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II SÉRIE-A — NÚMERO 22 74 PARTE IV – ANEXOS – Parecer do Conselho Económico e Social. Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2017. A Deputada Relatora, Margarida Balseiro Lopes — O Presidente da Comissão, Alexandre Quintanilha. Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 24 de outubro de 2017. ——— COMISSÃO DE SAÚDE Parecer ÍNDICE PARTE I – CONSIDERANDOS PARTE II – OPINIÃO DA DEPUTADA AUTORA DO PARECER PARTE III – CONCLUSÕES Parte I – Considerandos A) Introdução O Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a), que “Aprova as Grandes Opções do Plano para 2018”. Esta apresentação foi efetuada nos termos do disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 118.o do Regimento da Assembleia da República (RAR), reunindo os requisitos formais previstos no artigo 124.o do RAR. A referida proposta de lei deu entrada na Assembleia da República a 13 de outubro de 2017, tendo sido admitida e baixado, por despacho do Presidente da Assembleia da República, no mesmo dia, à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa e, entre outras, à Comissão de Saúde. Por força do n.o 3 do artigo 205.o e da alínea a) do n.o 1 do artigo 206.o, ambos do RAR, compete à Comissão de Saúde a emissão de Parecer sobre a proposta de lei que aprova as Grandes Opções do Plano para 2018, na parte respeitante à sua competência material. Nesta conformidade, o presente Parecer deverá incidir exclusivamente sobre as áreas das Grandes Opções do Plano para 2018 que se integram no âmbito da competência material da Comissão de Saúde. A discussão, na generalidade, da Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a) encontra-se agendada para as reuniões do Plenário da Assembleia da República, dos próximos dias 2 e 3 de novembro de 2017, estando a audição, em sede de discussão na especialidade, com o Ministro da Saúde, agendada para dia 13 seguinte.
2 DE NOVEMBRO DE 2017 79 compatíveis com os recursos atribuídos, isto é, se não há de facto subfinanciamento, atendendo à disponibilidade de meios humanos e de equipamento necessários à garantia da qualidade (e mesmo da quantidade) dos cuidados prestados à população”. Apesar disso, não pode a signatária deixar de manifestar a sua estranheza pelo facto de o CES alegar “ter havido [na saúde] um forte desinvestimento no período de 2010 a 2015”, sem cuidar de contextualizar e sustentar devidamente essa asserção. Com efeito, o CES parece esquecer que, em 2011, Portugal enfrentou uma incapacidade de acesso a crédito em mercados, como decorrência do endividamento geral do País, e que os anteriores Governos foram obrigados a executar um duro Programa de Assistência Económica e Financeira, que fora assinado pelo XVIII Governo Constitucional em abril de 2011. Ignora ainda o Parecer do CES que a dívida do SNS ascendia a 3,7 mil milhões de euros em 2011, assim como o esforço financeiro realizado pelos anteriores Governos para a regularização da mesma, permitindo desse modo, ao SNS, na última Legislatura, saldar pagamentos em atraso num montante de cerca de 2,4 mil milhões de euros. Finalmente, no que concerne especificamente à alegação sobre o desinvestimento na saúde, justificar-se-ia, pelo menos, a referência ao investimento executado no referido setor público no ano de 2016, considerando que o Parecer do CES se reporta às Grandes Opções do Plano para o próximo ano. Certo é que a execução da despesa com aquisição de bens de capital desceu de € 163,4 milhões, em 2015, para € 116,6 milhões, em 20162, evolução que caberia não ter sido omitida no Parecer, quando no mesmo são referidos anos anteriores. PARTE III – CONCLUSÕES 1. O Governo apresentou à Assembleia da República, em 13 de outubro de 2017, a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a), que “Aprova as Grandes Opções do Plano para 2018”; 2. Esta apresentação foi realizada nos termos do disposto na alínea d) do n.o 1 do artigo 197.o da CRP e do artigo 118.o do RAR, reunindo os requisitos formais do artigo 124.o do RAR; 3. De acordo com as normas regimentais aplicáveis [artigos n.o 205.o, n.o 3, e 206.o, n.o 1, alínea a)], compete à Comissão de Saúde, na parte respeitante à sua competência material, a emissão de parecer sobre a iniciativa em análise; 4. A Comissão de Saúde considera que estão reunidas as condições para que a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a) possa ser apreciada em Plenário; 5. Deve o presente Parecer ser enviado à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa. Palácio de S. Bento, 24 de outubro de 2017. A Deputada Relatora, Ângela Guerra — O Presidente da Comissão, José de Matos Rosa. Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, na reunião de 25 de outubro, verificando-se a ausência de Os Verdes. ——— 2 Contas Gerais do Estado de 2015 e 2016, págs. 287 e 231, respetivamente.
