PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Na verdade, o problema da modernização da carreira diplomática é um imperativo nacional e decorre naturalmente da reestruturação orgânica do Ministério dos Negócios Estrangeiros e da alta importância que o serviço diplomático tem no actual contexto do relacionamento internacional do País, designadamente por virtude das obrigações cometidas ao Ministério dos Negócios Estrangeiros quanto à coordenação do processo de integração europeia.
Os dois pontos centrais que devem ser reflectidos quando se legisla nesta área têm a ver, em primeiro lugar, com a necessidade de garantir ao serviço diplomático o suficiente grau de profissionalismo. Esse grau de profissionalismo deve naturalmente acompanhar a evolução das carreiras do serviço público, e atender à circunstância de que a carreira diplomática é um serviço público de alta especificidade.
Nesse sentido, qualquer descorporativização do regime e das normas de acesso, de provimento de lugares, de nomeações e de promoções na carreira diplomática devem ter em conta a necessidade absoluta de não se cair no extremo oposto, isto é, de substituir um sistema e um conjunto de mecanismos corporativos de auto-regulação por um sistema discricionário que naturalmente acarretaria sempre um conjunto de mecanismos que em português se traduziriam por discricionaridade, ou seja, por partidarização.
Nesse sentido, a carreira diplomática deixaria de sei um corpo do Estado, independente e prestigiado, e passaria a ser a extensão de um partido político fosse ele qual fosse.
Em segundo lugar, o problema que se põe aquando da reforma do serviço diplomático é o que tem a vem com a necessidade de conciliar critérios de antiguidade.
2238 I SÉRIE - NÚMERO 65que naturalmente são critérios importantes numa carreira estruturante, com vínculo - como é a carreira diplomática -, com critérios de avaliação de mérito que naturalmente também têm interesse e importância, no sentido de contribuir, pela sua aplicação, para a modernização adequada do serviço diplomático.
É pena que a publicação deste Decreto-Lei e que o pedido de autorização legislativa do Governo presente a esta Assembleia, tenham sido feitos sem a apresentação por parte do Governo de um relatório sobre a situação da carreira diplomática, a descrição da sua realidade actual e a previsão e o inventário de necessidades na programação do Ministério dos Negócios Estrangeiros, quanto àquilo que deve ser a análise, em termos de futuro, das necessidade de preenchimento de lugares no serviço diplomático português, em função da evolução da situação internacional e dos imperativos do relacionamento externo e dos imperativos do relacionamento externo do País.
O diploma apresentado pelo Governo, o Decreto-Lei n.o 34-A/89, em nosso entender, tem algumas lacunas que mereciam ser atempadamente contornadas e corrigidas.
Em primeiro lugar, é um documento que ao regular o conteúdo geral da carreira diplomática não estatui um princípio central existente em corpos semelhantes de outros países, que é o da reserva do desempenho dos cargos diplomáticos no serviço interno do Ministério dos Negócios Estrangeiros e no serviço externo para os elementos da carreira diplomática, excepcionando os casos habituais do preenchimento da chefia de missões.
Em segundo lugar, é um diploma que não fornece critérios objectivos quanto ao preenchimento de vagas - elemento central da estruturação de uma carreira diplomática. Não são fixadas normas quanto à classificação dos postos das missões diplomáticas no exterior, não é definido um sistema de provimento, em que a publicidade sobre os postos a preencher preceda anualmente o inventário dos funcionários que reunam as condições de preenchimento dos postos; é, também, um diploma onde não são definidos elementos e critérios para que as propostas de preenchimento de lugares sejam realizadas com base objectiva, nomeadamente a folha de serviços, a preparação específica para o posto, o conhecimento de idiomas, a forma de provimento dos postos anteriores em relação aos candidatos, especialmente se o preenchimento teve carácter obrigatório ou voluntário, as aspirações do funcionário e a antiguidade ao serviço da carreira.
Também não são definidas regras balizadoras para o movimento diplomático, à semelhança do que acontece em outros estatutos; não se definem normas quanto à impossibilidade de acumulação de postos consecutivos no mesmo país estrangeiro, nem quanto ao limite máximo de permanência em posto ou postos no estrangeiro ou no serviço interno; não se definem ainda critérios objectivos quanto ao preenchimento de postos no estrangeiro entre o desempenho de funções entre categorias diferentes - categorias que naturalmente têm também a ver com o sacrifício do funcionário no desempenho de certas missões em certos países e que em outros estatutos de carreira diplomática estão obviamente regulados com normas objectivas.
Este Decreto-Lei é inteiramente omisso quanto aos mecanismos de avaliação e de classificação dos funcionários que, obviamente são elementos imprescindíveis
para uma seriação e uma ordenação dos funcionários quanto à apresentação de candidaturas para o preenchimento de postos e, também quanto aos critérios que devem nortear o mecanismo das promoções.
Este diploma, em matéria de promoções, fixa um critério de promoção por antiguidade complementada, com a avaliação em conselho até ao posto de conselheiro, e fixa um mecanismo de promoção por mérito, com base em avaliação do ministro, para as restantes promoções.
Do nosso ponto de vista, este sistema mereceria correcção, na medida em que até ao desempenho das funções de ministro de primeira é tradicional e seria razoável estatuir um mecanismo de carreira clássica e reservar para o preenchimento ou para a promoção ao posto de embaixador o critério da promoção por mérito.O Sr. Presidente: - Queira terminar, Sr. Deputado.O Orador: - Vou concluir, Sr. Presidente. Quanto ao mecanismo da promoção por mérito, seria de compatibilizar melhor, de forma mais comparticipada, o juízo de avaliação por parte do Conselho do Ministério com o acto final de promoção a praticar pelo ministro.
