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Foi, assim, reconhecido e direito de acção às associações de defesa do consumidor, como representantes dos consumidores em geral; foi conferida às associações de defesa do ambiente a legitimidade para propor acções necessárias à prevenção ou cessação de actos ou omissões de entidades públicas ou privadas que constituam factor de degradação do ambiente, para recorrer contenciosamente dos actos administrativos que violem as disposições legais que protegem o ambiente e para se constituírem assistentes nos processos crime contra o ambiente e o equilíbrio ecológico; foi conferido a qualquer cidadão, bem como a qualquer associação de defesa do património, legalmente constituída, o direito de acção popular de defesa do património cultural.
A segunda revisão constitucional, em 1989, veio ampliar os contornos do direito de acção popular em termos que convém explicitar.
Trata-se, desde logo, de um direito que pode ser exercido por todos os cidadãos individualmente considerados ou por pessoas colectivas, conferindo, independentemente de qualquer interesse individual ou de qualquer relação específica com os bens ou interesses em causa, legitimidade processual activa a todos os cidadãos. O direito de acção popular vai, assim, muito para além da tutela de interesses difusos, que, sendo interesses da comunidade, se projectam em cada cidadão, mas que exigem para a atribuição de legitimidade processual activa não um inte-
28 DE MAIO DE 1993 2437resse directo mas alguma conexão, algum grau de titularidade, dos interesses em causa. O direito de acção popular não exige que um cidadão seja directamente afectado por um crime ecológico para ter legitimidade para actuar judicialmente contra os seus responsáveis; não exige que um cidadão resida em determinada localidade em que se cometa um atentado contra o património cultural para que a sua indignação tenha como consequência uma actuação destinada a impedir a sua consumação.
A acção popular é um meio privilegiado de tutela de interesses difusos, mas é ainda algo mais do que isso: é um direito que pode ser exercido não apenas por qualquer cidadão individualmente considerado mas também colectivamente, através de associações de defesa dos interesses que estejam em causa. Não se trata aqui de uma mera acção colectiva, em que uma entidade colectiva se apresenta a defender interesses legalmente protegidos dos seus associados. Trata-se do direito de uma associação, pelo facto de inscrever, entre os seus objectivos, a promoção de determinados interesses sociais, adquirir legitimidade para intervir - através da acção popular -, sempre que esses interesses sejam preteridos ou ameaçados, independentemente de quem seja directamente prejudicado com essa preterição ou de quem seja titular dos interesses ameaçados.
O exercício do direito de acção popular por pessoas colectivas, mobilizando a energia dos cidadãos para a defesa de interesses sociais relevantes e de direitos fundamentais, constitui uma poderosa arma contra a violação desses direitos. Já não se trata da reacção do cidadão anónimo contra a poderosa multinacional poluidora ou contra uma Administração irresponsável, que pactua com a delapidação do património cultural. Estamos perante a possibilidade real de grupos de cidadãos, particularmente atentos e mobilizados, poderem desenvolver uma acção sistemática de defesa de interesses fundamentais da colectividade, gozando de uma especial protecção legal e podendo, evidentemente, desbloquear inércias da acção individual dos cidadãos, resultantes quer da eventual desproporção de forcas em presença quer da natural incredulidade dos cidadãos, quanto ao funcionamento da Administração e da justiça.
A Constituição estabelece, em termos amplos, a extensão do direito de acção popular. Este é, desde logo, um direito de acção perante qualquer tribunal. A lei ordinária fornece já exemplos de acção popular, perante diversos tipos de tribunais: a Lei de Bases do Ambiente prevê a utilização do processo de embargo administrativo por todos aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado; a Lei das Associações de Defesa do Ambiente prevê acções de natureza civil, para prevenir, ou fazer cessar, actos ou omissões de entidades públicas ou privadas que constituam factor de degradação do ambiente e prevê ainda a acção popular em processos por crime contra o ambiente e o equilíbrio ecológico.
No entanto, a revisão constitucional de 1989 teve o alcance de tomar o direito de acção popular extensivo ao procedimento administrativo. Afigura-se-nos uma interpretação sem suporte no texto constitucional a ideia de que a acção popular apenas possibilita a intervenção por via judicial. A verdade é que a Constituição prevê o direito à perseguição judicial de infracções, a par do direito de promover a prevenção e a cessação dessas infracções por forma não necessariamente judicial. A não ser assim, a revisão constitucional de 1989 teria representado um recuo em relação à anterior redacção do artigo 66.o, que previa a concessão, a todos, do direito de promover a prevenção, ou a cessação, de factores de degradação do ambiente, sem que alguém tenha afirmado a dimensão, exclusivamente judicial, desse direito ou tenha negado a sua dimensão procedimental.
O projecto de lei n.o 21/VI, do PCP, assume, com clareza, o carácter também procedimental do direito de acção popular ao conferir aos cidadãos o direito de intervir junto das entidades públicas, designadamente das administrações central, regional e local, bem como do sector público empresarial, mediante procedimento sumário, preferente e expedito.
Não se ignora, evidentemente, que o Código do Procedimento Administrativo em vigor, aprovado em 1991, alarga a legitimidade para iniciar o procedimento administrativo, com vista à defesa de interesses difusos aos cidadãos a quem a actuação administrativa provoque, ou possa previsivelmente provocar, prejuízos relevantes em bens fundamentais, como a saúde pública, a habitação, a educação, o património cultural, o ambiente, o ordenamento do território e a qualidade de vida e, ainda, aos residentes na circunscrição em que se localize algum bem do domínio público afectado pela acção da Administração.
