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Tendo já a Assembleia Legislativa Regional da Madeira apresentado uma proposta de lei à Assembleia da República que visa a alteração do diploma atrás referido no que diz respeito ao cálculo para a determinação do montante das prestações, propondo que as mesmas não possam ser inferiores ao valor do salário mínimo nacional, é chegado o momento de tomar uma iniciativa tendente a alterar a idade normal de acesso às pensões de velhice, até porque a questão foi já suscitada na Assembleia Legislativa Regional da Madeira e na Assembleia da República no debate que antecedeu a aprovação da baixa da idade da reforma para as bordadeiras de casa.
Com efeito, tendo o Decreto Lei n.o 329/93, de 25 de Setembro, elevado a idade de acesso à pensão de velhice para os 65 anos, criando uma situação injusta para todos os que têm passado à situação de reforma a partir da plena entrada em vigor da nova legislação, interessa agora alterar as normas então produzidas sobre esta matéria, por razões de justiça e por força da evolução verificada em alguns países da Europa, nomeadamente em França, onde, gradualmente, se tem vindo a impor a opinião de que quanto mais cedo for possível aceder à reforma mais postos de trabalho ficarão disponíveis, contribuindo para o combate à chaga deste final de milénio - o desemprego.
Nesse sentido, e porque corresponde a uma aspiração sentida por largos milhares de portugueses e portuguesas e a uma necessidade ditada por razões físicas, propõe se a baixa do acesso à pensão de velhice para os 60 anos, mantendo se as excepções previstas de antecipação da idade de acesso à pensão de velhice consagradas nos Decretos Lei n.o 119/99, de 14 de Abril, e n.o 326/2000, de 22 de Dezembro, fazendo as depender exclusivamente do prazo de garantia previsto no artigo 21.o do Decreto Lei n.o 329/93, de 25 de Setembro.
Nestes termos, e ao abrigo da alínea f) do n.o 1 do artigo 227.o da Constituição da República e da alínea b) do n.o 1 do artigo 37.o do Estatuto Político-Administrativo da Região, revisto pela Lei n.o 130/99, de 21 de Agosto, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei, com pedido de declaração da urgência do seu processamento, conforme previsto no n.o 2 do artigo 170.o da Constituição:Artigo 1.o
Idade normal de pensão de velhice1 - A idade de acesso à pensão de velhice é aos 60 anos, sem prejuízo dos regimes e medidas especiais e regras de transição previstas neste diploma.
Antecipação da idade de acesso à pensão nas situações de desemprego de longa duraçãoNas situações de desemprego involuntário de longa duração a idade de acesso à pensão de velhice verifica se a partir dos 55 anos, desde que esteja preenchido o prazo de garantia previsto no artigo 21.o do presente diploma. Artigo 25.o
Limite etário da antecipaçãoA antecipação prevista no artigo anterior não pode ser inferior aos 55 anos de idade, sem prejuízo do disposto em legislação vigente à data de entrada em vigor deste diploma."Artigo 2.o
Início de vigênciaO presente diploma entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2002.Aprovada em Sessão Plenária da Assembleia Legislativa Regional da Madeira em 3 de Julho de 2001. O Presidente da Assembleia Legislativa Regional, José Miguel Jardim d'Olival de Mendonça.Texto e despacho n.o 101/VIII de admissibilidadeAdmito a presente proposta de lei com dúvidas sobre se os normativos nela propostos cabem no poder de iniciativa legislativa da Assembleia proponente. Tem-se entendido   nomeadamente ao nível da doutrina e da jurisprudência do Tribunal Constitucional   que as matérias de interesse específico mencionadas no artigo 40.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira não dispensam a verificação de uma concreta especificidade factual no âmbito daquela Região.
A verificação dessa concreta especificidade tem sido doutrinalmente exigida também para que ocorra a iniciativa legislativa das assembleias regionais, prevista no n.o 1 do artigo 167.o da Constituição, a partir da expressão "no respeitante às regiões autónomas".
0004   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 Não se mostrando invocada e muito menos justificada qualquer especificidade substantiva, tenho por questionável que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira tivesse, neste caso, iniciativa legislativa própria.
À 9.a Comissão, desde logo para efeitos de apreciação e emissão de parecer sobre o pedido de urgência, nos termos do artigo 285.o e seguintes do Regimento.
ALTERA O REGIME JURÍDICO DOS CRIMES DE TRÁFICO DE INFLUÊNCIA E DE CORRUPÇÃO
Agrupam-se neste diploma alterações no âmbito do crime de tráfico de influência e dos crimes de corrupção. As primeiras decorrem essencialmente da necessidade de adaptação do direito interno à Convenção Penal sobre a Corrupção, do Conselho da Europa. Assim, passa a considerar-se típica não só a conduta de quem vende uma influência, mas também a de quem a compra. Para além disso, opta-se pelo abandono da enumeração exemplificativa dos actos para cuja obtenção se movem as influências, na medida em que ela insinuava uma restrição aos casos de decisões ilegais relativas ao universo das encomendas, e alarga-se a incriminação também à venda de influência para a obtenção de uma decisão lícita (o denominado tráfico de influência impróprio).
