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Das alterações que entram em vigor aquando da 3.o fase da UEM, aqui radica praticamente uma nova lei orgânica. Neste quadro, salientamos: a definição do Banco como parte integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais; o Banco passa a emitir notas com curso legal e poder liberatório, de acordo com o n.o 1 do artigo 105-A do Tratado; são eliminadas as referências às orientações governamentais na condução das especiais competências do Banco; é vedado ao Banco a concessão de descobertos ou qualquer forma de crédito ao Estado e serviços ou organismos dele dependentes, a outras pessoas de direito público e a empresas públicas ou a quaisquer entidades sobre as quais o Estado, as regiões autónomas ou as autarquias locais possam exercer, directa ou indirectamente, influência dominante; fica também vedado ao Banco garantir quaisquer obrigações do Estado ou de outras entidades referidas anteriormente, bem como a compra directa de títulos de dívida emitidos pelo Estado ou pelas mesmas entidades (segundo o Parecer da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, a extinção da conta gratuita do Banco de Portugal deveria ser substituída pelo Estado por uma nova modalidade de financiamento que garanta os seus objectivos); a competência de orientação e de fiscalização dos mercados financeiro e cambial passa a ser exercida no âmbito da sua participação no Sistema Europeu de Bancos Centrais e é aberta a possibilidade, sem prejuízo das competências do Conselho de Auditoria do Banco, as contas do Banco serem também fiscalizadas por auditores externos.
Estas e as outras alterações previstas neste artigo 2.o da proposta de lei conjugam-se com as do artigo l.o, configurando o Banco de Portugal como parte integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu.
Radica aqui a aposta decisiva de Portugal: o acesso ao euro com os países que formarão o núcleo fundador.
As alterações que entrarão em vigor se Portugal não aderir na data prevista ao euro estão previstas no artigo 3.o da proposta de lei. Esta é uma hipótese que, em nossa opinião, não se irá colocar, apesar de provavelmente alguns partidos que combatem o processo da UEM poderem ver neste artigo uma espécie tábua de salvação. Contudo, tal não resulta da sua análise, dado que este artigo acaba por regular aquela singular situação em que, sendo o Banco parte integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais, não pode influenciar decisivamente o próprio sistema por não poder participar nos seus órgãos de decisão.
Trata-se. sem dúvida, da pior de todas as situações no quadro de um processo dinâmico, onde muito se joga a afirmação de Portugal no contexto europeu e internacional.Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr.as e Srs. Deputados: O PSD considera fundamental a construção de uma UEM credível e sólida que permita a afirmação da Europa no contexto dos mercados financeiros e cambiais internacionais.
O Sistema Europeu de Bancos Centrais deve, neste quadro, manter a independência relativa face aos governos e às instituições comunitárias previstas nos seus Estatutos. Porém, para dar plena concretização à virtualidade deste Estatuto, urge, no quadro europeu, definir com precisão como se articula esta independência com a obrigação de dar forma e conteúdo aos objectivos do Tratado, conforme, aliás, já foi referido.
É que, a construção europeia é sui generis e absorve elementos de tradições político-institucionais diferenciadas. Porém, a «independência» dos bancos centrais, mesmo nos países que a integram como valor fundamental, nunca se confundiu com a ausência de coordenação da acção destas instituições com os governos nacionais no desenvolvimento das suas políticas económicas ou com os parlamentos.
Da vigilância multilateral introduzido de forma efectiva na concretização dos objectivos fixados pelo Tratado para a convergência nominal dever-se-á evoluir para novas formas de coordenação a nível europeu. O Pacto de Estabilidade e Crescimento não pode nem deve esgotar a necessidade de evoluir para estas novas formas de coordenação económica.
Neste contexto, é necessário garantir a responsabilidade democrática do Banco Central Europeu, para evitar, como é afirmado na Resolução do Parlamento Europeu de 23 de Maio, que «a independência do Banco Central Europeu não se traduza num isolamento institucional». De facto, esta necessidade de responsabilidade democrática e de uma maior coordenação macro-económica a nível europeu decorre dos próprios desafios que a Europa terá de enfrentar nos próximos anos e com os limites dos seus próprios meios, face às suas próprias ambições.
De facto, em pleno debate da Agenda 2000, surgem fragilidades de um processo de integração que não consegue, com um orçamento limitado, assegurar efeitos fiscais distributivos entre os Estados com níveis de desenvolvimento e bem-estar diferenciados. Os fundos estruturais estão vocacionados para investimentos de longo prazo e não existem mecanismos de curto prazo que compensem situações conjunturais de um ou outro Estado.
A problemática do alargamento e da reforma das instituições e das políticas comunitárias introduz no contexto europeu novas e complexas questões. O papel do Banco Central Europeu deverá ser, efectivamente, contribuir para ultrapassar estas e outras fragilidades do modelo de desenvolvimento europeu, abrindo um novo leque de oportunidades não apenas às empresas mas a todos os cidadãos dos diferentes Estados membros.
Ao Banco de Portugal, neste novo quadro institucional, serão cometidas novas responsabilidades, como parte integrante do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, e que muito terão a ver com a sua capacidade de influenciar o quadro decisional no âmbito comunitário. É sem dúvida um novo e importante desafio.
O PSD afirma aqui a sua concordância, na generalidade, com esta alteração orgânica. Coerente com os princípios que sempre defendeu, o PSD assume o importante desígnio nacional de fazer com que Portugal esteja presente no conjunto de países fundadores do euro.Aplausos do PSD.
