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3 DE NOVEMBRO DE 2016  125________________________________________________________________________________________________________________ Sumário executivo Enquadramento macroeconómico O cenário macroeconómico do relatório do OE/2017 prevê um crescimento real do PIB de 1,5% para 2017. Em relação ao Programa de Estabilidade (PE/2016-20), divulgado em abril de 2016, verifica-se uma revisão em baixa do crescimento real do PIB, de 0,6 p.p. em 2016 e de 0,3 p.p. em 2017, em linha com as revisões efetuadas por outras instituições. Em termos nominais, o cenário tem subjacente uma subida dos preços da economia, sobretudo por via dos deflatores do consumo privado, das exportações e das importações, colocando o crescimento do PIB em 3,0%. O cenário projetado revela, para 2017, um contributo positivo da procura interna e das exportações líquidas. Relativamente ao mercado de trabalho, prevê-se a continuação da redução da taxa de desemprego, por via do aumento do emprego. Neste cenário, as remunerações por trabalhador abrandam ligeiramente face ao ano anterior, determinando um crescimento dos custos unitários de trabalho em linha com a média da União Europeia. O cenário macroeconómico é sujeito a riscos externos e internos. O elevado nível de endividamento de alguns agentes económicos torna a economia portuguesa mais suscetível a alterações ao caráter acomodatício da política monetária, assim como a um aumento da instabilidade dos mercados financeiros. Adicionalmente, a capacidade de exportação da economia portuguesa depende em grande medida do comportamento da procura dos países de destino dos bens e serviços. Os fatores externos, traduzindo-se num aumento da instabilidade financeira nos mercados internacionais, na diminuição dos estímulos monetários, ou na desaceleração das economias internacionais poderão representar um risco descendente ao crescimento da economia portuguesa. A concretização do cenário macroeconómico é ainda revestida de elevada incerteza em torno da reação dos agentes económicos. Em particular, a realização do investimento e do consumo privado poderão encontrar riscos ascendentes e descendentes. Por um lado, um maior aumento do investimento privado, dados os baixos níveis de investimento, poderá surgir como um cenário alternativo com implicações ao nível do aumento das importações. Por outro lado, o investimento poderá mostrar-se dependente da execução dos fundos comunitários, com riscos descendentes. Relativamente ao consumo privado, o abrandamento real esperado no OE/2017 poderá ser menor do que o esperado num contexto de uma recuperação das remunerações da economia e das condições do mercado de trabalho. Em sentido contrário, um eventual aumento da taxa de poupança das famílias, invertendo a atual tendência, poderia representar um abrandamento mais significativo da procura interna. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 3
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 130________________________________________________________________________________________________________________Índice  IINTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 11IIENQUADRAMENTO MACROECONÓMICO ........................................................................................ 12II.1 PREVISÕES PARA 2017........................................................................................................................ 12 II.2 RISCOS ASSOCIADOS AO CENÁRIO MACROECONÓMICO ............................................................................... 23 IIIPERSPETIVAS ORÇAMENTAIS EM CONTABILIDADE NACIONAL ........................................................ 26III.1 ESTRATÉGIA ORÇAMENTAL ................................................................................................................... 26 III.2 RECEITA E DESPESA ............................................................................................................................ 39 III.3 AJUSTAMENTOS DE PASSAGEM DE CONTABILIDADE PÚBLICA A CONTABILIDADE NACIONAL ................................. 60 IVESTRATÉGIA ORÇAMENTAL EM CONTABILIDADE PÚBLICA .............................................................. 62IV.1 CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS................................................................................................ 62 IV.2 DESPESA COM ATIVOS FINANCEIROS ....................................................................................................... 79 VNECESSIDADES DE FINANCIAMENTO E DÍVIDA PÚBLICA .................................................................. 85V.1 ENDIVIDAMENTO E NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO .............................................................................. 85 VIANEXOS ........................................................................................................................................... 94VI.1 CONTAS DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS EM CONTABILIDADE NACIONAL ....................................................... 94 VI.2 COMPARAÇÃO DOS MAPAS DA LEI: OE/2016 – PPL OE/2017 ................................................................. 95 VI.3 PROJETO DE PLANO ORÇAMENTAL PARA 2017 ...................................................................................... 134 UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 8
