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110 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012PARTE III - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER A proteção dos «direitos» inclui também a proibição do arbítrio, a proibição da discriminação e a obrigação da diferenciação como forma de compensar as desigualdades de oportunidades, é o que a nossa Constituição consagra e deve ser garantido.  O princípio da igualdade que garante a mesma dignidade social e igualdade perante a lei; o reconhecimento do direito à reserva da intimidade da vida privada e a proteção legal contra quaisquer formas de discriminação; o acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva para defesa dos direitos protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência económica; o direito de deslocação e de emigração; o direito das crianças à proteção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições, fazem parte da trave mestra da Constituição da República Portuguesa em matéria de Direitos Liberdades e Garantias.    Tendo em conta os domínios temáticos que a atividade da Agência abrange, todos no âmbito dos direitos liberdades e garantias, estamos perante um órgão relevante no domínio do acompanhamento de questões tão sensíveis como o acesso à justiça, da sociedade de informação e, em particular, o respeito pela vida privada e proteção dos dados pessoais, a cooperação policial e judiciária, o controlo das fronteiras, vistos, asilo, que fazem parte do elenco dos domínios que constam do próximo quadro plurianual 2013-2017, é opinião do Relator que se devem concretizar formas de informação estreitas e oportunas no acompanhamento da sua atividade por parte do Parlamento nacional.    PARTE IV – PARECER Em face dos considerandos expostos e atento o Relatório e parecer da comissão competente, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1. A presente iniciativa não viola o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação comunitária;  2. Sublinha-se o facto de a base jurídica da presente iniciativa, pela temática que abrange, assentar no artigo 352.o do Tratado sobre o Funcionamento da União
111 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Europeia, e que para atingir os objetivos estabelecidos pelos Tratados, sem que estes tenham previsto os poderes de ação necessários para o efeito, ou quando as disposições em questão sejam adotadas pelo Conselho de acordo com o processo legislativo especial, o Conselho delibera por unanimidade.  3. No que concerne às questões suscitadas nos considerandos, a Comissão de Assuntos Europeus prosseguirá, no âmbito das suas competências, o acompanhamento do processo de concretização referente à presente iniciativa, nomeadamente através de troca de informação com o Governo. Mais se justifica que, face ao conjunto de domínios objeto da atividade da Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a Comissão de Assuntos Europeus concretize, também no âmbito das suas competências, formas de informação estreita e oportuna de acompanhamento da sua atividade.Palácio de São Bento, 29 de fevereiro de 2012.O Deputado Autor do Parecer, Honório Novo - O Presidente da Comissão, Paulo Mota Pinto.PARTE VI – ANEXO Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.Nota:  O parecer foi aprovado.
112 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012COMISSÃO DE ASSUNTOS CONSTITUCIONAIS, DIREITOS, LIBERDADES E GARANTIAS PARECER COM (2011) 880 final –  Proposta de Decisão do Conselho que estabelece um quadro plurianual para a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia para o período 201320171 - Introdução No quadro de acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, foi distribuído à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, a iniciativa europeia COM (2011) 880 final –  Proposta de Decisão do Conselho que estabelece um quadro plurianual para a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia para o período 2013-2017 - para o efeito previsto no Protocolo n.o 2 relativo à aplicação do Princípio da Subsidiariedade, anexo ao Tratado da União Europeia (TUE) e ao Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).2 –  Enquadramento e objectivos da proposta A Agência dos Direitos Fundamentais, criada pelo Regulamento (CE) n.o 168/2007, entrou em funcionamento em 1 de Março de 2007. Em conformidade com o artigo 5.o do Regulamento, os domínios temáticos da actividade da Agência são determinados através de um quadro plurianual quinquenal. A proposta de Decisão ora em análise visa estabelecer o quadro plurianual da Agência para o período 2013-2017.O quadro plurianual deve basear-se numa série de elementos previstos no n.o2 do artigo 5.o do regulamento, a saber: i) A Agência deve exercer as suas atribuições no âmbito das competências da União, como estabelecidas no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia; ii) O quadro plurianual deve abranger um período de 5 anos;
113 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012iii) O quadro plurianual deve respeitar as prioridades da União, atendendo às orientações das resoluções do Parlamento Europeu e às conclusões do Conselho no domínio dos direitos fundamentais; iv) O quadro plurianual deve ter em conta os recursos humanos e financeiros da Agência; v) Deve incluir disposições que garantam a complementaridade com o mandato de outros órgãos, organismos e agências da União, bem como com o Conselho da Europa e outras organizações internacionais no domínio dos direitos fundamentais; vi) O quadro plurianual deve ainda incluir a luta contra o racismo, a xenofobia e a intolerância a eles associada nas várias temáticas.Tendo presentes estes elementos, bem como os contributos do conselho de administração da Agência e da Plataforma dos Direitos Fundamentais da Agência, a Comissão propõe a inclusão, no quadro plurianual 2013-2017, dos seguintes domínios:  Acesso à justiça: este domínio pode abranger questões como uma protecção judicial efectiva, incluindo o acesso a uma justiça eficiente e independente, e a garantia de um julgamento equitativo, na linha do defendido no Programa de Estocolmo que sublinhou a necessidade de melhorar o acesso à justiça na UE. Vítimas da criminalidade: a Agência deve abranger, nomeadamente, a protecção das vítimas, os serviços de apoio às vítimas, o estatuto jurídico, a informação das vítimas