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Com efeito, enquanto a generalidade dos conceitos jurídico-penais presentes no Estatuto do Tribunal Penal Internacional são objecto de exaustiva delimitação normativa, o Código Penal português, até porventura devido à consabida tradição jurídica do legislador interno, enuncia tipologia semelhante mas densificando-a a partir de elementos conceptuais mais genéricos.
Daí que, reconhecendo-se que alguns aspectos do Estatuto do Tribunal Penal Internacional resultam de sistemas e culturas jurídicos diferentes no nosso, se opte no presente diploma por não os transpor mecanicamente, evitando-se, desse modo, desconexões e dificuldades de interpretação que sempre importará prevenir.
Considerando, porém, que as soluções adoptadas no Estatuto do Tribunal Penal Internacional para os crimes de genocídio, de guerra e contra a humanidade apresentam dessemelhanças em relação às concretamente acolhidas no nosso direito interno, aconselha-se a introdução das pertinentes alterações ao nosso Código Penal, em ordem a garantir a inexistência de incompetência dos tribunais portugueses em razão da matéria.
Deste modo, visa-se garantir que todos os cidadãos, nacionais ou encontrados em Portugal, que venham a ser acusados de algum destes crimes poderão e serão julgados por tribunais portugueses.
Em todo o caso, e sem prejuízo de a Constituição da República Portuguesa expressamente estatuir não poder haver penas restritivas da liberdade com carácter perpétuo, assume transcendente alcance político reiterar formalmente o princípio humanista de que Portugal é contrário à aplicação da pena de prisão perpétua e que esta não será integrada na ordem jurídica interna em razão da adesão de Portugal ao Tribunal Penal Internacional.
(Factos praticados fora do território português)"1 - (...)a) (...);
(Prazos de prescrição)1 - Salvo tratado ou convenção em contrário, o procedimento criminal extingue-se, por efeito de prescrição, logo que sobre a prática do crime tiverem decorrido os seguintes prazos:a) (...);
b) Ofensa à integridade física ou mental grave de membros do grupo;
c) Sujeição do grupo a condições de existência ou a tratamentos cruéis, degradantes ou desumanos, susceptíveis de provocar a sua destruição, total ou parcial;
e) Imposição de medidas destinadas a impedir a procriação ou os nascimentos no grupo;é punido com pena de prisão de 12 a 25 anos.2 - (...)
(Crimes de guerra)1 - Quem, como parte integrante de um plano ou de uma política ou como parte de uma prática em larga escala,
3007   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 em tempo de guerra, de conflito armado ou de ocupação, violando normas ou princípios do direito internacional geral ou comum ou as Convenções de Genebra de 1949, praticar sobre a população civil, sobre feridos, doentes ou prisioneiros de guerra:a) Homicídio doloso;
b) Tortura ou outros tratamentos cruéis, degradantes ou desumanos, incluindo experiências biológicas;
c) Grande sofrimento ou ofensa à integridade física ou mental grave dolosa;
f) Deportação ou transferência, através da expulsão ou de outro acto coercivo, da zona em que se encontram legalmente, sem qualquer motivo reconhecido em normas ou princípios do direito internacional;
g) Restrições graves, prolongadas, injustificadas ou ilegais da liberdade das pessoas;
h) Privação do direito a um julgamento justo e imparcial;
i) Subtracção ou destruição injustificadas de bens patrimoniais de grande valor é punido com pena de prisão de 10 a 20 anos.2 - Quem, como parte integrante de um plano ou de uma política ou como parte de uma prática em larga escala, violando normas ou princípios do direito internacional geral ou comum ou as Convenções de Genebra de 1949, em tempo de guerra, de conflito armado ou de ocupação:a) Atacar população civil em geral ou civis que não participem directamente nas hostilidades;
b) Atacar bens civis que não sejam objectivos militares;
c) Atacar pessoal, instalações, material, unidades ou veículos que participem numa acção de manutenção de paz ou de assistência humanitária, de acordo com a Carta das Nações Unidas, sempre que estes tenham direito à protecção conferida aos civis ou aos bens civis pelo direito internacional aplicável aos conflitos armados;
d) Lançar de um ataque com conhecimento de que o mesmo causará perdas acidentais de vidas humanas ou ferimentos na população civil ou prejuízos extensos, duradouros e graves no meio ambiente que se revelem claramente excessivos em relação à vantagem militar global concreta e directa que se previa;
e) Atacar ou bombardear, por qualquer meio, aglomerados populacionais que não estejam defendidos e que não sejam objectivos militares;
f) Praticar homicídio ou ofensas corporais graves a um combatente que tenha deposto armas ou que, não tendo meios para se defender, se tenha incondicionalmente rendido;
g) Utilizar indevidamente uma bandeira de tréguas, a bandeira nacional, as insígnias militares ou o uniforme do inimigo ou das Nações Unidas, assim como os emblemas distintivos das Convenções de Genebra, causando desse modo a morte ou ferimentos graves;
h) Transferir, directa ou indirectamente, parte da população civil do Estado ocupante para o território que ocupa ou deportar ou transferir a totalidade ou de parte da população do território ocupado, para dentro ou para fora desse território;