3 DE NOVEMBRO DE 2016  133________________________________________________________________________________________________________________ I  Introdução   Nos termos do Programa de Atividades da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) - XIII Legislatura – 2.a Sessão Legislativa, apresenta-se a versão final do Parecer Técnico sobre a Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017. O presente documento tem por objetivo dotar a Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa (COFMA) de informação técnica relevante para o processo legislativo de discussão da Proposta de Lei do Orçamento do Estado de 2017, a qual foi submetida pelo Governo à Assembleia da República no dia 14 de outubro de 2016.  A análise apresentada substitui a versão preliminar do dia 24 de outubro, tendo sido aprofundados alguns dos assuntos então abordados.  Ao abrigo da Lei 13-A/2010, nos dias 14, 17 e 19 de outubro, a UTAO solicitou informação adicional aos serviços do Ministério das Finanças, GPEARI e DGO, com o objetivo de suportar a análise efetuada no presente parecer. Foram recebidas as respostas de ambos os serviços de forma faseada até ao dia 28 de outubro, inclusive.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 11
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 134________________________________________________________________________________________________________________II  Enquadramento macroeconómico   II.1 Previsões para 2017 1 No cenário macroeconómico apresentado no OE/2017 está previsto um crescimento real da atividade económica de 1,2% em 2016, abrandando face ao ano anterior, e uma aceleração para 1,5% em 2017, decorrente de um contributo que se torna positivo da procura externa líquida. Após a recessão dos anos de 2011 a 2013, o PIB iniciou uma tendência de recuperação (Gráfico 1). Para 2016, o Ministério das Finanças espera que a atividade económica abrande para um crescimento de 1,2%, abaixo da anterior projeção incluída no documento PE/2016-20, mas em linha com as projeções de outras entidades que têm vindo a ser divulgadas.1 Para 2017, de acordo com o cenário do OE/2017, espera-se uma aceleração do crescimento da atividade económica, para 1,5%, suportada pelo contributo positivo da procura interna e da procura externa líquida.  Gráfico 1 – Taxa de variação anual do PIB (em percentagem) 3,01,62,0 1,51,9 1,21,00,90,0-1,0 -1,1-2,0 -1,8-3,0-4,0 -4,0-5,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017  Fontes: INE e Ministério das Finanças. | Nota: Os valores para 2016 e 2017 correspondem à estimativa do OE/2017.                                                                     1 Note-se que de acordo com a metodologia utilizada pela UTAO no acompanhamento das projeções macroeconómicas do Ministério das Finanças tem-se vindo a estimar um PIB um pouco mais baixo do que o inicialmente previsto, entre 1,0% e 1,2%. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 12
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 140________________________________________________________________________________________________________________Gráfico 10 – Consumo privado e poupança das Gráfico 11 – Composição da capacidade líquida famílias, preços correntesde financiamento das famílias(em percentagem) 14 20 0001210 15 0008 10 00064 5 00020 0-2 -5 000-4-6 -10 000-15 000Consumo privado (tva)Taxa de poupança (% Rend. Disponível) Aq. Líquidas de ativos não financeiros não produzidosRend. Disponível (tva) Investimento (FBC) Transferências líquidas de capitalPoupança brutaNec./Cap. Líquida de financiamento Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.  Fontes: INE e cálculos da UTAO.  10 Em relação ao investimento (FBCF), o cenário do OE/2017 prevê um aumento, em termos nominais, de 3,9% em 2017, em resultado de um contributo mais significativo do investimento por parte do setor público do que do setor privado. Em termos líquidos de amortizações, o investimento deverá continuar a ter uma evolução negativa. De acordo com o OE/2017 o investimento, em termos nominais, deverá aumentar 3,8% em 2017 sobretudo devido ao contributo do setor público (que deverá aumentar cerca de 21,8%), ainda que seja o investimento privado que mais pesa no investimento do total da economia, este aumenta apenas 1,7% (Gráfico 12). Apesar do aumento do investimento (FBCF) previsto no cenário do OE/2017, em termos reais e nominais, deverá continuar a verificar-se uma variação negativa do investimento líquido de desgaste de capital (Gráfico 13).4 Isto é, a evolução prevista para o investimento não deverá ser suficiente para compensar a erosão do stock de capital ocorrida nos últimos anos.                                                                      4 O investimento medido pela formação bruta de capital (FBC) corresponde à soma da formação bruta de capital fixo (FBCF) com a variação de existências e aquisições líquidas de cessões de objetos de valor. O investimento líquido corresponde à diferença entre o investimento bruto e o consumo de capital fixo, também designado por desgaste do capital. Para esta análise utilizaram-se preços correntes e para o período 2016-2017 admitiu-se que o consumo de capital fixo mantém a mesma taxa de variação que a observada em 2015. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 18 1996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017199519961997199819992000200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015
