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São os intérpretes dessas excepções os que devem recear os princípios por que se rege esta proposta de lei, porque com ela se pretende combater a sua forma de actuar, sujeitando-os à «verificação do cumprimento da lei», a que se faz referência no n.o 1 do artigo 243.o da Constituição.
Mas, se o legislador constituinte teve a preocupação de diferir para a legislação ordinária a regulamentação do regime da tutela administrativa, através do qual se processa a já referida «verificação do cumprimento da lei», a verdade é que essa preocupação não teve então o mesmo grau de correspondência, pois todas as medidas tomadas nesse sentido pecaram, ou por insuficientes - apenas 3 artigos com os n.os 91.o, 92.o e 93.o da Lei n.o 79/77 - ou por inclusão em local impróprio - num diploma que tratava das «atribuições das autarquias e das competências dos respectivos órgãos».
Urgia, por isso, que o assunto fosse devidamente colocado em diploma autónomo, onde pudesse ter o tratamento que merece e onde fosse possível definir, com o maior desenvolvimento e com o maior rigor, o conteúdo e os fins da tutela, reduzindo ao mínimo as situações dubitativas.
E não deixa de ser curioso e merecer ser assinalado que a forma insuficiente e manifestamente vaga como o problema era abordado na Lei n.o 79/77, a permitir as mais variadas interpretações, com possibilidades 1 de capear as intervenções mais diversas, a permitir até, eventualmente, a existência de abusos por parte do poder central, sem definir quaisquer possibilidades de defesa para os acusados, não tenha merecido qualquer contestação e que seja agora que se definam com clareza as regras do jogo, os direitos e as obrigações de cada uma das partes intervenientes na aplicação da tutela, que se fixem para os atingidos as mais claras condições de defesa, que venha o Partido Comunista a acusar a proposta de lei e o Governo seu autor de todos os malefícios possíveis e imagináveis, erigindo-a em atentado contra o poder local, a autonomia das autarquias, os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos autarcas e de tudo o mais que poderá ler-se na intervenção feita aquando da apreciação do recurso que interpôs da sua admissão pela Mesa da Assembleia.
Sr. Presidente, Srs. Membros do Governo, Srs. Deputados: Porque estamos em discussão da proposta de lei na generalidade, o que nos interessa sublinhar, neste momento, é a nossa concordância com a filosofia da proposta de lei e com os princípios por que se rege - e essa concordância é um facto.
Esta nossa posição não é, porém, impeditiva de que analisemos, embora sucintamente, alguns aspectos de
19 DE ABRIL DE 1985 2891pormenor da proposta de lei, que nos parecem positivos, como sejam:d) A distinção clara que se faz, pela primeira vez, dos actos praticados pelos autarcas a nível individual, que não penalizam o órgão a que pertencem, evitando a sua dissolução, com todos os inconvenientes que a experiência nos diz aí resultarem, mas que conduzem apenas à perda de mandato por parte dos prevaricadores;6) A definição, tão clara quanto possível, das situações que podem conduzir à dissolução dos órgãos autárquicos;c) A dignidade e consequente responsabilidade de que se reveste a decisão da dissolução, através de decreto da responsabilidade colectiva do Governo e não apenas do Ministério da Tutela;
d) As vastas possibilidades de defesa que se concedem aos acusados, através da interposição de recurso para os tribunais, o que afasta, à partida, eventuais hipóteses de se verificarem penalizações baseadas em aspectos menos claros, como sejam os de ordem meramente política, recurso que, no nosso entender, deve ter efeito suspensivo, e o curto período de tempo definido para o seu julgamento;
e) A impossibilidade de candidatura, no acto eleitoral destinado a completar o mandato e no subsequente, dos membros dos órgãos autárquicos que tenham sido objecto de dissolução.Para o Partido Comunista, esta impossibilidade constitui uma grave ofensa para os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, definidos na Constituição.O Sr. João Amaral (PCP): - E para o Tribunal Constitucional!O Orador: - Para nós, pelo contrário, constitui um passo importante na dignificação da vida autárquica nacional, impedindo que os elementos afastados por prevaricação às normas legais, por vezes revestida de aspectos da maior gravidade, possam vir a reocupar o lugar que anteriormente desempenhavam e de que haviam sido compulsivamente afastados. Ofensa grave aos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, ofensa grave às próprias regras democráticas por que se deve reger a nossa vida em comunidade seria a permissão de que isso sucedesse.
Esta nossa adesão aos princípios gerais da proposta de lei não significa, no entanto, que a não entendamos passível de ser melhorada, em sede de discussão na especialidade, em alguns dos seus aspectos parciais - e, desde já, nos apresentamos disponíveis para esse trabalho.
Na generalidade, como já dissemos, entendemos que corresponde àquilo que sempre pensámos dever ser uma lei de tutela sobre as autarquias e que vem de encontro aos desejos nesse sentido tantas vezes manifestado pelos autarcas do Partido Socialista e, também, pela maioria dos autarcas deste país.
Isto é, que defina, claramente e com respeito pelos dispositivos constitucionais, a já referida separação entre autonomia e responsabilidade, que defenda e dignifique o trabalho daqueles que norteiam as suas normas de gestão autárquica pelo respeito à primeira, mas que constitua base solida e de concreta definição para a penalização daqueles para quem a confusão entre uma e outra é prática generalizada.Aplausos do PS e do PSD.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado João Amaral.O Sr. João Amaral (PCP): - Sr. Deputado Carlos Cordeiro, há duas questões que quero registar através deste pedido de esclarecimento.
A primeira é a de que a expressão «ovelhas tresmalhadas», aplicada a cidadãos que exercem cargos autárquicos, pode ser, no mínimo, uma expressão pouco adequada.
