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A primeira pergunta que surge é, naturalmente esta: porque é que o Governo - que já tem ideias prontas e concretas sobre o montante da multa, sobre quais são as penas acessórias, qual o prazo exacto do recurso, qual o regime que vai ser aplicado ao foro, seja em razão da matéria seja a regra geral do domicílio do réu ou arguido ou do critério regional - não verteu no articulado da autorização legislativa estas soluções concretas que V. Ex.a faz? Isto é, o Governo pede uma autorização' legislativa em que simplesmente diz «aumentar o montante máximo e mínimo das coimas aplicáveis», quando V. Ex.a tem dados na sua mão, que já referiu, como, por exemplo, os montantes de 500 escudos e 500 mil escudos e a forma como vão ser aplicadas as sanções acessórias sobre o prazo do recurso entre 5 e 8 dias, sobre a competência dos tribunais laborais, ora, tudo isso enriqueceria a autorização legislativa e de bom grado lhe daríamos o nosso acordo desde o momento que estas indicações que V. Ex.a deu fossem vertidas na autorização.
Como V. Ex.a sabe, verba volant, scipta manent, diziam os antigos romanos, e naturalmente que as palavras do Governo serão consideradas para os trabalhos de comissão e amanhã podemos dizer que o Governo mentiu,- não cumpriu aquilo que veio aqui dizer à Assembleia, etc. Tudo isso é verdade, mas que razões moveram o Governo para não apresentar as propostas concretas que V. Ex.a hoje apresentou e que não constam da autorização legislativa?O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Vera Jardim.O Sr. Vera Jardim (PS): - Sr. Secretário de Estado, depois da intervenção do Sr. Deputado Narana Coissoró eu poderia, de certo modo, fazer minhas as suas palavras.
Em todo o caso, quero perguntar a V. Ex.a se entende correctos os termos em que está redigido o pedido de autorização legislativa e dou-lhe um ou dois exemplos: quando se fala das sanções acessórias aplicáveis diz-se «cobrindo situações novas merecedoras de especial tutela»; ora, as situações não são as sanções, são, de facto, situações novas e é assim que qualquer jurista lê este parágrafo. Depois, no artigo 2.o da autorização legislativa, refere-se «modificar as regras de determinação de competência dos tribunais», situação que ainda é das mais claras no meio disto tudo. Agora quanto à expressão «adaptar o processo das contra-ordenações ao novo Código do Processo Penal e à nova Lei Orgânica dos Tribunais», também fazendo minhas as perguntas do Sr. Deputado Narana Coissoró, pergunto a V. Ex.a, se entende que os termos em que está redigida esta autorização legislativa obedece minimamente aos requisitos constitucionais das autorizações legislativas.
Ao ouvir a intervenção de V. Ex.a, tenho a impressão que V. Ex.a é de outro governo ou de outro ministério que não o mesmo que apresentou aqui em Junho, este pedido de autorização legislativa, porque a linguagem que apresentou -, e não é sobre ela que vamos votar, o que vamos votar é sobre este pedido de autorização legislativa que aqui está e não aquilo que V. Ex.a disse -, realmente, parece oriundo de outro
336 I SÉRIE - NÚMERO 13governo ou de outro ministério que nada tem a ver com aquele que apresentou o pedido de autorização legislativa.
Portanto mantenho a pergunta que com todo o interesse foi feita pelo deputado Narana Coissoró e reforço a pois sendo V. Ex.a um distinto jurista pergunto se entende que esta autorização legislativa obedece minimamente aos requisitos constitucionais.O Sr. Presidente: - Para responder se o desejar tem a palavra o Sr. Secretário de Estado.O Sr Secretário de Estado Adjunto do Ministério da Justiça - Srs Deputados a resposta à pergunta formulada pelos Srs Deputados Narana Coissoró e Vera Jardim é simples.
Como os Srs Deputados sabem e o Sr Deputado Vera Jardim acabou de o confirmar este pedido de autorização legislativa deu entrada na Assembleia antes das férias de Verão em Junho ou Julho e nessa altura o Ministério da Justiça e a Presidência do Conselho de Ministros ainda não tinham reflectido sobre assaltear coes a introduzir ao diploma das contra ordenações.O Sr Narana Coissoró (CDS): - Mandaram a alte ração sem reflectir.O Orador: - Neste momento essa reflexão está feita o diploma não está ultimado mas já está num estado avançado e portanto eu pude até por uma questão de lealdade e franqueza para com a Assembleia dar os a conhecer as directrizes de que esse diploma vem enformado.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - De qualquer forma quero sublinhar que julgo que formalmente a proposta de autoriza cão legislativa tal como foi presente à Assembleia tem devidamente definido o seu sentido a sua extenção e a sua duração.
Agora o que eu fiz nomeadamente com a intervenção inicial que eu próprio produzi foi dar vos a conhecer algo que já está trabalhado que já está deliberado no seio do Ministério da Justiça. E julgo que é gratificante para os Srs Deputados saberem em concreto no mínimo pormenor como é que o Governo vai legislar.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção tem ai palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Presidente Srs Membros do Governo Srs Deputados No momento em que fervilha a conflitualidade na área do Ministério da Justiça somos confrontados com um pedido de autorização legislativa sobre o ilícito contra ordenacional.
Não é muito possível procurar tratar este debate à revelia das questões que candentemente estão a ser colocadas neste preciso instante pelos i magistrados judiciais pelos funcionários judiciais pelos próprios advogados enfim de um modo genérico por quantos se encontram ligados administrativamente ou não ao Ministério de que o Sr. Secretário de Estado é co-responsável.
