PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
Dizia eu que o Sr. Deputado, ao fazer a apresentação destes diplomas, manifestou uma grande preocupação em que a iniciativa legislativa era para desencadear aqui um processo de discussão, era para permitir aos Srs. Deputados e ao País o prosseguimento da conciliação no Estado democrático, que não faziam questão fechada de muitas das propostas e que estavam abertos a todas as sugestões. Daí que lhe pergunte o seguinte: o Sr. Deputado não entende que este pacote administrativo, que é mais um embrulho do que um pacote, porque há várias questões embrulhadas, corre o risco de desfavorecer essa intenção simpática do Partido Comunista no caso concreto da organização dos tribunais administrativos, visto que o Governo, embora de forma não regimental, tem uma proposta disponível para discussão e visto que a Região Autónoma dos Açores tem aqui uma proposta a «ganhar teias de aranha»? Por isso, Sr. Deputado, e porque o artigo 71.o, n.o 4, do Regimento não favorece com largueza de espírito que a agenda a fixar inclua mais do que um projecto - embora compreenda que tenham sido fixados três projectos -, dir-lhe-ia que devia abrir esse embrulho administrativo, retirar de lá de dentro o pacote que tem alguma coisa que ver com os dois diplomas, ou seja, com a garantia dos administrados. Assim, eventualmente e em tempo útil, porque já são 19 horas, poderíamos discutir desde já o processo administrativo não contencioso ou gracioso, se preferir, e o problema da ilegalidade dos regulamentos e poderíamos retomar a proposta do meu colega Sérvulo Correia e fixar para uma próxima agenda a questão da orgânica dos tribunais administrativos, porque certamente que, se a intenção do Sr. Deputado é contribuir o melhor possível para a formação de uma legislação, estará aberto a que essa discussão se faça de uma maneira mais ampla, ou seja, também com as propostas do Governo.Vozes do PSD e do CDS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Vital Moreira.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: 0 que aqui está em causa é uma questão muito simples que é a de saber se os direitos parlamentares podem ser prejudicados, perturbados ou de algum modo postos em causa quando o Governo se lembra de, à última hora, vir apresentar uma proposta de lei.
Estes projectos de lei estão aqui há seis meses, foram anunciados publicamente há cinco meses, o Governo, há cinco meses, foi directamente interpelado sobre eles, e depois, com quarenta e oito horas de antecedência, vem apresentar uma proposta e sugerir, concitar ou até pressionar no sentido de se adiar uma marcação de uma ordem do dia! Que precedente é que se criaria com esta prática? Como é que é possível que se ponham assim tanto em causa os direitos parlamentares dos grupos parlamentares?
Por outro lado, não prejudicamos de modo algum que a proposta do Governo seja tomada em conta. Os Srs. Deputados que quiserem tê-las em conta podem trazê-las à colação nesta discussão. Se, porventura, o nosso projecto for aprovado na generalidade, podem trazê-las à colação em matéria de discussão na especialidade. Por outro lado, a votação do nosso projecto não impede a votação da do Governo quando ela vier à ordem do dia.
0 que está em causa é, pura e simplesmente, a questão de saber se um grupo parlamentar que utiliza os seus direitos regimentais, que tem as suas expectativas, que tem os seus direitos, pode ver-se prejudicado, limitado, com uma pequena habilidade governamental .O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Olhe que não!O Orador: - ... ou com a lembrança de que está aqui há três anos uma proposta de lei regional que nada tem a ver com os nossos projectos de lei.O Sr. Lino Lima (PCP): - Trata-se de uma questão de rasteiras ao Regimento!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Marques Mendes.O Sr. Marques Mendes (Indep.): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Já que se falou em questão de princípios, queria chamar a atenção para o seguinte: por uma questão de princípios é que, efectivamente, há aqui um princípio que está a ser violado - exactamente o artigo 71.o do Regimento, que confere o direito de se marcar a ordem do dia mas para discussão de um projecto de lei.
Aliás, esse problema até já foi suscitado a nível de conferência dos grupos parlamentares, a ponto de, na acta da reunião de quarta-feira, dia 23, portanto de ontem, ter sido expressamente decidido que só poderia tratar-se de um projecto de lei. Só se abriu uma excepção dizendo-se que os que estavam, estavam, reconhecendo-se, assim, que se estava a cometer uma violação do Regimento, que se estava a usar essa prerrogativa para agendar vários projectos, sendo alguns deles com pouca conexão - disso estou a informar todos os grupos parlamentares. Portanto, há efectivamente uma violação de princípios.
Fala-se na questão de princípios e o Sr. Deputado Vital Moreira apelou para ela, mas é o Sr. Deputado que
25 DE MAIO DE 1979 2339também insiste na violação. É, pois, também por uma questão de principio que não poderemos deixar de erguer a nossa voz e discordar de que se invoque um princípio para se querer violá-lo logo a seguir.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Pena.O Sr. Rui Pena (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Já que aqui se falou em espanto, queria também dizer que me espantei com o facto de o Partido Comunista, na apresentação deste pacote ou deste embrulho administrativo, ter iniciado as suas considerações, pela voz do Sr. Deputado Vital Moreira, propondo conciliatoriamente a congregação dos diversos grupos parlamentares e de especialistas desta Câmara e fora desta Câmara para uma tarefa que considero premente e útil ao nosso pais e que é a da reformulação, modernização e harmonização de todo o nosso sistema jurídico-administrativo.
Em todo o caso, esta disposição do Partido Comunista Português, que me espantou, acaba agora de ser, de certo modo, contraditada pela posição que o PCP está a assumir relativamente a esta questão que o bom senso e, sobretudo, o bom trabalho parlamentar mandaria que fosse facilmente aceite pelo mesmo Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português.
