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Coelho (PSD), Odete Santos (PCP), José Magalhães (PS), Cláudio Monteiro (PS), Calvão da Silva, Moreira da Silva, Barbosa de Melo e Luís Marques Guedes (PSD), Luís Sá (PCP), Guilherme Silva (PSD) e António Filipe (PCP).
O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, temos quórum, pelo que declaro aberta a reunião.Eram 18 horas e 20 minutos.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, peço a palavra para interpelar a Mesa.O Sr. Presidente: - Faça favor, Sr. Deputado Luís Sá. Julgo compreender a razão por que o faz.O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, a questão que queria colocar representa, no fim de contas, a manifestação de uma preocupação acrescida em relação àquela que já ontem foi aqui manifestada pelo Sr. Deputado João Amaral.
Creio que aquilo que se passa em matéria de actas é qualquer coisa de verdadeiramente absurdo e preocupante e exige medidas da presidência da Assembleia, dos Serviços, etc., etc., e inclusive averiguação de responsabilidades em relação àquilo que está a acontecer.
Se me permitem e recorrendo apenas a um dia - mas os exemplos podiam ser múltiplos - na página 55 da Acta da reunião do dia 19 de Setembro de 1996, de manhã, diz-se: "O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Segundo o ponto de vista do PSD, não é a apresentação de (... ? ...) de problemas (... ?? ...) é preciso uma mobilidade, fazemos aqui uma manobra constitucional que inclua em todas as situações uma manutenção das condições existentes da ?? antes da (inaudível) isso deve ser deixado para a lei, para resolver casos por partes esta matéria".Risos.O Sr. José Magalhães (PS): - Nós lemos e revimos!...O Sr. Luís Sá (PCP): - Não, Sr. Deputado! Julgo que é indispensável que a Comissão tenha consciência da gravidade do que está colocado.
Na acta referente à tarde do mesmo dia, na página 10, são atribuídos vários parágrafos de perguntas feitas ao dirigente da CGTP Manuel Carvalho da Silva pelo Sr. Presidente e a mim, designadamente, é-me atribuída a defesa da consagração constitucional dos "serviços mínimos".
Ainda na mesma acta, na página 39, não é identificado o Deputado que fez uma pergunta, estando em lugar do seu nome três pontos de interrogação e depois está escrito: "(início da frase não se percebe) exclui expressamente, implicitamente, a possibilidade de proceder livremente, quer dizer (não se entende) a lei directamente à negociação colectiva".
Depois, o Sr. João Proença responde: "pois, poderá ser um avanço que é um conteúdo da lei (não se entende) a negociação colectiva".
Sr. Presidente, esta situação continua, o Sr. João Proença diz coisas enormes, como é evidente, e a seguir outra entidade identificada com três pontos de interrogação diz: "nós, em representação da acção industrial portuguesa, Dr. António de Almeida, portuense, queria eu dizer..."Risos.O Sr. Presidente: - Sr. Deputado, pode sintetizar?...O Sr. Luís Sá (PCP): - Sr. Presidente, realmente eu poderia continuar a dar exemplos...
Creio que o esforço que é feito pelos Serviços de Redacção da Assembleia e que nós conhecemos de revisões constitucionais anteriores e de outros actos parlamentares gravados, é verdadeiramente notável e aquilo que se passa nesta matéria, numa questão de grande responsabilidade e que é obrigatório publicar é objecto de grande preocupação. Isto impõe a averiguação do que se passou e, inclusive, de responsabilidades.
Naturalmente que, neste plano, faremos todo o esforço para rever os textos passíveis de revisão, mas há matérias em que o substracto que nos é fornecido não permite a respectiva revisão e, por mim, quero dizer que sou completamente alheio a várias enormidades que me são atribuídas ao longo das actas.O Sr. João Amaral (PCP): - Entregaram o trabalho de transcrição das cassetes a empresas estrangeiras...!O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, não tem o Presidente da Comissão dito outra coisa se não confirmar e participar das preocupações que os Srs. Deputados têm manifestado relativamente à matéria.
O Presidente da Comissão, num dos seus primeiros actos nesta segunda leitura, oficiou ao Sr. Presidente da Assembleia no sentido de apelar a todas as diligências que fossem possíveis para superar a situação de dificuldade e até de gravidade em que nos encontramos neste domínio.
Por outro lado, junto com a Divisão de Redacção da Assembleia, cuja dedicação me apraz voltar a registar, tem-se combinado uma metodologia de trabalho através da qual estas actas que acabaram de ser referidas pelo Sr. Deputado Luís Sá e outras que enfermam do mesmo vício, venham a ser revistas a partir das cassetes originais, o que significa que estas distribuições de actas que estão a ser feitas devem ser entendidas pelos Srs. Deputados apenas como um "borrão" de acta e não como uma acta em sentido próprio. Esses textos dão-nos alguma sustentação para a memória possível dos debates da primeira leitura, mas as actas em sentido próprio não poderão ser o resultado transcrito daquilo que são os "borrões" que nos têm sido distribuídos.
Portanto, Sr. Deputado Luís Sá, comungo da preocupação que expressou e o que peço ao PCP e aos Deputados dos outros grupos parlamentares é que cooperem com a Mesa para a superação das dificuldades. O problema está posto e reafirmado e continuaremos a fazer todas as diligências para que ele possa ser efectivamente resolvido da melhor maneira.
Dito isto, Srs. Deputados, passamos à ordem do dia, que tem a ver com os artigos 22.o e seguintes da Constituição.
Relativamente ao artigo 22.o não foram apresentadas quaisquer novas propostas, portanto vamos votar as propostas constantes dos projectos originais, que vos passo a recordar.
