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139 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Anexo 2PROPOSTA DE LEI DO ORÇAMENTO DO ESTADO PARA 2011― PARECER ― ENQUADRAMENTO A Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2011 (PLOE/2011) é apresentada pelo Governo na sequência de um conjunto de factos cuja enorme relevância é indispensável recordar e registar.Haverá assim que referir seguidamente alguns dos factos relevantes quanto à situação financeira dos Municípios, às medidas adicionais ao PEC que foram tomadas pelo Governo em Junho passado (há 4 meses apenas), ao endividamento municipal e aos contributos para o défice público.1. OS MUNICÍPIOS E AS MEDIDAS ADICIONAIS AO PEC (JUNHO/2010)1.1. REDUÇÃO DE 100 MILHÕES DE EUROS NOS FUNDOS MUNICIPAIS A Lei de Medidas Adicionais ao Pacto de Estabilidade e Crescimento (Lei n.o 12-A/2010, de 30 de Junho), veio gerar uma nova situação de não aplicação da Lei de Finanças Locais, ao retirar 100 milhões de euros às transferências relativas à participação nos Impostos do Estado, a que os Municípios têm legalmente direito.Esta situação da mais completa injustiça, pela sua desproporcionalidade e total ausência da propalada ―solidariedade recíproca‖ (para o Governo, ―recíproca‖ significa de ―sentido õnico‖) veio agravar ainda mais a contínua diminuição do peso da Participação dos Municípios nos Impostos do Estado (PIE) que se vem verificando desde 2006:Consultar Diário Original
140 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Acentuou-se assim, ainda mais, a divergência entre o crescimento dos impostos do Estado e as receitas municipais provenientes do Orçamento do Estado.De referir que esta participação representa cerca de 42% das receitas municipais, sendo por isso evidente a necessidade de se manter estabilizada a percentagem de recursos públicos a repartir entre Estado e Municípios, conforme prevista na Lei.1.2. ENDIVIDAMENTO LÍQUIDO NULO A esta redução nas receitas municipais acresceu ainda a imposição da medida adicional, no âmbito do PEC, de endividamento líquido nulo para as autarquias.  O peso da dívida líquida nas receitas autárquicas de referência foi, em 2008 e em 2009, muito abaixo do limite de 125% do conjunto de receitas previsto na Lei. O sector autárquico na sua globalidade respeitou folgadamente os limites de endividamento líquido.Entretanto, se estabelecermos a comparação da dívida global dos 308 Municípios com um pequeno conjunto de empresas públicas, verificamos que só a dívida da REFER, da CP e do Metro de Lisboa ultrapassavam largamente o valor total do universo municipal em 2008, sendo que, em 2010 basta a REFER para ultrapassar tal valor.Comparação da Dívida global com outros sectores (dívidas a pagar)Fonte: Anuário Financeiro dos Municípios 20081.3. AS CONSEQUÊNCIAS DO PEC NAS FINANÇAS LOCAIS As medidas de contenção atrás referidas foram aplicadas no contexto de um decréscimo dos impostos locais de 1,9% (IMI+IMT+IUC+Derrama), no 1.o semestre de 2010.Este decréscimo traduz o impacto negativo da recessão económica na receita fiscal das autarquias, a qual tem um peso também significativo de cerca de 35% do total das receitas municipais.Entretanto, a única medida de desagravamento fiscal aprovada pelo Governo foi a diminuição de taxas do IMI conduzindo à quebra das receitas municipais respectivas.É ainda de salientar que as transferências para os Municípios representam apenas cerca de 10% das receitas do Estado e que, ainda assim, os Municípios são responsáveis por cerca de metade do investimento público.Assim, em consequência das medidas de austeridade impostas e da crise que afecta o sector imobiliário, do qual dependem directamente algumas receitas fiscais locais, os Municípios são afectados, pois:  Receberam menos 100 milhões de euros do Orçamento do Estado em 2010; Consultar Diário Original
141 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010 Não podem contrair novos empréstimos;  Têm uma redução na receita dos impostos locais.2. OS CONTRIBUTOS PARA O DÉFICE EM 2009 E 2010 As restrições impostas aos Municípios estão integradas nas medidas para o cumprimento da nova meta para o défice público de 7,3% do PIB no final de 2010 e de 4,6% do PIB em 2011.  Este esforço foi pedido aos Municípios, e às suas populações, mesmo verificando-se que, em 2009, os Municípios contribuíram em apenas 0,66% para os 9,4% de défice público registado nesse ano e que a Administração Central teve um peso cerca de 14 vezes superior na formação do défice público.O esforço exigido aos diferentes subsectores do Estado foi desproporcional ao seu contributo para o défice, desrespeitando também aqui o princípio da solidariedade recíproca.CONTRIBUTO PARA O DÉFICE  2009  2010  MEDIDAS ADICIONAIS PEC Administração Central  -14 585  -14 124  -300  Administração Local  -1032,6  -186,2  -100  Fonte: INE - Procedimento dos Défices Excessivos, Abril 2010 Unidade: Milhões de eurosPara o ano de 2010, o Governo estima que o peso dos Municípios no défice público se irá situar em 0,1% do PIB. Salienta-se porém que, de acordo com os dados estatísticos divulgados recentemente pelo Ministério das Finanças, e no que se refere ao primeiro semestre de 2010, o Saldo Global da Administração Local é positivo no 1.o semestre deste ano.No primeiro semestre de 2010, o valor do défice da Administração Central ascendeu a 8.903 milhões de euros. Em comparação com o ano anterior regista-se um agravamento de 374 milhões de euros (4,4%).Para este resultado contribui o aumento de 3,8% da despesa do Estado contra, face a um aumento de apenas 3,6% de receitas (fiscais).A Administração Local apresentou no primeiro semestre de 2010 uma situação superavitária de 183 milhões de euros, significando uma melhoria do excedente orçamental em 170 milhões de euros face ao ano anterior.Este resultado deve-se essencialmente à diminuição da despesa das autarquias em 4,4%.Como o gráfico abaixo ilustra, os Municípios contribuíram positivamente para a redução do défice público.Contrariamente, a Administração Central agravou a sua situação deficitária face a 2009.Consultar Diário Original
