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Os apartes do Sr. Deputado Calvão da Silva devem-se ao facto de, porventura, estar habituado a outros tribunais e a outro tipo de poderes de jurisdição, que são aqueles que talvez estejam consagrados, mas que, infelizmente, não são aqueles que são entendidos como tal pelos tribunais administrativos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, ouvi atentamente os desenvolvimentos do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, e com os quais concordei na generalidade, salvo com umas especiosidades de raciocínio que não pertencem propriamente à minha maneira de abordar o direito.
O Sr. Deputado deu o exemplo de um juiz que, contra a positivação, chamemos-lhe assim, feita por um acórdão do Tribunal Constitucional de uma consequência do princípio da boa-fé, pôs de lado o acórdão e decidiu contra as regras elementares do Estado de direito. A questão que lhe coloco é a seguinte: será que V.Ex.a, ao incluir isto na Constituição, põe, só com isto, esse juiz a decidir bem?Risos.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Claúdio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Barbosa de Melo, normalmente a reforma da mentalidade anda 20 ou 30 anos atrás da reforma da lei. Mas a verdade é que, sem a reforma da lei, a reforma da mentalidade também não se faz!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Só que a mentalidade nunca se reforma se as pessoas só lêem o direito que está na lei!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Deputado, só 20 anos depois da fundamentação dos actos ter sido consagrada é que os actos começaram a ser fundamentados!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não vale a pena repisar os argumentos já produzidos, pelo que é, pois, tempo de tomarmos posições.
Tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente, na medida em que o assunto foi referido como um argumento contrário à inclusão expressa do princípio da boa-fé, quero sublinhar que ele já consta do artigo 2.o.
Aliás, recordo aqui a experiência da inclusão do princípio da proporcionalidade, que também já se encontrava no artigo 272.o e noutros artigos da Constituição. Na altura, achou-se por bem (a meu ver, muito bem) a sua inclusão no artigo 266.o, pelo que entendo que o mesmo raciocínio se pode aplicar neste caso.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, em resumo, o PS dá acolhimento ao aditamento proposto, o PSD também, embora me tenha parecido manifestar uma posição algo indefinida...O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Nós deixamos passar, Sr. Presidente!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Exacto, Sr. Presidente! O problema é que, de inutilidades, se calhar, já está o texto constitucional cheio! Enfim, será mais uma!
Mas é pernicioso, Sr. Presidente, porque amarra sempre o jurista à famosa "letra"! O direito está sempre escrito! O jus é sempre scriptum!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, adquirida a alteração, vamos passar ao artigo 267.o
Em relação ao n.o 1, existe uma proposta do PSD que visa eliminar toda a parte final, ficando com a seguinte redacção: "A Administração Pública será estruturada de modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos interessados na sua gestão". Ou seja, propõe a eliminação de: "(...) efectiva, designadamente por intermédio de associações públicas, organizações de moradores e outras formas de apresentação democrática".
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo para justificar a proposta.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, quero apenas referir que é em coerência com o projecto global do PSD que fazemos esta proposta.
Por um lado, o texto constitucional faz alusão a uma instituição fantasma e nós propomos que seja eliminada em todos os sítios onde se lhe faz referência, pelo que também o propomos aqui.
Quanto ao resto, entendemos tratar-se de exemplificações redundantes, pelo que, uma vez que se vai mexer no artigo, talvez fique mais lapidado se terminar em "gestão".O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, não vemos qualquer vantagem em eliminar a desagregação, a explicitação, a enumeração de algumas das entidades que podem ser chamadas a assegurar uma participação que aproxime a Administração dos cidadãos. O elenco, seguramente, não esgota a mancha das entidades possíveis, nem a polui. Nesse sentido, a pura ablação não me parece fazer sentido.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, quero registar que também não vemos vantagem, antes pelo contrário, em ser retirada a referência concreta às entidades
"associações públicas, organizações de moradores e outras formas de representação democrática", que não se trata, aliás, de um elenco taxativo, na medida em que existe a expressão "designadamente". Portanto, não vemos vantagem na sua supressão.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, se me é permitido, quero dizer que penso também não haver qualquer vantagem na supressão. Pelo contrário, julgo só haver desvantagens.
Na verdade, independentemente da referência às organizações de moradores, que tem a ver com outra proposta, a menção que está neste artigo tem a virtude de dar explícita menção constitucional às formas de auto-administração e de co-administração, entre as quais estão as corporacões públicas, embora existam outras formas de representação democrática que não passam pela forma associativa mas por formas de conselhos de representação, que têm efectiva participação na Administração e que têm uma miríade de expressões.
Basta dizer que com a eliminação da referência às associações públicas do n.o 1 o n.o 3 "ficaria no ar", ou seja, ficaria sem inserção constitucional sistemática.
Em suma, penso que haveria toda a desvantagem em eliminar a segunda parte do n.o 1 deste artigo.
Tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, penso que algumas das entidades que estão subordinadas a este "designadamente" tiveram um determinado sentido num momento histórico que se reporta à própria aprovação da Constituição. Aliás, a circunstância de constar a palavra "designadamente" comporta um risco que a sua eliminação afastaria. É que, com a evolução conjuntural e histórica, pode tornar discutível esta constitucionalização.
