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No entanto, sendo esta a ocasião legislativa, a ocasio legis, não é fundamentalmente para resolver apenas estes problemas que a proposta foi elaborada. Ela tem um alcance mais amplo, quer pelas razões ditadas pelo princípio da igualdade, quer por razões que resultam de uma meditação sobre algumas das inadequações do nosso sistema jurídico, em particular nesta matéria nova e importante da criminalização de certos comportamentos que lesam essencialmente o interesse da Fazenda Nacional e o dever e o princípio da justa repartição dos encargos públicos através do imposto: os crimes fiscais.
Esta situação - sabem-no todos - pode resumir-se em duas palavras: no segundo semestre de 1995, com o ápice no momento em que este Governo iniciou funções, era muito profunda e generalizada a situação de crise da tesouraria, crise financeira e crise social, num número muito significativo de empresas portugueses, correndo-se o risco de agravamento de situações de tesouraria e de geração de situações de desemprego muito graves, na ordem de perto dos 300 000 trabalhadores.
Para fazer face a essa situação, para além de iniciativas imediatas, a lei do orçamento para 1996 previu que se estruturasse um plano que veio a ser conhecido, pela coordenação realizada pelo meu colega Ministro da Economia, por «Plano Mateus». Esse plano visava, precisamente, resolver, na sua componente fiscal, a situação dessas muitas empresas em dificuldades, que criaram um ambiente social bem visível no segundo semestre de 1995 e nos primeiros meses da entrada em funções deste Governo. Todos sabem isso, embora talvez alguém tenha memória curta: foi o adiamento de decisões para resolver a situação dessas empresas que criou uma situação de crise e foi uma resposta globalizada e não casuística, geral e não individualista, a essas situações que determinou a existência deste plano.
Verificou-se, todavia - desde o início se sabia isso -, que a existência da articulação entre este plano e normas fiscais muito deficientes, que uma revisão apressada e inconsequente do RJIFNA, em 1993, introduziu, criaria dificuldades. E essas dificuldades eram, simplesmente, as do eventual prosseguimento, em termos processuais criminais, de processos contra contribuintes, que, para regularizar a sua situação, auto-denunciassem comportamentos criminais, sendo as situações mais frequentes as de abuso de confiança fiscal e as relacionadas com retenções fiscais utilizadas para apoio à tesouraria de empresas. Esta era a situação.
Perante ela, o Governo entendeu que devia deixar funcionar o sistema institucional que temos, ou seja, estudar a questão no âmbito da Administração - o que foi feito - e permitir que o Ministério Público definisse a orientação decorrente da sua interpretação da lei, o que também foi feito. Com o livre funcionamento das instituições, foi possível verificar que, de facto, alguma coisa estava a funcionar mal no sistema de penalização e nos mecanismos de aplicação dos crimes fiscais em Portugal, visto que se viu haver um défice de aplicação. Até 31 de Janeiro de 1996, foram instaurados pela Administração Fiscal 2354 processos de averiguações, estavam pendentes 1230 - apesar de tudo bastantes -, foram remetidos ao Ministério Público, até essa data, 1171, tendo sido arquivados ,404; objecto de acusação eram 47 e de condenação judicial muito poucos casos, embora, neste momento, não tenha aqui uma indicação precisa. Mas se estes números indiciam uma situação de deficiente aplicação da lei, a verdade é que se verificava a generalização de situações em que, de facto, a Comissão de Comportamentos Criminosos constituía para as empresas uma prática corrente e à hipotética rigidez da lei correspondia uma situação prática do seu generalizado incumprimento.
2 DE NOVEMBRO DE 1996 247Ora, é para evitar essa situação, que é das situações mais corrosivas para o Estado de direito, que o Governo elaborou esta proposta e a apresenta a esta Câmara, com determinação, mas, naturalmente, sempre em espírito de diálogo.
Reconhecemos algumas das dificuldades que tivemos desde o início. As dúvidas expressas eram legítimas, mas nem sempre inocentes e a tentativa de confundir estas situações com as situações conhecidas por «crimes de facturas falsas», para tentar obter providências que a todas misturassem num mesmo saco de amnistia ou perdão foi por demasiado evidente. Não caímos nessa tentação!Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, era também evidente a inadequação para qualquer situação de regularização do regime processual penal, elaborado à pressa em 1993. Na verdade, um anterior modelo de recuperação e regularização de atrasados, que teve aspectos positivos semelhantes ao actual e teve outros negativos, foi elaborado e aplicado a situações em que não havia verdadeiramente crimes fiscais - em que havia apenas ilícitos não criminais.
Perante esta situação, as deficiências do actual regime legal tornavam impossível um modelo de regularização conjugado articuladamente com um modelo de justiça fiscal e de procedimento penal fiscal, que permitisse que os criminosos que lesam interesses graves fossem efectivamente punidos, mas, que, ao mesmo tempo, possibilitasse que aqueles que, de boa fé e em plenitude, quisessem regularizar a sua situação, satisfazendo integralmente os interesses da Fazenda Nacional e cobrindo na totalidade o seu dever de assegurar a cobertura dos encargos públicos em condições de igualdade, valorizando assim o Estado de direito, esses, vissem reconhecido o seu esforço e não entrassem naquela zona cinzenta em que ninguém sabe se está numa situação legal, se ilegal, e em que os mecanismos de aplicação da lei são sempre necessariamente insuficientes, porque os possíveis infractores se medem por dezenas ou por centenas de milhar. Por que é essa a situação que decorre, da aplicação estrita dos preceitos que temos em vigor e que, por isso mesmo, não servem.
A apresentação de uma proposta de lei como esta que agora apresentamos ao Parlamento exige que se tente fazer algum enquadramento histórico do direito penal fiscal em Portugal, pois é sobretudo disso que se trata, e não de estabelecer uns remendos para fazer
passar o plano de regularização, ou seja, de criar um enquadramento justo, igualitário e permanente no plano do direito penal fiscal português.
