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Na verdade, o projecto de lei não diz promover judicialmente a prevenção e a cessação de infracções mas, sim, promover a prevenção, a cessação e a apreciação judicial da infracção. É evidente que o termo «judicial» tem de qualificar todas as figuras anteriormente referidas, pelo que, penso, a inclusão de acções procedimentais conflitua com a norma constitucional. Não tenho a certeza disso, Sr. Deputado José Magalhães, e assim sendo coloco-lhe apenas esta questão, pois é uma dúvida que tenho.
De facto, fala-se em direito de acção. Ora, um procedimento administrativo não é um direito de acção... Fala-se ainda em prevenção e cessação de infracções, enfim...
Mas o aspecto principal é este: surpreendeu-me de algum modo que, para além desta ampliação - para a qual, se não houver obstáculo constitucional, todos teremos o espírito preparado-, o diploma se limite, no fundo, à fixação de um programa das futuras reformas. Aliás, menciona-se mesmo a «fixação do programa das futuras reformas», que são o caso julgado, o direito de indemnização, a distinção entre acções populares e acções de grupo, o regime indemnizatório, as regras processuais. Mas isso é tudo!... Então, pergunto: se vamos deixar para depois todas essas grandes e profundas dificuldades, avançamos o quê?
Esta é a questão que lhe coloco, embora saiba que vai responder-me invocando as dificuldades - como, aliás, já o fez; no entanto, essas não devem desestimular-nos mas, sim, constituir um desafio para as enfrentarmos desde já, porque se não houver um texto mínimo sobre a acção popular que diga o essencial sobre o caso julgado, sobre a legitimidade, sobre o estatuto da representação e das custas, fundamentalmente isto, nunca haverá regulamentação jurídica ao nível da lei ordinária da acção popular e nunca poderá exercer-se acção popular, porque daqui a dois anos vem o regime indemnizatório, daqui a três anos vêm os procedimentos administrativos, daqui a quatro anos vem o caso julgado (que é dos mais complexos), depois vem o problema das legitimações grupais, depois a distinção entre a acção popular e acções de grupo... Bem, daqui a 10 teremos a possibilidade de começar a pensar na hipótese de um cidadão exercer o seu direito de acção popular.
Sr. Deputado José Magalhães, peço-lhe que me corrija, se não estou certo, pois se estas minhas dúvidas não tiverem razão de ser, ficarei muito feliz.Vozes do PS: - Muito bem!A Sr.a Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PCP): - Começarei por responder às dúvidas colocadas pelo Sr. Deputado Almeida Santos, se me é permitido, porque elas, no fundo, traduzem-se em reflectir sobre qual é o alcance da revisão constitucional que fizemos - aliás, posso recordar, quanto a este ponto fizemos a revisão por unanimidade mas, como sempre revelam certos aprofundamentos, nem todas as unanimidades assentam nas mesmas ideias, embora conduzam aos mesmos resultados.
Creio que seria uma interpretação extremamente redutora do n.o 2 do artigo 52.o da Constituição dizer-se que ele entende que a acção popular é um direito conferido aos cidadãos de recorrerem aos tribunais para defender certos interesses e direitos. Porquê? Porque foi precisamente o alargamento deste conceito, para o qual chamamos a atenção, que se desejou em sede de revisão constitucional. De contrário, a revisão, em vez de um avanço, teria tido um recuo, porque o antigo n.o 3 do artigo 66.o previa a concessão «[...] a todos do direito de promover, nos termos da lei, a prevenção ou a cessação dos factores de degradação do ambiente, bem como [...] o direito à correspondente indemnização», e nunca ninguém atendeu que tal tivesse de efectivar-se só através dos tribunais. Pelo contrário, sempre se apontou para que isto supunha que a imaginação do legislador criasse procedimentos que permitissem aos cidadãos meios expeditos e eficazes de intervenção para obtemperar a danos do património.O Sr. Almeida Santos (PS): - Posso interrompê-lo, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.
1626 I SÉRIE - NÚMERO 46O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr. Deputado, apenas para dar um dado que recolhi da análise do direito comparado.
Tive a preocupação de saber o que pensam e o que fizeram os outros e não encontrei nem um único caso em que o direito de acção popular não fosse judicializado.O Orador: - Sr. Deputado Almeida Santos, esta coisa da pesquisa em direito comparado é terrível, porque o direito comparado é um edifício enorme, tem muitos compartimentos e nenhum pesquisador pode garantir que tenha penetrado no fundo da «floresta». Eu assevero, Sr. Deputado Almeida Santos, que algures lá no fundo da «floresta» há exemplos de procedimentos - e confie V. Ex.a na minha palavra, pois eu não ponho em causa a sua e até lhe digo que estão bem perto de si. Se consultar o documento elaborado pelos serviços competentes da Assembleia da República sobre interesses difusos, lá encontrará extractos da lei do património e defesa do consumidor em que estão previstos procedimentos junto da Administração Pública portuguesa para obtemperar a danos que atinjam esse tipo de bens. Ora, isto quer dizer que a «floresta» está mesmo aqui ao pé, podemos tocar as «árvores» se tivermos para tal a adequada vontade e os adequados olhos.
No entanto, não é isto que me impressiona mas, sim, a afirmação do Sr. Deputado de que o nosso projecto de lei não é arrojado. Creio que está a ser injusto, e se fizer uma apreciação mais detalhada verá que só o facto de recusarmos esta interpretação redutora nos dá, pelo menos, jus ao título de sermos suficientemente audaciosos ou, pelo menos, tão audaciosos como a Constituição!...
