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PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Em contraditório, o MF refere que “... a DGO também se encontra em processo de recrutamento, no âmbito do PRR” e a UniLEO confirma que estão em “... processo de aprovação as propostas apresentadas tendo em vista, nomeadamente, a designação de Responsável Técnico, a constituição de equipa para o Gabinete de Gestão e Coordenação de Projetos e a designação dos gestores de projeto”. A celeridade destes processos é essencial para o desenvolvimento tempestivo dos projetos. ECE Embora esteja determinado pela LEO a inclusão da ECE já no OE 2023: ♦ Encontra-se em execução, mas apenas desde 31/01/2022, um contrato de prestação de serviços deassessoria técnica, para implementação da ECE, o qual prevê a elaboração de estudos e propostasrespeitantes a matérias que incluem as políticas contabilísticas a adotar no reconhecimento dasoperações contabilísticas da ECE, um Manual de Contabilidade e Relato da ECE, a colaboração nodesenho dos processos contabilísticos a integrar na ECE e do modelo de custeio a implementar noâmbito da orçamentação por programas, bem como eventuais ajustamentos às normas do SNC-AP paraadequar o reconhecimento contabilístico das operações na ECE.Porém, o prazo previsto de 11 meses para a execução da totalidade do contrato suscita dúvidas quantoà data prevista para a concretização da ECE, sobre a sua abrangência e sobre a sua inclusão no OE 2023,como previsto pela LEO.♦ Decorrem ainda os trabalhos de identificação de macroprocessos relevantes e processos contabilísticos,com a colaboração da OCDE, para identificar as necessidades de informação a integrar na ECE, comimpacto tanto ao nível dos processos como dos sistemas de negócio.♦ Não se encontra ainda constituída a equipa de projeto nem foi designado o gestor, ao abrigo do novoenquadramento legal da UniLEO anteriormente referido.♦ Está em apreciação a primeira versão elaborada pela UniLEO do projeto de diploma de regulamentaçãoque define o conteúdo da ECE e as responsabilidades de cada interveniente na sua gestão1.Em contraditório, a UniLEO confirma que se encontram a “...decorrer os trabalhos de desenho dos processos contabilísticos da ECE”. Orçamentação por programas No âmbito da orçamentação por programas, foi constituído um grupo de trabalho em abril de 2021 que apresentou uma proposta de modelo concetual, de regulamentação e do projeto piloto. Do Relatório do OE 2022, consta um programa piloto “Desenvolvimento Sustentável da Economia do Mar” que integra a Missão de Base Orgânica Economia e Mar, que a UniLEO, em contraditório, refere ser fundamental para “... testar a nova estrutura de orçamentação por programas prevista na LEO antes da sua generalização à restante despesa dos subsectores da administração central e segurança social”. 1 Informação prestada pela UniLEO, em 24/06/2022. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________28
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Em suma, embora os recursos financeiros disponibilizados pelo PRR permitam uma maior dinâmica na implementação da reforma, as alterações ao modelo de governação apenas ocorreram em 2022, encontram-se por nomear os Coordenadores do Gabinete Técnico e do Gabinete de Gestão e Coordenação de Projetos e a contratação de técnicos para a UniLEO ainda está em curso, limitando a capacidade de implementação. Acresce que se encontram em reavaliação alguns projetos basilares da reforma, nomeadamente os relativos à ECE e à orçamentação por programas, fatores que justificam reservas quanto à possibilidade de se concretizarem as fases de implementação da LEO previstas até 2027 e impõem o cumprimento das recomendações do Tribunal1. Em contraditório, o MF refere que “...várias equipas (...) têm trabalhado em conjunto para o desenvolvimento da reforma (...) que, dada a sua dimensão e caráter desafiante e reformador, deve ser elaborada de forma rigorosa. Acrescem ainda as dificuldades decorrentes da pandemia da Covid-19, que criou grandes desafios neste domínio. Não obstante, é de notar que se encontram alguns modelos em fase de apreciação, nomeadamente no que respeita à Orçamentação por Programas e à Entidade Contabilística Estado, para que seja cumprido o cronograma previsto para a implementação da reforma”. Por sua vez, a UniLEO refere que as demonstrações orçamentais e financeiras deverão ser apresentadas na CGE no ano de 2024 e que a “... sua elaboração implica que as entidades públicas tenham o SNC-AP implementado no exercício de 2023”, obrigação reforçada no art. 267.o da LOE 2022. O Tribunal salienta que para a concretização deste objetivo é indispensável a operacionalização da ECE, sem a qual as demonstrações orçamentais e financeiras não irão refletir a situação da CGE de forma verdadeira e apropriada. Assim, é crucial um planeamento detalhado da concretização da LEO, que inclua a programação das várias etapas – em particular, quanto à inclusão da ECE já no OE 2023 e de demonstrações orçamentais e financeiras consolidadas na CGE 2023, a apresentar em 2024 – com a identificação de metas e produtos intermédios (por projeto), de forma a assegurar a sua monitorização e introdução de eventuais medidas corretivas, e que evidencie o compromisso necessário das estruturas responsáveis com as várias etapas desta reforma. 1 Cfr. Relatório 14/2021 - 2.a Secção – Auditoria à implementação da LEO e do SNC-AP – seguimento de recomendações. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________30
