5 Paradoxalmente, as condicionantes do planeamento orçamental anual visam transformá-lo no veículo privilegiado para concretizar as aspirações de médio prazo para a política económica, em geral, e a política orçamental, em particular. Por isso, a elaboração da Proposta de Orçamento do Estado é sempre uma tarefa política e tecnicamente muito exigente e que exige o envolvimento transversal dos órgãos de soberania e dos cidadãos na sua discussão. 6 A Parte I deste relatório tem como objetivo principal contribuir para a perceção pública do modo como a Proposta de Orçamento do Estado lida com as suas condicionantes. É o cenário macroeconómico que lhe subjaz realista? O plano orçamental para o próximo ano indicia o cumprimento das promessas feitas no Programa de Estabilidade? Respeita as regras de disciplina orçamental? De que modo são as recomendações europeias tidas em conta no plano orçamental? 7 A Parte II do relatório informa como é que as previsões de receita e despesa das Administrações Públicas na perspetiva da Contabilidade Pública estão em linha ou divergem das opções executadas nos últimos anos. Porque o presente começou no passado e se repercute no futuro e é natural que as mudanças no contexto económico e na orientação política do país tenham uma expressão financeira na atividade das Administrações Públicas, esta parte privilegia a comparação das escolhas propostas para 2019 com os desenvolvimentos orçamentais vividos desde 2014. Esta visão diacrónica ajuda a perceber as grandes tendências da política orçamental; com esta escala temporal mais alargada, a UTAO espera contribuir para uma melhor apreensão do alcance das alterações contidas na POE. 8 A bibliografia utilizada está identificada no relatório. As fontes mais usadas para elaborar este estudo são o Relatório “Orçamento do Estado 2019” produzido pelo Ministério das Finanças, e que acompanha a proposta de lei e os mapas anexos, bem como as bases de dados da Direção-Geral do Orçamento nos termos em que a UTAO lhes pode aceder. As outras fontes escritas estão identificadas ao longo do texto, à medida que são invocadas para justificar afirmações. 9 A UTAO agradece a colaboração preciosa que obteve de duas entidades do Ministério das Finanças, o Gabinete de Planeamento, Estratégia, Avaliação e Relações Internacionais (GPEARI) e a Direção-Geral do Orçamento (DGO). Prestaram num lapso de tempo muito apertado a quase totalidade da informação adicional e dos esclarecimentos solicitados pelos autores. O espírito de entreajuda merece realce acrescido por ter sido praticado numa semana muito trabalhosa para as três partes. 10 O relatório está assim organizado. A Parte I é constituída pelos Capítulos 2 a 9. O Capítulo 2 apresenta o cenário macroeconómico no qual a proposta de orçamento assenta e com a qual interage, compara-o com outras projeções recentes para a economia portuguesa e comenta a sua razoabilidade económica. A estratégia orçamental de médio prazo para o período 2018 a 2022 é recordada brevemente no Capítulo 3, sistematizando as suas linhas de orientação, as medidas de política novas a introduzir naqueles anos e os objetivos numéricos para a execução orçamental. Matéria de apreensão técnica sempre complicada, as regras de disciplina que vinculam as projeções e as execuções orçamentais são explicadas no Capítulo 4. As recomendações de política do Semestre Europeu foram estabelecidas em maio e são resumidas no Capítulo 5. Expostas as condicionantes, os capítulos seguintes mostram como é que a Proposta de Orçamento do Estado a elas responde. O Capítulo 6 compara-a com o Programa de Estabilidade, o Capítulo 7 com as regras orçamentais e o Capítulo 8 com as recomendações europeias dirigidas a Portugal. O Capítulo 9 complementa a análise económica em contas nacionais com dois tópicos: i) classificação da orientação da política orçamental no período 2014 a 2019 face à posição cíclica da economia portuguesa; ii) evolução da dimensão e da composição da carga fiscal no mesmo período, distinguindo entre impostos diretos, impostos indiretos e contribuições sociais efetivas. 11 A Parte II reúne quatro capítulos com a análise económica na perspetiva da Contabilidade Pública.O Capítulo 10 olha para a ventilação económica das receitas e das despesas, comparando as previsões do Ministério das Finanças propostas para 2019 com os orçamentos iniciais e as execuções no período compreendido nos anos 2014 a 2018. Permite ver as taxas de execução do universo das Administrações Públicas por grandes agregados da classificação económica nesse período. Mostra como o Ministério das Finanças tem gerido nesse quinquénio as dotações especificamente criadas para ajudar a lidar com surpresas orçamentais: dotação provisional, reserva orçamental, cativações e dotações centralizadas para enfrentar riscos particulares. Oferece, ainda, uma comparação intertemporal fina dos impostos da Administração Central. O Capítulo 11 mostra como a repartição do orçamento proposto por funções compara com o quinquénio anterior. A exposição do Estado a responsabilidades contingentes é examinada no Capítulo 12. Finalmente, o Capítulo 13 analisa em detalhe os orçamentos propostos para os sistemas de previdência social, distinguindo entre a Segurança Social e a Caixa Geral de Aposentações. 27 DE OUTUBRO DE 2018_____________________________________________________________________________________________________________173