sobre os seus direitos, as vítimas vulneráveis e a indemnização por danos sofridos. Sociedade de informação e, em particular, respeito pela vida privada e protecção de dados pessoais: a Agência pode recolher dados, nomeadamente sobre as implicações da Internet para os direitos fundamentais, como a protecção dos dados pessoais e da privacidade. Estas actividades podem contribuir para facilitar a aplicação do quadro jurídico alterado da UE relativo à protecção de dados. Integração de ciganos: a integração dos ciganos constitui claramente uma prioridade para a UE. A Comunicação da Comissão intitulada «Um quadro europeu para as estratégias nacionais de integração dos ciganos até 2020» solicita à Agência que proceda à recolha de dados nos 27 Estados-membros, em colaboração com outros organismos pertinentes, como a Eurofound, sobre a situação dos ciganos no que se refere ao acesso ao emprego, à educação, aos cuidados de saúde e ao alojamento, e que trabalhe com os Estados-membros com vista a desenvolver métodos de controlo capazes de proporcionar uma análise comparativa da situação dos ciganos em toda a
114 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Europa. Serão igualmente recolhidos dados de investigações específicas financiadas pelo Programa de ciências socioeconómicas e ciências humanas do Sétimo ProgramaQuadro.   Cooperação policial: com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o desaparecimento dos chamados «pilares» deve conduzir à inclusão da cooperação policial nos domínios temáticos da Agência, o que permitirá recolher dados neste domínio, desde que sejam da competência da UE e não prejudiquem os trabalhos em curso destinados a melhorar as estatísticas sobre a criminalidade.   Cooperação judiciária: a supressão dos chamados «pilares» justifica que se acrescente este domínio aos domínios temáticos da Agência. Este domínio inclui a cooperação judiciária em matéria civil e comercial, bem como em matéria penal. Esta pode recolher dados sobre questões relacionadas, entre outros aspectos, com a luta contra a criminalidade organizada, o terrorismo e o tráfico de seres humanos. Direitos da criança: a promoção e protecção dos direitos da criança é um dos objectivos da União Europeia a que o Tratado de Lisboa veio conferir mais importância. Neste domínio, a Agência pode contribuir para a aplicação do «Programa da UE para os direitos da criança». A luta contra a pobreza infantil é uma prioridade fundamental da UE e a investigação da Agência neste domínio pode contribuir para a aplicação da futura recomendação da Comissão sobre a pobreza infantil. Os trabalhos da Agência podem igualmente abranger a educação, a inclusão social e as políticas de juventude, bem como outras políticas pertinentes na União. Discriminação com base na raça, cor, origem étnica ou social, características genéticas, língua, religião ou crença, opiniões políticas ou outras, pertença a uma minoria nacional, riqueza, nascimento, deficiência, idade ou orientação sexual: Os motivos de discriminação abrangidos são os previstos no artigo 21.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, mas excluem o «sexo», dado que o EIGE (Instituto Europeu para a Igualdade de Género) ao tornar-se plenamente operacional passou a ser o responsável pela recolha de dados sobre a igualdade entre homens e mulheres e sobre a discriminação com base no sexo. Tal não deve impedir a Agência de abordar as questões relacionadas com o género ao lidar com a «discriminação múltipla» ou de incluir a perspectiva do género nos seus relatórios, em estreita cooperação com o EIGE. Este domínio temático deve permitir a cobertura da «discriminação múltipla», da discriminação no local de trabalho ou aspectos relacionados com a redução da pobreza e a inclusão social.
115 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Imigração e integração de migrantes; controlo nas fronteiras e vistos; asilo: o tratamento nas fronteiras e as condições nos centros de detenção para os imigrantes em situação regular e irregular, bem como os aspectos relacionados com as vítimas de tráfico de seres humanos, têm suscitado especiais preocupações do ponto de vista dos direitos fundamentais. A integração dos migrantes constitui um domínio temático estreitamente relacionado com a imigração em que os direitos fundamentais são também um aspecto importante. As questões relacionadas com a redução da pobreza e a inclusão social não devem ser ignoradas. A maior parte dos instrumentos legislativos no domínio das fronteiras e dos vistos contém cláusulas específicas relativas ao respeito dos direitos e das liberdades fundamentais. A prática da «definição de perfis étnicos» pode ser tratada no âmbito deste domínio temático. O asilo constitui um domínio abrangido por abundante legislação da UE, sendo os direitos fundamentais uma das suas componentes essenciais. A Agência deve continuar a recolher dados sobre esta questão, em estreita cooperação com o GEAA, e deverá prosseguir a realização de acções de formação em matéria de direitos fundamentais para os guardas de fronteira em estreita cooperação com a Frontex. Racismo, xenofobia e intolerância a eles associada: este domínio temático está previsto no próprio Regulamento. A Agência possui competências significativas na recolha de dados neste domínio. No contexto actual, é conveniente dedicar especial atenção à definição de perfis étnicos e aos discursos que incitam ao racismo e ao ódio xenófobo, bem como aos crimes de ódio, e analisar, numa perspectiva de prevenção, as tendências sociais subjacentes a esses fenómenos.     De uma forma geral, mantêm-se os domínios já aprovados para o quadro plurianual que cessará em 2012. O quadro plurianual da Agência é aprovado ao abrigo do artigo 5.o, n.o 1 do Regulamento que a criou, todavia, este artigo configura uma base jurídica secundária, pelo que a base jurídica deve ser o artigo 352.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, artigo dedicado à Agência.  Cumpre salientar que a Agência pode, a pedido do Parlamento Europeu, do Conselho ou da Comissão, e desde que os seus recursos, humanos e financeiros o permitam, trabalhar em domínios não abrangidos no quadro plurianual.  A presente proposta de Decisão não tem incidência sobre o orçamento da UE, dado que para os projectos a desenvolver já forma afectados recursos pela autoridade orçamental.