Sem envolver um juízo de valor excessivo a verdade é que se nos afigura ainda mais grotesco podermos agora toscanejar umas quantas análises de carácter meramente técnico quando importa saber que pelo contrário leste procedimento governamental se insere numa lógica a todos os títulos inaceitável que e a do remendo em vez da óptica de fundo a do atender ao imediato e às solicitações e convulsões ingentes em lugar de programar a prazo e de planificadamente inverter a marcha do descalabro e corrigir aquilo que está mal.
Sabemos que o mais político dos ministros de uma forma talvez ainda não inteiramente apreensivel pela opinião publica mas já clara acaba por ser aquele que vem suscitando maiores frentes de desestabilização per manente Isto é ai onde pela via do político se julgara mais pratica el o diálogo institucional a transi gência e a compreensão mas também a actividade consagradora do principio segundo o qual ouvindo a outra parte melhor informado se está encontramos uma reacção que legitíma tomadas de posição com aquelas que já conhecemos e que ameaçam agravar se no próximo futuro.
A circunstancia de estarmos perante a primeira greve de magistrados judiciais em toda a História do nosso pais é em si mesma uma verdadeira medalha de ouro para a inépcia do Governo de Ca aço Silva E isto tem que ser afirmado porque é também à luz dos procedi mentos incongruentes que se deve analisar a proposta que temos sobre a mesa e que não é mais do que uma peça desconjuntaste na engrenagem da acção governa mental já de si mesma bastante desorganizada.
Falei em engrenagem destrambelhada convém lembrar que alguns dos perros movimentos que tenderam a estabelecer o regime contra ordenacional em Portugal se iniciaram em 1979 de forma atrabiliária - refiro me a momentos de natureza legiferante e não naturalmente a produção doutrinária - e retomados em 1982 puderam vir a merecer consagração desenvolvida no Decreto Lei n.o 433/82 que é entendido como a lei quadro das contra ordenações.
A tentativa de proceder a um separar de águas entre o ilícito penal o ilícito contravencional e o ilícito contra ordenacional desde logo se afigurou como um repto quiçá positivo mas extremamente profundo a que importaria dar uma resposta cabal atempada e sobretudo ordenada. E o que é que acontece? Acontece que não obstante o Código Penal dizer para a posteridade que o regime contravencional deveria ser mera mente tendencial que deveria ser reduzido até se extinguir as contravenções persistem E do interior do Gabinete de Apoio Técnico Legislativo do Ministério da Justiça atra és de um jurista conceituado pude receber um extenso texto no qual o factor se assume de forma inteiramente inequívoca Continua pois a expio são um pouco caótica do ilícito contravencional a par do ilícito contra ordenacional as contravenções existem por exemplo no domínio das infracções fiscais e desde logo anexas ao Código do IVA o que não pode deixar de ser considerado uma aberração nem de merecer uma intervenção correctora imediata por parte de um governo responsável. Chegados a hoje dia 15 de Novembro de 1988 a situação longe detestar resolvida em alguns dos traços mais escuros continua verdadeiramente indefinida.
No passado suscitámos a questão extremamente debatida em torno da diminuição das típicas garantias de processo penal (quando analisámos o procedimento das contra ordenações o seu regime e a sua implantação no terreno. Não dissemos nada de novo - sinis
16 DE NOVEMBRO DE 1988 337calco, nuvalone, que pude ler na ocasião, provaram de uma forma que nem terá sido extremamente arrebatada, quanto o risco era evidente e quanto importaria garantir, por todos os meios, e mecanismos de jurisdicionalização (pelo menos em matéria de recurso) para a defesa de quantos viessem a ser sancionados, por infracção contra-ordenacional. A verdade é que, tanto quanto tem sido possível apurar, não se tem levado esta necessidade até às últimas consequências, por forma a que uma administração sancionadora, à partida eventualmente repressora e arbitrária, não venha a encontrar um terreno fértil de movimentação sem controlo da parte, de ninguém.
O Sr. Secretário de Estado, no discurso que proferiu há momentos, enunciou os objectivos governamentais, tendo sido mais explícito, em profundidade e em extensão, do que a proposta de lei que apreciamos, mas esqueceu-se de, pelo menos, proceder à enunciação do balanço que faz o Governo dos anos que vão decorridos sobre a instituição das contra-ordenações e a sua, prática. Ele teria sido fundamental para clarificar muitas das dúvidas que se vêm suscitando no campo da polémica estabelecida, quer em sede teórica quer no, plano do concreto. Por exemplo, persistem actuações como a detenção dos infractores até 48 horas, a apreensão de objectos, as interdições um tanto a granel, e o regime de defesa de cada um nem sempre se nos revela esquissado de forma indiscutível, o que imporia que se procurasse ir mais longe, no combate a todas as eventualidades de arbítrio. Assistimos a uma verdadeira pletora de contra-ordenações. De repente, houve um pouco a ideia de que estavam encontrados o alfa e o omega para a resolução de todos os problemas: por um lado os dos tribunais - que se achavam inundados de ilícitos penais de dignidade menor - por outro lado, os da administração pública nos seus diferentes patamares; e, finalmente - pasme-se! os dos próprios cidadãos que, tendo que pagar apenas uns quantos escudos, não teriam ónus agravados aquando do seu eventual comportamento delinquente.
..Assim, não apenas na área dos delitos antieconómicos, das defesa do consumidor e da degradação ambiental mas também no domínio das infracções rodoviárias, sanitárias, laborais, dos regulamentos e das posturas autárquicas, das Regiões Autónomas, do próprio Governo, as contra-ordenações, apareceram-nos como algumas coisas a que se lançou mão, nem sempre com as devidas cautelas, nem sempre com o devido municiamento teórico capaz de, advertidamente, prevenir as perservações, que pudessem sobrevir e sobreviver.
