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c) “Qual o custo total dessas contratações para o Estado, em 2005 e em 2006 (até à presente data)”.2. Alegando só ter recebido duas respostas - a do Gabinete do Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, pela qual lhe foi transmitido que “a informação solicitada será disponibilizada logo que possível, uma vez que a mesma não se encontra totalmente coligida” e a do Gabinete do Ministro de Estado e da Administração Interna em que se referia que, “na sequência do conhecimento dos pedidos semelhantes” dirigidos “aos diversos Ministérios (...), a resposta às questões (...) suscitadas será centralizada pelo Gabinete de S. Ex.a o Ministro da Presidência” -, apresentou queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA).3. Cada uma das entidades requeridas foi por esta Comissão convidada a pronunciar-se sobre tal queixa.4. Responderam - através dos respectivos Gabinetes e sempre por ofícios do mesmo teor - os seguintes Ministros: da Presidência, da Defesa Nacional, da Justiça, da Economia e Inovação, das Obras Públicas, Transportes e Comunica ções, do Trabalho e Solidariedade Social e da Educação. E o que é afi rmado em cada uma dessas respostas é o seguinte: a) “A Administração Pública não procede à elaboração de súmulas, dossiers estruturados ou sínteses da documentação existente sobre as entidades que lhe prestam serviços por sectores de actividade ou em razão da natureza dos serviços prestados”; b) “Não existem, assim, documentos administrativos em que se tenha efectua do o tratamento da informação solicitada pelo jornalista Luís Rosa sobre os advogados e juristas que prestaram serviços jurídicos a este Ministério, seus vários organismos e serviços - nos anos de 2005 e de 2006”; c) “Como é sabido e constitui interpretação uniforme e consolidada, a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos não impõe a obrigação de produ zir uma nova documentação administrativa com o propósito de satisfazer o pedido do Requerente, pelo que não lhe assiste qualquer razão na queixa apresentada”; d) “A informação requerida, tal como a relativa a outros prestadores de servi ços, encontra-se, pois, dispersa em vários documentos administrativos, que poderão ser, nos termos e com os limites da lei, consultados nos serviços competentes”.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________446Consultar Diário Original
II - O Direito 1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos cons ta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA: Todos têm direito à informação mediante o acesso a documentos administrativos de carácter não nominativo. O acesso a documentos deste tipo é, assim, generalizado e livre: quem a eles quiser aceder não terá de justificar (nem de fundamentar), perante quem quer que seja, o res pectivo pedido.A LADA impõe, no entanto, algumas restrições a esse direito de livre acesso: quando os documentos contenham “segredos de empresa” (artigo 10.o, n.o 1), quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (artigos 5.o, 6.o e 7.o, n.o 4), ou quando exista outra justificação legal que não contenda com o prescrito em sede constitucional sobre a matéria.2. Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, da LADA, documentos nominativos são quais quer suportes de informação que contenham dados pessoais [alínea b)], isto é, informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de valor ou que estejam abrangidas pela reserva da intimi dade da vida privada [alínea c)]. Estes documentos (com natureza nominati va) são comunicados, apenas, à pessoa a quem os dados digam respeito, bem como a terceiros que daquela obtenham autorização escrita (n.o 1 do artigo 8.o da LADA), ou ainda a terceiros que demonstrem (perante a CADA) interesse directo, pessoal e legítimo (n.o 2 do mesmo preceito).No quadro da LADA, são de classifi car como documentos nominativos, por exemplo, os que revelem dados genéticos, de saúde, da vida sexual, relativos a convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais e os que contenham apreciações sobre as pessoas.Por outro lado, não cabem nessa noção - pelo que não têm de ser preservados do conhecimento alheio -, documentos que insiram dados como, por exemplo, o nome, os números de bilhete de identidade, de contribuinte fiscal ou de cédula profissional, que, sendo embora elementos da vida privada, não integram o nú cleo essencial da privacidade; quer dizer: por tais dados não caberem na noção de dados pessoais - tal como constante da LADA -, o seu conhecimento por terceiros não afecta a reserva da intimidade da vida privada, pelo que os docu mentos que os refi ram não são, só por isso, documentos nominativos.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________447Consultar Diário Original