2 DE NOVEMBRO DE 2017 95 “O CES regista a prioridade dada às políticas da habitação, bem como às demais políticas territoriais que contribuem para a qualidade de vida e para a melhoria do ordenamento territorial. Considera, contudo, que na política de cidade não é dada a devida relevância aos fatores de atratividade, orientados para a captação de novos residentes e para o seu importante papel ao nível do desenvolvimento e da coesão territoriais.” PARTE II – OPINIÃO DA RELATORA A signatária do presente relatório exime-se, nesta sede, de manifestar a sua opinião politica sobre a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a), a qual é, de resto, de “elaboração facultativa” nos termos do n.o 3 do artigo 137.o do Regimento, reservando o seu Grupo Parlamentar a sua posição para o debate em Plenário. PARTE III – CONCLUSÕES 1. O Governo apresentou à Assembleia da Republica a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a) “Aprova as Grandes Opções do Plano para 2018”. 2. A presente proposta foi apresentada nos termos constitucionais e regimentais aplicáveis, cabendo, assim, à Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação emitir parecer sobre as matérias da sua competência. 3. A discussão e votação na generalidade da Proposta de Lei em apreço encontra-se agendada para as reuniões plenárias da Assembleia da República, a terem lugar nos próximos dias 2 e 3 de novembro. 4. Face ao exposto, a Comissão do Ambiente, Ordenamento do Território, Descentralização, Poder Local e Habitação considera que a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a), reúne os requisitos constitucionais e regimentais para ser discutida e votada em Plenário, pelo que emite o presente parecer, nos termos do disposto no n.o 3, do artigo 205.o do Regimento da Assembleia da República, o qual deve ser remetido à Comissão de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa, para efeitos de elaboração do Relatório Final. Palácio de S. Bento, 23 de outubro de 2018. A Deputada Relatora, Berta Cabral — O Presidente da Comissão, Pedro Soares. Nota: O parecer foi aprovado por unanimidade, verificando-se a ausência do CDS-PP, de Os Verdes e do PAN, na reunião de 25 de outubro de 2017. ———
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 96 COMISSÃO DE CULTURA, COMUNICAÇÃO, JUVENTUDE E DESPORTO Parecer ÍNDICEPARTE I – CONSIDERANDOSPARTE II – ANÁLISE SETORIALPARTE III – OPINIÃO DO DEPUTADO AUTOR DO PARECERPARTE IV – CONCLUSÕESPARTE I – CONSIDERANDOS 1- Nota Prévia 1- O Governo apresentou à Assembleia da República a presente proposta de lei referente às Grandes Opções do Plano (GOP) para 2018. 2- A iniciativa legislativa do Governo encontra o seu fundamento legal nos artigos 91.o, 105.°, e na alínea g) do artigo 161.o da Constituição da República  Portuguesa (CRP); 3- A referida iniciativa legislativa deu entrada na Assembleia da República, foi admitida em 13 de outubro de 2017, e, de seguida, remetida à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto, na mesma data, para efeitos de emissão de parecer setorial, nos termos dos artigos 205.o e 206.o do Regimento da Assembleia da República (RAR). 4- De acordo com a exposição de motivos, as Grandes Opções do Plano para 2018 decorrem do Programa do XXI Governo Constitucional, das Grandes Opções do Plano 2016-2019, e do Programa Nacional de Reformas. 5- O processo legislativo ora em apreço não apresenta nota técnica, nem pareceres de entidades externas. 6- Foi promovida, pelo Presidente da Assembleia da República, em 18 de outubro de 2018, a audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas. 7- A iniciativa em análise, em observância da alínea a) do n.o 1 do artigo 124.o do Regimento da Assembleia da República (RAR), consiste num articulado, ao qual se aprova, em anexo, o documento das Grandes Opções do Plano para 2018, que faz parte integrante da proposta de lei. 8- No uso das suas atribuições, compete em especial à Comissão de Cultura, Comunicação, Juventude e Desporto (CCCJD) exercer as suas competências de acompanhamento e fiscalização política nas áreas da Cultura, da Comunicação Social, da Sociedade da Informação, do associativismo, da Juventude e do Desporto, pelo que, no que respeita às Grandes Opções do Plano para 2018 será nestas matérias que se debruçará a elaboração do, presente parecer setorial sobre a Proposta de Lei 99/XIII. PARTE II – ANÁLISE SETORIAL 1. CULTURA No âmbito da Cultura, à qual é, inclusivamente, dedicado o capítulo “Valorizar a Cultura”, o Governo afirma que a “cultura constitui uma vertente essencial dos processos de criatividade, modernização e qualificação da sociedade portuguesa, contribuindo para a elevação dos padrões de conhecimento e para o fomento da criação e fruição cultural, a par da promoção da igualdade e do acesso a uma maior qualidade de vida”, dando destaque para a importância do valor estruturante da cultura, do valor económico da cultura e do valor social da cultura. Assim, enumera um conjunto de propostas tendo em vista alcançar “o desenvolvimento de políticas de valorização e promoção da criação artística, da vida cultural e do património material e imaterial português, com
