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A primeira nota diz respeito ao alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos, em sede de acção popular. Trata-se, efectivamente, de um direito que pode ser exercido por todos os cidadãos. E sublinho «todos», porque é precisamente essa a formulação constitucional e para exprimir a nossa demarcação de posições doutrinárias que perfilham uma leitura redutora da legitimidade processual activa a conferir pela acção popular, fazendo-a depender de alguma conexão, ainda que não necessariamente directa e pessoal, com os interesses em causa.
Em nosso entender, ou o direito de acção popular é conferido a todos os cidadãos, sem dependência de qualquer interesse ou conexão com os interesses em causa, ou será posto em causa o real alcance que o direito de acção popular pode ter, regressando por vias indirectas a reserva de legitimidade a quem tenha um interesse pessoal e directo.
Da leitura do projecto de lei apresentado pelo Deputado Rui Macheie, creio que a concepção que mele prevalece, no tocante à atribuição de legitimidade processual activa a pessoas singulares, é a de a atribuir a todos os cidadãos, sem reservas. Coloco esta questão, porque a leitura do artigo 3." do projecto pode levar a equívocos e porque são conhecidas posições restritivas sobre esta matéria.
É que se, por hipótese, perante a perspectiva de* um atentado ao património cultural - permita-se-me a referência, por exemplo, às jazidas fósseis de Carenque ou às gravuras rupestres do rio Côa -, apenas fosse conferida legitimidade para intervir processualmente, por exemplo, aos residentes em Carenque ou em Vila Nova de Foz Côa, gorar-se-ia, em larga medida, ao alcance que o direito de acção popular pode ter.
Esta é uma questão importante. Que fique ciam que, quanto a nós, o direito de acção popular deve poder ser exercido por todos os cidadãos individualmente considerados, independentemente de qualquer interesse individual ou de qualquer relação específica que tenham com os bens ou interesses em causa.
O direito de acção popular vai, assim, muito para além das formas já consagradas para a tutela de interesses difusos, que exigem, para a atribuição de legitimidade processual activa, não um interesse directo mas alguma conexão, algum grau de titularidade dói interesses em causa.
O direito de acção popular não exige que um cidadão seja directamente afectado por um crime ecológico para ter legitimidade para actuar judicialmente contra os seus responsáveis. Não exige, por exemplo, que um cidadão resida em determinada localidade para que, no caso em que se cometa um atentado contra o património cultural, a sua indignação tenha como consequência uma actuação destinada a impedir a sua consumação.
A acção popular é também um direito que pode ser exercido, como se sabe, colectivamente, através de associações de defesa dos interesses que estejam em
causa. Não se trata de uma mera acção colectiva, em que uma entidade colectiva se apresenta a defender interesses legalmente protegidos dos seus associados, mas, isso sim, do direito de uma associação, pelo facto de inscrever entre os seus objectivos a promoção de determinados interesses sociais, adquirir legitimidade para intervir, sempre que esses interesses sejam preteridos ou ameaçados, independentemente de quem seja directamente prejudicado com essa preterição ou de quem seja titular dos interesses ameaçados.
O exercício deste direito por pessoas colectivas, mobilizando a energia dos cidadãos para a defesa de interesses sociais relevantes e direitos fundamentais, constitui, de facto, uma poderosa arma contra a violação desses direitos. Já não se trata aqui da reacção de um cidadão anónimo contra uma multinacional poluidora ou contra uma administração irresponsável, estamos perante a possibilidade real de grupos de cidadãos, particularmente atentos e mobilizados, poderem desenvolver uma acção sistemática de defesa de interesses fundamentais da colectividade, gozando de uma especial protecção legal e podendo, evidentemente, desbloquear inércias de acção individual dos cidadãos, resultantes quer da eventual desproporção das forças em presença, quer da natural incredibilidade de muitos cidadãos quanto ao funcionamento da Administração e da Justiça.
Uma segunda nota que quero deixar diz respeito à dimensão não exclusivamente judicial do direito de acção popular. Não se nos afigura ser a melhor interpretação do texto constitucional a de que a acção popular apenas possibilita a intervenção por via judicial É verdade que a Constituição se refere expressamente à perseguição judicial de infracções, mas prevê também o direito de promover a prevenção e a cessação dessas infracções, por forma não necessariamente judicial.
É que, a não ser assim, a revisão constitucional de 1989 teria representado um recuo em relação à redacção anterior do artigo 66.o, que previa a concessão a todos do direito de promover e prevenção ou a cessação de factores de degradação do ambiente, sem que alguém alguma vez tenha afirmado a dimensão exclusivamente judicial desse direito ou tenha negado a sua dimensão procedimental.
De qualquer forma, creio que, independentemente das leituras que se possam fazer do texto constitucional, todos concordaremos com a consagração da dimensão procedimental da acção popular, e isso é importante.
O Código do Procedimento Administrativo em vigor alarga a legitimidade para iniciar o procedimento administrativo, com vista à defesa de interesses difusos aos cidadãos a quem a actuação administrativa provoque, ou possa previsivelmente provocar, prejuízos relevantes em bens fundamentais, como a saúde pública, a habitação, a educação, o património cultural, o ambiente, o ordenamento do território e a qualidade de vida e, ainda, aos residentes na circunscrição em que se localiza algum bem do domínio público afectado pela acção da Administração.
Trata-se de um alargamento da legitimidade para iniciar o procedimento administrativo, com vista à defesa de interesses difusos, mas não se trata da consagração do direito de acção popular ao nível do procedimento administrativo.