3. Luís Rosa pretende saber se cada um dos diversos departamentos ministe riais (Ministérios) contratou, em 2005 e 2006, advogados ou juristas, a iden tidade destes (e informação do escritório de advogados para que trabalham), o objectivo dessas contratações e o custo das mesmas. Existirão, certamente, documentos vários (as decisões de contratação e os contratos) com a informação requerida por Luís Rosa. Tais documentos são, nos termos da LADA, documen tos administrativos não nominativos, portanto de acesso irrestrito; tanto mais que - a terem sido contratados advogados e juristas -, foram-no com a utilização de dinheiros públicos, relativamente aos quais qualquer cidadão tem o direito de saber como são gastos.4. Como fazem notar - e bem - as entidades requeridas que responderam à CADA, a Administração não está, ao abrigo da LADA, obrigada à elaboração de documentos com o fi m exclusivo de satisfazer o direito de acesso dos cidadãos.No Parecer n.o 10/2004, emitido por esta Comissão em 14 de Janeiro desse ano2, foi dito que “constitui doutrina da CADA que os serviços públicos só estão obrigados a facultar o acesso a documentos que efectivamente detenham, não estando vinculados, para satisfazer o requerimento de um interessado, a elabo rar documentos, designadamente a fazer qualquer trabalho de composição, de síntese ou de elaboração a partir de outros”3. Assim sendo, as entidades reque ridas não estão vinculadas à produção de um documento síntese com os dados solicitados; poderão proceder à sua elaboração, sem que, todavia, estejam a isso obrigadas; mas deverão disponibilizar o acesso aos documentos existentes, fazendo-o pela forma escolhida pelo queixoso.5. E afigura-se que é, no fundo, isso que é dito nessas respostas: “A informação requerida (...) encontra-se (...) dispersa em vários documentos administrativos, que poderão ser, nos termos e com os limites da lei, consultados nos serviços competentes”. Ora, não se tratando, como se disse, de documentos com conteú do nominativo, Luís Rosa, tem, obviamente, o direito de consulta integral desses documentos, podendo, após isso, seleccionar a documentação de que pretende cópia, a qual deverá ser-lhe facultada mediante o pagamento do preço fixado no Despacho n.o 8617/2002 (II Série), do Ministro das Finanças4.2 Processo n.o 2619; o Parecer está disponível em www.cada.pt.3 Neste mesmo sentido, cfr., entre outros, os Pareceres da CADA n.os 133/2004 e 171/2004 (disponíveis em www.cada.pt).4 Publicado no Diário da República, II Série, n.o 99, de 29 de Abril de 2002.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________448Consultar Diário Original
6. No essencial, este Parecer reflecte a posição unanimemente assumida pela CADA no seu recente Parecer n.o 205/2006, de 25 de Outubro (Processo n.o 390/2006), emitido a solicitação do Ministro da Agricultura, do Desenvolvi mento Rural e das Pescas, que perguntava a esta Comissão se poderia facultar ao jornalista Luís Rosa a informação agora em causa e que também lhe fora requerida.III - Conclusão Face ao exposto, conclui-se que as entidades requeridas (Ministros de Estado e da Administração Interna; de Estado e dos Negócios Estrangeiros; de Esta do; das Finanças e da Administração Pública; da Presidência do Conselho de Ministros; da Defesa Nacional; da Justiça; da Economia e Inovação; das Obras Públicas, Transportes e Comunicações; do Trabalho e Solidariedade Social; da Saúde; da Educação; da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior; da Cultura): a) Deverão facultar o acesso aos documentos que possuam (e que contenham a informação pretendida); b) Não têm de produzir um documento síntese com a informação pedida, em bora o possam fazer.Comunique-se, nos termos do n.o 2 do artigo 16.o da LADA.Lisboa, 20 de Dezembro de 2006 Luis Montenegro (Relator) - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presi dente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________449Consultar Diário Original
450 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.12.20 Processo n.o 476/2006 Queixa de: José Manso Preto, jornalista Entidade requerida: Administração da VianaPolis - Sociedade para o Desen volvimento do Programa Polis em Viana do Castelo, SA I - Pedido José Manso Preto, jornalista, vem, nos termos do disposto no artigo 16.o, n.o 1, da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)1, apresentar queixa à CADA contra a Administração da VianaPolis - Sociedade para o Desenvolvi mento do Programa Polis em Viana do Castelo, SA (VianaPolis), por esta não lhe ter facultado o acesso a escrituras públicas.II - Factos 1. Em 3.8.2006 José Manso Preto, jornalista, solicitou à VianaPolis que lhe fossem facultadas “fotocópias de todas as Escrituras de aquisições das frac ções por expropriação respeitantes ao «Edifício Jardim», também conhecido por «Prédio Coutinho»”.2. Por ofício de 10.8.2006 a VianaPolis informou o requerente do indeferimen to do pedido, por os documentos solicitados “constituírem documentos nomi nativos”, nos termos da LADA, e por “constituírem instrumentos de natureza contratual, os quais, como resulta do n.o 3 do artigo 8.o do Estatuto do Jornalista, não estão abrangidos pelo direito de acesso às fontes de informação invoca do”.1 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho e pela Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________450Consultar Diário Original
