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Sr Presidente, Srs. Deputados: Quero ser breve e quero apenas frisar mais um ponto: os decretos-leis inconstitucionais do Governo - e este temo-lo por claramente inconstitucional - podem ser sanados pela Assembleia da República, e podem sê-lo através de uma manifestação de vontade expressa. Se nas matérias que lhe são reservadas pela Constituição a Assembleia da República exige que elas sejam objecto ou de uma lei da Assembleia ou de uma autorização legislativa que permita ao Governo legislar, só há um meio de sanar um decreto-lei que não tenha sido precedido por esta autorização: ser ele objecto de uma deliberação expressa da Assembleia que inclua a vontade política de se co-responsabilizar por tal decreto-lei. Por isso mesmo, importa aqui afirmar o acordo, pela minha parte, às afirmações aqui produzidas, na última reunião da Assembleia, por um Deputado de outra bancada, no sentido de que não basta qualquer ratificação para sanar um decreto-lei inconstitucional. Nomeadamente, não basta a chamada ratificação tácita, que, por si mesma, não inclui qualquer acto da Assembleia, qualquer deliberação da Assembleia, qualquer vontade da Assembleia.
Como se sabe, a ratificação tácita considera-se dada quando um determinado número de Deputados não requerer, dentro de determinado prazo, a sujeição a ratificação expressa de um determinado decreto-lei. Ora, como o último acto que aí existe - se acto se pode chamar - é o silêncio dos Deputados, que não chamam o decreto a ratificação, não pode ver-se aí qualquer manifestação de vontade da Assembleia. Portanto, não pode ver-se na chamada ratificação tácita um meio idóneo para sanar inconstitucionalidades orgânicas.
Eis por que, neste caso concreto, a Assembleia ainda está a tempo, através do instrumento de ratificação expressa, de sanar, se o desejar, a inconstitucionalidade orgânica deste decreto. Mas importa chamar a atenção para o facto de que o mesmo não acontece em relação a decretos-leis, cuja ratificação expressa já não é possível, por ter passado o prazo constitucional. Nesses casos, se a Assembleia desejar sanar a inconstitucionalidade orgânica de tais decretos-leis, só tem uma via ao seu alcance: é através de uma lei ou de uma disposição de uma lei que expressamente sancione rectroactivamente tais inconstitucionalidades.
Sr Presidente, Srs. Deputados: Reconheço que a minha intervenção não se dirigiu fundamentalmente à questão que estava em discussão, mas pareceu-me que as questões laterais que tinham sido aqui invocadas mereciam uma intervenção que, quanto mais não fosse, se limitasse a afirmar, por parte desta bancada, a concordância em relação a afirmações e a posições já aqui produzidas no sentido de, em primeiro lugar, chamar a atenção do Governo para a necessidade de ter em melhor conta a reserva de competência legislativa da Assembleia, em segundo lugar, chamar a atenção da Assembleia para a necessidade de não se demitir das suas prerrogativas constitucionais, não deixando de invocar a inconstitucionalidade dos decretos do Governo sempre que estes invadam a sua competência legislativa e, em terceiro lugar, chamar a atenção para o facto de que a sanação da inconstitucionalidade orgânica dos decretos-leis do Governo não é uma questão que diz respeito apenas à própria Assembleia, mas uma questão que diz respeito também à defesa do sistema constitucional e dos direitos dos cidadãos em geral.Vozes do PCP: - Muito bem!O Sr Presidente: - Tem a palavra o Sr. Ministro Rui Vilar.O Sr. Ministro dos Transportes e Comunicações (Rui Vilar): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: O debate a que assisti nesta Assembleia a propósito do pedido de ratificação do Decreto-Lei n.o 765/76, de 22 de Outubro, com o qual o Governo introduziu algumas alterações ao imposto de compensação, incidiu fundamentalmente sobre dois planos:1) O da interpretação da regra constitucional da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, que, certamente vai permitir o início da fixação de uma jurisprudência constitucional sobre a matéria, necessária pela juventude da nossa lei fundamental, e da maior vantagem para o aperfeiçoamento da acção dos Órgãos de Soberania;
2) O do imposto de compensação, antes propriamente dito como instrumento da fiscalidade específica do sector dos transportes terrestres.O primeiro objectivo da nossa intervenção é o de esclarecer as intenções e o pensamento do Governo ao introduzir alterações ao imposto de compensação.
Quanto ao imposto de compensação, convém, antes de mais, ter presente a filosofia que presidiu à sua criação e tem informado as suas sucessivas alterações.
Desde sempre, o preço do gasóleo, por razões de protecção à indústria e à agricultura (principais clientes deste combustível), não tem sido onerado com os mesmos encargos que incidem sobre a gasolina, designadamente a taxa de salvação nacional.
Tendo em vista, porém, que os dois combustíveis são utilizados em veículos automóveis, impunha-se, por razões de equidade e de justiça fiscal, criar uma tributação específica para os veículos que utilizam o gasóleo como combustível, por forma que a respectiva carga fiscal fosse equivalente à que era suportada pelos proprietários dos veículos que utilizam gasolina.
Essa equidade, em termos práticos, exigia que se procurasse o ponto de equilíbrio entre os respectivos custos por quilómetros dos veículos que consomem gasolina e dos que consomem gasóleo.
Dado que o gasóleo é, dos dois, o combustível de preço mais baixo, por não conter aquele o conjunto de encargos que oneram a gasolina, e que, por essa razão, possibilitaria custos por quilómetro notavelmente mais baixos, houve que criar o imposto de
22 DE DEZEMBRO DE 1976 1815compensação, cuja função é a de fazer aproximar esse custo, nos veículos que o consomem, até ao nível do mesmo custo nos veículos que utilizam gasolina.