Esse enquadramento histórico, especialmente no que toca à opção pela criminalização dos comportamentos de fraude fiscal, abuso de confiança fiscal e frustração de créditos fiscais, revela-nos que, á este domínio, temos de ter a coragem suficiente para lutar contra uma tradição demasiado permissiva ou contra um certo justiceirismo abstracto que inspirou a revisão legislativa de 1993 e que, se não formos capazes de atalhar a tempo o mal deste sistema legislativo, nos arrisca a cairmos numa situação em que todos cometem ilícitos e ninguém, nomeadamente o aparelho judiciário e o aparelho administrativo, tem meio para impor a lei.Aplausos do PS.A opção pela criminalização de comportamentos graves de natureza tributária não ocorreu pela primeira vez:ocorreu pela segunda vez em 1993, mas, antes, já tinha sido objecto, para além, naturalmente, da simples punição contraordinacional com multa, das soluções do Decreto-Lei n.o 619/76, de 27 de Julho, que previa, pela primeira vez, penas de prisão para delitos especificamente fiscais.
No entanto, este decreto-lei acabou por não ter nenhuma aplicação prática, para além das dúvidas sobre a sua constitucionalidade e da sua revogação sucessiva pelos tipos penais que viriam a ser previstos em diversa legislação avulsa. Podemos dizer, pois, que a experiência de 1993 é nova. Tem o aspecto positivo de criminalizar comportamentos graves de natureza fiscal e tem o aspecto negativo de ter criado um regime processual perfeitamente incongruente e que produz os resultados que agora tentamos remediar.
Com efeito, podemos dizer que a criminalização de infracções fiscais, apesar de, como disse, não ser nova entre nós, apenas revestiu carácter mais grave no plano da reprovação e prevenção das condutas lesivas dos interesses da Fazenda Publica, com a previsão de penas privativas da liberdade, nalguns casos exclusivas, para certo tipo de comportamentos especialmente lesivos do interesse público e em relação aos quais se manifesta, de forma clara, um sentimento ético de repulsa ou desaprovação pela comunidade.
Na verdade, até 1993, o nosso direito penal fiscal apenas punia com pena de multa até 1000 dias (com prisão alternativa em caso de não pagamento da multa) a prática de crimes fiscais, os quais eram, como continuam a ser, os crimes de fraude fiscal, abuso de confiança fiscal e frustração de créditos fiscais.
A opção, a um tempo, pela criminalização destas condutas e, a outro tempo, pela sua punição com penas de prisão, insere-se numa lógica e numa teologia de política criminal fiscal que importa referenciar para melhor se poder compreender o alcance da proposta de lei agora apresentada pelo Governo. Na verdade, em 1990 - em 1990 e não em 1993 -, aquando da aprovação do Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras - o RIJONA, no calão, dos juristas -, o legislador afirmava com clareza que, e cito: «A criminalização não implica, necessariamente, a adopção, pura e simples, da pena de prisão como sanção primacialmente adequada às exigências de reprovação e prevenção dos crimes».
Todavia, decorridos mais de três anos sobre a entrada em vigor desse regime jurídico, a sua aplicação prática viria a evidenciar, como o próprio legislador afirmava no preâmbulo do Decreto-Lei n.o 394/93, de 24 de Novembro - e cito de novo: «A necessidade de se proceder a um significativo reajustamento dos seus preceitos».
As alterações então introduzidas, como o legislador de 1993 também explicitava, «utilizam a experiência proporcionada pelo actual sistema, tendo em conta, no entanto, os novos contornos da fraude e a evasão fiscais, que obrigam a uma intervenção legislativa com outras repercussões práticas». E logo de seguida, o legislador de 1993, procurando justificar as soluções a que chegou, apontava que, por várias razões, a danos idade criminal se tinha agravado ao ponto de o RJIFNA passar a prever a pena de prisão a título principal até cinco anos.
O preâmbulo do Decreto-Lei n.o 394/93 tem uma grande importância para o enquadramento da presente proposta de lei, pois, se bem o lerem - e penso que os Srs. Deputados assim o farão, se não fizeram já -, verificarão que não vem alterar em nada o essencial das opções de política criminal subjacentes ao RJIFA. Bem pelo
248 I SÉRIE - NÚMERO 7contrário, o que a, proposta de lei que o Governo agora apresenta à Assembleia da República pretende é, mantendo, no essencial, as soluções já trilhadas pelo legislador, esclarecer medidas e reafirmar princípios gerais de política criminal fiscal que, porventura, não estavam totalmente claros na legislação em vigor, embora dela e das suas finalidades se possam deduzir. Estou naturalmente a falar dos institutos da suspensão da pena, do arquivamento do processo e das normas especiais de processo penal fiscal.
Com efeito, a proposta de lei agora em análise não vem interferir de forma alguma com a opção de criminalização de certas condutas contrárias ao interesse da Fazenda Nacional, nem sequer com a solução da sua punição com penas privativas da liberdade, nalguns casos exclusivas (cfr. artigo 23.o, n.o4 do RJIFNA), e apenas visa esclarecer dúvidas e obviar a que comportamentos espontâneos dos contribuintes, que representam claramente uma tentativa de boa fé de «regresso ou de adesão ao direito» sejam objecto de perseguição jurídico-penal, quando os fins de prevenção inerentes à criminalização dos seus comportamentos afinal estão atingidos por esse mesmo comportamento de boa fé do contribuinte.
