Quadro Plurianual de Programação Orçamental 288. O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) constitui uma regra de disciplina orça-mental voluntariamente assumida por Portugal para o seu processo orçamental, concluindo-se que, no ano de 2020, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu a 56 359 M€, cumprindo o limite defi-nido na 2.aAOE/2020 (58 247 M€). O QPPO define os tetos da despesa da Administração Central financi-ada por receitas gerais para o quadriénio seguinte, que devem refletir as prioridades das políticas públi-cas com impacto nas finanças das Administrações Públicas definidas na lei das Grandes Opções do Plano (GOP).60 Trata-se de uma regra de disciplina orçamental estabelecida voluntariamente por Portu-gal para o seu processo orçamental. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) prevê a apresentação do QPPO com o primeiro Orçamento do Estado (OE) da legislatura. O primeiro QPPO assume a forma de lei e é vinculativo para o primeiro ano do horizonte temporal considerado. Nos anos seguintes, estes limites podem ser atualizados juntamente com o Programa de Estabilidade (PE) e o Orçamento do Es-tado, sendo republicados na Lei do OE. O ano de 2020 é o primeiro da XIV Legislatura e marca o início de uma novo QPPO, definido para o período 2020–2023, pela Lei n.o 4/2020, de 31 de março,61 com um limite de despesa financiada por receitas gerais de 54 525 M€.  Este foi revisto em alta, na 2.a Alteração ao OE/2020, para 58 247 M€ (+ 3722 M€), em consonância com o novo cenário orçamental, para incor-porar as alterações decorrentes da pandemia COVID-19. No encerramento de contas, a despesa as-cendeu a 56 359 M€, refletindo um grau de execução de 96,8% do limite legal mais recente — Tabela 41. Deve notar-se que na 2.aAOE/2020 apenas foi atualizado o limite de despesa para o ano em curso,não incluindo os anos seguintes. A LEO também prevê a disponibilização de informação sobre os com-promissos assumidos, não tendo sido cumprido este requisito em nenhum dos documentos de progra-mação orçamental, nem na CGE/2020. 289. A instabilidade da programação orçamental tem prejudicado a utilidade desta regra de política.Historicamente, o QPPO tem-se caracterizado por sucessivas alterações aos limites da despesa, não tendo cumprido a sua finalidade de servir como instrumento de programação orçamental de médio prazo e âncora de estabilidade para o planeamento das políticas públicas. Esta constatação, justificada em vários estudos anteriores da UTAO, é coincidente com as conclusões da auditoria do Tribunal de Contas à implementação do QPPO (Relatório n.o 11/2021, de 16 de setembro), no qual este organismo salienta a importância da programação orçamental plurianual para a sustentabilidade das finanças públicas e aponta a instabilidade de programação e a falta de informação sobre as previsões subja-centes ao QPPO como entraves à sua eficácia enquanto instrumento de gestão orçamental de médio prazo.290. A metodologia subjacente à elaboração do QPPO continua a privilegiar a classificação contabilís-tica em detrimento da análise económica. Acresce a desconformidade de critérios contabilísticos, que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias e de receita efetiva em não efetiva, levando à subavaliação da despesa consolidada financiada por receitas gerais da Administração Cen-tral. O limite da despesa no QPPO é definido considerando apenas a despesa financiada por receitas gerais do subsector Estado (Serviços Integrados), o que constitui uma simplificação metodológica que não permite apurar a natureza da despesa final realizada pelos Serviços e Fundos Autónomos (SFA), particularmente gravosa nos programas orçamentais nos quais a prestação de serviços públicos finais seja realizada por entidades integradas nos SFA, como a Saúde e a Educação. Adicionalmente, a des-pesa consolidada da Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir uma 60 O exercício de 2020 foi o último a ser abrangido por uma “lei das GOP” — Lei n.o 3/2020, de 31 de março. O de 2021 estreou a novaformulação das prioridades de política prevista na LEO, e designada por “lei das Grandes Opções” — Lei n.o75-C/2020, de 31 de dezembro.  61 A Lei n.o 4/2020, de 31 de março constituiu o Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) da XIV Legislatura, estabele-cendo os limites de despesa efetiva da Administração Central financiada por receitas gerais para o período 2020 a 2023, dando cumprimento ao artigo n.o 12-D da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO): (Lei n.o 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.o 41/2014, de 10 de julho). A Lei n.o 41/2020, de 18 de agosto constitui a terceira alteração à Lei n.o 151/2015, de 11 de setembro (esta revogara a LEO de 2001) e a primeira alteração à Lei n.o 2/2018, de 29 de janeiro. Estabelece, no seu artigo 5.o, a disposição transitória que deve regular a programação plurianual das despesas públicas até 2025: - O Governo deve apresentar anualmente, com o Programa de Estabilidade, o Quadro Plurianual das Despesas da Administração Central e da Segurança Social para o respetivo período de programação, bem como o valor acumulado dos compromissos contra-tados; - Os limites de despesa são vinculativos para o orçamento do ano seguinte e indicativos para o período remanescente da legislatura.16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________277