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O Código do Procedimento Administrativo, recentemente publicado, veio agora confirmar essa extensão da clássica figura da legitimidade processual confinada aos titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos - titulares, em suma, da relação material controvertida - aos «cidadãos a quem a actuação administrativa provoque ou possa previsivelmente provocar prejuízos relevantes em bens fundamentais como a saúde pública, a habitação, a educação, o património cultural, o ambiente, o ordenamento do território e a qualidade de vida», bem como aos «residentes na circunscrição em que se localize algum bem do domínio público afectado pela acção da Administração». Esta extensão é igualmente assegurada «às associações dedicadas à defesa daqueles interesses e aos órgãos autárquicos da respectiva área», desde que, naqueles casos como nestes, esteja em causa «a protecção de interesses difusos».
Que interesses vêm estes a ser? Os interesses colectivos ou de grupos cujo universo de titulares seja indefinido, embora definível em certos termos. Dou como exemplo os interesses lesados por uma fábrica que despeja num rio efluentes tóxicos, mata a fauna fluvial e impede que as populações ribeirinhas nele pesquem, nele se banhem ou captem nele a água da sua rede de abastecimento domiciliar. Há aqui uma ilícita lesão de interesses, mas é indefinido, embora definível em certos termos, o universo dos respectivos titulares. Estão difundidos por uma mais ou menos incerta área ou unidos por uma característica comum. São titulares de direitos, por isso rotulados de difusos.
Se bem atentarmos, a lesão é idêntica para cada um deles: a mesma causa, o mesmo causante, o mesmo efeito, igual ou semelhante o dano causado e recebido. Isolado, este dano pode não justificar uma reacção individual; somado, o prejuízo é ou pode ser enorme.
A que título obrigar cada lesado a intentar uma acção com vista a obter um resultado que satisfaz por igual cada um dos outros? Agrupando ou concentrando as lides, aceitando que um só possa litigar por todos, quer para prevenir a instalação da fábrica, quer para a condicionar a operar sem poluir, quer para, em última instância, a encerrar ou apenas para concretizar o correspondente dever de indemnizar, estendendo a todos, em certos termos, os efeitos do caso julgado, alcançam-se os seguintes ganhos: economia de processos; economia de julgamentos e decisões; economia de custos; economia de tempo; reforço de eficácia; reforço da desejável participação democrática dos cidadãos numa democracia que se quer participada; protecção da parte económica e socialmente mais fraca; em suma, racionalidade processual.
2430 I SÉRIE - NÚMERO 76Com efeito, se instruir e julgar processos é um serviço público dispendioso, quanto menos processos menor dispêndio; se a eficácia de uma decisão se estende a todos os casos paralelos, poupam-se processos e decisões e multiplica-se a eficácia; se cada juiz tiver de julgar menos casos, as suas decisões serão mais prontas e eventualmente mais justas; se estendermos a todos um direito de acção que agora é de cada um, alargaremos o acesso à justiça e a participação dos cidadãos na efectivação dela e, em vez do cidadão isolado e fraco em face da poderosa multinacional poluente, mixordeira, predadora ou tóxico-difusora, teremos a força somada de muitos fracos; se a dimensão atomizada da lesão é em regra negligenciável, a soma de muitas pequenas lesões pode atingir a catástrofe.
São assim de fácil compreensão as vantagens da superação da concepção individualista do processo e a ultrapassagem da clássica acção a dois. Assim sendo, o que se receia?
Receia-se, antes de mais, o arrojo de inovar. O direito é, por definição, conservador; a lei tende a ser fixista; a doutrina, essa, tende a ser seguidista.
Só assim foi possível que, estando nós a 2000 anos da civilização romana, o edifício conceptual do seu direito seja de ontem relativamente ao nosso.
Porque o efectivo exercício do direito de acção popular implica a revisão de conceitos jurídicos bimilenares, os mestres do direito torcem-se nas suas cátedras e colocam dificuldades, tal como o sapiente Rui Machete agora expendeu as suas. Conheço-as uma por uma, até porque tive de contomá-las.
Primeira dificuldade: se um só pode litigar por muitos, que faremos do clássico conceito de legitimidade processual, umbilicalmente ligado a um interesse pessoal e directo em litigar? A solução encontrada foi esta: abre-se para ele uma excepção em atenção a realidades a que a sociedade romana não foi nem razoavelmente podia ter sido sensível.
Segunda dificuldade: se um só pode litigar por muitos, como fazer de conta que estes o incumbiram disso ou em qualquer caso se resignam a isso? Que faremos da clássica figura do mandato representativo? É também possível uma solução, embora envolva riscos que são o preço das vantagens a conseguir: começa por se presumir em cada um o acordo implícito em que outrem litigue por ele e em sua representação e dá-se a todos a faculdade de se excluírem desse implícito mandato - ou se excluem, e ficam de fora, ou se não excluem, e a representação funciona com todos os seus efeitos normais.
Terceira dificuldade: se um só pode litigar por muitos, como gerir os efeitos do caso julgado? Em caso de ganho de causa, tudo bem, todos ficarão contentes por beneficiarem do mesmo efeito, ou seja, do mesmo resultado. Mas, em caso de decaimento, resignar-se-ão a não poder intentar eles próprios, com a esperança de ganhá-la, a acção que aquele perdeu? É este, sem dúvida, um dos constrangimentos mais embaraçosos. As cautelas com que entendi rodeá-los são duas: fazer intervir o Ministério Público como autor principal, como garantia contra o risco de um pleiteamento negligente, incapaz ou até concertado com a outra parte, e conferir ao juiz excepcionais poderes para definir o alcance do caso julgado em função das especificidades do caso concreto.