Ainda, também, e finalizo, Sr. Presidente e Srs. Deputados, quanto ao problema da confirmação dos adidos que são submetidos a um concurso de provas públicas, que neste diploma é aliás descrito com um contorno mais preciso do que na legislação anterior, seria em nosso entender razoável que a seriação final não fosse um acto discricionário do conselho. Ela deveria ser um acto onde igualmente fosse ponderada a classificação de serviço, a frequência do curso de aperfeiçoamento a ministrar no serviço específico do ministério e também o resultado da prova de admissão por concurso público, ponderação por igual e não em termos que, feita a apreciação do conteúdo exacto deste Decreto-Lei, são suficientemente vagos e não têm um conteúdo preciso.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Partido Socialista está por isso de acordo, e vai votar a favor, com as propostas que preconizam a suspensão da vigência deste diploma. Entende aconselhável a sua baixa à comissão para que, através de um diálogo com o ministro dos Negócios Estrangeiros e o Governo e da apresentação de elementos mais detalhados sobre o problema genérico de estruturação da carreira diplomática, inclusivamente da audição de especialistas e da comparação com soluções adoptadas em outros países, esta pudesse reapresentar ao Plenário uma refundição deste diploma, porque o assunto é tão importante que este procedimento seria o mais aconselhável.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros.O Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros (João de Deus Pinheiro): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como sublinhei por ocasião do pedido de autorização legislativa referente ao diploma em apreço (Decreto-Lei n.o 34-A/89, de 31 de Janeiro), este tinha como objectivo fundamental a ultrapassagem de situação de bloqueio nas promoções no âmbito da carreira diplomática - existentes desde 1987 - e resultantes do desajustamento entre diferentes disposições legais aplicáveis.
19 DE ABRIL DE 1989 2239Não se trata, portanto, de um regime definitivo e para perdurar no tempo, já que conto em breve apresentar um projecto de estatuto que contemplará, numa perspectiva de longo prazo e de certo modo inovadora, este e outra problemática, designadamente aquela a que se referiu o Sr. Deputado Jaime Gama, ainda há pouco. Mas este é um processo moroso, que para além de envolver na sua preparação e discussão a própria carreira, exige uma articulação cuidada com os restantes dispositivos da função pública, designadamente com os que vêm sendo ultimados para a profunda transformação da mesma.
Poder-se-á argumentar que, nesta perspectiva, não seria curial alterar em substância o procedimento habitual. Concordo. Acrescento que, de facto, pouco se alterou substancialmente no articulado da lei que vigorava, já que se remeteu para o futuro Estatuto da Carreira Diplomática as principais modificações de princípio e de método.
Na verdade, com o texto legal ora em apreço pretendeu-se não só reunir num único diploma disposições legais sobre a matéria, dispersas por múltiplos textos, como também precisar e clarificar o seu conteúdo, designadamente quanto ao processo de promoção.
Mas apesar do carácter intercalar e das escassas modificações introduzidas pelo diploma em questão, quiseram os Srs. Deputados do Partido Comunista Português, do Centro Democrático Social e do Partido Socialista apresentar o pedido de ratificação deste texto legal.
Creio que a questão fundamental parece residir no poder do ministro dos Negócios Estrangeiros em matéria de promoções na carreira diplomática, os quais - a fazer fé em alguns órgãos de comunicação social - teriam sido enormemente ampliados por efeito do Decreto-Lei hoje submetido a ratificação parlamentar.
Vejamos se tal corresponde à realidade. Para as promoções a 2.o e 1.o secretário da embaixada e a conselheiro, tinha até agora o ministro dos Negócios Estrangeiros a possibilidade de alterar a proposta oriunda do Conselho do Ministério, bastando-lhe para tanto fundamentar a sua decisão, nos termos do artigo 26.o-A do Decreto-Lei n.o 47 331, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 2.o do Decreto-Lei n.o 235-G/83, de 1 de Junho. No actual Decreto-Lei n.o 34-A/89, o ministro deixa de poder alterar a proposta oriunda do Conselho do Ministério, cabendo-lhe tão somente a sua homologação.
Houve também a preocupação de definir os critérios de avaliação curricular dos funcionários que vão desde a antiguidade até ao valor dos serviços prestados e perfil para o exercício de funções de categoria superior.
Acresce ainda - o que é inovador - que o Conselho do Ministério deverá fundamentar em acta as suas decisões e dar a conhecer os critérios utilizados, o que até à data não era exigido e que vem, naturalmente e substantivamente tornar mais transparente o processo de tomada de decisão.
Permite-se, ainda, a progressão na carreira dos funcionários que estão fora do quadro, em virtude de se encontrarem a prestar serviço em organizações internacionais ou por estarem na disponibilidade.
No que se refere às promoções a ministro plenipotenciário de 2.o e de 1." classe e a embaixador, refira--se que, até à data, a promoção aos dois últimos escalões era feita pelo ministro dos Negócios Estrangeiros, por sua livre escolha, com base na sua exclusiva apreciação do mérito dos serviços prestados pelos candidatos, tal como definem os Decretos-Lei n.os 47 331 e 183/83, de 9 de Maio. Para a promoção de conselheiros a ministros de 2.a, conquanto houvesse uma proposta do Conselho do Ministério, o ministro dos Negócios Estrangeiros, até agora poderia, alterá-la por simples despacho fundamentado (Decreto-Lei n.o 469/79, de 13 de Dezembro).
Pelo actual Decreto-Lei, as promoções a ministros de 2.a passam a ter um regime idêntico ao das promoções a ministros de 1.o e embaixador.
