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Para não estar a duplicar algumas observações feitas pelo colega relator da 1.a Comissão, que me antecedeu, saliento apenas a relevância destas matérias e o facto de a própria Constituição e a Lei Orgânica do Tribunal de Contas preverem o desenvolvimento e o alargamento das suas competências, nomeadamente na Lei n.o 86/89, de 8 de Setembro, precisamente às empresas públicas, desde que lei especial o determine. Este projecto de lei prevê alterações à própria Lei Orgânica do Tribunal de Contas, não configurando uma lei especial. Portanto, trata-se de uma matéria que merecerá observação e atenção por parte da. Câmara.
Outras questões relevantes dizem respeito a eventuais esclarecimentos e aperfeiçoamentos ao nível da intenção dos proponentes, que poderão ser analisados na especialidade.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças (Sousa Franco): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Vou apresentar, nas suas linhas essenciais, o conteúdo da proposta de lei n.o
4/VII, que visa modificar o regime do controlo financeiro externo e independente, de modo a garantir a fiscalização pública independente dos dinheiros públicos existentes no sector empresarial do Estado.
Penso que esta proposta de lei representa verdadeiramente uma mudança no sentido de que uma parcela importante de dinheiros públicos passe a estar sujeita a uma das duas formas essenciais de controlo democrático da actividade financeira: a do controlo externo e independente, sendo certo que o controlo político, da competência da Assembleia da República, também deverá incidir, naturalmente, sobre os dinheiros públicos integrados no sector empresarial do Estado.
O sentido político desta proposta de lei é, pois, o de que, sendo o sector empresarial do Estado uma forma desburocratizada e empresarial de gerir dinheiros públicos, ele
628 I SÉRIE - NÚMERO 22não deverá continuar a estar subtraído a qualquer modalidade de controlo democrático e independente.
Recordo muito brevemente algumas das razões deste sentido político essencial em que a proposta do Governo converge com outros projectos agora pendentes, com os quais a compararei no final.
Em primeiro lugar, devo dizer que o nosso sistema de controlo financeiro, ao contrário do que por vezes se pensa, abrangia tradicionalmente as empresas públicas. Só deixou de cobrir a área empresarial a partir da entrada em vigor do artigo 29.o do Decreto-Lei n.o 260/76, de 8 de Abril. E porquê? Fundamentalmente porque, em 1976, a enorme massa de empresas públicas nacionalizadas tornava de facto impossível exercer alguma forma de controlo minimamente eficiente.
Na verdade, o que foi uma providência ditada pelas circunstâncias do tempo durou, todavia, tempo demais. Durou tempo demais porque, desde 1 de Janeiro de 1986 fez agora 10 anos, Portugal entrou para a Comunidade Económica Europeia e, desde essa data, o Tribunal de Contas europeu passou a ter competência não apenas para fiscalizar as empresas públicas europeias, todas elas, mas. também para fiscalizar as congéneres portuguesas. E passámos a viver na situação, irónica, se é que não envergonhaste, de termos empresas públicas fiscalizadas pelo órgão de controlo independente europeu, mas não fiscalizadas pelo órgão de controlo independente do Estado português. E assim estamos até hoje...O Sr. José Magalhães (PS): - Muito bem!O Orador: - Mas, também, a situação não era sustentável do ponto de vista político e até constitucional. Recordo que, desde as iniciativas que conduziram à revisão constitucional de 1989 até ao ano passado, por diversas vezes, em sede de revisão constitucional ou em sede de legislação ordinária, os grupos parlamentares da então oposição - do Partido Socialista, do Partido Comunista, do CDS, hoje CDS-PP - apresentaram diversas iniciativas tendentes a sujeitar de diversas maneiras o sector empresarial do Estado ao controlo financeiro independente do Tribunal de Contas. Nenhuma delas, porém, vingou.
Por isso mesmo, de algum modo, podemos dizer que a falta de controlo externo independente, quer na perspectiva da legalidade, quer na da acumulação. de deficiências várias de gestão, não é certamente indiferente à situação em que hoje se encontra o sector empresarial do Estado.
Recordo também que, para além destas razões que têm a ver com o passado próximo português, no direito comparado e, em particular, nos países da União Europeia com formas jurídicas muito diversas, é regra a fiscalização do núcleo essencial do sector empresarial público por órgãos de controlo independentes do tipo de um tribunal de contas ou de um auditor geral. De entre os 15 Estados da União Europeia, apenas em três - na Bélgica e no Luxemburgo, por razões especiais, na Grécia, por razões talvez semelhantes às nossas
- não existe este tipo de controlo externo e independente sobre os dinheiros públicos aplicados em empresas. Sublinho ainda que na Bélgica, desde 1991, e no Luxemburgo, através de um projecto legislativo apresentado pelo próprio Tribunal de Contas e ainda pendente no Parlamento, está previsto o controlo operacional de gestão relativamente a empresas públicas.
Pode, pois, dizer-se que, hoje, é esta a regra na generalidade dos países como controlo de legalidade próprio, portanto, do Estado de direito democrático, e como controlo de eficiência e maneira de evitar algumas formas de afastamento relativamente a padrões de aplicação eficaz do património e dos dinheiros do contribuinte que são investidos em empresas do sector empresarial.
É também uma regra defendida pela generalidade das organizações internacionais, em particular desde os anos 50 pela organização que agrupa os tribunais de contas e auditores gerais de cento e setenta e tal países e que defende, como padrão seguido na grande maioria dos Estados do mundo, a sujeição das empresas públicas e das empresas com participação do Estado ao controlo financeiro independente.
Em resumo, razões políticas, razões económicas, razões históricas e razões comparativas apontam no sentido da necessidade desta exigência. Necessidade que várias vezes teve eco em múltiplas intervenções e iniciativas da Assembleia da República, como já referi.
