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Deverá esclarecer-se que para além destas modalidades de mobilização, directamente previstas na lei em termos especialmente favoráveis para os indemnizados, outras existem na realidade e que decorrem da utilização e circulação normal dos títulos emitidos como títulos de valores, destacando-se a transação em sessões especiais das Bolsas de Valores das respectivas cautelas que vem já atingindo números apreciáveis, sobretudo para as primeiras classes. Entre Agosto e Dezembro de 1981, transaccionaram-se na Bolsa de Valores de Lisboa em sessões especiais mais de 112 000 contos de cautelas.
Quer esta forma de transacção dos títulos, quer as mobilizações previstas na Lei n.o 80/77 só terão sido possíveis antes da fixação dos valores definitivos graças ao Decreto-Lei n.o 334/80, do 1.o governo da AD que permitiu a emissão de certificados representativos dos valores provisórios atribuídos e sua mobilização.
Passemos porém directamente às formas de aplicação e mobilização dos títulos e suas perspectivas no ano em curso.
A mobilização para pagamento de dívidas fiscais vencidas até 1 de Julho de 1977 processou-se com êxito no quadro da política de tréguas fiscais definida e aplicada pelo 1.o governo da Aliança Democrática e o seu processo encontra-se praticamente concluído. O valor total aprovado pela Junta de Crédito Público até esta data ascende a mais de 160 000 contos aguardando-se, porém, a comunicação final proveniente dos serviços fiscais e da Direcção-Geral do Tesouro.
A mobilização para pagamento de dívidas à banca e a entidades de direito público contraídas em data anterior à nacionalização está ainda em curso, sendo de valor assinalável o número de operações de dação em pagamento realizadas através da entrega de títulos e que se estima já em 7 milhões de contos. Essenúmero crescerá ainda consideravelmente em 1982, já que tem o Governo a intenção de através de portaria a publicar através do Ministério das Finanças dentro de breves dias esclarecer de forma autêntica e imperativa um conjunto de dúvidas acerca de diversos aspectos dessa mobilização que terão levado diversas instituições de crédito a suspender a aceitação de títulos para dação em pagamento dos seus créditos. Esta situação poderá ser superada. Prevê-se que durante o ano de 1982 o volume de mobilizações para efeito de pagamento de dívidas à banca ascenda a cerca de 30 milhões de contos.
No que concerne a mobilização para aquisição de participações do sector público reconheceu o Governo a necessidade de unificar o regime da alienação das participações do sector público previsto na Portaria n.o 142/80 com o regime de mobilização por troca constante da Portaria n.o 63/81, incorporando as alterações à Lei n.o 80/77 recentemente aprovadas.Está já preparada a portaria para assinatura e conta-se que ainda este mês poderá ser publicada. Entretanto, estão já em curso diversos processos de alienação de participações que prevêem a mobilização por troca.No que respeita à mobilização de títulos para saneamento financeiro e investimento está o Governo a ultimar os estudos com vista à publicação dentro dos próximos 2 meses das portarias reguladoras destes processos.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Vilhena de Carvalho.O Sr. Vilhena de Carvalho (ASDI): - Sr. Secretário de Estado, fico muito agradecido pelas informações que deu a esta Câmara, revelando aliás números desconhecidos.
Penso que dentro do quadro das possibilidades criadas pela Lei n.o 80/II de mobilização de títulos de dívidas pública provenientes das indemnizações apenas são expressivos os números relativos ao pagamento de dívidas fiscais e ao pagamento de dívidas à banca. Quanto à mobilização para outros sectores, que constituíam nomeadamente pontos do Programa Eleitoral da AD e também dos programas dos VII e VIII Governos, qual seja o da mobilização dos títulos para investimento, V. Ex.a limitou-se a dizer-nos que dentro de dois meses se pensará em tratar dessa mobilização.
Ora a verdade é que isso constituiu uma promessa eleitoral da AD - remeto para a p. 63 do Programa Eleitoral da AD, onde se enunciam aqueles objectivos que se pretendem alcançar com a mobilização dos títulos representativos de indemnizações.
Desejaria ainda acrescentar que, para além do ponto referido sobre os investimentos produtivos e da mobilização dos títulos ,para esse efeito, a Lei n.o 80/77 não foi cumprida - que eu saiba - pelo governo da AD, nomeadamente quando nela se prevê a mobilização de títulos em benefício dos trabalhadores emigrantes. Nesta Casa ouvimos frequentemente dizer por parte da AD que os emigrantes estão no seu permanente pensamento, pelo que eu pergunto: o que é que o Governo já fez ou pensa fazer quanto à mobilização dos referidos títulos?
