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Compete à junta em matéria de ambiente e recursos naturais:
- Promover a gestão de equipamentos e infra-estruturas, de âmbito da comunidade, nas áreas de abastecimento de água, saneamento básico, gestão de resíduos sólidos urbanos, industriais e hospitalares;
- Gerir, no âmbito da comunidade a rede de monitorização e controlo da qualidade dos meios naturais;
- Assegurar a manutenção da rede hidrográfica não navegável, fora dos perímetros urbanos, nos termos da lei;
- Promover a concretização de projectos de aproveitamento de recursos para a produção de energias renováveis;
- Emitir pareceres nos processos de avaliação de impacte ambiental das políticas, instrumentos de gestão territorial, planos e programas de âmbito intermunicipal;
- Fiscalizar e instaurar processos de contra-ordenação, bem como aplicar coimas em matéria de infracção à legislação ambiental, nos termos da lei;
- Elaborar o relatório anual do estado do ambiente e recursos naturais, no território das comunidades, que após a sua aprovação deve ser remetido às entidades competentes e divulgado.
Compete à junta em matéria de desenvolvimento económico e social:
- Identificar os objectivos essenciais, no âmbito territorial da comunidade, relativamente às políticas económicas, com especial relevo para a política agrícola e de desenvolvimento rural;
- Emitir parecer sobre proposta de programação financeira anual - no âmbito territorial da comunidade - dos regimes de incentivos contidos nos diversos instrumentos das políticas económicas;
- Promover a gestão de áreas de localização empresarial de âmbito intermunicipal;
- Constituir empresas intermunicipais de âmbito da comunidade;
- Participar em empresas que prossigam fins de reconhecido interesse público e que se insiram no âmbito das respectivas atribuições;
- Criar ou participar em associações e agências de desenvolvimento regional;
- Gerir programas com financiamentos comunitários de âmbito da comunidade;
- Participar nas unidades de gestão de programas com financiamento comunitário de carácter regional;
- Emitir parecer sobre o projecto de PIDDAC anual, na parte respeitante ao território que integra a área da comunidade;
- Emitir parecer sobre investimentos estruturantes da Administração Central no respectivo âmbito territorial;
2921   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 - Promover a captação e o desenvolvimento de investimentos empresariais, na área territorial da comunidade;
- Emitir em matéria de localização de estabelecimentos ou conjuntos comerciais, conjuntos turísticos, meios complementares de alojamento turístico, áreas de interesse turístico, grandes infra-estruturas industriais, mercados abastecedores, parques de sucata, bem como equipamentos e infra-estruturas supramunicipais de saúde e outras que nos termos da lei, estejam sujeitas a autorização prévia de localização de parte dos órgãos da Administração Central;
- Colaborar em programas e projectos de interesse para a comunidade, em parceria com outras entidades públicas, privadas e cooperativas;
- Participar nos órgãos de gestão da entidade coordenadora de transportes;
- Elaborar, em articulação com os municípios integrantes, planos e programas de protecção civil, à escala da comunidade;
- Propor a criação, atribuições, competências e composição dos conselhos especializados a que se refere o artigo 26.o;
- Emitir parecer e submeter à assembleia os relatórios anuais dos conselhos especializados.
Compete à junta promover a articulação de investimentos, serviços e actividades dos municípios integrantes e destes com os do Estado.
- Designar os representantes da comunidade nos órgãos das entidades em que esteja representada;
- Exercer as demais competências que, por lei ou pelos estatutos, lhe forem conferidas.
Junto da comunidade intermunicipal funcionam conselhos especializados, designadamente de educação e formação profissional, saúde, acção social e ambiente, sendo que a assembleia intermunicipal, sob proposta da junta, aprova a criação, atribuições, competências e composição dos conselhos referidos no número anterior.
Estes conselhos intermunicipais devem enviar anualmente, através da junta, até 30 de Janeiro de cada ano à assembleia intermunicipal, para apreciação, os respectivos relatórios de avaliação do desempenho dos serviços nos correspondentes domínios.
No exercício das suas funções, a junta intermunicipal e respectivo presidente são coadjuvados por um director-delegado, o qual exerce as competências que lhe forem delegadas pelo presidente, detendo o mesmo poder de subdelegação.
O director-delegado terá um estatuto remuneratório determinado pela junta, que nunca poderá ser superior ao de director-geral, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
Quanto a este segundo tipo de entidade, prevê-se que a elaboração dos estatutos da associação compete às câmaras municipais dos municípios associados, dependendo a eficácia das suas deliberações de aprovação pelas assembleias municipais respectivas.
Os estatutos devem especificar:a) A denominação, fim, sede e composição;
f) A duração, quando a associação não se constitua por fim indeterminado.Os estatutos devem ainda especificar os direitos e obrigações dos municípios associados, as condições da sua saída e exclusão e da admissão de novos municípios, bem como os termos da extinção da associação e consequente divisão do seu património.
Os estatutos podem ser modificados por acordo dos municípios associados, de harmonia com o regime estabelecido no presente diploma para a respectiva aprovação.
Compete à assembleia intermunicipal, por sua iniciativa própria ou sob proposta do conselho directivo, aprovar alterações aos estatutos, desde que haja acordo prévio e expresso dos órgãos dos municípios associados.
À semelhança do que ocorre quanto à comunidade atrás referida, esta entidade integra igualmente um órgão de carácter deliberativo e outro de natureza executiva. Senão vejamos:
A assembleia intermunicipal é o órgão deliberativo da associação e é composta pelos presidentes e pelos vereadores de cada uma das câmaras dos municípios associados, de acordo com o disposto nos números seguintes.
