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287 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20105 Na página 138 do relatório do OE/2009 pode ler-se a propósito da introdução de tal norma; “ Passou-se, assim, a distinguir claramente a parcela de contribuições sociais da parcela destinada à cobertura do défice da CGA, procedendo-se à reclassificação desta última na rubrica «transferências correntes do Orçamento do Estado« ” .6 Ainda na página 139 do relatório do OE/2010, Caixa 16 pode ler-se a propósito do mesmo assunto: “ Em 2010 foi estabelecida a obrigatoriedade da contribuição dos serviços da administração directa do Estado para a CGA no montante equivalente a 15% da remuneração ilíquida sujeita a desconto de quota dos funcionários abrangidos pelo regime de protecção social da função pública, em 2009 a taxa contributiva era de 7,5% e, em 2008 aqueles serviços não procediam a qualquer contribuição para a CG . (.).  Em 2010 as verbas inscritas no orçamento do Ministério das Finanças e da Administração Pública, destinada à CGA seja para efeitos de equilíbrio financeiro do sistema de pensões, seja a título de compensação pelo pagamento de pensões da responsabilidade do Estado encontram-se classificadas em transferências correntes do OE (. )” 7 A reclassificação contabilística desta parcela de despesa teve como consequência que, uma parte significativa das despesas do Estado com pensões (da responsabilidade da CGA), deixasse de onerar o agrupamento das despesas com o pessoal, passando estas a apresentar uma diminuição de 8,5% e não um acréscimo de 3,1%, como aconteceria se tivesse sido respeitado o princípio da consistência contabilística entre exercícios.8 Em termos comparáveis as despesas com o pessoal, desoneradas do efeito de financiamento do sistema de pensões do Estado, previstas para 2010, apresentam uma redução de 3,3% enquanto as transferências correntes exibem um crescimento de 5,4%.9 De referir que o sistema de pensões da responsabilidade da CGA se encontra fechado a novos subscritores desde 31 de Dezembro de 2005, sendo tendencialmente crescentes as suas necessidades de financiamento, uma vez que a receita proveniente de quotizações e de contribuições não será suficiente para financiar o crescente volume de pensões, não obstante as reformas introduzidas tendam a reduzir essas despesas, o sistema será sempre deficitário.
288 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010IV.2.2 Despesas com o pessoal –  encargos com a prestação de cuidados de saúde aos beneficiários dos subsistemas públicos de saúde pelo SNS 10 Em 2010, as despesas com os cuidados de saúde prestados pelo SNS aos beneficiários dos subsistemas de saúde públicos (ADSE; subsistema de saúde dos militares e das forças e serviços de segurança) passaram a integrar as transferências para o SNS, ao contrário do que vinha sendo o procedimento instituído de serem as instituições responsáveis por esses subsistemas de saúde a suportar essas despesas e que segundo o MFAP, totalizaram 558M€, 509,8M€ e 548,7 M€,  em 2008, 2009 e 2010, respectivamente.11 À semelhança da alteração metodologia introduzida na contabilização do financiamento do sistema de pensões da função pública, também aqui se obtém um efeito de redução das despesas com o pessoal no respectivo montante.12 Estas alterações metodológicas não têm impacto no cálculo dos saldos na óptica da contabilidade pública, nem no montante da despesa total.IV.2.3 PIDDAC  13 Ao contrário do que ocorre com as anteriores alterações metodológicas que não têm impacto nos saldos na óptica da contabilidade pública, a alteração introduzida na contabilização das despesas do PIDDAC referida a fls. 130 da Relatório (Caixa 15) do Relatório da proposta de OE/2010 tem um impacte (não quantificado) na despesa. Estas despesas PIDDAC foram objecto de uma alteração metodológica na sua contabilização destinada a acolher as recomendações do TC proferidas em sede do parecer sobre a Conta Geral do Estado de 2006. De uma forma geral, foram eliminadas redundâncias contabilísticas e expurgadas as importâncias não consubstanciam exactamente financiamentos públicos e que tendem a empolar a despesa se não forem sujeitas a um criterioso exercício de análise, para efeitos de cômputo da despesa total.
290 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201020 A previsão do aumento dos juros encontra-se justificada a fls.140 do Relatório da PPL como sendo o reflexo do aumento do impacto das necessidades líquidas de financiamento para 2010 no stock da dívida pública a par com um aumento das taxas de juro. Cabe no entanto referir que esta previsão não acomoda ainda as recentes evoluções do mercado no que respeita, designadamente ao aumento dos spreads, sendo razoável concluir que se poderá estar perante uma previsão pouco prudente desta despesa.21 A evolução das transferências correntes fica a dever-se ao aumento de todas as suas componentes, com particular destaque para:  O aumento das necessidades de financiamento do défice do sistema de pensões da função pública (pensões da responsabilidade da CGA), que passou a integrar este agrupamento de despesa já em 2009, por via da alteração introduzida na sua forma de contabilização, e cujo montante tem vindo anualmente a aumentar, devido ao facto de ser um sistema fechado a novos subscritores desde 1 de Janeiro de 2006, dependendo de forma tendencialmente crescente do financiamento do Estado. O aumento decorrente da integração das despesas com os cuidados de saúde dos beneficiários dos subsistemas públicos de saúde (ADSE, forças armadas e forças de segurança) prestados pelo SNS por força da alteração metodológica introduzida no OE/2010, já referida. O amento das transferências para a Segurança social (10%) que, segundo o Relatório do OE/2010, se destinam a acomodar o custo das medidas excepcionais de apoio ao emprego e à protecção social.22 As outras despesas correntes apresentam um aumento de 41,2%, face ao período homólogo, acomodando despesas de várias naturezas, entre elas as despesas com as missões das Forças Nacionais Destacadas. Pode ler-se a propósito, na página 141 do relatório do OE/2010: «trata-se de uma componente de despesa cujo valor global é orçamentado na rubrica residual de outras despesas correntes e que, no decurso da execução orçamental é afecto aos vários ramos das Forças Armadas e às rubricas de despesa a que se destinam». Ainda de acordo com o referido Relatório, contribuem para o aumento da rubrica residual da despesa corrente, o aumento das despesas de funcionamento dos estabelecimentos de ensino básico e secund|rio «(.) resultado do aumento do número de alunos dos cursos de educaç~o e profissionais bem como dos encargos associados à renovação dos meios tecnológicos». Esta rubrica contribui em 0,3 p.p. para acréscimo da despesa dos Serviços Integrados do Estado, não evidenciando por isso as características de residualidade que lhe são legalmente atribuídas, o que no limite contribui para reduzir a transparência das contas públicas. 23 A diminuição das remunerações certas e permanentes (3,3%) reflectem as políticas que vêm sendo seguidas em matéria de pessoal –  redução do número de activos e apertada contenção salarial.
