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3. A questão da sujeição das empresas públicas (estaduais ou municipais) à LADA não é de agora, e foi já objecto de vários pareceres da CADA.Vem a propósito a transcrição de uma pequena parte do Parecer n.o 164/2001, de 12 de Setembro de 2001: «O artigo 268.o, n.o 2 da Constituição consagrou o princípio da administração aberta, através do qual é reconhecido a todos os cidadãos o direito de acesso aos registos e arquivos administrativos.Trata-se de um princípio que concretiza uma das componentes do direito à in formação o qual, por sua vez, é um princípio estruturante de uma sociedade democrática e de uma cidadania livre, consciente, responsável e participada. É também um princípio de modernização da Administração Pública e, ainda mais do que isso, um princípio de modernização do Estado.O direito de acesso aos documentos é assegurado de acordo com os princípios da publicidade, da transparência, da igualdade, da justiça e da imparcialidade, a maior parte dos quais é uma imposição constitucional.Além disso, há, no direito de acesso, uma componente de garantia dos direitos dos cidadãos; trata-se, aliás, de um direito fundamental, que segue o regime dos direitos, liberdades e garantias previsto no artigo 18.o da Constituição: é um direito directamente aplicável3, vincula entidades públicas e privadas e só pode conhecer as limitações expressamente previstas na lei. Não se pondo em causa a vinculação das entidades públicas, não deixou, ainda assim, de se procurar legi timar uma diferença de vinculação no âmbito das entidades privadas fundada no exercício das prerrogativas de autoridade: enquanto que, existindo prerrogativas de autoridade, a vinculação estabelecida pelo artigo 18.o da Constituição apa recia como uma inevitabilidade, dada a sua proximidade do Estado, já no caso em que não eram exercidos poderes de autoridade, alguma doutrina chegou a entender que, numa relação “entre iguais”, não faria sentido acautelar direitos, liberdades e garantias. A controvérsia, se o chegou a ser, está, porém, superada: é que não faz também sentido que qualquer cidadão, pela sua actuação possa pôr em crise os direitos, liberdades e garantias de outrem, pelo que, nesta hipótese há como que uma bidireccionalidade do comando constitucional.Saliente-se ainda que, segundo Gomes Canotilho, a eficácia dos direitos fun damentais mantém-se inalterada, quer as entidades públicas ajam na forma e 3 Segundo Vasco Pereira da Silva, a aplicabilidade directa dos preceitos constitucionais relativa aos direitos liberdades e garantias só pode significar que “esses preceitos não são um mero “fl atus vocis”, mas que visam regular situações concretas da vida”, citado por Maria João Estorninho, A Fuga para o Direito Privado, Almedina, Coimbra,1996, pág. 233.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________403Consultar Diário Original
qualidade de entes públicos, quer se revistam de formas privadas e actuem ao abrigo das normas de direito privado4.E, por último, é um direito fundamental que transcende a mera natureza de direito formal; é um direito formal, é certo, mas é condição do exercício subs tancial da generalidade dos direitos que a Constituição e a lei reconhecem aos cidadãos, em particular no que respeita ao seu relacionamento com as entidades públicas.Trata-se, por isso, e em síntese, de um direito estruturante do Estado de Direito Democrático».4. Sem que tal signifique total adesão à argumentação do requerente/queixoso, a conclusão a que se chega é a de que o pedido de acesso em causa está sujeito à LADA.Vejamos: 5. A criação de empresas municipais, ao contrário das empresas públicas esta duais, está sujeita a forte limitação decorrente da lei: o seu objecto social deverá consistir na exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido inte resse público e que se contenham no âmbito das atribuições municipais.A Ternisa explora uma actividade de inegável interesse público local, compre endida nas atribuições do município [cfr. artigos 13.o, n.o 1, alínea g) e 22.o, alínea i) da Lei n.o 159/99, de 14 de Setembro]5, mediante o aproveitamento, em regime de concessão, de um bem do domínio público [cfr. artigo 1.o, n.o 2, alínea b) do Decreto-Lei n.o 90/90, de 16 de Março].Tanto basta para fundamentar a sua sujeição ao princípio da transparência, re gulado na LADA.De facto, não faria sentido subtrair do controlo dos cidadãos, pela via do afasta mento da aplicação da LADA, toda uma actividade de natureza administrativa, própria das atribuições municipais, só porque levada a cabo, não directamente pelo município, mas indirectamente, por uma empresa municipal por ele criada para esse fi m.4 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra, 1992. No mesmo sentido se pronuncia José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Almedina, Coimbra, 1983. Também Vital Moreira e Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1993, págs. 147 e segs.5 Lei que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________404Consultar Diário Original
