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13.a Interessa, em suma, reter, que o segredo profissional de supervisão bancária não é a apenas um produto da estratégia regulativa do legislador português, antes representando a acomodação que este opera da nossa Ordem Jurídica a Direito Convencional que vincula internacionalmente o Estado Português e a normas emanadas das instituições da União Europeia no exercício das respectivas competências. 14.a E, sendo absolutamente indiscutível que as normas internas que -intencional ou objectivamente - transpõem Directivas comunitárias devem ser interpretadas em conformidade com estas tanto quanto o permitam os critérios hermenêuticos, merece ser desde logo retido que as excepções ao dever de segredo profissional de supervisão bancária consignadas nos artigos 44.° e 45.° da Directiva 2006/48/CE não incluem a comunicação a comissões parlamentares de inquérito de informações geradas pelo exercício da supervisão prudencial. 15.a Não é admissível qualquer dúvida razoável quanto à incidência de segredo profissional de supervisão bancária sobre os seguintes elementos solicitados pela Comissão de Inquérito ao Banco de Portugal: I. Ofício de 18.12.2008 Partes 1,2,3,4, 6 e 7. I I . Oficio de 22.12.2008 Partes 1 (1.1.; 1.2.; 1.З.), 2, 3 e cópias de processos contra-ordenacionais. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________226
16.a Tal como estabelecido pelos legisladores português e comunitário, o segredo profissional de supervisão bancária desempenha uma dupla função de protecção de direitos fundamentais e de interesses públicos tutelados pela Constituição da República Portuguesa e pelo Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CEE). 17.a Tal como o segredo bancário e, em parte, instrumentalmente em relação a ele, o segredo profissional de supewisão bancária constitui um meio normativo de protecção do Direito Fundamental à resma da intimidade da vida privada e do Direito Fundamental de desenvolvimento da personalidade dos depositantes e de outros particulares que com os bancos hajam entrado ou pretendido entrar em transacções financeiras (CRP, artigo 26.°, n.° 1). 18.a E é também protegido dessa forma o próprio Direito de personalidade das instituições financeiras supervisionadas, que deve ser considerado como Direito Fundamental análogo a Direitos, Liberdades e Garantias (CRP, artigos 16.o  e 17.°). 19.a Por outro lado, o segredo profissional de supervisão bancária é um instrumento imprescindível de defesa do valor constitucionalmente tutelado de um sistema financeiro capaz de garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação dos meios financeiros necessários ao desenvolvimento económico e social (CRP, artigo 101.°). 20.a O dever de sigilo em questão constitui a contrapartida dos amplos deveres das instituições de crédito quanto à prestação de informações e a 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________227
outras formas de colaboração com a autoridade de supervisão pelo que o sistema financeiro será inevitavelmente perturbado pelo seu desrespeito, visto que este arrastará inevitavelmente consigo um maior retraimento dos supervisionados e, em última análise, considerável redução da eficácia da supervisão. 21.a Acresce que o segredo profissional de supervisão bancária constitui também um instrumento fundamental de uma participação digna e satisfatória para o interesse nacional do sistema financeiro português no mercado interno bancário da Comunidade Europeia e no âmbito das relações financeiras com países terceiros. 22.a Nos termos da Directiva 2006/48/CE, no mercado interno, a supervisão financeira assenta nos princípios do reconhecimento mútuo e do controlo exercido pelo Estado-Membro de origem. 23.a Mas, para tanto, é necessária uma convergência significativa das práticas de supervisão entre as autoridades competentes dos Estados-Membros e, portanto, níveis idênticos de observância do segredo profissional. 24.a E, assim, todas as trocas de informações entre autoridades de supervisão ficam também sujeitas ao segredo profissional, o mesmo sucedendo A informações provenientes de autoridades de países terceiros, nenhumas delas podendo ser divulgadas sem o acordo expresso das autoridades competentes que as tenham transmitido (Directiva 2006/48/CE, artigos  44.o 45.° e 46.o). II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________228
25.a Nenhum Direito Fundamental ou outro valor constitucionalmente tutelado tem um alcance absoluto, tornando-se frequentemente necessária a sua conciliação com outras realidades axiológicas do mesmo nível através de fórmulas de concordância prática determinadas segundo uma metodologia jurídica de ponderação. 26.a E o levantamento do segredo profissional corresponde precisamente a essa necessidade e deve conformar-se com a metodologia estabelecida, sob pena de ofensa inadmissível dos valores de que constitui instrumento de garantia. 27.a O artigo 17.°, n.° 1, da Lei n.° 5/93, de 1 de Março, estabelece a indispensável articulação entre a actividade de investigação das comissões parlamentares de inquérito e a figura do levantamento do segredo profissional, quando determina que a recusa de depoimento só se tem por justificada nos termos gerais da lei processual penal. 28.a Mas a redacção da norma não é feliz, desde logo porque se limita a referir expressamente a prestação de depoimento, quando deveria mencionar também a apresentação de elementos documentais. Terá em todo o caso de se fazer uma interpretação extensiva no sentido de abranger esta última, até para efeito da aplicação integrada com o n.° 1 do artigo 19.0, no qual já se estabelece a dicotornia entre depoimento e «cumprimento de ordens legítimas de uma comissão parlamentar de inquérito no exercício das suas funções». 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________229
