PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
127 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010A.2) Previsões e estimativas orçamentais da despesa fiscal  No quadro seguinte confrontam-se os valores das previsões e estimativas da despesa fiscal para 2008, constantes dos relatórios dos Orçamentos do Estado de 2008 e 2009, respectivamente, com os da despesa fiscal efectiva apresentados na Conta Geral do Estado, e evidenciam-se os desvios verificados.Quadro II.24 – Previsões, estimativas e despesa fiscal efectiva em 2008 (em milhões de euros) Designação OE/2008 (Previsões) OE/2009 (Estimativas) CGE/2008 (Despesa) Desvios face às previsões Desvios face às estimativas Valor % Valor % IRS 346,1 323,8 304,6 -41,5 -12,0 -19,2 -5,9 IRC 291,0 448,0 463,8 172,8 59,4 15,8 3,5 ISP 306,5 274,0 226,8 -79,7 -26,0 -47,2 -17,2 IVA 90,2 88,3 132,1 41,9 46,5 43,8 49,6 IA / ISV 63,8 143,2 143,8 80,0 125,4 0,6 0,4 IT 0,6 0,6 1,0 0,4 66,7 0,4 66,7 IABA 0,6 0,6 0,4 -0,2 -33,3 -0,2 -33,3 Total 1 098,8 1 278,5 1 272,5 173,7 15,8 -6,0 -0,5 Fontes: OE de 2008 e 2009, DGCI, DGAIEC e CGE de 2008.Relativamente aos valores das previsões verificaram-se desvios muito acentuados em todos os impostos, tanto em valores absolutos como relativos. Em valores absolutos, a despesa fiscal foi subestimada em € 173,7 milhões, com relevo para os desvios de € 172,8 milhões (59,4%) no IRC e de € 80 milhões (125,4%) no Imposto Automóvel/Imposto sobre Veículos (IA/ISV). Quanto aos valores das estimativas destaca-se o desvio de 49,6% verificado no Imposto sobre o Valor Acrescentado.A.3) Peso da despesa fiscal na receita dos impostos No quadro e no gráfico seguintes apresenta-se o peso percentual da despesa fiscal na receita dos respectivos impostos.Quadro II.25 – Peso da despesa fiscal na receita do respectivo imposto (em percentagem) Designação 2004 2005 2006 2007 2008 Média IRS 7,7 7,3 3,3 4,4 3,3 5,1 IRC 9,1 6,1 5,9 4,1 7,8 6,5 ISP 6,5 7,0 7,9 8,2 9,0 7,7 IVA 1,0 0,8 0,7 0,8 1,0 0,8 IA/ISV 5,1 4,8 5,1 8,0 15,7 7,4 IT 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 IABA 0,4 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 Total 4,7 4,0 2,9 3,2 3,8 3,7 Fonte: CGE.
128 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Gráfico II.16 – Peso da despesa fiscal na receita do respectivo impostoNo período considerado a despesa fiscal representou, no conjunto dos impostos, em média, 3,7% da receita. Em 2008, o peso da despesa fiscal na receita dos respectivos impostos foi de 3,8%.A despesa fiscal do ISP apresentou, em termos médios, o maior peso relativo face à receita (7,7%), com relevo, ainda, para o peso relativo da despesa no IA/ISV (7,4%) e no IRC (6,5%). Em 2008 foi no IA/ISV que o peso da despesa fiscal assumiu maior relevância (15,7%).B) Observações e Recomendações B.1) Correcção dos valores apresentados na Conta Geral do Estado A despesa fiscal relevada na Conta Geral do Estado de 2008, apesar de se encontrar quantificada e caracterizada de acordo com o classificador dos benefícios fiscais, continua a não ser integral e a não se encontrar suficientemente discriminada por modalidade técnica e por função do benefício fiscal, em prejuízo do seu controlo e avaliação. As limitações da informação neste âmbito contribuem também para os acentuados desvios verificados entre as previsões orçamentais e a despesa fiscal efectiva. Recomendação 28 – PCGE/2008 O Tribunal recomenda ao Governo que aperfeiçoe o processo de apuramento da despesa fiscal, designadamente a sua rigorosa discriminação por modalidade técnica e por função do benefício, bem como os métodos de previsão orçamental.  0%2%4%6%8%10%12%14%16%18%2004 2005 2006 2007 2008IRS IRC ISP IVA IA/ISV Outros
130 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010pelas entidades gestoras. Esta situação reflecte a ineficiência dos respectivos procedimentos e falta de qualidade da instrução dos processos, o que obriga a pedidos de esclarecimento complementares, com o subsequente agravamento dos tempos e dos custos de decisão.As entidades gestoras e a administração fiscal não cumpriram os prazos previstos na lei para a análise e decisão das candidaturas aos benefícios fiscais.A.3) Acompanhamento e fiscalização dos contratos No âmbito do controlo dos contratos relativos à internacionalização, verificou-se que os excessivos tempos gastos na análise e na decisão das respectivas candidaturas conduziram à subsequente falta de acompanhamento do cumprimento dos objectivos dos contratos pelas entidades gestoras, as quais apenas elaboraram relatórios no final dos respectivos períodos de vigência. Por sua vez, os serviços de inspecção da administração fiscal também não efectuaram o acompanhamento tempestivo dos beneficiários.Quanto ao acompanhamento dos contratos de investimento produtivo, os serviços de inspecção revelaram uma deficiente articulação, com prejuízo para a tempestividade e eficiência das respectivas intervenções. Considerando os contratos celebrados e os anos para a medição dos objectivos fixados nos mesmos, o grau de realização de acções inspectivas foi de apenas 28,1%. A Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal revelou um grau de realização de 61,2% no acompanhamento dos contratos ao investimento produtivo e o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e à Inovação não realizou o acompanhamento de nenhum dos respectivos contratos.A.4) Quantificação da despesa fiscal O controlo realizado pelas entidades gestoras e pela administração fiscal revela-se ineficiente e ineficaz, face à necessidade de uma rigorosa quantificação da despesa fiscal.A falta de fiabilidade da informação relativa à utilização dos benefícios fiscais contratuais dificulta a elaboração de previsões e de estimativas, em prejuízo do processo de elaboração orçamental. Em 2008, verificou-se um desvio de € 28,4 milhões (405,7%) entre as previsões orçamentais (€ 7,0 milhões) e a despesa fiscal efectiva (€ 35,4 milhões) registada na Conta Geral do Estado.A.5) Indicadores gerais sobre o investimento produtivo Um dos principais objectivos dos incentivos fiscais ao investimento contratual consiste na realização de investimento produtivo em território nacional, incluindo a atracção de investimento externo.De entre os factores que, em regra, são invocados pelos investidores e analistas para a perda de competitividade da economia nacional destacam-se a qualificação de mão-de-obra, a fiscalidade e a eficiência da administração pública. Esta última condicionante foi, em parte, confirmada pelos resultados da auditoria ao nível dos procedimentos de decisão e de controlo, os quais, por sua vez, foram afectados pelas alterações verificadas no âmbito das entidades gestoras que, em apenas seis anos, foram objecto de sucessivos processos de reestruturação, fusão e extinção.