3 DE NOVEMBRO DE 2016  141________________________________________________________________________________________________________________ Gráfico 12 – Investimento: setor público e setor Gráfico 13 – Investimento: bruto e líquido privado (milhões de euros, preços correntes)  (milhões de euros, preços correntes) Investimento - Admin. Públicas Investimento - Setor privado FBC FBC líquida Consumo de capital fixo40 000 Investimento -Total economia 50000,035 00040000,030 00030000,025 00020 000 20000,015 00010000,010 0000,05 0000 -10000,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017  Fontes: INE, Banco de Portugal, Ministério das Finanças e cálculos Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: O da UTAO. investimento bruto refere-se à FBC. O investimento líquido corresponde à diferença entre o investimento bruto e o consumo de capital fixo. Para o período 2016-2017 utilizou-se a previsão do OE/2017 para a FBC e considerou-se que o consumo de capital fixo mantém a mesma taxa de variação que a observada em 2015. 11 Em relação à evolução do crédito, apesar dos elevados níveis de endividamento do setor privado, observa-se uma menor redução das taxas de variação anuais em consonância com o aumento previsto para o investimento (Gráfico 14). O crédito concedido a sociedades não financeiras tem diminuído em média, em 2016, 2,4%, dando continuidade à tendência ligeira de melhoria no mercado de crédito desde 2014. Gráfico 14 – Investimento e variação do crédito concedido  (taxa de variação anual, em percentagem)  15,010,05,00,0-5,0-10,0-15,0-20,02002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017Crédito concedido a Sociedades Não Financeiras (ajust. de operações de titularização)Investimento (FBCF) - Setor privado  Fontes: INE, Banco de Portugal, Ministério das Finanças e cálculos  da UTAO. 12 A evolução prevista para o investimento deverá beneficiar da melhoria do mercado de trabalho, contribuindo para a redução do hiato entre capital e número de empregados (Gráfico 15). A recuperação do investimento tende a permitir melhoria no mercado de trabalho, em particular ao nível do número de empregados. Contudo, a deterioração do stock de capital aparente ter sido de uma intensidade significativa, não estando prevista a recuperação dos níveis anteriores à recessão económica de 2009. A recuperação do investimento em 2015 foi observada sobretudo no setor da construção, maquinaria e equipamento de transporte (Gráfico 16). O emprego, por seu lado, deverá recuperar para níveis observados em 2011.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 19 19951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 142________________________________________________________________________________________________________________Gráfico 15 – Investimento: setor público e setor Gráfico 16 – Investimento (FBC): por ativo privado (milhões de euros, preços constantes)  (índice base 2000=100) FBC - preços correntes Emprego Recursos biológicos cultivados120 Outras máquinas e equipamentos e sistemas de armamento35 000 Equipamento de transporte110 ConstruçãoProdutos de propriedade intelectual30 00010025 0009020 0008015 0007010 000605 0005002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015  Fontes: INE, Banco de Portugal, Ministério das Finanças e cálculos Fonte: INE. da UTAO. 13 Em relação ao cenário externo, o OE/2017 prevê, para 2016 e para 2017, uma melhoria crescente da capacidade de financiamento da economia. Em 2016, de acordo com o OE/2017, o saldo da balança corrente e de capital deverá traduzir-se numa capacidade de financiamento da economia face ao exterior em 1,7% do PIB, em resultado da evolução positiva da balança de bens e serviços e de capital, tendo a balança de rendimentos mantido o mesmo comportamento do ano anterior (Gráfico 17). O cenário para 2017 incorpora um aumento da capacidade de financiamento com o exterior para 2,2% do PIB, em resultado de uma previsão de uma balança de bens e serviços mais positiva do que no ano anterior. Por setor institucional, prevê-se a diminuição da capacidade de financiamento do setor privado face ao resto do mundo, mantendo-se contudo positiva ao longo da previsão. Neste contexto, a melhoria do saldo para o total da economia resulta da diminuição do saldo negativo das administrações públicas (Gráfico 18). Gráfico 17 – Composição da balança corrente e Gráfico 18 – Necessidades de financiamento por de capital setor institucional (em % do PIB)  (em % do PIB) 4,0 2,3 1,7 2,2 10,01,0 0,92,05,0 1,7 2,20,0 2,3 1,0 0,9-2,00,0 0,0 0,0-4,0-4,0-6,0 -4,0 -5,0-8,0 -9,0-10,0-10,0-9,0-12,0 -15,02010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017Rendimentos Bens e serviços Capital Corrente & Capital Administrações Públicas Setor Privado Total Economia  Fontes: INE e Ministério das Finanças. Fontes: INE e Ministério das Finanças.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 20
3 DE NOVEMBRO DE 2016  145________________________________________________________________________________________________________________ Gráfico 23 – Evolução do preço do petróleo Gráfico 24 – PIB nominal (dólares por barril)  (taxa de variação anual, em percentagem) 140 Taxa de variação do PIB nominal PIB nominal (esc. direita)6,0 195 0001203,2 190 000100 4,0 3,0 185 00080 2,0 180 000175 00060 0,0170 00040-2,0 165 00020 160 000-4,0155 0000-6,0 150 0002006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017  Fonte: Thomson Reuters. Fontes: INE, Ministério das Finanças e Reuters. | Nota: Os valores para 2015 e 2016 correspondem à estimativa do OE/2016. II.2 Riscos associados ao cenário macroeconómico 18 O cenário macroeconómico apresentado no OE/2017, como exercício de previsão, é sujeito a um conjunto de riscos externos e internos, em diversos sentidos.  