. Valorizar os Espaços Rurais1.1 Redimensionar a propriedade rural1.2 Aumentar a remuneração dos proprietários com a reforma do modelo de gestão florestal1.3 Disponibilizar incentivos jurídicos e financeiros à valorização doterritório rústico2. Cuidar dos Espaços Rurais2.1 Planear e promover uma paisagemdiversificada e em mosaicos2.2 Diminuir a carga combustível à escala da paisagem2.3 Aumentar a eficácia da proteção das populações e doterritório edificado2. Redução da incidência dos incêndios2.1 Educar esensibilizar as populações2.2 Melhorar oconhecimento dascausas dos incêndios e das suas motivações3. Modificarcomportamentos3.1 Reduzir as ignições de maior risco3.2 Especializar a comunicação de risco3. Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios3.1 Articulaçãodos sistemas de vigilância edeteção com os meios de 1a intervenção3.2 Reforço da capacidade de 1aintervenção3.3 Reforço da capacidade do ataque ampliado3.4 Melhoria daeficácia dorescaldo e vigilância pós-rescaldo3.5 Melhoria das Comunicações3.6 Melhoria dos meios de planeamento, previsão e apoio àdecisão3.7 Melhoria das infra-estruturas elogística desuporte à DFCI4. Gerir o riscoeficientemente4.1 Implementar o planeamentointegrado incorporando aavaliação de risco4.2 Implementar um modelo capacitadode governança do risco4.3 Redesenhar a gestão do dispositivo4.4 Aumentar a qualificação dos agentes SGIFR4. Recuperar e reabilitar osecossistemas5. Adaptação de uma estrutura orgânica e funcional eficaz5.1 Organizaçãoda estrutura5.2 Princípios5.3 Ao nível Nacional, estruturar oCentro Nacional de Operações de Socorro (CNOS)5.4 Ao nível Distrital, estruturar oCentro Distrital de Operações de Socorro (CDOS)5.5 Ao nível Municipal, estruturar oServiçoMunicipal de Proteçaõ Civil (SMPC)5.6 Avaliação do PNDFCI1. Aumento da resiliência do território aos incêndios florestaisObjetivos estratégicosObjetivos estratégicos (OB)PNDFCIEstratégia PNGIFRII SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________18
fundo de mobilização de terras também não é devidamente caracterizado. Não é claro de que maneira o aumento da dimensão da propriedade florestal contribui de forma significativa para a valorização do território uma vez que outros fatores afetam de forma mais marcada o seu valor, como a distância a mercados, produtividade, distâncias a escolas e equipamentos de saúde, etc. Esta questão é diferente da necessidade de existência do cadastro florestal, que está relacionada com a responsabilização dos proprietários, a aquisição de terra e a implementação de medidas de gestão conjunta. É certo que a dimensão das parcelas de gestão é importante para o sucesso da atividade produtiva relacionada com a madeira, mas tal não se reflete necessariamente nos serviços de ecossistema. No caso destes serviços, cujo pagamento é uma bandeira do PNGIFR, os mesmos poderão ser afetados negativamente pelo aumento da dimensão da propriedade, exceto no caso da produção de madeira/fibras já referido. Por essa razão, a meta única neste objetivo estratégico “Aumentar a percentagem de propriedades rústicas com maior dimensão” é modesta e um pouco lateral relativamente ao que é mais relevante nos aspetos relacionados com a propriedade. 3.3.1.2 Aumentar a remuneração dos proprietários com a reforma do modelo de gestão florestal (Objetivo estratégico OB1.2) Pretende-se aumentar o valor das propriedades, criar modelos de negócio diversificados assentes em produtos endógenos e “tornar o território mais atrativo, inovador, diversificado e competitivo”. Procura-se ainda desenvolver um mecanismo adaptativo de governança do recurso florestal. Neste campo seria importante adicionar a remuneração dos serviços de ecossistema e respetivos mecanismos de financiamento. O conceito do modelo adaptativo expresso no documento não é clarificado. Este objetivo, dada a sua ambição e potencial impacto na valorização do território, requereria um aprofundamento significativo, que não se encontra presente. As propostas listadas são todas interessantes e passíveis de contribuir para a valorização do território, mas a apresentação de um leque tão diversificado de medidas e a forma solta e não articulada com outros objetivos e medidas não permitem conhecer que condições efetivas vão ser criadas para a sua concretização. Principalmente, porque este tipo de medidas depende de outras alterações profundas no tecido empresarial e na sua cultura de inovação, na formação dos agentes, no estabelecimento de cadeias de valor entram muitas outras modificações que, por não serem descritas ou sequer abordadas aqui, não permitem conhecer o verdadeiro alcance deste objetivo. A meta de “incrementar o Valor Atualizado Bruto da propriedade” num contexto tão diversificado de medidas e de propostas parece insuficiente para resumir tudo o que está incluído neste objetivo. II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________22