11 DE FEVEREIRO DE 19822027O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Secretário de Estalo das Finanças.O Sr. Secretário de Estado das Finanças: - No que respeita à mobilização de títulos para saneamento financeiro e investimento - a que se referiu o Sr. Deputado Vilhena de Carvalho - está o Governo a ultimar os estudos com vista à publicação das portarias reguladoras desta matéria.Não poderá, por isso, o Governo neste momento senão adiantar os princípios gerais que deverão ser consagrados em tais diplomas - e que já estão definidos -, sendo impossível determinar à partida o volume de mobilização a estabelecer. Importa, porém, sublinhar que nada impede neste momento a concessão de crédito caucionado pelos títulos de dívida avaliados nos termos do artigo 29, n.o 1, a qual deixou de estar sujeita, pelo Decreto-Lei n.o 343/80, ao limite que constava do artigo 32.o da Lei n.o 80/77, ou seja 70 % do capital. Como tal, já é possível a concessão de crédito caucionado por estes títulos, ficando tudo pendente da negociação entre as partes envolvidas e do mérito da operação.A mobilização, dos títulos para o efeito pressuporá necessariamente uma avaliação da viabilidade económica da empresa em situação financeira degradada, da sua relevância sectorial face às prioridades da política económica definidas e do seu significado em termos de postos de trabalho. Prevê-se em 1982 a fixação de quotas atribuídas às diversas instituições, face ao volume do seu crédito concedido e designadamente do seu credito mal parado, a face às propostas a apresentar pelos interessados num prazo fixado para o efeito. Esta mobilização deverá sempre ter lugar através da entrada de capital na empresa, ou seja, através da criação de capital de risco, com vista à liquidação das dívidas à banca.Finalmente e no que respeita à mobilização para investimento considera o Governo que a regulamentação deste instituto é por um lado crítica, face ao volume financeiro dos títulos de dívida que referi, e à necessidade de salvaguardar o equilíbrio patrimonial das instituições de crédito, - mas é por outro lado essencial para o relançamento do investimento no nosso país, para a dinamização do mercado de capitais e apara uma maior canalização do aforro nacional para capital de risco. É, pois, manifesta a necessidade de maior prudência na implementação deste sistema, sem prejuízo da sua urgência. Entre os princípios a atender na portaria que regulamentará este processo conta-se a necessidade de previamente se determinar o nível de cobertura das diferenças entre os juros dos títulos recebidos e o nível considerado adequado para as remunerações alternativas da instituição de crédito, com base nos quais se salvaguarde o equilíbrio dessas instituições.
Quanto à mobilização de títulos para os trabalhadores emigrantes, estão igualmente em curso os estudos preparatórios com vista à portaria que regulamenta a mobilização de títulos para fins habitacionais no quadro da política de apoio à habitação própria. Dentro de breve tempo esses estudos poderão ser anunciados pelo Governo.
Este é o conjunto de medidas que está em curso. Espero que o Sr. Deputado compreenda que a dimensão do esforço financeiro envolvido e os riscos
que decisões menos ponderadas poderão acarretar justificam plenamente a maior pendência relativamente às portarias a publicar sobre esta matéria.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, concluída a primeira parte da ordem do dia, informo a Câmara de que se encontra na Mesa um relatório e parecer da Comissão de Regimento e Mandatos que se pronuncia favoravelmente ao pedido de autorização para que o Sr. Deputado António Reis seja ouvido em audiência de julgamento no 5.o Tribunal Militar Territorial de Lisboa como declarante.Assim, vai proceder-se à votação do relatório e parecer que acaba de ser anunciado.Submetido à votação, foi aprovado por unanimidade registando-se a ausência da UDP.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o ponto seguinte da ordem do dia é a discussão na generalidade da proposta de lei n.o 69/II, sobre a reapreciação dos actos pelo Tribunal de Contas no caso de recusa de visto.
Tem a palavra o Sr. Secretário de Estado das Finanças.O Sr. Secretário de Estado das Finanças: - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Desejava proferir algumas palavras de breve justificação da proposta de lei apresentada.
A presente proposta de lei prossegue dois objectivos: o de permitir a reclamação contra a recusa de visto e o de dar competência ao Tribunal de Contas para proferir "assentos" em matéria de visto, obrigando apenas o Tribunal, fixando a doutrina do Tribunal e possibilitando à Administração, se o julgar conveniente, tomar providências legislativas.Em matéria de reclamação contra a recusa de visto deve salientar-se que, após a publicação do Decreto-Lei n.o 146-C/80, de 22 de Maio, cessou toda e qualquer possibilidade de reacção contra a recusa de visto, uma vez que, conforme é geralmente aceite, aquele diploma revogou tacitamente o artigo 26.o do Decreto n.o 22 257, que possibilitava ao Conselho de Ministros manter o acto a que fora recusado o visto.
Se à luz da Constituição e do princípio da independência do Tribunal de Contas como órgão de soberania seria ilegítimo ressuscitar, por qualquer via, a faculdade consagrada no citado artigo 26.o, já se afigura altamente vantajoso criar mecanismos que, sem violar a independência do Tribunal, permitam ao membro do governo competente, ao Presidente da Assembleia da República e ao vice-presidente do Conselho Superior da Magistratura, quanto a actos administrativos referentes a serviços deles dependentes, solicitar ao próprio Tribunal a reapreciação do problema, verificados determinados pressupostos fixados na lei.
Não sendo ferida a independência do Tribunal como no caso sucede, a reclamação só poderá ter efeitos positivos, na medida em que possibilitará melhor e mais clara justiça, e evitará situações dispares para funcionários na mesma situação de facto e direito.
Quanto à competência para proferir "assentos" em matéria de visto, considera-se a mesma sobremaneira
2028 I SÉRIE - NÚMERO 50necessária e vantajosa, na medida em que possibilitará uniformização de jurisprudência, vinculadora do próprio Tribunal e evitará flutuações de decisão, provocadas, nomeadamente, pela maioria formada em cada caso.Tal competência já constava, aliás, do projecto oportunamente elaborado pela Comissão de Reforma do Tribunal.A finalizar deve notar-se que a matéria da proposta de lei em nada prejudica as soluções que vierem a ser impostas pela reorganização do Tribunal, antes resolvendo, desde já, importantes problemas que nada aconselha ou justifica que permaneçam em aberto.
Assim contribui o Governo para assegurar uma maior eficácia à acção do Tribunal de Contas, proporcionando a este órgão de soberania condições para desempenhar um papel relevante na fiscalização preventiva da legalidade dos actos da Administração, e assim contribuir para a implantação de um verdadeiro Estado de direito no nosso país.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, houve da minha parte um lapso quando há pouco não referi que o processo da presente proposta de lei está instruído com um relatório da 2.a Comissão. Não sei se a Câmara pretende que ele seja lido ou se dispensa a sua leitura.Pausa.Entendo, pois, que a Câmara dispensa a leitura do relatório.
