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No que respeita ao parecer sobre a Conta Geral do Estado e as Contas das Regiões Autónomas esta proposta de lei introduz-lhe um novo mecanismo de aprovação. O texto que vos é presente cria, para este efeito, um colectivo constituído pelo presidente e pelos juizes das duas secções regionais, a quem competirá a aprovação dos referidos pareceres. Trata-se, julgamos, de uma inovação harmoniosa pois, por um lado, dar-se-á uma nova relevância institucional à autonomia político-administrativa integrando as duas experiências regionais e, por outro lado, proteger-se-á o interesse da unidade da jurisprudência do Tribunal, a qual é cabalmente garantida pela presença do Sr. Presidente do colectivo em causa.
No que toca ao conrolo prévio que o Tribunal exercia até aqui através do visto, com um larga extensão, há três grandes inovações:
Redução do seu âmbito (na linha da doutrina mais moderna) aos actos de admissão à função pública e aos contratos; introdução do visto tácito como figura de alcance geral sem porém, haver lugar a exoneração de responsabilidades; criação da declaração de conformidade, da competência da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, com os mesmos efeitos do visto para os casos em que não haja dúvidas.
Trata-se de medidas muito significativas, que reduzem uma actividade de sentido burocrático, em muitos casos de escassa relevância financeira, e que, até aqui, pesava em demasia na actividade do Tribunal e na sua imagem externa e retirando-lhe a atenção das funções mais nobres.
A experiência revelou que o controlo prévio compromete excessivamente o próprio Tribunal de Contas, o qual, concedendo o visto a certa despesa, limitava, naturalmente, a sua liberdade de apreciação no momento do julgamento da conta em que a despesa se inserisse.
Ora a doutrina mais moderna ensina que a intervenção dos tribunais de contas deve fazer-se, fundamentalmente, ao nível do controlo a posteriori do julgamento das contas dos serviços e não ao nível da apreciação casuística e desintegrada das despesas no momento prévio da sua realização.
Por outro lado, o visto tem constituído, muitas vezes, um exagerado entrave à acção administrativa, burocratizando e alongando o processo de decisão, desresponsabilizando a própria entidade que decide, diminuindo a capacidade de resposta e prejudicando interesses da administração e dos particulares.
A redução do controlo prévio é, assim, uma medida imposta tanto pelo melhor funcionamento do Tribunal como pela política de desburocratização que o Governo, insistentemente, tem prosseguido.
O visto mantém-se apenas como válvula de segurança para os actos do Estado de maiores implicações financeiras.
7 DE ABRIL DE 1989 - 2049Na linha do que atrás referi, a proposta intensifica a intervenção sucessiva do Tribunal, quer alargando o leque de entidades públicas sujeitas a prestação de contas, quer alterando a regra a que esta se sujeita, quer introduzindo ainda novos mecanismos de fiscalização.
A preocupação fundamental do Governo foi ampliar a responsabilidade dos serviços processadores, medida indispensável para que se obtenha uma cada vez mais rigorosa disciplina financeira.
Segundo a nossa proposta, a Assembleia da República passará a prestar contas ao Tribunal de Contas: As juntas e regiões de turismo passam a fazê-lo, independentemente de qual seja o valor da sua receita ou despesa; os conselhos administrativos de todas as unidades militares e os órgãos de gestão financeira dos ramos do Estado Maior General das Forças Armadas também passam a ser sujeitos a fiscalização do Tribunal em substituição das comissões que integravam representantes da Direcção-Geral da Contabilidade Pública e magistrados do Tribunal de Contas.
Em contrapartida, serão dispensadas de prestar contas as freguesias cuja receita ou despesa anual não ultrapasse o montante equivalente a 2000 vezes o salário mínimo nacional, sendo também as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa dispensadas de prestar contas.
Outras alterações e melhoramentos de regime poderão ser mencionados: a criação do Tribunal de Conflitos, o aperfeiçoamento do funcionamento das secções regionais, a especialização no conhecimento das várias realidades financeiras, que é incentivada, eis alguns dos exemplos que, certamente, merecerão a atenção de V. Ex.a
Sr. Presidente, Srs. Deputados: É muito profundo e extenso o alcance desta proposta de lei. Ela altera significativamente as condições em que o Tribunal de Contas irá desenvolver a sua missão e contém, em si, virtualidades que aquele, por certo, não deixará de, com prudência, concretizar.
O Governo tem perfeita consciência de que ao apresentar esta proposta está a ceder ou a criar poderes em favor de uma entidade que, muito justamente, o vai controlar. Não são muitos os exemplos de instituições que favorecem a acção das entidades que as fiscalizam.
Não temos, porém, receio da independência do critério e da isenção do Tribunal de Contas. Estamos convictos de que esses são referenciais que não deixarão de estar sempre presentes na actuação do Tribunal de Contas.
O Governo não tem uma posição hermética sobre o conteúdo da reforma do Tribunal de Contas. O assunto é de tal modo importante para o País que o Governo mantém fundadas expectativas em torno das contribuições que hão-de resultar dos trabalhos parlamentares sobre esta proposta de lei.
Deseja o Governo ver aprovada pela Assembleia da República uma lei que seja adequada à evolução das nossas realidades.
Em nome do Sr. Primeiro-Ministro tenho a honra de transmitir a V. Ex.a que o Governo espera, em espírito de franca abertura, justificado pela enorme importância da reforma do Tribunal de Contas, que a proposta de lei seja apreciada, enriquecida e aprovada por esta Câmara.
Teve o Governo de propor à Assembleia da República e de assumir os inerentes riscos e responsabilidades ponderando, o mais possível, as soluções e as dúvidas e mesmo as indeterminações que, ao nível técnico e político, lhe foram apresentadas.
