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II SÉRIE-A — NÚMERO 110 44 reparação de materiais e bens. Constituem, assim, lugares essenciais de aplicação, dinamização e agilização da economia circular e espaços prioritários nos processos de descarbonização, para o que é fundamental conhecer o metabolismo urbano e periurbano. É também fundamental promover a articulação das grandes cidades e com as regiões envolventes, de modo a reduzir a pressão sobre a importação de recursos, a distinguir os recursos naturais e culturais e ativar o potencial produtivo endógeno e os mercados de proximidade. No quadro do ordenamento do território, releva a preservação do recurso solo, travando-se a artificialização associada à expansão da urbanização e edificação e promovendo-se a compactação e colmatação em função da infraestruturação existente e segundo soluções de densidade adequadas a cada território. Uma utilização mais eficiente e sustentável do solo implica a promoção de cadeias de valor que potenciem o seu máximo aproveitamento, preservando as suas qualidades de recurso natural e fomentando a reutilização e regeneração do solo já artificializado. Importância acrescida deve ser dada à recuperação das áreas de passivo ambiental, áreas de ocupação obsoleta e abandonada e aos territórios comprometidos e afetados por ações de urbanização e edificação incompletas e não utilizadas. Melhorar o metabolismo urbano e regional passa por uma conjugação dos objetivos de racionalização do consumo de recursos e do seu uso mais eficiente, de descarbonização da economia e da sociedade de cidades mais saudáveis e de desenvolvimento socioeconómico assente nos recursos locais. Implica a facilitação e promoção de práticas mais sustentáveis e eficientes e o estímulo à economia circular, à bioeconomia e à ecoinovação e pressupõe modelos de planeamento e de gestão urbanística mais dinâmicos e adaptativos, assim como a intensificação sustentável da agricultura no contexto da eficiência na utilização dos recursos. A par das relações de proximidade, num contexto de espaço europeu e mundial em que o país está inserido, por outro lado, assegurar a função principal da produção de alimentos, com o desafio crescente de uma população mundial em expansão e num quadro de recursos limitados, implica uma intensificação da atividade assente em princípios de sustentabilidade, em que a agricultura de precisão dará um forte contributo. 1.3. Aumentar a resiliência socioecológica Impactes negativos das alterações climáticas no cenário de aquecimento de 2o C–Número de setores Áreas de suscetibilidade a perigos naturais e antrópicos em Portugal Continental  Fonte: Agência Europeia do Ambiente, adaptado do projeto IMPACT2C, 2015Fonte: ICNF, APA, ANPC e DGT (2017)
12 DE JUNHO DE 2019 47 e rurais-urbanas. A organização policêntrica tende a evitar a concentração excessiva nas metrópoles e a potenciar a revitalização das pequenas e médias centralidades. Pressupõe a cooperação e a conetividade em diversas escalas, entre diferentes densidades e formas de povoamento, tendo em vista fortalecer os recursos urbanos e explorar complementaridades que potenciem a criação de massas críticas. O desenvolvimento urbano policêntrico constitui, assim, um fator de coesão ao nível nacional. A promoção e a atualização dos PROT e os PIMOT, enquanto instrumentos de gestão territorial, podem dar importantes contributos para a promoção e valorização de sistemas urbanos policêntricos. Para construir um sistema mais equilibrado de cidades, com relacionamentos funcionais complementares entre si, é fundamental melhorar a qualificação urbana. Os espaços urbanos deverão constituir oportunidades de desenvolvimento e consolidação de modos/estilos de vida consentâneos com as necessidades e expectativas da sociedade portuguesa, garantindo uma melhor qualidade de vida e de bem-estar às pessoas e às comunidades e atendendo às principais carências e desigualdades sociais, ao desenvolvimento económico e à competitividade das empresas, e à valorização dos ecossistemas e à salvaguarda da segurança. Assim, assume-se que afirmar as metrópoles e as principais cidades como motores de internacionalização e competitividade externa, reforçar a cooperação interurbana e rural-urbana como fator de coesão interna e promover a qualificação urbana como elemento condicionador do bem-estar social e da qualidade de vida constituem os três objetivos no quadro da estruturação policêntrica do território. 2.1. Afirmar as metrópoles e as principais cidades como motores de internacionalização e competitividade externa Cenário Europeu 2050, o crescimento favorece as grandes metrópoles Cenário Europeu 2050, o crescimento favorece as redes de cidades Fonte: ESPON (2014), «Making Europe Open and Polycentric: Vision and Scenarios for the European Territory towards 2050» Fonte: ESPON (2014), «Making Europe Open and Polycentric: Vision and Scenarios for the European Territory towards 2050»
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 48 Dimensão da base institucional do conhecimento e da inovação, por concelho (2017) Exportações de bens, por concelho (2015) Fonte dos dados: ANI; FCT e DGEEC (2017)Fonte dos dados: INE, Estimativas do Comércio Internacional de bens (2015)A globalização encontra nas escalas metropolitanas e cidades os principais nós de amarração e articulação das suas redes, sublinhando as interdependências entre vários subsistemas territoriais à escala internacional e criando uma geografia global de redes entre cidades. O crescente processo de digitalização e desmaterialização acentua os fluxos e redes globais, o que representa uma oportunidade para as cidades atraírem empresas internacionais, desenvolverem nichos de especialização e complementaridades globais, desempenhando um papel importante no processo de globalização. Neste processo de formação de uma nova geografia de centralidades, as cidades devem reforçar o papel de principais nós de articulação de dois tipos de dinâmicas. Por um lado, as relações com o sistema regional, funcionando as cidades como centros de spillover regional e, simultaneamente, beneficiando da ampliação da densidade das múltiplas camadas de complementaridades regionais diferenciadoras. Por outro lado, num quadro de elevada competitividade externa, o reforço da dinâmica das relações