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Desenvolvendo estes princípios, direi, pois, que o Governo se propõe, através da presente proposta de lei, tipificar como crime punível com prisão até três anos a prática de actos ou operações de seguros, resseguros ou gestão de fundos de pensões por entidades não autorizadas nos termos da legislação em vigor. As demais infracções à legislação reguladora são qualificadas como ilícitos de mera ordenação social. Quanto à moldura sancionatória e atendendo à crescente complexidade da actividade seguradora, procurou-se estruturá-la em três níveis, com o que se respeita o princípio da proporcionalidade: o dos ilícitos cujo desvalor não deve desencadear uma reacção sancionatória muito forte, o dos ilícitos graves e o dos ilícitos especialmente graves. No primeiro nível, a moldura sancionatória proposta varia entre limites mínimos e máximos para pessoas singulares, de 50 a 3000 contos, e para pessoas colectivas, de 150 a 15000 contos; no segundo, sobe significativamente, para pessoas singulares, de 150 a 10000 contos e, para pessoas colectivas, de 300
a 50000 contos; no terceiro nível, a moldura sancionatória varia entre os limites mínimos de 300 contos e o máximo de 30000 contos para pessoas singulares e de 600 e 150000 contos para pessoas colectivas - menos do que situações comparáveis do sistema bancário, mas seguramente algo que se justifica pela responsabilidade social assumida por estas empresas. Esta solução mereceu o acordo das associações representativas do sector, que foram ouvidas pelo Governo, e assenta no equilíbrio entre a justa aplicação de normas sancionatórias e a responsabilidade social da actividade desenvolvida.
Sublinho um segundo conjunto de matérias para cuja disciplina o Governo solicita a autorização legislativa. Está em causa, por um lado, criar condições para a transposição de directivas comunitárias no domínio do controlo dos detentores de participações em empresas de seguros; por outro lado, a revisão das disposições relativas ao saneamento financeiros de empresas de seguros, definindo, de forma mais completa e precisa, as providências de recuperação e saneamento; finalmente, pretende-se regular o regime do endividamento das empresas de seguros e resseguros, definindo, de harmonia com os ensinamentos da experiência nacional e estrangeira, as condições e limites que devem ser observados em tais operações para salvaguarda da solvência das empresas e dos direitos e interesses dos segurados e demais beneficiários das apólices.
Quanto ao primeiro domínio, o controlo dos detentores de participações, pretende-se definir que entidades que, de acordo com critérios objectivos, não tenham condições adequadas à garantia de uma gestão sã e prudente
da empresa de seguros não podem possuir nelas participações qualificadas, instituindo-se um sistema de controlo iniciai e sucessivo dos detentores de participações e consagrando-se o, princípio do registo de acordos parassociais relativos aos exercício dos direitos de voto, a exemplo do regime geral das instituições de crédito e sociedades financeiras.
Quanto à revisão das disposições relativas ao saneamento financeiro das empresas de seguros, pretende-se rever as disposições relativas ao saneamento de empresas em situação financeira insuficiente, definindo de forma mais completa e precisa, aproveitando até lições de uma experiência recente infeliz, as providências de recuperação e saneamento que competem ao Estado ou, melhor, ao sector público, através do Instituto de Seguros de Portugal.
Finalmente, no que respeita ao regime do endividamento das empresas de seguros e resseguros, pretende-se definir, de harmonia com experiência nacional e estrangeira, condições e limites que devem ser observados. A regra tradicional era a da proibição de emissão de obrigações e aquisição de acções próprias ou operações sobre elas; a aprovação e entrada em vigor do Decreto-
3056 I SÉRIE - NÚMERO 86- Lei n.o 102/94, de 20 de Abril, suscitou dúvidas sobre a vigência daquelas normas, uma vez que o legislador, numa transposição cega das directivas comunitárias, veio prever que os empréstimos subordinados e os títulos de duração indeterminada passavam a integrar a margem de solvência das seguradoras. Importa clarificar o regime jurídico do endividamento das empresas de seguros, não apenas no plano da segurança jurídica das operações mas também no plano económico.O Sr. João Carlos Silva (PS): - Muito bem!O Orador: - Pode perguntar-se se existe razão para que empresas que recebem adiantamentos dos seus clientes, por sistema, pela natureza da sua actividade, necessitem de recorrer ao endividamento para financiar a sua actividade. À primeira vista, sendo a resposta negativa, podem em todo o caso identificar-se duas motivações principais dos accionistas para recorrerem ao endividamento. A primeira passa pela utilização de dívida como meio de gerir um negócio com menor compromisso de capital próprio, ou por manifesta insuficiência de capital ou por menor predisposição dos accionistas para realizarem investimentos significativos numa actividade que em termos de rendibilidade comparada não aparenta ser tão apetecível como outras alternativas de negócio.
A segunda motivação para recorrer ao endividamento assenta na tentativa de utilizar o dinheiro dos segurados cromo
uma almofada para, em proveito próprio, realizar operações que, mesmo caracterizadas com o máximo de brandura e compreensão, não poderão deixar de ser qualificadas como de mera especulação.
A solução para que apontámos teve em conta. pois, que o endividamento, sendo em princípio pouco justificável, deve em todo o caso. realisticamente, ser objecto de alguma compreensão. O endividamento das seguradoras não é proibido na maior parte dos países comunitários existindo, contudo, fortes restrições à emissão de dívida que nunca impediram nem o crescimento da actividade nem a consolidação do poderio financeiro das empresas de seguros, por exemplo, da Alemanha e não existe harmonização comunitária na matéria.
