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A CNPD referiu ainda a norma aprovada em sede de Orçamento Rectificativo , que alterou o artigo 2.o e o Capítulo V da Lei n.o 1/2005, de 10 de Janeiro (Regula a utilização de câmaras de vídeo pelas forças e serviços de segurança em locais públicos de utilização comum), passando a permitir a utilização desse tipo de meios de vigilância pelas concessionárias das auto-estradas. Elucidou a CNPD que tem recebido pedidos de autorização para a utilização desses sistemas pelas concessionárias, e tratamento dos dados respectivos, e que os tem bloqueado por considerar inexistir lei suficiente sobre esta matéria. Informou, por fim, que no seu entender a alteração à Lei n.o 1/2005, citada, não tem a dignidade formal que o tratamento desta matéria reclama, porque se trata de uma disposição introduzida numa alteração à lei orçamental em vigor. Assim sendo, recorde-se, no entender da CNPD, não foi assegurado um debate parlamentar suficientemente esclarecedor sobre esta matéria.
O artigo 8.o da proposta de lei n.o 42/X, ao remeter para a legislação aplicável à vigilância electrónica, não inova nada, limita-se a convocar a Lei n.o 1/2005, de 25 de Janeiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 39-A/2005, de 29 de Julho - o que implica que as reservas formuladas pela CNPD mantenham plena actualidade. Mesmo que assim não fosse, todavia, entende o relator que, estando em causa a utilização de meios de vigilância electrónica e recolha e tratamento de dados pessoais, seria mais adequado a CNPD ter ser ouvida previamente ao debate na generalidade sobre o teor do diploma em evidência.II - ConclusõesTermos em que formulam as seguintes conclusões:I) A proposta de lei n.o 42/X pretende submeter ao regime das contra-ordenações os ilícitos ainda hoje previstos sob a forma de contravenções e transgressões na legislação em vigor, na matéria específica da utilização das infra-estruturas rodoviárias em que seja devido o pagamento de taxas de portagem;
II) A Direcção-Geral de Viação é a entidade que passará a ser responsável pela instrução e decisão final do procedimento de contra-ordenação;
III) É criado um regime transitório para os factos praticados antes da entrada em vigor da lei nova, que assegura a convolação das contravenções e transgressões praticadas antes da entrada em vigor da lei nova em contra-ordenações, sem prejuízo da aplicação do regime mais favorável ao agente, continuando a aplicar-se a lei processual antiga aos processos pendentes em juízo à data da entrada em vigor da lei nova, assegurando-se ainda a instrução dos processos por factos praticados antes da data da entrada em vigor da lei nova, cuja instauração seja posterior a esta pela autoridade administrativa, e, por último, a possibilidade de recurso, nos termos gerais;
IV) Os portageiros e outros funcionários das concessionárias são ajuramentados e passam a poder levantar autos de notícia que fazem prova plena dos factos neles descritos, o que constitui uma significativa inovação, relativamente ao regime em vigor, sendo aparentemente intenção do Governo conceder, a estes funcionários das concessionárias, poderes de autoridade;
V) As infracções podem ser detectadas através de meios de vigilância electrónica;
VI) Quanto a esta matéria, a proposta de lei limita-se a remeter para a legislação aplicável à vigilância electrónica, nada inovando, a este respeito;Acórdão no 255/200, publicado no DR, I-A n.o 155, de 08/07/02.
0041   |   II Série A - Número 072   |   05 de Janeiro de 2006 VII) Em audiência realizada em 16 de Novembro de 2005, a CNPD já considerou essa mesma legislação insuficiente e inadequada;
VIII) O relator reputa de toda a conveniência que a proposta de lei em evidência seja remetida à CNPD, para parecer prévio, no mais curto prazo possível.Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é do seguinteIII - ParecerQue a proposta de lei n.o 42/X, do Governo, que "Aprova o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem", está em condições de ser discutido na generalidade em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate.Palácio de São Bento, 4 de Janeiro de 2006.
O Deputado Relator, Nuno Magalhães - O Presidente da Comissão, Osvaldo Castro.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, registando-se a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.---PROPOSTA DE LEI N.o 43/X
(PROCEDE À CONVERSÃO EM CONTRA-ORDENAÇÕES DE CONTRAVENÇÕES E TRANSGRESSÕES EM VIGOR NO ORDENAMENTO JURÍDICO NACIONAL)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasI - IntroduçãoO Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.o 43/X, que procede à conversão em contra-ordenações de contravenções e transgressões em vigor no ordenamento jurídico nacional.
Esta apresentação foi efectuada nos termos do disposto da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do mesmo Regimento.
Por despacho de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República de 31 de Outubro de 2005, a iniciativa desceu à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias para emissão do respectivo relatório, conclusões e parecer.II - Objecto e motivação da iniciativaA proposta de lei sub judice tem por objectivo a desjudicialização e a descriminalização de infracções menos graves, que passarão a ter no ordenamento jurídico nacional um enquadramento mais adequado.
Na exposição dos motivos sustenta o Governo, com base no compromisso assumido através do seu Programa, consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros n.o 100/2005, de 30 de Maio, que a descriminalização de condutas cuja penalização está desactualizada tem ainda por desiderato contribuir para uma gestão racional do sistema judicial, libertando-o para a protecção de bens jurídicos que efectivamente mereçam a tutela judicial. Nesse sentido, reforça o Governo a necessidade de se proceder à conversão dos ilícitos de transgressão e contravenção em contra-ordenações, com a indicação de que em 2003 as transgressões e contravenções entradas nos tribunais corresponderam a 13% de todos os processos penais entrados, mormente as contra-ordenações estarem sujeitas em sede de impugnação a processo judicial.
