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21 DE MARÇO DE 1984 3789O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Sr. Presidente, deixaria de lado a questão da «novidade nestas andanças», gostaria era que o Sr. Deputado José Luís Nunes desse então essas indicações à bancada do Grupo Parlamentar do Partido Socialista porque ainda na última reunião eu tive o cuidado de, em nome do meu grupo parlamentar, colocar a questão da necessidade do prolongamento e a resposta foi inexoravelmente «não».O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, vamos votar o requerimento de prolongamento do período de antes da ordem do dia, subscrito por deputados do PCP.Submetido à votação, foi rejeitado, com votos contra do PS e do PSD, votos a favor do PCP, do CDS, do MDP/CDE, da UEDS e do deputado independente António Gonzalez e a abstenção da ASDI.O Sr. Presidente: - Para uma declaração de voto, tem a palavra o Sr. Deputado José Manuel Mendes.O Sr. José Manuel Mendes (PCP): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Tem sido entendimento comum e correcto desta Assembleia que o exercício, por parte dos diferentes grupos parlamentares, das prerrogativas de prolongamento do período de antes da ordem do dia e como que um tácito direito potestativo.
Aparece agora a bancada do Partido Socialista a defender uma tese de todo em todo preocupante, que é a de que, primeiro, o partido interessado em produzir uma determinada intervenção terá de informar os outros grupos parlamentares da urgência e do conteúdo da intervenção propriamente dita. Ora, isto não faz sentido, é uma aberração e a seu tempo, noutras circunstâncias, teremos a oportunidade de demonstrar porquê, de resto com toda a facilidade.
Acontece, no entanto, que a Comunicação que tinha para produzir e que vem sendo dificultada, através de votações como a de hoje, pelo bloco governamental tem a ver com uma questão extremamente grave, que e a de, ao arrepio das normas regimentais, se manter a Comissão de Administração Interna e Poder Local com uma matéria como a da criação de municípios, como a da lei-quadro de criação de municípios, em perfeito «banho maria», congelando-a, com todo o significado político de que isso se reveste.
A maioria não resolveu as suas crispações, não foi idónea ao ponto de se pôr de acordo quanto a algumas questões centrais que envolvem não tanto a criação de municípios como, sobretudo, a elevação de Vizela a concelho. E, por isso mesmo, porque se trata de uma atitude para além do mais politicamente irresponsável, e porque se trata de um gesto claramente anti-regimental, o Partido Comunista Português apresentará na Mesa um requerimento que suscitará a questão de, em conferência de líderes, no local apropriado, e de acordo com a competência prevista no n.o 1 do artigo 179.o da Constituição, se proceder à inscrição urgente numa das próximas ordens do dia da discussão e votação na especialidade da proposta de lei n.o 45/III.
Trata-se de uma iniciativa que visa não só repor a regimentalidade dos trabalhos da Assembleia, repor a legalidade do funcionamento desta Câmara e, do mesmo modo, porque disso nos reivindicamos com inteireza, defender o prestígio das instituições democráticas.
Porque, Sr. Presidente e Srs. Deputados, uma democracia degrada-se quando permite que os jogos de corredor, os golpes de rins da obscuridade, se substituam à clareza do debate e à apresentação dos problemas concretos com que se vitaliza uma sociedade.Vozes do PCP: - Muito bem!O Orador: - Podemos mais acrescentar que todo o poder se desacredita, descaracteriza e põe em causa na justa medida em que não e capaz de, sintonizado com o real, dar respostas atempadas e justas aos diferentes problemas que se vão levantando.
O que se está a passar em torno da questão de Vizela e, até por todos os expedientes semelhantes àquele que acabámos de assistir, alguma coisa que não pode deixar de merecer a nossa profunda reprovação e o testemunho da nossa mais profunda inquietação democrática.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - Muito bem!O Orador: - Quanto ao sentido de voto do PCP a favor do requerimento que apresentou, ele é decorrente não apenas do exercício lógico de um seu direito como também do aproveitamento normal, lúcido e coerente de praxes de convivência democrática há muito havidas nesta Casa que só agora uma maioria crispada e dia para dia menos capaz de resolver os seus problemas e os do País vem questionar.Aplausos do PCP e do MDP/CDE.O Sr. Presidente: - Também para uma declaração de voto, tem a palavra o Sr. Deputado José Luís Nunes.O Sr. José Luís Nunes (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Como VV. Ex.as tiveram ocasião de verificar, esta declaração de voto que acabámos de ouvir foi um autêntico abuso de direitos!Vozes do PS e do PSD: - Muito bem! O Sr. Luís Beiroco (CDS): - Muito bem!O Orador: - E ficamos por aqui! Mas é evidente que, pela nossa parte, não haverá contemplações para idênticos abusos de direitos!Aplausos do Sr. Deputado Luís Beiroco do CDS.Em segundo lugar, quero dizer que a lei é para ser cumprida, e sê-lo-á inexoravelmente!
Não negaremos a nenhum grupo parlamentar - repito, a nenhum grupo parlamentar- o direito de pedir a prorrogação de período de antes da ordem do dia para produzir a intervenção que entender. Porém, o que nós consideramos que é praxe regimental é que se diga:
Temos uma intervenção que consideramos essencial e assim desejamos fazê-la.
Aliás, se nós tivéssemos sabido sobre que assunto versava a intervenção do PCP - e aquilo que o Sr. Deputado José Manuel Mendes fez foi um processo de intenção que não qualifica esta Assembleia nem o Grupo Parlamentar Comunista, antes desqualifica
3790quem o faz, porque nós não sabíamos sobre que é que os Srs. Deputados pretendiam intervir -,teríamos votado a favor do requerimento.O Sr. Jorge Lemos (PCP): - O Sr. Deputado sabe que isso não é verdade!O Orador: - Não é nenhum direito potestativo e o que se exige é uma escolha entre duas urgências.