Ora, sem a clarificação da experiência havida e dos passos dados em concreto para uma, liquidez das soluções adoptadas pelo legislador, não é sério pedir a qualquer grupo parlamentar, na Assembleia da República, que «passe um cheque, em branco» para a legislação que o Governo vier a produzir no sentido da alteração do Decreto-Lei n.o 433/82.
Para lá do que ficou explicitado, .entendo mesmo, que, nem plano normativo, o discurso do Sr. Secretário de Estado, por muito leal e por muito aprofundado que tenha sido, não vincula o Governo, uma vez que apenas nos confrontaremos com o que vem formalizado no texto da proposta de lei de autorização legislativa, irrelevando as palavras preambulares que,- efectivamente, são frugais e inexplícitas.
A pretensa atenuante, aqui referida, de a intervenção do Sr. Secretário de Estado ter sido produzida nos termos técnicos que previlegiou, também não preclude as nossas dúvidas nem de modo algum, conseguem obturar um jorro de preocupações como as que acabo de exprimir, ainda que um pouco apressadamente.
Lembrarei, por amostragem. e pontualmente que ainda persistem situações como ,a que passo a expor. Quando há pluralidade de infracções, não se procede ao cúmulo jurídico - ou a uma qualquer figura similar - desta, mas apenas à pura e simples adição aritmética, o que é perfeitamente incorrecto no entendimento dos teóricos e no daqueles que vêm executando o regime das contra-ordenações. O Sr. Secretário de Estado não teve oportunidade de nos dizer se também procura intervir, e em que sentido, em' áreas deste jaez, a par da modificação das sanções acessórias ou das definições e clarificações em matéria de prazos, por via da entrada em vigor do Código de Processo Penal.
E reverto ao tema original. Este é um momento não muito fagueiro - estou a ser eufemístico - para o Governo e para ò Ministro Fernando Nogueira. Abrimos os jornais do dia e constatamos que, talvez por uni cálculo cabalístico errado,-'com o seu costumado rigor, o Sr. Ministro dos Assuntos Parlamentares não deve ter podido intervir evitando que a coincidência entre a realidade e a Assembleia se desse! -, chovem hoje mesmo, as notícias quê põem em causa a acção do Ministério da Justiça. E á greve de zelo dos magistradores judiciais ante a qual a resposta, há pouco dada do alto da tribuna pela bancada do PSD; se afigura verdadeiramente desastrosa; é o conjunto das reivindicação dos funcionários judiciais; é a entrevista do Sr. Bastonário da Ordem dos Advogados ao jornal «A Capital», intitulada, «Governo tem má vontade contra os advogados», onde se expandem considerações judiciosíssimas quanto à inépcia e à incapacidade de diálogo patenteadas pelo Executivo até ao presente.
Nessa - como, ao acaso, uma passagem significativa - entrevista, considera-se o IVA- chocante, não apenas do ponto de vista da sua aplicação aos advogados mas no enquadramento global dos custos da justiça. Depois do aumento das custas judiciais, obviamente que, como diz o Sr. Bastonário, o IVA vai fazer com que a justiça fique mais distante e mais cara. Assim, por muito, fecundas e iluminadas que sejam as declarações em torno do apego a uma política de acesso ao Direito, assiste-nos por inteiro a lidimidade de pôr em causa a genuinidade das convicções governativas. Na gestão do Ministério da Justiça do Dr. Fernando Nogueira, a política de acesso ao Direito, não é mais do que a outorga; com uma mão, de uma parte ínfima daquilo que, castineavelmente, se vai buscar com a outra, pela via do alteamento das custas e de outros procedimentos, congéneres.
Não é esta, uma política que o PCP sufrague, não é este um veículo de resolução dos inúmeras problemas - que, subsistentes, os novos -, que de alguma maneira aceitemos. Por isso, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, no seguimento do que afirmei mão poderemos, dar a nossa anuência ao que vem pretendido, nem de um ponto de vista eminentemente político nem de um ponto de vista legislativo, confrotando-nos tecnicamente com a proposta de lei em debate. Na hora própria, mediante o voto adequado, indeferiremos a pretensão explicitada.Vozes do PCP: - Muito bem!
338 I SÉRIE - NÚMERO 13O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos tem a palavra o Sr. Deputado Licinio Moreira.O Sr. Licinio Moreira (PSD): - Sr Deputado José Manuel Mendes está atento a sua intervenção até final. Só me inscrevi para lhe formular um pedido de esclarecimento depois do indeferimento da pretensão do Governo porque esta a à espera de ou ir da sua boca se concorda a ou não com esterno o ramo de Direito denominado ilícito de mera ordenação social.
V. Ex.a dialogou pela greve dos magistrados judiciais e dos funcionários de Justiça pela política do acesso ao Direito mas sobre o conteúdo desta proposta de lei que o Governo sujeitou a nossa apreciação disse nada.
Assim quanto a este ramo de Direito que vem ganhando foro de cidadania sobretudo a parti do fim da II Guerra Mundial gostaria de saber se o Partido Comunista está ou não de acordo em que vão acabando progressivamente as contravenções e que em sua substituo apareçam as contra ordenações conforme a proposta do Governo que volvidos seis anos após a aprovação desta lê quadro entendeu alterar algumas normas que a prática desta legislação entretanto veio a confirmar não serem as mais adequadas.O Sr. Presidente: - Para responder tem a palavra o Sr Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Deputado Licinio Moreira suponho que não está, a exigir que faça aqui e agora a minha profissão de fé nas contra
Por outro lado creio que conhece as posições que em termos pessoais e em nome desta bancada sempre defendi em relação a todo este novo sistema penaliza tono que alguns em procurando resistir da dignidade de ramo de Direito.
