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223 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013b) Finanças Locais  Além das matérias já referenciadas em torno dos montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado, merecem destaque as regras previstas para a Redução do Endividamento, bem como do Fundo de Emergência Municipal (FEM) e Cooperação Técnica e Financeira (CTF).A proposta de OE 2014 mantém a regra já constante do OE 2013 que obriga as entidades da administração local a reduzirem no mínimo em 10%, os pagamentos em atraso, com mais de 90 dias registados no SIIAL (5% até ao final do primeiro semestre).Esta redução é acumulável com as obrigações decorrentes da aplicação do PAEL (Programa de Apoio à Economia Local), tendo sido acrescentada a obrigação de redução dos pagamentos em atraso em montante equivalente á poupança que as autarquias locais venham a obter por força da redução remuneratória. Como já determinara o OE 2013, os municípios que cumpram o limite da divida total, agora calculado em conformidade com o novo regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais, podem substituir a última referida redução, por uma aplicação financeira efetuada junto da Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública.O aumento da receita do IMI, resultante do processo de avaliação geral dos prédios urbanos13, que no OE 2013, tinha obrigatoriamente de ser canalizado para a redução do endividamento de médio e longo prazo do município, é na proposta de OE 2014 obrigatoriamente utilizado nas seguintes finalidades: Capitalização do Fundo de Apoio Municipal14;  Pagamento de dívidas a fornecedores, registadas no SIIAL a 30 de Agosto;  Redução do endividamento de médio e longo prazo do município;  Capitalização do Fundo de Investimento Municipal15,Através de um processo de repartição a regular em decreto-lei e a aprovar futuramente.O OE 2014 mantém as regras previstas para as dívidas das autarquias locais relativas ao setor da água, saneamento e resíduos. Refira-se, ainda, que o Governo solicita autorização legislativa no sentido da aprovação de mecanismos de garantia de                                                            13 Decreto-Lei n.o 287/2003, de 12 de novembro, com a redação que lhe foi dada pela Lei n.o 60A/2011, de 30 de novembro.14 Artigo 64.o da Lei n.o 73/2013, de 3 de setembro 15 A regular em diploma próprio.
224 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013cobrança de dívidas de autarquias locais às entidades gestoras de sistemas multimunicipais de abastecimento de água, saneamento ou resíduos urbanos.As verbas previstas para as rubricas Fundo de Emergência Municipal e Cooperação Técnica e Financeira sofreram uma diminuição em termos comparativos com as verbas inscritas no OE 2013.A autorização das despesas no Fundo de Emergência Municipal é fixada em 2.500.000 €, que contrasta com os 5.000.000 € previstos no OE 2013. De igual modo, a verba inscrita no orçamento dos encargos gerais do Estado para auxílios financeiros e cooperação técnica financeira fixada em 2.500.000 €, sofre uma redução de 500.000 € em termos comparativos.c) Impostos locaisO OE 2014 introduz algumas alterações ao Código do Imposto Municipal sobre Imóveis (Código do IMI), designadamente quanto à abrangência da isenção do imposto e reclamação das matrizes. As cláusulas de salvaguarda insertas no arto 15-O não foram objeto de alteração. Nestes termos mantém-se em vigor para o IMI que vier a ser liquidado em 2014, bem como, nas liquidações a efetuar nos anos posteriores quando seja aplicável a cláusula especial referida no no 2 daquela disposição legal.Referência para o facto de o OE 2014 contemplar uma redução para metade das taxas de imposto municipal sobre imóveis e de imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis, até aqui isentos, dos prédios integrados em fundos de investimento imobiliário abertos ou fechados de subscrição pública, em fundos de pensões e em fundos de poupança-reforma, que se constituam e operem de acordo com a legislação nacional.Saliente-se também que o OE 2014 prorroga até 31 de Dezembro de 2015, o regime fiscal dos fundos e sociedades de investimento imobiliário para arrendamento habitacional16.                                                           16 Arts. 102.o a 104.o da Lei n.o 64-A/2008, de 31 de dezembro.
225 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013d) PessoalMantém-se a obrigatoriedade de as autarquias locais reduzirem, no mínimo, em 2% o número de trabalhadores face aos existentes em 31 de dezembro de 2013. Este valor mínimo de 2% sobe para 3%, nos municípios cuja divida total ultrapasse, em 31 de dezembro de 2013, 2,25 vezes a média da receita corrente liquida cobrada nos três exercícios anteriorese) Transferências das autarquias locais para o orçamento do Serviço Nacional de SaúdeAs transferências das autarquias locais para o orçamento do Serviço Nacional de Saúde, por conta dos cuidados de saúde prestados aos seus trabalhadores, deixam de ter em conta o “custo histórico” dos tratamentos (solução dos Orçamentos de Estado anteriores), para passarem a ser feitos em função do “custo efetivo” dos cuidados de saúde realmente prestados.PARTE III - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECERO signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião politica sobre a Proposta de Lei n.o 178/XII (3.a), a qual ç, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário.PARTE IV – CONCLUSÕES1. O Governo apresentou à Assembleia da Republica a Proposta de Lei n.o 178/XII (3.a) “Orçamento do Estado para o ano de 2014”.2. A presente proposta foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local emitir parecer sobre as matérias da sua competência.3. A discussão e votação na generalidade da proposta de lei em apreço encontramse agendadas para as reuniões plenárias da Assembleia da República, a terem lugar nos próximos dias 31 de outubro e 1 de novembro.
