PORTULAN/parlamento-pt huggingface dataset:
(em milhões de euros) Designação 31/12/2018 31/12/2019 Variação Valor % Passivo 12 150 11 233 -917 -7,5Terceiros 12 144 11 227 -918 -7,6Depósitos no IGCP 11 328 11 033 -295 -2,6 Serviços integrados 2 367 2 274 -92 -3,9 Serviços e fundos Autónomos 4 963 4 690 -273 -5,5 Entidades públicas reclassificadas 1 105 950 -155 -14,0 Outras Entidades 2 893 3 118 225 7,8 Outras Contas no IGCP 816 194 -622 -76,3 Empréstimos contraídos pelo Estado 723 - -723 - Empréstimos contraídos no período complementar de 2019 - 108 108 - Contas de apoio à contabilização das operações da tesouraria do Estado  83 76 -7 -8,8 Outras Contas 10 10 0 2,3 Resultados de Operações Financeiras 5 6 1 7,8 Fonte: CGE de 2018 e 2019 – Mapa 47 – Elementos informativos diversos – Balanço da tesouraria do Estado. ICGP. Cálculos TC. O saldo das disponibilidades e aplicações, no final de 2019, ascendeu a 7 744 M€, menos 2 323 M€ (23,1%) do que em 2018, sobretudo pela diminuição de 2 531 M€ (27,4%) no saldo global de tesouraria no Banco de Portugal (BdP) para 6 695 M€, principal componente da posição de tesouraria. Esta diminuição resultou do efeito conjugado: ♦ Por um lado, do financiamento anual nomeadamente através de obrigações do Tesouro e demedium-term notes no valor de 15 663 M€1;♦ Por outro, do conjunto de operações que afetaram negativamente este saldo, do qual se destacam:i) cobertura do défice orçamental do Estado (3 940 M€); ii) aquisição líquida de ativos financeiros,(5 559 M€); iii) amortizações de dívida de médio e longo prazo, nomeadamente obrigações dotesouro e medium-term notes (8 143 M€)2; e iv) a amortização antecipada do empréstimo ao FundoEuropeu de Estabilização Financeira (2 000 M€).Para além da variação nas contas no BdP, é ainda de salientar as seguintes situações: ♦ Diminuição em 41 M€ (15,2%) dos saldos em bancos nacionais que refletem os valores (230 M€)ainda não transferidos para a conta centralizadora do BdP (valores relativos, em regra, a entradas defundos na tesouraria nos últimos dias do ano e que são regularizados no ano seguinte).♦ Aumento de 250 M€ (50,0%) nas aplicações de recursos disponíveis, devido ao acréscimo dasaplicações em depósitos a prazo. O saldo destas aplicações, no valor de 750 M€ respeita a umaaplicação do Estado em conta bancária titulada pelo IGCP no Banco Santander Totta3.O saldo devedor na conta de terceiros aumentou 1 406 M€ (67,5%) face a 2018, o que resulta, sobretudo de: ♦ Aumento de 1 553 M€ que reflete as emissões de dívida (1 312 M€ em CEDIC e 241 M€ em BT) noperíodo complementar de 2019 para satisfazer necessidades orçamentais desse ano.1 Exclui operações de troca de obrigações do Tesouro. 2  Exclui operações de troca. 3  Inclui também os saldos residuais de algumas aplicações em depósitos à ordem nas instituições bancárias, que representam, no seu conjunto, 41 869,28 €. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________120
Quadro I. 51 – IES em situação de incumprimento (em milhares de euros) Instituições do Ensino Superior Saldo dotações OE em 31/12/2019 Dotações OE Fora do Tesouro % Dotações OE Fora do Tesouro UL – Instituto Superior Técnico 2 854 1 017 35,6 UL – Faculdade de Medicina Veterinária 918 918 100,0 Instituto Politécnico de Leiria 297 217 73,0 Instituto Politécnico de Tomar 525 431 82,2 Instituto Politécnico de Viseu 240 240 100,0 SAS – Instituto Politécnico de Viseu 32 32 100,0 Total 4 865 2 855 58,7 Fonte: DGO. Cálculos do TC conforme regras previstas no art. 115.o da Lei 62/2007, de 10/09 - RJIES. Dispensa do cumprimento da UTE Para além das situações de dispensa expressamente previstas na lei, as entidades cujos serviços bancários utilizados não sejam prestados pelo IGCP podem solicitar a dispensa do cumprimento da UTE, pelo prazo máximo de dois anos, para movimentar algumas das suas disponibilidades e aplicações financeiras na banca comercial, devendo fazer referência expressa ao período abrangido, em situações excecionais devidamente fundamentadas.  Em 2019, foram dispensadas do cumprimento da UTE (através de despacho do IGCP) 133 entidades, envolvendo fundos que totalizam 804 M€ (Quadro I. 52). A quase totalidade dos serviços bancários objeto de dispensa continua a ter como fundamento não serem serviços prestados pelo IGCP. Quadro I. 52 – Fundos fora do IGCP detidos por entidades dispensadas do cumprimento da UTE (em milhares de euros) Tipo de entidade Disponibilidades Fora do Tesouro Variação 2018 2019 Valor (%) SI 1 937 1 724 -213 -11,0SFA 14 920 72 416 57 496 385,4 EPR 611 091 699 933 88 842 14,5 EPNF (a) 11 947 29 845 17 898 149,8 Total 639 895 803 918 164 023 25,6 (a) Não inclui a informação da maioria das EPNF participadas indiretamente pelo Estado por falta deinformação no SIRIEF. Fonte: DGO e IGCP. Cálculos TC. Entre as entidades dispensadas destacam-se as EPR com cerca de 700 M€ (87%). Destas, apenas 2 EPR representam 574 M€: o Fundo de Garantia de Depósitos (350 M€) e o Fundo de Garantia de Crédito Agrícola Mútuo (224 M€). A DGO, em contraditório refere que: “O elevado número ... de entidades que tem vindo a solicitar e obter a dispensado cumprimento do Princípio da UTE, resulta da atuação da DGO junto das entidades, e, por seu lado do controloefetivado...”. 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________127