i) Sujeitar pessoa que se encontre sob domínio de uma parte beligerante a mutilações físicas ou a qualquer tipo de experiências médicas ou científicas que não sejam motivadas por um tratamento médico nem efectuadas no interesse dessas pessoas, e que causem a sua morte ou risco para a sua saúde;
j) Praticar homicídio ou ofensas corporais à traição, de pessoas pertencentes à Nação ou forças armadas inimigas;
k) Declarar que não será concedido abrigo;
l) Destruir ou apreender bens patrimoniais do inimigo, excepto se necessidades militares o justificarem;
m) Declarar que estão abolidos, suspensos ou que não são admitidos em tribunal os direitos dos nacionais da parte inimiga;
n) Constranger nacionais da parte inimiga a participar em operações bélicas contra o seu país, incluindo no caso de essas pessoas tenham estado ao serviço daquela parte beligerante antes do início da guerra;
o) Saquear cidade ou localidade mesmo quando tomada de assalto;
q) Utilizar gazes asfixiantes, tóxicos ou similares ou qualquer líquido, material ou dispositivo análogo;
r) Utilizar munições que se expandem ou achatam facilmente no interior do corpo humano, tais como balas de revestimento duro que não reveste totalmente o interior ou possui incisões;
s) Empregar armas, projécteis, materiais e métodos de combate que, pela sua própria natureza, causem feridos supérfluos ou sofrimentos desnecessários ou que provoquem efeitos indiscriminados, em violação do direito internacional aplicável aos conflitos armados, na medida em que tais armas, projécteis, materiais e métodos de combate sejam objecto de uma proibição geral e estejam incluídos em anexo a estatuto aplicável em virtude de tratado ou convenção internacional;
t) Ultrajar a dignidade da pessoa humana, designadamente através de tratamentos humilhantes e degradantes;
u) Cometer actos de violação, de escravidão sexual, de prostituição forçada, de esterilização forçada, de privação de liberdade em violação das normas ou dos princípios do direito internacional de uma mulher que foi engravidada por meios coercivos com o objectivo de alterar a composição étnica de uma população ou cometer outras violações graves do direito internacional ou qualquer outra forma de violência sexual que constitua violação grave das Convenções de Genebra;
v) Aproveitar a presença de civis ou de outras pessoas protegidas para evitar que determinados pontos, zonas ou forças militares sejam alvo de operações militares;
w) Atacar edifícios, material, unidades e veículos sanitários, bem como o pessoal habilitado a usar os
3008   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 emblemas distintivos das Convenções de Genebra, de acordo com o direito internacional;
x) Provocar a inanimação da população civil como método de fazer a guerra; privando-a dos bens indispensáveis à sua sobrevivência, impedindo, designadamente o envio de socorros, tal como previsto nas Convenções de Genebra;
y) Recrutar ou alistar menores de 15 anos nas forças armadas nacionais ou utilizá-los para participar activamente nas hostilidades é punido com pena de prisão de 10 a 20 anos.3 - Quem, em caso de conflito armado que não seja de índole internacional, sobre pessoas que não participem directamente nas hostilidades, incluindo os membros das forças armadas que tenham deposto armas e os que tenham ficado impedidos de continuar a combater devido a doença, lesões, prisão ou qualquer outro motivo, praticar:a) Actos de violência contra a vida e contra a pessoa, designadamente o homicídio sob todas as suas formas, as mutilações, os tratamentos cruéis e a tortura;
b) Ultrajes à dignidade da pessoa humana, designadamente através de tratamentos humilhantes e degradantes;
d) Condenações e execuções sem julgamento prévio por um tribunal regularmente constituído e que ofereça toas as garantias de um processo justo e equitativoé punido com pena de prisão de 10 a 20 anos.4 - Quem, em caso de conflito armado que não seja de índole internacional:a) Atacar a população civil em geral ou civis que não participem directamente nas hostilidades;
b) Atacar edifícios, material, unidades e veículos sanitários, bem como o pessoal habilitado a usar os emblemas distintivos das Convenções de Genebra, de acordo com o direito internacional;
d) Saquear um aglomerado populacional ou um local, mesmo quando tomado de assalto;
e) Cometer actos de violação, escravidão sexual, sujeitar outrem a prostituição forçada, gravidez forçada, esterilização forçada ou qualquer outra forma de violência sexual que constitua violação grave das Convenções de Genebra;
f) Recrutar ou alistar menores de 15 anos nas forças armadas nacionais ou utilizá-los para participar activamente nas hostilidades;
g) Ordenar a deslocação da população civil por razões relacionadas com o conflito, salvo se assim o exigirem a segurança dos civis em questão ou razões militares imperiosas;
h) Praticar homicídio ou ofensas corporais à traição, de pessoas pertencentes à Nação ou forças armadas inimigas;
i) Declarar que não será concedido abrigo;
j) Sujeitar pessoa que se encontre sob domínio de uma parte beligerante a mutilações físicas ou a qualquer tipo de experiências médicas ou científicas que não sejam motivadas por um tratamento médico nem efectuadas no interesse dessas pessoas, e que causem a sua morte ou risco sério para a sua saúde;
k) Destruir ou apreender bens do inimigo, excepto se as necessidades da guerra o justificaremé punido com pena de prisão de 10 a 20 anos.5 - O n.o 3 e o número anterior não se aplicam a situações de distúrbio e de tensão internas, designadamente motins, actos de violência esporádicos ou isolados ou outros de carácter semelhante.