No projecto do PCP existe uma proposta para aditamento de dois novos números, mantendo o corpo actual do
artigo; no projecto do Sr. Deputado Cláudio Monteiro e outros existe uma proposta de alteração do n.o 1 que é o actual corpo do artigo e o aditamento de dois novos números. É tudo relativamente ao artigo 22.oO Sr. Pedro Passos Coelho (PSD): - Sr. Presidente, no meu projecto existe também uma proposta de alteração a este artigo.O Sr. Presidente: - Tem toda a razão, Sr. Deputado Pedro Passos Coelho! Peço desculpa! Na verdade, no seu projecto, há também uma proposta de alteração relativamente a uma passagem do corpo do artigo. Por outro lado, no projecto do PS há também uma proposta de aditamento de um novo número.
Srs. Deputados, este conjunto normativo está agora em apreciação em segunda leitura, sendo certo que, como não há novas propostas, não vejo que haja razão para novos debates. No entanto, esta foi uma matéria que ficou muito em aberto na primeira leitura, por isso pergunto aos autores das propostas se, da reflexão que foi indiciada na primeira leitura, há algum elemento novo que queiram carrear para o debate.O Sr. Pedro Passos Coelho (PSD): - Peço a palavra, Sr. Presidente.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr. Deputado.O Sr. Pedro Passos Coelho (PSD): - Sr. Presidente, muito obrigado, sobretudo porque não tive ocasião, em sede de primeira leitura, de fazer esta apresentação.
Não irei agora juntar muitos dos argumentos que, com certeza, outros proponentes juntaram, na medida em que existiam outras propostas, nomeadamente a do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, e também a do PCP, sobre exactamente a mesma matéria, mas apenas, de uma forma muito sintética, dizer que o actual corpo do artigo 22.o já abrange as diversas funções dos agentes do Estado, portanto do que se trata aqui é de fazer uma discriminação que impeça que, por leitura do artigo 218.o, nomeadamente do seu n.o 2, que se refere expressamente ao nível de irresponsabilidade dos magistrados, venha a resultar uma falta de assumpção de responsabilidade do próprio Estado por acções ou omissões dos seus agentes, nomeadamente ao nível da sua função jurisdicional.
Portanto, aquilo que se pretende de facto, sem prejuízo de outra discussão e de outras decisões quanto a novos números para este artigo, é fazer aqui uma discriminação objectiva que não permita que, por outra leitura do texto constitucional, o Estado se iniba de assumir as suas responsabilidades, nomeadamente por via de acção ou omissão da sua função jurisdicional, independentemente daquilo que tem a ver com os titulares dessa função individualmente considerados, porque essa, como todos sabemos, além da norma geral que é consensual num Estado de direito, em qualquer Estado de direito, está plasmada também na nossa Constituição.
Peço desculpa a todos os Srs. Deputados e também ao Sr. Presidente por aduzir, com muito espírito de síntese, argumentos que, provavelmente, aqui foram expendidos pelos autores de outras propostas de alteração afins, mas como não tive oportunidade, em sede de primeira leitura, de os enunciar, gostaria que ficasse registado que este é o espírito da alteração que é proposta e que julgo que é compartilhado por várias outras bancadas e por outros Srs. Deputados.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, queria fazer um pedido de esclarecimento ao Sr. Deputado Pedro Passos Coelho e inscrever-me para uma intervenção.O Sr. Presidente: - Tem a palavra, Sr.a Deputada, para formular o seu pedido de esclarecimento.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, Sr. Deputado Pedro Passos Coelho, o meu pedido de esclarecimento é o seguinte - e depois já me pronunciarei sobre o sentido do actual artigo 22.o: a sua proposta contém ínsito o conceito de que essa responsabilidade é também por factos lícitos, por responsabilidade pelo risco, ou fez a proposta no sentido de que englobaria apenas a questão dos factos ilícitos? A pergunta assenta numa grande discussão que já se fez acerca do actual artigo 22.o, em que há alguma doutrina num certo sentido. Gostava de ver explicitado o conteúdo da sua proposta.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Pedro Passos Coelho.O Sr. Pedro Passos Coelho (PSD): - Sr. Presidente, Sr.a Deputada, o sentido da alteração que defendo, como tive oportunidade de dizer, é o de permitir um esclarecimento em sede constitucional: o de que o Estado deva assumir esta responsabilidade, a regular por lei, relativamente também à função jurisdicional.
Todos sabemos que a lei deverá, depois, ser conformada no que respeita, neste caso particular, à responsabilidade individual dos juízes e que não pode ser considerada se não neste contexto, porque num contexto mais geral, a Sr.a Deputada sabe tão bem como eu, faz parte da função jurisdicional a noção de irresponsabilidade, mas não pode deixar de ser abrangente a norma da responsabilidade civil, lícita ou ilícita, em sede constitucional, sendo que a lei o deverá regular com precisão, sem com isso estar a contender com o que dispõe o n.o 2 do artigo 218.o, a propósito da função jurisdicional.
Portanto, o sentido da alteração é o de garantir que não fique apenas num magistério da própria função jurisdicional e dos seus órgãos ver ou não uma acção consequente, por via de prejuízos que sejam causados por essa função, sem que o próprio Estado assuma perante o cidadão as consequências das acções ou omissões lesivas não apenas dos direitos, liberdades e garantias mas também de outros direitos sociais e económicos que estejam estabelecidos.
Assim, o sentido da alteração é o de permitir que, do ponto de vista constitucional, nada obste a que a lei venha a regular uma responsabilidade civil muito particular, do que resulte da acção jurisdicional dos agentes do Estado.