Pergunto: porquê a importância da constitucionalização da referência expressa a estas entidades sob este "designadamente" e não outras que eventualmente poderão relevar mais da sociedade civil noutras ocasiões? Para evitar esta oscilação de valoração constitucional que estas entidades comportam, o retirar teria efectivamente a vantagem de não haver um "desajustamento" do texto constitucional em cada momento histórico em que se mantém válido este princípio e em que se mantém válida esta ideia de participação, que a palavra "designadamente", por estas razões e no contexto que referi, pode tornar desnecessariamente restritivo, quando não é esse o intento constitucional.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, uma vez que a proposta não tem viabilidade, devido à oposição manifestada pelo PS e pelo PCP, vamos passar às propostas relativas ao n.o 2 do artigo 267.o.
Há uma proposta do Partido Socialista que refere três aspectos: onde o texto actual diz "(...) a lei estabelecerá adequadas formas de descentralização e desconcentração administrativa, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e superintendência do Governo" o PS propõe que se retire a expressão "do Governo" e se acrescente "(...) e tutela dos órgãos políticos competentes (...)" - já que o Governo da República não é o único órgão de direcção, superintendência e tutela administrativa - "(...) ressalvados os órgãos que por efeito da Constituição ou da lei devam dispor de independência no exercício das suas funções administrativas", o que visa, suponho, dar guarida às chamadas autoridades administrativas independentes, que, de facto, não estão sujeitas nem a direcção, nem a superintendência, nem a tutela.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, creio que esta proposta contém uma benfeitoria significativa. Não gostaria, naturalmente, de empolar a dimensão da correcção proposta, mas é deveras uma correcção.
De facto, trata-se de uma correcção que o Sr. Presidente acabou de referir, ou seja, importa eliminar quaisquer dúvidas, e em qualquer caso estatuir, de forma inequívoca, sobre as chamadas autoridades administrativas independentes. Elas não são aqui chamadas pelo seu nome. Noutras sedes o fazemos, mas aqui trata-se de dizer que devem ser feitas as ressalvas bastantes para que as regras que são mencionadas no n.o 2 não se apliquem nunca às chamadas autoridades administrativas independentes, sob uma condição, que é mesmo a condição matricial da sua existência, isto é, sem ela não seriam verdadeiramente independentes.
Quanto ao outro aspecto, trata-se também de uma correcção. Por um lado, trata-se de aludir ao conceito de tutela, que é omisso, mas cuja menção é útil e necessária; por outro lado, trata-se de substituir a actual redução ao Governo como entidade com poderes de direcção e superintendência e criar espaço para outras entidades que, na nossa Administração Pública, podem exercer essas funções.
Digamos que este artigo está demasiado escrito na óptica da Administração Central e está demasiado escrito na óptica do Governo, com as prerrogativas que tem em relação à Administração Pública quanto à qual tem poderes.
Creio que teremos em conta, entre outras coisas, as realidades da descentralização em Portugal e as próprias realidades da alteração da estrutura do Estado decorrente da autonomia político-administrativa das regiões autónomas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está à consideração a proposta do Partido Socialista.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, do meu ponto de vista, o texto da proposta que vai até "órgãos políticos competentes" não suscita qualquer reparo. Talvez se ganhe em introduzir aqui a "tutela"...
Quanto à parte final, é claro que, como o Sr. Presidente já disse, trata-se de dar corpo à ideia de que é necessário que haja cobertura constitucional para as entidades administrativas independentes...O Sr. Presidente: - Ou, pelo menos, é conveniente!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - ... porque há tantas e nunca, que eu saiba - aliás, V.Ex.a, Sr. Presidente, é que sabe disso, não sou eu -, os tribunais fizeram cair qualquer uma dessas entidades pelo facto de não terem um fundamento constitucional.
A ideia que está por trás disto é a de que a Constituição tem de definir um sistema fechado, no fundo um sistema pandectístico, como aqueles de que o BGB (Bürgerliches Gesetzbuch) foi uma expressão. Ou melhor, o BGB saiu dessa escola no princípio do século e colheu a evolução toda do Direito Privado alemão de maneira a fazer-se um Código perfeito. A ideia que anda aqui - é a nossa tentação, 100 anos depois - é a de fazer uma Constituição que é um sistema fechado, quando metodologicamente, por
todo o lado, o sistema jurídico e os sistemas parciais do direito são sistemas abertos, têm princípios reguladores institucionais importantes, e o nosso aqui é o princípio da legalidade. Desde que o legislador crie uma lei, ou faça uma lei com base na qual é possível instituir-se uma entidade administrativa independente, não há razão nenhuma para ela não poder subsistir só porque a Constituição não usa aquela palavra.
É esta a minha atitude. No fundo, tenho uma certa relutância em aderir à tese de que é necessário um texto constitucional para autorizar a criação de entidades administrativas independentes. Estamos a viver um hiperpositivismo constitucional - só o que está lá, nas palavras, é que é direito... -, a Constituição como sistema fechado, um sistema pandectístico. É esta a tentação da nossa jovem doutrina constitucional.
Mas, enfim, há um argumento que justifica, de algum modo, que se pare aqui e se pense (o n.o 3 do artigo 3.o), que faz depender a validade das leis da conformidade com a Constituição. Sendo certo que é escrito, embora usando uma fórmula tradicional nos nossos textos constitucionais, já depois daquela distinção feita por Weisenman entre o juízo de conformidade e o juízo de compatibilidade com a Constituição, em sentido estrito, só são válidas as leis conformes à Constituição, não basta serem compatíveis com a Constituição; têm de ser conformes à Constituição, têm de ser dedutíveis em algum sentido da Constituição. Então, talvez se justifique esta ressalva.
