PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
 Da norma que define a data-valor das operações de execução, determinando que a data-valor das operações de cobrança corresponde à data de recebimento dos fundos cobrados, o que não foi respeitado quer na contabilização da receita do Estado arrecadada em execução fiscal quer de parte das receitas provenientes da alienação de imóveis do Estado.O Tribunal tem considerado que a prestação de informação fiável de forma tempestiva é uma condição essencial para avaliar positivamente o processo de contabilização e controlo da execução do orçamento da receita do Estado. Para aferir da qualidade da informação contabilística de forma objectiva, tem vindo a calcular, desde 2002, um indicador representativo do grau de fiabilidade tempestiva1 que conjuga, de forma ponderada, a tempestividade e a fiabilidade das operações registadas.O registo das receitas não efectivas (passivos financeiros), pelo seu peso na receita total, influencia de forma significativa os resultados do indicador, o que tem justificado que, como análise complementar, também se proceda ao seu apuramento sem considerar essas receitas.O quadro e gráfico seguintes mostram a evolução do Indicador de Fiabilidade Tempestiva (IFT) da informação original face à definitiva.Quadro III.7 – Evolução do indicador de fiabilidade tempestiva (em percentagem) Indicador 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Com passivos financeiros 28,5 27,4 22,1 12,5 14,6 49,2 92,9 Sem passivos financeiros 51,4 49,3 41,9 18,9 63,2 26,0 95,3 Fonte: SCR e SGR.Gráfico III.3 – Evolução do indicador de fiabilidade tempestiva                                                        1 O indicador de fiabilidade tempestiva da informação original face à definitiva corresponde ao valor percentual do quociente em que o numerador é o produto do valor da informação original de cada período de incidência mensal (em euros) pelo respectivo período tempestivo (em dias) e o denominador é a soma de uma sequência de produtos em que o primeiro é o mesmo do numerador e os restantes multiplicam o valor absoluto de cada alteração (em euros) pelo desfasamento entre a respectiva data de registo e o final do respectivo período tempestivo (em dias).14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________65Consultar Diário Original
B.2) Correcção dos valores apresentados na Conta Geral do Estado Relativamente ao facto do Mapa I da CGE não incluir o valor das prescrições registado no SGR pela DGCI, o Tribunal salienta: Que a divergência entre o SGR e o Mapa I da CGE revela falta de fiabilidade na transmissão dos dados entre os sistemas informáticos de suporte à contabilização das receitas do Estado e à CGE (o SGR a nível local e o SCR a nível central), não garantindo que todas as operações registadas no SGR sejam incluídas no Mapa I da Conta e, portanto, não assegurando uma condição indispensável para a correcção dos valores contabilizados. A incoerência entre os vários elementos da CGE com informação referente a prescrições, dado que o Quadro 27 do Relatório da Conta e o Mapa n.o 7, que integra os elementos informativos da CGE1, registam prescrições reportadas pela DGCI.Tendo em conta que o regime de contabilização das receitas do Estado2 atribui à DGO “(...) a função de coordenação das operações e a centralização da informação contabilística relativa às receitas, bem como o oportuno fornecimento de suportes de informação uniformes e adequados, garantindo desta forma a fidedignidade dos registos na elaboração das contas do Estado”, é responsabilidade desta Direcção-Geral assegurar a coerência da globalidade da informação prestada pelas entidades intervenientes na contabilização garantindo, entre outros aspectos, que a informação constante do relatório da Conta e dos elementos informativos seja coerente com os valores registados no SGR.Recomendação 7 – PCGE/2009  O Tribunal volta a recomendar ao Governo que assegure a total coerência entre os valores constantes da Conta Geral do Estado e os sistemas informáticos de suporte à contabilização das receitas do Estado, neste âmbito, o Sistema de Gestão de Receitas (a nível local) e o Sistema Central de Receitas (a nível central).A análise do processo de contabilização de 2009 leva o Tribunal a manter uma posição de reserva face aos resultados obtidos, dado que se verifica a subsistência: Do incumprimento de disposições determinadas pelo regime legal que regula esta matéria;  De um modelo de contabilização suportado pela utilização de um sistema informático (SGR) cujas funcionalidades não se encontram ainda integralmente implementadas;  De erros e incoerências com impacto significativo na contabilização;  De procedimentos incorrectos no registo da informação no SGR;  De situações que devendo ter reflexo na receita do Estado não foram objecto de contabilização;   Da falta de fiabilidade dos saldos de liquidação das receitas administradas pela DGCI, designadamente, em resultado do registo incorrecto das prescrições.                                                      1 Mapa n.o 7 – Créditos extintos por prescrição.2 Decreto-Lei n.o 301/99, de 5 de Agosto.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________69Consultar Diário Original