A composição da assembleia intermunicipal varia em função do número de municípios que constituem a associação, de acordo com as seguintes regras:a) Nas associações constituídas por 10 ou menos municípios, até três membros por município;
b) Nas associações constituídas por mais de 10 municípios, até dois membros por município.Compete à câmara municipal de cada município associado designar os seus representantes na assembleia intermunicipal.
Os presidentes das câmaras dos municípios associados são obrigatoriamente membros da assembleia intermunicipal, podendo, no entanto, delegar a sua representação em qualquer vereador.
O conselho directivo é o órgão executivo da associação e é composto por representantes dos municípios associados, eleitos pela assembleia intermunicipal de entre os seus membros, nos termos do número seguinte.
A composição do conselho directivo é de um presidente e vogais, cujo número varia de acordo com as seguintes regras:a) Nas associações constituídas por cinco ou menos municípios, três membros;
b) Nas associações constituídas por mais de cinco municípios, cinco membros.
2922   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 O exercício das funções de presidente da mesa da assembleia intermunicipal é incompatível com o desempenho do cargo de presidente do conselho directivo.
O conselho directivo pode nomear um secretário-geral para a gestão corrente dos assuntos da associação, devendo, neste caso, ficar expressamente determinado na acta quais os poderes que lhe são conferidos.
Mediante proposta do conselho directivo, a assembleia intermunicipal pode fixar a remuneração do secretário-geral, de acordo com as funções exercidas.
Quanto à duração do mandato dos membros das assembleias intermunicipais, dos conselhos directivos e da comissão consultiva intermunicipal, estipula-se que o mesmo coincide com a que legalmente estiver fixada para os órgãos das autarquias locais.
A perda, cessação, renúncia ou suspensão de mandato no órgão municipal determina o mesmo efeito no mandato que detêm nos órgãos da comunidade ou da associação.
Os titulares dos órgãos servem pelo período do mandato e mantêm-se em funções até serem legalmente substituídos.
A duração do mandato dos órgãos coincide com a que legalmente estiver fixada para os órgãos das autarquias locais.
A perda, cessação, renúncia ou suspensão do mandato dos membros dos órgãos municipais produz efeitos no mandato que detêm nos órgãos da comunidade.
As deliberações dos órgãos das comunidades intermunicipais e das associações vinculam os municípios que as integram, não carecendo de ratificação dos órgãos respectivos, desde que os mesmos se tenham pronunciado em momento anterior à assunção da competência.
As deliberações e decisões dos órgãos das comunidades e das associações são graciosa e contenciosamente impugnáveis nos mesmos termos das deliberações dos órgãos municipais.
As deliberações dos órgãos da comunidade estão sujeitas às regras de publicitação das deliberações dos órgãos municipais.
As comunidades e as associações são dotadas de serviços de apoio técnico e administrativo, vocacionados para recolher e sistematizar a informação e para elaborar os estudos necessários à preparação das decisões ou deliberações, bem como promover a respectiva execução.
A natureza, a estrutura e o funcionamento dos serviços previstos no número anterior são definidos em regulamento aprovado pelas respectivas assembleias, sob proposta do conselho directivo.
Prevê-se igualmente no artigo referente às competências da assembleia que esta dispõe de gabinete de apoio, que prestará serviço técnico, administrativo e logístico necessário ao respectivo funcionamento, sob orientação do presidente.
Remete-se para regulamentação do Governo as condições de transferência para as comunidades dos Gabinetes de Apoio Técnico referidos no Decreto-Lei n.o 58/79, de 29 de Março, na sua redacção actual.
As comunidades e as associações dispõem de mapa de pessoal próprio, aprovado pelos respectivas assembleias, sob proposta dos conselhos.
O mapa será preenchido, através da requisição ou do destacamento, preferencialmente de funcionários oriundos dos quadros de pessoal dos municípios integrantes e das associações de municípios ou dos serviços da administração directa ou indirecta do Estado.
A requisição e o destacamento não estão sujeitos aos limites de duração legalmente previstos.
Sempre que o recurso aos instrumentos de mobilidade previstos não permita o preenchimento das necessidades permanentes, as novas contratações ficarão sujeitas ao regime do contrato individual de trabalho.
Prevê-se, à semelhança do disposto na proposta de lei n.o 37/IX, que as comunidades dispõem de mapa de pessoal próprio, sendo este mapa preenchido, preferencialmente, com recurso a requisição ou destacamento do pessoal da administração local ou da administração directa e indirecta do Estado.
Neste projecto de lei, contrariamente à iniciativa governamental, avança-se com o estatutos dos membros dos órgãos representativos, optando-se pelo previsto no EEL, com as devidas adaptações.
Os membros das assembleias intermunicipais têm direito:
- A uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respectivo órgão e das comissões a que pertençam;
- O quantitativo de cada senha de presença é fixado por referência ao valor-base da remuneração do presidente da câmara municipal do município integrante com maior número de eleitores, nas seguintes percentagens:
Na elaboração do orçamento das comunidades e das associações devem ser observados, com as necessárias
2923   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 adaptações, os princípios legalmente estabelecidos para a contabilidade das autarquias locais.
As contas das comunidades e das associações estão sujeitas a apreciação e julgamento pelo Tribunal de Contas, nos termos da respectiva lei de organização e processo.
As contas devem ser enviadas pelo conselho directivo ao Tribunal de Contas, dentro dos prazos estabelecidos para as autarquias locais.