No domínio da corrupção, as alterações justificam-se não só pelo imperativo de respeito por obrigações internacionais a que devemos também vincular-nos, mas sobretudo pela necessidade de aumentar a eficácia da repressão criminal destas condutas, bem como pelo imperativo de harmonizar o regime previsto no Código Penal para os funcionários e aquele outro constante da Lei n.o 34/87, de 16 de Julho, relativo à responsabilidade dos titulares de cargos políticos.
Um dos principais obstáculos à punição efectiva pela prática de crimes de corrupção prende-se com a necessidade da prova do nexo de causalidade entre a entrega por parte do agente da corrupção activa e a prática do acto, lícito ou ilícito, por parte do agente da corrupção passiva. Ora, defende-se já na doutrina que este é um pseudo-sinalagma, na medida em que devem ser considerados crimes de corrupção e punidos como tal aqueles casos em que, à luz dos critérios de expectativa comum, a simples dádiva - tendo em conta, cumulativamente, o seu exagerado valor e as circunstâncias em que ocorreu ou a pessoa de quem proveio - não se mostre justificável de outro modo. Opta-se, em consonância com este entendimento, por o clarificar, esclarecendo que a simples solicitação ou recebimento de dádivas por um agente público devem ser punidos como crime de corrupção passiva, solução esta que tem, para além do mais, tradição no direito penal português. E, não sendo possível a prova do elemento agravante que representa a prática ou a intenção de praticar um acto ilícito, o agente deve neste caso ser punido por corrupção passiva imprópria.
Já no que respeita à corrupção passiva para acto ilícito, abandona-se na descrição da conduta típica a referência à contrapartida entre a vantagem e o acto, por se entender ter sido este conceito alvo de uma errónea interpretação, que assim expressamente se pretende afastar. Clarifica-se, por outro lado, a punição quer da corrupção antecedente quer da corrupção subsequente, em que a atribuição ou promessa da vantagem ocorre depois do acto que se pretende remunerar. Elimina-se, ainda, o exagerado regime de favor que se traduzia na muito sensível diminuição da moldura penal quando o agente, tendo recebido a peita, não executava o facto. Com o que se pretende demonstrar que o crime se consuma com a solicitação ou recebimento da vantagem acompanhado pela demonstração da intenção de praticar um acto ilícito, quer ele ocorra efectivamente ou não.
Procede-se, ainda no âmbito dos crimes de corrupção, a uma harmonização do regime previsto para os titulares de cargos políticos com aquele vigente para os funcionários. Com efeito, a revisão de que o Código Penal foi objecto em 1995 teve como consequência uma agravação da pena da corrupção passiva para acto lícito, passando ainda a punir-se a corrupção activa para a prática de acto lícito. Como não se procedeu a uma correspectiva alteração do regime da corrupção dos titulares de cargos políticos, passou a registar-se uma situação, completamente contrária ao espírito deste regime, de menor responsabilidade e menor punição dos titulares de cargos políticos. Aproximam-se, assim, na medida do possível e salvaguardando as especificidades devidas de cada regime, as descrições das condutas típicas e as molduras penais. Desaparece do artigo 16.o a pena de multa cumulativa com a de pena de prisão, passível de várias críticas e também já abandonada no Código Penal.
Colmata-se, para além do mais, uma indesejável lacuna no domínio dos crimes de corrupção activa: a responsabilização da pessoa que promete ou oferece uma vantagem, patrimonial ou não patrimonial, a um titular de cargo político para a prática de determinado acto. Não sendo esta conduta punível nos termos do Código Penal, onde apenas se regula a corrupção que envolve um funcionário, é o regime de responsabilidade dos titulares de cargos políticos a sede adequada para a introdução desta norma.
Substitui-se o conceito de "isenção de pena" pelo de "dispensa da pena", tal como já sucedeu no Código Penal, por se tratar de distintos institutos jurídicos, e, sobretudo, deixa de se aceitar que um titular de cargo político seja dispensado da pena se denunciar o crime de corrupção antes de qualquer outro comparticipante, ainda que já tenha obtido uma qualquer vantagem e a não tenha restituído. Deve, sim, tal como sucede com o regime previsto para os funcionários, prever-se uma atenuação da pena - que deve ser obrigatória não só por razões de lealdade para com quem pretende colaborar com a justiça, mas também porque assim o estímulo a essa colaboração será mais forte.
Por força do disposto na Convenção relativa à luta contra a corrupção de funcionários das Comunidades ou dos Estados-membros, adoptada pelo Conselho em 26 de Maio de 1997, amplia-se o conceito de funcionário de modo a que ele passe a abranger os magistrados do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas, todos os funcionários da União Europeia e, ainda, os funcionários dos outros Estados-membros quando o crime apresenta alguma conexão com o direito penal português, por ter sido cometido total ou parcialmente no território português. E procede-se a idêntica ampliação relativamente ao conceito de titular de cargo político.
