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O diploma tinha, contudo, um formalismo muito complicado, sobretudo em relação às formas de processo especial e ordinário, os quais, pela morosidade que implicavam, levavam a que os loteadores fossem tentados a negociar os talhões de terreno mediante a celebração de simples contratos-promessa de compra e venda, onde, não raro, chegaram a ser implantadas construções, ficando os promitentes-compradores à mercê desses loteadores quanto à execução das obras de infra-estruturas, que executavam ou não, conforme o sentido da decisão sobre as respectivas obras de urbanização.
Na década de 80, estas situações eram frequentes, com a agravante de que, mesmo obtido o indispensável licenciamento, as cauções destinadas a assegurar a execução das obras de urbanização, por efeito dos valores da inflação da época, não raramente se tornaram insuficientes e os loteadores, sobretudo quando já haviam vendido todos os lotes ou parte deles, abandonavam as obras, deixando os
17 DE JUNHO DE 1995 2935compradores entregues à sua sorte, sem acessos condignos e, por vezes, sem água, luz e esgotos.
Não deixa de ser verdade que o Decreto-Lei n.o 400/84 já continha algumas disposições destinadas a acautelar os interesses dos adquirentes de terrenos loteados bem como a preservar o património paisagístico e cultural e a defender a capacidade de uso dos solos. Mas tais medidas revelaram-se inadequadas na prática, sendo ineficazes para dar satisfação quer aos interesses de natureza pública quer aos de índole privada.
Por isso, os Governos da responsabilidade do Partido Social Democrata pretenderam ir mais longe, mais de encontro às populações. Foi sob a superior direcção de V. Ex.a, Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território, que se encetou uma verdadeira reforma no que respeita ao regime jurídico dos loteamentos urbanos e das obras de urbanização.
Assim, no uso da autorização legislativa concedida por esta Assembleia através da Lei n.o 7/91, de 15 de Março, veio o Governo a aprovar o Decreto-Lei n.o 448/91, de 29 de Novembro, onde se proeurou, e procura, que as operações de loteamento, que «(...) estão na origem da criação de novos espaços destinados à habitação. Ou ao exercício das mais diversas actividades humanas, (...) sejam projectadas e realizadas por forma a proporcionar aos futuros utentes o necessário conforto e bem-estar. Por esse motivo se defende que aquelas operações sejam balizadas por um processo administrativo que garanta a defesa do interesse público, nomeadamente em maioria de urbanismo e de protecção do meio ambiente.
A defesa desse interesse superior não obsta, porém, ao salutar desenvolvimento da iniciativa privada nem deve permitir uma administração intervencionista, face aos interesses que importa preservar, e desadequada da óptica descentralizadora que se pretende para a prática administrativa.
Foi com esse intuito que a revogação do Decreto-Lei n.o 400/84 teve presentes os princípios da simplificação administrativa e as regras de demarcação de competências entre a administração central e a administração local, indo-se, nessa altura, já de encontro às preocupações do Sr. Deputado Narana Coissoró. Consagrou-se uma tramitação única para todas as operações de loteamento, procurando-se uma maior celeridade e sanando-se as interpretações antagónicas que quase sempre surgiam em torno da classificação dos processos.
De igual forma, simplificou-se o licenciamento, ião articulá-lo com o esforço desenvolvido pelas autarquias na área do planeamento territorial, considerando-se, como regra, os casos em que vigora um plano municipal de ordenamento do território.
Nessas situações, em que se conferiu às autarquias autonomia no processo de licenciamento, limitou-se a execução de operações de loteamento a áreas urbanas ou urbanizáveis, obstando-se, por essa via, à continuação da dispersão da construção.
Se nesses capítulos muito se avançou com a publicação do Decreto-Lei n.o 448/91, somos levados a manifestar igualmente a nossa concordância com o «ir mais além» plasmado no sentido da autorização pretendida agora pelo Governo que é «o de simplificar o procedimento do licenciamento, reduzindo as suas formalidades e incrementando a respectiva celeridade, bem como o de reforçar as garantias dos particulares».
Exemplo dessas intervenções são: a fixação de prazos, que se pretendem equilibrados quer para a administração quer para os particulares; a constituição de direitos por parte da resposta a um pedido de informação prévia formulado pelo proprietário; a dispensa de reapreciação de documentos que permaneçam válidos; e a revalidação de alvarás, em casos determinados.
Sr, Presidente, Srs. Membros do Governo, Sr.as e Srs. Deputados: No que respeita à extensão da autorização, a proposta apresentada pelo Governo assenta em cinco pontos essenciais.
Em primeiro lugar, sustenta-se o estabelecimento do regime do direito à informação dos administrados, no respeitante a assuntos em que tenham interesse e, para o caso, em matéria de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização.
Pretende-se, de seguida, reformular o regime dos encargos decorrentes dos trabalhos a realizar para reforço das infra-estruturas e, em terceiro lugar, reforçar o regime de garantias contenciosas dos particulares. Esta última intenção é, aliás, semelhante à adoptada na Lei (de autorização legislativa) n.o 29/92, de 5 de Setembro, que deu origem a alterações no Decreto-Lei n.o 445/91, sobre o licenciamento de obras particulares.
Também aí se consagrou a atribuição: de competências aos tribunais para intimar a administração; de efeito substitutivo à sentença transitada em julgado; e de legitimidade processual às associações representativas dos industriais de construção civil e obras públicas e dos promotores imobiliários.
Pensamos, assim, ser justificada tal proposta, até porque o correcto será a existência de um regime paralelo de garantias contenciosas dos administrados, quer nos processos de licenciamento de obras particulares, quer nos loteamentos.