Gostaria, portanto, de ver esta questão muito mais clarificada, sobretudo quanto aos pressupostos globais que estão por trás. Aliás, lembraria aos Srs. Deputados que não estiveram presentes que, há uma semana atrás, teve lugar um belíssimo debate sobre esta temática, na sala do Senado, onde intervieram várias pessoas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, passo também a intervir dado que esta proposta é minha. O Partido Socialista acolheu esta minha sugestão no seu projecto de revisão constitucional e penso que o debate que tivemos na semana passada é um bom esteio para esta proposta.
Creio que esta norma visa dois objectivos. Por um lado, visa resolver um problema. A administração independente é um problema para o princípio tradicional da administração governamental, e esse é o princípio que está na Constituição: o n.o 2 do artigo 267.o, tal como consta do actual texto constitucional, trata do princípio da administração governamental. Por definição, a Administração implica um governo, um ministro, implica portanto um chefe, uma autoridade que dirija, superintenda ou, pelo menos, tutele. O problema da administração independente existe exactamente porque é uma excepção ao princípio da administração governamental. Essa norma visa, portanto, resolver esse problema.
Em segundo lugar, visa pôr a Constituição mais próxima da realidade. A administração independente está aí, entre nós e lá fora. Aliás, não é invenção nossa, foi uma invenção americana transposta depois para a Europa e que floresceu nos últimos 20 anos em todos os países europeus.
Penso que uma figura dessas não deve estar à margem de uma Constituição. Para o bem e para o mal, trata-se de uma Constituição que procurou dar guarida a todas as figuras minimamente relevantes. Na verdade, trata-se, pois, de incluir uma figura que existe e de a retirar da, digamos assim, clandestinidade constitucional.
A operação que se propõe é semelhante àquela a que procedemos em 1982 com as associações públicas. Em 1982, havia um problema com as associações públicas. É certo que a Comissão já tinha dito que as associações públicas não eram incompatíveis com a Constituição. Em todo o caso, considerámos útil resolver o problema e pôr na Constituição uma realidade que existia por entendermos que era uma figura suficientemente relevante para que uma Constituição tão extensa como a nossa a ignorasse.
Nesse sentido, proponho que, sem utilizar a expressão "autoridades administrativas independentes" ou sequer a expressão "administração independente", evitando uma designação dogmática, se procure um circunlóquio que dê guarida a essa realidade nova que aí está, que põe um problema constitucional, por um lado, e que, a meu ver, é suficientemente importante para que uma Constituição tão expletiva como a nossa não ignore essa figura, tal como, a partir de 1982, não ignora, neste mesmo artigo, as associações públicas. Pôr a Constituição de acordo com a realidade, constitucionalizar uma figura importante que existe, retirar da clandestinidade essas figuras que estão à margem do paradigma tradicional da administração governamental é o propósito dessa norma que propus e à qual o projecto do Partido Socialista deu guarida.
Srs. Deputados, a proposta está à discussão.
Tem a palavra o Sr. Deputado Calvão da Silva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sr. Presidente, antes de mais, queria perguntar se, na primeira parte da proposta, não haverá uma gralha ou se fui eu que não entendi bem.
O actual texto da Constituição tem um "e" que é importante: "(...) unidade de acção e dos poderes (...)". O PS quer suprimir esse "e"?O Sr. Presidente: - Pois claro!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Trata-se, pois, de uma gralha. Portanto, nessa primeira parte o "e" tem de se manter porque é importante.
Perguntava ainda - é uma sugestão - se onde se fala em "desconcentração e descentralização administrativa" não haveria toda a vantagem em se pôr a palavra "administrativa" no plural: "administrativas".O Sr. Presidente: - Mantivemos o que estava! Suporta as duas fórmulas, de modo que não considerámos...O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Mas não seria vantajoso pôr-se? Do ponto de vista gramatical, é mais correcto. São dois princípios: "a desconcentração e a descentralização administrativas". A mexermos neste artigo, considero que se deveria pôr o "e".
Pergunto ainda se, para evitar dúvidas, a expressão "eficácia e unidade de acção" não poderia ser seguida de "da administração". Desse modo, já o "e" ressaltava com outra clarividência. Ficaria, pois: "(...) sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção da administração e dos poderes de direcção (...)".Também era um ganho que se poderia ter aí.O Sr. Presidente: - A mexer-se no artigo, talvez fosse uma boa medida.