586 I SÉRIE - NÚMERO 15O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Srs. Deputados, esgotámos as inscrições, pelo que declaro encerrado o debate na generalidade da proposta de lei n.o
144/VII, que altera a Lei Orgânica do Banco de Portugal. Oportunamente procederemos à sua votação.
Srs. Deputados, vamos entrar agora no ponto seguinte da ordem do dia, que corresponde ao debate na generalidade da proposta de lei n.o 148/VII - Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Por coincidência, cabe-me presidir aos trabalhos da Assembleia nesta oportunidade e, por isso, não posso ocultar o prazer e a emoção com que ocuparei a cadeira presidencial no momento em que se discute uma matéria tão relevante para o projecto de autonomia constitucional, ao qual dediquei, no exercício de outras funções, muitos anos da minha vida.
Para apresentar a proposta de lei, em nome do Governo, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: É com o maior gosto que tenho a honra de apresentar esta proposta de lei das finanças das regiões autónomas, desde logo porque ela concretiza uma importante reforma estrutural. Pela primeira vez se formula um regime geral, profundamente inovador, acerca das finanças das regiões autónomas, 21 anos decorridos sobre a sua criação e legitimação pelo texto constitucional.
Este regime, que é uma verdadeira reforma estrutural, é coerente não apenas com a dimensão financeira - que é instrumental mas essencial para a concretização da autonomia político-administrativa das nossas regiões insulares - mas também com outros objectivos não menos importantes da política de reformas estruturais que o Governo tem vindo a prosseguir no domínio das finanças públicas, que é dotar o País de uma estrutura e de uma legislação financeira modernas, compatíveis com as exigências decorrentes da integração monetária e financeira europeia e com a criação de condições sustentáveis de rigor e de disciplina financeira nas contas públicas para os anos vindouros.
Temos tomado iniciativas e apresentado propostas a esta Assembleia em diversos domínios e este é mais um.
Além disso, a satisfação e a honra com que faço a apresentação desta proposta de lei resultam de ela dar concretização a um compromisso fundamental deste Governo. Com efeito, o Programa do Governo previa, desde logo, a elaboração de uma proposta de lei das finanças regionais e definia princípios, que foram executados nas Leis do Orçamento do Estado de 1996 e 1997, quanto ao relacionamento entre as regiões autónomas e o Estado antes da sua aprovação, sendo certo que muitas das regras desta proposta de lei já foram, por proposta do Governo convergente com a iniciativa parlamentar, vertidas em letra de lei no Orçamento do Estado para 1998.
Além do Programa do Governo, sublinho a aprovação da Resolução do Conselho de Ministros n.o 12/96, de 24 de Janeiro, na qual se lançou uma dinâmica amplamente participada e concertada de preparação desta proposta de lei, que contou com a supervisão esclarecida do nosso melhor especialista em finanças das regiões autónomas, o Professor Eduardo Paz Ferreira, e com a participação não apenas do Governo e dos órgãos do governo próprio das regiões autónomas mas também dos agentes e forças sociais e políticas e parceiros sociais das regiões.
A participação foi alargada ao nível político e traduziu-se num acordo entre o Governo da República e os governos das regiões autónomas que está na base desta iniciativa do Governo.
Ao mesmo tempo, é relevante que, na revisão constitucional de 1997, a Assembleia da República, no exercício de poderes constituintes e sob proposta do Sr. Deputado Medeiros Ferreira, tenha incluído no elenco da sua competência legislativa absoluta o regime das finanças das regiões autónomas, subordinando a matéria das finanças regionais a uma lei de finanças das regiões autónomas.
Assim, estamos, neste domínio, também a dar cumprimento a esta inovação, que corresponde a uma necessidade que há muito se sentia nas regiões autónomas e, no âmbito da articulação funcional, moderna e democrática de um Estado democrático e descentralizado, também a nível nacional.
Diálogo, reformas, concertação. Foi com estes ingredientes e com estudo acertado e participado que esta proposta foi elaborada e que o Governo tomou a iniciativa de a apresentar.
Importa recordar que ela assenta na ideia de que a autonomia político - administrativa das regiões autónomas corresponde a um fenómeno ímpar na nossa estrutura constitucional, um caso de autogoverno assente em factores históricos, culturais, sociais, económicos e geográficos, que constitui a única limitação a uma estrutura de Estado politicamente unificado mas administrativamente descentralizado, criando unidades dotadas de poderes político-administrativos próprios.
A Constituição e os Estatutos Político-administrativos, no entanto, criaram um modelo que no domínio financeiro era claramente imperfeito e que foi acentuando situações de conflito, de dependência e de travagem crescente à contribuição das finanças públicas regionais para o desenvolvimento económico-social das regiões.
Ao mesmo tempo, a coesão nacional e a solidariedade, pela deterioração da situação e pela gestão, mesmo bem intencionada, de conflitos estruturais crescentes, eram postas em risco pela situação até agora existente. Por isso, esta proposta de lei tem um objectivo político do mais largo alcance, que é relançar, numa base sustentável, finanças regionais que permitam dotar de verdadeiro sentido e de dinâmica estável a autonomia político-administrativa das regiões autónomas e criar condições financeiras de estabilidade, de equilíbrio, de rigor e de solidariedade que permitam o desenvolvimento económico-social das regiões autónomas.