II SÉRIE-A — NÚMERO 22 100 A S S E M B L E I A  L E G I S L A T I V A  D A  R E G I Ã O  A U T Ó N O M A  D O S  A Ç O R E S  C O M I S S Ã O  P E R M A N E N T E  D E  E C O N O M I A  Parecer A Comissão Permanente de Economia analisou a Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a) (GOV) – Aprova as Grandes Opções do Plano 2018 e emitiu o respetivo parecer. 1.o CAPÍTULO – ENQUADRAMENTO JURÍDICO A apreciação da presente proposta de lei enquadra-se no disposto no n.o 2 do artigo 229.o, da Constituição da República Portuguesa, e na alínea i) do artigo 34.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores – Lei n.o 2/2009, de 12 de janeiro. 2.o CAPÍTULO – APRECIAÇÃO NA GENERALIDADE E ESPECIALIDADE A presente proposta de lei visa aprovar as Grandes Opções do Plano para 2018. O proponente começa por referir que "As Grandes Opções do Plano 2018 decorrem do Programa do XXI Governo, das Grandes Opções do Plano 2016-2019 e do Programa Nacional de Reformas 2016-2019." Acrescentando-se, seguidamente, que "O Programa Nacional de Reformas sintetizou em seis pilares a atuação do Governo relativamente aos principais bloqueios estruturais que caracterizam a economia portuguesa: a baixa produtividade e competitividade, o endividamento da economia e a necessidade de reforço da coesão e igualdade social." Em concreto, relembre-se que "Os seis pilares se referem à Qualificação dos Portugueses, à Inovação na Economia, à Valorização do Território, à Modernização do Estado, à Capitalização das Empresas e ao Reforço da Coesão e Igualdade Social." Por fim, refere o proponente que "Nas Grandes Opções do Plano 2018, são, assim, desenvolvidas as respetivas medidas e atualizados os eixos de atuação pertencentes aos seis pilares identificados [...]." A Comissão Permanente de Economia deliberou, por maioria, com os votos a favor do PS e do BE, a abstenção do CDS-PP e voto contra do PSD, dar parecer favorável à Proposta de Lei em análise, por considerar que esta evidencia uma recuperação económica sustentada, assente numa política de investimento público estratégico e gerador de maior equidade social. O Relator,  Carlos Silva O Presidente da Comissão, Miguel Costa O presente relatório foi aprovado por unanimidade. ———
2 DE NOVEMBRO DE 2017 101 REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRAASSEMBLEIA LEGISLATIVA 2.a Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e TurismoProposta de Lei n.o 99/XIII (3.a) (GOV) "Aprova Grandes Opções do Plano para 2018" Parecer Por solicitação do Gabinete do Sr. Presidente da Assembleia da República, reuniu a 2.a Comissão Especializada Permanente de Economia, Finanças e Turismo, aos 2 dias de novembro do corrente ano, pelas 15:00 horas, a fim de analisar e emitir parecer relativo à proposta de lei em epígrafe, no âmbito da audição dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, nos termos do disposto no n.o 2 do artigo 229.o da Constituição da República Portuguesa e no artigo 142.o do Regimento da Assembleia da República. Cabe à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, de acordo com a lei, dar o seu o parecer referente à proposta para as Grandes Opções do Plano, apresentada pelo Governo da República. As Grandes Opções do Plano constituem a definição dos principais eixos de desenvolvimento escolhidos por este Governo da República. As referências às Regiões Autónomas e à Autonomia Política são residuais e genéricas. Os mapas de distribuição regionalizada dos valores são autênticos desertos no que às Regiões Autónomas diz respeito. Perante um documento que desconsidera de forma inusitada e propositada as Regiões Autónomas, em especial a Madeira, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, representante legítimo da sua população, dá um parecer desfavorável à Proposta de Lei n.o 99/XIII (3.a) (GOV). Este parecer foi aprovado por maioria, com votos a favor do PSD e do CDS, a abstenção do JPP e voto contra do BE. Funchal, 2 de novembro de 2017. ———
Projeto de Parecer sobre as Grandes Opções do Plano para 2018 (Aprovado em Plenário a 09/10/2017)  Relator: Conselheiro Adriano PimpãoLisboa, 2017 II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________102
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            2 / 42  ÍNDICE 1. Considerações Gerais ...................................................................................................................... 3 2. As GOP e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Económico e Social ..................................... 4 3. Estrutura das GOP ........................................................................................................................... 8 4. Contexto e Cenário Macroeconómico............................................................................................. 9 5. Análise da estratégia enunciada nos “Pilares das GOP” ............................................................... 12 a. Qualificação dos portugueses ................................................................................................... 12 b. Promoção da inovação na economia portuguesa ..................................................................... 16 c. Valorização do território ........................................................................................................... 16 d. Modernização do Estado ........................................................................................................... 22 e. Redução do endividamento da economia ................................................................................. 23 f. Reforço da igualdade e da coesão social ................................................................................... 25 6. Síntese Conclusiva ......................................................................................................................... 28 7. Documento Síntese das Projeções Macroeconómicas para Portugal ........................................... 31 8. Declarações de Voto ...................................................................................................................... 37 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________103