para a agregação da propriedade que permita um maior investimento na floresta e uma gestão sustentável e que contribua para a minimização dos perigos. Existe a perceção que o Plano dá mais peso ao investimento financeiro e não à agregação de proprietários, quando este aspeto condiciona aquele. 3.3.2.1 Planear e promover uma paisagem diversificada e em mosaicos (Objetivo estratégico OB2.1) Pretende-se implementar programas e projetos de reconversão de povoamentos, pela instalação de pastagens melhoradas e manutenção da área agrícola em locais estratégicos, mas também pela concretização da criação de faixas agrícolas de gestão e de interrupção e manchas agrícolas. Estes princípios estão absolutamente corretos, mas ficam por conhecer os incentivos para tais objetivos poderem ser concretizados em áreas demograficamente desfavorecidas. Por outro lado, o Macroprocesso PV1 (Gestão do Território Rural) prevê, para além da execução das redes de gestão de combustíveis, a realização de mosaicos como parte integrante dos PMDFCI, bem como a redução da massa combustível vegetal, valorizando o território, mas a capacidade de intervenção neste domínio está por esclarecer, até porque estes Planos Municipais têm um nível de ação limitado para se concretizar a diversificação da paisagem. Na verdade, este objetivo, pela sua importância e potenciais impactos, requereria uma melhor formulação da sua aplicação no sentido de reduzir o caráter generalista e por vezes vago da sua apresentação. Mais uma vez optou-se pela listagem de uma série de medidas a implementar sem a devida integração ou apresentação de aspetos mais concretos que possam operacionalizar o objetivo. Pela relação direta com diversos instrumentos de gestão territorial, nomeadamente os PROF, o enquadramento destas medidas avulso nos mesmos seria recomendável. Da mesma forma, a articulação com outros objetivos do Plano contribuiria decisivamente para a sua coerência. Com a presente redação e definição, também este objetivo corre o risco de ser visto como apenas um conjunto de boas intenções. 3.3.2.2 Diminuir a carga combustível à escala da paisagem (Objetivo estratégico OB2.2) No Plano é dado o enfoque ao incremento da área anual sujeita a gestão de combustível, com especial atenção à expansão do uso do fogo controlado ou para o aproveitamento de sobrantes (ex. para produção de energia). Ressalta na análise deste objetivo a abordagem de múltiplos temas, nomeadamente a gestão dos parques naturais e áreas de elevado valor conservacionista, onde o Plano vira a sua atenção para a promoção do restauro da paisagem e sua defesa através da implementação de faixas de gestão de combustível, recuperação de áreas ardidas e, ainda, a criação dum fundo de emergência e recuperação pós-evento. Naturalmente, a pormenorização destas medidas não tem o espaço desejado. Além do mais, é necessário ter em conta a reduzida qualificação (e II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________24
Recomenda-se ainda que, a manter-se esta designação, a orientação estratégica foque igualmente os comportamentos de outros agentes do sistema e da sociedade em geral, incluindo o poder judicial, o poder político (local e nacional), os profissionais da engenharia, planeamento urbanístico, arquitetura paisagista, entre outras, que atuam no território, e que se reforce o papel do conhecimento científico e técnico nestas alterações. 3.3.3.1 Reduzir as ignições de maior risco (Objetivo estratégico OB3.1) Pretende-se reduzir o número e o risco das principais causas das ignições, nomeadamente, das queimas e queimadas, quer através da revisão da legislação, quer promovendo a implementação duma rede integrada de vigilância. Todavia, não é transparente a caracterização do que se pretende atingir em termos da alteração da legislação (reforço da moldura penal? Alteração da regulamentação de queimas e queimadas?). Por outro lado, também não se compreende o que será a rede integrada de vigilância. Este objetivo está associado ao Macroprocesso PS2 _ Vigilância_, que incide em grande parte na necessidade de melhorar a deteção e resposta a incêndios rurais. Tal como noutros objetivos, não são descritos os processos ou componentes que promovem inovação ou melhoria relativamente ao instituído no PNDFCI. II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________26
