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A descentralização será apenas administrativa, se as competências do orgão autárquico se reduzirem à prática de actos administrativos só impugnáveis por via de recurso contencioso: ou meramente financeira, se se reduzir à possibilidade de arrecadar certos rendimentos e dispor deles como receita própria. A atribuição de ambas a uma pessoa colectiva de direito público configurará um elevado grau de liberdade de agir. E embora tal liberdade de agir possa ser susceptível de limitação, em maior ou menor extensão, através da sujeição à tutela administrativa, não restam dúvidas de poder concluir-se pela verificação - genérica - da seguinte regra: quanto maior o grau de autonomia, menor será o âmbito sobre que se exerce a tutela; quanto menor o grau de autonomia, e consequentemente a zona de poderes próprios de que goza uma pessoa colectiva de direito público, maior será o âmbito sobre o qual a tutela poder ser exercida.
A autonomia local mede-se exclusivamente pela amplitude dos poderes outorgados às autoridades descentralizadas e, correlativamente, pela importância dos meios jurídicos, humanos e financeiros colocados à sua disposição.
A repartição entre o Estado e as colectividades locais das competências e dos recursos fiscais dá-nos a medida da realidade da autonomia local.
Fazendo uma pequena análise sobre a situação nalguns países membros do Conselho da Europa, podemos concluir o seguinte:1.o Num estado federado como a Áustria e no qual os poderes locais gozam de uma razoável autonomia, a Constituição Federal garante-lhes, para além de uma esfera de competências no quadro da qual gerem determinados interesses do Land ou da federação, uma esfera de competências próprias, que eles administram, sob a sua exclusiva responsabilidade, na obediência às leis e regulamentos federais e do Land a que pertencem. Não estão submetidos a nenhuma directiva ou intervenção de órgãos administrativos exteriores, no tocante ao exercício de competências próprias. Estão sujeitos apenas a controle, que se exerce da seguinte forma:As previsões e o equilíbrio orçamental são fiscalizados pelo organismo de controle do Land e pelo Tribunal de Contas.A finalidade de tal controle é verificar se a política financeira das autarquias é eficaz, económica, ordenada, e se obedece às leis e regulamentos que lhe respeitam;O controle da legalidade é exercido pelo Tribunal Administrativo. Não encontramos, pois, aqui, vestígios de qualquer intervenção do Governo na fiscalização e controle do cumprimento da legalidade.2.a Num país como a Dinamarca, por exemplo, com os órgãos do poder local eleitos por sufrágio universal, e com um grau de autonomia administrativa e financeira mais reduzida, a tutela exerce-se a três níveis:Controle económico: as colectividades locais devem estabelecer planos financeiros respeitantes a cada triénio, e a aprovação dos empréstimos previstos dependem da concordância dessas previsões com o plano financeiro nacional;
Controle da legalidade: o Ministro do Interior tem poderes de anulação de decisões ilegais emanadas dos órgãos de poder local e dispõe de determinados poderes tendentes a obrigá-los a respeitar a lei. Isto, claro, independentemente da competência genérica dos tribunais de direito comum para dirimirem os litígios relativos à legalidade dos actos dos órgãos do poder local;
Controle de oportunidade: o controle sobre a oportunidade de actos específicos de administração dos órgãos autárquicos pertence a diversos ministérios.Vejamos o caso italiano, país onde o esquema de articulação dos poderes locais é bastante semelhante ao português. Podemos verificar que as autarquias locais exercem, essencialmente, competências próprias. Porém, exercem também funções administrativas de interesse geral, por delegação legislativa, como órgãos descentralizados do Estado, embora em casos limitados.
Aqui poderíamos chegar à conclusão seguinte: o controle da legalidade sobre os actos das autarquias é exercido por um órgão da região - entidade autónoma e territorial, dotada de poderes legislativo e administrativo - constituído nos termos da lei.
19 DE ABRIL DE 1985 2899Concluiríamos a sujeição das autarquias à tutela, exercida por um órgão especializado na dependência do Governo. Poderíamos sumariamente concluir:A sujeição das autarquias à tutela administrativa é um dado constante;
Os limites e a extensão da tutela são variáveis, raramente se equiparando em todos os seus aspectos;
A competência para exercer a tutela é repartida normalmente pelos tribunais e pelo Governo, ou por um seu agente, em casos muito limitados;
Quanto mais desenvolvido é o nível de autonomia das autarquias, menores são, normalmente, os poderes tutelares dos governos, cabendo aos tribunais, por via de regra, o seu exercício;
Quanto mais se acentua a dependência, sobretudo financeira, da autarquia face ao Governo, maiores são, normalmente, os meios de controle e fiscalização que a tutela coloca à disposição das administrações centrais sobre as administrações locais.Relativamente ao caso português e a esta proposta de lei, caberia dizer o seguinte: o princípio da autonomia das autarquias locais é um princípio fundamental da organização do Estado Português, nos termos do artigo 6.o da Constituição, e tem como limites a unidade do Estado e a conformidade dos actos dos órgãos autárquicos à Constituição e às leis. Este princípio constitucional é uma trave mestra do nosso ordenamento jurídico, e a sua inserção sistemática na parte respeitante aos princípios fundamentais é desde logo indicativa da proeminência, da importância e do realce que lhe quis dar o nosso legislador constituinte.
A tutela sobre as autarquias [que o artigo 243.o da Constituição diz consistir na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, e que o artigo 202.o atribui ao Governo ou ao seu representante (artigo 259.o)] deverá ser exercida não perdendo de vista o alcance deste princípio. Significa isso que o exercício da tutela não deverá ofender o princípio da autonomia do poder local, sob pena de ser considerado inconstitucional.
