PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
melhoria do saldo global. Esta variação traduz em ambos os casos uma aceleração do ritmo de crescimento em cadeia, que em 2017 foi de + 2,9% para a receita e + 1,4% para a despesa, conforme Gráfico 14. Esta evolução reflete-se num ligeiro aumento homólogo do peso da receita (+ 0,5 p.p.) e da despesa (+ 0,2 p.p.) no PIB nominal, no Gráfico 18. Este incremento também ocorre em termos não ajustados, pela primeira vez desde 2014 (Gráfico 15 e Gráfico 16). Gráfico 18 – Pesos da receita e da despesa das Administrações Públicas no PIB, 2017 e 2018 (em percentagem do PIB) Fonte: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 100. A receita aumentou 5,4% em 2018, constituindo a receita fiscal o principal motor deste crescimento. A componente fiscal e contributiva assegurou 88,7% daquela variação anual. Em 2018 a receita efetiva ajustada ascendeu a 84 928 M€, situando-se 4314 M€ acima do alcançado no período homólogo, o que representa um crescimento de 5,4% (Tabela 9). Esta variação foi alcançada com os contributos de 2,3 p.p. por parte da tributação direta, 1,5 p.p. por parte das contribuições para os regimes de proteção Social da Segurança Social e outras entidades, 0,9 p.p. dos impostos indiretos, 0,5 p.p. das “Outras receitas correntes” e 0,1 p.p, das receitas de capital — Gráfico 19. Deve notar-se a estrutura de cobrança da receita, cujo incremento é determinado sobretudo pelas receitas fiscal (3,2 p.p.) e contributiva (1,5 p.p.); em conjunto, representam 4,7 p.p. da variação anual de 5,4% na receita efetiva, ou seja, representaram 88,7% do crescimento da receita efetiva ocorrido em 2018. 101. A despesa efetiva cresceu 4,4%, com contributos positivos de todas as suas componentes. A despesa efetiva foi de 87 402 M€, mais 3710 M€ face ao ano anterior, refletindo um aumento de 4,4% (Tabela 9), com contributos positivos de todas as suas componentes, destacando-se as transferências correntes (1,8 p.p.), aquisição de bens e serviços (1,3 p.p.) e despesas com o pessoal (0,5 p.p.), e em menor escala, transferências de capital, juros e outros encargos e investimento (0,2 p.p. cada) e outras despesas correntes e de capital (0,1 p.p. cada) — Gráfico 20. Deve salientar-se ainda que o investimento representou apenas 4,9% do total da despesa efetiva (5,0% no ano anterior). 41,1441,6542,7142,8741,4141,8342,7142,93-1,6-1,2-1,3-1,1-2,0-1,5-1,0-0,50,00,51,01,52,040414142424343442017 2018Receita Efetiva ajustada Despesa Efetiva ajustadaReceita Efetiva não ajustada Despesa Efetiva não ajustadaSaldo Global AP ajustado Saldo Global AP não ajustado31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________185
como fatores que ajudam à melhoria e, em sentido oposto, as “Outras receitas correntes” (– 1576 M€), as receitas de capital (– 1413 M€). Gráfico 22 – Principais contributos para o desvio no saldo executado das Administrações Públicas face ao OE/2018 (face ao OE/2018, em milhões de euros) Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Notas: (i) O desvio positivo (negativo) numa rubrica de receita significa que a execução excedeu a (ficou abaixo da) previsão do orçamento inicial. O desvio positivo (negativo) numa rubrica de despesa significa que a execução ficou abaixo da (excedeu a) dotação inscrita no orçamento inicial. (ii) A soma dos desvios nas rubricas de receita e despesa não coincide com o desvio total (do saldo global, no valor de 11170 M€) devido ao contributo da reafectação da dotação provisional (495 M€). 104. A cobrança de receita quedou-se globalmente aquém do objetivo do OE/2018, uma vez que o desvio positivo da receita fiscal e contributiva não foi suficiente para colmatar a subexecução da componente não fiscal nem contributiva. Durante o ano de 2018, a receita efetiva cresceu 5,4% em termos ajustados, situando-se 1,5 p.p. abaixo do objetivo de 6,8% do OE (Tabela 9), o que traduz um desvio de – 1195 M€ e um grau de execução de 98,6%. A receita fiscal apresenta o maior contributo positivo para o desvio da receita (+1,6 p.p.), seguida das contribuições sociais (+ 0,6 p.p.), e em sentido oposto, as “Outras receitas correntes” (– 2,0 p.p.) e receitas de capital (– 1,8 p.p.). Verifica-se assim que a sobre-execução da componente fiscal e contributiva da receita (+ 2,2 p.p.) não foi suficiente para compensar a subexecução da componente não fiscal nem contributiva (– 3,7 p.p.) — Gráfico 23. A evolução da estrutura de cobrança de receita em 2018 insere-se no padrão identificado pela UTAO na Secção 12.3 do Relatório n.o 2/2020, na análise à história dos desvios entre a previsão e a execução no período 2015–2019: existência de sobreorçamentação persistente na componente não fiscal nem contributiva da receita parcialmente compensada pela suborçamentação da receita fiscal e contributiva. 76-1 576-1 413-430-262-65-2551351923583945221 1741 5171 170-2 500 -1 500 -500 500 1 500 2 500Diferenças de consolidaçãoOutras receitas correntes (R)Receitas de capital (R)Despesas com pessoal (D)Impostos indiretos (R)Outras despesas de capital (D)Juros e outros encargos (D)Aquisição de bens e serviços  (D)Transferências de capital (D)Outras despesas correntes (D)Transferências correntes (D)Subsídios (D)Contrib. de segurança social (R)Investimento (D)Impostos diretos  (R)Desvio total31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________187