292 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201029 Ainda relativamente à previsão da evolução da despesa em 2010, o Relatório do OE/2009 refere que o acréscimo previsto das “ outras despesas de capital” est| essencialmente relacionado com o facto de, em 2009, se encontrar aí orçamentado «a parte da dotação provisional, o que por comparação com o período homólogo anterior evidencia um aumento.Efectivamente, tal procedimento já havia sido adoptado para o ano de 2009, motivo pelo qual tal justificação não parece ser suficiente para sustentar o aumento de despesa previsto para esta rubrica residual.IV.3.3 Evolução da Receita30 Apresenta-se em anexo, na Tabela 13, a evolução prevista da receita dos Serviços Integrados.31 Para o ano de 2010 prevê-se um crescimento de receita fiscal dos Serviços Integrados de 1,2%. No relatório não se inclui uma fundamentação adequada da previsão da receita nele efectuada.32 Os impostos indirectos são os que mais contribuem para este aumento evidenciando um crescimento de 3,2%, sendo que para isso contribuem todas as componentes deste agregado de receita. Para o IVA, componente mais importante dos impostos indirectos e cujo contributo para o crescimento da receita total é de 1,1%, prevê-se um acréscimo de 3,6%, muito acima da previsão de crescimento da sua base. O relatório refere-se a esta variação como sendo o resultado da “ evolução esperada para a actividade económica, as medidas legislativas tomadas, nomeadamente a redução do prazo médio de reembolsos, devido à aceleração do seu procedimento nos anos de 2006 a 2009, em virtude da entrada em vigor do Despacho Normativo n.o 53/2005, de 15 de Dezembro e sua recente alteração”. Tal sustentação  afigura-se insuficiente, podendo tratar-se de uma previsão optimista.33 Quanto à receita não fiscal, a crescer, entre 2008 e 2009, 5,5%, em termos nominais, apresenta, para 2010, uma diminuição de 0,2%. Contudo, destaca-se a rubrica «outras receitas correntes» que evidencia um acréscimo de 62,7% e «outras receitas de capital» cuja previsão de crescimento para 2010 representa 1,8% do aumento da receita total. Assim sendo, 60,6% da variação da receita total é explicada pela variação das rubricas de receita residuais.34 Outro aspecto que merece destaque na análise das receitas não fiscais tem a ver com o facto de quer na previs~o das “reposições n~o abatidas nos pag amentos” quer na dos “saldos da gerência anterior”,  serem apresentadas quebras de 86,9% e 95,4%, face ao período homólogo anterior. Recorde-se que em 2008 e em 2009, estas receitas representaram encaixes da ordem dos 558,7M€ e 536M€, respectivamente, passando para uma previs~o de encaixe em 2010 de apenas 43 M€:
293 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201035 Por último cabe referir que da análise das receitas não fiscais não resulta claro que tenham sido incluída no Mapa I da PPL a previsão das receitas provenientes do programa de privatizações para 2010.IV.3.4 Evolução da despesa fiscal36 Prevê-se para 2010 um acréscimo de 12% na despesa fiscal, aumentando o seu peso na receita líquida globalmente de 3,6% para 4% (Tabela 16, em anexo). Para este resultado contribuíram todos os impostos.IV.4 Serviços e Fundos Autónomos37 Este universo integra os serviços a que se refere o regime excepcional (art.o 6.o e seguintes) previsto na Lei de Bases da Contabilidade Pública, Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro (Caixa 1). Instável por natureza legal, este universo tem vindo a ser alterado, de forma permanente, pela entrada e saída de serviços, quer por força do cumprimento do artigo 7.o da mencionada lei, quando as suas receitas próprias não perfazem 2/3 da despesa total por dois exercícios consecutivos, quer por força de outras determinações legais mais recentes que têm vindo a determinar o movimento de passagem destes serviços da esfera da administração pública indirecta, para esfera da gestão privada, ainda financiados por dinheiros públicos, como tem sido o caso da saúde e do sector rodoviário.38 O relatório do OE/2010 faz referência a tais movimentos mas não de forma exaustiva.39 De tais oscilações decorre uma natural dificuldade em efectuar comparações que permitam avaliar, com rigor, a evolução deste subsector do Estado, de exercício para exercício, devido à falta de consistência entre os mesmos. Assim, a análise que aqui se promove não cuida nem produz qualquer opinião sobre este aspecto particular do universo em questão, até porque não se dispõe de acesso a informação suficiente para proceder aos ajustamentos necessários a uma comparabilidade rigorosa.40 Posto o que antecede e as reservas daí decorrentes, constata-se que em 2010, o sector dos Serviços e Fundos Autónomos apresenta uma melhoria significativa do seu saldo global, que passa de 409,5 M€ em 2009, p ara 701,3M€, em 2010  (Tabela 18, em anexo).41 Esta melhoria fica a dever-se essencialmente ao facto de os valores projectados para a receita deste sector do Estado, apresentarem uma quebra menos pronunciada (1,1%), que a variação da despesa, esta da ordem dos 2,3%.42 Ainda quanto à receita dos serviços e fundos autónomos importa referir que a sua variação deve-se fundamentalmente à diminuição das receitas de capital, que face ao período