As contas deverão ainda ser enviadas às assembleias municipais dos municípios integrantes para conhecimento, no prazo de um mês após a deliberação de aprovação pela comunidade ou pela associação.
As comunidades e as associações beneficiam das isenções fiscais prevista na lei para as autarquias locais.
A extinção das comunidades ou das associações pode efectuar-se mediante a sua cisão ou fusão com outra comunidade ou associação, ou por deliberação da assembleia intermunicipal ou destinar-se a pôr termo à comunidade ou associação, sendo então seguida da liquidação do respectivo património.
O património das comunidades é constituído por bens e direitos para elas transferidos ou adquiridos por qualquer título.
Estas entidades adoptam genericamente o regime de contabilidade das autarquias locais, devendo as necessárias adaptações serem estabelecidas por decreto-lei.
As comunidades beneficiam das isenções fiscais previstas na lei para as autarquias locais.
Prevê-se igualmente que, por deliberação favorável de dois terços dos membros em efectividade de funções da assembleia intermunicipal, a comunidade pode ser objecto de fusão, cisão ou extinção.
Essa deliberação deve ser precedida do parecer favorável da maioria das assembleias municipais dos municípios integrantes que correspondam ainda à maioria da população da área territorial da comunidade.
Aquando da extinção estabelece-se que o património existente é repartido, sem prejuízo dos direitos de terceiros, entre os municípios na proporção da respectiva contribuição para as despesas da comunidade, com salvaguarda dos direitos do pessoal, nos termos da legislação aplicável
As comissões instaladoras das comunidades são constituídas pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios integrantes.
Compete à comissão instaladora promover a instalação dos órgãos das comunidades.
A comissão instaladora deve ser presidida por um presidente de câmara, eleito de entre os presidentes que fazem parte da comunidade intermunicipal.
A comissão instaladora deve promover a realização da primeira reunião no prazo de 30 dias após a respectiva instituição em concreto, determinado pelo apuramento dos resultados das deliberações das assembleias municipais, comunicados nos termos do n.o 5 do artigo 2.o.
O Governo apoiará técnica e logisticamente a instalação das comunidades.
Prevê-se igualmente uma comissão instaladora da comunidade que será constituída pelos presidentes da câmaras municipais integrantes que elegem entre si o respectivo presidente.
O mandato da comissão instaladora tem a duração de 180 dias e visa a prática dos actos indispensáveis à instalação dos órgãos e serviços da comunidade.
O Governo terá a incumbência de apoiar técnica e financeiramente a instalação da comunidade.
Os estatutos das associações de municípios existentes à data da entrada em vigor da presente lei devem ser adaptados ao presente diploma, no prazo de um ano a contar da data da sua publicação.
As associações de municípios que à data da entrada em vigor da presente lei integrem municípios pertencentes a áreas metropolitanas têm um prazo de cinco anos, a contar da data da publicação deste diploma, para alterarem os seus estatutos.
O património das associações de municípios que se adaptem ao regime estabelecido no presente diploma é transferido para as comunidades intermunicipais.
Dispõe-se que as associações de municípios existentes à data da entrada em vigor da presente lei dispõem do prazo de um ano para se transformarem em comunidades intermunicipais, com transferência do respectivo património e pessoal desde que observados os requisitos, procedimentos e demais normas constantes do presente diploma.
As actuais associações de municípios podem, em alternativa, no prazo referido no número anterior, proceder à alteração dos respectivos estatutos, passando a funcionar como associações intermunicipais de fins específicos, mantendo-se para efeito em vigor o regime estabelecido na Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro.1.6 - Do enquadramento constitucionalA Constituição de 1976 quase que manteve, no seu artigo 254.o, o sistema plasmado nos artigos 177.o a 195.o do Código Administrativo.
É na vigência deste preceito constitucional que é publicado o Decreto-Lei n.o 266/81, de 15 de Setembro - Novo regime jurídico do associativismo municipal.
A 1.a revisão constitucional afastou a possibilidade de a lei estabelecer a obrigatoriedade de federações e, finalmente, o Decreto-Lei n.o 412/89, de 29 de Novembro, consagrou o regime jurídico do associativismo, revogado pela Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro, que agora se pretende revogar através da proposta de lei vertente, objecto deste relatório.
Nos termos do artigo 253.o do texto constitucional, "Os municípios podem constituir associações e federações para a administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias".
Sublinhe-se que a revisão constitucional de 1997 veio conferir habilitação legal para o exercício de atribuições e competências próprias. Trata-se de mais um desenvolvimento do princípio da subsidiariedade.
2924   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 1.7 - Do enquadramento legal e internacionalSua evolução:
O Decreto-Lei n.o 206/81, de 15 de Setembro, publicado na sequência da autorização legislativa conferida pela Lei n.o 12-B/81, de 27 de Julho, veio dotar as associações de municípios constituídas para a realização de tarefas de interesse comum, previstas no artigo 253.o da CRP, de um quadro legal próprio.
Propôs-se no referido diploma apenas uma lei-quadro, por forma a que os municípios interessados em se associarem pudessem criar eles próprios um modelo associativo adaptado às suas especificidades e interesses comuns, constituindo-se em pessoas colectivas de direito público.
Posteriormente, o Decreto-lei n.o 99/84, de 29 de Março, publicado na sequência de autorização legislativa conferida pela Lei n.o 19/83, de 6 de Setembro, veio alargar o âmbito e a natureza das associações municipais, permitindo que estas se constituíssem, tendo por objecto a sua representação junto dos órgãos de soberania e da Administração Central, bem como a cooperação com esta na participação em organizações internacionais.