A propósito do âmbito de aplicação da LADA, escreveu Fernando Condesso6 (também citado no Parecer n.o 164/2001): “Sendo assim, a expressão final7 pre tende fazer cair no campo de aplicação da lei as empresas públicas quando con cessionárias de serviços públicos, obras públicas ou de exploração de bens do domínio público.III - Conclusão: Pelo que antecede, a CADA é de Parecer que deve ser facultado ao requerente, José Basso, o acesso à documentação pretendida, como requereu Comunique-se.Lisboa, 6 de Dezembro de 2006 Ana Paula Costa e Silva (Relatora) - Diogo Lacerda Machado - João Miranda (com declaração de voto que junto) - Antero Rôlo - Renato Gonçalves (nos ter mos da declaração junta) - Artur Trindade - Duarte Rodrigues Silva (com decla ração de voto) - Eduardo Campos - António José Pimpão (Presidente) Declaração de voto Votei favoravelmente o presente parecer no sentido de ser facultado ao reque rente o acesso à documentação da TERNISA - Termas da Fadagosa de Nisa, EM. No entanto, não subscrevo integralmente algumas afi rmações que nele são produzidas.Tal como já tive oportunidade de sustentar no voto de vencido formulado no âmbito do Parecer n.o 270/2005 (Processo n.o 3459-A) da CADA, entendo que as entidades empresariais se encontram submetidas à disciplina da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), sempre que contribuam para a satis fação de necessidades colectivas públicas, isto é, exerçam a função administrati va. Não vale a pena reproduzir os argumentos aí aduzidos, pelo que me limitarei a tecer algumas considerações críticas sobre os fundamentos em que se ancora o parecer.6 Fernando Condesso - Direito à informação Administrativa, PF, Lisboa 1995, pp.307/308.7 Refere-se à expressão “outras entidades no exercício de poderes de autoridade, nos termos da lei”, cons tante do n.o 1 do artigo 3.o da LADA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________405Consultar Diário Original
Em primeiro lugar, entendo, ao contrário do que é sustentado no parecer, que a criação das empresas municipais está sujeita às mesmas limitações jurídico-públicas que presidem à instituição das empresas públicas estaduais. Com efeito, o artigo 4.o do Decreto-Lei n.o 558/99, de 17 de Dezembro, diploma que estabe lece o estatuto das empresas públicas, dispõe que «a actividade das empresas públicas e do sector empresarial do Estado devem orientar-se no sentido de contribuir para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector pú blico e para a obtenção de níveis adequados de satisfação das necessidades da colectividade». Portanto, na criação em concreto de empresas públicas, a liber dade de conformação do Estado encontra-se também limitada por assinaláveis vinculações jurídico-públicas.Em segundo lugar, não se antevê qualquer vantagem em qualifi car a actividade desenvolvida pela TERNISA como sendo uma actividade de natureza adminis trativa, no sentido de concretização das atribuições municipais. Com efeito, a expressão pode induzir no erro de que toda a actividade municipal possui natu reza administrativa, excluindo-se a possibilidade de as autarquias locais desem penharem tarefas que vão para além daquelas que tradicionalmente são execu tadas pelos serviços públicos locais. Melhor seria, pois, que se tivesse referido que a actividade em causa consubstancia o exercício da função administrativa.Em terceiro lugar, a citação de Fernando Condesso só se justifica se se acrescen tar que, entre outras empresas públicas, também as concessionárias de serviços públicos, obras públicas ou de exploração de bens do domínio público se encon tram submetidas à disciplina da LADA.Em síntese, não discordo da posição expressa no parecer sobre o acesso aos do cumentos administrativos, mas entendo que a respectiva fundamentação poderia ser diversa.a) João Miranda Declaração de voto Subscrevo inteiramente, associando-me ao seu conteúdo, a declaração de voto do Sr. Dr. João Miranda.a) Duarte Rodrigues Silva II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________406Consultar Diário Original
Declaração de voto A conclusão e a fundamentação do presente Parecer parecem-me mais adequa das do que considerar toda e qualquer empresa pública sujeita ao regime da LADA, como já foi sustentado em diversos pareceres.A referência a «institutos públicos» do artigo 3.o, n.o 1, não abrangerá, indiscrimi nadamente, todas as empresas públicas, que só estarão sujeitas ao regime geral de acesso à informação administrativa quando, e na medida em que, exerçam “poderes de autoridade”, ou “funções administrativas”.Estarão sujeitas ao regime da LADA as empresas que exercem poderes de au toridade (como as previstas no artigo 14.o do Decreto-Lei n.o 558/99), para além das «entidades públicas empresariais», que são «de direito público» - equipa ráveis às antigas «empresas públicas» (regidas pelo Decreto-Lei n.o 260/76) - e, também, as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económi co geral, no que a essa gestão respeite.Nas restantes situações (outras empresas públicas, empresas meramente parti cipadas por entidades públicas e, em geral, todas as empresas que não integram o sector público), à luz do ordenamento vigente, não nos parece sustentável de fender a sujeição à LADA (cfr. J. Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Almedina, Coimbra, 2002, págs. 40 e segs).Aliás, as empresas públicas regem-se, em regra, pelo direito privado e sujeitamse às regras da concorrência (artigos 7.o e segs do Decreto-Lei n.o 558/99).Embora no quadro de orientações estratégicas definidas pelo Governo, as em presas públicas actuam como as empresas privadas, e com elas concorrem – ex cepto se exercerem poderes de autoridade, ou estiverem encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral.Em contrapartida, toda a informação detida pelo Estado respeitante às empresas públicas fica «sempre» sujeita ao direito de acesso.a) Renato Gonçalves 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________407Consultar Diário Original
