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284 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009299As normas que a queixosa invoca (artigo 15o, no 2, alíneas r) e s) do Estatuto do Medicamento), que prevêem que a AIM do medicamento deve ser acompanhado da indicação de elementos confidenciais bem como de uma “versão não confidencial dos documentos” têm também em vista permitir ao INFARMED cumprir as suas obrigações em matéria de publicação (artigo 30o, nos 4 e 5 do Estatuto do Medicamento). E não se encontravam em vigor quando foram concedidas as AIM do medicamento a cuja documentação a queixosa pretende aceder. Além do mais, essas disposições são ineficazes por carecerem de regulamentação, que está em fase de ultimação.Tal como será objecto de regulamentação a definição dos critérios que presidirão, em caso de dúvida, à apreciação e decisão, pelo Presidente do INFARMED sobre se certo documento é ou não reservado (artigo 188o, no 4 do Estatuto do Medicamento).II – Direito1. A entidade requerida, instituto público, encontra-se sujeita à LADA (cfr.artigo 4o, no 1, alínea c), da LADA).2. De acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA, considera-se documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome.O regime geral do acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA, nos termos do qual todos “sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”. São, em princípio, de acesso livre e generalizado.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso.Refere o artigo 6o, no 3, da LADA que “[o] acesso aos documentos administrativos preparatórios de uma decisão ou constantes de processos não concluídos pode ser diferido até à tomada de decisão, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano após a sua elaboração”.O no 6 do mesmo artigo refere que: “[u]m terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade”, sendo que nos termos do no 7 “[o]s documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são
285 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009298objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada”.3. O Tribunal Constitucional, através do acórdão no 254/99, de 4 de Maio, entendeu conforme à Constituição a possibilidade de a Administração (no caso o INFARMED) restringir o acesso a documentos para efeito de preservação de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.Segundo o INFARMED, a informação que permitirá à requerente satisfazer os interesses invocados foi considerada confidencial pela jurisprudência do STA.De facto, o STA já se pronunciou sobre ao acesso a documentos constantes de AIM de medicamentos e o Parecer da CADA no 209/2003, acompanhando o Acórdão de 10.7.1997, “reconheceu o direito de informação aos seguintes elementos:a) Aos elementos essenciais para a instrução de processos de defesa de direitos de autor e industriais, nomeadamente quanto às certidões das decisões proferidas no processo administrativo de autorização de introdução no mercado de um medicamento, bem como nos processos do pedido a que se referem ao artigos 13o («renovação da autorização») e 14o («alteração de medicamentos autorizados») do DL 72/91, bem como às certidões dos respectivos pedidos, e ainda quanto aos elementos destes processos relativos à composição qualitativa e quantitativa dos componentes (parte II, A do anexo I da Portaria no 161/96);b) Aos elementos relacionados com o interesse colectivo na fiscalização da qualidade, da aptidão clínica e do perigo tóxico do medicamento, nomeadamente quanto (à) documentação toxicológica e farmacológica (parte III, A a Q do Anexo I), aos ensaios clínicos (parte IV, B-1, do anexo I da Portaria 161/91) e aos relatórios de inspecção a que se refere o artigo 91o do DL 72/91.Ficariam, deste modo, abrangidos pela proibição de consulta e passagem de certidão ”toda a restante documentação entregue para instrução dos processos em questão, referida no Anexo I da Portaria 161/96, nomeadamente a relativa ao modo de preparação, ao controlo das matérias-primas, ao controlo efectuado nas fase intermédias de fabrico, ao controlo do produto acabado, aos ensaios de estabilidade de biodisponibilidade/bioequivalência e de farmacologia” (tal como refere o INFARMED).Ou seja, o INFARMED, fundamentando (sobre o dever de fundamentação, cfr.entre outros o Parecer da CADA no 81/20081), pode indeferir o pedido de aces——————1 Disponível em www.cada.pt.
