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A Comissão compreende que, face à situação de indefinição que paira sobre o Orçamento das Comunidades para 1988, o Governo tenha solicitado a autorização da Assembleia da República para adiantar, por operações de tesouraria, as contrapartidas nacionais (bem como os adiantamentos) que se mostrem necessários ao pleno aproveitamento dos supramencionados apoios comunitários.
Trata-se, no entanto, de uma prática que importa evitar, pois que, em última análise, contribui para aligeirar o défice no Orçamento de Estado de 1988 e para onerar o défice do Orçamento de Estado de 1989. Como quer que seja, a referida prática contribui igualmente para alargar o fosso entre o montante do défice do Orçamento do Estado ou do orçamento do sector público administrativo e a necessidade de financiamentos para o ano económico em apreço.
Em relação à extinção do Fundo de Compensação e consequente assunção pelo Estado das suas competências, recomenda-se que a respectiva despesa seja objecto de inscrição orçamental, em rubrica própria, dentro do orçamento da Direcção-Geral do Tesouro.
Um segundo aspecto a referir tem a ver com as situações previstas aos artigos 16.o, n.os 3 e 4, e 68.o da proposta e reporta-se à utilização em 1988 de verbas inscritas no Orçamento do Estado de 1987.
A Comissão entende que o Governo deve informar a Assembleia da República, até 31 de Março de 1988, das utilizações efectuadas. terceira questão que se coloca, em termos da apreciação geral do orçamento das despesas, é a proposta relativa à dotação negativa de 33 milhões de contos, designada de «Dotação concorrencial». De acordo com o relatório da proposta orçamental, a dotação concorrencial visa vincular «a execução orçamental de 1988 à não realização de despesas de igual montante, dado que os programas, projectos e actividades passarão a concorrer entre si, reduzindo-se ou extinguindo-se os que vierem a revelar-se com menor mérito relativo». A Comissão não desconhece que, face à lei de enquadramento do Orçamento do Estado, o Governo tem a possibilidade de reduzir ou anular dotações orçamentais, a menos que impostas por contrato ou por disposição legal, já que as dotações aprovadas pela Assembleia da República são limites máximos de despesa. Acresce que já em orçamentos anteriores foram aprovados dispositivos legais tendentes a vincular a não realização da totalidade das despesas orçamentadas, sendo certo que, a par do quantitativo desse «congelamento», eram claramente definidas, igualmente, a natureza económica e a afectação orgânica dessas despesas não realizáveis, o que não sucede no caso em apreço.
A Comissão não chegou a consenso quanto à valoração desta dotação.
Como ponto prévio à análise genérica da evolução do Orçamento do Estado para 1988 relativamente ao de 1987, e porque nela tem implica-
16 DE DEZEMBRO DE 1987 727coes, importa registar os principais aspectos de execução do Orçamento do Estado para 1987, no que às despesas diz respeito.
De acordo com os elementos agregados por grandes grupos de despesas fornecidos à Comissão, a previsão de execução das despesas em 1987 deverá ficar aquém do orçamento revisto num montante de 75,5 milhões de contos. Várias são as razões explicativas para esta situação, de entre as quais sobressai a anulação e o deslizamento de despesas visando de alguma forma acompanhar o elevado desvio negativo registado na cobrança de algumas receitas. Pela análise do quadro n.o l verifica-se que os referidos 75,5 milhões de contos se repartem por 46 milhões nas despesas correntes e 29,5 milhões nas despesas de capital. Isto é, a estimativa de execução aponta para um grau de realização de 96,1% nas despesas correntes e de 88,2% nas despesas de capital (sem passivos financeiros), sendo que a rubrica «Investimentos» apresenta um grau de execução inferior aos 80%.
A Comissão nota que até à data ainda não foi dada execução ao disposto no artigo 13.o do Orçamento do Estado para 1987, que atribuía uma verba de 350 000 contos como indemnizações compensatórias a transportes colectivos municipalizados, tal como se reporta nos relatórios das Comissões especializadas de Equipamento Social e da Administração do Território, Poder Local e Ambiente.
Por último, regista-se que, tal como é referido no relatório da Comissão de Saúde, a execução orçamental estimada no âmbito do Ministério da Saúde apresenta um défice de 22,7 milhões de contos, o que significa um aumento de 7,5 milhões de contos (+49,3%) em relação ao orçamento. A análise do orçamento do Serviço Nacional de Saúde para 1988 leva-nos a concluir pela transferência de encargos do Orçamento do Estado de 1987 para o Orçamento do Estado de 1988 de 22,7 milhões de contos, sob a forma de atrasos nas liquidações de despesas, principalmente das administrações regionais de saúde e dos hospitais.
Sr. Presidente, peço ao Sr. Deputado Vítor Ávila o favor de continuar a leitura do relatório.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Vítor Ávila.O Sr. Vítor Ávila (PRD): Na comparação dos orçamentos de despesa para 1988 e 1987 importa ter em devida conta alterações operadas na classificação de algumas despesas e, nomeadamente, a inclusão no Orçamento para 1988 de uma dotação de 45 milhões de contos para compensação da tributação de cargos públicos e da já referida «dotação concorrencial» (-33 milhões de contos).
Assim, o total de despesas inscritas no Orçamento do Estado para 1988 (sem contas de ordem) aumenta, relativamente ao orçamento inicial para 1987, cerca de 14,7% (quadro n.o 1), aumentando as despesas correntes 11,3% (10,7% sem juros) e as despesas de capital 26,1%. No entanto, se às despesas de capital se deduzirem os passivos financeiros (amortizações da dívida pública), constata-se que o aumento nominal é de apenas 4,6% e a variação real é negativa.
