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- Consagra-se a obrigação geral de o Estado e demais entidades públicas indemnizarem aqueles a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou provoquem danos especiais e anormais.1.3 - A responsabilidade civil extracontratual do Estado - seu regime jurídico vigente (Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967)
A lacuna no direito positivo aberta com a publicação do Código Civil de 1966 (que veio regular a matéria da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos praticados no exercício de actividades de gestão privada) veio a ser colmatada pelo Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, o qual estabeleceu o regime geral da "responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública".
A responsabilidade da Administração por factos praticados no exercício de actividades de gestão pública passou, assim, "em tudo que não esteja previsto em leis especiais" (artigo 1.o in fine) a reger-se pelo disposto do novo decreto-lei.O Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, veio regular, no âmbito dos actos de gestão pública, não só a responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas em virtude de actos ilícitos culposos mas também - e pela primeira vez no direito português, com carácter geral e abstracto - a chamada responsabilidade administrativa: responsabilidade por factos casuais e responsabilidade por actos ilícitos.
0439   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Neste diploma regula-se a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício (artigos 2.o e 3.o).
Os titulares do órgão e os agentes administrativos do Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pela prática de actos ilícitos que ofendam os direitos destes ou as disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, se tiverem excedido os limites das suas funções ou se, no desempenho destas e por sua causa, tiverem precedido dolosamente.
Prevê-se ainda que, o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada segundo o grau de culpa de cada um (artigo 8.o).
O decreto-lei aborda, em primeiro lugar, a responsabilidade por actos ilícitos culposos (artigos 2.o a 3.o). O Decreto-Lei n.o 48 051 veio ainda consagrar ao lado da clássica responsabilidade civil da  Administração cujo fundamento é a prática de actos ilícitos, culposos, a chamada responsabilidade administrativa.
Somente com este diploma se admite, pela primeira vez, no ordenamento jurídico nacional, o princípio geral da responsabilidade da administração independentemente de culpa.
A matéria da responsabilidade fundada no risco ou responsabilidade por factos casuais, consta do artigo 8.o do Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, cujo teor é o seguinte: "O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem pelos prejuízos especiais e anormais resultantes do funcionamento de serviços administrativos excepcionalmente perigosos ou de coisas e actividades da mesma natureza, salvo se, nos termos gerais, se provar que houve força maior estranha ao funcionamento desses serviços ou ao exercício dessas actividades, ou culpa das vítimas ou de terceiro, sendo neste caso a responsabilidade determinada seguindo o grau de culpa de cada um".
A outra vertente da chamada responsabilidade administrativa é a responsabilidade por factos lícitos, a qual se reporta ao problema da indemnização por danos causados a algum ou alguns particulares em consequência de actividades lícitas e conforme com a lei exercidas em regra no interesse geral de toda a colectividade (artigo 9.o).
O Decreto-Lei n.o 48 051 estabelece a regra de que só o Estado ou a pessoa colectiva são directamente responsáveis (artigo 2.o, n.o 1), podendo todavia existir responsabilidade directa do órgão ou agente nos casos do n.o 1 do artigo 3.o, isto é, havendo dolo ou excesso do "limite das suas funções".
O Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, ainda em vigor, lançou as bases de uma nova regulamentação da matéria da responsabilidade extracontratual do Estado pela sua actuação de gestão pública. Uma clara distinção passou, então, a estar presente no ordenamento português.
Havendo danos decorrentes da actividade de gestão privada do Estado, este responde por eles, nos mesmos termos em que responde um particular, sujeitando-se às normas de direito civil perante os tribunais judiciais.
Havendo danos decorrentes da actividade de gestão pública, o Estado responde por eles segundo as normas do Decreto-Lei n.o 48 501, perante os tribunais administrativos.
O Decreto-Lei n.o 48 051, de 21 de Novembro de 1967, tem sido ao longo dos tempos e da sua extensa vigência objecto de críticas pela doutrina as quais podemos sumariar nos seguintes termos:- Este diploma só regula a responsabilidade civil da Administração Pública, quer o mesmo dizer, a responsabilidade do Estado-Administração.
- Não trata o diploma da responsabilidade do Estado por actuações ou omissões no campo legislativo, político-governativo ou judicial.
Este diploma regula não só a responsabilidade civil do Estado como a das demais pessoas colectivas públicas por actos de gestão pública porquanto altera, no artigo 10.o os artigos 366.o e 367.o do Código Administrativo.
- Este diploma cobre, pela primeira vez, no ordenamento português e em termos genéricos, a responsabilidade da Administração Pública pelo risco e, ainda a responsabilidade por factos lícitos. O quadro da responsabilidade de Administração é, assim, largamente ampliado, sendo de aplaudir a largueza desta abertura legislativa. "Para um ordenamento em que a jurisprudência pouco peso tem, ao contrário do que acontece em França, e em que as inovações são, em regra, de natureza legislativa, deve considerar-se este decreto-lei como um decisivo passo em frente no sentido de uma nova compreensão da actividade administrativa pública, um entendimento mais profundo do equilíbrio entre a necessária dimensão de poder que inere a essa actividade e os direitos e interesses dos cidadãos.