A proposta de lei, em muitos domínios, reafirma ou concretiza situações existentes, mas em muitos mais resolve problemas concretos que permaneciam sem solução às vezes há quase 20 anos e propõe a definição de um novo modelo estrutural compatível com a opção constitucional pela autonomia político-administrativa, das regiões autónomas e também com as necessidades de desenvolvimento e de descentralização político-administrativa, por um lado, e de integração das finanças públicas portuguesas na disciplina sustentada e concertada, por outro, que, no âmbito da União Económica e Monetária, deve comprometer todos os órgãos e agentes políticos portugueses numa perspectiva de solidariedade e coordenação europeias.
Esta proposta de lei tira também a lição da experiência de funcionamento de um modelo
autonômico razoavelmente assente na utopia da capacidade de crescimento autosustentado das regiões e propõe a ultrapassagem desse modelo para aquilo que tem sido chamado autonomia cooperante ou de cooperação, em que, abandonando a ideia irrealista, utópica e comprovadamente desprovida de fun-
20 DE NOVEMBRO DE 1997 587damento na realidade de que as regiões seriam capazes de, só por si e com as suas receitas, garantir o seu desenvolvimento, se prevêem formas estáveis e permanentes de funcionamento da co-responsabilidade e da solidariedade entre os governos regionais e o Governo da República, quer através da celebração de protocolos financeiros, quer através da formulação, se esta Assembleia assim deliberar, de regras estáveis que ponham cobro à situação de negociação ou mesmo de regateio anual das transferências de solidariedade do Orçamento do Estado para os orçamentos regionais, criando regras pré-definidas que permitam opções de médio prazo e políticas esclarecidas com o horizonte de médio prazo, quer por parte do Governo da República, quer por parte dos órgãos de governo próprio das regiões autónomas.
Este é o modelo que inspira a proposta; esta é a génese que permitiu a sua apresentação por iniciativa do Governo da República, largamente concertada e participada, nomeadamente com os órgãos de governo próprio das regiões autónomas.
Dito isto, sublinho os aspectos principais desta proposta de lei, que me atrevo a considerar como de alcance não apenas estrutural mas histórico, na perspectiva do desenvolvimento das regiões autónomas insulares de Portugal.
A presente proposta de lei precisa, de forma muito concreta e penso que consequente, os princípios da autonomia financeira plena, até agora nem consagrada formalmente nem assente na real substância da disponibilidade de recursos que correspondessem aos poderes atribuídos na lei; da coordenação entre finanças estaduais e regionais, não baseada na gestão de conflitos de curto prazo mas em regras estáveis e num horizonte de médio prazo; da solidariedade nacional, não invocada para decisões casuísticas e ad hoc mas como fundamento permanente de relações estruturadas entre o Estado e as regiões autónomas; da cooperação entre o Estado e as regiões autónomas, quer nos termos definidos pela lei, quer com base no autogoverno cooperante; e da plena transparência e controlo, com responsabilização dos órgãos regionais.
Regulamentam-se especialmente três formas de institucionalização deste novo modelo de cooperação financeira, solidária e não assistencialista, permanente e não casuística e de curto prazo: os projectos de interesse comum, no artigo 7.o, os protocolos de cooperação - prática até agora discutida e quase sub-reptícia e agora prática normal estimulada pelo modelo legislativo - e o Conselho de Acompanhamento das Políticas Financeiras, sem esquecer o Fundo de Coesão; as transferências orçamentais de solidariedade, fixas de acordo com critérios permanentes e predeterminados, conhecidos por todos os agentes e susceptíveis de inspirarem políticas de médio prazo; a cooperação administrativa fiscal, dando cumprimento à previsão da revisão constitucional de 1982 do princípio da adaptação fiscal, que permanecia letra morta na nossa ordem jurídico-financeira, bem como, como medida de emergência necessária ao reequilíbrio actual das finanças regionais e ao seu equilíbrio futuro em bases sustentáveis, a amortização inicial da dívida pública regional pelo Estado, permitindo, assim, às regiões arrancarem de novo numa base estável para terem políticas de rigor e equilíbrio e apagarem um passado, em que as responsabilidades estão partilhadas, para que lhes seja exigível não apenas rigor e equilíbrio mas uma travagem futura ao endividamento.
Este novo modelo de relacionamento, baseado numa cooperação responsável e estável, permitirá - estou certo - não apenas rigor e disciplina a nível das finanças regionais e a nível das finanças do Estado português na sua relação interna e na relação externa com a União Económica e Monetária Europeia, mas também a criação de condições sólidas de equilíbrio financeiro sustentável, por um lado, e desenvolvimento económico-social, por outro.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - As regiões autónomas serão também, na perspectiva da proposta que apresentamos. responsabilizadas pela gestão das suas receitas fiscais.
O fenómeno da adaptação fiscal, permitindo que os órgãos de governo próprio das regiões autónomas disponham, como a Constituição já prevê, mas era letra morta, de poder legislativo de adaptação e de poder tributário de criação de novas formas, de acordo com decisão política própria desses órgãos, cria uma articulação que não existia entre poder fiscal e responsabilidade fiscal.
O que existia, até agora, era dependência e irresponsabilidade fiscais.
Quanto às transferências do Estado, sublinho que a fórmula de transferência, prevista no artigo 30.o da proposta de lei, permite diferenciar as estruturas fiscais e as estruturas físicas, com as suas consequências, em termos de despesa, dos Açores e da Madeira e assegurar a articulação entre estruturas de despesa com uma larga matriz comum no Estado e nas regiões.
Baseada na experiência de outros países, esta fórmula de fixação legislativa do modelo de cooperação financeira parece representar uma solução, certamente aperfeiçoável, mas de resultados comprovados em vários países e situações análogas, para estabilizar o relacionamento financeiro num Estado unitário regional, com diferenciação político-administrativa, como é o nosso.