19 Os mercados financeiros na Europa têm sido caracterizados por baixos níveis de taxas de juro e medidas de política monetária não convencional no sentido de promover a concessão de crédito à economia real. Este contexto monetário tem enquadrado as políticas económicas dos países europeus, tendo os países periféricos beneficiado ao nível da melhoria das condições de financiamento. Isto é, apesar de existirem perturbações ao nível do mecanismo de transmissão da política monetária para a economia real foi criado um contexto de baixas taxas de juro e de custos de financiamento mais reduzidos especialmente importantes para os agentes económicos com necessidades de financiamento, como é o caso das administrações públicas na economia portuguesa. A eventual alteração deste contexto tenderá a provocar alterações significativas no funcionamento das economias, com correção dos preços dos ativos e instabilidade financeira, ainda que no caso da economia portuguesa esteja prevista a continuação de uma capacidade líquida de financiamento face ao exterior ao nível agregado da economia e para as administrações públicas se prevê necessidades de financiamento relativamente baixas em termos históricos.  20 A instabilidade dos mercados financeiros é um risco particularmente relevante em economias em que persistem níveis elevados de endividamento e o contexto financeiro internacional é caracterizado por elevada incerteza a nível político e económico. O ciclo de subida das taxas de juro já iniciado por parte da Reserva Federal poderá ainda ter resultados incertos quer sobre a economia norte-americana quer sobre as decisões de investimento internacionais, comprometendo as perspetivas de crescimento globais. Ao nível europeu, os próximos meses poderão ser ainda marcados por uma instabilidade política na sequência do Brexit, com consequências ainda indeterminadas mas que poderão conduzir à redução dos fluxos de comércio internacional.   UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 23 2000.I2000.IV2001.III2002.II2003.I2003.IV2004.III2005.II2006.I2006.IV2007.III2008.II2009.I2009.IV2010.III2011.II2012.I2012.IV2013.III2014.II2015.I2015.IV2016.III
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 146________________________________________________________________________________________________________________21 Os riscos de uma depressão económica e financeira poderão acentuar-se em resultado de outros focos de instabilidade política ou de conflitos estratégicos também em mercados emergentes. Com particular relevância para a economia portuguesa, os desenvolvimentos económicos em Angola e Brasil poderão tornar-se um risco acrescido ao cenário macroeconómico. Adicionalmente, o forte abrandamento económico na China continua a gerar receios de movimentos repentinos de aumento da volatilidade e de aversão ao risco. No Médio Oriente, a instabilidade em países produtores de petróleo gera receios sobre a evolução do preço dos combustíveis, com efeitos significativos na economia portuguesa mas também ao nível do crescimento económico global. 22 O aumento da perceção de risco tenderá a penalizar os agentes devedores, sendo um fator de instabilidade que poderá contribuir para o aumento dos custos de financiamento, em particular mantendo-se as notações de risco de crédito das principais agências de rating em níveis de maior risco (high yield). Num contexto de aumento da perceção do risco, os investidores tendem a privilegiar os ativos com menor risco, como os títulos de dívida alemã, o que tende a pressionar o aumento dos spreads face aos títulos de países periféricos da área do euro.23 No cenário nacional, a fragilidade do sistema bancário, perante os níveis elevados de crédito em incumprimento e baixa rendibilidade permanece como um risco à concretização do cenário macroeconómico. A persistência de necessidades adicionais de capital no sistema bancário nacional poderá surgir associada a necessidades de intervenção por parte do Estado, com impacto para o programa de consolidação orçamental.24 Os riscos externos identificados, tal como sugerido, deverão encontrar-se enviesados no sentido descendente. Contudo, o desanuviamento de alguns destes receios, com o aumento do apetite pelo risco e/ou aumento das perspetivas económicas globais deverá resultar num crescimento mais acentuado da procura externa dirigida à economia portuguesa. O cenário do OE/2017 admite que esta deverá aumentar de 2,4% para 4,2% em 2017, em linha com as atuais previsões económicas para os principais parceiros comerciais. 25 A análise do cenário macroeconómico é ainda particularmente afetada pela incerteza em torno da reação dos agentes económicos internos ao anúncio das medidas de política económica e do sentido de criação de expectativas sobre os desenvolvimentos futuros da atividade económica. Assim, o comportamento das variáveis macroeconómicas endógenas ao modelo é também revestido de algum risco, em ambos os sentidos. Note-se que os elevados níveis de dívida dos agentes privados também condicionam as suas decisões de consumo e de investimento. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 24
3 DE NOVEMBRO DE 2016   161________________________________________________________________________________________________________________  III.2 Receita e Despesa Revisão das metas orçamentais para 2016 42 A revisão em alta do défice de 2016 em contabilidade nacional apresentada no OE/2017 é explicada por uma redução da receita total projetada para as administrações públicas. Face à meta orçamental definida no OE/2016 e posteriormente ligeiramente revista no PE/2016-20, a estimativa para o défice de 2016 é revista em alta em 0,5 mil M€ (Tabela 4), o que em percentagem do PIB conduz a uma revisão de 2,2% para 2,4% do PIB. Esta revisão tem origem numa menor estimativa do Ministério das Finanças para a receita total em 2016, que diminui em cerca de 0,6 mil M€ face ao PE/2016-20. Por sua vez, a despesa total é revista em baixa em aproximadamente 0,1 mil M€.  