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            3 / 42   1. Considerações Gerais  O presente Parecer solicitado pelo Governo ao Conselho Económico e Social (CES) em 15 de setembro de 2017 insere-se nas competências deste Conselho, previstas no art.o 92.o da Constituição da República Portuguesa (CRP), na Lei n.o 108/91 que regula o CES, nomeadamente o seu n.o 1 do art.o 2.o e na Lei n.o 43/91 (Lei Quadro do Planeamento). Como foi referido no Parecer deste Conselho sobre as GOP 2017, a legislação atrás referida pressupõe que o documento das GOP enviado ao CES tem como objetivo “a audição deste Conselho, antes da sua aprovação final pelo Governo para remessa à Assembleia da República”. O CES reforça a sua convicção que tal ocorrerá, mas chama a atenção para o facto de o documento vir incompleto, nomeadamente no que se refere ao “Sumário Executivo” e muito especialmente ao “Contexto e Cenário Macroeconómico”. O CES retoma neste ponto as observações feitas no Parecer anterior, sublinhando que tal persistência do Governo, ano após ano, significa uma desvalorização do documento e do seu enquadramento constitucional e a introdução de um elemento de ineficiência na preparação das GOP e do próprio Orçamento, que tem como justificação aquelas Grandes Opções. O CES irá, no entanto, proceder à emissão do Parecer no pressuposto que o Governo toma como aceitável as “Projeções Macroeconómicas” II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________104
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            4 / 42  elaboradas por outras instituições nacionais e internacionais (conforme documento anexo a este Parecer). Trata-se apenas de um recurso alternativo, o que acarretará um eventual desvio ao cenário elaborado pelo Governo, mas cujo risco de imprecisão é da sua inteira responsabilidade, nesta fase de elaboração deste parecer. 2. As GOP e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Económico e Social O CES sublinha a explicitação feita nas GOP 2018 sobre as principais linhas estratégicas, fundamentadas no Programa Nacional de Reformas. Neste sentido, torna-se possível uma avaliação ainda que limitada da execução daquela estratégia, através da referência feita aos seis pilares do Programa Nacional de Reformas. No entanto, no caso específico das GOP anuais (como é o caso da GOP 2018), o CES recomenda que o documento permita de forma mais explícita e operacional ser um elemento de justificação do Orçamento de Estado para 2018, cumprindo de forma mais formal e legível o que está previsto no n.o 2 do art.o 105.o da CRP: “O Orçamento é elaborado de harmonia com as grandes opções em matéria de planeamento...”. Poder-se-á argumentar que a proposta de Orçamento é acompanhada por um Relatório que poderá retomar os pressupostos das GOP. Parece ao CES que tal metodologia de preparação do Orçamento (se assim bem interpretada) torna os dois documentos (GOP e Orçamento) muitas vezes desalinhados, até porque existirão porventura sinergias não aproveitadas dada a origem diferente dos dois documentos (o primeiro do Ministério do Planeamento e das Infraestruturas e o segundo do Ministério das Finanças). 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________105
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            5 / 42   Além disso, tal como no Parecer anterior, o CES reconhece mais uma vez que não se vislumbra uma mais-valia das GOP em relação ao PNR, e que se continua a perder a oportunidade de sistematizar e principalmente hierarquizar as estratégias e as respetivas medidas.  A este propósito e na sequência das considerações atrás referidas, o CES julga ter chegado o momento de se refletir e eventualmente redefinir um “Quadro de Orientação” dos processos de planeamento e preparação do Orçamento do Estado que inclua, também, de forma transversal e sistemática a dimensão da igualdade entre mulheres e homens. As GOP apresentam uma estratégia com base nos seis pilares do PNR (em termos sintéticos, qualificação, inovação, território, Estado, endividamento e igualdade/coesão social). Sem prejuízo das considerações sobre cada um deles, adiante feitas, o CES chama a atenção para aspetos de carácter geral que entende serem cruciais no contexto de uma estratégia de desenvolvimento económico e social e que, em boa parte, reiteram ou são coerentes com posições já antes assumidas. Em primeiro lugar, entende que as GOP 2018 são limitadas do ponto de vista estratégico por não definirem claramente as opções e as prioridades.  Em segundo lugar, as GOP 2018 inserem-se num contexto mais geral de caráter plurianual em que se salientam, para além do Programa do Governo, as GOP para 2016-2019 e os Planos Nacionais de Reforma. Atendendo a que se vai entrar no terceiro ano da legislatura e os pilares se inscrevem numa linha de continuidade com as políticas em curso, deveríamos conhecer o balanço da execução das políticas antes da II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________106