Tendo em conta a actual situação portuguesa, talvez demasiado permissiva e de certo pouco clarificada, foi necessário procurar um equilíbrio de soluções era diálogo com as associações representativas do sector, sendo que o equilíbrio a que chegámos consta da presente proposta de lei. Sublinhe-se que ela não tem efeitos retroactivos aos empréstimos já contraídos e aos títulos de dívida emitidos pelas empresas de seguros e resseguros os quais deverão ser reembolsados nos termos contratados embora não possam ser renovados.
Nesta conformidade diria que a solução para que aponta a proposta de lei vai no sentido de admitir o endividamento apenas como meio de financiamento para aquisição de imóveis e bens de equipamento que sejam indispensáveis para a sua instalação ou funcionamento ou para a prossecução do seu objecto social, ficando essa emissão dependente de autorização prévia do Instituto de Seguros de Portugal.
Para terminar, Sr. Presidente, quero referir que uma das conclusões expressas no Livro branco para a actividade
seguradora considera justificado que a emissão de obrigações, logo de dívida, seja expressamente reconhecida na lei, embora apenas na medida em que o produto das obrigações a emitir se destine ao financiamento da aquisição de imóveis necessários às actividades normais das seguradoras. Admite-se ainda o endividamento de curto prazo não renovável e até 10% dos capitais próprios, em casos pontuais, designadamente, para cumprimento de obrigações contratuais directamente decorrentes da realização de seguros e de resseguros. Procura-se assim acautelar as responsabilidades das empresas seguradoras para com os credores específicos de seguros permitindo à autoridade de supervisão que vede a contracção de empréstimos e a emissão de dívida por essas empresas de seguros ou resseguros quando em situação financeira insuficiente e bem assim, no mesmo contexto, que vede a distribuição de dividendos ou reembolsos de suprimentos. Institui-se ainda como necessário complemento um sistema de informação pelas empresas de seguros e resseguros ao ISP sobre todos os empréstimos e respectivas condições que hajam contraído.
Penso que esta é uma solução equilibrada que pode permitir com o decurso do tempo maior confiança do público na actividade seguradora, maior solidez financeira das empresas, bem necessária para enfrentarem os desafios dos tempos que se avizinhara, e melhoria da supervisão do ISP responsabilidade pública não menos importante para os tempos que se avizinham.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Concluo dizendo que também neste domínio temos uma proposta global e estamos a cumpri-la. Além desta proposta de lei de autorização legislativa, o Governo está neste momento a apreciar e penso que o Conselho de Ministros poderá aprovar no próximo mês de Julho, um projecto de estatutos do ISP e julgo que será possível apresentar até ao início da próxima sessão legislativa iniciativas legislativas no domínio do regime do contrato de seguros. Reforço da supervisão, enquadramento mais moderno, exigente mas flexível, das empresas são os caminhos para que as empresas de seguros possam enfrentar a concorrência acrescida em livre circulação da capitais, moeda única e União Económica e Monetária.Aplausos do PS.Entretanto assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente Mota Amara.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, duas questões que são suscitadas pelas explicações, que agradeço, e pela leitura da proposta de lei n.o 102/VII.
Quanto à supervisão, ainda recentemente numa reunião de acompanhamento da União Económica e Monetária, havida aqui, na Assembleia da República, tive oportu-
27 DE JUNHO DE 1997 3057nidade de colocar ao Sr. Governador do Banco de Portugal a ideia de que esta supervisão do sistema bancário que efeito? propriamente dito, do mercado de valores mobiliários e do mercado segurador, pudesse vir a ser feita de uma forma diferente daquela que é feita hoje, até porque estes sistemas cada vez estão mais integrados.
O Sr. Ministro sabe que hoje mais de 50% da actividade seguradora portuguesa está na mão de grupos financeiros ligados a bancos e talvez mais de 50% dos produtos das seguradoras são vendidos através desses
Portanto, não sendo claro, nem decorre da proposta de lei, que o Sr. Ministro admita a possibilidade que essa supervisão venha a ser diferente no futuro e que fique exclusivamente entregue, parece ser isso que sugere o pedido de autorização legislativa, ao ISP coloco-lhe essa questão. Parece ser razoável que, havendo essa integração de sectores, houvesse uma integração da função supervisora, o que, aliás, não vai completamente contra o que a União Económica e Monetária está a preconizar e que, como sabe melhor do que eu, na Inglaterra virá eventual
A segunda questão, que penso ter a ver com a primeira porque aquilo que pretendem impedir com o que introduzem no pedido de autorização legislativa seria resolvido com, uma correcta supervisão, tem a ver com a limitação do endividamento das seguradoras impondo um limite de 10% de capitais próprios. Consideramos escasso, injustificado, pois há casos na actividade seguradora em que se justifica recorrer a fundos de montante muito elevado, independentemente de, a posteriori, as seguradoras poderem vir a concorrer com esses fundos, sendo limitativo numa fase de concorrência acrescida com empresas seguradoras estrangeiras.
São estas duas questões, sobre a supervisão e a limitação do endividamento, que aqui lhe deixo se bem que pense que com uma supervisão adequada o Governo atingiria o objectivo que pretende ao impor restrições ao endividamento das seguradoras.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Srs. Deputados, o Sr. Ministro utilizou tempo cedido pelo Partido Socialista para terminar a sua intervenção.