29.a A remissão para os «termos gerais da lei processual penal» dirige, no caso vertente, o aplicador para o artigo 135.° do Código de Processo Penal, sobre «segredo profissional». 30.a O número 1 do artigo 135.° em causa respeita ao direito de escusa, designadamente dos «membros de instituições de crédito» e das «pessoas a quem a lei permitir ou impuser que guardem segredo». 31.a No ofício, datado de 08.01.2009, da Comissão de Inquérito ao Governador do Banco de Portugal, considera-se que «ficou claro» que «a Comissão de Inquérito não considera legítima a invocação do segredo profissional face ao interesse público prevalente» e acrescenta-se: «... mas vem instar o Banco de Portugal a pronunciar-se sobre o invocado segredo, designadamente quanto à sua fundamentação». 32.a Estando em causa a imposição de inobservância do segredo profissional de supervisão bancária, há que distinguir os planos processual e substantivo, ou seja, o da competência e do modo para ordenar o levantamento do segredo e o dos pressupostos suficientes para a tomada de uma tal decisão. 33.a No tocante ao processo, resultam de uma leitura sistematizante do artigo 135.° do CPP duas fases: a de uma apreciação liminar da legitimidade (no sentido de seriedade) da escusa e, num segundo momento, a da injunção de quebra ou levantamento do segredo profissional. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________230
34.a É no sentido de o artigo 135.° do CPP estabelecer um tal faseamento que já se pronunciaram quer o Supremo Tribunal de Justiça quer o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República. 35.a Aplicando o artigo 135.° do CPP aos inquéritos parlamentares, terá de concluir-se que compete à Comissão Parlamentar de Inquérito a apreciação liminar da legitimidade da invocação de escusa fundada no segredo profissional. 36.a Essa apreciação não pode, porém, ser confundida com a determinação do levantamento do segredo com base num juizo de ponderação sobre qual o interesse que deva prevalecer entre os direitos fundamentais e outros valores constitucionais em conflito. 37.a Trata-se com efeito, num primeiro momento, de verificar apenas se a invocação do segredo é séria - e, portanto, provida de fundamento ou possivelmente provida de fundamento - pois que, se o for, haverá depois que ponderar, à luz das circunstâncias do caso, se se justifica ordenar o levantamento ou não. 38.a No entanto, há desde logo que ter presente que as competências para a decisão liminar e para a decisão sobre o hipotético levantamento são clara e intencionalmente atribuídas pelo legislador a decisores distintos. 39.a Com efeito, a decisão de levantamento é inequivocamente reservada a um Tribunal e, ainda quando o problema se tenha suscitado desde o início perante um Tribunal, a um Tribunal superior ou, pelo menos, a uma 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________231
formação de julgamento superior relativamente a formação de julgamento basilar num Tribunal superior. 40.a No caso vertente, a diferenciação de competências importa particularmente porque ela assenta de todo o modo numa reserva de jurisdição quanto à decisão de levantamefo. 41.a Integra-se na matéria própria da função jurisdicional uma decisão que tem a ver com a dirimição de pretensões opostas respeitantes a interesses em contradição (alguns dos quais com a natureza de Direitos Fundamentais) e que só poderá ser decidida a luz do parâmetro jurídico da paz jurídica e não como modo de prossecução de outros interesses públicos, por mais legítimos que sejam. 42.a Além disso, quando o artigo 135.o do CPP diferencia as competências para as duas decisões, mesmo quando o problema se suscite «ab origine» perante uma instância judiciária, determinando que o incidente seja decidido por uma instância superior, ele pretende assegurar que o problema do levantamento seja apreciado com a imparcialidade que só pode advir de se tratar de uma estrutura decisória não interessada na efectivação da investigação. 43.a Trata-se - mais uma vez aqui - da imparcialidade só própria do modo de actuação de um Tribunal e não do exercício de funções de outros tipos de órgãos de soberania ou outros titulares de poder público. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________232
44.a Em suma, à Comissão de Inquérito Parlamentar apenas compete decidir sobre a legitimidade da invocação de segredo profissional ou seja, afastar essa invocação se considerar que ela se apresenta manifestamente desprovida de fundamento legal. 45.a Não podem no entanto restar dúvidas de qualquer espécie de que os pontos assinalados na conclusão 15.a estão abrangidos por segredo profissional de supervisão bancária nos termos da lei aplicável. 46.a Questão distinta é a de saber se - ainda assim - o segredo deve ser levantado. Não é, em suma, decidir sobre se o segredo existe (e quanto a isso nenhuma dúvida é legítima) mas, reconhecendo que ele se aplica, decidir que essa aplicação deva ceder em função de uma ponderação que justifique tal sacrifício. 47.a Porém, esta decisão de levantamento, não cabe à Comissão mas sim a um Tribunal. 48.a Qual seja esse Tribunal, não é questão fácil, embora tenha de poder ter uma resposta através da metodologia de integração de lacunas da lei. 49.a Cumpre ainda sublinhar que a decisão liminar sobre a legitimidade da invocação de segredo profissional deve, nos termos do n.° 4 do artigo 135.o do CPP, ser precedida de audiência do «organismo representativo da profissão relacionada com o segredo profissional em causam. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________233