Tem a palavra o Sr. Deputado Magalhães Mota.O Sr. Magalhães Mota (ASDI): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Julgamos que este diploma merece a nossa aprovação, e como tal a iremos dar.
Creio que, para além do problema da revogação tácita, haveria sempre o problema da inconstitucionalidade do artigo 26.o do Decreto n.o 22 257. O que se passa neste momento em relação ao Tribunal de Contas é que vários vistos tem sido recusados até em contradição com a própria orientação anteriormente seguida pelo mesmo Tribunal. Existem já diversos pareceres da Procuradoria-Geral da República, solicitados por diversíssimos membros do Governo, em relação a recusas de visto feitas pelo Tribunal de Contas no segundo e até terceiro acesso na carreira respectiva, quando os dois vistos anteriores de admissão na carreira, e até de uma primeira promoção, tinham sido concedidos pelo Tribunal. Creio, portanto, que este estado de coisas não prestigia ninguém.
Como tal, estamos de acordo em que se crie a possibilidade de o Tribunal de Contas emitir assentos. Essa possibilidade já estava conferida nos vários estudos inerentes à revisão que continuamos a considerar necessária e urgente do Tribunal de Contas.
Creio, portanto, que neste ponto a proposta de lei tem o nosso apoio e merece a nossa concordância. Há, no entanto, um ponto que gostaria de colocar e que diz respeito à possibilidade de reclamação em caso de recusa de visto. Essa possibilidade. nos termos do artigo 1.o da proposta de lei, está unicamente concedida à Administração pelo membro do Governo competente e em relação a outros órgãos que tenham também funcionários deles dependentes, caso do Pre-sidente da Assembleia da República, dos Ministros da República para os Açores e para a Madeira e do vice-presidente do Conselho Superior da Magistratura, nos casos dos actos administrativos de serviços na sua dependência.
Há, no entanto, um problema que não está claro e sobre o qual seria importante conhecermos a opinião do Governo. É evidente que um membro do Governo - e falo num membro do Governo para não entrar na minudência de saber as equiparações - quando apresentou um Determinado acto a visto do Tribunal de Contas estava convencido da legalidade da sua proposta, mas criou, necessariamente também, uma expectativa, e eu direi uma expectativa legítima, no funcionário que viu um acto respeitante ao seu provimento ou a uma sua promoção submetido a visto do Tribunal de Contas.
Ora bem, o Tribunal de Contas recusa o visto e a presente proposta de lei confere apenas ao membro do Governo o direito de interpor recurso dessa decisão.
O meu pedido de esclarecimento puro e simples é, pois, este: não deveria esse mesmo direito ser extensivo ao funcionário cuja promoção é recusada por essa recusa de visto do Tribunal de Contas? Ou o funcionário ficará sujeito, neste segundo caso, a uma decisão governamental, que pode aceitar a recusa de visto do Tribunal de Contas e que, portanto, pode vir prejudicar a sua legítima expectativa de provimento ou de promoção?
Creio que seria lógico que esta mesma possibilidade de recurso para o Tribunal de Contas fosse conferida também ao funcionário que vê a sua expectativa de provimento ou de promoção prejudicada pela recusa de visto.
É uma alteração simples que haveria que introduzir na especialidade, mas que, creio, conferiria à proposta de lei uma dimensão mais ampla e, essa sim, plenamente conforme ao Estado de direito em que desejamos viver.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Secretário de Estado das Finanças.O Sr. Secretário de Estado das Finanças: - Em relação à intervenção do Sr. Deputado Magalhães Mota gostaria de referir que o Governo não considera essa possibilidade porque não cabe ao Tribunal de Contas, efectivamente, substituir-se ao Governo, no exercício da administração activa. E se o Governo, perante a recusa de visto de um acto que praticou, entende estar conforme com a decisão do Tribunal de Contas pura e simplesmente não pratica o acto.
Se o funcionário desejar que o acto seja praticado - a nomeação ou a promoção - terá de requerer a nomeação e promoção ou provimento e face ao indeferimento tácito resultante do indeferimento expresso interpor recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.
Efectivamente, não me parece que deva pertencer ao administrado a função de suscitar uma reapreciação de um acto por parte do Tribunal de Contas, devendo ser apenas reservada essa faculdade ao autor do próprio acto.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Octávio Teixeira.
