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No entanto, o processo de privatização próprio do tempo que vivemos, enquadrado constitucionalmente nos termos conhecidos, deslocou significativamente essas fronteiras e foi tendo isso em conta que nós, em sede de lei ordinária, muito recentemente, decidimos na Assembleia da República - aliás, no que toca a este ponto, por consenso - consagrar um aditamento ao estatuto do Provedor de Justiça que diz textualmente o seguinte: "O âmbito de actuação do Provedor de Justiça pode ainda incidir em relações entre particulares que impliquem uma especial relação de domínio, no âmbito da protecção de direitos, liberdades e garantias". E só neste âmbito! Porquê? Porque, se não o fizermos, o processo de alteração das fronteiras dos poderes públicos acarretará uma subtracção à esfera de intervenção do Provedor de Justiça de determinado tipo de relações que lhe têm estado submetidas - e em que continua a haver relações de domínio no âmbito da protecção de direitos, liberdades e garantias -, o que se afigura nefasto. E creio que aqui não há interpretações ou hermenêuticas esforçadas que possam intervir de maneira salvífica, já que a deslocação das "placas tectónicas" onde se movem os poderes públicos acarreta este efeito que não é desejado, ou, melhor, que não é desejável! Como tal, esta actualização da Constituição proposta pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro afigura-se francamente de boa utilidade.
A não ser, é claro, que alvitremos uma interpretação de salvação do texto do artigo 23.o que reinterprete os poderes públicos, por forma a incluir neles este tipo de relações.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Barbosa de Melo, faça favor.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Sr. Presidente, em jeito de pergunta, não deixo de dizer, quanto aos poderes públicos, que a Constituição tem de regular o problema da intervenção de uma figura destas em relação aos poderes do Estado. No entanto, o legislador pode alargar isto à sociedade. Essa lei que alargou os poderes do Provedor de Justiça não é inconstitucional; está para além da Constituição, mas não é preciso mudá-la para isso.
Mas há aqui um outro aspecto para o qual queria chamar a atenção e pedir uma explicação. Segundo o texto que está proposto e que está agora em apreciação, introduz-se aqui um conceito - que fez, aliás, uma longa carreira não só na literatura germânica mas sobretudo nesta -, que é o das "relações especiais de poder", cujos exemplos típicos são as relações nas prisões, nas escolas, nas Forças Armadas, etc. Ora, será que ao repescarmos este conceito que no fim da guerra entrou em franco declínio na literatura, e correctamente, porque o espaço de domínio efectivo dos cidadãos alargou-se e, hoje, tudo joga com tudo, não estamos já a pôr grandes limites que são inexistentes no momento?
Ainda há dias, um dos últimos relatórios do Provedor de Justiça foi exactamente sobre as prisões, sobre o modo
como se vive nas prisões. Ficou ele impossibilitado de fazer uma pesquisa no domínio de uma relação de poder especial típica? Não! Como tal, creio que não se ganha nada em reintroduzir este conceito, mas gostava que me dessem alguma explicação.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Enfim, a autoria do conceito foi minha, mas não sei se a interpelação era dirigida ao Deputado José Magalhães.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Foi ele que falou e, por isso, dirigi-me a ele.O Sr. José Magalhães (PS):   Penso que há duas interpelações, de modo que se o Sr. Presidente me permitir, sem prejuízo daquilo que o "pai" da proposta diga, gostaria só de aclarar dois aspectos, tão depressa quanto possível.
De facto, citei a fórmula da lei ordinária e o que a lei ordinária que acabámos por aprovar por unanimidade diz é, repito, "O âmbito de actuação do Provedor de Justiça pode ainda incidir em relações entre particulares..." - sublinho, entre particulares - "...que impliquem uma relação especial relação de domínio, no âmbito da protecção de direitos, liberdades e garantias".O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Perfeito!O Sr. José Magalhães (PS): - Foi esta a expressão que utilizámos e não a do Sr. Deputado Cláudio Monteiro. E foi de propósito que não o fizemos, e na sequência do debate...O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Aí, em particular, não caberia, eventualmente. Mas o conceito tem uma carga muito própria.O Sr. José Magalhães (PS):   Mas o que se passa é que, na Comissão, quisemos exactamente afastar este conceito para abranger diversas situações, porque não restam dúvidas quanto à possibilidade de haver queixas sobre tudo o que os poderes públicos façam, já que tal decorre, como sempre decorreu, do n.o 1 do artigo 23o. E quanto à legitimidade do legislador ordinário fazer aquilo que fizemos por unanimidade também não sobram dúvidas, ou seja, aditámos competências às competências do Provedor de Justiça e fizemo-lo de forma constitucional.
O que se trata de saber é se queremos enriquecer o edifício constitucional, tendo em conta a experiência que fizemos de alteração da própria realidade e da necessidade de contemplar este tipo de relações, designadamente na sequência do processo de privatização.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   A lei pode fazer isso! Como fizemos, aliás!O Sr. José Magalhães (PS):   Claro que a lei pode fazer isso, como fez, como acabou de fazer! Trata-se de saber se o edifício constitucional, tendo em conta essa experiência já feita, não deve solidificar e, se quisermos, tornar irreversível e obrigatório esse processo que é, todavia, facultativo, como se viu. Aliás, foi por isso que, sem nenhum problema, nós actuámos.