3.3.3.2 Especializar a comunicação de risco (Objetivo estratégico OB3.2) A tónica reside na divulgação das boas práticas que tendam a criar medidas preventivas para conhecer o risco e evitar incêndios e, ainda, em apontar a necessidade de criar mecanismos de aviso e alerta adequados a públicos-alvo para uma melhor autoproteção, o que tem interface com a implementação de programas como “Aldeias Seguras, Pessoas Seguras”. Este objetivo conjuga-se com o Macroprocessos (PR1) _Comunicação Integrada e Educação _, e engloba campanhas nacionais, ações ditas de “grande impacto” e ações de caráter regional, sem que exista um direcionamento temático e alvos a atingir dentro de cada nível. Tal como no caso anterior, não é evidente o que se altera em relação ao sistema em vigor. 3.3.4 Gerir o Risco Eficientemente (Orientação estratégica OE4) A ênfase no Plano vai para a monitorização de resultados e para o estabelecimento de processos de avaliação e comunicação para se instituir um modelo de governança do risco. Como vetores essenciais o Plano define a cooperação interagências e a partilha de dados, conhecimento e experiências e para uma melhoria contínua. Dá-se também realce à criação de provisão orçamental virada para a mitigação das consequências dos incêndios essencialmente na pequena e média agricultura, surgindo a referência à criação de seguros agrícolas que contemplem a perda de culturas decorrentes de incêndios rurais o que, sendo correto, não inclui um quadro distinto do atual. Não se entende por que razão nesta orientação estratégica em particular surge uma alusão à “criação (de) provisão orçamental” ao contrário das restantes onde tal aspeto não é considerado. Nem deve ser, uma vez que se trata de orientações e também porque se espera que haja provisão orçamental para colocar em prática cada uma das quatro orientações definidas que necessita de ser considerada no Orçamento de Estado. Possivelmente nesta OE a estratégia associada poderia ser concebida de forma a torná-la mais funcional. Tal como nos outros casos, ou porventura de forma ainda mais gritante, os objetivos são apresentados de forma extremamente vaga e superficial e, por isso, desligadas da sua operacionalização. Sendo esta uma das bandeiras do SGIFR exigia-se uma melhor apresentação dos objetivos e do seu enquadramento no Plano, mas, sobretudo, da sua articulação com os restantes elementos do Plano e do Sistema. 3.3.4.1 Implementar o planeamento integrado incorporando a avaliação de risco (Objetivo estratégico OB4.1) Pretendem-se criar as condições para uma avaliação do risco de incêndio nas modalidades estrutural e conjuntural, a partir da elaboração de mapas que, entre outras variáveis, requerem informação sobre o combustível e a piro-meteorologia. A avaliação de risco de incêndio utilizando metodologias adequadas é prioritária (risco estático 6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________27
e dinâmico em função da meteorologia), embora seja desejável a ligação entre os processos associados à elaboração de cartografia de risco e a concomitante estratégia de comunicação desse mesmo risco. 3.3.4.2 Implementar um modelo capacitado de governança do risco (Objetivo estratégico OB4.2) Transparece uma focalização no incremento das competências de governança do risco das instituições que participam na recolha, análise, tomada de decisão e comunicação sobre risco de incêndios. Este Objetivo articula-se com o Macroprocesso PS1 sobre Análise de Risco dado que tem a ver com a especialização de células de apoio à decisão, integrando a informação meteorológica que é periodicamente disponibilizada pelas entidades competentes, bem como no que se refere aos dados do estado dos combustíveis, informação da perigosidade de incêndio, informação operacional, vulnerabilidade e população potencialmente afetada, e na capacidade de receber e interpretar parâmetros operacionais condicionantes. É sempre transversal a estes processos a passagem da análise de risco para a comunicação atempada às populações. De realçar que existe alguma redundância entre este objetivo e o anterior. 