A regularização e a normalização do endividamento público regional, como disse, constituem uma medida que se integra simultaneamente na coordenação e na solidariedade da República e das regiões autónomas perante a União Económica e Monetária, uma vez que todas integram o sector público administrativo e todas são co-responsabilizáveis pelas obrigações de respeitar estabilidade e crescimento, em termos duradouros, no âmbito europeu, como suportes financeiros da moeda única, mas também de correcção de uma travagem fundamental, resultante do agravamento sistemático e da não resolução dos desequilíbrios das regiões autónomas.
Nesta medida, prevê-se que o Estado chame a si o pagamento, em 1998 e 1999, de 110 milhões de contos de dívida por cada região. Ora, isto significa que a dívida do sector público administrativo português diminuirá num montante idêntico ao que resultaria da amortização da dívida da República e, ao mesmo tempo, lançar-se-á numa base estável a capacidade de equilíbrio e rigor para as regiões autónomas.
É contrapartida desta medida a adopção de limites ao endividamento, a extinção da conta corrente junto do Banco de Portugal e diversas outras medidas de rigor e disciplina, que são naturalmente condição de finanças públicas sãs, com base no desenvolvimento económico regional.
Além da transferência orçamental de acordo com uma fórmula pré-fixada, fixa-se ainda o funcionamento, a partir de 1999, de um fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas, destinado a financiar, mediante transferência do Orçamento do Estado, investimentos inscritos nos planos anuais de investimento das regiões autónomas - é outra das demonstrações de que esta é uma aposta no desenvolvimento das regiões.
588 I SÉRIE - NÚMERO 15Sr. Presidente, Srs. Deputados: É tempo de terminar.
Penso que, sendo uma reforma estrutural financeira, uma reforma claramente descentralizadora, uma reforma que transfere para o campo das finanças públicas e da prática social e estrutural portuguesa um modelo constitucional, até agora, irrealizado e, em muitos aspectos, irredento, esta é claramente uma forma, virada para o futuro. de modernizar a política de desenvolvimento do Estado e das regiões e de co-responsabilizar ambos, na perspectiva da União Económica e Monetária europeia.
Sabemos que esta proposta pode certamente ser melhorada e não é, como sabem, por mero exercício de estilo ou de retórica que o Governo o diz nesta Assembleia. Mas sejamos muito claros: ela foi cuidadosamente ponderada nos seus aspectos financeiros e não poderá ser melhorada em termos que representem agravamento de encargos, maior despesa ou menor receita.
O que vos propormos é a definição de um modelo financeiro regional, que, na perspectiva dos encargos assumidos, representa, no horizonte plurianual para que a lei está pensada, o máximo de esforço financeiro possível para permitir o máximo de responsabilidade financeira do Estado e das regiões, perante o desenvolvimento comum e a participação de todos, solidariamente, na União Económica e Monetária.Aplausos do PS.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para apresentar o relatório da Comissão de Economia, Finanças e Plano, tem a palavra o Sr. Deputado Teixeira Dias, a quem, de acordo com o artigo 153.o do Regimento, a Mesa concede cinco minutos para intervir.O Sr. Teixeira Dias (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr.a e Srs. Deputados: A proposta de lei sobre a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, que, neste momento, se encontra em discussão neste Plenário, é o corolário natural de uma antiga aspiração dos povos insulares e, de modo especial, dos açorianos.
Permitam-me recordar-lhes que os anseios autonómicos tiveram a sua génese nos fins do século passado e, num rasgo de alguma audácia, Hintze Ribeiro, promulgou, a 2 de Março de 1895, o primeiro decreto que permitiria aos distritos das ilhas adjacentes aceder à autonomia administrativa, caso o desejassem.
Consagravam-se, nesse decreto. alguns benefícios de carácter económico e fiscal que as entidades regionais aplicariam, conforme os seus critérios, nas obras dos seus distritos.
A I República e, sobretudo, o Estado Novo, no seu afã centralista, foram-se apropriando, pouco a pouco, desses benefícios, relegando os anseios autonómicos para as páginas dos jornais e conversas de café.
O 25 de Abril e a consequente Constituição de 1976 reavivaram os ideais autonómicos. A redacção dos respectivos estatutos, em conjunto com a entrada em função dos governos autónomos. foram um passo importantíssimo na consagração desses ideais. As poucas precisões da Constituição e dos estatutos originaram querelas, mais ou menos intensas, uns querendo mais, outros procurando reduzir. de modo que, para fazer face aos encargos cometidos, as regiões se viram obrigadas a recorrer ao endividamento, cujo montante começava a tornar inviável a própria autonomia, uma das mais belas concretizações dos ideais do 25 de Abril.
O XIII Governo Constitucional, primeiro, no seu programa eleitoral, depois, no apresentado aqui no Parlamento, deu claramente a entender que estávamos perante um problema que urgia ser resolvido.
Após um trabalho digno de louvor, e mesmo perante muitas e variadas resistências, o grupo nomeado pelo Sr. Ministro das Finanças e liderado por um especialista em Finanças Regionais, Prof. Doutor Paz Ferreira, apresentou
um anteprojecto, que, discutido em várias instâncias, deu origem à presente proposta de lei.
Que pensar desta? Muito mais do que um simples regular das receitas a arrecadar pelas regiões é uma filosofia global, que procura estabilizar, de modo duradouro, o relacionamento entre o Estado e as regiões.
Através desta proposta, o Estado e as regiões conhecem, com exactidão, os seus direitos e correlativos deveres.
