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Quanto ao aumento da eficiência fiscal - o outro vector de uma genuína consolidação orçamental -, impõe-se reforçar (e faço questão de dizer que esse reforço é inadiável) a Administração Fiscal, de forma a combater eficazmente a fraude e a fuga ao fisco. Pôr fim à actual situação de perda continuada de receitas é um imperativo básico de racionalidade económica e de equidade social. Não é aceitável pactuar com o agravamento da carga fiscal sobre os contribuintes cumpridores; não é aceitável continuar a permitir uma distorção ostensiva das regras da concorrência leal. É preciso pôr fim a um quadro de incumprimento fiscal tão flagrantemente injusto e arbitrário que acaba por corroer predisposições cívicas e laços elementares de co-responsabilização e confiança recíproca, sem os quais nenhuma sociedade é capaz de se mobilizar e desenvolver.
Srs. Deputados: Já disse que não dissocio o desígnio de consolidação orçamental da necessidade de manutenção de responsabilidades por parte do Estado, quer na área da protecção social quer em termos de investimento público.
Dei, como exemplo do primeiro tipo de intervenção a exigência de reforço da contribuição financeira do Estado em matéria de protecção das gerações mais velhas. Convém, no entanto, não ignorar que, numa sociedade como a portuguesa, que arrancou tão tarde para a organização de serviços de bem estar, continuamos a ter, noutros domínios, prestações e serviços de protecção social insuficientemente dotados.
As comparações estatísticas de âmbito europeu continuam a revelar, nesta matéria, atrasos significativos do País relativamente aos valores médios da União Europeia. Mas também indicam que alguma convergência entretanto alcançada em termos de esforço financeiro do Estado tem produzido efeitos positivos.
A diminuição da incidência da pobreza, sobretudo da pobreza extrema, resultante de medidas de apoio e integração social desenhadas a partir da segunda metade da década de noventa, é um elemento informativo objectivo sobre que vale a pena meditar, já que nos põe perante um exemplo de como uma intervenção do Estado pode contribuir para melhorar os níveis de coesão social no País.
Ora, há outros sectores onde, em nome de exigências de solidariedade mínimas, essa intervenção faz todo o sentido: na atenuação dos efeitos da doença, da incapacitação física, da deficiência, do desemprego, entre outros. Assim sendo, não pode o Orçamento do Estado deixar de reflectir, com suficiente clareza, este tipo de preocupações.
Mas as responsabilidades do Estado nas sociedades contemporâneas vão muito para além do domínio da protecção social, estendendo-se a importantes funções de regulação e de sustentação estratégica da economia.
Bastará pensar, quanto às primeiras, nas responsabilidades inerentes à protecção ambiental ou à reconversão de empresas, sectores produtivos, qualificações profissionais e mesmo territórios ameaçados pela hipercompetitividade internacional, para se perceber quão decisiva pode ser a intervenção reguladora do Estado no tecido económico nacional.
Se tivermos em conta, por outro lado, as necessidades de investimento em infra-estruturas básicas, na criação de condições de sustentabilidade das actividades de investigação científica viradas para a inovação tecnológica e organizacional, na ultrapassagem de assimetrias regionais de desenvolvimento repetidamente diagnosticadas, na formação escolar de nível secundário e superior, no combate ao insucesso e à saída prematura de tantos jovens do sistema de ensino básico, na formação contínua dos activos, sejam eles simples assalariados, quadros, dirigentes ou empresários - se tivermos em conta todos estes domínios em torno dos quais se concentram, reconhecidamente, graves bloqueamentos ao desenvolvimento e fontes persistentes de desigualdades, pobreza e exclusão, então fica à vista quão arriscado será, em Portugal, fazer recuar o Estado na vida económica e social. É bom não esquecer, aliás, que, mesmo em países com limitações incomparavelmente menores do que as nossas, continua a ser o Estado a garantir os grandes aperfeiçoamentos nas áreas indicadas.
Srs. Deputados: A Resolução sobre a Revisão do Programa de Estabilidade e Crescimento 2003-2006, aprovada por larga maioria pela Assembleia da República em 9 de Janeiro de 2003, foi o primeiro passo para um entendimento e cooperação na área das finanças públicas. Incentivei esse passo, por entender que ele era imprescindível para iniciar o difícil caminho do equilíbrio orçamental.
Infelizmente, o acordo que suportou a Resolução não teve a continuidade desejada e o Programa de Orientação da Despesa Pública, apresentado pelo Governo e discutido pela Assembleia da República em Maio último, não consubstanciou o início de um processo orçamental plurianual, conforme a finalidade e nos termos que se supunha serem os admitidos no acordo subjacente à referida resolução de Janeiro.
Respeitou apenas a letra da Lei de Enquadramento e Estabilidade Orçamental, mas não lançou os instrumentos de concretização necessários.
Julgo que a referida Resolução da Assembleia da República mantém plena validade como base de trabalho para a solução dos problemas das finanças públicas, já que estabelece princípios e orientações largamente aceites e teve o acordo de uma larguíssima maioria parlamentar, onde estão incluídos os dois maiores partidos nacionais.
Um dos objectivos da mensagem que, nos termos constitucionais, dirijo a este órgão de soberania é o de deixar claro o meu apelo a que se retome esse processo, já que, sem ele, dificilmente poderemos chegar, em tempo útil e sem custos sociais muito gravosos, ao equilíbrio correcto e sólido das finanças públicas.
Estou certo de que este é um bom caminho.