Com efeito, as minhas dúvidas residem nestes pontos: trata-se de todo um conjunto de diplomas, e muito especialmente aquele que está em causa sobre a organização judiciária administrativa é um documento importante que suscita controvérsia até pela aplicação dos princípios opostos que é possível fazer, mas que tem que ter atrás de si, naturalmente, todo um trabalho de estudo, de contacto, de diálogo, de troca de ideias e de informação, porque acho que é absolutamente mau para esta Câmara o facto de estar a legislar sem ter à sua mão todo um conjunto de dados estatísticos sobre a existência de processos administrativos.
Por exemplo, quantos processos é que neste momento existem pendentes nas Auditorias Administrativas de Lisboa e do Porto? E nos tribunais fiscais? Quantos juízos fiscais é que há? Quer dizer, há todo um conjunto de problemas, de dados, que são fundamentais para a resolução que esta Câmara tem que tomar sobre o assunto, que é urgente, mas que importa que seja tomada depois do conhecimento desses dados, que, naturalmente, só o Governo está habilitado a fornecer, pois creio que o Partido Comunista o não poderá fazer. Dai que, em nome do Grupo Parlamentar do CDS e pelas razões que acabo de apresentar, fundamentadas essencialmente no bom trabalho legislativo desta casa, que todos nós devemos prezar, eu reitere o pedido de reconsideração que aqui foi formulado, não pelo Governo mas sobretudo pelos pares dos Deputados comunistas, para que, num espírito de diálogo a que se referiu, este problema seja tratado com a dignidade, com o tempo e com a dimensão que esse mesmo problema merece, a bem da legislação administrativa e fiscal no nosso país.Vozes do CDS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Sérvulo Correia.O Sr. Sérvulo Correia (Indep.): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pretendia apenas recordar que tinha feito uma pergunta aos diversos grupos parlamentares- e que talvez fosse útil que revelassem se há ou não consenso entre eles no sentido de que a proposta da Assembleia Regional dos Açores pudesse ser discutida aqui na próxima semana. 0 Grupo Parlamentar do PCP, pela voz do Sr. Deputado Vital Moreira, já deu o seu assentimento, mas faltaria saber a posição dos restantes grupos parlamentares.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Vital Moreira.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos em presença de dois problemas: o problema que o Sr. Deputado Sérvulo Correia acaba de colocar, que nos parece um tanto secundário, mas em relação ao qual já demos a nossa resposta; e o problema de fundo, pura e simplesmente trazido aqui pelo Governo. É sobretudo este problema que está em causa, na medida em que se trata de saber se o Governo pode, na véspera ou na antevéspera, chegar aqui com uma proposta de lei que aguardou seis meses, e pedir à Assembleia que adie uma discussão, alterando-se a ordem do dia, e que sejam tomadas em consideração as suas propostas.
A nosso ver, não há qualquer razão para isso acontecer. Seria um precedente lamentável e, acima de tudo, há um argumento que não colhe: é o de que, obviamente, o Governo não está impedido de participar na discussão, de trazer os seus elementos à colação, de pôr à judiciária administrativa é um documento importante consideração as suas perspectivas sobre a matéria, mas é que suscita controvérsia, até pela aplicação dos lamentável que o não tenha feito antes.
0 que não podemos, pela nossa parte, é admitir que a habilidade do Governo tenha êxito em geral, em particular tratando-se deste Governo, em particular tratando-se de um Governo que vem cá, quantas vezes? Quando? A que propósito? Que trata a Assembleia como? Em que termos? Como todos nós sabemos!...
Ora, um Governo merece, porventura, de um grupo parlamentar e da Assembleia em geral que faça aquilo que se podia considerar fazer se se tratasse de um projecto de um grupo parlamentar; todavia, em relação a este Governo, nós entendemos que não, particularmente em relação a um caso e a um Governo em que está, obviamente, a nosso ver, marcado por um propósito de obstacular o trabalho normal da Assembleia da República.Vozes do PCP: - Muito bem!Vozes do CDS: - Não apoiado!O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tenha a bondade, Sr. Deputado.O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Pedi a palavra para recordar ao meu colega de bancada Sérvulo Correia que a resposta à sua pergunta já tinha sido dada, isto é, concordamos com o desembrulhar de um assunto que nada tem a ver directamente com a garantia dos administrados, ou seja, com a administração dos tribunais administrativos e que esse projecto transite conjuntamente com a proposta de lei do Governo e com a da Região Autónoma dos Açores para outra sessão.
2340Quanto aos aspectos que o Sr. Deputado Vital Moreira aqui enunciou, queria dizer, com toda a franqueza, que não nos preocupa a posição do Governo, mas sim a qualidade do trabalho parlamentar, dentro do mesmo espírito com que o Sr. Deputado Rui Pena interveio.
Agora, não compreendemos é como o PCP, que diz estar tão aberto ao trabalho, ao labor e à confluência, arrisca hoje inviabilizar a sua iniciativa legislativa só porque não há tempo para estudar todos os elementos disponíveis.A Sr.a Alda Nogueira (PCP): - Essa é boa!O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - É que há elementos novos!O Sr. Vital Moreira (PCP): - E é culpa nossa?O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Mas para quê falar de culpa, Sr. Deputado?O Sr. Vital Moreira (PCP): - 0 nosso projecto de lei está lá há meses!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, estamos perante uma questão processual que é preciso decidir para sabermos se continuam ou não os trabalhos.