com o sistema internacional, ampliando as trocas multidimensionais, alargando as escalas geográficas de penetração das suas redes e posicionando-se face à crescente competição global entre cidades. Centrando a atenção nas relações com o sistema internacional, as cidades devem-se posicionar, em termos económicos, dentro das cadeias de valor globais, das cadeias de fornecimento globais, das redes globais de comércio, dos sistemas globais de inovação, das redes globais de investidores, talento, mercados de trabalho ou associações profissionais. Mas a dimensão social também é necessária, daí que devem igualmente posicionar-se nas redes globais de organizações intergovernamentais e não-governamentais, arte, cultura, património, turismo, ambientais, direitos humanos, entre outras. Simultaneamente devem identificar as complementaridades diferenciadoras que lhes permitam emergir face a esta competição multidimensional global das cidades. Para tal, devem manter e gerar conectividades com os circuitos globais, proporcionar ambientes de negócio e níveis de qualidade de vida atrativos à escala internacional, facilitar a conectividade social e reforçar as externalidades positivas (materiais e de recursos humanos) que leve ao reforço da sua imagem e reputação, aumentando a sua centralidade e capacidade de articulação na rede global de cidades. A organização do espaço europeu estrutura-se em torno de um conjunto de grandes cidades e regiões metropolitanas que têm uma posição central no sistema urbano global. As cidades portuguesas são, no entanto, cidades com uma dimensão relativamente pequena quando comparadas com as grandes metrópoles mundiais. Em termos estratégicos, é importante aumentar o número de cidades portuguesas de dimensão
12 DE JUNHO DE 2019 49 europeia, com capacidade de inovação e polarização do desenvolvimento económico, social e cultural. As cidades melhor conectadas e mais inseridas em redes supranacionais são as portas de acesso ao mundo global. Em Portugal, as duas áreas metropolitanas e as principais cidades precisam de desenvolver estratégias solidárias com as regiões envolventes tendo em vista fortalecer a sua competitividade e o posicionamento internacional. Trata-se de consolidar um conjunto de cidades que, simultaneamente, estruturem o território nacional e o projetem externamente. Para melhorar a relevância destes contextos urbanos é necessário estimular processos de inovação, promover redes de cooperação e fomentar dinâmicas de crescimento a partir da presença em mercados e espaços de decisão supranacionais, tornando as cidades portuguesas rótulas de internacionalização, competitividade e coesão de toda a base territorial do país. As metrópoles e as principais cidades portuguesas concentram também os recursos institucionais, infraestruturais e humanos mais qualificados, podem também assumir-se como nós urbanos estratégicos e parte integrante das redes colaborativas à escala transnacional (nomeadamente à escala transfronteiriça), desenvolvendo funções económicas de valia internacional, atraindo investimento, localizando equipamentos de referência e oferecendo um quadro de vida diferenciador e atrativo. As atividades de investigação e desenvolvimento, a experimentação, a formação avançada, o empreendedorismo e o desenvolvimento de novos negócios, bem como a internacionalização e a projeção global das empresas, dos equipamentos e serviços, das universidades e centros de investigação e das próprias cidades, desempenham aqui um papel central. Nas cidades transfronteiriças pode-se criar um modelo de ensino que permita a partilha de culturas e métodos de ensino entre alunos e professores. Por outro lado, a diplomacia urbana, isto é, o desenvolvimento de canais e práticas sistemáticas de cooperação e intercâmbio entre cidades de diferentes países, pode desencadear processos de aprendizagem a partir de experiências externas e fortalecer as capacidades urbanas necessárias para impulsionar redes em torno de temas estratégicos para as regiões onde se inserem e para o país. 2.2. Reforçar a cooperação interurbana e rural-urbana como fator de coesão interna Relações interurbanas e rurais-urbanas (2011) Polaridades e redes de fluxos casa-trabalho/escola, por concelho (2011) Fonte dos dados: INE, Censos da População (2011)Fonte dos dados: INE, Censos da População (2011)
12 DE JUNHO DE 2019 51 2.3. Promover a qualidade urbana Grau de urbanização na Europa por unidades administrativas de nível 2 (2016) Densidade populacional (2011) Fonte: Eurostat regional yearbook (2017)Fonte dos dados: INE, Censos da População (2011)Número de famílias a realojar, por concelho (2018) Emissões de CO2 pelos transportes rodoviários, por concelho (2015) Fonte dos dados: Levantamento Nacional das Necessidades de Realojamento Habitacional (fev. 2018)Fonte dos dados: APA (2017)
12 DE JUNHO DE 2019 53 profissionais criativos, beneficiando das novas tecnologias, podem relacionar-se com a estrutura urbana, interagindo com a cultura, o património, a arte e os locais de emprego e de residência. Os espaços económicos também são importantes, pelo que importa planear a oferta de áreas de serviços, de comércio e de indústria, dotadas de boa localização, infraestruturas adequadas e amenidades atrativas. Neste contexto e no que refere, em especial ao comércio e alguns serviços, a sua localização deve visar não originar novas centralidades, mas favorecer a densificação das áreas comerciais já existentes, otimizando a estrutura comercial e de serviços instalada, contrariando as deslocações pendulares e promovendo economias de aglomeração. D3 | Promover a inclusão e valorizar a diversidade territorial Enquadramento Num contexto de profundas desigualdades territoriais, económicas e sociais, é fundamental o desenvolvimento de abordagens integradas do território que permitam potenciar o uso e o aproveitamento dos recursos territoriais, procurando igualmente promover processos inclusivos e integradores de natureza multiescalar. Este desafio é central no âmbito da política territorial nacional, na medida em que é urgente contrariar as desigualdades socioespaciais tendo como referência princípios de coesão territorial e justiça espacial. Responder a este desafio passa por reduzir os níveis de pobreza e de exclusão social, aumentando a equidade de oportunidades e a