408 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.12.06 Processo n.o 450/2006 Queixa de: Donzília Amorim Entidade requerida: Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento de Escolas D. Sancho I (Pontével) I - Pedido Donzília Amorim, vem, nos termos do disposto no artigo 16.o, n.o 1, da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)1, apresentar queixa à CADA contra o Presidente do Conselho Executivo do Agrupamento D. Sancho I por este não lhe ter facultado o acesso a documentos relacionados com a avaliação individual do seu filho, enquanto aluno do jardim de infância.II - Factos 1. Em 16.8.2006, Donzília Amorim, dirigiu ao Presidente do Conselho Execu tivo da Escola Básica 2/3 de Pontével um requerimento, solicitando fotocópia da informação de determinada educadora, relativa aos conhecimentos e com portamentos do seu filho, “no horário lectivo bem como nas actividades desen volvidas no horário de apoio à família e pagas pelos pais, enquanto frequentou 0 Jardim de Infância de Pontével. A informação em causa tem como destino a Escola Primária de Pontével”, conforme informação que lhe terá sido prestada pela educadora.Refere ainda que sendo o seu educando menor, os pais têm o direito de ficar “com fotocópia integral de tal documento”.1 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho e pela Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________408Consultar Diário Original
2. Na resposta, de 14.9.2006, a entidade requerida informou a requerente que “de acordo com as decisões exaradas nas actas do Conselho Pedagógico de 5 de Fevereiro de 2002 e de 11 de Junho de 2003, o documento do registo de observação não é considerado um documento de avaliação qualitativa”, e que “conforme também é referido em acta, os encarregados de educação são confrontados informalmente com estes registos (...) que transitam para o ciclo seguinte, com o objectivo apenas de enquadramento pedagógico”.Termina recomendando à requerente que “se assim o entender, solicit[e]ar uma situação de excepção ao Conselho Pedagógico, dirigindo-se ao seu Presiden te”.3. Em 18.9.2006, Donzília Amorim, dirigindo-se ao Presidente do Conselho Pedagógico, invocando, tal como lhe havia sido sugerido, uma situação de ex cepção, renovou o pedido de acesso assinalado em 1.4. Por ofício de 25.9.2006 a entidade requerida informou Donzília Amorim que o pedido de acesso seria tratado na reunião de Conselho Pedagógico de 4.10.2006.5. Em 3.10.2006 Donzília Amorim apresentou queixa à CADA, contra o indefe rimento expresso da sua pretensão, solicitando à CADA que mesmo na eventua lidade da cópia lhe ser entregue pelo Conselho Pedagógico “que o Agrupamento D. Sancho I, na pessoa do seu Presidente seja informado dos procedimentos legais que deve seguir em situações idênticas”, em que esteja em causa a obten ção de “um documento ao qual a lei permite o acesso integral”.6. Notifi cada pela CADA para se pronunciar sobre a queixa apresentada, a en tidade requerida veio dizer o seguinte: – Não houve indeferimento expresso do pedido, uma vez que a requerente foi informada “acerca da situação do Registo de Observação no Pré-Escolar, e sobre a decisão do Conselho Pedagógico em considerá-lo documento técnico e pedagógico de trabalho, não o veiculando aos Encarregados de Educa ção”; – Há uma decisão do Conselho Pedagógico “em não haver comunicação por escrito deste Registo de Observação. É de referir ainda que o Pré-Escolar não se enquadra no ensino obrigatório, e como tal a avaliação é apenas contínua e não há obrigatoriedade de transmissão desse avaliação de docu mento aos Encarregados de Educação”.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________409Consultar Diário Original
– A avaliação efectuada no ciclo de ensino em causa (o pré-escolar) tem uma “perspectiva formativa, global, mais reflexiva”, com o “objectivo de não pro vocar constrangimentos, comparações e rotulagens”; essa informação visa “principalmente os objectivos profissionais dos docentes”, de forma a “co municar a sua avaliação e articulá-los (...) muito em particular com o funcio namento do primeiro ano do primeiro ciclo” – Conclui, pelo antes exposto, que a Ficha de Observação (o documento reque rido) “não é considerada um documento administrativo”.7. À resposta que enviou à CADA a entidade requerida juntou cópia de ofício que em 17.10.2006 enviara à requerente, como resposta ao pedido que esta, em 18.9.2006, dirigira ao Presidente do Conselho Pedagógico.Nesse ofício de 17.10.2006 a entidade requerida informou Donzília Amorim “que não deveria ser aberta nenhuma excepção”, uma vez que o Conselho Pe dagógico “suporta a sua decisão unânime no facto de a ficha de registo para a observação/avaliação individual dos alunos do pré-escolar ser um instrumento essencialmente técnico e pedagógico”, destinado a “assegurar a articulação entre os educadores de infância e os docentes do 1.o ciclo do ensino básico de maneira a garantir o acompanhamento pedagógico das crianças no seu percur so da educação pré-escolar para o 1.o ciclo do ensino básico”.Em 30.10.2006 Donzília Amorim dirigindo-se à CADA, remeteu cópia do ofí cio a que se faz referência no número anterior, acrescentando que no documento requerido “foi incluída a avaliação individual dos alunos que frequentam as disciplinas de Música e Educação Física, disciplinas estas frequentadas em ho rário de apoio à família e pagas pelos pais”, actividades essas que eram “única e exclusivamente da responsabilidade dos pais e encarregados de educação e dos respectivos professores de cada actividade”.III - Direito 1. Ao contrário do que pretende a entidade requerida, o documento cujo acesso é requerido (Registo de Observação no Pré-Escolar) é um documento admi nistrativo. Trata-se de um documento com origem e detido por uma entidade sujeita à LADA (o Agrupamento D. Sancho I), e que resulta das actividades que desenvolve (cfr. artigos 2.o, n.o 1, e 3.o, n.o 1, da LADA).As considerações de natureza científica e outras que são tecidas a respeito do documento e da sua finalidade no âmbito do acompanhamento pedagógico dos alunos não afastam a natureza administrativa do documento.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________410Consultar Diário Original
