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O problema da certeza jurídica parece-nos fundamental. E, bem ou mal, a verdade é que, na prática, hoje em dia, de uma certa forma, se pode entender que, genericamente, todas a normas de organizações internacionais a que Portugal aderiu e às quais se encontra vinculado vinculam o Estado português, desde logo pelos artigos iniciais da Constituição, onde essas regras estão colocadas. O problema está em reservar para o Diário da República matérias que permitam uma segurança jurídica inequívoca por parte dos cidadãos leitores - isto parece-me fundamental! Assim, parece-me que uma proposta deste tipo iria necessariamente criar alguns equívocos e alguma incerteza jurídica sobre aquele que é o direito vigente em cada momento e a forma pela qual o Estado português transpõe para a sua ordem jurídica interna normas internacionais, sejam elas da União Europeia, que são as mais comummente colocadas nesta matéria, sejam, amanhã, de uma outra qualquer organização internacional.
O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): * Sr. Presidente, olhando para a norma proposta, devo dizer que não pensei propriamente nas decisões emanadas dos órgãos da União Europeia, embora reconheça que o fiz sem razão literal para esta presunção, apenas por uma questão de senso comum. Isto porque, havendo, de facto, uma publicação oficial em língua portuguesa, que é o Jornal Oficial das Comunidades Europeias, onde estão publicadas todas as normas daí emanadas e que nos vinculam, não creio que haja grande razão para haver uma duplicação na sua publicação, ao publicá-las também no Diário da República. Creio que o valor acrescentado que daí poderia decorrer não é muito razoável para impor ao País esse custo.
Excluindo estas situações, estava a tentar ver qual é o sentido útil desta proposta e pareceu-me que poderia haver algum, e pensei, designadamente, em decisões, por exemplo, da Assembleia Geral das Nações Unidas que, de alguma forma, nos vinculem. Neste sentido, demonstrado o sentido útil, estamos disponíveis para poder considerar favoravelmente esta proposta. Porém, não temos em mente uma publicação no Diário da República de documentos já publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, porque isso não faz de facto muito sentido.O Sr. Presidente: * Mas é esse claramente o propósito dos proponentes, Sr. Deputado.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): * Sr. Presidente, há alguns problemas mal resolvidos na nossa prática de gestão dos instrumentos de publicitação de actos normativos e não normativos e talvez sejam essas anomalias ou deficiências que estão na origem, e estão seguramente, da proposta do Deputado Cláudio Monteiro e dos demais signatários do projecto de revisão constitucional n.o 8/VII.
A proposta, como já foi sublinhado, é excessiva por abranger todas as decisões de todas as organizações, desde que vinculativas (mas, como se sabe, há diversos níveis de vinculação, e, deste modo, estariam todas incluídos) do Estado português.
Verdadeiramente, o que nesta proposta é excessivo é o carácter magmático e indelimitado.
Em primeiro lugar, havendo uma pluralidade enorme de organizações internacionais, com natureza, de resto, extremamente diversa e gerando decisões de natureza, ela própria, distinta, o primeiro bloco de questões que se coloca está, de facto, resolvido - mal resolvido, mas resolvido. Assumamos que, na realidade, temos dois jornais oficiais, o Diário da República e o Jornal Oficial das Comunidades Europeias, onde, de resto, passaram a ser publicados actos que, no passado, eram privilégio do Diário da República e que, hoje, são da competência exclusiva dos órgãos comunitários.
Em segundo lugar, há um défice de circulação e de divulgação do Jornal Oficial das Comunidades Europeias. É um facto! A União Europeia não revela excessiva imaginação tanto na difusão do dito jornal como no uso de meios que o coloquem ao alcance, em condições fáceis, em todo o território da União, utilizando, designadamente, novos meios. Desde já devo dizer que isto está, hoje em dia, a ser considerado e vai ser, obviamente, cada vez mais considerado. Estão a ser reconsiderados os dispêndios que temos nesta matéria, o uso de meios normais na nossa sociedade de informação e não tenho qualquer dúvida de que será este o futuro para termos informação mais rápida e um bom tratamento da informação, e também estou a pensar, designadamente, nas formas secundárias de tratamento. Não basta ter um gigantesco jornal oficial, é preciso que o seu conteúdo dê origem a segmentos tratáveis e alcançáveis para diversos fins; não servem para outra coisa as bases de dados que a União Europeia tem, de geração antiquada, com interfaces horríveis, de utilização mais do que tormentosa, e, portanto, inacessíveis e desprezadas pelos cidadãos e em grande parte ignoradas ou restritas a uma pequena elite.
Portanto, não é esta a boa sede para resolver esse problema, a sede é outra, situa-se, enfim, no domínio das instituições comunitárias, da acção interna do Estado português, através de meios legais ou outros.
O segundo problema diz respeito às organizações internacionais, de cuja existência não nos apercebemos, os cidadãos como nós, Deputados. E, nesta matéria, nem sequer há em muitos casos obrigação de tradução, porque, como sabem, nem todas as organizações internacionais utilizam o português como língua oficial de trabalho - na verdade, são bem poucas as organizações que o fazem. Assim, os documentos oficiais dessas organizações circulam, muitas vezes, entre nós por iniciativa esforçada de alguns docentes, que, seguramente sem uma preocupação de provento pessoal, editam esses textos e os divulgam, prefaciados ou não; noutros casos, há algumas iniciativas manifestamente usurárias e mercantilistas, que dificultam em muito o acesso dos cidadãos, porque colocam a fasquia dos preços a um nível elevado.
