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No caso português a transposição da Directiva será alcançada pela aprovação da proposta de lei, objecto do presente relatório e parecer que, sem prejuízo de inovar nalguns aspectos, segue de perto as normas e princípios constantes da aludida Directiva, densificando e desenvolvendo o regime jurídico aplicável à realização dos ensaios clínicos, previsto no Decreto-Lei n.o 97/94, de 9 de Abril.
Assim, entre os aspectos mais relevantes que integram a transposição da Directiva 2001/20/CE, o relator permite-se sublinhar os seguintes:A proposta de lei vertente não se limita a acolher os conceitos inscritos na Directiva 2002/20/CE, bem pelo contrário, acrescenta-lhe novos conceitos como os de "Centro de ensaio" [alínea b) do artigo 2.o], "Boas práticas clínicas" [alínea f) do artigo 2.o], "Monitor" [alínea h) do artigo 2.o], "Comissões de Ética para a saúde" [alínea p) do artigo 2.o], substitui nalguns conceitos a expressão "efeito" por "reacção" [alíneas s) e t) do artigo 2.o] e substitui o conceito de "efeito adverso imprevisto" pelo de "reacção adversa inesperada" [vd alínea u) do artigo 2.o].
O relator chama de igual modo a atenção para o facto de no conceito de "Centro de Ensaios" adoptado pela proposta de lei se omitir a referência ao sector social previsto na CRP, situação que deverá ser objecto de adequada correcção.
No que concerne ao consentimento, cumpre referir que o mesmo deverá ser reduzido a escrito, datado e assinado, podendo, a título excepcional, se o declarante não estiver em condições de dar o seu consentimento por escrito, fazê-lo oralmente, na presença de duas testemunhas [alínea n) do artigo 2.o]. Ora, na opinião do relator, salvo melhor e mais qualificado entendimento, o legislador deve, tendo em conta os interesses em presença, estabelecer a obrigatoriedade do consentimento oral constar de documento escrito, datado e assinado pelas testemunhas, que mencione a razão justificativa, bem como a identificação das testemunhas.
De referir também o enfoque que é dado à protecção dos participantes em ensaios clínicos, através de uma densificação dos seus direitos e deveres. Assim, para além das normas atinentes à avaliação de riscos e benefícios associados à realização dos ensaios clínicos (artigo 5.o), destaca-se a previsão de um conjunto de condições mínimas de
2201   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 protecção dos participantes em geral (artigo 6.o), dos participantes menores (artigo 7.o) e dos participantes maiores incapazes de darem o seu consentimento livre e esclarecido (artigo 8.o) em especial.
Importa de igual modo fazer alusão, enquanto aspecto inovador face ao regime jurídico vigente, a inclusão de uma norma relativa ao contrato financeiro a celebrar entre o promotor e o centro ou os centros de ensaio envolvidos, do qual devem constar os termos da realização do ensaio e os aspectos económicos com ele relacionados, como sejam, os custos directos e indirectos do ensaio, os prazos de pagamento e demais condições acordadas entre as partes (artigo 12.o).
Salienta-se também a consagração da responsabilidade solidária do promotor e do investigador, independentemente da culpa, pelos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos pelos participantes nos ensaios, presumindo-se imputáveis ao ensaio os danos que afectem a saúde do participante durante a sua realização e nos três anos posteriores à sua conclusão (artigo 14.o).
No que respeita às condições de realização dos ensaios clínicos, importa ter presente a forte intervenção que a proposta de lei reserva ao INFARMED. Com efeito, o INFARMED e o seu conselho de administração surgem ao longo de todo o diploma como a entidade central de todo o processo relacionado com a realização dos ensaios clínicos. Assim, compete-lhe, nomeadamente, deliberar sobre os princípios das boas práticas clínicas e sobre as linhas directrizes pormenorizadas conformes esses princípios (n.o 2 do artigo 4.o), deliberar sobre a avaliação prévia e a conclusão relativa a potenciais benefícios individuais para os participantes dos ensaios (n.o 2 do artigo 5.o), conceder a autorização prévia para a realização dos ensaios (artigo 15.o), intervir ao nível das alterações ao protocolo (artigo 23.o), da suspensão ou da revogação da autorização do ensaio (artigo 25.o), da fiscalização e controlo das boas práticas dos ensaios clínicos (artigo 33.o), sendo-lhe, ainda, conferidas competências para a criação de uma base de dados sobre ensaios clínicos realizados nos centros situados no território nacional (artigo 37.o), bem como para a aprovação de normas orientadoras, tendo em conta as directrizes aprovadas ao nível comunitário (artigo 38.o).
Neste contexto, o "excessivo" alargamento de competências do INFARMED que resulta da proposta de lei em análise, sem que o reforço da sua estrutura de apoio se encontre previsto, aliado ao facto daquela entidade não ter tido na sua génese de criação objectivos relacionados com a avaliação dos riscos e benefícios associados aos ensaios clínicos, pode, na opinião do relator, vir a revelar-se desajustado pondo em crise a aplicação efectiva das normas e procedimentos que se pretendem adoptar.
Acresce, por outro lado que, entre nós, a competência para aprovação dos princípios de boas práticas está entregue à Ordem dos Médicos, sendo normalmente construídos no âmbito de cada colégio de especialidade, pelo que a previsão contida na proposta de lei quanto a esta matéria poderá ser susceptível de controvérsia.
Outro dos aspectos que, na opinião do relator, se justifica fazer menção, é a inclusão na proposta de lei dos prazos no procedimento de autorização para a realização dos ensaios clínicos, quer do INFARMED quanto à deliberação (n.o 2 do artigo 16.o), quer da comissão de ética para a saúde competente quanto ao respectivo parecer fundamentado (n.o 4 do artigo 20.o).