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            6 / 42  definição das GOP 2018 para saber se a estratégia é adequada e quais as mudanças a efetuar. Em terceiro lugar, o documento apresentado não permite responder à questão de saber se o atual processo de crescimento económico é sustentado. Embora não conheçamos o cenário macroeconómico para os próximos anos, é um facto estarmos a assistir a um crescimento económico significativo, que, tudo o indica, se situará claramente acima de 2% no final do ano. Por outro lado, há também uma melhoria das expectativas de médio prazo, a qual conduziu à subida da notação da dívida pública por uma agência de notação. É também provável que se mantenham, num futuro próximo, condições favoráveis ao crescimento económico a nível interno (dinamismo do consumo, recuperação do investimento público e privado) e externo (crescimento previsto nos nossos principais parceiros comerciais). Mas o CES tem dúvidas que haja respostas suficientes ao nível da resolução de problemas de fundo do país como uma efetiva reconversão do sector produtivo que continua ainda demasiado assente em produções de baixo valor acrescentado e em mão-de-obra barata. A economia não recuperou ainda da destruição de uma parte importante do tecido produtivo nacional orientado para a procura interna, em resultado da política de austeridade. O governo inscreveu no seu Programa a promoção de produtos de origem nacional, mas não é feita qualquer referência à mesma nas GOP 2018. O nível de produtividade continua baixo, embora seja de esperar que numa fase de retoma haja um crescimento do emprego ainda que desfasado da produtividade. Porém, na análise da criação de emprego regista-se que alguns setores estão a contribuir de forma mais significativa para essa criação e os diversos indicadores apontam frequentemente para níveis baixos de salários, 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________107
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            7 / 42  disparidade de rendimentos entre mulheres e homens e vínculos de trabalho em muitos casos precários.  No documento de reflexão do Governo sobre O Portugal Pós 2020 aponta-se a dificuldade da transição de um modelo económico sustentado na competitividade-preço para um modelo baseado na qualificação e na inovação. Para que tal aconteça é preciso emprego de qualidade. Se tal não ocorrer, os jovens e os trabalhadores mais qualificados continuarão a ser objetivamente incentivados a emigrar, o que poderá contribuir para o declínio e envelhecimento demográficos a médio e longo prazos.  Em quarto lugar, as GOP 2018 têm como referência o PNR bem como o Programa de Estabilidade 2017-2021 com os condicionalismos e constrangimentos que resultam do cumprimento das regras de governação económica (incluindo o Pacto de Estabilidade e de Crescimento, Tratado Orçamental, recomendações dirigidas a Portugal) sobre os quais o CES tem chamado a atenção. Ou seja, como se compatibiliza uma estratégia de crescimento económico e social, atenta a problemas tão estruturantes como a qualidade do emprego e as desigualdades sociais, com a política orçamental de médio prazo. É certo que o atual crescimento atenua o peso da dívida pública no PIB, mas os encargos que dela resultam continuam a ser muito pesados (4,1% do PIB previstos pelo INE para 2017). O CES sublinha as consequências negativas de uma estratégia de constituição de elevados saldos primários, até atingirem 4,9% do PIB em 2021, no emprego e na qualificação do pessoal da Administração Pública, no investimento público e na qualidade da prestação do serviço público.  O CES exprime as suas preocupações sobre o Futuro da Política de Coesão atendendo a que quer a Comissão Europeia quer os países contribuintes II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________108
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            8 / 42  líquidos parecem determinados em reduzir a despesa relacionada com a coesão social e com o combate às desigualdades regionais e sublinha a importância da manutenção da política de coesão enquanto política de médio-prazo que pode ter um papel essencial na coesão económica, social e territorial. Este aspeto é tanto mais importante quando se sabe que o peso dos fundos estruturais e de investimento no investimento público é, atualmente, de cerca de 70% em Portugal. 3. Estrutura das GOP As GOP apresentam uma estrutura semelhante ao documento de 2017, baseado nos seis pilares do PNR, a que se acrescenta igualmente a introdução sobre “Portugal no Mundo”. De referir que em relação ao documento em análise surge de forma mais clara a ação política de Portugal no quadro internacional. Tal é evidente no que se refere ao ponto sobre “O Futuro da Europa”, em que se explicitam várias iniciativas por parte de Portugal no âmbito do debate sobre o futuro da União Europeia. No entanto, o CES questiona, tendo em conta os impactos previsíveis, a amplitude e o conteúdo da posição portuguesa sobre o estabelecimento de um Pilar Europeu de Direitos Sociais, para além do enunciado breve nas GOP. Saúda-se também o lançamento das audições sobre o Quadro Financeiro Plurianual pós 2020 (tendo já decorrido uma audição do Conselho Económico e Social no passado dia 12 de setembro). O CES releva mais uma vez a referência à promoção da língua portuguesa no “centro da política externa” e recomenda que tal se traduza na afetação dos recursos orçamentais correspondentes. O CES reconhece a importância estratégica ao nível cultural, social, económico e da geopolítica que representam o conjunto de comunidades lusófonas em todo o mundo, rondando os 300 milhões de 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________109