3. Em 9.10.2006 o requerente dirigiu-se novamente à VianaPolis requerendo a esta que se dignasse “ceder-me ou mediante pagamento de todas as Escrituras das fracções do “Edifício Jardim” também conhecido por “Prédio Coutinho” que já foram adquiridas por expropriação e que foram objecto de escritura notarial”.4. A este pedido, a VianaPolis, em 13.10.2006 respondeu que: – “o requerimento ora apresentado constitui o quarto tendente à prestação de informações e/ou à obtenção de documentos que integram os processos das diversas fracções do Edifício Jardim”; – “há litígios judiciais entre os pais de V. Ex.a e a VianaPolis, SA e que nos termos do ponto 10 do Código Deontológico dos Jornalistas Portugueses o “jornalista não deve valer-se da sua condição profissional para noticiar assuntos em que tenha interesses”; – “o artigo 8.o, n.o 3, do Estatuto do Jornalista (...) refere que, “(...) - O direito de acesso às fontes de informação não abrange (...) os dados pessoais que não sejam públicos dos documentos nominativos relativos a terceiros”” 5. Em 19.10.2006 José Manso Preto apresentou à CADA queixa contra a VianaPolis por esta se ter recusado facultar-lhe fotocópias “de todas as Escrituras das fracções do “Edifício Jardim”, também conhecido por “Prédio Coutinho” que já foram adquiridas por expropriação e que foram objecto de Escritura Notarial” 6. Notificada pela CADA para se pronunciar sobre a queixa apresentada, a en tidade requerida, sumariamente, veio dizer o seguinte: – O pedido em causa foi efectuado ao abrigo do artigo 8.o do Estatuto do Jorna lista (Lei n.o 1/99, de 13 de Janeiro), cujo regime remete para os artigos 61.o a 63.o do CPA, relativo ao acesso procedimental, e nessas circunstâncias não compete à CADA tomar conhecimento da queixa apresentada.Os documentos solicitados estão incluídos num procedimento de expropria ção em curso, não havendo lugar à aplicação da LADA (Cfr. artigo 7.o, n.o 4).– Por força do disposto no artigo 9.o, n.o 2, do CPA, a VianaPolis, relativamente ao pedido de 9.10.2006, não tinha o dever de decidir, uma vez que existe uma situação de absoluta identidade com o pedido de 3.8.2006. Assim sendo, o indeferimento de 13.10.2006 é meramente confi rmativo do praticado em 10.8.2006.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________451Consultar Diário Original
Do antes referido decorre a extemporaneidade da presente queixa, recebida na CADA em 19.10.2006, uma vez que o prazo para sua apresentação, previsto no artigo 16.o, n.o 1, da LADA (20 dias) deve ser contado a partir de 10.8.2006 (data da prática do acto defi nitivo de indeferimento, através do qual a relação jurídica em causa se consolidou), e não a partir de 13.10.2006 (data da deci são que consubstancia um acto meramente confi rmativo).– Os documentos solicitados são documentos nominativos relativos a terceiros, de acordo com o disposto no artigo 8.o, n.o 3, do Estatuto do Jornalista.“O âmbito objectivo de aplicação da LADA não abrange o acesso dos cida dãos ao tipo de documentos (escrituras públicas) solicitados pelo queixoso, uma vez que o seu artigo 7.o, n.o 7, refere que o acesso aos documentos nota riais e registrais (...) rege-se por legislação própria”.– Existindo uma relação jurídica administrativa que liga a VianaPolis e os pais do requerente, jornalista, este de acordo com o ponto 10 do Código Deonto lógico, encontra-se impedido de tratar profissionalmente a questão.III - Direito 1. A VianaPolis é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos (cfr. artigo 1.o, n.o 1, do Decreto-Lei n.o 186/2000, de 11 de Agosto), que em razão do exercício de poderes públicos de autoridade, respeitantes a expropriações de imóveis declarados de utilidade pública (cfr. 7.o, n.o 1, alínea a) do antes referido Decreto-Lei e artigo 14.o, n.o 1, alínea a), do Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro)2 se encontra sujeita à LADA nos termos do seu artigo 3.o, n.o 1, in fine.2. No presente processo coloca-se a questão de saber se ao queixoso, José Man so Preto, jornalista, deve ser facultado o acesso às “escrituras públicas” cele bradas entre a VianaPolis e alguns dos proprietários de fracções do designado “Prédio Coutinho”.Os referidos documentos são o resultado de processos de expropriação amigável que resultaram da declaração de utilidade pública do “Prédio Coutinho”.Segundo informação recolhida junto da entidade que presta assessoria à VianaPolis (a Parque Expo 98, SA), essas “escrituras públicas” revestem a forma de escrituras de expropriação amigável e de autos de expropriação amigável, previstas no artigo 36.o, n.o 1, do Código das Expropriações.2 Diploma que estabelece o regime do sector empresarial do Estado.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________452Consultar Diário Original
Independentemente da existência de um processo global de expropriação, de corrente da declaração de utilidade pública, pode e deve entender-se que relati vamente a cada fracção existe um processo autónomo, que uma vez celebrada a respectiva escritura pública, constitui um processo concluído.Relacionados com a declaração de utilidade pública do referido prédio, res peitantes a várias fracções, encontram-se em curso outros processos, estes de expropriação litigiosa, relativamente aos quais não são solicitados documentos.3. Face ao referido pelo requerente e pela entidade requerida, podemos resumir a análise da presente questão a quatro pontos, que passaremos a tratar: a) Acesso procedimental/acesso não procedimental Como referimos no número anterior, os documentos cujo acesso é requerido (escrituras de expropriação amigável e autos de expropriação amigável), encontram-se inseridos em processos já concluídos (processos de expropriação amigável). Assim sendo, podemos afi rmar que estamos perante um pedido de