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51 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014Para 2014, prevê-se o registo de um défice orçamental de 4,8 % do PIB e de um saldo primário excedentário. O valor de 4,8 %, contudo, inclui os efeitos de duas operações de natureza extraordinária e temporária: (i) a reclassificação da dívida da Sociedade Transportes Coletivos do Porto, S.A. (STCP, S.A.), e Companhia Carris de Ferro de Lisboa, S.A. (Carris, S.A.), no âmbito do processo de restruturação financeira destas empresas, com um impacto de 0,7 p.p. do PIB; (ii) o write-off de non-performing loans do BPN Crédito detidos pela Parvalorem, na sequência da alienação pelo Estado da participação social detida no capital social do BPN Crédito, com um impacto de 0,1 p.p.do PIB. Excluindo estes dois efeitos – sem impacto para 2015 -, o défice orçamental de 2014 situa-se em 4 % do PIB, dando cumprimento aos objetivos acordados com as instituições internacionais para o corrente ano.O cumprimento deste objetivo foi assegurado com a aprovação da segunda alteração ao Orçamento do Estado para 2014, pela Lei n.o 75-A/2014, de 30 de setembro. Esta alteração visa corrigir os efeitos da declaração de inconstitucionalidade de algumas normas do Orçamento do Estado para 2014 – nomeadamente os decorrentes do Acórdão do Tribunal Constitucional n.o 413/2014, de 26 de junho – e reflete a informação mais recente sobre a atividade económica e a execução orçamental. As pressões orçamentais identificadas são inteiramente acomodadas pela revisão em alta da estimativa de receita fiscal, pela melhoria esperada no saldo da segurança social e pelo controlo de rubricas de despesa, pelo que o cumprimento do limite do défice orçamental é assim assegurado sem recurso a medidas de consolidação orçamental adicionais. O relatório que acompanhou a Proposta de Lei que originou a Lei n.o 75-A/2014, de 30 de setembro, descreveu as revisões referidas em maior detalhe.
52 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014A elaboração da Proposta de Orçamento do Estado para 2015 decorreu na transição entre o final do PAEF e a plena aplicação a Portugal do novo modelo de governação económica da área do euro. A sua preparação foi marcada por duas principais etapas: a elaboração do Documento de Estratégia Orçamental para 2014-2018 e a apresentação da Proposta de Orçamento do Estado para 2015. Tendo em conta que o Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 já incluía a definição das medidas de consolidação orçamental e dos tetos de despesa para 2015, a elaboração da Proposta de Orçamento do Estado para 2015 estaria significativamente adiantada. Porém, após a apresentação do Documento de Estratégia Orçamental, ocorreram dois fatores com implicações diretas nos exercícios orçamentais de 2014 e 2015: as decisões do Tribunal Constitucional relativamente a três normas do Orçamento do Estado para 2014 e aos diplomas que concretizavam a reversão de medidas de caráter transitório a partir de 2015; e a finalização dos detalhes do novo SEC2010, bem como a sua entrada em vigor no mês de setembro. A dimensão dos impactos das decisões do Tribunal Constitucional e da entrada em vigor do SEC2010 obrigou a uma reavaliação muito significativa do exercício orçamental de 2015 face ao previsto no Documento de Estratégia Orçamental 2014-2018 e, nomeadamente, à consideração de medidas adicionais. O total de medidas de consolidação apresentadas para 2015 permite reduzir o défice para 2,7% do PIB, mas não é suficiente para alcançar a meta de 2,5% do PIB com que Portugal se comprometera previamente. O respeito do limite de 2,5% obrigaria a um novo aumento de impostos. Assim, após ponderação cuidada entre os custos de novas medidas do lado da receita fiscal e os custos potenciais do não cumprimento do referido limite para o défice orçamental em 2015, o Governo optou por não aumentar os impostos, pelo que a Proposta de Orçamento do Estado para 2015 tem subjacente um défice orçamental de 2,7% do PIB. Este objetivo encontra-se ligeiramente acima do compromisso específico para o défice, mas sucede a três anos de esforço intensivo e de cumprimento dos requisitos do ajustamento nas suas várias frentes. Mais ainda, o objetivo reafirma a determinação do País em sair de procedimento por défice excessivo no ano de  2015 e demonstra o empenho em prosseguir o ajustamento no Pós-Programa.  II SÉRIE-A — NÚMERO 46____________________________________________________________________________________________________________52Consultar Diário Original
53 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014Os detalhes desta decisão, bem como do conjunto de medidas de consolidação a aplicar em 2014 encontram-se descritos em detalhe no Relatório da Proposta de Orçamento do Estado para 2015.2.2. Reforma do processo orçamental 2.2.1. Aumento da transparência orçamental  2.2.1.1 Convergência entre os universos da contabilidade pública e da contabilidade nacional De acordo com a lei de enquadramento orçamental, desde 2011 o perímetro do Orçamento do Estado é estabelecido com base no conjunto de entidades que o INE, I.P., determina para efeitos de delimitação do setor das Administrações Públicas na elaboração das contas nacionais referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento. O início deste processo deu-se com o Orçamento do Estado para 2012, em que 53 novas entidades foram incluídas no perímetro orçamental, passando a estar obrigadas a reportar mensalmente a execução orçamental, o que permitiu uma melhoria do controlo da execução orçamental e também uma aproximação entre os dois universos da contabilidade. Essas entidades incluem, entre outras, a EP - Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.), a Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.E., (REFER, E.P.E.), o Metropolitano de Lisboa, E.P.E. (ML, E.P.E.), o Metro do Porto, S.A., a Parque Escolar, E.P.E., Rádio e Televisão de Portugal, S.A. (RTP, S.A.) e as universidades com estatuto de fundações.A preparação do Orçamento do Estado para 2015 é também marcada pelo alargamento do perímetro, neste caso como resultado da entrada em vigor do novo Sistema Europeu de Contas - SEC2010. Em 2015, o alargamento envolverá cerca de 90 entidades, as quais apresentam uma diversidade institucional, quer em termos do seu grau de ligação ao Estado, quer em termos do financiamento público.  Esta aproximação dos universos, essencialmente relevante para definir os objetivos de consolidação orçamental e o âmbito da monitorização e controle, permite a melhoria da eficácia do controlo orçamental e da transparência.