Teve o Ministério das Finanças de analisar exaustivamente problemas, comparar situações, carrear soluções técnicas e concepções teóricas, suscitar orientações políticas quanto a opções de fundo, configurar propostas e submetê-las à apreciação final do Conselho de Ministros. Deixaria, se V. Ex.a mo permitem, uma palavra de reconhecimento pelo excelente trabalho desenvolvido pela equipa da Secretaria de Estado do Orçamento.
Obviamente, a proposta de lei n.o 86/V não responde às aspirações de todos, sobretudo daqueles que se colocam em posições diametralmente opostas, ou seja, dos que gostariam de ver a reforma reduzida a «oito» ou levada a «oitenta».
O próprio Sr. Presidente do Tribunal de Contas, no decorrer de troca de ideias e de impressões que teve connosco, reconheceu e até concordou, por diversas vezes, que uma reforma profunda, difícil e delicada como esta reforma do Tribunal de Contas não pode ser feita de uma só vez.
O Sr. Presidente do Tribunal de Contas aceitou e aliás, concordou, com esta expressão que por diversas vezes usamos para qualificar a reforma do Tribunal de Contas.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Esta é uma reforma plurietápica, ou seja, uma reforma para ser feita em várias etapas, provavelmente em duas ou três. A que trazemos à consideração de V. Ex.a é a primeira e mais importante etapa da reforma do Tribunal de Contas. Outras etapas se poderão seguir, daqui a alguns anos, depois de adquirida a experiência que há-de resultar desta reforma - se V. Ex.a a aprovarem -, experiência que, certamente, permitirá avançar com segurança para as etapas seguintes da reforma do Tribunal de Contas, as quais, aliás, requererão não só mais meios materiais e humanos mas, sobretudo, a formação e a experiência dos meios humanos existentes que poremos à disposição do Tribunal de Contas nos futuros anos através do Orçamento do Estado.
Seria uma ilusão querer dar um salto qualitativo - a que não se poderia chamar reforma mas talvez irresponsabilidade - e ir muito mais além daquilo que propomos o que, aliás, fazemos conscientes da análise a que procedemos em relação ao que se passa em outros Tribunais de Contas da Comunidade Económica Europeia. Fizemo-lo também na certeza de que vamos tão longe quanto as realidades o permitem.
Srs. Deputados, em nome do Governo repito: esperamos, tranquilamente, que da discussão parlamentar resulte uma lei de reforma do Tribunal de Contas que corresponda à proposta do Governo enriquecida naquilo que os Srs. Deputados bem entenderem, tendo
2050 - I SÉRIE - NUMERO 99bem presente que os meios materiais e humanos à disposição do País e também do Tribunal de Contas são aqueles que todos conhecem.
Nos próximos anos continuaremos a ter escassez de meios financeiros e de meios materiais. O Tribunal de Contas tem vindo a adquirir, nos últimos três anos, meios da maior importância para o seu funcionamento. O próprio Tribunal de Contas tem reconhecido, quer por escrito quer verbalmente, em reuniões que o presidente do Tribunal de Contas tem tido connosco, que o Governo não tem regateado, nos últimos três anos, os meios materiais e financeiros para que o Tribunal de Contas, progressivamente, desempenhe, da forma o mais cabal possível, a sua importantíssima missão.
O Governo insere esta reforma no vastíssimo programa de disciplina das finanças públicas que tem vindo a levar a cabo e de que poderia citar vários exemplos, a V. Ex.a, mas onde, seguramente, a execução dos orçamentos, a disciplina dos Fundos e Serviços Autónomos e também o enquadramento financeiro do Sector Empresarial do Estado são, talvez, das melhores ilustrações.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Governo está certo de que traz a esta Assembleia uma boa proposta de reforma do Tribunal de Contas.
Finalmente essa reforma aparece no Parlamento para ser apreciada. Ao longo de quase quinze anos, desde que houve mudança do regime político em Portugal, nunca apareceu nesta Casa um tal projecto, apesar de p Tribunal de Contas ser, reconhecidamente, um importantíssimo órgão de soberania em Portugal, como o é, aliás, em qualquer país.
Só um Governo que não tenha medo da disciplina das finanças públicas e que, pelo contrário, queira essa disciplina, poderia trazer uma tal proposta de reforma à consideração do Parlamento.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - A Mesa informa que se inscreveram para pedir esclarecimentos os Srs. Deputados Octávio Teixeira e Helena Torres Marques.
Antes de lhes conceder a palavra, gostaria de complementar a minha resposta à interpelação feita à Mesa pelos Srs. Deputado João Cravinho e Vieira de Castro.
Efectivamente, no Ofício n.o 4228, de 4 de Abril de 1989, do Tribunal de Contas, que deu entrada na Assembleia da República, na comissão respectiva, às 17 horas e 14 minutos, depois de um parágrafo inicial de remessa, diz-se na primeira parte do segundo parágrafo:
Cumpre-me também comunicar a V. Ex.a que o original deste texto foi, nesta data, enviado a S. Ex.a o Presidente da Assembleia da República.
Sei que os grupos parlamentares têm cópia deste relatório e até sei o número. O ofício com o número seguinte que deu entrada no meu Gabinete - e embora o carimbo não tenha a hora, por aquilo que eu já há pouco disse, creio que foi por volta das 17 horas, o que aliás coincide - tem o primeiro parágrafo idêntico e o segundo parágrafo começa da seguinte forma:
«Peço licença para comunicar este texto ao Ex.mo Sr. Presidente da Comissão de Economia, Finanças e Plano», o que fiz de imediato.
Dada que está a informação, concedo de imediato a palavra ao Sr. Deputado Octávio Teixeira para pedir esclarecimentos.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O Sr. Ministro das Finanças acabou a intervenção dizendo que só um Governo que não deve nem teme a disciplina das finanças poderia apresentar uma tal proposta de lei.