3.2.11. Observações – incumprimento de princípios, omissões e erros Para além das limitações e deficiências de caráter estrutural identificadas nos pontos anteriores, sintetizam-se as observações quanto ao incumprimento de princípios orçamentais, omissões e erros (sobretudo por incumprimento do princípio da especificação) detetados na CGE, referentes à AC, nos diversos domínios examinados (pontos 3.2.1 a 3.2.10). Relativamente ao princípio da especificação, o Tribunal tem assinalado erros materialmente relevantes que resultam, no essencial: ♦ Da desatualização do classificador económico das receitas e despesas – aguarda-se ainda a revisão,que deveria ter sido concluída em 20161, do classificador de 2002, que apresenta insuficiênciasidentificadas desde o PCGE de 2003 e agravadas em 2012, com a entrada das EPR no perímetroorçamental. Essa revisão deve prever a especificação de operações que se tornaram recorrentes,principalmente as relativas a EPR, como entradas de capital, pagamento de dividendos e impostos;♦ Do modelo simplificado de classificador aplicável às EPR de regime simplificado não preverclassificações económicas essenciais à contabilização da sua execução orçamental – o DLEO 2019prevê, à semelhança dos anos anteriores, a aplicação do “modelo simplificado definido pela DGO”2.Cabe à DGO na definição desse modelo, assegurar o cumprimento do princípio da especificação,evitando o registo de operações materialmente relevantes em rubricas residuais (como sucede comas receitas e despesas associadas a passivos, para as quais só tem previsto rubricas de “outros”).A incorreta especificação das receitas e despesas não só compromete a transparência da execução orçamental como também a adequada consolidação de fluxos entre entidades que integram a CGE. 3.2.11.1. Universo Omissões ♦ Em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade:◊ Não constam no OE 2019 e na CGE os Fundos (autónomos ou com autonomia administrativa efinanceira): de Apoio ao Financiamento à Inovação (FINOVA) e de Garantia de Viagens eTurismo. Também não foram inscritos como SFA, nem as suas receitas e despesas foramintegradas nas da entidade gestora, os Fundos (patrimónios autónomos): para a Promoção dosDireitos dos Consumidores (DGTF e DGC) e da Língua Portuguesa (Instituto Camões).◊ Não é claro o regime jurídico-financeiro do Fundo REVITA e do Fundo Imobiliário Especial deApoio às Empresas quanto à obrigação de integrarem o OE e a CGE.◊ O Fundo de Compensação do Serviço Universal de Comunicações Eletrónicas, que consta do OE2019 não inscreveu qualquer execução no SIGO e a Côa Parque – Fundação para a Salvaguardae Valorização do Vale do Côa e o IMAR – Instituto do Mar não reportaram os valores finais daconta de gerência.1  Art. 17.o, n.o 4 da LEO 2015. 2  Art. 34.o, n.o 2.  II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________128
Omissões Subsistem deficiências na contabilização das operações extraorçamentais nos sistemas que suportam a CGE, devido ao facto de nem todas as entidades assegurarem o seu registo1, contrariando instruções específicas da DGO para a contabilização dessas operações2 e as instruções na preparação do OE 20193.  Subsiste a falta de contabilização nos sistemas contabilísticos da respetiva despesa extraorçamental que corresponde à entrega aos municípios e regiões autónomas dos impostos cobrados que lhes pertencem e que são contabilizados pela AT (4 763 M€ em 2019 e 4 694 M€ em 2018) e não está formalmente designada a entidade que deve autorizar e assegurar o respetivo registo contabilístico dessa despesa extraorçamental4. Em incumprimento dos princípios da unidade e da universalidade, continua por relevar como receita extraorçamental nos sistemas que suportam os mapas contabilísticos gerais da CGE, parte substancial dos fluxos financeiros recebidos por entidades da administração central no montante de 3 263 M€5. O Tribunal continua a salientar a necessidade de assegurar o registo integral dos fluxos financeiros de cada entidade nos sistemas de contabilização orçamental, classificando em operações extraorçamentais a parte não relevada em operações orçamentais. Erros nos quadros do relatório da Conta O Quadro 121 – Execução da despesa financiada por receitas gerais omite, na coluna execução, 4 M€ de despesa financiada por receitas gerais da Presidência Portuguesa da UE (1,1 M€), da Autoridade para a Prevenção e Combate à Violência no Desporto (0,6 M€), da Autoridade Antidopagem de Portugal (0,04 M€) e a relativa a transferências para o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (2,5 M€). Na coluna Limites foram omitidos 0,9 M€ relativos à despesa da Autoridade para a Prevenção e Combate à Violência no Desporto. 3.2.11.3. Fluxos financeiros Na contabilização das despesas e receitas públicas referentes à contribuição para o orçamento da União Europeia nem sempre foi observado o princípio da não compensação, conduzindo à sua subavaliação (32,4 M€). De acordo com a DGO, esta situação já não ocorrerá em 2020, por terem sido alterados os procedimentos contabilísticos, conforme recomendado pelo Tribunal. 1  Em 2018, 261 SFA incluindo EPR (72,3%) e em 2019, 270 (78,7%). 2  Circular 1/2018/DGO, capítulo VI (Processo de contabilização da receita extraorçamental). 3  Circular 1390/2018, de 08/08 (preparação do OE 2019, ponto 85 para as entidades gestoras de fundos comunitários). 4  Cfr. ponto 3.2.5. 5  Corresponde ao valor dos saldos das contas das entidades da administração central na tesouraria do Estado que excedem os correspondentes saldos relevados nos mapas contabilísticos gerais da CGE. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________130