226 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 20134. Até à data da conclusão do presente Parecer, não foi remetida, à Comissão de Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local, a análise técnica da Proposta de Lei a elaborar pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental, e discriminada por áreas de governação, conforme previsto no n.o 3 do art.o 206.o do Regimento da Assembleia da República, visto não terem ainda decorridos os dez dias definidos na alínea a) do supra mencionado número e artigo.5. O presente relatório foi elaborado previamente à audição do Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia e Ministro-Adjunto e do Desenvolvimento Regional.6. Existe ainda um período de discussão na especialidade, onde a Comissão terá a oportunidade de debater sectorialmente a Proposta de lei em apreço, muito em especial, com as associações representativas do Poder Local: Associação Nacional de Municípios Portugueses e a Associação Nacional de Freguesias.7. Face ao exposto, a Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território e Poder Local considera que a Proposta de Lei n.o 178/XII (3.a), reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.o 3, do artigo 205 do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública, para efeitos de elaboração do respetivo Relatório.Palácio de S. Bento, 21 de outubro de 2013.   O Deputado Relator     O Presidente da Comissão          (Jorge Paulo Oliveira)              (António Ramos Preto) Nota: O Parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD, do PS  e do CDS-PP e votros contra          do PCP e do BE, verificando-se a ausência de Os Verdes.———
228 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013PARTE I - CONSIDERANDOS1. Nota introdutóriaO Governo apresentou à Assembleia da República, a 15 de outubro de 2013, a Proposta de Lei n.o 178/XII/3.a, sobre o “Orçamento do Estado para 201 4”.  O presente Parecer da Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação é elaborado nos termos do disposto no no 3 do artigo 205o do Regimento da Assembleia da República, segundo o qual a Proposta de Lei do Orçamento é remetida “à comissão parlamentar competente em razão da matéria, para elaboração de relatório, e às restantes comissões parlamentares, para efeitos de elaboração de parecer”.  Neste sentido, e sendo esta comissão competente em matéria de ética, de cidadania e de comunicação, é elaborado o presente parecer, no prazo legalmente previsto pela alínea b) do no1 do artigo 206o e obedecendo aos critérios estabelecidos no artigo 137o do diploma supracitado.Cumpre sublinhar que, na sequência do calendário já aprovado, esta Proposta de Lei será discutida na Generalidade nos próximos dias 31 de outubro e 1 de novembro, seguindo-se a sua apreciação em sede de especialidade, nomeadamente com a Audição do Ministro-Adjunto e do Desenvolvimento Regional, competente na matéria aqui em análise, a ter lugar no dia 6 de Novembro, e finalizando com a votação final global a 26 de Novembro.1. POLÍTICAS SECTORIAIS PARA 2014 E RECURSOS FINANCEIROSO presente parecer incide exclusivamente sobre as medidas da Proposta de Lei n.o 178/XII/3a (Lei do Orçamento do Estado para 2014) que se inserem na competência da Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação, estando inscritas no orçamento na rubrica “Governação e Cultura”.
229 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Comunicação Social Local e Regional Segundo o Relatório que acompanha a Proposta de Lei do Orçamento de Estado, em 2014 o Governo pretende “ levar a efeito uma importante revisão das políticas públicas no âmbito do apoio aos órgãos de comunicação social, em particular no que concerne à comunicação local e regional” . Pretende assim o Governo, nesse âmbito, “ reforçar o seu compromisso de apoio a uma comunicação social de proximidade mais livre e mais pluralista, o que passará não apenas por aperfeiçoar os instrumentos já existentes que permitem o acesso à informação por parte dos cidadãos mas, e na mesma medida, por promover o exercício da atividade e conteúdos jornalísticos de carácter local e regional” .Está projetada para 2014 a reformulação do sistema geral dos incentivos do Estado à comunicação social, sendo intenção do Governo, de acordo com o Relatório do Orçamento de Estado, “ ajustar o leque e a configuração dos incentivos a atribuir aos novos panoramas dos media e à situação económica e financeira em que atualmente vivemos, procurando-se, por essa via, proceder a uma distribuição de verbas que esteja voltada não apenas para o presente mas, pelo contrário, que esteja pensada numa lógica de futuro, de apoio ao leitor e às comunidades locais” .Nesse sentido, o Relatório adianta que o Governo procederá à “ revisão orgânica da estrutura administrativa existente” , no sentido de “ responder aos novos desafios que são colocados pela profissão e pelo mercado, bem como pelo galopante crescimento das novas tecnologias, independentemente da plataforma em que assentem e dos canais através da qual operem” .Igualdade de Género Segundo o relatório que acompanha a Proposta de lei do Orçamento de Estado, o Governo vai dar início, em 2014, “ à execução da nova geração dos Planos nacionais que executam as políticas públicas de igualdade de género, de combate da violência doméstica e do tráfico de seres humanos” , dando-se particular atenção aos seguintes domínios de intervenção:  Prevenção e combate da violência doméstica e da violência de género, com destaque para a formação de públicos estratégicos, através de ações dirigidas aos magistrados e às forças de segurança e, em parceria com a Direção-Geral de Saúde, ações de formação dirigidas aos