E nós, entre a urgência da ordem do dia e a urgência da prorrogação do período de antes da ordem do dia, pura e simplesmente, decidiremos sempre a favor da urgência da discussão da matéria constante da ordem do dia, excepto se algum grupo parlamentar invocar, pública ou privadamente, como se quiser - dentro de um princípio de elegância que sempre utilizámos -, que tem urgência em fazer uma intervenção.Agora, requerimentos como este ou cheques assinados em branco, a partir de hoje não votaremos mais nenhum!Aplausos do PS e do PSD.O Sr. Malato Correia (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, é também para uma declaração de voto?O Sr. Malato Correia (PSD): - Não, Sr. Presidente. É para, ao abrigo das normas regimentais e em nome da minha bancada, pedir a interrupção dos trabalhos por 30 minutos.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, pede que a interrupção se some ao intervalo ou que o substitua?O Sr. Malato Correia (PSD): - Sr. Presidente, nós pretendíamos que a interrupção se somasse ao intervalo.O Sr. Presidente: - Antes de interromper a sessão, lembro aos Srs. Deputados que foi convocada para o período do intervalo uma conferência dos líderes parlamentares com o Sr. Presidente.
Está suspensa a sessão até às 17 horas e 55 minutos.Eram 16 horas e 55 minutos.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, está reaberta a sessão.Eram 18 horas e 20 minutos.ORDEM DO DIAO Sr. Presidente: - Srs. Deputados, do primeiro ponto da ordem do dia consta a apreciação do recurso da ASDI sobre a admissão da proposta de lei n." 63/111, que concede ao Governo autorização legislativa para definir em geral ilícitos criminais e penas.
Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota para uma intervenção.O Sr. 1`,,Zagalhães Mota (ASDI): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Solicitou o Governo, pela proposta de lei no 63/1(1, autorização legislativa para definir em geral ilícitos criminais e penas, isto é, para legislar em relação às matérias que constituem exclusiva competência da Assembleia da República nos termos da alínea c) do n.o 1 do artigo 168 o da Constituição.'trata-se, naturalmente, de matérias que não caem na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia. Esta pode, portanto, autorizar o Governo a legislar nestas matérias.O objectivo deste recurso não é, assim, naturalmente pôr em causa aquilo que não ignoramos que a Constituição permite.
Mas, chateando a atenção desta Câmara para que o mudo progressivo como se vai deixando esvaziar de competências, concedendo em vez de autorizações legislativas que a Constituição prevê, autênticos "cheques em branco" que não controla, é, não ;ó uma demissão, como, o que é mais grave, mais um golpe vibrado na instituição parlamentar e no que ela representa - e deve representar- para a vida democrática.Provavelmente, não se terá ainda reflectido suficientemente, que de todas as propostas de lei apresentadas pelo Governo na actual legislatura -e recorremos do despacho de admissão da n.o 63 - mais de metade são de autorizações legislativas.Não ignoramos que, com alguma monotonia, são antes de mais justificadas por necessidade de ganhar tempo. Não falta quem, aproveitando a ocasião, sublinhe a traço grosso o contraste com a conhecida lentidão do processo parlamentar. A verdade é que tão curioso argumento principia por esquecer todo o tempo decorrido desde que o Ministro, os seus técnicos e assessores, numa palavra, o Ministério - que, por menor que seja tem mais técnicos e assessores do que todo o Parlamento - começaram a trabalhar uma ideia até que os seus estudos e trabalhos tomaram forma suficiente para o fazer vir ao Parlamento pedir uma autorização legislativa.Quantos meses terão decorrido e que se ocultam nesta comparação de celeridade dos processos legislativos?Nem se diga que é de outro modo, porquanto seria simplesmente injurioso imaginar que o Governo "usasse" a Assembleia da República para lhe pedir autorizações legislativas sem saber bem para quê ou sequer se seriam necessárias.Há - e tem que haver - um trabalho prévio ao pedido de autorização que, inclusivamente, e em muitíssimos casos, começou em Governos anteriores, como é habitual e normal no início da actividade de um Governo.
Mas o argumento da celeridade é também menos verdadeiro, contabilizando-se o tempo que os Governos consideram necessário para aprovar em Conselho de Ministros - visto que a única forma de aceitar a constitucionalidade de alguma legislação do actual Governo, elaborada ao abrigo de autorizações legislativas, é considerar que o Governo tem por certo que o prazo da autorização se conta com a aprovação em Conselho de Ministros e não com a publicação da norma - a legislação para que solicitaram autorização parlamentar.
2l DE MARÇO DE 1964 3791Por exemplo, o actual Governo solicitou 5 autorizações legislativas para um período de 90 dias e foi o mínimo que pediu.
No caso presente, pede-nos, por exemplo, 180 dias.
Onde está a celeridade, mesmo sem se somar este tempo ao que decorreu antes da apresentação da proposta.
Onde está, em especial, a vantagem de tempo colhida pelo Governo, cujas propostas de lei que não são de autorização, são de imediato agendadas, discutidas, votadas.