0 Partido Comunista Português foi quem agendou o projecto de lei em questão e, portanto, só com a sua autorização é que se pode modificar a agenda. Fora disso, a ordem de trabalhos está estabelecida e, segundo o Regimento, só com uma deliberação da Assembleia sem votos contra é que se pode modificar a agenda. Sendo assim, penso que devemos prosseguir os trabalhos, visto que não se encontrou a fórmula de entendimento que os Srs. Deputados pretendiam.
Aceitam-se inscrições quanto às declarações produzidas por um dos autores dos projectos de lei.O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Sr. Presidente, o Partido Social-Democrata gostaria de intervir sobre este conjunto de diplomas do Partido Comunista Português, uma vez que nenhum outro grupo parlamentar se ofereceu para tanto.O Sr. Presidente: - Tenha a bondade, Sr. Deputado.O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Pensamos que, de um modo geral, se trata de uma iniciativa positiva trazer à discussão parlamentar este tipo de problemas.Todavia, não estamos de acordo quanto a muitas das soluções propostas e, sendo assim, talvez valesse a pena, da mesma maneira como a apresentação dos projectos foi feita globalmente, tentar dar algumas achegas aos projectos no seu conjunto.
Começaremos por nos pronunciarmos sobre o projecto de lei n.o 144/I, relativo ao processo administrativo não contencioso ou gracioso, como se reconhece no preâmbulo do PCP ser a designação mais habitual.
0 processo administrativo gracioso - e vou utilizar indistintamente as duas versões - tem o maior interesse para os administrados na sua relação com a Administração Pública. É um facto inquestionável, embora essa garantia dos administrados face à Administração Pública tenha um relevo menor em Estado democrático do que em Estado autoritário ou não democrático, porque em Estado democrático, para além das formas burocráticas ou administrativas, existem outras formas que permitem a salvaguarda do interesse do cidadão.Sendo assim, seria porventura admissível que, numa primeira fase de introdução na experiência normativa e administrativa do País, o processo administrativo gracioso se restringisse aos aspectos de reclamação e de recurso hierárquico, ou seja, às fórmulas em que, embora o processo fosse não contencioso, dissesse respeito a uma situação marcadamente conflitual entre o administrado e a administração, até porque é numa situação conflitual que se acelera a preocupação de definir a garantia do administrado. É claro que o facto de se restringir esse processo administrativo não tem tanto valor nem aparece com tanta agudeza quando o administrado se dirige à Administração numa relação que pode não ter esse aspecto conflitual.
Todavia, nos Estados democráticos europeus, e não só, há realmente a preocupação de introduzir aquilo que se chama, como já foi referido, um código de processo gracioso ou não contencioso e de introduzir esquemas de processo administrativo de tal modo que a formulação do acto da Administração só se efective ao fim de um conjunto sucessivo de prazos, de garantias, e da audição e participação de pessoas, quer internas à Administração, quer exteriores, portanto do sector dos administrados, de maneira que a vontade formal da administração possa considerar-se o mais democraticamente fundamentada e orientada.Neste sentido, este projecto parcelar de processo gracioso tem algum mérito, mas, segundo o nosso ponto de vista, tem também algumas dificuldades. De facto, com a preocupação da garantia do administrado pode-se ir tão longe que se consiga paralisar a Administração Pública e ao fazê-lo está-se, afinal, a actuar contrariamente ao interesse do administrado que, na maioria dos casos, tem interesse na celeridade da comunicação de uma decisão, mesmo que lhe seja desfavorável - para não citar o ditado inglês de que «tempo é dinheiro», especialmente em tempo de inflação ...
Deste ponto de vista adianto desde já o sentido favorável do nosso voto relativamente ao projecto de lei n.o 144/I, que introduz o princípio do processo administrativo gracioso.
Todavia, temos algumas preocupações quanto ao texto, e o nosso voto a favor entende-se no pressuposto de que algumas alterações substanciais possam vir a ser contempladas, isto é, admitimos que, se o voto vier a prejudicar interesses de ordem colectiva que nos parecem dever ser valorados com muita ênfase, a nossa posição em votação final global possa conhecer outra cambiante.
Darei alguns exemplos das alterações por nós preconizadas e começo pelo artigo 1.o deste projecto de lei em que gostaríamos de introduzir um novo articulado que seria o ponto n.o 2. E embora se esteja aqui a discutir os projectos de lei na generalidade, não se venha dizer que é proibida a introdução de problemas da especialidade, visto que é do seu conjunto que resulta a economia do projecto, ou seja, a sua concepção na generalidade. Não se trata apenas de uma questão de oportunidade, mas também de uma questão de correcção de soluções a nível global.
Ora, parece-nos, portanto, que, numa primeira fase, haveria que limitar a questão do processo administrati-
25 DE MAIO DE 19791341vo gracioso aos actos de reclamação, ou seja, aos actos em que o administrado apela para o autor do acto para que ele seja revisto, aos actos de recurso hierárquico e ainda aos actos administrativos em que o interesse material ou moral do administrado exceda um certo valor.
A nossa sugestão - e evidentemente que esta é uma questão aberta - é que esse valor seja equiparado ao mínimo do salário mínimo mensal, o que, aliás, é um princípio geral de direito sintetizado na expressão latina de minimus non curat pretor, ou seja, não há que incomodar a máquina administrativa com questões de somenos importância. E admitimos que essa valoração do interesse material ou moral se cifre a nível de salário mínimo nacional ou equivalente.