70 |  - Número: 006S1 | 14 de Janeiro de 2011e 28 de Fevereiro de 2010) da situação dos créditos do Estado objecto de cessão em 19 de Dezembro de 2003. Esta análise tem por objectivo avaliar a execução dos créditos cedidos1 e o impacto da cessão de créditos na execução do orçamento da receita do Estado de 2009.A DGCI, entidade que assegura a gestão e cobrança dos créditos cedidos, presta periodicamente ao cessionário informação sobre esses créditos e sobre a cobrança realizada2, através de relatórios mensais e semi-anuais, nos termos e prazos definidos contratualmente. A execução da cobrança de créditos cedidos face à respectiva previsão encontra-se sintetizada no quadro seguinte.Quadro III.8 – Execução da cobrança de créditos do Estado cedidos face à previsão (em milhões de euros) Relatório Semi-anual Fim do período de cobrança Cobrança prevista Cobrança efectiva Grau de execução (%) No período Acumulada No período Acumulada  No período Acumulada  1 31-08-2004 606,8 606,8 305,3 305,3 50,3 50,3 2 28-02-2005 282,4 889,2 132,1 437,4 46,8 49,2 3 31-08-2005 234,1 1 123,2 186,8 624,2 79,8 55,6 4 28-02-2006 215,5 1 338,7 170,5 794,7 79,1 59,4 5 31-08-2006 179,2 1 517,9 162,3 957,0 90,6 63,0 6 28-02-2007 163,9 1 681,7 143,9 1 100,9 87,8 65,5 7 31-08-2007 134,6 1 816,3 131,9 1 232,8 98,0 67,9 8 29-02-2008 123,0 1 939,3 183,6 1 416,4 149,2 73,0 9 31-08-2008 99,1 2 038,4 90,4 1 506,7 91,2 73,9 10 28-02-2009 90,8 2 129,2 104,7 1 611,5 115,3 75,7 11 31-08-2009 76,0 2 205,2 48,9 1 660,4 64,4 75,3 12 28-02-2010 67,3 2 272,5 41,6 1 702,0 61,8 74,9 Fonte: Documentos contratuais (cobrança prevista) e relatórios enviados pela DGCI ao cessionário (cobrança efectiva).Em 28 de Fevereiro de 2010, 77 meses após a data da separação (30 de Setembro de 2003), o grau de execução dos créditos do Estado objecto de cessão, incluindo os juros de mora acrescidos à cobrança dos créditos cedidos, era de 74,9% da previsão apresentada nos documentos contratuais.Conforme se pode verificar no quadro anterior, os valores da cobrança efectiva superaram o previsto contratualmente apenas nos períodos correspondentes aos oitavo e décimo relatórios semi-anuais3, quando o grau de execução foi de 149,2% e 115,3%, respectivamente.                                                      1 Os créditos do Estado que foram cedidos (1.390.758), no valor global de € 9.446.137.174, referem-se a dívidas fiscais relativamente às quais foi instaurado processo de execução fiscal entre 1 de Janeiro de 1993 e 30 de Setembro de 2003.2 Como prevê o n.o 2 do artigo 8.o da Portaria n.o 1375-A/2003, de 18 de Dezembro.3 Ou seja, nos períodos compreendidos entre 1 de Setembro de 2007 e 29 de Fevereiro de 2008 e 1 de Setembro de 2008 e 28 de Fevereiro de 2009.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________70Consultar Diário Original
Note-se que, para registar no SGR a receita do Estado arrecadada em execução fiscal em 2009, a DSCC utiliza a informação proveniente do Sistema de Distribuição de Receita (SDR), que distingue a cobrança que respeita a créditos cedidos da que constitui receita do Estado. No entanto, uma vez que a informação do SDR sobre os créditos cedidos não é fiável, a DSCC tem de recorrer à informação remetida pela DSGCT.Esta situação é demonstrativa das limitações que o SDR tem revelado ao nível da classificação da cobrança coerciva e que têm sido reportadas pelo Tribunal, comprovando-se que parte da informação registada no SGR não se encontra em conformidade com a constante dos sistemas próprios da DGCI.3.2.3 – Situações específicas que afectam princípios e regras orçamentais A) Visão Global A apreciação da execução da receita do Estado foi complementada pela análise de situações específicas que afectam os princípios e regras orçamentais da unidade e universalidade (contribuição do serviço rodoviário) e da não compensação (participação variável dos municípios no IRS), comprometendo a transparência e o rigor das contas públicas.A.1) Contribuição de Serviço Rodoviário A Contribuição de Serviço Rodoviário (CSR) criada1 para financiar a rede rodoviária nacional a cargo da EP – Estradas de Portugal, S.A., veio substituir parte da receita do imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (ISP). Esta substituição decorre da fixação das taxas de ISP de forma a garantir a neutralidade fiscal e o não agravamento do preço de venda dos combustíveis em consequência da criação desta contribuição2.No ano de 2009, a CSR (€ 575,2 milhões) representou 23,6% da receita contabilizada como ISP (€ 2.434,2 milhões).A.2) Participação variável dos municípios no IRS A Lei das Finanças Locais (LFL) estabelece que os municípios têm direito a uma participação variável de 5% no IRS, determinando ainda que3: Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respectiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respectiva colecta líquida das deduções4.                                                        1 Pela Lei n.o 55/2007, de 31 de Agosto.2 Artigo 7.o da Lei n.o 55/2007, de 31 de Agosto.3 Alínea c) do n.o 1 do artigo 19.o e artigo 20.o da Lei n.o 2/2007, de 15 de Janeiro.4 Previstas no n.o 1 do artigo 78.o do Código do IRS.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________72Consultar Diário Original
 Face ao conteúdo normativo das disposições legais aplicáveis aos vários aspectos de que se reveste a problemática da CSR e tendo em conta o estipulado na Constituição1, a Lei de Enquadramento Orçamental e a legislação fiscal aplicável, a CSR tem as características de um verdadeiro imposto pelo que, sendo considerada como receita do Estado, não pode deixar de estar inscrita no Orçamento do Estado, única forma de o Governo obter autorização anual para a sua cobrança. A CSR é devida ao Estado, na medida em que é este o sujeito activo da respectiva relação jurídica tributária, pelo que os princípios constitucionais e legais da universalidade e da plenitude impõem a inscrição da previsão da cobrança da sua receita na Lei do Orçamento do Estado de cada ano. Incumbindo ao Estado, por obrigação legal e contratual, afectar o produto da receita proveniente da cobrança da CSR à EP, S.A., deve a LOE de cada ano prever a transferência de tal produto, a título de despesa, para esta entidade como compensação da receita cobrada.O Tribunal concluiu não antever