Gráfico 23 – Principais contributos para o desvio da receita face ao OE/2018 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)  Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Os valores neste gráfico são a diferença entre os contributos em p.p. da variação no período e no objetivo anual, ambos explicados em nota à Tabela 9.105. A despesa efetiva cresceu a um ritmo inferior ao previsto, situando-se 2364 M€ abaixo do teto fixado pela AR no OE/2018. A despesa em investimento determinou cerca de metade deste desvio, que traduz a evolução da generalidade das rubricas. Apenas as despesas com pessoal e, em menor escala, as outras despesas de capital apresentaram contributos positivos para aquele desvio, situando-se as restantes componentes em níveis inferiores ao previsto. A despesa efetiva ajustada aumentou 4,4%, ficando 2,8 p.p. abaixo do limite de 7,3% previsto no OE/2018, refletindo um desvio de – 2364 M€ e um grau de execução de 97,4% — Tabela 9. Apenas as despesas com pessoal e as outras despesas de capital apresentaram contributos positivos para aquele desvio, situando-se as restantes componentes em níveis inferiores ao previsto. A rubrica de investimento (– 1,4 p.p.) foi responsável por metade do desvio total, seguida pelos subsídios (– 0,5 p.p.), ambas refletindo baixos graus de execução do OE/2018 (78,6% e 70,8%, respetivamente). No caso das transferências correntes, embora apresente um grau de execução de 99,0%, o elevado peso da rubrica na despesa efetiva (42,4% da despesa efetiva em 2018) justifica a importância deste desvio — Gráfico 24.   Gráfico 24 – Principais contributos para o desvio da despesa face ao OE/2018 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais) Fontes: DGO e cálculos da UTAO. | Nota: (i) Os valores neste gráfico são a diferença entre os contributos em p.p. da variação no período e no objetivo anual, ambos explicados em nota à Tabela 9. 106. Entendeu-se relevante analisar os dois principais desvios da despesa face ao orçamentado: os encargos com pessoal, por serem o desvio positivo aritmeticamente mais significativo, e o investimento, pelo seu peso no desvio total. 107. No ano de 2018 as despesas com pessoal superaram o previsto, em resultado da suborçamentação inicial da rubrica, sendo os maiores desvios na execução observados nos programas de maior dimensão: Ensino não superior e Saúde. No ano de 2018 os encargos com pessoal situaram-se em 20 606 M€, com um peso de 23,6% na despesa efetiva executada. A rubrica cresceu 2,2% (+ 446 M€) 0,5-2,0-1,8-0,30,61,9-1,5-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0 2,0 3,0ResíduoOutras receitas correntesReceitas de CapitalImpostos indiretosContribribuições sociaisImpostos diretosRECEITA EFETIVA-0,70,50,10,0-0,1-0,2-0,2-0,4-0,5-1,4-2,8-4,0 -3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0ResíduoDespesas com pessoalOutras despesas de capitalJuros e outros encargosAquisição de bens e serviçosTransferências de capitalOutras despesas correntesTransferências correntesSubsídiosInvestimentoDESPESA EFETIVAII SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________188
na Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, 46,4% no Metro do Porto, 17,1% na EDIA, 25,8% nos Programas Pólis. Do lado positivo, salienta-se a execução do programa orçamental da Defesa, que ultrapassou ligeiramente a dotação inicial. A Lei da Programação Militar e a Lei das Infraestruturas Militares, em conjunto, representam cerca de 70% da despesa em investimento deste programa. Tabela 8 – Investimento das Administrações Públicas (em milhões de euros e em percentagem)  Fontes: DGO, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: 1 – A dotação orçamental da Administração Central incluiu uma dotação centralizada no orçamento do Ministério das Finanças (100 M€) destinada à contrapartida pública nacional que visa a execução no âmbito de outros Ministérios. 2 – A fim de se preservar a comparabilidade com o ano anterior, a execução em 2018 é líquida da despesa correspondente à reafectação para a rubrica de investimento da quantia de 61,7 M€ proveniente da dotação centralizada para incêndios florestais, visto tratar-se de uma medida com efeito não-recorrente. 2017 2018 M€ % OE/2018 M€ %Administração Central, dos  quais : 1 2 306 2 471 165 7,1 3 409 1 103 47,8 72,5Infraestruturas de Portugal (IP) 1 522 1 614 92 6,0 1 760 238 15,6 91,7Concessões 1 449 1 473 24 1,7 1 469 20 1,4 100,3Outros investimentos da IP 73 140 67 92,4 291 218 - 48,3Programa da Defesa Nacional 207 262 55 26,8 255 48 23,4 102,8Programa da Saúde 111 140 29 26,7 301 190 - 46,6Programa da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior 103 112 9 8,3 127 24 23,5 87,7Programa do Ensino Básico e Secundário e Ad. Escolar 56 25 -30 -54,3 80 24 44,0 31,7EDIA 17 6 -11 -62,9 37 20 - 17,1Programas Polis 16 15 0 -1,9 59 44 - 25,8CP - Comboios de Portugal 19 18 -1 -3,6 44 25 - 41,8Santa Casa da Misericórida de Lisboa 37 24 -13 -34,3 63 26 70,1 38,6Metro do Porto 16 13 -3 -16,0 29 13 80,9 46,4Metropolitano de Lisboa 14 26 12 89,8 45 31 - 58,2Dotação centralizada: contrapartida pública nacional - 10 - - 100 - - 9,6Segurança Social 23 23 0 -0,5 51 28 - 44,8Administração Regional e Local 1 829 1 818 -11 -0,6 2 026 197 10,8 89,7Total líquido de reforço por dotação centralizada para incêndios 24 157 4 311 154 3,7 5 485 1 328 31,9 78,6Sub total, sem concessões da IP 2 708 2 837 129 4,8 4 016 1 307 48,3 70,7VH OE/2018Grau execução%Jan-dezembro Var. homóloga Ref anualII SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________190
convencionais), e vê-se forçada a escolhas subótimas na afetação de recursos devido à intrusão na autonomia de gestão das unidades orgânicas — não ter liberdade para adotar a melhor tecnologia que o orçamento aprovado lhe permitiria porque, por exemplo, não pode substituir trabalhadores experientes por profissionais com produtividade, pelo menos, equivalente nem pode celebrar contratos de prestação de serviços com o mesmo objeto que envolvam mais encargos. Estes espartilhos, num enquadramento orçamental que tarda em implementar a orçamentação por programas prevista na LEO de 2015, podem incentivar involuntariamente a adoção de comportamentos de desresponsabilização financeira nalgumas áreas sectoriais que importaria sobremaneira evitar.31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________201