131 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010B) Observações e Recomendações B.1) Legalidade e regularidade As entidades gestoras e a administração fiscal, em regra, não cumpriram os prazos previstos na lei para a análise e decisão das candidaturas. As entidades gestoras não deram também cumprimento tempestivo à disposição legal que determina a obrigatoriedade de envio à Direcção Geral dos Impostos dos relatórios anuais de verificação do cumprimento dos objectivos contratuais.De acordo com a Lei geral tributária a criação de benefícios fiscais depende da clara definição dos seus objectivos e da prévia quantificação da despesa fiscal. Contudo, os contratos de concessão de benefícios fiscais não prevêem o montante global dos benefícios atribuídos, indicando apenas o limite máximo do crédito fiscal em IRC. Recomendação 29 – PCGE/2008 O Tribunal recomenda ao Governo que determine a quantificação, em cada contrato, do montante máximo do benefício fiscal por imposto, dando efectivo cumprimento ao disposto na Lei Geral Tributária.B.2) Fiabilidade dos sistemas de controlo interno Os critérios de medição do grau de cumprimento dos objectivos contratuais não são aplicados de forma uniforme pelas entidades intervenientes com efeitos ao nível das conclusões sobre o cumprimento dos contratos e consequente utilização dos benefícios fiscais.No âmbito do processo de concessão e controlo dos benefícios fiscais contratuais foram identificadas insuficiências nos sistemas de informação das entidades gestoras e da administração fiscal que reduzem a eficiência e a eficácia das respectivas intervenções, e em relação às quais o Tribunal formulou recomendações no respectivo relatório de auditoria.
133 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Sistema Financeiro Através da Lei n.o 60-A/2008, de 20 de Outubro, o Estado aprovou a concessão de garantias extraordinárias ao sector financeiro atç ao montante máximo de € 20.000 milhões.Até 31 de Dezembro de 2008 foram concedidas garantias extraordinárias do Estado para reforço da estabilidade financeira e da disponibilização de liquidez nos mercados financeiros, a que acresce a garantia ao empréstimo contraído pelo Banco Privado Português1, conforme se pode observar do quadro seguinte:Quadro II.26 – Garantias – 31 de Dezembro de 2008 (em milhões de euros) Banco Mutuário Montante autorizado Montante utilizado Modalidade Legislação CGD 1 250 1 250 Obrigacionista Lei 60-A/2008 BES 1 500  Obrigacionista BCP 1 500  Obrigacionista BANIF 50 50 Obrigacionista BPP 450 450 Mútuo (diversos) Lei 112/97 Total 4 750 1 750   Fonte: Despachos do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças publicados em Diário da República e informação da Direcção Geral do Tesouro e Finanças.A garantia requerida ao Estado pelo Banco Privado Português, SA, teve por base a ruptura ao nível da liquidez do banco, correlacionada com a crise generalizada dos mercados, tendo sido prestadas contragarantias, sob a forma de penhor (bens móveis do BPP e instrumentos financeiros e direitos de crédito sob a forma de aberturas de crédito em conta corrente, contratos de financiamento, descobertos bancários e outros créditos em resultado de operações de concessão de crédito a clientes e outros terceiros do Banco Privado Português e do BPP Cayman) e de hipoteca (quatro imóveis).O empréstimo garantido destinou-se, exclusivamente, a fazer face a responsabilidades do passivo registadas no balanço do Banco Privado Português, à data de 24 de Novembro de 2008. Não obstante, verificou-se que o mesmo foi utilizado para fazer face às obrigações contratuais daquele banco, do BPP Cayman e do BPP Espanha. Na Lei n.o 63-A/2008, de 24 de Novembro, previu-se a possibilidade de reforçar a solidez financeira das instituições de crédito através de operações de capitalização com recurso a investimento público, com natureza subsidiária e temporária, sendo aplicáveis a capitalizações efectuadas até 31 de Dezembro de 2009, atç ao limite global de € 4.000 milhões.Até 31 de Dezembro de 2008 não houve execução desta medida.                                                        1 Ao abrigo da Lei no 112/97, de 16 de Setembro.