Justifica-se, de facto, esta relativa igualdade de tratamento pela razão de a estes também caber a chefia de missões diplomáticas no estrangeiro e de direcções--gerais, com carácter regular e sistemático.
Poder-se-ia pois argumentar que o poder do ministro dos Negócios Estrangeiros teria sido substancialmente diminuído nos casos de promoção a 2.o e 1.o secretário de embaixada e conselheiro, e apenas marginalmente reforçado nos casos dos ministros de 2.a, não se alterando nos casos de ministros de 1.a e de embaixador. E, com isso, se contraditava a tese do reforço dos poderes do ministro dos Negócios Estrangeiros.
Por outras palavras, com o novo diploma o ministro dos Negócios Estrangeiros não ganha, de facto novos poderes, pois já os detinha todos na lei anterior e, ao invés, perde a capacidade de alterar as promoções em três dos escalões da carreira.
Onde está então o reforço de poderes?
Caso fosse intenção do ministro dos Negócios Estrangeiros utilizar o Decreto-Lei em discussão para fazer promoções menos fundamentadas ou por qualquer obscuro favoritismo, como explicar que não o haja feito de imediato após a saída do Decreto-Lei n.o 34-A/89, de 31 de Janeiro?
É que, Srs. Deputados, o ministro dos Negócios Estrangeiros quer de facto ouvir o Conselho do Ministério e, mais do que isso, quer decidir as orientações para a carreira em sintonia com o mesmo.
Não estando ainda homologada a composição definitiva do Conselho do Ministério, por estar pendente a apreciação de um recurso quanto à situação profissional - na disponibilidade simples ou em serviço - de um funcionário, bem mesmo essa razão foi motivo para um decisão discricionária do ministro.
Assim, entendi convocar um grupo consultivo e coincidente na prática com o Conselho do Ministério, isto é, composto pelos seus membros por inerência, mais os que haviam sido eleitos, para me proporem os critérios de promoção aos lugares cimeiros da carreira e, subsequentemente, as listas para a promoção às vagas existentes.
Este processo está em curso, devendo as propostas finais serem-me presentes muito em breve.
Serão, naturalmente, divulgados os critérios utilizados e perfilhada a orientação do conselho, designadamente no que à promoção à ministro de 2.a respeita.
Sublinho a importância de o processo ora descrito se fundamentar em critérios pré-fixados. Poder-se-á concordar ou discordar desses critérios mas será um processo transparente e dignificador para a carreira.
Contrariamente ao que já vi insinuado, ou mesmo categoricamente afirmado sou dos que entendem ser a nossa carreira diplomática constituída na sua vasta
2240 I SÉRIE - NÚMERO 65maioria, por excelentes e dedicados funcionários que não regateiam esforço para levar por diante muitas vezes com meios limitados - tarefas de inequívoca relevância para o País.
Por isso mesmo, entendo justificado todo o esforço conducente à dignificação da mesma carreira, cujo estatuto espero venha ser a brevemente uma realidade como propositura a esta Assembleia.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Inscreveram-se para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Jorge Lemos e Adriano Moreira mas, infelizmente, não dispõem de tempo.
O PRD, porém, dispensa dois minutos para cada um dos Srs. Deputados.
Inscreveu-se, em primeiro lugar, o Sr. Deputado Jorge Lemos, pelo que tem a palavra.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Antes de mais, agradeço ao PRD o tempo que nos permite utilizar, embora me pareça não vir a precisar, exactamente dos dois minutos.
V. Ex.a, Sr. Ministro, quase que nos vem dizer que saiu sacrificado deste processo, porque passou a ver as suas competências reduzidas com o decreto do PSD, a sua maioria. Não me parece, contudo, que seja a melhor e a mais correcta maneira de abordar o problema.
Sr. Ministro, discutimos aqui, pela primeira vez, esta matéria há quase um ano. Na altura, já V. Ex.a nos falava que havia um projecto para reformulação global do estatuto da carreira e de que este Decreto-Lei seria um instrumento intercalar.
Porém, nove meses depois, ainda não temos esse elemento essencial, ainda não estão disponíveis estudos sérios sobre a matéria para os podermos analisar, continuando apenas ao nível dos diplomas intercalares.
Mas, mais: referiu V. Ex.a, na altura, a urgência de publicação do decreto autorizado. Creio que se lembra que votámos a autorização legislativa mesmo na altura do encerramento dos trabalhos parlamentares, antes da respectivas férias, e a verdade é que ele foi publicado em Janeiro. Já estamos em Abril e o Sr. Ministro diz que não vai, para já mexer na carreira antes do Conselho do Ministério estar em condições de funcionar. Creio que foi isto que disse: que estava a aguardar que fosse resolvido o recurso; que estava à espera que o conselho reunisse para o poder ouvir. Bom, gostaria que isso ficasse clarificado.
Entretanto, perguntar-lhe-ia: o Governo tem alguma objecção a que, num prazo relativamente célere, a comissão possa apreciar as propostas de alteração creio - que irá ter conhecimento delas através dos documentos que, neste momento, vão chegar à sua mão -, para tentarmos melhorar, reformular, as soluções que, ao contrário do que o Sr. Ministro aqui pretendeu dizer, não lhe diminuem os poderes, mas, antes, lhe permitem ter uma intervenção mais discricionária em matéria de carreira?O Sr. Presidente: - O Sr. Ministro deseja responder já ou no fim dos pedidos de esclarecimento?O Sr. Presidente: - Também se inscreveu para pedir esclarecimentos o Sr. Deputado Jaime Gama, com o tempo de um minuto cedido pelo PRD.