Mantendo a obrigatoriedade de parecer favorável das comissões de ética para a saúde, expressamente reportadas às comissões criadas por força do Decreto-Lei n.o 95/97, de 10 de Maio (artigos 19.o e 20.o) a proposta de lei em apreço, vem introduzir no ordenamento jurídico uma nova entidade, a denominada Comissão de Ética para a Investigação Clínica. Esta nova entidade, cuja composição e regras de funcionamento são objecto de portaria do Ministro da Saúde, tem como competências: (i) a definição dos requisitos materiais e humanos das comissões de ética para a saúde; (ii) receber o pedido de parecer do promotor e remetê-lo de imediato à comissão de ética para a saúde competente ou à comissão de ética indicada pelo promotor, se existir mais de uma; (iii) emitir parecer nos casos em que o centro de ensaio não esteja dotado de comissão de ética para a saúde que reúna as condições gerais ou quando ocorra outro motivo justificado; (iv) elaborar o relatório anual de actividade e submetê-lo à apreciação do Ministro da Saúde.
Importa, ainda, fazer alusão ao Capítulo V da proposta de lei n.o 116/IX, relativo aos medicamentos experimentais, que estabelece regras atinentes ao seu fabrico e importação, às obrigações do titular da autorização e do técnico qualificado e à rotulagem daqueles medicamentos.
Finalmente, o relator assinala, ainda, que entre a proposta de lei, objecto do presente relatório e parecer, e a Directiva que a mesma visa transpor para a ordem jurídica interna existem divergência, nomeadamente no plano conceptual, que importa resolver. Assim, na proposta de lei faz-se referência à integridade moral do sujeito do ensaio [alínea c) do n.o 1e n.o 2 do artigo 6.o], quando na Directiva a referência é feita à integridade mental [alínea c) do n.o 2 do artigo 3.o] e no Decreto-Lei 97/94, de 9 de Abril, se faz referência a integridade psíquica (n.o 1 do artigo 1.o). Ora, na opinião do relator, salvo melhor e mais qualificado entendimento, na Directiva em apreço o que parece estar em causa é a garantia da integridade psíquica ou mental do participante no ensaio, devendo nessa conformidade seguir-se a mesma terminologia.
Do mesmo modo, na proposta de lei consta a expressão "outro previsível risco relacionado com a doença e com o grau de sofrimento desta" [alínea g) do artigo 7.o] enquanto que a Directiva refere "outro previsível risco relacionado com a doença e com o grau de desenvolvimento desta" [alínea g) do artigo 4.o]. O mesmo se diga relativamente à expressão incluída na proposta de lei "devendo limitar o risco e o grau de sofrimento ser especificamente fixado e objecto de permanente verificação" [alínea g) do artigo 7.o], que não tem correspondência com a expressão incluída na Directiva "devendo limitar o risco e o grau de perturbação ser especificamente fixado e objecto de permanente verificação" [alínea g) do artigo 4.o].
Face aos considerandos que antecedem e atentas as profundas alterações que a proposta de lei n.o 116/IX encerra, face ao regime jurídico em vigor aplicável à realização dos ensaios clínicos, entende o relator, que a mesma deveria consagrar um período de vacatio legis adequado à mesma, para além de se afigurar necessário e imperioso o estabelecimento de um regime transitório que salvaguarde a situação dos ensaios clínicos em curso.
2202   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 Por último, tendo em conta a importância e o cuidado que devem rodear a matéria objecto da proposta de lei n.o 116/IX, entende o relator que a mesma deverá ser objecto, no decurso da discussão em sede de especialidade, de um amplo debate e beneficiar de audições públicas a realizar com as partes interessadas, de modo a que o regime jurídico relativo à realização de ensaios clínicos com medicamentos de uso humano a adoptar pela Assembleia da República seja equilibrado e adequado aos interesses em presença.II - Das ConclusõesAtentos os considerandos que antecedem, conclui-se no seguinte sentido:
1. O Governo tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República a proposta de lei n.o 116/IX, que "Aprova o regime jurídico aplicável à realização de ensaios clínicos com medicamentos de uso humano".
2. A proposta de lei vertente foi apresentada ao abrigo do disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.o e 138.o do Regimento da Assembleia da República.
3. Através da proposta de lei n.o 116/IX, visa o Governo proceder à transposição para a ordem jurídica interna a Directiva 2001/20/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 4 de Abril de 2001, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros, respeitantes à aplicação de boas práticas clínicas na condução dos ensaios clínicos de medicamentos de uso humano.
4. No que concerne especificamente à realização de ensaios clínicos com medicamentos de uso humano, cumpre salientar que a proposta de lei n.o 116/IX não constitui uma iniciativa legislativa inovadora, porquanto esta matéria já goza, entre nós, de uma disciplina jurídica própria que consta do Decreto-Lei n.o 97/94, de 9 de Abril.
5. A importância, o cuidado e a delicadeza que encerra a matéria versada pela proposta de lei n.o 116/IX aconselham a que a mesma venha a ser objecto de um amplo debate e a beneficiar de audições com as partes interessadas, a realizar no decurso da discussão em sede de especialidade.
6. A discussão da proposta de lei n.o 116/IX encontra-se agendada para o Plenário da Assembleia da República do dia 30 de Março de 2004.III - Do parecer da comissão de trabalho e dos assuntos sociaisa) A proposta de lei n.o 116/IX, da iniciativa do Governo, que "Aprova o regime jurídico aplicável à realização de ensaios clínicos com medicamentos de uso humano", preenche, salvo melhor e mais qualificado entendimento, os requisitos constitucionais, legais e regimentais aplicáveis para poder ser discutida e votada pelo Plenário da Assembleia da República.
c) Nos termos regimentais aplicáveis, o presente relatório e parecer é remetido ao Sr. Presidente da Assembleia da República.Assembleia da República, 29 de Março de 2004. - O Deputado Relator, Luís Carito - O Presidente da Comissão, Joaquim Pina Moura.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, registando-se a ausência do BE e de Os Verdes.