50.a A inobservância deste momento procedimental ou - no mínimo - a fundamentação da sua inaplicabilidade (se for esse o caso, o que não é certo) constituiria vício de procedimento causador de invalidade da decisão liminar. 51.a Uma decisão liminar no sentido de não incidência de segredo profissional seria patentemente ilegal, obrigando o Banco de Portugal a suscitar a apreciação de tal ilegalidade por parte do Tribunal competente sob pena de, não o fazendo, poder vir a ser responsabilizado por violação de segredo profissional. 52.a Aliás, sendo de tal modo evidente a incidência de segredo, a decisão liminar negativa equivaleria, no objecto e nos efeitos, a uma decisão de levantamento e, como tal, seria nula por usurpação de poder e, desse modo, desprovida de efeitos vinculativos. 53.a Por seu turno, uma hipotética (e não esperável) decisão de levantamento do segredo profissional envolveria invasão de uma competência reservada aos Tribunais. Seria nula por usurpação de poder e, como tal, desprovida de efeitos vinculativos. 54.a E, dado o modo indiscriminado e maciço do pedido de documentação feito pela Comissão de Inquérito, parece pouco expectável que um Tribunal viesse a decidir a favor do levantamento do segredo. 55.a É que, daquele modo, seriam indistintamente afectados Direitos Fundamentais de numerosas pessoas que nada têm a ver com as alegadas II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________234
irregularidades praticadas no seio do BPN, gravemente prejudicada a confiança das autoridades congéneres no grau de responsabilidade com que em Portugal se respeita o segredo profissional de supervisão financeira e, em última análise, desfalcado por um longo tempo o valor constitucional de um sistema financeiro conjugador de formação, captação e segurança das poupanças necessárias ao desenvolvimento. 56.a O levantamento do segredo profissional de supervisão bancária relativamente ao acervo de documentos requeridos pela Comissão de Inquérito seria claramente desconforme com o princípio constitucional da proporcionalidade, seguramente no tocante às facetas da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Tudo salvo melhor opinião. Lisboa, 9 de Fevereiro de 2009 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________235
Anexo 4 Nuno Фіçаrrа Professor Associado da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________236
CONSULTA A Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) sobre a situação que levou à nacionalização do BPN - Banco Português de Negócios e sobre a supervisão bancària inerente, comissão essa constituída pela Resolução da Assembleia da República n.° 65/2008, de 5 de Dezembro, solicitou à Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, por oficio de 5 de Março de 2009 entrado nos respectivos serviços em 9 de Março seguinte, um parecer que sustente juridicamente o pedido que pretende apresentar ao Tribunal da Relação de Lisboa, com vista a que o Banco de Portugal, o Banco Português de Negócios e as empresas de auditoria Ernst & Young, Deloitte, Bdo Binder e PriceWaterHouseCoopers lhe transmitam, com quebra do segredo profissional, essencialmente na modalidade de segredo bancário, os documentos e/ou informações considerados relevantes, pela mesma CPI, para a realização do inquérito parlamentar, e a que aquelas entidades se escusaram com o fundamento de que os referidos documentos e informações estariam abrangidos por tal segredo. Mais solicitou a Presidente da CPI que da elaboração de tal parecer fosse encarregado o signatário. A Directora da Faculdade, Professora Doutora Teresa Pizarro Beleza, satisfez o pedido por despacho de 12 de Março de 2009. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________237
PARECER I - Indicação de sequência 1. Para a elaboração do parecer solicitado importa começar por analisar os poderes que a Constituição da República Portuguesa (CRP) atribui às CPI's. A disposição de referência é o artigo 178.°, n.° 5, tal como interpretado pelo acórdão do Tribunal Constitucional (TC) n.° 195/94 de 1 de Março de 19941. Trata-se, mais concretamente, de saber se desse preceito constitucional, devidamente interpretado, decorre para as CPI's o poder de, por sua própria autoridade e sob determinadas condições e limites, decretarem a quebra do segredo profissional oposto pelas entidades a quem tenha sido requerida a prestação de depoimento ou a transmissão de documentos considerados indispensáveis à realização do inquérito parlamentar (II). Em seguida, analisa-se o modo como a Lei n.° 5/93, de 1 de Março (Regime Jurídico dos Inquéritos Parlamentares), na redacção que lhe foi dada pela Lei n.° 15/2007, de 3 de Abril, densificou e concretizou o dispositivo constitucional aplicável e se o fez com a devida observância do mesmo, no que toca, em especial, ao regime da quebra do segredo profissional perante as CPI's. Ter-se-á também em conta neste contexto as disposições em matéria de segredo profissional bancário, constantes, por um lado, do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeira, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 298/92, de 31 de Dezembro, e, por outro lado, do Protocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, anexo ao Tratado da Comunidade Europeia, assim como da Directiva 2006/48/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao acesso à actividade das instituições de crédito e ao seu exercício2 (III). Num terceiro momento, o presente parecer examina, face ao objecto do inquérito parlamentar em referência, tal como delimitado pela Resolução da Assembleia da Republica n.o 65/2008, de 5 de Dezembro, a relevância para a realização do mesmo dos 1 Publicado no Diário da República, II Série, n.° 110, de 12-5-1994, pp. 4583 ss. 2 Publicada no Jornal Oficial da União Europeia L 177 de 30-6-2006, pp. 1 ss. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________238