Entretanto, para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Adriano Moreira.O Sr. Adriano Moreira (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Este assunto é de tamanha importância nacional que nenhum aspecto dele deve ser ignorado ou deixar de ser tratado com toda a profundidade e sentido de responsabilidade. Ora, isso não pode acontecer no debate que decorre à volta deste pedido de ratificação, porque o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros trouxe um texto escrito, o que facilita a intervenção, mas não respondeu a nenhuma das questões que foram levantadas para justificar o pedido que o diploma viesse a esta Assembleia - e elas são fundamentais.
Com efeito, V. Ex.a não se referiu à situação equívoca em que está colocada a intervenção do Presidente da República, e isso interessa fundamentalmente ao prestígio do Estado, à condução das relações internacionais e à função da presidência nessas relações. V. Ex.a nem uma só palavra teve a tal respeito, nem tão pouco acerca daquilo que nos inquieta e que é a possibilidade de entregar tais poderes a um ministro com menos sentido da moral da responsabilidade do Estado, o que acontecerá porque as leis costumam durar mais do que os ministros que as apresentam.
É justamente a apresentação da justificação da sua intervenção legislativa neste domínio, na qual, repito, não respondeu a nenhum dos problemas e propostas que aqui foram feitas, que me deixa extremamente inquieto, assim como julgo que também a Câmara tem de ficar inquieta e o País deve ficar muitíssimo inquieto, embora, provavelmente, o Sr. Ministro possa achar que não é a maioria do País.
Sr. Ministro, é necessário que alguém explique bem ao Ministério dos Negócios Estrangeiros o que é fazer depender as promoções de um acto de homologação. V. Ex.a, talvez, também precise de nos explicar como é que pensa que a carreira é bem dirigida e as delegações legislativas são bem executadas quando um grupo consultivo fala ao ouvido do «Príncipe» que, neste caso, é V. Ex.a, e os responsáveis, que somos nós, não têm nada a dizer nessa matéria.
Isto é motivo para estarmos muito preocupados com a discricionaridade que este diploma veio impor.
Digo e repito: o corpo universitário, o corpo da magistratura judicial, o corpo militar e o corpo diplomático são instrumentos tão fundamentais que a modificação do perfil do mundo, do País e das responsabilidades não explicam, de maneira nenhuma, linhas tão desencontradas de evolução como as que se verificam entre os três primeiros e este que foi apresentado por V. Ex.a
Como aqui foi explicado, V. Ex.a quis pôr um remendo na carreira, mas acabou por ficar à mostra um enormíssimo buraco.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Jaime Gama, que dispõe de um minuto cedido pelo PRD.O Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros: - No fim, Sr. Presidente.No O Sr. Jaime Gama (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Desejava corroborar as intervenções
19 DE ABRIL DE 1989 2241dos meus colegas anteriores e queria, sobretudo, sublinhar que o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros, na intervenção que trazia, não respondeu, minimamente, a nenhuma das questões que foram aqui colocadas. A questão que gostaria de ver esclarecida resulta da própria intervenção do Sr. Ministro, toda ela construída para demonstrar como este diploma em nada modificava o regime anteriormente existente, remetendo a alteração e a reestruturação da carreira diplomática para um futuro diploma. Então, coloca-se a seguinte questão: qual é a razão de ser deste diploma que justificou um pedido de autorização legislativa, no qual o Governo, agora pela voz do Sr. Ministro, se empenha, mas em relação ao qual, ao mesmo tempo, diz que nada altera, nada modifica e nada vale, remetendo para um futuro diploma a essência da resolução deste problema.
Gostaríamos de ver esclarecida a justificação que deu o Sr. Ministro para a falta de densidade legislativa de um diploma que tanto parece fazer empenhar o Governo.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros.O Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Relativamente ao Sr. Deputado Jorge Lemos, devo esclarecer que não falei em reduzir as competências, mas em reduzir o poder discricionário que o ministro dos Negócios Estrangeiros tinha até esta data em relação a um certo número de promoções na carreira diplomática, que permitia que o ministro, por simples despacho fundamentado, interviesse em todas as categorias e todas as promoções na carreira diplomática, desde o terceiro secretário de embaixada até embaixador.
Reafirmei, também, que com este diploma essa discricionaridade diminuiu e até naquilo que poderia ser uma potencial discricionaridade do ministro, que era ouvir ou não o Conselho do Ministério, não se verificava, pois estava na prática a acontecer essa audição.
Mais, afirmei que este diploma era intercalar, quer quando discutimos a autorização legislativa, quer agora no meu discurso.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Há quase um ano!O Orador: - Mas, pelos vistos, terei de o reafirmar, novamente: não é um estatuto de carreira. Se o fosse, seriam pertinentes algumas das observações que o Sr. Deputado Jaime Gama fez, e com o que concordo, de que devem ser contempladas num estatuto de carreira que, como disse, espero em breve submeter à Assembleia, mas não num diploma destes. Este é um diploma intercalar, para - repito - tentar desbloquear um processo de promoções e não castigar mais os diplomatas que se vêem injustamente esquecidos há cerca de três anos.O Sr. Jaime Gama (PS): - Deviam ter sido promovidos ao abrigo da legislação existente.O Orador: - Não pode, Sr. Deputado Jaime Gama. V. Ex.a sabe que não pode, por uma razão muito simples: é que, sendo a carreira diplomática uma carreira
especial, a menos que fosse dito específica e explicitamente, teria de se submeter às disposições dos Decretos-Lei n.os 48/84 e 295/85, salvo erro.
Em segundo lugar, alguns dos dispositivos da legislação anterior, tal como nós os entendemos, não estavam de acordo com a Constituição. Era necessário refazer o articulado, de modo a que pudessem ficar, do nosso ponto de vista, inteiramente de acordo com a Constituição. Foi por isso que se fez ao verter alguns princípios e clarificando-os neste diploma.