igualdade de direitos dos cidadãos (habitação, saúde, alimentação, educação e emprego), independentemente da sua condição socioeconómica e geográfica, nacionalidade, idade, género, etnia ou situação de deficiência. A acessibilidade (física e digital) a serviços de interesse geral e a acessibilidade ao comércio de proximidade, num quadro de qualificação da qualidade de vida e do bem-estar das populações, são fatores cruciais para um crescimento inclusivo e integrado. Por sua vez, a dinamização dos diferentes potenciais locais e regionais e do desenvolvimento rural é fundamental para reforçar identidades, gerar valor e criar emprego. É essencial apostar na capacitação das organizações e empresas locais e na qualificação de recursos humanos, de forma a estimular evoluções disruptivas geradoras de uma nova e mais alargada capacidade competitiva por parte do tecido produtivo. Neste contexto, tem também importância a necessidade de desenvolver as artes e os ofícios tradicionais. Finalmente, é fundamental o desenvolvimento dos territórios transfronteiriços, através do prosseguimento de políticas de cooperação, tanto nas suas componentes mais tradicionais como em novos domínios capazes de responder aos desafios da inovação societal e da internacionalização. Assim, assume-se que aumentar a inclusão social e o acesso aos serviços de interesse geral, bem como dinamizar os potenciais locais e regionais e o desenvolvimento rural, e promover o desenvolvimento transfronteiriço constituem os três objetivos no quadro da inclusão e dinamização da diversidade territorial.
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 54 3.1. Aumentar a atratividade populacional, a inclusão social, e reforçar o acesso aos serviços de interesse geral Portugal está em perda demográfica e envelhecido, consequência da evolução negativa do crescimento natural e dos saldos migratórios negativos, aliado ao aumento da esperança de vida dos últimos anos. Esta tendência demográfica só poderá ser contrariada se conseguirmos aumentar a atratividade populacional, nomeadamente de jovens imigrantes, de forma a equilibrar a nossa estrutura demográfica e a necessidade de renovação das gerações. O envelhecimento é uma vantagem para os indivíduos, as famílias e para a sociedade, mas quando combinado com certas problemáticas sociais ou económicas, torna-se um dos fatores mais favoráveis à vulnerabilidade e à exclusão social. Pelo que é necessário implementar medidas que intensifiquem a imigração e/ou contrariem a emigração, que reforcem o as relações intergeracionais e que promovam a inclusão social. O processo de envelhecimento da população portuguesa representa um desafio social para as políticas públicas. Pelo que é necessário implementar medidas que reforcem a qualidade de vida dos mais idosos, promovam as relações intergeracionais e a inclusão social e intensifiquem a imigração e/ou contrariem a emigração. Atualmente, no território nacional inscrevem-se formas de injustiça espacial que incorporam processos de Perfis de vulnerabilidade social e perda demográfica (2017) Síntese da acessibilidade aos serviços de interesse geral (2017) Fonte dos dados: INE (2011, 2017); IEFP (2017); INSA (2017); MTSSS (2015); MSaúde (2017); MJustiça (2017); MEducação (2017) Fonte dos dados: Infraestruturas de Portugal (2017); MTSSS (2017); MSaúde (2017); MJustiça (2017); MEducação (2017)
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 56 3.2. Dinamizar os potenciais locais e regionais e o desenvolvimento rural face à dinâmica de globalização As pequenas economias abertas, como a portuguesa, competem e enriquecem, antes de mais se forem capazes de:  evoluir a sua oferta ao exterior de bens, serviços, conteúdos e conceitos sintonizando-a com os mercados e os segmentos setoriais de maior crescimento no comércio internacional e se conseguirem reunir as condições para que essa oferta ao exterior possua uma maior componente de valor acrescentado nacional;  a partir do seu território, gerarem ativos físicos que se tornem atrativos para aplicação de poupanças vindas do exterior graças à combinação de valências naturais, de ofertas que assegurem qualidade de vida e de um património que suporte capital simbólico que muitos cidadãos vindos do exterior desejem compartilhar. Uma pequena economia aberta como a nossa, para evitar a desarticulação face a um mosaico geográfico global em permanente mudança, necessita de definir estratégias multiescalares. Estas devem atender, simultaneamente, aos elementos diferenciadores do mosaico geográfico nacional (capital humano, institucional, territorial, simbólico) e a uma seleção estratégica dos territórios de amarração a privilegiar no arquipélago global. As comunidades, as cidades e as regiões têm de conceber estratégias de desenvolvimento baseadas nas características territoriais e na potenciação dos seus recursos, de modo a promover dinâmicas económicas mais equilibradas e policêntricas, valorizando as complementaridades e encarando a diversidade territorial como um ativo. Os clusters económicos e os polos de competitividade e tecnologia (saúde, têxtil, vestuário, calçado, mar, agroindustrial, habitat, automóvel, mobiliário, entre outros), as artes e os ofícios locais (singulares de cada território), os sistemas agroalimentares (vinha, olival, leite e derivados, frutícolas, hortícolas e leguminosas) e agroflorestais (pinhal, montado, eucaliptal), a produção de energia (fotovoltaica, eólica, hídrica, Base económica local e regional e Redes de infraestruturas Rede de equipamentos e serviços de conhecimento e inovação (2017) PIB per capita em PPC face à UE28 e VAB, por NUTS III (2015) Fonte dos dados: INE, Sistema de Contas Integradas das Empresas (2017) Fonte dos dados: FCT; ANI e DGEEC (2017) Fonte dos dados: INE, Contas Económicas Regionais (2017)
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 58 3.3. Promover o desenvolvimento transfronteiriço Regiões Fronteiriças, por NUTS IIIPerda de PIB nas regiões fronteiriças terrestres NUTS III da UE devido a obstáculos transfronteiriços Fonte: Comissão Europeia (2017), «A Minha Região, A minha Europa, O Nosso Futuro: Sétimo relatório sobre a coesão económica, social e territorial» Fonte: Comissão Europeia (2017), «A Minha Região, A minha Europa, O Nosso Futuro: Sétimo relatório sobre a coesão económica, social e territorial» Densidade populacional, por freguesia (2011)Áreas Fronteiriças–NUTS III e NUTS II Fonte dos dados: INE Portugal e INE Espanha, Censos da População (2011) Fonte: GEMCAT; Eurostat (2017)