As recriminações partidárias recíprocas sobre a gestão orçamental passada e presente, para além de gerarem falta de confiança e expectativas negativas que em nada ajudam a economia e as empresas, contribuem para deteriorar o ambiente propício à discussão dos problemas de fundo da economia portuguesa e para reduzir as possibilidades de concertação e de algum entendimento entre forças políticas quanto às medidas apropriadas e quanto à sua durabilidade para além dos ciclos eleitorais. Sem uma tal concertação, não será fácil encontrar solução para alguns problemas importantes.
Como já disse, também me parece conveniente repensar e reformular o processo de elaboração e de controlo do orçamento, por forma a que a política e a gestão orçamental sirvam melhor os objectivos do crescimento e da estabilidade macroeconómica.
1608   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 Assim, o Orçamento do Estado deveria ter uma base plurianual e ser elaborado, discutido e aprovado em duas fases. A primeira, na Primavera, ocupar-se-ia do cenário macroeconómico, da orientação da política económica, em geral, e da orçamental, em particular, e da evolução dos grandes agregados da receita e da despesa públicas. A segunda, no Outono, encarregar-se-ia do orçamento anual detalhado, em conformidade com o enquadramento plurianual antes aprovado.
A estruturação do Orçamento do Estado por programas, na linha já iniciada e exigida pela Lei de Enquadramento e Estabilidade Orçamental, também permitiria uma melhor apreciação da articulação entre os objectivos e missões a desempenhar pelo Estado e fundos que lhe são afectos e, portanto, da própria qualidade da despesa pública. A orçamentação por programas e a planificação orçamental a médio prazo são instrumentos essenciais para a racionalização das despesas públicas e da estrutura fiscal em função dos objectivos a atingir, sejam eles as metas para o saldo orçamental ao longo do ciclo económico, ou as finalidades últimas da política económica e social.
Procedendo do modo indicado, seria possível dispor de um quadro mais informativo e coerente de política económica a médio prazo, o que, por um lado, facilitaria a informação e a tomada de decisões por parte dos agentes económicos e, por outro, dificultaria junto dos responsáveis pela política económica uma gestão orçamental pró-cíclica, com medidas expansionistas em conjunturas favoráveis e medidas restritivas em conjunturas desfavoráveis.
Srs. Deputados: Tenho razões para acreditar nas virtualidades da economia portuguesa e na capacidade empreendedora dos meus concidadãos. Continuo, por isso, a olhar para o futuro com optimismo. Procuro conhecer o País o melhor possível, não escondendo aos portugueses a avaliação que faço dos problemas existentes, nem a opinião que formei para a sua solução.
Mas fiz sempre questão, também, de assinalar, valorizar e dar voz ao que de muito bom se faz em Portugal, não sem reconhecer ainda as excelentes capacidades já instaladas nos mais diversos domínios. Faço-o com convicção, por reconhecer que dispomos de reais capacidades para enfrentar o futuro. Faço-o porque acredito que importa dar aos portugueses confiança no nosso futuro colectivo. Faço-o ainda porque existem efectivamente, hoje, condições para assegurar aos portugueses e às gerações vindouras melhores condições de vida.
A recuperação e a modernização da economia portuguesa requerem algumas mudanças difíceis, designadamente na área da administração e das finanças públicas, que podem e devem fazer-se com o mínimo de custos económicos e sociais. Penso que a revisão e a alteração do processo orçamental com a finalidade e o sentido atrás expostos e a integração da política de consolidação orçamental numa estratégia que privilegie a qualidade da despesa pública de funcionamento e de investimento e promova a eficiência fiscal pode contribuir significativamente para uma economia mais competitiva e uma sociedade mais desenvolvida e solidária.
É esta a minha convicção que, com esta mensagem quero transmitir a VV. Ex.as.Lisboa, 14 de Janeiro de 2004. O Presidente da República, Jorge Sampaio.
MEDIDAS DE ACESSO A SERVIÇOS DE URGÊNCIA A CIDADÃOS PORTADORES DE DEFICIÊNCIAA Assembleia da República resolve, nos termos do n.o 5 do artigo 166.o da Constituição da República Portuguesa, recomendar ao Governo:1 - Que habilite os serviços prioritários de emergência, principalmente o número nacional de socorro 112, de equipamentos que permitam a recepção de chamadas em modo de texto, assim como o serviço de mensagens escritas;
3 - Que reduza o custo do valor das chamadas, considerando que o tempo para uma chamada em modo texto é mais prolongado do que uma chamada normal;
6 - Que equacione a possibilidade de colocação de telefones de texto públicos na via pública.Aprovada em 8 de Janeiro de 2004. O Presidente da Assembleia da República, João Bosco Mota Amaral.
(REVISÃO DA LEI-QUADRO QUE DEFINE O REGIME E FORMA DE CRIAÇÃO DAS POLÍCIAS MUNICIPAIS)Relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e GarantiasRelatórioI - IntroduçãoUm conjunto de Deputados pertencentes aos Grupos Parlamentares do Partido Social Democrata (PSD) e do Partido Popular (CDS-PP) tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 366/IX - "Revisão da lei-quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais".
Admitida e numerada, a iniciativa vertente baixou à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdade e Garantias para apreciação e elaboração do respectivo relatório/parecer.II - Do objecto, motivação e conteúdo da iniciativaO projecto de lei visa proceder à revisão da lei-quadro que estabelece o regime e forma de criação das Polícias Municipais, passados que estão quatro anos sobre a publicação da Lei n.o 140/99, de 28 de Agosto.