Lendo o conteúdo da proposta de lei parece, infelizmente, Sr. Ministro, não ser essa a situação, porque várias das orientações que o Governo resolveu propor implicam, clara e manifestamente, uma redução do âmbito da fiscalização e controlo do Tribunal de Contas em relação à actividade financeira do Governo. Não é apenas o não se ir mais além do que existe actualmente, é mesmo o retroceder em relação à situação actual, designadamente na possibilidade que neste momento está consagrada no Decreto-Lei n.o 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933, de o Tribunal de Contas poder proceder a inquéritos, a auditorias e à apreciação da gestão financeira do Estado.
E é de redução que se trata, Sr. Ministro, quando se pretendem subtrair à acção fiscalizadora do Tribunal de Contas os serviços simples, que representam a maioria dos serviços do Estado, e, designada, concreta, exemplificada ou exemplarmente, se pretendem excluir da fiscalização do Tribunal de Contas aos próprios Gabinetes Ministeriais.
Julgamos, Sr. Ministro, que é positivo que o Governo, pela sua voz, ao apresentar a proposta de lei neste Plenário, nos diga que não tem uma posição hermética em relação às soluções propostas e que está aberto a alterações. Parece-nos que isso é positivo, no entanto temos receio de que o seu conceito de «80 e de 8» seja muito diferente do senso comum, porque, de facto, quando «refala» no plurietápico processo de renovação da orgânica do Tribunal de Contas, parece-nos que a primeira fase, aquela que o Sr. Ministro referiu, que é a mais importante, se ficou demasiado pelo 8, se não mesmo pelo 8 menos.O Sr. Presidente: - Queira terminar, Sr. Deputado.O Orador: - Termino já, Sr. Presidente, fazendo a seguinte referência ao Sr. Ministro das Finanças: parece-me que foi infeliz da sua parte - e não tenho a intenção de fazer a defesa de ninguém, nem é esse o meu papel aqui, neste momento - quando se referiu implicitamente ao projecto elaborado pelo próprio Tribunal de Contas...O Sr. Montalvão Machado (PSD): - Mas agora o Tribunal de Contas também tem poder para fazer projectos?!O Orador: - ..., chamou irresponsáveis a quem pudesse propor soluções deste tipo o que, no seu entendimento, podia ser o «80».
Julgo que os membros do Tribunal de Contas não merecem isso e que as propostas que apresentam não têm nada de irresponsável, de excepcional, antes pelo contrário, são realistas, são desejáveis e exigíveis no momento actual da vida financeira portuguesa.Vozes do PCP: - Muito bem!
7 DE ABRIL DE 1989 - 2051O Sr. Presidente: - Sr. Ministro das Finanças, havendo ainda outro pedido de esclarecimento, V. Ex.a deseja responder já ou no fim?O Sr. Ministro das Finanças: - Já, Sr. Presidente. O Sr. Presidente: - Tem a palavra.O Sr. Ministro das Finanças: - Dada a gravidade da última afirmação do Sr. Deputado do Partido Comunista Português, contrariamente ao que é minha prática, vou responder já.
Irresponsável foi a sua citação das minhas palavras, porque não correspondem minimamente ao que eu disse, Sr. Deputado Octávio Teixeira!...Vozes do PSD: - É evidente!O Orador: - O que eu disse foi que se hipoteticamente se pensasse fazer um projecto de reforma e se se quisesse dar um salto qualitativo no desconhecido, isso não seria uma reforma mas, sim, uma irresponsabilidade. Daí que o Sr. Deputado, fazendo um curto-circuito de raciocínio e pondo-o entre aspas como se fossem palavras minhas, tenha cometido aquilo a que posso chamar uma irresponsável barbaridade.
Em primeiro lugar, disse que 60% das Despesas do Orçamento referentes aos serviços simples, incluindo os Gabinentes Ministeriais, deixariam, pela nova lei, de estar sob controlo do Tribunal de Contas - repito, 607o das Despesas do Orçamento do Estado -, que o Tribunal de Contas deixaria de poder controlar as despesas de Tesouraria; que o Tribunal de Contas deixaria de poder tomar a iniciativa de fazer auditorias,
2052 - I SÉRIE - NÚMERO 59ao contrário do que se tem passado até agora; que o Tribunal de Contas, ao contrário do que se está a passar com os outros países da CEE, onde nos integramos, e em especial com o Tribunal das próprias Comunidades, não poderá intervir no domínio da análise da boa gestão, que é o aspecto fundamental que deve assumir a partir de agora.
O Sr. Ministro compreenderá que estas afirmações contradizem profundamente o que o Sr. Ministro acabou de dizer e por isso eu gostaria que as confirmasse, assim como a afirmação do Tribunal de Contas, de todos os seus juizes, de que esta proposta de lei não só está desajustada das realidades actuais como fica aquém da actual legislação que data de 1933.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: -A Sr.a Deputada Helena Torres Marques colocou uma série de questões. Embora algumas delas possam ter cabal e desenvolvida resposta na Comissão de Economia, Finanças e Plano, onde suponho que a proposta de lei ainda irá ser analisada, porque será obviamente votada, na especialidade, desde já dir-lhe-ei, Sr.a Deputada, que este projecto de reforma do Tribunal de Contas nada tem a ver com a legislação de 1933. Nem o regime em que vivemos é o mesmo, felizmente!, nem o edifício jurídico que propomos para o Tribunal de Contas tem o que quer que seja a ver com o modelo de 1933, a não ser, quando muito, com o formal objectivo das Despesas das Finanças Públicas.
O Tribunal de Contas podia fazer auditorias, mas, de que tenhamos conhecimento, Sr.a Deputada, até hoje, nunca fez; quanto a inquéritos também, de que tenhamos conhecimento, nunca até hoje fez algum.
Acontece que - e peco-lhe, Sr.a Deputada, que faça essa justiça - olhamos detidamente para modelos de Tribunais de Contas de outros países e, no nosso modo de ver, este projecto de reforma dá garantias ao Tribunal de Contas de, com eficácia, exercer a sua função de uma forma muito mais extensa e profunda do que aquela que vinha sendo feita até agora.