2154 I SÉRIE - NÚMERO 65É importante, por isso, que se estabeleça essa dimensão procedimental do direito de acção popular. Ela permite evitar factos consumados, permite o controlo da legalidade e oportunidade das medidas, permite intervir atempadamente em defesa de interesses difusos, permite acompanhar procedimentos administrativos complexos e gradamente concretizáveis, como aqueles que, por exemplo, acontecem no domínio do urbanismo.
Uma terceira nota para referir que, apesar de a Constituição especificar, desde logo, os domínios em que o direito de acção popular pode desempenhar um papel relevante, consagrando directamente o direito de promover a prevenção, a cessação ou perseguição judicial de todo o tipo de infracções contra a saúde pública, a degradação do ambiente e da qualidade de vida ou a degradação do património cultural, não limita o alcance da acção popular a estes domínios e não exclui, de maneira alguma, que a legislação a aprovar, como a que aqui hoje debatemos, permita ampliar as situações em que esse direito possa ser exercido.
Finalmente, creio que os projectos de lei em apreciação, apresentados pelo PS e pelo PCP, visando o alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos junto dos tribunais administrativos, em domínios em que estejam em causa, sobretudo, o respeito pelo princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei e a defesa de interesses públicos relevantes, portanto, a proposta do alargamento da legitimidade processual activa a todos os cidadãos para recorrerem de actos administrativos que ponham estes valores em causa, creio que são dois contributos importantes para esta discussão, na medida em que, como todos temos conhecimento, a necessidade da transparência absoluta da actividade administrativa, que está evidentemente posta em causa por muitos factos conhecidos, e a necessidade de conferir aos cidadãos mais direitos de fiscalização desta mesma actividade administrativa são valores que assumem uma enorme relevância nas sociedades actuais, particularmente em Portugal. Assim sendo, creio que o agendamento destas duas iniciativas neste debate é, seguramente, um contributo importante neste domínio.
Termino, dizendo que, neste momento, temos uma legítima expectativa de que este processo legislativo se possa concluir no pouco tempo que nos resta e que algo possa surgir de construtivo e de positivo sobre esta matéria, ainda na presente legislatura.
Creio que os projectos de lei apresentados pelo PCP e pelo PS, bem como o projecto de lei agora apresentado pelo Sr. Deputado Rui Machete, serão contributos importantes para que este objectivo seja atingido. Pela nossa parte, fazemos votos para que tal seja possível.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, como não temos mais inscrições, penso que é altura de passarmos às votações...O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, como nós ainda dispomos de tempo e não temos quorum de votação, gostaria de, sob a forma de uma segunda intervenção, fazer um pedido de esclarecimento ao Sr. Deputado António Filipe.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado António Filipe, começo por dizer que apreciei a sua exposição e gostaria de fazer dois pedidos de esclarecimento.
Primeiro: suponho que interpretei bem, mas gostava de confirmar essa minha impressão. V. Ex.a lê, na circunstância de o PSD, por meu intermédio, ter apresentado um projecto de lei, uma afirmação inequívoca da vontade, por parte do meu partido, de chegarmos a uma conclusão no que respeita à regulamentação da defesa dos interesses difusos. Penso que foi isso que disse, mas não sei se estou a ser correcto ao interpretar as suas palavras. Pelo meu lado, gostava de dizer que, se foi essa a sua interpretação, V. Ex.a acertou na leitura política que fez.
Segundo: há pouco, não sublinhei a questão da importância da participação dos cidadãos nos procedimentos administrativos e do exercício do direito de associação, que constituem os dois pilares em que assenta a resposta da sociedade ao recuo - aliás, justificado - do Estado e à consequente limitação na estruturação dos órgãos e pessoas que integram a Administração Pública, mas essa é uma das partes inovatórias do projecto que apresentei e que vai muito para além daquilo que veio regulado no artigo 53.o, n.o 2, do Código do Procedimento Administrativo, que representa já um passo importante nesse sentido.
Ora, quando V. Ex.a teceu considerações a esse respeito, pareceu-me que elas tinham o seguinte sentido: por um lado, pareceu que se congratulava com esta circunstância de poder haver hoje uma espécie de consideração - se for aprovada esta ideia de uma consideração antecipada e ponderada da situação dos interesses em jogo, de modo a que a resolução que venha a ser tomada pela Administração seja devidamente ponderada e que, na eventualidade de haver um recurso, já estejam adquiridos no processo os elementos essenciais para o tribunal poder pronunciar-se com justeza sobre o assunto, mas, por outro - e sobre isso eu não percebi inteiramente- que tinha dúvidas acerca da restrição da legitimidade para a participação procedimental e para o direito de acção popular em matéria de interesses difusos, tal como aparece consignada no artigo 3.o do projecto de lei que subscrevi.
A ideia fundamental que pretendi traduzir (falta saber se fui feliz) é esta: em relação aos interesses difusos, todos aqueles que sejam seus titulares - e, a priori, é muito difícil definir quem é titular desses interesses difusos, mas é pela via dos interesses difusos que são definidos os seus titulares- estão legitimados à participação procedimental e, simultaneamente...O Sr. Presidente: - Atenção ao tempo, Sr. Deputado.O Orador: - Sr. Presidente, agradeço a sua chamada de atenção, mas eu supunha que estava a fazer uma intervenção.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, V. Ex.a solicitou a palavra para um pedido de esclarecimento e eu dei-lha para esse efeito.O Orador: - Não, Sr. Presidente, eu disse que era para uma intervenção, mas não tem importância porque estou a terminar.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado, para esse efeito.O Sr. Presidente: - Mas pode continuar como intervenção. Assim, economiza-se na resposta.