1609   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 De acordo com a respectiva exposição de motivos, "as alterações propostas não configuram, minimamente, qualquer inversão ou revolução legislativa neste regime, antes procuram aprofundar os mecanismos legais necessários a uma instalação e funcionamento eficiente destes departamentos autárquicos".
O projecto de lei propõe, designadamente, alterações referentes à cooperação entre as polícias municipais e as forças de segurança, ao alargamento das suas atribuições a iniciativas e programas específicos e à sua dependência hierárquica.
Igualmente significativas são as alterações referentes ao alargamento da competência territorial das polícias municipais em situações de flagrante delito ou de missões de socorro, à qualificação da hierarquia e dos agentes da polícia municipal como órgãos de polícia criminal, ainda que tão-só "para os efeitos estritamente conexos com as suas funções e o exercício das suas competências", e a criação de um estatuto disciplinar próprio.
Em concreto, as alterações são as seguintes:
- Os artigos 2.o e 3.o trocam de epígrafes, passando o primeiro a ter como epígrafe "Atribuições" e o segundo "Funções de polícia";
- No artigo 2.o é introduzido um novo n.o 2, relativo à cooperação entre as polícias municipais e as forças de segurança, passando o actual n.o 2 para n.o 3;
Na alínea b) do n.o 1 é eliminada a fiscalização do cumprimento das normas de âmbito nacional ou regional cuja "competência de aplicação" caiba ao município, mantendo-se a "competência de fiscalização" do cumprimento das normas de âmbito nacional ou regional cuja fiscalização caiba ao município;
No n.o 2 é introduzida uma nova alínea b) relativa à intervenção em programas destinados à acção das polícias junto das escolas ou de grupos específicos de cidadãos, com a consequente redenominação das restantes alíneas;
É aditado o n.o 3, considerando, para os efeitos estritamente conexos com as suas funções e o exercício das suas competências, a hierarquia e os agentes das polícias municipais como órgãos de polícia criminal para os efeitos previstos na lei processual penal.
A actual alínea n) do n.o 1 passa para a ser a alínea a), com a consequente redenominação das restantes alíneas;
Na alínea g) - actual alínea f) - é introduzida a competência para "levantamento de auto";
É eliminada a actual alínea h): "Elaboração de autos de notícia por acidente de viação, quando o facto não constituir crime";
No n.o 3, as polícias municipais "procedem ainda" - enquanto que na lei actual "podem ainda proceder" - à execução de comunicações e notificações por ordem das autoridades judiciárias e de outras tarefas locais de natureza administrativa, mantendo-se a necessidade de protocolo do Governo com o município para o efeito.
- No artigo 5.o, no n.o 2, é introduzido o alargamento da competência territorial das polícias municipais, "em situação de flagrante delito ou de missões pontuais de socorro";
No n.o 1 é eliminada a dependência directa do presidente da câmara;
No n.o 2 a coordenação entre a acção da polícia municipal e as forças e segurança passa a ser exercida na área do respectivo município "sob a égide do presidente da câmara", em vez de, como na lei actual, "pelo presidente da câmara e por quem o Governo designar".
No n.o 1 as armas e os equipamentos coercivos passam a ser definidos pelo Governo, quando actualmente são os "previstos na lei";
Os actuais n.os 2 e 3 trocam de ordem;
No n.o 4 é eliminada a expressão inicial "em nenhuma circunstância".
- No artigo 10.o, que corresponde ao actual artigo 9.o, é substituída a frase final do n.o 2 "que, mediante despacho conjunto, determinam a realização do inquérito ou sindicância" por "no âmbito da sua competência".
- No artigo 11.o, correspondente ao actual artigo 10.o, é eliminada na parte final do n.o 2 a expressão "elaborados na forma prevista pela lei".
- No artigo 19.o é introduzida a sujeição dos agentes da polícia municipal a um "estatuto disciplinar próprio".III - Enquadramento legal vigenteA questão das polícias municipais adquiriu consagração na lei fundamental com a IV revisão constitucional, que veio determinar, no artigo 165.o, n.o 1, alínea aa), como competência de reserva relativa da Assembleia da República o regime e forma de criação das polícias municipais, e estabelecer no artigo 237.o, n.o 3, que "as polícias municipais cooperam na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais".
A atribuição aos municípios de funções em matéria de polícia era questão assente na doutrina e encontrava-se expressa em letra de lei antes mesmo da revisão constitucional de 1997.
Neste sentido, legislação como o Código Administrativo, a Lei das Autarquias Locais ou o Código da Estrada dispunha sobre matérias consideradas de polícia cuja competência incumbia às câmaras, designadamente tudo o que interessasse à segurança e ordenamento do trânsito nas estradas, ruas e caminhos municipais e demais lugares públicos, que não se inserisse na competência de outros órgãos ou entidades, bem como a definição dos limites de velocidade nessas mesmas vias e respectiva sinalização.
A alteração fundamental que esta revisão constitucional veio introduzir está, pois, na possibilidade expressa da
1610   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 criação de polícias organicamente estruturados como corpos de polícia na dependência dos municípios e na autorização de novas atribuições nos domínios de polícia aos municípios.
Isto é, os municípios podem actualmente dispor de corpos de polícia próprios a quem, para além das competências ordinárias de polícia administrativa, a Constituição atribuiu competências para, em cooperação com as forças de segurança, actuar no âmbito da segurança interna.
As polícias municipais, como resulta da sua inserção sistemática e do confronto das normas constitucionais que regulam estas matérias, são distintas das demais polícias, desde logo porque não são forças de segurança.