É dentro deste espírito que caberá analisar a proposta do Governo ora em discussão. No nosso sistema jurídico-constitucional não se atribui ao Governo a possibilidade de exercer um controle sobre a oportunidade ou a conveniência dos actos dos órgãos da administração local, nem a possibilidade de exercer poderes legalmente cometidos aos órgãos e serviços da administração local.
A tutela é exercida pelo Governo, no âmbito de dois Ministérios: Ministério da Administração Interna e Ministério das Finanças e do Plano, através de dois órgãos instrumentais: IGAI e IGF. A acção do primeiro visa aferir a legalidade e regularidade da constituição e do funcionamento dos actos da administração local; a do segundo restringe-se à verificação da legalidade dos actos relativos à gestão patrimonial e financeira.
Quando a proposta de lei ora em debate veio ao conhecimento do público, grande pane das críticas que sobre ela recaíram incidiam sobre o facto de o governador civil exercer a tutela em nome do Governo, na área da sua região. Consideravam os autores da crítica, em abono das suas razões, ser o cargo de governador civil um cargo em vias de desaparição, em função da regionalização que a Constituição impõe que se faça.
A crítica, feita nestes termos e com estes contornos, não é inteiramente procedente. E isto porque tal questão - a do exercício do poder tutelar do governador civil - não resulta da lei, mas, sim, da Constituição que no artigo 295.o - que é uma norma transitória - lhe atribui a possibilidade desse exercício. Enquanto perdurar o cargo de governador civil, a existência, no campo das suas atribuições e competências, de um qualquer poder tutelar - exercido em nome do Governo - é um facto inelutável. Agora o que não é um campo aberto à livre disponibilidade e arbítrio do legislador é a forma por que se vão exercer essas competências e atribuições.
Não são indiferentes o modo, a extensão e os limites a definir para os poderes do governador civil.
Penso que deveria ser assim repudiada a possibilidade que o governador civil tem como agente político do Governo de, nos termos do n.o 2 do artigo 6.o da proposta de lei, realizar inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias locais.
Como agente político do Governo na área do distrito, o poder de realizar inquéritos aos órgãos e serviços das autarquias pode redundar numa forma acentuada de pressão e controle sobre os mesmos.
O limite dos poderes do governador civil, a este respeito, deveria, quando muito, circunscrever-se à possibilidade também admitida na proposta de propor ao Governo a realização de inquéritos, através do órgão instrumental do exercício da tutela, que é a Inspecção-Geral da Administração Interna (que deveria possuir delegações distritais ou regionais), para poder exercer uma acção mais pronta e eficaz.
Na realidade, é este serviço que está especialmente vocacionado para tal tipo de tarefa, com um corpo de funcionários tecnicamente habilitados. Num regime como o nosso, em que as autarquias são instituições de auto-administração, pelo que não dependem do Governo e não podem ser por este orientadas ou dirigidas, mas tão-somente fiscalizadas para garantia da legalidade, a atribuição deste poder aos governadores civis -pela característica de agentes políticos de confiança do Governo que as suas funções revestem e sem que isto implique um juízo negativo e apriorístico - torna-se potencialmente mais perigosa para a autonomia do poder local de que a sua atribuição- como a proposta de lei igualmente prevê - a um serviço constituído por um corpo de técnicos altamente especializados nessa matéria.
As actividades da Inspecção-Geral da Administração Interna têm sobretudo por objecto os aspectos jurídicos, disciplinares e administrativos da actuação da administração local e tais atribuições quedar-lhe-ão melhor do que ao governador civil, que para além de ser um agente político do Governo, é uma figura transitória e com duração e prazo.
Penso, pois, que a Assembleia da República deveria acautelar devidamente para que esta parte do articulado fosse alterada na especialidade dentro dos parâmetros enunciados.
Vemos igualmente com muitas dúvidas, pelas mesmas razões que têm a ver com as características do cargo de governador civil, o poder que a proposta de lei lhe confere de participar ao agente do Ministério Público as irregularidades presumíveis (e sublinho presumíveis já que não são irregularidades provadas de facto) de que enfermam os actos das autarquias. Este poder poderá tornar-se numa forma velada de ameaça
2900 I SÉRIE-NÚMERO 71constante sobre os órgãos autárquicos, já que a mera presunção pode vir a redundar num poder quase discricionário de intervenção.
Referir-me-ei por último a uma questão nesta proposta de lei que, no meu entender, carece igualmente de revisão. Refiro-me às sanções aplicáveis aos órgãos autárquicos e seus titulares, após verificação da prática de irregularidades graves. Em primeiro lugar, a sanção de dissolução do órgão autárquico que não tenha aprovado, até à segunda sessão ordinária da assembleia deliberativa, o seu orçamento. Não se discute, em abstracto, o poder de fiscalização dos órgãos deliberativos sobre os executivos. Não se discute, sequer, que o órgão deliberativo tenha sobre o executivo um poder de sanção tal que possa conduzir à dissolução daquele. Só que tal não poderá acontecer enquanto o método de eleição para os órgãos autárquicos não for alterado, no sentido de permitir uma relação de maior responsabilização recíproca de órgãos deliberativos e executivos.
As melhores leis não são aquelas que formalmente estão mais bem arquitectadas, mas sim aquelas que melhor se adaptam à realidade das coisas. Entendemos que, também aqui, os exercícios da lógica formal não deverão prevalecer sobre a substância real em que se alicerça e estrutura o funcionamento dos órgãos autárquicos.
Se quisermos esfarelar, fragmentar e instabilizar a vida local do País oferecemos-lhe uma disposição legal como esta, sem a correlativa alteração do sistema eleitoral.