21 DE ABRIL DE 1995 2155O Orador: - Sr. Presidente, Sr. Deputado António Filipe, o que eu não pretendi foi regular a acção popular nos termos amplos que o PCP deseja. Portanto, no artigo 3.o não há qualquer limitação, não há qual quer desejo de circunscrever a defesa dos interesses difusos pelo contrário, a ideia é a do alargamento da legitimidade.
São estas as questões que, sob a forma de uma intervenção, quis colocar tendo em conta o que Sr. Deputado António Filipe referiu há pouco.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, como, neste momento, já temos quorum deliberativo, passamos ias votações.
O Sr. Secretário vai dar conta de um parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias.O Sr. Secretário (João Salgado): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, de acordo com o solicitado pelo Tribunal Judicial da Comarca de Vila Flor, Processo n.o 34/95, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias emitiu parecer no sentido de autorizar o Sr. Deputado Vítor Raposo (PSD) a prestar declarações no âmbito dos autos em referência.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está em apreciação.
Não havendo inscrições, vamos votar.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade, registando-se as ausências de Os Verdes e dos Deputados independentes Mário Tomé e Raul Castro.Vamos proceder à votação, na generalidade, da proposta de lei n.o 125/VI - Altera o regime do direito de antena nas eleições presidenciais e legislativas.Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD e abstenções do PS, do PCP, do CDS-PP e do Deputado independente Manuel Sérgio.Passamos à votação final global da proposta de lei n.o 123/VI - Aprova bonificação de juros para empréstimos, com garantia do Estado, contraídos por associações sem fins lucrativos.Submetida à votação, foi aprovada, com votos a favor do PSD, do CDS-PP e do Deputado independente Manuel Sérgio e abstenções do PS e do PCP.Retomando o debate dos projectos de lei n.o 463, 502 e 531/VI, dou a palavra, para uma intervenção, ao Sr. Deputado Almeida Santos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr. Presidente e Srs. Deputados, eu trazia aqui um «nariz de cera» para a minha intervenção, mas, dado que ainda perdura o espírito de aleluia da Páscoa e dado que esse «nariz de cera» era constituído por algumas amabilidades para a atitude de congelamento pelo PSD dos projectos de lei sobre a acção popular, e a cabeça do Sr. Deputado Rui Machete não é propriamente uma cabeça onde me apeteça pôr este chapéu, passaria a não ler a introdução desta minha intervenção.
Começaria por dizer que merece aplauso - (nas não admira, trazendo o projecto a assinatura que traz - o facto de se não ter procurado disfarçar a substancial medida em que apropria normativos do projecto do meu partido. É que a regra a que já estávamos habituados era a tentativa de apresentar, como original, mesmo o que era decalque. Desta vez - daí o mérito - assumiu-se a cópia enquanto tal. Foi com surpresa, mas com aplauso, que nos identificámos como autores de metade, se não mais, do texto do projecto de lei do Sr. Deputado Rui Machete. É bonito e próprio de um alto espírito.
Está de antemão assegurada uma importante margem de concordância para a discussão dos projectos pendentes na especialidade. E digo dos projectos e não apenas dos projectos de Deputados do PS e do PSD, porque não se há-de esquecer, nem menosprezar, o contributo do projecto de Deputados do PCP, ao qual o projecto do PSD foi inclusivamente buscar a extensão da acção popular a actos procedimentais da esfera da Administração Pública. Teremos apenas que encarar a margem de divergência, ainda assim significativa, com a preocupação de não amputar o instituto da acção popular de algumas das suas principais virtualidades. Porque é isso o que, neste momento, ainda nos divide.
Muitas são as vantagens clássicas da acção popular. Entre elas uma economia de processos e juízos; uma economia de custos; uma economia de tempo, e por isso um reforço de eficácia; a protecção da parte económica e social, em regra mais débil; a concentração, por soma, de pequenas lesões, em si, isoladas, negligenciáveis, através de uma reacção colectivizada. Mas a todas essas vantagens, de cariz mais ou menos técnico-social, avantaja-se, nos tempos que correm, o reforço da participação democrática dos cidadãos, esta de relevantíssimo significado político.
É sabido que a Constituição da República enfatiza a natureza participativa da nossa democracia. A acção popular é um dos instrumentos de que para o efeito se serve. Mas, na prática, esse e outros instrumentos de intervenção directa dos cidadãos é como se não existissem. Ó direito a ser ouvido, em alguns casos; o direito a participar na feitura de algumas leis; o direito dos trabalhadores a participarem na gestão de certas instituições; o direito de intervenção democrática dos trabalhadores na vida da respectiva empresa; o direito das comissões de trabalhadores ao controlo da gestão da própria empresa; o direito de eleger representantes para os órgãos sociais das empresas pertencentes ao Estado e a outras entidades públicas, etc., são outros exemplos de letra morta constitucional. Digamos, pois, que a nossa democracia é teoricamente participativa mas efectivamente não participada, ressalvada a estrita medida em que os cidadãos são chamados a votar de tempos a tempos.
Sobreveio, no entanto, uma situação político-social que não é mais compaginável com este estado de coisas. Crescentemente, os cidadãos, ou isso a que usa chamar-se a «sociedade civil», por contraposição à chamada «classe política», reivindicam o efectivo exercício dos direitos que têm e a atribuição de direitos que ainda não têm, pondo em causa a dimensão representativa da organização política vigente. O que contestam é o excesso do recurso ao instituto da representação política, defendendo em contraponto a retoma de prerrogativas de democracia directa que as novas tecnologias terão tornado possíveis Tudo por extensão
2156 I SÉRIE - NÚMERO 65do princípio da subsidiaridade, levada até ao próprio cidadão, isolado ou em grupo, como último escalão do poder político.