286 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009301so à informação considerada confidencial, à qual se refere o artigo 6o, no 6 da LADA.No entanto, como já antes assinalámos, a requerente apenas solicitou o acesso à informação não confidencial, àquela que não está abrangida pela referida proibição. E caberá à requerente, não ao INFARMED, determinar se essa informação é ou não relevante para satisfazer os seus interesses.   4. Sustenta o INFARMED que lhe é impossível expurgar dos documentos a informação reservada existente.O INFARMED, para além de dever facultar o acesso à informação não confidencial, deve nos termos do artigo 6o, no 7, da LADA comunicar parcialmente a informação constante de documentos administrativos sujeitos à restrição de acesso, com expurgo da mencionada informação confidencial.De referir que “[e]m casos excepcionais, se o volume ou a complexidade da informação o justificarem, o prazo referido no no 1 pode ser prorrogado, até ao máximo de dois meses, devendo o requerente ser informado desse facto com indicação dos respectivos fundamentos, no prazo máximo de 10 dias.”O INFARMED, pese embora as dificuldades invocadas, as quais apenas são genericamente referidas e não concretamente identificadas, deve diligenciar no sentido de dar cumprimento ao princípio da administração aberta, estabelecido no artigo 268o, no 2, da CRP.O direito de acesso à informação é tido como um direito fundamental dos administrados, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciados na CRP e sujeito ao respectivo regime (cfr. artigos 17o e 18o da CRP), não podendo a Administração agir de forma a restringir o seu exercício em razão da existência de meras dificuldades relacionadas com os recursos que tenha disponíveis.5. Quanto à possibilidade do acesso à informação poder levar à sua comercialização, acarretar prejuízos para Portugal ou levar ao incumprimento de normas da UE, tal argumentação não procede.Com efeito, o Estatuto do Medicamento é também a transposição para a ordem interna de direito comunitário. Como a LADA é igualmente transposição para a ordem jurídica nacional da Directiva no 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de Novembro.Representa ainda a concretização do mencionado princípio da transparência da Administração Pública.Com efeito, o Estatuto do Medicamento trata da questão da confidencialidade e do acesso à informação com algum detalhe.Nos termos do artigo 15o, no 2, alíneas r) e s), a AIM de um medicamento decorre de pedido acompanhado de “[i]ndicação dos elementos em relação aos
287 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009300quais deve ser garantida a confidencialidade, após a eventual concessão da autorização, acompanhada da respectiva fundamentação, em cada caso”, e ainda por “[v]ersão não confidencial dos documentos abrangidos pelo disposto na alínea anterior”.De acordo com o artigo 188o, no 3, a consulta dos processos e a passagem de certidões regem-se pelo CPA e pela LADA.Nos termos do no 4 do mesmo artigo “em caso de dúvida, compete ao presidente do órgão máximo do INFARMED determinar, por despacho, se certo elemento ou documento é classificado ou é susceptível de revelar um segredo comercial, industrial ou profissional ou um segredo relativo a um direito de propriedade literária, artística ou científica”.Por sua vez o no 5, ainda do mesmo artigo refere que “[o] INFARMED pode estabelecer regras relativas à identificação, pelos requerentes ou apresentantes de quaisquer documentos ou informações, dos elementos em relação aos quais estes consideram dever ser garantida a confidencialidade, bem como relativamente à apresentação de versões não confidenciais dos mesmos documentos”.O INFARMED, desde a entrada em vigor do novo Estatuto do Medicamente, está obrigado a determinar, a partir do momento em que lhe é solicitada autorização para comercialização de um medicamento, quais os documentos, que, constando do correspondente processo, devem (ou não) ser considerados confidenciais. E face a um pedido de acesso aos mesmos, em caso de dúvida, tem o respectivo presidente a possibilidade de decidir sobre a sua classificação como tal.Assim, não se vislumbra como pode o cumprimento do estatuído na LADA e no Estatuto do Medicamento acarretar as consequências enunciadas pelo INFARMED, pois que a confidencialidade e a reserva da informação sempre poderão e deverão ser mantidas6. O INFARMED, na resposta dada à CADA, refere existir uma questão prejudicial.Nos termos do artigo 31o, no 1, do CPA “[s]e a decisão final depender da resolução de uma questão da competência de outro órgão administrativo ou dos tribunais, o procedimento deve ser suspenso até que o órgão ou tribunal competente se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto resultarem graves prejuízos”.Entende a doutrina que “[q]uestões prejudiciais num procedimento administrativo são aquelas que, sendo das atribuições, competência ou jurisdição de outro órgão administrativo ou dum tribunal, condicionam, contudo, em termos de facto ou de direito, a decisão desse procedimento; e, portanto, para que