Quanto à boa gestão financeira, devo dizer que de facto constitui quase uma bandeira, que é a erguida à volta da reforma do Tribunal de Contas. Quem gostaria de ter uma reforma na «casa dos 80», como referi, fala da economicidade e da pertinência da despesa pública, ou seja, fala do critério de opção política quando se faz uma despesa pública.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Só que a apreciação nesse domínio não deve caber ao Tribunal de Contas mas à Assembleia da República.Aplausos do PSD.Por isso, embora respeitando a opinião de quem assim pensa - e sabemos que alguns juizes do Tribunal de Contas pensam assim -, não a acolhemos no nosso projecto de reforma e ao tomarmos esta atitude pensamos que estamos, afinal de contas, a propor à Assembleia da República a «boa separação de águas». Uma coisa é o domínio de competências do Parlamento, outra coisa é o domínio de competências do Tribunal de Contas e do Governo, obviamente.
O Governo faz as suas opções políticas, na sequência delas faz despesas públicas cabimentadas no Orçamento do Estado e assume a responsabilidade por essas opções políticas, responsabilidade essa que é assumida perante o Pais e perante o Parlamento.O Sr. Silva Marques (PSD): - Muito bem!O Orador: - O Tribunal de Contas tem outros domínios de julgamento que, na nossa opinião, não devem ser nem a economicidade nem pertinência, ou seja, deve ser o conteúdo político da despesa pública.
Finalmente, Sr.a Deputada, devo dizer-lhe que não conheço essa opinião sobre os 60% das despesas do Orçamento do Estado que vão deixar de estar sob a fiscalização do Tribunal de Contas, mas adianto-lhe que ela não corresponde minimamente ao que está previsto. Com efeito, o Tribunal de Contas julga a Conta Geral do Estado e também as Contas Regionais, onde estão incluídas todas as despesas efectuadas pelos serviços da Administração Pública, incluindo os Gabinetes Ministeriais, que são equiparados a serviços simples da Administração Pública.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, permito-me assinalar a presença nas galerias de grupos de alunos das Escolas Secundárias de Vouzela e de Cinfães, das Escolas Secundárias «José Régio» de Vila do Conde, «Gama de Barros» do Cacem e ainda da Escola Secundária de Loulé a quem cumprimentamos e saudamos.Aplausos gerais.Para uma intervenção tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Treze anos após a entrada em vigor da Constituição da República, a reforma do Tribunal de Contas é a grande resistente ao comando dos constituintes que determinava que até ao fim da primeira sessão legislativa se concluísse a revisão da legislação sobre a organização dos tribunais e o estatuto dos juizes, no sentido de os conformar como o novo Estado de direito democrático.
Reformas pontuais é certo que as houve, mas mais no sentido de aligeirar tarefas incompatíveis decorrentes do limitado modelo que vem presidindo ao funcionamento do Tribunal, do que como forma de avanço, ainda que limitado, para novos caminhos. Comissões de reforma não faltaram. Foram constituídas diversas ao longo dos anos e o seu labor constitui, indubitavelmente, um património de reflexão que não pode deixar de ser tido em conta em qualquer esforço da restruturação a empreender.
7 DE ABRIL DE 1919 - 2053A verdade, porém, é que, por falta de vontade política dos governos e de maiorias parlamentares conjunturais, o Tribunal de Contas mantém, no essencial, a orgânica apertada, a estreiteza de atribuições, a limitação de competências, a escassez de juizes e a carência de meios herdados de há mais de 50 anos.
Conhecem-se as razões essenciais das resistências dos Governos à reestruturação e modernização do Tribunal de Contas, das resistências governamentais à democraticidade e transparência da vida financeira do Estado, designadamente as ilegítimas e injustificáveis «vantagens» dos governos no não controlo efectivo e atempado da gestão dos dinheiros públicos, nas «margens de manobra» na execução orçamental, nos «sacos azuis» não fiscalizados, nas incontroladas «operações de tesouraria», na inquantifícável gestão do património público.
Foi para combater esta situação inaceitável que o PCP propôs e viu aprovada no Orçamento do Estado para 1986 uma norma tendente a fixar um prazo de 180 dias para a reestruturação do Tribunal de Contas e que, antes de expirado aquele prazo, apresentou (em Maio de 1986) um projecto de lei destinado a aprovar as opções fundamentais da reestruturação do Tribunal de Contas. No entanto, este projecto não chegou a ser apreciado pela Assembleia da República.
Foi ainda com o mesmo objectivo da adequação da orgânica do Tribunal de Contas ao regime democrático e de controlo democrático da vida financeira do Estado que, tendo em conta o conteúdo dos trabalhos preparatórios conhecidos e, nomeadamente as posições e propostas do próprio Tribunal de Contas, o PCP apresentou um novo projecto de lei sobre a reestruturacão do referido tribunal, projecto de lei que, por ausência de vontade política da maioria parlamentar, dormia há exactamente um ano nas gavetas da Comissão de Economia, Finanças e Plano e que hoje, por efeito de agendamento de uma proposta governamental sobre a mesma matéria pode, finalmente, ser objecto de apreciação, na generalidade, pelo Plenário da Assembleia da República.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Porque ao PCP importa, fundamentalmente, uma reestruturacão orgânica do Tribunal de Contas que consagre um verdadeiro controlo democrático da acção financeira do Estado, a apresentação pelo Governo, há cerca de um mês, de uma proposta de lei sobre a reforma do Tribunal, deveria «regozijar-nos», utilizando uma expressão da carta que ontem mesmo os nove juizes do Tribunal de Contas dirigiram ao Sr. Presidente da Assembleia da República. A, há muito esperada, reorganização do tribunal encontrar-se-ia finalmente em movimento, embora tardiamente, já que entre a apresentação da proposta do Governo e a elaboração do projecto pelo Tribunal de Contas medearam três longos anos.