acesso não procedimental, relativamente ao qual a CADA (ainda que o pedido de acesso tenha sido efectuado ao abrigo do disposto no artigo 268.o, n.o 1, da CRP e do artigo 61.o do CPA e do artigo 8.o do Estatuto do Jornalista), é competente para se pronunciar, não se aplicando ao caso a restrição prevista no artigo 7.o, n.o 4, da LADA.Este entendimento dispensa a análise da aplicação ao caso do disposto no artigo 8.o, n.o 2, do Estatuto do Jornalista (Lei n.o 1/99, de 13 de Janeiro) que se refere ao acesso procedimental.b) Inexistência do dever de decidir (artigo 9.o, n.o 2, do CPA) e extemporaneida de da queixa Segundo a VianaPolis, a decisão de 13.10.2006, que se encontra na origem da presente queixa, é meramente confirmativa relativamente a uma outra que foi tomada a 10.8.2006, uma vez que existia uma “absoluta identidade” en tre os requerimentos que estiveram na origem dessas decisões (datados de 9.10.2006 e 2.8.2006, respectivamente). Assim sendo, nos termos do artigo 9.o, n.o 2, do CPA, não existia sequer o dever de decidir relativamente ao últi mo requerimento.Mas o facto é que a Vianapois tomou decisões relativamente aos dois pedi dos, o que confere ao requerente o direito de queixa relativamente a cada um deles, desde que apresentada nos termos previstos na LADA.Quanto ao argumento de que o acto de indeferimento de 13.10.2006 é me ramente confirmativo relativamente ao acto de 10.8.2006, esse argumento 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________453Consultar Diário Original
também não procede, uma vez que “para que um acto administrativo se possa considerar confi rmativo de outro, torna-se necessário não só que te nham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação”3. E no caso em apreço a fundamentação não é a mesma, uma vez que a decisão de 13.10.2006 se estriba, parcialmente, em argumentos diversos daqueles que constam da decisão de 10.8.2006, na parte respeitante à aplicação do ponto 10 do Código Deontológico dos Jornalistas Portugueses.O assinalado nos parágrafos anteriores permite-nos ainda afi rmar que a quei xa em apreço é tempestiva, por ter sido apresentada na CADA dentro do prazo de 20 dias previsto no artigo 16.o, n.o 1, da LADA, tendo em conta que a resposta ao requerimento de 9.10.2006 é datada de 13.10.2006 e que a queixa a que a mesma deu origem foi recebida, na CADA, em 19.10.2006.c) Classificação dos documentos requeridos Os documentos requeridos são documentos administrativos não nominativos, de acesso livre e generalizado, não tendo quem aos mesmos pretenda aceder que justifi car ou fundamentar o pedido (cfr. artigos 2.o, n.o 1 e 3.o, n.o 1, 4.o, n.o 1, alínea a) e 7.o, n.o 1, todos da LADA).Pode colocar-se a questão de saber se o acesso aos mesmos é regulado pela LADA ou por legislação própria, nos termos do artigo 7.o, n.o 7, daquela Lei (“o acesso aos documentos notariais e registrais (...) rege-se por legislação própria”).Considera-se que a “legislação própria” a que se refere o artigo 7.o, n.o 7, da LADA, apenas se aplica às entidades a ela sujeitas (no caso, conservatórias e cartórios)4.A um pedido de acesso a escrituras públicas (documentos administrativos não nominativos) na posse de uma qualquer outra entidade sujeita à LADA (como é o caso da VianaPolis), aplica-se esta Lei.d) Violação do ponto 10 do Código Deontológico dos Jornalistas Segundo a entidade requerida, no caso presente, o facto de existirem entre a VianaPolis e os pais do jornalista requerente “litígios judiciais” faz com que este, por via da aplicação do ponto 10 do Código Deontológico dos Jorna listas (“O jornalista deve recusar funções, tarefas e benefícios susceptíveis de comprometer o seu estatuto de independência e a sua integridade profissional. O jornalista não deve valer-se da sua condição profissional para 3 Cfr. Acórdão do STA, de 11.10.2006, Processo n.o 0614/06.4 Sobre esta matéria, cfr. o Parecer da CADA n.o 124/2004, de 2.6.2004, disponível em http://www.cada.pt/uploads/Pareceres/2004/124.pdf .II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________454Consultar Diário Original
noticiar assuntos em que tenha interesse”), esteja impedido de “tratar profi ssionalmente da questão”.A questão colocada pela VianaPolis, poderá, eventualmente, ser objecto de refl exão e tratamento por parte das entidades que de algum modo supervisio nam o exercício da actividade por parte dos jornalistas (Sindicato dos Jorna listas, Entidade Reguladora para a Comunicação Social ou a Comissão da Carteira Profissional de Jornalistas), mas não pela CADA.Acresce que a obtenção das ditas escrituras sempre será questão prévia ao tratamento que o requerente possa dar às mesmas. Quaisquer questões deon tológicas que se possam colocar terão a ver com esse tratamento e não com o exercício do direito de acesso.IV - Conclusões A CADA delibera que deverá ser facultado o acesso aos documentos solicita dos, tendo em conta que: a) Os processos de expropriação, a que os mesmos respeitam, autonomamente considerados, encontram-se concluídos, estando em causa uma situação de acesso não procedimental, regulado pela LADA; b) Os documentos requeridos, detidos por uma entidade sujeita à LADA, são documentos administrativos não nominativos, de acesso livre e generaliza do; c) Quaisquer questões deontológicas que eventualmente surjam, relacionadas com a situação presente, terão a ver com o tratamento que o requerente venha a dar aos documentos solicitados e não com o exercício do direito de acesso aos mesmos.Comunique-se aos interessados.Lisboa, 20 de Dezembro de 2006 João Miranda (Relator) - Luís Montenegro - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Duarte Rodrigues Silva - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________455Consultar Diário Original