documentos e informações a cuja transmissão as entidades requisitadas se escusaram com o fundamento de que tais documentos e informações estariam abrangidos pelo segredo profissional bancário ( I V ) . Caberá então extrair as principais conclusões (V). II - Os poderes das comissões parlamentares de inquérito segundo a Constituição da Republica Portuguesa de 1976 2. A disposição da CRP que expressamente disciplina os poderes das CPI's é o artigo 178.°, n.° 5, nos termos do qual estas "gozam de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais". É ponto assente que, ao atribuir tais poderes às CPI's, a CRP não pretendeu assimilá-las a tribunais. Pretendeu, sim, na esteira do artigo 82.° da Constituição italiana e do artigo 44.° da Constituição alemã, conferir ao instituto jurídico-constitucional do inquérito parlamentar a máxima eficácia e eficiênciapossíveis. E isto, sem deixar de ter em conta que "são totalmente diferentes a natureza da actividade prosseguida pela comissão parlamentar de inquérito, a. finalidade da sua acção e o alcance do resultado que pretende, quando comparados com as funções cometidas aos tribunais". Com efeito, enquanto estes últimos "visam determinar a responsabilidade jurídica (civil, penal ou administrativa)", as CPI's "apenas procuram apurar a responsabilidade política ou simplesmente realizar uma tarefa de informação para o Parlamento", não podendo "nunca desembocar na prolação de uma sentença condenatória com força de caso julgado", sem prejuízo de o procedimento de inquérito parlamentar revelar "pontos de coincidência com a fase instrutória dos processos jurisdicionais" 3. Os "poderes de investigação próprios das autoridades judiciais" constitucionalmente atribuídos às CPI's destinam-se, pois, a garantir que os inquéritos parlamentares - os quais "podem ter como objecto quaisquer factos ou questões de 3 Cf. o acórdão do TC n.° 195/94, cit., n.°s 10.1., p. 4587, Ю.4., p. 4588, e 9.1., p. 4585, ênfase no original. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________239
interesse público, isto é, quaisquer matérias, desde que devidamente determinadas e delimitadas, que caibam nas competências da Assembleia da República"4 - não sejam inviabilizados pela falta de colaboração de terceiros, tratando-se de comparecer, prestar depoimento e transmitir informações e documentos às comissões mandatadas para os realizarem, sem prejuízo das sanções penais que, por isso mesmo, venham a ser jurisdicionalmente aplicadas a posteriori aos faltosos, nos termos da lei. Em conformidade com isto, tal como o juiz constitucional já teve ocasião de precisar, "resulta claramente" do artigo 178.°, n.° 5, da CRP que as CPI's "detêm poderes idênticos aos reconhecidos aos órgãos de jurisdição penal na fase instrutória". O TC também salientou a justo título que "o êxito daquele instrumento de controlo político do parlamento depende, na maioria dos casos, da recolha de meios de prova documental que se encontram na posse de outras entidades", públicas ou privadas5. Por seu lado, em interpretação do artigo 44.o da Constituição alemã - que, como se disse, foi clara fonte de inspiração do artigo 178.°, n.° 5, da CRP -, o Tribunal Constitucional Federal declarou que os documentos constituem um meio de prova especialmente importante para o inquérito parlamentar, tendo, em regra, um valor probatório superior ao dos depoimentos orais das testemunhas; o direito de acesso a documentos constitui, por isso mesmo, o "núcleo essencial" do direito de inquérito parlamentar6. 3. Se o artigo 178.°, n.° 5, da CRP atribuísse às CPľs todos os poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, estas ficariam inclusive habilitadas, por sua própria autoridade e esgotadas todas as possibilidades legalmente previstas de fazer colaborar com ela os terceiros recalcitrantes, emitir (1) mandados de condução sob custódia, (2) mandados de revista, de busca e de apreensão domiciliárias dos documentos recusados, ou mesmo (3) determinar a interceptação de comunicações e 4 Cf. o acórdão do TC n.° 195194, n.° 9.2. a), cit., p. 4586. 5 Cf. o acórdão n.° 195194, cit., n,° 9.1., p. 4585, ênfase no original. 6 Ver o acórdão de 17 de Julho de 1984, Flick, 2 BvE 11/83, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vol. 67, p. 100 ss. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________240