Destinam-se, pois, o imposto de compensação a "compensar" o Estado da utilização, em veículos automóveis, de carburantes ou combustíveis não onerados com os mesmos encargos que incidem sobre a gasolina, exigindo a lógica do sistema que as taxas daquele imposto sejam revistas sempre que seja aumentado o preço da gasolina, procurando-se, assim, manter o posto de equilíbrio do custo por quilómetro desses combustíveis, quando utilizados em veículos automóveis. Evitam-se, deste modo, distorções no respectivo mercado e fugas que, em última análise, revestem natureza fiscal.
Todavia, as últimas alterações introduzidas nas taxas do imposto de compensação pelo Decreto-Lei n.o 129/75, de 13 de Março, apenas levaram em conta os aumentos do preço da gasolina que vigoraram a partir de 4 de Fevereiro e 19 de Agosto de 1974, respectivamente, não tendo sido considerado o último aumento do preço por litro daquele combustível em vigor desde 27 de Dezembro de 1975.
Impunha-se, pois, ao Governo, e desde então, a actualização das taxas do imposto de compensação tendo em conta os preços da gasolina e do gasóleo, neste último alterado no início de Julho do corrente ano.
Com base nos inquéritos efectuados, pelos serviços estimou-se o percurso médio anual do parque de automóveis ligeiros de passageiros e mistos de serviço particular acima dos 18 000 km.
Assim, em Julho do ano corrente, o consumo de gasóleo era mais favorável a partir de percursos de 11 000 km anuais, portanto muito abaixo do nível médio da utilização destes veículos.
Era, pois, notória, a necessidade de se conseguir uma certa igualização dos custos daqueles dois combustíveis, através do imposto de compensação, sob pena de, isso sim, a não intervenção do Governo significar a aceitação de importantes distorções no sistema da fiscalidade específica dos transportes terrestres.
Entretanto, pretendeu o Governo onerar menos gravosamente os veículos que utilizam gasóleo, tomando como base percursos anuais, não de 18 000 km, mas de 16 500 km, o que significa que a utilização do gasóleo se torna mais favorável em relação à gasolina a partir desta última quilometragem.
E nesta conformidade passou a ser de 18 000$ o valor anual fixado para o imposto de compensação. Outra modificação importante introduzida é de que o imposto passou a ser devido apenas pelos proprietários de veículos ligeiros de passageiros e ligeiros mistos de peso bruto igual ou inferior a 2500 kg, uns e outros de serviço particular, mantendo-se o sistema da sua liquidação e pagamento em quatro prestações trimestrais.
Com a alteração do imposto de compensação nos termos referidos, teve-se em vista, fundamentalmente, a protecção dos transportes públicos de passageiros e de mercadorias, dada a função sócio-económica que desempenham, dos transportes particulares de mercadorias, pela conexão que têm com as actividades comerciais e industriais, e dos transportes particulares de passageiros, em veículos pesados, pelas afinidades deste tipo de transporte com os transportes públicos.
Com efeito, proeurou-se desta forma reduzir os custos de exploração daqueles transportes, que sofreram apreciável agravamento com o aumento do preço do gasóleo, protegendo assim as actividades produtivas.
Outrossim, deixaram de ser passíveis de imposto de compensação todos os veículos de mercadorias, ligeiros e pesados, de serviço público ou particular, bem como todos os tractores que até então eram onerados com esse imposto, continuando livres dessa carga fiscal os tractores agrícolas que, do antecedente, já beneficiavam da isenção.
Entendeu-se ainda isentar do imposto os veículos ligeiros e mistos de peso bruto superior a 2500 kg, afectos ao transporte particular de mercadorias e devidamente licenciados nessa conformidade, por se considerar que desempenham, fundamentalmente, a função de transporte de mercadorias, e não de passageiros.
Eu lamento a aridez do tema - e apesar de se tratar de combustíveis, espero que não seja inflamável - e, se o Sr. Presidente me permitisse, passaria agora a tecer breves comentários às propostas de alteração apresentadas pelos grupos parlamentares, porque me parece que ajudaria a esclarecer o pensamento do Governo.
Assim, e quanto às propostas apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata:
A redacção para o artigo 22.o do Decreto-Lei n.o 45 331, difere apenas do diploma do Governo quanto à taxa anual do imposto de compensação, fixando-a em 12 000$, isto é, no valor vigente até à alteração introduzida pelo diploma em apreço.
Tal proposta, visando repor aquela taxa, ignora toda a sistemática do imposto de compensação que acima expusemos, considerando-a reproduzida no que diz respeito às exigências de equidade e justiça fiscal que postulam idênticas cargas fiscais para os veículos que consomem gasolina ou gasóleo.
Como se afigura evidente, o regresso àquela taxa, tendo em conta os preços actuais daqueles combustíveis, significaria a ineficácia do sistema do imposto de compensação, pela subsistência das distorções e fugas de natureza fiscal já acima referidas.
Quanto à proposta de aditamento de um n.o 7 ao artigo 23.o do Decreto-Lei n.o 45 331, registamos com agrado a preocupação dos Srs. Deputados em prever a isenção do imposto de compensação para determinados veículos pertencentes a cooperativas agrícolas quando utilizados exclusivamente ao seu serviço. Só que não há motivos para aquela preocupação, pois, quer segundo a redacção do diploma do Governo, quer pela nova redacção proposta por aqueles Srs. Deputados para o artigo 22.o, o imposto de compensação incide apenas sobre os veículos automóveis ligeiros de passageiros e ligeiros mistos, uns e outros de serviço particular.
Todos os outros tipos de veículos, que não estes, não serão passíveis do referido imposto.