6 - A pena é agravada de um quarto nos seus limites mínimo e máximo quando os actos referidos nos números anteriores forem praticados sobre membros de instituição humanitária.Artigo 242.o
(Destruição de monumentos)Quem, violando normas ou princípios do direito internacional geral ou comum ou normas e costumes aplicáveis aos conflitos amados que não têm carácter internacional, no quadro do direito internacional, em tempo de guerra; de conflito armado ou de ocupação, destruir, danificar ou atacar, sem necessidade militar, monumentos culturais ou históricos ou estabelecimento afectos à ciência, às artes, à cultura, à religião; à saúde ou a fins humanitários, ou onde se agrupem doentes e feridos, é punido com pena de prisão de 3 a 10 anos".Artigo 2.o1 - Ao Código Penal, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 400/82, de 23 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.o 48/95, de 15 de Março, pela Lei n.o 65/98, de 2 de Setembro, e pela Lei n.o 7/2000, de 27 de Maio, é aditado o artigo 239.o-A, com a seguinte redacção:"Artigo 239.o-A
(Crimes contra a humanidade)Quem, no quadro de um ataque generalizado ou sistemático, contra qualquer população civil, tendo conhecimento desse ataque, praticar:a) Homicídio;
b) Extermínio, incluindo a sujeição de outrem a condições de vida determinadas, tais como a privação do acesso a alimentos ou medicamentos;
c) Escravidão, exercendo, relativamente a outrem, um poder ou um conjunto de poderes que traduzam um poder de propriedade sobre essa pessoa, incluindo o exercício desse poder no âmbito do tráfico de pessoas, em especial mulheres e crianças, ou a sujeição a prostituição forçada;
d) Deslocação de uma população, através da expulsão ou de outro acto coercivo, da zona em que
3009   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 outras pessoas se encontram legalmente, sem qualquer motivo reconhecido em normas ou princípios do direito internacional;
e) Prisão de outra pessoa ou de qualquer forma de privação de liberdade em violação das normas ou dos princípios do direito internacional;
f) Tortura, produzindo dor ou sofrimento graves, físicos ou mentais, a pessoa sob sua custódia ou controlo, com excepção dos resultantes unicamente de sanções legais, inerentes a essas sanções ou por elas acidentalmente ocasionados;
g) Violação, esterilização forçada, privação de liberdade, em violação das normas ou dos princípios do direito internacional, de uma mulher que foi engravidada por meios coercivos, com o objectivo de alterar a composição étnica de uma população ou de cometer outras violações graves do direito internacional, ou exercer qualquer outra forma de violência sobre a liberdade e autodeterminação sexual de outra pessoa;
h) Privação do gozo de direitos fundamentais, em violação do direito internacional, a um grupo ou colectividade que possa ser identificado, por motivos políticos, raciais, nacionais, étnicos, culturais, religiosos, de sexo ou em função de outros critérios universalmente reconhecidos como inaceitáveis no direito internacional, relacionados com qualquer acto previsto no presente capítulo, por motivos relacionados com a identidade desse grupo ou colectividade;
i) Desaparecimento forçado de pessoas, detendo, prendendo ou sequestrando outrem e recusando-se a reconhecer tal estado de privação de liberdade ou a prestar qualquer informação sobre a sua situação ou localização com o propósito de lhe negar a protecção da lei por um longo período de tempo;
j) Acto desumano análogo aos referidos nas alíneas anteriores, no contexto de um sistema institucionalizado de opressão e domínio sistemático de um grupo nacional, étnico, racial ou religioso sobre outro ou outros grupos e com a intenção de manter esse sistema;
k) Outros actos desumanos que causem grande sofrimento, ferimentos graves ou afectem a saúde física ou mental de outremé punido com pena de 12 a 25 anos".Assembleia da República, 6 de Fevereiro de 2003. - Os Deputados do PSD: Guilherme Silva - Machado Rodrigues - Gonçalo Capitão - Luís Marques Guedes - António Montalvão Machado - Adriana de Aguiar Branco.
(CONTAGEM DO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO NAS CATEGORIAS DE AUXILIAR DE EDUCAÇÃO, AJUDANTE E VIGILANTE PELOS EDUCADORES DE INFÂNCIA HABILITADOS COM OS CURSOS DE PROMOÇÃO A EDUCADORES DE INFÂNCIA REGULADOS NO DESPACHO N.o 52/80, DE 12 DE JUNHO, DOS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E DA SEGURANÇA SOCIAL, E NO DESPACHO CONJUNTO DE 11 DE MAIO DE 1983, DOS SECRETÁRIOS DE ESTADO DA EDUCAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO ESCOLAR E DA SEGURANÇA SOCIAL)Relatório e parecer da Comissão de Educação, Ciência e CulturaRelatórioI - Da admissibilidadeA proposta em apreço, ao ser admitida, mereceu do Presidente da Assembleia da República o seguinte despacho autónomo de admissibilidade n.o 93/VIII em 9 de Abril de 2001:
"Admito a presente proposta de lei com dúvidas sobre se os normativos nela propostos cabem no poder de iniciativa legislativa da assembleia proponente. Tem-se entendido, nomeadamente ao nível da doutrina - aliás, confirmada pela jurisprudência constitucional - que as 'matérias de interesse específico', mencionadas nos estatutos político-administrativos das regiões autónomas, não dispensam a verificação de uma concreta especificidade factual no âmbito regional.
A verificação dessa concreta especificidade tem sido doutrinalmente exigida também para que ocorra a iniciativa legislativa das assembleias regionais prevista no n.o 1 do artigo 167.o da Constituição, a partir da expressão 'no respeitante às regiões autónomas'. Não se mostrando invocada, e muito menos justificada, a assim requerida especificidade substantiva, tenho por questionável que a Assembleia Legislativa Regional da Madeira tivesse, neste caso, iniciativa legislativa própria".
Assim e de acordo com o despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República que admitiu a proposta "com dúvidas", fica apontado, antes de mais, um primeiro caminho quanto à necessidade de previamente conhecer, nomeadamente, os fundamentos que levaram a Assembleia Legislativa Regional da Madeira a apresentar a presente iniciativa legislativa, nos termos das suas competências próprias.
3 - De facto o despacho de admissão não deixa dúvidas, isso sim, quanto à ausência de fundamentação que justifique "qualquer especificidade substantiva" que permita a iniciativa legislativa própria daquela assembleia legislativa regional.