De salientar que ficam de fora do âmbito da proposta de lei n.o 43/X os regimes jurídicos relativos aos transportes colectivos de passageiros e das taxas de portagens cobradas pelas concessionárias em infra-estruturas rodoviárias, no intuito de dar um tratamento coerente com os respectivos regimes e de reformular o respectivo quadro normativo.III - Enquadramento legalO regime geral do ilícito de mera ordenação social e respectivo processo encontra-se hoje plasmado no Decreto-Lei n.o 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.o 356/89, de
0042   |   II Série A - Número 072   |   05 de Janeiro de 2006 17 de Outubro, n.o 244/95, de 14 de Setembro, e n.o 323/2001, de 17 de Dezembro, e pela Lei n.o 109/2001, de 24 de Dezembro.
O direito de mera ordenação social é um direito relativamente jovem. Surgiu, no plano legislativo, em 1979, com o Decreto-Lei n.o 232, de 24 de Julho. Mas, por dificuldades na sua aplicação prática, a que acrescia a sua duvidosa constitucionalidade, o diploma ficou desprovido de qualquer eficácia directa e própria pela publicação do Decreto-Lei n.o 411-A/79, de 1 de Outubro.
Só com o Decreto-Lei n.o 433/82, de 27 de Outubro, é que se instituiu definitivamente em Portugal o "ilícito de mera ordenação social", entretanto já revisto pelos diplomas supra mencionados.
Com o objectivo de desjudicializar e descriminalizar certas infracções consideradas mais leves, isto é, decorrentes de actos que socialmente não têm a conotação de violação de princípios fundamentais ou que sejam passíveis de um juízo de censura ético-criminal, em relação ao ente que os pratica, a proposta de lei em apreço estabelece a conversão dos ilícitos de contravenção e transgressão em contra-ordenações, traduzindo a doutrina, já há muito sentida, pelos penalistas nacionais .
Convém ainda sublinhar que a Constituição da República Portuguesa, na alínea d) do n.o 1 do seu artigo 165.o, quando trata das matérias de reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República não se refere a "contravenções" mas, sim, a actos ilícitos de mera ordenação social.
É neste sentido que a proposta de lei em análise determina que o actual regime jurídico das infracções punidas como ilícitos de natureza contravencional ou transgressional passem a assumir a natureza de contra-ordenações, procedendo também à alteração de um regime contra-ordenacional em vigor.
Assim sendo, entre os artigos 2.o e 33.o se estabelece a alteração de regimes jurídicos que tipificam contravenções e transgressões, e que são, passamos a citar:- Os concursos de apostas mútuas concedidos à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa;
- O regime de instalações eléctricas: o regulamento de licenças para as instalações eléctricas e o regime de elaboração dos projectos das instalações eléctricas de serviço particular;
- O regime de combate às doenças contagiosas dos animais;
- O regime de fomento piscícola nas águas interiores;
- Os regimes das condições gerais do exercício das actividades de espectáculos: o regime das condições gerais do exercício das actividades profissionais ligadas aos espectáculos e o regime jurídico das condições gerais do exercício da actividade dos profissionais de espectáculos;
- O regulamento da profissão de fogueiro para a condução de geradores de vapor;
- O regime das albufeiras de águas públicas;
- As actuações na utilização dos solos e da paisagem;
- O regime da exposição e venda de objectos e meios de conteúdo pornográfico ou obsceno;
- Os regimes da recolha e transporte de leite e dos centros de concentração e de tratamento de leite: regime contra-ordenacional relativo às condições higiotécnicas de recolha e transporte de leite e aos centros de concentração e tratamento de leite;
- Os regimes jurídicos mortuários.Genericamente, são estabelecidas as seguintes alterações e ou aditamentos em cada um dos regimes apresentados: a conversão em contra-ordenações das contravenções ou transgressões existentes nos respectivos regimes, com a consequente alteração de pena de multa em coima; a actualização dos valores anteriormente aplicados na pena de multa, agora sob a forma de coima; a indicação da autoridade competente para a instauração, processamento, instrução e decisão dos processos de contra-ordenação e, por fim, a forma de repartição do produto das coimas pelas diversas entidades.
O artigo 34.o procede, ainda, à alteração de um regime contra-ordenacional vigente (o Decreto-Lei n.o 411/98, de 30 de Dezembro, alterado pelos Decretos-Lei n.o 5/2000, de 29 de Janeiro, e n.o 138/2000, de 13 de Julho), em que se incluem as alterações do valor das coimas a aplicar, das autoridades competentes para determinar a instrução do processo contra-ordenacional e do destino do produto das coimas, respectivamente.
O artigo 36.o, inserido no Capítulo IV, sob a epígrafe "Disposições finais e transitórias", permite ainda a conversão em contra-ordenações das normas que prevêem contravenções e transgressões, inseridas em legislação não abrangida na proposta de lei em análise.