Em minha opinião, devem englobar-se em sede de lei ordinária não apenas os actos lícitos mas também os ilícitos. Mas, como fui claro ou, pelo menos, procurei sê-lo, julgo que, em primeiro lugar, do que se deve cuidar é de não haver em sede constitucional qualquer limitação para que a lei ordinária, depois, se possa regular da melhor forma.O Sr. Presidente: - Apelo mais uma vez aos Srs. Deputados para que, na medida do possível, procurem não reintroduzir o debate de propostas que já foram discutidas.
Tem a palavra o Sr. Deputado José Magalhães.O Sr. José Magalhães (PS): - Sr. Presidente, era para dizer que, após a primeira leitura, debruçámo-nos sobre a Constituição e tirámos dela a seguinte conclusão: por um lado, o preceito já comporta as dimensões que agora se pretende explicitar, mas, como a explicitação pode ser virtuosa, estamos disponíveis para fazê-la; em segundo lugar, deve ser feita com prudente remissão para lei de casos e termos; e, em terceiro lugar, deve aproveitar-se como projecto-base o do Sr. Deputado Cláudio Monteiro, para dilucidar a questão da responsabilidade solidária, não a tornando obrigatória sempre e em todos os casos, como decorre da actual redacção do artigo 22.o, o que, aliás, nos ocupou durante 98% dos trabalhos da primeira leitura.
Isso implicaria, como diz o guião da primeira leitura que temos estado a utilizar, elaborado pelo Sr. Professor Vital Moreira, a eliminação da responsabilidade solidária no n.o 1; a distinção, como propõe o Sr. Deputado Cláudio Monteiro, entre os n.os 1 e 2; a redacção do n.o 2 em que se assegurasse a responsabilidade por actos políticos, legislativos e judiciais nos termos da lei; e um n.o 3, em que se previsse a responsabilidade por actos lícitos nos casos e nos termos da lei.
Sr. Presidente, estamos disponíveis para isso e só para isso.O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, este artigo é, de facto, dos artigos mais interessantes pela sua complicação, mas, segundo depreendi das suas palavras, o Sr. Deputado Pedro Passos Coelho parece que entende que a actual redacção do artigo 22.o não envolverá, neste momento, a responsabilidade por factos lícitos ou pelo risco. Esse não é o entendimento que tenho, que alguma doutrina tem e que tem, por exemplo, o ex-Presidente desta Comissão, o Dr. Vital Moreira. O entendimento hoje é que o de que o actual artigo 22.o já inclui essa responsabilidade objectiva, a responsabilidade pelo risco. Portanto, mesmo quando o prejuízo resultar para os cidadãos da função jurisdicional, mesmo quando não há qualquer possibilidade de responsabilizar os juízes, continuamos a pugnar pelo conceito, que vem mais adiante, da irresponsabilidade dos juízes, mesmo nesses casos; não havendo solidariedade, porque não há, o Estado é responsável à face do artigo 22.o
Lembro-me até de que no debate que houve na primeira leitura, quando eu focava este aspecto, o então Presidente Vital Moreira dizia: "Mas, Sr.a Deputada, se não há solidariedade, há responsabilidade". Recordo isto porque penso que é muito importante a análise deste artigo e a conclusão, que me parece correctíssima, das notações à Constituição, feitas por Vital Moreira e Gomes Canotilho, que dizem que isto já está salvaguardado.
Segundo a doutrina os danos causados pelas funções administrativas, políticas, jurisdicionais e legislativas já estão cobertos pelo artigo 22.o. Se não, o princípio da reparação de todos os danos causados, que penso que é um princípio geral do Estado de direito democrático, estaria em causa - aliás, é a repetição de uma proposta que já anteriormente tínhamos feito noutra revisão constitucional,. Consideramos, pois, que deveríamos explicitar isso e, depois, também o que é para a lei a responsabilidade pelo risco criado pelo deficiente funcionamento dos serviços.
Creio que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro tem nesta matéria algumas propostas com interesse, embora tenhamos preferência, efectivamente, pelas nossas, na medida em que me parece que é mais correcto manter-se o actual artigo tal como está, com o entendimento de que aí já estão acções ou omissões que podem não ser consideradas ilícitas.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Cláudio Monteiro.O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Presidente, esta foi matéria que ficou em aberto para ulterior ponderação pelas várias bancadas e que tem, de facto, suscitado algumas dúvidas e algumas dificuldades, sobretudo agravadas pela circunstância de as actas, para além de em geral estarem como estão, neste caso em particular estarem absolutamente ilegíveis, não se percebendo designadamente qual é que foi a posição...O Sr. Presidente: - É um caso de responsabilidade!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - É um caso de responsabilidade por deficiente funcionamento não dos Serviços da Assembleia mas de outros serviços que, entretanto, foram contratados para o efeito.
Muito sinteticamente, queria dizer o seguinte: as propostas que foram feitas e que são formuladas no projecto que subscrevo, descontando a proposta que diz respeito à clarificação - e nisso concordo com a Sr.a Deputada Odete Santos, que a responsabilidade civil também abrange a responsabilidade no exercício de outras funções que não a função administrativa, o que já cabia numa leitura possível do artigo, com a redacção em vigor, mas que não perderia em ser clarificado -, a questão fundamental situava-se, por um lado, na distinção entre os casos de responsabilidade por factos ilícitos e todos os demais casos e por outro, na questão de manter ou não a solidariedade como regra geral da responsabilidade civil, tal como actualmente está em vigor na Constituição.
E porque é que estas duas propostas foram formuladas e têm, aliás, uma articulação e uma justificação comuns?