A segunda é a de que a questão da limitação do direito de participação política pela restrição da capacidade eleitoral passiva não é uma questão que se possa tratar a esse nível de pouco cuidado. Sr. Deputado, tanto cuidado tem tido o Tribunal Constitucional que tem declarado sucessivamente inconstitucionais uma série de normas constantes da lei das atribuições das autarquias locais e da competência dos seus órgãos, precisamente por violação dessas regras.
Suponho que o mínimo de seriedade no tratamento de uma matéria tão delicada como é a dos direitos, liberdades e garantias levará a não confundir aquilo que não pode ser confundido, isto é, a necessidade de dar transparência, legalidade, critério e honestidade a todo o trabalho das autarquias com outra questão muito diferente, que é a de saber em que termos é que podem ser limitados os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos. E, do nosso ponto de vista, essa questão tem de ser tratada com todo o cuidado por esta Assembleia, sob a inevitável sanção de o Tribunal Constitucional vir a declarar inconstitucional essa norma -o Sr. Deputado saberá isso se ler todos os acórdãos referentes à matéria que têm sido emitidos, nomeadamente o Acórdão n.o 4/84.
Só lhe quero colocar uma pergunta, que se refere à questão do local impróprio. Descobriu-se agora que a lei tem de ser uma lei autónoma, porque a matéria da tutela não teria nada a ver com as atribuições das autarquias e com a competência dos seus órgãos. O que lhe pergunto é se entende ou não que não há matéria que tenha mais a ver com as atribuições das autarquias e com a competência dos seus órgãos do que aquele aspecto em que precisamente essas atribuições e competências são limitadas, e se entende ou não que está mal colocado o artigo da Constituição relativo à tutela administrativa quando é colocado em sede do poder local, porque a única sede em que ele pode ser colocado é na sede do confronto entre o poder administrativo do Governo e a autonomia local garantida pela Constituição. Desculpe-me que lhe coloque a pergunta nestes termos: é essa a razão de ser desta proposta de lei?O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Carlos Cordeiro.O Sr. Carlos Cordeiro (PS): - Sr. Deputado João Amaral, ninguém mais do que eu, porque também sou autarca, respeita o trabalho dos autarcas e a actuação que eles têm tido para o desenvolvimento e para a transformação deste país. Por isso mesmo, a expressão «ovelhas tresmalhadas» apenas pode ser entendida como uma figura de retórica, e nada mais.
2892 I SÉRIE-NÚMERO 71De facto, há autarcas bons e autarcas maus; se a regra geral é a de que os autarcas têm sabido cumprir as suas obrigações, também temos verificado, infelizmente, que uma pequena minoria não as tem sabido cumprir.
Quanto às restrições e ao Tribunal Constitucional, o assunto já foi suficientemente discutido aquando da interposição do recurso que o PCP apresentou nesta Assembleia.O Sr. João Amaral (PCP): - Não foi!O Orador: - Penso que está suficientemente definido que esta proposta de lei não ofende de qualquer forma os preceitos constitucionais. A opinião do Sr. Deputado e do PCP é contrária, mas penso que ficou suficientemente definido, através da intervenção que o Sr. Ministro da Administração Interna fez nessa altura, que esta lei não ofende de qualquer forma os princípios constitucionais.
Penso que a situação que se mantinha até agora é que era, de facto, ofensiva dos princípios constitucionais, que era a de permitir que um autarca que não fosse suficientemente sério na sua actuação pudesse vir a voltar a desempenhar o cargo, depois de ter sido afastado, por prevaricação, do desempenho desse cargo. Essa é que era, na minha opinião, a ofensa grave e não qualquer eventual ofensa aos preceitos constitucionais que possa vir a resultar da limitação que esta proposta de lei faz à sua reeleição.
Quanto àquilo que me pergunta - se isto não é uma proposta de lei das atribuições das autarquias -, penso que não. A Sr.a Secretária de Estado já disse há pouco, na sua intervenção, que isto é uma proposta de lei das atribuições do Governo. O facto de estar situada na Constituição no capítulo que diz respeito ao poder local está absolutamente certo, porque se trata de uma proposta de lei cuja actuação se refere e se vai reflectir na actuação do poder local em Portugal. Mas é uma proposta de lei que define, por parte do Governo, as formas como este deve actuar em relação à tutela sobre as autarquias.
E, Sr. Deputado, entre haver uma lei que defina claramente àquilo que deve ser a tutela inspectiva sobre as autarquias e haver apenas três artigos que constituem um princípio genérico dessa lei, penso que todos nós, que defendemos o poder local e as autarquias em Portugal, devemos optar por que haja uma lei onde as regras do jogo sejam absolutamente claras, as situações, esteiam definidas e os acusados se possam defender concretamente, e não por princípios vagos como aqueles que existiam até agora.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Ministro da Administração Interna, Srs. Membros do Governo: As contradições envolvem-nos e fazem parte do dia-a-dia do actual Governo. A legislação do poder local é particularmente rica de exemplos desta luta que o Governo trava com a realidade que se lhe opõe.
Alguém, comentando ironicamente esta insólita situação em democracia, dizia: «Pois se o Governo não se adapta à realidade, adapta-se a realidade ao Governo!»
Esta angústia do não domínio da realidade alimenta as sucessivas transferências expiatórias, que levam actualmente a clamar todas as semanas pela revisão urgente de uma Constituição acabada de rever, e com os votos favoráveis dos partidos, auto designados democráticos, que agora a reclamam.
Forçoso será, de facto, acertar o conceito de democracia, antes que ela definhe por falta de alimento institucional e passe, de novo, a reserva moral do nosso povo.