(APROVA MEDIDAS PREVENTIVAS E PUNITIVAS A ADOPTAR EM CASO DE MANIFESTAÇÕES DE VIOLÊNCIA ASSOCIADAS AO DESPORTO)Parecer da Comissão Permanente de Assuntos Sociais da Assembleia Legislativa Regional dos AçoresA Comissão Permanente de Assuntos Sociais reuniu na delegação da Assembleia Legislativa Regional dos Açores, em Ponta Delgada, no dia 25 de Março de 2004, a fim de apreciar e dar parecer à proposta de lei n.o 117/IX (Gov) que "Aprova medidas preventivas e punitivas a adoptar em caso de manifestações de violência associadas ao desporto".Capítulo I
Apreciação na generalidade e na especialidadeA presente proposta de lei visa aprovar medidas preventivas e punitivas a adoptar em caso de manifestações de violência associadas ao desporto, com vista a garantir a existência de condições de segurança nos complexos desportivos, recintos desportivos e áreas do espectáculo desportivo, bem como possibilitar o decurso dos espectáculos desportivos de acordo com os princípios éticos inerentes à prática do desporto.O âmbito desta proposta aplica-se a todos os espectáculos desportivos que se realizem em recintos desportivos.
O artigo 227.o, n.o 1, alínea d), da Constituição prevê ser competência das regiões autónomas regulamentar as leis gerais emanadas dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar.
Por outro lado, o artigo 227.o, n.o 1, alínea q), consagra ser competência das regiões autónomas a definição de ilícitos de mera ordenação social e respectivas sanções.
O artigo 232.o, n.o 1, da Constituição consagra ser competência exclusiva das assembleias legislativas regionais o exercício das atribuições previstas na segunda parte da alínea d) e na alínea q) do n.o 1 do artigo 227.o.
O artigo 228.o, alínea m), da Constituição e o artigo 8.o, alínea m), do Estatuto Político-Administrativo da Região determinam que para efeitos da definição dos poderes legislativos da região constitui o desporto matéria de interesse específico.
O artigo 60.o, alínea o), do Estatuto Político consagra ser competência do governo regional regulamentar a legislação regional.
O artigo 102.o, alínea b), consagra serem receitas da região o produto das coimas cobradas no respectivo território.
Nestes termos, os artigos 34.o e 35.o do presente projecto enfermam de inconstitucionalidade e de ilegalidades por
2203   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 violação de uma lei reforçada, pelo que se propõe as seguintes alterações:Artigo 34.o
2 - A aplicação das coimas é da competência dos governos civis do distrito, no território do continente.
3 - A aplicação das coimas, no âmbito das competências profissionais, é da competência do IDP, com faculdade de delegação nos delegados distritais do IDP.
Regiões autónomas1 - A aplicação do presente diploma às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira faz-se sem prejuízo das competências cometidas aos respectivos órgãos de governo próprio para a sua execução administrativa através dos respectivos serviços das administrações regionais autónomas e das adaptações que lhe venham a ser introduzidas por diploma próprio das respectivas assembleias legislativas regionais.
2 - O produto das coimas resultantes das contra-ordenações previstas no presente diploma constitui receita própria das regiões autónomas quando aplicadas no seu território".O presente relatório foi aprovado por unanimidade.Ponta Delgada, 25 de Março de 2004. - O Deputado Relator, José de Sousa Rego - O Presidente da Comissão, Francisco Barros.Parecer da Comissão de Educação, Juventude, Cultura e Desporto da Assembleia Legislativa Regional da MadeiraA 7.a Comissão Especializada Permanente, Educação, Juventude, Cultura e Desporto, reuniu no dia 26 de Março de 2004, pelas 11 horas, a fim de emitir parecer relativo à proposta de lei n.o 17/1X (Gov), que "Aprova medidas preventivas e punitivas a adoptar em caso de manifestações de violência associadas ao desporto".
Após análise e discussão da proposta, a Comissão deliberou por unanimidade emitir parecer favorável na generalidade à proposta de lei em epígrafe.
No entanto, na especialidade, a Comissão achou por bem propor a criação de um novo artigo, em que conste que o disposto na proposta de lei n.o 117/1X, seja aplicável à Região Autónoma da Madeira, sem prejuízo das adaptações decorrentes da estrutura própria da administração regional autónoma, a introduzir em diploma regional adequado.
A comissão sugere ainda urna nova redacção ao n.o 2 do artigo 35.o da proposta de lei em análise, visto que este refere que "Nas regiões autónomas, o produto das coimas previstas no artigo anterior constitui receita própria, afecta às finalidades referidas no número anterior, contudo o n.o 1 do referido artigo não faz qualquer menção às finalidades, pelo que deverá ter a seguinte redacção:"Nas regiões autónomas, o produto das coimas previstas no artigo anterior constitui receita própria e será objecto de regulamentação em diploma regional adequado."Ainda no n.o 1 do artigo 41.o da proposta de lei apresentada, onde se lê "(...) dos artigos 4.o a 6.o (...)", deverá ler-se "(...) dos artigos 5.o e 6.o", uma vez que se supõe ter havido lapso de escrita.