E a verdade é que o poder político orgânico tem vindo a recuar em face desse poder político inorganizado, ao ponto de a ascensão de poderes de facto que se impõem ao poder institucionalizado ser uma das constantes do mundo do nosso tempo. O corte de estradas, a ocupação de locais, o boicote a iniciativas públicas, o recurso a formas de defesa privada, a crescente apetência por formas de fiscalização selvagem quer do poder executivo, legislativo, quer do judicial, são aflorações de uma constante de fundo que seria perigoso desconhecer. Resultado: mesmo quando surge reforçado o autoritarismo, se não por isso mesmo, entremostra-se fragilizada a autoridade. O Estado e os pilares tradicionais da sua autoridade sofrem de osteoporose! A latere, uma como que rebelião larvar, traduzida no aumento vertiginoso da criminalidade, do consumo de drogas, da prostituição e outras formas de marginalidade social, e, sobretudo, a recusa dos valores estruturantes da nossa vida cívica, quantas vezes por apelo a novas formas de irracionalidade e fanatismo, encontra também motivação em reais ou pretensos erros da autoridade e do poder político formalmente legitimado. O poder político é cada vez mais contestado como refúgio de todas as depravações, em contraponto surgindo a sociedade civil como matriz de todas as virtudes.
Daí a necessidade de, para evitar o regresso às clássicas tentações do despotismo, que já para aí de novo afloram, corrigir estes males na fonte. Deve ser a nossa preocupação neste momento. Devolvendo ao soberano prerrogativas de poder que ele pode exercer tão bem como o Estado, se não melhor do que ele, substituindo assim uma relação de cooperação a uma dialéctica de conflitualidade. E também, se não sobretudo, reforçando a componente social da política, e das políticas, como forma de combater a montante as causas, em vez de a jusante os efeitos, das chagas político-sociais que nos angustiam.
É neste contexto que a acção popular surge a conferir a cada cidadão - isolado ou em grupo - um sentimento de participação no poder, de utilidade pessoal, de responsabilidade colectiva. É óbvio que, só por si, não chega. Mas, numa altura em que, por iniciativa do meu partido, vai ser ponderada a inclusão na Constituição de novas e importantes partilhas de poder, que comecemos por concretizar as formas de partilha nela já previstas.
Caracterizarei, de seguida, os mais importantes casos de divergência do meu grupo parlamentar relativamente ao projecto do Sr. Deputado Rui Machete, sem a preocupação de reproduzir o que a esse respeito consta do parecer da 1.a Comissão, de que fui relator. Nada a opor, em princípio, a que o direito de acção popular seja extensivo a actividades não judiciais, nomeadamente a «procedimentos administrativos». Questão é saber se ainda nesse caso estaremos em face do «direito de acção popular», tal como a Constituição concebe. A palavra «acção» surge nela em sentido técnico-jurídico estrito ou como substantivização do verbo «agir»? Eu diria que, quando fala em «promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial de infracções» (e lembro que diz «das infracções» e não «de infracções» - eu li mal), é de acção em sentido técnico que se fala. Mas não faremos disso uma questão fechada.
Já, porém, teríamos grandes dificuldades - e peço para isto a especial atenção do Sr. Deputado Rui Machete - em nos pormos de acordo sobre a limitação do exercício do direito de acção popular à «defesa de direitos ou interesses difusos tutelados pelo ordenamento jurídico português». Esses, muito bem. Mas porquê só esses? Sendo feito que o projecto Machete identifica os direitos difusos com os que «pertencerem ou disserem respeito a um conjunto indeterminado e indeterminável de cidadãos», seriam sempre oponíveis a tal limitação, pelo menos as seguintes razões: dado que a Constituição não distingue (lembro, mais uma vez, que diz «das infracções sobre saúde pública», etc. e não «de infracções») entre os direitos objecto da tutela da acção popular, os difusos dos não difusos, a que título, sem cairmos em restrição provavelmente inconstitucional, iríamos nós distinguir por ela?
Com efeito, a Constituição reporta-se irrestritamente a «infracções contra a saúde pública, a degradação do ambiente e da qualidade de vida ou a degradação do património cultural», sem querer saber se os titulares dos direitos infringidos são ou não determinados ou indeterminados, determináveis ou indetermináveis! Assim sendo, com que justificação deixaríamos de fora da tutela da acção popular os titulares determinados ou determináveis dos interesses violados? Diga-se de passagem que um universo indeterminável de titulares de certo direito será sempre um universo indeterminado! E não é certo que os direitos ou interesses tendo por objecto a saúde pública, a degradação do património cultural e a degradação do ambiente tanto podem, na qualificação do projecto, ser difusos como não ser? A que título recusaríamos a tutela da acção popular quando não o forem?
São facilmente configuráveis violações de direitos de um determinado ou determinável universo de consumidores. Por exemplo, os que consumiram determinado produto insalubre; de lesados por uma determinada infracção ambiental; por exemplo, os em concreto afectados por certo depósito de resíduos tóxicos. Já porém será mais difícil determinar os titulares de certa lesão contra o património cultural ou contra o domínio público - para não sair das hipóteses mais frisantes -, a menos que se considere que, estando em causa direitos ou interesses do universo nacional, este estará, por globalização, definido.