Importa, por isso, indagar sobre os fundamentos legais que permitam, ou não, enquadrar a pulsão legislativa nas competências referidas da citada especificidade regional.
4 - É certo que o poder de iniciativa legislativa próprio das assembleias legislativas regionais existe e está consignado na Constituição da República, devendo contudo conformar-se exclusivamente ao "respeitante às regiões autónomas" (Artigo 167.o, n.o 1, da Constituição da República, "A iniciativa da lei e do referendo compete aos Deputados, aos grupos parlamentares e ao Governo, e ainda, nos termos e condições estabelecidos na lei, a grupos de cidadãos eleitores, competindo a iniciativa da lei, no respeitante às regiões autónomas, às respectivas assembleias legislativas regionais").
5 - Para saber da adequação daquela iniciativa ao texto constitucional deve, então, saber-se a que se destina o seu objecto, isto é, se pretende propor uma lei cujo alcance atinja apenas a região autónoma ou se, de forma incompetente, ela não se conforma a esse fim e ambiciona aplicar-se ao todo nacional, efeito que constitucionalmente
3010   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 lhe está vedado e regulado nos artigos 37.o (que trata das competências da "Assembleia Legislativa Regional, no exercício das suas funções legislativas") e 40.o (que define "(...) as matérias de interesse específico"), da Lei n.o 13/91, de 5 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei n.o 130/99, de 21 de Agosto, e pela Lei n.o 12/2000, de 21 de Junho, Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
6 - Visto o articulado, conclui-se estarmos perante a apresentação de um artigo único com a finalidade de contar, para efeitos de progressão na carreira docente, todo o tempo de serviço prestado nas categorias de auxiliar de educação, vigilante e ajudante pelos educadores de infância habilitados com os cursos de promoção a educadores de infância, regulados no Despacho n.o 52/80, de 12 de Junho, dos Secretários de Estado da Educação e da Segurança Social, e no despacho conjunto de 11 de Maio de 1983, dos Secretários de Estado da Educação e Administração Escolar e da Segurança Social.
7 - Ao fazê-lo, aquela proposta, invade matéria regulada de acordo com o estatuto da carreira dos citados agentes, cujas categorias profissionais são de âmbito nacional.
8 - De facto, as categorias profissionais em causa, para além de comuns a todo o sistema educativo estendem-se a todo o território nacional.
9 - E mesmo o acesso à categoria de educadores de infância, através da frequência com aproveitamento dos cursos de promoção a educador de infância, teve por base normas de âmbito nacional, no caso, os despachos já referidos em 6.
10 - Acresce que, para efeitos de progressão naquela carreira, tudo quanto seja atinente à contagem de tempo de serviço configura uma matéria de natureza estatutária, com dimensão nacional e não exclusivamente regional.
11 - Deve assinalar-se, entretanto, que proposta idêntica foi já rejeitada pela aprovação, por maioria e sem votos contra, em sede de Comissão de Educação Ciência e Cultura do relatório-parecer [Parecer: "(...) embora tendo sido admitida, com reservas, não preenche os requisitos exigidos para poder constituir iniciativa legislativa da região nos termos do n.o 1 do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 40.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, pelo que não se encontra em condições constitucionais e regimentais para ser discutido e votado em Plenário da Assembleia da República"] à proposta de lei n.o 286/VII, cuja relatora foi a então Sr.a Deputada Isabel Sena Lino, do PS, com fundamentos equivalentes sobre a invasão de matéria constitucionalmente não reservada para a capacidade de iniciativa legislativa das assembleias legislativas regionais.II - Enquadramento legal e doutrinário1 - A Constituição da República Portuguesa consagra no seu artigo 74.o, n.o 1, o direito de todos os cidadãos à igualdade de oportunidades de acesso e êxito ao ensino, estabelecendo expressamente na alínea b) do n.o 2, como incumbência do Estado, a criação de um sistema público e o desenvolvimento do sistema geral de educação pré-escolar [Constituição da República Portuguesa, artigo 74.o, n.o 2 b) "Criar um sistema público e desenvolver o sistema geral de educação pré-escolar"].
2 - A Lei de Bases do Sistema Educativo define que o sistema educativo é composto pela educação pré-escolar, a educação escolar e a educação extra-escolar (artigo 4.o) [Lei de Bases do Sistema Educativo, artigo 4.o, n.o 1 "O sistema educativo compreende a educação pré-escolar, a educação escolar e a educação extra-escolar".
3 - Na sequência da lei de bases surgiu a Lei n.o 5/97, de 10 de Fevereiro (Lei-Quadro da Educação Pré-escolar) [Lei Quadro da Educação Pré-Escolar, artigo 18.o, n.o 1 "Aos educadores de infância em exercício de funções nos estabelecimentos de educação pré-escolar da dependência directa da administração central, regiões autónomas e das autarquias locais aplica-se o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensino Básico e Secundário"] que no seu artigo 18.o trata o regime de pessoal, justamente determinando que aos educadores de infância em exercício de funções nos estabelecimentos de educação pré-escolar da dependência directa da administração central, regiões autónomas e das autarquias locais é aplicável o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 139-A/90, de 28 de Abril (Estatuto da Carreira Docente), com todas as alterações subsequentemente introduzidas.
4 - Em consequência, o Decreto-Lei n.o 147/97, de 11 de Junho, veio consagrar o regime do desenvolvimento e expansão da educação pré-escolar, estabelecendo normas atinentes à organização e ao funcionamento do sistema.