Analisando a classificação funcional das despesas, com contas de ordem (quadro n.o 3), regista-se uma evolução real positiva nas dotações orçamentais para os sectores da educação, outros serviços colectivos e sociais, indústria, estradas, defesa nacional e segurança e ordens públicas e evoluções negativas para os sectores da investigação de carácter geral, habitação e equipamentos urbanos, agricultura e pescas, electricidade, gás e água, vias navegáveis e portos, transportes, turismo e comércio. No que concerne ao sector da saúde, o aumento nominal de 9,3%, que surge no quadro, não se mostra folgado; desde logo, face às considerações anteriormente avançadas sobre o orçamento do Ministério da Saúde e, depois, porque as declarações (transferências) para o IPOs e para o Instituto de Gama Pinto surgem pela primeira vez inscritas no Orçamento incluído.
Ao mesmo tempo, a Comissão entende dever sublinhar o apreciável reforço da dotação global para o sector da educação (+18,2%), que passa a representar cerca de 4,8% do produto, contra 4,4% em 1987.
No entanto, parecem subsistir algumas dificuldades no que toca à execução do Orçamento de 1987.
Para além de referências já anteriormente feitas, a Comissão entende realçar ainda os seguintes aspectos relacionados com as despesas correntes propostas para o Orçamento do Estado de 1988:
Juros. - A dotação para esta rubrica deverá estar sobrestimada. Designadamente, os encargos com juros da dívida externa assentam em previsões de cotações das diversas moedas de denominação da dívida e em taxas de juro superiores ao que seria razoável prever;
Por outro lado, no artigo 5.o da proposta o Governo solicita autorização para contrair empréstimos extra-orçamentais no valor de 260 milhões para regularização de dívidas de alguns organismos do SPA, incluindo naquele valor os juros decorrentes desses mesmos empréstimos «a suportar eventualmente ainda em 1988»;
No que se refere ao n.o 2 do artigo 5.o, não houve consenso na Comissão sobre o alcance da referida norma;
Transferências para o orçamento da Segurança Social. - Contínua a não se verificar a cobertura total pelo Orçamento do Estado dos encargos da Segurança Social com os regimes não contributivos. Assim, estando previstos para 1988 encargos com esses regimes no valor de 60 milhões de contos (35 milhões para as pensões sociais e 25 milhões para acções sociais), a correspondente transferência do Orçamento do Estado não ultrapassa os 37,5 milhões de contos (62,5%);
728 I SÉRIE - NÚMERO 31Dotações para a defesa nacional. - De notar que o artigo 15.o da proposta estabelece que, para efeitos de execução orçamental, uma parte total das verbas orçamentadas, até ao limite de 4,3 milhões de contos, fica vinculada à alienação de imóveis do Estado afectos as Forças Armadas. De notar, igualmente, o peso das despesas com o pessoal no orçamento das Forças Armadas;
Transferências para as autarquias locais. - De notar que a aplicação da fórmula para o cálculo do Fundo de Equilíbrio Financeiro conduz a um aumento do valor nominal de 1,9%. No que respeita ao alargamento da isenção de sisa nas transmissões de prédios para habitação, para além da primeira transmissão, anota-se que o n.o 7 do artigo 7.o da actual Lei das Finanças Locais estabelece que os «municípios serão compensados, através de verba a inscrever no Orçamento do Estado ou nos orçamentos das regiões autónomas, pela isenção ou redução de impostos que venham a ser concedidas para além das actualmente estabelecidas pela legislação em vigor»;
Aquisição de serviços. - A Comissão nota que esta rubrica orçamental se eleva de 21,5 para 30,5 milhões de contos, não obstante a conveniência, já reconhecida, de se diminuir a sua extensão.
Plano de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)
Em relatórios sobre orçamentos anteriores a Comissão, no âmbito da análise do PIDDAC, sublinhou os seguintes aspectos:
O grau de execução financeira dos programas e projectos orçamentados;
O peso crescente das «transferências» no conjunto dos «investimentos do Plano» e a consequente necessidade de se clarificar o que são efectivos investimentos da administração central;
A dependência do PIDDAC da evolução das aplicações dos recursos financeiros provenientes da CEE.
Estes aspectos mantêm a sua actualidade, face à proposta de Orçamento para 1988. A execução prevista do PIDDAC em 1987, de acordo com a informação contida no mapa vil, é de 82,4% das dotações orçamentadas. Os investimentos do Plano propriamente ditos, agora designados de «PIDDAC - Tradicional», registam um aumento nominal de 2% (decrescimento em termos reais), enquanto as transferências para o sector privado, agora denominadas de «PIDDAC - Apoios ao sector produtivo», poderão aumentar, de acordo com o Governo, 135,4%. No relatório geral do Orçamento do Estado para 1988 afirma-se, aliás, como objectivo prioritário «o aproveitamento de todos os recursos comunitários disponíveis», ainda que isso possa acarretar «eventuais excessos de despesa, todavia indispensáveis para cobrir contrapartidas nacionais dos fundos estruturais da CEE».
A Comissão debateu ainda a problemática da aplicação dos fundos comunitários.
Antes de se proceder à análise das dotações do PIDDAC por departamentos e sectores, impõe-se uma breve referência ao respectivo montante global. No quadro do «PIDDAC total, por fontes de financiamento», do relatório que acompanha as GOPs, o total inscrito é de 175 614 000 contos. No entanto, no Orçamento do Estado para 1988, no mapa vil, o montante global é de apenas 158 663 300 contos. A diferença detectada, de 16 950 000 contos, resulta de uma previsão do Governo de reforço das dotações do «PIDDAC - Apoios ao sector produtivo», que, no entanto, não se encontra inscrito no Orçamento do Estado e que o Governo pretende vir a financiar, se as acções se vierem a concretizar, através de operações extra-orçamentais. Por outro lado, do montante de 158 663 300 contos de «investimentos do Plano inscritos no mapa VII, apenas 146 532 400 contos [dos quais 8 715 800 correspondem a PIDRs (programas integrados de desenvolvimento regional)] são financiados pelo Orçamento do Estado (capítulo 50.o). Assim, o PIDDAC efectivamente inscrito e financiado pelo Orçamento do Estado em 1988 monta a 146 532 000 contos, contra 140 998 000 contos no Orçamento de 1987.
