20 DE JULHO DE 1996174-(219)Começa por ser afirmado que o Governador Civil tem competência para conceder as licenças previstas no âmbito deste projecto. Se é certo poder a competência administrativa ser definida por regulamento, a competência para o Governador Civil conceder licenças, como vimos, nos termos do artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Decreto-Lei n.° 252/ 92, de 19 de Novembro, depende da lei e dos seus termos. Como a competência não se presume, «antes deve estar outorgada de forma expressa ou claramente implícita por uma norma jurídica para que possa ser considerada como . legalmente existente» (Botelho, José Manuel Santos, e outros, Código do Procedimento Administrativo, ed. Almedina, 1992, p. 108), forçoso será concluir bem assim, que a competência do Governador Civil em matéria de licenciamento não poderá fundar-se nem em analogia, nem em outra forma de integração de lacunas.Forçoso será concluir, também que o projecto de regulamento policial excede a norma de competências em matéria de licenças e autorizações, pois, como observámos, não é possível licenciar ou autorizar actividades senão por limitação legal No silêncio da lei, há-de prevalecer em todo o caso o princípio da liberdade de comércio e indústria, o qual se assume como direito fundamental, por via do artigo 61.°, n.° 1, da Constituição, dotado de natureza análoga aos do título JJ, capítulo I (artigo 17." da C.R.P).Este preceito constitucional admite, é certo, restrições e limitações ao seu exercício, no sentido de ficar condicionado aos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral Em abstracto, seria de discutir a possibilidade de, por regulamento e sem precedência legislativa, disciplinar actividades económicas privadas, dado figurarem no projecto publicado numerosas actividades feitas sujeitar a autorização ou licença policial do Governador Civil do distrito de Lisboa sem suporte contido em acto legislativo, nem em outro acto normativo de aplicação territorial geral (v. g. as chamadas licenças de funcionamento dos estabelecimentos hoteleiros e similares, salões e casas de jogos lícitos, associações de cultura, recreio, educação física e desporto; a venda ambulante de lotaria; a actividade de guarda-nocturno; a realização de leilões em lugares públicos). Todavia, no tocante a licenças e autorizações, foi o legislador guem pretendeu reservar à sua função, pelo menos, a fixação de poderes dos governos civis; e fê-lo através do disposto no citado artigo 4.°, n.° 3, alínea b), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro.Reconheça-se o insanável paradoxo entre o disposto nesta alínea e o enunciado na alínea c) do mesmo preceito, caso se entenda (conforme se sustentou) deverem os regulamentos policiais disciplinar a concessão de autorizações e licenças pelos governadores civis, pois se, por um lado, se fazem objecto de tais regulamentos as matérias da sua competência policial que não sejam objecto de lei ou regulamento geral, por outro, é afirmado que o Governador Civil não pode autorizar ou licenciar, senão o que a lei — entenda-se acto legislativo, dado que o artigo 4.°, n.° 3, alínea c), discrimina lei e regulamento — lhe confiar licenciar ou autorizar. Harmonizar o conteúdo de uma e outra norma passa necessariamente, por considerar que aos regulamentos policiais de distrito é vedada toda e qualquer disposição concernente a licenciamentos e autorizações para o exercício de actividades, no domínio das funções de polícia (salvaguarda da ordem, tranquilidade e salubridade públicas) dos Governadores Civis. Reforça-se, a nosso ver, a importância da alteração supraproposta da redacção do artigo 4.°, n.° 3, alínea c), do Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro.Ao exposto, acresce a circunstância de muitas das actividades feitas sujeitar a autorização e licença policial do Governador Civil do Distrito de Lisboa não encontrarem o mínimo imprescindível de fixação legislativa precedente.4.2. A delegação de poderes habilitada no artigo 2.* do projectoO artigo 2.° do projecto estabelece em matéria de licenciamento uma habilitação para delegação de poderes, para além dos casos e entidades previstos na lei. O Governador civil fica, por esta norma, habilitado a delegar, total ou parcialmente, a competência para conceder licenças de polícia, em órgãos da PSP e da GNR.Interessará então controverter, pelo menos, dois aspectos que a uma primeira análise não resultam pacíficos da formulação do citado artigo 2.° Em primeiro lugar, o de saber se a norma habilitante da delegação de poderes pode ser genérica, nos termos da disposição ora em análise; em segundo lugar, o de determinar qual a extensão do conceito de lei presente no artigo 35.°, n.° 1, do Código do Procedimento Administrativo, quando no seu enunciado é exigida a habilitação por lei como condição de validade de um acto de delegação de poderes, ou seja, ao fim e ao cabo, se essa habilitação pode ser produzida por norma regulamentar, como é o caso dos regulamentos policiais de distrito.Retirava-se do .artigo 345." do Código Administrativo, um princípio geral de irrenunciabilidade e indisponibilidade da competência. A sua revogação pela Lei n.° 79/77, de 25 de Outubro, nem por isso fez deixar de considerar este princípio como um princípio geral de Direito Administrativo, aliás hoje, de novo, expressamente enunciado no artigo 29.°, n.° 1, do Código do Procedimento Administrativo. De acordo com este postulado, a delegação de poderes surge como excepcional e por isso, também o Código do Procedimento Administrativo impõe a necessidade de uma lei que habilite o acto de delegação, sob pena de invalidade dos actos praticados em situação de incompetência.Ora, se é certo que a disposição contida no artigo 2.° começa por se reportar às delegações de competência previstas na lei (o que, de resto, é redundante e pouco útil), acaba por constituir, ela própria, uma cláusula geral habilitadora de delegação de competências.Entende Paulo Otero que «a permissão de um órgão delegar competência a outro, é feita por uma norma de valor hierárquico superior ou igual à norma que confere a competência própria ou originária ao delegante» (A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, ed. AAFDL, 1987, Lisboa, pp. 118), mas por outro lado, adianta, em conclusão, que por toda a competência derivar da lei, «o fundamento da competência delegada nunca pode situar-se num acto de administração» (ob. cit., p.120), sem excluir, no entanto, de entre os actos de administração os actos regulamentares, como é o caso dos regulamentos policiais.Apesar de a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo sufragar, para este efeito, o entendimento material do conceito de lei (vd. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15 de Abril de 1982, Acórdãos Doutrinais, 151, 1349), somos de parecer que o mesmo não tem aplicação aos casos em que a competência originária é fixada por acto legislativo. E é este o caso, porquanto é o Decreto-Lei n.° 252/92, de 19 de Novembro, através do seu artigo 4.°, n.°3, alínea b), quem fixa