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2 O cenário macroeconómico do Ministério das Finanças em contexto histórico e analítico 53. Este capítulo analisa a coerência interna do cenário macroeconómico que integra a POE/2020. A primeira secção apresenta, brevemente, as principais diferenças deste cenário face ao divulgado dois meses antes no PPO/2020. A segunda secção apresenta, em detalhe, as previsões pontuais de curto prazo do MF, ou seja, para 2019 e 2020. A apreciação das implicações económicas das previsões passa, nesta secção, por as contextualizar nas dinâmicas económicas históricas (na maioria dos casos, desde 2005) e comparar os agregados previstos com o comportamento observado de muitas outras variáveis macroeconómicas com as quais a teoria económica estabelece relações de causalidade. A análise do cenário é completada no capítulo seguinte através da comparação das previsões do MF com as de outras instituições oficiais. 2.1 Principais diferenças entre a POE/2020 e o PPO/2020 54. Na POE/2020 foi efetuada uma revisão do cenário macroeconómico para 2020, destacando-se a revisão em baixa da capacidade de financiamento da economia portuguesa devido ao contributo do sector privado, o qual foi parcialmente compensado pela revisão em alta do sector público devido ao excedente orçamental. As previsões macroeconómicas que enquadram a proposta orçamental para 2020 são diferentes das que o MF construiu em outubro último, no PPO/2020.De acordo com o esclarecimento prestado à UTAO,as revisões da POE/2020 face ao PPO/2020 (Tabela 1) refletem informação estatística de 2019 que ficou, entretanto, disponível (efeito base), a atualização das hipóteses externas, bem como alterações de julgamento para 2020. Verifica-se uma revisão despicienda em baixa na taxa de crescimento do PIB real, embora com alterações relevantes nas componentes da despesa agregada, as quais originaram uma revisão em baixa da capacidade de financiamento da economia portuguesa em 2020. O contributo da procura externa foi revisto em baixa, de – 0,1 p.p. no PPO/2020 para –0,5 p.p. na POE/2020. Em sentido oposto, o contributo da componente “variação de existências e aquisições líquidas de cessões de objetos de valor (ALCOV)” foi revisto em alta, de – 0,4 p.p. no PPO/2020 para 0,0 p.p. na POE/2020. Adicionalmente, a taxa de poupança do sector institucional famílias foi revista em baixa de 7,4% no PPO/2020 para 6,1% na POE/2020. Adicionalmente, a taxa de inflação, aferida pela variação relativa no Índice Harmonizado de Preços no Consumidor (IHPC), foi revista em baixa, de 1,6% para 1,1%. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________180
2019 (– 1,1 p.p.) e 2020 (– 0,5 p.p.). Com efeito, no cenário macroeconómico prevê-se uma deterioração da capacidade de financiamento da economia (Gráfico 3), de 1,2% do PIB em 2018 para 0,5% e 0,2%, em 2019 e 2020, respetivamente. Esta evolução terá o contributo negativo da balança de bens e serviços (de 0,1% do PIB nominal em 2018 para – 0,8% em 2019 e – 1,3% em 2020), sendo parcialmente compensado pela ligeira melhoria do conjunto das balanças de rendimentos primários e secundários (de 0,1% do PIB em 2019 para 0,3% em 2020) e pela balança de capital (de 1,0% em 2018 para 1,2% no biénio 2019–2020).2 Por sectores institucionais (Gráfico 15), destaca-se a deterioração progressiva da capacidade de financiamento do sector privado (de 1,6% do PIB em 2018 para 0,5% em 2019 e 0,0% em 2020), o que será compensado parcialmente pelo aumento do saldo do sector das Administrações Públicas (de – 0,4% em 2018 para – 0,1% em 2019 e 0,2% em 2020). De salientar que a capacidade de financiamento do sector privado em 2020 será nula, representando o valor mais baixo desde o ano 2009. Mais informação sobre a conta externa será explorada na Subsecção 2.2.4. Gráfico 1 – Produto potencial e PIB observado (Base produto potencial 1999 = 100)   Fontes: Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020), Ameco (anos anteriores), e cálculos da UTAO.  Gráfico 2 – Crescimento do PIB real  (dados encadeados em volume, percentagem)  Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020). Gráfico 3 – Procura externa líquida de importações e capacidade de financiamento da economia (em pontos percentuais e percentagem)  Fontes: INE e Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020). 57. Portugal tem, no século XXI, uma história de divergência para baixo no nível de rendimento por habitante face à generalidade dos parceiros na União Europeia e na área do euro. Após o progresso registado nos primeiros 15 anos da adesão, o Gráfico 4 informa que o país iniciou o século com um nível de rendimento, corrigido pelas paridades do poder de compra, que constituía cerca de 83% do PIB per                                                           2 Informação numérica prestada pelo MF no Quadro 5 da atualização de dezembro do PPO/2020.  951001051101151201251999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020PIB potencial PIB real3,5 2,4 1,9 1,9 -5,0-4,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,04,0200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020Taxa de variação anual do PIB real-12-10-8-6-4-20246200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020Contributo da procura externa líquida para o PIB real (em p.p.)Capacidade/necessidade de financiamento da economia face ao exteriorII SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________182