- O regime previsto no diploma que se analisa foi de imediato entendido como contendo um princípio geral contrário à legislação do Código Civil, expresso no artigo 562.o - enquanto na lei civil o princípio geral inerente à obrigação de indemnizar é o da restauração natural, logo se entendeu que o Decreto-Lei n.o 48 051 consagrava o princípio contrário, o de que a obrigação de indemnizar se concretiza numa reparação pecuniária.II - Conclusões1. O regime actual encara os actos da administração sob um duplo ângulo: os actos praticados pela administração no domínio da gestão privada da administração, por um lado, e os actos da administração no domínio dos actos de gestão pública, por outro lado.
2. No que aos actos ditos de gestão privada ocorre, é o regime do direito privado, o regime do Código Civil, que actua com os parâmetros aí regulamentados para o regime da responsabilidade civil extracontratual.
3. No domínio da responsabilidade por actos de gestão pública, actua o Decreto-Lei no 48 051, anterior ainda à vigência da Constituição de 1976, e concebido justamente para ser complemento aquando da entrada em vigor do
0440   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Código Civil de 1967, tal decreto-lei não responde às questões tal como defendidas no figurino constitucional.
4. No tocante ao dever de indemnizar, esse dever de indemnizar solidário do Estado actualmente não cobre os actos lesivos praticados por agentes e funcionários quando cometidos com culpa grave.
5. Contudo, é precisamente nas circunstâncias e nas situações em que actos lesivos venham a ser cometidos com dolo ou culpa grave que, muitas vezes, maior é a lesividade daí resultante e, consequentemente, para o lesado, mais se imporia um regime de responsabilidade solidária do Estado - aliás, como a própria Constituição actualmente prescreve mas continua omisso no regime ordinário em vigor.
6. A responsabilidade do Estado, e demais pessoas colectivas públicas, da origem indirecta e dependente da existência de culpa, evoluiu em largos domínios para directa e objectiva, independente da existência de culpa ou, até, ilicitude.
7. A evolução espelha-se no ordenamento jurídico português, que começou por consagrar a responsabilidade do Estado e demais entidades públicas ao nível da legislação ordinária, culminando com a consagração, na Constituição vigente, do princípio geral da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas.
8. O artigo 22.o da CRP é sem dúvida um dos princípios básicos do Estado de direito democrático baseado na salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidadãos e pressupõe, simultaneamente, um direito e uma garantia primordial de qualquer cidadão.
9. Da análise constitucional ressaltam vários princípios conformadores da responsabilidade das entidades públicas a saber:a) A responsabilidade alargada a todas as funções do Estado, como princípio estruturante do Estado de Direito;
b) A responsabilidade como forma de protecção jurídica dos direitos fundamentais;
c) O respeito pelos princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade, da proporcionalidade, da necessidade e da igualdade.10. Ressalta assim evidente a necessidade e premência da revisão e actualização do direito ordinário anterior à Constituição, constante, em matéria de responsabilidade por acto de gestão pública, do Decreto-Lei n.o 48 051 e de gestão privada, do regime do Código Civil.
11. O próprio Estado e os demais entes públicos são necessariamente responsáveis pelos actos lesivos da sua responsabilidade perante terceiros, e é por isso que a matéria carece de ser reapreciada, tanto mais que no plano constitucional, ela integra hoje um princípio geral fundamental do nosso regime de direitos, liberdades e garantias, o princípio constante no artigo 22.o, segundo o qual a responsabilidade do Estado e dos demais entes públicos é solidária com os seus funcionários e agentes, e é solidária com os seus funcionários e agentes, e é solidária em todos os planos das funções do Estado.
12. Ou seja, não apenas, como classicamente se tem admitido, ao nível da responsabilidade por actos de administração pública, mas também da responsabilidade por actos jurisdicionais e por actos político-legislativos, manifestamente, um campo que carecia de regulação por omissão do legislador ordinário face à prescrição da Constituição: regular, designadamente de forma mais adequada, a responsabilidade pelos actos jurisdicionais e inovar, inovar claramente, no domínio da definição de responsabilidade no capítulo dos actos legislativos.
13. A presente proposta de lei decorre do previsto no Programa do XV Governo Constitucional e insere-se "no quadro jurisdicional da efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado e decorre de um novo enquadramento em que devem ser entendidas as relações entre o Estado e Administração Pública e os particulares".
14. Adequa-se o regime da responsabilidade, no que se refere aos danos resultantes do exercício da função administrativa, às coordenadas constitucionais, instituindo a regra da responsabilidade solidária do Estado e das demais pessoas colectivas públicas.
15. Consagra-se uma presunção de culpa nos casos em que os danos resultem da prática de actos jurídicos ilícitos, bem como, de flexibilização da ideia de culpa através da formulação do conceito "culpa de serviço", e que corresponde a situações em que se verificam deficiências organizativas, dificilmente imputáveis a uma pessoa ou órgão individualmente.
16. No campo da responsabilidade civil pelo exercício da função legislativa, o regime proposto visa obedecer às diversas exigências constitucionais nesta área, incluindo a tutela dos direitos fundamentais, o que impõe a adopção de soluções equilibradas, nomeadamente no que se refere à definição dos pressupostos da responsabilidade e dos efeitos das sentenças condenatórias.