Sr. Deputado António Gaivão Lucas, o Governo não tem tempo para responder e o PS não está disposto a ceder tempo, portanto, temo que seja preciso que o PP ceda algum tempo para o Sr. Ministro das Finanças responder. O Sr. Deputado António Gaivão Lucas não está pronto para esse efeito?Pausa.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, o Partido Comunista Português cede dois minutos.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Então, com a cedência de dois minutos por parte do Partido Comunista Português, o Sr. Ministro vai responder.O Sr. Deputado Joel Hasse Ferreira pede a palavra paraO Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Para uma interpelação à Mesa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Sr. Presidente, certamente por deficiência minha, que de V. Ex.a seria impossível que fosse, houve aqui um equívoco ou um erro de comunicação. Já cedemos alguns minutos, temos uma intervenção de fundo para fazer e, na nossa opinião, para esclarecer as perguntas do PP, achamos lógico e nesse sentido até tinha contactado a Direcção do Grupo Parlamentar do PP, que fosse esse partido a ceder tempo. Mas estamos sempre disponíveis para ceder tempo ao Sr. Ministro.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Sr. Deputado, está esclarecido. Não ponho em causa que o PS não apoie o Governo, era só o que faltava!O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Permita-me, Sr. Presidente, que lhe diga que o PP está disposto a ceder o tempo que o Sr. Ministro precisar para responder às minhas perguntas, independentemente de termos também uma intervenção de fundo para fazer.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças, para responder.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Agradeço o tempo cedido e vou tentar responder muito brevemente.
A segunda pergunta naturalmente teria, e tem, uma resposta de abertura em termos de especialidade, pois, mesmo tratando-se de uma proposta de autorização legislativa, existe a possibilidade de vincular a utilização. Nesse sentido gostaríamos de saber quais são as vossas propostas, mas sendo este um princípio geral, no caso concreto, a sua proposta deve ser, à partida, encarada com alguma relutância. Em princípio o regime do endividamento é um aspecto fundamental da solidez financeira das empresas seguradoras e temos necessidade de reforçar essa solidez. Nesse aspecto diria, repetindo as palavras da vossa bancada, que não é só o Estado que precisa de rigor, pois também muitas vezes outros sectores, nomeadamente os sectores financeiros, precisam de ser tratados com rigor para resistirem à concorrência acrescida que aí vem e às responsabilidades perante o público que têm de satisfazer.
Portanto, abertos, por princípio, à consideração de outras soluções, mas, à partida, com a convicção muito forte de que o regime do endividamento não pode ser alargado arbitrariamente. A nossa proposta foi aceite pela Associação Portuguesa de Seguros e é de algum modo por essa via uma proposta razoável, politicamente legitimada estaria de qualquer forma, no contacto com o sector. E não queremos, de maneira nenhuma, neste sector gigantes
3058 I SÉRIE - NÚMERO 86com pés de barro que coloquem em risco o dinheiro dos portugueses e a confiança no sistema.
Relativamente à supervisão, é uma condição essencial, tal como a solidez financeira com que se prende este problema do endividamento, para que
em todos os sectores financeiros as nossas empresas resistam ao embate, positivo, que de todo o modo é o do mundo em que estamos
e que não podemos ignorar ou deixar de viver, da globalização, da União Económica e Monetária e da moeda única.
Os sectores financeiros vão ser dos sectores em que a exigência de solidez, de capacidade, de critérios sólidos de actuação, é maior, senão mesmo o conjunto dos sectores em que essa exigência é maior. A supervisão é, pois, um requisito fundamental da sobrevivência das nossas instituições financeiras e da confiança que os mercados e o público em geral nelas possam ter, bem como do regular funcionamento dos mercados.
Não sou daqueles que partilham da ideia, por vezes expressa, de que a supervisão em Portugal não é satisfatória. A supervisão do Banco de Portugal, a supervisão da Comissão de Mercado de Valores Mobiliários, a supervisão do Instituto de Seguros de Portugal são credíveis, mas é necessário, no entanto - e nós temos um contacto permanente com estas instituições -, melhorá-las e evitar situações que, por falta de estruturas de coordenação, de troca de informação, de diálogo permanente, haja empresas ou grupos financeiros e até financeiros com componente não financeira, que, possam criar zonas escuras em relação à supervisão porque, em rigor, nenhuma das entidades de supervisão tem capacidade para supervisar numa base consolidada. Esse é o problema fundamental, ou seja, articular as instituições de supervisão e teremos de fazê-lo, porventura. Estamos
em diálogo com as três instituições neste momento e pensamos em fórmulas de articulação que têm de ser tratadas com elas.
Aliás, é importante essa experiência inglesa que exemplifica uma coisa que já tenho dito, que vou dizer aqui de novo e que espero não seja mal interpretada: é muito importante que a independência que temos de conceder por imposição do Tratado de Maastricht e das regras instituídas quanto ao sistema europeu de bancos centrais se estenda ao Banco de Portugal, apenas essa independência blindada como autoridade de política monetária, mas que não se estenda ao exercício das funções de supervisão. Isto significa que na qualidade de autoridade de supervisão, o Banco de Portugal está em pé de igualdade com as outras instituições de supervisão e deve, como a experiência inglesa demonstra, ser tratado, naturalmente com toda a autonomia que as instituições de supervisão carecera, em termos diferentes porque a supervisão é uma função em que a independência da autoridade supervisora e a sua competência são fundamentais mas a articulação e a coordenação em nome do bem público e do interesse públicos torna essa independência mais limitada do que a concebida para o Banco Central como tal.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Tem a palavra, para uma intervenção, o Sr. Deputado António Galvão Lucas.O Sr. António Galvão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado e Srs. Deputados: A actividade seguradora assume. hoje em dia, face ao crescente desenvolvimento da actividade económica e financeira, bem como ao aumento dos produtos oferecidos pelas entidades seguradoras, uma importância que justifica, sem dúvida, uma intervenção legislativa no sentido de adequar a regulamentação desta actividade às necessidades quer das seguradoras e resseguradoras quer dos segurados.