Pela circunstância de eu entender, por um lado, que, embora trabalhando com os conceitos tradicionais da responsabilidade civil, que são, aliás, conceitos importados do Direito Civil, o facto é que a evolução jurisprudencial do Direito Administrativo tem permitido perceber que tem havido uma evolução naquilo que são os conceitos tradicionais, quando referidos aos pressupostos da responsabilidade civil, designadamente pela circunstância de, cada vez menos no Direito Administrativo, a culpa ser um elemento determinante da responsabilidade, designadamente pela circunstância de se ter desenvolvido a teoria, a que alude, aliás, de certa forma, uma das propostas do PCP, défauts du serviçe, do deficiente funcionamento dos serviços, tal como tem sido traduzido entre nós, razão pela qual me pareceu necessário ou importante que ficasse distinto no texto constitucional o princípio da responsabilidade por factos ilícitos, por um lado, e os demais casos, por outro.
Por outro lado, pareceu-me importante que a solidariedade não fosse estabelecida como regra geral, até por uma razão que é a seguinte: é que a solidariedade introduz necessariamente o problema da culpa na discussão da responsabilidade, pelo simples facto de que se é admissível ser dispensável o pressuposto da culpa naquilo que tem a ver com responsabilidade por deficiente funcionamento dos serviços, esse pressuposto nunca poderá ser dispensado naquilo que tem a ver com a imputação individual de responsabilidade ao funcionário ou agente.
Isto é: de alguma forma, a imputação solidária de responsabilidade pode perturbar a própria imputação da responsabilidade à Administração, na medida em que valorize especialmente o problema da culpa, tendo em conta que a acção é movida não apenas contra a Administração mas também contra o funcionário ou agente.
Por outro lado - e talvez esta seja a motivação ou a razão de política que está subjacente à proposta de eliminação da responsabilidade solidária como princípio geral -, pareceu-me que há aqui dois valores que são de difícil equilíbrio: um tem a ver com a circunstância de em nenhum momento poder perpassar pela cabeça do intérprete da norma constitucional que se pretende ilibar o funcionário ou o agente da sua responsabilidade individual pelo dano que seja causado ao particular.
Contudo, é preciso também que a imputação da responsabilidade individual ao funcionário ou agente não possa condicionar, como tem condicionado e como condiciona efectivamente, o próprio exercício ou a própria prossecução da actividade administrativa, pela razão simples de que, se é certo que ele tem de responder - e responderia sempre nem que fosse por via do exercício do direito de regresso -, o facto é que a possibilidade de lhe ser imputada solidariamente a responsabilidade tem um factor de inibição e de condicionamento do exercício da actividade pelos funcionários e agentes que não é de menosprezar, para além da sua utilização perversa em algumas circunstâncias, como já tem acontecido, designadamente quando se trata de titulares de cargos electivos, isto é, a propositura de uma acção com o único e exclusivo objectivo de criar um facto político relevante, que condicione o exercício da sua actividade. E isto tem acontecido em relação a diversos autarcas porque, apesar de o regime da Lei das Autarquias Locais não prever a solidariedade como regra, a interpretação que tem sido feita pelos tribunais administrativos é a de que essa norma é inconstitucional por força do artigo 22.o
Por outro lado, dispensando o problema dos titulares de cargos electivos...O Sr. Guilherme Silva (PSD): - Não, não!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Sr. Deputado, deixe-me acabar de expor ou de voltar a expor sucintamente a matéria, para que, depois, se possam pronunciar!
Estava eu a dizer que, para além do problema dos titulares dos cargos electivos, há, obviamente, o problema dos funcionários e agentes em geral, os quais frequentemente são condicionados no exercício da sua actividade pelo peso da eventual responsabilização imediata a título solidário com a Administração.
O que é que sucede? Sucede que a responsabilidade na Constituição vem tratada em três artigos: como princípio geral no artigo 22.o; responsabilidade de titulares de cargos políticos no artigo 120.o, salvo erro; e responsabilidade dos agentes e funcionários da Administração no artigo 271.o
A ideia é a de que, como princípio geral, a responsabilidade não seja estabelecida, mas que, por outro lado, seja estabelecida, como proponho no artigo 120.o que ela seja imputada solidariamente aos titulares de cargos políticos sempre que essa imputação seja feita a título doloso, que era, aliás, a regra que vigorava na Lei das Autarquias Locais, que pode estar, de alguma forma, prejudicada pela interpretação conforme à Constituição que tem sido feita das disposições da Lei das Autarquias Locais.
Ou seja: não se podem desresponsabilizar os funcionários e agentes, designadamente quando se trata de titulares de cargos políticos, portanto é preciso que a responsabilidade possa ser imputada em qualquer circunstância, sendo certo que ela só deve poder ser imputada imediatamente a título solidário com a Administração naqueles casos em que os factos sejam suficientemente graves, isto é, em que permitam imputar a responsabilidade a título doloso, para que, de outra forma, eles não se sintam condicionados no exercício da sua actividade.
Portanto, que fique claro que não há qualquer tentativa de desresponsabilização de funcionários e agentes; pelo contrário, essa responsabilidade será sempre imputável - a questão é saber quando é que ela deve ser imediatamente imputável a título solidário com o Estado ou outras entidades públicas e quando é que ela só deve ser imputada ao funcionário ou ao agente, seja ele titular de cargo político ou não, por via do exercício de uma acção de regresso.
Como princípio geral, julgo que deveria ser retirada a ideia da solidariedade; não obstante, julgo que na parte que diz respeito à responsabilidade dos titulares de cargos políticos ela deveria ser estabelecida como regra sempre que essa responsabilidade possa ser imputada a título doloso e que ela não seja estabelecida como regra, porque não proponho qualquer alteração nessa matéria, naquilo que diz respeito aos funcionários e agentes, e que aí se mantenha
o princípio da responsabilidade imputada ou exercida pelo Estado a título de acção de regresso.