telecomunicações de inquiridos. Tais diligências probatórias, como se sabe, cabem na competência dos tribunais penais. Se estivesse redigido naqueles termos, o artigo 178.°, n.° 5, constituiria, portanto, uma excepção ou derrogação aos artigos 27.°, n.° 3, alínea J), e 34° da CRP, na parte em que estes reservam aos tribunais a emissão daqueles mandados. Não sendo esse, em absoluto, o teor do preceito constitucional em análise - como se viu, ele limita-se a atribuir às CPI's poderes de investigação próprios das autoridades judiciais - segue-se que, em caso de incomparência ilegal e inedutível de um convocado para depor, a CPI afectada dispõe, por força do mesmo preceito constitucional, do direito à coadjuvação do tribunal competente, a fim de que este emita uma ordem de detenção do faltoso para assegurar a sua comparência perante aquela, ou em virtude de desobediência a outra decisão da CPI7. Por outro lado, se a desobediência a uma CPI consistir na recusa injustificada de transmissão de informações ou documentos, a coadjuvação do tribunal poderá traduzir-se, conforme o caso, numa ordem de revista ou de busca e de apreensão dos documentos recusados8. E tudo isto, sem prejuízo das acções penais intentadas contra o faltoso/recalcitrante por crime de desobediência, nos termos da lei. Com efeito, tal como o TC salientou, o artigo 178.°, n.° 5, "pretendeu seguramente que aqueles órgãos parlamentares sejam coadjuvados, no desempenho das suas actividades de investigação, pelas mesmas entidades e nos mesmos termos em que o são os tribunais. Ora, tendo os tribunais, nos termos do artigo 202.°, n.° 3, da lei fundamental direito à coadjuvação das outras autoridades, nestas se incluindo as autoridades judiciais, deve entender-se, atento o disposto naquelas disposições 7 Neste sentido, ver por último J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP Anotada, volume I, 4.a edição, Coimbra, 2007, p. 483, segundo os quais o artigo 178.°, n.° 5, obriga a interpretarextensivamenteo artigo 27.°, n.° 3, alínea j), da CRP no sentido de que a decisão judicial de detenção aí contemplada se destina a assegurara comparência não só perante autoridade judiciária competente mas também perante uma CPI, assim como pode ser tomada em virtude de desobediência a decisão não só de tribunal mas também de CPI. 8 Ver, no mesmo sentido, os acórdãos do Tribunal Constitucional Federal da Alemanha de 1 de Outubro de 1987, Neue Heimat, 2 BvR 1178186, e Lappas, 2 BvR 1165186, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, vol. 77, p. 1 ss. O primeiro acórdão contempla a coadjuvação judicial da CPI na modalidade de mandado de apreensão de documentos e o segundo, a coadjuvação judicial na modalidade mandado de detenção da testemunha recalcitrante. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________241
constitucionais, que também às comissões parlamentares de inquérito assiste o direito à coadjuvação das outras entidades, com inclusão dos tribunais"9. Por força do artigo 34.°, n.° 4, da CRP, é duvidoso que o direito à coadjuvação das CPFs por parte dos tibunais se estenda à interceptação de telecomunicações ou a qualquer outra ingerência nos demais meios de comunicação admitidas por aquele preceito, tendo em conta a sua parte final, assim redigida: "salvos os casos previstos na lei em matéria de processo criminal". Este segmento toma, com efeito, a disposição em apreço susceptível de urna interpretação no sentido de que tais ingerências só são admissíveis em processo penal e não para outros efeitos10. Todavia, a ausênciade um teor literal mais taxativo no artigo 34.°, n.° 4, infine, conjugada com o disposto no artigo 178.°, n.° 5, tal como interpretado pelo TC, não permite afirmar com segurança que a ingerência nas telecomunicações e nos demais meios de comunicação e, em particular, a interceptação de telecomunicações fiquem absolutamente excluídas do procedimento de inquérito parlamentar mediante coadjuvação de tribunal11. 4. Em virtude das disposições específicas da própria CRP acabadas de analisar, conjugadas com o artigo 178.°, n.° 5, os "poderes de investigação próprios das autoridades judiciais" mais intensos e drásticos estão vedados às CPI's e reservados aos tribunais. Assim o explicitou o TC no acórdão n.° 195/94, segundo o qual os poderes de tais comissões "têm um limite naqueles direitos fundamentais dos cidadãos que, mesmo em investigação criminal, não podem ser afectados senão por decisão do juiz (...) v. g. revistas e buscas domiciliárias"12. Daqui decorrem três consequências da maior importância. 9 Cf. о п." Ю.З., injne, do acórdão n.° 195194, cit., p. 4588. 10 Neste sentido, Gomes Canotilho/Vital Moreira, CRP Anotada, volume Į, cit. p. 542 e p. 543, os quais admitem, em contrapartida, que as revistas, buscas e apreensões domiciliárias admitidas pelo n.° 2 do artigo 34.° não estão limitadas a "motivos penais" (p. 542). 11 Neste sentido, ver a jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal do Brasil, citada infra, n.°s 5 e 6. E isto não obstante o artigo 5.°> XII, estar redigido em termos idênticos ao artigo 34.°, n.° 4, da CRP, ao dispor que "é inviolávelo sigilo (...) das comunicações telefónicas, salvo (...) nas hipótesese na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou instrução processual penal". 12 Cf. n.° 9.2., alínea c), p. 4586, e n.° 10.4., infine, do acórdãon.° 195194, p. 4588. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________242