288 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009O procedimento de acesso a documentos administrativos inicia-se com um requerimento sobre o qual deve ocorrer a decisão administrativa. E no caso de essa decisão não satisfazer o requerente, este pode recorrer aos tribunais administrativos, intentando um processo de intimação (cfr. artigo 104o e ss CPTA), ou apresentar queixa à CADA, cuja decisão (artigo 15o, no 4) implicará eventual reapreciação administrativa (artigo 15o, no 5) que poderá ser objecto de processo de intimação (artigo 15o, no 6). O recurso à via jurisdicional ou à administrativa está, desta forma, na disponibilidade do requerente.Na presente situação, os processos de intimação pendentes em tribunal dizem respeito a pedidos de acesso diversos daquele que está na origem da presente queixa. E são também diversos os dossiers de registo a que respeitam os referidos pedidos.Assim sendo, podemos concluir pela inexistência da referida questão prejudicial.7. O INFARMED afirma a inexistência de interesse legítimo no acesso à informação por parte da requerente.Do pedido de acesso resulta que a requerente pretende aceder às partes não confidenciais do processo apesar de indicar, ainda, as razões que, na sua perspectiva, lhe conferem interesse no acesso.Estando em causa o acesso a documentos de acesso livre e generalizado (cfr.artigo 5o da LADA) tem a requerente, como qualquer pessoa, direito de livre acesso aos mesmos.E este acesso implica a comunicação parcial da informação sujeita a restrições de acesso nos termos do artigo 6o, no 7, com expurgo da informação que a requerente denomina de confidencial.Do exposto resulta, ainda, que a informação contendo os segredos a que se refere o artigo 6o, no 6, não pode ser comunicada à requerente.A requerente, como qualquer outra pessoa, não tem que invocar qualquer interesse legítimo no acesso à informação não confidencial, pelo que não há necessidade de apurar se os interesses invocados pela requerente lhe conferem legitimidade no acesso, uma vez que não está em causa o acesso a informação confidencial.8. A AIM do medicamento a que diz respeito a documentação requerida foi ——————2 Cfr. Mário Esteves de Oliveira e outros, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2a Edição, Almedina; Coimbra, 1999, p.198 e 199.II SÉRIE-E — NÚMERO 27___________________________________________________________________________288Consultar Diário Original
289 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009302aprovada na vigência do anterior Estatuto do Medicamento (Decreto-Lei no 72/91, de 8 de Fevereiro).Este diploma, no seu artigo 17o referia que “[s]ão confidenciais os elementos apresentados à DGAF para a instrução dos processos a que se refere o presente diploma, ficando os funcionários que deles tenham conhecimento sujeitos ao dever de sigilo”.Contudo, esta afirmação não podia deixar de ser entendida de acordo com a CRP e a LADA no que respeita à informação não confidencial.Ao pedido de acesso à informação efectuado já na vigência do novo Estatuto do Medicamento não pode deixar de se aplicar este, sendo certo que a solução da CRP e da LADA sempre exigiriam que o acesso à informação não confidencial fosse deferido.Por isso, o INFARMED deve determinar, fundamentadamente, tal como se encontra estabelecido no referido artigo 15o, no 2, alíneas r) e s), no novo Estatuto do Medicamento (ainda que os documentos solicitados respeitem a AIM de medicamento concedida na vigência do antigo Estatuto do Medicamento), quais os documentos, de entre os requeridos, que devem ser considerados confidenciais.Uma vez realizado esse trabalho, deve facultar à requerente (tal como é solicitado) o acesso aos documentos não sujeitos à restrição de acesso.De notar que “[a] entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos” (cfr. artigo 11o, no 5, da LADA).Neste sentido se pronunciou esta Comissão em 4.6.2008, Parecer no 141/20083.III – ConclusãoEm face do exposto, deve ser facultado o acesso à informação não confidencial solicitada, respeitante à autorização de introdução no mercado do referido medicamento.Lisboa, 2 de Julho de 2008Diogo Lacerda Machado (Relator) - Luís Montenegro - David Duarte - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - João Perry da Câmara - António José Pimpão (Presidente)——————3 Disponível em www.cada.pt.
290 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009Requerente: Conselho de Administração do Centro Hospitalar do (...)I – Os factos 1. A Companhia de Seguros Cardif solicitou ao Centro Hospitalar do (...), informação de saúde de A, falecida, com vista ao pagamento de indemnização referente “a uma apólice do Ramo Vida”:– “Data desde quando a falecida era assistida (no) Hospital”;– “Indicação da especialidade das consultas em que era assistida e respectivas datas e motivos”;– “Se dos registos clínicos existentes consta a data desde quando a mesma sofria de diabetes mellitus tipo II, insuficiência cardíaca e obesidade mórbida”.2. O Centro Hospitalar do (...) solicitou à requerente “cópia das condições do contrato subscrito pela segurada, nomeadamente da cláusula que especifica qual a informação clínica necessária no caso de ser accionado o seguro”.Em resposta, a requerente enviou ao Centro Hospitalar do (...) cópia