14 DE JULHO DE 19822210-(83)Escreveu Manuel Rodrigues, em A reivindicação no direito civil português, Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 57.°, p. 144:Hà, assim, na acção de reivindicação, uma pessoa que é titular do direito de propriedade, que não possui, há um possuidor ou detentor que não é titular daquele direito, há uma causa de pedir que é o direito de propriedade, e há, finalmente, um fim, que è constituído pela declaração da existência da propriedade no autor e pela entrega do objecto sobre que o direito de propriedade incide.Se no direito italiano, por força do artigo 823.° do seu Código Civil, a questão é líquida no sentido de admissibilidade de a autoridade administrativa a quem compete a tutela de bens do domínio público utilizar, quer a via administrativa, quer os meios ordinários de defesa da propriedade e da posse regulados no referido código, o mesmo não sucede no direito português.Assentou-se, atrás, que, não se levantando o problema da titularidade do direito de propriedade sobre a coisa, não haveria lugar a acções possessórias, verificados os pressupostos de que a lei civil as faz depender, mas sim à adopção de medidas de policia que mantivessem ou restituíssem a posse, respectivamente contra actos de turbação (que diminuíssem, alterassem ou modificassem o gozo e o exercício do direito, sem destruir a retenção ou a fruição existente ou a sua possibilidade — Manuel Rodrigues A Posse, n.° 91) ou de esbulho (privação total ou parcelar da posse).Sendo contestada, apenas, a titularidade do direito, também se concluiu que a Administração deveria interpor uma acção declarativa ao abrigo do disposto na alínea a) do n.° 2 do artigo 4.° do Código de Processo Civil.E, surgindo simultaneamente a necessidade de a pessoa colectiva de direito público ver reconhecido o seu direito de propriedade e de obter a restituição do bem?Uma solução traduzir-se-ía na adopção de medidas de policia para a restituição da posse e na interposição da acção tendente ao reconhecimento do direito.Não se pode, porém, deixar de apontar que a Administração pode vir a ser condenada no pagamento de uma indemnização por danos sofridos por um particular destinatário de medidas de policia, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, por actos de gestão pública, o que aconselha que as autoridades administrativas utilizem as medidas em causa com a indispensável cautela. A razão supra exposta tornaria recomendável o não exercício de poderes de polícia, antes de ser determinada, por sentença transitada em julgado, a titularidade do direito de propriedade.Hà, todavia, casos em que actos de turbação ou esbulho da posse tornam extremamente difícil ou mesmo impossível a afectação da coisa ao fim de utilidade pública justificativo da dominalidade.Crê-se que, perante tais situações, a administração terá de agir sem demora, deixando para momento ulterior, e através da via judicial, a definição da titularidade do seu à'ue\Yo sobre o bem.Assim, seria justificável, de jure condeado, a utilização, pelo Estado e demais pessoas colectivas de direito público com poderes de administração, jurisdição e conservação sobre coisas dominiais, o recurso à acção de reivindicação, sempre que a titularidade do seu direito sobre o bem seja posta em causa e o acto de turbação ou esbulho não prejudique com intensidade a produção de utilidade pública pela coisa — ou seja, tratando-se de estradas ou caminhos que esse acto de turbação ou esbulho não dificulte de modo considerável, ou impeça, a circulação pelos mesmos, que é o seu uso comum, também designado por normal ou geral.Constatada a existência de situações que aconselhariam a Administração, tendo em vista a garantia do seu domínio público, a socorrer-se da acção de reivindicação, há que determinar se uma acção desse tipo lhe é facultada pelo nosso ordenamento positivo.Dispõe o artigo 1304.° do Código Civil:O domínio das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas está igualmente sujeito às disposições deste Código, em tudo o que não for especialmente regulado e não contrarie a natureza própria daquele domínio.Para Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, vol. Ill, p. 79, este artigo refere-se a toda a espécie de domínio (público ou privado) das coisas pertencentes ao Estado ou a quaisquer outras pessoas colectivas públicas.Entendem os citados autores que a forma genérica foi adoptada intencionalmente pelo legislador, para que as regras especiais sobre o domínio privado do Estado não fossem afectadas com a publicação do Código Civil, solução de que poderia duvidar-se na falta de preceito expresso.Também a inclusão do dominio resultaria da parte final do artigo. Só, na verdade, o domínio público tem uma natureza própria.O domínio privado pode ter, quando muito, um regime especial.E assim, com base no artigo 1304.°, entendem que «o Estado e pessoas colectivas de direito público poderão usar, a título subsidiário, em relação aos bens dominiais, dos meios de defesa referidos nos artigos 1311.° e seguintes, sempre que as medidas de policia sejam insuficientes ou impróprias» (ob. c/7., vol. Hl, p. 80).Para os referidos civilistas, «mesmo que não existisse um texto legal, aplicar-se-ia subsidiariamente o regime do Código Civil ao direito público que incidisse, quer sobre coisas públicas, quer privadas, e quer se concebesse a propriedade pública como uma propriedade privada sujeita a uma série de limitações de utilidade pública, quer como um direito autónomo. Isto, porque as leis administrativas somente se referem aos aspectos propriamente públicos dessa propriedade, os quais exigem regras diferentes das que dominam a propriedade dos particulares; não visam senão os caracteres jurídicos que resultam da dominalidade, havendo, para além desses, outros aspectos que interessam à definição do regime jurídico dos bens» (ob. c/7., Ill vol., p. 79),