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Em segundo lugar, reequilibrar. A função que a Provedoria exerce enquanto instância de mediação em concretos conflitos jurídico-administrativos não pode, naturalmente, deixar de continuar a ser cumprida. Mas nem o estatuto constitucional do Provedor de Justiça consente que a instituição se resuma (ou se consuma) nessa tarefa de resolução de casos concretos, nem a sua credenciação [internacional] como Instituição Nacional de Direitos Humanos autoriza semelhante redu-ção. Há por isso que procurar reequilibrar as duas dimensões da atividade do Ombudsman, que não existe só para remediar, pontualmente, os males individuais que chegam ao seu conhecimento, mas também e sobretudo para ter uma voz relevante na identificação das disfunções de sistema que as queixas individuais permitem revelar. Um Provedor que esteja apenas ao serviço de quem a ele se queixa, e que se contente em remediar agravos isolados, não serve a comunidade. Servirá a quem a ele tiver acesso; mas não contribuirá em nada para prevenir e reparar injustiças (artigo 23.o da Constituição) se a sua ação se mostrar des-tituída de alcance comunitário. Em terceiro lugar, escolher. Na sua dimensão estrita de “mediador” jurídico-administrativo o Provedor faz o mesmo que os demais agentes do sistema de justiça fazem. Resolve conflitos. Compõe litígios. Paci-fica a sociedade. Porém, num ponto fundamentalíssimo se distingue ele dos demais agen-tes do sistema de justiça. Estes últimos, pela sua própria condição, não escolhem o que fazer: só respondem ao que lhes é perguntado, nunca decidem para além do que lhes é pedido e não definem para si próprios nenhuma política, nenhum curso de ação. O Provedor, pelo contrário, pode agir de motu proprio,pode decidir para além do que lhe é pedido e pode conduzir a instituição de que é titular de modo a que ela enverede por um certo e determi-nado curso de ação, com rejeição consciente de outras possibilidades. Um órgão de justiça informal ao qual todos podem aceder sem quaisquer custos deve ser conduzido de forma a dar preferência a quem dele efetivamente mais precise. Uma insti-tuição à qual a Constituição confere um lugar particular no sistema de proteção dos direitos fundamentais deve ser conduzida de forma a que a sua ação se conforme com a importância que o sistema constitucional lhe confere. Uma autoridade do Estado português que foi esco-lhida como “entidade parceira” pelos atores relevantes do sistema internacional de direitos humanos deve ser conduzida de forma a que a dimensão da sua ação “doméstica” se con-forme com a dimensão dos compromissos internacionais que, neste domínio, a República assumiu. No entanto, nenhuma destas exigências será satisfeita se se mantiver a atitude passiva de aceitação e receção de todas e quaisquer queixas que a atuação administrativa – na sua mais 4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________9
Introduçãolata aceção – puder vir a desencadear. A disposição para o recebimento sem limites poderá ter feito sentido em 1974, quando ainda não tínhamos construído um edifício administrativo suficientemente munido de mecanismos internos de fiscalização e controlo e quando ainda não tínhamos confiado a entidades independentes a função de regulação de sectores públi-cos essenciais. Quase meio século depois já se não justifica esta disposição para o recebi-mento sem limites. Por isso, ao invés de tudo receber e a tudo responder – frequentemente dando atenção a problemas e questões que, pela sua dimensão e natureza, deveriam ser resolvidas pelas entidades fiscalizadoras de cada sector – a Provedoria terá que progressi-vamente ir selecionando os seus campos de intervenção, devolvendo responsabilidades às instâncias de controlo e fiscalização que em cada área sectorial existam. 2.3. Estou convicta de que os novos meios de organização interna da Provedoria, que o Decreto-lei n.o 80/2021 definiu, serão instrumentos preciosos para a consecução destes objetivos que acabei de enunciar. Entre eles contam-se, por exemplo, a instituição de uma unidade de triagem que levará a cabo a indispensável seleção de tudo quanto for chegando, ou a instituição de um gabinete de estudos e projetos que levará a cabo a investigação necessária para fundamentar os meios de intervenção sistémica que o Provedor tem à sua disposição. Ciente estou, também, de que o caminho que assim se perfila não é isento de riscos. O erro na avaliação das diferentes possibilidades de intervenção, e na escolha daquela que for a final adotada, será porventura o mais grave de todos. Conto, no entanto, com um auxílio de peso. A prestação de contas à Assembleia da República, a cada ano repetida, ajudará por certo à correção dos desvios de rota que eventualmente venham a surgir ao longo do cami-nho que agora se inicia.  Maria Lúcia Amaral Provedora de Justiça*II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________10
1A ATIVIDADE DO PROVEDOR DE JUSTIÇA NA APRECIAÇÃO DAS QUEIXAS4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________11
1.  A atividade do Provedor de Justiça na apreciação das queixas 1.1. Estatísticas: algumas notas[Números gerais]O ano de 2021 registou um novo aumento das solicitações, o maior registado nos 46 anos de existência do Provedor de Justiça, uma vez que foi recebido um total de 21 259 pedidos, onde se incluem 2 865 chamadas recebidas nas linhas telefónicas especialmente dedicadas a crianças, idosos e pessoas com deficiência (N-CID).De entre as exposições recebidas, 12 219 foram consideradas queixa, com consequente abertura de procedimento. Significa isto que se assistiu, face ao ano anterior, a um aumento de 6% do volume de queixas e se tivermos por base o ano de 2017, primeiro do mandato ora findo, um aumento de 57%.GRÁFICO ITotal de procedimentos abertos982311 5579333012 00010 00012 000600020008000400020192018 20205 1012 21920211Por queixa Iniciativa da ProvedoraTambém nas queixas que foram objeto de indeferimento liminar verificou-se a mesma tendência de crescimento, que correspondeu a mais 12% face ao ano anterior. No que se refere às exposições liminarmente arquivadas, pelo contrário, ocorreu uma diminuição de 2%. II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________12