As forças de segurança, enquanto titulares do exercício de funções de soberania, têm uma organização única para todo o território nacional (artigo 272.o, n.o 4, da CRP), sendo o seu regime definido obrigatoriamente por lei da Assembleia da República, uma vez que é matéria de reserva absoluta (artigo 164.o, alínea u), da CRP). Quanto a este aspecto é importante sublinhar que o Tribunal Constitucional - Acórdão n.o 557/98, de que foi relatora Assunção Esteves, de 27 de Novembro, Processo n.o 318/89, publicado no DR, II Série, de 4 de Abril de 1990, p. 3462 ss., e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol. 14, 1989, p. 471 ss -  tem como entendimento que o princípio de reserva de lei do artigo 272.o, n.o 4, obriga a que as forças de segurança sejam taxativamente delimitadas. Em consequência da especial configuração das suas funções próprias, os respectivos agentes podem ser sujeitos a restrições no exercício de certos direitos, na estrita medida das exigências dessas funções (artigo 270.o da CRP).
Ora, apesar de partilharem com as forças de segurança o regime constitucional aplicável ao exercício de funções de polícia, designadamente os princípios da legalidade e da proporcionalidade previstos no artigo 272.o, n.o 2, da CRP, as polícias municipais têm um regime constitucional distinto. A vocação das polícias municipais está definida no artigo 237.o, que dispõe sobre a descentralização administrativa e está inserido no Título VIII da Constituição relativo ao poder local. Por outro lado, verifica-se que a Constituição, no artigo 165.o, n.o 1, alínea aa), reserva para a Assembleia da República, com possibilidade de autorização ao Governo, a competência para legislar sobre o "regime e forma de criação das polícias municipais". Isto é, a reserva de competência legislativa da AR não é absoluta, ao invés do que sucede com as forças de segurança, justamente porque as funções materiais de polícia exercidas pela polícias municipais têm um âmbito bastante mais circunscrito do que as forças de segurança.
Na verdade, as polícias municipais têm uma actuação essencialmente complementar. Como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada), a actividade das polícias municipais está subordinada ao disposto no n.o 3 do artigo 237.o da Constituição, isto é, as polícias municipais tem a sua actuação circunscrita à cooperação com as forças de segurança na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais.
Deste modo, a participação das polícias municipais no âmbito da segurança interna está limitada aos aspectos da segurança pública e, dentro destes, somente às áreas de "manutenção da tranquilidade pública" e "protecção das comunidades locais", sempre em cooperação com as polícias às quais foi atribuída a segurança interna a nível nacional.
Por outro lado, embora não o diga expressamente a Constituição, afigura-se que as polícias municipais vêm a sua actuação circunscrita não apenas do ponto de vista material, mas também do ponto de vista territorial.
Como assinala Catarina Sarmento e Castro em trabalho recentemente publicado - A questão das Polícias Municipais, Coimbra Editora, 2003, p. 332 -, as polícias municipais devem cingir a sua actuação aos limites da área do seu município e no interesse da respectiva população, "não sendo admissível a sua utilização para a protecção da comunidade nacional em geral, ou da manutenção da tranquilidade em aspectos que não respeitem a situações geradas por especiais situações locais". Por outras palavras, "as atribuições dos municípios em matéria de polícia só podem exercer-se no respectivo âmbito territorial que funciona como limite dos seus poderes. Sendo o município uma autarquia local, é seu elemento fundamental a ligação a uma comunidade local, por isso territorialmente situada, cujos interesses específicos derivam da sua especial inserção num território, e que se diferenciam dos interesses de outras comunidades locais e dos interesses da colectividade nacional global. Assim sendo, não podem as polícias municipais constituir-se sob formas supramunicipais, nem actuar fora do seu âmbito territorial" - vide A questão das Polícias Municipais, Coimbra Editora, 2003, p. 408.
Por causa das limitações materiais estabelecidas pela Constituição, mas também porque muitas matérias de polícia, pela sua natureza e importância, têm de ser exercidas numa dimensão nacional que as polícias municipais não têm, estas últimas nunca poderiam desempenhar algumas funções policiais. É o caso, designadamente, da prevenção e da investigação criminal. Estas funções estão, por isso, reservadas a outras entidades policiais situadas dentro do grupo das forças e serviços de segurança: os identificados no artigo 14.o da Lei de Segurança Interna (Lei n.o 20/87, de 12 de Junho, alterada pela Lei n.o 8/91, de 1 de Abril): a Guarda Nacional Republicana, a Guarda Fiscal, a Polícia de Segurança Pública, a Polícia Judiciária, o Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, os órgãos dos sistemas de autoridade marítima e aeronáutica e o Serviço de Informações de Segurança.
Todo esse enquadramento constitucional está devidamente salvaguardado na legislação vigente sobre polícias municipais: Lei n.o 140/99, de 28 de Agosto, que estabelece o regime e forma de criação das polícias municipais, e Decreto-Lei n.o 40/2000, de 17 de Março, que regulamenta as condições e o modo de exercício de função de polícia.
Por sua vez, o Decreto-Lei n.o 39/2000, de 17 de Março, veio estabelecer as regras a observar na deliberação da assembleia municipal que crie, para o respectivo município, o serviço de polícia municipal, bem como os regimes de transferências financeiras e de carreiras de pessoal, em obediência pelo disposto na Lei n.o 140/99.IV - Análise da iniciativaConforme anunciado pelos autores do projecto de lei na exposição de motivos, as propostas apresentadas não pretendem configurar qualquer inversão ou revolução legislativa quanto à natureza ou ao regime, no seu enquadramento geral, das polícias municipais.