Finalmente, como decorre do normativo quer da Convenção Penal sobre a Corrupção, do Conselho da Europa, quer da Acção Comum, do Conselho, de 22 de Dezembro de 1998, criminaliza-se a corrupção no sector privado. Como o bem jurídico protegido com estas incriminações (da corrupção passiva e da corrupção passiva) não é o Estado mas,
0005   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 sim, a economia na medida em que tais condutas originem uma distorção da concorrência, entende-se que a sede adequada para a intervenção legislativa é o Decreto-Lei n.o 28/84, de 20 de Janeiro, pelo que se lhe aditam dois artigos.
b) Com pena de prisão até seis meses ou com pena de multa até 60 dias, se pena mais grave lhe não couber por força de outra disposição legal, se o fim for o de obter uma qualquer decisão lícita favorável.2 - Quem, por si ou por interposta pessoa, com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer vantagem patrimonial ou não patrimonial às pessoas referidas no número anterior para os fins previstos na alínea a) é punido com pena de prisão até três anos ou com pena de multa.
(Corrupção passiva para acto ilícito)1 - O titular de cargo político que no exercício das suas funções, por si ou por interposta pessoa,
0006   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 com o seu consentimento ou ratificação, solicitar ou aceitar, para si ou para terceiro, sem que lhe seja devida, vantagem patrimonial ou não patrimonial, ou a sua promessa, para um qualquer acto ou omissão contrários aos deveres do cargo, ainda que anteriores àquela solicitação ou aceitação, é punido com pena de prisão de dois a oito anos.
3 - O titular de cargo político que no exercício das suas funções, por si ou por interposta pessoa com o seu consentimento ou ratificação, der ou prometer a funcionário ou a outro titular de cargo político, ou a terceiro com conhecimento destes, vantagem patrimonial ou não patrimonial que não lhes seja devida, com os fins indicados no artigo 16.o, é punido com a pena prevista no mesmo artigo.Artigo 19.o
3 - A pena é especialmente atenuada se o agente, nos casos previstos nos artigos 16.o, 17.o e 18.o, auxiliar concretamente na recolha das provas decisivas para a identificação ou a captura de outros responsáveis."
(Entrada em vigor)O presente diploma entra em vigor em 1 de Janeiro de 2002.Visto e aprovado em Conselho de Ministros de 21 de Junho de 2001. O Primeiro-Ministro, António Manuel de Oliveira Guterres - O Ministro da Presidência, Guilherme Waldemar Pereira d'Oliveira Martins - O Ministro da Justiça, António Luís Santos da Costa - O Ministro da Economia, Mário Cristina de Sousa.
0007   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 PROPOSTA DE LEI N.o 92/VIII
APROVA O CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS (REVOGA O DECRETO-LEI N.o 267/85, DE 16 DE JULHO)Exposição de motivos1 - A reforma do contencioso administrativo foi assumida pelo XIV Governo Constitucional como uma prioridade. Trata-se de uma reforma essencial à garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos, pois incide sobre o principal instrumento de garantia desses direitos perante a Administração Pública. E trata-se de uma reforma absolutamente indispensável à plena instituição, no nosso país, do Estado de direito que a Constituição da República Portuguesa veio consagrar. Como é sabido, o contencioso administrativo português não foi objecto da reforma profunda que a instituição do regime democrático exigia e que, em sucessivas revisões constitucionais, o legislador constituinte tem vindo a reclamar. Crescentemente aguardada, mas sucessivamente adiada, a necessária reforma foi sendo substituída por medidas de alcance mais limitado, que, aperfeiçoando embora o sistema, não alteraram as suas traves-mestras.
Ao longo do ano 2000 o Ministério da Justiça promoveu a realização de um amplo debate público, até aí inédito em Portugal, sobre as grandes questões que se colocam à reforma do contencioso administrativo. Em diversos colóquios, realizados sob o patrocínio do Ministério da Justiça nas principais faculdades de direito do País, foram detidamente discutidas as múltiplas questões envolvidas. Os textos das intervenções proferidas, muitos deles também publicados em revistas jurídicas, foram reunidos em volume publicado pelo Ministério. Paralelamente, o Ministério da Justiça criou uma página web com informação relativa ao contencioso administrativo e à reforma, na qual foi mantido um fórum de debate em que os interessados puderam participar, emitindo opiniões acerca dos temas em discussão.
Por outro lado, o Ministério promoveu a realização e divulgação de dois estudos que também foram objecto de colóquios em que foram apresentados e discutidos. Um primeiro estudo, realizado no âmbito do Observatório Permanente da Justiça Portuguesa, pelo Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra, que foi apresentado e debatido em colóquio realizado na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra; o segundo estudo, elaborado pela Andersen Consulting, SA (actualmente, Accenture, SA), em parceria com a sociedade de advogados Sérvulo Correia & Associados, escolhida após concurso público internacional levado a cabo para o efeito, analisou a organização e o funcionamento dos tribunais administrativos, identificando os pontos críticos e formulando propostas concretas tendentes à racionalização da gestão, à melhoria do funcionamento e ao aumento da eficácia e da eficiência daqueles tribunais, com projecção nos domínios da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, da distribuição de competências, da definição do regime da tramitação processual e da redefinição das regras de funcionamento interno dos tribunais administrativos, no sentido de se procurar a optimização dos recursos materiais e humanos.