Para o efeito, está estabelecido como regra a substituição das penas de multa por coimas, e ainda que as infracções com penas alternativas de prisão e de multa sejam punidas com coimas de montante igual ao previsto nas respectivas multas e que as infracções anteriormente punidas unicamente com pena de prisão ou   Posição defendida por Eduardo Correia e J. Figueiredo Dias, nas Jornadas de Direito Criminal, C.E.J., 1983. Expressamente, refere Figueiredo Dias, " (...) ou um comportamento possui dignidade penal e deve constituir um crime, inscreva-se ele no corpo do direito penal clássico ou no direito penal económico-social; ou ele não possui a dignidade penal e deve ser descriminalizado, passando eventualmente a constituir uma contra-ordenação ameaçada com uma coima (...)", p. 325
0043   |   II Série A - Número 072   |   05 de Janeiro de 2006 cumulativamente com penas de prisão e de multa, sejam punidas com coimas cujos limites são os previstos no regime geral do ilícito de mera ordenação social.
De sublinhar que o regime subsidiário é o regime geral do ilícito de mera ordenação social e respectivo processo, quer quanto às contra-ordenações estabelecidas nos regimes abrangidos na proposta de lei em apreço (artigo 35.o) quer para as contra-ordenações estabelecidas pela conversão das contravenções e transgressões cujos regimes não estão previstos (especialmente) na proposta de lei em análise (n.o 7 do artigo 36.o).
Ficam, ainda, de fora do âmbito da proposta de lei n.o 43/X os regimes jurídicos relativos aos transportes colectivos de passageiros  e das taxas de portagens cobradas pelas concessionárias em infra-estruturas rodoviárias  (n.o 8 do artigo 36.o).
A proposta de lei estabelece uma norma transitória tendo em vista permitir que as contravenções e transgressões praticadas já praticadas possam vir a ser sancionadas como contra-ordenações, sem prejuízo da aplicação do regime mais favorável, nomeadamente o sancionatório.
Por último, o artigo 39.o determina que as alterações apresentadas na proposta de lei n.o 43/X entram em vigor "30 dias após a sua publicação".
É neste contexto que o XVII Governo Constitucional apresenta à Assembleia da República a proposta de lei n.o 43/X.Conclusões1. O Governo apresentou à Assembleia da República a proposta de lei n.o 43/X, que procede à conversão dos ilícitos de contravenção e transgressão, ainda vigentes no ordenamento jurídico nacional, em contra-ordenações.
3. A proposta de lei n.o 43/X procede à conversão de regimes específicos que estabelecem contravenções e transgressões em contra-ordenações, sobretudo através da consequente alteração de pena de multa em coima, da alteração dos valores das coimas (anteriormente penas de multa), da indicação da autoridade competente para a instauração, processamento, instrução e decisão dos processos de contra-ordenação e da forma da repartição do produto das coimas pelas diversas entidades.
4. Procede à alteração de um regime contra-ordenacional vigente através das alterações do valor das coimas a aplicar, das autoridades competentes para determinar a instrução do processo contra-ordenacional e do destino do produto das coimas, respectivamente.
5. Permite ainda a conversão em contra-ordenações das normas que prevêem contravenções e transgressões, inseridas em legislação não abrangida na proposta de lei em análise, em que se salienta a substituição das penas de multa por coimas, as infracções com penas alternativas de prisão e de multa passem a ser punidas com coimas de montante igual ao previsto nas respectivas multas e que as infracções anteriormente punidas unicamente com pena de prisão ou cumulativamente com penas de prisão e de multa passem a ser punidas com coimas cujos limites são os previstos no regime geral do ilícito de mera ordenação social e respectivo processo.
6. A presente iniciativa legislativa estabelece ainda uma norma transitória que visa permitir que as contravenções e transgressões já praticadas anteriormente sejam sancionadas como contra-ordenações, sem prejuízo da aplicação do regime mais favorável.
7. Finalmente, fixa a entrada em vigor das alterações propostas em 30 dias após a sua publicação.ParecerNestes termos, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a proposta de lei n.o 43/X apresentada reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate.Palácio de São Bento, 4 de Janeiro de 2006.
A Deputada Relatora, Teresa Diniz - O Presidente da Comissão, Osvaldo Castro.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, registando-se a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.---Proposta de lei n.o 41/X (Gov.) - Aprova o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de transportes colectivos de passageiros.
Proposta de lei n.o 42/X (Gov.) - Aprova o regime sancionatório aplicável às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias onde seja devido o pagamento de taxas de portagem.
0044   |   II Série A - Número 072   |   05 de Janeiro de 2006 PROJECTO DE RESOLUÇÃO N.o 88/X
ENCARGOS DO ESTADO COM AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: CONCESSÕES RODOVIÁRIAS E FERROVIÁRIASSegundo a Auditoria n.o 33/05, do Tribunal de Contas, sobre os "Encargos do Estado com as parcerias público-privadas: concessões rodoviárias e ferroviárias", os encargos do Estado com as auto-estradas em regime de SCUT (sem custos para o utilizador) rondavam, em Maio de 2005, 17 mil milhões de euros.
Desde a celebração dos primeiros contratos (em 1997) até à actualidade as sete concessões celebradas em regime de SCUT (Costa da Prata, Beira Interior, Algarve, Grande Porto, Interior Norte, Beira Litoral/Beira Alta e Norte Litoral) custaram, a cada português, mais de 170 000 euros.
Do total dos gastos estimados com as SCUT - acerca dos quais o Tribunal de Contas verifica haver um "fraco controlo orçamental" -, a maior fatia (15,76 mil milhões de euros) diz respeito a pagamentos contratualizados, a que acrescem as verbas referentes aos reequilíbrios financeiros, que totalizam 894,8 milhões de euros e, ainda, 365 milhões de euros em expropriações.
Assim, fica uma vez mais provado que as SCUT são um mau negócio para o Estado português.
As SCUT são insuportáveis, injustas e inadequadas.