134 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010 A nacionalização de todas as acções representativas do capital social do Banco Português de Negócios operou-se através da Lei n.o 62-A/2008, de 11 de Novembro, as quais se consideraram transmitidas para o Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, livres de quaisquer ónus ou encargos, sendo a gestão do banco atribuída à Caixa Geral de Depósitos. Aos titulares das participações sociais foi reconhecido o direito à indemnização quando devida, tendo como referência o valor dos respectivos direitos avaliados à luz da situação patrimonial e financeira da entidade à data da nacionalização, devendo para o efeito, o Governo promover a avaliação a efectuar, pelo menos, por duas entidades independentes.Até 31 de Dezembro de 2008 a nacionalização do Banco Português de Negócios não acarretou encargos directamente suportados pelo Estado. No entanto, há riscos inerentes que, no caso, dependerão da capacidade do banco gerar meios monetários suficientes para fazer face aos compromissos assumidos.Programa de regularização extraordinária das dívidas do EstadoO Programa de regularização extraordinária das dívidas do Estado1 destina-se a proceder aos pagamentos a credores privados das dívidas vencidas do Estado, tendo sido previstas três medidas: a criação do balcão único para as dívidas da administração directa e indirecta do Estado; a reestruturação do Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde para as dívidas do Serviço Nacional de Saúde; a criação de uma segunda fase de candidaturas de acesso à linha de financiamento de médio e longo prazos a conceder às regiões autónomas e aos municípios para as dívidas destes. À data de 31 de Dezembro de 2008, a dívida reclamada pelos credores junto do balcão único ascendia a € 5.212,4 milhares, o que representou 6,6% do total reclamado até ao final do prazo fixado – 31 de Janeiro de 2009 (€ 79.312,9 milhares).Gráfico II.17 – Balcão Único – Dívida reclamada a 31 de Dezembro de 2008 (em milhares de euros)Fonte: Secretaria-Geral do Ministério das Finanças e da Administração Pública.                                                        1 Aprovado através de Resolução do Conselho de Ministros n.o 191-A/2008, de 27 de Novembro.1 2 4 , 220832333 7 1 , 81 0 7 3 , 52 0 1 , 90 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500A DM I N I ST R A Ç Ã O  I N T E R N AC I Ê N C I A ,  T E C N O L O G I A  E  E N SI N OSU P E R I O RDE FE SA  N A C I O N A LE C O N O M I A  E  I N O V A Ç Ã OSA Ú DEO U T R O S M I N I ST É R I O S
135 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010 No que toca às dívidas a fornecedores das instituições e serviços do Serviço Nacional de Saúde, a medida adoptada pelo Governo traduziu-se na reestruturação do Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde1 que consistiu, fundamentalmente, no alargamento do seu objecto aos fornecedores das instituições e dos serviços do Serviço Nacional de Saúde, e na participação dos hospitais pertencentes ao sector empresarial no capital do Fundo, através da subscrição de unidades de participação, atç 31 de Dezembro de 2008, no montante de € 600 milhões, e na possibilidade de realização de adiantamentos àqueles hospitais, também para o pagamento aos seus fornecedores.Em 19 de Dezembro de 2008, foi aumentado o capital do Fundo em cerca de € 566,9 milhões, inteiramente subscrito por hospitais com a natureza de entidades públicas empresariais, ficando com um capital de € 766,9 milhões.Em 31 de Dezembro de 2008 encontravam-se € 764,9 milhões adiantados a 27 hospitais empresarializados2. Os adiantamentos foram efectuados em 19 de Dezembro e tinham um prazo de reembolso de 180 dias. Dos hospitais empresarializados referidos, 25 eram subscritores do capital do Fundo, no valor de € 343,2 milhões, e beneficiavam de adiantamentos, no final do ano, no montante de € 704,7 milhões. Dois hospitais não subscritores do Fundo beneficiaram de adiantamentos e outros dez hospitais que subscreveram títulos de participação, no valor de € 223,7 milhões, não solicitaram adiantamentos.O gráfico seguinte evidencia a participação no capital e os adiantamentos obtidos.Gráfico II.18 – Capital e Adiantamentos a 31 de Dezembro de 2008 (em milhões de euros)Nota:  Cada um dos outros 16 Hospitais teve adiantamentos inferiores a € 20 milhões.Fonte: Relatórios de Actividades do Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do SNS, do ano de 2008 No que respeita ás dívidas das regiões autónomas e dos municípios foi fixada em € 1.250 milhões o limite para a linha de financiamento de médio e longo prazos3, dos quais € 500 milhões correspondem ao limite de financiamento para os empréstimos a conceder pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças e € 750 milhões através de instituições de crédito. A execução desta medida repercutiu-se apenas em 2009.                                                      1 Criado pelo Decreto-Lei n.o 185/2006, de 12 de Setembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.o 228/2008, de 25 de Novembro.2 Em 2008 foram adiantados € 766,9 milhões, tendo um dos Centros Hospitalares amortizado no final do ano parte da dívida: amortização no valor de € 2 milhões.3  Resolução do Conselho de Ministros n.o 191-A/2008.