A análise que se segue, e sempre que se não diga o contrário, reporta-se ao PIDDAC financiado pelo Orçamento do Estado (capítulo 50.o).
O quadro n.o 5 permite fazer dois tipos de análise que a Comissão reputa de interesse. O primeiro refere-se à análise da execução orçamental prevista para 1987. Apenas em três ministérios o grau de execução ultrapassou os 90%: Presidência do Conselho de Ministros, Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e Ministério da Educação. Inversamente, e para além dos Ministérios dos Negócios Estrangeiros e das Finanças, pouco significativos em termos de investimentos, registam-se graus de execução baixos em outros departamentos com realce para os Ministérios da Indústria e Energia (mesmo que se inclua a totalidade da execução relativa ao Comércio e Turismo), da Justiça e do Planeamento e da Administração do Território.
A Comissão não dispôs de elementos informativos que expliquem a não realização de 23 milhões de contos de investimentos orçamentados, sendo, no entanto, de admitir que este desvio se fica a dever a um conjunto de razões em que avulta a necessidade sentida de reduzir as despesas como contrapartida de menores receitas.
O segundo tipo de análise permitido pelo quadro n.o 5 é o que se reporta ao «arrastamento» de projectos de investimento e que ultrapassa os 41 milhões de contos. Para o efeito, considera-se como arrastamento a diferença entre o que no PIDDAC para 1987 se previa ser necessário investir em 1988 para prosseguir os projectos em curso e aquilo que efectivamente veio a ser inscrito na proposta do PIDDAC para 1987 se previa ser necessário investir em 1988 para prosseguir os projectos em curso e aquilo que efectivamente veio a ser inscrito na proposta do PIDDAC para 1988, distribuídos por vários ministérios.
16 DE DEZEMBRO DE 1987 729Da leitura do quadro n.o 6, que apresenta os PIDDACs de 1987 e 1988 distribuídos por sectores funcionais, constata-se que apenas o sector dos transportes e comunicações regista uma situação positiva. A aparente contradição entre o sector da indústria e o Ministério da Indústria deve-se à automatização do sector da área de Sines.
No que concerne à evolução das dotações do PIDDAC para 1988 inscritas no Orçamento do Estado, a Comissão verifica a diminuição nominal das verbas para investimentos nas áreas de formação profissional, segurança social, defesa e protecção do ambiente, agricultura, pescas e defesa do consumidor. Por outro lado, a Comissão regista, favoravelmente, os aumentos das dotações para os sectores da cultura, da educação e da informação científica e técnica, bem como a dotação inscrita para intervenções regionais. No que se refere à dotação para o sector da indústria, a Comissão nota que o reforço, relativamente a 1987, se destina exclusivamente a transferências para o sector produtivo privado.
No âmbito dos PIDRs, a Comissão constata que a execução financeira dos investimentos programados para 1987 foi bastante positiva, atingindo, em termos globais, os 109,597o. Mesmo nos casos em que a execução financeira não atingiu os valores orçamentados, o grau de execução foi sempre superior a 90%. A execução financeira acima do programado não suscitou dúvidas à Comissão, já que se admitiu que isso terá decorrido das transferências de saldos autorizadas pelo artigo 17.o do Orçamento do Estado para 1987.
No que respeita às verbas inscritas para 1988, o único termo de análise ao dispor da Comissão é a sua comparação com os montantes que no PIDDAC de 1987 se previa necessário inscrever no Orçamento de 1988. Regista-se que, em termos globais, as verbas aumentam 16,2% em relação ao anteriormente previsto. Assinalem-se, porém, as diminuições nominais de 17% nos PIDRs da Cova da Beira e do Nordeste Algarvio e de 51% nas acções preparatórias do PIDR de Trás-os-Montes e Alto Douro.
O quadro n.o 8 permite analisar os principais desvios registados na execução orçamental de 1987, de acordo com a estimativa apresentada pelo Governo:a) As contribuições ultrapassaram em 30 milhões de contos (+7,5%) as orçamentadas;
b) As transferências correntes (prestações sociais) excederam em 8,7 milhões de contos ( + 2%);
c) O saldo de gerência que transitou para 1987, orçamentado em 15 milhões de contos, atingiu os 48,2 milhões de contos.Se o desvio registado nas transferências correntes se pode considerar satisfatório, o mesmo já não se poderá dizer em relação à diferença registada
no saldo de gerência transitado, pelo que a Comissão aguarda que, durante o processo de discussão, o Governo informe a Assembleia da República da sua razão de ser.
No que respeita ao Orçamento para 1988, importa sublinhar que, nas despesas com transferências, o aumento médio previsto é de 14,5%, não tendo sido fornecido elementos à Comissão que permitam analisar a evolução dos diversos regimes de prestações relativamente à previsão de execução para 1987. A Comissão espera poder analisar mais detalhadamente as diversas verbas no decurso da discussão na especialidade.
Finalmente, a Comissão nota o défice evidenciado pelo orçamento da Segurança Social para 1988 e ainda a insuficiência das transferências do Orçamento do Estado para a cobertura dos regimes não contributivos.