116 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 20123 –  Princípio da subsidiariedade O princípio da subsidiariedade exige que União Europeia intervenha, nos domínios que não são da sua exclusiva competência, apenas se e na medida em que os objectivos da acção considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-membros, tanto ao nível central como ao nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da acção considerada, ser mais bem alcançados ao nível da União.Atendendo a que a Agência foi criada com o intuito de proporcionar às instituições e aos órgãos comunitários, bem como aos Estados-membros da União Europeia, assistência e competências nos domínios dos direitos fundamentais aquando da aplicação do direito comunitário a fim de os ajudar a respeitar plenamente esses direitos, estamos em crer que este objectivo será melhor prosseguindo a nível da União A presente proposta de Decisão visa, assim, garantir o bom funcionamento da Agência, estabelecendo os domínios da sua actividade para o período 2013-2017, garantindo assim o efeito de assistência preconizado pela Agência, efeito alcançado de forma mais eficaz ao nível da UE, respeitando-se, deste modo, o princípio da subsidiariedade.   4 –  Parecer  Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é de parecer que a COM (2011) 880 final –  Proposta de Decisão do Conselho que estabelece um quadro plurianual para a Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia para o período 2013-2017 –  respeita o princípio da subsidiariedade e que o presente relatório deverá ser remetido à Comissão dos Assuntos Europeus. Palácio de São Bento, 8 de Fevereiro de 2012.   A Deputada Relatora, Elza Pais - O Presidente da Comissão, Fernando Negrão.
117 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012COMISSÃO DE ASSUNTOS EUROPEUSPARTE I - NOTA INTRODUTÓRIANos termos dos artigos 6.o e 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, que regula o acompanhamento, apreciação e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, bem como da Metodologia de escrutínio das iniciativas europeias aprovada em 20 de janeiro de 2010, a Comissão de Assuntos Europeus recebeu a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais [COM(2011) 895] e a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos públicos [COM(2011) 896].As supra identificadas iniciativas foram enviadas à Comissão de Economia e Obras Públicas, atento o seu objeto, a qual analisou as referidas iniciativas e aprovou um Relatório, que se anexa ao presente Parecer, dele fazendo parte integrante.Parecer COM(2011) 895  Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais COM(2011) 896 Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO relativa aos contratos públicos
118 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012PARTE II – CONSIDERANDOS1 A nível europeu as autoridades públicas gastam, todos os anos, cerca de 18% do PIB da União Europeia em bens, serviços e obras. Essa despesa pública constitui um suporte essencial do crescimento. Todavia, na atual conjuntura de restrições orçamentais e de dificuldades económicas na maioria dos Estadosmembros, a política dos contratos públicos deve, ainda mais do que era usual, assegurar uma utilização eficiente desses fundos, com vista a apoiar o crescimento e a criação de emprego e contribuir assim para a realização dos objetivos da estratégia “Europa 2020”.2. De salientar que a legislação europeia1 e as legislações nacionais abriram os mercados de contratos públicos a uma concorrência leal, o que originou uma melhor qualidade e um melhor preço para os cidadãos. Porém, face aos desafios da conjuntura atual, considera-se que a legislação existente em matéria de contratos públicos deve ser revista e modernizada.  3. Neste contexto, a Comissão propõe modernizar esse enquadramento legislativo para tentar chegar a uma política equilibrada que apoie a procura dos bens e serviços mais respeitadores do ambiente, socialmente mais responsáveis e inovadores, oferecendo procedimentos mais simples e flexíveis às entidades adjudicantes e garantindo uma maior facilidade de acesso para as Pequenas e Médias Empresas (PME).4. A reforma legislativa proposta constitui uma das dozes ações prioritárias inscritas no “Ato para o Mercado Único”2.Atentas as disposições da presente proposta, cumpre suscitar as seguintes questões:a) Da Base Jurídica A base jurídica das propostas é constituída pelos artigos 53.o, n.o 1, 62.o e 114.° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).                                                1 Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE.2 Adotado em Abril de 2011 - COM (2011) 206.