Tem isto solução em sede constitucional? Francamente, duvido. E suponho que a solução traduzida na imposição de publicação nestes termos seria incomportável - é a expressão -, para um problema que é sério. O problema é, sem dúvida, sério, tendo em conta a tendência para a adopção de resoluções relevantes, com graus diversos de vinculação.
Pensemos apenas em organizações, não só futuras como as já existentes, como a Organização Mundial de Comércio, que ainda por cima é objecto de negociação por blocos de países (a Europa como tal, a União Europeia como tal, os Estados Unidos da América enquanto Estado federal, o Japão, etc.), e na relativa incognoscibilidade, em termos gerais, das suas decisões e logo mediremos que o artigo 122.o, com o seu princípio, meritoríssimo, de publicidade e transparência dos actos oficiais, está longe de ter concretização adequada e similar à que o n.o 1, alínea b), dá às convenções internacionais e respectivos avisos de ratificação. Mas não é esta a solução!O Sr. Presidente: * Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): * Sr. Presidente, para sintetizar, quero dizer que, no fundo, a argumentação utilizada pelo Sr. Deputado Luís Marques Guedes e agora no exemplo dado pelo Sr. Deputado José Magalhães não procede, porque esse problema existe em relação às convenções
internacionais e aos respectivos avisos de ratificação, uma vez que já hoje constituem uma massa de texto normalmente imperceptível para a generalidade dos cidadãos, sendo que o seu grau de vinculação directa e imediata dos cidadãos é provavelmente muito menor do que o de muitos dos actos abrangidos pela alínea c).
Em segundo lugar, mais uma vez contesto o argumento do peso e do custo, porque, em meu entender, ele não pode ser o mais relevante aqui, sobretudo quando está em causa assegurar a publicidade de determinados actos e quando nada impede que, no futuro, como sucede a propósito de outras distinções que a própria Constituição estabelece, esses actos sejam publicados numa série à parte e que só circulem estritamente pelos seus assinantes, não tendo que engrossar aquele que é o conteúdo essencial do Diário da República, que hoje se traduz na Série I-A e que é aquilo que mais, directa e imediatamente, interessa à generalidade dos operadores de Direito.
Por outro lado, foi já salientado em duas intervenções que o problema não se esgota na União Europeia, que vai para além dela, designadamente no que diz respeito às decisões dos órgãos próprios da Organização das Nações Unidas e de outras organizações internacionais de que Portugal faz parte.O Sr. José Magalhães (PS): * Incluindo a obrigação de tradução, que não existe!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): * Incluindo a obrigação de tradução, que não existe e que, salvo o devido respeito...O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Dá-me licença que interrompa, Sr. Deputado?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): * Com certeza.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): * Sr. Deputado Cláudio Monteiro, mantinha-se na vossa proposta o actual n.o 2 do artigo 122.o? Isto é, a falta de publicidade dos actos previstos neste preceito implica a sua ineficácia jurídica?O Sr. José Magalhães (PS): * É esse o problema!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): * Sr. Deputado Barbosa de Melo, não julgo que a interpretação pudesse ser essa, tendo em conta que os requisitos de validade e de eficácia dos actos em causa não são os definidos pela nossa Constituição mas, sim, os definidos pelos tratados que determinam a adesão de Portugal a essas instituições. E, portanto, admito que o problema se pudesse, em abstracto, colocar, mas, salvo o devido respeito, creio que seria forçado chegar à conclusão de que essa é a consequência nesses casos. Em qualquer circunstância, esse problema poderia ser resolvido se houvesse adesão à proposta, o que parece não existir.
De qualquer modo, devo dizer que sou mais pessimista do que alguns dos intervenientes quanto ao futuro do Jornal Oficial das Comunidades Europeias e à manutenção da língua portuguesa como sua língua oficial, não por aquilo que é o meu desejo e a minha vontade mas por aquilo que temo que possa vir a ser a consequência necessária do alargamento da União Europeia a um conjunto de países e a uma multiplicidade de línguas, acabando por determinar, de forma mais ou menos consensual, que essa publicação obrigatória em língua portuguesa, que hoje existe, desapareça.O Sr. Presidente: * Srs. Deputados, acabo de ser informado de que o Sr. Professor Jorge Miranda já chegou à Assembleia e se dirige para aqui, para a audição que tínhamos marcado.
Assim, pergunto se algum dos Srs. Deputados ainda deseja usar da palavra sobre as propostas apresentadas para a alínea c).Pausa.Visto ninguém mais desejar intervir, a conclusão a retirar é a da inviabilidade, neste momento, de uma norma com este conteúdo.
Srs. Deputados, antes de interromper os trabalhos, lembro que, em relação ao artigo 122.o, ainda nos falta analisar a norma sobre a publicação dos resultados eleitorais e dos referendos, proposta por Os Verdes, que também tem equivalência no projecto apresentado pelo Professor Jorge Miranda, mas discuti-la-emos depois da audição.
Está interrompida a reunião.Eram 17 horas e 40 minutos.O Sr. Presidente (Vital Moreira): - Srs. Deputados, temos quórum, pelo que vamos dar início à nossa reunião.Eram 17 horas e 45 minutos.Srs. Deputados, temos connosco o Sr. Prof. Jorge Miranda, que foi um dos autores de projectos de revisão constitucional apresentados à Assembleia da República e submetidos a esta Comissão para consideração. Não tendo podido estar na audiência conjunta que realizámos na altura própria, é de todo em todo justo que tenhamos decidido organizar esta audiência exclusivamente para ele.