O que tenho para dizer é que se alguém está em morai relativamente a clarificação das posições próprias e o Governo e o PSD De facto desde o Código Penal conhecido por Código de Meneres passando pelo recente Código de Processo Penal por toda a legislação a lusa e pelos discursos oficiais que não vemos como e que se dá cumprimento ao principio segundo o qual se de e acabar de facto com as contravenções) e criar um regime contra ordenacional minimamente escorreito.
Argui com legitimidade D neste domínio. Não fiz nenhuma espécie de sondagem em termos da imagina questão de auferir das potencialidades das contra ordenações como modelo embora lhe afirme de passagem o Sr. Deputado Licinio Moreira de resto certamente o saberá - que de há muito elas deixaram de ser uma a emblemática e medular para os legisla dores que vem procurando calcorrear os caminhos do possível com muito mais cautelas e com muitíssimo menos certezas de que no passado As [precauções) são crescentes hoje em dia O que acontece não é o inverso do que tenho indo a exprimir e o Sr Deputado Liei i mo Moreira não pode ignora-lo.
Refere a dos magistrados judiciais e a dos funcionários de justiça referi uma entrevista do Bastonário da Ordem dos Advogados - considero que o Sr Deputado deve lê a - como poderia ter meneio o nado entre outras a tomada de posição da Associação Sindical da Policia Judiciária segundo a qual esta estarem crise profunda. As respostas surgem e não surgem.
Se o fiz apenas foi para tornar clara a ausência de política de um Ministério que se do estatuto de um dos mais políticos de todo o gabinete de Cavaco Silva acaba sendo um foco de desestabilização e de instabilidade.
Quanto à proposta de lei não é verdade que eu não tenha dito nada. Disse aquilo que deveria ter dito e ainda por cima enfatizei que importaria que o Governo - esse sim - nos municiasse com muito mais informação para podermos aquilatar da justeza ou não justeza do accionamento do mecanismo do n.o 2.o do artigo 168 da Constituição da Republica. Há muito que defendo que para alem do que é exigido nessa norma constitucional se de era acrescentar o requisito da necessidade.
Para além de entender que o sentido o objecto e o delimite  dos contornos não são claros penso também que o Governo não teria nenhuma necessidade de recorrer a este instrumento legiferatório podendo muito bem não ter impedido que a Assembleia da Republica no seu trabalho normal acabasse por com o seu próprio empenhamentos acção uma legislação em que materialmente participasse.
Recusei sem ambiguidades este tipo de solução normativa substantiva numa área tão sensível como a das contra ordenações e «naturalmente expendi um ponto de vista político - mas também técnico - que não permite duvidas quanto à coerência das atitudes do PCP.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr. Presidente - Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado Vera Jardim.O Sr. Vera Jardim (PS): - Sr Presidente o Srs. Membros do Governo Srs. Deputados:  O Decreto Lei n 433/82 de 27 de Outubro constituíra lei quadro do regime das contra ordenações Não se trata como erradamente se indica na exposição de motivos do diploma que entre nós institui a figura da contra
ordenação já antes dele pelo Decreto Lei n.o (232/79 então sim pela primeira vez se terá tentado o tratamento genérico e sistemático desta nova figura do um  verso sancionário que e â contra-ordenarão. Se que tal tentativa iria a ser meses depois frustada pela publicação em Outubro do mesmo ano do Decreto-Lei n.o 411A/79 que ao disposições essenciais daquele diploma lhe retirou as virtualidades de implantar no nosso sistema jurídico essa medida coerciva correspondente por um lado ao tratamento mas pendente duma no a forma de ilícito a que corresponde uma também nova medida sancionatória - a coima.
Sem entrarmos: no debate ainda muito porque relativamente recente na doutrina sobre foi exacto posicionamento na dogmática jurídica penal o ilícito de mera ordenação social designadamente no) debate entremos que defendem a diferença quantitativa enterra contra ordenação e o crime e aqueles outros que pelo contrario reivindicam como correcta a diferença qualitativa entre um e outro certo e que pode mos ter como assente que a contra ordenação constitui a necessária componente ao nível da reacção sancionatória da intenção do Estado no económico social
16 DE NOVEMBRO DE 1988 339Por isso mesmo a forma do ilícito de mera ordenação social se situa para alguns na zona dum direito administrativo penal, com fonte de legitimidade, mormente nos bens jurídicos em causa, bem diversa daquela que fundamenta o Direito Penal, embora recebendo deste toda a construção dogmática do crime e das suas consequências jurídicas.
Na verdade, não estamos aqui perante valores éticos fundamentais cuja violação merece a, reacção organizada da comunidade através da penalização dos comportamentos desviantes, mas tão somente perante violação de bens jurídicos próprios da «administração conformadora» de políticas sociais e económicas.
Oriunda em primeira linha da doutrina germânica onde desde os princípios do século foi objecto, de extensa teorização, só no entanto no pós-guerra, e sobretudo no campo do direito penal económico, veio a ter a consagração legal em 1952 na lei sobre as contra-ordena «Gesetz ueber Ordnungswidrigkeiten» directamente influenciada pela doutrina desenvolvida pró Eb.-Schmidt.
Ela aparece naturalmente ligada à consagração na Constituição de Bonn do Estado Social de Direito e a todo o movimento legislativo em torno da intervenção do Estado na economia e na sociedade.
Também entre nós, e embora o pensamento jurídico penal desde há muito, sobretudo a partir da distinção entre crime e contravenção viesse discorrendo sobre os vários graus de ilícito penal, só com a influência da escola germânica do direito criminal e com a recepção entre nós do movimento de descriminalização foi possível enveredar decididamente pela via dá autonomização do ilícito de mera ordenação social.