Assim, a proposta de lei n.o 102/VII, embora apresentando alguns aspectos que carecem de clarificação e em relação a outros seja omissa, constitui, desde que devidamente ajustada, um documento de base susceptível de poder permitir que os objectivos a que o Governo e a actividade em causa se propõem.
Decorre do que fica dito que esta pequena intervenção terá necessariamente, tal como já procurei atingir com o pedido de esclarecimento que coloquei a V.Ex.a, o objectivo de lançar as questões em que haverá que repensar para que da autorização legislativa decorra a legislação adequada que se deseja.
No que se refere ao regime sancionatório, encontramos hoje uma legislação obsoleta e fragmentada (Decreto-Lei
n.o 91/82, de 22 de Março, que estabelece normas quanto à disciplina das sanções aplicáveis às companhias de seguros e seus gestores, e o Decreto-Lei n.o 107/88, de 31 de Março, que estabelece medidas tendentes a sancionar a prática ilegal de actos ou operações inerentes à actividade seguradora por entidades não autorizadas), pelo que não podemos deixar de concordar com uma adaptação e actualização do regime sancionatório à realidade. no qual não só sejam estabelecidos novos montantes para as coimas, como também definidos os princípios a que deve obedecer a aplicação das mesmas, o que permitirá reforçar a protecção dos interesses públicos.
Acresce que. obrigações em matéria de supervisão, resultantes de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas com origem em directivas comunitárias datadas de (992, só poderão ser devidamente efectivadas mediante a definição de um novo quadro sancionatório.
No entanto, verifica-se que o principal vício de que enferma o regime actualmente em vigor não foi sanado. Isto é, tal como o Decreto-Lei
n.o 91/82, de 22 de Março, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.o 133/86, de 12 de Junho, que estabelece normas quanto à disciplina das sanções aplicáveis às companhias de seguros e seus gestores, a proposta de lei não define o que são infracções simples, graves e muito graves, o que impede uma aplicação justa, uniforme e coerente das sanções.
Tal indefinição atinge a sua gravidade máxima no caso de aplicação da sanção de revogação da autorização para exercício da actividade. Portanto, torna-se necessário saber o que é uma infracção grave que, praticada com dolo, justifique essa sanção. Parece-nos, pois, imprescindível que o Governo esclareça e determine o que se entende por «infracção grave».
27 DE JUNHO DE 1997 3059Parece-nos, por outro lado, igualmente de louvar a introdução de sanções acessórias em conformidade com o regime geral do ilícito de mera ordenação social e correspondente definição dos princípios a que deve obedecer a sua aplicação, bem como as adaptações efectuadas aos procedimentos ilícitos de mera ordenação social, por forma a torná-lo mais célere e menos burocrático.
Quanto ao regime que o Governo pretende instituir no sentido de proceder a um controlo dos detentores de participações sociais nas empresas de seguros (sem prejuízo sermos favoráveis a essa forma de evitar que uma gestão inoportuna ponha em risco a actividade seguradora), coloca-se a questão de saber quem o irá por em prática. A entidade supervisora? Ou o Governo?
Gostaríamos igualmente de ver esclarecido como irá o Governo definir «participação qualificada» para efeitos da aferição da adequação dos respectivos detentores. Será o mero direito de voto? Será a integração de corpos sociais?
Saliente-se o tranco acréscimo de poderes conferidos, na actual versão, ao ISP, nomeadamente no que toca à aplicação e acompanhamento de medidas de recuperação e de saneamento de empresas de seguros em situação financeira insuficiente, bem como a possibilidade de revogar a autorização para o exercício da respectiva actividade, nos termos impostos peia Directiva n.o 92/96/CEE do Conselho. Porque razão não se aplicam tais disposições às empresas de resseguros? Será esta, a do ISP, a melhor solução para a entidade supervisora, como, aliás, decorre do meu pedido de esclarecimento?
Finalmente, e tal como também decorre do meu pedido de esclarecimento, quer a contracção de empréstimos quer a emissão de títulos de dívida por empresas de seguros ou resseguros estarão subordinados a uma autorização prévia do ISP, mas parece-nos ser discutível, pelo menos, o que da aplicação da alínea b) do artigo 7.o se refere ao limite dos 10% dos capitais próprios. Continuo a insistir neste aspecto, referindo que 10% de relação entre capitais próprios e capitais alheios, mesmo numa actividade do tipo segurador parece-me escasso face às razões que aduzi.
Tendo esse aspecto já sido coberto pelo pedido de esclarecimento, concluiria por um claro apelo ao Governo para que tome em consideração o que fica dito, para que não venha, mais uma vez, produzir legislação que, podendo não ser por nós votada favoravelmente - mas, infelizmente, isso não impedirá a sua aprovação -, não satisfaz, não é a mais adequada e, por consequência, não nos dignifica quanto à qualidade da nossa intervenção legislativa.Aplausos do CDS-PP.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Duarte Pacheco.O Sr. Duarte Pacheco (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Na proposta de lei n.o 102/VII, que estamos a apreciar, o Governo solicita autorização à Assembleia da República para legislar, primeiro sobre o regime de acesso e exercício da actividade seguradora, segundo sobre o regime de endividamento das empresas de seguros é, finalmente, sobre o regime sancionatório da actividade seguradora.