O Sr. Prof. Jorge Miranda não carece de apresentação, uma vez que é um grande constitucionalista, Deputado eminente da Assembleia Constituinte, participou na primeira revisão constitucional, de 1982, e, mesmo depois de deixar de ser Deputado, nunca deixou de se interessar por todas as reformas constitucionais, tendo participado, perante a opinião pública, em variadas tomadas de posição aquando dos momentos de reforma constitucional, nomeadamente, se bem recordo, participou em audiências a propósito da terceira revisão constitucional. É, pois, com todo o gosto que o temos aqui e que agradecemos a sua disponibilidade.
Para esta audiência, o esquema será o mesmo que temos adoptado em situações semelhantes: haverá um período de intervenção inicial para apresentar os fundamentos das alterações propostas, que durará entre 10 a 15 minutos; abriremos um segundo período para perguntas, esclarecimentos, contestações, se for caso disso; e, no final, o Sr. Prof. Jorge Miranda encerrará os trabalhos com os comentários que se lhe oferecer às perguntas e comentários que lhe tiverem sido feitos.
Tem, então, a palavra o Sr. Prof. Jorge Miranda.O Sr. Prof. Jorge Miranda: - Sr. Deputado Vital Moreira, Presidente da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional e meu ilustre amigo, agradeço as palavras que me dirigiu. Agradeço também aos membros da Comissão o facto de terem aceite que eu viesse hoje fazer o meu depoimento, uma vez que, em Setembro, não tive oportunidade porque me encontrava no estrangeiro.
Assim, vou tentar aproveitar, o mais rapidamente possível, o tempo que me foi dado, até porque penso que mais importante do que a exposição inicial que eu faça, é o período de pedidos de esclarecimento e de perguntas que, porventura, os Srs. Deputados queiram formular.
Começarei por dizer ou, melhor, por repetir que, a meu ver, esta revisão constitucional é inconstitucional mas não vale a pena insistir nisso, uma vez que o processo está em curso e que outros, que não eu, entenderam que assim não se verificava. Relativamente à revisão constitucional, a minha ideia tem sido a de que uma Constituição só ganha em ter estabilidade, em evitar muitas modificações.
Assim, para além, de resto, das alterações formais ou textuais, aquilo que sobretudo conta, é a vida, é a prática, é a interpretação feita através, designadamente, do Tribunal Constitucional.
Julgo, pois, que a nossa Constituição, depois das revisões de 1982, de 1989 e mesmo, de certa maneira, da de 1992, adquiriu uma consensualidade que, eventualmente, não teria em 1976. Há um acordo, no essencial, entre as forças políticas portuguesas e os cidadãos, a respeito das grandes linhas em que a Constituição assenta: a liberdade política, a democracia representativa e pluralista, o Estado unitário, regional, uma organização económica com intervencionismo estatal mas sem colectivização ou estatização, uma diversidade de sectores de propriedade de meios de produção, a relevância dada a certas organizações e associações surgidas na vida social, a descentralização local, a descentralização em geral da Administração Pública, o princípio da independência dos tribunais, o princípio do controlo dos jurisdicional, da constitucionalidade, através de um sistema misto, com tribunais comuns e Tribunal Constitucional.
A nossa Constituição, de resto, tem sido modelo para muitas outras Constituições - aliás, hoje, a nossa Constituição é considerada, em Direito Comparado, como uma referência nos países de língua portuguesa, nomeadamente na América Latina e mesmo na Europa.
Naturalmente que uma Constituição pode ser sempre aperfeiçoada mas julgo que há outros problemas, muito mais graves do que os problemas constitucionais, que devem merecer a atenção dos portugueses, sendo o primeiro dos quais (talvez só para "puxar a brasa à minha sardinha") o problema da educação, que se encontra em Portugal numa situação extremamente difícil.
De todo o modo, já que foi aberta uma revisão constitucional, já que se entendeu que era conveniente proceder a alterações de fundo na Constituição, eu também aqui me encontro e diria aquilo que julgo que talvez valesse a pena, nessa perspectiva de aperfeiçoamento sem descaracterização da Constituição.
Apresentei uma petição à Assembleia da República em que distinguia alterações que considerava importantes, que, a haver revisão, entendia que deveriam ser feitas; e outras alterações que, a haver revisão, talvez se justificasse também que viessem a ser feitas, embora de menor importância, de menor relevo, no contexto da Constituição.
De entre as primeiras alterações, sublinharia três: as respeitantes à participação da Assembleia da República nos trabalhos e nas decisões referentes à integração europeia; a seguir, e em conexão com isto, as respeitantes ao referendo, de maneira a ser possível a realização de referendo ou a ser tornado menos impossível (se assim se pode dizer) a realização de referendo sobre matérias europeias ou sobre questões relativas à problemática europeia; e as respeitantes ao Tribunal Constitucional, com vista a reforçar a independência do Tribunal Constitucional e a imagem que ele deve ter junto da opinião pública.