Tabela 4 – Revisão das metas para orçamentais para 2016 no âmbito do OE/2017 Em milhões de euros Em % do PIB Revisão Revisão OE/2017 PE/2016-20 face ao OE/2017 PE/2016-20 face ao PE/2016-20 PE/2016-20Receita Total 80 846 81 400 -554 43,6 43,7 -0,1Despesa Total 85 384 85 475 -91 46,1 45,9 0,2Saldo global -4 538 -4 076 -462 -2,4 -2,2 -0,3  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 43 Do lado da receita, a revisão em baixa concentra-se fundamentalmente ao nível da receita fiscal, existindo também revisões ao nível das contribuições sociais e da outra receita corrente que se compensam entre si. Na nova estimativa para a receita em 2016 destaca-se uma previsão inferior para a receita fiscal em 0,6 mil M€ (Tabela 5), nomeadamente ao nível dos impostos indiretos, que estará associada a um desempenho pior do que o projetado para a atividade económica. Nas restantes componentes da receita, verificam-se revisões que se compensam em grande medida. Com efeito, se por um lado, a receita de contribuições sociais é reavaliada em alta em 0,2 mil M€, tendo por base uma evolução mais favorável do que a projetada inicialmente para o mercado de trabalho, por outro lado, a outra receita corrente é revista em baixa em 0,3 mil M€. Esta última deverá refletir os resultados da execução em 2016, tendo em conta que 1.o semestre esta receita evidenciou uma quebra de 10,1% em termos homólogos, quando o objetivo inscrito no PE/2016-20 tinha implícito um crescimento de 5,9% para o ano como um todo.   UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 39
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 164________________________________________________________________________________________________________________Metas orçamentais para 2017 45 Para a redução do défice orçamental em 2017 prevista no OE/2017 contribuem quer a receita quer a despesa em percentagem do PIB. Em termos nominais tanto a receita como a despesa evidenciam aumentos face a 2016 nas projeções orçamentais para 2017 (Gráfico 27). No entanto, pelo facto do crescimento projetado para a despesa ser inferior ao crescimento do PIB nominal considerado no cenário macroeconómico, a despesa em percentagem do PIB acaba por evidenciar uma redução. A redução do objetivo para o défice das administrações públicas de 2,4% do PIB em 2016 para 1,6% em 2017 previsto no OE/2017 é alcançada através de um aumento da receita em 0,5 p.p. e de uma redução simultânea da despesa em 0,4 p.p. do PIB. As despesas com juros permanecem inalteradas em percentagem do PIB.  Gráfico 27 – Variação do saldo orçamental entre 2016 e 2017 Em milhões de euros Em percentagem e em pontos percentuais do PIB Decomposição da variação do Decomposição da variação do2016 Saldo Orçamental previsto para 2017 2017 2016 Saldo Orçamental previsto para 2017 2017Δ Despesa Δ Despesa Δ Receita Primária Δ Juros Δ Receita Primária Δ Juros0 0,0-1 000 -0,5-3 016 -1,6-2 000 -1,0-4 538 +1 506+278 -2,4-3 000 +3 307 -1,5 0,0-0,4-4 000 -2,0+0,5-5 000  -2,5  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados para 2016 e 2017 apresentados no gráfico são os que constam do OE/2017.  46 A estratégia de correção do défice orçamental subjacente ao OE/2017 difere da que se encontrava prevista no PE/2016-20. A redução projetada para o saldo global das administrações públicas afigura-se de dimensão aproximadamente comparável em 2017, sendo de 0,8 p.p. do PIB no PE/2016-20 e de 0,9 p.p. no OE/2017. O PE/2016-20 projetava que a melhoria do défice fosse alcançada exclusivamente através da redução da despesa (-1,1 p.p.), num contexto em que o peso da receita do PIB registava uma redução (-0,3 p.p.). No OE/2017, tanto a receita como a despesa são chamadas a contribuir para a redução do défice: a despesa com uma queda mais moderada em percentagem do PIB do que a antecipada no PE/2016-20  (-0,4 p.p. em vez de -1,1 p.p.) e a receita através de um aumento do seu peso no PIB contrariamente ao considerado no PE/2016-20 (+0,5 p.p. em vez de -0,3 p.p.). UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 42
3 DE NOVEMBRO DE 2016  165________________________________________________________________________________________________________________  Gráfico 28 – Receita e despesa das administrações públicas: OE/2017 versus PE/2016-20 (em percentagem do PIB) 49,048,448,0 48,347,046,146,0 45,745,945,044,0 44,8 44,044,0 43,6 44,143,243,9 43,743,0 43,4 42,443,1 43,042,742,02015 2016 2017 2018 2019Receita PE/2016-20 Receita OE/2017Despesa PE/2016-20 Despesa OE/2017 Fonte: Ministério das Finanças. 47 Tanto 2016 como em 2017 encontram-se previstas medidas one-off que devem contribuir para melhorar o saldo orçamental em 0,2 p.p. do PIB. Existe, contudo, o risco de em 2017 esse montante ser ligeiramente superior. As medidas identificadas pela UTAO encontram-se descritas na Caixa 4 e ascendem em ambos os anos a 0,2 p.p. do PIB. Contrariamente ao previsto no PE/2016-20, as concessões da Silopor e da IP-Telecom não se vão realizar em 2016, tendo deixado de constar enquanto medida one-off. O Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado (PERES) aprovado em outubro, que o Ministério das Finanças estima que venha a permitir aumentar a receita fiscal e contributiva em 100 M€ não está identificado enquanto medida one-off, tendo sido essa a interpretação adotada no Relatório do OE/2017. Este Programa foi considerado enquanto medida discricionária não one-off por se prever que venha a permitir arrecadar níveis idênticos de receita nos anos subsequentes. No entanto, sendo uma medida do lado da receita que beneficia o saldo orçamental e sendo incerto o volume de receitas que permitirá arrecadar no futuro, não é certo que essa seja a interpretação da Comissão Europeia. Existe o risco