Insuportáveis, pelo peso desmesurado que têm no orçamento do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Injustas, porque somente as concessões do interior do País (três em sete) servem populações claramente mais carenciadas em termos de desenvolvimento económico-social ou porque a A2 (que serve o Alentejo, zona do interior do País com um índice de poder de compra claramente abaixo da média nacional) tem uma portagem "real".
Inadequadas, porque o seu peso orçamental acabará por hipotecar, por exemplo, a manutenção da rede viária, as questões de segurança rodoviária, a conservação de estradas e pontes e o desenvolvimento do sistema rodoviário.
Assim, e tendo em conta a grave situação financeira do País, a Assembleia da República recomenda ao Governo que:1 - Proceda a uma avaliação sócio-económica das populações servidas pelas concessões SCUT.
2 - Inicie decisivamente o processo de introdução de portagens nas SCUT que não sejam no interior do País ou que não sirvam populações claramente mais carenciadas do ponto de vista económico-social.Palácio de São Bento, 21 de Dezembro de 2005.
Os Deputados do CDS-PP: Nuno Teixeira de Melo - Nuno Magalhães - Pedro Mota Soares - Miguel Anacoreta Correia - António Carlos Monteiro - Teresa Caeiro - Diogo Feio.A Divisão de Redacção e Apoio Audiovisual.
0002   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 PROPOSTA DE LEI N.o 30/X
APROVA AS GRANDES OPÇÕES DO PLANO PARA 2005-2009Parecer do Conselho Económico e SocialÍndiceIntrodução
I. 1.a OPÇÃO - "Assegurar uma trajectória de crescimento sustentável, assente no conhecimento, na inovação e na qualificação dos recursos humanos"
II. 2.a OPÇÃO - "Reforçar a coesão social, reduzindo a pobreza e criando mais igualdade de oportunidades".
II.1. Mais e melhor educação para todos
II.2. Mercado de trabalho, emprego e formação
II.3. Melhor protecção social e maior inclusão
II.4. Mais e melhor política de reabilitação
II.5. Saúde: um bem para as pessoas
II.8. Política de família, igualdade, imigração e inclusão
III. 3.a OPÇÃO - "Mais qualidade ambiental, melhor ordenamento do território, maior coesão e melhores cidades"
III.1. Mais qualidade ambiental, melhor ordenamento do território, maior coesão e melhores cidades
III.2. Políticas essenciais para o desenvolvimento sustentável
III.3. Mais e melhor desporto. Melhor qualidade de vida e melhor defesa do consumidor
IV. 4.a OPÇÃO - "Elevar a qualidade da democracia, modernizando o sistema político e colocando a justiça e a segurança ao serviço da plena cidadania".
V. 5.a OPÇÃO - "Valorizar o posicionamento externo de Portugal e construir uma política de defesa adequada à melhor inserção internacional do País".
VI. Grandes opções de política de investimentos
VII. A política económica e social das regiões autónomas
Declarações de votoIntroduçãoEste parecer é emitido pelo Conselho Económico e Social (CES) nos termos previstos no artigo 9.o da Lei n.o 43/91, de 27 de Julho, e do preceituado no artigo 92.o da Constituição da República Portuguesa.
O Parecer incide sobretudo sobre as Grandes Opções do Plano (GOP) de 2005-2009, embora sejam também feitas numerosas referências às GOP e linhas de actuação para 2005-2006.
O CES não pode deixar de assinalar que o apertado calendário que baliza a preparação e elaboração deste parecer, mais apertado ainda quando o documento das GOP lhe chega com atraso, limita aos seus membros uma mais detalhada apreciação e discussão do documento em análise.
Acresce que a completa ausência de informação sobre os projectos de investimento que o Governo pretende prosseguir ou incentivar no período das GOP impossibilita, por parte do CES, uma apreciação da exequibilidade de alguns dos aspectos fundamentais da política definida. Trata-se de uma lacuna grave do documento que impede o CES de dar resposta plena às exigências de um parecer desta natureza.
0003   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 Refira-se ainda que o CES aprovou recentemente um parecer de Iniciativa sobre "Grandes Opções do Plano e Estratégia de Desenvolvimento"  que constitui um dos elementos informadores do presente parecer.
O parecer desdobra-se em duas partes: uma apreciação na generalidade, a que se segue uma apreciação na especialidade seguindo as cinco opções constantes do documento, com uma referência final às políticas económicas e sociais das regiões autónomas.Apreciação na generalidade1. O País encontra-se confrontado com desafios de grande dimensão e profundidade.O impacte da globalização, do alargamento da União Europeia, da entrada em força de países como a China ou a Índia no comércio mundial tornaram claro que a economia portuguesa se encontra hoje numa profunda crise, cuja explicação primeira se encontra na perda de competitividade.
Não são de agora os factores que explicam esta perda de competitividade. Eles têm vindo a actuar permanentemente desde há mais de uma década e podem resumir-se numa única frase: a economia portuguesa especializou-se demasiado tempo em padrões produtivos assentes em mão-de-obra intensiva, barata e pouco qualificada. E, assim, se tornou muito vulnerável às mudanças ocorridas nas correntes internacionais de comércio.
As empresas portuguesas debatem-se, com efeito, entre a competição movida pelos países mais desenvolvidos - face aos quais não temos sido suficientemente capazes de apresentar produtos e serviços de qualidade, diferenciadores e de elevado valor acrescentado - e a nova concorrência de países do leste europeu e asiáticos, face aos quais não é possível competir em termos de custo de trabalho.