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            9 / 42  pessoas, na afirmação de Portugal no Mundo, e que o investimento na criação de uma comunidade de povos lusófonos deverá ultrapassar a esfera das organizações governamentais nacionais e internacionais e abranger também as organizações da sociedade civil que possam contribuir de forma decisiva, através da cooperação para o desenvolvimento, na promoção cultural, da língua, da educação, do acesso a serviços básicos e dos direitos humanos, para a construção dessa comunidade, sendo as GOP2018 omissas nesse aspeto. O mesmo se diga em relação às políticas sobre a circulação de pessoas na União Europeia. 4. Contexto e Cenário Macroeconómico A inexistência deste ponto nas GOP é uma limitação importante para a emissão deste Parecer e pode introduzir uma desconfiança sobre a consistência e a fiabilidade das políticas públicas em termos económicos e orçamentais. Aliás, a ausência deste quadro é um sintoma de algo que se confirma ao longo do texto. As GOP são, no geral, a descrição de políticas públicas, ministério a ministério, sem definição dos critérios de afetação de recursos e da sua repercussão orçamental. Poder-se-á admitir que existam fichas para medidas de cada política pública, mas contrariamente ao documento da GOP 2017, no caso em apreço, não há nenhuma outra documentação que suporte qualquer quantificação. II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________110
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            10 / 42  Aliás, as GOP continuam a não incluir uma avaliação da execução das políticas anunciadas na versão do ano anterior e na versão plurianual apresentada pelo Governo no início da Legislatura. Também o CES tem recomendado que seja incluído nas GOP uma sistematização dos principais investimentos públicos (à semelhança do antigo PIDDAC), dada a sua ligação direta ao financiamento público e ao seu potencial efeito no estímulo do investimento privado. Estas limitações anteriormente enunciadas introduzem, em consequência, um risco impossível de avaliar, nas várias políticas públicas e na própria sustentabilidade das contas públicas e do seu efeito sobre a variação da dívida pública. De referir ainda a inexistência de uma explicitação mais desenvolvida da política fiscal e da sua implicação na evolução do rendimento das famílias e das empresas. Também não há, no documento das GOP, uma referência à forma como vão ser aplicados os fundos comunitários, com a indicação do previsível impacto em 2018 nos principais agregados macroeconómicos e a sua incidência nas políticas anunciadas nos seis pilares. Sobre o previsível cenário macroeconómico, e com as limitações atrás referidas, podemos apenas referir, assim, alguns aspetos retirados da análise das Projeções Macroeconómicas de outras Instituições, que obviamente foram elaboradas antes do conhecimento das GOP 2018. Todas estas projeções apontam para uma desaceleração do crescimento do PIB para 2018 e também do investimento e das exportações. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________111
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            11 / 42  A este cenário deverá ser ainda adicionada a imprevisibilidade para a economia portuguesa decorrente da saída do Reino Unido da União Europeia, prevista para o final de 2019. O mercado britânico é o quarto maior, representando mais de 9% das exportações nacionais de bens e serviços, e é o segundo em termos de origem de investimento direto estrangeiro (8% do stock total). A sua importância requer, por parte de Portugal, um contributo ativo para minorar potenciais impactos negativos do Brexit e a implementação de medidas transitórias preventivas para as empresas e para os trabalhadores mais expostos a este mercado. A variação positiva do saldo global das Administrações Públicas (em percentagem do PIB), aliás em linha com o previsto no Pacto de Estabilidade (17-21), volta a justificar que se coloque a questão sobre a evolução do investimento público e sobre a adequação das dotações para o funcionamento dos serviços da Administração Pública (o que acarretará necessariamente uma análise do significado das cativações orçamentais e dos critérios para a execução das mesmas). De referir também a consistência nas projeções da descida do peso da dívida pública no PIB. No mesmo sentido, o documento poderia dar maior ênfase à importância do crescimento da produtividade para o maior bem-estar futuro da população portuguesa. Portugal é um país desenvolvido, mas com um nível de produtividade relativamente baixo. O crescimento da produtividade em Portugal nos últimos 20 anos foi inferior ao verificado nas maiores economias desenvolvidas. Mas os portugueses demonstram diariamente serem bastante produtivos quando o enquadramento é adequado. II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________112