Ao apresentar esta proposta de lei, o Governo, veio, pois, no sentido de ajudar a institucionalização do Estado de direito democrático no domínio das finanças públicas e, ao mesmo tempo, de criar condições para um mais eficaz, rigoroso e regular exercício da actividade financeira do sector público nas organizações de tipo empresarial.
A proposta de lei obedece a uma lógica que, no essencial, é muito simples e, ao proceder à sua apresentação, limitar-me-ei a esse essencial e não às complexidades técnicas.
Em princípio, estarão sujeitos ao controlo do órgão externo e independente com sede constitucional que existe no Estado português - o Tribunal de Contas - as empresas públicas de forma pública, as sociedades de capitais públicos e as sociedades de forma comercial e de economia mista com maioria pública. Estes três tipos de empresas constituem o núcleo essencial em que a exclusividade ou o predomínio do capital público justifica o exercício do que poderia chamar-se uma competência primária do Tribunal de Contas.
Mas, na lógica desta proposta de lei, há uma competência secundária condicionada ou a decisão específica, caso a caso, do próprio Tribunal, que sujeita a entidade empresarial a controlo ou a iniciativa de uma parcela qualificada dos Deputados da Assembleia da República, ou a iniciativa do Governo. Essas situações, que são as previstas nas alíneas d) e e) do artigo 1.o, n.o 1, serão aquelas em que haja formas de controlo público da gestão de sociedades de capitais públicos mesmo sem maioria golden shares ou situações particulares de participação pública relacionadas com processos de privatização, concessões de serviços públicos ou da gestão de empresas públicas. Nestes três casos entendeu-se que, ou por se tratar, no primeiro caso, de empresas públicas no próprio sentido do direito comunitário, que considera que basta a existência do controlo mesmo sem maioria de capital para qualificar uma empresa como pública, ou por se tratar de empresas concessionárias de serviços ou de gestão, intimamente relacionadas, até do ponto de vista financeiro, com o Estado ou com outras entidades públicas, ou por se tratar de empresas que se encontram em fases particulares do processo de privatização e relativamente às quais a ausência de controlo poderia inviabilizar o controlo da própria privatização, se justificaria a possibilidade de exercício desta competência. Trata-se de uma zona que, tal como todas as outras, naturalmente é mais delicada.
Esta é uma competência mais discricionária e condicionada, porventura acessória, relativamente ao controlo de dois aspectos fundamentais: a actividade da administração pública e das empresas públicas, no primeiro grupo, ou os
5 DE JANEIRO DE 1996 629processos de privatização. Este é um domínio, evidentemente, onde, como em todos os outros, o Governo, no respeito pleno pela competência da Assembleia da República, está à vossa disposição para dialogar. É ao Parlamento, como órgão legislativo, que compete definir as soluções e em particular neste domínio, que é uma área que se nos afigurou necessária para evitar fugas ao controlo, ou situações de evasão, ou de fraude, cuja delimitação poderá naturalmente ser feita de múltiplas formas. Certamente encontrareis nisto, como no resto, as melhores soluções.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Sublinho ainda que, para além do que foi dito, importará destacar qual a forma de controlo previsto.
Muito simplesmente, direi que, relativamente a estas entidades, a previsão inscrita no articulado proposto pelo Governo ao órgão legislativo que é a Assembleia da República aponta para a inserção dos três primeiros tipos de empresas públicas - empresas de forma pública, sociedades de capitais públicos e empresas de maioria pública num modelo que é o modelo geral de controlo do Tribunal de Contas. Ou seja, a fiscalização será selectiva: em cada ano, o Tribunal escolherá as entidades a fiscalizar, mas, nos termos do artigo 16.o da Lei n.o 16/89, poderá também ser instado, pelo Parlamento ou pelo Governo, a exercer acções de fiscalização nos termos ali definidos.
A fiscalização pode exercer-se em qualquer momento, sob a forma de inquérito ou de auditoria, que são as duas formas legais previstas para actos não jurisdicionais de fiscalização financeira - inquérito a actos concretos que possam representar, indiciariamente, situações de ilegalidade, de irregularidade ou até de má gestão; auditoria, análise sistemática da situação de uma empresa num determinado momento.
Mas a fiscalização pode também incidir sobre as contas, nos termos do artigo 9.o desta proposta de lei. Aliás, é esse o sentido claro da mesma que poderá ser explicitado a partir do exercício de 1996, já que, a ser aprovada, a proposta de lei entrará em vigor durante este ano.
Portanto, a partir do exercício de 1996, as contas de todas as empresas dos três primeiros tipos referidos empresas públicas, sociedades de capitais públicos e empresas privadas de maioria pública - serão apresentadas ao Tribunal, o qual poderá fazer as verificações preliminares e devolvê-las ou incluí-las no programa de fiscalização.
Prevê-se, assim, em princípio, uma actividade de fiscalização regular, se quiserem, exercida sobre as contas, e uma outra, discricionária ou eventual, se assim quisermos chamar-lhe, resultante de inquéritos ou auditorias decididos pelo Tribunal, por iniciativa própria ou sob proposta da Assembleia da República, ou do Governo, nos termos gerais.
O artigo 6.o da proposta de lei prevê a protecção do segredo empresarial. É importante que isto fique disposto, porque o princípio geral da publicidade, que vale para o controlo da administração pública por parte do Tribunal de Contas, pode, relativamente às empresas, conflituar com o segredo empresarial e, nesse caso, quer se trate de empresas totalmente públicas, quer parcialmente públicas, será necessário preservar o segredo empresarial que pode fazer parte integrante do conjunto de activos imateriais ou ser instrumento de protecção desses activos imateriais das empresas, públicas ou não.