Na verdade, há articulados extremamente pesados neste processo, como, por exemplo, a necessidade de um instrutor e de um escrivão, que atentam à actual estrutura da administração pública, à carência e falta de especialização de pessoal e atentam, no caso de Lisboa, à dispersão por vários serviços públicos, vários edifícios e mesmo vários 4.os e 5.os andares sem elevadores ou com elevadores. Estes articulados podem, na prática, tornar ineficaz esta pretensão e nada pior para uma lei do que criar, à partida, condições para a sua violação com carácter generalizado e não intencional por parte dos administrados. Portanto, relativamente a este artigo l.o sugeríamos um n.o 2 que tem a ver com a própria filosofia do projecto, visto que vai restringir este procedimento a esta categoria de problemas.
Também nos parece que em relação ao artigo 3.o haveria que aditar um n.o 4, em que se deveria prever a situação de que o requerimento do interessado pudesse ser objecto de um indeferimento liminar. Caso contrário, estaremos a sobrecarregar extraordinariamente os funcionários e a máquina administrativa com requerimentos ineptos ou ininteligíveis, como, aliás, acontece também no processo civil.
0 problema que se levanta é o da questão do despacho oral do funcionário que vai inviabilizar esse requerimento pelo indeferimento liminar. Trata-se de uma questão para a qual haverá certamente soluções técnicas, mas parece-nos que a questão da possibilidade do indeferimento liminar tem de ser admitida.
E obviamente que entre os requisitos de que se deve revestir o requerimento, para além da identificação do requerente, do tema a tratar e do fundamento de direito, valeria a pena fazer aqui uma pequena ressalva para outros requisitos da legislação geral aplicável em que se situa, por exemplo, o imposto do selo, ou seja, a necessidade do requerimento, para além de tudo o mais, respeitar a legislação do imposto do selo e efectivar-se em papel selado.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado Nandim de Carvalho, desculpe interrompê-lo, mas queria chamar-lhe a atenção para o facto de que está a entrar em questões que se vão discutir na especialidade ...O Orador: - Sr. Presidente, compreendo o seu ponto de vista, mas recordaria que o sentido do nosso voto na generalidade depende da economia do diploma e que há aspectos essenciais do processo, como aqueles que referi de o projecto de lei do PCP não se referir a qualquer acto administrativo nem ao indeferimento liminar, que penso serem essenciais e que, repito, não estão contemplados no projecto de lei do PCP.O Sr. Presidente: - Mas então quando for a discussão destes projectos de lei na especialidade como é que o Sr. Deputado faz?O Orador: - Sr. Presidente, sabe bem da consideração que tenho pelas suas opiniões, mas há-de desculpar que não me consiga exprimir de outra maneira. 0 que pretendo é que o trabalho desta Casa seja politicamente correcto, tecnicamente fundamentado e socialmente justo. É isso que estou a procurar com esta intervenção.
De acordo com o projecto de lei da autoria, entre outros, do Sr. Deputado Vital Moreira, prevê-se que a falta de parecer possa ser presumida no sentido favorável à proposta do instrutor do processo ou à pretensão do interessado. Parece-me muito forte o facto de esta questão da falta de pareceres incluir uma determinada combinação, até porque a proposta do instrutor do processo pode não ser conhecida dos destinatários a quem é pedido o parecer. Trata-se de um aspecto de relevo porque pode inquinar e alterar todo o processo administrativo e funcionar até contra o administrado. Temos uma solução para este aspecto que será, obviamente, divulgada e entregue na Mesa aquando da discussão na especialidade, como o Sr. Presidente aconselha.
Parece-me também que o Sr. Deputado Vital Moreira, no artigo 11.o, se deixa enveredar pelo caminho da inconstitucionalidade, o que não é seu hábito. De facto um dos elementos essenciais dos magistrados é poderem eles próprios consultar directamente ou por interposta pessoa o processo em que sejam interessados. E nesse caso, parece-me que a interposta pessoa pode ser o advogado constituído ou eventualmente mesmo, o solicitador. 0 que me parece extremamente forte é a reserva que se estabelece no artigo 11.o relativa à não consulta de processos de carácter reservado. Quem estabelece e quais são ou não os processos de carácter reservado? Nós pressupomos que a garantia dos administrados será conseguida se essa reserva não for tão ampla e, portanto, se se excluírem apenas aqueles casos em que haja um interesse superior de defesa nacional, como tal definido pela entidade competente. Caso contrário, poderíamos assistir à situação de prepotência de o director de um qualquer serviço público considerar de carácter reservado quaisquer processos e com isso impedir a sua consulta pelos interessados.
Finalmente, e isto prende-se também com a economia do referido projecto e com o sentido do nosso voto, parece-nos que nem todas as disposições na versão que nos é agora proposta devem entrar imediatamente em vigor com a publicação deste diploma. Há disposições que exigem uma certa reconversão da máquina administrativa e que só se tornarão eficazes até com cursos de reciclagem e de informação aos agentes administrativos, pelo que pensamos só deverem essas disposições entrar em vigor, no mínimo, um ano após a aprovação da lei.
E apenas como anotação para a discussão na especialidade, adianto, desde já, a nossa sugestão de que os artigos 4.o 5.o, 6.o, 7.o e 16.o, n.o 1, só sejam aplicáveis um ano após a entrada em vigor de uma lei deste tipo.
Relativamente ao projecto de lei n.o 145/I, que visa estatuir sobre a ilegalidade dos regulamentos, temos, uma posição francamente diversa. Em princípio, não compreendemos como é que o Partido Comunista Português vai aliviar a tarefa, por exemplo, do Supremo Tribunal Administrativo com este projecto de lei. A aprovação de um diploma deste género iria entravar ex-
A criação de um tribunal de 2.a instância em cada distrito do contencioso administrativo parece-nos excessiva. A própria ideia de duas magistraturas.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Posso interrompê-lo, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Queria apenas dar-lhe um pequeno esclarecimento.
