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Por falar em atribuições e competências, permitam-me que recorde que o Governo está prestes a apresentar uma proposta de lei-quadro de transferências, acautelando, obviamente, o respectivo financiamento, pela qual VV. Ex.as e o País poderão aferir dos nossos propósitos de descentralização. Serão transferências de atribuições e competências, sem aumento da despesa pública, num contexto de rigor, eficiência e eficácia, o mesmo é dizer, no pressuposto de que as autarquias fazem mais e melhor com os mesmos recursos.
Por outras palavras, haverá descentralização sem que isso signifique agravamento do défice das contas públicas nem invasão do bolso dos contribuintes,...O Sr. José Junqueiro (PS): - Muito bem!O Orador: - ... com o sentido de responsabilidade que os portugueses nos exigem e sem prejuízo de nova lei das finanças locais, aliás, na sequência dos trabalhos aprofundados e complexos que uma comissão, cuja composição é pública, está a ultimar. Nessa comissão, quero referi-lo, tem participação activa da Associação Nacional de Municípios Portugueses.
Reconduzindo-me à proposta que agora é submetida à apreciação de VV. Ex.as, importa recordar que foi há 13 anos que os municípios, na consolidação dos princípios constitucionais sobre a autonomia autárquica, conquistaram um novo modelo de organização dos seus serviços. É de data mais remota um outro instrumento de gestão - os serviços municipalizados -,com autonomia administrativa e financeira relativas, mas sem personalidade jurídica.
Os instrumentos de âmbito municipal e regional de que agora estamos a tratar, que prossigam fins de interesse público local e que se contenham nas atribuições legalmente definidas, como já foi aludido, são uma realidade prevista desde há 20 anos, mas nunca regulamentada. Trata-se de uma lacuna da lei que agora propomos seja resolvida com a definição da respectiva moldura legal, pois continua a ser uma forma de gestão pública, não através de serviços municipais ou municipalizados mas através de estrutura especializada, com a necessária e suficiente flexibilidade para atingir os seus objectivos, num quadro de eficiência, eficácia e crescente qualidade.
Em relação às sociedades de economia mista municipal não se pretende excluir liminarmente essa forma de gestão, que, aliás, consideramos reger-se pelo Código das Sociedades Comerciais. E a propósito: quantos exemplos não há de estruturas empresariais de âmbito local que obedecem a esse figurino? Trata-se, tão-só, de chamar a atenção para a forma de escolha e de coexistência de parceiros privados em empresas, para a prestação de serviços públicos, associada ao exercício de poderes de autoridade ou que envolva a fixação de preços políticos.
Poderão afigurar-se muito atraentes rupturas com o passado, porém considerámos dever ser seguido um caminho de prudência, atendendo ao serviço público, que é razão e fim da actividade das autarquias.
Não obstante o leque de opções nos modelos de gestão, que agora se propõe alargar - e a propósito refiro que esta proposta de lei é, com as devidas adaptações, aplicável a figurinos intermunicipais, de coexistência de capitais municipais com capitais do Estado e outros entes públicos, e a figurinos de empresas regionais -, demonstradamente a cultura empresarial apela a níveis de eficiência e eficácia crescentes. A capacidade de gestão dos serviços e actividades municipais e regionais fica assim reforçada.
O pessoal destas empresas - outro aspecto referido - vê reconhecidos direitos adquiridos, particularmente do pessoal deslocado das autarquias.
No que respeita ao controlo financeiro do Tribunal de Contas, não têm estas autarquias que ficar sujeitas ao controlo a priori. .
Sr. Presidente e. Srs. Deputados, o propósito descentralizador que nos norteia sai reforçado ao conferir-se a possibilidade de gestão empresarial de determinadas actividades de âmbito local e regional. Este propósito sai reforçado pela consagração de novas formas de organização que potenciem novas respostas, que permitam assumir novos desafios, tais como o desafio permanente de "melhor corresponder às aspirações das populações", o desafio de doptar os municípios, e futuramente as regiões administrativas, de mais um instrumento no quadro do desenvolvimento que os portugueses ambicionam e merecem, ficando claro que esta é uma das várias soluções possíveis na gestão de serviços e actividades que, num quadro de livre opção, deverá ser adoptada, se e só corresponder ao interesse público e ao serviço e aspirações da comunidade local e regional específica.
2346 I SÉRIE - NÚMERO 67Saliente-se ainda que não se pretende impedir o desenvolvimento da iniciativa privada, nem afastar a figura da concessão de serviço público.
Especificamente no que respeita à proposta de lei ora presente, permito-me assinalar algumas soluções de incidência financeira: a criação de empresas depende de estudo de viabilidade; estabelecem-se limites ao endividamento; estabelecem-se limites à remuneração dos gestores; proíbe-se a contracção pelas empresas de empréstimos a favor dos municípios; proíbe-se a atribuição de subsídios dos municípios às empresas, salvo como contrapartidas de especiais encargos impostos por estes; estabelecem-se mecanismos apertados de controlo financeiro. Enfim, viabiliza-se a flexibilização da gestão municipal e também, futuramente, da regional, mas, em simultâneo, salvaguarda-se o interesse público pela melhoria dos serviços às comunidades locais e regionais, na defesa do equilíbrio financeiro dos municípios.
Uma nota final: que ninguém se iluda, estas medidas vêm no reforço do municipalismo, mas não nos afastam do objectivo nacional da regionalização.Aplausos do PS.Municípios e, regiões não são entes contraditórias mas, sim, entes que se completam. Do que, na essência, se trata é da profunda reforma do Estado, da profunda reforma da Administração. É isso que, na essência, nos determina.