119 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012b) Do Princípio da Subsidiariedade No que concerne aplicação do princípio da subsidiariedade o mesmo é aplicável, uma vez que as propostas não são da competência exclusiva da UE.Porém, no domínio da contratação pública verifica-se uma premente necessidade de se avançar no sentido de uma maior uniformização da legislação dos Estadosmembros. Designadamente a coordenação das disposições legais, regulamentares e administrativas dos Estados-membros aplicáveis a determinados procedimentos de adjudicação de contratos públicos, não pode ser suficientemente realizado pelos Estados-membros e pode ser, por conseguinte, mais facilmente alcançado ao nível da União.Por conseguinte, as propostas em análise estão em conformidade com o artigo n.o 5 do Tratado da União Europeia (TUE). Conclui-se, portanto, que o princípio da subsidiariedade é respeitado.c) Do conteúdo da iniciativa  Tal como já foi mencionado os contratos públicos desempenham um papel fundamental na estratégia “Europa 2020”, assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos.Todavia, para que seja possível aumentar a eficiência da despesa pública, em particular facilitando a participação das pequenas e médias empresas na contratação pública, e permitir que os adquirentes utilizem melhor os contratos públicos para apoiar objetivos sociais comuns, a Comissão considera que, as atuais regras de adjudicação de contratos públicos, adotadas ao abrigo da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, ”relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação de contratos nos Setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais”,  e da Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, “relativa à coordenação dos procedimentos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços”, têm de ser revistas e modernizadas. Considerando igualmente necessário clarificar noções e conceitos básicos para garantir uma melhor segurança jurídica e incorporar alguns aspetos da jurisprudência estabelecida do Tribunal de Justiça da União Europeia neste domínio.
120 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Neste contexto, as presentes propostas apresentadas pela Comissão visam substituir o quadro legislativo vigente3 relativo aos contratos públicos, a fim de tornar os procedimentos de adjudicação mais flexíveis e permitir uma melhor utilização deste tipo de contratos para apoiar outras políticas.Por conseguinte, as propostas visam dois objetivos complementares: i) “aumentar a eficiência da despesa pública para assegurar os melhores resultados neste domínio, em termos de relação qualidade/preço. Isto implica, em particular, uma simplificação e flexibilização das regras existentes em matéria de contratos públicos. A adoção de procedimentos racionalizados, mais eficazes, beneficiará todos os operadores económicos e facilitará a participação das PME e das empresas concorrentes transfronteiras; ii) permitir que os adquirentes utilizem melhor os contratos públicos para apoiar objetivos sociais comuns, como a proteção do ambiente, a maior eficiência na utilização dos recursos e da energia, a luta contra as alterações climáticas, a promoção da inovação, do emprego e da inclusão social e a criação das melhores condições possíveis para a prestação de serviços públicos de elevada qualidade.”PARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECEREmbora introduza alterações importantes no quadro jurídico vigente, o presente conjunto de duas propostas de diretivas não muda o paradigma que tem presidido ao direito europeu, num trajeto iniciado em 1971, com a adoção da Diretiva 71/305/CEE e hoje materializado na atual geração de diretivas relativas aos contratos públicos – Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE.Focaremos esta opinião essencialmente na proposta de Diretiva COM (2011) 896, que tem um âmbito mais vasto, mas muitas das observações aqui formuladas são aplicáveis à proposta de Diretiva COM(2011) 895.   Aquela primeira proposta incide sobre o que se designa, no direito português, por contratos de empreitada de obras públicas, contratos de locação ou aquisição de bens móveis e contratos de aquisição de serviços (v. art.o 6.o, n.o 1, do Código dos Contratos Públicos). No entanto, conforme tem sido norma, a proposta de Diretiva contempla numerosas exclusões. A mais saliente é a que respeita aos contratos públicos (esta terminologia sedimenta-se agora nas diretivas) que ficam inteiramente                                                 3 Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE.