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 2. PRESTAÇÃO DE CONTAS EM SNC-APNo ano de 2021 continuou o processo de transição para o SNC-AP com a aplicação do novo referencial contabilístico por 1 120 entidades (1 115 no ano anterior).  Das 2 3291 contas remetidas ao TC, referentes a 2021, 48% foram prestadas em SNC-AP, de acordo com a Instrução 1/2019-PG, e evidenciam despesa líquida paga de 45 286 M€, mais de metade relativa ao sector social, designadamente na área da saúde2. Quadro 2 – Prestação de contas relativas a 2021 (em milhões de euros) Funções SNC-AP Entidades % Entidades Despesa % Despesa Funções de Soberania 58 5,2 6 367 14,1 Sector Social 90 8,0 23 950 52,9 Educação e Ensino 903 80,6 9 217 20,4 Funções Económicas 43 3,8 4 939 10,9 Fundos Europeus, Ambiente e Recursos Naturais 26 2,3 813 1,8 Total SNC-AP 1 120 100,0 45 286 100,0 Total de contas de 2021 2 329 - Peso do SNC-AP no total 48,1% - Fonte: Econtas. No universo de contas entradas incluem-se entidades que não se encontram obrigadas à aplicação do SNC-AP, designadamente empresas, fundações, associações e as caixas do Tesouro (451 contas em 2021). Entre as entidades da AC e SS que ainda não transitaram para o SNC-AP, incluem-se os serviços periféricos do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE) e do Instituto Camões (num total de 184 contas) e as entidades que aplicaram o POCP (181 contas) ou o POCISSSS (10)3.Das entidades que prestam contas em SNC-AP, 71,8% são escolas do ensino básico e integrado4 e 15,1% SFA, sendo estes últimos responsáveis por 66,6% da despesa líquida paga em análise. Quadro 3 – Prestação de contas em SNC-AP por tipo de entidade Subsector Contas em SNC-AP Integral Pequenas Entidades Microentidades N.o de entidades % SI (exceto escolas) 39 14 12 65 5,8 Escolas 633 168 3 804 71,8 SFA 153 15 1 169 15,1 EPE/EP 52 1 1 54 4,8 Associações públicas 12 10 1 23 2,1 Outros 2 3 0 5 0,4 Total Geral 891 211 18 1 120 100,0 Total %  79,6 18,8 1,6 100,0 - 1 Os dados reportam-se a 31/08/2022 e não incluem contas da administração local nem da administração regional. 2 As entidades do Ministério da Saúde representam 47,9% da despesa total e 90,5% da despesa do setor social. 3  Não coincide com as contas que integram o perímetro de consolidação da SS, uma vez que este inclui duas entidades das regiões autónomas e não inclui a Casa Pia que, embora aplique POCISSSS é uma entidade da administração central. 4 Que integram o OE e a CGE de forma agregada. 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________31
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 (em milhões de euros) Subsector Despesa refletida nas contas Integral Pequenas Entidades Microentidades Despesa % SI (exceto escolas) 6 541 31 8 6 580 9,4 Escolas 4 907 539 2 5 448 10,3 SFA 25 119 42 0 25 162 66,6 EPE/EP 7 966 8 0 7 974 13,5 Associações públicas 63 29 1 94 0,2 Outros 19 10 29 0,1 Total Geral 44 617 659 11 45 286 100,0 Total %  98,5 1,5 0,0 100,0 - Fonte: Econtas. Do total de contas prestadas em SNC-AP, 79,6% enquadram-se no regime integral, representando 98,5% do total da despesa líquida e 1,6% respeitam a microentidades, cuja expressão financeira é residual. O Tribunal tem acompanhado a qualidade do processo de transição para o SNC-AP, tendo aprovado um relatório1 sobre a transição e implementação do SNC-AP pelas entidades do Ministério da Defesa Nacional (MDN), no qual identificou as principais dificuldades e constrangimentos, bem como as boas práticas e os principais ajustamentos decorrentes da aplicação das novas políticas contabilísticas. Relativamente às boas práticas há a salientar a elaboração de documentos técnicos orientadores dos procedimentos a adotar na área do plano de contas multidimensional, na despesa e receita orçamentais e na interface com as aplicações centralizadoras de informação contabilística do Ministério das Finanças (SIGO e S3CP). No que concerne à política contabilística, a mesma foi articulada com a Comissão de Normalização Contabilística, quanto a reclassificações, reconhecimentos e desreconhecimentos para a elaboração da “reconciliação para o balanço de abertura em SNC-AP” e alteração dos critérios de mensuração. 1 Cfr. Relatório 2/2022 - OAC - 2.a Secção – Aplicação dos novos referenciais contabilísticos na área da Defesa Nacional, aprovado em 07/09. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________32
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 exemplo, das medidas REACT-EU – Assistência à Recuperação para a Coesão e os Territórios da Europa e PRR, em que não são evidenciadas as políticas que financiam; ♦ o elenco de políticas invariantes e das novas medidas a implementar em 2021 do PE 2021-2025apresenta uma discriminação diferente do ROE 2021, em prejuízo da análise do seu alinhamento nosdois documentos; por exemplo, nas medidas de política orçamental, o PE apresenta apenas a previsãoorçamental afeta ao PRR, a outros investimentos e apoios e à revisão da despesa, enquanto o ROEapresenta um conjunto mais alargado; as medidas COVID-19 são apresentadas no PE como invariantes,mas continua a não haver a distinção entre as adotadas em 2020 e em 2021.Por seu lado, o ROE 2022 inclui a execução provisória de 2021 com a identificação do impacto orçamental1 das principais medidas de emergência COVID-19 em 2021, das quais constam algumas com efeito relevante em 2021, mas que não foram referenciadas no ROE 2021 nem no PE como tal (por exemplo, o Programa Apoiar). Já no RCGE 2021, os impactos em 2021, em contabilidade nacional, da implementação das principais medidas são apresentados com um nível de repartição diferente da utilizada no ROE 2021, individualizando por medidas temporárias e não recorrentes, adotadas no âmbito da pandemia de COVID-19 e com impacto em 20212. No que respeita às medidas COVID-19, o RCGE 2021 contém também um quadro com a respetiva execução em contabilidade pública3, mas com uma estrutura, enumeração e designação não totalmente coincidente com o mesmo quadro em contabilidade nacional.  