Julgo que isso é conjugado - e é importante que assim seja - com a distinção das duas situações: responsabilidade por factos ilícitos, num caso, e responsabilidade por factos lícitos ou responsabilidade objectiva ou pelo risco, no outro, porque, apesar de tudo, não são duas coisas exactamente idênticas, embora a responsabilidade pelo risco também seja objectiva, razão pela qual, nessa matéria, julgo preferível remeter para a lei porque, embora exista um princípio geral de responsabilidade, a lei deve determinar os casos em que essa responsabilidade efectivamente existe e os termos em que pode ser imputada.
Por outro lado, a distinção faz sentido porque, como disse a Sr.a Deputada Odete Santos - e bem! -, nesses casos não faz o menor sentido estabelecer o princípio da solidariedade e o actual preceito constitucional permite a interpretação de que, mesmo quando a responsabilidade é por facto lícito ou pelo risco ou objectiva, poderia, eventualmente, ser imputada solidariamente e também pela razão que já tinha aduzido inicialmente, ou seja, que, sendo a responsabilidade civil da Administração configurável hoje frequentemente com dispensa do requisito da culpa, é importante estabelecer essa distinção e é importante que se afaste, como regra geral, o princípio da solidariedade, para evitar que, de certa forma, o problema da solidariedade possa funcionar como um condicionamento da imputação à Administração da responsabilidade, dado que essa responsabilidade pressupõe a culpa e traz o problema da culpa para o primeiro plano da discussão.O Sr. Presidente: - Estão inscritos os Srs. Deputados Calvão da Silva e Moreira da Silva, se bem percebi.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, peço a palavra apenas para pedir um esclarecimento.O Sr. Presidente: - Sr.a Deputada Odete Santos, já lhe dou a palavra para pedir o esclarecimento, mas antes queria dizer que, embora tenha em atenção que estes artigos ficaram em aberto para melhor ponderação da primeira para a segunda leituras, peço aos Srs. Deputados que façam um esforço para não reproduzir argumentos já registados.
Tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Compreendi perfeitamente os argumentos do Sr. Deputado, mas queria apenas perguntar-lhe se não acha que, nas suas propostas, optou pela interpretação restritiva do artigo 22.o...O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): - Sem dúvida! Restringe-lhe o alcance!A Sr.a Odete Santos (PCP): - ... e que, em relação ao n.o 3, em vez de "a lei estabelece os casos (...)" podia ser mais afirmativo e dizer que "o Estado e as demais entidades públicas respondem (...) nos termos da lei"?O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Admito essa solução como possível, não excluo essa possibilidade, mas julgo que já hoje é entendimento maioritário que a responsabilidade objectiva, designadamente a responsabilidade pelo risco, não existe em todas as circunstâncias a não ser nos casos previstos pela lei.A Sr.a Odete Santos  (PCP): - Tem limites! Até porque o Código Civil tem limites de montantes!O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Portanto, admito que a minha formulação possa ser mais restritiva e que a formulação que se deve preferir seja essa; não sendo substancialmente diferente é, pelo menos, mais indicativa quanto à obrigação de indemnizar, nesse sentido pode ser positivo o contributo.O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Calvão da Silva.O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sr. Presidente, devo dizer ao Sr. Presidente e aos Srs. Deputados que entre o artigo 22.o tal qual está redigido na Constituição e as propostas de alternativa que são aqui apresentadas, pessoalmente, prefiro a redacção do actual. Por um lado, porque tem um estilo enxuto e, por outro, porque dá uma elasticidade de tal ordem que exige ainda mais tempo para sedimentar, quer na doutrina quer na jurisprudência, todo o seu alcance, potenciando ao máximo as virtualidades que ele comporta.
Há aqui algum sabor escolástico em várias das propostas adiantadas como melhoramentos possíveis, no entendimento dos seus autores, para o artigo 22.o, que, de algum modo, até podem enfraquecer as grandes virtualidades do actual artigo 22.o e, ao mesmo tempo - aí concedo num aparte que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro acabou de fazer -, dá uma ideia básica de que afinal a grande Constituição é o Código Civil, a grande Constituição, de facto, ainda é o Código Civil!O Sr. José Magalhães (PS): - Isso é um grande civismo!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Pois é! Mas se olhar bem a actual Constituição e o artigo 22.o, o "tributo a César" tem de continuar a ser pago e, de facto, está a ser pago, porque o artigo 22.o não diz em que termos é que responde. Responde por culpa ou objectivamente? Por actos lícitos e por actos ilícitos? No entanto, depois, em face do Código Civil e de um decreto-lei especial de 1967, para os actos de gestão pública, tudo é resolvido.O Sr. José Magalhães (PS): - Não é só o Código Civil!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Mas foi nessa grande "fonte" que tudo ficou resolvido. E se compararmos o artigo 22.o e o cotejarmos com o artigo 271.o... Sr. Deputado Cláudio Monteiro, não entendi a sua intervenção. Tira-lhe a responsabilidade solidária do Estado e não altera em nada o artigo 271.o, que diz respeito à responsabilidade dos funcionários e agentes? Então, se os funcionários e agentes, pelo artigo 271.o, vão ser na mesma responsabilizados,
tal qual está, e se retira a responsabilidade solidária do Estado e fica sempre o Estado responsável, em que termos e como conjuga, depois, a responsabilidade do Estado com a responsabilidade, pelo artigo 271.o, dos seus órgãos, agentes e funcionários?O Sr. Presidente: - Tinha de se conhecer o direito de regresso!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Está bem! Mas o direito de regresso compreende-se enquanto há responsabilidade de duas ou mais entidades, em que uma pagando por todas - regime de solidariedade -, tenha depois nas relações internas o direito de regresso. Como é que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro compatibiliza estes dois artigos, a partir do momento em que retira a responsabilidade solidária do Estado com os titulares dos órgãos ou dos agentes? Como é que compatibiliza isso?