17. Incorpora-se, no domínio da responsabilidade pelo exercício da função jurisdicional as soluções já testadas pela jurisprudência, tendo presente, também nesta matéria, os princípios constitucionais que enforma a actividade jurisdicional e as sugestões unânimes da doutrina.
18. Consagra-se a obrigação geral de o Estado e demais entidades públicas indemnizarem aqueles a quem, por razões de interesse público, imponham encargos ou provoquem danos especiais e anormais.
19. A proposta de lei vertente ao revogar o Decreto-Lei n.o 48 051 e propor uma nova solução normativa que vai ao encontro do plasmado no projecto de lei n.o 184/IX do PS vem responder a essa larga e quase consensual emergência de reforma da legislação vigente em sede de responsabilidade civil extracontratual do Estado, e demais entidades públicas, por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, jurisdicional e administrativa, devendo ponderar-se se se justifica manter ou superar a dualidade entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.III - ParecerFace ao exposto, a I Comissão é de parecer:Que a proposta de lei n.o 88/IX se encontra em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições de voto para o debate.Assembleia da República, 27 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Jorge Lacão - Assunção Esteves.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.
0441   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 PROPOSTA DE LEI N.o 90/IX
(APROVA A LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Trabalho e dos Assuntos SociaisI - Do relatório1.1 Nota prévia
O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.o 90/IX [Vide DAR II Série A n.o2, de 20/09/2003] que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos".
A apresentação da referida proposta de lei foi efectuada nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República e reúne os requisitos formais previstos no artigo 138.o do referido Regimento.
Por Despacho de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República, de 16 de Setembro de 2003, a proposta de lei vertente baixou à Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e à Comissão de Trabalho e dos Assuntos Sociais com a menção expressa de "para efeito de serem ouvidas as organizações representativas dos trabalhadores".
A proposta de lei vertente será discutida na reunião do Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Outubro de 2003, em conjunto com as propostas de lei n.os 88/IX (Gov), que "Aprova o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado", 89/IX (Gov) que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local", 91/IX (Gov) que "Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado" e os projectos de lei n.os 347/IX (PS) que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", 348/IX (PS) que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da administração do Estado", 349/IX (PS) que "Estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado".1.2 Do objecto e da motivação
Através da proposta de lei, objecto do presente relatório e parecer, visa o Governo aprovar uma lei-quadro dos institutos públicos, estabelecendo designadamente as normas sobre a criação, reestruturação, fusão e extinção dos institutos públicos, bem como os princípios e regras atinentes à sua organização, funcionamento e regime de pessoal.
A proposta de lei vertente integra, assim, um vasto conjunto de soluções normativas a aplicar no futuro aos institutos públicos, que pela sua importância se destacam as seguintes:a) Estabelece a tipologia, os princípios de gestão, bem como o regime jurídico a que os institutos públicos ficam subordinados;
b) Explicita os fins que os institutos públicos devem prosseguir, assim como os requisitos e processos de criação e as regras atinentes à reestruturação, fusão e extinção dos institutos públicos;
c) Consagra normas relativas à organização e funcionamento dos institutos públicos, definindo nomeadamente os órgãos (conselho directivo, órgão de fiscalização e conselho consultivo) e respectivas competências;
d) Estipula as regras que regem o funcionamento dos serviços dos institutos públicos, bem como o regime de contratação a aplicar ao pessoal dos institutos públicos, estabelecendo como regra geral a possibilidade do recurso ao contrato individual de trabalho para a totalidade ou parte do respectivo pessoal;
e) Prevê normas atinentes à gestão económico-financeira e patrimonial aplicável aos institutos públicos;
f) Estabelece o regime de tutela, superintendência e responsabilidade a que os institutos públicos ficam subordinados e;
g) Finalmente, para além de consagrar regimes especiais aplicáveis a determinados institutos, a proposta de lei vertente prevê expressamente a possibilidade dos institutos públicos poderem: (i) desafectar estabelecimentos com vista à transmissão ou cessão da sua exploração, temporária, a terceiros, (ii) conceder a entidades privadas a prossecução por conta e risco próprio, mediante uma contrapartida ou uma renda, de algumas das suas atribuições, bem como dos poderes necessários para o efeito; (iii) delegar em entidades privadas, com ou sem remuneração, a prossecução de algumas das suas atribuições e dos poderes necessários para o efeito.Do nosso ponto de vista, em razão da matéria, importará, no âmbito da Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais, fazer uma análise às normas constantes da proposta de lei n.o 90/IX com incidência ao nível das relações laborais e vínculos contratuais entre os institutos públicos e o respectivo pessoal.
De acordo com a exposição de motivos que acompanha a proposta de lei vertente "Um dos aspectos mais flagrantes da situação a que se assiste actualmente é a que resultou da criação desordenada de institutos públicos, não só em quantidade, mas também com ausência de critérios que justifique formas diferenciadas de organização", adiantando que "estas iniciativas multiplicaram-se, resultando numa diversidade de soluções avulsas, muitas vezes instáveis e despesistas, atingindo proporções que não se compadecem com a ausência de critérios que enquadrem a sua criação".