das condições gerais e particulares do contrato em apreço.No ponto 7 das condições gerais, com a epígrafe “Exclusões”, prevê-se o seguinte: “Salvo qualquer disposição em contrário expressa nas Condições Particulares, encontra-se sempre excluída a ocorrência de qualquer sinistro coberto pelas Garantias desta apólice no caso de se verificar qualquer das seguintes situações:7.1. Quanto à data da manifestação do sinistroSinistro verificado antes da data de adesão da Pessoa Segura;Sinistro resultante de afecção existente à data de adesão da Pessoa Segura e da qual tenha a mesma conhecimento”.No ponto 9 das condições gerais, referente aos deveres das partes contratantes, diz-se o seguinte:“9.1. Da SeguradoraA Seguradora tem o dever de:a) Pagar as indemnizações às quais for obrigada pela presente apólice, após confirmação do enquadramento de cada sinistro no âmbito e garantias da mesma;(...)9.3. Da pessoa SeguraA pessoa Segura tem o dever de:II SÉRIE-E — NÚMERO 27___________________________________________________________________________290Consultar Diário Original
291 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009304Responder com verdade e rigor às questões que lhe sejam colocadas, quer aquando do pedido de adesão ao seguro, quer aquando da eventual ocorrência de qualquer sinistro coberto pela apólice;Disponibilizar-se para efectuar exames médicos que eventualmente lhe sejam solicitados pela Seguradora, quer aquando do pedido de adesão quer em caso de sinistro;Fornecer à Seguradora todos os documentos por esta julgados necessários para a apreciação do cumprimento das condições de Adesão ou da verificação das circunstâncias de um sinistro”.No ponto 11.4 das mesmas condições gerais, com a epígrafe “Pagamento de Indemnizações”, prevê-se o seguinte:“O pagamento de uma indemnização será processado da seguinte forma:a) Morte ou invalidez: Pagamento do Capital Seguro de uma só vez (...) a ter lugar após a recepção e análise, por parte da Seguradora, dos documentos necessários à determinação das circunstâncias do sinistro e do apuramento da responsabilidade de indemnizar”.3. O Centro Hospitalar do (...), vem agora solicitar a emissão de um parecer sobre a possibilidade de revelação da informação requerida.II - Apreciação jurídica1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei no 46/2007, de 24 de Agosto): “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos”.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso: – Quando os documentos contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor, ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada - informação nominativa (no 5 do artigo 6o da LADA);– Quando os documentos contenham “segredos de empresa” (no 6 do artigo 6o da LADA);– Quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (nos 1, 2, 3 e 4 do artigo 6o da LADA).2. O direito de acesso à informação está sujeito a limites ou restrições, para salvaguarda de outros bens constitucionalmente tutelados e de direitos que
292 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009307com eles entrem em colisão, nomeadamente referentes à dignidade da pessoa humana, direitos das pessoas à integridade moral, ao bom nome e reputação, à palavra, à imagem, à privacidade, restrições impostas pelo segredo de justiça ou pelo segredo de Estado1.3. Documentos nominativos são, para efeitos da LADA, os documentos administrativos que contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada [cfr. artigo 3o, no 1, alínea b) da LADA].São de classificar como documentos nominativos, por exemplo, os que revelem informação de saúde ou da vida sexual.Os documentos nominativos são comunicados, apenas:a) À pessoa a quem os dados digam respeito;b) A terceiros munidos de autorização escrita;c) A terceiros que demonstrem possuir interesse directo, pessoal e legítimo no acesso (no 5 do artigo 6o da LADA).4. É doutrina desta Comissão que se devem considerar de carácter nominativo, e portanto de acesso reservado, os documentos que contenham dados do género daqueles cujo acesso vem pedido, uma vez que se reportam a matéria abrangida pela reserva da intimidade da vida privada.Tem-se entendido também que a subscrição, pelo segurado, de apólice cujas condições gerais (ou particulares) prevejam a obrigação de, por sua morte, serem apresentados à seguradora certos documentos nominativos a ele respeitantes, equivale a autorização escrita para a seguradora ter acesso a tais documentos.Nos termos do contrato em causa, o pagamento das importâncias seguras ficou dependente, em caso de morte da pessoa segura, da apresentação de “documentos necessários à determinação das circunstâncias do sinistro e do apuramento da responsabilidade de indemnizar”.5. Verificando-se a existência de autorização, concedida pelo titular, para que a seguradora aceda aos seus dados clínicos, deve ser facultado o acesso requerido, limitado ao necessário para cumprir a cláusula constante do contrato.——————1 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4a Edição, Volume I, Coimbra Editora, 2007, pp. 573-574; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 430; J. Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, pp. 59 e ss.