A dificuldade não está aí mas, sim, na destrinça, isto é, como a Constituição figura, como sublinhei, ao lado de casos clássicos de direito de acção popular, em que os cidadãos intervêm para defender o interesse público, a autarquia desleixada, a empresa pública que pratica actos de gestão perfeitamente ruinosos, ou a região autónoma que aliena o seu património indevidamente - e somos até capazes de imaginar outros exemplos...
Bom, como estava a dizer, a Constituição imagina ao lado destes casos clássicos os outros em que há, de facto, interesses de grupos comunitários que podem defender-se através de acções grupais ou acções colectivas.
Cabe-nos, pois, a nós, em sede legislativa, destrinçar estas várias hipóteses. Sabemos que é um trabalho difícil, reconhecemo-lo, e por isso mesmo propusemos que ele fosse feito por etapas - e passo a responder ao Sr. Deputado Herculano Pombo.
De facto, é preciso, simultaneamente, intervir em áreas que procurei enunciar; é preciso delimitar materialmente quais são os casos de acção popular, que são, por exemplo, os que estão consagrados na actual Lei Eleitoral; os que há dias criámos na lei das incompatibilidades, que conferem aos cidadãos determinados direitos de intervir contra titulares de cargos políticos que não cumpram certas obrigações; um conjunto de casos que estão consagrados na Lei de Defesa do Ambiente, na Lei de Defesa dos Consumidores, na legislação sobre saúde pública.
Esses casos estão consagrados na lei, bem como o histórico caso do Código Administrativo, que já vem de há muitos anos, como é óbvio, e que, de resto, já tinha tradição no direito administrativo português bem antes do Código Administrativo de 1940.
Os casos de intervenção dos cidadãos, por exemplo, em defesa de bens das autarquias, a chamada intervenção supletiva, para corrigir um mau acto de gestão, uma omissão ruinosa de uma autarquia local, já existem na lei. Trata-se, pois, de ampliá-los e, depois, de intervir no domínio do direito processual civil, do direito processual administrativo e até, porventura, do direito processual penal, para criar novos meios expeditos - aliás, a experiência, por exemplo, do direito brasileiro revela-nos a existência de instrumentos ágeis, de mandados, de ordens, de injunções, que também são típicas do direito anglo-saxónico.
Assim, «tu que estás a construir, pára! Tu que estás a danificar os Jerónimos ou que não estás a reparar que as asnas dos Jerónimos provocam a queda do tecto, repara-as para que não cometas a asneira de deixar cair um monumento nacional!»...
E isto que se pretende, ou seja, criar instrumentos ágeis, expeditos, que possam ser intentados junto da Administração Pública ou junto dos tribunais e que possam produzir resultados já, porque se não produzirem resultados rapidamente, teremos um monumento caído ou um mamarracho construído e, como sabemos, é bem mais difícil agir depois disso!O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Posso interrompê-lo, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Herculano Pombo (Os Verdes): - Sr. Deputado José Magalhães, então, em seu entender, será que em vez de criarmos um regime processual que, diríamos, utilizando um plebeismo, seria «pau para toda a colher», cru seja, seria' um regime de acesso à justiça, um acesso eficaz e rápido que servisse para todos os casos em que um cidadão ou um grupo de cidadãos entendesse que poderia constituir-se como representante de um interesse difuso que, de algum modo, estivesse a ser lesado, deveremos fazer o contrário?! Tal como me pareceu que quis dizer, entende que devemos tipificar e fechar desde já o leque daqueles direitos que serão passíveis de acções de direito popular, isto é, passíveis de serem recorridos por grupos de cidadãos, apenas nos casos em que as respectivas leis o previrem?O Orador: - Sr. Deputado Herculano Pombo, há várias vias possíveis para dar resposta à questão que colocou. Uma é a via unicitária e tendencialmente totalizadora: o legislador codificaria num só instrumento jurídico todos os casos de acção popular, estabeleceria em diversos capítulos os diversos efeitos das diversas situações, os regimes processuais geral e especiais e as várias providências que tivessem lugar consoante entendesse, mas de forma diferenciada, porque há situações completamento diferentes a abranger.
Num outro cenário, que também é possível, difundem-se ou disseminam-se por diversos instrumentos legislativos as providências a adoptar. Devo dizer que para nós esta opção unicitária ou plural não é excessivamente importante; o que e importante, isso sim - e por isso apresentámos um projecto de lei com o conteúdo que procurei sintetizar -, é que se dêem passos concretos de alargamento.
No fundo, trata-se de responder a determinados quesitos: está ou não a Assembleia da República de acordo em alargar o actual direito que o Código Administrativo prevê nos seus artigos 329.o e 822.o? Está ou não de
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1627acordo? Se está de acordo, alarguemos! Primeiro passo, primeira consolidação! Está ou não a Assembleia de acordo em alargar esse regime a certos actos da administração central? Quais? Definamo-los e tipifiquemos!
Segundo bloco de quesitos: que meios processuais e procedimentais somos capazes de inventar para criar formas expeditas, sumárias e eficazes de evitar verdadeiras catástrofes? Enumeremo-los, criemo-los, tipifiquemo-los, aprovemo-los, façamo-los aplicar, e por aí adiante!
É esta tarefa, exaustiva mas necessária, que devemos encarar em sede de Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, e se estes dois projectos de lei servirem de pontapé de saída para esse efeito, creio que terão cumprido uma função de extremo interesse público.Vozes do PCP: - Muito bem!A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Mário Raposo.O Sr. Mário Raposo (PSD): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Na fase preparatória, ou de elaboração previa, a actuação legislativa é, na maior soma dos casos, tarefa dos governos, mesmo quando a decisão final seja intransferivelmente parlamentar por recair sobre matérias de reserva de competência. Isto acontece porque os governos dispõem, em regra, de um suporte logístico reforçado.