Uma vez mais, sublinha-se que os casos de indeferimento liminar resultam maioritariamente da prematuridade da queixa.Há ainda a registar a abertura de um procedimento por iniciativa própria da Provedora de Justiça.GRÁFICO IIQueixas admitidas, indeferidas liminarmente e exposições liminarmente arquivadas6000800010 00012 00014 000400002000Procedimentos de queixaIndeferimentos liminaresExposições  liminarmente arquivadasTotal16 00018 00020 00020192018 202093331668 1824 1931209813 09913 57811 5572909300417 470982312 2193250292518 3942021[Queixosos e mecanismos de apresentação de queixa]As queixas que deram origem a procedimento foram apresentadas em 97% dos casos por pessoas singulares, em linha com a realidade observada em anos anteriores2, tendo aqui ocorrido uma inversão das proporções relativas, uma vez que as queixas foram maioritaria-mente apresentadas pelo género feminino. No que se refere às queixas apresentadas por pessoas coletivas, que desceram global-mente em cerca de 10%, há a sublinhar a tendência continuada de crescimento quanto às sociedades (7% em 2021, somando ao crescimento de 12% no ano anterior) e a descida 2 As queixas apresentadas por pessoas coletivas, todavia, desceram em número absoluto, de 349 para 311 casos.4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________13
significativa nas queixas apresentadas por sindicatos (menos 27%)3. As variações nas demais categorias correspondem a um número reduzido de casos.GRÁFICO III2080Tipo de pessoa coletiva queixosa100120140 1338051101209 7006040SociedadesAssociaçõesSindicatos e Associações SindicaisAssociações profissionaisComissões de residentesEntidades públicasComissões de trabalhadoresPartidos políticosOutrosAtendendo ao modo de apresentação de queixa, permanece a preferência pelo uso de meios eletrónicos, agora representando 88% do total de queixas face a 87% no ano transato4. No que respeita ao atendimento presencial, apesar de se terem verificado menos restrições do que em 2020, o recurso a esta via continua a não ser muito significativo. Simultanea-mente, notou-se uma quebra, embora menos acentuada, nas queixas apresentadas por via postal.QUADRO 1NÚMERO DE PROCEDIMENTOS ABERTOSPor queixa postal 1222Por queixa verbal/presencial 209Por queixa por via eletrónica 10 788Total de procedimentos abertos 12 2193 Representando aumento de 88% e 53% respetivamente.4 A utilização do formulário disponibilizado na página institucional aumentou, em termos absolutos como proporcionais, represen-tando quase 60% do total de queixas por via eletrónica.II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________14
[Movimentos processuais]O número total de procedimentos trabalhados durante 2021 quase alcançou as vinte mil unidades, tratando-se assim do quinto ano consecutivo de crescimento acentuado. Isto sig-nifica que, sendo este número superior a 10% ao verificado em 2019, a comparação com 2016 revela um crescimento de 86% face a 2021.QUADRO 2NÚMERO DE PROCEDIMENTOS EM INSTRUÇÃOProcedimentos que transitaram de 2014 26Procedimentos que transitaram de 2015 56Procedimentos que transitaram de 2016 115Procedimentos que transitaram de 2017 394Procedimentos que transitaram de 2018 854Procedimentos que transitaram de 2019 1584Procedimentos que transitaram de 2020 4109Soma dos procedimentos anteriores a 2021 7138Procedimentos abertos em 2021 12 220Total de procedimentos em instrução 19 358[Assuntos das queixas]Quanto aos assuntos objeto de queixa, manteve-se a tendência de descida no que se refere ao peso relativo da Segurança Social (de 30% para 27%), o mesmo se verificando nas queixas sobre a Fiscalidade (de 13% para 10% do total). A Relação de Emprego Público, man-tendo embora a mesma proporção do ano anterior, foi superada pelas questões levantadas em matéria Económico-Financeira, esta evidenciando forte crescimento (subindo de 5% para 8%). No que se refere às queixas sobre Saúde (32%), também se assistiu a um cresci-mento acentuado (+ 183).Em termos absolutos, as subidas mais pronunciadas registaram-se nas matérias relati-vas a Assuntos Económico-Financeiros e Saúde, bem como nos Assuntos Rodoviários e nos Registos e Notariado. Os decréscimos absolutos mais significativos ocorreram na Fiscalidade e na Relação Laboral Privada.O conjunto das queixas que incidiram sobre Segurança Social, Fiscalidade e Relação de Emprego Público representou 43% do total de solicitações, o que vai de encontro à referida diminuição, uma vez que esta parcela representava, em 2020, 51% do total das queixas e, em 2019, 57% das solicitações.4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________15