294 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010homólogo apresentam uma quebra de 36,6%, estas, por sua vez muito afectadas pela queda das transferências de outros subsectores. A semelhança do que já se verificava relativamente a outros exercícios, constata-se também aqui um fraco desempenho comportamental das suas receitas próprias, cujo contributo para o financiamento da despesa se situou muito abaixo do estipulado no regime excepcional da administração financeira do Estado, condicionado, nos termos da Lei n.o 8/90, de 20 de Fevereiro, à verificação das condições estipuladas no art. 6.o e seguintes, designadamente a regra dos dois terços na cobertura da despesa.43 A receita dos SFA beneficia do reforço de verbas atribuído ao Ensino Superior Público, incluindo os respectivos serviços de acç~o social (100M€) e bem assim as verbas destinadas a financiar a iniciativa para o investimento e o emprego que constituiu a 1.a alteração ao OE/2009, mas cujos impactos orçamentais se estendem para além do período de vigência do mencionado orçamento, como oportunamente foi sinalizado pela UTAO.44 Na despesa, merece destaque a diminuição das despesas com o pessoal (-0,3%), influenciadas pela empresarialização dos hospitais antes integrados no Sistema Nacional de Saúde e externalização de outros serviços, diminuição que tem como contrapartida um aumento na rubrica “aquisiç~o de ben s e serviços correntes” (9,4%): 45 Efectivamente, de acordo com os cálculos da UTAO para 2009, em termos comparáveis, as despesas com o pessoal dos SFA passariam de um decréscimo de 3,3% para um acréscimo de 1,4% face ao período homólogo, caso aqueles hospitais se tivessem mantido na esfera da administração indirecta do Estado.46 Idêntico comportamento será expectável por efeito das demais transformações referidas a fls. 159 e 160 do Relatório e bem assim das que decorrem dos mecanismos legais de regulação da dimensão deste universo, mas sobre isto nada é dito.
295 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010Caixa 1 – Lei de bases da contabilidade públicaSECÇÃO II Regime excepcional - autonomia administrativa e financeira Artigo 6.° Atribuição1 - Os serviços e organismos da Administração Central só poderão dispor de autonomia administrativa e financeira quando este regime se justifique para a sua adequada gestão e, cumulativamente, as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois terços das despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orçamento das Comunidades Europeias.2- А atribuição deste regime de autonomia com fundamento na verificação dos requisitos constantes do número anterior far-se-á mediante lei ou decreto-lei.3- O disposto nos números anteriores não é aplicável aos serviços e organismos que tenham autonomia administrativa e financeira por imperativo constitucional.4 - Para além do disposto no n.o 1, poderá ainda ser atribuída autonomia administrativa e financeira em função de outras razões ponderosas expressamente reconhecidas por lei ou decreto-lei, nomeadamente as que se relacionem directamente com a gestão de projectos do PIDDAC co-financiados pelo orçamento das Comunidades Europeias.5 - Para os efeitos do disposto no n.o 1, não são consideradas como receitas próprias as resultantes de transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado, dos orçamentos da Segurança Social e de quaisquer serviços e organismos da Administração Central, dotados ou não de autonomia administrativa e financeira, bem como do orçamento das Comunidades Europeias, quando, neste último caso, a regulamentação comunitária não dispuser em contrário.Artigo 7.° Cessação do regime excepcional1-А não verificação dos requisitos previstos no n.o 1 do artigo anterior durante dois anos consecutivos determinará, nos casos em que a autonomia administrativa e financeira não foi reconhecida nos termos dos n.os 3 e 4 do mesmo artigo, a cessação do respectivo regime financeiro e a aplicação do regime geral de autonomia administrativa.2-А constatação da situação prevista no número anterior será feita com base no exercício dos anos anteriores e a cessação do regime de autonomia administrativa e financeira será efectivada mediante portaria do Ministro das Finanças, produzindo os seus efeitos a partir do início do ano económico seguinte ao da publicação.