Vejamos alguns exemplos. A proposta de lei n.o 1/III, do Conselho de Comunicação Social, foi admitida em 24 de )unho, e estava publicada no Diário da República, de 6 de Setembro. A proposta de lei n.o 5/III, sobre o regime de asilo, foi admitida em 30 de Junho e estava publicada no Diário da República, de 12 de Agosto. A proposta de lei n.o 34/III - estou a seguir n ordem cronológica e a citar todas as propostas de lei, portanto, os hiatos da numeração correspondem a pedidos de autorização .,. como eu estava a dizer, a proposta de lei n.o 34/III, sobre transferência de verbas, entrou em 13 de Julho, e estava publicada em 7 de Setembro. A proposta de lei n.o 39/III, sobre o imposto de locais nocturnos, foi admitida em 14 de Setembro, e publicada em 14 de Outubro, o mesmo acontecendo com as propostas de lei n.o 40, 41, 42, 43 e 44, todas sobre impostos.
Poderíamos prosseguir uma a uma para poder concluir que o argumento da celeridade é inteiramente falso e não vala a pena usá-lo.
Há uma excepção e valerá a pena salientá-la tão evidentes são as razões da excepção: é a proposta de lei n.o 45/III, sobre a criação de municípios, que. admitida em 13 de Outubro, e aprovada na generalidade em 18 do mesmo mês, ainda não viu a luz do dia...
A actividade do Governo não aparece, portanto, como paliativo para as deficiências e a morosidade do processo parlamentar, que são realidades mas não particularmente em causa quando é governamental a iniciativa legislativa.
O fenómeno não é deste Governo, nem é sequer exclusivamente português!
E, assim sendo, como é, não valerá a pena escamotear realidades ou procurar portas falsas.
Não estamos em liberalismo, não entendemos que a harmonia social, o progresso e a justiça decorram naturalmente do livre desenrolar das relações sociais, em que por isso legislar surgia como um último recurso ou um meio de reconhecer ou consagrar práticas sociais.
Ë a ideia de que, cada vez mais e mais depressa, é preciso inovar criando novos ordenamentos sociais que está na base dos poderes legislativos assumidos pelos Governos.
Aqui, como na Inglaterra, na Holanda, na Bélgica, na França, na Itália, na RFA, nas democracias escandinavas e nos próprios EUA, o mecanismo da autorização legislativa porque faz ainda apelo à lei originária do Parlamento, procura escapar à contradição democrática essencial que consistiria em excluir os representantes do povo de certas escolhas - porquanto legislar é também escolher - cuja importância e urgência as torna essenciais.
Mas se a experiência está generalizada, as criticas também. As autorizações legislativas «no plano doutrinal, atentam contra o princípio de que só os representantes do povo podem introduzir na ordem jurídica novas limitações e, no plano político, por privarem as oposições de ao menos emendar, quando não impedir, a aprovação de textos que só a tolerância de uma maioria, por definição episódica, faz subtrair à transparência do debate», para citar a síntese de um grande constitucionalista contemporâneo.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: É, por assim ser, que a Constituição da República impõe, no n.o 2 do artigo 168.o, que as leis de autorização legislativa definam «o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização», isto é, numa palavra, que a Assembleia dê orientações ao Governo relativamente à lei que o autorizou a elaborar.
Basta ler a proposta de lei n.o 63/III, para verificar que não é sequer possível o cumprimento deste preceito da Constituição face àquilo que se propõe.
Porque o Governo explica pretender «autorização legislativa genérica» - o sublinhado é meu - «para elaborar diplomas em matéria de penas, definindo crime e penas dentro de parâmetros determinados».
Isto é, os deputados que votem esta lei poderão estar a autorizar o Governo a definir como crime a construção clandestina ou a inscrição no Benfica ou o facto de os trabalhadores da ANOP, uma vez mais sem salários, teimarem em que a agência, aprovada por lei, deve continuar a existir. Os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos são assim encarados...
Rigorosamente, se um só dos senhores deputados - e repito um só - for capaz de explicar alto e bom som, que conduta, ou condutas, se pretendem definir como crimes, este recurso não terá razão de ser e é apenas a proposta que carece de alterações para que fique clara.
Mas se assim não for, se não há aqui nenhum deputado que possa responder, então este pedido não devia ter sido admitido e ninguém o deverá votar.
Porque quando o Governo, prometendo-nos ser comedido, nos diz tratar-se «de uma medida indispensável para assegurar a função legislativa do Governo, de modo a permitir que as normas por ele elaboradas prevejam sanções adequadas quando forem transmitidas» está a dizer-nos que o Governo pretende legislar sobre matérias de competência da Assembleia quotidianamente. Ou melhor dizendo, o Sr. Ministro da Justiça está, com esta proposta, a confirmar o deputado Fernando Condesso. Não será o CDS a liderar a revisão constitucional que, por meios como este, se está já operando! ...
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Diz-nos o Governo ser esta autorização habitual. É, infelizmente, verdade, embora se compreenda melhor quando a Assembleia não está em efectivo funcionamento.
Só que do argumento não se tira mais do que a reincidência ... Ou melhor, tira-se mais, porque esta proposta de autorização legislativa reproduz quase palavra por palavra a proposta de lei n.o 33/III.
Assim sendo, parece que também não poderá deixar de entender-se que o Governo está também a violar o n.o 3 do artigo 168.o da Constituição.
A utilizarmos entendimento idêntico ao que, para efeitos da aplicação do n.o 3 do artigo 170.o da Constituição temos usado, estaria a ser ensaiado um meio constitucionalmente interdito de utilizar mais do que uma vez uma autorização legislativa.