Dir-se-á, comedindo a saudação, que, ao assim procederem, os partidos da oposição se movem por propósitos de afirmação. Mas, revertendo à saudação, penso que esse propósito é perfeitamente legítimo e natural, uma vez que, para além da alternativa eleitoral, pontualizada no momento em que o povo escolhe e vota, só aproveita à democracia que intercalarmente se desenrolem alternativas de percurso.
Claro que tudo estará em enfrentar correctamente os problemas de técnica legislativa. A «logística» (possível tradução do francês legisaque) é uma ciência nova, mas corresponde a uma velha necessidade! As leis devem acatamento a regras interrogáveis, nomeadamente a praticabilidade, a inteligibilidade, o rigor estrutural, a coerência com o ordenamento jurídico, a começar pelo que a Constituição configura.
Ora, na presente circunstancia, do que se trata é precisamente de dar execução à lei matricial. Outorgou o n.o 3 do artigo 52.o da Constituição à acção popular um renovado vigor e uma amplificada dimensão, pois qualquer pessoa, por si ou através de associações de defesa de interesses plurais, pode desencadear uma acção popular, nos casos e nos termos previstos na lei.
Desde logo, com carácter exemplificativo ou enunciativo, arrola o preceito alguns desses casos: a defesa da saúde pública, a tutela do ambiente e da qualidade de vida, a preservação do património cultural. Mas outros
casos poderão ser hipotisados, pois a enumeração do n.o 3 do artigo 52.o, repito, não é exaustiva.
Corresponde a acção popular a um direito político fundamental, e com isto respondo ao primeiro quesito apresentado pelo Sr. Deputado José Magalhães. Sobretudo quando exercida no âmbito do processo civil altera os esquemas tradicionais que transitaram do século XIX- não direi do direito romano e aqui estou, e talvez seja esta uma das raras vezes, em discordar doutrinalmente do Sr. Deputado Almeida Santos. O direito romano era muito mais flexível do que o direito napoleónico; havia o direito pretoriano e as acções populares existiam no direito romano. O direito napoleónico, com a toda a sua carga pandestística anterior, é que era enregelado e enclausurado em paradigmas que dificultavam a adaptabilidade das soluções jurídicas. Quando recordo o direito do século XX recordo sobretudo o conceito que então valia para a legitimidade para agir.
Nos pareceres de que fui relator na 3.o Comissão, quanto aos dois projectos de lei suscitei - e foram já aqui referidos - alguns dos problemas que eles suscitam e que, por certo, carecerão de ser repensados em sede de especialidade.
Acrescentarei que o projecto do Partido Socialista regula o sistema de um modo mais acabado; e se qualquer lei não é desvinculável de «uma directa intenção política», pelo menos no sentido de pôr em norma um certo ideário de base, esse projecto n.o 468/V, do Partido Socialista, é, sem dúvida, politicamente menos «politizado» do que o projecto do Partido Comunista Português.
Sem que tal seja um pecado capital, não é por acaso que o PCP põe a acção popular ao serviço da defesa do sector empresarial do Estado e do domínio público, que, sendo, obviamente, valores muito respeitáveis, talvez não justificassem um específico destaque, já que de outros meios se poderá lançar mão para a sua defesa.
Aqui, ajuntaria «extratexto» que, na realidade, o Partido Comunista Português, que noutros casos tem imaginação jurídica criativa (designadamente, até neste projecto, enquanto aponta para soluções através de meios informais e expeditos - estamos aqui em boa companhia recíproca), apegou-se, neste caso, a um conceito pesado de acção popular e de interesses difusos. Porque, como adiante terei ocasião de dizer, eu reputo que o conceito de acção popular não é totalmente desvinculável da acção dirigida à tutela de interesses difusos, colectivos ou fragmentados. Entendo e posso adiantar que os interesses colectivos dizem respeito não apenas a um grupo plural, mas a um grupo colectivo, e um grupo colectivo pode ser a própria comunidade e, por consequência, a acção popular pode ser uma pessoa só a representar em juízo toda a comunidade. Configuro o encarar-se tribunais menos convencionais, menos formalizados do que aqueles que aqui já foram referidos e que dão realmente ensejo que se faça em Portugal um certo marketing da desgraça judiciária, desgraça que não é apenas «pátria» mas ocorre em quase todos os países.
Por exemplo, recordemos o acidente do Torre Canyon, que provocou uma maré negra há longos anos e que ainda não está julgado e que o acidente de Chernobyl ainda está em primeira instância. Portanto, há um certo torpor natural na justiça convencional.
Eu entendo e - nisto aposto sinceramente-, aliás, tudo fiz - na boa companhia de boa parte dos Srs. Deputados aqui presentes e de todos os grupos parlamentares- para implementar a Lei de Arbitragem de 1986,
1628 I SÉRIE - NÚMERO 46pedindo para tal a decisão parlamentar. A Lei de Arbitragem já foi um passo para a solução de conflitos por meios não convencionais.
Acredito, designadamente, na repristinação dos velhos julgados de paz em tudo aquilo que possa contribuir para que a justiça seja realmente flexível, seja realmente participada. Não que seja uma justiça «popular». Aliás, tudo no fundo tem uma carga histórica ou convencional. Vejamos: quando ouvimos falar de justiça popular, conotamos logo a palavra a um certo momento da nossa vida colectiva e tendemos a rejeitar tal designação. A acção popular, que tem o mesmo qualificativo, surge-nos com uma sempre renovada nobreza. Portanto, tudo devemos fazer para que o qualificativo não se desfigure, mas para que se mantenha puro e que não se ponha ao serviço de interesses que não sejam exactamente os da colectividade, dos grupos plurais ou das pessoas consideradas na sua integração social.