associada aos Certificados de Aforro (instrumento de dívida publica detido pelo sector institucional Famílias, e cujo valor capitalizado dos juros passou a integrar o stock de dívida pública de Maastricht; no passado, os juros deste instrumento não contavam como dívida, mas sim como pagamento de encargos da dívida). A título de exemplo, o stock nominal de dívida pública no final do ano de 2018 foi revisto em alta, tendo passado de 244,9 mil M€ para 249,1 mil M€. Consequentemente, o rácio entre a dívida pública de Maastricht e o PIB nominal para 2018 foi revisto em agosto de 2019 de 121,5% para 123,6% (Gráfico 28). Gráfico 28 – Comparação entre séries da dívida pública de Maastricht: efeito da alteração no numerador (em percentagem e em pontos percentuais do PIB nominal)   Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO. 154. Adicionalmente, a alteração estatística efetuada pelo INE em setembro de 2019 no âmbito da base das contas nacionais, passando-a do ano 2011 para 2016, causou uma revisão em alta do PIB nominal, contribuindo para a revisão em baixa do rácio da dívida pública. As autoridades estatísticas nacionais reveem periodicamente a base das contas nacionais ao abrigo de um procedimento harmonizado a nível europeu. No caso concreto, o INE alterou a base das séries de contas nacionais do ano 2011 para o ano 2016, e esta mudança acarretou diferenças significativas nos valores do PIB nominal dos anos completos de 2017 e 2018. Com efeito, a título de exemplo, o rácio da dívida pública para 2018 foi revisto de 123,6% do PIB (inclui revisão metodológica sobre os Certificados de Aforro ocorrida em agosto de 2019) para 122,2% do PIB (Gráfico 29). De referir que, para os anos anteriores, as revisões do PIB nominal não tiverem efeitos tão significativos no rácio da dívida pública. Gráfico 29 – Comparação entre séries da dívida pública de Maastricht: efeito da alteração no denominador (em percentagem do PIB nominal) 72,175,387,499,7114,1128,7131,4 132,9 131,1 131,5127,0123,6124,8121,53,7 3,73,83,52,72,52,4 2,3 2,3 2,3 2,2 2,10,00,51,01,52,02,53,03,54,060708090100110120130140dez-2007dez-2008dez-2009dez-2010dez-2011dez-2012dez-2013dez-2014dez-2015dez-2016dez-2017dez-2018Dívida Maastricht em % do PIB (nova série)Dívida Maastricht em % do PIB (série anterior)Diferença em pp do PIB (direita)131,1131,5126,9123,6126,0122,2120122124126128130132134dez-2015dez-2016dez-2017dez-2018Dívida Maastricht em % do PIB (2011)Dívida Maastricht em % do PIB (2016)31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________217
Gráfico 32 – Dívida pública de Maastricht, desagregada por subsector (em milhões de euros nos dois eixos) Fontes: Banco de Portugal e cálculos da UTAO. | Notas: A dívida de Maastricht das Administrações Públicas encontra-se consolidada, enquanto a dívida de Maastricht dos subsectores e das regiões não se encontrada consolidada pela dívida pública detida pelos restantes subsectores das Administrações Públicas. A análise subjacente a este gráfico foca-se na evolução da dívida de cada subsector público, independentemente da fonte de financiamento, pelo que se apresenta a dívida de cada subsector/região não consolidada com os restantes subsectores.  5.3 Financiamento da economia portuguesa e dívida externa 160. A evolução do saldo orçamental e da dívida do sector das AP tem impactos no financiamento da economia portuguesa. As AP deram um contributo negativo para o financiamento da economia portuguesa em 2018. No presente análise o sector privado corresponde aos restantes sectores institucionais residentes: sociedades financeiras, famílias, e sociedades não financeiras. A economia portuguesa registou em 2018 capacidade de financiamento (Gráfico 33) no montante de 2,4 mil M€ (1,1% do PIB), desagregando-se entre – 0,9 mil M€ no sector das Administrações Públicas e 3,3 mil M€ no sector privado. Este resultado reflete uma deterioração (1,2 mil M€) da capacidade de financiamento entre 2017 e 2018, devido ao contributo da melhoria no sector das Administrações Públicas (4,9 mil M€), sendo atenuado pela deterioração do sector privado (6,1 mil M€).161. Quanto à decomposição do sector privado, os sectores institucionais famílias e sociedades financeiras registaram capacidade de financiamento em 2018, enquanto o sector institucional sociedades não financeiras apresentou necessidade de financiamento. O sector institucional famílias registou capacidade de financiamento (Gráfico 34) no montante de 3,7 mil M€ em 2018, próximo do observado no ano anterior, enquanto as sociedades financeiras diminuíram a capacidade de financiamento de 8 mil M€ em 2017 para 5,9 mil M€ em 2018. Em sentido contrário, as sociedades não financeiras apresentaram um incremento das necessidades de financiamento de 2,3 mil M€ em 2017 para 6,2 mil M€ em 2018.01000200030004000500060007000800090001000011000025 00050 00075 000100 000125 000150 000175 000200 000225 000250 000275 000mar-2010set-2010mar-2011set-2011mar-2012set-2012mar-2013set-2013mar-2014set-2014mar-2015set-2015mar-2016set-2016mar-2017set-2017mar-2018set-2018mar-2019set-2019Administrações Públicas (esquerda) Administração Central (esquerda)Madeira (direita) Açores (direita)Administração Local (direita)II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________220