Por conseguinte, as diferenças encontradas entre o elenco de medidas constantes do ROE 2021 e as do RCGE 2021 (Quadro 4) prejudica a clareza e objetividade que devem pautar os documentos de programação e execução orçamental, limitando a análise entre os valores executados e os previstos. Quadro 4 – Medidas de política orçamental no ROE 2021 e a execução no RCGE 2021 (contabilidade nacional) (em milhões de euros) Principais medidas de política orçamental ROE 2021 RCGE 2021 Receita IVA da eletricidade(a) -150 -150Retenções na fonte de IRS -200 -198Desagravamento das tributações autónomas IRC(b) -10 0Redução temporária do IVA do gel e máscaras(a) -23 -23Redução das portagens -10 -37Lotaria instantânea "Do Património Cultural" 5 5 REACT-EU 1 020 Sem correspondência Receita do PRR 500 100 Total 1 132 - (...) 1 ROE 2022, Quadro 3.5. – Principais medidas de emergência COVID-19, p. 63. 2 RCGE 2021, Quadro 7 – Principais medidas adotadas no âmbito da pandemia de COVID-19, p. 12, Quadro 8 – Principais medidas com impacto em 2021 e Quadro 9 – Medidas temporárias e não recorrentes, ambos na p. 13. 3 RCGE 2021, Quadros 28 – Execução das medidas adotadas no âmbito da pandemia de COVID-19, p. 61, e A53 – Execução das medidas adotadas no âmbito da pandemia de COVID-19 por classificação económica e por subsetor das AP, p. 461. 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________35
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 2. O CENÁRIO ORÇAMENTAL E OS PRINCIPAIS DESVIOSEm 2021, o défice das AP, em contabilidade pública, atingiu 8 643 M€ (-4,1% do PIB), em resultado dos défices da administração central (10 623 M€) e da administração regional (355 M€), atenuados pelos excedentes orçamentais da segurança social de 2 328 M€ e da administração local (6 M€1). O cenário orçamental previsto no ROE 2021 revelou-se mais negativo face aos valores que se verificaram (Quadro 5), com uma execução orçamental mais favorável em 2 507 M€, em virtude do desvio na execução da despesa (menos 2 035 M€) e da receita (mais 471 M€). Quadro 5 – Previsão orçamental e execução das AP em 2020 e 2021 (contabilidade pública) (em milhões de euros) Administrações  Públicas Ano 2020 Ano 2021 Estimativa  ROE 2021 Execução RCGE 2021 Previsão ROE 2021(a)Execução provisória  ROE 2022 Execução RCGE 2021 Receita total, da qual: 82 742 84 006 91 447 91 808 91 918 AC+SS 75 748 77 150 84 264 84 037 84 171 Despesa total, da qual: 96 586 95 642 102 597 100 602 100 562 AC+SS 89 427 88 633 95 091 92 494 92 466 Saldo global, do qual: -13 844 -11 636 -11 150 -8 794 -8 643AC+SS -13 679 -11 483 -10 827 -8 456 -8 294Saldo global (em % PIB) -7,0 -5,8 -5,3 -4,2 -4,1Saldo AC+SS (em % PIB) -6,9 -5,7 -5,1 -4,0 -3,9(a) Os valores diferem do OE 2021 aprovado (no caso da AC+SS: despesa total 95 095 M€ e saldo -10 830 M€, cfr. SEO de janeiro de 2021).Fonte: MF, ROE 2021, ROE 2022 e RCGE 2021; DGO, Síntese de Execução Orçamental (SEO) de janeiro de 2021. Restringindo a análise à conta consolidada da AC e SS, o ROE 2021 antecipava uma melhoria de 2 852 M€ no saldo global decorrente do efeito conjugado do aumento da receita (+8 516 M€) e da despesa (+5 664 M€) face à estimativa para 2020, do qual resultava um impacto na receita (+11,2%) superior à pressão ascendente da despesa (+6,3%).  Observou-se que a previsão da receita apontava para o aumento em todos os seus agrupamentos (Gráfico 1), influenciado pela recuperação esperada da atividade económica e do mercado de trabalho2, bem como pelos recebimentos provenientes de fundos europeus no âmbito do REACT-EU e do MRR.  No cenário previsional da despesa, o aumento na generalidade das rubricas (Gráfico 2) assentava, em particular, nas despesas com investimentos estruturantes, apoios da segurança social, aquisições de equipamentos de proteção individual, medicamentos e testes, bem como na continuidade de políticas com impacto financeiro nas despesas com pessoal e pensões; apenas duas rubricas de despesa, juros e subsídios, apresentavam uma perspetiva de redução face ao ano anterior. 1 RCGE 2021, Quadro 71 – Execução orçamental da Administração Local, p. 146. 2 Previsão de crescimento real do PIB de 5,4% (-8,5% na estimativa para 2020), de crescimento do emprego em 1% (-3,8% em 2020) e de redução da taxa de desemprego para 8,2% (8,7% em 2020). II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________38
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Gráfico 1 – Contributos para a previsão da receita da AC e SS, em contabilidade pública – 2021 Gráfico 2 – Contributos para a previsão da despesa da AC e SS, em contabilidade pública – 2021 Fonte: MF, ROE 2021. A execução orçamental da despesa destes subsetores face à previsão seguiu o mesmo sentido explicitado para a conta das AP, mas a execução da receita ficou abaixo do previsto (Gráficos 3 e 4), verificando-se que:  ♦ na receita, o desvio de -0,1% resultou da evolução das outras receitas correntes e das receitas de capital, que ficaram aquém do objetivo anual (no total, menos 3 134 M€), cujo impacto foi atenuado peloaumento acima do previsto da receita fiscal e de contribuições sociais (no conjunto, mais 3 041 M€);♦ na despesa, o desvio de -2,8% deveu-se à execução abaixo do esperado na generalidade das rubricas,com exceção para as transferências correntes1, destacando-se o investimento (menos 2 234 M€);♦ em resultado, o saldo global registou uma evolução favorável de 2 534 M€ face ao previsto.Gráfico 3 – Desvios entre a execução e a previsão da receita da AC e SS de 2021, em contabilidade pública Gráfico 4 – Desvios entre a execução e a previsão da despesa da AC e SS de 2021, em contabilidade pública Fonte: MF, ROE 2021 e RCGE 2021. Os desvios apurados na receita e na despesa face à previsão orçamental são análogos aos que se têm verificado em anos anteriores, nomeadamente: a receita fiscal e de contribuições sociais a exceder o previsto, porém, sem compensar o desvio, em sentido contrário, no conjunto das restantes receitas correntes e das receitas de capital; e a execução da generalidade das rubricas da despesa inferior ao programado2. 