2. Será um documento administrativo nominativo uma vez que conterá, certa mente, dados pessoais respeitantes ao filho menor da requerente (cfr. artigo 4.o, n.o 1, alíneas b) e c) da LADA).Nos termos do artigo 8.o, n.o 1 da LADA, os dados nominativos são comunicados, mediante prévio requerimento, à pessoa a quem digam respeito.No caso em apreço a requerente é mãe e representante legal do aluno (menor) a quem dizem respeito os dados pessoais constantes do documento solicitado, e nessa qualidade tem direito em aceder ao mesmo (como se fora o aluno em questão).3. De assinalar que não pode uma decisão do Conselho Pedagógico de uma escola afastar a aplicação do principio da Administração Aberta, constante do artigo 268.o, n.o 2, da Constituição da República Portuguesa, cujo regime legal se encontra vertido na LADA.O que para o acaso significa que o direito de acesso ao documento requerido não pode ser analisado tendo por base uma decisão do Conselho Pedagógico do Agrupamento D. Sancho I. Esse direito terá sim que ser analisado à luz do quadro legal referido no parágrafo anterior, e as normas decorrentes desse qua dro legal, no caso, garantem à requerente o direito de acesso ao documento solicitado.IV - Conclusão Atendendo ao exposto, a CADA delibera que o Presidente do Conselho Execu tivo do Agrupamento D. Sancho I deverá facultar à queixosa (a quem assiste o poder legal de representação do menor a quem os dados respeitam), o acesso ao documento por esta solicitado.Comunique-se aos interessados.Lisboa, 6 de Dezembro de 2006 Eduardo Campos (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - Diogo Lacerda Machado - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Duarte Rodrigues Silva - António José Pimpão (Presidente) 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________411Consultar Diário Original
412 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.12.06 Processo n.o 312/2006 Requerente: Escola Secundária de Diogo de Gouveia - Beja I - Factos 1. Um grupo (cinco) de encarregados de educação de alunos da Escola Secun dária de Diogo de Gouveia, em Beja, considerando que tinham sido atribuídas notas a alguns alunos do 11.o ano, turma B, que não correspondiam à auto-avaliação, dirigiu ao Presidente do Conselho Executivo respectivo um pedido de esclarecimento acerca dos critérios de avaliação utilizados, que justifiquem a referida situação. Para tanto, pediram a consulta da acta da referida turma (11.o ano, turma B), «...referente ao terceiro momento de avaliação sumativa no que justifi ca as medidas tomadas».2. O Presidente do Conselho Executivo, por dúvidas quanto à atitude a tomar sobre o pedido, solicitou o parecer da Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos - CADA, fazendo assim uso da faculdade que lhe confere o n.o 3 do artigo 15.o da Lei do Acesso aso Documentos Administrativos - LADA1.Juntou cópia do pedido de acesso bem como da acta pretendida pelos requeren tes.3. No pedido, os requerentes questionam os motivos que levaram à atribuição de algumas classificações a outros tantos alunos e interrogam-se sobre se existi rá favoritismo nas avaliações, se o ingresso no ensino superior será um benefício para alguns em prejuízo de outros, rematando com a pergunta: «Onde está a Justiça e a Uniformidade na atribuição de notas?» 1 Lei no 65/93, de 26 de Agosto, alterada pelas Leis nos 8/95, 94/99 e 19/2006, de 29 de Março, 16 de Julho e 12 de Junho, respectivamente.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________412Consultar Diário Original
4. A acta que os encarregados de educação pretendem consultar contém a indi cação das disciplinas, o nome dos professores respectivos, o número de alunos que as frequentam, o número de classificações atribuídas de 0 a 9 e de 10 a 20 e a indicação da percentagem das classificações positivas (de 10 a 20). Contém ainda o resumo da reunião, do qual constam algumas classificações atribuídas e respectiva fundamentação, a enumeração dos alunos «... que não reuniam condi ções para poderem transitar», a apreciação global do aproveitamento e da assi duidade da turma e a informação sobre os alunos que anularam disciplinas.II - Do Direito 1. A regra geral do acesso à informação consta do artigo 7.o, n.o 1, da LADA, segundo o qual todos têm direito à informação mediante o acesso a documen tos administrativos de carácter não nominativo. Estes documentos são, deste modo, e por via de regra, livremente acessíveis: quem a eles quiser aceder não terá de invocar, e muito menos demonstrar, perante quem quer que seja, nenhum pretexto ou motivo.A LADA prevê excepções a este regime-regra, as quais se prendem designa damente com a segurança interna e externa, o segredo de justiça, os segredos comerciais ou industriais ou a vida interna das empresas2.2. A LADA define como documentos administrativos “quaisquer suportes de informação gráficos, sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natu reza ... designadamente processos, relatórios, estudos, pareceres, actas, autos, circulares, ofícios-circulares, ordens de serviço, despachos normativos inter nos, instruções e orientações de interpretação legal ou de enquadramento da actividade ou outros elementos de informação” [cfr. artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da LADA].3. O acesso a documentos nominativos é excepcional.São documentos nominativos, nos termos do artigo 4.o, n.o 1, alíneas b) e c), da LADA, aqueles que contêm dados pessoais, ou seja, informações sobre pessoa singular, identificada o identificável, que contenham apreciações, juízos de va lor, ou que sejam abrangidas pela reserva da intimidade da vida privada.2 Cfr. artigos 5.o, 6.o e 10.o da LADA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________413Consultar Diário Original