No exemplo de há pouco, o juiz normalmente alargaria a eficácia do caso julgado em que arbitrasse uma indemnização a pagar pela empresa titular da fábrica poluente a todos os demais lesados por idênticos dano emergente e lucro cessante.
O que se não pode é colectivizar o direito de acção sem uma maior ou menor colectivização dos seus efeitos. Mas tranquilizemo-nos: em regra, não será um só, mas um grupo de lesados, a enfrentar o potentado poluidor e a perda individual do direito de acção por todos os não intervenientes, mas, apesar disso, representados, quando isolada, não é em regra significativa. O que conta é o somatório das lesões.
Estas são, do ponto de vista da necessária heterodoxia conceituai e doutrinária, as principais dificuldades. Mas há outras menores, como é o caso do regime de custas. Se submetermos o exercício da acção popular ao caríssimo regime normal de custas judiciais, condenamo-lo a figura de retórica.
Daí a solução proposta: isenção de preparos; isenção de custas em caso de êxito, ainda que parcial; condenação em custas, fixadas entre um décimo e metade segundo o prudente arbítrio do julgador, em caso de total sucumbência. Pareceu-me uma solução de bom aviso, que nem desestimula a iniciativa da acção, nem anima a litigância sem motivo sério.
É ainda o caso da dificuldade na fixação da indemnização correspondente a um prejuízo colectivo e, sobretudo, na sua distribuição, nomeadamente em caso de lesão de interesses difusos. Cabe aqui, também na economia do nosso projecto, um papel reforçado ao julgador. Faz apelo aos conceitos gerais de responsabilidade objectiva e subjectiva, prevê a possibilidade de ser exigido um seguro de responsabilidade civil como condição de exercício de uma actividade portadora de risco anormal, define os titulares do direito à indemnização e admite, no caso de interesses difusos, o recurso à divisão ou rateio entre os lesados segundo critérios de equidade a adoptar pelo tribunal em certos termos.
O projecto consagra, aliás, outros casos de sobreposição de juízos de equidade a critérios de legalidade estrita e outras áreas de alargamento excepcional dos poderes do juiz, inclusive de iniciativa própria em matéria de recolha de provas, sem vinculação à iniciativa das partes ou à matéria alegada.
Por último, para só destacar o principal, estabelece-se o princípio - que se tem por salutar no exercício da acção popular - da prevalência das preocupações preventivas sobre as repressivas ou indemnizatórias.
É tudo isto que infunde receio aos patriarcas de uma rotina jurídica por séculos inveterada. O salto é por demais ousado para que não vacilem as colunas do templo, mas não me parece que o legislador constitucional se tenha arreceado disso. Parece-se-me, bem ao invés, que nos determinou que déssemos o salto. E o que custa experimentar?
Não podemos é cultivar a ambiguidade de querermos e não querermos a acção popular. Todos reconhecemos a natureza epidémica de certas lesões típicas das sociedades modernas. Todos estamos preocupados com a gravidade das lesões ecológicas que ameaçam degradar o Planeta até à extinção da vida e com a leviandade e irresponsabilidade das agressões à saúde pública, perpetradas de gorra com o mais desenfreado consumismo. Todos receamos que o nosso património cultural feneça às mãos de patos-bravos sem escrúpulos e sem cultura.
Mas, face a esses e outros riscos do tempo moderno, detemo-nos perante perfeccionismos de técnica jurídica tão velhos como o Arco de Constantino e, aparentemente sem
28 DE MAIO DE 1993 2431consciência disso, damos por nós convictos de que reside aí a salvação da humanidade, preocupados com o facto de vir proposta uma lei geral contendo, inclusive, especialidades processuais (por que não?), em vez de várias leis, uma por cada sector - cível, penal ou administrativo.
Anote-se que não é exacto que se pretenda regular em especial o âmbito da acção penal. Na opinião do Sr. Deputado Rui Machete, não se deveria ir além da figura do assistente. Salvo o devido respeito, foi o que se fez. Não se conferiu a ninguém e muito menos a todos, ultrapassando o actual exclusivo do Ministério Público, o exercício da acção penal. No artigo 15.o, sob a rubrica «regime especial de intervenção no exercício da acção popular penal dos cidadãos e associações», só se reconhece aos cidadãos «o direito de denúncia, queixa ou participação ao Ministério Público [...], bem como o de se constituírem assistentes no respectivo processo», nos termos da lei de processo penal vigente. Assim será, naturalmente, mesmo que o crime não seja público (é apenas a novidade).
Não se confere, assim, a ninguém, que actualmente a não tenha, «a titularidade principal na acção penal». Nem carece de justificação a outorga ao Ministério Público da qualidade de co-autor da acção popular civil. Estão em causa interesses colectivos ou de grupos, logo tão carecidos de tutela pública como os que actualmente a têm. E -já se o disse - essa qualidade defende os representados sem mandato expresso do risco de uma representação com defeito.
O que não é possível é a veleidade de garantir sem retoque «a correcta coexistência da acção popular com os princípios gerais em matéria de direito subjectivo da acção e da tutela dos direitos, estreitamente relacionados com a autonomia da vontade e a própria garantia da personalidade, da capacidade jurídica e da liberdade, tanto no direito privado como no público», no douto dizer, uma vez mais, do sapiente Rui Machete. Objectar assim é, salvo o devido respeito, que é muito, condenar a acção popular a nunca ser encarada como direito constituendo, por não caber nos estreitos quadros conceituais do direito constituído.
Repito o que disse no início: a maioria tem de escolher entre inovar, regulando a acção popular, e não inovar, condenando-a ao esquecimento.