1 Refletindo, designadamente, o reforço das contribuições para o Orçamento da UE, das transferências para a administração local, no âmbito do processo de descentralização de competências, e os apoios do Fundo Ambiental às empresas. 2 Com algumas exceções; em 2021, coube às transferências correntes, mas as rubricas que têm apresentado uma execução acima da previsão são as despesas com pessoal (2017 a 2020) e a aquisição de bens e serviços (2018 e 2019). 2 8638 5167543 2491 651ReceitafiscalContribuiçõessociaisOutrasreceitascorrentesReceitas decapitalReceita total(em milhões de euros)1 6761 365-1 335-1 799-93-2 000 -1 000 0 1 000 2 000Receita fiscalContribuições sociaisOutras receitas correntesReceitas de capitalReceita total(em milhões de euros)-31-404-334-2941 460-1 226-1 796-2 625-3 000 -2 000 -1 000 0 1 000 2 000Despesas com pessoalAquisição de bens e serviçosSubsídiosJurosTransferências correntesOutras despesas correntesDespesas de capitalDespesa total(em milhões de euros)816 1 135 -510422 -681 277 2 592 5 664 Desp. pessoal Aquis. bens eserv.Juros Transf. correntesSubsídios Outras desp.correntesDesp. capitalDespesa total(em milhões de euros) 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________39
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Em termos globais, o relatório conclui: ♦ A regra de fixação de limites para a despesa encontra-se integrada no processo orçamental em todos os paísesparticipantes, embora em poucos países a perspetiva plurianual é tão importante como a perspetiva anual, comdestaque para a Finlândia, os Países Baixos e a Suécia, com o melhor desempenho; em Portugal, aimplementação do QOMP revelou uma fraca autonomização face ao orçamento anual.♦ A natureza não vinculativa dos QOMP ou as revisões anuais dos limites de despesa dificultam a avaliação do seuefetivo cumprimento. A flexibilidade dos QOMP introduz fragilidades na articulação com outros objetivosorçamentais (por exemplo, o objetivo de redução da despesa em 3% em França), mas permite a adaptação acircunstâncias excecionais. Por sua vez, foram assinaladas lacunas na informação e falta de transparência narelação do limite de despesa com outros objetivos (Finlândia, França, Países Baixos, Portugal e Suécia).♦ O aumento inesperado da despesa pública para dar resposta à pandemia de COVID-19 implicou, na maioria dospaíses participantes, a alteração dos limites fixados, como aconteceu em Portugal; no caso da Finlândia e daFrança, a regra do limite de despesa foi temporariamente afastada; o enquadramento das circunstânciasexcecionais nos QOMP e nos orçamentos anuais suscita um maior debate público.♦ Em virtude dos respetivos quadros normativos, existem diferenças significativas no reporte sobre a relação dosQOMP e as regras orçamentais da UE; a Eslováquia e a Itália relataram uma forte ligação com estas regras, masna Finlândia e na Suécia o reporte é inexistente; no caso de Portugal, a informação não é divulgada de formadetalhada, o que dificulta a apreciação do alinhamento entre o QOMP e as regras europeias.♦ A informação sobre os sistemas que suportam o QOMP encontra-se disponível em todos os países, permitindoa sua monitorização pelas ISC e Instituições Orçamentais Independentes, mas a sua complexidade reduz atransparência do processo, a acessibilidade por parte dos cidadãos e o debate público.6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________41
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 ◊ as taxas, multas e outras penalidades aumentaram 20,4% (578 M€), sustentadas pelo acréscimoverificado nas receitas da ANACOM (+410 M€) decorrentes do leilão de licenciamento da 5.a geração de comunicações móveis e pela normalização das atividades dos serviços após a quebra abruptaverificada em 2020.♦ O aumento da despesa (4,3%, face a 2020), em todas as componentes, exceto em juros (que diminuiu8,4%):◊ a aquisição de bens e serviços aumentou 11,4% (1 173 M€, dos quais 622 M€ no âmbito das medidasCOVID-19, principalmente com a aquisição de vacinas e testagem);◊ as despesas com pessoal aumentaram 4,0% (737 M€, dos quais 380 M€ na área da saúde e 186 M€na da educação);◊ as pensões e prestações sociais pagas às famílias pela SS e pela CGA aumentaram 2,3% (817 M€);◊ os apoios decorrentes das medidas COVID-19 aumentaram 41,5% (745 M€ na AC e 84 M€ na SS),destacando-se os atribuídos pelo IEFP (+438 M€) destinados a apoiar o emprego, a manutenção dacapacidade produtiva/instalada e a retoma da atividade;◊ o investimento teve um acréscimo de 17,1% (506 M€, destacando-se os aumentos de 165 M€ naInfraestruturas de Portugal, de 141 M€ nas empresas de transportes de passageiros1 e a despesa de134 M€ relativa ao programa “universalização da escola digital” lançado em 2020, mas semexecução nesse ano);◊ as outras transferências e subsídios2 aumentaram 1,4% (164 M€), para o que contribuíram: astransferências para o orçamento da UE (+434 M€); as transferências para