Neste contexto, as polícias municipais continuam a ser definidas como "serviços municipais especialmente vocacionados para o exercício de funções de polícia administrativa", de âmbito municipal e insusceptíveis de gestão
1611   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 associada ou federada (artigo 1.o, que é decalcado do artigo 1.o da Lei n.o 140/99).
Também as atribuições e as funções de polícia fixadas no projecto de lei são, no essencial, as constantes da Lei n.o 140/99.
Do mesmo modo, as funções de segurança a que se refere o n.o 2 do artigo 2.o mantêm a limitação estabelecida no n.o 3 do artigo 237.o no que respeita à cooperação na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais.
No entanto, como já mencionado, algumas das alterações propostas exigem reflexão particular, destacando-se, pela relevância das suas implicações, a qualificação da hierarquia e dos agentes da polícia municipal como órgãos de polícia criminal, o alargamento da competência territorial e a criação de um estatuto disciplinar próprio.
Merecem igualmente atenção especial as alterações sugeridas quanto à dependência hierárquica e à coordenação.
O projecto de lei vem propor, como n.o 3 do artigo 3.o, que "para os efeitos estritamente conexos com as suas funções e o exercício das suas competências, a hierarquia e os agentes das polícias municipais consideram-se órgãos de polícia criminal para os efeitos previstos na lei processual penal".
De acordo com a definição estabelecida na alínea c) do n.o 1 do artigo 1.o do Código de Processo Penal (CPP), são órgãos de polícia criminal todas as entidades e agentes policiais a quem caiba levar a cabo quaisquer actos ordenados por uma autoridade judiciária ou determinados pelo CPP.
Ainda de acordo com o CPP, compete aos órgãos de polícia criminal coadjuvar as autoridades judiciárias com vista à realização das finalidades do processo (n.o 1 do artigo 55.o) e, em especial, mesmo por iniciativa própria, colher notícia dos crimes e impedir quanto possível as suas consequências, descobrir os seus agentes e levar a cabo os actos necessários e urgentes destinados a assegurar os meios de prova (n.o 2 do artigo 55.o).
Diz, por sua vez, o artigo 56.o do CPP que, nos limites do disposto no n.o 1 do artigo 55.o, os órgãos de polícia criminal actuam, no processo, sob a direcção das autoridades judiciárias e na sua dependência funcional.
Por seu turno, a Lei n.o 21/2000, de 10 de Agosto (organização da investigação criminal), estabelece taxativamente como órgãos de polícia criminal de competência genérica a Polícia Judiciária, a Polícia de Segurança Pública e a Guarda Nacional Republicana (artigo 3.o, n.o 1), e como órgãos de polícia criminal de competência específica todos aqueles a quem a lei confira esse estatuto (artigo 3.o, n.o 2).
Ora, tomando apenas em consideração o artigo 3.o, n.o 3, poderia parecer que a iniciativa legislativa em apreço pretenderia modificar este estado de coisa, aditando a "hierarquia" (de forma algo imprecisa, diga-se) e os agentes das polícias municipais ao rol dos órgãos de polícia criminal. Esta intenção parece esbarrar com os limites constitucionais acima enunciados. As polícias municipais actuam, no âmbito da segurança interna, unicamente nos termos delimitados pelo n.o 3 do artigo 237.o da Constituição, isto é, na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais, em cooperação com as forças de segurança, não dispondo de competências nem para a prevenção nem para a investigação criminal.
Afigura-se, pois, que as polícias municipais não podem ser qualificadas como órgãos de polícia criminal, mesmo para os efeitos estritamente conexos com as suas funções e o exercício das suas competência, uma vez que a Constituição lhes exclui competências que excedam os limites consignados no n.o 3 do artigo 237.o.
Sucede, porém, que o próprio projecto de lei não é consequente com essa qualificação das polícias municipais. A qualificação do artigo 3.o, n.o 3, não é concretizada ao longo do projecto com a atribuição de verdadeiras competências de prevenção e investigação criminal.
Com efeito, de acordo com a primeira parte da alínea g) do n.o 1 do artigo 4.o do projecto de lei (correspondente à alínea f) na lei actual), cabe aos polícias municipais denunciar os crimes de que tiverem conhecimento no exercício das suas funções, e por causa delas. Mas se é apenas isto, os agentes da polícia municipal estão simplesmente obrigados à denúncia nos precisos termos em que o estão os funcionários, de acordo com o disposto na alínea b) do n.o 1 do artigo 242.o do CPP, uma vez que as entidades policiais estão obrigadas à denúncia de todos os crimes de que tomem conhecimento (alínea a) do n.o 1 do mesmo artigo).
Por outro lado, a prática dos actos cautelares necessários e urgentes para assegurar os meios de prova até à chegada do órgão de polícia criminal competente, prevista na parte final da citada alínea g) do n.o 1 do artigo 4.o, corresponde ao dever de tomar as medidas necessárias para impedir o desaparecimento da prova ou de proceder a apreensão de objectos a que se referem os artigos 48.o e 48.o-A do regime geral das contra-ordenações.
Não podem os polícias municipais, no entanto, proceder às diligências do artigo 249.o do CPP que impliquem investigação, designadamente exames dos vestígios do crime, porque para isso não estão autorizados, até por esta mesma alínea (que só lhe atribui competência para a prática de actos cautelares necessários e urgentes para assegurar os meios de prova).
Acresce que se a polícia municipal tem competência para actuar meramente "até à chegada do órgão de polícia criminal competente", isso só pode ser interpretado como significando que ele própria não é um órgão de polícia criminal.