De facto, que sentido faria manter em curso um processo penal fiscal ou inicia-lo quando o contribuinte se apresenta voluntariamente a regularizar a sua situação jurídico fiscal no âmbito das normas legais existentes, quer se trate do Código do Processo Tributário, quer se trate do Decreto-Lei n.o 124/96, de 10 de Agosto, ou mesmo do Decreto-Lei n.o 225/94, de 5 de Setembro? A lógica em todas estas situações é a mesma e por isso nós apresentámos uma solução de ordem geral para todas elas.
Aproveito aqui o ensejo para desmistificar algumas críticas a esta proposta de lei.
Não se trata de uma proposta de lei que tenha como único objectivo viabilizar a execução do Decreto-Lei n.o 124/96, antes, visa permitir e incentivar todos os contribuintes a regularizem, pelas várias formas previstas na lei, a sua situação perante a administração fiscal, de modo a realizarem o interesse penalmente tutelado e reporem a verdade e a regularidade da sua situação tributária, independentemente do quadro legal que utilizem para atingir tal desiderato: o Decreto-Lei n.o 225/94, ainda em vigor; o Decreto Lei ri. 124/96; o Código do Processo Tributário; ou outro porventura aplicável.
Dessa sorte, as críticas que apontam esta proposta apenas como uma maneira esquecida ou agora .improvisada de fazer frente a uma dificuldade resultante do projecto de regularização de dívidas são profundamente injustas e pecam por ignorância. Esta é uma proposta de âmbito geral, que respeita o princípio da igualdade.Aplausos do PS.Por outro lado, insisto, esta proposta de lei em nada interfere com a opção básica de criminalizar ou não infracções fiscais. Este Governo entende que o cumprimento dos deveres fiscais é suficientemente importante para que as violações mais importantes desse dever. cívico e desse interesse público devam ser vigorosamente criminalizadas. A proposta não vai contra isso, pelo contrário, ao pretender dar eficácia ao sistema de criminalização, quer criar condições para que, pela primeira vez, ele funcione como um sistema normal e rigoroso e não nos encontremos na tal zona cinzenta, pantanosa e lodosa em que ninguém sabe em que lei vive, quem é culpado e quem é inocente.
Esta proposta pretende viabilizar a efectiva tutela do interesse público principal protegido pelos crimes fiscais, que é ,a justa contribuição dos cidadãos para a cobertura dos encargos públicos, estimulando o cumprimento dos deveres fiscais e evitando que, por situações de indefinição, carência de meios, excessiva burocratizarão e rigidez legalista, no quadro de uma cultura fiscal permissiva e com empresas em situações de dificuldade, se generalize essa situação que não sabemos se é de direito ou de não direito. Era nisso que vivíamos, em matéria de crimes fiscais. É nisso que queremos deixar de viver.
Muito menos esta proposta pode ser vista como uma, amnistia para os casos de facturas falsas, que ou não são crimes fiscais ou são crimes fiscais exclusivamente puníveis com penas de prisão, devido ao especial desvalor ético da conduta do agente. Há vários tipos diferentes de comportamentos, e quisemos claramente que todos eles ficassem fora do âmbito desta proposta de lei. Se há alguma dúvida a este respeito, estamos inteiramente abertos a qualquer alteração de redacção que esclareça isso e que vá ao encontro da intenção do Governo e, pensamos também, da sua palavra legislativa.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, tanto quanto à suspensão de procedimentos como quanto à extinção do processo penal fiscal, nos termos da nova redacção do artigo 50.o do RJIFNA, não são abrangidos os casos mais graves de crimes de fraude fiscal puníveis exclusivamente com pena de prisão. Isso é muito claro e esta distinção representa que mesmo a regularização, nesses casos mais graves, não é fundamento bastante para se considerar realizado o interesse público essencial.
Gostaria de expor muito brevemente, neste debate na generalidade, porque a proposta de lei é curta e o debate ,na generalidade vive muito do conteúdo de cada um dos artigos do diploma em discussão, a razão de ser dos preceitos que integram esta proposta.
Quanto ao artigo 11 o do RJIFNA, são alterados os n.os 5 e 7 na redacção dada pelo Decreto-Lei n.o 394/93, apenas em termos formais, fazendo a remissão correcta para as disposições aplicáveis do Código Penal e do Código do Processo Penal, entretanto alterados.
Portanto, não há aqui qualquer alteração de fundo, apenas há a actualização de remissões já vigentes no ordenamento mas incorrectamente feitas.
Quanto ao artigo 26.o do RJIFNA, apenas se altera o n.o 1, restringindo o seu âmbito de aplicação aos crimes de fraude fiscal que não sejam exclusivamente puníveis com pena de prisão, aos de abuso de confiança fiscal ou de frustração de créditos fiscais.
Ou seja, onde antes se falava indistintamente em «crimes fiscais que não sejam exclusivamente puníveis com prisão», passa agora a falar-se expressamente, por uma questão de maior rigor técnico jurídico, em determinados tipos de crimes fiscais, pois apenas o crime de fraude fiscal pode ser, em determinados casos, exclusivamente punível com pena de prisão, conforme consta no artigo 23.o, n.o 4, do RJIFNA, e não os outros.
Trata-se de uma redacção clarificadora e correctiva, que visa dissipar dúvidas suscitadas pelo âmbito de aplicação da norma, quando a referência, antes, era feita, sem mais, a «crimes fiscais que não sejam exclusivamente puníveis com prisão», carecendo, portanto, de rigor.
2 DE NOVEMBRO DE 1996 249Quanto ao artigo 43.o do RJIFNA, são propostas modificações ao n.o 4 e o aditamento de um novo n.o 5. As modificações propostas para o n.o 4 traduzem-se num alargamento da solução já consagrada para os casos de ser intentado processo fiscal gracioso ou contencioso aos casos em que o contribuinte obtenha da administração fiscal autorização para efectuar o pagamento dos impostos e respectivos acréscimos legais em regime de prestações.