No que se refere à Administração Central, ocorreu um novo aumento do peso das queixas, em 2021 representando 32% do total, comparando com 29% no ano anterior e 24% em 2019. Embora com valores absolutos relativamente reduzidos, assinale-se o aumento das quei-xas visando a Administração Regional dos Açores (mais 13%) e a Administração Regional da Madeira (mais 19%).[Arquivamento – Motivos – e tempo de resposta]O número de procedimentos arquivados, à semelhança do que aconteceu com os aber-tos, representou o valor mais alto de sempre, que correspondeu a 12 244 procedimentos. Este número superou os 10 460 arquivados em 2020, bem como aqueles que seguiram o mesmo destino em 2019, em número de 8 763. Note-se assim que, pela primeira vez desde 2016 e segunda nos últimos dez anos, o número de procedimentos arquivados superou os abertos, assim se diminuindo o número de pendências.Quanto aos motivos de arquivamento, importa referir que o número de casos adequa-damente resolvidos durante a instrução cresceu na mesma proporção do número geral de arquivamentos, o que denota a manutenção de uma taxa de resolução positiva. Depois, verificou-se uma descida da proporção de situações de encaminhamento (de 10% para 7%), bem como uma ligeira subida, em um ponto percentual, das situações de improcedência da queixa. Quanto ao número de casos em que se não conseguiu resolver adequadamente situações merecedoras de correção, houve igualmente uma descida (decréscimo de 19%). GRÁFICO VIMotivos de arquivamentoEncaminhamento do queixoso para meio considerado idóneopara fazer valer a suapretensão7%Chamada de atençãoou sugestão3%Incompetênciasuperveniente1%Improcedência da queixa29%Desistência expressaou tácita do queixoso4%Queixa provida sem reparação posterior da ilegalidade ou da injustiça0%Arquivamento sumário3%Reparação deilegalidade ou injustiçadurante a instrução53%Emissão de recomendação pela Provedora de Justiça0%Iniciativa de fiscalização da constitucionalidade ou legalidade0%N = 12 2444 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________17
No que se refere à duração dos procedimentos arquivados, 59% dos casos foram termi-nados em menos de 90 dias. Se considerarmos o limite máximo de 30 dias, o mesmo foi cumprido em 31% do total de procedimentos arquivados. Já se tomarmos como horizonte o máximo os 12 meses posteriores à abertura do procedimento, verifica-se o cumprimento deste critério em 85% dos procedimentos arquivados, o que representa face ao ano anterior uma ligeira quebra de três pontos percentuais, reflexo da recuperação de situações mais antigas.Podendo verificar-se agora a duração dos procedimentos abertos em 2020, 82% foi arqui-vado em menos de doze meses, o que compara com 84% em 2019 e 81% em 2018.GRÁFICO VIIDuração dos procedimentos arquivados em 2021Até 30 dias31%Entre 31 e 90 dias28%Mais de 2 anos9%Entre ano e meio e dois anos2%Entre ano e ano e meio4%Entre 271 e 365 dias4%Entre 181 e 270 dias7%Entre 91 e 180 dias15%[Saldo processual]ArquivadosComo acima se assinalou, pela segunda vez nos últimos dez anos foi possível arquivar mais procedimentos do que aqueles que foram abertos, isto num cenário de forte cresci-mento do número de queixas. Assim, como foi possível arquivar 12 244 procedimentos em 2021, verificou-se um crescimento de mais 7 casos por dia útil face a 2020, não se afastando II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________18
do ocorrido no ano anterior. Ainda quanto aos procedimentos organizados em 2021, 8 359 foram arquivados nesse mesmo ano civil, o que corresponde a 68% dos procedimentos abertos. QUADRO 3SALDO DOS PROCEDIMENTOS PENDENTES E ARQUIVADOSProcedimentos arquivadosProcedimentos transitados  de anos anterioresProcedimentos arquivadosem 2021RemanescenteQue transitaram de 2014 26 2 24Que transitaram de 2015 56 22 34Que transitaram de 2016 115 57 58Que transitaram de 2017 394 244 150Que transitaram de 2018 854 404 450Que transitaram de 2019 1584 590 994Que transitaram de 2020 4109 2566 1543Total 7138 3885 3253PendentesTendo o número de procedimentos arquivados superado o número de abertos, ocorreu uma descida no total de procedimentos pendentes em 31 de dezembro, em 24 unidades. Nos anos anteriores, embora não se alcançasse esta redução, era já visível a tendência de aproximação entre números, permitindo então esperar que, muito proximamente, se conse-guisse começar a descer o número de pendências6, o que se concretizou em 2021 e se espera que seja aprofundado. 6 O crescimento das pendências foi, em 2018, 2019 e 2020, respetivamente de 49%, 21% e 18%.4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________19
GRÁFICO VIII12 000Procedimentos entrados, findos e pendentes em 31 de dezembro010 00014 000600020008000400020192018 2020 2021FindosEntrados Pendentes em 31/12933811 55776989824876310 460498012 220 12 24471146041 7138[Evolução das queixas no território]O uso cada vez mais frequente da via eletrónica para apresentação de queixa torna difícil identificar a proveniência geográfica7, mesmo assim foi possível concluir que, tal como suce-dido no ano anterior, apenas Lisboa (13,62) e Setúbal (9,67) apresentam valores superiores à média nacional, aproximando-se daqueles a Região Autónoma da Madeira (8,10). Já os casos com valores relativos inferiores, que são cinco, continuam a exibir a marca da interioridade, sendo, por ordem decrescente, os distritos de Viseu (4,49), Guarda (4,34), Beja (4,29), Vila Real (4,14) e Bragança (3,58). Esta lista praticamente repete a de 2020, com a inclusão de Bragança e a saída do distrito de Castelo Branco.Por sua vez, o número de queixas oriundas do estrangeiro, prosseguindo a tendência recente, aumentou muito significativamente, de 174 para 410 casos, o que corresponde a um crescimento de 133%8. Neste contexto, note-se que os casos provenientes da União Europeia aumentaram9 e que os chegados da Lusofonia diminuíram10. Por si só, as queixas provin-7 27% dos casos em 2021, comparando com 30% em 2020.8 Quase metade oriunda do Reino Unido, França e Brasil.9 Representando 44% do total. A proporção indicada no Relatório de 2020 (48%) tem de ser corrigida à luz da saída do Reino Unido da União Europeia, ocorrida no final daquele ano. Sendo o Reino Unido, em 2021, o país de onde proveio maior número de queixas, a considerar-se o mesmo integrado na União para efeitos comparativos, teríamos em 2021 uma proporção de 62% do total de queixas oriundas do estrangeiro.10 17% em 2021, comparando com 30% no ano anterior.II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________20