As projecções macroeconómicas, não só as que, como no documento agora apresentado pelo Governo, se referem ao futuro de médio prazo, como aquelas que seriam possíveis de elaborar para o longo prazo extrapolando as tendências da última década, não deixam dúvidas: é a própria viabilidade da economia portuguesa que está ameaçada.
Desafios desta ordem de grandeza, a que se juntam outros impossíveis de rodear, como a situação periférica do País ou o envelhecimento acelerado da população portuguesa, exigem a definição de uma estratégia de desenvolvimento articulada, coerente e exequível que vá ao essencial e que mobilize para a mudança, ou seja, para a criação de uma economia assente em factores de competitividade dinâmicos e com futuro, que assegurem mais e melhores empregos e uma maior coesão social.
O CES, no seu Parecer sobre "GOP e Estratégia de Desenvolvimento", teve oportunidade de elencar alguns domínios que considera essenciais para dar corpo a uma tal estratégia e entende que o documento agora apresentado pelo Governo se revela nitidamente insuficiente como documento orientador de uma estratégia de desenvolvimento a médio/longo prazo que mobilize os parceiros sociais e outros agentes económicos e sociais e possa fazer face aos desafios que o País enfrenta, não apenas de natureza económica e financeira, mas também de ordem social, cultural e comportamental. E Portugal confronta-se actualmente, não apenas com um problema grave de competitividade, mas também com uma situação social difícil, em que sobressaem o forte aumento do desemprego, o acentuar das desigualdades económicas e sociais, o aumento do risco de exclusão e da pobreza.
A resolução dos problemas económicos e sociais é inseparável da procura de consensos sectoriais e globais susceptíveis de encontrar um novo ciclo de progresso económico e social.
Conforme o CES referencia no seu parecer sobre "GOP e Estratégia de Desenvolvimento", crescimento económico e avanço social, nas sociedades modernas, não podem estar desligados. Os factores de competitividade deixaram de se ligar apenas aos aspectos mais básicos da economia para serem também determinados pela forma como evoluem e inovam as relações sociais.2. Regista-se, sem dúvida, no documento em apreciação, uma intenção clara de atender a algumas críticas que repetidamente têm sido feitas, designadamente nas observações constantes do parecer de Iniciativa do CES sobre "GOP e Estratégia de Desenvolvimento", já referido:- De falta de enquadramento das GOP anuais em perspectivas de prazo mais longo,
- De défice relevante de integração das políticas, que não se consegue pelo simples somatório das políticas próprias de cada sector, e, igualmente,
- De défice de objectividade que não se evita com o simples elenco de objectivos, sem metas bem definidas e sem programação temporal.Por outro lado, no Conselho Europeu da Primavera de 2005, que marcou o relançamento da Estratégia de Lisboa, os Estados-membros da União Europeia comprometeram-se a elaborar os denominados Programas Nacionais de Reforma, com base nas Orientações Integradas para o Crescimento e o Emprego. Os referidos Programas Nacionais de Reforma devem estabelecer uma estratégia compreensiva para três anos. Nesse
0004   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 sentido, e dada a necessidade de apresentação do Programa Nacional de Reforma, o CES considera que as GOP deveriam enquadrar explicitamente as principais orientações do Programa.3. O documento das GOP que o Governo apresenta ao CES revela, com efeito, preocupações de integração da perspectiva anual (2005-2006) em perspectivas de médio prazo (2005-2009). Mas, independentemente da forma como o faz - e dele não resultam orientações claras e integradas de política que permitam responder aos múltiplos desafios de carácter estrutural com que o nosso País está confrontado -(i) Escapa-lhe a perspectiva do longo prazo, que não deveria ser negligenciada;
(ii) Não sendo um simples somatório de contributos sectoriais, ainda parece sê-lo em proporção significativa, até porque a promessa de "promoção da integração das preocupações ambientais na concepção e concretização das políticas sectoriais" (pág.56) ainda não é desta vez realizada, não tendo sido sequer convocada para desempenhar um papel integrador não menos importante a dimensão espacial (regional ou territorial) das políticas, como também não o foi a dimensão competitiva da própria economia; além disso,
(iii) O documento vê ainda a sua apreciação afectada por raramente apresentar, nos casos em que isso seria possível e justificável, metas quantificadas para serem atingidas, com programação temporal minimamente explicitada.4. O primeiro comentário feito afigura-se relevante, pelo menos no sentido de que há objectivos que, válida e sustentadamente, só podem ser atingidos em prazos longos, mais longos do que o período normal das legislaturas, pelo que não deve ser adiada a discussão da sua validade e a decisão política representativa da necessidade do seu alcance.
O comentário será ainda relevante porque, como se referiu, o cenário macroeconómico do Governo que nas GOP 2005-2009 se apresenta, se já é profundamente preocupante na perspectiva do médio prazo quanto a desafios cruciais postos à economia portuguesa, atinge níveis de preocupação ainda maiores quando projectado para prazos mais longos, a levantarem grandes interrogações sobre o que alguns já chamam a "viabilidade" da economia portuguesa, quando se procura avaliar a evolução do défice externo e do endividamento, por exemplo. Além de que, questões fulcrais, e não simplesmente conjunturais, como as da globalização e as da União Europeia, parecem ficar significativamente esquecidas no contexto global.
As GOP estão, parece, ao contrário do que afirmam, longe de evidenciarem efectiva retoma de uma "trajectória de crescimento sustentado, de convergência com os parceiros europeus e de maior participação no processo de globalização" .