Os municípios interessados na criação de associações de municípios de âmbito reconhecidamente nacional passaram, assim, a poder optar entre a constituição de uma pessoa colectiva de direito público, nos termos e para os efeitos do disposto no Decreto-Lei n.o 266/81, de 15 de Setembro, e a constituição de uma associação de direito privado, nos termos das disposições do Código Civil aplicáveis.
Dada a necessidade de introduzir ajustamentos ao quadro legal estabelecido, e tendo em conta a experiência concreta entretanto vivida, e afim de conferir, em conformidade, uma maior eficácia à acção das associações de municípios, o Decreto-Lei n.o 412/89, de 29 de Novembro, publicado na sequência de autorização legislativa conferida pela Lei n.o 81/89, de 12 de Setembro, veio reformular, inovando-o, o regime jurídico anterior, revogando, assim, o decreto-lei de 15 de Setembro.
Posteriormente, e no decurso da VII Legislatura, o Decreto-Lei n.o 412/89 viria a ser revogado pela lei vigente, a Lei n.o 172/99, que consubstancia o regime actual.
Com efeito, o regime jurídico comum das associações de municípios de direito público encontra-se plasmando na Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro, alterada pela Lei n.o 30-C/2000, de 29 de Dezembro.
A associação de municípios tal como consagrada actualmente é uma pessoa colectiva de direito público, criada por dois ou mais municípios, para a realização de interesses específicos comuns.
1 - Princípio da personalidade jurídica: a associação caracteriza-se como uma pessoa colectiva de direito público. A personalidade jurídica que lhe foi cometida, para além de constituir um garante de autonomia em relação aos municípios, assegura-lhe prerrogativas e, obviamente, impõe-lhe deveres ou limitações decorrentes dessa mesma personalidade.
2 - Princípio da voluntariedade: a associação é criada por acordo de dois ou mais municípios. Está inerente a esse acordo um acto voluntário, uma vez que as federações obrigatórias não foram regulamentadas neste diploma.
3 - Princípio de vizinhança: a consagração deste princípio está intimamente ligado ao reconhecimento de que a proximidade territorial envolve quase sempre uma comunhão de interesses e por isso mesmo de fácil solução quando pensados em termos associativos.
4 - Princípio da especialidade de interesses: a associação não dispõe nem podia dispor do princípio da generalidade de atribuições como é consagrado por lei aos municípios. Apenas se pode constituir para fazer face a problemas específicos.
O objecto é o da realização de atribuições conferidas por lei aos municípios ou a realização de quaisquer interesses compreendidos nas atribuições destes.
Remete-se, nos termos do artigo 4.o, para os estatutos a especificação relativa a:
- Os bens, serviços e demais contributos com que os municípios concorrem para a prossecução das suas atribuições;
- A duração, quando a associação não se constitua por tempo indeterminado.
Os órgãos da associação são a assembleia intermunicipal e o conselho de administração (artigo 6.o). A assembleia intermunicipal é o órgão deliberativo da associação e é composta pelos presidentes e pelos vereadores de cada uma das câmaras dos municípios associados.
Por seu turno, o conselho de administração é o órgão executivo da associação e é composto por representantes dos municípios associados, eleitos pela assembleia intermunicipal de entre os seus membros.
O regime vigente foi determinado essencialmente pela resolução de problemas do pessoal, dos seus direitos e da estabilidade da sua situação, no âmbito das associações de municípios legalmente estruturadas desde, sobretudo, o Decreto-Lei n.o 412/89.
Aliás, a exposição de motivos da proposta de lei n.o 68/VII que originou a lei vigente diz de forma clara que o Governo "visa consagrar a possibilidade de as associações de municípios de direito público terem um quadro de pessoal próprio", "equipará-las a municípios para efeitos de concessão de isenções fiscais e determinação do regime contabilístico a adoptar" e, por outro lado, prever "normas concretas para a salvaguarda da situação dos funcionários que nelas servem no presente, bem como soluções para uma eventual extinção da associação".
Em termos de enquadramento internacional, sublinhe-se que dispõe o artigo 10.o da Carta Europeia de Autonomia Local, aprovada pelo Estado português em 23 de Outubro de 1990, que:
"1 - As autarquias locais têm o direito, no exercício das suas atribuições, de cooperar e, nos termos da lei, de se associar com outras autarquias locais para a realização de tarefas de interesse comum.
2 - Devem ser reconhecidos em cada Estado o direito das autarquias locais de aderir a uma associação para a protecção e promoção dos seus interesses comuns e o direito de aderir a uma associação internacional de autarquias locais.
2925   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 1.8 - O associativismo municipal na EuropaPaíses federais e países unitários com generalizadas autonomias regionais:
A regulamentação associativa está a cargo dos Estados que integram as federações dos respectivos países (Áustria, Alemanha, Suiça) ou das regiões autónomas que constituem os de estrutura unitária (Espanha, Itália). Em alguns casos há modalidades obrigatórias de associação, como na Alemanha, Itália e Espanha.
Em certos países os municípios podem associar-se com base em regras de direito privado: Alemanha, Áustria, Suiça e Bélgica.
No primeiro caso essa forma jurídica só pode ser aplicada à gestão de serviços públicos de carácter económico.