Ora, não acolhendo a formulação inicial do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, que teria alguns dos inconvenientes de transposição da carga hermenêutica, designadamente a "germanicamente filtrada" que o Sr. Deputado Barbosa de Melo aqui evocou, não se poderão deduzir as mesmas objecções em relação ao movimento de transposição lei-Constituição que seria possível...O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Mas o problema que se põe é que nós não temos ainda experiência. O legislador abriu essa perspectiva e vamos ver qual é a experiência que se vai fazer com isso. Na próxima revisão, apoiando-me num precedente de há bocado, será, então, tempo de constitucionalizar isso ou não.O Sr. José Magalhães (PS):   Sr. Deputado Barbosa de Melo, foi precisamente por essa atitude que nós, PS, não propusemos a norma! Mas não somos insensíveis!O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, creio que estão a abusar da minha benevolência para permitir os diálogos.O Sr. José Magalhães (PS):   Peço desculpa, Sr. Presidente.O Sr. Presidente:   Tenho objecções a esta norma, sobretudo pela sua formulação, independentemente de saber se há vantagem em constitucionalizar aquilo que, entretanto, foi posto na lei. Creio que nós temos sempre a tendência para, a cada avanço em sede de legislação ordinária na protecção de direitos fundamentais, ir a correr constitucionalizar. Penso que devemos deixar passar algum tempo entretanto, permitindo que estes avanços se consolidem, plasmando-os na Constituição apenas quando houver um risco de recuo. No entanto, não vejo bem que haja aí riscos de recuo. Creio que isso foi posto por unanimidade na lei e não só não há necessidade de o pôr na Constituição como não vejo riscos em não o constitucionalizar.
Além de mais, a fórmula suscita muitas dúvidas, porque o conceito de "relações especiais de poder" foi concebido no âmbito do Direito Administrativo, ou seja, no âmbito das relações administrativas e não no âmbito das relações privadas e é um conceito que foi desenhado exactamente para justificar compressões de direitos e de liberdades no âmbito da Administração.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   E, se me permite, de intervenção dos tribunais, porque essa era uma cláusula limitativa da intervenção dos tribunais.O Sr. Presidente:   Exacto! Era uma cláusula limitativa da intervenção e do controlo dos tribunais! É, portanto é um conceito cuja inclusão na Constituição me levaria a resistir até à última instância.
Em segundo lugar, penso que há hoje uma série de outras realidades no âmbito daquilo que me parece ter querido contemplar-se aqui, na proposta do Deputado Cláudio Monteiro. É óbvio que são hoje crescentes as manifestações de exercício privado de poderes e de funções públicas. Há uma série de fenómenos de exercício delegado de poderes públicos em entidades privadas ou consideradas legal, legislativa e jurisdicionalmente como entidades privadas.
Basta citar o caso último das federações desportivas, que foram consideradas pelo Tribunal Constitucional como entidades privadas mas exercendo funções claramente públicas
e que hoje a lei contempla exactamente com essa formulação. Mas há uma série de outras situações dessa natureza. As comissões vitivinícolas regionais são, por exemplo, consideradas como entidades privadas e exercem funções públicas. Hoje, uma série de serviços públicos estão concessionados a entidades privadas, já que as privatizações levaram ao exercício privado actividades de telecomunicações, de transportes colectivos rodoviários, etc. Só que penso que isso não é coberto pela expressão "relações especiais de poder", independentemente da simpatia ou antipatia que ela nos possa suscitar.
Por outro lado, essas formas de exercício privado de poderes públicos ou de funções públicas são extremamente variadas, passando desde as funções de fiscalização da segurança automóvel, que está hoje entregue a particulares, ao controlo da sanidade animal, entregue a associações de controle de sanidade animal. As manifestações são centenas e eu penso que elas não são cobertas por um conceito destes. Aliás, provavelmente, o conceito já utilizado hoje na lei para o Provedor de Justiça também é susceptível de questionamento.
Em suma, as minhas objecções são de índole constitucional, já que não percebo que vantagem há em constitucionalizar um avanço legislativo ainda não sedimentado e, ainda por cima, fazendo-o com formulações que, no mínimo, me são "antipáticas". Não me parece, de facto, que estas formulações dêem conta da enorme variedade de situações com que hoje o mundo real nos contempla.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes e, depois, o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, prescindirei do uso da palavra, porque aquilo que eu queria dizer foi dito pelo Deputado Barbosa de Melo e, agora, também pelo Sr. Presidente.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP):   Serei breve, Sr. Presidente.
Ainda não tive a oportunidade de me pronunciar sobre esta proposta e, dando como boas as considerações que foram feitas relativamente à relativa infelicidade da expressão "relações especiais de poder", parece, de facto, que a expressão acolhida na lei recentemente aprovada será mais feliz e afastará essas objecções.
Queria ainda dizer que aquilo que nos fez votar favoravelmente a proposta quando ela foi apresentada em sede de lei ordinária, tendo sido aprovada, como foi dito, por unanimidade, faz com que vejamos com alguma simpatia esta ideia de poder constitucionalizar um avanço legislativo.