Deixo finalmente uma última referência: deveria igualmente ser repensada a redacção da alínea h) do n.o 1 do artigo 10.o da proposta, que reza assim:
Qualquer órgão autárquico pode ser dissolvido em consequência de quaisquer outras acções ou omissões ilegais graves [...].
Aquilo que aqui temos, em termos técnico-jurídicos, é a consagração de uma causa genérica de dissolução. É a referência a um conceito indeterminado. Acções ou omissões ilegais graves é algo que não se sabe muito bem onde começa, e muito menos onde acaba. Ë um desafio à consagração do arbítrio, da imprudência e do decisionismo casuista em matéria tão importante como esta, pois redunda numa restrição incontrolável do princípio da autonomia do poder local.
O PSD pretende que se consiga um enraizamento vivo e autêntico desta autonomia, e não que ela se resuma a arremetidas meramente gongóricas, a lanços de pura retórica eivada de demagogia de circunstância.
Temos a convicção que para isso é preciso responsabilizar e moralizar cada vez mais os órgãos autárquicos e os seus titulares, que pela grandeza das tarefas a prosseguir gerem hoje, anualmente, recursos elevadíssimos, que são recursos de toda a comunidade nacional e que devem ser bem administrados.
Porém, essa boa administração não irá conseguir-se com a consagração atípica de uma causa genérica de dissolução. As causas de dissolução, pela gravidade penalizadora de que se revestem, deverão ser rigorosamente tipificadas.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Todos os diplomas que dizem respeito à arquitectura jurídica do poder local são para nós muito importantes, porque o poder local é um dos pilares mais sólidos da nossa democracia. Entendemos por isso que diplomas como este, que regulamentam uma zona potencial de tensão, de conflitualidade, entre duas formas diferentes de poder do Estado democrático deverão ser alvo de um especial cuidado e prudência, de modo a não perturbarmos o equilíbrio já conseguido. Também aqui a regra «devagar que tenho pressa» deverá estar presente nos nossos espíritos.
O Governo deu um passo importante com esta proposta de lei, que deixou à nossa consideração durante alguns meses:Ela tem algumas virtualidades, que cumpre destacar e que já aqui foram destacadas, nomeadamente pela Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica, na sua intervenção inicial, e alguns defeitos, que cumpre corrigir. Tratei nesta intervenção mais dos segundos do que das primeiras, como me cumpria. Na perspectiva construtiva que venho de enunciar, dará o grupo parlamentar do meu partido a sua aprovação a esta proposta de lei, desde que lhe sejam introduzidas algumas alterações que visem melhorar alguns dos aspectos menos positivos que atrás deixei referidos.Aplausos do PSD.O Sr. Carlos Cordeiro (PS): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Carlos Cordeiro (PS): - Sr. Presidente, pedi a palavra para informar que o Partido Socialista, que creio dispor ainda de 24 minutos, concede ao Governo 15 minutos desse tempo.O Sr. Presidente: - Muito bem, Sr. Deputado.Nesse caso, para formular pedidos de esclarecimento ao Sr. Deputado Duarte Lima, tem a palavra o Sr. Ministro da Administração Interna.O Sr. Ministro da Administração Interna (Eduardo Pereira): - Sr. Deputado Duarte Lima, pedi a palavra, não para apresentar outro problema, mas, apenas, para dar um esclarecimento acerca de um ponto que me parece que tem mantido uma determinada importância ao longo deste debate, até pelo conhecimento que temos das várias posições, e que é o papel do governador civil no meio de toda esta questão.
Peço ao Sr. Deputado que conjugue os artigos 295.o e 262.o da Constituição: não há qualquer dúvida de que o artigo 295.o diz «[...] enquanto não existirem regiões [...]» e estabelece um determinado papel para o governador civil, um papel de representação do Governo e de exercício dos poderes de tutela na área do distrito.
O Sr. Deputado, jogando um pouco com o artigo 295.o, vem dizer que é uma situação transitória. Mas chamo a sua atenção - e chamo-a como representante do Governo - visto que me parece importante que continuemos a pensar que, depois de terminado o cargo de governador civil, haverá, por força do artigo 262.o da Constituição, um representante do Governo junto da região, «cuja competência se exerce igualmente junto das autarquias existentes na área respectiva», ou seja, é a própria Constituição e são os próprios constituintes que continuam a atribuir um certo relevo a essa posição.
Pois, muito bem, dentro do que a Constituição prevê, o Governo está disposto a discutir esse papel.
19 DE ABRIL DE 1983 2901Portanto, seguramente que nos iremos pôr de acordo em relação ao papel a desempenhar. Na verdade, na nossa opinião, esse papel deve manter-se e deve ter uma posição moralizadora de tutela, em representação do Governo. E gostaríamos que isto fosse aceite pela Câmara.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Duarte Lima, está também inscrito, para lhe pedir esclarecimentos, o Sr. Deputado João Amaral.
V. Ex.a deseja responder já ao Sr. Ministro da Administração Interna, ou responde no final?O Sr. Duarte Lima (PSD): - Respondo no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Nesse caso, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado Duarte Lima, a questão que se coloca a partir dos considerandos que fez, nomeadamente no que respeita à afirmação explícita da garantia da autonomia do poder local quando confrontada com a legalidade, é a de saber se, também por via da lei, não se pode criar uma margem de arbítrio de tal ordem que, ao fim e ao cabo, a tutela vem a exercer-se, de forma encapotada, através da própria lei.
E a questão que lhe coloco é simples: se uma lei disser que certo acto, que é da competência das autarquias, está sujeito a homologação de uma direcção-geral, isto é ou não um desvio ao princípio da autonomia e uma forma encapotada de tutela correctiva?