das da União Europeia somaram número idêntico ao total de queixas que em 2020 foram recebidas do estrangeiro. Parece ainda ocorrer maior diversificação nas origens face ao ano anterior, agora existindo registo de queixosos residentes em 43 países.QUADRO 4 QUEIXAS EM FUNÇÃO DA POPULAÇÃO – OS CINCO MAIORES VALORES2017 2018 2019 2020 20211.o Viana do Castelo Lisboa Lisboa Lisboa Lisboa2.o Lisboa Viana do Castelo Setúbal Setúbal Setúbal3.o Setúbal Setúbal Porto Porto Madeira4.o Coimbra Porto Madeira Faro Porto5.o Madeira Coimbra Faro Coimbra Coimbra1.2. Direitos ambientais, urbanísticos e culturais e serviços públicos essenciais[Enquadramento Geral] No ano de 2021, a unidade temática que se ocupa dos direitos ambientais, urbanísticos e culturais, e dos serviços públicos essenciais, recebeu 1668 queixas, que correspondem a 13,6% do total de reclamações dirigidas ao Provedor de Justiça naquele período. É de evidenciar um ligeiro crescimento do número de queixas relativamente ao ano anterior (perto de 4,5%) e também um aumento dos processos concluídos (7,8%), que ascenderam a 1740, em núme-ros absolutos. Portanto, foi possível arquivar um número de processos superior aos abertos, o que garantiu que a pendência da área não se agravasse. Numa primeira leitura, os números mostram que se acentuou a importância do tema habitação segura, adequada e a preço acessível, e aos serviços básicos. Com efeito, em termos gerais, pode-se afirmar que cerca de 60% dos processos tratados por esta unidade temática estiveram relacionados com uma das dimensões do direito à habitação, ou seja, resultaram de queixas sobre habitação social, sobre apoios à habitação e áreas urbanas de génese ilegal (138), obras (225) ou serviços públicos essenciais (677), sendo que estas últimas se referem quase sempre a utilidades relacionadas com o domicílio. Um quinto das queixas recebidas na unidade temática em 2021 refere-se a questões rela-cionadas com a COVID-19. Foram 166 processos que tiveram tratamento urgente. 4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________21
Dentro das seis grandes áreas de intervenção desta unidade temática, a distribuição das queixas recebidas foi a seguinte:QUADRO 5UNIDADE TEMÁTICA 1Urbanismo e habitação 434Obras de edificação 142Utilização das edificações 55Loteamentos e obras de urbanização 16Conservação e reabilitação de edifícios 13Áreas urbanas de génese ilegal 7Projetos das especialidades e ligação a redes públicas 10Habitação social e apoios à habitação 131Arrendamento urbano particular 7Propriedade horizontal 2Qualificações profissionais 0Outras questões de urbanismo e habitação 51Ambiente e recursos naturais 174Água 0Solo e subsolo 2Ruído 105Floresta 20Fauna 1Qualidade do ar 8Radiações 1Salubridade 3Paisagem e luminosidade 1Gestão de resíduos e efluentes 25Produtos inflamáveis, tóxicos ou explosivos 6Outras questões de ambiente 2Ordenamento do território 292Geral 17Instrumentos de gestão territorial 7Regimes territoriais especiais (restrições de interesse público) 3Avaliação de impacte ambiental 7Execução de obras públicas 0Domínio público 230II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________22
Infraestruturas, equipamento e tráfego urbano 125Infraestruturas rodoviárias 80Domínio público hídrico e infraestruturas portuárias 13Zonas verdes 3Cemitérios 8Infraestruturas aeroportuárias 0Expropriações por utilidade pública 13Servidões administrativas 28Outros 3Baldios 1Cultura 19Património arquitetónico e arqueológico 9Museus, Arquivos e Bibliotecas 5Artes e espetáculos 3Direitos de autor e direitos conexos 2Património móvel e imaterial 0Lazeres 71Caça e pesca lúdica 12Turismo 9Jogo 5Animais de companhia 15Náutica e aeronáutica de recreio 6Diversões 4Desporto 20Serviços públicos essenciais 677Água 72Correios 110Eletricidade 148Gás 9Internet 11Resíduos e saneamento 21Telefone fixo 6Telefone móvel 22Pacotes de serviços de comunicações eletrónicas 271Televisão 2Outros assuntos 3Total de processos abertos 16684 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________23
Os motivos de arquivamento dos processos concluídos foram os seguintes:GRÁFICO IX Motivos de arquivamento627004005006003002001000652380154541741 2ReparaçãoDesistênciaEncaminhamentoChamada de atençãoImprocedênciaEmissão de recomendaçãoArquivamentosumárioQueixa provida sem reparação posteriorEm 39% das situações (652 processos) foi possível alcançar a solução pretendida pelos queixosos, sendo importante referir que as desistências expressas ou a falta de resposta podem igualmente advir da resolução dos problemas na pendência da instrução. Em suma, admite-se que perto de metade dos processos foram arquivados por ter sido solucionado o motivo que levou à apresentação da queixa.Em quase 23% dos casos (380 processos) encaminharam-se os queixosos para a entidade que, no caso concreto, se considerou mais adequada para resolver a questão reclamada, prosseguindo a prática de privilegiar a utilização dos mecanismos legalmente previstos para a resolução dos conflitos de consumo, designadamente, o livro de reclamações em for-mato eletrónico e a arbitragem obrigatória. Uma prática que não obsta ao tratamento, e com prioridade, de todos os casos que envolvam pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade. [Habitação]O número de queixas sobre o direito à habitação mantém-se muito significativo (131 solici-tações), ainda que tenha sofrido um ligeiro decréscimo comparativamente a 2020. A grande maioria das reclamações incidiu em pedidos de atribuição de habitação social apresentados II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________24