Trata-se de um alargamento da legitimidade, para iniciar o procedimento administrativo, com vista à defesa de interesses difusos, mas não se trata da consagração, em sede legislativa, do direito de acção popular ao nível do procedimento administrativo, apesar de se encontrar constitucionalmente consagrado.
A Constituição especifica também, desde logo, os domínios em que o direito de acção popular pode desempenhar um papel relevante, consagrando o direito de promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial de todo o tipo de infracções contra a saúde pública, a degradação do ambiente e a qualidade de vida ou a degradação do património cultural. O direito à saúde, ao ambiente e ao património adquirem, assim, uma protecção constitucional qualificada, sendo as suas violações ou as ameaças à sua efectivação accionáveis por todos os cidadãos. No entanto, a Constituição não limita o alcance do direito de acção popular à prevenção, cessação ou perseguição judicial de infracções contra o ambiente, o património ou a saúde pública, a formulação constitucional é exemplificativa, salvaguarda outras disposições legislativas, que já contemplam casos de admissão da acção popular, e não exclui que legislação a aprovar, como a que hoje debatemos, possa ampliar as situações em que esse direito possa ser exercido.
Assim, o projecto de lei do PCP preconiza que, sem prejuízo dos direitos previstos na legislação em vigor, seja conferido a todos o direito de utilizar os meios previstos na lei de processo administrativo, nomeadamente o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra actos administrativos que tenham por objecto a alienação ou a concessão de exploração de bens do domínio público ou de empresas do sector público, ou a desafectação de bens do domínio público, a concessão de subsídios e de isenções fiscais, ou a revogação de actos de expropriação.
A acção popular, enquanto instrumento de defesa da legalidade, pode ser também uma poderosa arma de combate à corrupção e à utilização indevida de cargos públicos em benefício de ilegítimos interesses privados.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Os projectos de lei hoje em apreciação, convergindo na questão essencial, que é a
2438 I SÉRIE - NÚMERO 76de consagrar na lei, em termos gerais, o exercício do direito de acção popular, dando finalmente cumprimento ao respectivo comando constitucional, divergem em alguns aspectos importantes quanto ao melhor caminho a seguir.
O projecto de lei n.o 21/VI, do PCP, vai inequivocamente mais longe quanto à extensão do direito de acção popular, retirando todas as consequências do carácter não exclusivamente judicial, que a Constituição lhe confere, e propondo a sua consagração ao nível da intervenção no procedimento administrativo. O projecto de lei n.o 41/VI, do PS, vai mais longe quanto ao adiantamento de soluções, designadamente de natureza processual, que no diploma apresentado pelo PCP são remetidas para elaboração posterior.
Não recusamos o encargo de encarar, desde já, o debate sobre essas soluções, apesar da sua reconhecida complexidade, e reconhecemos no projecto de lei do Partido Socialista o mérito de procurar soluções que, mais tarde ou mais cedo, deverão ser encontradas. No entanto, a opção seguida no projecto de lei do PS é controversa: o direito de acção popular tem configurações diversas, conforme o ramo do direito que, no caso, intervenha; e a consagração, em termos gerais, do direito de acção popular implicará, forçosamente, alterações de monta no direito processual civil, penal e administrativo.
Deverá um único diploma legislativo consagrar as alterações a introduzir em cada um destes ordenamentos específicos ou deverá promover-se a revisão de cada um deles, por forma a promover a sua adaptação às exigências, que vão decorrer, da consagração geral do direito de acção popular?
O projecto de lei do PS seguiu pela primeira opção, enquanto o do PCP seguiu a segunda. A consagração do direito de acção popular pressupõe um conjunto de reformas legislativas diferenciadas, que consideramos necessárias, no âmbito da legislação processual civil, penal e administrativa, designadamente ao nível das providências cautelares, da eficácia das decisões e do regime de custas em casos sem êxito, de decaimento ou de litigância de má fé.
O projecto de lei do PCP propõe ainda a atribuição aos cidadãos do direito de contrariar acções e omissões ilegais das autarquias locais e das regiões autónomas, quando estejam em causa usurpações ou lesões de bens ou direitos dessas entidades.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Foi dito no debate aqui realizado há três anos que vinha aí a acção popular. A previsão revelou-se demasiado optimista. Esperamos que o debate de hoje não tenha o significado de mais uma falsa partida e que, desta vez, seja consagrada a acção popular.
O Grupo Parlamentar do Partido Comunista Português empenhar-se-á com entusiasmo para que o artigo 52.o da Constituição seja na realidade aquilo que juridicamente é: uma alavanca poderosa de participação democrática, um factor de profunda renovação da prática administrativa e dos tribunais, uma arma essencial para concretizar e potenciar o empenhamento dos cidadãos na vida pública e na actividade do Estado, para assegurar o respeito pela legalidade em domínios em que a reserva de legitimidade aos titulares de interesse pessoal e directo é notoriamente insuficiente e para defender o património do Estado, das autarquias locais e das empresas públicas.O Sr. Lino de Carvalho (PCP): -Muito bem!O Orador: - O direito de acção popular é uma importante conquista democrática e o Grupo Parlamentar do PCP continuará a contribuir com entusiasmo para que este direito obtenha consagração em toda a sua plenitude.Aplausos do PCP.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Informo que se encontram a assistir à sessão os Srs. Deputados Burnito de Sousa e Miguel N'Zau Puna da Assembleia Nacional da República Popular de Angola, a quem dirijo uma saudação em nome da Câmara.Aplausos do PSD, do PS, do PCP e de Os Verdes.Inscreveram-se, para formular pedidos de esclarecimento, os Srs. Deputados Isabel Castro e Rui Machete. Tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado António Filipe, o projecto de lei n.o 22/VI, apresentado pelo PCP, sugere-me duas questões às quais gostava que V. Ex.a respondesse.