◊ Registo da totalidade das despesas relacionadas com a aquisição de CEDIC, não sendo deduzidos os valores reaplicados no ano, causando o seu empolamento no valor de 159 M€1.♦ Subvalorização das despesas de ativos financeiros por falta de registo, por parte de vários SFA, dasdespesas relacionadas com a subscrição de aplicações CEDIC no valor de 739 M€ e por o IFAPclassificar indevidamente como transferências de capital as despesas relacionadas com aparticipação no European Investment Fund – FoF, no valor de 5 M€.3.2.11.6. Património imobiliário Omissões nos mapas da Conta Os mapas da CGE não incluem do o inventário, nem a valorização adequada dos imóveis do Estado. Omissões no relatório da Conta O relatório, no ponto sobre o “Património Imobiliário Público”2 omite 87% do valor registado na execução orçamental relativo às alienações de património imobiliário, cingindo a sua apreciação às operações imobiliárias conduzidas pela DGTF, não considerando as de outras entidades que integram a administração central, como as EPR, pelo que apresenta discrepâncias muito significativas com os mapas contabilísticos gerais da Conta. Em contraditório, o MEF e a DGTF referem que esta direção-geral ”não dispõe da integral mencionada informação, até porque nem todas as entidades são participadas pelo Estado, através da DGTF”. O MEF e a DGO alegam que “No sentido de dar acolhimento à recomendação em causa, incluiu-se na CGE 2019 o “Quadro A33 – Venda de bens de investimento da Administração Central por serviço” no Volume I – Tomo I (página 327)”. Refira-se que o mesmo surge em anexo, sem qualquer remissão no texto sobre o património imobiliário3. Desta forma, não vem colmatar a omissão referida, não contribuindo para o rigor e clareza da informação sobre as variações ocorridas no património imobiliário público que, no respetivo ponto da CGE, continua limitado às operações imobiliárias conduzidas pela DGTF.  1  Cfr. nota anterior. 2  Cfr. Ponto III.5 do Volume I, Tomo I. 3  A referência a este quadro consta no ponto III.2.1.1.4. Receita Não Fiscal. 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________139
3.2.11.7. Unidade de tesouraria do Estado Omissões no relatório da Conta ♦ A CGE continua a não reportar nem as disponibilidades, nem os fundos das EPNF detidos fora doTesouro que em 2019 ascendiam a 28 M€1;Em contraditório, a DGTF refere “...que, quanto às empresas participadas indiretamente pelo Estado, afunção acionista é exercida pelos órgãos de administração da empresa que detém a respetiva participação social, com respeito pelas orientações que lhes sejam transmitidas, (...) Mais se informa que, a DGTF, aquando do envio das instruções referentes a 2019, sobre o processo de prestação de contas, solicitou expressamente oseguinte: «as empresas deverão transmitir às respetivas participadas que tenham a natureza de empresa pública, nos termos do RJSPE, as orientações constantes no presente ofício e garantir o seu cumprimento por partedaquelas.» (...) Ainda sobre esta matéria é de referir que, na sequência do Despacho n.o 830/19-SET, de 26.08.2019, exarado sobre o Relatório n.o 2018/1399, de maio de 2019, da Inspeção-Geral de Finanças, referente à monitorização do cumprimento da unidade de tesouraria do Estado – Setor Empresarial do Estado 2017, esta Direção-Geral enviou o ofício n.o 4281, de 28.10.2019, a todas as empresas públicas detidas diretamente peloEstado, bem como às respetivas participadas, tendo solicitado que estas diligenciassem no sentido de:1. Carregar no SIRIEF os pedidos de dispensa ao cumprimento da Unidade de Tesouraria do Estado (UTE) nos exercícios de 2017, 2018 e 2019; 2. Encerrar as contas que ainda mantenham fora do IGCP, caso a empresa não tenha sido dispensada do cumprimento do princípio da UTE; 3. Entregar na tesouraria central do Estado os rendimentos obtidos em contas fora do IGCP respeitantes aos exercícios de 2017, 2018 e 2019”. A este propósito, a DGO refere que “As Empresas Públicas não Financeiras (EPNF) não integram operímetro de acompanhamento da DGO, pelo que continuaremos a proceder no sentido de melhorar aarticulação desta informação junto da DGTF”. ♦ A CGE não considerou os fundos fora do Tesouro de entidades da AC dispensadas do cumprimentoda UTE por disposição legal em (5 305 M€) e EPNF (30 M€).1 Valores obtidos com base no reporte do SIRIEF respeitante a 29 EPNF de um total de 61. Além destas entidades, consta no SIRIEF o reporte de 82 EPR (também com reporte no SOL por serem entidades da AC). II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________140
De um modo geral, estas medidas discricionárias destinadas à recuperação dos rendimentos das famílias, ao reforço das políticas de natalidade, à sistematização e reforço das políticas de apoio à deficiência, bem como das que se destinam ao combate à pobreza e exclusão social, seguiram o padrão iniciado em 2016 e afetaram, também a execução orçamental da SS em 2019, tal como descrito nos pontos seguintes. 