O acordo gerado em torno da proposta é um indício claro de que a era das discussões anuais terá aqui o seu fim.
Não significam as palavras ditas que se está perante obra perfeita, acabada e definitiva. A própria proposta prevê a sua revisão, até ao ano 2001, e todas as beneficiações serão bem-vindas, se, no entanto, não descaracterizarem a arquitectura da lei.
Esperamos que a votação nesta Câmara confirme a aceitação da proposta, que, certamente, muito favorecerá as regiões autónomas e, com elas, o todo nacional.
Não me quero, no entanto, substituir à decisão e ao relatório da Comissão, de que fui relator.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados: Passados mais de 20 anos sobre a consagração constitucional das autonomias regionais, agora reforçadas na recente revisão da nossa lei fundamental, é possível ter uma visão retrospectiva e fazer algum balanço do que já se tem designado por uma das mais bonitas flores da nossa democracia - a autonomia dos Açores e da Madeira.
A análise fria do Texto Constitucional de 1976 e a prática dos últimos 20 anos permitem concluir que houve alguma reserva mental centralista, na institucionalização das regiões autónomas, permitindo-se. durante anos, que se tirasse com uma mão, na área financeira, aquilo que se tinha dado com a outra, na área política.
Na verdade. não obstante conhecerem-se o atraso e o abandono a que as regiões insulares haviam sido sujeitas pelo Estado Novo e o grau acrescido de carências elementares das suas populações, não se
Ora, como lembra, o Prof. Paz Ferreira, no seu interessante estudo «As Finanças Regionais», «os objectivos que presidem à criação de regiões políticas só poderão, de facto, ser cumpridos se lhes forem concedidos os meios necessários à satisfação das necessidades que lhes estão confiadas e se for claramente resolvido o problema da repartição de receitas e de despesas entre o Estado e as Regiões».
Curiosamente, as autonomias regionais constituem uma experiência nova da nossa democracia, embora com raízes profundas no sentir ancestral das suas populações.
20 DE NOVEMBRO DE 1997 589Experiência nova, vivida e implementada, em ambas as regiões, predominantemente por gente jovem que, apesar disso, manteve um rumo certo e cuja governação, durante mais de 20 anos, assegurou às populações insulares sensíveis melhorias das suas condições de vida.
Enquanto isto, no Continente, o PREC conduzia o País a graves situações de ruptura financeira, sujeitando Portugal a regras impostas pelo FMI, o que obrigou os governos socialistas, de então, a impor o recurso ao crédito por parte das regiões autónomas.
O que deveriam ser dotações do Orçamento do Estado para infra-estruturas regionais essenciais assumiu, então, a forma de empréstimos avalizados pela República.
Aos governos regionais colocava-se, pois, ou a opção do endividamento, assegurando os necessários investimentos públicos, ou abdicar de fazê-los, mantendo-se o subdesenvolvimento regional.
No que diz respeito à Região Autónoma da Madeira, a oposição regional, em coro, durante anos seguidos, criticou a opção do governo regional, manifestando-se contra o endividamento, preferindo, antes, o imobilismo e a estagnação.
Impôs-se às regiões autónomas o recurso ao crédito, com a promessa de que o Estado honraria o seu aval e assumiria o pagamento à data do seu vencimento, como forma sucedânea da obrigação, que lhe competia, de dotar as regiões de meios financeiros indispensáveis à recuperação do seu atraso, em cumprimento dos imperativos constitucionais de solidariedade.
O incumprimento dos compromissos assumidos por parte de sucessivos governos da República só se alterou com o Prof. Cavaco Silva e com o Ministro Cadilhe, ao celebrar-se com a Região Autónoma da Madeira, o Programa de
Reequilíbrio Financeiro, precedente preparatório da solução agora adoptada, tendo o Estado assumido, a partir de então, os encargos correspondentes a 50% do serviço da dívida.
E preciso que se diga que foram a omissão e o incumprimento do Estado, que levaram à «bola de neve» de acumulação dos juros das dívidas regionais, de tal modo que a componente relativa a juros se tornou mais elevada do que a própria dívida de capital.
Havia, pois, que corrigir ou superar a falha constitucional, no que dizia respeito à vertente financeira das autonomias regionais. E foi o que se fez na última revisão da Constituição e se completa com a proposta de Lei das Finanças das Regiões Autónomas, agora em discussão.
Efectivamente, na revisão constitucional recentemente concluída, além do reforço dos poderes legislativos dos parlamentos regionais e de um recorte mais aligeirado do cargo de Ministro da República, impôs-se a obrigatoriedade de as relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas serem objecto de uma lei da Assembleia da República, que tem de revestir a forma de lei orgânica.
E é bom, aliás, que se passe a ter presente esta exigência constitucional, pois, como denunciámos a propósito de determinadas normas da Lei do Orçamento do Estado, o normativo constitucional referido não foi respeitado.
Não foi fácil chegarmos aqui e só espero que os contumazes críticos da dívida e zurzidores do Governo Regional da Madeira reconheçam e aplaudam agora, com a mesma veemência que emprestaram às críticas, a capacidade e a habilidade política do Dr. Alberto João Jardim, ao negociar, com êxito, uma solução para a dívida regional e a Lei das Finanças das Regiões Autónomas.