O aditamento daquele n.o 7 é, pois, desnecessário.
1816 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 57Quanto à redacção proposta para o artigo 31.o do mesmo Decreto-Lei n.o 45 331, verifica-se que foi eliminado o respectivo n.o 2, que consta no diploma do Governo e que consagra a obrigatoriedade de os condutores dos veículos automóveis de passageiros de serviço particular apresentarem, sempre que competentemente lhes sejam exigidos, os documentos comprovativos do pagamento do imposto de compensação, quando devido, relativos ao último período de cobrança de que haja terminado o respectivo prazo de pagamento voluntário.
Com o citado n.o 2 o Governo quis apenas preencher a lacuna do dispositivo legal vigente, que só não contemplava expressamente aquela obrigatoriedade para aqueles casos, não se encontrando razões para que aquele processo de fiscalização não funcione em relação aos condutores dos automóveis ligeiros de passageiros de serviço particular, que não eram abrangidos pelo n.o 1, nem o seriam pela redacção proposta, por não carecerem de licença para o transporte particular de passageiros.
Além disso, a referência, existente no n.o 1 do texto do Governo, ao último período de cobrança de que haja terminado o respectivo prazo de pagamento voluntário justifica-se para evitar que se entenda que os condutores dos veículos devam fazer-se acompanhar de todos os documentos comprovativos do pagamento de impostos, mesmo aqueles anteriores àquele período, sem limite de tempo.
Relativamente à redacção do artigo 2.o contido na proposta dos Srs. Deputados do PSD/PPD, há que ter em conta o conteúdo do artigo 4.o do diploma do Governo, cuja revogação vem proposta.
Segundo a redacção apresentada, as alterações a introduzir no diploma do Governo deveriam produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1977, significando, assim, a aceitação da vigência da taxa fixada no diploma do Governo para os 3.o e 4.o trimestres do ano corrente, o que, a confirmar-se, impõe os prazos previstos no artigo 4.o, tendo em conta que aquele diploma produziu efeitos desde 1 de Julho do ano corrente, data a partir da qual foi alterado o preço do gasóleo.
Quanto às propostas de alteração apresentadas pelo Grupo Parlamentar do Partido do Centro Democrático Social:
A redacção proposta para o artigo 22.o do Decreto-Lei n.o 45 331 visa igualmente a reposição da taxa de 12 000$, pelo que dou aqui por reproduzidas as considerações formuladas a propósito da idêntica proposta apresentada pelo Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata; o mesmo digo quanto à proposta da alteração da redacção do artigo 31.o daquele mesmo Decreto-Lei n.o 45 331.
Quanto à redacção proposta para o artigo 2.o, nos termos da qual as alterações que restringem a incidência do imposto de compensação e criam a nova isenção produzem efeitos a partir de 1 de Julho de 1976, há que ter presente o artigo 4.o do diploma do Governo.
De acordo com este preceito, o prazo de pagamento à boca do cofre do imposto de compensação relativo aos 3.o e 4.o trimestres do ano corrente decorrerá, respectivamente, durante o presente mês de Dezembro e em Fevereiro próximo.
A entrada em vigor do diploma do Governo impôs aos serviços competentes da Direcção-Geral de Transportes Terrestres para a liquidação daquele imposto o processamento das necessárias rotinas mecanográficas com a antecipação suficiente para que os respectivos conhecimentos de cobrança fossem remetidos às repartições de finanças até ao fim de Novembro último, para que os pagamentos se pudessem efectuar a partir de 1 do corrente mês de Dezembro. Da mesma forma que, em relação ao pagamento do 4.o trimestre do ano corrente durante o próximo mês de Fevereiro, se torna necessário que aqueles serviços procedam à expedição dos respectivos conhecimentos de cobrança até meados de Janeiro, para o que se encontram, neste momento, em execução as necessárias rotinas.
Não pode, pois, esquecer-se todo o conjunto de rotinas mecanográficas e trabalhos preparatórios que antecedem os prazos de pagamento daquele imposto.
A aceitação da vigência das alterações a partir de 1 de Julho do ano corrente implicaria a rectificação de várias dezenas de milhares de impostos já liquidados e mesmo pagos, o que obrigaria os serviços daquela Direcção-Geral à emissão de outros tantos títulos de anulação parcial de impostos que já foram liquidados de acordo com a taxa fixada no diploma do Governo, o que constituiria tarefa dificilmente realizável. E só me permito chamar a atenção para este facto para trazer aqui realidades que certamente não são do conhecimento dos Srs. Deputados.
Uma breve palavra quanto à interpretação da norma constitucional da reserva de competência legislativa da Assembleia da República: não nos cabe a nós determo-nos nela, dada a amplitude da questão suscitada. Certamente que ela será objecto de debate mais amplo noutra oportunidade. Limitamo-nos a esclarecer que o Governo, ao legislar sobre a alteração do imposto de compensação, entendeu que tal não constituía lesão da regra constitucional.
Com efeito, não só não foi criado qualquer novo imposto, antes se traduzindo as alterações num alargamento de isenções ou limitação das bases de incidência do imposto, como também o diploma em causa em nada modificou o sistema fiscal, cingindo-se a uma actualização da taxa do imposto de compensação, que se impunha desde a alteração do preço da gasolina.
Nesta conformidade, o diploma limitou-se a actualizar, dentro do enquadramento sistemático vigente, e quase automaticamente, algumas disposições sobre um imposto específico e interligado ao preço dos combustíveis.
Eu diria mesmo mais: se o Governo não tivesse procedido à alteração do imposto de compensação, estaria, indirectamente e por omissão, a introduzir distorções no sistema fiscal, que se quer respeitar, e, neste caso, no sistema fiscal específico dos transportes terrestres.