Compreende-se a necessidade de aperfeiçoar os instrumentos legais em vigor nas áreas já mencionadas, face às alterações profundas que o sector segurador tem vivido nos últimos tempos, nomeadamente inerentes à liberalização e internacionalização da actividade seguradora e ao desenvolvimento tecnológico, que permitiu áreas de negócios anteriormente fora do âmbito desta actividade.
Face a todas estas mutações e, ainda, à criação do mercado único no sector segurador, tornou-se essencial criar condições para aprofundar a supervisão prudencial a qual passou no Mercado Europeu a ser feita com base no sistema do controlo pelo país de origem.
É este o âmbito da Directiva n.o 95/26/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de Junho de 1995, a qual o Governo pretende transpor para o Direito português através da presente proposta de lei. No entanto, o Governo aproveita a oportunidade para solicitar à Assembleia da república autorização para legislar de uma forma mais profunda.
Se concordamos com o espírito geral da presente proposta de lei, nomeadamente a tipificação da prática não autorizada de actos ou operações de seguros, como crime punível até 3 anos de prisão, e a instituição de um regime sancionatório que reforce a protecção dos interesses públicos, em especial o da garantia da capacidade financeira das empresas de seguros para fazer face às obrigações contraídas perante os seus clientes, algumas das normas propostas levantam-nos as maiores dúvidas, das quais destaco algumas.
Primeiro, o Governo solicita autorização legislativa para estabelecer o limite das coimas a todos os prevaricadores, as quais podem atingir sanções pecuniárias de 150 000 contos no caso de «ilícitos graves» e «especialmente graves». O problema é que o critério para esta qualificação não está estabelecido.
Segundo, reforçando-se os poderes de supervisão do Instituto de Seguros de Portugal, atribui-se a este poderes que têm que ser questionados. Assim, estabelece-se que o Instituto de Seguros de Portugal terá competência para «proceder à apreensão de documentos e valores e proceder à selagem de objectos não apreendidos». Ora, como é possível que isto aconteça sem uma expressa determinação prévia nesse sentido de uma autoridade judicial competente? O mesmo se diga dos poderes deste Instituto, para «determinar (...) o encerramento e a selagem de estabelecimentos» sem, de igual modo, uma expressa determinação nesse sentido de uma autoridade judicial ou, ainda, dos poderes especiais que são reconhecidos aos administradores provisórios, designados pelo Instituto de Seguros de Portugal, que são claramente excessivos e, no mínimo, desproporcionados face ao valor que se pretende salvaguardar e os meios a que para tanto se recorre, nomeadamente «a sua designação determina a suspensão temporária da assembleia geral e dos demais órgãos sociais».
Terceiro, atribui-se ao Ministério das Finanças ou ao Instituto de Seguros de Portugal a possibilidade de intervir de modo arbitrário sobre a empresa a ou b, o que pode
3060 I SÉRIE - NÚMERO 86acarretar uma vantagem concorrencial ilícita para as restantes empresas do sector, o que não é aceitável.
Quarto, estabelece-se como competente para o recurso de impugnação e para execução no âmbito do processo de ilícito de mera ordenação social, o Tribunal de Pequena Instância Criminal de Lisboa. Mas porque apenas este?
Quinta, o Governo fica autorizado a estabelecer um regime relativo ao controlo dos detentores de participações sociais nas empresas de seguros, só que não define o que se deve entender por participações qualificadas. Corresponde a 10 ou a 20% do capital? Não se sabe! É algo em aberto que, tendo
em conta que tem efeitos, por exemplo, na revogação da autorização concedida para o exercício da actividade seguradora, não pode ficar em branco.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados: As questões que acabámos de colocar resultam de uma análise séria da proposta de lei apresentada pelo Governo, cuja oportunidade reconhecemos, mas cujo conteúdo, ao extravasar a simples transposição da Directiva, entra em áreas que necessitam, sem dúvida, de novas formulações, mas cujas alterações carecem de uma grande ponderação e, sobretudo, de grande clareza face à necessidade de estabelecer regras bem definidas para o funcionamento do sector segurador português neste mundo em mutação em que vivemos.
Não tendo o Governo tido este cuidado, estas são algumas das nossas preocupações, as quais esperamos que possam ter acolhimento por parte do Governo, de modo a que o sector possa beneficiar de uma legislação que verdadeiramente o potencie, salvaguardando-se o mais importante, ou seja, os interesses de toda a comunidade.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Carlos da Silva.O Sr. João Carlos da Silva (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Sr. Secretário de Estado e Srs. Deputados, antes de mais uma pequena nota prévia: nos termos do Regimento, conforme consta da minha declaração de registo de interesses, exerço parcialmente a minha actividade profissional no sector segurador, mas tal facto não impede que a minha intervenção seja ditada, estritamente, pelo interesse público.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Há que, em primeiro lugar, localizar a questão que estamos a discutir e, de certa forma, evidenciar a grande oportunidade desta medida legislativa e a sua premência, sobretudo tendo em conta certas situações práticas que se passaram no passado no sector segurador
e também, por outro lado, a incapacidade do Governo e das autoridades administrativas da altura para tomarem medidas adequadas por falta de instrumentos legislativos, de vontade política e de força para estabelecer disciplina no sector segurador.