3.3.4.3 Redesenhar a gestão do dispositivo (Objetivo estratégico 0B4.3) Melhorar os processos operacionais para o correto dimensionamento, posicionamento e envolvimento face ao risco dos meios de prevenção, vigilância e supressão. Neste âmbito a necessidade de integração de sistemas de informação existentes (e.g. GeoMai e SGIIF, e outros) salientada no Capacitador “Sistemas de Informação e Comunicação” é de grande importância. Este Objetivo encontra-se ligado a um conjunto de Macroprocessos, como o PS3_ Pré-Posicionamento, de modo a atingir-se a melhor alocação de meios em locais estratégicos de estacionamento com base no risco de incêndio, património, histórico de incêndios ou comportamentos de risco, mas também aos Macroprocessos SC1 Ataque Inicial; SC2; Ataque Ampliado; SC3 Rescaldo e Extinção; SC4 Restabelecimento da Segurança; SC5 Resposta em Emergência Social e Ambiental. 3.3.4.4 Aumentar a qualificação dos agentes SGIFR (Objetivo estratégico OB4.4) É definida sumariamente a implementação dum programa nacional de qualificação dos Agentes SGIFR, em articulação com os centros de conhecimento e partilha de experiências com as melhores práticas internacionais. Não obstante, não é disponibilizado o devido enquadramento sobre como será desenvolvido este plano essencial para a melhoria de todos os agentes e processos das seis fases da cadeia de valor. Aliás, no documento da Cadeia de Valor menciona-se que o roteiro para o novo modelo de qualificação dos agentes do SGIFR, só será detalhado em documento autónomo a publicar II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________28
posteriormente, pelo que não se pode discuti-lo nas condições atuais. O Macroprocesso PE1- Investigação de Causas, com a consequente premência de se melhorar o conhecimento sobre a origem das ignições deverá ser também articulado com este objetivo. 3.3.5 Impactes legislativos Para a implementação do SGIFR preconiza-se naturalmente a alteração dos diplomas que regulavam os processos existentes, com relevância para a alteração do Decreto-Lei n.o 124/2006, e 134/2006. Dado que o SGIFR contempla a prevenção de incêndios a uma escala espacial inédita, com implicações ao nível do ordenamento global do território e, mais concretamente, de ordenamento florestal, é mencionada a necessidade de revisão dos instrumentos de planeamento de defesa contra incêndios (Planos Municipais e Intermunicipais de Defesa da Floresta Contra Incêndios), embora estes últimos não tenham tido verdadeiramente impacto no território. Estas alterações decorrem ainda da nova Lei orgânica do ICNF que atribui a este organismo uma organização espacial diferenciada, de âmbito nacional, regional e sub-regional, com novas responsabilidades em termos de planeamento e coordenação das ações de prevenção e deteção e de colaboração no combate aos incêndios. Outros aspetos versam a revisão do Regulamento do Fundo Florestal Permanente, pela criação de um regime especial de financiamento, além dos processos legislativos que incrementem as áreas cobertas pelo cadastro predial. É ainda dada uma tónica especial à expropriação de terrenos, com poderes mais amplos neste domínio ao ICNF para uma superior prevenção de fogos rurais, no que parece ser um processo coercivo que não se pode generalizar. Mais uma vez não é feita referência à articulação deste Plano com outros instrumentos de gestão territorial, nomeadamente os PROF, que parecem ser centrais na modificação de alguns dos princípios e processos em causa neste Plano e no SNIGFR. 3.4 A sequência de processos ou cadeia de valor no PNGIFR O documento da Estratégia 20-30 apresenta a sequência de processos, que é descrita com mais detalhe noutro documento, com a designação de Cadeia de Valor (termo este já atrás criticado), que constituirá um segundo documento do Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR). Este segundo documento desenvolve conceitos que tinham já sido apresentados no documento sobre a Estratégia 20-30. O capítulo inicial deste documento, intitulado “A Cadeia de Valor e Capacitadores”, é mesmo na prática uma cópia quase integral do capítulo correspondente do documento da Estratégia 20-30. O documento aponta para que o SGIFR encontre suporte em “capacitadores” que sustentam ou promovem o sucesso de cada processo, e que são três: (i) Governança, (ii) Qualificação e (iii) Sistemas de Informação e Comunicação.  6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________29