Finalmente, o Sr. Deputado Jaime Gama diz que este decreto não modifica nada de substancial. Então, Sr. Deputado, se não modifica nada de substancial, não percebo a sua sanha contra o decreto! Se, de facto, não modifica nada de substancial, V. Ex.a deveria acusar o Governo de não ter feito nada e não tentar utilizar um conjunto de argumentos contra o próprio decreto, visto que a legislação que agora vigora é a mesma desde 1983!
Em síntese, Sr. Presidente, considero que respondi à maior parte das questões. Quanto à questão jurídica suscitada pelo Sr. Deputado Adriano Moreira penso que não é este o local para tentar fazer esse tipo de discussão.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o PRD cedeu cinco minutos, que serão descontados no seu tempo.
Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Marques Júnior.O Sr. Marques Júnior (PRD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Embora, provavelmente, desfasado do contexto do debate, na medida em que todos os partidos intervieram antes do Sr. Ministro, não quero, naturalmente, deixar de explicitar a nossa posição em relação ao pedido de ratificação que estamos hoje a analisar.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Aquando do debate do pedido de autorização legislativa, que esteve na base do Decreto-Lei que está agora a ser objecto de apreciação pela via do processo de ratificação, o Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros, face às malfadadas promoções a que o Tribunal de Contas recusou o seu visto, afirmou que «haveria portanto, que fazer uma opção: ou esperar um pouco mais e apresentar, desde logo, todo o Estatuto da Carreira Diplomática, ou avançar, desde já, com um primeiro projecto, exclusivamente relativo a promoções, para não prejudicar mais os funcionários que, já há alguns meses, aguardam indevidamente que este processo seja concluído», tendo no final do debate admitido que, e passo a citar: «o Governo também poderia resolver o problema das actuais promoções utilizando os mecanismos de que dispõe. Basta, para isso, seguir uma das sugestões do Tribunal de Contas.»
Ora, o Governo não só não apresentou o estatuto da carreira diplomática, que ficou desde modo adiado sine die, como ainda não legislou, exclusivamente, sobre o desbloqueamento das referidas promoções.
A velocidade e inoportunidade com que o Governo legisla sobre reformas por si apregoadas denota o nervosismo em que o mesmo caiu. O País continua assim adiado, desbaratando condições internas e externas que facilitavam as mudanças profundas e desejadas.
De reformista há muito que o PSD deixou de o ser, de reformador o Governo passou a conservador de situações que importaria fossem radicalmente alteradas.
2242 I SÉRIE - NÚMERO 65Conservador porque mantém a total arbitrariedade na nomeação de embaixadores políticos, quando nesse aspecto se tornaria mais necessária a intervenção do Conselho do Ministério e o estabelecimento de limites, critérios e restrições que evitassem que o desempenho do cargo de embaixador se torne um prémio político-partidário por serviços prestados ao partido, mas antes se traduzisse num acréscimo de eficácia da carreira diplomática, enquanto instrumento da política externa do País.
Arbitrariedade essa, expressa ainda na iniciativa do processo de promoção que cabe exclusivamente ao ministro dos Negócios Estrangeiros, sem que o Conselho do Ministério possa, a esse propósito, pronunciar-se - apesar de continuar a mesma podia-se aproveitar a oportunidade para alterar o que estava, se é que efectivamente se reconhece que este não é processo correcto.
Conservador porque, as medidas avulsas preconizadas vão adiar - esperamos que não apesar de tudo - o projectado estatuto da carreira diplomática.
Conservador, ainda, na visão que possui dos direitos e garantias dos funcionários da carreira diplomática.
O Governo não quer que os princípios vigentes para os demais trabalhadores da função pública se apliquem à carreira diplomática, utilizando o expediente de excepcionar no n.o 2 do artigo 3.o do Decreto-Lei n.o 498/88, de 30 de Dezembro, a inaplicabilidade do anterior Decreto-Lei n.o 44/84, de 3 de Fevereiro, previsto no diploma ratificado.
O pessoal da carreira diplomática é assim erigido em pessoal especial, a quem em contrapartida são subtraídos direitos e garantias fundamentais relativos à progressão na sua carreira.
O próprio direito de impugnação e de informação, prescritos no artigo 268.o da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 30.o, 31.o e 82.o da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos são fortemente cerceados ao vedar-se a possibilidade de acesso à fundamentação do acto de confirmação e da lista de classificação final.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Acomodado à maioria, o actual Governo já nos habituou a pedir cheques em branco e a emitir cheques sem cobertura constitucional.
Com a continuação de tal política, acabarão por ser os portugueses a perder oportunidades históricas do seu desenvolvimento.
Com a ratificação do Decreto-Lei n.o 34-A/89, acabarão por ser os diplomatas a verem-se envolvidos em mais uma frente de conflitualidade do Governo, perdendo-se a oportunidade da necessária e desejável dignificação da sua carreira.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Gomes da Silva.O Sr. Rui Gomes da Silva (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros, Srs. Deputados: O PSD vai votar contra a recusa de ratificação
e, consequentemente, contra a suspensão da vigência do Decreto-Lei n.o 34-A/89, de 31 de Janeiro. Fá-lo por várias razões.
Em primeiro lugar, porque se trata de um diploma intercalar, como o Sr. Ministro acaba de explicar à Câmara.
Em segundo lugar, porque o próprio ministro dos Negócios Estrangeiros, através deste diploma, se auto-reduz de poderes que lhe eram anteriormente conferidos por outros decretos-lei.