Em sentido rigoroso, o que aqui está no artigo 22.o comporta actos de gestão privada e actos de gestão pública. Quanto aos actos de gestão privada, resolvemos a questão muito simplesmente - e aqui posso estar à vontade, mais do que no lado dos actos de gestão pública -, o Estado, actualmente, já responde objectivamente. Nos tempos presentes, o Estado responde objectivamente e não é preciso que o Sr. Deputado venha agora dizer que a lei estabelece os casos em que o estado vai responder objectivamente. Não, não! Actualmente já responde objectivamente pelos actos praticados pelos seus órgãos, agentes ou funcionários, desde que estes devam responder em termos de culpa. Já é assim! Portanto, não preciso de vir agora com um número autónomo dizer que "o Estado..." Dir-se-á na lei em que condições. Por acaso já é assim também. Desde que o funcionário, o agente ou os seus órgãos respondam em termos subjectivos já há responsabilidade objectiva do Estado...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - Em todos os actos!O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Não! Estou a falar-lhe nos actos de gestão privada. Estou a falar naquilo que sei e deixo para si aquilo que...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - (Por não ter falado ao microfone, não foi possível registar as primeiras palavras do Orador)... com uma expressão "desde que"!?O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Sr. Deputado, nunca quis dizer tanto! Mas é assim! Já é uma responsabilidade objectiva.
O que quero com isto salientar é que já há uma responsabilidade objectiva do Estado nos actos de gestão privada. O Estado pode ter escolhido o melhor agente, o melhor funcionário para uma determinada tarefa, mas se ele actuou com culpa o Estado responde independentemente de não ter culpa alguma quer in elegendo, quer in instruendo, quer in vigilando. Automaticamente é uma responsabilidade objectiva. Mas é assim! E, depois, tem a acção de regresso - se quiser vai contra o seu agente ou funcionário.
Nos actos de gestão pública, temos um decreto-lei que merece... Acho que isto resolve tudo em termos de decreto-lei! É o Decreto-Lei n.o 48 051, de 1967, que deve ser alterado para melhor. É aí que devemos meter a foice, que, no seu caso, não será em "seara alheia", mas que, no meu caso, poderá ser! Mas é na sua própria "seara"! Alteremos esse decreto-lei e vai ver que, em consonância com o artigo 22.o...O Sr. Cláudio Monteiro (PS): - (Por não ter falado ao microfone, não foi possível ouvir as palavras do Orador).O Sr. Calvão da Silva (PSD): - Mas se alterarmos esse decreto-lei e o aperfeiçoarmos, não precisamos de dar qualquer "machadada" no artigo 22.o da Constituição!... Tem todas as virtualidades para poder ser explorado, ainda e também, julgo eu, a nível do Direito Administrativo.O Sr. Presidente: - Srs. Deputados, o diálogo é sempre muito importante, quando nele se verifica uma aproximação à possibilidade de se fazer luz. Das intervenções feitas até ao momento, não resulta qualquer aproximação a um consenso com virtualidades de alteração constitucional. Ou estou enganado?O Sr. José Magalhães (PS): - Está certo!O Sr. Presidente: - Se da parte do PS ou do PSD houver alguma possibilidade de algo neste sentido, com vista à obtenção de algum consenso... Chamo, aliás, a atenção para a circunstância de o guião do ex-Presidente da Comissão ter indiciado que esse consenso parecia poder fazer-se em torno do essencial das propostas apresentadas pelo Sr. Deputado Cláudio Monteiro, mas, aparentemente, com as intervenções produzidas pela bancada do PSD parece que assim não é. Peço, por isso, ao PSD o favor de clarificar a sua posição. Se não houver condições para o consenso mínimo, passamos já à votação, não vale a pena reproduzirmos argumentos.
Alguém do PSD poderá responder em termos úteis a esta questão?
Tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente, não levo a mal que tenha feito essa intervenção, exactamente antes da minha intervenção escalonada, mas, sem abusar, referiria duas ou três questões no sentido em que V. Ex.a colocou a questão.
Para o Partido Social-Democrata não está afastado esse possível consenso desde que as respostas possam ser satisfatórias. O que acontece exactamente entre a primeira e a segunda leituras, resultado de uma reflexão sobre este artigo e sobre as várias propostas que temos sobre a Mesa, é que verificámos algumas virtualidades, embora também tivéssemos verificado a possibilidade de alguns defeitos, que poderão, eventualmente, ser agora aplanados pelos seus autores. Daí a razão de algumas questões que levantarei.
Relativamente a este artigo 22.o - com a brevidade possível desta intervenção -, quero dizer que ele é dos artigos mais essenciais para a defesa do Estado de direito, que é a responsabilização da entidade pública face à violação de direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para o cidadão. E isto é fundamental! Um Estado democrático que não salvaguarde o direito indemnizatório, o direito à reparação pela violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrem porá em causa o fundamento e os alicerces desse Estado de direito.
Por isso, qualquer alteração neste princípio fundamental, no princípio da responsabilidade, levará, com certeza, a repercussões de enorme gravidade. Peço apenas para, num segundo, fazermos uma reflexão, que já tivemos oportunidade de fazer, sobre o debate constitucional em torno da criação deste artigo 22.o e das suas sucessivas alterações, concretamente, em 1982, com a introdução do princípio da solidariedade e, em 1989, com a discussão em torno de uma das questões fundamentais destas propostas, que é a especificação das funções do Estado que poderão estar abrangidas por responsabilidade, ou seja, não só a administrativa mas também a legislativa, a jurisdicional e a política. Esses debates foram extraordinariamente ricos sobre o conteúdo deste artigo 22.o
Ora, o que agora se pretende com estas propostas - e permitam-me que o diga, embora com o merecimento para os seus autores - é, no meu entender, desvirtuar completamente o princípio da responsabilidade. E perdoem-me que o diga desta forma, com esta gravidade, mas chamava à colação a razão histórica do aparecimento do princípio da solidariedade. O que acontecia antes da solidariedade era a clara inoperância do princípio da responsabilidade em termos práticos.