121 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012ao dispor do legislador nacional, embora este tenha também de respeitar os princípios dos tratados, como são os da livre circulação de mercadorias, da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços, bem como os princípios da igualdade de tratamento, da não descriminação, do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade e da transparência.  Para além disso, a Diretiva “mãe” remete ainda para uma outra Diretiva – como tem sucedido até aqui – os contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, que são objeto de segunda Diretiva objeto deste parecer, COM (2011) 895. Mas não se ficam por aqui as exclusões, estendendo-se por vários artigos da Diretiva, numa teia nem sempre fácil de destrinçar e, concomitantemente, de transpor para o direito interno da contratação pública.  Desta análise decorre um primeiro comentário: as Diretivas continuam a ser altamente complexas na definição do que está dentro e do que está fora do perímetro sujeito às normas comunitárias da contratação pública. O objetivo da simplificação e da redução dos custos da complexidade, inúmeras vezes invocado ao longo dos documentos justificativos e enquadradores destas propostas, não parece ser totalmente atingido. A questão que se pode colocar é se não deveria evoluir-se para uma situação de maior uniformização e codificação que pudesse dissuadir a coexistência, ao nível nacional, de numerosos regimes jurídicos, diferenciados no plano substantivo, procedimental e processual (ou contencioso).  A consequência desta complexidade será uma transposição complexa e porventura controversa. Essa complexidade será ainda acentuada se o legislador nacional, argumentando que o direito da União não obriga a abandonar categorias tradicionais do direito interno, continuar a manter conceitos como os do contrato administrativo que, sendo apenas um dos segmentos dos contratos públicos, nem sempre justificam a sua autonomização (e um regime substantivo diferenciado) dentro dos contratos públicos (regime diferenciado que se traduz, por exemplo, em que haja contratos administrativos que não estejam sujeitos ao Código dos Contratos Públicos).Notada a persistência deste pecado original e salientado que se poderiam ter dado nesta revisão passos mais arrojados no sentido de uma maior harmonização das legislações nacionais, ainda que mantendo alguma margem de discricionariedade ou de livre conformação para o legislador interno, admite-se, todavia, que os objetivos das Diretivas e as soluções desenhadas merecem em geral adesão, com uma ou outra reserva e notando que haverá questões que as doutrinas e as jurisprudências nacionais e da União têm abordado que ainda não ficam totalmente esclarecidas.
122 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Entre os objetivos merece destaque a simplificação, com vista a diminuir os custos – hoje excessivos para quem lança procedimentos de contratação e para quem apresenta candidaturas ou propostas, representando por vezes uma percentagem do valor do contrato dissuasória de uma plena concorrência –, as dificuldades para as pequenas e as médias empresas, designadamente as dificuldades transfronteiriças e o tempo de duração do procedimento pré-contratual, no caso português por vezes superior aos 180 dias apontados como média na União.A diferenciação entre os níveis central, regional e local, para a definição de distintos limiares a partir dos quais é aplicável a Diretiva, bem como a diferenciação de certos setores sociais, como a saúde e a educação, também parecem corresponder a uma justificada exigência de flexibilização. No entanto, o facto de se introduzirem estas válvulas de escape não pode querer dizer que no plano do direito interno não se deva acentuar o rigor na definição de regras de contratação pública que, embora maleáveis quando tenham de o ser, constituam um quadro rigoroso, que corporize o espírito e os princípios fundamentais do direito da União neste domínio.Inserindo-se na estratégia Europa 2020, uma das grandes inovações do regime introduzido pela Diretiva é permitir que a contratação pública seja utilizada para atingir objetivos que se inscrevem naquela estratégia. Assim, as autoridades adjudicantes, na escolha dos adjudicatários, podem introduzir critérios ou requisitos que digam respeito à inovação, ao ambiente, ao combate às alterações climáticas, à melhoria do emprego, da saúde pública e das condições sociais. Lamenta-se, contudo, que o cumprimento por parte dos candidatos à adjudicação de requisitos de responsabilidade social não seja um dos aspetos a serem ponderados e estrategicamente prosseguidos pelos adjudicantes.  Relacionado com a instrumentalização da contratação pública em relação a uma estratégia de inovação, está a criação de um novo procedimento pré-contratual designado de parceria para a inovação. Os demais procedimentos permanecem basicamente inalterados (havendo, todavia, algumas ligeiras diferenças entre as duas propostas de Diretivas).A Diretiva procura enfrentar numerosas questões que a doutrina e a jurisprudência foram enunciando a o longo dos últimos anos, em alguns casos apontando vias de resolução. Salienta-se, a título de exemplo, o tema das modificações contratuais durante a vigência do contrato, matéria até aqui versada de forma lacunar e deficiente.O artigo 72.o procura agora definir com precisão, na senda da jurisprudência, o que são modificações substanciais – que implicam uma nova adjudicação – e o que são