Também a detenção a que se refere a alínea f) do artigo 4.o do projecto de lei (correspondente à alínea e) na lei em vigor) não é cometida exclusivamente aos órgãos de polícia criminal, uma vez que, ao abrigo do disposto no artigo 255.o do CPP, qualquer pessoa o pode fazer se não estiver presente nem puder ser chamada em tempo útil qualquer autoridade judiciária ou entidade policial. Aliás, ao estar obrigada à entrega imediata do detido às autoridade judiciárias ou às entidades policiais, a polícia municipal assemelha-se mais com uma "qualquer pessoa" do que com um órgão de polícia criminal.
Da mesma maneira, nos termos do artigo 14.o do projecto de lei (igual ao da lei actual) as polícias municipais apenas podem identificar "infractores", mas já não "suspeitos", que o artigo 250.o do CPP reserva aos órgãos de polícia criminal.
Deste modo, a identificação permitida pelo artigo 14.o mais não é do que o poder de identificação que prevê o artigo 49.o do regime geral das contra-ordenações.
Ficamos assim perante uma situação invulgar do ponto de vista jurídico-constitucional: o projecto de lei anuncia que pretende atribuir à "hierarquia" e aos agentes das polícias municipais a natureza de órgãos de polícia criminal, intenção que contenderia com a lei fundamental se
1612   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 fosse concretizada. Mas depois o anúncio não é concretizado. A única opção congruente parece ser reponderar o artigo 3.o, n.o 3, que à luz do que se expôs só obscurece a intenção do legislador.
As polícias municipais, nos termos do artigo 1.o do projecto de lei, reproduzindo o artigo 1.o da Lei n.o 140/99, são serviços municipais, isto é, serviços integrados numa autarquia local.
Ora, como estabelece a Constituição, no artigo 235.o, n.o 2, as autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios da respectiva população.
Por outro lado, como se sustentou anteriormente, a Constituição, no n.o 3 do artigo 237.o, parece dever ser interpretada no sentido de que a actividade das polícias municipais é exercida em função "das comunidades locais" e, em consequência, numa determinada circunscrição territorial.
Em abono da verdade, o projecto de lei não se mostra discordante desta orientação. Assim, em termos gerais, o n.o 2 do artigo 1.o determina que "as polícias municipais têm âmbito municipal". O artigo 5.o esclarece que "a competência territorial das polícias municipais coincide com a área do município" e que "os agentes da polícia não podem actuar fora do território do respectivo município".
Surge, todavia, uma cautelosa excepção a estas regras: o inciso final do n.o 2 do artigo 5.o possibilita a actuação das polícias municipais fora dos seus limites territoriais verificadas as circunstâncias especiais de "flagrante delito" ou de "missões pontuais de socorro".
Com já mencionado, qualquer pessoa pode, nos termos do artigo 255.o do CPP, proceder a uma detenção em flagrante delito se não estiver presente nem puder ser chamada em tempo útil qualquer autoridade judiciária ou entidade policial.
Nessa medida, os agentes das polícias municipais podem sempre, enquanto meros cidadãos, efectuar essas detenções. A dúvida é saber se o podem fazer invocando a sua qualidade de polícia municipal ou, mais importante, se podem fazer uso de arma ou de outros meios coercivos ao seu dispor. O diploma não o diz expressamente, mas uma interpretação sistemática desemboca numa conclusão afirmativa. A questão é: admite a vocação territorial das polícias municipais excepções?
A previsão da parte final do artigo 5.o, n.o 2, adquire sentido útil sobretudo em duas hipóteses: a primeira, porventura quase académica, consiste na situação de o agente da polícia municipal, em funções dentro da sua área de actuação - o respectivo município - , assistir a um crime em curso no território municipal contíguo; a outra, quando, na sequência de crime, o suspeito fuja para o território vizinho e o polícia vá em sua perseguição.
Tratando-se de situações excepcionais, a primeira suscita maior dúvida do que a segunda. Em todo o caso, um princípio de eficácia e de boa protecção dos interesses da tranquilidade pública e da protecção das comunidades locais poderão justificar ambas as situações excepcionais. Bom seria, porventura, que as situações de flagrante delito, para efeitos da actuação da polícia municipal, pudessem ficar melhor tipificadas.
Na verdade, se se optar pela sua consagração excepcional, estas situações terão de ser criteriosamente ponderadas atentos os potenciais conflitos de jurisdição, visto que perante a polícia do município "invadido", e perante as forças de segurança, os polícias "invasores" estariam a actuar num local onde não tinham quaisquer atribuições ou competências e seriam, portanto, meros cidadãos, eventualmente, em violação da lei, ainda que justificável.
No que respeita às "missões pontuais de socorro", tendo o projecto de lei optado pelo termo "missões" de socorro, que serão "pontuais, e não "chamadas" ou "pedidos" de auxílio, aquelas terão de ser entendidas como actuações ocasionais no âmbito da protecção civil.
Ora, sendo certo que as polícias municipais não estão vocacionadas para actuar neste campo, nem para isso dispõem de atribuições ou competências expressas, a sua acção teria de ser entendido como circunscrevendo-se às de cooperação na manutenção da tranquilidade pública e na protecção das comunidades locais.
Também quanto a esta matéria a solução é, indubitavelmente, a mesma pelas razões apontadas. Mas os problemas que levanta são outros.