Suiça: Mais de metade das comunas Suíças integram-se em sindicatos internacionais, sobretudo nas áreas urbanas os sindicatos mistos são pouco frequentes, existindo praticamente só no Cantão de Fribourg.
Alemanha: como País federado, o ordenamento administrativo local incumbe totalmente a cada Estado. Daí a variedade de modulações autárquicas e associativas.
É muito comum a cooperação regulada pelo direito privado, embora em certos casos e para determinados fins as leis determinam, por vezes, que algumas formas associativas adaptáveis tenham de ser vazadas em regras de direito público.
As de direito privado, na Alemanha, como noutros países, direccionam-se preferentemente para as actividades de natureza económica, revestindo então configurações de tipo empresarial, mais versáteis e adaptáveis sob o ponto de vista institucional e gestionário.
Aqui a representatividade dos municípios ou outras entidades não é em regra paritária, antes reflectindo a dimensão e a capacidade financeira dos associados. E há também sociedades intermunicipais de direito público em que participam capitais privados (economia mista) reguladas pelas disposições federais em sede de direito comercial.
Entre as formas de cooperação intercomunal compreende-se a constituição de grupos de trabalho de coordenação para assuntos locais, facultativos, integrados por entidades de diversa natureza, sendo as decisões não facultativas.
Por acordos de direito público entre municípios e associações administrativas municipais, estas exercem algumas tarifas em nome de das municipalidades signatárias. Na Baviera existiam 337 associações administrativas em 1992 (agrupando 1056 municípios).
A legislação prevê a obrigatoriedade associativa para o exercício das competências obrigatórias municipais. Constituída uma "união administrativa", esta passa a exercer as funções anteriormente detidas pelos municípios e distritos rurais integrantes, os quais participam na assembleia da associação;
Na fórmula "Agência" esta pode assumir a responsabilidade por determinadas competências transferidas a partir dos entes associados.
Bélgica: as comunas podem constituir diferentes tipos de entidades intercomunais: sociedades de responsabilidade limitada, cooperativas, empresas privadas e associações de fins não lucrativos. Mas em todos estes casos tem de existir um controlo municipal dos órgãos sociais, traduzido na maioria de votos nestes órgãos.
As entidades intercomunais estão sujeitas à tutela regional e podem fazer expropriações por utilidade pública.
A Constituição Belga consagra que as aglomerações e as federações comunais são criadas e delimitadas geograficamente por via legal, podendo as segundas entender-se ou associar-se entre si com as primeiras, não podendo, contudo, deliberar em conjunto.
Espanha: compreendia 707 entidades intermunicipais em 1992, agrupando cerca de 4500 municípios, equivalentes a mais de metade da população do País. Existe um enquadramento nacional para a elaboração de estatutos intermunicipais, dependendo em tudo o resto das comunidades autónomas.
A cooperação faz-se de igual modo e de forma voluntária entre autarquias locais de diferentes níveis, envolvendo ainda outras entidades públicas e privadas sem fins lucrativos.
As "comarcas" merecem um destaque particular. Têm reconhecido na Constituição Espanhola o carácter dos entes locais, com plena personalidade jurídica objectivada em agrupamentos de municípios com natureza autárquica e de circunscrições para a desconcentração territorial das comunidades autónomas.
A lei do regime local espanhol declara que o acto de criação das comarcas carece de aprovação de 2/5 dos municípios da circunscrição comarçã que representem metade dos eleitores desta. Nalgumas regiões espanholas a comarca está prevista com carácter geral e noutras só para áreas específicas.
Na Catalunha a única comunidade onde as comarcas estão implantadas em todo o território (desde 1987), elas são concebidas como estruturas de descentralização política da Comunidade Autónoma Catalã, de desconcentração da sua administração e de superação das competências municipais.
Os órgãos são eleitos pelos cidadãos por sistema indirecto.
A lei do regime local estatui que a criação das comarcas não poderá pressupor a perda pelos municípios das competências ou da intervenção nas matérias relativas a serviços mínimos e a funções sectoriais que as legislações estatal e autónoma devam outorgar aos municípios, numa diversidade de domínios que o diploma enumera.
Entre as competências das comarcas figuram as classificadas de próprias: ordenamento territorial e urbanismo, sanidade, serviços sociais, cultura, desporto, ensino, salubridade pública e ambiente.
Estas matérias são objecto de legislação específica, definidora de intervenção das várias entidades a envolver. Cabe-lhe ainda exercer funções de estatística e de integração da informação de carácter municipal e comarcã.
As comarcas podem ainda exercer competências municipais: criação de serviços complementares dos prosseguidos pelos municípios, realização de infra-estruturas, coordenação da actuação municipal e substituição deles quando necessário, neste caso quanto a serviços a cargo dos municípios, mas na sequência de iniciativa municipal e sujeição prévia a autorização por decreto da comunidade catalã.
De resto, voluntariamente, os municípios podem delegar ou estabelecer convénios com as comarcas para estas exercerem funções em sua substituição, por livre acordo de vontades entre instituições.
Itália: estavam constituídas cerca de 650 entidades intermunicipais em 92. O órgão deliberativo tem representantes
2926   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 em número proporcional à população das circunscrições comunais. A formação destas entidades, com personalidade jurídica, pode ser de natureza obrigatória, e é organizadas pela região.
Os pequenos municípios (com menos de 5000 habitantes) podem constituir "uniões de comunas" tendo em vista a ulterior fusão das circunscrições envolvidas. As associações dissolvem-se ao fim de 10 anos se entretanto a fusão não ocorrer. São geridas por órgãos directamente eleitos, exercendo acopladamente uma pluralidade de competências.