Este conjunto de iniciativas permitiu obter a percepção dos problemas que se colocam ao contencioso administrativo português e das vias de solução que os podem resolver. Foram, assim, criadas as condições necessárias à elaboração do presente diploma, que procura dar corpo às propostas formuladas nos estudos mencionados e às pistas e sugestões maioritariamente lançadas ao longo da discussão pública realizada. 1 - Parte geral2 - O presente diploma introduz transformações muito profundas no nosso direito processual administrativo. Por este motivo, está contida, em muitos dos seus preceitos, uma assumida intenção pedagógica, que, se porventura injustificada noutro estádio evolutivo do nosso contencioso administrativo, se afigurou útil utilizar neste contexto específico. Nesta perspectiva se inscreve, em especial, a densificação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, dos artigos 2.o, n.o 2, e 37.o, n.o 2, como a densificação do princípio da livre cumulação de pedidos, nos artigos 4.o, n.o 2, 46.o, n.o 3, e 47.o, n.o 2.
3 - No que diz respeito às disposições fundamentais do Código, merece, naturalmente, referência especial a reafirmação do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, entendida numa perspectiva de plenitude da garantia contenciosa. Cada direito ou interesse legalmente protegido dos cidadãos perante a Administração Pública encontra, na jurisdição administrativa, a via de protecção adequada, o que significa, como resulta do artigo 3.o, que os tribunais da jurisdição administrativa dispõem e devem fazer uso de todos os poderes que são próprios da função jurisdicional para assegurar a tutela adequada a quem se lhes dirige em busca de protecção - com especial destaque, por se tratar de uma novidade absoluta no nosso contencioso administrativo, embora já com alguma tradição em ordenamentos jurídicos como o alemão e mesmo o francês, para o poder de impor, logo nas sentenças que constituam a Administração em deveres ou mais tarde, havendo incumprimento, sanções pecuniárias compulsórias, destinadas a assegurar o cumprimento da sentença.
O princípio da livre cumulação de pedidos, do artigo 4.o, é uma inovação que vem pôr termo a um sistema em que o interessado que se dirigia à justiça administrativa se via, muitas vezes, forçado a lançar mão de sucessivos meios processuais para obter a satisfação de pretensões inseridas numa mesma relação jurídica material. Às eventuais dificuldades que a modificação pudesse colocar, procurou-se obviar com as soluções introduzidas nos artigos 5.o e 21.o, e, no plano específico da tramitação processual, com a previsão introduzida nos n.os 3 e 4 do artigo 90.o.
Reveste-se de especial importância, por contraponto com a tradição do nosso contencioso administrativo, o princípio da igualdade das partes, do artigo 6.o, e os corolários que dele decorrem. Por forma a garantir a celeridade da justiça administrativa e diminuir o excesso de litigância por parte da Administração Pública, deste princípio resulta, como no próprio preceito se estabelece, a possibilidade de condenação das entidades públicas por litigância de má-fé. No mesmo sentido concorre a opção de impor ao Estado e às demais entidades públicas a obrigação do pagamento de custas, prevista no artigo 189.o e a concretizar com a revisão do Código das Custas Judiciais.
É ainda assumido como princípio do Código, no artigo 7.o, com diversos corolários no regime da tramitação, o postulado da promoção do acesso à justiça, baseado na ideia de que devem ser criadas condições para que as questões que são submetidas à apreciação da jurisdição administrativa sejam objecto de um julgamento de mérito. Neste sentido, determina-se que, logo no despacho saneador, o juiz conheça das questões que obstem ao prosseguimento do processo, excluindo depois que possam ser proferidas decisões de extinção da instância sem conhecimento do mérito em fase de julgamento e, portanto, em momento no qual, por regra, já não há possibilidade de voltar a propor a ac
0008   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 ção. No mesmo sentido, ampliam-se generosamente as possibilidades de suprimento das faltas e vícios em que incorra a petição, permitindo que eventuais irregularidades verificadas na constituição da relação processual possam ser sanadas através da correcção ou substituição da petição, sem que tal prejudique a tempestividade da petição inicialmente apresentada.
4 - As inovações introduzidas no que diz respeito à legitimidade passiva e, mais concretamente, à identificação da entidade pública demandada em juízo foram determinadas por uma razão de natureza teórica e por duas razões de ordem prática.
Como é sabido, é da tradição do nosso contencioso administrativo que, enquanto as acções são propostas contra as pessoas colectivas, quem defende a legalidade do acto impugnado em recurso contencioso é o órgão que praticou o acto. A partir do momento em que se admita, porém, que também quando se impugna um acto administrativo se está a propor uma acção contra uma entidade pública não parecem subsistir razões que sustentem a diferenciação.
Acresce, de um ponto de vista prático, que, a partir do momento em que se admite a possibilidade de, num mesmo processo, serem, por hipótese, cumuladas pretensões dirigidas à anulação de um acto administrativo e à reparação dos danos que esse acto tenha causado, torna-se inviável manter a distinção. Por outro lado, a necessidade, tradicionalmente imposta ao recorrente, de identificar com precisão o autor do acto recorrido constitui, muitas vezes, uma dificuldade injustificável.
Por estes motivos se optou por estabelecer, no artigo 10.o, que, quando a acção seja proposta contra uma entidade pública, parte demandada seja a pessoa colectiva de direito público ou o Ministério sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos, efectuar as prestações ou observar os comportamentos pretendidos ou a cujos órgãos seja imputável a actuação ilegal impugnada, sem prejuízo de a regra dever ser afastada quando esteja em causa um litígio entre órgãos da mesma pessoa colectiva. Porque, entretanto, se afigura justificado que, nos processos em que esteja em causa a actuação ou omissão de um determinado órgão administrativo, seja esse órgão a conduzir a defesa da conduta adoptada, admite-se, no artigo 11.o, que, nesses casos, possa ser ele a designar o representante a quem incumbe o patrocínio em juízo da pessoa colectiva ou do Ministério.