Aos documentos nominativos apenas podem aceder o titular dos dados em cau sa, quem dele obtenha autorização escrita, ou ainda quem demonstre interesse directo, pessoal e legítimo no acesso (cfr. artigo 8.o, n.os 1 e 2, da LADA).Integram este conceito de documentos nominativos, no sentido da LADA, os que revelem dados do foro íntimo de um indivíduo, como por exemplo os seus dados genéticos, de saúde ou os que se prendam com a sua vida sexual, os rela tivos às suas convicções ou filiações filosóficas, políticas, religiosas, partidárias ou sindicais e/ou outros documentos cujo conhecimento por terceiros possa, em razão do seu conteúdo, constituir uma invasão da reserva da intimidade da vida privada.4. As classificações atribuídas aos alunos não constituem juízos de valor de ca rácter subjectivo; antes deverão traduzir o resultado de uma avaliação objectiva por aplicação de métodos científicos que permitam averiguar os conhecimentos de cada um nas diversas disciplinas. Por outro lado, as classificações atribuídas, espelhando valores tendencialmente absolutos, devem respeitar o princípio da equidade, traduzindo a (des)igualdade relativa dos vários elementos do grupo sujeitos a avaliação. Aliás, da leitura da acta resulta clara esta preocupação de uma professora quando viu alterada uma classificação que propunha para um aluno, alteração que a obrigou a alterar também outras classificações que tinha atribuído. Bem se compreende, assim, a justeza da pretensão dos encarregados de educação, ao quererem conhecer as razões da atribuição das classificações aparentemente sem fundamentação objectiva bastante.III - Conclusão Pelo que antecede, a CADA é de parecer que a entidade consulente deverá facul tar aos requerentes o acesso à acta de avaliação, como requereram.Comunique-se.Lisboa, 6 de Dezembro de 2006 Diogo Lacerda Machado (Relator) - Ana Paula Costa e Silva - João Miranda - Antero Rôlo - Renato Gonçalves - Artur Trindade - Duarte Rodrigues Silva - António José Pimpão (Presidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________414Consultar Diário Original
415 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.12.06 Processo n.o 341/2006 Requerente: Secretário de Estado do Ambiente I - Pedido 0 Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente vem, invocando o disposto no artigo 20.o, n.o 1, alínea f), da Lei do Acesso aos Documentos Administrativos (LADA)1, pedir à CADA que se pronuncie sobre a possibilidade de facultar à Associação Portuguesa de Operadores Expresso (APOE) o acesso a documen tos relacionados com a preparação de alterações ao designado “Regulamento Geral do Ruído”2.II - Factos 1. Em 11 de Julho de 2006, a APOE dirigiu-se ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional nos seguintes ter mos: “na sequência da aprovação do texto final do projecto de diploma de Regula mento Geral Sobre o Ruído, publicado no site da Presidência no dia 8 de Junho de 2006, vimos por este meio, ao abrigo do disposto na Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto e na Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003, exercer o nosso direito à informação através da consulta de todos os documentos administrativos em poder da V. Exas que tenham servido 1 Lei n.o 65/93, de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 8/95, de 29 de Março, pela Lei n.o 94/99, de 16 de Julho e pela Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho.2 O Regulamento Geral do Ruído, actualmente em vigor, foi aprovado pelo Decreto-Lei n.o 292/2000, de 14 de Novembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.o 76/2002, de 26 de Março, Decreto-Lei n.o 259/2002, de 23 de Novembro e Decreto-Lei n.o 293/2003, de 19 de Novembro.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________415Consultar Diário Original
de base à preparação da legislação supra referida, bem como uma cópia do diploma em apreço.De facto, atendendo ao impacto que a legislação sobre o ruído irá provocar no sector da Indústria dos Operadores de Correio Expresso, foi com perplexidade que chegou ao nosso conhecimento a notícia, através de Comunicado do Con selho de Ministros, de que o texto final do projecto de diploma sobre a matéria do ruído havia sido aprovado em reunião de Conselho de Ministros do dia 8 de Junho de 2006, sem ter sido dada oportunidade ao público em geral, e às entidades directamente afectadas em particular, de participar na elaboração da referida legislação ou, pelo menos, de serem ouvidas em matéria de tal capital importância.Tal situação é, em nossa opinião, violadora dos princípios enunciados na Con venção de Aarhus, ratificada por Portugal por Resolução da Assembleia da República n.o 11/2003, e que pretende garantir o acesso à Informação e Parti cipação do Público no Processo de Tomada de Decisão e Acesso à Justiça em Matéria de Ambiente.Assim, não nos tendo sido dada a oportunidade de participar na elaboração da legislação em apreço, resta-nos proceder à análise da documentação que terá servido de base à elaboração do texto do projecto de diploma para que desta forma possamos emitir as nossas opiniões acerca das alterações propostas.Face ao exposto, pela presente, requeremos a consulta de todos e quaisquer suportes de informação gráfi cos, sonoros, visuais, informáticos ou registos de outra natureza, elaborados ou detidos por V. Ex.as, designadamente instruções, processos, relatórios, dossiers, pareceres, actas, autos, ordens de serviço, es tudos ou estatísticas, os quais tenham servido de base à elaboração da nova legislação que irá regular a matéria do ruído.” 