Também ao nível constitucional, na decorrência lógica da consagração do Estado de Direito Democrático e das suas respectivas funções (artigo 9.o da Constituição) veio a ser consagrado constitucionalmente o ilícito de mera ordenação social (artigo 168.o, n.o 1, alínea d) e artigo 282.o, n.o 3) com atribuição à Assembleia da República de competência exclusiva no que respeita ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respectivo processo (referida alínea d) do n.o 1 do artigo 168.o).
Daí, e porque o Governo pretende introduzir alterações diversas na lei-quadro já referida a presente proposta de lei de autorização legislativa.
A primeira nota a reter quanto ao pedido de autorização legislativa é a da exiguidade da fundamentação apresentada (quando o é) e a de que não evidenciar com clareza o objecto, sentido e extensão da autorização que se pretende. '
Trata-se duma matéria melindrosa, situada em pleno nos poderes das assembleias representativas e com dignidade idêntica à dos direitos, liberdades e garantias e à da definição dos crimes, penas e medidas de segurança.
Não é, a nosso ver, com a ligeireza com o que faz o Governo, que tal problemática poderá ser encarada.
Se em relação a alguns aspectos da proposta de lei, eles se encontram definidas em termos de poder a Assembleia da República compreender o alcance do que se pretende, noutros não existe da parte do Governo a menor indicação sobre o sentido que pretende com a lei de autorização legislativa que solicita seja aprovada.
Assim, se é claro o sentido das alíneas d), e) e J) do artigo 2.o da proposta de lei, já quanto às restantes alíneas a obscuridade quanto às intenções do Governo é total.
E se concordarmos, em principio, com o sentido da autorização no que respeita àquelas alíneas, ou seja, com o necessário alargamento do prazo de recurso com a modificação das regras de competência dos tribunais para conhecimento dos recursos e com a possibilidade do. pagamento voluntário das coimas aplicáveis, teremos em relação às demais alíneas que nos limitar a deixar questões que, necessitam de resposta clara do Governo, muito para além das generalidades confusas constantes da exposição de motivos e da redacção por demais geral dada ao artigo 2.o da proposta de lei. i Na verdade pergunta-se: até, onde pretende ir o Governo ao alterar o montante máximo e mínimo das coimas?
Pretenderá alterar igualmente os critérios de determinação da coima?
O que se pretende quanto à determinação da competência para aplicação das coimas? Será alterar a competência territorial? A competência por conexão?
Mais grave ainda é a matéria das sanções acessórias, designadamente daquelas que se encontram na fronteira de verdadeiras penalidades como é o caso da interdição de exercício da profissão ou a privação do direito de participar em feiras ou mercados. Como diz Figueiredo Dias, nas Jornadas de Direito Criminal «a natureza destas sanções se aproxima sensivelmente da das sanções criminais, quando ela se não confunde» e mais adiante «com a agravante de aplicação de tais sanções acessórias se não encontrar subordinada ao princípio da subsidiariedade».
Quais as intenções do Governo nesta matéria? Como se deve entender o seu desiderato de «criar novas sanções acessórias e modificar o regime das já existentes»? Tudo obscuridades em matérias que com elas não se compadecem.
Finalmente, refere o Governo genericamente a necessidade de adaptação da lei vigente, ao novo Código de Processo Penal e Lei Orgânica dos Tribunais.
Mas de que modo? Em que termos? É evidente que deverão, substituir-se referências, como a de «processo de transgressão» e casos idênticos. Mas será só disso que se trata?
Tendo em conta a especificidade do processo judicial no quadro do ilícito de mera ordenação social, será que se pretende fazê-lo equivaler às formas de processo mais simplificadas do Processo Penal? Ou mante-lo como está com a sua. especificidade justificada pela natureza especial do ilícito e da correspondente sanção?
Poderíamos continuar a perguntar. Mas preferimos agora terminar as perguntas por uma pergunta bem simples ao Governo. Porque não retira este pedido e não apresenta à Assembleia algo de mais cuidadoso, capaz de evitar as perguntas para que, naturalmente, o Governo nem sequer resposta ainda tem?
Não se tratai na verdade de matéria compatível com a ligeireza com que o Governo a encara, na tentativa de obter da Assembleia da República um cheque em branco para introduzir alterações na lei base do ilícito de mera ordenação social.
Daremos, naturalmente, o nosso contributo às necessárias reformas a introduzir - já o deixámos claro em relação a alguns dos aspectos da proposta de lei. Não nos peçam, no entanto, colaboração para confucionismo, indefinição e falta de clareza.
Dedique o Governo um pouco mais de atenção ao problema e volte com jogo aberto para que o trabalho saia escorreito.
340 I SÉRIE - NÚMERO 13Sr. Presidente Srs. Membros do Governo Srs. Deputados: Depois da intervenção do Sr. Secretário de Estado diz-se á que muitas das questões que aqui deixei postas e tiveram a sua resposta.
Porém e acidente que continuo a não me sentir satisfeito porque a intervenção do Sr. Secretário de Estado se situa a um nível de explicação graciosa digamos assim e não de um texto legal sobre o qual nós este desejamos a pronunciar.
Mas da intervenção do Sr. Secretário de Estado de por um lado fazer um elogio à franqueza com que a fez e por outro lado tirar duas conclusões em prime o lugar V. Ex.a confessa com toda a franqueza e elogio a que na altura em que o Governo apresentou esta proposta de lei não tinha para si exactamente qual os sentido dela pelo que e óbvio que não poder esta a cumprir o artigo 1681 da Constituição. Na verdade se nem o Governo tinha ideias concretas quanto a forma como pretendia legislar apenas punha questões e perguntas - como é que se pode dar a uma proposta de lei exactamente o sentido em que o Governo pretende orientar a sua acção obtida essa autorização legislativa.