3792Pelos argumentos expostos, Sr. Presidente, entendemos que a proposta não deveria ter sido admitida por claramente inconstitucional.O Sr. Vilhena de Carvalho (ASDI): - Muito bem?O Sr. Presidente: - Também para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares (António Vitorino): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Poderá parecer estranho que o Governo comece por dizer que o recurso da ASDI tem uma grande virtude: chama a atenção para o facto de ser útil e necessário construir, em sede parlamentar, uma doutrina interpretativa do artigo 168 o da Constituição, nos termos decorrentes da revisão constitucional, interpretação essa que, naturalmente, deve ser fiel ao espírito da revisão constitucional, mas que deve ser também uma interpretação equilibrada, ponderada e de bom senso, atentas as finalidades das competências legislatívas próprias, por um lado, do Governo e, por outro lado, da Assembleia da República.
As autorizações legislativas são, indubitavelmente, matéria sensível, porquanto se trata de um instrumento jurídico que estabelece a articulação em concreto entre a competência legislativa própria do Parlamento e a competência legislativa do Governo, quer quando se trate do exercício de competência concorrencial, quer quando se trate de o Governo ser habilitado a legislar em matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.
Não se trata agora aqui de debater a maior ou a menor celeridade com que o Governo tem utilizado as autorizações legislativas conferidas pela Câmara. Não é esse o objecto do recurso e se enveredássemos por esse caminho teríamos que entrar indubitavelmente no campo de um largo leque de recriminações mútuas, na apreciação da celeridade do processo legislativo governamental, mas também da celeridade do processo legislativo parlamentar, que não é, neste momento, o interesse do Governo.
Em maior ou em menor grau, as autorizações legislativas são um factor de atrito, por via de regra, entre a oposição e o Governo, quer porque ao instituto das autorizações está subjacente uma relação de confiança política - e é natural que a oposição não tenha grande confiança política no Governo -, quer porque a definição do objecto das autorizações se depara sempre com uma certa tensão: por outro lado, a prudência cautelar do Parlamento e, por outro lado, uma certa tendência, característica dos governos, de alargar a esfera de competência que lhe é delegada.
A prática constitucional portuguesa é, pois, a fonte de todas as definições destes limites sobre o objecto, a extensão e o sentido das autorizações legislativas. E se é verdade que a prática constitucional concreta portuguesa seguida até este momento se tem mostrado contra as autorizações em branco, também tem consentido a concessão de autorizações legislativas genéricas, visando outorgar ao Governo a faculdade de cominar sanções no quadro do exercício da sua actividade legislativa normal.
Não há normas nem sanção. As sanções são, de facto, conaturais à existência das próprias normas. E quando se dá o poder de estatuir sem o correspectivo poder de sancionar, é um pouco dar com uma mão aquilo que se tira com a outra.
21 DE MARÇO DE 1984 3793doutrina tem sido seguida sem grandes hesitações, pacificamente, tanto antes da revisão constitucional como depois da revisão constitucional, havendo exemplos vários: antes da revisão, inúmeros; depois da revisão, o caso da proposta de lei n.o 33/III, já citada pelo Sr. Deputado Magalhães Mota, que foi aprovada na generalidade em 16 de julho de 1983 (vide o n.o 2.5 do Diário da Assembleia da República). com os votos a favor do PS, do PSD, da ASDI e da UEDS, as abstenções do PCP, do CDS e do MDP/CDE, e sem votos contra, tendo-se registado resultados idênticos na votação na especialidade e na votação final global, sem que na ocasião se tivessem suscitado questões de inconstitucionalidade.
O Governo foi comedido na utilização da proposta de lei n.o 33/III, para além deste comedimento, gostaria de acrescentar que quanto à proibição da inscrição no Benfica, essa, nunca, porque estaria contra a minha vocação clubística.
A proposta de lei n.o 63/III, reproduz integralmente, como foi sublinhado, a proposta de lei n.o 33/III, e a subsequente Lei n.o 27/83. Mantém-se, assim, o Governo fiel à interpretação doutrinária que a Câmara tem seguido até aqui.
Não se nega .naturalmente, a legitimidade de quem possa colocar dúvidas, e teremos de chegar à conclusão de que a ASDI evoluiu de opinião desde julho do ano passado ate hoje, tendo feito uma interpretação diferente do texto constitucional. O Governo, que apesar de tudo é uma estrutura mais pesada que a ASDI, evolui mais lentamente e ainda não chegou à mesma opinião.
Não defendemos uma interpretação laxista da Constituição. De tão genéricas, as autorizações, poderiam passar, de forma deslizante, a ser meras autorizações em branco. Isso, de facto, nunca.
Também pensamos que não se pode cair no extremo oposto, isto é, de tão rigoristas na interpretação do texto e da letra do texto esvaziar-se o sentido da eficácia da actividade legislativa do Governo c. de forma deslizante, chegar-se ao Governo de Assembleia, em que só a Assembleia teria poderes legislativos, a que acresceriam depois os poderes governativos comuns e normais.
Até aqui tem-se reconhecido que este tipo de autorização genérica, que hoje está em debate, constitui uma «questão existencial» das competências legislativas próprias do Governo, razão de ser da própria competência concorrencial do Governo e da Assembleia da República.
Isto é sublinhado, aliás, pelo Sr. Deputado Veiga de Oliveira, que no debate na proposta de lei n.o 33/III, dizia, a p. 1013 do Diário da Assembleia da República, de 16 de Julho de 1983, ser «evidente que não podemos definir com rigor o limite ou a extensão da delimitação de ilícitos; terá de se retirar sempre essa delimitação a partir da delimitação das penas que são autorizadas ao Governo e isso terá sempre de ser feito em comparação com a legislação penal que existe».