Além disso, nesta iniciativa legislativa do Governo prevê-se que as acções de fiscalização terminem pela apresentação de um relatório e parecer. Crê-se que esta forma de exercício da função de fiscalização do Tribunal será mais adequada do que o julgamento das contas por acórdão ou sentença de tribunal colectivo. Porquê? Basicamente, por duas razões. A primeira é a de que o julgamento de contas, que, na perspectiva comparativa, é hoje uma forma cada vez mais rara de exercício do controlo financeiro, pressupõe exclusivamente o controlo da legalidade e da regularidade e a avaliação de uma gestão económico financeira vinculada, essencialmente dirigida para dar execução à lei sem liberdade de actuação, a não ser em termos relativamente instrumentais. Nas empresas, pelo contrário, o que é essencial é o exercício de uma actividade inteiramente livre, discricionária.
Por outro lado, e em conformidade com o que dispõe o n.o 1 do artigo 2.o da proposta de lei, sublinho que se prevê, indo ao encontro do que é hoje o critério normal de controlo financeiro, tanto da administração como do sector empresarial, a fiscalização da legalidade e da regularidade, mas também a eficácia, eficiência e economicidade do controlo. Ora, se a fiscalização integra estes dois tipos de critérios, por via do segundo nunca poderá haver julgamento, mas apenas um relatório ou parecer. Por outras palavras, sempre se prevê nesta proposta de lei - o que me parece adequado à natureza empresarial das organizações
referidas - que haja auditoria de contas ou auditoria de gestão e nunca julgamento de contas, como é próprio de situações vinculadas de órgãos, entidades ou responsáveis de carácter administrativo.
Por fim, para além das empresas públicas, prevê-se na proposta de lei o controlo dos processos de privatização, também hoje na ordem do dia na generalidades dos países. É um domínio delicado, mas essencial, em que a legalidade, a transparência e a imparcialidade têm de ser garantidas por controlo financeiro.
No controlo da privatização estipula-se, muito especificamente, a comunicação dos relatórios de avaliação para que o Tribunal de Contas, tendo conhecimento deles, possa pronunciar-se atempadamente a seu respeito, bem como 0 controlo, em termos de receitas, da afectação dos recursos gerados pela privatização. Este é hoje um outro domínio, relacionado também com o património empresarial do Estado, que constitui matéria fundamental de controlo financeiro democrático na maioria dos países do mundo.
Terminava, fazendo dois comentários finais. O primeiro é o de que esta proposta surge depois e, naturalmente, em convergência com o projectos de lei n.os 5/VII, apresentado pelo PCP, e 13/VII, apresentado pelo CDS-PP.
O projecto de lei n.o 5/VII tem um alcance mais amplo, visto que se refere a uma revisão de diversas alterações que a Lei n.o 7/94 introduziu na Lei n.o 86/89.
Permitam-me comentar que, quanto a essas alterações, falando a título pessoal, mas também em nome do Governo, estamos inteiramente de acordo com elas. Aliás, o actual Presidente do Tribunal de Contas também já mencionou, em público, a necessidade de rever a Lei n.o 7/94, que introduziu em numerosos domínios entorses graves ao controlo financeiro democrático.
Por isso, o sentido geral do projecto de lei apresentado pelo PCP merece, da nossa parte, não apenas simpatia como concordância.
Acrescentaria apenas que a proposta de lei do Governo não se referiu às fundações públicas, porque essas já são institutos públicos e não precisariam de ser especificamente mencionadas, nem às fundações privadas com dotação total ou parcialmente pública, em virtude da dificuldade de tratar essas situações. Mas, se me permitem uma
630 I SÉRIE - NÚMERO 22opinião, o Parlamento, certamente, encontrará soluções para isso, já que a fiscalização de fundações privadas com capitais públicos é algo que, na lógica deste projecto, também merece ser institucionalizado com as devidas cautelas.
Quanto ao projecto de lei n.o 13/VII, apresentado pelo CDS-PP, também ele vai no sentido de inteira convergência com a proposta de lei do Governo. É evidente que seria possível um entendimento amplo de julgamento de contas, em que este abrangesse, quer os acórdãos de tipo sentença, quer apenas os relatórios ou pareceres.
Já apontei, e por isso não vou insistir, as razões pelas quais me parece preferível que, num julgamento de contas em sentido amplo, se reserve para as empresas públicas aquela apreciação que consista apenas em actos de relatório de auditoria e não em actos de condenação, até porque a experiência demonstra que a mistura da auditoria com a função jurisdicional é, no caso concreto, prejudicial para uma e para outra.
Sr. Presidente e Srs. Deputados, penso que a proposta de lei do Governo, sobre a qual incidiu, essencialmente, a minha apresentação, indo no sentido convergente a outras iniciativas que estão pendentes no Parlamento, é um aperfeiçoamento no sentido da legalidade e da eficiência do sector empresarial do Estado; em última instância, é uma aperfeiçoamento que visa prevenir a corrupção e reforçar a transparência, introduzindo mais democracia na gestão financeira, sobretudo das empresas públicas.
Penso que estes valores são essenciais no nosso quadro constitucional e muito importantes para o Governo, mas não serão menos, certamente, para o Parlamento.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, inscreveram-se os Srs. Deputados António Lobo Xavier, Antonino Antunes, José Magalhães e Strecht Ribeiro.
Tem a palavra o Sr. Deputado António Lobo Xavier.O Sr. António Lobo Xavier (CDS-PP): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, seria uma hipocrisia se a oposição sensata não começasse o debate por elogiar a atitude do Governo, personificada no Sr. Ministro das Finanças, pelo que ela revela de ética e dignidade.