293 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009306Considera esta Comissão que a informação requerida é necessária “à determinação das circunstâncias do sinistro e do apuramento da responsabilidade de indemnizar”. Deve, assim, ser facultada à referida Companhia de Seguros.Conforme dispõe o artigo 8o, no 2, da LADA, “os documentos nominativos comunicados a terceiros não podem ser utilizados para fins diversos dos que determinam o acesso, sob pena de responsabilidade por perdas e danos, nos termos legais”.III – ConclusãoFace ao exposto, esta Comissão é de parecer que deve ser facultado à requerente o acesso à informação clínica indicada.  Comunique-se.Lisboa, 2 de Julho de 2008Renato Gonçalves (Relator) - Luís Montenegro - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Artur Trindade - João Perry da Câmara - António José Pimpão (Presidente)
294 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009309Parecer no 185/2008Data: 2008.07.02Processo no 225/2008Requerente: Director Regional de Planeamento e Saúde Pública da Região Autónoma da MadeiraI – Factos e pedido1. Em 7.5.2008, A, solicitou ao Director Regional de Planeamento e Saúde Pública da Região Autónoma da Madeira o acesso aos resultados de determinadas análises mandadas efectuar por esta entidade junto de (...).Essas análises foram solicitadas na sequência da denúncia de uma situação de infecção por uma bactéria, eventualmente ocorrida em determinada unidade hoteleira, da qual terá resultado o falecimento do pai do requerente.Segundo o requerente, é “necessário apurar responsabilidades e extrair consequências” da situação referida.2. A entidade requerida, em 28.5.2008 solicitou o parecer da CADA sobre a comunicação dos documentos em causa (dos quais remeteu cópia), por dos mesmos poder constar informação sobre a vida interna de uma empresa.II – Direito1. A entidade consulente que é um serviço da administração da Região Autónoma da Madeira, encontra-se sujeita à Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, Lei do Acesso aos Documentos Administrativos, LADA [cfr. artigo 4o, no 1, alínea a)].2. De acordo com a alínea a) do no 1 do artigo 3o da LADA, considera-se documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, electrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4o, ou detidos em seu nome.O regime geral do acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA, nos termos do qual todos “sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo”. São, em princípio, de acesso livre e generalizado.A LADA identifica no entanto algumas restrições ao direito de livre acesso, entre as quais a assinalada no artigo 6o, no 6, que refere o seguinte: “[u]m terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo,
295 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009308pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.”Nos termos do no 7 do mesmo artigo, “[o]s documentos administrativos sujeitos a restrições de acesso são objecto de comunicação parcial sempre que seja possível expurgar a informação relativa à matéria reservada.”3. Sobre a matéria do segredo comercial, industrial ou sobre a vida interna das empresas, a CADA, no seu Parecer no 81/2008 1, refere o seguinte:“o relevo dado ao segredo das empresas (...) funda[-se] na convicção de que “o segredo é a alma do negócio”, cobrindo, por isso, tal segredo aquela informação cuja divulgação poderia provocar consequências gravosas.Integram o conceito de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida das empresas, por exemplo, “os aspectos particulares de financiamento, as previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade” (cfr. parecer da CADA no 38/2005) (...)Como se refere no Parecer no 44/2002 da CADA, que aqui se acompanha de perto, “(e)sta possibilidade de recusa destina-se a proteger o interesse concorrencial dos operadores económicos, justificando-se tal protecção na estrita medida em que a publicitação seja susceptível de causar uma lesão séria àquele interesse”.“Quer isto dizer que esta restrição ao direito de acesso (ou possibilidade de restrição) não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses ou valores em confronto - o(s) interesse(s) da(s) empresa(s) e os interesses públicos relacionados com a transparência da Administração” (Parecer no 44/2002).Trata-se, assim, de um poder da Administração. Mas de um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados por lei. E este poder vinculado deve ser exercido, como se nota no referido Parecer no 44/2002, “segundo um princípio de transparência, isto é fundamentadamente, explicitando-se as razões por que a decisão da Administração se orienta num sentido ou noutro”.Decorre do que ficou exposto que, quando a Administração entenda recusar o acesso a documentos por considerar que a respectiva divulgação é susceptível de pôr “em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”, o deverá fazer sempre de um modo fundamentado, isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa ——————1 Disponível em www.cada.pt.
