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UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Índice de tabelas Tabela 1 – Crescimento económico mundial Tabela 2 – Enquadramento macroeconómico em 2011 e previsões governamentais Tabela 3 – Conta consolidada da Administração Central e Segurança Social Tabela 4 – Saldo global (ajustado) da administração central e segurança social, por subsetorTabela 5 – Execução Orçamental do subsetor Estado Tabela 6 – Execução Orçamental do Estado – comparação com o OE/2011 Tabela 7 – Desvios da despesa efetiva por classificação económica Tabela 9 – Cativos finais sobre a despesa do Estado, por classificação funcional  Tabela 9 – Despesa do Estado por classificação funcional: desvios face ao OE/2011 Tabela 10 – Alterações orçamentais em 2011 por classificação económica Tabela 11 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011 Tabela 12 – Desvios da despesa não efetiva face ao OE/2011 Tabela 13 – Necessidades de Financiamento do Estado Tabela 14 – Composição do Financiamento  Tabela 15 – Dívida Direta do Estado Tabela 16 – Juros e outros encargos com a dívida direta do EstadoTabela 17 – Dívida garantida pelo EstadoTabela 18 – Esforço financeiro do Estado com o SEE Tabela 19 – Previsões de encargos líquidos com PPP para 2011  Tabela 20 – Encargos líquidos com PPP  Tabela 21 – Evolução dos encargos líquidos com PPP em 2011Tabela 22 – Conta consolidada da administração central e segurança social: comparação face ao OE/2011 Tabela 23 – Conta consolidada da administração central e segurança social: 2009-2011Tabela 24 – Conta do Estado Tabela 25 – Receita do Estado  Tabela 26 – Despesa fiscal  Índice de gráficos Gráfico 1 – Evolução dos saldos orçamentais entre 2009 e 2011  Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais entre 2009 e 2011Gráfico 3 – Evolução do saldo global da administração  central e segurança social, em 2011  Gráfico 4 – Evolução do peso da receita e despesa da administração central e segurança social Gráfico 5 – Grau de Execução dos impostos face ao OE/2011 Gráfico 6 – Peso da despesa fiscal na receita do imposto Gráfico 7 – Desvio orçamental dos principais agregados da despesa efetiva Gráfico 8 – Desvio orçamental dos principais agrupamentos da despesa efetiva Gráfico 9 – Impacte dos CativosGráfico 10 – Descativações por ministérios e fonte de origem Gráfico 11 – Evolução dos cativos finais  Gráfico 12 – Impacte das descativações na despesa Gráfico 13  – Evolução da despesa do Estado por funções entre 2009-2011 Gráfico 14 – Encargos assumidos e não pagos Gráfico 15 – Despesa por pagar  Gráfico 16 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouro em 2011 Gráfico 17 – Encargos líquidos com PPP no triénio 2009-2011 Gráfico 18 – Encargos líquidos com PPP rodoviárias em 2011: comparação com o previsto  1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________157
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 I  Introdução I.1 Mandato e objetivo 1 Nos termos do artigo 10.o-A da Resolução da Assembleia da Republica n.o 20/2004, de 16 de fevereiro, aditado pela Resolução n.o 53/2006, de 7 de agosto e, posteriormente, pela Resolução n.o 57/2010, de 23 de julho, e do mandato expresso no Plano de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XII Legislatura – 2.a Sessão Legislativa, apresenta-se o Parecer Técnico sobre a Conta Geral do Estado para 2011 (CGE/2011), a qual foi submetida à Assembleia da República no final de junho de 2012.  I.2 Metodologia 2 A análise técnica efetuada pela UTAO baseia-se, essencialmente, em informação que consta na CGE e em outros elementos remetidos pelo Ministério das Finanças. Salvo menção expressa em contrário, a análise obedece à ótica da contabilidade pública.  3 A UTAO não aborda questões relacionadas com o cumprimento das disposições legais que regulam a contabilização das receitas e das despesas públicas, matérias cuja análise compete ao Tribunal de Contas. 4 Dada a dimensão e o elevado grau de complexidade técnica da informação constante na CGE/2011, o Parecer Técnico da UTAO tem subjacentes as seguintes perspetivas de análise: A identificação e breve resumo do conteúdo técnico essencial da CGE/2011; A apreciação da execução orçamental de 2011, na ótica da contabilidade pública, ao nível dos principais agregados; A contabilização dos principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado (inicial e final) para 2011. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________158
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 II  Enquadramento macroeconómico 1 A economia mundial continuou a recuperar em 2011, embora a um ritmo mais lento do que o verificado no ano anterior. Após uma forte recuperação da atividade económica em 2010, a economia mundial registou um crescimento moderado de 3,8% em 2011, continuando a registar-se uma elevada disparidade entre os ritmos de crescimento à escala global. Nas economias avançadas, o PIB cresceu 1,6% em 2011, enquanto no conjunto das economias de mercado emergentes e em desenvolvimento cresceu 6,2%.    Tabela 1 – Crescimento económico mundial  (taxa de variação real, em percentagem) Fonte: FMI (World Economic Outlook, outubro de 2012). 2 A atividade económica na área do euro registada em 2011 também veio a desacelerar face ao ano anterior, tendo ficado praticamente em linha com a hipótese subjacente ao OE/2011. Após um crescimento do PIB de 2% em 2010 na área do euro, a atividade económica continuou a expandir-se em 2011, mas a um ritmo ligeiramente mais lento (1,4%), tendo ficado praticamente em linha com o antecipado no OE/2011 (1,5%). No entanto, a taxa de inflação da área do euro foi superior em 1 p.p. à subjacente no OE/2011 (1,7%). Também o preço médio (em dólares) do barril de petróleo ficou muito acima do pressuposto no OE/2011, tendo registado um desvio de 40,6% face àquela previsão.  2009 2010 2011 ∆ p.p. 2011/10Economia mundial -0,6 5,1 3,8 -1,3Economias avançadas -3,6 3,0 1,6 -1,4Área do euro -4,3 2,0 1,4 -0,6EUA -3,5 2,4 1,0 -1,4Japão -5,5 4,5 -0,8 -5,3Economias de mercado emergentes e em desenvolvimento 2,8 7,4 6,2 -1,21 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________159