Têm de haver subjacentes ao conceito de acção popular interesses legítimos. E daí que, vistas bem as coisas, a acção corresponderá, pelo menos, no plano civilístico, a pôr em acto a tutela dos interesses designáveis por difusos ou colectivos. Tratar-se-á de interesses meta individuais, que não dizem directa ou imediatamente respeito à própria pessoa, desligada da sua integração social, seja num grupo mais ou menos alargado, seja - como ainda agora acabei de referir, antecipando-me - na própria comunidade. Estará em causa uma justiça cívica, uma justiça «não egoística», uma justiça fundada em interesses «desinteressados».
Por assim ser, deverá essa justiça ser muito especialmente acessível e expedita. E deverá ser também uma justiça tanto quanto possível viabilizada por meios informais. Haverá aqui que imaginar, com prudência audácia, novas soluções e novas metodologias. A justiça judicial é, sem absolutizar o tal marketing da desgraça, tendencialmente lenta. Ocorrem atrasos, lentidões, situações como aquela da vizinha de cima que tem o andar de baixo, há anos e anos, a funcionar mal. Há milhares de pessoas que foram vítimas directas ou indirectas do acidente de Chernobyl e que ainda não estão indemnizadas e outros casos idênticos. Consequentemente, entendo que deve propender-se para uma justiça tendencialmente informal.
Quanto à arbitragem necessária, recordo que - salvo erro, era essa também a ideia do Sr. Deputado Almeida Santos- apresentei aqui a proposta do Governo em 1986.
Por que não imaginar, assim, em termos realísticos, novos mecanismos de arbitragem necessária e de composição de litígios? Há que ensaiar, sem desplantes de cruzada, a aventura da inovação, embora não pondo de parte o aperfeiçoamento da rotina, ou seja, da justiça convencional.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para nada servirão as leis se elas não forem conhecidas. Isto aqui já hoje foi dito e muito bem. Daí a «pregação» que encetei no início dos anos 70 sobre a necessidade de uma política de acesso ao direito; a designação, de todo inabitual, já que apenas se falava no acesso à justiça, foi mesmo o título de um breve estudo que em 1977 publiquei. Curiosamente, que eu saiba, só em 1984 André Tunc viria a referir, sem para ela propender, a fórmula «acesso ao sistema de direito». Mas já então, na revisão de 1982, o artigo 20.o da Constituição estabelecia desde logo, na epígrafe, a dualidade «Acesso ao direito e aos tribunais», consagrando explicitamente o direito à informação jurídica.
Suponho que as acções de informação jurídica deverão ser enquadradas num sistema permanente, embora flexível e não burocratizado, fundamentalmente a cargo do Ministério da Justiça, posto em cooperação interdisciplinar com outras áreas do Governo e do poder local; essa cooperação terá, como é óbvio, de se projectar na comunicação social, que será sempre o meio natural para formar, espontânea e não dirigidamente, a opinião pública. Dizia, aliás, Fidelino de Figueiredo, em O Medo da História, publicado, salvo erro, em 1957, que «o jornalista é um professor, um professor da actualidade, ensina a vê-la, a julgá-la e a extrair dela um comportamento».
Em verdade, quantas e quantas pessoas têm apenas nos órgãos de comunicação social o seu professor, a sua escola. E aquele alargado escol que difusamente se pode construir neste país tem muito a ver com a acção que a comunicação social possa ter na divulgação e, sobretudo, na quotidianização destes novos mecanismos de acção popular, de interesses difusos, defesa dos consumidores, e de tantos outros que aqui falamos e que na generalidade são desconhecidos de toda a gente.
Ninguém poderá fazer valer direitos e recorrer a meios processuais que não conheça. O direito não é uma mágica; é uma faceta da vida concreta de todas as pessoas.
Estamos, cada vez mais, numa sociedade massificada e a massificação alcança uma não mensurável potência com o uso sistemático da informática. Os contratos são quase sempre feitos a partir de modelos tipificados, que o contraente «forte» impõe, deixando apenas ao contraente «fraco» a pálida liberdade de os aceitar ou não aceitar em bloco. Movido pela preocupação de propiciar aos contraentes «fracos», designadamente no direito do consumo, mas não apenas no direito do consumo, a possibilidade de reagir contra os abusos da supremacia negocial, dei origem no IX Governo Constitucional à publicação do Decreto-Lei n.o 446/85, de 25 de Outubro, respeitante às cláusulas contratuais gerais, ou seja, à defesa do contraente fraco contra os contratos estandardizados, de adesão ou em série. Os chamados contratos com as cláusulas em letra miudinha.
Poderão as pessoas desencadear acções - acções populares, em sentido amplo - destinadas a impedir, em geral, a utilização de tais cláusulas. Poderão propor essas acções as associações de defesa dos consumidores, as associações sindicais, profissionais ou de interesses económicos e o Ministério Público, oficiosamente, por indicação do Provedor de Justiça ou mediante a solicitação de qualquer interessado. Mas, sem arriscar números ou forçar suposições, interrogo-me sobre quantas acções inibitórias das tais cláusulas contratuais gerais abusivas foram desde então propostas e quantos cidadãos comuns saberão que está ao seu alcance reagir contra as agressões negociais decorrentes do mau uso do poder económico.