De toda a evidência, o legislador constituinte quis sujeitar à especial tutela de todos, isto é, da acção popular, interesses que, pela sua particular importância - a saúde pública, o ambiente e o património cultural, a título exemplificativo -, justificam esse reforço de tutela! Por isso e não porque se trate de interesses de sujeito indeterminado ou indeterminável! Tão certo é ser assim que acopulou ao direito de acção popular o de requerer «para o lesado ou lesados» a correspondente indemnização. Como para «o lesado ou lesados» se estes fossem, à partida, indeterminados e indetermináveis?
Fica assim evidenciado o risco da restrição operada no projecto de lei em apreço. Ela corresponderia a amputar a acção popular de uma parte significativa do seu objecto. E porque havemos de amputá-la? Com receio de quê? Acaso um universo, por mais vasto, de titulares identificados ou identificáceis de interesses priva-
21 DE ABRIL DE 1995 2157dos da importância dos previstos na Constituição não justifica de igual modo a vigilância, a iniciativa e o direito a que a acção popular se reconduz? Qual a razão política, jurídica, ética ou social, para deixar estes de fora e só contemplar aqueles?Aplausos do PS.Que virtualidade causal teria o distinguo da indeterminação dos lesados?
Aparentemente, a restrição só tem uma explicação que a não justifica. Se não for assim, peço, desculpa ao Sr. Deputado Rui Macheie, mas, na aparência, o PSD, além de tarde, adere reticentemente à figura de acção popular. E tenta fazê-lo por menos de, metade: deixa de fora a acção penal - o que em si é talvez discutível, mas pode ser considerado; deixa de fora a acção civil sempre que o universo dos lesados seja determinado ou determinável; e, não contente com isso, só inclui no objecto da acção popular os direitos difusos que «como tal sejam definidos por lei».
Já me tranquilizou a esse respeito, dizendo que está aberto a que se encontre outra forma de referir este mesmo assunto, só que, sinceramente, não vejo que outra forma possa existir de numa lei se dizer se ela se aplica ou não a determinado universo de sujeitos.
Quantos interesses difusos foram no passado, nas leis que vigoram, definidos como difusos ou não difusos? Iríamos, agora, buscá-las para fazer essa Definição, que não foi feita no momento em que não existia acção popular. Quantos, no passado, o foram, quantos, no futuro, é previsível que venham a sê-lo? Serei o único a não imaginar facilmente o legislador a, dizer em cada lei de defesa de interesses colectivos: «os interesses tutelados por esta lei são difusos»; ou «os interesses tutelados por esta lei podem ser objecto de acção popular»... Não imagino isso. Mas, enfim; vamos tentar encontrar outra expressão.
A própria exemplificação de «interesses difusos» que o projecto menciona, nomeadamente a «edificação», o «domínio público» e até «o ordenamento do território» - para além da saúde pública, o ambiente e a qualidade de vida e o património cultural, que já vêm da Constituição - é feita em termos tão vagos que acabariam por não definir coisa nenhuma.
É este, sem dúvida, o aspecto que mais divide o PS do PSD. Confia-se em que a maioria parlamentar não porfie em impor a sua visão restritiva. De outro modo, colocar-nos-á, e ao seu próprio projecto, numa posição difícil.
Já, porém, não causa embaraço o facto de o projecto em apreço, autorizado pela natureza exemplificativa dos interesses expressamente considerados na Constituição, incluir entre os direitos e interesses a proteger o «consumo de bens e serviços, a educação, o ordenamento do território e o domínio público». A própria Constituição, entre as duas revisões, assumiu a elasticidade do objecto da acção popular. E o meu partido, na revisão suspensa, propôs a inclusão da tutela dos «direitos fundamentais constitucionalmente protegidos». Nenhuns se conhecem que mais possam justificá-la.
O que pode estar em causa é o concreto enunciado da extensão que se perfilhe. Na verdade, não é fácil conceber globalmente «a educação» (educação-valor, educação-sistema) como direito ou interesse tutelável através do exercício da acção popular!
Perplexidades semelhantes se colocam relativamente ao domínio público ou ao consumo de bens e serviços. Mas vamos encontrar as formulações necessárias.
As extensões são de saudar. Mas com rigorosa ponderação da lógica e das consequências de cada extensão em concreto, sobretudo do seu concreto enunciado.
São de considerar como positivas, desde que subsumíveis no espaço da acção popular, formas de participação em procedimentos administrativos, por isso mesmo se hão-de ter por negativas as complexidades burocratizantes que vêm propostas para a sua efectivação.
São demasiado exigentes e miúdas para que não desestimulem, rarificando-a, a nova forma de participação que se prevê. A multiplicidade e o rigor dos prazos, sem que se saiba o que acontece se não forem cumpridos: a própria ausência de uma declaração de ineficácia em caso de incumprimento do dever de audição ou de consulta; a total indefinição dos titulares do direito de participação que se consagra; a própria multiplicidade e complexidade de formas de consulta que se admitem; e, não menos, se não sobretudo, a deficiente definição dos procedimentos abertos à participação popular, surgem como contribuintes da antecipada certeza de que o esquema não iria funcionar. Como, aliás, não funcionaram, no passado, dispositivos paralelos com que o legislador foi polvilhando as leis.