suporte legal bastante, face à Constituição e à lei, para a contribuição de serviço rodoviário ser paga directamente a uma sociedade anónima, sem passar pelo Orçamento do Estado.Não obstante esta posição do Tribunal, a forma de atribuição do valor da CSR à EP, S.A., bem como os procedimentos associados à contabilização da receita de ISP mantiveram-se inalteráveis.Recomendação 8 – PCGE/2009 O Tribunal volta a recomendar que a contribuição de serviço rodoviário criada pela Lei n.o 55/2007, de 31 de Agosto, seja objecto de previsão e execução na esfera do Orçamento do Estado através da inscrição do valor cobrado, como receita orçamental, e da sua transferência para a EP - Estradas de Portugal, S.A., como despesa orçamental.B.1.2) Participação variável dos municípios no IRS O Tribunal de Contas considera que a forma como deve ser registada a participação dos municípios nas receitas dos impostos directos não pode ter como consequência a exclusão da esfera do Orçamento do Estado de parte das receitas do IRS e da despesa correspondente à sua transferência para os municípios.Esta posição decorre do disposto na Constituição2 que distingue a participação dos municípios, por direito próprio e nos termos definidos pela lei, nas receitas provenientes dos impostos directos das suas receitas tributárias próprias.De forma inequívoca dispõe também nesse sentido a LFL ao determinar que sejam anualmente inscritos no OE os montantes da transferência financeira correspondentes à participação variável no IRS3.                                                      1 Artigos 103.o, 105.o e 106.o.2 Artigo 254.o, n.o 1 e n.o 2.3 Artigo 25.o, n.o 1.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________74Consultar Diário Original
78 |  - Número: 006S1 | 14 de Janeiro de 2011Serviços integrados 42 076,3 43 064,4 44 451,1 45 990,2 48 765,5 Serviços e fundos autónomos 22 231,7 21 783,1 23 300,0 23 959,4 25 086,9 Administração Central 53 157,5 53 493,6 56 091,3 57 904,8 57 381,3 Taxa de crescimento anual 3,1% 0,6% 4,9% 3,2% -0,9% Taxa de crescimento média anual (2005-2009) 1,9% Despesas em % do PIB, base 2006 (a) 34,6% 33,4% 33,2% 33,7% 34,2% Despesas em % do PIB, base 2000 (b) 35,6% 34,4% 34,4% 34,8% 35,1% (a) Calculado a partir do PIB (base 2006), divulgado pelo INE em Setembro de 2010 (Contas Nacionais – 2.o Trimestre de 2010).(b) Calculado a partir do PIB (base 2000), divulgado pelo INE em Março de 2010 (Contas Nacionais – 4.o Trimestre de 2009) e que foi utilizado na CGE/2009.Fonte: “Conta consolidada da Administração Central e da Segurança Social” incluída na CGE de cada ano.Gráfico III.6 – Evolução da despesa consolidada da administração centralNo período em apreço, as despesas da administração central tiveram um crescimento médio anual de 1,9%, passando de € 53.157,5 milhões, em 2005, para € 57.381,3 milhões, em 2009. Este crescimento foi inferior ao do PIB, que registou uma taxa de crescimento média anual (nominal) de 2,2%1. O peso destas despesas no PIB (base 2006) diminuiu 0,4 pontos percentuais, passando de 34,6% para 34,2%2.De notar que, em 2009, a despesa consolidada da administração central diminuiu € 523,5 milhões  (-0,9%) em relação ao ano anterior, embora a despesa dos dois subsectores que a compõem tivesse aumentado. Essa diminuição é consequência, essencialmente, da alteração, nesse ano, dos critérios de contabilização (classificação) das seguintes despesas3:  Contribuição do Estado para a Caixa Geral de Aposentações – que, nos serviços integrados, vinha sendo classificada em despesas com pessoal, passou, em 2009, a ser classificada como transferências correntes para serviços e fundos autónomos. Uma vez que no processo de                                                       1 PIB base 2006. Em base 2000 a taxa de crescimento média anual é de 2,3%.2 No PIB base 2000 este peso diminuiu 0,5 pontos percentuais, de 35,6% para 35,1%.3 Observa-se que à diminuição dessas despesas correspondeu idêntica diminuição das receitas, não tendo sido afectado o saldo global do sector da administração central.  01 0 . 0 0 02 0 . 0 0 03 0 . 0 0 04 0 . 0 0 05 0 . 0 0 06 0 . 0 0 07 0 . 0 0 02005 2006 2007 2008 2009(em milhões de euros)S e r v i ç o s  i n t e g r a d o s S F A A d m i n i s t r a ç ã o  C e n t r a lII SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________78Consultar Diário Original
83 |  - Número: 006S1 | 14 de Janeiro de 2011milhões);  O aumento da receita do OE/2009 em € 20,4 milhões (conversão da verba não utilizada de “Saldos do Capítulo 60 do OE/2008” em receita do OE/2009 através de mera operação contabilística);  Consequentemente, a diminuição do dçfice em € 57,8 milhões, em resultado dos efeitos destas operações sobre a despesa e a receita do OE/20091 .Recomendação 18 – PCGE/2009 Conforme tem sido salientado pelo Tribunal, o Ministério das Finanças deve dar especial atenção à transferência dos saldos das dotações orçamentais para as contas de operações específicas do Tesouro, que deve ser reduzido ao mínimo indispensável e desde que devidamente justificado por situações excepcionais.B.1.5) Incorrecção na classificação e especificação das despesas O rigor da informação sobre as despesas públicas evidenciada na CGE depende da sua correcta classificação, nomeadamente no tocante à classificação económica. Contrariando o princípio da especificação consagrado na Lei de Enquadramento Orçamental, verificaram-se em 2009 situações em que não foram empregues as classificações adequadas2, designadamente: As transferências efectuadas pelo Gabinete de Gestão Financeira do Ministério da Educação para a Fundação para as Comunicações Móveis (€ 177,8 milhões) foram incorrectamente classificadas como transferências de capital para SFA, quando o deveriam ter sido como transferências