11 DE FEVEREIRO DE 19822029O Sr. Octávio Teixeira (PCP): - Sr. Presidente. Srs. Deputados, Srs. Membros do Governo: Ao contrário do que a sua epígrafe denota, a proposta de lei n.o 69/II não se limita a estabelecer disposições relativas à reapreciação dos actos pelo Tribunal de Contas nos casos de recusa de visto. A proposta de lei aglutina 3 providências avulsas relativas ao estatuto do Tribunal de Contas, providências de desigual relevância e natureza.É o que vem sucedendo desde há decénios em matéria de Tribunal de Contas. O estatuto do Tribunal é uma malha quase inextricável, feita de camadas legais sucessivas e justapostas, cuja interpretação se converte numa prova de mestria para juristas, mas é precisamente o contrário do que as modernas exigências imporiam. Tal orientação atingiu nos últimos anos as proporções de uma avalanche de legislação avulsa que talha e retalha as competências do Tribunal, adita, suprime e altera, sem atalhar senão no horizonte estreito da emergência mais discutível. Uma após outra foram retiradas competências ao tribunal, "aligeirado" o regime do visto. Tudo por decretos-lei com o selo da inconstitucionalidade, sem outro arrimo que não a vontade governamental de tornear os poderes de fiscalização de que o Tribunal de Contas está constitucionalmente incumbido.Importa superar esta situação que a Constituição não admite. É a reforma do Tribunal de Contas que importa levar a cabo. Nenhuma novidade existe em proclamá-lo: toda a novidade residirá em praticar finalmente o que tanto se tem adiado.É que, Srs. Deputados, a história do Tribunal de Contas está feita. Vai decorrido mais de século e meio sobre a efémera criação do Tribunal do Tesouro Público de Mouzinho da Silveira e 132 anos desde a criação do Tribunal de Contas ... Da Monarquia à República, da República ao Estado fascista são decénios de centralismo. Da raiz napoleónica ao pesado tronco engendrado pelo fascismo, os mesmos vícios. Tudo isso herdámos praticamente intacto, substancialmente ineficaz e inadequado para o preenchimento das funções que a Constituição prevê. Sente-se hoje o peso e as consequências de tudo isso ...Se a história do Tribunal de Contas está feita, o diagnóstico da situação existente feito está: restritas atribuições de consulta, ampliação das áreas de controle não acompanhada das correspondentes medidas de reestruturação, acumulação de contas em atraso de liquidação e julgamento, relatórios sobre a conta geral do Estado elaborados tardiamente - situação largamente imputável ao Governo e a que o nosso projecto de lei n.o 274/II procura dar resposta. 15to para não referir já a verificação sumária dos documentos de despesas e o acréscimo espectacular registado no serviço de visto ...
Ora desde há meses que existem centenas de páginas de estudos, há relatórios e pareceres, há propostas de revisão global da legislação atinente ao Tribunal. A Assembleia da República não dispõe de informação institucional sobre a matéria e temos sustentado que não pode continuar alheia a essa reforma necessária de que depende também o pleno cumprimento das suas funções constitucionais. Não repetiremos hoje as propostas ele acção global que apresentámos oportunamente perante o plenário desta Assembleia. Constataremos apenas que a apresenta-ção da proposta de lei n.o 69/II é o próprio símbolo do adiamento pelo Governo das medidas de fundo que o Tribunal de Contas exige.Pode pois discutir-se a oportunidade da proposta governamental, tanto mais que a Assembleia da República não apreciou ainda, em sede de ratificação, o Decreto-Lei n.o 146-C/80, de 22 de Maio, que operou graves amputações na competência do Tribunal de Contas, ao reunir alegadamente num único diploma diversa legislação relativa ao visto.
Mas serão porventura pertinentes as medidas que o Governo nos traz? Importa distinguir.São 3 as providências propostas: em primeiro lugar, consagrar legalmente a possibilidade de reapreciação quando o Tribunal haja recusado visto a um acto submetido à sua fiscalização; em segundo lugar atribuir expressamente ao Tribunal competências para proferir assentos em matéria de visto; em terceiro lugar proibir o Tribunal de Contas de recusar o visto quando o interessado não satisfaça à data do despacho de nomeação os requisitos pessoais que a lei exija, desde que os venha a preencher no momento de emissão de visto.
É bom de ver que não há semelhança possível entre as duas primeiras medidas e a terceira. Significativamente a exposição de motivos e a exposição agora, feita pelo Sr. Secretário de Estado, fundamentam as primeiras e omitem a última. De acaso não se tratará e as interrogações suscitadas pela proposta encheriam largas páginas do Diário desta Assembleia ...
Vale a pena examinar uma a uma as medidas propostas.
Quanto à primeira questão, suscita uma reflexão
geral sobre a natureza do Tribunal de Contas. Também aqui importa
distinguir. O Tribunal de Contas tem funções jurisdicionais - julgar
contas e fiscalizar a legalidade - mas também tem funções administrativas e
políticas - dando parecer sobre a conta geral do Estado - e verifica mesmo se os contratos celebrados por certas pessoas colectivas de direito público são
Do que agora se trata é do primeiro tipo de funções. Estas não colidem como se sabe com as constitucionalmente cometidas aos Tribunais Administrativos. A fiscalização do Tribunal de Contas é uma fiscalização preventiva sobre a legalidade e cabimento e não determina caso julgado. O Tribunal de Contas não é pois um Supremo Tribunal Administrativo paralelo que agisse de forma prévia e oficiosa, tal como o Supremo Tribunal Administrativo não é um Tribunal de Contas agindo a posteriori por iniciativa dos interessados ...
É neste quadro que importa situar a primeira providência proposta.
E neste domínio afigura-se-nos que qualquer solução que permitisse a manutenção pela administração de um acto a que tivesse sido recusado o visto chocaria com o enquadramento constitucional do Tribunal de Contas. Há pois de ter-se por revogado o artigo 26.o do Decreto n.o 22 257.