Muito obrigado, Sr. Presidente.Aplausos do PS.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Lucas Pires.
22 DE DEZEMBRO DE 1976 1817O Sr. Lucas Pires (CDS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A minha intervenção vai cingir-se ao aspecto da constitucionalidade do diploma. De certo modo fui impelido a inscrever-me - embora vá um tanto chover no molhado, nalguns aspectos - pelo desafio, pela interpelação colectiva aqui lançada pelo Sr. Deputado José Luís Nunes no sentido de esta Assembleia contribuir para a formação de uma teoria constitucional do Estado democrático português.
Parece-me que as duas grandes lições a tirar deste debate são as seguintes: em primeiro lugar, este problema só se põe por o Governo ser minoritário; em segundo lugar, entre as duas interpretações da Constituição aqui aventadas, o Partido Socialista opta pela menos democrática, isto é, pela que mais poderes reconhece ao Governo e menos poderes reconhece à Assembleia.
A verdade é que, se fosse maioritário, o Governo teria a antecipada certeza de que as suas propostas passariam na Assembleia, prescindindo de comportamentos, como este, de questionável ortodoxia constitucional - comportamentos que transformam o núcleo do debate político numa disputa de competências, em vez de o deixar ser, como deveria, selecção, decisão e check-up de conteúdos práticos de direcção política e alta administração.
Por outro lado, a verdade é que, se o Governo fosse maioritário, a violação da competência da Assembleia em que proventura ele incorresse teria mais o carácter de uma mera violação formal das regras da divisão de trabalho entre órgãos constitucionais, de violação formal das regras da publicidade do trabalho legislativo e da garantia constitucional, do que propriamente o carácter de violação material da regra da maioria como fundamento permanente e actual das decisões em democracia. Quer dizer: se o Governo fosse maioritário e tivesse procedido da forma como procedeu, haveria apenas uma violação formal da Constituição. Assim, houve uma usurpação do princípio da direcção política da maioria, que é um princípio fundamental da democracia. De facto, sendo o Governo minoritário, a Assembleia que perante ele reivindica a sua competência está a agir em nome de uma maioria viva, e não apenas em nome de um sistema de normas, para defender um órgão e uma competência perante outros órgãos e outras competências.
Este elemento material de tipo político-constitucional não pode deixar de contar na interpretação de normas como as constitucionais. Numa disputa entre o Governo e a Assembleia, como a do caso vertente, só se poderia reconhecer ao primeiro destes órgãos alguma legitimidade material se o Governo fosse a voz da maioria! De outro modo, não!
De resto, face à nossa Constituição, em nenhum caso o Governo pode ser considerado um comitido natural da Assembleia. Muito menos sendo minoritário.
E num esquema de governo minoritário o respeito integral da Constituição apontaria até, como compensação do carácter minoritário, para as seguintes acomodações funcionais:
a) A redução do Governo, sobretudo, à condição de órgão executivo;b) A transformação da Assembleia no órgão legislativo normal, e não apenas principal.Só assim se tornaria praticável a regra de "direcção política de maioria", que constitui a alma do Estado democrático.
Enquanto isto não se compreender, os atritos recíprocos entre os dois órgãos políticos centrais e as consequentes perdas de tempo serão permanentes e inevitáveis. Dir-se-ia mesmo que, enquanto o Governo for minoritário, é necessário que a Assembleia seja, numa certa medida, Governo - na medida em que em democracia todas as decisões políticas (ou não especificamente administrativas) precisam de ser democratizadas, no sentido de ser garantida permanentemente a sua correspondência à vontade da maioria.
É de esperar que o conceito de "democracia avançada" com que Mário Soares tem acenado ao País não constitua o pretexto de qualquer especialidade sobre este ponto. É que, quando o princípio da maioria cede uma vez, pode introduzir-
-se o princípio dinâmico da minoria e começar a avançar-se de minoria em minoria.
Aliás, no que diz respeito ao caso em apreço, nenhuma dúvida tenho de que a competência da Assembleia da República foi usurpada pelo Governo. São múltiplos os argumentos que se podem trazer à liça.
Mesmo no terreno da interpretação puramente literal - que incompreensivelmente foi o terreno em que mais insistiu o Partido Socialista -, é totalmente desprovida de apoio a interpretação do partido do Governo. Quando a Constituição diz que compete exclusivamente à Assembleia a "criação de impostos e o sistema fiscal", deve notar-se que "criação" é, em sentido político, o contrário de "execução". A fórmula "criação" reporta-se à existência de uma vontade "originária" de tipo normativo. É, pois, "criação", em sentido constitucional, toda a alteração de impostos que venha bulir com qualquer dos elementos substantivos constitutivos da noção de imposto. Só os elementos acessórios e adjectivos do imposto - de tipo processual, por exemplo - caem na alçada da competência do Governo. Espero que este tipo de raciocínio dialéctico - "criação" é o contrário de "execução" - caia no goto do Deputado José Luís Nunes...
Clarificaríamos ainda mais o problema se considerássemos que, de acordo com a linha lógica desenvolvida, o Governo tem competência para aquilo que se poderia chamar administração dos impostos em sentido lato, abrangendo questões técnicas atinentes, mas não para qualquer aspecto de política fiscal, como é, sem dúvida, o caso, quando, como agora, está subjacente às medidas tomadas a vontade de agravamento da carga fiscal. Há aqui, evidentemente, um aspecto de política financeira e não de mera administração financeira. Também neste caso, porém, foi com o "polegar" e não apenas com o "mindinho" que o Governo mexeu nos impostos.