Gráfico 37 – Pagamentos em atraso das Entidades Públicas 2014–2018 (em milhões de euros)Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 83 e cálculos da UTAO.  173.  O stock de Pagamentos em Atraso, excluindo os Hospitais EPE e Outras Unidades da área da Saúde, registou em 2018, face a 2017, uma ligeira diminuição de 8 M€. A divida não-financeira em mora no universo da Saúde33 registou um decréscimo de 359  M€ em 2018. O stock de dívida em mora das restantes entidades públicas reduziu-se ligeiramente, representando em conjunto uma diminuição de 8 M€ face ao stock existente no final de 2017, contribuindo para este resultado, essencialmente, a evolução registada na Administração Local, com – 11 M€ (Gráfico 37).  174.  Apesar da redução registada em 2018, a dívida não-financeira em mora nas AP continua concentrada nos Hospitais EPE. No ano de 2017, os hospitais EPE representavam 77,9%  do stock total de Pagamentos em Atraso nas Administrações Públicas (Gráfico 38), sendo a restante parte repartida, essencialmente, entre a Administração Local (9,6%) e a Administração Regional (9,2%). Em 2018, verificou-se uma redução na concentração da dívida nos hospitais EPE, cujo peso no total ascendeu a 68,3%. Esta evolução é justificada pela diminuição do volume de Pagamentos em Atraso nos hospitais EPE, que no final de 2018 atingiram 484 M€. Nos restantes subsectores das AP o valor do stock de dívida não-financeira em atraso manteve-se praticamente inalterado, aumentando por esta razão, o seu peso.                                                           33 “Universo da Saúde” corresponde ao agregado de entidades “ Hospitais EPE e Outras Unidades da área da Saúde” da Tabela 24. 1 5399218541 075708560455 550844486-61-10595293-359-312-514-162-73-8-1 000-50005001 0001 5002 000dez/14 dez/15 dez/16 dez/17 dez/18Stock Administrações Públicas Stock  Outras Unidades da área da  Saúde + Hospitais EPEVariação anual excluindo Outras Unidades da área da Saúde + Hospitais EPE Variação anual Outras Unidades da  área  da Saúde+ Hospitais EPEII SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________226
180.  Em 2018, vários organismos sob as tutelas do Ministério da Saúde e do Ministério da Cultura não atingiram, novamente, os objetivos de redução do Prazo Médio de Pagamento definidos para o ano. O grau de cumprimento anual dos objetivos para a redução do Prazo Médio de Pagamentos das entidades públicas encontra-se definido em despacho ministerial.38 No ano de 2018, em semelhança ao ocorrido em 2017, a maioria das entidades agrupadas por Ministérios, não só cumpriu como superou os objetivos estabelecidos para a redução do PMP. As exceções foram novamente as entidades sob tutela dos Ministérios da Cultura e da Saúde. Apesar de terem reduzido o valor do indicador, não atingiram as metas estabelecidas. Aliás, como é verificável no Gráfico 40, as entidades afetas ao Ministério da Cultura e os organismos sob tutela do Ministério da Saúde correspondem às situações que divergem de modo mais vincado do PMP dos outros Ministérios, que se situa perto ou abaixo dos 30 dias. No que diz respeito ao Ministério da Saúde, no qual os fornecimentos de serviços e bens têm um valor muito mais expressivo, esta situação está relacionada com as dificuldades crónicas destas entidades, em termos de tesouraria, para fazer face ao pagamento de dívidas de curto prazo. Gráfico 40 – Evolução do Prazo Médio de Pagamentos por ministério, 2017 e 2018 (em dias)  Fontes: Relatório da Conta Geral do Estado, exercício de 2018, Vol. I, Quadro 85.181. Em 2018, 25 serviços da Administração Central registaram PMP superior a 180 dias. O relatório da CGE/2018 lista as entidades da Administração Central com PMP superior a 60 dias, sendo que o prazo médio de pagamentos para as primeiras três entidades é superior a um ano, e no caso das vinte e duas subsequentes situa-se acima dos 180 dias — Tabela 26. Em comparação com os valores apurados em 2017, verifica-se que em 2018 um largo número de entidades diminuiu o PMP. No entanto, é de salientar, em 2018, a deterioração expressiva deste indicador em entidades tuteladas pelo Ministério das Finanças, como a Direção-Geral da Administração e do Emprego Público e a Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (+244 dias face a 2017, em ambos os casos). De notar que, do conjunto das 10 entidades com prazos de pagamento mais dilatados, nove são entidades da área da Saúde. De referir ainda que no final de 2018 três municípios registavam um prazo médio de pagamentos superior a um ano, sendo que num destes municípios o PMP era superior a dois anos.39                                                           38 Resolução do Conselho Ministros n. o34/2008, de 22 de fevereiro. 39 Direção Geral das Autarquias Locais (DGAL), listagem do Prazo Médio de Pagamentos por município no final do 4.o trimestre de 2018, publicado a 30 de abril de 2019. 33819211 14247411 10112615 202849712724228132667129 71129 8263819020406080100120PMP/2017 PMP/2018 Objetivomin. 2018Objetivomáx. 2018II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________230
Gráfico 43 – Despesa financiada por receitas gerais para 2018: evolução nos tetos legais e execução (em milhões de euros)  Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2016-19 (Lei n.o 7-C/2016); QPPO/2016-20 (PE/2016-20); QPPO/2017-20 (Lei n.o 42/2016, LOE2017); QPPO/2017-21 (PE/2017-21); QPPO/2018-21 (Lei n.o 114/2017, LOE/2018) ; CGE/2018] e cálculos da UTAO217. A instabilidade do alvo desta regra mina a utilidade da mesma. Com tantas alterações no teto de despesa do ano t até se iniciar a execução desse mesmo exercício, que nunca são cabalmente justificadas, a regra deixa de servir como instrumento de programação orçamental de médio prazo e âncora de estabilidade para o planeamento das políticas públicas. 