O Sr. Ministro das Finanças foi outrora Presidente do Tribunal de Contas, pediu e formulou exigências de modificação do âmbito da jurisdição do Tribunal de Contas e, quando passou a Ministro das Finanças, Ministro que pode ser responsável por actos que esse tribunal fiscaliza, quase que com carácter de urgência, pediu que fossem alargadas as competências de fiscalização sobre os seus próprios actos, que, durante tanto tempo, pediu ao Governo e à Assembleia.Vozes do CDS-PP e do PS: - Muito bem!O Orador: - Sr. Ministro, gostaria de colocar-lhe algumas questões.
Com efeito, as nossas iniciativas, que têm um grau de perfeição variável e que conduzem a consequências diferentes, merecem, segundo penso, e salvo o devido respeito, alguma reflexão que espero venha a verificar-se em sede de especialidade. Desde logo, se esta lei se aplica imediatamente a todas as entidades que estão enumeradas na proposta de lei que o Sr. Ministro acabou de apresentar, pode dizer-se que se cria um tertium genus de entidades ou de
sociedades as empresas públicas, as sociedades de capital público e as, sociedades totalmente regidas pelo direito privado, com excepção desta pequena novidade que a proposta de lei e demais iniciativas introduzem.
Ora bem, se tivermos presente o caso previsto na alínea d) do artigo 1.o da proposta de lei que aspira a aplicar-se, sobretudo, às sociedades que estão submetidas a um processo de privatização, a verdade é que, de uma forma retroactiva, se houver apenas, no entender do Sr. Ministro, domínio do conselho fiscal, o Estado, por essa via, faz entrar o Tribunal de Contas nessas sociedades. Perguntar-se-á: mas qual é o mal? O mal, Sr. Ministro. é que os privados que adquiriram acções das empresas privatizadas contavam com a lei das privatizações, com os' estatutos dessas sociedades, mas não propriamente com esta nova competência do Tribunal de Contas. Digamos que o Estado, de uma forma subreptícia, coloca dentro dessas empresas o Tribunal de Contas, mesmo quando detenha uma participação minoritária. Deverá ser assim? Temos todos a certeza de que as coisas se devem passar deste modo?
Em segundo lugar, na alínea h) do mesmo artigo, quando se faz referência às sociedades constituídas nos termos da lei comercial pelo Estado ou outras entidades públicas, não seria de acrescentar-se "enquanto mantiverem essa composição de detenção do capital"'? Isto porque não me parece que a fiscalização do Tribunal de Contas deva acompanhar as vicissitudes, a mudança de titularidade, que porventura ocorra nessas sociedades.
Na alínea c) do mesmo artigo, estão previstas as "sociedades constituídas em conformidade com a lei comercial em que se associem capitais públicos e privados, (...)". Retiro deste preceito que se está a falar de sociedades com estas características no acto de constituição e posteriormente. Porque se o Estado adquire participação majoritária numa sociedade de direito privado, também não me parece razoável que leve para dentro dela o Tribunal de Contas por causa dessa aquisição. Será assim? O Sr. Ministro poderá esclarecer-nos sobre estas questões?
Por último, quais são as consequências de um parecer negativo, altamente crítico, sobre a gestão e eficiência de uma destas empresas?Vozes do CDS-PP: - Muito bemO Sr. Presidente: - Sr. Ministro, como há mais oradores inscritos para pedir esclarecimentos, pergunto se deseja responder já ou no final.O Sr. Ministro das Finanças: - No final, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, tem a palavra o Sr. Deputado Antonino AntunesO Sr. Antonino Antunes (PSD): - Sr. Presidente. antes de mais, quero apresentar a V. Ex.a os meus cumprimentos, bem como cumprimentar o Sr. Ministro das Finanças e todos os Deputados aqui presentes.
Não foi há muito tempo que, aquando da discussão na generalidade da iniciativa legislativa que deu origem à Lei n.o 7/79. pela voz autorizada do Sr. Deputado do PS Guilherme d'Oliveira Martins, aliás secundada pelas bancadas do PCP e do CDS,...O Sr. Jorge Ferreira (CDS-PP): - PP!O Orador: - Na altura CDS, hoje CDS-PP.O Sr. Jorge Ferreira (CDS-PP): - Ah, na altura!
5 DE JANEIRO DE 1996 631O Orador: - Como estava a dizer, não foi há muito tempo que, aquando da discussão na generalidade da iniciativa legislativa que deu origem à Lei n.o 7/79, pela voz autorizada do Sr. Deputado do PS Guilherme d'Oliveira Martins, aliás secundada pelas bancadas do PCP e do CDS, se disse nesta Câmara o seguinte: "Verifica-se que, na sequência da aprovação da Lei n.o 86/89, de 8 de Setembro, sobre a reforma do Tribunal de Contas, o Governo não cuidou, até hoje, de proceder à regulamentação do artigo 59.o da citada lei, o que prejudica seriamente o exercício cabal e completo das funções confiadas a este órgão de soberania. O que está em causa são a estrutura, a natureza e as atribuições dos serviços de apoio ao tribunal, bem como o quadro e o regime do respectivo pessoal, peças fundamentais para que a instituição funcione, e não se compreende o protelamento das decisões que, por não serem adoptadas, conduzem, pela negativa, à existência de entraves concretos e incompreensíveis à acção de fiscalização do Tribunal de Contas".
Sr. Ministro, a proposta de lei hoje em discussão surge, ao que nos parece, apressadamente e a reboque dos projectos de lei sobre a mesma matéria ou matérias afins, apresentados pelo CDS-PP e pelo PCP; aparece tão em cima da hora que nem nos permitiu analisá-la em pormenor. Contudo, porque tivemos o cuidado de a ler, dela retiramos algumas linhas gerais e algumas dúvidas que se nos afiguram dever ser colocadas nesta sede.