230 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013profissionais de saúde. Deverão ser ainda reforçados em 2014 os apoios às estruturas de acolhimento e proteção das vítimas de violência doméstica e de tráfico de seres humanos;  Problemas que afetam particularmente as mulheres no mercado de trabalho, nomeadamente a desigualdade salarial em relação aos homens, maior incidência do desemprego e a dificuldade de acesso a lugares de decisão económica.Orçamento A despesa total consolidada das entidades incluídos no Programa Governação e Cultura do Orçamento de Estado para 2014 ascende a 725 milhões de euros, o que representa uma diminuição de 4,5% face à estimativa de 2013.O subsector Estado apresenta uma variação positiva de 3,2%, face à previsão de execução para 2013, justificada “ pelo aumento dos recursos financeiros, nacionais e comunitários, afetos a projetos, em resultado das operações de encerramento do Quadro de Referência
231 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Estratégica Nacional (QREN) e do início de um novo plano de apoios estruturais da União Europeia a vigorar entre 2014-2020 –  Quadro Estratégico Comum (QEC)” .No que respeita às despesas de funcionamento em sentido estrito, o Relatório aponta para uma diminuição de 1% face à estimativa para 2013, menos 1,8 milhões de euros, que terá resultado de “uma  política de contenção da despesa pública, designadamente das medidas transversais resultantes da Tabela Remuneratória Única, da redução de suplementos remuneratórios, do programa de rescisões e requalificação na Administração Pública e do novo regime de horário de trabalho das 40 horas” .  Este efeito parece ser atenuado pela alteração da contabilização das transferências para as entidades públicas reclassificadas (EPR) financiadas por receitas gerais, que passam a estar inscritas no orçamento da entidade coordenadora do programa orçamental, deixando de constar do Capitulo 60 “Despesas Excecionais do Ministérios das Finanças” .O relatório adianta que a redução da despesa total consolidada deste programa se encontra ainda “ influenciada pelo impacto das medidas sectoriais no subsector dos serviços e fundos autónomos, incluindo EPR, onde se verifica um decréscimo da despesa face a 2013” , nomeadamente no financiamento proveniente de dotações do Orçamento do Estado e da UE.
232 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Nesta Proposta para o Orçamento de Estado de 2014, a despesa dos serviços e fundos autónomos financiada por recurso a receita própria, correspondente a 67,7% do total da despesa do subsector, ocorre com maior expressão nos orçamentos do Fundo de Fomento Cultural e do Instituto Português do Desporto e Juventude, I.P. sendo proveniente da distribuição dos resultados líquidos de exploração dos jogos sociais, pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, nos termos do Decreto-Lei n.o 56/2006, de 15 de março, e da Portaria que determina sua a afetação a iniciativas culturais, ao fomento e desenvolvimento de atividades e infraestruturas desportivas juvenis e ainda ao combate à violência doméstica e fomento e promoção de ações no âmbito da cidadania e igualdade de género.No âmbito das EPR, destaque para a alteração do modelo de financiamento da Rádio e Televisão de Portugal, S.A., cessando a atribuição da indeminização compensatória.Paralelamente verifica-se um acréscimo de receita com origem no serviço de publicidade e na contribuição audiovisual, na sequência da atualização da respetiva taxa.Atualização da contribuição audiovisual A Proposta de Lei no 178/XII prevê, no seu artigo 167o, a alteração à Lei no 30/2003, de 22 de Agosto, com vista à atualização da contribuição audiovisual, passando o artigo 4o desta lei a  seguinte redação: “ 1 – O valor mensal da contribuição é de € 2,65, estando isentos os consumidores cu jo consumo anual fique abaixo de 400KWh.”
233 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Segundo esta a Proposta de Orçamento de Estado para 2014, as despesas com pessoal e com a aquisição de bens e serviços representam 71,2% da despesa total consolidada do programa orçamental.
234 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Na estrutura de distribuição da despesa por Medidas inscritas no programa orçamental 002 –  Governação e Cultura, destaca-se a Comunicação Social, com 268M€, através do orçamento da RTP, que representa cerca de 32,1% da totalidade do programa.2. POLÍTICA ORÇAMENTAL PARA 2014 Sector Empresarial do Estado Indemnizações Compensatórias A dotação orçamental para indemnizações compensatórias (IC) a atribuir em 2014 ao conjunto das Empresas Públicas Não Reclassificadas (EPNR) no âmbito da prestação de Serviço Público prevê uma poupança global na ordem dos 33 milhões de euros comparativamente com 2013.   Será atribuída à Lusa a IC de 13€M, valor igual ao do ano anterior (2013). A RTP não receberá qualquer valor de IC.
235 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Da análise dos dados supra identificados, e de acordo com o Relatório que acompanha a Proposta de Orçamento de Estado, verificamos uma poupança global (EPR + EPNR)  de cerca de 108M€, comparativamente a 2013, contribuindo para isso significativamente a extinção da IC atribuída à RTP, S.A. (menos 52M€) em consequência da sua reestruturação. Empresas Públicas não Reclassificadas O total de dívida do conjunto das EPNR, excluindo o Grupo Parpública, ascendia a 6.671 milhões de euros, em 30 de junho de 2013. Dos dados apresentados relativamente à dívida das empresas não reclassificadas, e de acordo com o relatório que acompanha o documento orçamental, é referida a Agência Noticiosa Lusa, cuja dívida seria de 1M€ em final de junho de 2013.