O próprio enunciado dos novos espaços abertos à participação administrativa dos cidadãos é de molde a justificar as maiores perplexidades. «Planos de desenvolvimento das actividades da Administração Pública», vem em concreto a ser o quê? «Outros investimentos públicos relevantes com impacte no ambiente ou nas condições económicas e na vida em geral das populações ou agregados populacionais de certa área do território nacional» deixam de fora o quê? Só os que custam menos de um milhão de contos? O barato carece de relevo? Por último - e esta talvez ainda mais curiosa: a «preparação de actividades coordenadas da Administração a desenvolver num período futuro com vista à obtenção de determinados resultados», reporta-se a que preparação, exclui que impreparação, deixa de fora que descoordenação, reporta-se a que período e a que resultados? É excessiva a indefinição. É incomportável a ambiguidade. Interpretações mais ou menos sofisticadas encontrariam aí espaço privilegiado para frustrar o exercício dos correspondentes direitos.
Para lá disto fica a pouca monta. Que participação na acção penal; que o Ministério Público intervenha a título principal ou subsidiário ou a meio gás; que a intervenção do juiz na definição dos destinatários do efeito do caso julgado, na iniciativa processual ou no equilíbrio da balança equidade-legalidade estrita seja mais livre ou mais vinculada, tudo isso há-de ser levado à conta da maior ou menor margem de inovação com que queiramos conceber a acção popular.
Uma coisa tenho por certa: ou aproveitamos esta oportunidade para um salto corajoso em direcção à colectivização da acção judicial ou permaneceremos agarrados a espartilhos processuais que se não coadunam com as exigências da vida moderna. A concepção quase exclusivamente individualista da acção judicial tem os dias contados. Por menos que queiramos, desde já, dar-nos conta disso.Aplausos do PS.
2158 I SÉRIE - NÚMERO 65O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Macheie, a quem peço que, no final, conceda algum tempo ao Sr. Deputado Almeida Santos para que lhe possa responder.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, ouvi a sua muito interessante intervenção, aliás muito generosa nos comentários que fez, na forma e às vezes no conteúdo, e gostaria, sob a forma de pedido de esclarecimento, referir três pontos.
O primeiro, é a propósito das questões procedimentais. No fundo, a ideia de regular o procedimento administrativo que precede o acto é uma manifestação favorável à participação dos cidadãos. Não à participação dos cidadãos na jurisdição, mas à participação dos cidadãos no exercício da função administrativa. Portanto, de algum modo, é uma achega, é um reforço à sua ideia. Não penso que isso deva suscitar especiais dificuldades de compreender as razões de ser da ideia.
A segunda observação diz respeito a uma questão que V. Ex.a focou - aliás, já a tinha referido no relatório, relativamente à dificuldade -, que é verdadeira, que resulta da natureza das coisas, de agarrar, de definir o interesse disso. E aí, à parte a questão fundamental, o nosso propósito ou o propósito do projecto que apresentei não é o de regular a acção popular no seu todo mas o de regular a defesa dos interesses difusos ou colectivos - é uma divergência real que não vale a pena mascarar.
Por outro lado, creio que não existem propriamente divergências. V. Ex.a pode achar que a definição- que é uma das que é dada na doutrina -, a propósito dos interesses difusos, não é suficiente, em todo o caso quero dizer-lhe que alguns dos seus raciocínios assentam numa ideia que não foi a minha. Penso que a ideia de círculo indeterminado e indeterminável não significa que não possa ser concretizada em relação a cada processo, senão, nunca havia processo, nem foi nunca essa a ideia daqueles que apresentaram essa definição. Pelo contrário, é uma ideia que vai ao seu encontro, no sentido de alargar a um vasto círculo de pessoas a possibilidade de usar desse meio processual. É justamente a ideia contrária. E tanto assim é que a menção sobre a saúde, a educação, o domínio público ou o património cultural, exemplifica que não é um numeras clausus, exemplifica os interesses difusos. Isto é, corresponde a uma ideia de apresentar casos concretos em que existem certamente à volta desses valores interesses difusos a propósito de regulamentações concretas. É, pois, exactamente o propósito contrário daquele que me pareceu ser-me atribuído.
V. Ex.a dirá: «não fui feliz na formulação». Aceito! Vamos ver como é que encontraremos fórmulas mais aperfeiçoadas. Mas o objectivo que V. Ex.a atribuiu ao interpretar as disposições do articulado não foi esse.
Uma outra questão que gostava de referir é que V. Ex.a fez comentários até um pouco jocosos ou, pelo menos, irónicos acerca daquilo que é a tentativa de regulamentação do procedimento de massas. Reconheço a dificuldade da interpretação, mas, apesar disso, quero chamar a sua atenção para dois pontos. O primeiro, como afirmo na justificação do projecto, muitas das disposições inspiraram-se directamente, quando não são traduções, na lei procedimental alemã. E devo dizer que essa lei tem tido resultados que não permitem esse cepticismo que V. Ex.a manifestou.
Em segundo lugar, pareceu-me perpassar também, ao longo de toda a sua exposição, particularmente neste ponto, um grande cepticismo acerca da capacidade inovadora e criadora da jurisprudência quando ajudada por um legislador que lhe deu alguns tópicos fundamentais.
Creio que se V. Ex.a alimenta a presunção de que esta Assembleia é capaz de regular em todo o pormenor esta matéria jamais faremos uma lei capaz de ser promulgada, porque jamais conseguiremos atingir esse estádio. Vamos ter de confiar na capacidade inventiva do julgador e também na sua prudência.
Dito isto, e à parte a grande divisão que nos separa quanto à extensão da acção popular, julgo que há uma vasta zona em que será possível caminharmos em conjunto e chegarmos a uma solução ainda nesta LegislaturaAplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Participação, acção popular, o que é distinto, o que é confluente... Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Santos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr. Presidente, agradeço a sua generosidade em ter promovido a concessão de tempo necessário para poder responder.