aos municípios ou ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU). É frequente o recebimento de queixas apresentadas por cidadãos cujos agregados familiares integram menores e pessoas com problemas de saúde, não dispondo de rendimentos suficientes para custear um arrendamento no mercado privado. GRÁFICO X Evolução das queixas sobre habitação social e apoios à habitação15010020050017 19 205634 47 472010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021548392143131Observa-se, ainda, algum agravamento das circunstâncias que justificam os pedidos: não raras vezes, a intervenção da Provedoria de Justiça acontece em situações limite, como a iminência de despejo ou de situação de sem-abrigo. A este propósito, testemunhou-se a extrema vulnerabilidade em que se encontram os ex-reclusos sem alternativa habitacional11. Numa queixa apresentada por um cidadão saído de estabelecimento prisional em liberdade condicional, mas que pernoitava num abrigo, foi possível constatar que já existiam soluções práticas para responder a estas necessidades, mas tardava a respetiva concretização. A este propósito, fez-se um apelo à Câmara Municipal do Porto e à Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais para que concertassem atuações e procedessem à implementação do Programa Apoiar para (Re)Inserir, criado em 2019, com vista à disponibilização de casas municipais a ex-reclusos residentes na área do Porto. As respostas foram positivas.Também o estado de conservação do parque habitacional público motivou a apresen-tação de queixas, notando-se, não só que as entidades gestoras se deparam com falta de verbas, como também que a complexidade e a morosidade dos procedimentos legalmente previstos para a execução de obras inviabilizam muitas vezes a resolução em tempo útil das anomalias detetadas. Talvez por isso, a falta de condições dos fogos de habitação social é um 11 A situação dos reclusos libertados em resultado da aplicação das medidas de controlo e prevenção do contágio pelo coronavírus no meio prisional, e que ficaram em situação de sem-abrigo, foi um dos temas tratados nos Cadernos da Pandemia, particularmente naquele que trata de ‘Os sem-abrigo’. (http://www.provedor-jus.pt/documentos/sem_abrigo_c2_2021.pdf).4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________25
dos principais motivos invocados nos pedidos de transferência apresentados às entidades gestoras, a par dos conflitos de vizinhança.[Apoios ao arrendamento no âmbito da COVID-19]Ao longo de 2021, continuaram a ser recebidos pedidos de intervenção junto do IHRU a respeito dos atrasos verificados na decisão de pedidos apresentados ao abrigo do regime excecional criado para as situações de mora no pagamento das rendas habitacionais e não habitacionais, no âmbito da pandemia (Lei n.o 4-C/2020, de 6 de abril). Por vezes, os atrasos remetem também para a identificação de outros problemas. Veja-se o caso de uma resi-dente no concelho da Maia que, para além de não obter resposta ao pedido de prorrogação de concessão do apoio apresentado, estava impedida de aceder a um subsídio municipal ao arrendamento, exatamente em virtude do processo permanecer em apreciação no IHRU. Paralelamente, a maioria das queixas deu conta de uma verdadeira impossibilidade de con-tacto para a obtenção de informações sobre os respetivos pedidos, facto confirmado na ins-trução dos processos. O alargamento das competências do IHRU poderá não ter sido acompanhado da dota-ção dos meios ou da reorganização dos serviços indispensáveis ao cabal desempenho das novas funções. Considerando a premência que o problema assumiu na conjuntura econó-mica e social provocada pela crise pandémica, em especial para aqueles que se encontra-vam sujeitos a condições mais precárias, sinalizaram-se os problemas à Secretaria de Estado da Habitação.Também foram recebidos pedidos de intervenção relativamente aos instrumentos cria-dos para apoiar as pequenas e médias empresas dos sectores mais afetados pelas medidas de confinamento, designadamente o Programa Apoiar Rendas, desenhados com vista a garantir que os empresários conseguissem suportar os custos de funcionamento e manti-vessem as atividades económicas. Tendo por objetivo o célere tratamento das queixas, bem como a adoção rápida de eventuais medidas de correção dos problemas suscitados pelos empresários, entendeu-se recensear as principais questões suscitadas e expô-las à Agência para a Competitividade e Inovação (IAPMEI), organismo responsável pelo acompanhamento do programa. Em suma, sinalizou-se o seguinte: i)  o indeferimento de pedidos formulados por empresas em nome individual, apesar de os critérios de elegibilidade de acesso ao programa “Apoiar Rendas” não preverem número mínimo de empregados;ii)  a exigência de que o contrato de arrendamento para fins não habitacionais estivesse comunicado no Portal das Finanças, quando tal condição não era obrigatória no caso dos senhorios com mais de 65 anos; iii)  a desconsideração da circunstância de determinadas empresas se terem visto na necessidade de celebrar (novos) contratos de arrendamento em locais onde o custo era menos oneroso, em face da redução das respetivas receitas;II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________26