Pode evidentemente, em sede de reforma do Tribunal fazer-se o balanço da aplicação do regime de visto prévio com a actual extensão, conteúdo e critérios. Mas não pode ser questionado que no actual quadro a recusa do visto não é superável autonoma-
2030 I SÉRIE - NÚMERO 50mente pela administração, quando àqueles actos em que a lei determina obrigatoriedade de visto. Até porque o Governo se tem encarregado, inconstitucionalmente a nosso ver, de diminuir o elenco dos actos sujeitos a fiscalização do Tribunal ...A via proposta pelo Governo oferecerá pois outras dificuldades. Suscita desde logo dúvidas; quanto ao condicionalismo em que a reapreciação pode ser solicitada. A fórmula do artigo 2.o, n.o 1, carecerá de limitação sob pena de se gorar liminarmente em juízo ou mais tarde em plenário a possibilidade que se pretende conferir à Administração; dúvidas também quanto às entidades com legitimidade para a reclamação. O elenco previsto no artigo l.o é estrito por comparação com o universo de pessoas colectivas de direito público cujos actos se encontram sujeitos a visto. Por outro lado, não se confere qualquer legitimidade própria aos interessados. Ora, sendo o visto mera condição de eficácia do acto - que o Governo tornou dispensável em abundante número de casos -, mal se compreenderia que aos interessados fosse denegada a possibilidade de defesa de um acto que lhes é destinado e só carece do preenchimento de uma condição de eficácia, encontrando-se formado no que à administração diz respeito.Quanto à segunda questão, a possibilidade de proferir assentos, poderá objectar-se o que em geral se objecta em relação a essa forma de uniformização jurisprudencial. Mas já não será fácil negar ao Tribunal de Contas aquilo que constitui regime geral dos nossos tribunais, qualquer que venha a ser o destino do instituto em sede de reforma judiciária.Finalmente a última proposta, surpreendente, dificilmente explicável. Todos sabem qual o valor de um acto de nomeação quando ao interessado faltem requisitos pessoais exigidos por lei. Tem a Administração a possibilidade de em certas circunstâncias tornar eficazes nomeações por urgente conveniência de serviço. Não pode porém preterir requisitos legais e o Tribunal de Contas deve recusar o visto quando tal suceda. Pretende-se agora que não possa recusar o visto se o interessado vier a satisfazer tais requisitos na data em que o processo seja submetido a visto.
Que interessados haverá, é bom de admitir. O que não se compreende é que tal interesse possa ser sancionado por lei. O que se pretende? Criar um novo mecanismo de colocação expedita, menos ostensivo e chocantemente arbitrário do que as tristes dispensas de habilitações literárias com que o governo AD tem inundado as páginas do Diário da República?! A que casos concretos se pretenderá dar cobertura? A que nomeações ilegais?
Não podendo o Governo manter, contra o Tribunal, um acto a que tenha sido recusado o visto, que sentido faz reintroduzir pela porta do cavalo do artigo 14.o o princípio que o artigo 1.o afasta?!
É inteiramente inadmissível consagrar em lei da República tais soluções. E o voto de abstenção que exprimimos na generalidade será sem dúvida susceptível de alteração para o voto favorável caso a discussão na especialidade conduza à expurgação das soluções a que temos vindo afazer referência, designadamente à contida no artigo 14.oO Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Fernando Condesso.O Sr. Fernando Condesso (PSD): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Ao Tribunal de Contas compete, hoje, nos termos constitucionais, dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das despesas públicas e julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe.Criado por Decreto de 25 de Outubro de 1930, este tribunal tem a sua organização, jurisdição, competência e atribuições fixados pelo Decreto
n.o 22 257, de 25 de Fevereiro de 1933, o qual no artigo 2.o lhe dá a categoria do Supremo Tribunal de Justiça proclamando a sua independência de qualquer função da Administração Pública no desempenho das suas atribuições e dando aos seus acórdãos e decisões o carácter e efeitos dos julgamentos e sentenças dos tribunais de justiça.
O regime do visto fixado neste diploma é objecto de tratamento em muitas legislações dispersas e porque foi recusada a ratificação ao Decreto-Lei n.o 513-Y/79 de 27 de Dezembro, e enquanto não se fizer uma reformação global, imprescindível e urgente de toda a matéria referente ao Tribunal de Contas, não quis o Governo deixar de publicar o Decreto-Lei n. 146-C/80, de 22 de Maio, que pretendeu simplificar o processo de fiscalização preventiva das despesas públicas, realizado através do visto do Tribunal de Contas, remetendo para um único diploma toda a legislação que a ele se referia.Acontece que, enquanto no anterior diploma se dispunha que a recusa do visto podia ser superada, em ordem a se evitar a anulação dos respectivos diplomas que a mesma implicaria através de decreto do governo devidamente fundamentado e referendado por todos os ministros publicado conjuntamente com a decisão do tribunal, agora apenas se estatui que, excepto em casos de urgente conveniência do serviço, quando a diplomas ou despachos que impliquem a admissão ou mudança da situação jurídico-funcional do pessoal, nenhum diploma ou despacho sujeito ao visto do Tribunal de Contas poderá ser executado ou produzir quaisquer efeitos antes da sua publicação no Diário da República com a declaração de ter sido visado pelo referido tribunal e que a comunicação da recusa deve ser feita não só ao membro do governo que referendou o diploma como também aos serviços para transmissão aos interessados. Afirma-se afinal que as consequências de recusa do visto e trâmite das devoluções são os estabelecidos no presente diploma que não revoga qualquer dispositivo anterior.
Em face disto, começaram a aparecer diversos entendimentos sobre a possibilidade ou não de suprir a recusa do visto pelo tribunal através do decreto governamental. Dado que o visto apenas é requisito de eficácia do acto visado, tendo a fiscalização do tribunal em matéria de despesas públicas uma natureza puramente administrativa e não jurisdicional, não haveria por isso qualquer ataque ao disposto no antigo 21.o da Constituição que impõe o respeito das decisões dos tribunais a todas as entidades privadas ou públicas e, por isso, não seria admissível que, perante a advertência da ilegalidade do acto feito pelo Tribunal de Contas com recusa do visto, o governo pudesse, invocando o fundamento da ilegalidade, suprir a falta do visto que a lei exige para que
11 DE FEVEREIRO DE 19822031o acto seja plenamente eficaz. O ministro que referendou o diploma teria à sua disposição um expediente extraordinário: o recurso para o Conselho de Ministros. Ocorrência que normalmente acontecia até agora.