Não deixo, todavia, de salientar os dois pesos e duas medidas da intervenção do Sr. Deputado José Magalhães, já que ele, que frequentemente objecta propostas pelo facto de estarem na lei ordinária - acabou de fazer isso relativamente à proposta relativa ao n.o 1, apresentada pelo PCP -, já não tomou essa atitude relativamente a esta proposta. Nós não temos dois pesos e duas medidas, mas temos as propostas!O Sr. João Amaral (PCP):   E o Sr. Deputado Alberto Martins disse exactamente a mesma coisa!O Sr. António Filipe (PCP):   Foi, de facto, o Sr. Deputado Alberto Martins que falou. Peço desculpa pela imprecisão, mas foi de facto um Deputado do Partido Socialista. No entanto, se recuássemos à reunião da semana passada, encontraríamos exemplos bastantes de objecções formuladas pelo Deputado José Magalhães relativamente a algumas propostas pelo simples facto de essas matérias, imagine-se, já estarem na lei ordinária e,...O Sr. José Magalhães (PS):   Se não fui eu, foi o meu pai!O Sr. António Filipe (PCP):   ... já estando na lei ordinária, não valeria a pena transpô-las para a Constituição!O Sr. Presidente:   Sr. Deputado António Filipe, o que está em discussão é a proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. António Filipe (PCP):   Sr. Presidente, queria apenas dizer que nós não temos dois pesos e duas medidas e vemos as propostas não por quem as faz mas pelo que elas valem.
De facto, parece-nos que esta proposta é interessante e que seria um avanço constitucional em matéria de Estatuto do Provedor de Justiça, sobretudo no que respeita à tutela de direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. Isso, sim, é que nos parece ainda mais importante e relevante.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS):   Sr. Presidente, há aqui uma questão central, que é a seguinte: este artigo 23.o apenas define os direitos de queixa, os meios, a natureza do órgão e o dever de cooperação do Provedor de Justiça. Se nós pretendermos ser demasiado exaustivos, sem prejuízo da simpatia que já foi afirmada pelo Sr. Deputado José Magalhães quanto a esta ideia das especiais relações de domínio, se algo deveria ser incluído neste artigo, a meu ver, seriam as funções do Provedor.
Sendo certo que o Provedor está aqui inserido como órgão de garantia dos direitos, liberdades e garantias, não há na Constituição - só na lei ordinária - um pórtico que defina as funções de Provedor. Esse pórtico é exemplar quando estabelece: "O Provedor de Justiça tem por função principal a defesa e a promoção dos direitos, liberdades e garantias e interesses legítimos dos cidadãos, assegurando através de meios informais a justiça e a legalidade do exercício dos poderes públicos".
É a partir deste pórtico, que não está no texto constitucional mas dele decorre, que tem vindo a ser feita toda a extensão de poderes e competências do Provedor. Se nós, alterando a lógica constitucional que é o direito de queixa, o âmbito de actuação, a natureza do órgão e o dever de cooperação, quisermos configurar no texto constitucional uma estrutura complexa, definitiva e total do Provedor de Justiça, então teríamos que alterar toda a metodologia e a lógica da configuração desta figura no texto constitucional. Daí a nossa dificuldade.
Creio que o que foi dito por nós vai no mesmo sentido, ou seja, que estes poderes de intervir nas relações entre particulares e que implicam uma especial relação de domínio existem, são legais, não estão contra a Constituição e são indispensáveis. Se quiserem uma clarificação para
favorecer uma interpretação, estamos disponíveis para o fazer, mas pensamos que ela não é necessária. No caso anterior, pensávamos que era absolutamente excedentária, o que é diferente.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   Sr. Presidente, vou concentrar a minha intervenção na infelicidade da expressão usada, o que, aliás, tem a ver com o defeito de formação administrativista, mas fico feliz pelas observações que foram feitas, porque depreendi de algumas intervenções que a interpretação que faziam do conceito era, de facto, muito mais restritiva do que aquela que eu próprio fazia, nomeadamente quando centravam a questão no exercício privado de poderes públicos, quando o que aqui está em causa, verdadeiramente, não é apenas isso mas também o problema da eficácia horizontal dos direitos, liberdades e garantias e, portanto, o problema das relações entre privados, desde que haja, obviamente, relações de poder ou relações de domínio, se a expressão porventura for mais aproximada.
De resto, a segunda questão é de opção política, por assim dizer, porque o que se questiona é se será ou não útil constitucionalizar esta abertura que foi consagrada na lei. Posso, eventualmente, conceder na observação que foi feita pelo PSD, de "pagar para ver", embora a priori não veja inconveniente algum - e por essa razão é que apresentei a proposta - em que a mesma fosse constitucionalizada, o que permitiria, inclusive, dar algum contributo para o próprio regime dos direitos, liberdades e garantias, por estarmos a tratar de uma matéria que tem a ver com o regime geral dos direitos, liberdades e garantias, bem como balizar um pouco o próprio conteúdo da interpretação que se possa fazer daquilo que é a eficácia dos direitos, liberdades e garantias entre privados. E esta é uma excelente manifestação dessa circunstância.