A segunda questão que lhe quero colocar refere-se ao conteúdo da própria proposta de lei.
Já há pouco aqui referimos o disposto na alínea g) do artigo 10.o, quando se fez a previsão de actos normativos da administração central.
O que são actos legislativos está definido na Constituição, no artigo 115.o Aí estão claramente tipificados esses actos e neles não podem caber, Sr. Deputado Duarte Lima, actos normativos de administração central que, naturalmente, terão toda a eficácia dentro da Administração mas que:a) Não podem vincular os particulares, alias, sempre se soube isso;6) Nunca poderão vincular as autarquias, sob pena de, por um lado, se negar o princípio da autonomia e, por outro lado, se introduzir uma forma de tutela directiva sobre as autarquias locais.O que lhe pergunto, Sr. Deputado Duarte Lima, é o seguinte: porque é que na sua intervenção não referiu este aspecto que, do nosso ponto de vista, é central? Ou considera-o um dos aspectos menores?O Sr. Carlos Brito(PCP): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder aos pedidos de esclarecimento que lhe foram formulados, tem a palavra o Sr. Deputado Duarte Lima.O Sr. Duarte Lima (PSD): - Começo por dizer ao Sr. Ministro da Administração Interna que, obviamente, nós não negamos que o governador civil, actual e futuramente o representante do Governo junto das regiões, tenha poderes de representação do Governo. O poder de exercer a tutela, que a Constituição lhe confere, é um entre muitos, mas não é o único.
Devo dizer-lhe que o nosso pensamento acerca desta questão é um pensamento problemático, não é um pensamento definitivo; é um pensamento tópico, se assim quiserem. Aquilo que entendemos é que efectivamente, dadas as características - e não podemos fazer uma leitura meramente abstracta do que é a função do governador civil - de confiança política que o governador civil tem de ter em relação ao Governo e até, de certa forma, a variabilidade e a mutabilidade existentes com as mudanças de governo em relação aos seus representantes nas regiões, esta questão devesse, eventualmente, de jure constituendo, ser repensada no sentido de dar uma maior estabilidade ao exercício da tutela. Entendemos também que o exercício de tutela deveria estar confinado, configurado e limitado a um orgão próprio, isto é, ao Governo pois, obviamente, alguém tem de exercer a tutela.
Como eu disse no princípio da minha intervenção, o poder local não pode exercer as suas atribuições e as suas competências fora do império do direito: tem de lhe obedecer e alguém tem de exercer essa fiscalização.
Também referi que essa fiscalização pode ser atribuída aos tribunais e já o é dentro do nosso ordenamento jurídico. Mas há um limite dentro do qual o Governo pode também exercer a sua competência.
Devido à configuração prática e política que o cargo tem, parece-nos que não deveria ser o governador civil a exercê-lo no sentido de fazer realizar o inquérito - sabemos que, entre nós, os serviços dos governos civis não têm, normalmente, uma máquina burocrática capaz de fazer os inquéritos. Parece-nos que esta função deverá estar reservada a um orgão específico, habilitado tecnicamente para isso e penso que a Inspecção-Geral da Administração Interna resolve cabalmente o assunto. Isto sem ter de ver que, enquanto existir o cargo de governador civil e depois, quando houver o representante do Governo junto das regiões, possa haver outros poderes de delegação do Governo, que hoje já existem.
Relativamente à questão colocada pelo Sr. Deputado João Amaral, devo dizer-lhe que não fiz uma análise exaustiva de todo este diploma porque estava previsto que um outro companheiro meu, o deputado Marques Mendes, fizesse uma intervenção na qual, naturalmente, iria ser abordada esta questão. Portanto, não a abordei, por esta razão.
Penso, efectivamente, que esta é uma das zonas a que chamei «as zonas potenciais de conflito, de melindre, de conflitualidade potencial entre poder local e poder central, que é a área de eventual ignorância junto do poder local, através de directivas, de ordens, de conselhos ou de outra coisa qualquer».
Estamos abertos - e no nosso grupo parlamentar, entre os nossos membros da Comissão de Administração Interna e Poder Local, isso tem sido debatido - para que esta questão venha a ser repensada e debatida com mais profundidade.
Mas, Sr. Deputado João Amaral, penso que não é por isso que a proposta deve ser rejeitada in limine. Penso que não é uma questão menor nem é a questão maior: é uma questão com alguma importância, que podemos perfeitamente regulamentar na especialidade.
2902 I SÉRIE-NÚMERO 71O Governo mostrou toda a sua abertura; não veio para aqui com uma posição fixista e rígida: pôs-se à disposição da Assembleia para aceitar as alterações, dentro do respeito do quadro da filosofia que aqui acabou de definir, na intervenção da Sr.a Secretária de Estado. E penso que o acerto desta questão não foge da filosofia que a Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica enunciou.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: A questão central que a regulamentação da tutela administrativa levanta é a de saber se são respeitados os limites constitucionais que postulam a autonomia do poder local num sistema de controle do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, ou, se ao contrário, se institui um sistema de ingerência discricionária nas competências próprias dos órgãos das autarquias e de orientação da sua actividade. De outra forma, a questão é saber se se trata de regulamentar o controle respeitando a autonomia, ou de instituir o arbítrio apontando para a centralização e governamentalização.
Na proposta de lei n. o 72/III, o Governo opta pelo arbítrio e pela discricionaridade contra o poder local e a autonomia.
Em primeiro lugar, a proposta de lei pretende criar para as autarquias locais o dever da obediência às circulares e instruções genéricas da administração central, que é dizer direcções-gerais, comissões de coordenação regional, etc. [cf. artigo 9.o, n.o 3, alínea g)].