Cabe a esta proposta de lei alguma exemplaridade dos múltiplos desalinhes e contradições que roem o poder central.
Cabe-lhe ainda ser exemplo de incoerência não só política, como programática.
Recusado o recurso interposto pelo PCP, sobre a admissão desta proposta de lei n.o 72/III, ela baixou à respectiva Comissão. Não nos foi possível estar presentes, pelas circunstâncias do nosso trabalho, mas, mais que não fosse, apenas a leitura do relatório da respectiva Comissão alerta-nos -ainda bem que esse relatório vai constar do Diário porque vai ser importante lê-lo - para a necessidade (cito) de «diversas correcções e melhorias de redacção, em sede de especialidade, algumas inclusivamente para clarificar o conceito de tutela e formas do seu exercício».
Grave é, de facto, que, numa proposta de lei reguladora do exercício da tutela sobre as autarquias locais, o «conceito de tutela e formas do seu exercício» sejam passíveis de leituras dúbias por falta de clareza.
A nosso ver, o mal não está na falta de clareza, mas no nítido conceito de tutela, bem explicitado na proposta de lei do Governo e reforçado pela proposta da Sr.a Secretária de Estado à pergunta formulada pelo MDP/CDE. Ficou bem claro, pela sua resposta, que o Governo poderá, por exemplo arbitrariamente, sem consulta do Conselho Distrital, instalar inquéritos às autarquias.
De facto, desta proposta de lei emana, servido por forma idêntica, o mesmo espírito da tutela directiva proposta pela lei de tutela da AD; só que, em Dezembro de 1981, esta tutela directiva não estava limitada pela Constituição; contrariava apenas a legislação ordinária (Lei n.o 79/77), que, no seu artigo 91.o, n.o 2, consagra a tutela inspectiva.
Apesar da coerência no tempo legal, esta proposta de lei da AD amortalhou-se na própria Assembleia.
Aquando da revisão constitucional, o Partido Socialista, consciente do problema, propôs que a expressão «a tutela sobre as autarquias locais será exercida» fosse substituída por outra expressão que, definindo expressamente outro tipo de tutela, melhor se adaptasse à Lei n.o 79/77 e à experiência dos anos decorridos. Foi assim que, por proposta do Partido Socialista, foi aprovada e registada na Constituição uma nova formulação: «A tutela administrativa sobre as autarquias locais constituirá na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos.»
Assim, pela mão do Partido Socialista, se dava dignidade constitucional à tutela inspectiva inspirada na Lei n.o 79/77.
Estranho será, agora, verificarmos que é um governante do Partido Socialista que, passados 2 anos, vem propor a esta Assembleia que se faça tábua rasa de um conceito interpretativo da experiência dos órgãos autárquicos e comprovativo da eficácia do poder local,
19 DE ABRIL OE 1985 2893factores naquele tempo tão importantes para o PS que o levou a consagrá-los constitucionalmente.
O Sr. Ministro da Administração Interna conhece directamente as dificuldades da aplicação dos critérios vinculados por esta lei.
Por isso mesmo ela teve de ser excluída do âmbito da Autorização Legislativa n.o 19/83, que os partidos da maioria gentilmente concederam ao Governo.
Oportunamente, em 27 de Junho de 1984, tivemos ocasião de perguntar ao Sr. Ministro por que razão tinha sido trazida de visita à Assembleia da República esta irmã enjeitada do pacote legislativo autorizado pela maioria. Foi-nos então claramente explicado - peço licença para citar o Sr. Ministro - que «de todos os diplomas» aquele que suscitara observações que maiores objecções levantava era o da tutela.
Objecções justas que tentaremos minorar colaborando, como sempre, com propostas de alteração e de eliminação, mas de onde será impossível arrancar a moléstia que a corrói, o espírito que elas contêm. Esta lei da tutela é de facto pedra-de-toque dos intuitos do poder central, da forma do Governo de conceber hoje o poder local e a participação das populações, da forma de expressar um projecto político que se opõe hoje, como vimos, às recentes intenções do Partido Socialista, aquando da revisão da Constituição.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: O 25 de Abril começa de facto, a ser para alguns um peso. E este Governo tenta libertar-se dele; o povo insiste, porém, e com ele os autarcas que estão em contacto com os problemas reais. Daí que a lei da tutela, difícil de encontrar consensos junto da realidade viva, tenha vindo refugiar-se nesta Assembleia.
Pede-se aos Srs. Deputados a co-responsabilização expressa por esta lei, será pedido aos autarcas deputados que abram as portas à arbitrariedade e à ingerência e deixem morrer a criatividade e a eficácia que a responsabilização sempre traz.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: A muita experiência honestamente vivida por centenas de autarcas do MDP/CDE em todo o País - são só seis ou sete centenas, mas o suficiente, porque é gente séria e trabalhadora - leva-nos a remeter à consideração desta Assembleia parte do parecer que aos deputados foi enviado pelo grupo de trabalho do poder local do nosso partido.
Cito o seguinte trecho desse parecer:A sua aplicação (a aplicação da proposta de lei) gerará a breve trecho sentimentos de revolta que se traduzirão na tendência para a não aceitação ou desobediência a qualquer ordem ou indicação oriunda do poder central; funcionará assim como algo de desestabilizador e impeditivo do bom funcionamento dos órgãos autárquicos.A nossa posição crítica não significa a defesa na prática de irregularidades eventualmente cometidas por autarcas, mas o que não aceitamos é a transformação da tutela administrativa, que deveria ter carácter inspectivo, em juiz da actuação das autarquias, numa submissão aos ditames do poder central; registe-se, aliás, o contributo das reacções altamente negativas de grande número de autarcas, face aos postulados desta proposta de lei.