Na realidade, propomos um tribunal de 2.a instância em cada distrito de contencioso administrativo. Só o que não dizemos, e isso parece o Sr. Deputado ter retirado, é que os distritos de contencioso administrativo correspondem aos distritos judiciais, já que podem ser um, dois ou três.O Orador: - Muito obrigado, Sr. Deputado.
Mas temos também dúvidas sobre a ideia das duas magistraturas, comparadamente paralelas, com esquemas de recrutamento diferentes, sobre o acesso à magistratura, por exemplo, de pessoal político - passe o termo -, sobre o privilegiar dos professores universitários face, por exemplo, aos advogados - o que certamente enche de encantamento o nosso colega Salgado Zenha ... Estas e outras questões do mesmo tipo parecem-nos dever merecer uma mais atenta reflexão. A própria criação de um conselho superior dos tribunais administrativos e fiscais, como cúpula deste sistema, merece-nos as maiores reservas. E evidentemente não podemos deixar de sublinhar com muita preocupação a questão do recrutamento dos juízes.
Por estes motivos, os sociais-democratas da minha bancada tinham a intenção de não contribuir para a viabilização do projecto do PCP. E ficou claro da discussão preliminar havida que existiam elementos novos que deviam ser trazidos à colação, designadamente a proposta de lei do Governo da Região Autónoma dos Açores e a própria proposta de lei do Governo - que, em-
25 DE MAIO DE 1979bora já a tendo folheado, não analisámos em profundidade. Quer dizer que, para além dos argumentos iniciais, que já tínhamos e que nos levavam a não contribuir para a viabilização do projecto de lei do PCP, há elementos supervenientes que, de facto, aconselham nesse sentido. E isto sem qualquer espécie de intenção reservada, que porventura já esteve por detrás da violação do artigo 71.o, n.o 4, do Regimento, para que se não dê seguimento ao disposto no artigo 65.o, n.o 1, do mesmo, de forma a permitir uma selecção deste processo legislativo que nos parece dever merecer melhor ponderação. Sendo assim, iremos votar contra este projecto de lei do PCP.Resumindo a nossa posição: iremos votar a favor do projecto de lei sobre o processo gracioso, com as reservas que resultam de vermos satisfeitas alterações da especialidade que já avançámos; iremos votar contra o projecto de lei sobre a ilegalidade dos regulamentos e iremos também votar contra o projecto de lei sobre organização dos tribunais administrativos e fiscais.
Muito obrigado, Sr. Presidente, também pela sua paciência.O Sr. Pedro Roseta (PSD): - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Esteves.O Sr. António Esteves (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: 0 projecto de lei n.o 147/I, sobre a orgânica dos tribunais administrativos e fiscais, introduz profundas alterações no sector. Todavia, tratando-se agora de uma apreciação na generalidade, limitar-nos-emos a apreciar as linhas mestras em que deve assentar a nova estrutura.Desde logo, julgamos correcta a opção de criar nos tribunais administrativos e fiscais uma estrutura autónoma da estrutura dos tribunais judiciais.
Embora o legislador constitucional não tenha feito claramente tal opção, é nesse sentido que aponta o texto constitucional, e é também nesse sentido que aponta a experiência portuguesa, pois que nunca entre nós tiveram êxito as experiências de sistema judicial único. Esta é, de resto, a solução seguida pelos países da CEE, em que em breve entraremos, o que significa uma consonância de estruturas que se reveste de interesse assinalável.Por outro lado, a efectivação do direito de recorrer contenciosamente exige que o novo sistema de contencioso ofereça inteira garantia de independência, o que nos leva a reflectir ponderadamente sobre a gestão destes tribunais e a nomeação dos juízes. Optou o PCP pela criação de um órgão, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, à semelhança do Conselho Superior da Magistratura, embora com uma composição um tanto pesada e complexa; será esta uma das matérias que a nível de especialidade deverá ser objecto de uma mais aprofundada discussão.No que toca ao sistema de recrutamento dos magistrados, o projecto adoptou uma solução intermédia, em que se dá preferência aos magistrados judiciais, admitindo-se, contudo, o ingresso de licenciados em Direito que hajam exercido certas funções na Administração (membros dos Governos da República e das regiões autónomas e dos órgãos executivos do poder local e ainda dos licenciados pela Escola Superior de Administração, quando esta for instituída). Pensamos, no entanto, que se impõe alargar o campo de recrutamento, nomeadamente a outros agentes da Administração, aos advogados e a professores universitários.
Quanto à hierarquização do contencioso administrativo em três graus, parece-nos um bom caminho para uma justiça administrativa mais expedita, mais segura e mais eficaz.
Julgamos poder afirmar que este projecto de lei segue de perto, as Leis n.o 82/77 e 85/77, que resultaram de propostas de lei do I Governo Constitucional e foram aprovadas pela Assembleia da República, o que oferece algumas vantagens, já que não sendo, como as leis nunca são, obra intocável, as suas deficiências estão muito aquém da ruidosa campanha que contra elas vem sendo movida. Por estas razões, daremos na generalidade o nosso voto favorável ao projecto.Lamentamos, todavia, que a proposta de lei do Governo sobre esta matéria não tenha podido entrar nesta discussão, pois que algumas das soluções ali adoptadas poderiam contribuir para a melhoria do texto final a adoptar.