54 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 20142.2.1.2 Redirecionar o controlo orçamental para o controlo dos compromissos  A Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso (LCPA), aprovada pela Lei  n.o 8/2012, de 21 de fevereiro, introduziu regras que redirecionaram o controlo orçamental para o controlo dos compromissos, ficando a assunção de compromissos necessariamente limitada aos fundos disponíveis das entidades. Este procedimento visa assegurar que a execução orçamental não se traduz na verificação de pagamentos em atraso e procura criar mecanismos efetivos de controlo ex ante de compromissos plurianuais, existindo penalidades em caso de incumprimento.O Decreto-Lei n.o 127/2012, de 21 de junho, procedeu à regulamentação da LCPA, tendo-se, deste modo, contribuído de forma decisiva para o controlo da despesa pública e para a consolidação orçamental. Também por via dos decretos-leis de execução orçamental – 2013 e 2014 – foram definidos outros mecanismos legais para reforçar e aumentar o controlo da despesa pública, designadamente, o estabelecimento de que, no caso da execução orçamental assim o requerer, o membro do Governo responsável pela área da finanças pode reduzir os fundos disponíveis financiados por receitas gerais de modo a garantir o efetivo cumprimento dos objetivos orçamentais.De entre os desenvolvimentos recentes neste quadro, salienta-se a criação, em 2014, de um grupo de trabalho, na dependência direta do Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento, com o objetivo de proceder a uma avaliação abrangente dos impactos da implementação da LCPA, incluindo uma apreciação global ao nível dos diferentes subsetores das Administrações Públicas, a identificação dos principais constrangimentos relacionados com a aplicação da lei, a avaliação dos sistemas de suporte informático e a identificação das oportunidades de melhoria, incluindo eventuais necessidades de revisão da LCPA ou do Decreto-Lei n.o 127/2012, de 21 de junho.Neste contexto, prosseguem também os avanços na operacionalização de um novo modelo de gestão de tesouraria, nos termos definidos no artigo 4.o da Lei do Orçamento do Estado para 2014, procurando-se reforçar a eficácia da LCPA. A ferramenta de suporte a este novo modelo de gestão de tesouraria tem, no seu horizonte temporal, o ano de 2015 para a definição dos requisitos funcionais dos sistemas de informação a nível local e central, visando-se a integração da gestão de tesouraria com os processos de receitas e despesas das entidades.
55 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 20142.2.1.3 Reforçar a programação plurianual e a orçamentação por programas A elaboração do quadro plurianual de programação tem intrínseco um reforço da responsabilidade dos ministérios e das entidades coordenadoras dos programas orçamentais, os quais são parte integrante do processo, contribuindo com a perspetiva de médio prazo, efetuando projeções de despesas para cada programa e para as mais importantes categorias de despesas globais, o que permite uma melhor perceção dos recursos afetos às diferentes políticas públicas. Trata-se de um exercício complexo que se pretende aprofundar nos próximos anos. O quadro plurianual de programação orçamental para o período de 2013 a 2016 foi aprovado pela Lei n.o 28/2012, de 31 de julho, na qual se definiram os tetos de despesa financiada por receitas gerais para os quatro anos seguintes. Este quadro foi revisto no Documento de Estratégia Orçamental para o período de 2014-2018.  Desde 2012 tem sido aplicado um novo modelo de abordagem por programa orçamental, no sentido do reforço da perspetiva da programação plurianual e a de um orçamento associado a resultados, que se baseia em três pilares: definição de objetivos políticos, identificação de medidas para a sua implementação e tradução em indicadores. Efetivou-se ainda uma melhoria na programação intra-anual, dando-se maior flexibilidade de gestão do orçamento dentro de cada programa. No âmbito da Conta Geral do Estado de 2012, o Governo enviou à Assembleia da República, pela primeira vez, um relatório da execução dos programas orçamentais, apresentando os resultados obtidos e os recursos utilizados.2.2.1.4 Reforçar a regulação e a contabilidade financeira A reforma do processo orçamental em curso encontra-se orientada para a descentralização de competências nas entidades coordenadoras dos programas orçamentais – ou seja, a responsabilidade pelo cumprimento dos objetivos orçamentais é partilhada entre os ministérios setoriais e o Ministério das Finanças (MF) –, permitindo centrar o papel do MF no enquadramento estratégico e de supervisão e regulação. Este novo paradigma conduz à redução das interações entre o MF e os ministérios setoriais, permitindo ao MF focalizar-se nos objetivos orçamentais, na análise de desvios e na antecipação de riscos orçamentais.