149 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 201012. TRANSFERÊNCIA DE PATRIMÓNIO E EQUIPAMENTOS (Artigo 53.o)Procedeu-se á transferência para os Municípios da titularidade do direito de propriedade dos prédios afectos às escolas que se encontram sob gestão municipal, sendo dispensadas outras formalidades.Esta medida vem ao encontro duma solicitação da ANMP e pode vir a desbloquear situações várias referentes à propriedade de terrenos onde estão a ser construídos Centros Escolares co-financiados pelo QREN.Esta medida deveria constar de uma alteração ao próprio Decreto-Lei n.o 144/2008 e não de uma norma avulsa da Lei do Orçamento do Estado.13. ALTERAÇÃO AO ESTATUTO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS (Artigo 116.o)É estabelecida uma nova isenção de IMI destinada aos prédios pertencentes à Parque Escolar, EP.Como a ANMP tem repetidamente referido, em relação às isenções de IMI e de IMT relativas ao Estado e entidades públicas com estatutos diversos, na esfera pública, o caminho deve ser o de eliminar tais isenções e não de criar novas situações semelhantes.14. ALTERAÇÕES À LEI No. 98/97 (Artigo 149.o)É reconhecido aos titulares dos órgãos autárquicos tratamento idêntico ao dos membros do Governo em matéria de responsabilidade civil e criminal a que se refere o artigo 36.o do Decreto-Lei n.o 22257, de 25/02/1933 (referente a existência de responsabilidade quando contrariarem informações dos serviços em relação à legalidade dos actos).Esta solução vem ao encontro de posições anteriores da ANMP.15. TRANSFERÊNCIAS DAS AUTARQUIAS LOCAIS PARA O ORÇAMENTO DO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE (Artigo 158.o)É renovada a transferência (retenções) de receitas municipais para o Serviço Nacional de Saúde, agora através do cálculo de média de encargos suportados em 2008 e 2009, respeitantes a serviços prestados por estabelecimentos do SNS aos seus trabalhadores.Conforme posições já assumidas pela ANMP e na sequência de processos judiciais já em curso, esta solução é inaceitável, transformando as autarquias em ―sócios‖ do SNS, quando estas têm de pagar na base da facturação dos serviços efectivamente prestados, e não de serviços presumidos.16. ADITAMENTO À LEI N.o 46/2008 (Artigo 177.o)É aceite o princípio de caber às Juntas Metropolitanas deliberarem sobre a institucionalização ou não da Comissão Executiva Metropolitana.Esta solução fora preconizada pela ANMP e pela Junta Metropolitana de Lisboa.17. CONTRATOS DE AQUISIÇÃO DE SERVIÇOS (Artigo 20.o)O articulado proposto estabelece uma enorme confusão entre a Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações e o Código da Contratação Pública, sujeitando a normas idênticas contratos de tarefa e de avença e contratos de aquisição de serviços de consultadoria técnica.As soluções propostas devem ser revistas, por forma a evitar criar ainda mais confusão neta matéria.
159 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010No subsector do Estado, a variação negativa resulta da redução das despesas de funcionamento através da aplicação das medidas com incidência nas despesas de pessoal, bem como por força da poupança que se pretende atingir através das cativações previstas na lei. A despesa associada ao subsector dos serviços e fundos autónomos totaliza 83,2 milhões de euros, a que corresponde um acréscimo de 11,2% relativamente à estimativa de execução de 2010. Este acréscimo reflecte-se sobretudo no Instituto de Gestão do Património Arquitectónico e Arqueológico, IP, no Instituto do Cinema e do Audiovisual, IP, e na Cinemateca Portuguesa Museu do Cinema IP.A despesa do Ministério da Cultura por agrupamentos económicos, evidencia ao nível do subsector do Estado o peso das despesas com o pessoal e das transferências para o subsector dos Serviços e Fundos Autónomos (SFA). No subsector dos SFA, é de realçar as transferências e as aquisições de bens e serviços correntes e bens de capital destinados à requalificação e recuperação do património arquitectónico, histórico, artístico e cultural.Consultar Diário Original
160 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010O programa do Ministério da Cultura centra-se praticamente na sua totalidade na medida destinada à cultura, que representa 99,9 % na estrutura do Ministério.Do conjunto dos projectos de investimento de montante superior a 5 milhões de euros destacam-se os referentes ao apoio às artes e à Casa da Música.Parte II – Opinião do Relator O signatário do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião política sobre a Proposta de Lei n.a 42/XI (2.a), a qual ç, de resto, de ―elaboração facultativa‖, nos termos do n.a 3 do artigo 137.o do Regimento da Assembleia da República.Parte III – Conclusões I. O presente Parecer encontra-se em condições de ser remetido à Comissão Parlamentar de Orçamento e Finanças para os devidos efeitos regimentais aplicáveis; II. A Proposta de Lei n.o 42/XI (2.a), na parte concernente área da Cultura, reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada em Plenário.Palácio de São Bento, 27 de Outubro de 2010.A Deputada Relatora, Conceição Pereira — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.Nota: As Partes I e III foram aprovadas, com os votos a favor do PS, PSD e CDS-PP, o voto contra do PCP e a abstenção do BE.Área da Comunicação SocialParte I – Considerandos1. Nota Introdutória O Governo apresentou à Assembleia da República, em 15 de Outubro de 2010, a Proposta de Lei n.o 42/XI (2.a), sobre o ― Orçamento do Estado para 2011.‖ Consultar Diário Original
166 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Os serviços e fundos autónomos, com uma despesa consolidada de 1.823,3 milhões de euros, decrescem 5,2% relativamente à estimativa de execução para 2010, verificando-se uma redução generalizada em todos os serviços do subsector, com excepção das verbas destinadas à Fundação para a Ciência e Tecnologia, as quais apresentam um crescimento de 23,5%.Consultar Diário Original