Sr. Presidente e Srs. Deputados - e com isto termino -, obstáculos ao desenvolvimento, como, por exemplo, a litoralização e a desertificação do interior, fazem apelo à criação de regiões administrativas. A desumanização das grandes cidades e a disparidade de rendimentos entre as regiões também apelam de forma irrecusável à regionalização. Regionalização para o desenvolvimento, para a justiça e para a coesão. Regionalização, porque no âmbito e complexidade de muitos problemas estes não se
resolvem com um Estado central, que não é omnipresente e muito menos omnipotente, como também não se resolvem tão só com os municípios.
É tudo isto, não obstante o reforço da capacidade de intervenção municipal, em que, espero, todos apostamos, como se pretende com a presente iniciativa legislativa.Aplausos do PS.O Sr. Presidente (João Amaral): - Informo a Câmara de que se encontram inscritos, para pedir esclarecimentos, os Srs. Deputados Gonçalo Ribeiro da Costa, Luís Marques Guedes e Luís Sá.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, da leitura da proposta de lei retirei uma certa confusão entre alguns aspectos que nela são regulamentados, nomeadamente do regime jurídico a que estarão submetidas estas empresas municipais e intermunicipais, por um lado, com participação exclusiva de vários municípios e, por outro, com participação de vários municípios em associação com o Estado. Há aqui uma grande confusão de regimes e a sua intervenção aumentou ainda mais as nossas dúvidas sobre o que, de facto, se pretende para os diversos figurinos de empresas, sendo certo que o que me parece - pareceu-me logo de início, e o Sr. Secretário de Estado veio confirmá-lo - é que não quer aqui provocar uma ruptura com o passado.
Ora, é exactamente nisto que o Governo anda mal. É que há muita gente que estava convencida de que o PS e o Governo do PS queriam criar rupturas com os vários passados, e quer parecer-me que não foram capazes de romper com os vários maus aspectos dos vários passados, e um deles é exactamente este. De facto, o Governo, que está empenhado em extinguir o sector público estatal, vem aqui criar um sector público local. Não abre estas empresas ao capital privado, pelo menos essa possibilidade não é clara no texto da proposta de lei, nem ficou clara na sua intervenção.
Por outro lado, esta proposta de lei representa um atentado à autonomia do poder local porque limita o objecto destas empresas. Não faz sentido, de forma alguma, que as câmaras municipais e as associações de municípios não possam criar empresas que tenham como objecto qualquer das atribuições ou competências que lhes estão cometidas, e neste diploma o Governo limita algumas delas, o que não faz sentido pois contradiz as promessas de descentralização e de autonomia do poder local.
Há, no entanto, outros aspectos que não fazem sentido e que gostaríamos de ver esclarecidos pelo Sr. Secretário de Estado, nomeadamente o da duração do mandato dos órgãos. Não faz sentido que sendo uma empresa destas um instrumento de uma câmara municipal, de uma determinada gestão de uma câmara municipal, o mandato dos órgãos da empresa não coincida com o mandato dos eleitos locais, dos autarcas. Só havendo consonância dos prazos é, que poderá haver consonância nos objectivos. ,
Por outro lado, mantêm-se algumas das peias burocráticas de que sempre enfermaram as empresas públicas, nomeadamente no seu funcionamento. Há pouco dei um exemplo do que era um funcionamento interno burocrático, embora, depois, pincelado por outros princípios que vêm expressos no projecto de lei apresentado pelo PCP. Mas na proposta de lei há também um outro exemplo, que não posso deixar de citar, que é o caso do aumento de capital de uma destas empresas. O aumento de capital tem de ser aprovado sucessivamente em conselho de administração, pela assembleia municipal, sob proposta da câmara municipal, e sujeito, obviamente, a parecer do fiscal único. São quatro actos para um simples acto de gestão, como é o de aumento de capital.
Portanto, seria bom que o Governo tivesse cuidado mais do aligeirar da estrutura do funcionamento destas empresas, em abono dos princípios que diz defender.O Sr. Presidente (João Amaral): - Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, deseja responder já ou no fim?O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território: - No fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente (João Amaral): - Sendo assim, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território veio aqui - e ocupou com isso grande parte da sua intervenção - falar de um assunto que nada tem a ver com o tema que hoje está em debate: falou muito e vastamente sobre a regionalização. Posso até compreender o problema que o Sr. Secretário de Estado aqui trouxe. Ou seja, constatou que a proposta de lei não aborda, de facto, o problema das empresas intermunicipais
2 DE MAIO DE 1997 2347ou regionais, e, daí, como num acto de contrição, enxameou a sua intervenção inicial com uma série de referências à regionalização. Mas não era propriamente sobre isto que eu queria interpelar o Sr. Secretário de Estado.
O Partido Social Democrata não tem, nem nunca teve, obviamente, nada contra, embora possamos ter algumas questões a colocar na especialidade relativamente ao processo de constituição de empresas municipais, que na proposta de lei não se designam por empresas públicas, apesar de toda a natureza jurídica, nomeadamente o facto singelo de nem sequer terem capital social mas capital estatutário, demonstrar claramente que estamos em presença de um modelo idêntico ao das empresas públicas... Em qualquer circunstância, como eu dizia, na especialidade, o PSD não tem nada de fundamental contra a regulamentação do processo de constituição de empresas no plano municipal, a não ser uma questão política, que é prévia e para nós fundamental, sobre a qual eu gostaria de ouvir o Sr. Secretário de Estado.