56 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014Neste processo, a implementação da contabilidade financeira em todo o perímetro orçamental é essencial para melhorar a qualidade da informação, na medida em que revelará com maior precisão a situação financeira das entidades, bem como os custos de bens e serviços produzidos ou prestados. A disseminação em 2013 da contabilidade financeira a praticamente todas as entidades das Administrações Públicas permitiu a criação das bases para um melhor sistema contabilístico. Estão em curso projetos que visam a adaptação das International Public Sector Accounting Standards, com um classificador económico multidimensional, estando a cargo da Comissão de Normalização Contabilística a apresentação, até ao final de 2014, de propostas de diplomas legais para o Sistema de Normalização Contabilística aplicável às Administrações Públicas. Nesse contexto, Portugal ficará com um referencial contabilístico alinhado com as melhores práticas internacionais em sede de contabilidade pública.O desafio dos próximos anos centra-se na criação de condições que permitam a elaboração das demonstrações financeiras da entidade Estado, separadas e consolidadas.2.2.1.5 Reduzir a fragmentação orçamental e descentralização A elevada fragmentação orgânica do modelo orçamental tem sido considerada uma fragilidade das finanças públicas portuguesas, resultando essencialmente do número excessivo de entidades que integram o orçamento em cada ministério, o que torna a gestão do orçamento mais complexa e o controlo menos efetivo.Nos últimos dois anos verificou-se uma redução da fragmentação orçamental com a implementação de novos modelos organizacionais nos Ministérios das Finanças, dos Negócios Estrangeiros e da Economia, pretendendo-se nos próximos anos, designadamente em 2015, concretizar o alargamento a outros ministérios. Estes modelos visam: i) a gestão partilhada de recursos humanos, financeiros e patrimoniais; ii) a centralização de atribuições comuns numa única entidade (secretarias-gerais ou no serviço que assuma a função de entidade coordenadora do respetivo programa orçamental), quanto aos domínios da gestão dos recursos humanos, financeiros e patrimoniais; iii) a simplificação do orçamento e da gestão orçamental, através: da fusão de orçamentos; maior flexibilidade na gestão e maior eficiência, bem como redução do número de entidades sujeitas a prestação de contas; e iv) ganhos de eficiência nas áreas
57 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014administrativas, processos e procedimentos.  No âmbito da reforma do processo orçamental estão em curso a elaboração de propostas de revisão dos atuais classificadores orçamentais, e nível de detalhe da apresentação da proposta do Orçamento do Estado, cuja implementação futura permitirá também contribuir para a redução da fragmentação orçamental, permitindo simplificar o processo orçamental e melhorar o controlo. Com o mesmo enquadramento, está a ser preparado um diploma legal que regule as competências das entidades coordenadoras dos programas orçamentais, em consonância com o percurso de descentralização de competências do MF nos ministérios setoriais. Pretende-se que estas entidades se assumam como os interlocutores únicos com o MF, partilhando com este as responsabilidades de monitorização e controlo da execução orçamental, tendo em conta a necessidade de cumprimento dos objetivos orçamentais.2.3. Reforma da Administração Pública 2.3.1. Principais iniciativas realizadas O aumento da eficiência, flexibilidade e transparência da Administração Pública é garantia da melhoria do funcionamento e da qualidade do setor público e dos serviços prestados. As iniciativas dos últimos três anos – desenvolvidas em fases sucessivas e complementares – permitiram a adaptação gradual das Administrações Públicas e dos seus trabalhadores, sem prejuízo do nível de serviço público prestado aos cidadãos.No futuro, é imprescindível manter o passo de racionalização das Administrações Públicas, de modo a concluir o processo de transformação estrutural. As iniciativas propostas pelo Governo visam criar condições para o redimensionamento da Administração Pública, bem como promover a recomposição funcional dos serviços e a realocação dos trabalhadores face às exigências de um serviço público mais eficiente e eficaz, elevando a respetiva qualidade.2.3.1.1. Racionalização e reorganização das Administrações Públicas O Programa de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC) traduziu-se numa redução significativa do número de dirigentes e do número de serviços e organismos dos ministérios, refletida, integralmente, nas respetivas leis orgânicas.