O Sr. Calvão da Silva (PSD): - É que, se não se fizer assim, o "e" até pode parecer gralha, mas não é!O Sr. Presidente: - Concordo! Concordo!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Depois, na última parte, concordo com a redacção "(...) direcção, superintendência e tutela (...)". O meu problema é saber se deve ser "e" ou "ou". Penso que o "ou" nem sempre tem de ser "e"; pode ser "tutela" ou "ou tutela" porque pode ser da direcção quando é a administração directa, pode ser superintendência na administração indirecta, e pode ser tutela na administração autónoma. Em vez do "e", não seria melhor "ou"?O Sr. Claúdio Monteiro (PS): - Para um civilista não está mal!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Para um civilista não está mal, mas é que o Direito Civil é o direito comum, e quando a ignorância é crassa tem de se ir ao Direito Civil!Risos.O Sr. Presidente: - Os administrativistas contestam essa! Há dois direitos comuns!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Especialmente enquanto não especialista da matéria, parece-me que haveria vantagem em pôr "ou tutela" porque a tutela não é necessária ou obrigatória, também tem outro elemento.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Calvão da Silva, interrompo-o apenas para dizer que o Sr. Presidente da Assembleia da República acaba de anunciar que vai dar início à sessão. Mas se o Sr. Deputado estivesse próximo de concluir a sua argumentação...O Sr. Calvão da Silva (PSD): - A outra parte a que me queria referir resolveria num pouco mais de tempo ainda.O Sr. Presidente: - Então, Srs. Deputados, vamos interromper os nossos trabalhos. Retomá-los-emos, depois, no ponto em que ficámos.Eram 16 horas e 15 minutos.Srs. Deputados, está reaberta a reunião.Eram 18 horas e 20 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, retomando os nossos trabalhos, tem de novo a palavra o Sr. Deputado Calvão da Silva, que já tinha começado a pronunciar-se relativamente à proposta do PS para o n.o 2 do artigo 267.o.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Para concluir a referência à primeira parte da proposta, direi o seguinte em relação à substituição de "Governo" por "órgãos políticos competentes": compreendo o alcance, e está certo, tanto pode ser o Governo como pode ser Assembleia da República, qualquer governo regional, câmaras, etc. Mas "órgãos políticos competentes" será a expressão mais correcta? Não haverá uma que seja mais feliz, designadamente "órgãos legalmente competentes" ou coisa no género? É uma ideia que não tenho bem apurada. Que tem de ser plural, sim; o problema está em saber se deverá ser "órgãos políticos" ou "órgãos legalmente competentes" ou coisa do género.O Sr. José Magalhães (PS): - Os órgãos não são adjectivados!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Mas podemos ter que adjectivar!
Dever-se-á pôr "órgãos legalmente (...)"?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Não!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sem "políticos"?O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - A competência é sempre fundada na lei!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Há, pois, um apuramento que, talvez em termos finais, tivéssemos de fazer.
Quanto à segunda parte, o acrescento "ressalvados os órgãos que por efeito da Constituição ou da lei devam dispor de independência no exercício das suas funções administrativas", devo dizer que, ao lê-lo, pensei que era inútil. Uma vez que são órgãos administrativos, autoridades administrativas independentes, obviamente que são independentes por definição e portanto não estão na dependência do Governo ou de qualquer outro órgão.
Nessa medida, por inutilidade, entendo que esta ressalva não será necessária. E a ter que prevalecer, na expressão do Sr. Presidente, a ideia de que é preciso retirar estes órgãos da clandestinidade constitucional, então talvez fosse preferível um número autónomo, onde a lei pode criar, instituir ou prever autoridades administrativas independentes. Nesse caso, um número autónomo dava-lhe mais dignidade. Assim como está fica um n.o 2 muito pesado: já tem atrás "sem prejuízo", depois tem "ressalvados". Quer dizer, é um português...O Sr. Presidente: - O PS dá-lhe razão, Sr. Deputado!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - A ter de ficar - por mim não era necessário -, então atribuía-lhe um número autónomo. Teria uma dignidade enxuta, uma redacção clara e não era mesmo nada clandestino. De outro modo, dá a ideia de que estamos a querer passar uma ideia com a qual não estamos de acordo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, as questões que o PS levanta nas suas propostas de alteração são pertinentes, o que não significa que estejam resolvidas da melhor maneira.
Creio que a adjectivação "órgãos políticos" não é efectivamente a mais feliz, já que os órgãos podem não ser sempre políticos. No sentido técnico, a observação do Sr. Deputado Calvão da Silva tem razão de ser. Por outro lado creio que, se dúvidas houvesse, o colóquio sobre as autoridades administrativas independentes, recentemente promovido pela Assembleia da República, provou que
existe nesta matéria uma carência de abordagem constitucional.
No entanto, também creio que esta abordagem não tem de aparecer como excepção a uma disposição, tornando-a extraordinariamente longa e dando, inclusive, a estas autoridades administrativas independentes um tratamento que não está de acordo com a dignidade que deveriam ter e o papel que, crescentemente, têm vindo a assumir, como foi sobejamente demonstrado.
Nesse sentido, por um lado, damos abertura às propostas do Partido Socialista, mas, por outro, julgamos que elas ganhariam em ser buriladas de acordo com as observações que aqui foram feitas.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, o que há a burilar resulta do consenso que foi construído ao longo desta conversa. Por um lado, estamos de acordo com a autonomização, em número próprio, de uma disposição correspondente ao segundo segmento da norma de alteração que propomos, com a redacção que aliás foi aventada, ou seja, dizendo-se que a lei pode prever ou pode criar autoridades públicas independentes, sujeita ainda a ulteriores burilamentos.
Em relação à primeira parte do preceito, não nos repugna o plural aventado pelo Sr. Deputado Calvão da Silva, ficando, pois, "(...) desconcentração e descentralização administrativas, sem prejuízo da necessária eficácia e unidade da acção da administração e dos poderes de direcção, superintendência ou tutela dos órgãos competentes".O Sr. Presidente: - Muito bem.