Assim, na opinião dos seus autores a proposta de lei sub judice "(...) tem como objectivos essenciais disciplinar a criação de institutos públicos e estabelecer uma unidade sistémica na regulação do seu modo de funcionamento, evitando disparidades injustificadas e impondo regras de controlo tanto mais necessárias quanto o grau de autonomia de gestão e responsabilidade das instituições".1.3 Dos antecedentes parlamentares
A discussão em torno da problemática dos institutos públicos e da necessidade da aprovação de um enquadramento jurídico de base que defina o modelo de criação, extinção, organização e funcionamento destes entes intermédios da administração indirecta do estado, não é nova no quadro parlamentar.
Na VIII Legislatura, em 2001, o Grupo Parlamentar do CDS-PP apresentou o projecto de resolução n.o 132/VIII [Vide DAR II Série A n.o 52, de 28/04/2001],
0442   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 sobre "Criação, integração, fusão e extinção de institutos públicos", que acabaria por não ser discutido.
Ainda, na VIII Legislatura, em 2001, o XIV Governo Constitucional apresentou a proposta de lei n.o 97/VIII [Vide DAR II Série A n.o 83, de 06/09/2001], que "Autoriza o Governo a legislar em matéria de institutos públicos integrantes da administração do Estado", que após ter sido discutida na generalidade [Vide DAR I Série n.o 10, de 11/10/2001], baixou sem votação [Vide DAR I Série n.o 11, de 12/10/2001] à Comissão dos Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, não chegando a ser votada. Esta proposta de lei visava, tal como a proposta de lei n.o 90/IX, embora através de soluções normativas distintas, estabelecer um quadro legal de base genérico para a criação, funcionamento, transformação e extinção dos institutos públicos.
Na actual Legislatura, em 2003, o Grupo Parlamentar do PS apresentou o projecto de lei n.o 348/IX [Vide DAR II Série A n.o 3, de 25/09/2003], que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração do Estado", cuja discussão ocorrerá conjuntamente com a proposta de lei n.o 90/IX do Governo.1.4 Do quadro constitucional e legal
A Constituição da República Portuguesa consagra, no seu artigo 266.o, os princípios fundamentais que enformam a Administração Pública que nos termos do n.o 1, "(...) visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos".
O artigo 267.o da Lei Fundamental estabelece os princípios que disciplinam a estruturação da Administração Pública. O n.o 1 da citada disposição constitucional estipula expressamente que "A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática". Por seu turno, o n.o 2 do mesmo comando constitucional em desenvolvimento do n.o 1, refere que "(...) a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e tutela dos órgãos competentes".
É pois, ao abrigo das disposições constitucionais atrás referidas que o Estado tem vindo a criar pessoas colectivas públicas, nomeadamente sob a forma de institutos públicos, e que se destinam a melhor garantir a prossecução dos interesses colectivos. No nosso ordenamento jurídico não existe, até ao momento, um quadro legal genérico que regule a criação, o funcionamento e a extinção dos institutos públicos, pessoas colectivas públicas que integram a administração indirecta do Estado, matéria objecto da proposta de lei n.o 90/IX.
Como refere o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa [Vide Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I, 1999] "na Administração Pública indirectamente dependente do Estado-Administração integram-se as pessoas colectivas públicas que prosseguem atribuições, também elas desdobramento de atribuições do Estado-Administração, mas que ganham com uma realização mais livre ou distanciada da intervenção estadual. E, por isso, se encontram só submetidas a poder de superintendência e a poder de tutela do Estado-Administração". E, conclui no seguinte sentido, "assim sendo, o que distingue a Administração Pública indirecta dependente do Estado-Administração daquela que dele directamente depende não é o teor das atribuições prosseguidas, mas o grau de vinculação ou dependência do Estado-Administração na sua prossecução. Por isso, para determinar-se se certa pessoa colectiva pública se insere numa ou noutra, é essencial analisar o seu estatuto legal específico. E dizemos específico, porque não existe, no Direito Português actual, um estatuto legal genérico para qualquer das duas Administrações - a directa e a indirectamente dependente do Estado-Administração".
Ainda, a propósito dos institutos públicos, o Prof. Marcelo Rebelo de Sousa, refere que (...) a Administração indirectamente dependente do Estado-Administração é constituída por pessoas colectivas institucionais, a que a lei dá o nome de institutos públicos ou de entidades públicas empresariais, conforme tenham fins não lucrativos ou prossigam objectivos lucrativos".1.5 Do enquadramento do problema
A discussão em torno do estabelecimento de um enquadramento jurídico de base que regule a criação, o funcionamento, a transformação e a extinção dos institutos públicos não constitui, como já aqui se referiu, novidade no quadro parlamentar.
Já na anterior legislatura o XIV Governo Constitucional havia manifestado tal intenção concretizada através da apresentação e discussão da proposta de lei n.o 97/VIII, que baixou à competente comissão parlamentar sem votação e que não chegaria a ser aprovada.