Nesses casos, segundo a proposta, suspende-se o processo de averiguações, o que significa que o mesmo não será encerrado enquanto se mantiver o processo fiscal gracioso ou contencioso ou o pagamento pontual das prestações autorizadas.
Nesses casos também, a administração fiscal está obrigada a comunicar ao Ministério Público tais situações,
permitindo-se assim um controlo de tais casos pelos magastados do Ministério Público. É esta a solução que consta do novo n.o 5 aditado ao artigo 43 o, que, sublinho, nesta matéria, implica um reforço dos poderes de controlo do Ministério Público que não havia na redacção original do preceito.O Sr. José Magalhães (PS): - Bem lembrado!O Orador: - Quanto ao artigo 50.o do RJIFNA, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.o 394/93, o presente diploma propõe o aditamento de três novos números, alterando-se, em consequência, a sua epígrafe, que passaria a ser «suspensão e extinção do processo penal fiscal».
A solução a que se chegou e que aqui se apresenta insere-se na linha de política criminal que orientou a presente proposta de lei, a saber: valorização da boa fé dos contribuintes e exclusão dos crimes fiscais mais graves que tenham sido cometidos com participação de funcionários ou em que tenha havido falsificação ou utilização de documentos falsos.
Assim, prevê-se a suspensão do processo penal fiscal nos casos de crimes de fraude fiscal que não sejam puníveis exclusivamente com pena de prisão, de abuso desconfiança fiscal e de frustração de créditos fiscais, quando o agente obtenha da administração fiscal autorização para regularizar os impostos e respectivos acréscimos legais mediante o pagamento em prestações.
Ao mesmo tempo, estabelecem-se mecanismos de controlo destas situações elo Ministério Público, à semelhança do previsto no n.o 5 do artigo 43.o, no âmbito do processo de averiguações, havendo um novo alargamento de poderes.
Finalmente, prevê-se que o pagamento integral dos impostos e acréscimos legais tenha como consequência, nos casos aí previstos, a extinção da responsabilidade criminal, na medida em que se considera que, numa óptica de
política criminal fiscal, os fins de prevenção que subjazem à criminalização de comportamentos lesivos dos interesses da Fazenda Nacional estão atingidos, pelo que já não se justificará perseguir criminalmente o agente.
Trata-se da aplicação do princípio da boa fé no Direito Fiscal e, em síntese, da valorização de um princípio fundamental de comportamento ético do contribuinte, que se pretende reforçar por esta via.
Quanto ao artigo 51.o-A, alargam-se ao processo penal da segurança social as disposições antes referidas.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Para concluir, ficou apresentado o conteúdo da presente proposta de lei, que, no entender do Governo, corresponde, a uma solução de ordem geral, mais adequada do que as soluções casuística ou de pormenor, que mais equilibradamente concilia...O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, peço desculpa por o interromper, mas quero alertá-lo para o facto de ter vários pedidos de esclarecimento e
de neste momento, dispor apenas de quatro minutos para responder.O Orador: - Estou a concluir, Sr. Presidente.
Dizia que se trata de uma solução de ordem geral, que mais equilibradamente concilia o interesse da regularização fiscal com o da punição não apenas dos crimes fiscais mais graves mas também, por maioria de razão, dos crimes que, como o de facturas falsas, não serão em muitos casos sequer crimes fiscais mas, sim, crimes comuns, que não são, de todo em todo, tocados por esta proposta.
Estamos abertos, naturalmente, a todas as melhorias que clarifiquem esta nossa intenção, a tudo aquilo que melhor concretize a intenção de estabelecer o Estado de direito, criando crimes fiscais que sejam punidos, evitando e recusando amnistias ou perdões de crimes fiscais ou de crimes extrafiscais relacionados com a matéria fiscal, mas, ao mesmo tempo, possibilitando que se crie uma situação em que aqueles que, por diversas razões, não conseguiram cumprir ou satisfazer o interesse da Fazenda Nacional, ao cumprirem o seu dever de justamente contribuírem para os encargos públicos, não sejam penalizados rio preciso momento em que retomam o bom caminho.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Sr. Ministro das Finanças, antes de mais, quero agradecer a amabilidade das suas palavras, que têm para mim especial significado, precisamente por virem de V. Ex.a.
Para pedir esclarecimentos, inscreveram-se os Srs. Deputados Octávio Teixeira, Nuno Baltazar Mendes, Luís Queirós e Luís Marques Guedes.Tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Si. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, a questão que nos é colocada por esta proposta de lei é, fundamentalmente - ou deveria sê-lo, pelo menos, foi nessa perspectiva que ela apareceu e foi agendada com urgência -, a possibilidade da concretização do programa de recuperação de empresas. Pelos vistos, quer pelo seu conteúdo, quer pela intervenção do Sr. Ministro, agora, o Governo pretende ir muito além. Ora, em minha opinião, é aí que se colocam as questões fundamentais.Em primeiro lugar, Sr. Ministro, há o problema da aplicação ou não desta proposta de lei ao crime de facturas falsas. Não está para nós minimamente claro, antes pelo contrário, que a aprovação desta proposta de lei não venha a ter aplicação em termos de descriminalização das facturas falsas.Entretanto, assumiu a presidência o Sr. Vice-Presidente João Amaral. .Desde logo, porque o RJIFNA...Aliás, para ser mais rápido, porque sei que o Sr. Presidente costuma cortar a palavra aos três minutos felizmente, já não é o Sr. Presidente Manuel Alegre que está na Mesa, reparei agora,...Risos.