Assim, na redacção do n.o 3, ou, para já, o n.o 2-A, poderá referir-se que a lei pode criar ou instituir órgãos ou organismos administrativos independentes.
Assim, em vez de "entidades", poderá talvez dizer-se "órgãos" ou "organismos", embora a palavra "entidades" também sirva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - E "autoridades"?O Sr. Presidente: - "Autoridades" é uma palavra que eu preferia evitar.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, insisto na palavra que está aí, ou seja, "entidades".O Sr. Presidente: - Com certeza. Também adopto a palavra "entidades", pois é suficiente para admitir quer personalidades quer não personalidades, quer órgãos quer organizações.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - "Entidades" é o melhor!O Sr. Presidente: - Estou de acordo. Ficará, então, "entidades administrativas independentes", no n.o 2-A, que depois passará a n.o 3.
Quanto ao n.o 2 propriamente dito, adopto todas as sugestões do Deputado Calvão da Silva. Nesse sentido, deixaria de qualificar os órgãos e ficaria "órgãos competentes", pura e simplesmente, e depois "unidade de acção da administração e dos poderes de direcção, superintendência ou tutela". Penso que, já que mexemos neste preceito, podemos aproveitar para fazer um aperfeiçoamento literário do mesmo.
O PCP também já manifestou estar de acordo com esta nova versão literária da convergência que fizemos.
Assim sendo, passamos ao novo n.o 5, proposto pelo PS, que é do seguinte teor: "A lei determina as formas de fiscalização administrativa sobre as entidades particulares que exerçam poderes de autoridade, sejam concessionárias de serviços públicos ou de bens do domínio público ou que exerçam funções de especial de interesse público".
Como esta proposta também é minha, começo por apresentá-la eu. A ideia aqui em causa é a de dar guarida para as formas de Verwaltungsaufsicht, de fiscalização administrativa, na terminologia alemã, sobre entidades particulares especiais, isto é, aquelas que exercem poderes de autoridade, do tipo da Federação Portuguesa de Futebol, que é uma autoridade privada com poderes de autoridade conferidos por lei.
A expressão "concessionárias de serviços públicos ou de bens do domínio público" não precisa de qualquer esclarecimento. Quanto a "exerçam funções de especial interesse público" serve para dar guarida às IPSS, desde logo, e aquilo a que a doutrina administrativista, sobretudo na tradição de Marcelo Caetano e também no seguimento de Freitas do Amaral, chama "sociedades de interesse público", que são as que estão sujeitas a um regime especial de fiscalização administrativa. E é essa a função desta norma.
Em parte, ela tem cobertura noutro ponto da Constituição, quando se prevê exactamente a fiscalização especial das IPSS, mas já não em relação às outras figuras, pelo que me parece que vale a pena introduzir uma norma geral que, com este significado, assim esclarecido, desse cobertura a essas figuras de regulação, que vão aumentando à medida que vai havendo privatização das empresas públicas prestadoras dos chamados "serviços universais".
À medida que vai havendo privatização dos serviços de telecomunicações, de água, de electricidade, de recolha de lixos, é óbvio que essas entidades privadas passam a entrar na categoria de sociedades de interesse colectivo e, portanto, passam a entrar num regime especial de regulação. É um regime que existe em todo o lado, muitas vezes com autoridades reguladoras próprias, como acontece hoje em dia nos Estados Unidos, em Inglaterra e, cada vez mais, no continente. À medida que se vão privatizando antigos serviços prestadores de serviços públicos, como as telecomunicações, vão-se constituindo autoridades reguladoras próprias, sectoriais, com poderes especiais de regulação desses sectores privados. Não sei se sabem que em Inglaterra essas autoridades têm siglas como nome - a Ofwat para água, a Ofgas para o gás, a Offer para a electricidade, e assim por diante, são as autoridades reguladoras desses sectores.
Visa-se, pois, uma série de novas autoridades que exercem poderes de regulação especiais sobre as novas entidades particulares prestadoras de serviços públicos. Trata-se de realidades que, em parte, são novas e, em parte, são antigas e muito tradicionais, como é o caso das concessionárias ou das IPSS.
É esse o sentido da norma e creio que essa outra formulação constituiria uma benfeitoria, pois permitiria dar guarida a essas formas especiais de regulação ou, se quiserem utilizar a terminologia alemã, de Aufsicht, que foi a
que utilizei, embora não faça questão dela e poderemos perfeitamente encontrar outra melhor do que esta expressão germanizada.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, não pretendo fazer uma intervenção, mas sim pedir alguns esclarecimentos.
Ora, essa parece-me ser uma discriminação contra as IPSS, já que existe a lei das IPSS, a das federações desportivas, a de todas as entidades que são dotadas, por via de lei, sem base em contrato - repito, por via de lei, sem base em qualquer contratualização -, de certos poderes públicos ou de certas funções de interesse público que são sujeitas a um especial poder de fiscalização pública. É aquilo que os anglo-saxónicos chamam regulation e os alemães Aufsicht.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, a minha questão é a seguinte: mesmo sem o n.o 3 do artigo 63.o, o Estado não pode exercer, de algum modo, uma tutela especial, uma vigilância especial sobre uma instituição?O Sr. Presidente: - É que há o direito de associação e acontece que muitas delas são associações. Ora, o direito de associação significa um limite e, se calhar, é por esse motivo que o artigo 63.o, n.o 3, tem aquele teor.