3.3.2.1. Receita Em 2019, a receita total da SS atingiu 41 647 M€, mais 5 346 M€ (14,7%) do que em 2018 (Quadro I. 54). Não considerando a receita não efetiva, isto é, aquela que resulta do saldo do exercício anterior e de ativos e passivos financeiros (12 136 M€), o crescimento de 8,2% verificado na receita efetiva reflete, em particular, o comportamento das receitas correntes (contribuições e quotizações e transferências correntes quecresceram 8,6% e 7,2%, respetivamente). Por sua vez, o aumento de 34,5% da receita não efetiva resultouda integração de saldos de anos anteriores e da rotação de ativos do FEFSS1.Quadro I. 54 – Receitas por classificação económica – 2018-2019 (em milhões de euros) CSS 2018 OSS Final 2019 CSS 2019 Vh Tvh (1) (2) (3) (4)=(3)-(1) (5)=((3)-(1))/(1)*100 Receitas Correntes 27 091 29 298 29 255 2 164 8,0 Impostos indiretos (a) 242 241 247 6 2,3 Contribuições para a segurança social 16 906 17 773 18 365 1 459 8,6 Taxas, multas e outras penalidades 89 101 100 12 13,3 Rendimentos da propriedade  509 482 526 17 3,4 Transferências correntes 9 300 10 662 9 967 667 7,2 Venda de bens e serviços correntes 31 24 35 4 13,3 Outras receitas correntes 14 16 14 0 -1,5Receitas Capital 4 929 14 903 9 252 4 323 87,7 Venda de bens de investimento 5 63 59 54 1 121,4 Transferências de capital 1 2 0 - 1 -74,0 Ativos financeiros  4 923 14 578 9 193 4 270 86,7 Passivos financeiros 0 260 0 0 n.a Outras receitas de capital 0,02 0,01 0,01 -0,002 -15,3 Outras Receitas 4 282 3 121 3 140 -1 141 -26,7Reposições não abatidas nos pagamentos  179 177 197 19 10,4 Saldo do ano anterior 4 103 2 943 2 943 -1 160 -28,3 Receita total 36 301 47 321 41 647 5 346 14,7 Receita efetiva (b) 27 276 29 540 29 511 2 236 8,2 (a) Receita de jogos sociais e do imposto especial do jogo "on line" (Turismo de Portugal).(b) Receita efetiva = receita total deduzida do saldo do ano anterior e dos ativos e passivos financeiros.Fonte: CSS 2018 e 2019.  Em 2019, 93,0% da receita foi financiada pelos contribuintes, com vários tipos de contribuições e quotizações, pela administração central, por via de transferências de várias naturezas, incluindo do OE, e por receitas fiscais consignadas à SS (Quadro I. 55). 1 Em 2019, segundo o relatório de gestão do FEFSS, o índice de rotação de ativos foi de 1,23, face a 0,87 em 2018. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________144
◊ da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa1 em 2,9% (mais 7 M€), referentes ao resultado daexploração dos jogos sociais.3.3.2.2. Despesa Em 2019, a despesa total da SS atingiu 38 502 M€ (mais 4 337 M€ do que em 2018, 12,7%) e a despesa efetiva totalizou 26 690 M€ (mais 1 392 M€, 5,5%). A despesa total reflete o crescimento das despesas correntes em 5,5% (mais 1 384 M€), que representam 99,9% da despesa efetiva, e das despesas de capital em 33,2% (mais 2 953 M€) devido, sobretudo, pelo aumento da despesa não efetiva, com ativos financeiros em 2 946 M€ (influenciado pela rotação de ativos do FEFSS, mas também pelas novas entradas de capital no Fundo)2. Quadro I. 56 – Despesas por classificação económica – 2018-2019 (em milhões de euros) CSS 2018 OSS Final 2019 CSS 2019 Vh Tvh (1) (2) (3) (4)=(3)-(1) (5)=((3)-(1))/(1)*100 Despesas Correntes 25 271 27 740 26 655 1 384 5,5 Despesas com o pessoal  267 302 284 17 6,4 Aquisição de bens e serviços 66 135 72 6 9,8 Juros e outros encargos 7 13 10 3 50,9 Transferências correntes 24 401 26 073 25 702 1 301 5,3 Subsídios 521 1 197 568 47 9,0 Outras despesas correntes 9 22 18 9 109,6 Despesas Capital 8 895 17 011 11 847 2 953 33,2 Aquisição de bens de capital 23 52 30 7 32,3 Transferências de capital 5 8 5 0 1,1 Ativos financeiros  8 867 16 688 11 813 2 946 33,2 Passivos financeiros 0 263 0 0 -100,0 Despesa Total 34 165 44 751 38 502 4 337 12,7 Despesa Efetiva 25 298 27 801 26 690 1 392 5,5 Despesa efetiva = Despesa total deduzida dos ativos e passivos financeiros. Fonte: CSS 2018 e 2019. Para a evolução da despesa efetiva, em 2019, contribuíram: ♦ As transferências correntes com mais 1 301 M€ (5,3%), influenciadas pela evolução dastransferências para as famílias que apresentaram um crescimento de 5,4% (mais 1 138 M€), em linha com as políticas estabelecidas de aumento dos rendimentos das famílias;♦ Os subsídios com um aumento de 47 M€ (9,0%), de onde relevam os destinados a instituições semfins lucrativos com um crescimento na ordem dos 23,5% (para 272 M€), onde se enquadram aspolíticas de ação social prosseguidas pelas IPSS em parceria com o Estado.Cerca de 93,4% da despesa efetiva destinou-se ao pagamento de prestações sociais, que totalizaram 24 919 M€, mais 5,3% do que em 2018 (Quadro I. 57). 1 0,8% da receita efetiva. 2 Provenientes da transferência de saldos do sistema previdencial repartição e de receitas fiscais consignadas (cfr. ponto 3 da Parte II). II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________146
Gráfico I. 25 – Transferências para o sistema previdencial-repartição – 2012-2019 Fonte: CSS de 2012 a 2019. O financiamento do sistema previdencial, devido às discrepâncias e desarmonia de conceitos entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da segurança social1, torna-se pouco transparente na medida em que: ♦ em situação de défice, estão a ser utlizadas verbas do OE para o financiar que se destinavam apenasa suportar as despesas do sistema de proteção social de cidadania, impedindo uma avaliação claradas necessidades de financiamento do sistema previdencial, cuja matriz é a do autofinanciamento;♦ em contexto não deficitário, as transferências para o FEFSS provenientes dos saldos positivos dosistema previdencial têm incluído parte das transferências do OE para o sistema de proteção socialde cidadania pelo que, embora provenientes do sistema previdencial, não resultam apenas dasituação financeira da componente contributiva do SSS2.As transferências extraordinárias do OE para financiamento do sistema previdencial - repartição, ocorridas entre 2012 e 2017, contribuíram também para a recuperação do saldo de execução efetiva do sistema de segurança social (Gráfico I. 26). 