250 SÉRIE - NÚMERO 7O Sr. Jorge Lacão (PS): - Agora, é aos 2 minutos e 30 segundos!O Orador:- Mas, como o Sr. Vice-Presidente que acabou de assumir a residência é também bastante exigente, direi apenas o seguinte: o RJIFNA dispõe que só há punição simultânea pelo Código Penal e pelo RJIFNA quando forem distintos os interesses jurídicos violados. Na questão das facturas falsas, o princípio violado é, fundamentalmente, o princípio fiscal. Ora, segundo fui informado, pois não o conheço exactamente, existe já um acórdão ou uma decisão do Supremo Tribunal de Justiça em que se põe a questão de, podendo aplicar-se o Código Penal ou o RJIFNA, ser o RJIFNA que se aplica nesta matéria.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Exactamente!O Orador: - Por conseguinte, quando se prevê nesta proposta de lei que o processo penal fiscal se suspende em casos de crimes de fraude fiscal que não sejam puníveis exclusivamente com pena de prisão, isto não se aplica a nada, e não se aplica, concretamente, ao crime de. facturas falsas. Para nós, esta questão, em sede de especialidade, é um ponto de honra. Pela nossa parte, não sairá daqui algo que possa levar a que as facturas falsas sejam salvas, chamemos - lhe assim, com esta proposta de lei.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Sendo este o entendimento do Partido Socialista - que, para o caso, não vem à colação - e o do Governo, pergunta-se: por que é que o Governo apresentou esta proposta, que se aplica às facturas falsas?
A segunda questão é a da forma. Sr. Ministro, estamos disponíveis para viabilizar, independentemente de tudo aquilo que já dissemos sobre o programa de recuperação de empresas, o chamado Plano Mateus, ou melhor, para não, impedir a viabilização, a concretização, desse Plano. Estamos disponíveis para viabilizar a parte de matéria fiscal que permita a aplicação desse Plano, mas já não
o estamos para alterar radicalmente e para todo o sempre o sistema que actualmente existe, em termos do RJIFNA, porque isso é uma prova de laxismo deste Governo.
Para abrir as portas a que os contribuintes, para todo o futuro, continuem a não cumprir as suas obrigações fiscais, cometam crimes fiscais, e passados um, dois, ou três anos, quando for caso disso, quando comecem a ver que o tribunal vem «bater-lhes à porta», cheguem junto da administração e digam «venho cá cumprir, sou bondoso, não cumpri durante três ou quatro anos, mas venho cumprir agora e fico completamente isento de todas as responsabilidades criminais», Sr. Ministro, não contem com o apoio do Grupo Parlamentar do PCP mas, antes pelo contrário, com a sua oposição clara.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente (João Amaral): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, fez uma intervenção em tempo razoável.
Fui informado de que o Sr. Ministro das Finanças responderá no fim e em conjunto a todos os pedidos de esclarecimento, tendo-lhe o Partido Socialista cedido 10 minutos, a fim de dispor de tempo para responder a todas as perguntas.
Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, não vou pronunciar-me já sobre a questão de fundo, porque estou inscrito para uma intervenção e fá-lo-ei na altura própria. É, pois, rigorosamente um pedido de esclarecimento o que vou fazer, nomeadamente face às questões enunciadas pelo Sr. Ministro na parte final da sua intervenção, ao fazer um percurso rápido por cada um dos artigos da proposta de lei, tentando enunciar aquela que era a intenção do Governo. Ora, se era essa a intenção do Governo, do nosso ponto de vista, há aqui alguns aspectos que deveriam ser clarificados e é esse o objectivo do meu pedido de esclarecimento.
A primeira questão prende-se com o artigo 26.o. Relativamente à nova redacção proposta para o artigo 26.o, o Sr. Ministro explicitou aqui que a intenção terá sido tão-só a de precisar aquilo que actualmente já consta da redacção em vigor, no sentido de continuar a manter de fora todas as situações de crimes fiscais que sejam punidos exclusivamente com pena de prisão.
Ora, Sr. Ministro, se me permite e se é essa a vossa intenção, a proposta não atinge esse desiderato, porque, como ó Sr. Ministro poderá verificar no RJIFNA, não é só no crime de fraude fiscal que existe uma duplicidade de situações em que, num caso, poderá haver, em alternativa à prisão, multa e, noutro caso, apenas e exclusivamente, multa.
De facto, também no crime de abuso de confiança, existe uma situação em que não há alternativa de multa e se aplicará sempre a pena de prisão. E com a redacção proposta pelo Governo para este n.o 1 do artigo 26.o, na prática, não se faz uma mera precisão da lei, mas alargasse a previsão da lei, passando a incluir também, o que não acontece na redacção actual, o crime de abuso de confiança ainda nas modalidades em que esse crime é exclusivamente punível com pena de prisão.
Portanto, se o Governo tem, de facto, a intenção que o Sr. Ministro aqui enunciou, haverá que demonstrar abertura para que esse erro seja corrigido em .sede de especialidade.
A outra questão, Sr. Ministro, prende-se com a nova redacção dada ao artigo 50.o. A questão aqui é técnica e, do meu ponto de vista, de alguma relevância substantiva. No novo n.o 5, aqui proposto, o que acontece é que o Governo, no caso de pagamento integral das prestações, pretende cominar isso com a extinção da responsabilidade criminal. Sr. Ministro, como sabe, tecnicamente, a extinção da responsabilidade criminal normalmente ocorre apenas em três tipos de situações: ou no caso das amnistias, ou no caso da morte do agente, ou no caso da revogação da lei que tipificava esse crime e, pelo mecanismo de aplicação da lei mais favorável, é evidente que, havendo uma revogação da lei, passa a haver automaticamente extinção da responsabilidade.