Nada temos a opor à regulamentação dos procedimentos administrativos de planeamento urbanístico, ordenacional ou ligado à realização de grandes obras públicas, para além do que já consta do Código do Procedimento Administrativo e outras leis em vigor. Confio inteiramente no saber especializado do meu querido amigo Rui Machete para esse efeito, só que não foi esse o meu propósito. Mas veria mal, reduzido a esses estreitos limites, o direito de participação dos cidadãos correspondente ao exercício da acção popular.Vozes do PS: -Muito bem!O Orador: -Venha, pois, neste ou noutro diploma, de preferência noutro, essa regulamentação procedimental. O PCP, aliás, tinha dado o mote.
No seu douto relatório - a que uma vez mais me reporto à falta de um projecto alternativo- o ilustre Sr. Deputado Rui Machete aponta para a rejeição de um sinal negativo que inutilize a iniciativa, preconizando que se aproveite a ocasião para pôr em movimento um processo legislativo pertinente.
Pela nossa parte, vamos a isso! Mas façamo-lo de espírito pronto para inovar e traduzir o exercício da acção popular em algo que não minimize o correspondente direito. Se o propósito é, sincera e empenhadamente, o de fazer participar os cidadãos na defesa de valores tão relevantes como a saúde pública, o ambiente e o património cultural, então façamo-lo!Aplausos do PS.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para pedir esclarecimentos, inscreveram-se os Srs. Deputados Ferreira Ramos, Isabel Castro, Guilherme Silva, Rui Machete, Correia Afonso e António Filipe.
Para o efeito, tem a palavra o Sr. Deputado Ferreira Ramos.O Sr. Ferreira Ramos (CDS): - Sr.» Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, limitar-me-ei a formular dois pedidos de esclarecimento que se referem, basicamente, à titularidade da indemnização.
Ora, sendo certo que o legislador deve verter na lei o sentido dos conceitos aplicados, para evitar contradições doutrinais e jurisprudenciais -por vezes, até salutares -, perguntava se não haverá alguma contradição relativamente ao âmbito do projecto de lei, designadamente entre o seu artigo 1.o, que faz uma clara referência à defesa de certos direitos ou interesses colectivos, e a alínea á) do n.o l do artigo 21.o, ao referir expressamente os «direitos ou interesses individuais». Ou seja, em vez de se referir «direitos ou interesses individuais», não se deveria antes, porventura, referir «prejuízos individualizáveis»?
Por outro lado, em relação aos interesses difusos, que são, certamente - até nos ensinamentos do Sr. Prof. Canotilho -, a base para uma acção popular, pergunto, no caso de violação dos mesmos, se não deveria a indemnização ser sempre recebida pelos entes a que se faz referência no artigo 21.o, alínea d).A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Sr. Deputado, deseja responder já ou no fim?O Sr. Almeida Santos (PS): - No fim, Sr.a Presidente.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): -Então, tem a palavra a Sr.a Deputada Isabel Castro.A Sr.a Isabel Castro (Os Verdes): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, foi com grande prazer que ouvi a sua intervenção e queria, desde já, manifestar o apreço do Grupo Parlamentar de Os Verdes por ver subir a Plenário a discussão do direito de acção popular.
Em primeiro lugar, gostaria de sublinhar que este é um instrumento que estava ausente, embora consagrado na lei, e que confere aos cidadãos legitimidade para poderem actuar perante os tribunais em defesa dos seus direitos ou da comunidade, o que, até agora, estava circunscrito, como direito, as associações de defesa do ambiente.
Porém, a questão concreta que coloco prende-se a um aspecto que me parece estar presente, ao longo de todo este projecto: a larga margem de autonomia conferida ao julgador - ao juiz -, quer na fase de averiguação quer na de decisão. Estou a referir-me, nomeadamente, aos artigos 7.o e 9.o do projecto, onde se pode ler: «[...], cabe ao juiz a iniciativa própria em matéria de recolha de provas, sem vinculação à iniciativa das partes [...].» De fac-
2432 I SÉRIE - NÚMERO 76to, penso que este aspecto é enfatizado nos já referidos artigos.
Também no artigo 13.o do projecto de lei do PS, quando se fixa o regime especial de indeferimento da petição inicial, se atribui ao julgador a possibilidade de indeferir a petição nos processos de acção popular.
Posto isto, Sr. Deputado, pergunto se não lhe parece que esta autonomia, baseada em valores que me parecem excessivamente subjectivos, poderá pôr em causa interesses de grupos muito fortes, bastando, para tanto, que o julgador considere pouco consistente a aparência do direito ou da lesão dos interesses invocados!? Não se poderá, deste modo, vir a subverter um pouco o espírito, extremamente positivo, que está presente ao longo de todo o projecto?A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): -Tem a palavra o Sr. Deputado Guilherme Silva.O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, antes de lhe pedir, propriamente, um esclarecimento, gostaria de dizer que esta matéria da acção popular é extremamente delicada e de regulamentação difícil, pelo que é preciso saudar V. Ex.a pelo esforço feito, no projecto que subscreveu, para contornar muitas das dificuldades que este instituto tem, particularmente pelos contornos e a forma que a própria Constituição lhe deu.
Gostaria de registar, também, que só pela dificuldade que caracteriza esta matéria e pela reflexão aprofundada que ela merece é que o PSD não apresentou ainda um projecto sobre ela. Com efeito, não há falta de vontade de regulamentar este instituto, fazendo produzir a mediação legislativa que a Constituição prevê.
Mas a demonstração dessa boa vontade está não só na anunciada viabilização dos projectos aqui em discussão como no contributo que o Sr. Deputado Rui Machete - tão constantemente citado por V. Ex.a - já deu através da reflexão que fez sobre este tema ao elaborar o relatório da 1.a Comissão sobre ambos os projectos.
De facto, V. Ex.a emprestou todo o seu engenho e arte na defesa deste diploma, o que não era de não prever porque engenho e arte empresta V. Ex.a na defesa de qualquer causa a que se entrega, mesmo quando não se trate, rigorosamente, da sua «dama»! E neste caso era a sua «dama»...