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 60 sistemas litorais e as áreas naturais, protegidas e relevantes para a conservação da natureza, nomeadamente a Rede Natura 2000. Simultaneamente, as conetividades no espaço nacional, ibérico, europeu, atlântico e global são também materializadas pelos sistemas aeroportuário, portuário, fluvial, rodoviário e ferroviário com diferentes níveis de desenvolvimento. O sistema aeroportuário está a ser sobretudo pressionado pela subida da procura turística. O sistema portuário assume um papel cada vez mais relevante enquanto conjunto de plataformas logísticas multimodais cruciais para a conetividade marítima de Portugal com a Europa e o resto do mundo. O congestionamento de tráfego ferroviário evidencia a importância do eixo ferroviário entre os dois arcos metropolitanos. No transporte de passageiros há uma excessiva dependência dos cidadãos do transporte automóvel individual. As redes digitais poderão constituir importantes instrumentos para a coesão territorial. Em termos de conetividade digital, apesar de Portugal ter um desempenho acima da média da União Europeia, há ainda grandes diferenças territoriais em termos de cobertura de banda larga rápida, com as áreas rurais a necessitarem de um investimento significativo. Uma inadequada resposta tecnológica vai gerar segregação digital, que se pode traduzir num reforço dos níveis de exclusão social e em oportunidades diferenciadas para os indivíduos, as instituições e os territórios. É fundamental que no futuro o país reforce a aposta na infraestruturação e no desenvolvimento de plataformas e ferramentas digitais, impulsionando o desenvolvimento de novos modelos operativos e sistemas inovadores, novos processos produtivos e logísticos, uma maior capacitação da população (smart communities) e novos modelos de governação (smart government). Assume-se que otimizar as infraestruturas ambientais e de conetividade ecológica, reforçar e integrar redes de acessibilidade e de mobilidade e dinamizar as redes digitais constituem os objetivos tendo em vista conectar o país interna e externamente. 4.1. Otimizar as infraestruturas ambientais e a conetividade ecológica Esquema de Conetividade Ecológica Nacional  Fonte dos dados: Rede hidrográfica–APA, Rede Nacional de Áreas Classificadas–ICNF, COS-DGT
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 62 4.2. Reforçar e integrar redes de acessibilidades e de mobilidade Os diferentes sistemas de transportes de articulação interna e externa do espaço continental português apresentam estados de desenvolvimento distintos, consoante se posicionam para responder às conetividades no espaço nacional, ibérico, europeu, atlântico e global. No espaço nacional é necessário melhorar os sistemas de transportes ao nível da mobilidade metropolitana e urbana, mas também nos territórios de baixa densidade. O relacionamento transfronteiriço é também uma prioridade. O sistema aeroportuário é objeto de uma pressão de tráfego com origem no aumento da procura turística, pelo que é premente reforçar as infraestruturas existentes no âmbito de uma estratégia a médio/longo prazo, considerando sobretudo o cordão litoral Porto-Lisboa-Faro. Sobressai neste domínio a situação do aeroporto de Lisboa, cujo nível de saturação torna premente a construção de uma nova infraestrutura aeroportuária na região que permita aliviar a pressão sobre o atual Aeroporto Humberto Delgado. A banalização do transporte aéreo trouxe novas e facilitadas opções de deslocação internacional, mas acentua desigualdades territoriais em face das assimetrias de acessibilidade aos principais aeroportos. O sistema portuário deve aprofundar as vocações e as complementaridades entre os portos nacionais e reforçar o papel destes enquanto portas de entrada na Europa e futuras âncoras do desenvolvimento das autoestradas do mar. O movimento nos portos tem crescido e existem constrangimentos em virtude da evolução no volume de carga e nas caraterísticas dos navios. Só uma visão integrada rodoferroviária e ferro-portuária permitirá estabelecer uma estratégia que resulte na efetiva diminuição do transporte comunitário por rodovia. O objetivo é posicionar Portugal como referência nas cadeias logísticas internacionais. O sistema ferroviário deverá ampliar as suas infraestruturas, induzindo crescimento de tráfego de passageiros e de mercadorias Velocidade média de ligações ferroviárias diretas (2014) Rede de conetividade física e acessibilidade infraestrutural Fonte: Comissão Europeia (2017), «A Minha Região, Aminha Europa, O Nosso Futuro: Sétimo relatório sobre a coesão económica, social e territorial» Fonte dos dados: Infraestruturas de Portugal (2017)
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 64 Cobertura de banda larga fixa, por NUTS III (2016)Acessibilidade digital, por concelho (2016) Fonte: Comissão Europeia (2017), «A Minha Região, Aminha Europa, O Nosso Futuro: Sétimo relatório sobre a coesão económica, social e territorial». Fonte dos dados: ANACOM (2017). As redes digitais poderão constituir importantes instrumentos para a coesão territorial. Atualmente, a acessibilidade digital não é ainda um fator de equidade territorial em Portugal. Os níveis de acessibilidade são mais fortes nos contextos metropolitanos e urbanos e existe um vasto território que está insuficientemente infraestruturado. No futuro haverá mais projetos que integram o espaço físico e a tecnologia digital, fomentando a conetividade entre pessoas, instituições e empresas. A revolução digital está já a transformar os nós e os fluxos com expressão no território e a desenvolver uma nova organização da sociedade e da economia. Neste sentido, a integração dos mundos físico e virtual vai intensificar-se. Portugal surge numa posição central no contexto dos cabos submarinos de fibra ótica, que ligam o continente aos territórios insulares e o país a todo o mundo e permitem controlar a transmissão de dados e as redes de ligação entre os países. Portugal pode ganhar competitividade com a sua posição geoestratégica na rede mundial de autoestradas marítimas de fibra ótica, acrescentando