59 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014futuro da Administração Pública, constituindo um marco para a melhoria dos processos de gestão de recursos humanos, para a simplificação e modernização administrativa, para o reforço da transparência e para o aumento da produtividade e eficiência dos serviços públicos. A título ilustrativo, a LTFP revoga diplomas legais que no seu conjunto continham perto de 1 300 artigos e passa a ter cerca de 400 artigos, que se encontram agora concentrados e articulados numa única lei.  A LTFP assume como modelo de vínculo de emprego público a figura do contrato de trabalho em funções públicas, acautelando as especificidades decorrentes das duas grandes modalidades de vínculo de emprego público (contrato e nomeação).Até à entrada em vigor da LTFP – a 1 de agosto de 2014 –, foram efetuadas alterações relevantes aos diversos regimes jurídicos aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas, das quais se destacam as seguintes:  Introdução de regras que facilitam e incentivam as movimentações voluntárias de trabalhadores entre serviços e entre diferentes localidades, respondendo às necessidades dos serviços e organismos;  Regulamentação da rescisão por mútuo acordo entre a entidade empregadora pública e o trabalhador, vinculando o Governo a um mínimo legal de indemnização;  Uniformização das regras do setor público com as do setor privado no que se refere à remuneração do trabalho extraordinário (redução em 50 % do acréscimo remuneratório) e eliminação do descanso compensatório por trabalho extraordinário;  Introdução de instrumentos de flexibilização na organização dos tempos de trabalho (adaptabilidade grupal e bancos de horas individual e grupal);   Redução e clarificação da atribuição da compensação por caducidade dos contratos a termo certo e a termo incerto, em linha com o previsto para o setor privado;  Aumento do período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, que passou de 7 h/dia e 35 h/semana para 8 h/dia e 40 h/semana;
60 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014 Instituição de um sistema de requalificação, através da Lei n.o 80/2013, de 28 de novembro, que visa proporcionar formação e orientação profissional aos trabalhadores, com vista à sua efetiva recolocação em funções num organismo da Administração Pública, cabendo à Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas (INA) a concentração das atribuições e competências nessa matéria.Foram igualmente dados passos no sentido da convergência do regime de proteção social convergente com o regime geral de segurança social. No ano de 2014, releva a entrada em vigor da Lei n.o 11/2014, de 6 de março, que cria condições de aposentação ordinária com igual prazo de garantia e a idade normal de acesso à pensão de velhice que sucessivamente forem estabelecidos no sistema previdencial do regime geral de segurança social.2.3.1.3. Outras iniciativas de racionalização da Administração Pública O esforço desenvolvido no âmbito da reforma da Administração Pública traduziu-se também em outras ações relevantes, de entre as quais se destacam:  A introdução de mecanismos de recrutamento e seleção transparentes, bem como de políticas integradas em matéria remuneratória e de avaliação do desempenho de dirigentes superiores da administração direta, da administração indireta e a gestores de empresas públicas, através da criação da Comissão de Recrutamento e Seleção para a Administração Pública (CReSAP), entidade independente responsável pela condução dos processos concursais para os referidos cargos de direção superior, emitindo também pareceres públicos sobre as nomeações para as empresas públicas;   A realização de um censo a fundações, nos termos da Lei n.o 1/2012, de 3 de janeiro, sua avaliação e sucessiva extinção ou cessação/redução de apoios públicos;
61 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014 A separação entre a instituição privada de fundações e a sua instituição pelo Estado, com o objetivo assumido de criar um regime mais exigente para todas as situações em que esteja em causa a utilização de dinheiros públicos, quer diretamente, quer pelos benefícios decorrentes da utilidade pública (Lei-Quadro das Fundações – Lei n.o 24/2012, de 9 de julho);  Enquadramento uniforme das atividades das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público, cooperativo e social (Lei-Quadro das Entidades Reguladoras com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo – Lei n.o 67/2013, de 28 de agosto);  Reforço da obrigatoriedade de publicitação dos benefícios concedidos pela Administração Pública (Lei n.o 64/2013, de 27 de agosto);  Desenvolvimento de uma análise comparativa das remunerações praticadas no setor público e no setor privado para suporte à reflexão sobre a política remuneratória.2.3.2. Principais iniciativas em curso A execução das iniciativas do Governo relativas à racionalização da Administração Pública, num contexto de disciplina orçamental imposta por obrigações permanentes e constantes a que Portugal se vinculou, exige que a massa salarial das Administrações Públicas, como elemento central da despesa do Estado, permaneça contida, prosseguindo, contudo, o respetivo processo de transformação estrutural face às exigências de um serviço público mais moderno e que se pretende de qualidade.2.3.2.1. Recomposição dos recursos humanos (i) Programas de rescisões por mútuo acordo Com a regulamentação das rescisões por mútuo acordo, além do mecanismo geral que pode ser utilizado por cada serviço, foi criada a possibilidade de definir programas de rescisão em função dos objetivos de ajustamento ou recomposição dos quadros de pessoal.