Em segundo lugar, a proposta visa permitir ao Governo a determinação de ordens concretas aos órgãos das autarquias nas matérias que constituem objecto das suas competências próprias [cf. artigo 5.o, alínea c)].
No seu conjunto a malha tecida pela proposta aponta para conferir ao Governo o poder de dar instruções e ordens aos órgãos autárquicos, promover discricionariamente inspecções, facultar o «julgamento» de órgãos ou eleitos, determinar administrativamente a dissolução ou a perda de mandato, constituir arbitrariamente comissões administrativas e, para cúmulo, impedir a seu bel-prazer certos eleitos de se recandidatarem.
No esquema proposto o Governo ficaria com o poder de seleccionar os seus alvos de entre eleitos e órgãos autárquicos, nomear obedientes comissões administrativas, constituídas ao arrepio da vontade do eleitorado e de, por sobre tudo isso, impedir eleitos autárquicos de se recandidatarem e exercerem as suas funções.
Este sistema não tem nada a ver com a autonomia do poder local, como nada tem a ver com o regime constitucional da tutela administrativa.
De facto, circulares, instruções e ordens concretas, são institutos que violam o artigo 243.o, n.o 1 da Constituição (na redacção que lhe foi dada depois da revisão constitucional), que diz explicitamente consistir a tutela unicamente na verificação «[...] do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos [...]». O regime constitucional da tutela administrativa é exclusivamente o da tutela inspectiva, que se traduz no poder de fiscalizar os actos dos órgãos autárquicos com vista a averiguar se existe ou não ilegalidade; inconformado, o Governo quer mais, quer a tutela directiva com o poder de dirigir aos órgãos autárquicos instruções, designadamente sobre a forma de interpretarem e aplicarem a lei.
Assim se reporia em vigor encapotadamente o disposto no artigo 377.o do Código Administrativo de Marcelo Caetano, segundo o qual o Governo podia «transmitir aos corpos administrativos instruções destinadas a uniformizar a execução das leis e o funcionamento dos respectivos serviços».
Com duas diferenças. A primeira é que Marcelo Caetano, como legislador e alto responsável do regime fascista, adoptou a norma, mas enquanto como professor de Direito não podia deixar de considerar que, não havendo poder hierárquico do Governo sobre os corpos administrativos, o carácter de tais instruções lhes suscitava «dúvidas [...]». Agora, nem isso sucede, porque, como é sabido, o Ministro da Administração Interna não é professor de Direito ... A segunda diferença é que era da lógica do regime fascista transformar a tutela num poder de ingerência, direcção e arbítrio. A lógica do regime democrático-constitucional é a contrária: a de garantir o respeito pela autonomia do poder local, a de o dignificar, respeitar e fortalecer.
É precisamente isso que esta proposta de lei nega frontalmente!
Srs. Deputados, impõe-se desfazer um equívoco: o de que uma lei com este sentido se teria tornado necessária face à revisão constitucional.
O que se passou é coisa muito diferente. O artigo 243.o da Constituição, antes da sua revisão, não proibia formas de tutela que excedessem a inspectiva. A Lei n.o 79/77, aprovada nesta Assembleia por unanimidade, é que veio a consagrar que a tutela governamental sobre as autarquias se deveria cingir à verificação do cumprimento da lei. E é esse regime da Lei n.o 79/77 que se encontra hoje e ainda em vigor!
A alteração introduzida em sede de revisão constitucional não desconstitucionalizou as normas sobre tutela administrativa constantes da Lei n.o 79/77. Pelo contrário, e como afirma, por exemplo, António Vitorino (hoje Secretário de Estado), na anotação a esse artigo, a alteração do n.o l do artigo 243.o é que «constitucionaliza algo que já decorria da Lei n.o 79/77», ou seja, «a tutela sobre as autarquias é meramente inspectiva»!
Não podia ser de outra forma, para quem respeite e queira respeitar a autonomia do poder local.
E facto, e é bom sublinhá-lo claramente, que é do interesse da democracia e do poder local que a actuação dos órgãos autárquicos se conforme à legalidade democrática, que a sua gestão seja empenhada, transparente e rigorosa, e que conduza eficazmente, através do exercício das suas competências, à satisfação dos interesses das populações. O poder local fortalece-se e prestigia-se com uma gestão honesta, responsável, isenta e conforme à lei - e é por estes princípios que pautamos a nossa conduta, aqui e no exercício de cargos autárquicos.
Só que o poder local democrático afirma-se, como regra fundamental, no princípio da autonomia. As autarquias locais são «formas de administração autónoma territorial [...], dotadas de órgãos próprios, de atribuições específicas correspondentes a interesses próprios, não meras formas de administração indirecta ou
19 DE ABRIL DE 1985 2903imediata do Estado» (Vital Moreira e Gomes Canotilho, na sua Constituição Anotada).
As balizas do poder local estão na Constituição e na lei. O mérito da gestão autárquica, Srs. Deputados, não é fiscalizável pelo Governo, não cabe na tutela e tem de lhe estar excluído sob pena de se negar a autonomia.
Que se esperaria então, neste quadro, de uma lei da tutela administrativa? Que se esperaria dessa lei, se ela pretendesse corrigir as evidentes insuficiências da Lei n.o 79/77, mas respeitando o artigo 243.o da Constituição?1.o Que definisse rigorosamente a tutela como inspectiva, destinada exclusivamente à verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos.