296 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009311documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores. Haverá, pois, que indicar o “porquê” dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo [ou outro, que ao caso se aplique], se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou, por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.”4. Os documentos cujo acesso é requerido (aqueles de que constam os resultados das análises - relatório de ensaio/análise bacteriológica de água) são documentos administrativos de acesso livre e generalizado.Com efeito, tais documentos estão na posse de uma entidade sujeita à LADA [cfr. artigo 3o, no 1, alínea a)], e foram elaborados por uma entidade pública igualmente sujeita àquela lei. E, apesar de as análises terem sido realizadas a água colhida junto de um entidade privada, dos mesmos não constam segredos sobre a respectiva vida interna.5. Ainda que assim não fosse entendido, o requerente, tendo em conta que considera “necessário apurar responsabilidades e extrair consequências” relacionadas com as circunstâncias do falecimento do pai, teria sempre interesse directo, pessoal e legítimo no acesso aos resultados das análises (cfr. artigo 6o, no 6 da LADA).III – ConclusãoFace ao exposto, deve ser facultado ao requerente o acesso aos documentos de que constam os resultados das análises referidas.Comunique-se.Lisboa, 2 de Julho de 2008Luís Montenegro (Relator) - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - João Perry da Câmara - António José Pimpão (Presidente)
297 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009310Parecer no 186/2008Data: 2008.07.23Processo no 178/2008 Requerente: Instituto do Cinema e do AudiovisualI - Os factos 1. No âmbito das suas actividades, o Instituto do Cinema e do Audiovisual (ICA) tem sido confrontado com pedidos de acesso:a) Quer a concursos (“envolvendo quer elementos apresentados por outros candidatos quer produzidos pelos peritos e jurados que intervêm na avaliação”);b) Quer aos contratos celebrados entre o ICA e as personalidades ou entidades beneficiárias.O ICA tem dúvidas quanto ao acesso à informação requerida, designadamente:– Aos elementos de natureza eminentemente técnico-artística, tal como a simples “ideia” quanto a um possível argumento cinematográfico cuja escrita se pretende ver apoiada;– Aos elementos relativos à montagem financeira dos projectos e ao desenvolvimento e calendarização dos trabalhos de produção.2. Contactado pelos serviços de apoio da CADA, o requerente veio ainda comunicar que os contratos celebrados entre o ICA e as personalidades ou entidades beneficiárias integram, em anexo, uma calendarização da produção. E notou também que existem dúvidas quanto à possibilidade legal de comunicação desses elementos - calendarização da produção.  II – Apreciação jurídica1. O princípio geral do regime de acesso aos documentos administrativos consta do artigo 5o da LADA (Lei de Acesso aos Documentos Administrativos - Lei no 46/2007, de 24 de Agosto): “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos”.A LADA identifica no entanto, expressamente, algumas restrições ao direito de livre acesso:a) Quando os documentos contenham, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciações ou juízos de valor, ou informações abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada - informação nominativa (no 5 do artigo 6o da LADA);b) Quando os documentos contenham “segredos de empresa” (no 6 do artigo 6o da LADA);
298 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009313c) Quando haja razões para diferir ou protelar o acesso (nos 1, 2, 3 e 4 do artigo 6o da LADA).Importa ainda notar que o direito de acesso à informação está sujeito a limites ou restrições, para salvaguarda de outros bens constitucionalmente tutelados e de direitos que com eles entrem em colisão, nomeadamente referentes à dignidade da pessoa humana, direitos das pessoas à integridade moral, ao bom nome e reputação, à palavra, à imagem, à privacidade, restrições impostas pelo segredo de justiça ou pelo segredo de Estado1.2. A CADA tem entendido que o relevo dado ao segredo das empresas se funda na convicção de que “o segredo é a alma do negócio”, cobrindo, por isso, tal segredo aquela informação cuja divulgação poderia provocar consequências gravosas.Integram o conceito de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida das empresas, por exemplo, “os aspectos particulares de financiamento, as previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), as estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade” (cfr.parecer da CADA no 38/2005).Ora, nos termos do no 6 do artigo 6o da LADA, um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade.Se não estiver munido de autorização, nem demonstrar que possui um interesse directo, pessoal e legítimo, a entidade requerida deverá recusar o acesso (aos “segredos de empresa”).Como se refere no Parecer no 44/2002 da CADA, “(e)sta possibilidade de recusa destina-se a proteger o interesse concorrencial dos operadores económicos, justificando-se tal protecção na estrita medida em que a publicitação seja susceptível de causar uma lesão séria àquele interesse”.“Quer isto dizer que esta restrição ao direito de acesso (ou possibilidade de restrição) não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses ou valores em confronto - o(s) interesse(s) da(s) empresa(s) e os interesses públicos relacionados com a transparência da Administração” (Parecer no 44/2002).Trata-se, assim, de uma faculdade do órgão administrativo. Mas de uma facul——————1 J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4a Edição, Volume I, Coimbra Editora, 2007, pp. 573-574; Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 2005, p. 430.