218. A metodologia subjacente à elaboração do QPPO continua a privilegiar a classificação contabilística em detrimento da análise económica. Acresce a desconformidade de critérios contabilísticos, que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias, levando à subavaliação da despesa consolidada financiada por receitas gerais da Administração Central. O limite da despesa no QPPO é definido considerando apenas a despesa financiada por receitas gerais do subsector Estado (Serviços Integrados), o que constitui uma simplificação metodológica que não permite apurar a natureza da despesa final realizada pelos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), o que se torna especialmente relevante em programas como os da Saúde e da Educação, nos quais os serviços finais são prestados, essencialmente, pelos SFA. Adicionalmente, a despesa consolidada da Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir uma desconformidade contabilística que permite a transformação em receita própria das receitas de transferências de outras entidades com origem em receitas gerais. 50 358   49 079-8190 -16296-740 47 000 47 500 48 000 48 500 49 000 49 500 50 000 50 500 51 000Lei 7-C/2016 PE 2016-2020 LOE/2017 PE 2017-2021 LOE/2018 CGE2018∆  RevisãoII SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________242
Tabela 30 – Execução em 2018 do Quadro Plurianual de Programação Orçamental (em milhões de euros e em percentagem) Fonte: Sistemas aplicacionais da DGO. | Nota: O montante de dotação provisional encontra-se evidenciado fora do P004—Finanças no sentido de permitir uma melhor avaliação da execução de cada programa. Os valores orçamentados para cada programa orçamental referem-se aos montantes implícitos à Lei do OE/2018. A despesa financiada por receitas gerais tem como fonte de financiamento fundos do Orçamento do Estado, tais como receita proveniente de impostos e dívida direta do Estado. Por outro lado, a despesa financiada por receita própria tem como fonte de financiamento fundos arrecadados pelo organismo durante a atividade, tais como multas, rendimentos de propriedade, taxas, vendas, impostos consignados e fundos comunitários. Os valores da aquisição de bens e serviços do P013—Saúde não se encontram consolidados, bem como os juros no âmbito da Administração Central. ProgramasP001 - Órgãos de Soberania 3 448 3 424 99,3 3 443 99,8P002 - Gov ernação 113 101 89,6 105 93,2P003 - Representação Externa 290 276 95,1 279 96,0P004 - Finanças 3 719 2 844 76,5 3 063 82,4P005 - Encargos da Dív ida (Juros)7 268 7 146 98,3 7 146 98,3P006 - Defesa 1 743 1 596 91,6 1 597 91,6P007 - Segurança Interna 1 638 1 606 98,0 1 607 98,1P008 - Justiça 619 611 98,6 611 98,7P009 - Cultura 308 266 86,4 294 95,3P010 - Ciência, Tecnologia e Ensino Superior1 492 1 371 91,9 1 489 99,9P011 - Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar5 314 5 301 99,8 5 350 100,7P012 - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social13 429 13 420 99,9 13 420 99,9P013 - Saúde 8 470 5 780 68,2 8 677 102,5P014 - Planeamento e Infraestruturas813 716 88,1 870 107,0P015 - Economia 213 203 95,2 238 111,7P016 - Ambiente 87 29 33,3 58 67,3P017 - Agricultura, Florestas e Desenv olv imento Rural313 292 93,2 306 97,7P018 - Mar 48 28 58,7 32 66,8Despesa efetiva, excluindo dotação prov isional49 324 45 009 91,3 48 584 98,5Dotação prov isional: outras despesas correntes495 495 100,0 495 100,0Despesa efetiva 49 819 45 504 91,3 49 079 98,5Por memória: Despesa primária46 099 42 660 92,5 46 006 99,8Despesa efetiva consolidada da administração central, financiada por receitas geraisDespesa efetiva do subsetor Estado, financiada por receitas geraisQPPO OE/2018 Lei do OE/2018Execuçãojan-dezGrau de execução OE/2018%Execuçãojan-dezGrau de execução OE/2018%31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________243
Índice 1. Introdução .............................................................................................................................  2. Considerações Gerais ............................................................................................................  3. Evolução Macroeconómica ...................................................................................................  3.1 Caracterização Geral ..................................................................................................... 3.2 Análise dos Desvios Face às Previsões ........................................................................ 4. Evolução das Contas da Administração Pública ..................................................................  4.1 Défice (Saldo Global) ...................................................................................................  4.2 Dívida Pública .............................................................................................................. 5. Conta da Segurança Social ..................................................................................................  6. Síntese Conclusiva ...............................................................................................................  31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________249
1. Introdução  O presente parecer sobre a Conta Geral do Estado 2018 (CGE 2018) foi solicitado pela Comissão Parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e insere-se nas competências constitucionais e legais do Conselho Económico e Social. A elaboração da Conta Geral do Estado decorre do previsto na Constituição da República Portuguesa, no seu art.o 107o e na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) no art.o 69o. Nos termos deste artigo o Governo submete à Assembleia da República até 30 de junho do ano seguinte a documentação que integra a CGE. A Assembleia da República aprecia e aprova a CGE até 31 de dezembro seguinte. A CGE 2018 tem data de entrada na Comissão parlamentar supra referida no dia 02-07-2019. O CES reafirma, como tem feito em anteriores pareceres, a importância da CGE como documento de prestação de contas, que vai muito para além do cumprimento dos preceitos legais previstos na LEO, nomeadamente no que se refere às normas e quadros contabilísticos. O CES congratula-se com o facto de este ano, o documento ter sido enviado ao Conselho para apreciação a 20 de julho dando o tempo necessário a este órgão para analisar o documento e redigir o parecer que agora se apresenta. A CGE é também, e de forma muito relevante, um instrumento de avaliação ex-post da execução orçamental e uma oportunidade para análise dos desvios entre previsão (Orçamento do Estado) e execução (CGE) e da interpretação das consequências desses desvios para a política orçamental e para a sua incidência na política macroeconómica. II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________250