A primeira é a de que, por força do pròprio artigo 178.°, n.° 5, só disposições de grau constitucional podem retirar às CPI's poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Noutra perspectiva, aquele preceito constitucional deve ser teleológica e sistematicamente interpretado no sentido de que veda ao legislador ordinário o alargamento, explícito ou implícito, do elenco dos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais retirados às CPI's. Em plena conformidade com esta conclusão, o artigo 13.°, n.° 1, da Lei n.° 5/93, na sua actual redacção, dispõe que as CPI's "gozam dos poderes de investigação das autoridades judiciais que a estas não estejam constitucionalmente reservados" (ênfase acrescentada). Deverão, por conseguinte, as CPI's beneficiar de todos os outros poderes de investigação que a nível infiaconstitucionalsão atribuídos às autoridades judiciais no seu conjunto. A segunda consequência a retirar do que precede é a de que, em nome da devida eficácia do inquérito parlamentar, o direito à coadjuvação por parte dos tribunais (e outras autoridades), de que as CPI's dispõem por força do artigo 178.°, n.° 5, tratando-se da prática de actos e da tomada de medidas que, por razões jurídicas ou fácticas, elas não estejam habilitadas, só em casos excepcionais poderá ser desrespeitado, ou seja, quando o seu cumprimento puser em causa o "núcleo essencial das funções constitucionais do tribunal", ou implicar a violação de direitos fundamentais13- e, acrescente-se, quando, à luz dos princípios da proporcionalidade e da concordância prática, não se lobrigar um meio de salvaguarda desses bens constitucionais menos gravoso para a CPI do que a recusa pura e simples de coadjuvação. A terceira consequência consiste em que, dadas as profundas diferenças, acima assinaladas, entre o inquérito parlamentar e o processo penal e tendo em consideração o disposto de forma algo lacónica e imprecisa no próprio artigo 178.°, n.° 5, a lei ordinária não deve limitar-se a concretizar os poderes de investigação das CPI's por mera remissão para a lei processual penal. Tal directriz constitucional vale, em especial, para a previsão legal dos fundamentos de escusa de colaboração com as CPI's por parte de terceiros. 13 Cf. o n.° 9.2., alínea d), do acórdão n.° 195/94, p. 4586. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________243
defensor e parte processual no ambito do mandato") tem sido em geral estabelecida pelas leis que sucessivamente criaram cada uma dessas comissões, sem que até à data o juiz constitucional tenha tido ocasião de se pronunciar sobre o tema15. No caso brasileiro, ao invés, a faculdade de as CPI's decidirem, por sua própria autoridade, a quebra de determinados segredos profissionais, a começar pelo segredo bancário, ou, por outras palavras, o reconhecimento de que "a quebra do sigilo constitui poder inerente à competência investigatória das CPI's" é obra da jurisprudencia constitucional do Supremo Tribunal Federal (STF), firmada a partir do acórdão de 16 de Setembro de 1999, proferido no processo MS 23.452-RJ16. Convirá por isso examinar antes de mais a fundamentação aduzida para o efeito. 6. Segundo o STF, o princípio constitucional da reserva de jurisdição - que, no âmbito dos poderes de investigação, incide sobre as hipóteses de busca domiciliar (CF, art. 5.°, XI), de interceptação telefónica (CF, art. 5.°, XII) e de decretação da prisão, ressalvada a situação de flagrância penal (CF, art. 5.°, LXI) - não se estende à quebra do sigilo bancário, do sigilo fiscal nem do sigilo telefónico (o qual incide sobre os dados/registos telefónicos e, por conseguinte, distingue-se em absoluto da interceptação das comunicações telefónicas). Nesta matéria, e por efeito de expressa autorização constitucional (CF, art. 58.°, § 3.°), assiste competência às CPI's para, elas próprias, decretarem - sempre em acto necessariamente motivado - a ruptura dessa esfera de privacidade das pessoas. Tal competência constitui, pois, "natural derivação dos poderes de investigação que foram conferidos, pela própria Constituição da República, aos órgãos de investigação parlamentar"17 . 15 Para um elenco das leis italianas de instituição de CPľs que prevêem a inoponibilidade do segredo profissional, ver Renato Moretti, "Inchiesta parlamentare", Novissimo Digesto Italiano. Appendice, vol. IV, 1983, p. 140; mais recentemente Andrea Manželia, Пparlamento, 3.a edição, Bolonha, 2003, p. 181. 16 Disponívelem http://www.stf.jus.br/portal/jurispmdenia, consultado em 13-03-2009. 17 Tal como o STF salientou no acórdão de 22 de Junho de 1999, proferido no processo MS 23.466-1/DF, em relação a quebra dos sigilos bancario, fiscal e telefònico, "não há como negar sua natureza probatoria e, em principio, sua compreensão no àmbito dos poderes de instrução do juiz, que a letta do art. 58.°, § 3.°, da Constituição faz extensíveis às comissões parlamentares de inquérito". Em contrapartida, o STF considerou não englobado nos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais constitucionalmente atribuídos às CPI's "o decreto de indisponibilidade dos bens de determinada pessoa 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________245
Por outro lado, o acto pela qual uma CPI determina a quebra de tais segredos também não será juridicamente válido quando não tiver sido aprovado pela maioria absoluta dos membros que compõem tal comissão, por imposição do princípio da colegialidadeque as rege19. Ponto crucial da fundamentação do STF é a explicitação de que a circunstância de uma CPI obter documentos e informações com quebra das modalidades do segredo profissional elencadas não equivale, de modo algum, a que tais dados deixem eo ipso de ser confidenciais. Por a questão se revestir da maior relevância no âmbito da presente consulta, vale a pena transcrever as correspondentes passagens da abrangente e minúci o sa fundamentação daquele alto tribunal: "A Comissão Parlamentar de Inquérito, embora disponha, ex propria auctoritate, de competência para ter acesso a dados reservados, não pode, agindo arbitrariamente, conferir indevida publicidade a registos sobre os quais incide a cláusula de reserva derivada