Gráfico 9 – Consumo privado, poupança e rendimento disponível das famílias  (em percentagem)  Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020) e cálculos da UTAO. Gráfico 10 – Emprego, população ativa e taxa de desemprego  (em milhares de indivíduos e em percentagem)  Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020) e cálculos da UTAO. 2.2.3 Mercado de trabalho 62. Relativamente ao mercado de trabalho, no cenário da POE/2020 encontra-se previsto um acréscimo percentual do emprego superior ao aumento percentual da população ativa, o que redunda na descida da taxa de desemprego. Por sector institucional, em 2020 o ritmo de crescimento do emprego no sector público (0,8%) deverá ser superior ao ritmo a registar no sector privado (0,6%), evolução qualitativamente idêntica à do ano 2019 (1,6% e 0,9%, respetivamente). O emprego no sector privado deverá aumentar em 2020 (0,6%) acima do ritmo de crescimento da população ativa (0,3%), contribuindo também para uma descida da taxa de desemprego de 6,4% em 2019 para 6,1% em 2020 (Gráfico 10). 63. Na POE/2020 encontra-se prevista uma subida dos custos unitários do trabalho nominais, devido ao facto de as previsões de crescimento das remunerações por trabalhador serem superiores às previstas para o crescimento da produtividade aparente do trabalho. Relativamente aos custos unitários do trabalho reais, a subida prevista é mais moderada do que no caso dos custos unitários do trabalho nominais, embora permanecendo abaixo dos níveis verificadas antes da crise financeira. Na POE/2020 prevê-se que as remunerações por trabalhador por conta de outrem cresçam 2,7% e 3,2% em 2019 e 2020, respetivamente (Gráfico 12). O PIB real por unidade de emprego (produtividade aparente do trabalho) deverá subir 0,8% e 1,3% nos anos 2019 e 2020, respetivamente, o que corresponderá às taxas de variação mais elevadas desde 2014. Com efeito, os custos unitários do trabalho nominais deverão subir para um nível acima do registado no ano 2009 (Gráfico 11). Quanto aos custos unitários do trabalho reais (Gráfico 11), os aumentos em 2019 e 2020 deverão situar-se em 0,3% e 0,5%, respetivamente, permanecendo num nível significativamente inferior ao verificado antes da crise financeira. Com efeito, o peso das remunerações dos trabalhadores por conta de outrem no PIB nominal por unidade de emprego em 2020 será inferior ao registado no período anterior a 2014 (Gráfico 11).-6-4-202468101214200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020Consumo privado nominal (tva) Taxa de poupança (% rendimento disponível)Rendimento disponível (tva) 4 000 4 200 4 400 4 600 4 800 5 000 5 200 5 400 5 6000246810121416182011201220132014201520162017201820192020Taxa desempregoPopulação ativa (escala direita)Emprego (escala direita)II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________186
Gráfico 11 – Custos unitários do trabalho nominais e reais  (índice, 2016=100)  Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020) e cálculos da UTAO. Gráfico 12 – Produtividade aparente do trabalho e remunerações por trabalhador (índice, 2016=100)  Fontes: INE, Ministério das Finanças (previsões para 2019 e 2020) e cálculos da UTAO. 2.2.4 Conta externa 64. Na POE/2020, prevê-se uma deterioração da capacidade de financiamento da economia portuguesa para 2020. A contribuição principal a nível das trocas com o exterior estará na balança de bens e serviços, que passará de positiva em 2018 para negativa nos anos 2019 e 2020. O sector privado deverá apresentar em 2020 capacidade de financiamento nula, sendo o valor mais baixo desde o ano 2009. A capacidade de financiamento da economia portuguesa deverá descer de 1,2% do PIB em 2018 para 0,5% e 0,2% em 2019 e 2020, respetivamente (Gráfico 14 e Gráfico 15). Tendo em consideração a desagregação por balanças, o conjunto das balanças de rendimentos primários e rendimentos secundários deverá subir marginalmente de 2019 para 2020, de 0,1% para 0,3%, respetivamente.10 Além disso, a balança de capital deverá subir marginalmente, de 1,0% em 2018 para 1,2% em 2019 e 2020, beneficiando do aumento da entrada de fundos comunitários no final do ciclo de programação financeira, transformando-se a balança de capital no principal contributo para a capacidade de financiamento da economia portuguesa. De referir que a balança de bens e serviços registou excedentes durante os anos 2013–2018, mas deverá tornar-se negativa em 2019 e 2020 (Gráfico 13). Adicionalmente, na POE/2020 prevê-se um ligeiro ganho dos termos de troca em 2020 visto que o deflator das exportações deverá crescer ligeiramente acima do das importações (Gráfico 16). Olhando a restrição externa do país pela ótica dos contributos sectoriais, as previsões do Ministério das Finanças apontam para uma melhoria nas necessidades de financiamento das Administrações Públicas, a ponto de passarem a um contributo positivo em 2020 (saldo orçamental de – 0,1% do PIB em 2019 e 0,2% em 2020). Ao invés, o conjunto dos demais sectores residentes registará uma queda significativa na sua capacidade de financiamento face ao resto do mundo (de 1,6% do PIB em 2018 para 0,5% em 2019 e 0,0% em 2020).                                                           10 Na POE/2020 não se dispõe da desagregação entre balança de rendimentos primários e balança de rendimentos secundários. Contudo, o saldo é tipicamente negativo no caso da balança de rendimentos primários (– 2,2% do PIB em 2018) e tipicamente positivo na balança de rendimentos secundários (2,3% do PIB em 2018).  90951001051101151202005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020CTUP real CTUP nominal8590951001051101152005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020Produtividade aparente do trabalho Remunerações por trabalhador9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________187