Para nós, PSD, a constituição de empresas públicas no âmbito municipal só pode ser politicamente aceitável quando estiverem esgotados todos os mecanismos de entrega à actividade privada, nomeadamente através de concursos, da
concessão dos serviços municipais que estejam em causa e se eventualmente esses concursos ficarem desertos. Esta é uma questão fundamental e que decorre de uma outra muito simples: o Governo, o Estado, não pode estar, por um lado, lançado num processo de privatização, de redução do peso do Estado na economia, nomeadamente no plano da administração central, e, por outro, estar a criar mecanismos incentivadores do aumento do peso do sector público
na área económica, ainda que seja na área municipal.
Gostaria, pois, de saber, Sr. Secretário de Estado, se de facto o Governo entende que a nível da administração central a política é " menos Estado, melhor Estado", reduzindo o peso do Estado na actividade económica, lançando um programa de privatizações bastante ousado até, enquanto, a contrario, no plano municipal se vão criando os instrumentos e os mecanismos, sem as garantias suficientes para não asfixiar a iniciativa privada, para assegurar que a gestão privada, que é sempre e comprovadamente melhor que a gestão pública, é assegurada em primeira instância, para o Estado alargar a sua intervenção na área económica, fazendo "engordar", crescer, o sector público
É que há aqui uma questão fundamental, Sr. Secretário de Estado: ou os serviços que estão a ser prestados pelas câmaras municipais o podem ser administrativamente ou o podem ser através dos esquemas tradicionais de intervenção das câmaras municipais na actividade económica, nomeadamente os serviços municipalizados, ou, então, por razões de operacionalidade e de agilidade, é necessária a via. empresarial. Se é necessária a via empresarial,
Sr. Secretário de Estado, a primeira opção deve ser a via privada, deve e tem de ser o concurso, nem que seja da concessão da gestão ou da exploração desse serviço público, e só se ele ficar deserto, e na medida em que o fique
e continue a ser necessário defender os interesses das populações nesses domínios, é que deveria haver lugar à criação de empresas municipais com este figurino ou com qualquer dos figurinos dos diplomas aqui em presença.
Esta é uma questão política prévia, é uma questão política nuclear, sobre a qual gostaria de ouvir a opinião do Sr. Secretário de Estado, logo do Governo.O Sr. Presidente (João Amaral): - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, não vou fazer qualquer pergunta sobre o sector público e o sector privado porque parto do princípio de que esta questão é completamente alheia ao problema da esfera pública, da esfera privada e do seu tamanho. Isto é, não é pelo facto de o serviço municipalizado adquirir personalidade jurídica e de ser empresa pública que há o perigo do socialismo, do regresso de não sei o quê,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Para nós há!O Orador: - ... que os Srs. Deputados parece temerem muito. Não é pelo facto de a Câmara Municipal de, Loures, por exemplo, ter criado uma empresa para gerir os equipamentos no concelho - criou e está a funcionar bem - que existe propriamente o tipo de grandes fantasmas, esta aversão ao sector público,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Não é essa a nossa via!O Orador: - ... que provou muitas vezes ser bem melhor que o sector privado, que aqui é referido.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Está enganado! A História desmentiu isso!O Orador: - É um elemento de gestão, e que deu efectivamente provas importantes. Porém, o que nos preocupa acima de tudo é um outro tipo de questões.Quando estava na oposição, o PS apresentou os projectos de lei n.os 478/V e 70/VI, que previam a possibilidade de criar empresas públicas municipais, intermunicipais e regionais. Agora, independentemente de a intervenção do Sr. Secretário de Estado referir esta triologia, a verdade é que o texto da lei refere a criação de empresas municipais. Gostaria de saber qual é, definitivamente, a posição do Governo em relação ao que deve ser o âmbito desta lei.
Um segundo aspecto, que tem o valor que tem mas não é fundamental, que abordarei de passagem e que não referi na minha intervenção, mas talvez o Sr. Secretário de Estado tenha tomado notas das questões que na altura suscitei, tem a ver com o problema cios limites de endividamento. A empresa tem uma natureza própria e tem personalidade jurídica, tem um capital próprio, tem um património próprio. Porquê, então, contribuir para os limites de endividamento do município? É uma regra até mais de carácter técnico do que outro qualquer mas valeria a pena dar-nos um esclarecimento sobre isto.
Há ainda uma outra questão. Gostei de ouvir o Sr. Secretário de Estado referir a salvaguarda dos direitos adquiridos dos trabalhadores de município. É claro que quando se diz "município" entendo que também se quer dizer "serviços municipalizados" pois, como é sabido, os serviços municipalizados têm estrutura empresarial, têm autonomia administrativa e financeira mas não têm personalidade jurídica. No entanto, como há inquietações, designadamente por parte dos trabalhadores das autarquias, os quais muito estimamos, gostaria que houvesse uma clarificação definitiva quanto à posição do Governo em relação a esta matéria.Vozes do PCP: - Muito bem!
2348 I SÉRIE - NÚMERO 67O Sr. Presidente (João Amaral): - Para responder, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território.O Sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, tentarei responder a todas as questões que foram colocadas.
Primeiro, quanto ao âmbito, e independentemente ,de concordarem ou não com a formulação constante do artigo 44.o, não há dúvida que pretendemos que este instrumento de gestão seja igualmente aplicável em cenários de intermunicipalidade e de regiões administrativas. Portanto, não temos qualquer parti pris, não estabelecemos qualquer diferenciação ou discriminação quanto a quaisquer dos cenários apontados.