valor à grande quantidade de dados de informação que vão chegar de outros países e continentes. Portugal precisa de gerar novas oportunidades de afirmação internacional, de desenvolvimento de novos projetos e de captação de investimento estrangeiro, se conseguir tirar partido das infraestruturas existentes, da capacidade tecnológica e do capital humano. Internamente o país segue a tendência positiva da UE28 ao nível das comunicações, apresentando das melhores coberturas de redes de nova geração (nomeadamente, na fibra ótica e no 4G). No futuro, para que a revolução tecnológica e a transformação digital sejam uma realidade é fundamental que o país continue a reforçar a aposta na infraestruturação e no desenvolvimento de plataformas e ferramentas digitais. A forma como nos relacionamos, trabalhamos e executamos tarefas de rotina será cada vez mais baseada nas redes tecnológicas de informação e numa maior interação entre as pessoas e os dispositivos tecnológicos. Deste modo, deverá haver um maior investimento na capacitação digital do capital humano e da sociedade em geral (smart communities), tendo em vista acompanhar o acelerado desenvolvimento tecnológico e o aparecimento de novas ferramentas e produtos digitais. O setor empresarial reconhece cada vez mais a importância do digital. O aumento da densidade digital contribuirá para agilizar os processos produtivos e logísticos e para dinamizar novos processos de inovação e cooperação territorial. A revolução das redes digitais ao nível do setor económico representará uma 4.a
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 66 de acordo com as expectativas coletivas e as necessidades de valorização sustentável do território. O ordenamento do território é um desígnio para o desenvolvimento do país. Assim, assume-se que reforçar a cooperação intersectorial e multinível, promover redes colaborativas de base territorial e aumentar a cultura territorial constituem três objetivos essenciais para promover uma governança territorial mais eficaz, eficiente, transparente e responsável. 5.1. Reforçar a descentralização de competências e a cooperação intersectorial e multinível A necessidade de uma reforma administrativa orientada para a decentralização das funções do Estado e para o reforço das competências das autarquias locais, com o fortalecimento e a legitimação democrática dos níveis de governação regionais e supramunicipais, é cada vez mais evidente. Isto vai traduzir-se ao nível da articulação intergovernamental e intersectorial, bem como na coordenação entre os vários níveis de governação territorial: nacional, regional, metropolitano e intermunicipal e municipal. A par da descentralização administrativa, é necessária mais desburocratização, mais e melhor fiscalização ex post e mais e melhor divulgação das atuações públicas e dos resultados que vão sendo alcançados. A Política de Coesão destaca, em matéria de Governança Territorial, a necessidade de existirem sistemas de gestão partilhada, baseados em parcerias e instrumentos territoriais que não têm de estar obrigatoriamente associados a um determinado enquadramento institucional. Esses sistemas de gestão partilhada podem definir novas configurações e extravasar limites administrativos e implicar abordagens institucionais mais flexíveis. A governança territorial depende de contextos institucionais e governamentais cujas culturas não mudam rapidamente, pois as alterações são processos longos e complexos, exigindo capacidade administrativa e Meritocracia do setor público (2013) Emprego público, por freguesia (2015) Fonte: Comissão Europeia (2017), «A Minha Região, A minha Europa, O Nosso Futuro: Sétimo relatório sobre a coesão económica, social e territorial». Fonte dos dados: DGAEP (2017)
12 DE JUNHO DE 2019 67 compromissos a médio e longo prazo. Por isso, é necessário estimular processos de colaboração entre atores e de coordenação entre políticas e respetivos instrumentos. Sistematizando, é crucial promover:  uma nova cultura nos serviços da administração pública, mais pró-ativa e focada na obtenção de resultados e na resolução de problemas; processos de governança ascendentes (bottom-up), que partam da identificação das necessidades locais e regionais e do papel que os diversos atores devem desempenhar, tendo em vista aprofundar ou complementar as políticas nacionais ou europeias; a diversidade de soluções, em função dos problemas a abordar, das características dos stakeholders e dos contextos de desenvolvimento; o empoderamento de um maior número de indivíduos ou de recursos humanos institucionais capazes de dinamizar e liderar processos de governança territorial, de tomar iniciativas e desencadear processos inovadores, rentabilizando as respetivas redes de contatos e os conhecimentos e competências adquiridas; a capacidade administrativa, técnica e financeira para gerir os processos de tomada de decisão.Para tal, será essencial dinamizar novas plataformas de colaboração capazes de sustentar e facilitar os novos processos de desenvolvimento envolvendo uma maior diversidade de agentes. Destacamos, entre outros, a criação de estratégias territoriais partilhadas, processos de governança colaborativa, comunicação orientada para o envolvimento de diferentes públicos, adoção de processos de aprendizagem institucional contínua, maiores níveis de responsabilização institucional (accountability) e modelos de oferta de serviços alternativos (multifunções e público-privados, entre outros). As novas tecnologias podem contribuir também para aumentar a participação, fomentando modelos de governação mais transparentes e eficientes (smart government) através da redução da burocracia e da criação de novas oportunidades de auscultação e de colaboração entre agentes de diferentes esferas. A utilização das tecnologias digitais facilitará assim a participação e possibilitará a colaboração à distância, contribuindo para o desenvolvimento de novas formas de criação de valor e riqueza. 5.2. Promover redes colaborativas de base territorial Índice europeu de qualidade governamental (2017) Dimensão da base institucional e associações de base territorial (2018) Fonte: Comissão Europeia (2017), «A Minha Região, A minha Europa, O Nosso Futuro: Sétimo relatório sobre a coesão económica, social e territorial». Fonte dos dados: CEGOT.UP.