Ora, a situação presente não se inclui obviamente em qualquer destes casos. E, a não se incluir em qualquer destes casos, como o Sr. Ministro explicou, a solução ideal não será, então, a da isenção de pena e não a da extinção da responsabilidade? Chamo a sua atenção para o seguinte:
extinguindo-se a responsabilidade, ou seja, passando-se uma esponja sobre toda a situação, o Sc. Ministro apaga também uma questão fundamental, que se prende com o instituto da reincidência. O Sr. Ministro
2 DE NOVEMBRO DE 1996 251bem sabe que pelo facto de um contribuinte incorrer, uma vez, num crime fiscal e, ainda que ao abrigo de um chamado Plano Mateus ou outro, poder vir a pagar em prestações, repondo, assim, a verdade fiscal, se extinguir totalmente a responsabilidade, o que acontece é que, se daqui a dois ou três anos esse mesmo contribuinte for reincidente neste mecanismo e o Sr. Ministro lhe extinguiu a responsabilidade, não há reincidência e por esse facto ele é duplamente beneficiado, o que parece claramente injusto, não podendo ser esse, penso, o intuito do Governo.
Terminava, colocando-lhe directamente a questão: se a intenção do Governo nesta matéria é apenas a de resolver o problema para as situações em que haja pagamentos em prestações, então, a cominação ideal não seria a isenção de pena e não a extinção da responsabilidade, pelos efeitos perniciosos que acabei de citar?O Sr. Presidente (João Amaral): - Vou agora dar a palavra, para pedir esclarecimentos, ao Sr. Deputado Nuno Baltazar Mendes, pedindo-lhe desculpa por ter alterado a ordem involuntariamente.
Tem a palavra.O Sr. Nuno Baltazar Mendes (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, não quero começar a minha pergunta sem felicitar V. Ex.a - e faço-o em absoluta consciência - pela intervenção clara e perfeitamente esclarecedora que aqui acabou de fazer. E parece-me importante falar-se nisto neste momento, porque estamos em face de uma proposta de lei que claramente se insere na procura de soluções de recuperação da vida económica e financeira neste país. Todos nós temos consciência, neste momento, das dificuldades por que passamos, por que passam muitas empresas, mas também temos perfeita noção de que estamos a debater uma proposta de lei que visa alterar um determinado regime jurídico.
A questão que quero colocar, com muita frontalidade, a V. Ex.a e à qual não quero fugir, pese embora esteja na bancada do PS, tem a ver com o problema das facturas falsas. Este problema tem sido debatido, nomeadamente no âmbito da comissão a que pertenço, e um dos argumentos referidos tem sido precisamente o de que com estas alterações haveria o risco de se consubstanciar, de alguma forma, a amnistia do chamado caso das facturas falsas. Pese embora entendamos que não, que essa não é uma situação que efectivamente possa acontecer, e considerando que, no âmbito das facturas falsas, tal como V. Ex a referiu, devemos ter em conta os crimes comuns que estão ínsitos nessa situação, gostaria de perguntar-lhe o seguinte: entende V. Ex.a que, no âmbito desta alteração, será necessária como que uma blindagem da própria lei, em função de interpretações que possam existir, algumas delas perversas, relativamente à qualificação desse chamado caso das facturas falsas ou, pelo contrário, entende que não será necessária essa blindagem?
Da parte do PS - e pensamos que também da parte do Governo -, não temos qualquer dúvida em assumir todos os procedimentos que se mostrem necessários para que fique claramente demonstrado que não queremos, tal como, pensamos, o Governo, assumir qualquer responsabilidade ou quaisquer procedimentos que levem a conclusões contrárias à que referi.
Por outro lado, Sr. Ministro, gostava de colocar-lhe outra questão, relacionada também com a extinção do procedimento criminal, prevista o artigo 50.o da proposta de lei.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Responsabilidade!O Orador: - Uma das acusações que é feita, ao arrepio, penso, da necessidade de com este regime se conseguir de alguma forma recuperar situações em que os contribuintes não têm cumprido as suas obrigações é a de que a extinção do procedimento criminal, tal como é consagrada no artigo 50.o,...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Responsabilidade!O Orador: - Sr. Ministro, entende V. Ex.a que a extinção da responsabilidade criminal ou do próprio procedimento criminal, como se fala no artigo 50.o, será um meio adequado ou, pelo contrário, poder-se-ia avançar no âmbito do instituto da isenção da pena?
Gostaríamos de ver afloradas estas duas questões, porque nos parecem importantes e não deixarão de ter a devida relevância.O Sr. Presidente (João Amaral): - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Queiró.O Sr. Luís Queiró (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, vou ser muito breve, para não gastar muito tempo, até porque estou inscrito para uma intervenção. Também é esta a razão que me leva a deixar para essa intervenção algumas observações que esta inciativa governamental merece ao Partido Popular.
Relativamente à exposição densa que o Sr. Ministro aqui nos fez, gostaria talvez de interrogá-lo sobre aquilo que não disse mais do que sobre o que disse, formulando-lhe duas breves questões. .
Em minha opinião, é absolutamente essencial, para que a sociedade desvalorize as condutas infractoras no plano fiscal, que, do outro lado, esteja um Estado que seja uma pessoa de bem.O Sr. Jorge Ferreira (CDS-PP): - Muito bem!O Orador: - Um Estado que pode dever dinheiro, mas que 'cumpre prazos; um Estado que pode dever dinheiro, mas não abusa do seu poder de império; um Estado que tem dívidas, mas que cumpre os seus pagamentos atempadamente e não coloca as empresas, que são os contribuintes, em situações muitas vezes desesperadas para, depois, vir criminalizá-las.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Na sequência desta observação, quero perguntar-lhe, Sr. Ministro, se o Governo pensa tomar alguma iniciativa nesta matéria e, designadamente, por exemplo, se não seria útil pensar num Plano Mateus para a liquidação das dívidas do Estado aos particulares - ou num Plano Sousa Franco, talvez fosse agora mais adequado...Aplausos do CDS-PP.A minha segunda questão tem a ver com o seguinte: certamente na previsão de que este diploma virá a vigorar, de que o Plano Mateus vai ser exequível, já o relatório sobre a proposta de lei do Orçamento do Estado nos revela que o Governo espera arrecadar uma receita su