2.o Que definisse claramente as formas pelas quais se exerce a tutela. Não basta falar em inspecções, inquéritos e sindicâncias. É necessário circunscrever os respectivos âmbitos, tipificar as situações em que podem ocorrer, com que fundamentos podem ser determinados, que processo lhes é aplicável, tudo como determina, aliás, o n.o 1 do artigo 243.o ao remeter para a lei os «casos» e as «formas» de exercício da tutela.
3.o Impunha-se dar cumprimento ao n.o 2 do artigo 243.o, definindo que as medidas restritivas da autonomia (ou seja, incluindo as inspecções, inquéritos e sindicâncias) são precedidas de parecer prévio de um órgão autárquico, indicando o órgão competente, o processo e a eficácia do parecer.
4.o Finalmente, a lei deveria regulamentar o n.o 3 do artigo 243.o em termos de indicar taxativamente quais as acções ou omissões ilegais graves que podem dar lugar à dissolução, definindo o processo e apontando para a competência exclusiva dos tribunais no julgamento dos factos integradores.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - A questão, Srs. Deputados, é que a proposta de lei n.o 72/III não faz o que era exigível e, ao contrário, propõe o que não deve ser feito.
Assim, a proposta procura instituir um quase poder hierárquico do Governo e da administração central sobre as autarquias locais, apontando para a consagração do poder de dar ordens e de emitir instruções genéricas, e por isso, se a proposta fosse aprovada nestes termos, seria inevitavelmente declarada inconstitucional.
A proposta faculta ao Governo e aos seus membros e agentes um poder que constitucionalmente é exclusivo dos tribunais, ao permitir o «julgamento» dos actos dos órgãos autárquicos, como o faz, quando, nos artigos 8.o, 9.o, n.o 2, e 10.o, põe nas mãos do Governo e agentes governamentais o poder de apreciar (e portanto julgar) se certas actuações são ilegais, se a ilegalidade é grave e se determina dissolução do órgão ou perda do mandato.
A proposta, ao prever nos artigos 8.o e 11.o que uma mera decisão governamental pode implicar perda de mandato e inelegibilidade para membros dos órgãos das autarquias locais, institui um sistema administrativo de apreciação e julgamento de actos concretos, configurando na prática uma espécie de poder disciplinar do Governo sobre os eleitos das autarquias! Quanto a esta matéria e, em parênteses, é crucial sublinhar que a jurisprudência do Tribunal Constitucional é clara no sentido de que as únicas inelegibilidades admissíveis constitucionalmente são, no máximo, as que resultam de incompatibilidades locais ou do exercício de certos cargos, pelo que a previsão da inelegibilidade pela prática de certos actos virá inevitavelmente a ser considerada inconstitucional pelo órgão competente! Quanto ao que a proposta não faz e devia fazer:Nada se diz sobre as condições do exercício da tutela administrativa, continuando assim a manter--se a decisão ministerial discricionária quanto a quem é objecto de medidas de tutela, quem é inspeccionado, porquê e em que condições, que processo é aplicável e quais as garantias de isenção;
Nada se diz sobre a obrigatoriedade de publicação dos resultados dos actos tutelares efectuados;
Nada sobre a obrigatoriedade de participação ao Ministério Público dos actos e omissões ilegais, para que este promova a sua anulação e a responsabilização (civil e criminal) dos seus autores;
Nada sobre a audição para parecer dos órgãos autárquicos quando são decretadas medidas restritivas da autonomia, como inspecções extraordinárias, inquéritos e sindicâncias;Nada sobre a limitação de poderes dos governadores civis, que já estão bastante debatidas - que a proposta de lei pretende, na linha da proposta de lei de segurança interna, fazer reviver, tudo ao contrário do que determina a Constituição, que o conserva como figura «em extinção» até à criação de regiões administrativas.
Srs. Deputados, nestes traços fundamentais da proposta de lei está a opção do Governo pela ambiguidade que permite o dirigismo, pela indefinição que abre campo ao arbítrio e pela subordinação que é timbre do centralismo.
Ao fim e ao cabo, é tudo o que tem vindo a pautar a actuação governamental no uso dos seus poderes de tutela, quer na área da determinação de inspecções extraordinárias, quer na área da divulgação dos seus resultados, quer na área da adopção de medidas legais de responsabilização.
O Ministro faz inspecções onde quer, pelas suas conveniências políticas conjunturais. Actua ou não, sem dar explicações, conforme sabe e quer. Em Loures, foi retido ilegalmente pelo Ministério um recurso apresentado pela Câmara junto do Supremo Tribunal Administrativo. Na Câmara da Amadora, foi determinado um inquérito sem parecer prévio do Conselho Distrital e sem notificação do presidente da Câmara. A margem de manobra atinge as raias do ofensivo, quando o Governo se permite publicar (ou deixa «saltar» para os jornais) os resultados de certos inquéritos, enquanto retém outros ou os deixa sem sequência ou actuação adequada.
As formas encapotadas de tutela directiva que vão desde a simples asfixia financeira, passando pela discricionaridade na atribuição de verbas, e vão até à ingerência na actividade, perpassam em todo o pacote autárquico aprovado pelo Governo.
E o que se passa quando se institui a tutela substitutiva, como no n.o 7 do artigo 49.o do Decreto-Lei n.o 400/84 (sobre loteamentos urbanos), que permite ultrapassar as competências das autarquias e executar certos actos eventualmente contra a vontade dos respectivos órgãos.
2904 I SÉRIE-NÚMERO 71É o que se passa com a instituição de formas de tutela preventiva, de que é exemplo, entre muitos outros, o disposto no n.o 1 do artigo 18.o do mesmo Decreto-Lei n.o 400/84, que institui um sistema de ratificação ministerial de deliberações camarárias sobre processos de urbanização, ou com o artigo 11.o do Decreto-Lei n.o 116/84 (serviços técnico-administrativos), que dá ao Ministro um poder prévio de análise e decisão das deliberações camarárias sobre a organização dos seus serviços próprios!