167 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Presidência do Conselho de MinistrosPolíticas – Sociedade da Informação No âmbito dos serviços e organismos que integram o orçamento da Presidência do Conselho de Ministros (PCM) e das suas competências estão previstas, para 2011, iniciativas no âmbito da simplificação e modernização administrativa.Simplificação e Modernização Administrativa O Programa Simplex continuará a ser o principal instrumento impulsionador da modernização e simplificação administrativa.  Na Administração Local, o programa Simplex Autárquico reúne a agenda de simplificação, verificando-se, à data, uma adesão de mais de 100 municípios, estando previstas mais de 600 medidas a desenvolver ao longo de 2011.A promoção da utilização da vertente electrónica do Cartão de Cidadão, quer como meio privilegiado de autenticação à distância, quer como portador de certificado de assinatura digital qualificada, facilitando dessa forma a relação desmaterializada entre cidadãos e empresas ou entre estes e a Administração Pública, continuará, igualmente, a ser um objectivo em 2011. Para este efeito, continuar-se-á a realizar um esforço concertado da Administração Pública na disponibilização de novos serviços electrónicos, mas também na divulgação dos serviços já existentes, matéria em que Portugal é reconhecido como líder Europeu. Ainda neste âmbito, e tendo sido concluída, em 2010, a plataforma de reconhecimento mútuo da identificação electrónica entre Estados Membros, importa prosseguir a disseminação da plataforma em áreas como a Educação (ex: universidades portuguesas reconhecerem certificados digitais de estudantes de outros Estados Membros), bem como a sua utilização em projectos como o Simple Procedures Online for Cross-border Services (SPOCS), cujo objectivo é a interoperabilidade entre os balcões únicos virtuais dos países da União Europeia.A prossecução da estratégia de modernização administrativa exige, ainda, o reforço do trabalho em rede entre todas as Administrações, estando por isso previsto, para 2011, continuar a dinamização da Rede Comum de Conhecimento como rede social de boas práticas, bem como da Rede Interministerial de Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC), onde se pretendem definir orientações comuns na área das Consultar Diário Original
169 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010A despesa total consolidada traduz um acréscimo de 36,8 milhões de euros, mais 13,1% em relação à estimativa de execução prevista para 2010, em virtude da inscrição de dotação específica afecta à realização do Censos 2011, no montante de 43,2 milhões de euros. Por seu turno, as verbas destinadas ao funcionamento em sentido estrito sofrem uma redução de 8,8%, resultado que traduz as medidas de contenção de despesa.É de destacar o projecto de Identificação Electrónica, cuja entidade executora é a Agência para a Modernização Administrativa, IP, e terá financiamento nacional e comunitário.Parte II – Opinião do Relator O Relator exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião sobre a Proposta de Lei n.o 42/XI (2.a), a qual ç de ―elaboração facultativa‖ nos termos do n.a 3 do artigo 137o do Regimento da Assembleia da República.Parte III – Conclusões A Proposta de Lei n.o 42/XI (2.a), na parte relativa à área da Sociedade da Informação reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser apreciada e votada em Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate.Assembleia da República, 27 de Outubro de 2010 O Deputado Relator, Rui Pereira — O Presidente da Comissão, Luís Marques Guedes.Nota: As Partes I e III foram aprovadas por unanimidade.Consultar Diário Original
170 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010UNIDADE TÉCNICA DE APOIO ORÇAMENTAL (UTAO)Parecer Técnico n.o 10/2010Análise da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2011Ficha Técnica Este trabalho foi elaborado com base na informação disponível até 20 de Outubro de 2010.A análise efectuada é da exclusiva responsabilidade da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Nos termos da Lei n.o 13/2010, de 19 de Julho, a UTAO é uma unidade especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública.Colaboraram na elaboração deste documento os Consultores Técnicos Carlos Marinheiro, Joaquim Sarmento, Jorge Oliveira e António Antunes.Assembleia da República, 25 de Outubro de 2010.
175 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010redução prevista de custos com o SNS, efeito que é parcialmente anulado pelas transferências correntes e pelas despesas de capital.Segurança Social 35. O Orçamento do Estado para 2011 contém para este subsector uma estimativa de excedente para 2010 de 368,5 M€, o que face ao saldo de 2009 (579,4 M€), representa uma quebra de 36,4%. Pese embora se estime um crescimento de 4,2% da receita, o crescimento estimado para a despesa é superior, facto para o qual não será alheio o agravar da crise económica e a natural actuação dos estabilizadores automáticos.36. Para 2011, prevê-se uma melhoria do saldo, atingindo um valor de 535,1 M€, o que representa um crescimento de 45,2%. Para tal contribuirá um aumento da receita em 1% e um aumento da despesa de apenas 0,3%. A receita será sobretudo influenciada por via das contribuições, resultado de alterações legislativas, e da integração de novos beneficiários, pese embora a redução de transferências da LBSS.37. Relativamente à despesa, apesar do aumento de despesa com pensões e da despesa com formação profissional, o efeito de subida é fortemente anulado pelos contributos negativos, que resultara sobretudo da alteração nas regras relativas à sua atribuição, da despesa com o abono de família, o subsídio de desemprego e o Rendimento Social de Inserção.ENCARGOS PLURIANUAIS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS 38. As estimativas dos encargos líquidos das PPP constantes do OE/2011 apresentam alterações significativas face às constantes do relatório do OE/2010, verificando-se uma revisão em alta dos encargos líquidos para 2010, por via do aumento de encargos com o sector rodoviário. No entanto, face à dúvida gerada se os valores constantes do Relatório do OE/2011 estão em preços correntes ou em preços constantes (e nesse caso, qual o ano base e qual o deflator usado), não é possível apurar com rigor uma estimativa dos valores actuais relativos aos encargos futuros assumidos com PPP e concessões/subconcessões rodoviárias.39. Não obstante, verifica-se que, face ao previsto no OE/2010, o valor dos encargos líquidos para 2011 é revisto em baixa, por via da introdução de portagens nas SCUTS, da reavaliação de novos investimentos e a alteração de condições de contrato de concessão da rede rodoviária nacional, com a empresa Estradas de Portugal, SA.40. Para o período de 2013-2033 verifica-se também uma revisão em baixa dos encargos líquidos das PPP face ao previsto no OE/2010. Contudo, em sentido contrário, para o período 2034-2050 verifica-se uma redução dos benefícios líquidos face ao previsto no OE/2010.Desagregando os encargos líquidos das parcerias rodoviárias em encargos e proveitos, é possível concluir que a redução dos encargos líquidos com a totalidade das PPP a partir de 2017 se encontra muito dependente da projecção de receitas com origem nas concessões e subconcessões rodoviárias e consequentemente do grau de exactidão dessa mesma projecção.
