30 | II Série A - Número: 018 | 18 de Outubro de 2010Ora, os serviços públicos que o Estado assegura são um elemento determinante da vida social, porque respondem ao princípio da devolução aos cidadãos: se não houver SNS ou escola pública, se a segurança social pública for desarticulada, se diminuir a segurança que protege a liberdade, então os impostos estariam a ser confiscados por um Estado inútil para os cidadãos. Por todos estes motivos, o controlo da despesa é essencial.Existe certamente outra componente da crise orçamental, que não é menos importante, e que se localiza do lado da receita: Portugal tem um dos sistemas fiscais mais desigualitários na Europa, com maior incidência de evasão fiscal, com um sistema fortemente regressivo incidindo sobretudo sobre o trabalho, desequilibrado entre os impostos directos e indirectos, apoiado num labirinto de isenções, deduções e benefícios que são predominantemente acessíveis aos sectores mais favorecidos da população, sendo ainda um sistema fiscal com regras das mais permissivas, impedindo ou dificultando a equidade que devia ser a norma. A perda de receitas que daí deriva é parte decisiva da crise fiscal actual, com a agravante de diminuir a democracia, na medida em que a desigualdade é um factor de poder económico que prejudica a maioria dos contribuintes.Essa componente fiscal é o objecto de deliberações em sede de orçamento.As experiências anteriores de Orçamento de Base Zero O OBZ foi proposto a partir de 1966, como parte de um sistema de orçamentação utilizado predominantemente nos Estados Unidos, o Planning-Programing-Budgeting System, que procurava planear a melhor utilização de recursos como parte do próprio processo orçamental. No ano fiscal de 1972-1973 esse novo procedimento foi utilizado no Estado da Geórgia, sendo governador James Carter, que depois viria a ser presidente dos EUA, tendo então aplicado o mesmo modelo a nível do orçamento federal. No final dos anos 70, seis estados norte-americanos também seguiam autonomamente este plano (Geórgia, New Jersey, Rhode Island, Luisiana, Texas e Tennessee) e aplicavam-se planos-piloto noutros (Arkansas, Califórnia, Idaho, Illinois, Missouri, Montana).No procedimento mais comum, o programa de preparação do orçamento determinava que todas as actividades e custos dos serviços de Estado fossem orçamentados a partir do seu valor efectivo e não por referência ao gasto do ano corrente ou anterior. Previa-se então a identificação da unidade de decisão, que deveria apresentar diversas alternativas de orçamento, tipicamente quatro: uma que estabelecesse um mínimo para a viabilidade da unidade, outra que definisse o nível de manutenção da actividade corrente, outro que orçamentasse o custo de serviços majorados, e ainda algum orçamento intermédio entre estes. Assim sendo, todas as actividades e programa poderiam ser reavaliados com escolhas políticas claras, perante a restrição orçamental e as obrigações definidas pelos parlamentos.Em 2009, havia 15 estados dos EUA cuja legislação definia a aplicação do método do OBZ, entre eles a Califórnia, Illinois, Geórgia e Ohio, e outros estados adoptavam formas modificadas e simplificadas de OBZ.Considerando a dificuldade de aplicar esta metodologia anualmente, os estados adoptaram ciclos variáveis para a aplicação do método orçamental: na Florida aplica-se de oito em oito anos, no Oklahoma de quatro em quatro.Dessa experiência resulta, identificadas na literatura económica, a determinação de um conjunto de vantagens: 1) O OBZ evita a continuidade de uma espiral orçamental, em que cada orçamento é definido em função da despesa do ano anterior: essa espiral facilita a ineficiência e o poder burocrático, e estimula o desperdício; 2) O OBZ exige a análise detalhada de meios e objectivos, e favorece o estabelecimento de prioridades bem definidas e orçamentadas; 3) No caso do OBZ, o planeamento de recursos e o seu orçamento são definidos pelos mesmos decisores e no mesmo processo, sendo responsabilizados por isso; 4) O OBZ obriga à avaliação de eficiência de cada programa e acção e cria indicadores de controlo, responsabilizando todos os níveis de chefias; 5) Os gestores e decisores de níveis intermediários são chamados a participar intensamente, podendo fazer valer as suas apreciações sobre as condições de execução dos programas e propor a reorientação de prioridades; 6) Finalmente, o OBZ foca-se na decisão e recusa a lógica de um orçamento incremental sem justificação.