para instituições particulares;  As “outras pensões da CGA a cargo do Estado” foram classificadas em despesas com pessoal, quando em anos anteriores eram classificadas, de forma mais adequada, em transferências correntes3.Quanto ao princípio da especificação, note-se que a actual classificação económica das despesas públicas4 contempla dois agrupamentos de carácter residual: 06 – Outras despesas correntes e 11 – Outras despesas de capital, nos quais devem ser classificadas as despesas que não se enquadram nos restantes agrupamentos. Em conformidade com este carácter residual, a despesa registada nestas classificações não assume, em regra, um peso substancial na despesa orçamental dos serviços; contudo, em 2009, para onze serviços/orgânicas o peso destes agrupamentos varia entre dez e cem por cento do total da respectiva despesa, implicando uma insuficiente especificação das despesas.                                                      1  Este valor pode também ser apurado através da diferença entre as verbas do OE/2008 (€ 92,6 milhões) e do OE/2009 (€ 34,8 milhões) transferidas para as respectivas contas de operações específicas do Tesouro.2 Cfr. Volume II, pontos 3.1.7 (especificação da despesa) e 3.3.2.2 (classificação de transferências).3 Este procedimento foi excepcional, tendo-se regressado em 2010 ao procedimento contabilístico anterior.4 Aprovada pelo Decreto-Lei n.o 26/2002, de 14 de Fevereiro.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________83Consultar Diário Original
B.1.6) Comparabilidade da despesa da CGE ao longo do tempo A comparabilidade da despesa tem sido afectada, nos últimos anos, essencialmente, pelas seguintes razões: Alteração de critérios contabilísticos;  Inclusão, nas rubricas relativas às despesas, de verbas associadas a operações que não corresponderam a pagamentos efectivos a terceiros, referidas nos pontos B.1.3 e B.1.4, embora constem da CGE como “pagamentos efectuados”;  Alteração do universo de serviços abrangidos pela Conta (em resultado do processo de conversão dos hospitais e outros serviços em empresas, em fundações ou associações públicas, extinção ou criação de serviços e ainda por, pontualmente, alguns serviços não prestarem informação sobre a sua execução orçamental).Na Caixa da página seguinte examina-se o impacto desses factores nos valores da despesa.Tem também impacto na despesa a utilização de valores provisórios da execução orçamental de serviços ou fundos autónomos, prática que, quando as divergências face aos valores definitivos são relevantes, afecta a comparabilidade dos dados. Relativamente ao ano de 2009 e tendo por base as contas de gerência entregues no Tribunal, constatou-se que o valor da despesa indicado na Conta estava subavaliado em € 27,4 milhões1.Recomendação 19 – PCGE/2009 O Tribunal de Contas recomenda, uma vez mais que, em cumprimento do princípio da universalidade (cfr. n.o 1 do artigo 5.o da Lei de Enquadramento Orçamental), sejam desenvolvidos os procedimentos necessários para garantir que as receitas e despesas (valores definitivos) de todos os serviços estejam evidenciados na CGE.                                                       1 Valores apurados para 17 dos 18 serviços com dados provisórios na CGE (o Instituto Politécnico de Coimbra ainda não entregara a conta de gerência à data do apuramento).II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________84Consultar Diário Original
CAIXA 1 – IMPACTO NA DESPESA DA ALTERAÇÃO DE CRITÉRIOS DE CONTABILIZAÇÃO, DE PAGAMENTOS NÃO EFECTIVOS E DA ALTERAÇÃO DO UNIVERSO 1. Alteração de critérios de contabilização com impacto no total da despesa da administração centralA alteração dos critérios de contabilização (classificação) das despesas é um dos elementos que mais afecta a comparabilidade dos dados ao longo do tempo. O gráfico seguinte explicita o impacto das principais alterações de critérios contabilísticos na diminuição da despesa da administração central, em 2008 (€ -475,1 milhões) e 2009 (€ -4.405,4 milhões). Note-se que, nos casos identificados, estas alterações conduziram a diminuições nos valores globais da despesa indicados na CGE, acompanhadas de reduções da receita ali inscrita, embora, devido essencialmente a desfasamentos temporais, os respectivos montantes possam não ser coincidentes em cada ano, afectando, deste modo, o saldo orçamental.Gráfico III.8 – Redução da despesa da administração central,  devida a alteração de critérios de contabilização 2008-2009A contribuição de serviço rodoviário foi criada como receita própria da EP – Estradas de Portugal, cobrada conjuntamente com o imposto sobre os produtos petrolíferos (sendo este reduzido em igual montante, de forma a não agravar o preço dos combustíveis). Assim, com início em 2008, a receita da CGE relativa ao ISP foi reduzida no montante desta contribuição de serviço rodoviário e, na despesa, deixaram de constar transferências para a Estradas de Portugal. O montante transferido para a Estradas de Portugal, em 2008 e 2009, ascendeu a € 475,1 e € 551,7 milhões, respectivamente.A participação variável dos municípios no IRS, antes integrada na receita do Estado deste imposto e transferida para os municípios por despesa orçamental, foi, em 2009, transferida para os municípios á margem do Orçamento do Estado (€ 379,8 milhões).A contribuição do Estado para a Caixa Geral de Aposentações através do Ministério das Finanças foi, a partir de 2009, classificada na despesa dos serviços integrados em transferências correntes para serviços e fundos autónomos e na receita da Caixa Geral de Aposentações como transferências correntes provenientes do Estado, sendo estas operações anuladas no processo de consolidação1. A alteração reduziu a despesa da administração central em € 3.473,9 milhões.                                                      1 Nos anos anteriores era classificada na despesa dos serviços integrados em despesas com pessoal/segurança social e na receita da Caixa Geral de Aposentações como contribuições.01 . 0 0 02 . 0 0 03 . 0 0 04 . 0 0 05 . 0 0 02008 20093 . 4 7 3 , 94 7 5 , 15 5 1 , 73 7 9 , 8P a r t i c i p a ç ã o  v a r i á v e l d o s  m u n i c í p io s  n o  I R SC o n t r ib u i ç ã o  d e  s e r v iç o  r o d o v iá r ioC o n t r ib u i ç ã o  d o  E s t a d o  p a r a  a  C a i x a  G e r a l d e  A p o s e n t a ç õ e s14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________85Consultar Diário Original