As acções populares deverão ser, pois, «popularizadas», o que não significará, como é evidente, que possam resultar de meros caprichismos, o que logo implicaria o seu desvalor.
As iniciativas legislativas do Partido Socialista e do Partido Comunista Português representam, pois, um ponto de partida - que evidentemente não sufrago inteiramente e nem qualquer dos proponentes sufraga inteiramente- para uma análise na especialidade, reflectida, amadurecida, e, digamos, amplificada. O projecto do
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1629Partido Socialista é desde já uma excelente base de trabalho, complementada, num ou noutro ponto, pelo do Partido Comunista Português e pelos contributos que em comissão virão por certo a ser carreados.
Mais vale começar, e depois corrigir, num diálogo tanto quanto possível descomprometido do que nada fazer. Há que lançar mãos à obra, que a causa é justa e estimulante.Aplausos do PSD. do PS e do PRD.A Sr.a Presidente: - Srs. Deputados, estamos a cinco minutos das 19 horas e 30 minutos, hora prevista para as votações, pelo que podemos fazer uma de duas coisas: ou proceder às votações de imediato, ou continuar o debate até à hora prevista para as votações.
Penso que a última hipótese é talvez a melhor, uma vez que 6 provável que alguns Srs. Deputados estejam presentes na Câmara apenas às 19 horas e 30 minutos.
Por isso, concedo a palavra para uma intervenção ao Sr. Deputado Marques Júnior.O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Em boa verdade, depois das intervenções que acabei de ouvir, não deveria ter a veleidade de meter-me neste assunto... No entanto, se me é permitido, gostaria de tecer algumas considerações sobre a matéria em discussão.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, gostaria de saudar o Partido Socialista por esta iniciativa e, se me é permitido, gostaria também de sublinhar a humildade com que se reconhece que ela não é mais do que o início de um processo a suscitar a colaboração de todos neste trabalho, que, reconhecidamente, não só se justifica como se impõe.
É de realçar também a preocupação do PCP, que, relativamente a esta matéria, já na I Legislatura apresentou um projecto de lei que visava dar expressão legal adequada ao direito de acção popular constitucionalmente consagrado e que agora volta a apresentar um novo projecto, na sequência da segunda revisão constitucional.
E inegável a importância política do instituto da acção popular como meio ou instrumento de participação e de intervenção democrática dos cidadãos na vida pública, da fiscalização da legalidade, da defesa dos interesses das colectividades e da educação e formação cívica de todos.
Com a acção popular pretendeu-se evitar que a defesa do interesse público ficasse exclusivamente dependente da acção pública a cargo do Ministério Público.
Pretendeu-se - e bem - dar aos cidadãos a hipótese de intervirem, directa e activamente, no controlo da legalidade dos actos administrativos.
Pensamos que os projectos de lei em análise, ao quererem regulamentar a acção popular, a vêm tornar viável, efectiva e crível, dotando o cidadão do mecanismo jurídico aclame, de real importância na sindicabilidade dos actos do poder.
Age bem o legislador ao declarar pretender avançar com cautela e paulatinamente na regulamentação da acção popular. É que, apesar do longo período em que o direito de acção popular já está consagrado na lei fundamental, nunca o legislador ordinário teve a coragem de proceder à sua regulamentação, visando a sua prática efectiva; antes pelo contrário, notou-se uma acentuada vontade, manifestada por parte dos órgãos do poder através de uma falta de regulamentação e de um obseuro, propositado e deficiente enquadramento da acção popular, no sentido de ela não ser, habitualmente, utilizada pelo administrado.
Sc tal omissão foi compreensível durante longo período da nossa recente história político-jurídica, em que as liberdades e garantias fundamentais dos cidadãos foram postas em causa, hoje não era facilmente aceitável que a acção popular não pudesse ser, de facto, um instrumento actuante nas mãos dos cidadãos e suas associações!
Temos agora a oportunidade de garantir a efectivação do direito de acção popular. É uma oportunidade que não podemos perder, visto tratar-se de um direito fundamental, que, do nosso ponto de vista e do de todos os Srs. Deputados- penso-, é hoje indissociável da própria definição de democracia.
Com efeito, é já um dado adquirido, uma afirmação constitucional, que a realização da democracia plena, seja nas vertentes política, económica, social ou cultural, é impensável sem uma democracia participativa e participada como principal garantia da efectivação dos direitos e liberdades fundamentais.
A bondade ou a generosidade dos dispositivos constitucionais, respeitantes aos direitos, liberdades e garantias, não tem, até hoje, acolhido os necessários e desejáveis instrumentos e mecanismos de garantia.
O homem, no seu percurso histórico, foi reconhecendo, a pouco e pouco, a necessidade de assegurar a defesa e a conservação da «coisa pública», que, sendo património de todos, não pertencia a ninguém em particular. Por isso mesmo, qualquer pessoa do povo linha legitimidade para intentar a acção popular. Constituía, pois, um direito, uma forma muito peculiar de participação dos indivíduos na defesa e na preservação dos valores essenciais e das tradições de uma dada comunidade, ditada tanto por um instinto de sobrevivência como por um instinto de pertença a essa mesma comunidade.
E esta a matriz essencial do direito de acção popular que nos dias de hoje, com os acontecimentos que convulsionam o mundo, permanece inteiramente actual.
De facto, com o tempo, a configuração base do direito de acção popular não se alterou, antes se aprofundou e se alargou a outros fundamentos, à medida que as realidades sociais, económicas, culturais e políticas se tornaram cada vez mais complexas. As profundas e rápidas mudanças da sociedade exigem cada vez mais mecanismos de garantia simplificados, clarificados, sistematizados e, quiçá, codificados.