Escandaloso é o disposto nos artigos 63.o e 64.o, ainda do Decreto-lei n.o 400/84, quando prevêem a fixação de normas emanadas por direcções-gerais e quando prevêem a intervenção da Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico e da Direcção-Geral do Ordenamento no exercício da tutela administrativa.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta suscitou, da parte de eleitos autárquicos de todos os quadrantes, vivo repúdio e condenação.
Foi particularmente evidenciado o carácter arbitrário da dissolução resultante do nível de endividamento: os autarcas sublinharam que os níveis de endividamento resultavam da crescente asfixia financeira das autarquias, de que o orçamento proposto e a legislação aprovada pelo Governo são causa directa. Era o mal e a caramunha!
O Governo, nos limites constitucionais exerce uma tutela inspectiva, destinada a verificar o cumprimento da lei.
Mas o papel de um governo que se queira respeitador das regras democráticas, é o de utilizar a tutela de forma pedagógica e construtiva, para defesa da legalidade.
O papel de julgar, o papel de aplicar sanções tão graves como a dissolução ou a perda de mandato, essa deverá ser função jurisdicional, reservada aos tribunais.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Os eleitos locais, os órgãos do poder local, têm de assumir as suas responsabilidades. Mas não são funcionários do Governo.
Uma lei como esta, tão claramente inconstitucional e tão visivelmente afrontadora da autonomia do poder local, é uma lei que não serve e, por isso, deve ser rejeitada!Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado João Amaral, tem a palavra o Sr. Deputado Hasse Ferreira.O Sr. Hasse Ferreira (UEDS): - Sr. Deputado João Amaral, há apenas dois pontos em relação aos quais gostava de poder obter, da sua parte, alguns esclarecimentos ou algum comentário.
Um desses pontos é o aspecto da recandidatura ou do impedimento da recandidatura nos termos em que vem consignado na proposta de lei.
É a seguinte a questão que lhe quero colocar: a maneira como contestou a possibilidade de se impedir a recandidatura tem mais a ver com o facto de o impedimento dessa recandidatura ser imposto por decisão governamental, ou admitiria uma medida desse tipo, caso tivesse uma cobertura judicial, ou seja, caso os tribunais tivessem emitido qualquer sentença sobre isso, designadamente na sequência de um eventual recurso interposto por aqueles que tivessem - digamos - sido objecto de uma medida desse tipo?
Passo a colocar-lhe a segunda questão. O Sr. Deputado levantou o problema da tutela inspectiva, da iniciativa do inquérito, etc. Fiquei na dúvida sobre quais os termos em que pensa que o Ministério da Administração Interna pode ter a iniciativa do inquérito. Pensa que deveria vir claramente tipificado na lei em que termos e em que condições o MAI poderia desencadear o inquérito?
Como me pareceu que contestava a forma como aqui está prevista, pergunto-lhe de que forma vê que o MAI possa ter, efectivamente, a iniciativa desse inquérito: a pedido de certos eleitos, a pedido de um grupo de cidadãos, por um processo aleatório? Por que tipo de forma pensa que poderia estar prevista essa iniciativa do inquérito a uma determinada autarquia?
Haveria mais questões a colocar-lhe mas, para mim, estas duas são essenciais, neste momento.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado João Amaral, estão inscritos para pedidos de esclarecimento outros Srs. Deputados. V. Ex.a deseja responder já ou só no final?O Sr. João Amaral (PCP): - Respondo no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Nesse caso, tem a palavra o Sr. Deputado Duarte Lima.O Sr. Duarte Lima (PSD): - Sr. Deputado João Amaral, penso que algumas das observações feitas na sua intervenção - naturalmente engano-me - se referem numa posição de princípio, ou seja, de quando o Governo aqui apresente uma proposta de lei como esta, V. Ex.a parte de uma noção de desconfiança em relação à actuação do Governo, noção de desconfiança que eu penso ser apriorística.
Nós não partimos desse princípio. Partimos de uma presunção, que, em princípio, seria dada relativamente à actuação do Governo.
Reconhecemos alguma necessidade de correcção da proposta, por isso adiantámos aqui essas correcções.
Parece-me - e se me engano faça o favor de me corrigir - que, na sua intervenção, V. Ex.a denotou uma certa confusão entre o que é a função jurisdicional e as finalidades da tutela, na medida em que a função jurisdicional se refere, essencialmente, à anulação dos actos administrativos - e tão-só, nada mais do que isso - e as finalidades da tutela têm que ver com mais qualquer coisa do que isso, nomeadamente, com a reposição da legalidade nos actos praticados pelos órgãos autárquicos.
Para além desta observação preliminar, que V. Ex.a me poderá esclarecer melhor dentro do quadro axiológico de que parte, gostava de lhe colocar duas questões.
Na sua intervenção, referiu que o Governo queria impedir os eleitos de se recandidatarem. Acerca disto ponho-lhe o seguinte problema: entende que, se um órgão autárquico for dissolvido pela prática comprovada de irregularidades ou se um autarca perder um mandato pela imputação - provada também - de irregularidades, isso é curial, normal e que no mandato seguinte esse autarca se deve poder recandidatar? Qual é, aqui, no fundo, o efeito e a função de sanção?