456 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.12.20 Processo n.o 520/2006 Requerente: Presidente da Câmara Municipal de Lagoa - Açores.I - O Pedido 1. O Presidente da Câmara Municipal de Lagoa (Açores), invocando o n.o 2 do artigo 15.o da LADA1, pediu o parecer da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) acerca de um pedido de acesso a informação adminis trativa que lhe foi dirigido por um membro da Assembleia Municipal, pedido que formulou nos seguintes parâmetros: - O requerente solicita uma lista actualizada dos devedores ao município, sejam as dívidas provenientes da falta de pagamento de águas, rendas de habitações, ou quaisquer outras; - O requerente pretende uma lista individualizada, com os nomes e moradas dos devedores; - O montante total das dívidas, por espécie, já foi fornecido ao requerente.Juntou cópia do pedido de acesso, do qual se vê que o requerente não invocou nenhum fundamento ou motivo para aceder aos dados que pretende conhecer.II - O Direito 1. O pedido de parecer, feito pelo presidente de um órgão autárquico, tem sub jacente um pedido de acesso a informação formulado por um autarca, membro de um outro órgão da mesma pessoa colectiva - o Município de Lagoa (Açores) - a que ambos pertencem.1  Lei do Acesso aos Documentos Administrativos - Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis n.os 8/95, de 29 de Março, 94/99, de 16 de Julho e 19/2006, de 12 de Junho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________456Consultar Diário Original
Os autarcas, enquanto tais, são, em matéria de acesso à informação, titulares dos direitos que decorrem, designadamente, da LAL2 ou da Lei n.o 24/98, de 26 de Maio (aprova o Estatuto do Direito de Oposição), diplomas com cuja aplicação a CADA nada tem a ver.Independentemente disso, são também, enquanto cidadãos, titulares do direito de acesso à informação regulado na LADA.A esta Comissão compete pronunciar-se sobre o regime previsto nesta última lei.2. A regra geral do acesso à informação consta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA, segundo o qual todos têm direito à informação mediante o acesso a documen tos administrativos de carácter não nominativo. Estes documentos são, deste modo, e por via de regra, livremente acessíveis: quem a eles quiser aceder não terá de invocar, e muito menos demonstrar, perante quem quer que seja, nenhum pretexto ou motivo.A LADA prevê excepções a este regime-regra, as quais se prendem designa damente com a segurança interna e externa, o segredo de justiça, os segredos comerciais ou industriais ou a vida interna das empresas3.3. A LADA define como documentos administrativos “quaisquer suportes de informação gráficos, sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natu reza ... designadamente processos, relatórios, estudos, pareceres, actas, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos inter nos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da actividade ou outros elementos de informação”  [cfr. artigo 4.o, n.o 1 alínea a),  da LADA].4. O acesso a documentos nominativos é excepcional.São documentos nominativos, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alíneas b) e c) da LADA, aqueles que contêm dados pessoais, ou seja, informações sobre pessoa singular, identificada ou identificável, que contenham apreciações, juízos de va lor, ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada.Aos documentos nominativos apenas podem aceder o titular dos dados em cau 2 Lei das Autarquias Locais - Lei n.o 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.o 5-A/2002.3 Cf. artigos 5.o, 6.o e 10.o da LADA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________457Consultar Diário Original
sa, quem dele obtenha autorização escrita, ou ainda quem demonstre interesse directo, pessoal e legítimo no acesso (cfr. artigo 8.o, n.os 1 e 2, da LADA).5. Integram este conceito de documentos nominativos, no sentido da LADA, os que revelem dados do foro íntimo de um indivíduo, como por exemplo os seus dados genéticos, de saúde ou os que se prendam com a sua vida sexual, os rela tivos às suas convicções ou filiações filosóficas,  políticas, religiosas, partidárias ou sindicais e/ou outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu conteúdo, constituir uma invasão da reserva da intimidade da vida privada.6. No pedido de parecer, o Presidente da Câmara Municipal de Lagoa (Açores) refere que o requerente do acesso pretende saber, não só o montante das dívidas ao Município, com indicação da sua proveniência (informação que já lhe forne ceu), mas também a identidade e residência dos devedores correspondentes. E suscita a dúvida de saber se a divulgação desta informação é ou não susceptível de ofender o princípio da reserva da intimidade da vida privada, tutelado quer pelo artigo 8.o da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos, quer pelo artigo 