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 3 O ano de 2011 ficou marcado pela agudização da crise da dívida soberana na área do euro, tendo sido formalizado um pedido de assistência financeira internacional a Portugal. Num contexto em que se agudizou a crise da dívida soberana na área do euro e o financiamento externo à economia portuguesa por via dos mercados da dívida foi interrompido, acabou por suceder, em abril de 2011, um pedido formal de assistência financeira da República Portuguesa à UE/FMI. Este cenário externo muito adverso veio expor de uma forma evidente os desequilíbrios macroeconómicos estruturais da economia portuguesa.  4 Neste enquadramento, a economia portuguesa registou, em 2011, uma contração da atividade económica, contrastando com o crescimento previsto no OE/2011. Após o crescimento da atividade económica verificado em 2010 (1,9%), a economia portuguesa registou uma contração do PIB em 2011 (-1,6%) para o qual contribuiu a procura interna, uma vez que as exportações evidenciaram um crescimento robusto. Esta evolução negativa da atividade económica ficou 1,8 p.p. aquém do crescimento previsto no OE/2011 (0,2%), tendo divergido em 3 p.p. face ao crescimento do conjunto da área do euro, que foi, recorde-se, de 1,4%. 5 A maior quebra da procura interna do que a antecipada no OE/2011 decorreu sobretudo do investimento e do consumo privado. Comparando a composição do crescimento do PIB em 2011 com a previsão constante no OE/2011 verifica-se, ao nível da procura interna, que a formação bruta de capital fixo e o consumo privado diminuíram, respetivamente, 11,1 e 3,3 p.p. acima do previsto, ainda que esta evolução negativa tenha sido atenuada por uma menor quebra do consumo público (-4,3%) face à antecipada no OE/2011 (-8,8%). A forte redução do rendimento disponível real das famílias e o aumento da restritividade no acesso ao crédito, num quadro de deterioração das condições no mercado de trabalho, justificam as acentuadas quebras do consumo privado e do investimento.  6 A acentuada quebra das importações, a par de um crescimento robusto das exportações, veio a traduzir-se numa redução do desequilíbrio externo. Com efeito, a procura externa líquida revelou-se mais dinâmica do que o previsto no OE/2011, em resultado da quebra das importações ter sido superior à antecipada no OE/2011 (desvio de 4,2 p.p. face à previsão do OE/2011), uma vez que as exportações ficaram globalmente em linha com o crescimento previsto. Deste modo, em 2011, verificou-se uma redução considerável do défice externo (equivalente a 3,6 p.p. do PIB), traduzindo-se numa redução das necessidades líquidas de financiamento externo da economia portuguesa. Este ajustamento foi bastante relevante, na medida em que a correção do desequilíbrio externo permitiu diminuir a dependência do financiamento externo. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________160
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 funcionários públicos teve efeitos nominais. Com efeito, a queda do consumo público em valor foi de 8,1% face a 2010, quase o dobro da verificada em volume. 8 No segundo semestre de 2011, o Ministério das Finanças reviu fortemente em baixa a previsão do PIB, devido essencialmente à FBCF, consumo privado e exportações. Após a apresentação do OE/2011, e já na sequência do pedido de assistência financeira internacional, a UE/FMI vieram rever o PIB fortemente em baixa (-2,4 p.p.), nomeadamente ao nível da FBCF, consumo privado e exportações, não obstante a revisão em alta do consumo público e uma maior quebra nas importações (3,6 p.p.).  9 O quadro recessivo da economia portuguesa traduziu-se em variações desfavoráveis, particularmente acentuadas, do emprego e da taxa de desemprego, muito distantes das previstas no OE/2011. O emprego e da taxa de desemprego apresentaram uma evolução bastante mais desfavorável do que a prevista no OE/2011, tendo a taxa de desemprego ficado 1,9 p.p. acima da projeção do OE/2011. No quadro de agravamento da situação económica em Portugal, o emprego registou uma forte queda em 2011, particularmente acentuada no final do ano, com consequências ao nível da segurança social.  10 A taxa de inflação ficou muito acima da prevista no OE/2011. Quanto à evolução dos preços, a taxa de inflação medida pelo IPC ficou 1,5 p.p. acima da prevista no OE/2011. Assinale-se que a aceleração dos preços no consumidor registada em 2011 foi essencialmente condicionada por alterações fiscais e nos preços administrados de alguns bens e serviços, no quadro do processo de consolidação orçamental. Os preços das matérias-primas nos mercados internacionais continuaram a aumentar consideravelmente em 2011, após já terem subido de forma significativa no ano transato. Para esta evolução, destacou-se o preço do petróleo com um aumento anual de 38,2%.  11 Não obstante o aumento dos preços no consumidor, os preços implícitos no produto ficaram abaixo do previsto. A projeção do OE/2011 para o deflator do PIB (1,7%) acabou por se revelar muito acima da verificada (0,5%), dando origem a um desvio ainda mais acentuado do PIB nominal face ao implícito no OE/2011: 3 p.p. da taxa de variação. O facto de se ter verificado uma contração mais forte da procura interna e um aumento acima do esperado para a taxa média de desemprego, entre outros fatores, terá contribuído para exercer uma pressão em baixa sobre os preços implícitos no produto. Já no que se refere ao deflator do consumo privado e ao índice de preços no consumidor, estes aumentaram substancialmente mais do que o deflator do produto, refletindo as diversas alterações de tributação indireta e de preços administrativos que ocorreram em 2011, nomeadamente o aumento de 2 p.p. na taxa normal de IVA. II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________162