A questão que queria colocar-lhe tem a ver com o artigo 12.o do projecto de lei do PS, que prevê a atribuição da titularidade da acção popular ao Ministério Público, ao Estado e a pessoas colectivas de direito público. Ora, embora sem deixar de compreender que há, realmente, interesses que essas entidades podem efectivamente prosseguir, queria colocar-lhe a seguinte questão: tendo a acção popular uma raiz de identificação com o cidadão contra o próprio Estado, será de atribuir - e será ainda acção popular? - a titularidade deste instituto, na parte activa, a estas entidades, designadamente ao próprio Ministério Público enquanto órgão do Estado?A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Tem a palavra o Sr. Deputado Rui Machete.O Sr. Rui Machete (PSD): - Sr. Presidente, em primeiro lugar, queria agradecer ao Sr. Deputado Almeida Santos e meu querido amigo as numerosas vezes que me citou e os adjectivos com que qualificou a minha intervenção. E, pese embora o seu aspecto aparente, na verdade não deixam de revelar alguma ironia e tentar significar que, no fundo, a minha posição enfileira ao lado dos antigos mestres e é bastante reaccionária face ao seu espírito inovador.
Reconheço que V. Ex.a, meu querido amigo -e não digo «meu querido amigo» com alguma ironia, pois é verdade que nos une uma relação sólida de amizade -, tem um espírito inovador, mas isso não significa que, necessariamente, todas as inovações sejam de aplaudir!...
Com efeito, no final do debate, sobretudo no final dos resultados a que se chegar no processo legislativo, teremos oportunidade de ver quem inova mais!
No entanto, as questões que quero colocar-lhe são várias, sendo a primeira relativa ao método. V. Ex.a seguiu o método de regular num diploma único matérias que dizem respeito a aspectos civis, penais e de litígios administrativos. Posto isto, queria, com toda a franqueza, perguntar-lhe se para além, naturalmente, do efeito político que daí é retirado - e até com algum cunho demagógico -, no fundo, no fundo não se vai enfraquecer muito a eficiência da regulamentação ao meter no mesmo saco questões tão diferentes. Deveria ser, por exemplo, obrigado a considerar como titular da acção popular o Ministério Público.
Ora, é evidente que foi a lógica sistemática que o obrigou a isso! Parece-me que a inclusão dos aspectos do Ministério Público na acção popular é, francamente, um exemplo típico de algo que está confundido e misturado.
A segunda questão que queria pôr diz respeito a um problema que julgo não ter sido - por deficiência minha, certamente - entendido com clareza por V. Ex.o De facto, não digo que se deva omitir a acção popular contenciosa! O que defendo é que é extremamente importante - para além do que já se fez no Código do Procedimento Administrativo, mas que é omisso em matéria de planificação - regular esta matéria, sob pena de se enfraquecer notavelmente os efeitos e o impacte jurídico e sociológico da acção popular nessas zonas que deveriam ser abrangidas pela regulamentação da planificação procedimental.
Penso que é uma matéria extremamente importante e é, inclusivamente do ponto de vista do combate à corrupção, uma arma de enorme relevância que não merecia um certo desdém com que V. Ex.a a referiu.
O terceiro aspecto que gostava de mencionar como pergunta, diz respeito à pouca relevância que V. Ex.a também atribuiu àquilo que já está no Código do Procedimento Administrativo em matéria de participação dos particulares, não em termos puramente defensivos mas no sentido de contribuírem para a instrução do processo.
Isto já é um passo extremamente importante e que, neste capítulo, vem aumentar - digamos assim - o círculo dos legítimos interesses que podem ser defendidos pelos particulares no contencioso administrativo, ou seja, vem alargar-se o âmbito de aplicação da legitimidade.
A quarta e última questão tem a ver com o facto de, apesar de tudo, eu não ter percebido bem -penso que isso é uma consequência da metodologia que V. Ex.a adoptou - os artigos 7.o e 8.o do vosso projecto, quando permitem que o juiz, em todos os casos, inclusive em matéria cível, vá para além das questões alegadas na procura das provas, portanto, que, em última análise, desapareça a imparcialidade do juiz nesse capítulo e, pior do que isso, que, em matéria cível e em matéria penal, sem mais aquelas e sem restrições, possa julgar segundo a equidade.
Julgo que estas matérias são muito complexas. Não estou nada convencido de que a nossa contribuição não
28 DE MAIO DE 1993 2433possa dar uma ajuda, pelo menos para a elucidação das questões. Estamos fortemente empenhados em conseguir que o resultado legislativo final seja francamente positivo. Quero acabar prestando homenagem à sua coragem e dizer-lhe que é com muito prazer que vejo um antigo e brilhantíssimo civilista tornar-se num experimentado constitucionalista.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - O Sr. Deputado Almeida Santos deseja responder já as questões que lhe foram colocadas?O Sr. Almeida Santos (PS): - Sim, Sr.a Presidente.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): -Então, tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr.a Presidente, Srs. Deputados: Raras vezes tenho o privilégio de ser questionado de forma tão objectiva, tão positiva e tão rica.
O Sr. Deputado Ferreira Ramos coloca-me a questão da titularidade da indemnização. Em caso algum considero que consta do nosso projecto um non plus ultra. Eu também perfilho de dúvidas e receios, mas temos de ter algum arrojo e de «partir alguma loiça conceituai» daquela a que somos fiéis, em homenagem ao passado.