176 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Índice SUMÁRIO EXECUTIVO INTRODUÇÃO I ENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO I.1 EVOLUÇÃO RECENTE DA PRODUÇÃO INTERNA I.2 EVOLUÇÃO DA CONJUNTURA, ORIENTAÇÃO DA POLÍTICA ORÇAMENTAL E REFORMA DO PROCESSO ORÇAMENTAL I.3 PREVISÕES PARA 2010 E 2011 I.4 REVISÃO FACE À PREVISÃO ANTERIOR II PERSPECTIVAS ORÇAMENTAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL II.1 NOTA PRÉVIA SOBRE PROCESSO DE VOTAÇÃO DO ORÇAMENTO DO ESTADO II.2 MEDIDAS TEMPORÁRIAS, EXTRAORDINÁRIAS OU PONTUAIS II.3 EVOLUÇÃO PREVISTA PARA OS SALDOS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL II.4 A EVOLUÇÃO DAS PRINCIPAIS RUBRICAS ORÇAMENTAIS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL II.4.1 Evolução da receita II.4.2 Evolução da despesa II.5 A ESTIMATIVA DE EXECUÇÃO ORÇAMENTAL PARA 2010 II.6 IDENTIFICAÇÃO DOS RISCOS III DÍVIDA PÚBLICA IV RECEITAS E DESPESAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE PÚBLICA IV.1 QUESTÕES PRÉVIAS IV.2 ALTERAÇÕES METODOLÓGICAS IV.2.1 Aumento das Contribuições dos funcionários públicos para a CGA IV.2.2 Despesas com o pessoal – encargos com a prestação de cuidados de saúde aos beneficiários dos subsistemas públicos de saúde pelo SNS IV.3 SERVIÇOS INTEGRADOS (SUBSECTOR ESTADO) IV.3.1 Evolução dos principais agregados de receita e despesa IV.3.2 Evolução da receita IV.3.3 Evolução da despesa fiscal IV.3.4 Evolução da despesa IV.4 SERVIÇOS E FUNDOS AUTÓNOMOS IV.5 RECEITAS E DESPESAS DA SEGURANÇA SOCIAL IV.6 ADMINISTRAÇÃO REGIONAL E LOCAL IV.7 DESPESAS DO PIDDAC V ENCARGOS PLURIANUAIS: ENCARGOS COM AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS V.1 COMPARAÇÃO OE/2010 VS OE/2011 V.2 VALOR ACTUAL DOS ENCARGOS LÍQUIDOS COM PPP, CONCESSÕES E SUBCONCESSÕES RODOVIÁRIAS V.3 PPP DO SECTOR RODOVIÁRIO VI TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTAL: QUANTIDADE E QUALIDADE DA INFORMAÇÃO ANEXOS A1. RECEITAS E DESPESAS DAS AP EM CONTABILIDADE NACIONAL A2. RECEITAS E DESPESAS DAS AP EM CONTABILIDADE PÚBLICA A3. BREVE DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS DE POLÍTICA ECONÓMICA PROPOSTAS NO OE/2011 LISTA DE ABREVIATURAS UTILIZADASÍndice de caixas Caixa 1 – Condicionantes à análise das PPP e Concessões/Subconcessões
179 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010I  Enquadramento macroeconómico I.1 Evolução recente da produção interna1 O ano de 2009 ficou marcado por uma quebra de 2,6% da produção interna medida pelo produto interno bruto (PIB) que se seguiu à estagnação verificada em 2008. Tal como se pode constatar no Gráfico 1, não obstante a recuperação verificada nos trimestres mais recentes, no 2.o trimestre de 2010 o valor do PIB em volume ainda se encontrava 1,7% abaixo do valor registado no último trimestre de 2007 (Gráfico 3).2 Analisando a evolução temporal das componentes do PIB, tomando como ponto de referência os valores correspondentes ao 4.o trimestre de 2007, verifica-se que a contracção da actividade económica, iniciada no 3.o trimestre de 2008, afectou particularmente o investimento e o comércio externo, tendo o consumo privado sofrido uma contracção de muito menor amplitude e o consumo público uma expansão em todo o período, em termos reais. Assim, afigura-se que a queda do PIB teria sido de muito maior amplitude caso o consumo público não tivesse apresentado um crescimento real tão forte.Gráfico 1 – Componentes do PIB, evolução em volume (2007T4 = 100)Fonte: INE, Contas Nacionais Trimestrais, 2.o trimestre de 2010, Setembro de 2010.3 Em termos de componentes do PIB, no 2.o trimestre de 2010 a formação bruta de capital (FBC) ainda se encontra num nível 20% abaixo do verificado no mesmo período, para isso contribuindo a forte quebra no investimento em material de transporte e em construção. No consumo das famílias residentes, que variou menos do que o PIB, destaca-se a forte quebra da aquisição de bens duradouros nos dois primeiros trimestres de 2009, não tendo ainda essas aquisições retomado o seu nível anterior à crise.Consultar Diário Original
188 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010ii) Constata-se que a receita não fiscal inscrita no OE/2010 se encontrava sobrestimada face à estimativa de execução, tal como referido pela UTAO em Janeiro na análise ao OE/2010.iii) A estimativa de execução da despesa do subsector do Serviço Nacional de Saúde encontra-se acima do orçamentado.19 No OE/2011, encontram-se descritas as opções de política, nomeadamente o conjunto de medidas que o Governo português propõe para alcançar em 2011 as ―»metas orçamentais assumidas em Maio de 2010‖, em particular, ―atingir a meta dos 4,6% do PIB para o dçfice orçamental‖ (pág. Ii.43 do Relatório do OE/2011). O conjunto de medidas previstas no OE/2011, deverá atingir, segundo a avaliação contido no mesmo documento, um impacto na redução da despesa equivalente a 2,2 p.p do PIB, e um acréscimo na receita de 1,2 p.p do PIB (ver Anexo A3. Breve descrição das Medidas de Política Económica propostas no OE/2011).20 A melhoria prevista no Saldo Global das AP‘s para 2011 será devida a uma redução dos dçfices da Administração Central e da Administração Local e Regional, em 2,5 e 0,3 p.p., respectivamente, não obstante prever-se uma ligeira deterioração do excedente em 0,1 p.p. do PIB dos Fundos de Segurança Social (Gráfico 6).Gráfico 6 – Evolução dos saldos previstos para as Administrações Públicas (% do PIB)Fonte: INE e MFAP-DGO (OE/2011).21 De acordo com o Relatório do OE/2011 o défice primário em 2010 ascenderá a 4,4% do PIB, o que representa uma melhoria de 2,1 p.p. do PIB face a 2009. Para 2011 prevê-se uma melhoria de 3,4 p.p. para 1,0% do PIB. Consultar Diário Original