2. Em 26.7.2006 o Gabinete do Secretário de Estado do Ambiente, ao abrigo do artigo 20.o, n.o 1, alínea f), da LADA solicitou Parecer da CADA sobre a pos sibilidade de fornecer ao requerente os dados por este solicitados, referindo o seguinte: “O Decreto-Lei que aprova o Regulamento Geral do Ruído foi aprovado na generalidade em reunião de Conselho de Ministros, realizada no passado dia 8 de Junho.Para além do diploma legal aprovado, constam do processo os seguintes do cumentos preparatórios do referido diploma legal: o projecto de diploma ela borado pelo Instituto do Ambiente; os pareceres a esse projecto emitidos pelas II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________416Consultar Diário Original
Comissões de Coordenação e de Desenvolvimento Regional, pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Urbanismo e pela Inspecção-Geral do Am biente; um segundo projecto de diploma elaborado pelo Instituto do Ambiente na sequência dos pareceres daquelas entidades.Nos termos do disposto no artigo 13.o da Resolução do Conselho de Ministros n.o 64/2006, de 18 de Maio, é vedada a divulgação de quaisquer projectos sub metidos ou a submeter à apreciação do Conselho de Ministros; as deliberações do Conselho de Ministros são confi denciais e os gabinetes dos membros do Governo devem tomar as providências necessárias para obstar a qualquer vio lação da referida confi dencialidade.Acresce que, nos termos da alínea b) do n.o 2 do artigo 4.o da Lei n.o 65/93, na sua redacção actual, não são considerados, documentos administrativos para efeitos de acesso, “os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de Secretários de Estado, bem como à sua preparação”.Atento o disposto no artigo 13.o da Resolução do Conselho de Ministros n.o 64/2006, de 18 de Maio e na alínea b) do n.o 2 do artigo 4.o da Lei n.o 65/93, na sua redacção actual, solicita-se a apreciação pela Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos, no sentido de esclarecer este Gabinete da possi bilidade legal do requerente ter acesso aos documentos solicitados”.III - Direito 1. Os factos antes relatados implicam que se proceda à análise do pedido da APOE ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desen volvimento Regional sob duas perspectivas: uma, relacionada com o direito de acesso a documentos inseridos num procedimento em curso e que relevam do exercício da função legislativa, a outra, relacionada com o exercício do direito de acesso à informação sobre ambiente.2. Quanto à primeira das perspectivas assinaladas, a APOE diz que, não tendo tido oportunidade de participar na elaboração da legislação, pretende, a partir do conhecimento dos documentos solicitados, emitir as suas opiniões acerca das alterações propostas ao Regulamento Geral do Ruído (cfr. II/1./§ 6.o). Ou seja, a APOE, para os efeitos antes referidos, pretende aceder a documentos inseridos num processo em curso, decorrente do exercício da função legislativa por parte da entidade requerida.No requerimento, esta questão é abordada a partir do direito de acesso para efei15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________417Consultar Diário Original
E no caso concreto, o diploma solicitado (e documentos de suporte) encontra-se a ser apreciado, mas já numa fase de aprovação, resultante do estrito exercício da função legislativa (foi já aprovado na generalidade pelo Conselho de Mi nistros), pelo que, atendendo ao antes referido, e ao disposto no artigo 13.o da Resolução do Conselho de Ministros n.o 64/2006, de 18 de Maio9 e no artigo 4.o, n.o 2, alínea b), da LADA, considera-se que o Ministério do Ambiente, do Orde namento do Território e do Desenvolvimento Regional não tem a obrigação de facultar o acesso aos documentos requeridos, cuja elaboração releve do proce dimento legislativo em curso.3.  A APOE, no pedido que dirigiu ao Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, afi rma que o mesmo é feito ao abrigo da LADA e da  Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu  e do Conselho, de 28 de Janeiro (transposta para a ordem jurídica interna através da Lei n.o 19/2006, de 12 de Junho, Lei de Acesso à Informação sobre Ambiente - LAIA).Aqui já não está em causa o exercício do direito de participação do público mas sim o exercício do direito de acesso à informação sobre ambiente10 que se en contra regulado pela LAIA, sendo a LADA de aplicação subsidiária, por força do artigo 18.o da LAIA, e pela Convenção de Aarhus.Atento o quadro legal assinalado, podemos afi rmar que as normas contidas nos vários diplomas apenas se aplicam (no que ao exercício do direito de acesso à informação sobre ambiente respeita) quando esteja em causa o exercício, pelas entidades requeridas, de funções administrativas.A Convenção de Aarhus, como já foi antes assinalado, não se aplica aos “órgãos ou instituições que desempenhem funções judiciais ou legislativas” (cfr. artigo 2.o, n.o 2, § final).O disposto no artigo 3.o, alínea a), da LAIA e nos artigos 2.o, n.o 1, 3.o, n.o 1, e 4.o, n.o 2, alínea b), todos da LADA, são sufi cientes para que se possa afirmar que 9 O artigo 13.o, n.o 1, da Resolução do Conselho de Ministros n.o 64/2006, publicada no DR I Série-A, de 18.5.2006, diz o seguinte: “1-Salvo para efeitos de negociação ou audição a efectuar nos termos da lei ou do presente Regimento, é vedada a divulgação de quaisquer projectos submetidos ou a submeter à apreciação do Conselho de Ministros e da Reunião de Secretários de Estado.” 10 Sobre o conceito de informação sobre ambiente cfr. o artigo 3.o, alínea b), da LAIA.15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________419Consultar Diário Original