CESSAÇÃO DA VIGÊNCIA DO DECRETO-LEI N.o 28/2004, DE 4 DE FEVEREIRO, QUE "ESTABELECE O NOVO REGIME JURÍDICO DE PROTECÇÃO SOCIAL NA EVENTUALIDADE DOENÇA, NO ÂMBITO DO SUBSISTEMA PREVIDENCIAL DE SEGURANÇA SOCIAL"Com os fundamentos expressos no requerimento da apreciação parlamentar n.o 73/IX, os Deputados abaixo-assinados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português apresentam o seguinte projecto de resolução:A Assembleia da República, nos termos e para os efeitos do artigo 169.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 199.o e 203.o do Regimento da Assembleia da República, determina a cessação de vigência do Decreto-Lei n.o 28/2004, de 4 de Fevereiro, que "Estabelece o novo regime jurídico de protecção social na eventualidade doença, no âmbito do subsistema previdencial de Segurança Social".Assembleia da República, 26 de Março de 2004. - Os Deputados do PCP: Jerónimo de Sousa - Bernardino Soares.
2204   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 PROPOSTA DE RESOLUÇÃO N.o 44/IX
(APROVA, PARA RATIFICAÇÃO, A DECISÃO DO CONSELHO, REUNIDO AO NÍVEL DOS CHEFES DE ESTADO OU DE GOVERNO, DE 21 DE MARÇO DE 2003, RELATIVA A UMA ALTERAÇÃO DO N.o 2 DO ARTIGO 10.o DOS ESTATUTOS DO SISTEMA EUROPEU DE BANCOS CENTRAIS E DO BANCO CENTRAL EUROPEU)Relatório, conclusão e parecer da Comissão de Assuntos Europeus e Política ExternaA. Relatório1. Nota prévia
Por determinação do Sr. Presidente da Assembleia da República, baixou à Comissão Parlamentar de Assuntos Europeus e Política Externa, a 12 de Setembro de 2003, a proposta de resolução n.o 44/IX do Governo que aprova, para ratificação, a Decisão do Conselho, reunido ao nível dos Chefes de Estado ou de Governo de 21 de Março de 2003, relativa a uma alteração do n.o 2 do artigo 10.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, que deu entrada na Assembleia da República em 7 de Agosto de 2003.
A Comissão de Assuntos Europeus e Política Externa (CAEPE), na reunião de 23 de Setembro de 2003, deliberou designar como relatora a Deputada do PS, Elisa Ferreira, que apresentou um relatório preliminar a 2 de Dezembro de 2003.
No contexto da apresentação dessa versão preliminar do relatório, a CAEPE considerou necessário solicitar esclarecimentos adicionais ao Governo e, em particular, à Sr.a Ministra de Estado e das Finanças; nomeadamente procurou-se ver esclarecidas algumas das dúvidas relacionadas com a posição assumida por Portugal, uma vez que a Decisão, nesta matéria, requeria a unanimidade dos países envolvidos. No decurso desta iniciativa, foi proposto pelo Governo e aceite pela CAEPE que se realizassem duas audições, uma com o Governador do Banco de Portugal e outra com a Ministra de Estado e das Finanças, as quais tiveram lugar, respectivamente, nos dias 20 e 21 de Janeiro. As questões então colocadas e as informações disponibilizadas foram tidas em conta na elaboração do presente relatório final.
No decurso deste processo foi apresentado, sobre esta mesma matéria, o projecto de resolução n.o 147/IX, de 9 de Abril de 2003, do Partido Comunista Português, o qual foi tomado em consideração na elaboração do presente relatório.2. Enquadramento
O Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), constituído pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelos Bancos Centrais Nacionais (BCN), define e executa a política monetária da União, garante a manutenção de estabilidade dos preços e apoia as políticas económicas gerais da União, contribuindo, deste modo, para a realização dos objectivos gerais da União.
O artigo 5.o do Tratado de Nice, em vigor desde 1 de Fevereiro de 2003, aditou um n.o 6 ao artigo 10.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu introduzindo uma "cláusula de habilitação" que prevê a possibilidade de os Chefes de Estado ou de Governo introduzirem alterações ao n.o 2 desse mesmo artigo (onde se define o sistema de votação no Conselho do BCE).
Prevê-se ainda que a iniciativa de alteração possa partir de uma recomendação do próprio BCE, após consulta ao Parlamento Europeu e à Comissão, ou de uma recomendação da Comissão após consulta ao Parlamento Europeu e ao BCE. Em ambas as situações a deliberação final é tomada por unanimidade no Conselho reunindo a nível de Chefes de Estado ou de Governo, entrando as alterações em vigor após ratificação por todos os Estados-membros, de acordo com as respectivas normas constitucionais, o que justifica a presente apreciação parlamentar.
Utilizando aquela prerrogativa, o Conselho, reunido ao nível dos Chefes de Estado ou de Governo decidiu, em 21 de Março de 2003, alterar, de facto, o n.o 2 do artigo 10.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (Decisão 2003/223/CE do Conselho, JO L 83/66, de 1 de Abril de 2003). Esta alteração decorreu da Recomendação apresentada pelo Banco Central Europeu em 3 de Fevereiro de 2003 (BCE/2003/1, JO C 29/6, de 7 de Fevereiro de 2003), tendo sido objecto da apreciação por parte do Parlamento Europeu (Relatório de Ingo Friedrich A5 - 0063/2003, de 10 de Março) e da Comissão (COM (2003) 81 final).
A Decisão do Conselho tem como justificação o alargamento da União Europeia (UE), agendado para Maio de 2004, o previsto alargamento da área do Euro, o correspondente aumento dos membros do Conselho do Banco Central Europeu e a importância de, neste contexto, continuar a assegurar a eficácia dos processos de tomada de decisão das instituições financeiras da União Europeia.3. Conteúdo da Decisão
Nos termos deste novo n.o 2 do artigo 10.o é profundamente alterado o sistema de votação no BCE.