5 - Os destinatários da actual iniciativa legislativa em análise, cabe referir ainda, foram objecto do Despacho n.o 52/80 dos Secretários de Estado da Educação e da Segurança Social, de 26 de Maio de 1980 e do despacho conjunto dos Secretários de Estado da Educação e Administração Escolar e da Segurança Social, de 20 de Abril de 1992, que possibilitaram o acesso destes profissionais à categoria de educador de infância.
6 - Estes despachos têm um contexto histórico próprio, criado pela carência de educadores de infância na década de 80 e ao qual tentaram responder. Com efeito, desse modo, foram extintas quando vagassem as categorias de auxiliares de educação, vigilantes e ajudantes, dando-se-lhes a possibilidade de frequentarem cursos especiais de promoção a educador de infância, por recurso a um curso especial.
7 - Ora, a Assembleia Legislativa Regional da Madeira, com a proposta de lei n.o 66/VIII, visa que o tempo de serviço que estes, agora educadores de infância, prestaram nas categorias anteriores lhes seja contado para efeitos de progressão na sua nova carreira docente.
8 - A Secretaria Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira já havia elaborado despachos regionais em 19 de Abril de 1994 e em 16 de Abril de 1996, que determinaram a contagem de tempo de serviço prestado pelos educadores de infância na categoria de auxiliares de educação, vigilantes e ajudantes para efeitos de progressão na carreira e aposentação.
9 - Mas esses despachos foram revogados depois de o Secretário Regional do Plano e da Coordenação entender, e bem, que não tinha a Região Autónoma da Madeira competência para legislar sobre a matéria, face ao parecer n.o 17/98 da Procuradoria-Geral da República que se pronunciou no sentido da sua ilegalidade [O parecer n.o 17/98, votado na sessão de 2 de Dezembro de 1998, do conselho consultivo da Procuradoria Geral da República, é um documento constituído por 18 páginas cuja conclusão diz o seguinte:"1. As categorias profissionais de auxiliar de educação, ajudante e vigilante são, no sistema educativo, categorias de âmbito nacional, que não assumem interesse específico na Região Autónoma da Madeira.
3011   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 2. A progressão na carreira dos educadores de infância constitui matéria do respectivo estatuto pessoal, regulada no Decreto-Lei n.o 409/89, de 18 de Novembro, e no Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 139-A/90, de 28 de Abril, cuja definição incumbe aos órgãos legislativos da República.
3. Não releva para efeitos de progressão na carreira docente de educador de infância, o tempo de serviço que os educadores de infância, oriundos de auxiliar de educação, ajudante e vigilante, prestaram nestas categorias.
4. Decidindo em conformidade com a matéria das conclusões anteriores, os despachos do Secretário Regional de Educação da Região Autónoma da Madeira, de 19 de Abril de 1994, e de 16 de Abril de 1996 - que revestem a natureza de instruções de serviço - são ilegais, por violação do disposto no artigo 2.o, n.o 1, alíneas b) e f), do Decreto-Lei n.o 364/79, de 4 de Setembro, no n.o 52 do Despacho n.o 13/EJ/82, de 20 de Abril de 1982, do Secretário de Estado da Educação e Juventude, nos artigos 4.o a 9.o do Decreto-Lei n.o 409/89, de 18 de Novembro, 12.o a 14.oe 85.o do Decreto-Lei n.o 35/88, de 4 de Fevereiro, 12.o a 14.o e 80.o, n.o 4, do Decreto Legislativo Regional n.o 5/88, de 25 de Maio, 34.o, 35.o e 36.o do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, 30.o, alínea o), e 31.o, n.o 1, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira"].10 - E só depois de revogados os referidos despachos surge a anterior proposta de lei n.o 286/VII, retomada agora no essencial pela proposta de lei n.o 66/VIII.III - Conclusão1 - Como fica demonstrado, depois de analisado o articulado proposto, verifica-se que a proposta de lei n.o 66/VIII ao tratar matéria cujo alcance visa ultrapassar o "respeitante às regiões autónomas", no caso o interesse específico da Região Autónoma da Madeira, de cuja Assembleia Legislativa é originária, não cabe no seu poder próprio de iniciativa, conformado ao n.o 1 do artigo 167.o da Constituição da República Portuguesa, conjugado com a alínea f) do n.o 1 do artigo 227.o, [Constituição da República Portuguesa, artigo 227.o, n.o 1, alínea f) "Exercer a iniciativa legislativa nos termos do n.o 1 do artigo 167.o, mediante a apresentação à Assembleia da República de propostas de lei e respectivas propostas de alteração;" (cfr. nota de rodapé n.o 1)], e o disposto no artigo 40.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira, que define as matérias de interesse específico, instrumento onde não podia estar contemplado, como não está, o estatuto da carreira docente.
2 - Pese embora a questão da capacidade de iniciativa da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira estar resolvida e, por isso, inviabilizada a proposta de lei à luz do quadro constitucional e das leis de autonomia regional, importa ainda analisar a substância do normativo proposta para ponderar da sua justificação.
3 - Antes, contudo, deve referir-se que, entretanto, sobre esta mesma temática, aprovou já a Assembleia da República a Lei n.o 5/2001 de 2 de Maio, [Lei n.o 5/2001, de 2 de Maio, artigo 1.o "É equiparado a serviço efectivo em funções docentes, para efeitos de progressão na carreira, o tempo de serviço prestado na categoria de auxiliar de educação pelos educadores de infância habilitados com os cursos de promoção a educadores de infância a que se refere o despacho n.o 52/80 de 12 de Junho, nos termos do artigo seguinte" e artigo 2.o "A contagem do tempo de serviço a que se refere o artigo anterior determina a mudança para o escalão correspondente"], que embora não desse completo acolhimento ao que vem aqui proposto, fez justiça quanto às auxiliares de educação que acederam à categoria de educadores de infância por força do Despacho n.o 52/80, de 12 de Junho, ou seja, que finalizaram os respectivos cursos de promoção mas exerceram funções docentes anteriormente à sua conclusão.