Eu não vou fora de que, sobretudo no caso de interesses difusos, se sobreponha a colectivização da lesão e da indemnização à sua individualização, que é um problema que se aflora aqui, mas também me custa que, em certos casos - é por isso que se dá aqui grande papel ao juiz -, a lesão individual pode ser significativa e, quando o for, também é um pouco arriscado expropriar o titular do direito à indemnização e transferi-lo para uma entidade colectiva. Vejo com muita simpatia que, por exemplo, essa indemnização vá para um fundo do Ministério da Justiça para custear outras acções ou iniciativas nesta mesma área. Mas estou aberto a essa hipótese. Porque não? Vamos colectivizá-la mais ou deixar mais margem ao juíz! Veremos isso.
Os interesses difusos, como sabe, estão mal esclarecidos. Ainda hoje não sabemos bem o que são interesses difusos, o que não são direitos difusos.
Quando, com todo o seu talento, o Dr. Mário Raposo fez aqui uma tentativa de nos clarificar, deixou-nos tantas ou quase tantas dúvidas como aquelas que tínhamos. Isso só prova que, na verdade, não é matéria fácil e eu sei disso.
Mas os interesses difusos existem. É claro que existem! São aqueles em que se sabe que há lesados, em que há titulares e lesados, mas a definição deles é que é difícil. São uma mancha, são os habitantes da bacia do rio Ave, são os habitantes da outra margem da Figueira da Foz que apanham aquele cheirete incrível da celulose...! Mas quantos são? Bom, é preciso contá-los um a um!
Portanto, tem de se definir por uma certa área ou por uma certa qualidade («aqueles que») e, depois, quando forem reclamar o direito à indemnização, têm de se identificar ou provar a existência dessa qualidade.
Sr.a Deputada Isabel Castro, obrigado pela saudação ao projecto. Não esperava outra coisa de uma Deputada de Os Verdes, porque, de facto, a acção popular é um excelente instrumento para combater a degradação do ambiente!
Posso ter exagerado na admissão de poderes excepcionais do juíz -e aqui respondo também ao Sr. Deputado Rui Machete -, mas vamos até onde pudermos e devermos ir. Acho bem que se limite o juiz quando tal for possível, mas também que se não trave o juiz quando for necessário dar-lhe poderes, para que a novidade que instituirmos não se transforme num risco além de um certo ponto. Julgo que, apesar de tudo, não é mau confiar-se no juiz, dentro de certo âmbito.
Talvez seja chocante que o juiz possa recolher provas sobre matéria não alegada, mas não nos devemos esquecer que aqui o autor está a litigar por muitos outros e que o juiz tem o papel de defender esses outros contra uma litigância inábil. Às tantas, devia ter sido alegada uma matéria que é manifestamente complementar, no entanto ela foi esquecida. Será que, neste caso, o juiz não poderá questionar, admitir a prova?
Se cá pusermos «matéria complementar ou conexa ou indispensável ao apuramento»... Sabemos redigir leis, portanto, havemos de encontrar a formulação.
No caso julgado tem de haver uma certa colectivização, como é óbvio. Simplesmente, não há dois casos iguais e, portanto, temos de dar aqui ao juiz uma certa capacidade de dizer, em cada caso, a quem se aplica a eficácia da decisão. Ele é que sabe, ele é que decidiu, ele é que conhece o processo e, por isso, poderá ser ele a dizer se se aplica a todos ou só a alguns ou, inclusivamente, se se aplica só a quem litigou e a mais ninguém.
Quanto ao indeferimento liminar - e estou a responder à Sr." Deputada Isabel Castro -, julgo que, se a petição aparecer tão chocha que não tenha qualquer viabilidade, não há dúvida de que, em qualquer caso, haverá um indeferimento liminar. Só que o problema aparece num caso de fronteira, em que a petição não é tão chocha que deva ser indeferida liminarmente, mas é um risco deixar avançar o processo a partir daquela base, que, sendo uma base mínima do ponto de vista da conceitualidade geral, não é base suficiente do ponto de vista da defesa de uma colectividade de interesses.
Por isso me pareceu que devíamos dar aqui também ao juiz alguns poderes nesta matéria, embora possamos espartilhá-lo um pouco mais. De qualquer modo, há sempre recurso para o tribunal da relação. Se ele indeferiu mal, necessariamente se pode recorrer do despacho de indeferimento liminar.
Sr. Deputado Guilherme Silva, nós sabemos que esta matéria é complicada, basta ser-se jurista!
Muito obrigado pelas palavras com que sublinhou o esforço que fiz e também pela franqueza com que nos disse - gostei de ouvir - que, «só pela dificuldade da matéria, o PSD não apresentou, até hoje, um projecto»! Compreendo isso! Mas, se é assim, vamos atirar-nos às dificuldades e vamos cooperar todos para vencê-las.
Gostei de ver reiterado por si o anúncio da viabilização do nosso projecto de lei, que já constava do parecer do Sr. Deputado Rui Machete, e gostei também de saber que, afinal de contas, achou que eu defendi bem a minha «dama» - gosto de defender bem as minhas «damas»! Há um pouco de cavaleirismo em todos nós!
Quanto à titularidade do Ministério Público, parece-me, de facto, o melhor antídoto, apesar de tudo, contra uma litigância descuidada. Em regra não vai aparecer o cidadão isolado a questionar a fábrica poluente, aparecem 50 indivíduos e, às vezes, até milhares deles. Mas quando aparecer o louco, o arrojado, o litigante por vício - e cá também há disso! -, como é que havemos de fazer? O Ministério Público fica de fora? Ele que representa os menores, que já tem a representação de tanta gente desprotegida, por que é que não há-de intervir aqui em ré-
2434 I SÉRIE - NÚMERO 76presentação de um interesse que está a meio caminho entre o público e o privado? Dá-me impressão de que é uma boa salvaguarda, sem prejuízo de continuarmos confinados e fiéis à raiz deste instituto, que é a participação democrática dos cidadãos.