Em função deste critério, aliás adiantado pelo Sr. Deputado Veiga de Oliveira, esta autorização não é uma autorização em branco. A determinação dos crimes e das penas que em potência podem ser objecto desta autorização legislativa sempre se poderá fazer a contrario, a partir da dosimetria referenciada com exactidão no artigo 2.o
O Governo pede, pois, à Assembleia da República que, neste momento e nesta ocasião, mantenha a doutrina que tem vindo a expender nestes últimos sete anos, sem prejuízo, naturalmente, de estarmos dispostos a repensar, para o futuro, este problema, reconhecendo que das duas uma: ou o sistema constitucional, em face de uma interpretação rigorista, e imperfeito e paralisante do Governo e, por isso mesmo, deve ser o próprio sistema constitucional a ser alterado; ou, pelo contrário ,o sistema constitucional comporta a leitura que o Governo faz, atentas as inúmeras válvulas de segurança existentes e as limitações e garantias decorrentes do conjunto do articulado da própria proposta de lei apresentada.
O Governo submete-se, naturalmente, ao juízo da Câmara, sem prejuízo de se mostrar disponível para introduzir na especialidade alterações que minimizem os riscos apontados pelos recorrentes, sem com isso neutralizar a actividade legislativa normal do Governo. É para essa actividade legislativa normal do Governo que carecemos desta autorização legislativa, não havendo nenhuma intenção de espoliar as competências legislativas próprias da Assembleia, mas apenas a intenção de garantir os meios e os instrumentos necessários a uma eficaz acção governativa.O Sr. Presidente: - Para pedir esclarecimentos, tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Secretário de Estado, apenas alguns pedidos de esclarecimento porque também entendo que o resultado desta discussão deve consistir em saber que autorização concede esta Assembleia.
Disse V. Ex.a que um dos poderes de que a Assembleia dispõe - e isso é exacto em teoria - é o de fazer uma lei sobre a mesma matéria, revogando, assim, a autorização legislativa. Só que, no caso presente, perguntar-lhe-ia, Sr. Secretário de Estado, qual a matéria sobre que esta Assembleia pode legislar. É esta a dúvida, porque precisamente a autorização legislativa é de tal modo genérica que não sabemos que autorização estamos a conceder.
Em segundo lugar, disse V. Ex.a que a nossa Constituição estabelece um regime diferente da Constituição espanhola, por exemplo. E isso é um facto. Mas e artigo 201.o da nossa Constituição, quando trata da competência legislativa do Governo, é claro ao eliminar, a hipótese do Governo estar a usar de uma competência própria, porque na alínea b) estabelece-se que ele tem competência para fazer decretos-leis em matéria de reserva relativa da Assembleia da República mediante autorização desta. O esquema da lei quadro está previsto na alínea c):
Fazer decretos-leis de desenvolvimento dos princípios ou das bases gerais dos regimes jurídicos contidos em leis que a eles se circunscrevam.
Quer dizer, temos 2 regimes: o das leis quadro e o das autorizações legislativas.
A revisão constitucional veio, por seu turno, introduzir uma regra de precisão que é a da definição do sentido das autorizações legislativas. Daí que a nossa tradição talvez não tenha 7 anos e daí que, talvez, não se possa invocar senão a proposta de lei n.o 33/III.
3794 I SÉRIE - NÚMERO 87Então qual é o sentido desta autorização? Onde e que a Assembleia fixa - para citar um comentário de constitucionalistas - «os princípios-base, as directivas e os critérios que devem orientar o Governo na produção legiferante, evitando assim os cheques em branco na emanação das leis autorizadas»?
Não há normas sem sanção, disse o Sr. Secretário de Estado, tendo sido esse também o argumento utilizado pelo Sr. Ministro da Justiça ao pedir aqui a autorização legislativa referente a proposta de lei n.o 33/III. Mas se assim é, se não há normas sem sanção, então caímos numa de duas: ou a Constituição precisa de ser revista - e não o será por esta via -, ou são estas autorizações legislativas que não devem ser pedidas nestes termos genéricos e vagos.
Um último ponto que lhe queria recordar, Sr. Secretário de Estado, é que a proposta de lei n.o 33/III. demonstra-nos, precisamente, na sua aplicação prática, que a Assembleia deveria ser mais restritiva nos critérios de autorização legislativa que concede.
Na verdade, e lembrando rapidamente, a autorização legislativa contida naquela lei veio a ser utilizada em 3 casos: para o regime jurídico da suspensão do contrato de trabalho, para a alteração do regime de julgamento e punição do crime de emissão de cheques sem provisão e restrição do uso de cheque e para atribuir a natureza de crimes públicos a crimes de difamação, injúria e outras ofensas contra órgãos de soberania e respectivos membros.
Creio que são 3 casos totalmente diversos e 3 casos para os quais, necessariamente, o Sr. Ministro da Justiça não chamou a atenção desta Câmara, não nos pediu autorização legislativa para isto nem a Assembleia lha concedeu. Creio que conceder esta autorização legislativa seria fazer uma repetição, seria, certamente, cairmos na tal matéria dos cheques em branco.O Sr. Presidente: - Sr. Secretário de Estado, há ainda mais inscrições para pedidos de esclarecimento. V. Ex.a deseja responder já ou apenas no final?O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares: - Respondo no fim, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado António Taborda.O Sr. António Taborda (MDP/CDE): - Sr. Secretário de Estado, ao contrário do que eu pensava, V. Ex.a fez aqui -ou tentou fazer- uma teoria geral das autorizações legislativas, designadamente, uma interpretação governamental do artigo 168.o, n.o 2 da Constituição.
Quando V. Ex.a tomou a palavra, julguei que iria justificar a autorização legislativa pedida, uma vez que o próprio articulado deste pedido de autorização legislativa não nos esclarece grande coisa.
