Públicas e os demais sectores da economia, incluindo o Resto do Mundo. Os fluxos financeiros entre sectores impactam nas escolhas de milhões de agentes económicos e é a contabilidade nacional que mede e organiza a informação sobre as interações económicas. A dimensão estratégica projeta-se, por definição do termo, em vários anos vindouros e preocupa-se com a sustentabilidade política e financeira das opções orçamentais tomadas pelo agente público no seu todo. Por isso, faz sentido apreciar a dimensão estratégica do plano orçamental para 2020 na ótica da contabilidade nacional e na perspetiva consolidada das Administrações Públicas. Mas uma proposta de OE é também um guia para a afetação de recursos de tesouraria às políticas públicas e à gestão das entidades públicas que as aplicam. Por isso, importa, ainda, apreciar o plano orçamental do Governo na perspetiva da contabilidade pública. Mesmo sem a mui necessária e sempre adiada informação contabilística nas vertentes financeira e de gestão, o eixo da tesouraria acrescenta valor à análise económica da programação anual da política orçamental. O nível de detalhe da informação disponível é muito maior nesta ótica do que na da contabilidade nacional, tanto na desagregação da classificação das operações económicas, como na identificação dos comportamentos financeiros, desde o nível mais agregado (o conjunto das Administrações Públicas) até ao nível da entidade individual que dispõe de contabilidade própria. Acresce o facto de o voto do Parlamento ser feito sobre mapas elaborados em contabilidade pública. 46. Os orçamentos anuais estão ligados pelo eixo do tempo, o que recomenda a comparação da POE/2020 com o PE/2019–23 e o PPO/2020. Um plano orçamental anual é condicionado pelas opções políticas e os desenvolvimentos financeiros passados e condiciona as escolhas políticas e o desempenho financeiro das Administrações Públicas nos anos seguintes. Por isso, deve ser apreciado no contexto da estratégia orçamental de médio prazo do país. Os Estados-Membros da União Europeia que partilham o euro têm estratégias orçamentais de médio prazo, consubstanciadas nos Programas de Estabilidade (PE). Em condições normais, a UTAO confrontaria neste relatório as opções estratégicas da POE/2020 com o rumo definido pelo Governo para 2020 no PE/2019–23. Todavia, este exercício não é tecnicamente exequível por causa da revisão metodológica nas séries de contas nacionais introduzida em setembro último. O PE/2019–23 foi construído na base 2011 e a POE/2020 (bem como o PPO/22020, tanto o de 15 de outubro como o de 16 de dezembro) na base 2016.1 Como o Ministério das Finanças (MF) não disponibilizou a conversão dos cenários orçamentais do PE na nova métrica não é possível a sua comparação com os cenários orçamentais da POE. Naturalmente, o campo de possibilidades orçamentais para 2020 é condicionado também pelas medidas de política tomadas no passado, pelo que a análise da UTAO tenta separar, nas previsões para 2020, o peso do passado das opções políticas assumidas para o futuro na POE/2020. Nesta tarefa, é dada atenção particular ao cenário de políticas invariantes, tanto o que enforma o PPO/2020 de 15 de outubro, como o novo PPO/2020, de 16 de dezembro, que faz parte do acerco documental da POE/2020. 47. O presente relatório identifica quatro conjuntos de condicionantes que limitam as escolhas na elaboração do orçamento. São elas: i) as circunstâncias da economia nacional e do seu enquadramento internacional; ii) o cenário de políticas invariantes, por um lado, e as linhas de orientação e as medidas de política agora preconizadas para 2020, por outro; iii) as regras de disciplina orçamental europeias e portuguesas; e iv) as recomendações emanadas do Semestre Europeu para a política orçamental e as transformações estruturais que contribuem para o alinhamento entre as estratégias europeia e nacional de desenvolvimento económico. 48. Paradoxalmente, as condicionantes do planeamento orçamental anual visam transformá-lo no veículo privilegiado para concretizar as aspirações de médio prazo para a política orçamental e as políticas sectoriais e transversais. É no orçamento anual que se definem os meios financeiros para concretizar os planos de médio prazo, tanto para a política orçamental como para todas as políticas sectoriais e horizontais, o que não deixa de ser um paradoxo. Tal acontece porque não existe um Orçamento do Estado plurianual. Tamanha concentração de expectativas e responsabilidade fazem da elaboração da Proposta de Orçamento do Estado uma tarefa política e tecnicamente muito                                                           1 A UTAO analisou as implicações da revisão metodológica sobre as séries históricas do PIB e da conta das Administrações Públicas nos seguintes textos: Secções 2.2 3.3 e Anexo 3 do Relatório UTAO n.o 18, de 15 de outubro; Secção 4.2 do Relatório UTAO n.o 19/2019, de 14 de novembro. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________176