236 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013A variação das despesas com pessoal está ainda influenciada pela inscrição de uma verba nos programas orçamentais, no montante de 231 milhões de euros, com vista a financiar a execução do Programa de Rescisões por Mútuo Acordo.  Para o programa Governação e Cultura está prevista uma dotação de 255M€, para despesas com o pessoal, o que representa uma diminuição de 39,1M€. II SÉRIE-A — NÚMERO 19________________________________________________________________________________________________________________236Consultar Diário Original
237 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013A rubrica da despesa com a aquisição de bens e serviços apresenta um decréscimo de 9,3%.  De acordo com o quadro seguinte, nesta Proposta de Orçamento o Estado prevê, para 2014, de despesas com juros e outros encargos com a RTP, o montante de 10,8M€. Despesa por atividades
238 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Neste Orçamento de Estado para 2014, a despesa englobada em projetos é financiada em 30,9% por recursos europeus. Segundo o relatório, o financiamento nacional encontra-se repartido entre receitas gerais com origem no Cap. 50 –  Projetos (21%), receitas próprias e empréstimos, contraídos, essencialmente, pelas EPR.PROJETOS –  Governação e CulturaNesta proposta de orçamento estão inscritos 697 projetos, dos quais 76% são projetos em curso e os restantes respeitam a projetos novos, tal como se pode observar no quadro seguinte.
239 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Na atividade Governação e Cultura estão previstos 27 novos projetos, a juntar aos 128 projetos já em curso, perfazendo um total de 155 projetos previstos desenvolver no próximo ano de 2014.PARTE II –  OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER A signatária do presente Parecer exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta de Lei no 178/XII/3a, a qual é de elaboração facultativa nos termos do disposto no artigo 137o no 3 do Regimento da Assembleia da República. PARTE III –  CONCLUSÕES 1 –  O Governo a 15 de Outubro de 2013 apresentou, à Assembleia da República a Proposta de Lei no 178/XII/3a, referente ao Orçamento de Estado para 2014.2 –  Esta iniciativa foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão para a Ética, a Cidadania e a Comunicação emitir parecer sobre as matérias da sua competência, incidindo as disposições relativas às áreas sectoriais da Comunicação Social e da Igualdade de Género, inscritas no Orçamento no âmbito do programa Governação e Cultura.
240 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 20133 –  A discussão e votação na generalidade da Proposta de Lei em apreço será nos dias 31 de outubro e 1 de novembro, conforme agendamento já efetuado para as Reuniões do Plenário da Assembleia da República.   Assim, e em conformidade, esta Comissão emite o seguintePARECER A Proposta de Lei n.o 178/XII (3.a), no que respeita à área da Comunicação Social e Igualdade de Género, está em condições de ser remetida à Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Administração Pública, para os efeitos legais e regimentais previstos, assim como de, posteriormente, ser apreciada e votada na generalidade pelo Plenário da Assembleia da República.Palácio de São Bento, 23 de outubro de 2013.A Deputada Autora do Parecer                                              O Vice-Presidente da Comissão( Lídia Bulcão )                                                                                   ( José Mendes Bota ) Nota: O Parecer foi aprovado, com os votos a favor do PSD e do CDS-PP e a abstenção do PS,          verificando-se a ausência do PCP e do BE.———
241 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTALASSEMBLEIA DA REPÚBLICAUTAO | PARECER TÉCNICO n.o 6/2013 Análise à proposta do Orçamento do Estado para 2014 Proposta de Lei n.o 178/XII (3.a)   29.10.2013 Ficha técnica Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 28 de outubro de 2013.A análise efetuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.
244 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013ÍndiceSUMÁRIO EXECUTIVOI INTRODUÇÃO II ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO II.1 PREVISÕES PARA 2014III PERSPETIVAS ORÇAMENTAISIII.1 CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONALIII.1.1 ANÁLISE DAS RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICASIII.1.2 COMPARAÇÃO ENTRE O OE/2014 E O DEO/2013-17III.2 CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE PÚBLICAIII.2.1 DESPESA POR CLASSIFICAÇÃO ORGÂNICAIII.2.2 DESPESA POR CLASSIFICAÇÃO FUNCIONALIII.2.3 DESPESA POR PROGRAMASIII.2.4 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTALIII.2.5 DESPESA COM ATIVOS FINANCEIROSIV FINANCIAMENTO DO ESTADO E DÍVIDA PÚBLICA IV.1 NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO DO ESTADOIV.2 PROJEÇÕES PARA A DÍVIDA PÚBLICA V ANEXOS ANEXO I – QUADROS COMPLEMENTARES DE ANÁLISE V.1 QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL ANEXO II – COMPARAÇÃO DOS MAPAS DA LEI: OE2R/2013 – OE/2014   10 Nas suas sucessivas avaliações do programa de ajustamento, o FMI e a UE têm vindo a considerar a dívida pública portuguesa sustentável, não obstante esta ter sido sujeita a várias revisões desde o início do referido programa. No entanto, a análise de sustentabilidade destes organismos não tem deixado de reconhecer que existem riscos negativos que podem comprometer, se materializados em conjunto, a trajetória de sustentabilidade da dívida pública. De modo a respeitar a regra definida no âmbito do “Pacto Orçamental”, já transposta para a Lei de Enquadramento Orçamental, segundo a qual a relação entre a dívida e o PIB deverá alcançar o valor de referência de 60% em 20 anos, conclui-se que tal objetivo implicará a obtenção de excedentes primários crescentes até atingir cerca de 5% do PIB, reduzindo-se gradualmente a partir de 2025, mas em níveis sempre superiores a 3,5% até 2035. A concretização desta projeção implicará uma consolidação orçamental adicional nos próximos anos que encontra paralelo na alcançada entre 2009 e 2013, mas forçosamente conjugada com um crescimento nominal do produto.