296 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010IV.5 Despesas e receitas da Segurança Social47 Para o subsector da Segurança Social prevê-se uma degradação do seu saldo global, que em 2010 deverá atingir os 293,5M€: De acordo com a informaç~o co ntida no Relatório, este saldo encontra-se profundamente afectado pelas consequências decorrentes da grave crise económica internacional. “   persistência de níveis elevados de desemprego, conjugados com a necessidade de reforçar excepcionalmente a protecção social para os mais afectados por esta crise a par de um conjunto de medidas com o objectivo de proteger o emprego e apoiar a empregabilidade de jovens e desempregados (.) no quadro da iniciativa investimento e emprego para 2009”. A fls. 170 do referido relatório encontram-se elencadas as medidas de política com impacto no OSS para 2010.48 Quanto à receita, maioritariamente constituída por contribuições, transferências do Orçamento do Estado, e participação nas receitas fiscais – adicional ao IVA – merecem destaque as “Outras Receitas Correntes”, com um crescimento de 9 ,3%. Tratando-se de uma rubrica residual, importaria saber com rigor, quais as receitas que dela fazem parte integrante, sendo no entanto bastante subtis os esclarecimentos prestados no relatório do OE/2010: “Estas receitas incluem a rubrica de rendimentos que se estima que atinja os 401,38 milhões de euros”: Est| assim feita referência a sensivelmente metade da receita que se prevê venha a ser o encaixe desta rubrica residual da receita da SS, nada sendo dito quanto aos restantes 493,3M€: 49 A previsão da despesa deste subsector para 2010 reflecte, de algum modo, o sentido das políticas que vêem sendo seguidas na área social, visíveis nos incrementos sofridos nas rubricas de Abono de Família, que se prevê venha a crescer 7,7%, em termos nominais face ao período homólogo, de Complemento Solidário para Idosos, com aumentos da ordem dos 5,8% e Acção Social que se prevê venha a crescer 8,2% e Acções de Formação Profissional, onde se prevê um crescimento de 67,5%, face ao período homólogo.
297 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201050 Ainda assim, as previsões de aumento das rubricas despesa que devem suportar os encargos inerentes à minimização dos efeitos perversos da contracção do ciclo económico, para as famílias e para as empresas, não apresentam crescimentos tão fortes como os que se verificaram para 2009, o que poderá estar em linha com a melhoria projectada.51 As despesas de capital aumentam 62%, face ao período homólogo, com o PIDDDAC a baixar 52,7% face a 2009, mas com a rubrica de outras despesas de capital a crescer165,8%.Sobre esta variação o relatório do OE/2010 nada refere, ficando assim por explicar este acréscimo de despesa residual.52 Por último cabe referir que, de acordo com a informação constante do relatório do OE/2010, não será concretizada a transferência “(.)de uma quota parte das quotizações dos trabalhadores para reforço do Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social” .IV.6 Administração Regional e Local53 As finanças regionais e locais apresentam-se relativamente estáveis ao longo do triénio e pouco consolidadas em relação ao equilíbrio, prevendo-se que venham a ser deficitárias em 2010. Nas administrações locais prevê-se uma degradação do saldo global da ordem dos 0,4 p.p. do PIB, enquanto nas administrações regionais se prevê que esse agravamento seja de 0,1 p.p. do PIB.IV.7 Despesas do PIDDAC54 Afectadas pela alteração metodológica introduzida e já referida anteriormente, as despesas do PIDDAC apresentam uma quebra entre 2009 e 2010 de 868M€: Pre vê-se que 61,6% destas despesas estejam sustentadas em financiamento nacional, o que corresponde a cerca de 1746M€, dos quais apenas 1511M€ se encontram inscritos no capítulo 50: 55 Se observarmos as despesas do PIDDAC em função da sua distribuição por agrupamento económico da despesa, podemos verificar que apenas 60% consubstanciam despesas de investimento, estando 35,1% destinam-se ao pagamento de despesas correntes, entre eles encargos correntes da dívida, ficando os restantes 4,9% classificados como activos financeiros.
298 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010V  Encargos plurianuais: encargos com as Parcerias Público-Privadas1 Tendo em conta que boa parte da concretização dos objectivos das políticas públicas é realizada não por investimento público tradicional, mas por via da utilização de PPP, é fundamental proceder ao escrutínio do seu impacto nos sucessivos Orçamentos do Estado. 232 Tal como referido na Nota Técnica da UTAO de 3.7.2007, em termos contabilísticos puros, as características orçamentais de uma PPP traduzem-se: (i) na “saída”  temporária do Orçamento do Estado de despesas de capital, melhorando, ceteris paribus, o nível do saldo orçamental; (ii) e no registo do financiamento de infra-estruturas de uso público fora do balanço do Estado (off-balance sheet), não aumentando, dessa forma, a dívida pública. Num contexto de limites internacionais (ao nível da União Europeia) ao défice orçamental, as apontadas características abrem opções, designadamente a de permitir atenuar eventuais restrições financeiras sobre o investimento para prossecução de fins de interesse público. É, no entanto, essencial acautelar o requisito de equidade inter-geracional.3 O Relatório que acompanha a proposta de Orçamento para 2010 apresenta a seguinte informação acerca das PPP:   Repartição do investimento em PPP por sector e evolução temporal do mesmo;  Identificação das concessões e subconcessões rodoviárias, das concessões ferroviárias, das concessões na área da saúde e da concessão na área da segurança, bem como informação sumária relativa aos projectos em concurso;  Encargos líquidos com PPP entre 2010 e 2048.4 Relativamente a esse conjunto de informação há que assinalar o seguinte:  Não é apresentada qualquer informação relativa à estimativa actualizada de encargos suportados pelo Estado em 2009;  Não se inclui qualquer informação financeira sobre os processos de reequilíbrio financeiro;  Não parecem estar explicitados os encargos líquidos anuais previstos com os lançamentos “nos próximos anos” dos eixos ferrovi|rios da Rede de Alta Velocidade Lisboa-Porto e Porto-Vigo, referidos na página 204 do Relatório. Encontram-se dois valores diferentes para os encargos referentes as concessões rodovi|rias em 2045 no Quadro III:71 (diferindo entre si 6,7 M€):                                                               23 De acordo com o Relatório da proposta de OE/2009, «As Parcerias Público Privadas (PPP) abrem oportunidades de ampliar a participação do sector privado na construção de infra-estruturas e na provisão de serviços de interesse público, potenciando ganhos de economia e de eficiência, dependendo, em boa medida, da escolha criteriosa dos parceiros privados, da adequada e efectiva partilha de riscos, do modelo de financiamento subjacente e dos mecanismos de controlo e de regulação da actividade em causa.»