A principal dificuldade prende-se com a própria estrutura de uma missão de socorro. Esta implica mais do que uma cooperação, obriga a uma coordenação. Deste modo, as polícias municipais estariam a actuar em subordinação e na dependência efectiva de terceiras entidades, singulares ou colectivas.
Assim, as polícias municipais estariam a actuar não só fora do seu espaço territorial mas sujeitas a uma hierarquia exterior aos órgãos políticos do seu município, que poderiam ser de uma outra autarquia ou mesmo de âmbito nacional.
Por último, refira-se que, por exemplo, em Espanha é admissível a actuação das polícias municipais no exterior do seu município em casos de emergência e na Bélgica, antes das alterações entretanto introduzidas, era permitida a perseguição desde que contínua e se, pela urgência da situação, não fosse possível contar com as autoridade locais para o efeito. A solução do projecto de lei não se afastará muito.
As polícias municipais, como definidas no artigo 1.o da Lei n.o 140/99 e no projecto de lei, "são serviços municipais especialmente vocacionados para o exercício de funções de polícia administrativa, com as competências, poderes de autoridade e inserção hierárquica definidos na presente lei".
Dispõe ainda o artigo 19.o da citada lei e do projecto de lei que "os agentes de polícia municipal estão sujeitos ao estatuto geral dos funcionários da administração local, com as especificidades decorrentes das suas funções".
Por seu turno, o artigo 2.o do Decreto-Lei n.o 40/2000 estabelece que "os agentes de polícia municipal gozam de todos direitos e estão sujeitos aos deveres consignados na Constituição e no estatuto geral dos funcionários da Administração Central, regional e local, sem prejuízo do regime próprio previsto no presente diploma".
Recorde-se ainda que as restrições ao exercício de direitos previstas no artigo 270.o da Constituição não se aplicam às polícias municipais: o texto constitucional refere explicitamente "os militares e agentes militarizados dos quadros permanentes em serviço efectivo", bem como os "agentes dos serviços e forças de segurança".
Como visto, as polícias municipais não são forças de segurança, mas antes serviços organicamente estruturados como corpos de polícia na dependência dos municípios e que apenas actuam no âmbito da segurança nos limites expressamente consignados na Constituição: isto é, têm somente
1613   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 relevância municipal, restringem-se à "manutenção da tranquilidade pública" e à "protecção das comunidades locais", e são exercidas em cooperação, não em plena autonomia.
Por outro lado, da análise das competências consagradas na lei para os polícias municipais verifica-se que estas não se diferenciam particularmente das estabelecidas para os funcionários públicos em geral: estão obrigados à denúncia nos precisos termos a que o estão os funcionários; os actos cautelares necessários e urgentes para assegurar os meios de prova que podem praticar até à chegada do órgão de polícia criminal competente não se distinguem das medidas necessárias para impedir o desaparecimento da prova a que se referem os artigos 48.o e 48.o-A do regime geral das contra-ordenações; a competência para detenção é idêntica à de qualquer cidadão; a competência para identificar limita-se a "infractores" e não a "suspeitos". Além disso, renova-se a indicação de que as polícias municipais não estão autorizadas a actuar em matérias relativas à prevenção e à investigação criminal.
Em todo o caso, concede-se o benefício da dúvida à fundamentação apresentada na exposição de motivos: a criação de um estatuto disciplinar próprio poderá ser justificada pelo facto de se tratar de "corpos uniformizados e armados onde a hierarquização de funções assume natural especificidade". Atente-se, porém, que há outros corpos uniformizados e armados, como os guardas florestais, que não dispõem de estatuto disciplinar distinto.
Pretende o projecto de lei, no artigo 6.o, n.o 1, que a polícia municipal deixe de ser organizada na dependência hierárquica directa do presidente da câmara.
Por sua vez, no n.o 2 desse artigo, o projecto de lei propõe que a coordenação entre a acção da polícia municipal e as forças de segurança passe ser exercida na área do respectivo município sob a égide do presidente da câmara e já não pelo presidente da câmara e por quem o Governo designar, como prevê a lei actual.
No primeiro caso, a alteração não se afigura, por si, relevante, uma vez que a polícia municipal continuará na dependência hierárquica do presidente, só não o sendo directamente.
No segundo caso, no entanto, a coordenação entre a polícia municipal e as forças de segurança passa agora a ser exercida sob a égide do presidente, mas sem definir a quem é efectivamente atribuída, o que confere uma natureza difusa a essa coordenação e dificulta o seu reconhecimento e responsabilização perante a comunidade local.
Assim, se a polícia municipal deixa de depender directamente do presidente e a coordenação passa a ser efectuada sob o "escudo" do presidente, este parece pairar num estádio superior, sem interferência directa num assunto com a importância da tranquilidade pública e da protecção da comunidade local.
Mas o projecto de lei ao eliminar a dualidade da coordenação entre as polícias municipais e as forças de segurança estará a afastar-se da letra e do espírito do n.o 3 do artigo 237.o da Constituição.
Com efeito, a Constituição fala de "cooperação", o que pressupõe uma actuação articulada, em paridade, entre a polícia municipal e as forças de segurança, designadamente no sentido da necessária articulação entre os interesses locais, que estão cometidos ao município, e os nacionais, que competem ao Governo.
Entre as polícias municipais e as várias polícias nacionais que constituem as forças de segurança, integradas em administrações distintas, a local e a central, não há qualquer relação de hierarquia ou de superintendência.
Deste modo, dificilmente se pode admitir que entidades ou órgãos da administração local tenham, por si só, poderes de coordenação de forças de segurança que estão hierarquicamente dependentes do governo central e prosseguem objectivos de âmbito mais vasto do que os de inspiração local.