Referir-me-ei agora ao projecto de lei que trata do processo administrativo não contencioso. No direito administrativo português nunca se atribuiu qualquer importância ao estudo e regulamentação do processo administrativo não contencioso, pelo que o projecto em análise constitui um passo importante em direcção aos fins visados por aquele processo administrativo, nomeadamente: a eficiência da actividade administrativa no seu triplo aspecto de economia, rapidez e eficácia, através da normalização processual; garantia suficiente dos administrados; participação activa dos interessados no processo, já para assegurar uma maior garantia através de decisões mais pensadas, já para facilitar uma maior compreensão dos particulares relativamente às dificuldades e aos comportamentos das entidades administrativas.
Pensamos que se adoptou a boa solução quanto à caracterização feita da capacidade de iniciativa processual e das três formas processuais, a que correspondem, respectivamente, o interesse público, o interesse particular e misto. Sendo assim, concordamos com a estrutura geral do processo.Julgamos que o texto-proposto desceu a um formalismo excessivamente rígido e burocratizante, tendo-se ultrapassado, por vezes, a disciplina das formalidades essenciais, entrando-se no domínio do acessório e do circunstancial. Exemplificando, poderemos referir que algumas das formalidades e diligências a que se reportam os artigos 5.o, 12.o e 16.o poderão ser com manifesta vantagem limitadas e simplificadas. Também este projecto segue a sistemática perfilhada pelos textos mais actualizados que vigoram nos países europeus.
Por estas razões, entendemos que deve ser aceite na generalidade o texto proposto.Quanto ao projecto de lei n.o 145/I, sobre a ilegalidade dos regulamentos, concordando embora com os objectivos que nele se visa prosseguir, parece-nos que o seu texto não atingiu o grau de elaboração minimamente necessário. Poderíamos referir como exemplo o silêncio do projecto sobre a legitimidade processual, o que significa que ninguém com capacidade estaria inibido de atacar contenciosamente qualquer regulamento. Tal solução seria uma salto demasiado ousado e de consequências um tanto imprevisíveis, provavelmente teríamos
2344uma inflação de impugnações aos regulamentos, com a consequente incerteza que forçosamente se estabeleceria na administração portuguesa. Parece-nos preferível, nesta altura, percorrer, em primeiro lugar, o caminho necessário à instalação da nova estrutura do contencioso administrativo, e, numa fase posterior, avançar para a solução das questões que este projecto de lei coloca; solução que não é fácil e que exigirá um conjunto de reflexões bem mais profundas do que aquelas que se afloram no preâmbulo do projecto.
Desde logo, poderia colocar-se a questão de saber se cabe aos tribunais administrativos toda a competência de anulação de regulamentos, mesmo daqueles que não versam matéria administrativa; se para os regulamentos não administrativos terão competência os tribunais judiciais; ou ainda se será caso até de criar uma estrutura especial para o contencioso desta natureza.
Enfim, trata-se de um conjunto de questões complexas em que não se deverá sequer entrar, a nosso ver, na discussão deste projecto, dado o quadro limitado em que se integra.
Por estas razões, sumariamente aduzidas, e pelo grande número de dúvidas a que pensamos não ser possível responder neste momento, votaremos contra o projecto de lei n.o 145/I.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Sérvulo Correia.O Sr. Sérvulo Correia (Indep.): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Consideramos que as iniciativas legislativas do Partido Comunista Português foram objectivamente oportunas. E digo objectivamente porque, independentemente da apreciação do conteúdo de cada uma delas, não há dúvida de que sobre as matérias que versam há uma visível carência de actividade legislativa no nosso país.
Como já aqui foi referido por vários oradores que me precederam, a estrutura do contencioso administrativo está, neste momento, a rebentar pelas costuras, não dá vazão às solicitações que sob a forma de recurso e acções lhe são formuladas, e isso tem como consequência que neste momento os particulares não estejam, na prática, a ver executada a garantia constitucional de recurso da legalidade dos actos administrativos. Os advogados e muitos recorrentes sabem por experiência própria que neste momento é difícil, por exemplo, que um recurso contencioso com as duas instâncias da 1.1 secção e do plenário seja apreciado no Supremo Tribunal Administrativo num período inferior a dois anos, quando não superior. E todos sabemos que - é aliás, uma questão da sabedoria milenária dos povos - muitas vezes a justiça tardia corresponde, na prática, à falta ou à denegação de justiça, e que às vezes até mais vale uma justiça mais imperfeita, mas mais rápida, do que uma justiça que tarda anos sobre anos e que, quando vem a concretizar-se já nada de efectivamente benéfico traz, na realidade, àqueles que a pediam.
25 DE MAIO DE 1979ciais comuns. Repito que se esse nosso ponto de vista não vier a prevalecer na elaboração feita em comissão, votaremos contra na votação final global.
Também nos parece, e repito aqui uma afirmação feita há momentos, que será necessário, sob pena de que o texto aprovado no final, se algum vier a existir, venha a ser considerado inconstitucional, que se oiçam ainda as regiões autónomas. E isto até porque, muito embora da iniciativa legislativa do Partido Comunista tal não conste, mas esteja na proposta de lei do Governo e nas propostas de aditamento que vamos apresentar na Mesa, há que considerar a atribuição de competência ao plenário do Supremo Tribunal Administrativo para apreciar da legalidade dos diplomas dimanados dos órgãos regionais. A Constituição da República, no seu artigo 236.o, defere para a lei ordinária a indicação do tribunal de última instância que será competente para apreciação da legalidade dos diplomas provenientes dos órgãos regionais. Pensamos que é neste diploma, que trata do Supremo Tribunal Administrativo, que essa matéria deve ser tratada, desde que se admita que o órgão mais indicado para o efeito é o Supremo Tribunal Administrativo.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Posso interrompê-lo, Sr. Deputado?O orador: - Faz favor.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Sr. Deputado Sérvulo Correia, obrigado por me conceder esta interrupção.