No capítulo da análise específica lê-se ainda o seguinte:Consideramos especialmente gravosos para a preservação, autonomia e dignidade do poder local, para além de serem manifestamente inconstitucionais, os seguintes artigos:Artigo 3.o - Neste artigo não estão regulamentadas nem previstas justificações para inspecções, inquéritos ou sindicâncias exercidas sobre os órgãos e serviços das autarquias, o que introduz um grave vector de aleatoriedade nas relações tutelares do poder central sobre os órgãos autárquicos. Por outro lado, a aplicação aos serviços desta tutela poderá provocar complicações nas relações internas das autarquias, minimizando o papel directivo e a responsabilidade dos órgãos em relação aos serviços do aparelho de Estado local.
Artigo 5.o, alínea c), e artigo 6.o, n.o 2, alínea b). - Estes artigos estão em contradição com o artigo 2.o, que indica o objecto da tutela, defendendo o carácter correctivo e conselheiro das inspecções na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e serviços das autarquias locais e associações de municípios. Com efeito, nestes artigos transfere-se para o Governo, directamente ou através do governador civil, não só a fiscalização do cumprimento das leis e regulamentos, mas também a determinação da aplicação das medidas em cada caso julgadas adequadas à correcção ou superação das irregularidades verificadas, ultrapassando assim o referido carácter «correctivo e conselheiro das inspecções».
Este artigo é particularmente gravoso para a autonomia do poder local, pois retira a obrigatoriedade de a actuação do Governo dever ser precedida de um parecer do Conselho Distrital, como estava consignado no artigo 92.o, alínea b), da Lei n.o 79/77.Artigo 100.o, n.o 1, alínea g), e n.o 2. - Este artigo propõe a dissolução do órgão autárquico «quando o mesmo se recuse a [...]». Tal significa a menorizacão em que o Governo procura colocar as autarquias, como se elas correspondessem a infra-estruturas do poder central, em vez de sedes devidamente autónomas do poder.
A alínea g) inclui formas impositivas do poder central na actividade das autarquias através da obrigatoriedade de dar cumprimento aos actos normativos da administração central.Em conclusão, dizem os autarcas do meu partido:
Pensamos que esta proposta de lei é coerente com o pacote legislativo aprovado pelo Governo Central, o qual não visa mais do que controlar as autarquias e, em especial, alguns elementos dos órgãos que se têm destacado na defesa dos interesses das populações que representam, pretendendo assim impor coercivamente a aceitação do pacote autárquico que reduz o descentralismo democrático dos órgãos do poder local e aumenta o «absolutismo» do poder central.
Por outro lado, a aplicação aos serviços desta tutela poderá provocar complicações nas relações
2894 I SÉRIE-NÚMERO 71internas das autarquias, minimizando o papel directivo e a responsabilidade dos órgãos autárquicos.
Por último, pode concluir-se que, para além de uma concepção político-partidária sobre poder local que põe em causa o artigo 243.o da Constituição da República, a proposta de lei vai tornar menos operantes os órgãos do poder local no aspecto de resposta concreta às necessidades das populações, quer cerceando as suas capacidades - o que é pior -, quer intimando os seus executantes.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Por estranha ironia é o próprio Ministro das Finanças deste mesmo Governo que refere a necessidade absoluta de programas regionais integrados como um dos «abre-te Césamo» da entrada na CEE.
Vivendo de palavras tautológicas e tendo recebido não sei de que divindade a sabedoria absoluta e definitiva, o Governo prescinde do poder local no momento mesmo em que, para servir com lógica o seu programa político, mais necessitava da dinamização do País, da colaboração das populações, da vida participada das regiões.
Ou será que o poder deste Governo lhe possibilitará criar regiões no próprio Terreiro do Paço?
Compete à maioria julgar da correcção do programa que se propôs levar a cabo nesta Assembleia.
Para o MDP/CDE, que escolheu a oposição tolerante, objectiva e coerente, cabe-lhe alertar para o facto de este Governo se ter enfiado pelas suas próprias mãos, demasiado instáveis, diversificadas e possessivas, num chão de areia movediça, onde cada passo tende para o inevitável sorvedouro.Aplausos do MDP/CDE e do PCP.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Carlos Cordeiro pediu a palavra para um pedido de esclarecimento. No entanto, informo o Sr. Deputado que a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura não dispõe de tempo para lhe responder.O Sr. Carlos Cordeiro (PS): - Sr. Presidente, se a Sr.a Deputada não dispõe de tempo para responder, conceder-lhe-emos 2 ou 3 minutos para esse efeito.O Sr. Presidente: - Com certeza, Sr. Deputado.
Tem a palavra.O Sr. Carlos Cordeiro (PS): - Sr.a Deputada Helena Cidade Moura, registamos com apreço que, na intervenção que fez, V. Ex.a reconheceu que o PS tem tido para as autarquias e para os autarcas deste país um comportamento extremamente correcto e que foi pela sua mão que foi introduzida na Constituição esta alteração, de que resulta o actual artigo 243.o
Diz V. Ex.a que, posteriormente a isso, o PS fez tábua rasa desta forma de actuação, permitimo-nos não estar de acordo, na medida em que pensamos que toda esta série de leis sobre autarquias que o Ministério da Administração Interna tem vindo a apresentar ao País se situa exactamente nessa linha ou rumo de actuação, isto é, no sentido da dignificação do poder autárquico e do trabalho dos autarcas em Portugal.