1 A LEO determina que os saldos anuais do subsistema previdencial revertem a favor do FEFSS, nos termos da LBSS e a lei quadro de financiamento da segurança social estabelece que são receitas do “sistema previdencial capitalização” os “Excedentes anuais do sistema de segurança social (...)” que, para além do sistema previdencial, incluem ainda o sistema de proteção social de cidadania financiado por transferências do OE, receitas fiscais consignadas e resultados de exploração de jogos sociais – cfr. ponto 3, da Parte II. 2 Os valores transferidos são propostos pelo IGFSS e autorizados pela tutela, tendo por base o valor do saldo acumulado em cada ano, que já integra o financiamento do OE. 8571 430 1 329894650430144104113124230380228 343 0 200 400 600 8001 0001 2001 4001 6001 8002012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(em milhões de euros)Transferência extraordinária (défice) Transferências do sistema de protecção social de cidadaniaII SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________150
Gráfico I. 26 – Saldo anual efetivo do SSS – 2010-2019 Fonte: CSS 2008 a 2019. A evolução dos saldos positivos do SSS reflete ainda, nos primeiros cinco anos, a crise económico financeira e, a partir de 2012, as transferências extraordinárias do OE para financiamento do sistema previdencial – repartição. A partir de 2015, a melhoria do mercado de trabalho veio permitir um melhor desempenho na cobrança de receita de contribuições e quotizações que foi acompanhado por uma redução progressiva das transferências extraordinárias do OE, que terminaram em 2017 (Gráfico I. 25). Por outro lado, a contração da despesa com prestações sociais verificada em 2015 (-0,4%) e a contenção do seu crescimento, sempre abaixo das taxas de crescimento da receita de contribuições e quotizações, têm sido fatores determinantes para a melhoria dos saldos de execução efetiva.  Em 2019, o saldo de execução efetiva aumentou cerca de 42%, uma vez que se manteve a tendência, com a receita de contribuições e quotizações a crescer 8,6% e a despesa com prestações sociais 5,3%, mas também pelo contributo das transferências do OE (LBSS e das receitas fiscais consignadas) que aumentaram 7,4%. 3.3.3. Balanço e demonstração de resultados As principais reversas resultantes das certificações legais emitidas às contas de 2019 do universo da SS, (cfr. ponto 3.3.1) referem-se às contas do ISS e do ISSA e incidem sobre as rubricas da dívida de terceiros, do imobilizado e da especialização de exercícios. Por sua vez, para a conta do IGFSS foi emitida uma “Declaração de Impossibilidade de Certificação Legal das Contas”1. 3.3.3.1. Balanço A situação financeira e patrimonial da segurança social no biénio 2018/2019 é a que se reflete nos quadros seguintes, apresentando o balanço um aumento, em termos líquidos, de 3 386 M€ (12,3%) face ao ano 2018 (cfr. ponto 3.3.4 sobre as observações que suportam as reservas aos valores relevados no balanço). 1 Nos termos do n.o 4 do art. 45.o e alínea a) do n.o 1 do art. 52.o do Regime Jurídico da Ordem dos ROC. 689 439 431 489 429 1 037 1 564 2 086 1 977 2 822  0 5001 0001 5002 0002 5003 0002010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019(em milhões de euros)15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________151
Quadro I. 59 – Balanço da segurança social – 2018-2019 (em milhões de euros) Grupos Patrimoniais 2018 2019 Variação 2019/2018 Valor % Valor % Ativo Ativo Bruto Imobilizado 907 896 2,3 -11 -1,2Existências 2 2 0,0 0 1,4 Dívidas de terceiros 12 698 12 497 31,7 -200 -1,6Disponibilidades 22 343 26 022 66,0 3 679 16,5 Acréscimos e diferimentos 40 40 0,1 1 1,3 Total do Ativo bruto 35 989 39 457 100,0 3 468 9,6 Amortizações/Provisões imobilizado 513 518 5 1,0 Provisões para cobrança duvidosa 7 930 8 007 77 1,0 Total Ativo Líquido 27 546 30 932 3 386 12,3 Fundos Próprios e Passivos Fundos Próprios Património 17 154 18 966 65,5 1 812 10,6 Cedências de ativos -3 -3 0,0 0 1,2 Reservas 1 040 1 041 3,6 0 0,0 Resultados transitados 6 434 6 138 21,2 -296 -4,6 Resultado líquido do exercício 1 194 2 815 9,7 1 622 135,8 Total dos Fundos Próprios 25 820 28 957 100,0 3 137 12,2 Passivo Provisões para riscos e encargos 12 40 2,0 28 227,8 Dívidas a terceiros 323 366 18,6 43 13,3 Acréscimos e diferimentos 1 391 1 568 79,4 177 12,7 Total do Passivo 1 726 1 975 100,0 248 14,4 Total dos Fundos Próprios e do Passivo 27 546 30 932 3 386 12,3 Fonte: CSS de 2018 e 2019. Ativo Em 2019, 84,1% do ativo líquido é constituído por disponibilidades, 14,5% por dívidas de terceiros (uma área de grande risco em termos da fiabilidade dos valores relevados no balanço) e 1,2% por imobilizado (classe igualmente considerada área de risco). Destaca-se: Ao nível do imobilizado: ♦ O total do imobilizado em 2019 registou um decréscimo, face a 2018, de 4,0% (-16 M€) no ativolíquido, devido ao decréscimo de 14,3% nos investimentos financeiros (29,3% do imobilizadolíquido) e ao aumento de 1,0% do imobilizado corpóreo (70,7% do imobilizado líquido) (Quadro I.60).Quadro I. 60 – Imobilizado – 2018-2019 (em milhares de euros) Imobilizado 2018 2019 Bruto Líquido Bruto Líquido Imobilizações incorpóreas 974 19 974 18 Imobilizações corpóreas 759 908 264 898 766 228 267 512 Investimentos financeiros 145 897 129 135 128 891 110 620 Total 906 780 394 053 896 093 378 151 Fonte: CSS de 2018 e 2019. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________152