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Gráfico 1 – Evolução dos saldos orçamentais   (em percentagem do PIB) Gráfico 2 – Evolução dos saldos orçamentais  (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011), INE e cálculos da UTAO. Fonte: Ministério das Finanças (CGE/2009, CGE/2010 e CGE/2011) e cálculos da UTAO. Nota: Os saldos ajustados excluem os impactes orçamentais das operações temporárias e medidas “one-off” identificadas na Caixa 1. 13 O défice orçamental (não ajustado) registado pela administração central e segurança social foi inferior ao inicialmente previsto devido ao impacte de operações temporárias e medidas “one-off”. Em 2011, o conjunto da administração central e segurança social atingiu um défice de 6058 M€ (3,5% do PIB), registando um desvio favorável de 3115 M€ (1,9 p.p. do PIB) face ao inicialmente previsto no OE/2011. Este desvio beneficiou do facto da receita efetiva ter excedido a previsão inicial do OE/2011 em cerca de 2153 M€ (1,3 p.p. do PIB), mas também devido ao facto de a despesa efetiva ter ficado aquém previsão inicial (-962 M€, equivalente a 0,6 p.p. do PIB). Contudo, estes resultados encontram-se influenciados pelo impacte de medidas temporárias e operações “one-off” identificadas na Caixa 1. Assim, em termos ajustados, o défice da administração central e segurança social, em 2011, ascendeu a 10 580 M€ (6,2% do PIB), tendo registado um desvio desfavorável de 2107 M€ (1,2 p.p. do PIB) face ao previsto no OE/2011 inicial. -7,6-6,7-3,5-7,6-7,2-6,2-4,6-3,80,0-4,3-2,6-1,8-0,60,5-1,8-1,1 -1,7-8-6-4-2022009 2010 2011Administração Central e Segurança SocialSaldo Global Saldo Global AjustadoSaldo Primário Saldo Primário ajustadoSaldo Capital Saldo Capital ajustado-12 848-12 376-10 580-7 827 -7 387-4 508-15 000-12 500-10 000-7 500-5 000-2 50002 5002009 2010 2011Administração Central e Segurança SocialSaldo Global Ajustado Saldo Primário ajustadoII SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________164
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 15 Em termos ajustados, nenhum dos subsetores alcançou o objetivo para o saldo definido no OE/2011 inicial, não obstante o Estado ter sido o único subsetor a reduzir o seu défice face a 2010. O défice ajustado do conjunto da administração central e segurança social situou-se 1,2 p.p. acima do previsto inicialmente, sendo de realçar os desvios desfavoráveis registados no Estado (0,8 p.p. do PIB) e nos serviços e fundos autónomos (0,4 p.p. do PIB). Contudo, face ao ano de 2010, registou-se uma melhoria homóloga do saldo global do agregado administração central e segurança social (+1,0 p.p. do PIB), a qual se deveu exclusivamente ao Estado, cuja melhoria homóloga foi de +1,2 p.p. do PIB, dado que o saldo dos serviços e fundos autónomos e da segurança social registaram uma ligeira degradação homóloga (de 0,1 p.p. do PIB, em ambos os casos).  1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________167
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 III.2 Subsetor Estado Neste capítulo, analisa-se a conta do Estado na ótica da contabilidade pública, uma vez que se trata do subsetor com maior peso no conjunto das administrações públicas, e que centraliza a maior parte das receitas, parte das quais são posteriormente transferidas para outros subsetores. A análise incide, numa primeira fase, ao nível do saldo global, sendo posteriormente mais detalhada nas componentes de receita e de despesa. 16 Nos anos de 2010 e 2011, a execução orçamental ficou marcada pela adoção de diversas medidas temporárias e “one-offs”, das quais se destacam: o efeito de base relacionado com a aquisição de material militar (1001 M€, em 2010); a transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário2 (3263,1 M€, em 2011);   a sobretaxa extraordinária em sede de IRS (781,4 M€, em 2011)3; 17 As contas públicas ficaram ainda marcadas pela adoção de diversas medidas de consolidação orçamental, das quais se destaca: a redução progressiva dos salários da administração pública, institutos públicos e órgãos de soberania, para valores totais de remunerações acima de 1500 €/mês, com consequente redução de 5%;  o congelamento das promoções e progressões na Função Pública; o congelamento de admissões e redução do número de contratados;  a alteração do sistema de deduções e de benefícios fiscais no âmbito do IRS;  a revisão dos benefícios fiscais para pessoas coletivas; a convergência da tributação dos rendimentos da categoria H com o regime de tributação da categoria A;  o aumento de 2 p.p. da taxa normal de Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) e revisão das tabelas anexas;  o aumento de 1 p.p. da contribuição dos trabalhadores para a Caixa Geral de Aposentações; a eliminação da taxa reduzida de IVA sobre a eletricidade e o gás natural (passando estes bens a estar sujeitos à taxa normal de IVA)4;                                                              2 Cf. Decreto-Lei n.o 127/2011, de 31 de dezembro.  3  Decorrente da Lei n.o 49/2011, de 7 de setembro. De acordo com a página ii da Conta Geral do Estado de 2011, o impacte desta medida foi de 781,4 M€, representando uma taxa de execução de 93% do montante inicialmente previsto para 2011 (840 M€). 4  Com efeitos a partir do dia 1 de outubro de 2011 cf. Lei n.o 51-A/2011, de 30 de setembro. Saliente-se, todavia que, na ótica da contabilidade pública, o efeito desta medida na receita fiscal de 2011 fica limitado ao mês de dezembro, uma vez que este traduz as declarações do IVA do regime mensal relativo ao mês de outubro.   1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________169