a administração local noâmbito da repartição de recursos públicos entre o Estado e a administração local (+223 M€) e dadescentralização educativa (+129 M€); e os apoios pagos pelo Fundo Ambiental (+189 M€); emsentido contrário, diminuíram as transferências do Fundo de Resolução para o Novo Banco(-606 M€) e as transferências e subsídios do IEFP não incluídos nos apoios COVID-19 (-195 M€).No âmbito do PRR, a despesa totalizou 71 M€, 64 M€ por entidades da AC e 7 M€ por entidades da SS (cfr. ponto 2.7.1.3). Ainda que não integradas na despesa efetiva, o Tribunal assinala que subsistem operações classificadas como ativos financeiros que visam prosseguir, essencialmente, objetivos sociais e de política pública e não se destinam a produzir retorno financeiro, pondo em causa a sua classificação como despesa com ativos financeiros. Em 2021, enquadra-se nesta situação o aumento de capital da TAP, SA, no valor de 998 M€. 1 Metropolitano de Lisboa, Metro do Porto, CP, Soflusa e Transtejo. 2 Exclui as transferências (correntes e capital) e subsídios, englobados em pensões e prestações sociais e em apoios das medidas COVID-19. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________44
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 (em milhões de euros) Medidas COVID-19 (a) AC SS Total Saúde: outros 336 336 Educação: recursos humanos 190 190 Educação: computadores, conectividade e estudo em casa 155 155 Outros 114 4 118 Apoios ao emprego, manutenção da capacidade produtiva/instalada e retoma da atividade 1 068 1 146 2 214 Apoio extraordinário à retoma progressiva de atividade 3 549 552 Incentivo extraordinário/novo incentivo à normalização (IEFP) 410 410 Layoff 368 368 Programa Ativar.PT 342 342 Apoio extraordinário à redução da atividade económica trabalhador independente 204 204 Apoio extraordinário aos serviços públicos de transporte de passageiros 142 142 IVAucher 38 38 Outros (inclui programas Apoiar, Adaptar e Adaptar social+) 133 25 158 Apoios às famílias 39 557 596 Apoios ao rendimento dos trabalhadores e das famílias 337 337 Isolamento profilático e apoio na doença 220 220 Outros 39 39 Outros apoios 21 21 Outros encargos 73 73 Impacto das medidas COVID-19  3 065 1 962 5 026 (a) Foram objeto de consolidação as transferências e subsídios entre os dois sectores para financiamento das respetivas medidas COVID-19. (b) Inclui 48 M€ de transferências e subsídios da AC para a administração local, o que justifica a diferença relativamente ao Quadro A53 da CGE. Fonte: Quadro A53 da CGE 2021; bases de dados da DGO e da SS relativas às despesas COVID-19; SIGO. Cálculos TC. Face a 20201, o impacto orçamental das medidas COVID-19 registou um acréscimo de 766 M€, enquanto do lado da receita diminuiu 1 168 M€2, na despesa aumentou 1 934 M€3. O gráfico seguinte ilustra o impacto das diferentes medidas, em 2021, com destaque para os apoios ao emprego, laboração e retoma da atividade. Gráfico 6 – Impacto orçamental das medidas COVID-19 nas receitas e despesas efetivas – 2021 Fonte: Bases de dados da DGO e da SS relativas às despesas COVID-19; e SIGO. Cálculos TC. 1 Cfr. Quadro I.2 e Quadro I.7 do PCGE 2020. 2 Na AC, -720 M€ relativos ao adiamento de obrigações fiscais; na SS, -448 M€ devido à isenção da TSU, ao adiamento de obrigações contributivas e de pagamento de rendas. 3 Na AC +1 854 M€ (dos quais, 709 M€ no Ministério da Saúde, 438 M€ nos apoios do IEFP e 390 M€ no Ministério da Educação); na SS, +84 M€ (-455 M€ no layoff, que foi compensado por aumentos noutros apoios, designadamente +390 M€ do apoio extraordinário à retoma progressiva da atividade). Diminuição da receita fiscal e contributiva305 M€Outros encargos73 M€Outros apoios21 M€Apoios ao rendimento das famílias596 M€Capacidade do SNS, contenção, tratamento e mitigação1 817 M€Apoios ao emprego, laboração e retoma da atividade2 214 M€Aumento de despesa4 721 M€6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________47
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Neste conjunto diversificado de despesas destaca-se, por exemplo, o layoff simplificado (a principal despesa em 2020, 823 M€), com 75% do seu valor pago até julho1  e as despesas do Ministério da Saúde em 2021 (1 354 M€), que aumentaram essencialmente a partir de junho, designadamente com a vacinação e, a partir de outubro, com o reforço em massa da testagem. A despesa com ativos financeiros, em 2021, traduz essencialmente o aumento de capital da TAP2. Por sua vez, as despesas extraorçamentais (sobretudo apoios a empresas financiados por fundos europeus) ocorreram principalmente até ao início do verão de 2021, salientando-se as relativas ao programa Apoiar. Embora se tenham verificado progressos na identificação de despesas e receitas COVID-193, a CGE não reporta: ♦ O impacto dos fluxos positivos de receita, designadamente o financiamento de medidas estritamenteCOVID-19 através de 145 M€ de transferências da UE, 146 M€ de outras receitas efetivas (das quais137 M€ obtidos pela venda de bens e serviços correntes), 1 M€ de ativos financeiros, 10 M€ de passivosfinanceiros e 618 M€ de operações extraorçamentais;♦ 14 M€ relativos a contragarantias executadas no âmbito das linhas de crédito e indemnizações relativasaos seguros de crédito COVID-19;♦ Despesas, no valor de 9 M€, com apoios pagos pela SS a instituições do setor social por domiciliação deserviços prestados a utentes (nos casos de atividade suspensa);♦ A receita não cobrada relativa a planos prestacionais fora do processo executivo por suspensão do prazode pagamento relativos a dívida contributiva e não contributiva (2 M€).Saliente-se ainda o impacto da COVID-19 nas responsabilidades contingentes por garantias concedidas pela administração central, que aumentaram 635 M€ em 2021 relativas a linhas de crédito bancário garantido e garantias de seguros de crédito, totalizando 7 663 M€ em termos acumulados (incluindo também a participação em instrumentos financeiros lançados no âmbito da UE). Na perspetiva das contas nacionais, a estimativa de execução das linhas de crédito COVID-19 ascende a 360 M€4.  