Porém, após a análise do conteúdo e alcance da proposta de lei, não podemos deixar de concordar inteiramente com a opinião unânime dos juizes do Tribunal quando afirmam que esse sentimento de regozijo é perturbado pelo facto de o texto enviado à Assembleia da República conceber um Tribunal de Contas que, em alguns aspectos fundamentais, ficaria não só desajustado das realidades actuais mas aquém da actual legislação que data de 1933».
De facto, se esta proposta do Governo vier a ser consagrada legalmente sem alterações significativas - e continuo a citar os juizes do Tribunal de Contas -, «em vez de caminharmos no sentido da modernização do controlo da actividade financeira do Estado, de molde a poder existir uma maior transparência dos gastos públicos, no duplo aspecto da sua legalidade e da sua eficácia, tal como vem acontecendo nos países mais avançados e, nomeadamente nos membros da CEE, irá cair-se numa situação em que, na realidade, o Tribunal não poderá exercer convenientemente a sua acção fiscalizadora, com prejuízo da democraticidade do sistema».
A apreciação, na generalidade, dos dois projectos de diploma, hoje em discussão, impõe que se proceda à análise das suas orientações fundamentais à luz das realidades e necessidades nacionais e do Direito Comparado. As realidades nacionais nesta matéria são públicas e evidentes, desde o desconhecimento do efectivo património do Estado até à abusiva utilização de Operações de Tesouraria camuflando efectivas Operações Orçamentais, passando pelos múltiplos «sacos azuis», pela incontrolada actividade dos Fundos Autónomos, pelas operações do Serviço de Utilização Comum dos Hospitais e de muitos outros «SUCH» que por aí existirão. É destas realidades que decorre a necessidade inegável de uma mais cabal e sistemática disciplina e controlo das Finanças Públicas.
No que concerne ao Direito Comparado, a análise das instituições de controlo noutros países e, nomeadamente, as orientações essenciais que há anos vêm sendo reafirmadas em congressos da INTOSAI (Organização Internacional das Instituições Superiores de Controlo) não deixam lugar a grandes dúvidas. As linhas essenciais de reestruturacão do Tribunal de Contas deverão pautar-se por: em primeiro lugar, reforço da independência e autorização do Tribunal; em segundo lugar, pelo princípio da funcionalidade, o que significa completar o princípio da mera legalidade financeira com o princípio da avaliação da eficácia, eficiência e economicidade da gestão financeira; em terceiro lugar, pelo alargamento do âmbito de jurisdição e controlo a todas as entidades públicas e a todos os gastos de dinheiros públicos; em quarto lugar, pelo desenvolvimento de técnicas avançadas de auditoria e a integração do controlo interno dos serviços com o controlo externo do Tribunal; em quinto lugar, pelo controlo sucessivo sobre o controlo preventivo, visando a democratização, a eficácia e a pertinência do controlo das Finanças Públicas; e, em sexto lugar, pelo relacionamento directo entre o órgão de soberania responsável pelo controlo técnico da gestão dos recursos públicos e o órgão de soberania a quem compete a fiscalização política da actividade do Governo.
Estes são, Srs. Deputados, princípios essenciais internacionalmente aceites e recomendados para a estruturação dos Tribunais de Contas nas sociedades democráticas.
2054 - I SÉRIE - NÚMERO 59São estes, exactamente, os princípios fundamentais que orientam o projecto de lei do PCP sobre a reestruturação do Tribunal de Contas, visando a efectiva democratização e transparência da vida financeira do Estado. São estes, afinal, os princípios básicos expressamente defendidos pelos próprios juizes do Tribunal de Contas.
Lamentavelmente, não é esta, porém, a filosofia em que assenta a proposta de lei apresentada pelo Governo. Acresce que a proposta de lei do Governo, em alguns aspectos essenciais, não só não caminha para a modernização do Tribunal e para a modernidade do controlo das Finanças Públicas como, em algumas situações, propõe retrocessos em relação à legislação salazarista ainda em vigor.
Isso mesmo nos referem os próprios juizes do Tribunal de Contas, assim: primeiro, «A proposta não só não inclui na competência do Tribunal de Contas a apreciação da gestão financeira do Estado nas suas componentes de economicidade eficácia e eficiência, como deliberadamente a afasta», em «manifesto retrocesso» face, por exemplo, ao consagrado no Decreto-Lei n.o 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933 (artigo n.o 6.o, n.o 4 e 5).
E diga-se que a apreciação da gestão financeira pelo Tribunal de Contas nada tem de política ou de sancionatória; antes se destina quer a viabilizar a acção fiscalizadora da Assembleia da República - essa, sim, de natureza política - quer a possibilitar a auto-correcção dos desvios de gestão financeira dos organismos sujeitos à fiscalização do Tribunal. Importa que nesta apreciação da gestão financeira, levada a cabo pelo Tribunal, se proceda a uma análise qualitativa e quantitativa da execução física e financeira dos programas e dos projectos politicamente aprovados, cotejando o programado com o executado e com os recursos expendidos, identificando assim possíveis desvios ou eventuais desfasamentos. Nada tem de interferência política de um Tribunal na área da fiscalização política do Governo.
Segundo, a proposta de lei não consagra a «competência do Tribunal de Contas para realizar inquéritos e auditorias por sua própria iniciativa», apenas os permitindo aquando da solicitação do Governo. De novo se regista o «retrocesso de tal regime» face à legislação em vigor anteriormente referida. Acresce que esta redução das competências do Tribunal afecta, claramente, a sua independência e autonomia.
Terceiro, a proposta não só não o alarga como reduz o âmbito das operações e dos serviços sujeitos ao controlo e fiscalização do Tribunal» designadamente quando se excluem da fiscalização prévia as operações de tesouraria, quando se mantêm fora da área de fiscalização prévia do Tribunal a concessão de avales, os subsídios, subvenções e outras formas de apoio financeiro público e, para cúmulo quando se «elimina todo o controlo do Tribunal relativamente aos serviços centrais do Estado que não gozarem de autonomia administrativa e financeira quando é através deles que se exerce a acção mais importante do Governo».