Recordaria aqui casos em que o presidente da autoridade de supervisão obrigou uma companhia de seguros a fazer um aumento de capital e essa companhia de seguros não o fez. Ora, perante uma norma com regime sancionatório perfeitamente ineficaz, subindo o problema ao Sr. Secretário de Estado da altura, este o que fez foi aplicar uma coima de 2500 contos, mas o interesse dos segurados continuou perfeitamente em risco.
Portanto, Sr. Presidente, Srs. Deputados, não houve no passado coragem quer no piano administrativo quer no legislativo para assumir esta reforma essencial para o sector segurador.
Já agora, gostaria de comentar o que o Sr. Deputado Duarte Pacheco disse relativamente aos poderes que agora são dados, através desta autorização legislativa, aos administradores provisórios das companhias de seguros nomeados pela autoridade de supervisão em caso de a companhia entrar em risco financeiro, referindo que esses poderes são claramente excessivos.
Mas o que se passou foi o seguinte: os administradores nomeados pela entidade de supervisão, na altura em. que o PSD estava no Governo, foram colocados numa companhia de seguros sem poderes nenhuns e mais não serviram do que para sancionar as actividades, porventura ilícitas - ainda se há-de apurar -, que estavam a ser desempenhadas no conselho de administração dessa companhia.
Contudo, agora, V. Ex.a o que está a sugerir - mas nós na especialidade teremos oportunidade para discutir isto - é que os administradores a nomear pelo Estado continuem com essa castração no domínio da actuação necessária para disciplinar qualquer companhia que entre em risco de quebra, porque as companhias de seguros têm uma função social de interesse público, nomeadamente ao nível dos acidentes de viação e de trabalho e não são apenas um negócio, por isso é que há fundos para garantia das indemnizações.
Portanto, quando as companhias de seguros quebrarem é o Estado que vai ter de pagar essas indemnizações, pois as companhias de seguros têm um papel a desempenhar como um novo pilar ao nível da segurança social e, portanto, cumpre ter a garantia de que essas empresas, que nascem da iniciativa individual mas que se tornam empresas de interesse público, sejam empresas que não ponham em risco a sua actividade pelos próprios actos da sua administração.
É claro que estamos abertos a analisar soluções que detalhem ainda mais ou melhor as propostas que estão na mesa, mas os princípios, como o Sr. Ministro das Finanças há pouco referiu, têm de manter-se. Esses princípios são: uma supervisão eficaz, dotada de um poder sancionatório também ele eficaz, que cumpra os objectivos de prevenção geral e especial e a segurança e a solvabilidade do sector.
No que respeita à segurança e à solvabilidade do sector - e o Sr. Deputado António Galvão Lucas, na sua intervenção, referiu que 10% de endividamento era extremamente reduzido para qualquer empresa -, diria que é preciso ver que as companhias de seguros não têm um ciclo de exploração como qualquer outra empresa. Aliás, o próprio Sr. Ministro das Finanças referiu que o ciclo de exploração nas companhias de seguros é um ciclo de exploração invertido.
Já agora, gostaria de referir o seguinte: as companhias de seguros são, fundamentalmente, instituições aplicadoras
27 DE JUNHO DE 1997 3061de fundos. Aliás, o prémio do seguro tem esse nome, porque vem de prima, ou seja, porque é entregue primeiro do que o pagamento que é feito. Na verdade, a companhia de seguros recebe o preço antes de prestar o serviço, por isso é que se chama prémio. Portanto, as companhias de seguros são, claramente, entidades de acumulação de cash e são, por definição, investidores institucionais aplicadores de fundos.
Tornar as companhias de seguros em entidades que se endividam é inverter claramente a lógica de exploração e, mais, é pôr em risco a sua solvabilidade. E explico porquê: porque a diferença entre o valor dos prémios e os sinistros que as companhias de seguros pagam é claramente deficitária, pelo que o sector segurador depende do rendimento financeiro para ter resultados positivos.
E digo-lhe que, em média, os rendimentos financeiros do sector pesam na conta de réditos das companhias de seguros em 15% dos
prémios, enquanto que os resultados do sector não atingem 4% dos prémios. Ou seja, se não houvesse rendimentos financeiros, as companhias seguradoras, em média, no sector, davam prejuízo.
Portanto, se nós permitirmos um endividamento indiscriminado as empresas entram claramente no «vermelho» e o problema é este: é que o senhor pode dizer «mas não há nenhum empresário que queira a sua empresa a entrar no
"vermelho"...», no entanto o problema surge quando as empresas seguradoras são utilizadas como uma «alavancagem» financeira de grupos económicos, em que, por vezes, a necessidade de cash não permite que o investidor mantenha a sua empresa a funcionar no «azul» e transfira fundos que são dos segurados para outro tipo de actividades que podem, essas sim, ser actividades extremamente deficitárias.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para concluir, gostaria de dizer, em nome da bancada do PS, que me congratulo por mais esta reforma de fundo no sentido da clareza dos mercados, da solidez das instituições Financeiras e que vem associada a algumas medidas que já aqui foram hoje estudadas, elas também da iniciativa do Governo, como sejam a reforma do Tribunal de Contas, a reforma do regime jurídico das garantias pessoais do Estado, fazendo tudo isto parte de uma atitude corajosa, determinada e importante por parte do Governo da nova maioria que pretende, sobretudo no sector financeiro, no mercado de capitais e no mercado monetário, garantir a estabilidade e a segurança para todos aqueles que investem os seus fundos e as suas poupanças.