Reconhecem, a "Apresentação" do documento e o CES, ser necessária "uma nova dinâmica de exportação de bens e serviços assente na melhoria da produtividade e na alteração do padrão de especialização, no sentido de incorporação de maior valor acrescentado, reflectindo esforços sérios de inovação e progresso tecnológico" ; mas nem o cenário macroeconómico o revela suficientemente, nem a explicitação das Opções dão a esses objectivos expressão adequada.5. O segundo comentário pretende sublinhar a importância do factor ambiental como elemento integrador, tal como o Governo o considera, embora não seja visível o seu efectivo aproveitamento; mas serve também para sublinhar o menosprezo pela dimensão espacial de algumas políticas e a integração que essa "dimensão" facilitaria se fosse considerada. Acontece, de resto, que o factor "espaço", que poderia ser utilizado como instrumento atenuador das dificuldades próprias de uma situação periférica, apenas foi utilizado para autonomizar as problemáticas das regiões autónomas, que aparecem em anexo às GOP, o que resolve a questão da explicitação destas embora, parece, de forma não inteiramente feliz. Porque as regiões autónomas são parte do todo nacional, as Grandes Opções deveriam integrá-las mais visivelmente no seu conteúdo.
Adicionalmente, o CES manifesta preocupação quanto ao défice de articulação e integração de objectivos de natureza económica com objectivos em termos de emprego e de coesão social. É questão das mais relevantes, expressa pelo CES no seu parecer de Iniciativa sobre "GOP e Estratégia de Desenvolvimento".6. O terceiro comentário será concretamente ilustrado na "apreciação na especialidade". É extenso o rol de intenções e de preocupações apresentadas em passos vários do documento, como que para referenciar políticas e objectivos. É muito limitado o número de tais "intenções" que vieram a ser consubstanciadas em objectivos concretos quantificados, nos casos em que a quantificação seria possível e desejável. Mais limitado ainda o número de objectivos que tiveram tradução em metas a atingir ao longo do período, com compromisso temporal minimamente definido, a não ser algumas que as Opções para 2005-2006 explicitam para este período.
Ora, entende-se que as GOP devem desempenhar, além do mais, uma função de explicitação de objectivos em termos de ser possível o acompanhamento atempado da execução das políticas, a
0005   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 responsabilidade atempada da sua execução e, até, a identificação dos agentes responsáveis por tal execução, ao longo do período e não apenas no fim dele.7. Justificar-se-á, parece, uma nota adicional sobre o facto de, no elenco de objectivos a atingir, estes virem expressos frequentemente por estratégias a definir e adoptar, políticas a conceber, planos a realizar, estudos a efectuar, diagnósticos a fazer, instituições ou agências a criar, ..., sem expressão concreta do prazo previsto para a sua finalização ou instalação. A tais tipos de "objectivos", para que o acompanhamento atempado seja possível e a responsabilização possa acontecer, aplicar-se-ão integralmente as apreciações que se acabou de fazer. Considerar estas apreciações como relevantes equivale, de algum modo, a marcar bem a diferença entre um programa eleitoral, um Programa de Governo e as Grandes Opções "feitas", cuja formulação tem base constitucional e só se ganharia em ver confrontadas com as estratégias e as políticas alternativas possíveis, de cujo "leque" elas terão sido seleccionadas.8. Finalmente, não dispõe o CES - e não existirão ainda - outros instrumentos de política vocacionados para o desenvolvimento económico e social espacialmente equilibrado que se referem na "Apresentação" das GOP: o Programa Nacional de Reforma, a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável e o Quadro de Referência Estratégica Nacional que "oportunamente" virão a ser conhecidos; e não se dispõe também, além disso, do programa de investimentos públicos a executar. Como se integrarão todos esses documentos com as GOP que foram submetidas para parecer é uma interrogação importante que fica.
Em particular, relativamente à Estratégia de Lisboa, e conforme se referiu acima, o CES manifesta a sua preocupação pelo facto de estas GOP 2005-2009 não surgirem articuladas com os princípios e orientações principais da Estratégia. A importância da redinamização da Estratégia de Lisboa foi, aliás, recentemente destacada em parecer de iniciativa do CES sobre a matéria .
Tudo isto cria limitações ao CES na elaboração do seu parecer sobre as GOP. A enumeração feita das "Grandes Opções de Política de Investimentos para 2005-2009" não satisfaz inteiramente por falta de objectividade na concretização. Nem sequer dá ideia do "apego" institucional e, sobretudo, financeiro aos projectos, e importaria conhecê-lo, especialmente em relação aos projectos de grande envergadura, como se arriscam a sê-lo, no campo dos transportes, os da "Alta velocidade" e o "Novo aeroporto" e, igualmente, em relação a outros projectos de "menor notoriedade pública", mas integradores, que possam, além disso, ser construídos na base de parcerias, onde o investimento público possa ser indutor de maior e melhor investimento privado.
Também aqui o CES desejaria poder incluir no seu parecer opiniões concretas, a partir de informações igualmente concretas, designadamente sobre a avaliação económica e social das escolhas e sobre a programação e o financiamento.Apreciação na especialidadeI. 1.a OPÇÃO - "Assegurar uma trajectória de crescimento sustentável, assente no conhecimento, na inovação e na qualificação dos recursos humanos"Tal como o CES refere no seu recente parecer sobre "GOP e Estratégia de Desenvolvimento", o crescimento económico tem de assentar, duplamente, na acumulação de factores produtivos e na melhor combinação da sua utilização. Esta melhoria na utilização dos factores produtivos é o que se denomina, nas análises do crescimento económico, por aumento da produtividade global dos factores. Por outro lado, a sustentabilidade implica que o caminho de crescimento a seguir não gere desequilíbrios tais que, mais tarde, levem a uma interrupção do próprio processo de crescimento.