62 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014O primeiro programa de rescisões por mútuo acordo instituído pela Portaria n.o 221-A/2013, de 8 de julho, destinou-se a trabalhadores das categorias menos qualificadas (assistentes operacionais e assistente técnicos). O programa decorreu entre 1 de setembro de 2013 e 30 de novembro de 2013.De modo a conferir um impulso adicional à modalidade de rescisão voluntária setorial, foi lançado um programa específico para os docentes (Portaria n.o 332-A/2013, de 11 de novembro), em áreas onde se verificaram desproporções entre a disponibilidade da oferta docente e as reais necessidades do sistema educativo, englobando quer os docentes com componente não letiva, quer docentes com componente letiva. Este processo decorreu entre 15 de novembro de 2013 e 31 de julho de 2014.No início de 2014, foi lançado o programa de rescisões por mútuo acordo para técnicos superiores inseridos na carreira geral de técnico superior ou em carreira ou categoria subsistente ou não revista constante do anexo à portaria, de adesão totalmente voluntária (Portaria n.o 8-A/2014, de 15 de janeiro). O programa decorreu entre 20 de janeiro de 2014 e 30 de abril de 2014.Para os trabalhadores que integraram estes programas foi dada ainda a possibilidade de manutenção da Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em Funções Públicas , na condição das contribuições do titular serem integralmente asseguradas pelo próprio.  (ii) Aposta no rejuvenescimento e na valorização das qualificações na Administração Pública A 3.a edição do Programa de Estágios Profissionais na Administração Pública Central decorrerá durante 2015, proporcionando uma nova oportunidade para três tipos de situações: jovens à procura de primeiro emprego, jovens licenciados em situação de desemprego e jovens que, embora se encontrem empregados, exerçam uma ocupação profissional não correspondente à sua área de formação e nível de qualificação. Esta medida reforça a continuidade da aposta na promoção da empregabilidade, valorizando as qualificações e competências dos jovens licenciados, mediante o contato com as regras, boas práticas e sentido de serviço público. O programa de estágios enquadra-se,
63 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014ainda, no âmbito das políticas de juventude, promovendo a emancipação dos jovens, apoiando a sua saída da casa de família, o desenvolvimento de experiências formativas e profissionais, assim como o empreendedorismo e emprego jovem.Existe ainda uma nova aposta nas medidas do Plano de Implementação da Garantia Jovem (PNI-GJ) que incluem a realização de estágios profissionais em embaixadas e consulados portugueses, renovando as características deste programa.O Curso de Estudos Avançados em Gestão Pública tem constituído igualmente uma das vias de renovação dos recursos humanos de qualificação superior da Administração Pública, prevendo-se a 15.a edição com 100 vagas (2014/2015), a realizar pelo INA.2.3.2.2. Revisão da política remuneratória  A política remuneratória da Administração Pública carece de clareza nas suas componentes e de instrumentos que permitam aos decisores uma atuação mais informada e mais direcionada à adequada distinção dos trabalhadores, nomeadamente pela complexidade ou exigência das funções exercidas, contribuindo assim para um maior rigor, para a promoção da disciplina orçamental e para a necessária aproximação ao setor privado, tendo presente as diferenças de padrão identificadas na análise comparativa das remunerações praticadas no setor público e no setor privado.A política remuneratória dos trabalhadores em funções públicas resulta da combinação da remuneração base com um conjunto de suplementos remuneratórios e outras regalias ou benefícios suplementares que foram alvo de levantamento e análise para efetivar a revisão com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2015.Apesar das reformas efetuadas nos últimos anos, até ao levantamento determinado pela Lei n.o 59/2013, de 23 de agosto, não era possível perceber o exato alcance e composição dos suplementos remuneratórios existentes na Administração Pública. O prazo determinado na Lei n.o 12-A/2008, de 27 de fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas (LVCR) para revisão da matéria de suplementos remuneratórios na Administração Pública esgotou-se ainda em 2008, sem que a mesma tivesse sido entretanto concluída. Deste facto resulta um tratamento discriminatório entre os trabalhadores cujas componentes remuneratórias já foram revistas e conformadas nos termos da LVCR, e os que mantêm os benefícios remuneratórios não revistos.
64 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014Neste contexto, o levantamento das componentes adicionais à remuneração de todas as entidades do setor público, com exceção dos órgãos de soberania de carácter eletivo e respetivos serviços de apoio, permitiu desenvolver duas iniciativas legislativas, com efeitos previstos a partir de 1 de janeiro de 2015, que visam o aumento da transparência e da equidade da política remuneratória da Administração Pública:  No quadro da revisão dos suplementos remuneratórios e mediante a possibilidade de alguns virem a integrar a remuneração base, a Lei n.o 75/2014, de 12 de setembro, reforça o movimento de integração da remuneração base de todos os cargos, carreiras e categorias na tabela remuneratória única (TRU) aprovada pela Portaria n.o 1553-C/2008, de 31 de dezembro, que entrou em vigor a 1 de janeiro de 2009. Essa integração, que não prejudica os processos de revisão das carreiras, contempla a manutenção do exato montante pecuniário correspondente à posição na categoria de origem, que no contexto de libertação gradual das promoções e progressões, e com respeito aos objetivos orçamentais, permitirá atingir a prazo os objetivos de total transparência e de equidade na política remuneratória da Administração Pública. Na sequência do Acórdão do Tribunal Constitucional n.o 413/2014, de 26 de junho, e atendendo à necessidade de contenção da despesa pública em matéria de política remuneratória da Administração Pública, a iniciativa legislativa em questão repõe ainda para o ano de 2014 as percentagens e os limites da redução remuneratória introduzida em 2011, ao mesmo tempo que determina a sua reversão de 20 % em 2015.  Paralelamente, na sequência do processo de recolha, tratamento e aprofundamento de informação relativa aos suplementos remuneratórios, releva a iniciativa legislativa que explicita os fundamentos de atribuição dos suplementos remuneratórios, identificando as respetivas obrigações e condições específicas, e prevê a criação de uma tabela única de suplementos que concretiza a revisão e simplificação dos suplementos remuneratórios, tendo por base uma política clara visando harmonizar políticas e valores entre estruturas. Significa isto que, concomitantemente com a integração da remuneração base de todos os cargos, carreiras e categorias na TRU, também os suplementos remuneratórios que tenham sido criados por lei especial ou cujo abono decorra por conta de outro tipo de ato legislativo ou instrumento jurídico, são objeto de revisão, concretizando um alinhamento ao nível das práticas de gestão entre as
65 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014componentes remuneratórias a partir de 2015. Este aumento de transparência e de equidade na política remuneratória da Administração Pública concorre para a tornar mais racional e competitiva, contribuindo para a motivação e valorização do mérito e competência dos seus trabalhadores.2.3.2.3. Recuperação de instrumentos de progressão na carreira e de mérito Para promover a motivação e a realização profissional dos trabalhadores da Administração Pública, serão adotadas, na medida da disponibilidade orçamental, políticas de gestão de carreiras, designadamente:  Qualificação profissional que reforce o mérito, a produtividade e que concorra para a valorização dos trabalhadores e dos serviços públicos;  Melhoria dos modelos de avaliação de desempenho e de recompensa e de progressão na carreira.2.4. Política fiscal 2.4.1. Iniciativas concretizadas em 2014 No decurso de 2014 foi adotado um conjunto significativo de medidas em diversas áreas nevrálgicas do sistema fiscal, nomeadamente, ao nível (i) da consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa; (ii) do reforço do combate à fraude e evasão fiscais; (iii) da consolidação orçamental e equidade; e (iv) da continuação da reforma estrutural da administração tributária e de defesa do contribuinte.2.4.1.1. Consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa 2014 é o ano da consolidação das condições de competitividade da economia portuguesa, através do reforço de um contexto fiscal favorável que propicie o investimento e a criação de emprego.