Mas não são apenas as IPSS que são associações, também o são as federações desportivas e outras entidades. Por exemplo, as comissões vitivinícolas regionais são entidades privadas, face à nossa lei; são associações privadas e têm poderes públicos, regulamentares, sancionatórios e tributários, estando sujeitas a um especialíssimo poder de fiscalização e regulação pública!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - E, neste momento, Sr. Presidente, essa legislação é inconstitucional?O Sr. Presidente: - Penso que causa um problema de constitucionalidade, porque há associações que, em princípio, estão cobertas pela liberdade de associação e que estão sujeitas a um especial poder de controlo do Estado por exercerem poderes públicos.
Parece-me que se trata, mais uma vez, daquela questão que coloquei há pouco: penso que há vantagem em essas figuras não estarem clandestinas, mas sim constitucionalmente assumidas. Sei bem que, com isso, porventura tiraremos a oportunidade a dezenas ou centenas de mestrandos de terem temas para teses e de investigação, porque simplificamos, resolvemos questões constitucionais! Mas creio que a nossa tarefa é a de resolver os problemas e não deixá-los para grandes e frequentes elucubrações administrativas. Em todo o caso, os Srs. Deputados julgarão!
Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, não tenho nenhuma objecção à proposta quanto ao fundo da questão, mas julgo que se deveria introduzir aqui uma perspectiva diferente. É que a preocupação, tanto quanto percebi, assenta fundamentalmente na constitucionalização dos poderes de fiscalização.
Ora, chamo a atenção para o facto de que mesmo o artigo 63.o estabelece poderes de fiscalização como decorrência de uma outra permissão que julgo ser, essa sim, a mais importante, que é a permissão de haver transferência de poderes públicos para entidades privadas.O Sr. Presidente: - Exacto!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sei que a lei faz isso com frequência, mas há casos em que julgo que tal é questionável, mesmo do ponto de vista da constitucionalidade. Pergunto, por exemplo, até que ponto é constitucional o diploma que criou a Parque Expo, S.A. e que atribui poderes de autoridade, designadamente por transferência de poderes dos municípios para uma entidade privada (como poderes de licenciamento de obras, de embargo, de demolição, de aprovação de planos urbanísticos, de expropriação).
No fundo, a questão fundamental é a de saber se existe ou não uma cobertura genérica para a transferência de poderes públicos para entidades privadas. Lembro-me, por exemplo, que o Código Administrativo continha aquela célebre norma que cominava a nulidade para quaisquer actos ou contratos pelos quais se transferissem para particulares a prossecução de atribuições, designadamente dos municípios, o que, durante muito tempo, suscitou a inconstitucionalidade dos loteamentos que já então se faziam mesmo sem quadro legal e levou à necessidade, entre outras, de estabelecer regimes de loteamentos urbanos pelos quais se pudesse transferir para os particulares a responsabilidade pela realização de infra-estruturas e obras de urbanização que, em condições normais, estariam no âmbito dos poderes públicos.
Julgo que o problema é mais vasto do que este, porque o problema da fiscalização - e, nesse sentido, o Deputado Barbosa de Melo tem alguma razão - é uma decorrência daquele outro, isto é, é a garantia que se estabelece a favor da administração de que, havendo transferência de poderes, a administração não transfere a titularidade, mas o mero exercício desses poderes em condições especificadas na lei...O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, tem razão quanto a isso, mas muitas destas entidades não exercem nenhum poder público.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas daí a diferença do caso das IPSS. Apesar de tudo, não exercem poderes públicos e o que se estabelece é um poder de fiscalização administrativo, para, no fundo, conformar a função social que elas exercem.O Sr. Presidente: - Exacto!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - D qualquer modo, julgo que, eventualmente, havendo esse problema de nem em todas as situações estar em causa a transferência do exercício de poderes públicos, é tão ou mais importante caucionar a possibilidade de haver essa transferência, porque é uma garantia simultaneamente da Administração, mas é também uma garantia do administrado. E é uma garantia da Administração, sobretudo, com a pluralidade de administrações que temos e com a circunstância de o legislador, porventura, nalgumas circunstâncias, coincidir com uma delas.
Aliás, o caso da Expo, que citei, é um caso particularmente complexo, porque envolve a transferência por lei de atribuições de outras pessoas colectivas públicas, que são autónomas em relação ao Estado e que gozam de um grau de autonomia consagrado e defendido na Constituição, permitindo algumas dúvidas sobre a constitucionalidade, de que, por essa via, se possam "esvaziar" os poderes de que essas entidades dispõem.
Por isso, julgo que esta questão deveria ser reequacionada, porventura caucionando também os casos em que há fiscalização administrativa de entidades privadas, mesmo sem que elas exerçam poderes públicos,...O Sr. Presidente: - É o caso das IPSS, que não usam poder público nenhum!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - ... apenas porque se reconhece que a actividade que elas desenvolvem está conformada por uma determinada função social, que, em concreto, é especificada na lei, e que merece a preocupação da Administração e dos poderes públicos.