Sr. Presidente, passaria a palavra, de novo, ao Sr. Deputado Guido Rodrigues.O Sr. Guido Rodrigues (PSD): - Sr. Presidente, vou recomeçar a leitura do relatório.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado. O Sr. Guido Rodrigues (PSD):II) Análise das receitas Relatório sobre o orçamento de receitasDe uma maneira geral, pode dizer-se que os valores orçamentados para as diferentes categorias de receitas fiscais, quando cotejadas com os valores de execução previstos para o ano de 1987, implicam taxas de crescimento superiores à taxa de inflação esperada para 1988. Em alguns casos, tais diferenças justificam-se pelo agravamento das taxas de tributação e ou pelo alargamento da matéria colectável, ao passo que, noutros, só uma redução de benefícios fiscais e a adopção de novas medidas de combate à evasão e fraude fiscais poderão justificar os respectivos valores orçamentais. A «carga fiscal» prevista para 1988 regista o aumento de 1% relativamente ao estimado para 1987.
De seguida vamos proceder a uma análise mais detalhada dos principais impostos.
Neste sentido, e no que concerne à contribuição industrial, o valor orçamentado para 1988 afigura-se-nos algo empolado. De facto, considerando a quebra de receita estimada para 1987 (a execução aponta para um desvio negativo de 8 milhões de contos) e tendo presente a taxa de crescimento do produto interno bruto prevista para 1987 e a respectiva taxa anual média de inflação, admite-se que a contribuição industrial a arrecadar em 1988 se quede um pouco aquém dos 95 milhões de contos orçamentados.
Na realidade, a pretensão do Governo de recuperar cerca de 3,5 milhões de contribuição industrial atrasada afigura-se-nos muito louvável, mas é de esperar que se venha a assistir à formação de novos atrasados em 1988.
730 I SÉRIE - NÚMERO 31Por seu turno, no que tange ao imposto profissional, a estimativa da proposta de lei do Orçamento para 1988 mostra-se muito cautelosa, pelo que é de admitir que o montante a arrecadar em 1988 ultrapasse a verba orçamentada.a verdade, se a execução prevista em 1987 aponta para uma cobrança de 95 milhões de contos, é de prever, entrando em linha de conta, por um lado, com a actualização dos escalões em 6% e, por outro, com a taxa de actualização da massa salarial global e o acréscimo de emprego, que a respectiva receita venha a ultrapassar o orçamentado.
No que concerne ao imposto de capitais, estamos em crer que a eliminação de algumas isenções não se traduzirá imediatamente num acréscimo de receita. Estamos a pensar, em particular, na tributação, em sede de imposto de capitais, dos juros das obrigações: na verdade, é de admitir que o número de emissões a lançar em 1988 venha a ser sensivelmente reduzido por este facto. Neste sentido, é de admitir que a cobrança se venha a revelar inferior à verba orçamentada.
Em matéria de imposto complementar e das estampilhas fiscais, e no que respeita aos valores respectivamente orçamentados, nada se nos oferece comentar nesta sede, já que, adentro do respectivo contexto, as previsões se nos afiguram altamente prováveis.
No que respeita ao imposto do selo, partindo da execução esperada para 1987 e postulando:
Uma taxa média anual de inflação de 6%, O crescimento do produto em 3,75%; O factor 1,5 de agravamento;
é de esperar que a receita a arrecadar seja superior ao valor orçamentado.
No que se refere ao imposto do valor acrescentado, que, em conjunto com o imposto sobre os produtos petrolíferos, gera 45% da receita fiscal orçamentada para 1988, espera o Governo arrecadar em 1988 355 milhões de contos, contra 308 milhões de contos no ano económico em curso, pelo que a quebra esperada para 1987 é estimada em cerca de 40 milhões de contos.
Em 1988, mediante a adopção de algumas medidas, de que se destaca a elevação de 16% para 17% da taxa normal, o Executivo propõe-se arrecadar 355 milhões de contos, o que representa 15,3% mais do que em 1987.
Por último, e ainda dentro das receitas fiscais, importa salientar que as verbas inscritas no capítulo 02 «Impostos indirectos», a título da participação nas receitas dos CTT e a título da participação nas receitas dos TLP, respectivamente 895 000 contos e 472 000 contos, se nos afiguram prudentes.
De facto, nos termos da legislação em vigor, quer os CTT, quer os TLP, devem entregar, mensalmente, ao Estado a renda de 1% sobre a receita cobrada na sua exploração.
A Comissão nota que não foi dado cumprimento ao disposto no artigo 22.o da Lei n. o 49/86, de 31 de Dezembro.
Passando à análise de outros capítulos do orçamento das receitas correntes do Estado para o ano económico de 1988, constatamos que no capítulo 03 «Taxas, multas e outras» o Executivo propõe-se arrecadar cerca de 25% mais do que espera receber em 1987, taxa que se nos afigura um pouco excessiva; todavia, os valores em causa não são de molde a justificar uma análise mais detalhada.
No que concerne ao capítulo 04 «Rendimentos de propriedade», importa salientar, ab initio, que o Governo se propõe arrecadar em 1988 57,2 milhões de contos, enquanto para 1987 se encontravam orçamentados 68,2 milhões de contos.
As principais razões justificativas da referida diferença radicam nas verbas orçamentadas em 1988 para «Juros - Outros sectores - Instituições financeiras» (4 milhões de contos, contra 7,4 em 1987) e também em «Juros - Outros sectores - Empresas não financeiras» (0,145 milhões de contos, contra 3,5 em 1987).
Na primeira das referidas rubricas são escriturados os juros das importâncias abonadas pelo Tesouro às instituições financeiras, a qualquer título, e ainda os juros dos bilhetes do Tesouro a entregar pelo Banco de Portugal, ao passo que na segunda são relevados os juros das obrigações na posse do Estado emitidas por empresas financeiras. De salientar que o Tesouro se propõe arrecadar em 1988 no grupo 07 «Participação nos lucros de empresas públicas autónomas» 46,5 milhões de contos, contra 42,1 milhões de contos em 1987.
No capítulo 05 «Transferências (correntes)» o Executivo propõe-se arrecadar em 1988 a mesma importância que orçamentou para 1987, isto é, 29,5 milhões de contos.