A ausência de um enquadramento legal de base para a criação dos institutos públicos contribuiu para que em Portugal fossem, ao longo dos tempos, adoptadas soluções avulsas quanto à própria natureza jurídica destas pessoas colectivas públicas, umas dotadas de elevado grau de autonomia, outras similares a verdadeiras direcções-gerais, com regras distintas ao nível do seu funcionamento e do próprio estatuto de pessoal.
Neste contexto, e considerando os institutos públicos como uma peça importante para a própria modernização da Administração Pública, o XIV Governo Constitucional assumiu o compromisso de estabelecer um enquadramento jurídico de base para os institutos públicos, visando nomeadamente assegurar que a criação destes entes públicos respeite quer o princípio da necessidade, quer o respeito da subsidariedade no que concerne à administração directa do Estado.
Para alcançar tal desiderato, foi criado em 2000 um grupo de trabalho, composto por representantes dos ministérios com maior número de institutos e presidido pelo Prof. Vital Moreira, que teve como objectivo central proceder a um levantamento rigoroso do universo dos institutos públicos existentes em 31 de Dezembro de 2000, a criação de uma base de dados com toda a informação relevante para a caracterização dos institutos públicos existentes e a apresentação de um anteprojecto que disciplinasse a criação, funcionamento e extinção dos instintos públicos.
Os resultados daquele levantamento e que constam do relatório apresentado pelo referido grupo de trabalho, não deixam margens para dúvidas quanto à necessidade e oportunidade de uma lei-quadro dos institutos públicos.
0443   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Assim:- Quanto ao seu número: em finais de 2000 existiam no nosso país 330 institutos públicos
- No que respeita aos institutos públicos por tipo: 131 (40%) eram serviços personalizados, 22 (7%) eram fundações e 177 (53%) eram estabelecimentos públicos.
- Quanto à sua data de criação: 22 foram criados antes de 1974, 33 foram criados entre 1974/1980, 19 entre 1981/1985, 99 entre 1986/1989, 77 entre 1991/1995 e 78 entre 1996/2000.
- Quanto ao regime de contrato de pessoal: do total dos 330 institutos públicos identificados, 259 (80%) tinham o regime da função pública, 41 (13%) regime misto e 24 (7%) o regime do contrato individual de trabalho.Estes dados contribuíram, para confirmar a necessidade de uma lei-quadro dos institutos públicos que possa vir a disciplinar, através da previsão de regras claras e adequadas, a criação, o funcionamento e a extinção dos institutos públicos, conferindo-lhes maior unidade e eficácia no quadro de uma administração moderna ao serviços dos cidadãos, sem contudo, por em causa direitos fundamentais dos trabalhadores, nomeadamente o direito à segurança do emprego, que goza hoje de uma tutela constitucional reforçada (vd. artigos 59.o e 17.o da CRP).
Neste contexto, entende o relator que no quadro da reforma da Administração Pública que tem vindo a ser levada à prática ao longo dos últimos anos e que agora o XV Governo Constitucional pretende dar continuidade, importa assegurar a criação de um enquadramento legal de base que discipline a criação, o funcionamento e a extinção dos institutos públicos.
Tal enquadramento jurídico-legal deve procurar, para além de alcançar o seu objectivo principal que é dotar os institutos públicos de uma disciplina jurídica uniforme e coerente, contribuir para a estabilização e para a segurança das relações de trabalho no seio da Administração Pública, por um lado, e para impedir o desmantelamento de serviços públicos essenciais aos cidadãos, nomeadamente através da sua transferência para a esfera privada cujo desiderato é sempre o lucro, por outro, objectivos estes que parecem não estar assegurados na proposta de lei n.o 90/IX, em apreciação.
Com efeito, a proposta de lei vertente encerra um vasto conjunto de soluções normativas que, salvo melhor e mais qualificado entendimento, não asseguram minimamente estes objectivos e, em particular, o imperativo constitucional da segurança no emprego, antes pelo contrário, generaliza a possibilidade de ocorrência de desigualdades relativas, de maior precarização dos vínculos laborais na Administração Pública e, inclusive, o recurso ao despedimento dos trabalhadores, e daí merecerem a nossa total discordância.
Mais especificadamente se dirá que,Ao estabelecer no artigo 34.o da proposta de lei vertente, como regra geral, que "os institutos públicos podem adoptar o regime do contrato individual de trabalho em relação à totalidade ou parte do respectivo pessoal, sem prejuízo de, quando tal se justificar adoptarem o regime jurídico da função pública", o XV Governo Constitucional manifesta expressa e intencionalmente uma preferência pelo recurso ao contrato individual de trabalho em detrimento do regime jurídico da função pública para a generalidade dos trabalhadores ao serviço dos institutos públicos, o que comportará, forçosamente, a coabitação generalizada e difícil de regimes laborais distintos, com diferentes condições de trabalho, com níveis de segurança no emprego diferentes, mecanismos de participação, consulta e negociação também diferentes, estatutos remuneratórios divergentes e com elevada probabilidade de conflitualidade laboral.