desta medida vir a ser considerada como one-off, não tendo uma natureza estrutural, o que elevaria para 0,3 p.p. do PIB o impacto total daquelas medidas no saldo orçamental de 2017. Adicionalmente, a recapitalização da CGD poderá igualmente vir a ser registada no défice em contabilidade nacional, enquanto medida que contribui para o agravamento do défice orçamental, e nesse caso poderá vir a ser considerada uma medida  one-off.  48 Ajustado de medidas one-off o défice orçamental reduz-se de 2,6% do PIB em 2016 para 1,8% do PIB em 2017. As projeções do OE/2017 apontam para um aumento simultâneo da receita ajustada e da despesa ajustada em 2017 em termos nominais (Gráfico 29), em que aproximadamente metade do aumento da receita é utilizado para financiar o aumento previsto para a despesa. No entanto, o peso da despesa ajustada no PIB regista uma redução em 2017. Deste modo, a redução do défice ajustado das administrações em 0,8 p.p. do PIB, para 1,8% em 2017, resulta de um aumento projetado para a receita em 0,4 p.p. do PIB e de um decréscimo simultâneo da despesa de dimensão idêntica.  UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 43
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 166________________________________________________________________________________________________________________Gráfico 29 – Variação do saldo orçamental entre 2016 e 2017 ajustado de medidas one-off Em milhões de euros Em percentagem e em pontos percentuais do PIB Decomposição da variação do Decomposição da variação doSaldo Orçamental previsto para 2017 Saldo Orçamental previsto para 20172016 ajustado de medidas one-off 2017 2016 ajustado de medidas one-off 2017Δ Despesa Δ Despesa Δ Receita Primária Δ Juros Δ Receita Primária Δ Juros0 0,0-1 000 -0,5-3 466-2 000 -1,8-4 823 +1 486 -1,0-3 000 +3 121 +278 -2,6-1,5-4 000 0,0-5 000 -2,0 -0,4-6 000  -2,5 +0,4  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: Os dados para 2016 e 2017 apresentados no gráfico são os que resultam do OE/2017. As medidas one-off encontram-se identificadas na Caixa 4. 49 Todas as componentes da receita ajustada de medidas one-off contribuem para o crescimento da receita total projetado para 2017, com exceção das receitas de capital que evidenciam uma relativa estabilização. O OE/2017 aponta para um crescimento da receita total de 3,9% face a 2016, o que corresponde a cerca de mais 3,1 mil M€ de receita (Tabela 7 e Gráfico 30). Deste acréscimo, aproximadamente 2/3 devem-se à evolução projetada para a receita fiscal e contributiva, que aumenta 3,0% face a 2016. O remanescente é explicado pelo aumento projetado para as vendas e outra receita corrente, que no conjunto crescem 10,7% em termos homólogos.  Tabela 7 – Receita ajustada de medidas one-offOE/2017 OE/2017 OE/2017 OE/20172015 2015 2016 2017 2016 2017 2016 2017 2016 2017Variação Variação Taxa de Taxa de Em milhões Em milhões Em milhões Em % do Em % do Em % do homóloga homóloga variação variação de euros de euros de euros PIB PIB PIB em p.p. do em p.p. do homóloga homóloga PIB PIB em % em %Receita Total 79 004 80 582 83 703 44,0 43,5 43,9 -0,5 0,4 2,0 3,9Receita corrente 77 477 79 042 82 251 43,2 42,7 43,1 -0,5 0,4 2,0 4,1Receita fiscal 45 542 46 320 47 601 25,4 25,0 24,9 -0,4 -0,1 1,7 2,8Impostos indiretos 26 104 27 354 28 169 14,5 14,8 14,8 0,2 0,0 4,8 3,0Impostos diretos 19 438 18 966 19 432 10,8 10,2 10,2 -0,6 -0,1 -2,4 2,5Contribuições sociais 20 775 21 581 22 313 11,6 11,6 11,7 0,1 0,0 3,9 3,4Outras receitas correntes 11 161 11 142 12 337 6,2 6,0 6,5 -0,2 0,5 -0,2 10,7Vendas 6 636 6 604 7 200 3,7 3,6 3,8 -0,1 0,2 -0,5 9,0Outra receita corrente 4 524 4 538 5 137 2,5 2,4 2,7 -0,1 0,2 0,3 13,2Receitas de capital 1 527 1 541 1 452 0,9 0,8 0,8 0,0 -0,1 0,9 -5,8Por memória:Receita fiscal e contributiva 66 317 67 901 69 914 36,9 36,7 36,6 -0,3 0,0 2,4 3,0  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 44
3 DE NOVEMBRO DE 2016   167________________________________________________________________________________________________________________  Gráfico 30 – Variação da receita ajustada de medidas one-off(em milhões de euros) RECEITA TOTAL (+3,9%) 3 121Receita fiscal (+2,8%) 1 281Contribuições sociais (+3,4%) 732Outra receita corrente (+13,2%) 599Vendas (+9,0%) 596Receitas de capital (-5,8%) -89-2 000 -1 000 0 1 000 2 000 3 000 4 000 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: As projeções para a despesa foram ajustadas do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4. Entre parêntesis encontram-se indicadas as taxas de variação anual de cada rubrica. 50 A receita fiscal e contributiva cresce em termos agregados a um ritmo idêntico ao do PIB nominal. Esta receita aumenta em cerca de 2,0 mil M€ nas projeções orçamentais para 2017, evidenciando um crescimento de 3,0% em termos anuais, em linha com o crescimento nominal projetado para o PIB. Ao nível dos impostos indiretos, a receita projetada cresce 3,0%, o que corresponde a um aumento de 0,8 mil M€ face a 2016. Encontram-se previstas neste domínio diversas alterações fiscais introduzidas pelo OE/2017, nomeadamente, a recomposição do imposto sobre produtos petrolíferos (+70 M€), a atualização do IABA para refrigerantes (+80 M€), por um lado, e por outro a eliminação do Imposto de Selo sobre habitações com valor patrimonial superior a 1 M€ (-20 M€). Por sua vez, a alteração do IVA da restauração a partir do 2.o semestre de 2016 deverá refletir-se em 2017 numa perda de receita  (-175 M€), pelo facto da medida não ter sido aplicada na primeira metade de 2016, assim como a antecipação de receita para 2016 decorrente da dupla introdução do imposto sobre o tabaco  (-100 M€). Em sentido contrário, os