No sector da segurança os interesses que se perseguem não são exclusivamente da administração local, nem se podem desligar dos interesses nacionais no seu conjunto, exigindo, antes, uma articulação de modo transversal entre as várias polícias, as várias comunidades locais e a comunidade nacional.
Ora, competindo ao Governo o exercício de funções de segurança interna a nível nacional, estando obrigado a exercê-las se o município o não fizer ou não dispuser de polícia municipal, e cabendo-lhe, em última instância, a responsabilidade política nesta matéria, é evidente que apenas este está em condições de assegurar a articulação dos diversos interesses concorrentes e, em última análise, de garantir a plena autoridade do Estado.
Idêntico entendimento é patenteado por Catarina Sarmento e Castro, na monografia anteriormente citada, ao afirmar: "No caso das competências em matéria de segurança não é de prossecução absolutamente autónoma que se trata. É de prossecução em cooperação. O que significa, no fundo, que afastada a relação de superintendência, entre administração estadual e administração autónoma em matéria de polícia, sempre resta, a coberto do princípio da cooperação, uma certa supremacia estadual, revelada, aliás, nas especiais relações de controlo que se estabelecem nesta matéria" - Castro, Catarina Sarmento, A questão das Polícias Municipais, Coimbra Editora, p. 333.
Assim, a cooperação implica a existência da dualidade da coordenação entre o poder local e o poder central. A haver qualquer espécie de supremacia, aliás indesejável, ela não poderia deixar de ser atribuída ao Estado, a quem compete a responsabilidade global e final pela segurança. Mas o texto constitucional parece simpatizar e obrigar, sobretudo, a uma coordenação igualitária entre Estado e autarquias.
Algumas das alterações propostas padecem de dificuldades de compatibilização com o texto constitucional, carecendo de reavaliação em sede de discussão na especialidade. Mesmo que se conclua pela sua viabilidade constitucional, é aconselhável um esforço suplementar de densificação das mesmas no sentido da sua clarificação. Isso tem maior premência no tocante à caracterização das polícias municipais (hierarquia e agentes) como órgãos de polícia criminal, à actuação das polícias municipais fora dos limites da sua área municipal e aos mecanismos de coordenação entre a Administração Central e a administração local.
De resto, refira-se que a revisão do regime das polícias municipais deveria ocorrer tendo como base não a data de entrada em vigor da Lei n.o 140/99, mas a análise da sua experiência concreta.
1614   |   II Série A - Número 028   |   15 de Janeiro de 2004 V - Conclusões1 - Um grupo de Deputados PSD e do CDS-PP tomou a iniciativa de apresentar à Assembleia da República o projecto de lei n.o 366/IX - "Revisão da lei-quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais";
3 - O projecto de lei visa proceder à revisão da lei-quadro que estabelece o regime e forma de criação das Polícias Municipais (Lei n.o 140/99, de 28 de Agosto);
4 - Das alterações pretendidas destacam-se o alargamento da competência territorial das polícias municipais em situações de flagrante delito ou de missões de socorro, a qualificação da hierarquia e dos agentes da polícia municipal como órgãos de polícia criminal, ainda que tão-só "para os efeitos estritamente conexos com as suas funções e o exercício das suas competências", a criação de um estatuto disciplinar próprio e a reformulação dos processos de coordenação.
Face ao exposto, a Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias é deParecerQue o projecto de lei em análise preenche no limite as condições constitucionais, legais e regimentais para poder ser discutido e votado em Plenário, reservando os grupos parlamentares a sua posição de voto para o momento oportuno.Assembleia da República, 14 de Janeiro de 2004. O Deputado Relator, Vitalino Canas - A Presidente da Comissão, Assunção Esteves.Nota: - As conclusões e o parecer foram aprovados por unanimidade, tendo-se registado a ausência do CDS-PP, BE e Os Verdes.
(LEI-QUADRO DOS INSTITUTOS PÚBLICOS)Parecer do Governo Regional dos AçoresEncarrega-me S. Ex.a o Presidente do Governo Regional de transmitir a V. Ex.a, a título de posição do Governo Regional dos Açores, que, na generalidade, nada há a opor à aprovação do presente diploma.
Todavia, cumpre-me sugerir uma redacção diversa da enunciada no que respeita ao âmbito de aplicação nas regiões autónomas, por forma a que se observe o disposto na alínea o) do n.o 1 do artigo 227.o da Constituição da República Portuguesa e na alínea i) do n.o 1 do artigo 31.o do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
2 - A aplicação da presente lei aos institutos públicos que integram a administração indirecta das regiões autónomas será feita por decreto legislativo regional, face às especificidades regionais.
h) (...)Ponta Delgada, 29 de Dezembro de 2003. O Chefe do Gabinete, Luís Jorge de Araújo Soares.
GARANTE O PORTE PAGO AOS ÓRGÃOS DE IMPRENSA REGIONAL E A PUBLICAÇÕES ESPECIALIZADASPreâmbuloA importância da imprensa regional num país como o nosso, com baixíssimos índices de leitura, é unanimemente reconhecida. Os órgãos de imprensa regional têm um papel social insubstituível, quer na vida das regiões em que se inserem, divulgando um tipo de noticiário de interesse regional que normalmente não tem expressão através da imprensa de expansão nacional e contribuindo para a dinamização cultural e mesmo económica das regiões em que inserem, quer como elemento de ligação com muitos cidadãos que, em Portugal ou no estrangeiro, vivem longe das regiões de origem.