12 DE JUNHO DE 2019 69 5.3. Aumentar a Cultura Territorial Portugal: Atlântico e Mediterrâneo Fonte dos dados: INE, Recenseamento geral agrícola (2009) Portugal: Norte e Sul Fonte dos dados: ICNF (2017)Portugal: Natural e Cultural Fonte dos dados: ICNF, SIPA (2017)Portugal: Macrocéfalo Fonte dos dados: DGAEP (2017)Portugal: Bimotor Fonte dos dados: INE, Estatísticas do Comércio Internacional de bens (2017)Portugal: Litoral e Interior Fonte dos dados: Deliberação n.o 55/2015 (2015)Portugal: Interurbano Fonte dos dados: DGEEC (2016)Portugal: Intra e Inter-Regional Fonte dos dados: CAOP (2016)Portugal: Urbano e Rural Fonte dos dados: INE, Censos da População (2011); COS (2015)Em Portugal, o Ordenamento do Território é uma política relativamente recente, cuja apropriação social é ainda muito marcada pelos valores de uma sociedade rural que assistiu a um forte processo de urbanização. A cultura de ordenamento do território dominante é sobretudo administrativa e regulamentar, relacionada essencialmente com o uso, ocupação e transformação do solo. No entanto, o ordenamento do território tem
12 DE JUNHO DE 2019 71 Sistema Natural –Um país que conhece e compreende os seus recursos naturais valoriza os serviços prestados pelos ecossistemas em prol do bem-estar social e procura afirmar a sua diversidade territorial e construir estratégias de atratividade e de competitividade diferenciadoras, retirando partido da especificidade dos seus recursos, da sua cultura e das identidades socioterritoriais. Sistema Social –Um país que valoriza as pessoas, a igualdade de oportunidades e a igualdade de direitos aos cidadãos, em matéria de habitação, saúde, educação, apoio social, justiça, cultura, desporto e lazer, independentemente da sua situação socioeconómica e geográfica, da nacionalidade, idade, género, etnia ou situação de deficiência, eleva a qualidade de vida e o bem-estar social. Sistema Económico –Um país que valoriza a diversidade e as especificidades territoriais como elementos de desenvolvimento e competitividade baseia-se num sistema territorial que procura retirar partido dessa variedade, apoiando o potencial de articulação entre distintos tipos de territórios, as estratégias estruturadas em clusters e com base em lógicas de especialização inteligente e, ainda, a importância dos ativos dos territórios urbanos e rurais.Sistema de Conetividade – Um país bem conectado em infraestruturas verdes, azuis e cinzentas, que tira proveito da sua posição geográfica e da facilidade de relação com outros povos, reconhece e valoriza as ligações e interconexões territoriais no espaço nacional e para além dele, assumindo a relevância da gestão dos ecossistemas e das redes naturais, viárias e digitais. Sistema Urbano – Um país que reconhece a importância da coesão e da equidade territorial afirma a sua estratégia de organização territorial num sistema urbano mais policêntrico, promovendo os centros urbanos enquanto âncoras do desenvolvimento regional e competitividade externa, e dinamizando subsistemas territoriais capazes de gerar massas críticas que favoreçam ganhos de sustentabilidade e acessibilidade em relação aos serviços de interesse geral. Vulnerabilidades Críticas – Um país resiliente e com capacidade adaptativa consegue alcançar maior sustentabilidade territorial através do conhecimento rigoroso dos problemas, da prevenção e mitigação das vulnerabilidades existentes e do exercício de planeamento, tornando-se assim mais eficiente na aplicação e utilização dos investimentos públicos. Os Sistemas do Modelo Territorial respondem aos Desafios de Base Territorial, de forma coerente e articulada: Desafios de Base Territorial Sistemas do Modelo Territorial Sistema Natural Sistema Social Sistema Económico Sistema de Conetividade Sistema Urbano D1. Gerir os recursos naturais de forma sustentável 1.1. Valorizar o capital natural ** ** 1.2. Promover a eficiência do metabolismo regional e urbano ** * ** ** 1.3. Aumentar a resiliência socioecológica ** * * D2. Promover um sistema urbano policêntrico 2.1. Afirmar as metrópoles e as principais cidades como motores de internacionalização e competitividade externa * ** * **
II SÉRIE-A — NÚMERO 110 72 Desafios de Base Territorial Sistemas do Modelo Territorial Sistema Natural Sistema Social Sistema Económico Sistema de Conetividade Sistema Urbano 2.2. Reforçar a cooperação interurbana e rural-urbana como fator de coesão interna * ** ** * ** 2.3. Promover a qualidade urbana * ** ** * ** D3. Promover a inclusão e valorizar a diversidade territorial 3.1. Aumentar a atratividade populacional, a inclusão social, e reforçar o acesso aos serviços de interesse geral ** ** ** ** 3.2. Dinamizar os potenciais locais e regionais e o desenvolvimento rural face à dinâmica da globalização ** * ** ** ** 3.3. Promover o desenvolvimento transfronteiriço * * ** ** ** D4. Reforçar a conetividade interna e externa 4.1. Otimizar as infraestruturas ambientais e a conetividade ecológica * * * ** * 4.2. Reforçar e integrar redes de acessibilidades e de mobilidade  * * ** * 4.3. Dinamizar as redes digitais  * * ** * D5. Promover a governança territorial 5.1. Reforçar a descentralização de competências e a cooperação intersectorial e multinível ** ** ** ** ** 5.2. Promover