123 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012modificações não substanciais, que são admissíveis sem nova adjudicação. Não parecem ficar resolvidas, porém, todas as dúvidas (por exemplo sobre se uma prorrogação de um contrato, prevista ou não inicialmente, deve ser considerada uma modificação substancial).A revisão visa também uma melhoria do sistema de governação dos procedimentos pré-contratuais e da execução contratual. Preconiza-se, assim, a instituição de uma única autoridade nacional responsável pelo acompanhamento, aplicação e controlo dos contratos públicos (organismo de fiscalização). Por outro lado, os Estadosmembros têm de disponibilizar estruturas de apoio que prestem aconselhamento, orientação, formação e assistência nos planos jurídicos e económico (centros de conhecimento). Não sendo à partida contestáveis em abstrato as intenções subjacentes a estas propostas, importa garantir que as soluções a adotar não originem a criação de mais organismos públicos e não suscitem novos encargos públicos ou privados, havendo que realizar uma escrupulosa avaliação do custo-benefício. Por outro lado, importa também evitar que a intervenção de terceiras instâncias, em relação ao adjudicante e aos candidatos a adjudicatários, ou aos contraentes, se traduza em acréscimo de burocracia.Um objetivo que merece total concordância, sem embargo de não ser evidente que a Diretiva vá tão longe quanto devia, é o da transparência em relação ao efetivamente contratado. Hoje, nos termos do direito da União, os contratos públicos não estão em geral sujeitos a uma obrigação de publicação, ou de publicitação, ou de livre acesso por parte de terceiros. O mesmo se passa, em geral, no direito interno, sendo muitas vezes praticamente impossível a um terceiro ter acesso ao texto de um contrato público, mesmo quando invoque um interesse legítimo nisso, ou quando aja em defesa do interesse público. Passa a possibilitar-se, “mediante pedido por escrito, um acesso livre, direto e completo, sem qualquer encargo, aos contratos” celebrados, acima de certos valores (1.000.000 ou 10.000.000 euros). O acesso a algumas partes do contrato pode ser recusado com certos fundamentos e há um número importante de salvaguardas, mas esta solução representa um progresso em relação à situação atual, impondo-se, apenas, que as limitações e as salvaguardas não venham a ser transpostas ou interpretadas com um sentido restritivo, como por vezes sucede em relação a normas que visam assegurar uma maior transparência no exercício da função administrativa.A transposição da Diretiva para o direito interno representará um importante desafio, devendo aproveitar-se essa oportunidade para corrigir várias soluções do Código dos Contratos Públicos. Tendo em conta a importância dos valores envolvidos nos
124 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012contratos públicos, mas o enorme interesse que a aprovação destas novas Diretivas suscitará nos meios profissionais e nos agentes económicos, é opinião do relator que a Comissão dos Assuntos Europeus poderá e deverá acompanhar os desenvolvimentos subsequentes ao nível do processo legislativo comunitário, sendo expetável que o texto agora apresentado venha a sofrer significativas alterações.PARTE V – PARECEREm face dos considerandos expostos e atento o Relatório e parecer da comissão competente, a Comissão de Assuntos Europeus é de parecer que: 1.  A presente iniciativa respeita o princípio da subsidiariedade, na medida em que o objetivo a alcançar será mais eficazmente atingido através de uma ação comunitária.2.  A Comissão de Assuntos Europeus prosseguirá o acompanhamento do processo legislativo referente à presente iniciativa. Palácio de São Bento, 28 de fevereiro de 2012 .O Deputado Autor do Parecer, Vitalino Canas - O Presidente da Comissão, Paulo Mota Pinto. PARTE VI – ANEXO Relatório da Comissão de Economia e Obras Públicas Nota:  O parecer foi aprovado.
125 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Comissão de Economia e Obras PúblicasÍNDICE PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA PARTE II – CONSIDERANDOS PARTE III - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECER PARTE IV - CONCLUSÕES  Parecer da Comissão de Economia e Obras Públicas Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais, bem como, a relativa aos contratos públicos (em geral).COM (2011) 895 final e COM (2011) 896 finalAutor: Deputado João Paulo Viegas
126 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012PARTE I - NOTA INTRODUTÓRIA1. Nota PreliminarA Comissão de Assuntos Europeus, nos termos do disposto no artigo 7.o da Lei n.o 43/2006, de 25 de agosto, relativa ao acompanhamento, apreciação, escrutínio e pronúncia pela Assembleia da República no âmbito do processo de construção da União Europeia, remeteu a proposta de Directiva do Parlamento e do Conselho Europeu, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais – COM (2011) 895 final –, bem como a proposta de Diretiva do Parlamento e do Conselho Europeu relativa aos contratos públicos – COM (2011) 896 final –, à Comissão de Economia e Obras Públicas, com a finalidade de esta se pronunciar sobre a matéria constante no referido texto legal.2. Procedimento adotadoDurante a semana de 16 a 20 de janeiro, a referida proposta foi recebida pela Comissão de Economia e Obras Públicas, tendo sido posteriormente nomeado relator o Deputado João Paulo Viegas do Grupo Parlamentar do Centro Democrático Social – Partido Popular (CDS-PP).PARTE II – CONSIDERANDOS1. Enquadramento Os documentos das diretivas europeias que nos são apresentados têm como tema a contratação pública e a sua problemática. Tratam-se assim de dois documentos que, embora atinentes à mesma temática, se distinguem pelo facto de um ser de carácter genérico e outro
127 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012versar sobre os contratos relativos aos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais.2. Objeto da iniciativa2.1. MotivaçãoNo que respeita a estas duas diretivas, é manifesta a preocupação tida em conta no sentido da convergência com a estratégia da Europa 2020, que assenta num crescimento inteligente, sustentável e incluso.Dentro da estratégia acima referenciada é dado destaque a preocupações como o emprego, a eficácia, o conhecimento e a inovação.  Na aplicação dos “valores” revelados por tal estratégia europeia e no âmbito da aplicação à contratação pública dá-se destaque à necessidade da melhoria da relação qualidade/preço, através da simplificação e flexibilização das regras.  Este tipo de abordagem à contratação pública permitirá uma participação mais fácil às PME, dentro do espaço comunitário.Quem se candidata a concursos públicos deve passar a dar atenção a pormenores relacionados com objetivos sociais comuns, como sejam o ambiente, a energia e outros.O documento chamado à colação foi “alvo” de uma vasta consulta pública, realizada posteriormente ao lançamento do livro verde para a modernização e eficiência da contratação pública.2.2. Descrição do objeto  Consulta prévia das partes interessadasNuma primeira fase foi constituído um grupo de trabalho com o intuito de construir o Livro Verde sobre a modernização da política de contratos públicos