O quarto ponto da proposta apresentada pelo Governo tem a ver com o regime de responsabilidade dos órgãos autárquicos e seus titulares bem como com a qualificação dos actos ou omissões relevantes para efeitos do disposto na alínea c) do n.o 1 e do n.o 3 do artigo 9.o e na alínea g) do n.o 1 do artigo 13.o da Lei n.o 87/89, que estabelece o regime jurídico da tutela administrativa das autarquias locais.
Neste aspecto, pensamos ser correcto que o Governo queira proceder a um melhor esclarecimento das situações, tal como o pretende no quinto ponto, relativo às taxas municipais por realização de infra-estruturas urbanísticas.
Aproveito a oportunidade para dizer que estranhámos a postura do PS e do PCP quanto ao parecer da Associação Nacional de Municípios Portugueses. Este parecer não deixa de ser curioso e em nada ajuda quem defende que aquela Associação não tem uma visão partidarizada deste problema.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Quanto ao sentido da autorização legislativa, a ANMP não deixa de concordar com ele, alertando apenas para que não se proceda a uma diminuição excessiva dos prazos. Em relação à extensão, diz que não alcança o sentido da alteração proposta para o direito à informação. Diz também que não alcança o sentido da proposta de reformular o regime dos encargos decorrentes dos trabalhos a realizar para o reforço de infra-estruturas. No que respeita ao reforço do regime de garantias contenciosas dos particulares, a ANMP concorda em absoluto Diz ainda este parecer, no que respeita ao regime de responsabilidade dos órgãos autárquicos, que a sua opinião é negativa mas, aqui, nós compreendemos. Quanto às taxas municipais, diz a ANMP que tem uma opinião condicionada, pois tem dúvidas acerca do que pretende o Governo.
2936 I SÉRIE-NÚMERO 88Srs. Deputados, sei que no parecer se afirma que poderá ser revisto, mas não acham incorrecto socorrerem-se de um parecer intrinsecamente contraditório para criticarem esta proposta de lei do Governo? Não pensam VV. Ex.as ser estranho que a ANMP utilize o carimbo «desfavorável» para marcar um documento acerca do qual afirma ter dúvidas interpretativas?Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Não!O Sr. Luís de Sá (PCP): - Quem é que criou as dúvidas?!O Orador: - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O Governo, com a aprovação da proposta de lei n.o 128/VI, fica autorizado a elaborar um diploma que, com base na experiência enriquecedora dos últimos três anos, irá certamente melhorar o actual regime jurídico dos loteamentos urbanos.
Aprovado este normativo, bem como a proposta de lei n.o 128/VI, que autoriza o Governo a legislar em matéria de princípios, objectivos e instrumentos de ordenamento do território, de regime geral da ocupação, uso e transformação do solo para fins urbanísticos, bem como de regime do planeamento territorial e sua execução, fica estruturalmente sistematizado o quadro legal do ordenamento do território do nosso país.
Conforme afirmei no início da minha intervenção, Portugal passou do tempo em que as poucas iniciativas de ordenamento eram centrais para a fase do desordenamento geral e de desarrumação do espaço, em que se confundiu em absoluto o direito de construção e o direito de propriedade.
Foi o trabalho notável dos Governos do Partido Social Democrata que veio paulatinamente sensibilizar e convencer as populações e muitos responsáveis da importância das políticas de ordenamento como elemento fundamental do seu bem-estar e da sua qualidade de vida.Vozes do PSD: - Muito bem!O Orador: - Hoje, por via dessa reforma de que V. Ex.a, Sr. Ministro, é o principal obreiro, os responsáveis da administração central estão familiarizados com o processo de tomada de decisões sobre a matéria de ordenamento do território, as populações estão sensibilizadas e conscientes da sua importância e os profissionais estão preparados e sabem o que esperar da administração.
Porque o ordenamento do território continua a ser uma das prioridades do Partido Social Democrata, o meu grupo parlamentar considera fundamental que a Assembleia da República autorize o Governo a, no prazo de 60 dias, elaborar e aprovar um diploma que consagre a matéria em discussão.
É no prosseguimento desse objectivo que o Grupo Parlamentar do PSD votará favoravelmente este pedido de autorização legislativa, cujo texto e intervenção de V. Ex.a, Sr. Ministro, são suficientes para o nosso esclarecimento e tomada de posição.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente (Adriano Moreira): - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Costa.O Sr. António Costa (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro do Planeamento e Administração do Território.
Srs. Deputados: Permitam-me que, antes de mais, enderece, enquanto Presidente da Subcomissão Parlamentar de Habitação e Telecomunicações, os meus cumprimentos a todos os meus colegas, bem como aos do PSD e do PCP, que participaram activamente na audição parlamentar sobre a legislação relativa aos bairros de génese ilegal, sem a qual não teria sido possível obter este consenso, que permitiu a aprovação, pelos Deputados da referida Subcomissão, de um diploma que pode merecer o consenso da Assembleia da República.
O trabalho desempenhado por todos os Deputados da Subcomissão foi decisivo nesta matéria, permitiu que chegássemos aqui com este diploma e que possamos, até à próxima quarta-feira, proceder à sua revisão na especialidade, de forma a ser sujeito a votação final global antes do termo dos trabalhos desta sessão legislativa.
O problema dos bairros de génese ilegal remonta a décadas. Iniciou-se com particular intensidade na década de 60 e é um processo que resultou de causas diversas. Naturalmente, a causa fundamental tem a ver com a vinda e a concentração nas áreas metropolitanas de muita população originária da chamada província, que não encontrou nas áreas metropolitanas habitação a preço adequado, onde se alojasse a mão-de-obra que para aqui se deslocou. Resultou também de uma época em que o ordenamento jurídico não tinha tradição em matéria de licenciamento, quer das construções, quer, sobretudo, das licenças de loteamento. Convém não esquecer que só em 1951 foi introduzida a obrigatoriedade da licença de construção e, em 1965, a da licença de loteamento.