Não se trata já de preservar a comunidade apenas como um todo, mas também de assegurar os direitos e garantias fundamentais do indivíduo em relação ao lodo, nomeadamente quando este, sob qualquer pretexto, se transformou numa autoridade opressora.
Falamos dos direitos fundamentais como o direito à liberdade, cuja maior garantia é ainda hoje o Habeas corpus, que tem lugar quando exista abuso de poder por virtude de prisão ou de detenção ilegal. Esta providência, a interpor perante os tribunais, pode ser requerida pelo próprio ou por qualquer cidadão de pleno gozo dos seus direitos políticos.
Trata-se de uma figura típica, estabelecida por um determinado caso, é certo, mas mostra-nos a outra face de Janus: a acção popular não é apenas útil para a defesa do que é comum mas também para a defesa dos direitos fundamentais contra o abuso do poder pelos mais fortes, sejam eles uma entidade política, económica, social ou cultural.
1630 I SÉRIE - NÚMERO 46Não se pretende apenas assegurar a legalidade naquele caso e em relação àquele indivíduo concreto. De alguma forma o cidadão, ou conjunto de cidadãos, que requer a providência grita bem alto que situações semelhantes não se repitam. No fundo, trata-se de atenuar o egoísmo e o individualismo excessivos que ditam o relacionamento dos homens nas sociedades modernas; de desenvolver o sentido gregário da vida em sociedade; de afirmar um princípio de solidariedade; de afirmar que todos, e cada um, devem respeito e são responsáveis por e perante todos e cada um.
Se é bem verdade que quanto mais política e menos administrativa é a actividade do Governo maior é o carácter democrático do regime, não é menos verdade que quanto mais jurisdicionalista é a acção dos agentes sociais, colectiva ou de grupo, ou mais alargado o âmbito de reconhecimento da legitimidade processual dos indivíduos e menos politizada, consequentemente, a acção governativa maior é o aprofundamento do Estado de direito democrático!
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Na sociedade moderna desenvolveu-se um conjunto de interesses associados a um conjunto de valores resultantes da inserção cada vez mais crítica e preocupada com a gestão da rés publica, do homem na sociedade, os quais, por não serem de ninguém em especial e se diluírem, não têm um defensor próprio, devendo a sua defesa ter de ser encarada G assumida por todos e por cada um.
Assumir essa defesa é assumir o Estado de direito democrático enquanto princípio estruturante do Estado moderno que permita aos cidadãos a garantia de protecção contra a prepotência, o arbítrio e a defesa da sua qualidade de vida.
Daí que seja para nós um imenso prazer verificar que se pretende o alargamento do exercício do direito de acção à defesa dos chamados direitos difusos.
Alargar a acção popular à protecção do ambiente, à defesa do património e da qualidade de vida é permitir e fomentar que a acção popular passe a ser um direito efectivamente accionável.
Mas há que associar à acção popular todo um conjunto de garantias, que vão desde o direito à informação, pela Administração, sobre o andamento dos processos em que são interessados, passando pelo direito ao conhecimento das resoluções definitivas, ao direito à notificação ou à publicidade e ao direito à fundamentação dos actos.
Agir assim significa reconhecer expressamente o princípio da transparência dos actos do poder!
Estamos convictos de que o exercício do direito à acção popular, que ora se pretende regulamentar, terá um papel importante em tal transparência.
A Assembleia da República, ao assumir claramente a regulamentação do exercício do direito à acção popular, tem de reconhecer que está a assumir a responsabilidade por grandes mudanças no exercício do poder e na concepção da acção governativa. Está, no fundo, a assumir claramente o princípio de ordem ordenante, visando pelo aspecto legislativo a criação da resposta criadora das populações.
Contudo, se, em termos de princípio, defendemos abertamente os projectos de lei em apreciação, pensamos que os mesmos tem ao nível específico, designadamente ao nível adjectivo, algumas soluções que há que moderar. Neste sentido devemos ser prudentes. Qualquer decisão deve ser resultado de uma profunda reflexão, porque não podemos correr o risco de algo correr mal e deitar tudo a perder.
Não devemos ser ambiciosos demais, mas também não devemos querer de menos. Os passos têm de ser firmes, seguros e testados um a um.
É este o espírito que vemos nos projectos de lei em discussão e pensamos ser esta a atitude adequada como tentativa séria de equacionar os muitos problemas de ordem teórica e prática que o exercício do direito de acção popular levanta.
A oportunidade deste debate deverá constituir um estímulo ao debate franco que se processará em sede de comissão. Daí o nosso voto favorável a ambos os projectos para que se encontrem as melhores e as mais adequadas soluções de regulamentação de um instituto de tão inegável importância para os cidadãos e para o aprofundamento do Estado de direito democrático.Aplausos do PRD, do PSD, do PS, do PCP, de Os Verdes e do deputado independente Raul Castro.A Sr.a Presidente: - Srs. Deputados, estão apenas inscritos os Srs. Deputados Raul Castro e Rui Machete para produzirem, creio, duas breves intervenções, pelo que procederemos às votações pendentes no final.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Raul Castro.O Sr. Raul Castro (Indep.): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Em primeiro lugar, quero agradecer ao PRD e ao Partido Os Verdes por terem correspondido à minha solicitação, cedendo-me alguns minutos do seu tempo, pois, dada a natureza deste debate, eu não poderia deixar de intervir.
Com efeito, trata-se de um debate sobre a acção popular que reveste a característica de um dos campos de aplicação da democracia participativa portuguesa. E, porque me identifico com esta característica fundamental da nossa democracia, tinha um interesse especial em intervir neste debate.