É também evidente que, em termos reais ou materiais, isto é, em termos de resultado económico e político, em termos, afinal, de acção sobre o conjunto da sociedade, a violência económica, a margem de imposição, a excepção à propriedade ou
1818 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 57ao trabalho, representadas por um simples aumento da taxa ou alteração da base de incidência do imposto, podem ser tão grandes ou maiores, e, portanto, mais carecidas de consenso popular, do que as resultantes de uma criação de novo imposto a partir do zero absoluto. Ora, o direito constitucional não pode ser alheio a estas considerações materiais e funcionais mais do que qualquer das outras espécies de direito! E é quase desnecessário invocar as razões da diferença: é um direito de fronteira que confina directamente com a realidade e sofre, pois, de chofre os seus embates: é um direito que tem o povo, ao mesmo tempo por autor e destinatário, e por isso depende mais do que os outros das circunstâncias e das pessoas a que é aplicado; é o contrato social originário e por isso também a sua interpretação há-de ser, de algum modo, permanentemente contratualizada. É por tudo isto que não se pode - como o fez o deputado José Luís Nunes - pegar na Constituição com métodos de um frígido juridismo de origem civilista...
Também a importância do argumento sistemático é mais decisiva na interpretação do direito constitucional do que na do restante direito. Basta lembrar que a Constituição é a primeira emanação directa da soberania do Estado e a sua principal função é a da unidade e integração sistemática em liberdade de todas as forças sociais e indivíduos.
Nestes termos, a alínea h) do artigo 167.o da Constituição não pode ser extraída do conjunto e cloroformizada, para ser tratada como uma norma avulsa. Tem, sim, de ser confrontada com os princípios da Constituição sobre o sistema fiscal, nomeadamente com o artigo 106.o, já aqui invocado pelos deputados Sousa Franco e Rui Machete, no qual se referenciam os elementos essenciais do imposto, cuja definição deve ser considerada privilégio da Assembleia da República.
Seria além disso perigosamente anómalo que a interpretação sistemática de uma Constituição de vocação socializante não incluísse o princípio da socialização das decisões respeitantes à riqueza colectiva, princípio que, como é óbvio, só através da Assembleia da República pode ser levado à prática...
Tem-se aqui duvidado de que a alteração de um simples elemento de um imposto baste para determinar a competência da Assembleia. A nossa resposta a essa dúvida é, por sua vez, uma pergunta: faltando um elemento essencial - um só que seja -, há imposto? É ou não verdade que cada elemento essencial é constitutivo do todo?
Qualquer outro entendimento teria, de resto, consequências inaceitáveis. Se a alteração de um elemento essencial de um imposto não integrasse a hipótese legal da alínea h) do artigo 167.o da Constituição, então estar-se-ia a pôr nas mãos do Governo a possibilidade de, através de alteração sucessiva de cada um dos elementos fundamentais, desfigurar completamente o sistema existente e dar origem a impostos completamente novos, sem infracção formal do sistema de repartição de competências. Poderia também acontecer, a perfilhar-se a errónea concepção citada, que, depois de fazer passar uma legislação fiscal "aceitável" pela Assembleia, o Governo viesse, no dia seguinte, alterar certos elementos fundamentais dos impostos antes "criados" pela Assembleia, alterações que a Assembleia, ela própria, não teria subscrito.
Em qualquer das hipóteses citadas ter-se-iam aberto fáceis e tranquilas vias para a "fraude à Constituição".
É preciso ainda atentar, como eu já alegara em reunião da Comissão de Assuntos Constitucionais e aqui foi depois citado pelo Deputado Rui Machete, que, ao contrário da Constituição de 1933, a inconstitucionalidade orgânica é, na Constituição de 1976, uma garantia dos cidadãos, e não apenas um critério de divisão de trabalho interior ao regime político. É por isso que hoje qualquer cidadão pode invocar essa inconstitucionalidade orgânica perante os tribunais. O que isto significa também, ao fim e ao cabo, é que, por um lado, o Governo não pode, de ânimo leve, imiscuir-se em domínios que não sejam seguramente da sua competência e, por outro lado, que, em caso de dúvida, é o cidadão, através dos tribunais, ou, aqui, através dos seus representantes, quem arbitra a correcta repartição de competências. Nada disto foi tomado em conta pelo Governo.
Em regime democrático de facto poderia formular-se mesmo um princípio de in dubio pro Assembleia, princípio este que, sob outra designação, aliás, foi há pouco aludido pelo Deputado Vital Moreira. A favor do órgão representativo deve valer uma presunção de melhor garantia da liberdade e da democracia, nos termos da qual as normas sobre competência exclusiva da Assembleia da República seriam sempre interpretadas extensivamente, e nunca restritivamente, e a competência do Governo em relação a tais matérias teria sempre um carácter residual e subsidiário, em princípio, de tipo regulamentar.
A favor da competência exclusiva da Assembleia em matérias como a presente poder-se-ia, ainda, alegar que:Os aumentos pontuais de taxas são normalmente decisões orçamentais que passam, pois, pelo filtro da aprovação parlamentar;
Há toda a vantagem em dar a um único órgão a capacidade de decisão última em matéria fiscal, sobretudo quando, como no nosso país, se aponta, e é premente que se ache, uma sistematização do regime de impostos;
À medida que os problemas da liberdade e da igualdade se jogam no terreno da economia, generaliza-se a tendência para, em todas as democracias do nosso tipo, alargar os poderes de decisão económica dos parlamentos.Aliás, a usurpação desta competência da Assembleia pelo Governo não é inédita na prática executiva do Partido Socialista. O CDS já impugnou um decreto-lei, cujo objecto era o agravamento das taxas fiscais, publicado após a tomada de posse do Governo de Mário Soares. Isto, claro, somado a outras formas de apropriação - ia a dizer "socialista" - da competência da Assembleia da República (vide caso da amnistia governamental e da suspensão da acção judicial sobre direitos de propriedade). Se as coisas continuassem a avançar impunemente por tal caminho, poder-se-ia abrir via à revogação tácita
22 DE DEZEMBRO DE 1976 1819de certas normas constitucionais. Pior do que isso: é preciso não esquecer que a acumulação de agressões à ordem constitucional tende para o rompimento dela. Suponho, de facto, que é ortodoxia marxista pensar que a acumulação de alterações quantitativas conduz à alteração qualitativa da ruptura.