136 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 20102.6 – Dívida Pública Este ponto aborda, numa primeira parte, o endividamento público na dupla vertente da dívida emitida em nome do Estado pelo Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público e da dívida emitida por serviços e fundos autónomos legalmente capacitados para recorrerem ao crédito e, numa segunda parte, as responsabilidades do Estado e dos serviços e fundos autónomos por garantias prestadas, ou seja, a dívida garantida.No entanto, ainda antes de se proceder à análise das referidas matérias, torna-se necessário fazer referência aos desenvolvimentos ocorridos em 2008 no contexto das finanças públicas europeias, em resultado da crise económica e financeira internacional.Os nefastos efeitos da crise económica e financeira sentir-se-ão com maior incidência nos próximos anos, como, aliás, as previsões do Instituto Nacional de Estatística e do Banco de Portugal e as projecções da Comissão Europeia já indicam. Contudo, já em 2008, no âmbito das finanças públicas europeias, se verificaram aumentos dos défices públicos e dos rácios da dívida pública face ao produto interno bruto, em consequência do aumento da despesa e da diminuição das receitas. Esta evolução teve consequências imediatas na generalidade dos países da União Europeia, no que respeita aos rácios, de 3% e 60%, estabelecidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento para a relação com o produto interno bruto do défice orçamental e da dívida pública, respectivamente.No caso concreto da dívida pública portuguesa, o limite estabelecido para a relação entre a dívida pública e o produto interno bruto, já em anos anteriores se encontrava ultrapassado, tendo-se agravado em 2008, com a conjuntura desfavorável provocada pela crise financeira.Assim, o peso da dívida pública portuguesa no produto interno bruto passou de 63,5% para 66,3%1, de 2007 para 2008, aumento idêntico ao observado nos países da União Europeia no mesmo período (+ 2,8 pontos percentuais2), mas inferior ao registado nos países da área Euro, que foi de + 3,3 pontos percentuais. É de salientar que, no conjunto dos Estados membros, esta evolução negativa fez com que o peso da dívida no produto interno bruto ultrapassasse em 2008 o limite de 60% previsto no Pacto de Estabilidade e Crescimento, como se apresenta no gráfico seguinte.Gráfico II.19 – Evolução do rácio da dívida/produto interno bruto3                                                      1 Fonte: Eurostat – Statistical books – Government finance statistic – summary tables – 2/2009.2 Há a registar evoluções positivas nos rácios de sete países da União Europeia, que conseguiram diminuir o peso da dívida no produto interno bruto.3 Valores da dívida pública calculados em termos de contabilidade nacional.
137 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Com o agravamento da crise financeira e económica internacional verificado no 4.o trimestre de 2008, na sequência da falência do banco Lehman Brothers, instalou-se nos mercados o sentimento de que o risco de falência de algumas grandes instituições financeiras não podia ser negligenciado. Nesta conjuntura, a actuação do Instituto na gestão da dívida pública pautou-se, quase exclusivamente, por preocupações ligadas à gestão do risco de crédito, em detrimento da performance da carteira. Assim, foram autorizadas pelo Ministério das Finanças alterações às orientações para a gestão que permitiram reduzir a exposição a algumas contrapartes através do cancelamento de derivados financeiros (swaps de taxa de juro). A análise destas alterações e dos seus efeitos na gestão da dívida far-se-á no ponto seguinte.De referir, por último, que as medidas de combate à crise encetadas em 2008, tiveram consequências imediatas no rating da República, uma vez que logo em Janeiro de 2009 a agência Standard & Poor's (S&P) baixou a notação de rating da dívida pública da República portuguesa de "AA-" para "A+", por aquela agência considerar que o “plano anti-crise” então apresentado levaria ao aumento do défice orçamental e da dívida pública. Este corte, efectuado também em outros países da Zona Euro, é negativo para Portugal, pois deverá implicar juros mais elevados no financiamento externo. 2.6.1 – Dívida directa A) Visão Global No final de 2008, e numa óptica de contabilidade pública, o peso da dívida directa do Estado no produto interno bruto era de 71,3%, contra 69,1% no final de 2007, o que representa um agravamento de 2,2 p.p.. Este agravamento deveu-se ao aumento registado no stock da dívida directa, o qual não foi acompanhado pelo produto interno bruto, que apresentou no mesmo período um crescimento ligeiro de 1,8%. Em 31 de Dezembro de 2008, a dívida põblica directa do Estado ascendia a € 118.462,7 milhões.Gráfico II.20 – Evolução da dívida pública directa no produto interno brutoNo que respeita ao peso dos juros da dívida directa do Estado no produto interno bruto, não se verificaram alterações relativamente aos valores homólogos de 2007. Já os juros e as amortizações apresentaram pesos no produto interno bruto inferiores aos registados no ano anterior, o que se explica pelo reduzido aumento do valor das amortizações, como se evidencia no quadro seguinte:0, 0020  00 0, 0040  00 0, 0060  00 0, 0080  00 0, 001 0 0  0 0 0 , 0 012 0 00 0, 0014 0 00 0, 0016 0 00 0, 0018 0 00 0, 002004 2005 2006 2007 2008PI B D iv id a pú bl ic a
138 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Quadro II.27 – Peso dos juros e amortizações no produto interno bruto (em milhões de euros) Anos Juros (a) Amortizações Total PIB (b) Juros+Amort./PIB  Juros/PIB (1) (2) (3)=(1)+(2) (4) (5)=(3)/(4) (6)=(1)/(4) 2007 4 707,8 86 730,4 91 438,2 163 190 56,0% 2,9% 2008 4 889,2 86 742,1 91 631,3 166 197 55,1% 2,9% (a) Excluídos os juros corridos (b) Fonte: CGE/2008No que concerne ao peso dos juros nas despesas correntes, verificou-se uma diminuição de 0,1 pontos percentuais, em resultado dos juros terem tido um acréscimo percentual inferior ao registado nas despesas correntes. Por seu turno, dado que as receitas efectivas registaram uma diminuição, o peso dos juros naquele agregado sofreu um acréscimo de 0,5 pontos percentuais, como se evidencia:Quadro II.28 – Peso dos juros nas despesas correntes e nas receitas efectivas (em milhões de euros) Anos Juros (a) Despesas correntes (b) Receitas efectivas (b) Juros/Despesas correntes Juros/Receitas