Por um lado, parece-me óbvio que é sua função regulamentar o exercício do direito de acção popular -dando cumprimento àquilo que o n.o 3 do artigo 52.o da Constituição da República estabelece com grande clareza-, mas não são definidos os termos em que deverá ser feita essa regulamentação. Na verdade, o artigo 6.o remete para a aplicação das leis processuais civil, penal e administrativa que, neste momento, por não preverem esta matéria, só poderão ser cumpridas depois de revistas. Assim, creio haver o risco de essa norma criar um vazio relativamente à função deste projecto de lei, aspecto que gostava de ver comentado.
A mesma preocupação parece-me dever existir relativamente ao artigo 9.o, pois, em meu entender, o projecto de lei não define regras, contrariamente ao que deveria ser o seu objecto principal, e remete para o Governo essa definição a posteriori, que julgo caber nas competências da Assembleia da República.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr.a Presidente, Sr.a Deputada Isabel Castro, a aprovação deste projecto de lei, apresentado pelo PCP, nos exactos termos em que foi elaborado, não tem o significado do último acto legislativo necessário para a consagração do direito de acção popular, o que é assumido no próprio diploma.
Efectivamente, a consagração em termos gerais do direito de acção popular pressupõe, em nossa opinião, que diversas leis processuais - designadamente a civil, a penal e a administrativa - do nosso ordenamento jurídico tenham de ser adaptadas por forma a contemplar as profundas alterações que a consagração do direito de acção popular forçosamente implicará.
Neste caso, existem duas opções, igualmente legítimas, para o fazer: propor a consagração de um diploma legislativo sobre acção popular que introduza, ele próprio, essas especialidades e que proceda à alteração dessas leis ou, então, aprovar um diploma legislativo que, de alguma forma, programe as necessidades do seu futuro desenvolvimento com vista a concretizar convenientemente aquilo que pretende consagrar-se. Optámos pela última, ao prevermos os desenvolvimentos necessários para elaboração posterior.
28 DE MAIO DE 1993 2439A Sr.a Deputada referiu-se também ao artigo 9.o segundo o qual algumas matérias seriam desenvolvidas pelo Governo. Parece-me pertinente esta questão, também referida no relatório, no sentido de entender-se que algumas das matérias a alterar o não possam ser exclusivamente pelo Governo. Algumas serão da reserva absoluta da Assembleia da República, mas sobre outras o Governo poderá legislar, mediante autorização legislativa.
Assumimos claramente haver matérias relativas à acção popular que terão de ser desenvolvidas pela própria Assembleia da República. Pensamos que poderá fazê-lo em momento posterior, mas também nos disponibilizamos, desde já, se for esse o entendimento geral e aproveitando este processo legislativo - à semelhança do que propõe, aliás, o Partido Socialista-, para que essa matéria seja debatida neste momento. Não será por nossa causa que essa oportunidade se perderá, pelo que nos afirmamos disponíveis para colaborar empenhadamente nessa tarefa.Vozes do PCP: - Muito bem!A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado António Filipe, algumas das questões que desejava formular-lhe já a Sr.a Deputada Isabel Castro teve, há pouco, a oportunidade de colocar, bem como de ouvir a sua resposta, pelo que ia limitar-me a manifestar, uma vez mais, o meu apreço pela iniciativa tomada pelo Partido Comunista Português. Porém, não só gostava de sublinhar dois aspectos como fazer uma observação final.
Ao remeter-se, por um lado, para a regulamentação por parte do Governo daquilo que não está disciplinado neste projecto de lei, suponho que não se pretende que o artigo 9.o signifique uma autorização legislativa. Não sendo assim, essa norma apenas tem a intenção de traduzir uma certa opção do ponto de vista metodológico -que há pouco o Sr. Deputado referiu - de forma a dividir a regulamentação por várias zonas consoante o seu objecto, opção que, aliás, merece o meu aplauso, muito embora prefira que seja a Assembleia da República a fazê-lo já nesta sede; aliás, vai nesse sentido a troca de impressões que há pouco tivemos a oportunidade de fazer com o Sr. Deputado Almeida Santos.
O outro aspecto diz respeito ao artigo 7.o que, sob a epígrafe «Legitimidade em processo administrativo», menciona outros temas para além dos que são enumerados, a título exemplificativo, é certo, no n.o 3 do artigo 52.o da Constituição. A alínea a) refere especificamente: «Alienação ou concessão de exploração de bens do domínio público ou de empresas do sector público ou desafectação de bens do domínio público.» Ora, como em matéria de empresas que pertençam ao domínio público, a alienação de bens, na maior parte dos casos, se fará segundo processos de direito privado, não compreendo de que forma é isso conciliável com a restrição ao âmbito do processo administrativo -e dos actos administrativos, suponho eu - deste diploma. Há aqui algo que me parece exigir uma clarificação.