Por outro lado, a Constituição consagra largamente, em várias disposições, o princípio da democracia participativa.
Assim, logo no artigo 112.o começa por referir que a participação directa e activa dos cidadãos na vida política constitui condição e instrumento fundamental de consolidação do regime democrático. Depois, disposições constitucionais sobre esta matéria é que não faltam. Temos, por exemplo, os artigos 2.o, 9.o, 54.o, n.o 1, 56.o, 63.o, 71.o, n.o 1, que consagram a participação democrática no ensino; 80.o, alínea/) (intervenção democrática dos trabalhadores); 81.o (incumbências prioritárias do Estado), alínea i) (assegurar a participação das organizações representativas dos trabalhadores); e ainda os artigos 265.o, que consagra também a participação sem voto das organizações de moradores na assembleia de freguesia, e 267.o, n.o 4, que se refere ao processamento da actividade administrativa, que deve também visar «a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhe dizem respeito».
Portanto, estamos perante uma matéria que diz respeito a uma característica fundamental do sistema democrático português, que é a democracia participativa, e que se tornou possível com a nova redacção que foi dada ao n.o 3 do artigo 52.o
Por isso, são de saudar as duas iniciativas, que concretizaram quer a regulamentação quer o alargamento do direito de acção popular, e ainda aquilo que no preâmbulo
21 DE FEVEREIRO DE 1990 1631do projecto - que se reconhece como do Sr. Deputado Almeida Santos, embora nos seja apresentado pelo Partido Socialista - se refere como sendo o princípio do fim da exclusiva concepção individualista do processo da justiça, o que é uma verdadeira revolução jurídica.
Isto é, trata-se de um dos aspectos fundamentais, pois, na realidade, a acção popular vem operar uma transformação profunda na característica da legitimidade processual, quer em termos de direito civil quer em termos de direito administrativo, como resulta, em especial, do que consta no artigo 7.o do projecto de lei n.o 480/V do Partido Comunista, em que se confere a todos legitimidade para, em processo administrativo, interpor recurso contencioso por ilegalidade e recurso de anulação de ilegalidade.
Na verdade, no projecto de lei do Partido Socialista é possível reconhecer uma maior preocupação com a elaboração sistemática da matéria processual, que seria comum a toda a regulamentação do direito de acção popular, mas, quando se refere à matéria que visa regulamentar, preocupa-se também com a que consta e que é citada, a título de exemplo, no artigo 52.o da Constituição, isto é, a saúde pública, a degradação do ambiente e da qualidade de vida e a degradação do património cultural. No entanto, o próprio preâmbulo do projecto de lei do Partido Socialista refere que o facto de se limitar a estes aspectos não significa que outros, posteriormente, não possam vir a ser regulamentados.
Daqui podemos concluir - e nisto, aliás, estaremos de acordo com a intervenção do Sr. Deputado Mário Raposo - que há, realmente, uma relação de complementaridade entre o projecto do Partido Socialista e o do Partido Comunista, na medida em que, ressalvadas as características especiais de sistematização do projecto de lei do Partido Socialista, o Partido Comunista apresenta um projecto que versa outras matérias complementares.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: A matéria do direito de acção popular foi considerada pelo Prof. Gomes Canotilho como uma das dimensões mais relevantes para a eficácia dos direitos fundamentais; tanto basta para nos podermos congratular não só com estes dois projectos de lei mas também quanto ao facto de, segundo pudemos já verificar, haver um consenso de todas as bancadas no sentido da sua aprovação, na generalidade, sem prejuízo, naturalmente, de aspectos específicos poderem vir a ser discutidos, apreciados e modificados em sede de especialidade.Aplausos do PCP, do PRD e de Os Verdes.A Sr.a Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Macheie, que, para o efeito, além do tempo remanescente do PSD, dispõe de três minutos cedidos pelo PRD.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Vou tentar circunscrever-me a algumas das questões mais essenciais.
Todavia, antes de fazê-lo, não quero deixar de referir o mérito das iniciativas do Partido Socialista e do Partido Comunista, que - digamos - ousaram irromper numa matéria que, até agora, tem sido dominada pelo silêncio.
Trata-se de uma contribuição que é importante e arrojada e, justamente por isso, é compreensível o tom em que foram apresentados os projectos e com o qual nos congratulamos. Isto é, foi um tom essencialmente de concitar esforços para que seja possível progredir nesta matéria.
Penso que, dentro desse clima, a Assembleia da República poderá dar um passo extremamente significativo numa zona tão delicada e importante como esta.
Por que é que esta zona é, particularmente, delicada? É-o, desde logo, pela circunstância de a acção popular, sobretudo pela forma como foi congeminada, de algum modo tocar na raiz da disponibilidade da tutela judicial dos particulares. Isto é, a forma como a acção popular foi arquitectada - porventura, é difícil fazê-lo de outra maneira - e as características genéricas da iniciativa legislativa, em particular a do Partido Socialista, levam-nos a ter atenção às soluções que são encontradas, porque elas dizem respeito não apenas a algo que é importante, que é a persecussão de interesses difusos, do interesse público e do interesse colectivo - e todos estes interesses estão um pouco amalgamados no projecto de lei-, mas também ao alargar a legitimidade para propor acções ou recursos nesta matéria, ela significa que, afinal de contas, uma das questões mais fundamentais dos direitos subjectivos, que é o problema da livre disponibilidade da tutela judicial, possa vir a ser, de algum modo, limitada.
E tanto é assim que alguns autores, como é o caso de Allorio, vêm considerar este tipo de processo como pertencendo à categoria dos processos de conteúdo objectivo e, naturalmente, rodeá-los de cautelas indispensáveis.