Em segundo lugar a conclusão que tiro é a de que o Governo e o Ministério da Justiça não tem nesta matéria uma política clara e coerente. E se para muitos  cidadãos poderia aparecer como um grande inter rogação o que se esta, hoje a passar no âmbito do Ministério da Justiça as coisas começam a ficar mais. claras A actuar assim não iremos a parte alguma!
A ultima pergunta que deixo a V. Ex.a e esta por que e que o Ministério da Justiça já está a arder?Aplausos do PS.O Sr Presidente: - Para formular pedidos de esclarecimento tem a palavra o Sr. Secretário de Estado.O Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça: - Sr. Deputado Vera Jardim creio que  na intervenção que V. Ex.a formulou ou e dois momentos um antes e um post O ante é a meu er e salvo o de do respeito absolutamente desajustado porque o Governo esclareceu o sentido da autorização legislativa que pede.
Ora o Sr. Deputado disse que no texto do diploma não está apontada a extensão do pedido de Autorização ao legislativa o que julgo que está. De qualquer forma pelos esclarecimentos iniciais que dei fica demonstrada a sociedade mais do que a extensão os minamos pormenores de como o Governo ai legislar Sr. Deputado.
Quanto à questão da Justiça tem ou não uma política coerente relativamente às contra ordenações recordo ao Sr. Deputado que neste momento estamos a tratar das alterações do sistema, de contra ordenações não estamos a tratar de mais nada! Como é óbvio não há, qualquer, incêndio no Ministério da  Justiça e a ordem do dia estipulada para hoje circunscreve-se a este tema.
Relativamente a, política das contra ordenações devo dizer que o Ministério da Justiça tem uma política muito especifica. Como o Sr. Deputado deve Ter acompanhado desde 1979 que o Ministério em tratando deste tema pelo decreto lei que aprovou na altura. Em 1982 alterou todo o esquema previsto nesse, diploma de
1979 tem acompanhado a par e passo a evolução e o seguimento que os tribunais tem dado a este tema. Por isso mesmo é que passados seis anos da aprovação do decreto lei de 27 de Outubro dei 1982 o Ministério da Justiçai propõe agora alterações na medida em que testou o sistema e verificou que há distorções e disfunções que havia que rectificar.
Portanto o que pergunto ao Sr. Deputado Vera Jardim é se considera que o Ministério da Justiça ao propor se alterar aquilo que julga que ao está devidamente adequado às circunstancias do momento e a aplicação da justiça está a agir sem uma política concreta definida coerente.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder tem a palavra o Sr. Deputado Vera Jardim.O Sr. Vera Jardim (PS): - Sr. Secretario de Estado agradeço as questões que colocou.
A Assembleia tem regras de um documento que o Governo deve conformar-se com ela. De e sobretudo conformar-se com o texto constitucional como orgão de soberania que a Assembleia não vota esclareci mentos verbais dos Membros do Governo ota propostas de autorização legislativa.
O Sr. Secretário de Estado tem a amabilidade de ir tentar emendar aquilo que salvo o de do respeito não tem emenda. A única emenda que tem e que consta da minha intervenção ou seja o Governo retirar esta proposta de lei e reelaborá-la a luz dos esclarecimentos que V. Ex.a deu portanto são coisas completamente diferentes.
Repito que a Assembleia não vai optar sobre os esclarecimentos que o Sr. Secretário de Estado deu até porque com esses esclarecimentos o Governo não está em compromisso para com a Assembleia.
O que está presente na Assembleia são, umas folhas de papel que aqui tenho na mão que e a proposta de lei de autorização legislativa em que até se cometem erros. Veja V. Ex.a a ligeireza com que estas coisas são feitas pois até se diz que a contra ordenação de que o Governo, tanto gosta foi, introduzida entre nós em 1982 quando todos sabemos - e V. Ex.a e o primeiro a saber - que foi em 1979 portanto seja a ligeireza com que estas coisas tem sendo feitas.
Quanto à segunda questão devo dizer que creio que houve uma má, interpretação por parte de V. Ex.a. Não me referi a política das contra ordenações visto que as contra ordenações não tem política mas sim a textos legislativos que devem ir sendo aperfeiçoados e referi-me a existência ou inexistência de política do Ministério da Justiçado que e um pouco diferente.
Ora V. Ex.a deu aqui o exemplo flagrante de que o Ministério da Justiça não tem a sua política pensada ao confessar e (mais uma vez o elogio - de que quando apresentou um pedido de autorização legislativa nesta Assembleia o Ministério não sabia o que é que ia fazer. Ora só passados alguns meses é que V. Ex.a aprofundando o problema e agora já sabe - e ainda bem que sabe.
A nossa posição sobre estas matérias esta muito clara na intervenção que produz Sr. Secretário de Estado disse - e repito se for necessário - que em relação aquilo e que o Governo apresentou claramente a Assembleia ou
16 DE NOVEMBRO DE 1988 341seja, quanto às três questões que estão claramente formuladas na proposta de lei, damos o nosso apoio. Em relação às outras não damos e, portanto, não o podemos dar a este pedido de autorização legislativa, porque as questões não se encontram formuladas em termos minimamente perceptíveis.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Sr. Presidente: - A Mesa solicita aos Srs. Deputados que ainda não votaram para a eleição do Conselho de Administração o favor de o fazerem, na medida em que as umas encerram dentro de 9 minutos.
Para um intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Licinio Moreira.O Sr Licinio Moreira (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça, Srs. Deputados: Rompendo com a classificação bipartida do Código Penal português de 1986, que definia o crime ou delito no seu artigo 1.o e a controvenção, posteriormente denominada transgressão, no artigo 3.o, inspirando-se, por certo, na lei pombalina de 1760, que criou a Intendência-Geral da Polícia, onde, pela primeira vez, se separou a jurisdição de polícia da jurisdição contenciosa, e apoiando-se nas legislações de vários países após a Segunda Guerra Mundial, nomeadamente a lei geral sobre transgressões da ordem, de 1978, da República Federal da Alemanha, o Código Penal Português de 1982 fez introduzir no direito punitivo ou sancionatório «o ilícito de mera ordenação social», com a exclusão das suas normas tudo o que não seja «ilícito penal».