Na modalidade "convenção" esta associação inter-níveis envolve comunas e províncias.
Os consórcios (consorzi) são a forma institucionalizada mais difundida na Itália. Podem ser celebrados, de modo facultativo ou obrigatório, só entre municípios ou entre municípios e outras entidades (províncias e outros entes públicos, quando admitidos por lei).
Marca-se por um grande desenvolvimento de cooperação institucional, assumindo personalidade jurídica e regendo-se pelo direito público são múltiplas e diversificadas as formas associativas, variando no teor de coesão entre os elementos constituintes.
As Comunidades Urbanas (9), as comunidades de cidades e as comunidades de comunas, assim como em menor grau os distritos, implicam uma levada solidariedade institucional, traduzida sobretudo no exercício obrigatório de certas competências em substituições das comunas integrantes.
Os Distritos (214 em 1992) aplicam-se a cidades pequenas e médias, enquanto as comunidades urbanas estão instituídas nas grandes aglomerações.
Os sindicatos comunais, baseados no associativismo facultativo e revestindo modalidades diferenciadas, eram mais de 18 000 em 91, na sua esmagadora maioria prosseguindo uma única atribuição.
Existem também figurinos de mera concertação de carácter facultativo e sem expressão jurídica institucional. É o caso das cartas intercomunais de ordenamento e desenvolvimento, elaboradas por livre iniciativa comunal e que podem servir de base para se estabelecerem convénios com o Estado, departamentos e regiões, no intuito de executar programas e projectos de interesse local.
A cooperação é também extensiva verticalmente (sindicatos mistos) mediante a associação de colectividades locais de diferentes níveis (comunas/departamentos e regiões), além de outras entidades de direito público. As suas vocações mais comuns são a execução de trabalho de hidráulica, a criação de zonas industriais, os transportes e ordenamento turístico.
Holanda: regista-se neste país uma larga difusão cooperativa (754 comarcas em 90). A cooperação é facultativa mas limitada a zonas geográficas definidas pelos órgãos provinciais, em áreas portuárias e industriais e reveste carácter obrigatório. Uma das modalidades de cooperação é a de "municipalidade central", em que um município exerce determinadas competências em nome dos outros. Há ainda sindicatos mistos (com envolvência inter-níveis).
Dinamarca: a cooperação pode assumir formas de direito público e de direito privado. Os acordos entre sindicatos comunais carecem de aprovação ministerial. O associativismo pode ser obrigatório em certos domínios.
Noruega: predomina a voluntariedade, podendo o Governo central impor a cooperação em certos casos. Em média cada município subscreve entre 25 a 35 acordos intercomunais: 57% são institucionalizados; 23% informais; e 20% para adquirir ou vender serviços.
As comunas primárias e as de condado (escalões diferentes) podem associar-se entre si.
Suécia: os municípios podem criar associações de direito público. A cooperação formaliza-se por vezes na celebração de acordos contratuais (300 em 92) e na instituição de sociedades de responsabilidade limitada ou de fundações.
Os domínios mais comuns são a luta contra incêndios, cuidados com a terceira idade e estabelecimentos escolares. Por vezes a cooperação é obrigatória. Municípios e condados estão por vezes associados para organizar e gerir transportes locais.
Reino unido: a cooperação intermunicipal diz respeito a domínios como a polícia, serviços contra incêndios, protecção civil e transportes públicos, quanto a conturbações, polícia e tratamento de lixos, fora das áreas urbanas.2 - Das conclusões1 - Nos termos do artigo 253.o do texto constitucional, "Os municípios podem constituir associações e federações para a administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias".
2 - Sublinhe-se que a Revisão Constitucional de 1997 veio conferir habilitação legal para o exercício de atribuições e competências próprias. Trata-se de mais um desenvolvimento do princípio da subsidiariedade.
3 - O regime jurídico comum das associações de municípios de direito público encontra-se plasmando na Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro, alterada pela Lei n.o 30-C/2000, de 29 de Dezembro.
4 - A associação de municípios, tal como consagrada actualmente, é uma pessoa colectiva de direito público, criada por dois ou mais municípios, para a realização de interesses específicos comuns. Desta noção decorrem claramente quatro princípios: princípio da personalidade jurídica, princípio da voluntariedade, princípio de vizinhança e princípio da especialidade de interesses.
5 - Em termos de associativismo municipal na Europa, constata-se que a regulamentação associativa está a cargo dos Estados que integram as federações dos respectivos países (Áustria, Alemanha, Suiça) ou das regiões autónomas que constituem os de estrutura unitária (Espanha, Itália). Em alguns casos há modalidades obrigatórias de associação, como na Alemanha, Itália e Espanha.
6 - A proposta de lei em apreciação visa estabelecer o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das comunidades intermunicipais de direito público e o funcionamento dos seus órgãos. Propõem-se, para o efeito, revogar o regime legal vigente, passando a criar dois tipos de comunidades intermunicipais:
7 - A filosofia e sistematização interna deste diploma segue de perto a adoptada para a proposta de lei n.o 24/IX
2927   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 - Estabelece o regime de criação, o quadro de atribuições e competências das áreas metropolitanas, discutida na reunião Plenária de 4 de Dezembro de 2002.
8 - Para a constituição das comunidades intermunicipais de fins gerais exige-se a ligação dos municípios por nexo territorial, enquanto que as associações de municípios de fins específicos podem ser criadas para a prossecução de interesses comuns dos municípios.
