648II SÉRIE-A —NÚMERO 34construída em pirâmide, com uma eslrulura fortemente hierarquizada e com unidade de direcção e decisão.Como auás se disse, esta concepção da administração fechada tem vindo a ser sucessivamente ultrapassada nos países democráticos, que nos últimos tempos se têm convertido às experiências escandinavas neste domínio, pelo que por toda a parte se assiste a um aproximar dos. serviços em relação ao público, à abertura da vida administrativa, à criação de canais de comunicação de informação e de meios de consulta, favorecendo-se o diálogo com os administrados e a sua participação na gestão administrativa e na formação da actuação da Administração.A desburocratização da Administração lev;trá à administração aberta e transparente, o que passa pela consagração de um direito à informação. É inconcebível que, nas modernas sociedades democráticas, os administrados não possam exigir da Administração a comunicação das informações que ela delem. A mudança em causa é revolucionária, mas, por mais radical que seja, ê uma modificação natural.A evolução generalizada a lavor do princípio do «arquivo aberto» resulta quer da constatação da impossibilidade relativa de esgotar no Parlamento e nos Deputados toda a necessária função fiscalizadora, quer da necessidade de alargar a participação directa dos cidadãos na vida da comunidade a que pertencem e cujas consequências lodos sofrem, significando, assim, esta modificação do modelo clássico, acima de tudo, um aprolúnd;u\ um melhorar o sistema representativo, dando à acção da Administração uma publicidade que a coloca ao nível dos outros poderes soberanos do Eslado.O nosso regime próprio dos direitos, liberdades e garantias é muito exige/ite. Assim:a) O preceito constitucional que se lhe refere é directamente aplicável, pelo que vincula quer as entidades públicas quer as privadas, tendo uma eficácia jurídica imediata (n." 1 do artigo 18.°);b) Esse direito não pode ser restringido, por meio da lei ordinária fora dos casos em que a Constituição o admite expressamente (n.° 2 do artigo 18.") e apenas o Parlamento tem competência para a sua regulamentação legal [alínea c) do artigo 167."]; "c) Nos casos em que a lei os pode resuingir, ou seja, no que diz respeito ao direito de acesso aos documentos administrativos, em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas, a regulamentação não pode diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial do preceito constitucional (n.u 3 do artigo 18"), devendo ater-se ao esuilamente necessário para a protecção dos valores a defender com as restrições previstas (sem prejuízo de se considerar que os interesses a proteger com o segredo ou o silêncio são tão importantes e, por vezes, alé mais do que os que se visam defender com a transparência).No entanto, o legislador ordinário, ao regulamentar as zonas dc silêncio e os lermos em que se exercerá o acesso aos documentos em geral, deverá concretizar, com clareza, quem 6 o titular do direito à informação. A Constituição fala de cidadãos. Este vocábulo abrangerá não só os administrados como os próprios membros da Administração, ou seja, os funcionários que não tenh:un acessodirecto a dados documentos que não pertencem aos seus sectores de actividade, mas, sem qualquer razão aceitável, não parece abarcar os estrangeiros, mesmo que residentes, mesmo que sujeitos à acção administrativa portuguesa, tal como acontece nouüas legislações, onde, aliás, o princípio, por vezes, nem tem assento constitucional.Mas uma coisa é a regulamentação dos lermos em que o direito de acesso aos documentos administrativos se exercerá e outra a simples consagração do direito, já feito na Constituição e que agora se pieiende transcrever, como, aliás, já o fizera o artigo 65.° da Lei do Procedimento Administrativo (capítulo 11 da parte ui «Do direito à informação», que em breve entrará em vigor.II — Relacionamento dos serviços públicos com os cidadãosNo plano de relacionamento dos serviços públicos com os cidadãos, o Decrcto-Lei n.° 129/91, de 2 de Abril, veio instituir muitas medidas de melhoria de receptividade aos utentes por parte dos serviços públicos, no cumprimento das orientações das Grandes Opções do Plano para 1989-1992, aprovadas pela Lei n.° 115/88, de 30 de Dezembro.Com efeito, já nas GOP aprovadas em 1988 se apontava para a consuução de um modelo administrativo em que, enire outras coisas, se deviam «criar condições para que a Administração passe a promover oficiosamente diligências que hoje incumbem ao cidadão, reforçando as suas garantias» e se leria de dar «prioridade as formas de organização e circulação célere da informação», seguindo-se assim na esteira de orientação, quer das Comunidades Europeias, que apelavam designaiiamenie à adopção de formulários simples e com indicações úteis para os destinatários e à utilização de comunicações elecüónicas, quer da OCDE, que apela para uma administração mais recepuva aos utentes.Hoje é pacificamente aceite, no contexto da modernização adminisUaliva e a partir do conceito de cliente das administrações, que qualquer tipo de utente é o elemento mais importante da actividade administrativa. Como diz o preâmbulo do Deereio-Lci n." 129/91 «ao uvcyac t vkNvla uma prestação de serviços de qualidade, desde o atendimento preslável e personalizado aló à satisfação célere das solicitações legítimas ou decorrentes do cumprimento de obrigações».O artigo 2." deste diploma consagra o princípio' úa prevalência do procedimento mais favorável do utente. Este princípio consubstancia uma diferente maneira de agir por pane dos serviços públicos que aparece formulado nos seguintes lermos: «nas situações em que sejam possíveis procedimentos diferentes para a concretização de um mesmo resultado, os serviços deverão adoptar o procedimento mais favorável ao uleiue, nomeadamente para a obtenção de documentos, comunicações, de dec'vs&es, w¿ transmissão de informação».Nesse mesmo diploma, que em gerai cobre aspectos abordados na parte do projecto de lei, referente às relações da Adminisuação com os cidadãos,.consagra-se ainda:1) A proibição da exigência «de formulários, formalidades ou pagamentos que não sejam expressamente mencionados em lei ou regulamentos» (artigo 3.°);2) A obrigatoriedade de resposta em prazo que, em regra, não deve exceder duas semanas, após análise e decisão, a «toda a correspondência