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Tabela 6 – Execução Orçamental do Estado – comparação com o OE/2011 (em milhões de euros e em percentagem) Fonte: Ministério das Finanças | Notas: O quadro evidencia valores de estimativa de execução implícitos ao OE e à 2.a alteração e, finalmente, a execução verificada; As dotações orçamentais de despesa excluem cativos incidentes sobre a despesa, nos termos da Lei, pelo que os respetivos montantes diferem dos mapas contabilísticos. A 1a Alteração ao OE/2011 (Lei n.o 48/2011, de 26 de agosto) não promoveu alterações na receita e na despesa efetivas do Estado.    III.2.1 Saldo global 18 Em 2011, o saldo global do Estado atingiu um défice de 4,1% do PIB, o que representa uma melhoria de 4,2 p.p do PIB face ao ano anterior. Em 2011, o saldo global do subsetor Estado atingiu um défice de 7044 M€ (4,1% do PIB), o que representa uma melhoria de 7235 M€ (4,2 p.p. do PIB) face ao ano anterior. Uma parte significativa desta melhoria proveio da transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário e da sobretaxa do IRS aplicada no final de 2011. Para esta melhoria contribuiu quer o aumento da receita efetiva, quer a redução da despesa efetiva.  19 O défice do Estado ficou abaixo do previsto no OE/2011 inicial. O saldo global deste subsetor ascendeu a -7043,8 M€, um défice inferior em 3710,1 M€ face ao previsto inicialmente, Para este resultado contribuiu o facto da cobrança de receita efetiva ter sido superior à prevista no OE/2011 (taxa de execução de 108,3%), conjugado com uma realização de despesa efetiva inferior à inscrita no mesmo documento (98,9%), sendo de ressalvar que na proposta do OE/2011 se encontrava previsto o pagamento de material militar de sub-superfície, o qual veio a ocorrer no final de 2010 – ver Tabela 6.  OEI/20112a Alteração OE/20111. RECEITA CORRENTE 37 369,2 38 249,2 38 020,2 101,7 99,4— Receita fiscal 33 506,0 34 386,0 34 318,3 102,4 99,8— Receita corrente não fiscal 3 863,2 3 863,2 3 701,9 95,8 95,82. RECEITA DE CAPITAL 1 089,6 1 089,6 3 620,4 332,3 332,33. RECEITA EFETIVA 38 458,8 39 338,8 41 640,6 108,3 105,94. DESPESA CORRENTE 45 011,1 45 787,8 45 534,1 101,2 99,4     da qual: Juros e Outros Encargos 6 300,6 6 373,5 6 039,2 95,9 94,85. DESPESA DE CAPITAL 4 201,6 4 476,7 3 150,3 75,0 70,46. DESPESA EFETIVA 49 212,7 50 264,5 48 684,4 98,9 96,97. SALDO GLOBAL -10 753,9 -10 925,7 -7 043,8 : :Saldo corrente -7 641,9 -7 538,6 -7 513,9 : :Saldo corrente primário -1 341,3 -1 165,1 -1 474,7Saldo de capital -3 112,0 -3 387,1 470,1 : :OEI/2011(Lei n.o 55-A/2010)2a Alteração OE/2011(Lei n.o 60-A/2011)Execução orçamental 2011Taxa de Execução (%)1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________171
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Acrescentado; 102,6% no Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares; 123,6% no Imposto sobre o Rendimento Coletivo; e 107,2% no Imposto sobre o Tabaco. f. A receita de capital apresenta habitualmente uma evolução irregular ao longo do tempo, tendo, em 2011, registado um aumento de 339% face ao ano anterior (2796,4 M€). Caso se exclua a já referida medida extraordinária relativa à transferência parcial dos fundos de pensões do setor bancário, a receita de capital diminuiria 56,6% (-466,7 M€).  g. A receita corrente não fiscal apresentou uma taxa de execução de apenas 95,8%, apesar do acréscimo das contribuições para a ADSE resultante da contribuição patronal das entidades da administração central de 2,5% das remunerações sujeitas a descontos para a CGA, I. P. ou para a segurança social.  Gráfico 5 – Grau de Execução dos impostos face ao OE/2011 Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: * Principais impostos diretos. ** Principais impostos indiretos. Abaixo da designação de cada imposto, indica-se o respetivo peso na receita fiscal.  21 A execução orçamental da receita fiscal em 2011 veio ao encontro do Parecer Técnico da UTAO sobre a Proposta do OE/2011, de 25 de outubro de 2010, designadamente quando refere que «ao descontarem-se os efeitos das medidas de natureza fiscal, para 2011, a UTAO obteve elasticidades próximas das elasticidades médias que se registaram em termos históricos no período de 2001 a 2008, excluindo medidas de natureza temporária. Deste modo, a UTAO considera que as estimativas de execução para 2010 e previsão para 2011 para as receitas fiscais, com a necessária ressalva quanto aos impactes efetivos das medidas de natureza fiscal, afiguram-se como sendo globalmente razoáveis”.7                                                               7 Ponto 17 do Parecer Técnico N.o 10/2010 da UTAO, de 25 de outubro, “Análise da Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2011”, no capítulo IV – “Receitas e despesas das Administrações Públicas em contabilidade pública”. 0,0%20,0%40,0%60,0%80,0%100,0%120,0%140,0%Receita Fiscal IRS (28,6%)IRC   (15%)IVA   (38%)ISP   (6,7%)I. Selo (4,3%)IT     (4,2%)ISV   (1,8%)IUC (0,5%)IABA (0,5%)Out. Imp.I. Diretos* I. Indiretos** (0,3%)Taxa de Execução OEI/2011Taxa de Execução OEF/20111 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________173