128 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012da UE, algo que foi conseguido a 27 de janeiro de 2011. Posteriormente recorreu-se a uma vasta consulta pública que pudesse identificar quais as alterações legislativas que deveriam ser propostas para facilitar os mecanismos de contratação. A consulta pública em causa terminou a 18 de abril de 2011 e teve em consideração a opinião de vários interessados, nomeadamente as autoridades centrais dos Estados-Membros, adquirentes públicos locais e regionais, empresas, meios académicos, organizações da sociedade civil e cidadãos a título individual.Da consulta pública em causa surgiram vários contributos, que genericamente recomendam uma atenção focalizada no alívio dos encargos administrativos e simplificação dos procedimentos, salvaguardando-se sempre os setores especiais de contratação. Avaliação de impacto prévioA diretiva em causa levará a uma consequente transposição e adaptação das ordens jurídicas internas, considerando a melhoria da flexibilidade contratual, que permite uma maior participação das PME, e o aumento da eficiência contratual, não só pelo facto de passarem a estar disponíveis novos mecanismos de contratação, mas porque passa a ser maior a oferta para as entidades adjudicantes, considerando o aumento da transparência, bem como o custo da adjudicação ao longo da sua vida.O texto Europeu que aqui entra em análise tem ainda um impacto no âmbito da fiscalização, pois é proposto que a entidade fiscal seja transversal a todo o procedimento contratual, levando isto a uma fusão de várias entidades que se encontram dispersas pelos vários momentos processuais.
129 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Resumo da ação propostaMuitas vezes, há um entrave entre o texto da lei e a compreensão dos destinatários. Assim são feitas propostas no sentido de facilitar esse mesmo entendimento, o que será realizado através de pequenos ajustes e alterações.A proposta refere uma maior flexibilidade para o contratante, recorrendo-se para isso à simplificação e modernização dos procedimentos, recomendandose ainda o recurso aos suportes eletrónicos.O contrato público significa, por vezes, divergência entre o que se pretende alcançar e os gastos associados à contratação. Por isto mesmo, entende-se hoje que deve haver um sentido estratégico no que respeita ao seu uso.Promove-se neste diploma a utilização de ferramentas que tenham em consideração não só o custo do contrato, mas também o custo do bem ao longo do seu ciclo de vida.Enfrentamos uma nova realidade, a Europa e o Mundo têm uma série de desafios entre mãos e a própria contratação pública tem que os enfrentar.Perspetivando isto mesmo, a Diretiva prevê que se estabeleçam sanções para quem (sendo concorrente ao contrato) viole legislação social, laboral ou ambiental. As sanções podem mesmo determinar a exclusão de operadores.Os diplomas europeus propõem que no âmbito da contratação se distingam os contratos que versem sobre matéria social específica. Os interesses coletivos devem ter uma ponderação distinta, estabelecendo-se para estas situações regras menos restritivas que garantam eficácia na ação.Preocupação transmitida pela Diretiva é o combate à corrupção. Para isso propõem-se medidas que reduzam ao mínimo a desconfiança, promovendo-se regras mais fechadas no que respeita aos conflitos de interesses, à conduta ilícita ou ainda às vantagens desleais.A cooperação administrativa deve assim ser um desígnio, devendo avançar-se no sentido da partilha de informações e melhoramento das práticas entre instituições.Posto isto, dá-se destaque às seguintes medidas:Os instrumentos clássicos à disposição de quem pode realizar contratos públicos passam a contar com mais uma figura, os chamados “procedimentos
130 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012por negociação com abertura prçvia de concurso”, podendo-se assim alcançar valores mais atrativos para a entidade adjudicante.Medida importante e que é referida pelas Diretivas é a subdivisão do contrato em lotes e o pagamento direto aos subcontratantes.Também a transparência deve ser tida em conta, devendo as autoridades competentes, no momento da adjudicação, transmitir o texto do contrato aos organismos de fiscalização e aos interessados.No que respeita à fiscalização, a proposta vai no sentido de se designar uma autoridade nacional com responsabilidade transversal em tudo que respeita o contrato público.2.3. Caso Português Em Portugal, está em vigor o Decreto-Lei n.o 18/2008 de 29 de janeiro (Código dos Contratos Públicos), que revogou: o Decreto-Lei n.o 59/99, de 2 de março (empreitadas de obras públicas); o Decreto-Lei n.o 197/99, de 8 de junho (aquisições de bens e serviços); e o Decreto-Lei n.o 223/2001, de 9 de agosto (empreitadas e aquisições no âmbito dos sectores especiais).A harmonização da legislação europeia é hoje uma necessidade sentida por Portugal, existindo doutrina que defende que essa harmonização é um fator de estabilidade não só do país, mas também da própria UE. Não podem desta forma existir disparidades elevadas.A fiscalização do contrato público é em Portugal efetuada pelo Tribunal de Contas. As dúvidas de caráter judicial são da competência dos Tribunais, sendo que em sede de recurso a tutela é dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Supremo Tribunal Administrativo.  3.Base JurídicaA base jurídica da proposta é constituída pelos artigos 53.o, n.o 1, 62.o e 114.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).