9 - Poder-se-á equacionar ab initio a questão de saber se não deveríamos entrar em linha de conta com outro tipo de requisitos, designadamente as dinâmicas demográficas e económicas que justifiquem um reforço ao nível das suas competências e recursos vitais para a consolidação de processos de desenvolvimento.
10 - A fim de evitar agrupamentos e divisões territoriais menos adequadas aos objectivos que se propõe atingir, pensamos que faria sentido que o diploma contemplasse uma correspondência de âmbito geográfico compatível com o sistema de Nomenclatura das Unidades Territoriais para Fins Estatísticos (NUTS), numa óptica de planeamento e do financiamento e execução das próprias políticas de desenvolvimento regional.
11 - Às comunidades de fins gerais são cometidas, desde logo, um vasto elenco de competências, sendo que para as de fins específicos tal elenco é remetido para os respectivos estatutos, à semelhança do que já ocorre no actual regime legal quanto a estas últimas;
12 - Verifica-se, contudo, que tal leque de competências e atribuições não é acompanhado, em simultâneo, de um qualquer mecanismo de transferência no que diz respeito aos recursos financeiros. Este vazio poderá, no futuro, pôr em causa a eficácia pretendida com o presente diploma. Com efeito, não se prevêem transferências financeiras, designadamente a partir do Orçamento do Estado, que garantam, à priori, os meios adequados à concretização das atribuições e competências que lhes são cometidas.
13 - Paralelamente, o projecto de lei n.o 204/IX, do PS, cujo objecto é análogo ao da proposta de lei n.o 37/IX, vem estabelecer o regime de criação, atribuições, competências e funcionamento das comunidades intermunicipais, utilizando como base critérios de natureza económica e demográfica. Avança com uma proposta de correspondência territorial de uma ou mais unidades territoriais de nível III (NUTS III).
14 - Dever-se-ia, contudo, em sede de especialidade se for o caso, concretizar de forma mais objectiva, os critérios supra, bem como a compatibilização deste novo regime com a manutenção da Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro.
15 - É nosso entendimento que ambos os projectos de diploma, tanto nos objectivos propostos como nas soluções que se propõem consagrar, comportam mais-valias, reais e potenciais, para o processo da descentralização, em sede do modelo de associativismo municipal.
16 - Em caso de aprovação, de um ou dos dois projectos, é nosso entendimento que a Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente deverá acompanhar a implementação e o desenvolvimento no terreno deste novo modelo, promovendo um conjunto de auscultações com a ANMP; ANAFRE e as entidades da Administração Central com a responsabilidade da tutela, que permita avaliar, com rigor e em tempo oportuno, os ganhos para o ordenamento do território e o desenvolvimento regional decorrentes desta nova formulação do associativismo municipal e que se encontram espelhadas nas opções contidas nas presentes iniciativas legislativas.
3 - Do parecerFace ao exposto, a Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente é de parecer:
Que a proposta de lei n.o 37/IX, do Governo, e o projecto de lei n.o 204/IX, do PS, se encontram em condições constitucionais e regimentais de subir a Plenário, reservando os grupos parlamentares as suas posições e sentido de voto para o debate em Assembleia da República.Assembleia da República, 28 de Janeiro de 2003. O Deputado Relator, José Miguel Medeiros - O Presidente da Comissão, Jorge Coelho.Nota: - O relatório e as conclusões foram aprovadas por maioria, com os votos a favor do PS e a abstenção do PSD e do CDS-PP.
O parecer foi aprovado por unanimidade, tendo-se verificado a ausência do PCP, BE e Os Verdes.Anexo IParecer da Associação Nacional de FreguesiasAcusamos a recepção do vosso ofício datado de 10 de Janeiro de 2003, que agradecemos, e no qual nos solicita informação sobre o assunto em epígrafe.
Feita a análise do projecto de lei que pretende substituir a Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro - "Associações de municípios de direito público" -, introduzindo algumas alterações àquelas que se pretendam venham a ser as "comunidades intermunicipais", não temos nenhuma sugestão de alteração, antes exprimimos a nossa total concordância pelo texto a adoptar, que, de qualquer maneira, diz mais respeito aos municípios.
Agradecemos a vossa solicitação de colaboração, com a elaboração de um parecer sobre a matéria.Lisboa, 17 de Janeiro 2003. A Jurista, Maria Helena Bagão - O Presidente do Conselho Directivo da ANAFRE, Armando Manuel Diniz Vieira.Anexo IIParecer da Associação Nacional de Municípios PortuguesesO regime de criação, quadro de atribuições e competências das comunidades intermunicipais de direito público foi objecto de análise no Conselho Directivo da ANMP em 26 de Novembro de 2002.
Na presente proposta submetida a parecer pela Comissão de Poder Local, Ordenamento do Território e Ambiente não foram incluídas as sugestões propostas por esta Associação, pelo que mantêm-se válidas as considerações feitas no referido parecer.
Acresce que na versão ora em análise deixou de se prever quadros de pessoal próprios, quer para as comunidades quer para as associações, passando a disporem de mapas de pessoal.
Ora, face à experiência adquirida no âmbito da vigência do Decreto-Lei n.o 412/89, de 29 de Novembro, e a necessidade da sua alteração pela Lei n.o 172/99, de 21 de Setembro, não pode a ANMP concordar com este facto.