Ainda neste âmbito de alterações, a que chamei alterações necessárias, contam-se: a modificação ou a substituição da Alta Autoridade para a Comunicação Social por um Conselho de Comunicação Social muito próximo daquele que tinha sido aprovado ou consagrado na revisão de 1982; no artigo 121.o, a explicitação do princípio da renovação dos titulares de cargos políticos com vista a impedir o anquilosamento e a perpetuação de titulares dos cargos políticos, que se tem verificado em todos os níveis, muito particularmente a nível regional e local; o esclarecimento, pelo menos, de algumas incompatibilidades dos Deputados; a prescrição de uma maioria qualificada relativamente à aprovação de tratados respeitantes à União Europeia; uma pequena modificação referente ao Ministro da República, estabelecendo um prazo para o exercício das suas funções; em relação às regiões administrativas, duas alterações de certa monta - a eliminação do princípio da simultaneidade da criação, em concreto, das regiões administrativas e a prescrição de que a Assembleia Regional é eleita na base das Assembleias Municipais e não por sufrágio directo, ou não com uma parte por sufrágio directo (como hoje acontece); a atribuição às Forças Armadas de uma tarefa nova, que, aliás, já vêm exercendo mas que, porventura, face ao artigo 275.o, deveria aí ser elencada, que é a participação em operações de manutenção da paz; relativamente aos tratados, a criação de uma fiscalização preventiva obrigatória de certas categorias de tratados, no artigo 278.o; no artigo 280.o, a criação de um recurso directo para o Tribunal Constitucional de decisões de outros tribunais quando arguidas de violação de direitos, liberdades e garantias - algo aproximável, mas sem ser rigorosamente, do recurso de amparo; e também, finalmente, em relação à inconstitucionalidade por omissão, a possibilidade de uma fiscalização concreta, ou de um princípio de fiscalização concreta da inconstitucionalidade por omissão, dizendo se assim no artigo 283.o que "se, em qualquer feito submetido a julgamento, o tribunal não puder conferir tutela a qualquer direito fundamental por omissão de lei que torne exequível a correspondente norma constitucional, o tribunal suscitará a questão perante o Tribunal Constitucional".
Estas eram as alterações que eu consideraria mais importantes. Para além das três mais importantes - as mais importantes das mais importantes - que seriam as respeitantes ao reforço do papel da Assembleia da República, ao referendo e ao Tribunal Constitucional, ainda haveria estas.
Depois, haveria alterações que corresponderiam, talvez, a benfeitorias úteis mas que, uma vez que a revisão constitucional é tão extensa como parece que vai ser, também
poderiam ser realizadas, que seriam: uma modificação do preâmbulo da Constituição; uma racionalização ou uma melhor técnica legislativa relativamente à suspensão do exercício de direitos (artigo 19.o); relativamente ao acesso ao direito e aos tribunais (artigo 20.o); ao direito de antena (artigo 40.o); no artigo 46.o, a substituição de "organizações de carácter fascista" por "organizações de carácter racista", esperando que, desta vez, esta norma tivesse exequibilidade ou execução; a consagração e explicitação do direito de acção popular em sentido próprio, dizendo se, no artigo 52.o, n.o 3 novo (que seria agora proposto), que "o direito de acção popular serviria para defesa do cumprimento do estatuto dos titulares dos cargos políticos, e do património do Estado e das demais entidades públicas"; a consagração do princípio da participação dos cidadãos ou das associações de interessados relativamente aos planos urbanísticos; o estabelecimento (no fundo, seria uma clarificação) quanto ao ensino, à semelhança do que acontece com a saúde, de que a gratuitidade seria tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos; uma melhoria das regras sobre planificação; a eliminação da categoria esdrúxula das leis orgânicas, que não se sabe o que são, no direito português; uma racionalização de regime dos partidos políticos; um pequeno alargamento da reserva de competência absoluta e relativa da Assembleia da República em matéria legislativa; modificações sensíveis relativamente aos tribunais e aos juízes, de maneira a reforçar se a sua independência e as condições de isenção em que exercem ou devem exercer as suas funções; o aparecimento de certas matérias como sendo de interesse específico das Regiões Autónomas, um conteúdo mínimo das matérias de interesse específico das Regiões Autónomas, no artigo 229.o; e, por último, a integração do serviço militar no âmbito do serviço cívico - este seria obrigatório e o serviço militar seria uma modalidade de serviço cívico, entendendo se que estas matérias, de serviço militar e serviço cívico (ou, pelo menos, as de serviço militar), são essencialmente constitucionais, pelo que não deveria, pura e simplesmente, a Constituição remeter o seu tratamento para a lei ordinária.
Eram estas, em suma, as alterações que eu sugeriria. O sentido essencial volto a dizer, é o de aperfeiçoamento, de reforço, se é possível, da consensualização do texto e de melhoria da qualidade técnica desse mesmo texto.
Devo dizer - seja me permitido - que a nossa Constituição, tecnicamente, é bastante boa mas a revisão constitucional de 1989 não contribuiu para a melhoria da qualidade técnica do texto. Portanto, para lá dos aspectos políticos da revisão, se fosse possível agora, tendo em conta, até, os eminentes especialistas que integram esta Comissão, fazer se um pequeno esforço de racionalização, de aperfeiçoamento e de clarificação de técnica legislativa, sem dúvida que isso seria extremamente bom para o nosso direito constitucional e, em geral, para o nosso ordenamento jurídico.O Sr. Presidente: - Estão, então, à vossa consideração as propostas, tal como foram explicitadas, que constam da petição que foi dirigida à Assembleia da República, e que foram agora, algumas delas, seleccionadas e particularmente sublinhadas.
Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, a minha primeira palavra é para cumprimentar, cordial e efusivamente, o Sr. Prof. Jorge Miranda e saudá lo porque, ao vir aqui, não só veio à sua Casa - Casa a que pertenceu longa e proficientemente - mas veio também falar de uma matéria na qual a sua passagem, por aqui e pelo direito público, fica marcada na história constitucional portuguesa. É, pois, para nós, uma honra ter querido vir cá e, em nome da minha bancada, apresento lhe os meus efusivos cumprimentos.
Em segundo lugar, gostava de explicar a razão pela qual o Sr. Deputado Luís Marques Guedes não se encontra aqui, dado que é o representante normal do partido nesta Comissão: ele teve uma reunião da direcção do grupo parlamentar, pelo que teve de se ausentar, mas pediu me, expressamente, que dissesse isto ao Prof. Jorge Miranda.