26.o, n.o 1, da Constituição da República Portuguesa.A dúvida é legítima.O bom nome e reputação, que a Constituição a todos reconhece (n.o 1 do artigo 26.o), é indissociável da imagem do cidadão honesto, que honra a palavra, cum pre os deveres e paga as suas contas. Apontar a dedo alguém que, por percalços que a vida por vezes acarreta, não cumpriu pontualmente com os deveres de pagar as contas, designadamente as relacionadas com a condução da sua vida diária (contas de água ou da renda da habitação, por exemplo), publicitando esse incumprimento, constitui ignomínia que o princípio da transparência não justifi ca e o direito ao bom nome não consente.Recentemente, a Administração Fiscal procedeu à divulgação, via internet, da lista dos devedores de dívidas fiscais.Tal medida, não isenta de controvérsia, apoiou-se na norma do n.o 5 do artigo 64.o da Lei Geral Tributária4, na versão do artigo 57.o da Lei n.o 60-A/2005. Esta norma contém uma excepção ao dever de confi dencialidade a que estão sujeitos os dados recolhidos pela Administração Fiscal sobre a situação tributária e os elementos de natureza pessoal dos contribuintes. Ela permite expressamente a 4 Aprovada pelo Decreto-Lei n.o 398/98, de 17 de Dezembro.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________458Consultar Diário Original
divulgação de listas de contribuintes cuja situação tributária não esteja regula rizada, designadamente listas hierarquizadas em função do montante da dívida, desde que já tenha decorrido qualquer dos prazos legalmente previstos para a prestação de garantia ou tenha sido decidida a sua dispensa.Esta publicação, que inclui apenas os nomes dos devedores, sem as moradas, foi rodeada de cautelas, como se vê do texto que a seguir se transcreve: «A informação agora divulgada, de acordo com a referida autorização, destina-se exclusivamente aos fins que determinaram a publicitação, não devendo ser reproduzida ou utilizada para fins diferentes dos previstos nessas normas legais, designadamente para a organização de ficheiros informáticos, incluindo devedores de outro tipo de obrigações. A decisão de inclusão de todos os contri buintes que figurem nas presentes listas de devedores foi precedida das medidas cautelares necessárias à garantia do rigor da informação prestada, em que avul taram a certificação das dívidas e a audição prévia sobre os pressupostos dessa inclusão».Decorre daqui a preocupação de encontrar o equilíbrio entre o direito à priva cidade dos devedores, por um lado, e o interesse público na arrecadação das receitas provenientes de dívidas fi scais, por meio da pressão que a publicidade das dívidas e seus titulares possa operar, por outro lado. Esta preocupação da busca do equilíbrio entre interesses opostos resulta quer das cautelas tomadas quanto à certeza da dívida e à oportunidade de os devedores se pronunciarem previamente, quer dos montantes das dívidas sujeitas a divulgação (só dívidas superiores a € 50.000,00).Ora, não se vê que o interesse público da transparência da Administração possa justificar a satisfação do acesso à lista dos devedores do município.III - Conclusão Em face do exposto, a CADA entende que, nos termos da LADA, não deve ser facultada a lista de devedores, tal como pedida.Comunique-se.Lisboa, 20 de Dezembro de 2006 Osvaldo Castro (Relator) - Luís Montenegro - João Miranda - Antero Rôlo - Re nato Gonçalves - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________459Consultar Diário Original
460 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007ANEXO D O Acesso à Informação Administrativa no século XXI: Principais Oportunidades e Ameaças1 Sérgio Pratas Assessor Jurídico da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos Mestre em Administração e Políticas Públicas 1 —  Liberdade de informação e direito de acesso à informação administrativa Com o direito de acesso à informação administrativa abandona-se o campo da boa vontade administrativa, para se entrar no terreno das garantias jurídicas; a informação passa a ser conquistada à Administração, mesmo contra a sua vontade (Chevallier, 1988: 249). O direito de acesso constitui, por isso mesmo, um dos pilares centrais da transparência administrativa. Como sublinha Ramos (1997: 19), se não se garantir um direito do público à comunicação da informação em poder da Administração, dificilmente se pode falar de transparência da actividade administrativa.Originariamente, o direito de informação foi entendido como parte integrante da liberdade de expressão, proclamada como direito fundamental nas constituições dos países ocidentais a partir dos finais do século XVIII (Gonçalves, 2003 b: 39). Foi, aliás, com base nesse entendimento que o direito de informação viria a ser consagrado no artigo 19.o da Declaração Universal dos Direitos do Homem (DUDH): “Todo o indivíduo tem direito à liberdade de opinião e de expressão, o que implica o direito de não ser inquietado pelas suas opiniões e o de procurar, receber e difundir, sem consideração de fronteiras, informações e ideias por qualquer meio de expressão”.                                                           1 O presente texto corresponde, com pequenas alterações, ao quarto capítulo da dissertação de Mestrado em Administração e Políticas Públicas apresentada e defendida pela autor em Janeiro de 2007, no ISCTE.