66 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014Neste sentido, o Governo aprovou, com entrada em vigor em 2014, uma reforma profunda e abrangente do IRC. Com esta reforma cria-se um imposto mais moderno, mais simples e mais estável, com vista a posicionar Portugal como um país fiscalmente competitivo no plano internacional. Volvidos 25 anos sobre a sua criação, esta é a primeira reforma do IRC expressamente orientada para o reforço da competitividade da economia e para a internacionalização das empresas portuguesas, assumindo, assim, um papel central no quadro do relançamento da economia portuguesa e da criação de emprego.O Governo criou também o regime de imposto sobre o valor acrescentado (IVA) de caixa, sendo 2014 o primeiro ano completo da sua aplicação. Esta reforma é uma medida que constitui uma melhoria muito importante para a economia real e permite aliviar a pressão de tesouraria dos agentes económicos. O Governo optou, nesta matéria, por um regime abrangente, que inclui genericamente todos os setores de atividade.Portugal integra o grupo dos primeiros países da UE a aprovar um regime de IVA de caixa.  No ano corrente, tendo em vista a simplificação do sistema, está também em pleno funcionamento o novo regime de regularização de IVA associado a créditos de cobrança duvidosa, que permite a regularização dos créditos em mora há mais de 24 meses, desde a data do respetivo vencimento, sem necessidade de uma decisão judicial prévia. Tratase de uma medida que visa a redução dos custos de contexto para os agentes económicos, permitindo simultaneamente assegurar um sistema mais simples, justo e equitativo de regularização do IVA, mas também um regime mais eficaz no combate à fraude e evasão fiscais, num domínio particularmente sensível para os operadores económicos.Finalmente, na sequência da reforma do IRC e com o objetivo de intensificar o apoio ao investimento, favorecendo o crescimento sustentado, a criação de emprego, e contribuindo para o reforço da estrutura de capital das empresas, o Governo propõe-se agora promover a revisão global dos regimes de benefícios ao investimento e à capitalização, ainda no decorrer de 2014.
67 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014Neste contexto, o Governo aprovou um novo Código Fiscal do Investimento, adaptando-o, por um lado, ao novo quadro legislativo europeu aplicável aos auxílios estatais para o período 2014-2020 e, por outro lado, reforçando os diversos regimes de benefícios fiscais ao investimento, em particular no que se refere a investimentos que proporcionem a criação ou manutenção de postos de trabalho e se localizem em regiões menos favorecidas. Assim, e no que se refere aos benefícios fiscais contratuais, o Governo pretende aumentar o limite máximo do crédito de imposto em sede de IRC, bem como as majorações previstas para investimentos realizados em regiões com um poder de compra per capita significativamente inferior à média nacional, que proporcionem a criação ou a manutenção de postos de trabalho, contribuam para a inovação tecnológica ou para a proteção do ambiente.Por outro lado, relativamente ao regime fiscal de apoio ao investimento, o Governo pretende aumentar o limite do crédito de imposto em sede de IRC, alargar o prazo da isenção de imposto municipal sobre imóveis (IMI), bem como o âmbito de aplicação da isenção de imposto do selo, incentivando o empreendedorismo, a inovação e favorecendo a criação de empresas com estruturas de capital saudáveis.2.4.1.2. Reforço do combate à fraude e evasão fiscais  Como forma de garantir uma justa repartição do esforço fiscal, o Governo continuou a reforçar significativamente o combate às práticas de fraude e evasão fiscais e economia paralela. Em outubro de 2011, o Governo apresentou o primeiro Plano Estratégico de Combate à Fraude e Evasão Fiscais e Aduaneiras (PECFEFA). Este plano estratégico plurianual, para o triénio de 2012 a 2014, tem como objetivo prioritário o reforço da eficácia do combate à fraude de elevada complexidade e à economia informal, promovendo, por essa via, uma maior equidade fiscal na repartição do esforço coletivo de consolidação orçamental. Uma parte significativa das medidas operacionais previstas no PECFEFA foi já concretizada através do Plano Nacional de Atividades de Inspeção Tributária e Aduaneira (PNAITA) para 2012 e 2013, prevendo-se a sua conclusão com a execução das medidas previstas no PNAITA para 2014.