19 DE ABRIL DE 1985 2905Era esta a primeira questão a que gostava que me respondesse.
O Sr. Deputado disse depois, globalmente, que esta proposta de lei queria repor em vigor o «Código de Marcelo Caetano», na medida em que permitia a intromissão e a orientação - e especificou citando um artigo, que penso terá sido o artigo 5.o ou o artigo 6.o, fazendo talvez referência àquilo a que no «Código de Marcelo Caetano» se chamava o regime da tutela, em que o órgão autárquico não apenas poderia, em determinadas situações, ser nomeado pelo Governo mas em que, em toda a sua actuação, tinha de obedecer às normas e às directivas do Governo.
Embora a formulação desta proposta de lei possa ser sujeita a melhoria ou correcção, não me parece que seja isto que se pode concluir da proposta apresentada pelo Governo. Quando na alínea c) do artigo 5.o consta da proposta «determinar a aplicação de medidas em cada caso julgado adequadas à correcção ou superação das irregularidades verificadas», penso que não se refere a uma solução de continuidade e de normalidade da gestão autárquica, em que, no dia-a-dia, o Governo dá normas de orientação para o funcionamento da autarquia, como acontecia no conhecido regime da tutela do Código Administrativo de 1936/1940.
Sr. Deputado, é esse também o seu pensamento ou não?
Era isto que gostava que o Sr. Deputado João Amaral me esclarecesse.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Secretária de Estado da Administração Autárquica.A Sr. Secretária de Estado da Administração Autárquica: - O meu pedido de esclarecimento também não revestirá exactamente o carácter do pedido de esclarecimento tal como o Sr. Deputado João Amaral imaginará que é o pedido de esclarecimento, a não ser que se possa dizer que é um esclarecimento de carácter global.
Ouvi-o com toda a atenção e fiquei com dúvidas sobre se estaríamos a discutir a mesma lei e a lei que todos os outros Srs. Deputados das outras bancadas discutiram aqui também.
Efectivamente, os senhores conseguem ler o que aqui não está, conseguem fazer interpretações completamente diferentes daquelas que cá estão e que foram objecto desta lei.
O nosso objectivo foi garantir a legalidade do funcionamento das autarquias, para que assim se possa reconhecer que, dentro do País, existe um poder local cumpridor das leis, que cada vez mais se reforça e que cada vez mais consegue desempenhar eficientemente as suas funções.
Creio que os autarcas, tal como os Srs. Deputados, entenderam que foi esse o nosso objectivo ao elaborarmos esta lei. Não há nenhuma tutela dirigista; a tutela que pretendemos ver aplicada é a do controle da legalidade por um órgão, que actuará com toda a isenção. Por isso, fiz questão de vos trazer também aqui elementos sobre o decreto-lei da IGAI, hoje em discussão no Conselho de Ministros. Efectivamente, pretendemos actuar com toda a isenção e sem intervenções dirigistas, como o Sr. Deputado acabou de referir.
Creio que isso ficou claro, mas se, por acaso, os Srs. Deputados entenderem que algum destes aspectos não está tão rigorosamente escrito como era nossa intenção - como dissemos desde o princípio e volto a insistir -, estamos abertos às alterações que, dentro da filosofia da proposta de lei, consigam chegar ao objectivo de se alcançar a melhor lei possível em matéria de tutela.
E lembro que, já em relação aos três artigos em vigor da Lei n.o 79/77, o Partido Comunista votou contra. Portanto, nada me faz espantar que, mais uma vez, tome esta atitude.O Sr. Presidente: - Para responder aos pedidos de esclarecimento que lhe foram formulados, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Srs. Deputados, começo por uma questão prévia, que é a questão da inconstitucionalidade da inelegibilidade fixada nesta proposta.
Sr. Deputado Duarte Lima e Sr. Deputado Hasse Ferreira: Podemos discutir aqui longamente se a Constituição constitucionalizou bem ou mal, mas é facto que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem sido a seguinte: o direito de participação na vida pública, definido na parte respectiva da Constituição da República - capítulo sobre Direitos, Liberdades e Garantias -, só pode ser limitado nos casos expressamente previstos na Constituição. Há casos expressamente previstos na Constituição para o Presidente da República: terá de ser um cidadão português, terá de ter mais de 35 anos, etc. Há casos expressamente previstos para a Assembleia da República, que é a incompatibilidade para o exercício de certas funções e de certos cargos, bem como certas incompatibilidades locais, e o Tribunal Constitucional nunca ultrapassou este limite. Isto é, mesmo aqueles juízes do Tribunal Constitucional que consideram que a norma relativa às inelegibilidades referentes aos deputados se podia aplicar, analogicamente, aos órgãos do poder local, sempre consideraram que esse quadro de inelegibilidade não poderia ser excedido. E isso está escrito em numerosos acórdãos, Srs. Deputados.O Sr. Duarte Lima (PSD): - Dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faz favor.O Sr. Duarte Lima (PSD): - Sr. Deputado, reconhecendo e ponderando o peso da argumentação que acaba de expender, só queria tirar uma conclusão política, que é a seguinte: sempre que há presunção - mesmo sem ser facto provado - de que um membro qualquer do Governo possa ter extravasado os limites das suas competências ou ter actuado de forma mais ou menos irregular, V. Ex.as são os primeiros a defender politicamente que ele deve ser demitido.
Era está a conclusão a que eu queria chegar, independentemente de reconhecer o valor e o peso específico e ponderado da argumentação que V. Ex.a está a utilizar.
Não sei se me faço entender, Sr. Deputado!?O Orador: - Sr. Deputado, entendi tão bem que lhe digo que estou de acordo com isso, como concordo que o eleito local que infringe a lei, de forma grave, deva perder o mandato. Mas isso não tem nada a ver, nem
2906 I SÉRIE-NÚMERO 71com os direitos gerais e o exercício dos direitos, liberdades e garantias desse membro do Governo, nem com os desse eleito autárquico.