Aconselhávamos por isso o PS a modificar o seu slogan "vencer a crise, salvar a Revolução" para "vencer a crise, salvar a Constituição".
Em termos constitucionais, a prática do PS escuda-se exclusivamente no conteúdo programático da Constituição, mas desacata as formas de decisão nela instituídas. E, no entanto, a parte de conteúdo socialista da Constituição só se pode produzir pelas formas democráticas da mesma Constituição. De outro modo, era como se, para se cuidar do vinho, se descuidassem os tonéis.
Se há algo que não pode ser incerto numa ordem jurídica, é a forma das decisões. O conteúdo pode passar do socialismo à democracia avançada num relativo lusco-fusco, mas a incerteza das formas de decisão constitucional seria a cloaca por onde se introduziriam todos os mecanismos da força, da negociata, do arrvismo, em suma, do poder selvagem e irracional, que é o inimigo mortal da democracia e, apesar de tudo, tanto se vê singrar ainda hoje por aí.
O próprio PSD não é, neste domínio, imune a alguns reparos. De facto, quando há poucos dias aqui tomámos a iniciativa de provocar o debate de um decreto-lei inconstitucional, pelo qual o Governo suspendeu as acções de restituição da propriedade da empresa, um Deputado social-democrata declarou que o problema da inconstitucionalidade não era o importante - para averiguar isso lá estavam o Conselho da Revolução e a Comissão Constitucional. Pelo contrário, a respeito do diploma ora em causa, o Deputado Sousa Franco sublinhou expressamente a importância decisiva para a Assembleia dessa mesma questão - a questão da constitucionalidade. Dá ideia que para o PSD a importância da
inconstitucionalidade e a responsabilidade da Assembleia em relação a ela variam consoante a iniciativa da respectiva denúncia pertence ao PSD ou a outro qualquer partido.
Pela nossa parte, julgamos imprescindível a intransigente salvaguarda da constitucionalidade das decisões. Só é curioso que, apesar disso, nos acusem
constantemente de ter votado contra a mesma Constituição. Afinal, talvez isso ajude. É que, enquanto os restantes partidos parece comportarem-se perante a Constituição como os autores perante a obra, o nosso voto só nos permite estar perante ela como leitores. É que, enquanto os restantes partidos podem sentir perante a Constituição tentações de superioridade paternal, nós estamos perante ela apenas como qualquer comum cidadão português, isto é, como quem se limita a respeitá-la e a lê-la.
É também por isso que mais uma vez, neste caso, estamos à vontade para dizer que o decreto-lei do Governo ora em causa é, sem dúvida, claramente
inconstitucional.Aplausos dos Deputados do CDS e de alguns do PSD.O Sr. Presidente: - O Sr. Deputado Sérvulo Correia pede a palavra para um pedido de esclarecimento ou para um protesto?O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - Para um protesto, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tenha a bondade.O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - Queremos protestar contra a interpretação feita em relação a uma passagem de uma intervenção de um Deputado desta bancada, interpretação que não correspondeu, no seu sentido, àquele que lhe foi atribuído pelo Sr. Deputado Lucas Pires. Efectivamente, o que o Deputado da nossa bancada afirmou em devido momento foi que, em casos em que se levanta a dúvida da
constitucionalidade, a instância competente para cortar essa dúvida é uma instância de tipo jurisdicional. Não é função desta Assembleia julgar lidas, julgar litígios, que jogam com a diferente interpretação de normas por parte de entidades intervenientes e com interesses contrapostos que qualificam por forma diversa essas mesmas normas, valorando-as positiva ou negativamente, nomeadamente face à Constituição.
Portanto, e sintetizando, o que um Deputado desta bancada disse foi que, em caso de dúvida sobre a constitucionalidade de determinadas normas, não era esta Assembleia a entidade funcionalmente mais indicada para julgar sobre a constitucionalidade em causa. Isto, evidentemente, sem prejuízo de esta Assembleia poder fazer também uma apreciação política sobre essa questão.
Foi apenas isto que um Deputado da nossa bancada disse, e não aquilo que o Sr. Deputado Lucas Pires acaba de lhe atribuir.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados: Queria pôr à consideração da Assembleia uma questão.
Nós temos nada mais nada menos do que nove diplomas para serem apreciados, independentemente da apreciação da concessão de urgência que se vai seguir. Se os Srs. Deputados estivessem de acordo, não faríamos intervalo, prosseguindo os nossos trabalhos até às 19 horas. Interromperíamos então os trabalhos e retomá-
-los-íamos às 21 horas, continuando depois sem interrupção, porque essa interrupção, como nós sabemos, mesmo que seja de quinze ou vinte minutos, acaba por prolongar-se por mais tempo, e nós temos muito que fazer. Nem sei mesmo a que horas é que acabaremos a nossa sessão da noite.
Estamos de acordo ou há alguma objecção?Pausa.Antes de mais, queria avisar os Srs. Deputados de que se encontra a funcionar no restaurante da Assembleia um serviço de jantar que poderá ser utilizado, durante o período que vai das 19 às 21 horas, pelos Srs. Deputados que o desejarem.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Luís Nunes.O Sr. José Luís Nunes (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Suponho que este debate está
1820 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 57terminado e que, portanto, sem prejuízo de algum dos Srs. Deputados ainda desejar inscrever-se, não haverá inconveniente em que se passe à votação.