Em particular, a proposta do Governo pretende subtrair ao controlo do Tribunal os Gabinetes Ministeriais, o que, sendo de todo em todo inaceitável, não deixa de ser exemplarmente revelador da política de obscurantismo, de secretismo e de manipulação que o Governo vem imprimindo à gestão das finanças públicas. Mais uma vez, nos encontramos perante um claro e insustentável retrocesso em relação à legislação actual. E não vale a pena tentar confundir questões que são inconfundíveis. Uma questão é a que se refere à fiscalização dos serviços simples, outra é a da apreciação da Conta-Geral do Estado.
Importa que se clarifique e que se saiba que a elaboração do parecer sobre a Conta-Geral do Estado assenta em valores apresentados na própria conta, os quais são apenas objecto de conferência por parte dos serviços de apoio do Tribunal, tendo por base os mapas de despesa dos serviços processadores e os registos efectuados pelas respectivas delegações da Direcção-Geral da Contabilidade Pública e em paralelo com os desenvolvimentos das despesas apresentadas na Conta-Geral do Estado.
Não há fiscalização dos documentos e muito menos há o que é essencial e que é a fiscalização sistemática dos documentos de despesa.
Quarto, a proposta do Governo «não só não prevê o relacionamento directo entre a Assembleia da República e o Tribunal de Contas, que é fundamental em qualquer Estado democrático, como. aparece o Governo, órgão em relação ao qual p Tribunal exerce o controlo financeiro, como - e cito mais uma vez os juizes do Tribunal de Contas - «intermediário» entre dois órgãos de soberania. Aliás, os juizes do Tribunal de Contas classificam esta situação de absurdo. Mas, para nós, é mais do que isso: é uma inaceitável tentativa do Governo de restringir a independência e a autonomia não só do Tribunal de Contas como da própria Assembleia da República.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O processo de reforma do Tribunal de Contas apresenta, infelizmente, demasiadas semelhanças com o processo da reforma fiscal.
Quer num caso quer noutro, os regimes a reformar são arcaicos, desajustados das realidades, caracterizados pela ausência de eficácia e funcionalidade, permissivos aos abusos e injustiças.
Em ambos os casos, a necessidade da reforma é unanimemente reconhecida. Mas em ambos os casos, e em aspectos essenciais, as propostas de lei apresentadas pelo Governo fazem temer que as «emendas sejam piores que os sonetos», que mais vale manter o mau que está que mudar para pior.
Mas fazemos votos para que a conclusão do processo de reforma do Tribunal de Contas decorra de forma completamente diferente do que sucedeu com o da reforma fiscal. O resultado final da reforma fiscal foi conseguido pelo Governo e pelo PSD contra tudo e contra todos, contra a própria Comissão da Reforma Fiscal. Esperemos que desta feita o Governo e o PSD não escolham de novo a via do «orgulhosamente sós», de novo contra tudo e contra todos, contra a própria opinião unânime dos juizes do Tribunal de Contas, também aqui todos eles nomeados pelo Governo.
Importa que na apreciação na especialidade das iniciativas hoje em análise e na elaboração pela Comissão de Economia, Finanças e Plano do texto final que há-de reestruturar e modernizar o Tribunal de Contas se procurem de forma aberta «as soluções indispensáveis a um verdadeiro controlo democrático da acção financeira do Estado», a uma efectiva transparência e disciplina das finanças públicas, em cooperação com todas as entidades directamente envolvidas, incluindo o próprio Tribunal de Contas.
7 DE ABRIL DE 1919 - 2055Para isso, manifestamos a nossa inteira disponibilidade.
Quem poderá ter medo de um Tribunal de Contas independente, reforçado, actuante e eficaz?O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Nós não temos!O Orador: - O Pais e o regime democrático só terão a ganhar!Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Vieira de Castro.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, fui colhido de surpresa pela sua intervenção. É que vinha preparado para debater a proposta de lei do Governo e o projecto de lei do Partido Comunista sobre a reforma do Tribunal de Contas, mas quase toda a sua intervenção se baseou no ofício que o Sr. Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas enviou ao Sr. Presidente da Assembleia da República.
Vou assim ter de utilizar alguns documentos e, também eu, fazer referência a algumas citações para que V. Ex.a possa confrontá-las com as que fez há pouco.
Antes disso, porém, para que não haja dúvidas, lembro que se algum governo fez muito pelo Tribunal de Contas, foram os X e XI Governos Constitucionais. Digo isto porquê? Porque em 1985, quando o X Governo Constitucional tomou posse, o parecer mais recente sobre a Conta-Geral do Estado reportava-se a 1980 e o visto estava atrasado um ano. Porquê? Porque os governos que antecederam o X Governo Constitucional nada ou muito pouco fizeram pelo Tribunal de Contas.
O que fez, então, este Governo? Garantiu ao Tribunal de Contas os meios necessários para que este órgão exerça, de uma forma cabal, a sua missão e, assim, se prestigie; nomeou os Srs. Juizes para as vagas então existentes nesse Tribunal; dotou o Tribunal de Contas com cerca de uma centena de licenciados (até essa altura, havia apenas sete); e, tal como p Sr. Ministro referiu há pouco, como não havia um único meio informático no Tribunal de Contas, foram abertos dois concursos, tendo sido adquiridos cinco micro-computadores num dos concursos e adjudicados cartoze micro-computadores no outro.