Curiosamente, os que atacaram o endividamento regional e a conflitualidade por ele gerada, por atentatória da unidade nacional, foram os mesmos que, com contas de verdadeiros «merceeiros da soberania» (com manifesta apetência para «coveiros da autonomia»), atacam, com feroz centralismo, a solução agora adoptada, sem se aperceberem de que são os agentes do mais perigoso separatismo (de cá para lá), que em nada se coaduna com o Estado unitário, que dizem acerrimamente defender.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esses, apesar das muitas pressões, dos lobbies, do muito que escreveram e disseram e dos muitos anos em que intoxicaram a opinião pública nacional com a ideia das regiões autónomas como sorvedouros financeiros, esses, ficaram. felizmente pelo caminho e terão agora tempo de continuar as contas, ainda não apuradas, dos últimos 500 anos!
Essa preocupação do «deve e do haver», que sempre agitaram, não respeita nem se identifica com a forma como os madeirenses sentem e vivem a autonomia, no quadro da Pátria que somos e que só engrandecemos quando nos pomos de acordo para encontrar as soluções nacionais, que reforçam as autonomias e consolidam a democracia.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A Assembleia Legislativa Regional da Madeira conferiu-me a honra de a representar no grupo de trabalho que elaborou o anteprojecto desta proposta de lei, pelo que posso aqui testemunhar quanto ela deve ao saber e à particular preparação em matéria de finanças regionais, por parte do seu Presidente, o Sr. Prof. Doutor Paz Ferreira, do que não podia deixar de dar conta e registo nesta intervenção, por elementar justiça.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Bem lembrado!O Orador: - Como reconheceu o Sr. Ministro das Finanças, em artigo recentemente publicado no jornal Público, muito devem a solução política encontrada, para as dívidas das regiões e a lei agora em discussão ao trabalho e empenhamento de muitos anos do Dr. Mota Amaral, nos Açores, e do Dr. Alberto João Jardim, na Madeira.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - A estabilização e a transparência das relações financeiras entre o Estado e as regiões têm um valor inestimável para a concretização tranquila da solidariedade nacional e para o rigor da gestão das finanças regionais.
Haverá ainda que introduzir pequenas correcções e aclaramentos na lei, que, em sede de especialidade, pode ser aperfeiçoada, como haverá que perspectivar,
complementarmente, uma integral solução das dívidas regionais, de forma a que a nova era que, a partir da presente lei, se vai encetar não seja afectada por questões do passado, que a desvirtuem e a impeçam de alcançar totalmente o efeito útil que dela se espera.
A definição das regras relativamente à fixação das dotações orçamentais anuais, as medidas de apuramento e obtenção tendencialmente integral das receitas regionais, a regulamentação do exercício do poder tributário próprio pelas regiões e a criação do Fundo de Coesão são, entre outras, soluções que esta lei consagra.
Naturalmente que, como em tudo, é discutível se poderia ou poderá ser melhor aqui ou ali, se poderia ter-se, ou não, optado, neste ou naquele caso, por solução diferente. É assim em tudo o que é obra do homem!
590 I SÉRIE - NÚMERO 15Porém, a delicadeza e as dificuldades sempre sentidas em matéria das relações financeiras entre o Estado e as regiões, com toda a carga e sensibilidade que se foi acumulando, exigiam equilíbrio e esforço de consenso, o que, de uma forma geral, foi conseguido.
Particularmente importante, no que ao contributo da Madeira diz respeito, foi a qualificada colaboração do Sr. Secretário Regional do Plano e da Coordenação, Dr. Paulo Fontes, profundo conhecedor das finanças regionais.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta lei prevê a sua própria revisão até ao ano 2001.
Estou certo de que então, e independentemente das melhorias e aperfeiçoamentos que esta Câmara entenda introduzir-lhe, há-de reconhecer-se que, ao pormo-nos, hoje, de acordo, para aprovarmos a primeira Lei das Finanças das Regiões Autónomas, fazemos justiça aos Açores e à Madeira e prestamos um bom serviço a Portugal.
O edifício da autonomia, reforçado na última revisão constitucional, fica agora ainda mais sólido.
Por tudo isto, mais importante do que reivindicarmos louros de carácter partidário é a legítima satisfação de, em matéria de relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas, termos feito o melhor que soubemos e pudemos, reforçando a solidariedade entre os portugueses e fortalecendo a unidade nacional.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Medeiros Ferreira.O Sr. Medeiros Ferreira (PS): - Sr. Presidente, deixe-me saudá-lo especialmente, lamentando que o facto de estar a presidir aos trabalhos o impeça de tomar parte activa nesta nossa discussão, que muito lhe interessa a vários títulos.
Sr. Ministro Sousa Franco, também para si, uma saudação muito especial pelo empenho que pôs na elaboração da proposta de lei que estamos a discutir.Aplausos do PS.Finalmente, Srs. Deputados: O debate de hoje tem uma dimensão nacional excepcional que eu, como Deputado eleito pelo círculo dos Açores, gostaria aqui de acentuar.
Esta minha intervenção é o prolongamento natural do que disse e escrevi ao longo dos últimos anos sobre a necessidade de se encetar uma nova fase nas relações entre a República e as regiões autónomas, nomeadamente durante a campanha eleitoral para as legislativas, em 1995, e, recentemente, na declaração política que proferi nesta Assembleia, em 15 de Outubro, em nome do Grupo Parlamentar do Partido Socialista.
De facto, a necessidade de uma lei que permitisse maior transparência e solidariedade entre o Estado e as regiões autónomas já se fazia sentir há muito, por isso ela figurava com destaque no Programa do XIII Governo Constitucional, o primeiro presidido por António Guterres. Também cabe aqui referir que, já em Maio de 1992, o Partido Socialista apresentara, na Assembleia Legislativa Regional dos Açores, uma anteproposta de lei sobre estas matérias.