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            12 / 42  Algumas das medidas previstas nas GOP, como a promoção da inovação ou a maior qualificação de gestores e trabalhadores, vão no sentido de acelerar o crescimento da produtividade. O CES sublinha, porém, que há fatores estruturais que explicam o baixo nível de produtividade no País, nos quais destaca o baixo nível de capital por trabalhador relativamente à média dos países da área do Euro. Sublinha também a forte queda da Formação Bruta de Capital Fixo (37,5% entre 2001-2015 e nova redução em 2016) e realça que a elevação do nível de produtividade passa por uma estratégia de desenvolvimento económico e social, na qual se inclui a modernização da economia.  5. Análise da estratégia enunciada nos “Pilares das GOP” O CES reafirma que o documento das GOP 2018 contem melhorias, face a 2017, para a perceção da estratégia de desenvolvimento económico e social. Como se referiu, estas melhorias esbarram em alguns pontos na postura meramente administrativa e descritiva com que muitas das medidas se apresentam. Tendo em conta o presente documento e as anteriores apreciações por parte do CES (Pareceres sobre as GOP 2017 e PNR 2017), considera-se dever formular as seguintes considerações com referência aos “pilares” das GOP: a. Qualificação dos portugueses O CES explicita o seu acordo em relação a uma “estratégia interministerial integrada” visando a valorização dos jovens nos vários 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________113
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            13 / 42  domínios que podem afetar a sua vida educativa, profissional e social, embora as GOP não apresentem uma sistematização das medidas correspondentes.  Embora o CES compreenda que se possa pôr a ênfase na melhoria das qualificações da população, esta não é por si suficiente para assegurar emprego de qualidade e impedir a emigração de jovens e de trabalhadores qualificados. Houve a saída de mais de 270 mil emigrantes permanentes desde 2011, muitos deles com habilitações superiores ou com habilitações de nível secundário, em grande parte jovens, e deste modo a perda de qualificações necessárias ao aumento da produtividade e ao desenvolvimento do país. Um relatório da UE indica que Portugal é um dos países europeus com maior taxa de emigração de trabalhadoras e trabalhadores altamente qualificados (11%)1, o que pode contribuir para agravar a crise demográfica e dificultar o aumento da competitividade. As GOP referem, o que é de assinalar, a continuação dos esforços de democratizar o acesso ao ensino e à formação profissional e à necessidade da sua articulação com o tecido produtivo, nomeadamente a questão do perfil do aluno à saída da escolaridade obrigatória. Também refere a preocupação de assegurar a dupla característica de educação e formação profissional. Contudo permanece a ausência de referência à forma como tal política se compatibiliza e coordena com as iniciativas no âmbito das competências das organizações empresariais, profissionais e sindicais. O CES saúda a intenção ainda que genérica (e sem especificação de medidas) sobre a necessidade das medidas no âmbito da educação e                                                           1 European Commission, Education and Training Monitor 2016 Portugal, página 3. II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________114
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            14 / 42  formação profissional contribuírem para “a valorização do trabalho e da empregabilidade, combatendo as múltiplas formas de precariedade, ..., num quadro de valorização da concertação e do diálogo social”. O CES salienta a importância da medida preconizada por duas vezes nas GOP, do reforço do apoio social aos estudantes com deficiência no Ensino Superior, medida essa que responde às recomendações feitas pelo CES nos últimos pareceres. Contudo, o apoio aos estudantes com deficiência não se esgota na atribuição de uma bolsa aos estudantes com grau de incapacidade igual ou superior a 60%. O leque de estudantes com necessidades especiais é muito alargado e é importante que todos sejam abrangidos pelas medidas a tomar, bem como em melhorias no âmbito das acessibilidades, novas tecnologias e pessoal de apoio. Apesar deste anúncio, o CES vê com preocupação que continue a haver uma completa secundarização do papel atribuído aos Parceiros Sociais neste desígnio. O CES chama em especial a atenção para a necessidade de, nos projetos de formação profissional, combinar a componente escolar com a profissional, tendo em conta os destinatários da formação.  O CES reafirma a preocupação com a formação de ativos empregados (área muito desvalorizada no Portugal 2020) que não pode ser descurada sob pena de comprometermos o crescimento e a competitividade. Deste modo, a estratégia de educação e formação de adultos deve ser dotada dos meios suficientes para se assegurar um nível de formação contínua que se adeque às necessidades que ainda 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________115
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            15 / 42  se registam na sociedade portuguesa. Isto significa que esta estratégia não pode ficar circunscrita aos Centros Qualifica. Julga-se também dever sublinhar a ausência de referência à formação dos empresários, em especial das PME, valorizando assim a importância da produtividade de outros fatores, nomeadamente os da organização e da gestão. No que se refere à situação dos jovens NEET (jovens que não estudam nem trabalham), dada a importância e a especificidade desta situação, deveria haver uma análise mais quantificada e calendarizada das medidas para a sua resolução ou atenuação, devendo-se refletir no alargamento deste conceito aos “cidadãos NEET”, isto é, a grupos etários não tão jovens, acima dos 30 anos, que no decurso da crise viram cair as suas taxas de emprego ou atividade. No que se refere à questão da precariedade e da segmentação do trabalho, o CES recomenda a sua discussão pelos Parceiros Sociais, atendendo às suas importantes repercussões na vida dos trabalhadores, em particular das mulheres, e no funcionamento das empresas. Também no que se refere às propostas do Governo contidas nas GOP sobre a alteração do regime dos contratos de trabalho a termo deve-se referir igualmente a necessidade de discussão em sede de Concertação Social.  O CES está de acordo com as orientações genéricas para a promoção do sucesso educativo, considerando, contudo, que deverá haver um investimento no término das obras das escolas básicas e secundárias que ficaram interrompidas e ainda na qualidade e verificação da qualidade dos projetos dos estabelecimentos escolares, visando a II SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________116