Julgo que também nisto temos de ter o arrojo de alguma experimentação. Vamos experimentar e, se virmos que dá asneira, a todo o tempo, juntamo-nos aqui outra vez e recuamos. Qual é o problema?! Sempre que haja que inovar, tem de ser assim, por avanços e recuos, que é a melhor maneira.
O meu querido Rui Macheie, cuja qualidade vi confirmada nas suas considerações, mas nem era preciso, porque a sua qualidade é proverbial -e não houve ironia nas minhas palavras -, eu já não sei é falar sem ironia, já estou tão pendente e tão afeiçoado a ela que já não consigo falar sem utilizá-la! É como o Eça de Queirós, que, estou convencido, se tivesse de falar da mãe, era capaz de não resistir a fazer ironia acerca dela, apesar de todo o respeito que lhe tinha.
A ironia é boa! A ironia, quando não é malévola - e, neste caso, espero que entenda que não é -, é boa, é excelente mesmo, porque realça o sentido das coisas pela negativa ou pela lateralização.
V. Ex.a disse que «os adjectivos com que qualifiquei foram poucos, para além da ironia». Está enganado! Não houve ironia cáustica, não houve ironia destrutiva, houve apreço por si e pelo seu trabalho.
Lançou-me um desafio quando disse que no final do debate teríamos oportunidade de ver quem inova mais. Ah, mas fico encantado com o risco de ser ultrapassado por si. Fico encantado e desde já aceito essa derrota.
Referiu V. Ex.a o facto de eu ter metido no mesmo «saco» três vias de acção distintas, mas não me importo que, tal como no supermercado, quando, às tantas, o saco é pesado, subdividamos o conteúdo dele por três sacos. Não me importo, vamos a isso! Não é isso que me prende. Se acha que em vez de um devem ser dois ou três, vamos dividir por três sacos. O que é preciso é que um saco não fique mais desprotegido de garantias do que o outro.
Diz o Sr. Deputado que houve uma omissão em matéria de planificação. Essa omissão existiu porque entendi que essa matéria deveria constar do Código do Procedimento Administrativo, era aí que ela deveria estar - e em parte já está - regulada. Mas devo dizer-lhe que concordo consigo quando diz que esta matéria é fundamental, nomeadamente para o combate à corrupção. Vamos incluir isso aqui, no «saco» único ou nos três «sacos»; vamos consagrar isso. Temos todo o interesse nesse aspecto. Essa matéria não mereceu, de maneira nenhuma, da nossa parte, desdém. Pelo contrário, houve interesse nisso.
Quanto à terceira questão que mencionou, quero esclarecê-lo de que não atribuí pouca relevância ao que consta no Código do Procedimento Administrativo. Não disse isso. Apenas, não quis invadir essa área. Não disse que ela é sem relevo, longe disso. Acontece que não sou um administrativista, ao contrário do meu amigo. Por isso, aí, confio em si, delego e nem sequer me proponho raciocinar além de um certo ponto. O que o meu amigo fizer fica bem feito.
Não percebeu bem os artigos 7.o e 8.o, em que se permite ao juiz que procure provas para além da matéria alegada. Será talvez aí que precisemos de espartilhar um pouco mais a competência do juiz, mas também é aí, com os tais adjectivos, com os tais qualificativos da matéria que pode constituir um plus. A meu ver, deveríamos consagrar alguma coisa.
A vossa ajuda é imprescindível, desde logo, na votação e, depois, na ilustração. Portanto, só posso ficar feliz e satisfeito por estar aqui garantido, desde já, o suprimento das minhas deficiências e o contributo da vossa ajuda.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Srs. Deputados, antes de prosseguirmos, o Sr. Secretário vai anunciar as escolas que assistem à sessão.O Sr. Secretário (José Cesário): - Sr.o Presidente, Srs. Deputados: Assiste à sessão plenária um grupo de alunos da Escola Primária de Vila Nova de Poiares.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para eles, peço a habitual saudação da Câmara.Aplausos gerais, de pé.Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Correia Afonso.O Sr. Correia Afonso (PSD): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, ouvi com muito interesse a sua intervenção. Efectivamente, esta matéria da acção popular é um tema aliciante e reconheço que é preciso inovar, embora não seja um tema novo. Ele já veio do Código Administrativo, passou pela sua revisão em 1976, pela Constituição de 1976 e continuou. Mas só, efectivamente, na revisão constitucional de 1989 é que se lhe introduziu a necessidade de avançar.
Numa primeira aproximação, temos necessidade de separar três espécies de interesses: individuais, colectivos e difusos.
Reconheço -e nisso estou consigo- a dificuldade em separar ou definir os interesses difusos, mas temos necessidade de identificá-los, nomeadamente para poder responder a algumas questões.
Ora, eu vou colocar apenas uma, que é esta: quando - e vou chamar claramente interesses colectivos a estes - os interesses colectivos estão devidamente representados e organicamente identificados, continuam todos os cidadãos com interesses legítimos, que, em princípio, estarão organicamente representados, a ser titulares da acção popular? Basta mostrar que têm interesse legítimo? Apesar de, à frente e interpondo-se, estar já uma organização a que ele pertence ou que organicamente o representa?A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): -Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr.a Presidente, Sr. Deputado Almeida Santos, em primeiro lugar, felicito-o por este agendamento de uma matéria relevante como a acção popular e pelo empenhamento que, ao longo destes anos, tem posto na aprovação de uma lei que, em termos gerais, consagra o comando constitucional da acção popular.
Quero também exprimir concordância relativamente ao que disse há pouco, da tribuna, quanto à complementaridade dos dois projectos de lei em discussão, o do PS e o do PCP, reconhecendo evidentemente como verdadeiro o pendor administrativista que referiu quanto ao conteúdo do projecto de lei do PCP.