No total, estima-se que o impacto das medidas COVID-19 em 2021 ascendeu a cerca de 3,0% do PIB, conforme Gráfico 8, compreendendo receita e despesa efetiva, ativos financeiros e responsabilidades contingentes (acréscimo de garantias). 1 Cfr. Relatório 3/2022 - 2.a Secção – Auditoria ao layoff simplificado e ao apoio à retoma (2020). 2 462 M€ em maio, referido pela primeira vez na SEO de novembro, o que evidencia limitações na recolha de informação, e 536 M€ em dezembro, dos quais apenas 178 M€ são efetivamente despesas COVID-19. 3 Por exemplo, passou a ser apresentada estimativa para o impacto da suspensão da reutilização dos manuais escolares (10 M€ em 2021) que não tinha sido efetuada para 2020. A prestação complementar de abono de família também passou a integrar as despesas COVID-19 em 2021. 4 Cfr. ponto 4.5. 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________49
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 A receita de 2021 – depois da contração verificada em 2020 por impacto da pandemia de COVID-19 e das medidas de resposta adotadas – superou o valor arrecadado em 2019, mas apenas por efeito da receita não fiscal que registou, face a esse ano, um aumento de 1 657 M€ (10,3%), uma vez que a receita fiscal foi inferior em 508 M€ (1,1%). O crescimento verificado da receita ficou aquém (-843 M€) do objetivo implícito no OE, que previa um crescimento de 5 651 M€ (9,6%) (Gráfico 10). Ainda assim, à semelhança de anos anteriores, também em 2021 se verificou a suborçamentação da receita fiscal em 1 691 M€ e a sobreorçamentação das receitas correntes não fiscal e de capital em 741 M€ e 1 793 M€, respetivamente. Gráfico 10 – Receita consolidada da AC – Variação prevista no OE e a verificada Variação prevista: diferença entre o OE 2021 inicial e a execução de 2020.  Variação verificada: diferença entre a execução de 2021 e a de 2020. Fonte: CGE 2020 (Mapa XXIII) e CGE 2021 (Quadros 25 e 82); SGR e SIGO. Cálculos TC. 2.3.1. Receita Fiscal Em 2021, a receita fiscal da AC (46 159 M€) cresceu 2 376 M€ (5,4%), devido ao aumento da receita proveniente dos impostos indiretos em 1 573 M€ (6,4%) e dos impostos diretos em 803 M€ (4,2%) (Quadro 10). O aumento da receita fiscal, embora ainda não permitindo atingir os valores de receita arrecadados em 2019, reflete, por um lado, a recuperação da atividade económica1, a melhoria do emprego e o aumento da massa salarial2 e, por outro, o menor impacto das medidas fiscais de resposta à pandemia, designadamente as que se traduziram no adiamento do cumprimento de obrigações fiscais, que totalizaram 770 M€ em 20203 e 50 M€ em 20214.  1 4,9% no PIB, 2,1% no emprego e 4,1% do consumo privado (INE – Contas Nacionais Trimestrais, fevereiro 2022). 2 Aumento de 2,1% no emprego e 3,4% na remuneração bruta mensal média por trabalhador (INE, fevereiro de 2022). 3 695 M€ nos impostos diretos (suspensão dos pagamentos por conta de IRS e IRC) e 75 M€ nos impostos indiretos (prorrogação do pagamento do IVA). 4 Suspensão de pagamentos por conta de IRC. 1 9363 0306855 6511422 2892 3764 8080 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000Receitas de capitalReceita corrente não fiscalReceita fiscalTOTAL DA RECEITA(em milhões de euros)Variação verificada Variação prevista6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________57
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Gráfico 12 – Evolução das receitas fiscais consignadas – 2017 a 2021 Fonte: SGR e SIGO. O Tribunal tem chamado à atenção para o facto de o aumento do número de situações de consignação de receitas fiscais para fins específicos, se sistemático ou sem o escrutínio anual no âmbito da discussão e votação do Orçamento pela Assembleia da República, se traduzir na redução do financiamento de despesas gerais, limitando uma gestão financeira global. Acresce que esta prática não vai ao encontro da premissa subjacente ao princípio da não consignação de que todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas previstas. 2.3.2. Receita não fiscal Face a 2020, a receita não fiscal da AC (17 685 M€) aumentou 2 431 M€ (15,9%), sobretudo devido ao aumento da receita corrente não fiscal (94,1%, 2 289 M€), uma vez que as receitas de capital apenas aumentaram 142 M€1 (Quadro 11). Quadro 11 – Receita não fiscal da AC – 2019-2021 (em milhões de euros) Receita Execução Variação 2021/2020 2019 2020 2021 Valor (%) Receita corrente não fiscal 14 699 14 181 16 470 2 289 16,1 Contribuições para a CGA e subsistemas de saúde 4 048 4 170 4 252 82 2,0 CGA 3 974 4 095 4 119 24 0,6  Subsistemas de saúde da administração pública  73 75 132 58 77,4 Taxas, multas e outras penalidades 3 300 2 758 3 334 576 20,9 Rendimentos da propriedade 1 140 887 990 103 11,6 Transferências correntes 2 474 2 952 3 580 628 21,3 Venda de bens e serviços correntes  2 877 2 514 3 119 605 24,1 Outras receitas correntes (a) 804 887 1 156 269 30,3 Diferenças de conciliação 57 13 40 26 196,6 Receita de capital 1 328 1 072 1 214 142 13,3 Venda de bens de investimento 205 145 154 10 6,6 Transferências de capital 1 075 855 1 021 166 19,5 Outras receitas de capital 31 69 27 -42 -61,0Diferenças de conciliação 18 4 12 8 208,8Receita não fiscal 16 027 15 253 17 685 2 431 15,9 1 Em 2020, a receita não fiscal tinha caído 4,8% (774 M€), refletindo o confinamento e as medidas de resposta à COVID-19, que reduziram a receita dos serviços nomeadamente em taxas, multas e outras penalidades (-541 M€) e venda de bens e serviços correntes (-363 M€). Face a 2019, a receita não fiscal de 2021 cresceu 10,3% (1 657 M€).  3 4773 6893 8873 9834 1983 0003 5004 0004 5002017 2018 2019 2020 2021(em milhões de euros)6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________61