efectivas 2007 4 707,8 41 296,4 40 939,0 11,4% 11,5% 2008 4 889,2 43 172,5 40 856,4 11,3% 12,0% (a) Excluídos os juros corridos (b) Fonte: CGE/2008A.1) Endividamento directo e financiamento A dívida directa do Estado, excluindo a emitida por serviços e fundos autónomos, apresentou no último quinquénio (2004-2008) um crescimento médio anual de 6,9%, superior ao observado em 2008, em que o aumento em relação ao ano anterior foi de 5,0%. Quadro II.29 – Evolução da dívida directa do Estado, excluindo SFA (em milhões de euros) Designação 31-12-2004 31-12-2005 31-12-2006 31-12-2007 31-12-2008 Variação (%) Média anual 2007/2006 Dívida em moeda euro 90 368,10 101 386,30 108 202,20 112 538,70 117 540,20 6,8 4,4 Dívida em moeda não euro  371,00  371,70  354,30  265,40  922,50 25,6 247,6 Total 90 739,10 101 758,00 108 556,50 112 804,10 118 462,70 6,9 5,0Importa, no entanto, referir que parte (9,9%) do valor apresentado para a dívida pública directa do Estado em 31 de Dezembro de 2008 se encontrava na posse de organismos da administração pública central designadamente, o sector da segurança social, o qual detinha títulos de dívida pública no valor de € 4.399,2 milhões (+19,3% do que no ano anterior), como a seguir se apresenta:
140 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Deve ainda mencionar-se que, de acordo com o apuramento feito pelos serviços de apoio do Tribunal, com base nos elementos fornecidos pelos organismos, a dívida dos serviços e fundos autónomos, atingia, no final de 2008, o valor de € 197,8 milhões.No quadro e gráfico seguintes apresenta-se, por instrumentos, o produto dos empréstimos emitidos ao abrigo da Lei do Orçamento para 2008, adicionado ao valor do produto que transitou do ano anterior, no valor total de € 92.376,1 milhões. Deste valor, € 91.986,8 milhões, 99,6%, foram utilizados no financiamento de despesa orçamental, tendo transitado em saldo para 2009 cerca de € 389,3 milhões. Quadro II.31 – Produto de empréstimos públicos em 2008 (em milhões de euros)Instrumento Valor Bilhetes do Tesouro 14 827,8 Linhas de crédito 5 105,5 Repos a) 13 357,0 ECP - Moeda nacional 1 227,4 CEDIC 39 999,5 ECP - Moeda estrangeira 3 041,0 Obrigações do Tesouro  13 371,3 Certificados de Aforro 1 446,5 Total  92 376,1 a) Inclui valor que transitou em saldo do ano anteriorA.2) Operações de gestão da dívida A gestão corrente da dívida pública Portuguesa, a cargo do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, é enquadrada por objectivos gerais definidos pela Assembleia da República, por limites e regras estabelecidos anualmente na Lei do Orçamento do Estado e por orientações gerais definidas pelo Governo. O quadro legal concede, no entanto, uma significativa margem de actuação ao Instituto relativamente às condições das operações de financiamento, designadamente no que se refere às opções em termos de instrumentos, montantes, maturidades, moedas, regimes de taxa de juro e formas de colocação da dívida, estando também autorizado a realizar operações envolvendo derivados financeiros.Porque se considerou indispensável, a partir do 4.o trimestre de 2008, reduzir a exposição a algumas contrapartes em termos de risco de crédito, em especial através do cancelamento de derivados financeiros (swaps de taxa de juro), foram submetidas à autorização da tutela alterações às orientações para a gestão que se traduziram na remoção do limite superior da duração da carteira de dívida, na suspensão dos limites individuais para aplicação de fundos junto da Caixa Geral de Depósitos e de soberanos da zona euro com rating AAA e na suspensão dos limites indicativos (indicadores complementares de risco) referentes ao perfil de refixing1 da carteira face à carteira de referência.                                                      1 Alteração da taxa de juro relativa a determinado período, em operações com taxa variável.Bi lh et es  do  T e s o u ro16 , 1%Li nh as  de  c ré di t o5, 5%R e p o s *14 , 5%EC P - M oe da  na c io na l1, 3%C E D I C43 , 3%EC P - M oe da  e s t ra n g e ir a3, 3%O br ig aç õe s  do  T e s o u ro  14 , 5%C ert if ic ado sde Af or ro1, 6%
141 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Em consequência das operações de cancelamento de swaps efectuadas no 4.o trimestre, a carteira de dívida terminou o ano de 2008 com uma duração significativamente superior à do benchmark, detendo um posicionamento longo, essencialmente, nos prazos dos 10 e 30 anos.Nas operações de cancelamento de swaps efectuadas em 2008, registou-se um ganho total líquido para o Estado no montante de € 549,8 milhões. Os cancelamentos foram, sobretudo, de swaps contratados para cobertura de emissões de Obrigações do Tesouro nos prazos mais longos, aproveitando o sentido de descida das taxas de juro verificado desde então. Aliás, tendo o Estado ficado titular de um crédito sobre o Lehman Brothers, no montante de € 2,81 milhões, foram desencadeadas as diligências necessárias à sua recuperação.No total do financiamento, a carteira real obteve sempre piores níveis de custo nas emissões face às obtidas pela carteira de referência, o que se deve, fundamentalmente, às piores condições registadas nas emissões de dívida de médio e longo prazo. Nas emissões ao longo do ano da carteira real, são de destacar os níveis obtidos no 4.o trimestre, onde um alargamento favorável de spreads registado nas emissões de curto prazo, particularmente visível nos Bilhetes do Tesouro, foi acompanhado por um alargamento desfavorável de spreads nas emissões de longo prazo. Na realidade, e no que se refere às Obrigações do Tesouro, assistiu-se a um alargamento significativo dos spreads face ao referencial da dívida alemã, consequência, segundo o Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público, da fuga dos investidores para activos mais seguros e líquidos, como os títulos alemães, em detrimento de outros títulos soberanos da zona euro, como se evidencia no gráfico seguinte. Na globalidade do ano, o spread médio das emissões face às taxas swap situou-se em 1,4 pontos base, traduzindo uma perda considerável face aos níveis de 20071.Gráfico II.21 – Spreads de títulos a 10 anos face ao Bund alemãoNa globalidade do ano de 2008, o custo da carteira foi superior ao do benchmark, em 38 pontos base, sendo assim desfavorável o desempenho da carteira face à carteira de referência.                                                      1 Cfr. ponto 6.5.6 do Volume II.