De todas estas causas, resultou um fenómeno que, seja por loteamento ilegal, seja por construção ilegal, nos permitiu assistir a um processo de desordenamento do território, em particular das áreas metropolitanas, por via da chamada construção clandestina, que prefiro designar como construção de génese ilegal.
Desde há uns anos que os municípios e, em particular, os proprietários ou comproprietários e moradores dos bairros de génese ilegal têm posto as mãos às obras, no sentido de procederem ao que falta, ou seja, à reconversão urbanística dos bairros.
Foram anos de trabalho duro e com muitos sacrifícios, que implicaram a realização, a posteriori, do que já deveria ter sido realizado antes, ou seja, as obras de infra-estruturas e o arranjo de espaços para equipamentos e utilização colectiva. Esse trabalho foi realizado com grande esforço, em particular dos membros das comissões de proprietários e moradores, que se revelaram - é preciso reconhecê-lo - os verdadeiros grandes autarcas destes municípios e a cujo trabalho, em meu entender, é nosso dever prestar a devida homenagem.Aplausos do Deputado do PS Joaquim da Silva Pinto.Ao longo deste processo, muito foi realizado. Na audição parlamentar, para além da audição das câmaras municipais, das entidades da administração central, pôde a Subcomissão visitar diversos bairros de génese ilegal e verificar que, como fruto do trabalho desenvolvido, já estão muitos deles dotados de infra-estruturas de saneamento, de abastecimento de água, de rede eléctrica, de rede viária e mesmo muitos conseguiram obter espaços disponíveis, onde se pode, no futuro, instalar equipamento, estando algum já instalado, zonas verdes e outras zonas de uso colectivo.
Contudo, este trabalho foi realizado sem que a lei o enquadrasse e, sobretudo, sem que o apoiasse, não por
17 DE JUNHO DE 1995 2937falta de legislação mas por total desadequação da existente. A legislação remonta a 1971, quando era Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo o nosso antigo colega José Luís Nogueira de Brito, sofreu alterações já depois do 25 de Abril, mas também essa legislação manteve, tal como a anterior, um modelo que apontava para a responsabilidade quase exclusiva dos municípios e para um modelo de natureza expropriativa que não tinha em conta os direitos e as legítimas expectativas de quem havia adquirido avos ou parcelas destacadas ou de quem era, simplesmente, promitente-comprador daquilo que desejava vir a ser o lote onde pudesse instalar e viver a sua vida.
Esta legislação revelou-se, na prática, totalmente: desadequada, por isso, não foi, de todo em todo, aplicada.
Assim, tornou-se necessário, como reconheceu a Comissão de Petições, por unanimidade, adoptar novas medidas legislativas com o objectivo de ajudar a reconversão urbanística destes bairros e facilitar, nos casos iam que estes se mantêm em regime de compropriedade indivisa, a divisão da propriedade.
São estas as duas grandes questões que temos pela frente e foi a elas que este projecto de lei, subscrito pelos Deputados da Subcomissão de Habitação e Telecomunicações, proeurou dar resposta.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Quanto à reconversão urbanística, em primeiro lugar, revelou uma adequação às dinâmicas em curso. Como eu disse, apesar de a lei não a enquadrar, a verdade é que a reconversão tem vindo a ser feito. Ora, a pior coisa que a lei poderia fazer, hoje, seria cortar uma dinâmica que está em curso, que deve ser acarinhada, apoiada e também, necessariamente, enquadrada.
Portanto, o projecto de lei começa por não impor qualquer metodologia fixa e tanto podemos recorrer ao processo de loteamento como ao plano de pormenor: o projecto de loteamento, em primeira linha, por iniciativa dos proprietários e o plano de pormenor, naturalmente, por iniciativa dos municípios, ou seja, as práticas, paralelamente, têm vindo a ser Adoptadas ora num município ora noutro.
Em segundo lugar, proeurou-se eliminar definitivamente a lógica administrativa e expropriativa dos processos de reconversão, apostando na responsabilização dos. proprietários ou comproprietários dos lotes da área de urbanização. Essa responsabilização implica consagrar legislativamente aquilo que as populações, por sua própria iniciativa, já tinham imposto e revelado como a metodologia adequada: a sujeição do prédio ou dos prédios que integrem a mesma área de urbanização de génese ilegal a um processo de administração conjunta, que se inspira no quadro legislativo do regime da propriedade horizontal, responsabilizando e atribuindo meios e competências às comissões, para poderem praticar os actos de administração necessários.
O primeiro acto de administração que passa a ser classificado como tal é precisamente o que diz respeito ao projecto do loteamento. Na verdade, se houve coisa que a prática revelou é que não é possível a reconversão urbanística sem que se estabilize o quadro da propriedade. No entanto, não é possível proceder à estabilização deste sem saber qual é a divisão urbanisticamente aceitável pelo município em questão.
Por isso, entendeu-se não ser possível manter, a regra geral da compropriedade, que impõe o acordo unânime e exige unanimidade para legitimar o pedido de loteamento, sob pena de alguns desinteressados ou de alguns que, pura e simplesmente, estão interessados em especular à custa do interesse alheio pudessem paralizar os actos e as operações de reconversão. Assim, a lei atribui à maioria dos comproprietários o poder de requererem por si próprios o loteamento.