190 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010II.4.1  Evolução da receita26 De acordo com o previsto para 2011 no Relatório da proposta do Orçamento do Estado para 2011, a receita fiscal crescerá 5,8% em termos nominais, aumentando o seu peso no PIB em 0,8 p.p., para esse efeito concorrendo, sobretudo, os efeitos das medidas adicionais de consolidação orçamental. Adicionalmente, a projecção da receita fiscal baseou-se, segundo o referido na página ii do Relatório do OE/2011 na utilização de um cenário mais prudente para o crescimento nominal do PIB (1% ao invés dos 1,9% utilizados como cenário global em todo o Relatório, incluindo no cálculo dos rácios do PIB). Uma análise mais detalhada à evolução da receita fiscal encontra-se no capítulo que analisa os valores na óptica da contabilidade pública (capítulo IV).27 O crescimento da receita previsto para 2011 está quase exclusivamente dependente do crescimento previsto para as rubricas da receita fiscal e do forte crescimento previsto para a receita de capital. Estas duas componentes da receita total contribuem com 3,2 p.p e 0,5 p.p respectivamente para a variação de 3,8% na receita total.  28 Esta evolução prevista para a «outra receita corrente» e «receita de capital» faria com que essas duas rubricas ficassem 0,5 p.p. do PIB acima da média verificada nos anos de 2007 e 2008, o que permitiria que a receita total em percentagem do PIB atingisse a média desses dois anos anteriores à crise financeira, não obstante o menor peso da receita fiscal no PIB, tal como ilustrado em anexo no Gráfico 22.29 Todavia, importa realçar que para o montante inscrito de receita para 2011, concorre ainda um efeito de base de 2010, resultante de crescimentos muito significativos na estimativa de execução para 2010 da ―receita de capital‖ e das ―outras receitas correntes‖, os quais não foram objecto de explicação no Relatório do OE/2011.Tabela 3 – Diferenças nas previsões das rubricas residuais de receita e despesa e receita de capital face à execução de 2009 D iferença em M € face a 20092010 2011R e c e i t a 1 .0 4 4        1 .4 7 1        O u tr a  r e c .  c o r r e n te 525           604           R e c e i ta  d e  c a p i ta l  s / P T 520           867           D e spe sa -            - 1 .1 2 0      O u tr a  d e s p e s a  c o r r e n te -            - 1 . 1 2 0      Im p a c t e  n o  sa l d o 1 .0 4 4        2 .5 9 0        I mp a c te  n o  s a l d o / P I B 0 , 6 % 1 , 5 % Fonte: MFAP (OE/2011). Cálculos UTAO.30 Assim, se se proceder a uma comparação dos valores inscritos para 2010 e 2011 com a execução de 2009 verifica-se que: — Mesmo descontando os efeitos da transferência do Plano de pensões da PT (2600 M€), a receita de capital em 2010 ç superior em 520 M€ ao valor de 2009, sem que haja uma fundamentação no Relatório do OE/2011 para tal crescimento; — Em 2011 a diferença ainda é mais significativa sendo o montante previsto de receita de capital superior em 867 M€ ao da execução de 2009; Consultar Diário Original
194 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Gráfico 7 – Variações da Receita e Despesa entre o OE 2011 e o ROPO/2010 para o ano de 2011  (% do PIB) - 1 , 7  - 0 , 9  0 , 5  - 2 , 0  - 1 , 5  - 1 , 0  - 0 , 5  0 , 5  1 , 0  R e c e it a De s p e s aC a p it a lC o r r e n t e  Fonte: MFAP (OE/2011). Cálculos UTAO.II.5  A estimativa de execução orçamental para 201046 A previsão inicial do saldo orçamental do OE/2010 foi de um défice de 8,3% PIB em contas nacionais. Esse valor foi posteriormente revisto, no ROPO, para 7,3% do PIB. Tal como já referido, a utilização de medidas temporárias em 1 p.p. do PIB permitirá concretizar tal objectivo, que contudo ainda se encontra dependente da concretização do já referido assinalável crescimento na receita de capital (descontando o efeito do fundo de pensões da PT) e na outra receita corrente.Gráfico 8 – Variações da Receita e Despesa entre o OE/2011 e o ROPO/2010 para o ano de 2010 com e sem medidas extraordinárias em % PIB   Sem medidas extraordinárias Com medidas extraordinárias - 0 , 6  0 , 4  0 , 1  0 , 2  - 0 , 8  - 0 , 6  - 0 , 4  - 0 , 2  0 , 2  0 , 4  0 , 6  0 , 8  R e c e it a De s p e s aC a p it a lC o r r e n t e - 0 , 6  0 , 9  1 , 6  0 , 1  - 1 , 0  - 0 , 5  0 , 5  1 , 0  1 , 5  2 , 0  R e c e it a De s p e s aC a p it a lC o r r e n t e Fonte: MFAP (OE/2011). Cálculos UTAO.47 Tendo o valor do défice para 2010, em contabilidade nacional, sido objecto de revisão no ROPO 2010, tendo passado de um objectivo de 8,3 % do PIB para 7,3%, importa analisar as principais diferenças entre os valores do ROPO para 2010 e a estimativa agora constante do OE/2011 (Tabela 4). A receita total, considerando as medidas temporárias, fica acima do previsto no ROPO 2010, por via do aumento da receita de capital. No entanto, a despesa total em percentagem do PIB estimada no Relatório do OE/2010, fica também acima do previsto no ROPO/2010.Consultar Diário Original