Posteriormente teremos de distinguir aquilo que é essencial e o que não o é, sendo certo que não poderá haver sessão hoje à noite, porque, pelo menos no que se refere ao nosso grupo parlamentar, temos deveres partidários pessoais que têm de ser cumpridos e que se não coadunam com uma sessão noctuma.
Portanto, Sr. Presidente, aquilo que eu propunha a V. Ex.a era que a sessão decorresse normalmente, fazendo um apelo aos Srs. Deputados no sentido de serem o mais sintéticos possível.O Sr. Presidente: - Efectivamente, a ser como o Sr. Deputado diz, teremos a nossa ordem de trabalhos para amanhã fortemente prejudicada. Mas, se o Partido Socialista não se encontra disposto a intervir na sessão noctuma, esta não se pode realizar.
Tem a palavra o Sr. Deputado Sérvulo Correia.O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: A bancada do Partido Social-Democrata não pode deixar de estranhar a posição que acaba de assumir a bancada do Partido Socialista.
Com efeito, creio que foi até por iniciativa de membros da bancada do Partido Socialista que na última sessão foi anunciado pela Mesa que hoje os trabalhos desta Assembleia decorreriam não só, da parte da tarde, mas também da parte da noite. Isto dada a extrema gama de matérias cobertas pela ordem do dia indicada na sessão anterior e dada, até, a vantagem de que o maior número possível dessas matérias fosse, de facto, objecto de deliberação antes do fim do ano, o que, para todos os efeitos, significa antes do início do debate sobre o Orçamento e o Plano. E em face do anúncio feito pela Mesa de que hoje haveria reunião de trabalho da parte da tarde e da parte da noite, os Deputados desta bancada social-democrata tinham organizado, nesse estilo, o seu esquema de trabalho, prejudicando, até, esquemas partidários anteriormente estabelecidos. Não cometerei nenhuma inconfidência se disser que estava prevista para esta noite uma reunião do nosso grupo parlamentar que, por esse motivo, ficou sem efeito.
Cremos, de facto, que é do interesse comum e que corresponde ao objectivo de bom funcionamento desta Assembleia que haja trabalho esta noite. Pedimos aos nossos colegas e companheiros da bancada socialista que atentem nisso e que revejam a posição que acabam de enunciar e que só se em última instância o não puderem fazer o não façam, mas então comunicando mais precisamente porquê. Até porque há aqui interesses e posições assumidas por outras bancadas que devem ser levadas em conta pelos Srs. Deputados do Partido Socialista.O Sr. Presidente: - O Partido Socialista permanece na sua decisão?Pausa.Tem a palavra o Sr. Deputado Salgado Zenha.O Sr. Salgado Zenha (PS): - Sr. Presidente: Eu não tenho estado aqui em Lisboa e, portanto, não tenho conhecimento do que se tem passado na nossa Assembleia. Mas afigura-se-me - e sem nenhum reparo à Mesa - que o processo normal de se revolver o andamento dos nossos trabalhos é uma conferência entre os presidentes dos vários grupos parlamentares e o Presidente da Mesa.
De qualquer maneira, permito-me sugerir que, doravante, qualquer alteração à programação normal dos nossos trabalhos não seja feita em plenário porque, por razões óbvias, naturalmente que o processo nunca é tão eficaz nem tão salutar como numa conferência entre os presidentes dos grupos parlamentares.O Sr. Presidente: - Eu estava absolutamente convencido, e, aliás, foi anunciado pelo Sr. Deputado Sérvulo Correia, de que na última sessão teria ficado resolvido que hoje se fizesse uma sessão noctuma. E Isso foi dito na própria sessão de sexta-feira.
Visto eu não ter presidido a essa sessão, foi-me informado pelo Sr. Vice-
-Presidente António Arnaut o que se tinha resolvido. E a razão por que eu não convoquei nenhuma reunião dos presidentes dos grupos parlamentares foi a de que parti do pressuposto de que, efectivamente, o assunto estava resolvido. Mas o Sr. Deputado António Arnaut fará o favor de esclarecer, porque a informação foi--me dada por si.O Sr. António Arnaut (PS): - Sr. Presidente: É verdade que, em princípio, ficou marcada a sessão para a noite de hoje e que essa sessão noctuma se justificava pela amplitude da nossa ordem de trabalhos e pela necessidade inadiável de certos diplomas - todos, ou pelo menos alguns deles - serem discutidos até ao fim do ano em curso.
A sessão noctuma não ficou marcada com carácter peremptório, mas ficou no espírito de todos a possibilidade de hoje à noite haver sessão. É evidente que este princípio pode ser alterado - como se costuma dizer - por qualquer motivo imprevisto. Não sei se ocorre esse motivo, mas V. Ex.a, de harmonia com a sugestão feita pelo meu camarada Francisco Salgado Zenha, poderá convocar uma reunião dos grupos parlamentares no intervalo, que poderá ser de um simples quarto de hora, para, em definitivo, resolver esse assunto.O Sr. Presidente: - Assim se fará. Portanto peço aos presidentes dos grupos parlamentares o favor de se reunirem no meu gabinete.
A sessão está suspensa durante quinze minutos.Eram 18 horas.O Sr. Presidente: - A sessão está reaberta.Eram 18 horas e 35 minutos.O Sr. Presidente: - Quero dar conhecimento à Assembleia da decisão que foi agora tomada na reunião dos grupos parlamentares.