B.1.9) Enquadramento de fundos (patrimónios autónomos) geridos por serviços da administração central Relativamente ao ano de 2009, foi analisada a situação de 14 Fundos, geridos por serviços da administração central, caracterizados como patrimónios autónomos, que não se encontravam evidenciados no Orçamento do Estado. Nos termos da legislação aplicável1 todos os Fundos devem integrar o Orçamento do Estado e a CGE, mediante a contabilização das suas receitas e despesas segundo as regras da contabilidade pública, excepto se esses Fundos tiverem “a natureza e forma de empresa, fundação ou associação põblicas” ou, caso não estejam autonomizados relativamente à entidade gestora, em termos de prestação de contas, se a mesma tiver, simultaneamente, essa natureza e forma.Recomendação 21 – PCGE/2009 Devem passar a integrar o Orçamento do Estado e a CGE, mediante a contabilização das suas receitas e despesas segundo as regras da contabilidade pública, o Fundo de Renda Vitalícia, o Fundo de Apoio ao Sistema de Pagamentos do Serviço Nacional de Saúde e o Fundo para a Promoção dos Direitos dos Consumidores, uma vez que não preenchem os requisitos de isenção previstos na legislação aplicável. Por outro lado, em certos casos2, as receitas e despesas de cada Fundo, embora se encontrem integradas nas contas das respectivas entidades gestoras, não se encontram suficientemente discriminadas. Esta situação contraria o princípio da especificação estabelecido na Lei de Enquadramento Orçamental, uma vez que a legislação que institui os Fundos lhes atribui receitas específicas (que atingem em regra montantes elevados) e determina também a sua finalidade.3.4 – Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central No âmbito do Parecer sobre a CGE compete ao Tribunal de Contas apreciar a execução do PIDDAC3.3.4.1 – PIDDAC A apreciação desenvolvida teve em conta as GOP4, o OE, os dados constantes da Conta e os apurados com base na informação recolhida do Sistema de Informação para o PIDDAC5.Este ponto integra ainda os resultados das seguintes auditorias: “Projectos do PIDDAC do Laboratório Nacional de Energia e Geologia”, “Qualidade e Eficiência na Gestão de Recursos – Água” e “Programa Orçamental 22 – Agricultura e Desenvolvimento Rural”.                                                      1  Constituição da República Portuguesa (artigo 105.o), Lei de Enquadramento Orçamental (artigos 1.o, 2.o, 73.o e seguintes), e Lei de Bases da Contabilidade Pública.2  Fundo de Desenvolvimento Empresarial, Fundo de Modernização do Comércio, Fundo de Fiscalização e Fundo Florestal Permanente.3 Artigo 41.o, n.o 1, alínea e), da Lei n.o 98/97, de 26 de Agosto.4 Lei n.o 41/2008, de 13 de Agosto (cfr. também a Lei n.o 52/2005, de 31 de Agosto, Grandes Opções do Plano para 2005-2009).5 Cfr. ponto 4.1 do Volume II.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________90Consultar Diário Original
A) Visão Global A.1) Programação e execução do PIDDAC global O PIDDAC inicial para 2009 totalizava € 4.061,0 milhões1, tendo o mesmo sido objecto de alterações orçamentais ao longo do ano que se traduziram num reforço de € 1.571,9 milhões2, fixando-se a dotação ajustada em € 5.632,6 milhões. Esta dotação foi objecto de cativações no montante de € 66,2 milhões situando-se a dotação disponível em € 5.566,7 milhões3.O valor total das alterações orçamentais representou 38,7% do valor do PIDDAC inicial sendo que 46,6% destas alterações foram em projectos com financiamento comunitário. Regista-se ainda com significado relevante a alteração relativa á criação do P031 no valor de € 300,0 milhões (19,1%). Só estes dois grupos de alterações representaram, por si só, cerca de 66% no valor reforçado ao PIDDAC inicial4.A execução global do PIDDAC no ano de 2009 ascendeu a € 3.415,6 milhões, o que significou um aumento de € 534,8 milhões (18,6%) relativamente ao ano anterior, tendo para tal contribuído o encerramento dos projectos do QCA III, o aceleramento verificado em alguns projectos do QREN bem como a execução do Programa Orçamental da Iniciativa para o Investimento e o Emprego (P031).Esta realização correspondeu a 61,4% da dotação disponível e englobou € 2.052,5 milhões (60,1%) de financiamento nacional e € 1.363,1 milhões (39,9%) de recursos comunitários, tendo-se verificado taxas de execução de 73% face à primeira fonte de financiamento e de apenas 49,5% relativamente à fonte comunitária.A análise do período compreendido entre 2005 a 2009, permitiu concluir que a fonte de financiamento nacional foi sempre a mais expressiva, indiciando, assim, dificuldades por parte dos organismos públicos na execução dos projectos co-financiados.Com excepção dos anos de 2007 e de 2009 em que se verificaram acréscimos face aos anos anteriores o PIDDAC orçamentado e executado, ao longo dos últimos cinco anos, apresenta uma tendência decrescente, conforme se pode constatar no gráfico seguinte5.                                                        1 O que significou um acréscimo de € 469,9 milhões face a 2008.2 Mais € 432,3 milhões do que o sucedido no ano anterior.3 O que traduz um reforço de € 937,5 milhões relativamente a 2008.4 Cfr. ponto 4.2.2 do Volume II.5 Cfr. ponto 4.2 do Volume II.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________91Consultar Diário Original