O exemplo que o Sr. Deputado Barbosa de Melo deu das prisões não se coloca, porque a administração prisional é um poder público...O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Por enquanto!O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   Sim, por enquanto. Recordo-me, porém, de uma situação em que este Provedor de Justiça não pôde intervir, designadamente numa queixa apresentada por candidatas a funcionárias do Banco Comercial Português que foram excluídas supostamente por violação do princípio de igualdade. E o Provedor não pôde intervir precisamente por se tratarem de poderes privados e não de poderes públicos.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado Claúdio Monteiro, seria nessa situação de relações do BCP com os seus funcionários que haveria uma relação especial de poder?O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   Isso é discutível, mas a questão é saber se se pode afastar, desde logo, a apreciação...O Sr. Presidente:   O Sr. Deputado poderia ter citado os casos das escolas, dos hospitais privados, das associações desportivas e toda uma série de outros para além daqueles que citou.O Sr. Cláudio Monteiro (PS):   As relações laborais, provavelmente, são relações especiais de domínio, pelo menos nesse sentido...O Sr. Presidente:   Parece-me que sim, Sr. Deputado. A meu ver, é óbvio que é uma especial relação no domínio da autoridade. Basta pensarmos no poder disciplinar e no poder regulamentar que as autoridades patronais têm sobre a lei para qualificar essa situação claramente. Mas vi com alguma curiosidade que se retraiu de dar uma resposta obviamente simples à pergunta que lhe fiz!O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   É só "sim"!Risos.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, neste ponto, constato que há receptividade do PS e do PCP e objecções do PSD. Ficam, pois, registados os termos da questão e, eventualmente, voltar-se-á a ela mais tarde.
Passaremos às propostas relativas ao n.o 2 do artigo 23.o. Mais uma vez é convocado o Sr. Deputado Claúdio Monteiro, porque é o único a propor uma alteração ao n.o 2, nomeadamente acrescentando na parte final da disposição o seguinte: "não podendo em caso algum aquela queixa ficar dependente do esgotamento desses meios", para além de outra alteração anterior.
Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   Sr. Presidente, a razão de ser desta alteração é muito simples e tem a ver, também, com uma experiência relatada pelo Provedor de Justiça na própria Comissão.
A redacção actual do preceito não garante, de facto, o que se visa garantir. Uma coisa é poder recorrer cumulativamente às duas vias, às vias administrativas e judiciárias, por um lado, e ao Provedor de Justiça, por outro lado; coisa diferente é, porventura, permitir que a lei faça depender o recurso ao Provedor de Justiça do esgotamento dessas vias. E tem sido esta última a interpretação que, designadamente, as autoridades militares têm adoptado.
Assim, os militares que pretendam dirigir-se ao Provedor de Justiça só o podem fazer depois de interpostas todas as reclamações e recursos hierárquicos considerados necessários pela hierarquia militar, havendo uma longa história de litígio entre o Provedor de Justiça e as autoridades militares a propósito, precisamente, da interpretação deste artigo. Julgo, portanto, que o conceito de "esgotamento das vias de recurso" seriam um conceito útil, uma benfeitoria útil a introduzir.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Mas já consta do n.o 2 que a actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios graciosos e contenciosos!O Sr. Presidente:   Está aberta a discussão para esta benfeitoria proposta pelo Sr. Deputado Claúdio Monteiro.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS):   Sr. Presidente, são sempre possíveis interpretações contra a letra, o espírito da construção, ou ambos, e eu não transporia a refrega tal qual foi gizada ou tecida pela realidade histórica em Portugal para uma precisão ou clarificação, porque a adoptarmos clarificações deste tipo, na óptica de um hermeneuta
castrense não especialmente qualificado, seriamos obrigados a criar uma versão da Constituição de tipo indesejável, creio eu.
Portanto, não vale a pena escrever a Constituição na óptica do "sargento-ajudante" não munido ou municiado de interpretações constitucionais de hermenêutica tragável e palatável.
O conceito de "independência dos meios graciosos e contenciosos" é de tal maneira ab origine que exclui a colocação na dependência do esgotamento de meios de qualquer natureza do acesso directo, imediato e restrito ao Provedor de Justiça para todos os cidadãos, quaisquer que sejam as vestes, as funções, o exercício, o estado, etc., etc., etc.
Portanto, neste caso a precisão seria perversa, ou a sua propositura em termos de contemplar aquilo que não consta da Constituição seria uma contribuição provavelmente perversa, e suponho que não é esse o espírito do Sr. Deputado Claúdio Monteiro.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, nesta matéria a posição de PSD é diferente. Ao ouvir com algum cuidado esta explicação da parte do Partido Socialista, penso que temos aqui uma posição claramente diferenciada.
De facto, da exposição do Sr. Deputado Claúdio Monteiro, embora tenha tido o cuidado de falar das Forças Armadas a título de exemplo e, portanto, potencialmente sem esgotar o alcance total da sua proposta, penso que ficou mais ou menos claro - e permitam-me essa liberdade interpretativa - que o objectivo dessa proposta é dirigido a uma situação que é, de algum modo, a única que conheço e em que, num passado recente ou, pelo menos, desde a vigência do actual texto constitucional, houve uma interpretação legislativa no sentido de que, em determinado tipo de circunstâncias, designadamente no que se refere às Forças Armadas, o recurso ao Provedor de Justiça deveria ficar dependente do esgotamento dos meios hierárquicos próprios que existem para recorrer a determinado tipo de situações. E a posição do PSD aqui, sem qualquer tipo de subterfúgios, é muito clara.
É evidente que no caso concreto das Forças Armadas há um conflito entre outros princípios que têm a ver com a própria estabilidade interna da organização Forças Armadas e que, de algum modo, decorrem da própria Constituição. Essa entidade tem uma especificidade própria, com regras, princípios e valores (do nosso ponto de vista, valores constitucionais) a preservar, o que, no entender do PSD, de algum modo justifica que o legislador ordinário coloque algumas regras ao funcionamento, ao recurso, ao acesso ao Provedor de Justiça, exactamente dentro daquela perspectiva que tem a ver com o próprio conceito do que é e deve ser o espaço que ocupa no nosso modelo constitucional a figura do Provedor de Justiça.