2021) já veio a prever que o programa de incentivos abrange edifícios de habitação existentes construídos e licenciadospara habitação até 31 de dezembro de 2006, inclusive.Os interessados também se queixaram de dificuldades na comunicação com os serviços, designadamente, dos atrasos na resposta aos pedidos de informação e às reclamações e, bem assim, das dificuldades no acesso ao atendimento telefónico. O Fundo Ambiental trans-mitiu estar a receber um elevado número de pedidos de informação. Em 3 meses haviam sido recebidas mais de 58 000 solicitações, o que tornou muito difícil responder a todas atempadamente. De todo o modo, não se deixou de assinalar junto do Fundo Ambiental que a falta de resposta aos pedidos de informação dos candidatos era preocupante, e chamar a atenção, em particular, para as situações em que a literacia digital dos candidatos é menor, uma vez que, decorrendo os procedimentos de candidatura online, alguns candidatos pode-riam ficar prejudicados simplesmente por não disporem de competências digitais, ainda que as respetivas candidaturas fossem suscetíveis de cumprir todos os demais requisitos. Também foi sugerido que se ponderasse a criação de serviços de apoio/atendimento alter-nativos, de modo a obviar a incapacidade de resposta às solicitações recebidas e a tornar mais inclusivo o procedimento.[Serviços públicos essenciais]Conforme mencionado no último relatório, a crise pandémica e o dever geral de recolhi-mento domiciliário a ela associado revelaram a centralidade dos serviços públicos essenciais inerentes ao direito à habitação. De seguida, tratar-se-ão as queixas recebidas em matéria de água, energia elétrica, gás e saneamento, deixando para depois as comunicações eletrónicas e os serviços postais.GRÁFICO XIÁgua, energia, gás e saneamento05010015020014872219ÁguaEnergiaelétrica GásSaneamentoII SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________30
[Águas e resíduos]Diminuiu, de 132 para 93, o número de queixas apresentadas sobre o fornecimento de água e a recolha/tratamento de águas residuais. Em número não muito expressivo, continuam a ser apresentadas queixas relativas à ausência da ligação de habitações às redes públicas de água, sendo que a maior parte das reclamações incidiram sobre questões de faturação. Apresentando-se diferentes motivos de descontentamento, são recorrentes as queixas sobre a exigência de tarifas sem enquadra-mento em normas regulamentares, tal como sucedeu relativamente à tarifa de águas resi-duais cobrada pelos SIMAR de Loures/Odivelas. A título ilustrativo refira-se uma queixa no contexto da qual foi possível apurar que o Regulamento dos Serviços de Abastecimento Público de Água, de Saneamento de Águas Residuais e de Gestão de Resíduos Urbanos de Penamacor estava a ser aplicado a serviços prestados antes da sua entrada em vigor. Na conclusão da instrução, não obstante a dispo-nibilidade demonstrada e a cabal resolução de todas as situações reclamadas, sugeriu-se à câmara municipal que procedesse a um levantamento dos munícipes prejudicados pela aplicação retroativa do novo tarifário e que, em sequência, pudesse ser ponderada a devida compensação pela cobrança de valores em excesso.[Energia elétrica e gás natural]O número de processos relativos a energia elétrica e gás sofreu um aumento relevante comparativamente com o ano de 2020, sendo que a maioria das queixas está relacionada com o fornecimento de eletricidade. À semelhança do que sucedeu com a água e resíduos, também nesta matéria receberam-se pedidos de intervenção junto das empresas comercia-lizadoras no que se refere à faturação, designadamente por causa do recurso a estimativas, mesmo quando as leituras foram atempadamente efetuadas/transmitidas. Igualmente cresceram as queixas de proprietários de painéis fotovoltaicos, facto que estará relacionado com a aprovação do regime jurídico do autoconsumo de energia reno-vável e subsequentes alterações de faturação nos locais de consumo com instalações de produção associadas. Apesar de os equipamentos de medição “inteligentes” estarem equi-pados para transmitir contagens em tempo real, também aqui as reclamações refletem o descontentamento dos autoconsumidores com a faturação por estimativa, assim como com a impossibilidade de acederem ao registo de leituras no contador e às contagens da energia consumida, produzida e injetada na rede. As queixas sobre a atividade dos operadores das redes de distribuição de energia que asseguram o trânsito de eletricidade entre a rede nacional de transporte e os consumidores referem-se de um modo geral à demora na ligação das habitações à rede pública, à recusa de responsabilidades por danos provocados em aparelhos eletrodomésticos, devido a falhas no fornecimento ou picos de tensão, e a questões relacionadas com a manutenção/substitui-ção dos equipamentos de medição de consumo e recolha de leituras. 4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________31