A taxa de execução média do PIDDAC foi de 61,4% tendo os programas orçamentais revelado taxas que variaram entre os 14,7% (P017 – “Serviços e Equipamentos Sociais”) e os 98,6% (P004 – “Acção Externa do Estado”). Dez dos programas orçamentais (P002, P004, P005, P009, P020, P021, P022, P024, P025 e P031) apresentaram taxas de execução superiores à taxa média sendo que os restantes dezassete registaram níveis mais baixos salientando-se pela negativa, para além do P017, o P008 – Justiça (17,2%) e o P028 – “Modernização e Qualificação da Administração Pública” (18,2%).A.1.3) Despesa por ministério A execução do PIDDAC em 2009 concentrou-se essencialmente em cinco ministérios, MEID, MCTES, MADRP, MOPTC, e ME que representaram 83,8% do executado (€ 2.938,9 milhões).A taxa de execução dos vários Ministérios relativamente à dotação disponível variou entre 18,4% (MJ) e 97,57% (EGE). O gráfico seguinte mostra o desvio das taxas de execução de cada ministério face à taxa de execução global do PIDDAC1.Gráfico III.11 – Taxa de execução do PIDDAC por ministério / Desvio da taxaFonte: DGO (CGE e SIPIDDAC).A.1.4) Despesa por tipologia de serviço A dotação disponível repartiu-se pelos serviços integrados e pelos serviços e fundos autónomos, na proporção de 27,5% (€ 1.528,9 milhões) e de 72,5% (€ 4.037,9 milhões), respectivamente. A execução do PIDDAC pelos serviços integrados representou 27,7% do total executado e a dos serviços e fundos autónomos 72,3%2.A.1.5) Despesa por classificação funcional No PIDDAC executado as “funções económicas” foram as que assumiram a maior relevância com 56,3%, seguindo-se as “funções sociais” e as “funções gerais de soberania” com 22,1% e 21,6%, respectivamente. Quanto aos níveis de execução, as “funções sociais” e as “funções económicas” foram as que apresentaram taxas superiores à taxa média (61,4%), de 62,9% e 62,5%, respectivamente, enquanto que as “funções gerais de soberania” registaram um nível inferior (de 57,2%).                                                      1 Cfr. ponto 4.2.3 do Volume II.2 Cfr. ponto 4.2.4 do Volume II.0 , 06 1 , 4EGNPCMMNEMFAPMDNMAIMJMAOTDRMEIMADRPMOPTCMTSSMS MEMCTESMC14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________93Consultar Diário Original
A.2) Capítulo 50 – Investimentos do Plano As dotações orçamentais inscritas inicialmente no Capítulo 501 para a execução anual do PIDDAC foram de € 1.671,1 milhões, representando cerca de 41,1% do PIDDAC total. Contudo, a análise à execução efectiva do Capítulo 50, o ano de 2009 evidencia um aumento de € 7,9 milhões, registandose, assim uma inversão na evolução ocorrida desde 2005, conforme se demonstra no gráfico seguinte2.Gráfico III.13 – Evolução do financiamento previsto no Capítulo 50 de 2005 a 2009 (em milhões de euros)Fonte: OE e CGE de 2005 a 2009.B) Observações e Recomendações B.1) Correcção dos valores apresentados na CGE Comparando a informação do Mapa XV e do Quadro 29 com a do Mapa II e dos mapas de desenvolvimento da despesa 17 e 19, constantes da CGE, verificaram-se divergências nos valores executados, situação que já foi observada em anos anteriores.Apesar do Mapa II e os mapas 17 e 19 traduzirem a despesa do Estado numa óptica de caixa, incorporando, nomeadamente, os saldos que transitaram na posse dos serviços, não identificam a componente que não respeita a pagamentos efectivos, o que não permite a comparabilidade da informação com os dados constantes do Mapa XV, correspondentes à execução efectiva, encontrandose naqueles os montantes da execução sobrevalorizados.A análise do Capítulo 50 efectuada na CGE continua a ter por base uma decomposição que não corresponde ao valor dos pagamentos efectivos mencionados no Mapa XV, o que, consequentemente, conduz ao empolamento da sua execução não permitindo, também, a referida comparabilidade.Recomendação 22 – PCGE/2009 Neste contexto recomenda-se, novamente, que os dados da execução do Programa de Investimentos constantes da CGE, quer globais quer reportados às suas várias decomposições, sejam coincidentes, evidenciem a execução efectiva e possibilitem a comparabilidade da informação.                                                      1 O Capítulo 50 engloba o financiamento total dos Serviços Integrados (financiamento nacional e financiamento comunitário) e as transferências do OE para os Serviços e Fundos Autónomos.2 Cfr. ponto 4.3 do Volume II.05001  0 0 01  5 0 02  0 0 02  5 0 03  0 0 03  5 0 02005 2006 2007 2008 2009I n i c i a lD i s p o n í v e lE x e c u t a d oII SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________96Consultar Diário Original
B.2) Economia, eficiência e eficácia da gestão Em 2009 o valor das alterações orçamentais no PIDDAC, que se traduziram num reforço no montante de € 1.571,9 milhões, representou 38,7% do valor do PIDDAC inicial (€ 4.061,0 milhões).Cerca de 66% do valor reforçado teve origem em duas situações: 46,6% em projectos com financiamento comunitário (€ 732,1 milhões de verbas comunitárias) e 19,1% (€ 300,0 milhões) por via da criação do P031.Porém, uma boa parte das alterações orçamentais despoletadas pelos serviços relacionadas com os projectos co-financiados, com todo o processo exaustivo e moroso que lhes está subjacente, não veio a ter consequências na execução efectiva do PIDDAC.Recomendação 23 – PCGE/2009 Assim, recomenda-se que sejam apenas promovidas alterações orçamentais, designadamente reforços de dotações, quando as mesmas visem situações exequíveis.Em 2009, apesar das sucessivas orientações, continuou a evidenciar-se um peso excessivo de despesas correntes na execução do PIDDAC