Qual foi o resultado? O visto está em dia e o último parecer da Conta-Geral do Estado refere-se, seguramente, a 1986 e creio que o parecer da Conta-Geral do Estado de 1987 estará concluído muito em breve.O Sr. Presidente: - Queira terminar, Sr. Deputado.O Orador: - Sr. Presidente, se V. Ex.a me permite, vou então concluir.Sr. Deputado Octávio Teixeira, bem gostaria de fazer-lhe algumas citações, mas vou fazer-lhe apenas uma que, penso, lhe permite tirar algumas dúvidas. São palavras do Sr. Conselheiro-Presidente do Tribunal de Contas que vêm transcritas numa revista datada de 16 de Julho de 1988. Diz assim:
E é importante sublinhar, para que não fique a ideia de que isto está a ser feito sem o empenhamento do Governo, designadamente do ministro das Finanças, que este tem sido seguramente, desde que a democracia começou, o ministro das Finanças que mais se tem empenhado a reformar o Tribunal de Contas.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado do Orçamento.O Sr. Secretário de Estado do Orçamento (Rui Carp): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, ouvi com muita atenção a sua intervenção, que, como é habitual, está eivada de contradições. Depois de ter ouvido as palavras do Sr. Ministro das Finanças, V. Ex.a por uma questão de respeito perante esta Assembleia, poderia ter corrigido a afirmação de que ficariam isentos da fiscalização do Tribunal de Contas as contas dos Gabinetes Ministeriais. Isso, Sr. Deputado - volto a repetir -, é redondamente falso, tal como é também redondamente falso que a proposta de lei reduz o âmbito da fiscalização do Tribunal de Contas; ao contrário, alarga, e bem!, o âmbito da fiscalização do Tribunal de Contas.
Reparei que o Sr. Deputado citou frases do antigamente, como o «orgulhosamente sós», e disse que as leis de 1930 e de 1933 eram mais avançadas do que a que estamos a discutir. Permito-me recordar-lhe que uma dessas leis sujeitava os actos de visto do Tribunal de Contas à confirmação do Governo. Considera o Sr. Deputado como tendo maior independência?
Referiu ainda que os subsídios, as subvenções e os apoios deixam de estar sob o controlo do Tribunal de Contas. Será que esses subsídios, apoios e outras formas da despesa pública não estão no artigo 16.o do Tribunal? Tudo isso são confusões.
Registo com agrado que o Sr. Deputado Octávio Teixeira elogiou os países mais avançados da Europa que estão incluídos na CEE. É um belo elogio, é um forte avanço ideológico da sua pane que, certamente, ficará registado no Diário.
Sr. Deputado, para terminar, eu gostaria de dizer que, em todos os aspectos, esta reforma do Tribunal de Contas é muito mais avançada do que algumas reformas dos Tribunais de Contas discutidas no INTOSAI. Como na sua intervenção falou do INTOSAI, recordo aos Srs. Deputados que se trata de uma câmara onde se encontram incluídos, em grande maioria, os Tribunais de Contas dos países do Terceiro Mundo. Queremos mais do que se propõe no INTOSAI; queremos um Tribunal de Contas que actue com segurança e, como disse o Sr. Ministro das Finanças, de uma forma plurietápica, visando a total disciplina das finanças públicas.
Pergunto ao Sr. Deputado Octávio Teixeira se, quando o PCP apresentou a sua proposta de reforma do Tribunal de Contas, se esqueceu ou não do Acórdão do Tribunal Constitucional sobre a competência do Tribunal de Contas. Não estou a dizer que a Constituição não possa evoluir nesta matéria, mas pergunto ao PCP, que tantas vezes se arvora em defensor e guardião da Constituição, se, quando apresentou o projecto de lei, teve em conta o Acórdão do Tribunal Constitucional em matéria de competência do Tribunal de Contas. Para acelerar a sua resposta, digo-lhe claramente que o projecto de lei que o PCP apresentou a esta Câmara é claramente inconstitucional.Aplausos do PSD.
2056 - I SÉRIE - NÚMERO 99O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - O Sr. Deputado Vieira de Castro surpreende-se com pouco e mal. Possivelmente terá ficado preocupado porque não lhe servia o «trabalhinho» que trazia de casa, uma vez que estava à espera de outra coisa..., e isso causou-lhe alguns problemas.O Sr. Joaquim Marques (PSD): - E quando é que o Sr. Deputado traz o seu «trabalho»?O Orador: - Sr. Deputado Vieira de Castro, fiz a apresentação das linhas essenciais do projecto de lei do PCP - como, aliás, me competia -, apontei as principais linhas de orientação da proposta de lei para o que me socorri expressamente de citações da carta que nos foi entregue pelo presidente do Tribunal de Contas em reunião da Comissão de Economia, Finanças e Plano. Acha mal que traga à colação, para análise dos aspectos técnicos, o parecer daqueles que, pelo menos em princípio, mais competência têm na matéria?
Sr. Deputado Vieira de Castro, é capaz de fazer um levantamento rápido de quem foram, de há uns longos anos a esta parte, os ministros das Finanças e os secretários de Estado do Orçamento? Não foram homens do PSD?Risos do PSD.Não eram governos do PSD?O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Nem sempre!O Orador: - Então, agora está a querer desculpar--se ao falar no PSD para aqui, PSD para ali? Há dois PSD? O PSD de 80 não é o PSD de 88 e de 89?O Sr. Vieira de Castro (PSD): - É o mesmo!O Orador: - Sr. Deputado Vieira de Castro, penso que foi interessante quando referiu os meios concedidos ao Tribunal de Contas, a aceleração que efectivamente houve por parte do Tribunal de Contas quanto ao visto, a apreciação das Contas Gerais do Estado, etc. Tudo isto era trabalho do Tribunal de Contas. Não tenho a mínima dúvida disso; contudo, tal foi feito com equipamentos que foram facultados, através do Orçamento do Estado, pelo Governo. Não é isso que está em causa.