Quadro I. 61 – Dívida de terceiros – 2018-2019 (em milhões de euros) Dívidas de terceiros 2018 2019 Bruto Líquido Bruto Líquido Clientes 1 589 37 1 654 39 Contribuintes 9 901 4 174 9 620 3 879 Prestações sociais a repor 715 147 725 161 Outros devedores 489 410 493 411 Outros 4 1 4 0 Total 12 698 4 768 12 497 4 490 Fonte: CSS de 2018 e 2019. ♦ Ao nível da dívida de contribuintes, que representa 86,4% do total da dívida líquida (77,0% da dívidabruta) verifica-se que:◊ 75,0% (7 214 M€) do valor em dívida (bruta) está em mora há mais de um ano e 80% (7 694 M€)estava participada a execução fiscal, na sua maior parte (70,7%)1, com uma antiguidade superior a 5 anos e 18,3% respeitante a contribuintes com dívidas superiores a 1 M€;◊ 60,9% (5 861 M€) estava classificada como dívida de cobrança duvidosa e provisionada emcerca de 98,0% (5 741 M€), o que reflete o risco de incobrabilidade2, para além da suaantiguidade.♦ Ao nível das dívidas de clientes, que totalizaram 1 654 M€ (mais 4,7% do que em 2018), provêmsobretudo de:◊ sub-rogação de créditos, na sequência de pagamento de salários em atraso a cargo do FGS(1 298 M€). De notar que a quase totalidade desta dívida (1 295 M€) se encontra provisionadaa 100% refletindo um elevado risco de cobrança. A restante parte (3 M€) respeita a planosprestacionais no âmbito dos processos especiais de revitalização3;◊ reembolsos, reposições ou restituições de prestações pagas pelo Fundo de Garantia deAlimentos Devidos a Menores que, em 2019, totalizaram 355 M€ – deste valor, 96,2% (342 M€)estava classificada como dívida de cobrança duvidosa com provisões constituídas para 93,5%(320 M€), reflexo de grande dificuldade de cobrança, em larga medida, explicada pelo universodos devedores, mas também porque não foram objeto de participação a execução fiscal4.♦ Ao nível das prestações sociais a repor (devido a pagamentos indevidos a beneficiários) que subiramligeiramente face a 2018 (mais 1,5% em termos brutos) e totalizaram 725 M€ em valor bruto (161 M€em valor líquido de provisões de cobrança duvidosa) salienta-se que:◊ 604 M€ (83,3%) estavam classificados como dívidas de cobrança duvidosa e na sua maioria(93,5%) provisionados o que reflete a antiguidade da dívida;◊ 37 M€ (5,1%) respeita a planos prestacionais de cobrança voluntária;1 37,5% (2 888 M€) com uma antiguidade superior a 10 anos; 15,7% (1 206 M€) estava associada a planos prestacionais. 2 95,4% da dívida de cobrança duvidosa tem antiguidade superior a dois anos estando, por isso, provisionada a 100%. Existem valores em dívida desde 1976. 3 O FGS, em 2019, passou a distinguir o valor em dívida associado à massa falida e o valor em dívida associado a planos prestacionais e a não constituir provisões para esta última, harmonizando os critérios utilizados pelas outras instituições de segurança social. 4 Cfr. ponto 3.3.4. II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________154
Passivo Destaca-se o aumento de 248 M€ (14,4%), face a 2018, totalizando 1 975 M€. O grupo patrimonial predominante é o dos acréscimos e diferimentos (contas de especialização de exercícios), no qual os proveitos diferidos, com um peso de 77,2% (1 524 M€), aumentaram 12,8% (173 M€). Os proveitos diferidos são constituídos, sobretudo, por fundos consignados ao financiamento de ações de formação profissional e projetos sociais, com suporte no OE e no FSE, e a outros programas de ação social, (1 507 M€), suportados por receitas de jogos sociais. Tratando-se de receitas consignadas, os valores recebidos ficam registados em proveitos diferidos e só são contabilizados em proveitos quando incorrerem os custos com as ações ou programas aos quais se destinam as verbas.  3.3.3.2. Demonstração de resultados Em 2019, o total dos proveitos foi de 36 145 M€ e o dos custos 33 330 M€, o que proporcionou um resultado líquido positivo de 2 815 M€, mais 1 622 M€ (135,8%) do que em 2018 (cfr. ponto 3.3.4 sobre as observações que suportam as reservas aos valores da demonstração de resultados). Quadro I. 64 – Demonstração de resultados – 2018-2019 (em milhões de euros) Contas Valor Variação 2019/2018 2018 2019 Valor % Custos e perdas Transf. correntes/Subsídios concedidos e prestações sociais 24 792 26 142 1 350 5,4 Custos com o pessoal 259 274 16 6,0 Fornecimentos e serviços externos 86 82 -4 -4,2 Provisões do exercício 377 459 82 21,8 Amortizações do exercício 18 20 2 11,4Outros custos e perdas operacionais 4 4 1 20,8 Total dos custos operacionais 25 535 26 982 1 447 5,7 Custos e perdas financeiros 973 689 -285 -29,3 Custos e perdas extraordinários 4 965 5 659 694 14,0 Total dos Custos e Perdas 31 473 33 330 1 856 5,9 Proveitos e Ganhos Impostos e taxas 17 222 18 243 1 022 5,9 Transferências e subsídios correntes obtidos 9 110 9 566 457 5,0 Outros proveitos e ganhos operacionais 120 107 -13 -11,0Total dos proveitos operacionais 26 451 22 917 1 465 5,5 Proveitos e ganhos financeiros 966 1 991 1 025 106,1 Proveitos e ganhos extraordinários 5 250 6 237 987 18,8 Total dos Proveitos e Ganhos 32 667 36 145 3 478 10,6 Resultados operacionais 916 934 18 1,9 Resultados financeiros -7 1 302 1 310 17 611,6 Resultados extraordinários 285 579 294 103,1 Resultado líquido do exercício 1 194 2 815 1 622 135,8 Fonte: CSS de 2018 e 2019. Os proveitos e ganhos aumentaram 3 478 M€ (10,6%) devido, essencialmente: II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________158