Nesta verba merecem especial destaque as transferências do exterior, das Comunidades Europeias (20,6 milhões de contos) e do estrangeiro (7,1 milhões de contos).
No primeiro dos referidos artigos são relevadas as restituições das Comunidades de uma percentagem (55%) dos recursos próprios.
No segundo é escriturado, além do mais, o reembolso das comparticipações que cabem aos países estrangeiros nas despesas com infra-estruturas comuns NATO em território nacional.
No capítulo 06 «Venda de bens duradouros», nada de especial é de assinalar, ao passo que rio capítulo 07 «Venda de serviços e bens não duradouros», importa referir que o Tesouro se propõe arrecadar mais 1,2 milhões de contos em 1988 do que em 1987 (ou sejam 9,1 milhões de contos, contra 7,9 em 1987).
De destacar, adentro da verba orçamentada para 1988, os reembolsos a receber das Comunidades Europeias - devidos, a título de compensação, pelos serviços prestados às Comunidades na cobrança da sua receita própria -, a importância a arrecadar (2,5 milhões de contos) da venda das publicações e impressos do Instituto Nacional de Estatística, da Alfândega, etc.
No capítulo 08 «Outras receitas correntes» importa apenas assinalar que o Tesouro se propõe arrecadar, a título de lucros de amoedação, 1,4 milhões de contos, enquanto no Orçamento do Estado para 1987 nenhuma verba se encontrava inscrita para este efeito..
16 DE DEZEMBRO DE 1987 731Nesta rubrica são escrituradas as importâncias provenientes da diferença entre o valor facial da moeda em circulação e o custo da sua produção.
No que concerne à receita de capital, importa destacar no capítulo 09 «Vendas de bens de investimento» a verba orçamentada para 1988 na rubrica «Serviços gerais - Desamortização de imóveis - Edifícios», no montante de 5,8 milhões de contos, e que respeita à venda de edifícios do Estado, cujo produto se destina, em parte, à aquisição de instalações para serviços públicos (cerca de 1,5 milhões de contos); o remanescente encontra-se consignado às despesas das Forças Armadas.
No que tange às transferências (de capital), a verba orçamentada para 1988 (17,3 milhões de contos) é inferior em 5 milhões de contos à orçamentada para 1987 (22,3).
Considerando que as transferências a receber do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Regional para intervenções e acções específicas deverão ascender em 1988 a 17 milhões de contos, importância idêntica à orçamentada para 1987, temos que a referida diferença se fica a dever à não inscrição de uma verba para o Programa Específico de Desenvolvimento da Agricultura Portuguesa.
Por último, refira-se que o orçamento das receitas surge-nos, aparentemente, omisso quanto às receitas provenientes do ex-Fundo de Compensação.
De facto, nos termos do artigo 3.o do Decreto-Lei n.o 338/87, de 21 de Outubro, que extinguiu o Fundo de Compensação, as receitas e contribuições legalmente previstas para o Fundo passam a constituir receita geral do Estado.
Em 1986 o montante em causa ascendeu a cerca de 4 milhões de contos.
Contactado o Ministério das Finanças, fomos informados de que, com o fundamento de a respectiva receita ser cobrada pelas instituições de crédito, a correspondente inscrição orçamental (de notar que é a primeira vez que esta tem lugar) foi feita no capítulo 04 «Rendimentos da propriedade», no grupo de «Participação nos lucros de empresas monopólicas», o que não se nos afigura correcto. Recomenda-se, pois, à sua inscrição orçamental no capítulo 03 «Taxas, multas e outras penalidades», por contrapartida de uma dedução de igual montante no capítulo 04.
Em síntese, deve salientar-se que o orçamento das receitas do Estado para o ano de 1988, considerado na sua globalidade, e tendo em atenção as premissas subjacentes à sua feitura, corresponde ao resultado de estimativas prudentes. Importa, porém, que se proceda nesta proposta à correcta inscrição das receitas correspondentes ao extinto Fundo de Compensação.Apreciação de algumas medidas de política fiscalA Comissão regista que a necessidade de contenção do défice do Orçamento do Estado tenha levado o Governo a propor um agravamento de 50% na generalidade das taxas da Tabela Geral do Imposto do Selo, bem assim como a passagem de 16% para 17% da taxa normal sobre o valor acrescentado.
No que concerne ao imposto complementar, secção A, a Comissão nota que o Governo não propõe uma alteração de escalões, assim como não propõe uma alteração das deduções legalmente admissíveis, invocando a conveniência de não perturbar os trabalhos da Comissão da Reforma Fiscal nas vésperas da substituição deste imposto pelo imposto sobre pessoas singulares (IRS).
Por último, a Comissão regista o intuito louvável de o Governo reduzir ou extinguir benefícios fiscais, pois é através do alargamento da matéria colectável que se poderá proceder à redução das taxas utilizadas na liquidação dos diversos impostos.
Seria, no entanto, interessante que fosse possível isolar o impacte desta medida no conjunto das receitas fiscais a arrecadar em 1988.III) Sector empresarial do EstadoAlgumas observações sobre o sector empresarial do EstadoApreciação geralAs cerca de 50 empresas nacionais que revestem a forma jurídica de Empresa Pública representam uma componente importante do sector produtivo nacional, quer do ponto de vista quantitativo, quer do ponto de vista qualitativo. Algumas centenas de milhares de portugueses nelas trabalham. E muitas outras empresas privadas ou mistas, pequenas, médias e grandes, com elas mantêm uma relação de interdependência. Qualquer que venha a ser a sua evolução futura, quer em termos jurídicos, quer em termos de titularidade do capital, o interesse nacional exige que se acautele o desenvolvimento e a modernização desta relevante componente do sector produtivo nacional.