28 DE MAIO DE 1993 2435Diria ainda que, enquanto o projecto de lei do PCP propõe reformas legislativas, que consideramos necessárias em diversas vertentes processuais, o do PS aprofunda, inova, propõe algumas soluções nesta matéria, pelo que fazemos votos para que esse diploma seja aprovado, a fim de podermos dar a nossa contribuição, no debate na especialidade, relativamente a algumas soluções propostas.
Sr. Deputado, gostaria de ouvi-lo relativamente a uma questão já aqui referida e que tem a ver com a dimensão não apenas judicial mas também de procedimento do direito de acção popular. Creio que o projecto de lei do Partido Socialista considera o direito de acção popular como o direito de acção judicial, embora possa ser exercido perante vários tribunais. Quem acompanhou o último debate que há três anos aqui se travou sobre esta matéria sabe que não é essa a leitura que fazemos do n.o 3 do artigo 52.o da Constituição. Entendemos que ele deve ter uma leitura mais ampla e que o direito de acção popular, em consequência disso, deveria ter sido consagrado no Código do Procedimento Administrativo. Apesar da latitude com que se prevê nesse Código a tutela de interesses difusos, creio que não estamos propriamente perante o direito de acção popular, na medida em que esse Código exige que, apesar de tudo, exista uma conexão directa em função de um determinado local de residência, para se poder usar os mecanismos aí previstos para a tutela de interesses difusos, o que não configura propriamente o direito de acção popular.
Pergunto-lhe, Sr. Deputado Almeida Santos, se não considera que seria útil, independentemente da leitura que se faça quanto à extensão a dar ao n.o 3 do artigo 52.o da Constituição, consagrar um direito de acção popular, em termos gerais, no direito administrativo, não apenas no plano contencioso mas também a nível do procedimento administrativo.
É sobre esta matéria que gostaria que o Sr. Deputado desenvolvesse um pouco mais o seu raciocínio.A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Para responder, se assim o desejar, tem a palavra o Sr. Deputado Almeida Santos.O Sr. Almeida Santos (PS): - Sr.a Presidente, meu querido amigo Correia Afonso, agradeço-lhe a questão que me colocou. Estou de acordo consigo quando diz que este direito é velho, vem desde Roma, só que com uma configuração diferente porque correspondia, então, a realidades diferentes.
Refere-me o Sr. Deputado os interesses individuais, colectivos e difusos. Quanto aos individuais e colectivos, estamos entendidos: temos catedráticos para se ocuparem disto; quanto aos difusos, não os temos tido. Na doutrina portuguesa apenas conheço um artigo -aliás, bem escrito- de um assistente de Coimbra, mas que não me ensinou nada de novo, nada que eu não tivesse já lido na doutrina estrangeira por onde andei com muito empenhamento. Sei, no entanto, que a própria CE começa a preocupar-se com a realidade dos interesses difusos, pois começa a encarar a possibilidade de emitir uma directiva sobre esta matéria. Portanto, se não corrermos, daqui a dias, sujeitamo-nos a já não poder correr.
Relativamente à questão concreta que me colocou, esclareço-o que o projecto de lei, de que sou autor, prevê o seguinte: se um ou vários indivíduos decidirem intentar uma acção contra uma fábrica poluente ou para evitar que ela se instale ou para condicionar a sua produção a uma forma não poluente ou para fazer cessar a produção, é publicado um aviso para que todos os indivíduos com idêntico direito e que estejam a padecer de idêntica lesão, se quiserem, venham ao processo constituir-se parte, aceitando-o no estado em que ele se encontre. E a todo o tempo podem fazê-lo. Se não o fizerem, legitimam o mandato implícito que está na base do facto de um só litigar por todos. Portanto, também não se podem queixar. Quer dizer, não só cada um pode dizer: «Não aceito esse indivíduo a representar os meus interesses», e instaura outra acção, e, em vez de um, podem n indivíduos tomar esta atitude, como, ao invés, cala-se e diz: «Pois muito bem, se esse indivíduo já está a tratar disso, que trate e eu fico à espera do resultado.» No fundo, o problema é este, porque sabemos que o caso do indivíduo único que aparece a litigar é, em regra, uma ficção, não vai acontecer. As pessoas concertam-se, juntam-se e dizem: «Vamos intentar uma acção contra o malandro que está a instalar uma fábrica poluente, que vai matar os peixes do nosso rio.» Portanto, já haverá, nessa atitude, uma colectividade de indivíduos, um grupo de indivíduos, ficando, porventura, de fora outros, para os quais virá a notificação. Logo, creio que esse risco está salvaguardado. Se são colectivos, cada um representa os seus interesses e acabou, não se fala mais nisso.
Sr. Deputado António Filipe, quero, em primeiro lugar, agradecer as suas palavras e, em segundo lugar, dizer que há, de facto, uma complementaridade dos dois projectos de lei. Suponho que foi o vosso partido o primeiro - e quero saudá-los por isso - a tomar uma iniciativa deste género sobre esta matéria. O direito de iniciativa, a prioridade da iniciativa, pertence-vos, mas não é verdade que eu encare o direito de acção popular apenas como acção judicial, deixando de fora o foro administrativo.
Sr. Deputado, se verificar o n.o 1 do artigo 5.o do nosso projecto de lei, verá que «o exercício de direito de acção popular nos limites da sua consagração constitucional e legal,» - porque hoje já se encontra consagrado em matérias de direito dos consumidores, defesa do ambiente, etc. - «pode traduzir-se no exercício de qualquer dos direitos de acção» - visto aqui haver um direito de acção popular e, como não diz qual, são, portanto, todos - «previstos na lei civil, penal e administrativa». Por que é que aqui se não prevê, em especial, o foro administrativo? Porque, Sr. Deputado, dei por regulamentado, embora, em meu entender, insuficientemente, este instituto no Código do Procedimento Administrativo. Em meu entender - e o Dr. Rui Machete já o disse -, não chega o que lá está, foi pouco arrojado, pelo que temos de o complementar com mais algum arrojo. Contudo, não se diga que aqui não está previsto o procedimento administrativo.