aumentos dos impostos especiais sobre o consumo introduzidos em 2016, que por não terem entrado em vigor no início do ano conduzem, por um efeito de arrastamento, a mais receita em 2017 (+20 M€). Acresce ainda a receita do PERES, que de acordo com a estimativa do Ministério das Finanças em contabilidade pública, constante dos Mapas da Lei, deverá permitir arrecadar receita adicional de impostos indiretos (+47 M€). Nos impostos diretos, encontra-se previsto um acréscimo de 2,5% em 2017, mais 0,5 mil M€ do que no ano anterior. Para esta evolução deverão contribuir a criação do adicional de IMI para património imobiliário14 que exceda 600 mil € por sujeito passivo (+160 M€), medida introduzida                                                                     14 Em contabilidade nacional, este imposto deverá ser registado em impostos diretos. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 45
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 168________________________________________________________________________________________________________________] no OE/2017, e a receita adicional gerada no âmbito do PERES em sede de IRS (+37 M€) e IRC (+16 M€), cujo efeito é em grande medida compensado pelo efeito da perda de receita face a 2016 que decorre da eliminação gradual da sobretaxa de IRS (-200 M€). Para a receita de contribuições sociais as projeções apontam para um crescimento de 3,4%, elevando esta receita face a 2016 em mais 0,7 mil M€, cuja evolução deverá refletir a melhoria das condições no mercado de trabalho ao nível das contribuições para a segurança social, embora seja de esperar uma redução das contribuições para a CGA, com a redução do número de subscritores, em virtude de se tratar de um sistema fechado. Da análise das elasticidades da receita fiscal e contributiva subjacente às projeções orçamentais e ao cenário macroeconómico do OE/2017, conclui-se que esta globalmente compatível com as elasticidades de referência (Caixa 5).  51 Para 2017 encontra-se projetada uma manutenção da carga fiscal, mantendo-se também praticamente inalterada face a 2016 a estrutura da carga fiscal. As projeções do OE/2017 têm subjacente uma estabilização da carga fiscal em 2017, em 34,1% do PIB (Gráfico 31). Este resultado encontra-se também disponível no cenário de metas orçamentais que consta do PPO/2017 enviado pelo Ministério das Finanças à Comissão Europeia, que evidencia igualmente um carga fiscal e 34,1% do PIB em 2016 e 2017. Por sua vez, a estrutura da carga fiscal permanece praticamente inalterada face a 2016 (Gráfico 32), com uma ligeira redução do peso dos impostos diretos (-0,1 p.p. do total) por contrapartida do aumento do peso das contribuições sociais efetivas. O peso dos impostos indiretos no total da carga fiscal mantém-se inalterado.  Gráfico 31 – Evolução da carga fiscal (em percentagem do PIB)  4034,4 34,1 34,13530 9,0 9,1 9,12520 10,8 10,2 10,2151014,5 14,8 14,8502015 2016 2017OE/2017Impostos indiretos Impostos diretos Contribuições sociais efetivas Carga fiscalFontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os impostos de capital não são visíveis no gráfico por apresentarem um peso reduzido em percentagem do PIB.   UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 46
3 DE NOVEMBRO DE 2016  169________________________________________________________________________________________________________________ Gráfico 32 – Evolução da estrutura da carga fiscal (em percentagem do total) Impostos indiretosImpostos diretosContribuições26,7 sociais efetivas 26,843,3 43,330,0 29,92016 2017 Fontes: INE, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os impostos de capital não são visíveis no gráfico por apresentarem um peso reduzido em percentagem do total.  52 Nas projeções orçamentais para 2017 as vendas e as outras receitas correntes evidenciam ritmos de crescimento elevados e cuja incerteza quanto à sua materialização constitui um fator de risco em torno das projeções orçamentais. O crescimento destas componentes da receita representa, recorde-se, cerca de 1/3 do aumento total das receitas previsto no OE/2017. Ao nível das vendas a receita projetada cresce 9,0%, o que representa um aumento de 0,6 mil M€ por comparação com 2016. Em contabilidade pública verifica-se um crescimento idêntico, mas nesse caso motivado pela reclassificação das receitas da ADSE como vendas, o que não sucede na ótica de contas nacionais. Em contas nacionais, de acordo com informação disponibilizada pelo Ministério das Finanças, encontram-se previstos diversos aumentos de taxas, nomeadamente, taxas do Ministério do Planeamento e Infraestruturas (+30 M€), taxas de registo predial e comercial (+109 M€, para as quais se encontra projetado um aumento de 70,8% face ao estimado pelo Ministério das Finanças para 2016) e de taxas diversas dos Serviços e Fundos Autónomos (+46 M€). Para o aumento das vendas em 2017 contribuem também aumentos de vendas do SNS (+82 M€), vendas de EPR (+71 M€) e de produtos alimentares e bebidas pelas administrações públicas (+24 M€). No seu conjunto, os aumentos de taxas previstos no OE/2017 e de vendas de bens e serviços refletem-se num aumento da receita de vendas em contas nacionais em 382 M€ em 2017. Desconhecem-se, no entanto, outros fatores que possam contribuir para o acréscimo global das vendas em 596 M€ projetado no OE/2017. No que se refere à outra receita corrente, está previsto um crescimento de 13,2%, ao qual corresponde um aumento de 0,6 mil M€. Para esta variação contribui a previsão de aumento dos dividendos do Banco de Portugal em 0,3 mil M€ face a 2016, que poderá não se materializar. Em sentido contrário, encontra-se prevista uma redução de juros a receber de Cocos referida também no Relatório do OE/2017 (-120,5 M€). UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 47