142 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010A.3) Amortizações e outros encargos da dívida Em 2008, foram requisitados, por conta das dotações respectivas inscritas no Orçamento do Estado, € 91.157, 3 milhões, mais € 463,0 milhões (+0,5%) do que em 2007, para fazer face a amortizações e encargos da dívida pública. O aumento referido ficou a dever-se, na sua maior parte, aos valores requisitados para fazer face às amortizações, que apresentaram um aumento de € 296,4 milhões, relativamente a 2007, mas também aos encargos correntes da dívida, em que se verificou um acrçscimo de € 166,6 milhões.Mantiveram-se as diferenças entre os valores inscritos na Conta Geral do Estado e os que constam da conta de gerência “IGCP – Encargos da dívida”, sendo que esta traduz mais fielmente os valores efectivamente pagos aos investidores, uma vez que nos da Conta se consideraram como pagamentos apenas os valores requisitados, não sendo consideradas as despesas que foram pagas utilizando saldos de dotações de anos anteriores, as despesas de juros reembolsadas pela Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, as amortizações efectuadas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública com receitas das privatizações, bem como os juros corridos, e nos dois últimos anos, os rendimentos obtidos em aplicações de tesouraria utilizados no pagamento de juros. De salientar, no entanto, que a Conta Geral do Estado de 2008 passou a incluir dois mapas da conta de gerência “IGCP - Encargos da dívida”1, os quais espelham a despesa com juros e amortizações, de forma discriminada, bem como o resultado das operações de derivados, vindo ao encontro das recomendações formuladas pelo Tribunal em anteriores Pareceres no sentido de serem evidenciadas as excepções às regras da não compensação e da não consignação.O quadro e gráfico seguintes reflectem a evolução das despesas com a dívida pública, destacando-se, em 2008, o crescimento pouco significativo das amortizações comparativamente com anos anteriores, em que a respectiva curva apresentava forte inclinação. Quadro II.32 – Evolução das amortizações e encargos com a dívida pública (em milhões de euros) Amortizações e encargos 2004 2005 2006 2007 2008 Variação (%) Média anual 2008/2007 Amortizações 28 968,6 45 590,0 50 960,7 86 730,4 86 742,1 31,5 0,0 Juros a) 3 732,0 3 943,2 4 372,6 4 707,8 4 889,2 7,0 3,9 Outros encargos 18,0 30,5 31,0 24,1 29,6 13,3 23,0 Total 32 718,6 49 563,7 55 364,3 91 462,3 91 661,0 29,4 0,2 a) Excluídos os juros corridos Fonte: Conta de gerência “IGCP – Encargos da dívida”                                                      1 Mapas 26-C e 26-D.
143 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Gráfico II.22 – Evolução das amortizações e encargos com a dívida públicaPor último, é de referir que, à semelhança de anos anteriores, as despesas contabilizadas como “Outros encargos” incluem a comissão de gestão do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público.Como se observa no quadro seguinte, esta comissão tem anualmente um peso muito elevado no total dos encargos inscritos na alínea B), e tem merecido reservas por parte do Tribunal em anteriores Pareceres, não só pela sua contabilização, mas também pela forma como é fixada. A inclusão da comissão de gestão nos outros encargos com a dívida pública não respeita as regras de classificação funcional das despesas põblicas, na medida em que estas excluem da rubrica “4.1.0 – Operações da dívida põblica” as despesas com o funcionamento dos serviços que administram e gerem a dívida pública, podendo ainda gerar distorções na consolidação das contas do Sector Público Administrativo.Quadro II.33 – Evolução das despesas com os serviços da dívida e a comissão de gestão (em milhões de euros) Anos  Total Despesas com serviços  da dívida Comissão de gestão Valor %  Valor %  2004 17,9 9,4 52,6 8,5 47,4 2005 30,5 21,6  70,8 8,9 29,2 2006 31,0 20,8 67,1 10,2 32,9 2007  24,0   12,9 53,8  11,1 46,2 2008  29,6 18,1 61,2  11,5 38,8 Variação (%) Média anual 17,7 7,9 2008/2007 40,4 3,7 Fonte: Conta de gerência “IGCP – Encargos da dívida”, dos respectivos anos0, 0010  00 0, 0020  00 0, 0030  00 0, 0040  00 0, 0050  00 0, 0060  00 0, 0070  00 0, 0080  00 0, 0090  00 0, 00100  000 , 002004 2005 2006 2007 2008(em milhões de euros)A n o sAm or t iz aç õe s J ur os Out ros  enc argos T ot al
144 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010B) Observações e Recomendações  B.1) Legalidade e regularidade  B.1.1) Autorização para realização de operações de gestão da dívida A autorização para realizar operações de compra em mercado e troca de títulos de dívida pública concedida ao Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público pela Lei do Orçamento1 não é compatível com o disposto no Regime geral da emissão da dívida pública2, que atribui ao Governo, mediante autorização da Assembleia da República, a competência para a realização das referidas operações. No entanto, a Lei do Orçamento para 2009 acolhe já a recomendação do Tribunal sobre esta matéria, sendo concedida ao Governo a faculdade de delegar a competência para a realização daquelas operações.B.1.2) Parecer do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público para a contracção de dívida No final de 2008, a Caixa Geral de Aposentações obteve um financiamento de curto prazo da Caixa Geral de Depósitos, de cerca de € 97,0 milhões, o qual foi amortizado em 31 de Dezembro do mesmo ano. Para além dos organismos públicos se deverem financiar prioritariamente junto do Tesouro, a Caixa Geral de Aposentações, ao não ter obtido o parecer prévio favorável do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público a que estava obrigada, mesmo tratando-se de dívida flutuante, não observou as normas aplicáveis neste domínio.B.1.3) Classificação económica dos CEDIC No ano em apreço, ao contrário do ocorrido em 2007, o produto da emissão de CEDIC foi correctamente classificado no capítulo 12 – “Passivos Financeiros”, Grupo 02 – “Títulos a curto prazo”, embora por um valor superior ao devido, mas integralmente incluído em “Administração Pública – Administração Central - Estado”. Ora, uma vez que aqueles títulos foram tomados por serviços e fundos autónomos e entidades públicas empresariais, na classificação daquela receita deveria ter-se feito a discriminação por “Administração Põblica – Administração Central – Serviços e fundos autónomos” e “Sociedades e quase-sociedades não financeiras”, de forma a respeitar o classificador económico das receitas e despesas públicas.B.1.4) Classificação económica das despesas com amortizações e juros da dívida No que respeita à classificação das despesas com amortizações e juros, foi utilizada, mais uma vez, uma única classificação económica para os Passivos Financeiros, bem como para os juros, não sendo feitas as distinções previstas na lei no que respeita aos subagrupamentos e às rubricas, nem sendo correctamente identificados os sectores institucionais envolvidos, o que implica também distorções relativamente aos valores da dívida de médio e longo prazo e da consolidação de contas do sector público administrativo. Em 2008 não houve alterações significativas a este procedimento mas, no                                                       1 Artigo 115.o.2 Lei n.o 7/98, de 3 de Fevereiro, artigo 13.o, n.o 1.