Veja-se, por exemplo, o que é referido por J. A. Oliveira Rocha [Vide In Revista de Administração e Políticas Públicas, Fórum Reforma da Administração Pública, Os Institutos Públicos e a Reforma da Administração Pública, por Prof. J. A. Oliveira Rocha]: "Mais recentemente a Frente Comum dos Sindicatos, usando dados da Secretaria de Estado do Orçamento contrapõe as remunerações dos funcionários públicos às dos trabalhadores dos Institutos Públicos, sublinhando que as dos primeiros cresceram 2,9% entre 1999 e 2000 contra uma subida de 9,7% nos serviços e fundos autónomos. No mesmo período, os abonos variáveis ou eventuais destes trabalhadores cresceram 1,3% na Administração do Estado, contra 22,1% nos Institutos Públicos".
A fortiori, as alterações propostas são tanto mais preocupantes, quando já é conhecida a intenção do Governo, materializada em propostas que se encontram em discussão com os parceiros sociais, relativas ao regime jurídico do contrato individual de trabalho na Administração Pública que acentuam o risco de precarização das relações laborais, ao permitir nomeadamente a aplicação do regime jurídico da cessação e suspensão do contrato de trabalho, vulgo "lay off", aos institutos públicos e a aplicação de normas constantes do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.o 99/2003, de 22 de Agosto, ainda em moldes mais prejudiciais para os trabalhadores.
A solução adoptada no quadro da proposta de lei vertente, que passa pela aposta ao recurso generalizado da figura do contrato individual de trabalho, já que radica à partida na possibilidade de criação de institutos com dois regimes de pessoal, colide também com aquilo que foram as conclusões do grupo de trabalho [Vide In Revista de Administração e Políticas Públicas, Fórum Reforma da Administração Pública, Os Institutos Públicos e a Reforma da Administração Pública, por Prof. J. A. Oliveira Rocha] já aqui referido e que a este propósito acentua a ideia de que o regime de contratos de trabalho nos institutos públicos deve ser o da função pública.
Por outro lado, a aplicação da regra da nulidade à relação de trabalho ou de emprego público estabelecida com violação dos limites impostos nos mapas de pessoal aprovados por despacho conjunto dos Ministros das Finanças e da tutela, como estipula o artigo 34.o, n.o 5, da proposta de lei n.o 90/IX, surge ab absurdo prejudicando quem menos culpa tem pela violação das regras estabelecidas, ou seja, o trabalhador. Na prática, penaliza-se injusta e injustificadamente o dirigido por um erro cometido por quem dirige.
Finalmente, também a possibilidade que se abre com a proposta de lei sub judice quanto à transmissão ou cessão de estabelecimento integrante de instituto público (artigo 52.o), bem como de concessão (artigo 53.o) ou, ainda, de delegação (artigo 54.o) em entidades privadas da prossecução de algumas das atribuições dos institutos públicos, merece as maiores reservas, não só pelo que podem implicar em matéria dos direitos dos trabalhadores, nomeadamente no plano da segurança e estabilidade que devem estar presentes nas relações jurídico-laborais em geral, e nas relações de emprego público em particular, como também
0444   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 pelo que podem implicar em termos de desmantelamento dos serviços públicos com prejuízos para os cidadãos.
As normas constantes dos artigos referidos, que indiciam também neste domínio a abertura à privatização de serviços públicos, configuram uma verdadeira autorização cega e sem quaisquer limites, sem sequer ter sido feito o necessário e amplo debate nacional em torno das funções e ou atribuições que devem ser prosseguidas directa ou indirectamente pelo Estado-Administração e aquelas que, eventualmente, podem ser transferidas para a iniciativa privada.
À guisa de conclusão, entende o relator que a proposta de lei em análise para além de espelhar soluções normativas susceptíveis de colocar em crise direitos fundamentais dos trabalhadores, direitos esses que gozam nos termos da Constituição da República Portuguesa de uma tutela constitucional reforçada, não traduz, no plano da sua eficácia, qualquer melhoria na necessária e indispensável modernização da Administração Pública.1.6 Da discussão pública
Terminado o período de consulta pública da proposta de lei n.o 90/IX, que decorreu entre o dia 23 de Setembro de 2003 e o dia 22 de Outubro de 2003, deram entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais 61 pareceres (listagem anexa), dos quais dois das regiões autónomas, um de confederações sindicais, seis de federações sindicais, 11 de uniões sindicais e 41 de sindicatos.
No que concerne às organizações representativas dos trabalhadores que enviaram à Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais os seus pareceres, as mesmas manifestam aberta e expressamente a sua oposição à proposta de lei n.o 90/IX, com particular ênfase no tocante às normas relativas à generalização do recurso ao contrato individual de trabalho no âmbito dos institutos públicos, à nulidade das relações de trabalho e emprego em resultado na violação dos limites impostos nos mapas de pessoal dos institutos públicos e à possibilidade de transmissão, cessão, concessão e delegação para entidades privadas da prossecução de atribuições e poderes reservados aos institutos públicos.