V. Ex.a disse que havia uma tensão natural entre o Governo e a oposição parlamentar no referente às autorizações legislativas e que, portanto, não podia ser concedida toda a espécie de autorização legislativa, pois esta, em princípio, pressupõe uma relação de confiança. Disse, também, que o Governo compreendia bem que essa relação não pudesse funcionar quando estava em jogo o Governo e a oposição, como e óbvio.
Mas. para além dessa tensão natural e no caso concreto deste pedido de autorização legislativa, verifica-se que a Câmara e todos os seus deputados, para votarem esta autorização, para além dessa relação de confiança, terão de ter um sentido mínimo daquilo que vão autorizar.
Não lhe parece, Sr. Secretário de Estado, que este pedido de autorização é tão vago que não deixa qualquer hipótese de fundamentar o sentido da autorização, a não ser que se trata de matéria de ilícitos criminais? Mas acontece que nem sequer esses ilícitos criminais estão aqui discriminados. Pelo contrário, na alínea a) do artigo 1.o da proposta de lei governamental fala-se em definir, em geral, ilícitos criminais ou contravencionais, no exercício da sua actividade legislativa.
Com um pouco de boa vontade, esta autorização legislativa dava poderes ao Governo para fazer um novo Código Penal, para definir todos os ilícitos criminais ou contravencionais!
Sr. Secretário de Estado, gostaria de lhe fazer, concretamente, uma pergunta -se e que V. Ex.a pode e está em condições de esclarecer esta Câmara, pois parece-nos que, neste momento, algo de grave se passa com este pedido de autorização. Isto é, entendemos que o responsável departamental e ministerial que fez este pedido de autorização é que deveria vir aqui justificá-lo. E esse responsável não está presente.
Mas como V. Ex.a representa nesta Câmara o Governo, na sua totalidade, e para que eu possa ser esclarecido acerca daquilo que vou votar, pergunto-lhe o seguinte: é possível especificar, minimamente, quais são os ilícitos criminais sobre que o Governo pretende legislar?O Sr. Presidente: - Tem a palavra, para responder, o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares: - Srs. Deputados, começando do fim para o princípio, sem qualquer menosprezo pelo perguntante. dir-lhe-ia, Sr. Deputado António Taborda, que não quis fazer uma teoria geral das autorizações legislativas. Se o Governo cair tão depressa quanto o Sr. Deputado António Taborda deseja, dentro em breve devo estar a regressar às minhas lições de Direito Constitucional e de Direito Administrativo da Faculdade de Direito de Lisboa e, aí, lerei ocasião de fazer teoria geral que o Sr. Deputado, numa intervenção tão modesta como a que proferi, me quis imputar.
Queria, apenas, dizer-lhe que a ausência do Sr. Ministro da Justiça deriva de compromissos anteriormente assumidos.
Não estamos a discutir a questão de fundo, estamos a discutir o pedido de autorização legislativa. Em matéria de constitucionalidade, talvez eu não seja a pessoa mais habilitada para falar sobre essas matérias, mas foi em mim que o Governo delegou essa competência.
Sr. Deputado António Taborda, se V. Ex.a acha que, com boa vontade, se poderia fazer a revisão do Código Penal com base nesta autorização legislativa, devo dizer-lhe que o seu laxismo penalista me assusta, porque isso significaria que no Código Penal Português as sanções máximas que poderiam estar previstas seriam as que decorrem do artigo 2.a da proposta de autorização legislativa, isto é, 3 anos de prisão e 20 milhões
21 DE MARÇO DE 1984 3795de escudos de multas. Seríamos, decerto, o país mais tolerante em matéria de Código Penal. Por essa via. provavelmente, não estaríamos a prevenir e a reprimir a criminalidade.
Sobre a questão do fundo, não nego - e com isto respondo simultaneamente ao Sr. Deputado António Taborda e ao Sr. Deputado Magalhães Mota - que os termos em que esta autorização legislativa está redigida são vagos. Não nego isso. É uma questão característica das autorizações genéricas.
Simplesmente, esta autorização genérica visa essencialmente habilitar o Governo à faculdade de recorrer a mecanismos sancionatórios, sem que, a par e passo, tenha de sujeitar à apreciação da Assembleia da República propostas de lei quando se trata do exercício de competências que lhe são próprias, porque são competências exercidas no âmbito da competência concorrencial entre o Governo e a Assembleia da República. No fundo, trata-se de garantir que o Governo esteja habilitado com uma autorização que possa utilizar a par e passo, sem que isso signifique que a Assembleia se alheie dessa mesma utilização, porque sempre existem todos os outros mecanismos a que eu fiz referência, para que a Assembleia da República chame o Governo à responsabilidade por uma utilização indevida ou desnecessária desta mesma autorização legislativa.
De facto, o Sr. Deputado Magalhães Mota tem razão: não é possível à Assembleia da República antecipar-se ao Governo e legislar em matéria penal porque, neste momento, não sabemos quais vão ser as matérias sobre o qual o Governo vai utilizar esta autorização legislativa.
Mas o reverso também é verdade, isto é, sempre que o Governo utilizar esta autorização legislativa e por força da Constituição qualquer sanção que o Governo aplique ao abrigo desta autorização legislativa - tem que fazer referência explícita no diploma de utilização que é ao abrigo desta mesma autorização legislativa que comina uma determinada sanção. E sempre assistirá à Assembleia da República a faculdade de revogar essa autorização legislativa, porque será sempre matéria de competência concorrencial, sempre será matéria sobre a qual a Assembleia da República poderá ter a última palavra.