[Comunicações eletrónicas]Como referido em anos anteriores, uma vez que uma percentagem esmagadora de famí-lias subscreve contratos multiple play ou pacotes de serviços de comunicações eletrónicas, as queixas sobre cada tipo de serviço em particular (internet, televisão, telefone fixo, telefone móvel) são residuais, não sendo possível saber com rigor qual o serviço concreto que gera o descontentamento. De todo o modo, quase um quinto de todas as queixas tratadas nesta unidade temática (18,7%) visaram os operadores de serviços de comunicações eletrónicas, sobretudo a MEO, a NOS e a Vodafone. GRÁFICO XIIComunicações eletrónicas 05010015020025030027172226112Pacotes de comunicaçõeselectrónicasTelevisãoInternetTelefone fixoTelemóveisAinda que sejam muito variados os problemas reclamados, é possível agrupá-los em qua-tro categorias principais: questões contratuais, faturação, questões técnicas e outras.Quanto às questões iminentemente contratuais, destacam-se: a) a fixação inicial do período de fidelização e extensão após uma renegociação, b) a alteração unilateral das con-dições contratadas, c) o dever de as operadoras prestarem informações, tanto sobre as con-dições contratuais como os pressupostos da rescisão com justa causa; d) a recusa de cum-primento de ofertas de equipamento, como uma TV, uma segunda box ou um telemóvel; ou ainda e) a recusa em aceitar pedido de rescisão do contrato justificado por insuficiência económica ou por impossibilidade de serem fornecidos os serviços contratados numa nova residência. No que se refere à faturação os problemas resumem-se, designadamente, à cobrança de serviços não prestados, de dívidas já prescritas ou de penalização financeira por resci-são antecipada de contrato, a exigência do cumprimento de acordo de fidelização já depois 4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________33
[Serviços postais]Nos últimos cinco anos, o número de queixas relativas aos serviços postais nacionais e internacionais com origem ou destino no Território Nacional subiu de 39 para 110, sendo que os CTT Correios de Portugal, na qualidade de prestadores do serviço postal universal, são a principal entidade visada. GRÁFICO XIIIEvolução das queixas sobre serviços postais0150501002017 2018 2019 2020 202146673911051A propósito do aumento do número de queixas, relacionado com o fim da vigência (31 de dezembro de 2021) do contrato de concessão do serviço postal universal (SPU) celebrado com o Estado e, também, dos muitos condicionalismos que a pandemia impôs aos serviços postais, promoveu-se uma reflexão sobre os principais problemas reportados. As conclusões foram comunicadas aos CTT e à ANACOM, na medida em que as questões elencadas não estão dissociadas dos padrões de qualidade na prestação do SPU e dos obje-tivos de desempenho fixados no contrato de concessão, nomeadamente no que se refere a prazos de encaminhamento de objetos postais, acessibilidade, regularidade e fiabilidade do serviço16. Naturalmente, não se deixou de ter presente que a atividade dos CTT foi forte-mente condicionada pela pandemia, não só por força da menor disponibilidade de recur-sos humanos, com repercussões no atendimento presencial, na organização de rotas e no ajustamento nos procedimentos de distribuição, mas também pelo aumento dos serviços de encomendas postais que apareceram na sequência do recurso ao comércio digital. Foi também tido em consideração as medidas sanitárias de proteção dos trabalhadores, como a segmentação e a rotatividade do pessoal, as muitas limitações nos voos internos, 16 A comunicação apenas veio a ser enviada aos CTT em fevereiro de 2022. 4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________35
[Lazeres][Jogo]Em matéria de jogo, as poucas queixas recebidas incidiram sobretudo nos jogos sociais explorados pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa e referiram-se a questões tão diversas quanto a seleção de mediador de jogos sociais, cautelas danificadas cujo pagamento de prémio foi recusado e a redução de plafond de venda de raspadinhas. É importante reiterar que este sector económico não dispõe de uma entidade fiscalizadora definida, o que tam-bém explica que as queixas sejam sempre apresentadas contra a entidade que explora os jogos sociais. Quanto aos casinos, o seu encerramento por causa dos sucessivos períodos de confinamento impostos pela pandemia poderá explicar o número residual de reclamações. É também relevante assinalar que, desde a legalização do jogo online (2015), se verifica uma quase ausência de queixas. [Desporto]Sobretudo por causa das restrições impostas pela pandemia, verificou-se uma subida de 28% no número de queixas apresentadas em matéria de desporto e atividade desportiva. As queixas incidiram sobre os limites de circulação, que limitavam a atividade física e as ativida-des desportivas, o cancelamento de torneios e a exigência de certificado digital de vacinação ou de testagem para a prática de desporto e acesso a equipamentos desportivos.Foram recorrentemente colocadas questões relativas à atuação de entidades privadas. Por exemplo, receberam-se queixas sobre as exigências impostas pelos clubes desportivos para permitir que atletas menores transitem de clube. Num caso concreto, o clube de ori-gem exigia uma compensação financeira pela denominada transferência de menores com idades entre os 9 e os 11 anos. Resultando do regime jurídico do Contrato de Trabalho do Praticante Desportivo, do Contrato de Formação Desportiva e do Contrato de Representação ou Intermediação a impossibilidade de serem cobradas taxas por transferências de menores que, em razão da idade, não possam celebrar contratos desportivos, procedeu-se à audição da Federação Portuguesa de Futebol e do Instituto Português do Desporto e da Juventude (IPDJ), instituto público que tem competência para verificar a conformidade dos estatu-tos e regulamentos das federações desportivas dotadas de estatuto de utilidade pública desportiva. A Federação Portuguesa de Futebol entendeu eliminar o mecanismo de retenção con-sistente na cobrança de taxa de transferência nacional de menores pelo clube de origem, a qual, naturalmente, era quase sempre suportada pelos encarregados de educação. Ao invés, foi criada uma quota adicional de inscrição, mas a cargo do clube no qual o jogador será inscrito, apenas aplicável a partir da terceira transferência, e que constituirá receita, não do clube de futebol de origem, como sucedia anteriormente, mas das associações de futebol. II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________44