4 - Com efeito aquela lei mandou contar todo o tempo de serviço anteriormente prestado na categoria de auxiliares de educação pelos agora educadores de infância, referidos no ponto anterior, nos termos do estatuto da carreira docente e cujo exercício de funções docentes esteja devidamente certificado pela entidade da tutela do estabelecimento onde exerceram.
5 - Não foram contempladas, por isso, as categorias de vigilantes nem de ajudantes, que eventualmente os educadores de infância possuíssem antes de acederem ao curso de promoção, uma vez que nunca poderiam ter exercido funções docentes, ao contrário dos que detinham a categoria de auxiliar de educação.
6 - Ora, a proposta de lei n.o 66/VIII vem precisamente retomar a questão colocando de novo a possibilidade da contagem, como exercício de docência, de todo serviço prestado pelas categorias de vigilante e de ajudantes dos estabelecimentos de educação pré-escolar, uma vez que a questão dos auxiliares de educação está contemplada pela referida Lei n.o 5/2001, de 2 de Maio.
7 - Tem-se por seguro que o facto de ter sido facultado o ingresso, a frequência e a conclusão do curso de promoção não certifica nenhum exercício anterior, na área da docência, a nenhuma categoria.
8 - No caso de vigilantes e ajudantes, cujo conteúdo funcional é bem definido pela própria designação da categoria, deve o seu trabalho ser reconhecido como meritório mas fora da docência, como era desempenhado, não devendo, por isso mesmo, ser contado para efeitos de progressão na nova carreira de educadores de infância.
9 - Nestes termos e salvo melhor parecer, a presente proposta que visa fazer contar aquele tempo de serviço prestado nas categorias referidas em 8., como exercício de funções docentes, não encontra fundamento político, técnico ou funcional, tendo como referência o estatuto da carreira docente em vigor.IV - ParecerAssim, a Comissão de Educação, Ciência e Cultura é do seguinte parecer:1 - A proposta de lei n.o 66/VIII, da Assembleia Legislativa Regional da Madeira, sobre "Contagem do tempo de serviço prestado nas categorias de auxiliar de educação, ajudante e vigilante pelos educadores de infância habilitados com os cursos de promoção a educadores de infância, regulados no Despacho n.o 52/80, de 12 de Junho, dos Secretários de Estado da Educação e da Segurança Social e no Despacho Conjunto de 11 de Maio de 1983 dos Secretários de Estado da Educação e Administração Escolar e da Segurança Social", tendo sido admitida já com reservas, não preenche os requisitos necessários para poder constituir iniciativa legislativa da Região nos termos do n.o 1 do artigo 167.o, conjugado com a alínea f) do n.o 1 do artigo 227.o da Constituição da República Portuguesa e do artigo 40.o do Estatuto Político-Administrativo da Região
3012   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 Autónoma da Madeira, que define as matérias de interesse especifico, pelo que não preenche as condições constitucionais e regimentais para ser apreciada, discutida e votada em Plenário da Assembleia da República.
2 - Que, para os devidos efeitos, seja dado conhecimento à Assembleia Legislativa Regional da Madeira do presente relatório e parecer aprovados.Assembleia da República, 14 de Janeiro de 2003. - O Deputado Relator, António Braga - O Presidente da Comissão, Pedro Duarte.Nota: O relatório e o parecer foram aprovados por unanimidade.
(APROVA O REGIME JURÍDICO DA CONCORRÊNCIA)Relatório e parecer da Comissão de Economia e FinançasRelatórioA proposta de lei n.o 40/IX, do Governo, que "Aprova o regime jurídico da concorrência", foi apresentado ao abrigo da alínea d) do artigo 197.o da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 131.o e 132.o do Regimento da Assembleia da República.
Por despacho do Sr. Presidente da Assembleia da República de 14 de Janeiro de 2003, o projecto vertente baixou à Comissão de Economia e Finanças, para apreciação e parecer.1 - Objecto e motivaçãoNa sequência da aprovação em Conselho de Ministros do instrumento legal que cria a Autoridade da Concorrência, a proposta de lei em apreço procede à revisão dos aspectos substantivos e adjectivos do regime jurídico da concorrência.
Parece claro que o enquadramento legal que conforma o ambiente em que actuam os agentes económicos, investidores e empresas, deve conter as normas adequadas para garantir a eficácia dos mecanismos de controlo prévio das concentrações, assegurar a certeza e segurança jurídicas necessárias ao são prosseguimento da sua actividade, além de prevenir e sancionar, de forma efectiva, as práticas concorrenciais abusivas.
Segundo o Governo, esta proposta de lei inscreve-se no esforço legislativo de revisão da legislação de enquadramento da concorrência, imprescindível à modernização da economia e à competitividade das empresas estabelecidas ou que pretendam estabelecer-se em Portugal.2 - Antecedentes e enquadramento legalAté ao presente momento, o regime legal de defesa da concorrência encontra-se regulado pelo Decreto-Lei n.o 371/93, de 29 de Outubro.
Com aquele diploma procurou o legislador dar resposta às alterações que entretanto ocorreram na economia nacional, num contexto de alguma desregulamentação e privatização de importantes áreas da actividade económica, e também em virtude do processo de integração europeia, que introduziram importantes mudanças na estrutura económica e modificaram a relação de forças no mercado.
O já referido Decreto-Lei n.o 371/93, de 29 de Outubro, visou integrar numa lei-quadro da política de concorrência os desenvolvimentos próprios de uma economia aberta, numa fase de internacionalização e de dinamismo concorrencial, contribuindo para o equilíbrio das relações entre agentes económicos e para o favorecimento dos objectivos gerais de desenvolvimento económico e social.