Em primeiro lugar, creio que a proposta de lei n.o 4/VII não mostra qualquer preocupação com questões que eram tão caras ao Partido Socialista, como a da fiscalização prévia de todos os contratos de prestação de serviços pelas autarquias locais, a do desafogo dos serviços do Tribunal Constitucional ou a da criação de condições de trabalho dos que lá desempenham as suas funções. Também não nos diz onde vai desencantar as verbas que lhe permitam concretizar essas medidas, sem entrar nos bolsos dos contribuintes!O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Através das poupanças!O Sr. Joel Hasse Ferreira (PS): - Está a laborar numa selva de equívocos!O Orador: - O que nos leva a pensar que, afinal, as Leis n. os 86/89 e 7/94 serviram até este momento e, ainda hoje, não se afigura ao Governo de extrema urgência revogá-las e modificá-las.
Faço esta observação, Sr. Ministro, porque já nos habituámos, ao longo destes três meses, a ver o Governo a revogar, a suspender e a desfazer o que estava feito pelo anterior Executivo, com o único
intuito - já denunciado pela minha bancada - de agradar no imediato, trocando o
facilitismo por simpatia, atento mais ao período eleitoral que se atravessa do que às reais necessidades da governação.O Sr. Presidente: - Queira terminar, Sr. Deputado.O Sr. José Magalhães (PS): - Gravem isto, por favor! Mostrem isto na TV!O Sr. Jorge Lacão (PS): - Esta intervenção tem de ficar para a história!O Sr. José Magalhães (PS): - Para a história com "e"!O Orador: - Vou já formular a pergunta, Sr. Presidente.
Assim, a menos que V. Ex.a, Sr. Ministro, nos convença do contrário, parece-me que esta proposta de lei, visando apenas e tão-somente o alargar de competências e traduzindo-se num aumento do esforço e do trabalho do Tribunal de Contas, sem a criação de estruturas de apoio que me parece que ainda não existem, se insere naquela linha de orientação que acabei de referir e que se traduz, afinal, numa medida de sensação, de puro sensacionalismo.Protestos do PS.O Sr. Presidente: - Peço-lhe que termine, Sr. Deputado. Já usou 4,2 minutos, não pode continuar.O Orador: - Estou mesmo a terminar, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Então, faça favor.O Orador: - O que me parece, Sr. Ministro, é que, na realidade, o Governo não pode levar a cabo essas medidas, porque não criou as estruturas necessárias a que o Tribunal possa efectivamente concretizá-las.
Portanto, Sr. Ministro, parece-me que...O Sr. Presidente: - Terminou o seu tempo, Sr. Deputado.
Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, gostaria de sublinhar, nesta circunstância, que foi com grande prazer que o ouvimos fundamentar a proposta de lei governamental, porque o fez de forma inteiramente inequívoca, clara e coerente, na sequência do que consta do Programa do Governo e que é uma das grandes lições da década que se encerrou em I de Outubro.
Não mais o isolamento de Portugal em relação a métodos de controlo das despesas públicas que são, hoje, regra comum nos países da União Europeia e em muitos outros países do mundo, não mais o isolamento enformado pela filosofia que acabou agora de ser "re-resumida" pelo Sr. Deputado do PSD, ao invocar o fantasma do sensacionalismo para bradar contra uma proposta que significativamente põe cobro à falta de controlo externo e independente do exercício de funções financeiras que, obviamente, sendo ainda públicas, devem ser objecto de controlo público adequado. É tão-só isto que a proposta governamental quer assegurar, mas isto tem um enorme significado político e institucional e, em nome da minha bancada, gostaria de sublinhar que é aqui e agora que isso vai ser feito e, segundo tudo indica. com uma maioria alargada.O Sr. Jorge Lacão (PS): - Muito bem!O Orador: - Exactamente da mesma forma que a nossa bancada encara favoravelmente e com abertura as iniciativas de outros partidos no sentido de afinar os controlos, assim sabemos que há uma inclinação geral, da qual, aparentemente, só o PSD se exclui, no sentido de instituir este regime de regresso à normalidade, o que significa que não haverá qualquer concentração de poder, estas medidas vão precisamente na direcção, contrária.
Em primeiro lugar, o facto de a proposta não se ter esquecido de prever uma forma de controlo casuístico, da iniciativa de Deputados. É correcto institucionalmente, é muito positivo e abre mais uma "estrada" pela qual a
632 I SERIE - NÚMERO 22Assembleia da República pode exercer competências que são suas e das quais esteve expropriada indevidamente durante uma década.Vozes do CDS-PP: - Muito bem!O Orador: - Essa correcção é uma reparação institucional ao Parlamento que nos apraz sublinhar e que tem uma enorme importância. Assim saibamos todos exercer com competência essa nova faculdade que nos virá a ser cometida.
Em segundo lugar, gostava de saudar o carácter fortemente inovados do modelo de controlo. O Sr. Ministro, com acuidade que dispensa reforço, explicou a diferença entre o modelo que assentava no julgamento da conta, no julgamento das contas, e o modelo avançado e sofisticado de auditoria, de apreciação de gestão, que envolve uma forma superior e muito mais importante para o Estado de ponderação, de eficiência, de pertinência, da capacidade de verbas públicas fazerem o melhor bem público possível. Transcender esse modelo é uma medida crucial e, por isso, este dia é extraordinariamente importante, do ponto de vista institucional, neste Parlamento, o que é devido, naturalmente, à proposta que agora nos aprestamos a aprovar.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Por último, a proposta governamental é aquela que apresenta um âmbito de controlo mais vasto em relação ao universo das entidades que serão sujeitas a esta forma de fiscalização. Na nossa opinião, é a forma mais avançada e correcta e, por isso, a saúdo.