299 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010Contrariamente a Relatórios de Orçamentos anteriores, a informação relativa aos encargos líquidos com as PPP na área rodoviária encontra-se mais agregada, não se distinguindo os encargos com concessões com portagem real, concessões com portagem virtual (SCUT) e subconcessões das Estradas de Portugal, sendo apenas apresentada informação numa única linha relativa a concessões e subconcessões. Este menor grau de detalhe traduz-se num retrocesso da quantidade de informação disponibilizada sobre PPP, o que dificulta a análise da revisão de estimativas entre o Relatório do OE/2009 e o actual Relatório do OE/2010.5 Foi efectuado um pedido de informação e esclarecimentos adicionais relativo a estas questões que não foi objecto de resposta em tempo útil. A informação numérica relativa a PPP, recebida no dia de fecho e entrega deste Parecer Técnico (Anexo A5), encontra-se ilegível. Não foi possível incorporar nesta análise a restante informação apresentada.6 Verificam-se importantes diferenças de estimativas relativamente aos encargos plurianuais com as PPP, face à constante no Relatório do OE/2009 e à disponibilizada pela Direcção Geral do Tesouro e Finanças no 2.o semestre de 2009, que não se encontram suficientemente explicados no Relatório do OE/2010:  Verifica-se uma revisão em alta dos encargos com as concessões ferroviárias, atribuída à fase PPP2 da rede de alta velocidade Lisboa-Poceirão, não se apresentando, no entanto, a quantificação desse impacte financeiro;  Verifica-se uma substancial revisão em baixa dos encargos com concessões e subconcessões rodoviárias, que são fortemente revistos em baixa em todo o período (-48% em 2010), passando mesmo a partir de 2030 essas concessões e subconcessões rodoviárias a proporcionar receitas e não os encargos anteriormente previstos. 7 O Gráfico 16 apresenta os contributos para a revisão verificada nos encargos líquidos com PPP entre a previsão constante no OE/2009 e a constante no Relatório da proposta de OE/2010.
300 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010Gráfico 16 - Contributos para revisão (variação %) dos encargos com PPP entre o OE/2009 e o OE/20108 Apresenta-se no Gráfico 17 o valor actual, a preços de 2009, da totalidade dos encargos líquidos com PPP, explicitados em sucessivos Relatórios do OE, para o período de 2009-2039. Apresenta-se ainda o valor actual dos encargos líquidos previstos no Relatório do OE/2010 até 2048. O valor actual encontra-se expresso em percentagem do PIB de 2009. Da sua leitura pode concluir-se que:  Para o período 2009-2039 a estimativa do valor actual de encargos líquidos com PPP foi sendo revista em alta entre o implícito no OE/2007 (7,8% do PIB) e o implícito no OE/2009 (12,5% do PIB).   Contrariando essa tendência, o OE/2010 tem implícita uma redução considerável da estimativa do valor actual de encargos líquidos com PPP para o mesmo período temporal (2009-2039) para 7,2% do PIB. Essa redução fica a dever-se: o A uma forte revisão em baixa dos encargos com concessões e subconcessões na área rodoviária, que se reduzem em 6,1 p.p. do PIB, passando de 8,9 p.p. do PIB para 2,8 p.p. do PIB, entre o implícito no OE/2009 e o implícito no OE/2010; o A uma redução do valor actual dos encargos com PPP na área da saúde em 0,5 p.p. do PIB, entre o implícito no OE/2009 e o implícito no OE/2010; o Não obstante um acréscimo do valor actual dos encargos com concessões ferroviárias em 1,3 p.p. do PIB.-160%-140%-120%-100%-80%-60%-40%-20%0%20%40%Ferrovia e outras*SaúdeRodovia
302 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201010 O expressar dos encargos anualmente previstos com as PPP face a uma variável escala como o PIB permite verificar a evolução ao longo do tempo do peso dos encargos líquidos com PPP, bem como revelar igualmente a evolução das revisões efectuadas entre sucessivos Orçamentos do Estado semelhante à verificada utilizando o cálculo do valor actual (Gráfico 18).24 Verifica-se que:  O pico dos encargos com PPP ocorrerá entre 2014 e 2018, período em que esses encargos quase duplicarão o seu peso no PIB, passando dos previstos 0,45% para 2010 para aproximadamente 0,8%.25  O peso no PIB dos encargos líquidos com PPP até 2028 previstos na proposta de OE/2010 é superior à prevista no OE/2008; no entanto, a previsão de encaixes significativos a partir de 2030 faz com que no conjunto do período o valor actual dos encargos previstos com PPP seja inferior na actual previsão do OE/2010. Face ao previsto no OE/2009, a revisão em baixa dos encargos líquidos com PPP é mais substancial a partir de 2022.Gráfico 18 –  Projecção dos encargos anuais com as PPP previstos nos Orçamentos de Estado de 2008, 2009 e 2010, em percentagem do PIBNota: Cálculos UTAO. Assumiu-se a partir de 2011 um crescimento real do PIB de 1,5% e um crescimento de preços implícitos no produto de 2%.                                                             24 O PIB nominal foi projectado pela UTAO com recurso a hipóteses prudentes. No entanto, atendendo à incerteza que rodeia a projecção os resultados devem ser interpretados com o devido cuidado.  25 Em termos nominais em 2010 est~o previstos encargos líquidos de 883,5 M€, sendo o valor médio para 2014 -2018 de 1:696 M€/ano:  -0,8%-0,6%-0,4%-0,2%0,0%0,2%0,4%0,6%0,8%1,0%2006 '07 '08 '09 '010 '11 '12 '13 '14 '15 '16 '17 '18 '19 '20 '21 '22 '23 '24 '25 '26 '27 '28 '29 '30 '31 '32 '33 '34 '35 '36 '37 '38 '39OE/2010OE/2009OE/2008