A análise da CGE 2018 é feita com base na comparação com a proposta de Lei do Orçamento de Estado para 2018 (OE 2018), e nos pareceres do CES sobre esta proposta de Lei, sobre a CGE 2017 e os demais pareceres, entretanto, elaborados por outras instituições nacionais.  Tal como o CES referiu no seu parecer sobre o OE 2018, 2017 fica registado como o ano em que Portugal retoma um percurso de convergência com a União Europeia (UE). Congratulando-se com este facto, o CES não deixa, contudo, de notar que tal não foi suficiente para acompanhar o ritmo de crescimento de vários países com níveis de desenvolvimento mais semelhante ao nosso. Nesse contexto, o CES reafirma neste parecer a posição expressa já anteriormente de crítica sobre os critérios e metas fixados pela UE, que restringem a gestão do OE no aproveitamento da inversão de ciclo iniciada em 2017 e continuada em 2018. No contexto de saída de procedimento por défice excessivo e de observância dos procedimentos preventivos é fixado, para Portugal, um ajustamento estrutural anual de, no mínimo, 0.6% do PIB; uma taxa de crescimento nominal das despesas primárias líquidas que não pode ultrapassar 0.1%. O Objetivo de Médio Prazo fixado para o nosso país não são os 0.5% de défice estrutural constantes do Tratado Orçamental, mas um superavit de saldo estrutural de 0.25% do PIB a atingir em 20201 . 2. Considerações Gerais  O CES considera que um dos aspetos mais relevantes da CGE é o facto de ser o principal documento de prestação de contas do Estado Português. Nesse sentido, deveria por um lado, servir de base a um debate alargado na sociedade e, por outro, permitir o controlo da  1 Conforme considerando 6 da recomendação do Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2018 de 13 de julho de 2018.  31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________251
política orçamental através de uma clara comparabilidade entre as políticas públicas implícitas no OE e a sua execução patente na CGE. O CES considera que a CGE 2018 continua a ter limitações na prossecução destes dois objetivos.  Apesar de se verificarem melhorias significativas do ponto de vista da legibilidade do documento e do acolhimento de algumas das preocupações levantadas em pareceres anteriores, o CES renova apelos no sentido de serem ultrapassadas algumas limitações, nomeadamente: a) O Sumário Executivo deve ser redigido de forma a ser acessível a um público não especializado em matéria económica e financeira. A linguagem mais técnica encontra-se de forma generalizada no documento, mas é particularmente desnecessária no sumário executivo. Este deve permitir uma visão sumária e clara da execução do OE para alimentar o debate e acompanhamento pela sociedade portuguesa em geral; b) Tal como referido anteriormente existem bastantes limitações na comparabilidade entre as políticas definidas no OE e a sua execução, patente na CGE. Esta limitação também se estende às variáveis macroeconómicas em que, a comparação entre o cenário traçado no OE e a realidade da economia portuguesa é insuficiente não havendo, consequentemente, suficiente justificação para os desvios; c) A Conta da Segurança Social dever ser apresentada de um modo mais acessível e mais transparente;  II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________252
d) Tal como no parecer da CGE 2016 e no parecer da CGE 2017, o CES continua a considerar deficiente a apresentação das contas das empresas públicas e do seu contributo para efeito do apuramento do saldo global; e) Também seguindo os pareceres anteriores, o CES continua a não encontrar informação clara sobre a aplicação territorial e setorial do investimento público. Esta limitação segue o procedimento já verificado no OE 2018, e nos anteriores OE; f) O CES considera que a informação sobre o grau de execução das medidas orçamentais é insuficiente. Esta insuficiência não permite, mais uma vez, uma comparação com o impacto previsto no OE 2018. O quadro 8 do Relatório da CGE apresenta este impacto, mas apenas para medidas temporárias e não recorrentes; g) No ano de 2018, o Estado português assumiu a obrigatoriedade de instituir relatórios anuais de análise orçamental com impacto de género (artigo 17o da Lei do Orçamento do Estado no114/2017, de 29 de dezembro). Neste contexto, o CES lamenta a não existência, na CGE, de referência ao cumprimento desta obrigação. 31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________253
3. Evolução Macroeconómica  Nesta secção pretende-se fazer uma apresentação sumária da evolução dos principais agregados macroeconómicos em Portugal e a nível mundial. Esta apresentação permite o enquadramento do exercício de execução orçamental em análise, comparando os valores reais de 2018, com os valores de 2017 e também com os valores previstos no OE 2018. Em 23 de setembro de 2019, foram disponibilizadas pelo INE as Contas Nacionais Anuais finais para 2017 e provisórias para 2018, tendo como referência a base de 2016 que substitui a anterior base de 2011. Pode ler-se no comunicado feito à comunicação social pelo INE: “Esta mudança de base insere-se nas revisões regulares, que se realizam de 5 em 5 anos, com o objetivo de introduzir desenvolvimentos metodológicos e incorporar resultados de fontes cuja disponibilização de informação tem uma frequência mais baixa que a anual, visando dessa forma obter uma representação mais exata da atividade económica.” De acordo com os novos dados o crescimento económico é revisto em alta para 3,5% em 2017 e 2,4% em 2018. Em ambos os anos, o maior contributo para o crescimento é dado pelo Investimento que segue, tal como as exportações, um padrão de aceleração acentuada em 2017 e uma desaceleração em 2018. Embora não pretendendo ignorar esta informação, que traz uma nova perspetiva ao contexto macroeconómico, este parecer é sobre a CGE 2018 enquanto instrumento de análise da execução da política orçamental patente no OE 2018. Ora, ambos os documentos, CGE 2018 II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________254