também esses diplomas apenas se aplicam quando esteja em causa o exercício do direito de acesso a informação (ou documentos) cuja existência releve do exercício de funções administrativas.Ou seja, no caso, só poderá ser exercido o direito de acesso à informação sobre ambiente caso esta exista e releve do exercício da função administrativa.Constata-se que alguns dos documentos expressamente referidos no processo têm origem em entidades administrativas (cfr. II/2), no entanto, a sua elabora ção não decorreu do exercício da função administrativa, devendo antes ser tidos como resultantes do exercício da actividade legislativa.De assinalar, no entanto, que, caso se verifi que a existência, junto da entidade requerida, de informações (ou documentos) cuja existência não tenha a sua ori gem no procedimento legislativo, relevem do exercício da função administrativa (relatórios, estudos, pareceres, ou quaisquer outros documentos) e “tenham ser vido de base à preparação da legislação em causa”, o acesso a esses documen tos deve ser facultado à APOE (cfr. artigos 3.o, alínea b), e 6.o, da LAIA).IV - Conclusões Por tudo o que antecede, formulam-se as seguintes conclusões: a) Não tem o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do De senvolvimento Regional a obrigação legal de, facultar o acesso ao diploma legal ou aos documentos que relevando do exercício da função legislativa, lhe serviram de base.b) Caso se constate a existência, junto da entidade requerida, de informações (ou documentos) que relevem do exercício da função administrativa, e te nham servido de base à preparação da legislação em causa, deve ser facultado o acesso aos mesmos à Associação Portuguesa de Operadores Expresso.Comunique-se aos interessados.Lisboa, 6 de Dezembro de 2006 João Miranda (Relator) - Osvaldo Castro - Ana Paula Costa e Silva - Diogo Lacerda Machado - Antero Rôlo - Renato Gonçalves (nos termos de declaração anexa) - Artur Trindade - Duarte Rodrigues Silva - António José Pimpão (Pre sidente) II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________420Consultar Diário Original
Declaração de voto Ao contrário do que sucede em outros ordenamentos jurídicos, onde por vezes se faz menção apenas a “documentos oficiais”, em Portugal a Lei do Acesso aos Documentos Administrativos exclui do seu âmbito de aplicação os documen tos “cuja elaboração não releve da actividade administrativa, designadamente referentes à reunião do Conselho de Ministros e de secretários de Estado, bem como à sua preparação” (cfr. J. Renato Gonçalves, Acesso à Informação das Entidades Públicas, Coimbra, págs. 38 e segs.).No entanto, tal como se entendeu em pareceres anteriores desta Comissão, essa restrição de acesso justifica-se fundamentalmente para proteger um “espaço re servado de reflexão dos decisores”, face a eventuais intromissões inoportunas, o que deixa de ter lugar com a tomada da decisão, excepto se se tratar de matéria sigilosa. Sendo assim, os próprios estudos preparatórios de nova legislação, se não deverem tornar-se públicos antes da aprovação do diploma, deveriam deixar de fi car reservados pelo menos a partir dessa data.a) Renato Gonçalves 15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________421Consultar Diário Original
422 |  - Número: 010 | 15 de Dezembro de 2007Data: 2006.12.06 Processo n.o 499/2006 Queixa de: Isabel Horta, jornalista Entidade requerida: Empresa Pública de Urbanização de Lisboa - (EPUL) I - Os factos 1. Invocando os artigos 61.o a 63.o do Código do Procedimento Administrativo (CPA), o artigo 8.o do Estatuto do Jornalista (EJ)1 e a alínea b) do artigo 22.o da Lei de Imprensa (LI)2, Isabel Horta, identifi cada nos autos, jornalista, exercendo funções como editora de sociedade na «Sociedade de Independente de Comu nicação (SIC)», solicitou à Empresa Pública de Urbanização de Lisboa (EPUL) a “listagem dos sorteados, por ordem alfabética, em todos os concursos até agora realizados ao abrigo do Programa EPUL Jovem”.2. Em resposta, a EPUL comunicou à requerente o seguinte: “A informação solicitada (...) é recolhida pela EPUL ao abrigo e para os efeitos específi cos do Programa EPUL Jovem. Destina-se, como tal, a servir de suporte a um sorteio fiscalizado pelo Governo Civil de Lisboa, que apura concorrentes efectivos e suplentes que, com a EPUL, contrataram a aquisição de habitação em Lisboa, no âmbito das normas de cada concurso.Face ao exposto, não assiste à EPUL o direito de disponibilizar a informação requerida, em virtude de a mesma ter sido recolhida, exclusivamente, para efei tos do Programa EPUL Jovem, não lhe podendo dar a EPUL, como tal, desti no diferente daquele para o qual os dados foram disponibilizados à empresa, 1 Aprovado pela Lei n.o 1/99, de 13 de Janeiro. O artigo 8.o refere-se ao direito de acesso a fontes oficiais de informação.2 Lei n.o 2/99, de 13 de Janeiro. O artigo 22.o desta lei reporta-se aos direitos dos jornalistas, sendo a sua alínea b) relativa à liberdade de acesso às fontes de informação.II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________422Consultar Diário Original