do sigilo bancário, do sigilo fiscal e do sigilo telefónico. Com a transmissão das informações pertinentes aos dados reservados, transmíte-se à Comissão Parlamentar de Inquérito - enquanto depositária desses elementos informativos- a nota de confidencialidade relativa aos registos sigilosos. Constitui conduta altamente censurável - com todas as consequências jurídicas (inclusive aquelas de ordem penal) que dela possam resultar - a transgressão, por qualquer membro de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, do dever jurídico de respeitar e de preservar o sigilo concernente aos dados a ela transmitidos. Havendo justa causa - e achando-se configurada a necessidade de revelar os dados sigilosos, seja no relatório final dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito (como razão justificadora da adopção de medidas a serem implementadas pelo Poder Público), seja para efeito das comunicações destinadas ao Ministério Público ou a outros órgãos do Poder Público, para os fins a que se refere o art. 58.°, § 3.°, da Constituição, seja, ainda, por razões imperiosas ditadas pelo interesse social - a divulgação do segredo, precisamente porque legitimada pelos fins que a motivaram, não configurará situação de ilicitude, muito embora traduza providência revestida de absoluto grau de excepcionalidade"20. 19 Assim, o acórdão do STF proferido no processo MS 23.669/DF. 20 Cf. o acórdão de 16 de Setembro de 1999, proferido no processo MS 23.452-RJ, cit., p. 39-41. 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________247
A este propósito, o STF não deixa de precisar significativamente que situações anómalas, inferidas de suposta infracção das normas legais, não podem ser imputadas, por simples presunção, a uma CPI, sem qualquer suporte idóneo, isto é, sem demonstração de que tal órgão vá divulgar, sem justa causa, o conteúdo das informações sigilosas a que legitimamente teve acesso, não sendo de presumir que um órgão estatal vá transgredir as leis a que se encontra vinculado. 7. Voltando agora ao direito português, é de concluir definitivamente e com amplo suporte no direito comparado que, das disposições constitucionais conjugadas dos artigos 178.°, n.° 5, 27.°, n.° 3, alineat, 34.° e naturalmente também dos artigos 202.° (que reserva aos tribunais a competência para administrara justiça) e 111.°, n.° 1 (onde se estabelece o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania), resulta que os únicos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais de que as CPI's não gozam são aqueles que a CRP expressamente reserva aos tribunais, a saber, (1) a detenção em virtude de desobediência a uma decisão tomada por uma dessas comissões, ou para assegurar a comparência perante ela, (2) as revistas e as buscas domiciliárias e, embora duvidosamente nos termos assinalados21, (3) a interceptação de telecomunicações e demais meios de comunicação. Por se tratar das medidas de investigação ou instrução que se traduzem na imposição de restrições e sacrifícios mais importantes aos direitos fundamentais dos cidadãos, elas apenas podem ser decididas por órgãos independentes e imparciais como os tribunais, "isto é, por órgãos que não sejam determinados por outros interesses que não o da administração da justiça"22 . Pelas mesmas razões, para a prática dos actos em que tais poderes se traduzem, as CPI's apenas dispõem do direito à coadjuvação por parte dos tribunais nos termos acima identificados e naturalmente no respeito das regras e dos princípios constitucionais aplicáveis ao exercício desses poderes pelos próprios tribunais, entre os quais pontificam o princípio da vinculação aos direitos fundamentais e o da 21 Cf, supra, n.° 3, infine. 22 Ver o acórdão do TC n.o 195194, n.° 10.4., in fine, p. 4588. II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________248
proporcionalidade. Tal como o Tribunal Constitucional Federal da Alemanha já teve ocasião de esclarecer, em termos integralmente transponíveis para o ordenamento português, o tribunal chamado à coadjuvação de uma CPI mantém integralmente a sua autonomia funcional, por força do princípio da independência do Poder Judicial. Por isso mesmo, não se toma um mero executante da diligência probatória pretendida pela CPI, cabendo-lhe concretamente o controlo do respeito dos direitos fundamentais e do princípio da proporcionalidade23. Acrescente-se, neste contexto, que a conclusão avançada em nada belisca o princípio constitucional da separação e interdependência dos órgãos de soberania, o qual, longe de constituir um modelo normativo pré ou supra-constitucional, só é determinável na sua configuração concreta e no seu valor normativo autónomo que lhe permite fundamentar juízos de inconstitucionalidade., a partir da análise do conjunto das disposições constitucionais principalmente relativas à organização do poder político. A outra vertente da conclusão definitiva a que acaba de chegar-se é a de que, à semelhança do que o STF concluiu da interpretação das disposições conjugadas dos artigos 58.°, § 3.°, e 5.°, X, XI, XII e LXI, da Constituição brasileira - todos com plena correspondencia na CRP -, cabe seguramente nos poderes de investigação próprios das autoridades judiciais que o artigo 178.°, n.° 5, desta última atribui às CPI's a decisão de prestação de testemunho e de transmissão de documentos e informações com quebra do segredo profissional. Tratando-se especificamente da quebra do segredo bancário, tal conclusão é ainda corroborada pela circunstância de ele ter sido reconduzido pelo TC ao artigo 26.