Finalmente, a observação que desejava fazer diz respeito ao seguinte: não estou tão seguro, como disse o Sr. Deputado António Filipe na sua intervenção, de que o n.o 3 do artigo 52.o da Constituição também seja referente à acção pública procedimental, embora admita que, refira-se ou não, nada impede que regulemos essa matéria e até me parece conveniente fazê-lo.
Por consequência, talvez seja preferível não incidirmos na discussão do alcance do n.o 3 do artigo 52.o da Constituição quando não há qualquer óbice a regular a acção popular procedimental, mesmo que não esteja prevista nesse artigo. De contrário, seremos obrigados a fazer uma discussão que pode revelar-se difícil, na medida em que não é líquido, a meu ver, que a referida norma abranja esses aspectos procedimentais.
Portanto, não sendo essencial, e convindo nós que essa matéria deve ser também objecto de disciplina legal, talvez não valha a pena tomarmos esse caminho.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Rui Machete, muito obrigado pelas questões que colocou.
Em primeiro lugar, queria dizer que o artigo 9.o do nosso projecto de lei, que remete para desenvolvimento posterior, não pretende significar uma alteração legislativa, nem sequer implícita, pelo que é exacta a segunda hipótese que formulou quanto ao entendimento a dar a esta norma.
Relativamente à segunda questão, entendemos que uma das vertentes em que se deve traduzir o sentido útil do direito de acção popular tem a ver também com a intervenção directa de qualquer cidadão em matérias que possam relacionar-se com o combate à corrupção. Com efeito, introduzimos algumas disposições que poderão contribuir para isso, que poderemos vir a discutir na especialidade de forma a encontrar soluções úteis.
Quanto à acção popular a nível procedimental, o entendimento que temos - e que tem por base os trabalhos preparatórios da última revisão constitucional ordinária, em 1989 - é o de que, no n.o 3 do artigo 52.o da Constituição, quando, relativamente ao direito de acção popular, refere «nomeadamente o direito de promover a prevenção, a cessação [...] das infracções», não se trata de um procedimento meramente judicial mas inclui, nestas duas vertentes, uma dimensão procedimental deste direito.
De qualquer forma, também estou de acordo que, independentemente da leitura que se possa fazer deste artigo quanto à sua extensão ou restrição, mesmo que se opte pela mais restritiva, não será inconstitucional que, em sede de legislação ordinária -e estou a pensar, designadamente, no Código do Procedimento Administrativo - se legisle no sentido de reconhecer um direito de acção popular ou um direito afim que possa ter o mesmo sentido útil no que se refere aos poderes de intervenção dos cidadãos a nível do procedimento administrativo.
Entendemos que o actual Código do Procedimento Administrativo, embora alargue consideravelmente a legitimidade processual activa dos cidadãos, não vai tão longe quanto seria necessário. Permite, nalguns aspectos, uma tutela razoavelmente eficaz de interesses difusos, mas não se trata propriamente da consagração de uma figura semelhante à da acção popular, pelo que pensamos que seria útil que, a esse nível, ela fosse consagrada, independentemente da leitura que se faça da Constituição da República Portuguesa.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.
2440 I SÉRIE - NÚMERO 76A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr.a Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: Ocorrem de norte a sul, sem excepção; atropelam o nosso dia-a-dia em atentados múltiplos numa banalização e impunidade inquietantes, porque quase desculpabilizadoras.
Atentados de tipo e gravidade vários, aos mais diversos níveis, com os quais diariamente tropeçamos.
Atentados contra o património cultural, natural, histórico e paisagístico que, por esse país fora, são quotidianamente cometidos, através de mutilações, demolições expropriações, violando a nossa identidade cultural, a memória colectiva e o equilíbrio ambiental.
Atentados contra a segurança e a saúde pública que, um pouco por todo o lado, por mixordeiros ou industriais sem escrúpulos, são cometidos, violando a segurança dos consumidores e a saúde pública.
Atentados contra ambiente que, em cada dia, são cometidos, através, nomeadamente, da especulação imobiliária, da delapidação dos recursos, da contaminação do ar, do solo, da água e dos alimentos, com consequências óbvias para a degradação ecológica e a qualidade de vida, segurança de pessoas e bens, saúde pública, desenvolvimento e bem-estar económico, social e cultural dos indivíduos e das comunidades afectadas, que assim são postas em causa numa lógica destruidora que importa suster e reparar.
Suster e reparar, criando novas formas de defesa colectiva dos direitos fundamentais que, particularmente na área do ambiente, sendo implicitamente individuais, o são também e, sobretudo, da comunidade.
Direitos a que não basta a consagração na lei, mas a que importa dar corpo e sentido, garantindo, mais do que a sua existência por decreto, mecanismos de efectivação e não de confronto com obstáculos que os inviabilizem.
É precisamente da emergência da protecção de todos estes direitos fundamentais -e dentro destes os direitos ambientais, muito em particular -, como direitos globais, uma questão chave do desenvolvimento da sociedade, do bem-estar, da harmonia, do equilíbrio dos indivíduos e da comunidade, da sua própria sobrevivência, que importa falar como um desafio prioritário da humanidade.
Um desafio que implica a necessidade de transportar para a nova configuração da sociedade e das relações que lhe estão associadas novas formas de participação e responsabilização dos cidadãos, que não as tradicionais. Formas de participação e responsabilização que assumem, através do exercício de direito de acção popular, uma nova dimensão.