No entanto, também se deve ter em atenção as situações em que esse poder de fiscalização tem de ser uma decorrência necessária da transferência de poderes públicos para entidades privadas, que são situações que abrangem os casos das concessionárias e da utilização do domínio público por particulares, entre outras.O Sr. Presidente: - Das federações!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Exacto, também das federações desportivas. Portanto, abrange toda uma outra gama de situações que vão um pouco para além destas.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, eu tinha discriminado esse aspecto, referindo-me às "entidades particulares que exerçam poderes de autoridade". Aliás, comecei exactamente por aí.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Mas mesmo do ponto de vista da construção da norma, Sr. Presidente, gostaria de chamar a atenção para o artigo 63.o, que foi dado como exemplo, de precisamente nessa lógica o poder de fiscalização aparecer também como uma decorrência ou...O Sr. Presidente: - Não de exercício de poderes, Sr. Deputado, mas da prestação de certos serviços a que o
Estado atribui importância pública. Portanto, não de exercício de poderes públicos.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Porventura das duas coisas em alternativa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não gostaria de resolver o primeiro caso, isto é, em que caso é que pode haver atribuição - naturalmente por via de lei - de poderes públicos a entidades privadas. Penso que a situação não está suficientemente madura para que se possa resolver esta questão em termos constitucionais. Proponho que deixemos esta questão no estado em que está, partindo do princípio que isso existe, e nesses casos e nos demais em que tradicionalmente se justifica um especial Aufsicht, prever esse especial Aufsicht.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, gostaria de fazer uma pequena intervenção, porque há qualquer coisa que ainda está por organizar.
O texto acentua os poderes de autoridade. Trata-se, pois, do exercício de poderes que são, num certo sentido, desfavoráveis ao destinatário, porque comprimem a esfera normal da acção do destinatário. Portanto, estamos perante poderes que são expressão - para usarmos aquela fórmula que fez moda há vinte ou trinta anos atrás - da puissance publique.
Todavia, julgo que hoje já não se trata dos poderes, ou seja, o que está em causa é outro lado da Administração, a administração social. Assim, pergunto-me se no service publique não é também necessário o controlo, como o é no caso dos poderes que são desfavoráveis ao destinatário.O Sr. Presidente: - Estou perfeitamente de acordo!O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Eu explicito: no âmbito da segurança social, as IPSS gastam dinheiro público, por isso é normal que o Estado as fiscalize. Há uma outra entidade que recebe - é o exercício privado daquela velha fórmula do Zanobini, ou seja, estamos perante o exercício privado de funções públicas, pelo que o Estado deve controlar como é que está a ser exercido.
Julgo que não podemos fazer uma separação entre poderes que se exprimem em actos desfavoráveis ao destinatário e poderes que lhe são favoráveis. Isto porque, no Estado social, no Estado da solidariedade, o que se dá com a mão esquerda foi recebido pela direita, e os contribuintes também andam aqui sempre envolvidos... "Sim senhor, é gente que faz boa obra... Mas o dinheiro está a ser bem gasto?".O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Trata-se da questão da Administração agressiva e construtiva - a propósito, lembro-me sempre da expressão de uma professora da Faculdade de Direito de Lisboa, a Doutora Maria da Glória Ferreira Pinto, que diz que ela nem sempre é muito clara, porque, frequentemente, o cidadão sofre prestações!O Sr. Presidente: - Estou de acordo que essa realidade é comum, portanto justifica, em ambos os casos, uma especial regulação, uma special regulation, uma especial fiscalização.
Só que, exactamente, pretendi referir as várias figuras. De facto, há casos em há poderes de autoridade. As federações desportivas, por exemplo, têm poderes de autoridade, regulamentam, sancionam, autorizam. O mesmo se passa em relação às comissões vitivinícolas regionais, que têm poderes regulamentares, sancionatórios e tributários. As IPSS recebem, quase todas, mas não necessariamente, dinheiros públicos. Mas elas são fiscalizadas não por isso, mas sobretudo pelo facto de compartilharem de prestações que o Estado considera que devem ser prestadas, ou pelo Estado ou também pelos particulares.
No entanto, há uma terceira realidade que não cabe em nenhuma das que referi: as entidades particulares que recebem os chamados services publiques tradicionais, que eram antigo monopólio do Estado e passaram a ser prestados sob regulação pública, porque foram privatizados. É o caso das telecomunicações, os transportes ferroviários, a água, a electricidade e a recolha de lixo, entre outras. Nestes casos, não há exercício de autoridade, nem há subsídios públicos. Há um puro exercício privado de serviços que, tradicionalmente, no Estado continental, tal como o concebemos, são de interesse público especial, isto é, devem ser prestados para todos, e em certas condições equitativas. Por isso é que a especial fiscalização pública é necessária.
Uma empresa que fornece água não é uma empresa que fabrica e vende televisores. O Estado entende que a água deve ser fornecida a toda a gente, em condições fundamentalmente equitativas. Por esta razão, quando é o município que presta o serviço, ele cuida por que esses valores sejam satisfeitos. Quando privatiza, cria uma autoridade reguladora ou regula directamente, para que as condições de prestação sejam como se fosse o Estado a fazê-lo, ou seja, como se fosse ainda o poder público a fazê-lo.
São, pois, estas três realidades que procurei identificar e discriminar. Se os Srs. Deputados entenderem que essas três realidades podem ser traduzidas por uma única realidade mais genérica, considero bem-vinda a sugestão. Mas quis ser claro, para não criar quiproquós e para dizer exactamente aquilo que pretendia dizer, isto é, não mais do que queria dizer, mas também não menos.
Tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente, penso estar clara a ideia que presidirá a esta proposta. No entanto, as questões que o Deputado Barbosa de Melo suscitou levam-me a fazer algumas considerações.
A ideia subjacente à proposta é a de considerar estas entidades privadas colaboradoras da Administração no exercício de poderes de autoridade pública, quer os concessionários de serviços públicos, quer os concessionários de bens de domínio público. Depois, há ainda outra figura, contida na expressão "ou que exerçam funções de especial interesse público", funções que, penso, não estarão totalmente ligadas a este exercício de poder de autoridade.
A questão que, penso, poderíamos clarificar, ajudando a uma redacção, seria no sentido de considerar abrangida por esta fiscalização, que passaria a ter assento constitucional, qualquer entidade privada que exerça funções de especial interesse público, mas apenas aquelas entidades privadas que exerçam funções de especial interesse público como tal reconhecidas.
Com isto quero dizer o seguinte: imaginemos uma associação de defesa do consumidor ou do ambiente que
exerce claramente uma função de especial interesse público mas que ainda não foi reconhecida como tal ou à qual não foi ainda atribuído o estatuto de interesse público pela Administração ou pelo Estado. Será que uma entidade nestas circunstâncias está abrangida? Entendo que não!O Sr. Presidente: - Por que é que não utilizamos uma expressão que tem foros de cidade, que foi construída pela escola administrativa de Lisboa, e que foi para Coimbra.... Essa tem foros de cidade. Porque é que não utilizamos essa?O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Exacto, Sr. Presidente. Julgo que deveríamos ir por aí, tentando precisar se poderíamos ir para a fórmula que o Prof. Marcelo Caetano escreveu, isto é, uma fórmula mais genérica e não a mais específica. O Sr. Presidente utilizou a mais específica, "entidades de interesse colectivo", estilo concessionários de serviço público ou empresas com 100% de capital público, mas tentando abranger também as entidades de utilidade pública administrativa e ainda as de utilidade pública simples,...O Sr. Presidente: - Exacto!O Sr. Moreira da Silva (PSD): - ... no fundo, a fórmula genérica das entidades privadas de interesse público.
Se adoptássemos a redacção "a lei determina as formas de fiscalização das entidades particulares de interesse público", a doutrina e a jurisprudência encarregar-se-iam talvez de desenvolver o que é que isso quer dizer, sem ser necessária a especificação, que talvez possa trazer alguns problemas.O Sr. Presidente: - Não me custa admitir que essa fórmula cobre tudo.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís de Sá (PCP): - Sr. Presidente, creio que o problema da autorização constitucional para a transferência de poderes de autoridade ou, em geral, o reconhecimento do exercício de funções administrativas por parte de pessoas colectivas privadas, para além de resultar em relação às instituições particulares de solidariedade social do artigo 63.o, n.o 3, resulta genericamente, em relação ao outro conjunto de entidades, de normas como a do artigo 267.o, n.o 1, na medida em que se refere, para além da possibilidade de transferência de poderes de autoridade e de atribuições para associações públicas, também para organizações de moradores e para outras formas de representação democrática. Portanto, creio que este problema não se coloca.
Já o problema da autorização constitucional para a respectiva fiscalização não se colocou até agora de forma premente, mas creio que é das questões em que só se ganha em que fique aperfeiçoada. Encontrando, naturalmente, as formas adequadas de o fazer.
Nesta matéria, há uma categoria que, do ponto de vista doutrinário, pode abranger os vários tipos de situações aqui referidas, que é a categoria de pessoas colectivas privadas de utilidade pública. É evidente que não proponho que seja consagrada, porque são questões em que os esforços doutrinários de conceptualização não têm de ser vertidos na lei fundamental.
Creio que esta fórmula que acaba de ser referida é uma boa base e que o problema é adequadamente levantado.
Gostaria ainda de dizer o seguinte: julgo que esta necessidade e esta vantagem se colocam independentemente do movimento de privatização de empresas ou de privatização de serviços públicos que aqui foi referido e que, como é sabido, é uma tendência política de um determinado momento, pelo que, naturalmente, a tendência pode inverter-se noutro momento qualquer.
Pela nossa parte, não acompanhamos o movimento de desvalorização do serviço público. Entendemos, pelo contrário, que há direitos fundamentais que só se garantem ou se garantem melhor através do serviço público.
Isto não significa, de forma nenhuma, que não haja um amplíssimo campo, que deve ser aprofundado, de reconhecimento do papel das pessoas colectivas privadas de utilidade pública de todo o tipo, que são extremamente importantes, no sentido de assegurar a realização efectiva dos direitos económicos, sociais e culturais.
Naturalmente, também entendemos que, quando se verificam situações de privatização de empresas ou de serviços públicos, é importante que, pelo menos, fique assegurada a regulação pública para que, por via da regulação, seja acautelado o que o era por via dos serviços públicos e das empresas.
Com isto quero sublinhar que, a nosso ver, a necessidade jurídica e a vantagem de uma norma deste tipo não significa, de forma nenhuma, qualquer apreciação quanto à questão do movimento de desvalorização do serviço público que, como é sabido, atravessa uma boa parte da Europa e de outros países.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, quero apenas fazer a seguinte sugestão de redacção quanto ao último número deste artigo: "As entidades privadas que exerçam actividades de interesse público podem ser sujeitas, nos termos da lei, a fiscalização administrativa".