° da CRP e entendido como uma dimensão essencial do direito a reserva da intimidade da vida privada aí contemplado em termos não absolutos24. Com efeito, contrariamente ao que se verifica com os artigos 27.o, n.o 3, alínea  f), e 34.°, o artigo 26.° 23  Cf. o acórdão de 1 de Outubro de 1987, Neue Heimat, 2 BvR 1178186, cit. 24 Ver o acórdão n.o 278/95 do TC, de 31 de Maio de 1995, n.o 8, in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos,consultado em 13-03-2009. Anteriormente a este acórdão, na parte em que encara o segredo bancário como um direito susceptível de "sofrer restrições impostas pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos" (ênfase no original), já o Parecer n.° 28/86 da Procuradoria-Geral da República (PGR) in Pareceres, vol. VI, Lisboa, 1997, tinha constatado que "o sigilo bancário não é tido, para o legislador [português], como o não é na generalidade das ordens jurídicas estrangeiras, como um segredo profissional enérgico mas como um segredo profissional débil" ênfase no original". 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________249
não faz depender a licitude da restrição, designadamente a título de medida de investigação, dos direitos que garante da circunstância de ela ser ordenada exclusivamente por autoridade judicial. Da interpretação sistemática e teleológica dos artigos da CRP supra-referidos decorre ainda para o legislador ordinário a obrigação de se abster de retirar às CPI's, directamente ou por remissão, quaisquer poderes de investigação próprios das autoridades judiciais para além daqueles que a CRP expressamente lhes retirou. 8. Para encerrar esta parte do presente parecer, toma-se indispensável explicitar as condições e os limites em que o poder de investigação que se traduz na possibilidade de decidir sobre a quebrado segredo profissional, atribuído às CPI's pelo artigo 178.°, n.° 5, da CRP, deve ser exercido para poder ser considerado conforme aos imperativos constitucionais. Tais condições e limites coincidem, no essencial, com aqueles que o próprio STF se encarregou de explicitar em termos lapidares. Em primeiro lugar, a CPI que pretenda exercer tal poder é obrigada a demonstrar, a partir de meros indícios, a existência concreta de causa provável que legitime a medida excepcional, justificando a necessidade da sua efectivação no procedimento de investigação dos factos que deram causa à instauração do inquérito parlamentar. Para utilizar uma linguagem porventura mais familiar ao operador jurídico português, trata-se, para a CPI, da obrigação de demonstrar que a quebra do segredo profissional em relação ao depoimento ou aos documentos requisitados se justifica, "segundo o princípio da prevalência do interesse preponderante", nomeadamente tendo em conta a imprescindibilidade dos mesmos para a boa realização do inquérito, a gravidade dos factos que dele constituem objecto e a necessidade de protecção de bens jurídicos. Em segundo lugar, impende sobre a CPI a obrigação de fundamentar adequadamente a decisão em causa, com exposição das razões de facto e de direito em que se baseou, sobretudo para viabilizar o eventual controlo jurisdicional. Em terceiro lugar, por força do princípio da colegialidade previsto pelo artigo 116.°, n.° 3, da CRP, o acto pelo qual uma CPI decreta a quebra dos segredos II SÉRIE-B — NÚMERO 162______________________________________________________________________________________________________________250
profissionais em causa deve ser aprovado pela maioria absoluta dos seus membros. Com efeito, a CRP não atribui aos deputados individualmente considerados poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, em cujo exercício a quebrado segredo se traduz. Neste contexto, a única derrogação eventualmente admissível ao princípio constitucional em referência será a consubstanciada na quebra de segredo decretada pelo conjunto de deputados que, numa CPI, representam a minoria que determinou a sua criação ao abrigo do artigo 178.°, n.° 4, da CRP. Em quarto lugar, a CPI que pretenda obter depoimentos ou documentos com quebra de segredo profissional fica rigorosamente proibida de, por acção arbitrária, conferir indevida publicidade a tais elementos probatórios. Trata-se de uma proibição que impende antes de mais sobre cada membro da CPI, a quem a obrigação de confidencialidade se torna extensiva em consequência da partilha do segredo em causa. Só a cabal demonstração de prevalência de interesse preponderante legitimará a CPI a revelar os dados sigilosos (adopção de medidas pelo Poder Público, participação ao Ministério Público para efeitos de acção penal, razões imperiosas ditadas pelo interesse social). Por último mas não menos importante, a decisão, adoptada por uma CPI, de quebra dos segredos em causa há-de estar sempre sujeita a recurso jurisdicional, sendo de todo em todo improcedente alegar aprioristicamente urna suposta "natureza política" de tal decisão para a subtrair ao controlo jurisdicional25 . III - Comissões parlamentares de inquérito e segredo profissional no plano legislativo 25 O preceito da Constituição brasileira que o STF invocou para concluir no sentido da sujeição da decisão das CPI's de quebra do segredo profissional a controlo jurisdicional, ou seja, o supracitado artigo 5.°, XXXV, também tem plena correspondência no artigo 20.°, n.° 1, da CRP, nos termos do qual "a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos". 15 DE JULHO DE 2009______________________________________________________________________________________________________________251