5 - Ainda num plano geral, refira-se que poucos ajustamentos foram introduzidos no que se refere aos critérios de distribuição da competência territorial. Sem prejuízo da reconhecida necessidade de aproximar a justiça de quem a ela recorre, afigurou-se que a generalização do critério da residência do autor, para além da extensão em que é prevista, poderia trazer mais inconvenientes do que vantagens, sobretudo porque a manutenção do critério da entidade pública demandada no domínio da administração local pode assegurar uma mais adequada distribuição dos processos pelo território nacional, sem ser especialmente gravosa para o autor.
A secção respeitante ao valor das causas é uma outra novidade no contencioso administrativo, necessária pelo facto de se passar a atender ao valor das causas para determinar a forma do processo nas acções administrativas comuns, para estabelecer se o processo, em acção administrativa especial, é julgado por tribunal singular ou em formação de três juízes e para saber se cabe recurso da sentença proferida em primeira instância e se esse recurso, a existir, é apenas de apelação ou também pode ser de revista. Nesta matéria foram, em grande medida, seguidos os critérios adoptados em processo civil, sem prejuízo de algumas disposições particulares, reportadas a aspectos específicos do contencioso administrativo.2 - Acção administrativa comum e acção administrativa especial6 - Sem prejuízo do disposto em matéria cautelar, o imperativo constitucional de assegurar que a justiça administrativa proporcione a quem dela necessite uma tutela judicial efectiva exige, nas palavras do legislador constituinte, que os administrados, para além de poderem impugnar os actos administrativos e as normas que os lesem, possam obter dos tribunais administrativos o reconhecimento dos seus direitos ou interesses, bem como a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos. Impunha-se, por isso, modificar o sistema, por forma a ampliar o leque das providências que os tribunais administrativos podem conceder a quem a eles recorre.
Por outro lado, a efectividade da tutela aconselhava a que se permitisse que, logo no processo declarativo em que o interessado impugna o acto ilegal ou exige a sua adopção, pudessem ser debatidas e decididas questões que, até hoje, têm sido remetidas para um novo processo, complementar do primeiro, o processo de execução de julgados. A possibilidade de uma livre cumulação de pedidos compreende, naturalmente, a possibilidade de pedir, desde logo, a condenação da Administração à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado e dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto impugnado.
Além disso, prevê-se que, sempre que num processo movido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada ou dos deveres em que ficaria constituída por efeito da sentença originaria um grave prejuízo para o interesse público, o tribunal não profira a sentença requerida. Verificada a existência do que, no modelo tradicional, corresponde a uma causa que legitimaria a inexecução da sentença, pode avançar-se, de imediato, para a fixação da indemnização que, até aqui, apenas podia ter lugar no mencionado processo de execução de julgados.
7 - O referido alargamento do leque das providências que os tribunais administrativos podem conceder a quem a eles recorre não tem, entretanto, que ter expressão ao nível da determinação das formas pelas quais se rege a tramitação dos processos no contencioso administrativo.
Como tem sido assinalado na doutrina, embora o nosso contencioso administrativo tradicional preveja diferentes meios de acesso à justiça administrativa, a verdade é que ele não faz corresponder uma tramitação própria e, portanto, uma forma de processo específica a cada um desses meios. É assim que, no modelo tradicional, diferentes meios processuais obedecem a uma mesma forma de processo, correspondendo-lhes assim uma mesma tramitação e que o recurso contencioso de anulação segue duas tramitações diferentes, consoante o autor do acto impugnado.
A introdução da necessária racionalidade na regulação do processo nos tribunais administrativos aconselha a adopção de uma nova metodologia na estruturação das vias de acesso à justiça administrativa, que deixe de colocar o acento tónico nos chamados meios processuais - que, na verdade, correspondem ao elenco dos diferentes tipos de pretensões que podem ser accionadas perante os tribunais administrativos -, para utilizar como ponto de referência as formas de processo, os modelos de tramitação a que obedecem os processos que correm no contencioso administrativo. Sem que,
0009   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 como foi dito, o alargamento do quadro das pretensões que podem ser accionadas e das providências que podem ser outorgadas no âmbito do contencioso administrativo conduza a uma multiplicação das formas de processo.
Neste quadro de ideias se compreendem as opções em que assenta a estrutura do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Na verdade, elas partem do entendimento de que, sem prejuízo de excepções de âmbito circunscrito ou da introdução de uma ou outra particularidade em certos domínios, os processos do contencioso administrativo devem seguir uma de duas tramitações principais:
1 - A tramitação que se optou por qualificar como "comum" e que, remetendo para o modelo do processo civil de declaração, corresponde basicamente à que é tradicionalmente seguida no clássico contencioso das acções. Embora a tradição do nosso contencioso administrativo seja a de remeter, no contencioso das acções sobre contratos e responsabilidade, para o processo civil de declaração na forma ordinária, a remissão passa, contudo, a ser feita também para a forma sumária e para a forma sumaríssima, em função do valor da causa.