Neste parecer e, em relação a esta Opção, vai analisar-se, em primeiro lugar, o cenário macroeconómico e, seguidamente, os aspectos da acumulação e da produtividade global dos factores. Dada a importância que o documento das GOP atribui ao progresso técnico, depois dos aspectos macroeconómicos, começa-se a abordagem pela produtividade global dos factores, seguindo-se o investimento em capital humano e, finalmente, o investimento em capital físico.I.1. O cenário macroeconómico
O cenário macroeconómico apresentado levanta dúvidas em relação a alguns aspectos essenciais para a nossa economia.
Essas dúvidas são, principalmente, de dois tipos:- Em primeiro lugar, se, visto o cenário numa óptica de longo prazo, o período 2005-2009 contribuirá para repor Portugal numa trajectória de progresso em convergência real com a Europa;
0006   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 - Em segundo lugar, se, admitindo que se verificaria o cenário apresentado pelo Governo, a sustentabilidade do crescimento se afigura assegurada.Em relação ao primeiro aspecto, não parece muito compreensível que, com tanto esforço de investimento em capital físico, que aumentará 27,3% entre 2005 e 2009, e de capital humano, tal como os objectivos das GOP apontam, a produtividade do trabalho só aumente 5% no período 2005 a 2009, ou seja, cerca de 1% ao ano. Se tal sucedesse isso seria um completo fracasso do esforço de acumulação de factores produtivos pois, mesmo supondo realizadas as melhorias da combinação desses mesmos factores, pressupostas na 1.a Opção, não se obteriam resultados práticos significativos sobre a produtividade do trabalho. Visto numa perspectiva de longo prazo, o período 2005-2009 seria, neste aspecto, quase tempo perdido e contribuiria para manter uma evolução desfavorável da produtividade, face à média comunitária, que se regista desde o ano 2000.
Apesar dos avultados investimentos no ensino e formação profissional, e do investimento em capital físico ter aumentado cerca de 3,7% ao ano entre 1996 e 2009, a verdade é que esta acumulação de capital físico e humano não se tem traduzido e não se traduzirá no futuro, a verificar-se o cenário das GOP, em correspondentes aumentos da produtividade do trabalho. Com efeito, se o cenário macroeconómico se verificar, isso significará que, entre 1996 e 2009, a produtividade do trabalho aumentaria apenas 1,1% ao ano, o que corresponderia, para este período, a nenhuma convergência com os países da zona euro e a uma divergência clara em relação ao total dos países da União Europeia.
O reduzido crescimento da produtividade reflecte-se, por outro lado, num relativamente elevado crescimento do emprego face ao ritmo modesto de crescimento económico. O CES considera que, na ausência de uma aceleração do crescimento do PIB para além do previsto, será muito difícil de obter um crescimento do emprego como o que consta do cenário das GOP.
O CES expressa também a sua preocupação quanto ao comportamento da taxa de inflação nos últimos anos, nomeadamente quanto aos impactes negativos sobre os rendimentos salariais, pensões de reforma e outros rendimentos do desvio entre a inflação prevista e a inflação verificada. Note-se, por exemplo, que o OE 2005 tinha como previsão uma taxa de inflação para 2005 de 2% (ponto central do intervalo de previsão), enquanto no actual cenário surge um valor de 2,7%.
O CES sublinha, mais uma vez, a importância da estabilidade das previsões de agregados como a taxa de inflação para a definição e eficácia das políticas de rendimentos.
No que respeita à sustentabilidade macroeconómica, dois aspectos devem merecer especial atenção: o défice das contas com o exterior e o défice das contas públicas.
O CES encara com grande preocupação a evolução das contas com o exterior. Embora não irrealista, o cenário previsto para 2005-2009 é, certamente, optimista, tendo em conta as medidas previstas nas GOP, quando aponta para um crescimento das exportações que é superior ao das importações e que atinge cerca de 6,7% ao ano. Mesmo com este crescimento das exportações e das importações, o défice em relação ao exterior não desceria abaixo dos 5% do PIB e, nos próximos cinco anos, o nosso endividamento externo aumentaria mais cerca de 30% do PIB , a partir de valores que já são actualmente elevados. Visto numa óptica de mais longo prazo, o endividamento aumentaria cerca de 75% do PIB entre 1996 e 2009. A gravidade desta situação levanta a interrogação de saber se são suficientes as medidas constantes do documento, no sentido de aumentar as exportações de bens e serviços e de reduzir algumas importações, em particular, as de energia, principalmente quando o preço do petróleo continua a subir.
A sustentabilidade das finanças públicas é, a justo título, uma das preocupações fundamentais da política definida nas GOP. No entanto, a informação apresentada não permite ao CES ajuizar da sustentabilidade que se pretende garantir. Seria necessário dispor, entre outros, de previsões actualizadas sobre a sustentabilidade dos sistemas de segurança social e da saúde.
O CES regista, também, com preocupação a perda de peso da formação bruta de capital fixo (FBCF) do Estado no PIB no período 2005-2009. A descida de 3,3% do PIB em 2005 para 2,8% em 2009 significa, dado o crescimento previsto para o PIB, uma estagnação da FBCF pública no nível de 2005.