Considera V. Ex.a que alguns aspectos desta proposta de lei são extremamente gravosos par a actuação e a dignificação do poder local. Pergunto a V. Ex.a se não seria muito mais gravoso permitir que autarcas que tivessem sido afastados da sua função por terem cometido graves irregularidades, algumas delas até no âmbito de actuação da lei penal, pudessem voltar a ocupar os seus lugares através da possibilidade de se candidatarem novamente à eleição dos seus concidadãos. Penso que isso seria de facto muito mais gravoso para a dignidade dos autarcas e para a dignificação do poder local do que este mecanismo que se pretende incluir nesta lei no sentido de impossibilitar que esses autarcas prevaricadores, alguns até com prevaricações extremamente graves - como disse a V. Ex.a -, se possam vir a candidatar.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra a Sr.a Deputada Helena Cidade Moura, dispondo para o efeito do tempo que lhe foi concedido pelo PS.A Sr.a Helena Cidade Moura (MDP/CDE): - Sr. Deputado Carlos Cordeiro, serei muito breve, atendendo à amabilidade do PS.
De facto, penso que há autarcas do PS que merecem todo o nosso respeito e toda a nossa gratidão.
O que mudou no PS Não foi nada mais do que o conceito de poder, mudança que é extremamente expressiva nesta proposta de lei. Hoje, o PS não sabe o que é o poder democrático porque, se soubesse, nunca teria feito esta lei.
Quanto ao pormenor da lei a que o Sr. Deputado se refere, assente que realmente a Constituição não considera as elegibilidades para as autarquias, é evidente que elas estão sujeitas à lei comum de qualquer cidadão ordinário. Penso que poderemos depois fazer modificações em sede de Comissão, de maneira a que nessa pequena parte, que é, quanto a mim, uma pane circunstancial, seja possível chegarmos a um acordo.
Agora, o que é difícil mudar é o fundo da questão, isto é, o conceito de poder local que hoje o PS, pelo menos teoricamente, quer impor aos seus deputados.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados, Sr. Ministro, Sr. Secretário de Estado: A tutela administrativa não respeita, com efeito, no nosso entender, à organização e à competência das autarquias locais. Daí achar correcto e certo que ela não faça parte integrante do Decreto-lei n.o 100/84. A tutela, e o seu exercício, desempenha a função e justifica a acção do Estado democrático, e parece-me indispensável para constituir a garantia e a dignidade do próprio poder local. É evidente que o poder local e a sua dignidade mantêm-se através da soma dos poderes que lhes estão conferidos.
Ao longo deste tempo, e depois do 25 de Abril, numerosas leis - e fundamentalmente a lei das atribuições e das competências - atribuíram e reconheceram ao poder local a sua autonomia, reconhecendo e perfilhando a descentralização administrativa. Sem dúvida nenhuma que com a publicação dessas leis o poder local, as câmaras municipais, as freguesias, principiaram a ter a sua personalidade, a sua independência, começaram a ter a faculdade de poder gerir e de poder administrar. A própria Lei das Finanças Locais, através das disponibilidades financeiras maiores ou menores,
19 DE ABRIL DE 1985 2895mais ou menos cumprida ao longo do tempo e de todas as suas vicissitudes, atribuiu às autarquias locais a possibilidade e a faculdade de utilizar os meios financeiros disponíveis, com o objectivo de servir e a intenção de minorar, tanto quanto possível, as carências dos concelhos e dos munícipes. Nesse aspecto correu-se e andou-se bastante, alcançaram-se, sem dúvida nenhuma, metas que até aí não existiam, não se podendo deixar de reconhecer hoje que o poder local é autónomo e está descentralizado.
Este instituto de tutela, tal como está individualizado, por curiosidade constituindo um instituto de per si, veio garantir, no entender do meu partido, bem como no meu entender pessoal, a própria autonomia, a descentralização e sobretudo a dignidade do poder local. Este instituto da tutela, que aqui está prescrito na proposta de lei n.o 12/III, limita-se, pura e simplesmente, a uma tutela inspectiva - e por isso, há pouco, na pergunta que me foi feita, insistia para que ficasse explícito de que se trata unicamente de uma tutela inspectiva - para que aos senhores agentes que porventura apareçam nas autarquias a verificar o cumprimento da lei e dos regulamentos não possa surgir, numa interpretação de qualquer norma, qualquer desvio, qualquer deslize para uma coisa que não seja tutela inspectiva. Estou inteiramente de acordo com a tutela inspectiva porque se assim não for, teremos situações neste país - como as há, não na generalidade, mas existem alguns casos - em que as autarquias locais têm numerosos casos de desmandos.
Cito um exemplo, que vejo repetir com muita frequência, que é o problema do endividamento das autarquias. O problema da capacidade de endividamento das autarquias está claro e indiscutivelmente estipulado na Lei das Finanças Locais, mas há normas e caminhos enviesados deste endividamento ser ultrapassado e não ser cumprido. São conhecidos os factos e os procedimentos das autarquias quando passam confissões de dívida; são documentos utilizados normalmente por empreiteiros, para poderem descontar letras junto dos estabelecimentos bancários, mas simplesmente à custa das responsabilidades das câmaras. E o facto é que se judicialmente as responsabilidades não podem vir a recair sobre as câmaras, porque elas não intervêm normalmente nas formas em que esses empréstimos ou comprometimentos financeiros bancários são assumidos pelos empreiteiros, o facto é que os bancos o fazem com o beneplácito e com a honra das autarquias que muitas vezes não cumprem os compromissos assumidos. Isto significa senão um endividamento claro e concreto da capacidade de financiamento das câmaras, pelo menos, um endividamento moral que muitas vezes é pernicioso.