303 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 201011 Em suma, a revisão em baixa do valor actual dos encargos líquidos com PPP operada no Relatório da proposta de OE/2010 depende crucialmente da geração de receita líquida a partir de 2030 com as concessões e subconcessões rodoviárias, que deveria ser objecto de explicação adequada no Relatório, o que não se verifica. Tal revisão poderá ser devida a uma alteração metodológica na forma de tratamento das receitas de portagem das concessões com portagem real que reverterão para o Estado/Estradas de Portugal no final do período de concessão, designadamente da concessão mais antiga (rede Brisa). Contudo, não é possível confirmar esta hipótese dado o maior grau de agregação da informação (que não distingue, contrariamente ao habitual, os diferentes tipos de concessões na área rodoviária) e à ausência de justificação no Relatório. Caixa 2 –  Metodologia de cálculo do valor actual dos encargos futuros com PPP A partir da informação constante nos Quadros III.71 e III.72 do Relatório referentes aos encargos líquidos com PPP em milhões de euros correntes e a estimativa desses encargos para o ano de 2009 constante no Relatório sobre PPP da DGTF referente ao 3.o trimestre de 2009, a UTAO calculou o valor actual (a preços de 2009) da totalidade desses encargos.26 Para esse efeito descontou os valores anuais previstos nesse quadro com base na taxa de juro (mid yield) da dívida pública portuguesa a longo prazo, designadamente o valor verificado no mercado secundário a 22 de Janeiro de 2010 da OT “PGB 4,95 25/10/2023”, que era de 4,72%. Apesar de se tratar de uma taxa inferior àquela que os privados, que concorrem às novas concessões, terão de suportar, trata-se da taxa de desconto adequada a utilizar pelo Estado, uma vez que traduz o custo de oportunidade de se optar pela alternativa de efectivação desses projectos via investimento público tradicional e financiá-la “dentro” do sector público. Nessa alternativa, onerar-se-iam as despesas de capital do(s) orçamento(s) do(s) ano(s) em que o projecto fosse realizado. Se o orçamento estiver deficitário, como é o caso actualmente, essas despesas adicionais teriam de ser financiadas por via de emissão de dívida pública. Consequentemente, o custo de oportunidade das PPP deve ser avaliado utilizando como taxa de desconto (no cálculo do valor actual) o custo da emissão de novas emissões de dívida pública a longo prazo, valor que tende a seguir de perto o yield no mercado secundário.                                                             26 Para se ter uma estimativa do esforço total do Estado com as PPP, não faz sentido somar os valores expressos a preços correntes, sendo necessário calcular o valor actual desse fluxo de pagamentos futuros porque financeiramente n~o é indiferente pagar 1 M€ agora ou daqui a 10 ou 30 anos:
304 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010VI  Transparência orçamental: quantidade e qualidade da informaçãoAnálise e Recomendações recentes da OCDE 1 De acordo com a OCDE (2008: 60-1)27, um rigoroso controlo da posição orçamental requer que o Governo apresente informação financeira transparente e comparável que seja regularmente monitorizada e analisada. Isto de forma a assegurar que os objectivos orçamentais são cumpridos e que são tomadas medidas para corrigir excessos de despesa de forma atempada.Ainda de acordo com a OCDE, o Governo deu importantes passos para melhorar significativamente as contas públicas e a forma como são monitorizadas, destacando esta organização:  A informação histórica e projecções no Programa de Estabilidade e Crescimento;  A criação da base de dados de recursos humanos da Administração Pública;  A imposição da obrigação estrita de divulgação de informação aos governos regionais e à administração local;  A existência de contas trimestrais em contabilidade pública desde 2006 para toda a AP “consistentes e numa base compar|vel”,   A compilação em 2007, pelo INE e pelo BdP, das contas públicas trimestrais em contabilidade nacional;   A criação de controladores financeiros nos ministérios;  A criação da UTAO no Parlamento, com o intuito de proporcionar apoio técnico à COF em matérias orçamentais, tais como em relação à proposta de orçamento e no acompanhamento da sua execução.  Assim, de acordo com a OCDE (2008), já foram introduzidas melhorias significativas para melhorar a transparência das contas públicas, mas deveria considerado o reporte de informação adicional, nomeadamente: o Reportar o total de despesa com a saúde, ou seja a despesa tradicional e a despesa fiscal com deduções fiscais para despesas privadas com a saúde; e o Reportar a dívida total consolidada do governo incluindo todas as dívidas do SEE, sejam estas garantidas pelo Estado ou não.2 Relativamente à qualidade das previsões macroeconómicas, a OCDE (2008) recomenda que o país pondere a criação de um comité de especialistas em macroeconomia e previsão para rever e sugerir melhorias nas previsões utilizadas no orçamento de Estado. A Proposta de Orçamento para 2010 3 Na análise à proposta de Orçamento para 2010, a UTAO assinalou um conjunto de informação técnica tida como insuficiente, assinalando, também os progressos efectuados face ao ano anterior.                                                              27 OCDE (2008), “OECD Economic Surveys –  Portugal”, Vol: 2008/9,  Junho de 2008.