e OE 2018, reportam números e fazem previsões com base nos dados publicados tendo como referência a base 2011.  Nesse sentido, para garantir a consistência do parecer com os dois documentos e a comparabilidade dos números apresentados, a análise efetuada no restante documento reporta-se sempre às séries com a base 2011. 3.1Caracterização Geral  Em 2018, a atividade económica e o comércio mundiais desaceleraram para 3,6% e 3,8% respetivamente. Para esta evolução contribuiu sobretudo o abrandamento dos países emergentes e o crescimento mais contido da UE e do conjunto da área do euro (AE), sobretudo da Alemanha, França e Itália. O crescimento do PIB da AE desacelerou para 1,9%, o emprego aumentou em 1% e a taxa de desemprego diminuiu para 7,9%. Ainda na AE a inflação subiu para 1,8% refletindo sobretudo o aumento dos preços da energia.  A política monetária da AE manteve, em 2018, a orientação expansionista continuando a proporcionar uma maior liquidez aos bancos numa tentativa de facilitar o financiamento da economia. A taxa de câmbio do euro face ao dólar depreciou-se em 4,5% e do euro face à libra esterlina apreciou-se em 0,8%. Esta evolução da economia mundial traduziu-se numa desaceleração da procura externa dirigida à economia Portuguesa. 31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________255
O PIB Português cresceu, em termos reais, 2,1%, ligeiramente abaixo do previsto no OE 2018 – 2,2%, diferença justificada sobretudo pelo comportamento menos positivo das exportações e do investimento2 e em clara desaceleração face a 2017.  Ainda assim, o investimento foi a componente mais dinâmica da procura interna com um crescimento de 4,4% em 2018. O consumo final das famílias acelerou ligeiramente (0,2 p.p.) com um aumento de 2,5%3. As exportações cresceram 3,6%, valor bastante inferior aos 7,8% de 20174. Uma evolução explicada pela dinâmica das exportações tanto de bens como de serviços. No caso dos bens, esta desaceleração é justificada pelo desempenho mais fraco das exportações no segundo semestre de 2018, que poderá estar, em parte, ligada às restrições de produção de automóveis na Autoeuropa e à greve dos estivadores dos portos. As importações cresceram 4,9%, também abaixo dos 8,1% registados em 2017. Este abrandamento deve-se a uma forte redução do crescimento das importações de combustíveis e de metais comuns. Nas importações de serviços também se verifica uma desaceleração das importações de serviços de transporte e de serviços de viagem e turismo. De acordo com os dados do INE a taxa de desemprego desceu 1,9 p.p. para 7% o que significa um desvio significativo face ao valor previsto no OE 2018 (8,6%).  2 Note-se que, na Base 2016, a taxa de crescimento da FBCF foi de 5,8% e a das Exportações 3,8%. Embora mais elevados do que na Base 2011, estes valores estão, ambos abaixo das previsões feitas no OE2018 (que, como é óbvio, foi feito com a Base 2011). 3 Com a base de 2016 regista-se uma desaceleração do consumo privado de 2,6 para 2,1%. 4 Valores que, na base 2016, são, respetivamente para 2017 e 2018, de 8,1% e de 3,8% confirmando a desaceleração significativa das exportações. II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________256
A taxa de inflação calculada com base no crescimento do Índice de Preços no Consumidor (IPC) foi de 1%, abaixo dos 1,4% registados em 2017. A produtividade aparente do trabalho5 diminuiu 0,2% em 2018, o que se justifica, em parte, por um crescimento do emprego mais dinâmico do que o crescimento do PIB6. A balança corrente registou um défice de 0,9% do PIB, mas com uma evolução díspar das suas sub-balanças. A Balança de bens registou um défice maior em 2018 do que em 2017, e a balança de serviços apresentou uma melhoria clara do seu excedente. A balança de rendimentos secundários melhorou, mas a balança de rendimentos primários7 viu o seu défice a aumentar. 3.2Análise dos Desvios Face às Previsões   O CES gostaria de ver nas próximas CGE, uma análise dos desvios face às previsões. Uma ou várias tabelas com os desvios face ao ano anterior e face ao OE ajudaria a perceber melhor a execução das políticas definidas no OE 2018 e a justificar as opções feitas para o OE dos anos seguintes.  5 Produtividade aparente do trabalho = Valor Acrescentado Bruto a custo de fatores/pessoal ao serviço. Fonte INE: https://www.ine.pt/bddXplorer/htdocs/minfo.jsp?var_cd=0007388&lingua=PT 6 Com a base 2016, e ainda com dados provisórios, a taxa de crescimento do PIB em 2018 foi de 2,4% e a do Emprego 2,3. Ou seja o PIB foi mais dinâmico que o emprego. 7 Na Balança de Rendimentos Primários registam-se os fluxos de rendimentos do trabalho e do investimento (juros e dividendos); Na Balança de Rendimentos Secundários registam-se fluxos sem contrapartida económica, i.e., as remessas de emigrantes e imigrantes, as pensões e as reformas dos migrantes que regressam definitivamente ao seu país, algumas transferências correntes com a UE e os fluxos financeiros relativos à cooperação com outros estados. 31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________257