Na actualidade, o Conselho é composto por seis membros da Comissão Executiva e pelos governadores dos bancos centrais nacionais; à excepção de um conjunto bem delimitado de decisões (artigos 28.o, 29.o, 30.o, 32.o, 33.o e 51.o dos Estatutos do SEBC e do BCE), o processo decisório normal confere direito a um voto a cada governador e o Conselho delibera por maioria simples. Assim, na actualidade, o Conselho do BCE é composto por 18 membros, sendo 6 membros da Comissão Executiva e 12 governadores dos bancos centrais nacionais dos Estados da zona EURO.
O novo artigo 2.o, com o objectivo de limitar o número de participantes no processo de votação a uma dimensão operacional, prevê que o número de governadores com direito a voto fique limitado a um máximo de 15 (o número dos actuais membros da União, participando ou não na zona euro), independentemente de, devido ao processo de alargamento, vir a ser substancialmente maior o número total de governadores com assento no Conselho do BCE e de a respectiva participação nas sessões do Conselho não estar posta em causa; a Comissão Executiva do BCE mantém os seus actuais seis votos no Conselho do BCE.
Para que tal limite máximo de governadores seja compatível com o processo de alargamento, estabelece-se uma classificação hierárquica dos países participantes na zona EURO, segundo um indicador composto por dois elementos: o PIB p.m. (Produto Interno Bruto a preços de mercado), com o peso de 5/6, e o BAT-IFM (balanço agregado total das instituições financeiras monetárias), com o peso de 1/6. Tais ponderações serão sujeitas a ajustamentos periódicos.
2205   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 A partir do momento em que o número de governadores dos bancos centrais se torne superior a 15, esta hierarquização segundo o peso económico do respectivo país dará lugar à constituição de grupos, na base dos quais assentará o processo de tomada de decisão (ver em anexo a nova formulação do n.o 2 do artigo 10.o). Note-se que o adiamento do início da aplicação do sistema rotativo, até que o número de governadores se torne superior a 18, pode ser decidido por deliberação de 2/3 dos membros do Conselho (com e sem direito a voto).
Segundo a nova Decisão, enquanto o número total de governadores não exceder 21, existirão dois grupos; passarão a existir três grupos quando o número destes governadores exceder os 21 (até ao número expectável de 27 países).
Como se disse, a integração nos diferentes grupos é feita segundo a ordem de classificação dos Estados-membros (de acordo com os critérios acima referidos) a que pertençam os respectivos bancos centrais nacionais. Assim, na primeira fase (funcionamento com apenas dois grupos, ou número de governadores superior a 15 e inferior a 22), o primeiro grupo será composto pelos cinco governadores dos bancos centrais dos cinco primeiros países da lista e ser-lhe-ão atribuídos quatro direitos de voto; o segundo grupo integrará os restantes governadores, sendo-lhe atribuídos 11 votos.
Dentro de cada grupo funcionará um sistema de rotação de governadores garantindo-se igual frequência de direito de voto. Não pode um governador do segundo grupo ter uma frequência de voto superior a um governador do primeiro grupo.
Na segunda fase (isto é, quando o número de governadores for superior a 21 e se formarem três grupos), no primeiro grupo continuarão a ter assento os governadores dos bancos centrais dos cinco primeiros países da lista, com direito a quatro votos; o segundo grupo será integrado pelos governadores dos bancos centrais de metade dos países restantes (e terá direito a oito votos), cabendo os restantes três votos aos governadores da outra metade. Os princípios gerais quanto à igualdade de frequência de voto dentro de cada grupo e hierarquia de frequência entre os diversos grupos mantêm-se.
Portugal fará parte do segundo grupo em ambos os casos.4. Dúvidas e esclarecimentos prestados no processo de audição
A passagem do sistema de "um governador, um voto" (assente na igualdade entre os governadores de todos os Estados-membros), para um sistema de rotação em que a frequência de direito de voto de cada governador passa a ser proporcional ao peso económico e financeiro do respectivo Estado-membro, é uma alteração radical no processo de Decisão no Conselho do Banco Central Europeu o que, naturalmente, justifica o pedido de esclarecimento ao Governo, enquanto responsável político pela Decisão.
Um conjunto de questões concretas foi, pois, colocada pelos membros das Comissões Parlamentares de Assuntos Europeus e Política Externa e de Economia e Finanças, quer ao Sr. Governador do Banco de Portugal, Dr. Victor Constâncio, quer à Sr.a Ministra de Estado e das Finanças, Dr.a Manuela Ferreira Leite. Segue-se uma síntese das principais questões colocadas bem como dos esclarecimentos obtidos.
Da diversidade de questões colocadas, relevam, entre outras, as seguintes:4.1. - Questões relativas à necessidade de uma nova solução e à existência ou não de solução alternativas:- A redução do número de governadores com direito a voto é justificada na base da necessidade de garantir eficácia e rapidez no processo decisório. No entanto, se todos os governadores participam nas discussões e só alguns votam, colocam-se duas alternativas: ou a eficácia continua comprometida (visto que o tempo não é consumido na votação em si mas antes na discussão que a precede), ou a discussão se faz apenas entre os que votam, limitando a credibilidade da Decisão. Será mesmo verdade que um Conselho com 23 membros funciona e com 33 deixa de ser operacional?