245 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Índice de caixas Caixa 1 - Implicações de diferentes medidas de consolidação orçamental  à luz de alguns multiplicadores orçamentaisCaixa 2 – Evolução de alguns indicadores de competitividade externa  de Portugal no atual período de ajustamento da balança correnteCaixa 3 – Recomendação do Conselho Europeu para pôr fim à situação de défice orçamental excessivoCaixa 4 – Fatores de natureza temporária ou pontualCaixa 5 – Considerações sobre as condições para garantir a sustentabilidade da  dívida pública portuguesa e o cumprimento do Pacto OrçamentalÍndice de tabelas Tabela 1 – Comparação do cenário macroeconómico para 2014 face a 2013 e ao DEO/2013-2017 Tabela 2 – Comparação do cenário macroeconómico para 2014 com outras previsõesTabela 3 – Saldos das administrações públicas por subsetor  Tabela 4 – Conta das administrações públicas, ajustada de operações pontuaisTabela 5 – Do saldo orçamental ao saldo estrutural Tabela 6 – Decomposição da variação do saldo orçamentalTabela 7 – Evolução dos principais variáveis em termos estruturaisTabela 8 – Medidas de consolidação orçamental em 2014  Tabela 9 – Reforma do Estado e do Sistema de Pensões Tabela 10 – Comparação entre OE/2014 e o DEO/2013-17 para 2014 Tabela 11 – Despesa total do Estado por classificação orgânicaTabela 12 – Receita e despesa de algumas das entidades orgânicas mais relevantes  ao nível dos  serviços e fundos autónomos Tabela 13 – Despesa do Estado por classificação funcionalTabela 14 – Despesa por programas da administração central
246 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Tabela 15 – Quadro plurianual de programação orçamental (anos 2014 e 2015) Tabela 16 – Dotações de Despesa com Ativos Financeiros Tabela 17 – Necessidades de financiamento do Estado Tabela 18 – Projeções para a composição do financiamento do EstadoTabela 19 – Principais indicadores de dívida pública e jurosTabela 20 – Contributos para a variação da despesa com juros Tabela 21 – Quadro Plurianual de Programação Orçamental (2013-2017) Índice de gráficos Gráfico 1 – Crescimento do PIB em volumeGráfico 2 – Principais componentes do PIB em volume Gráfico 3 – Investimento e empréstimos concedidos a empresas Gráfico 4 – Variação da taxa de desemprego e taxa de variação do PIBGráfico 5 – Taxa de variação da população ativa e taxa de desempregoGráfico 6 – Evolução do deflator do PIB e principais contributosGráfico 7 – Esforço de consolidação orçamental previsto para 2014  Gráfico 8 – Variação da receita e da despesa primária estruturaisGráfico 9 – Evolução da receita face ao ano anterior, ajustada de medidas temporáriasGráfico 10 – Evolução da receita total, ajustada de medidas temporárias Gráfico 11 – Evolução da despesa total, ajustada de medidas temporárias.Gráfico 12 – Evolução da despesa face ao ano anterior, ajustada de medidas temporáriasGráfico 13 – Evolução dos limites definidos no QPPO Gráfico 14 – QPPO: revisão do limite de 2014Gráfico 15 – Projeções para a dívida públicaGráfico 16 – Défice e variação da dívida
247 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013I  Introdução  1 Nos termos do Programa de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 3.a Sessão Legislativa, apresenta-se uma versão final do Parecer Técnico sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2014. O presente documento tem por objetivo dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Administração Pública (COFAP) de informação técnica relevante para proceder à apreciação da referida Proposta de Lei, a qual foi submetida à Assembleia da República no dia 15 de Outubro de 2013.  2 Relativamente à versão preliminar disponibilizada no dia 22 de outubro, a versão final inclui uma nova secção referente à análise em contabilidade pública, um novo capítulo sobre o financiamento e a dívida pública e duas caixas, uma relativa ao ajustamento da balança corrente e outra referente à sustentabilidade da dívida pública. Foi igualmente incluído em anexo um conjunto de quadros elaborados com base nos mapas da lei, nos quais se identificam as variações face à 2.a proposta de alteração ao Orçamento do Estado para 2013. O texto dos restantes capítulos e secções foi aperfeiçoado, incorporando, sempre que oportuno, informação adicional entretanto prestada pelo Ministério das Finanças.  3 A este propósito, refira-se que, ao abrigo da Lei 13-A/2010 de 19 de julho, que altera a Lei de Organização e Funcionamento dos Serviços da Assembleia da República (LOFAR), a UTAO solicitou informação aos serviços do Ministério das Finanças (DGO e GPEARI), no dia 17 de outubro. A resposta às questões foi recebida nos dias 24 e 25 de outubro, pelo que a presente versão já beneficiou desses contributos.