Relativamente aos direitos dos trabalhadores, respondo que, obviamente, quando falo nos do município estou igualmente a referir os da câmara municipal, os dos serviços municipalizados e quaisquer outros da administração municipal. Portanto, esta é uma questão que pretendemos que seja completamente esclarecida, liminarmente resolvida.
Falou-se também do fiscal único. Devo dizer que se trata de uma figura extraída do Código das Sociedades Comerciais, com tudo o que isso envolve, e que se nos afigura de manifestas virtualidades.
Quanto à questão das normas transitórias, não vejo qualquer inconveniente, muito pelo contrário, em que haja uma menção expressa a normas transitórias. O mesmo não direi quanto aos limites de endividamento pois entendo que o legislador deve acautelar princípios de equilíbrio financeiro dos municípios.
O Sr. Deputado Luís Marques Guedes colocou como questão política prévia saber se não entendemos que só após estar esgotada a possibilidade de entrega à iniciativa privada é que tais serviços deverão ser geridos no contexto público. Sr. Deputado, não retire aos eleitos o direito de optarem entre um leque tão alargado quanto possível, no quadro da autonomia do poder local e das especificidades de cada autarquia, de cada município, de cada região administrativa.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Eu não retiro! Quero é saber qual é a opção do Governo!O Orador: - É a de conferir às autarquias a possibilidade de optarem num leque tão alargado quanto possível.
Entenda-se, Sr. Deputado, que esta proposta de lei não é um decalque da lei das empresas públicas. Faça a justiça de confirmar que houve não só uma evolução como uma apropriação positiva de normas relevantes que hoje constam do Código das Sociedades Comerciais.
Quanto ao Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa, respondo-lhe que é óbvio que não se pretende deixar de recuperar o sector público estatal. Não é isso que está em causa e o Sr. Deputado está a tentar deslocar o problema para outro campo.
Quanto à abertura ao capital privado, isto é, as sociedades de economia mista, não há qualquer objecção e a omissão no articulado releva tão-só do nosso entendimento de que as sociedades de economia mista municipais devem constituir-se na base do Código das Sociedades Comerciais, embora haja da nossa parte alguma preocupação, quando, como dizemos na exposição de motivos, estejam em causa poderes de autoridade ou outras situações tais como "preços políticos"...O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Secretário de Estado?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Não é isso que resulta do texto da proposta de lei.
É que quando o Sr. Secretário de Estado fala das sociedades que estão submetidas ao regime do Código das Sociedades Comerciais está também a falar de sociedades exclusivamente públicas, com a diferença de que são públicas entre vários municípios...O Orador: - Mas, Sr. Deputado...O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Portanto, o Sr. Secretário de Estado submete empresas públicas a um regime privado.O Sr. Presidente (João Amaral): - Sr. Deputado, por favor deixe o Sr. Secretário de Estado prosseguir a sua intervenção.
Faça favor de continuar, Sr. Secretário de Estado.O Orador: - Parto do pressuposto, que o Sr. Deputado tem todo o direito de não subscrever, de que não é essencial consagrar aquilo que é óbvio. Ora, para nós, é óbvio que as sociedades de economia mista de âmbito municipal podem ser constituídas e regidas na base do Código das Sociedades Comerciais. Se, nesta sede, VV.
Ex.as entenderem suprir aquilo que, eventualmente, possam considerar como uma lacuna, nada temos a opor.
Relativamente ao objecto, matéria que também focou, quero ainda referir que supúnhamos que, com a expressão "desenvolvimento económico e social", a qual consideramos suficientemente abrangente, consagraríamos um objecto suficientemente amplo. No entanto, não consideramos que esta seja uma questão tabu. Entendemos que não deve haver limitações de tal modo gravosas que comprometam o essencial. Ora, o essencial é dotar os municípios e as regiões de um novo instrumento de gestão, previsto mas não regulamentado, que sirva num quadro crescente de participação das autarquias no processo de desenvolvimento e decrescente quanto a exigências, complexidades e diversidades na prestação de serviços à comunidade.O Sr. Presidente (João Amaral): - Tem a palavra o Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa para proceder à apresentação do projecto de lei n.o 320/VII, do CDS-PP.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Partido Popular apresenta à discussão um projecto de lei-quadro das empresas municipais e intermunicipais.
Aos municípios, após 20 anos de desenvolvimento das suas atribuições e competências, de enriquecimento da sua experiência e de consolidação do seu sucesso, colocam-se hoje novos desafios que decorrem das profundas inovações em todos os domínios, da crescente e natural exigência dos seus eleitores e, sobretudo, do aparente consenso para que lhes sejam cometidas novas atribuições e mais competências. Para responder a esses desafios urge dotar os municípios de mais meios e melhores instrumentos.
Por norma, confundem-se meios com meios financeiros quando, afinal, aquilo que os autarcas reclamam é, também, que lhes seja permitido associar interesses, angariar disponibilidades e agilizar procedimentos.
2 DE MAIO DE 1997 2349Por outro lado, assistimos hoje a um generalizado consenso de descentralização política e administrativa com vista a obter a tão reclamada aproximação dos eleitos aos eleitores.
Já noutras oportunidades tivemos o ensejo de demonstrar que esta vontade e este desejo foram por alguns recentemente descobertos, em clara contradição com a sua prática também recente. E mesmo as últimas manifestações desta vontade ficam muito aquém daquele objectivo. Só para exemplificar, a penúltima dessas manifestações teve lugar aquando da discussão sobre o regime jurídico dos referendos locais em que, para além do Partido Popular, mais ninguém ousou abrir a porta à iniciativa directa dos cidadãos.