Penso que, com isto, já respondi à questão que o Sr. Deputado António Filipe me colocou, que, se não me engano, foi apenas uma.
É, portanto, o momento de voltar a agradecer a todos os que me colocaram questões e o contributo dado através delas.
Sendo assim, temos de fazer uma profunda e continuada meditação sobre esta matéria, pois estes projectos de lei são dos que implicam que percamos alguns dias, algumas horas, na 1.a Comissão, onde voltarei, quando o Sr. Presidente entender necessário. Apesar de tudo, penso que deveríamos aceitar o desafio de produzirmos uma lei de acção popular, que, se não for tão perfeita como desejaríamos - e preparemo-nos para ouvir os defeitos encontrados pelas catedráticos, porque, como já sabemos, isso
2436 I SÉRIE - NÚMERO 76irá acontecer - a experiência dirá se funciona ou não. Se funcionar, muito bem; se não funcionar, os catedráticos poderão, a partir do nosso contributo, começar a escrever doutos artigos e ao fim de uns tantos anos a acção popular estará perfeitíssima, como é perfeito -às vezes de mais! - o nosso sistema jurídico.Vozes do PS: - Muito bem!A Sr.a Presidente (Leonor Beleza): - Srs. Deputados, declaro interrompida a sessão por dez minutos.Eram 16 horas e 45 minutos.Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 17 horas.Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado António Filipe.O Sr. António Filipe (PCP): - Sr.o Presidente, Srs. Deputados: Em matéria de acção popular, a V Legislatura prometeu muito e não deu tanto.
Debatemos aqui, passaram já três anos, os projectos de lei do PCP e do PS relativos ao exercício do direito de acção popular. Suscitaram estas iniciativas relatórios notáveis da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, da autoria do Dr. Mário Raposo, ao tempo presidente dessa Comissão, tal como os projectos de lei agora em debate tiveram pareceres, igualmente notáveis, da autoria do Sr. Deputado Rui Macheie, aqui presente. Realizou-se em Plenário um debate de grande interesse e importância sobre a complexidade dos problemas jurídicos suscitados pela consagração legislativa da acção popular. Foi um debate promissor, com consciência das dificuldades, de onde transpareceu, das palavras aqui então proferidas, uma vontade unânime de os enfrentar e de deitar mãos à obra, para que não se retardasse por muito mais tempo a concretização, no plano legislativo, de algo que se encontrava, de há muito, constitucionalmente adquirido.
A promessa, no entanto, não se confirmou e os projectos de lei relativos à acção popular não chegariam a ser votados na generalidade, tendo baixado à Comissão, de onde não voltariam a «levantar-se» até ao fim da legislatura. Ficaram os relatórios, os debates - com um interesse inestimável para o debate que hoje realizamos - e as possibilidades de reapresentação, que nesta legislatura se confirmaram.
É uma evidência de que não foram as dificuldades reais do empreendimento que conduziram ao adiamento sine die da aprovação de legislação sobre a acção popular. Não são dificuldades que a vontade política não pudesse ter superado; digamos antes que de, entre os entusiastas da acção popular, há uns que são mais entusiastas do que outros. Há quem tome iniciativas e apresente propostas e há quem, reconhecendo o seu interesse, prefira ir adiando a sua consagração.
O agendamento, promovido para hoje, dos projectos de lei relativos ao exercício do direito de acção popular constitui motivo de congratulação, à qual juntamos sinceros votos de que desta vez não se desperdice a oportunidade de concluir um processo legislativo, tão relevante como este, para a defesa de direitos fundamentais dos cidadãos.
Sr.a Presidente, Srs. Deputados: A regulação legal do direito constitucional de acção popular permitirá um enorme salto em frente na participação democrática dos cidadãos, na renovação da prática da Administração e dos tribunais e na defesa de direitos fundamentais, constitucionalmente consagrados. Não será, porém, um salto no eseuro. A concretização legislativa do princípio subjacente à acção popular, ou à tutela de interesses difusos, tem já algum caminho trilhado, que vem de longe. Os primeiros afloramentos legislativos desta ideia têm muitos anos e, entre nós, existem exemplos consagrados em diversos diplomas. O debate já realizado é suficiente para que se possam tomar decisões com relativo grau de segurança.
Já no Código Administrativo de 1878 se previa uma forma de acção popular, embora supletiva, em caso de inércia das autarquias face à lesão de interesses colectivos; também no Código Administrativo de 1940 se prevêem formas limitadas de acção popular.
Porém, o direito de acção popular de que hoje falamos deve a sua consagração à Constituição de 1976 e o seu alcance aos aditamentos introduzidos, por unanimidade, na revisão constitucional de 1989.
O incumprimento do dever de legislar sobre a acção popular, imposto pela Constituição, não se: deve a falta de iniciativa Logo na I Legislatura, mais precisamente em Novembro de 1978, o Grupo Parlamentar do PCP, através do projecto de lei n.o 146/1, propunha a regulação legal do direito de acção popular, fazendo-o extravasar os termos acanhados em que o Código Administrativo o consagrava e alargando o seu âmbito, por forma a concretizar e potenciar o empenhamento de todos os cidadãos na vida pública, a assegurar o respeito da legalidade pela Administração e a defender o património do Estado.
Esta iniciativa, apesar de sucessivamente renovada, nunca obteve aprovação, permanecendo incumprido até à data o dever constitucional de legislar sobre a matéria.
Entretanto, a falta de um regime geral do exercício do direito de acção popular foi sendo parcialmente suprida pela proliferação das suas expressões específicas em alguns domínios, particularmente naqueles em que a sua existência se foi revelando mais necessária.