A Comissão regista que até ao momento de feitura deste parecer ainda não foram recebidos alguns dos pedidos de esclarecimentos formulados.Notas específicasA estas considerações de ordem geral acrescem quatro notas específicas, que, muito sinteticamente, se referem a seguir.
Acesso aos estímulos promocionais. - A primeira nota diz respeito à necessidade de o sector empresarial do Estado poder também ser contemplado, segundo o mérito próprio de cada empreendimento e de cada situação empresarial concreta, pelos estímulos, apoios e enquadramentos proporcionados ao sector produtivo, em sentido genérico.
Situação especial da EDP. - Com efeito, a segunda nota a realçar tem que ver com a situação especial da EDP, empresa pública de excepcional relevância, devido quer à missão funcional, quer à dimensão dos recursos e responsabilidades financeiras que lhe estão afectas. A partir das Resoluções do Conselho de Ministros n.os 41 e 42, de Maio de 1986, iniciou-se um processo de reestruturação, de que a Comissão de Economia, Finanças e Plano já se ocupou numa fase intermédia. Dada a importância desta empresa, seria
732 I SÉRIE - NÚMERO 31conveniente que o Governo informasse a Comissão da evolução do referido processo, designadamente no que respeita aos problemas do tarifário, dos atrasados e das dotações de capital para fazer face a novos investimentos.
A Comissão nota que o conjunto de dívidas em atraso à EDP deve ultrapassar já os 150 milhões de contos.
Inscrição orçamental de eventuais receitas de privatizações. - A Comissão regista que o orçamento das receitas não contém qualquer referência às eventuais consequências orçamentais da proposta de lei referente às privatizações, que já deu entrada nesta câmara.
Balanço global de despesas e receitas inscritas. - Da proposta de lei do Orçamento do Estado para 1988 registam-se as verbas de 6,5 milhões de contos para reestruturação do sector adubeiro e 57,5 milhões de contos de dotações, incluindo indemnizações compensatórias para as empresas públicas, sabendo-se que a CP receberá 9 milhões de contos de dotações de capital para os efeitos previstos no artigo 67.o da proposta de lei. Por outro lado, as participações nos lucros das empresas financeiras e não financeiras ascenderão a mais de 40 milhões de contos.
Sr. Presidente, peço ao Sr. Deputado João Cravinho o favor de continuar a leitura do relatório.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho.O Sr. João Cravinho (PS):IV) Sector púbico administrativo Financiamento do défice do sector público administrativoAs necessidades líquidas de financiamento do SPA ascendem, em princípio, a 554 milhões de contos, representando cerca de 10,2% do PIB previsto para 1988.
De notar que o referido número pode vir a ser acrescido de 24 milhões de contos, caso o Governo venha a utilizar as autorizações solicitadas no artigo 18.o, respeitantes aos reflexos da situação orçamental da CEE (PIDDAC e PEDDIP).
Aos montantes acima referidos, importa acrescentar as importâncias necessárias a amortizações, pelo que as necessidades brutas poderão vir a situar-se entre os 913,5 milhões de contos e os 937,5 milhões de contos, ou seja entre 16,27o e 16,7% do PIB.Além disso, na mesma proposta, o Governo solicita autorização:1) Empréstimos internos: para contrair empréstimos internos e realizar outras operações activas até ao limite de 80 milhões de contos (artigo 9.o, n.o 1) e até ao limite de 260 milhões de contos para fazer face à eventual execução de contratos de garantia ou ao cumprimento de outras obrigações assumidas por serviços e fundos autónomos extintos ou a extinguir em 1988 e ainda à regularização de situações decorrentes de descolonização que afectam o património de entidades do sector público. Seria conveniente que o Governo esclarecesse a Assembleia da República sobre qual o montante de eventuais juros a suportar pelo Orçamento do Estado em 1988; 2) Empréstimo externo: para contrair empréstimos externos junto do Banco Europeu de Investimentos, do Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento e do Kreditanstalt far Wiederaufbau, até aos montantes de 250 milhões de ecus, 150 milhões de dólares e de 100 milhões de marcos, respectivamente, e junto do Fonds de Rétablissement du Conseil de L'Europe, até ao montante de 100 milhões de dólares; o montante destes empréstimos destinar-se-á a financiar entidades incumbidas de execução de projectos diversos (artigo 4.o, n.os 3 e 5).
O valor global dos empréstimos internos a contrair é, assim, de 769 milhões de contos e o dos empréstimos externos de 136,2 milhões de contos (aos câmbios projectados de 180$ por cada ecu, 150$ por dólar e 87$ por marco alemão), o que perfaz um valor global de 905,2 milhões de contos.
O Governo prevê, relativamente aos programas que figuram no «PIDDAC - Apoios ao sector produtivo» e que tenham assegurados financiamentos de fundos comunitários, o reforço das contrapartidas nacionais por operações do Tesouro até 17 milhões de contos, regularizáveis no Orçamento do Estado para 1989 (artigo 18.o, n.o 2).
A comparticipação portuguesa para o financiamento de projectos a inscrever no âmbito do PEDDIP também não se encontra prevista no Orçamento do Estado, mas, segundo informação prestada na CEFP pelo Ministro da Indústria, esse montante será, aproximadamente, de 7 milhões de contos.
Uma última referência para os mapas relativos ao orçamento consolidado do sector público administrativo para 1988, que apontam os défices previstos de:
12,7 milhões de contos nos serviços autónomos; 4,3 milhões de contos nos fundos autónomos; 35,7 milhões de contos na Segurança Social.
No relatório da proposta de lei orçamental só se faz referência ao défice da Segurança Social que será financiado pela utilização do saldo proveniente do ano anterior, no montante de 36,3 milhões de contos.