Estes sacrifícios, quanto às regras da unanimidade, foram naturalmente compensados com uma enorme exigência em matéria de publicitação de todos os passos do processo e em matéria de segurança. Porque, obviamente, sem sacrifício da necessária celeridade, não poderão ser sacrificados direitos fundamentais, como o direito à propriedade, nem permitida, sob o pretexto da celeridade, a existência de processos menos claros. Portanto, exige-se a máxima publicidade e a máxima segurança, mas sem reconhecer a quem quer seja, como actualmente a lei faz, o poder de paralizar uma operação que a todos interessa e que deve ser considerada de interesse público, porque essencial ao reordenamento do território das áreas metropolitanas.
Assim, as comissões passam a ter legitimidade, o que não acontecia até agora, seja para agirem quando as câmaras não o façam no sentido de impedir novas construções que desrespeitem o projecto em apreciação, seja sobretudo para obter a cobrança coerciva de quem se furte à comparticipação que é devida pelo custo das obras de infra-estruturas e de urbanização.
A segunda característica importante deste projecto é a sua adequação à realidade. Revelou-se efectivamente absurdo procurar impor a posteriori, em realidades que já existem, novas normas que não estavam sequer em vigor à data em que a divisão de facto se processou e em que a construção, apesar de não licenciada, teve lugar.
Certamente, todos compreendemos que é impossível impor a Alfama, por exemplo, as normas que a lei hoje consagra - e bem - para novas urbanizações, no que diz respeito ao dimensionamento das vias ou à disponibilidade de áreas de cedência. É óbvio que nenhum destes bairros está nas mesmas circunstâncias que Alfama, mas é evidente que em qualquer um destes bairros a realidade de facto já não é consentânea com a aplicação a posteriori de condições que, de todo em todo ou muitas vezes, não existem.
Por isso, a terceira característica deste diploma é a de assegurar a total autonomia dos municípios, que começa, desde logo, por esta lei só ser aplicável aos bairros de génese ilegal, considerados pelos respectivos PDM como bairros recuperáveis. Não se aplica, portanto, aos chamados bairros irrecuperáveis, relativamente aos quais é necessário também, um dia, encarar-se o problema, já que, neste final de legislatura, não havia condições para tratar.
Quanto à autonomia dos municípios, é-lhes conferido o poder não só de diminuírem ou agravarem, conforme entendam, as respectivas taxas de licenciamento como ainda de, mediante contrato de urbanização a celebrar com comissões e com o Estado, regularem qual a forma de comparticipação do município e do Estado no financiamento das obras de infra-estruturas e sobretudo na construção do equipamento indispensável à qualidade de vida destas áreas urbanas.
Outra característica importante, como referi, é a que diz respeito à celeridade. Celeridade, desde logo, na redução dos prazos gerais previstos na lei, mas redução também na introdução de medidas inovatórias, que parecem extremamente importantes. Inovatória, desde logo, ao permitir que as obras de infra-estruturas possam começar-se ainda antes da emissão do alvará, desde que se en-
2938 I SÉRIE-NÚMERO 88contrem caucionadas, os projectos de infra-estruturas mereçam aprovação e a realidade já existente no terreno esteja em conformidade com o projecto de loteamento. Mas inovação ainda mais importante para poupar as populações ao «jogo do empurra», que constituem sistematicamente as consultas às entidades exteriores ao município, às entidades gestoras das redes de electricidade, das redes telefónicas, das redes de água, etc., prevendo-se, agora, que, no caso de o parecer ser negativo, ele deva ser acompanhado de uma sinopse indicativa de qual a solução que permitiria o deferimento do pedido, poupando, assim, os moradores e os proprietários à apresentação de sucessivos projectos, eventual e sucessivamente rejeitados, e ficando estes, desde logo, a saber que, se seguirem a indicação feita pelas entidades consultadas, o seu projecto merecerá aprovação.
Obviamente que este projecto de lei não poderia servir o interesse público se não fosse acompanhado de medidas preventivas. Ora, a primeira medida preventiva é a de repor em vigor a norma do Decreto-Lei n.o 400/84, de 31 de Dezembro, que veio proibir a venda de propriedades em avos e que o Decreto-Lei n.o 448/91, de 29 de Novembro, ao revogá-lo sem mais, havia deixado de manter em vigor, voltando a permitir que se vendesse em avos, ou seja, voltando a permitir que fossem fraccionadas propriedades de forma a proceder ao seu loteamento ilícito. Este projecto de lei vem repor em vigor a proibição da venda em avos.
A segunda medida preventiva essencial é a de facilitar e operacionalizar os meios de que as câmaras municipais dispõem de embargar obras e proceder às demolições de obras sem licenciamento.
A segunda área abordada por este diploma diz respeito a muitos destes bairros que se encontram em regime de compropriedade forçada. Como é sabido, alguns destes bairros têm mais de 6000 comproprietários e, obviamente, as disposições de direito comum que vigoram no País dificultam extremamente a obtenção da unanimidade ou mesmo a divisão da coisa comum por via judicial.
Este projecto de lei opta por uma circunstância particular, que é a de a divisão já existir na prática configurada por acordo de uso, ou seja, quando o traçado das redes implantadas no terreno, quando o traçado das vias implantadas no terreno, quando a demarcação da posse de cada um dos comproprietários já está claramente evidenciada no terreno, não é necessário o acordo unânime e, por acordo de uso, pode proceder-se à divisão da coisa comum e ao seu registo com base no alvará de loteamento.
Mas este diploma vem também conceder uma garantia essencial aos municípios, que é permitir-lhes registarem a parte que advém para o seu domínio, como área de cedência para vias ou área de cedência para uso colectivo, oficiosamente, após a aprovação do alvará de loteamento.