Mas deixo-lhe duas questões, Sr. Ministro, a primeira das quais diz respeito à compatibilização destas novas modalidades de controlo com o segredo comercial e industrial. Sei que a proposta governamental contém uma cláusula sobre essa matéria, mas gostaria que ficássemos inteiramente tranquilos quanto à articulação entre as normas sobre segredo comercial e industrial e estas normas de controlo.O Sr. Presidente: - Peço-lhe que sintetize, Sr. Deputado.O Orador: - Em segundo lugar, pergunto-lhe o seguinte: quais as medidas que serão necessárias, do ponto de vista organizativo e financeiro, ao nível da orgânica e do funcionamento do Tribunal de Contas, para dar cabal e pleno cumprimento a estas medidas de reforço de controlo?Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra, também para pedir esclarecimentos, o Sr. Deputado Strecht Ribeiro.O Sr. Strecht Ribeiro (PS): - Sr. Presidente, Sr. Ministro das Finanças, a questão que quero colocar-lhe é simples, mas parece-me importante que seja esclarecida.
No fundo e em síntese, o que se procura é a submissão à fiscalização do Tribunal de Contas do sector público empresarial e das empresas sustentadas com dinheiros públicos. Apesar de tudo, parece-me relevante considerar a questão das fundações, porque as fundações públicas e o entendimento parece-me absolutamente inequívoco são-no através do conceito de ente público e já foram fiscalizadas no passado. Mas as fundações de direito privado, com dotações maioritariamente privadas, desde o seu início, não me parece que estejam contempladas no diploma, pelo menos não me apercebi disso. Por outro lado, o facto de se dizer que as fundações de direito privado, que têm subvenções, são fiscalizáveis pela via da subvenção, não esconde a possibilidade de haver fundações que, inicialmente, tenham uma dotação essencialmente pública. Ora, isso pode deixar escapar, a um controlo que se quer democrático, sociedades sob forma não comercial que, provavelmente, também devem ser sujeitas a esse controlo.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Ministro das Finanças.O Sr. Ministro das Finanças: - Sr. Presidente, Srs. Deputados, em primeiro lugar, quero agradecer as palavras proferidas por vários Srs. Deputados relativamente a esta iniciativa do Governo.
Permita-me que passe a responder permitam-me que primeiro, por razões de brevidade e para tentar cobrir tudo
o que foi perguntado, àquilo que considero questões de generalidade e depois às questões de especialidade.
Uma grande questão de generalidade: em que medida é que o Tribunal de Contas, tal como existe hoje, pode ou não dar execução a esta lei ou a uma lei que resulte das várias iniciativas que estão pendentes? Penso que pode, mas, naturalmente, precisa de desenvolver aptidões que já detém. É evidente que esta lei aponta para um caminho que, depois, precisa de outros passos, mas abre em Portugal, de uma forma inovadora - inovadora porque estamos atrasados nestas coisas, dado que não é inovadora no mundo -, um caminho que, em alguns aspectos, eu diria que nos colocava numa situação vergonhosa como a da falta de controlo independente dos dinheiros públicos em sectores empresariais, às vezes falsamente empresariais, pois, em alguns casos, há empresas de capitais públicos que exercem actividades fundamentalmente administrativas e foram constituídas para escapar ao controlo, para realizar, por exemplo, projectos de investimento inteiramente públicos sem qualquer controlo.Vozes do PS: - Exactamente!O Sr. José Magalhães (PS): - Bem lembrado!O Orador: - E, nesses casos, existe aquilo a que o meu colega de faculdade e bom amigo Professor Jorge Miranda chamou "situações de evasão ao controlo financeiro em fraude à Constituição".Aplausos do PS.Tivemos muito disso, é bom que deixemos de ter e permito-me o risco de incorrer em auto-elogio para dizer que neste debate, em alguns momentos, pensei que, no fundo, o Governo estava na oposição e talvez alguma bancada da oposição ainda estivesse no governo.Risos do PS.De facto, ouvimos aqui propor que o Governo seja controlado e fiscalizado, que os poderes do Governo, por amor à Constituição, à democracia e à legalidade na administração e gestão dos dinheiros públicos, sejam reduzidos e responsabilizados.
