II SÉRIE-A — NÚMERO 30 6 I. Análise sucinta dos factos, situações e realidades respeitantes à iniciativa A iniciativa em questão, apresentada pelo Partido Pessoas-Animais-Natureza (PAN), visa reduzir a taxa de IVA aplicável aos produtos alimentares para animais de companhia para a taxa intermédia de 13%. O PAN fundamenta a sua iniciativa nas vantagens económicas, fiscais e sociais que decorrem da redução da taxa de IVA na alimentação dos animais de companhia invocando os seguintes argumentos: a) Potencial poupança no orçamento das pessoas que detêm animais de companhia, bem como de todas as Associações de apoio aos animais, que enfrentam grandes constrangimentos financeiros para realizarem a sua missão social; b) Não discriminação. A alimentação, de pessoas ou de animais, sendo fundamental para a sua sobrevivência não deve ser objeto de discriminação baseada na tributação fiscal; c) A taxa de IVA aplicável a estes produtos no país vizinho é de 10%. Uma diferença que, na opinião do proponente da iniciativa, influencia negativamente a competitividade desta atividade produtiva promovendo a economia paralela, sobretudo nas zonas de fronteira. d) Perda de receita fiscal, que resulta do desvio da comercialização do produto e perda de competitividade das empresas portuguesas, com impacto no emprego. Releva para análise desta iniciativa, salientar a dificuldade em quantificar a perda de volume de negócio das empresas portuguesas que resulta desta diferença de 13 pontos percentuais (p.p) face à taxa praticada em Espanha, tanto mais que o incentivo à compra deste produto fora de Portugal dependerá dos custos de transporte. Por outro lado, a eficácia da iniciativa também dependerá da verificação do seu principal pressuposto, isto é, que a redução em 10 p.p na taxa de IVA aplicável a estes produtos (face à atual taxa de 23%) terá impacto positivo no seu preço final. Trata-se de um tema polémico que tem suscitado ampla discussão académica e não só. Por exemplo, a Comissão Europeia considera que a redução da taxa do IVA não constitui o melhor método para promover o consumo de certos bens ou serviços, porque, ao contrário dos impostos especiais de consumo, não promove a alteração do comportamento dos consumidores. Considera ainda que a repercussão da redução das taxas do IVA no preço final ao consumidor nunca é total, podendo até ser insignificante e temporária (ver Memo/03/149). A questão é saber-se até que ponto o IVA pode constituir um bom instrumento de modelação de comportamentos, seja do lado da procura, ou da oferta. Na verdade, depende da elasticidade-preço da procura e da oferta. Face à informação disponível, desconhecemos se haverá ou não repercussão, total ou parcial, nos preços, ou seja, se a redução do imposto é totalmente ou parcialmente repercutido nos consumidores finais, através da redução do preço destes alimentos. Releva ainda para a análise desta iniciativa rever o argumentário económico sobre a eficácia e os impactos dos benefícios fiscais. A redução desta taxa de IVA para 13% poderá configurar um benefício fiscal, correspondendo assim a uma despesa fiscal. Existe algum debate teórico em torno desta questão, seja do conceito de despesa fiscal, seja ainda do seu método de apuramento. O n.o 1 do artigo 2.o do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF) define o conceito de benefício fiscal como «medidas de carácter excepcional instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem». Já o n.o 3 do mesmo artigo estatui a equivalência entre benefícios fiscais e despesas fiscais. É relativamente consensual que o método da receita cessante é o mais utilizado para apurar o montante em que a receita fiscal é reduzida em consequência da introdução da despesa fiscal1. Todavia, nos termos definidos pelo EBF, só os benefícios fiscais que concorrem para a receita cessante, são considerados despesa fiscal. Os demais desagravamentos de normas tributárias devem ser classificados como desagravamentos 1 O recurso à despesa fiscal é considerado, por alguns economistas, como pouco transparente e suscetível de provocar distorções e ineficiências económicas, provocando um efeito de ilusão fiscal: os seus efeitos positivos são imediatamente sentidos (reduções de taxas, isenções, deduções à coleta) enquanto o seu custo permanece relativamente oculto. Sublinhe-se a este propósito, as recomendações constantes do Relatório de auditoria do Tribunal de Contas e de organismos internacionais como a OCDE e o FMI, visando o aperfeiçoamento do relatório anual de despesa fiscal, que tiveram acolhimento, pelo menos em parte, no documento de Despesa Fiscal de 2017.