Finalmente, porque o Decreto-Lei n.o 34-A/89, de 31 de Janeiro, clarifica o disposto em anteriores textos. Isto é, o actual texto, cuja ratificação aqui se pede, não governamentaliza a promoção da carreira diplomática, quer em termos legais, quer na prática, como o Sr. Ministro aqui explicou.
As alterações, como aliás dizia o Sr. Deputado Jaime Gama, são pouco significativas. Aquilo que se pretendeu com o Decreto-Lei em causa foi a reunião de varias normas de vários e dispersos textos legais e tentou-se, também, clarificar algumas outras normas, como é o caso dos artigos 8.o e 10.o
Perguntar-se-á, então, o que leva os partidos da Oposição a pedir a ratificação do diploma. Tão-só o disposto no artigo 11.o que, em conjugação com o disposto nos artigos 6.o e 9.o, enquadra algumas especificidades nas regras de promoção da carreira. Nem aqui se veio, por mero acaso, referir ou argumentar que o artigo 6.o, por exemplo, obriga a que as actas do Conselho do Ministério sejam devidamente fundamentadas, que haja processo de confirmação e que o ministro dos Negócios Estrangeiros tão-só possa homologar as promoções que lhe são propostas até ministro plenipotenciário de 2.". Ou seja, o ministro auto-reduz os seus próprios poderes, não podendo reordenar, como antes podia, todas as promoções que lhe eram apresentadas pelo Conselho do Ministério e até ao lugar de conselheiro o ministro nada pode fazer. Neste diploma, apenas, se permite ao ministro dos Negócios Estrangeiros promover, de seu livre arbítrio, a ministro plenipotenciário de 2.a, a ministro plenipotenciário de 1.o e a embaixador.
Dir-se-á: mas porquê estas três categorias? É que o Governo, com este diploma, apenas permitiu que o ministro plenipotenciário de 2.o seja promovido de acordo com as novas regras. O Governo também legislou (Decreto-Lei n.o 116/88, de 11 de Abril) no sentido de permitir que os ministros plenipotenciários de 2.o pudessem ter acesso a chefias de missões diplomáticas e a cargos de director-geral dentro do próprio Ministério dos Negócios Estrangeiros.
Dizia o Sr. Deputado Jaime Gama que quando uma determinada carreira está demasiado corporativizada, não devemos cair em excesso. Penso, Sr. Deputado, que aquilo que o Governo pretende, através do Decreto-Lei de que agora se pede a ratificação, é precisamente isso: sem cair em excessos, o Governo apenas acrescenta uma única categoria a qual pode promover através do livre arbítrio do Sr. Ministro dos Negócios Estrangeiros. Porém, mesmo assim, a isso não conduz a prática.
Que outras alterações, em termos positivos, trouxe o Decreto-Lei? Trouxe, nomeadamente, a inclusão de uma determinada visão das regras de concurso referidas no artigo 13.o Aí se fala da fundamentação, da não possibilidade de reordenação do célere conhecimento. No fundo, dá-se mais um passo para que uma carreira
19 DE ABRIL DE 1989 2243como a do Ministério dos Negócios Estrangeiros se paute pelas normas constitucionais, nomeadamente em termos de igualdade.
Falava, por último, o Sr. Deputado Adriano Moreira em relação à intervenção do Presidente da República, quando se referia ao artigo 16.o
Sr. Deputado, é nosso entendimento que o Presidente da República intervém nos termos e nas formas constitucionalmente exigíveis. Nada neste diploma se entende que seja inconstitucional. O Presidente da República formaliza a nomeação de chefias de missões diplomáticas, de chefias de representações permanentes, de cônsules até, bem como a entrada na própria carreira. Pensamos que era uma forma de não dignificar a função do Presidente da República, em termos de competência em política externa, se fosse obrigado a assinar quase de cruz - passe a expressão - todos os actos dependentes do Ministério dos Negócios Estrangeiros. Ora, esta é mais uma forma de dignificar a função do Presidente da República em termos de política externa. Também aqui não se levantam problemas de inconstitucionalidade, nem sequer foi pedida a fiscalização preventiva da constitucionalidade.
Por tudo isto, porque o diploma, no fundo, clarifica normas anteriormente existentes, porque o diploma reduz poderes ao próprio ministro dos Negócios Estrangeiros e porque se trata de um diploma intercalar à espera do estatuto da carreira diplomática, o PSD votará contra a recusa da ratificação e contra a suspensão da sua vigência requeridas pelo CDS, pelo PCP e pelo PS.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, declaro encerrado o debate das ratificações n.os 57 e 58/V e informo que as votações serão feitas à hora prevista.
Vamos entrar na discussão da proposta de lei n.o 91/V - Concede ao Governo autorização legislativa para aprovar o regime jurídico das infracções fiscais.O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor.O Sr. Narana Coissoró (CDS): - Sr. Presidente, o Grupo Parlamentar do CDS solicita que lhe seja concedido um intervalo regimental de cinco minutos.O Sr. Presidente: - Está concedido. Está interrompida a sessão.Eram 18 horas e 40 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 19 horas e 5 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos passar à discussão da proposta de lei n.o 91/V.Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (Oliveira e Costa): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Com a entrada em vigor do novo regime jurídico dos impostos sobre o rendimento, da contribuição autárquica e dos benefícios fiscais, o Governo ponderou seriamente das vantagens em aproveitar a oportunidade para estruturar em novos moldes o regime jurídico das infracções fiscais, quer nos aspectos substantivos, quer nos adjectivos, abrangendo os crimes e as contra-ordenações. Daí o facto de não ter utilizado a autorização legislativa que lhe foi concedida através dos artigos 29.o a 31.o da Lei n.o 106/88, de 17 de Setembro, e apresentar um novo pedido de autorização.