Enfim, com uma certa liberdade interpretativa mas fazendo um juízo de valor de que a proposta surge claramente direccionada para pôr em crise qualquer tipo de tentativas legislativas no sentido de condicionar, de algum modo, o acesso ao Provedor de Justiça em determinado tipo de circunstâncias muito especiais, isto é, que o legislador ordinário repute como especiais, nós não podemos concordar com ela.
Entendemos que o modelo actual do n.o 2 consagra o princípio adequado, mas ele pode ser, justificadamente e em determinado tipo de circunstâncias (através do legislador ordinário), de certa forma regulamentado, atendendo a outros valores que também decorrem da própria Constituição, dos princípios organizativos do Estado e que não devem ser coarctados, do nosso ponto de vista.O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   Sr. Deputado, se me permite este pequeno comentário, então a sua intervenção tornou ainda mais útil a minha proposta!O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Não tenho dúvidas disso!...O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   Provavelmente, tornou-a ainda mais necessária, porque já não são só os militares que fazem a interpretação de que não cabe no actual n.o 2 do artigo 23o o conceito de "esgotamento das vias de recurso". Portanto, segundo a leitura que faz o PSD, a lei pode limitar, embora mantendo a independência, o acesso ao Provedor de Justiça ao esgotamento prévio das vias de recurso administrativo e judicial.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   É uma questão temporal, Sr. Deputado. É uma questão de limitar no tempo e não de limitar em termos da universalidade.O Sr. Claúdio Monteiro (PS):   Em qualquer caso é limitar!O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP):   Sr. Presidente, face ao actual texto constitucional, que refere: "A actividade do Provedor de Justiça é independente dos meios graciosos e contenciosos previstos na Constituição e nas leis", não me parece possível outra leitura que não seja a de que esta independência implica não ficar o peticionário dependente do esgotamento de quaisquer outros meios. Portanto, não temos outra leitura que não seja essa.
À partida, parecia-nos que o que o Sr. Deputado Claúdio Monteiro propõe está incluído, inequivocamente, no actual texto constitucional, mas é importante que essa clarificação seja feita, como é natural. Não nos oferece dúvidas, mas é importante que, nesta sede, a questão fique devidamente clarificada.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Alberto Martins.O Sr. Alberto Martins (PS):   Sr. Presidente, queria secundar esta última intervenção e a intervenção anterior, do meu colega José Magalhães, no sentido de que nós entendemos que este comando constitucional tem uma tradução concreta na Lei n.o 9/91 (Estatuto do Provedor de Justiça), a qual consagra, de forma explícita e muito precisa, o direito do Provedor intervir no âmbito da Administração Pública em geral e, desde logo, no âmbito das Forças Armadas, pelo que este direito, no seu comando constitucional e no seu comando em termos de direito ordinário, é insusceptível de restrições de especialidade que desnaturem esta matriz constitucional.
O Provedor de Justiça é um órgão cuja actuação não está dependente de qualquer estrutura ou de qualquer resposta hierárquica decorrente das regras de funcionamento e disciplinares interiores ao Exército. Aliás, da última vez em que o Sr. Provedor de Justiça aqui esteve (o actual), foi-lhe perguntado o sentido útil e prático da lei que pretendia restrições neste domínio quanto ao acesso dos militares ao Provedor de Justiça, e ele respondeu que a mesma não tinha efeito útil algum, que o acesso continuava a verificar-se. Todos nós ficámos muito satisfeitos com esta ideia, porque é o que transparece, liminarmente e de forma imediata, da disposição constitucional.
O Provedor de Justiça é um órgão de garantia de direitos fundamentais, é um órgão informal e, pela natureza da informalidade (que é, digamos, o pórtico, o núcleo essencial das funções que lhe cabe desempenhar), não está dependente de regras de conveniência e da organização interna das Forças Armadas, até porque o Provedor, pela própria magistratura de influência que lhe é atribuída, não é um órgão que vai julgar coisa nenhuma, o Provedor não é uma instância hierárquica!
O Provedor, como foi dito há pouco pelo Sr. Deputado Barbosa de Melo, e muito bem, tem uma magistratura de influência e mal faria num Estado democrático que essa magistratura de influência não influenciasse as Forças Armadas.O Sr. Presidente:   Para pedir esclarecimentos ao Sr. Deputado Alberto Martins, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP):   Sr. Presidente, Sr. Deputado Alberto Martins, estando em debate uma proposta do Sr. Deputado Claúdio Monteiro que aditava a ideia de que não podia, em caso algum, a queixa ficar dependente do esgotamento dos meios de tutela administrativa e judicial, o que posso deduzir da sua interpretação é que este acrescento, este aditamento, é desnecessário, porque já hoje seria inconstitucional qualquer normativo, qualquer regulamento, qualquer coisa   para utilizar uma expressão corrente   que impedisse o direito de qualquer cidadão de queixa ao Provedor de Justiça e que limitasse o exercício desse direito, designadamente obrigando esse cidadão a um procedimento prévio de esgotamento dos recursos. É esse o seu entendimento?O Sr. Alberto Martins (PS):   É esse o meu entendimento e foi esse o entendimento do Sr. Provedor de Justiça quando essa questão se colocou.O Sr. João Amaral (PCP):   O que gostava de saber era se esse era o seu entendimento.O Sr. Alberto Martins (PS):   Seguramente, Sr. Deputado.O Sr. João Amaral (PCP):   Muito obrigado.O Sr. Presidente: - Também para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD):   Sr. Presidente, se me permitem os dois oradores que me antecederam, gostaria de perguntar se a inclusão de um aditamento desta natureza não poderia ser sentida - e não digo interpretada, digo sentida - no corpo das Forças Armadas (se é que existe uma pendência histórica) como tendo a assembleia de revisão da Constituição feito uma opção contra elas ou contra algum entendimento que lá se firmou - mal, do meu ponto de vista, mas deixemos ao tempo e ao desenvolvimento do sistema a sua própria auto-regulação.