em diversos ministérios, contrárias à própria natureza do PIDDAC que é de investimento. Destacam-se, pela negativa, o MC, o MAI e a PCM onde as despesas correntes representam 65,5%, 62,2% e 51,1%, enquanto que as de capital somente 34,5%, 37,8% e 48,9%, respectivamente.Recomendação 24 – PCGE/2009 Neste contexto, recomenda-se que na previsão e execução do PIDDAC se dê prevalência às despesas de capital, devendo as despesas correntes assumir um papel acessório.3.4.2 – Projectos do PIDDAC do Laboratório Nacional de Energia e Geologia A) Visão Global A auditoria a projectos do PIDDAC do Laboratório Nacional de Energia e Geologia (LNEG)1, realizada no âmbito do controlo dos recursos afectos ao Programa de Investimentos, teve como objectivo geral a análise da execução física e financeira dos projectos, a verificação da legalidade e regularidade, bem como a avaliação da economia, eficiência e eficácia da aplicação dos dinheiros públicos envolvidos.A.1) Caracterização dos projectos do PIDDAC em execução em 2009 No decurso de 2009 o LNEG tinha onze projectos em execução, dois integravam o Programa Orçamental 001 – “Sociedade de Informação e Governo Electrónico”, oito o Programa Orçamental 002 – “Investigação Científica e Tecnológica e Inovação” e um o Programa Orçamental 006 – “Construção, Remodelação e Apetrechamento das Instalações”.                                                      1 Relatório de Auditoria n.o 36/2010 – 2.aSecção, disponível em www.tcontas.pt.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________97Consultar Diário Original
A.2) Financiamento e execução As dotações iniciais e ajustadas para os projectos em análise têm vindo a diminuir nos últimos três anos, e a despesa paga tem aumentado, o que se traduz num aumento da taxa de execução, que em 2009 atingiu os 90%, muito acima da média dos últimos seis anos (60%), como se ilustra no gráfico seguinte.Gráfico III.14 – Pagamentos efectuados entre 2004 e 2009Fonte: Laboratório Nacional de Energia e GeologiaPara os onze projectos activos em 2009, foi contemplado um orçamento corrigido de € 1,4 milhões, e executado € 1,3 milhões (90%), dos quais 79% reportam-se a projectos relacionados com a actividade científica e tecnológica e 21% a projectos de infra-estruturas. O gráfico seguinte espelha a distribuição do investimento em 2009.Gráfico III.15 – Previsão e execução financeira dos projectos do PIDDACFonte: Laboratório Nacional de Energia e Geologia.Legenda: projecto 3974 – Sistemas de informação, projecto 6512 – Tecnologias da informação e das infra-estruturas  de  comunicação do LNEG, projecto 5085 – Laboratório de referência para materiais geológicos, projecto 4196 –  Valorização dos recursos minerais nacionais, projecto 4205 – Geofísica interna e aplicada, projecto 5087 –  Tecnologia e inovação energética, projecto 5099 – Gestão ambiental e sustentabilidade, projecto 4063 –  Investigação da infra-estrutura geológica e da base de recursos geológicos, projecto 4070 – Investigação dos  recursos hidrogeológicos, projecto 5786 – Investigação em geologia marinha, projecto 6566 – Modernização  das infra- estruturas II.II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________98Consultar Diário Original
Cerca de 73,5% do investimento do PIDDAC concentrou-se em três tipos de despesa: 29,9% em investimentos em equipamento básico, 19% em investimentos em edifícios e 24,6% em transferências correntes para famílias (bolseiros).B) Observações1 B.1) Legalidade e regularidade Verificou-se que existiam bolseiros no LNEG que desenvolviam trabalho indispensável à concretização dos projectos do PIDDAC e até mesmo fundamental para o normal funcionamento da unidade em que estavam integrados, o que não é conforme com o Estatuto de Bolseiro de Investigação, que proíbe essa situação. Alguns bolseiros têm mantido o respectivo estatuto ao longo de vários anos, variando o tipo de bolsa atribuída mas desenvolvendo as mesmas actividades, o que contraria o carácter de iniciação ou de actualização que deveriam ter as actividades por si desenvolvidas2. B.2) Economia, eficiência e eficácia na gestão A programação financeira inicial para cada projecto do PIDDAC foi ajustada às verbas finais afectas, ao contrário da programação material que não foi objecto de revisão face aos recursos disponíveis.Na generalidade dos projectos, a programação material contempla um conjunto de indicadores e metas relacionados com os objectivos, embora os mesmos não estejam associados às acções. Também a execução material não teve aderência à programação.Quanto ao planeamento financeiro, este encontra-se subvalorizado face à programação material, tendo em 2009 sido previstas acções com uma dimensão inadequada face à dotação disponível.3.4.3 – Qualidade e Eficiência na Gestão de Recursos – Água A) Visão Global A auditoria à qualidade e eficiência na gestão de recursos – água3, realizada no âmbito do controlo da gestão ambiental, teve como objectivo global analisar a gestão dos recursos hídricos por parte das entidades da administração pública e dos concessionários de serviço público, com especial relevo para a gestão dos sistemas de distribuição de água, aferindo o desempenho global e verificando o cumprimento das políticas, planos, projectos e normas relacionadas com o abastecimento, qualidade e preço dos serviços da água.Foi também avaliado o cumprimento das obrigações estabelecidas pela Directiva Quadro da Água4, e do enquadramento regulamentar e institucional, com especial relevo para o decorrente da Lei da Água5, que transpôs aquela Directiva.                                                      1 As Recomendações constam apenas do Relatório de Auditoria n.o 36/2010 – 2.aSecção.2 Cfr. n.o 5 do artigo 1.o e artigo 2.o da Lei n.o 40/2004, de 18 de Agosto – Estatuto do Bolseiro de Investigação.3 Relatório de Auditoria n.o 45/2010 - 2.a Secção, disponível em www.tcontas.pt.4 Directiva n.o 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro.5 Lei n.o 58/2005, de 29 de Dezembro.14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________99Consultar Diário Original