Queria dizer que a sua exposição está à altura dos textos que nos enviou sobre esta matéria - foi clara, rápida e incisiva. Realmente, contribui, com tudo isto - a exposição oral que fez e os textos que escreveu -, seguramente, para nos dar motivo para melhorarmos o texto constitucional vigente. Não sei se a revisão que V. Ex.a augurou que seria muito profunda, apesar destes tempos todos e destas discussões todas, será assim tão profunda como isso, mas, em todo o caso, alguns pontos da estrutura constitucional estão problematizados na comunidade portuguesa, na comunidade política, desde logo, embora não tanto na comunidade jurídica.
Há um ponto sobre o qual V. Ex.a se pronuncia e há um outro que julgo guardar prudente silêncio sobre essa matéria. A minha pergunta é porque é que, num, se pronuncia num certo sentido e noutro porque é que se calou.
A questão de que falou trata da designação dos juízes do Tribunal Constitucional. Além de ser um eminente mestre e professor de Direito, de ter sido um Deputado constituinte brilhantíssimo, Jorge Miranda também foi, como todos sabem, juiz da Comissão Constitucional - aliás, tal como o nosso presidente também ainda esteve na Comissão Constitucional. Portanto, também conhece este outro lado das coisas e propõe uma espécie de retorno a uma designação plúrima dos juízes do Tribunal Constitucional.
Uma das coisas que vejo, quando olho para o Tribunal Constitucional (poderei estar enganado) e oiço as pessoas dele falar, são duas categorias de juízes - eventualmente, noutro tempo, haveria mais do que duas: os directamente eleitos pela Assembleia e os cooptados, sendo estes, geralmente, uma categoria menorizada num certo sentido.
Pergunto lhe: uma vez que falou nisso, mas por outra via, não seria ou não será mais adequado, a preservar a independência do Tribunal e a igualdade entre os seus membros, que eles sejam todos designados pela mesma instituição, uno acto, quer seja a Assembleia, como é normal, quer seja o Presidente da República? Esta era uma das coisas sobre a qual queria ouvi lo falar.
Outro ponto, a respeito do qual guardou um prudente silêncio, é uma questão aguda. Tenho sobre ela uma ideia pessoal, mas não são bem as minhas preocupações que estão aqui em causa. Trata se de um problema do sistema eleitoral. Julgo não ter feito nenhuma proposta de modificação do sistema proporcional - aceita as obras, um
pouco enigmáticas, num certo sentido, que foram feitas ainda em 1989 -, pelo que gostava de saber, se é verdade, como julgo, que continua a ser defensor do sistema proporcional, porque é que o é.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Prof. Jorge Miranda.O Sr. Prof. Jorge Miranda: - Sr. Presidente, começaria por dizer que o Sr. Deputado Barbosa de Melo me dirigiu palavras só ditadas pela amizade de há muitos anos - sabe que a amizade é retribuída e a admiração é também muito grande, mas não vale a pena estarmos aqui a perder tempo com a saudade de há vinte anos, precisamente! Já passaram vinte anos!... São os tempos em que nós três aqui nos encontrámos - eu, o Sr. Presidente e o Sr. Deputado Barbosa de Melo. Bons tempos! Mas a roda girou, como se costuma dizer, e voltámos a encontrar nos - e ainda bem - em tarefas constitucionais. Todavia, devo dizer que guardo muita saudade da Assembleia da República, mas o dia só tem 24 horas e ainda agora, para chegar aqui, foi terrível...
Respondendo às perguntas: em relação ao Tribunal Constitucional, a ideia que tenho é a de que o Tribunal Constitucional deve ter uma composição pluralista, tendo em conta a sua função, que é diferente da função dos demais tribunais, e deve traduzir as grandes correntes de opinião jurídica, as grandes correntes jurisprudenciais e não tanto as grandes correntes políticas como as grandes correntes de opinião jurídica, ou jurisprudenciais, ou até jurídico políticas ou jurídico constitucionais existentes na sociedade.
Nessa medida, compreende se perfeitamente que haja uma prevalência da Assembleia da República, mas esta, que é formada e deve continuar a sê-lo na base de partidos, não esgota a representação dessas correntes de opinião jurídicas, ou jurisprudenciais, ou jurídico políticas. Não esgota! Independentemente da questão da maior ou menor adequação ao próprio sistema de governo semi presidencial, que também foi posta em 1982, há esta outra, que nem sempre tenho visto ser referida, que é a da adequação à pluralidade de correntes de opinião jurídicas ou jurisprudenciais na nossa sociedade.
Sem dúvida que a Assembleia da República, através dos partidos, tem aí, e deve continuar a ter, um papel decisivo - deve haver uma maioria clara de juízes designados pela Assembleia da República. Noutros tempos, pensei em cinco, cinco, cinco - cabendo apenas à Assembleia da República cinco, cabendo três ao Presidente da República e três aos tribunais, como acontece na Itália; mas hoje reconheço que uma maioria de juízes de proveniência parlamentar está mais de acordo com esta ideia de representação das correntes jurídicas ou jurisprudenciais. Mas não as esgota! Penso que não as esgota! Há outras correntes e, para dar expressão a essas outras correntes, julgo que deveria haver uma intervenção do Presidente da República na designação de alguns juízes.
Depois perguntar se ia: e quanto aos tribunais? Não deveriam eles ter uma participação? Aí, apesar de eu, durante muito tempo, ter pensado que se justificaria, hoje tendo a pensar que não. Penso que seria complexo, que seria difícil, que seria, de certa maneira, extremamente aleatório dar aos Tribunais Supremos, ou ao Conselho Superior da Magistratura, ou ao Conselho Superior Judiciário, como quer que fosse, um poder de designação, até porque talvez não se compreendesse muito bem a adjunção de juízes de designação judiciária ao lado de juízes de designação parlamentar ou presidencial.