Por um lado, favorecendo a responsabilização por parte dos agentes poluidores em relação a terceiros e a assumpção das consequências da sua acção directa ou indirecta, bem como das medidas necessárias à recuperação dos danos causados, tendo em conta a necessidade de restabelecer equilíbrios.
Trata-se, afinal, de fazer pagar a quem transgride a dívida que para com a comunidade que prejudicou contraiu, pondo cobro à impunidade reinante numa óptica que tem correctamente implícita uma sanção social. Mas, sobretudo, em relação às comunidades e aos cidadãos em seu nome, permite fazer valer direitos, sendo este «fazer valer» também um processo de tomada de consciência desses próprios direitos, através de seu exercício, dando pleno sentido à cidadania enquanto sinónimo de informação, de co-responsabilização e de participação activa.
Assim, se para nós, Os Verdes, o direito de acção popular, hoje discutido, é um instrumento fundamental para a defesa de direitos, em particular do meio ambiente, enquanto parte integrante da nova arquitectura de participação dos cidadãos, ele pressupõe como requisitos prévios ou associados à sua própria eficácia outros instrumentos adicionais.
Em primeiro lugar, o livre acesso à informação como um direito fundamental aliado à iniciativa individual e colectiva dos cidadãos e condição indispensável para promover a defesa do meio ambiente, nomeadamente accionando mecanismos de intervenção, tais como aqueles que a acção popular corporiza, só possíveis de desencadear se conhecidos.
Em segundo lugar, a criação de condições que assegurem a efectiva eficácia do instrumento que a acção popular constitui, até às últimas consequências.
Referimo-nos à urgência de criar o ilícito criminal ambiental, como patamar último da agressão do meio ambiente que, embora previsto na Lei de Bases do Ambiente, continua a aguardar legislação e a que, hipoteticamente, a acção popular pode conduzir.
Mas referimo-nos também ao seguro de responsabilidade civil como garante, em caso de condenação, que empresas ou particulares tenham criado condições que viabilizem o cumprimento das penas, no caso de pagamento de indemnizações a terceiros e a que, eventualmente, haja lugar.
Sr.a Presidente, Sr.as e Srs. Deputados: O direito à acção popular é, enquanto tutela de interesseis dos cidadãos, um instrumento extremamente importante de intervenção na defesa de direitos da comunidade, em particular em matéria de ambiente, mas é também, fundamentalmente, um meio de expressão de vontade de cidadãos que, através da sua participação pública, manifestam os seus desejos, as suas opções e a sua contestação. Uma expressão clara da recusa do amorfismo e passividade, que preocupantemente alastram, e uma via de permitir, também desta forma a participação democrática dos cidadãos como protagonistas do seu próprio destino.
Por isso mesmo, apoiamos e saudamos vivamente.Aplausos do PCP e do PS.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Ferreira Ramos.O Sr. Ferreira Ramos (CDS): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Aqui estamos, hoje, 27 de Maio de 1993, na Assembleia da República a requentar um debate já levado a cabo em anos e épocas anteriores nesta mesma Casa.
Ao fazê-lo, estamos a cumprir o sistema democrático, tal como o pensamos e o estamos permanentemente a construir.
Ao fazê-lo, estamos também a recuperar uma forma de acção que provém do nosso mais antigo e vetusto direito. Estamos a dar a possibilidade aos cidadãos, como escreveu Correia Teles, de «defender e conservar as coisas públicas contra quem perturba o seu uso ou indevidamente se aposse delas».
Estamos a devolver ao cidadão o poder de fiscalização e de participação permanente, estamos a defender a transparência das decisões, para a qual decisivamente contribuiu também o recente Código do Procedimento Administrativo, estamos a ajudar a criar uma sociedade aberta, participante e solidária. Estamos a aprofundar a administração aberta e, poderemos até dizer, que estamos a proceder à devolução de cidadania.
28 DE MAIO DE 1993 2441Mas, Sr.a Presidente e Srs. Deputados, estamos sem dúvida alguma a fazê-lo com um substancial atraso.
Na verdade, como já aqui foi dito, o direito de acção popular é um compromisso constitucional de há 17 anos!
Temos assim, na parte que nos toca, que assumir a quota-parte de culpa no que se poderia considerar uma flagrante inconstitucionalidade por omissão.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Todos nos orgulhamos, certamente, de Portugal ser reconhecidamente um dos países que mais cedo acolheu na sua Constituição posições mais avançadas e atribuiu dignidade constitucional a assuntos de fulcral importância, como por esse mundo fora hoje se começa a realçar.
Todos nós, segundo creio, nos sentimos intelectualmente recompensados, por hoje - em matéria, por exemplo, de ambiente -, como ontem - com a abolição da pena de morte -, termos sido pioneiros e precursores em relação a outros países.
Não restam, assim, quaisquer dúvidas que formalmente estaremos no bom caminho.
Materialmente, Sr.a Presidente e Srs. Deputados, estamos hoje somente a dar uma pequena e modesta contribuição. Estamos hoje a discutir o direito de acção popular. Estamos, vamos, ou iremos possibilitar materialmente o exercício - de uma forma ampla - de um direito constitucional há longos anos formalmente consagrado.
É uma modesta, mas importante contribuição para a efectivação do Estado de direito democrático. É um modesto, mas salutar, indício de quebra da hipocrisia de que muitas vezes os órgãos do poder político, justa ou injustamente, são acusados.
Mas teremos, também, de reconhecer que é, porventura, um dos pontos - não obstante as dúvidas que já foram aqui levantadas - em que é mais fácil dar resposta aos imperativos constitucionais.