A.1) Caracterização do Programa O Programa P019 – “Ambiente e Ordenamento do Território”, compreende despesas com actividades e projectos de investimento relacionados com a conservação e valorização do património natural, o desenvolvimento da educação e sensibilização ambientais, bem como com a modernização e generalização da infra-estruturação nos domínios do abastecimento de água, tratamento de águas residuais e gestão de resíduos.A Medida M06 – “Gestão e Ordenamento de Bacias Hidrográficas e Zonas Costeiras”, com início em 2005 e com conclusão prevista para 2010, constituindo a medida mais importante do referido programa, tem como objectivos proteger, conservar e valorizar as bacias hidrográficas, tendo nela lugar a implementação dos Planos de Gestão das Bacias Hidrográficas, a reabilitação das redes hidrográficas e a protecção e requalificação do ambiente urbano envolvente das mesmas.A.2) Execução financeira A execução financeira do conjunto dos projectos incluídos na M06 executados pelas Administrações das Regiões Hidrográficas é reflectida no quadro seguinte:Quadro III.11 – Projectos da Medida M06 do Programa P019 do PIDDAC executados  pelas Administrações das Regiões Hidrográficas (2009) (em euros) Programa P019 Ambiente e ordenamento do território N.o Projectos PIDDAC Disponível PIDDAC Executado OE Outras Fontes Total Ano OE Outras Fontes Total Ano P019 M06 Receitas Gerais Fin.Nacional Fin.  Comun.Receitas Gerais Fin.Nacional Fin.  Comun.ARH Norte 16 13 1 068 902 82 000 3 560 806 4 711 708 189 725 0 569 176 758 901 ARH Centro 4 2 1 003 004 0 3 373 050 4 376 054 290 889 0 0 290 889 ARH Tejo 24 19 2 613 555 1 800 000 5 893 354 10 306 909 702 739 1 709 695 130 649 2 543 083 ARH Alentejo 6 5 941 825 0 2 926 969 3 868 794 532 660 0 42 728 575 388 ARH Algarve 14 7 1 018 056 1 285 000 4 840 661 7 143 717 565 381 0 336 886 902 267 Total 64 46 6 645 342 3 167 000 20 594 840 30 407 182 2 281 394 1 709 695 1 079 439 5 070 528 Fonte: SIPPIDAC.A distribuição do investimento por fontes de financiamento apresenta grandes disparidades. No caso da Administração da Região Hidrográfica do Norte o financiamento comunitário (€ 569.176) é maioritário, representando 75% do valor investido. Na Administração da Região Hidrográfica do Centro, a única fonte de financiamento foi o OE, através de receitas gerais do Estado. A Administração da Região Hidrográfica do Tejo foi a única que afectou receitas próprias (€ 1.709.695) ao financiamento de projectos da Medida M06, valor que assume 67,2% do investimento. Nas restantes Administrações o financiamento através de receitas gerais do Estado é maioritário (€ 532.660, 92,6%, no caso do Alentejo, e € 565.381, 62,7%, no caso do Algarve).  II SÉRIE-E — NÚMERO 6____________________________________________________________________________________________________________100Consultar Diário Original
101 |  - Número: 006S1 | 14 de Janeiro de 2011B.1) Legalidade e regularidade No âmbito do trabalho desenvolvido, observou-se que não foi cumprida a calendarização imposta pela Directiva-Quadro da Água para a elaboração e publicação dos Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica (até 22 de Dezembro de 2009), encontrando-se a publicação das versões desses planos para consulta pública prevista, apenas, para o segundo semestre de 2011.Também, não foi ainda, cumprida a obrigação de estabelecer, até 2010, uma política de preços da água que incentive a sua utilização eficaz e assegure a recuperação dos custos dos serviços de abastecimento de água por parte dos sectores económicos que a utilizam2.Em 2009, o procedimento pré-contratual mais frequentemente adoptado pelas Administrações das Regiões Hidrográficas, para aquisição de bens e serviços foi o ajuste directo, representando 84,3% do valor contratado3. Na maioria dessas situações foi convidada apenas uma única entidade a apresentar proposta, representando este procedimento 81% da despesa com aquisição de bens e serviços sem que os processos de contratação tenham sido submetidos à concorrência.As propostas de abertura de procedimento dos contratos por ajuste directo com convite a um único fornecedor não especificavam a base de cálculo para a estimativa do custo dos serviços a adquirir nem continham estudo comparativo com outras opções eventualmente equacionadas em alternativa ao ajuste directo com pedido de proposta ao fornecedor contratado. As propostas de adjudicação também não continham a análise do preço proposto, em termos da sua justificação ou de aferição em termos comparativos ou de mercado, não sendo comprovado o cumprimento dos princípios da economia, eficiência e eficácia na utilização dos recursos financeiros disponíveis4.                                                      1 As Recomendações constam apenas do Relatório de Auditoria n.o 45/2010 - 2.a Secção.2 Tal como dispõe o artigo 9.o da Directiva Quadro da Água.3 € 8.319.395,82 sem IVA.4 Cfr. alínea c) do n.o 6 e no n.o 8 do artigo 42.o da LEO.189.725290.889702.739532.660565.3811.709.695569.176130.64942.728336.886020 0. 00 040 0. 00 060 0. 00 080 0. 00 01. 00 0. 00 01. 20 0. 00 01. 40 0. 00 01. 60 0. 00 01. 80 0. 00 0AR H  N or t eAR H  C ent roAR H     T ej oAR H  Al ent ej oAR H  Al ga rv e(em euros) OE - R ec ei t as  G er ai sOF - F in .  N ac io na lOF - F in .  C om un .14 DE JANEIRO DE 2011____________________________________________________________________________________________________________101Consultar Diário Original