♦ Ao acréscimo de 1 465 M€ (5,5%) dos proveitos operacionais em resultado do aumento dascontribuições e quotizações para a segurança social em 993 M€ (5,8%), que ascenderam a18 021 M€, ao acréscimo das transferências do OE para cumprimento da LBSS (mais 372 M€)1 e defundos comunitários (mais 95 M€) destinados, maioritariamente, a ações de formação profissional.♦ Ao acréscimo de 1 025 M€ (106,1%) dos proveitos financeiros, que ascenderam a 1 991 M€,resultantes, na quase totalidade, da atividade do FEFSS, designadamente do aumento das mais valiaspotenciais, em 884 M€, das mais valias realizadas em 126 M€, dos ganhos em contratos de futuros,em 70 M€ e dos rendimentos de participações de capital, em 28 M€; e da diminuição das diferençasde câmbio realizadas, em 39 M€, das diferenças de câmbio potenciais, em 27 M€ e do rendimentoproveniente de juros, em 21 M€.♦ Ao acréscimo dos proveitos extraordinários em 987 M€ (18,8%) que resulta, sobretudo, do aumentoverificado na correção de contribuições para a segurança social, em 741 M€ (15,1%), e na anulaçãode provisões para cobrança duvidosa de contribuintes, em 216 M€ (301,1%)2.Os custos e perdas aumentaram 1 856 M€ (5,9%), face a 2018, variação que decorreu essencialmente do: ♦ Aumento dos custos operacionais no valor de 1 447 M€, devido ao aumento das prestações sociaisem 1 138 M€ (5,4%), que ascenderam a 22 293 M€ (66,9% do total dos custos), das transferências esubsídios concedidos, em 212 M€ (5,8%), sobretudo para ações de formação profissional e parainstituições sem fins lucrativos (ação social), e das provisões do exercício para cobrança duvidosa,em 55 M€ (15,0%), e para riscos e encargos, em 26 M€ (868,0%).♦ Aumento dos custos e perdas extraordinários no valor de 694 M€ (14,0%) resultante, sobretudo, deanulação de contribuições, em 683 M€ (14,1%,) e de contraordenações, em 10 M€ (136,5%).♦ Diminuição dos custos e perdas financeiros em 285 M€ (29,3%), sendo na sua quase totalidade decustos do FEFSS que resultam, em grande medida, do decréscimo das menos valias potenciais em287 M€, das diferenças de câmbio desfavoráveis realizadas, em 47 M€, e das perdas na alienação deaplicações de tesouraria, em 15 M€, pese embora os acréscimos verificados ao nível do aumento dasperdas em contratos de futuros, em 34 M€, e das diferenças de câmbio desfavoráveis potenciais, em27 M€.O resultado líquido foi proporcionado pelo resultado positivo de todos os três tipos de resultados, sendo que o que mais contribuiu foi o resultado financeiro, devido ao acréscimo dos proveitos provenientes de mais-valias potenciais e ao decréscimo das menos-valias potenciais. 1 Subsistema de solidariedade, mais 205 M€; subsistema de proteção familiar, mais 120 M€; e subsistema de ação social, mais 48 M€.  2 Sobre a anulação de provisões cfr. ponto 3.3.4. 15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________159
4. RECOMENDAÇÕES4.1. Reforma em curso A ausência de progressos na implementação da LEO originou a revisão da lei em agosto de 2020, com a reprogramação de algumas matérias essenciais até 2027. Porém, no final de 2020, continua por redefinir a estratégia de implementação e a subsequente organização de recursos para a sua execução. Tal agrava o risco de não se concretizarem as etapas faseadas, designadamente a regulamentação da orçamentação por programas e identificação de um programa piloto, previstas para o primeiro semestre de 2021, bem como a apresentação da CGE de 2023 de acordo com as novas regras e subsequente certificação pelo TC em 2024 (cfr. pontos 1 e 1.1) Assim recomenda-se ao Ministro das Finanças que: 1. No âmbito da redefinição da estratégia de médio prazo, assegure de forma tempestiva a: i)reformulação do Plano de implementação da LEO em função da calendarização prevista na Lei41/2020, de 18/08; ii) definição do modelo de governação da UniLEO e designação dosresponsáveis pela liderança dos processos nos diversos níveis da tomada de decisões; iii)disponibilização dos meios (humanos, organizativos e de suporte informativo) à UniLEO emarticulação com as demais entidades públicas; iv) monitorização e controlo do Plano deimplementação da LEO.2. Promova: i) o desenvolvimento do quadro legal necessário à operacionalização daorçamentação por programas; ii) a definição de metodologias de estimativa e afetação de custosàs políticas públicas; iii) a fixação de critérios que permitam harmonizar a apresentação dosresultados (quanto aos conceitos utilizados e conteúdo); iv) o estabelecimento de indicadoresde medida e metas para os objetivos de política, de forma consistente em todos os ProgramasOrçamentais e coordenada com os diversos documentos de política orçamental.4.2. Processo orçamental No contexto do processo orçamental para 2019, a articulação e coerência entre os documentos de planeamento, de previsão orçamental e de reporte da execução continua a apresentar insuficiências (cfr. ponto 2.1). Recomenda-se ao Ministro das Finanças que: 3. Todos os documentos de programação e execução orçamental contenham informação quepermita assegurar, de forma clara, a sua articulação e coerência, designadamente, através deelementos informativos que permitam aferir a consonância das medidas de política orçamental,a compatibilização entre as políticas sectoriais e os objetivos orçamentais e a quantificação doimpacto de cada uma das medidas de política orçamental na execução orçamental.15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________173