Não seria politicamente pouco conveniente fazer uma intervenção deste tipo? Pergunto-me e pergunto a VV. Ex.as.O Sr. Presidente:   Sr. Deputado, em vez de dar a palavra aos dois intervenientes, uma vez que também estava inscrito, de certo modo permito-me responder.
A relação das Forças Armadas com o direito de petição em geral e com o direito de queixa ao Provedor de Justiça sempre foi conflituosa - começaram logo por negar a intervenção do Provedor de Justiça em matéria de administração militar. E não foi necessário clarificarmos essa matéria na Constituição para que a competência do Provedor se tivesse vindo a afirmar naturalmente, à medida que o valor da preservação dos direitos, também dos militares, foi progredindo. Tal permite-me aplicar essa lógica também a esta proposta.
Penso que é natural que persista nas Forças Armadas uma resistência a uma plena aplicação do direito de queixa ao Provedor de Justiça às Forças Armadas, aparentemente até com a cobertura e a compreensão do Sr. Deputado Luís Marques Guedes, com o que, creio, eliminou as possibilidades de vir a ser nomeado Provedor de Justiça - pelo menos o meu voto não teria!Risos.Também penso que não é razão para irmos "a correr" consagrá-lo na Constituição para garantir isso. O tempo, o Tribunal Constitucional e a firmeza do Provedor de Justiça se encarregarão de fazer valer a Constituição contra as limitações da hierarquia militar. Penso que o Sr. Deputado Barbosa de Melo tem razão nesse ponto. Além da desnecessidade - o princípio constitucional encarregar-se-á de se fazer valer -, correr-se-ia o risco de ter uma norma dirigida ad hominem (não seria ad hominem, seria ad institutionem), cuja vantagem não vejo, de facto.
Mas não tenho dúvidas quanto ao seguinte: admitir, como Sr. Deputado Luís Marques Guedes fez, que o actual texto da Constituição permite a limitação do direito de queixa dos militares ao Provedor de Justiça não me parece ter a mínima base constitucional. Não estarei disponível para defender um tal approach, uma tal aproximação ao problema.
Tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP):   Sr. Presidente, serei muito breve na resposta ao Sr. Deputado Barbosa de Melo.
Não considero que seja essencial afrontar a instituição militar para conseguir um determinado resultado e creio que os resultados têm sido conseguidos à medida do tempo. Mas é importante que fique aqui registado que há apenas um caminho conforme à Constituição. Eu sei que a vida, às vezes, também tem de caminhar para a Constituição com passos seguros, mas o que é importante é que fique como resultado desta conversa a ideia de que o caminho que é conforme à Constituição é aquele que permite o acesso ao Provedor de Justiça sem precedência, sem necessidade de precedência.
Já quanto ao que se está a passar a nível das Forças Armadas, diria que os diferentes agentes que a integram vão-se conformando e vão, nalgum regime de tensão, resolvendo esses problemas, e ainda bem. Não vejo, portanto, necessidade explícita de reafirmar aqui um princípio que é assumido, ao contrário do que disse o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Alberto Martins (PS):   Sr. Presidente, queria apenas dizer que me reconheço nas três últimas intervenções quanto à questão que foi suscitada.O Sr. Presidente:   Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD):   Sr. Presidente, Srs. Deputados: Queria apenas fazer uma precisão, para que não me interpretassem de forma errada.
Não defendo propriamente o contrário! Há, de facto, uma diferença nítida, como o Sr. Presidente referiu, mas a questão não se pode colocar nesses termos. Ou seja, eu próprio afirmei na minha intervenção, e mantenho a mesma opinião, que não há nem pode haver, nem resulta deste texto constitucional, qualquer condicionamento material ao acesso ao Provedor de Justiça por parte de qualquer cidadão. O que eu fiz foi situar a questão em termos temporais, porque aí, de facto, parece-me que pode haver cabimento - e, pelos vistos, divergimos nesse ponto, ou divirjo eu, da posição que foi expressa pelos outros Srs. Deputados.
Queria apenas aqui reafirmar que entendo, como referi na minha primeira intervenção, que não pode haver qualquer condicionamento material. Já vejo as coisas diferentemente quando, por razões que têm a ver com outros valores em presença, o legislador ordinário possa vir a criar alguns condicionamentos temporais. Mas, enfim, é a minha posição.O Sr. Presidente:   Srs. Deputados, vamos passar à frente. Pelos motivos expostos, está claro que não existe receptividade ao aditamento explícito desta matéria.
Vamos, então, passar às alterações propostas para o n.o 3 do mesmo artigo 23.o, designadamente as iniciativas apresentadas pelo PCP, pelo PSD, pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, por Os Verdes e pelo Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca. Todas elas visam esclarecer, de algum modo, que o titular é eleito pela Assembleia da República por um prazo determinado - algumas chegam a precisar o prazo entre 6, 7 anos e outras acrescentam que o mesmo não pode ser destituído.