De maneira que o sistema que aqui sugiro é um sistema em que há oito juízes de proveniência parlamentar e, ao lado deles, juízes de carreira mas designados uns pelo Presidente da República e outros cooptados pelos dez primeiros. Seria algo semelhante àquilo que acontece já em relação ao Conselho Superior da Magistratura, em que o Presidente da República designa um juiz. Portanto, não seria o presidente da República a designar um jurista político, digamos assim, à margem dos partidos, mas o Presidente da República, em seu critério, numa perspectiva suprapartidária (como tem sido a perspectiva dos Presidentes da República que temos tido desde 1976), a designar juízes que aproximassem mais a composição do Tribunal Constitucional da diversidade real de correntes jurídicas e jurisprudenciais existentes entre nós. Nesta perspectiva, não me choca que haja juízes cooptados.
De resto, a prática tem mostrado, tanto quanto tenho visto reconhecido na opinião pública e na opinião jurídica, que não há diferença entre o juiz eleito directamente pela Assembleia da República e o juiz que é cooptado. Não tem havido diferença de estatuto! Não há uma capitis deminutio do juiz cooptado!
Na minha perspectiva ainda (e esse é um ponto de grande importância), a Assembleia da República não deveria eleger nenhum juiz de carreira, porque isso é introduzir um factor de partidarização na magistratura. O juiz de carreira deve ser isento - não só deve ser como deve aparentar ser - e estar à margem dos partidos. O juiz de carreira que deve integrar o Tribunal Constitucional, também na perspectiva de pluralismo, deve então vir ou do Presidente da República ou da cooptação - não directamente da Assembleia da República. Aliás, um dos vícios mais graves que entendo que tem hoje o Tribunal Constitucional é o de haver juízes de carreira eleitos pela Assembleia da República, ou seja, eleitos a partir de propostas partidárias. Isso é extremamente mau para a magistratura.
Isso liga se a uma outra ideia que também tenho no meu texto que é a de considerar que nenhum juiz de carreira pode ir exercer funções políticas e, depois, voltar à magistratura como se nada acontecesse - certamente que, como cidadão, terá esse direito mas, então, deixa a magistratura. Juízes de carreira que entram e saem da carreira para exercerem funções políticas não é algo compatível com o Estado de direito democrático, na minha maneira de ver. Esta é a resposta à primeira pergunta.
Quanto ao sistema eleitoral, continuo favorável - empenhadamente favorável - ao princípio da representação proporcional. Penso que é aquele que traduz melhor a realidade de uma sociedade, que permite mais facilmente a integração política, que, como se tem verificado entre nós, mais tem contribuído para uma comunicação entre o Parlamento e as correntes de opinião existentes na sociedade.
Reconheço que tem inconvenientes, que pode ter inconvenientes, e reconheço que particularmente o sistema
adoptado entre nós na eleição da Assembleia da República, tal como tem funcionado, tem tido alguns vícios, mas o princípio da representação proporcional não impede modificações no sentido do aperfeiçoamento: já em 1989 se permitiu a criação de um círculo único nacional, a compatibilização de um círculo único nacional com círculos locais; nada impediria que fosse adoptado com o princípio da representação proporcional um sistema de tipo alemão, à semelhança do que foi agora adoptado e praticado na Nova Zelândia e que eu próprio tinha proposto em 1982 e consta do projecto de Código Eleitoral de 1987. E há outros métodos, há muitos métodos de aperfeiçoamento do sistema de representação proporcional, inclusive no sentido de uma aproximação dos Deputados aos eleitores.
Aquilo que me parece essencial é evitar um sistema de círculos uninominais, pura e simplesmente, como alguns defendem, ou evitar a ideia das candidaturas independentes na eleição parlamentar, o que é puramente ilusória (com o devido respeito) - não se compreende uma Assembleia da República, perante a qual responde o governo que, por hipótese, fosse formada só por independentes! É absolutamente contrário ao que deveria ser. A prática, de resto, tem demonstrado que, na Europa, onde há independentes, eles não chegam ao Parlamento.
Portanto, na eleição parlamentar, têm de estar os partidos, mas pode haver formas de personalizalização, de maior responsabilização. Há muitos estudos de sistemas eleitorais nesse sentido e julgo que os Srs. Deputados os conhecem bem melhor do eu.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, em nome da bancada do PS, gostaria de saudar o Sr. Prof. Jorge Miranda. A contribuição que deu, pesou em muitos projectos de revisão constitucional, seguramente no nosso, em muitos aspectos. Tivemos todo o prazer e teríamos o dever político e de aproveitamento de boas contribuições constitucionais, de sopesar cada uma das iniciativas que nos apresentou. Portanto, é com redobrado prazer que o reencontramos no sítio que, por definição, lhe pertence também.
Sr. Presidente, nós adoptámos, como critério metodológico, dar alguma imagem e alguma expressão aos resultados do debate que fomos travando ao longo do tempo. Não estamos como há meses, na altura em que esta contribuição original para o processo de revisão constitucional foi apresentada; no interim, chegámos a algumas soluções ou estamos a aproximar nos de consensos em relação a questões que, no passado, eram polémicas.
Isso acontece em relação a questões como o referendo, que já foi objecto de discussão que nos aproximou e que contribuirá, seguramente, para soluções que vão bastante no sentido proposto pelo Prof. Jorge Miranda, o que é positivo, seguramente.