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 ◊ -23 M€ de juros, derivado do efeito base dos juros remuneratórios do PAEF da RAM recebidos emjaneiro de 2020 (18 M€), enquanto os que teriam que ser pagos em 2021 foram prorrogados pelaLOE Suplementar de 20201.♦ As contribuições para a CGA e subsistemas de saúde (4 252 M€) registaram um acréscimo de 82 M€(2,0%), designadamente nas contribuições para o Instituto de Ação Social das Forças Armadas (+56 M€)2e nas quotas e comparticipações para a CGA (+22 M€)3.Ao nível das receitas de capital (1 214 M€), o aumento verificado (+142 M€; 13,3%) resulta das seguintes variações: ♦ Aumento de 166 M€ nas transferências de capital, designadamente as provenientes da UE (+156 M€),em particular por via:◊ do Fundo de Coesão (+36 M€ no Metropolitano de Lisboa, +25 M€ no Metro do Porto e +20 M€ naInfraestruturas de Portugal);◊ do PRR, iniciado em 2021 (86 M€), sendo 30 M€ na Agência para a Modernização Administrativa(AMA), 28 M€ no IEFP e 21 M€ no IHRU, para o programa de apoio de acesso à habitação nosmunicípios4;◊ do FEDER, com uma quebra de receitas do IAPMEI (-63 M€), uma vez que parte das receitas em 2021 passaram a ser registadas em operações extraorçamentais.♦ Aumento de 10 M€ nas vendas de bens de investimento, em resultado do efeito conjugado provenientede investimentos realizados pela Oitante (+41 M€), Estamo (+10 M€)5 e DGTF (+8 M€ da venda deedifícios) e na Força Aérea (-41 M€)6.♦ Decréscimo de 42 M€ nas outras receitas de capital que resulta, nomeadamente, de efeitos baseocorridos em 2020, como a integração do Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores noperímetro orçamental (18 M€) e as receitas da Parpública (12 M€), sem execução em 2021.2.3.3. Receita por cobrar – dívida em cobrança coerciva Em 2021, as medidas fiscais de combate aos efeitos da pandemia abrangeram também as dívidas em execução fiscal, destacando-se: 1 Pelos arts. 77.o-B e 78.o da LOE 2020, na redação do LOE Suplementar, foram suspensos os pagamentos semestrais de capital e juros (27/07/2020, 27/01/2021 e a 27/07/2021) do empréstimo à RAM e definida a taxa de juro a aplicar. A RAM pagou em 27/07/2021 a amortização prevista (31 M€), exceto os juros remuneratórios correspondentes a essa prestação (12 M€). 2 Reclassificação contabilística dos descontos dos beneficiários da Assistência na Doença aos Militares (56 M€), quando anteriormente eram registados em transferências correntes (55 M€ em 2020). 3 Devido ao impacto do aumento da massa salarial por via das progressões e promoções nas carreiras da Administração Pública e da atualização salarial ocorrida em 2021, nos termos do DL 10/2021, de 01/02. 4 A AMA e o IEFP aplicaram as verbas em CEDIC. 5 Devido ao impacto da venda do Hospital do Desterro por 11 M€. 6 Decorrente da variação, face a 2020, do valor gerado pela alienação de cinco aeronaves à Roménia. II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________64
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Gráfico 13 – Componentes da carteira de dívida – 2020-2021 Extinção de dívida – corresponde à soma da cobrança, anulação e prescrição. Fonte: AT (cfr. Quadro 14). Acresce que o valor da dívida que é cobrado tem diminuído (em 2020 e 2021, devido, em parte, às medidas de adiamento das execuções fiscais para atenuar os efeitos da pandemia), o que conduz ao aumento, cada vez maior, da dívida por cobrar. Em contraditório, a AT reforça que a diminuição verificada se deve às “medidas de contenção dos efeitos causados pela pandemia COVID 19, bem como ao contexto socioeconómico vivido durante o biénio de 2020/2021”. O Tribunal tem vindo a assinalar os elevados valores da dívida incobrável (declarada em falhas) que mais do que duplicou desde 2016, aumentando de 3 213 M€ para 7 788 M€ em 2021 (mais 142,4%), conforme evidencia o gráfico seguinte, o que constitui um fator de risco de sustentabilidade das finanças públicas.  Gráfico 14 – Composição da carteira por situação da dívida – 2016-2021 Fonte: AT. Elaboração TC. Sobre o aumento da dívida incobrável e a sua relação, a partir de 2019, com a interpretação do efeito duradouro da interrupção da prescrição, que conduz a um aumento muito significativo do número de processos declarados em falhas e a uma redução das prescrições – questão analisada de forma mais desenvolvida no PCGE 20191 – a AT assume que “A dívida declarada em falhas que, em 2019 registou, pela primeira vez, uma representatividade superior à dívida ativa, manteve o mesmo pendor ascendente em 2021. Os aumentos absolutos podem ser explicados, 1 Cfr. a posição e argumentação do Tribunal no PCGE 2019, ponto 3.2.2.3 – Receita por cobrar – dívida em cobrança coerciva.  05 00010 00015 00020 00025 000Dívida em01/01/2021Instauração dedívidaExtinção dedívidaDívida em31/12/20216 1892 911 1 6786 9008 437 8 5737 401 7 788(em milhões de euros)IncobrávelSuspensaAtiva22 028 23 2616 914 6 9008 5638 5733 2137 7882 0003 0004 0005 0006 0007 0008 0009 00010 0002016 2017 2018 2019 2020 2021(em milhões d euros)Dívida Ativa Dívida Suspensa Dívida IncobrávelII SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________66