2928   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 Refira-se que as actuais associações de municípios devem, nos termos do artigo 43.o da proposta, adaptar-se as novas normas, o que implicaria a extinção do quadro de pessoal existente e a sua substituição por um mapa de pessoal. Tal representa um claro retrocesso relativamente ao previsto no actual regime jurídico das associações de municípios.
Tendo em conta o exposto, e apesar do ANMP já se ter manifestado favoravelmente ao projecto na sua globalidade, a alteração da previsão de quadro de pessoal para mapa de pessoal obriga a que o Conselho Directivo da ANMP manifeste o seu total desacordo com tal alteração, dado a mesma contrariar os compromissos assumidos pelo Governo em dotar estas novas figuras jurídicas com os mesmos mecanismos previstos para as áreas metropolitanas.
A não inclusão das mesmas condições para as comunidades urbanas e associações de municípios, e, consequentemente, ao criar uma situação de manifesta desigualdade - dado que para as áreas metropolitanas está previsto um quadro de pessoal -, obriga a ANMP a não aceitar também a proposta de lei relativa às áreas metropolitanas.ANMP, 28 de Janeiro de 2002
CRIAÇÃO DA ÁREA PROTEGIDA DA RESERVA ORNITOLÓGICA DO MINDELOExposição de motivosA reserva ornitológica do Mindelo tem antecedentes históricos únicos no quadro da protecção dos ecossistemas em Portugal. Com efeito, data de 1957 o decreto de criação da reserva, a pedido do Instituto de Zoologia Dr. Augusto Nobre e obtido o acordo dos proprietários dos terrenos abrangidos. O seu objectivo primeiro consistia, então, na preservação e protecção da diversificada avifauna do local.
Posteriormente, em 1959, verificou-se a ampliação, por decreto, da área da reserva, passando dos iniciais 183 hectares a cerca de 590 hectares. Em simultâneo, consagrou-se como objectivo adicional a recuperação da vasta zona dunar.
No período que mediou entre a constituição da reserva e a actualidade aprofundou-se o conhecimento sobre a riqueza e variedade do ecossistema. No entanto, não deixaram, ao mesmo tempo, de se verificar perigosas agressões que colocaram em evidência a inoperância operativa e legal do estatuto pioneiro. A pressão demográfica, a construção de residências secundárias, inclusive na área dunar, a adulteração dos limites da reserva, a ausência de um plano de ordenamento florestal (com a proliferação do eucalipto em substituição acelerada da espécie original, o pinheiro bravo, e da acácia, o que induz a que a mata deixe de servir, antes de mais, para a fixação dos solos arenosos, passando a ser explorada economicamente), a multiplicação de aterros domésticos e da construção civil, o acumular de pedreiras abandonadas, a frequente poluição de linhas de água, o aumento das clareiras de mancha florestada., a extracção ilegal de areias, etc.
Importa realçar, ainda, a necessidade de uma política ambiental local que preserve não apenas os aspectos estritamente naturais e ecológicos, como a avifauna (existem, pelo menos, 135 espécies, quer locais quer de presença sazonal), mas que, também, numa óptica de desenvolvimento sustentável, salvaguarde o equilíbrio entre áreas rurais e urbanas, promova a continuidade de determinadas actividades (a própria agricultura que nesta zona cumpre uma função de complemento económico a outras actividades e o artesanato), o turismo de qualidade e amigo do ambiente, a preservação e renovação das tradições e hábitos locais, etc. Além do mais, o território da reserva constitui um objecto privilegiado de educação ambiental, de passeios guiados, de práticas de observação in loco da biodiversidade, de contacto com o mar, a zona dunar e a mata, de estímulo a actividades desportivas e lúdicas. Não é certamente por acaso que, no Plano de Ordenamento da Orla Costeira, a Reserva é incluída nas "Áreas com Interesse para a Conservação da Natureza", sendo aí referida como "quase a única área com importância de conservação de nível regional entre o litoral de Esposende e a Barrinha de Esmoriz", constituindo uma das zonas húmidas de litoral em melhor estado de conservação - apesar das crescentes ameaças - entre Caminha e Espinho.
(Criação)É criada a Área de Paisagem Protegida da Reserva Ornitológica do Mindelo, no concelho de Vila do Conde.Artigo 2.°
(Limites)A Área de Paisagem Protegida da Reserva Ornitológica do Mindelo terá os seguintes limites:a) A norte, o Rio Ave, da foz até à ponte da estrada N13;
c) A leste, a estrada N13 do Rio Ave até ao cruzamento com a linha do metropolitano e desta até à estação do metropolitano de Mindelo, situada na estrada municipal 531-2;
(Objectivos)São objectivos da Área de Paisagem Protegida da Reserva Ornitológica do Mindelo:a) Proteger e conservar o ecossistema e o ambiente da área, nomeadamente os seus elementos naturais, físicos, estéticos e paisagísticos;
i) Envolver as populações locais na preservação da área.
2929   |   II Série A - Número 064   |   30 de Janeiro de 2003 Artigo 4.o
(Regulamentação)1 - Cabe ao Governo regulamentar a criação e gestão da área de paisagem protegida, nomeando uma comissão instaladora.
2 - Para os efeitos do número anterior, deve o Governo consultar as autarquias locais, a Universidade do Porto, a Comissão de Coordenação da Região Norte e as associações locais mais representativas, nomeadamente o movimento PROMindelo - Pela Reserva Ornitológica de Mindelo.Artigo 5.°
(Colaboração com as autoridades marítimas)As autoridades marítimas e a entidade que gere a área de paisagem protegida devem cooperar entre si no que se refere ao domínio público marítimo.Artigo 6.°