Os crimes que agora se prevêem são, no fundo, aqueles que já constavam da anterior autorização legislativa, ou seja, a fraude fiscal, o abuso da confiança fiscal, a frustração de créditos fiscais e a revelação do segredo fiscal.
Prevê-se no artigo 2.o da proposta de lei a criminalização de certos comportamentos que violem valores tutelados pelas leis fiscais, atendendo à relevância ética desses valores e à intensidade do juízo de censura social de que tais comportamentos são passíveis.
Durante muito tempo, face ao nosso Direito constituído, a doutrina e a jurisprudência situavam as infracções fiscais no âmbito do ilícito penal administrativo.
A demarcação deste ilícito penal administrativo face ao ilícito penal de justiça tem sido objecto de posições e teses desencontradas, mas o acento tónico da distinção entre estas duas áreas do Direito Penal era colocado no carácter eticamente irrelevante do ilícito penal administrativo, com a consequente subtracção às regras gerais da teoria da infracção criminal: a tipicidade, a culpa e a jurisdicionalização da imposição de sanções.
Com a reforma fiscal dos anos 60 e, sobretudo, após a publicação do Código de Processo das Contribuições e Impostos (CPCI) tornou-se clara a aproximação do regime jurídico das infracções fiscais à teoria fiscal da infracção criminal: a jurisdicionalização das sanções penais fiscais e tipificação dos respectivos factos ilícitos, distinguindo-se a sua punibilidade em função do dolo e da culpa, e impondo-se a graduação consoante a gravidade objectiva e subjectiva do ilícito.
Hoje, porém, é dado adquirido, quer na doutrina, quer na jurisprudência, a estilização do Direito Penal fiscal, uma vez que o sistema fiscal não visa apenas arrecadar o máximo das receitas, mas, também, uma maior justiça distributiva dos rendimentos entre os cidadãos, tendo em conta as necessidades de financiamento das actividades sociais do Estado.
Dai a clara inserção, por natureza, do ilícito penal fiscal no âmbito do ilícito criminal de justiça.
Todavia, esta conclusão não significa que todas as infracções fiscais devam ser criminalizadas, isto é, puníveis com as consequentes sanções penais, inclusive penas privativas de liberdade, a aplicar pela jurisdição penal comum, nos mesmos termos dos crimes previstos no Código Penal e legislação complementar.
O critério divisor das áreas onde se hão-de imputar os crimes e as contra-ordenações fiscais terá, necessariamente, de passar pela postura ética dos valores específicas a proteger, pela gravidade objectiva e subjectiva
2244 I SÉRIE - NÚMERO 65dos comportamentos antifiscais e pela lesão daqueles valores referidos.Já no Decreto-Lei n.o 619/76, de 27 de Julho, se tinham individualizado certas condutas «mais graves», punindo-as com pena de prisão (em situação paralela à de certas infracções aduaneiras), como sejam a viciação, a falsificação, a ocultação, a destruição e a inutilização de escrita, etc.
Mas ao nível da punição dos crimes, várias opções são possíveis. Entre elas, surge a de previsão ou não, da pena privativa de liberdade, ou seja a prisão.
É evidente que tal opção se prende com as próprias opções em matéria de política criminal. No entanto, antes de mais, o que é importante considerar é que as penas têm uma função de prevenção geral e especial e uma função retributiva ressocializador e que a adopção de umas ou de outras depende da ponderação de vários factores e de circunstâncias que podem determinar que, em certos casos, seja mais eficaz a aplicação de multa, enquanto noutros a aplicação de prisão.
Ora, alguns eminentes penalistas defendem que aos crimes fiscais devia ser aplicável, em abstracto, pena de prisão ou multa. Isto é, o juiz ficaria com a possibilidade de condenar o infractor em pena de prisão efectiva, sempre que razões ponderosas o justificassem. Outros defendem que a pena de prisão não é a mais adequada para os crimes fiscais.
Sem minimizar ou elevar qualquer das teses referidas, opta-se, na proposta de lei pela previsão de penas de multa, devendo, assim, a prisão ser aplicável apenas como alternativa do não pagamento daquela.
Mas a própria necessidade de individualização da condenação fiscal, aconselha a que se estabeleça uma ponderada gravosidade da sanção económica aplicável, de modo a que constitua contra-estímulo e desincentivo, que tornem antieconómico o risco assumido com a ilicitude que se pretende prevenir e reprimir, também aconselha a que a liberdade do julgador, ao determinar concretamente a sanção, seja suficientemente ampla, de tal modo que assegure a justiça no caso concreto, evitando-se, assim, a possibilidade de a maior ou menor capacidade económica dos condenados vir a determinar a aplicabilidade da prisão alternativa, em caso de não pagamento da multa.
Por isso mesmo, opta-se pelo afastamento, em parte, do regime do artigo 46.o do Código Penal, alargando-se o máximo de dias em que a pena de multa pode ser fixada e, concomitantemente, o máximo até onde pode ser fixada a quantia correspondente a cada dia de multa, em função da situação económica e financeira do condenado e dos seus encargos pessoais, sem prejuízo de, na sentença condenatória, se autorizar o pagamento da multa em prestações ou em certo prazo.
Porém, tratando-se de criminalidade económica com prejuízo da Fazenda Nacional, em termos de fiscalidade não se deve esquecer que esta última supõe a capacidade contributiva, pelo que é de certo modo admissível crer que o agente da infracção tenha também a correspondente capacidade económica. Assim, se compreende que se opte por um regime mais directo de execução da pena de prisão alternativa, em casos de não pagamento da multa, afastando, em alguns aspectos, o regime do artigo 47.o do Código Penal, ou seja, afastando a necessidade de execução patrimonial prévia, antes da determinação do cumprimento da prisão alternativa. Compreende-se que assim seja, na medida em que as sanções desta natureza têm a ver com a tributação de fluxos de rendimento, consequentemente não se pode pôr em causa a capacidade económica do agente infractor.