O CES sugere que na elaboração da CGE sejam apresentadas para todas as variáveis relevantes tabelas idênticas à que aqui se apresenta a título exemplificativo: Variável 2017 2018 Diferença  Valores Efetivos OE 2018 ano anterior OE Contexto Internacional           PIB 3,7 3,6 3,7 -0,1 -0,1 PIB AE 2,4 1,9   -0,5   Preço do barril de brent (USD, média ano) 52,86 72 54,8 19,14 17,2 Euribor a 3 meses -0,33 -0,32 -0,3 0,01 -0,02 Taxa de câmbio Eur/USD (média ano) 1,16 1,15 1,18 -0,0102 -0,03 Portugal           PIB 2,8 2,1 2,2 -0,7 -0,1 Consumo privado 2,3 2,5 1,9 0,2 0,6 Consumo público 0,2 0,8 -0,6 0,6 1,4 Formação Bruta de Capital Fixo 9,2 4,4 5,9 -4,8 -1,5 Exportações 7,8 3,7 5,4 -4,1 -1,7 Importações 8,1 4,9 5,2 -3,2 -0,3 Índice de preços no Consumidor 1,4 1,0 1,7 -0,4 -0,7 Emprego 3,3 2,3 0,9 -1 1,4 Taxa de desemprego (média ano) 8,9 7,00 8,6 -1,9 -1,6 Nas componentes da despesa, com exceção do consumo privado e do consumo público, podemos ver que a evolução da economia portuguesa em 2018 apresentou taxas de crescimento mais baixas do que aquelas que estavam previstas no OE8. O destaque vai para as exportações que cresceram menos 1,7pp do que o previsto9. O principal contributo para o crescimento do PIB continuou a ser a procura interna com a procura externa líquida a pesar negativamente  8 Se a comparação fosse feita com os dados na base 2016 apenas no caso das exportações o valor efetivo de 2018 é mais baixo do que o previsto no OE 2018. 9 Com a alteração de base o valor da taxa de variação das exportações em 2018 altera-se de 3,7 para 3,8% II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________258
no crescimento da economia10 (contra o previsto no OE que previa um contributo nulo da procura externa líquida). O desvio na taxa de crescimento do consumo público é também de assinalar. Com um crescimento positivo de 0,8% este valor afastou-se consideravelmente do valor previsto: um decréscimo no consumo público em 0,6%. No mercado de trabalho a realidade foi melhor do que as previsões. O emprego cresceu 2,3%, bem acima dos 0,9% previstos no OE, e a taxa de desemprego ficou pelos 7,0%, 1,6 pp abaixo das previsões iniciais (ainda que a taxa de desemprego das mulheres tenha sido 7,4%). Este facto não impede que o CES manifeste, mais uma vez, a sua preocupação com a qualidade do emprego um dos fatores que condicionam a evolução da produtividade.  10 Com a base 2016 o contributo da procura externa fica muito próximo de zero. 31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________259
4. Evolução das Contas da Administração Pública  Neste ponto analisa-se a evolução das principais rubricas orçamentais na sua execução em 2018, comparando com os valores inscritos no OE 2018 e interpretando os desvios observados e as suas implicações. Tal como no capítulo anterior o CES considera que a apresentação dos valores observados do ano em análise, do ano anterior e os valores previstos no OE ajudam a uma análise mais clara, facilitando as comparações necessárias. Variável11 2017 2018 Diferenças  Valores Efetivos OE 2018 ano anterior OE Saldo Orçamental (% PIB)  -1,0  -0,5  -1,1 0,5   0,6 Dívida (% PIB) 124,8 121,5 123,5 -3,3 -2 4.1Défice (Saldo Global)  Em 2018, o saldo orçamental das Administrações Públicas fixou-se em -0,5% do PIB, superando a meta orçamental de -1,1%. Este saldo traduz uma melhoria de cerca de 0,5 pp face a 2017. Esta evolução favorável do saldo global deveu-se a um aumento da receita total (0,8 pp do PIB) que mais do que compensou o acréscimo da despesa efetiva (0,3 pp).  11 Os dados apresentados não consideram os valores revistos e publicados na 2a Notificação de 2019 do procedimento por défices excessivos, já consistentes com a base 2016. Nesta 2a notificação, o défice de 2018 correspondeu a 0,4% do PIB e a dívida bruta das Administrações Públicas terá atingido 122,2% do PIB. Mais uma vez, o Conselho considera que a análise deve ser feita tendo como referência os dados utilizados na CGE 2018. II SÉRIE-A — NÚMERO 130_____________________________________________________________________________________________________260
Do lado da receita destaca-se o aumento da receita fiscal (impostos mais contribuições para a segurança social) que excedem, largamente, o previsto no OE 2018. A receita fiscal e as contribuições sociais efetivas cresceram 6,4% e 6,6%, respetivamente, o que refletiu uma dinâmica positiva do mercado de trabalho com o aumento do emprego e um crescimento das remunerações. Do lado da despesa salienta-se a diminuição dos encargos com juros. A injeção de capital no Novo Banco e o aumento do investimento público representaram os principais contributos para o aumento da despesa efetiva.  O Investimento público aumentou 11,3% face ao ano anterior, um valor que, ainda assim, ficou muito aquém (quase metade) do que estaria previsto no OE2018. De facto, o desvio entre o valor efetivo e o previsto representou mais de 600 milhões de €, um valor, que adicionado aos desvios já verificados em 2016 e 2017 totaliza mais de 2 mil milhões de euros e uma execução orçamental no triénio de -18% em relação ao orçamentado. O CES considera que, apesar do crescimento desta rubrica, o facto de o valor continuar a ficar aquém dos valores apresentados no passado, não pode deixar de suscitar preocupação, na perspetiva de uma estratégia sustentada de crescimento.  Em geral, a importância da Formação Bruta de Capital Fixo no PIB registou uma diminuição desde 2011 (3,5%) até 2018 (2,0%), com ligeiras oscilações em alguns dos anos. Este valor iguala o valor de 2014, estando ainda longe dos valores do início da década e dos que seriam desejáveis. 31 DE JULHO DE 2020_____________________________________________________________________________________________________261