No domínio dos princípios esta posição podia manter-se, não sendo aliás dispicientes recordar que as funções de fiscalização preventiva nasceram por delegação das atribuições financeiras dos parlamentos e, assim, noutros países e também no nosso, durante o regime parlamentar, o tribunal ou o órgão que exercia as funções em causa eram compostos também por representantes das câmaras.
A verdade é que tendo o decreto-lei legislado sobre o conjunto da matéria referente a este instituto financeiro, como aliás se vê do relatório, pretendendo-se omnicompreensivo, parece que o artigo 26.o do Decreto n.o 22 257 tinha de considerar-se tacitamente revogado sendo certo que o artigo 20.o do actual diploma mantém a primeira parte do artigo 25.o, havendo uma eliminação extensiva da segunda parte, aquela que precisamente previa o suprimento da recusa de vistos através do decreto do Conselho de Ministros.
Sendo assim, parece que o Governo ficaria sem possibilidade de reagir em face da recusa do visto, a menos que avançasse pela utilização do decreto-lei, absolutamente insindicável pelos tribunais administrativos, deixando os cidadãos sem garantias de defesa dos seus interesses. Perante isto, vem o Governo propor, através do membro do governo competente, a possibilidade de reclamação perante o mesmo Tribunal de Contas em ordem à reapreciação das decisões. A mesma competência se dá ao Presidente da Assembleia da República, Ministros da República para as regiões autónomas e vice-presidente do Conselho Superior da Magistratura quanto a actos administrativos de serviços da sua competência.
Dá-se o prazo de 30 dias a partir da data do ofício que comunica a recusa para ser efectuada a reclamação, não podemos deixar de concordar com a estipulação de um prazo curto dada a necessidade de se imprimir segurança aos actos administrativos. A reclamação poderá fundamentar-se em razões de direito e também de facto, o que parece bem dado que a Administração pode não só não ter apresentado tortos os argumentos que, no seu juízo possibilitam o acto, mas também não ter feito constar do processo todos os elementos factuais necessários, fixando-se, também, que o mesmo em que devem estar preenchidos os requisitos pessoais em processo da nomeação se deve reportar à data da submissão do despacho ao visto dos juizes.
Aproveitou o Governo esta proposta para dar à Administração e ao Ministério Público o direito de no prazo de 2 meses da data da concessão, ou de negação, de um visto, requerer ao tribunal a fixação da jurisprudência quando houver outra decisão oposta no domínio da mesma legislação e relativamente à mesma questão fundamental de direito, proferindo-se assento que obrigará futuramente o Tribunal e a própria Administração. Assim, no domínio da regulamentação dos termos processuais da reapreciação da recusa do visto ou da apreciação dos pedidos defixação das jurisprudência, a proposta merece o nosso apoio e, por isso, lhe damos o nosso voto favorável,Aplausos do PSD, do CDS e do PPM.O Sr. Presidente: - Para uma intervenção, tem a palavra o Sr. Deputado Armando Lopes.O Sr. Armando Lopes (PS): - Sr. Presidente, Srs. Deputados: Desejaria dizer meia dúzia de palavras com o sentido de explicar o voto favorável do Partido Socialista em relação a esta proposta de lei que hoje nos é apresentada.
Trata-se de uma proposta de lei que visa a "reapreciação dos actos pelo Tribunal de Contas, nos casos de recusa de visto". Uma leitura simples do próprio texto revela que para além desse problema outros pontos são passíveis de discussão na sua caracterização.
Quanto ao primeiro - reapreciação dos actos pelo Tribunal de Contas - o problema surge da existência do artigo 26.o do Decreto n.o 22 257, de 1933, que dispunha que "a recusa de visto pelo Tribunal de Contas importa a anulação dos respectivos diplomas, salvo se o factor de decisão for mantido pelo Conselho de Ministros em decreto devidamente fundamentado". 15to correspondia à legislação que já vinha de princípio da organização do Tribunal de Contas em 1930 e correspondia ao facto de, por via governamental, por via de decreto, se substituir o Governo à decisão do Tribunal de Contas, ocorrência manifestamente inconstitucional na medida em que seria o poder executivo a alterar, por via de decreto, aquilo que o poder judicial tinha apreciado.
Entendemos, portanto, por bem que se tivesse revogado expressamente, para evitar todas as dúvidas aqueles dispositivos legais do artigo 26.o do Decreto 22 257 e § 2.o do artigo 19.o do Decreto n.o 18 962. Daí que se aceite que, em lugar do recurso à via do decreto promulgado pelo Governo, se substitua uma reapreciação do próprio acto pelo próprio Tribunal que tinha apreciado em primeira mão a recusa do visto. É mais natural, é mais constitucional, é mais legítimo, que seja o próprio Tribunal, que, reapreciando o acto de que se reclamou, fundamentado em novas razões, possa alterar a decisão que tomou previamente.
Também se aceita que se mantenha em vigor os §§ 2.o e 3.o do artigo 4.o ,do Decreto n.o 26 341, que dizem respeito "às incompatibilidades ou anulações de funções não permitidas de cargos ou funções". É legítimo que assim se faça e que se continue a exigir a demissão prévia do interessado em relação à função que exercia antes de ser nomeado para a nova função.