Introduziu-se, com o referido diploma aspectos inovadores, de entre os quais assume relevância o seu carácter universal e sistemático, uma vez que contemplava, para além das práticas restritivas da concorrência, as concentrações de empresas e os auxílios de Estado, completando o quadro dos principais instrumentos da política comunitária de defesa da concorrência.
Entre outras, introduziu a figura do abuso do estado de dependência económica, considerando que, até à publicação do mesmo decreto-lei, aquela figura só era considerada restritiva da concorrência se praticada por empresas que detivessem uma posição dominante no mercado de determinado bem ou serviço.
Também o regime de notificação prévia das operações de concentração de empresas, até então regulado pelo Decreto-Lei n.o 428/88, de 19 de Novembro, sofreu profundas alterações, acompanhando as soluções consagradas no Regulamento (CEE) n.o 4064/89, do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, entretanto publicado.
No entanto, têm sido apontados ao citado diploma algumas insuficiências estruturais que importará superar.
Quanto às normas de carácter geral, na proposta de lei em causa, procurou alargar-se o âmbito de aplicação do diploma a todos os sectores da actividade económica, sem excepção, incluindo os sectores bancário e dos seguros, que passam a estar sujeitos às regras gerais relativas ao controlo prévio das operações de concentração.
No que se refere às empresas públicas e às empresas às quais o Estado tenha concedido direitos especiais ou exclusivos, assim como quanto às empresas encarregadas por lei da gestão de serviços de interesse económico geral, ou que tenham a natureza de monopólio legal, estabelece-se um regime delineado a partir do artigo 86.o do Tratado CE, na procura do equilíbrio entre os interesses da concorrência e os do serviço público.
Trata-se, no entender do Governo, de uma solução que permitirá encontrar, em nome do princípio da proporcionalidade, as soluções mais equilibradas no plano da política económica ou social, sem resvalar para intervenções dos poderes públicos na economia com carácter abusivo ou discriminatório.
Por outro lado, clarifica-se a noção de empresa, para efeitos de determinação do âmbito de aplicação do diploma, em termos análogos ao que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia.
Procede-se também, na proposta em causa, a um outro alinhamento das regras respeitantes às práticas proibidas em virtude do seu carácter anticoncorrencial, com o objectivo de clarificar o seu regime.
Neste sentido, salienta-se na proposta analisada o carácter residual da noção de prática concertada relativamente às noções de acordo entre empresas e de decisão de associação de empresas, que, de acordo com o rumo das orientações jurisprudenciais dos tribunais comunitários, se limita a proibição de práticas anticoncorrenciais às que sejam susceptíveis de impedir, falsear ou restringir a concorrência "de forma sensível".
3013   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 Também se mantém a possibilidade de sujeitar os acordos e outras práticas de concertação à avaliação prévia da Autoridade da Concorrência, o que permite assegurar aos agentes económicos a máxima segurança jurídica, uma vez que podem requerer à autoridade um certificado negativo ou uma declaração de justificação.
No entanto, a próxima entrada em vigor do regulamento comunitário que substitui o sistema de notificação obrigatória por um sistema de "excepção legal", em que os acordos podem beneficiar do reconhecimento da sua licitude independentemente de notificação, justifica, segundo o Governo, que o funcionamento sistema de avaliação prévia que se pretende manter em Portugal se mantenha sob observação. Com efeito, a coexistência de dois sistemas diferentes no mesmo espaço, consoante os acordos ou práticas concertadas sejam abrangidos pelo direito comunitário ou pelo direito nacional, pode, na opinião do Executivo, vir a suscitar dificuldades de aplicação e insegurança dos agentes económicos.
Quanto ao regime dos abusos de posição dominante, abandonam-se as presunções constantes do n.o 2 do actual artigo 3.o do Decreto-Lei n.o 371/93. Tais presunções, considera o Governo, são meramente indicativas, e, por isso, inúteis, e poderiam, por outro lado, induzir em erro.
Esta solução acompanha a orientação da jurisprudência comunitária, pois a quota de mercado ocupada por uma ou mais empresas, sendo um importante indicador de dominância, não se pode considerar como o único, devendo, pelo contrário, ter-se em conta uma pluralidade de factores.
A escolha dos limiares de dominância presumida com base na quota de mercado é, de resto, largamente aleatória e a sua aplicação fica sempre dependente de uma operação extremamente delicada que é a determinação do mercado relevante.
Identicamente as legislações de concorrência dos Estados-membros abstêm-se de estabelecer presunções ou de consagrar limiares de dominância; além de Portugal, somente a Alemanha seguiu essa orientação.
A Autoridade da Concorrência terá assim a função de densificar ou definir, na sua prática decisória ou regulamentar, os critérios da posição dominante.
Neste contexto, a alínea b) do n.o 3 artigo 6.o da presente proposta de lei, inspirando-se na lei alemã, consagra a proibição de abuso no acesso a infra-estruturas de carácter essencial.
É claramente alterado, no artigo 7.o da proposta em apreço, o regime da figura do abuso de dependência económica.
Sustenta o Governo que, mantendo-se na nossa legislação da concorrência a referência aquela figura (desconhecida na maior parte das legislações comunitárias), se impõe a modificação dos seus pressupostos, de modo a que possa actuar apenas se e na medida em que seja susceptível de afectar o funcionamento do mercado ou a estrutura da concorrência.
Indicam-se ainda, a título exemplificativo, que tipos de comportamentos podem ser considerados abusivos e esclarece-se o que se entende por falta de "alternativa equivalente".