2 - A tramitação que se entendeu qualificar como "especial", por contraposição à primeira, por obedecer a um modelo específico, próprio do contencioso administrativo, e que, embora com diversas adaptações que o aproximam da forma de processo "comum", resulta da fusão das duas formas de tramitação do recurso contencioso de anulação.
Nesta perspectiva se desenvolve o Código ao longo de um Título II, que se refere à "acção administrativa comum", sem reger a respectiva tramitação, que remete para o Código de Processo Civil, e de um Título III, que regula a "acção administrativa especial", disciplinando a respectiva tramitação no seu Capítulo III; ao que se segue, ainda quanto aos processos principais, o regime dos processos urgentes, estabelecido no Título IV.
Adoptado, pois, o critério das formas de processo como parâmetro estrutural, é a propósito de cada forma de processo que se faz referência aos tipos de pretensões que podem ser accionadas no contencioso administrativo, regulando os aspectos específicos que a respeito de cada um deles cumpre definir. Nesta perspectiva se deve entender a referência que às pretensões accionáveis é feita, sobretudo no Capítulo II do Título III do Código (artigo 50.o e seguintes). Como claramente resulta do disposto nos artigos 46.o e 47.o, não se trata aí de instituir pretensos meios processuais, autónomos e entre si separados de modo estanque, mas apenas de estabelecer um conjunto de regras particulares, próprias à accionabilidade de cada um dos tipos de pretensões aí previstos - no óbvio pressuposto de que todas elas são accionadas pela forma da acção administrativa especial e que, quando tal seja possível e se justifique, elas podem mesmo ser cumuladas entre si, tal como podem ser cumuladas com outras pretensões, às quais, se isoladamente formuladas, corresponderia a forma da acção administrativa comum.
8 - Na delimitação do âmbito de aplicação de cada uma das duas referidas formas de processo, o Código subscreveu a proposta formulada no estudo da Accenture, SA, de acordo com a qual deveria ser adoptada uma matriz dualista que tivesse como pilares uma acção administrativa comum e um recurso contencioso de âmbito alargado. Independentemente dos reparos que a expressão recurso contencioso vinha merecendo na doutrina, o abandono dessa designação foi, entretanto, determinado pelo facto de a forma de processo que sucede à do recurso contencioso não se destinar apenas a regular a tramitação de processos impugnatórios (de actos administrativos e de normas), mas também a tramitação de processos dirigidos à prática de actos administrativos ou à emissão de normas devidas - para além de que, em qualquer destes processos, passam a poder ser cumuladas pretensões de outro tipo, designadamente indemnizatórias.
Dentro dessa matriz dualista, a acção administrativa comum caracteriza-se por admitir a dedução genérica de pedidos de condenação, de mera apreciação e constitutivos, sempre que não tenha sido emitido nem se pretenda a emissão de um acto administrativo ou de uma norma.
Tal como já sucedia com o regime das acções sobre contratos administrativos e responsabilidade, também o regime proposto a este respeito não contém muitas particularidades a propósito de cada um dos tipos de pretensões que podem ser deduzidas pela via da acção administrativa comum. Dá-se, em todo o caso, resposta à necessidade, de há muito sentida, de alargar o âmbito da legitimidade activa nas acções sobre contratos, para além das partes na relação contratual. Como os contratos em causa se inserem, designadamente no que diz respeito ao procedimento pré-contratual, num contexto regido por disposições e princípios de direito administrativo, impostos no interesse público e de terceiros, e o respeito por tais normas é sindicável pelo Ministério Público e pelos eventuais interessados, justifica-se que estes possam fazer valer as invalidades de que o contrato possa enfermar por força da violação de tais normas. Por outro lado, também a execução dos contratos pode ser do interesse público ou de terceiros. O alargamento da legitimidade parece aconselhar, entretanto, a imposição de um prazo para a dedução do pedido de anulação dos contratos.
9 - A acção administrativa especial caracteriza-se pelo facto de se reportar à prática ou omissão de actos administrativos ou de normas.
É da tradição do contencioso administrativo o especial cuidado colocado na regulação dos pressupostos respeitantes à impugnação de actos administrativos, pretensão cujo regime exige, na verdade, maior número de precisões. Mas também as outras pretensões cuja tramitação segue os termos da acção administrativa especial, precisamente por envolverem o exercício de poderes de autoridade, apresentam particularidades que justificam alguma atenção do legislador. Daí a extensão do Capítulo II do Título III, respeitante às disposições particulares a cada uma das pretensões que podem ser deduzidas pela via da acção administrativa especial. Daí também, em parte, a explicação para o facto de, sem prejuízo de uma disposição genérica sobre o tema, contida na Parte Geral, nesta sede se incluirem novas disposições em matéria de legitimidade: justifica-o o amplo número de particularidades e precisões que, a serem todas incluídas num único preceito da Parte Geral sobre legitimidade, tornariam esse preceito demasiado pesado.