252 I SÉRIE - NUMERO 7plementar superior a 100 milhões de contos, apenas com a aplicação do Plano Mateus.
Pergunto-lhe, Sr. Ministro, qual é o destino que o Estado tenciona dar a esta receita suplementar. E, desde já, quero fazer-lhe um desafio, Sr. Ministro: não o faça apenas em termos de engenharia financeira e orçamental; aproveite, por exemplo, para fazer corresponder a esta receita suplementar uma diminuição, que, pensamos, pode ir até 2%, nas taxas de IRS.O Sr. Presidente (João Amaral): - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - V. Ex a, assim, estaria a aliviar o esforço fiscal, sobretudo dos trabalhadores por conta de outrém, daqueles que sustentam o sistema, daqueles que verdadeiramente pagam impostos. Pergunto-lhe, Sr. Ministro, se este desafio que aqui lhe lanço pode ter alguma expressão no futuro debate orçamental.Aplausos do CDS-PP.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, Sr. Deputado Octávio Teixeira, a nossa determinação de não cobrir as diversas situações, porque são diversas, que correspondem a crimes de facturas falsas é, pelo menos, tão forte não mais (não temos aqui instrumentos de medida) -, quanto a sua. Foi essa a razão por que esperámos e meditámos longamente até apresentarmos esta proposta de lei e é essa a razão por que estamos claramente convencidos da exclusão não apenas de crimes comuns com incidência fiscal mas também dos crimes fiscais referidos no artigo 23.o, n.o 4, da lei, com referência ao n.o 3, alíneas e) e f), do RJIFNA - e, para ser breve, só posso fazer esta remissão -. Assim, excluem-se claramente os crimes de facturas falsas, digo, os crimes fiscais de fraude.
Porém, o meu desafio é este: proponha redacções melhores nesse sentido, se as tem, e naturalmente o Governo aplaudirá, estou certo - e sei que também é esse o sentimento da bancada do Grupo Parlamentar do PS -, dando-lhe apoio nesse sentido. Não queremos - e julgamos que esta redacção nos garante isso - amnistiar ou perdoar crimes de facturas falsas, mas também não queremos que, por essa dúvida, tanto mais que temos a convicção de cobrir essa situação muito claramente com esta proposta, se paralise toda a regularização, legalização efectiva aplicação da legislação sobre crimes fiscais, que, isso sim, queremos muito determinadamente conseguir.
Sr. Deputado Luís Marques Guedes, quero dizer-lhe, também muito sinteticamente, que é verdade que o n.o 5 do artigo 24.o do RJIFNA prevê casos de abuso de confiança fiscal puníveis exclusivamente com pena de prisão, mas há um regime especial. Basta ler o n.o 2 do artigo 26.o, que diz que «(...) pode o Ministério Público, coma concordância do juiz de instrução, decidir-se pelo arquivamento do processo (...)». Portanto, não se justifica e se há dúvidas, então, é absolutamente necessária uma redacção especial para estas situações - a inclusão do abuso de confiança fiscal punível exclusivamente com pena de prisão, em virtude do regime específico do artigo 26.o, ri.o 2, que reconhece muito claramente uma especialidade que retira esse crime do âmbito dos outros. Não é uma situação comparável às outras e por isso, se for necessário explicitá-lo, deve sê-lo.
Quanto à extinção da responsabilidade criminal, existem, como sabem, situações diversas, desde a dispensa de pena do artigo 74.o, n.o 1, até à extinção de responsabilidade pela satisfação do interesse penalmente tutelado no crime de cheque sem cobertura. A analogia desta situação com a do cheque sem cobertura é muito forte e evidente e demonstra que aquilo que aqui propomos tem família na ordem jurídica portuguesa e é uma solução razoável, que nem sequer é nova. Apesar de ser nova para este caso, tem coerência sistemática.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - E, então a reincidência?!O Orador: - Quanto à reincidência, e tratando-se de penas de prisão de não mais de seis meses, remetê-lo-ia para o artigo 75.o, n.o 1, do Código Penal.
Sr. Deputado Luís Queirós, quanto às dívidas do Estado, devo dizer-lhe que estamos a estudar essa situação, pois ela é muito complexa. Pensamos apresentar iniciativas legislativas; no entanto, seria irresponsável estabelecer um regime geral para dívidas que têm naturezas muito devier. O apuramento que fizemos na Administração Pública, que receberá uma resposta preliminar, a requerimento do Sr. Deputado Jorge Ferreira, demonstra que a situação é extremamente complexa. E não é por acaso que, desde o Código Civil - e já muito antes, porque era essa a tradição -, se exceptuaram as dívidas relativas a entidades que têm vários patrimónios. Há dezenas, se não centenas, de situações diferentes e estamos empenhados - já o dissemos e mantemos - em fazer propostas. Porventura, no próximo debate orçamental daremos conta do seguimento dado a essa iniciativa no âmbito do debate orçamental de 1996, mas não é possível tomar iniciativas simplistas, irresponsáveis e demagógicas. Teremos de nos debruçar, caso a caso, sobre situações que merecem efectivamente acolhimento.
A preocupação existe e por isso, se tiver uma proposta técnica que seja responsável e que não crie o caos na ordem jurídica, estamos muito receptivos para a considerar. Mas atenção: a dificuldade existe em todos os Estados, não encontrei soluções satisfatórias na maior parte dos países que têm sistemas jurídicos afins do nosso e, por isso mesmo, essa dificuldade não pode ser resolvida com soluções simplistas.
Quanto à receita suplementar imputável ao Plano Mateus, queria dizer-lhe que referi apenas o plano de recuperação de empresas, porque, efectivamente, ele tem a ver com esta proposta - não sejamos hipócritas - mas, como ocasião legais, estamos a ir além e a fazer uma proposta de política criminal, que não é apenas um remendo para viabilizar o Plano Mateus.