Mas, sendo isto assim, é evidente que este caminho, se o Parlamento votar propostas do tipo das que estão na Mesa, não só a nossa mas também outras a que me referi
5 DE JANEIRO DE 1996 633e que vão no mesmo sentido, fará ingressar Portugal, verdadeiramente, em termos de fiscalização financeira, na democracia do final do século XX, em que queremos estar em todos os domínios, mas, neste campo, não estávamos. É evidente que é necessário dar novos passos, passos, esses, que têm diversos sentidos mas cujo sentido essencial é o de limitar uma fiscalização prévia que, nos últimos anos, ao contrário da opinião da instituição Tribunal de Contas, foi, por vezes, agravada até ao limite da exaustão e da minudência absolutamente insignificante. A Lei n.o 9/74, por exemplo, estendeu a fiscalização prévia a todos os actos de contratação de pessoal das autarquias locais, o que é absurdo. Aliás, as autarquias queixam-se disso permanentemente e com razão.Aplausos do PS.A fiscalização prévia das insignificâncias é um caso de aparente aumento dos poderes de controlo para, na realidade, levar o Tribunal de Contas a desgastar-se com aquilo que não presta e a não fiscalizar aquilo que presta em termos financeiros e, ao mesmo tempo, limita poderes de controlo relativamente ao que é verdadeiramente importante.Vozes do PS: - Exactamente!O Orador: - Na verdade, que uma autarquia local contrate um guarda de convento por dois meses pode até ser ou não regular, mas não tem dignidade que justifique uma tramitação hiperburocratizada, com um órgão central localizado em Lisboa, que tem, como teve no ano passado, 105 000 processos de visto para analisar durante um ano. O que é grave é que se façam investimentos públicos de 40 milhões de contos, sem nenhuma possibilidade de controlo por parte de um órgão independente.Aplausos do PS.Ora, é este o sentido de ruptura e de mudança desta proposta e, para isso, não tenho dúvidas de que a instituição está preparada, até porque, em termos gerais, no contexto do mundo e da Europa em que estamos, o que a proposta contém é uma banalidade, não é nada que não esteja mais do que estudado e praticado. É evidente que a instituição precisa de ser dotada de recursos mais amplos e de afectar alguns dos que já tem ao tipo de fiscalização que vale a pena e, por isso, intercedo junto do Parlamento para que a alivie daquela que não vale a pena.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Fundamentalmente, a proposta de lei vai no sentido de que, de facto, uma instituição como o Tribunal de Contas ou outra qualquer não pode ser sobrecarregada excessivamente, deve ser dotada pelo legislador, em execução da Constituição, de tarefas adequadas às suas forças e de acordo com prioridades que se prendem com o funcionamento do Estado de direito democrático. E, em nosso entender, esta proposta, como as outras que também estão pendentes nesta Câmara, vai precisamente no sentido das prioridades correctas e não de sobrecarregar o Tribunal com o controlo de minudências, para evitar que controle as coisas importantes.
Sublinho que, neste sentido e em termos de generalidade, o disposto, salvo erro, no artigo 6.o da proposta de lei, respeitando o segredo industrial e comercial, representa uma garantia fundamental da actividade empresarial.
A actividade do Tribunal de Contas, até por imposição constitucional e legal, é essencialmente pública, mas, como já disse, em relação à Administração Pública, pode acontecer que o exercício se verifique só em matérias que sejam de segredo público qualificado. Em relação às empresas, não estando em causa um segredo qualificado, pode haver segredo industrial ou comercial que deva ser tutelado. Essa é uma das razões pelas quais, se não houvesse uma disposição expressa, poderia, eventualmente, uma disposição deste tipo introduzir incertezas, colocar em desvantagem as empresas do sector empresarial do Estado ou até, na medida em que ela se dirige para a associação do Estado a entidades privadas, nacionais ou estrangeiras, criar alguma insegurança. Assim, não cria. E, se, porventura, alguém pretender agitar esse fantasma, eu recordaria que a generalidade dos países cujos capitais investem em Portugal são países onde há este tipo de controlo em empresas de capital público, pelo que há muito tempo estão habituados a isso. Se alguma entidade investidora estrangeira coloca, nesse aspecto, algum argumento fantasmagórico, então, é porque considera que Portugal seria uma espécie de país do Terceiro Mundo, embora, mesmo hoje, a maior parte desses países já prevejam o controlo das empresas públicas por órgãos independentes, do tipo do Tribunal de Contas.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Por outro lado, sublinharia que não introduzimos nesta proposta - só por alguma timidez, se me é permitida a expressão, técnica - um regime relativo às fundações de direito privado. De facto, como o Sr. Deputado Strecht Ribeiro disse há pouco, muitas fundações de direito privado têm avultadas dotações iniciais e, às vezes, avultadas subvenções correntes anuais públicas. 6u diria que o controlo das subvenções é possível, já nos termos da Lei n.o 86/89, artigos 10.o, alíneas J) e g), 16.o e 17.o, como controlo de subvenções mesmo na sua utilização. Porém, isso pode não ser suficiente, não é mesmo suficiente, estou de acordo, mas nós não encontrámos uma fórmula. Contudo, pensamos que será necessário, não quanto às fundações públicas que, como institutos públicos, estão sujeitas à prestação de contas, mas quanto às fundações privadas com dotações iniciais ou importantes contribuições públicas, que se institua alguma forma de controlo. Por conseguinte, se o Parlamento encontrar boas fórmulas nesse domínio, tanto melhor, o trabalho e o sentido da legislação que propomos aponta para aí, portanto será um aperfeiçoamento.
Por outro lado ainda, sublinho que esta não é uma iniciativa nem apressada nem a reboque.Vozes do PS: - Muito bem!O Orador: - Independentemente de argumentos de carácter pessoal que poderia invocar, trata-se de uma matéria que está esgotantemente estudada pelo Tribunal de Contas português e esgotantemente estudada em termos de direito comparado. Por conseguinte, o facto de ela ter surgido depois de projectos parlamentares - sem nenhuma intenção de estarmos a fazer uma corrida para ver quem chega antes ou quem chega depois - resultou de o Governo a ter colocado como primeira prioridade mas, naturalmente, tendo procedido a uma discussão interna e a um estudo com a Administração Pública, desde o início do seu mandato. Não é uma iniciativa apressada, nem a reboque;
634 I SÉRIE - NÚMERO 22é, pelo contrário, uma iniciativa estudada e que, para este Governo, não peca por tardia, mas para o País, sim, peca por ser muito tardia, infelizmente.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Terminou o tempo; Sr. Ministro. Agradecia que abreviasse.O Orador: - Vou concluir, Sr. Presidente.
Quanto a pontos de especialidade, particularmente aqueles que foram colocados pelo Sr. Deputado António Lobo Xavier, diria que me parece que, no caso da alínea c) do artigo 1. o da proposta de lei, se trata de uma questão de interpretação. Naturalmente que, enquanto mantiverem a composição, estarão sujeitas ao controlo mas, a partir do momento em que a composição se modifique, deixam de o estar.