Para terminar, Sr. Presidente e Srs. Deputados, gostaria de dizer que, obviamente, este projecto de lei, que cremos pode ser aprovado até ao final da legislatura, não constitui uma «varinha mágica», nem vem legalizar o que não pode ser legalizado. Vem, antes de mais, eliminar bloqueios e permitir um novo diálogo entre os municípios e as comissões, no sentido de acelerar e concluir este processo, e, acima de tudo, fazer algo de essencial, que é repor alguma dignidade e alguma verdade histórica em todo este processo. E que se há culpados neste processo, eles não são, com certeza, quem comprou os lotes em avos ou quem comprou as parcelas destacadas, mas quem, explorando o sagrado direito à habitação de quem dela necessitava, procedeu ilicitamente e com fim especulativo ao loteamento ilegal, seja por destaque seja por venda em avos.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - E se há coisa que é gritante e que este projecto de lei vem eliminar é o poder que os chamados loteadores clandestinos, os prometedores de loteamento clandestino, têm, nos termos da lei, como comproprietários ou como proprietários da parte residual dos prédios de onde foram feitos os destaques, de tentarem vir à segunda volta do negócio especulativo, exigindo agora daqueles a quem já enganaram uma vez o pagamento dos espaços para as ruas, para as áreas de equipamento ou para as áreas de uso colectivo.
Portanto, é com particular satisfação que verifico ter sido possível estabelecer-se o consenso na Assembleia da República para dizer àqueles que já lotearam, uma vez, clandestinamente que essa vez passou, mas que à segunda volta da especulação já não vêm e não exploram mais ninguém à custa deste negócio.Aplausos do PS.Entretanto, reassumiu a presidência o Sr. Presidente, Barbosa de Melo.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território.
O Sr. Ministro do Planeamento e da Administração do Território: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Quero fazer quatro observações finais relativamente às intervenções que ouvi.
Gostei naturalmente de ver que há consenso em torno dos princípios. O Sr. Deputado Luís Sá referiu que aprova o reforço da informação, da transparência e dos direitos dos cidadãos perante a Administração, o mesmo tendo feito, de outra forma, o Sr. Deputado Narana Coissoró. Portanto, quanto a princípios, estamos todos de acordo.O Sr. Luís Sá (PCP): - Não são esses, são os outros!O Orador: - Depois, em relação às dificuldades, o Sr. Deputado Luís Sá referiu que seria muito difícil saber se uma determinada infra-estrutura beneficiaria um determinado loteamento e um loteamento ao lado. Sr. Deputado, nunca disse que isto não iria reclamar mais trabalho, mas também estou convencido de que esta actuação acabará por ir ao encontro daquilo que qualquer urbanista ou qualquer administrador público quer, que é construir as cidades mais baratas. Portanto, quando se estiver a fazer a apreciação dos custos das infra-estruturas adequadas, as pessoas irão aferir e ver para que lado a cidade crescerá mais economicamente e para qual deixará de crescer ou haverá grandes custos para crescer. Há autores que, há 30 anos, procuram encontrar uma teoria para isto e já a acharam - é a teoria dos limiares. Ora, vencer o limiar mais baixo é a ambição de qualquer urbanista e administrador público.
Portanto, o que estamos a fazer, ao propor que se façam cálculos das infra-estruturas para se saber quais são as mais adequadas, distinguindo o que é do loteamento e o que é do loteamento ao lado, ao fim e ao cabo, não vem senão preencher e responder à velha ambição de todos os urbanistas, que é construir as cidades mais baratas. Por isso, é um efeito lateral daquilo que estamos a propor e que vai ter, Sr. Deputado, as maiores consequências.
17 DE JUNHO DE 1995 2939O Sr. Deputado Narana Coissoró falou na questão das coordenadas nacionais e das coordenadas locais, dizendo que deveria haver margem para uma intervenção Contrai, regras gerais com as quais estamos perfeitamente de acordo - são estas -, e, depois, alguma margem local, para a adaptar às situações, com o que também estamos de acordo. O que queremos é que essa margem local seja feita não caso a caso, sector a sector, loteamento a loteamento, mas que sejam estabelecidos princípios gerais, aprovados nos mesmos termos dos planos que são supostos sair aprovados, e, nesse caso, então, seguindo o mesmo processo, de uma forma geral, com compensações gerais, apreciando os casos na sua globalidade e evitando o casuísmo e tudo aquilo que disse serem as suas preocupações, que também são as nossas. Tenho referido muitas vezes haver suspeitas que não se confirmam e estou em boa posição para afirmar que a imensa maioria dos autarcas portugueses se encontram efectivamente acima de toda a suspeita, sendo servidores públicos exemplares. Porém, casos há em que pode haver alguma possibilidade de desvio e a nossa obrigação é a de estabelecer mecanismos que dificultem qualquer tentação.
Finalmente, no que se refere à questão que o Sr. Deputado Narana Coissoró referiu de o pedido de autorização legislativa vir apenas no final da legislatura, devo dizer que há coisas que só se podem fazer depois de se ter visto muito, de se terem apreciado muitas queixas e muitas exposições e de se ter analisado a situação com toda a calma e com toda a abertura.