Em informação posteriormente obtida constata-se que os défices dos serviços e fundos autónomos serão parcialmente cobertos com saldos de gerência no valor de 14 milhões de contos, subsistindo, assim, um montante de 3 milhões de contos que virá a agravar o défice do SPA.
a) À dotação para 1987 foram deduzidos os encargos do Ministério das Finanças com a ADSE (15.2 milhões de contos), que agora i bem como a verba de 8,5 milhões de contos para actualização das remunerações de pessoal do SNS;
b) À dotação de 1988 foi deduzida a verba para compensação de impostos (45 milhões de contos) e foi somada a verba de dotação concorrencial (33 milhões de contos).
(2) A dotação para 1987 foi adicionada das verbas deduzidas na rubrica «Administração geral», conforme referido na nota anterior.
(Milhares de contos)1 — Projectos inscritos no mapa VII anexo ao Orçamento do Estado:1.1 — Financiados pelo Orçamento do Estado (cap. 50):Tradicional (inclui OIDs).....Apoios ao sector produtivoPIDR's — Financiados por outras fontes:Tradicional — Não inscritos no mapa VII (a financiar por operações de tesouraria):Apoios ao sector produtivo Total  120 021,6
10,96- 9,12 31,84 22,54123,59 - 36,90 32,9628,03-49,3165,01- 3,87 QUADRO N.o 7Programas integrados de desenvolvimento regional
(PIDR) (Milhares de contos) Orçamento do Estado
1 246,62 969,0771,5656,9570,0130,0578,01 273,8 8 715,8 QUADRO N.o 8Orçamento da Segurança Social (Milhares de contos) Inicial
16 DE DEZEMBRO DE 1987   37VI) Grandes Opções do Plano Grandes Opções do PlanoPara cumprimento do disposto na alínea c) do artigo 93.o da Constituição da República Portuguesa, o Governo apresentou este ano uma proposta de lei com grandes opções do plano anual, ao contrário do que aconteceu no ano passado, em que as directrizes fundamentais do Plano para 1987 se inseriam e decorriam de um plano concebido para o médio prazo.
De acordo com o texto submetido à Assembleia, pretende-se que a política económica seja definida tendo em atenção a necessidade de atingir os seguintes grandes objectivos fundamentais:Aproximar a economia portuguesa dos níveis europeus;
Valorizar o potencial humano e cultural; Organizar o espaço e modernizar as infra-estruturas;
Favorecer a inovação institucional e reforçar a solidariedade social.Tratando-se de objectivos obviamente globais, a proposta desdobra-os ao longo dos seus quatro artigos em objectivos sectoriais, o que constitui uma inovação positiva.
Por último, a proposta enquadra o conjunto de objectivos propostos para a política económica naquilo que designa como linhas de orientação relativas aos sectores tradicionais de actuação do Estado: as relações externas, a defesa, a justiça e a segurança.econhecendo embora a natureza consensual das grandes metas enunciadas e o esforço empreendido para as explicitar em termos do diferentes sectores da actividade económica, a Comissão não deixou de registar a dificuldade de utilizar tais objectivos como quadro de referência e como inspiração para a elaboração do Orçamento do Estado.
Naturalmente por isso é que, não no articulado, mas no relatório que o acompanha, o Governo, ao enunciar as macro-referências para 1988, refere que o comportamento das principais variáveis deverá enquadrar-se nos objectivos da política económica traçados, não no articulado da proposta, mas no PCEDED, documento que não foi aprovado pela Assembleia.
É, realmente, a perspectiva do reequilíbrio dos factores essenciais da economia que volta a dominar as preocupações expressas no texto orçamental.
De qualquer modo, alguns membros da Comissão sublinharam a dificuldade que, com certeza, haverá para conciliar as muitas propostas, na perspectiva assinalada com o crescimento do consumo e do investimento.
Registou, finalmente, a Comissão, como notas positivas, o desenvolvimento com que no relatório são tratados os problemas decorrentes da integração de Portugal nas Comunidades Europeias e a importância atribuída à implementação de um sistema eficaz de acompanhamento e avaliação das acções de investimento programadas.Palácio de São Bento, 15 de Dezembro de 1987. - O Coordenador da Subcomissão, Alípio Barroso Pereira Dias.O Sr. Presidente: - Dou agora a palavra ao Sr. Deputado Guido Rodrigues para ler a declaração de voto do Grupo Parlamentar do PSD.O Sr. Guido Rodrigues (PSD): «O PSD votou favoravelmente o relatório elaborado pela subcomissão da Comissão de Economia, Finanças e Plano encarregada de o fazer. Fê-lo muito embora não subscreva determinadas das suas formulações e entenda que alguns pontos importantes ficaram omissos ou não foram suficientemente acentuados. O relatório que aprovou, é bom que fique claro, não é o relatório que o Grupo Parlamentar do PSD redigiu sobre o presente Orçamento, não é o relatório da maioria que apoia o Governo.A diferença - assaz apreciável - entre o que constitui o pensamento do Grupo Parlamentar do PSD sobre o presente projecto de orçamento e o texto aprovado resulta e explica-se pela circunstância simples de o documento em causa pertencer a uma comissão parlamentar da Assembleia da República e dever reflectir os consensos e os compromissos próprios de um órgão em que participam todos os grupos com assento no Parlamento. Faz parte da tradição honrosa da Comissão de Economia, Finanças e Plano que, pertença a maioria à oposição ou apoie o Governo, o relatório sobre o Orçamento seja sobretudo um roteiro útil dos pontos a merecerem discussão ou aprofundamento e um instrumento que guie o Plenário no exame a que vai proceder da complexa temática orçamental. Se cairmos na tentação de usar o voto maioritário, tornaríamos o relatório simples instrumento do programa do PSD e retiraríamos ao relatório a credibilidade de um documento imputável à comissão parlamentar no seu conjunto.