Por outro lado, em relação à regionalização, logrou se uma solução referendária sobre a qual gostaria de ter uma opinião do Prof. Jorge Miranda, porque se prevê um referendo nacional, ou seja, tudo indica que alteraremos o processo da instituição em concreto das Regiões Administrativas, fazendo intervir um referendo nacional no momento da formação da vontade política da Assembleia da República sobre a matéria. Noutras matérias, ainda não pudemos trocar impressões nesta primeira leitura.
O Sr. Deputado Barbosa de Melo teve ocasião de o interrogar sobre uma das questões acerca da qual a sua contribuição de revisão constitucional é omissa - a questão da reforma eleitoral - pelas razões que já deixou exaradas. Não insistirei nesse ponto, mas há alguns problemas de reforma do sistema político, que são pontos cruciais do projecto de revisão constitucional do PS, sobre os quais o Sr. Prof. Jorge Miranda ainda não se pronunciou e eu gostava que o fizesse.
Por um lado, em relação à questão da abertura à participação de cidadãos portugueses residentes no estrangeiro na eleição presidencial, em condições determinadas e limitadas que, na nossa óptica, visam assegurar a genuinidade e segurança do sufrágio.
Por outro lado, em relação à abertura aos cidadãos da iniciativa legislativa: fazêmo lo em termos limitados e medidos, mas creio que seria interessante que ponderássemos as virtudes e os deméritos dessa proposta.
Em terceiro lugar, em relação à possibilidade de iniciativa popular para fiscalização da constitucionalidade - é um traço que consta do nosso projecto de revisão constitucional e que, quanto a nós, poderia ter vantagens ao alargar o espaço de intervenção cívica em relação a diplomas que sejam polémicos quanto à sua constitucionalidade.
Em relação a algumas das propostas do Prof. Jorge Miranda, gostaria que pudesse esclarecer um pouco em que termos e porquê propõe a depuração do direito de acção popular, a decantação daquilo que, hoje em dia, está um pouco amalgamado na disposição constitucional que o regula.
Finalmente, em relação aos poderes legislativos das Regiões Autónomas, creio que seria interessante que pudéssemos aprofundar um pouco a solução que adianta, porque ela é, em si mesma, polémica mas a solução de partida, que é a que está em vigor, é igualmente polémica e tem muitos inconvenientes. Todavia, ainda não abordámos esse aspecto e creio que seria importante que pudéssemos fazê lo com a sua contribuição qualificada.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Prof. Jorge Miranda.O Sr. Prof. Jorge Miranda: - Sr. Deputado José Magalhães, agradeço muito as suas palavras - é sempre também com muito gosto que o encontro.
Espero que, apesar da sua intensíssima vida parlamentar, também algum dia avance nos seus trabalhos académicos, aliás, aproveitando justamente esta riquíssima experiência que aqui tem tido.
Vou tentar responder às suas perguntas, dizendo que, em primeiro lugar, em relação ao referendo a respeito da regionalização, confesso que não sei muito bem qual foi a solução à volta da qual se fez o princípio do consenso, portanto, não me pronunciaria neste momento.
Quanto às três propostas que constam do projecto do PS - abertura da possibilidade de cidadãos residentes no estrangeiro, em certas condições, votarem na eleição presidencial, iniciativa legislativa popular e iniciativa popular de fiscalização da constitucionalidade - devo dizer que não sou favorável a nenhuma dessas propostas, Nenhuma!
Não sou favorável, desde logo, a essa possibilidade de participação de cidadãos portugueses residentes no estrangeiro na eleição presidencial. Tive sempre muitas dúvidas e, neste momento, tenho cada vez mais certezas (se assim posso dizer) a respeito dessa intervenção. Tendo em conta a natureza da eleição presidencial, tendo em conta o elevado número de cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, tendo em conta a enorme dificuldade de criação de critérios de distinção e tendo em conta, depois, também um pouco a experiência - se se abre hoje para uns tantos, amanhã acabará por se abrir para todos - creio que é preferível uma posição mais firme.
Devo dizer que tenho o maior respeito pelos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, mas tenho dificuldade em ver esses cidadãos - se se lhes der, autenticamente, direito de voto e se se insistir em que, efectivamente, votem - e em admitir que a eleição do Presidente da República (que não é uma mera figura simbólica - é um órgão político de soberania que, não só em situações de crise mas também em situações de normalidade constitucional, tem poderes, e deve continuar a tê los, de grande importância), possa ser decidida por cidadãos residentes no estrangeiro, que se sentem portugueses mas que não têm conhecimento dos candidatos, não sentem directamente os problemas, não são atingidos pelas campanhas eleitorais, não têm, portanto, um verdadeiro sentido de participação semelhante àqueles que têm os cidadãos residentes em território nacional. Além de ser muito difícil assegurar a liberdade e a igualdade das candidaturas fora do território nacional.
É certo que já hoje temos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro a votar na eleição parlamentar, mas apenas elegendo quatro Deputados. Todavia, em relação ao Presidente da República, não é possível fazer nada de semelhante para filtrar, ou eliminar, ou diminuir o peso real dos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro.
Assim, julgo que ninguém defenderia uma solução como aquela que consta da Constituição de Cabo Verde, em que o voto de cada cidadão cabo verdiano residente no estrangeiro na eleição presidencial vale um quinto do voto do cidadão cabo verdiano residente em Cabo Verde - aliás, acho que esta seria uma situação extremamente esdrúxula.
Portanto, acho que é preferível, pura e simplesmente, não dar direito de voto aos cidadãos portugueses residentes no estrangeiro, e dizer porquê. Isto nada tem a ver com o interesse que temos, que a comunidade portuguesa tem, relativamente a esses seus membros de pleno direito. Além de que também há outro problema que é bem conhecido: o problema da dupla nacionalidade, o problema de também distinguir aqueles que, eventualmente, nem sequer iriam votar numa perspectiva exclusivamente portuguesa. Assim, não sou favorável a essa primeira proposta.