Repito: a forma exemplar como os Srs. Deputados Almeida Santos e José Magalhães apresentaram aqui os projectos leva a que esta não seja mais do que uma cautela a ter em conta. Não é, de modo algum, uma condenação!
Por outra parte, parece-me também importante que se tenha em consideração um outro aspecto do problema.
Em meu entender, o projecto de lei do Partido Socialista vem amalgamar duas coisas que, porventura, poderão ser distintas e deverão ser distinguidas. Uma diz respeito à acção popular propriamente dita e a outra diz respeito ao papel do Ministério Público.
Quanto à acção popular propriamente dita, penso que há significativos progressos a fazer. Porém, no que diz respeito ao papel do Ministério Público fora do âmbito do processo penal, tenho as maiores dúvidas quanto à introdução de limitações e precisões claras, visto o Ministério Público ser hoje uma figura, do ponto de vista processual, ambígua, porque ou acaba por poder defender os interesses dos recorrentes, dos autores ou dos réus, consoante as hipóteses que se colocam, ou apenas por ser um mero defensor da legalidade... tudo isto sem haver uma clara distrinça das razões, visto assumir papéis processuais tão diferentes. Por isso, penso que só ganharemos se conseguirmos introduzir «claridade» nesta matéria.
Por outro lado, penso que importa aprofundar o que - e de algum modo está já aberto caminho no projecto de lei do Partido Socialista - respeita aos interesses difusos. Na perspectiva deste projecto de lei, os interesses difusos dizem respeito, essencialmente, às deficiências da representação política, visto que são apresentados - aliás, na senda daquilo para que o texto constitucional também aponta - como um instrumento de participação democrática dos cidadãos; portanto, um reforço e, de algum modo, uma constatação dessa deficiência - o que, aliás, acontece em todas as democracias pluralistas -, esse reconhecimento de que não chegam os processos técnicos normais de representação política e de que há que encontrar outras fórmulas de atrair a participação dos cidadãos para a defesa dos interesses políticos fundamentais para que seja vivida a democracia.
1632 I SÉRIE - NÚMERO 46Mas a verdade é que os interesses difusos também podem representar uma deficiência da organização dó Estado, da organização da Administração Pública. Aí penso que valerá a pena atentar naquilo que foi consignado no projecto de lei do PCP no que diz respeito aos procedimentos administrativos. Na verdade, estes podem ser um instrumento precioso não apenas de mera execução da lei mas de verdadeira criação das soluções jurídicas adequadas nos casos tão dificilmente captáveis pelo legislador, como são os dos interesses difusos.
Daí que, por consequência e referindo-me só a estes aspectos dos interesses difusos, do papel do Ministério Público e do problema da disponibilidade da tutela judicial, me pareça fundamental que a Assembleia da República aprofunde esta matéria e encontre as fórmulas que venham a ser mais adequadas.
Gostaria ainda de dizer que me parece importante, no que respeita a esta necessidade de regular a acção popular, não esquecer que não devemos fazer incidir um peso exagerado no que toca à tutela e ao papel dos tribunais. Isto é, também por essa via me parece extremamente importante que se possam encontrar fórmulas, através de procedimentos adequados que não tem necessariamente de ser os procedimentos administrativos clássicos, que evitem e que previnam que os litígios aconteçam e que tenham de ter uma solução judicial. Compreendo que a excessiva entrega de papel aos tribunais, em matéria de acção popular, é a visão tradicional dos ordenamentos jurídicos, mas não é, porventura, a solução única.
Muitas das soluções seguidas quer num projecto de lei quer no outro carecem também elas, a meu ver, de um exame mais prolongado e foi justamente esse o sentido do convite dos deputados que me precederam.
Dois pontos, todavia, se me afiguram particularmente significativos: o primeiro diz respeito, por um lado, ao problema da consignação, sem mais, dos juízos de equidade sobre os critérios de legalidade, como preferência, e, por outro, ao relativo desaparecimento da linha de fronteira entre a imparcialidade do julgador e a parte, em termos de elaboração do objecto do processo. Suponho que não nos poderemos aventurar nessa zona tão afoitamente, como' alguns preceitos dos diplomas em causa o fazem.
O segundo ponto diz respeito aos limites subjectivos do caso julgado, sobretudo se tomarmos em consideração, no caso do projecto de lei do PS, que ele abrange não apenas o caso julgado em matéria de processo administrativo mas também as acções em matéria de processo civil.
Em resumo, para concluir, penso tratarem-se de dois diplomas importantes, contribuições assinaláveis que devem ser tomadas como tal, mas permitir-me-ia sugerir à comissão competente que encare a hipótese de constituir um grupo de trabalho que, tendo em conta a discussão aqui tida, possa justamente produzir textos que reflictam os resultados desta reflexão e, por isso mesmo, permitam dar passos adiante nesta tão complexa, delicada e importante matéria.Aplausos do PSD, do PS e do PRD.A Sr.a Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Santos, que dispõe de dois minutos cedidos pelo PCP.O Sr. Almeida Santos (PS): -Sr.a Presidente, não necessito de mais de dois minutos.
Começo, naturalmente, por agradecer ao Sr. Deputado Rui Macheie o seu contributo e agradecer-lhe-ei muito mais quando se disponibilizar, como espero, para fazer parte do grupo de trabalho que propõe, e que secundo em absoluto, pois penso que esse grupo de trabalho ficaria incompleto se não tivesse um administrativista, um deputado especializado em direito administrativo - e não creio que haja nesta Assembleia outro em melhores condições do que o Sr. Deputado.