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 Do total cobrado no ano (928 M€), 17,6 M€ foram no âmbito do Regime excecional de regularização de dívidas de natureza fiscal e de dívidas de natureza contributiva à segurança social (PERES)1. O Tribunal tem alertado, relativamente a programas especiais de regularização de dívidas (como o PERES, mas também como o Regime excecional de regularização de dívidas – RERD2 em 2013), que as dívidas pagas podem vir a ser anuladas, principalmente por decisões judiciais, daí resultando a restituição dos montantes pagos pelos contribuintes. Em 2021 foram restituídos:  ♦ 15 M€ relativos ao PERES, respeitantes a 317 contribuintes – até ao final de 2020 já tinham sidorestituídos 42 M€, totalizando assim 57 M€;♦ 23 M€ relativos ao RERD, respeitantes a 270 contribuintes – até ao final de 2020 já tinham sidorestituídos 79 M€, totalizando assim 102 M€.Penhoras e venda de ativos penhorados As medidas de inibição da prática de atos coercivos, bem como a suspensão da dívida em virtude dos planos prestacionais, resultaram na quebra do número de penhoras concretizadas e, consequentemente, na quantidade de vendas de bens penhorados. Em 2021, só se concretizaram 126 608 penhoras, menos 11,0% do que em 2020, continuando a diminuição verificada desde 2019. Apesar disso, face a 2020, o valor arrecadado aumentou 41,9%, originando 88 M€ de receita. Desta, apenas 56 M€ (62,8%) foram afetos a processos de execução fiscal. As vendas de ativos penhorados concretizadas baixaram 39,8% em 2021 (881 vendas face a 1 464 em 2020) e geraram depósitos de 9,7 M€ (-56,3% do que em 2020). Porém, à semelhança dos anos anteriores, apenas 1,9 M€ (20,1%) foram imputados a processos de execução fiscal.  Das 385 graduações de créditos concluídas em 2021 (face a 816 em 2020, quebra de 52,8%), no valor total de 23 M€, apenas 0,1 M€ (0,5%) foram aplicados a processos de execução fiscal. Continua a verificar-se a menor eficácia da penhora e venda dos imóveis que se encontra associada à graduação de créditos que envolvem instituições financeiras que detêm garantias reais3. 1 Aprovado pelo DL 67/2016, de 03/11. Os pagamentos ao abrigo desse regime tiveram maior impacto em 2016 (pagamentos integrais e em prestações), reduzindo-se nos anos seguintes (apenas pagamentos em prestações): 443 M€ em 2016, 116 M€ em 2017, 57 M€ em 2018, 76 M€ em 2019 e 26 M€ em 2020. 2 Criado pelo DL 151-A/2013, de 31/10. 3 A graduação de créditos tem lugar sempre que existem outros credores para além da AT e consubstancia-se na determinação da ordem de pagamento dos créditos reclamados. Assim, quando é necessário proceder a graduação de créditos, pode suceder que, apesar de a AT ter o ónus de promover e tramitar o processo de execução fiscal, os montantes provenientes das vendas efetuadas pela AT sejam entregues a outros credores com garantia real. 6 DE FEVEREIRO DE 2023 _____________________________________________________________________________________________________________69
PARECER SOBRE A CONTA GERAL DO ESTADO DE 2021 2.4. Despesa 2.4.1. Despesa por classificação económica Em 2021, a despesa orçamental totalizou 74 466 M€, um aumento de 1 816 M€ (2,5%) justificado pelo acréscimo das despesas decorrentes das medidas de resposta à pandemia de COVID-19 (+908 M€) (cfr. ponto 2.4.2), mas também pelo acréscimo nas transferências correntes não diretamente ligadas à pandemia (+905 M€1) (Quadro 15). Em termos de estrutura da despesa, 92,6% corresponde a despesas correntes, que totalizaram 68 941 M€, e 7,4% a despesas de capital, num total de 5 526 M€. Quadro 15 – Despesa consolidada da AC por classificação económica – 2020-2021 (em milhões de euros) Classificação económica 2020 2021 Variação 2021-2020 Total Medidas  COVID-19 Total Medidas  COVID-19 Valor % Despesas correntes 67 031 3 504 68 941 4 293 1 910 2,8 Despesas com pessoal, das quais: 17 984 189 18 714 582 730 4,1 Ministério da Educação 5 129 0 5 315 190 186 3,6 Ministério da Saúde 4 811 178 5 191 375 380 7,9 Forças armadas e de segurança 2 601 5 2 659 12 58 2,2 Ensino superior e Serviços de Ação Social 1 511 0 1 544 0 33 2,2 Aquisição de bens e serviços, da qual: 10 214 454 11 373 1 075 1 159 11,4  Ministério da Saúde 6 523 367 7 274 923 751 11,5 Juros e outros encargos 7 419 0 6 797 0 -623 -8,4Transferências correntes, das quais: 29 927 2 530 30 174 1 871 246 0,8CGA – pensões e prestações sociais 9 974 10 062 88 0,9Segurança social (financiamento do OE) 11 553 2 492 10 520 1 546 -1 034 -8,9Administração local 3 450 3 813 142 363 10,5Contribuição para financiamento da UE 2 254 2 687 434 19,2Subsídios 783 315 1 112 742 329 42,0Outras despesas correntes 678 16 638 22 -40 -5,9Diferenças de conciliação 26 134 108 409,7 Despesas de capital 5 619 152 5 526 272 -93 -1,7Investimento (aquisição de bens de capital), do qual 2 927 111 3 424 212 497 17,0 Infraestruturas de Portugal – PPP rodoviárias 1 410 1 544 135 9,5  Investimentos militares 320 4 355 3 36 11,1 Transferências de capital 2 588 41 1 900 60 -688 -26,6Outras despesas de capital 80 0 150 70 86,6Diferenças de conciliação 24 52 28 117,5Despesas efetivas 72 650 3 657 74 466 4 564 1 816 2,5 Fonte: CGE 2021 e 2020 (exclui todas as receitas e despesas classificadas em ativos e passivos financeiros) e SIGO. Cálculos TC. As despesas correntes cresceram 1 910 M€ (2,8%) face ao período homólogo, destacando-se: 1 Expurgado do efeito das transferências correntes realizadas no âmbito do combate à pandemia de COVID-19 (2 530 M€ em 2020 e 1 871 M€ em 2021). II SÉRIE-B — NÚMERO 62 _____________________________________________________________________________________________________________70