Não se quis, por outro lado, ignorar o facto de, tradicionalmente, os diferentes aspectos respeitantes a cada tipo de pretensão accionável no contencioso administrativo (objecto da pretensão, legitimidade, prazos e, até, competência territorial do tribunal) serem regulados em separado - nessa linha ainda se filiavam, aliás, os anteprojectos que foram submetidos a discussão pública durante o ano 2000. Também por este motivo se considerou aconselhável congregar em diferentes secções, respeitantes a cada um dos tipos de
0010   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 pretensões que podem ser deduzidos pela forma da acção administrativa especial, os aspectos particulares do seu regime - sem com isto, note-se, persistir, como já foi referido, no modelo tradicional da separação estanque entre cada uma destas pretensões, indevidamente erigidas em meios processuais separados.
10 - No que diz respeito ao regime processual das pretensões dirigidas à anulação ou à declaração de nulidade ou inexistência de actos administrativos, matéria sobre a qual existe amplíssima elaboração jurisprudencial e doutrinal, procurou-se dar expressão ao que, hoje, parece consensual e satisfação às críticas e sugestões recolhidas durante a discussão pública, sempre com a preocupação de não fazer doutrina nem tomar partido em querelas doutrinais.
Neste sentido, procurou-se definir o acto administrativo impugnável tendo presente que ele pode não ser lesivo de direitos ou interesses individuais, mas sem deixar, de harmonia com o texto constitucional, de sublinhar o especial relevo que a impugnação de actos administrativos assume nesse caso. Por outro lado, deixa de se prever a definitividade como um requisito geral de impugnabilidade, não exigindo que o acto tenha sido praticado no termo de uma sequência procedimental ou no exercício de uma competência exclusiva para poder ser impugnado.
Alarga-se o prazo geral de impugnação para três meses, mantendo-se o prazo de um ano para o exercício da acção pública. E flexibiliza-se o regime respeitante ao momento em que o acto administrativo pode ser impugnado, alargando os casos de impugnação de actos ineficazes e possibilitando a admissão de impugnações para além do prazo normal de três meses quando ocorram circunstâncias que o justifiquem, designadamente situações de justo impedimento que, assim, se tornam aplicáveis ao prazo de impugnação de actos administrativos. Estabelece-se, enfim, que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa, com o que o interessado fica dispensado de lançar mão da via contenciosa até ao momento em que venha a ser notificado da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou até ao decurso do respectivo prazo legal
O objecto do processo impugnatório passa a poder ser ampliado à impugnação de actos que, na sua pendência, sejam praticados no âmbito do procedimento a que pertence o acto impugnado, bem como ao contrato que entretanto venha a ser celebrado, no caso de o acto impugnado ser relativo à formação de um contrato, o que se compreende em harmonia com o alargamento a terceiros da legitimidade para fazer valer a invalidade de contratos.
11 - Dando cumprimento ao imperativo constitucional de proporcionar aos administrados a determinação judicial da prática de actos devidos, passa a prever-se que, pela forma da acção administrativa especial, possa ser pedida a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
Com este conjunto de precisões não se pretende fazer doutrina nem resolver questões doutrinais. Num sistema em que são tradicionalmente impugnados indeferimentos expressos e até indeferimentos deduzidos do próprio silêncio da Administração e em que é, portanto, pedida e proferida a anulação de tais indeferimentos, sendo a esse quadro conceptual que estão habituados todos os que lidam com o contencioso administrativo, não parece restar ao legislador outra alternativa do que partir desse quadro para nele introduzir as modificações necessárias. Daí o ter sido julgado conveniente esclarecer que se pretende acabar com a anulação de indeferimentos e que a condenação à prática do acto devido substitui a pronúncia anulatória - pelo que, uma vez proferida a sentença de condenação, não se pode sustentar que o indeferimento ainda subsiste na ordem jurídica, por não ter sido devidamente anulado.
12 - No que se refere às normas emitidas ou a emitir no exercício da função administrativa, simplifica-se o regime da impugnação, admitindo que, a título incidental ou a título principal, quando a norma seja directamente lesiva, o interessado possa obter a sua desaplicação, fundada no reconhecimento judicial da ilegalidade de que padece. Por outro lado, o Ministério Público e qualquer interessado, se a norma tiver sido objecto de desaplicação em três casos, pode pedir a declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral. Esta declaração passa a produzir efeitos retroactivos e repristinatórios, sem prejuízo dos casos julgados e dos actos administrativos inimpugnáveis, bem como da possibilidade de o juiz determinar que os efeitos da decisão se produzam apenas a partir da data do trânsito em julgado da sentença, quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem.
Por outro lado, introduz-se uma solução inovadora que é a possibilidade de o tribunal administrativo ser chamado a verificar a existência de situações de ilegalidade por omissão de normas cuja adopção seja devida para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.
13 - No plano da tramitação da acção administrativa especial, procedeu-se, em diversos aspectos, a uma aproximação às soluções do processo civil, sem prejuízo das especialidades provenientes do modelo do recurso contencioso que se entendeu justificado manter por estarem directamente relacionadas com a circunstância de o processo se reportar à prática ou omissão de manifestações de poder público, por regra associadas a um procedimento administrativo e, por outro lado, relacionadas com interesses públicos cuja tutela no processo merece especial atenção.