A sua preocupação é se a autorização legislativa servirá a este Governo? Não serve a este Governo seguramente, mas servirá ao próximo!O Sr. Joaquim da Silva Pinto (PS): - Obrigado!O Orador: - Em meu entender, ela vai servir fundamentalmente ao País. Essa é a nossa obrigação e o sentido pela qual a apresentamos.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Cardoso Martins.O Sr. Cardoso Martins (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Secretários de Estado, Srs. Deputados: Os loteamentos e os bairros clandestinos nos subúrbios das grandes cidades de Lisboa e do Porto surgiram nas décadas de 60 e 70, em consequência da conjugação de diversos factores, a saber: o grande surto migratório do interior para os grandes centros urbanos; a deficiência e o desequilíbrio da oferta de habitação em Lisboa e no Porto para dar resposta a tão grande procura; as características sociológicas e psicológicas dos cidadãos migrantes, entre os quais uma forte apetência pela posse da terra e para a habitação unifamiliar; a falta de reprovação da sociedade em relação ao próprio fenómeno; a contemporização de algumas câmaras municipais; e, finalmente, e não menos importante, os especuladores sem escrúpulos.
As consequências ficaram à vista de todos e, infelizmente, até de quem nos visita.
Nas centenas de bairros clandestinos que rodeiam sobretudo Lisboa vivem milhares de compatriotas nossos.
Só o loteamento do Pinhal do General, na Quinta do Conde, nos concelhos de Sesimbra e Seixal, tem cerca de 6000 comproprietários em 233 hectares.
Os custos desse mau ordenamento são elevadíssimos, pelas redes gigantescas que implicam, em termos de recolha de lixo, fornecimento de água e de electricidade, de esgotos, etc., devendo, por princípio, esses custos ser suportados localmente.
Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Deputados: Não se pode negar o esforço desenvolvido pelas câmaras municipais, no sentido de recuperar muitos desses bairros e de dotar os loteamentos clandestinos com as infra-estruturas mínimas. E, ao reconhecimento desse esforço, é justo associar a colaboração das associações de proprietários e comproprietários para corrigir os erros e recuperar o que é possível recuperar. Às direcções dessas associações se deve, em grande parte, a recuperação de alguns desses bairros. Aqui fica a homenagem à sua constância e dedicação.Vozes do PSD, PS e CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - O quadro legal vigente prevê o ataque ao fenómeno e a recuperação dos loteamentos clandestinos. Porém, a aplicação do Decreto-Lei n.o 804/76, de 6 de Novembro, que é a lei especial que regula a matéria, tem deparado com dificuldades, tais como: a de obter o acordo dos proprietários e possuidores para a reconversão, para a divisão da coisa comum (a terra) e para a divisão dos custos; o facto da legislação especial só abranger loteamentos anteriores a 13 de Abril de 1976; as relacionadas com os registos nas conservatórias de registo predial; e as respeitantes aos actos notariais.
Se bem que o recurso à lei de regime geral dos loteamentos urbanos tenha resolvido alguns casos, mostrou-se também este desadequada quanto às exigências da outorga por todos os comproprietários do contrato de urbanização; quanto às situações provocadas pelas construções não legalizáveis e pelas que devam ser demolidas; quanto ao próprio regime de indemnizações a conferir aos donos dos lotes expropriados para infra-estruturas.
Também a aplicação da Portaria n.o 1182, de 22 de Dezembro, se viu confrontada com questões próprias da necessidade de ponderar entre o desejável e o mínimo de tolerância em relação a situações de facto sanáveis por menores custos relativos.
Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Secretários de Estado, Srs. Deputados: O projecto de lei em debate resulta da audição parlamentar que o PSD também aprovou. Foram ouvidas as câmaras municipais e alguns departamentos da administração central; foram visitados inúmeros loteamentos clandestinos; foram auscultadas associações de comproprietários; e tornou-se possível formar um consenso entre os partidos representados na Comissão.
Acordou-se que o âmbito de aplicação da nova lei seria restringido às situações anteriores à entrada em vigor do Decreto-Lei n.o 400/84, de 31 de Dezembro.
No projecto de lei procura-se salvaguardar o direito à propriedade privada, bem como o direito à participação dos cidadãos nas decisões que lhe dizem respeito. Porém, o interesse público não pode subordinar-se ao interesse daqueles que, tendo infringido a lei, se recusam, contra a maioria dos seus congéneres, a colaborar na recuperação das situações a que também deram causa. Daí que se imponha, como dever dos comproprietários, a reconversão urbanística e o direito de regresso sobre o antepossuidor do lote.
Com o projecto de lei, garantem-se cedências destinadas a espaços verdes e equipamentos colectivos; quanto ao licenciamento das construções, este fica dependente da verificação dos índices aprovados para a reconversão e
2940 I SÉRIE-NÚMERO 88também da liquidação dos encargos que competem a cada comproprietário; confere-se uma moratória de três anos, para adequar as construções existentes aos valores mínimos de habitabilidade; estabelecem-se regras para a administração dos loteamentos clandestinos; cria-se um processo especial de loteamento, que assegure o empenhamento das câmaras municipais e dos interessados, a realização das obras de infra-estruturas, mesmo antes da emissão do alvará, e a necessária prestação de caução que garanta a sua boa execução das obras; inova-se ao permitir a divisão e desanexação, em conformidade com o alvará de loteamento, por acordo de uso e nos termos gerais de direito; conferem-se poderes extraordinários às câmaras municipais no domínio das taxas das operações de reconversão urbanística e de licenciamento; e às assembleias municipais confere-se o poder para regulamentar as condições de manutenção temporária de construções em áreas insusceptíveis de recuperação.
Foi por isso que o PSD, atento às angústias dos comproprietários, mas também e sobretudo à necessidade de salvaguardar os princípios do ordenamento do território e da qualidade de vida das gerações futuras, subscreveu o projecto.
Sr. Presidente, Sr. Ministro, Srs. Secretários de Estado, Srs. Deputados: O projecto de lei não é ainda obra acabada e contém algumas deficiências, lacunas e imprecisões, que o PSD tentará colmatar, com uma apreciação rigorosa no debate na especialidade, em sede de Comissão.