Na verdade, fica e está por realizar integralmente toda uma série de direitos como, por exemplo, «todos têm direito ao trabalho», «todos têm direito à protecção da saúde», «todos têm direito à segurança social», «todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada», etc.
Estes desígnios são certamente mais difíceis de conseguir. Mais, o CDS, Sr.a Presidente e Srs. Deputados, como compreenderão e farão justiça de concordar, crê que o conseguir desses objectivos não dependerá só, exclusivamente, nem, porventura nalguns casos, prioritariamente ao Estado.
Não, Sr.a Presidente e Srs. Deputados, o CDS crê que só com a intervenção dos cidadãos, dos homens e mulheres deste país, se conseguirá cumprir os objectivos desta nossa Constituição e deste país que é o nosso. Mas, para isso, é necessário criar espaços de intervenção permanente e devolver aos cidadãos os seus poderes. Está o CDS certo de que isso também que se constrói com a efectivação do direito de acção popular.
Mas, Sr.a Presidente e Srs. Deputados, crê o CDS, como penso é opinião unânime desta Câmara, que teremos em relação a esta novel criança, retomando terminologia de debates antigos, de ter as necessárias cautelas. Ou seja, não poderemos, exigir que se avance rapidamente se não tivermos a certeza do caminho que pisamos, pois não poderemos criar falsas expectativas se não tivermos a certeza de que os objectivos são atingíveis. Haverá assim que repensar formas que impeçam a «litigância temerária, o litigante profissional» (nas palavras do Sr. Deputado Almeida Santos), o «patologicamente litigante» acrescentaria eu.
Assim, o CDS acolhe com agrado estas iniciativas, sendo certo que não concorda com algumas soluções apresentadas, que, em relação a outras, há inúmeras dúvidas, mas a única certeza que temos é a de que tudo faremos para que a positivação deste direito constitucionalmente consagrado seja feita com os necessários cuidados, reflexão e parcimónia e que, eventualmente, em sede de comissão, se possam ultrapassar algumas dúvidas suscitadas neste debate.
Assumiremos esta postura certos, confiantes, de que há, por parte de todos os Srs. Deputados, uma vontade autêntica e genuína de elaborarmos legislação de exequibilidade prática e não, se me permitem, contribuir para uma espécie de «poluição legislativa».(O orador reviu.)Aplausos do CDS e do PS.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Macheie.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: É, porventura, uma sina dos areópagos políticos que algumas matérias extremamente importantes não concitem o entusiasmo popular e, para constatá-lo, basta olhar para este Hemiciclo e, de uma maneira muito particular, para a bancada da comunicação social. E, todavia, estamos a discutir uma questão extremamente importante e assim, uma vez mais, quero reiterar as minhas felicitações ao Partido Socialista e ao Partido Comunista por terem reeditado ou ressuscitado os seus projectos legislativos e, desse modo, nos darem uma ocasião de nos penitenciarmos da omissão legislativa que já se vem prolongando há demasiado tempo.
A primeira observação que gostaria de fazer é a de que a acção popular vem inscrever-se numa mutação profunda da maneira de compreender o processo administrativo, mas também o processo civil e, de algum modo, o processo penal. Aliás, todos nós nos lembramos de que, quando andámos pelos bancos da Faculdade de Direito, o processo ainda era ensinado - ou pelo menos se relembravam as teorias do processo- como um duelo entre partes iguais e em que, fundamentalmente, os indivíduos litigantes eram considerados como adversários desenraizados do meio social onde se encontravam inseridos.
E, se olharmos para a história do processo civil nos diversos países, facilmente vêm à colação os exemplos daqueles autores que, já no auge da chamada questão social em França ou na Alemanha e também na Itália, chamavam a atenção para a circunstância das classes mais desfavorecidas e de outros que, de uma maneira mais ousada, falavam mesmo nos interesses do proletariado - e estou a pensar, por exemplo, em Engels -, dizendo: «Este processo não nos serve porque aqueles que não são os burgueses favorecidos pela fortuna não são capazes, não têm meios de virem ao processo defender os seus interesses.»
Bom, muita água passou sob as pontes e, hoje, compreende-se que, mesmo no processo civil, que é o mais reactivo às considerações de carácter social, afoitamente se aceite que os aspectos não apenas rituais mas certas conexões mais imediatas com o direito substantivo tenham de ser profundamente influenciados pelo ambiente social em que os litigantes se encontram inseridos.
Isto para sublinhar que a primeira questão extremamente importante é a de podermos fazer coexistir dois princípios
2442 I SÉRIE - NÚMERO 76extremamente importantes do nosso ordenamento jurídico e, de algum modo, da civilização democrática dos Estados ocidentais. Por um lado, garantir que continue a ser respeitada a autonomia e a possibilidade dos indivíduos e dos grupos devidamente organizados de não só terem os seus direitos como poderem dispor da sua tutela jurídica sem ingerências indevidas de terceiros e, por outro, reconhecer que existem situações e interesses que justificam uma acção não só de apoio, uma acção adjuvante, do juiz mas também justificam que esses interesses permitam congeminar mecanismos de legitimidade processual muito para além daqueles que são tradicionais no processo da época liberal.