Pena é que, feito da nossa parte um enorme esforço de compromisso e de procura de consenso, o qual está, aliás, bem patente no texto, outros grupos parlamentares, que igualmente contribuíram para a feitura do documento, tenham, apesar disso, sentido a necessidade política de votar contra a sua aprovação. As declarações de voto esclarecem as motivações de uns e de outros. Mas uma atenta ponderação do que é o trabalho das comissões parlamentares, em sede de preparação da discussão do Orçamento, justificaria talvez que o consenso básico alcançado na redacção do relatório à custa de múltiplas autolimitações, de um e outro lado, fosse traduzido no voto de uma forma mais consentânea com o teor dos trabalhos realizados e com o clima em que, como é hábito, se desenrolam. O prestígio e a importância da Assembleia da República merecem, a nosso ver, que se atente na necessidade de não seguir uma óptica política egoísta e que, no procedimento do Parlamento, ao preparar os diplomas, se preserve, cada vez mais, um valor essencial da democracia, que é o diálogo, a disponibilidade para o compromisso e a procura de consensos que, não sacrificando o essencial de cada parte, permitam o funcionamento de um sistema pluralista.
Foi, afinal, o que o PSD fez e a razão por que votou o presente relatório como votou.
738   I SÉRIE - NÚMERO 31O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado João Cravinho, para proceder à leitura da declaração de voto do PS.O Sr. João Cravinho (PS): - «Os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista empenharam--se no aprofundamento da análise, no seio da Comissão, das propostas de lei n.o 14/1V (Orçamento do Estado para 1988) e n.o 15/V (Grandes Opções do Plano para 1988), no pleno reconhecimento do bom clima de relacionamento e de trabalho que tem caracterizado o funcionamento da Comissão de Economia, Finanças e Plano. Os trabalhos de preparação do relatório confirmaram, sem margem para dúvidas, esse clima, cumprindo revelar os esforços feitos no sentido de obter soluções satisfatórias ou, pelo menos, não impeditivas de posteriores desenvolvimentos, de acordo com diversos pontos de vista. Em consequência, o relatório contém numerosos trechos a que os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista dão o seu acordo, dentro do entendimento da natureza necessariamente compromissória deste tipo de relatórios e das finalidades que lhe são próprias.
Sem embargo, os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista não podem deixar de verificar as profundas limitações de que enforma o relatório, gorando-se, afinal, a sua finalidade primeira, qual seja a de pôr com clareza os problemas fundamentais suscitados pela referidas propostas de lei na sua dupla perspectiva política e técnica. Não há soluções, por omissão, que possam superar essas definitivas limitações.
Com efeito, os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista não podem deixar de declarar que, quanto à proposta de lei n.o 15/V (Grandes Opções do Plano para 1988), não há articulação entre as opções propostas e seus justificativos, e a proposta orçamental, esta inspirada e assente nas suas próprias opções de médio prazo, o chamado PCEDED, elaborado à revelia da Assembleia da República e indiciando profundas e insanáveis contradições na condução da política governamental.
Não há qualquer estruturação temporal que permita relacionar as opções propostas com os objectivos constitucionais assinalados às grandes opções anuais, nos termos da alínea c) do artigo 93.o da Constituição da República Portuguesa. Há uma profunda inversão de situações em relação à normalidade programática, inserindo o Orçamento disposições que configuram decisivas implicações para as grandes opções de planeamento a médio e longo prazo, como resulta inevitavelmente do facto de caber ao PCEDED, na lógica do Governo, ou pelo menos de parte do Governo, o lugar que, em princípio, estaria reservado ao plano de médio prazo. Tudo isto, com a agravante de se insistir em colocar a Assembleia da República perante o facto consumado do seu afastamento relativamente à discussão das verdadeiras Grandes Opções que o Governo assume por decisão unilateral.
Nem sequer podem merecer qualquer fiabilidade as projecções macroeconómicas apresentadas, tendo em vista os notórios fracassos das tentativas feitas para 1986 e 1987.
Não existe qualquer correspondência entre as perspectivas apontadas para a singular relevância dos problemas postos pela integração europeia e o relacionamento que, nessa matéria, o Governo tem estabelecido com a Assembleia da República, sendo exemplos flagrantes da gravidade dessas deficiências o não cumprimento da Lei n.o 28/IV, a proposta do PSD da sua revogação pura e simples e as dificuldades em que a Comissão dos Assuntos Europeus se encontrou para elaborar o seu parecer subsidiário, acabando por prescindir de o fazer.
Os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista, no entanto, registam a intenção do Governo em montar um sistema de avaliação e acompanhamento das actividades nominalmente inscritas no Plano.
Quanto à proposta de lei n.o 14/IV (Orçamento do Estado para 1988), os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Socialista entendem que o relatório espelha a impossibilidade de encontrar consensos substantivos quanto a matérias essenciais da proposta, designadamente as referentes à chamada dotação concorrencial, às operações de tesouraria, a certos normativos fiscais, ao tratamento das autarquias, à conformidade legal da proposta relativamente aos normativos em vigor. Deste modo, careceria sempre de significado uma votação positiva de um relatório deficiente em três domínios.
Finalmente, assinala-se que o Governo prestou significativamente menos informações que em casos anteriores, não se compreendendo o não fornecimento de dados repetidamente solicitados desde o início do processo.Os Deputados do PS: João Cravinho - Carneiro das Santos - Helena Torres Marques - Álvaro Neves da Silva - Manuel António dos Santos.»O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Carvalhas, para proceder à leitura da declaração de voto do PCP.O Sr. Carlos Carvalhas (PCP): - «Os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português votaram contra o relatório da Comissão de Economia, Finanças e Plano porque, apesar do acolhimento de algumas observações e do esforço desenvolvido na Subcomissão, visando o concenso na análise dos documentos em causa, a maioria dos registos factuais e apreciações objectivas relevantes para a análise correcta das propostas de lei não foram acolhidas pelo PSD.