nível geral de preços na economia soma-se à evolução em volume para explicar a evolução do PIB a preços correntes. Como se sabe, o PIB a preços correntes tem grande importância nas regras orçamentais assentes em indicadores de finanças públicas calculados em percentagem do PIB nominal. O cenário da POE/2020 tem implícita uma descida no preço do petróleo de 71,5 USD/barril em 2018 para 63,4 USD/barril em 2019 e 57,7 USD/barril em 2020 (Gráfico 18). Importa referir que uma eventual subestimação do preço do petróleo e, consequentemente, do seu efeito no deflator das importações pode ter consequências no valor do PIB e na composição da procura agregada. Este efeito sobre o deflator do PIB dependerá de as restantes componentes do PIB refletirem, mais ou menos do que proporcionalmente, a subida do deflator das importações.Gráfico 17 – Peso das exportações portuguesas no total da área do euro e quota de mercado da área do euro no comércio mundial  (em percentagem)  Fontes: AMECO, Eurostat e cálculos da UTAO. Gráfico 18 – Taxa de variação do preço das importações e evolução dos preços do petróleo Brent (percentagens na escala da esquerda)  Fontes: Energy Information Administration, BCE e cálculos da UTAO. 31,125,41,431,671,711,351,451,551,651,751,8505101520253035200120022003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018201920202021Quota de mercado das exportações nominais da área do euro (12 países) no comércio mundialExportações nominais de Portugal no total das exportações nominais da área euro (12 países)020406080100120-12-10-8-6-4-202468200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020Deflator das importações (esquerda)Preço do petróleo (EUR/barril) (direita)Preço do petróleo (USD/barril) (direita)9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________189
3 Comparações com os previsores oficiais 67. Este capítulo enquadra o cenário macroeconómico do Ministério das Finanças no conjunto de exercícios de previsão de instituições oficiais de referência que acompanham a economia portuguesa. A Secção 3.1 apresenta as previsões mais recentes para as principais economias mundiais e blocos económicos, produzidas pela Comissão Europeia (CE), pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pela Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económicos (OCDE). A Secção 3.2 incide sobre a economia portuguesa, efetuando uma comparação entre as previsões do Ministério das Finanças e as daquelas instituições, a que se juntam as elaboradas pelo Banco de Portugal (BdP) e pelo Conselho das Finanças Públicas (CFP). Por fim, a terceira secção alerta para um conjunto de fatores de risco, internos e externos, incidentes sobre as previsões do MF para a economia portuguesa. 3.1 Previsões sobre a economia internacional 68. De acordo com as previsões das instituições internacionais de referência, o crescimento da economia mundial em 2020 deverá situar-se em torno de 3%, próximo do observado em 2019. Relativamente às principais economias desenvolvidas, a área do euro deverá continuar a apresentar taxa de crescimento do PIB real abaixo da dos Estados Unidos, mas acima da do Japão. Em 2019 e 2020, a área do euro deverá apresentar um crescimento económico ligeiramente superior a 1%, destacando-se o facto de a Alemanha evidenciar um crescimento inferior ao conjunto da área do euro (Tabela 3). Relativamente à principal economia emergente, a China deverá registar uma ligeira desaceleração da taxa de crescimento do PIB real. Tabela 3 – Previsões das instituições internacionais para o crescimento do PIB real (taxas de variação)  Fontes: Comissão Europeia, FMI e OCDE. 69. Relativamente aos fluxos externos, a área do euro deverá manter o excedente da balança corrente ligeiramente acima de 3%. As três instituições internacionais de referência preveem uma ligeira deterioração do excedente da balança comercial da Alemanha, embora permanecendo o país desenvolvido com o maior excedente em percentagem do PIB. Os Estados Unidos deverão continuar com balança corrente negativa em torno dos 2,5%, contribuindo para a necessidade de financiamento do país (Tabela 4). O Reino Unido também deverá permanecer nessa situação, com défice em torno dos 4% do PIB. CENov/19FMIOut/19OCDENov/19CENov/19FMIOut/19OCDENov/19Mundo 2,9 3,0 2,9 3,0 3,4 2,9União Europeia 1,4 1,5 - 1,4 1,6 -Área do euro 1,1 1,2 1,2 1,2 1,4 1,1Espanha 1,9 2,2 2,0 1,5 1,8 1,6Alemanha 0,4 0,5 0,6 1,0 1,2 0,4França 1,3 1,2 1,3 1,3 1,3 1,2Reino Unido 1,3 1,2 1,2 1,4 1,4 1,0EUA 2,3 2,4 2,3 1,8 2,1 2,0China 6,1 6,1 5,7 5,8 5,8 5,5Japão 0,9 0,9 1,0 0,4 0,5 0,6Economias desenvolvidas - 1,7 - - 1,7 -Economias em desenvolvimento e mercados emergentes- 3,9 - - 4,6 -2019 2020II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________190