196 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010III  DÍVIDA PÚBLICA 1 O artigo 81.o da PPL de OE/2011 autoriza um aumento do endividamento líquido global directo, para fazer face às necessidades de financiamento decorrentes da execução do Orçamento do Estado para 2011, incluindo os serviços e fundos dotados de autonomia administrativa e financeira, em 2011 no montante de 11 573 M€ (6,6% do PIB). Com base na informação constante no mesmo Relatório, estima-se um aumento do endividamento líquido do Estado (definido como emissões no ano civil deduzidas das amortizações e anulações de dívida fundada) de 10 412 M€. Consequentemente, o montante da autorização proposta no articulado incorpora uma margem de segurança de 11% (1 161 M€) face ao acrçscimo de endividamento líquido do Estado estimado no Relatório. O articulado da PPL (artigo 85.o) autoriza a emissão de dívida flutuante, estando o montante acumulado de emissões vivas em cada momento sujeito ao limite máximo de 25 000 M€.Gráfico 9 – Evolução da dívida das Administrações Públicas [contab. nacional] e da dívida do Estado [contab. pública] (% do PIB)Nota: O valor da dívida do Estado para 2010 e 2011 foi calculado pela UTAO com base na informação disponível no Relatório.2 Ao montante atrás referido acresce a autorização constante no artigo 89.o de um aumento adicional de endividamento líquido global directo atç ao montante de 9146,2 M€, para o reforço da estabilidade financeira e disponibilização de liquidez nos mercados financeiros. No mesmo âmbito podem ser concedidas garantias pessoais do Estado até ao limite de 20 181,6 M€, nos termos do artigo 88.a.3 De acordo com a informação constante no Relatório as emissões brutas de dívida directa do Estado (para financiar as necessidades de financiamento e as amortizações a efectuar ao longo do ano de 2011) ascenderão a 46 028 M€ (26% do PIB). A este valor há ainda a crescer a necessidade de financiamento de 756,1 M€ para o contributo de Portugal em 2011 para o emprçstimo á Grçcia concedido no àmbito do fundo europeu de estabilização.4 De acordo com o Relatório do OE 2011, o contributo das receitas de reprivatizações para a redução da dívida será de 1200 M€ em 2010 e 1683 M€ (1% do PIB) em 2011. 5 O Gráfico 9 representa a evolução do rácio da dívida das Administrações Públicas, em contabilidade nacional e do rácio da dívida pública directa do Estado desde 2001. Da observação do mesmo é visível a tendência de acréscimo, apenas interrompida em 2007, destacando-se a pronunciada subida em 2009, ano em que se verificou um agravamento da dívida superior a 10 p.p. do PIB. O Relatório prevê a continuação do acréscimo do rácio da dívida no PIB em 2011 em 4,3 p.p. do PIB no caso da dívida do Estado e em 4,5 p.p. no caso da dívida das AP.Consultar Diário Original
197 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 20106 Ainda relativamente à dívida das administrações públicas na óptica das contas nacionais há que ter em conta que a nova base 2006 de contas nacionais, introduzida em Junho de 2010, se traduziu num menor peso no PIB da dívida das Administrações Públicas. Uma outra consequência dessa alteração é a de que apenas se pode efectuar uma comparação directa do peso da dívida no PIB com as previsões anteriores que já tenham sido apresentadas nessa mesma base, o que é apenas o caso das previsões do ROPO, de Julho de 2010.Assim, comparativamente ao previsto no ROPO (Gráfico 10) para o período 2010-2013, pode concluir-se que as previsões apresentadas no Relatório do OE/2011 para os anos de 2010 e 2011 se encontram globalmente em linha com a trajectória ascendente então prevista até 2011, sendo a estimativa do Relatório do OE/2011 para 2010 1,4 p.p. do PIB mais reduzida que a previsão constante do ROPO, e encontrando-se a previsão do OE/2011 referente a 2011 acima 0,7 p.p. do PIB da apresentada em Julho.Gráfico 10 – Evolução da dívida das Administrações Públicas (contabilidade nacional) desde 1999Fonte: MFAP (OE/2011 e ROPO/2010). Cálculos UTAO7 O elevado nível da dívida acumulado a partir de 2008 constituirá um fardo para os orçamentos futuros, limitando ainda mais a sua margem de manobra, dado que implicará um valor mais elevado de encargos com juros, bem como a necessidade de a amortizar no futuro.8 Em termos de debt affordability (―comportabilidade‖ da dívida põblica), medida pela proporção da receita total das administrações públicas destinada a suportar o pagamento dos juros da dívida (conceito PDE), verificar-se-á uma deterioração em 2011, após a melhoria estimada para 2010, resultante da recuperação da receita. Apesar da deterioração prevista para 2011 neste indicador, resultante do acréscimo previsto para os juros, é de realçar que ainda assim os juros continuarão a corresponder a menos de 10% da receita total, um valor que é relativamente comportável. A evolução prevista para este indicador está globalmente em linha com o previsto no ROPO de Julho de 2010, que previa uma deterioração até 2012. Refira-se que se trata de um indicador particularmente escrutinado por parte das agências de notação de risco (rating), a par de outros parâmetros relacionados com a maturidade da dívida (e consequente necessidade de refinanciamento a curto prazo), que no seu conjunto são determinantes para a classificação de risco da dívida soberana.Consultar Diário Original