A forma como o Sr. Deputado colocou essa questão é que me levantou uma dúvida: será que foi pelo facto de o Tribunal de Contas ter recuperado todos os atrasos e, portanto, estar disponível para actuar mais sobre a qualidade, tendo para isso técnicos, micro-computadores, etc, que agora o Governo, com medo, com receio, apresentou uma proposta de lei para reduzir as competências do Tribunal de Contas?Risos do PSD.É capaz de ter sido isso!...O Sr. Vieira Mesquita (PSD): - Foi antes!O Orador: - Ao Sr. Secretário de Estado do Orçamento direi que as contradições não são minhas mas suas, o que, aliás, é normal e habitual. Ontem mesmo, tivemos prova disso, em várias situações concretas, na reunião da Comissão de Economia, Finanças e Plano. Eu digo que é falso, isto é, que a proposta de lei do Governo propõe a não fiscalização sistemática dos serviços simples. Está expresso na proposta de lei do Governo o seguinte: «Apenas são objecto de fiscalização sucessiva os serviços com autonomia administrativa e financeira» e um dos exemplos típicos dos «serviços simples» são os Gabinetes Ministeriais, que ficam fora da fiscalização sucessiva do Tribunal de Contas. Isto nada tem a ver com a Conta-Geral do Estado.O Sr. Fernando Gomes (PCP): - Antes não ficassem! ...O Orador: - Era melhor que não! Bem dito!...Era melhor que as despesas desses serviços não aparecessem na Conta-Geral do Estado. Aparecem, são analisadas na sua globalidade, não são é fiscalizadas e essa é que é a grande questão.
Quanto ao facto de ter chamado à colação legislação de 1930 e de 1933, referi, expressa e claramente - e está registado -, «em alguns aspectos, retrocede» e dei alguns exemplos de casos em que retrocede.
Quanto à questão do INTOSAI, não sei se o Sr. Secretário de Estado, pelo facto de referir que o INTOSAI é uma associação internacional que, designadamente, agrega os países do Terceiro Mundo, com isso estava ou não a querer desfazer no INTOSAI. Por acaso, ainda ontem na comissão lhe fez um elogio, mas são as tais contradições!...
Sr. Secretário de Estado, eu já não quero ir mais longe: vamos consagrar na lei que sair da Assembleia da República as propostas, em termos de linhas de orientação fundamentais, do INTOSAI. Pela sua referência, não chegaremos ao «80» do Sr. Ministro, mas também, Sr. Secretário de Estado, não queira chegar a eles porque senão já sabe o que lhe sucede! Fiquemos nos «40» da INTOSAI, uma vez que nos serve a nós, ao país, à fiscalização das finanças públicas... Veremos se servirá à bancada do PSD e ao Governo, quando o Governo lhes disser quais as propostas que devem ou não aceitar.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr. Presidente, peço a palavra.O Sr. Presidente: - Para que efeito, Sr. Deputado?O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr. Presidente, se me permite, gostaria de usar do direito de defesa da consideração.O Sr. Presidente: - Com certeza, Sr. Deputado. É regimental, pelo que tem a palavra.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr. Deputado Octávio Teixeira, não vou incomodá-lo muito, mas gostaria de começar por dizer que V. Ex.a referiu, com alguma ironia, que eu traria de casa o trabalho já feito. Ora, V. Ex.a pode ter a certeza de que esta bancada - e não é por acaso que estamos aqui - orgulha-se de, em casa, estudar convenientemente todas as iniciativas legislativas venhas elas do Governo, do PCP ou
2057 - 7 DE ABRIL DE 1989de qualquer outro partido. Não é preciso dizê-lo, porque V. Ex.a sabem que nós nunca vimos para aqui em branco: trabalhamos em casa, e orgulhamo-nos disso!
V. Ex.a fez uma referência à Comissão de Economia, Finanças e Plano a que eu gostaria de ter aludido na minha intervenção anterior, mas não o fiz por escassez de tempo. Disse que a iniciativa legislativa do PCP acerca da Reforma do Tribunal de Contas jazia na comissão há mais de um ano.
Eventualmente, pode não ter sido essa a sua intenção, mas porque sei que pode ficar a pairar no ar a dúvida sobre se a maioria teria usado algum método para retardar o debate dessa iniciativa legislativa do PCP, queria dizer que - e V. Ex.a fará a justiça de o confirmar - foi por virtude da discussão das propostas de lei do Orçamento do Estado e da Reforma Fiscal e de outros diplomas muito importantes que passaram pela comissão, e só por isso, que a iniciativa do PCP não foi discutida mais cedo.O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente, de facto, não tenho de dar explicações, porque o Sr. Deputado Vieira de Castro não se sentiu minimamente ofendido, uma vez que eu não usei nenhuma expressão que o pudesse ter ofendido, lógica e claramente.
Sr. Deputado Vieira de Castro, gostaria de fazer uma referência em relação àquilo que disse. Ao fim e ao cabo, o senhor pretendeu este tempo para deixar adormecer o problema. Por acaso faz amanhã exactamente um ano que o nosso projecto de lei deu entrada na Mesa. Entretanto, foi elaborado um relatório por um Sr. Deputado do PRD - e o problema não é esse - que punha várias questões à comissão sobre a forma como prosseguir o processo, designadamente a questão da vinda do Sr. Presidente do Tribunal de Contas. Aliás, eu próprio, várias vezes coloquei a questão de a comissão ter de se pronunciar sobre o relatório que foi feito sobre o projecto de lei.O Sr. Vieira de Castro (PSD): - Sr. Deputado, entretanto, discutimos o Orçamento, a Reforma Fiscal,...O Orador: - Sr. Deputado, o Orçamento, a Reforma Fiscal?... Ó Sr. Deputado, mas há quanto tempo não aparece nenhuma dessas leis?
Este diploma continuou à espera de análise porque não houve, nem há, vontade política da maioria. Isso é claro e evidente! O Sr. Deputado diz que as outras leis eram importantes; então, e a Lei da Reforma do Tribunal de Contas não é importante?