Outros optam por colocar mais patamares no processo decisório quando o que os portugueses reclamam é que se suprimam os patamares, sejam eles eleitos ou nomeados, mas sempre, sempre geradores de burocracia, despesa e clientelismo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O projecto de lei que o Partido Popular aqui apresenta hoje é assumidamente ideologizado. Com ele marcamos as diferenças que nos separam da esquerda socialista e da esquerda comunista.
O nosso projecto começa por assumir o benefício resultante da associação entre interesse público e privado, deixando aos gestores daquele o juízo sobre a oportunidade de semelhante associação. A isto chama-se autonomia do poder local.
Em segundo lugar, nada nos diz que o interesse público coincida com a divisão administrativa do País e daí concedermos ou, melhor dizendo, reconhecermos a liberdade de vários municípios se associarem para criar uma empresa conjunta. A isto chama-se autonomia do poder local.
Em terceiro lugar, uma clara opção por um regime jurídico pré-existente e de eficácia já comprovada, subsumindo as regras de funcionamento destas empresas ao regime do Código das Sociedades Comerciais em que estão sobejamente consignados mecanismos ágeis de salvaguarda dos interesses dos sócios ou accionistas, que assim exercerão a sua tutela em representação do interesse público que prosseguem e que devem acautelar. A isto chama-se autonomia do poder local.
Em quarto lugar, o projecto de lei do Partido Popular prevê a existência de um conselho geral nos casos em que as empresas explorem serviços públicos e no qual terão assento representantes dos utentes e de entidades ligadas à actividade da empresa.
Pretende-se, com esta previsão, dar protecção aos direitos dos consumidores e, por exemplo, dar voz às preocupações dos ambientalistas. A isto chama-se aproximar os eleitos dos eleitores.
Por último, o Partido Popular não descura as regras de transparência e de rigor na gestão dos fundos e do interesse público, submetendo estas empresas ao julgamento do Tribunal de Contas e ao regime de empreitadas das obras públicas.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Falámos, no início, do colocado! discurso descentralizador que, nos últimos tempos, invadiu a boca de muitos políticos.
Para ser real, essa vontade tem de encontrar correspondência nos actos, nomeadamente nos actos legislativos. Ora, a conformidade dos actos com as declarações de intenção há-de ser medida pelo grau de autonomia, de liberdade e de credibilidade que se reconheçam aos destinatários da descentralização, no caso os autarcas.
O simples confronto dos três projectos de diploma é elucidativo sobre o empenho de cada proponente na descentralização.O do PP é total.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Sr. Presidente (João Amaral): - Para pedirem esclarecimentos, inscreveram-se os Srs. Deputados Manuel Jorge Goes, Luís Sá e Falcão e Cunha.Entretanto, o Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa dispõe de 6 minutos para responder.Tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Jorge Goes.O Sr. Manuel Jorge Goes ( PS): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa, muito rapidamente, até porque vou ter oportunidade de tomar posição quanto
à matéria em discussão numa intervenção que farei, não quero deixar de relevar especialmente uma expressão que utilizou na sua intervenção.Refiro-me à expressão "suprimir patamares". Ora, creio que, nesta discussão, há um patamar que tem de ser ultrapassado, a bem da serenidade e da seriedade intelectual do debate. Isto é, não deveremos pretender abordar a temática das empresas municipais, sejam públicas ou não - o presente debate permitirá que aprofundemos este último aspecto -,sob uma pretensa querela ideológica acerca desta matéria que penso não ter qualquer cabimento no momento actual. Na verdade, estar aqui a utilizar o argumento da existência ou não de empresas públicas como constituindo um factor de divisão e de fronteira entre a direita e a esquerda é algo que penso não corresponder à seriedade intelectual que a importância da matéria merece.
Nesta perspectiva, a pergunta, embora um pouco académica, que coloco ao Sr. Deputado é a de saber se não é uma tradição do Direito Administrativo português que haja actividades públicas desenvolvidas sob forma empresarial. Pergunto-lhe ainda se é ou não verdade que, desde há décadas e sem qualquer carga ideológica, o fenómeno das empresas públicas é uma solução administrativa, possível e utilizada.
Aliás, já aqui foi referido o caso da EPUL, em Lisboa, empresa criada, salvo erro, na década de 70. Eis, pois, uma empresa pública, curiosamente de carácter municipal,
se bem que, neste caso, se trate de um outro fenómeno, na medida em que corresponde a uma empresa pública criada por acto legislativo.
Era apenas esta a questão que queria colocar-lhe, porque, de facto, penso que a matéria que estamos hoje a apreciar exige reflexão profunda, exige a colaboração de todos, mas exige também serenidade e que não pretendamos, de uma forma artificial, introduzir aqui querelas ideológicas, que, nos dias de hoje, não me parece terem qualquer sentido.(O Orador reviu.)O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Muito bem! BemO Sr. Presidente (João Amaral): - Tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa, tenho muito gosto em retribuir-lhe a pergunta, não sem uma observação: julgo que quando o Sr. Deputado intervém deve fazer um esforço por ser
2350 I SÉRIE - NÚMERO 67preciso. É que o Sr. Deputado refere, por exemplo, a propósito dos referendos locais que ninguém decidiu abrir a porta à iniciativa popular. Ó Sr. Deputado, convém que peça aos seus serviços de apoio a lista dos partidos que apresentaram propostas a este respeito, no âmbito da revisão constitucional, fora da revisão constitucional, bem como aquilo que defenderam, porque, com certeza, verá que, felizmente, não é como diz. O Sr. Deputado, eventualmente, gostaria de representar o partido único neste plano, mas não representa e convém que se informe previamente.