Entre as questões que nessa sede suscitaremos, referirei as seguintes: falta a interligação com a legislação que estabelece o regime geral sobre os loteamentos, ajustamentos e procedimentos; falta clarificar as formas que reveste a iniciativa da reconversão do plano de pormenor apresentado pelas próprias câmaras municipais; falta a fixação de prazos para a aprovação do instrumento de reconversão.
Quanto a nós, é necessário que passe a constar de diploma a obrigação das câmaras municipais de, em prazo a fixar, delimitarem as áreas a reconverter; deve possibilitar-se às assembleias municipais a faculdade de dispensar o cumprimento do Regulamento Geral das Edificações Urbanas em relação às construções existentes, só a essas e em casos devidamente justificados; bem como possibilitar às câmaras municipais a realização das infra-estruturas e clarificar os efeitos da presente lei em relação aos processos que estejam pendentes.
Finalmente, Sr. Presidente e Srs. Deputados, é nossa opinião que, para além do quadro legal que agora se discute, importa prosseguir os esforços de pedagogia e cultura, para estabelecer um permanente quadro de intervenção que defenda e salvaguarde o ambiente em geral e, neste particular, o ordenamento urbanístico em que vivemos.Aplausos do PSD.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: O projecto de lei que hoje debatemos na generalidade é para nós um motivo de satisfação e só temos a lamentar que seja tão raro que a Assembleia da República, em vez de rejeitar cegamente, através da sua maioria, as propostas que são apresentadas, não se debruce atentamente sobre elas, na perspectiva de resolver os problemas efectivos do País.
Não vou retomar a descrição do projecto de lei, porque, de algum modo, os meus colegas que trabalharam nesta matéria já o fizeram.
Divirjo, por exemplo, do Sr. Deputado que acaba de intervir, quando aponta a necessidade de algumas alterações na especialidade como, por exemplo, o problema da não aplicação da Regime Geral das Edificações Urbanas, que já está razoavelmente contemplado. Mas vamos continuar a trabalhar e com certeza que vamos manter o acordo no sentido de assegurar que este problema, que já foi motivo de incómodos para tantos moradores e tantos municípios, possa finalmente ter uma contribuição para ser resolvido.
Se me permitem, Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo e Srs. Deputados, vou antes recordar alguns aspectos que estão subjacentes à apresentação deste projecto de lei.
Recordo, designadamente, que para nós e, eventualmente, ao contrário do que aconteceu, para outras bancadas parlamentares, este problema dos loteamentos ilegais não é novo e não nos apercebemos dele, das suas características e dimensões, através da audição que recentemente aqui foi decidida e que, felizmente, não bloqueou, apenas adiou, a aprovação de iniciativas legislativas sobre esta matéria.
Na verdade, ao longo dos anos, tivemos contacto com os loteamentos ilegais. Antes de termos apresentado dois projectos de lei, um sobre a questão da legalização de loteamentos de génese ilegal, particularmente o problema da divisão da compropriedade em propriedade plena, e outro sobre a questão do financiamento dos loteamentos, tivemos oportunidade de realizar uma audição na Sala do Senado, na qual estiveram presentes largas centenas de moradores, representando muitas e muitas associações que deram o apoio aos projectos que apresentámos e uma boa contribuição para o trabalho que desenvolvíamos.
Recordo também que o Grupo Parlamentar do PCP teve oportunidade de marcar, para o dia 5 de Maio, o agendamento dos projectos de lei que oportunamente apresentou, que não puderam ser discutidos por intervenção do PS e do PSD. Em todo o caso, tive oportunidade de intervir no período de antes da ordem do dia, recolocando um problema que ciclicamente trouxemos à Assembleia da República, porque nos preocupou, ao longo do tempo, de uma forma intensa.
Felizmente, o facto de, por coincidência, o Governo ter marcado esta má proposta de autorização legislativa sobre loteamentos para hoje deu oportunidade de estes projectos de lei deixarem de. estar congelados - naturalmente que admitimos que as outras bancadas também possam ter sido sensibilizadas pela voz dos moradores e dos municípios que, nesta altura, ouviram - e de os debatermos hoje, finalmente.
Em vez de debatermos os dois projectos de lei apresentados pelo PCP, ainda bem que estamos a debater um projecto de lei da Subcomissão, subscrito, simultaneamente, pelo PSD, pelo PS e pelo PCP Congratulamo-nos com isso, e só temos pena de que não tenha acontecido mais vezes, e também, em particular, com a contribuição que o Grupo Parlamentar do PCP deu com a sua iniciativa, trazendo aqui a voz dos moradores, a preocupação dos municípios, ouvindo-os ao longo do tempo, através dos Deputados da Assembleia da República, tal como os ouviu nas próprias autarquias locais.
Os moradores da Sobreda e tantos outros moradores sabem perfeitamente que tiveram, ao longo dos anos, o apoio do PCP nas autarquias locais e do Grupo Parlamentar do PCP e, por isso, congratulamo-nos que tenha havido um feliz desenlace nesta matéria.
Naturalmente que vamos trabalhar de uma forma muito intensa até à próxima quarta-feira. no sentido de permitir a
17 DE JUNHO DE 1995 2941aprovação do diploma na especialidade. Ainda há, naturalmente, muito a fazer, mas julgamos que o trabalho está a decorrer num bom clima e que este bom clima de trabalho conjunto vai permitir, com certeza, superar as dificuldades.
Este aspecto é muito importante, porque as câmaras municipais e os moradores, que procuraram resolver este problema ao longo do tempo, esbarraram com grandes dificuldades legais, burocráticas e financeiras, que esperamos ver, de algum modo, atenuadas.