Quanto ao que se dispõe no artigo 14.o da nova proposta, ao dizer-se que "não obstará ao visto do Tribunal de Contas" a falta à data do despacho de nomeação de requisitos pessoais, tais como habilitações literárias e tempo de serviço prestado, se o interessado já satisfazer os mesmos quando o processo é submetido ao visto dos juízes de turno devo dizer que o dispositivo a consagrar vem corresponder - e por isso o apoiamos - a uma jurisprudência assente pelo Tribunal de Contas. Já assim se fazia anteriormente e não vemos razão que circunstâncias posteriores à primeira apreciação não sejam tidas em
2032I SÉRIE - NÚMERO 50consideração tal como acontece em qualquer tribunal normal. Também em qualquer tribunal se toma em consideração as circunstâncias que surgem até ao momento da decisão, até ao momento em que termina o debate, resolvendo-se assim definitivamente o problema.
Finalmente, saliento que a proposta de lei orienta a jurisprudência do Tribunal de Contas no sentido de fixar por assentes decisões em matéria de direito que tenham sofrido decisões contrárias. É uma medida que aplica ao Tribunal de Contas a jurisprudência dos assentos que existe para os tribunais comuns, medida salutar que visa a resolução dos problemas, evitando a dúvida através da decisão definitiva de casos que tenham dado origem a decisões contraditórias.
É por estas razões que apoiamos inteiramente a proposta de lei apresentada pelo Governo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Veiga de Oliveira.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Presidente, gostaria de fazer 2 ou 3 perguntas.
A primeira que é de ordem processual e é a seguinte: uma vez feita a votação na generalidade deste diploma é intenção fazê-lo baixar à comissão para ser votado na especialidade?O Sr. Presidente: - Sobre isso a Mesa só o pode informar no sentido de não ter recebido ainda - ou pelo menos não o vi - nenhum requerimento de baixa à comissão.O Orador: - Pelo aceno das cabeças vejo que é essa a intenção, e se assim é algumas outras objecções não serão colocadas agora.
Em segundo lugar, gostaria de colocar uma questão que tem a ver com a nossa votação na generalidade: fizemos, através de uma intervenção do meu camarada Octávio Teixeira, algumas observações quanto ao conteúdo preciso do artigo 14.o que, diga-se de passagem, actua como um elemento inquinante daquilo que é bom ou quase bom do resto do diploma - há insuficiências a respeito das entidades a quem se confere o poder de pedir a reapreciação, isto é, da enumeração das entidades, a respeito da definição das razões que podem permitir o requerimento a reapreciação porque são demasiadamente vagos e outras insuficiências de carácter formal e de concordância (entre o artigo 5.o e o artigo 9.o) mas são questões de pormenor que, quanto a nós, não tornam mau o diploma - é um artigo que coloca questões de fundo. Pergunto, pois, ao Sr. Secretário de Estado se se vai responder às questões colocadas - se é que as ouviu durante a sua conversa com o Sr. Deputado Carlos Robalo - antes de procedermos à votação.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Secretário de Estado das Finanças.O Sr. Secretário de Estado das Finanças: - Gostaria, em primeiro lugar, de salientar que esta proposta de lei tem um significado político que não deve ser menosprezado e que resulta do facto de o Governo apresentar à Assembleia da República um diplomasobre o funcionamento do Tribunal de Contas, mesmo antes da reorganização desse tribunal, com vista a resolver e assegurar, desde já, um conjunto de medidas que prestigiem e dêem mais eficácia à acção desse órgão administrativo.Por outro lado, gostaria de salientar que, perante uma situação de recusa de visto e que o membro do Governo em causa pudesse reclamar para o Conselho de Ministros, que decidiria, o Governo optou conscientemente, e com vontade de estabelecer a sujeição à legalidade da actividade administrativa, pela reapreciação do acto pelo Tribunal de Contas.Creio que este aspecto deve ser de novo realçado porque é o ponto mais importante desta proposta de lei, aspecto revelador de que o Governo está empenhado em fazer assegurar o princípio da legalidade da actividade na Administração Pública. Por esse motivo noto que existe em relação à generalidade deste diploma uma unanimidade, que me apraz registar por parte de todos os partidos.
Em relação às questões concretas suscitadas, gostaria de referir que, quanto ao artigo 14.o da proposta de lei, não existe nenhum objectivo escondido ou menos claro. O que existe é a tentativa de resolver situações decorrentes entre a data do despacho sujeito ao visto que é emitido, haver um lapso de tempo que apode vir a alterar uma posição de recusa de visto quando o Tribunal de Contas tem recusado o visto a funcionários que, durante este lapso de tempo, preencheram os requisitos necessários e tem-nos prejudicado quando na realidade das coisas e na data em que o visto é proferido tudo está sempre com a lei. É para aliviar a situação deste tipo e permitir a constatação da sanação de uma situação irregular por força do preenchimento dos requisitos que o artigo 14.o está aqui previsto.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Secretário de Estado, se bem percebo é nos casos em que há injustiça - como aquela que referiu- e que supostamente deviam ser cobertos pelo artigo 14.o que já há possibilidade de pedir a reapreciação do Tribunal, isto é o Tribunal decidia em face dos elementos que possuía mas numa reapreciação verificada que os elementos tinham sido mudados no período ocorrido entre a apresentação e o primeiro visto. Portanto, o artigo 14.o estaria sempre subsumido na possibilidade de pedir a reapreciação.
Se não for para estes casos, em que a reapreciação os resolve, não estamos a ver o conteúdo concreto do artigo 14.oO Orador: - Se não existir o artigo 14.o aqui proposto, o que sucede nas situações, do tipo referido pelo Sr. Deputado Veiga de Oliveira, é que o Tribunal de Contas recusa o visto e recusa-o bem; nem pode sequer dar o visto ao acto, pois é na data em que o acto foi praticado que se devem verificar os requisitos para o mesmo. Se, entretanto, os requisitos estiverem preenchidos e se não existir o artigo 14.o, o Tribunal de Contas deve recusar o visto. E mesmo
2033que seja submetido novamente a apreciação, deve-se voltar a recusar o visto porque nada permite ao Tribunal de Contas conceder o visto em situações deste tipo, isto é, o Tribunal de Contas terá de verificar a legalidade do acto à data em que é praticado.