Ora, foi precisamente a partir de 1991 que as verbas provindas do Acordo das Lajes começaram a escassear no caso dos Açores. Se, em 1983, as contrapartidas decorrentes das facilidades dadas aos norte-americanos na Base das Lajes representavam cerca de 113 do investimento na região, já no início da década de 90 não atingiram 116 das verbas orçamentais da Região Autónoma dos Açores destinadas ao investimento. Os rendimentos com essa origem, distribuídos pelo Governo da República, não eram suficientes, embora também se repartissem por outros encargos gerais do Estado.
Esta não foi a única causa da urgência em estabelecer um quadro estável e transparente nas relações financeiras entre o Estado e as regiões autónomas; apenas o tornou mais evidente para os que, até então, não se tinham dado conta da precariedade de alguns pressupostos e preferiam a negociação anual das transferências do Orçamento do Estado para os Açores e para a Madeira quando o mesmo partido governava o todo e as partes. Foi a época dos protocolos financeiros entre Alberto João Jardim e Aníbal Cavaco Silva.
Também as diferentes reformas fiscais que introduziram novas formas de impostos, sobretudo depois da adesão de Portugal à Comunidade Europeia, a gestão dos programas da Comunidade, com a particular situação dos arquipélagos dos Açores e da Madeira nesse contexto, assim como o saudável aumento do nível das políticas sociais definidas pelos governos da República, com imediatas repercussões nos orçamentos regionais na coluna das despesas sem novas receitas, obrigaram ao estabelecimento de um quadro legal que acolhesse essas realidades.
Como afirmou recentemente o Prof. Doutor Eduardo Paz Ferreira, coordenador do grupo de trabalho já aqui referido, numa conferência proferida no Fórum Açoriano, a 7 deste mês em Ponta Delgada: «O Estado assume inequivocamente a impossibilidade de discriminar cidadãos pela simples circunstância de residirem numa região insular, o que implica que o acesso à saúde, à educação e aos outros bens sociais deve poder verificar-se nos mesmos termos em todo o território continental ou insular». É, essencialmente, o que estamos a tratar.
Tendo tudo isto em conta, a recente revisão constitucional abriu as porias a um novo ordenamento nas relações entre a República e as regiões autónomas.
O Sr. Ministro Sousa Franco já se referiu a esse aspecto, pelo que passo a resumir muito rapidamente a parte mais importante.
No artigo 229.o, que trata da cooperação entre a República e os órgãos regionais, acrescentou-se um ponto que tomou obrigatória uma lei de finanças das regiões autónomas revestindo a forma de lei orgânica.
Mas, como aqui também já tive ocasião de referir, o envio tão rápido desta proposta de lei de finanças das regiões autónomas não teria sido possível sem a capacidade política e técnica do Ministro das Finanças, Sousa Franco, que para este efeito nomeou com antecedência um grupo de trabalho coordenado pelo Prof. Doutor Paz Ferreira.
Aliás, seja-me ainda permitido saudar o Governo presidido por António Guterres pela ampla participação que promoveu, quer das entidades regionais quer de peritos nestas matérias, antes de enviar à Assembleia da República a proposta de lei agora em discussão.
Deste modo, e do lado dos Açores, colaboraram o Presidente do Governo, Carlos César, o Secretário das Finanças, Roberto Amaral, o Doutor Gualter Furtado do Partido Social-Democrata e representantes da Assembleia Legislativa Regional.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A proposta de lei agora em discussão já foi apresentada nas suas linhas fundamentais pelo relator da Comissão de Economia, Deputado
20 DE NOVEMBRO DE 1997 591Teixeira Dias, especialmente bem colocado para apreciar o que está em jogo até porque, sendo continental, reside há largos anos na ilha de S. Miguel
Não queria, no entanto, deixar de referir alguns tópicos na linha do que foi aqui assinalado por aquele meu ilustre Colega e amigo e pelo que eu próprio já disse na declaração política do dia 15 de Outubro passado.
O artigo 4.o sublinha com especial empenho que o princípio da solidariedade nacional é recíproco - e quem tiver paciência de reler a minha intervenção nesta Assembleia, em 29 de Julho, percebe o contexto - mas a proposta é clara quanto ao conteúdo, ao exigir que se assegure «um nível adequado de serviços públicos» em todo o território. E, no seu n.o 2, reforça o objectivo de autonomia financeira como o primeiro da lei e do qual decorrem todos os seus espírito e letra.
Esta é, aliás, uma lei em que se associa estreitamente autonomia e responsabilidade, sobretudo depois do consignado no artigo 47.o sobre o apoio especial à amortização das dívidas públicas regionais por parte do Governo da República. Este era um problema do passado que, no passado, ninguém assumiu e que, agora, se resolve numa via solidária.
Esta é uma lei orientada para o futuro como o indicam as novas figuras dos projectos de interesse comum (artigo 7.o) e do fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas (artigo 31.o), assim como a aplicação de uma fórmula para dar cumprimento ao princípio da solidariedade (artigo 30.o) através de transferências do Orçamento do Estado.
Assim, o artigo 30.o que trata das transferências orçamentais apresenta, no seu n.o 2, uma fórmula para as transferências anuais automáticas baseadas na ponderação do PIDDAC continental, com exclusão dos montantes do PIDDAC/Apoio e do PIDDAC/Tradicional e tendo em conta o factor população e um coeficiente de correcção - da insularidade para a Madeira e da dispersão arquipelágica para os Açores. Ora, parece mais correcto que o PIDDAC em consideração seja o do total do PIDDAC nacional e não só o do chamado PIDDAC continental, que sofre oscilações mais variadas devido às circunstâncias do Plano. Só assim a lei garantirá a estabilidade, a transparência e o automatismo a que se propõe, caso se mantenham a natureza e o quadro legal do PIDDAC nos actuais termos. Caso contrário, estaremos perante um logro.