248 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013II  Enquadramento macroeconómico   II.1 Previsões para 2014 1 O cenário macroeconómico apresentado na proposta do Orçamento do Estado para 2014 aponta para um aumento da atividade económica em 2014 de 0,8%, após uma queda de 1,8% no ano anterior (Gráfico 1). Em relação a 2013, espera-se um contributo menos negativo da procura interna, em resultado do aumento marginal do consumo privado (Tabela 1 e Gráfico 2).1 O consumo público deverá contrair-se menos do que no ano anterior (de 4,0% para 2,8%) e o investimento deverá aumentar 1,2%. Apesar do aumento da procura externa dirigida à economia portuguesa, as exportações deverão crescer menos do que em 2013, o que, em conjunto com o aumento das importações, contribuirá para a diminuição do contributo positivo das exportações líquidas. Não obstante, a previsão para o défice da balança de bens é de uma melhoria, contribuindo para o aumento substancial previsto na capacidade líquida de financiamento da economia portuguesa face ao exterior. Tendo em conta que o saldo da balança de bens é expresso em valores nominais, esta aparente contradição entre a diminuição do contributo positivo das exportações líquidas e a melhoria do saldo da balança de bens tem justificação na diminuição do preço relativo das importações de bens.2 Para a taxa de desemprego a projeção aponta para um aumento, situando-se, em média, em 17,7%.Gráfico 1 – Crescimento do PIB em volume (em percentagem)Fontes: INE e Ministério das Finanças.                                                                    1 A comparação feita com 2013 assume as previsões para 2013 presentes neste cenário e discutidas na análise do OE2R/2013. Para 2014 esta análise assume como cenário final o apresentado no OE/2014, ainda que seja ligeiramente diferente do apresentado no documento Grandes Opções do Plano.  2 De acordo com a informação recebida do Ministério das Finanças, os preços implícitos nas exportações deverão aumentar 0,4% e os preços implícitos nas importações deverão manter-se.2,40,0-2,91,9-1,3-3,2-1,80,8-4,0-2,00,02,04,02007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014DEO/2013-17
249 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Tabela 1 – Comparação do cenário macroeconómico para 2014 face a 2013 e ao DEO/2013-2017 (taxa de variação anual, em percentagem, e em pontos percentuais)Fonte: Ministério das Finanças.Gráfico 2 – Principais componentes do PIB em volume (taxa de variação anual, em percentagem)   Fonte: Ministério das Finanças.OE2R/2013 OE/2014Variação anualDEO/2013-2017Diferenças face ao OE/20142013 2014 (p.p.) 2014 (p.p.)PIB Óptica de DespesaPIB -1,8 0,8 2,6 0,6 0,2Consumo Privado -2,5 0,1 2,6 0,1 0,0Consumo Público -4,0 -2,8 1,2 -3,1 0,3Investimento -8,5 1,2 9,7 2,5 -1,3Exportações 5,8 5,0 -0,8 4,5 0,5Importações 0,8 2,5 1,7 3,0 -0,5Contributos para o crescimento do PIBProcura Interna -3,7 -0,3 3,4 -0,1 -0,2Exportações Líquidas 1,9 1,1 -0,8 0,6 0,5Desemprego e Preços 0,0Taxa de desemprego 17,4 17,7 0,3 18,5 -0,8Inflação (IPC/IHPC) 0,6 1,0 0,4 1,0 0,0Deflator do PIB 1,9 0,9 -1,0 1,3 -0,4Balança corrente e de capital (em % do PIB) e procura externa 0,0Capacidade/Necessidade líquida de financiamento face ao exterior (em % do PIB) 2,3 3,5 1,2 2,0 1,5Balança corrente 0,5 1,9 1,4 0,5 1,4Balança de bens -2,6 -1,7 0,9 -2,5 0,8Balança de capital 1,8 1,5 -0,3 1,4 0,1Procura externa dirigida à economia portuguesa -0,6 3,5 4,1 4,2 -0,7-2,5-4,0-8,55,80,80,1-2,81,25,02,5-10,0-8,0-6,0-4,0-2,00,02,04,06,08,0Consumo PrivadoConsumo PúblicoInvestimento (FBCF)Exportações Importações2013 2014 2013 (DEO/2013-17) 2014 (DEO/2013-17)
250 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 20132 Em relação à anterior previsão para 2014, apresentada no DEO/2013-17, o cenário do OE/2014 apresenta uma revisão em alta do crescimento da atividade económica. As perspetivas para a evolução do PIB para 2014 foram revistas em alta em 0,2 p.p., em resultado de uma menor contração do consumo público, um menor crescimento das importações e um aumento das exportações, não obstante a revisão em baixa para o crescimento da procura externa dirigida à economia portuguesa (Gráfico 2). Por outro lado, o cenário do OE/2014 considera que o investimento não deverá aumentar tanto como inicialmente previsto, ainda que para 2013 também se tenha revisto em baixa a evolução prevista para o investimento. Destaca-se assim o efeito de arrastamento (carry over) de 2013 para 2014 associado à concretização de uma evolução do investimento mais desfavorável do que o projetado, conduzindo a um contributo da procura interna globalmente mais desfavorável. 3 O cenário apresentado para 2014 encontra-se em linha com as projeções do FMI. Em relação ao cenário do FMI, o OE/2014 apresenta um mais forte aumento da balança corrente (Tabela 2). Em relação às previsões da Comissão Europeia, o cenário do OE/2014 apresenta um crescimento do PIB superior em 0,2 p.p. em resultado de um contributo mais positivo das exportações líquidas.Tabela 2 – Comparação do cenário macroeconómico para 2014 com outras previsões  (taxa de variação anual, em percentagem, e em pontos percentuais)Fontes: Ministério das Finanças, Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional (FMI). | Notas: 1) The Economic adjustment programme for Portugal seventh review - Winter 2012/13, publicado em junho de 2013. 2) World Economic Outlook, publicado a 8 de outubro de 2013. 3) Previsão para o IPC no OER/2013, e para o IHPC nas restantes publicações.OE/2014Comissão Europeia 1)FMI 2)Face à Comissão Face ao FMIPIB Óptica de DespesaPIB 0,8 0,6 0,8 0,2 0,0Consumo Privado 0,1 0,1 0,0Consumo Público -2,8 -2,0 -0,8Investimento 1,2 2,5 -1,3Exportações 5,0 4,4 0,6Importações 2,5 3,1 -0,6Contributos para o crescimento do PIBProcura Interna -0,3 0,0 -0,3Exportações Líquidas 1,1 0,6 0,5Desemprego e PreçosTaxa de desemprego 17,7 18,5 17,7 -0,8 0,0Inflação (IPC/IHPC) 3)1,0 1,0 1,0 0,0 0,0Deflator do PIB 0,9 0,9 0,0Balança corrente e de capital (em % do PIB) e procura externaCapacidade/Necessidade líquida de financiamento face ao exterior (em % do PIB) 3,5 3,5Balança corrente 1,9 0,1 0,9 1,8 1,0Balança de bens -1,7Balança de capital 1,52014Diferenças em p.p.