Sr. Deputado Rui Machete, não tenho dúvidas que temos uma margem de aproximação potencial, virtual, na qual eu confio, mas há uma margem na qual, creio, a discordância é total.
V. Ex.a reconheceu que não tentou regular no seu todo mas só em parte a acção popular. Em primeiro lugar, quero dizer-lhe que não vejo justificação para isso e, em segundo, a própria Constituição, naquilo que expressamente prevê, não deixa margem porque na exemplificação que faz - repito o que disse há pouco - não diz «perseguição judicial de infracções da área da saúde» mas sim «... das infracções da área da saúde». São todas.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Aí creio que não temos recuo, e até tenho a convicção de que se recuássemos até onde recuou o projecto provavelmente teríamos uma inconstitucionalidade ou a susceptibilidade de ela ocorrer. Não tenho dúvidas nenhumas a esse respeito, pois nós, em meu entender, não podemos distinguir o que a Constituição não deixa que se distinga.
Disse ainda que regular o procedimento administrativo é favorável. Claro que sim. E, mais, até saúdo essa regulamentação. No entanto, parece-me que o devíamos fazer noutra lei e não nesta porque não vejo que isto caiba no âmbito da acção popular, a menos que digamos que a acção não está aqui em termos judiciais como decorre claramente da Constituição. Mas, como se trata de agir, vamos fazer coisas, vamos andar para a frente. Nós não vamos fora disso, nem vou fazer disso uma questão, mas que a regulamentação, tal como vem prevista, é excessivamente complicada, é. Tem prazos curtos, não se diz qual é a consequência do não respeito dos prazos...O Sr. Rui Machete (PSD): - Diz, diz!
21 DE ABRIL DE 1995 2159O Orador: - Não diz, não. Falta lá qualquer coisa...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Remete para o Código do Procedimento Administrativo.O Orador: - Fui ver o Código do Procedimento Administrativo e não me parece que lá esteja. Mas, enfim, oxalá que esteja e que eu esteja enganado.
Todavia, não vejo explicação nenhuma para termos medo de levar a acção popular até ao âmbito do universo de indivíduos identificáveis ou identificados. O Sr. Deputado Rui Machete disse-me agora: «Mas eles podem ser identificados em concreto num processo». Só que, sinceramente, não vejo como é que o não identificável pode alguma vez ser identificado! Então, não era aquilo que se pressupôs à partida! E que o Sr. Deputado diz «não identificado e inidentifícável». Também não vejo que tenha deixado alguma porta aberta a isso.
Porém, se está preparado para admitir que possamos incluir nestas áreas de interesse, ou outras, se as quiserem cá incluir, embora tenhamos algumas dificuldades formais, os universos de titulares de interesses difusos ou não difusos, muito bem, porque não vejo razão para não incluir um interesse difuso que tem 50 titulares desconhecidos ou um interesse não difuso que tem cinco milhões de titulares, ou um milhão, ou 500 mil, ou 100 mil. Não vejo nenhuma razão para distinguir. Sinceramente, a isso não estou resignado, mas vamos conversar sobre isso. É a margem de resignação que, de facto, não posso deixar de lhe referir.
Diz-me: «Quando vamos para os procedimentos para todas as áreas de interesse é ampliativo». No domínio dos procedimentos, claro que sim, mas não no domínio da acção popular que, em meu entender, tecnicamente, não abrange os procedimentos, embora possa vir no mesmo texto. Assim, não me parece que possa qualificar-se no mesmo âmbito.
Falou na lei procedimental alemã. Sabe que desconfio sempre das referências que me fazem à lei de outros países que são tão diferentes de nós como uma laranja é de uma agulha! Acho que nem tudo o que é bom para a Alemanha é bom para nós e ainda está por demonstrar que a burocracia, se é o caso da regulamentação alemã, tenha conduzido a resultados positivos. Estarão eles satisfeitos com a sua própria lei? Não sei.
Quando digo que não quero regular com todo o pormenor não quero dizer que seja contra a regulamentação, sou contra o excesso dela, sou contra a regulamentação embaraçante, desestimulante, e só contra essa não mais. No entanto, quero dizer-lhe que parto daqui convicto de que temos margem para nos pormos de acordo sobre uma razoável lei de acção popular. Nós transigiremos no que for preciso, o Meu Amigo transigirá também naquilo que for preciso e acabaremos por fazer uma lei que não seja decepcionante para aqueles que confiam na acção popular como um instrumento decisivo de participação política dos cidadãos.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr. Presidente, não é propriamente para uma intervenção, mas como ainda disponho de tempo não quero deixar de dizer duas coisas acerca da intervenção do Sr. Deputado Rui Machete.
O Sr. Deputado, quando interpretei a apresentação deste projecto como uma afirmação inequívoca do empenhamento ou da vontade do PSD em regular a tutela dos interesses difusos, disse que eu tinha acertado, só que não foi essa a minha interpretação.
Eu disse que era um passo positivo - e isso e importante - mas terá que ser o PSD a demonstrar o seu empenhamento pois a expectativa fica criada pelo facto de este projecto ter sido apresentado. Também afirmei o nosso empenhamento em que este processo legislativo se conclua mesmo sabendo, como todos sabemos e o Sr Deputado afirmou, que o projecto que apresentou assume um âmbito mais restrito para o exercício da acção popular do que o apresentado pelo PCP e pelo PS. No entanto, o que consta do projecto de lei que apresentou é, de qualquer forma, um progresso relativamente ao que existe actualmente.