Ainda dentro do principio das transferências automáticas, estabeleceu-se um fundo de coesão para as regiões ultraperiféricas para apoiar exclusivamente os programas e projectos de investimento constantes nos planos anuais das regiões autónomas.
Porém, convém esclarecer que o limite máximo das transferências previstas na proposta é o seu limite mínimo, sob pena de se esvaziar o conteúdo da ideia. Embora o critério para as transferências orçamentais devesse ser outro, ele
potência o mecanismo automático da sua aplicação no pleno respeito pela autonomia do plano regional de investimentos.
Onde o mecanismo automático não funciona é na previsão de projectos de interesse comum entre a República e as regiões insulares (artigo 7.o) cujas condições de financiamento pelo Estado serão fixadas por decreto-lei.
Esses projectos de interesse comum serão promovidos por razões de interesse ou estratégia nacionais e deverão incidir, no nosso entender, especificamente no domínio das infra-estruturas portuárias e aeroportuárias, dos transportes e da energia, por forma a fortalecer a coesão entre as diferentes partes do território.Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta proposta de lei não é apenas uma lei sobre transferências orçamentais - e este é um ponto que gostaria de sublinhar.
A proposta de lei em apreciação responsabiliza especificamente os órgãos de governo próprio das regiões autónomas em matéria fiscal.
No que respeita às receitas fiscais, importa notar que esta proposta de lei desenvolve o princípio, já expresso na Constituição e nos Estatutos das Regiões Autónomas, de que pertencem às regiões não só as receitas cobradas mas aquelas que nelas são geradas e cria obrigações acessórias para os contribuintes neste domínio.
É de esperar que aumente, assim, a receita do IRC e do IRS, embora para tanto se torne necessário que o Governo da República desenvolva ainda algumas medidas no sentido de assegurar o cumprimento pelos grandes contribuintes das regras que os obrigam a imputar o volume de negócios realizados na região à própria região. Será mais uma tarefa para o Ministério das Finanças, agora que está em curso a rede informática de contribuições e impostos...
Por outro lado, a lei das finanças das regiões autónomas é expressamente qualificada como a lei-quadro de adaptação do sistema fiscal às especificidades regionais, abrindo terreno para que as assembleias regionais possam exercer os poderes tributários próprios previstos no artigo 227.o da Constituição. Com efeito, o artigo 34.o da proposta equipara a presente lei à lei-quadro referida na Constituição.
Esses poderes tributários próprios podem ser de agravamento da carga fiscal - através do lançamento de adicionais que não podem ultrapassar 10% ou da criação de novas figuras nas áreas previstas, tais como impostos ambientais e contribuições de melhoria relacionadas com obras públicas - ou de desagravamento através da concessão de incentivos especialmente virados para o investimento.
A concessão de poderes fiscais às autoridades regionais cria importantes instrumentos de política económica e permite uma maior responsabilização pela sua utilização.
Também se prevê que possam diminuir as taxas nacionais dos principais impostos e dos impostos especiais de consumo (artigo 37.o, n.o 4), mas gostava de chamar a atenção da Câmara para o facto de que esses poderes regionais podem acarretar diminuição das próprias receitas regionais.
Essa possibilidade de atribuir um conjunto de incentivos fiscais ou de isentar parte dos lucros reinvestidos nas ilhas, tão reclamada pelas câmaras de comércio e indústria insulares, inspira-se, aliás, no exemplo das Canárias.
As regiões mantêm igualmente a capacidade de endividamento, embora sujeita a limites.
A autonomia financeira não é sujeita a qualquer tutela, continuando a política económica nas mãos dos órgãos de governo regional que só estão sujeitos à fiscalização do Tribunal de Contas através da secção regional como até agora.
O Conselho de Acompanhamento, previsto no artigo 9.o, n.o 2, não altera este enquadramento.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como referem os relatórios das Comissão de Economia, Finanças e Plano da Assembleia da República e da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, são muitos os aspectos positivos desta proposta de lei, mas há ainda cabimento para algumas alterações significativas.
A primeira e a principal tem a ver com a alteração já referida da fórmula de transferência das verbas do Orçamento do Estado que deve ter em conta o PIDDAC naci
592 I SÉRIE - NÚMERO 15onal total e não o chamado PIDDAC continental, até repito - pelas oscilações que este último sofre de ano para ano.
Também se não afigura compatível com a lógica da autonomia financeira que o chamado PIDDAC regional seja deduzido no cálculo do montante a transferir. Por hipótese académica, num ano em que o Estado resolvesse financiar serviços seus nos Açores com cerca de 20 milhões de contos não haveria praticamente transferências orçamentais para os órgãos de governo próprio.
A segunda é meramente cautelar, pois destina-se a garantir que as transferências não possam ser inferiores ao montante previsto no Orçamento do Estado do ano anterior.
Em terceiro lugar, convém colmatar a omissão referente à comparticipação do Estado em certos sistemas de incentivos nacionais, embora previsto na lei em geral mas, sobretudo, à habitação. Deste modo, e no seguimento do parecer da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, sugere-se que no artigo 30.o, n.o 4, se refira que a bonificação de juros do crédito à habitação seja assegurada pelo Orçamento do Estado.