299 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009312dade submetida aos princípios e objectivos fixados por lei, que deve ser exercida, como se nota no referido Parecer no 44/2002, “segundo um princípio de transparência, isto é fundamentadamente, explicitando-se as razões por que a decisão da Administração se orienta num sentido ou noutro”.Decorre do que ficou exposto que, quando a Administração entenda recusar o acesso a documentos por considerar que a respectiva divulgação é susceptível de pôr “em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas”, o deverá fazer sempre de um modo fundamentado, isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores. Haverá, pois, que indicar o “porquê” dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo, se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou, por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.Deve todavia notar-se, desde já, que tais “segredos de empresa” não existem, por regra, quer nos concursos públicos quer nos contratos administrativos ou protocolos celebrados pela Administração.Com efeito, o objecto de tais concursos, contratos e protocolos prende-se por regra com o exercício de certas funções que, normalmente, não exigem a revelação de “segredos de empresa”.Acresce que os concursos, contratos e protocolos são por regra plenamente acessíveis, sendo excepcional a confidencialidade, pois que a publicidade e a transparência permitem um melhor controle sobre a forma como são utilizados os dinheiros públicos e como podem ser sindicadas as decisões administrativas.3. A calendarização dos trabalhos de produção (e as datas de conclusão e divulgação da obra) não são, ao abrigo da LADA, “segredos de empresa”. A sua divulgação não implica “consequências gravosas” para o produtor ou entidade. Mais: só a sua ampla divulgação poderá evitar “atropelos” - por exemplo, a estreia de várias obras na mesma altura.Assim, pode dizer-se que os procedimentos concursais bem como os contratos celebrados entre o ICA e as personalidades ou entidades beneficiárias inte
300 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009315gram, por regra, documentos não nominativos, de acesso livre e irrestrito.Qualquer pessoa tem o direito de a eles aceder, sem necessidade de invocar qualquer interesse.4. Enquanto os concursos supra referidos estiverem em curso, o acesso pode, ao abrigo do no 3 do artigo 6o da LADA, ser diferido (por decisão da entidade requerida, devidamente fundamentada):a) Até à tomada de decisão;b) Ao arquivamento do processo; ouc) Ao decurso de um ano após a data de entrada do documento.Não cabe à CADA apreciar se os requerentes têm, ou não, direito de acesso ao abrigo de outros diplomas, referentes ao acesso procedimental (designadamente ao abrigo do Código do Procedimento Administrativo) - cfr. no 4 do artigo 2o e artigo 25o, ambos da LADA.5. Ao acesso à informação referente aos concursos já concluídos - e também aos procedimentos em curso (caso não haja diferimento) - aplica-se a LADA.Os concursos em apreço devem ser transparentes. Admite-se, no entanto, que, excepcionalmente, possam conter informação de acesso reservado - “segredos de empresa”.Por isso, a entidade requerida, quando tenha dúvidas sobre o carácter confidencial dos documentos, deve contactar os concorrentes para, sendo caso disso, se pronunciarem fundamentadamente sobre a “classificação” da informação por si entregue.Nesses casos, cabe aos interessados uma primeira apreciação sobre a acessibilidade ou não dos documentos entregues.E cabe à entidade requerida a última palavra - cabe-lhe decidir, depois de auscultar os interessados, se os documentos assinalados são, ou não, de acesso reservado, partindo sempre do princípio geral de que os referidos procedimentos concursais e respectivos contratos contêm informação não nominativa e acessível.Este princípio - da intervenção dos interessados - está fixado expressamente, por exemplo, no Código dos Contratos Públicos (Decreto-Lei no 18/2008, de 29 de Janeiro) em cujo artigo 66o, dedicado à classificação de documentos da proposta, se estabelece que:“1 - Por motivos de segredo comercial, industrial, militar ou outro, os interessados podem requerer, até ao termo do primeiro terço do prazo fixado para a apresentação das propostas, a classificação, nos termos da lei, de documentos que constituem a proposta, para efeitos da restrição ou da limitação do acesso aos mesmos na medida do estritamente necessário. 2 - A decisão sobre a classificação de documentos que constituem a proposta deve ser notificada aos interessados, pelo órgão competente para a decisão
301 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009314de contratar, até ao termo do segundo terço do prazo fixado para a apresentação das propostas. 3 - Considera-se não escrita ou não declarada a classificação de um documento que não tenha sido expressamente autorizada nos termos do disposto nos números anteriores”.Os documentos entretanto “classificados”, após intervenção dos interessados, são de acesso reservado - só podem a eles aceder os titulares da informação, terceiros com autorização, ou terceiros que demonstrem possuir um interesse directo, pessoal e legítimo.Fora esses casos, o acesso deverá ser facultado com expurgo desses elementos (cfr. no 7 do artigo 6o da LADA).A recusa de acesso aos “segredos de empresa” deverá, todavia, ser fundamentada nos termos referidos supra (cfr. ponto II.2).Conforme já se referiu supra, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou, por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.  