131 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 20123.1.Princípio da SubsidiariedadeAs definições gerais dos conceitos de subsidiariedade e de proporcionalidade encontram-se nos n.os 2 e 3 do artigo 5.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia (Tratado CE). O Protocolo n.o 30 do Tratado fornece indicações mais pormenorizadas relativamente à aplicação destes dois princípios.A subsidiariedade constitui um princípio diretor para a definição da fronteira entre as responsabilidades dos Estados-Membros e da UE, ou seja, quem deve agir? Se a Comunidade tiver competência exclusiva na área em causa, não existem dúvidas acerca de quem deve agir e a subsidiariedade não se aplica.No caso de partilha de competências entre a Comunidade e os EstadosMembros, o princípio estabelece claramente uma presunção a favor da descentralização. A Comunidade só deve intervir se os objetivos da ação prevista não puderem ser suficientemente realizados pela ação dos EstadosMembros (condição da necessidade) e se puderem ser mais adequadamente realizados por meio de uma ação da Comunidade (condição do valor acrescentado ou da eficácia comparada).Relativamente à contratação pública, verifica-se exatamente isto, há uma necessidade extrema de se caminhar num sentido de uniformização legislativa dos Estados-Membros. Só assim se podem cumprir os desígnios dos documentos, que preveem uma maior eficiência no âmbito contratual público.Assim, não há violação do princípio da subsidiariedade.3.2.Princípio da proporcionalidadeA proporcionalidade constitui um princípio orientador sobre o modo como a União deve exercer as suas competências, tanto exclusivas como partilhadas (qual deve ser a forma e natureza da acção da UE?). Tanto o artigo 5.o do Tratado CE como o Protocolo estabelecem que a acção da Comunidade não
132 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012deve exceder o necessário para atingir os objectivos do Tratado. As decisões devem privilegiar a opção menos gravosa.As presentes Diretivas têm por função uma orientação para os vários ordenamentos jurídicos da União Europeia, visto que se respeita a possibilidade de adequação da directiva às mesmas, bem como se utilizam mecanismos equilibrados e que não violam o princípio da proporcionalidade.PARTE III - OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECERA contratação pública é uma experiência com largos anos, que tem contribuído para o desenvolvimento do país e de várias regiões. O tempo que decorreu levou-nos a identificar e ir corrigindo algumas matérias associadas ao próprio uso do mecanismo. O recurso cada vez maior à contratação pública, para além de ter fomentado a concretização de vários projetos e promover a aquisição de vários bens e serviços, significa hoje um fator de crescimento económico. Isto tendo em consideração que várias empresas encontram aqui uma grande fatia da sua faturação.O interesse público consta como matéria de fundo neste documento.Conseguir que os dinheiros públicos tenham uma dimensão de utilidade cada vez mais adequada aos custos deve ser uma verdadeira preocupação.  Entendo eu assim que este foi o motivo que levou à necessidade de se fazerem adequações à diretiva comunitária e estas são orientações que nos conduzem no sentido de uma maior correspondência com o interesse público.
133 | II Série A - Número: 135 | 6 de Março de 2012Os novos desafios da contratação pública devem servir os interesses das pessoas, mas é necessário ponderar cada vez mais a situação financeira que se vive. Há, por isso mesmo, novos cuidados a ter em conta. Para que possam existir cada vez mais entidades do lado da oferta (no âmbito da contratação pública) devem salvaguardar-se mecanismos que promovam igualdade entre os privados, promovendo-se assim uma concorrência justa.Outra sensibilidade de grande importância que aqui está retratada e que me apraz dar “eco” é a adequação da contratação pública no sentido de permitir uma maior participação das PME. Estas têm sido motores de desenvolvimento de muitas regiões do país e verdadeiros parceiros estratégicos para o futuro económico de Portugal.Mais controlo e transparência é um objetivo da mais elementar justiça e que vai ao encontro das mais básicas regras de respeito pelos contribuintes, pelo que a fiscalização tem que passar a ser mais atenta e mais eficaz. Medidas que promovam a transparência devem ser uma referência, temos que promover o controlo da concretização contratual.Contratar com eficiência, com respeito pelo meio ambiente, com garantias de qualidade nos serviços prestados à administração pública e às inúmeras instituições que a representam. Estas são orientações da maior importância e respeitam também as “metas” da estratégia 2020 da Europa.A uniformização europeia, quanto a esta matéria, torna-se assim necessária, na medida em que havia legislação dos vários Estados-membros com abordagens completamente distintas.Acredito desta forma que as diretivas em causa podem promover uma concorrência mais justa, uma maior fiscalização e um acesso a preços mais baixos com garantias de maior qualidade e transparência.