No âmbito da Governança considera-se a gestão do risco em geral e do risco de incêndios em particular, a nível supranacional, nacional, regional e local, em múltiplas perspetivas, desde a coordenação política, atividade legislativa, à gestão autárquica e á educação e ensino, dando-se relevo, na gestão a nível nacional ao papel da AGIF. No que respeita à Qualificação é de realçar o seu destaque como capacitador, na medida em que se preconiza uma cultura de promoção do conhecimento, da valorização e reconhecimento da formação e qualificação. No entanto, a definição mais detalhada deste capacitador é remetida para outro documento que se encontra em preparação. Sobre os Sistemas de Informação e Comunicação, pressupõe-se a existência de protocolos de partilha de dados, preconiza-se a adoção de plataformas informáticas que permitam compatibilizar a informação e gerir o seu acesso. Para além destes capacitadores, que claramente se justificam, sugerimos que seja associado um outro capacitador, o da Monitorização e Avaliação. Este deveria constituir um capacitador do sistema e não um mero macroprocesso, ligado a uma das fases de execução do sistema, ainda que na sua introdução se diga que se trata de um macroprocesso transversal a todo o sistema. Propomos por isso que se crie um novo capacitador e se reformule a Cadeia de Valor tendo isto em consideração. A cadeia de valor, ou sequência de processos, do SGIFR compreende as seis fases que já estavam definidas na Resolução de Conselho de Ministros no12/2019 de 21 de janeiro que aprovou a missão e a visão do SGIFR. Cada uma destas fases é por sua vez constituída por “macroprocessos” quecorrespondem genericamente aos processos de execução definidos na Diretiva Única de Prevenção e Combate pela Resolução de Conselho de Ministros no20/2018 de 1 de março.Também por isso a designação de “macroprocessos”, extensamente usada nestes documentos, não parece justificar-se já que não há referências a outro tipo ou nível de processos, podendo ser substituída simplesmente por “processos”. Os processos do sistema tinham sido já organizados de forma sequencial na “Avaliação do sistema nacional de proteção civil no âmbito dos incêndios rurais” produzida por este Observatório em dezembro de 2018 e que não foi considerado, nem sequer referido, no documento da Estratégia 20-30 agora em análise. As fases definidas no Relatório produzido pelo Observatório em 2018 e os processos aí considerados são referidos no Quadro 4. A sequência destes processos está representada na capa deste Relatório. Quadro 4. Fases e processos referidos no relatório do ObservatórioFase Processos II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________30
1 Prevenção e Preparação para o evento 1.1 Planeamento 1.2 Gestão do combustível 1.3 Sensibilização 1.4 Fiscalização 1.5 Vigilância e deteção 2 Resposta durante o evento 2.1 Segurança das populações 2.2 Ataque inicial 2.3 Ataque ampliado 2.4 Rescaldo e extinção 3 Análise e recuperação pós-evento 3.1 Investigação das causas 3.2 Avaliação pós-evento 3.3 Recuperação pós-incêndio 3.4 Gestão da informação 4 Investigação científica e qualificação dos agentes 4.1 Investigação científica 4.2 Qualificação dos agentes Os processos referidos naquele Relatório do Observatório correspondem, no geral, aos macroprocessos referidos neste documento de Estratégia. Usando a terminologia adotada neste documento da Estratégia 20-30, os macroprocessos são em número variado consoante a complexidade da fase, conforme se apresenta no quadro 5. 6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________31
suficientemente robustas para poder influenciar a decisão. Isto confere à AGIF a dimensão de tutela do sistema, o que não está suficientemente enquadrado no ordenamento jurídico que a regula. Quanto aos macroprocessos e às responsabilidades atribuídas às diversas entidades, estas são referidas através de um código nos vários processos ou tarefas descritas. Regista-se que na listagem das entidades, não é reservada uma sigla própria para as entidades do Sistema de Ensino e Investigação, estando relegadas para o conjunto de “outras entidades relevantes”. É ainda referido um Comité Nacional de Coordenação do SGIFR, sem que sejam detalhadas a sua composição e atribuições. Fazem-se de seguida alguns comentários específicos aos macroprocessos indicados: 3.4.1 No Planeamento (PL): PL1 – Diretrizes estratégicas: Nas nove tarefas da Estratégia de Planeamento Integrado, a AGIF surge como entidade coordenadora (EC) em todas elas, responsável em duas delas e como Avaliadora e Articuladora (Aa) nas restantes sete. Parecem-nos ser atividades claramente pesadas e de grande responsabilidade, que dificilmente a AGIF poderá desempenhar, sem que venha a dispor de recursos humanos e financeiros importantes. PL2 – Diretrizes Operacionais: Nas seis Tarefas correspondentes às Diretrizes Operacionais, a entidade coordenadora é a Administração Central do Estado (ACE), presumindo-se que seja o Conselho de Ministros (CM), sendo uma