Acrescento, ainda, que não disse que as leis de autorização legislativa no sistema português se possam comparar à lei quadro no sistema espanhol. Disse exactamente o contrário, ou seja, não há no sistema português a cominação constitucional do que a lei de autorização tenha de ser tão especiosa, quanto têm de ser as leis de habilitação no sistema espanhol que, inclusivamente, são até designadas por leis de bases.
Mas o que eu ainda gostaria de dizer e que para quem entenda - e parece ser o caso dos deputados perguntantes - que o Governo não pode utilizar autorizações legislativas, há que reconhecer que, de duas uma: ou essa é uma solução bem fundada, isto e, o Governo não deve ter nem a mais íntima competência sancionatória própria - e nesse caso, o Governo, pura e simplesmente, não pode legislar em nenhum domínio de matérias onde a estatuição da norma pressuponha a estatuição da sanção correspectiva; ou, então, teremos de chegar à conclusão de que será necessário ficarmos à espera da revisão constitucional, alterar o artigo 168.o, n.o 2, relativizar o que nele se contém.
para que então o Governo possa estatuir em termos de sanção.
Ora, não é que o Governo venha dar razão a ninguém nem que o Sr. Deputado Fernando Condesso tivesse dito aquilo que o Sr. Deputado Magalhães Mota disse, pois o que teremos de concluir é que quem não tem razão é o CDS porque s<_5 a='a' constituição='constituição' quer='quer' económica.br='económica.br' rever='rever'>
Talvez o repto que eu gostaria de lançar fosse o seguinte: como é que será possível redigir uma norma de autorização que permita satisfazer as preocupações que o Governo vem aqui explicitar, isto é, estar munido dos instrumentos sancionários mínimos que dêem razão de ser e de existir à sua actividade legislativa quotidiana? Como será possível redigir uma norma deste tipo, no respeito do artigo 168.o, n.o 2, da Constituição, na interpretação que dele é feito pelos Srs. Deputados9
Em nosso entender, a redacção que aqui está pode não ser famosa - para utilizar uma expressão -, pode não ser a mais especiosa ou a mais concreta e concretizada, mas é, pelo menos, uma redacção concretizável, com limites impostos - os decorrentes do artigo 2.a da proposta - da dosimetria das penas. Não é possível utilizar esta autorização legislativa para criação dê crimes ou para estatuição de penas que não sejam aquelas que são consentidas pelos estritos limites do artigo 2.a da proposta de lei agora em apreciação.Vozes do PS: - Muito bem!O Sr. Presidente: - Sr. Deputado António Taborda, para que efeito está a pedir a palavra?O Sr. António Taborda (MDP/CDE): - Para um protesto, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. António Taborda (MDP/CDE): - Sr. Secretário de Estado, pedi a palavra sob a forma de um protesto, em primeiro lugar, porque V. Ex.a acabou por não responder à minha pergunta fulcral que era sobre quais são os ilícitos criminais.
Na sua resposta, V. Ex.a remeteu para o artigo 2.a da proposta e falou da dosimetria das penas.
Portanto, sabemos apenas que o Governo não pode estabelecer penas que ultrapassem, no máximo, 3 anos.
Queria ainda dizer ao Sr. Secretário de Estado que quando falei de fazer um novo Código Penal, disse «com boa vontade». Disse-o desta maneira para apresentar em jeito de caricatura o vazio desta proposta de lei.
A verdade e que quanto a ilícitos criminais continuamos sem saber quais são. Quanto aos ilícitos que forem encontrados pelo Governo, sabemos só que a respectiva penalização não pode ir além dos 3 anos de prisão e dos 20 milhões de escudos de multa.
O Sr. Secretário de Estado aceitou que os termos desta proposta são vagos e podem não ser famosos. Tentou explicitar que, se era assim, os deputados perguntantes entenderiam que o Governo não pode utilizar qualquer autorização legislativa.
V. Ex.a sabe, tão bem como eu, que não é esse - nem foi esse - o sentido da revisão constitucional nem o do artigo 168.o n.o 2 da Constituição quando nele se incluiu a palavra «sentido». Como V. Ex.a sabe, tão bem como eu, houve então uma grande discussão.
3796 I SÉRIE - NÚMERO 87O argumento dos partidos que nesse momento estavam no Governo para que as autorizações não trouxessem consigo o projecto de decreto-lei, foi o de que isso iria ou poderia paralisar a actividade legislativa do Governo. Mas, daí a chegar-mos a este extremo de nem sequer se dizer qual ou quais são os tipos de ilícitos criminais sobre o qual se vai legislar, parece que vai um abismo.
Era a este propósito que gostaria de saber qual é, de facto, o sentido desta proposta de lei de autorização legislativa. É que, na verdade, entre um projecto de decreto-lei e definir, em geral, ilícitos criminais vai um abismo total, e não o é preciso -nem me parece que seja necessário - fazer uma revisão constitucional ou a revisão do artigo 168.o, n.o 2!
O Governo já tem utilizado várias vezes o critério de fazer acompanhar os pedidos de autorização legislativa, não só de uma definição mínima daquilo que pretende legislar como, até, de protestos de decreto-lei sobre que pretende legislar.
Portanto, não é necessário essa revisão constitucional. O que é necessário, neste caso concreto, é que haja uma definição mínima do sentido e do objecto desta autorização legislativa.O Sr. Presidente: - Para um protesto, tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, fiquei tranquilo quanto aos sócios do Benfica, mas não quanto aos dos outros clubes desportivos que, não gozando da simpatia do Sr. Secretário de Estado, podem ver a sua filiação objecto de definição como crise dessa filiação.