Tal como sucedia com a tramitação do recurso contencioso, as especificidades que caracterizam a acção administrativa especial continuam, assim, a resultar do facto de se fazer corresponder esta forma de processo a litígios centrados no exercício de poderes por parte das autoridades administrativas. Nessa perspectiva se compreende, por exemplo, o papel que é dado ao processo administrativo a apresentar pela Administração em juízo, como a presunção de que, em muitos casos, as questões poderão ser analisadas e decididas sem necessidade de produção de prova, designadamente por a matéria de facto, documentalmente fixada, não
0011   |   II Série A - Número 076S   |   18 de Julho de 2001 ser controvertida. Na mesma linha se inscreve a previsão da acção pública, como a atribuição de poderes de intervenção ao Ministério Público nas acções em que não figure como parte, seja para invocar a nulidade de actos que sejam impugnados, seja para requerer a realização de diligências instrutórias, seja para se pronunciar sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de interesses colectivos ou difusos, podendo invocar, para o efeito, causas de invalidade que não tenham sido alegadas pelo autor.
Na perspectiva de aproximação, com limitações, ao modelo do processo civil se inscreve a extensão ao contencioso administrativo do regime do processo civil em matéria de entrega ou remessa das peças processuais e de citações e notificações - sem prejuízo de um regime especial de citação por publicação de anúncio, quando estejam em causa normas ou, em geral, processos com um elevado número de contra-interessados. Na mesma linha, a possibilidade de a secretaria recusar oficiosamente a recepção da petição com fundamento em razões de ordem formal, cuja apreciação dispense a intervenção do juiz, bem como a previsão, nos mais amplos termos, do dever de o juiz proferir despacho de suprimento de excepções dilatórias e aperfeiçoamento dos articulados, dirigido a promover a prossecução da causa e o seu julgamento de mérito. Ainda a previsão da possibilidade de proferir despacho saneador, em que se impõe ao juiz o dever de conhecer de qualquer questão prévia, cuja apreciação deixa de poder ter lugar em momento ulterior e, portanto, de poder ser remetida para a decisão final; mas em que o tribunal também pode conhecer, total ou parcialmente, do mérito da causa, bem como ordenar a abertura de um período de produção de prova.
Importante inovação reside no facto de passarem a ser admitidos em qualquer processo do contencioso administrativo todos os meios de prova que são admitidos na jurisdição comum, podendo, no entanto, o juiz indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova, quando tal se afigure claramente desnecessário. E a introdução da possibilidade de existência de uma audiência pública para o debate oral sobre a matéria de facto e de direito, quando requerida pelas partes ou determinada pelo juiz.
O Ministério Público continua a exercer a acção pública nos termos de sempre, podendo, também, assumir a posição de autor, requerendo o seguimento de processo que, por decisão ainda não transitada, tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor. Mas é eliminada a vista final do Ministério Público, bem como a possibilidade de estar presente nas sessões de julgamento. E é introduzido o dever de o tribunal se pronunciar sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas contra o acto impugnado, bem como de identificar eventuais causas de invalidade que não tenham sido invocadas.
Referência especial merecem as soluções introduzidas para procurar dar resposta a dificuldades sentidas na prática administrativa e manifestadas ao longo da discussão pública, que se prendem com a frequente existência de processos em massa, que colocam a mesma questão de direito. Permite-se assim que, nesses casos, o presidente do tribunal determine, ouvidas as partes, que seja dado andamento a apenas um dos processos, a julgar por todos os juízes do tribunal, e se suspenda a tramitação dos demais; admitindo, entretanto, que a fundamentação das decisões jurisdicionais seja sumária, consistindo na simples remissão para decisões precedentes que já tenham decidido a mesma questão.
Por outro lado, para favorecer a qualidade das decisões dos tribunais administrativos de círculo e alguma uniformidade na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria, permite-se que, sempre que à apreciação de um tribunal administrativo de círculo se coloque uma questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios, o respectivo presidente determine que o julgamento se processe com a intervenção de todos os juízes do tribunal e que possa pedir ao Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito de um reenvio prejudicial, que este indique o sentido em que essa questão deve ser decidida. 3 - Processos urgentes14 - Porque o que, na verdade, os distingue a todos das duas formas de processo principais, a acção administrativa comum e a acção administrativa especial, é a urgência e a necessidade de uma tramitação simplificada que dela resulta, entendeu-se agrupar no Título IV do Código os chamados "processos urgentes". Refira-se, contudo, que vários deles seguem a forma da acção administrativa especial e não uma tramitação própria - seguem-na, no entanto, sempre com adaptações que a particularizam. É o que precisamente sucede com as impugnações urgentes, que, de resto, já existiam, sensivelmente nos mesmos moldes, sem que, quanto a elas tenham sido introduzidas modificações muito significativas.
Foi suscitada, no âmbito da discussão pública, a questão de saber se não seria contraditório reconhecer carácter urgente a este tipo específico de processos, quando a outros, eventualmente mais lesivos, não é dado o mesmo tratamento. E pelo menos proposta a extensão deste regime ao contencioso pré-contratual no seu conjunto, abrangendo todos os processos impugnatórios de decisões tomadas em procedimentos relativos à formação de contratos. Foi tida, no entanto, em conta a advertência, tantas vezes repetida, de que a generalização da urgência tem efeitos perversos, pois onde tudo é urgente, nada é urgente. Justifica-se, por isso, alguma parcimónia na administração dos processos