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            16 / 42  eficiência energética, uso de energias renováveis e qualidade do ar interior. b. Promoção da inovação na economia portuguesa O CES realça as várias medidas de promoção da inovação, registando especialmente as que se referem ao reforço da cooperação das unidades de investigação com as empresas. Considera-se, contudo, que se deve iniciar a avaliação do impacto dos vários programas, nomeadamente no tecido produtivo. De sublinhar também a constituição de consórcios de infraestruturas de investigação potenciando capacidades mais competitivas, nomeadamente, no plano internacional. Deve-se, contudo, acautelar a situação dos territórios mais periféricos, como é o caso das regiões insulares. O CES volta a acentuar a relevância da inovação incremental, que também é geradora de novos modelos de negócio e de processos organizativos mais eficientes. Considera-se que os investimentos imateriais são cada vez mais determinantes numa política de inovação e deviam ser interligados com os investimentos em construção, máquinas e equipamentos. Esta lacuna tem-se refletido ao nível da afetação de fundos comunitários, pelo que importaria incluir esta matéria no documento. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________117
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            17 / 42  O CES reafirma que o desenvolvimento do território, nomeadamente o interior e as regiões insulares, é fundamental para a coesão territorial e social, e sublinha a necessidade de garantir a equidade territorial no acesso aos serviços públicos, como importante instrumento da fixação das populações. O CES concorda genericamente com o articulado das GOP 2018 no que diz respeito ao Território Competitivo, advertindo que, a par das medidas enunciadas para esse capítulo, deverá ser dado especial cuidado às franjas de população em maior risco de exclusão e segregação para periferias urbanas, devendo por isso o processo de planeamento e transformação das cidades incluir de forma proactiva a participação desses grupos de cidadãos, de modo a que as suas necessidades sejam, de algum modo refletidas e respondidas. O CES regista a prioridade dada às políticas de habitação, focadas na solução para os problemas não resolvidos pela via do mercado.  Estas políticas devem também, incluir medidas de proteção da casa de morada de família em situações de carência económica, nomeadamente, a proibição da sua penhorabilidade, quando tal se revele desproporcionado ao valor da dívida e quando a mesma constitua a única habitação. Considera-se também como política a privilegiar “a reabilitação como regra”, incluindo a intervenção em prédios devolutos. A extensão destas políticas para além dos chamados centros históricos constitui uma via adequada para a promoção do povoamento em zonas do território com carência de habitação, com níveis de conforto modernos. As GOP deviam também, em consequência, explicitar melhor a adequação c. Valorização do territórioII SÉRIE-A — NÚMERO 22______________________________________________________________________________________________________________118
Parecer do CES sobre as Grandes Opções do Plano para 2018                          ( Aprovado em  Plenário 9/10/2017)                            18 / 42  destas regras no âmbito da revisão em curso dos Planos Diretores Municipais, bem como as que se referem à Reserva Agrícola Nacional e à Reserva Ecológica Nacional. Esta adequação é fundamental para promover a localização de atividades económicas (agricultura, pecuária e turismo entre outras), a criação de rendimento, o emprego e a atração de pessoas nos territórios interiores do País. De referir ainda que o texto das GOP aborda de forma insuficiente as políticas de cidade. A abordagem efetuada autocentrada e muito focada na construção e recuperação do edificado, negligenciando o seu papel na promoção dos fatores da atratividade, seja de investimento, seja de pessoas (enquanto visitantes ou como potenciais novos residentes). Nesta matéria, o CES entende que os fatores de atratividade envolvem não só políticas públicas incidentes sobre as infraestruturas e plataformas logísticas, sobre o equipamento urbano e a gestão do espaço público, mas também a disponibilidade de um conjunto de serviços (de iniciativa pública e ou privada) de elevada qualidade, que não apenas respondam às necessidades de quem nos visita, mas que possam constituir-se numa marca de valor acrescentado que diferencie as nossas cidades face a escolhas alternativas. Ainda neste contexto o CES realça a importância do desenvolvimento das cidades médias na promoção da coesão e competitividade territoriais. 2 DE NOVEMBRO DE 2017______________________________________________________________________________________________________________119