- Esta solução era a única possível? Admitindo que a redução do número de elementos do Conselho fosse considerada essencial, porque não adoptar um sistema de rotação simples (mesmo que a ordem da rotação fosse negociada) mantendo o princípio da igualdade entre Estados? Foram, de facto, equacionadas e avaliadas soluções alternativas, como, por exemplo os sistemas de dupla maioria?4.2 - Questões de oportunidade e de natureza política:- Embora o processo tenha sido inicialmente conduzido no âmbito do BCE, a decisão final é de cariz político, tendo sido tomada pelo Conselho Europeu e não podendo, consequentemente, ser imputada aos governadores dos bancos centrais. Na base da tradição portuguesa de busca de algum consenso inter partidário em matéria europeia, um tema desta relevância não teria justificado que a Assembleia da República fosse informada, em tempo útil, sobre esta proposta de decisão? Sendo uma matéria onde o Parlamento tem competências específicas, não teria feito sentido uma consulta formal antes da Decisão no Conselho?
- Estando em curso o processo de reforma institucional da União Europeia, no âmbito da Convenção e depois da CIG, porque motivo se avançou, no caso do BCE, para uma reforma desenquadrada de todo este processo?
- A Declaração de 7 de Março do ECOFIN (tomada com base na proposta de 5 de Março do COREPER) determina que "a Decisão sobre as modalidades de voto no Conselho de Governadores do Banco Central Europeu não deve ser considerada como abrindo um precedente em relação à futura composição e processos de tomada de decisão de outras Instituições Comunitárias". No entanto, a questão da abertura de um precedente, se de todo se não colocasse, tornaria esta Decisão redundante. Por outro lado, não será verdade que esta opção política retira coerência às posições que Portugal tem vindo a assumir em relação a questões idênticas a propósito de outras instituições da União? Tratando-se de uma matéria "paraconstitucional" sobre método de decisão, como justificar que os mesmos argumentos não valham em relação à reforma institucional de outros órgãos e instituições, nomeadamente em relação à Comissão? Não será difícil defender uma posição para a
2206   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 reforma da Comissão e outra, diversa, para a reforma do BCE?
- Por todos estes motivos, não seria de esperar um voto "contra" por parte de Portugal já que se trata de matéria sujeita a unanimidade? A relutância em usar, na prática, o poder conferido pelo requisito da unanimidade não descredibiliza a defesa, para determinadas matérias, da própria unanimidade?
- Que reais implicações se devem retirar desta Decisão para a participação de Portugal na formulação da política monetária da União Europeia (nomeadamente, quais as implicações em termos das relações privilegiadas com os PALOP)?De entre as informações prestadas (que, no caso do Sr. Governador do Banco de Portugal, foram acrescidas de documentação vária que se anexa), sublinham-se as seguintes:O Sr. Governador do Banco de Portugal aclarou que a cláusula de habilitação (n.o 6 do artigo 10.o) introduzida pelo Tratado de Nice, possibilitando a alteração do n.o 2 do artigo 10.o dos Estatutos do SEBC e do BCE por iniciativa do próprio Conselho do BCE, assim como a Declaração final anexa ao Projecto de Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa, vão no sentido de que tal alteração devesse ocorrer a breve trecho, constituindo como que um mandato para que o colégio de governadores do BCE simplificasse o seu processo de decisão, reduzindo o número de votos de modo a garantir a credibilidade das suas decisões no contexto de uma União Europeia alargada.
Prosseguiu, afirmando que o argumento que presidiu à tomada da Decisão em apreciação se baseava na convicção de que o BCE com 33 membros (27 governadores dos BCN e 6 membros da Comissão Executiva) colocaria em causa a eficaz gestão do euro, assim como a credibilidade do processo de decisão relativamente à política monetária da União Europeia. Acrescentou ainda que o aumento do número de governadores, em consequência directa do alargamento da União, poderia permitir a formação de maiorias de países pequenos, com pouco peso na economia da zona EURO, afectando o interesse europeu. Por outro lado, o peso relativo da Comissão Executiva seria alterado face ao dos governadores (passaria de 6/12, actualmente, a 6/27), com riscos para a qualidade do funcionamento do SEBC.
Apesar disso, confirmou a existência de várias propostas alternativas (à adoptada) de alteração do n.o 2 do artigo 10.o. Entre outras:- A criação de uma comissão de peritos que incluísse técnicos, membros do Parlamento Europeu, da Comissão Europeia, etc.;
- A constituição de um sistema de votação assente no princípio da dupla maioria (com base no valor do PIB e da população);
- A organização de um sistema de decisão com base na constituição de grupos de países segundo critérios regionais (ou outros);
- A adopção de um sistema de rotação total (e em pé de igualdade dos diferentes países), aliada à redução do número de votantes.O Sr. Governador do Banco de Portugal informou ter sido esta última (rotação em pé de igualdade) a solução que inicialmente advogara; constatando, porém, que esta solução não reuniria um acolhimento maioritário e que este sistema não garantia, nomeadamente, que, num dado momento, os membros votantes não pertencessem dominantemente a países sem peso significativo na união monetária europeia, acabando por a abandonar. Precisou ainda que, normalmente, as decisões no Conselho são consensuais; assim, o referido problema reportava mais à representatividade credibilidade das decisões do que ao receio de um eventual bloqueio das decisões num colégio alargado.
A solução adoptada acabou por resultar não de uma avaliação negativa do actual funcionamento mas antes da preocupação de garantir que as maiorias formadas fossem sempre representativas do respectivo peso económico na zona EURO.
Informou ainda que o debate em torno destas opções no BCE foi longo e complexo, dada a dificuldade em conseguir a unanimidade. Chamou a atenção para o facto de a solução acordada apenas pôr em causa o número de votos, mas não o número de presenças, estando os governadores dos bancos centrais de todos os países sempre presentes na tomada de decisão, mesmo que, num dado momento, não possam votar. Acrescentou que, na maioria das vezes, não se chega a proceder a uma votação formal, sendo as decisões tomadas por consenso, pelo que o importante, sublinhou, é garantir o direito de expressão nas reuniões.