Gráfico 20 – Indicadores de integração finan-ceira na área do euro (em percentagem dos ativos das outras instituições finan-ceiras monetárias)   Fontes: BCE. Gráfico 21 – Variação acumulada da dívida pú-blica desde março de 2015 e compras no âm-bito do programa PSPP (em milhões de euros)   Fontes: BCE, Banco de Portugal, IGCP e cálculos da UTAO. | Nota: Para efeitos de comparabilidade, exclui-se o reembolso ao FMI em março de 2015. 051015202530mar-1998mar-1999mar-2000mar-2001mar-2002mar-2003mar-2004mar-2005mar-2006mar-2007mar-2008mar-2009mar-2010mar-2011mar-2012mar-2013mar-2014mar-2015mar-2016mar-2017mar-2018mar-2019Percentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida soberana edívida de empresas emitidas em países europeus fora da área do euroPercentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida soberanaemitida em outros países da área euroPercentagem de ativos das outras IFM que correspondem a dívida deempresas emitida em outros países da área euro05 00010 00015 00020 00025 00030 00035 00040 00045 00005 00010 00015 00020 00025 00030 00035 00040 00045 000mar-2015jun-2015set-2015dez-2015mar-2016jun-2016set-2016dez-2016mar-2017jun-2017set-2017dez-2017mar-2018jun-2018set-2018dez-2018mar-2019jun-2019set-2019Compras líquidas acumuladas do programa PSPPVariação acumulada da dívida pública diretaVariação acumulada da dívida pública na ótica de Maastricht9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________195
4 Medidas de política 78. A segunda parte deste relatório analisa, sob diferentes ângulos, as previsões do Ministério das Finanças para a conta das Administrações Públicas (AP) em 2019 e 2020, expressas em Contabilidade Nacional. O primeiro ângulo, que é o objetivo do presente capítulo, consiste na caracterização das principais medidas de política orçamental que sustentam as previsões. Outros ângulos surgirão nos capítulos seguintes. 79. O capítulo está assim organizado. A primeira secção introduz aquelas previsões e os conceitos essenciais para a sua interpretação. A Secção 4.2 identifica e quantifica a dimensão das medidas inseridas no cenário de políticas invariantes para o ano de 2020. Apresenta, ainda, uma comparação entre as medidas do cenário de políticas invariantes constantes da POE/2020 e as apresentadas no Projeto de Plano Orçamental (PPO) disponibilizado pelo Governo Português no dia 15 de outubro de 2019, de acordo com as regras europeias. A Secção 4.3 analisa as novas medidas de políticas, descrevendo-as e quantificando o respetivo impacto no saldo orçamental. Em seguida, a Secção 4.4 identifica e analisa o impacto orçamental das medidas com efeitos temporários e/ou não-recorrentes, essenciais para várias tarefas analíticas nos capítulos seguintes. A UTAO apresentará nas Secções 4.2 e 4.3 revisões fundamentadas às classificações de medidas antigas e novas. A Secção 4.5 encerra explicando por que é que não é tecnicamente exequível extrair para as previsões de 2020 do MF as consequências das revisões acima. 4.1 Contas previsionais das Administrações Públicas e conceitos 80. A conta previsional das Administrações Públicas estabelece novos objetivos para o saldo orçamental: défice de 0,1% do PIB em 2019 e excedente de 0,2% do PIB em 2020. O relatório que acompanha a POE/2020 contém a estimativa de execução em 2019 e a previsão para 2020 da conta consolidada do sector Administrações Públicas (AP). A Tabela 6 reproduz tais previsões, para conveniência da exposição subsequente. É utilizado apenas o primeiro grau de desagregação dos classificadores económicos da receita e da despesa. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________197
Tabela 16 – Saldo das Administrações Públicas em contas nacionais, % do PIB: POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.119. A melhoria do saldo orçamental projetada na POE para 2020 é a mais moderada dos últimos anos. As projeções da POE têm subjacente uma melhoria do saldo orçamental em 0,2 p.p. do PIB em 2020, uma melhoria que corresponde a cerca de metade da que o Ministério das Finanças estima alcançar em 2019 (Gráfico 23). Quando se exclui o impacto das medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre o saldo orçamental, verifica-se que, desde o encerramento do Procedimento relativo a Défices Excessivos, as melhorias de saldo das AP em contas nacionais são progressivamente menores, com o acréscimo do saldo orçamental proposto para 2020 a equivaler apenas a 0,1 p.p. do PIB.Gráfico 23 – Evolução do saldo orçamental das Administrações Públicas projetada na POE/2020 (em percentagem e em p.p. do PIB) Saldo orçamental Saldo orçamental excluindo medidas temporárias e/ou não-recorrentes Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 120. O ligeiro aumento do saldo orçamental ajustado de medidas temporárias e/ou não-recorrentes subjacente às projeções da POE/2020 assenta exclusivamente na redução projetada para a despesa com juros. O impacto negativo das medidas temporárias e/ou não-recorrentes sobre o saldo orçamental apresentadas na POE/2020 reduz-se em 2020, contribuindo deste modo para melhorar o saldo orçamental em 0,1 p.p. do PIB (veja-se a este propósito a Secção 4.4). Excluindo o efeito destas medidas, o saldo primário ajustado projetado na POE/2020 permanece inalterado em 2020, em 3,5% do PIB, e é a redução do peso da despesa com juros no PIB que determina a melhoria do saldo orçamental ajustado (Gráfico 24). Gráfico 24 – Evolução do saldo primário e da despesa com juros prevista na POE/2019 (em percentagem do PIB)  Saldo orçamental e despesa com juros Saldo orçamental e despesa com juros exclu-indo medidas temporárias e/ou não-recorrentes  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.2019 2020 Variação 2019 2020 Variação 2019 2020 VariaçãoSaldo Orçamental -0,1 0,2 0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2Saldo Primário 3,0 3,1 0,1 3,1 2,9 -0,1 0,0 0,1 0,2Juros 3,1 2,9 -0,2 3,1 3,0 -0,1 0,0 -0,1 -0,1POE/2020 PPO/2020 outubro Revisão- 1,12,50,4 0,2- 3,0- 0,4- 0,10,2- 3,0- 2,0- 1,0 0,0 1,0 2,0 3,0- 3,0- 2,0- 1,0 0,0 1,0 2,0 3,02017 2018 2019 2020Variação do saldo orçamentalSaldo orçamental1,50,80,4 0,1- 0,80,00,4 0,6-3,0-2,0-1,00,01,02,03,0-3,0-2,0-1,00,01,02,03,02017 2018 2019 2020Variação do saldo orçamentalSaldo orçamental0,82,9 3,03,13,83,43,12,9 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,02017 2018 2019 2020Saldo PrimárioJurosDéfice orçamental 3,03,43,5 3,53,83,43,12,90,01,02,03,04,05,02017 2018 2019 2020Saldo PrimárioJurosDéfice orçamentalII SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________214