4.3. Conta da administração central Âmbito orçamental e contabilístico Quanto ao universo de entidades, verificaram-se deficiências nas fases de elaboração do OE 2019 e/ou do reporte da execução orçamental, nomeadamente a omissão no OE de quatro entidades, a indevida classificação de cinco SFA como EPR e a ausência de reporte da execução orçamental por três entidades (cfr. ponto 3.2.11.1). Recomenda-se ao Ministro das Finanças que: 4. Assegure a inclusão no Orçamento e na Conta de todas as entidades previstas na Lei deEnquadramento Orçamental, devidamente classificadas, justificando as alterações ocorridas nacomposição do universo dos serviços e fundos da administração central.5. Tome as medidas necessárias para que os serviços e fundos autónomos da administraçãocentral não sejam indevidamente considerados no Orçamento do Estado e na correspondenteConta como entidades públicas reclassificadas.Fiabilidade das demonstrações orçamentais A execução orçamental e, consequentemente, a correção financeira dos mapas da CGE por classificação económica é comprometida pelos significativos e frequentes erros de especificação das receitas e despesas. Para além de erros por indevida utilização do classificador económico, designadamente quanto aos juros, há a salientar: ♦ a evidente desatualização do classificador sobretudo para operações que se tornaram mais relevantes com a inclusão no perímetro orçamental, como EPR;♦ o classificador definido pela DGO para as EPR de regime simplificado que, por contemplar umnúmero reduzido de classificações, conduz à utilização de rubricas incorretas ou ao registo deoperações materialmente relevantes em rubricas residuais;♦ a falta de desagregação por sectores institucionais, prejudicando as operações de consolidação.Assim, devem ser supridas estas deficiências e criadas condições para garantir o cumprimento rigoroso do princípio da especificação, através da utilização da classificação económica apropriada na contabilização das receitas e das despesas (cfr. ponto 3.2.11). Recomenda-se ao Ministro das Finanças que assegure, no âmbito da revisão do classificador económico, a adequada especificação: 6. das operações típicas das entidades públicas reclassificadas, designadamente das que têmestrutura empresarial, prevendo a classificação adequada para o pagamento de impostos, taxase dividendos e o recebimento de dotações de capital.7. das operações com o sector público empresarial.8. dos fluxos associados às operações de ativos financeiros.Apesar do cumprimento generalizado do dever de informação sobre os montantes recebidos diretamente da UE pelas entidades sujeitas à disciplina orçamental, continuam a verificar-se divergências nos valores constantes da CGE (cfr. ponto 3.2.6.1.3). II SÉRIE-A — NÚMERO 45 ______________________________________________________________________________________________________174
35. Recomenda-se aos Ministros das Finanças e do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social queassegurem a publicação da portaria que estabeleça a composição e os limites das aplicações decapital efetuadas pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do n.o 7do art. 3.o do DL 84/2012, de 30/03.Apesar das reiteradas recomendações do Tribunal em anteriores pareceres, continuam a existir discrepâncias entre a LEO, a LOE, a LBSS e o DL que regula o financiamento da SS, designadamente quanto ao financiamento do sistema previdencial – capitalização. Não obstante as alterações introduzidas a estes diplomas, as referidas discrepâncias não foram ultrapassadas (cfr. ponto 3.3.4). 36. Recomenda-se à Assembleia da República e ao Governo a harmonização dos diplomas legaisque estabelecem e regulamentam o quadro de financiamento do sistema de segurança social,no sentido de dirimir as discrepâncias atualmente existentes, designadamente no que respeitaao financiamento da componente capitalização do sistema previdencial.Informação e transparência da CGE Em 2019, à semelhança de anos anteriores, o sistema previdencial-repartição beneficiou de um financiamento adicional, proveniente do OE, por via do sistema de proteção social de cidadania, no valor de 343 M€. Sendo o sistema de proteção social de cidadania maioritariamente financiado pelo OE, os excedentes apurados em cada ano decorrem de previsões “excessivas” das despesas legalmente suportadas pelo OE. Entre 2012 e 2019 o sistema previdencial beneficiou de 1 667 M€ por esta via (cfr. ponto 3.3.2.3). 37. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de uma previsão orçamental fiável do valor dos encargos da responsabilidade do Estadono âmbito do sistema de proteção social de cidadania evitando que os seus excedentes sejamsucessivamente transferidos para o sistema previdencial-repartição o que impede que os saldosdeste sistema reflitam a componente contributiva do sistema da segurança social e a avaliaçãodas reais necessidades de financiamento.O anexo às demonstrações financeiras e orçamentais consolidadas: i) não divulga a totalidade dos imóveis da SS que estão cedidos a terceiros, incumprindo o estabelecido no ponto 8.2.12 do POCISSSS; ii) e divulga informação sobre a especialização de exercícios que conduz a uma leitura errónea quanto à aplicação deste princípio aos juros vencidos provenientes de dívida contributiva, uma vez que não justifica a não aplicação deste princípio a esta matéria, como definido no ponto 3.2 do POCISSSS (cfr. ponto 3.3.4).  38. Recomenda-se à Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social que diligencie nosentido de assegurar que as divulgações exigidas pelo Plano Oficial de Contas das Instituiçõesdo Sistema da Solidariedade e de Segurança Social sejam efetuadas de forma integral e correta.15 DE DEZEMBRO DE 2020 ______________________________________________________________________________________________________181