68 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014No desenvolvimento desta estratégia, o Governo aprovou, em julho de 2012, uma reforma fundamental do regime da faturação em Portugal, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013, e tem vindo a alterar o paradigma nas obrigações de emissão de fatura e da transmissão dos respetivos elementos, criando assim os mecanismos necessários para uma maior equidade fiscal e para um combate mais eficaz à informalidade e à economia paralela. Em 2014, esta reforma foi aprofundada, designadamente através do desenvolvimento e aperfeiçoamento dos mecanismos de cruzamento de informação, tirando o máximo partido da eficácia do sistema e-fatura e estendendo-o aos impostos sobre o rendimento, designadamente ao IRC.2014 é também o ano em que a reforma dos documentos de transporte terá o seu primeiro ano de aplicação completa. Esta reforma, essencial para o combate aos fenómenos de subfaturação e transporte clandestino de mercadorias, determina a obrigação de os agentes económicos comunicarem previamente à Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) – por via eletrónica – os documentos de transporte das mercadorias em circulação, assegurando a desmaterialização destes e permitindo um controlo mais eficaz das situações de fraude e evasão fiscais.Até ao final de 2014 estarão também em funções 1 000 novos inspetores tributários, que reforçarão as atividades inspetivas da AT. Com o finalizar deste processo, cerca de  30 % dos efetivos da AT estarão afetos à inspeção, o que coloca a administração fiscal portuguesa a par das melhores práticas internacionais.   No âmbito do direito penal tributário, o Governo procedeu à revisão do regime de dispensa de pena, de modo a garantir uma defesa efetiva dos interesses do Estado, através da condenação efetiva dos contribuintes que cometam crimes tributários, lesando os interesses dos contribuintes em geral.2.4.1.3. Consolidação orçamental e equidade Em cumprimento das obrigações assumidas no PAEF, o Governo apresentou um conjunto limitado de medidas de caráter fiscal destinadas a promover a consolidação das finanças públicas, assegurando, simultaneamente, uma repartição justa e equitativa da contribuição que é pedida a todos os portugueses.Estas medidas visam promover maior igualdade na distribuição do esforço de
69 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014consolidação orçamental entre os diversos setores da sociedade portuguesa, de forma a garantir que os contribuintes que revelam uma maior capacidade contributiva suportarão, na medida dessa capacidade, um esforço acrescido.No IRC, e no contexto da reforma deste imposto, as medidas destinam-se a exigir às empresas com maiores recursos a continuação de um esforço acrescido na consolidação orçamental, protegendo assim as PME que constituem a base do tecido empresarial português. Neste quadro, as empresas com lucros mais elevados continuam a estar sujeitas a uma taxa adicional, a título de derrama estadual, que foi agravada para empresas que apresentem lucros acima dos € 35 000 000, agora sujeitos à derrama estadual à taxa de 7 %.Simultaneamente, e como medida para assegurar que as viaturas atribuídas aos quadros médios e superiores das empresas são consideradas rendimentos em espécie em sede de IRS, deixando de ser tributadas ao nível das empresas, foi revista a tributação autónoma incidente sobre as viaturas automóveis detidas pelas empresas.  No caso do imposto único de circulação (IUC), o Governo introduziu um adicional de IUC, incidente sobre as viaturas ligeiras de passageiros movidas a gasóleo, tradicionalmente sujeitas a um regime fiscal mais favorável, nomeadamente em sede de imposto sobre produtos petrolíferos e energéticos (ISP), de modo a reequilibrar a sua situação tributária com as viaturas equivalentes a gasolina, atendendo simultaneamente ao facto de estas viaturas serem, em regra, mais poluentes e mais prejudiciais ao ambiente.Por fim, refira-se também a redução em 50 % da isenção concedida aos fundos de investimento imobiliário e aos fundos de pensões, em sede de IMI e IMT.2.4.1.4. Continuação da reforma estrutural da administração tributária e de defesa do contribuinte No dia 1 de janeiro de 2012, procedeu-se a uma reforma profunda da administração tributária, através da fusão das três direções-gerais que a integravam, dando lugar à AT.Estrategicamente, renovou-se a missão e objetivos da administração tributária e aduaneira, assegurando maior coordenação na execução das políticas fiscais e garantindo uma mais eficiente afetação e utilização dos recursos existentes.  Esta fusão permitiu reduzir custos mediante a simplificação da estrutura de gestão
70 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014operativa, o reforço do investimento em sistemas de informação e a racionalização da estrutura local, adaptando-a a um novo paradigma de relacionamento entre a administração tributária e o contribuinte, em que os canais remotos (designadamente a via eletrónica) ganharam um peso preponderante.Na segunda fase desta reforma estrutural, que ocorreu em 2012, procedeu-se a uma reestruturação orgânica da AT e a uma integração dos serviços centrais de suporte (gestão de recursos humanos e gestão financeira e patrimonial), dos sistemas de informação e a uma operacionalização da Unidade dos Grandes Contribuintes (UGC). A operacionalização completa da UGC começa já a apresentar resultados, contribuindo decisivamente para uma evolução mais favorável da receita de IRC.Em 2014, depois de consolidada a integração dos serviços, encontra-se em curso uma terceira fase, a do aperfeiçoamento das estruturas organizativas e dos processos de funcionamento da AT, iniciando um processo de transformação de uma estrutura organizada por imposto para uma estrutura organizada por funções (informações/instruções, liquidação, serviço ao contribuinte), prosseguindo-se os esforços de racionalização dos serviços existentes.Deste modo, reforçar-se-á a aplicação efetiva do princípio da igualdade e da estabilidade e coerência do sistema tributário, conferindo maior segurança e transparência nas relações com os contribuintes e assegurando o respeito pelos seus direitos e garantias.Em paralelo, continuará a ser concretizada uma importante reforma da representação da Fazenda Pública nos tribunais tributários – uma reforma iniciada no ano de 2012 e que já permitiu o aumento significativo da eficácia da defesa dos interesses do Estado nos processos de natureza fiscal. Com efeito, em 2013, o Estado teve vencimento em cerca de 52 % dos processos fiscais superiores a um milhão de euros que foram decididos pelos tribunais administrativos e fiscais. Em 2014, esta reforma está a ser consolidada, apostando na gestão coordenada da representação da Fazenda Pública e numa maior interligação entre os seus representantes e os serviços de inspeção tributária.