O artigo 14.o dá precisamente a possibilidade de uma flexibilidade neste domínio, por forma a contemplar a evolução da situação entre a data da prática do acto e a data em que o visto é concedido.
Portanto, creio que não se pode obviar a esta dificuldade através da reapreciação.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Secretário de Estado, dá-me licença que o interrompa?O Orador: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Secretário de Estado, o que se passa é que o artigo 2.o quando se refere à reapreciação, diz que será feito mediante reclamação, desde que se verifiquem razões de facto, o que seria o caso, ou de direito. São exactamente razões de facto o que se verifica no artigo 14.o; mas, além disso, pode lá estar também contemplada qualquer outra coisa, como se pode ver pelo seguinte exemplo: tendo sido praticado um acto que, em rigor, não deveria ter o visto do Tribunal de Contas - sem que, portanto, esse acto tenha eficácia e só a vindo a ter muito mais tarde, por se terem dado alterações que vieram permitir o acto -, por via do artigo 14.o tendo esse acto acabado por receber o visto desse Tribunal, a sua eficácia fosse reportada a um momento em que não deveria tê-la. Se é isto que o artigo 14.o contempla, então achamos que tal artigo não deveria lá estar; ou seja, até mancha o resto do diploma incluir-se o referido artigo 14.o, tanto mais que é desnecessário.Se se trata também de cobrir situações como, por exemplo, a dispensa transitória - se é que posso usar este termo, mas o Sr. Secretário de Estado sabe a que me refiro - de habilitações -, e transitória porque o candidato terá supostamente, daí por algum tempo, essas habilitações - este artigo é também desnecessário, pois tal pode sempre fazer-se, desde que o Governo ou as competentes instâncias assim o entendam. Mas então tal será feito, expressamente, com as justificações que se entenderem ou, muito simplesmente, sem quaisquer justificações. Como sabe, isto pode ser feito, sendo, assim, dispensável o artigo 14.o
Por tudo isto é que entendo que ou há algo mais escondido que nós não
vemos - e isto sem implicar má fé - ou então, todas as circunstâncias
que este artigo podia cobrir estão já contempladas pelo artigo 2.o ou
pela possibilidade de o Governo dispensar, por exemplo, habilitações
literárias para a nomeação seja de que cargo for.O Orador: - Creio que o Governo tornou claro que o objectivo do artigo 14.o é, muito simplesmente, o de permitir a sanação de actos que, à data da sua prática não preenchem determinados requisitos, mas que na altura de serem submetidos a apreciação do Tribunal de Contas obedecem já a todos os requisitos exigidos.
A circunstância da reapreciação dos actos pelo Tribunal permitiria, só por si, que a evolução defacto, que entretanto teve lugar e que determinou a sanação do acto em questão, pudesse ser considerada para efeitos de visto. É com o objectivo de que situações deste tipo possam ser acolhidas que n artigo 14.o é proposto e que o Governo entende não dever retirá-lo da sua proposta.Relativamente a outras observações formuladas nesta Assembleia a respeito desta proposta, particularmente quanto à reorganização do Tribunal de Contas, gostaria de referir a intenção firme da parte no Governo de brevemente submeter á apreciação desta Assembleia uma proposta de lei com vista a essa reorganização e que já está a ser reapreciada, na medida em que se trata de uma matéria extremamente importante na organização do nosso sistema jurídico-financeiro. Por outro lado, é também uma questão que se prende com pontos acolhidos em termos de Constituição - estamos numa fase de revisão constitucional - e importa, assim, verificar com clareza a compatibilidade das disposições adoptadas na Constituição quanto ao Tribunal de Contas com as propostas de lei de reorganização desse Tribunal. Por tal se justifica alguma prudência e análise na proposta de lei a apresentar.Gostaria de terminar solicitando que fosse relevado e eliminado determinado conjunto de lapsos materiais que apareceram na proposta. É o caso, por exemplo, do artigo 5.o que se refere, no seu n.o 1, ao artigo 5.o quando é evidente que tal referência se deve entender como feita ao artigo 4.o; também o artigo 10.o, n.o 1, se refere o artigo 10.o, n.o 2, quando se pretendia dizer era n.o 2 do artigo 9.o São pequenos lapsos que importa corrigir antes da aprovação pela Câmara.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Dá-me licença, Sr. Presidente?O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado.O Sr. Veiga de Oliveira (PCP): - Sr. Presidente, já aqui tenho o requerimento que pede a baixa à Comissão por 5 dias tempo com o qual, devo dizer que estou de acordo porque alguns aperfeiçoamentos podem ser introduzidos, inclusivamente com o acordo do Governo, nomeadamente em relação às razões e às entidades que têm capacidade para requerer a reapreciação e também discutir um pouco mais em profundidade o artigo 14.o Pode ser que seja possível limitar os objectivos que nos parecem correctos naquela parte em que foram expressos, por forma a não obter, por via desviada, aquilo que nós pretendemos que deixe de existir e que hoje existe apor outras vias.O Sr. Presidente: - Enquanto se procede à recolha de assinaturas, com vista à apresentação de um requerimento para baixa à Comissão de Direitos, Liberdades e Garantias da proposta de lei n.o 69/II, passamos à sua votação na generalidade.Submetida à votação, foi aprovada com votos a favor do PSD, do PS, do CDS, do PPM, da ASDI e da UEDS e com a abstenção do PCP e do MDP/CUE, registando-se a ausência da UDP.