Tão-pouco sou favorável à proposta da iniciativa legislativa popular. Aquilo que se verifica - e os Srs. Deputados têm essa experiência muito melhor do que eu - é que a Assembleia da República já se encontra atulhada de projectos e propostas de lei, dado não tem havido nenhuma racionalidade a esse propósito.
Também compreendo que os partidos, os grupos parlamentares, os Deputados, queiram apresentar projectos, até por uma questão de opinião pública, mas verifica se que a Assembleia da República não dá vazão às iniciativas legislativas que vêm dos Deputados, dos grupos parlamentares, das Assembleias Legislativas Regionais e até do Governo. Não dá vazão!
Assim, aumentar o trabalho parlamentar (ou melhor, o não trabalho parlamentar, porque seria assim que a opinião pública sentiria o problema) com iniciativas vindas de fora, de grupos de cidadãos - iniciativas no sentido de um direito a obter uma decisão, no sentido próprio de iniciativa - parece me que seria inconveniente. Julgo que seria vantajoso...O Sr. José Magalhães (PS): - Permite me que o interrompa?O Sr. Prof. Jorge Miranda: - Com certeza, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - O Sr. Professor tem uma solução que, aliás, é bastante original e que nos pareceu, na altura, bastante interessante, que é a de, no artigo 52.o, alvitrar que as petições apresentadas à Assembleia da República sejam apreciadas inclusivamente com os projectos e propostas de lei.O Sr. Prof. Jorge Miranda: - Sr. Deputado, eu ia precisamente aludir agora a esse ponto.
Em vez de iniciativa legislativa, aquilo que eu julgo que seria preferível e económico e daria aos cidadãos, certamente, um sentido de participação, era fazer aquilo que agora já estamos a fazer quando VV. Ex.as aqui me recebem: sempre que a Assembleia da República tivesse de se ocupar de determinada matéria, através de um projecto ou proposta de lei, e sempre que, sobre a mesma matéria, tivesse havido uma petição de cidadãos, então essa petição seria considerada, seria anexada ao processo legislativo, àquele procedimento legislativo em concreto.
Portanto, não era uma iniciativa legislativa autónoma; era considerar que a petição seria apreciada, os termos da petição seriam considerados aquando da apreciação e da discussão parlamentar de projectos e propostas de lei. Julgo que seria algo de bastante económico e aí não haveria nenhum problema. Dar aos cidadãos o direito de apresentarem projectos de lei ou propostas de lei (não sei como é que se chamariam) à Assembleia da República para, eventualmente, nem sequer serem apreciados ou discutidos, e muito menos votados, julgo que seria até contraproducente.
Coisa diversa é aquilo que eu sugiro a respeito do referendo: é a ideia do veto popular, à semelhança do que acontece na Itália - seria a possibilidade, um pouco ao contrário, de grupos de cidadãos, relativamente a leis ou decretos lei já em vigor, pedir a sua revogação.
O veto popular, julgo que seria mais exequível e daria certamente aos cidadãos maior sentido de participação. Mas iniciativa legislativa originária, autónoma, com vista à aprovação de uma lei na Assembleia da República, não me parece que tenha qualquer virtualidade.
Em termos de democracia pura seria o ideal. Em relação a autarquias locais, admito que possa ser considerada a iniciativa popular em matéria de autarquias locais. Porque não? A nível municipal, a nível de freguesia, admito
perfeitamente que aí seja exequível, mas em relação a questões concretas, a nível da Assembleia da República, entendo que não.
Também não concordo com a iniciativa popular de fiscalização abstracta da constitucionalidade. Não me parece por razões, de certa maneira, parecidas: o Tribunal Constitucional também já se encontra extremamente assoberbado de trabalho. Haveria o risco de este tipo de iniciativa ser, no fundo, uma retomada de problemas por forças políticas derrotadas no Parlamento - poderia acontecer. No Parlamento, um partido é derrotado, não consegue fazer prevalecer a sua opinião, o projecto ou a proposta de lei a favor ou contra o qual se pronuncia é aprovado e, então, reúne um certo número de assinaturas para obter do Parlamento ou do Tribunal Constitucional aquilo que não obteve do Parlamento.O Sr. Presidente: - Sr. Prof. Jorge Miranda, mas isso já pode fazê lo hoje, através dos respectivos Deputados que têm acesso directo ao Tribunal Constitucional.O Sr. Prof. Jorge Miranda: - Pode, mas é diferente.
De resto, e curiosamente (ainda bem!), tem havido uma certa contenção dos Deputados em relação a isso, mas, mesmo assim, é diferente através dos Deputados. É um mecanismo mais importante do que essa participação a nível de fiscalização abstracta, a participação a nível de fiscalização concreta, como eu defendo - quer a fiscalização concreta quanto à inconstitucionalidade por acção, no tocante a direitos, liberdades e garantias, quer a fiscalização concreta quanto à inconstitucionalidade por omissão.
Confesso que não conheço - não estou a ver, agora (a ignorância é minha, não fiz essa pesquisa), um país em que haja uma iniciativa popular de fiscalização abstracta da constitucionalidade das leis. E se há a dos Deputados, pois então deixemos os Deputados e não vamos agora complicar mais as coisas.
Quanto à acção popular, aquilo que procuro é, no fundo, distinguir duas figuras que são realmente distintas: a acção para defesa de interesses difusos, em que estão em causa interesses comunitários; e a acção popular que tem em vista interesses públicos.