vez mais a AGIF a entidade Aa (que realiza a Avaliação e a articulação). Temos dúvidas sobre a capacidade técnica do CM para coordenar o vasto conjunto de Diretrizes Operacionais, de diverso nível, que se podem encontrar na gestão dos IF. Tendo em conta o passado recente na emissão de diretrizes e de legislação emanada do CM, presumimos que se deverá tratar de mais uma tarefa atribuída à AGIF.PL3 – Orçamentação e financiamento: Nas sete tarefas correspondentes a este processo, curiosamente surge a AGIF como sendo a entidade coordenadora de todas, menos de uma, sendo ao mesmo tempo a entidade responsável por todas elas. Chama-se igualmente a atenção para o facto de em nenhuma destas tarefas haver alguma entidade que desempenhe as tarefas de informar, fiscalizar ou avaliar. 3.4.2 Na Preparação (PR): PR1 - Comunicação e Educação: Uma vez mais, a AGIF é coordenadora das três tarefas deste processo, sendo ainda responsável por duas delas. Aqui também não se define quem fiscaliza ou avalia as tarefas. É notória a ausência de menção aos estabelecimentos de ensino ou de investigação, numa tarefa intitulada “Educação”, apesar de na sua introdução se mencionar a necessidade de haver “expansão do conhecimento”. PR2 – Fiscalização: A GNR é a entidade coordenadora das quatro ações desta Tarefa, sendo a AGIF a entidade Aa de todas elas. Uma vez mais se nota que as ações de fiscalização incidem 6 DE FEVEREIRO DE 2020________________________________________________________________________________________________________33
a AGIF é simultaneamente a entidade que deve ser consultada e a entidade que avalia e articula. Ora nesta fase, que é muito curta, 90 minutos, pretende-se que o sistema esteja de tal forma doutrinado e rotinado entre todos os agentes que permita manter e se possível melhorar a percentagem de resolução de incêndios em ATI. SC2 – Ataque Ampliado: Este âmbito é, no nosso ponto de vista, o que consubstancia alterações mais relevantes, em particular no que concerne à “especialização” da função de comando. Esta, é porventura uma das Tarefas mais complexas de todo o processo, com 24 ações, todas coordenadas pela ANEPC, com exceção de duas, cuja responsabilidade é partilhada entre a GNR e a PSP. É de reconhecer que esta face do roteiro do combate é critica para o sucesso do mesmo. O fluxograma inserido na página 68 confirma esta constatação. A dúvida suscitada é quanto ao perfil de especialização exigível para a “expansão da capacidade de comando e controlo, conforme as especialidades técnicas necessárias para comando da operação”. E a dúvida ainda mais se acentua quando se prevê que “Ao passar do ataque inicial para o ataque ampliado, a cadeia de comando evolui combinando o perfil do COS e da sua equipa de posto de comando com as características da ocorrência”. Teoricamente isto parece incontestável. Mas no plano prático como se materializa, na doutrina do SGO? Na setorização dos incêndios o SGO preconiza a aplicação do critério territorial, ou seja, da especialização de cada setor onde decorre a operação, sendo a setorização definida por uma “linha” de extensão variável, que corresponde ao perímetro de incêndio. A Estratégia 20-30 aponta para um novo critério, baseado na diferenciação entre Gestão do Fogos Rurais e Proteção Contra Incêndios Rurais. Reconhecendo a grande dificuldade de aplicação deste novo critério, que implica a existência de responsáveis diferenciados, o Observatório recomenda a melhor atenção na alteração profunda do SIOPS a que esta alteração de critério obriga. em conta o elevado número de ocorrências simultâneas que temos diariamente em Portugal, com ATI ou ATA, parece-nos que esta atribuição de responsabilidades à AGIF é claramente excessiva.A questão é que a AGIF altera o rumo da concentração de informação critica da ANEPC para a própria AGIF. Enquanto que a ANEPC tem mecanismos de resposta operacional para resolução dos problemas, a AGIF privilegia a concentração de informação eventualmente para difusão ao escalão político. SC3 – Rescaldo e extinção: As seis ações desta Tarefa são coordenadas por e são da responsabilidade da ANEPC. Tendo em conta o importante papel que os meios terrestres e aéreos das FFAA podem desempenhar nesta Tarefa, estranha-se que não sejam mencionados explicitamente. Para além disso, não se consegue identificar qualquer alteração doutrinária e operacional substantiva, em relação aos documentos normativos em vigor.II SÉRIE-E — NÚMERO 14________________________________________________________________________________________________________36