Quanto às dificuldades financeiras, como é natural, preocupa-nos o facto de o acordo a que chegámos ter sido mais vago do que o que propúnhamos anteriormente. Pensamos que o esquema previsto, designadamente para o plano de erradicação das barracas, deveria serve também para a reconversão dos loteamentos de génese ilegal, sobretudo nas situações em que os moradores não têm capacidade financeira suficiente para suportarem por si mesmos as infra-estruturas e os equipamentos que se impõem através da reconversão. Logo, deveria haver; nesta matéria, uma co-responsabilização dos municípios, do Estado e dos próprios moradores. Aquilo que está estabelecido no diploma é um pouco menos preciso, no entanto, creio que é suficientemente claro para ficar estabelecido o princípio de que o Estado, o Governo que vier a ser criado, tem responsabilidades específicas nesta matéria, não se podendo demitir, de forma alguma, da reconversão dos loteamentos de génese ilegal que vier, estar em curso ou que está em curso neste momento.!
Em resumo, temos razões para nos congratulai Estamos dispostos ao trabalho e vamos a ele com muita intensidade, conjuntamente com todos aqueles que têm estado a trabalhar; e esperamos que, antes do término desta Legislatura, tal como referiram os outros grupos parlamentares, haja um desfecho feliz desta questão para alegria dos moradores, das autarquias locais e de todos aquelas que têm lutado para resolver este problema.
Como já foi referido, os moradores não têm culpa da situação em que foram investidos, têm uma cultura particular, que é a de procurar um tipo de habitação particular com a sua cultura, foram, naturalmente, vítimas, mas as autarquias também não são as culpadas nesta matéria. Há um problema, que temos de resolver. Logo, contem connosco para o trabalho. Vamos ao trabalho!Aplausos do PCP.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Correia Afonso, dispondo, para o efeito, de um minuto.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Luís Sá, só pedi o uso da palavra pára repor a verdade algumas das afirmações de V. Ex.a, que não são exactas.
Sr. Deputado, quanto aos projectos de leis n.os 504/VI e 505/VI, do PCP, devo dizer, pois fui o relator dia Comissão e dei um parecer sobre esses projectos, que eles ou o processo legislativo em que estavam inseridos não cumpria o artigo do Regimento; o parecer foi no sentido de ficarem suspensos, o que a Comissão aprovou, com os votos favoráveis do PCP, ou melhor, por unanimidade, pois todos aprovaram esse parecer.
Portanto, não me parece demonstrativo de grande exactidão ir à tribuna dizer que eles foram suspensos por culpa do PSD e do PS. Não é verdade, Sr. Deputado, eles foram suspensos também com o voto favorável do PCP.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Luís Sá.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Correia Afonso, ainda bem que colocou esta questão, porque poderia ainda haver alguma dúvida da parte de alguém.
O Grupo Parlamentar do PCP fez, sobre essa matéria, uma declaração de voto, que ficou anexa ao relatório que esclarece esta questão.
É que, normalmente, não se elabora projecto algum, na área das autarquias locais, sem o enviar directamente à Associação Nacional de Municípios Portugueses, pois o artigo 150.o do Regimento diz, efectivamente, que é a respectiva comissão parlamentar. Logo, a comissão parlamentar respectiva poderia tê-lo feito imediatamente após a entrada do projecto de lei - e eu creio que este seria o procedimento adequado -, sem estar à espera de qualquer outra diligência. Mas, acima de tudo, aquilo que acontece - e o Sr. Deputado sabe-o bem, como pessoa que acompanhou a elaboração do Regimento - é que o artigo 150.o manda ouvir a Associação Nacional de Municípios Portugueses e a ANAFRE, e nós não nos opusemos a isso.
Dissemos, pois, que as associações tinham de ser ouvidas antes de acabar o processo legislativo. O projecto de lei podia ser debatido na generalidade e na fase da especialidade ouvíamos as associações e teríamos em conta aquilo que elas dissessem.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Dá-me licença que o interrompa, Sr. Deputado?O Orador: - Faça favor.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr. Deputado, muito obrigado por ter autorizado a interrupção.
O problema fundamental é este, e faço-lhe a pergunta directamente: é ou não verdade que o PCP deu o voto favorável à suspensão desses projectos? Esta é que é a questão.O Sr. Carlos Pinto (PSD): - E mais nada!O Orador: - Não é!O Sr. Correia Afonso (PSD): - O Sr. Deputado, através dos seus representantes na Comissão, deu o voto favorável, mas hoje vem aqui dizer o contrário.Vozes do PCP: - É mentira!O Orador: - Sr. Deputado, em primeiro lugar, não houve qualquer voto favorável e, em segundo lugar, há uma outra questão.
Os projectos de lei foram agendados com um mês de antecedência. Logo, nada impediria que o Sr. Presidente da 5.a Comissão os tivesse enviado, imediatamente após o agendamento, para a Associação Nacional de Municípios Portugueses, a qual teria tido a oportunidade de se pronunciar antes do debate. Não se pronunciou, não foram enviados, mas, mesmo assim, poderiam ter sido enviados imediatamente após a deliberação da Comissão. Entretanto, teria lugar o debate na generalidade dos diplomas e, antes da aprovação na especialidade, se fosse o caso, haveria a possibilidade de se pronunciar.
2942 I SÉRIE-NÚMERO 88Portanto, esta foi a posição que sempre defendemos e não outra. Não demos acordo nesse sentido. Pronunciámo-nos contra a audição, porque o problema dos moradores e das autarquias andávamos a ouvi-lo há muitos anos, Sr. Deputado, conhecíamo-lo perfeitamente e tínhamos realizado uma audição na Sala do Senado. Já tínhamos, portanto, colocado essa questão há muito tempo.