O que se verificava sem o princípio da solidariedade da responsabilidade das entidades públicas - e o Sr. Deputado Cláudio Monteiro sabe muito bem - era que quando um particular, lesado nos seus direitos, tentava a acção de responsabilidade ao Estado ou ao funcionário que provocou esse dano, impressionantemente recebia como resposta por parte do tribunal administrativo a sanção da ilegitimidade passiva e recebia-o porque estava sempre errado se propunha a acção contra o Estado sozinho, se propunha a acção contra o funcionário sozinho, se propunha a acção contra os dois, pois estava sempre errado na opinião do tribunal administrativo. Era sempre uma fórmula de deitar abaixo liminarmente a acção com base na ilegitimidade passiva. O princípio da solidariedade veio resolver esse problema.
E o problema que coloca de a solidariedade impossibilitar uma discussão da responsabilidade objectiva não tem sentido, na minha opinião, e pedia-lhe que reflectisse um pouco sobre isso, porque hoje o que se verifica claramente com a responsabilidade solidária - e também disse isso um pouco na sua intervenção - é que a jurisprudência administrativa evoluiu no sentido não de retirar a culpa mas de a equiparar a uma situação de ilicitude.
O funcionário não zeloso é que aquele que não cumpre as leis e por isso, quando há ilicitude, há, quase diríamos, automaticamente culpa. Ela está lá, mas consumida pela ilicitude. E isso existe na solidariedade!
A culpa serve para o direito de regresso, que é algo de substancialmente diferente. A responsabilidade é solidária, o que significa que o particular lesado pode propor a acção contra o Estado sozinho, contra o funcionário sozinho, fazer valer o seu direito à reparação e depois o Estado ou o funcionário, se assim o entenderem, exercerem o seu direito de regresso sobre a contraparte na medida da culpa, e aí, então, sim, na medida da culpa da sua contraparte na eventual violação de direitos ou nos prejuízos para outrem.
E esta situação já se verificava! O Sr. Deputado Calvão da Silva referiu o Código Civil de 1966, mas eu referiria o Código Civil de 1967, quando, ao abrigo de uma responsabilidade claramente subjectiva no direito civil, já Guimarães Pedrosa e Marcello Caetano argumentavam que para o Estado se deveria fixar alguns casos claramente de responsabilidade por facto ilícito objectiva, no caso, por exemplo, de deficiente funcionamento do serviço, que já era aventado.
Por isso, esta questão é fundamental. Na minha opinião, deixar cair a solidariedade - e era para essa reflexão clara que aqui chamava a atenção - é regredirmos no princípio da responsabilidade e, como tal, no Estado de direito.
Também relativamente à definição que o Sr. Deputado Cláudio Monteiro refere, quanto à autonomização ou à remissão para a lei da responsabilidade objectiva do Estado, contraposta a uma responsabilidade por ilicitude. Mas a responsabilidade por facto ilícito pode ser objectiva e, por isso, não há que fazer uma contraposição entre responsabilidade por facto ilícito e responsabilidade por facto objectivo ou responsabilidade objectiva. A responsabilidade por facto ilícito pode ser uma responsabilidade objectiva também. Por isso, penso que claramente essa questão deveria ser reponderada.
Finalmente, quanto à questão da particularização das várias funções do Estado, chamava à colação o enorme debate que houve em 1989 sobre esta matéria, sob proposta, penso, do PCP, que levantava essa questão e que teve exactamente a oposição de vários dos Deputados aqui presentes na reunião, desde logo do actual Presidente da Comissão.
Concluía sobre essa matéria referindo que já tenho escrito, por isso não me podem desmentir, posições bastante generosas sobre a interpretação deste artigo 22.o, por isso, não poderão dizer que a interpretação que faço deste artigo 22.o será limitadora da responsabilidade de algumas dessas funções.
Mas uma coisa é isso e outra é dizer expressamente na nossa Constituição que haverá sempre e em todos os casos responsabilidade pela função legislativa, pela função política e pela função jurisdicional sem mais, porque penso que isso trará problemas que nem o nosso Colega Rui Medeiros avançou na sua tese de mestrado sobre a responsabilidade pela função legislativa do Estado.
Penso, por isso, que também deveríamos reponderar os termos tão amplos como esta especificação da responsabilidade pelas várias funções do Estado que aqui estão colocadas. E com estas precisões termino.
O Sr. Presidente: - Tem a palavra a Sr.a Deputada Odete Santos.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Sr. Presidente, gostava de pedir ao Sr. Deputado Moreira da Silva um esclarecimento que tem a ver com a questão da responsabilidade objectiva.
Penso que o Sr. Deputado afunilou muito a questão da responsabilidade objectiva, partindo do princípio de que existe já a responsabilidade objectiva do Estado, atenta sempre numa culpa do funcionário ou do deficiente funcionamento do serviço. Mas a responsabilidade objectiva, no Código Civil, pode existir sem provar nem culpa nem ilicitude - e o Sr. Deputado não se referiu a esta questão... Como é que resolve, face ao entendimento que dá do artigo 22.o, uma questão em que um funcionário vai a guiar o automóvel do Estado, no cumprimento das suas funções, não se prova culpa dele nem qualquer facto ilícito... No entendimento do Sr. Deputado, está no artigo 22.o...