II SÉRIE-A — NÚMERO 24 170________________________________________________________________________________________________________________53 O crescimento da despesa ajustada de medidas one-off previsto para 2017 tem subjacente ritmos de crescimento diferenciados por grandes agregados de despesa. O OE/2017 aponta para um crescimento da despesa total de 2,1%, o que equivale a um acréscimo de 1,8 mil M€ face a 2016 (Tabela 8 e Gráfico 33). Destaca-se o crescimento projetado para a receita de capital em 8,5% e das despesas com juros em 3,5%, enquanto a despesa corrente primária evidencia um crescimento anual mais moderado na ordem dos 1,7%.  Tabela 8 – Despesa ajustada de medidas one-offOE/2017 OE/2017 OE/2017 OE/20172015 2015 2016 2017 2016 2017 2016 2017 2016 2017Variação Variação Taxa de Taxa de Em milhões Em milhões Em milhões Em % do Em % do Em % do homóloga homóloga variação variação de euros de euros de euros PIB PIB PIB em p.p. do em p.p. do homóloga homóloga PIB PIB em % em %Despesa Total 84 362 85 405 87 168 47,0 46,1 45,7 -0,9 -0,4 1,2 2,1Despesa corrente 79 095 80 800 82 172 44,1 43,6 43,1 -0,4 -0,5 2,2 1,7Consumo intermédio 10 329 10 591 10 680 5,8 5,7 5,6 0,0 -0,1 2,5 0,8Despesas com pessoal 20 273 20 704 20 975 11,3 11,2 11,0 -0,1 -0,2 2,1 1,3Prestações sociais 34 637 35 113 35 615 19,3 19,0 18,7 -0,3 -0,3 1,4 1,4Subsídios 1 110 1 108 1 104 0,6 0,6 0,6 0,0 0,0 -0,2 -0,4Juros 8 191 8 019 8 297 4,6 4,3 4,3 -0,2 0,0 -2,1 3,5Outras despesas correntes 4 554 5 265 5 501 2,5 2,8 2,9 0,3 0,0 15,6 4,5Despesa de capital 5 267 4 606 4 996 2,9 2,5 2,6 -0,4 0,1 -12,6 8,5FBCF 3 905 3 526 4 177 2,2 1,9 2,2 -0,3 0,3 -9,7 18,5Outras despesas de capital 1 363 1 080 820 0,8 0,6 0,4 -0,2 -0,2 -20,8 -24,1Por memória:Despesa corrente primária 70 903 72 781 73 875 39,5 39,3 38,7 -0,2 -0,6 2,6 1,5Despesa primária 76 171 77 386 78 871 42,4 41,8 41,3 -0,7 -0,4 1,6 1,9  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Nota: Os dados foram ajustados do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4. Gráfico 33 – Variação da despesa ajustada de medidas one-off(em milhões de euros) DESPESA TOTAL (+2,1%) 1 764Prestações sociais (1,4%) 502Despesa de capital 390Juros (+3,5%) 278Despesas com pessoal (+1,3%) 271Outras despesas correntes (+4,5%) 236Consumo intermédio (+0,8%) 89Subsídios (-0,4%) -4-1 000 -500 0 500 1 000 1 500 2 000 Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. | Notas: As projeções para a despesa foram ajustadas do efeito das medidas one-off identificadas na Caixa 4. Entre parêntesis encontram-se indicadas as taxas de variação anual de cada rubrica. UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016  •  Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 48
3 DE NOVEMBRO DE 2016  173________________________________________________________________________________________________________________  Efeito das medidas discricionárias em 2017 57 Num cenário de políticas invariantes, de acordo com o PPO/2017, o défice em percentagem do PIB evidenciaria em 2017 uma estabilização em torno de 2,4% do PIB. Esta estabilização do saldo orçamental teria subjacente uma redução quer da receita quer da despesa em 2017, na ordem dos 0,4 e 0,5 p.p. do PIB, respetivamente (Gráfico 34). Neste cenário, a carga fiscal evidenciaria uma redução de 0,4 p.p., para 33,7% do PIB, sendo este o principal motivo para a redução do peso da receita no PIB. A redução do peso da despesa seria alcançada através de uma redução da despesa com prestações sociais, em 0,3 p.p. do PIB, e das despesas com o pessoal em 0,2 p.p.. Gráfico 34 – Variação da receita e da despesa  no cenário de políticas invariantes  (em pontos percentuais do PIB) 0,0-0,1-0,2-0,2-0,3-0,3-0,4-0,4 -0,4-0,5-0,5-0,6Carga fiscal Despesas com Prestaçõespessoal sociaisReceita total da qual: Despesa total da qual:  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.  58 A evolução dos resultados orçamentais no cenário de políticas invariantes do PPO/2017 encontra-se em grande medida em linha com as projeções apresentadas pelo Conselho de Finanças Públicas. As projeções orçamentais do Conselho de Finanças Públicas apresentadas em setembro, elaboradas num cenário de políticas invariantes, apontam igualmente para uma estabilização do saldo orçamental em 2017 face a 2016, embora num nível superior, na ordem dos 2,6% do PIB (Tabela 9). Em termos agregados, as projeções do Conselho de Finanças Públicas apontam para reduções da receita e da despesa semelhantes, na ordem dos 0,4 a 0,5 p.p. do PIB. Importa ainda assim salientar que o exercício de políticas invariantes elaborado pelo Ministério das Finanças no âmbito do PPO/2017 e as projeções do Conselho de Finanças Públicas apresentam algumas diferenças que não tornam os dois exercícios diretamente comparáveis. Essa diferença é visível desde logo no que se refere ao ponto de partida, ou seja, na estimativa para o défice em 2016. O PPO/2017 aponta para um défice mais baixo em 2016, com níveis de receita e de despesa em percentagem do PIB também inferiores. Do lado da receita, o PPO/2017 estima para 2016 uma receita fiscal em percentagem do PIB menor e, do lado da despesa, despesas com juros inferiores e nas despesas de capital a não concretização das concessões da Silopor e da  IP-Telecom, que refletem as revisões em baixa neste domínios efetuadas no âmbito do OE/2017. Acresce ainda que relativamente a 2016, o Conselho de Finanças Públicas não considera do lado UTAO | PARECER TÉCNICO n.o 5/2016 • Análise à Proposta de Lei do Orçamento do Estado para 2017 51