199 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 201012 O Relatório do OE/2011 justifica o montante dos ajustamentos défice-dívida em 2010 (0,8 p.p. do PIB) como sendo o resultado de aumentos de capital em empresas públicas não identificadas; e o significativo montante de 1,4 p.p. do PIB em 2011 como «reflectindo, em parte, o pagamento de material militar adquirido no ano anterior» e por isso reflectido do défice de 2010, mas não na dívida desse ano. Contudo, o Relatório é omisso em relação aos demais ajustamentos défice-dívida, que representam pelo menos metade (0,7 p.p. do PIB) do total. Importaria esclarecer com rigor que outras operações aqui se encontram consideradas, podendo tratar-se do financiamento referente às dotações de capital destinadas a instituições de crédito, designadamente em relação ao nacionalizado BPN. Refira-se que nas despesas excepcionais do MFAP está inscrita uma verba de mil milhões de euros para efeito de dotações de capital destinadas a instituições de crédito.13 Caso se pretendesse em 2011 manter o rácio da dívida no PIB no mesmo valor do estimado para 2010 (82,1%), abstraindo do ajustamento défice-dívida e pressupondo um crescimento nominal do PIB de 2%, seria necessário atingir um excedente primário de 2% (que compara com o défice de 1% previsto), o que corresponderia à necessidade de alcançar um défice orçamental inferior a 1,7% do PIB. Adicionando os ajustamentos défice-dívida acima referidos seria necessário obter um orçamento praticamente equilibrado. A distância dos objectivos para 2011 destes valores revela que com a manutenção de um efeito bola de neve desfavorável, só com excedentes primários significativos se conseguirá colocar o rácio da dívida numa trajectória descendente, não se perspectivando para os próximos anos um retorno a um nível inferior ao valor de referência de 60% para a dívida.14 Esta diferença revela ainda a importância de alterar os efeitos dinâmicos (bola de neve) desfavoráveis, o que, por sua vez revela a importância de um ritmo mais elevado de crescimento económico para a sustentabilidade das finanças públicas portuguesas.Gráfico 12 – Decomposição da variação do rácio da dívida das Administrações PúblicasFonte: MFAP (OE/2011). Nota: Cálculos UTAO.15 De acordo com os cálculos da UTAO, o OE/2011 tem subjacente uma redução do custo médio da dívida em 2010, medida pela taxa de juro implícita, que corresponde ao peso dos juros relativamente ao stock de dívida no período anterior. Já para 2011 o OE/2011 tem subjacente um agravamento de 0,6 p.p. na taxa de juro implícita, reflectindo o agravamento dos custos de financiamento em 2010 (Gráfico 13). Consultar Diário Original
200 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Gráfico 13 – Taxa de juro implícita da dívida públicaFonte: MFAP (OE/2011). Notas: Cálculos UTAO.16 Em termos de condições de mercado, os spreads das taxas de juro de mercado dos títulos do Tesouro a 10 anos face à dívida alemã encontra-se representado no Gráfico 14. Nele é visível a crescente diferenciação de risco soberano por parte do mercado financeiro, apresentando Portugal o 3.o spread mais elevado dos países da área do euro. O spread apresentado pela dívida portuguesa é bastante superior ao registado no 2.o trimestre de 2009, o mesmo sucedendo com o spread das dívidas grega e irlandesa, bem como, em menor medida, com as dívidas espanhola, italiana e belga. Já as dívidas austríaca, francesa, finlandesa e holandesa, viram o seu spread reduzir-se neste período, e apresentam presentemente spreads muito mais reduzidos.Gráfico 14 – Spreads nas taxas de juro de mercado de Títulos do Tesouro a 10 anos face à AlemanhaFonte: Fonte dos dados: Financial Times, citando a Reuters..Consultar Diário Original
204 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Gráfico 15 – Receita dos Serviços Integrados para 2010-2011 1 6 , 0  1 7 , 0  1 8 , 0  1 9 , 0  2 0 , 0  2 1 , 0  2 2 , 0  2 3 , 0  2010 2011R e c e it a s  d e  C a p it a lC o m p a r t ic ip a ç õ e s  p a r a  a  A DS EO u t r a s  r e c e it a s  c o r r e n t e s  n ã o  f is c a isR e c e it a  F is c a lEm % do PIB Fonte: Relatório do OE/2011.19 Nos impostos indirectos, com uma previsão de crescimento inscrita no OE/2011 de 6,8%, há que evidenciar o comportamento do IVA, enquanto que do lado dos impostos directos, com uma previsão de crescimento de 5,4%, o maior contributo advirá do aumento da tributação do IRS.20 Para o IVA, a componente mais importante da receita fiscal e cujo contributo para o crescimento da receita total é de 3,3 p.p., prevê-se um acréscimo de 9,9% face à estimativa de execução de 2010. O Relatório do OE/2011 refere-se a esta variação como sendo o resultado das ―medidas de incremento de 1% nas taxas reduzida e média do IVA e de 3% na taxa normal do IVA, a evolução esperada para a actividade económica, as medidas legislativas tomadas, nomeadamente a redução continuada no prazo médio dos reembolsos, em virtude da entrada em vigor do Despacho Normativo n.o 53/2005, de 15 de Dezembro, e da sua recente alteração.” (pág. 120 do Relatório do OE/2011).21 O crescimento de 9,9% no IRS, que contribui com 2,5 p.p. para a taxa de crescimento da receita total, é explicado no Relatório do OE/2011 pela ―actualização das taxas de IRS e o inerente ajustamento das tabelas de retenção na fonte, as transferências da participação variável dos municípios em IRS, das transferências relativas a receitas dos jogos do bingo e concursais para o Imposto de Selo, bem como todos os efeitos das alterações legislativas propostas, nomeadamente a actualização dos limites de dedução à colecta, bem como num esforço acrescido no combate à evasão fiscal‖ (pág. 118 do Relatório do OE/2011).Consultar Diário Original