251 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 20134 A revisão do cenário para 2014 face a anteriores projeções implicou uma revisão em baixa da componente do investimento, tanto para 2013 como para 2014. A queda do investimento em 8,5% em 2013 corresponde a uma revisão em baixa da estimativa apresentada no DEO/2013-17 (de -7,6%). Do mesmo modo, para 2014, a projeção anterior apontava para um crescimento de 2,5% e o cenário atual para um crescimento de 1,2%. Um dos riscos descendentes que este cenário apresenta relaciona-se com a restrição no acesso ao financiamento das empresas, num contexto de um mercado de crédito fragmentado no conjunto da área do euro. Tendo presente a evolução histórica da dinâmica dos empréstimos concedidos pelo sector financeiro e do investimento, poderá construir-se uma relação entre as duas variáveis (Gráfico 3). A previsão para 2013 já foi revista em baixa, perante a continuação da contração do crédito concedido às empresas do setor não financeiro. Para 2014, a variação do investimento prevista no atual cenário é compatível com períodos de expansão do crédito concedido (como é o caso de 2010). A persistência de uma trajetória de contração no crédito concedido apresenta-se como um risco para a evolução do investimento.Gráfico 3 – Investimento e empréstimos concedidos a empresas (em percentagem)Fontes: INE, Ministério das Finanças (OER/2013), Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Nota: * Para 2013 os dados dos empréstimos concedidos correspondem ao valor observado até 3.o trimestre (incluído) e o investimento corresponde à previsão apresentada pelo Ministério das Finanças. A regressão linear é calculada com dados até 2012 (incluído).5 A evolução da taxa de desemprego parece estar em linha com o crescimento do PIB.Contudo, o elevado nível desta taxa, em termos históricos, poderá provocar uma queda da população ativa superior à prevista. O cenário para 2014 considera uma taxa de desemprego média anual de 17,7%, o que corresponde a um aumento de 0,3 p.p. face ao ano anterior. Esta projeção enquadra-se na relação histórica entre esta variável e o crescimento do PIB (Gráfico 4).199920002001200220032004200520062007200820092010201120122013 (OE/2014)2014 (OE/2014)2013 (DEO/2013-17)2014 (DEO/2013-17)-15,00-10,00-5,000,005,0010,00-10,0 -5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0Taxa de variação anual do Investimento (FBCF) (%)Taxa de variação anual de empréstimos concedidos a Sociedades Não Financeiras (%)
252 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013Por outro lado, dada a projeção de uma diminuição de 0,4% no emprego total, estima-se que a população ativa diminua residualmente (perto de zero). Contudo, a evidência empírica dos últimos anos sugere que para taxas de desemprego mais elevadas existe uma queda acentuada da população ativa (Gráfico 5). Perante a persistência desta relação, em 2014 poderá registar-se uma mais acentuada redução da população ativa. Isto significa que, para a taxa de desemprego projetada, a evidência sugere uma maior queda do emprego total. Gráfico 4 – Variação da taxa de desemprego e taxa de variação do PIB (em percentagem e em p.p.) Gráfico 5 – Taxa de variação da população ativa e taxa de desemprego (em percentagem)Fontes: INE e Ministério das Finanças. Fontes: INE e Ministério das Finanças.6 O cenário apresentado para 2014 considera um aumento dos preços implícitos na atividade económica de 0,9%, em grande medida devido ao contributo do consumo privado (Gráfico 6). A evolução dos preços esperada para 2014 inclui uma subida dos preços implícitos no PIB, com um contributo positivo do consumo privado, das exportações e, em menor dimensão, do investimento. A diminuição do deflator para 2014, em relação ao verificado no ano anterior, explica-se pela diminuição do contributo dos preços do consumo público prevista para 2014, o que se enquadra nas medidas de diminuição de salários dos funcionários da Administração Pública. Este cenário para os preços de 2014 é, de algum modo, consistente com a recuperação prevista para o consumo privado (prevê-se um crescimento de 0,1% em relação ao ano anterior).Contudo, a não materialização do crescimento do consumo privado (devido, por exemplo, a uma maior queda da população ativa do que o previsto) poderá implicar uma sobrestimação do deflator do PIB. Note-se que a variação dos preços implícitos na atividade económica produz efeitos ao nível da medição do PIB em termos nominais, relevante, entre outros aspetos, para a receita fiscal e para o referencial do défice e da dívida em percentagem do PIB. Em termos genéricos, a um aumento dos preços corresponde um PIB nominal mais elevado, a uma maior receita fiscal e mais baixo rácio da dívida em percentagem do PIB. Por outro lado, o PIB real não é afetado.2002200320042005200620072008200920102011201220132014-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,0-1,00 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50Taxa de variação do PIB (%)Variação da taxa de desemprego (p.p.)2009201020112012201320140,002,004,006,008,0010,0012,0014,0016,0018,0020,00-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5Taxa de desemprego (%)Taxa de variação anual da população activa (%)