É claro que, a par desta pena de multa, se prevê também a possibilidade de aplicação de penas acessórias.
No que se refere à actuação em nome de outrem, alínea y), do n.o 2, do artigo 2.o da proposta de lei, apenas há a salientar que o pedido de autorização legislativa, que agora se pretende obter, vai no sentido que a prática fiscal aconselha, de alargar o âmbito da punição também à actuação por conta de outrem. Isto é, o Código Penal apenas se dirige à actuação em nome de outrem, mas a verdade é que no Direito Fiscal muitas situações se verificam, nas quais as pessoas agem por conta de outrem, como simples gestores de negócios.
No que se refere à alínea g), do n.o 2, do artigo 2.o da proposta de lei, o pedido de autorização legislativa justifica-se porque, face ao regime dos prazos de prescrição do procedimento criminal e das penas, previstos nos artigos 117.o e 121.o do Código Penal, a opção por penas de multa determinou, também necessariamente, o alargamento desses prazos, de forma a que, por força de tal opção, os infractores não beneficiem, por via lateral, de um encurtamento não aconselhável. Aliás, a mesma opção determinou ainda a menção expressa da possibilidade de se proceder à instrução e à aplicabilidade da forma comum do processo (artigos 311.o e seguintes do Código de Processo Penal) ao julgamento dos crimes fiscais.
No que se refere ao regime das contra-ordenações, a que se aplicará o regime jurídico das infracções fiscais aduaneiras, há que salientar o seguinte: primeiro, afasta-se o sistema tripartido (crimes/transgressões/contra-ordenações, no seguimento, aliás, da evolução mais recente das legislações penais portuguesa e europeias e opta-se pela bipartição (crimes/contra--ordenações).
Segundo, esta opção reflecte, por um lado, o facto de certos comportamentos, até agora qualificados como transgressões, deverem ser punidos a título de crimes, porque violam valores éticos, e, por outro, a tendência para a discriminação de outros comportamentos menos graves e sem conteúdo ético. Ou seja, deixam de ser punidos como transgressão e passam a estar inseridos no âmbito das contra-ordenações, isto é, no âmbito do ilícito de mera ordenação social.
Assim, porque a estes comportamentos se lhes retira o conteúdo ético, são então as respectivas coimas aplicadas não já pelos tribunais, mas pelas autoridades administrativas, embora haja recurso para aqueles.
Terceiro, no que se refere à dosimetria das coimas, é necessário adaptar os valores máximos a que as mesmas podem ascender. Com efeito, a Lei Quadro das Contra-Ordenações prevê montantes máximos de coimas que vão até 200 contos, para pessoas singulares, e a 3000 contos, para pessoas colectivas, em caso de dolo.
Ora, se tivermos presente que as actuais multas transgressionais fiscais podem ascender a vários milhares de contos, aliás, em algumas situações extremas podem mesmo atingir 20 vezes o valor do imposto, e que neste tipo de ilícitos fiscais pode estar em causa a evasão de montantes muito elevados, não deixaremos de assumir que para o caso das contra-ordenações fiscais os montantes máximos constantes da lei-quadro referida devem ser alargados, à semelhança do que aconteceu também com as contra-ordenações aduaneiras.
19 DE ABRIL DE 1989 2245Quarto, diversamente ao que sucede no regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, em que os recursos de decisão de aplicação da coima são interpostos junto do tribunal comum territorialmente competente, entendeu-se que no domínio das contra-ordenações fiscais, os recursos deverão, em regra, ser interpostos junto do Tribunal Tributário de 1.a Instância. A razão fundamental que presidirá à consagração legal deste sistema, está directamente relacionada com a própria especialização dos tribunais tributários, atenta a especificidade das matérias conexas com o contencioso fiscal. A par desta, mister é reconhecer, também, que a experiência acumulada ao longo dos anos, a conhecer e a apreciar os processos de transgressão fiscal, não deveria ser afastada pelo que também se justifica a excepção processual que agora se pretende consagrar. Só assim não será nos casos em que as contra-ordenações, por razões de conexão com os crimes fiscais, são julgadas em 1.a instância pelo tribunal comum.
Quinto, tendo em conta a repercussão económica que a aplicação das sanções acessórias, em caso de contra-ordenações, pode originar, como perda de subsídios, benefícios fiscais, etc, entendeu-se que as mesmas só devem ser aplicadas pelo ministro das Finanças, sob proposta fundamentada da autoridade administrativa que aplica a coima.
No que respeita à regulamentação do processo dos crimes fiscais, a par da eleição do princípio da subsidiariedade do Código de Processo Penal, reconheceu--se que a apreciação da matéria de facto neste tipo de crimes pressupõe, normalmente, conhecimentos específicos e de natureza técnica, de difícil domínio por parte dos tribunais comuns.
Daí que, salvaguardando os princípios fundamentais do processo penal, se procure adequar o processo de tais especificidades técnicas. Tem-se em vista optar por uma solução mista que parte da ideia de que a Administração Fiscal é a instância que, em primeiro lugar, deve tomar conhecimento dos elementos de facto, conduzindo um processo de averiguações, o qual, uma vez concluído e com parecer fundamentado, poderá ser arquivado ou enviado ao Ministério Público que, por sua vez, o poderá também arquivar, proceder a certos actos de inquérito que se mostrem necessários, ou deduzir acusação, consoantes os casos em causa.