Creio que há um pequeno esclarecimento a dar nesta matéria: de facto, aí, a proposta governamental é uma mera aplicação de uma lei que saiu há cinco dias, aprovada na Assembleia há um mês ou dois, que já definiu não só o tribunal competente - Supremo Tribunal Administrativo, através do seu plenário -, como definiu inclusivamente o processo a seguir. Não me parece, pois, que aí haja um elemento novo, pois trata-se de uma mera reprodução por parte da proposta governamental. No nosso projecto isso não está expresso exactamente porque havia uma lei própria para esse efeito.
Por outro lado, acrescentámos um outro preceito que permitiria a possibilidade de interposição de recurso contencioso de anulação para a 1.a Secção do Supremo Tribunal Administrativo dos actos administrativos definitivos e executórios publicados sob a forma de decreto-lei ou decreto regulamentar, no que somos mais auda-
2346ciosos do que a proposta do Partido Comunista. Aliás, a atenção da opinião pública foi chamada para este problema a propósito da demissão da função pública dos antigos membros da PIDE/DGS. Não está em causa a bondade da solução, mas sim a bondade do método, porque esses elementos foram efectivamente afastados da função pública por decreto-lei. Foi um caso, entre outros, de um acto que materialmente não era um acto normativo, mas sim um acto administrativo definitivo executório, um acto concreto que revestiu a forma de diploma legal. E também aí o Supremo Tribunal Administrativo, confirmando uma jurisprudência que já vinha dos tempos anteriores ao 25 de Abril, se declarou incompetente para apreciar estes actos. Ora se neste caso a solução em si poderá não merecer crítica, a verdade é que está aí aberto um precedente perigosíssimo para o futuro, porque se abre dessa forma a possibilidade de, quando de acordo com uma maioria parlamentar simpática, um qualquer governo se furte ao contrôle da legalidade dos seus actos, dando-lhe uma forma legislativa.
Penso portanto, que seria muito importante que para o futuro, garantindo-se desde já essa solução, sejam quais forem as maiorias parlamentares que apoiam os futuros governos, se estabelecesse o princípio de que os governos não poderão, com o apoio de maiorias parlamentares - e digo com o apoio de maiorias parlamentares porque nesse caso não poderá funcionar o mecanismo da ratificação parlamentar - furtar-se ao contrôle da legalidade dos actos administrativos dando-lhes a forma de decreto-lei.
Não me pronunciarei sobre o outro diploma do Partido Comunista porque o meu colega Rui Machete, especialista na matéria de processo administrativo gracioso, irá analisar essa questão com maior profundidade.Aplausos dos Deputados independentes sociais-democratas.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, são 20 horas; portanto, a Assembleia tem de se manifestar no sentido de se dever ou não prolongar a sessão.O Sr. Nandim de Carvalho (PSD): - Há quórum, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Vamos proceder à contagem, Sr. Deputado.Pausa.Estão presentes 113 Srs. Deputados, portanto, podemos continuar os trabalhos, se assim o desejarem, embora não haja quórum, de momento, para a votação.O Sr. Pedro Roseta (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente,O Sr. Presidente: - Tenha a bondade.O Sr. Pedro Roseta (PSD): - Sr. Presidente e Srs. Deputados: Era só para dizer que, tal como vem sendo hábito - talvez mau hábito -, e uma vez que há apenas dois oradores inscritos, nós entendemos que, para não prejudicar a agenda de trabalhos de amanhã, que está já bastante sobrecarregada, se deveria terminar esta discussão hoje e, se possível, votarem-se os projectos de lei em causa.O Sr. Presidente: - Ninguém se opõe à proposta feita pelo Sr. Deputado Pedro Roseta?Pausa.Vamos então continuar o debate.
Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Pena.O Sr. Rui Pena (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Estamos de acordo em desencadear, como já referi aqui, um processo de reforma do nosso sistema jurídico-administrativo, o que, de resto, faz parte de um conjunto de medidas que pessoalmente me são caras e que tive oportunidade de incluir no programa da reforma administrativa para o nosso país quando fiz parte do II Governo Constitucional.
No entanto, entendo que não é o Partido Comunista Português, por força da sua própria doutrina estaticista e burocrática, que pode da melhor forma lançar as bases da reorganização do nosso sistema administrativo.Protestos do PCP.Daí, naturalmente, as reservas, e reservas de fundo, que pomos às iniciativas por ele ora tomadas.
Comecemos por analisar uma das questões a que pomos reservas - o processo administrativo gracioso ou processo administrativo não contencioso.
Entendemos, Sr. Presidente e Srs. Deputados, que nesta matéria o Partido Comunista Português poderia, melhor do que nenhum outro grupo parlamentar, buscar ensinamentos e motivos de sugestão designadamente
nos ordenamentos dos países de Leste, pois, como aqui já foi dito, é sobretudo nestes países que o processo administrativo gracioso está mais desenvolvido, o que é natural, pois é nesses países que os direitos dos administrados, dos cidadãos, estão mais em causa quanto ao Estado todo-poderoso.O Sr. Cavalheira Antunes (PCP): - Mais defendidos!O Orador: - Seria muito útil que, efectivamente, o Partido Comunista Português confrontasse o seu projecto de lei sobre o processo administrativo não contencioso, por exemplo, com o que existe na Polónia acerca da mesma matéria.