O meu entendimento da proposta de alínea b) do mesmo artigo é o de que ela se aplicará quer a uma situação de economia mista inicial quer a uma situação de economia mista superveniente, desde que estável, mas, naturalmente, há mil maneiras de redigir e até há mil maneiras, do ponto de vista técnico, de definir qual é a fronteira. Não há aqui nenhuma questão essencial, há questões muito importantes de delimitação rigorosa do regime legal, mas em que o bom senso e o saber jurídico permitirão encontrar soluções positivas. Dei a minha interpretação, mas pode haver outras.
Quanto às sociedades em privatização, penso que há dois interesses contraditórios: um, é o interesse público, que poderá levar a que, eventualmente, os processos de privatização que já estavam imperfeitamente sujeitos a controlo no âmbito dos poderes do Tribunal de Contas sejam considerados como interesse prevalente; outro, o que leve a que a sujeição das sociedades à fiscalização seja considerada como um regime só para o futuro e, por conseguinte, prevalente sobre o interesse público de fiscalização da privatização. Diria que o legislador, se entender tomar posição sobre isso, pode optar por um dos dois interesses; se nada fizer, eu tenderia a pensar que, na lógica deste regime, pelo menos tal como ele foi concebido pelo Governo, não haveria propriamente um direito a não ser fiscalizado e, portanto, a lei seria de aplicação imediata, mesmo às empresas que se encontrassem nestas fases de privatização. Mas, se se entender o contrário, o legislador poderá, naturalmente, dispô-lo.
Finalmente, uma última questão: quais as consequência do parecer negativo? Penso que isso é muito importante e, também aqui, encontramos uma diferença fundamental entre a auditoria para que se inclina a proposta do Governo e o tradicional julgamento de contas, típico da Administração Pública. É que, de facto, a haver julgamento de contas, o tribunal poderia aplicar sanções, efectivar a responsabilidade financeira, pelo menos; a haver mero relatório de auditoria, todas as acções consequentes da responsabilidade civil - da financeira, não haveria, visto que é exclusivo do Tribunal de Contas de aplicação de, eventualmente, sanções e, evidentemente, acções decorrentes de matéria criminal, que sempre seriam da competência dos tribunais comuns, seriam desencadeadas pelo Ministério Público ou pela iniciativa da entidade administrativa da magistratura do Ministério Público e, depois, por decisão da entidade competente quer administrativa quer jurisdicional. Mas o parecer negativo - e isso é que é importante em ternos de auditoria - tem um duplo significado: num deles a auditoria externa pode concorrer com os auditores de empresa, internos ou externos, que
já existem, que é o de funcionar para os accionistas e para a gestão como um indicador daquilo que está mal, portanto um convite à correcção dos erros de gestão. Simplesmente, como sabemos, os auditores contratados pela Administração são, naturalmente, auxiliares da Administração. não têm independência em relação a ela; e no caso do accionista Estado, como no das entidades públicas, esse accionista, verdadeiramente, em quem pode confiar é no seu auditor permanente e independente, que é o Tribunal de Contas ou a Auditoria Geral.
Por outro lado, e para concluir, há uma outra sanção, porventura mais importante, e que é típica do Estado de direito democrático e da garantia da legalidade financeira: é a sanção da censura pública - o relatório da auditoria publicado, tal como um acórdão de julgamento negativo, tem um significado de censura pública que pode ter consequências políticas. Por isso, aqui se prevê que o relatório anual do Tribunal de Contas, que é entregue ao Parlamento, como ao Governo, mencione estes casos pára que o Parlamento ou o Governo lhes dêem seguimento. Por outro lado, a opinião pública, também em termos democráticos, é um elemento relevante.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Informo o Sr. Ministro das Finanças que beneficiou de 5 minutos, que lhe foram concedidos pelo Grupo Parlamentar do Partido Socialista.
Srs. Deputados, vamos proceder agora às votações previstas na ordem de trabalho de hoje.
Como sabem, temos para votar quatro projectos de leis com afinidades temáticas, sendo o primeiro o projecto de lei n.o
28/VII - Sobre o regime de competência e meios Financeiros das freguesias com vista à sua dignificação e fortalecimento (PCP).
Vamos proceder à respectiva votação, na generalidade.Submetido à votação, foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e do CDS-PP.Este projecto de lei baixa à 4.a Comissão.
Vamos agora passar à votação, na generalidade, do projecto de lei n.o 42/VII
- Atribuições, e competências das freguesias (PS).Submetido à votação, foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e do CDS-PP.Vamos proceder à votação, também na generalidade, do projecto de lei n.o
31/VII - Garante a membros das juntas de freguesia, em certos casos e condições, o exercício do mandato em regime de permanência, com vista ao reforço dos meios de actuação dos órgãos da freguesia (PCP).Submetido à votação, ,foi aprovado, com os votos a favor do PS, do PCP e de Os Verdes e abstenções do PSD e do CDS-PP.Por fim, vamos votar, igualmente na generalidade, o projecto de lei n.o 4l/VII - Sobre o regime aplicável ao exercício do mandato dos membros das juntas de freguesia (PS).Submetido à votação, foi aprovado, com os votos a favor do PS, do CDS-PP, do PCP e de Os Verdes e a abstenção do PSD.Srs. Deputados, temos agora para votação três pareceres da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos,
5 DE JANEIRO DE 1996 635Liberdades e Garantias no sentido de autorizar Srs. Deputados a deporem como testemunhas.
Primeiro, de acordo com o solicitado pelo 2.o Juízo Criminal de Paredes, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias decidiu emitir parecer no sentido de autorizar o Sr. Deputado Nuno Abecasis (CDS-PP) a depor, como testemunha de defesa, em audiência de julgamento, em que é arguido Jorge Maria Fontoura de Queirós Malheiro.