19 DE MARÇO DE 1998905Comissão sindical da Metalúrgica Costa Nery; Comissão sindical da Robert Bosch.Plenários de trabalhadores:Trabalhadores da SALUS; Trabalhadores da SETUBAUTO; Trabalhadores da MOTORTEJO; Trabalhadores da LEMAUTO.PROJECTO DE LEI N.o 445/VII(LEI QUADRO DE CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS)Relatório e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatório I — Nota preliminar1 — O Grupo Parlamentar do Partido Popular tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República um projecto de lei sobre lei quadro da criação de municípios.2 — Essa apresentação foi efectuada nos termos do artigo 167." da Constituição da República Portuguesa e do artigo 130.° do Regimento.3 — A iniciativa legislativa vertente foi objecto do despacho de admissibilidade n.° 122/VII, por parte de S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República, no qual se suscitaram sérias reservas de natureza jurídico-consti-tucional, e a que aludiremos mais tarde.4 — O projecto de lei n." 445/VII desceu às Comissões de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias e de Administração do Território, Poder Local, Equipamento Social e Ambiente para emissão dos respectivos relatórios e parecer.II — Do objecto e da motivação do projecto de lei n." 445/VII5 — A iniciativa em apreço pretende alterar a Lei n." 142/85 — lei quadro de criação dos municípios—, introduzindo, para o efeito, um conjunto de alterações ao seu articulado, de que se destaca a criação do instituto do referendo local, com carácter vinculativo, para se aferir da vontade das populações aquando da criação de novos municípios.6 — O Grupo Parlamentar do CDS-PP considera que a «actual lei quadro é anacrónica, está ultrapassada e é, ela própria, um travão à eficácia, à descentralização e à aproximação entre eleitos e eleitores».7 — Entendem os proponentes que hoje é imperativo que «se definam novos critérios para a criação de municípios às realidades das áreas a destacar e não às realidades dos municípios de origem, que se tenha em conta a vontade das populações expressa de forma referendária e que se introduzam elementos que tornem expedito o processo de criação».III — Breve esboço histórico do referendo e consultas locais8 — A prática referendária radica na concepção aristotélica da democracia directa e sem delegação de poderes nas cidades da Grécia-Antiga.É, porém, nas assembleias medievais europeias que a palavra surge, intimamente ligada ao instituto do mandato imperativo.9 — A democracia representativa era, pois, olhada como uma desvalorização conceptual da democracia, que carecia de correcção baseada numa «difusa participação popular».10 — O referendo medieval, ainda que consütuindo uma forma imperfeita de exercício da democracia directa, estava ontologicamente ligado ao conceito de controlo dos representantes pelos representados.11 — Ao invés, o plebis scictum, decreto da plebe, aprovado em comícios onde a plebe era maioritária, com base na intervenção de condottieri do momento, tinha conotações de delegação de poderes sem controlo, que, curiosamente, se têm mantido até hoje na prática plebiscitária.12— As duas faces da democracia directa têm sido até aos nossos dias estes dois institutos: o referendo e o plebiscito.O primeiro tem sido encarado como a face luminosa da participação e do controlo do povo sobre os seus representantes, enquanto o segundo representa a face obscura da alienação da soberania popular.13 — Durante o Absolutismo as instituições de participação dos cidadãos na vida pública assumiram formas relativamente afastadas da área da decisão política ou conservaram-se apenas em casos pontuais, pouco representativos.14 — Na continuação do pensamento de Rousseau e de Montesquieu, Condorcet e Sieiyés prosseguiram a con-ceptualização da democracia e do estado constitucional, sempre balizados pelos dois extremos teóricos:A Constituição—lei suprema e intocável, testemunho e guardião do Estado de direito e expressão por delegação da vontade popular; ouA Constituição — emanação da vontade popular, e por esta ratificada através do referendo.15 — No Estado moderno são vários os tipos de referendo consagrados constitucionalmente e, como regra, classificados com referência aos seguintes factores:O objecto da consulta;O efeito produzido;A entidade a quem cabe a iniciativa;A eficácia jurídica:A obrigatoriedade;O âmbito territorial.16 — Pode dizer-se que existem dois factores nucleares, cuja conjugação permite definir os tipos de «referendo base»—o objecto da consulta e o efeito produzido — e factores complementares, mas nem por isso menos importantes, na prática compagináveis entre si.De entre os factores que podemos designar como complementares assumem particular significado:O poder de iniciativa: A obrigatoriedade; A eficácia jurídica; O âmbito territorial.No tocante aos referendos determinados pelos factores nucleares, podemos identificar os seguintes:17 — Um referendo que tenha como objecto a Constituição pode ter um efeito de ratificação de um texto