De facto, o Sr. Secretário de Estado disse-nos - e bem - que não sabemos quais são as matérias sobre o qual o Governo vai usar esta autorização. É precisamente por isso que não devemos nem podemos concedê-la, porque estaremos muito claramente no campo das autorizações em branco. E dir-lhe-ia que estamos também muito perto daquilo que, a propósito da legislação do Governo Crips, se dizia:
O Governo quer dispor de uma autorização em carteira, que não sabe bem para quê e nem sequer se será precisa.
Em relação a isto, corresponde necessariamente a uma diminuição dos poderes do Parlamento conceder autorizações desta natureza. E nem se diga que, com isso, o Governo fica incapaz de exercer a sua actividade legislativa normal, porque precisamente aquilo que pressupõe a definição de crimes é uma alteração da ordem jurídica, por determinada conduta ser considerada suficientemente grave para que exija, da parte do Estado, a elaboração de uma sanção. Se assim é, se há portanto uma inovação na ordem jurídica em causa para reprovação de determinadas condutas, será necessário que se conheçam quais essas condutas e que a Assembleia da República intervenha sobre essa matéria, sob pena de serem os próprios direitos, liberdades e garantias a poderem ser colocados à exclusiva disposição do Governo, contra o espírito da nossa Constituição.
Era essa a razão da nossa intervenção e é, por isso mesmo, que pensamos que esta matéria deve ser conscienciosamente debatida pela Assembleia da República.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares.O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares (António Vitorino): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Começando agora pelo princípio - pelo Sr. Deputado António Taborda -, lamento discordar do Sr. Deputado. A interpretação que faço do artigo 168.o, n.o 2, e da introdução da expressão «sentido» na sua redacção, não é a que o Sr. Deputado faz, nem é a que me parece legítimo extrair do texto do debate da revisão constitucional. A introdução da expressão «sentido» não significa a obrigação de os governos apresentarem anexos de projectos de decretos-lei. Não é uma obrigação constitucional, mas apenas, em meu entender, um procedimento correcto dos governos perante as assembleias, quando se pedem autorizações legislativas.
A expressão «sentido» significa, essencialmente, que as autorizações legislativas devem conter não apenas o objecto, a matéria sobre que incidem, mas também o sentido dialéctico da transformação que vai ser introduzida, isto é, a evolução que vai decorrer na ordem jurídica da utilização dessa autorização legislativa. Será talvez, na melhor das hipóteses, uma aproximação à consagração dos princípios e critérios orientadores de utilização da autorização legislativa.
Quanto aos ilícitos a que se vai aplicar, a proposta de lei contém um critério. O Sr. Deputado pode discordar dele, mas a proposta contém um critério. Diz-se na proposta:
Definir em geral ilícitos criminais ou contravencionais, aos quais são aplicadas penas na estrita equiparação com os ilícitos de gravidade semelhante que já se contêm na legislação penal geral.
Isto é, sempre que se tratar de inovar, sempre que se tratar de criar um novo crime ou uma nova contraordenação, ter-se-á que ter em linha de conta os ilícitos já existentes na legislação penal em vigor de gravidade semelhante e ter-se-á que utilizar a dosimetria penal correspondente.
O Sr. Deputado pode considerar este critério manifestamente insuficiente, mas a Assembleia pode, por exemplo, responsabilizar um Governo que, ao abrigo desta autorização legislativa, tenha criado um novo crime, ao qual tenha aplicado uma pena que seja manifestamente desigual à pena que a legislação penal geral aplica a crime já previsto no Código Penal actual. O critério contido nesta proposta de lei pode levar até à consideração da inconstitucionalidade de um decreto-lei de utilização de autorização legislativa.
Quanto à observação do Sr. Deputado Magalhães Mota, sou um benfiquista não sectário e, portanto, não me movem objectivos de perseguição de qualquer outro clube. Tenho o maior respeito pela sociedade civil, na qual se incluem obviamente os clubes desportivos e, nomeadamente, as equipas de futebol. E permita-me desejar ao Futebol Clube do Porto e ao Benfica os melhores sucessos na jornada europeia de amanhã.
Mas gostaria de dizer que o Governo também não utilizará esta autorização legislativa para punir os
21 DE MARÇO DE 1984 3797clubes que, amanhã, não passarem nessa difícil prova europeia.Risos.É evidente que o Sr. Deputado Magalhães Mota tem razão no seguinte ponto: não é possível determinar exaustivamente, à partida, as matérias sobre as quais vai incidir esta autorização legislativa - nem eu disse que era possível. Neste ponto, estou de acordo consigo.
Onde divergimos é no facto de o Sr. Deputado Magalhães Mota achar que isto é uma violação incomportável dos direitos e das garantias dos cidadãos. Ora, considero que o sistema jurídico-constitucional português tem as válvulas de segurança necessárias e suficientes para garantir que um Governo não deixará de fazer um uso responsável desta autorização legislativa. Se eventualmente prevaricar em função dos critérios constitucionalmente consagrados, a Assembleia deve responsabilizar o Governo, face a uma utilização indevida dessa mesma autorização legislativa. É esta a nossa diferença de opiniões.
Em meu entender, a Assembleia da República não tem o monopólio da guarida, guarda e protecção dos direitos dos cidadãos: o Governo está tão vinculado à garantia dos direitos dos cidadãos como a Assembleia da República. Se eventualmente o Governo fizer utilizações abusivas desta autorização legislativa, a Assembleia pode e deve responsabilizá-lo, em termos políticos e, até, legislativos, revogando pura e simplesmente a autorização legislativa e a legislação utilizada no rescaldo desta autorização legislativa.