Pela ordem de apresentação das propostas, começarei por dar a palavra ao Sr. Deputado do PCP, António Filipe, para apresentar o n.o 4; seguir-se-á o PSD, o Sr. Deputado Cláudio Monteiro, Os Verdes e, por último, o Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca.
Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, relativamente à proposta do PCP para o n.o 4, irei falar de dois aspectos que ela contém.
Em primeiro lugar, põe-se a questão de saber se a Constituição deve, ela própria, fixar a duração do mandato do Provedor de Justiça e em que termos. A proposta que fazemos, de que haja um único mandato do Provedor de Justiça e por um período relativamente alargado(um período de 6 anos), tem a ver com as garantias de um exercício, de facto, independente das funções de Provedor de Justiça, não porque elas tenham sido postas em causa nos últimos mandatos - há pouco, já tive oportunidade de elogiar a forma como os diversos titulares deste órgão têm vindo a exercer as suas funções e a reforçar a credibilidade deste órgão, o que é notório pelo facto dos cidadãos recorrerem, cada vez mais, ao Provedor de Justiça e acreditarem, de facto, na eficácia da sua actuação - e, portanto, a questão não se prende com nenhum dos titulares concretos do órgão Provedor de Justiça, prende-se, em geral, com as condições para um exercício independente deste órgão.
Parece-nos que, afastando a possibilidade de reeleição de um Provedor de Justiça, põe-se cobro, definitivamente, a uma eventual condução do mandato de Provedor de Justiça tendo em conta as possibilidades de uma futura reeleição para um segundo mandato.
Felizmente, a prática não tem conduzido a essa situação, mas é perfeitamente possível que, de hoje para amanhã, um Provedor de Justiça, sabendo que está a exercer um mandato - eleito pela Assembleia da República - e que poderá vir a exercer um segundo mandato, possa vir a condicionar a sua actuação às conveniências de uma qualquer maioria, embora qualificada, que se venha a formar para o reeleger. Daí que nos pareça útil que Constituição fixe um período alargado, que garantisse alguma estabilidade ao cumprimento do mandato de Provedor de Justiça mas que não houvesse, desde logo e à partida, no seu horizonte a possibilidade de uma reeleição que pudesse vir a condicionar a sua acção.
Em segundo lugar, quanto à parte final da nossa proposta, que faz uma referência à destituição, proibindo a destituição do cargo de Provedor de Justiça, essa opção tem a ver, sobretudo, com o facto de, até 1991, o próprio Estatuto do Provedor de Justiça prever a sua destituição pela Assembleia da República, o que nos parecia inadequado.
Portanto, era importante que a Constituição prevenisse, desde logo, em termos sólidos, a inamovibilidade do Provedor de Justiça, consagrando expressamente a impossibilidade da sua destituição por parte seja de quem for, designadamente por parte do órgão que o nomeou.
Creio que essa possibilidade - que já em tempos, repito, foi consagrada legalmente - seria perturbadora de uma actuação independente por parte do Provedor de Justiça.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, já nessa altura, e bem, a doutrina assinalava que essa destituibilidade era contraditória com o carácter independente da função do Provedor, sem necessidade de norma expressa.O Sr. José Magalhães (PS): - A doutrina venceu!O Sr. Presidente: - Sim, a doutrina venceu, e ainda bem!O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, é sempre importante que as boas interpretações se consolidem na letra da Constituição!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, creio que essa matéria já está arrumada desde 1982. Vir, em 1996, em sede de alterações da Constituição, reeditar uma questão que
foi arrumada em 1982, parece-me um exemplar claro de um certo perfeccionismo voluntarista, ainda por cima retroactivo - perdoe-me o juízo que já estou a fazer sobre a proposta!O Sr. António Filipe (PCP): - Mas em 1989 deu alimento a uma acalorada discussão na CERC, o que significa que nessa altura a questão ainda estava muito latente.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, há três pontos de fundo em discussão (independentemente das alterações que Os Verdes propõem, por exemplo para substituir "designado" por "eleito"): o primeiro é o de fixar na Constituição o prazo do mandato e, depois, saber se há-de ser de 6 ou de 7 anos, visto que as propostas são diferentes (o PCP e o Deputado Cláudio Monteiro propõem 6 anos, o Deputado Corregedor da Fonseca propõe 7); depois, há que saber se deve haver apenas um mandato ou não, isto é, se há reelegibilidade ou não e, em terceiro lugar, se há ou não inamovibilidade. Proponho que estes três pontos sejam tidos em conta nas intervenções que forem feitas.
Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, é para apresentar a proposta do Partido Social Democrata e, simultaneamente, procurar responder de forma breve.
Quanto à proposta do PSD, ela deve ser lida em conjunto com a nossa proposta relativa ao artigo 121.o, a saber: o PSD coloca claramente o Provedor de Justiça no âmbito dos titulares de cargos públicos cujo mandato tem de ser determinado pela Constituição ou pela lei. Desta forma, o PSD propõe, em sede do artigo 121.o, uma alteração do princípio geral que actualmente apenas refere o carácter não vitalício, por entendermos que dificuldades (que todos conhecemos) de interpretação destas normas nos últimos anos e determinado tipo de circunstâncias políticas têm vindo a dificultar, do ponto de vista do PSD, aquela que é a boa e a correcta interpretação deste princípio. Este n.o 3 vem, pois, em consonância com aquela que é a proposta geral do PSD para o artigo 121o.