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 22 Em 2011, a despesa fiscal registou uma redução de 11,6% face ao ano anterior. A Tabela 17, em anexo, apresenta a evolução da despesa fiscal (quantificada no Relatório da CGE/2011 utilizando o conceito de receita fiscal cessante8)entre 2009 e 2011. A receita fiscal cessante ascendeu, em 2011, a 1082,1 M€ (o equivalente a 0,6% do PIB), representando 3,1% da receita fiscal. Assinale-se que aquele resultado corresponde a uma redução de 11,6% face ao ano de 2010, a qual resultou essencialmente da diminuição na despesa fiscal do ISP, ISV, IRS e IVA.  23 A taxa de execução da despesa fiscal no OE/2011 foi de 101,9%, devido ao comportamento mais desfavorável da despesa fiscal nos impostos diretos, em particular no IRC, que mais que compensou a execução favorável da despesa fiscal dos impostos sobre a despesa no OE/2011.  24 Após o peso da despesa fiscal total na receita fiscal ter aumentado entre 2007 e 2010, diminuiu em 2011 em resultado de uma recomposição nas suas componentes. De facto, a evolução desta rubrica é o resultado de evoluções diferenciadas nas suas componentes (ver Gráfico 6): Comparando os anos de 2007 e 2011 e considerando os impostos com maior expressão em termos de despesa fiscal, regista-se uma redução generalizada do rácio entre a despesa fiscal e a receita cobrada do imposto, com exceção do IRC e do IVA; Após a inflexão de 2008, o peso da despesa fiscal na receita do ISV tem vindo a apresentar uma trajetória descendente, fixando-se 0,7 p.p. abaixo do registado em 2007, apesar deste imposto apresentar o maior rácio de despesa fiscal face à receita do conjunto dos impostos; A aumentar encontra-se o peso da despesa fiscal na receita do IRC, que passou de 5,5% em 2007, para 6,9% em 2011, passando a ser o 2.o imposto que apresenta o maior peso da despesa fiscal na receita fiscal do respetivo imposto;   Gráfico 6 – Peso da despesa fiscal na receita do imposto  (em percentagem)  Fonte: Ministério das Finanças.                                                              8 No entanto, recorde-se que a quantificação da despesa fiscal apresentada no Relatório do OE/2013 adotou uma nova metodologia de quantificação da despesa fiscal. Esta nova metodologia abandona o conceito de receita fiscal cessante, para dar lugar ao de receita (fiscal) potencial.  0.0%2.0%4.0%6.0%8.0%10.0%12.0%14.0%16.0%18.0%2007 2008 2009 2010 2011IVAIRCTotalIRSISPISVII SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________174
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 30 As alterações orçamentais efetuadas ao nível das transferências de capital traduziram-se numa diminuição da dotação inicial em virtude da antecipação do pagamento do material militar. No orçamento final de 2011,a dotação prevista para transferências de capital ascendeu a 2816 M€, um valor inferior em 737,6 M€ ao valor constante do OE inicial (3553,6 M€). Este valor reflete dois efeitos de sinal contrário:  A reafectação da verba inicialmente prevista no OE para regularização das responsabilidades financeiras pela entrega de equipamento militar (1000 M€), para o reforço de ativos financeiros (empréstimos de curto prazo a empresas do SEE);  O reforço das verbas destinadas à regularização de responsabilidades financeiras com as concessões rodoviárias, no valor de 263,5 M€.  O desvio favorável registado ao nível das transferências de capital cifrou-se em -110,3 M€, face ao OE final, para o qual contribuiu também a execução orçamental, abaixo do previsto, das transferências de capital para a administração central (-83,6 M€).   II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________178
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 III.2.3.2 Efetiva, por classificação funcional1331 A despesa executada em funções sociais registou uma forte diminuição face a anos anteriores. Em 2011, a despesa com funções sociais ascendeu a 28 862 M€,14 tendo diminuído 1981 M€ face a 2010. Trata-se de uma redução considerável, atendendo a que a despesa desta natureza vinha estabilizando em torno de valores superiores a 30 mil M€, tendo inclusivamente aumentado ligeiramente de 2009 para 2010.15 Refira-se que o decréscimo da despesa realizada no âmbito das funções gerais de soberania (-1046 M€) encontra-se influenciado pelo efeito de base decorrente da aquisição de material militar em 2010 (1001 M€). Em sentido contrário, salienta-se sobretudo o acréscimo das “outras funções” (+838 M€), relacionado com as despesas com operações da dívida pública (+1068 M€), cujo peso na despesa efetiva do Estado passou de 9,8%, em 2010, para 12,4% em 2011.  Gráfico 13  – Evolução da despesa do Estado por funções entre 2009-2011  (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: i) não inclui ativos e passivos financeiros, nem a transferência para o FRDP; ii) no ano de 2010, a despesa com funções gerais de soberania encontra-se influenciada pela aquisição de material militar (1001 M€).                                                              13 No seu Parecer sobre a CGE/2011, o Tribunal de Contas recomenda a atualização da classificação funcional da despesa, referindo o seguinte: “Na estruturação da despesa, as designações das medidas correspondem à classificação funcional, tornando-se esta informação redundante. A atual classificação funcional da despesa já não cumpre o objetivo das comparações internacionais, encontrando-se desajustada da classificação das funções das administrações públicas aprovada pela ONU em 2000 e adotada no SEC 95 em 2002”. 