redes colaborativas de base territorial ** ** ** ** ** 5.3. Aumentar a Cultura Territorial ** ** ** ** ** Articulação forte ** Articulação média * Sistema Natural A territorialização do capital natural é um dos pilares do Modelo Territorial do PNPOT. Ela visa identificar e espacializar, à escala nacional, as principais ocorrências dos recursos naturais – água, solo e biodiversidade – enquanto recursos naturais fundamentais para o bom funcionamento dos ecossistemas, para a qualidade dos seus serviços e para a sustentabilidade e solidariedade intergeracional. Com a representação espacial do capital natural, o PNPOT visa dar expressão territorial à macro distribuição de recursos naturais no país, identificando as áreas onde a sua presença é mais expressiva ou potencial e onde existem maiores necessidades de gestão integrada e de compatibilização de usos. A água é um dos recursos mais estratégicos para a presença das atividades humanas no território. As áreas de concentração deste recurso vital e previsivelmente mais escasso no futuro incluem: a rede hidrográfica de nível superior, que garante a presença terrestre do ciclo da água e presta serviços de base ecológica e económica essenciais; as principais reservas de água superficiais, asseguradas pelas albufeiras de águas públicas; os sistemas aquíferos principais e mais produtivos, que constituem as grandes reservas de água subterrânea. O recurso solo, por vezes entendido como mero suporte da ocupação humana artificializada e nem sempre
12 DE JUNHO DE 2019 73 adequadamente valorizado enquanto recurso natural essencial, escasso e potencialmente finito, é assumido no PNPOT como sendo da maior relevância nas suas valências quer pedológicas e de potencial produtivo primário quer ecológicas e de suporte da biodiversidade e dos ciclos biogeoquímicos, como os da água, carbono, azoto e matéria orgânica, através da representação espacial dos solos de elevado e muito elevado valor nestas valências. As áreas mais ricas em biodiversidade, associada aos recursos solo e água e ligada aos usos do solo, constituem ativos estratégicos para a sustentabilidade, atratividade e competitividade dos territórios. Assim, integram-se no capital natural as áreas protegidas e as áreas da Rede Natura, por definição áreas fundamentais da presença de biodiversidade, o sistema litoral onde ocorrem valores naturais únicos e indispensáveis ao equilíbrio da zona costeira o sistema agroflorestal de sobreiro e azinho, dadas as suas características de adaptação e multifuncionalidade, e a demais vegetação arbórea de interesse para a conservação da natureza, que inclui as florestas puras ou mistas como as de pinheiro manso, castanheiro e carvalhos, as áreas de montanha, pela sua associação potencial a ecossistemas e as espécies de elevado valor ecológico. Integram-se ainda no capital natural os territórios intensivamente florestados, aqui designados por áreas florestais a valorizar, por corresponderem a territórios que merecem a atenção de políticas públicas para reforçar a sua valia ecológica no contexto da valorização do interior e da minimização do perigo de incêndio, reconhecendo-se que a floresta é um ativo natural fundamental quando adequadamente ordenada, gerida e conduzida. O mapeamento da ocorrência dos solos de elevado e muito elevado valor pedológico e ecológico inclui as principais áreas salvaguardadas como Reserva Agrícola Nacional e poderá ser revisto quando da consolidação de nova informação suportada numa cartografia uniformizada em escala e metodologia de classificação para todo o território nacional. O sistema hídrico e o sistema litoral integram as grandes áreas associadas ao ciclo da água, salvaguardadas pela Reserva Ecológica Nacional. Em qualquer dos casos, a identificação genérica dos recursos à escala nacional não prejudica nem desvaloriza a necessidade de reconhecimento de muitas outras áreas de interesse, definidas à escala própria da delimitação destas restrições de utilidade pública. Sistema Natural do Modelo Territorial
12 DE JUNHO DE 2019 75 situação de deficiência e/ou desfavorecimento. Assim, a acessibilidade a estes serviços é um fator de inclusão e integração, e de promoção da qualidade de vida e bem-estar das populações. Em Portugal, as redes de equipamentos experimentaram um desenvolvimento assinalável nas últimas décadas, fruto do aumento das preocupações sociais, dos investimentos realizados pela administração central e local, e dos significativos apoios financeiros disponibilizados pelos últimos Quadros Comunitários de Apoio. Apesar disso, persistem algumas carências, desfasamentos nas redes ou na qualidade dos serviços, face às dinâmicas demográficas, sociais e económicas e de ocupação do território. Existem também insuficiências na articulação intersectorial e a necessidade de avançar para novos modelos de serviços. As ações políticas dirigidas a fornecer serviços de interesse geral devem ser integradas como parte das políticas de desenvolvimento local e regional. Para os transportes e outros serviços de interesse geral, os intervenientes no mercado, muitas vezes, não oferecem espontaneamente um nível satisfatório de prestação de serviços em alguns territórios. A intervenção pública é, portanto, importante, mas a despesa tem de ser cuidadosamente ponderada em relação aos potenciais ganhos de qualidade de vida ou atratividade residencial. No futuro adotar e implementar uma estratégia digital na prestação de serviços vai ser central. Mapear e priorizar os serviços que devem ser digitalizados em nível local. Alguns serviços já são ou serão fornecidos ao nível regional ou nacional, com base em diferentes jurisdições, capacidades e procuras. Outros serviços podem ser entregues e organizados em colaboração com os municípios vizinhos. Sistema Social do Modelo Territorial