Recordou ainda que as propostas, quer da Comissão Europeia quer do Parlamento Europeu, não foram acolhidas, nem pelos governadores do BCE nem pelos membros da Convenção que não introduziram nenhuma dessas propostas no projecto de Tratado, transcrevendo antes "a solução do BCE no seu Protocolo anexo sobre esta matéria"; no entanto, como a CIG ainda se encontra convocada, tudo continua em aberto.
Concluiu que o princípio da igualdade na rotação de votos cedeu perante o objectivo de garantir credibilidade e eficácia às decisões do BCE.
Entre outros detalhes, confirmou ainda as diferenças existentes, na actual Decisão, nos índices de frequência no acesso ao voto dos países que integram diferentes grupos; considerou que seriam de: 80% de frequência de votação para os países do primeiro grupo, entre 73% e 62% para os do segundo grupo; e entre 50% e 43% para o terceiro; constatando a desigualdade, recordou que Portugal pertencerá sempre ao segundo grupo.
Concluiu, afirmando ter sido esta a solução possível.
A Sr.a Ministra de Estado e das Finanças explicou que a proposta foi sendo formulada em sucessivas reuniões do BCE. Afirmou que o Governador do Banco de Portugal, no decurso das negociações, dada a natureza da decisão e sem pôr em causa a natural independência do Banco de Portugal, esteve sempre em contacto com o Ministério das Finanças dando conta do seu progresso e que, na parte final das negociações, teve uma reunião com o Primeiro-Ministro antes da proposta ir ao Conselho.
Referiu ainda que Portugal foi o último Estado a dar o seu acordo à proposta e só o fez quando constatou que a persistência de uma posição contrária seria insustentável; considerou que a rejeição desta proposta poderia abrir caminho a uma solução pior e que o posicionamento português no segundo grupo, ao lado de países com forte tradição em matéria financeira como o Luxemburgo, era interessante. Considerou ainda inexplicável o acordo de alguns outros Estados que, sem qualquer contrapartida, na
2207   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 sua opinião, ficam mais prejudicados do que Portugal com esta solução.
Finalmente, confirmou que existe a garantia de que esta decisão não constituirá um precedente para nenhuma instituição comunitária, maxime a Comissão Europeia.
Sobre a falta de discussão prévia na AR condescendeu que teria sido "simpático" ter vindo à Comissão informá-la sobre o estado das negociações mas que essa atitude não passaria de uma operação de "charme" que não alteraria em nada a posição negocial portuguesa, cabendo agora ao Parlamento a ratificação ou não desta decisão.5. Pareceres do Parlamento Europeu e da Comissão Europeia
Sobre a matéria em causa, interessa referir ainda os pareceres emitidos a tal respeito pelo Parlamento Europeu e pela Comissão:1. O Parlamento Europeu (Relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários A5-0063/2003, de Ingo Friedrich), "rejeita a Recomendação do BCE" (ponto 1) e reafirma o interesse em manter "a regra actual segundo a qual todos os governadores dos Bancos Centrais dos Estados-membros da zona EURO possuem direitos de voto plenos e ilimitados", deliberando o Conselho do BCE por maioria simples.
2. No seu parecer, a Comissão Europeia (COM (2003) 81 final), entre outros aspectos, sugere aperfeiçoamentos e clarificações e discute mesmo a viabilidade de solução alternativas, nomeadamente a da utilização do peso populacional na construção dos critérios de hierarquização dos países. A Comissão alerta ainda para a necessidade de "uma maior clarificação e especificação do novo n.o 2 do artigo 10.o relativamente a um conjunto de questões":"A frequência da rotação - apesar de a recomendação indicar que, no quadro de cada grupo, os governadores terão o direito de voto por iguais períodos de tempo, a duração desses períodos não se encontra expressamente especificada. Além disso, não está assegurado que a frequência da rotação seja idêntica para cada um dos três grupos.
Atribuição do direito de voto aos governadores no quadro de cada grupo - dado que, em cada um dos grupos, o número de votos será inferior ao de governadores, a sequência da votação no quadro de cada grupo terá de ser decidida.
Clareza e transparência relativamente aos mercados e ao público em geral - será relevante a disponibilização completa e atempada de informações sobre a identidade dos membros dos órgãos de decisão em diferentes momentos para muitos terceiros interessados, designadamente operadores nos mercados financeiros e meios de comunicação social. Tendo em conta a complexidade relativa do modelo baseado em três grupos, será relevante que as decisões relativas à rotação sejam tomadas e anunciadas com razoável antecedência e de modo transparente.
Início efectivo do sistema de rotação - ainda não é totalmente evidente a altura em que o sistema de rotação terá efectivamente início. Embora o número de governadores com direito de voto esteja, em princípio, limitado a 15, afigura-se que este limite não se aplicará necessariamente a partir do momento em que o número de governadores for superior a 15, dado o início do sistema de rotação poder vir a ser atrasado até ao momento em que houver mais de 18 governadores.3. No que diz respeito à viabilidade de adoptar modelos alternativos, tanto o Parlamento Europeu, como a Comissão Europeia advogam a abordagem desta questão em sede de Conferência Intergovernamental, nomeadamente no que respeita à eventual criação de um "Conselho de Política Monetária", que garantisse a rapidez e eficácia no tratamento dos assuntos correntes em matéria financeira, ficando reservado o plenário do Conselho do BCE para as decisões de carácter estratégico.6. Comentários finais
- Embora a presente Decisão tenha sido tomada com base numa possibilidade aberta pelo Tratado de Nice e tenha sido justificada pela necessidade de o BCE se adaptar às novas exigências impostas pelo alargamento da União Europeia, sem com isso comprometer a sua credibilidade e eficácia decisória, não parecem restar dúvidas de que o tipo de solução adoptado configura uma inversão total dos princípios essenciais que, até hoje, presidiram ao funcionamento e processo decisório da União Europeia.