Respondendo às questões mais concretas colocadas pelo Sr. Presidente, e para abreviar a discussão, devo dizer que entendemos, obviamente, que a boa metodologia implicará deixar para o legislador ordinário o cuidar dos aspectos que tenham que ver com a definição exacta do espaço temporal que será fixado, até para permitir uma maior flexibilidade e um ajustamento a situações que a realidade possa a vir a aconselhar, bem como com a própria lógica da renovabilidade.
Pensamos que essas são duas discussões não ganham nada em ser decididas num texto constitucional. Do nosso ponto de vista, o texto constitucional ganha, sim, com a alteração da norma genérica do artigo 121.o e de normas particulares como a do artigo 23.o (e outras, que veremos mais à frente, no projecto do PSD, relativamente a outros órgãos), o que permitirá deixar clara aquela que consideramos ser a boa doutrina constitucional sobre esta matéria, ou seja, o entendimento de que os mandatos devem ter um prazo legal.
Quanto às outras questões, conforme já referi, o PSD entende que elas devem ser deixadas para o legislador ordinário.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, quanto à questão da virtuosa proposta de indestituibilidade, de facto, resolvemos harmoniosamente a questão no tempo e não creio que nos tenhamos de proteger especialmente contra qualquer vezo de qualquer maioria, actual ou futura, querer consagrar a destituibilidade de um Provedor de Justiça, face à interpretação que fizemos e que está sedimentada, de qual seja o alcance do princípio da sua independência. De facto, não sentimos necessidade de fazer figurar essa situação e a posologia correspondente que está adquirida.
A proposta do PSD, sobretudo harmonizada com o que se propõe para o artigo 121.o, verdadeiramente "chove no molhado", pois é obvio que a lei há-de prever o mandato e ninguém pode interpretar o texto actual do artigo 23.o como sendo a consagração do carácter vitalício das funções. Portanto, alguma duração o mandato há-de ter e essa duração há-de ser fixada na lei, como de facto é, pacífica e não tempestuosamente.
A proposta do PCP introduz ainda uma outra dimensão, que é a da descoincidência obrigatória entre a duração do mandato e a legislatura, o que ainda por cima aparece associado ao alongamento do mandato para 6 anos. Ora, 6 mais 6 são 12, o que provavelmente pareceu demasiado ao PCP; 4 mais 4 são 8, o que pode não ser demasiado, nem acarreta necessariamente o chamado "segundo mandato" obrigatoriamente vergado à vontade de uma maioria, que, aliás, pode nem existir.
Assim, não nos associamos obrigatoriamente à ideia de que se deva corporizar a duração de um mandato no texto constitucional e nesta sede, e não sentimos a necessidade da proibição de renovação do mandato. A lei actual circunscreve essa renovação à cumulação de dois mandatos, podendo vir a ser necessário alterar isso, no sentido de alongar ou de reduzir, não sei. Desta forma, o legislador pode ficar, ou deve ficar, com uma margem de manobra suficiente. Além disso, não se esqueça que o Provedor é eleito por maioria especialmente qualificada, o que torna essas necessidades ou sujeições ou num inferno ou num paraíso, como, aliás, a prática tem vindo a revelar, mais no segundo sentido do que no primeiro!
Assim, não sentimos verdadeiramente uma necessidade desesperada de ir no sentido tanto do PCP como do PSD.O Sr. Presidente: - O PCP não propõe a não renovação.O Sr. José Magalhães (PS): - Não acabou o Sr. Deputado António Filipe precisamente...O Sr. Presidente: - Não, quem propõe isso são os Srs. Deputados Cláudio Monteiro e João Corregedor da Fonseca.O Sr. José Magalhães (PS): - Mas, tanto quanto percebi, o Sr. Deputado António Filipe acabou de reinterpretar a proposta do PCP como sendo uma proibição de renovação. Foi mesmo essa a novidade da intervenção, Sr. Presidente!O Sr. Presidente: - A minha interpretação não é essa.O Sr. José Magalhães (PS): - Também não era a minha, mas não posso ir além das forças dos autores - a não ser que tenha sido lapso, não sei...
O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, gostaria de clarificar esta questão, pois tal parece-me importante.
Da forma como está redigido, o projecto do PCP não esclarece, de facto, essa questão,...O Sr. José Magalhães (PS): - Ficou esclarecida!O Sr. António Filipe (PCP): - ... mas importa esclarecer que a nossa ideia é efectivamente a do mandato único. Por isso, nesse aspecto particular, aderimos à formulação constante da proposta do Sr. Deputado Cláudio Monteiro e do Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca. Quando propomos os 6 anos é no sentido da não reeleição.O Sr. Presidente: - Passa, então, a haver uma única proposta comum aos Srs. Deputados do PCP, ao Sr. Deputado Cláudio Monteiro e ao Sr. Deputado João Corregedor da Fonseca.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, não necessariamente em termos...O Sr. Presidente: - Sim, mas quanto a esse ponto.O Sr. António Filipe (PCP): - Exactamente. Quando propomos os 6 anos de mandato, referimo-nos a um mandato único de 6 anos.O Sr. Presidente: - Tem agora a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes para dar esclarecimentos ao Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, à laia de esclarecimento, queria colocar uma questão ao Dr. José Magalhães.
Penso que a realidade tem demonstrado de uma forma perfeitamente evidente que a interpretação do Deputado José Magalhães, com a qual poderíamos, genericamente, estar de acordo, não é real. Assim, chamo a sua atenção e peço o seu comentário sobre situações como aquelas a que temos assistido.