O CES considera que tal será dificilmente compatível com o que se encontra previsto nas actuações do Estado para este período, ainda que o investimento público seja reorientado e seja reduzido o peso das despesas em investimento material relativamente a despesas de investimento na qualificação dos recursos humanos, muitas das quais não são classificadas como FBCF. Porém, o eventual aumento destas últimas não é detectável no quadro das perspectivas orçamentais das administrações públicas.
O CES regista com agrado o compromisso do Governo de apresentar, a partir da Primavera de 2006, um orçamento macroeconómico cobrindo um período de cinco anos, assim como a intenção de acelerar a implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública, que o CES considera que deveria estar concluída até final de 2006, e o desenvolvimento da gestão por objectivos e dos sistemas de avaliação de desempenho dos funcionários e dos serviços.
0007   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 O CES chama, entretanto, a atenção para que as especificidades próprias do serviço público recomendam a maior prudência em eventuais aproximações do exercício das funções públicas ao regime de contrato individual de trabalho e, bem assim, no desenvolvimento de uma cultura de risco e concorrência entre serviços públicos.I.2. A produtividade global dos factores
Neste ponto estão incluídas questões muito diversas que vão desde o nível e progresso tecnológico do País até às melhorias de gestão e de organização da sociedade.I.2.1. O progresso científico e técnico
A importância atribuída ao progresso tecnológico no documento das GOP é grande e, sem dúvida, que o é a justo título. Assinale-se como muito positiva a fixação de objectivos quantificados para o crescimento dos recursos humanos em Investigação e Desenvolvimento (I&D), para o número de doutoramentos, para o esforço empresarial em I&D, para o investimento público em I&D e para o registo de patentes. São objectivos ambiciosos e que, se forem cumpridos, representarão um progresso muito significativo no aumento da capacidade científica e técnica do País. Os meios previstos para realizar estes objectivos parecem, em geral, adequados, mas não é possível afirmar que eles sejam suficientes, dada a inexistência de uma previsão sobre os recursos financeiros a atribuir.
Contudo, o CES chama a atenção para o facto de que o investimento público em I&D deve visar uma maior ligação deste com o sistema de inovação no seu conjunto, especialmente ao nível das empresas, dando-se particular realce às áreas da investigação aplicada a projectos empresariais e da difusão dos conhecimentos adquiridos.I.2.2. A inovação
No que respeita à inovação, também os objectivos das GOP, incluindo nestes o que é referido nas linhas de actuação para 2005-2006, apontam para uma mudança positiva na forma de encarar este domínio, que é hoje fundamental para permitir um aumento de competitividade da nossa economia. No entanto, há também insuficiências de concretização evidentes. Assim, quando se afirma - e bem - que se vão estimular programas orientados para a resolução de problemas de interesse público, teria sido útil concretizar já alguns desses programas, em particular procedendo a uma articulação com o que é dito das necessidades de inovar em outras áreas de actuação governamental.
Aspecto muito positivo é o desenvolvimento que se pretende incutir aos programas no âmbito da sociedade da informação. No entanto, o CES alerta para o risco de a realização de alguns destes programas, caso não sejam projectados sobre o conjunto do tecido económico - em especial ao nível das PME - poderem reforçar o carácter dual da economia.
De assinalar que, não obstante o Governo anterior ter aberto em Setembro de 2004 um concurso público nacional para o desenvolvimento do Registo Nacional de Fornecedores, a verdade é que a solução informática que constitui o repositório central de fornecedores do Estado se mantém inalterada desde 1997, impedindo, deste modo, as empresas que se constituíram posteriormente de participarem nos concursos para fornecimentos do Estado.
Nota-se, entretanto, uma grande insuficiência no que respeita às questões da qualidade. Elas são referidas, quase de passagem, nas linhas de actuação referentes ao desenvolvimento empresarial, e assumem alguma relevância na intenção de criar um regime de qualidade nacional aplicável aos produtos agrícolas e agro-alimentares, mas merecia bem mais do que isso, principalmente porque inovação e qualidade, sendo embora dois conceitos distintos, existe toda a vantagem, do ponto de vista das políticas públicas, em os encarar conjuntamente, uma vez que cada um deles pode influenciar positivamente o outro.
Um aspecto importante da qualidade tem a ver com a produção e disponibilização da informação estatística. Com efeito, a informação estatística constitui um elemento fundamental para a correcta tomada de decisões de política económica e social, que devem assentar em dados rigorosos e disponíveis em tempo adequado. O CES continua a manifestar a sua preocupação pela qualidade da informação estatística disponibilizada pelo Sistema Estatístico Nacional e recomenda que a melhoria desta informação seja considerada prioritária.I.2.3. A desburocratização
Na situação concreta do nosso país este é, decerto, um dos aspectos que mais importância assume no aumento da produtividade global dos factores.
É, assim, positivo que no documento as preocupações com a desburocratização surjam frequentemente a propósito dos diversos domínios de actuação governamental.
A desburocratização não parece possível sem enfrentar decididamente o arcaísmo da repartição de algumas funções no seio da Administração Central, Regional e Local, em que são mantidas estruturas verticais fechadas, desadaptadas à resolução de problemas. Basta, aliás, comparar os objectivos e prioridades das GOP com as estruturas administrativas existentes. Do mesmo modo, parece existir algum desajustamento
0008   |   II Série A - Número 035S2   |   21 de Julho de 2005 na afectação dos meios humanos e materiais da Administração relativamente às prioridades estabelecidas nas GOP e em termos de atribuições estatais.