atento, sobretudo, e naturalmente, o facto de se tratar de dados pessoais. Tal limitação decorre, nomeadamente, da Lei n.o 67/98, de 26/10 (Lei da Protecção de Dados Pessoais) [LPDP] (...)”.3. Inconformada, aquela jornalista apresentou queixa à Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA). Refere aí, a contrariar a argumenta ção desenvolvida pela EPUL, que “as listagens que foram solicitadas (...) já es tiveram publicadas de ordinário por essa empresa na Internet, no seu site, sem qualquer restrição de acesso”; e diz mais: “por outro lado, são justamente as listagens de sorteados num concurso público fiscalizado pelo Governo Civil de Lisboa (segundo afirma a própria EPUL)” que pretende, não tendo sido pedido “qualquer tipo de dado pessoal sobre os sorteados (nem prova de rendimentos, nem morada, nem telefone, nem data de nascimento nem número de bilhete de identidade)”. Afi rma, por  fim, que a EPUL tem “neste momento3, na sua página na Internet, publicada a listagem do concurso n.o 145 (precisamente, a listagem dos sorteados no último concurso EPUL Jovem)”4.4. Convidada a pronunciar-se, veio a entidade requerida transmitir a esta Co missão - e, em síntese -, o seguinte: a) “O Programa EPUL Jovem (...) tem por objectivo primordial a construção de empreendimentos habitacionais em Lisboa, destinados preferencialmente a primeira habitação de jovens. No seu âmbito, qualquer jovem que preen cha os requisitos de admissibilidade exigidos pelo normativo de suporte a cada concurso EPUL Jovem pode apresentar a sua candidatura.Após a apresentação de candidatura, a EPUL promove a realização de um sorteio fiscalizado pelo Governo Civil de Lisboa, tendo por objectivo a se lecção aleatória de concorrentes efectivos e suplentes para outorga de contratos-promessa de compra e venda de habitação objecto de cada concurso.Determinados que se encontrem os concorrentes efectivos e suplentes, a lista dos sorteados é divulgada para efeitos de publicitação, com fins informati vos, mas também como garante da transparência, isenção e rigor do acto, de forma a permitir eventuais reclamações dos interessados.Findo esse período de publicidade, as listas são retiradas dos locais onde se encontram (sítio da EPUL na Internet e lojas da Imohifen - sociedade de 3 A queixa data de 30 de Outubro de 2006.4 Consultada, via Internet, a listagem dos sorteados neste concurso, verifica-se que, para além do respectivo nome, contém o número de sorteio, o grupo e a posição (indicada esta em termos de efectivo ou suplente, com a graduação que a cada um coube).15 DE DEZEMBRO DE 2007_______________________________________________________________________________________423Consultar Diário Original
medição imobiliária do grupo EPUL). Os dados dos concorrentes deixam, então, de estar acessíveis a terceiros, tal como se encontra previsto nos bo letins de inscrição neste tipo de concurso, onde, em rodapé, se informa o concorrente de que a EPUL e a Imohifen se comprometem a não facultar os dados constantes do mesmo a terceiros. (...)”; b) “Da articulação do princípio ou valor constitucional do direito ao bomnome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida pri vada e familiar [artigo 26.o da Constituição da República Portuguesa - CRP] com o princípio ou valor constitucional do direito à liberdade de expressão e informação, constata-se que a própria lei, bem como a jurisprudência que se pôde consultar a este propósito, vão no sentido de conferir prevalência ao primeiro direito/princípio (...), em relação ao segundo” “(...)”; c) “A recolha e tratamento de dados pessoais é apenas destinada aos fi ns que a motivam, que se esgotam - no caso em apreciação -, com a consolidação dos resultados dos concursos EPUL Jovem (após o período de reclamações previsto nas respectivas normas)”; d) “O tratamento desses dados (...) encontra-se vedado pela lei, determinando a LPDP, a esse propósito, a proibição de entrega de dados pessoais, mor mente o próprio nome, a terceiros de forma «livre e indiscriminada»”; e) “Assim, a EPUL e a Imohifen, uma vez publicitados os resultados dos con cursos EPUL Jovem, deixam de (...) poder dispor dos dados pessoais dos concorrentes, relativos, concretamente, ao seu nome, sem consentimento dos visados e intervenção da CNPD, entidade a quem deverá ser, eventualmente, endereçado o pedido de disponibilização pelo terceiro interessado”; f) “Sublinhe-se, ainda, que a confidencialidade dos dados dos concorrentes está garantida no texto do próprio boletim de inscrição, pelo que, qualquer publicitação de dados pessoais não autorizada pelo próprio pode dar ori gem a procedimento judicial contra a entidade responsável pelo tratamento dos dados, no caso concreto, a EPUL e a Imohifen”; g) “O facto de a EPUL publicitar os dados objecto do requerimento da jorna lista queixosa no seu sítio na Internet e nas lojas da sua participada Imohifen não se pode ter como acto de disponibilização dos dados pessoais reque ridos. É que tal procedimento tem um enquadramento específico no processo concursal, no âmbito e para os efeitos do qual os dados solicitados foram recolhidos. E tais procedimentos são efectuados com o conhecimento prévio e no interesse dos titulares dos dados pessoais em causa. Esgotado que se encontre o procedimento, tais dados são remetidos para a estrita confidencialidade a que a lei obriga a entidade responsável pelo seu tratamento”; h) “Como tal, dada a natureza pessoal dos dados solicitados à EPUL (...), II SÉRIE-D — NÚMERO 10_______________________________________________________________________________________424Consultar Diário Original