Esta proposta de lei, podendo ser ajustada em sede de especialidade, garante tudo aquilo que pretendemos em benefício dos segurados, dós trabalhadores, das vítimas de acidentes de viação e dos indivíduos que aplicam as suas poupanças nos regimes facultativos da segurança social.Aplausos do PS.O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, peço a palavra para pedir esclarecimentos.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Sr. Deputado, o PS não dispõe de tempo para responder.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Sr. Presidente, o Grupo Parlamentar de Os Verdes cedeu-nos 2 minutos do tempo de que disponha, tal como a representante de Os Verdes informou o 1.o Secretário da Mesa antes de sair da Sala.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Então, tem a palavra o Sr. Deputado António Gaivão Lucas para formular um pedido de esclarecimento, beneficiando de uma cedência de tempo.O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Sr. Presidente, começo por agradecer ao PSD o tempo que também me cedeu.
Sr. Deputado João Carlos da Silva, no domínio dos princípios, disse coisas que poderão não ser muito discutíveis, mas há um ou dois aspectos de pormenor que gostaria de voltar a realçar.
O endividamento pode ser necessário em situações muito especiais, muito específicas, da actividade seguradora. Isso nada tem a ver com a existência das reservas, das provisões e da estrutura financeira adequadas para que as empresas desempenhem a sua actividade e os segurados não corram qualquer risco.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Então por que é que as compraram?!O Orador: - Para isso existe supervisão. Agora, pode acontecer que em determinadas situações de sinistros que envolvam enormes montantes, antes de a resseguradora transferir os fundos para fazer face aos danos causados, a companhia seguradora tenha de recorrer ao crédito. É só para isso e não para que a companhia seguradora vá investir. É apenas para que essa relação - aliás, o que refere já não é de hoje, porque isso era verdade quando as taxas de juro eram outras e tudo isto decorre da evolução que houve em termos de taxas de juro - entre resultados da actividade e resultados financeiros se mantenha. É para que a actividade seguradora se faça, para que as empresas seguradoras portuguesas possam resistir à concorrência acrescida existente neste momento e para que, em última análise, os trabalhadores, os técnicos e os quadros que nelas trabalham,
e que são bons, possam manter-se em funções, de modo a não assistirmos nesse sector, como já assistimos noutros, a empresas desaparecerem.O Sr. Nuno Correia da Silva (CDS-PP): - Muito bem!O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado João Carlos da Silva.
3062 I SÉRIE - NÚMERO 86O Sr. João Carlos da Silva (PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado António Gaivão Lucas, agradeço a questão que colocou.
Compreendi perfeitamente a objecção que levanta. O que o Sr. Deputado diz é que, por razões derivadas do seu ciclo de exploração, ou seja, para pagar eventuais indemnizações avultadas que ocorram e provoquem crise de tesouraria, a empresa possa endividar-se.O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Exactamente!O Orador: - Portanto, estamos a falar em endividamento no âmbito estrito do seu ciclo de exploração.
Ora, a proposta de lei prevê precisamente esses 10% para endividamentos de curto prazo...O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Não chega!O Orador: - Diz V. Ex.a que não chega. Nós estamos disponíveis para analisar soluções, dentro do estrito princípio de não sairmos do âmbito do ciclo de exploração das empresas,
em que se possa criar mecanismos que, em situações excepcionais, proporcionem respostas excepcionais. Mas isso é algo que poderemos discutir aquando da discussão na especialidade.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Na especialidade?!O Orador: - De qualquer das formas, a questão do pagamento da tesouraria não tem a ver propriamente com o endividamento da empresa mas, sim, com a liquidez dos seus activos. E as reservas das companhias, que são as indemnizações que terão de pagar aos associados, as reservas matemáticas, para sinistros, etc., têm de estar aplicadas em activos de maior liquidez e de alguma liquidez.O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Com certeza!O Orador: - Isso faz parte da própria gestão prudêncial e do controle que o Instituto de Seguros de Portugal terá de fazer sobre os rácios de aplicação das reservas das companhias. Ora, do que estamos a falar é de endividamento estrutural das empresas. É isso o que queremos impedir. Se V. Ex.a fala de um endividamento temporário para ocorrer a um ciclo de exploração, estão previstos os tais 10% e também os empréstimos subordinados.
No que toca ao endividamento mais estrutural, estamos disponíveis para analisar soluções sem beliscar os princípios que foram enunciados.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Ainda para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Lino de Carvalho.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Sr. Deputado João Carlos da Silva fez uma intervenção importante, tendo focalizado alguns pontos do actual desequilíbrio da actividade seguradora que sustentam ou justificam esta proposta de autorização legislativa. Só que se esqueceu de um aspecto, e teria sido muito importante referi-lo: esqueceu-se de dizer por que razão existe hoje este desequilíbrio, por que razão muitas empresas seguradoras, ou os grupos que as controlam, estão a incorrer em actividades que podem lesar a segurança dos utentes, dos consumidores, dos segurados. Se aprofundarmos essa matéria, poderemos encontrar a génese do problema quando se liquidaram as seguradoras nacionais e se entregou o sector financeiro à lógica do lucro privado, no processo de desmantelamento e privatização deste sector.