Há factos correntes de «fundos azuis», que aparecem por diversas autarquias, utilizados para fins nem sempre claros e lícitos. E, no fundo, ninguém tem de se envergonhar nem de se sentir diminuído pelo facto de se verificar se a pessoa cumpre ou não a lei. Suponho que isto é fundamental para que se não deixe escorregar o poder local, que ainda está incipiente, para situações que podem vir a ser graves na vida nacional.O Sr. Luís Beiroco (CDS): - Muito bem!O Orador: - Se nos lembrarmos de que as câmaras municipais são hoje, talvez, as pessoas que melhor têm correspondido ao Estado democrático pelo que têm realizado neste país e pela satisfação que tem ido ao encontro dos munícipes, vamos não permitir que desmandos em determinados pontos venham comprometer a dignidade e o prestígio do poder local. Daí o nosso acordo a esta proposta de lei que aqui está e que aprovamos na generalidade.
O facto de lhe darmos a nossa aprovação, o nosso consentimento e o nosso voto favorável na generalidade, não significa que não tenhamos de fazer alguns reparos ao seu conteúdo ou a um ou outro ponto. Há fórmulas um pouco imprecisas, situações ilegais graves, situações como a de classificar um resultado mais ou menos favorável, uma conclusão mais ou menos dolosa em relação a uma autarquia, que podem ficar um pouco ao critério de um elemento que faz um inquérito, uma sindicância, uma inspecção, o qual pode variar de pessoa para pessoa. Se fosse possível que estas expressões, um pouco vagas em três ou quatro artigos desta proposta de lei, pudessem ser corrigidas ou evitadas, melhor seria.
Para mim, o problema que aqui se me afigura como um pouco mais duvidoso é o problema que se refere ao governador civil. Compreendo e aceito perfeitamente que a tutela provenha de um órgão da administração interna, nomeadamente, até, do Ministério das Finanças, mas custa-me um pouco a aceitar os termos em que está aqui atribuída ao governador civil a sua capacidade tutelar. É certo, é evidente, é indiscutível, que a Constituição atribui ao governador civil o poder de tutela no respectivo distrito. Mas suponho que talvez não devesse ir tão longe quanto aqui se prevê.
Estamos de acordo com a alínea a) do artigo 6.o onde se diz que o governador civil, como qualquer particular, pode pedir ao ministério da tutela uma sindicância, uma inspecção. O que não sei é se para o fazer será necessário e imprescindível uma opinião, um parecer, do Conselho Distrital - tenho certas dúvidas! A alínea b) permite e consente ao governador civil participar ao Supremo Tribunal Administrativo factos que previsivelmente considere ilegais, irregulares ou irregulamentares; pode ser uma situação em que se permite aos governadores civis a faculdade de poder exercer pressões sobre as autarquias. Não nos podemos esquecer de que a figura do governador civil não é a figura de um membro do Governo. Um membro do Governo pode ser questionado nesta Câmara; o Governo pode vir aqui responder a perguntas que se façam sobre problemas em que possa haver um abuso, isto é, tem uma tutela e um controle desta Câmara, o que não acontece com um governador civil. Assim sendo, atribuir isto ao governador civil, se porventura não for bem formado, pode ser um acto de pressão junto das próprias autarquias.
Não estamos, porém, de acordo com n.o 2 do artigo 6.o; suponho que tal devia ser remodelado porque não vejo vantagens em que o membro do Governo que tem o poder de tutelar delegue no governador civil a realização de inquéritos. Que vantagens podem advir daqui? Que benefícios podem advir daqui se os órgãos, os instrumentos que hão-de verificar o inquérito dependem exclusivamente do membro do Governo, do Ministro da Administração Interna ou do Ministro das Finanças? Todos sabemos que as composições, os elementos humanos, os instrumentos técnicos e as capacidades técnicas dos governadores civis não estão à altura de, por si, ir verificar estes inquéritos e realizar estas inspecções junto das autarquias, parecendo-me
2896 I SÉRIE-NÚMERO 71mesmo perigoso. Na medida em que se parece perigoso, haveria que reponderar e reconsiderar esta circunstância. Também me parece um pouco arriscado, na generalidade, delegar na possibilidade da fiscalização do cumprimento de leis e regulamentos por parte dos órgãos das autarquias locais e seus municípios. E isto na medida em que, - repito-o - sem afectar, sem desconsiderar, sem menosprezar de maneira alguma a figura do governador civil, ele não tem, normalmente, a independência que tem um órgão governamental que exerça ou que detenha a tutela. É muito fácil a um governador civil que tenha estes poderes, exercer pressões, neste ou naquele sentido, sobre as autarquias.
São estes os aspectos que me parecem mais relevantes, os quais penso que deveriam ser reconsiderados. Pensamos apresentar algumas alterações ou eliminações a este projecto, no sentido de contribuir para um melhor esclarecimento e no sentido de que a tutela seja tida e havida como um instrumento perfeitamente cristalino destinando-se, pura e simplesmente, a saber se as autarquias cumprem ou não as leis e os regulamentos. Isto para evitar que hajam exageros em algumas autarquias, que os há o que devia ser corrigido. E não é pelo facto de existirem estas circunstâncias que o poder local deixa de ser menos autónomo ou que a administração central vem a absorver as faculdades, os poderes, as competências e as atribuições que hoje estão atribuídas às autarquias locais.
São, pois, estes os aspectos que considerei mais relevantes e, consequência disto, iremos votar favoravelmente esta situação não obstante irmos apresentar algumas alterações e propostas de modificação para sua discussão na especialidade.Aplausos do CDS e de alguns deputados do PS e do PSD.O Sr. Presidente: - Para formularem pedidos de esclarecimento, estão inscritos o Sr. Ministro da Administração Interna e o Sr. Deputado Belchior Pereira.