No entanto, com o tempo, foi-se assistindo, em muitos países, à separação dos dois direitos. Foi o que acabou por acontecer em Portugal (cfr. artigo 37.o da Constituição Portuguesa). Todavia, mesmo nestes países, continua a não ser fá cil traçar a fronteira entre ambos, “sendo todavia evidente que ela assenta na distinção comum entre, por um lado, a expressão de ideias ou opiniões e, por outro, a recolha e transmissão de informações” (Gomes Canotilho e Vital Mo reira, 1993: 225).O direito de informação integra três níveis, distintos e interligados: o direito de informar, o direito de se informar e o direito de ser informado. O primeiro implica, desde logo: a) liberdade de transmitir ou comunicar informações a ou trem, de as difundir sem impedimentos; b) liberdade de imprensa; c) direito de constituir empresas na área da informação. O direito de se informar implica, por seu lado, designadamente: a) liberdade de recolha de informação, de procura de fontes de informação, isto é, direito de não ser impedido de se informar (Gomes Canotilho e Vital Moreira, 1993: 225); b) acesso aos arquivos, registos e docu mentos públicos (Ernesto Villanueva, 2003: XVII); c) liberdade de escolha do meio para aceder à informação (Ernesto Villanueva, 2003: XVII). Finalmente, o direito a ser informado traduz-se “num direito a ser mantido adequadamente e verdadeiramente informado” (Gomes Canotilho e Vital Moreira, 1993: 225); o que implica, desde logo, a faculdade de receber informação objectiva, oportuna, completa e universal (Ernesto Villanueva, 2003: XVII).A liberdade de informação já integra, pois, a faculdade de acesso aos arquivos, registos e documentos públicos. Não obstante, esta faculdade ficou circunscrita, com o Estado liberal, à actividade parlamentar e judicial; mantendo-se à mar gem da Administração Pública, axiomaticamente limitada a uma mera execução da lei e sujeita, por isso, exclusivamente a um controlo jurisdicional de legali dade (Ramos, 1997: 20).Este quadro do acesso à informação, no Estado liberal, teve, no entanto, uma importante excepção. Pode dizer-se que o primeiro Estado a instituir um verda deiro direito de acesso universal à generalidade da informação administrativa foi a Suécia, logo em 1766. Como explica Cottier (1982: 4), a lei sueca sobre a liberdade de imprensa - onde seria integrada uma disposição permitindo a qualquer cidadão consultar a documentação na posse das autoridades públicas (incluindo as administrativas) - nasceu, fundamentalmente, por força de um in teresse “oportunista” de um determinado partido político. Depois de ter as réde as do poder durante um longo período, mais de trinta anos, o partido dos “Cha peaux” acabaria por ser derrotado, em 1765, pelos seus rivais, os “Bonnets”.Estes, descontentes com a censura à imprensa do período de governação dos 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________461Consultar Diário Original
“Chapeaux”, apressaram-se, logo que chegaram ao poder, a editar uma regula mentação constitucional que permitia à oposição - onde acreditavam estar num futuro próximo - os meios para participar activamente na vida política do país2.Com a transição do Estado liberal para o Estado social, assiste-se a um crescente protagonismo de uma “omnipresente” Administração, dotada, na sua actuação, de amplas margens de discricionaridade. Apesar disso, só tardiamente se assisti rá à instituição do acesso por todos à generalidade da informação administrativa.Os diversos Estados limitavam-se, quando muito, a estabelecer as condições em que os documentos públicos poderiam ser dados a conhecer aos interessados.A partir do fi nal dos anos 70 do século XX, esta situação começou, no entanto, a alterar-se, de forma gradual. Assiste-se, em primeiro lugar, à progressiva con sagração do direito de acesso (universal) num número cada vez maior de países (expansão geográfica)3; e, para além disso, o direito de acesso vai, gradualmen te, conquistando terreno ao segredo (maior extensão do direito de acesso). O direito de acesso sempre teve de conviver com áreas de segredo, ou de acesso reservado. Fala-se, a este propósito, de limitações ou excepções ao exercício do direito de acesso. Aquilo a que se assistiu no fi nal do século passado e princí pio deste século foi, precisamente, a uma diminuição e a uma limitação dessas excepções4.Esta mudança, nos dois sentidos agora descritos, foi (e continua a ser) impulsio nada, fundamentalmente, por dois grandes “motores”: a) por um lado, pelo pro cesso de reforma administrativa; b) por outro lado, pela evolução verifi cada nas últimas décadas ao nível dos direitos em matéria ambiental. A infl uência deste último factor é particularmente visível no quadro da União Europeia. O acesso à informação em matéria de ambiente tem vindo a transformar-se, nos últimos anos, numa espécie de vanguarda do acesso à informação, acabando por influenciar e mesmo conduzir a evolução do direito de acesso às restantes matérias.Cada país, ao consagrar o direito de acesso, seguiu naturalmente o seu próprio caminho, embora mais (ou menos) influenciado por este ou aquele ordenamento 2 Este direito de acesso à informação viria, entretanto, a ser afastado durante aproximadamente trinta anos, no fi nal do século XVIII, mais precisamente entre 1772 e 1809. Este período fi caria marcado pelo regres so da Suécia à monarquia absoluta e pela abolição das liberdades anteriormente consagradas.3 Aquando da realização da Conferência Internacional “Info Cancun 2005”, em Fevereiro de 2005, exis tiam mais de 50 países com leis de acesso (livre) à informação administrativa e, para além disso, outros 30 tinham já em marcha o processo legislativo com vista à aprovação de diplomas dessa natureza.4 Para um maior desenvolvimento sobre as excepções consagradas, actualmente, no Direito Comunitário e em Portugal, vide Pratas (2004).II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________462Consultar Diário Original
463 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007jurídico. No entanto, através de uma análise de Direito Comparado, é possível descortinar a existência de vários modelos de acesso à informação. Quanto aos sujeitos activos do acesso, têm sido utilizados dois grandes modelos: a) um modelo de acesso livre e irrestrito (qualquer pessoa, singular ou colectiva, pode aceder à informação detida pela Administração, independentemente do seu interesse na mesma); b) e um modelo de acesso limitado ou motivado (permite-se o acesso, apenas, em função da demonstração de um dado interesse legítimo por parte do particular). Quanto à extensão do direito de acesso, pode dizer-se que têm sido utilizados, também, dois grandes modelos: a) um modelo de acesso geral (o direito de acesso abarca, por princípio, toda a informação detida pela Administração5); e um modelo de acesso sectorial (o direito de acesso abrange, apenas, uma parcela da informação detida pela Administração; por exemplo, a informação procedimental6 e/ou a informação sobre ambiente).Os concretos modelos de acesso, adoptados pelos diversos países, resultam, fundamentalmente, da combinação permitida pela classificação agora apresentada: Quadro n.o 1 Modelos de acesso à informação administrativa1.a OPÇÃO Modelo de acesso livre e irrestrito + Modelo de acesso geral7 2.a OPÇÃO Modelo de acesso livre e irrestrito + Modelo de acesso sectorial 3.a OPÇÃO Modelo de acesso limitado ou motivado + Modelo de acesso geral 4.a OPÇÃO Modelo de acesso limitado ou motivado + Modelo de acesso sectorialO direito de acesso à informação administrativa tem sido associado, fundamentalmente, a três grandes funções. Em primeiro lugar, pode funcionar como instrumento de controlo sobre a Administração Pública, contribuindo, media5 É claro que, depois, se estabelecem algumas limitações ou excepções ao direito de acesso.6 Isto é, informação relacionada com processos administrativos em curso.7 A opção por um destes modelos não significa que todo o acesso assente, apenas, na respectiva combinação. É possível que, apesar de em geral o acesso assentar numa dada combinação, em determinadas áreas concretas tal combinação seja desfeita. É o que se passa, por exemplo, em Portugal: optou-se, em geral, por um modelo de acesso assente na primeira combinação do quadro n.o 11, mas em determinadas áreas concretas o acesso está dependente da demonstração de um dado interesse por parte do particular.