[Formas de Atuação e Diálogo institucional]Ainda que se deva reconhecer que em alguns processos, designadamente relativos a obras de edificação, se suscitam questões complexas, são frequentes os atrasos de algumas câmaras municipais, por vezes simplesmente irrazoáveis, com demoras superiores a 6 ou, mesmo, 12 meses. Este facto levou a solicitar, por diversas vezes, a colaboração do Ministério Público, com vista a obter os esclarecimentos necessários. As demoras não se verificaram apenas na administração local. É exemplo o Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção (IMPIC). Sucessivas queixas sobre atrasos na instrução de procedimentos contraordenacionais e prolongadas demoras nas respostas à Provedoria de Justiça levaram a indagar os motivos, apurando-se existir grave escassez de recursos humanos, situação que o IMPIC se propôs colmatar mediante contratação de pessoal e recurso ao programa de estágios remunerados da função pública. Por vezes, também os gabinetes dos membros do Governo demoram a responder. Por exemplo, aguardamos desde 12 de novembro de 2021 os esclarecimentos que pedimos ao Gabinete do Secretário de Estado do Tesouro, para tentar esclarecer a preocupante inde-finição em matéria de propriedade/gestão da denominada Estrada Florestal da Costa da Caparica, também conhecida como Estrada da Fonte da Telha. Deve notar-se que este é um assunto que, sem sucesso, acompanhamos pelo menos desde 2013, sem que se apure quem é a entidade que detém, e que gere a referida via, com implicações na questão da segurança rodoviária e do ressarcimento dos prejuízos sofridos pelos utentes.1.3. Direitos dos agentes económicos, dos contribuintes e dos consumidores[Estatística e enquadramento geral]Em 2021 foram abertos 2164 procedimentos na Unidade que se ocupa dos assuntos fis-cais, económicos e financeiros, o que corresponde a um aumento de 233 procedimentos novos face ao ano anterior. Todavia, se o aumento do número de queixas recebidas relati-vamente ao ano anterior não é novidade, o mesmo se não pode dizer quanto à repartição dessas queixas pelos dois grandes temas de que se ocupa esta Unidade. Embora a fiscali-dade tenha continuado a ser o grupo com maior peso, o significativo aumento das queixas sobre assuntos económicos e financeiros aproximou a expressão de ambos os grupos no total das queixas recebidas: 53% versou sobre fiscalidade e 47% sobre assuntos económicos e financeiros. Mais adiante será analisada a subida do peso dos assuntos económicos e financeiros no total das queixas recebidas. Por ora, atente-se à tabela seguinte:4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________45
QUADRO 6TEMAS MAIS VISADOS NAS QUEIXAS RECEBIDASAssunto N.o de Procedimentos  abertos 2021FISCALIDADE 1147Execuções Fiscais 396IRS 223Tributação Automóvel 108Taxas de portagem 96Tributação do património e Imposto do Selo 64Direitos aduaneiros e desalfandegamento 49Obrigações acessórias 38Infrações fiscais 36IVA 36Benefícios fiscais 33Reclamações, impugnações e recursos 26Vários 42ASSUNTOS ECONÓMICOS E FINANCEIROS 1017Transportes 461Fundos e Apoios - Cultura 208Banca 116Fundos e Apoios - Empresas 102Comércio 38Fundos e Apoios - Agricultura 20Seguros 16Fundos e Apoios - Emprego 8Viagens e turismo 5Vários 43TOTAL 2164Para além das 2164 queixas que deram origem à abertura e instrução de procedimento, foram ainda recebidas – e respondidas – 384 outras queixas 20 21 sobre as quais recaiu decisão de indeferimento liminar, fosse por se tratar de queixas prematuras, por visarem entida-des privadas não sujeitas ao âmbito de atuação do Provedor de Justiça, ou por abordarem assuntos já apreciados ou em apreciação pelos tribunais. Destas 384 queixas liminarmente indeferidas, 355 versavam sobre assuntos económicos e financeiros22 e apenas 29 sobre fis-calidade23. Precisamente por não terem dado origem à abertura de procedimento (mas tão 20 Destas 384 queixas indeferidas liminarmente, 34 eram queixas COVID-19.21 Mais 9 indeferimentos liminares do que os registados em 2020.22 Maioritariamente comércio, banca e seguros.23 IRS e denúncias, em especial.II SÉRIE-E — NÚMERO 9_____________________________________________________________________________________________46
só ao envio de uma comunicação esclarecendo ou encaminhando os cidadãos), estas quei-xas não estão refletidas nas tabelas e gráficos representados ao longo deste texto.O número  de  queixas  motivadas pela  pandemia da COVID-19, doravante “queixas COVID”, continua a justificar que se autonomizem esses números na tabela seguinte:QUADRO 7QUEIXAS COVIDAssuntos das queixas COVID Procedimentos abertosFISCALIDADE 58Execuções Fiscais 30IRS 12Obrigações acessórias 4Tributação Automóvel 3Infrações fiscais 2Taxas de portagem 1Tributação do património e Imposto do Selo 1Vários 5ASSUNTOS ECONÓMICOS E FINANCEIROS 723Transportes 386Fundos e Apoios - Cultura 207Fundos e Apoios - Empresas 97Banca 18Comércio 6Fundos e Apoios - Agricultura 2Viagens e turismo 2Fundos e Apoios - Emprego 1Vários 5TOTAL QUEIXAS COVID 781Em 2021 as queixas COVID aumentaram – se em 2020 representaram 20% do total das queixas, em 2021 essa proporção subiu para 36%. O que se não alterou foi a circunstância de o impacto dessas queixas ter sido mais sentido na área dos assuntos económicos e financeiros do que na área da fiscalidade. Os dois gráficos que se seguem comprovam esta afirmação.4 DE JULHO DE 2022_____________________________________________________________________________________________47