Estas circunstâncias, que, por exemplo, no processo civil avançaram de uma maneira mais nítida logo em matéria de litígios nas questões laborais, permitem claramente perceber que hoje não nos podemos manter arreigadamente ligados à ideia do esquema individualista do processo civil e daquilo que, de algum modo, foi a sua derivação no processo contencioso administrativo, muito embora aí, de uma maneira um pouco singular, se tenha, no nosso caso e ao arrepio do que aconteceu na Alemanha ou na Itália, consignado uma legitimidade processual do Ministério Público indiscriminada e alargada a todos os casos, quer seja defendente, seja impugnante, seja pura e simplesmente fiscalizador da legalidade.
Portanto, é essa cautela de assegurar a coexistência entre esses dois princípios que nos obriga a sermos, por um lado, muito meticulosos e muito prudentes no estudo das soluções e, por outro, a, conscientemente, aceitarmos que é necessário inovar e ir para além dos princípios tradicionais em matéria de direito processual.
O ponto extremamente importante é, justamente, o de encontrar uma fórmula de aceitar a relevância dos chamados interesses difusos. Referiu há pouco o Sr. Deputado Almeida - e muito bem! -, que ninguém sabe em rigor o que sejam interesses difusos e há até aqueles autores que, fiéis às velhas categorias, vêm afirmar que os interesses difusos não são mais do que interesses in itinere que estão a caminho de serem reconhecidos como interesses colectivos ou como interesses individuais detidos por massas significativas dos sujeitos de direito.
Porventura, a circunstância de também, em concomitância com esta correcção, digamos assim, do modelo liberal do processo, se vir a reconhecer que, no ordenamento jurídico, o Estado não é uma pessoa colectiva una e que não há uma identificação entre o ordenamento jurídico e o Estado vem abrir a hipótese, extremamente fecunda, a meu ver, de admitir que haja interesses que não têm necessariamente de ser encabeçados nem sequer por agrupamentos colectivos não reconhecidos na sua personalidade jurídica pelo ordenamento. E é esse um dos casos em que, porventura, a acção popular se vem a revelar mais fecunda, como o evidenciam as situações em matéria de ambiente ou de saúde.
Portanto, o primeiro ponto que gostava, claramente, de deixar aqui marcado é a nossa abertura, como grupo parlamentar e como partido político, para a consideração das perspectivas inovadoras que se têm vindo a abrir, não apenas no processo administrativo mas também no processo civil, no que respeita à consideração dos interesses difusos e do posicionamento social dos litigantes.
É verdade que não é apenas o problema judicial que nos deve preocupar. Há pouco, a propósito da apresentação dos relatórios, tive ocasião de observar que se nos afigura extremamente importante dar o necessário relevo ao procedimento administrativo e reconhecer que se deu um passo significativo com o Código do Procedimento Administrativo no sentido de incorporar para o âmbito do jurídico, dando-lhe relevância, um conjunto de interesses e de posições jurídicas que, anteriormente, não havendo audiência dos interessados, não seria possível atribuir e reconhecer.
O artigo 104.o do Código de Procedimento Administrativo é, nesse capítulo, um avanço muito grande e que, aliás, tem repercussões imediatas no contencioso administrativo porque quem participa nesse procedimento, naturalmente, ipso facto ganha possibilidades de, mesmo nos esquemas tradicionais da legitimidade, vir a ser parte no contencioso administrativo.
Mas há que reconhecer que, para além daquele que já foi um progresso significativo feito na actual regulamentação do Código do Procedimento Administrativo, duas lacunas significativas podem e devem, a meu ver, ser consideradas em sede de acção popular ou dentro da matéria que estamos a considerar neste domínio.
A primeira diz respeito aos procedimentos em matéria de planificação administrativa, matéria omissa no Código do Procedimento Administrativo, que vai permitir, se justamente se aceitar a participação popular sem limitações e, portanto, de qualquer indivíduo que esteja interessado em matéria de procedimentos conformativos ao nível global, como, por exemplo, em matéria de planificação do ordenamento do território, de urbanismo ou de outras acções administrativas planificadas, que vão permitir dar a conhecer, em primeiro lugar, as suas sugestões ou as suas críticas à Administração e haver, por parte desta, naturalmente, o dever de aceitar as sugestões para as ponderar e, depois, justificar a razão por que eventualmente as rejeita.
É evidente que, nesta circunstância, a participação eventual de um actor popular no contencioso administrativo ganhará um outro relevo, uma outra importância e terá um outro impacte.
Também, ainda em matéria de procedimento administrativo, não será despiciendo dar o devido relevo aos chamados processos de massa, isto é, aos processos em que podem participar conjuntamente ou até um, apenas, em representação de muitos que tenham interesses similares. É já uma aproximação muito significativa e muito importante àquilo que é o interesse próximo do interesse difuso, embora a identificação de um conjunto de titulares permita classificá-lo, ainda, como interesses individuais repetidos num conjunto vasto de cidadãos.
Depois, em matéria de processo civil, a meu ver, há que avançar claramente na investigação das possibilidades das chamadas «acções de grupo» e das class actions. Trata-se não apenas de multiplicar casos de substituição processual com bases objectivas e, eventualmente, automáticas, mas de ir para além disso e de, portanto, admitir uma capacidade judiciária activa muito para além das situações em que tradicionalmente a doutrina a aceita.
Por último, em matéria de processo penal, reconhece-se que é possível, quanto aos actos que tomam obrigatório pôr em marcha o processo penal e quanto à participação no processo penal como assistentes, alargar as condições em que essa participação pode ser feita. Mas deve reconhecer-se que estas considerações não levam a ignorar que as problemáticas próprias do procedimento administrativo, do processo contencioso administrativo, do processo penal e do processo civil merecem que se lhes dê um tratamento adequado e um tratamento que deve ser diferenciado.