121. Ao nível do saldo primário ajustado, encontra-se previsto um aumento no peso da receita no PIB que é totalmente absorvido por um simultâneo aumento no peso da despesa primária. As projeções da POE/2020 apontam para um aumento da receita ajustada das Administrações Públicas em 2020, na ordem dos 0,38 p.p. do PIB, que contribui para elevar o saldo orçamental (Gráfico 25). Simultaneamente, encontra-se projetado um acréscimo do peso da despesa primária ajustada face ao PIB, em 0,42 p.p., que absorve na sua totalidade o aumento que o Ministério das Finanças projeta alcançar do lado da receita, mantendo o saldo primário ajustado inalterado (Gráfico 25). Sem expurgar o efeito de medidas temporárias e/ou não-recorrentes, o saldo primário evidencia um aumento de 0,1 p.p. do PIB nas projeções da POE/2020, que resulta de um aumento da receita superior ao aumento projetado para a despesa primária (Gráfico 26).Gráfico 25 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020 na POE/2020: valores ajustados dos efeitos das medidas temporárias e/ou não-recorrentes (em percentagem e em p.p. do PIB)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO.Gráfico 26 – Do saldo orçamental de 2019 ao saldo orçamental de 2020 na POE/2020 (em percentagem e em p.p. do PIB)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 5.2  Comparação de cenário de políticas invariantes da POE/2020 com o PPO/2020 de outubro 122. O cenário de políticas invariantes da POE/2020 é uma revisão do mesmo cenário apresentado no PPO/2020 de outubro último. Face ao cenário de políticas invariantes da PPO/2020 de outubro de 2019, o cenário de políticas invariantes da POE/2020, regista para 2020, alterações ao nível da receita e 0,40,6+0,42+0,38+0,18 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9Δ ReceitaΔ Despesa Primária Δ Juros2019Decomposição da variação dosaldo orçamental previsto para 2020ajustado de medidas temp. e/ou não-recorrentes 2020Δ Saldo Primário-0,0 p.p.- 0,10,2+0,36+0,43-0,18- 0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8Δ ReceitaΔ Despesa Primária Δ Juros2019Decomposição da variação dosaldo orçamental previstopara 2020 2020Δ Saldo Primário+0,1 p.p.9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________215
temporárias e/ou não-recorrentes, passa a ser superior. Quando comparada a componente cíclica do saldo orçamental projetada na POE/2020 com a apurada por outras entidades, verifica-se: primeiro, têm em comum a redução na componente cíclica do saldo orçamental entre aqueles anos: segundo, o nível da componente cíclica do saldo orçamental projetado na POE/2020 afigura-se compatível com o calculado por outras entidades. Tabela 20 – Hiato do produto e componente cíclica do saldo orçamental segundo o MF: POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB e, no caso do hiato, em percentagem do PIB potencial)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Tabela 21 – Hiato do produto e componente cíclica do saldo orçamental no confronto com outros pre-visores: POE/2020 versus PPO/2020 de outubro (em percentagem do PIB e, no caso do hiato, em percentagem do PIB potencial)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. 129. A revisão do saldo orçamental e a reavaliação da componente cíclica consideradas na POE/2020 conduzem a uma revisão em alta expressiva do saldo estrutural de 2020, face à previsão no PPO/2020 de outubro (Gráfico 29). Em outubro, num cenário em políticas invariantes, o Ministério das Finanças apontava para a deterioração do saldo estrutural entre 2019 e 2020, de – 0,3% do PIB para – 0,5% do PIB. Nas projeções agora apresentadas na POE/2020, partindo de um saldo estrutural idêntico em 2019, de – 0,3% do PIB, o Ministério das Finanças aponta, pelo contrário, para uma melhoria do saldo estrutural para 0,0% do PIB em 2020. Gráfico 29 – Trajetória de evolução do saldo estrutural: POE/2020 versus PPO/2020 (em percentagem do PIB)  Fontes: Ministério das Finanças e cálculos da UTAO. Crescimento real do PIB 1,9 1,9 1,9 2,0 -0,1 -0,1Crescimento do PIB potencial 1,9 2,1 1,9 1,9 0,1 0,2Hiato do produto 1,5 1,3 1,6 1,7 -0,1 -0,4Componente orçamental cíclica 0,8 0,7 0,8 0,9 -0,1 -0,2Revisãoface ao PPO/2020 outubro2019 2020 2019 2020 2019 2020POE/2020Metas orçamentaisPPO/2020outubroHiato do produto 1,5 1,3 1,7 1,5 1,6 1,1Componente orçamental cíclica 0,8 0,7 0,9 0,8 0,9 0,6Comissão Europeia2019 2020Conselho de Finanças Públicas2019 20202019 2020POE/2020Metas orçamentais-0,8-0,3-0,5-0,7-0,30,0-0,9-0,6-0,30,00,32018 2019 2020OMP 0,25OMP 0,0POE/2020PPO/2020outubroII SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________220