14 Cerca de 59,2% da despesa efetiva do Estado (excluindo a transferência para o Fundo de Regularização da Dívida Pública). 15 A diminuição da despesa com funções sociais ocorreu sobretudo nas subfunções “Educação”, “Saúde” e “Segurança e ações sociais”. Em 2011, as despesas do Estado com Educação e Saúde representaram 4,6% e 5,4% do PIB, respetivamente (em 2009 e 2010, aquelas despesas tinham representado 5% e 5,7% do PIB, respetivamente). Por outro lado, a despesa com a subfunção “Segurança e ações sociais” representou 23,1% da despesa efetiva do Estado em 2011 (23,4% em 2010). 7 0768 2687 22330 304 30 843 28 8629 756 9 866 10 70448 77350 56548 726010 00020 00030 00040 00050 00060 00070 0002009 2010 2011Funções gerais de soberania Funções sociaisFunções económicas Outras funçõesDespesa efetiva1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________181
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Tabela 11 – Alterações orçamentais por classificação orgânica em 2011  (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.  40 Em 2011, os reforços orçamentais decorrentes da utilização da dotação provisional ascenderam a 776 M€. Partedesta verba teve contrapartida no reforço da dotação provisional aprovado na 2.a alteração à lei do OE/2011 (377M€).25 A necessidade de reforço das dotações orçamentais concentrou-se, sobretudo, ao nível dos agrupamentos de despesa com pessoal e transferências correntes (muito em particular, as relativas à administração central). Com efeito, a cobertura dos encargos com remunerações das forças de segurança (PSP e GNR) e do Ministério da Educação e Ciência, a par do cumprimento de responsabilidades com pessoal nos três ramos das Forças Armadas (Marinha, Exercito e Força Aérea) terão justificado pouco mais de 2/5 do total da utilização da dotação provisional. O reforço das transferências para a administração central prendeu-se com as necessidades de financiamento do sistema judicial e destinou-se à cobertura de despesas de funcionamento, nomeadamente para liquidação de encargos com mais de 90 dias.26 Em menor escala, destaca-se o reforço orçamental do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP) para cumprimento de compromissos financeiros no âmbito do Programa de Desenvolvimento Rural (PRODER), relativos ao financiamento nacional e o pagamento de bolsas de estudo do ensino secundário e encargos relativos ao ensino superior.                                                                25 A dotação provisional prevista no OE/2011 foi de 400 M€, a qual se encontrava refletida nos agrupamentos de “Outra despesa corrente” (350M€) e “Outra despesa de capital” (50M€).     26 Ao Instituto de Gestão Financeira e de Infraestruturas da Justiça, I.P. Classificação Orgânica Créditos Especiais (2)Dotação provisional (3)Alterações do Orçam. Retificativo (4)Outras (Gestão flexível) (5)Total (6) =(2)+..+(5)Encargos Gerais do Estado 3 028,9 5,9 - - 0,0 5,9 3 034,8Presidência de Conselho de Ministros 397,8 3,7 4,0 - -0,2 7,5 405,3Finanças e Administração Pública 16 482,9 51,1 -750,6 901,8 -1 000,1 -797,8 15 685,1Negócios Estrangeiros  363,4 20,9 - - -2,2 18,7 382,1Defesa Nacional 2 068,1 82,2 95,3 - -3,6 173,9 2 242,1Administração Interna 1 822,9 69,8 239,1 - 2,8 311,7 2 134,6Justiça 1 346,3 53,9 312,3 - 0,0 366,2 1 712,6Economia e Emprego 349,2 4,2 - - 0,0 4,2 353,4Agricultura, Mar, Amb. e Orden. Território 727,6 7,2 23,5 - 3,4 34,1 761,7Saúde 8 249,8 5,1 - 150,0 0,0 155,1 8 404,9Educação e Ciência 8 203,5 245,9 76,4 - 0,0 322,3 8 525,9Solidariedade e Segurança Social 6 765,4 1,2 - - 0,0 1,2 6 766,6Despesa efetiva 49 805,8 551,2 0,0 1 051,8 -999,9 603,1 50 409,0Alterações Orçamentais Orçamento Inicial (1)Orçamento Final (7)=(1)+(6)II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________186
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 III.2.4 Dívida direta e garantias  III.2.4.1 Dívida direta  45 Em 2011, o financiamento da República Portuguesa passou a ser efetuado essencialmente por intermédio de canais oficiais. O ano de 2011 foi marcado pelo agudizar da crise profunda do mercado europeu de dívida soberana, com repercussões importantes ao nível do financiamento público e privado, em particular a partir de maio de 2011, altura em que Portugal acordou com a CE, BCE e FMI um programa de assistência económica e financeira. Com efeito, os financiamentos oficiais da dívida pública passaram a ser dominantes, uma vez que a maior parte das necessidades passou a ser financiada pelos empréstimos acordados no âmbito do PAEF. Gráfico 16 – Taxas de rendibilidade de Obrigações do Tesouroem 2011 (em percentagem)  Fonte: Bloomberg | Nota:A taxa de rendibilidade é referente a títulos da dívida pública com uma maturidade residual de 10 anos. 46 A profunda alteração ocorrida ao nível do financiamento externo à economia portuguesa teve como consequência um desvio das necessidades brutas de financiamento do Estado face à previsão inicial. Em 2011, as necessidades líquidas de financiamento do subsetor Estado, apuradas na ótica da contabilidade pública, atingiram 14,3 mil M€, menos 2,9 mil M€ do que no ano anterior. Esta redução é explicada pela diminuição do défice primário em cerca de 8,3 mil M€, que foi compensada por um aumento significativo de outras componentes, nomeadamente os juros e a aquisição líquida de ativos financeiros. De acordo com a informação prestada no relatório da CGE/2011, esta última está sobretudo relacionada com o facto de algumas empresas do setor empresarial do Estado, integradas no perímetro de consolidação das administrações públicas, terem tido dificuldade em satisfazer as suas necessidades de financiamento no mercado, tendo o Estado suprido essas necessidades num montante de cerca de 5 mil M€. Em virtude da profunda alteração do financiamento externo à economia portuguesa, as necessidades brutas de financiamento do Estado desviaram-se face à previsão inicialmente considerada no OE/2011 em cerca de 3,5 mil M€. DEU FRA ITA GRC PRT ESP IRL 0 5 10 15 20 25 30 35 1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________191