Valia a pena que a reflexão trazida aqui pelo Sr. Deputado João Carlos da Silva fosse feita à luz deste referencial e do percurso histórico deste sector.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A alteração do actual regime de acesso e exercício da actividade seguradora que nos é presente limita-se a propor, e em nossa opinião timidamente, alterações no domínio do regime sancionatório à prática de actos ilícitos no sector e à defesa das garantias financeiras e solvabilidade das empresas, designadamente face a uma prática que o processo de privatização do sector financeiro segurador veio suscitar e impulsionar, que é a de os grupos económicos que tomaram conta das empresas seguradoras terem vindo a servir-se destas, em muitos casos, como fonte de financiamento dos próprios grupos, «secando-as», promovendo o seu endividamento, em alguns casos descapitalizando-as, com todos os riscos inerentes à actividade e às garantias dos segurados. Aliás, como é sabido, já temos tido, nesta matéria, exemplos recentes no universo da actividade seguradora em Portugal.
Neste quadro, é nosso entendimento que o pedido de autorização legislativa avança, embora timidamente, alguns passos nesta questão. Mas avança de forma limitada, porque o valor das coimas, apesar de substancialmente elevado - e não temos qualquer dificuldade em, afirmá-lo -, é ainda pequeno face ao volume global de negócios do sector e ao seu volume de lucros.
Portanto, Sr. Deputado António Gaivão Lucas, não podemos estar a ver as coimas em função de uma actividade que não é idêntica às outras e gera uma dimensão de negócios financeiros e de rentabilidade bastante apreciável no sector.O Sr. António Gaivão Lucas (CDS-PP): - Concorda com as coimas?!O Orador: - Avança de forma limitada, em nossa opinião, porque, apesar de tudo, está desenquadrada de um verdadeiro controlo e fiscalização da actividade.
Assim, diria que, apesar de esta proposta de autorização legislativa ser oportuna nos aspectos limitados em que intervém, não deixa de se acomodar aos interesses das próprias empresas seguradoras, como, aliás, entrevistas recentes dos seus dirigentes vieram confirmar. Basta lê-tas.
Em nossa opinião, seria preciso ir mais além e aproveitar-se esta oportunidade para intervir em matérias que, quanto a nós, são verdadeiramente substanciais. Aliás,
27 DE JUNHO DE 1997 3063o Sr. Ministro das Finanças, na parte final da sua intervenção, talvez percebendo a ausência desse aspecto nesta proposta de lei, referiu que é uma intervenção legislativa em matéria de transparência e de disciplina dos contratos de seguros. Cremos que essa é uma das questões centrais que hoje atravessa a actividade seguradora em Portugal: a transparência e a disciplina em matéria de contratos de seguros. Poder-se-ia ter aproveitado para a legislar.
Sobre esta matéria gostaria de levantar várias questões. Por exemplo: por que não se aproveitou para legislar e reflectir sobre uma orientação para o seguro social de acidentes de trabalho? Como sabemos, Portugal, ao lado da Bélgica e da Finlândia - mas nestes países há soluções que, apesar de tudo, são diferentes -, e o único país onde este ramo dos seguros sociais e de trabalho está exclusivamente nas mãos e na dependência dos interesses privados das seguradoras, portanto, do interesse do máximo lucro, o que muitas vezes é incompatível com este tipo de seguro.
Por que não se aproveitou para estabelecer novas regras para o seguro obrigatório de automóvel? Como é sabido, as empresas seguradoras gerem o seguro obrigatório de automóvel como se fosse um seguro facultativo, a começar pelo valor dos prémios cobrados, pelos sucessivos aumentos, muito acima dos valores da inflação, pela recusa de aceitar a obrigatoriedade da redução automática dos prémios de seguro na proporção da desvalorização das viaturas, tese que, aliás, como sabemos, é defendida por outros membros do Governo ou tem vindo a público com reservas do Ministério das Finanças e das empresas seguradoras, mas é uma questão central neste processo, nomeadamente no que toca à defesa dos consumidores, dos segurados.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, trata-se de matérias que deveria ter-se aproveitado para legislar. O mesmo se passa, por exemplo, em sede de produtos de capitalização, que são verdadeiros produtos bancários que as companhias de seguro tratam - mal - como se fossem um seguro do ramo vida.
Não se impõe apenas legislar em matéria de coimas. Isso é importante, mas é pouco. Impõe-se ir mais longe nestes sectores, que, para nós, são fundamentais.O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Sr. Deputado, queira terminar.O Orador: - Termino já, Sr. Presidente. Há pouco cedi 2 minutos ao Governo e, como se vê,
«por bem Fazer, mal haver».O Sr. Presidente (Mota Amaral): - Pode beneficiar de 2 minutos do tempo pertencente ao Grupo Parlamentar de «Os Verdes».O Orador: - Obrigado, Sr. Presidente.
Esta é a nossa posição: seria útil aproveitar este processo para legislar esta matéria. Mas isso não foi feito porque legislar essa matéria é legislar um sector extremamente sensível para a actividade financeira das empresas seguradoras privadas, pois, como sabemos, o impropriamente chamado ramo vida representa mais de 70% dos prémios processados pelas empresas seguradoras. Possivelmente, é aí que elas vão buscar grande parte das suas taxas de rentabilidade...O Sr. João Carlos da Silva (PS): - Não, não!O Orador: - ... e é aí que os segurados e os cidadãos deste país mais sentem a tirania da actividade unilateral das empresas e dos contratos de seguros em Portugal.
Por isso. Sr. Presidente, Srs. Deputados e Srs. Membros do Governo, pensamos que, nesta matéria, o que se legisla é importante, é limitado e é um pequeno passo em relação a matérias mais de fundo, sobre as quais é preciso