Tem a palavra o Sr. Ministro da Administração Interna.O Sr. Ministro da Administração Interna (Eduardo Pereira): - Sr. Deputado Abreu Lima, muito obrigado pela sua colaboração para o esclarecimento da matéria que nos ocupa. Gostaria de chamar a sua atenção para alguns pontos: primeiro, e assim posso, simultaneamente, prestar alguns esclarecimentos à Sr.a Deputada Helena Cidade Moura sem obrigar a gastar tempo que não tem, é a Constituição que no seu artigo 295.o diz:Competir ao governador civil, assistido por um conselho, representar o Governo e exercer os poderes de tutela na área do distrito.De acordo com legislação que ainda hoje nos rege, ao governador compete «velar pelo cumprimento das leis gerais do Estado, por parte dos órgãos autárquicos e promover a realização de inquéritos». Repare que, indo ao encontro das suas preocupações, não dizemos «promover» mas, sim, «propor». Portanto, o Governo está aberto, em sede de comissão, à discussão deste problema porque, por um lado, não pretende deixar de continuar a confiar no governador civil, representação do Governo, e permitir-lhe que desempenhe o papel que constitucionalmente lhe está destinado, mas no respeito pela autonomia dos municípios, quer discutir este problema com os Srs. Deputados e chegar a uma posição equilibrada e, por outro lado, chamo a atenção da Câmara, e em particular a da Sr.a Deputada, para que o Ministério da Administração Interna, mais do que isto, está obrigado a fazer inspecções periódicas, pelo menos, uma por mandato, a todas as autarquias - câmara municipais, juntas de freguesias - que tenham rendimentos superiores a 5000 contos anuais. Portanto, por um lado compete ao Governo zelar por essa situação, compete constitucionalmente ao governador civil intervir directamente - é a Lei n.o 79/77 que lho permite. O Governo, com este projecto...O Sr. Presidente: - Sr. Ministro, queira concluir o seu pedido de esclarecimento. O Governo esgotou o seu tempo.O Orador: - Sr. Presidente, não acredito que o Governo tenha esgotado o seu tempo. Acredito que do ponto de vista do relógio de V. Ex.a essa seja a situação, mas o que é facto é que o Governo tem tempo para resolver estes problemas.Risos.O Sr. Presidente: - Para resolver os problemas, sim, Sr. Ministro, e não coloco tal aspecto em dúvida. Mas no que diz respeito às figuras regimentais, o Governo esgotou o tempo de que dispunha.O Orador: - Terminarei rapidamente, Sr. Presidente.Portanto, gostaríamos de levar este debate à Comissão e chegar à formulação adequada no equilíbrio da representação no distrito e da autonomia do poder local.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Belchior Pereira.O Sr. Belchior Pereira (PCP): - Sr. Deputado Abreu Lima, V. Ex.a afirmou que o CDS iria aprovar na generalidade esta proposta de lei porque concordava com a filosofia nela contida. Resumindo, o CDS vai aprovar a proposta de lei porque a tutela que está aqui consignada é uma tutela meramente inspectiva e, portanto, respeita o que está consignado no artigo 243.o da Constituição.
Assim sendo, gostaria de confrontá-lo com a alínea g) do artigo 10.o que, como sabe, é consagrado à dissolução dos órgãos. E essa mesma alínea diz o seguinte: «[...] quando se recusa, de forma sistemática e reiterada, a dar cumprimento aos actos normativos [...]» e sublinho «[...] aos actos normativos dos órgãos de soberania ou [...]» e isto é extremamente importante «[...] ou da administração central». Estamos ou não aqui a quilómetros de distância da tutela inspectiva, mas já confrontados com a tutela directiva. O Sr. Ministro, a Sr.a Secretária de Estado, qualquer outro membro da Administração emite uma circular, dá uma ordem à autarquia e se ela se recusar a cumprir essa ordem, porque é inconstitucional e ilegal, então temos aqui uma causa de dissolução do órgão.
Gostaríamos, portanto, de saber se V. Ex.a considera ou não que a alínea g) nada tem a ver com a tutela inspectiva.
19 DE ABRIL DE 1985 2897O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Abreu Lima.O Sr. Abreu Lima (CDS): - Em relação ao Sr. Ministro da Administração Interna, direi que quando referi o facto de que para propor fosse necessário ouvir o conselho municipal, aí o governador fica diminuído em relação a qualquer outro órgão oficial, inclusivamente em relação a um particular; qualquer particular pode, junto do Sr. Ministro da Administração Interna ou do Sr. Secretário de Estado, dizer que se passam determinados factos numa determinada autarquia e daí se originar uma inspecção. O Sr. Governador Civil, que é o representante da administração central no distrito, não tem de merecer ao poder central o respeito necessário e a aceitabilidade precisa para que ao denunciar determinada ilegalidade não tenha necessidade de ouvir previamente um conselho? Penso que é exigir demais. Por isso é que fiz há pouco a pergunta: será para respeitar formalmente a Constituição quando nela se diz que deve ser ouvido? É claro que aqui a Lei n.o 79/77, era mais exigente, quando consentia ao governador civil a faculdade de promover, pelas suas próprias forças, um inquérito, enquanto aqui a não tem. Por isso mesmo, porque não tem normalmente a capacidade para o fazer, nem os instrumentos precisos, nem as pessoas à altura, é que penso que o n.o 2 do artigo 6.o não tem razão de ser. Não é necessário ao Sr. Ministro, seja o das Finanças, seja o da Administração Interna, delegar no governador para ir fazer um inquérito a uma determinada câmara ou a uma determinada freguesia; ele tem na sua mão os instrumentos precisos, porque pode acontecer que o governador lhe vá pedir que lhe sejam emprestados os inspectores para dar satisfação ao seu cumprimento. Parece-me, portanto, exagerado este n.o 2 do artigo 6.o