205 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Gráfico 16 – Evolução da Receita Fiscal no período de 2009-2011 6 , 5  7 , 0  7 , 6  5 , 3  5 , 3  5 , 7  2 , 7  2 , 5  2 , 4  1 , 4  1 , 4  1 , 4  5 , 0  1 0 , 0  1 5 , 0  2 0 , 0  2009 2010 2011Ou tr o s  I.  D i r ec to s  e In d i r ec to sIAB AI.  R o d o v . ( IU C / IC )IA/  IS VIm p . T a b a c oIm p . S el oIS PIR CIR SIV AEm % do PIB Fonte: Relatório do OE/2011.22 Quanto à receita corrente não fiscal, após uma quebra estimada de 15,1% entre 2009 e 2010, o Relatório do OE/2011, prevê uma inversão da trajectória, apontando para 2011, uma previsão de crescimento de 29,2%.Para esta evolução, destaca-se as rubricas «transferências correntes», «comparticipações para a ADSE» e «outras receitas correntes» com contributos, respectivamente, de 1,2, 1,0 e 0,4 p.p para a taxa de crescimento da receita total (para estas rubricas prevêem-se crescimentos de 51,8%, 167,3% e 101,3%, respectivamente).23 A receita de capital, cuja taxa de crescimento prevista no OE/2011, para 2011, é de 2,3% face à estimativa de execução do ano de 2010, apresenta alterações diversas na sua composição. Efectivamente, para as rubricas ―Outras receitas de capital‖ e ―Transferências de Capital‖ prevêem-se crescimentos de 307,7% e de 44,2%, que mais que compensam a redução prevista de 93,5% na rubrica ―Saldos de gerência anterior‖.24 De acordo com o Relatório do OE/2011 (pág. 62), a ―criação de uma contribuição por parte da entidade patronal‖, justificará o aumento das comparticipações para a ADSE. No entanto, convçm referir que o Relatório do OE/2011 é relativamente omisso quanto às explicações para a evolução esperada nas restantes rubricas anteriormente referidas da receita não fiscal, referindo apenas que a evolução esperada destas rubricas resulte ―(i) a revisão geral do sistema de taxas, multas e penalidades; e (ii) outras receitas resultantes, entre outros, de telecomunicações, de explorações hídricas e jogos.‖ (pág. 41).IV.3.3  Evolução da despesa fiscal25 Estima-se para 2011, relativo ao ano fiscal de 2010, uma redução de 12% na despesa fiscal, diminuindo o seu peso na receita líquida globalmente de 3,8% para 3,1% (Tabela 10, em anexo). Para este resultado contribuirão todos os impostos directos e bem como, entre os impostos indirectos, sobretudo o ISV e o ISP.Convém referir que as medidas previstas na proposta de Lei do OE/2011 para a redução das deduções à colecta em sede de IRS, entrando em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2011, apenas terão efeito na despesa fiscal do ano de 2012.IV.3.4  Evolução da despesa26 Para a redução de 1,2% da despesa total a ocorrer em 2011, resultará da redução prevista para a despesa corrente, uma vez que se prevê um acréscimo da despesa de capital, que se encontra influenciada pela Consultar Diário Original
211 | II Série A - Número: 028 | 4 de Novembro de 2010Gráfico 17 - Contributos para revisão (variação %) dos encargos com PPP entre o OE/2010 e o OE/2011 - 200%- 150%- 100%- 50%0%50%100%2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 2048F e r r o v i a  e  o u tr a s S a ú d e R o d o v i a V.2  Valor actual dos encargos líquidos com PPP, concessões e subconcessões rodoviárias10 Tal como referido anteriormente, não foi possível esclarecer em que base se encontram expressos os valores apresentados no Relatório do OE/2011 para os encargos líquidos com as PPP e concessões/subconcessões rodoviárias. Isto é, se estes se encontram expressos a preços correntes ou a preços constantes e, neste caso, de que ano base e qual o deflator usado. Este facto impede esta unidade técnica de efectuar uma análise com base no valor actual dos encargos líquidos previstos no Relatório. V.3  PPP do Sector Rodoviário11 De acordo com o previsto no Relatório do OE/2011, as PPP na área rodoviária passarão, a partir de 2029 inclusive a gerar uma receita líquida crescente. Consequentemente, caso se alargue o período de cálculo do valor actual dos encargos líquidos com PPP até 2050, verificar-se-ia que os proveitos das concessões rodoviárias permitiriam compensar os encargos entretanto suportados. Nestes termos, os encargos líquidos com todas as PPP, no horizonte temporal 2010-2050, ascende a -19.824,9 M€ (um valor negativo para os encargos líquidos corresponde a um proveito), assumindo valores a preços constantes.12 Atento o relevo dos proveitos estimados das concessões do Estado e subconcessões das Estradas de Portugal S.A., no sector rodoviário, a UTAO solicitou maior detalhe face aos dados disponibilizados no OE/2011. A análise realizada sobre os dados recebidos, relativos às concessões e subconcessões rodoviárias, encontra-se sumarizada no Gráfico 18. Consultar Diário Original