28 DE MAIO DE 1993 2443Aliás, não é por acaso que a evolução da moderna doutrina processual e da regulamentação dos processos caminha, decididamente, no sentido de diferenciar os ritos e as regras consoante a especificidade dos objectos. Trata-se aqui, no fundo, apenas de uma aplicação particular de uma regra geral.
Á acção popular, modernamente, penso que é muito mais uma manifestação da sociedade do que uma forma de organizar melhor o Estado. Daí que se me suscitem algumas dificuldades e uma relativa fungibilidade, que me pareceu transparecer do projecto socialista, no que respeita ao Ministério Público e ao actor popular.
Penso que, se efectivamente devemos considerar que a acção popular, quer procedimental quer no contencioso administrativo, é uma clara manifestação da sociedade por contraposição ao Estado organizado, devemos retirar dela as necessárias consequências e evitar essa fungibilidade ou indiferença perante o Ministério Público.
O Ministério Público, muito embora tenha um papel extremamente relevante na defesa dos interesses do Estado e na observância do ordenamento jurídico, é uma clara manifestação do Estado-organização. Foi assim que ele foi criado quando o imperador Napoleão teve essa ideia verdadeiramente genial e, de algum modo, é assim - muito embora tenha ganho autonomia em relação ao Governo - que se tem mantido ao longo dos séculos e existe no ordenamento jurídico português.
Nestes termos, diria que a nossa posição é claramente favorável ao estudo das fórmulas mais correctas de regulamentar a acção popular e de nos regozijarmos que outros tenham sido mais céleres do que nós. Aliás, aproveitava a oportunidade para referir que a antecipação deste debate impediu que apresentássemos um projecto como era nossa intenção. Mas em sede de discussão na especialidade, certamente, teremos oportunidade de colmatar essa lacuna e de oferecer claramente a nossa contribuição no sentido de se conseguir uma regulamentação que, pelo menos, esteja à altura da complexidade do problema que enfrentamos.
Portanto, é nesse sentido que me parece de felicitar o Sr. Deputado Almeida Santos pela sua iniciativa e pelo arrojo que teve. Penso que, em muitos aspectos, ela suscitou problemas que, sem ter tido essa coragem e essa audácia, provavelmente não estaríamos perante eles e, noutros casos, ela merece mesmo a nossa concordância. No entanto, penso que, em alguns aspectos, a nossa discussão irá eventualmente encontrar outras soluções, pois é assim que se vai aperfeiçoando o ordenamento jurídico.
Trata-se, em suma, de um momento alto em que o Parlamento demonstra a sua atenção às necessidades e carências não apenas do ordenamento jurídico português mas da própria sociedade portuguesa.Aplausos do PSD e do PS.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - O Sr. Deputado Almeida Santos pede a palavra para formular um pedido de esclarecimento?O Sr. Almeida Santos (PS): - Sim, Sr.a Presidente.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): -Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Rui Macheie, uso da palavra não tanto para o questionar mas para lhe tributar as minhas homenagens pelo contributo sério e construtivo que acaba de nos trazer.
Relativamente ao que disse, necessariamente reconheço que não fiz mais do que adiantar hipóteses de solução para problemas que são difíceis de contornar mas, relativamente ao problema do Ministério Público, queria perguntar-lhe se não é sensível ao facto de um litigante, que aparece a litigar em nome de uma colectividade, quase de um grupo de outros indivíduos que se deixam representar por ele, vir a fazê-lo mal ou até a cair na tentação de entendimentos com a parte contrária.
A solução da lei brasileira, que, devo dizer-lhe, é uma lei sucinta e má, é, neste pormenor, exactamente e apesar de tudo, aquela que eu propus.
Podemos pôr o Ministério Público como parte assistente. Simplesmente o que acontecerá é que, quando o principal autor cometer um erro que seja irreparável, o Ministério Público pode não ter posição suficiente para poder ou continuar a lide se ele desistir ou tomar outra atitude que corrija o erro do autor inicial. Foi só porque me preocupei em criar uma garantia, não tanto por razões conceituais, até porque hoje o Ministério Público está tão distanciado do Estado que nos dá garantia de alguma autonomia, de alguma independência - diria até de bastante autonomia e de bastante independência - e, portanto, a razão do seu receio não se verifica, em grande medida, relativamente ao Ministério Público português.
Esta era a única questão que lhe colocava. Quanto ao resto, teremos oportunidade de discutir estes e muitos outros problemas, estas e muitas outras dúvidas porque dúvidas é o que não falta, neste domínio.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, estou de acordo consigo em que é necessário prever, nas hipóteses em que os litigantes sejam claudicantes, uma intervenção ad adjuvandum do Ministério Público. O que julgo é que teremos de distinguir, claramente, a posição do Ministério Público na acção penal, em que é, obviamente, o titular da acção penal e em que aí, digamos, serão os assistentes privados, mesmo actuando em termos de quibus de populo, como alguém que tem um papel, de algum modo, sempre secundário embora ajudando, da situação do Ministério Público no processo civil e também da situação do Ministério Público no processo administrativo.
Quanto ao processo civil, penso que não há grandes dúvidas no que diz respeito ao ponto de equilíbrio que deve ser conseguido; no que respeita ao processo administrativo, julgo que há várias coisas a corrigir.