Em relação ao Sr. Deputado Belchior Pereira, não dou à alínea que referiu a sua interpretação. Tenho de interpretar este texto logo que seja constituído, se for constituído desta forma, como um texto publicado, partindo do princípio do artigo 3.o que diz o conteúdo. Por isso é que há pouco acentuei a necessidade de definição em ser uma tutela inspectiva: «a tutela exerce-se através de inspecções, inquéritos e sindicâncias, bem como da recolha e análise de informações» - isto é um termo vago que não sei bem o que é - «[...] e esclarecimento com interesse à verificação do cumprimento das leis e regulamentos pelos órgãos e serviços das autarquias locais e associações municipais». E há adiante outra disposição legal que conclui, ou afirma pela negativa «não é permitido às inspecções analisarem os actos de gestão e de administração das autarquias». Quer dizer, está definida pela positiva e pela negativa. Se assim é - e esta é a alma, o âmago, desta disposição - não podemos interpretar a alínea g) com o sentido que lhe querem dar quando e nela se diz «quando se recusa, de forma sistemática e reiterada, a dar cumprimento aos actos normativos». Quais são estes actos normativos do Governo ou estes actos normativos dos órgãos de soberania... ?O Sr. João Amaral (PCP): - E os da administração central?O Orador: - Não, estes não estão, nem é essa a minha interpretação.O Sr. João Amaral (PCP): - Mas não há outros!O Orador: - Isso é que há. Esta disposição que aqui está tem de ser interpretada dentro do objectivo, dentro do conteúdo, dentro da finalidade deste próprio texto.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Duarte Lima.O Sr. Duarte Lima (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Apresenta-nos o Governo a proposta de lei n.o 72/111 - lei reguladora do exercício da tutela sobre as autarquias locais.
Ao exprimir a posição da minha bancada sobre esta matéria, gostaria, para um entendimento mais claro da minha intervenção, de a dividir em quatro pontos, a saber:O fundamento e as finalidades da tutela sobre as autarquias locais em regime democrático;
O relacionamento entre as diversas formas que a tutela sobre as autarquias pode revestir e o maior ou menor grau de autonomia do poder local;
As disposições constitucionais portuguesas relativas à autonomia do poder local e à tutela e a adequação da lei reguladora do exercício da tutela a essas disposições;Observações à proposta de lei.À semelhança do que sucede com a administração estadual, também a administração autárquica deve ser exercida nos termos e pelas formas prescritas pelas leis.
Os órgãos autárquicos, seja qual for o grau de autonomia de que gozem, exercem as suas competências em obediência ao império do direito, porque o poder local, no nosso ordenamento jurídico-constitucional, é um poder do Estado, não um poder independente do Estado, fora dele, e muito menos acima dele. Assim, se os titulares ou agentes dos órgãos autárquicos violarem a lei, ou usarem da sua competência para fins diversos dos que a lei visou ao conceder-lha, garante-se a qualquer interessado, lesado, o direito de promover perante tribunais o restabelecimento da ordem jurídica quebrantada.
O direito de recurso, fundado na incompetência, usurpação ou desvio de poder, vício de forma ou violação de lei, regulamento ou contrato administrativo, constitui o processo de defesa dos particulares contra os abusos da administração. Para além deste tipo de fiscalização - conhecida como «tutela jurisdicional» - existe uma outra - designada de tutela administrativa - e que consiste normalmente na verificação, pelo Governo, não só do cumprimento das leis por parte das autarquias mas igualmente na fiscalização da actividade dos serviços da administração local comum.
Em regimes não democráticos, em que a autonomia do poder local é reduzida ou nula, a função da tutela administrativa é mais ampla: entendida a administração autárquica como administração indirecta do Estado - e não como auto-administração - a tutela surge como uma forma de suprimento da tutela jurisdicional, procurando garantir que a administração autárquica, para além de se exercer em todos os casos com respeito pela lei, se exerça também com o sentido da conveniência e da oportunidade definidos pela administração central. Nesta lógica - que não é a do nosso actual ordenamento jurídico - permite-se que o Estado
2898 I SÉRIE-NÚMERO 71intervenha por várias formas junto das autarquias, através do Governo, normalmente chegando mesmo ao ponto de exercer poderes de ingerência sobre os seus órgãos e podendo substituir-se-lhes na prática de determinados actos. Este era, por exemplo, o sistema adoptado no Código Administrativo Português de 1936-1940.
Nos regimes democráticos que consagram os princípios da descentralização e da autonomia do poder local, tal não sucede por via de regra. Aqui, o fundamento da tutela sobre as autarquias, relativamente aos actos que os seus órgãos praticam no exercício de competências próprias é, como sempre, o da submissão das mesmas ao império do direito, e a sua finalidade é tão-só a de averiguar se os seus órgãos e serviço cumprem efectivamente as leis. São normalmente afastados juízos de oportunidade e de conveniência, relativamente ao exercício dessas competências, que brigariam frontalmente com o princípio da autonomia do poder local.
O conceito de autonomia do poder local não é um conceito uniforme, padronizado na sua extensão e nos seus limites, na generalidade dos sistemas constitucionais democráticos. Ele comporta uma variabilidade acentuada de país para país, podendo no entanto ser traçada uma meridiana englobante dos seus caracteres comuns.
Em termos muito genéricos, é pacificamente aceite que a autonomia se concretiza, sempre, por qualquer forma de descentralização. Mas a simples descentralização, por si só, não é via suficiente para conduzir às liberdades locais. Estas não se atingem pela singela existência de poderes locais, mas sim pela existência de poderes locais autónomos quer dizer, responsáveis perante os cidadãos locais e não perante o Estado.