Veja-se a este propósito, por exemplo, o que é referido pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado no seu parecer. No que respeita ao artigo 34.o, n.o 1, da proposta de lei, refere aquele sindicato que "Consideramos pouco razoável criar institutos com, à partida, dois regimes de pessoal atentas as dificuldades que isso não deixará de acarretar à respectiva gestão. Que os problemas existam, transitoriamente, no seguimento de alterações estruturais, é o que tem vindo a acontecer. Que se criem situações de onde esses problemas vão emergir, com os riscos de tratamento discriminatório de trabalhadores não tem sentido". Relativamente ao n.o 5 do mesmo artigo, diz-se naquele parecer, "Esta nulidade da relação de trabalho ou de emprego público é totalmente inaceitável. Se há alguém responsável pela 'relação de trabalho ou de emprego público' são os dirigentes que a autorizam e os órgãos que deveriam ter sobre os mesmos o necessário controlo. Pretender que sejam os trabalhadores a pagar os erros de quem não dirige e de quem não controla, não tem qualquer sentido e é, manifestamente, imoral". Quanto ao disposto nos artigos 52.o, 53.o e 54.o aquele sindicato refere-se aos mesmos como um "salto no escuro" e que "(...) não só não contribui para o objectivo final de melhores serviços públicos para os Portugueses, como abre a porta a maiores encargos com esses mesmos serviços".
A este respeito, a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública refere no seu parecer o seguinte: "Quanto aos trabalhadores, adopta-se, como regras, a aplicação do regime do contrato individual de trabalho, o que (...) se traduz na aplicação de normas laborais feitas à medida das conveniências do Governo. De facto, a aplicação desse regime, profundamente discriminatório dos trabalhadores da Administração Pública, como consta do projecto já entregue às associações sindicais, visa, no essencial, a proliferação da contratação a termo, a proibição da sua conversão em vínculos por tempo indeterminado, a adopção de horários desregrados e de processos conducentes ao subemprego e ao desemprego, decorrentes da suspensão de contratos (lay off), da sua caducidade e do recurso a processos de despedimento colectivo".
Finalmente, importa referir que ainda decorre o período de consulta pública no que concerne ao projecto de lei n.o 348/IX(PS) que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração Pública".II - Das conclusõesAtentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.o 90/IX, que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos".
2. A apresentação da referida proposta de lei foi efectuada nos termos da alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 131.o do Regimento da Assembleia da República, reunindo os requisitos formais previstos no artigo 138.o do referido Regimento.
3. Através da proposta de lei n.o 90/IX, visa o Governo aprovar uma lei-quadro dos institutos públicos, estabelecendo designadamente as normas sobre a criação, reestruturação, fusão e extinção dos institutos públicos, bem como os princípios e regras atinentes à sua organização, funcionamento e regime de pessoal.
4. A discussão em torno do estabelecimento de um enquadramento jurídico de base que regule a criação, o funcionamento, a transformação e a extinção dos institutos públicos não constitui novidade no quadro parlamentar. Já na anterior legislatura o CDS-PP e o XIV Governo Constitucional haviam manifestado tal intenção conforme decorre do já referido no ponto 1.3. do Relatório que antecede.
5. Em 2000, foi criado um grupo de trabalho, composto por representantes dos ministérios com maior número de institutos e presidido pelo Prof. Vital Moreira, que teve como objectivo central proceder a um levantamento rigoroso do universo dos institutos públicos existentes em 31 de Dezembro de 2000, a criação de uma base de dados com toda a informação relevante para a caracterização dos institutos públicos existentes e apresentação de um anteprojecto que disciplinasse a criação, funcionamento e extinção dos instintos públicos.
6. Os resultados daquele levantamento e que constam do relatório apresentado pelo referido grupo de trabalho, não deixam margens para dúvidas quanto à necessidade e oportunidade de uma lei-quadro dos institutos públicos.- Quanto ao seu número: em finais de 2000 existiam no nosso país 330 institutos públicos;
- No que respeita aos institutos públicos por tipo: 131 (40%) eram serviços personalizados, 22 (7%) eram fundações e 177 (53%) eram estabelecimentos públicos;
0445   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 - Quanto à sua data de criação: 22 foram criados antes de 1974, 33 foram criados entre 1974/1980, 19 entre 1981/1985, 99 entre 1986/1989, 77 entre 1991/1995 e 78 entre 1996/2000;
- Quanto ao regime de contrato de pessoal: do total dos 330 institutos públicos identificados, 259 (80%) tinham o regime da função pública, 41 (13%) regime misto e 24 (7%) o regime do contrato individual de trabalho.7. No relatório apresentado pelo referido grupo de trabalho é acentuada a ideia de que o regime de contratos de trabalho nos institutos públicos deve ser o da função pública.
8. A proposta de lei n.o 90/IX foi objecto de consulta que decorreu entre o dia 23 de Setembro de 2003 e o dia 22 de Outubro de 2003, tendo dado entrada na Comissão Parlamentar de Trabalho e dos Assuntos Sociais 61 pareceres, dos quais dois das regiões autónomas, um de confederações sindicais, seis de federações sindicais, 11 de uniões sindicais e 41 de sindicatos, que na sua maioria se pronunciam contra as normas com incidência laboral estabelecidas na proposta de lei.