253 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 20137 Os preços implícitos nas exportações para 2014 deverão contribuir também para o aumento do deflator do PIB, conduzindo, neste cenário, a uma melhoria nos termos de troca. Os termos de troca refletem a evolução dos preços dos bens exportados em relação aos preços dos bens importados. Neste cenário perspetiva-se o aumento do preço dos bens exportados e uma manutenção dos preços dos bens importados, contribuindo para a melhoria do saldo da balança de bens e continuação do processo de diminuição do défice corrente. Por outro lado, o aumento dos preços das exportações poderá refletir-se negativamente na competitividade externa da economia portuguesa, discutindo-se brevemente na Caixa 2 alguns dos indicadores associados ao conceito de competitividade no sentido estrito.  Gráfico 6 – Evolução do deflator do PIB e principais contributos (em percentagem)Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Caixa 1 - Implicações de diferentes medidas de consolidação orçamental à luz de alguns multiplicadores orçamentaisCom o eclodir da crise de dívida soberana na área do euro e do problema de financiamento externo de algumas economias a discussão do impacto das medidas de consolidação orçamental adotadas foi retomada.3 É relativamente consensual que a adoção de medidas orçamentais restritivas (isto é, diminuição da despesa pública e/ou aumento dos impostos) tem um efeito contracionista sobre a atividade económica, no curto prazo. Contudo, estas medidas podem encontrar justificação num contexto em que existem restrições ao financiamento da economia.Na literatura económica, a principal divergência centra-se na magnitude dos multiplicadores orçamentais, isto é, na medição da resposta do produto induzida por alterações em variáveis de controlo orçamental. Este é um aspeto que                                                                     3 Um dos resultados mais mediaticamente discutidos é o estudo do FMI, divulgado no World Economic Outlook de outubro de 2012, que aponta para a existência de multiplicadores orçamentais entre 0,9 e 1,7, acima daqueles que estariam a ser utilizados nas projeções atuais em diversos países, que eram de 0,5, e resultaram da evidência empírica de três décadas para os países desenvolvidos.  2,81,60,90,60,3-0,31,90,9-5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,04,05,02007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014p.pSem detalheImportaçõesExportaçõesInvestimento (FBCF)Consumo PúblicoConsumo PrivadoPIB
259 | II Série A - Número: 019S1 | 2 de Novembro de 2013procura externa face ao preço.11 Contudo, a evidência empírica em Portugal sugere que as nossas exportações têm estado a enfrentar uma procura rígida em relação aos preços, tendo ocorrido simultaneamente ao aumento dos preços das exportações o aumento das quantidades exportadas.12 Tendo em conta a evolução das elasticidades ao longo do tempo, pode admitir-se que esta evolução das quantidades exportadas venha a diminuir com a continuação do aumento dos preços, apresentando-se como um risco para o cenário do OE/2014.13 Gráfico 3. Evolução dos termos de troca (índice 2008=100)Fonte: Comissão Europeia (AMECO)O aumento do preço das exportações portuguesas foi acompanhado, neste período, de uma diminuição dos custos unitários de trabalho do setor dos bens transacionáveis, sugerindo que associado ao aumento dos preços está um aumento das margens dos exportadores. Os custos unitários de trabalho para o total da economia diminuíram em Portugal, essencialmente a partir de 2011 e devido à diminuição do emprego e à diminuição dos salários, que foi mais expressiva no setor dos bens não transacionáveis (Gráfico 4).14                                                                     11 Esta relação é exposta pela condição de Marshall-Lerner sobre o contexto de desvalorização da moeda de um país e o impacto no saldo externo. Nesta condição, a desvalorização ao provocar a subida do preço dos bens importados e a descida do preços dos bens exportados poderá conduzir, no curto prazo, a uma deterioração do saldo externo pois no curto prazo a procura tende a ser mais rígida e, como consequência, a quantidade de bens importados e exportados não se altera.  12 Este resultado está em linha com Cabral e Manteu (2011), onde se estima a elasticidade preço das exportações portuguesas em comparação com a de outros países europeus para o período 1995-2009 e se concluí que Portugal enfrente, me média, elasticidades inferiores.13 De facto, nos últimos anos temos assistido a ganhos de quotas de mercado, isto é as exportações portuguesas têm aumentado mais do que a procura externa dirigida, acumulando elevados níveis de ganhos.14 A identificação dos bens não transacionáveis e transacionáveis corresponde à da análise do FMI no World Economic Outlook de outubro de 2013. O setor dos bens não transacionáveis inclui, construção; retalho, viagens, alojamento, e alimentação; financeiro; seguradoras; e imobiliário. O setor dos bens transacionáveis inclui a indústria transformadora (indústria excluindo construção, no caso da Grécia).929496981001021041062008 2009 2010 2011 2012AlemanhaIrlandaGréciaEspanhaFrançaPortugal