149. De acordo com a apreciação da UTAO, a projeção para a dívida pública apresentada na POE/2020 para o período 2019–2020 cumpre a regra da dívida. Com efeito:(i) No ano de 2019, o rácio da dívida projetada (118,9%) é inferior ao resultante do método MLSA (120,5%), assegurando o cumprimento da regra referente ao período transitório, situa-ção ilustrada no Gráfico 30; (ii) No ano de 2020, a aferição da redução do rácio da dívida pública ao ritmo adequado implica avaliação retrospetiva para o período 2018–2020. Neste período, o rácio da dívida deverá decrescer, em média, 3,3 p.p. ao ano, sendo esta restrição satisfeita pela trajetória da dívida projetada na POE/2020. Tabela 24 – Evolução da dívida pública no período 2018–2020 (em percentagem do PIB nominal e pontos percentuais)  Fontes: Ministério das Finanças, Instituto Nacional de Estatística, AMECO e cálculos da UTAO. O ajustamento estrutural linear mí-nimo (MLSA) foi recalculado tendo por base a informação estatística e as previsões mais recentes e os cenários macroeconómico e orçamental subjacentes à POE/2020. Gráfico 30 – Evolução da trajetória da dívida pública no período 2018–2020, MLSA e regra do vigésimo (em percentagem do PIB nominal) Fontes: Ministério das Finanças, Instituto Nacional de Estatística, AMECO e cálculos da UTAO.  2018 2019 2020POE/2020 122,2 118,9 116,2Regra  1 vigés imo 122,2 119,1 116,1MLSA 122,4 120,1Por memória2018 2019 2020Média 2018-2020Redução para  a  tra jetória  da  dívida  apresentada na POE/2020-3,9 -3,3 -2,7 -3,3Redução para  a  tra jetória  da  dívida  de acordo com a  Regra  1 vigés imo-3,9 -3,1 -3,0 -3,3122,2118,9116,21120,11121141161181201221242018 2019 2020POE/2020 Regra 1 vigésimo MLSA9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________225
Recomendação do Conselho n.o 1 POE/2020 Melhorar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, assegurando simultaneamente um controlo mais atempado, transparente e abrangente. No âmbito do plano de ação para a reforma das empresas públicas, o Governo indica que está a adotar um conjunto de medidas com o objetivo de garantir e acelerar a sustentabilidade financeira do Setor Empresarial do Estado, designadamente: ― Análise aprofundada dos planos de atividades e orçamentos das empresas pú-blicas; ― Reforço da monitorização através da análise de dados trimestrais; ― Melhoria gradual da estrutura de capital das empresas; ― Liquidação de empresas públicas não-produtivas ou redundantes; ― Negociação e implementação de contratos para compensar certas empresas pelo serviço público prestado, por exemplo no setor dos transportes: Sociedade de Transportes Coletivos do Porto (STCP), Metro do Porto, Transtejo/Soflusa e CP-Comboios de Portugal, Metropolitano de Lisboa. No setor da saúde o Governo indica que foi lançado um novo programa para resolver os pagamentos em atraso nos hospitais através da introdução de um novo modelo de governação que prevê o aumento dos orçamentos anuais e uma monitorização conjunta mais apertada do Ministério das Finanças e do Ministério da Saúde. A este respeito, a UTAO considera relevante a tomada de medidas que possam reforçar a sustentabilidade financeira das empresas públicas, cujos efeitos práticos futuros devem ser alvo de monitorização. Na área dos Hospitais e Centros Hospitalares EPE, são necessárias reformas financeiras e de gestão, como justificado no relatório acima identificado. Fontes: “Recomendação do Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de Portugal para 2019 e que emite um parecer do conselho sobre o Programa de Estabilidade de Portugal para 2019”, adotada pelo Conselho em 9 de julho de 2019. Consultada em 16/12/2018 e disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10175-2019-INIT/pt/pdf. Ministério das Finanças (Projeto de Plano Orçamental 2020). 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________233
8 Ventilação económica em contabilidade pública 168. O relatório final acrescentará capítulos à Parte III. O presente capítulo faz uma primeira apreciação à estimativa de execução em 2019 e às previsões orçamentais para 2020 na perspetiva da contabilidade pública e, mais concretamente, na vertente orçamental. São mostradas comparações entre ambas e com o orçamento aprovado para 2019 e o orçamento executado em 2018, usando as rubricas da classificação económica a nível do saldo e dos totais de receita e despesa efetivas (Secção 8.1 e Subsecção 8.2.1). Os temas da Secção 8.2 são abordados pro subsector. A Subsecção 8.2.2 destaca as alterações previstas na arrecadação fiscal. Uma análise à evolução da despesa com pessoal desde 2016 (Subsecção 8.2.3) sugere a possibilidade de haver suborçamentação em 2020. O capítulo termina, na Secção 8.3, com informação comparada sobre as dotações orçamentais que o MF tem utilizado desde 2014 para controlar a despesa através do racionamento da tesouraria das entidades públicas. A análise da POE/2020 em contabilidade pública será revista e alargada no próximo relatório. 8.1 A POE/2020 e a estimativa para 2019 169. A previsão do saldo global das Administrações Públicas para 2019 foi revista em alta. A nova meta de – 1107M€, definida como ponto de partida do OE/2020, representa cerca de metade do défice em contabilidade pública previsto no OE/2019 aprovado pela Assembleia da República. A melhoria do saldo resulta do recuo da despesa em 2,5%, que acomoda e compensa a quebra previsional de 1,3% na receita. O acervo da POE/2020 traz, como é habitual, a estimativa do Ministério das Finanças para a execução acumulada das AP a 31 de dezembro do ano corrente. Este ano, a estimativa reviu o saldo global para – 1107M€, que compara com o objetivo de – 2217 M€ aprovado no OE/2019. A revisão de + 1111 M€ agora apresentada reduz para metade o défice orçamental inicialmente previsto, decorrendo esta estimativa da evolução da execução orçamental, que se aproxima do final do seu ciclo anual, e dos objetivos da política orçamental — Tabela 27. Aritmeticamente, a melhoria do saldo resulta da revisão em baixa da despesa no montante de 2287 M€ (– 2,5%), que mais do que compensa a quebra previsional de 1177 M€ na receita (– 1,3%). O Gráfico 31 e os dois próximos parágrafos identificam as rubricas da despesa e da receita que mais contribuíram para a revisão da meta do saldo global. 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________235