9. A proposta de lei n.o 90/IX, que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos", será discutida na reunião do Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Outubro de 2003, em conjunto com as propostas de lei n.os 88/IX (Gov), que "Aprova o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado", 89/IX (Gov) que "Aprova o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central, regional e local", 91/IX (Gov) que "Estabelece os princípios e normas a que deve obedecer a organização da administração directa do Estado" e os projectos de lei n.os 347/IX (PS) que "Estabelece o estatuto do pessoal dirigente da Administração Pública", 348/IX (PS) que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos integrantes da Administração Pública", 349/IX (PS) que "Estabelece os princípios e as normas a que deverá obedecer a organização dos serviços da administração directa do Estado".III - ParecerA Comissão Parlamentar do Trabalho e dos Assuntos Sociais é do seguinte parecer:a) A proposta de lei n.o 90/IX, que "Aprova a lei-quadro dos institutos públicos", preenche, salvo melhor e mais qualificado entendimento, os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poder ser discutida e votada pelo Plenário da Assembleia da República;
c) Para os efeitos tidos por convenientes, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.Assembleia da República, 28 de Outubro de 2003. - O Deputado Relator, Artur Penedos - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovadas por unanimidade, tendo-se registado a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.AnexoPareceres à proposta de lei no 90/IXAssembleias:
0446   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 - Sindicato dos Trabalhadores das Indústrias Metalúrgicas e Metalomecânicas do Norte
(REGULA E HARMONIZA OS PRINCÍPIOS BÁSICOS DE CESSÃO DE CRÉDITOS DO ESTADO E SEGURANÇA SOCIAL PARA TITULARIZAÇÃO)Relatório da discussão e votação na especialidade, texto final da Comissão de Economia e Finanças e respectivo anexo contendo propostas de alteração apresentadas pelo PSD/CDS-PP e PSRelatório da discussão e votação na especialidadeA 30 de Outubro de 2003, pelas 13 horas, reuniu a Comissão de Economia e Finanças, tendo procedido à discussão, votação e aprovação na especialidade do texto final resultante da fusão da proposta de lei n.o 93/IX (Gov.) com as propostas de alteração apresentadas.
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e BE e a abstenção do PS;Artigo 2.oN.o 1:
O PS apresentou uma proposta de alteração, que foi rejeitada, com os votos contra do PSD, CDS-PP, PCP e BE e os votos a favor do PS.
Assim, foi aprovado o n.o 1 do texto-base da proposta de lei, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP e BE;N.o 2:
O PS apresentou uma proposta de alteração, que foi rejeitada, com os votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP e BE .
Assim, foi aprovado o n.o 2 do texto-base da proposta de lei, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP e BE;N.o 3:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e BE e a abstenção do PS;N.o 4:
PSD/CDS-PP e PS apresentaram duas propostas de alteração, de teor exactamente igual, cujo texto foi aprovado, com os votos a favor do PSD, CDS-PP e PS e abstenções do PCP e do BE;N.o 5:
PSD/CDS-PP apresentaram uma proposta de alteração, que foi aprovada, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e do BE e a abstenção do PS. A aprovação desta proposta prejudicou a votação da proposta sobre a mesma matéria, apresentada pelo PS como novo n.o 6 para este artigo.
0447   |   II Série A - Número 011   |   31 de Outubro de 2003 Aditamento:
O PS apresentou ainda uma proposta de aditamento de um n.o 7 para o artigo 2.o, estabelecendo um prazo de 60 dias para o Governo legislar sobre os critérios e regras de avaliação dos riscos dos créditos a ceder, fixação de preços de cessão inferiores ao valor nominal, bem como modelo de contrato a celebrar.
Colocada a votação, esta proposta de aditamento foi rejeitada, com os votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP e BE.Artigo 3.oN.o 1:
PSD/CDS-PP apresentaram uma proposta de alteração, que foi aprovada, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, e a abstenção do PS, PCP e BE;N.o 2:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e abstenções do PS, PCP e BE;N.o 3:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e abstenções do PS, PCP e BE;N.o 4 (Aditamento):
PSD/CDS-PP apresentaram uma proposta de aditamento de um n.o 4 ao artigo 3.o, cujo texto foi aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e abstenções do PS, PCP e BE.
Também o PS apresentou uma proposta de aditamento como n.o 4 a este artigo, cujo conteúdo foi rejeitado, com os votos contra do PSD e CDS-PP, os votos a favor do PS e abstenções do PCP e BE.Artigo 4.o:
O PS apresentou uma proposta de substituição ao artigo, com os n.os 1 e 2 do mesmo.
O n.o 1 foi rejeitado, com os votos contra do PSD e CDS-PP, os votos a favor do PS e abstenções do PCP e BE.
O n.o 2 foi rejeitado, com os votos contra do PSD e CDS-PP e os votos a favor do PS, PCP e BE;
Assim, foi aprovado o artigo 4.o constante do texto-base da proposta de lei, com os votos a favor do PSD e CDS-PP e os votos contra do PS, PCP e BE.Artigo 5.o:
Aprovado, com os votos a favor do PSD e CDS-PP, os votos contra do PCP e do BE e a abstenção do PS.Assembleia da República, 30 de Outubro de 2003. - O Presidente da Comissão, João Cravinho.Texto finalArtigo 1.o
ÂmbitoA presente lei regula a cessão de créditos do Estado e da Segurança Social para efeitos de titularização.Artigo 2.o