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Tabela 13 – Necessidades de Financiamento do Estado  (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças e IGCP. | Notas: As amortizações e anulações referem-se a dívida fundada. (1) Inclui a aquisição líquida de ativos financeiros, o reforço da estabilidade financeira, a dotação para o FRDP e a receita de privatizações utilizada para a amortização da dívida (esta última com um contributo negativo). (2) Inclui a dívida em moeda não euro e os fluxos de capital de swaps.  47 O financiamento concretizou-se essencialmente através de empréstimos ao abrigo do PAEF. As necessidades líquidas de financiamento de 2011 foram satisfeitas, sobretudo, através dos empréstimos concedidos no âmbito do PAEF, num montante de 34,2 mil M€, ao valor de encaixe. Estes empréstimos serviram não só para financiar as necessidades líquidas de financiamento, mas também para satisfazer as amortizações (líquidas) de outros instrumentos: em Bilhetes do Tesouro (6,8 mil M€), em Certificados de Aforro (4,1 mil M€), e em Obrigações do Tesouro (2,2 mil M€). As amortizações de dívida fundada totalizaram 39,7 mil M€, com o volume relativo aos instrumentos de curto prazo a atingir 25,3 mil M€, às Obrigações do Tesouro 9,6 mil M€, e aos Certificados de Aforro 4,8 mil M€. Assim, as necessidades brutas de financiamento atingiram cerca de 54 mil M€ em 2011, tendo-se verificado um aumento de 9,3 % face ao ano anterior. Tabela 14 – Composição do Financiamento  (em milhões de euros) Fonte: Ministério das Finanças e IGCP. em valor em %Necessidades líquidas de financiamento 15 774 17 136 14 277 -2 859 -16,7Défice primário 9 051 9 307 1 005 -8 302 -89,2Juros  e outros  encargos 5 007 4 972 6 039 1 068 21,5Outros  (1) 1 717 2 858 7 233 4 376 153,1Amortizações e anulações 25 696 32 245 39 707 7 462 23,1Certi fi cado de Aforro 1 174 1 920 4 820 2 900 151,0Curto prazo em euros 17 837 21 777 25 321 3 544 16,3Médio e longo prazo em euros  6 044 7 709 9 591 1 882 24,4Outros  (2) 641 838 -26 -864 -103,1Necessidades Brutas de Financiamento 41 470 49 381 53 984 7 912 9,32009 2010Variação homóloga2011Emissões Amortizações Financ. Líquido Emissões Amortizações Financ. LíquidoObrigações  do Tesouro (taxa  fixa) 21 446 7 709 13 737 7 321 9 491 -2 170Bi lhetes  do Tesouro 19 261 17 231 2 030 12 461 19 261 -6 800Certi fi cados  de Aforro 520 1 920 -1 400 371 4 457 -4 086Certi fi cados  do Tesouro 685 0 685 986 363 623Ass is tência  financeira 34 221 0 34 221Outros 9 260 5 384 3 876 5 921 6 135 -214Total 51 171 32 245 18 926 61 281 39 707 21 57420112010II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________192
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 com o Tribunal de Contas, “a amortização da reserva foi deduzida ao produto do empréstimo, compensando-se uma despesa com amortizações com a receita do próprio produto de emissão, com violação do princípio orçamental da não compensação consagrado na LEO. Verifica-se que a margem pré-paga de juros foi considerada menos-valia e, assim, este encargo, que constituiria uma despesa corrente de valor muito significativo, está omisso na CGE, o que contraria o princípio orçamental da unidade e universalidade.” Caso a margem pré-paga fosse contabilizada como defende o Tribunal de Contas, o encargo total com juros de dívida pública, em 2011, aumentaria 1 101 M€ passando para 7253 M€ (representando um acréscimo muito significativo de 0,6 p.p. do PIB na despesa em contabilidade pública). Saliente-se, porém, que o IGCP argumenta que “Conforme resulta dos contratos, a taxa de juro fixa destes empréstimos é composta por duas parcelas: uma equivalente ao custo de financiamento do FEEF (3,375% no caso do primeiro desembolso e 2,75% no caso do segundo) e outra designada por margem (2,08%). Sendo a taxa de cupão (fixa) destes empréstimos apenas igual à primeira parte, isto é, ao custo de financiamento do FEEF (ou seja 3,375% e 2,75%) o valor de encaixe é inferior a 100% do valor nominal e a diferença deve ser considerada como uma menos valia. Neste aspeto, a margem pré-paga nos loans do FEEF é em tudo idêntica ao desconto numa qualquer emissão de OT a taxa fixa em que a taxa de cupão é inferior à yield, pelo que recebeu exatamente o mesmo tratamento, isto é, o produto da emissão foi considerado pelo valor líquido de mais e de menos valias (cf. art.o 86 da Lei do OE 2011).” Importa esclarecer que, na ótica da contabilidade nacional, o registo dos juros obedece ao princípio da especialização do exercício, pelo que um (eventual) adiantamento por conta de juros não terá implicações na despesa pública no momento em que ocorre, mas sim ao longo de toda a maturidade do empréstimo.   1 DE JULHO DE 2013_______________________________________________________________________________________________________________195