71 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 2014De forma a melhorar a colaboração entre a AT e os contribuintes e aumentar os atuais níveis de cumprimento fiscal pretende-se, ainda, criar o Departamento de Serviço do Contribuinte, concentrando num só departamento os serviços prestados atualmente por diversas unidades da AT.  Em 2014, foi também alargada a possibilidade dos contribuintes consignarem às instituições de solidariedade social uma parte do seu IRS. Com efeito, no âmbito da reforma da faturação, as famílias que solicitarem a inserção do seu número de identificação fiscal nas faturas dos setores de atividade abrangidos pelo regime, poderão optar por reverter o seu benefício a favor da mesma instituição de solidariedade social que indicarem para efeitos de consignação de parte da sua coleta de IRS. Esta possibilidade produziu efeitos já em 2014, permitindo que as famílias possam já fazer esta opção aquando da submissão da declaração de rendimentos modelo 3 no decurso do presente ano (por referência a 2013).Por outro lado, como reforço dos direitos dos contribuintes e de uma forma totalmente inovadora, estipula-se na Lei Geral Tributária que a administração fiscal deverá rever e atualizar as suas orientações administrativas genéricas, tendo em conta a jurisprudência assente dos tribunais, nomeadamente a jurisprudência dos tribunais superiores.    Finalmente, e num esforço de desburocratização e de apoio aos contribuintes mais desfavorecidos, alteram-se as regras de prova de grau de deficiência para efeitos de IUC e de imposto sobre veículos, de modo a simplificar os procedimentos de acesso às isenções das pessoas portadoras de deficiência, nomeadamente no que diz respeito à necessidade de renovar a referida prova.2.4.2. Iniciativas previstas para 2015 No ano de 2015 a política fiscal terá, designadamente, quatro vetores fundamentais: (i) a concretização da reforma da tributação das pessoas singulares; (ii) a concretização da reforma da fiscalidade verde; (iii) o alargamento da rede de convenções para evitar a dupla tributação; e (iv) a implementação de um novo PECFEFA para o triénio de 20152017.
72 | II Série A - Número: 046 | 12 de Dezembro de 20142.4.2.1. Concretização da reforma da tributação das pessoas singulares A política fiscal é um dos instrumentos escolhidos pelo Governo para promover um novo ciclo de crescimento económico e de investimento.  Nesta matéria, em 2014, foi dado um sinal da maior relevância e significado político e económico: o início da reforma fiscal com a reforma do IRC. Em 2015, em cumprimento do Programa do Governo, a reforma fiscal vai continuar.  O Governo está hoje em condições de lançar as bases da reforma do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (IRS), porque está comprometido na continuação do caminho da redução estrutural da despesa pública e, em segundo lugar, mas não menos importante, porque está a travar com sucesso um combate sem precedentes à fraude fiscal e à economia paralela.  Nesse âmbito, a reforma do IRS é uma reforma decisiva para o país, a qual deve acompanhar as recentes tendências e experiências internacionais, nomeadamente no espaço europeu.Com este propósito, foi nomeada pelo Governo a Comissão para a Reforma do IRS, tendo por base um mandato assente em três pilares: i) Proteção da família, tendo nomeadamente em consideração a importância da natalidade, de forma a contribuir para a inversão do atual défice demográfico na sociedade portuguesa; ii) Promoção da mobilidade social, com o objetivo de valorizar o trabalho, o mérito e o esforço; e iii) Simplificação do imposto, reduzindo as obrigações declarativas dos contribuintes e facilitando o seu cumprimento, em linha com as melhores práticas internacionais.A Comissão apresentou o seu anteprojeto de reforma no dia 18 de julho de 2014.Seguiu-se uma fase de consulta pública e, por fim, a entrega do projeto final da reforma ao Governo no dia 30 de setembro de 2014.2.4.2.2. Reforma da fiscalidade verde  O lançamento da reforma da fiscalidade verde enquadra-se nos trabalhos de execução, pelo Governo, das reformas fiscais necessárias ao crescimento da economia portuguesa, ao estímulo do investimento produtivo e à criação de emprego, de acordo com as prioridades que estabeleceu no Programa do Governo e, mais recentemente, no Guião para a Reforma do Estado.