Uma outra questão que o Sr Deputado suscitou tem a ver com dúvidas que poderiam ter surgido, e de que dei conta na minha intervenção, acerca da latitude conferida pelo projecto do PSD ao direito de intervenção dos cidadãos no procedimento. Creio ter feito uma leitura correcta do artigo 3.o do projecto de lei que apresentou mas, quanto a mim, a redacção é equívoca porque diz: «São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensores dos interesses em causa (...)» - creio que se refere às fundações, que devem ter no seu objecto estatutário a defesa de determinados interesses - «(...) independentemente de terem ou não interesse directo em demanda». No entanto, creio que é importante que isto não se refira apenas às associações mas aos cidadãos.
Foi essa a leitura que fiz e, a ser assim, estamos de acordo neste aspecto mas com uma outra redacção porque a arrumação da frase poderia prestar-se a equívocos. Aliás, já tive oportunidade de ouvir, num colóquio do CEJ, vários juristas a defenderem uma restrição do direito de acção popular - não o estendiam a todos os cidadãos, mas apenas àqueles que, de alguma forma, tivessem alguma conexão com os interesses em causa- e, a ser assim no projecto de lei, penso que haveria um retrocesso. No entanto, considero importante que essa concepção restritiva não seja a que consta deste projecto de lei.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não há mais inscrições.Pena tenho de não estar aí «em baixo», entre vós, para poder intervir neste debate. Espero que aquando da respectiva votação VV. Ex.as concertem uma boa solução. O problema da acção popular é complicado, havendo dois tempos - o jurisdicional e o administrativo- que convém distinguir no Estado continental europeu.
Srs. Deputados, está, pois, encerrado o debate A votação far-se-á, de acordo com o Regimento, na próxima quinta-feira.
Convoco, de imediato, uma Conferencia dos Representantes dos Grupos Parlamentares.
2160 I SÉRIE - NÚMERO 65O Plenário volta a reunir amanhã, às 10 horas, para apreciar a ratificação n.o 131/VI (PS) e a proposta de resolução n.o 89/VI.Eram 19 horas e 40 minutos.Entraram durante a sessão os seguintes Srs. Deputados:Partido Social-Democrata (PSD):Jorge Paulo de Seabra Roque da Cunha.
Rosa Maria da Silva Bastos da Horta Albernaz.Partido Comunista Português (PCP):Limo António Marques de Carvalho.
Luís Carlos Martins Peixoto.Partido do Centro Democrático Social - Partido Popular (CDS-PP):Narana Sinai Coissoró.Partido Ecologista Os Verdes (PEV):Isabel Maria de Almeida e Castro.Deputado independente:Mário António Baptista Tomé.A DIVISÃO DE REDACÇÃO E APOIO AUDIOVISUALDIÁRIO da Assembleia da RepúblicaDepósito legal n.o 8818/85IMPRENSA NACIONAL-CASA DA MOEDA, E. P.1 - Preço de página para venda avulso, 7$50+IVA2 - Para os novos assinantes do Diário da Assembleia da República, o período da assinatura será compreendido de Janeiro a Dezembro de cada ano Os números publicados em Outubro, Novembro e Dezembro do ano anterior que completam a legislatura serão adquiridos ao preço de capa.3 - O texto final impresso deste Diário é da responsabilidade da Assembleia da RepúblicaPREÇO DESTE NÚMERO 252$00 (IVA INCLUÍDO 5%)Toda a correspondência, quer oficial, quer relativa a anúncios e a assinaturas do «Diário da República» e do «Diário da Assembleia da República», deve ser dirigida à administração da Imprensa Nacional-Casa da Moeda, E. P., Rua de D. Francisco Manuel de Melo, 5-1092 Lisboa Codex
Sexta-feira, 23 de Junho de 1935 I Série - Número 911VI LEGISLATURA 4.a SESSÃO LEGISLATIVA (1994-1995)REUNIÃO PLENÁRIA DE 22 DE JUNHO DE 1995Presidente: Exmo. Sr. António Moreira Barbosa de MeloSecretários: Exmos. Srs.João Domingos Fernandes de Abreu Salgado
José de Almeida CesárioSUMÁRIOO Sr Presidente declarou aberta a sessão às 15 horas e 30 minutos
Ao abrigo do n.o 2 do artigo 245 o do Regimento da Assembleia da República, abriu o debate sobre o estado da Nação o Sr Primeiro-Ministro (Cavaco Silva)
Seguidamente, usaram da palavra, a diverso título, além do orador e do Sr Ministro da Administração Interna (Dias Loureiro) os Srs. Deputados António Guterres (PS), Carlos Carvalhas (PCP), Narana Coissoró (CDS-PP), André Martins (Os Verdes), Raul Castro e Mário Tomé (Indep), Álvaro Barreto (PSD), Octávio Teixeira (PCP), José Vera Jardim e António Costa (PS), Silva Marques (PSD), Jaime Gama e Carneiro dos Santos (PS), Adriano Moreira (CDS-PP), João Amaral (PCP), Manuel Alegre, Manuel dos Santos e António José Seguro (PS), Fernando Nogueira (PSD), José Lello (PS) e Manuel Queira (CDS-PP)
O Sr Presidente deu por finda a sessão eram 22 horas e 35 minutos
António Costa de Albuquerque de Sonsa Lara.
António Germano Fernandes de Sá e Aforem.
23 DE JUNHO DE 1995 3085Alberto Marques de Oliveira e Silva.