305 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20104 No entendimento da UTAO há a assinalar a persistência de insuficiência de informação no Relatório da proposta de OE/2010, que dificulta a sua análise técnica, relativamente a:  A não explicitação total e detalhada da alteração metodológica relativa à forma de contabilização dos encargos com a segurança social dos funcionários públicos, atrás referida, em contabilidade nacional, bem como a não apresentação de valores comparáveis.   A não existência de informação desagregada que sustente a evolução das rubricas residuais de receita (outra receita corrente) e de despesa (outra despesa corrente), bem como relativa à outra despesa de capital. Não identificação de medidas temporárias. Informação mais detalhada em relação ao cálculo dos valores estruturais, nomeadamente faltando a divulgação de séries longas do hiato do produto, das componentes cíclicas e do montante de medidas temporárias/extraordinárias ou pontuais assumidas nos cálculos.   Relativamente à informação relativa às PPP: o A inclusão de estimativas para encargos adicionais, nomeadamente, por modificação unilateral do contrato, atrasos nas expropriações e atrasos nas aprovações ambientais, que ascendem a montantes significativos, eventualmente apresentadas na forma de um intervalo de variação, não deixando obviamente de apresentar os valores actualmente disponibilizados relativos a compromissos já assumidos.o A ausência da devida explicação (quantificada) às revisões efectuadas nos encargos previstos com as PPP entre sucessivas propostas de Orçamento do Estado para a totalidade do período de projecção. Não identificação dos fluxos financeiros entre o Estado e o Sector Empresarial do Estado para o ano a que se refere a proposta de orçamento, o que não cumpre o disposto na Lei de Enquadramento Orçamental, nem permitirá posteriormente avaliar em que medida os fluxos ocorridos foram ou não previstos. Recorde-se que esta matéria foi objecto de Recomendação por parte do Tribunal de Contas dirigida à Assembleia da República. Ausência de qualquer nota explicativa dos quadros de passagem do défice em contabilidade pública para o défice em contabilidade nacional, bem como o nível demasiadamente agregado da informação apresentada, que lhe retira a maior parte da sua utilidade. Não apresentação de informação comparável relativamente à evolução das rubricas das despesas com pessoal e consumo intermédio das Administrações Públicas (em contabilidade nacional) fruto da sucessiva transformação de hospitais do SNS em hospitais empresa, incluindo o previsto para o ano a que a proposta de orçamento se refere.   A não apresentação, de forma sistemática e completa, de valores comparáveis sempre que se verifiquem alterações na forma de contabilização ou no universo dos sub-sectores das AP.
306 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010ANEXOSA1. Receitas e despesas das AP em contabilidade nacional
317 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010A3- Recomendação do Conselho dirigida a PortugalNa Recomendação do Conselho, de 30.11.2009, dirigida a Portugal o Conselho  «RECOMENDA: 1) Reconhecendo que a situação orçamental de Portugal em 2009 resultou de medidas correspondentes a 11⁄2% do PIB, as quais constituíram também uma resposta adequada ao Plano de Relançamento da Economia Europeia, e do funcionamento dos estabilizadores automáticos, as autoridades portuguesas devem pôr termo à actual situação de défice excessivo até 2013.2) As autoridades portuguesas devem reduzir o défice das administrações públicas para um valor inferior a 3 % do PIB de forma credível e sustentável, tomando medidas numa perspectiva de médio prazo. Para o efeito, as autoridades portuguesas devem:a. implementar a estratégia de consolidação prevista na actualização do programa de estabilidade de Janeiro de 2009; b. garantir um esforço orçamental médio anual de 11⁄4 % do PIB ao ano no período 2010-2013, que deve também contribuir para diminuir, a um ritmo satisfatório, o rácio da dívida pública bruta para níveis próximos do valor de referência, regressando a um nível adequado de excedente primário; c. especificar quais as medidas necessárias para corrigir, caso as condições cíclicas o permitam, o défice excessivo até 2013 e acelerar a redução do défice se as circunstâncias económicas e orçamentais se revelarem mais favoráveis do que actualmente se espera.3) Além disso, as autoridades portuguesas devem, para lá do esforço orçamental, aproveitar todas as oportunidades, incluindo as que resultam de melhores condições económicas, para acelerar a redução do rácio da dívida pública bruta para níveis próximos do valor de referência.4) Para limitar os riscos para o ajustamento, Portugal deverá reforçar o carácter vinculativo do quadro orçamental de médio prazo, bem como continuar a melhorar o acompanhamento da execução orçamental durante o ano.5) O Conselho estabelece o prazo de 2 de Junho de 2010 para que as autoridades portuguesas tomem as medidas eficazes que se impõem para implementar a consolidação prevista na actualização do programa de estabilidade de Janeiro de 2009 e para definir com algum pormenor a estratégia de consolidação necessária para avançar na correcção do défice excessivo. A avaliação das medidas eficazes atenderá à evolução da situação económica em comparação com as previsões do Outono de 2009 dos serviços da Comissão.»