Quanto à questão de suprimir patamares, Sr. Deputado, há um ponto que gostaria de sublinhar novamente: há um patamar que não deve ser suprimido, nas questões básicas, nas questões estratégicas, que é o patamar daqueles que mereceram a confiança do voto popular em eleições competitivas. Naturalmente, em relação a este, não podemos estar de acordo em que seja suprimido.
De qualquer forma, creio que a grande divergência que existe entre o projecto apresentado pelo PP e os restantes diplomas que estão em discussão - a proposta do Governo e o projecto do PCP - é a de nós adiantarmos a proposta de regulamentar a criação de empresas públicas municipais e intermunicipais - regionais, no futuro - e o PP prever estritamente a possibilidade de empresas municipais e intermunicipais privadas. Esta é a grande divergência!
O Sr. Deputado está a abanar com a cabeça em sentido negativo e, por isso, creio que não leu o projecto do seu próprio partido, uma vez que é ele que estabelece que as empresas devem assumir a forma de sociedade anónima ou por quotas. E, enfim, não conheço sociedades anónimas ou por quotas que tenham a natureza de empresas públicas, mas talvez o Sr. Deputado ofereça a toda a Câmara a criatividade jurídica que permita resolver a grande dúvida que todos os juristas do País teriam a respeito do seu abanar de cabeça.
Portanto, o que está em cima da Mesa, como questão relevante, é que, neste momento, foi referida a EPUL e existem já mais de uma dezena de outras empresas públicas municipais da Câmara Municipal de Lisboa - e referi, há pouco, a Câmara Municipal de Loures -, que estão a funcionar como empresas públicas, com bons resultados do ponto de vista da gestão e para os trabalhadores.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - E de redução do desemprego político!O Orador: - E, no fundamental, não é, naturalmente, com o tipo de malabarismos que é adiantado que se resolve esta questão.
O que é que o Sr. Deputado pretenderia fazer, designadamente no plano do respeito pela autonomia municipal, relativamente a toda esta matéria? É que os municípios resolveram, autonomamente, criar este tipo de instrumentos de gestão, com a natureza de empresas públicas! Como é que o Sr. Deputado, que até diz ser adepto da descentralização, respeita a autonomia municipal e a descentralização que se traduzem na opção dos municípios por esta forma jurídica e não pela forma jurídica de sociedade anónima ou por quotas, que é adiantada no projecto do PP?O Sr. Presidente (João Amaral): - Sr. Deputado Luís Sá, informo-o de que esgotou o seu tempo. .
Tem a palavra o Sr. Deputado Falcão e Cunha.O Sr. Falcão e Cunha (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa, temos hoje em cima da mesa três formas diferentes de resolver ou de encaminhar actividades de índole municipal que têm carácter empresarial.
O Partido Comunista apresenta-nos uma proposta de empresas públicas municipais, o Governo apresenta-nos uma proposta que, aparentemente, é muito semelhante à do Partido Comunista e, naturalmente, esperávamos que o seu partido nos apresentasse uma proposta inovadora, porque se trata, objectivamente, de actividades que são, hoje, claramente - na minha opinião, na opinião da minha bancada e creio que na opinião da sua -, mais correctamente desempenhadas pela actividade privada.
Ora, o senhor não coloca no seu projecto a expressão "empresas públicas", usa apenas "empresas municipais e intermunicipais", mas, no n.o 1 do artigo 1.o, estabelece que "São empresas municipais ou intermunicipais as empresas criadas por um ou mais Municípios e pelas Associações de Municípios, com capitais próprios ou a elas afectados por outras entidades públicas" e, no n.o 2, refere que "São ainda empresas municipais ou intermunicipais aquelas empresas onde os Municípios e as Associações de Municípios detenham a maioria dos votos em Assembleia Geral" - e a maioria dos votos, na economia em que vivemos, significa a maioria do capital. Portanto, Sr. Deputado, também aqui caímos numa forma de empresa pública.
Assim, o que lhe quero perguntar, no fundo, é o seguinte: tratando-se de actividades que são de carácter empresarial, tratando-se de actividades que, claramente, a iniciativa privada desempenha com mais eficácia do que a iniciativa pública, por que é que o seu partido não considera - e o Sr. Secretário de Estado deu uma aberturazinha no seu discurso de apresentação - a pura e simples execução dessas actividades por empresas privadas, nomeadamente em regime de concessões, que é o que eu preferiria?O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Pelo menos como condição prévia!O Orador: - Esta é a pergunta que lhe faço e era aquilo que esperava que aparecesse no projecto do CDS-PP, quando anunciou que também iria apresentar propostas sobre esta matéria.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Muito bem!O Sr. Presidente (João Amaral): - Para responder aos pedidos de esclarecimento, tem a palavra o Sr. Deputado Gonçalo Ribeiro da Costa.O Sr. Gonçalo Ribeiro da Costa (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Manuel Jorge Goes, ao contrário do que muitos querem fazer crer e ao contrário daquilo que o Sr. Deputado aqui defendeu, continua a existir uma clara fronteira entre esquerda e direita. Mas, já que foi buscar esse aspecto académico, e embora não tenha tempo, obviamente, para dissertar longamente sobre o assunto, digo-lhe que há uma fronteira e que essa fronteira, neste caso concreto, pode ser representada, por exemplo, pelo facto de se limitar a actividade das empresas municipais, bem como a utilização e a criação deste tipo de instrumentos, e pelo facto de se dar abertura aos municípios para, da forma como entenderem, de acordo com aquilo
2 DE MAIO DE 1997 2351que melhor julgarem para a defesa dos interesses que lhes estão cometidos, encontrarem os melhores instrumentos. Esta é a grande divisão! É a divisão entre desconfiar dos autarcas ou confiar neles, é a divisão entre limitar-lhes a liberdade ou aumentar-lhes a liberdade! Esta é a grande divisão que existe, neste caso concreto, entre esquerda e direita!