Aquilo que prevemos em termos de recuperação de receitas não são 110 milhões de contos mas apenas 60 milhões de contos. Em todo o caso, não é apenas uma questão de receita que está em causa mas estabelecer, efectivamente, o Estado de direito democrático no domínio dos crimes fiscais, o. que até agora nunca se terra verificado. Nunca, Sr. Deputado!O Sr. Presidente (João Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Marques Guedes.O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, Srs. Deputados: Não estamos
2 DE NOVEMBRO DE 1996 253hoje aqui para discutir o Plano Mateus, estamos a analisar uma iniciativa do Governo, que decorre da apressada transformação de um despacho em proposta de lei. De resto, a este propósito, lembro que, ao contrário do que o Sr. Ministro disse, quando referiu que tinha sido bem pensada e bem amadurecida, esta proposta de lei foi aprovada num Conselho de Ministros nocturno, reunido no próprio dia em que, à tarde, o Sr. Procurador-Geral da República, em conferência de imprensa, deitou abaixo a interpretação anterior do Governo de que não era preciso fazer qualquer lei sobre a matéria.O Sr. João Carlos Silva (PS): - Está enganado, Sr. Deputado! Está enganado!O Orador: - Se isso é ponderação e amadurecimento, não sei o que é que seria um debate e uma reflexão profunda!O Sr. Luís Marques Mendes (PSD): - Muito bem!O Orador: - Em qualquer circunstância, diria que foi uma transformação apressada e desastrada!
Confrontado com falhas e erros grosseiros nos mecanismos que o Governo criou para aquilo que, pomposamente, foi chamado Plano Mateus - falhas e erros, desde o início, apontados pelo PSD e confirmados posteriormente pelo Sr. Procurador-Geral da República -, o Governo resolveu emendar a mão e apresentou-nos esta proposta de lei, agora em debate.
Só que, em vez de fazer, como se impunha, e como já aqui foi dito, um mecanismo de excepção que visasse exclusivamente tornar exequível o plano de recuperação de empresas, o Governo optou por alterar o Regime Geral das Infracções Fiscais não Aduaneiras, introduzindo-lhe um sistema despenalizador dos crimes fiscais que, se é compreensível para ocorrer a situações especiais englobadas num programa de última oportunidade, é totalmente inaceitável enquanto alteração de fundo ao regime actualmente em vigor. Inaceitável e politicamente incompreensível para um Governo que, no seu discurso, não tem cessado de apregoar o combate à evasão fiscal como um doseis grandes objectivos, tendo mesmo chegado já a anunciar a criação de uma polícia fiscal despenalização Permitir-se, como nesta proposta de lei se pretende, a da generalidade dos crimes fiscais, traduzes claramente numa atitude de facilidade e discricionaridade da administração fiscal, constituindo uma violenta machadada no combate à evasão e à justiça fiscais.
Em segundo lugar, e paradoxalmente, é também uma facada no próprio Plano Mateus, pois, como é fácil de perceber, se as condições de despenalização não são excepcionais para este plano e, antes, passarão a vigorar para sempre como regime geral, mal se vê o interesse ou
a pressa que os contribuintes faltosos possam ter em acorrer aos prazos e obrigações de imediato início de pagamento a que esse plano os obriga.
Mas os problemas desta proposta de lei, Sr. Ministro, não ficam por aqui. O texto do Governo apenas pretende excluir da despenalização proposta os casos a que corresponda pena de prisão. Ora, a lei dispõe claramente que os crimes fiscais quando cometidos por pessoas colectivas, apenas são passíveis de pena de multa.O Sr. José Magalhães (PS): - Como é possível dizer isso, depois do que já aqui se declarou!O Orador: - Fica, assim, escancarada a porta para a despenalização de todos os crimes de facturas falsas praticados por empresas, à luz do recente Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, que qualifica este crime como crime fiscal.
Face a isto, Sr. Ministro, a posição do PSD é clara: não é aceitável a .alteração do actual regime das infracções fiscais, apenas se devendo equacionar a eventual criação de mecanismos de excepção, limitados no tempo e ligados exclusivamente à aplicação do plano de recuperação de empresas que o Governo pretende lançar.
E é de todo inaceitável, e desde já me congratulo com a aceitação, em bom tempo, que o Sr. Ministro já aqui manifestou no Plenário, abrir-se qualquer porta ou janela para o perdão dos crimes de facturas falsas, pelo que é imprescindível - e o PSD já, em Comissão, se disponibilizou para, se for essa, como acaba de ser revelado pelo Sr. Ministro, a aceitação do Governo, apresentar propostas. concretas nessa matéria - incluir-se uma norma expressa que afaste desta oportunidade de recuperação de empresas todas as situações de facturas falsas, seja elas de contribuintes, de pequenos comerciantes, de pequenos empresários, de empresários em nome individual, seja de empresas, onde, seguramente, se situa a esmagadora maioria dos casos.
Havendo da parte do Governo e do Partido Socialista a aceitação inequívoca destes pontos, o PSD está aberto a uma posição crítica construtiva para, na especialidade, ajudar o Governo a encontrar a solução adequada.
De outra forma, se houver uma persistência em teimosamente tentar, à boleia do plano de recuperação de empresas, fazer coisas que não foram explicitadas a tempo, podem contar com a oposição do Partido Social Democrata.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (João Amaral): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado João Carlos da Silva.O Sr. João Carlos da Silva (PS): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Este Governo, ao entrar em funções, deparou com uma insustentável situação ao nível do incumprimento em larga escala das obrigações fiscais dos contribuintes, provocado sobretudo por uma conjuntura económica extremamente desfavorável para as empresas.