318 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010A4. Pedido de esclarecimentos e informação adicional de 30.01.2010Conjunto de esclarecimentos e informações técnicas adicionais necessárias para a elaboração do Parecer Técnico de Análise ao OE/2010Para a elaboração do Parecer Técnico de Análise ao OE/2010 torna-se necessário obter, em tempo útil, atendendo ao prazo de dez dias disponível para essa análise, a contar da data de entrega da Proposta de OE/2010, o seguinte conjunto de esclarecimentos e informações técnicas adicionais.1. Relativamente à contabilização das despesas com pessoal na óptica da contabilidade nacional: a. Informação quantitativa desagregada que permita tornar os valores das despesas com pessoal referentes a 2009 e 2010 directamente comparáveis com os valores para 2008 calculados pelo INE, o que implica identificar: i. O montante de contribuição para a CGA que foi registado em 2009 e 2010 enquanto contribuição social efectiva (que seria necessário abater à contribuição financeira do Estado para a CGA para tornar os valores comparáveis com a metodologia seguida pelo INE).ii. O montante de encargos com a prestação de cuidados de saúde por parte do SNS aos beneficiários dos subsistemas públicos de saúde (ADSE e subsistemas de saúde dos militares e das forças e serviços de segurança) reclassificados em 2010.b. Uma série temporal para o período 2003 a 2010 apresentando o impacte acumulado até ao ano de referência que a transformação de hospitais do SNS (e a criação de outras EPE) permitiram abater às despesas com pessoal (SEC/95), bem como o número de funcionários públicos envolvidos.2. Desagregação das prestações sociais evidenciando as prestações sociais em espécie, segundo a óptica da contabilidade nacional (2008 e 2010). 3. Desagregação da outra receita corrente nas suas componentes (a um nível detalhe superior à desagregação em vendas e outra receita corrente), segundo a óptica da contabilidade nacional (2008 a 2010).4. Desagregação da receita de capital nas suas componentes (óptica da contabilidade nacional) (2008 a 2010).5. Esclarecimento relativo à óptica da contabilidade nacional no sentido de saber em que rubrica (e por que montante) se encontra classificada, em 2010, a aquisição de equipamento submarino ao abrigo da Lei de Programação Militar, que na óptica da contabilidade pública se encontra prevista no Programa P-007 do Mapa XVI por 458,515  M€, dado que o seu registo em contas nacionais poder| eventualmente situar -se no bordeline entre consumo intermédio e FBCF.
319 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 20106. Relativamente às PPP, torna-se necessária a seguinte informação adicional: a. Estimativa do encargo líquido com PPP em 2009.b. Desagregação da informação constante do Quadro III.72 em encargos com concessões rodoviárias com portagem real, com portagem virtual e subconcessões.c. Identificação de quais as PPP cujos encargos líquidos se apresentam nos Quadros III.71 e III.72.d. Caso no Quadro III.71 não estejam incluídos os encargos com as PPP referidas nos Quadros III.67 e III.69, a apresentação dos respectivos encargos líquidos previsionais.e. A explicitação dos encargos líquidos anuais previstos com os lançamentos “nos próximos anos” dos eixos ferrovi|rios da Rede de Alta Velocidade Lisboa -Porto e Porto-Vigo, referidos na página 204 do Relatório.f. Explicação das substanciais diferenças verificadas entre o previsto no Relatório do OE/2009 e nas publicações da DGTF do 2.o semestre de 2009 (com particular destaque para o Relatório de 2009 relativo às PPP, de Julho de 2009) e o previsto no Relatório do OE/2010, designadamente uma explicação quantificada da revisão em alta dos encargos com as concessões ferroviárias e a substancial revisão em baixa dos encargos com concessões e subconcessões rodoviárias que são fortemente revistos em baixa em todo o período (-48% em 2010), passando mesmo a partir de 2030 essas concessões e subconcessões rodoviárias a proporcionar receitas e não os encargos anteriormente previstos.7. Identificação dos fluxos financeiros previstos entre o Estado e o Sector empresarial do Estado para o ano de 2010, incluindo o valor das indemnizações compensatórias, ou seja, pelo menos, a inclusão de valores referentes a 2010 na estrutura do Quadro III.62 da página 200 do Relatório.8. Desagregação da informação referente à passagem do saldo em contabilidade pública para contabilidade nacional apresentada na página 368.9. Esclarecimento relativamente à taxa de crescimento dos preços implícitos no PIB estimado para 2009 (1,7%) que é substancialmente mais elevado do que o previsto pela Comissão Europeia (0,5%) e superior ao valor da taxa de crescimento do deflator do PIB relativo ao ano terminado no 3.o trimestre de 2009 (1,3%). 10. Envio, em formato folha de cálculo, das versões corrigidas de todos os Quadros do Relatório que apresentem incongruências entre si, dando-se a título de exemplo: a incongruência entre o Quadro do Anexo A2, da página 363 e o Quadro III.1 da página 119; a existência de dois valores diferentes para os encargos com concessões ferroviárias em 2045 (Quadro III.71); a duplicação de linhas n.o 4 no anexo A2 para 2009 (página 363), parecendo a segunda linha n.o 4 intitulada outras receitas correntes incluir já o valor das vendas; diferentes valores para a despesa corrente do Estado, em contabilidade pública, entre o Quadro III.17 e demais Quadros relativo à despesa do Estado do corpo do Relatório e os quadros do Anexo A2 (páginas 365 a 367).
320 | II Série A - Número: 038 | 15 de Fevereiro de 2010A5. Ofício do Gabinete do Senhor Ministro dos Assuntos Parlamentares, de dia 08.02.2010, em resposta ao pedido de esclarecimentos e informação adicional elaborado pela COF Documento recebido via e-mail, às 11h do dia 8 de Fevereiro de 2010, dia de envio deste Parecer Técnico, em resposta ao pedido de informação da Comissão de Orçamento e Finanças de dia 1 de Fevereiro de 2010.** Nota: Os documentos encontram-se disponíveis, para consulta, nos respectivos serviços.