Como refere o Prof. Manuel Cavaleiro de Ferreira, nas suas Lições de Direito Penal, I (Teoria do Crime no Código Penal de 1982), já a tese do alemão Goldschmidt, do princípio deste século, teve grande repercussão, quando tomando por base elementos oriundos da doutrina liberal, mesclados com princípios do direito público que tinham subsistido na Alemanha, afirmava:
No liberalismo individualista, a ordem jurídica, garantindo a liberdade de cada um com a dos outros, os direitos fundamentais do homem a ele referidos como a pessoa individual constituem a base da ordem constitucional. Frente a esta situar-se-ia a ordem administrativa que superintende na realização dos fins do Estado relativos à segurança e bem-estar da comunidade como tal. À ordem constitucional corresponderá um direito penal constítucional, depois denominado direito penal de justiça; à ordem administrativa, um direito penal administrativo.
Do ponto de vista legislativo, os resultados práticos imediatos foram reduzidos, mas tal tese constitui a base doutrinária para elaboração de legislação, sobretudo durante os dois períodos de beligerância em que o Mundo, mas sobretudo, a Europa, estiveram envolvidos com a introdução de medidas administrativas no condicionamento da economia, sancionadas directamente pela Administração.
Sustentando-se na diversa legislação económica na Alemanha, de antes e durante a II Grande Guerra-Mundial, Schmidt retoma a doutrina do seu compatriota Goldschmidt do princípio do século e participa
na elaboração da lei sobre Direito Penal Económico de 1949, em que se distinguem crimes e transgressões da ordem de carácter económico. Desde então, o campo de transgressões da ordem vai-se ampliando e abrangendo várias matérias, ao ponto de se sentir necessidade de elaborar uma lei geral sobre transgressões da ordem, compiladas por lei de 1975 (já alterada em 1978).
Esta curta incursão na história do ilícito de mera ordenação social deixa logo perceber que este ramo do Direito sancionatório ou punitivo está praticamente agora a ganhar foros de cidadania. Assim é que a Constituição da República Portuguesa, na sua. primitiva redacção a de 1976 -, desconhecia o direito de mera ordenação social, tendo sido na revisão constitucional de 1982 que foi introduzida a alínea d) do n.o 1 do artigo 168.o da Constituição da República Portuguesa, bem como o n.o 3 do artigo 282.o da Lei Fundamental.
É no Governo Constítucional, presidido pelo saudoso Prof. Mota Pinto, tendo como Ministro da Justiça o Prof. Eduardo Correia, que, pela primeira vez, no ordenamento legislativo português, é publicado um decreto-lei, versando o ilícito de mera ordenação social - o Decreto-Lei n.o 232/79, de 24 de Julho. No seu extenso preâmbulo, justificava-se a instante necessidade de dispor de um ordenamento sancionatório alternativo e diferente do Direito Criminal, que possibilitasse a libertação deste ramo do Direito «das infracções que prestam homenagem a dogmatismos morais ultrapassados e desajustados no quadro de sociedades democráticas e plurais, bem como do número inflacionário e incontrolável das infracções destinadas a assegurar a eficácia dos comandos normativos da Administração, cuja desobediência se não reveste de ressonância moral característica do Direito Penal», e; por fim, «permita reservar a intervenção do Direito Penal para a tutela de valores ético-sociais fundamentais e salvaguardar a sua plena disponibilidade para retribuir e prevenir com eficácia a onda crescente de criminalidade, nomeadamente da criminalidade violenta».
A superação definitiva do modelo do Estado liberal e o conhecido movimento de descriminalização que, por toda a parte, ganhou muito adeptos após o final do segundo grande conflito mundial, são os dois grandes factores que determinam o aparecimento do Direito de mera ordenação social, como ramo independente do Direito sancionatório ou punitivo. Assim é que .países com regimes políticos opostos, como são as duas Repúblicas alemãs, têm as suas administrações aparelhadas com este .valioso instrumento jurídico.
Na verdade, todos os Estados contemporâneos, independentemente da filosofia política dos seus regimes, chamaram a si tarefas de planificação, de propulsão e de conformação da vida económica e social. Cada vez mais a intervenção do Estado é ampliada a sectores, como a economia, a saúde, a educação, a cultura, a habitação, o desporto, o ambiente, a qualidade de vida, etc., pelo que nunca poderia atingir os fins a que se propõe se não dispusesse de uma aparelhagem de ordenação social, a que corresponde um ilícito e sanções próprias.
Quanto ao movimento da descriminalização, todos os que trabalham nos tribunais reconhecem quão doloroso é, para magistrados, funcionários e cidadãos, perder horas e horas de trabalho com processos de transgressões de duvidosa dignidade criminal, pois a reprovação
342  I SÉRIE - NÚMERO 13e a sanção deitai infracção não tem a mais das vezes qualquer fundamento ético jurídico.
A instabilidade governativa existente no nosso país desde 25 de Abril de 1974 até 19 de Julho de 1987 foi causa determinante de muitas medidas legislativas e governativas não terem tido aplicação prática. Foi o que sucedeu com o Decreto Lei n.o 232/79 que praticamente não sobre eu a queda do Governo presidido pelo Prof Mota Pinto pois foi revogado na sua parte essencial pelo Decreto Lei n 441 A/79 de l de Outubro no Governo Constítucional presidido pela Engenheira Maria de Lurdes Pintasilgo.