12 DE JUNHO DE 2019 77 nestes territórios a capitalização dos recursos minerais, a exploração de recursos energéticos e a redução do impacto ambiental resultante da atividade agrícola. Os espaços rurais deverão gerir os ativos físicos, combinando o capital natural, a paisagem, a oferta de serviços e o capital simbólico de modo a produzirem bens, serviços e conteúdos transacionáveis e atraírem populações externas (turistas e novos residentes). Neste âmbito, potenciam-se as complementaridades rurais-urbanas à escala local, regional e global. A 4.a Revolução Industrial ao reduzir as externalidades positivas do efeito de escala (vantagens que se verificam nas grandes cidades) pode favorecer estes territórios, sendo importante promover a inteligência destes territórios. Em matéria de infraestruturas, colocam-se dois tipos de desafios territoriais: é fundamental reforçar a importância das infraestruturas das comunicações e do conhecimento, do apoio à aprendizagem ao empreendedorismo e à inovação (ensino superior, laboratórios e unidades de investigação, incubadoras e centros tecnológicos), pois terão um papel fundamental na potenciação dos recursos locais e regionais e na inserção deste mosaico de atividades económicas nos desafios da 4.a revolução industrial. O crescente papel do ciberespaço como espaço de informação, colaboração interinstitucional, de transações e de entretenimento torna crucial a disponibilização de acesso às comunicações e à Internet como fator de desenvolvimento e competitividade dos territórios. A crescente intensidade de conhecimento subjacente aos processos de produção emergentes, reforçam a importância das organizações de ensino e a necessidade de acautelar os riscos que representam as assimetrias territoriais relativas aos níveis de qualificação do capital humano. Deste modo, é importante antecipar as necessidades de qualificações/competências, envolvendo as empresas e privilegiando uma eficiente articulação entre as entidades intervenientes nestas matérias. Assim, dever-se-á apostar na formação dos ativos, na reconversão profissional e na inclusão na economia digital, o que se irá traduzir em mais emprego qualificado e numa maior inclusão social. O papel das infraestruturas de transportes e logística permanecerá fundamental. Para além das ligações internas de conetividade, é indiscutível o lugar estratégico que ocupam, possibilitando as exportações para um mercado cada vez mais globalmente integrado. No entanto, no futuro aumentará a importância das infraestruturas de comunicação de última geração para a inserção nas redes globais de conhecimento, inovação, comércio e serviços digitais. Sistema Económico do Modelo Territorial
12 DE JUNHO DE 2019 79 Sistema de Conetividade do Modelo Territorial Sistema Urbano O sistema urbano a desenvolver baseia-se numa estratégia de reforço do policentrismo enquanto modelo territorial. A construção deste sistema urbano policêntrico deve reforçar o desenvolvimento urbano e a integração entre territórios (relações interurbanas e rurais-urbanas) de forma a atenuar as disparidades socioeconómicas inter e intrarregionais. O reforço horizontal e vertical das interações no âmbito do sistema urbano depende de uma distribuição de equipamentos e serviços que atenda às especificidades e níveis de especialização de cada um dos espaços urbanos. O sistema urbano nacional organiza-se em torno dos seguintes elementos:  os centros urbanos, que estruturam a organização do território e garantem uma oferta diversificada de
12 DE JUNHO DE 2019 81 Sistema Urbano do Modelo Territorial Vulnerabilidades Críticas O mapeamento dos perigos atuais e a cenarização da sua expressão futura em contexto de alterações climáticas é um dos objetivos do PNPOT, visando, a partir desta abordagem macro, fomentar o detalhe do mapeamento dos perigos e aprofundar o seu conhecimento, no âmbito dos planos territoriais e dos programas especiais ou setoriais de várias escalas. Neste sentido, relevam-se os perigos de erosão costeira, inundação, movimentos de massa em vertente, incêndio rural, escassez de água, ondas de calor, desertificação do solo e sismos. Considerando que é função do ordenamento do território ponderar a relação entre os perigos naturais e os usos do solo, sobrepõe-se a este mapeamento, com base na informação da COS (2015), as ocupações do solo que, pela sua natureza, podem induzir preocupações de gestão e a necessidade de encetar ações de prevenção e de adaptação que reduzam vulnerabilidades. Para o efeito, apresenta-se um mapeamento que evidencia a relação de territórios suscetíveis a determinados perigos com as intensidades e formas de ocupação do solo que neles ocorrem.