22 DE DEZEMBRO DE 1976 1821Primeiramente vamos votar a concessão da urgência, que é, portanto, o n.o 2 da nossa ordem de trabalhos. Depois, no que se refere à ordem de trabalhos subsequente, acordou-se o seguinte: quanto à alínea a) passará para o dia 28, às 10 horas da manhã; quanto à alínea b) trata-se de uma votação simples, pois o assunto já foi à Comissão e portanto não há discussão; o mesmo sucede quanto às alíneas c) - esta com dispensa da leitura do relatório -, d) e e). Isto é, são votações simples.
Quanto à alínea f), ela está prejudicada porque não está formalizada; portanto, passará também para o dia 28, às 10 horas, tal como as alíneas g) e h).
Tem a palavra o Sr. Deputado Sérvulo Correia.O Sr. Sérvulo Correia (PSD): - Sr. Presidente: Era para recordar à Mesa que antes de passarmos à alínea 2) do período da ordem do dia temos ainda a votação da alínea 1).O Sr. Presidente: - Era exactamente isso que eu tinha dito, Sr. Deputado. Vamos agora votar a alínea 1). Até porque já se encontra na Mesa um requerimento do PSD, assinado pelo Sr. Deputado Sérvulo Correia, a pedir que baixem à Comissão as alterações que foram apresentadas.
Vamos, portanto, votar na generalidade a concessão da ratificação do Decreto-Lei n.o 765/76, que era o ponto 1 da nossa ordem de trabalhos.Submetida à votação, a concessão foi aprovada por unanimidade.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Sousa Franco.O Sr. Sousa Franco (PSD): - Sr. Presidente: Era apenas para uma declaração de voto.
A ratificação ora votada significa, por trás da unanimidade formal, que na discussão se formou maioria contra a posição aqui defendida pelo Governo e pelo Partido Socialista.
Como havíamos anunciado, votámos a ratificação a fim de sanar, pela vontade expressa da Assembleia, o vício evidente da inconstitucionalidade orgânica que foi cometido pelo Governo. Esta é também a forma de permitir a discussão das propostas de alteração que apresentámos, e das que depois foram formuladas por outros partidos, sem prejudicar o regular funcionamento da Administração Pública ou as expectativas de alguns beneficiários de isenções que foram atribuídas pelo diploma cuja ratificação requeremos.
Ficou aqui claramente expresso que o princípio do livre consentimento dos impostos - completado pela autorização parlamentar para a cobrança anual dos tributos instituídos, mediante a lei do orçamento - importa, na nossa Constituição, a competência exclusiva da Assembleia da República para legislar, nos termos da alínea o) do artigo 167.o, em todas as matérias relativas a imposto referidas no artigo 106.o e ainda no domínio dos outros princípios fundamentais do sistema fiscal.
Esta, numa interpretação que incontroversamente foi sancionada pela Assembleia, é uma das mais elementares garantias dos cidadãos - o direito de apenas poderem ser tributados por sufrágio dos seus representantes livremente eleitos e não por acto do Governo, além de ser um princípio essencial do processo democrático no estabelecimento do sistema fiscal e dos sacrifícios tributários, sem o que não há, verdadeiramente, democracia representativa.
O Partido Social-Democrata não pode, pois, deixar de acentuar a importância política da doutrina que ficou aqui claramente assente. E acentua ainda mais: que o povo português deve saber que a questão que aqui foi votada não é uma vulgar discussão técnica ou uma mera querela entre o Governo e a oposição. O que esteve aqui em causa e que, no fundo, ganhou com a votação feita, foi, na realidade, um dos aspectos fundamentais da democracia política - o direito de os cidadãos serem tributados apenas pelos seus representantes.
Outras razões, de conveniência e de oportunidade, nos levam a discordar do diploma em causa. Mas acentuamos, sobretudo, que é importante que, para o futuro, o Governo aceite esta interpretação, não tentando de novo violar a Constituição para prescindir do consenso da maioria: ser minoritário obriga, ao menos, a reconhecer em democracia os direitos da maioria.
Esperamos que as outras questões levantadas - que se reportam à conveniência e à oportunidade das medidas tomadas e relativamente às quais discordamos, quer da não justificação do agravamento da taxa, quer da forma retroactiva como esse agravamento foi decidido - poderão, se a Assembleia concordar, ser mais claramente explicadas e discutidas na Comissão.
O essencial, porém, é que prevaleceu aqui a interpretação incontroversa e democrática da nossa Constituição Política. Resta ainda fazer justiça, mas o mais importante foi votado neste momento.Vozes do PSD: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Veiga de Oliveira para uma declaração de voto.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - O voto favorável à ratificação que foi dado pelo nosso grupo parlamentar significa que nós estamos, primeiro que tudo, convencidos e de acordo com o consenso que aqui foi estabelecido sobre a inconstitucionalidade orgânica que existia no decreto-lei do Governo.
Portanto, não oferece dúvidas para nós - e o nosso voto vai nesse sentido - que a matéria de impostos deve vir a esta Assembleia e só ela tem competência sobre essa matéria.
Por outro lado, estamos convencidos - e o nosso voto também representa isso - de que, substancialmente, o decreto-lei se justifica amplamente, embora careça de algumas correcções que nós faremos votar em comissão, nomeadamente no tocante a uma melhor justiça fiscal e à distribuição da carga fiscal.
Tenho dito, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Há mais alguma declaração de voto?Pausa.Mais nada.
Encontra-se na Mesa um requerimento do Grupo Parlamentar do Partido Social-Democrata, em que se
1822 DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA N.o 57requer "que se o Decreto-Lei n.o 765/76 for objecto de concessão de ratificação na generalidade, a Assembleia delibere a baixa do decreto-lei, com as propostas de alteração oportunamente apresentadas, à Comissão de Economia, Finanças e Plano".