465 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007utilização de uma designação em vez da outra? A relação de informação integra tanto o acesso a documentos existentes (que contêm, naturalmente, informação), como a produção de informação para satisfação do pedido de acesso (por exemplo, indicação do estado de determinado processo). E, por outro lado, abrange quer o acesso “passivo”, a pedido do interessado, quer as medidas activas, adoptadas autonomamente pela Administração para disseminar a informação (ver quadro n.o 3). O direito de acesso, por seu lado, assegura fundamentalmente o acesso “passivo” (Martínez, 2005: 9); e pode abranger, também, as duas dimensões supra referidas (acesso a documentos e produção de informação), simultaneamente. Deste modo, sempre que um dado ordenamento jurídico consagre o direito de acesso tanto a documentos existentes, como à produção de informações, parece preferível falarse de direito de acesso à informação administrativa. No presente estudo, como não se está a analisar, apenas, um determinado ordenamento jurídico, optou-se por adoptar a designação (mais abrangente) direito de acesso à informação administrativa.Quadro n.o 2 Funções do direito de acesso à informação administrativaACESSO PROCEDIMENTAL Modelo de acesso livre e irrestrito — Participação procedimental11; — Instrumento de controlo sobre a Administração Pública; Modelo de acesso limitado ou motivado — Participação procedimental ACESSO EXTRAPROCEDIMENTAL Modelo de acesso livre e irrestrito — Instrumento de controlo sobre a Administração Pública; — Instrumento de defesa (ou protecção jurídica), dos particulares, face à actuação administrativa; Modelo de acesso limitado ou motivado — Instrumento de defesa (ou protecção jurídica), dos particulares, face à actuação administrativa11 Sobre as funções da participação procedimental, vide Pedro Machete (1995: 94-97). Segundo Pedro Machete, que segue nesta matéria Schmitt Glaeser, a participação, para além de uma função garantística, como meio de protecção jurídica dos particulares, visa, também, a obtenção de uma decisão materialmente correcta.
466 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Quadro n.o 3 Relação de informação DOCUMENTOS PRODUÇÃO DE INFORMAÇÃO ACESSO «PASSIVO» X X MEDIDAS ACTIVAS X X 2 —  Transparência formal e transparência real 2.1 —  Transparência real A instituição de direitos relativos ao acesso à informação administrativa teve, naturalmente, reflexos nas relações entre a Administração e os cidadãos. Desde logo, porque a relação de informação deixou de depender, exclusivamente, da boa vontade da Administração.Importa, não obstante, avaliar a real utilização desses novos direitos, de modo a perceber até que ponto a transparência formal, isto é, assegurada juridicamente, deu lugar a uma transparência real, inscrita na vida quotidiana das relações entre a Administração e os cidadãos12.Não é fácil proceder a uma avaliação global da utilização do direito de acesso à informação administrativa, por duas razões principais. Em primeiro lugar, pelas inúmeras diferenças que caracterizam cada experiência; em segundo lugar, porque na maioria dos casos não se procedeu a estudos aprofundados sobre os resultados e impacto das denominadas políticas de “transparência”. Deste modo, optou-se por considerar, apenas, dois casos onde foi adoptado um modelo de acesso geral e livre. O caso da Suécia, pelas suas características culturais e, também, porque o direito de acesso foi aí introduzido há mais de dois séculos. E o caso da França, pela especificidade da cultura francesa, mas também por encabeçar o período de expansão do direito de acesso, iniciado no final dos anos 70 do século XX. A partir destes dois casos, procurar-se-á, com a devida prudência, apontar alguns traços comuns.12 Como muito bem sublinha Vergara (2005: 9), para se ter uma Administração transparente não basta ter uma boa lei (ou boas leis) e boa vontade dos políticos e/ou dos altos dirigentes. É também fundamental que a transparência passe a integrar as rotinas e procedimentos das organizações públicas, bem como o conjunto de valores (cultura organizacional) que influenciam quotidianamente o comportamento dos actores organizacionais de todos os níveis.