acima. Com efeito, apenas as rubricas de despesa com pessoal, aquisição de bens e serviços e transferências correntes apresentam desvios positivos (+ 1,2 p.p. no total), situando-se todas as outras abaixo do objetivo. A análise conjunta dos desvios da receita e da despesa indica, pois: (1) execução subverte os planos orçamentais para a receita inseridos no do OE/2019 aprovado, sobressaindo o peso da componente fiscal e contributiva durante a execução em detrimento das receitas de capital e “Outras receitas correntes”; (2) subexecução das receitas de capital, aspeto que encontra paralelo na sobreorçamentação das despesas de investimento; (3) ligeira suborçamentação de gastos relacionados com a gestão corrente (despesas com pessoal, aquisição de bens e serviços e transferências correntes); (4) estimativa da despesa aponta para contenção superior à assumida na aprovação do OE/2019 e assunção, no final do ano, de objetivo mais ambicioso para esta variável, que irá servir de ancoragem para a despesa orçamentada para 2020. Gráfico 33 – Principais contributos para o desvio da receita efetiva em 2019 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais) Fontes: CGE/2018, DGO, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. Gráfico 34 – Principais contributos para o desvio da despesa efetiva em 2019 (em termos acumulados face ao objetivo anual, em pontos percentuais)Fontes: Ministério das Finanças, CGE/2018, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. 8.2 A POE/2020 e as Administrações Públicas em 2020 176. Esta secção aprecia a conta previsional para 2020 do conjunto das Administrações Públicas e de cada subsector. Para maior facilidade de acompanhamento, o texto prossegue do saldo global para (algumas) rubricas individuais dos classificadores económicos da receita e da despesa. A abordagem consiste na comparação da previsão para 2020 com a execução estimada de 2019. -1,7-1,20,30,30,8-1,4-2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0Outras receitas correntesReceitas de CapitalImpostos indiretosImpostos diretosContribuições sociaisRECEITA EFETIVAReceita fiscal e contributivaReceita não fiscal e não contributiva-1,6-1,4-0,6-0,1-0,10,00,20,40,6-2,6-3,0 -2,0 -1,0 0,0 1,0Outras despesas correntesInvestimentoSubsídiosTransferências de capitalJuros e outros encargosOutras despesas de capitalTransferências correntesAquisição de bens e serviçosDespesas com pessoalDESPESA EFETIVA9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________239
Gráfico 35 – Evolução do saldo global das administrações públicas no período 2016–2020 (em milhões de euros e percentagem) Fontes: CGE/2016 a 2018, Relatório da POE/2020, Ministério das Finanças e cálculos da UTAO 180. A apreciação do orçamento proposto para cada subsector que, a seguir, se faz inclui a verba de 590 M€ que o MF assume não querer executar no saldo proposto em contabilidade pública para a AdC Na ausência da ventilação daquela poupança forçada, não existe alternativa metodológica para fazer esta análise. A Tabela 28 e o Gráfico 37 apresentam, com esta limitação, a conta previsional de cada subsector e a consolidação para o sector AP.-4 182-2 555-2 241 -2 217-1 107-2 010-1 420-2,2-1,3-1,1 -1,1-0,5-0,9-0,72,9   3,6   5,1   6,5   5,1   5,8   5,8   2,01,44,66,33,76,76,1-3,0-2,0-1,00,01,02,03,04,05,06,07,08,0-4 500-4 000-3 500-3 000-2 500-2 000-1 500-1 000-50002016 2017 2018 OE/2019 Est2019 POE2020 POE2020compatívelcom objetivocontasnacionaisSaldo global %PIB Tvha receita Tvha despesa9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________241
perversos sobre a responsabilidade orçamental sectorial. Deve salientar-se que, embora durante o período em análise se assista a um aumento muito expressivo nas dotações racionadas (i.e., impedidas de ter utilização livre por parte dos serviços), também é verdade que se observa a elevação da taxa de utilização dessas dotações, que atinge o seu máximo em 2018 (79,7%). Pode-se argumentar que o MF libertou proporcionalmente mais recursos em 2018, mas também é verdade que o valor absoluto das indisponibilidades iniciais atingiu o pico nesse ano (3002 M€)— detalhes na Tabela 32. Já 2019 poderá ser o ano com menor taxa de libertação dos capitais racionados (39,4%, a julgar pela utilização acumulada até 30 de novembro — 30 de setembro no caso das cativações). A intensificação do racionamento inicial nos programas orçamentais pode dar ao MF uma almofada de conforto para compensar riscos adversos e ajudar o país a atingir as metas anuais da política orçamental. Do ponto de vista da gestão das políticas e dos serviços públicos, chegar ao fim do ano com dotação libertada sob o poder discricionário do MF não é o mesmo que iniciar o ano contando com esse montante no planeamento anual. A incerteza pesa. Acresce que uma coisa é a tesouraria e outra são os compromissos de despesa. Portanto, a elevação das dotações congeladas propicia maior margem de discricionariedade ao membro do Governo responsável pela área das Finanças sobre a execução do Orçamento do Estado conferindo-lhe o poder de decisão final (naturalmente em articulação com o Primeiro-Ministro) sobre a possibilidade de utilização das verbas congeladas e o momento de as descongelar. No entanto, não devem ignorar-se as consequências da prática reiterada desta conduta sobre os incentivos dos ministros sectoriais e dos gestores públicos para uma gestão financeira responsável. Não saber até perto do final do ano, todos os anos, os recursos com que se conta não ajuda à qualidade das políticas e da gestão públicas.9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________251