Sr. Deputado Luís Sá, em matéria de partido único, de facto, o Partido Comunista é que tem tradições. Portanto, não vamos entrar por aí porque trata-se de um terreno perigoso para o Partido Comunista.O Sr. Luís Sá (PCP): - Ai é?!O Orador: - No entanto, como resolveu utilizai' esse exemplo para abordar a questão dos referendos locais, quero lembrar-lhe, para que fique escrito ou reescrito, uma vez que já houve aqui um debate suficientemente longo sobre essa matéria - e, se calhar, não foi suficientemente longo, porque o Sr. Deputado não se apercebeu das diferenças que, na altura, foram apresentadas -, que o Partido Popular, quando apresentou o seu projecto de lei de alteração ao regime jurídico dos referendos locais, foi o único que permitiu que um, conjunto de cidadãos eleitores, por si próprios e sem se submeterem à vontade das assembleias municipais ou da assembleia de freguesia, requeressem ao Tribunal Constitucional a convocação de um referendo local. Foi essa a diferença abismal entre o nosso projecto de lei e os outros dois ou três que estiveram aqui em confronto!
Por outro lado, o Sr. Deputado confunde e, permita-me que lhe diga, julgo que intencionalmente - a titularidade do capital e o regime jurídico a que pode estar submetida uma empresa. Aquilo que aqui defendemos - e com isto respondo também ao Sr. Deputado Falcão e Cunha é que este tipo de empresas deve estar sujeito ao controlo das entidades públicas a que deram origem. Mas esse controlo não necessita de uma maioria do capital, porque submetemos os votos da assembleia geral ao Código das Sociedades Comerciais e segundo este Código não é preciso ter uma maioria do capital social para ter a maioria dos votos. Não pode haver participações qualificadas e, portanto, os privados podem ter a maioria do capital...O Sr. Falcão e Cunha (PSD): - São certas!O Orador: - Não, não, porque com a maioria do capital de certeza que retiram da empresa aquilo que os levou a ir para lá, que são os lucros. E a repartição dos lucros é feita em função
capital e não em função dos votos na assembleia geral. E esta a diferença.
Quanto ao regime das concessões, Sr. Deputado Falcão e Cunha, não é essa a matéria que está agendada para o debate de hoje...O Sr. Falcão e Cunha (PSD): - Mas devia estar!O Orador: - ...mas, sim, a da criação de empresas que conjuguem o capital e o interesse público como capital e o interesse privado, porventura com a participação majoritária do interesse privado.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!
O Sr. Presidente (João Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Manuel Jorge Goes.O Sr. Manuel Jorge Goes ( PS): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados, o presente debate tem por objecto três iniciativas legislativas distintas: a proposta de lei n.o
86/VII e os projectos de lei n.os 127 e 320/VII, respectivamente do PCP e do Partido Popular, debruçando-se todas elas sobre o estatuto jurídico das empresas municipais. O que está em causa, no fundo, é a preocupação em estabelecer o regime jurídico de empresas municipais e intermunicipais, conceito que está hoje previsto no artigo 39.o do Decreto-Lei n.o 100/84, de 29 de Março, na sequência do que já antes se dispunha na Lei n.o 79/77, de 25 de Outubro.
Estas normas, em matéria de lei das autarquias locais e em termos de norma de competência da assembleia municipal, sempre previram a figura das empresas públicas municipais e intermunicipais e nunca até hoje este regime jurídico foi estabelecido, o que permite tirar a conclusão de que não podem restar quaisquer dúvidas quanto à oportunidade, mais do que isso quanto à necessidade política de dotar o ordenamento jurídico-administrativo português com esse regime jurídico.
É verdade - e isso já foi aqui salientado; designadamente pelo Sr. Deputado Luís Sá - que não obstante este vazio jurídico-legal, vários municípios lograram constituir empresas públicas municipais. E o caso manifesto do município de Lisboa, com a EMEL, com a AMBELIS; é o caso do município de Loures; é o caso do município de Braga. Isto é, pode constatar-se que, não obstante não existir um regime jurídico-quadro, foi possível, casuisticamente, a vários municípios criarem empresas. Parece, todavia, óbvio, por razões de segurança jurídica e de uniformidade dos próprios regimes, que tudo aconselha a que se estabeleça um travejamento jurídico geral e de que possam beneficiar a generalidade dos municípios portugueses, preenchendo assim um vazio que vem desde 1977.
Estão em causa empresas cujo capital pertence em exclusivo a um município ou a vários municípios, com o fim de explorar serviços públicos de um ou vários municípios. O que está em causa, portanto, é o estorço de consolidação de um importante instrumento para a realização de actividades várias de investimento e de gestão no âmbito das atribuições dos municípios, admitindo-se, obviamente, a existência e a consagração, neste regime jurídico, de um importante instrumento de gestão e de investimento das futuras regiões administrativas, admitindo-se portanto a existência de empresas regionais - e digo isto para tranquilizar o Sr. Deputado Luís Sá, que fez esta referência expressa.