Note-se ainda que os “segredos de empresa” comunicados a terceiros não podem ser utilizados para fins diversos dos que determinaram o acesso, sob pena de responsabilidade por perdas e danos, nos termos legais (cfr. no 2 do artigo 8o da LADA).Os concorrentes a esses processos têm o direito de aceder a toda a informação existente, com excepção dos “segredos de empresa” e com respeito pelas normas que regulam o direito de autor. As actas e outros documentos referentes à avaliação dos candidatos não contêm, por norma, informação reservada - são de acesso livre e irrestrito.III – ConclusãoFace ao exposto, entende a CADA que os procedimentos concursais e os contratos posteriores integram, por regra, documentos não nominativos, de acesso livre e irrestrito.Comunique-se.Lisboa, 23 de Julho de 2008Antero Rôlo (Relator) - Osvaldo Castro - David Duarte - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Renato Gonçalves - João Perry da Câmara - António José Pimpão (Presidente)
302 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009317Parecer no 189/2008Data: 2008.07.23Processo no 149-A/2008Queixa de: José António CerejoEntidade requerida: Administração da Estamo - Participações Imobiliárias, SAI – Factos e pedido1. A CADA, na sequência de queixa apresentada por José António Cerejo contra a Administração da Estamo, SA (empresa pública), relacionada com o acesso a informação respeitante à alienação de determinados imóveis, emitiu o Parecer no 116/2008, onde concluía o seguinte:“– Os documentos solicitados (respeitantes à alienação de imóveis), na posse da Estamo (cfr. artigo 3o, no 1, alínea a) da LADA), são documentos administrativos, que relevam da actividade administrativa; – Os documentos solicitados são, em princípio, de acesso livre e generalizado. Se, eventualmente, algum dos documentos requeridos contiver informação reservada, deve o mesmo ser facultado com expurgo daquela informação.”2. Na sequência do referido Parecer, a Estamo, SA, comunicou ao queixoso a data para a consulta dos documentos, com expurgo dos segredos comerciais da empresa e dos documentos recebidos do Ministério das Finanças.3. Na resposta, o queixoso solicitou à Estamo, SA, o fundamento do expurgo e da restrição de acesso aos documentos do Ministério das Finanças.4. A Estamo, SA, através de resposta dirigida ao queixoso, fundamentou a sua decisão nos seguintes termos:“Esta decisão prende-se, naturalmente, com razões comerciais, maxime, de defesa do princípio fundamental da livre participação no mercado das empresas que contratam com empresas detidas ou participadas pelo sector público.Com efeito, de acordo com uma interpretação teleológica e sistemática do direito comunitário, a jurisprudência que tem vindo a ser desenvolvida pelo Tribunal de Justiça da União Europeia tem defendido - com apelo à chamada técnica do disregard o[f] legal entity - que não são poderes adjudicadores as entidades que actuem no mercado do mesmo modo que a generalidade dos poderes económicos, estando estas sujeitas aos princípios de livre concorrência mas não aos princípios que regem a contratação pública.
303 |  - Número: 027 | 26 de Maio de 2009316A ESTAMO, SA é uma sociedade que tem por objecto a compra e venda e administração de imóveis incluindo a revenda dos que sejam adquiridos para esse fim, bem como a elaboração ou participação em projectos de desenvolvimento imobiliário ou urbanístico. A ESTAMO, SA é, por conseguinte, uma empresa que, apesar do seu capital social ser detido indirectamente pelo Estado, prossegue fins privados e actua num sector de actividade - o imobiliário - fortemente concorrencial, em que a carteira de clientes e de fornecedores faz parte do segredo comercial da empresa.Como é do conhecimento geral, as empresas que actuam no mercado imobiliário dão especial protecção à identidade dos respectivos clientes e têm o dever específico de não revelar o nome dos clientes que apresentem propostas concretas de compra de imóveis, sem prejuízo da publicidade das escrituras de compra e venda. Com efeito, sendo este sector, por vezes, especulativo, a divulgação das ofertas da aquisição poderia bulir com a estratégia de desenvolvimento futuro destas empresas e prejudicar a sua programação de investimentos.”(...)“Em relação ao requerido (...) em que solicita a fundamentação da recusa de acesso aos “documentos recebidos do Ministério das Finanças”, (...) não se trata de uma decisão de recusa de acesso aos referidos documentos ou de expurgo dos mesmos. Efectivamente, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 1 e 5 da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos, cabe ao requerente apresentar o pedido de acesso junto das entidades que estejam na posse dos documentos, pelo que, neste caso, poderá V. Exa.Solicitar os referidos documentos, caso o entenda, ao referido Ministério.”5. Em face do exposto, o queixoso solicita à CADA “que se pronuncie sobre o fundamento da decisão de expurgo do nome das empresas concorrentes, sobre a omissão de qualquer fundamentação para a decisão de expurgo do nome das empresas avaliadoras e sobre a recusa de acesso aos “documentos recebidos do Ministério das Finanças””.II – Direito1. A entidade requerida, cujo capital é, na sua totalidade, detido pela Parpública - Participações Públicas, SGPS, SA1, é uma empresa pública, encontrando-se sujeita à Lei no 46/2007, de 24 de Agosto, Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA, cfr. artigo 4o, no 1, alínea d)).——————1 Cfr. http://www.parpublica.pt/carteirapart.htm.