145 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010âmbito do contraditório, o Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público e a Direcção-Geral do Orçamento referiram que esta recomendação foi acolhida em 20091.B.1.5) Excepções à regra da não-compensação Nos dois últimos anos (2007 e 2008) a Lei do Orçamento do Estado incluiu uma alínea2 que alargou a excepção ao princípio da “não compensação” prevista para os derivados financeiros, às “(...) receitas de juros resultantes das operações associadas à aplicação dos excedentes de tesouraria do Estado (...)”, de forma que tais receitas pudessem ser também abatidas às despesas com juros da dívida pública directa do Estado. Contudo, não se tratando de fluxos financeiros directamente associados a operações de gestão da dívida pública directa, mas de juros recebidos por aplicações de disponibilidades de tesouraria, não é possível fazer uso de tal excepção no respectivo registo, por não integrar a previsão da Lei de enquadramento orçamental3.Recomendação 30 – PCGE/2008 Pelos motivos apontados, recomenda-se que a Assembleia da República diligencie para que tal norma, que permite a realização de tais compensações, não seja incluída em futuras Leis do Orçamento do Estado.B.1.6) Comissão de gestão do Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público Pelas razões já explicitadas, o Tribunal de Contas continua a entender que o cálculo e a contabilização da comissão de gestão do Instituto, tal como se encontram previstos nos seus Estatutos, carecem de rigor e geram distorções4.Recomendação 31 – PCGE/2008 O Tribunal reitera a recomendação efectuada em Pareceres anteriores, no sentido de ser reponderado o conteúdo das normas em causa.B.2) Correcção dos valores apresentados na Conta Geral do Estado B.2.1) Dívida assumida pelo Estado O Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, em execução de garantia prestada a um empréstimo contraído pela Casa do Douro junto de um sindicato bancário liderado pela Caixa Geral de Depósitos, assumiu a totalidade da dívida vincenda desse empréstimo à data de 31 de Dezembro de 2008, no montante de € 41,2 milhões, acordando ao mesmo tempo com a Caixa Geral de Depósitos o pagamento desse montante em 17 prestações semestrais, de igual valor. Contudo, apesar de, na sequência da assunção da dívida, aquele valor ter passado a integrar a dívida directa do Estado, o mesmo não foi incluído no stock da dívida5.                                                       1 Cfr. ponto 6.7.2 do Volume II.2 No que respeita à Lei do Orçamento do Estado para 2008, alínea c) do n.o 3 do art. 116.o e à Lei do Orçamento do Estado para 2007, alínea c) do n.o 3 do art. 124.o.3 Cfr. ponto 6.5.6 do Volume II.4 Cfr. ponto 6.7.2.2.2 do Volume II.5 Cfr. ponto 6.8.2 do Volume II.
146 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010B.2.2) Operações de reporte Em 2008, as operações de reporte, quer se destinassem ao financiamento da execução orçamental (Repos de financiamento), quer à dinamização da negociação e transacção de valores mobiliários representativos de dívida pública, deixaram de estar sujeitas a limites específicos, sendo imputadas, conforme a sua natureza, aos limites orçamentais fixados para a emissão de dívida fundada ou de dívida flutuante. Esta alteração de regime merece alguma reserva, no que respeita às operações de reporte para Market Makers do Mercado Especial da Dívida Pública, e tendo em conta que tais operações são realizadas a solicitação destes e não se destinam ao financiamento orçamental, na medida em que permite que tais operações passem a constituir dívida fundada, não parecendo aconselhável que as mesmas, pelas referidas características, devam influenciar o stock da dívida pública no final do ano1.B.2.3) Incorrecta classificação de despesas com activos financeiros A despesa com amortizações de mçdio e longo prazo está sobreavaliada em € 214,5 milhões, em virtude de se encontrar incorrectamente classificada, como encargo da dívida pública, a aquisição pelo Estado das unidades de participação (tipo A) do Fundo Margueira. A despesa associada a esta operação foi contabilizada não como activo financeiro (no agrupamento 09), mas como passivo financeiro (no agrupamento 10), razão pela qual as amortizações estão sobreavaliadas naquele montante.B.2.4) Incorrecta contabilização de receitas creditícias transitadas de anos anteriores O produto dos empréstimos, quer sejam de médio e longo prazo, quer sejam de curto prazo, incluindo CEDIC e certificados de aforro, é contabilizado numa única conta de operações específicas do Tesouro “Produto de emprçstimos 2008 – Homebanking”, podendo inviabilizar o controlo da correcta classificação das receitas de passivos financeiros, quando não são convertidas na íntegra em receita orçamental. Em 2008, a receita orçamental proveniente da emissão de CEDIC ç superior em € 212,3 milhões aos certificados deste tipo emitidos no ano anterior, incluindo o período complementar, o que significa que este valor resulta não só da emissão daqueles títulos, mas também do saldo que transitou de 2007, o qual provinha de Repos emitidos no período complementar do mesmo ano.Recomendação 32 – PCGE/2008 Recomenda-se, mais uma vez, a criação de contas, por tipo de dívida e investidor, de modo a viabilizar o controlo da correcta classificação das receitas de passivos financeiros.                                                        1 Cfr. ponto 6.2.1.4 do Volume II.