Como é que resolve o problema? Num sistema de saúde que funcionasse bem, em que não houvesse qualquer facto ilícito, porque funcionava tudo muito bem - obviamente não é esse o nosso caso... Suponha isso, mas essa actividade na área da saúde é sempre uma actividade de risco, em que podem ser tomados todos os cuidados e em que podem surgir problemas nas transfusões de sangue, etc., mesmo com um funcionamento muito bom. Como é que resolve isso, no entendimento que o Sr. Deputado dá do artigo 22.o, que é restritivo, segundo a sua exposição? É um entendimento muito restritivo. Existe sempre solidariedade! E o entendimento que alguma doutrina lhe dá é o de que, mesmo não havendo solidariedade, pode haver, com base neste artigo, responsabilidade do Estado.
Portanto, a sua intervenção deixa por resolver uma área em que o Estado deve ser responsabilizado dentro dos limites da lei, por responsabilidade puramente objectiva, sem determinação de qualquer facto ilícito nem de culpa.O Sr. Presidente: - Para responder, tem a palavra o Sr. Deputado Moreira da Silva.O Sr. Moreira da Silva (PSD): - No tempo que o Sr. Presidente me concedeu para a minha intervenção, não podia, obviamente, fazer grandes explicações, mas posso facultar o meu artigo à Sr.a Deputada Odete Santos para ver que a minha interpretação não é, de facto, restritiva sobre este artigo 22.o
De qualquer forma, muito sinteticamente, dir-lhe-ia que nada do que diz decorre da minha intervenção; o que a Sr.a Deputada faz é - perdoe-me dizê-lo - alguma confusão entre os três tipos de responsabilidade da Administração Pública, porque todos os casos que avançou são casos de responsabilidade por factos ilícitos, todos eles.
O que se verifica é aquilo que a jurisprudência ultimamente tem claramente fixado... Um caso de acidente de automóvel, um caso de negligência médica, todos esses casos são casos de responsabilidade por factos ilícitos. Uma árvore ou um candeeiro que caiem na rua em cima de um transeunte ou em cima de um automóvel, todos esses casos...(Por ter havido sobreposição de vozes, não foi possível transcrever as palavras dos Oradores).O Sr. Presidente: - Sr.a Deputada Odete Santos, para haver resposta ao seu pedido de esclarecimento é necessário que o Sr. Deputado possa falar!A Sr.a Odete Santos (PCP): - Está bem! Mas o Sr. Deputado Moreira da Silva está a responder a perguntas que eu não fiz!O Sr. Moreira da Silva (PSD): - Sr. Presidente, estava a tentar explicar que todos os factos que a Sr.a Deputada apontou são factos ilícitos e o que tinha apontado são casos de deficiência de funcionamento de serviços. E o que tem sido resolvido nessas situações - e muito bem! - é que são situações em que há inversão do ónus da prova, claramente. E o que se verifica nesses casos - aliás, todos esses casos que apontou são resolvidos, até porque o Código Civil tem artigos...A Sr.a Odete Santos (PCP): - Nas actividades perigosas!O Sr. Moreira da Silva (PSD): - ... para atender a essas situações e elas são muito claras e são resolvidas por este artigo 22.o, tal como são bem resolvidas pela legislação administrativa e não precisam de qualquer alteração deste artigo. E nos casos em que diz que são precisas alterações, digo-lhe o que é que precisava de alterações. Precisava de uma reformulação completa da legislação, que não da Constituição, mas fundamentalmente o artigo 7.o do Decreto-Lei n.o 48 051. Esse é que precisava de ser totalmente alterado. E se Deus quiser e os constituintes, depois de alterarmos o artigo 271.o , talvez seja possível alterá-lo.A Sr.a Odete Santos (PCP): - Já agora, se as pessoas quiserem, porque não é Deus que vem escrever o artigo!O Sr. Presidente: - Tem a palavra o Sr. Deputado Barbosa de Melo.O Sr. Barbosa de Melo (PSD): - Sr. Presidente, começo por fazer uma afirmação que é, a meu ver, é uma evidência, uma tautologia: este artigo 22.o, como está escrito, precisa necessariamente de uma interposição do legislador, porque é um daqueles artigos feito sob reserva de uma interpositio legislatoria, portanto, não há possibilidade de o operacionalizar sem a intervenção de uma lei propriamente dita.
O talento que tenho visto aqui, nesta reunião - e tem sido muito -, à volta deste artigo é desperdiçado; deveríamos estar a tratar de fazer as leis que operacionalizam este princípio. Agora, mexer num princípio que está assim gizado, fazendo aí distinções, quanto, por
exemplo, em relação às funções, se diz que o Estado, no exercício das suas funções... Que funções? E agora começo a fazer distinções, mas uma distinção implica outra. E agora, lendo as várias propostas, todas brilhantes, pergunto: as funções consultivas, que hoje, na privatística, são consideradas causa e factor de responsabilização - e lembro a tese de Zino Monteiro, de Coimbra -, ficam de fora ao fazer as distinções? É porque, quando começamos a fazer distinções, temos de saber que, ao distinguir por uma coisa, abrimos brechas no outro lado.
O artigo está feito de uma maneira que implica, pela própria natureza das coisas, a "operacionalização" legislativa. O talento que VV. Ex.as aqui exibiram - e foi muito - devia ser aplicado a mudarmos as leis ou os passos das leis que precisam de ser mudados.
Na verdade, aquele diploma de Novembro de 1967 é um belíssimo diploma, mas corresponde a uma época, por isso é preciso agora, como é natural, um outro passo, mas não é preciso mudar a Constituição para mudarmos esse diploma. O que está na Constituição comporta isso e muito mais. Sejamos legisladores e não fujamos para a frente como se fosse por aqui que resolvêssemos os problemas básicos. Não é esta a função sequer da Constituição e muito menos de um artigo como este, que, como foi aqui salientado - e bem! -, é um artigo lapidar, de frontispício do Estado de direito. Não mexamos nele, porque ele já contém o essencial: está feita a afirmação de princípio.