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011  III.2.4.2 Garantias  51 Em virtude da concessão de garantias a entidades financeiras,em 2011 foram assumidas consideravelmente mais responsabilidades que no ano anterior. Em 31 de dezembro de 2011, as garantias assumidas pelo Estado totalizaram 34,9 mil M€, correspondendo a um incremento de 44,4% (foi de apenas 5,7% em 2010). Por seu turno, as responsabilidades efetivas – aquelas que foram efetivamente utilizadas – totalizaram 32,8 mil M€, tendo aumentado 11,4 M€. Para este aumento contribuíram sobretudo as garantias concedidas a entidades financeiras no âmbito da Iniciativa de Reforço da Estabilidade Financeira (Lei n.o 62-A/2008, de 20 de outubro).  52 As responsabilidades efetivas também aumentaram junto de algumas empresas públicas. Embora de menor expressão e sem uma referência digna de nota na CGE/2011, as responsabilidades efetivas aumentaram junto das empresas Parpública e Parque Escolar, em 610 e 400 M€, respetivamente, de acordo com a informação da DGTF, tendo sido parcialmente compensadas por reduções observadas noutras empresas públicas não financeiras, nomeadamente na REFER e na STCP. A respeito da garantia concedida à Parpública, o Parecer do Tribunal de Contas sobre a CGE/2011 esclarece que esta foi originada pela descida da notação de rating e teve por finalidade “a renovação de um anterior programa de papel comercial subscrito pela CGD, por forma a possibilitar o refinanciamento deste banco junto do BCE”.  Tabela 17 – Dívida garantida pelo Estado (stock no final do ano, em milhões de euros) Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: As responsabilidades assumidas são contabilizadas no momento em que o Estado concede as garantias, no entanto a mesma só se torna efetiva quando utilizada. A garantia diz-se executada quando o Estado é chamado a efetuar pagamentos em nome do beneficiário. A dívida das entidades beneficiárias incluídas no perímetro das administrações públicas em contabilidade nacional já se encontra contabilizada na dívida pública reportada à Comissão Europeia ao abrigo do Tratado de Maastricht. Naquele agregado consta a dívida garantida das seguintes empresas: REFER, Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, Estradas de Portugal, Parque Escolar e veículos financeiros do BPN.   2010 2011Responsab. Assumidas 24 139 34 853 10 714 44,4Empresas Públicas Não Financeiras 14 114 14 053 -61 -0,4Entidades Financeiras 8 375 18 950 10 575 126,3Públicas 4 750 9 100 4 350 91,6Privadas 3 625 9 850 6 225 171,7Cooperação para o desenvolvimento 1 650 1 850 200 12,10Por memória:Responsab Efetivas 21 411 32 782 11 371 53,1d.q.: incluídas no perímetro das Adm. Públicas (Contab. Nac.)11 708 12 824 1 116 9,5Pagamentos por Execução de Garantias 457 164 -292 .Variação 2011/10        em valor       em %II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________196
UTAO | PARECER TÉCNICO N.o 7/2012  •  Análise da Conta Geral do Estado de 2011 Tabela 20 – Encargos líquidos com PPP  (em milhões de euros e em percentagem)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Notas: (*) no caso das PPP rodoviárias e ferroviárias, considerou-se a previsão que consta do “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF, de agosto de 2012; nos restantes casos foi utilizada a previsão que consta no relatório do OE/2011. Os motivos para a adoção deste procedimento encontram-se identificados na nota de rodapé 46.  63 O desvio global verificado deveu-se sobretudo aos encargos líquidos com as PPP rodoviárias, que ficaram 30% acima do inicialmente previsto. Com efeito, aqueles encargos ascenderam a 1520,9 M€ em 2011, mais 354,4 M€ do que o montante inicialmente previsto. Os encargos com as parcerias na área da saúde também foram superiores ao previsto: mais 11,4 M€.47 Saliente-se que o único desvio favorável verificou-se no âmbito das PPP ferroviárias (-7,1 M€).  Gráfico 18 – Encargos líquidos com PPP rodoviárias em 2011: comparação com o previsto  (em milhões de euros) Fontes: Ministério das Finanças | Nota: (*) considerou-se a previsão que consta “Relatório anual – 2012 sobre PPP e concessões” da DGTF, de agosto de 2012, pelo facto de esta incluir os REF (604,2 M€) e o IVA. 64 O desvio verificado nas PPP rodoviárias deveu-se sobretudo a maiores encargos com os Reequilíbrios Económicos e Financeiros e a menores proveitos. Para o já referido desvio nos encargos líquidos com PPP rodoviárias (+354 M€), contribuíram maioritariamente os REF (+274 M€). De acordo com o Boletim da DGTF,48 estão essencialmente em causa os REF no âmbito da concessão do Túnel do Marão, que ascenderam a 197 M€ e que inicialmente não estavam previstos. Com efeito, o pagamento de investimentos na concessão do Túnel do Marão derivou da intervenção direta do Estado, que se substituiu à concessionária no suporte da obra. Embora de menor dimensão, saliente-                                                             47 O relatório da CGE/2011 refere que deverá ocorrer um incremento significativo em 2012, em virtude do crescimento dos encargos com os novos hospitais de Loures e de Vila Franca de Xira. 48 “Boletim Informativo – PPP e Concessões – 4.o trimestre 2011”. 2009 2010CGE CGE Previsão CGE M€ % M€ %Rodoviárias 674,1 896,6 1 166,5 (*) 1 520,9 354,4 30% 624,3 70%Ferroviárias 89,2 15,0 17,8 (*) 10,7 -7,1 -40% -4,3 -29%Saúde 96,4 172,2 232,2 243,6 11,4 5% 71,3 41%Segurança 38,7 43,6 45,3 47,4 2,1 5% 3,8 9%Total 898,4 1 127,5 1 461,8 1 822,6 360,8 25% 695,1 62%2011 Desvio Variação 2010/11291604853116715787880015210 500 1000 1500 2000ProveitosReequilib. Econ. Financ.Encargos correntesEncargos líquidos PPP RodoviáriasExecuçãoPrevisão*II SÉRIE-A — NÚMERO 161_______________________________________________________________________________________________________________202