147 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010B.3) Economia, eficácia e eficiência da gestão  B.3.1) Suspensão de limites constantes das Orientações para a gestão da carteira de dívida pública Até ao final do 3.o trimestre de 2008, a duração da carteira de dívida pública foi acompanhando a duração da carteira de referência, tendo-se cumprido os limites constantes das orientações para a gestão, os quais determinavam que a duração da carteira efectiva não se poderia afastar da duração da carteira de referência em mais de 0,5 anos para baixo e ou mais de 0,75 anos para cima. No 4.o trimestre, em resultado das operações de cancelamento de swaps, a duração da carteira aumentou de forma significativa face ao referencial, situando-se no final de 2008 em 4,59 anos contra 3,46 anos da carteira de referência (diferença de 1,13 anos). Esta situação apenas foi permitida pelo facto do limite superior da duração da carteira ter sido suspenso, com a autorização da tutela1.B.3.2) Envio de extracto de contas de aforro por via postal O Tribunal considera que seria de ponderar, como forma de incentivar a utilização do AforroNet e simultaneamente diminuir as despesas com a expedição de extractos via postal, o alargamento de 3 para 6 meses da periodicidade de envio daqueles extractos, medida que também estaria de acordo com os princípios de responsabilidade ambiental e de e-governance2.Recomendação 33 – PCGE/2008 Apesar de o Governo não se ter manifestado receptivo a esta proposta, o Tribunal de Contas mantém a recomendação no sentido de se aumentar a periodicidade do envio por via postal dos extractos das contas de aforro.2.6.2 – Dívida garantida A) Visão Global A.1) Garantias concedidas a financiamentos Em 2008, ao abrigo do regime geral, foram prestadas pelo Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, sete garantias pessoais, no montante total de € 953,5 milhões, incluindo uma garantia ao Banco Privado Português.No âmbito da iniciativa de reforço da estabilidade financeira e de disponibilização de liquidez nos mercados financeiros foram prestadas pelo Estado, através da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, quatro garantias pessoais, no montante total de € 4.300 milhões. Os pedidos de concessão de garantia foram apresentados ao Banco de Portugal e ao Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito Público3, que procederam à sua apreciação, tendo os mesmos proferido propostas de decisão favoráveis.                                                      1 Cfr. ponto 6.5.2 do Volume II.2 Cfr. ponto 6.7.2.2.2 do Volume II.3 Nos termos da Lei n.o 60-A/2008, de 20 de Outubro, e da Portaria n.o 1219-A/2008, de 23 de Outubro.
149 |  - Número: 016 | 30 de Janeiro de 2010Portugal e aquele país, o limite para cobertura das operações foi reforçado em 2008, passando de € 300 para € 500 milhões.B) Observações e Recomendações  B.1) Legalidade e regularidade  B.1.1) Não publicação de despachos de concessão de garantias pelo Estado Relativamente às operações de concessão de garantias ao Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana, ao Metro do Porto e à Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.E., não foram publicados os respectivos despachos de autorização das garantias, como decorre da lei1. B.1.2) Despacho de concordância da tutela técnica à concessão de garantias Na concessão de uma garantia à Águas de Portugal, SA, não foi elaborado o parecer da tutela técnica legalmente previsto2, tendo sido apenas proferido, por parte dessa tutela, um despacho de concordância à realização da operação, pelo que, em rigor, não se observou o disposto na Lei a este respeito3.B.1.3) Concessão de garantia ao Banco Privado Português Da análise da documentação, e mesmo da argumentação apresentada em sede de contraditório, ressalta claramente que não era certa à data da concessão nem foi prevista e concretizada posteriormente, designadamente em cumprimento de plano de reestruturação, qualquer medida que alterasse a situação financeira do Banco Privado Português de forma a que este pudesse reembolsar o empréstimo garantido, e que era, e é ainda, previsível, que o Estado, se executada a garantia, terá de ser reembolsado através da execução dos bens dados como contragarantia por aquele banco. Ora, face ao previsto na lei, se à data da concessão da garantia já existia um elevado grau de probabilidade de que a garantia iria ser executada, é manifesto que não está verificado o requisito legal4 que exige que, aquando da concessão da garantia, haja segurança suficiente de que a obrigação a assumir irá ser cumprida pelo garantido, o que manifestamente não se verificava no caso do Banco Privado Português. Deste modo, a garantia em questão não poderia, à face da lei, ter sido concedida5.                                                        1 Lei n.o 112/97, de 16 de Setembro, artigo 15.o, n.o 2.2 Previsto no artigo 14.o da Lei n.o 112/97.3 Cfr. ponto 6.8.1.1 do Volume II.4 Lei n.o 112/97, artigo 9.o, n.o 1, alínea c).5 Cfr. ponto 6.8.1.1.1 do Volume II.