Outra das alterações introduzidas por esta proposta respeita ao regime do controlo prévio das operações de concentração, nomeadamente quanto à noção de concentração e ao cálculo da quota de mercado e do volume de negócios das empresas envolvidas.
Inclui-se entre as condições de que depende a obrigatoriedade de notificação, uma condição suplementar ligada ao volume de negócios das empresas participantes, a fim de evitar que tenham de ser notificadas operações de concentração em que uma das empresas realiza, em Portugal, um volume de negócios insignificante, ou não está sequer presente no mercado português.
Também noutros aspectos se procede à harmonização entre o regime nacional e o regime comunitário, mormente quanto ao período limite em que deve ter lugar a notificação obrigatória, quanto ao controlo das empresas comuns, quanto ao regime de suspensão das operações durante o período de apreciação, e quanto aos critérios de apreciação das operações de concentração.
Refira-se, no que respeita a este último aspecto, a alteração da epígrafe relativamente ao artigo 10.o do Decreto-Lei n.o 371/93 (Proibição de concentração), tida por desajustada ao seu objectivo e ao que deve ser o conteúdo do preceito em função desse objectivo.
Pretende-se não impedir operações de concentração de empresas (as quais se entende não deverem ser proibidas por princípio), mas antes esclarecer as condições em que estas devem ser apreciadas e os principais factores a ter em conta para sua autorização ou proibição.
Para tal adopta-se, com as necessárias adaptações, o esquema de redacção do artigo 2.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89, tido por mais ajustado à prossecução desse objectivo.
Em termos processuais e procedimentais, clarificam-se as faculdades de inquérito e de inspecção de que dispõem, e os deveres a que estão sujeitos, os órgãos e funcionários da Autoridade da Concorrência.
Os procedimentos sancionatórios respeitam os princípios da audiência dos interessados e do contraditório, bem como os demais princípios constantes do Código de Procedimento Administrativo, e ainda, sendo caso disso, do regime geral dos ilícitos de mera ordenação social, aprovado pelo Decreto-Lei n.o 433/82, de 27 de Outubro.
Os procedimentos de supervisão ficam sujeitos às regras do Código de Procedimento Administrativo e os procedimentos de regulamentação seguirão regras de transparência e participação.
A tramitação a observar nos processos relativos a práticas proibidas é regulada no sentido de separar com nitidez as fases de inquérito e de instrução, definindo em que condições poderão ser ordenadas medidas cautelares pela autoridade.
O procedimento de controlo prévio das operações de concentração de empresas é clarificado, quer quanto aos poderes e obrigações da autoridade quer quanto aos deveres e direitos (designadamente de audiência prévia) dos autores da notificação e dos contra-interessados. Em paralelo do regime comunitário, o procedimento passa a dividir-se em duas fases, só havendo lugar a uma fase de investigação aprofundada se a autoridade concluir, no termo da fase de instrução, que a operação de concentração em causa é susceptível de criar ou de reforçar uma posição dominante da qual possam resultar entraves significativos à concorrência efectiva no mercado nacional ou numa parte substancial deste.
Estas alterações poderão dar resposta às necessidades de celeridade e de simplicidade dos procedimentos exigidas pela actividade dos agentes económicos e presentes na maior parte das operações de concentração, sem pôr em causa a sua análise cuidada.
3014   |   II Série A - Número 067   |   08 de Fevereiro de 2003 Decorre ainda da proposta o estabelecimento de regras quanto à produção de efeitos da notificação de operações de concentração e determinam-se com precisão os casos em que os negócios jurídicos relacionados com uma concentração são feridos de nulidade, sendo igualmente definidas as situações em que deve ser aberto um procedimento oficioso e as regras específicas que se lhe aplicam.
Quanto aos processos por infracção e aos procedimentos aplicáveis são estabelecidas regras de articulação entre a Autoridade da Concorrência, por um lado, e as autoridades reguladoras sectoriais e a Alta Autoridade para a Comunicação Social, por outro.
No capítulo das sanções, tipificam-se as infracções contra-ordenacionais a que corresponde cada tipo de ilícito, prevendo-se a aplicação de coimas e de sanções pecuniárias compulsórias, conforme os casos.
O regime sancionatório poderá tornar-se mais eficaz, uma vez que o montante das coimas e das sanções pecuniárias compulsórias passa a ser fixado, como sucede no regime comunitário, em percentagem do volume de negócios do infractor, com um limite máximo, respectivamente, de 10% e de 5%, o que não acontecia no âmbito do Decreto-Lei n.o 371/93.
Determina-se também a responsabilidade solidária das empresas associadas relativamente às infracções cometidas pelas suas associações, no quadro das regras de imputação da responsabilidade.
Registam-se ainda alterações no regime da prescrição do procedimento de contra-ordenações e das respectivas sanções, tendo em conta o regime definido no novo regulamento que se prevê vir a substituir o Regulamento n.o 17/62.
Em conformidade com o estatuído no diploma que institui a Autoridade da Concorrência, atribui-se a competência para julgar os recursos das decisões da Autoridade no Tribunal de Comércio de Lisboa, sob reserva de recurso para o Tribunal da Relação de Lisboa ou para o Supremo Tribunal de Justiça, segundo os casos.
De notar que esta solução implicará a aplicação por tribunais cíveis de regras processuais de natureza administrativa, em casos materialmente complexos o que o reclamará um esforço considerável de preparação desses tribunais.
Quanto ao regime financeiro, enumeram-se os actos sujeitos ao pagamento de uma taxa e remete-se para regulamento a adoptar pela autoridade a fixação dos respectivos montantes e das regras de incidência, liquidação e cobrança dessas receitas.