De realçar que as empresas públicas municipais parecem surgir como o expediente jurídico mais adequado para prosseguir tarefas prestativas, que ainda hoje são prosseguidas pelos municípios, na base de um regime jurídico perfeitamente desactualizado, que é o regime jurídico dos serviços municipalizados. Os serviços municipalizados, do ponto de vista jurídico, são verdadeiras empresas públicas sem personalidade jurídica, não dispondo da necessária e adequada autonomia de gestão face aos órgãos do município. E, nem que seja nesse estreito segmento, haverá toda a vantagem em estabelecer o regime jurídico que permita modernizar a gestão dos serviços municipalizados.
Uma nota de curiosidade. Depois de ter andado a fazer pesquisas e várias leituras sobre esta matéria, é que esta opinião é comungada por muito boa gente. Fui, por exemplo, encontrá-la num livro do hoje Deputado Castro Almeida, que, em 1985, defendia exactamente a necessidade de um regime jurídico de empresas públicas para
2352 I SÉRIE - NÚMERO 67modernizar o estatuto jurídico dos serviços municipalizados - e volto a frisar -, doutrinariamente, estes são empresas públicas sem personalidade jurídica. Portanto, não se trata aqui de nada de novo.
Uma nota importante a este propósito tem a ver com o facto de que, se estamos a reconhecer a utilidade de empresas públicas municipais, isso não significa, não pode significar - e gostava que esse aspecto ficasse claro que os municípios que pretendam desenvolver parte das suas atribuições sobre modelos de carácter empresarial estejam, necessária e legalmente, vinculados a esta opção pelas empresas públicas municipais.
Em nossa opinião, em nome do Grupo Parlamentar do PS, e de acordo com o entendimento claramente expresso noutras iniciativas legislativas, apresentadas em anteriores legislaturas - e permito-me salientar, por exemplo, o projecto de lei n.o 70/VI, que teve como primeiro subscritor o Deputado Jorge Lacão -, a opção por respondera necessidades colectivas a nível local, sob o modelo empresarial, pressupõe uma escolha entre três modelos possíveis. Escolha que, necessariamente - e essa é a nossa posição -, deve ser feita a nível local, pelo eleitos que, por essa via, prestarão contas à população que os elegeu. Que vias são essas? São três vias distintas: a via das empresas públicas municipais, a via de sociedades municipais de capitais públicos e a via de sociedades maioritariamente públicas.
É verdade que a proposta do Governo, não excluindo as restantes, trata apenas de empresas públicas municipais. Em nossa opinião, nada obsta a que, em sede de especialidade, se alargue o âmbito do diploma, de forma a regular, em moldes globais, integrados e coerentes, os diferentes modelos de que os municípios poderão dispor para, se assim o entenderem, desenvolverem em novos moldes algumas das suas atribuições. O que está em causa é a possibilidade de os municípios optarem por desenvolver, sob modelos de natureza empresarial, algumas das tarefas, designadamente as múltiplas novas e complexas tarefas prestativas, a que hoje os municípios têm de responder.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Uma última nota, um pouco em aparte, a alguns comentários que vieram da bancada do PSD.
Srs. Deputados, o que estamos a discutir não exclui o modelo da concessão, o que estamos a discutir, é algo diferente. Embora havendo estas três vias de natureza empresarial que referi, obviamente que acresce, e acresce hoje na ordem jurídica portuguesa, a possibilidade de os municípios recorrerem ao regime da concessão, que tem consagração legal, pressupõe a existência de um concurso público, pressupõe uma escolha por parte dos eleitos. A nossa posição também a este propósito é a de que é um outro caminho possível, é uma outra faculdade, cuja opção deverá ser tomada pelos autarcas. Não poderemos responder - e isso é politicamente incorrecto e não merece a nossa aceitação - ao fundamentalismo da empresa pública municipal, necessariamente, com o fundamentalismo da concessão como primeira ou única opção. Um modelo e uma concepção descentralizada nesta matéria faz com que se deva propugnar, a nível de regime jurídico, que a lei consagre caminhos vários e que a opção, em concreto, deva ser tomada atendendo aos circunstancionalismos locais por aqueles que foram eleitos. Nada disto exclui a concessão, a concessão será uma hipótese possível por parte dos autarcas.O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Bem lembrado!O Orador: - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado, Srs. Deputados, algumas questões, que talvez tenham mais cabimento em sede de especialidade, merecem um comentário rápido. Em primeiro lugar, a ideia de que o regime jurídico que estamos aqui a começar a traçar deve compatibilizar, de uma forma equilibrada, de uma forma justa, de uma forma eficaz, necessidades de rigor e de transparência, designadamente na aplicação de dinheiros públicos, com a necessária flexibilidade de gestão que está associada ao carácter empresarial de que se quer dotar a actividade a prosseguir, de uma forma indirecta, pelos municípios. Isto implica que haja, em sede de especialidade, preocupação em relação a aspectos como o da definição clara dos poderes que os órgãos do município vão ter sobre as empresas - que não são poderes de tutela, são poderes de superintendência -, que haja aqui a necessidade de regular controlos, designadamente o do Tribunal de Contas, em coerência com outros diplomas já aprovados por este Plenário, e pressupõe uma reflexão serena e profunda sobre problemas que são complicados, designadamente o problema do financiamento e dos limites à capacidade de endividamento. .