Assim e que o Governo da Aliança Democrática presidido pelo Dr. Pinto Balsemão no uso de uma autorização legislativa - Lei n.o 24/82 de 23 de Agosto - introduziu algumas alterações ao regime geral das contra ordenações constante do Decreto-Lei n.o 1232/79 aprovou e pôs em vigor o Decreto Lei n.o 433/82 de 27 de Outubro que fixa o regime geral do ilícito de mera ordenação social que o actual Governo pretende alterar em seis pontos principais para além de pretender proceder às adaptações impostas pelas recentes alte rações à orgânica dos tribunais e pelo novo regime do processo penal.
Sr. Presidente Sr. Secretário de Estado Srs. Deputados Como facilmente se verificará pela leitura das diversas alíneas do artigo 168 da Constituição casos há de reserva legislativa da Assembleia da Republica que não abrangem todo o regime jurídico Assim nuns casos - alíneas f) g) n) e u) - a reserva diz respeito as bases gerais do regime jurídico da matéria ou seja as opções político legislativas fundamentais que o Governo depois desenvolverá. Noutros  alíneas d) e) h) e p) - a Assembleia da Republica deve definir todo o regime geral ou comum podendo deixar para o Governo a definição dos regimes especiais que deve não respeitar os princípios gerais do regime geral.
Vejamos agora se a autorização legislativa em apreciação preenche os requisitos constitucionais. Seguindo de perto os ensinamentos dos constitucionalistas Gomes Canotilho e Vital Moreira a resposta não pode deixar de ser positiva confrontando o texto da Proposta de Lei n.o 66/V com o n 2 do artigo 168 da Constituição da Republica Portuguesa.
Antes de mais o objecto da autorização legislativa e a alteração do regime geral do licito de mera ordenação social e o respectivo processo (artigo 1).
Depois no artigo 2 da proposta de lei indicam se as matérias do regime geral que o Governo pretende e alteradas a saber. Não os montantes mínimos e máximos das coimas a depreciação da moeda portuguesa nestes últimos seis anos impõe que os montantes mínimos e máximos sejam aumentados ao menos na parte correspondente a tal desvalorização 1000$ como montante mínimo e 5 000 000$ como montante máximo sal o quanto às pessoas colectivas em que este valor seria de 10 000 000$ são números que se adiantam ao mesmo tempo que se entende que a redacção do artigo 17 n l do Decreto Lei n 433/82 de a ser modificado de forma a não ser modificado de forma a não permitir a interpretaçâo de que os montantes min mos podem ser aumentados.
Criar no as sanções acessor as e modificar o regime das já existentes o artigo 21 do Decreto Lei n.o 433/82 já pré e várias sanções acessórias de uma contra ordenação tais como apreensão de objectos interdição de exercer uma profissão ou uma actividade privação do direito a subsidio outorgado por entidades ou serviços públicos privações do direito de participar em feiras ou mercados e publicidade da punição em contra ordenação. O Decreto Lei n.o 28/84 de 20 de Janeiro que alterou o regime em vigor em matéria de infracções antieconómicas e contraia saúde publica a anca no seu artigo 8 com onze penas acessórias dos crimes previstos nesse diploma. Desta norma respiga mos penas acessórias que bem se enquadrariam também como penas acessórias de uma contra ordenação como a  aças temporária do direito de participar em arrematações ou concursos públicos de fornecimentos o encerramento temporário do estabelecimento aprovação do direito de abastecimento através dos órgãos administrativos públicos ou de entidades do sector publico.
Definição de regras de determinação de competência para aplicação das coimas os artigos 33 34 e 35 do Decreto Lei n 433/82 falam em autoridades administrativas sendo pelo menos do idoso que nesta expressão caibam as autarquias locais pelo que a nosso ver se impõe que de modo explicito se reconheça as autarquias locais essa competência.
Aumento do prazo para interposição do recurso o artigo 59 n.o 3 do Decreto Lei n.o 433/82 fixa em cinco dias para o arguido ou o seu defensor interpor recurso por l escrito e com breves alegações e conclusões para o tribunal competente. E a todas as luzes um prazo curtíssimo tendo em conta sobretudo a sede da autoridade administrativa competente para fixar a coima ser em regra geral Lisboa da derivando a competência do tribunal de recurso. Dez dias seria um prazo razoável.
Modificação das regras da competência do tribunal de recurso o artigo 61 do Decreto Lei n.o 433/82 define a competência do tribunal de recurso como aquele que tem jurisdição na sede da autoridade administrativa que aplicou a coima com os inconvenientes já apontados considerando ser o tribunal com jurisdição na área onde  ou praticada a contra ordenação ta competente para apreciar o recurso o que se compreende perfeitamente na apreciação das infracções penais e a que melhor defende o, arguido.
Pagamento voluntário as coimas não se encontra previsto no actual regime geral constituindo -,uma lacuna que convém preencher já que em legislação avulsa sobre contra ordenações essa possibilidade já existe tal como nas transgressões.
Adaptação do processo das contras ordenações ao novo Código de Processo Penal e à no a orgânica dos tribunais é óbvio que o regime geral do ilícito de mera ordenação social e anterior aos dois diplomas citados nesta alínea pelo que se impõe uma adaptação das suas normas que integram os capítulos IV V VI VIII e IX.
Sr. Presidente Sr Secretário de Estado Srs. Deputados As alterações do regime geral do ilícito de mera ordenação social que acabamos de analisar tem em vista proceder a um reforço de tutela contra ordenacional em simultâneo com um aumento das garantias dos particulares bem como harmonizar este regime jurídico das contra-ordenações com o restante ordenamento jurídico português.
Com este objectivo incito no artigo 3 pelos 180 dias como duração da autorização fixados no artigo 4 da proposta de lei em apreço o Governo preencheu os requisitos constitucionais