Nós estamos, do ponto de vista do direito comparado, numa situação de inferioridade e não podemos permitir que o nosso ordenamento jurídico-administrativo seja completado através do sistema que já vem sendo hábito, infelizmente, ou seja, por sucessivas mantas de retalhos. Por isso, nós não concordamos, de forma nenhuma, com o projecto de código, a que o Sr. Deputado Vital Moreira, modestamente, não chamou de código, mas de nova reformulação do chamado processo administrativo.O Sr. Vital Moreira (PCP): - Que graça!O Orador: - Efectivamente, não podemos, de forma nenhuma, admitir que o novo contributo que o Partido Comunista Português pretende dar à nossa ordem administrativa se cifre naquilo que eu, caricaturalmente, poderia resumir em dois princípios: por um lado, que todo o processo administrativo tenha um instrutor e um escrivão e, por outro, que as peças do processo sejam dispostas cronologicamente, ficando nós, inclusivamente, sem
25 DE MAIO DE 19792347saber se elas devem ser dispostas cronologicamente de forma descendente ou ascendente.
A verdade, Sr. Presidente e Srs. Deputados, é que não
podemos, de forma nenhuma, até por brio nacional,
permitir que a nossa ordem administrativa fique com
um ornamento jurídico que pode ser tudo, mas não é,
de forma alguma, sequer uma base de código de processo administrativo não contencioso ou gracioso.
Pelas suas dimensões raquíticas, este projecto de lei deixa-nos ficar mal perante os países ocidentais (risos do PCP) e, sobretudo, deixa-nos ficar ainda pior perante os países de Leste.
Neste projecto de lei não se faz a distinção, que se seria fundamental, entre o processo comum e os processos especiais, por exemplo, e eu diria até que todo o processo está enformado por uma única regra, por um único princípio director, tirado eventualmente do processo disciplinar, ou então - e talvez porque o Partido Comunista esteja mais a par deste último processo - que foi tomado do processo de entrega de reservas ...
Mas, evidentemente, não é generalizando sobre esses dois tipos especiais de processo que podemos construir um verdadeiro sistema de processo administrativo não contencioso ou administrativo gracioso para o nosso país.Com efeito, o projecto de lei do Partido Comunista não faz uma distinção entre processo comum e processos especiais, entre processos dispositivos e processos
sancionadores, entre processos declarativos e processos executivos. Não há nada no projecto de lei do PCP sobre a execução do acto administrativo - que é fundamental no nosso ordenamento jurídico -, não há praticamente nada sobre prova - há apenas um artigo sobre esta matéria, que, aliás, é fundamental em qualquer código de processo - e, embora tenha regulado a reclamação, nada diz sobre o recurso hierárquico.
Em resumo, parece-nos que projecto de lei do Partido Comunista sobre o processo administrativo não contencioso não chega a dar-nos uma teia coerente e correcta do que deve ser a construção dum processo administrativo gracioso para o melhoramento da nossa ordem jurídico-administrativa.Só para comparar e explicar a razão por que entendemos que o projecto de lei do PCP não merece sequer aprovação na generalidade, embora, naturalmente, não estejamos contra alguns, poucos, princípios que consideramos positivos, mas que, no entanto, consideramos que deveriam ser integrados devidamente num conjunto sistemático, completo, que não é, de forma nenhuma aquele que o Partido Comunista nos apresenta, para exemplificar, dizia, um esquema geral daquilo que, quanto a mim, deveria ser um código de processo administrativo gracioso, refiro muito resumidamente, as linhas gerais do código de processo gracioso alemão que começa por definir o âmbito e a competência. A competência, naturalmente, é definida em razão da matéria, em razão do lugar e da hierarquia. Em seguida, há todo um conjunto de disposições gerais sobre o processo, designadamente a capacidade, as regras de representação, de prazos, o problema das certidões; depois há todo um capítulo sobre o acto administrativo, a fundamentação do acto, a determinação das regras de discricionariedade, da validade da eficácia, da caducidade, dos contratos administrativos, dos contratos de direito público, que no projecto de lei do PCP não estão, de forma alguma, regulados ou mesmo referidos.Em suma, nada há neste projecto de lei sobre os processos especiais, conforme há pouco referi, designadamente sobre o Plano que, deveria ser muito caro, pelo menos àqueles Deputados que têm da economia uma visão centralista ...
Por todas estas razões, porque preferimos não ter nada a ter algo como o que foi apresentado pelo Partido Comunista, votaremos não ao projecto de lei do PCP sobre processo administrativo não contencioso e o mesmo direi acerca do recurso previsto para os regulamentos administrativos.
Devo dizer que nesta matéria o faço, de certo modo, com algumas reservas do ponto de vista pessoal, pois não considero, e assim tenho defendido, que os regulamentos, inclusivamente os actos normativos, não possam ser objecto de recurso. Assim, já vimos que, designadamente quanto aos actos normativos praticados pelos órgãos regionais, a própria Constituição diz que os mesmos podem ser impugnados por ilegalidade e, inclusive, aprovámos há pouco tempo uma lei que regulamenta e define os termos em que esses actos normativos dos governos regionais podem ser impugnados junto do Supremo Tribunal Administrativo.
Em todo o caso, não é com dois artigos como também não é, de forma nenhuma, com o estudo mais do que superficial que nos foi facultado na justificação da medida legislativa proposta pelo PCP que podemos aderir, sem mais nem menos, a este novo sistema - novo na nossa ordem jurídica - que vai contra toda a nossa tradição administrativa.
Com efeito, e a justificação é fácil, nós nunca admitimos a impugnação perante o Supremo Tribunal Administrativo dos regulamentos, apenas admitimos a impugnação dos actos executivos desses mesmos regulamentos. De resto, o princípio é perfeitamente claro, é um princípio que retira a sua base da mesma regra que existe quanto à impugnação das próprias leis, ou seja, dos actos normativos em geral.