Tabela 32 – Dotações dos instrumentos para cobertura de riscos, 2014–2020 (em milhões de euros e percentagem) Fonte: Relatórios da Conta Geral do Estado 2014 a 2018, Ministério das Finanças, Relatório PPO/2020 e cálculos da UTAO. | Notas: (1) A execução para o ano 2019 á acumulada até ao final do mês de novembro; (2) O valor inicial de cativações corresponde ao definido na Lei do OE e posteriormente no Decreto-Lei de execução orçamental, não se encontrando disponível esta informação para o ano de 2020; (3) A informação sobre a utilização das cativações em 2019 reporta-se ao final do mês de setembro, tendo sido publicada pelo Ministério das Finanças na SEO de novembro. Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Grau de utilização (%)Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Grau de utilização (%)Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Grau de utilização (%)Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Grau de utilização (%)Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Grau de utilização (%)Dotação fixada no OE(M€)Utilização (M€)Grau de utilização (%)Dotação provisional 534 254 47,6 534 534 100,0 502 502 100,0 535 535 100,0 495 495 100,0 330 307 93,1 330Reserva orçamental 377 187 49,6 436 214 49,0 432 205 47,4 434 282 65,1 451 311 68,9 470 261 55,6 515Cativações 746 370 49,6 766 467 60,9 1 314 599 45,6 1 474 1 049 71,2 1 069 780 73,0 1 053 218(3)20,7 n.d.Dotações centralizadas para fins específicos 0 0 - 0 0 - 447 338 75,6 503 390 77,5 987 805 81,6 644 198 30,7 960Reversão remuneratória 447 338 75,6 - - - - - - - - - -Contrapartida nacional 100 17 16,9 100 10 9,6 50 14 27,8 50Saúde 100 70 69,8 85 74 86,7 85 49 57,4 85Orçamento participativo 3 3 100,0 5 0 0,3 5 4 83,6 5Regularização de passivos não financeiros e aplicação em ativos300 300 100,0 480 460 95,8 400 27 6,8 690Incêndios 187 132 70,8 - - - -Descongelamento carreiras 130 130 99,7 - - - -Redução tarifária 104 104 100,0 130Total 1 657 811 48,9 1 736 1 214 69,9 2 695 1 644 61,0 2 946 2 256 76,6 3 002 2 391 79,7 2 497 984 39,4 1 805846 522 1 513Por memória 1 123 68,51. Despesa efetiva (M€) 82 345 81 966 82 376 80 893 85 459 82 505 85 877 83 692 89 891 87 517 93 021 70 985 96 8192. Peso relativo das dotações para cobertura de riscos na despesa efetiva  (%)2,0 1,0 2,1 1,5 3,2 2,0 3,4 2,7 3,3 2,7 2,7 1,4 1,93. Dotações não utilizadas (M€) 846 522 1 051 690 611 1 5134. Dotações não utilizadas (em % da dotação inicial) 51,1 30,1 39,0 23,4 20,3 60,65. Tvha da dotação total dos instrumentos (%)4,8 55,3 9,3 1,9 -16,8 -27,76. Tvha das dotações centralizadas para fins específicos na dotação total dos instrumentos (%)- - - - - - - - - 12,5 15,3 96,2 106,6 -34,8 -75,4 49,07. Peso das dotações centralizadas no total do instrumento (%)- - - - - - 16,6 20,6 17,1 17,3 32,9 33,7 25,8 20,1 53,2POE/2020(2) (M€) 2014 2015 2016 2017 2018 2019 (1)II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________252
PARTE IV — CONSIDERAÇÕES FINAIS 9 DE JANEIRO DE 2020_______________________________________________________________________________________________________253
cuja previsão de conclusão é o final do 1.o trimestre de 2020. Ademais, o TdC deliberou no sentido de reportar à Assembleia da República (5.a Comissão permanente, ou seja a Comissão de Orçamento e Finanças, COF) sobre o acompanhamento das recomendações formuladas pelo TdC no relatório referido e em anteriores relatórios.  215. No último triénio, mais de metade das recomendações do TdC não foi acolhida. Relativamente ao acompanhamento das recomendações do TdC, expressas nos relatórios que têm vindo a ser emitidos por aquele Tribunal e relacionados com a LEO, o SNC-AP e a ECE, foi possível verificar que, das 29 recomendações emitidas pelo TdC, nenhuma foi acolhida na sua plenitude, 7 foram acolhidas apenas parcialmente e 16 não foram acolhidas. Relativamente às restantes, verificam-se situações de ausência de informação (2 recomendações), prejudicadas (2 recomendações) e reformuladas (2 recomendações). 9.1.2 Disposições na POE/2020 relativas à implementação da LEO e do SNC–AP 216. Compulsado o relatório da POE/2020, constata-se que não apresenta quaisquer elementos adicionais no que diz respeito ao processo de implementação da nova LEO e do SNC–AP. No texto do relatório que acompanha a POE/2020, é apenas feita uma referência ao projeto de implementação da Fatura Eletrónica, que se encontra em curso, e no âmbito da melhoria dos serviços partilhados de finanças é referido o “reforço da abordagem colaborativa com outras entidades das administrações públicas, desde logo com a Direção-Geral do Orçamento (DGO) e a Unidade de Implementação da Lei de Enquadramento Orçamental (UniLEO): para além do aumento qualitativo da prestação de serviços pretende-se continuar a redução de custos e o aumento de eficácia e eficiência nos processos de gestão financeira e orçamental, com otimizações e integrações no âmbito do GERFIP, fatura eletrónica, soluções orçamentais (designadamente soluções aplicacionais centrais do Ministério das Finanças), e maior integração com outros processos, incluindo soluções aplicacionais das administrações públicas”. Em suma, e em linha com o referido pelo TdC, também a UTAO salienta que é preciso muito mais para viabilizar a implementação da LEO e do SNC-AP no exercício orçamental de 2021. II SÉRIE-A — NÚMERO 39__________________________________________________________________________________________________________258