- No que respeita à posição portuguesa, a aceitação de uma diferenciação do peso relativo dos distintos países membros no processo de tomada de decisão, em função da respectiva riqueza contraria frontalmente o princípio essencial pelo qual Portugal, juntamente com outros Estados-membros, tem vindo a pugnar - o da igualdade entre os Estados-membros, independentemente do respectivo poder económico.
- De facto, e entre outras consequências directamente decorrentes da perda de influência relativa do país num órgão tão relevante como é o BCE, a partir da aprovação deste novo processo decisório, abre-se também um problema de coerência no posicionamento político de Portugal em relação à reforma das instituições comunitárias, visto que não é claro o motivo pelo qual os argumentos de eficácia e rapidez de decisão ora evocados não poderão ser utilizados em relação a outras instituições da União cujo processo de revisão institucional está ainda em curso.B. Conclusão1. A presente Decisão foi tomada no quadro histórico e legal, definido pelo futuro alargamento da União Europeia e nos termos do artigo 5.o do Tratado de Nice ao aditar um n.o 6 ao artigo 10.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu, prevendo a possibilidade de os Chefes de Estado ou de Governo introduzirem, por unanimidade, alterações ao n.o 2 desse mesmo artigo;
2. A alteração pretende adaptar o BCE às exigências decorrentes do alargamento da União, em geral, e da área EURO, em particular, e garantir a celeridade e eficácia ao processo de tomada de decisão no seio do próprio BCE. A forma de o conseguir traduz-se, concretamente, na criação de um sistema de grupos de governadores formados com base em indicadores de riqueza nacional e na aplicação de um sistema de rotação ao mecanismo de votação no Conselho de governadores;
3. Segundo os termos da Decisão agora apresentada ao Parlamento, o sistema rotativo proposto pela alteração ao n.o 2 do artigo 10.o dos Estatutos do SEBC e do BCE
2208   |   II Série A - Número 049   |   01 de Abril de 2004 procura o equilíbrio possível entre o princípio da igualdade entre os Estados-membros e a garantia da eficácia das decisões do Conselho do BCE, no contexto de um substancial alargamento dos seus membros;
4. A Decisão procura garantir a adaptabilidade do sistema tendo em vista os sucessivos alargamentos da União Europeia e a operacionalidade do Conselho de Governadores, limitando o colégio a 21 membros (15 Governadores dos BCN + 6 da Comissão Permanente). Para esta opção terá concorrido também a possibilidade de os mercados e as opiniões públicas compararem a eficácia e credibilidade das decisões tomadas pela zona euro com as relativas às moedas mais importantes do mundo, como a dos EUA ou do Japão.
No entanto, desta modificação resulta que nem todos os governadores dos bancos centrais dos diversos países terão direito a voto permanente, e que a frequência do acesso ao voto passa a depender do peso da respectiva economia na zona EURO.
Estes novos critérios constituem um movimento de antecipação face ao processo de reforma institucional que, no quadro do alargamento, está em curso na União Europeia (note-se que o Tratado de Nice entrou em vigor em 1 de Fevereiro de 2003, a Recomendação do BCE foi apresentada à Comissão em 3 de Fevereiro de 2003 e a Decisão em apreço é tomada em Março seguinte).
5. Ficou ainda claro nessas audições, e foi reconhecido pela Sr.a Ministra de Estado e das Finanças, que no caso de uma Decisão de tanta importância política, e na ratificação da qual o Parlamento tem competências específicas, teria sido adequada uma consulta prévia ao Parlamento precedendo a tomada de posição final do Governo português.
6. O facto de o Conselho ter aprovado uma Declaração no sentido de o sistema de atribuição e rotação adoptado para o BCE não poder representar um precedente relativamente à futura composição e processo decisório de outras instituições comunitárias em negociação na Conferência Intergovernamental não pode ser considerado redundante.ParecerConsidera-se que, nos termos da alínea i) do artigo 161.o, alínea f) do artigo 163.o e o n.o 5 do artigo 166.o da Constituição da República Portuguesa, esta proposta de resolução se encontra em condições, regimentais e constitucionais, de ser agendada para apreciação pelo Plenário da Assembleia da República, reservando os grupos parlamentares as suas posições para o debate.Assembleia da República, em 30 de Março de 2004. - A Deputada Relatora, Elisa Ferreira - O Presidente da Comissão, Jaime Gama.Nota: As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade (PSD, PS e CDS-PP), registando-se a ausência do PCP, do BE e de Os Verdes.AnexoDecisão do Conselho, reunido ao nível dos Chefes de Estado ou de Governo, de 21 de Março de 2003, que altera o n.o 2 do artigo 10.o dos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central EuropeuN.o 2 do artigo 10.o dos ESEBC e do BCE
Sem prejuízo do disposto no n.o 3, apenas os membros do Conselho do BCE presentes nas reuniões têm direito de voto. Em derrogação desta norma, o regulamento interno a que se refere o artigo 12.o-3 pode prever que os membros do Conselho do BCE possam votar por teleconferência.
Aquele regulamento deve, por outro lado, prever que um membro do Conselho do BCE impedido de votar durante um longo período possa nomear um suplente para o substituir no Conselho do BCE.
Sem prejuízo do disposto no artigo 10.o-3, e no artigo 11.o-3, cada membro do Conselho do BCE dispõe de um voto. Salvo disposição em contrário  dos presentes  Estatutos, o Conselho do BCE delibera por maioria simples. Em caso de empate, o Presidente tem voto de qualidade.